Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 722/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2021-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw wniesiony na podstawie art. 3 § 2a ustawy ppsa
Powołane przepisy: article: art. 151 a par. 2 w zw. z art. 64 d par. 1 i art. 64 e
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 października 2021 r. sprawy ze sprzeciwów A. J. G. i M. K. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia[...] września 2021 r. nr [...]\ w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala sprzeciwy


UZASADNIENIE

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B., w związku z interwencjami z dnia [...].06.2020r. oraz z dnia [...].06.2020r. p. M. K., wszczął postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w B., stanowiącej własność p. A. G. Z informacji przekazanej przez M. K. wynikało, że ganek wejściowy został wybudowany od podstaw, o zwiększonych gabarytach w stosunku do starego ganku, a także przebudowane zostało poddasze nieużytkowe poprzez podwyższenie ścian zewnętrznych budynku i wykonanie nowej więźby dachowej, pokrytej papą.

W dniu [...].08.2020r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. wpłynęło wystąpienie A. G., w którym strona postępowania zwróciła się o uregulowanie stanu prawnego, w przedmiocie budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w B., powołując się na zgłoszenie robót budowlanych (nr [...]), polegających na zmianie pokrycia dachu oraz skuteczne zgłoszenie przebudowy budynku (nr [...]).

W dniu [...].08.2020r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. dokonał oględzin na w/w nieruchomości stwierdzając, iż istnieje na niej budynek mieszkalny, jednorodzinny, drewniany, parterowy, częściowo podpiwniczony, z dachem 2-spadowym, pokrytym papą. Właścicielką budynku jest od grudnia 2019r. A. G., która w dniu [...].02.2020r. dokonała zgłoszenia w Urzędzie Miejskim w B. obejmującego zamiar wymiany pokrycia dachowego z dachówki cementowej na blachodachówkę (nr [...]). Po przystąpieniu w maju 2020r. do robót budowlanych związanych z wymianą pokrycia dachowego, inwestorka podjęła decyzję o zmianie konstrukcji dachowej wraz z jej podwyższeniem (wykonano ścianki kolankowe) oraz rozbudowie ganku wejściowego. Elewację budynku wykonano z płyt wiórowych.

W w/w protokole oględzin organ I instancji stwierdził, że roboty budowlane związane z przebudową nie zostały zakończone. Stan zaawansowania robót: wykonana nowa konstrukcja dachowa z pokryciem z papy, elewacja z płyt wiórowych, rozbudowany i podwyższony ganek o wymiarach 4,05 x 2,27m. Stan obiektu - surowy otwarty, brak stolarki okiennej. Roboty zostały przerwane w lipcu 2020r.

Postanowieniem z dnia [...].08.2020r. nr [...], wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. wstrzymał roboty budowlane, związane z przebudową przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, realizowane bez wymaganego pozwolenia na budowę, a także nakazał przedłożyć w organie I instancji, w terminie 30 dni od doręczenia tego postanowienia, inwentaryzację wykonanych robót budowlanych, związanych z przebudowę budynku wraz z oceną techniczną prawidłowego wykonania dotychczasowego zakresu robót budowlanych, sporządzoną przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane. W uzasadnieniu przywołanego postanowienia organ I instancji stwierdził, iż przebudowa w/w budynku jest realizowana przez p. A. G. bez wymaganego pozwolenia na budowę, co rodzi konieczność wdrożenia w niniejszej sprawie procedury naprawczej. Przywołane postanowienie stało się ostateczne, gdyż nie zostało zaskarżone do organu wyższej instancji.

W dniu [...].10.2020r. inwestorka złożyła inwentaryzację wykonanych prac budowlanych przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dnia [...].09.2020r. oraz ocenę techniczną prawidłowego wykonania dotychczasowego zakresu robót budowlanych z dnia [...].09.2020r.

Decyzją z dnia [...].11.2020r. nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. nakazał p. A. G. wykonanie, w terminie do [...].04.2021r., następujących czynności:

1. Wykonanie ściany spełniającej wymóg ściany oddzielenia pożarowego, usytuowanej w odległości 0,5m od granicy sąsiedniej działki nr ewid. gr. [...]. Wykonanie tej ściany w zakresie ustalenia jej grubości, wysokości, rodzaju materiałów budowlanych użytych do jej budowy, należy uzgodnić z osobą posiadającą stosowne uprawnienia do orzekania w zakresie przepisów przeciwpożarowych. Roboty budowlane związane z budową ściany oddzielenia pożarowego należy wykonać pod nadzorem osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane.

