Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2403/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 66 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 996
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - tekst jedn.
article: art. 30 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 9 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wójta Gminy O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1579/19 w sprawie ze skargi Wójta Gminy O. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. z dnia [..] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Wójta Gminy O. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wójta Gminy O.na rzecz Wojewody M. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 października 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1579/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Wójta Gminy O. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. z dnia [...] maja 2019 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Wójta Gminy O.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wojewoda M. w dniu [...] maja 2018 r., działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wydał rozstrzygniecie nadzorcze, w którym stwierdził nieważność zarządzenia Wójta Gminy O. Nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. w sprawie odwołania bez wypowiedzenia Dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w O. z zajmowanego stanowiska.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał między innymi, że kwestionowane zarządzenie (wraz z negatywną opinią M.Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2019 r.) wpłynęło do M. Urzędu Wojewódzkiego w W. w dniu 29 kwietnia 2019 r. Jako podstawę prawną do wydania zarządzenia Nr [...] Wójt Gminy O. wskazał art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, a także art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 996, z późn. zm.), na podstawie którego wójt może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty. W dniu [...] marca 2019 r., po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy O. z dnia 7 marca 2019 r. o wydanie opinii w przedmiocie odwołania B. P., dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w O. w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia, M.Kurator Oświaty wydał negatywną opinię.

Wojewoda stwierdził, że w jego ocenie odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe stanowi instytucję wyjątkową. Świadczy o tym użycie przez ustawodawcę sformułowania "przypadki szczególnie uzasadnione". Oznacza to, że wystąpić musi zdarzenie nadzwyczajne, destabilizujące funkcjonowanie szkoły i wywołujące konieczność natychmiastowego odsunięcia dyrektora od kierowania szkołą, ponieważ dalsze sprawowanie przez niego tej funkcji godziłoby w interes publiczny.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Wojewoda podniósł, że w uzasadnieniu zarządzenia Nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. wskazano, iż przeprowadzona kontrola wykazała szereg istotnych nieprawidłowości w zakresie prowadzenia Zespołu Placówek Oświatowych w O. w kontekście obowiązujących przepisów prawa. Jak wynika z treści uzasadnienia do kwestionowanego zarządzenia, kontrola wykazała, m.in. że w Zespole Placówek Oświatowych nie jest prowadzony rejestr zarządzeń, jak również nie jest zachowana chronologia tych zarządzeń. W Zespole nie jest prowadzony rejestr umów cywilno-prawnych zawartych przez placówkę, zaś umowy te nie zawierają kontrasygnaty Skarbnika Gminy w przypadkach wymaganych, brak jest stosownych dokumentów określających tryb i zasady stosowania kontrasygnaty Skarbnika Gminy. Jednostka nie weryfikuje i nie aktualizuje na bieżąco procedur wewnętrznych, zaś akta osobowe pracowników nie są zweryfikowane pod względem poprawności ich prowadzenia według obecnie obowiązujących przepisów wg stanu na dzień 1 stycznia 2019 r., wbrew regulacjom zawartym w § 1 uchwały Rady Gminy O. z dnia [...] czerwca 2017 r. W treści uzasadnienia wskazano również, że Dyrektorowi placówki zostały przydzielane godziny ponadwymiarowe, a Wicedyrektorowi Zespołu zostały przydzielone godziny ponadwymiarowe w zakresie przekraczającym dozwolone maksimum 3 godziny, nadto nie były ustalone i wdrożone procedury regulujące przyznawanie godzin ponadwymiarowych, nie prowadzono rejestru godzin ponadwymiarowych, zestawienia przekazywane przez placówkę do księgowości mogą skutkować błędnym naliczaniem wynagrodzeń, jednostka nie przeprowadzała na koniec roku budżetowego inwentaryzacji potwierdzającej rzeczywisty stan artykułów spożywczych oraz nie przekazuje stosowanego protokołu do księgowości, faktury dotyczące zakupu artykułów żywnościowych nie były weryfikowane, protokoły Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych były sporządzane w sposób niedbały, a świadczenia z tego funduszu były przyznawane niezgodnie z ustawą i obowiązującym regulaminem. Wyniki pokontrolne wykazały również nieprawidłowości w zakresie prowadzenia gospodarki finansowej jednostki. Nadto wskazano, iż Dyrektor nie przekazał podległości służbowej Wicedyrektorom szkoły oraz zarzucono brak realizacji polityki oświatowej Gminy i brak podejmowania działań w zakresie współpracy z organem prowadzącym. W uzasadnieniu zarządzenia odwołano się także do kwestii trwającego konfliktu pomiędzy Dyrektorem ze środowiskiem nauczycielskim oraz rodzicami.

