Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 810/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 91, art. 93,
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 4 ust. 1 i 2, art. 5 ust. 3-5
journal: Dz.U. 2016 poz 250
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: par. 115, par. 118 w zw. z par. 143, par. 6
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej
article: art. 144
journal: Dz.U. 2019 poz 1145
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tj
article: art. 10a ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 638
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - t.j.
article: art. 77, art. 145, art. 51
journal: Dz.U. 2015 poz 1094
law: Ustawa z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Marek Sachajko Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Słupcy na uchwałę Rady Gminy Powidz z dnia 19 maja 2016 r. Nr XXII/136/16 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Powidz 1. stwierdza nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 19; § 20 ust. 1; § 20 ust. 2 w zakresie wyrażenia "pies jest w kagańcu, a"; § 21 ust. 1; § 22 pkt 1, 3 i 4; 2. w pozostałej części skargę oddala.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Powidz dnia 19 maja 2016 r. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016r., poz. 446) oraz art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250) podjęła uchwałę nr XXII/136/16 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Powidz. Regulamin stanowi załącznik do powyższej uchwały (dalej "Regulamin", "Uchwała").

Prokurator Rejonowy w Słupcy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą uchwałę Rady Gminy Powidz z dnia 19 maja 2016r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Powidz zarzucając istotne naruszenie prawa art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach polegające na przekroczeniu przez Gminę w przepisach § 19, § 20, § 21 ust. 1 i § 22 Regulaminu uprawnienia, którego zakres określają powołane powyżej przepisy poprzez umieszczenie w uchwale przepisów regulujących sprawy wykraczające poza upoważnienie ustawowe, powtórzenie przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz innych ustaw.

Wskazując na powyższe uchybienia Prokurator na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. wniósł o stwierdzenie nieważności § 19, § 20, § 21 ust. 1 i § 22 Regulaminu.

W uzasadnieniu skargi Prokurator rozwinął argumentację dotyczącą powyższych zarzutów.

Zdaniem skarżącego, niezasadne było umieszczenie w § 19 Regulaminu (w skardze wskazano błędnie § 16, który nie dotyczy obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, a zbierania odpadów komunalnych - uw. Sądu) zapisu, że osoby utrzymujące zwierzęta domowe są zobowiązane do zachowania bezpieczeństwa i środków ostrożności, zapewniających ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Treść tego przepisu niczego nie wyjaśnia, nie uszczegóławia zapisów ustawowych, w szczególności art. 4 ust. 2 pkt 6, który nakazuje gminie określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

W § 20 ust. 1 Regulaminu (w skardze błędnie wskazano § 17 ust. 1, którego brak, § 17 nie dotyczy utrzymywania zwierząt domowych, a obowiązku okresowego wyposażenia nieruchomości w dodatkowe pojemniki na odpady – uw. Sądu) uregulowano jak "powinny" być utrzymywane zwierzęta domowe. Treść tego przepisu w punktach 1 i 2 niczego nie wyjaśnia, nie uszczegóławia zapisów ustawowych, w szczególności art. 4 ust. 2 pkt 6. Natomiast w punkcie 3 i 4 zawarto zapisy: "nie zanieczyszczały terenów przeznaczonych do użytku publicznego," "nie zakłócały ciszy domowej, szczególnie w porze nocnej przez wycie, szczekanie albo inne głośne zachowanie". Gmina nie posiada delegacji na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach do regulowania kwestii, które już zostały uregulowane w innych przepisach rangi ustawowej. I tak: za zanieczyszczanie lub zaśmiecanie miejsc dostępnych dla publiczności, a w szczególności dróg, ulic, placów, ogrodów, trawnika lub zieleńca, grozi odpowiedzialność na zasadach określonych w ustawie z dnia 20 maja 1971r. - Kodeks wykroczeń. Zaś w myśl art. 51 § 1 Kodeksu wykroczeń "kto krzykiem, hałasem, alarmem lub innym wybrykiem zakłóca spokój, porządek publiczny, spoczynek nocny albo wywołuje zgorszenie, podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny. Zatem § 20 ust. 1 Regulaminu w obecnym brzmieniu nie może się ostać.

W § 20 ust. 2 Regulaminu określono warunki zwolnienia psa ze smyczy, przy czym nie określono terenów, na których taki zakaz miałby obowiązywać. Co oznacza, że nie dotyczy to jedynie terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Tymczasem obowiązki w tym zakresie wykraczają poza uprawnienia nadane gminie w zakresie ustanowienia regulaminu, kwestia ta została już uregulowana w art. 10a ustawy o ochronie zwierząt, gdzie wskazano, że zakazane jest puszczanie psów bez możliwości ich kontroli poza terenem prywatnym.