2. Zamontować rynny i rury spustowe odprowadzające wody opadowe z dachu na teren własnej działki.

3. O wykonaniu w/w robót należy powiadomić organ I instancji, przedkładając jednocześnie pisemne oświadczenie osoby nadzorującej budowę ściany pożarowej o wykonaniu jej zgodnie z wiedzą techniczną i warunkami technicznymi, oraz potwierdzenie pisemne osoby posiadającej uprawnienia ppoż., że wykonania ściana spełnia wymogi oddzielenia pożarowego.

Działający w trybie odwoławczym P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na skutek odwołania wniesionego przez p. M. K., decyzją ostateczną z dnia [...].12.2020r. nr [...], uchylił w/w decyzję organu I instancji i przekazał niniejszą sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swojej decyzji tutejszy organ stwierdził, że inwestorka p. A. G., oprócz samowolnej przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr ewid. gr [...] przy ul. [...] w B., wykonała także samowolną budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane, tj. rozbudowę budynku na poziomie poddasza oraz budowę ganku. Zatem procedura naprawcza, przeprowadzana w niniejszej sprawie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. na podstawie art. 50-51 ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane, nie jest właściwa, gdyż zakres robót budowlanych, wykonanych przez p. G., nie mieści się w całości w definicji przebudowy. W niniejszej sprawie konieczna jest procedura legalizacyjna w trybie właściwym dla samowolnej budowy, według przepisów obowiązujących do dnia 18.09.2020r. Żadna ze stron postępowania nie złożyła sprzeciwu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. od przywołanej powyżej decyzji ostatecznej P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

W dniu [...].02.2021r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B., ponownie prowadząc postępowanie, dokonał kontroli budynku mieszkalnego na działce nr ewid. gr [...] przy ul. [...] w B., stwierdzając, że zakres wykonanych robót budowlanych nie uległ zmianie w stosunku do ustaleń wynikających z kontroli z dnia 28.08.2020r. Ponadto dokonano szeregu pomiarów związanych z budynkiem oraz gankiem przy tym budynku, w tym zmierzono wysokość ścianek kolankowych na poddaszu, która wynosi 1,40m od strony podwórza oraz 0,42m od strony działki skarżącego p. M. K..

Organ I instancji stwierdził, że w/w budynek mieszkalny usytuowany jest w odległości 0,35-0,50m od granicy działki sąsiedniej nr ewid. [...] (własność odwołującego). Całość elewacji budynku obłożona została płytami wiórowymi. Wskazane zbliżenie ściany drewnianej do granicy działki powoduje zagrożenie pożarowe, które należy wyeliminować w trakcie prowadzonego postępowania naprawczego w organie nadzoru budowlanego. Zatem postanowieniem z dnia [...].03.2021r. nr [...], wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. nałożył na p. A. G. obowiązek przedłożenia oceny technicznej, sporządzonej przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, w zakresie ustalenia czynności doprowadzających w/w drewnianą ścianę do zgodności z przepisami.

W dniu [...].04.2021r. A. G. przedłożyła opinię z zakresu ochrony przeciwpożarowej dotyczącą lokalizacji przedmiotowego budynku mieszkalnego, która zalecała zaprojektowanie ściany oddzielenia pożarowego w klasie REI 60 w trzech możliwych technologiach. Natomiast w dniu [...].06.2021r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. wpłynął projekt ściany oddzielenia przeciwpożarowego.

Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. wydał decyzję z dnia [...].07.2021r. nr [...], która na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane, nakazał p. A. G. wykonanie, w terminie do [...].05.2022r., następujących czynności, doprowadzających do stanu zgodnego z prawem, samowolnie wykonane roboty budowlane związane z przebudową jednorodzinnego budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr ewid. gr. [...] przy ul. [...] w B.:

1. Od strony z sąsiednią działką nr ewid. gr. [...] wykonać murowaną ścianę oddzielenia przeciwpożarowego REI 60, o grubości 25 cm, zgodnie z rozwiązaniem technicznym zawartym w opinii technicznej,

2. Na dachu wzdłuż ściany oddzielenia przeciwpożarowego wykonać pas o szerokości min. 1m z materiału niepalnego, nierozprzestrzeniającego ognia,

3. Zamontować rury i rynny dachowe, odprowadzające wody opadowe na własną działkę,

4. Roboty budowlane związane z budową ściany oddzielenia przeciwpożarowego należy wykonać pod nadzorem osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane,

5. Przedłożyć oświadczenie uprawnionej osoby nadzorującej roboty budowlane ściany oddzielenia przeciwpożarowego o wykonaniu jej zgodnie z przepisami,

6. Przedłożyć 3 egzemplarze inwentaryzacji powykonawczej budynku wraz z mapą geodezyjną poinwentaryzacyjną.

W uzasadnieniu przywołanej decyzji organ I instancji stwierdził, że inwestorka p. A. G. w maju 2020r. przystąpiła do przebudowy budynku mieszkalnego na działce nr ewid. gr. [...] przy ul. [...] w B. oraz przebudowy ganku przy tym budynku. Zaś w celu uregulowania stanu prawnego rozpoczętych samowolnie robót budowlanych związanych z przebudową budynku, nakazane zostały inwestorce czynności do wykonania.

