Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 212/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Andrzej Gliniecki Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 4 czerwca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 września 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 149/04 w sprawie ze skargi W. C. na uchwałę Rady Miejskiej w Lądku Zdroju z dnia 11 września 2003r., nr XII/120/03 w przedmiocie odrzucenia protestu wniesionego do projektu planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości O. 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, 2. zasądza od Gminy Lądek Zdrój na rzecz W. C. kwotę 370 (trzysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 września 2006 r. sygn. akt II SA/Wr 149/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpatrzeniu skargi W. C. na uchwałę Rady Miejskiej w Lądku Zdroju z dnia 11 września 2003 r. Nr XII/120/03 w przedmiocie odrzucenia protestu wniesionego do projektu planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości O. - oddalił wniesioną skargę .

Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy : Uchwałą nr Xll/120/03 z dnia 11 września 2003 r. Rada Miejska w Lądku Zdroju, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717), odrzuciła w całości protest W. C. wniesiony do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości O.

W uzasadnieniu uchwały wskazano, iż w dniu 30 czerwca 2003 r. wpłynęło do Urzędu Miasta i Gminy Lądek Zdrój pismo W. C. , w którym to sprzeciwił się zmniejszeniu strefy A ścisłej ochrony konserwatorskiej wokół założenia pałacowo-parkowego we wsi O. podając, iż strefa ta jest znacznie mniejsza niż w poprzednim, ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego gminy Lądek Zdrój, co może niekorzystnie wpłynąć na ochronę przedmiotowego założenia i dodał, iż dokonano tego bez wniosku Konserwatora Zabytków. Rada Miejska zaznaczyła, iż Wojewódzki Konserwator Zabytków nie wnioskował o zwiększenie granic tej strefy i wrysowana na rysunku planu strefa A jest w pełni przez niego zaakceptowana, czego wyrazem jest pozytywne zaopiniowanie i uzgodnienie projektu planu przez tę instytucję. Wyjaśniono, iż zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się w zależności od potrzeb, między innymi, granice i zasady terenów i obiektów podlegających ochronie, a pkt 8 cytowanej ustawy mówi o tym, że plan wyznacza w zależności od potrzeb szczególne warunki zagospodarowania terenów wynikające między innymi z potrzeb ochrony środowiska kulturowego. Dodano, iż jak wynika z tej samej ustawy (art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a) oraz z ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i muzeach (art. 11 ust. 2) organem właściwym do uzgadniania planów miejscowych jest Wojewódzki Konserwator Zabytków, zaś art. 5 pkt. 1, 2 i 5 ustawy o ochronie dóbr kultury i muzeach stanowi co może być przedmiotem ochrony konserwatorskiej. Zaznaczono, iż podstawą do opracowania zasad ochrony konserwatorskiej w projekcie planu miejscowości O. były wytyczne Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz Studium Środowiska Kulturowego Miasta i Gminy Lądek Zdrój, które powstało w regionalnym Ośrodku Studiów i Ochrony Środowiska Kulturowego we Wrocławiu. Podano, iż opracowanie powyższe powstało w roku 1999, miedzy innymi na potrzeby Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Lądek Zdrój, w którym strefy ochrony konserwatorskiej zostały uwzględnione i które to studium było opiniowane przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

W piśmie z dnia 28 listopada 2006 r. W. C. , powołując się na art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, wzywał Radę Miejską Lądka Zdroju do usunięcia naruszenia prawa poprzez uznanie jego pisma z dnia 30 czerwca 2003 r.- zgodnie z treścią i formą jako zarzutu . W. C. podniósł, iż powyższa uchwała naruszyła przepis art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez potraktowanie jego zarzutu jako protestu do projektu planu zagospodarowania przestrzennego pomimo, iż jako właściciel nieruchomości położonej w miejscowości O. posiada interes prawny w zmianie projektu planu zagospodarowania przestrzennego.

Wyjaśnił, że jest właścicielem części nieruchomości stanowiących zespół zabytkowy, stąd wywodził, że ma interes prawny w tym, aby strefa ochrony konserwatorskiej była zakreślona jak najszerzej, zapewniając ochronę wartości kulturowych tego zespołu. Tymczasem strefa została nakreślona zbyt wąsko. Wnosi zatem aby Rada Miejska w Lądku Zdroju zmieniła projekt planu w ten sposób, aby strefę ochrony konserwatorskiej ustanowić w takiej wielkości, jaka określona jest w dotychczas obowiązującym planie miejscowym. Projekt planu we wskazanej części obniża walory turystyczne i kulturowe regionu, prowadzi do zagęszczenia zabudowy. Projekt planu narusza także § 4 uchwały RM w Lądku Zdroju nr XXVI 1/164/2000 z dnia 20 czerwca 2000 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego obszaru Miasta i Gminy Lądek Zdrój, z powodu braku jakiegokolwiek uzasadnienia do korekty projektu planu.

