Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 580/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 1, pkt 7 i pkt 9, art. 2 pkt 4 i pkt 5, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 14 ust. 1 i ust. 8, art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 10, art. 17, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1, art. 36 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 6 pkt 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 3 par. 2 pkt 8, art. 58 par. 1 pkt 5a, art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 14 grudnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Protokolant Pomocnik sekretarza Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2016 roku sprawy ze skargi P. K. na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 30 marca 2016 roku nr XXVII/682/16 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

P.K. zaskarżył do sądu administracyjnego uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 30 marca 2016r., nr XXVII/682/16, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulicy Łagiewnickiej, do terenu kolejowego i granicy Lasu Łagiewnickiego, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa, w tym m.in.:

- art. 32 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady równości w stosowaniu prawa w stosunku do podmiotów będących w zbliżonych okolicznościach faktycznych;

- art. 64 ust. 3 w zw. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art 140 K.c. poprzez załamanie zasady konieczności, racjonalności i proporcjonalności w ograniczeniu prawa własności;

- art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2015r., poz. 199), powoływanej dalej jako u.p.z.p. – definiującego pojęcie ładu przestrzennego;

- art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 9 u.p.z.p. poprzez naruszenie zasady proporcjonalności pomiędzy interesem publicznym, a ingerencją w prawo własności;

- art. 17 pkt 12 i 13 u.p.z.p. polegające na istotnym naruszeniu procedury planistycznej, w tym braku merytorycznego rozpoznania uwag, zgłoszonych przez wnioskodawcę w dniu 20 listopada 2015r., tj. po trzecim wyłożeniu projektu planu, diametralnie zmieniającym założenia projektu z punktu widzenia interesów właściciela dotyczących przebiegu drogi 4 KDD 1/2 poprzez jej połączenie z ulicą Żuczą;

- art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art 140 K.c. przez nadużycie uprawnienia w postaci władztwa planistycznego przysługującego Gminie w postaci nieuzasadnionego przeprowadzenia drogi 4 KDD 1/2 w takim kształcie, który w istotny sposób bezzasadnie i całkowicie niepotrzebnie narusza prawo własności skarżącego przy jednoczesnym braku istnienia interesu publicznego wymuszającego, taki a nie inny przebieg drogi tj. połączenia ulicy Łagiewnickiej z ul. Żuczą przez działkę skarżącego;

- § 12 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587).

W pierwszej kolejności skarżący wyjaśnił, że w dniu 18 kwietnia 2016r. wniósł do Rady Miejskiej w Łodzi wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, wynikającego z wprowadzonych zaskarżoną uchwałą zapisów. W wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa skarżący wniósł o wprowadzenie zmian wynikających z przedstawionych przez niego uwag w zakresie przebiegu drogi 4 KDD 1/2 tj. odstąpienie od przedłużania tej drogi i łączenia jej z ulicą Żuczą oraz w zakresie przesunięcia granicy strefy 4 MNR tak, aby swoim obszarem obejmowała powierzchnię całej działki powstałej od zachodniej strony drogi 4 KDD 1/2 do ul. Łagiewnickiej.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie Rada Miejska w Łodzi w dniu 25 maja 2016r. podjęła uchwałę nr XXX/783/16 w sprawie uznania za niezasadne wezwania skarżącego.

Następnie skarżący wyjaśnił, że jako współwłaściciel działki położonej w Łodzi, przy ul. Łagiewnickiej [...] ma interes prawny w żądaniu usunięcia naruszenia prawa, dokonanego ww. uchwałą, gdyż w sposób przekraczający zakres władztwa planistycznego gminy godzi ona w przysługujące mu prawo własności. W ocenie skarżącego, w analizowanej sprawie będąca jego własnością nieruchomość, na skutek ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego zmienia swoje przeznaczenie i zostaje przekształcona częściowo w drogę publiczną, bez konkretnego powodu i bez uzasadnienia. O ile, w pierwotnej koncepcji planu (podczas I i II wyłożenia) uzasadnienie znajdowało przedzielenie działki drogą poprzeczną 3 KDD 1/2 i doprowadzenie do niej drogi 4 KDD 1/2 i na to skarżący się zgadzał, to dalsze ograniczenie, polegające na przeprowadzeniu drogi 4 KDD 1/2 w kształcie zaproponowanym w III wyłożeniu aż do ulicy Żuczej, jest dla skarżącego nie do zaakceptowania.

Zdaniem skarżącego, gmina, uchwalając projekt planu, całkowicie błędnie założyła, iż istnieje interes publiczny, przemawiający za przedłużeniem ulicy 4 KDD 1/2 tak, aby połączyć ją z ulicą Żuczą. Dla uzasadnienia tej koncepcji wskazano, iż konieczne jest zapewnienie mieszkańcom ulicy Żuczej połączenia drogowego z ulicą Łagiewnicką. Jednakże skarżący podkreślił, że ulica Żucza jest drogą przebiegająca przez las, a gospodarstw, dla których zaplanowano przedłużenie ulicy 4 KDD 1/2 jest na ulicy Żuczej około trzech. Dalsza zabudowa tego terenu jest niemożliwa właśnie z uwagi na ograniczenia wynikające z faktu, iż jest to teren Lasu Łagiewnickiego. Na planowanym terenie, właśnie z uwagi na ochronę ekosystemu Lasu Łagiewnickiego dla działek zlokalizowanych przy ul. Łagiewnickiej wprowadzono ograniczenia w zabudowie terenów bezpośrednio przylegających do lasu - tzw. strefy leśne. Według skarżącego, skoro w sąsiedztwie lasu są ograniczenia w zabudowie to tym bardziej ograniczenia te dotyczą samego lasu i gospodarstw w nim zlokalizowanych. Nie sposób zatem mówić o dalszym planowanym rozwoju ulicy Żuczej pod budownictwo mieszkaniowe.

