Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1934/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2004-04-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta

SENTENCJA

Dnia 2 kwietnia 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Markiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant : Arkadiusz Widawski po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi L. P. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Miejskiej w B. na rzecz L. P. kwotę 10 (dziesięć) zł tytułem zwrotu wpisu sądowego od skargi; 3. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

II SA/Łd 1934/03

U z a s a d n i e n i e

Na podstawie uchwały z dnia [...] Nr [...] Rada Miejska w B. przystąpiła do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa mieszkaniowego, obejmującego obszar ograniczony ulicami: A., B., C., D. i granicami miasta. Po uzyskaniu niezbędnych pozytywnych opinii i uzgodnień od instytucji i organów do tego upoważnionych przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) oraz przepisami szczególnymi, przedmiotowy projekt został wyłożony do publicznego wglądu.

Do rozwiązań przyjętych w ustaleniach projektu przedmiotowego planu zarzut zgłosił L. P., właściciel działki nr 57/1, obręb 21 m. B. Zarzut dotyczył braku jego zgody na przeznaczenie części jego działki pod poszerzenie korytarzy komunikacyjnych ulic, oznaczonych w wyłożonym projekcie planu symbolami 11KL1/2 i 28KD1/2.

Rada Miejska w B. uchwałą z dnia [...]Nr [...]odrzuciła wniesiony zarzut.

W uzasadnieniu podjętej uchwały podniesiono, iż w przedmiotowym projekcie planu część działki nr 57/1, od jej zachodniej strony, została przeznaczona pod poszerzenie korytarza komunikacyjnego ulicy, oznaczonej symbolem 11KL1/2 - jest to obecna ulica A. - o szerokości w liniach rozgraniczających - 15 m. Ulica ta łączy ulicę, oznaczoną symbolem 5KL1/2, na wysokości ulicy A. z ulicą 5KL1/2 na wysokości ulicy 24KD1/2 i jednocześnie obsługuje działki przy niej leżące, przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową.

Ponadto część działki nr 57/1, od jej południowej strony, została przeznaczona pod poszerzenie korytarza komunikacyjnego ulicy, oznaczonej symbolem 28KD1/2 - jest to obecna ulica E - o szerokości w liniach rozgraniczających- l0 m. Ulica ta obsługuje działki przy niej leżące, przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową.

Organ administracji podniósł również, że w częściach przedmiotowej działki przeznaczonych pod poszerzenia korytarzy komunikacyjnych, przebiega sieć wodociągowa o średnicy 110 mm, co i tak wyłącza tę cześć terenu z wykorzystania na cele budowlane.

Zaznaczono również, iż w ulicach A i E , jak i w innych projektowanych ulicach, projekt planu zakłada pełne uzbrojenie w sieci infrastruktury technicznej: sieci wodociągowe, elektroenergetyczne, kanalizację deszczową i sanitarną, sieć ciepłowniczą. Chodzi o to, by nie było potrzeby umieszczania sieci na terenach działek prywatnych - w związku z tym mają te ulice przyjęte określone parametry.

Ustosunkowując się dalej do zarzutów L. P. Rada Miejska w B. wskazała, iż decyzją Prezydenta Miasta B. z [...] została wydana autorowi zarzutu decyzja o pozwoleniu na budowę ogrodzenia - po granicy jego działki. Natomiast na projekcie zagospodarowania działki, złożonym przez wnoszącego zarzut przy ubieganiu się o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego, linia ogrodzenia tej działki przebiega zgodnie z linią rozgraniczającą ulic A i E, przyjętą w wyłożonym do publicznego wglądu projekcie planu.

Na uchwałę z dnia [...] skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył L. P. Wniósł o "uchylenie" uchwały.

