Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2904/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: artl. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Protokolant ref. staż. - Aleksandra Olczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi L. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia ... sierpnia 2014 r. nr ... w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia: oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z ... sierpnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy postanowienie własne z ... lipca 2011 r. nr ... o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta m.st. Warszawy z ... listopada 2010 r. w sprawie stanowiska wierzyciela w przedmiocie zgłoszonych zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym z uwagi na niestwierdzenie istnienia przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.); dalej: "k.p.a."

Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym.

W wyniku rozpatrzenia zarzutów wniesionych przez zobowiązaną L. P., prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą ... (dalej: zobowiązana, strona, skarżąca) Prezydent m.st. Warszawy w dniu ... listopada 2009 r. wydał postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela odnośnie zarzutów zobowiązanej, uznając je za nieuzasadnione. Postanowienie nie było skarżone w administracyjnym toku instancji.

Pismem z 15.08.2010 r. pełnomocnik zobowiązanej złożył wniosek o stwierdzenie nieważności powyższego postanowienia, jako podstawę wskazując art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Jednocześnie wniesiono o stwierdzenie nieważności postanowienia jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa, zarzucając naruszenie:

- art. 2 § 1 pkt 1 w związku z art. 21 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749, z późn. zm.) poprzez niewydanie decyzji administracyjnej w sprawie ustalenia należności z tytułu opłat za czynności geodezyjne,

- art. 3 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015, z późn. zm.), dalej u.p.e.a., poprzez uznanie, że egzekwowany obowiązek w zakresie opłat realnie istnieje w kontekście unormowania zawartego w art. 40 ust. 3b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz wydanym na podstawie art. 40 ust. 5 pkt 1 b powołanej ustawy § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. Nr 37, poz. 333 z późn. zm.) w związku z art. 15 ust. 1 i art. 3 pkt 5 ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. Nr 64, poz. 565 z późn. zm.) i powołane przepisy mogły stanowić podstawę do naliczenia opłat geodezyjnych w stosunku do skarżącej i wystawienie tytułów wykonawczych na kwoty wynikające z wystawionych faktur w związku z wykonywaniem przez skarżącą jako geodetę na podstawie umowy cywilnoprawnej zadań publicznych;

-art. 6 § 1, art. 34 § 1a u.p.e.a.;

-§ 1 pkt 1 w związku z załącznikiem 1 ust 3 Tabeli III Ip. 1-3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielenie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego w związku z art. 33 pkt 1 u.p.e.a.;

-art. 33 pkt 1 i 6 u.p.e.a. w związku z art. 481 k.c.;

-art. 33 pkt 7 w związku z art. 15 ust 1 u.p.e.a. poprzez wystawienie upomnienia przez organ nieuprawniony oraz wskazanie w sposób nieprawidłowy treści upomnienia tj. powołanie w nim faktur, które rzekomo dokumentowały opłaty związane z korzystaniem z danych ewidencyjnych i kartograficznych dla potrzeb modernizacji ewidencji gruntów i założenia ewidencji budynków, a nie na stosowne przepisy prawa, z których taki obowiązek by wynikał.

Postanowieniem z ... lipca 2011 r. o wskazanym wyżej numerze Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie odmówiło stwierdzenia nieważności postanowienia objętego wnioskiem. Kolegium wskazało, iż zgadza się ze stanowiskiem przedstawionym przez Prezydenta m. st. Warszawy w postanowieniu z ...11.2009 r., że opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne powstają z mocy prawa. Fakt ten potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z 29.01.2009 r. (sygn. akt I SA/Bk 501/08). Skoro zatem przedmiotowe opłaty powstają z mocy prawa, brak było w ocenie organu obowiązku wydawania w tym zakresie decyzji administracyjnych. Co do kwestii niezgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej aktów prawnych powoływanych przez pełnomocnika we wniosku Kolegium wskazało, iż dopóki Trybunał Konstytucyjny nie stwierdzi, że akty te są niezgodne z Konstytucją RP, organy administracyjne mają obowiązek stosować i działać na ich podstawie. Kolegium zaznaczyło, że zarzut naruszenia art. 33 pkt 7 w związku z art. 15 ust 1 u.p.e.a. poprzez wystawienie upomnienia przez organ nieuprawniony oraz wskazanie w sposób nieprawidłowy treści upomnienia tj. powołanie w nim faktur, które rzekomo dokumentowały opłaty związane z korzystaniem z danych ewidencyjnych i kartograficznych dla potrzeb modernizacji ewidencji gruntów i założenia ewidencji budynków nie został podniesiony w piśmie z 13.09.2009 r. i nie był on przedmiotem analizy wierzyciela, a w związku z tym Prezydent m. st. Warszawy nie miał obowiązku odnieść się do niego w postanowieniu z ...11.2009 r. Z uwagi na specyfikę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia kwestia ta nie może być przedmiotem analizy w postępowaniu.

