Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 229/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1a w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Dnia 16 listopada 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 27 października 2021 r. sygn. akt II SA/Ke 738/21 w sprawie ze skargi D. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2021 r. znak: [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 października 2021 r., II SA/Ke 738/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2021 r. znak: [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji.

Powyższy wyrok wydany został w następujących okolicznościach:

Ww. zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] marca 2021 r. znak: [...] odmawiającą przyznania D. D. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego w związku z opieką nad babką M. D., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe. Mając na uwadze, iż organ I instancji stanął na stanowisku, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie przysługuje D.D. bowiem M. D. nie spełnia warunku z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2020.111 ze zm.), dalej jako "u.ś.r.", gdyż z treści orzeczenia o niepełnosprawności nie da się ustalić, kiedy u M. D. powstała niepełnosprawność, Kolegium wyjaśniło, że wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., K 38/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r., w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Stąd w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Tym samym, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Jednocześnie, powołując się na art. 17 ust. 1 u.ś.r., Kolegium wskazało, że niesporne jest, iż M.D. spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jednak poza osobą wymagającą opieki, także osoba ją sprawująca musi spełnić ustawowe przesłanki do przyznania tegoż świadczenia. Wnukowi, a więc osobie spokrewnionej w stopniu drugim, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne tylko wtedy gdy nie ma osób pełnoletnich spokrewnionych w pierwszym stopniu lub legitymują się one orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nie jest w sprawie kwestionowane, że M. D. ma troje pełnoletnich dzieci. Istnieją zatem osoby spokrewnione z nią w pierwszym stopniu, które nie posiadają orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ wskazał, że nie ma znaczenia z jakiego powodu dzieci osoby wymagającej opieki, opieki tej nie sprawują. Takie okoliczności jak zamieszkiwanie w innej miejscowości, praca zawodowa, czy legitymowanie się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności nie mogą zostać uwzględnione, gdyż pozostają bez wpływu na wystąpienie przesłanek z art. 17 ust. 1a u.ś.r. Z przepisu tego jasno wynika, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego D.D. mogłoby nastąpić wyłącznie wtedy, gdyby jego babka nie posiadała dorosłych osób spokrewnionych z nią w pierwszym stopniu lub gdyby jej dzieci posiadały orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. W konsekwencji Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że nie zachodzą podstawy do przyznania wnioskowanego świadczenia, gdyż obowiązek sprawowania opieki nad M. D. spoczywa w pierwszej kolejności na jej dzieciach.

Zaskarżając powyższą decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. D. D. zarzucił, że pomimo uznania niedopuszczalności oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, Kolegium bez logicznego uzasadnienia utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Zarzucono także nieuwzględnienie informacji, z których wynika, iż dzieci M.D. nie może sprawować opieki nad niepełnosprawną matką z uwagi na ich stan zdrowia i odległość od miejsca zamieszkania matki.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wskazał, iż materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 17 u.ś.r. Podkreślono, że Kolegium prawidłowo przyjęło, w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. uznany został za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Skutkiem powyższego, nie może wykluczyć prawa do świadczenia pielęgnacyjnego data powstania niepełnosprawności u osoby podlegającej opiece, w przypadku gdy wnioskodawca rezygnuje z pracy lub innej pracy zarobkowej. Tym samym przepis ten nie mógł stanowić podstawy do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia.