W skardze na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu W. C. domagając się jej uchylenia zarzucił naruszenie:

1. art. 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. z 1999 r. Dz. U. Nr 15, poz. 139 ze zm.), poprzez uznanie jego zarzutów do projektu planu zagospodarowania przestrzennego jedynie jako protestu;

2. art. 4 i 5 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i muzeach (tj. Dz. U. z 1999 r., nr 98, poz. 1150) i art. 10 ust. 1 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ustalenie takich granic strefy ochrony konserwatorskiej wymienionego obiektu, które nie obejmują nawet całości terenu, na którym są posadowione obiekty wpisane do rejestru zabytków;

3. przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia - w szczególności przez brak należytego uzasadnienia zaskarżonej uchwały jak też i uchwały o nieuwzględnieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa;

4. § 4 uchwały nr XXVI!/164/2000 z dnia 29 czerwca 2000 r. Rady Miejskiej Lądka Zdroju poprzez przyjęcie rozwiązań w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego sprzecznych z tą uchwałą a także uchwały Rady Miejskiej w Lądku Zdroju o przyjęcie studium środowiska kulturowego Gminy Lądek Zdrój.

W motywach skargi skarżący powtarzając argumenty zawarte w "wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa" wskazał ponadto, iż w uzasadnieniu uchwały z 30 grudnia 2003 r. o odrzuceniu wniosku o usunięcie naruszeń prawa, nie wyjaśniono powodów przekwalifikowania jego zarzutu na protest. Dodał , że zarówno Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Obszaru Miasta i Gminy Lądek Zdrój jak i Studium Środowiska Kulturowego Gminy Lądek Zdrój przewidują szerszą strefę ochrony konserwatorskiej dla obiektu pałacowe parkowego, co nie zostało dostrzeżone przez Radę Miejską w Lądku Zdroju przy uchwaleniu projektu planu zagospodarowania przestrzennego.

Skarżący podniósł, że z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów ustawy o ochronie dóbr kultury i ustawy o planowaniu przestrzennym zakreślono tak małą strefę ścisłej ochrony konserwatorskiej, że nie obejmuje ona nawet całości terenu, a w szczególności oficyny dworskiej należącej do zespołu pałacowego, co zdaniem skarżącego mija się z celem ustalenia takiej strefy.

W odpowiedzi na skargę Gmina Lądek Zdrój wniosła o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi wskazano, iż wyznaczenie strefy A ścisłej ochrony konserwatorskiej wokół założenia pałacowo-parkowego we wsi O. (zmniejszenie jej obszaru na sąsiednich działkach nie stanowiących własności skarżącego) nie narusza interesu prawnego skarżącego, stąd zastrzeżenia skarżącego do projektu planu zagospodarowania przestrzennego zostały rozpatrzone jako protest. Wyjaśniono, iż skarżący nie był legitymowany do wniesienia zarzutu w tej sprawie (w odniesieniu do sąsiednich nieruchomości), bowiem w sprawach dotyczących wyłącznie ochrony konserwatorskiej właściciele nieruchomości sąsiednich nie są stronami. Zaznaczono, iż w sprawie tej jednoznaczne stanowisko zajął Minister Kultury w postanowieniu z dnia 11 lipca 2002 roku nr [...], które rozpatrywało zażalenie skarżącego dot. strefy A ścisłej ochrony konserwatorskiej i dokonanych uzgodnień przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Poinformowano, że podstawą do opracowania zasad ochrony konserwatorskiej w projekcie planu miejscowości O. były wytyczne Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz Studium Środowiska Kulturowego Miasta i Gminy Lądek Zdrój, które powstało w Regionalnym Ośrodku Studiów i Ochrony środowiska Kulturowego we Wrocławiu w roku 1999, między innymi na potrzeby Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Lądek Zdrój. W ocenie Gminy, strefy ochrony konserwatorskiej w miejscowości O. zostały wyznaczone więc zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym i zgodnie z art. 18 ust 2 pkt 5 lit. "a" tej ustawy, jak również zgodnie z przepisami ustawy z 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury. Dodano, iż zgodnie z ww. przepisami organem właściwym do uzgadniania planów przestrzennych jest Wojewódzki Konserwator Zabytków, co zostało dopełnione poprzez uzyskanie jego akceptacji i pozytywnej opinii.

