Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2318/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ Sędzia NSA del. Anna Żak Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych [...] Sp. z o.o. w P. oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2730/12 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji 1. oddala skargi kasacyjne, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2730/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2012 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2011 r., po rozpatrzeniu wniosku "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w P., Prezydent Miasta Ruda Śląska zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę myjni bezdotykowej [...] w R.– [...] przy ul. [...] na działce nr [...]. W decyzji ustalono, że obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 253, poz. 1623 ze zm.), obejmuje nieruchomość uwzględnioną w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Wojewoda Śląski po przeanalizowaniu sprawy dotyczącej wniosku [...] Sp. z o.o. z siedzibą w R. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, działając na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071) decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności.

Organ stwierdził, że wprawdzie zarzut nieprawidłowego usytuowania obiektu jest zasadny, jednakże nie oznacza to, że został rażąco naruszony przepis prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Na skutek wniesionego odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2012 r. uchylił zakwestionowaną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wskazano, że właścicielem działki nr [...] jest "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w P. Jednocześnie z ujawnionego wpisu w dziale III księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości wynika, że ww. działka jest obciążona ograniczonym prawem rzeczowym – nieodpłatną służebnością przesyłu na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w R. Służebność ta polega na umożliwieniu nieodpłatnego dostępu do zainstalowanego przewodu kanalizacyjnego w celu jego wymiany, modernizacji, względnie konserwacji.

Mając na uwadze tę okoliczność organ wskazał, iż Prawo budowlane wiąże przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę wyłącznie z własnością, użytkowaniem wieczystym bądź z zarządzaniem nieruchomością znajdującą się w obszarze oddziaływania obiektu. Zaś Spółka nie jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości nr ewid. [...], jak również żadnej z nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania omawianej inwestycji. Nadto organ zaznaczył, że zgodnie z art. 47 § 1 K.c. część składowa rzeczy nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych. § 2 stanowi, iż częścią składową rzeczy jest wszystko, co nie może być od niej odłączone bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości albo bez uszkodzenia lub istotnej zmiany przedmiotu odłączonego. Następnie organ wskazał na przepisy art. 48, 49 § 1 i 191 K.c. i wyjaśnił, że własność urządzeń nie jest pochłaniania przez własność nieruchomości na której są posadowione. W konsekwencji urządzenia muszą być kwalifikowane jako rzeczy ruchome.

Reasumując organ przyjął, że skoro należące do odwołującej się Spółki urządzenia nie należą do części składowych gruntu oraz budynku objętych pozwoleniem na budowę, to jednocześnie, w świetle art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie jest możliwe wywodzenie z faktu włączenia tych urządzeń do sieci określonego przedsiębiorstwa i jurydycznego ich wyłączenia z zakresu własności nieruchomości gruntowej i budynkowej, interesu prawnego do bycia stroną w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Wyjaśnił także, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych podmiot któremu przysługuje uprawnienie wynikające z ograniczonego prawa rzeczowego (art. 244 § 1 K.c.) posiada jedynie interes faktyczny wywiedziony z tegoż prawa, nie zaś interes prawny, gdyż nie należy do kręgu podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Interes prawny tego podmiotu podlega natomiast ochronie na gruncie prawa cywilnego.

Mając na uwadze brak przymiotu strony [...] Sp. z o.o. organ, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji, jako bezprzedmiotowe.

