Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 318/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1523
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. C., J. C., A. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 października 2018 r. sygn. akt II SA/Po 183/18 w sprawie ze skarg M. C., J. C., A. O. na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 11 lipca 2017 r. nr LII/903/VII/2017 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M. C., J. C. i A. O. solidarnie na rzecz Miasta Poznania kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 1 października 2018 r. sygn. akt II SA/Po 183/18 oddalił skargi M. C., J. C. oraz A. O. (dalej: skarżący) na uchwałę Rady Miasta Poznania z 11 lipca 2017 r. nr LII/903/VII/2017 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Morasko - Radojewo - Umultowo" część Jezioro Umultowskie w Poznaniu (dalej: plan miejscowy).

Zdaniem Sądu I instancji zaskarżony plan miejscowy nie jest dotknięty żadną z wad określonych w art. 28 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.; dalej: upzp), dających podstawę do stwierdzenia jego nieważności.

2. Skarżący wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- w zarzutach nr 1-17 i 20 - art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 147 § 1, art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: Ppsa) odpowiednio w zw. z art. 28 ust. 1 upzp, art. 87 ust. 2 Konstytucji RP w zw. art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 42 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994; dalej: usg) w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1523; dalej: uoan) w zw. z § 8 pkt 1 i 2 oraz § 9 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1587; dalej: rozporządzenie MI), art. 72 ust. 1, 4 i 5 z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 519 ze zm.; dalej: upoś) w zw. z § 2 pkt 2, § 3 ust. 2, § 7 ust. 1 pkt 1-2 oraz ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z 9 września 2002 r. w sprawie opracowań ekofizjograficznych (Dz. U. z 2002 r. Nr 155, poz. 1298; dalej: rozporządzenie MŚ);

- w zarzucie nr 18 - art. 141 § 4 Ppsa poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku wzajemnie sprzecznych stwierdzeń tj. stwierdzenia, że uchwała nr LII/903/VlI/2017 Rady Miasta Poznania z 11 lipca 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Morasko - Radojewo - Umultowo" część Jezioro Umultowskie w Poznaniu narusza interes prawny skarżących, bowiem ingeruje w zakres wykonywania przez skarżących przysługującego im prawa własności w zakresie prawa zabudowy (s. 10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) oraz stwierdzenia, iż wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały doszło do obniżenia wartości nieruchomości skarżących (s. 29 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), jak również przeciwnego stwierdzenia, że wskutek podjęcia ww. uchwały nie doszło do zmiany przeznaczenia terenu, na którym położone są działki skarżących, bowiem utrzymano stan "już wcześniej istniejący, ukształtowany postanowieniami studium", tj. wyłączenie z zabudowy tego terenu (s. 20 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), a nadto, iż zakaz zabudowy nastąpił w odniesieniu do nieruchomości o przeznaczeniu rolnym (s. 22 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), co ma istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem uniemożliwia to ustalenie, jaki stan faktyczny w zakresie przeznaczenia działek skarżących przed wejściem w życie zaskarżonej uchwały ustalił Sąd I instancji, uniemożliwiając przez to kontrolę instancyjną ustaleń w zakresie przekroczenia władztwa planistycznego przez Radę Miasta Poznania;

- w zarzucie nr 19 - art. 141 § 4 Ppsa, art. 133 § 1 Ppsa, art. 3 § 1 Ppsa poprzez brak rozważenia i ustosunkowania się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu do części zarzutów skarżących podniesionych w skardze i w toku postępowania, albowiem w przypadku rozważenia i ustosunkowania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do ww. zarzutów, z uwagi na ich trafność, Sąd I instancji zobowiązany byłby do uwzględnienia skarg;

2) naruszenie prawa materialnego:

- w zarzucie nr 21 - art. 28 ust. 1 upzp w zw. z art. 15 ust. 1 upzp w zw. z art. 20 ust. 1 upzp w zw. z art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 1 uoan poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, iż projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (str. 14-15 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), podczas gdy prawidłowa wykładnia powyższych przepisów prowadzi do wniosku, iż nieuchwalony przez radę gminy projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który nie został ogłoszony w dzienniku urzędowym, nie kształtuje sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości - zatem w konsekwencji, wbrew zapatrywaniom Sądu I instancji, projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Morasko-Radojewo-Umultowo" część Jezioro Umultowskie w Poznaniu nie kształtował sposobu wykonywania prawa własności (nie wyłączał zabudowy) nieruchomości, których właścicielami są skarżący, tj. nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], ark. [...], obręb M., dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], której właścicielem jest skarżący M.C.; nieruchomości stanowiącej działki nr [...], [...], ark. [...], obręb M., dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], której współwłaścicielem jest skarżący J. C.; nieruchomości stanowiącej działki nr [...] i [...], ark. [...], obręb M., dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], których współwłaścicielem jest skarżący A. O.;