Skarżący zakwestionował, że w § 21 ust. 1 Regulaminu zobowiązano właścicieli zwierząt domowych do niezwłocznego usuwania zanieczyszczeń spowodowanych przez te zwierzęta w miejscach przeznaczonych do użytku publicznego, podczas gdy zostało to już uregulowane w przepisie art. 5 ust. 3-5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, gdzie ustawodawca określił w sposób jednoznaczny podmioty zobowiązane do utrzymania porządku i czystości m. in. na przystankach komunikacyjnych, na drogach publicznych. Nie jest zatem dopuszczalne regulowanie tych kwestii w odmienny sposób w drodze uchwały rady gminy. Ponadto podmioty wymienione w przepisie art. 5 ust. 3-5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, za zanieczyszczanie lub zaśmiecanie miejsc dostępnych dla publiczności, a w szczególności dróg, ulic, placów, ogrodów, trawnika lub zieleńca, ponoszą odpowiedzialność na zasadach określonych w ustawie z dnia 20 maja 1971 r. - Kodeks wykroczeń. Zgodnie z treścią art. 145 kodeksu wykroczeń "kto zanieczyszcza lub zaśmieca miejsca dostępne dla publiczności, a w szczególności drogę, ulicę, plac, ogród, trawnik lub zieleniec, podlega karze grzywny do 500 złotych albo karze nagany".

Nadto skarżący zarzucił nieprawidłową regulacje zawartą w § 22 Uchwały, gdzie uregulowano obowiązki osób utrzymujących zwierzęta gospodarskie na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej.

Przepis art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminie nakazuje radzie gminy określenie wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej w celu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Zatem nakazanie w § 22 pkt 1 Uchwały, osobom utrzymującym zwierzęta gospodarski zachowanie środków ostrożności, aby ich zwierzęta nie stwarzały i nie stanowiły zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi i zwierząt wykracza poza delegację ustawową. Również pozostałe uregulowania zawarte w punktach 2 i 4 § 22 Regulaminu nie mogą się ostać, albowiem wykraczają poza zakres upoważnienia danego gminie w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Regulują one bowiem obowiązki takich osób względem nieruchomości i osób je zamieszkujących, na których utrzymywane są zwierzęta. Tymczasem celem ustawy jest utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy, a obowiązkiem gminy jest określenie takich wymagań odnośnie utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, aby ten porządek i czystość zapewnić. Nadto u.c.p.g. upoważnia radę gminy do nałożenia na osoby utrzymujące zwierzęta gospodarskie obowiązków, mających na celu ochronę utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy, a nie ochronę zwierząt. Zatem postanowienie § 22 pkt 3 w brzmieniu "zapewnienie zwierzętom gospodarskim odpowiednich pomieszczeń gospodarskich" wymaga uchylenia.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Powidz wniósł o oddalenie skargi i nieobciążanie organu kosztami postępowania. Odnosząc się do podniesionych w skardze wniosków i zarzutów Wójt wyjaśnił, że większość zarzutów podniesionych w skardze Prokuratora dotyczy przepisów zawartych w rozdziale 6 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Powidz stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, który został opatrzony tytułem "Obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych dla wspólnego użytku". Przepis § 19 Regulaminu został wprowadzony w wykonaniu art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy i co do zasady nakłada na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązek zachowania bezpieczeństwa i środków ostrożności, które zapewnią ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi, a także przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, gdyż taki obowiązek z ustawy nie wynikał. Natomiast przepisy § 20 i 21 Regulaminu stanowią uszczegółowienie tych obowiązków. Należy przy tym pamiętać, że zwierzęta domowe (to nie tylko psy i koty) i mogą stanowić w różnym stopniu zagrożenie dla ludzi oraz w różnoraki sposób mogą być uciążliwe dla innych osób. W tej sytuacji to właściciel zwierzęcia winien podjąć działania na tyle skuteczne aby nie stwarzało i nie stanowiło ono zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi oraz nie było uciążliwe dla innych osób. W opinii zaskarżonego organu regulacja zawarta w § 19 i w § 20 ust. 1 Regulaminu nie stanowi naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy lecz wprowadza zasadę , iż właściciel zwierząt domowych ma obowiązek tak je utrzymywać aby jego zwierzę domowe nie stanowiło zagrożenia i uciążliwości dla ludzi. Zupełnie niezrozumiałe są natomiast zarzuty odnośnie pkt 3 i 4 w § 20 ust. 1 Regulaminu, który wprowadza obowiązek właściciela zwierząt domowych do utrzymywania ich w taki sposób, aby zwierzęta nie zanieczyszczały terenów przeznaczonych do użytku publicznego oraz nie zakłócały ciszy domowej. Regulacja ta nie wykracza poza delegację wynikającą z art. 4 ust. 1 ustawy. Cytowane natomiast przepisy Kodeksu wykroczeń tj. art. 145 i art. 51 §1 dotyczą odpowiedzialności osób za zanieczyszczanie lub zaśmiecanie przez nich miejsc publicznych oraz odpowiedzialności osób, które krzykiem, hałasem, alarmem lub innym wybrykiem zakłócają spokój, porządek publiczny, spoczynek nocny albo wywołują zgorszenie w miejscu publicznym, a więc innej materii niż obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe. Regulacja zawarta w § 19 i w § 21 ust. 1 pkt 3 i 4 zdaniem Zaskarżonego organu nie narusza powołanych przez Skarżącą przepisów Kodeksu wykroczeń. Również zarzut dotyczący § 20 ust. 2 Regulaminu odnośnie nieokreślenia terenu na którym zakaz miałby obowiązywać jest bezzasadny - § 20 ust. 2 został umieszczony w rozdziale 6 Regulaminu, który zgodnie z tytułem dotyczy wyłącznie terenów przeznaczonych dla wspólnego użytku. Ponadto zupełnie niezrozumiały jest zarzut dotyczący § 21 ust. 1 Regulaminu, iż zaskarżony organ nie może nałożyć na właścicieli zwierząt domowych obowiązku sprzątania po zwierzętach zanieczyszczeń pozostawionych w obiektach i na terenach przeznaczonych do użytku publicznego., gdyż zdaniem Skarżącej należy to do obowiązków podmiotów wymienionych w art. 5 ust. 3-5 ustawy, czyli właścicieli nieruchomości lub zarządców dróg oraz gminy.