Odwołanie od przywołanej powyżej decyzji złożył p. M. K..

Decyzją z dnia [...] września 2021 r. nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. ponownie uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji z dnia [...] lipca 2021 r.

W uzasadnieniu swego stanowiska przedstawił stan faktyczny sprawy oraz podejmowane w sprawie czynności oraz wskazał, że zaskarżona decyzja nie została wydana prawidłowo, gdyż zakres robót budowlanych, wykonanych przez p. A. G., nie mieści się w całości w definicji przebudowy, rozumianej - zgodnie z art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane - jako wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji.

Organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zawarte we własnej decyzji z dnia [...].12.2020r. nr [...], iż roboty budowlane, zrealizowane przez inwestorkę do lipca 2020r., polegały m. in. na wykonaniu ścianek kolankowych od strony podwórka oraz od strony działki skarżącego, przez co zwiększyła się kubatura budynku. Ponadto pierwotnie istniejący przy budynku ganek drewniany został całkowicie rozebrany, czego jednoznacznie dowodzi dokumentacja fotograficzna przedłożona przez skarżącego p. M. K..

W ocenie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego inwestorka p. A. G., oprócz samowolnej przebudowy budynku, wykonała także samowolną budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane, tj. rozbudowę budynku na poziomie poddasza oraz budowę ganku. Podkreślił także, że zajął już stanowisko odnośnie kwalifikacji prawnej robót budowlanych wykonanych przez A. G. w ostatecznej i prawomocnej decyzji z dnia [...].12.2020r. nr [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. jest tym stanowiskiem związany (wyrok z dnia 20.11.2020r. sygn. akt I GSK 595/18 Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wyrok prawomocny z dnia 02.06.202lr. sygn. akt IV SA/Po 57/21 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu - CBOSA).

Tymczasem z treści zaskarżonej decyzji z dnia [...].07.2021 r. nr [...] wynikało, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. pominął stanowisko organu odwoławczego, orzekając w trybie procedury określonej przepisami art. 50-51 ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane, wskazanej przez tutejszy organ jako niewłaściwa w niniejszej sprawie, co skutkowało uchyleniem decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia w trybie art. 138 §2 Kpa.

Organ II instancji nakazał przy tym organowi I instancji wdrożyć procedurę legalizującą samowolę budowlaną wskazaną w art. 48-49 ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane w stosunku do robót budowlanych wykonanych przez A. G., stosując przepisy obowiązujące do dnia 18.09.2020r., zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13.02.2020r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020r. poz. 471), a także wyjaśnić różnicę między powierzchnią budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr ewid. gr. [...] przy ul. [...] w B., wynikającą z kartoteki budynków, wskazującej na powierzchnię zabudowy 72m2, a powierzchnią zabudowy wynikającą z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy - 79,21 m2. W ocenie organu może to wskazywać, że przedmiotowy budynek mieszkalny został wcześniej rozbudowany bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Końcowo organ podkreślił także, że nie może orzec merytorycznie nie naruszając zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w przepisie art. 15 Kpa.

Sprzeciw od decyzji P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2021 r. nr [...] uchylającej w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...] lipca 2021 r. w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych złożyła A. G. oraz M. K. .

A. G. zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji uchylającej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...] lipca 2021 r. w sytuacji gdy powyższa decyzja była prawidłowa, a dodatkowo organ II instancji zakreślił organowi I instancji wytyczne, które nie dotyczyły elementów jakie organ I instancji powinien był wyjaśnić, ale praktycznie wskazał w oparciu o jakie przepisy powinno zostać dokonane rozstrzygnięcie,

b. art. 7 i 77 k.p.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym:

- poprzez nietrafne i nieuzasadnione przyjęcie, że stan faktyczny w sprawie został ustalony w stopniu pozwalającym na przyjęcie odmiennej podstawy prawnej, a w konsekwencji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 50 w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

- poprzez nietrafne przyjęcie, że doszło do zmiany powierzchni zabudowy, w sytuacji gdy nie ustalono "pierwotnej" powierzchni zabudowy, a tymczasem budynek nie zmienił wysokości kalenicy ani szerokości ani długości,

- poprzez nietrafne przyjęcie, że doszło do nielegalnego wykonania prac budowlanych, które skutkowały zmianą kubatury lub zmianą sposobu użytkowania, co błędnie zostało zakwalifikowane jako rozbudowa budynku mieszkalnego,

