Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 209/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 130a
journal: Dz.U. 2018 poz 1990
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Regionalnego w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 października 2018 r. sygn. akt III SA/Gd 633/18 w sprawie ze skargi Prokuratora Regionalnego w G. na uchwałę Rady Miasta G. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usuwanie pojazdów z dróg publicznych, stref zamieszkania, stref ruchu i za przechowywanie tych pojazdów na koszt ich właścicieli oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 18 października 2018 r. sygn. akt III SA/Gd 633/18 oddalił skargę Prokuratora Regionalnego w G. na uchwałę Rady Miasta G. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usuwanie pojazdów z dróg publicznych, stref zamieszkania, stref ruchu i za przechowywanie tych pojazdów na koszt ich właścicieli.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Rada Miasta G., działając na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1868), powoływanej dalej jako "ustawa o samorządzie powiatowym", art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.r.d.", w dniu [...] listopada 2017 r. podjęła Uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia wysokości opłat za usuwanie pojazdów z dróg publicznych, stref zamieszkania, stref ruchu i za przechowywanie tych pojazdów na koszt ich właścicieli.

W uzasadnieniu uchwały wskazano m.in. że wnioskowane wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów na parkingu strzeżonym na terenie miasta G. na rok 2018 są tożsame ze stawkami uchwalonymi Uchwałą nr [...] Rady Miasta G. z dnia [...] listopada 2016 r. Stwierdzono, że przy założeniu takiego samego poziomu ilości usług w 2018 r., co w roku 2017, spowoduje to nieznaczne zmniejszenie wpływów do budżetu. Wpływy z wnioskowanych stawek bilansują koszty świadczenia usług przez wykonawcę holowania i przechowywania pojazdów, "utrzymania pracowników obsługujących zadanie i kosztów administracyjnych". Poziom proponowanych w uchwale opłat miał zapewnić sprawną realizację zadania nałożonego na Gminę Miasta G., zgodnie z art. 130a P.r.d.

Prokurator Regionalny w G. wniósł skargę na w/w uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Zarzucił naruszenie art. 12 pkt 7 i art. 40 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 130a ust. 6 P.r.d. przez przekroczenie przez Radę Miasta G. upoważnienia ustawowego do wydania uchwały, zawartego w powyżej wskazanych przepisach, polegające na ustaleniu wysokości opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów przy uwzględnieniu kosztów ponoszonych przez Gminę Miasta G. oraz na nieprawidłowym określeniu granic swobody regulacyjnej, w ramach których następuje ustalenie wysokości opłat.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że określone w uchwale stawki oscylują w górnych granicach stawek wskazanych w Obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. W wykonaniu wcześniejszych uchwał w tym przedmiocie oraz zaskarżonej uchwały Gmina Miasta G. zawarła z przedsiębiorcą K. N. umowę na wykonanie usług polegających m.in. na usuwaniu pojazdów i ich przechowywaniu. Wskazano, że ceny brutto, które Gmina Miasta G. płaci za wykonanie usługi znacząco odbiegają od stawek określonych w ww. Obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów. Przesłankami materialnoprawnymi, którymi powinna kierować się Rada Miasta G. podejmując zaskarżoną uchwałę, powinny być konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania i przechowywania pojazdów oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na terenie danego powiatu. W przypadku drugiego kryterium - kosztów usuwania i przechowywania pojazdów - chodzi o koszty, które są odpowiednikiem cen za usługi pobierane przez podmioty świadczące tego rodzaju usługi komercyjne na terenie danego powiatu. Z uzasadnienia wniosku o przyjęcie uchwały wynika, że Rada określając stawki za usuwanie i przechowywanie pojazdów kierowała się potrzebą utrzymania wpływów budżetowych na niezmienionym poziomie, natomiast nie wzięła pod uwagę pojęcia rzeczywistych kosztów ponoszonych przez Gminę Miasta G., czyli wynagrodzenia dla przedsiębiorcy świadczącego usługi.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta G. wniosła o jej oddalenie. Podkreśliła, że usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu stanowi zadanie własne powiatu od 2011 r., które zostało scedowane bez zapewnienia finansowania ze środków budżetowych. Dodatkowo podała, że obecnie nie jest możliwe dokładne wyliczenie zmian poziomu dochodów oraz wydatków jednostek samorządu terytorialnego, ponieważ nie jest znana liczba przypadków usunięcia pojazdów oraz przypadków usunięcia i nieodebrania pojazdów w ustawowym terminie po wejściu w życie ustawy Prawo o ruchu drogowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę, gdyż uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa w sposób istotny. W ocenie Sądu Prokurator Regionalny w G. domagając się stwierdzenia nieważności uchwały powinien wykazać, że zaskarżona uchwała, nie tylko narusza prawo, ale także, że narusza prawo w sposób istotny.

Jak podniósł w uzasadnieniu skargi Prokurator Regionalny w G. określone w zaskarżonej uchwale stawki "oscylują" w górnych granicach stawek wskazanych w obwieszczeniu. Oznacza to, że stawki te są zgodne ze stawkami wskazanymi w obwieszczeniu, i co ważne, nie przekraczają określonej w tym akcie wysokości.

Sąd przyznał rację Prokuratorowi Regionalnemu w G., że Rada Miasta G. podejmując zaskarżoną uchwałę powinna kierować się przesłankami określonymi w upoważnieniu ustawowym zawartym w art. 130a ust. 6 P.r.d., tj. koniecznością sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Ustawodawca bowiem określił dwa przedmiotowe kryteria, które powinny stanowić podstawę ustalenia wysokości opłat, nie wskazując przy tym na możliwość kierowania się przy podejmowaniu uchwały innymi względami, aniżeli te, które zostały wymienione w treści tego przepisu. Sąd zauważył jednak, że zaskarżona uchwała na wstępie uzasadnienia przywołuje przewidziane przez ustawodawcę dwie ustawowe przesłanki wraz z materialnoprawną podstawą uprawniającą Radę Powiatu - Radę Miasta G. do podjęcia przedmiotowej uchwały (art. 130a ust. 6 P.r.d.).