Dodatkowo organ podaje, że to właśnie skarżący w sposób bardzo istotny naruszał i narusza przepisy ustawy o ochronie dóbr kultury i obecnie obowiązującej ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez doprowadzenie do drastycznej dekapitalizacji i zniszczenia zespołu pałacowo-parkowego, którego jest właścicielem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie uwzględnił wniesionej skargi . Wyjaśnił , iż zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym skarżący powinien wykazać naruszenie jego własnego, osobistego interesu prawnego, czyli wywodzącego się z konkretnej normy prawa materialnego, zaś sąd może uwzględnić skargę o ile stwierdzi, że to naruszenie nastąpiło wskutek naruszenia uchwałą prawa podmiotowego . Według ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ( stosowanej w niniejszej sprawie na podstawie art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), w planie miejscowym dokonywane jest ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, przy uwzględnieniu m.in. walorów krajobrazowych, wymogów ochrony środowiska i prawa własności, zaś ustalenia tego planu współkształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, czyli wpływają na treść tego prawa ( art. 1 ust. 2 pkt 5, ust. 2 pkt 1, ust. 33 tej ustawy). Dlatego, gdy właściciel nieruchomości położonej na obszarze projektu planu zgłasza zastrzeżenia do tego projektu w części dotyczącej tej nieruchomości i twierdzi, że nastąpiło naruszenie jego interesu prawnego wynikającego z prawa własności, to mają one charakter prawny zarzutu ( art. 24 ust. 1 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) i powinny być rozpatrzone przez organ gminy w tym trybie bez dokonywania wstępnej oceny, czy rzeczywiście projekt naruszył prawo podmiotowe właściciela ( w kierunku ewentualnego zastosowania art. 23 ustawy). Legitymację do wniesienia zarzutu jak wskazał Sąd I instancji opiera się więc na twierdzeniu wnoszącego właściciela, że kwestionowany zapis wywoła zmiany w jego sferze prawnej związanej z prawem własności nieruchomości przez jej uszczuplenie lub zmodyfikowanie. O ile zapis ten narusza indywidualny interes prawny lub uprawnienie, Rada w uzasadnieniu uchwały powinna przekonująco wytłumaczyć, dlaczego naruszenie to nie mogło wpłynąć na zmianę projektu. W przypadku prawidłowego uzasadnienia swojej decyzji o przeznaczeniu określonego terenu dla konkretnych potrzeb, uchwała o odrzuceniu zastrzeżeń do tej decyzji staje się niepodważalna w toku sądowej kontroli jej legalności, o ile nawet zastrzeżenia te można zakwalifikować do zarzutów

Przypomniano , że Sąd nie jest związany dokonanym przez radę gminy zaliczeniem zastrzeżeń wobec projektu planu do protestów lub zarzutów. Jednak zastosowanie przez skarżącego sposobu zaskarżenia dostosowanego do treści zaskarżonej uchwały, nie powinno wpływać na ocenę dopuszczalności skargi. Kontrola sądowa dotyczy formy podjętej uchwały, a szczególnie jakości lub braku uzasadnienia , przestrzegania procedury planistycznej oraz zgodności projektu planu z prawem podmiotowym, o ile uchwalenie planu wywoła naruszenie interesu prawnego skarżącego.

Wprawdzie organ podjął uchwałę w sprawie odrzucenia protestu, to jednak zastosował następnie procedurę rozpatrywania zarzutów, skoro uchwałę uzasadnił na piśmie. Należało zatem badać legalność zaskarżonej uchwały w odniesieniu do jej merytorycznej zawartości i poprzez ocenę prawną stanu faktycznego wynikającego z treści ustaleń (zarzutów) skarżącego i treści projektu planu, gdyż samo błędne nawet zakwalifikowanie tych zastrzeżeń jako protestu stanowiło nieistotne uchybienie formalne. Podstawą interesu prawnego skarżącego nie mogły być również twierdzenia dotyczące wadliwości aktów stosowania prawa.