Dalej Sąd I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka; 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej; 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy, dalej jako "k.r.o.", ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przy czym, świadczenie pielęgnacyjne, w myśl art. 17 ust. 1a u.ś.r. przysługuje osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Sąd I instancji podkreślił następnie, że sporną w niniejszej sprawie pozostaje kwestia, czy skarżącemu jako wnukowi M. D., a więc osobie spokrewnionej ze osobą wymagającą opieki w dalszym stopniu i faktycznie sprawującej opiekę, przysługiwało świadczenie pielęgnacyjne. W tym zakresie Sąd I instancji wskazał, iż świadczenie pielęgnacyjne co do zasady przysługiwać może dzieciom niepełnosprawnej M. D., a dopiero w sytuacji gdyby osoba zobowiązana w pierwszej kolejności do alimentacji nie mogła podjąć się opieki na zasadach określonych w art. 132 k.r.o., wówczas o świadczenie pielęgnacyjne wystąpić może osoba spełniająca kryteria wskazane w art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że okolicznością bezsporną jest to, że skarżący sprawuje opiekę nad M. D., zaś z dokumentów załączonych do sprawy wynika, że J. P., córka M. D. jest emerytką, pozostaje pod stałą opieką poradni zdrowia psychicznego, nadto – jak podaje – leczy się w poradni kardiologicznej i gastrologicznej. Cierpi na dychawicę oskrzelową, dyspepsję, kamicę nerek i moczowodu, migotanie i trzepotanie przedsionków, przewlekłą chorobę niedokrwienną serca, przewlekłe zapalenie zatok, zaburzenia przemian lipidów i inne lipidemie, zarzucanie żołądkowo-przełykowe, zaburzenia depresyjne nawracające. Pozostaje pod opieką także poradni laryngologicznej, pulmonologicznej. S. D., syn M. D. pobiera rentę z tytułu niezdolności do pracy, pozostaje pod stałym nadzorem poradni pulmonologicznej i poradni onkologicznej. Przeszedł chorobę nowotworową. J. D., drugi syn M.D. jest emerytem, pozostaje niezdolny do pracy, leczy się kardiologicznie i pulmonologicznie. Przeszedł zawał serca, cierpi na chorobę niedokrwienną serca. Ma zdiagnozowaną przewlekłą obturacyjną chorobę płuc oraz zaimplantowany stent.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd I instancji doszedł do przekonania, iż w tej konkretnej sprawie nie sposób podzielić argumentacji Kolegium, iż nie ma znaczenia z jakiego powodu dzieci niepełnosprawnej M.D. nie sprawują nad nią opieki, skoro nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z tego też powodu wskazał na ułomności procesowe w przeprowadzonym przez organy postępowaniu administracyjnym wynikające z uprzedniego zobowiązania organu I instancji do wyjaśnienia możliwości sprawowania opieki nad M. D. przez jej dzieci, by następnie nie poczynić we własnym zakresie ani taż nie dostrzec błędu w tym zakresie po stronie organu I instancji, w sytuacji braku niezbędnych ustaleń faktycznych co do tego, czy istotnie osoby zobowiązane w pierwszej kolejności są w stanie sprawować opiekę nad niepełnosprawną matką. Sąd I instancji zauważył, że nie do organów administracji należy ocena stanu zdrowia osób, które oświadczają, iż nie mogą sprawować opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, to jednak w tym zakresie organy mogą posiłkować się stosownym zaświadczeniem lekarskim, przy wydawaniu którego lekarz ocenia, czy konkretna osoba może sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Stąd, zważywszy na rozległość problemów zdrowotnych potwierdzonych u dzieci M. D., za konieczne uznano podjęcie przez organy inicjatywy dowodowej w celu ustalenia możliwości sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawna przez jej dzieci. Nadto, mając na względzie, że realizowanie obowiązku alimentacyjnego przez osoby zobowiązane do alimentacji może odbywać się nie tylko poprzez osobiste sprawowanie tej opieki, ale także poprzez dostarczenie środków finansowanych m.in. na pokrycie kosztów opieki sprawowanej nad niepełnosprawnym członkiem rodziny przez osoby trzecie, to Sąd I instancji uznał, że organy nie wyczerpały swoich możliwości procesowych w zakresie wyjaśnienia kwestii związanych z możliwością wywiązania się przez dzieci M.D. ze swojego zobowiązania alimentacyjnego w tej formie. Brak jest w szczególności ustaleń dotyczących możliwości faktycznego realizowania obowiązku alimentacyjnego przez łożenie określonych sum pieniężnych (np. na pokrycie wydatków z tytułu sprawowania opieki przez osoby trzecie), albo na dostarczaniu w naturze określonej ilości produktów potrzebnych matce do życia.

Sąd I instancji podkreślił także, że organy administracji pozostają zobowiązane do przestrzegania przepisów prawa, w tym nie tylko przepisów u.ś.r. Z przepisów k.r.o. wynika natomiast, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 k.r.o.). Dlatego obowiązkiem organów było ustalenie, czy osoby zobowiązane do opieki nad M.D. w pierwszej kolejności są w stanie sprawować efektywnie i realnie tę opiekę. Wówczas, w świetle przepisów k.r.o., aktualizowałby się obowiązek alimentacyjny po stronie skarżącego.