Sąd zgodził się też z Prokuratorem Regionalnym w G., że w przypadku drugiego kryterium - koszty usuwania i przechowywania pojazdów, chodzi o koszty, które są odpowiednikiem cen za usługi pobierane przez podmioty świadczące tego rodzaju usługi komercyjne na terenie danego powiatu. Ustawowe upoważnienie udzielone Radzie Powiatu obejmuje więc dwa ww. kryteria. Przy czym, Prokurator Regionalny w G. w swojej skardze wskazał na naruszenie przez uchwałę drugiego kryterium ustawowego, nie odnosząc się do pierwszego z nich, a mianowicie do kryterium konieczności sprawnej realizacji zadań. Podejmowana w omawianym przedmiocie uchwała powinna niewątpliwie opierać się na dwóch kryteriach ustawowych, co wynika z literalnego brzmienia przepisu ustawy (art.130a ust. 6). Tym samym kryteria te nie mogą być oceniane, ani analizowane pod kątem wypełnienia normy prawnej upoważniającej do podjęcia uchwały, w zupełnym oderwaniu od siebie. Jak podnosi się zaś w judykaturze, w zakresie pierwszej z wymienionych przesłanek rada powiatu powinna przeanalizować jakie działania powinny zostać podjęte, aby realizacja zadania przebiegała sprawnie, bez zbędnej zwłoki, przy zapewnieniu ciągłości usług. Z kolei ustalenie wysokości opłat w oparciu o drugą z wymienionych przesłanek powinno obejmować koszty tego typu usług świadczone na terenie powiatu, którego uchwała dotyczy. Ustalenie zaś wysokości globalnej stawek opłat powinno stanowić wypadkową wymienionych wyżej przesłanek. Zatem wysokość stawek opłat powinna znajdować odzwierciedlenie w obu kryteriach ustawowych.

Sąd wskazał, że Prokurator Regionalny w G. w uzasadnieniu skargi powołał się na treść uzasadnienia wniosku do uchwały oraz na umowę z [...] sierpnia 2015 r. zawartą z przedsiębiorcą K. N., z której jak zauważył wynika, że Gmina Miasta G. płaci za wykonywanie usług ceny brutto odbiegające od stawek w obwieszczeniu. Podniósł, że w uzasadnieniu uchwały wskazano, że wnioskowane wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów na parkingu strzeżonym na terenie miasta G. na rok 2018 są tożsame ze stawkami uchwalonymi uchwałą nr [...] Rady Miasta G. z dnia [...] listopada 2016 r. (okoliczność poza sporem w niniejszej sprawie). Ponadto zaznaczył, że "zdaniem wnioskodawcy - Prezydenta Miasta G., wpływy z wnioskowanych stawek bilansują koszty świadczenia usług przez wykonawcę holowania i przechowywania pojazdów, utrzymania pracowników obsługujących zadanie i kosztów administracyjnych, zaś przy założeniu takiego samego poziomu ilości usług w 2018 r., jak 2017 r. spowoduje nieznaczne zmniejszenie wpływów do budżetu".

W ocenie Prokuratora Regionalnego w G., przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały kierowano się potrzebą utrzymania wpływów budżetowych na niezmienionym poziomie, "umknęło" zaś Radzie Miasta G. "pojęcie rzeczywistych kosztów ponoszonych przez Gminę Miasta G. czyli wynagrodzenie dla przedsiębiorcy świadczącego usługi". Odwołując się przy tym do wyroku NSA z 13 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 1916/16 Prokurator Regionalny w G. wskazał, że zapewnienie jak najwyższych wpływów do budżetu wykracza poza przesłanki materialne wymienione w art. 130a ust. 6 P.r.d.

Sąd odnosząc się do powyższego stanowiska w pierwszej kolejności zauważył, że brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że Rada Miasta G. kierowała się przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały przesłanką (kryterium) zapewnienia jak najwyższych wpływów do budżetu. Prokurator Regionalny w G. ograniczył się w przypadku tego zarzutu do przytoczenia fragmentu uzasadnienia ww. wyroku NSA (a właściwie jednego zdania), zapadłego na tle innej kontrolowanej uchwały, nie przedstawiając w tym zakresie żadnej argumentacji. Sąd zgodził się, że kryterium zapewnienia jak najwyższych wpływów do budżetu nie stanowi (i nie może stanowić) przesłanki materialnej określonej przez ustawodawcę w art. 130a ust. 6 P.r.d., co też NSA słusznie podniósł w związku z treścią uchwały Rady Miejskiej L. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...], w której stwierdzono m.in. że należy przyjąć maksymalne stawki określone w obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia 4 sierpnia 2015 r. (...) w celu zapewnienia (...) najwyższych wpływów do budżetu Miasta L. Taka sytuacja jednak w niniejszej sprawie nie zachodzi. Jak już Sąd zauważył, przyjęte zaskarżoną uchwałą stawki nie są stawkami maksymalnymi (których wysokość została przewidziana w obwieszczeniu z dnia 25 lipca 2017 r.). Ponadto, w uzasadnieniu wniosku zaskarżonej uchwały wskazano - wprost przeciwnie - na możliwość nieznacznego zmniejszenia się wpływów przy, założeniu tego samego poziomu usług w 2018 r., co w roku 2017. Wskazanie na możliwość zmniejszenia się wpływów nie jest też równoznaczne z założeniem utrzymania niezmienionego ich poziomu czy z przyjęciem kryterium w postaci niezmniejszenia wpływów. Należy bowiem zauważyć, że wcześniej w uzasadnieniu tym jednoznacznie podniesiono, że obwieszczeniem z dnia 25 lipca 2017r. Minister Rozwoju i Finansów zwiększył maksymalne stawki opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów w roku 2018 w stosunku do stawek z 2017 r., a wnioskowane wysokości opłat są tożsame ze stawkami uchwalonymi poprzednią uchwałą.

