Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2544/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 15 ust 1 i 2, 6
journal: Dz.U. 2007 nr 75 poz 493
law: Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie
article: art. 138 par 1 pkt 2, 136
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 19 maja 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych A. Sp. z o.o. z siedzibą w W., Gminy Miasta Jastarnia i Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 622/13 w sprawie ze skargi Pomorskiego Zespołu Parków Krajobrazowych w Słupsku na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania działań naprawczych i zapobiegawczych oddala skargi kasacyjne


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 21 czerwca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Pomorskiego Zespołu Parków Krajobrazowych w Słupsku, uchylił decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] lutego 2013 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania działań naprawczych i zapobiegawczych.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że 23 kwietnia 2009 r. wpłynęło zgłoszenie Zarządu Nadmorskiego Parku Krajobrazowego we Władysławowie (obecnie Pomorski Zespół Parków Krajobrazowych) w sprawie szkody w środowisku polegającej na zniszczeniu na terenie pola kempingowego "[...]" kilku siedlisk przyrodniczych: nadmorskiej wydmy białej, lasów mieszanych i borów na wydmach nadmorskich, dużych płytkich zatok oraz kidziny na brzegu morskim.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku decyzją z 31 sierpnia 2011 r. nałożył na A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako "Spółka") obowiązek wykonania działań naprawczych i zapobiegawczych na terenie działki nr [...] obręb J. (dalej jako "działka").

Spółka wniosła odwołanie od tej decyzji.

Decyzją z [...] lutego 2012 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uchylił w całości decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z [...] sierpnia 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W powyższej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji nie odniósł się do winy podmiotu korzystającego ze środowiska, jako elementu niezbędnego do stwierdzenia wystąpienia szkody w środowisku oraz niewystarczająco ustalił stan początkowy zniszczonych siedlisk, stanowiący punkt odniesienia w przypadku oceny zdarzenia jako szkody w środowisku. Nie przeanalizował także, czy Gmina Jastarnia, jako podmiot władający powierzchnią ziemi, nie powinna być solidarnie zobowiązana do przeprowadzenia działań naprawczych.

Decyzją z [...] lipca 2012 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku nałożył na Spółkę oraz na Gminę Jastarnia solidarnie obowiązek wykonania działań naprawczych i zapobiegawczych na terenie działki.

Następnie Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2013 r. uchylił w całości decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że aby możliwe było stwierdzenie, czy w niniejszej sprawie doszło do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku, konieczne jest ustalenie winy podmiotu korzystającego ze środowiska oraz związku przyczynowego pomiędzy działalnością tego podmiotu, a negatywną mierzalną zmianą mającą charakter szkody w środowisku. Żeby możliwe było stwierdzenie tego związku konieczne jest przede wszystkim ustalenie stanu początkowego – w niniejszej sprawie stanu na dzień 2 grudnia 2008 r.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska podniósł, że w toku prowadzonego postępowania organ I instancji dołączył do akt sprawy dwa zdjęcia lotnicze prezentujące kemping [...] w 2008 i 2009 r. Na podstawie tej dokumentacji stwierdził, że szerokość plaży w 2009 r. jest większa w stosunku do poprzedniego roku. W ocenie organu odwoławczego, na podstawie tych dowodów nie jest możliwe dokonanie oceny, czy w czasie prowadzenia kempingu przez Spółkę doszło do znacznego zniszczenia wydmy białej i wydmy szarej, oraz czy doszło do zmiany, która ma znaczący negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony chronionych siedlisk przyrodniczych będących przedmiotem rozstrzygnięcia. W ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wątpliwości w niniejszej sprawie budzi fakt, czy do zniszczenia siedlisk doszło w pełni, czy tylko w jakiejś części, na skutek prowadzonej przez wskazaną Spółkę działalności, a do tego organ I instancji nie odniósł się w swojej decyzji. Organ odwoławczy wskazał, że biorąc pod uwagę treść ekspertyzy "Diagnoza siedlisk przyrodniczych (...)", do zniszczenia siedlisk doszło przede wszystkim w 2004 r., czyli przed dniem wejścia w życie ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz.U. Nr 75, poz. 493 ze zm. dalej jako "ustawa szkodowa"). Organ odwoławczy zastrzegł jednocześnie, że opisy autorów ekspertyzy wymagają szczegółowej analizy przez organ I instancji, ponieważ twierdzenia te w stosunku do przepisów ustawy szkodowej są ogólnikowe. Ocena ta musi być poparta czytelnym uzasadnieniem, włącznie z uzasadnieniem w stosunku do definicji szkody w środowisku jako zmiany o charakterze znaczącym dla utrzymania właściwego stanu ochrony danego siedliska.

