Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 753/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2014-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
article: art. 130 ust. 2, art. 134 ust. 1, art. 135, art. 154 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: § 36
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151, art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2014 r. sprawy ze skargi I.D. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu pozbawienia prawa własności nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

1. Na podstawie decyzji Starosty z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] nieruchomość położona w [...], stanowiąca działkę nr [...] o powierzchni 94 m², której właścicielem była dotychczas I.D., przeszła na własność Powiatu, celem realizacji inwestycji drogowej. Rozstrzygnięcie to stało się ostateczne z dniem 6 listopada 2010 r.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] Starosta ustalił dla I.D. odszkodowanie w wysokości 12.700 zł z tytułu pozbawienia prawa własności wskazanej wyżej nieruchomości. Decyzją Wojewody z dnia [...] października 2011 r. orzeczenie to zostało uchylone.

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ pierwszej instancji, w dniu [...] listopada 2011 r. rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy, w którym wartość wywłaszczonej nieruchomości została określona na kwotę 14.600 zł, przy zastosowaniu treści § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.; dalej rozporządzenie w sprawie wyceny) – w jego brzmieniu obowiązującym od 26 sierpnia 2011 r., przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej.

Ze względu na fakt wydzielenia gruntów pod drogi z gruntów zabudowanych pawilonem handlowym i położonych w terenie oznaczonym symbolem MWU.4.3 (teren zabudowy mieszkaniowej z możliwością zabudowy usługowej) wartość rynkową gruntu określono jak dla gruntów przeznaczonych pod budownictwo usługowo-mieszkaniowe. W operacie uwzględniono takie atrybuty cenotwórcze jak lokalizacja i sąsiedztwo, powierzchnia gruntu, dostępność komunikacyjna, uzbrojenie terenu oraz atrakcyjność rynkowa. Na dzień wyceny działka stanowiła chodnik dla pieszych.

Organ pierwszej instancji uznał operat za spełniający wymogi formalne, sporządzony w sposób prawidłowy, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej u.g.n.) oraz przepisami rozporządzenia w sprawie wyceny – przez co w ocenie organu mógł on stanowić podstawę ustalenia wysokości odszkodowania.

2. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. znak [...] Starosta, działając m.in. na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) oraz opierając się na operacie szacunkowym, ustalił dla I.D. odszkodowanie z tytułu pozbawienia prawa własności wskazanej wyżej nieruchomości w kwocie 14.600 zł.

Od powyższego rozstrzygnięcia I.D. wniosła odwołanie do Wojewody, kwestionując zasadność zastosowania w toku sporządzania operatu podejścia porównawczego oraz metody korygowania ceny średniej, prawidłowość operatu oraz spełnienie przez niego wymogów formalnych. Z decyzji nie wynika, dlaczego wysokość odszkodowania określono w kwocie 14.600 zł, a także dlaczego zaskarżoną decyzję Starosty wydano na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego w listopadzie 2011 r. na podstawie cen aktualnych w 2011 r.

3. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, po przedstawieniu stanu prawnego znajdującego zastosowanie w sprawie, poddał ocenie sporządzony w sprawie operat szacunkowy. Zwrócił uwagę, że w toku wyceny wywłaszczonej nieruchomości analizie poddano prawie 100 transakcji z obszaru miasta z okresu 2009-2011 r. i na tej podstawie obliczono wysokość wag atrybutów cenotwórczych takich jak: atrakcyjność rynkowa, dostępność komunikacyjna, uzbrojenie, lokalizacja i powierzchnia gruntów. Do obliczeń końcowych przyjęto 20 transakcji, na podstawie których wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości wyniosła 14.600,00 zł, tj. 155,49 zł/m². Badaniem objęto przede wszystkim dwuletni okres poprzedzający sporządzenie wyceny, tj. okres 2010 roku i trzy kwartały 2011 roku. Do przedstawienia trendu cen przeanalizowano okres od stycznia 2009 roku do września 2011 roku. Operat został sporządzony zgodnie z odpowiednimi podstawami prawnymi i metodologicznymi oraz standardami zawodowymi rzeczoznawców majątkowych i spełnia wymogi określone w § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda wyjaśnił, że przedmiotem wyceny mogła być tylko i wyłącznie wartość rynkowa działki będącej przedmiotem wywłaszczenia. Spadek wartości takiej nieruchomości nie mieści się w tym pojęciu. Odszkodowanie za wywłaszczenie części nieruchomości może być rekompensatą tylko za wywłaszczoną część, a nie za spadek wartości pozostałej części. Natomiast wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych, o czym stanowi art. 154 ust. 1 u.g.n.

