Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 676/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7,  art. 75 par. 1,  art. 77,  art. 80,  art. 107 par. 3,  art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3
journal: Dz.U. 2007 nr 99 poz 665
law: Ustawa z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi A. H. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. na podstawie art. 59 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm. dalej jako ustawa Prawo budowlane) w związku z art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo Budowlane (Dz. U. Nr 99 poz. 665 dalej jako ustawa zmieniająca lub "ustawa abolicyjna"), po rozpoznaniu wniosku A. H. udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego z funkcją usługową zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. G. w C..

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji wystąpił właściciel sąsiedniej nieruchomości przy ul. G. M. P., którego zdaniem budowa budynku gospodarczego została zakończona po 1998 roku, a ponadto plan zagospodarowania przestrzennego miasta C. zakazywał lokalizacji w rejonie ul. G. obiektów kubaturowych.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – dalej powoływany jako [...] WINB, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zdaniem organu decyzja ta nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. – Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm.). Zastosowanie ustawy zmieniającej warunkującej zezwolenie na użytkowanie określonej grupy obiektów budowlanych (będącej dla nich formą legalizacji) było uzasadnione, gdyż budowa została zakończona w 1997 r., jej stan nie narusza przepisów techniczno – budowlanych, lokalizacja nie pozostaje w sprzeczności z ustaleniami obowiązującego w dacie budowy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta C., a inwestor złożył wniosek w dniu [...] grudnia 2007 r., tj. w ustawowym terminie.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania M. P. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu stopnia wojewódzkiego, co do możliwości zastosowania regulacji ustawy zmieniającej Prawo budowlane, a ponadto stwierdził, że A. H. przedstawił m.in. inwentaryzację powykonawczą przedmiotowego obiektu budowlanego, jak również ekspertyzę techniczną sporządzoną przez osobę posiadającą uprawnienia do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz dokumenty wymagane przez art. 57 ustawy Prawo budowlane.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. P. zarzucił zaskarżonej decyzji błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że budowa została zakończona po 31 grudnia 1994 r. a przed 11 lipca 1998 r., podczas gdy w rzeczywistości budynki zostały wybudowane jeden w 2001, a drugi w 2003 r. oraz wadliwe przyjęcie, że lokalizacja tych budynków jest zgodna z obowiązującym wówczas miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta C.. Dodatkowo skarżący zarzucił organom pominięcie dowodów z dokumentacji fotograficznej nieruchomości, zeznań świadków oraz dowodu z dokumentu, tj. aktu notarialnego z dnia [...] sierpnia 1997 r., dotyczącego zakupu przez A. H. nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylając zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję, uznał, że zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7 i 77 k.p.a., mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że przepis art. 3 ustawy zmieniającej Prawo budowlane jako lex specialis nie może być w drodze wykładni interpretowany rozszerzająco, a jego zastosowanie w danej sprawie winno zostać poprzedzone wnikliwym postępowaniem wyjaśniającym zmierzającym do ustalenia jej stanu faktycznego w takim stopniu, aby nie było wątpliwości co do możliwości jego stosowania, z pominięciem regulacji ogólnych zawartych w art. 48-49b ustawy Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu organy administracji, czyniąc ustalenia w zakresie określenia daty zakończenia budowy przedmiotowego obiektu budowlanego, nie przeprowadziły w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego w zakresie wymagań określonych w art. 3 ust. 1, 4 i 5 ustawy zmieniającej. Przede wszystkim organy nie oceniły wiarygodności wykluczających się oświadczeń świadków, co do daty dokonania rozbudowy obiektu i nie ustaliły, czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta C. obowiązujący w dacie budowy dopuszczał zabudowę nieruchomości przy ul. G.. Uchybienia świadczą o tym, że sprawa nie została wyjaśniona w stopniu niezbędnym do jej ostatecznego rozstrzygnięcia, co również nie pozwala na ocenę, czy w sprawie właściwie zostały zastosowane przepisy prawa materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 lutego 2011 r., wydanym w sprawie II OSK 360/10, oddalił skargę kasacyjną A. H..