Na powyższą decyzję skargę wywiodło [...] Sp. z o.o. w R. domagając się jej uchylenia. Zdaniem skarżącego [...] w jego przypadku obszar oddziaływania obiektu rozciąga się na należące do niego rurociągi ciepłownicze. Zdaniem skarżącego organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę dopuścił do zatwierdzenia projektu budowlanego, który został sporządzony na nieaktualnej mapie geodezyjnej nieobejmującej urządzeń skarżącego. [...] podniosło, że w sprawie o stwierdzenie nieważności przy określeniu kręgu stron winien mieć zastosowanie art. 28 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie krąg stron postępowania nieważnościowego należało ustalać w oparciu o przepis art. 28 K.p.a., gdyż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności stroną mogą być nie tylko podmioty uznawane za stronę w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności zgodnie z art. 28 K.p.a. Podmiot, który składa wniosek o stwierdzenie nieważności musi wykazać interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Dalej Sąd zauważył, iż zdaniem skarżącego [...] przedmiotowa myjnia bezdotykowa jest zlokalizowana bezpośrednio na sieci magistrali cieplnej co. o średnicy 2 x DN500, co pozbawia skarżącego dostępu do tego odcinka sieci dla celów konserwacji. Sytuacja taka uniemożliwia skarżącej realizację jej obowiązków wynikających z § 20 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 15 stycznia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemów ciepłowniczych (Dz. U. 2007 r. Nr 16, poz. 92), a mianowicie obowiązku utrzymania zdolności tej sieci do realizacji dostaw ciepła w sposób ciągły i niezawodny przy zachowaniu obowiązujących wymagań jakościowych. Dalej Sąd podzielił stanowisko skarżącego, że z przepisu cytowanego rozporządzenia wynika dla [...] obowiązek dbałości o sieć ciepłowniczą, która przebiega przez zainwestowaną działkę. W ocenie Sądu skoro sieć ciepłownicza stanowi własność [...] Sp. z o.o. w R., a nieruchomość zainwestowana jest obciążona nieodpłatną służebnością przesyłu poprzez wpis służebności do księgi wieczystej tej nieruchomości, to interes prawny skarżącego należy wywieść właśnie z obowiązku dbałości o przedmiotową sieć wynikającego z § 20 powyższego rozporządzenia. Z tego względu przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien rozpoznać odwołanie skarżącego co do istoty, gdyż umorzenie postępowania nie było zasadne.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wywiedli Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego i "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w P. zaskarżając przedmiotowe orzeczenie w całości.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", w zw. z art. 28 K.p.a. polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu wyrażającym się w przyjęciu, iż stanowi on samodzielną podstawę do oceny posiadania przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym pozwolenia na budowę, podczas gdy ocena legitymacji procesowej winna być dokonana w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który to przepis nie został przez Sąd pierwszej instancji zastosowany, pomimo że stanowi on przepis szczególny względem art. 28 K.p.a., co skutkowało uchyleniem decyzji w sytuacji gdy decyzja była prawidłowa.

Mając na uwadze powyższe organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o oddalenie skargi i zasądzenie od skarżącego [...] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych.

Zaś uczestnik postępowania "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w P. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez uwzględnienie skargi w wyniku błędnego przyjęcia przez Sąd w ślad za Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, iż skarżącemu [...] przysługuje na nieruchomości stanowiącej własność wnoszącej skargę kasacyjną Spółki, objętej księgą wieczystą KW nr [...], ograniczone prawo rzeczowe w postaci służebności przesyłu, a w rezultacie, iż [...] w sposób legalny (zgodny z prawem) może korzystać z ww. nieruchomości w celach przesyłowych;

2/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez uznanie przez Sąd pierwszej instancji, iż skarżące [...] posiada interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ruda Śląska z dnia [...] października 2011 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w P. pozwolenia na budowę myjni bezdotykowej;

3/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uznanie przez Sąd pierwszej instancji, iż objęta skargą zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem ww. przepisu, albowiem organ odwoławczy winien był rozpoznać odwołanie skarżącego [...] co do istoty.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od skarżącego [...] na rzecz wnoszącej skargę kasacyjną Spółki zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych. Jednocześnie wniesiono o przeprowadzenie dowodów z dokumentów wymienionych na stronie 3 skargi kasacyjnej.

W uzasadnieniu wywiedzionych środków odwoławczych zarówno organ jak i "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w P. zawarli argumenty na poparcie postawionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne [...] Sp. z o.o. z siedzibą w R. wniosła o oddalenie obu skarg kasacyjnych oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu przesłanek nieważności, zatem wniesione skargi kasacyjne należało rozpoznać w granicach zakreślonych zamieszczonymi tam zarzutami. Zaś tak rozpoznawane obie skargi kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek oddalenia wniesionych skarg kasacyjnych w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Podstawą skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest założenie, iż rozważania kto jest stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, należy oprzeć na badaniu tej kwestii wyłącznie na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, a nie jak uczynił to Sąd pierwszej instancji na przepisie art. 28 K.p.a. Zdaniem organu zastosowanie w postępowaniu nieważnościowym w przedmiocie pozwolenia na budowę, ma jedynie przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Taki sposób rozumowania stanowi nadmierne uproszczenie, które poprzez swoje uogólnienie nie pozwala dostrzec specyfiki niniejszej sprawy. Tymczasem dla ustalenia kręgu osób mogących się domagać wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę kluczowa pozostaje wzajemna relacja obu tych przepisów.

