Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 791/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 53 ust.3, art. 56, art. 52 ust 1 i 2, art. 50 ust.1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 20 lipca 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółka z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 1035/10 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, 2. zasądza od S. K. na rzecz [...] Spółka z o.o. w W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 1035/10 po rozpoznaniu skargi S. K. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy L. z dnia [...] kwietnia 2010 r. Nr [...] i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., Nr [...], po rozpoznaniu odwołania S. K., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy L. z dnia [...] kwietnia 2010 r., Nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ I instancji decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. ustalił dla [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością warunki i zasady zagospodarowania terenu dla inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej "[...]" na części działek oznaczonych Nr ewid. [...], [...], [...] (obręb [...]), położonych w miejscowości B., gm. L. Z uzasadnienia decyzji wynika, że planowana inwestycja obejmuje budowę wieży stalowej kratowej o wysokości do 52 m, konteneru technologicznego prefabrykowanego o powierzchni zabudowy do 10 m2 o dachu płaskim. Wysokość zabudowy mierzona od poziomu gruntu do najwyższego punktu pokrycia dachu będzie wynosiła do 4 m. W decyzji wskazano także dane dotyczące projektowanych anten. W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśnił, że linie rozgraniczające teren inwestycji pokrywają się z granicą terenu objętego wnioskiem, które wyznaczono na mapie sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:1000, stanowiącej załącznik graficzny do decyzji. Decyzja została podjęta po uzyskaniu uzgodnień z organami właściwymi w zakresie ochrony melioracji wodnych, ochrony gruntów rolnych i leśnych, zarządcą drogi powiatowej oraz Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego w K.

W odwołaniu od powyższej decyzji S. K., właściciel nieruchomości oznaczonych Nr ewid. [...], [...], [...], [...] i [...] podniósł, że jego działki znajdują się w strefie oddziaływania pola elektromagnetycznego na długości co najmniej około 100 m, na skutek czego w trakcie prac polowych wraz z rodziną będzie narażony na negatywne oddziaływanie tego pola. Przed wydaniem decyzji organ nie zlecił wydania opinii w sprawie oddziaływania inwestycji na środowisko, nie zastosował się także do zaleceń zawartych we wcześniejszej kasacyjnej decyzji organu II instancji. Pomimo, że organ I instancji uzyskał nowe uzgodnienia w sprawie, w treści decyzji powołał uzgodnienia dokonane na wcześniejszym etapie postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że na terenie gminy brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji stosownie do treści art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), inwestycja celu publicznego jest lokalizowana w drodze decyzji o ustaleniu jej lokalizacji. W postępowaniu związanym z wydaniem takiej decyzji, na mocy art. 53 ust. 3 w/w ustawy, właściwy organ bada warunki i zasady zagospodarowania terenu, wynikające z przepisów odrębnych oraz stan faktyczny i prawny terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, a decyzja wydawana jest po uzgodnieniu z organami wymienionymi w ust. 4 tego przepisu i powinna określać warunki wymienione w art. 54 ustawy, w tym wymagania odnoszące się do ochrony interesów osób trzecich. Zgodnie z treścią art. 56 w/w ustawy, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z odrębnymi przepisami prawa. W tym miejscu organ podkreślił, że sprzeciwy wobec lokalizacji inwestycji nie mogą przesądzać o wyniku sprawy. Granice praw i interesów inwestora oraz innych osób (stron postępowania) określają przepisy prawa. Rolą decyzji lokalizacyjnej jest określenie linii rozgraniczających teren inwestycji wyznaczonych na mapie, warunków zagospodarowania terenu oraz warunków ochrony interesów osób trzecich.

