Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3916/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6133 Informacja o środowisku
658
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35,36,37
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 15 zzs
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
article: art. 154
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Sławomir Pauter ( spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 września 2020 r. sygn. akt II SAB/Gd 46/20 w sprawie ze skargi R. G. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz R.G. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 września 2020 r., sygn. akt II SAB/Go 46/20, którym – po rozpoznaniu skargi R. G. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia – Sąd zobowiązał Samorządowe Kolegium Odwoławcze do rozpoznania odwołania skarżącego R. G. z dnia [...] października 2018 r. w terminie dwóch miesięcy od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności (pkt 1 wyroku), stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), wymierzył Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu grzywnę w wysokości 500 zł (pkt 3) oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 4).

Zaskarżony wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

R. G. wniósł do WSA w Gdańsku skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w rozpatrzeniu jego odwołania od decyzji Wójta Gminy M. z [...] września 2018 r. w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Wskazał, że w dniu [...] maja 2019 r. WSA w Gdańsku rozpoznał sprzeciw R. C. i R. W. od decyzji SKO w [...] z [...] lutego 2019 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań i uchylił decyzję kasacyjną. Pomimo powrotu sprawy do organu odwoławczego od 10 miesięcy nie nastąpiły żadne postępy w sprawie. Aktualnie rozpoznawanie sprawy trwa już 3 lata, gdyż skarżący wniosek złożył

[...] lutego 2017 r. i do dziś nie zostało wydane ostateczne rozstrzygnięcie.

Następnie skarżący podał, że w dniu [...] marca 2020 r. skierował do Kolegium pismo z ponagleniem z uwagi na bezczynność organu. W odpowiedzi otrzymał wezwanie do przedłożenia ujednoliconej wersji Raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko – w postaci papierowej z jej elektronicznym zapisem.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], potwierdzając przebieg postępowania w sprawie wskazało, że ponownie rozpoznając i oceniając sprawę wezwało skarżącego R. G. na podstawie

art. 136 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 – dalej jako k.p.a.) pismem z [...] kwietnia

2020 r. do przedłożenia ujednoliconej wersji Raportu o oddziaływaniu na środowisko. Kolegium podkreśliło, że powyższe jest niezbędne do dokonania oceny całościowej i rzetelnej zebranego materiału dowodowego i w razie ewentualnej potrzeby dopuszczenia dowodu ze stosownej ekspertyzy. Przedstawienie elektronicznej wersji Raportu jest natomiast wymogiem wynikającym z art. 74 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r., poz. 283 ).

Z uwagi na skomplikowany charakter sprawy oraz na utrzymujący się stan epidemiczny Kolegium wniosło o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku z dnia [...] września 2020 r. WSA w Gdańsku zauważył, że przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) nie definiują pojęcia "bezczynności", natomiast sądowa ocena stanu bezczynności ogranicza się do ustalenia, że sprawy nie załatwiono w terminie ustawowym albo wyznaczonym przez organ zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Innymi słowy, przedmiotem skargi na bezczynność jest wyłącznie ocena zachowania organu w postępowaniu administracyjnym przez pryzmat terminowości, a wniesienie skargi ukierunkowane jest na wymuszenie na organie podjęcia wymaganej prawem czynności lub aktu. Bez znaczenia jest natomiast przyczyna niezałatwienia sprawy, w tym twierdzenia organu o usprawiedliwionej czy też nieusprawiedliwionej bierności. Z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął postępowania w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności.