- w zarzucie nr 22 - art. 28 ust. 1 upzp w zw. z art. 9 ust. 5 upzp w zw. z art. 6 ust. 1 upzp w zw. z art. 14 ust. 8 upzp poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy kształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (str. 20 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), podczas gdy prawidłowa wykładnia powyższych przepisów prowadzi do wniosku, iż studium nie stanowi aktu prawa miejscowego, nie jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i nie kształtuje sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, a więc uchwała nr LXXII/1137/VI/2014 Rady Miasta Poznania z dnia 23 września 2014 r. w sprawie "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania" wraz z załącznikami nie stanowi aktu prawa miejscowego, nie jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i nie kształtowała sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, stanowiących działki o numerach [...][...][...][...][...] i [...], ark. [...], obręb M., których właścicielami są skarżący;

- w zarzucie nr 23 - art. 28 ust. 1 upzp w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i nieproporcjonalne ograniczenie planem miejscowym prawa własności do działek nr [...] [...] [...] [...] [...] [...] ark. [...], obręb M., przysługującego skarżącym, przeznaczając te działki na tereny zieleni i wprowadzając na nich zakaz zabudowy, mimo że takie zagospodarowanie działek nie doprowadzi do ochrony któregokolwiek z celów wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP;

- w zarzucie nr 24 - art. 28 ust. 1 upzp w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 upzp w zw. z art. 140 Kc w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 5 pkt 21 z ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016 r., poz. 2134; dalej: uop) poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na ich niewłaściwym zastosowaniu i przyjęciu, że pomimo naruszenia interesu prawnego skarżących zaskarżoną uchwałą Rada Miasta Poznania nie naruszyła przysługującego jej władztwa planistycznego (s. 10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), a tym samym w sposób zgodny z prawem ukształtowała sposób wykonywania prawa własności przez skarżących w odniesieniu do ww. działek, podczas gdy wykonywanie prawa własności przez skarżących zostało ograniczone ponad dopuszczalną miarę, niezgodnie z wyżej powołanymi przepisami, poprzez przeznaczenie działek skarżących na dostępne publicznie tereny zieleni oraz wyłączenie prawa zabudowy tych działek;

- w zarzucie nr 25 - art. 28 ust. 1 upzp w zw. z art. 1 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i pkt 9 upzp polegające na ich wadliwym niezastosowaniu i zaniechaniu przez Sąd I instancji ważenia interesu publicznego (obejmującego przeznaczenie działek skarżących na publicznie dostępne tereny zieleni) i prywatnego (obejmującego wyłączenie zabudowy), mimo że sąd winien rozważać interes publiczny i prywatny w ten sposób, aby został w pełni zaspokojony interes publiczny oraz w jak najmniejszym stopniu ograniczając własność skarżących, co skutkowało nieuzasadnionym i nieproporcjonalnym ograniczeniem prawa własności skarżących chronionym przez art. 140 Kc, art. 2, art. 21 ust. 1 art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP;

- w zarzucie nr 26 - art. 28 ust. 1, art. 15 ust. 1 i art. 16 ust. 2 upzp w zw. z § 12 pkt 19 rozporządzenia MI poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że niesporządzenie wymaganego wskazanymi przepisami rozporządzenia uzasadnienia zaskarżonej uchwały w zakresie rozważenia wszystkich dostępnych wariantów rozwiązania planistycznego pod kątem wyboru najlepszego z nich, tzn. pozwalającego w pełni zaspokoić interes publiczny i w jak najmniejszym stopniu ograniczającym własność skarżących, nie stanowiło istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, powodującego nieważność zaskarżonej uchwały;