Zdaniem organu odwoławczego, zarzuty odwołującego się stanowiące o utracie wartości jego działek nie mogą tamować wydania decyzji o lokalizacji inwestycji i nie podlegają rozważeniu w tym postępowaniu. Kwestia regulacji roszczeń odszkodowawczych została unormowana w przepisie art. 58 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast w odniesieniu do wpływu przedsięwzięcia na środowisko, jak napisał organ, odwołujący się nie przedstawił żadnych dowodów uzasadniających jego twierdzenie. Tymczasem z charakterystyki przedsięwzięcia przedstawionej przez inwestora w "Kwalifikacji przedsięwzięcia – budowa stacji bazowej telefonii komórkowej" wynika, że projektowana inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Cytując odpowiednie zapisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), organ napisał, że planowana inwestycja nie wymaga sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W sprawie nie występuje zabudowa w odległości mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anten. Wobec tego projektowana stacja bazowa telefonii komórkowej, w ocenie organu odwoławczego, nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Zdaniem organu, bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostaje kwestia uzgodnień podniesiona w odwołaniu.

W skardze na powyższą decyzję S. K. wniósł o jej uchylenie oraz zlecenie przeprowadzenia badań w przedmiocie ustalenia stopnia i zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji. W uzasadnieniu skargi strona opisała dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że właściwy organ bada z urzędu warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów odrębnych, w tym także przepisów odnoszących się do ochrony środowiska. W tej sytuacji stwierdzenie w decyzji, że skarżący nie złożył żadnych dowodów uzasadniających jego twierdzenia, nie jest prawidłowe. To organ prowadzi postępowanie w sprawie i nie powinien przerzucać na stronę ciężaru złożenia określonych dowodów. Nie jest prawidłowe stanowisko organu, że w odległości 150 m od planowanej inwestycji nie występuje zabudowa. Z uwagi na brak terenów pod inwestycje mieszkaniowe, w niedalekiej przyszłości teren ten zapewne zostanie przeznaczony pod zabudowę. W konkluzji skarżący podtrzymał stanowisko wyrażone w toku postępowania administracyjnego, w którym domagał się wykupienia przez inwestora określonych gruntów zlokalizowanych w pobliżu inwestycji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu, w sprawie doszło do naruszenia ogólnych zasad postępowania administracyjnego.

Sąd wskazał, że materialno – prawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 50 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., powoływanej dalej jako ustawa). Inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku – w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 50 ustawy). Przy czym pod pojęciem inwestycji celu publicznego, stosownie do art. 2 pkt 5 ustawy należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2000 roku Nr 46, poz. 543 ze zm.). Stosownie do przepisu art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, celami publicznymi w rozumieniu ustawy są m. in. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Bezspornie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i wojewódzkich sądów administracyjnych w chwili obecnej dominuje pogląd, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego (por. wyroki NSA z dnia 3 września 2008 roku, II OSK 989/07, Lex Nr 519007 i z dnia 13 listopada 2007 roku, II OSK 1506/06, Lex Nr 438619, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 czerwca 2008 roku, II SA/Po 196/07, Lex Nr 499857, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 maja 2007 roku, II SA/GL 852/06, Lex Nr 507200 i inne).

Nie ulega wątpliwości, że na terenie, na którym planowana jest realizacja inwestycji nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem inwestycja taka jest lokalizowana w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 50 ust. 1 ustawy). Ustalenie lokalizacji takiej inwestycji następuje na wniosek inwestora, który powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000. Wniosek powinien zawierać także charakterystykę inwestycji, obejmującą: określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, jak i określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko (art. 52 ust. 1 i 2 ustawy). Właściwy organ, stosownie do art. 53 ust. 3, w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Natomiast, w myśl art. 54 ustawy, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa:

1) rodzaj inwestycji;

