Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 318/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 12 ust. 1
journal: Dz.U. 2011 nr 212 poz 1263
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 1 października 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz M. Geremek Sędziowie NSA Maria Lorych-Olszanowska WSA Walentyna Długaszewska ( spr.) Protokolant: st.sekr.sąd. Izabela Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2013 roku przy udziale sprawy ze skargi AW na postanowienie Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutów zgłoszonych w toku postępowania egzekucyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] II. zasądza od Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącej kwotę 100,- (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych; III. stwierdza, że zaskarżona postanowienie nie może być wykonane.


UZASADNIENIE

W dniu 07 listopada 2012 roku do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego płynęły zarzuty w sprawie postępowania egzekucyjnego, zgłoszone przez zobowiązaną AW - matkę małoletniego RW urodzonego 27 kwietnia 2010 roku po uprzednio wystawionym tytule wykonawczym [...]

W zgłoszeniu zarzutów zobowiązana wskazała, na niewykonalność obowiązków o charakterze niepieniężnym, niedopuszczalność egzekucji administracyjnej i zastosowanego środka egzekucyjnego oraz zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego.

W uzasadnieniu swojego stanowiska, zobowiązana podniosła, że obowiązek określony w tytule wykonawczym jest niewykonalny, ponieważ określony zakres szczepienia małoletniego RW, będącego w dniu doręczenia tytułu w trzecim roku życia, jest niezgodny z Programem Szczepień Ochronnych na rok 2012. Zobowiązana wskazała, że Program Szczepień Ochronnych na rok 2012 nie przewiduje szczepień dla dzieci w trzecim roku życia. Małoletni RW dotychczas nie został zaszczepiony przeciwko chorobom zakaźnym, a według zobowiązanej obowiązujące regulacje prawne w postaci ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 roku w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych oraz Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 26 października 2011 roku nie konkretyzują trybu postępowania w przypadku niezachowania kalendarza szczepień.

Wnosząca zarzuty wskazała również, że przymuszanie w drodze administracyjnej do wykonania szczepień ochronnych, pozbawione jest podstaw prawnych, a co za tym idzie niedopuszczalne jest nakładanie kar pieniężnych. Według zobowiązanej przymus szczepień ochronnych nie obejmuje profilaktyki. Należy zatem przyjąć, że szczepienia ochronne, jako profilaktyczne są jedynie zalecane, a nie obowiązkowe i egzekucja administracyjna nie ma zastosowania.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia [...] na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 roku o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 z późn. zm.), art. 33 pkt 1 i 6 oraz art. 34 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015) po rozpatrzeniu zarzutów, zgłoszonych przez zobowiązaną - matkę małoletniego RW odmówił uwzględnienia zarzutów.

W dniu 3 grudnia 2012 r. do Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego wpłynęło zażalenie AW, przekazane za pośrednictwem Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego., dotyczące ww. postanowienia w sprawie zarzutów, zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Zobowiązana wniosła o uchylenie tytułu wykonawczego, wstrzymanie czynności egzekucyjnych i zwrot poniesionych kosztów postępowania egzekucyjnego. Zdaniem strony, powiatowa stacja sanitarno-epidemiologiczna zgodnie z art. 33 i art. 36 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi może zastosować przymus " tylko w przypadku podejrzenia lub rozpoznania zakażenia lub zachorowania na chorobę zakaźną ''; błędne jest stanowisko, że " samo określenie obowiązku wystarcza już do przymuszenia, czyli wszczęcia egzekucji administracyjnej ", o czym ma rozstrzygać art. 20 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zobowiązana powołując się na wyrok WSA w Białymstoku II SA/Bk 79/11 z dnia 05 maja 2011 r. wskazała, że wykonanie obowiązku szczepienia zabezpieczone jest możliwością wydania decyzji, a nawet zastosowaniem przymusu administracyjnego, ale tylko w przypadku podejrzenia lub rozpoznania zakażenia lub choroby zakaźnej.

Postanowieniem z dnia 14 grudnia 2012 r. Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny na podstawie art. 17 § 1, art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 5 ust 1 pkt 1, lit b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z dnia 5 grudnia 2008r. (Dz. U. Nr 234, poz. 1570 ze zm..) osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do: poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym w ramach Narodowego Programu Szczepień Ochronnych. Wykonanie tego obowiązku z mocy prawa zabezpieczone jest przymusem administracyjnym. Ustawa nakłada obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym. Zawarta jest w niej delegacja ustawowa dla określenia wykazu chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych, do określenia osób lub grup osób obowiązanych do poddania się szczepieniom, wieku i innych okoliczności stanowiących przesłankę do nałożenia obowiązku szczepienia na te osoby. Wydane na mocy delegacji ustawowej (a utrzymane w mocy na podstawie przepisów przejściowych) Rozporządzenie Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych z dnia 18 sierpnia 2011 r. ustala obowiązkowe szczepienia ochronne. Zatem obowiązek szczepienia jest obowiązkiem wynikającym bezpośrednio z przepisów prawa. W przypadku jego niewykonania, właściwy organ tj. PPIS jest uprawniony, jako wierzyciel obowiązku, do żądania wykonania go w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. Warunkiem wszczęcia postępowania egzekucyjnego jest poprzedzenie go upomnieniem. Zdaniem organu, powołany przez stronę wyrok WSA w Białymstoku jest wyrwany z kontekstu, bowiem w wyroku wskazano, kiedy istnieje podstawa do wydania decyzji, a kiedy obowiązek szczepienia wynika bezpośrednio z ustawy. Ponadto należy wskazać, że wyroki sądów nie stanowią źródła prawa. Katalog źródeł prawa zawiera Konstytucja i należą do niego przede wszystkim ustawy i wydane na ich podstawie rozporządzenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego AW podniosła zarzut rażącego naruszenia prawa materialnego, w szczególności ustawy z dnia 5 grudnia 2008 ( Dz. U. Nr. 234, poz. 1570) jak i ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, domagając się uchylenia orzeczonej kary grzywny.