4. Na powyższą decyzję I.D. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Uzasadniając skargę zakwestionowała przyjętą przez rzeczoznawcę metodę szacowania wartości nieruchomości, brak wyjaśnienia kryteriów porównywanych nieruchomości oraz wykazania, że ujęto w operacie możliwie najbardziej podobne do siebie nieruchomości. Zarzuciła organowi brak oceny przedłożonego operatu zarówno pod względem formalnym jak i materialnym, co stanowi uchybienie art. 7 oraz art. 77 k.p.a. Zdaniem skarżącej zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny przy wykorzystaniu metody porównawczej niezbędnym jest przyjęcie cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Rzeczoznawca niewłaściwie zaś dobrał nieruchomości podobne oraz niewłaściwie ocenił cechy różniące je. Powinien on wziąć pod uwagę ceny transakcyjne uzyskane ze sprzedaży gruntu pod drogi, tymczasem nie ustalono czy w obszarze analizowanym w ogóle wystąpiły transakcje porównywalne dotyczące nieruchomości zajętych pod drogi.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

5. Wyrokiem z dnia 18 października 2012 r., sygn. akt II SA/Go 599/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uwzględnił skargę I.D., uchylając zaskarżoną decyzję Wojewody oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty.

Zasadniczą przyczyną takiego rozstrzygnięcia było stwierdzenie przez Sąd, iż z operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby niniejszego postępowania wynika, iż w przeważającej liczbie transakcje dotyczyły gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną lub mieszkalno – usługową (80%), natomiast nie ustalono nawet orientacyjnie (procentowo) udziału transakcji dotyczących gruntów przeznaczonych pod drogi. W tym zakresie trudno było zdaniem Sądu ocenić, czy rzeczoznawca miał możliwość dokonania porównania działki wycenianej z innymi działkami przeznaczonymi pod drogę. Organy obu instancji pominęły tę okoliczność nie wykazując tym samym, że rzeczoznawca istotnie był uprawniony, w kontekście § 36 rozporządzenia, do zastosowania opisanej metody wyceny. Stanowiło to o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny wziął przy tym pod uwagę treść § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny w wersji obowiązującej do [...] sierpnia 2011 r.

6. Po wniesieniu przez Wojewodę skargi kasacyjnej od wskazanego wyżej orzeczenia, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 136/13 uchylił zaskarżony wyrok, przekazując sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. do ponownego rozpoznania. Sąd kasacyjny zwrócił uwagę, że w toku postępowania sądowego pierwszej instancji doszło do niewłaściwego zastosowania § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny, polegającego na ocenie zgodności rozstrzygnięcia organów w świetle nieobowiązującego już brzmienia tego przepisu. Kontroli zatem Sąd dokonał w istocie pod kątem już nieobowiązującego prawa, bowiem odwołał się do treści § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny w brzmieniu sprzed jego nowelizacji.

Przedmiotem sprawy było ustalenie odszkodowania za przejęcie nieruchomości pod drogę na mocy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Sposób określenia wartości nieruchomości na ten cel reguluje § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny. Przepis ten do 25 sierpnia 2011 r. w ust. 1 stanowił, że przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne wyliczone przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Ustęp 2 tego paragrafu z kolei wskazywał jak należy określać wartość gruntów w przypadku braku cen przewidzianych ust. 1.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że z dniem 26 sierpnia 2011 r., na mocy rozporządzenia z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 165, poz. 985) przepis § 36 otrzymał nowe brzmienie. Stanowi on, że: "wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji, nie uwzględnia się nakładów dokonanych po dniu wydania decyzji". Kolejne ustępy tego paragrafu wskazują sposoby postępowania w przypadkach, gdy nie da się określić wartości nieruchomości tak, jak to ustala ust. 1.