- w zarzucie nr 27 - art. 28 ust. 1 upzp w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 6, 7,9 upzp poprzez ich błędne zastosowanie polegające na tym, iż mimo nieuwzględnienia w planie miejscowym w odniesieniu do ww. działek wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walorów krajobrazowych, wymagań ochrony środowiska, walorów ekonomicznych przestrzeni, prawa własności oraz potrzeb interesu publicznego, a wskutek tego ustanowienie na ww. działkach skarżących terenu zieleni i wyłączenie na nich możliwości lokalizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, Sąd I instancji nie stwierdził, by nastąpiło istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego;

- w zarzucie nr 28 - art. 28 ust. 1 upzp w zw. z art. 3 ust. 1 upzp w zw. z art. 6 ust. 1 upzp w zw. z art. 20 ust. 2 upzp w zw. z art. 17 pkt 1-14 upzp w zw. z § 12 pkt 7 w zw. z § 10 ust. 2 rozporządzenia MI w zw. z art. 72 ust. 1, 4 i 5 upoś poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, iż nieaktualność opracowania ekofizjograficznego nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności planu miejscowego wobec okoliczności, iż takie opracowanie nie jest przekazywane organowi nadzoru wraz z uchwałą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy powyższe przepisy nie ograniczają kognicji sądu administracyjnego poprzez wyłączenie możliwości oceny opracowań ekofizjograficznych w kontekście oceny przekroczenia władztwa planistycznego przez organ gminy i zachowania proporcji ingerencji w prawo własności;

- w zarzucie nr 29 - art. 28 ust. 1 upzp w zw. z art. 1 ust. 4 pkt 4 lit. a) i b) upzp polegające na ich niezastosowaniu poprzez brak stwierdzenia istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, mimo że w zaskarżonej uchwale nie uwzględniono wymogów ładu przestrzennego, efektywnego gospodarowania przestrzenią oraz walorów ekonomicznych przestrzeni poprzez brak usytuowania nowej zabudowy na działkach skarżących nr [...] [...] [...] [...] [...] [...], które znajdują się na obszarach o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, a nadto które są w najwyższym stopniu przygotowane do zabudowy, a zatem na tych terenach winna być sytuowana nowa zabudowa;

- w zarzucie nr 30 - art. 28 ust. 1 upzp w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1, 6, 7, 9 upzp polegające na ich niezastosowaniu poprzez brak stwierdzenia istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, mimo że z powodu nieuwzględnienia w planie miejscowym wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walorów ekonomicznych przestrzeni, prawa własności i potrzeb interesu publicznego zaplanowano drogę na terenie 11KDWxs w sposób naruszający prawo własności skarżącego A. O. do działki nr [...], w tym ograniczający w sposób nieproporcjonalny możliwość jej zabudowy;

- w zarzucie nr 31 - art. 28 ust. 1 upzp w zw. z art. 102 ust. 2 ustawy 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147; dalej: ugn) poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji uznanie, iż skarżący nie wykazali interesu prawnego w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 upzp poprzez brak ustalenia w planie miejscowym zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, mimo że z art. 102 ust. 2 ugn wynika ustawowe uprawnienie skarżących do wystąpienia z żądaniem dokonania scalania i podziału ich nieruchomości na terenie objętym planem;

- w zarzucie nr 32 - art. 28 ust. 1 upzp w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 8 upzp w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia MI poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż nieustalenie w planie miejscowym szczegółowych warunków scalania i podziału nieruchomości nie stanowiło istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, podczas gdy zgodnie z ww. przepisami zamieszczenie w planie miejscowym szczegółowych warunków scalania i podziału nieruchomości jest obligatoryjne.

W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

4. W replice na odpowiedź na skargę kasacyjną skarżący podtrzymali w całości stanowisko przedstawione w skardze kasacyjnej.

5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

5.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna.

5.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). W ocenie NSA rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie było konieczne, gdyż ze względów technicznych - brak stanowiska pełnomocnika organu, co do możliwości udziału w rozprawie zdalnej, nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

5.3. Merytoryczne rozważania w niniejszej sprawie należy rozpocząć od uwagi natury ogólnej, a mianowicie zgodnie z art. 101 ust. 1 usg każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowane zostało stanowisko, według którego w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 usg orzeka się jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego (por. wyroki NSA: z 4 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 1883/07; z 25 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 978/08; z 24 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1087/08; z 18 września 2015 r., sygn. akt II OSK 37/14; z 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2992/14). Przy tym naruszenie interesu prawnego poprzez ukształtowanie zasad wykonywania prawa własności czy zmiany wartości nieruchomości (ulepszenie względnie szkoda planistyczna) nie oznacza wadliwości planu. Tylko nieuprawnione naruszenie interesu prawnego prowadzi do stwierdzenia nieważności ustaleń planu miejscowego.