Przedmiotem kontroli jest bowiem postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy, a nie całe postępowanie przeprowadzone w przedmiotowej sprawie. Kolegium stwierdziło, że w doktrynie oraz orzecznictwie przyjmuje się, iż rażące naruszenie prawa występuje w sytuacji, gdy orzeczenie wydane przez organ w sposób ewidentny odbiega od obowiązującej normy prawnej, przy czym wykładnia tej normy nie budzi wątpliwości. Naruszenie prawa będzie miało cechę "rażącego" wtedy, gdy czynności postępowania organu lub istota załatwienia sprawy są w swej treści zaprzeczeniem treści obowiązującej regulacji prawnej. Działanie organu w toku postępowania lub rozstrzygnięcie sprawy w decyzji w ogóle nie odpowiada nakazom wynikającym z prawa obowiązującego lub też łamie zakazy w nim ustanowione. Kolegium uznało, iż Prezydent m.st. nie naruszył prawa w sposób rażący, gdyż działał na podstawie i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i powtórnie zażądała stwierdzenia nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 18 ustawy egzekucyjnej postanowienia Prezydenta m. st. Warszawy, wskazując na:

-naruszenie art. 2 § 1 pkt 1 w związku z art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej poprzez brak wydania przez Prezydenta m. st. Warszawy decyzji ustalającej wysokość zobowiązania z tytułu opłat za czynności geodezyjne;

-naruszenie art. 6 § 1 u.p.e.a. poprzez dochodzenie w postępowaniu egzekucyjnym obowiązku, który nie był wymagalny;

-naruszenie art. 34 § 1a u.p.e.a. poprzez brak uznania przez wierzyciela wniesionego zarzutu za niedopuszczalnego w sytuacji rozpoznania zarzutu w odrębnym postępowaniu sądowym;

-naruszenie § 1 pkt 1 w związku z załącznikiem nr 1 ust. 3 Tabeli III lp. 1-3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego w związku z art. 33 pkt 1 u.p.e.a.;

-naruszenie art. 15 ust. 1 ustawy o informatyzacji podmiotów realizujących zadania publiczne;

-art. 33 pkt 1 i 6 u.p.e.a. w związku z art. 481 k.c. poprzez brak podstaw do naliczania odsetek za zwlokę od dochodzonej w postępowaniu egzekucyjnym należności.

Postanowieniem z ... sierpnia 2014 r. Kolegium utrzymało w mocy postanowienie własne z ... lipca 2014 r. W uzasadnieniu organ przytoczył treść art. 156 § 1 k.p.a. i zauważył, że stwierdzenie nieważności postanowienia jest nadzwyczajnym trybem wzruszania postanowień administracyjnych, znajdującym oparcie na jednej z podstaw enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji (postanowienia) nie jest ponowne rozpatrzenie sprawy co do istoty. Postępowanie to nie może przekształcać się w postępowanie o charakterze merytorycznym, w którym bada się na nowo wszystkie zarzuty strony. W podanym trybie bada się wyłącznie istnienie albo nieistnienie jednej z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z uwagi jednak na fakt, iż stwierdzenie nieważności postanowienia jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości postanowień ostatecznych z art. 16 § 1 k.p.a., może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy postanowienie w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający.