Zmiana stanu prawego jeśli idzie o określenie wartości nieruchomości przejętej pod drogi publiczne spowodowała, że Wojewoda uchylił decyzję Starosty wydaną pod rządami uprzednio obowiązującego brzmienia § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny z tego powodu, że postępowanie zakończyło się już pod rządami brzmienia znowelizowanego. Został więc sporządzony nowy operat szacunkowy, na podstawie którego została ustalona wysokość odszkodowania, którą zakwestionowała I.D. wnosząc skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

7. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) rozstrzygając sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi.

Dodać należy, że rozpoznanie sprawy nastąpiło w warunkach związania opisanym w pkt 6 wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 190 p.p.s.a. oraz art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a.). We wskazanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny sformułował wskazanie, aby ocena zgodności z prawem wydanej w niniejszej sprawie decyzji została przeprowadzona w świetle § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny – w aktualnym brzmieniu obowiązującym od dnia 26 sierpnia 2011 r. Dodatkowo, jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, przedmiotem sprawy było ustalenie odszkodowania za przejęcie nieruchomości pod drogę, na mocy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

8. Według art. 18 ust. 1 tej ustawy wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. W przypadku gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczy nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym albo budynkiem, w którym został wyodrębniony lokal mieszkalny, wysokość odszkodowania, przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zamieszkałemu w tym budynku albo lokalu, powiększa się o kwotę 10.000 zł w odniesieniu do tej nieruchomości (art. 18 ust. 1f).

Do ustalenia wartości nieruchomości mają zastosowanie odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami. Przepisy tej ustawy przewidują, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.), z tym, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.).

Generalnie podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi jej wartość rynkowa (art. 134 ust. 1 u.g.n.). Jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową. Przy określaniu wartości odtworzeniowej nieruchomości, oddzielnie określa się wartość gruntu i oddzielnie wartość jego części składowych. Przy określaniu wartości gruntu stosuje się przepisy art. 134 ust. 2- 4 u.g.n. Przy określaniu wartości budynków lub ich części, budowli, urządzeń infrastruktury technicznej i innych urządzeń szacuje się koszt ich odtworzenia, z uwzględnieniem stopnia zużycia (art. 135 ust. 1, 2 i 3 u.g.n.

9. Szczegółowe regulacje określające sposób szacowania wartości rynkowej gruntu zajętego pod drogi publiczne zawiera rozporządzenie w sprawie wyceny. Zgodnie z § 36 ust. 1 tego rozporządzenia – w brzmieniu obowiązującym od dnia 26 sierpnia 2011 r. – wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 tej ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji.

Zasadniczym dowodem w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie odszkodowania z tytułu pozbawienia prawa własności nieruchomości gruntowej na realizację inwestycji drogowej stanowi operat szacunkowy. Ma on szczególną wartość dowodową, bowiem istotnie wpływa na treść decyzji ustalającej odszkodowanie, co jednak nie oznacza, że jest dla organu administracji bezwzględnie wiążący. Wprawdzie podkreśla się w orzecznictwie, że organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły (wyrok NSA z 8 maja 2009 r., I OSK 695/08, dostępny w bazie orzeczeń na stronie internetowej NSA).

Operat szacunkowy ma walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 k.p.a., dlatego też ocena wartości dowodowej tej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu orzekającego w sprawie. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty. Organ administracji ma obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego.

Na marginesie dodać należy, że ustalanie odszkodowania w trybie decyzji administracyjnej obejmuje tylko rzeczywistą wysokość szkody, jaką ponosi skarżący – nie obejmuje natomiast odszkodowania za pozostałe poniesione straty np. z tytułu konieczności przebudowy pozostałej części nieruchomości (wyrok WSA w Warszawie z 9 września 2010 r., I SA/Wa 147/10, dostępny j.w.).

10. Odnosząc się do zawartego w skardze zarzutu zastosowania złej metody oszacowania nieruchomości, gdyż metoda porównawcza wymagałaby istnienia transakcji obejmujących nieruchomości przeznaczone pod drogi, należy przypomnieć, że do 25 sierpnia 2011 r. przepis ten miał następującą treść: "Przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne."