2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; oraz

3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

Przenosząc te ogólne uwagi na grunt niniejszej sprawy Sąd wyjaśnił, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 i w konsekwencji art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wynikającą z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), a następnie ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe i w dalszej kolejności ocena zgromadzonych dowodów znajduje swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, które powinno być skonstruowane stosownie do wymagań art. 107 § 3 k.p.a.. Przepis ten określa, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W stanie faktycznym sprawy, inwestor składając wniosek o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dołączył do niego dokument zatytułowany "Kwalifikacja przedsięwzięcia – budowa stacji bazowej telefonii komórkowej". Zdaniem Sądu, organ nie dokonał oceny złożonych przez inwestora dokumentów w kontekście art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy, który wymaga, by złożona przez inwestora charakterystyka przedsięwzięcia obejmowała m. in. określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Dokument złożony przez inwestora wskazywał na to, że planowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Organ w tym zakresie nie dokonał samodzielnej analizy zgodnie z wymogami wymienionych powyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym zakresie organ oparł się wyłącznie na treści wniosku i załączników do niego, gdy tymczasem powinien dokonać własnej oceny opierając się na złożonych przez inwestora dokumentach, przepisach prawa i ogólnej wiedzy życiowej. W szczególności w sytuacji, gdy skarżący w treści odwołania i skargi kwestionował negatywny wpływ planowanej inwestycji na okoliczne grunty. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania stanowiących właśnie o szkodliwym wpływie inwestycji na życie i zdrowie, organ poprzestał na arbitralnym powołaniu się na dokumenty złożone przez inwestora zarzucając stronie, że nie przedstawiła żadnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń. Owszem, zgodnie z regulacją art. 53 ust. 6 ustawy, odwołanie od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji powinno zawierać zarzuty odnoszące się do decyzji, określać istotę i zakres żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazywać dowody uzasadniające to żądanie. Mimo takiego sformułowania przepisu, organ nie jest zwolniony z samodzielnej oceny zgromadzonych dowodów stosownie do art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.. Zgodnie bowiem z tezą wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 października 2007 r., II SA/Lu 539/07 (Lex Nr 424673), obszar oddziaływania inwestycji określony we wniosku lub dokumentacji inwestora podlega weryfikacji przez organ, który na podstawie oceny materiału dowodowego, może zmienić jego zasięg. Analogiczny pogląd przedstawił także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27 września 2005 r., IV SA/Wa 744/05 (Lex Nr 205459). Sąd w pełni podzielił zacytowany pogląd rekapitulując nadto, że teza o konieczności samodzielnej weryfikacji przez organ dokumentów złożonych przez inwestora odnosi się do wszystkich elementów i parametrów technicznych inwestycji. W tym aspekcie Sąd zwrócił uwagę także na to, że błędne jest założenie, że skoro inwestycja nie jest objęta w/w rozporządzeniem z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, to wystarczające jest stwierdzenie, iż "planowana inwestycja nie wpłynie negatywnie na środowisko". Podsumowując, organ powinien samodzielnie na podstawie zgromadzonych dokumentów dokonać oceny wpływu planowanej inwestycji na środowisko.

W decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego określa się m. in. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (art. 54 pkt 2 lit. b ustawy). Inwestor występując z wnioskiem wszczynającym postępowanie scharakteryzował dane dotyczące projektowanych anten i określił odległość miejsc dostępnych dla ludzi wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania poszczególnych anten. W przypadku najsilniejszej z anten określono, że odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego anteny wynosi więcej niż 150 m. Wszystkie te parametry określono dla każdej z anten. Tymczasem brak jest wskazania takiego oddziaływania dla zsumowanych parametrów tych anten. Nadto, wątpliwa jest ocena czy planowana liczba anten nośnych odnosi się do ilości anten danego typu, a jeżeli tak, to w jaki sposób wpływie to na parametry techniczne inwestycji i jej wpływ na środowisko. Kwestie te wymagają ponownego przeanalizowania w toku ponownie prowadzonego postępowania.

W dalszej kolejności Sąd wskazał, że stosownie do regulacji art. 50 ust. 1 zd. 2 ustawy, do ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego stosuje się odpowiednio warunek, o którym stanowi art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy. Przepis ten tymczasem określa, że wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest możliwe jedynie w przypadku, gdy teren objęty zamierzeniem inwestycyjnym nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Z drugiej strony zgodnie z art. 54 pkt 2 ustawy w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa się m. in. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. W decyzji I instancji organ nie określił, czy teren objęty zamierzeniem inwestycyjnym wymaga zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych. Informacja bowiem zawarta w punkcie 2 decyzji nie jest wystarczająca. W punkcie drugim decyzji bowiem organ napisał, że w przypadku realizacji inwestycji na gruntach, o których mowa w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) wyłączenie z produkcji użytków rolnych będzie możliwe po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. W kontekście art. 50 ust. 1 i art. 54 pkt 2, zacytowane stwierdzenie organu nie jest wystarczające.