Sąd podkreślił, że Prokurator Regionalny w G. zarzucał przy podejmowaniu spornej uchwały przede wszystkim kierowanie się potrzebami utrzymania wpływów na niezmienionym poziomie (a więc kryterium pozaustawowym), co miało wynikać jego zdaniem, z pominięcia "rzeczywistych kosztów ponoszonych przez Gminę Miasta G. czyli wynagrodzenia dla przedsiębiorcy świadczącego usługi". Na takie jednak twierdzenie nie pozwala uzasadnienie uchwały, które odnosi się wprost do "kosztów świadczenia usług przez wykonawcę holowania i przechowywania pojazdów", a także do innych kosztów: "utrzymania pracowników obsługujących zadanie i administracyjnych". Nie pozwala na to również, przedłożony wraz z odpowiedzią na skargę, zapis nagrania audio z sesji XLV Rady Miasta G. z [...] listopada 2017 r. dotyczący podejmowania kontrolowanej uchwały. Z zapisu audio wynika jakie okoliczności były podnoszone w związku z podejmowaniem przedmiotowej uchwały, wskazując na rozważenie kryteriów ustawowych. Mowa jest w nim o kosztach pełnej obsługi działania, w tym kosztach utrzymania firmy holującej czy kosztach obsługi administracyjnej, postawione zaś przez radnych pytania wiążą się ściśle z kosztami usunięcia i holowania pojazdów.

Tym samym nie można przyjąć, że kwestia kosztów usuwania i przechowywania pojazdów, nie była przez Radę Miasta G. brana pod uwagę lub została pominięta. Innymi słowy, aby ta przesłanka materialnoprawna "umknęła" Radzie. Niewątpliwie, uchybienie w postaci nie wzięcia w ogóle pod uwagę określonego przez ustawodawcę kryterium ustawowego, pozwalałoby na przyjęcie dopuszczenia się naruszenia prawa, przemawiającego za uwzględnieniem skargi. Takiego jednak zarzutu, wbrew stanowisku zawartemu w skardze, kontrolowanej uchwale nie można postawić. Trzeba bowiem pamiętać, że tylko - istotne naruszenie prawa - może przemawiać za stwierdzeniem nieważności danego aktu. Uzasadnienie uchwały powinno określać okoliczności wzięte pod uwagę przy jej podejmowaniu, w taki sposób, aby poddawała się ona kontroli w szczególności w zakresie tego, czy uchwałodawca - Rada Powiatu (Rada Miasta G.), podejmując uchwałę, nie wykroczył poza granice ustawowego upoważnienia. Jednocześnie zaznacza się w orzecznictwie sądów administracyjnych, że niedopuszczalna jest sytuacja, w której w uchwale (w jej uzasadnieniu) brak jest motywów czy też przesłanek stanowiących źródło jej przyjęcia. Przedmiotowe uzasadnienie uchwały oraz zapis audio z sesji Rady Miasta G. z [...] listopada 2017 r. na taką kontrolę pozwalają i nie potwierdzają zarzutu skargi pominięcia drugiego kryterium ustawowego, czy wprowadzenia innego kryterium. Nie mamy również do czynienia w niniejszej sprawie z brakiem jakiegokolwiek umotywowania uchwały czy brakiem możliwości ustalenia okoliczności, które legły u podstaw jej podejmowania (co mogłoby stanowić istotne naruszenie procedury przy jej podejmowaniu).

Sąd zwrócił uwagę, że ustawodawca wskazując na konieczność wzięcia pod uwagę kryterium sprawnej realizacji zadań, pozostawił organom samorządu powiatu pewien luz decyzyjny, wynikający z możliwości takiej organizacji usuwania i przechowywania pojazdów, która z jednej strony zapewni skuteczność i szybkość działania, a z drugiej - zapewnienie ciągłości usług. W zakresie tego kryterium mieści się niewątpliwie konieczność ponoszenia różnych kosztów. Nie można również utożsamiać obowiązku wzięcia pod uwagę kosztów usług na terenie powiatu z koniecznością dostosowania do nich wysokości ustalanych stawek opłat za usunięcie i przechowanie pojazdu. Wysokość jednostkowej stawki powinna stanowić wypadkową obu kryteriów. W tym też aspekcie rozważań okoliczność, że stawki za wykonywanie usług w umowie z [...] sierpnia 2015 r. są niższe niż stawki w aktualnie obowiązującym obwieszczeniu z 25 lipca 2017 r., nie jest wystarczająca do stwierdzenia istotnego naruszenia prawa. Prokurator Regionalny w G. w uzasadnieniu skargi ograniczył się tylko do podniesienia ww. okoliczności, bez bliższego uzasadnienia swojego stanowiska czy przedstawienia argumentacji wskazującej na istotny w tym przypadku charakter naruszeń. W sprawie nie było kwestionowane, że postanowienia przedmiotowej umowy z [...] sierpnia 2015 r. odnoszące się m.in. do usuwania i przechowywania pojazdów obowiązują od [...] listopada 2015 r. do końca października 2018 r., zaś stawki maksymalne określone w ww. obwieszczeniu na 2018 r. wzrosły w stosunku do stawek z 2017 r.