Odnośnie zarzutu dotyczącego § 22 Regulaminu, w którym określono obowiązki osób utrzymujących zwierzęta gospodarskie na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w opinii organu twierdzenie, że regulacja ta wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego jest całkowicie bezzasadne. Obowiązki osób utrzymujących zwierzęta gospodarskie na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej określone w § 22 Regulaminu mają na celu zapewnienie na tych terenach czystości (pkt 2 i 3) oraz porządku (pkt 1 i 4).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zważył co następuje.

Skarga okazała się zasadna w części.

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2019r., poz. 2325, ze zm. dalej "p.p.s.a") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej jest uchwała Nr XXII/136/16 Rady Gminy Powidz z dnia 19 maja 2016 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Powidz opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 24 maja 2016r., pod poz. 3466 (zwana dalej "Uchwałą", "Regulaminem").

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała stanowi akt prawa miejscowego, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Skargę na przedmiotową Uchwałę zgodnie z treścią art. 53 § 2a p.p.s.a. można zatem wnieść w każdym czasie, wobec tego i Prokuratora nie obowiązuje termin zakreślony w art. 53 § 3 p.p.s.a. Skarga prokuratora jest także wolna od kosztów sądowych (art. 239 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

W petitum skargi Prokurator wskazał wyraźnie, że zaskarża Uchwałę w części i wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonych postanowień załącznika do Uchwały: § 19, § 20, § 21 ust. 1, § 22 Uchwały. Mając powyższe na względzie, Sąd w zaskarżonej przez Prokuratora części poddał zaskarżoną Uchwałę merytorycznej kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym, a to z uwagi na istniejące co do zasady związanie sądu administracyjnego przedmiotem zaskarżenia.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego Regulaminu wskazać należy, że wprowadzając sankcję nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a), jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016r., poz. 446 w brzmieniu z dnia podjęcia Uchwały, dalej "u.s.g."), zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny.

Do naruszeń tych zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, LEX nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym.

Przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie Zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ("TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23.05.2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16.12.2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z 03.12.2015 r., K 34/15, OTK-A 2015, nr 11, poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32; por. też D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 205–206).

Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 (podobnie: § 134 pkt 1) w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie.

Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji RP jest niewątpliwie dyrektywa wynikająca z § 118 (analogicznie: § 137) w zw. z § 143 ZTP, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 662). Takie powtórzenie jest zasadniczo zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa trybunalskiego oraz sądów administracyjnych jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok NSA z 11.10.2016 r., II OSK 3298/14, CBOSA). Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepis § 118 w zw. z § 143 ZTP, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 663). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne uznaje się niekiedy powtarzanie w aktach prawa miejscowego – takich zwłaszcza, jak statuty czy regulaminy – innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241).

Istotne znaczenie ma również zawarty w Zasadach techniki prawodawczej (zwłaszcza w § 6 ZTP) generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, uwaga do § 6, s. 38–39).

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowią przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250 w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia Uchwały, dalej "u.u.c.p.g."). Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 4 ust. 1 u.u.c.p.g. Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 u.u.p.c.g. Regulamin utrzymania porządku i czystości w gminie stanowi prawo miejscowe a jego postanowienia mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe, w szczególności zawartych w ustawie upoważniającej.

Zgodnie art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Należy podkreślić, że wyliczenie wskazane w art. 4 ust. 2 u.u.p.c.g. ma charakter wyczerpujący (zamknięty) i, jako że stanowi element normy kompetencyjnej, powinno być interpretowane ściśle. Przepis art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. nie daje prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż w każdym przypadku oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej (por. np. wyroki WSA w Krakowie z 22 stycznia 2009 r., sygn. akt III SA/Kr 756/08 oraz we Wrocławiu z 30 grudnia 2009 r., II SA/Wr 470/09, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). Rada Gminy w niniejszej sprawie mogła, więc dokonać regulacji przedmiotowego zagadnienia tylko w takim zakresie, w jakim została do tego wyraźnie upoważniona (por. np. wyroki WSA w Krakowie z dnia 22 stycznia 2009 r., sygn. akt III SA/Kr 756/08; we Wrocławiu z 30 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 470/09, dostępne CBOSA).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że postanowienia zaskarżonego Regulaminu, jako aktu prawa miejscowego (co wynika wprost z treści art. 4 ust. 1 u.u.c.p.g.) nie mogą w szczególności wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowanego w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g., być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać regulacji zawartych w tych przepisach (z zastrzeżeniem wyjątków dotyczących powołania definicji in extenso), ani też formułować ustanawianych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego przepisu. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa.

