Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1000/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 5, art. 18 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2022 poz 176
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.
article: art. 129 ust. 5 pkt. , art. 130 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Dnia 11 marca 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E[...]. z o.o. Spółka komandytowa w K[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2336/19 ze skargi E[...] Sp. z o.o. Spółka komandytowa w K[...] na decyzję Wojewody [...] z dnia 23 [...] r., nr 2[...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 lipca 2020 r., I SA/Wa 2336/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. Spółka komandytowa w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę, uchylił zaskarżoną decyzję w części, w jakiej utrzymuje w mocy pkt 2 decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] (pkt. 1), oddalił skargę w pozostałej części (pkt 2.) i odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości (pkt 3.).

Skargę kasacyjna od powyższego wyroku wywiodła [...] Sp. z o.o. Spółka komandytowa w [...], zaskarżając wyrok w części, tj. w zakresie rozstrzygnięcia w pkt 2. i 3. wyroku i zarzucając:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 12 ust. 5, art. 18 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U.2018.1474 ze zm.), dalej jako "specustawa drogowa", w związku z art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2018.2204 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", i w związku z § 36 ust. 1 i 3 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U.2004.207.2109 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie", przez błędną wykładnię, co skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji Wojewody [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...], mimo że nieprawidłowo ustalono wartość nieruchomości, składającej się z działki nr [...] obręb [...] – [...] w gminie [...];

2. § 36 ust 4 rozporządzenia przez błędne zastosowanie ww. przepisu w niniejszej sprawie, mimo że działka nr [...] będąca przedmiotem wyceny nie była przeznaczona na dzień wydania decyzji pod inwestycję drogową;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i z art. 107 § 3 k.p.a. przez oddalenie skargi mimo błędnego uznania przez organy, że operat szacunkowy z dnia [...] grudnia 2017 r. autorstwa mgr inż. W. K. został sporządzony w sposób prawidłowy, zgodny z przepisami u.g.n., pomimo że:

a) operat ten został sporządzony z naruszeniem przepisu § 36 ust. 1 i 3 rozporządzenia i nie mógł stanowić wiążącej podstawy do ustalenia wysokości należnego odszkodowania;

b) wyliczona wartość nieruchomości stanowiącej objętą niniejszym postepowaniem działkę o nr [...] o powierzchni 0,0505 ha nie odpowiada rynkowej wartości nieruchomości w rozumieniu przepisu art. 134 ust. 1 u.g.n.;

c) wbrew treści klauzuli dodatkowej wystawionej dnia [...] grudnia 2018 r. w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości wystąpiły zarówno zmiany uwarunkowań prawnych, jak i istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n., które były przyjęte w pierwotnych wycenach nieruchomości;

2. art 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 84 ust 1 k.p.a. przez brak należytej weryfikacji opinii rzeczoznawcy majątkowego mgr inż. W. K., a w szczególności brak powołania innego niezależnego biegłego w celu weryfikacji operatów przygotowanych przez rzeczoznawcę, w szczególności w kontekście szeregu zarzutów odnośnie prawidłowości wycen oraz klauzuli z dnia [...] grudnia 2018 r., wskazywanych przez stronę;

3. art. 206 p.p.s.a. poprzez odstąpienie od zasądzenia kosztów postępowania w całości, mimo że skarga została częściowo uwzględniona.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i w tym zakresie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Jedynie w przypadku gdyby zachodziły przesłanki powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Skargę kasacyjną wniesioną od wyroku Sądu I instancji oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., a zatem rozpoznanie zarzutów kasacyjnych wypada rozpocząć od zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., FSK 618/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Z punktu widzenia treści postawionych zarzutów pierwszoplanowe znaczenie ma kwestia przeznaczenia wycenianej nieruchomości. Stosownie bowiem do treści § 36 ust. 1 zdanie pierwsze rozporządzenia, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Przepis art. 154 ust. 1 u.g.n. wskazuje z kolei, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W sytuacji gdy szacowana nieruchomość znajduje się na terenie, dla którego brak jest planu miejscowego, przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 154 ust. 2 u.g.n.).