Organ odwoławczy podkreślił, że organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji powołał się m.in. na mapę stanowiącą załącznik nr 1 do umowy dzierżawy z 3 grudnia 2008 r. i na jej podstawie stwierdził istnienie wydmy szarej na przedmiotowym terenie. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, ze przedmiotowa mapa pochodzi z 2002 r. i sporządzona została do celów projektowych z uzbrojeniem terenu, nie może zatem stanowić podstawy ustalenia stanu początkowego, w szczególności ze względu na datę jej opracowania. Organ wskazał, że nałożenie na podmiot korzystający ze środowiska obowiązku działań naprawczych lub zapobiegawczych musi być poprzedzone analizą, w jakim zakresie doszło do negatywnej zmiany i na czym zmiana ta polegała.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska odniósł się ponadto do przedstawionego w decyzji z [...] lutego 2012 r. stanowiska dotyczącego odpowiedzialności solidarnej.

Skargę na powyższą decyzję wniósł Pomorski Zespół Parków Krajobrazowych.

Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd I instancji podkreślił, że zasadnicze znaczenie w sprawie miało ustalenie, czy organ odwoławczy mógł wydać merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie, czy też doszło do naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zgodnie bowiem z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sąd I instancji obszernie przedstawił podstawy zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., wywodząc na tej podstawie, że organ odwoławczy z tego przepisu przyjął, że w sprawie zaistniały przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym nałożenie na podmiot korzystający ze środowiska obowiązku działań naprawczych lub zapobiegawczych musi być zawsze poprzedzone szczegółową analizą w jakim zakresie doszło do negatywnej zmiany i na czym ta zmiana polegała. W ocenie Sądu I instancji, nie można jednak uznać, że w niniejszej sprawie analizy takiej organ I instancji nie przeprowadził. W decyzji z [...] lipca 2012 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku przedstawił szczegółowe powody, które stanowiły podstawę nałożenia na Spółkę oraz Gminę Jastarnia solidarnie obowiązku wykonania działań naprawczych i zapobiegawczych na terenie działki. Kwestia winy podmiotu korzystającego ze środowiska oraz stanu początkowego zniszczeń siedlisk przyrodniczych była przedmiotem oceny organu I instancji. Stosując się do wytycznych zawartych w decyzji organu odwoławczego z [...] lutego 2012 r. organ I instancji odniósł się szczegółowo do definicji szkody w środowisku jako zmiany o charakterze znaczącym dla utrzymania właściwego stanu ochrony danego siedliska. Ponadto, zdaniem Sądu I Instancji, zebrał w sprawie materiał dowodowy, który dawał podstawę do ustalenia stanu początkowego w sposób niebudzący wątpliwości. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska organu odwoławczego, że zgromadzone w sprawie dowody, w tym ekspertyza "Diagnoza siedlisk przyrodniczych (...)" nie dawały podstawy do ustalenia, w jakim momencie doszło do zniszczenia siedlisk przyrodniczych. Stanowisko to nie znajduje również potwierdzenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, gdzie organ odwoławczy wskazał, że do zniszczenia siedlisk doszło w 2004 r. Sąd I instancji uznał, że ustalenie stanu początkowego w niniejszej sprawie nie było zadaniem łatwym, ale zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dawał podstawę do ustalenia tej kwestii w sposób niebudzący wątpliwości. W ocenie Sądu I instancji, nawet przyjęcie, że ustalenia poczynione przez organ I instancji nie były wystarczające, nie stało na przeszkodzie do przeprowadzenia oceny w tym zakresie przez organ odwoławczy. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był bowiem wystarczający dla ustalenia stanu początkowego zniszczonych siedlisk.