5.4. Ponadto zaskarżony plan miejscowy na dzień wydania zaskarżonego wyroku był już przedmiotem badania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, który prawomocnym wyrokiem z 24 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Po 925/17 skargę na ten akt oddalił. Oznacza to, że Sąd Wojewódzki będąc związany tym wyrokiem nie mógł stwierdzić nieważności uchwały w całości, a ewentualne stwierdzenie nieważności uchwały mogło nastąpić tylko w odniesieniu do ustaleń dotyczącej nieruchomości skarżących w granicach ich interesu prawnego. Przy tym o związaniu prawomocnym wyrokiem nie decyduje, wbrew stanowisku skarżących, to w jakim zakresie Sąd I instancji odniósł się do wiążącego go orzeczenia. Kluczowe znaczenie ma to, że w sytuacji kiedy zaskarżony plan był już przedmiotem badania przez Sąd, to nie jest już dopuszczalne w szczególności ponowne badanie prawidłowości przeprowadzonej procedury uchwalania uchwały, która prawomocnie została uznana za legalną. W orzecznictwie wskazuje się, że w takiej sytuacji jak niniejsza, konsekwencją wcześniejszego rozpoznania przez sąd administracyjny skargi na tę samą uchwałę, która została oddalona, jest związanie dokonaną kontrolą zaskarżonego aktu pod względem zgodności prawem w zakresie trybu postępowania, zasad sporządzania planu odnoszących się do planu miejscowego jako całości oraz właściwości organów, tj. przesłankami z art. 28 ust. 1 upzp. A zatem stwierdzenie przez Sąd I instancji nieważności planu miejscowego mogłoby nastąpić tylko w części dotyczącej interesu prawnego skarżących (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 509/12, z 12 października 2021 r. sygn. akt II OSK 2640/18).

5.5. W świetle powyższego te zarzuty skargi kasacyjnej, w których kwestionuje się tryb uchwalenia planu i jego publikacje oraz ustalenia dotyczące planu jako całości, są nieusprawiedliwione z uwagi na moc wiążącą ww. wyroku WSA w Poznaniu z 24 maja 2018 r. Dotyczy to w szczególności zasad warunków scalania i podziału (zarzut 31 i 32), publikacji uchwały (zarzut nr 21), aktualności opracowania ekofizjograficznego (zarzut nr 28).

5.6. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania, stwierdzić należy, że okoliczność, iż Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres, nie powinno być odczytywane jako dyrektywa dla autora skargi kasacyjnej do kreowania jak największej ilości zarzutów i zarzucanie w istocie ramach kilkunastu zarzutów procesowych tak naprawdę naruszenia prawa materialnego poprzez błędną ocenę legalności przeznaczenia nieruchomości. W tym zakresie konieczna jest refleksja nad racjonalnością swoistej multiplikacji zarzutów kasacyjnych.

5.7. W świetle powyższego, wskazując ponownie na związanie wyrokiem WSA w Poznaniu z 24 maja 2018 r., zarzuty nr 1-17 skargi kasacyjnej należy uznać za bezzasadne. Po pierwsze, wskazane w tych zarzutach regulacje art. 147 § 1, art. 151 Ppsa, art. 28 ust. 1 upzpz, powołane przepisy Konstytucji oraz ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych nie są przepisami regulującymi postępowanie przed sądem administracyjnym. Dodatkowo zarzut naruszenia art. 147 § 1 Ppsa, może być skutecznie zarzucany jedynie w sytuacji, w której autor skargi kasacyjnej zdoła wykazać, że sąd stwierdził nieważność uchwały po niezasadnym uwzględnieniu skargi (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2020 r., sygn. akt II OSK 3590/19). Po drugie, w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie można zwalczać samej oceny prawnej zawartej w zaskarżonym wyroku dotyczącej braku interesu prawnego, legalności planu miejscowego oraz statusu planistycznego nieruchomości.

