Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1252/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 28,  art. 63  ust. 6  pkt 6
journal: Dz.U. 2001 nr 62 poz 628
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach.
article: art. 14551 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 140
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 77  ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Maria Rzążewska Sędziowie Krystyna Borkowska (spr) Teresa Kobylecka Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 26 września 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2006 r. sygn., akt II SA/Łd 73-75/06 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...]., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na zbieranie odpadów 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz A. P. kwotę 400 ( słownie: czterysta ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego [pic]


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2006 r. sygn. akt II SA/Łd 73-75/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, oddalił skargi M. B., A. P. i Z. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...], w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na zbieranie odpadów.

Odmowa wznowienia dotyczy postępowania zakończonego decyzją ostateczną Starosty R. z dnia [...], znak: [...], zezwalającą firmie "P" Sp. z o.o. - Zakład Pracy Chronionej w W., na prowadzenie działalności we wsi B. w zakresie zbierania odpadów innych niż niebezpieczne, o kodach podanych w załączniku nr 1 i uzgadniającej sposób postępowania z odpadami.

Domagając się wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, wnioskodawcy podnieśli, że o istnieniu decyzji z dnia 12 sierpnia 2004 r. dowiedzieli się w dniu 26 kwietnia 2005 r., podczas posiedzenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Organ I instancji uznał, że brak jest podstaw do wznowienia postępowania, bowiem wnioskodawcy nie posiadają przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Właściciele gruntów przyległych do działki, na której prowadzona jest działalność przez firmę "P", mają w niniejszej sprawie jedynie interes faktyczny.

Od decyzji odmawiającej wznowienia postępowania, wnioskodawcy złożyli odwołanie. Decyzją z dnia [...] organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Na powyższą decyzję ze skargą do sądu administracyjnego, wystąpili M. B., A. P. i Z. P. W uzasadnieniu skargi wskazali, że służy im przymiot strony, skoro działalność firmy "P" powoduje uciążliwości oddziaływujące na ich nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał skargę za niezasadną. Sąd stwierdził, że w realiach rozpoznawanej sprawy nie istnieje taka norma prawa materialnego, która obejmowałaby swoją dyspozycją skarżących, jako właścicieli gruntów sąsiadujących z podmiotem, który otrzymał zezwolenie na prowadzenie działalności polegającej na zbieraniu odpadów. W związku z powyższym, skarżącym nie służy legitymacja strony warunkująca skuteczność złożonego podania o wznowienie postępowania administracyjnego.

Od powyższego wyroku A. P. złożył skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię następujących przepisów:

- art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że wnioskujący o wznowienie postępowania administracyjnego nie mają przymiotu strony,

- art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628 ze zm.), który to przepis powinien stanowić wystarczającą podstawę do udziału w postępowaniu w charakterze strony,

- art. 31 i art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.) z powodu braku udziału społeczeństwa w sprawie dotyczącej ochrony środowiska.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący mają zarówno interes faktyczny, jak i prawny w sprawie, bowiem prowadzona działalność może wiązać się z zagrożeniem życia i zdrowia mieszkańców, w tym bezpośrednio sąsiadujących z obiektem wykorzystywanym do magazynowania odpadów. Zdaniem skarżącego interes prawny właściciela nieruchomości, wynikający z prawa rzeczowego, może pozostawać w bezpośrednim związku ze sprawą administracyjną i rozstrzygnięciem w takiej sprawie, odnoszącym się do sąsiedniej nieruchomości. Właściciel nieruchomości położonej w sąsiedztwie obiektu, którego funkcjonowanie może powodować zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi lub środowiska, może być stroną w świetle art. 28 k.p.a. w postępowaniu, którego przedmiotem jest ograniczenie tych zagrożeń.

Skarżący zwrócił także uwagę na postanowienie sygnalizacyjne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2006 r., które wskazuje na wadliwość decyzji z dnia [...]., objętej wnioskiem o wznowienie postępowania oraz postanowienia Starosty R. z dnia [...] o sprostowaniu oczywistych omyłek w tej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Przytoczona w uzasadnieniu skargi argumentacja, zwłaszcza wykładnia wymienionych w zarzutach przepisów jest prawidłowa i odpowiada poglądom prezentowanym tak w orzecznictwie jak i w doktrynie. Znajduje ona także uzasadnienie w niekwestionowanym w sprawie stanie faktycznym.

1. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia czy A. P. przysługuje przymiot strony w sprawie dotyczącej wznowienia postępowania, zakończonego decyzją ostateczną zezwalającą – na podstawie art. 28 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach – na zbieranie odpadów. W szczególności czy był on legitymowany do wystąpienia z podaniem o wznowienie postępowania w ww. sprawie.

Ustawa o odpadach z 2001 r. nie zawiera umocowań odnoszących się do pojęcia strony w tego rodzaju sprawach. Dla uznania określonego podmiotu za stronę postępowania dotyczącego zbierania odpadów, koniecznym staje się zatem odniesienie do dyspozycji art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W świetle tego przepisu, przymiot strony postępowania administracyjnego przysługuje każdemu, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo temu, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu, o ile w wyniku takiego postępowania wydaje się decyzję, która dotyczy praw i obowiązków tego podmiotu lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu, wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu. (A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego, Kraków 2005, s. 258). W niniejszej sprawie mamy do czynienia z tą drugą sytuacją.

Wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu zakwestionowanego wyroku, wydana na podstawie art. 28 ustawy o odpadach, decyzja nie ogranicza się wyłącznie do udzielenia firmie "P" sp. z o.o. zezwolenia na zbieranie odpadów. Zgodnie z art. 63 ust. 6 pkt 6 cyt. ustawy, określenie miejsca i sposobu magazynowania odpadów następuje w zezwoleniu na prowadzenie działalności w zakresie zbierania lub transportu odpadów. Z kolei w art. 28 ust. 5 cyt. ustawy zawarte zostały wskazania, które winny zostać określone w decyzji pozwalającej na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów. I tak decyzja taka winna każdorazowo określać m.in. rodzaje odpadów, oznaczenie obszaru prowadzenia działalności, a w przypadku zbierania odpadów miejsce, sposób oraz rodzaj magazynowanych odpadów, a także opis sposobu ich dalszego zagospodarowania (...) (pkt 3), jak również sposób i środki transportu odpadów (pkt 4).

Jak widać, przedmiotowy zakres ww. decyzji obejmuje również ograniczenia dotyczące tej działalności. Uregulowanie przedstawionych wyżej kwestii nie pozostaje więc bez wpływu na uprawnienia podmiotu będącego właścicielem nieruchomości położonej w sąsiedztwie działki, na której ma miejsce magazynowanie odpadów. Zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że norma prawa materialnego, z której podmiot wywodzi swój interes prawny, nie musi należeć do prawa administracyjnego. W niniejszej sprawie skarżący swój interes prawny wywodzi z przepisów prawa cywilnego, dotyczących prawa własności. Stosunek cywilnoprawny jak to wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie, może być źródłem interesu prawnego.

W okolicznościach niniejszej sprawy, należało zatem legitymację procesową skarżącego oceniać na podstawie przepisów prawa cywilnego w powiązaniu z regulacją zawartą w art. 28 ust. 5 pkt 1, 2, 3, 4 ustawy o odpadach. Treść i wykonywanie prawa własności określone zostały w art. 140 i następnych Kodeksu cywilnego. Przepisem chroniącym interes prawny właścicieli nieruchomości jest art. 140 k.c., który stanowi, że "w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, właściciel może z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, a w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, właściciel nieruchomości położonej w sąsiedztwie działki, na której ma być prowadzona działalność gospodarcza, zagrażająca jego dobru osobistemu lub majątkowemu, ma interes prawny w rozumieniu art. 29 k.p.a., w kwestionowaniu prawidłowości pozwolenia na zbieranie odpadów, tym bardziej jeżeli pozwolenie to zawiera wymogi dotyczące ograniczenia uciążliwości powodowanych ww. działalnością.

Stwierdzenie, iż skarżący miał interes prawny do występowania w sprawie udzielenia pozwolenia na magazynowanie odpadów, przesądza o jego legitymacji do wystąpienia z podaniem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wydaniem tej decyzji.

2. Z punktu widzenia legitymacji skarżącego do uczestniczenia w niniejszym postępowaniu, zasadnicze znaczenie ma możliwość wszczęcia postępowania wznowieniowego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, wydaną na podstawie art. 28 ustawy o odpadach, w której - jak twierdzi - został pozbawiony udziału bez własnej winy.

Problem dostępu do procesu należy zawsze rozważać uwzględniając brzmienie art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym nie można nikomu zamykać drogi do dochodzenia naruszonych wolności i praw. Zasada ta jest jednym z podstawowych założeń demokratycznego państwa prawnego. Również w uchwale z dnia 25 września 1991 r. Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że "wykładnia prawa, jeśli brzmienie przepisu nie stoi temu na przeszkodzie, powinna zmierzać do rozszerzenia gwarancji procesowych praw obywatela" (OTK 1991, poz. 19).

Występując z podaniem o wznowienie postępowania, skarżący jako podstawę wznowienia wskazał przesłankę zawartą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Zauważyć w tym miejscu należy, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania - co trafnie podniósł Sąd I instancji - składa się z dwóch faz. Pierwsza z nich sprowadza się do badania formalnych podstaw wznowienia, do których zalicza się skontrolowanie zachowania terminu oraz czy podanie zostało wniesione przez stronę. W drugiej fazie postępowania, która następuje po wydaniu postanowienia o wszczęcie postępowania wznowieniowego, badaniu podlegają przyczyny wznowienia. Inaczej mówiąc postępowanie to ma na celu wyjaśnienie, czy spełnione zostały przesłanki wznowienia wskazane w podaniu. Tak więc w sytuacji gdy określony podmiot jako podstawę wznowienia powołuje przesłankę wymienioną w pkt § 1 art. 145 k.p.a., wyjaśnienie czy posiada on przymiot strony może mieć miejsce wyłącznie po wydaniu postanowienia o wszczęciu postępowania wznowieniowego czyli w tzw. fazie rozpoznawczej. Zasadą jest bowiem, że zbadanie przez organy czy określona w podaniu o wznowienie przesłanka istotnie w niniejszej sprawie została spełniona, następuje w toku postępowania rozpoznawczego.

Skoro więc skarżącego pozbawiono udziału w poprzednim postępowaniu, uznając, iż nie posiada on przymiotu strony, sprawa jego legitymacji w postępowaniu wznowieniowym winna być z uwagi na to, że jest jednocześnie przyczyną wznowienia postępowania, rozstrzygnięta w toku postępowania rozpoznawczego.

Z wymienionych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 i art. 204 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.