Jednocześnie Sąd I instancji, kierując się okolicznościami faktycznymi niniejszej sprawy, podzielił argumentację wynikającą z orzecznictwa sądów administracyjnych, że przy dokonywaniu wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie można ograniczać się jedynie do wykładni literalnej, której zastosowanie prowadziłoby do przyjęcia, że dalszym krewnym będzie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, tylko w okolicznościach wymienionych w art. 17 ust. 1a u.ś.r. Konieczne w tym zakresie jest również posiłkowanie się wykładnią celowościową i systemową omawianych przepisów, przemawiającą za uznaniem, że ograniczenia wynikające z regulacji art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie powinny mieć zastosowania w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (a więc niezależnych od niego) nie jest w stanie sprawować opieki nad potrzebującym, tj. gdy zachodzą okoliczności wymienione w art. 132 k.r.o., do którego odsyła art. 17 ust. 1 u.ś.r. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r., przez odesłanie do przepisów k.r.o., jednoznacznie wskazuje krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając ów krąg do osób zobowiązanych do alimentacji. Z woli ustawodawcy ta szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Z kolei zgodnie z art. 128 k.r.o. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny), obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych – obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 k.r.o.). Krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (art. 129 § 2 k.r.o.). W takiej sytuacji zadaniem organów administracji winno pozostawać ustalenie, czy osoby zobowiązane w pierwszej kolejności do alimentacji są obiektywnie zdolne do jej sprawowania, a wobec naruszenia przez organy obu instancji art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji, nakazując organom przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględnienie powyższej oceny prawnej i poczynienie ustaleń faktycznych w oparciu o wszechstronnie zebrany materiał dowodowy, uwzględniając fakt zgonu M. D.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:

1. prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 1a w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. polegającą na przyjęciu, że przy dokonywaniu wykładni ww. przepisów nie można ograniczać się jedynie do wykładni literalnej, lecz konieczne jest posiłkowanie się wykładnią celowościową i systemową tych przepisów, a co za tym idzie, uznanie przez Sąd I instancji o konieczności zbadania okoliczności dotyczących możliwości sprawowania opieki przez dzieci M. D. poprzez badanie ich warunków zdrowotnych i możliwości finansowych do spełnienia obowiązku alimentacyjnego w sytuacji, gdy nie legitymują się one orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez przyjęcie, że organy administracji obu instancji naruszyły przepisy k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy przez niedokonanie pogłębionej analizy faktycznych możliwości sprawowania opieki nad M. D. przez jej dzieci, w tym dotyczących finansowych możliwości do spełnienia obowiązku alimentacyjnego, w sytuacji gdy okoliczności te pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie, ponieważ bez wątpienia dzieci M. D. są w pierwszej kolejności zobowiązane do alimentacji na rzecz matki, a co za tym idzie do sprawowania opieki nad nią, a ponadto nie legitymują się znacznym stopniem niepełnosprawności, co z kolei w myśl przepisu art. 17 ust. 1a u.ś.r. znosiłoby ciążący na nich w pierwszej kolejności obowiązek sprawowania opieki.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe stanowisko szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się zasadna.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

W orzecznictwie sądów administracyjnych, na gruncie okoliczności faktycznych zbliżonych do tych występujących w niniejszej sprawie, ukształtowały się na tle wykładni art. 17 u.ś.r. dwa stanowiska, w odmienny sposób odnoszące się do tego, pod jakim warunkiem osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. mogą nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy są osobami innymi niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki.

Jedno stanowisko wyrażało pogląd, że warunkiem koniecznym jest legitymowanie się przez żyjące osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 1a pkt 3 u.ś.r. Drugie stanowisko uznawało natomiast, że legitymowanie się takim orzeczeniem przez wymienione osoby nie jest konieczne, jeżeli te osoby z przyczyn obiektywnych nie mogą realnie podjąć się opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W takiej sytuacji uznawano, że świadczenie może być przyznane osobie sprawującej faktycznie opiekę, zobowiązanej w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby takiej opieki wymagającej.