Sąd wskazał jeszcze, że w treści udzielonej odpowiedzi na skargę została przedstawiona szeroka argumentacja, do której Prokurator Regionalny w G. nie odniósł się ani nie zweryfikował podnoszonych w niej okoliczności. Rada Miasta G. wskazała m.in. na rodzaje kosztów, które są ponoszone w związku z wykonywaniem przedmiotowego zadania, jednocześnie podkreślając pominięcie w skardze ustawowego kryterium sprawnej realizacji zadań i związane z nim wydatki, czy też pominięcie okoliczności dotyczących umowy z [...] sierpnia 2015 r. (stanowiącej realizację zamówienia publicznego w trybie przetargu nieograniczonego i wynik badania rynku usług). Na marginesie Sąd dodał, że nie ma podstaw do przyjęcia, że Miasto G. "zarabia" na realizacji powierzonego mu zadania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prokurator Regionalny w G. zaskarżając wyrok w całości i – na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." - zarzucił mu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 130a P.r.d. przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przez Sąd, że ustalenie wysokości opłat za usuniecie pojazdu następuje przy uwzględnieniu kosztów ponoszonych przez jednostkę samorządu terytorialnego jaką jest Gmina Miasta G. oraz na nieprawidłowym określeniu granic swobody regulacyjnej, w ramach której nastąpiło ustalenie tych opłat.

W uzasadnieniu wskazał, że przyjęte przez Radę Miasta G. stawki za usunięcie i przechowywanie pojazdów oscylują bezspornie w górnych granicach stawek określonych w Obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów. Stawki te są przy tym znacząco wyższe od cen brutto, które Gmina Miasta G. płaci przedsiębiorcy wykonującemu usługę usuwania i przechowywania pojazdów. I tak, np. w odniesieniu do usługi usunięcia pojazdu o masie całkowitej od 3,5 t do 7,5 t cena wynosi 10 zł, podczas gdy stawka wynikająca z zaskarżonej uchwały wynosi 594 zł. Analogiczne dysproporcje pomiędzy kosztami wynikającymi z umowy a stawkami wynikającymi z uchwały wynoszą, w zależności od pozycji, od 2% do 42%. Stawki określone przez Radę Miasta G. pozostają zatem w olbrzymiej i nieuzasadnionej dysproporcji do cen płaconych przedsiębiorcy. Dysproporcje pomiędzy stawkami wynikającymi z uchwały a cenami płaconymi przedsiębiorcy wskazują na merkantylny charakter przyjętego rozwiązania. W wypadku pojazdów, których usuwanie zdarza się stosunkowo rzadko, tj. przykładowo pojazdu przewożącego materiały niebezpieczne, cena za jego usuniecie wynosi 10 zł, co stanowi 2% stawki wynikającej z ustawy, mimo że oczywiste jest, że usunięcie takiego pojazdu generuje znacznie wyższe koszty, co najmniej zbliżone do tych określonych w Obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów na kwotę maksymalną 1 508 zł. W wypadku usunięcia pojazdów o masie całkowitej do 3,5 t., a te pojazdy stanowią znakomitą większość, cena za usunięcie wynosi 270 zł 60 gr., co stanowi 42% stawki wynikającej z zaskarżonej uchwały. Koszty, które ponosi bezpośrednio gmina, wynikające z wykonania zadania (z pominięciem wynagrodzenia przedsiębiorcy), stanowią każdorazowo ponad połowę stawki określonej w uchwale. Oczywiste jest, że pieniądze z pobranych opłat kompensują opłaty, które nie zostały uiszczone lub ściągnięte w drodze egzekucji. Stąd uzasadnienie uchwały wskazujące na potrzebę utrzymania wpływów do budżetu na podobnym poziomie jak w latach poprzednich. Oznacza to "przerzucanie ceny usunięcia pojazdów" na obywateli i jednocześnie świadczy o nieuwzględnieniu przez Radę Miasta G. rzeczywistych kosztów świadczonych usług. Powyższe wskazuje na odwołanie się przez organ do pozaustawowych przesłanek, a zatem nieprawidłowe skorzystanie z upoważnienia ustawowego, które wbrew twierdzeniu Sądu I instancji, nie może być utożsamiane z tzw. luzem decyzyjnym. Oddalając skargę Prokuratora, Sąd I instancji zwrócił także uwagę na rozważenie przez Radę Miasta G. przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały kryteriów ustawowych, tj. rzeczywistych kosztów ponoszonych przez Gminę. Uchwała ustalająca opłaty za usuwanie i przechowywanie pojazdów jest zgodna z prawem, o ile jej przepisy będą uzasadnione koniecznością sprawnej realizacji zadań określonych w P.r.d., a nie innymi okolicznościami. Z akt sprawy wynika, że Rada Miasta G. rozważając podjęcie zaskarżonej uchwały wskazywała na kryteria ustawowe, niemniej jednak wzięła pod wzgląd także inne okoliczności, takie jak koszty utrzymania pracowników, koszty administracyjne, czy wreszcie potrzebę utrzymania wpływów do budżetu na dotychczasowym poziomie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie uwzględnienie przez Radę Miasta G. przy ustalaniu wysokości opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów innych kosztów, takich jak koszt utrzymania pracowników obsługujących zadanie oraz kosztów administracyjnych, wykracza poza przesłanki materialne wymienione w art. 130a ust. 6 P.r.d. Przesłanki wymienione w tym przepisie nie upoważniają do obciążania obywateli częścią szacunkowych kosztów funkcjonowania Gminy. W konsekwencji wzięcie pod uwagę tych okoliczności przy podejmowaniu uchwały, co w realiach niniejszej sprawy jest bezsporne i przyznane, oznacza wadliwe zrealizowanie ustawowego upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego. Powyższe wskazuje na istotne naruszenie przepisów ustawowych przez zaskarżony akt prawa miejscowego.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Skarżący kasacyjnie oświadczył również, że zrzeka się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta G. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 182 § 2 powołanej ustawy, należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Oceniając skargę kasacyjną opartą na podstawie naruszenia prawa materialnego według wskazanych powyżej kryteriów należało uznać ją za niezasadną.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy określone w art. 174 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegała błędna ich interpretacja dokonana przez Sąd I instancji lub ich niewłaściwe zastosowanie przez ten Sąd.