Skarżący wskazał, że zgodnie z tezami przyjętymi i wielokrotnie eksponowanymi w orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest dopuszczalne prowadzenie drogi przez teren jednych właścicieli po to, by zapewnić innym osobom dojazd do drogi publicznej, w sytuacji gdy istnieje możliwość osiągnięcia tego celu innymi środkami i sposobami. Taka sytuacja ma właśnie miejsce na analizowanym terenie. Przyjęty bowiem plan zakłada poprowadzenie drogi dojazdowej bezpośrednio pod Lasem Łagiewnickim (droga 6 KDD 1/2), która następnie poprzez ulicę Kasztelańską łączy się bezpośrednio z ulicą Łagiewnicką. Taki projekt poprowadzenia drogi pod lasem (6 KDD 1/2) stanowi powielenie faktycznie istniejącego stanu faktycznego - mieszkańcy domów, zlokalizowanych przy ul. Żuczej właśnie tamtędy od lat dojeżdżają do ulicy Łagiewnickiej.

Skarżący zakwestionował podnoszony przez Radę Miejską w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa argument, że druga z dróg dojazdowych do ulicy Żuczej (6 KDD 1/2) będzie przecinać się z trasą ŁKA i jest to niebezpieczne. W ocenie skarżącego, skoro istnieje potrzeba zapewnienia bezpieczeństwa na przejeździe kolejowym, to obowiązkiem Miasta, w porozumieniu z przewoźnikiem kolejowym jest podjęcie określonych przedsięwzięć, zwiększających to bezpieczeństwo, a nie pozbawianie własności osoby prywatne. Upór, z którym Gmina chce realizować założenie połączenia drogi 4 KDD 1/2 z ulicą Żuczą nie ma żadnego przełożenia na interes publiczny, a wszelkie wynikłe z tego konsekwencje dla właściciela działki [...] w istocie świadczą o przekroczeniu zasady proporcjonalności, konieczności oraz celowości tego typu działania. Nadto, w sposób istotny godzą w istotę tzw. ładu przestrzennego na danym terenie, doprowadzając do powstania działek o kształtach nieforemnych, trudnych, bądź wręcz niemożliwych do zagospodarowania zgodnie z założeniami tego planu.

Zdaniem skarżącego, na skutek wprowadzonych planem zmian na danym terenie, praktycznie wszyscy zyskują - właściciele dużych działek mają możliwość ich podziału i zabudowy, a nikt nie liczy się z interesem skarżącego, który przez cały czas procedury uchwalania planu jest informowany, że otrzyma za zajęty pod drogę teren odszkodowanie. Teren działki skarżącego to jeden z nielicznych zagospodarowanych w całości terenów (do uwag zostały dołączone fotografie). Pozostałe nieruchomości to w większości zarośnięte chaszczami pola, przez nikogo nie użytkowane. Wybranie właśnie działki skarżącego i całkowite niedostrzeżenie jego interesów świadczy o naruszeniu zasady równości obywateli wobec prawa oraz naruszeniu zasady sprawiedliwości społecznej.

Skarżący dodał, że od samego początku nie zgadzał się, z uwagi na brak interesu publicznego, na przebieg drogi 4 KDD 1/2 w zaproponowanym po III wyłożeniu kształcie i wskazywał inne propozycje, które nie zostały przez Miasto uwzględnione. Brak sprzeciwu co do istnienia drogi 4 KDD w kształcie z I i II wyłożenia był zgoła inny niż zaproponowany w wariancie III. Podczas I i II wyłożenia droga ta nie przebiegała przez działkę skarżącego tylko z nią graniczyła. Skarżący nie kwestionował zasadności jej wprowadzenia z uwagi na zrozumienie interesu publicznego (wówczas interes ten sprowadzał się do zapewnienia dojazdu do drogi 3 KDD 1/2 i do działek powstałych wskutek podzielenia nieruchomości drogą 3 KDD 1/2. Kolejna koncepcja (III wyłożenie) zakładała już daleko idące zmiany, które w konsekwencji doprowadziły do tego, że droga znacznie zawęża już i tak wąską działkę skarżącego i doprowadza do powstania działki o kształcie wyjątkowo trudnym, a wręcz niemożliwym do zagospodarowania zgodnie z założeniami planu, ponadto kształt ten wprowadza nieład przestrzenny niemożliwy do zaakceptowania z punktu widzenia gospodarczego i estetycznego. Przebieg drogi zmienia kształt działki z prostokątnej w zwężający się klin, co w istocie powoduje, iż w około 50% jej powierzchnia nie jest możliwa do zagospodarowania, w tym do zabudowy, która jest podstawowym przeznaczeniem gruntów na terenie objętym planem.

Według skarżącego, zarówno zasada równości wobec prawa, jak i zasada proporcjonalności, do której odwołuje się art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wymaga zbadania i wyważenia wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie. Powołując się na piśmiennictwo i orzecznictwo skarżący wskazał, że istota działania zasady wyważania przeciwstawnych interesów opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady: wyważaniu wartości interesów i rezultacie wyważenia. Nakaz wyważenia interesów jest w szczególności naruszony, jeżeli: nie doszło w ogóle do wyważenia interesów, do procesu wyważania nie zostały włączone wszystkie, wymagające wyważenia interesy, bezpodstawnie przyjęto regułę dominacji któregokolwiek rodzaju interesu bądź naruszono zasadę sprawiedliwości. Co niezwykle istotne, informacje dotyczące istnienia interesu publicznego i argumentacja, przemawiająca za określonymi rozwiązaniami powinna znaleźć się w uzasadnieniu uchwały planistycznej. Tymczasem zaskarżony akt prawny uzasadnienia takiego nie zawiera. Ingerencja gminy, poprzez działania planistyczne, w sferę prawną podmiotu, naruszająca atrybuty właścicielskie, dla swej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina, stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania, nie nadużyła władztwa planistycznego. Powinno to nastąpić w uzasadnieniu uchwały w sprawie miejscowego planu, wyjaśniającym przesłanki, którymi gmina kierowała się, przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności przez dysponenta prawa. Uzasadnienie uchwały winno zawierać argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach.

