Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2204/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 182 § 2 i 3, art. 184, art. 193 in fine
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 30 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 554
law: Ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1009/19 w sprawie ze skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia 19 marca 2019 r. nr SKO.4111/58/2019 w przedmiocie odmowy rozłożenia na raty należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 grudnia 2019 r., I SA/Wa 1009/19, oddalił skargę J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z 19 marca 2019 r. nr SKO.4111/58/2019 utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ostrołęki z 11 stycznia 2019 r. nr SR.4222.399.303.2018 w przedmiocie odmowy rozłożenia na raty należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz M. i J. C. w łącznej wysokości 53.360,73 zł wraz z ustawowymi odsetkami, które na dzień wydania decyzji wyniosły 20.507,77 zł.

W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, które to koszty nie zostały przez skarżącego uiszczone ani w części, ani w całości, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

1. prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 2 ustawy z 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2018 r., poz. 554 ze zm.; dalej: u.p.u.a. lub ustawa) przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że te same przesłanki decydują zarówno o umorzeniu zobowiązania (lub odmowie umorzenia), jak i o rozłożeniu spłaty świadczenia na raty, co doprowadziło do błędnego uznania, że nie istnieją okoliczności, aby rozłożyć skarżącemu należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego;

2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., tj. art. 7 k.p.a., 75 § 1, 77 § 1 k.p.a., art. 81 k.p.a. przez oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji administracyjnej naruszającej przepisy postępowania tj. opartej o postępowanie niewyjaśniające wszystkich okoliczności sprawy, w którym nie przeprowadzono postępowania dowodowego w zakresie niezbędnym dla prawidłowego określenia stanu faktycznego sprawy, nie podjęto przez organ czynności mających na celu uzyskanie innych informacji o skarżącym, w konsekwencji czego pominięte zostały okoliczności potwierdzające, że istnieją przesłanki rozłożenia skarżącemu należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego;

3. przepisów postępowania – 174 pkt 2 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. przez oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji administracyjnej naruszającej przepisy postępowania, tj. z uwagi na brak rozpoznania sprawy w II instancji i przyjęcie bez rozważania twierdzeń organu I instancji.

Ponadto na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentów, które w jego ocenie są niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości:

a) umowy o pracę skarżącego z 15 stycznia 2020 r., rozwiązania umowy o pracę za wypowiedzeniem skarżącemu z 6 marca 2020 r. celem wykazania sytuacji finansowej skarżącego. Przeprowadzenie tego dowodu stało się możliwe dopiero na tym etapie postępowania, dokumenty powstały po wydaniu wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny;

b) decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (Likwidator Funduszu Alimentacyjnego) o wyrażeniu zgody na spłatę zadłużenia w formie układu ratalnego z 23 grudnia 2013 r. oraz wniosku Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (Likwidator Funduszu Alimentacyjnego) o umorzenie postępowania egzekucyjnego z 5 sierpnia 2013 r. celem wykazania, że istnieją uzasadnione podstawy do przyjęcia, że skarżący będzie się wywiązywać z obowiązku ratalnego;

c) postanowień Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w Ostrołęce z 9 maja 2020 r., 6 kwietnia 2020 r. (2 postanowienia), 26 lutego 2020 r. (3 postanowienia) celem wykazania, że skarżący uiszcza na rzecz wierzyciela Prezydenta Miasta Ostrołęki zobowiązania tj. istnienia przesłanek za rozłożeniem skarżącemu zaległości na raty;