Analizując akta administracyjne Sąd dostrzegł także uchybienia natury formalnej. Strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania (art. 32 k.p.a.). Pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Adwokat, radca prawny, rzecznik patentowy, a także doradca podatkowy mogą sami uwierzytelnić odpis udzielonego im pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących ich umocowanie (art. 33 § 3 k.p.a.). W stanie faktycznym sprawy, z wnioskiem wszczynającym postępowanie wystąpił pełnomocnik, który nie był adwokatem, ani radcą prawnym. Osoba ta przy pierwszej czynności wykazała swoje upoważnienie składając pełnomocnictwo. Tym niemniej, dokumenty złożone przez tę osobę nie spełniają wymogów z cytowanego przepisu art. 33 § 3 k.p..a.. Dalsze pełnomocnictwo udzielone przez osobę upoważnioną, jak i pełnomocnictwo udzielone przez członków zarządu osobie, która dokonała umocowania osoby działającej w sprawie, są poświadczone za zgodność z oryginałem przez dwóch radców prawnych. Tym niemniej, żaden z tych radców nie jest umocowany do działania w niniejszej sprawie, a co za tym idzie nie ma podstaw do uznania tych osób za kompetentne, w tej sprawie, do uwierzytelnienia odpisu jakiegokolwiek dokumentu. Wszak przepis art. 33 § 3 k.p.a. stanowi, że określone osoby mogą same uwierzytelnić odpis udzielonego im pełnomocnictwa. Podkreślić należy, że przepis ten posługuje się sformułowaniem "udzielonego im pełnomocnictwa". Organ, do którego został złożony wniosek dostrzegając ten brak formalny powinien zażądać jego uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 k.p.a..

Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi Sąd wyjaśnił, że wniosek o zlecenie przeprowadzenia badań w określonym zakresie nie mógł być uwzględniony. Sąd administracyjny orzeka bowiem na podstawie akt sprawy, a własnych ustaleń dokonuje wyjątkowo. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić jedynie dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Przepis ten nie tworzy podstawy dla przeprowadzenia przed sądem administracyjnym dowodu na przykład z opinii biegłego. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, lecz wyłącznie ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami procedury administracyjnej, a następnie, czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji określonych przepisów prawa materialnego.

Podobnie nie mógł być uwzględniony przez Sąd wniosek o wykup przez inwestora od skarżącego odpowiedniej części nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z terenem objętym zamierzeniem inwestycyjnym. W tym zakresie znajduje zastosowanie przepis art. 58 ust. 2 ustawy, który stanowi, że jeżeli decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wywołuje skutki, o których mowa w art. 36, przepisy art. 36 oraz art. 37 stosuje się odpowiednio. Przepis art. 36 ustawy odnosi się bowiem do sytuacji, gdy korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem, w wyniku wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone. Przepis art. 37 ustawy normuje tryb ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania z tego tytułu. Niemniej jednak kwestie powyższe wykraczają poza ramy niniejszego postępowania i jako takie pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie.

Wobec stwierdzonych powyżej uchybień Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję I instancji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] Sp. z o.o., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, to jest uznanie przez WSA w Łodzi naruszenia przez organ w toku prowadzenia sprawy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego;

2) naruszeniu przepisów postępowania, poprzez przyjęcie, że złożony przez inwestora dokument nie wypełnia dyspozycji art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie kosztów postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora (art. 52 ust. 1). Wymagania dotyczące wniosku zawarte zostały w ust. 2 art. 52. Do zadań organu należało więc sprawdzenie w pierwszej kolejności poprawności i kompletności wniosku. Wójt Gminy L. po uzupełnieniu przez inwestora dokumentacji uznał wniosek za kompletny. Następnym etapem postępowania organu było dokonanie zawiadomienia stron postępowania oraz miejscowej społeczności o planowanej inwestycji. Tym samym podmiotom tym umożliwiono w oparciu o obowiązujące przepisy oraz mając na względzie określony w art. 7 k,p,a, interes społeczny i słuszny interes obywateli podniesienie ewentualnych zarzutów oraz zgłoszenie uwag do projektu planowanej decyzji lokalizacyjnej.