Zdaniem skarżącej, szczepienia w ramach programu obowiązkowych szczepień ochronnych zostały określone przez ustawodawcę, jako szczepienia obowiązkowe, a nie szczepienia przymusowe, a ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie nakłada wprost sankcji karnych na osoby lub ich prawnych opiekunów, które nie wykonają obowiązkowych szczepień ochronnych, a więc przepisy nie są na tyle jednoznaczne, aby można było na ich podstawie nakładać sankcje karne. Skarżąca podniosła, że obywatelom gwarantuje się nienaruszalność cielesną, dlatego nie można przymuszać ich do wykonania obowiązkowych szczepień. Szczepienia mogą wywołać ujemne skutki zdrowotne i w związku z tym rodzice nie mogą podejmować ryzyka wiążącego się z taką odpowiedzialnością. Działanie organów nazwała "ingerencją w sfery osobiste obywateli". W ocenie skarżącej, organ państwowy nie da gwarancji, że zaszczepiona osoba nie zachoruje oraz przywołała art. 417 k.c., który nakłada na organy państwowe, wydające decyzję nakazującą poddanie się szczepieniom, obowiązek zadośćuczynienia w razie uszczerbku na zdrowiu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu 1 października 2013 r. RW - ojciec małoletniego dziecka, w uzupełnieniu skargi, podniósł zarzut prowadzenia postępowania przez niewłaściwy organ egzekucyjny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje :

Skarga okazała się uzasadniona, choć z innych powodów niż te, które zostały w niej podniesione.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest odmowa uwzględnienia zarzutów przedstawionych w postępowaniu egzekucyjnym zmierzającym do wyegzekwowania obowiązku poddania małoletniego dziecka szczepieniu ochronnemu.

Najdalej idącym zarzutem podnoszonym w toku postępowania przed organami administracji, jak i w skardze wniesionej do Sądu, jest zarzut niedopuszczalności prowadzenia egzekucji powyższego obowiązku. W pierwszej kolejności zatem konieczne stało się ustalenie, czy istnieje prawny obowiązek poddania małoletniego dziecka szczepieniom ochronnym oraz jaki organ właściwy jest do prowadzenia ewentualnego postępowania egzekucyjnego.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 05 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do: poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym w ramach Narodowego Programu Szczepień Ochronnych. Analiza powyższego przepisu wskazuje, że obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym wynika z mocy przepisu prawa, nie ma zatem podstawy prawnej do jej konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej. Tak też stanowi art. 17 ust. 1 tej ustawy wskazując, że osoby, określone na podstawie ust. 10 pkt 2, są obowiązane do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1, zwanym dalej "obowiązkowymi szczepieniami ochronnymi". Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 32/11, wykonanie tego obowiązku z mocy prawa zabezpieczone jest przymusem administracyjnym oraz odpowiedzialnością regulowaną przepisami ustawy z 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 46, poz. 275 ze zm.).

Oznacza to, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, że wynikający z przepisów obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, jest bezpośrednio wykonalny. Jego niedochowanie aktualizuje obowiązek wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego rezultatem będzie poddanie dziecka szczepieniu ochronnemu.

Odnośnie organu właściwego do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w zakresie jego przymusowego wykonania, wskazać należy na art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którym, organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym jest; 1) wojewoda; 2) właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego w zakresie zadań własnych, zadań zleconych i zadań z zakresu administracji rządowej oraz obowiązków wynikających z decyzji i postanowień z zakresu administracji publicznej wydawanych przez samorządowe jednostki organizacyjne; 3) kierownik wojewódzkiej służby, inspekcji lub straży w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydawanych w imieniu własnym lub wojewody decyzji i postanowień; 4) kierownik powiatowej służby, inspekcji lub straży w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydawanych w zakresie swojej właściwości decyzji i postanowień.