Przepis art. 130a ust. 6 P.r.d. stanowi: "Rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a". Z kolei w ust. 1 powołanego przepisu określono przypadki w których pojazd jest obligatoryjnie usuwany z drogi na koszt jego właściciela, zaś w ustępie 2 wskazano kategorie sytuacji, w których pojazd może być usunięty z drogi na koszt właściciela, jeżeli nie ma możliwości zabezpieczenia go w inny sposób. Dodatkowo art. 130a ust. 5c P.r.d. stanowi o opłacie za usunięcie i parkowanie pojazdu na parkingu strzeżonym, wskazanym przez starostę. Natomiast według art. 130a ust. 2a P.r.d. odstępuje się od usunięcia pojazdu, jeżeli przed wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu lub w trakcie usuwania pojazdu ustaną przyczyny jego usunięcia. Jednakże jeżeli wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu w przypadkach, o których mowa w ust. 1-2, spowodowało powstanie kosztów, do ich pokrycia jest obowiązany właściciel pojazdu.

Analiza powołanej regulacji wymaga poczynienia uwag natury ogólnej. Nie ulega wątpliwości, że uchwała rady powiatu podejmowana na podstawie art. 130a ust. 6 P.r.d. jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 94 Konstytucji RP, który stanowi: "Organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa." Uchwała rady powiatu jest wydawana na podstawie upoważnienia ustawowego, a granice upoważnienia wynikające z art. 130a ust. 6 P.r.d. wskazują, że poprawnie skonstruowana uchwała tego organu powinna zawierać normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, skierowane poza struktury administracji publicznej, czyli określać wielkość stawek opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu na parkingu strzeżonym.

W doktrynie prawa wskazuje się, że jednostki samorządu terytorialnego mają większą swobodę w zakresie stanowienia prawa miejscowego niż organy upoważnione w Konstytucji do wydawania rozporządzeń wykonawczych do ustawy (P. Radziewicz, (w) P. Tuleja (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz lex). Wniosek taki wypływa z porównania upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego z upoważnieniem do wydania rozporządzenia wykonawczego do ustawy (art. 92 i art. 94 Konstytucji). W przypadku upoważnienia do wydania aktu wykonawczego do ustawy Konstytucja wymaga zawarcia wytycznych, natomiast w przypadku upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego takiego wymogu Konstytucja nie określa. Ponadto ocena zgodności aktu prawa miejscowego z upoważnieniem ustawowym nie może abstrahować od tego, jakiej materii dotyczy dany akt. W sprawach objętych zadaniami własnymi samorządu terytorialnego czy władztwem podatkowym, samorządowi przysługuje więcej swobody prawodawczej (por. M. Wiącek, Upoważnienie do wydania samorządowego aktu prawa miejscowego w świetle Konstytucji RP, ZNSA 2013/3/104-114). Wskazuje się, że zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, która wyraża się między innymi w powierzeniu samorządowi zadań publicznych, wykonywanych przez ten samorząd, w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, wymaga pozostawienia organom samorządu terytorialnego możliwie dużej samodzielności kształtowania prawa miejscowego. (I. Chojnacka, Przesłanki legalności aktu prawa miejscowego w orzecznictwie sądów administracyjnych, ZNSA 2012/4/40-57).

Według art. 130a ust. 5f P.r.d. "Usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych w przypadkach, o których mowa w ust. 1-2, należy do zadań własnych powiatu. Starosta realizuje te zadania przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub powierza ich wykonywanie zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych." Z kolei art. 130a ust. 6c P.r.d. stanowi, że opłaty, o których mowa w ust. 6, stanowią dochód własny powiatu.

Przesłankami materialnoprawnymi kształtującymi treść uchwały podejmowanej na podstawie art. 130a ust. 6a ustawy są zatem: konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Sposób realizowania upoważnienia ustawowego zdeterminowany jest z kolei obowiązkiem wzięcia pod uwagę powyższych przesłanek materialnoprawnych, przy czym kategoryczne brzmienie art. 130 ust. 6 P.r.d. wskazuje z jednej strony, że żadne inne przesłanki nie mogą determinować sposobu zrealizowania upoważnienia (kompetencji), a z drugiej strony wpływ tych przesłanek na ostateczne rozstrzygnięcie wyznaczony jest obowiązkiem ich wzięcia "pod uwagę", co daje organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały.

W odniesieniu do przedmiotu zaskarżenia skargą złożoną do Sądu I instancji oznacza to, że uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu z drogi będzie zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść zostanie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz kosztami usuwania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, a wybór wysokości przyjętych stawek w granicach wyznaczonych treścią art. 130 ust. 6a-6d ustawy będzie wynikiem wzięcia "pod uwagę" wyłącznie powyższych przesłanek.

Zarzuty skarżącego kasacyjnie opierają się głównie na twierdzeniu, że ustalenie wysokości opłat za usunięcie pojazdu nie podlega swobodnemu kształtowaniu przez jednostkę samorządu terytorialnego i powinno uwzględniać rzeczywiste koszty ponoszone przez tę jednostkę w związku z powyższym zadaniem. W końcowej części uzasadnienia skargi kasacyjnej zarzuty odnoszą się też do drugiego kryterium, tj. konieczności sprawnej realizacji zadań określonych w P.r.d., i wskazują, że uwzględnienie przez Radę Miasta G. przy ustalaniu wysokości opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów innych kosztów, takich jak koszt utrzymania pracowników obsługujących zadanie oraz kosztów administracyjnych, wykracza poza przesłanki materialne wymienione w art. 130a ust. 6 P.r.d. Przesłanki wymienione w tym przepisie nie upoważniają bowiem do obciążania obywateli częścią szacunkowych kosztów funkcjonowania Gminy, a wzięcie pod uwagę tych okoliczności przy podejmowaniu uchwały, oznacza wadliwe zrealizowanie ustawowego upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego.