Autor skargi podniósł, że w uzasadnieniu do zaskarżonej uchwały nie wykazano, z jakich powodów merytorycznych postanowiono nie uwzględnić jego uwag. Ograniczenie się w tym uzasadnieniu do stwierdzenia, iż nie wyraża on zgody na poszerzenie korytarzy komunikacyjnych, jest zdaniem skarżącego przedstawieniem jego stanowiska w nieuprawnionym uproszczeniu.

Brak zgody jest bowiem następstwem braku merytorycznego uzasadnienia zmiany w planie. W zaskarżonej uchwale nie zamieszczono merytorycznego uzasadnienia, z jakiego powodu nie zasługuje na uwzględnienie jego interes jako właściciela nieruchomości, która została zagospodarowana zgodnie z prawem.

Nie może być w szczególności uznane za wystarczające stwierdzenie w uzasadnieniu, iż w częściach działki przeznaczonej na poszerzenie korytarzy komunikacyjnych zainstalowanie urządzeń infrastruktury technicznej wyłącza je z możliwości wykorzystywania na cele budowlane, co nie oznacza przecież, że nie mogą one być wykorzystywane na inne cele związane używaniem terenów wokół domu.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w B. wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności zależy wyjaśnić, że ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy, o czym mowa m. in. w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.).

Gminie, na podstawie upoważnień ustawowych, przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy (art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.).

Każda zmiana planu miejscowego jest więc zmianą przepisu gminnego i wymaga zachowania takich samych warunków jak przygotowanie samego planu (art. 12 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym).

Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, w odróżnieniu od poprzedzającej ją ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99 ze zm.), przewiduje po raz pierwszy nie tylko szczegółową procedurę przygotowania i uchwalenia planu, ale zawiera też gwarancje procesowe dla zainteresowanych w postaci możliwości wnoszenia protestów i zarzutów do projektu planu, uregulowanych w art. 23 i 24 tej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 1997 r., II SA/Kr 1648/96; ONSA 1997, z. 4, poz. 176).

Zarzut, o którym mowa w art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, należy wnieść na piśmie, w terminie nie dłuższym niż 14 dni, po upływie okresu wyłożenia projektu (ust. 2). Rada gminy rozstrzyga w drodze uchwały o uwzględnieniu bądź o odrzuceniu zarzutu (ust. 3). Uchwała taka powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz należy ją doręczyć wnoszącemu zarzut (ust. 3 w związku z ust. 4 art. 24). Uchwałę o odrzuceniu zarzutu w całości lub części, wnoszący zarzut może zaskarżyć do sądu administracyjnego, w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia (ust. 4).

Przesłanki dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na uchwałę, o której mowa w art. 24 ust. 4 powołanej ustawy, zostały wyczerpująco wymienione w tym przepisie.

Skarga z art. 24 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przysługuje wnoszącemu skargę na uchwałę o odrzuceniu zarzutu w całości lub w części (nie służy zatem na uchwałę uwzględniającą zarzut) w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały o odrzuceniu zarzutu w całości lub w części, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne.

Powyższe oznacza, że przy zaskarżeniu uchwały o odrzuceniu zarzutu, nie obowiązują inne niż wymienione w art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, warunki dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego.

Z tych przyczyn należało uznać, że strona skarżąca w tej sprawie dopełniła wszystkich warunków dopuszczalności skargi.

Zarzut, jako środek służący do kwestionowania ustaleń zawartych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu, przysługuje jedynie podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia projektu planu (art. 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym).

Odnosząc się do zarzutów skargi należy na wstępie wyjaśnić, że prawo własności nie jest prawem absolutnym, a więc prawem niczym w swojej treści nie ograniczonym.

W systemie prawa polskiego najpełniejszą definicję prawa własności zawiera art. 140 Kodeksu cywilnego. Według tego przepisu, wyznacznikami granic własności są ustawy i zasady współżycia społecznego, a wyznacznikiem sposobu korzystania przez właściciela z przysługującego mu prawa, jest społeczno - gospodarcze przeznaczenie tego prawa. Trzeba też wskazać, że większość ograniczeń prawa własności ma charakter publicznoprawny i wynika z prawa administracyjnego.