Wójt Gminy L. przed wydaniem uchylonej wyrokiem WSA w Łodzi decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonał analizy w zakresie określonym w ust. 3 art. 53 w/w ustawy, a następnie w decyzji lokalizacyjnej uwzględnił dokonane przez inwestora uzgodnienia z organami właściwymi w zakresie ochrony melioracji wodnych, ochrony gruntów rolnych i leśnych, zarządcą drogi powiatowej oraz Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego w K.

W zakresie oceny oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko organ przeanalizował i uznał za wystarczający złożony przez inwestora dokument pt. "Analiza środowiskowa. Kwalifikacja przedsięwzięcia. Oświadczenie. Nr [...]" z marca 2009 r. Podstawą jego przyjęcia było wykazanie w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, w tym rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. zmienionego rozporządzeniem RM z dnia 21 sierpnia 2007 r., że planowana inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko. Zdaniem pełnomocnika skarżącej Spółki uzasadnienie decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] kwietnia 2010r., w związku z poczynionymi przez organ w trakcie postępowania ustaleniami oraz w świetle zgromadzonych przez organ dokumentów zawiera wszystkie elementy określone w art. 107 § 3 k.p.a., przy uwzględnieniu wymogów wynikających dla tego typu decyzji z przepisu szczególnego, to jest art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W związku z powyższym, zdaniem skarżącej nie doszło do naruszenia w trakcie prowadzonego postępowania przez organ ogólnych zasad postępowania administracyjnego, określonych m.in. w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a..

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła także, że Sąd I instancji stwierdził, że organ I instancji przyjmując dokument zatytułowany "Kwalifikacja przedsięwzięcia - budowa stacji bazowej telefonii komórkowej" nie dokonał samodzielnej oceny i analizy złożonych przez inwestora dokumentów w kontekście art. 52 ust. 2 pkt 2 lit c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który zdaniem Sądu wymaga, by złożona przez inwestora charakterystyka przedsięwzięcia obejmowała m.in. określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Zgodnie z tym stanowiskiem, organ powinien w bliżej niesprecyzowany sposób dokonać weryfikacji złożonych przez inwestora dokumentów, w tym także w zakresie przedstawionych parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej. Zdaniem Sądu, organ powinien także samodzielnie, na podstawie zgromadzonych dokumentów dokonać analizy wpływu planowanej inwestycji na środowisko.

Zdaniem skarżącej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie uznając sporządzonego w oparciu o odpowiednie, obowiązujące przepisy dokumentu jako wypełniającego dyspozycję art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym naruszył przepisy postępowania, gdyż uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przepis ten wymaga bowiem od inwestora przedstawienia charakterystyki inwestycji obejmującej określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko, co może nastąpić w różnej formie, w tym przypadku w postaci dołączonego opracowania pod tytułem: "Analiza środowiskowa. Kwalifikacja przedsięwzięcia. Oświadczenie. Nr [...]" z marca 2009 r. Dokument ten opracowany został na podstawie wymienionych na jego str. 10 obowiązujących przepisów prawa. Opracowanie to ma na celu weryfikację założeń projektowych z obowiązującymi przepisami prawa w zakresie ochrony środowiska. Dokument zawiera analizę środowiskową, w tym opis planowanego przedsięwzięcia, wskazanie przewidywanych wielkości emisji - obszarów występowania pól elektromagnetycznych o gęstości mocy większej lub równej 0,1 W/m2, obszarów występowania pól elektromagnetycznych o natężeniu większym lub równym 0,1 W/m2, innych źródeł promieniowania. Informacje zawarte w tej części przedstawione zostały w sposób opisowy jak i graficzny. W taki sam sposób przedstawiono część opisującą Kwalifikację przedsięwzięcia. Zawiera ona opis planowanego przedsięwzięcia oraz wyniki obliczeń odległości miejsc dostępnych dla ludności.