Ocena zarzutu podniesionego w skardze kasacyjnej wymaga więc odpowiedzi na pytanie o zakres upoważnienia wynikającego z art. 130a ust. 6 P.r.d., kryteria determinujące sposób korzystania z tego upoważnienia oraz podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Przedmiotowa uchwała dotyczy wysokości opłat za usuwanie pojazdów z dróg na terenie miasta G. w 2018 r. - ustalonych w granicach wynikających z art. 130 ust. 6-6a P.r.d. - co oznacza, że uchwała ta w powyższym zakresie została podjęta w granicach ustawowego upoważnienia, do ustalania wysokości opłat, o których mowa w ust. 5c oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a.

Jeśli chodzi o wykładnię drugiej przesłanki określonej w art. 130a ust. 6 P.r.d., na której koncentruje się argumentacja skargi kasacyjnej, tj. "kosztów usuwania pojazdów na obszarze danego powiatu", to stwierdzić trzeba, że wykładnia dokonana przez Sąd I instancji nie jest sprzeczna z wykładnią prezentowaną w skardze kasacyjnej. Sąd I instancji zgodził się bowiem z Prokuratorem Regionalnym w G., że w przypadku drugiego kryterium chodzi o koszty, które są odpowiednikiem cen za usługi pobierane przez podmioty świadczące tego rodzaju usługi komercyjne na terenie danego powiatu. Sąd zgodził się ze stanowiskiem, że kryterium zapewnienia jak najwyższych wpływów do budżetu nie stanowi (i nie może stanowić) przesłanki materialnej określonej przez ustawodawcę w art. 130a ust. 6 P.r.d. Odnosząc się zaś do kwestii niektórych stawek określonych w uchwale za usunięcie i przechowywanie pojazdów, które są znacząco wyższe niż stawki za wykonywanie usług, które Gmina Miasta G. płaci zgodnie z umową z [...] sierpnia 2015 r. zawartą z przedsiębiorcą K. N., Sąd uznał, że nie ma podstaw do przyjęcia, że Rada Miasta G. kierowała się przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały przesłanką (kryterium) zapewnienia jak najwyższych wpływów do budżetu. Przyjęte zaskarżoną uchwałą stawki nie są stawkami maksymalnymi (których wysokość została przewidziana w obwieszczeniu z dnia 25 lipca 2017 r.). Ponadto, w uzasadnieniu wniosku zaskarżonej uchwały wskazano na możliwość nieznacznego zmniejszenia się wpływów do budżetu, przy założeniu tego samego poziomu usług w 2018 r., co w roku 2017. Sąd przyjął, że wskazanie na możliwość zmniejszenia się wpływów nie jest też równoznaczne z założeniem utrzymania niezmienionego ich poziomu czy z przyjęciem kryterium w postaci niezmniejszenia wpływów. W ocenie Sądu I instancji tym samym nie można było przyjąć, aby kwestia kosztów usuwania i przechowywania pojazdów nie była przez Radę Miasta G. brana pod uwagę lub została pominięta.

Odnośnie zaś do wykładni pierwszej przesłanki określonej w art. 130a ust. 6 P.r.d., tj. konieczności sprawnej realizacji zadań, generalnie wskazać trzeba, że skarżący kasacyjnie zarzucając Sądowi I instancji dokonanie błędnej wykładni tego przepisu nie wyjaśnił jak powinna wyglądać jego prawidłowa wykładnia oraz prawidłowe zastosowanie. Skarżący kasacyjnie zakwestionował wyłącznie takie rozumienie tego przepisu, zgodnie z którym możliwe jest w ramach przesłanki konieczności sprawnej realizacji zadań uwzględnienie przy ustalaniu wysokości opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów innych kosztów, takich jak koszt utrzymania pracowników obsługujących zadanie oraz kosztów administracyjnych. W ocenie skarżącego kasacyjnie takie rozumienie wykracza poza przesłanki materialne wymienione w art. 130a ust. 6 P.r.d. i oznacza wadliwe zrealizowanie ustawowego upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego. Argumentacja ta świadczy o tym, że skarżący kasacyjnie wskazał na czym polegała błędna wykładnia tego przepisu dokonana przez Sąd I instancji. Zabrakło jednak wskazania jaka powinna być prawidłowa wykładnia tego przepisu, skoro ta dokonana przez Sąd I instancji nie znalazła akceptacji skarżącego kasacyjnie. Skarżący kasacyjnie, poza jednym zdaniem wskazującym, że przesłanki wymienione w tym przepisie nie upoważniają do obciążania obywateli częścią szacunkowych kosztów funkcjonowania Gminy, nie zawarł żadnego uzasadnienia odnośnie do tego zarzutu.

Wobec powyższego, zarzut ten w odniesieniu do wykładni pierwszej przesłanki określonej w art. 130a ust. 6 P.r.d., jako niedostatecznie sformułowany, przedstawiony i uzasadniony, nie mógł stanowić przedmiotu pełnej merytorycznej oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego. Należy bowiem zauważyć, że prawidłowe skonstruowanie zarzutu naruszenia prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., czyli zarzut "błędnej wykładni" prawa materialnego wymaga, aby wskazano w skardze kasacyjnej na czym polega błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie, które zarzuca się Sądowi I instancji, oraz jak powinna wyglądać w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną prawidłowa wykładnia danego przepisu oraz jego właściwe zastosowanie (por. np. wyroki NSA z: 16 lutego 2011 r. sygn. akt II FSK 1850/09, 19 listopada 2010 r. sygn. akt II FSK 1290/09, 29 października 2009 r. sygn. akt II FSK 815/08). Wymogi powyższe są uregulowane w art. 176 P.p.s.a., który nakłada na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek przytoczenia podstaw kasacyjnych (przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 tej ustawy) i ich uzasadnienie. Niespełnienie tych wymogów czyni zarzut błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania wadliwym. W myśl ww. przepisów i art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest nie tylko zobowiązany, ale wręcz nie jest uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny (por. wyrok NSA z 7 stycznia 2010 r. sygn. akt II FSK 1289/08).