Zarzut ten opiera się więc na nieobowiązującej już wersji tego przepisu. Tymczasem zgodnie z art. 130 ust. 1 u.g.n. wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu, a więc na dzień [...] lipca 2010 r., jednakże przy zastosowaniu przepisów obowiązujących w dniu szacowania wartości nieruchomości, gdyż powyższej zmianie nie towarzyszyły przepisy intertemporalne, które do stanów zaistniałych po wejściu w życie nowelizacji nakazywałyby stosować przepisy wcześniej obowiązujące.

Podstawą ustalenia wysokości odszkodowania jest stosownie do art. 134 ust. 1 u.g.n. wartość rynkowa nieruchomości, przy której określeniu uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 u.g.n.).

11. W niniejszej sprawie zastosowania nie znajduje również § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny w jego obecnym brzmieniu. Przepis ten odnosi się bowiem do sytuacji, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji już była przeznaczona pod inwestycję drogową, a tak w niniejszej sprawie nie było, gdyż na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej nieruchomość ta była przeznaczona pod zabudowę mieszkaniowo-usługową. Przeznaczenie nieruchomości zostało bowiem w toku wyceny zbadane i wynikało z obowiązującego dla tego obszaru miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego odpis znajduje się w aktach administracyjnych sprawy.

Rozważając zarzut, że z operatu ani z decyzji nie wynika, czy wycena nieruchomości została sporządzona na podstawie § 36 ust. 1 czy ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny, należy zwrócić uwagę, że w operacie została wskazana treść § 36 ust. 1, poza tym do wyceny zostały wzięte pod uwagę działki położone na terenie [...], a więc z rynku lokalnego. Tymczasem zgodnie z § 36 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny, w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. Skoro zatem zastosowano podejście porównawcze i wyceny dokonywano na podstawie cen nieruchomości na rynku lokalnym (gminnym) i powołano się przy tym na treść § 36 ust. 1, to nie ulega wątpliwości, że zastosowano właśnie ten przepis, a nie § 36 ust. 2, który odwołuje się do innej metody wyceny.

12. Jeśli chodzi o zarzucany niewłaściwy dobór nieruchomości do porównania i niewłaściwego wychwycenia cech nieruchomości, dla celów wyceny wzięto pod uwagę 20 nieruchomości z rynku lokalnego, które w latach 2009-2011 były przedmiotem obrotu, gdzie strony umów były od siebie niezależne i upłynął niezbędny okres wyeksponowania oferty zawarcia umowy. Dzięki temu ceny nieruchomości wziętych do porównania były cenami rynkowymi i dostarczyły wiarygodnego materiału porównawczego dla oszacowania wartości wywłaszczonej nieruchomości. Natomiast zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W przepisie tym nie wskazano jednak, jak te czynniki mają wpływać na wybór konkretnej metody lub techniki.

Tak więc rzeczoznawca majątkowy, mimo wskazania tych czynników, podejmuje rozstrzygnięcie w sposób dość swobodny. Jednakże dokonany wybór powinien uzasadnić (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2008 r., I OSK 852/07, LEX nr 496165), co też w niniejszej sprawie uczynił. Rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nawet wtedy, gdy sporządza opinię dla organu prowadzącego konkretną sprawę (wyrok NSA z 24 listopada 2011 r., II OSK 1705/10, dostępny w bazie orzeczeń).

13. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7, 77 oraz 80 k.p.a. poprzez niezbadanie operatu, czy jest logiczny i zupełny oraz zgodny z przepisami prawa należy zwrócić uwagę, że organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Obowiązany jest również sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł swoją konkluzję oraz skontrolować prawidłowość tego rozumowania.

W sprawie organy dokonały obiektywnej oceny sporządzonego operatu szacunkowego. Wycena sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego w formie operatu szacunkowego jest obligatoryjnym środkiem dowodowym w sprawie ustalenia przedmiotowej opłaty. Jest ona pisemną opinią o wartości nieruchomości zawierającą fachowe i specjalistyczne informacje dotyczące szacowanej nieruchomości oraz obrazującą czynności przeprowadzone przez rzeczoznawcę w postępowaniu związanym z określeniem wartości nieruchomości.