Skarżący podkreślił także, że jego uwagi, zgłoszone w dniu 20 listopada 2015r., nie zostały merytorycznie rozpoznane, o czym świadczy sama treść uzasadniająca ich oddalenie, która nie jest w żaden sposób odpowiedzią na poruszone przez wnioskodawcę w uwagach aspekty merytoryczne i prawne. Natomiast obowiązkiem gminy jest merytoryczne rozpatrzenie uwag - odniesienie się do ich treści - nie zaś ich iluzoryczna analiza. To również z treści rozpatrzenia uwag powinna wynikać analiza i wyważenie różnych interesów na danym terenie. Taki stan rzeczy jaki zaistniał w mniejszej sprawie stanowi, zdaniem skarżącego, wprost o naruszeniu procedury planistycznej (odpowiedź udzielona wnioskodawcy przy okazji oddalenia uwag w większości w ogóle nie odnosiła się w żaden sposób do treści uwagi). Dopiero w uzasadnieniu do uchwały uznającej za niezasadne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa znalazła się szczegółowa analiza odnosząca się do zapisów § 19 planu.

Skarżący wyjaśnił, że trzecie wyłożenie projektu planu wprowadzało daleko idące zmiany jeśli chodzi o koncepcję planistyczną i w tym kontekście całkowicie niezrozumiały jest pośpiech z jakim gmina dokończyła procedurę planistyczną i pozbyła się wnioskodawcy oraz sygnalizowanych przez niego niewygodnych dla gminy zagadnień. To świadczy także o niedołożeniu przez gminę należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych.

Na tej podstawie skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie, w którym wprowadza ona zmiany w planie zagospodarowania przestrzennego polegające na przeprowadzeniu drogi 4 KDD 1/2 w przyjętym kształcie, a ponadto o zasądzenie od Rady Miejskiej w Łodzi na rzecz skarżącego kosztów postępowania w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Łodzi, odwołując się do art. 3 u.p.z.p. wyjaśniła, że gmina posiada w granicach prawa samodzielność oraz swobodę decydowania o podejmowaniu procedury planistycznej dla określonego obszaru. Przy realizacji swego zadania, polegającego na sporządzaniu i uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego organy gminy realizują politykę przestrzenną, wyznaczoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wszystkie te czynności wchodzą w zakres tzw. władztwa planistycznego gminy.

Dalej organ wskazał, że podjęcie kwestionowanej uchwały, umocowane jest w przepisach obowiązującego prawa. Jej treść odpowiada wymogom stawianym przez przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i zgodna jest z ustaleniami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi. Przed podjęciem uchwały - w trakcie procedury planistycznej przeprowadzono niezbędne analizy, inwentaryzację stanu faktycznego, wyważono relacje między interesem prywatnym oraz publicznym, gdy dostrzeżono rozbieżność między nimi. W trakcie sporządzania projektu zakwestionowanej uchwały przeprowadzono wszystkie wymagane przepisami prawa czynności proceduralne. Projekt uchwały poddany był procesowi uzgadniania z innymi organami administracji publicznej, a także szerokiej partycypacji społecznej w zakresie konstruowanych rozwiązań i zapisów. W szczególności należy wskazać, iż organy planistyczne odniosły się z należytą starannością do wniosków i uwag wnoszonych w trakcie sporządzania projektu planu przez wszystkich zainteresowanych jego ustaleniami. Nie jest także prawdą, iż do projektu planu miejscowego nie było sporządzonego uzasadnienia.

Organ podkreślił, że działka nr ewid. [...] obręb [...], o powierzchni 5816 m kw., będąca współwłasnością skarżącego, zlokalizowana w Łodzi przy ul. Łagiewnickiej [...], w kwestionowanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zlokalizowana jest: 1) w części o powierzchni ok. 1405 m2 na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - rezydencjonalnej, oznaczonym na rysunku planu symbolem 4MNR; 2) w części o powierzchni ok. 2063 m2 na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - rezydencjonalnej, oznaczonym na rysunku planu symbolem 10MNR; 3) w części o powierzchni ok. 1597 m2 na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - rezydencjonalnej, oznaczonym na rysunku planu symbolem 7MNR; 4) w części o powierzchni ok. 22 m2 na terenie drogi publicznej - ulicy dojazdowej, oznaczonym na rysunku planu symbolem 3KDD 1/2; 5) w części o powierzchni ok. 724 m na terenie drogi publicznej - ulicy dojazdowej, oznaczonym na rysunku planu symbolem 4KDD 1/2; 6) w pozostałej części o powierzchni ok. 4 m2 na terenie publicznej drogi rowerowej, oznaczonym na rysunku planu symbolem 2KR.

Organ wyjaśnił, że rozwiązania przyjęte w projekcie planu wypracowano przy współudziale osób zainteresowanych, w tym skarżącego, który czynnie uczestniczył w opracowaniu przedmiotowego dokumentu, składając trzykrotnie uwagi do jego projektu, wykładanego trzykrotnie do publicznego wglądu. W dniu 20 listopada 2015r. w związku z trzecim wyłożeniem projektu planu w okresie od 8 października 2015r. do 5 listopada 2015r. skarżący wniósł kolejną uwagę dotyczą przedmiotowej działki nr [...], w której wniósł o: 1) przeprowadzenie drogi 4KDD na wprost ul. Żuczej przez działkę [...] i [...] z

zachowaniem jej połączenia z drogą 3KDD w obecnym kształcie; 2) zmianę zapisu § 19 ust. 4 w ten sposób, aby po lit. b dodać lit. c o następującym brzmieniu: "powyższe ograniczenia nie dotyczą działki położonej w strefie 4 MNR i 10 MNR, której powierzchnia powstała na skutek podzielenia dotychczasowej nieruchomości drogami 4 KDD i 3 KDD", bądź o zmianę na planie przebiegu granicy strefy 4MNR w taki sposób, by działka nr [...] powstała po zachodniej stronie drogi 3 KDD w całości znalazła się na terenie strefy 4 MNR tak aby nie odnosił się do niej wymóg zachowania 2000 m2 w strefie 10 MNR; 3) przesunięcie nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony Lasu Łagiewnickiego tj. od jej wschodniej granicy poprzez skrócenie strefy leśnej do 15,0 m na szerokości przedmiotowej działki.