Jak wskazano, Sąd w niniejszej sprawie przyjmuje raczej, że o istnieniu zarzutu przekonują twierdzenia strony o naruszeniu jej interesu prawnego, podlegające sprawdzeniu w toku rozpatrywania sprawy przez radę, zaś na uchwałę o odrzuceniu protestu przysługuje skarga z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym i w ramach jej kontroli można również rozpoznać twierdzenie skarżącego o przysługiwaniu mu zarzutu. Samo jedynie uznanie, że skarżącemu przysługiwał zarzut, nie jest wystarczające do uwzględnienia skargi, o ile (jak w niniejszej sprawie) rada rozpatrywała zastrzeżenia stosując prawidłowo procedurę rozpatrywania zarzutu, chociaż określiła je jako protest. Z analizy zarzutów, wniesionych w jednym piśmie i prawidłowo rozpatrzonych osobnymi uchwałami przez Radę Miejską w Lądku Zdroju, nie wynikało w sposób oczywisty, na czym ma polegać twierdzenie przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego. O ile skarżący wskazywał na, jego zdaniem, zaistniałe wady projektu wynikające z nieuwzględnienia interesów ogólnych lub wartości mających towarzyszyć gospodarowaniu przestrzenią bądź nieuwzględnieniu uchwalonych już wytycznych dotyczących koncepcji zagospodarowania wsi (naruszenie prawa wewnętrznego w postaci Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego oraz opracowania Studium Środowiska Kulturowego), to wskazane uchybienia, nawet gdyby miały miejsce, nie dotyczyły sfery prawnej skarżącego podlegającej ochronie w ramach zarzutu. Zresztą oba wymienione opracowania Studium nie określają ściśle powierzchni terenu jaką ma zajmować strefa ochronna "A", wskazuje się jedynie wokół jakich obiektów ma być ustanowiona. Uchwalenie przeznaczenia innych działek, poza działką skarżącego, położonych na obszarze wsi, z określeniem sposobu ich wykorzystania w sposób odmienny niż wskazuje skarżący, nie stanowiło w obiektywnej ocenie naruszenia interesu prawnego skarżącego. Nie znajduje ochrony prawnej również rozumowanie skarżącego, iż rada gminy nie możne zmienić ( w tej sprawie zmniejszyć) obszaru strefy ochrony konserwatorskiej "A" , albowiem w dotychczas obowiązującym palnie zagospodarowania przestrzennego wsi O. strefa ta jest większa. Dla tworzenia projektu zmian do planu lub nowego planu zapisy planu dotychczasowego nie stanowią ścisłych ograniczeń dla rady gminy, gdyby tak było rada nie mogłaby w ogóle gospodarować przestrzenią gminy. Tak więc nie zostały wykazane konkretne zastrzeżenia skarżącego. Gmina trafnie podkreśliła zgodność projektu z prawem przedmiotowym, w związku z uzyskaniem pozytywnych uzgodnień( w szczególności WO/SOZ we Wrocławiu z dnia 6 maja 2003 r. L.dz. 1778/03) i opinii oraz na zastosowanie władztwa planistycznego, którego nie nadużyła. Opisane na wstępie ustalenia ogólne zawarte w Studium, przewidujące strefę ochrony konserwatorskiej "A" we wsi O. zostały ujęte w projekcie planu i są spójne z tymi aktami, tj. polityki planistycznej gminy i zachowania środowiska kulturowego, co nie miało oznaczać ich dosłownego odwzorowania. Wnioski skarżącego dotyczyły w istocie celowości i trafności ustaleń projektu planu, nie zaś ich legalności. Oceniając postulaty skarżącego dodatkowo w kontekście naruszenia jego interesu prawnego, wskazać należy, że zmniejszenie strefy "A" ochrony konserwatorskiej w stosunku do ujętej w dotychczasowym planie miejscowym, nie narusza jego interesu prawnego. O ile skarżący posiada bliżej nie opisany interes faktyczny w zachowaniu strefy ochrony konserwatorskiej w niezmienionych dotychczasowych granicach, to nie miał on znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej uchwały. W nawiązaniu do ogólnikowych zastrzeżeń skarżącego, uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie mogło być nadmiernie szczegółowe, zaś skonkretyzowane w nim argumenty dostatecznie wyjaśniły powody odmowy uznania ustaleń projektu planu za naruszające interes prawny skarżącego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł W. C. zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucono :

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie - art. 4 i 5 ustawy z dnia 15 lutego 1962 roku o ochronie dóbr kultury (tj. Dz. U. z 1999 r. Nr 98 poz. 1150 ze zm..), nadto naruszenie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999 r. nr 15 poz.. 139 ze zmian.) - w szczególności naruszenie art. 10 ustęp 1 pkt 4 w/w ustawy - przez akceptację takiego ustalenia strefy ochrony konserwatorskiej, która nie obejmuje jednego z zabytków wpisanego do rejestru zabytków, drugi zaś zabytek wpisany do rejestru zabytków objęty jest jedynie częściowo tą strefą, nadto naruszenie przepisów prawa miejscowego - § 4 uchwały nr XXVII/164/2000 z dnia 29 czerwca 2000 r. Rady Miejskiej Lądka Zdroju - przez akceptację przyjęcia rozwiązań w planie zagospodarowania przestrzennego sprzecznych z tą uchwałą;

2) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w szczególności naruszenie art. 24 w/w ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym przez akceptację rozpoznania zarzutu wniesionego przez skarżącego jako protestu, nadto naruszenie art. 145 § 1 i art. 146 § 1 ustawy - Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi przez nieuchylenie uchwały Rady Miejskiej Lądka Zdroju zaskarżonej skargą w niniejszej sprawie mimo podstaw do takiego rozstrzygnięcia, nadto naruszenie art. 141 § 4 tej ustawy przez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób niezgodny z tym przepisem.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, alternatywnie wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu i uwzględnienie skargi skarżącego na Uchwałę nr XII/120/03 Rady Miejskiej w Lądku Zdroju z dnia 11 września 2003 r. w sprawie rozpatrzenia zarzutu skarżącego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości O. odnośnie zmniejszenia granic strefy A ścisłej ochrony konserwatorskiej wokół zespołu pałacowo -parkowego w Ormowcu, oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej wskazano , iż w toku rozpoznawania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie zauważył ( strona 6 uzasadnienia wyroku zaskarżonego niniejszą, skargą), że skarżący w istocie rzeczy złożył zarzut odnośnie planu zagospodarowania przestrzennego (art. 24 w/w ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), a nie sprzeciw (art. 23 tej ustawy). Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził jednakże, że stanowiło to jedynie "nieistotne uchybienie formalne" - gdyż Rada Miejska w Lądku Zdroju uzasadniła swoją uchwałę w sprawie odrzucenia protestu, do czego nie była zobowiązana w świetle art. 23 w/w ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Niezasadne uznanie zarzutu skarżącego za protest stanowiło w ocenie skarżącego tak istotne naruszenie przepisów postępowania, iż mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przez Radę Miejską w Lądku Zdroju. Podkreślono , iż inne są podstawy prawne do wniesienia protestu, inne zaś do wniesienia zarzutu. Odmienny jest też krąg podmiotów uprawnionych do złożenia tych form zaskarżenia uchwały organów samorządu terytorialnego. Rada Miejska w Lądku Zdroju rozpoznając zarzut skarżącego mylnie jako protest skarżącego musiała stosować zatem inne podstawy prawne i inne też mogły być motywy rozstrzygnięcia. Jak wynika z uzasadnienia uchwały Rady Miejskiej w Lądku Zdroju wydanej w niniejszej sprawie - przy rozpoznawaniu zarzutu skarżącego nie wzięto w ogóle przesłanki z art. 24 ust. 1 w/w ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Potwierdza to w pełni pogląd wyrażony powyżej.

Wyłącznie dodatkowo podkreślono, że uznanie obiektów skarżącego za znajdujące się na terenie strefy ochrony konserwatorskiej ma oczywiste istotne znaczenie prawne tak dla określenia zakresu uprawnień i obowiązków skarżącego tak co do jego własnego działania, jak i do możliwości egzekwowania określonego zachowania się od organów administracji publicznej i innych podmiotów prawnych. Uznanie zatem zarzutu skarżącego - zgodnie z jego brzmieniem za zarzut, a nie za protest - było jak najbardziej zasadne.

W sprawie doszło do naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego, ujętych w mającej zastosowanie w sprawie ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym i ustawie o ochronie dóbr kultury. Nie kwestionując uprawnień organów samorządu terytorialnego do decydowania o wielkości strefy ochrony konserwatorskiej, jest oczywiste, że w świetle wymienionych przepisów utworzenie takiej strefy z uwagi na położenie określonego zabytku musi obejmować teren, na którym posadowiony jest tenże zabytek. Tymczasem strefa ochrony konserwatorskiej utworzona z uwagi na dwa zabytki położone w O. nr 4 i O. nr 5 nie obejmuje w ogóle terenu, na którym stoi jeden z zabytków, a tylko część terenu, na którym znajduje się drugi zabytek. Takie postanowienie planu zagospodarowania przestrzennego sprzeczne jest w sposób oczywisty nie tylko ze wskazanymi wyżej i innymi przepisami prawa, lecz z sensem tworzenia stref ochrony zabytków, wypaczając tym samym pojęcie ochrony zabytków. Rozstrzygnięcie to nie może uznane być za zgodne z przepisami prawa.