1. Odnośnie § 19 Regulaminu (w skardze wskazano błędnie § 16, który nie dotyczy obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, a zbierania odpadów komunalnych – uw. Sądu), który brzmi "Osoby utrzymujące zwierzęta domowe są zobowiązane do zachowania bezpieczeństwa i środków ostrożności, zapewniających ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku".

Zasadnie Prokurator zarzucił wadliwość § 19 Regulaminu, który stanowi, że osoby utrzymujące zwierzęta są zobowiązane do zachowania bezpieczeństwa i środków ostrożności, zapewniających ochronę zdrowia i życia ludzi, a także dołożenia starań, aby zwierzęta te nie były uciążliwe dla otoczenia. W ocenie Sądu redakcja § 19 Regulaminu jest zbyt ogólna i wieloznaczna, nie pozwalająca na wyinterpretowanie z niej powinności konkretnego zachowania się, a zatem pozostaje w sprzeczności z zasadami techniki prawodawczej. Regulamin winien, bowiem określać "szczegółowe" zasady obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.s.g.). Do kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa przez Uchwałę będącą aktem prawa miejscowego należy wykroczenie poza granice delegacji ustawowej. Zasadnie podnosi skarżący, że w § 19 Regulaminu został wprowadzony obowiązek określony na tyle ogólnie, że stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. Nie stanowi bowiem określenia zasad nakaz utrzymywana zwierząt domowych tak, aby nie były uciążliwe dla innych osób (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2019 r. sygn. II OSK 1160/17). W konsekwencji przepis § 19 Regulaminu stanowi w istocie parafrazę art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g., a jego redakcja narusza § 6 w zw. z § 143 ZTP.

Stwierdzić zatem należało nieważności § 19 Regulaminu na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

2. Odnośnie § 20 ust. 1 Regulaminu (w skardze błędnie wskazano § 17 ust. 1, którego brak, § 17 nie dotyczy utrzymywania zwierząt domowych, a obowiązku okresowego wyposażenia nieruchomości w dodatkowe pojemniki na odpady – uw. Sądu), który brzmi: "Zwierzęta domowe powinny być utrzymywane tak, aby:

1) nie stwarzały i nie stanowiły zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi i zwierząt,

2) nie były uciążliwe dla innych osób,

3) nie zanieczyszczały terenów przeznaczonych do użytku publicznego,

4) nie zakłócały ciszy domowej, szczególnie w porze nocnej przez wycie, szczekanie albo inne głośne zachowanie."

Analiza treści tego postanowienia prowadzi do wniosku, że również i w tym przypadku organ gminy wykroczył poza materię przekazaną mu do uregulowania w upoważnieniu ustawowym art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g., dodatkowo wkraczając w sferę stosunków społecznych już uregulowanych innymi aktami prawnymi rangi ustawowej. Słusznie wskazuje skarżący, że regulacje prawne dotyczące postępowania ze zwierzętami znajdują się w szczególności wprost w art. 77 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeksu wykroczeń (w wersji obowiązującej w dacie podjęcia Uchwały Dz. U. z 2015 r. poz. 1094 z późn. zm.), który przewiduje karę grzywny albo nagany wobec tego, kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, pośrednio w art. 51 Kodeksu wykroczeń, który przewiduje odpowiedzialność za wykroczenie zakłócania spokoju i spoczynku nocnego oraz w art. 144 Kodeksu cywilnego, który reguluje zagadnienia dotyczące immisji. Przy czym z art. 144 Kodeksu cywilnego wynika odpowiedzialność za działania, które zakłócają korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości, czyli nie każde zakłócanie korzystania. Regulacja § 20 ust. 1 pkt 2 i 4 Regulaminu jest zatem bardziej rygorystyczna niż zakaz immisji wynikający z przepisu ustawy art. 144 Kodeksu cywilnego. Ustanowienie w § 20 ust. 1 Regulaminu powyższych obowiązków i wskazywanie na odpowiedzialność za zachowanie zwierząt wkracza w materię już uregulowaną powyższymi przepisami, a ponadto narusza nakaz tworzenia przepisów w sposób zrozumiały i jasny dla adresatów i posługuje się pojęciami niedookreślonymi, dającymi możliwość wielorakiej interpretacji, co pozostaje w sprzeczności zasadami techniki prawodawczej. Nadto, postanowienia Regulaminu, zwłaszcza pkt 4 są w tym zakresie w zasadzie niewykonalne, bo jak wyegzekwować by zwierzęta nie szczekały albo w inny sposób głośno się nie zachowywały. Nieprecyzyjna redakcja przepisu prawa miejscowego, nakładającego na obywatela obowiązek podlegający egzekwowaniu, ale w istocie niewykonalny, nie pozwala na jasne i niebudzące wątpliwości odkodowanie hipotezy tego przepisu i w konsekwencji prawidłowe jego zastosowanie, a stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych oraz nie poddających się wyegzekwowaniu narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych, wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji RP. W konsekwencji, wskutek stwierdzonych wadliwości, należało stwierdzić nieważność § 20 ust. 1 Regulaminu.