Jak wskazało Kolegium, strona zgłosiła do organu egzekucyjnego zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego, oparte na treści art. 33 pkt 1,6 i 8 u.p.e.a. Zarzuty te dotyczyły nieistnienia dochodzonego obowiązku, niedopuszczalności egzekucji administracyjnej i zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Zdaniem skarżącej niezasadne jest egzekwowanie odsetek za zwłokę od terminie opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne, gdyż kategoria odsetek nie mieści się w katalogu spraw określonych w art. 2 u.p.e.a. i nie mogą one być realizowane w trybie egzekucji administracyjnej. Niedopuszczalność egzekucji odsetek wynika również z braku podstaw prawnych do ich naliczenia w prawie geodezyjnym i kartograficznym oraz w przepisach wykonawczych. Skarżąca zarzuciła również nieistnienie obowiązku co do należności głównej wynikającej z tytułu wykonawczego. W związku z wejściem w życie ustawy z dnia 12 stycznia 2007 r. o zmianie ustawy o działach administracji rządowej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 21, poz. 125) utraciło moc prawną rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. Nr 37, poz. 333, z późn. zm.). Zdaniem skarżącej nieistnienie tego obowiązku wynika ponadto z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. Nr 64, póz. 565, z późn. zm.), w którym wskazano, iż korzystanie z rejestrów publicznych podmioty niepubliczne w związku z realizacją zleceń podmiotu publicznego, jest nieodpłatne. Zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego w postaci zajęcia rachunków bankowych skarżąca uzasadniała niemożnością sfinansowania bieżących zakupów i usług związanych z codziennymi potrzebami życiowymi oraz oszczędności na rachunku kredytowym służące zaspokojeniu poszczególnych rat kredytu.

Kolegium podkreśliło, że zgodnie z art. 34 § 1 ustawy egzekucyjnej wierzyciel zajmuje stanowisko w zakresie zgłoszonych zarzutów (podkreślenie SKO), a więc rozpatruje konkretne zarzuty zobowiązanego zgłoszone w przepisanym do tego terminie. Znajduje to bezpośrednie przełożenie na aktualne postępowanie nadzorcze, w ramach którego bada się jedynie występowanie wad zawartych w samym postanowieniu Prezydenta m. st. Warszawy, a nie ewentualnych wad całego postępowania egzekucyjnego. W związku z tym brak jest podstaw do formułowania w tym postępowaniu nowych zarzutów na postępowanie egzekucyjne, których potencjalnie wierzycie! nie wziął pod uwagę rozstrzygając sprawę, choćby miały one istotny wpływ na jej wynik. W ocenie Kolegium Prezydent m. st. Warszawy w badanym postanowieniu w sposób usprawiedliwiony oddalił zarzuty zobowiązanej, zaś samo postanowienie nie jest dotknięte wadą nieważności z art. 156 § 1 k.p.a., zatem brak przesłanek do stwierdzenia nieważności tego postanowienia, w szczególności z powodu wydania go z rażącym naruszeniem prawa.

