Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1397/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 19 października 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskiego Związku Działkowców Okręgowego Zarządu Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lipca 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 976/04 w sprawie ze skargi Polskiego Związku Działkowców Okręgowego Zarządu Mazowieckiego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Polskiego Związku Działkowców kwotę 395 (trzysta dziewięćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 lipca 2005 roku, sygn. akt I SA/Wa 976/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Polskiego Związku Działkowców Okręgowego Zarządu Mazowieckiego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...], nr KOC/505/GO/04 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd podał, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze - po rozpatrzeniu odwołania Polskiego Związku Działkowców od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] ustanawiającej użytkowanie wieczyste gruntu o pow. 3074 m2 położonego w Warszawie w rejonie ulic: [...] na rzecz T. M. Ł. - umorzyło postępowanie odwoławcze z mocy art. 138 § 1 pkt 3 k. p. a. w związku z art. 28 k. p. a. Organ odwoławczy podniósł, że przedmiotowy grunt położony jest na terenie Pracowniczego Ogrodu Działkowego "W.". Teren ten objęty jest decyzją Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy nr [...] z dnia 10 kwietnia 1970 roku o lokalizacji szczegółowej. PZD jest użytkownikiem terenu. Skarżący nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k. p. a., a zatem nie ma przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd Mazowiecki, zarzucając naruszenie art. 28 k. p. a., art. 157 § 3 k. p. a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k. p. a. oraz art. 8, art. 12, art. 13, art. 32 ustawy z dnia 6 maja 1981 roku o pracowniczych ogrodach działkowych (tj. Dz. U. z 1996 roku, Nr 85, poz. 390 ze zm.), art. 244 i 251 k. c. oraz art. 21 i 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m. st. Warszawy.

Polski Związek Działkowców podniósł, że posiada w sprawie interes prawny w rozumieniu art. 28 k. p. a., który może wypływać nie tylko z konkretnego przepisu powołanego jako podstawa prawna rozstrzygnięcia, ale też z przepisów regulujących prawa i obowiązki osób, których to prawa i obowiązki zderzają się z prawami i obowiązkami podmiotów, których uprawnienia wypływają z zastosowanego w sprawie przepisu prawa materialnego. Polski Związek Działkowców ma prawo żądać zaniechania przez Prezydenta m. st. Warszawy wydania decyzji naruszającej prawo Związku do gruntu, na którym znajduje się Pracowniczy Ogród Działkowy "W.". Jego lokalizacja szczegółowa została ustalona decyzją Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy nr [...] z dnia 10 maja 1970 roku. Z dniem 26 maja 1981 roku, tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 6 maja 1981 roku o pracowniczych ogrodach działkowych, wszystkie ogrody znajdujące się na spornym terenie stały się pracowniczymi ogrodami działkowymi. Polski Związek Działkowców na podstawie art. 32 tej ustawy przejął nieodpłatnie majątek działających dotychczas jednostek organizacyjnych pracowniczych ogrodów działkowych. Związek ten stał się użytkownikiem gruntów pod pracowniczymi ogrodami działkowymi z mocy art. 8 ustawy. Jest to użytkowanie w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego i korzysta z ochrony z mocy art. 251 k. c. Oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste T. Ł. jest równoznaczne z likwidacją Pracowniczego Ogrodu Działkowego znajdującego się na tym gruncie. Działki zostały zagospodarowane i dokonano na gruncie nakładów, a własność ta podlega ochronie.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. Poniósł, że użytkowanie terenu nie zostało skarżącemu nadane aktem administracyjnym i nie zostało potwierdzone w formie umowy cywilnoprawnej. Decyzja Prezydium Rady Narodowej z dnia 10 kwietnia 1970 roku nie ustanawiała dla skarżącego żadnego prawa do gruntu. Skarżący nie wykazał z mocy jakiego przepisu prawa i w jaki sposób decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] narusza prawa i obowiązki strony. Nieuprawnione jest twierdzenie, że decyzja Prezydenta m. st. Warszawy spowoduje likwidację Pracowniczego Ogrodu Działkowego, ponieważ brak jest w decyzji takiego zapisu.