Analiza ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wskazuje więc, że kierownicy wojewódzkich (i powiatowych) służb, inspekcji i straży, do których niewątpliwie należy zaliczyć organy inspekcji sanitarnej, są organami egzekucyjnymi jedynie w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydanych przez siebie decyzji i postanowień. Tego rodzaju ograniczenie nie dotyczy jednakże wojewody. W ocenie Sądu należy więc przyjąć, że wojewoda jest organem właściwym do prowadzenia egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, wynikających zarówno z wydanych przez siebie rozstrzygnięć indywidualnych (decyzji, postanowień), jak i obowiązków niepieniężnych wynikających wprost z mocy przepisów prawa. Podobne stanowisko przyjmuje się w doktrynie, wskazując, że art. 20 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wprowadza ogólną zasadę właściwości rzeczowej wojewody, co do prowadzenia postępowania egzekucyjnego zarówno w przypadku obowiązków wynikających z aktów indywidualnych, jak i obowiązków wynikających wprost z aktów normatywnych (W. Piątek, A. Skoczylas [w:] Postępowania egzekucyjne w administracji pod red. R. Hausera, A. Skoczylasa, Wyd. 6, Warszawa 2012, s. 142).

Konsekwentnie, możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego obowiązku o charakterze niepieniężnym przez organy inspekcji sanitarnej musi wynikać bezpośrednio z przepisów szczególnych. Rozważenia więc wymagało, czy organy powyższe są wyraźnie umocowane do prowadzenia egzekucji dotyczącej obowiązku poddania małoletniego szczepieniu ochronnemu.

Zgodnie z ustawą z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarne organy inspekcji sanitarnej zostały powołane do sprawowania kontroli przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne (art. 4 ust. 1 powołanej powyżej ustawy). W ramach przysługujących im kompetencji są one również uprawnione do wydawanie zarządzeń i decyzji lub występowanie do innych organów o ich wydanie – w wypadkach określonych w przepisach o zwalczaniu chorób zakaźnych, co wynika wprost z art. 5 pkt. 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. I tak, zgodnie z powyższą ustawą, powiatowy inspektor sanitarny jest uprawniony do wydania decyzji nakładającej obowiązki na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego (art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 05 grudnia 2008 r. o zwalczaniu chorób zakaźnych). Ustawa o zwalczaniu chorób zakaźnych nie przewiduje natomiast możliwości wydania decyzji dotyczących szczepień ochronnych. Wynika to z faktu, że obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, jest bezpośrednio wykonalny – wynika on wprost z przepisów prawa. Brak jest więc władczego rozstrzygnięcia organu inspekcji sanitarnej (powiatowego inspektora sanitarnego), w formie decyzji administracyjnej, które nakazywałaby poddać małoletnie dziecko szczepieniu ochronnemu. Wobec powyższego, jak wskazał w wyroku z dnia 1 sierpnia 2013 r. o sygnaturze II OSK 745/12 Naczelny Sąd Administracyjny, brak jest podstaw do uznania, aby organem właściwym do prowadzenia egzekucji powyższego obowiązku niepieniężnego, w rozumieniu art. 20 ust. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji był powiatowy inspektor sanitarny. Organem posiadającym ogólną właściwość do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w zakresie obowiązków niepieniężnych jest bowiem wojewoda. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela ten pogląd. Co za tym idzie, w przedmiotowej sprawie toczące się przed organami inspekcji sanitarnej postępowanie w przedmiocie przymusowego wykonania obowiązku poddania małoletniego szczepieniu ochronnemu toczyło się przed organem niewłaściwym.

Niezależnie od powyższego, należy również wskazać, że w przedmiotowej sprawie organy sanitarne uznały, że stroną postępowania jest wyłącznie AW matka małoletniego dziecka, kierując do niej zarówno upomnienie, tytuł wykonawczy, jak i postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, bez wyjaśnienia, czy małoletnie dziecko pozostaje pod prawną opieką obojga rodziców. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, wskazuje, że w przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1 (m.in. poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym w ramach Narodowego Programu Szczepień Ochronnych), odpowiedzialność ponosi osoba, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, albo opiekun faktyczny w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 06 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. Z 2009 r. Nr 52, poz. 417). Brak wyjaśnienia powyższej okoliczności nie tylko stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., ale uniemożliwia również dokonanie oceny, czy w sposób prawidłowy dokonano przedmiotowej sprawie doręczenia upomnienia oraz wystawionego tytułu wykonawczego.

Oczywiście jeżeli dziecko pozostaje pod władzą rodzicielską obojga rodziców, każde z nich może działać samodzielnie jako przedstawiciel ustawowy dziecka. Także w istotnych sprawach dziecka każdy z przedstawicieli ustawowych jest umocowany do złożenia oświadczenia woli odnośnie małoletniego. Czym innym jest bowiem prawo działania w charakterze przedstawiciela ustawowego w relacjach z osobami, urzędami, a czym innym podejmowanie merytorycznego stanowiska w istotnej sprawie dziecka. W tym zakresie musi być uzgodniona wola rodziców, którą oczywiście władny jest skutecznie przedstawić każdy z rodziców. Jednak zawsze odpowiedzialność z uzgodnionej decyzji będą ponosić wspólnie. W związku z tym postępowanie wywołane taką wspólną decyzją musi się toczyć w stosunku do obojga rodziców (por. wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2013 r. sygn. II OSK 745/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią poczynione wyżej rozważania, które stanowią jednocześnie wskazania do dalszego postępowania.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c , art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.