Zdaniem Wojewody, z uzasadnienia do kwestionowanego zarządzenia wynika, że organ prowadzący szkołę ma zastrzeżenia w sferze obowiązków administracyjno-organizacyjnych, które jednakże nie dają podstaw do odwołania dyrektora w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe. Okoliczności stanowiące brak należytego nadzoru nad organizacją i funkcjonowaniem szkoły mogłyby stanowić podstawę do przyjęcia negatywnej oceny pracy dyrektora, która mogłaby być przesłanką odwołania dyrektora. Wskazane w uzasadnieniu do uchwały nieprawidłowości o charakterze organizacyjnym nie mogą natomiast stanowić podstawy do odwołania przewidzianego dla sytuacji nadzwyczajnych. Istotnym jest, że odwołanie dyrektora na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe ogranicza się do przypadków wymagających natychmiastowego działania. Upływ czasu znosi możliwość odwołania z funkcji dyrektora na podstawie powyższego przepisu. Brak szybkiej reakcji organu prowadzącego na postępowanie Dyrektora, niewątpliwie osłabia a nawet znosi możliwość odwołania z tej funkcji na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe. Jest on bowiem przewidziany dla przypadków wymagających natychmiastowego działania. W omawianej sytuacji, zarzuty skierowane przez Wójta Gminy O. w stosunku do Dyrektora Zespołu dotyczyły m.in. roku 2017, zatem były rozłożone w czasie.

W ocenie organu nadzoru zarzuty dotyczące konfliktu pomiędzy dyrektorem szkoły, a nauczycielami czy rodzicami nie mogą stanowić samoistnej przesłanki jego odwołania. Zdaniem organu nadzoru przywołane okoliczności nie świadczą o zagrożeniu dla interesu publicznego i dalszego właściwego z punktu widzenia dobra uczniów funkcjonowania szkoły. W odniesieniu do przedmiotowego stanu faktycznego, w ocenie organu nadzoru, przyczyny odwołania Dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w O. opierały się zatem wyłącznie na sformułowaniu w stosunku do niego w sposób bardzo ogólnych zarzutów, które nie mieściły się w pojęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków".

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł Wójt Gminy O.

Sąd Wojewódzki uznał, że Wojewoda w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym wywiązał się z obowiązku wykazania sprzeczności postanowień badanego zarządzenia z prawem. Zakwestionowane przez niego zarządzenie zostało wydane z naruszeniem przepisu art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe. Wojewoda dokonał prawidłowej wykładni powyższego przepisu, słusznie oceniając, że zakwestionowane przez niego zarządzenie nie potwierdza zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku, uprawniającego do zastosowania tego przepisu, a zawarte w nim przyczyny odwołania wskazano w sposób ogólnikowy i nieprecyzyjny.

W ocenie Sądu I instancji stwierdzić należało, że w uzasadnieniu przedmiotowego zarządzenia Wójta wskazano, że "przypadku szczególnie uzasadnionego" organ prowadzący szkołę upatruje w wynikach kontroli, która została przeprowadzona w Zespole Placówek Oświatowych w O. w dniach od 4 do 31 stycznia 2019 r., w wyniku której ujawniono szereg nieprawidłowości. Zdaniem Sądu I instancji, zarzuty organu prowadzącego Zespołu Placówek Oświatowych w O., dotyczą w głównej mierze sfery obowiązków administracyjno-organizacyjnych, które jednak nie dają podstaw do odwołania dyrektora w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego. Sąd I instancji podkreślił, że brak należytego nadzoru nad funkcjonowaniem i organizacją szkoły mógłby stanowić podstawę do przyjęcia negatywnej oceny pracy dyrektora, która mogłaby być przesłanką jego odwołania, ale nie w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe. Negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ prowadzący w zakresie gospodarki finansowej szkoły lub innych zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły, nie mieszczą się bowiem w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków zawartym w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty i nie uzasadniają odwołania dyrektora szkoły w trybie tego przepisu.