- poprzez błędną ocenę dowodów (brak stosowanych analiz) i wyciągniecie z powyższych wniosków, że doszło do zmiany powierzchni budynku, w sytuacji gdy organ wskazuje, że powyższa okoliczność wymaga dalszego badania - a więc nie została ustalona,

c. art. 7 k.p.a., wyrażającego zasadę prawdy obiektywnej, stanowiącego, że: "w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli" poprzez niewyjaśnienie wszelkich przesłanek dotyczących określenia w jaki sposób dokonano rzekomej rozbudowy, a tym samym o jaką powierzchnię zwiększono zabudowę skoro w istocie nie istnieją żadne dowody pozwalające na przyjęcie, że doszło do powiększenia zabudowy, a także nie wyjaśnienie czy przebudowa ganku wymagała pozwolenia na budowę czy wykonane roboty mieszczą się w definicji remontu, przebudowy czy rozbudowy obiektu budowlanego w sytuacji, gdy ganek stanowi oddzielny obiekt konstrukcyjny, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji, jednakże z wytycznymi dla organu I instancji, które dotyczą już merytorycznego rozstrzygnięcia a które oparte są na błędnych ustaleniach faktycznych i których nie można zaakceptować,

d. art. 7a § 1 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie zachodzących wątpliwości co do nałożenia na stronę obowiązku na korzyść strony, w sytuacji gdy powyższe rozstrzygnięcie nie ma bezpośredniego wpływu na inne strony postępowania,

e. art. 107 § 3 k.p.a., którego dyspozycja stanowi: "Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przypisów prawa", a tym samym decyzja nakładająca wytyczne co do rozstrzygnięcia i wiążąca w ten sposób organ pierwszej instancji, jako niewłaściwie uzasadniona -zwłaszcza poprzez niewyjaśnienie podstawy do zastosowania przepisu art. 48 Prawno budowlane, pomimo iż w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo Budowalne (Dz.U.2019.1186 t.j.) mówiący o braku konieczności posiadania zezwolenia na budowę czy rozbudowę ganku, jest wadliwa,

f. art. 11 k.p.a. poprzez:

- niedostateczne wyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy,

- pominięcie milczeniem niektórych dowodów zgromadzonych w sprawie oraz nie odniesienie się do wszystkich istotnych okoliczności sprawy,

- wybiórcze analizowanie materiału dowodowego, bez uzasadnienia innych przesłanek zawartych w materiale dowodowym,

g. art. 15 k.p.a. poprzez wskazanie przez organ II instancji wytycznych dotyczących rozstrzygnięcia, które naruszają zasadę dwuinstancyjności,

2) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 29 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo Budowalne (Dz.U.2019.1186 t.j.) poprzez jego pominięcie i na skutek powyższego przyjęcie, że przebudowa ganku (co stanowiło roboty budowlane wykonane na obiekcie o oddzielnej konstrukcji) wymagała uzyskania pozwolenia pomimo, że zgodnie z dyspozycją przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo Budowalne (Dz.U.2019.1186 t.j.) "pozwolenia na budowę nie wymaga budowa (...) przydomowych ganków o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki", zaś zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 2 pozwolenia na budowę na nie wymagała przebudowa takiego obiektu co skutkowało uznaniem ich za "samowolą budowlaną".

Na tej podstawie wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

Sprzeciw został też wniesiony przez M. K., który podkreślił, że przedmiotowy budynek został rozbudowany bez planów i pozwoleń na przebudowę mimo, że jest usytuowany w bliskiej odległości od jego działki. W jego ocenie, kontrole przeprowadzane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego przebiegały w dość dziwny sposób i nie zwracały uwagi na dość istotne sprawy, dotyczące podjętych prac. W jego ocenie niezasadnie nie uwzględniono podwyższenia całości budynku, co dało inwestorom, na poddaszu budynku uzyskanie możliwości wydzielenia pomieszczeń, a co za tym idzie zwiększenia, bez pozwolenia o dodatkowe kilkanaście metrów kwadratowych powierzchni mieszkalnej, a ponadto wykonano stolarkę budowlaną. W ocenie wnoszącego sprzeciw, nieprawidłowości te powinny być stwierdzone przez Inspekcję oraz powinny być podjęte kroki naprawcze, doprowadzające budynek do stanu takiego, na jaki zostało wydane pozwolenie, czyli na zmianę poszycia dach, a nie rozbudowę. Podtrzymał swoje stanowiska zawarte w poprzednich pismach.

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w odpowiedzi na sprzeciwy, wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swoją argumentację.