W ocenie skarżącego z naruszeniem wskazanych przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi Sąd I instancji nie dostrzegł tej kwestii, niczym nie uzasadnił swojego poglądu, iż strefa ochrony zabytków może być ustanowiona poza właściwymi zabytkami.

W niczym nie zmienia zaistniałego naruszenia prawa okoliczność, że ustanowiona w planie zagospodarowania przestrzennego strefa ochrony zabytków została formalnie zaakceptowana przez Służbę Konserwatorską. Jest oczywiste, iż akceptacja taka ma charakter formalny, następuje bez zapoznania się ze szczegółami sprawy, a ponadto akceptacja taka nie może mieć znaczenia dla oceny merytorycznej, czy ustanowienia strefy konserwatorskiej jest zgodne z przepisami prawa.

W sprawie zdaniem skarżącego doszło też do naruszenia innego rodzaju przepisów prawa materialnego to jest przepisów prawa miejscowego obowiązującego na terenie Gminy Lądek Zdrój. Chodzi tu o wspomnianą wyżej uchwałę dotyczącą procedury uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 29 czerwca 2006 roku. Zgodnie z dyspozycją paragrafu 4 tejże uchwały, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego sporządzone są dla terenów wskazanych w "studium", winny uwzględniać określone w "studium" uwarunkowania rozwojowe i kierunki zagospodarowania przestrzennego. Dopuszcza się, by miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego zawierały inne rozwiązania przestrzenne, niż ustalone w "studium". W takim przypadku w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego należy wskazać i uzasadnić różnicę pomiędzy ustaleniami miejscowego planu, a ustaleniami "studium".

Jak to podnosił skarżący zarówno we wniesionym zarzucie, wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, jak i w skardze złożonej do Sądu, w "studium", o którym tu mowa zakreślono znacznie szerszą, prawidłową strefę ochrony zabytków, obejmującą teren posadowienia przedmiotowych zabytków. Jak podnosił również skarżący w tych pismach w planie zagospodarowania przestrzennego nie ma jakiegokolwiek uzasadnienia tego odstępstwa.

Jest oczywiste, że uprawnienia organów samorządu terytorialnego do uchwalania planów j zagospodarowania przestrzennego nie sięgają tak daleko, aby mogły one uchwalać te plany z naruszeniem ustalonej przez te organy procedury ich uchwalania. Uchwała, która jest w oczywisty sposób sprzeczna z inną uchwałą danego organu - nie może być uznana za zgodną z prawem, nawet jeśli jej uchwalenie mieści się w kompetencjach danego organu.

Dla dalszego uzasadnienia zarzutu wskazanych przepisów ustawy - prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - skarżący podnosi, iż uzasadnienie wyroku WSA nie zawiera jakiegokolwiek ustosunkowania się do zarzutów skargi podniesionych w tym zakresie, jak też i do ich uzasadnienia. Kwestia ta w ogóle nie została dostrzeżona i rozważona przez Sąd.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach : 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ; 2) naruszenie przepisów postępowania , jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy . Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej , bowiem według art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej , biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania . Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze . Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa , którym zdaniem skarżącego - uchybił Sąd , uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo , że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy . Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności . Ze względu na to , że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko - radcowskim ( art. 175 § 1 -3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ) . Opiera się on na założeniu , że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny .

Badając stosownie do treści art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaistnienie , którejkolwiek z przesłanek nieważności , w tym zakresie Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń w rozpoznawanej sprawie .

Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie przez pełnomocnika skarżącej Spółki oparta została o zarzut wskazany w art. 174 pkt . 1 i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. naruszenia prawa materialnego jak i naruszenia prawa procesowego.

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje ostatnio wymieniony zarzut . Dopiero bowiem po przesądzeniu , że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo , że nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego .

Oceniając zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego , Naczelny Sąd Administracyjny uznał , iż na uwzględnienie zasługuje wyłącznie ten odnoszący się do naruszenia art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Norma art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 120 ze zm. ) , określa , że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy , zarzutów podniesionych w skardze , stanowiska pozostałych stron , podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie . Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji , uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania . Przepis ten w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego może stanowić podstawę także podważenia stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji .

Szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku Sądu zajmuje zatem wskazanie podstawy rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie . Powinno ono mieć charakter zwięzły ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie Naczelny Sąd Administracyjny , czy Sąd I instancji nie popełnił błędu w swoim rozumowaniu .