Zdaniem Sądu I instancji, podstawą do wydania decyzji kasacyjnej nie mogło być również twierdzenie organu odwoławczego, że w przypadku, gdy do szkody w środowisku doszło za wiedzą lub zgodą władającego powierzchnią ziemi, to nie jest on podmiotem, na który można nałożyć obowiązek działań naprawczych solidarnie ze sprawcą szkody. W ocenie Sądu I instancji, stanowisko to jest błędne, a ponadto jest odmienne od wyrażonego przez organ odwoławczy w decyzji z [...] lutego 2012 r. W decyzji tej organ zawarł bowiem wyraźne wytyczne dla organu I instancji, dotyczące rozważenia kwestii odpowiedzialności solidarnej podmiotu władającego powierzchnią ziemi z punktu widzenia art. 12 ust. 2 ustawy szkodowej.

W ocenie Sądu I instancji, podstawą uchylenia decyzji organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie mogło być także twierdzenie organu odwoławczego o braku podstaw do nakazania w pkt 3 lit. b/ i c/ decyzji organu I instancji wstrzymania bądź ograniczenia wykonywanej działalności. Uznanie przez organ odwoławczy braku podstaw do nałożenia takiego obowiązku w decyzji wydanej na podstawie art. 15 ustawy szkodowej, zobowiązywało ten organ do wydania decyzji reformatyryjnej.

Skargi kasacyjne w niniejszej sprawie wniosły: Spółka, Gmina Miasto Jastarnia i Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska.

Spółka zaskarżyła wyrok w całości, w pierwszej kolejności zarzucając naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 i art. 138 § 2 k.p.a. przez nieprawidłową ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego prowadzącą do stwierdzenia, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nakazał organowi I instancji ponowne wyjaśnienie okoliczności które "nie były niezbędne dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy". W ocenie Spółki, sprawa na etapie postępowania administracyjnego w dalszym ciągu wymaga kluczowego dla jej rozstrzygnięcia ustalenia jaki był stan początkowy na działce, co jest niezbędne dla prawidłowego orzeczenia o stanie szkody w środowisku i podmiocie odpowiedzialnym za powstanie szkody.

Po drugie, art. 141 § 4 p.p.s.a. przez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku twierdzeń nieznajdujących odzwierciedlenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym.

Ponadto Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz 136 k.p.a. W ocenie Spółki, naruszenie powyższych przepisów polegało na przyjęciu, że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Spółka podkreśliła, że na etapie postępowania administracyjnego w I instancji nie zostało wyjaśnione kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy zagadnienie (tj. ustalenie stanu początkowego na działce) mające podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W pierwszej kolejności ustalenia takie poczynić powinien organ I instancji, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Podnosząc powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Gmina Miasto Jastarnia zaskarżyła wyrok w całości.

Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a., przez błędne przyjęcie, że okoliczności wskazane przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska jako niezbędne do merytorycznego rozpoznania sprawy, są znane temu organowi i w tym zakresie nie ma potrzeby dokonywania ponownego gromadzenia i oceny dowodów. Ponadto Gmina zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art.138 § 1 pkt 2 oraz art. 136 k.p.a. i przyjęcie, że w sprawie nie ma zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., pomimo, że nie dokonano ustaleń stanu działki sprzed 2009 r. Zdaniem Gminy, okoliczność ta ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wniosła także o zasądzenie na rzecz Gminy zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska również zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości.

W pierwszej kolejności zarzucił naruszenie prawa materialnego.

Po pierwsze, niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a., polegające na przyjęciu, że w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie "okoliczności, których wyjaśnienie nakazał w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie były niezbędne dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy", a więc, że akta sprawy zawierają dane o stanie początkowym w rozumieniu art. 6 pkt 10 ustawy szkodowej, na dzień objęcia jej przez spółkę. W ocenie organu, w sprawie nie zostało wyjaśnione kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy zagadnienie – ustalenie stanu początkowego, bez którego niemożliwe było orzeczenie o zaistnieniu szkody w środowisku, a w konsekwencji nakazanie w drodze decyzji administracyjnej zrealizowania obowiązku działań naprawczych.