d) zajęcia wierzytelności z 26 lutego 2020 r. celem wykazania obecnego zadłużenia skarżącego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji naruszył przepis art. 30 ust. 2 u.p.u.a. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że te same przesłanki decydują zarówno o umorzeniu zobowiązania (lub odmowie umorzenia), jak i o rozłożeniu spłaty świadczenia na raty. Sąd I instancji zrównał przesłanki umorzenia zobowiązania z rozłożeniem na raty. Tymczasem inne przesłanki decydują o umorzeniu zobowiązania (lub odmowie umorzenia), a inne o rozłożeniu świadczenia na raty. Instytucja umorzenia należności faktycznie ma charakter wyjątkowy, gdyż co do zasady, dłużnik powinien pokrywać swoje zobowiązania. Jedynie szczególnie (wyjątkowe) uzasadnione okoliczności uzasadniają pokrywanie tych należności z finansów publicznych. Całkowicie odmienna konstrukcją jest rozłożenie świadczenia na raty, które ze swej istoty ma umożliwić spłatę zadłużenia w sytuacji, gdy wpłata kwoty jednorazowej przekracza możliwości finansowe zobowiązanego. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy w chwili obecnej skarżący pozostaje osobą bezrobotną, gdyż w dniu 6 marca 2020 r. została mu wypowiedziana umowa o pracę, a zatem bez winy skarżącego. Ponadto, w ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji nie wskazał jak podjęcie zatrudnienia wpłynie na możliwość jednorazowej wpłaty kwoty ponad 70 tysięcy złotych (obecnie ok. 80 tysięcy). Gdyby przyjąć argumentację Sądu I instancji należałoby uznać, że skarżący może podjąć zatrudnienie z wynagrodzeniem właśnie 70.000 zł miesięcznie, co jest oczywiście sprzeczne z doświadczeniem życiowym. Jednorazowa wpłata znacznie przekracza możliwości finansowe zobowiązanego. Sąd I instancji nie wziął również pod uwagę, że skarżący spłacał swoje zobowiązania ratalne wobec ZUS-u terminowo, kiedy to ZUS zgodził się rozłożyć skarżącemu zobowiązanie na raty. Zatem tak samo w niniejszej sprawie skarżący wywiązywałby się z obowiązku. Ponadto skarżący wpłaca bezpośrednio, regularnie do MOPR kwoty na fundusz alimentacyjny. Sąd I instancji wskazał również, że skarżący nie przedłożył organom żadnych dokumentów odzwierciedlających jego aktualną sytuację finansową i zdrowotną, podczas gdy to na organie ciąży obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie. Wydanie decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzić, stosownie do art. 7 i 77 § 1 k.p.a., dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy. W tym celu środkiem dowodowym mogą być nie tylko protokoły i dokumenty, ale wszystkie środki dowodowe mogące przyczynić się do dokładnego wyjaśnienia sprawy, w tym przesłuchanie świadków i strony postępowania. To organ administracji zobowiązany jest do podejmowania wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że zasada prawdy obiektywnej sformułowana w art. 7 k.p.a. nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy, tak pod względem faktycznym, jak i prawnym w celu ustalenia stanu rzeczywistego sprawy. W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie. Niewyjaśnienie przez organ okoliczności sprawy stanowi rażące naruszenie art. 7, 8, 77 § 1 w zw. 78 § 1 i 81 k.p.a. Organ nie wyjaśnił okoliczności związanych z sytuacją zdrowotną skarżącego. Konieczne jest również przeprowadzenie dowodu z załączonych do niniejszej skargi kasacyjnej dokumentów. W większości powstały one po wydaniu zaskarżonego wyroku, a wskazują na sytuację finansową skarżącego oraz o istnieniu przesłanek do przyjęcia, że skarżący będzie wywiązywał się z ratalnego zobowiązania. W związku z tym są to dowody niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i ich przeprowadzenie nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania.

Zarządzeniem z 4 lipca 2022 r. Przewodniczący Wydziału I w Izbie Ogónoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, poinformował strony postępowania, że stosownie do art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, z późn. zm., dalej: uCOVID-19), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie wyraziły zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Naczelnego Sądu Administracyjnego z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia zarządzenia, czy wyrażają zgodę na rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W odpowiedzi Kolegium oraz skarżący kasacyjnie wyrazili zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zarządzeniem z 30 września 2022 r. Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., zarządził skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.