Dalej Sąd wskazał, że termin do wydania decyzji wobec złożonego odwołania, biegnie od momentu uprawomocnienia się wyroku Sądu uchylającego decyzję wcześniejszą, co nastąpiło w czerwcu 2019 roku. Do dnia dzisiejszego SKO nie wydało decyzji, co prowadzi do wniosku, iż pozostaje w zwłoce od ponad roku. Stanowi to znaczne przekroczenie terminu dwumiesięcznego określonego w przepisach k.p.a. Sąd doszedł również do przekonania, iż wysłane przez organ II instancji pismo zawierające wezwanie do ujednolicenia Raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko, niejako w odpowiedzi na ponaglenie skarżącego z dnia [...] marca 2020 r., nie można uznać za czynność podjętą w sprawie. Ponadto Sąd przyznał rację skarżącemu, iż wezwanie to jest niejasne i nieusprawiedliwione okolicznościami. Na koniec Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie zwłoka jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organu, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagającej się czynności organu, które to czynności prowadzi w sposób nieefektywny. Jeżeli chodzi o stwierdzenie, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, Sąd podkreślił, iż w utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 2 p.p.s.a. jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości w okolicznościach danej sprawy można stwierdzić, że w sposób oczywisty naruszono prawo. Rażące naruszenie prawa jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i powinno być interpretowane ściśle. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego pojęcia, "rażące" to "ponad miarę", "niewątpliwe", "wyraźne", "oczywiste". Ocena, czy mamy do czynienia z rażącą postacią, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami sprawy. Kwalifikacja naruszenia prawa, jako "naruszenie rażące" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego, jako "zwykłe" naruszenie. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, a zachodzi w razie braku woli organu do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa i jest pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, złożonej przez profesjonalnego pełnomocnika SKO w [...], zarzucono:

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 i § 1a w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. oraz art. 35 § 5 k.p.a. w zw. z

art. 15zzs ust. 1 pkt 6 i art. 15zzs ust. 10 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm., dalej jako ustawa COVID-19) oraz § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. poz. 433 z późn. zm.), a także § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca

2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.), obowiązujących w okresie rozpoznawania sprawy przez organ administracji publicznej, wyrażające się w braku rekonstrukcji przez Sąd I instancji stanu faktycznego i prawnego rozstrzyganej sprawy w zakresie biegu terminów załatwienia sprawy z uwzględnieniem okresów opóźnień spowodowanych przyczynami niezależnymi od organu oraz okresu, gdy przepisy o bezczynności nie znajdowały zastosowania, co doprowadziło do przyjęcia błędnych podstaw orzeczenia, a w konsekwencji do błędnych ocen w zakresie biegu terminu załatwienia sprawy, a także przyczyn, okresu i charakteru bezczynności organu;

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 i § 1a w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. oraz art. 35 § 5 k.p.a. w zw. z art. 74 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez nieuwzględnienie w ustaleniach odnośnie biegu terminu do załatwienia sprawy wezwania wnioskodawcy do przedstawienia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, co doprowadziło do błędnej oceny w zakresie bezczynności organu w sprawie;

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1a w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. wyrażające się w zastosowaniu wynikającej z powyższych przepisów normy, tj. uznaniu bezczynności organu za mająca miejsce z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, która nie wypełniała warunków określonych przez jej hipotezę, to jest bezczynność organu administracji publicznej nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, co doprowadziło do błędnej kwalifikacji prawnej stwierdzonej w sprawie bezczynności organu;

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. oraz art. 15zzs ust. 10 pkt 2 ustawy COVID-19 poprzez brak ustaleń co do okoliczności wpływających na zasadność i wysokość wymierzanej organowi grzywny, w szczególności z uwzględnieniem okresu, w którym przepisy o wymierzeniu organowi grzywny nie znajdowały zastosowania, co doprowadziło do nieuzasadnionego wymierzenia organowi grzywny w wysokości 500 zł.

