Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, sygn. akt U 6/93
Trybunał Konstytucyjny
Data orzeczenia: 1994-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Organizacje społeczne
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 7, art. 56 ust. 3
journal: Dz.U. 1976 nr 7 poz. 36
law: Obwieszczenie Przewodniczącego Rady Państwa z dnia 16 lutego 1976 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej uchwalonej przez Sejm Ustawodawczy w dniu 22 lipca 1952 r.
article: art. 1 ust. 1, art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 1
journal: Dz.U. 1991 nr 109 poz. 470
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 10 października 1991 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym.
Teza: 1. Przepisy ustępu 1 i 3 decyzji Nr 4 Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 9 kwietnia 1992 r. /nie publikowana/, są zgodne z art. art. 1 i 7 przepisów konstytucyjnych, utrzymanymi w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 84 poz. 426/, bowiem nie naruszają konstytucyjnych zasad: sprawiedliwości i ochrony własności.

2. Decyzja Nr 4 Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 9 kwietnia 1992 r. /nie publikowana/ jest w całości niezgodna z art. 56 ust. 3 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 84 poz. 426/, bowiem będąc aktem normatywnym wydana została bez uprawnienia ustawowego.

Trybunał Konstytucyjny równocześnie stwierdza, że na podstawie art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym /t.j. Dz.U. 1991 nr 109 poz. 470/ decyzja Nr 4 Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 9 kwietnia 1992 r. /nie publikowana/, z zastrzeżeniem wynikającym z art. 9 ust. 2 tej ustawy, podlega uchyleniu zgodnie z treścią orzeczenia nie później niż w terminie trzech miesięcy od przedłożenia orzeczenia ministrowi Przemysłu i Handlu.

W przeciwnym razie przepisy te w zakresie objętym orzeczeniem tracą moc z upływem trzymiesięcznego terminu.

TEZY

1. Przepisy ustępu 1 i 3 decyzji Nr 4 Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 9 kwietnia 1992 r. /nie publikowana/, są zgodne z art. art. 1 i 7 przepisów konstytucyjnych, utrzymanymi w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 84 poz. 426/, bowiem nie naruszają konstytucyjnych zasad: sprawiedliwości i ochrony własności.

2. Decyzja Nr 4 Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 9 kwietnia 1992 r. /nie publikowana/ jest w całości niezgodna z art. 56 ust. 3 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 84 poz. 426/, bowiem będąc aktem normatywnym wydana została bez uprawnienia ustawowego.

Trybunał Konstytucyjny równocześnie stwierdza, że na podstawie art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym /t.j. Dz.U. 1991 nr 109 poz. 470/ decyzja Nr 4 Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 9 kwietnia 1992 r. /nie publikowana/, z zastrzeżeniem wynikającym z art. 9 ust. 2 tej ustawy, podlega uchyleniu zgodnie z treścią orzeczenia nie później niż w terminie trzech miesięcy od przedłożenia orzeczenia ministrowi Przemysłu i Handlu.

W przeciwnym razie przepisy te w zakresie objętym orzeczeniem tracą moc z upływem trzymiesięcznego terminu.


UZASADNIENIE

Decyzja Nr 4 Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 9 kwietnia 1992 r. zawiera przepisy dające podstawę do interwencji norm o charakterze abstrakcyjnym i generalnym. W szczególności prowadzi do generalnego uchylenia ulg, które zostały przyznane określonym grupom pracowniczym /nie zaś indywidualnie oznaczonym podmiotom/ w decyzjach byłych Ministrów Górnictwa i Energetyki oraz Energetyki i Energii Atomowej wydanych po 1971 r. Decyzja Nr 4 wydana została przez Ministra Przemysłu i Handlu, który jest jednym z podmiotów określonych w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym /Dz.U. 1991 nr 109 poz. 470; zm. Dz.U. 1993 nr 47 poz. 213/ i mimo swojej nazwy nosi znamiona "aktu normatywnego" w rozumieniu tej ustawy. Trybunał Konstytucyjny stwierdził niejednokrotnie, iż ustawa o Trybunale Konstytucyjnym uzależnia objęcie kontrolą aktów normatywnych jedynie od ustanawiania przez nie norm prawnych. "Z tego punktu widzenia forma aktu normatywnego nie ma znaczenia. Aktem takim może być nie tylko zarządzenie (...) ale nawet instrukcja czy regulamin" /U 4/90 OTK 1990 poz. 10/. Zgodnie z innym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. "W doktrynie przeważa pogląd, że akt normatywny jest aktem ustanawiającym normy prawne o charakterze generalnym /a więc kierowanym do pewnej klasy adresatów wyróżnionych z uwagi na jakąś wspólną cechę/ i abstrakcyjnym, to znaczy ustanawiającym pewne wzory zachowań (...).

Za akty normatywne należy zatem uznać także instrukcje, regulaminy, itp. w tych wypadkach, gdy zawierają one normy o charakterze generalno-abstrakcyjnym, obowiązujące określone grupy adresatów. Akty o treści normatywnej, wydane jako akty kierownictwa wewnętrznego muszą być traktowane jako akty normatywne, mimo ich wadliwości, tym bardziej, jeżeli na ich podstawie są podejmowane decyzje stosowania prawa w określonych sprawach" /U 15/88 OTK 1989 poz. 10/.