Nie znajduje potwierdzenia zarzut błędnej wykładni art. 30 ust. 2 u.p.u.a. Zgodnie z tym przepisem, organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Przepis stanowi podstawę do wydania decyzji w różnym przedmiocie, uprawnia organ zarówno do umorzenia należności, jak i do odroczenia płatności czy też do rozłożenia na raty. Przepis nie konkretyzuje przesłanek wydania decyzji pozytywnej w odniesieniu do każdego z przypadków odrębnie. W każdym przypadku nakazuje organowi kierować się sytuacją dochodową i rodzinną dłużnika alimentacyjnego. Trzeba też zwrócić uwagę, że przepis nie precyzuje, jakie elementy tej sytuacji rodzinnej i majątkowej mają priorytetowe znaczenie. Zakres czynności interpretacyjnych jest zatem ograniczony, natomiast każdy element związany z sytuacją rodzinną i dochodową może stanowić kryterium oceny. Nie jest zatem trafny zarzut, że odwołanie się do kryteriów wskazanych w ustawie stanowi przejaw błędnej wykładni przepisu, a organ bezpodstawnie utożsamił przesłanki umorzenia należności i rozłożenia na raty. Ustawa nie zna innych kryteriów zastosowania ulg przewidzianych w przepisie, niż sytuacja dochodowa i rodzinna.

Natomiast to, czy określona, zindywidualizowana sytuacja rodzinna i dochodowa uzasadnia zastosowanie konkretnej ulgi, nie jest kwestią wykładni, ale kwalifikacji prawnej stanu faktycznego. Uznanie przez organ, czy istnieją w stanie faktycznym sprawy okoliczności uzasadniające rozłożenie należności na raty, zależy od ich ewaluacji i wyważenia interesu indywidualnego oraz społecznego, albowiem decyzja oparta jest na uznaniu organu. To, czy organ błędnie ocenił okoliczności faktyczne z punktu widzenia zasadności przyznania ulgi w postaci rozłożenia na raty jest zatem kwestią zastosowania przepisu do określonego stanu faktycznego (jego prawnej kwalifikacji), a nie wykładni tego przepisu. W sprawie, decydując o możliwości rozłożenia na raty należności, organy zasadnie uznały, że muszą mieć informacje dotyczące zarówno stanu rodzinnego, jak i dochodowego skarżącego, aby ocenić, czy i na jakich warunkach rozłożyć jej zapłatę na raty. Podstawą odmowy nie było przy tym uznanie, że okoliczności te nie uzasadniają zastosowania takiej ulgi, ale że brak jest w sprawie dostatecznych ustaleń faktycznych, które mogłyby stanowić podstawę do jej zastosowania. Obowiązkiem dłużnika jest spłata należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Zastosowanie ewentualnych ulg nie jest uzasadnione wyłącznie tym, że wysokość należności przekracza możliwości płatnicze zobowiązanego. Zastosowanie ulgi zależy od wyważenia interesu społecznego i indywidualnego, musi prowadzić do zapewnienia realnej zapłaty zaległości. Taka ocena jest możliwa, gdy sytuacja rodzinna i dochodowa zobowiązanego daje podstawy do udzielenia ulgi i określenia jej warunków, w przypadku rozłożenia na raty takim warunkiem jest w szczególności wysokość raty. Zasadnie w sprawie organy uznały, że skarżący nie dostarczył dowodów pozwalających na ustalenie tych warunków.