Stwierdzić trzeba, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew opinii organu administracji, nie wykluczono zastosowania w takich jak przedmiotowa sprawa normy art. 28 K.p.a., dostrzegając jej ogólny charakter jako podstawy określenia tego, kto jest stroną w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 28 K.p.a. "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Pojęcie strony postępowania administracyjnego ma dwie płaszczyzny: procesową, bo uzasadnia wszczęcie postępowania administracyjnego w określonej sprawie oraz materialnoprawną, bo wynika z przepisów prawa materialnego, które dotyczą określonych praw i obowiązków danego podmiotu. Istnienie interesu prawnego podmiotu żądającego wszczęcia postępowania musi być ustalane na tle okoliczności faktycznych podnoszonych we wniosku oraz adekwatnych do tych okoliczności przepisów prawa materialnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje przy tym pogląd, że pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 K.p.a., może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Wyrażany jest w tym zakresie jednolity pogląd, że interes prawny to osobisty, konkretny i aktualnie, prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. O istnieniu tego interesu można mówić, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 2016/06; z dnia 9 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 330/12 - orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zasadnicze zmiany w odniesieniu do spraw dotyczących pozwolenia na budowę przyniosło wprowadzenie ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) katalogu podmiotów, które są stronami w tego typu postępowaniach. Wśród poglądów judykatury nie stanowiło jednak wątpliwości, iż wprowadzenie tego przepisu ustawiło go w relacji przepisu szczególnego (lex specialis) do przepisu ogólnego, jakim pozostał art. 28 K.p.a. Tym samym regulacja ogólna zawarta w K.p.a. doznała ograniczenia (zawężenia) w sprawach o wydanie pozwolenia na budowę do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami w rozumieniu art. 28 K.p.a. są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Tak więc inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu są stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, ponieważ postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Osoby te są stroną także w postępowaniach nadzwyczajnych, w których kwestionowana jest decyzja o pozwoleniu na budowę. Postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę stanowi jedynie odrębną sprawę procesową, a nie materialnoprawną w stosunku do postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Zatem, w obu tych przypadkach podstawę taką stanowi art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 208/06; z dnia 16 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 1540/08; z dnia 18 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1425/08; z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1774/09; z dnia 24 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1158/11; z dnia 20 grudnia 2013 r. sygn. akt II OSK 1842/12). Zawężenie to, chodź zasadniczo zredukowało potrzebę odwoływania się do normy art. 28 K.p.a., to jednak nie wyeliminowało możliwości jej stosowania. W judykaturze wskazywano na posiłkowe zastosowanie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, podkreślając jednocześnie niezależność art. 28 K.p.a. w ustalaniu interesu prawnego w sprawie pozwolenia na budowę (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1347/08; z dnia 17 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1657/10; z dnia 17 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1630/10; z dnia 7 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2229/10; z dnia 25 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2872/12 - orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Ma to zresztą swoje głębokie uzasadnienie w sposobie rozumienia pojęcia "interesu prawnego" i specyfiki postępowania nieważnościowego, jako nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego. W postępowaniu tym, ze względu na szczególne okoliczności sprawy, może zaistnieć potrzeba szerszego ujęcia legitymacji do żądania wszczęcia takiego postępowania, wychodząc poza krąg podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, pozostając jednocześnie w zakresie art. 28 K.p.a. Legitymację do żądania wszczęcia takiego jak przedmiotowe postępowania ma bowiem każdy, kto posiada interes prawny w wyeliminowaniu decyzji z obrotu prawnego, a więc jest podmiotem, którego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji.