Tak więc kwestionowana decyzja Nr 4 Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 9 kwietnia 1992 r. /nie publikowana/ uchylające prawo do ulgowej taryfy elektrycznej określonym grupom pracowniczym, należy do kategorii aktu normatywnego podlegającego stosownie do art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym kognicji Trybunału Konstytucyjnego.

Meritum sprawy tkwi w rozstrzygnięciu problemu, czy dokonane na mocy decyzji Nr 4 /niewątpliwe co do skutków/ pozbawienie określonych kategorii osób praw nabytych, dokonane zostało z naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej /art. 1 przepisów konstytucyjnych/.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Trybunału KOnstytucyjnego, zasada ochrony praw nabytych - zawierająca się w pojęciu demokratycznego państwa prawnego - nie ma charakteru bezwzględnego. W szczególności, jeżeli utrzymanie pewnych nabytych praw w zmieniającej się sytuacji gospodarczej kraju oznaczałoby niesprawiedliwe uprzywilejowanie pewnych tylko grup społecznych - dopuszczalne jest ograniczające modyfikowanie tychże praw /por. K 12/90 - OTK 1990 poz. 7/. Ochroną prawną nie mogą też być obejmowane prawa ustanowione niesprawiedliwie, przy czym zasada sprawiedliwości społecznej - jako expressis verbis wysłowiona w treści art. 1 przepisów konstytucyjnych - posiada pierwszeństwo przed zasadą ochrony praw nabytych, wyprowadzoną z tegoż przepisu w drodze wykładni /por. też orzeczenie z dnia 22 sierpnia 1990 r. K 7/90 - OTK 1990 poz. 5/.

Abstrahując od analogicznych uprawnień innych grup społecznych /pracowniczych/ - przywilej dostarczania de facto darmowej energii elektrycznej dla pracowników kooperujących z przemysłem energetycznym, ale nie objętych Układem Zbiorowym Pracy dla Przemysłu Energetycznego - uznać należy za ustanowiony /przyznany/ niesprawiedliwie, z oczywistym brakiem uzasadnienia i pogwałcenia zasady równości.

Trybunał Konstytucyjny uznaje, iż istnieje ścisły związek między sprawiedliwością a równością w prawie. "Jeżeli w podziale dóbr /przyznawaniu praw/ i związanym z tym podziałem podmiotów prawa występują niesprawiedliwe różnice, wówczas różnice te uważane są za nierówności. Sprawiedliwość wymaga, aby zróżnicowanie prawne poszczególnych podmiotów /ich kategorii/ pozostawało w odpowiedniej relacji do różnic w sytuacji tych podmiotów. Wyrażona w ten sposób sprawiedliwość rozdzielcza oznacza, że równych należy traktować równo, a podobnych należy traktować podobnie, z tym, że w tym drugim wypadku powinno się uwzględniać w jakim stopniu u poszczególnych podmiotów /kategorii osób/ występują pewne cechy, które powinny być brane pod uwagę w procesie rozdziału pewnych dóbr /praw/" /por. orzeczenie z dnia 6 kwietnia 1993 r. K 7/92 - OTK 1993 cz. I poz. 7/.

W świetle powyższego - omawiane uprzywilejowanie, np. grupy zawodowej reprezentowanej przez Wnioskodawcę, to jest pracowników budownictwa energetycznego, musi być traktowane jako podwójnie niesprawiedliwe w aspekcie zasady równości:

- po pierwsze, poprzez brak takich przywilejów dla pracowników budownictwa nie związanego z energetyką,

- po drugie, co ważniejsze, poprzez z gruntu nieuzasadnione przerzucenie finansowania darmowych dostaw energii na ogół społeczeństwa.

Bezzasadnym jest zatem zarzut naruszenia przez decyzję Nr 4 zasad, wyrażonych w art. 1 przepisów konstytucyjnych.

Wnioskodawca podnosi również zarzut, że decyzja ta pozostaje w sprzeczności z zasadą legalizmu /praworządności formalnej/, wyrażoną w art. 3 przepisów konstytucyjnych. Z uzasadnienia wniosku wynika, iż zarzut ten odnoszony jest do trybu ustanowienia kwestionowanej decyzji, z pominięciem konsultacji jej projektu ze związkami zawodowymi, zgodnie z wymogami art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych /Dz.U. nr 55 poz. 234/, którego to wymogu konsultacji - zdaniem Wnioskodawcy - nie wolno rozumieć literalnie i ograniczać tylko do ustaw i aktów wykonawczych. Art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych ustanawia m.in. dla ogólnokrajowej organizacji międzyzwiązkowej prawo opiniowania założeń i projektów ustaw oraz aktów wykonawczych dla tych ustaw, w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Kwestionowana decyzja Nr 4, nie jest jednak aktem wykonawczym do ustawy, bowiem została wydana bez upoważnienia ustawowego. Konsultacja ze związkami zawodowymi nielegalnego aktu była bezprzedmiotowa.