W rozpatrywanej sprawie, na co wskazuje przedstawiony powyżej zarzut w osnowie skargi kasacyjnej, również treść uzasadnienia skargi kasacyjnej, nie pozwalają na określenie jaka powinna być prawidłowa wykładnia tego przepisu oraz jego właściwe zastosowanie. Gdyby wadliwość zarzutu była możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, co w konkretnej sprawie nie jest możliwe, Naczelny Sąd Administracyjny mógłby przeprowadzić kontrolę merytoryczną takiego wadliwego zarzutu. Nie naruszałoby to ani autonomii strony postępowania kasacyjnego do stanowienia o formie i treści zarzutów podnoszonych w postępowaniu kasacyjnym, ani związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej na mocy art. 183 § 1 P.p.s.a. Przy badaniu zawartości środka odwoławczego, jakim jest skarga kasacyjna, należy uwzględnić bowiem normę prawną, w myśl której przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Norma ta jest zawarta w art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale Pełnego Składu Sędziów tego Sądu z 26 października 2010 r. sygn. akt I OPS 10/09.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nietrafny jest zatem zarzut błędnej wykładni art. 130a ust. 6 P.r.d. Mając na względzie to, że usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych jest zadaniem własnym powiatu zaprezentowana przez skarżącego kasacyjnie wykładnia powołanego przepisu uznająca, że pod pojęciem kosztów należy rozumieć tylko koszty świadczenia usług usuwania i przechowania pojazdów, jest wykładnią zawężającą. Skoro prawodawca zdecydował się powierzyć to zadanie powiatom i ma ono charakter zadania własnego, to całość kosztów może być pokrywana z dochodów powiatu. Natomiast zbyt niskie określenie stawek oznaczałoby, że koszty tego zadania byłyby finansowane z innych dochodów powiatu, co również jest dopuszczalne, gdyż to samorząd powiatowy odpowiada za gospodarkę finansową na swoim terenie i ustala priorytety polityki publicznej.

Prawidłowo zatem Sąd I instancji interpretując art. 130a ust. 6 P.r.d. wywiódł, że nie można utożsamiać obowiązku wzięcia pod uwagę kosztów usług na terenie powiatu z koniecznością dostosowania do nich wysokości ustalanych stawek opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu. Wysokość jednostkowej stawki powinna bowiem stanowić wypadkową obu ustawowych kryteriów: kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu oraz sprawności realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi. Nie jest kwestionowane przez skarżącego kasacyjnie stanowisko Sądu I instancji, że podejmowana w omawianym przedmiocie uchwała powinna opierać się na dwóch kryteriach ustawowych, co zresztą wynika wprost z literalnego brzmienia przepisu ustawy (art.130a ust. 6). Tym samym kryteria te nie mogą być oceniane, ani analizowane pod kątem wypełnienia normy prawnej upoważniającej do podjęcia uchwały, w zupełnym oderwaniu od siebie. Zgodzić się należy z Sądem I instancji i poglądami judykatury, że w zakresie pierwszej z wymienionych przesłanek rada powiatu powinna przeanalizować jakie działania powinny zostać podjęte, aby realizacja zadania przebiegała sprawnie, bez zbędnej zwłoki, przy zapewnieniu ciągłości usług. Z kolei ustalenie wysokości opłat w oparciu o drugą z wymienionych przesłanek powinno obejmować koszty tego typu usług świadczone na terenie powiatu, którego uchwała dotyczy. Ustalenie zaś wysokości globalnej stawek opłat powinno stanowić wypadkową wymienionych wyżej przesłanek.

Takie stanowisko w odniesieniu do przesłanki skuteczności podejmowanych działań wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1585/18. Wskazano w nim, że pozyskane przez powiat środki muszą pozwolić realizować zadanie "skutecznie". Skuteczność wiąże się w sposób bezpośredni z wysokością opłaty. Doświadczenie życiowe wskazuje, że skuteczne działania wymagają zapewnienia odpowiedniego finansowania. Można również wysunąć tezę, że przedmiotowe opłaty pełnią funkcję prewencyjną. Mają zniechęcać właścicieli pojazdów do działań, które będą skutkować usunięciem pojazdów z drogi publicznej. Zatem wysokie opłaty, poprzez swoją funkcję prewencyjną, mogą przyczyniać się do skutecznej realizacji zadań powiatu we wskazanym zakresie. (...) Ustalenie przedmiotowych opłat w wysokości odpowiadającej jedynie cenom usług odholowania i parkowania pojazdów świadczonych przez inne podmioty na terenie powiatu, mogłoby uniemożliwić temu powiatowi skuteczną realizację całego zadania Ceny te bowiem nie uwzględniają konieczności sprawnego wykonywania zadania w rozumieniu ustawy, gdyż innymi kryteriami kierują się często podmioty prywatne, a innymi musi kierować się powiat realizując to zadanie. NSA w wyroku tym zwraca również uwagę na to, że uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów jest podejmowana na kolejny rok kalendarzowy. Zatem jedynym wyznacznikiem mogą być tu dane z lat ubiegłych, przy czym nie muszą one wcale być adekwatne do roku kolejnego. Realizacja tego zadania to również inne koszty, które ponosi podczas jego realizacji powiat.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej uchwały, uzupełnionego argumentacją organu zaprezentowaną w toku postępowania sądowoadministracyjnego, organ przy ustalaniu opłat kierował się m.in. potrzebą sprawnej i efektywnej realizacji zadania, która nie byłaby możliwa bez całościowej kalkulacji przychodów i wydatków z niego wynikających. W szczególności wskazano, że wpływy z wnioskowanych przez Prezydenta Miasta G. stawek bilansują koszty świadczenia usług przez wykonawcę holowania i przechowywania pojazdów, utrzymania pracowników obsługujących zadanie i kosztów administracyjnych. Poziom proponowanych w uchwale opłat zapewni sprawną realizację zadania nałożonego na Gminę Miasta G., zgodnie z art. 130a ust. 6 P.r.d. Dalej organ argumentował, że pokrycie kosztów tego zadania ustawodawca zaplanował z wpływów z opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów, które ustanowiono jako dochód własny powiatu. W celu ustalenia treści przesłanki "zapewnienia sprawnej realizacji zadań" organ odniósł się do uzasadnienia do projektu ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1018). Dochodzenie przez Gminę na drodze administracyjnej zwrotu kosztów związanych z usunięciem, przechowaniem i likwidacją pojazdu, ze względu na obowiązującą w P.r.d. procedurę, jest procesem długotrwałym oraz często nieskutecznym z uwagi na brak możliwości ustalenia właściciela pojazdu, jego przebywanie w zakładzie karnym, brak zameldowania, zatrudnienia lub środków na pokrycie tych kosztów.