Mając powyższe na uwadze powyższe zarzuty pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Uzasadniając skargę kasacyjną podniesiono, iż WSA w Gdańsku w swych ustaleniach całkowicie pominął i w żaden sposób nie odniósł się do okoliczności, iż w okresie rozpatrywania sprawy przez organ ogłoszono, najpierw [...] marca 2020 r., stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, a następnie od 20 marca 2020 r. stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Zagrożenie epidemiczne wywołało konieczność reorganizacji pracy urzędów administracji publicznej, utrudniło komunikację z uczestnikami postępowania i doprowadziło do spowolnienia czynności orzeczniczych. Zdaniem strony Sąd nie zwrócił również uwagi na fakt, iż w okresie rozpatrywania sprawy przez organ, to jest 31 marca 2020 r., weszły w życie przepisy art. 15zzs ust. 1 pkt 6 oraz art. 15zzs ust. 10 pkt 1 ustawy COVID-19, zgodnie z którymi w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVlD bieg terminów procesowych i sądowych m.in. w sprawach administracyjnych uległ zawieszeniu (lub nie rozpoczął się), a przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się. Co prawda przepisy te zostały uchylone z dniem 16 maja 2020 r., to jednak na ich podstawie oraz z zw. z art. art. 68 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2, w okresie od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. termin na załatwienie sprawy nie biegł, a organowi w tym czasie nie można zarzucać bezczynności w sprawie, a tym bardziej kwalifikować jej jako mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd I instancji do okoliczności tych w ogóle się nie odniósł.

W ocenie skarżącego, Sąd I instancji dokonał także błędnej oceny odnośnie wpływu na bieg terminu do załatwienia sprawy skierowanego przez organ do strony wezwania o przedstawienie ujednoliconej wersji kluczowego w sprawie dowodu - raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko. Sąd nie wyjaśnił w czym upatruje niejasności skierowanego do strony wezwania i z jakich powodów wezwanie to nie znajduje usprawiedliwienia w okolicznościach sprawy. Tymczasem, zważywszy, że podnoszone przez Kolegium w uprzednio wydanej decyzji wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy z racji uwzględnienia przez WSA w Gdańsku sprzeciwu od decyzji z [...] lutego 2019 r., wymagają rozstrzygnięcia na etapie postępowania odwoławczego; jednolita, spójna i uwzględniające wszystkie poczynione przez inwestora w toku postępowania wyjaśnienia wersja tzw. raportu środowiskowego jest kluczowym elementem materiałów sprawy, w oparciu o które organ może wydać merytoryczne (a nie jedynie kasacyjne) rozstrzygnięcie w sprawie. Jednocześnie organ zauważył, że podstawę prawną dla sformułowanego przez Kolegium żądania daje wprost art. 74 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a przedłożenie wspomnianego raportu pozostaje w interesie wnioskodawcy. Sąd do tej okoliczności również się nie odniósł.

Skarżący kasacyjnie nie zakwestionował okoliczności, że okres rozpatrywania sprawy przekroczył określone przez k.p.a. granice, jednak zarówno charakter sprawy wymagającej weryfikacji ustaleń o specjalistycznym charakterze, postawa inwestora - wnioskodawcy, który nie przedłożył raportu środowiskowego w niezbędnej postaci, jak i okoliczności zewnętrze, których organ nie mógł przewidzieć, a które bezpośrednio wpłynęły na terminowość załatwiania spraw, zdaniem organu świadczą o tym, że nie można mu przypisać celowego, czy zawinionego opóźnienia w załatwianiu przedmiotowej sprawy, które by uzasadniały uznanie bezczynności za mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz dawały podstawę dla wymierzenia organowi grzywny.

Profesjonalny pełnomocnik R. G. złożył odpowiedź na skargę kasacyjną, w której zaznaczył, że odwołanie R. G. z [...] października 2018 r., pomimo upływu dwóch lat od wniesienia, jeszcze nie zostało rozpoznane i wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] dotycząca braku rozpoznania wniesionego przez R. G. odwołania od decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] września 2018 r. w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. W skardze kasacyjnej nie podważa się stanu faktycznego ustalonego przez Sąd pierwszej instancji, który był podstawą zaskarżonego wyroku. Dotyczy to w szczególności takich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych sprawy, jak uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 28 maja 2019 r. decyzji kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2019 r. Akta sprawy administracyjnej wraz z prawomocnym wyrokiem zostały przekazane do Kolegium celem ponownego przeprowadzenia postępowania odwoławczego w czerwcu 2019 roku. Jak wynika z akt sprawy, przez okres 10 miesięcy organ odwoławczy nie podjął żadnej czynności zmierzającej do rozpoznania odwołania, by dopiero w odpowiedzi na ponaglenie złożone przez skarżącego, co nastąpiło pismem z dnia [...] marca