Wprawdzie w Polsce mamy do czynienia - z odziedziczonym z przeszłości - wadliwym systemem aktów normatywnych, jednakże Ustawa Konstytucyjna z dnia 17 października 1992 r. przewiduje kompetencje normodawcze ministrów do wydawania wyłącznie rozporządzeń i zarządzeń wykonawczych /art. 56 ust. 3/. Jakkolwiek kwestionowana decyzja Nr 4 pochodzi sprzed daty wejścia w życie tej Ustawy Konstytucyjnej i jest, niestety, jeszcze jednym przejawem funkcjonowania pozostałości tzw. "niepublikowanego prawa powielaczowego", które winno być jak najszybciej wyeliminowane z systemu prawa polskiego, to jednak nie można było tego uczynić posługując się analogicznymi, nielegalnymi formami, w postaci kolejnej "niepublikowanej decyzji", wydanej również bez upoważnienia ustawowego. Minister Przemysłu i Handlu miał bowiem legalną, prawną możliwość wyeliminowania z systemu obowiązującego prawa niesprawiedliwych przywilejów energetycznych. Zarówno obowiązujący wówczas, a obecnie już uchylony art. 42 ust. 2 i 3 przepisów konstytucyjnych, jak i aktualnie obowiązujący art. 56 ust. 3 i 4 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. podobnie stanowiły, że w celu wykonania ustaw i na podstawie udzielonych w nich upoważnień minister wydaje rozporządzenia i zarządzenia, oraz że Rada Ministrów na wniosek Prezesa Rady Ministrów może uchylić rozporządzenie lub zarządzenie ministra.

Minister więc chcąc usunąć akt normatywny wydany bez podstawy prawnej powinien zwrócić się do Prezesa Rady Ministrów z prośbą, aby ten złożył wniosek do Rady Ministrów o uchylenie aktu normatywnego wydanego przez ministra bez podstawy prawnej. W sytuacji gdy zarządzenie lub rozporządzenie jest niezgodne z prawem /wydanej bez podstawy kompetencyjnej/ należy przyjąć, że premier ma obowiązek złożyć taki wniosek, a Rada Ministrów uchylić akt normatywny. Rola ministra sprowadza się w takiej sytuacji do poinformowania premiera o niezgodności. Celem art. 56 ust. 4 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. jest ustanowienie nadzoru Rady Ministrów nad prawotwórczą działalnością jej członków. Dlatego też w omawianym przypadku przepis ten znajduje pełne zastosowanie. Wątpliwości może budzić jedynie fakt, że art. 56 ust. 4 Ustawy Konstytucyjnej mówi o zarządzeniach i rozporządzeniach, nie wspominając o innych formach działalności prawotwórczej ministra. Pomimo takiego sformułowania przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że chodzi o każdy akt prawotwórczy ministra. Przemawiają za tym dwa względy.

Po pierwsze reguła interpretacyjna, w myśl której konstytucyjne normy należy interpretować szerzej, ze względu na stopień ogólności konstytucji.

Po drugie ratio legis przepisu - chodzi o nadzór nad działalnością prawotwórczą ministrów. Ministrowie wydawali w przeszłości wiele aktów normatywnych, które spełniając cechy rozporządzenia czy zarządzenia były jednak zatytułowane inaczej.

Nie można poprzez zwężającą interpretację doprowadzić do sytuacji, w której akty te znalazłyby się poza zasięgiem art. 56 ust. 4 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. Wprawdzie stwierdza się tam, że minister może wydawać jedynie zarządzenia i rozporządzenia, skoro jednak obowiązuje szereg wcześniejszych aktów normatywnych ministrów o innej nazwie, należy przyjąć, że wprost stosuje się do nich te przepisy konstytucyjne. Z punktu widzenia rozpatrywanej obecnie przez Trybunał Konstytucyjny sprawy, należy stwierdzić, że Minister Przemysłu i Handlu posiadał, i nadal posiada prawne możliwości zainicjowania procesu nadzorczego wewnątrz Rady Ministrów, który doprowadzi do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Kwestionowana decyzja Nr 4 w całości, wydana w niewłaściwej formie i bez upoważnienia ustawowego, jest zatem niezgodna z art. 56 ust. 3 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r.

Stwierdzenie niezgodności decyzji Nr 4 w całości z art. 56 ust. 3 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r., rodzi kolejny problem. Jak się ta kwestia odnosi do dalszego funkcjonowania w polskim systemie prawnym, owych nielegalnych "niepublikowanych decyzji" wprowadzających niesprawiedliwe przywileje energetyczne, naruszające konstytucyjną zasadę równości obywateli wobec prawa.

Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające niekonstytucyjność aktów podustawowych, mają moc negatywną, gdyż prowadzą do ich uchylenia. Uchylenie takiego aktu nie prowadzi jednak do przywrócenia mocy obowiązującej aktu wcześniej derogowanego /uchylonego przez ten akt/, jeżeli był on wydany bez podstawy prawnej.