Zdaniem Kolegium, nie jest trafny zarzut naruszenia w postępowaniu nadzorczym art. 2 § 1 pkt 1 w związku z art. 21 § 1 pkt 2 ustawy - Ordynacja podatkowa poprzez brak wydania przez Prezydenta m. st. Warszawy decyzji ustalającej wysokość zobowiązania z tytułu opłat za czynności geodezyjne. W wyroku z 13.03.2013 r. (II GSK 2365/11, Lex nr 1340145) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził bowiem pogląd, iż opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne są pobierane przez jednostki budżetowe, w związku z czym są przekazywane do budżetu danego urzędu i z datą wpływu do budżetu stają się środkami publicznymi jako dochody publiczne. Ze względu jednak na ich ekwiwalentny charakter nie mają one charakteru daniny publicznej i do określenia ich wysokości nie została przewidziana forma decyzji (organ powołał się na orzecznictwo sądowe). Jednakże w judykaturze wyrażany jest także pogląd przeciwny, wedle którego ustalenie opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne następuje w formie decyzji administracyjnej. Skoro zatem w zakresie poruszanej problematyki istnieje rozbieżne orzecznictwo sądów administracyjnych, brak jest podstaw do uznania, że badane postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Stanowisko takie znajduje pełne uzasadnienie w judykaturze: organ odwołał się w tym miejscu do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16.10.2008 r. (I FSK 1237/07, Lex nr 499806), w którym Sąd przypomniał, że o rażącym naruszeniu prawa nie może być mowy w przypadku, gdy organ stosujący prawo podczas wykładni dokonuje wyboru jednej interpretacji spośród tych reprezentowanych w orzecznictwie i doktrynie.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 6 § 1 u.p.e.a. poprzez dochodzenie w postępowaniu egzekucyjnym obowiązku, który nie był wymagalny Kolegium stwierdziło, że kwestia ta została trafnie wyjaśniona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 08.10.2011 r. (I SA/Bk 243/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu, "za niezasadny należało także uznać zarzut skargi dotyczący braku dostatecznej regulacji w u.p.g.k. i rozporządzeniu Ministra infrastruktury w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne, terminu płatności opłaty i zasad naliczania odsetek za zwłokę. Podkreślić należy, iż termin, w którym powinna być uiszczona opłata za czynności geodezyjne i kartograficzne, wynika z Załącznika Nr 1 do ww. rozporządzenia, gdzie w ppkt 9.7 stwierdza się, że pobranie opłaty następuje odpowiednio w dniu przyjęcia dokumentacji do zasobu albo udostępnienia materiałów. W niniejszej sprawie tą datą jest 20 października 2008 r. i z tą datą została wystawiona stronie skarżącej faktura. Od tejże daty zostały naliczone odsetki za zwłokę. Z uwagi, iż odsetki za zwłokę są ściśle związane z należnością główną, brak było podstaw do uznania zarzuty nieistnienia obowiązku powyższych opłat i naliczania odsetek za zwłokę za zasadne". W rozpoznawanej sprawie w stosunku do skarżącej zostały również wystawione faktury obejmujące opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne, na podstawie których w prosty sposób można ustalić termin płatności wynikających z nich należności. W związku z tym wierzyciel, który dochodził rzeczonych należności w postępowaniu egzekucyjnym, był uprawniony do żądania od zobowiązanej odsetek za zwłokę.

Zdaniem organu, nie jest trafny zarzut naruszenia art. 34 § 1a u.p.e.a. Zdaniem strony, w wyroku z 29.01.2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (sygn. akt I SA/Bk 501/08) stwierdził, że obowiązek wskazany w tytule wykonawczym podlega egzekucji administracyjnej, a zatem w tej części wierzyciel winien uznać zarzut zobowiązanej za niedopuszczalny, czego nie uczynił. Zgodnie zaś z art. 34 § 1a u.p.e.a. jeżeli zarzut zobowiązanego jest lub był przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym lub sądowym albo zobowiązany kwestionuje w całości lub w części wymagalność należności pieniężnej z uwagi na jej wysokość ustaloną lub określoną w orzeczeniu, od którego przysługują środki zaskarżenia, wierzyciel wydaje postanowienie o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu. W powołanym przez stronę wyroku WSA w Białymstoku Sąd dokonał oceny legalności postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w Białymstoku z dnia ...09.2008 r. w przedmiocie zwrotu tytułu wykonawczego ze względu na niedopuszczalność egzekucji oraz poprzedzającego go postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w Suwałkach z dnia ...07.2008 r. Sąd, wskazując w motywach tego wyroku, iż obowiązek uiszczenia opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne wynika wprost z przepisu prawa, nie oceniał merytorycznie późniejszego zarzutu zobowiązanej braku zasadności naliczania odsetek za zwłokę od należności głównej, zarzutu nieistnienia obowiązku co do należności głównej czy też niedopuszczalności egzekucji (z przyczyn wskazanych w piśmie z dnia 13.09.2009 r. zawierającym zarzuty w sprawie postępowania egzekucyjnego). Nie ziściła się zatem hipoteza normy prawnej zawartej w przepisie art. 34 § 1a u.p.e.a.