W dniu [...] października 2021 r. A. G. wnosiła o przeprowadzenie dowodu z dokumentów, w tym analizy porównawczej przedstawiającej inwentaryzację przed i po przebudowie budynku mieszkalnego, potwierdzającą, że nie doszło do zmiany kubatury budynku oraz analizy graficznej tj. mapy z 1976 r. ze strony Miejskiego Systemu Informacji Przestrzennej Serwis Geodezyjny oraz mapy z 1996 r. ze strony Miejskiego Systemu Informacji Przestrzennej Serwis Geodezyjny na fakt, że podstawowe parametry techniczne nie uległy zmianie. W ocenie skarżącej dokumenty te nie przedłużą postępowania, a potwierdzą, że stanowisko organu II instancji jest niezasadne. W ocenie skarżącej organ II instancji nie może wydawać organowi I instancji wiążących wytycznych co do stanu prawnego, skoro nie zgromadzono pełnego materiału dowodowego, co miało wpływ na ustalenia faktyczne (k. 31).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 3 § 2a w związku z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne rozpoznają sprzeciwy od decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji kasatoryjnej ocenia co do zasady jedynie zachowanie przesłanek wydania tego rodzaju decyzji (art. 64e p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a.), jednakże zgodnie z treścią art. 64b § 1 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest związany granicami sprzeciwu, w tym podniesionymi zarzutami. Jak wynika z art. 64e p.p.s.a. instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Celem instytucji sprzeciwu jest przyspieszenie rozpatrzenia i załatwienia sprawy administracyjnej co do jej istoty. Z tego względu sąd rozpoznaje sprzeciw, co do zasady, na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, gdyż nie dokonuje merytorycznej oceny prawidłowości rozpatrzenia i załatwienia sprawy co do jej istoty (art. 64d § 1 p.p.s.a.). W okolicznościach przedmiotowej sprawy Sąd nie znalazł przy tym podstaw do skierowania sprawy do rozpoznania na rozprawie, zgodnie z wnioskiem A. G.

Wskazać także należy na art. 151a § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Konsekwencją powołanych powyżej uregulowań prawnych zawartych w przepisach p.p.s.a. jest to, że w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji kasacyjnej wydanej przez organ odwoławczy ocenia, czy w realiach danej sprawy organ ten zasadnie skorzystał z możliwości wydania takiej decyzji, czy też bezpodstawnie zaniechał załatwienia sprawy co do jej istoty. Jednocześnie postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), oraz sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1).

Przedmiotem kontroli Sądu jest wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzja P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2021 r. o uchyleniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...] lipca 2021 r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez PINB.

Na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. PWINB, jako organ odwoławczy może uchylić decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wówczas gdy została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie oraz gdy brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 k.p.a. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym.

Należy wskazać, że właścicielką przedmiotowego budynku jest od grudnia 2019r. A. G., która w dniu [...].02.2020r. dokonała zgłoszenia w Urzędzie Miejskim w B. obejmującego zamiar wymiany pokrycia dachowego z dachówki cementowej na blachodachówkę (nr [...]). Po przystąpieniu w maju 2020r. do robót budowlanych związanych z wymianą pokrycia dachowego, inwestorka podjęła decyzję o zmianie konstrukcji dachowej wraz z jej podwyższeniem (wykonano ścianki kolankowe) oraz rozbudowie ganku wejściowego.

Postanowieniem z dnia [...].08.2020r. nr [...], wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. wstrzymał roboty budowlane, związane z przebudową przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wskazując, iż przebudowa w/w budynku jest realizowana przez p. A. G. bez wymaganego pozwolenia na budowę, co rodzi konieczność wdrożenia w niniejszej sprawie procedury naprawczej.

Decyzją z dnia [...].11.2020r. nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. nakazał p. A. G. wykonanie, w terminie do [...].04.2021r., wskazanych w decyzji czynności, ale działający w trybie odwoławczym P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na skutek odwołania wniesionego przez p. M. K., decyzją ostateczną z dnia [...].12.2020r. nr [...], uchylił w/w decyzję organu I instancji i przekazał niniejszą sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu tej decyzji organ II stwierdził, że inwestorka p. A. G., oprócz samowolnej przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr ewid. gr [...] przy ul. [...] w B., wykonała także samowolną budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane, tj. rozbudowę budynku na poziomie poddasza oraz budowę ganku. Zatem procedura naprawcza, przeprowadzana w niniejszej sprawie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. na podstawie art. 50-51 ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane, nie była właściwa, gdyż zakres robót budowlanych, wykonanych przez A. G., nie mieści się w całości w definicji przebudowy. Decyzja ta nie została zaskarżona przez strony postępowania.