Pełnomocnik uczestnika postępowania T. P. – Ł. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę uznając, iż Polski Związek Działkowców nie wykazał interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k. p. a. do uczestniczenia w charakterze strony w postępowaniu wywołanym wnioskiem właściciela nieruchomości a podlegającemu rozpoznaniu na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Sąd wskazał, iż wniosek dekretowy złożyła była właścicielka M. P. w dniu 9 lutego 1949 roku. W sytuacji, gdy stwierdzono nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 1 września 1951 roku o odmowie prawa własności czasowej (decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 5 lutego 2001 roku) wniosek ten pozostał do rozpoznania. Wniosek dekretowy korzysta z pierwszeństwa rozpoznania przed wnioskami zgłoszonymi na podstawie innych aktów prawnych. Do chwili jego rozpoznania nie jest możliwe zadysponowanie nieruchomością w inny sposób i na rzecz innych podmiotów. Dlatego w ocenie Sądu nie jest słuszne twierdzenie skarżącego, iż wystąpienie w 1996 roku z wnioskiem o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego stanowi podstawę do uznania skarżącego za stronę postępowania prowadzonego na podstawie przepisu dekretu z 1945 roku.

Skarżący nie wykazał, aby legitymował się tytułem prawnorzeczowym do spornej nieruchomości. Tytułem takim nie jest prawo użytkowania nieruchomości wynikające z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 6 maja 1981 roku o pracowniczych ogrodach działkowych. Użytkowanie nie jest prawem o charakterze rzeczowym i nie daje prawa do rozporządzania nieruchomością. Również decyzja lokalizacyjna z dnia 10 maja 1970 roku nie ustanawiała prawa do gruntu o wskazanym wyżej charakterze. Nakłady poczynione na nieruchomości / rozliczenia o charakterze cywilnym / nie podlegają rozliczeniu w trybie decyzji administracyjnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd Mazowiecki, zaskarżając powyższy wyrok w całości.

Polski Związek Działkowców, reprezentowany przez radcę prawnego A. B. K., zarzucił:

- naruszenie art. 7 i 8 k. p. a. poprzez nierozważenie, iż określenie "mieć interes prawny" użyte w przepisach k. p. a., w tym w art. 28, jako jeden z elementów bycia stroną w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby;

- naruszenie art. 28 k. p. a. w związku z art. 244, 251, 252 k. c. i art. 8, 12, 13, 32 ustawy z dnia 6 maja 1981 roku o pracowniczych ogrodach działkowych (tj. Dz. U. z 1996 roku, Nr 85, poz. 390 ze zm.) oraz art. 21, 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, ze Polski Związek Działkowców nie posiada praw rzeczowych do gruntu, a tym samym interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym wywołanym decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...];

Zdaniem skarżącego interpretacja przepisów przyjęta przez Sąd pierwszej instancji doprowadziła do odmowy przyznania Polskiemu Związkowi Działkowców prawa strony w postępowaniu i naruszenia art. 28 k. p. a.

- naruszenie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez przyjęcie, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób, o którym mowa w tym przepisie.

Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne Polski Związek Działkowców wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] i decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...], względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie a nadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona wskazała, że uprawnienia użytkownika przewidziane w art. 252 k. c. nie wyczerpują treści użytkowania. Użytkownikowi poza uprawnieniami o charakterze bezwzględnym, przysługują także prawa i obowiązki o charakterze obligacyjnym, powstające ex lege inter partes. Stanowią one ustawowy składnik użytkowania, chociaż mogą być modyfikowane przez strony. Użytkowanie jest ograniczonym prawem rzeczowym skutecznym erga omnes a do jego ochrony stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności. Skarżący podkreślił, że tytuł prawny do nieruchomości Polskiemu Związkowi Działkowców daje nie tylko przepis art. 8 ustawy z dnia 6 maja 1981 roku o pracowniczych ogrodach działkowych, ale decyzja administracyjna o oddaniu gruntu na urządzenie pracowniczych ogrodów działkowych.

Podniesiono, że użytkowanie nieruchomości państwowych unormowano przepisami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.). Użytkowanie to powstawało na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej i polegało na korzystaniu z nieruchomości w zakresie i warunkach określonych w decyzji - art. 30 ust. 1 i 2 tej ustawy.