Kolegium uznało, że chybiony jest zarzut, w myśl którego w wyniku wejścia w życie ustawy z dnia 12 stycznia 2007 r. o zmianie ustawy o działach administracji rządowej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 21, poz. 125) rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego straciło moc obowiązującą. Zarzut ten zapewne opierał się na tezach wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22.01.2009 r. (II SA/Rz 577/08) i z dnia 05.11.2010 r. (II SA/Rz 709/10). Kolegium wskazało, iż obydwa wyroki zostały uchylone wyrokami NSA z dnia 02.10.2009 r. (I OSK 495/09) i z dnia 21.03.2012 r. (I OSK 464/11). W tym ostatnim wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zawarł tezę, iż wprowadzenie w przepisie upoważniającym do wydania rozporządzenia zmiany polegającej na wskazaniu innego organu konstytucyjnie upoważnionego do wydawania rozporządzeń nie czyni takowego rozporządzenia nieobowiązującym, chyba że ustawa wprowadzająca taką zmianę zawiera przepis uchylający ten akt. Rozstrzygając na gruncie niniejszej sprawy analogiczny problem organ wskazał, że zastąpienie z dniem 24.02.2007 r. (na mocy art. 6 ustawy z dnia 12 stycznia 2007 r. o zmianie ustawy o działach administracji rządowej oraz niektórych innych ustaw) w treści art. 40 ust. 5 wyrazów: "Minister właściwy do spraw architektury i budownictwa" wyrazami: "Minister właściwy do spraw administracji publicznej" nie spowodowało utraty mocy obowiązującej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego. Obowiązujący bowiem § 32 ust. 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) stanowi, że zmiana przepisu upoważniającego, polegająca na zmianie organu właściwego do wydania przepisów wykonawczych, nie prowadzi do uchylenia takich przepisów wydanych przez inny organ, albowiem w takim przypadku organ wskazany w zmienionym upoważnieniu jest uprawniony do zmiany lub uchylenia aktu wykonawczego, wydanego na podstawie zmienionego przepisu upoważniającego.

Bezpodstawny jest także w ocenie organu zarzut, iż art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2013 r., poz. 235 z późn. zm.) ma pierwszeństwo przed przepisami rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego. Problem ten został przeanalizowany w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 31.08.2011 r. (I SA/Bk 232/11, Lex nr 1084086).

Dodatkowo, chybione są w ocenie Kolegium zarzuty skarżącej co do niezgodności przepisów rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego z Konstytucją RP. Co prawda wymienione rozporządzenie na dzień wydania niniejszego orzeczenia przez Kolegium utraciło moc obowiązującą (na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25.06.2013 r., opublikowanego w Dz. U. z 2013 pod poz. 805, w którym to wyroku Trybunał stwierdził niekonstytucyjność art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy

Prawo geodezyjne i kartograficzne). Jednakże przedmiotowe rozporządzenie do dnia 12.07.2014 r. było aktem obowiązującym, w tym obowiązywało w dacie wydania przez Prezydenta m. st. Warszawy postanowienia z dnia ...11.2009 r. Korzystało zatem z domniemania zgodności z Konstytucją RP, co oznacza, iż organy administracji publicznej miały obowiązek ten akt stosować.

Bezzasadny jest także w ocenie organu zarzut braku podstaw naliczania i dochodzenia przez wierzyciela odsetek z tytułu opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu wyroku WSA w Białymstoku z dnia 08.10.2011 r. (1 SA/Bk 243/11).

Od powyższego postanowienia strona złożyła skargę do WSA w Warszawie.

W skardze zarzuciła naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia, podczas gdy organ winien był uchylić kontrolowane postanowienie i orzec co do istoty sprawy, stwierdzając nieważność postanowienia Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy,

- art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. w zw. z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt K 30/12 (Dz. U. z 2013 r., poz. 805) poprzez utrzymanie zaskarżonego postanowienia w mocy, podczas gdy organ winien był stwierdzić nieważność postanowienia Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy, gdyż zostało wydane bez podstawy prawnej.

Skarżąca wskazała, że wyrokiem z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt K 30/12 który wszedł w życie z dniem 12 lipca 2014 r.

Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 17 maja 1989 r, - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287) jest niezgodny z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Jak podniosła skarżąca, zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. W świetle ustępu trzeciego ww. artykułu orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Termin ten nie może przekroczyć osiemnastu miesięcy, gdy chodzi o ustawę, a gdy chodzi o inny akt normatywny - dwunastu miesięcy. W przypadku orzeczeń, które wiążą się z nakładami finansowymi nie przewidzianymi w ustawie budżetowej, Trybunał Konstytucyjny określa termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego po zapoznaniu się z opinią Rady Ministrów. Jak stanowi art. 190 ust. 4 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania.

Regulacja zawarta w art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowiła delegację ustawową do wydania m.in. rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, na podstawie którego naliczono opłatę dochodzoną w przedmiotowym postępowaniu egzekucyjnym. Trybunał Konstytucyjny w swych orzeczeniach wielokrotnie wskazywał na to, że rozporządzenie oparte na niekonstytucyjnym przepisie prawa dzieli los ustawowego przepisu zawierającego delegację do jego wydania (tak przykładowo w wyroku z dnia 19 czerwca 2008 r. w sprawie o sygn. akt P 23/07). Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego potwierdzające niekonstytucyjność delegacji ustawowej powoduje utratę mocy obowiązującej przepisu prawnego, który ją konstytuuje. Rodzi to konsekwencje także w stosunku do ściśle związanego z nią rozporządzenia wykonawczego. Nie może bowiem funkcjonować w obrocie prawnym rozporządzenie wykonawcze do ustawy niemające "punktu zaczepienia" w ustawie. Rozporządzenie oparte na niekonstytucyjnym przepisie prawnym (niekonstytucyjnej delegacji ustawowej), niezależnie od treści tego aktu, jest również niezgodne z Konstytucją. Dzieli więc los ustawowego przepisu upoważniającego (wyrok TK z 12 września 2006 r.; sygn. K 55/05). Skoro z dniem 12 lipca 2014 r. utracił moc obowiązującą przepis art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, to w tej samej dacie przestało obowiązywać również rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r.

Skarżąca zauważyła, że w relewantnym dla sprawy orzeczeniu Trybunał orzekł wprawdzie, iż zakwestionowany przepis ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne utraci moc obowiązującą z upływem 12 miesięcy od jego ogłoszenia, nie oznacza to jednak, że orzeczenie Trybunału nie odnosi się do stanów faktycznych zaistniałych przed tą datą. Przepis art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ww. ustawy {a w ślad za nim ww. rozporządzenie) był przecież niekonstytucyjny już od chwili jego wydania. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdziło jedynie istnienie niezgodności tego przepisu z Konstytucją i uchyliło ten przepis z dniem 12 lipca 2014 roku. Z wadliwego aktu prawnego nie wypływa zaś powinność zachowywania się w sposób zgodny z zawartymi w nim nakazami.

Skarżąca powołała się na teorię prawa konstytucyjnego, w której wskazuje się, że z treści powoływanych przepisów Konstytucji wprowadzających dopuszczalność retroaktywnego oddziaływania orzeczeń Trybunału na prawomocne orzeczenia, ostateczne decyzje lub inne rozstrzygnięcia, można - na zasadzie argumentu a maiori ad minus - wyprowadzić normatywną regułę o charakterze "supernormy intertemporafnej", która wyłącza i przełamuje typowe reguły międzyczasowe obowiązujące w poszczególnych kategoriach spraw należących do różnych gałęzi prawa. Podstawą takiego poglądu jest założenie, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego ma silniejszy skutek derogacyjny niż formalne uchylenie aktu przez prawodawcę pozytywnego i przynosi swoiste ograniczenie swobody regulacyjnej w zakresie kształtowania regulacji intertemporalnej. Nie chodzi tu bowiem tylko o zwykłą zmianę normatywną i jej konsekwencje międzyczasowe, ale o usunięcie skutków swoistej patologii normatywnej oraz restytucję stanu niesprzeczności hierarchicznej i spójności w systemie prawa. Prawodawca pozytywny nie może, więc zastosować zasady dalszego działania niekonstytucyjnego prawa, gdyż "derogacja trybunalska" oddziałuje nie tylko w sferze formalnego, ale również w sferze materialnego obowiązywania norm niezgodnych z Konstytucją, umowami międzynarodowymi lub ustawami.