Następnie organ wskazał, że zarządzeniem nr 2449/VII/15 z dnia 7 grudnia 2015r. Prezydent Miasta Łodzi rozpatrzył uwagi wniesione do projektu planu w wyniku trzeciego wyłożenia, zgodnie z którym ww. uwagi nie zostały uwzględnione, ze względu na poniższe okoliczności. Po pierwsze proponowane przez wnoszącego uwagę rozwiązania dotyczące zmiany przebiegu projektowanej drogi 4 KDD oraz ul. Skowrończej są niezgodne z § 60 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 124). Obecnie kąt, jaki tworzy oś ul. Skowrończej z osią ul. Łagiewnickiej wynosi ok. 34°, co nie jest zgodne z minimalną dopuszczalną wartością wskazaną w rozporządzeniu - 60°. Przesunięcie skrzyżowania z ul. Skowrończą na południe doprowadziłoby do zmniejszenia się tego kąta, a w konsekwencji uniemożliwiałoby realizacje skrzyżowania zgodnie z wymogami przepisów technicznych. Wariant przyjęty w projekcie planu tworzy sieć drogową obszaru w sposób optymalny pod względem bezpieczeństwa ruchu ulicznego jak i konieczności zajęcia terenu. Rozwiązania przestrzenne, dotyczące przebiegu drogi 4 KDD analizowane były pod kątem wielkości terenu, wskazywanego pod drogę i doprowadziły do przyjęcia wariantu najbardziej optymalnego.

Po drugie, organ wskazał, że zgodnie z ustaleniami § 11 pkt 5 lit. c projektu planu istnieje możliwość realizacji zabudowy na nowo wydzielanych działkach budowlanych, powstałych w wyniku wydzielenia działek z istniejących działek budowlanych pod drogi wyznaczone w planie, niezależnie od ustalonych dla poszczególnych terenów zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. W związku z powyższym właściciel działki nr [...] ma możliwość wydzielenia działki o powierzchni 1200 m2 w granicach terenu 4 MNR.

Po trzecie, parametry działki, pomimo ograniczeń wynikających z przebiegów napowietrznych linii elektroenergetycznych oraz wprowadzonych w projekcie planu dróg publicznych i stref zieleni, mają możliwość wydzielenia pełnowartościowych nieruchomości oraz realizacji zabudowy na ich obszarze. Wyznaczona strefa leśna (15 m dla nieruchomości skarżącego) ma na celu zmniejszenie presji, jaką mogą wywierać nowe tereny mieszkaniowe na położone poza granicami planu obszary chronione - lasy w granicach Parku Krajobrazowego Wzniesień Łódzkich. Zasięg strefy zgodny jest z zaleceniami zawartymi w planie ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień Łódzkich ustanowionym rozporządzeniem Nr 5/03 Wojewody Łódzkiego z dnia 31 lipca 2003r. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2003r., Nr 231, poz. 2162). Mniejszy niż 50 m zasięg strefy przyjęto wyłącznie dla działek, dla których wyznaczona strefa w odległości 50 m od granic lasu uniemożliwiałaby racjonalną zabudowę i zagospodarowanie działki, co ma zastosowanie również dla działki skarżącego.

Organ dodał, że uchwalając plan miejscowy, Rada Miejska w Łodzi rozstrzygnęła o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu, nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Łodzi. Rozstrzygnięcie stanowiące załącznik Nr 3 do uchwały, odzwierciedla wynik uprzednio przeprowadzonych głosowań, dotyczących wniesionych uwag. Uwagi skarżącego nie zostały uwzględnione. W rozstrzygnięciu o sposobie rozpatrzenia uwag skarżący został pouczony o konsekwencjach jakie niesie za sobą uchwalenie planu oraz przysługujących mu prawach, w tym prawach związanych z przeznaczeniem terenów na drogi publiczne. Do uwag zgłoszonych przez skarżącego, dotyczących przebiegu projektowanej drogi 4KDD, odniesiono się merytorycznie. Nie odniesiono się do podnoszonej przez skarżącego kwestii łączenia projektowanej drogi 4KDD z ul. Żuczą, gdyż w istocie składając uwagi skarżący nie kwestionował faktu ich połączenia, wnosząc jedynie o przeprowadzenie przebiegu drogi 4KDD na wprost ulicy Żuczej przez sąsiednie działki, zlokalizowane przy ul. Łagiewnickiej nr [...] i [...] z zachowaniem jej połączenia z drogą 3KDD w obecnym kształcie.

W ocenie organu, wszystkie uwagi składane przez skarżącego, dotyczące projektowanej drogi 4KDD 1/2 koncentrowały się na dążeniu do wypracowania rozwiązań zmniejszających lub wręcz eliminujących ograniczenia związanych z jej przebiegiem dla możliwości zagospodarowania działki nr ewid. [...], kosztem możliwości zagospodarowania działek sąsiednich. Przebieg drogi 4KDD w wyniku uwzględnienia uwagi skarżącego z 17 września 2014r. (wyniku pierwszego wyłożenia projektu planu) został niemal w całości zlokalizowany na terenie sąsiedniej działki nr [...] z wyjątkiem narożnych ścięć linii rozgraniczających na skrzyżowaniu z projektowaną drogą 3KDD. Właściciel działki nr [...] w uwadze złożonej do wyłożonego po raz drugi projektu planu nie kwestionował celowości budowy drogi 4KDD 1/2, wniósł o jej zwężenie z 12,0 do 8,0 m. Prezydent Miasta Łodzi rozpatrując uwagę zdecydował o jej częściowym uwzględnieniu poprzez zwężenie drogi do 10,0 m, szerokości minimalnej dla publicznej drogi klasy dojazdowej.

Zdaniem organu, zarzut nieproporcjonalności ograniczenia prawa własności skarżącego związanego z połączeniem projektowanej drogi 4KDD z ul. Żuczą nie ma faktycznego uzasadnienia. Stwierdzenie, iż połączenie to wprowadzono wyłącznie dla obsługi trzech nieruchomości przy ul. Żuczej jest nieprawdziwe. Rozwiązanie to wprowadzone zostało w wyniku zmian układu drogowego w obszarze planu, wynikających z uwzględnienia uwag złożonych do wyłożonego po raz drugi projektu planu. Zlikwidowano wcześniejszy przebieg drogi 3KDD, zapewniającej obsługę działkom położonym na południe od drogi 4KDD, wprowadzono drogę 6KDD, biegnącą wzdłuż lasu, służącą obsłudze działek przy niej zlokalizowanych, zapewniającej powiązanie ul. Żuczej z ul. Kasztelańską. Połączenie projektowanej drogi 4KDD z ul. Żuczą służyć będzie nie tylko mieszkańcom ul. Żuczej. Połączenie to pozwala na stworzenie sprawnego i bezpiecznego układu drogowego, zapewniającego alternatywne możliwości dojazdu do nieruchomości w południowej części obszaru planu, w tym, pozwalające na pominięcie niebezpiecznego dojazdu poprzez niestrzeżony przejazd kolejowy zlokalizowany na skrzyżowaniu ul. Kasztelańskiej z pierwszorzędną linią kolejową nr 16 Łódź Widzew-Kutno. Sprawy gminnych dróg oraz bezpieczeństwa obywateli służą zaspokojeniu zbiorowych potrzeb wspólnoty, będących zadaniami własnymi gminy.