5.8. Całkowicie nieprawidłowe od strony formalnej jest zarzucanie naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, wskazując na "błędne przyjęcie" określonego stanowiska przez Sąd I instancji. Na gruncie podstawy kasacyjnej opartej na naruszeniu art. 141 § 4 Ppsa nie można badać zasadności przyjętej podstawy rozstrzygnięcia oraz trafności samego wyroku (patrz: wyrok NSA z 29 września 2017 r. sygn. akt I OSK 3053/15). Zgodnie bowiem z tą normą procesową, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010, nr 3, poz. 39) podkreślono, że podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Uzasadnienie wyroku winno umożliwiać kontrolę instancyjną rozumowania sądu I instancji.

5.9. Odnosząc się do zarzutu nr 18, Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega jakichkolwiek sprzeczności w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Subiektywne, zresztą całkowicie błędne, przekonanie skarżących o statusie urbanistycznym ww. działek przed uchwaleniem planu to jedno, a opisanie statusu nieruchomości przed uchwaleniem planu, który jest zresztą oczywisty - tj. z uwagi na brak planu podporządkowania tego terenu pod krajowy porządek planistyczny i reżim zagospodarowania w oparciu o warunki zabudowy - to drugie. Pewne niefortunne określenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dotyczące "przeznaczenia w studium" nie mają przy tym jakiegokolwiek wpływu na samą prawidłowość zaskarżonego orzeczenia.

5.10. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy przyjąć, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie przesłanki ustawowe określone w art. 141 § 4 Ppsa. Jego treść odzwierciedla przyjętą przez Sąd I instancji argumentację prawną. Uzasadnienie to poddaje się również kontroli instancyjnej. Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie NSA, naruszenie art. 141 § 4 Ppsa to naruszenie warunków formalnych uzasadnienia, zatem brak lub oczywista wadliwość elementów określonych w tym przepisie. Natomiast wadliwość merytoryczna uzasadnienia to wada, którą należy zwalczać poprzez wykazanie naruszenia właściwych przepisów materialnych lub procesowych, a nie art. 141 § 4 Ppsa (wyrok NSA z 23 maja 2017 r. sygn. akt II GSK 1263/17). Tym samym nie można uznać za trafne zarzutów skarżących, że zaskarżony wyrok nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Dokonana przez Sąd I instancji ocena legalności określenia statusu planistycznego działek skarżących przez pryzmat dopuszczalnych granic władztwa planistycznego była bowiem wystarczająca dla oceny legalności planu miejscowego w odniesieniu do ww. działek.

5.11. Pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 133 Ppsa. Naruszenie określonej w tym przepisie zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 Ppsa, czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 26 maja 2010 r. sygn. akt I FSK 497/09). Chodzi tu o naruszenie, które skutkuje przyjęciem, że bez jego popełnienia nie doszłoby do wydania rozstrzygnięcia określonej treści (wyrok NSA z 3 grudnia 2019 r. II OSK 2648/19). Taki przypadek w niniejszej sprawie nie zaistniał.

5.12. Niezasadnie zarzuca się również naruszenie art. 134 § 1 Ppsa, który to przepis może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy sąd I instancji - nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpoznał istoty sprawy (por. m. in. wyroki NSA z 13 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 2349/17; z 23 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1695/17). Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie absolutnie nie miała miejsca.

5.13. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, które dotyczą interesu prawnego skarżących, za całkowicie niezasadne należy uznać zarzuty nr 21 i nr 22 wskazujące na naruszenie art. 28 ust. 1 upzp w zw. z art. 15 ust. 1 upzp w zw. z art. 20 ust. 1 upzp w zw. z art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 1 uoan oraz art. 28 ust. 1 upzp w zw. z art. 9 ust. 5 upzp w zw. z art. 6 ust. 1 upzp w zw. z art. 14 ust. 8 upzp poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, iż projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Istota niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej to ocena legalności planu miejscowego w granicach interesu prawnego skarżących, nie zaś analizowanie kwestii co semantycznie oznaczają poszczególne sformułowania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dotyczące ustaleń studium. Sąd I instancji wskazując na historię planistyczną tego terenu mówi na str. 15 uzasadnienia o "projektowanym przeznaczeniu działek", w żadnym miejscu nie podniósł, że studium kształtowało sposób wykonywania prawa własności. Należy też się w pełni zgodzić z Sądem I instancji, że "Uchwalając w 2017 roku zaskarżony plan miejscowy nie zmieniono zatem przeznaczenia terenu, na którym położone są działki skarżących, tylko utrzymano stan już wcześniej istniejący". Jest to oczywiste, ponieważ przed uchwaleniem planu nieruchomość nie miała żadnego przeznaczenia planistycznego, natomiast dla organów gminy przy pracach nad planem wiążący był stan wynikający ze studium.

5.14. Zarzuty nr 23-25 dotyczą naruszenia zasady proporcjonalności poprzez nieuprawnione naruszenie władztwa planistycznego. Rozważania w tym zakresie należy rozpocząć od odwołania się do zasad wykonywania przez gminę publicznoprawnego uprawnienia do kształtowania zasad zagospodarowania przestrzeni i odniesienie ich do norm konstytucyjnych. Zgodnie z art. 3 upzp gmina dysponuje zespołem uprawnień, doktrynalnie określonym władztwem planistycznym. Gmina sprawując władztwo planistyczne musi mieć jednak na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawa własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzeba interesu publicznego. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. Rolą organu planistycznego jest zatem wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych tak, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, w jak najmniejszym zaś naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem.

5.15. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni prawidłowa jest ocena Sądu I instancji dotycząca procesu ważenia interesu publicznego i prywatnego. Należy się zgodzić, że w tym przypadku proporcje te zostały wyważone prawidłowo. Z treści prawa własności nie wynika bowiem prawnie chroniona ekspektatywa możliwości przeznaczenia pod zabudowę każdej prywatnej nieruchomości stanowiącej dotychczas teren zielony. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej prawo własności nie zostało ograniczone, a jedynie nie doszło do ulepszenia statusu planistycznego i dopuszczenia zabudowy. Ustalając status planistyczny nieruchomości trzeba bowiem uwzględniać również inne wartości m.in. walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 1 pkt 2 upzp). Zachowanie spornego obszaru jako wyłączonego spod zabudowy było w pełni uzasadnione zachowaniem dotychczasowego sposobu zagospodarowania tych terenów (względy przyrodnicze i krajobrazowe). Przeznaczenie nieruchomości skarżących pod tereny zieleni było związane z przyjętymi przez organ założeniami co do ograniczenia procesu zabudowy na terenie objętym planem z uwagi na jego walory przyrodnicze, krajobrazowe oraz jego znaczenie dla całego miasta. Ponadto co kluczowe, ustalenia planu miejscowego są w pełni zgodne z ustaleniami studium. Natomiast historia zmian statusu terenu na przestrzeni czasu i zmiana studium w 2008 r. wskazuje na dialog planistyczny ze strony organów gminy, którego skutkiem jednak nie musi być przeznaczenie 100 % terenów zielonych pod zabudowę.

5.16. Powyższe jednoznacznie wskazuje, wbrew treści zarzutu nr 27, na to, że w planie miejscowym uwzględniono podstawowe zasady wynikające z art. 1 ust. 2 upzp. Przy czym z przepisów tych nie wynika nakaz przeznaczania terenów prywatnych zieleni na lokalizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Również z art. 1 ust. 4 pkt 4 lit. a i b upzp nie można wywieść "powinności" dopuszczenia zabudowy z uwagi na zwartą strukturę funkcjonalno-przestrzenną.

5.17. Niezasadnie zarzuca się również w skardze kasacyjnej naruszenie art. 28 ust. 1 upzp w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1, 6, 7, 9 upzp w zakresie dotyczącym zaplanowania drogi [...]. Plan miejscowy w zakresie realizacji wymogu, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp powinien być tak skonstruowany, aby zapewnić możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów z uwzględnieniem wymagań bezpieczeństwa ludzi i mienia (art. 1 ust. 2 pkt 5 tej ustawy). Plan miejscowy terenem [...] obejmuje wskazaną działkę [...] jedynie w niewielkim jej południowym fragmencie, celem zapewnienia ciągłości drogi planowanej na terenie [...]. Dążenie skarżących do przerwania ciągłości drogi byłoby w sposób oczywisty sprzeczne z powyższymi zasadami.

5.18. W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu I instancji o braku podstaw do stwierdzenia nieważności planu miejscowego w odniesieniu do nieruchomości skarżących. W szczególności nie sposób uznać, aby w tym zakresie naruszono wymogi ładu przestrzennego oraz wprowadzono ograniczenia prawa własności sprzeczne z zasadą proporcjonalności.

5.19. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są zatem niezasadne.

5.20. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 Ppsa.