Zdaniem skarżącej, analiza zapadłych w ostatnim czasie orzeczeń wskazuje na to, że w orzecznictwie zarówno sądów administracyjnych, jak i powszechnych zdecydowanie dominuje stanowisko wskazujące na konieczność eliminowania z obrotu prawnego wydanych przed ogłoszeniem wyroku TK rozstrzygnięć opartych na podstawie przepisów, którego niekonstytucyjność stwierdził Trybunał oraz wydanych w przedmiocie zastosowania tego przepisu wyroków sądowych, względnie użycia innych środków procesowych w celu sanacji stanu niekonstytucyjności, w obszarze stosowania prawa i jego kontroli. Sądy administracyjne zwracają uwagę, iż określenie "moc powszechnie obowiązująca", użyte w art. 190 ust. 1 Konstytucji RP przybliża walor wyroków TK do źródeł prawa obowiązującego w rozumieniu art. 87 ust. 1 Konstytucji, w zakresie dotyczących kręgu adresatów, którzy powinni zapadłe judykaty respektować i dokonywać ich wdrożenia (implementacji).

W ocenie strony wejście w życie negatywnego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego skutkuje tym, że należy przyjąć fikcję prawną, jakoby niekonstytucyjny przepis nigdy nie obowiązywał, a przynajmniej nie obowiązywał od chwili wejścia w życie Konstytucji. Trybem właściwym do przeprowadzenia kontroli wpływu orzeczenia TK stwierdzającego niekonstytucyjność przepisu na rozstrzygnięcia organów administracji publicznej zapadłe w oparciu o tę podstawę prawną jest wznowienie postępowania. W niniejszej sprawie w dniu wejścia w życie wyroku TK z dnia 25 czerwca 2013 r. toczyło się już postępowanie o stwierdzenie nieważności postanowienia Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia ... listopada 2009 r. W tych okolicznościach uwzględnienie zmiany stanu prawnego, w oparciu o który organ winien wydać postanowienie, powinno nastąpić w tym postępowaniu.

Zasadne jest zdaniem strony przyjęcie, że przedmiotowe postanowienie Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy winno było zostać uznane za nieważne, gdyż zostało wydane na podstawie przepisów uznanych za niekonstytucyjne, a zatem bez podstawy prawnej. Sądy administracyjne stoją na stanowisku konieczności podejmowania wszelkich możliwych środków prawnych, które mają na celu przywrócenie stanu zgodnego z Konstytucją. Niewątpliwie środkiem takim jest możliwość uznania rozstrzygnięcia za nieważne na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 § 1 kpa w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się bezzasadna.

W ocenie Sądu, nieuprawnione jest stanowisko skarżącej, iż skoro Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 2013 r. (sygn. akt K 30/12), który wszedł w życie w dniu 12 lipca 2014 r., orzekł o niezgodności z Konstytucją RP art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, wskutek czego utraciło moc obowiązującą rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, to nie jest możliwe stosowanie tego przepisu prawa przez sądy i organy administracji publicznej do stanów faktycznych sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału.