Organ dodał, że dla wszystkich działek, położonych w sąsiedztwie działki nr ewid. [...] ustalono takie same zasady zagospodarowania m.in. możliwość realizacji zabudowy na nowo wydzielanych działkach, powstałych w wyniku podziału istniejących działek.

Takie same zasady ustalono dla wyznaczonych wzdłuż ul. Łagiewnickiej terenów 3MNR i 4MNR, obejmujących już zainwestowane części działek. Niemal takie same, choć odmienne od zasad określonych dla terenów 3MNR i 4MNR, zasady obowiązują dla terenów 8MNR oraz 10MNR i 7MNR (różnice pomiędzy tymi terenami występują wyłącznie w zakresie wyznaczonej strefy leśnej oraz linii zabudowy) położonych na terenach niezainwestowanych, oddalonych od ul. Łagiewnickiej.

Ponadto zapis § 19 ust. 4 planu ustala zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości - parametry działek uzyskiwanych w wyniku przeprowadzenia scalenia i podziału nieruchomości. W odniesieniu do przedmiotowej działki, zgodnie z § 19 ust. 4 pkt 1 lit. a) ustalono minimalną powierzchnię działek na terenie 4MNR - 1200 m2, na terenach 7MNR i 10MNR - 2000 m. Przepis § 11 pkt 5 lit. c) planu ustala możliwość realizacji zabudowy na nowo wydzielanych działkach budowlanych powstałych w wyniku wydzielenia z istniejących działek budowlanych pod drogi wyznaczone w planie, niezależnie od ustalonych dla poszczególnych terenów zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. Jednocześnie przepis § 11 pkt 5 lit. b) planu ustala możliwość realizacji zabudowy na nowo wydzielanych działkach budowlanych posiadających parametry zgodne z parametrami działek budowlanych uzyskiwanych w wyniku scalenia i poddziału nieruchomości, określonych w ustaleniach szczegółowych dla poszczególnych terenów. W związku z przywołanymi powyżej przepisami oraz pozostałymi ustaleniami planu stwierdzono, iż działka nr ewid. [...] w części przeznaczonej pod zabudowę może być zabudowywana w zgodzie z planem przed podziałem, będzie mogła być także zabudowana po ewentualnym podziale, w wyniku którego zostaną wydzielone działki pod drogi wyznaczone w planie, jak i po wtórnym podziale części działki położonej na terenach 4MNR i 10MNR.

Organ wyjaśnił, że na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - rezydencjonalnej 4MNR zlokalizowana jest część działki o powierzchni ok. 1405 m2 - możliwe jest wydzielenie działki o powierzchni większej niż 1200 m2 i jej zabudowa zgodnie z § 11 pkt 5 lit. b) planu. Na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - rezydencjonalnej 10MNR zlokalizowana jest część działki o powierzchni ok. 2063 m2 - możliwe jest wydzielenie działki o powierzchni większej niż 2000 m2 i jej zabudowa zgodnie z § 11 pkt 5 lit. b) planu. Na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - rezydencjonalnej 7MNR zlokalizowana jest część działki o powierzchni ok. 1597 m2 - działka powstaje w wyniku wydzielenia z działki nr ewid. [...] działek pod drogi; możliwa jest jej zabudowa zgodnie z § 11 pkt 5 lit. c) planu.

W związku z powyższym organ uznał za niezasadne zarzuty podniesione w skardze, bowiem Rada Miejska w Łodzi, uchwalając kwestionowany plan miejscowy, nie naruszyła konstytucyjnych zasad, obowiązujących przy wprowadzaniu ograniczeń prawa własności skarżącego. Nie doszło do naruszenia zasady równości obywateli wobec prawa, a przyjęte rozwiązania planistyczne są uzasadnione, racjonalne i umożliwiają osiągnięcie celu, wynikającego z konieczności uwzględnienia potrzeb interesu publicznego w sposób proporcjonalny w stosunku do niezbędnej ingerencji w interes prywatny. Rada Miejska w Łodzi nie naruszyła również przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W szczególności, przewidziane w planie miejscowym rozwiązania, związane z określeniem przeznaczenia terenów i ukształtowaniem zasad ich zagospodarowania w odniesieniu do działki objętej skargą, uwzględniają wymagania ładu przestrzennego. Uwagi, zgłoszone przez skarżącego w dniu 20 listopada 2015r., tj. po trzecim wyłożeniu projektu planu zostały rozpatrzone właściwie, zarówno przez Prezydenta Miasta Łodzi, jak i przez Radę Miejską w Łodzi. Przed podjęciem uchwały - w trakcie procedury planistycznej przeprowadzono niezbędne analizy oraz inwentaryzację stanu faktycznego. W sposób prawidłowy wyważono relacje między interesem prywatnym oraz publicznym, gdy dostrzeżono rozbieżność między nimi. Całokształt dokumentacji planistycznej w sposób należyty ten proces odzwierciedla, dlatego jako chybiony należy uznać sformułowany w tym zakresie zarzut skargi.

Organ podkreślił także, że przewidziany przez ustawodawcę w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mechanizm rekompensowania negatywnych skutków wejścia w życie przepisów planu miejscowego w odpowiedni sposób zabezpiecza interesy skarżącego. W realiach niniejszej sprawy, w kontekście akt planistycznych, należy uznać, że podejmując zaskarżoną uchwałę organ dokonał wyważenia poszczególnych elementów, które uwzględnia się w planowaniu przestrzennym.