Zdaniem WSA w Łodzi organ, wbrew przedstawionym mu faktom, winien samodzielnie ocenić wpływ planowanej inwestycji na środowisko, jak również przeanalizować w toku nowego postępowania wskazane parametry dla każdej z anten oraz ustalić je "dla zsumowanych parametrów tych anten". Na podstawie jakich przepisów prawa organ winien tego dokonać Sąd już nie wskazał.

Dokonując analizy powołanych w "Kwalifikacji przedsięwzięcia" przepisów prawa można stwierdzić, że planowane przedsięwzięcie o wskazanych parametrach technicznych i lokalizacyjnych nie jest przedsięwzięciem mogącym w określonych tam warunkach znacząco oddziaływać na środowisko.

Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 powołanego wcześniej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007 r., kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych, z wyłączeniem radiolinii, do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko dokonuje się biorąc pod uwagę dwa parametry:

- równoważną moc promieniowaną izotropowo (EIRP) wyznaczoną dla pojedynczej anteny;

- odległość środka elektrycznego tej anteny wyznaczoną od miejsc dostępnych dla ludności wzdłuż głównej osi promieniowania anteny.

Wyznaczenia tej odległości należy dokonać uwzględniając zarówno kierunek (azymut) głównej wiązki promieniowania anteny jak i pochylenia tej wiązki.

Skarżąca Spółka podniosła, że w załączonym przez inwestora opracowaniu zostały zawarte wyżej wymienione parametry, nie było więc konieczności dodatkowego dowodzenia przedstawionych faktów, co nie zostało dostrzeżone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi i miało istotny wpływ na wynik postępowania sądowego.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył S. K., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2010 r., Nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy L. z dnia [...] kwietnia 2010 r., Nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stosownie do art. 53 ust. 3 u.p.z.p., właściwy organ bada warunki i zasady zagospodarowania terenu, wynikające z przepisów odrębnych oraz stan faktyczny i prawny terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, a decyzja wydawana jest po uzgodnieniu z organami wymienionymi w ust. 4 tego przepisu i powinna określać warunki wymienione w art. 54 ustawy, w tym wymagania odnoszące się do ochrony interesów osób trzecich. Rolą decyzji lokalizacyjnej jest określenie linii rozgraniczających teren inwestycji wyznaczonych na mapie, warunków zagospodarowania terenu oraz warunków ochrony interesów osób trzecich.

Zgodnie z treścią art. 56 u.p.z.p., nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z odrębnymi przepisami prawa. Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest decyzją związaną. Zatem jeśli wniosek o ustalenie dotyczy inwestycji, której lokalizacja pozostaje w zgodzie z przepisami u.p.z.p. i z unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych oraz czyni zadość warunkom formalnym, organ właściwy w sprawie winien wydać decyzję pozytywną.

W myśl art. 52 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. W przepisie art. 52 ust. 2 omawianej ustawy określono wymaganą treść wniosku. Jest to zatem przepis o charakterze proceduralnym, będący normą szczególną w stosunku do art. 63 § 2 k.p.a. Między innymi wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego musi zawierać informację o cechach technicznych planowanej inwestycji. W rozpoznawanej sprawie, inwestor składając wniosek o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dołączył do niego dokument zatytułowany "Kwalifikacja przedsięwzięcia – budowa stacji bazowej telefonii komórkowej". Dokument złożony przez inwestora wskazuje na to, że planowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko.

Zdaniem Sądu I instancji, organ nie dokonał oceny złożonych przez inwestora dokumentów w kontekście art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c u.p.z.p., który wymaga, by złożona przez inwestora charakterystyka przedsięwzięcia obejmowała m. in. określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r., kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych, z wyłączeniem radiolinii, do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko dokonuje się biorąc pod uwagę dwa parametry: równoważną moc promieniowaną izotropowo (EIRP) wyznaczoną dla pojedynczej anteny oraz odległość środka elektrycznego tej anteny wyznaczoną od miejsc dostępnych dla ludności wzdłuż głównej osi promieniowania anteny.