W ocenie Sądu I instancji, również zarzut dotyczący pozostawania Dyrektor Zespołu Placówek Oświatowych w O. w silnym i długotrwałym konflikcie ze środowiskiem nauczycielskim oraz rodzicami nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego. Nie jest to bowiem zdarzenie nagłe, nadzwyczajne, które uprawniałoby organ prowadzący do zastosowania ww. trybu odwołania dyrektora w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Jak słusznie zauważył Wojewoda M. w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego istotnym jest, że odwołanie dyrektora na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe ogranicza się do przypadków wymagających natychmiastowego działania. Upływ czasu znosi możliwość odwołania z funkcji dyrektora na podstawie powyższego przepisu. Brak szybkiej reakcji organu prowadzącego na postępowanie Dyrektora, niewątpliwie osłabia, a nawet znosi możliwość odwołania z tej funkcji na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe. Jest on bowiem przewidziany dla przypadków wymagających natychmiastowego działania.

Zdaniem Sądu I instancji, zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody M. stwierdzające nieważność zarządzenia Wójta Gminy O., w sposób kompleksowy wykazało, że zarządzenie to nie czyni zadość omówionym wyżej wymogom procesowym, jakie winny spełniać tego rodzaju akty. Zdaniem Sądu, jego uzasadnienie nie przedstawia żadnych konkretnych przypadków ciężkiego naruszenia prawa przez Dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w O., ani też nie podaje żadnych nagłych i wyjątkowych zdarzeń, czy okoliczności, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania przez organ – Wójta Gminy O. wymienionego szczególnego trybu odwołania dyrektora szkoły ze stanowiska. W uzasadnieniu zarządzenia Wójt wskazuje na wyniki kontroli doraźnej przeprowadzonej w dniu od 4 do 31 stycznia 2019 r. Przytoczone w uzasadnieniu zarządzenia Wójta wnioski z tej kontroli, nie wskazują w żaden sposób, iż zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe.

Na zakończenie Sąd I instancji wskazał, że w jego ocenie przesłanki odwołania Dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w O. w żaden sposób nie wpływały na funkcje dydaktyczne, wychowawcze, czy oświatowe kierowanego przez Dyrektora Zespołu, a także nie destabilizowały jego działania.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Wójt Gminy O., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

a. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. – naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2018 r., poz. 996 ze zm.) przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w przedmiotowym stanie faktycznym nie zaistniały "szczególnie uzasadnione przypadki" w rozumieniu tego przepisu, dające podstawę Wójtowi Gminy O. do odwołania Dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych bez wypowiedzenia w trakcie trwania roku szkolnego,

b. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 § 1 P.p.s.a. zw. z art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu nieważności Zarządzenia Wójta Gminy O. nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w O. bez wypowiedzenia w trakcie trwania roku szkolnego, w sytuacji, gdy w przedmiotowym stanie faktycznym zaistniały przesłanki uzasadniające uwzględnienie skargi, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy w tej sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ nie zgadza się z wszystkimi zarzutami, jakie są stawiane przedmiotowemu zarządzeniu, tak przez Wojewodę, jak i Sąd I instancji. Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że jednak istnieją sytuacje, w których organ prowadzący ma obowiązek odwołania dyrektora i nie może i nie powinien tolerować dalszego zajmowania przez daną osobę stanowiska dyrektorskiego, skoro zaniechanie takiego odwołania faktycznie znosi uprawnienie do odwołania dyrektora w trybie natychmiastowym. Trudno bowiem uznać za uzasadnione twierdzenie, że samo zaniechanie odwołania dyrektora przez organ w sytuacji wystąpienia wskazanych przez WSA przesłanek miałoby niejako taki stan sankcjonować. Ochrona dyrektora placówki oświatowej, przewidziana w art. 66 ustawy Prawo oświatowe jest szczególna, ale nie absolutna. Celem tej ochrony nie jest ochrona samej osoby dyrektora, lecz zapewnienie takiej osobie stabilności w sprawowaniu funkcji po to, aby mogła ona realizować cele postawione przed kierowaną przez tą osobą placówką. Nie sposób na gruncie logiki zaakceptować stanowiska mówiącego, że organ musi niejako "poczekać" z odwołaniem dyrektora placówki w sytuacji, gdy sprawowanie przez taką osobę funkcji dyrektora prowadzi do tego, że placówka taka zaprzestanie realizować funkcję opiekuńczą, dydaktyczną i wychowawczą. W szczególności tego wniosku nie sposób zaakceptować w sytuacji narastającego konfliktu dyrektora z rodzicami i środowiskiem nauczycielskim, braku jakiejkolwiek komunikacji z organem prowadzącym oraz nieprawidłowościach w obszarze administracyjno – finansowym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zarządzeniem z dnia 7 lipca 2021 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842), skierowała sprawę na posiedzenie niejawne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach, o których mowa w art. 174 P.p.s.a. Zasadą jest, iż w pierwszym rzędzie rozpoznawane są zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, gdyż ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego przez organ administracyjny w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za nieprawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, wszystkie na www. cbosa). W rozpoznawanej sprawie kolejność ta musi zostać odwrócona, gdyż zarzut naruszenia prawa procesowego został sformułowany w skardze kasacyjnej w taki sposób, iż jego zasadność bądź bezzasadność będzie konsekwencją zasadności bądź bezzasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Autor skargi kasacyjnej w oparciu o podstawę, o której mowa w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (zwanej dalej ustawą) przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż w przedmiotowym stanie faktycznym nie zaistniały "szczególnie uzasadnione przypadki" w rozumieniu tego przepisu, dające podstawę Wójtowi Gminy O. do odwołania Dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych B. P. bez wypowiedzenia w trakcie trwania roku szkolnego. Zarzut ten jest nieuzasadniony. Jego istota w zamyśle autora skargi kasacyjnej sprowadza się do błędnej wykładni zwrotu "przypadków szczególnie uzasadnionych", którym posłużył się ustawodawca w przepisie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy. Zgodnie z tym przepisem organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce odwołuje nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 8, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

Na wstępie należy wskazać, że w odniesieniu do tak sformułowanej przesłanki materialnoprawnej przepisu wskazanego w rozpoznawanym zarzucie nie jest uprawnione stawianie zarzutu błędnej wykładni. Ustawodawca w tym zakresie posłużył się klauzulą generalną, bo taki charakter ma użyty w tekście przepisu zwrot "przypadków szczególnie uzasadnionych". Cechą klauzul generalnych jest to, że stanowią one skierowany do stosującego prawo nakaz dokonania oceny określonych stanów, wskazując kryteria takiej oceny. Posłużenie się wyrażeniem o cechach klauzuli generalnej pozwala ustawodawcy nadać regulacji pewną dozę elastyczności, konieczną w tych przypadkach, gdy kazuistyczne wymienienie przesłanek nie jest celowe lub możliwe np. ze względu na nieprzewidywalne zróżnicowanie stanów faktycznych. Ciężar dokonania oceny i zakwalifikowania stanu faktycznego jako spełniającego przesłankę ustawową leży w tych przypadkach na podmiocie stosującym prawo. Kwalifikacja ta nie jest jednak pochodną wykładni prawa; zwrot o charakterze ocennym nie poddaje się bowiem działaniom interpretacyjnym. To nie na drodze czynności interpretacyjnych, poprzez zastosowanie określonych dyrektyw wykładni, możliwe jest ustalenie, czy w sprawie zaistniał przypadek szczególnie uzasadniony. W skardze kasacyjnej nie powołano także naruszonych przez Sąd I instancji dyrektyw interpretacyjnych. Wskazano w niej natomiast, że nieprawidłowości stwierdzone w trakcie kontroli, która została przeprowadzona w Zespole Placówek Oświatowych w O. w dniach od [...] do [...] stycznia 2019 r. powinno zostać zakwalifikowane jako "przypadek szczególnie uzasadniony" w rozumieniu art. 66 ust.1 pkt 2 ustawy, co w rzeczywistości stanowi zarzut niewłaściwego zastosowania prawa; związane jest bowiem z kwalifikacją prawną ustalonego stanu faktycznego. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazuje więc, iż wolą jej autora było nie tyle postawienie zarzutu błędnej wykładni, co zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 66 ust.1 pkt 2 ustawy. Rozpatrując tak sformułowany zarzut także uznać go należy za nieuzasadniony.