Także Trybunał Konstytucyjny, jak wynika z poglądów wyrażanych w jego orzecznictwie, stoi na stanowisku, że pojmowanie prawa własności jako prawa absolutnego do rzeczy, prowadziłoby w wielu wypadkach do naruszenia praw innych podmiotów, a nawet mogłoby obrócić się przeciwko samym właścicielom rzeczy (por. przykładowo orzeczenia TK: z dnia 20 kwietnia 1993 r., P6/92; OTK z 1993 r., cz. I, s. 89 i nast. oraz z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98; OTK ZU z 1999 r., Nr 4, poz. 78, s. 410-411).

Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności (art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym).

Powyższe oznacza, że samo zakwestionowanie ograniczenia prawa własności, ale wynikającego z wykonywania obowiązujących ustaw, nie mogłoby prowadzić do uwzględnienia skargi w sprawie niniejszej.

Stosownie bowiem do przyjętej przez ustawodawcę zasady władztwa planistycznego gminy (jak to wyjaśniono wcześniej), wyrażającej się w tym, że ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, należy do zadań własnych gminy, gmina samodzielnie gospodaruje przestrzenią; oczywiście nie może tego czynić dowolnie, przysługujące jej władztwo doznaje ograniczeń, wynikających z konstytucyjnie chronionego prawa własności (art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej).

Spełnienie przez radę gminy wymogów wynikających z przepisu art. 24 ust. 3 ustawy, następuje wówczas, gdy uzasadniono w sposób nie budzący żadnych wątpliwości brak możliwości uwzględnienia zgłoszonego przez stronę skarżącą żądania w zakresie przeznaczenia określonego obszaru, w świetle prowadzonej przez organy gminy polityki przestrzennego zagospodarowania gminy.

Oznacza to, że naruszenie obowiązku uzasadnienia faktycznego i prawnego uchwały o odrzuceniu wniesionego zarzutu (obowiązku wynikającego z art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), nie pozostaje bez wpływu na ocenę legalności uchwały rady gminy w tej sprawie i może stanowić przesłankę do stwierdzenia jej nieważności.

Skoro, jak to już wcześniej zostało wskazane, celem instytucji "zarzutu" jest ochrona interesu indywidualnych obywateli w procesie planowania przestrzennego, to obowiązkiem każdej rady gminy jest rozpatrzenie zarzutów zgłoszonych do projektu planu miejscowego, pod kątem możliwości ochrony interesu prawnego osoby zgłaszającej zarzut, co jednocześnie oznacza obowiązek wnikliwego i wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych danej sprawy, i to zarówno zgłoszonych przez składających zarzuty, jak i wynikających z obiektywnej oceny zasadności podejmowanych rozstrzygnięć planistycznych.

W rozpoznawanej sprawie należy zwrócić uwagą na to, że wniesiony przez L. P. zarzut sprowadzał się do zakwestionowania poszerzenia korytarzy komunikacyjnych ulic kosztem części powierzchni jego działki oznaczonej numerem 57/1.

Zaskarżona uchwała odrzucająca wniesiony zarzut umotywowana została w sposób niezwykle lakoniczny i tak naprawdę powołano się jedynie na dwie okoliczności, tj. na to, że:

1. w częściach działki skarżącego przeznaczonych pod poszerzenie korytarzy komunikacyjnych przebiega sieć wodociągowa, co i tak wyłącza tę część terenu z wykorzystania na cele budowlane,

2. w ulicach A. i E. (...) projekt planu zakłada pełne uzbrojenie w sieci infrastruktury technicznej (...) by nie było potrzeby umieszczania sieci na terenach działek prywatnych.

Takie uzasadnienie uchwały, zdaniem sądu, nastąpiło bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, mających znaczenie dla stwierdzenia zaistnienia przesłanek do odmowy uwzględnienia zarzutu.