Zdaniem organu, kwestionowane przez skarżącego ustalenia zaskarżonego planu miejscowego są zgodne z prawem, ponieważ mieszczą się w granicach uprawnień Gminy Miasta Łódź do kształtowania i realizacji polityki przestrzennej z należytym uwzględnieniem obowiązku wyważenia interesu publicznego oraz interesów prywatnych, a plan został sporządzony i uchwalony z zachowaniem trybu określonego przepisami prawa.

W związku z tym Rada Miejska wniosła o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu 16 grudnia 2016r. skarżący, popierając skargę, przedłożył zdjęcia satelitarne, obrazujące istniejące obecnie powiazania drogowe oraz projektowaną drogę 6KDD i wskazał, że w sposób wystarczający zabezpieczy ona obsługę komunikacyjną na obszarze objętym zaskarżoną uchwałą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kognicji sądu administracyjnego, na mocy art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., poddane zostały także akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Takim aktem prawa miejscowego bez wątpienia jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Przy czym, po myśli art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt , o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 5 p.p.s.a. nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego sąd skargę odrzuca. Regulacja powyższa, obligująca do odrzucenia skargi dotyczy wszakże, w ocenie Sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, jedynie tych przypadków, gdy brak owego naruszenia interesu prawnego jest oczywisty. Jeśli natomiast przepis szczególny, jako warunek skutecznego wniesienia skargi formułuje naruszenie interesu prawnego skarżącego, zaś owo naruszenie może być wykazane jedynie w toku postępowania sądowoadministracyjego a ocena w tym zakresie pozostaje w związku z badaniem legalności zaskarżonych aktów, brak jest podstaw do odrzucenia skargi (tj. wydania orzeczenia o charakterze formalnym), gdyż zarzuty skargi podlegają wówczas merytorycznemu badaniu.

W pierwszej kolejności wskazać zatem należy, iż stosownie do treści art. 101 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 446 ze zm.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zatem przesłanką skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę planistyczną, oprócz wezwania do usunięcia naruszenia (co w sprawie miało miejsce), jest nie tylko posiadanie interesu prawnego, ale i jego naruszenie.

Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest przy tym norma prawa materialnego, zaś interes prawny niekoniecznie musi mieć podstawę w przepisach materialnych prawa administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2010r., sygn.akt II OSK 1981/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. oznacza natomiast istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2016r., w sprawie o sygn. akt II OSK 859/14, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Legitymując się przeto prawem własności nieruchomości, objętej zakresem zaskarżonej uchwały, skarżący posiada niewątpliwie interes prawny w kwestionowaniu ustaleń w niej przyjętych. Granice zaskarżenia, wyznaczone w cytowanym art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym naruszeniem interesu prawnego wskazują zaś, iż Sąd może dokonywać oceny zaskarżonej uchwały tylko w zakresie wyznaczonym granicami przysługującego skarżącemu interesu prawnego. Jeżeli więc skarżący posiada w sprawie interes prawny, wynikający z przysługiwania mu prawa własności działki nr [...], położonej w Łodzi, przy ul. Łagiewnickiej [...], to granicami oceny przez Sąd naruszenia tego interesu prawnego jest zakres ustaleń zaskarżonej uchwały, które oddziaływać mają na zakres jego uprawnień właścicielskich. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2011r., sygn. akt IV SA/Wa 884/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie są uregulowania planistyczne, " w zakresie, w którym wprowadza ona zmiany w planie zagospodarowania przestrzennego polegające na przeprowadzeniu drogi 4 KDD ½ przyjętym kształcie". Przebieg tejże drogi, wyznaczony został w części graficznej planu, jej funkcje i parametry natomiast określone w § 15 pkt 2 lit c uchwały (dla obsługi obszaru objętego planem i wchodzących w jego skład terenów wyznacza się terenu dróg publicznych – ulic dojazdowych, oznaczonych symbolem KDD), § 22 ust. 2 pkt 1 lit a (powiązanie z układem drogowo – ulicznym poprzez skrzyżowania na pełnych relacjach skrętnych z ulicami: 1 KDL ½, 2 KDD ½, 4 KDD ½ ), § 24 ust. 2 (szerokość w liniach rozgraniczających zmienną, zgodnie z oznaczeniem na rysunku planu i jednocześnie nie mniejszą niż 10 m, przekrój ulicy ½ - jedna jezdnia z dwoma pasami ruchu)

W istocie spór dotyczył wszakże celowości rozwiązań planistycznych, w związku z kwestionowaną przez skarżącego potrzebą wyznaczenie tejże drogi w planie oraz jej przebiegiem.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości (racjonalności) czy słuszności dokonywanych w nim rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Jak słusznie akcentuje się w orzecznictwie, sąd administracyjny nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planu, skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2010 r., w sprawie o sygn.akt II OSK 1947/10 i z dnia 23 czerwca 2010 r., w sprawie o sygn.akt II OSK 834/100, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Zgodnie natomiast z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Z mocy art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gminie przysługuje niekwestionowane władztwo planistyczne, realizowane w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu. Przepis ten upoważnia gminę do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalenie w akcie prawa miejscowego przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, oczywiście pod warunkiem, że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. Rada Miejska w Łodzi, jako organ ustawowo odpowiedzialny za uchwalenie prawa miejscowego w zakresie planowania przestrzennego, posiada w granicach prawa samodzielność oraz swobodę decydowania o losach wszczętej procedury planistycznej. Owa samodzielność i swoboda nie jest jednak nieograniczona. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 omawianej ustawy, rada gminy jest obowiązana do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenów. Uprawnienia przyznanego w art. 3 ust. 1 ustawy gmina nie może wykonywać dowolnie. Przepis art. 1 ust. 2 pkt 1 i 9 ustawy o planowaniu przewiduje, że w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz potrzeby interesu publicznego, ale nakazuje także uwzględniać prawo własności - art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy. Brzmienie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazuje, że "interes publiczny" nie uzyskał prymatu w odniesieniu do interesu jednostki. Przyjęte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, wynikającym np. z prawa własności nieruchomości gruntowych.