W dniu [...].02.2021r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B., ponownie prowadząc postępowanie, dokonał kontroli budynku mieszkalnego na działce nr ewid. gr [...] przy ul. [...] w B., stwierdzając, że zakres wykonanych robót budowlanych nie uległ zmianie w stosunku do ustaleń wynikających z kontroli z dnia 28.08.2020r. Ponadto dokonano pomiarów związanych z budynkiem oraz gankiem przy tym budynku, w tym zmierzono wysokość ścianek kolankowych na poddaszu, która wynosiła 1,40m od strony podwórza oraz 0,42m od strony działki skarżącego p. M. K..

Powyższe skutkowało wydaniem przez organ I instancji decyzji z dnia [...].07.2021r. nr [...], którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane, nakazano p. A. G. wykonanie czynności, doprowadzających do stanu zgodnego z prawem, samowolnie wykonane roboty budowlane związane z przebudową jednorodzinnego budynku mieszkalnego.

Zadaniem Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy PWINB słusznie uznał, że zostały w danym przypadku spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Powyższe potwierdza brzmienie art. 64e p.p.s.a. Należy bowiem podkreślić, że już w pierwszej decyzji z dnia [...] grudnia 2020 r. organ II instancji nakazał m.in. ustalenie czy doszło do rozbudowy budynku na poziomie poddasza oraz budowy ganku, opierając się w tym zakresie na rozbieżności w powierzchni zabudowy budynku z 72 m2 według ewidencji miejskiej do 79,21 m2 według inwentaryzacji z dnia 14.09.2020 r. Ponadto opierając się na treści art. 3 pkt 7 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm. uwzględniając przy tym brzmienie przepisów w dacie wszczęcia postępowania oraz w dacie wykonanych robót budowlanych) wskazywał, że zmiana charakterystycznych parametrów użytkowanych lub technicznych obiektu budowlanego takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji nakazuje zakwalifikować roboty jako rozbudowę, a nie przebudowę (podobnie w tym zakresie wypowiedział się m.in. NSA w wyroku z dnia 10 września 2020 r. sygn. akt II OSK 1254/18, LEX nr 3082030). Ustalenie tych okoliczności ma zatem istotne znacznie zarówno przy ustaleniu prawidłowego stanu faktycznego, jak też zastosowania prawidłowych przepisów prawa materialnego tj. zakwalifikowania spornych robót budowlanych i ich kwalifikacji w świetle prawa budowlanego.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji wprawdzie dokonał części pomiarów w trakcie kontroli w dniu [...].02.2021r. stwierdzając, że zakres wykonanych robót budowlanych nie uległ zmianie w stosunku do ustaleń wynikających z kontroli z dnia [...].08.2020r., w tym zmierzono wysokość ścianek kolankowych na poddaszu, która wynosiła 1,40m od strony podwórza i 42 cm od strony sąsiedniej działki. Podkreślić jednakże należy, że z zaskarżonej decyzji organu I instancji z dnia [...] lipca 2021 r. nie wynika, aby organ przenalizował szczegółowo wcześniejsze zalecenia organu II instancji. Nadal nie ustosunkował się co do rozbieżności w powierzchni zabudowy budynku, w zasadzie nie dokonując w tym zakresie żadnych ustaleń, nie ustosunkowano się do tego czy liczba kondygnacji użytkowych zwiększyła się (jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego wcześniej poddasze było nieużytkowe, a obecnie została dobudowana ściana kolankowa), a także czy zmieniła się kubatura przedmiotowego budynku (w tym zakresie nie ma w ogóle wskazanych żadnych parametrów). Podkreślić przy tym należy, iż inwestorka postanowieniem organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2020 r. (k. 34 akt administracyjnych organu I instancji) została zobowiązana do przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych związanych z przebudową wraz z opinią techniczną, co przedłożyła w dniu [...] października 2020 r. (k. 46-39 akt organu I instancji). Podkreślić przy tym należy, że przedłożone dokumenty nie pozwalały zweryfikować podstawowych parametrów przedmiotowego budynku przez wykonaniem robót budowlanych oraz po jego wykonaniu (m.in. w zakresie wysokości czy też kubatury budynku), co również w sposób nieprawidłowy wpływało na ich weryfikację przez organy nadzoru budowlanego. Przedłożona do akt sądowych na etapie rozpoznawania sprzeciwów dokumentacja tj. analiza porównawcza (graficzna) przedstawiająca inwentaryzację nie może stanowić podstawy potwierdzenia okoliczności podnoszonych przez skarżącą, bowiem Sąd ocenia zaskarżone decyzję na datę ich wydania. Wówczas to takiej dokumentacji jeszcze nie było, tym bardziej, iż nie wiadomo przez kogo została ona sporządzona tj. czy przez osoby do tego uprawnione. To zaś na etapie postępowania przed organami nadzoru budowlanego taka dokumentacja powinna być złożona, czego niewątpliwie w niniejszej sprawie zabrakło. Z dokumentacji tej w dalszym ciągu nie wynika, jaka była kubatura budynku, przed i po wykonaniu robót budowlanych. Biorąc pod uwagę zarzuty skarżącej w zakresie braku należytego wyjaśnienia stanu faktycznego, choćby w zakresie pierwotnej powierzchni zabudowy, przy niezmienionej wysokości kalenicy ani szerokości czy długości, tym bardziej stanowisko organu II instancji jest prawidłowe. Skarżąca wielokrotnie w skardze podnosi, że nie wyjaśniono wszystkich przesłanek dokonanej rzekomo rozbudowy, a także tego czy ganek stanowi oddzielny obiekt konstrukcyjny i czy wymagał pozwolenia na budowę. Sąd podziela te zarzuty podkreślając, że potwierdzają one prawidłowość zaskarżonej decyzji. Zaakcentować przy tym należy, iż organ II instancji jednoznacznie wskazuje, iż jest związany swoją wcześniejszą decyzją uchylającą sprawę do ponownego rozpoznania podkreślając ponownie, że wykonanie ścianek kolankowych od strony podwórka oraz od strony działki skarżącego (nawet jeśli nie zmieniła się wysokość budynku z uwagi na zmianę kątów nachylenia dachów) spowodowało zwiększenie kubatury budynku. Takie stanowisko narzuca także dokumentacja fotograficzna dołączona do sprawy przez organ I instancji. Przy czym parametrów w zakresie kubatury budynku trudno poszukiwać w zgromadzonym materiale dowodowym tzn. po prostu ich nie ma. Uzasadniając przy tym swoje stanowisko organ II instancji, zobligowany był do wskazania podstawy swego rozstrzygnięcia, co skutkowało przytoczeniem odpowiednich przepisów Prawa budowlanego.