Mając na uwadze powyższą regulację prawną trafnie skonstatowano w toku kontrolowanego postępowania przeznaczenie drogowe wycenianej nieruchomości, a to z uwagi na treść uchwały Rady Gminy Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] wskazującej, iż wyceniana działka nr [...] jest w liniach rozgraniczających drogi zbiorczej, w sąsiedztwie terenu przeznaczonego pod usługi, produkcję, składy i magazyny, z dopuszczeniem funkcji rozrywki. Jakkolwiek w zaskarżonej decyzji pojawiło się stwierdzenie, iż wyceniana działka "była zlokalizowana przy drodze zbiorczej", to wypada skonstatować, iż organ odwoławczy traktował przedmiotową działkę jako objętą drogowym przeznaczeniem wg postanowień ww. Studium. Takie też przeznaczenie działki wynika ze pisma złożonego przez Gminę [...] w toku postępowania przed organem I instancji, oraz z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Dokumenty te powstały w wyniku analizy postanowień ww. Studium w zakresie przeznaczenia wycenianej działki. Weryfikacja tych ustaleń w toku postępowania sądowego pozwoliła potwierdzić drogowe przeznaczenie wycenianej nieruchomości. Brak jest zatem okoliczności, które czyniłyby zasadnymi zarzuty kasacyjne naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 w związku z art. 107 § 1 k.p.a., podnoszonymi w kontekście wadliwego ustalenia drogowego przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości. W konsekwencji miarodajnym do przeprowadzenia wyceny tak przeznaczonej nieruchomości pozostawał przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia, co trafnie zostało dostrzeżone w dotychczasowym postępowaniu.