Z uwagi na to, że skarżący kwestionuje postanowienia planu dotyczące dróg publicznych, należy wskazać, że przepis art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu nakłada na gminę obowiązek wyznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenów pod drogi publiczne. Uchwalając plan miejscowy rada gminy jest zatem uprawniona do tego, aby po przeanalizowaniu lokalnych potrzeb, zdecydować o przeznaczeniu określonych terenów pod budowę nowych dróg, które utworzą sieć komunikacji na terenie gminy. Konieczność urządzania nowych dróg służących m.in. do swobodnego funkcjonowania mieszkańców, przemieszczania się służb komunalnych i ratowniczych, a co za tym idzie, przeznaczenie na ten cel terenów w planie zagospodarowania przestrzennego, mieści się w granicach zakreślonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Istota oraz zakres kompetencji gmin w zakresie kształtowania zasad zagospodarowania przestrzennego w planach miejscowych (władztwo planistyczne) jest przedmiotem licznych analiz doktryny prawa administracyjnego oraz orzecznictwa sądowego, w tym m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2007 r., w spr. II OSK 1191/07, w którym stwierdzono m. in., że uprawnienia planistyczne gminy, doktrynalnie określane władztwem planistycznym, nie są nieograniczone i muszą znajdować podstawę ustawową. Zobowiązuje do tego regulacja art. 94 Konstytucji RP, stanowiąc, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego, a do takich z mocy art. 14 ust. 8 omawianej ustawy należy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

Władztwo planistyczne obejmuje zatem kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie m.in. miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Ingerencja gminy w prawa właścicielskie może się dokonywać wyłącznie na zasadzie poszanowania porządku prawnego i nie może prowadzić do nadużycia przysługujących gminie uprawnień.

Ewentualne nadużycie władztwa planistycznego przez gminę podlega kontroli sądu administracyjnego. Obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie - z mocy art. 3 ust. 1 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy.

Współkształtowanie przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wraz z innymi przepisami prawa treści prawa własności stanowi przewidziane w art. 140 k.c. przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania tego prawa, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2008 r., w sprawie o sygn.akt II OSK 215/08 (dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) podkreślono, że przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p., ustanowił dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego: - po pierwsze, przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego, - po drugie, przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Dokonując wykładni przesłanki materialno - prawnej zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rada gminy związana jest przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych.

Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. To zaś oznacza, że każda ingerencja w sposób wykonywania prawa własności musi mieścić się w granicach wyznaczonych interesem publicznym.

Obowiązujące przepisy nie kształtują prawa własności jako absolutnego i nieograniczonego. Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowi, że własność może być ograniczona, ale tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a zatem z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wymienionych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te powinny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Tak więc ustawowe granice prawa własności wyznaczają nie poszczególne przepisy, lecz całokształt obowiązującego ustawodawstwa. Mogą to być zarówno przepisy prawa cywilnego (art. 140 kodeksu cywilnego), jak i administracyjnego (regulujące wymagania urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, ład przestrzenny, interes publiczny, czy zrównoważony rozwój).

Nie budzi wątpliwości, iż takimi przepisami są również przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w oparciu o które organy planistyczne, uchwalając plan, nie naruszają norm ogólnych regulujących prawo własności, choć oczywiście ingerują w samo prawo własności i w interesy prawne właścicieli. Ingerencja ta jest jednak dozwolona na gruncie obowiązujących przepisów, jeśli nie godzi w istotę prawa własności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2012 r., w spawie o sygn.akt II OSK 1575/12 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 lutego 2001 r., K 27/00 – OTK 2001/12/29). W konsekwencji ograniczenia prawa własności, które mogą pojawiać się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały. (por. wyrok WSA w Krakowie z 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 157/08, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 496199).

Zarówno zasada równości wobec prawa, jak i zasada proporcjonalności, do której odwołuje się art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wymaga wyważenia wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie. Istota działania zasady wyważania przeciwstawnych interesów opiera się natomiast na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady: wyważaniu wartości interesów i rezultacie wyważenia. (por. M. Wyrzykowski - Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986, s.177-178, W. Sznajdler - Zagospodarowanie przestrzenne - Regulacja prawna, Wydawnictwo Comer 1995, s.125).

Oczywistym jest przy tym że zmiany leżące w interesie jednych, naruszają interesy innych właścicieli, w związku z czym nie mogą być dokonywane arbitralnie, wymagając wnikliwej analizy i uzasadnienia.

W rozpoznawanej sprawie, wbrew zarzutom skargi, interesy te zostały należycie rozważone i wyważone. W toku procedury planistycznej analizowano i poddawano ocenie szereg wariantów, w tym trzy dotyczące rozwiązań komunikacyjnych na terenie objętym planem. Skarżący aktywnie uczestniczył w procedowaniu planu, wnosząc uwagi do wykładanych projektów. Każdorazowo były one przedmiotem analizy i oceny organu, a ocena ta, wbrew zarzutom, była rzetelna i wnikliwa. Faktem jest, że przyjęte ostatecznie rozwiązanie komunikacyjne, zakładające przedłużenie ulicy 4KDD i połączenie jej z ulicą Żuczą ingeruje w uprawnienia właścicielskie skarżącego. Jednakże nie jest to ingerencja bezprawna, bo uzasadniona koniecznością zagwarantowania właściwej obsługi komunikacyjnej terenu, objętego planem. Przyjęte ostatecznie rozwiązanie planistyczne w tym zakresie wiąże się bowiem z koniecznością dostosowania projektowanych dróg do wymogów, określonych w przepisach (w tym, jak podkreślał organ planistyczny, w przepisach rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim odpowiadać powinny drogi publiczne i ich usytuowanie – tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 124) oraz zapewnienia bezpiecznej obsługi komunikacyjnej w rejonie ulicy Łagiewnickiej. Poza tym, nietrudno dostrzec, że przez teren, na którym ma być zlokalizowana droga obecnie przebiega napowietrzna linia elektroenergetyczna 110 kV, już ograniczająca możliwość zagospodarowania działki skarżącego.