Uzasadniając podjęte rozstrzygniecie, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zarzuty skargi kasacyjnej oparto jedynie na podstawie wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. na naruszeniu przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zatem zakres jej rozpoznania przez Sąd został wyznaczony przez określone w niej granice. Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była decyzja wydana w postępowaniu nieważnościowym, gdzie organ nie rozstrzyga co do istoty, lecz wyłącznie co do nieważności albo niezgodności z prawem wcześniej wydanej decyzji. Stwierdzenie nieważności jest następstwem ustalenia, iż decyzja taka obarczona została jedną z wad kwalifikowanych przewidzianych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. . Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy i uznał, iż sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona do ostatecznego rozstrzygnięcia. Kluczową kwestią, jaka wyłoniła się na tle przedstawionego stanu faktycznego była możliwość zastosowania art. 3 "ustawy abolicyjnej" w realiach niniejszej sprawy w stosunku do wybudowanego obiektu budowlanego, który to przepis po spełnieniu dodatkowych warunków pozwala na zalegalizowanie wybudowanych obiektów budowlanych. Przeprowadzone w sprawie postępowanie obarczone zostało wieloma wadami oraz naruszyło reguły określone w przepisach procedury administracyjnej, a wynikające z przepisów 7, 77, 107 k.p.a. Organy obu instancji w niniejszym postępowaniu tego nie uczyniły, co uzasadnia podstawy do wyeliminowania obu decyzji z obiegu prawnego i uczyniło zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie bezzasadnymi.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że podstawowe znaczenie dla sprawy ma ustalenie daty powstania spornego obiektu budowlanego, czego organy obu instancji nie ustaliły w sposób niewątpliwy i co pozostaje niewyjaśnioną kwestią sporną. Okoliczność ta, gdy zostanie prawidłowo ustalona, pozwoli na prawidłowe zastosowanie w sprawie odpowiedniego przepisu prawa materialnego. W aktach postępowania administracyjnego znajdują się protokoły przesłuchań świadków z dnia [...] października 2006 r., tj. sprzed daty złożenia wniosku o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego w niniejszym postępowaniu ([...] sierpnia 2008 r.), pochodzą więc z innego postępowania administracyjnego, którego akta należy w komplecie dołączyć, brak jest także protokołów zeznań świadków M. P. i Z. P.. Natomiast z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Gl 138/05 wiadomo, iż toczyło się postępowanie w przedmiocie rozbiórki spornego obiektu, w którym świadkowie składali sprzeczne zeznania na okoliczność daty powstania budynku, czego również organy wówczas nie ustaliły, opierając się jedynie na niejednoznacznych dowodach. Brak jest w aktach sprawy protokołu oględzin wzniesionego budynku.

Rozpoznając sprawę ponownie, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...] stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., znak: [...].

Organ wskazał, że w dniu [...] października 2011 r. organ powiatowy przesłuchał pod rygorem odpowiedzialności karnej M. P. i Z. P., którzy oświadczyli, że przedmiotowy budynek został wybudowany po roku 1999 r. Budynek ten został wybudowany w dwóch fazach – pierwszą część z pustaka żużlowego wybudowano w 2001 r., a drugą z cegły ceramicznej wybudowano w 2003 r. Obie części tworzą obecnie całość. Przesłuchany w dniu [...] października 2011 r. pod rygorem odpowiedzialności karnej A. H. oświadczył, że nie jest w stanie podać dokładnej daty rozpoczęcia budowy przedmiotowego budynku gospodarczego. W sierpniu 1997 r., kiedy nabył działkę, na której znajduje się przedmiotowy obiekt, wykonane były już fundamenty i ściany do wysokości 1,5 m. Następnie na przełomie lat 1997 i 1998 zakończył roboty budowlane związane z dokończeniem budowy przedmiotowego obiektu budowlanego. Ponadto A. H. oświadczył, że od 1998 r. opłacał podatek od nieruchomości, który uwzględniał istnienie na posesji przedmiotowego budynku gospodarczego. A. H. przedłożył akt notarialny nr [...] z dnia [...] sierpnia 1997 r. umowy sprzedaży nieruchomości - działki nr [...], położonej w C. przy ul. B., z którego wynika, że działka ta w dniu sporządzenia tego aktu była zabudowana wyłącznie domem mieszkalnym murowanym czteroizbowym.