W tych okolicznościach nie można potwierdzić zarzutu naruszenia § 36 ust. 1 rozporządzenia bowiem nie budzi wątpliwości, że dla ustalenia wartości rynkowej nieruchomości przyjęto stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodne z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Potwierdzenie prawidłowości zastosowania w sprawie § 36 ust. 4 rozporządzenia wyłącza możliwość stosowania zasady korzyści wynikającej z § 36 ust. 3 rozporządzenia. Wskazana w art. 134 ust. 4 u.g.n. zasada korzyści, polegająca na tym, że jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia, doznaje uszczegółowienia w § 36 ust. 3 rozporządzenia w odniesieniu do nieruchomości przejętych na cel budowy dróg publicznych. Przepis ten stanowi, że w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni; 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni – powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. W konsekwencji, jeśli wywłaszczenie nieruchomości w trybie specustawy drogowej powoduje zwiększenie jej wartości, a jednocześnie na dzień wydania decyzji wywłaszczającej nie była ona przeznaczona pod inwestycję drogową (argument a contrario z § 36 ust. 4 rozporządzenia), to znajduje zastosowanie zasada korzyści wynikająca z § 36 ust. 3 rozporządzenia. W razie natomiast gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, zastosowanie znajduje reguła szacowania zawarta w § 36 ust. 4 rozporządzenia. Reguły szacowania nieruchomości określone w § 36 ust. 3 i § 36 ust. 4 rozporządzenia mają rozłączny charakter (vide: wyrok NSA z dnia 11 maja 2018 r., I OSK 1529/16; wyrok NSA z dnia 10 lipca 2019 r., I OSK 2430/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Odnosząc się kolejno do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 84 ust. 1 k.p.a. wypada zauważyć, iż operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego dla określenia wartość nieruchomości (art. 128 ust. 1 w związku z art. 130 ust. 2 u.g.n.), jest uznawany za dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., a organ administracji rozpatrując taki dowód powinien stosować się do ogólnych reguł postępowania dowodowego, wyrażonych m.in. w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jednocześnie przepis art. 157 ust. 1 u.g.n. wskazuje, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, na warunkach określonych w tym przepisie. Oceny tej dokonuje się także w przypadku rozbieżnych operatów szacunkowych określających wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny, przy czym wówczas art. 157 ust. 1 u.g.n. stosuje się odpowiednio (art. 157 ust. 4 u.g.n.). Zestawienie powyższych regulacji k.p.a. i u.g.n. prowadzi do wniosku, że opinia rzeczoznawcy majątkowego określająca wartość nieruchomości, winna być poddana analizie na dwóch płaszczyznach: formalnej i merytorycznej. Nie budzi wątpliwości, iż kontrola formalna owego dowodu, obejmująca m.in. zbadanie tego, czy opinia została sporządzona i podpisana przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy jest logiczna i kompletna, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, należy do organu administracji i jest dokonywana na podstawie przepisów k.p.a. (vide: wyrok NSA z dnia 10 lipca 2015 r., I OSK 2546/13; wyrok NSA z dnia 20 maja 2015 r., I OSK 2329/13; wyrok NSA z dnia 21 października 2014 r., I OSK 345/13; wyrok NSA z dnia 16 października 2014 r., I OSK 611/13; wyrok NSA z dnia 27 lutego 2020 r., I OSK 1978/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z kolei kontrola opinii rzeczoznawcy na płaszczyźnie merytorycznej obejmuje elementy, które można podzielić na wkraczające w sferę wiadomości specjalnych i te, które w sferę wiadomości specjalnych nie wkraczają, znajdując oparcie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Merytoryczna ocena operatów szacunkowych – zarówno przez organy administracji publicznej jak i sądy administracyjne – nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. W tym bowiem zakresie operat szacunkowy może być oceniony, a w konsekwencji tego także podważony jedynie przez ocenę dokonaną w trybie art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n., a więc wyłącznie w następstwie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (vide: wyrok NSA z dnia 5 września 2009 r., I OSK 2085/11; wyrok NSA z dnia 8 maja 2013 r., I OSK 2138/11; wyrok NSA z dnia 5 lutego 2014 r., I OSK 1612/12; wyrok NSA z dnia 31 lipca 2019 r. I OSK 1906/17; wyrok NSA z dnia 27 lutego 2020 r., I OSK 1978/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przenosząc powyższe uwagi na grunt badanej sprawy wypada skonstatować, iż w skardze kasacyjnej nie został postawiony zarzut naruszenia art. 157 ust. 1 u.g.n., zaś formułowane w motywach kasacji zastrzeżenia wobec operatu szacunkowego odnoszą się do jego sfery merytorycznej i poza kwestiami związanymi z prawidłowością zastosowania przepisów prawa (m.in. § 36 ust. 1, 3, i 4 rozporządzenia), podważają jego prawidłowość w zakresie obejmującym wiadomości specjalne (dobór nieruchomości podobnych w kontekście przyjętej metody wyceny, zmiany czynników cenotwórczych po sporządzeniu operatu w kontekście klauzuli potwierdzającej jej aktualność, o której mowa w art. 156 ust. 4 u.g.n.). Weryfikacja powyższych okoliczności nie jest możliwa na gruncie przepisów k.p.a., które autor kasacji wskazał jako naruszone. Ponadto, o potrzebie tego rodzaju weryfikacji operatu, która prowadziłaby do konieczności powołania innego rzeczoznawcy majątkowego dla dokonania kolejnej wyceny przedmiotowej nieruchomości, decyduje powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości operatu już sporządzonego. Wątpliwości te winny być wynikiem dokonanej przez organ oceny okoliczności sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2021 r., I OSK 6/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Tak długo jak okoliczności sprawy nie są źródłem tego rodzaju wątpliwości, samo żądanie strony dokonania takiej weryfikacji i zgłaszane zarzuty wobec operatu, są niewystarczające dla zlecenia przez organ wykonania kolejnego operatu albo też oceny prawidłowości operatu już sporządzonego (vide: wyrok NSA z dnia 16 maja 2013 r., I OSK 2088/11; wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2016 r., II OSK 2600/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z okoliczności niniejszej sprawy wynika, iż uprawnienie strony do weryfikacji w trybie art. 157 u.g.n. operatu szacunkowego opracowanego dla wyceny przedmiotowej nieruchomości było stronie skarżącej znane. Skarżąca Spółka nie skorzystała jednak z niego w toku dotychczasowego postępowania.