Po drugie, błędną wykładnię art. 12 ust. 2 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 15 ust. 1 ustawy szkodowej, polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że w przypadku gdy do szkody w środowisku doszło za wiedzą lub zgodą władającego powierzchnią ziemi, jest on podmiotem, na który można nałożyć decyzją obowiązek przeprowadzenia działań naprawczych solidarnie ze sprawcą szkody. W ocenie organu, decyzję taką można nałożyć tylko na podmiot korzystający ze środowiska w rozumieniu ustawy szkodowej, który spowodował szkodę w środowisku.

Po trzecie, niezastosowanie art. 6 pkt 10 ustawy szkodowej definiującego pojęcie stanu początkowego, w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy szkodowej wskazującym na związek przyczynowo-skutkowy między zaistnieniem szkody w środowisku, a działalnością określonego podmiotu korzystającego ze środowiska, w odniesieniu do działalności Spółki prowadzonej na terenie działek.

Po czwarte, niezastosowanie art. 6 pkt 2 lit. b/ ustawy szkodowej definiującego pojęcie chronionego siedliska przyrodniczego w odniesieniu do chronionych siedlisk przyrodniczych: nadmorska wydma biała oraz nadmorska wydma szara.

Po piąte, niezastosowanie art. 6 pkt 11 lit. a/ ustawy szkodowej definiującego szkodę w środowisku w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych w związku z koniecznością ustalenia stanu początkowego (w rozumieniu art. 6 pkt 10 ustawy szkodowej), który w niniejszym postępowaniu nie został ustalony, skutkiem czego nie można było przesądzić o zaistnieniu szkody w środowisku.

Po szóste, niezastosowanie art. 15 ust. 1 i 2 ustawy szkodowej wskazującego na zakres i okoliczności, w jakich na podmiot korzystający ze środowiska nakłada się w drodze decyzji obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych i naprawczych, w związku z brakiem zaistnienia takich przesłanek w odniesieniu do Spółki.

Organ zarzucił także naruszenie prawa procesowego.

Po pierwsze, niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a., przez błędną ocenę materiału dowodowego na podstawie akt sprawy, prowadzącą do wniosku, że "okoliczności, których wyjaśnienie nakazał w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie były niezbędne dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy". W ocenie organu, Sąd I instancji błędnie przyjął, że akta sprawy zawierają dane o stanie początkowym (w rozumieniu art. 6 pkt 10 ustawy szkodowej) na działce, na dzień objęcia jej przez Spółkę. Doprowadziło to do nieprawidłowego przyjęcia przez Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie zastosowanie miał przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a nie art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem organu, w sprawie nie zostało wyjaśnione kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy zagadnienie, a więc ustalenie stanu początkowego. Organ zarzucił, że tym samym Sąd I instancji naruszył także art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie.

Po drugie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. przez podważenie braku ustalenia stanu faktycznego na podstawie akt sprawy, w wyniku którego przesądzono, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie był wystarczający dla ustalenia stanu początkowego (w rozumieniu art. 6 pkt 10 ustawy szkodowej) oraz przez podważenie spójności rozstrzygnięć organu II instancji w zakresie zastosowania art. 12 ust. 2 ustawy szkodowej.

Po trzecie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w związku z art. 12 ust. 2 ustawy szkodowej, przez brak uzasadnienia wyroku w zakresie braku poprawności stanowiska organu II instancji, zgodnie z którym "w przypadku gdy do szkody w środowisku doszło za wiedzą lub zgodą władającego powierzchnią ziemi to nie jest on podmiotem, na który można nałożyć obowiązek działań naprawczych solidarnie ze sprawcą szkody".

Po czwarte, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak uzasadnienia wyroku w zakresie wyjaśnienia przesłanek, które przesądziły o przyjęciu stanowiska, że stan początkowy (w rozumieniu art. 6 pkt 10 ustawy szkodowej) był możliwy do ustalenia na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Wskazując na powyższe organ wniósł o rozpoznanie skargi, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji. Organ wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wszystkie trzy skargi kasacyjne nie są zasadne.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, odnosząc się do skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska należy zaznaczyć, że zawiera ona zarzuty zarówno dotyczące naruszenia prawa materialnego jak i prawa procesowego, stąd w pierwszej kolejności należy rozpatrzyć te ostatnie. Jest to konieczne dla przeprowadzenia następnie oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego pod katem właśnie właściwego zastosowania lub prawidłowej wykładni zastosowanych w tej sprawie przepisów prawa materialnego.