Organ wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. o przesłanie całości akt sprawy postępowania, dotyczącego wybudowanego budynku gospodarczego użytkowanego jako usługowy na posesji przy ul. G. w C., jednak otrzymał tylko część tych akt, albowiem organ powiatowy wskazał, że nie dysponuje tymi aktami, gdyż zostały one przekazane do [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego Delegatura w C.. Do dnia wydania decyzji organ powiatowy nie odtworzył wszystkich akt. Urząd Miasta C. przy piśmie z dnia [...] lipca 2012 r. przesłał organowi ortofotomapy, opracowane na podstawie zdjęć lotniczych wykonanych w latach 1997 - 2009, z których wynika, iż budowa przedmiotowego obiektu budowlanego nie została zakończona przed [...] lipca 1998 r.

Organ wskazał, że równoległe do niniejszego postępowania było prowadzone postępowanie przed Prezydentem Miasta C. w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości - działki nr [...], położonej w C. przy ul. B.. W postępowaniu tym Prezydent Miasta C. decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nakazał E. i A. H., współwłaścicielom działki nr [...] położonej przy ul. G. w C., przywrócenie poprzedniego zagospodarowania nieruchomości poprzez podjęcie działań naprawczych zmierzających do usunięcia utwardzenia terenu wykorzystywanego dla działalności gospodarczej - skupu złomu, doprowadzając do pierwotnego wykorzystania terenu dla potrzeb zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w terminie do 31 stycznia 2012 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] stycznia 2012 r. znak: [...]. W wyniku rozpoznania skargi na ww. decyzją, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 15 października 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 364/12 stwierdził nieważność obydwu tych decyzji w częściach dotyczących określenia wykonania obowiązku i w pozostałym zakresie oddalił skargę. Z akt powyższej sprawy wynika, że budowa przedmiotowego budynku była zakończona w 2004 r., natomiast w 2003 r. była w fazie budowy.

Organ wskazał, że rozpoznając sprawę ponownie był, na mocy art. 153 p.p.s.a., związany wyrokami sądów administracyjnych. Stwierdził, że organ powiatowy przed wydaniem decyzji nie potwierdził protokolarnie zgodności inwentaryzacji powykonawczej przedmiotowego budynku ze stanem faktycznym, czym rażąco naruszył art. 3 § 4 ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw z dnia 10 maja 2007 r. Mianowicie organ powiatowy w analizowanej sprawie, po złożeniu przez A. H. wniosku z dnia 27 grudnia 2007 r. o pozwolenie na użytkowanie, zamiast przeprowadzić kontrolę przedmiotowego budynku w celu potwierdzenia zgodności jego inwentaryzacji powykonawczej ze stanem faktycznym, do której przeprowadzenia zobowiązany był w oparciu o art. 3 § 4 ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw z dnia 10 maja 2007 r., dokonał "analizy kontroli", jakie uprzednio przeprowadził w sprawach dotyczących obiektów budowlanych znajdujących się przy ul. G. na działce nr [...] oraz dołączył do akt sprawy protokół z kontroli z dnia [...] października 2006 r., sporządzony w sprawie sygn. akt [...], wszczętej przed złożeniem ww. wniosku, zakończonej ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. znak: [...], umarzającą postępowanie w sprawie wybudowania przedmiotowego budynku gospodarczego użytkowanego jako usługowy, utrzymaną w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r. znak: [...].

Organ stwierdził, że protokół z kontroli przeprowadzonej w dniu 12 października 2006 r. przez organ powiatowy nie mógł potwierdzić zgodności ze stanem faktycznym inwentaryzacji powykonawczej spornego obiektu, gdyż została ona sporządzona w grudniu 2007 r. Tym samym w analizowanej sprawie nie zostały dochowane wszystkie procedury przewidziane w art. 3 § 4 ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw z dnia 10 maja 2007 r., które winny być zastosowane, aby wydać decyzję udzielającą pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego, kończącą legalizację spornej samowoli budowlanej.

Organ podkreślił, że w stosunku do przedmiotowego obiektu zapadł wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach z dnia 17 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 138/05, w którym Sąd wskazał na konieczność ustalenia w sposób bezsporny i dokładny daty wybudowania spornego obiektu budowlanego. Także [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał w ostatecznej decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. znak: [...] zbadać datę budowy przedmiotowego obiektu budowlanego. W analizowanej sprawie organ powiatowy pomimo wiążącej go oceny prawnej zawartej w ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach i ww. decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. oraz istnienia w tym względzie istotnych wątpliwości zgłaszanych przez strony postępowania, o których organ powiatowy wiedział z urzędu z innych postępowań, nie ustalił dokładnej daty wybudowania przedmiotowego obiektu budowlanego, czym rażąco naruszył art. 7, 77, 80 i 107 i 138 § 2 k.p.a. oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. Ponadto organ powiatowy w żaden sposób nie ocenił zeznań stron dotyczących daty budowy przedmiotowego obiektu budowlanego, tzn. nie wskazał, które zeznania uznał za wiarygodne, a którym odmówił wiarygodności.