Wyznaczenia tej odległości należy dokonać uwzględniając zarówno kierunek (azymut) głównej wiązki promieniowania anteny jak i pochylenia tej wiązki. Jak słusznie wskazano w skardze kasacyjnej, w załączonym przez inwestora opracowaniu zostały zawarte wyżej wymienione parametry, nie było więc konieczności przeprowadzania dodatkowego postępowania dowodowego w tym zakresie, jak również nie było podstaw do wskazania takiego oddziaływania dla zsumowanych parametrów tych anten. Należy także zwrócić uwagę, że z uzupełnienia wniosku przedstawionego przez inwestora wynika, że przy minimalnym ustawieniu tiltu minimalna wysokość osi głównej wiązki promieniowania wynosi 49 m n.p.t., natomiast przy maksymalnym ustawieniu tiltu wysokość ta wynosi 41, 7 m n.p.t, a dla anteny typu BSA001 – 28,1 m n.p.t., a zatem w miejscu niedostępnym dla ludności. Odwołanie od decyzji organu I instancji, mimo wymogów określonych w art. 53 ust. 6 u.p.z.p., nie wskazywało na dowody mające podważyć powyższe dane wskazane przez inwestora.

Wobec powyższego uznać należy, że organ dokonał oceny złożonej przez inwestora charakterystyki przedsięwzięcia pod kątem wymogów z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c u.p.z.p., co czyni zasadnym zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez przyjęcie, że złożony przez inwestora dokument nie wypełnia dyspozycji niniejszego przepisu.

Zupełnie niezrozumiałe są zarzuty Sądu I instancji, że w decyzji I instancji organ nie określił, czy teren objęty zamierzeniem inwestycyjnym wymaga zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych. Należy zwrócić uwagę, że zastrzeżenie zawarte w art. 50 ust. 1 zd. 2 u.p.z.p. wprowadza ograniczenie stanowiące, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może być wydana, gdy planowane zamierzenie ma być zrealizowane na terenie posiadającym status gruntu rolnego lub leśnego, ponieważ w takich przypadkach konieczne jest uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne. Sąd natomiast wskazał, że w punkcie drugim decyzji organ I instancji umieścił zapis, że w przypadku realizacji inwestycji na gruntach, o których mowa w art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyłączenie z produkcji użytków rolnych będzie możliwe po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Zdaniem Sądu, w kontekście art. 50 ust. 1 i art. 54 pkt 2 u.p.z.p., zacytowane stwierdzenie organu nie jest wystarczające. Wskazać należy, że wywody Sądu w tym zakresie są zupełnie oderwane od stanu faktycznego niniejszej sprawy, albowiem planowana inwestycja zlokalizowana jest na cmentarzu grzebalnym, a zatem - mając na uwadze status terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym - nie było konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów. Ponadto Sąd myli pojęcia "zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne", o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. i "wyłączenia z produkcji użytków rolnych", uregulowanego w art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Odnosząc się zaś do podniesionych przez Sąd okoliczności dotyczących uwierzytelniania odpisu pełnomocnictwa, wskazać należy, że nie miały one żadnego wpływu na wynik sprawy.

W związku z powyższym należy stwierdzić, że niezasadnie Sąd I instancji uznał, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 i w konsekwencji art. 107 § 3 k.p.a. Zarówno decyzja organu I instancji, jak i organu II instancji wydana została zgodnie z zasadami procedury administracyjnej, a prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe i ocena zgromadzonych dowodów znalazła swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, spełniającej wymagania art. 107 § 3 k.p.a. Organy dokonały prawidłowej, wyczerpującej oceny wniosku przedstawionego przez inwestora. Argumentację Sądu podnoszoną w powyższym zakresie uznać należy ze bezzasadną.

Na uwzględnienie zasługuje zatem zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania (błędnie określony w skardze kasacyjnej jako zarzut naruszenia prawa materialnego) przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu przez WSA w Łodzi naruszenia przez organ w toku prowadzenia sprawy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę dokona oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji, mając na względzie poczynione wyżej uwagi.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł jak w sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 2 p.p.s.a.