2020 r. Kolegium zobowiązało stronę, powołując się na art. 74 ust. 2 ustawy z dnia

3 października 2008 r. o udostepnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, do przedłożenia ujednoliconej wersji raportu o oddziaływaniu na środowiska planowanego przedsięwzięcia. Wezwanie takie zostało skierowane do wnioskodawcy pismem noszącym datę [...] kwietnia 2020 r. W aktach administracyjnych brak jest dokumentów, pism, czy też notatek urzędowych pozwalających przyjąć, że przez okres wskazanych 10 miesięcy były podejmowane przez organ czynności zmierzające do rozpatrzenia zasadności wniesionego środka odwoławczego lub też wskazywały na okoliczności uniemożliwiające wydanie decyzji. Organ też nie informował skarżącego o ewentualnych przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy i ewentualnym nowym terminie jej załatwienia. Nie może zatem budzić wątpliwości, że brak rozstrzygnięcia sprawy – rozpatrzenia odwołania, nastąpiło jak zasadnie przyjął Sąd I instancji z naruszeniem art. 35 § 3 k.p.a., a wyżej przedstawione okoliczności uzasadniają kwalifikację takiego zachowania organu jako bezczynności. Należy wskazać, że legalna definicja bezczynności zamieszczona została w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z jego treścią z bezczynnością mamy do czynienia, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Zatem bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne ma miejsce wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w ustawowym terminie, a zatem nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia pozwalającego na przesunięcie tego terminu. Podniesione w skardze kasacyjnej okoliczności związane zarówno z zobowiązaniem wnioskodawcy w trakcie postępowania odwoławczego do przedłożenia ujednoliconej wersji raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko w oparciu o art. 74 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostepnieniu informacji o środowisku... oraz regulacje prawne wprowadzone na podstawie ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (zarzut 1 i 2) nie tylko nie podważają w realiach niniejszej sprawy przyjętej przez Sąd I instancji oceny, iż działanie organu odwoławczego należy zakwalifikować jako bezczynność, ale także kwalifikowanej jej postaci jaką jest bezczynność z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 2 p.p.s.a.

Zgodzić się należy, że zobowiązanie wnioskodawcy po uprzednim wniesieniu przez niego ponaglenia i upływie 10 miesięcy od przekazania akt sprawy administracyjnej przez Wojewódzki sąd Administracyjny wraz z prawomocnym wyrokiem uchylającym decyzję kasacyjną należy zakwalifikować jako czynność pozorną, za czynność zmierzającą do rozstrzygnięcia. Miała ona celu zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego kolejne przesunięcie w czasie rozpatrzenie odwołania. Sąd nie kwestionuje prawa organu odwoławczego do wzywania stron postępowania do przedłożenia dokumentów w jego ocenie koniecznych do rozpoznania sprawy, niemniej jednak powinien to uczynić w okresie, który wyznaczył mu ustawodawca, czy też Sąd na rozpoznanie sprawy, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Nie mogą również stanowić skutecznej podstawy podważenia stanowiska Sądu I instancji, iż Kolegium w niniejszej sprawie pozostaje w bezczynności, regulacje przyjęte w okresie pandemii w zakresie biegów terminów załatwiania spraw administracyjnych, tj. art. 15 zzs ust. 1 pkt 6 i art. 15 zzs ust. 10 pkt 1 ustawy z dnia

2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii. Zgodnie z art. 15 zzs ust. 10 pkt 1 powołanej ustawy wynikający z

art. 36 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracyjnego powiadamiania strony o niezałatwieniu sprawy w terminie został wyłączony w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Natomiast przepis art. 15zzs ust. 1 pkt 6 stanowiący o zawieszeniu terminów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym nie wykluczał możliwości przeprowadzania nowych czynności procesowych, a jedynie czasowo znosił powinność przeprowadzania tych czynności w określonym terminie. Mimo zawieszenia tych terminów samo postępowanie mogło się toczyć. Nie miało to wpływu na skuteczność czynności podejmowanych w okresie jego obowiązywania. Należy jednak zaznaczyć, że przepisy te obowiązywały w okresie od 31 marca