Organ ocenił zeznania T. W., R. S., Z. N. oraz K. C., znajdujące się w aktach sprawy [...] i [...] i uznał je za mało istotne oraz nic nie wnoszące do sprawy, bowiem świadkowi ci nie wiedzieli, kiedy budowa przedmiotowego budynku została zakończona.

Organ podniósł też, że ocena prawna zawarta w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego traci swoją moc wiążącą z uwagi na późniejszą zmianę stanu faktycznego lub prawnego. W omawianej sprawie, w ocenie organu, z uwagi na zmianę stanu faktycznego, jaka nastąpiła w analizowanej sprawie, tzn. ustalenie w sposób bezsporny, że przedmiotowy obiekt został zrealizowany po [...] lipca 1998 r., w oparciu o przeprowadzone dowody, organ przestał być związany oceną prawną zawartą w wyrokach, jakie zapadły w przedmiotowej sprawie w zakresie dotyczącym dołączenia akt postępowania sygn. akt [...] dotyczącego rozbiórki spornego obiektu oraz innych obiektów znajdujących się na działce nr [...] przy ul. G. w C..

Podsumowując organ stwierdził, że przedmiotowa decyzja została wydana z wadą powodującą jej nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania E. H. i A. H., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ drugiej instancji wskazał, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej służy eliminacji z obrotu prawnego takich rozstrzygnięć wydawanych w toku postępowania administracyjnego, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawnego i obowiązującego systemu prawnego. Możliwość eliminacji z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności także ostatecznych decyzji administracyjnych skłoniła ustawodawcę do ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności jedynie do decyzji obarczonych najcięższymi wadami prawnymi, wyczerpująco wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a., jako wyjątku od określonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnej. Organ podkreślił, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwzględnia się stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji, a organ prowadzący postępowanie nieważnościowe nie może orzekać co do istoty sprawy.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że organ powiatowy przesłuchał Z. P., M. P. i A. H.. Ponadto, A. H. przedłożył akt notarialny nr [...] z dnia [...] sierpnia 1997 r. umowy sprzedaży nieruchomości - działki nr [...], na której położony jest sporny obiekt. Z tego dokumentu wynika, że działka w dniu sporządzenia aktu notarialnego była zabudowana wyłącznie domem mieszkalnym murowanym czteroizbowym. Ponadto organ uzyskał ortofotomapy z Urzędu Miasta C.. Organ powiatowy w toku prowadzonego postępowania, nie ustalił w sposób niewątpliwy daty powstania spornego obiektu budowlanego, co stanowiło rażące naruszenie art. 7, 77 oraz 75 § 1 k.p.a., mające istotne znaczenie dla wyniku sprawy. Powołując się na zeznania świadków, w żaden sposób nie ocenił zeznań świadków dotyczących daty budowy obiektu, tzn. nie wskazał, które zeznania uznał za wiarygodne, a którym odmówił wiarygodności. Tymczasem z zeznań M. P. i Z. P. wynika, iż przedmiotowy budynek został wybudowany po 1999 r. Budynek ten wybudowano w dwóch fazach. Pierwszą część z pustaka żużlowego wybudowano w 2001 r., a drugą część z cegły ceramicznej - w 2003 r. Obie części tworzą obecnie całość. A. H. oświadczył, że nie jest w stanie podać dokładnej daty rozpoczęcia budowy przedmiotowego budynku gospodarczego. Stwierdził, że w sierpniu 1997 r., kiedy nabył działkę, na której znajduje się sporny obiekt, wykonane już były fundamenty i ściany do wysokości 1,5 m. Następnie na przełomie lat 1997-1998 zakończył roboty budowlane związane z budową obiektu. Z ortofotomapy jednoznacznie wynika, że budowa spornego budynku gospodarczego nie została jednak zakończona przed dniem [...] lipca 1998 r., gdyż obiekt ten w 2003 r. był jeszcze w trakcie budowy.