Nie doszło przy tym w sprawie do naruszenia przepisów postępowania: art. 7, art.75 § 1, art. 77 § 1 i art. 81 k.p.a. Skarżący nie jest osobą w wieku emerytalnym, nie wykazał, aby posiadał względnie stabilne źródło stałego dochodu, pozwalającego na regulowanie rat. Jest osobą bezrobotną, zarejestrowaną bez prawa do zasiłku, od 20 grudnia 2018 r. został zatrudniony w ramach prac interwencyjnych. W oparciu o zebrany materiał organy uznały, że nie mogą określić wysokości raty, albowiem nie dysponują żadnymi ku temu podstawami. Skarżący natomiast nie dostarczył żadnych informacji na temat swojej sytuacji dochodowej. To, że nie dysponuje środkami na pokrycie zobowiązań nie jest powodem, aby dokonać rozłożenia należności na raty, albowiem sytuacja dochodowa skarżącego nie dowodzi, aby miał on jakiekolwiek możliwości wnoszenia rat. Przeciwdowodem w tym zakresie nie jest okoliczność, że przed kilkoma laty skarżący wywiązał się z obowiązku ratalnej zapłaty należności względem ZUS, nie ma bowiem podstaw, aby w oparciu o zachowanie z przeszłości wnioskować o aktualnych możliwościach dochodowych i płatniczych skarżącego. Egzekucja alimentów od skarżącego, zgodnie z zaświadczeniem z 28 sierpnia 2018 r. jest bezskuteczna. Organy wykorzystały w postępowaniu dowodowym dostępne im środki, w tym zbadały sytuację osobistą i dochodową skarżącego w dostępnym sobie zakresie, uzyskano dane z prowadzonych przez organy zbiorów danych, przeprowadzono wywiad alimentacyjny i odebrano od skarżącego oświadczenie majątkowe z 15 listopada 2018 r.

Zarzut naruszenia przepisów postępowania dla swojej skuteczności wymaga wykazania, że uchybienie procesowe mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stawiając w skardze kasacyjnej zarzut wadliwego ustalenia stanu faktycznego nie wskazano jednak jaki konkretny dowód został przez organy pominięty. Stawiając tezę, że postępowanie dowodowe jest wadliwe należy określić, w jakim możliwym do przeprowadzenia zakresie postępowanie to zostało zaniechane, czyli właśnie jakie konkretne dowody na konkretne okoliczności nie zostały przeprowadzone, tylko to pozwala bowiem ocenić, czy zaniechania te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna pozbawiona jest takiej konkretności, przytoczenie brzmienia art. 7 czy art. 77 § 1 k.p.a. nie jest wystarczające. W skardze kasacyjnej nie przedstawiono argumentów uzasadniających, że Sąd I instancji miał podstawy do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Odnosząc się do zgłoszonych przez pełnomocnika w skardze kasacyjnej wniosków dowodowych należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 106 § 5 p.p.s.a., do postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Odesłanie to oznacza, że odpowiednie zastosowanie mają art. 227, art. 228 § 2, art. 231, art. 233–245 i art. 248–257 k.p.c. Zgodnie z art. 2432 k.p.c., dokumenty znajdujące się w aktach sprawy lub do nich dołączone stanowią dowody bez wydawania odrębnego postanowienia, pomijając dowód z takiego dokumentu, sąd wydaje postanowienie. W związku ze złożeniem do akt pism wskazanych w skardze kasacyjnej, stały się one materiałem sprawy bez potrzeby wydawania w tym zakresie odrębnego postanowienia. Materiały te nie dowodzą jednak, że sytuacja majątkowa skarżącego została w toku postępowania ustalona wadliwie. Jak przyznano w skardze kasacyjnej, materiały te w części dotyczą okresu po wydaniu decyzji i po wydaniu zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji dokonuje kontroli wedle stanu faktycznego istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji, nie można zatem postawić Sądowi I instancji naruszenia przepisów prawa i wadliwej oceny postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organy z powołaniem się na okoliczności powstałe później. W przypadku decyzji odmownej nie tworzy ona stanu res iudicata i w sytuacji późniejszej zmiany okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy strona może ponowić wniosek, wskazując na zmianę stanu faktycznego. Natomiast jak wyżej wskazano, fakt wywiązania się z obowiązku ratalnej spłaty należności w latach 2009-2013 nie świadczy o wadliwej weryfikacji przesłanek do rozłożenia należności na raty obecnie.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a.