Wbrew zarzutom skargi, należąca do P. K. nieruchomość, nie utraci też, na skutek wytyczenia projektowanej drogi, swych walorów gospodarczych i użytkowych. Mogła będzie bowiem być wykorzystywana w dotychczasowy sposób (jako nieruchomość zagospodarowana i zabudowana), jak również uczestniczyć w ewentualnych podziałach z możliwością zabudowy wydzielonych działek. Jak zaś wyżej wskazano, ocena celowości zastosowanych rozwiązań planistycznych czy ewentualnej możliwości stosowania koncepcji odmiennych od przyjętych, nie mieści się w zakresie kognicji sądów administracyjnych.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa własności należy przede wszystkim zwrócić uwagę na dorobek orzeczniczy Trybunału Konstytucyjnego. Przykładem jest wyrok z dnia 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98 (OTK 2000, nr 1, poz. 3), w którym Trybunał stwierdził, że dopuszczalność ograniczeń prawa własności, tak samo jak wszelkich innych konstytucyjnych praw i wolności jednostki, musi być oceniana także z punktu widzenia ogólnych przesłanek ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w szczególności z punktu widzenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji). Nadto Trybunał uznał, że ograniczenia prawa własności dopuszczalne są tylko w zakresie, w jakim nie naruszają "istoty" tego prawa (art. 64 ust. 3 in fine Konstytucji RP, pokrywający się zresztą z ogólną zasadą z art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji RP). Trybunał Konstytucyjny wskazał też, że art. 31 ust. 3 zd. 1 Konstytucji RP szczególny nacisk położył na kryterium "konieczności w demokratycznym państwie". Zdaniem Trybunału oznacza to, że każde ograniczenie praw i wolności jednostki musi być w pierwszym rzędzie oceniane w płaszczyźnie pytania, czy było ono "konieczne", czyli innymi słowy, czy tego samego celu (efektu) nie można było osiągnąć przy użyciu innych środków, mniej uciążliwych dla obywatela, bo słabiej (bardziej płytko) ingerujących w sferę jego praw i wolności. W wyroku z dnia 26 kwietnia 1995 r., sygn. akt K 11/94 (OTK 1995, nr 1, poz. 12), Trybunał Konstytucyjny wyraził natomiast pogląd, że dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji) konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania: czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela.

Również Europejski Trybunał Praw Człowieka zwracał uwagę, że ingerencja w prawo do poszanowania mienia musi zachowywać sprawiedliwą równowagę pomiędzy wymogami interesu publicznego lub powszechnego społeczności a wymogami ochrony podstawowych praw jednostki. Troska, by osiągnąć tę równowagę, jest odzwierciedlona w strukturze art. 1 Protokołu nr 1 jako całości, który winien być odczytywany w świetle ogólnej zasady prawnej wskazanej w zdaniu pierwszym. W szczególności musi zostać zachowana rozsądna relacja proporcjonalności pomiędzy stosowanymi środkami a celem, który ma zostać zrealizowany przy użyciu jakiegokolwiek środka pozbawiającego osobę jej własności lub kontrolującego korzystanie z niej (por. wyrok ETPCz z dnia 20 lipca 2004r., sygn. akt 37598/97 (Lex nr 139381).

Przy planowaniu przestrzennym niejednokrotnie trzeba przyznać priorytet określonym wartościom, w tym rozstrzygnąć konflikt interesów indywidualnych z interesem publicznym, przez który w myśl art. 2 pkt 4 u.p.z.p. rozumie się uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym. Zagadnienie realizacji celów publicznych ma związek z regulacjami zawartymi w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.), dalej u.g.n.. Według art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w planie miejscowym ma nastąpić m.in. rozmieszczenie inwestycji celu publicznego. Stosownie do art. 2 pkt 5 u.p.z.., ilekroć w tej ustawie jest mowa o "inwestycji celu publicznego" - należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Za cel publiczny ustawodawca uznał w art. 6 pkt 1 u.g.n.. wydzielanie gruntów m.in. pod drogi publiczne. Nie ulega wątpliwości, że wytyczenie drogi dojazdowej, która ma zapewnić obsługę komunikacyjną zagospodarowywanym terenom, jest jak racjonalne i uzasadnione. W tym zakresie Gmina Łódź nie nadużyła swojego władztwa planistycznego. Niewątpliwie bowiem wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych skutków i jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego. Jednocześnie przy planowaniu przedmiotowej inwestycji musi dojść do naruszenia prawa własności osób będących właścicielami nieruchomości, przez które poprowadzona zostanie droga publiczna.

Rozważając natomiast kwestię, czy efekt wprowadzanej regulacji pozostaje w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na skarżącego, z przyczyn wskazanych wyżej, skonkludować wypada, że brak jest podstaw do uznania by w sytuacji konfliktu między interesem indywidualnym a interesem publicznym, dokonując kwestionowanych przez skarżącego wyborów w zakresie przeznaczenia terenu na określone cele, albo ustalając konkretne obowiązujące zasady zagospodarowania Gmina Łódź nie miała ku temu usprawiedliwionych podstaw i działała dowolnie, albo, by naruszyła prawo.

Ustawodawca w art. 36 ust. 1 – 3 u.p.z.p. przewidział instytucje prawne mające łagodzić negatywne konsekwencje dla właściciela i użytkownika wieczystego wynikające z wejścia w życie m.p.z.p. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu, jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2, żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę (pkt 1) albo wykupienia nieruchomości lub jej części (pkt 2). Realizacja roszczeń, o których mowa w ust. 1, może nastąpić również w drodze zaoferowania przez gminę właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu nieruchomości zamiennej. Jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości uległa obniżeniu, a właściciel albo użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość i nie skorzystał z praw, o których mowa w ust. 1 i 2, może żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości (ust. 3).

Nie są również zasadne zarzuty skargi, dotyczące naruszenia procedury planistycznej. Dokumentacja planistyczna jest bowiem kompletna i sporządzona zgodnie ze standardami dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skala opracowań kartograficznych, stosowane oznaczenia, nazewnictwo, standardy oraz sposób dokumentowania prac planistycznych) – rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587). W nadesłanych do kontroli sądowej materiałach planistycznych nie dostrzeżono tego rodzaju naruszeń, które mogłyby być uznane za naruszenie zasad sporządzania planu. Odnosi się to również do trybu jego sporządzania, określonego w art. 14 ust.1 oraz art. 17 i 20 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W tym stanie rzeczy, ponieważ Rada Miejska w Łodzi, pomimo naruszenia interesu prawnego skarżącego, nie nadużyła przysługujących jej uprawnień ustawowych zwanych w doktrynie władztwem planistycznym, skarga podlega oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.

k.ż.