Analizując powyższy problem wskazać należy, iż sentencja wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 25 czerwca 2013 r. w sprawie o sygn. akt K 30/12 została ogłoszona dnia 11 lipca 2013 r. w Dz. U. poz. 805. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny rozpoznał wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich o zbadanie zgodności: art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287) z art. 92 ust. 1 w związku z art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i orzekł, że: art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne jest niezgodny z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepis wymieniony w części I traci moc obowiązującą z upływem 12 (dwunastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że: "Rozstrzygnięcie w zakresie innego termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego (art. 190 ust. 3 zdanie pierwsze in fine Konstytucji) ma na celu ograniczoną w czasie minimalizację negatywnych systemowo następstw stwierdzenia niekonstytucyjności, przez ochronę zasad konstytucyjnych, które w warunkach niniejszej sprawy są przedkładane ponad hierarchiczną zgodność systemu prawnego. W okresie między ogłoszeniem niniejszego wyroku, a utratą mocy obowiązującej przez przepis oznaczony w jego sentencji, prawodawca zobowiązany jest dokonać stosownej zmiany prawa, aby zapewnić realizację wskazanych w niniejszym wyroku zasad konstytucyjnych. Istotnym elementem działań prawodawcy powinno być również wprowadzenie stosownych reguł intertemporalnych zmierzających do restytucji konstytucyjności tak daleko, jak to możliwe. Bezczynny prawodawczo upływ terminu wynikającego z sentencji niniejszego wyroku będzie oznaczać, że uznany za niekonstytucyjny przepis ex constitutio utraci moc obowiązującą, co z kolei może doprowadzić do wystąpienia konstytucyjnie określonych pośrednich skutków stwierdzenia hierarchicznej niezgodności norm (m.in. art. 190 ust. 4 i art. 77 ust. 1 Konstytucji).

Wskazanie w sentencji na inną datę utraty mocy obowiązującej niż dzień ogłoszenia niniejszego wyroku jest niezbędne dla zapewnienia niezakłóconego poboru opłat związanych z udostępnianiem danych i informacji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Należy podkreślić, że sama zasadność ponoszenia przedmiotowo istotnych opłat nie budzi wątpliwości. Przyjęcie innego rozwiązania skutkowałoby nieuprawnionym przysporzeniem majątkowym po stronie osób prowadzących zarobkowo działalność geodezyjną i kartograficzną kosztem ogółu jednostek, na które zostałby przeniesiony ciężar finansowy związany z eksploatacją państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez podmioty prowadzące określony rodzaj działalności gospodarczej.

Ponadto utrata mocy obowiązującej upoważnienia ustawowego wraz z ogłoszeniem niniejszego wyroku, a w konsekwencji utrata mocy obowiązującej rozporządzenia z 2004 r., mogłaby doprowadzić do powstania luki konstrukcyjnej. Korzystające z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego podmioty byłyby bowiem nadal zobowiązane do dokonania czynności konwencjonalnej, zarazem jednak brak byłoby - na gruncie obowiązujących przepisów prawa geodezyjnego - normy określającej jak należy postąpić, aby dokonać tejże czynności oraz w jakich wypadkach jest ona dokonywana, a w jakich nie.".

Należy w powyższym kontekście zauważyć, że zaskarżone rozstrzygnięcie Kolegium zapadło w ramach postępowania nadzorczego, dotyczącego oceny legalności postanowienia wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym, tj. postanowienia Prezydenta m. st. Warszawy z dnia ... listopada 2009 r. w sprawie stanowiska wierzyciela co do zarzutów zobowiązanej. Zakwestionowany przez Trybunał Konstytucyjny w ww. wyroku przepis art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne obowiązywał w dacie wydania postanowienia przez Prezydenta m. st. Warszawy i korzystał z domniemania konstytucyjności. W związku z tym SKO w Warszawie, oceniając legalność wydanego przez wierzyciela aktu administracyjnego (postanowienia) władne było ocenić stan prawny istniejący w dniu ... listopada 2009 r. Ponieważ Kolegium procedowało w ramach postępowania nadzorczego, zobowiązane było uwzględnić taki stan prawny, jaki obowiązywał w dacie wydania kwestionowanego postanowienia wierzyciela.

Należy podkreślić, iż w przypadku wyeliminowania z obrotu prawnego niekonstytucyjnego przepisu lub aktu normatywnego, na podstawie którego została wydana decyzja (postanowienie) stronie, stosownie do treści art. I45a § 1 k.p.a., przysługuje prawo żądania wznowienia postępowania. Skarżąca w celu skutecznego zwalczania skutków wydanego postanowienia wierzyciela, winna zatem złożyć w przepisanym terminie wniosek o wznowienie postępowania, a nie domagać się stwierdzenia nieważności tego aktu administracyjnego.

W tych okolicznościach Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.).