Motywy uchwały nie zawierają wszechstronnej i wyczerpującej argumentacji odnoszącej się do zastrzeżeń zgłoszonych przez skarżącego, iż w 1993 r. uzyskał ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę ogrodzenia po granicy działki i "nie ma on zamiaru usuwać go do miejsca proponowanego w przedłożonym planie zagospodarowania". Ponadto rację ma L. P. podnosząc w skardze m. in. to, że niemożność zabudowy części nieruchomości nie jest równoznaczna ze zbędnością tej części gruntu i wyłącza jednocześnie możliwość jego zagospodarowania w zupełnie inny sposób.

Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut do projektu planu jest indywidualnym środkiem prawnym opartym na indywidualnym interesie prawnym wnoszącego. Dlatego odpowiedź na ten zarzut (zwłaszcza odpowiedź negatywna) powinna dotyczyć właśnie jego indywidualnej i konkretnej sytuacji i powinna ona znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu uchwały (vide wyrok NSA z dnia 10 lipca 2002 r., sygn. akt II S.A./ Kr 472/2002).

W rozpoznawanej sprawie w żaden sposób nie wyjaśniono, jakie to uwarunkowania techniczne uniemożliwiają np. poszerzenie ulicy A. w kierunku przeciwnym, tj. kosztem nieruchomości położonych na zachód od gruntu skarżącego, czy też poszerzenie ulicy E. w kierunku południowym.

Wszystkie te kwestie niewątpliwie wskazują na brak zamiaru pogodzenia przez organ planistyczny interesu publicznego i prywatnego interesu autora skargi.

W tym stanie rzeczy uprawniony byłby zarzut dowolności oraz uwzględnienia jedynie interesu ogólnego, ze szkodą dla interesu strony skarżącej, co jest niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawa (art. 2 Konstytucji RP).

Zgodzić się przy tym należy z poprzednio już wyrażonym poglądem, że wymóg rozpatrzenia zarzutu nie jest spełniony, gdy mimo zgłoszenia ich radzie, a priori zakłada się brak możliwości dokonania jakichkolwiek zmian w projekcie planu, a sesja służy uzasadnieniu proponowanego, jako jedynie możliwego rozwiązania projektu planu miejscowego, a nie rozpatrzeniu zarzutów (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 1997 r., II SA/Łd 1514/97; ONSA 1998, z. 4, poz. 124).

Niewątpliwie przesłanka nieważności uchwały o odrzuceniu zarzutu wystąpi wówczas, gdy uzasadnienie takiej uchwały jest na tyle lakoniczne, że nie wynika z niego jednoznacznie, iż wszystkie istotne okoliczności sprawy zostały przez organy gminy wyjaśnione i ocenione, a Sąd nie ma możliwości weryfikacji postępowania organów gminy w ramach uprawnień wynikających z art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).

Sąd administracyjny, który orzeka na podstawie akt sprawy może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Sąd w składzie niniejszym prezentuje pogląd, że przepis art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest równoznaczny z uprawnieniem do zastępowania przez Sąd organu zobowiązanego do podjęcia rozstrzygnięcia i orzekania w jego zastępstwie.

Odrzucając zarzut strony skarżącej w sprawie niniejszej, należało zatem wykazać w sposób niewątpliwy, że organ rozpatrzył wszystkie zastrzeżenia strony skarżącej w trybie określonym w art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i dokonał pełnej oceny rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzut, z jednoczesnym wykazaniem, że zamierzona treść nowego planu pozostaje w zgodzie z obowiązującym prawem i w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego (por. wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 1998 r., IV SA 695/98; ONSA 2000, z. 1, poz. 16).

Ponadto Rada Gminy rozpatrując zgłoszony zarzut nie może powoływać się na interes ogólny jako jedyne kryterium zasadności podejmowanych rozstrzygnięć planistycznych.

Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 147 § 1 oraz art. 152 powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt 1 i 3 sentencji.

O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) w związku z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) - pkt 2 wyroku.