Po drugie, należy podkreślić, że chybione są wszystkie zarzuty kasacyjne podniesione przez skarżący organ, a dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Brak jest bowiem przesłanek do przyjęcia stanowiska ze skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji naruszył z powodu niewłaściwego zastosowania przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a., a także w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. z powodu błędnej oceny materiału dowodowego zebranego w tej sprawie przez właściwe organy. Dlatego też wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd I instancji zasadnie orzekł, że w tej sprawie powinien powołać organ odwoławczy przepis art. 138 § 1 pkt 1 lub pkt 2 k.p.a., a nie art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to z tego, że kwestia ustalenia stanu początkowego zniszczeń siedlisk przyrodniczych w świetle dyspozycji art. 6 pkt 10 ustawy szkodowej była już poddana jednoznacznej ocenie przez organ I instancji, biorąc przecież pod uwagę wytyczne zawarte w pierwotnej decyzji kasacyjnej organu odwoławczego z [...] lutego 2012 r. jak i ustalenia wynikające z "Diagnozy siedlisk przyrodniczych (...)" będącej ekspertyzą oraz podręcznika metodycznego. Z tych względów organ I instancji stwierdził, że ustalenie stanu początkowego zniszczenia wyżej wymienionych siedlisk przyrodniczych jeszcze przed wystąpieniem szkody w środowisku w prowadzonym w tej sprawie postępowaniu dowodowym pozwala stwierdzić i to w sposób "jednoznaczny i niepodważalny istnienie wydm na omawianym terenie, w momencie przejęcia tego obszaru w dzierżawę przez Spółkę A., co pokazuje mapa stanowiąca integralną część umowy dzierżawy Nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. - zawartej pomiędzy Gminą Jastarnia, a A. Sp. z o.o. w W. (załącznik nr 1 do wyżej wymienionej umowy) - nieruchomości zabudowanej położonej w J. przy ul. M., oznaczonej ewidencyjnie jako dz. Nr [...], km 4 o powierzchni 28 897 m2".

Jednocześnie organ I instancji także jednoznacznie stwierdził, że działania prowadzone przez A. Sp. z o.o. w istocie doprowadziły do pogorszenia zarówno stanu jak i funkcji chronionego siedliska przyrodniczego jakim jest duża płytka zatoka (kod siedliska przyrodniczego 1160). Ponadto organ I instancji stwierdził, że było to spowodowane "nawiezieniem na teren omawianej działki próchniczej gleby (ziemia organiczna), co pokazuje w sposób niepodważalny zdjęcie z dnia 18 marca 2009 roku. Nawiezienie obcej ziemi na tym obszarze zniszczyło naturalny charakter materiału (piasek eoliczny) budującego plaże nad Zatoką Pucką, jak i zmieniło podłoże na kempingu. W wyniku tych działań całkowitemu zniszczeniu uległa roślinność (murawy typowe dla wydm przybrzeżnych, strefa litoralna), gleby oraz zmianie uległ naturalny charakter materiału budującego plażę, wydmy i podłoże kempingu".

Trzeba także zaznaczyć, że Zatoka Pucka jest unikatowym – jedynym takim obszarem w Polsce, który spełnia kryteria tego typu siedliska. Ponadto nawet organ odwoławczy stwierdził, że w świetle cyt. ekspertyzy łącznie z dokumentacją fotograficzną "największe niepożądane zmiany miały miejsce na kempingu »[...]« w latach 2004–2006, co podkreślają autorzy opracowania. Jednak oceny wymaga stan środowiska przed dniem objęcia kempingu we władanie przez firmę A. Sp. z o.o. Ocena ta musi być poparta czytelnym uzasadnieniem włącznie z uzasadnieniem w stosunku do definicji szkody w środowisku jako zmiany o charakterze znaczącym dla utrzymania właściwego stanu ochrony danego siedliska".