3. Odnośnie § 20 ust. 2 Regulaminu, który brzmi "Zwolnienia psa ze smyczy, dozwolone jest tylko wtedy, gdy pies jest w kagańcu, a właściciel psa ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem, co oznacza, iż pies reaguje w każdej sytuacji na komendę właściciela."

Skarżący w zasadzie zarzucił tylko, że w powyższym postanowieniu nie określono terenów, na których taki zakaz miałby obowiązywać, co oznacza, że postanowienie nie dotyczy jedynie terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W tym tylko uchybieniu skarżący upatrywał istotnego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności postanowienia.

W ocenie Sądu tak sformułowany zarzut okazał się niezasadny. Słusznie wskazuje organ, że powyższe postanowienie Regulaminu znajduje się w Rozdziale 6 dotyczącym obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością (...) zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Zatem nie powinno budzić wątpliwości, że postanowienie § 20 ust. 2 Regulaminu dotyczy wyłącznie terenów przeznaczonych dla wspólnego użytku. Zarzut skarżącego w tym zakresie należało na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalić.

W ocenie Sądu postanowienie powyższe zawiera innego rodzaju istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności § 20 ust. 2 Regulaminu w części. Mianowicie chodzi o zwolnienie psa ze smyczy tylko i wyłącznie, gdy pies jest w kagańcu. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazać należy, że generalny nakaz zwalniania psów tylko i wyłącznie w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych, zwłaszcza w przypadku zwierzęcia chorego i starego. Ponadto, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków powinno odbywać się z poszanowaniem zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Postanowienia regulaminu nie uwzględniając specyficznych sytuacji, nakładające nadmierne obowiązki naruszają tą zasadę, zwłaszcza wówczas gdy określone w regulaminie środki ostrożności przy trzymaniu zwierząt są bardziej rygorystyczne aniżeli środki przewidziane chociażby w ustawie o ochronie zwierząt.

Postanowienia regulaminu czystości i porządku nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego. Wskazać trzeba, że zgodnie z art. 77 Kodeksu wykroczeń dot. niezachowania ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia: "Kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze ograniczenia wolności, grzywny do 1000 złotych albo karze nagany" (§ 1), a "kto dopuszcza się czynu określonego w § 1 przy trzymaniu zwierzęcia, które swoim zachowaniem stwarza niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia człowieka, podlega karze ograniczenia wolności, grzywny albo karze nagany" (§ 2). Zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Środki nakazane to środki, o jakich mowa w wielu ustawach, m.in. w o ochronie zwierząt. Przez "humanitarne traktowanie zwierząt" rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę. Generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może zatem w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2980/15; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji należy stwierdzić, że postanowienie zaskarżonej uchwały dotyczące generalnego nakazu założenia kagańca psu spuszczonemu ze smyczy, bez uwzględnienia jego cech i innych uwarunkowań stanowi przekroczenie ustawowej kompetencji, co stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności Uchwały w omawianej części § 20 ust. 2 w zakresie wyrażenia "pies jest w kagańcu, a".

Nadto wskazać należy, że zdaniem Sądu, dopuszczalna jest pozostała regulacja postanowienia § 20 ust. 2 Regulaminu. Nie stanowi ona też powtórzenia art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (w wersji obowiązującej na podjęcia Uchwały, Dz.U. z 2013r., poz. 856, obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 638; w skrócie "u.o.z."), w myśl którego: "Zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna." Zestawiając ww. przepis ustawowy z kontrolowanym przepisem lokalnym, należy zwrócić uwagę przede wszystkim na ich zakresy zastosowania. Przepis art. 10a ust. 3 u.o.z. zabrania puszczania psów bez możliwości kontroli. Ponieważ nie zostały określone okoliczności, w jakich należy tego obowiązku przestrzegać, na mocy dyrektyw wykładni językowej oraz funkcjonalnej zasadna jest konstatacja, według której obowiązek ten należy realizować w każdym czasie i we wszystkich okolicznościach. Brak określenia okoliczności stosowania normy oznacza bowiem obowiązek stosowania jej w każdorazowo następujących po sobie okolicznościach, na co wskazuje tryb oznajmujący (por. wyrok WSA z 28.11.2019 r., IV SA/Po 599/19, CBOSA). Zatem art. 10a ust. 3 u.o.z. ma szersze zastosowanie niż przepis lokalny. Ponadto warte zasygnalizowania jest odmienne ratio legis leżące u podstaw każdej z tych regulacji. Przepis art. 10a ust. 3 u.o.z., zgodnie z tytułem ustawy, z której pochodzi, ma na celu "ochronę zwierząt", a więc nie ma na celu ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwościami spowodowanymi przez psy, a jedynie ich ochronę przed czynnikami zewnętrznymi. Z kolei przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 u. u.c.p.g., na podstawie którego sformułowano inkryminowany § 20 ust. 2 Regulaminu, ma na celu zapewnienie ochrony ludzi przed uciążliwościami lub zagrożeniami związanymi z chowaniem psów, jednakże z poszanowaniem standardów ochrony zwierząt. Uwidaczniają się zatem dwa odmienne cele (przedmioty ochrony), jakim służą powołane przepisy ustawowy i lokalny. Z jednej strony – ochrona zwierząt, z drugiej – porządek w gminie, w postaci ochrony ludzi przed zagrożeniem lub uciążliwościami ze strony zwierząt domowych, w tym psów. Przedstawiony podział celów, jakim służą art. 10a ust. 3 u.o.z. oraz przepis lokalny § 20 ust. 2 wydane w związku z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., był już rozważany w orzecznictwie (por.: wyrok NSA z 13.09.2012 r., II OSK 1492/12, CBOSA; wyrok WSA z 31.01.2013 r., II SA/Bk 919/12, CBOSA). W tych orzeczeniach podkreśla się, że owo zróżnicowanie celów oznacza, iż przepisy lokalne nie stanowią ingerencji w regulację ustawową – u.o.z. (por. wyrok WSA z 21.07.2020 r., IV SA/Po 79/20, CBOSA).