W ocenie Sądu powyższy zarzut nie mógł być uwzględniony z tej przyczyny, że operat szacunkowy sporządzony na potrzeby niniejszej sprawy, spełnia wszelkie wymogi stawiane przez ustawodawcę tego rodzaju opracowaniom. Natomiast ocena operatu zawarta w zaskarżonej decyzji jest wprawdzie zwięzła, jednakże nie oznacza to, że z uwagi na ten fakt jest ona błędna – zwłaszcza w sytuacji, gdy samemu operatowi nie można postawić zarzutu, że w jakimkolwiek zakresie jest on nieprawidłowy.

14. Niezależnie od przedstawionej wyżej oceny argumentacji zawartej w skardze należy podkreślić, że uwzględnienie zarzutów skargi mogłoby paradoksalnie doprowadzić do pogorszenia sytuacji skarżącej, polegającej na ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w niższej wysokości. Jak bowiem zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 kwietnia 2013 r., I OSK 2065/11, wprawdzie § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny (w brzmieniu obowiązującym do dnia 25 sierpnia 2011 r.), z uwagi na to, że nieruchomości przeznaczone pod budowę dróg publicznych miały często odmienną wartość od nieruchomości mających inne przeznaczenie, budził niejednokrotnie szereg kontrowersji, zwłaszcza na tle zestawienia go z treścią wyżej przytoczonych art. 134 ust. 1 i 2 oraz art. 151 ust. 1 u.g.n. oraz konstytucyjnym pojęciem "słusznego odszkodowania", ale przepis ten został uznany jednak za zgodny z Konstytucją.

Wyrokiem bowiem z dnia 16 października 2012 r. w sprawie o sygn. akt K 4/10 Trybunał Konstytucyjny uznał, że § 36 ust. 1 i 4 cytowanego rozporządzenia (w brzmieniu obowiązującym od dnia 7 października 2005 r. do dnia 25 sierpnia 2011 r.) jest zgodny z art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej a także przepisami art. 134 ust. 3 i 4, art. 152 ust. 3 w zw. z art. 151 ust. 1 i art. 153 ust. 1 u.g.n., a przez to z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał omawiając mechanizm określania wysokości odszkodowania, przewidziany w § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny, akcentował głównie zróżnicowanie regulacji zawartych w ww. paragrafie, a także zwracał uwagę, iż zdarzające się w praktyce przypadki wypłaty zaniżonych odszkodowań były efektem złego stosowania tych przepisów.

Jednocześnie tezy zawarte w uzasadnieniu tego wyroku NSA należy analizować mając na względzie zmianę rozporządzenia w sprawie wyceny dokonaną w dniu [...] sierpnia 2011 r., gdyż został on wydany w sprawie, w której decyzje administracyjne zostały wydane na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego.

15. Ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w zakresie szerszym, aniżeli wyznaczony powyższymi zarzutami skargi również nie dostarczyła podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Organy poczyniły w sprawie prawidłowe ustalenia faktyczne, wywiodły z nich prawidłowe wnioski, przytoczyły przepisy prawa znajdujące zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego i omówiły ich treść, jak również ustosunkowały się do zarzutów zawartych w odwołaniu. W toku przeprowadzonego przez organy postępowania administracyjnego Sąd nie dopatrzył się również naruszeń procedury, które miałyby istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

W szczególności nie ma podstaw do przyjęcia, aby organy gromadziły i rozpatrywały materiał dowodowy w sposób stronniczy, przekroczyły granice swobodnej oceny dowodów, bądź prowadziły postępowanie mając na celu wydanie orzeczenia o ustalonej z góry treści. W sprawie zostały zastosowane prawidłowe przepisy prawa materialnego, zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi wynikające z art. 107 k.p.a. Brak jest również podstaw do uznania, aby Wojewoda naruszył zasady postępowania dowodowego wynikające z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.

Z uwagi na brak po stronie orzekających w sprawie organów administracyjnych naruszeń prawa materialnego lub przepisów postępowania, skutkujących koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało oddalić.