Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 202/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2015-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 60, art. 61 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2, art. 62 ust. 2, art. 104 ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia WSA Marek Szumilas Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2015 r. sprawy ze skargi Z.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Z.K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] Kierownik Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Burmistrza, powołując się na przepisy art. 7, 8 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 14, art. 60, art. 61 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2, art. 62 ust. 2, art. 104 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.) ustalił Z.K. opłatę za pobyt matki H.Ł. w DPS w wysokości 707, 28 zł miesięcznie od dnia [...] października 2013 r. – płatne na rachunek bankowy gminy w terminie do 15- go każdego miesiąca, ustalając jednocześnie zaległość za okres od dnia [...] października 2013 r. do dnia [...] września 2014 r. na kwotę 8258,44 zł z terminem płatności do 31 grudnia 2014 r. oraz zwolnił J.d. oraz H.P. z wnoszenia odpłatności za pobyt matki H.Ł. w DPS.

Organ wskazał, że uwzględniając rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego decyzją [...] z dnia [...] kwietnia 2014r., którym uchylono w całości decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2013r. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia, poza niniejszym postępowaniem prowadzonym w stosunku do Z.K., w dniu [...] kwietnia 2014r. wszczęto postępowania administracyjne w sprawie ponoszenia odpłatności za pobyt matki H.Ł. w Domu Pomocy Społecznej w stosunku do H.P., oraz J.D.. Postępowania te połączono z niniejszym postępowaniem w trybie art. 62 k.p.a. - postanowieniami [...], oraz [...] z dnia [...] września 2014r.

Organ wyjaśnił, że przeprowadził wywiad środowiskowy z H.P., zwrócił się z prośbą do MOPS o ustalenie sytuacji w drodze wywiadu środowiskowego u J.D., oraz do MGOPS o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego u Z.K.. Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej przesłał jedynie oświadczenie Z.K. informujące między innymi o skierowaniu sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Organ wskazał, że w oparciu o posiadane dokumenty ustalono, ze Z.K. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe (w dniu [...] października 2013r. nastąpiła rozdzielność majątkowa pomiędzy Z.K., a J.K.), posiada dom jednorodzinny, w którym nie mieszka i z tego powodu ponosi dodatkowe wydatki za wynajem mieszkania. Źródłem dochodu jest świadczenie emerytalne w wysokości 2.333,28zł.

Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej obowiązane osoby wnoszą w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłat nie może być niższa niż 300% tego kryterium. Kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej wynosi 542,00zł, a 300% tego kryterium stanowi kwota 1.626,00zł. Tak więc przy dochodzie Z.K. w wysokości 2333,28zł , po wniesieniu opłaty za pobyt matki H.Ł. w domu pomocy społecznej w wysokości 707,28zł, pozostająca jej kwota dochodu wynosi 1626,00 zł, a więc nie jest niższa niż 300% kryterium dochodowego.

Odnosząc się do uwag w/w strony z dnia [...] lipca 2014r. organ wyjaśnił, iż matka H.Ł. ponosi odpłatność za pobyt w DPS w wysokości 70% posiadanego dochodu. Ponadto przeprowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające nie potwierdziło twierdzeń strony dot. zmiany dochodu matki pochodzącego ze sprzedaży mieszkania. Ponadto przy wydawaniu decyzji nie uwzględniono kwoty 2000zł wydatków Z.K. związanych z utrzymaniem i prowadzenie gospodarstwa domowego bowiem zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów bez względu na tytuł i źródło uzyskania pomniejszone o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym składki na ubezpieczenie zdrowotne i kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób.

Jednocześnie organ stwierdził, że nie znalazł przesłanek do zwolnienia Z.K. z ponoszenia odpłatności za pobyt matki H.L. w Domu Pomocy Społecznej na podstawie art. 64 ustawy o pomocy społecznej. Nadmienił, iż wysokość odpłatności ustalono w drodze decyzji administracyjnej ponieważ umowę w trybie art. 103 ust.2 ustawy Z.K. odesłała bez podpisu.

W stosunku do pozostałych osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności, tj. J.D. oraz H.P., organ orzekł o ich zwolnieniu z ponoszenia odpłatności, bowiem w oparciu o przeprowadzone w sprawie wywiady środowiskowe, iż zachodzi wobec nich okoliczność, o której mowa w art. 64 ustawy.

W odwołaniu od w/w decyzji, Z.K., reprezentowana przez pełnomocnika, zarzuciła organowi naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. polegające na braku umorzenia niniejszego postępowania, mimo zaistnienia przesłanek uzasadniających takie orzeczenie w sprawie, naruszenie art. 153 p.p.s.a. polegające na niezastosowaniu się do wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 16 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Go 426/14, naruszenie ar. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. polegające na brakach uzasadnienia faktycznego decyzji, niepełnym zebraniu i przeprowadzeniu dowodów oraz na nienależytym przytoczeniu w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, na których opierał się organ, naruszenie art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez pobieżne i niepełne ustalenie wysokości dochodów stron, a także naruszenie art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b w zw. z art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niezakwalifikowaniu związku H.P. z W.S. jako konkubinatu, co skutkowało błędnym ustaleniem wysokości jej dochodu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] orzekło, "po rozpatrzeniu odwołania Z.K. od decyzji Kierownika MGOPS z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]", o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Organ wskazując na treść art. 61 ustawy o pomocy społecznej wskazał, że w przedstawionym stanie prawnym uzasadniony jest pogląd, że obowiązek wnoszenia opłat przez konkretną osobę (osoby) spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej kreuje w pierwszej kolejności dobrowolna umowa, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2, a następnie ewentualnie decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przewidziana w art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Przy czym w orzecznictwie sądowym, przyjmuje się, iż zobowiązanie do wnoszenia opłat powstaje najwcześniej od dnia, w którym osobie obowiązanej przewidzianej w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., zostanie doręczone wezwanie do zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy (wyrok WSA w Warszawie sygn. akt VIII SA/Wa 887/12, z dnia 13 lutego 2013 r.). Z kolei gmina ma obowiązek uiszczenia opłat zastępczych, ale jedynie wówczas, gdy osoba, za którą gmina wnosi opłatę, ma prawnie określony obowiązek opłaty w oznaczonej wysokości i go nie realizuje. Nie można gminy obciążać obowiązkiem opłat zastępczych w sytuacji, gdy opłata osób zobowiązanych nie jest określona decyzją administracyjną. Niedopuszczalna jest również konstrukcja, zgodnie z którą gmina ponosi koszty pobytu osoby w domu pomocy społecznej, a dopiero później, w decyzji pokazującej zwrot zastępczo poniesionych wydatków ustalany jest obowiązek opłaty osoby, za którą uiszczono opłaty (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2012 r. sygn. akt 1 OSK 653/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Aby mówić o opłacie następczej musi być, zatem uprzednio ustalona opłata podstawowa (pierwotna). W przedmiotowej sprawie organ I instancji zawarł ze zobowiązanymi podmiotami jedynie umowę w sprawie partycypacji w kosztach za pobyt w domu pomocy społecznej, ale do umowy tej nie odniósł się. W aktach sprawy brak decyzji o jakiej mowa w art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wbrew wyraźnej dyspozycji w przepisie tym zawartej. Zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych jest to działanie nieprawidłowe.

Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie organ w sposób pobieżny i niepełny ustalił wysokość dochodu stron, co miało wpływ na wysokość ustalonej opłaty. Ustalając bowiem wysokość dochodów stron, organ nie wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji dochodów za jaki miesiąc i rok ustalenia jego dotyczą, w sytuacji gdy zgodnie z art. 8 ust. 3 u.p.s. za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony. Organ I instancji swoje ustalenia w tym zakresie oparł wyłącznie na dokumentach przedłożonych przez strony i na wywiadzie środowiskowym, nie przeprowadzając innych własnych ustaleń. Organ podkreślił, ze przyjmowanie oświadczeń na temat istotnych dla sprawy faktów nie jest przewidziane prawem a więc jako dowód niedopuszczalne. Oświadczenia zgodnie z ustawą o świadczeniach rodzinnych o pomocy społecznej przyjmować wolno generalnie tylko w pewnych sytuacjach - o dochodach, stanie majątkowym, czy o faktach, które można zweryfikować na podstawie dokumentów lub zaświadczeń. Zgodnie z art. 77. § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W przedmiotowej sprawie dostrzec można wyraźne braki w tym materiale. Zgodnie z art. 86 k.p.a. - jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne do rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Do przesłuchania stron stosuje się przepisy dotyczące świadków, z wyłączeniem przepisów o środkach przymusu. Nie przesłuchano poprawnie w sprawie ani świadków, ani samej strony.

Kolegium stwierdziło, że w związku z powyższym należy uznać, że postępowanie organu I instancji spełnia warunki aby zastosować normę postępowania zawartą w art. 138 § 2 k.p.a. W przedmiotowej sprawie organ I instancji nie przeprowadził poprawnie postępowania, które byłaby zgodne z cytowanymi przepisami szczególnego i ogólnego postępowania procesowego. Brak szczegółowego przesłuchania świadków. Umieszczone w aktach sprawy oświadczenie nie zawiera istotnych dla sprawy ustaleń, a w swej formie nie spełnia wymogów formalnych przesłuchania i jest w istocie oświadczeniem, nie przesłuchano prawidłowo strony.

Wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. pełnomocnik Z.K. zarzucił decyzji organu odwoławczego naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., polegające na wskazaniu w sentencji niewłaściwej decyzji organu I instancji, niepełnym rozpoznaniu odwołania skarżącej i nie odniesieniu się do wszystkich argumentów przez nią podnoszonych, naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. i art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, polegające na uchyleniu decyzji organu I instancji, przy jednoczesnym braku umorzenia postępowania I instancji w całości, podczas gdy zaistniały ku temu przesłanki.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie w całości, na podstawie art. 135 p.p.s.a., decyzji poprzedzającej zaskarżoną decyzję, tj. decyzji Kierownika Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] grudnia 2014r., znak [...], a także zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Skarżąca podkreśliła, że organ odwoławczy w sentencji decyzji powołał niewłaściwą decyzję organu i instancji stanowiącą przedmiot rozstrzygnięcia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało bowiem na decyzję z dnia [...] grudnia 2013 r., która wszak została już poprzednio uchylona. Natomiast odwołanie z dnia [...] grudnia 2014 r. dotyczyło decyzji Kierownika Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej wydanej w dniu [...] grudnia 2014 r. A zatem rozstrzygnięcie organu II instancji dotyczy decyzji, która już wcześniej została wyeliminowana z obrotu prawnego i nie będącej przedmiotem odwołania.

Ponadto w ocenie strony organ II instancji pobieżnie rozpoznał odwołanie skarżącej, albowiem w uzasadnieniu brak jest odniesienia się do wszystkich kwestii przez nią podnoszonych, a które były istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Zupełnie pominął fakt, iż H.Ł. (skierowana do DPS) zmarła w dniu [...] września 2014 r.. dlatego dalsze prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia odpłatności za jej pobyt w DPS stało się bezprzedmiotowe. Słusznie organ II instancji zauważył, że w aktach sprawy brak jest decyzji o której mowa w art. 59 ust 1 Ustawy o pomocy społecznej, wbrew wyraźnej dyspozycji zawartej w tym przepisie, a zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych jest to działanie nieprawidłowe. Do wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej winno zostać załączone - zgodnie z treścią § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzeń Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie domów pomocy społecznej, tj. obecnie obowiązującego z dnia 23 sierpnia 2012 r. (Dz. U. z 2012 r. poz., 964) - oświadczenie o wysokości dochodów nie tylko osoby ubiegającej się o skierowanie, ale także jej małżonka, zstępnych oraz wstępnych zobowiązanych do ponoszenia opłaty i niewątpliwie są to dane niezbędne do wydania, na podstawie art. 59 ust. 1, decyzji o treści obejmującej opisany wyżej zakres rozstrzygnięcia. Jednakże w obecnie zaistniałej sytuacji taka decyzja już nigdy nie będzie mogła zostać wydana, co dodatkowo stanowi o tym, że prowadzone postępowanie w sprawie ponoszenia odpłatności za pobyt H.Ł. w DPS jest bezprzedmiotowe.

Organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.)., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W rozumieniu powyższych przepisów, sąd administracyjny bada legalność, czyli innymi słowy zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Natomiast stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Po myśli art. 134 §1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a, skarga podlega oddaleniu w oparciu o przepis art. 151 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie skarga Z.K. okazała się uzasadniona w części odnoszącej się do prawidłowości rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławcze. Zauważyć należy, że organ odwoławczy w treści rozstrzygnięcia posłużył się zwrotem "po rozpatrzeniu odwołania Z.K. od decyzji Kierownika MGOPS z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]" orzekając jednocześnie o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Tymczasem przedmiotem orzeczenia organu odwoławczego powinna być decyzja z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] Kierownika Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej. Na marginesie wskazać można jednocześnie na wyraźny brak zgodności samego rozstrzygnięcia decyzji organu odwoławczego, które odnosi się do niewłaściwej decyzji Kierownika Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, oraz uzasadnieniem tej decyzji, w którym wskazano prawidłowe orzeczenie organu I instancji. Uwzględniając jednak fakt, iż to rozstrzygniecie decyzji administracyjnej kształtuje sytuację prawną podmiotów administracyjnych w sferze prawa materialnego i procesowego, stwierdzić należy, że organ zaskarżoną decyzją naruszył w pierwszej kolejności art. 15 w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. W zaistniałych okolicznościach sentencję zaskarżonej decyzji czytać bowiem należy w ten sposób, że organ odwoławczy orzekł – uchylając je – rozstrzygnięcie organu I instancji z dnia [...] grudnia 2013r., które uprzednio już wyeliminował z obrotu prawnego decyzją z dnia [...] kwietnia 2014r. W tym kształcie rozstrzygnięcie organu II instancji nie mogło się ostać w obrocie prawnym i podlegało uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Jednocześnie Sąd, działając na podstawie art. 135 p.p.s.a., przez wzgląd na zasadę ekonomiki postępowania, postanowił wyeliminować z obrotu prawnego decyzję organu I instancji wydaną w niniejszej sprawie, jako oczywiście wadliwą.

Wyjaśnić należy, że rozpatrując niniejsąa sprawę, tak organy administracji publiczne, jak i Sąd, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., związane są oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu tego Sądu z dnia 16 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Go 426/14. W wyroku tym Sąd, oddaliwszy skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracji winny zastosować się do wskazówek wyrażonych w decyzji kasacyjnej Kolegium z dnia [...] kwietnia 2014 r., a także uwzględnić ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu wydanego wyroku, w szczególności zaś przedstawioną w pkt 9 i 10 uzasadnienia tego wyroku. We wskazanych punktach uzasadnienia Sąd zwrócił uwagę na uchybienia postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ I instancji, a także wskazał ocenę całego postępowania w kontekście zapisów ustawy o pomocy społecznej. Sąd podkreślił, że decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej indywidualizuje przewidziany w przepisach art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 i 2 ustawy obowiązek ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej przez wymienione w tych przepisach osoby (podmioty). Adresatami decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej mogą być: osoba skierowana do domu pomocy społecznej, a także (a niekiedy wyłącznie) osoba (bądź osoby) z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy, tj. małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina. To w decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1 ustawy, doznają konkretyzacji powołane przepisy ustawy poprzez: określenie kwoty opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, wskazanie osoby (osób) zobowiązanych do jej ponoszenia z kręgu podmiotów wymienionych w powołanych przepisach, ustalenie przypadających na nich kwot opłaty oraz ewentualne zwolnienie, stosownie do art. 64 u.p.s., w całości lub w części z ustalonej opłaty. Przy czym zasada kolejności przyjęta w art. 61 ustawy o pomocy społecznej oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej na gminie. W art. 61 ust. 3 ustawy przewidziano obowiązek wnoszenia zastępczo opłat przez gminę, jeżeli z tego obowiązku nie wywiązują się osoby wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, tj. mieszkaniec domu, jego małżonek, zstępni bądź wstępni. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu wniesionych w tym celu kwot.

Sad podkreślił wówczas, że obowiązek wnoszenia opłat przez konkretną osobę spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy kreuje nie umowa, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2, ale decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przewidziana w art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Gmina natomiast ma obowiązek uiszczenia opłat zastępczych w sytuacji, gdy osoba, za którą gmina wnosi opłatę ma prawnie określony obowiązek opłaty o oznaczonej wysokości. Nie można gminy obciążać obowiązkiem opłat zastępczych w sytuacji, gdy opłata osób zobowiązanych nie jest określona decyzją administracyjną. Obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania osoby skierowanej do domu pomocy społecznej powinien zostać określony już w decyzji o skierowaniu do DPS i o ustaleniu opłaty za pobyt. Skoro zatem obowiązek członków rodziny osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej, polegający na wnoszeniu związanych z tym opłat wynika wprost z ustawy o pomocy społecznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy), to w sytuacji uchylania się od tego obowiązku przez osoby zobowiązane, gmina, która zastępczo poniosła wydatki, może egzekwować ich zwrot na drodze administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2010r., sygn. akt I OSK 1171/09, LexPolonica nr 2237493). Zobowiązany winien mieć jednak możliwość wcześniejszego zapoznania się z warunkami realizacji ciążącego na nim obowiązku; powinien znać warunki odpłatności za pobyt osoby sobie bliskiej w DPS, aby nie być zaskakiwanym wysokością tej opłaty decyzją nakazującą zwrot wydatków poniesionych zastępczo przez gminę (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 204/10, LexPolonica nr 2379305; wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 marca 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1086/10, LexPolonica nr 2563082; wyrok WSA w Łodzi z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 1411/10, LexPolonica nr 3848017). Natomiast zastępcze ponoszenie przez gminę opłat (art. 61 ust. 3 ustawy) może nastąpić jedynie wówczas, gdy osoby, na które obowiązek wnoszenia opłat został nałożony w drodze decyzji lub podjęły się wnoszenia takiej opłaty na podstawie umowy, nie wywiązują się z tego obowiązku (wyrok NSA z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt I OSK 653/12, ONSAiWSA 2013/6/107). Jednocześnie Sąd podkreślił, że niedopuszczalna jest konstrukcja, zgodnie z którą gmina ponosi koszty pobytu osoby w domu pomocy społecznej, a dopiero później, w decyzji nakazującej zwrot zastępczo poniesionych wydatków ustalany jest obowiązek opłaty osoby, za którą gmina uiszczała opłaty (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2013 r., sygn. akt I OSK 2726/13, podobnie wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 28 czerwca 2012 r., II SA/Go 395/12; dostępne w bazie orzeczeń na stronie internetowej NSA).

Oceniając sprawę w kontekście wyżej wskazanych zasad, Sąd stwierdził, że postępowanie organu I instancji w niniejszej sprawie uchybia tym zasadom. Należy zauważyć, że decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] skierowano H.Ł. do DPS, wskazując wówczas, że o opłatach za pobyt w DPS organ orzeknie w odrębnym rozstrzygnięciu. To odrębne rozstrzygnięcie wydano dnia [...] września 2013 r. nr [...], powołując się na art. 60 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej. W decyzji tej Kierownik MGOPS ustalił wysokość opłaty za pobyt H.Ł. w Domu Pomocy Społecznej, wskazując jako podmioty zobowiązane do jej uiszczenia – Mieszkańca DPS oraz Gminę. Oznacza to, że wydając decyzję z dnia [...] września 2013 r. organ pominął całkowicie zstępnych H.Ł.. Pominął również fakt, iż jak wynika z art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 2 pkt 3 oraz ust. 3 tego artykułu ustawy o pomocy społecznej, odpowiedzialność gminy z tytułu opłat za pobyt w DPS ma charakter subsydiarny i powstaje jedynie w sytuacji, gdy opłaty tej nie uiszczą osoby wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, wskazane odpowiednio w decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. Dopiero zaistnienie okoliczności uzasadniających uiszczenie opłat za pobyt w DPS przez gminę stanowi podstawę roszczeń regresowych gminy dochodzonych w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji (art. 104 ust. 1 ustawy), którego materialnoprawną postawę prowadzenia stanowi decyzja wydana na podstawie art. 104 ust. 3 ustawy, określająca na rzecz osób uchylających się od uiszczenia opłaty wysokość należności podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu.

W niniejszej sprawie organ wydając decyzję – która podlegała kolejno zmianom decyzjami z dnia [...] lutego 2014 r., oraz z dnia [...] lipca 2014 r. i której wygaśnięcie stwierdzono decyzją z dnia [...] października 2014 r. – określił na podstawie art. 61 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej zobowiązanych do uiszczenia opłat za pobyt H.Ł. w DPS – H.Ł. oraz Gminę. W ten sposób, choć z uchybieniem w/w przepisów zindywidualizowano podmioty zobowiązane do uiszczenia należnej z tytułu pobytu H.Ł. w Domu Pomocy Społecznej, opłaty. W tak ukształtowanym stanie faktycznym i prawnym organ nie jest już uprawniony do ponownego ukształtowania obowiązku uiszczenia opłaty za pobyt H.Ł. w DPS, bowiem o tym obowiązku orzeczono w istocie decyzją z dnia [...] września 2013 r. Sąd podtrzymuje stanowisko ( wraz z jego uzasadnieniem) wyrażone w wyroku z dnia 16 lipca 2014 r., że nie zachodzi tu okoliczność, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Tym nie mniej w ocenie tutejszego Sądu do czasu wyeliminowania z obrotu prawnego, we właściwym trybie, decyzji z dnia [...] września 2013r. (wraz z kolejnymi jej zmianami), orzeczenie o odpowiedzialności zstępnych H.Ł., tj. Skarżącej oraz J.D. i H.P., uznać należy za niedopuszczalne wydanie decyzji na podstawie art. 104 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej.

Tym samym rozpatrując niniejsza sprawę, organ I instancji – na co słusznie zwróciło uwagę Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - naruszył art. 153 p.p.s.a., a także art. 104 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, w stopniu, który uzasadniał zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a.

W dalszej kolejności, przez wzgląd na zasady szybkości postępowania, po mimo wskazanym powyżej uchybieniom przepisów postępowania, które niewątpliwie miały wpływ na wynik sprawy, Sąd uznał za konieczne, zwrócić również uwagę na nieprawidłowości postępowania wyjaśniającego, przeprowadzonego przez organ stopnia podstawowego, dostrzeżone już w zaskarżonym w niniejszym postępowaniu orzeczeniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego, prowadzące do naruszenia przepisów art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. oraz art. 7, 77 § 1, 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Ustalając stan faktyczny organ I instancji nie dochował podstawowych zasad postępowania wyjaśniającego. Zadaniem organu pierwszej instancji było m. in. ustalenie kwoty ponoszenia opłaty od wszystkich osób zobowiązanych. W tym zakresie organ administracji zobowiązany był rozstrzygnąć o przedmiocie sprawy w całości, po wyjaśnieniu stanu faktycznego zgodnie z art. 7 i 77 k.p.a. Natomiast w sprawie doszło do arbitralnego i nieuzasadnionego wyboru tylko jednej z osób wymienionych w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy. W ocenie Sądu bowiem organ nie wyjaśnił w sposób prawidłowy i rzeczowy sytuacji finansowej i osobistej Skarżącej oraz J.D. i H.P., co pozwoliłoby na merytoryczne rozstrzygniecie o zakresie ich finansowej odpowiedzialności z tytułu opłat za pobyt matki w DPS. W sprawie zgromadzono materiał dowodowy uchybiając podstawowym zasadom postępowania administracyjnego. Przyjęte od stron tego postępowania oświadczenia nie odpowiadają przepisom art. 68 § 1 w zw. z 67 § 2 pkt 2 k.p.a. Ponadto organ ustalając możliwości finansowe stron oparł się jedynie na złożonych przez strony oświadczeniach, które zgodnie z art. 86 k.p.a. stanowią środek dowodowy, do którego organ może sięgnąć w sytuacji, gdy wyczerpał inne środki dowodowe, nie wyjaśniwszy wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia faktów. Nadto organ ten w żaden sposób nie odniósł się do przedłożonych przez skarżącą kopii dokumentów, które pozostają w sprzeczności z oświadczeniami składanymi przez pozostałych uczestników postępowania, co do deklarowanej sytuacji finansowej i osobistej. Działanie takie stanowi o naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów wynikającej z art. 80 k.p.a.

Zauważyć również należy, że w aktach administracyjnych sprawy brak jest dokumentu, który potwierdzałby, że organ wydał rozstrzygnięcie w sprawie wniosku strony skarżącej z dnia [...] października 2014 r. o umorzenie postępowania. Nie odniósł się również do tego wniosku w treści decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Wobec nie rozpatrzenia tego wniosku, orzeczenie w niniejszej sprawie uznać można by za przedwczesne.

Jednocześnie Sąd stwierdził, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut strony skarżącej, jakoby w niniejszej sprawie zachodziła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania z uwagi na zgon H.Ł. ( data zgonu [...] września 2014 r.). Przeprowadzone przez organy administracji publicznej postępowanie jurysdykcyjne zmierza do ustalenia odpowiedzialności osób, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, w tym skarżącej, z tytułu uiszczenia opłat za czas faktycznego pobytu H.Ł. w Domu Pomocy Społecznej, tj. za okres od dnia [...] października 2013 r. do dnia zgonu umieszczonej ([...] września 2014 r.), a zatem za okres dokonany już, poprzedzający wskazane przez stronę zdarzenie. Okoliczność śmierci osoby uiszczonej w Domu Pomocy Społecznej, pozostaje zatem bez wpływu na byt tego postępowania, bowiem nie stanowi elementu konstrukcyjnego dla kształtowanego w nim stosunku materialnoprawnego, nie powoduje bowiem modyfikacji zarówno po stronie podmiotowej jak i przedmiotowej tego stosunku.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Jednocześnie na podstawie art. 152 p.p.s.a. stwierdził, ze zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, zaś na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. orzekł o kosztach postępowania sądowoadministracyjnego.