4. Odnośnie § 21 ust. 1 Regulaminu, który stanowi, że "właściciel zwierzęcia domowego jest zobowiązany do uprzątania zanieczyszczeń spowodowanych przez to zwierzę, w miejscach przeznaczonych do użytku publicznego, w szczególności: chodników, ulic, placów i parków."

Słusznie wskazuje skarżący, że regulacja ta stanowi powtórzenie art. 5 ust. 3-5 u.u.c.p.g., w którym ustawodawca określił w sposób jednoznaczny podmioty zobowiązane do utrzymania porządku i czystości m.in. na przystankach komunikacyjnych, na drogach publicznych. Nie jest dopuszczalne regulowanie tych kwestii w odmienny sposób w drodze Uchwały Rady. Ponadto podmioty wymienione w przepisie art. 5 ust. 3-5 u.u.c.p.g., za zanieczyszczanie lub zaśmiecanie miejsc dostępnych dla publiczności, a w szczególności dróg, ulic, placów, ogrodów, trawnika lub zieleńca, ponoszą odpowiedzialność na zasadach określonych w art. 145 Kodeksu wykroczeń (por. wyrok WSA w Poznaniu z 1 lipca 2020 r., IV SA/Po 355/20, publ. CBOSA). Powyższa kwestia regulowana jest zatem przepisami rangi ustawowej. Zgodnie bowiem z art. 145 Kodeksu wykroczeń, kto zanieczyszcza lub zaśmieca miejsca dostępne dla publiczności, a w szczególności drogę, ulicę, plac, ogród, trawnik lub zieleniec, podlega karze grzywny do 500 złotych albo karze nagany. Nie ulega zatem wątpliwości, że w § 21 ust. 1 Regulaminu, Rada Gminy, bez upoważnienia ustawodawcy uregulowała zagadnienia, które podlegają regulacji aktów wyższej rangi, czym w sposób istotny naruszyła prawo.

Wbrew temu co podnosi organ zarzut skarżącego nie dotyczy naruszenia, regulacją postanowień Uchwały, przepisów rangi ustawowej, ale powtórzenia i modyfikacji w § 21 ust. 1 Regulaminu przepisów rangi ustawowej – art. 5 ust. 3-5 u.u.c.p.g. oraz Kodeksu wykroczeń - co właśnie stanowi istotne naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego postanowienia Regulaminu.

5. Odnośnie postanowienia § 22 Regulaminu, w myśl którego "Osoby utrzymujące zwierzęta gospodarskie na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej zobowiązane są do:

1) zachowania środków ostrożności i zapewniających ochronę życia i zdrowia ludzi,

2) gromadzenia i usuwania nieczystości powstających podczas chowu i hodowli zwierząt gospodarskich w sposób umożliwiający zanieczyszczenie terenu nieruchomości, wód powierzchniowych, wód podziemnych,

3) zapewnienie zwierzęta gospodarskim odpowiednich pomieszczeń gospodarskich,

4) niedopuszczenia do powstania wobec innych osób zamieszkujących na nieruchomości lub nieruchomości sąsiednich uciążliwości takich jak hałas, odór."