Stosowanie art. 17 ust. 1a ust. 3 u.ś.r. wywołało zatem rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych. Została ona rozstrzygnięta w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 14 listopada 2022 r., I OPS 2/22, w której zajęto stanowisko, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.). Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu tej uchwały zwrócił uwagę na zmiany, jakim podlegał przepisy art. 17 u.ś.r. uznając, że na gruncie u.ś.r. orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności rzutuje na możliwość sprawowania przez osoby, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. opieki nad inną osobą. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nadane temuż przepisowi aktualne brzmienie nie budzi wątpliwości wywołanych względami językowymi. Z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U.2021.573 ze zm.). Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami ww. ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy. Ustawodawca posłużył się zatem w tym zakresie określeniem należącym do języka prawnego, a legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. To jak należy rozumieć orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wynika z przepisów ww. ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. Regulację w niej zawartą, dotyczącą orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, w tym znacznym stopniu niepełnosprawności, można traktować jak przypadek definicji legalnej tego rodzaju orzeczenia.

W powyższej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także, że językowe znaczenie tekstu nie jest bezwzględną granicą wykładni, uznał jednak, że do jej przekroczenia niezbędne jest dostatecznie silne uzasadnienie systemowe i aksjologiczne, co może mieć miejsce, gdy językowe dyrektywy interpretacyjne nie pozwalają z danego tekstu prawnego wyinterpretować jednoznacznej normy postępowania w jakieś sprawie albo gdy wykładnia językowa pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią innych norm, prowadzi do absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego konsekwencji, rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi. Odstępstwo od reguły prymatu językowego sensu przepisu dopuszczalne jest również wtedy, gdy wykładnia gramatyczna prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi lub do rażącej niesprawiedliwości, sankcjonuje nieracjonalność ustawodawcy, niweczy cel instytucji prawnej, prowadzi do wniosków niedorzecznych lub wynika z błędu legislacyjnego. W przypadku analizowanych przepisów u.ś.r. Naczelny Sąd Administracyjny w powyższej uchwale uznał, że takie okoliczności nie zachodzą. Nie zachodzą także okoliczności wskazujące na błąd legislacyjny czy poddające w wątpliwość racjonalność czy celowość przyjętego rozwiązania, na co wskazuje historia zmian legislacyjnych. Przepisy te w zakresie analizowanej przesłanki nie są również pozbawione jednoznaczności. Za odstąpieniem od językowego rozumienia przepisów nie przemawiają również względy związane z wymogami zachowania spójności systemowej, także w wymiarze konstytucyjnym.

Nadto w motywach uchwały wskazani, że na gruncie u.ś.r. związanie kwestii dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego z kryterium orzeczonego stopnia znacznej niepełnosprawności nie prowadzi do dezintegracji regulacji i nie narusza jej spójności. Przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jako zasadę wprowadza regułę, że wymienionym w nim osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, świadczenie nie przysługuje, jeżeli są osobami o znacznym stopniu niepełnosprawności. Analogiczny warunek dotyczy każdej z osób wymienionych w art. 17 ust. 1 u.ś.r., każda osoba występująca o świadczenie pielęgnacyjne, musi być w stanie podjąć się tej roli, a zatem nie może być osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności. Również specjalny zasiłek opiekuńczy, o jakim mowa w art. 16a u.ś.r. nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. To samo kryterium znacznego stopnia niepełnosprawności pojawia się w art. 17 ust. 1a pkt 1-3 i w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. jako przesłanka pozwalająca na uzyskanie świadczenia przez osoby zobowiązane do alimentacji w dalszej kolejności, jeżeli takim orzeczeniem legitymują się osoby zobowiązane do alimentacji w pierwszej kolejności. Konsekwencja zastosowanych kryteriów nie daje podstaw do podważenia wewnętrznej systemowej spójności regulacji ustawowej.