W szeregu orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, iż pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" na tle przywołanego powyżej przepisu, powinno być rozumiane wąsko. Szczególnie uzasadnione przypadki oznaczają tylko takie sytuacje, w których nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły. Zagrożenie to musi być przy tym na tyle istotne, iż nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę. Podstawą odwołania dyrektora określoną w tym przepisie nie mogą być przypadki zwyczajne, typowe – bazujące na negatywnej ocenie pracy czy wykonania bieżących zadań nauczyciela – dyrektora szkoły. Stwierdzone zaniedbania w zakresie gospodarki finansowej szkoły, czy organizacji jej pracy nie stanowią szczególnie uzasadnionych powodów odwołania osoby z funkcji dyrektora szkoły w tym trybie (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 1997 r., II SA/Wr 472/96, "Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych" 1997, nr 2 poz. 53 oraz wyrok NSA z dnia 23 września 2005 r., I OSK 91/05). Nie każde też naruszenie prawa przez dyrektora szkoły uzasadnia jego odwołanie w trybie powołanego wyżej przepisu (wyrok NSA z dnia 9 maja 2001 r., II SA 3293/00). Negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ prowadzący lub innych zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły, zwłaszcza odmienna koncepcja prowadzenia placówki oświatowej, czy też konflikt z organem prowadzącym lub współpracownikami, nie mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków i nie uzasadniają odwołania dyrektora szkoły na tej podstawie (por. wyrok NSA z 14 marca 1997r., II SA/Wr 472/96, wyrok NSA z 23 września 2005 r., I OSK 91/05, wyrok NSA z 25 lutego 2011 r., I OSK 2018/10, wyrok WSA w Lublinie z 26 stycznia 2012 r., III SA/Lu 609/11). W orzecznictwie za przyczyny szczególnie uzasadnione uznano wyłącznie okoliczności, których zaistnienie uniemożliwiało dalsze wykonywanie powierzonych mu funkcji i wymaga natychmiastowej interwencji organu prowadzącego szkołę.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę zgadza się z dotychczasową jednolitą i konsekwentną linią orzeczniczą i stwierdza, iż w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do uznania, aby zachodził przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczności przemawiające w ocenie Wójta Gminy O. za odwołaniem dyrektora w trybie natychmiastowym ze stanowiska dyrektora badane zarówno łącznie, jak też odrębnie nie stanowią "szczególnie uzasadnionego przypadku", bowiem nie nosiły one cech rażącego naruszenia prawa przez dyrektora placówki, nie prowadziły do destabilizacji pracy placówki, nie zagrażały interesowi publicznemu, nie były nagłe i nie wymagały natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora przez B. P. W uzasadnieniu do zarządzenia Wójta Gminy O. wskazano na naruszenia przepisów prawa w zakresie prowadzenia Zespołu Placówek Oświatowych, takich jak brak rejestru zarządzeń, niezachowanie chronologii zarządzeń, nieprowadzenie rejestru umów cywilnych zawartych przez placówkę, brak kontrasygnaty Skarbnika Gminy na umowach w przypadkach wymaganych, brak stosownych dokumentów określających tryb i zasady stosowania kontrasygnaty Skarbnika Gminy, brak bieżącej weryfikacji i aktualizacji procedur, brak weryfikacji akt osobowych pod kątem obowiązującego stanu prawnego, dalej wskazano na naruszenia związane z przydzieleniem dyrektorowi godzin ponadwymiarowych, a wicedyrektorowi godzin ponadwymiarowych w zakresie przekraczającym dozwolone maksimum o 3 godziny, nadto nie były ustalone i wdrożone procedury regulujące przyznawanie godzin ponadwymiarowych, nie prowadzono rejestru godzin ponadwymiarowych, zestawienia przekazywane przez placówkę do księgowości mogły skutkować błędnym naliczaniem wynagrodzeń, jednostka nie przeprowadzała na koniec roku budżetowego inwentaryzacji potwierdzającej rzeczywisty stan artykułów spożywczych oraz nie przekazywała stosowanego protokołu do księgowości, faktury dotyczące zakupu artykułów żywnościowych nie były weryfikowane, protokoły Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych były sporządzane w sposób niedbały, a świadczenia z tego funduszu były przyznawane niezgodnie z ustawą i obowiązującym regulaminem. W uzasadnieniu wskazano również, że wyniki pokontrolne wykazały nieprawidłowości w zakresie prowadzenia gospodarki finansowej jednostki. Nadto wskazano, iż dyrektor nie przekazał podległości służbowej wicedyrektorom szkoły oraz zarzucono brak realizacji polityki oświatowej Gminy i brak podejmowania działań w zakresie współpracy z organem prowadzącym. W uzasadnieniu zarządzenia odwołano się także do kwestii trwającego konfliktu pomiędzy dyrektorem ze środowiskiem nauczycielskim oraz rodzicami.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie, co zasadnie zostało podniesione przez Wojewodę w rozstrzygnięciu nadzorczym z [...] maja 2018 r. oraz przez Sąd I instancji, nie wykazano takiego rodzaju uchybień wykonywania zadań, które wymagałyby natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora w trakcie roku szkolnego. Funkcjonowanie szkoły do czasu wydania przez Wójta Gminy O. zarządzenia z [...] marca 2019 r., Nr [...] wskazuje, że mimo wskazanych w uzasadnieniu tego zarządzenia niedociągnięć, nie było podstaw do zastosowania trybu nadzwyczajnego odwołania dyrektora w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Nawet, gdyby się zgodzić, że B. P. w okresie sprawowania funkcji dyrektora dopuściła się wszystkich zarzucanych jej uchybień, to i tak nie można przyjąć, że którekolwiek z tych naruszeń lub wszystkie one łącznie stanowią przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy. Zauważyć także należy, że M. Kurator Oświaty negatywnie zaopiniował zamiar odwołania ww. dyrektora. W związku z tym brak jest podstaw do uznania tego zarzutu za uzasadniony.