Prokurator podniósł zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 7 u.u.c.p.g. poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia wynikającego z tego przepisu. Przedmiotem zaskarżenia został objęty przez Prokuratora cały § 22 Uchwały. Natomiast Sąd w niniejszym składzie podziela zarzuty i argumentację Prokuratora jedynie w odniesieniu do pkt 1, 3 i 4 tego paragrafu, zaś żądanie stwierdzenia nieważności § 22 pkt 2 Załącznika do Uchwały, Sąd uznał za niezasadne.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że na podstawie art. 12 ustawy o ochronie zwierząt kto utrzymuje zwierzęta gospodarskie jest obowiązany do zapewnienia im opieki i właściwych warunków bytowania. Warunki chowu lub hodowli zwierząt nie mogą powodować urazów i uszkodzeń ciała lub innych cierpień (ust. 2). Stosownie do art. 12 ust. 5 u.o.z. obsada zwierząt ponad ustalone normy powierzchni dla danego gatunku, wieku i stanu fizjologicznego jest zabroniona. Z art. 12 ust. 7 u.o.z. wynika natomiast, że wymagania określone w rozporządzeniach wykonawczych mają na względzie zapewnienie zwierzętom gospodarskim właściwych warunków bytowania i opieki oraz wpływ tych warunków na zdrowie i dobrostan zwierząt. Jak akcentuje się w judykaturze powyższe zasady są zbieżne z zasadami wynikającymi z uregulowań międzynarodowych, w tym z Europejskiej konwencji o ochronie zwierząt hodowlanych i gospodarskich, sporządzonej w Strasburgu dnia 10 marca 1976 r. i ratyfikowanej przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 28 grudnia 2007 r. Zgodnie z art. 4 ust. 1 Konwencji swoboda ruchu właściwa zwierzęciu - wziąwszy pod uwagę jego gatunek i zgodnie z posiadanym doświadczeniem i wiedzą naukową, nie może być ograniczona w sposób powodujący niepotrzebne cierpienia lub urazy i uszkodzenia ciała. Jeżeli zwierzę jest stale lub często trzymane na uwięzi lub w zamknięciu, należy mu zapewnić przestrzeń odpowiednią do jego potrzeb fizjologicznych i etologicznych, zgodnie z posiadanym doświadczeniem i wiedzą naukową (ust. 2) - por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 listopada 2019 r. sygn. II SA/Gd 364/19 (dostępny www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W § 22 pkt 1 Regulaminu określono, że osoby utrzymujące zwierzęta gospodarskie zobowiązane są do "zachowania środków ostrożności zapewniających ochronę życia i zdrowia". Powyższe określenia są ogólnikowe, nieprecyzyjne i nieostre, podczas gdy przepis art. 4 ust. 2 pkt 7 u.u.c.p.g. nakazuje określenie "wymagań" utrzymywania zwierząt gospodarskich, czyli "norm lub warunków (ich zespołu), którym owo utrzymywanie zwierząt musi odpowiadać" (por. Uniwersalny słownik języka polskiego, pod red. S. Dubisza, t. 5, s. 302, hasło "wymaganie"). Stopień ogólnikowości oraz pojęciowej nieostrości i abstrakcyjności omawianego postanowienia Regulaminu pozwala uznać, że jest on sprzeczny z celem i przedmiotem regulacji uchwalanego na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 u.u.c.p.g. regulaminu, który może regulować jedynie kwestie czystości i porządku, a także z regułami określonymi w § 6 w zw. z § 143 ZTP. Wobec powyższego należało stwierdzić nieważność § 22 pkt 1 Regulaminu jako nie wypełniającego delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.u.c.p.g. Nadto, w § 22 pkt 1 Regulaminu, Rada Gminy bez upoważnienia ustawodawcy uregulowała zagadnienia, które podlegają regulacji aktów wyższej rangi, czym w sposób istotny naruszyła prawo.

Podobne zastrzeżenia budzi także unormowanie § 22 pkt 4 Regulaminu (por. wyrok NSA z 27.06.2017 r., II OSK 3039/15, dostępny www.orzeczenia.nsa.gov.pl), które ponadto – poprzez odwołanie się do ogólnikowego, a zarazem restrykcyjnego kryterium "uciążliwości" (jakichkolwiek) – koliduje z regulacją art. 144 Kodeksu cywilnego, która - jak to już wyżej wskazano - w ramach tzw. prawa sąsiedzkiego nakazuje powstrzymywanie się od działań zakłócających korzystanie z sąsiednich nieruchomości, ale tylko "ponad przeciętną miarę". W ocenie Sądu art. 4 ust. 2 pkt 7 u.u.c.p.g nie daje podstaw do zaostrzania w Regulaminie tak ustawowo określonej miary dopuszczalnych oddziaływań ("zakłóceń"/uciążliwości) na nieruchomości sąsiednie, poprzez wprowadzenie nakazu niedopuszczenia do powstawania wszelkich tego rodzaju oddziaływań (tu: wszelkich "uciążliwości", jak hałas, odór). Rada bez upoważnienia ustawodawcy uregulowała zagadnienia, do których uregulowania nie została upoważniona i które podlegają regulacji aktów wyższej rangi, a ponadto uczyniła to w sposób wadliwy.