Argumentacja organu, tak na etapie uchwalania zaskarżonego aktu, jak i na etapie jego sądowej kontroli, pozwala przyjąć, że Rada Miasta G. kierowała się przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały kryteriami wynikającymi z art. 130a ust. 6 P.r.d. Z uzasadnienia wniosku o przyjęcie przedmiotowej uchwały wynika jedynie okoliczność, że wpływy do budżetu z prawidłowo ustalonej, tj. zgodnie z ustawą wysokości opłat bilansują koszty usług świadczonych przez wykonawcę holowania, koszty przechowywania pojazdów, koszty utrzymania pracowników obsługujących zadanie oraz koszty administracyjne. Ewentualne niedociągnięcia w tym zakresie wydają się pozostawać bez wpływu na treść podjętej uchwały i nie sposób ich uznać za istotne. To z kolei prowadzić musi do wniosku, że brak było przesłanek do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Ponadto, interpretując zawarty w powołanym przepisie art. 130a ust. 6 P.r.d. zwrot "biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1 - 2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu", warto odwołać się do stanowiska NSA zawartego w wyroku z 19 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 977/18, zgodnie z którym należy mieć na uwadze wspomnianą dużą niezależność samorządu terytorialnego w zakresie stanowienia prawa miejscowego w sprawach dotyczących zadań własnych tego samorządu oraz to, że w Konstytucji nie zawarto wymogu sformułowania wytycznych do wydania aktu prawa miejscowego. Według powołanego już art. 94 Konstytucji na organach samorządu terytorialnego ciąży obowiązek podejmowania aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Te uwarunkowania każą przyjąć, że powołany zwrot "...biorąc pod uwagę konieczność..." należy interpretować jako wskazówkę ustawodawcy dotyczącą kryteriów, które organ stanowiący powinien mieć na uwadze w procesie stanowienia prawa miejscowego. Użyty w powołanym przepisie zwrot nie jest typową normą postępowania, lecz dyrektywą techniczną (celowościową) (por. na przykład: A. Bator w:, A Bator, W. Gromski, A. Kozak, S. Kaźmierczak, Z. Pulka, Wprowadzenie do nauk prawnych. Leksykon tematyczny, Warszawa 2006, s.78; S. Wronkowska, Technika prawodawcza, RPEiS 1990, z.1, s.7). Dyrektywa ta określa standardy podjęcia uchwały na podstawie upoważnienia zawartego w art. 130a ust. 6 P.r.d. Charakter prawny powołanego zwrotu nie oznacza jednak, że rada powiatu podejmując uchwałę może zignorować sugestię ustawodawcy. Jak już wspomniano regulacja art. 130a ust. 6 P.r.d. stanowi, że rada powiatu bierze pod uwagę owe kryteria. Zatem jednym z warunków prawidłowego procesu legislacyjnego jest rozważanie przez radę powiatu ww. dyrektyw. Oznacza to, że z materiałów procesu legislacyjnego dotyczących podjęcia uchwały na podstawie art. 130a ust. 6 P.r.d. powinno wynikać, że organ stanowiący powiatu brał pod uwagę te kryteria w procesie stanowienia prawa.

Zauważyć jeszcze trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 1916/16 stwierdzając w części nieważność uchwały Rady Miejskiej w L. w tożsamym przedmiocie co zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała, stwierdził że: "(...) Z uzasadnienia przedmiotowej uchwały analizowanego przez pryzmat zakresu, w jakim została ona zaskarżona wynika, że wśród przesłanek, którymi kierował się organ podejmując tę uchwałę były: 1) zapewnienie sprawnej realizacji zadań wynikających z art. 50a i art. 130a ustawy; 2) zapewnienie jak najwyższych wpływów do budżetu Miasta L. przy uwzględnieniu zarówno dochodów osiąganych z tego tytułu w ostatnich latach, jak i dochodów planowanych; 3) koszty odholowania pojazdów wynikające z umowy z podmiotem zewnętrznym obowiązującej do końca 2016 r." W kontekście tego NSA stwierdził, że "niewątpliwie zapewnienie jak najwyższych wpływów do budżetu Miasta L. przy uwzględnieniu zarówno dochodów osiąganych z tytułu opłat za usuwanie pojazdów z dróg w ostatnich latach, jak i dochodów planowanych z tego tytułu wykracza poza przesłanki materialne wymienione w art. 130a ust. 6a Prawa o ruchu drogowym." Zatem powołany wyrok został wydany na tle odmiennego stanu faktycznego, w szczególności przy odmiennym uzasadnieniu zaskarżonej w tamtej sprawie uchwały. Oznacza to, że w niniejszej sprawie brak jest pola do ewentualnej polemiki z zawartym w tamtym wyroku stanowiskiem.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 i § 3 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku o zasądzenie kosztów postępowania. Zgodnie z uchwałą NSA z 3 lipca 2017 r. sygn. akt I OPS 1/17, prokurator, który działając na prawach strony na podstawie art. 8 § 1 P.p.s.a. zainicjował postępowanie sądowoadministracyjne lub zgłosił w nim udział w interesie ogólnym - w celu ochrony praworządności, nie może zostać obciążony kosztami postępowania sądowoadministracyjnego.