Podkreślić w tym miejscu należy , iż kontrola zaskarżonych aktów sprawowana przez wojewódzkie sądy administracyjne powinna polegać na dogłębnej i wszechstronnej analizie stanu faktycznego oraz stanu prawnego sprawy wniesionych do sądu spraw . Sąd I instancji powinien poddać gruntownej ocenie wszystkie aspekty sprawy , w których są wątpliwości , w których ustalenia organów są odmienne od wniosków i twierdzeń stron postępowania . Treść tych ustaleń winna następnie zostać zamieszczona w uzasadnieniu wyroku sądu o jaki wyżej mowa . To z treści uzasadnienia powinno wynikać , że sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze , konfrontując je z ustaleniami organu i materiałami dowodowymi sprawy . Wszelkie wątpliwości ujawnione na etapie postępowania muszą być właściwie i jednoznacznie zinterpretowane w uzasadnieniu wyroku z powołaniem się na konkretne przepisy prawa .

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach przedmiotowej sprawy przyjąć należy , iż uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie odpowiada dyspozycji wskazanej wyżej normy prawa procesowego, bowiem w sposób prawidłowy nie ustalono stanu faktycznego przedmiotowej sprawy . Wojewódzki Sąd Administracyjny w istocie nie ustalił czy skarżący złożył protest do projektu zmiany planu zagospodarowania przestrzennego czy też pismo jego stanowi zarzut w tym przedmiocie bowiem nie przedstawił w tym zakresie niezbędnego uzasadnienia .

Przede wszystkim zauważyć należy , iż jak wynika z analizy akt sprawy skarżący W. C. pismem z dnia 26 czerwca 2003 r. złożył pismo określone jako zarzut do projektu planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Gminy Lądek Zdrój w zakresie zmniejszenia w stosunku do poprzedniego planu granic strefy A ścisłej ochrony konserwatorskiej wokół zespołu pałacowo-parkowego w O. Pismo to jednak potraktowane zostało przez Radę Miejską w Lądku Zdroju jako protest i odrzucono go uchwałą Rady Miejskiej z dnia 11 września NR XII/120/03 ,przedstawiając do tej uchwały stosowne uzasadnienie .

Strona skarżąca wyczerpując tryb przewidziany dla zaskarżenia uchwał podjętych przez organ gminy na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym złożyła skargę do Sądu administracyjnego na powyższą uchwałę o odrzuceniu protestu .

Jednakże legitymację do złożenia takiej skargi wyznacza wskazany wyżej przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 1990 r. o samorządzie gminnym . Może więc ją złożyć każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą , po uprzednim bezskutecznym wezwaniu organu gminy do usunięcia naruszenia tego interesu prawnego lub uprawnienia . Jednakże podkreślić należy , że skoro u podstaw wnoszonego protestu nie było interesu prawnego , nie może się on pojawić u podstaw skargi na odrzucenie protestu.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jednakże nie dokonano niezbędnej oceny oraz nie przedstawiono rozważań w zakresie wykazania niezbędnego interesu prawnego lub uprawnienia przez skarżącego we wniesieniu skargi na przedmiotową uchwałę Rady Miejskiej w Lądku Zdroju z dnia 11 września 2003 r. Nr XII/120/03 w przedmiocie odrzucenia protestu do projektu planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości O.

Natomiast Sąd I instancji pomijając rozważania w tym zakresie uznał ,iż nie jest związany dokonanym przez radę gminy zaliczeniem zastrzeżeń wobec projektu planu do protestów lub zarzutów i uznał , że skoro organ gminy zastosował procedurę rozpatrzenia zarzutu wobec uzasadnienia jej na piśmie to należy zatem badać legalność zaskarżonej uchwały w odniesieniu do jej merytorycznej zawartości poprzez ocenę stanu faktycznego wynikającego z treści ustaleń -cytat "( zarzutów ) skarżącego i treści projektu planu "- koniec cytatu . Stwierdzenie to pozwala tylko domniemywać , że Sąd I instancji przyjął , że w tej sprawie skarżona uchwała powinna dotyczyć nie protestu lecz zarzutu . Lecz jak następnie uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu -cytat " w niniejszej sprawie przyjmuje raczej , że o istnieniu zarzutu przekonują twierdzenia strony naruszenia jej interesu prawnego "- koniec cytatu . Tym samym Sąd I instancji uznał , że w rozpoznawanej sprawie " raczej " strona złożyła zarzut . Twierdzenie takie nie może być uznane za stanowisko Sądu gdyż oceniając legalność zaskarżonej uchwały musi ten Sąd jednoznacznie rozstrzygnąć jaki to środek prawny w celu ochrony skarżącego w związku z wyłożonym projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mu przysługiwał i odnieść się do tego w uzasadnieniu wyroku .

Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego kwalifikacja pism wnoszonych do organów gminy musi odbywać się bardzo starannie skoro zaliczenie danego pisma do zarzutów lub protestów , powoduje daleko idące konsekwencje . O przynależności danego pisma do zarzutów lub protestów nie może decydować ani jego tytuł ani też bezpośrednia treść , albowiem jedynym kryterium rozróżnienia jest legitymacja do wniesienia któregoś ze środków. Natomiast o przynależności wniesionych zastrzeżeń do kategorii protestów czy zarzutów decyduje obiektywne stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu , który te zastrzeżenia wniósł . Tego rodzaju interesem mogą wykazać się właściciele lub użytkownicy wieczyści działek , które zostały w projekcie planu przeznaczone na cel niezgodny z zamierzeniami ich właściciela lub gdy tereny sąsiadujące z ich działkami przeznaczono na cele mogące niekorzystnie wpłynąć na wykorzystanie praw właścicielskich .

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji przyjmując " raczej " istnienie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego w złożeniu zarzutu do projektu planu jednakże w dalszych motywach swego uzasadnienia podnosi , iż - cytat " z analizy zarzutów (.....) nie wynika w sposób oczywisty na czym ma polegać twierdzenie przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego "- koniec cytatu . Gmina Lądek Zdrój przyjęła , że skarżący nie ma w tej sprawie interesu prawnego do złożenia zarzutu lecz wyłącznie protestu skoro zmniejszenie obszaru strefy A ścisłej ochrony konserwatorskiej wokół założenia pałacowo- parkowego we wsi O. nastąpiło na sąsiednich działkach nie stanowiących własność skarżącego . Natomiast Sąd I instancji przyjmując " raczej" wystąpienie w tej sprawie zarzutu nie przedstawi takich rozważań , które prowadziły by do wyjaśnienia przesłanek przyjęcia takiego stanowiska .

Wobec powyższego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji nie ustalił i nie rozstrzygnął czy w sprawie złożono protest czy też zarzut do projektu planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości O. Powyższe stanowisko pozwala uznać , że w niniejszej sprawie naruszono przepis art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy .

Braki tego uzasadnienia , niewątpliwie osłabiają rozstrzygnięcie podjęte w sentencji wyroku nie przekonując strony jak i Sądu II instancji o słuszności zajętego stanowiska . Budzi to wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonego aktu . W takim przypadku też nie można przyjąć na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , że zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu .

Odnosząc się natomiast do kolejnego zarzutu naruszenia prawa procesowego a to art. 145 § 1 i art. 146 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuchylenie zaskarżonej uchwały o odrzuceniu protestu to zauważyć należy , iż zarzut ten jest całkowicie nieusprawiedliwiony albowiem przepisy te nie mogły mieć zastosowania w rozpoznawanej sprawie w związku z dokonywaniem kontroli legalności zaskarżonej uchwały. Przedmiotowa uchwała nie będąc aktem prawa miejscowego stanowi akt o , którym mowa w art. 3 § 2 pkt. 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i w przypadku ewentualnego uwzględnienia skargi na taki akt zastosowanie mógłby mieć wyłącznie przepis art. 147 § 1 powołanej wyżej ustawy procesowej . Podobnie za nieusprawiedliwiony należy uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym , który co jest niesporne nie jest przepisem prawa procesowego lecz prawa materialnego , a poza tym został nieprecyzyjnie wskazany skoro w swej treści zawiera cztery ustępy. Jednakże gdyby przyjąć , że zarzut ten dotyczy naruszenie prawa materialnego to podobnie jak i kolejne uczynione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego w sytuacji wskazanego wyżej naruszenia art. 141 § 4 ustawy procesowej , jako pozbawione doniosłości w okolicznościach przedmiotowej sprawy , nie mogły wpłynąć na ocenę zajętego stanowiska przez Naczelny Sąd Administracyjny .

Dlatego też mając powyższe na uwadze przyjąć należy , iż skarga kasacyjna jako posiadającą usprawiedliwione w opisanym wyżej zakresie podstawy zasługiwała na uwzględnienie.

W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji .