Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1233/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-08-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art 141 § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 3 sierpnia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 3 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2022/18 w sprawie ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 18 maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w [...] kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 listopada 2018 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2022/18), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 18 maja 2018 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta [...] z dnia 10 listopada 2017 r. nr [...] o zawieszeniu postępowania w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania.

Z akt sprawy wynikało, że w dniu 31 października 2013 r. [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa wystąpiła z wnioskiem o wszczęcie postępowania o ustalenie odszkodowania za nieruchomość, położoną w [...] w dzielnicy [...] w rejonie ul. [...], uregulowaną w księdze wieczystej KW nr [...] a stanowiącą działki ewidencyjne: nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2 i nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2. Nieruchomość ta bowiem została objęta ostateczną decyzją Prezydenta [...] z dnia 27 września 2013 r nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...].

Pierwotnie przy tym, Prezydent [...], postanowieniem z dnia 14 marca 2016 r., odmówił wszczęcia w/w postępowania a rozpatrując wniesione na to postanowienie zażalenie, Wojewoda Mazowiecki, postanowieniem z dnia 20 stycznia 2017 r., utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji. W dalszej kolejności jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 29 maja 2017 r. (sygn. akt IV SA/Wa 847/17), uchylił w/w postanowienia organów obu instancji. Zdaniem bowiem Sądu, w postanowieniu wydanym w trybie art. 61 a § 1 k.p.a., organ nie mógł formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Tymczasem w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, podejmujące próbę ustalenia stanu prawnego, w tym geodezyjnego, nieruchomości wskazanych we wniosku Spółdzielni. W związku z tym Sąd Wojewódzki polecił, aby zostało wszczęte postępowanie administracyjne, w którym w sposób wnikliwy miałby zostać wyjaśniony stan geodezyjny przedmiotowej nieruchomości, w tym przede wszystkim jednoznacznie zostałaby ustalona kolejność podziałów geodezyjnych począwszy od chwili wydania decyzji uwłaszczeniowej z dnia 31 grudnia 1991 r. Ponadto, w powyższym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził także, iż (cyt.): "Jeżeli zaś chodzi o okoliczność, czy Spółdzielnia była w dniu, w którym decyzja z września 2013 r. o udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, użytkownikiem wieczystym nieruchomości objętych tą decyzją, to jest to spór o istnienie prawa rzeczowego. Spory takie rozstrzygają sądy powszechne (art. 1 i 2 § 1 k.p.c.). Spór ten nie może być co do zasady rozstrzygnięty samodzielnie przez organ administracji publicznej. Warto podkreślić, że w sprawie chodzi o szczególnie skomplikowany stan prawny nieruchomości, w tym ocenę skutków decyzji wydawanych na podstawie szczególnego przepisu, jakim był art. 80 ust. 2 Ustawy z 1985 r. (...). Organ ponownie rozpoznając sprawę winien zatem rozważyć, czy w sprawie nie należy zawiesić postępowania administracyjnego celem uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego co do istnienia tego prawa przez sąd powszechny (art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 k.p.a."

Wyrok ten nie został zaskarżony i stał się prawomocny.

Rozpatrując ponownie sprawę, Prezydent [...], postanowieniem z dnia 10 listopada 2017 r. – wydanym na podstawie art. 97 § pkt 4 i art. 100 § 1 k.p.a.- zawiesił przedmiotowe postępowanie (pkt I), wyznaczył [...] Spółdzielni Mieszkaniowej termin wynoszący 2 miesiące od dnia doręczenia postanowienia na złożenie do sądu powszechnego (cyt.): "stosownego wniosku, mającego na celu ustalenie czy była ona użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości objętej decyzją Prezydenta [...] Nr [...]z dnia 27.09.2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w dniu, w którym decyzja ta stała się ostateczna" (pkt II), zobowiązał [...] Spółdzielnię Mieszkaniową do dostarczenia prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego w sprawie rozstrzygnięcia rzeczonego sporu o charakter wpisu do księgi wieczystej prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, w terminie 14 dni od dnia, w którym orzeczenie to stanie się prawomocne (pkt III), zobowiązał [...] Spółdzielnię Mieszkaniową do złożenia do Sądu Rejonowego dla Warszawy - Mokotowa w Warszawie do właściwego Wydziału Ksiąg Wieczystych, wniosku o wpis prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości do księgi wieczystej (pkt IV), zobowiązał [...] Spółdzielnię Mieszkaniową do niezwłocznego dostarczenia dokumentu potwierdzającego, że była ona użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości objętej decyzją Prezydenta [...] Nr [...] z dnia 27 września 2013 r., w którym decyzja ta stała się ostateczna (pkt V).

Postanowienie to zostało następnie utrzymane w mocy, postanowieniem Wojewody Mazowieckiego z dnia 18 maja 2018 r. nr [...].

W skardze, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na to ostatnie postanowienie, [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa zarzuciła Wojewodzie Mazowieckiemu naruszenie:

-) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - poprzez uznanie, iż rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia wymienionego w ww postanowieniu Prezydenta [...] z dnia 10 listopada 2017 r. zagadnienia wstępnego, podczas gdy sprawa oddania gruntu w użytkowanie wieczyste [...] Spółdzielni Mieszkaniowej została zakończona decyzją Zarządu Dzielnicy [...] w [...] z dnia 31 grudnia 1991 r., a stosowne organy administracji publicznej oraz sąd wieczystoksięgowy podjęły działania zmierzające do wyjaśnienia stanu prawnego nieruchomości,

-) art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. - poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego oraz prawnego nieruchomości polegające na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie powstało zagadnienie wstępne, polegające na rozstrzygnięciu przez sąd powszechny sporu o istnienie ww prawa rzeczowego, podczas gdy: organ prowadzący postępowanie w toku całego postępowania uznawał [...] Spółdzielnię Mieszkaniową jako użytkownika wieczystego gruntu, a także po tym, jak decyzja stała się ostateczna, został sporządzony "protokół przekazania i przejęcia terenu" z dnia 25 listopada 2013 r. na podstawie, którego [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa przekazała Miastu [...] grunty (dz. [...], dz. [...]) pod realizację inwestycji drogowej; organ prowadzący postępowanie wyjaśniające zlecił wykonanie opracowanie geodezyjnego "wykaz synchronizacyjny", z którego wynika, że w odniesieniu do działki ew. nr [...] z obrębu [...] i nr [...] z [...], całe te działki objęte zostały decyzją Zarządu Dzielnicy [...] w [...] z dnia 31 grudnia 1991 r. znak: [...]; organ (Biuro Gospodarki Nieruchomościami Delegatura Dzielnicy [...] wystąpił z wnioskiem do sądu wieczystoksięgowego o odłączenie dz. ew. nr [...] i nr [...] i przyłączenie jej do innej księgi wieczystej, a wniosek ten został rozpoznany przez sąd wieczystoksięgowy i dokonano odpowiedniego wpisu w księdze wieczystej [...], w której użytkownikiem wieczystym jest [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa,

-) art. 7, 77 § 1 k.p.a. - poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności protokołu przekazania i przejęcia terenu z dnia 25 listopada 2013 r., pism Biura Gospodarki Nieruchomościami Delegatury w Dzielnicy [...] informujących o wykonanym opracowaniu geodezyjnym, a także treści księgi wieczystej [...], z których to dokumentów jednoznacznie wynika, że [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa była w dniu 3 listopada 2013 r. użytkownikiem wieczystym nieruchomości objętych decyzją o realizacji inwestycji drogowej,

-) art. 100 § 1 k.p.a. - poprzez zobowiązanie [...] Spółdzielni Mieszkaniowej do wystąpienia do sądu powszechnego z ww wnioskiem, w sytuacji gdy analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz przeprowadzone działania przez Prezydenta [...] doprowadzają do wniosku, iż [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w dniu 3 listopada 2013 r. legitymowała się tytułem prawnym do nieruchomości,

-) art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i art. 11 w zw. z art. 124 § 2 i art. 126 k.p.a. - poprzez lakoniczne uzasadnienie postanowienia i nieomówienie oraz brak oceny zarzutów zgłoszonych przez skarżącą w zażaleniu z dnia 24 listopada 2017 r,, a także niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie przesłanki zawieszającej postępowanie z urzędu,

-) art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i art. 11 w zw. z art. 124 § 2 i art. 126 k.p.a. - poprzez wydanie wewnętrznie sprzecznego postanowienia, gdyż z jednej strony organ utrzymując w mocy postanowienie o zawieszeniu postępowania z urzędu podzielił argumentację organu I instancji, który wyznaczył skarżącej termin na złożenie do sądu powszechnego wniosku o ustalenie istnienia prawa rzeczowego (pkt II), zaś z drugiej strony zobowiązał Spółdzielnię do złożenia do sądu wieczystoksięgowego wniosku o wpis prawa użytkowania wieczystego (pkt III) oraz niezwłocznego dostarczenia dokumentu potwierdzającego, że była ona użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości (IV) - co w konsekwencji powoduje wewnętrzną sprzeczność poszczególnych punktów, skutkującą niemożliwością ich łącznego wykonania, przez co postanowienia organów I i II instancji mają kwalifikowaną wadę obligującą organ do wyeliminowania go z obrotu prawnego,

-) art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż sprawa oddania gruntu w użytkowanie wieczyste skarżącej nie została zakończona ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, w sytuacji gdy decyzja Zarządu Dzielnicy [...] w [...] z dnia 31 grudnia 1991 r. stała się ostateczna z dniem 14 stycznia 1993 r., co potwierdza klauzula ostateczności umieszczona na decyzji administracyjnej, a opracowanie geodezyjne wykonane na zlecenie [...] (Delegatura Biura Gospodarki Nieruchomości Dzielnicy [...]) jednoznacznie potwierdza, iż nieruchomość objęta decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiada nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste Spółdzielni na podstawie decyzji z dnia 31 grudnia 1991 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej; "p.p.s.a.") - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie była ona zasadna. Sentencja postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania została bowiem (cyt.): "wydana w oparciu o wytyczne tut. Sądu, które zapadły w wyroku wydanym w niniejszej sprawie z dnia 29 maja 2017 r., w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 847/17. Zgodnie z treścią przepisu art. 153 ppsa, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zatem, organ ponownie rozpoznając wniosek w powyższym przedmiocie był bezwzględnie związanymi ww wytycznymi Sądu, w tym również, w zakresie zawieszenia postępowania". W tym miejscu Sąd Wojewódzki odwołał się zatem do treści, przytoczonej wyżej wypowiedzi Sądu Wojewódzkiego, zawartej w wyroku z dnia 29 maja 2019 r., stwierdzając ostatecznie, że (cyt.): "Wobec powyższego uznać należy za całkowicie zasadne ww postanowienie Prezydenta, w zakresie zawieszenia postępowania w sprawie do czasu wyjaśnienia niezbędnych okoliczności w sprawie, których organ, jak Sąd bezpośrednio wskazał, samodzielnie nie jest władny ustalić. Jednocześnie, w ocenie Sądu, zgodnie ze stanowiskiem Wojewody wyrażonym w zaskarżonym do Sądu postanowieniu, zobowiązanie skarżącej do podjęcia nałożonych ww postanowieniem czynności było konieczne celem rozpoznania przedmiotowego wniosku, a także jest czytelne i spójne i w kolejnych punktach tj. II., III., IV, V prawidłowo określa działania jakie [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa powinna wykonać, w celu wyczerpującego wyjaśnienia występującego w sprawie zagadnienia wstępnego".

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 145a § 1 p.p.s.a. i ewentualnie art. 145 § 1 pkt 1) lit c) p.p.s.a. w z w. z art. 151 p.p.s.a. - poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy postanowienie z dnia 18 maja 2018 r. Wojewody Mazowieckiego utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta [...] z dnia 10 listopada 2017 r. w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych za nieruchomość, stanowiącą działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2 i nr [...] z obrębu [...] o powierzchni m2, położoną w [...] w dzielnicy [...] w rejonie ul. [...] zostało wydane z naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego tj.

a) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - poprzez uznanie, iż rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia wymienionego w postanowieniu Prezydenta [...] nr [...] z dnia 10 listopada 2017 r. zagadnienia wstępnego, podczas gdy sprawa oddania gruntu w użytkowanie wieczyste [...] Spółdzielni Mieszkaniowej została zakończona decyzją Zarządu Dzielnicy [...] w [...] z dnia 31 grudnia 1991 r., a stosowne organy administracji publicznej oraz sąd wieczystoksięgowy podjęły działania zmierzające do wyjaśnienia stanu prawnego nieruchomości i dokonały wpisu prawa użytkowania wieczystego w księdze wieczystej,

b) art 7, 77 § 1, 80 k.p.a. - poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego oraz prawnego nieruchomości polegające na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie powstało zagadnienie wstępne polegające na rozstrzygnięciu przez sąd powszechny sporu o istnienie prawa rzeczowego, polegającego na wyjaśnieniu czy [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa była w dniu 03.11.2013 r. użytkownikiem wieczystym nieruchomości objętej decyzją Prezydenta [...] z dnia 27 września 2013 r. o udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ul. [...], podczas gdy:

1) organ prowadzący postępowanie w toku całego postępowania uznawał [...] Spółdzielnię Mieszkaniową jako użytkownika wieczystego gruntu, a także po tym jak decyzja stała się ostateczna został sporządzony "protokół przekazania i przejęcia terenu" z dnia 25 listopada 2013 r., na podstawie, którego [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa przekazała Miastu [...] grunty (dz. [...], dz. [...]) pod realizację inwestycji drogowej;

2) organ prowadzący postępowanie wyjaśniające zlecił wykonanie opracowanie geodezyjnego "wykaz synchronizacyjny" z którego wynika, że w odniesieniu do działki ew. nr [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...], całe te działki objęte zostały decyzją Zarządu Dzielnicy [...] w [...] z dnia 31 grudnia 1991 r., znak: [...];

3) organ (wniosek Biura Gospodarki Nieruchomościami Delegatura Dzielnicy [...]) wystąpił z do sądu wieczystoksięgowego o odłączenie dz. ew. nr [...] i nr [...] i przyłączenie jej do innej księgi wieczystej, a wniosek ten został rozpoznany przez sąd wieczystoksięgowy i dokonano odpowiedniego wpisu w księdze wieczystej [...], w której użytkownikiem wieczystym jest [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa,

c) art. 7, 77 § 1 k.p.a. - poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności protokołu przekazania i przejęcia terenu z dnia 25 listopada 2013 r., pism Biura Gospodarki Nieruchomościami Delegatury w Dzielnicy [...] informujących o wykonanym opracowaniu geodezyjnym, a także treści księgi wieczystej [...], z których to dokumentów jednoznacznie wynika, że [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa była w dniu 03 listopada 2013 r. użytkownikiem wieczystym nieruchomości objętych decyzją o realizacji inwestycji drogowej,

d) art. 100 § 1 k.p.a. - poprzez wezwanie [...] Spółdzielni Mieszkaniowej do wystąpienia do sądu powszechnego z wnioskiem o ustalenie czy [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa była użytkownikiem wieczystym nieruchomości w dniu, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, w sytuacji gdy analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz przeprowadzone działania przez Prezydenta [...] doprowadzają do wniosku, iż [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w dniu 03 listopada 2013 r. legitymowała się tytułem prawnym do nieruchomości,

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez brak rozpoznania i brak odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi, a w szczególności zarzutu dotyczącego naruszenia przez organ art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i art. 11 w zw. z art 124 § 2 i art. 126 k.p.a. - poprzez wydanie wewnętrznie sprzecznego postanowienia, gdyż z jednej strony organ utrzymując w mocy postanowienie o zawieszeniu postępowania z urzędu podzielił argumentację organu I instancji, który wyznaczył skarżącej termin na złożenie do sądu powszechnego wniosku o ustalenie istnienia prawa rzeczowego(pkt II), zaś z drugiej strony zobowiązał Spółdzielnię do złożenia do sądu wieczystoksięgowego wniosku o wpis prawa użytkowania wieczystego (pkt III) oraz niezwłocznego dostarczenia dokumentu potwierdzającego, że była ona użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości (IV) - co w konsekwencji powoduje wewnętrzną sprzeczność poszczególnych punktów, skutkującą niemożliwością ich łącznego wykonania, przez co postanowienia organów I i II instancji mają kwalifikowaną wadę obligującą organ do wyeliminowania go z obrotu prawnego, albowiem stan prawny nieruchomości został ujawniony w księdze wieczystej [...] przed wydaniem postanowienia o zawieszeniu postępowania z urzędu;

II. prawa materialnego - poprzez błędną wykładnię art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i błędne uznanie, iż sprawa oddania gruntu w użytkowanie wieczyste skarżącej nie została zakończona ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, w sytuacji gdy decyzja Zarządu Dzielnicy [...] w [...] z dnia 31 grudnia 1991 r. znak: [...] stała się ostateczna z dniem 14 stycznia 1993 r., co potwierdza klauzula ostateczności umieszczona na decyzji administracyjnej, a opracowanie geodezyjne wykonane na zlecenie Miasta [...] (Delegatura Biura Gospodarki Nieruchomości Dzielnicy [...]) jednoznacznie potwierdza, iż nieruchomość objęta decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiada nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste Spółdzielni na podstawie decyzji z dnia 31 grudnia 1991 r.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Ponadto wnosiła również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjna nie została wniesiona.

W piśmie procesowym z dnia 5 maja 2022 r. skarżąca, wyrażając zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, przedstawiła dodatkowe wyjaśnienia i wniosła o dopuszczenie – na zasadzie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. - dowodu z treści odpisu zupełnego z księgi wieczystej nr [...], jako (cyt.): "dowodu uzupełniającego, wykazującego stan prawny nieruchomości na dzień rozpoznania skargi kasacyjnej (...)".

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej - wydanym w dniu 27 maja 2022 r. na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) – skarga kasacyjna została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowił:

oddalić wniosek o dopuszczenie dowodu z treści odpisu zupełnego z księgi wieczystej nr [...], wykazującego stan prawny ujawnionej w tej księdze nieruchomości na dzień rozpoznania skargi kasacyjnej - jako nieprzydatny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 329), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze.

Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. tj. na obrazie prawa materialnego, w postaci: art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami a także na istotnym naruszeniu przepisów postępowania, takich jak: art. 134 § 1, art. 141 § 1, art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 145a § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1) lit c) p.p.s.a. w z w. z art. 151 p.p.s.a., art 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 97 § 1 pkt 4, art. 100 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i art. 11 w zw. z art 124 § 2 i art. 126 k.p.a. k.p.a.- a zarzut oparty na przepisie art. 141 § 4 p.p.s.a. - okazał się w niniejszej sprawie uzasadniony. Tym samym więc, co najmniej przedwczesne było odnoszenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do pozostałych zarzutów kasacyjnych.

W myśl art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Tymczasem, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera praktycznie żadnego wyjaśnienia zapadłego rozstrzygnięcia. Kontrola zaskarżonego postanowienia Wojewody Mazowieckiego z dnia 18 maja 2018 r. nr [...], utrzymującego w mocy postanowienie Prezydenta [...] z dnia 10 listopada 2017 r. nr [...] o zawieszeniu postępowania prowadzonego w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość, dokonana przez Sąd I instancji, jak wynika z uzasadniania zaskarżonego wyroku, przeprowadzona została w sposób bardzo ogólny, a właściwie lakoniczny. Sąd w toku swoich wywodów nie odniósł się praktycznie do żadnych, podnoszonych w skardze przez skarżącą (przedstawionych wyżej) zarzutów, ograniczając się jedynie do przytoczenia treści wypowiedzi, zawartej w poprzednim wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, to jest w wyroku z dnia 29 maja 2017 r. (sygn. akt IV SA/Wa 847/17), a w którym – jak podkreślił Sąd I instancji – została sformułowana ocena prawna, wiążąca obecnie w sposób bezwzględny zarówno organ, jak i sąd administracyjny.

W związku z tym wyjaśnić trzeba, że wprawdzie, zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie, ale nie budzi w orzecznictwie wątpliwości fakt, iż taka ocena jest wiążąca, ale tylko o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych, które były znane sądowi, formułującemu powyższą ocenę i w oparciu, o które to okoliczności sąd ten orzekał.

W rozpoznawanej sprawie kluczowym zagadnieniem pozostawała kwestia, czy skarżącej [...] Spółdzielni Mieszkaniowej przysługiwało w dniu ostateczności decyzji Prezydenta [...] z dnia 27 września 2013 r nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, prawo użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w [...], stanowiącej działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2 i nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2, uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...]. Nieruchomość ta bowiem została objęta w/w decyzją Prezydenta [...] z dnia 27 września 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] zaś w momencie składania wniosku przez Spółdzielnię o wszczęcie postępowania odszkodowawczego, istniały rozbieżności we wpisach ewidencyjnych oraz w dziale I księgi wieczystej dotyczącej przedmiotowej nieruchomości. Ponadto uwłaszczenie Spółdzielni w/w gruntem, zostało dokonane decyzją, wydaną na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, przy czym prawo to nie było w tym czasie ujawnione w księdze wieczystej. Ta ostatnia okoliczność – zdaniem organów obu instancji – świadczyła zaś o tym, że prawo takie nie powstało. Organy prezentowały bowiem stanowisko, zgodnie z którym wpis prawa użytkowania wieczystego do księgi wieczystej miał - również w tym przypadku - charakter konstytutywny. Z tego więc względu – jak wyjaśniono to na wstępie - pierwotnie Prezydent [...], postanowieniem z dnia 14 marca 2016 r., odmówił wszczęcia w/w postępowania odszkodowawczego a rozpatrując wniesione na to postanowienie zażalenie, Wojewoda Mazowiecki, postanowieniem z dnia 20 stycznia 2017 r., utrzymał je w mocy.

W przywołanym wyżej wyroku z dnia 29 maja 2017 r. (sygn. akt IV SA/Wa 847/17), Sąd Wojewódzki, uchylając powyższe postanowienia organów obu instancji, nie przesądził o charakterze wpisu prawa użytkowania wieczystego, przyznanego decyzją, wydaną na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Stwierdził jedynie, że rozstrzygnięcie sporu, czy Spółdzielnia była w dniu, w którym decyzja z dnia 27 września 2013 r. stała się ostateczna, użytkownikiem wieczystym nieruchomości objętych tą decyzją, to jest sporu o istnienie prawa rzeczowego należało do sądu powszechnego, bo spory takie rozstrzygają sądy powszechne (art. 1 i 2 § 1 k.p.c.). Tego rodzaju spór – zdaniem ówcześnie orzekającego Sądu Wojewódzkiego - nie mógł być zatem, co do zasady, rozstrzygnięty samodzielnie przez organ administracji publicznej. Sąd Wojewódzki podkreślił przy tym, że w niniejszej sprawie chodziło o szczególnie skomplikowany stan prawny nieruchomości bo o ocenę skutków decyzji wydanej na podstawie szczególnego przepisu, jakim był art. 80 ust. 2 ustawy z 1985 r. Z tego więc powodu Sąd Wojewódzki polecił by - przy ponownym rozpoznaniu sprawy – organ rozważył, czy nie należałoby w tym przypadku zawiesić postępowania administracyjnego celem uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego co do istnienia po stronie Spółdzielni prawa użytkowania wieczystego przez sąd powszechny.

Wyrok ten, jak nadmieniono na wstępie, nie został zaskarżony a zatem stał się prawomocny. Istotne jednak w analizowanej obecnie sprawie było (a który to fakt uszedł uwagi Sądu Wojewódzkiego), że – jak wynika z treści uzasadnienia skargi, wniesionej przez Spółdzielnię do Sądu I instancji, po wydaniu w/w wyroku z dnia 29 maja 2017 (a jeszcze przed wydaniem postanowienia o zawieszeniu postępowania) sąd wieczystoksięgowy, to jest Sąd Rejonowy dla Warszawy-Mokotowa, dokonał nowego wpisu do księgi wieczystej [...], o czym poinformował strony w zawiadomieniu z dnia 12 czerwca 2017 r. W ten sposób został bowiem w niniejszej sprawie stworzony nowy stan faktyczny dotyczący spornego gruntu a który a jednocześnie oddziałowywał na kwestie prawne. Z tej przyczyny, w zaistniałej sytuacji należało w pierwszej kolejności ocenić, czy ta nowa okoliczność (związana z wpisem do księgi wieczystej) nie miała wpływu na wyrażoną poprzednio przez Sąd Wojewódzki ocenę prawną dotyczącą konieczności rozstrzygania w tym przypadku przez sąd powszechny o posiadaniu przez Spółdzielnię wspomnianego prawa użytkowania wieczystego. Zwłaszcza, że wytyczne, zawarte w wyroku z dnia 29 maja 2017 r., nie zawierały bezwzględnego polecenia by organ zawiesił przedmiotowe postępowanie odszkodowawcze a jedynie sugestię - by taką możliwość "rozważył".

Nadto, gdyby nawet okazało się, że mimo wszystko, z uwagi na ocenę prawną, zawartą w poprzednim wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, konieczne było w tym przypadku wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania odszkodowawczego do czasu rozstrzygnięcia przez sąd powszechny o przysługiwaniu Spółdzielni - na datę uostatecznienia się decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - przedmiotowego prawa użytkowania wieczystego, to należało ocenić, czy zobowiązanie Spółdzielni przez organ do wystąpienia do sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego zostało prawidłowo skonkretyzowane. Strona bowiem, aby móc wykonać nałożony na nią obowiązek, musi wiedzieć do czego w istocie rzeczy została zobowiązana.

Oceniając zaskarżone i poprzedzające je postanowienie, Sąd Wojewódzki uznał, że zobowiązanie skarżącej do podjęcia nałożonych ww postanowieniem czynności było czytelne i spójne oraz prawidłowo określało działania, jakie [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa powinna wykonać, w celu wyczerpującego wyjaśnienia występującego w sprawie zagadnienia wstępnego.

Ocenę zaskarżonych postanowień, taką, jaką przeprowadził Sąd Wojewódzki należy jednak – zdaniem składu orzekającego - uznać za niewystarczającą. W sytuacji bowiem, gdy (jak wyżej to przedstawiono) w skardze do Sądu I instancji skarżąca zwracała uwagę na wewnętrzną sprzeczność postanowienia o zawieszeniu postępowania, polegającą na tym, że z jednej strony, organ wyznaczył stronie termin na złożenie do sądu powszechnego wniosku o ustalenie istnienia prawa rzeczowego (pkt II), zaś z drugiej strony, zobowiązał Spółdzielnię do złożenia do sądu wieczystoksięgowego wniosku o wpis prawa użytkowania wieczystego (pkt III) oraz niezwłocznego dostarczenia dokumentu potwierdzającego, że była ona użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości (pkt IV postanowienia), okoliczności wskazywane przez skarżącą winny być dokładnie przeanalizowane.

Ponadto zauważyć też trzeba, że w utrzymanym w mocy przez Wojewodę postanowieniu Prezydenta [...], organ, zawieszając postępowanie odszkodowawcze, wyznaczył [...] Spółdzielni Mieszkaniowej termin wynoszący 2 miesiące od dnia doręczenia postanowienia na złożenie do sądu powszechnego (cyt.): "stosownego wniosku, mającego na celu ustalenie czy była ona użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości objętej decyzją Prezydenta [...] Nr [...] z dnia 27.09.2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w dniu, w którym decyzja ta stała się ostateczna" (pkt II postanowienia). Należało więc w tym przypadku ocenić, czy tak określony obowiązek był należycie skonkretyzowany (był dla strony czytelny). Nadmienić bowiem w tym miejscu należy, że w procedurze cywilnej jest możliwe zarówno wnoszenie wniosków (w przypadku inicjowania postępowań niespornych), jak i wytaczanie powództw (przy wszczynaniu procesów cywilnych). Rozstrzyganie sporów dokonywane jest zaś tylko w procesach, przy czym ustalenie istnienia w przeszłości prawa rzeczowego do nieruchomości nie może być dokonywane w drodze powództwa o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. W związku z tym, jeśli Sąd Wojewódzki uważał, że nałożenie na skarżącą obowiązku w postaci złożenia do sądu powszechnego (cyt.): "stosownego wniosku, mającego na celu ustalenie czy była ona użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości objętej decyzją Prezydenta [...]Nr [...] z dnia 27.09.2013 r." było istotnie w pełni czytelne, to - zwłaszcza w kontekście kwestionowania przez Spółdzielnie wykonalności nałożonych na nią zobowiązań – pogląd swój Sąd winien uzasadnić. Tymczasem takiego uzasadnienia nie można odnaleźć w motywach zaskarżonego wyroku.

Reasumując, zdaniem składu orzekającego, z przedstawionych wyżej względów, koniecznym jest ponowne rozpoznanie przez Sąd Wojewódzki skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej. Kontrola Sądu winna obejmować bowiem rzetelną ocenę legalności zaskarżonych postanowień. Przy czym ocenę tę należałoby dokonać oczywiście wg stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego postanowienia (a nie wg daty wyrokowania przez Naczelny Sąd Administracyjny, jak wnosiła o to w piśmie procesowym z dnia 5 maja 2022 r., zawierającym wniosek dowodowy, Spółdzielnia). Tym niemniej stan ten winien być brany pod uwagę przy dokonywaniu analizy w zakresie związania (lub braku takiego związania) oceną prawną, zawartą w wyroku Sądu Wojewódzkiego z dnia 29 maja 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 847/17). W przypadku zaś, gdyby Sąd Wojewódzki doszedł do wniosku, iż powyższa ocena prawna (tj ocena zawarta w wyroku z dnia 29 maja 2017 r.) nadal w pełni wiązała organ i sąd administracyjny, to kontrola Sądu Wojewódzkiego winna następnie obejmować również formalną poprawność zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia, to jest m. in. zbadanie, czy postanowienie o zawieszeniu postępowania było wykonalne, konkretne i w pełni zrozumiałe dla strony.

Uznając zatem skargę kasacyjną za uzasadnioną, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na art. 203 pkt 1 p.p.s.a.