Oceniając zatem zarzuty podniesione w sprzeciwie A. G. należy wskazać, że nie zasługują one na uwzględnienie z w/w przyczyn. Wskazać jedynie marginalnie należy – potwierdzając prawidłowość zaskarżonej decyzji – że w wyroku z dnia 8 października 2020 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1578/20 NSA wskazał – stanie faktycznym podobnym do sprawy niniejszej – że "sąd wojewódzki prawidłowo zakwalifikował wykonane przez inwestora roboty budowlane jako nadbudowę przedmiotowego budynku, a nie jako jego przebudowę. Na podstawie akt sprawy oraz dołączonej dokumentacji fotograficznej bez wątpienia można stwierdzić, że w sprawie miała miejsce ingerencja w kubaturę budynku przez jej zwiększenie. Poprzez podwyższenie ściany szczytowej i ściany podłużnej "przybudówki" doszło bowiem do ingerencji w bryłę budynku w ten sposób, że objęto bryłą budynku przestrzeń ponad "przybudówką", która do tej pory nie była zagospodarowana ścianami zewnętrznymi budynku. Doszło zatem do zamknięcia ścianami zewnętrznymi wolnej przestrzeni do tej pory niestanowiącej bryły budynku, co doprowadziło do zwiększenia tej bryły (zwiększenia jej objętości), a w konsekwencji także do ingerencji w geometrię dachu co najmniej nad przybudówką". W wyroku tym NSA przypomniał także, że "jeśli zmiana konstrukcji zadaszenia istniejącego budynku spowoduje zmianę wysokości, albo tylko kubatury, to nie można wykonanych robót traktować jako przebudowy istniejącego budynku, ale należy je zakwalifikować jako nadbudowę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1929/07, LEX nr 537766). (...) Skoro zatem wykonane przez inwestora roboty budowlane, które doprowadziły do zwiększenia kubatury przedmiotowego budynku, zostały prawidłowo zakwalifikowane jako nadbudowa, to dla ich zgodnego z przepisami przeprowadzenia, wymagały uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego), którego inwestor nie posiadał. Wynikiem tych prac, jak słusznie wskazał sąd wojewódzki, była bowiem ingerencja w bryłę i objętość budynku. NSA podzielił też w wyroku tym ustalenia sądu I Instancji, że aby możliwe było doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, należy zastosować tryb z art. 50-51 Prawa budowlanego. Wynika to z faktu, że efekt robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę, a wykonanych bez jego uzyskania w niniejszej sprawie, nie może być usunięty bez ingerencji w pozostałą część obiektu budowlanego. Nadbudowana część nie może być rozebrana bez ingerencji w pozostałą część obiektu budowlanego, który wraz z wymienionym dachem i jego pokryciem, spornym podwyższeniem ścian oraz wykonanym gankiem i dachem nad nim stanowi integralną całość (wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu wyrok ten może być pomocny przy ustalaniu prawidłowego stanu faktycznego w niniejszej sprawie, jak również kwalifikacji wykonanych robót oraz stosowanych przepisów prawa budowlanego, ale też w sposób jednoznaczny potwierdza prawidłowość zaskarżonej decyzji.