2020 r. do 23 maja 2020 r., kiedy to utraciły moc prawną zgodnie z art. 68 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. 2020r., poz. 875 ze zm.). Skarga na bezczynność organu dotyczy jednak nie tylko tego okresu. Trwała ona – jak zasadnie przyjął Sąd I instancji – również w okresie poprzedzającym wprowadzenie i obowiązywanie tych regulacji. Okres braku podejmowania przez organ czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy trwał już 9 miesięcy i powołane przepisy nie znoszą bezczynności organu w okresie poprzedzającym ich wprowadzenie w życie.

Nie zawiera również usprawiedliwionych podstaw zarzut kasacyjny, w którym wnoszący skargę kasacyjną kwestionuje stanowisko Sądu I instancji dotyczące przyjęcia, iż stwierdzona bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, tj. naruszenie art. 149 § 1a p.p.s.a. Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa rozumie się natomiast sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której naruszenie jest oczywiste. Przy czym jest to naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia (zob. wyrok NSA: z dnia 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 3374/18; z dnia 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1802/19; publ. CBOSA). Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. dotyczyć może w szczególności zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej (zob. wyrok NSA z dnia

2 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 20/19 - publ. CBOSA).

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że przy rozpatrywaniu wniosku skarżącego doszło po stronie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do bezczynności i to o rażącym charakterze. Z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy jednoznacznie wynika, że doszło do przekroczenia ustawowego terminu załatwienia sprawy. Przekroczenie tego terminu było znaczne, niezaprzeczalne i pozbawione racjonalnego uzasadnienia. Do chwili wprowadzenia w życie przepisu art. 15 zzs ust. 1 pkt 6 i ust. 10 pkt 1 powołanej wyżej ustawy z dnia

2 marca 2020 r. bezczynność organu trwała już 9 miesięcy. W tym czasie organ posiadał cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i nie tylko nie wydał wymaganej w niniejszej sprawie decyzji, ale co więcej nie dokonał żadnej czynności mającej na celu wyjaśnienie ewentualnych wątpliwości dotyczących istotnych okoliczności sprawy, aż do momentu złożenia przez stronę ponaglenia. Dokonaną natomiast czynność, stanowiącą odpowiedź na wniesione ponaglenie, zobowiązującą wnioskodawcę do przedłożenia ujednoliconej wersji raportu należy uznać za czynność pozorną.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł również podstaw do uwzględnienia zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a., tj. braku wyjaśnienia przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy wymierzenia organowi grzywny. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. w przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie Sąd może z urzędu lub na wniosek strony orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Grzywna ta ma charakter przede wszystkim prewencyjny. Celem grzywny jest oddziaływanie mobilizujące i prewencyjne na organ, ale również represyjne, bowiem grzywna ma także stanowić karę za szczególnie naganny przypadek zwłoki. Jest ona dodatkowym środkiem dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie nagannych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Ma ona również na celu zapewnić, że w przyszłości organ będzie unikał bezczynności czy też przewlekłego prowadzenia sprawy. Tym kryteriom odpowiada grzywna wymierzona w niniejszej sprawie. Uwzględnia ona wszystkie okoliczności niniejszej sprawy, stopień zawinienia organu, okres trwającej bezczynności. Mając na uwadze wysokość grzywny, w jakiej może ona zostać wymierzona organowi i stan faktyczny w niniejszej sprawie, wymierzenie grzywny w wysokości tylko 500 złotych nie może budzić wątpliwości zarówno co do zasadności jej wymierzenia, jak i jej wysokości, której nie można uznać w takich okolicznościach sprawy za zbyt wysoką.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. Zasądzono od organu na rzecz skarżącego tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania kasacyjnego kwotę 240 zł, tj. wynagrodzenie ustanowionego pełnomocnika będącego radcą prawnym ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265).