Ponadto, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że organ powiatowy, po złożeniu przez A. H. wniosku z dnia [...] grudnia 2007 r. o pozwolenie na użytkowanie zamiast przeprowadzić kontrolę przedmiotowego budynku w celu potwierdzenia zgodności jego inwentaryzacji powykonawczej ze stanem faktycznym, do czego był zobowiązany przepisami prawa, dokonał "analizy kontroli", jakie uprzednio przeprowadził w sprawach dotyczących obiektów budowlanych znajdujących się przy ul. G. na działce nr [...] oraz dołączył do akt sprawy protokół z kontroli z dnia [...] października 2006r. Protokół z kontroli przeprowadzonej przez przedstawiciela organu powiatowego w dniu [...] października 2006 r. nie mógł potwierdzić zgodności ze stanem faktycznym inwentaryzacji powykonawczej spornego obiektu, sporządzonej w grudniu 2007 r.

Reasumując Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., udzielająca A. H. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego z funkcją usługową, została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, jak również art. 7, 77 oraz 75 § 1 k.p.a., zatem wystąpiła pozytywna przesłanka do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję w dniu [...] marca 2014 r. złożył A. H., reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucając jej: 1) naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz błędne uzasadnienie wydanej decyzji ograniczające się do podania przepisów prawa i stwierdzenia, że zarzuty zawarte w odwołaniach od zaskarżonej decyzji pozostają bez wpływu na zasadność niniejszego rozstrzygnięcia - bez jakiegokolwiek odniesienia się przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wszystkich zarzutów sformułowanych przez skarżącego w odwołaniu od decyzji wydanej w pierwszej instancji, co w istocie uniemożliwia ocenę kwestionowanych rozstrzygnięć, które zostały podjęte w obu instancjach, albowiem w ocenie strony skarżącej zadaniem Sądu Administracyjnego nie jest ocena zarzutów podniesionych przez skarżącego w sytuacji gdy organ – Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego takiej oceny w ogóle nie przedstawił; 2) naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 16 k.p.a., polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego nie potwierdził protokolarnie zgodności inwentaryzacji powykonawczej budynku gospodarczego będącego przedmiotem postępowania, albowiem nie sporządził protokołu zgodności inwestycji ze stanem faktycznym, ograniczając się do analizy dokonanych kontroli, czym w sposób rażący naruszył art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 99, poz. 665), podczas gdy ewentualne uchybienia proceduralne organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego dostrzeżone w postępowaniu, mają charakter zwykłego naruszenia prawa i nie mogą uchodzić za naruszenia kwalifikowane, rażące ani tym bardziej za sprzeczne z przepisem prawa i nie do pogodzenia z założeniami działania organu praworządnego państwa realizującego zasadę demokratycznego państwa prawnego, a także z wymaganiami praworządności, co jednocześnie stanowi naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 k.p.a. - skarżący powołał się w tym zakresie na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 5 maja 2005 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 826/04 oraz z dnia 26 marca 2013 r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 2113/12; 3) naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w ustalonym w toku postępowania stanie faktycznym i prawnym polegające na niewydaniu decyzji kasacyjnej powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, mimo istnienia ku temu przesłanki w postaci prowadzenia postępowania przez tenże organ z naruszeniem przepisów postępowania w tym dotyczących odtworzenia akt, co spowodowało, że niewyjaśnione zostały podstawowe okoliczności stanu faktycznego oraz zaistnienia drugiej przesłanki - polegającej na stwierdzeniu, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał i ma istotny wpływ na końcowe rozstrzygnięcie.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269, dalej: p.p.s.a.), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem – prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Sądu, zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają przepisom prawa. Zapadły w wyniku właściwego zbadania decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym z punktu widzenia wad nieważnościowych w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. z uwzględnieniem w szczególności wytycznych wynikających z ww. wiążących wyroków

Organy rozpoznające sprawę niniejszą i kończąc ją zaskarżoną i poprzedzającą decyzją związane były, w związku z przepisem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2012r., poz. 270 ze zm.), oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w uzasadnieniach wyroków - tutejszego Sądu z dnia 9 listopada 2009 r., wydanego w sprawie o sygn. VII SA/Wa 1425/09, i utrzymującego go w mocy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego 23 lutego 2011 r. (sygn. akt II OSK 360/10).