Zasadnie zarzucił również skarżący wadliwość § 22 pkt 3 Regulaminu, wskazując, że nałożony tym postanowieniem obowiązek zapewnienia zwierzętom gospodarskim odpowiednich pomieszczeń gospodarskich wykracza poza zakres delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.u.c.p.g. Ten ostatni przepis porucza bowiem radzie gminy unormowanie szczególnych warunków ("wymagań") związanych z utrzymywaniem zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej, a nie wymogów postępowania z takimi zwierzętami w ogóle – do których zalicza się wskazaną w Regulaminie konieczność zapewnienia zwierzętom odpowiednich warunków bytowania, w tym stosownych pomieszczeń (tu: "pomieszczeń gospodarskich") – i to w dodatku wymogów dających się wywieść z już obowiązujących unormowań wyższej rangi. Godzi się bowiem zauważyć, że zagadnienie powyższe reguluje przywołany powyżej art. 12 ustawy o ochronie zwierząt, który wskazuje, że każdy, kto utrzymuje zwierzęta gospodarskie, jest obowiązany do zapewnienia im opieki i właściwych warunków bytowania, czy obsada zwierząt ponad ustalone normy powierzchni dla danego gatunku, wieku i stanu fizjologicznego jest zabroniona. Nadto, określanie minimalnych warunków utrzymywania poszczególnych gatunków zwierząt gospodarskich, tudzież szerzej: wymagań i sposobu postępowania przy utrzymywaniu gatunków zwierząt gospodarskich, to materia przewidziana do uregulowania w rozporządzeniach wykonawczych. Obecnie obowiązują dwa takie rozporządzenia:

– wydane na podstawie art. 12 ust. 7 u.o.z. – rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 lutego 2010 r. w sprawie wymagań i sposobu postępowania przy utrzymywaniu gatunków zwierząt gospodarskich, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach unii europejskiej (ówcześnie: Dz. U. z 2010 r. Nr 56, poz. 344, z późn. zm.);

– wydane na podstawie art. 12 ust. 8 u.o.z. – rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 czerwca 2010 r. w sprawie minimalnych warunków utrzymywania gatunków zwierząt gospodarskich innych niż te, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej (ówcześnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 127).

Nie ulega, zatem wątpliwości, że w § 22 pkt 3 Regulaminu, Rada Gminy bez upoważnienia ustawodawcy uregulowała zagadnienia, które podlegają regulacji innych aktów normatywnych, w tym aktów wyższej rangi, czym w sposób istotny naruszyła prawo (por. wyrok WSA z 19.02.2020 r., IV SA/Po 1086/19, dostępny www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nadto, należy wskazać, że warunki, które przy zachowaniu przepisów prawa budowlanego oraz odrębnych przepisów, a także ustaleń Polskich Norm zapewniają:

1) bezpieczeństwo konstrukcji;

2) bezpieczeństwo pożarowe;

3) bezpieczeństwo użytkowania;

4) odpowiednie warunki higieniczne i zdrowotne oraz ochronę środowiska;

5) ochronę przed hałasem i drganiami;

6) oszczędność energii i odpowiednią izolacyjność cieplną przegród;

7) odpowiednie warunki użytkowe;

8) ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich;

9) trwałość budowli;

10) ochronę dóbr kultury

określa rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. z 2014 r. poz. 81).

W ocenie Sądu, Rada Gminy bez upoważnienia ustawodawcy postanowieniem § 22 pkt 3 Regulaminu uregulowała zagadnienia, które podlegają regulacji aktów wyższej rangi.

Z tych też względów zasadnie Prokurator podniósł zarzut naruszenia w § 22 pkt 1, 3 i 4 Regulaminu przepisu art. 4 ust. 2 pkt 7 u.u.c.p.g.

Natomiast, istotnych zastrzeżeń Sądu nie wzbudziło unormowanie § 22 pkt 2 Regulaminu, które – wbrew "zbiorczemu" zarzutowi skargi – mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.u.c.p.g. W ocenie Sądu tak, jak tego wymaga ww. przepis, postanowienie § 22 pkt 2 Regulaminu zawiera określone wymagania dotyczące utrzymywania zwierząt gospodarskich – w zakresie gromadzenia i usuwania nieczystości powstających podczas chowu i hodowli takich zwierząt. Stąd żądanie skargi stwierdzenia jego nieważności należało uznać za niezasadne (por. wyrok WSA w Poznaniu z 25 września 2020r., sygn. akt IV SA/Po 481/20, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym zakresie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę w części dotyczącej zarzutu istotnego naruszenia prawa regulacją postanowienia § 22 pkt 2 Regulaminu.

Mając powyższe na uwadze, że Rada Gminy Powidz powołując zaskarżoną Uchwałę w części obejmującej § 19, § 20 ust. 1, § 20 ust. 2 w zakresie wyrażenia "pies jest w kagańcu, a", § 21 ust. 1 i § 22 pkt 1, 3, 4 Załącznika do Uchwały naruszyła prawo w stopniu istotnym, skutkiem powyższego Sąd – działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. – stwierdził nieważność Regulaminu w powyższej części, jak orzekł w punkcie 1 wyroku. W pozostałym zakresie dotyczącym postanowienia § 20 ust. 2 z wyłączeniem wyrażenia "pies jest w kagańcu, a" oraz

§ 22 pkt 2 Załącznika do Uchwały, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił, jak orzekł w punkcie 2 wyroku.

Jak wskazano powyżej, skarga Prokuratora wolna jest od opłat sądowych, zatem brak było podstaw do obciążania organu kosztami postępowania sądowego.

Zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z dnia 08 października 2020 r., na podstawie art. 15 zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym składzie trzech sędziów. Stronom zapewniono także możliwość wypowiedzenia się w sprawie na piśmie przed wydaniem wyroku.