Uznano także, że brak jest podstaw do przenoszenia na grunt u.ś.r. przesłanek z art. 132 k.r.o. określających kolejność i warunki, na podstawie których realizuje się obowiązek alimentacyjny osób kolejno zobowiązanych do alimentacji. Podkreślono przy tym, że w kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów k.r.o., a ustawa zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach k.r.o., co bynajmniej nie świadczy o braku spójności systemowej, koherencja taka nie jest wszak konieczna – brak jest odesłania do stosowania przepisów k.r.o. w szerszym zakresie, a przedmiot regulacji obu aktów prawnych jest różny. Wskazując na osoby zobowiązane do alimentacji względem osoby wymagającej opieki ustawa w szczególności nie wymaga, aby ich obowiązek alimentacyjny pod postacią obowiązku dostarczania środków utrzymania się zrealizował, dotyczy to w szczególności podejmowania się opieki dorosłych osób niepełnosprawnych mających własne środki wystarczające na pokrycie kosztów utrzymania i opieki. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest w żadnym zakresie uzależnione od sytuacji materialnej osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki, kwestie te nie są badane w postępowaniu, nie ma zatem podstaw, aby na wykładnię przepisów regulujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miały oddziaływać przesłanki z art. 132 k.r.o. regulujące kolejność realizowania się obowiązku alimentacyjnego. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego u.ś.r. ma charakter autonomiczny i brak podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. winny być interpretowane z uwzględnieniem art. 132 k.r.o. i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym.

Naczelny Sądu Administracyjnego w uzasadnieniu uchwały przyjął także, że regulacja art. 17 ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. i warunek legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jako okoliczność uzasadniająca przyznanie świadczenia osobom zobowiązanym do alimentacji w dalszej kolejności nie jest rozwiązaniem, które wymaga zakwestionowania ze względu na normy Konstytucji RP. Podkreślono, że rozbieżności w stosowaniu przepisu nie dotyczą rozumienia tekstu prawnego, spowodowanego jego niejednoznacznością i poszukiwania normy oprawnej w optymalny sposób realizującej zamiar prawodawcy, ale kwestii odstąpienia od jednoznacznego brzmienia przepisów i stosowania ich z pominięciem warunków wprost w nim wyrażonych, czyli z pominięciem fragmentu przepisu, który musiałby zostać uznany nie tyle ze zbędny, co za niedopuszczalny, rażąco naruszający Konstytucję RP, prowadzący do sprzeczności z chronionymi przez nią wartościami. W pozostałych przypadkach zastrzeżenia co do rozwiązań ustawowych mogą nosić jedynie charakter postulatów de lege ferenda pod adresem ustawodawcy, ewentualnie realizowanych na drodze inicjatywy ustawodawczej za pośrednictwem uprawnionych podmiotów. Wprowadzenie przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, w tym zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności, uzasadnia udzielanie pomocy. Uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza wzięcie pod uwagę pełnego katalogu świadczeń opiekuńczych, na który składają się: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne. W przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem określonego pierwszeństwa osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności. Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu.

W motywach uchwały wskazano nadto, że regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela.

Ogólna moc wiążąca uchwał konkretnych i abstrakcyjnych nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. W myśl bowiem art. 269 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd zaprezentowany w ww. uchwale z dnia 14 listopada 2022 r. Wobec powyższego za wadliwą uznaje wykładnię art. 17 ust. 1a w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przyjętą przez Sąd I instancji, a zarzut jego błędnej wykładni zgłoszony w skardze kasacyjnej, za uzasadniony.

Przesłanki określone w przepisie prawa materialnego mającym zastosowanie w sprawie, wyznaczają zakres koniecznych ustaleń faktycznych. W konsekwencji zasadny jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. W świetle przesłanek zastosowania art. 17 ust. 1a w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. nie jest zasadne stanowisko Sądu I instancji, dotyczące krytycznej oceny przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, albowiem nie zachodzą podstawy do czynienia ustaleń w zakresie możliwości sprawowania opieki przez osoby zobowiązane do alimentacji w pierwszym stopniu w sytuacji gdy nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Z powyższych powodów Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżony wyrok uchylił, a uznając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę orzekając o jej oddaleniu jako niezasadnej (art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a.).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 206 p.p.s.a. odstępując od uwzględnienia żądania skargi kasacyjnej w tym zakresie z uwagi na to, że stosowanie powyższych regulacji u.ś.r. wywołało rozbieżności w orzecznictwie, wymagające usunięcia w drodze uchwały.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.