W uzasadnieniach ww. wyroków sądy wskazały, że kluczową kwestią, jaka wyłoniła się na tle przedstawionego stanu faktycznego była możliwość zastosowania art. 3 "ustawy abolicyjnej" w realiach niniejszej sprawy w stosunku do wybudowanego obiektu budowlanego, który to przepis po spełnieniu dodatkowych warunków pozwala na zalegalizowanie wybudowanych obiektów budowlanych. Czyniąc ustalenia w zakresie określenia daty zakończenia budowy przedmiotowego obiektu budowlanego nie przeprowadziły w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego w zakresie wymagań określonych w art. 3 ust. 1, 4 i 5 ustawy zmieniającej. Przede wszystkim organy nie oceniły wiarygodności wykluczających się oświadczeń świadków, co do daty dokonania rozbudowy obiektu i nie ustaliły, czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta C. obowiązujący w dacie budowy dopuszczał zabudowę nieruchomości przy ul. G.. Niezbędne jest ustalenie daty rozbudowy budynku oraz tego, czy objęty wnioskiem obiekt budowlany nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, i ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dniu zakończenia budowy albo w dniu orzekania, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, a także zgromadzenie kompletnych akt administracyjnych.

Realizując powyższe wytyczne, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w celu ustalenia daty budowy spornego budynku przesłuchał A. H., M. P. i Z. P., wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] o przesłanie całości akt sprawy postępowania, dotyczącego wybudowanego budynku gospodarczego użytkowanego jako usługowy na posesji przy ul. G. w C. (otrzymując do dnia wydania decyzji jedynie część akt, gdyż nie udało się odtworzyć całości) oraz ortofotomapy, opracowane na podstawie zdjęć lotniczych wykonanych w latach 1997 – 2009. Ponadto organ załączył akta sprawy prowadzonej przez Prezydenta Miasta C. po znakiem [...], z których wynika, iż budowa przedmiotowego budynku była zakończona w 2004 r., natomiast w 2003 r. była w fazie budowy.

W oparciu o ww. materiał dowodowy, organ stwierdził, że budowa przedmiotowego obiektu budowlanego nie została zakończona przed [...] lipca 1998 r., przedmiotowy obiekt został zrealizowany po [...] lipca 1998 r. Ponadto, organ powiatowy przed wydaniem decyzji nie potwierdził protokolarnie zgodności inwentaryzacji powykonawczej przedmiotowego budynku ze stanem faktycznym, a jedynie po złożeniu przez A. H. wniosku z dnia [...] grudnia 2007 r. o pozwolenie na użytkowanie. Zamiast przeprowadzić kontrolę przedmiotowego budynku w celu potwierdzenia zgodności jego inwentaryzacji powykonawczej ze stanem faktycznym, dokonał "analizy kontroli", jakie uprzednio przeprowadził w sprawach dotyczących obiektów budowlanych znajdujących się przy ul. G. na działce nr [...] oraz dołączył do akt sprawy protokół z kontroli z dnia [...] października 2006 r.

Sąd w pełni podziela konkluzję jaka kończyła kontrole decyzji w postępowaniu nieważnościowym. – rażące naruszenie prawa – art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, jak również art. 7, 77 oraz 75 § 1 k.p.a., w związku z rażącym pogwałceniem zasad postępowania administracyjnego, co doprowadziło do wadliwych ustaleń faktycznych, które legły u podstaw kontrolowanej decyzji.

Zarzuty sformułowane w skardze nie zasługują na uwzględnienie.

I tak, w świetle powyższej argumentacji bezpodstawny jest zarzut naruszenie w toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej i poprzedzającej ja decyzji art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Organy obu instancji, kierując się wytycznymi zawartymi w ww. wyrokach, przeprowadziły postępowanie odpowiadające zasadom określonym w art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a.

Nie doszło też do naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 16 k.p.a.. Bezpodstawny jest też zarzut, że decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym jest dotknięta zwykłym, a nie kwalifikowanym naruszeniem prawa. Teza ta jest wadliwa, ustalenia przyjęte przez organ, co do daty powstania obiektu, skutkujące zastosowaniem wadliwej normy prawa materialnego są oczywistym naruszeniem prawa, które nie może zostać zaakceptowane w praworządnym państwie i jako takie musza zostać zakwalifikowane jako wady o charakterze rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 kpt 2 k.p.a. .

Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a.