Zarzut naruszenia przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu nieważności zarządzenia Wójta Gminy O. Nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w O. bez wypowiedzenia w trakcie trwania roku szkolnego, w sytuacji gdy w przedmiotowym stanie faktycznym zaistniały przesłanki uzasadniające uwzględnienie skargi, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, jest nieuzasadniony. Brak podstaw do uwzględnienia tego zarzutu wynika z dwóch przyczyn – z przyczyny materialnej oraz z przyczyny czysto formalnej. Po pierwsze, konstrukcja zarzutu oparta jest na założeniu, iż zachodzą przesłanki materialnoprawne wynikające z przepisu art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy uzasadniające odwołanie dyrektora. Z wcześniejszych rozważań wynika, iż brak było podstaw do zastosowania trybu odwołania dyrektora, określonego w przepisie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy, co już tylko samo czyni zarzut niezasadnym.

Po drugie, zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis art. 147 § 1 P.p.s.a. określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania w przypadkach, gdy skarga wniesiona została na akt prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej lub akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie Gmina O. wniosła skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. z dnia [...] maja 2019 r. W tego rodzaju sprawach kompetencje orzecznicze sądu administracyjnego I instancji reguluje przepis art. 148 P.p.s.a. (w przypadku zasadności skargi) albo przepis art. 151 P.p.s.a. (w przypadku bezzasadności skargi). Przepis art. 147 § 1 P.p.s.a. nie mógł znaleźć zastosowania na etapie wydawania zaskarżonego wyroku i tym samym nie mógł zostać naruszony. Z tych przyczyn zarzut ten jest całkowicie bezpodstawny.

Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. zasądzając od Wójta Gminy O. na rzecz Wojewody M. kwotę 240 złotych tytułem kosztów zastępstwa procesowego.