Z tych też przyczyn przyznać należało rację Sądowi pierwszej instancji, iż krąg stron biorących udział w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie zawsze pokrywa się z kręgiem podmiotów biorących udział w postępowaniu zwykłym i może okazać się szerszy. Podkreślić przy tym trzeba, iż interes prawny nie jest kategorią abstrakcyjną i nie można wypowiadać się o jego istnieniu bądź nieistnieniu w konkretnej sprawie, bez wszechstronnego zbadania prawdopodobnego wpływu decyzji na sferę praw strony skarżącej-wnioskodawcy (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 326/13). Z tych też przyczyn, w orzecznictwie także przyjmowano, iż interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę może wynikać przykładowo z przepisów prawa cywilnego oraz z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1126/11).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić trzeba, iż Sąd pierwszej instancji w ramach kontroli zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. prawidłowo ocenił kwestię posiadanego przez ten podmiot w przedmiotowym postępowaniu nieważnościowym interesu prawnego przede wszystkim z uwzględnieniem szczególnego kontekstu niniejszej sprawy. Jego specyfika wynika z tego, że na działce nr [...] przy ul. [...] w R. projektowane jest przez inwestora – "[...]" Sp. z o.o. zamierzenie budowy bezdotykowej myjni "[...]" i projektowana myjnia zlokalizowana jest bezpośrednio na sieci magistrali cieplnej c.o. o średnicy 2xDN 500. Zlokalizowanie na magistrali ciepłowniczej myjni samochodowej niewątpliwie pozbawia dostępu do tego odcinka sieci i utrudnia [...] Sp. z o.o. prawidłowe realizowanie obowiązku utrzymania zdolności tej sieci w sposób ciągły i niezawodny dla realizacji dostaw ciepła (§ 20 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 15 stycznia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemów ciepłowniczych - Dz. U. Nr 16, poz. 92).

Jednocześnie w tym miejscu stwierdzić trzeba, że słusznie zwracał uwagę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, iż sieć ciepłownicza znajdująca się miedzy innymi na działce inwestora z mocy art. 49 K.c. nie jest częścią składową nieruchomości i stała się rzeczą ruchomą należącą do przedsiębiorstwa z chwilą jej połączenia. Stanowi to przykład przełamania zasady superficies solo cedit (por. wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 22 stycznia 2010 r. sygn. akt V CSK 206/09, LEX nr 578047 i z dnia 13 kwietnia 2011 r. sygn. akt V CSK 309/10, LEX nr 1001339). Jednakże pomimo "oderwania" sieci ciepłowniczej od gruntu w znaczeniu prawnym, nie można pomijać tego, iż faktycznie sieć ciepłownicza przebiega przez nieruchomość inwestora. Z utrzymaniem zaś sieci ciepłowniczej wiążą się określone obowiązki dla [...] wskazane w szczególności w ww. rozporządzeniu z dnia 15 stycznia 2007 r., w tym bezawaryjnego i ciągłego dostarczania ciepła do swoich odbiorców.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić trzeba, iż właściciel sieci ciepłowniczej przebiegającej przez nieruchomość (grunt), na której zaprojektowano określone zamierzenie budowlane może w okolicznościach konkretnej sprawy żądać stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej dla właściciela gruntu, z uwagi na swój interes prawny w wyeliminowaniu tej decyzji z obrotu prawnego (art. 28 K.p.a.). Ma to miejsce szczególnie wtedy, gdy planowany do realizacji obiekt budowlany z uwagi na jego lokalizację na sieci ciepłowniczej wprowadza ograniczenia w poszanowaniu występujących w obszarze oddziaływania uzasadnionych interesów właściciela sieci (art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane). Tożsama sytuacja ma miejsce w przypadku linii energetycznej przebiegającej nad nieruchomością, która ma być zainwestowana – patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 1446/13, publikowany na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Taka też sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Jak zostało powyżej wykazane prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, że w kontekście przepisu art. 28 K.p.a. skarżące przed Sądem pierwszej instancji [...] Sp. z o.o. mogło skutecznie domagać się od organu wszczęcia przedmiotowego postępowania nieważnościowego (pismem z dnia 26 marca 2012 r. Wojewoda Śląski zawiadomił o wszczęciu postępowania nieważnościowego) i merytorycznego rozpatrzenia jego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Rudy Śląskiej z dnia [...] października 2011 r. nr [...]. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego interes prawny skarżącego przed Sądem pierwszej instancji [...] Sp. z o.o. wynika z dyspozycji art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane w związku z § 20 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 15 stycznia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemów ciepłowniczych. Tym samym uchylenie zaskarżonym rozstrzygnięciem przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji i uznanie, iż wskazane [...] w tej sprawie nie ma interesu prawnego do stwierdzenia nieważności cytowanej wyżej decyzji i w konsekwencji umorzenie postępowania organu pierwszej instancji naruszało, jak trafnie uznał to Sąd pierwszej instancji, przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie. Trafnie przyjęto w zaskarżonym wyroku, iż odwołanie [...] winno było być rozpoznane merytorycznie, czego w tej sprawie skutecznie nie uczyniono. Stąd też właściwie w tym postępowaniu zastosowano konstrukcję prawną z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i uchylono zaskarżoną decyzję.