Podkreślić przy tym należy, że Sąd nie bada kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu. Kontrola sądowa, co do zasady, nie obejmuje zatem sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej, odnoszącej się do istoty sprawy (jej przedmiotu), gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. W rzeczywistości sąd takim działaniem zastąpiłby organ, podczas gdy zadaniem sądu administracyjnego jest ocena legalności działalności organów, a nie ich zastępowanie w tej działalności. Sprzeciw nie jest więc środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślenia też wymaga, że o ile skarga – w myśl art. 134 i art. 145 p.p.s.a. - otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego oraz norm o charakterze proceduralnym, to art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową tylko do oceny przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym więc również w postępowaniu kasacyjnym nie podlegają weryfikacji zarzuty, dotyczące zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego – w zakresie wiążącym się z merytorycznym rozpoznaniem przedmiotowej sprawy administracyjnej. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest bowiem możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu dla wszystkich stron uczestniczących w danym postępowaniu administracyjnym oraz zrealizowana jest pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego.

W tym miejscu trzeba dostrzec, że nie sposób jest dokonać prawidłowo oceny przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie wówczas, gdy nie został ustalony jej aktualny stan faktyczny. Każda ocena całokształtu materiału dowodowego musi się odnosić do ustaleń faktycznych szeroko opisanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, stanowiących przedmiot sprawy, a tego niewątpliwie zabrakło w decyzji organu I instancji. Zauważyć należy, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano okoliczności konieczne do wyjaśnienia, których zakres ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, mimo wcześniejszych wytycznych organu II instancji w tym zakresie.

Badając – w świetle wskazanych na wstępie kryteriów - zasadność wydania w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej, Sąd stoi na stanowisku, że ocena dokonana przez PWINB jest prawidłowa, a przyjęta interpretacja obowiązujących przepisów uzasadnia wnioski przyjęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zakres koniecznych dla merytorycznego rozstrzygnięcia ustaleń nie mieści się w "uzupełnieniu postępowania dowodowego", objętym dyspozycją art. 136 § 1 k.p.a., a postępowanie w takim zakresie musi być przeprowadzone w całości przez PINB zgodnie z wiążącą także ten organ oceną prawną i wskazaniami, a nadto przeprowadzenie takiego postępowania przez PWINB, jako organ odwoławczy stanowiłoby oczywiste naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.).

Prawem każdej strony postępowania administracyjnego jest dopuszczalność poddania kontroli instancyjnej zasadności orzeczenia administracyjnego, zwłaszcza w tak istotnych kwestiach w zakresie ustalenia stanu faktycznego, które ma wpływ na prawidłową kwalifikację wykonanych robót budowlanych, mających przecież decydujący wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Wszelkie pozostałe argumenty sprzeciwu, zwłaszcza dotyczące kwestii ewentualnego postępowania dowodowego w toku postępowania przed sądem były przedwczesne, ale z uwagi na konieczność ponownego rozpoznania sprawy skarżąca będzie mogła przedstawić je organom nadzoru budowlanego, jeśli uzna, że mogą mieć znaczenie w sprawie i gdy dojdzie do ich merytorycznej oceny. Przy czym podkreślenia wymaga raz jeszcze, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie są kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoich orzeczeniach wskazywał, że rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 2606/20), co też Sąd w niniejszej sprawie uczynił, odnosząc się do nich marginalnie.

Końcowo należy również ustosunkować do drugiego ze sprzeciwów złożonego przez M. K. wskazując, że w ocenie Sądu argumenty w nim podniesione nie dotyczą nieprawidłowości zaskarżonej decyzji, a raczej potwierdzają stanowisko organu. Skarżący wskazuje, na okoliczność podwyższenia budynku, wydzielenia poddasza użytkowego, a co za tym idzie zwiększenia powierzchni mieszkalnej, tym samym potwierdzając, iż w sprawie stan faktyczny wymaga wyjaśnienia, a tym samym ponowne rozpoznanie sprawy przez organ I instancji jest prawidłowe. Należy zatem uznać, że złożenie sprzeciwu wiązało się z niezrozumieniem decyzji organu II instancji, a tym samym argumenty przedstawione w sprzeciwie nie podważają prawidłowości przedmiotowego rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151a § 2 w związku z art. 64d § 1 i art. 64e p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.