Powyższy kontekst związany ze sposobem weryfikacji operatu szacunkowego, w zakresie zawartych w nim treści merytorycznych tyczących wiadomości specjalnych, należy wykorzystać także do oceny zarzutu naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 w związku z art. 107 § 1 k.p.a. w zakresie prawidłowości zastosowania klauzuli, o której mowa w art. 154 ust. 4 u.g.n. Przepis ten stanowi, iż operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. Autorka operatu szacunkowego zamieściła na operacie powyższą klauzulę i dołączyła analizę, o której mowa w art. 156 ust. 4 u.g.n. Opracowanie tego rodzaju analizy wymaga wiadomości specjalnych. Autorka operatu uwzględniła w owej analizie nie tylko wpływ na dokonaną wycenę faktu wejścia w życie uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenów położonych we wsi D. w Gminie [...] – rejon Południowej Obwodnicy [...] – część I, ale także wzięła pod uwagę informacje o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych do wycenianej, które mogłyby świadczyć o zdezaktualizowaniu się dokonanej wyceny. Dokonana analiza nie potwierdziła dezaktualizacji sporządzonego operatu. Natomiast czynniki, o których mowa w art. 154 u.g.n. to przede wszystkim: wybór właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania, uwzględniający w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, jej przeznaczenie i stan oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Czynniki te odwołują się wyraźnie do informacji specjalnych przynależnych rzeczoznawcy majątkowemu. Nietrafnie formułowany jest zatem zarzut naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 w związku z art. 107 § 1 k.p.a. w kontekście niedostatecznego uwzględnienia powyższych czynników.

Nie można także zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 134 ust. 1 u.g.n. Autor kasacji naruszenia tegoż przepisu upatruje w tym, że oszacowana wartość nieruchomości nie odpowiada jej wartości rynkowej. Przy czym przedstawiając materiał porównawczy, mający przekonywać do występowania powyższej wady, odwołuje się do cen transakcyjnych nieruchomości położonych w sąsiedztwie jego nieruchomości, nie wskazując m.in. ich przeznaczenia, a więc kluczowej cechy determinującej sposób wyceny nieruchomości wywłaszczonej w trybie specustawy drogowej. Przepis art. 130 ust. 1 u.g.n. statuując zasadę ustalenia odszkodowania mówi, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Również art. 124 ust. 2 u.g.n. mówi, że przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Przy czym ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 1 u.g.n.). Argumentacja skargi kasacyjnej mająca wykazać, iż oszacowana wartość nieruchomości nie odpowiada jej wartości rynkowej pozostaje zatem oderwana od przewidzianych na gruncie u.g.n. i rozporządzenia sposobów szacowania wartości nieruchomości drogowych i nie może prowadzić do konkluzji, że oszacowana przez rzeczoznawcę majątkowego wartość nieruchomości nie odpowiada jej wartości rynkowej.