Oznacza to, biorąc pod uwagę, że organ I instancji szczegółowo odniósł się także do definicji szkody w środowisku Zatoki Puckiej, jak i uwzględniając poprzednie wytyczne z osnowy i uzasadnienia decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, obecnie brak jest przesłanek – co Sąd I instancji zasadnie orzekł – do zastosowania przez organ II instancji w tej sprawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. zamiast przepisu art. 138 § 1 k.p.a.

Po trzecie, prawidłowa kontrola przez Sąd I instancji powyższego stanu faktycznego pozwala stwierdzić, wbrew zarzutom kasacyjnym, że Sąd I instancji nie naruszył także art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w związku z art. 12 ust. 2 ustawy szkodowej. Na wstępie należy przypomnieć, że Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok orzekł tylko na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., a nie także art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. czyli naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Natomiast przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w świetle uchwały siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło.

Ponadto jeżeli skarżący kasacyjnie podnosząc zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania kwestionuje prawidłowość ustaleń faktycznych, które były podstawą zaskarżonego wyroku, i preferuje stan faktyczny sprawy uznawany przez siebie za prawidłowy, nie może skutecznie podnosić zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

Już tylko z tego powodu podniesione w sprawie niniejszej zarzuty naruszenia prawa materialnego nie zasługują na uwzględnienie. Z jednej strony bowiem autor skargi kasacyjnej, podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania, podważa w istocie prawidłowość poczynionych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych, wskazując, że sąd ten wadliwie ustalił stan faktyczny sprawy (wadliwie skontrolował ustalanie stanu faktycznego sprawy przez właściwe organy administracji), a z drugiej strony zarzuca Sądowi I instancji niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego, których prawidłowe zastosowanie może mieć miejsce jedynie w bezspornym, prawidłowo ustalonym stanie faktycznym.

Po czwarte, należy także podkreślić, że brak jest przesłanek, w tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym, do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 p.p.s.a., a nie przepisu art. 138 § 1 k.p.a. Nie nastąpiło bowiem naruszenie przez Sąd I instancji przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w związku z art. 12 ust. 2 ustawy szkodowej, z powodu braku w uzasadnieniu wyroku oceny prawidłowości stanowiska organu II instancji, w świetle którego "w przypadku, gdy do szkody w środowisku doszło za wiedzą lub zgodą władającego powierzchnią ziemi, to nie jest on podmiotem, na który można nałożyć obowiązek działań naprawczych solidarnie ze sprawcą szkody". W tym zakresie jest to bowiem stanowisko sprzeczne – co słusznie podniósł Sąd I instancji – z wytycznymi zawartymi w pierwotnej decyzji kasacyjnej organu odwoławczego z [...] lutego 2012 r. w zakresie ustalenia odpowiedzialności solidarnej podmiotu władającego powierzchnią ziemi w rozumieniu art. 12 ust. 2 ustawy szkodowej. Natomiast jeżeli organ odwoławczy nawet stał na stanowisku, że w świetle wykładni przepisów art. 12 ust. 2 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 15 ust. 1 ustawy szkodowej nie była możliwa w tym zakresie podmiotowym i przedmiotowym tego typu odpowiedzialność solidarna, to powinien wydać taką decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. czyli o charakterze merytoryczno-reformatoryjnym, a nie ponownie decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Dlatego też organ odwoławczy ponownie rozpatrując tę kwestię powinien także uwzględnić wytyczne sformułowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, a dotyczące ustalenia stanu początkowego powstania szkody w tym środowisku Zatoki Puckiej jak i szczegółowej analizy przez organ I instancji definicji szkody w środowisku.

Po piąte, biorąc pod uwagę powyższe okoliczności prawne i faktyczne całkowicie chybione są także wszystkie zarzuty kasacyjne podnoszone przez skarżąca Spółkę jak i Gminę Miasto Jastarnię. Brak jest bowiem przesłanek do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 i art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a. z powodu braku nieprawidłowej oceny zebranego w tej sprawie materiału dowodowego jak to podnoszono w skardze kasacyjnej Spółki. Dotyczy to również braku jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. w świetle – co podniesiono już wyżej – jednoznacznych wytycznych wynikających z uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09. Dlatego też z tych przyczyn są bezzasadne także tożsame zarzuty kasacyjne podniesione przez skarżącą kasacyjnie Gminę Miasto Jastarnię.

Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.