Dotychczasowe rozważania pozwalają uznać, iż w tych okolicznościach sprawy jako nieusprawiedliwiony jawi się zarzut skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a. polegający na jego niewłaściwym zastosowaniu wyrażającym się w przyjęciu, iż stanowi on samodzielną podstawę do oceny posiadania przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym pozwolenia na budowę, podczas gdy ocena legitymacji procesowej winna być dokonana w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który to przepis nie został przez Sąd pierwszej instancji zastosowany, pomimo że stanowi on przepis szczególny względem art. 28 K.p.a., co skutkowało uchyleniem decyzji w sytuacji gdy decyzja była prawidłowa. Wbrew twierdzeniom tej skargi kasacyjnej zaskarżona decyzja nie odpowiadała prawu, co wykazano wyżej w motywach przedmiotowego uzasadnienia.

Nie jest również tym samym, wobec przedstawionego powyżej stanowiska, usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej "[...]" Sp. z o.o. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez wadliwe uznanie przez Sąd pierwszej instancji, iż skarżące [...] posiada interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ruda Śląska z dnia [...] października 2011 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w P. pozwolenia na budowę myjni bezdotykowej, jak również zarzut obrazy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez wadliwe uznanie przez Sąd pierwszej instancji, iż objęta skargą zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem ww. przepisu, albowiem organ odwoławczy winien był rozpoznać odwołanie skarżącego [...] co do istoty.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, albowiem - co jest niesporne - błędnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że [...] Sp. z o.o. z siedzibą w R. przysługuje na nieruchomości stanowiącej własność wnoszącej skargę kasacyjną Spółki, objętej księgą wieczystą KW nr [...], ograniczone prawo rzeczowe w postaci służebności przesyłu, a w rezultacie, iż [...] w sposób legalny (zgodny z prawem) może korzystać z ww. nieruchomości w celach przesyłowych. Takie ograniczone prawo rzeczowe, co słusznie wykazała skarżąca kasacyjnie "[...]" Sp. z o.o., przysługuje [...] Sp. z o.o. z siedzibą w R., niemniej jednak mimo tak wadliwego w części ustalenia stanu faktycznego sprawy, nie zmienia to generalnie poglądu zaprezentowanego wyżej o przysługiwaniu skarżącemu [...] Sp. z o.o. przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. w przedmiotowym postępowaniu nieważnościowym niezależnie od tego czy takie ograniczone prawo rzeczowe do spornej nieruchomości jej przysługuje czy też nie. Zatem wadliwość ta w żadnym wypadku nie wpływa na wynik niniejszego postępowania.

Dotychczasowe rozważania prowadzą do konkluzji, iż podniesione zarzuty w obu wniesionych skargach kasacyjnych nie mogły doprowadzić do eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku, albowiem wyrok ten odpowiada prawu.

W związku z tym, że zarzuty skarg kasacyjnych okazały się nieusprawiedliwione, na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Odstępując od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości na rzecz [...] Sp. z o.o. w pkt 2 wyroku zastosowano konstrukcję prawną z art. 207 § 2 P.p.s.a. uznając, że w sprawie tej wystąpiły szczególnie uzasadnione okoliczności pozwalające na zastosowanie tejże normy.