Przechodząc do oceny zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. należy na wstępie zauważyć, iż pierwszy z nich obejmuje kilka przepisów specustawy drogowej, u.g.n. i rozporządzenia we wzajemnym powiązaniu. Obowiązek wskazania naruszonych przepisów oraz uzasadnienia zarzutów nakłada na sporządzającego skargę kasacyjną określony reżim związany z konstrukcją skargi kasacyjnej i budową zarzutów. Obowiązek wskazania naruszonych przepisów oczywiście nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów, ale takie wyliczenie musi jednak być połączone z wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą pewną normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane. Rozróżnienie między przepisem i normą prawną każe uznać taką praktykę za dopuszczalną, ale wymienione przepisy muszą pozostawać ze sobą w związku normatywnym, a jego wykazanie obciąża sporządzającego skargę kasacyjną, który powinien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka reguła zachowania ustanowiona tymi przepisami została naruszona zaskarżonym wyrokiem. Przy czym Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie budować zarzutów, a taki byłby skutek ustalania przez ten Sąd we własnym zakresie treści normy prawnej objętej zarzutem. Analiza powyższego zarzutu nie pozwala dociec jakaż to reguła zachowania ustanowiona tymi przepisami została naruszona zaskarżonym wyrokiem. Nie przychodzi w tym zakresie z pomocą uzewnętrzniona w samym zarzucie kasacyjnym forma naruszenia tych przepisów, bowiem, jakkolwiek autor kasacji wskazał na błędną wykładnię wskazanych przepisów, to nie podał na czym miałaby ona polegać i jaka wykładnia tych przepisów winna być uznana za prawidłową. Wskazał natomiast wyłącznie, że skutkiem owej błędnej wykładni było utrzymanie w mocy decyzji zaskarżonej i poprzedzającej ją, mimo nieprawidłowego ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości. Stawiając natomiast zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, oraz podać jak w ocenie skarżącego kasacyjnie przepis ów powinien być rozumiany, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (vide: wyrok NSA z dnia 13 września 2005 r., II OSK 16/05; wyrok NSA z dnia 23 lutego 2005 r., OSK 539/04; wyrok NSA z dnia 2 lutego 2005 r., OSK 1026/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Natomiast podważanie okoliczności faktycznych sprawy, a taką pozostaje ustalona w toku postępowania wartość szacowanej nieruchomości, nie może nastąpić przez postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego, bowiem tego rodzaju zarzut naruszenia prawa, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie nie może służyć podważeniu ustaleń faktycznych (vide: wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r., FSK 568/04; wyrok NSA z dnia 2 października 2009 r., II FSK 684/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Nie jest także trafny zarzut naruszenia § 36 ust. 4 rozporządzenia przez jego niewłaściwe zastosowanie. Błąd w subsumcji wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej (vide: postanowienie SN z dnia 15 października 2001 r., I CKN 102/99, LexPolonica nr 383196). Z okoliczności faktycznych sprawy, których nie zostały podważone skargą kasacyjną, wynika drogowe przeznaczenie nieruchomości wywłaszczonej pod drogę publiczną. Konstatacja ta nastąpiła jako skutek postanowień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, co odpowiada treści art. 154 ust. 2 u.g.n. W konsekwencji na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, co odpowiada dyspozycji § 36 ust. 4 rozporządzenia.

Nie można także zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 206 p.p.s.a. przez odstąpienie od zasądzenia kosztów postępowania w całości. Przepis ten wyraża zasadę stosunkowego rozdziału kosztów postępowania (miarkowania kosztów) i stanowi uzupełnienie zasady rezultatu (vide: wyrok NSA z dnia 2 października 2014 r., II FSK 1064/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Ustalenie, czy w sprawie zachodzi "uzasadniony przypadek", zostało pozostawione do uznania sądu, przy czym w razie miarkowania kosztów obowiązkiem sądu jest precyzyjne uzasadnienie rozstrzygnięcia (vide: postanowienie NSA z dnia 21 lutego 2011 r., II FZ 8/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Sąd I instancji uzasadnienie powyższego rozstrzygnięcia zawarł w motywach wyroku i uznać wypada, że jest ono przekonywujące. Uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 206 p.p.s.a. jest egzemplifikowany sytuacją, w której skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Skoro w niniejszej sprawie skarga została uwzględniona jedynie w 5%, to odpowiada to treści powyższego przepisu.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.

Uzasadnienie wyroku sporządzono zgodnie z art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.