W ocenie skarżącego, Polskiemu Związkowi Działkowców przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k. p. a. Zaznaczono, że przepisy dekretu 1945 roku nie definiują pojęcia strony ani interesu prawnego. Przytaczając poglądy doktryny, skarżący podniósł, że stroną jest każdy, kto twierdzi wobec organu administracyjnego, że postępowanie administracyjne dotyczy jego interesu prawnego, albo żąda czynności organu powołując się na istniejący, jego zdaniem, interes prawny lub obowiązek.

Nadto wskazując się na ugruntowane poglądy w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący podkreślił, że interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Zdaniem skarżącego taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...], będąca aktem stosowania normy art. 7 ust. 1, 2 i 3 dekretu 1945 roku, ma wpływ na sytuację Polskiego Związku Działkowców w odniesieniu do przedmiotowego gruntu. Ustawa z dnia 6 maja 1981 roku o pracowniczych ogrodach działkowych nie reguluje sytuacji prawnej ogrodów usytuowanych na gruntach prywatnych. Konsekwencją zwrotu nieruchomości osobie prywatnej jest żądanie wydania tej nieruchomości przez Polski Związek Działkowców, co już miało miejsce w podobnych sprawach.

Akcentując poglądy doktryny i orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego zaznaczono, że źródłem interesu prawnego, o którym mówi art. 28 k. p. a. może być prawo cywilne, a w szczególności prawo rzeczowe. Jednostka występująca jako podmiot praw rzeczowych jest stroną w rozumieniu art. 28 k. p. a. ( wyroki NSA: z dnia 2 lipca 1998 roku, IV SA 1306/96, LEX nr 45158; z dnia 24 stycznia 1996 roku, IV SA 744/94 z glosą aprobującą S. Jędrzejewskiego, OSP 1997/4/82 ).

Dodatkowo skarżący podniósł, że działkowcy są właścicielami naniesień znajdujących się na działkach, a Polski Związek Działkowców jest właścicielem naniesień na terenach ogólnych ogrodów – art. 13 ustawy o ogrodach działkowych. Naniesienia te, mimo że są trwale związane z gruntem, nie stanowią własności właściciela gruntu. Wszystkie te okoliczności przemawiają za tym, że Polski Związek Działkowców posiada interes prawny w niniejszym postępowaniu, w którym będzie mógł udowadniać swoje racje merytoryczne.

Autor skargi kasacyjnej przytoczył nadto treść art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 roku o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419), która weszła w życie w dniu 12 września 2005 roku oraz przepis art. 49 ustawy nakazujący do postępowań wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie tej ustawy, w zakresie rozliczeń do nieruchomości zajętych przez pracownicze ogrody działkowe, stosować art. 24 ustawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania T. P., reprezentowana przez adwokata W. S., wniosła o jej oddalenie.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 p.p.s.a. podniesiono, iż skarżący nie wskazał, jakiego rodzaju naruszenia prawa dopuścił się organ administracji, czego nie dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny. Obowiązkiem strony skarżącej było podanie konkretnych przepisów postępowania, które zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji. Zarzut naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego / art. 7,8,28 k.p.a. / nie może stanowić podstawy skargi kasacyjnej. W tym zakresie powołano orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki NSA: z dnia 25 maja 2004 roku, FSK 108/04 niepubl., z dnia 19 maja 2004 roku, FSK 80/04, ONSA 2004/1/12).

Pełnomocnik uczestnika postępowania zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie skarżący nie wykazał, że przysługuje mu interes prawny w postępowaniu o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz następcy prawnego poprzedniego właściciela w trybie dekretu z 1945 roku. Postępowanie to w żaden sposób nie wpływa na prawa i obowiązki Polskiego Związku Działkowców, który zachowuje prawa i obowiązki nabyte wcześniej, w szczególności te, które wynikają z prawa użytkowania gruntu. To samo dotyczy pracowniczych ogrodów działkowych (obecnie rodzinnych ogrodów działkowych).

W przedmiocie zarzutu naruszenia prawa materialnego wnoszący odpowiedź na skargę kasacyjną przytoczył treść art. 8 ust. 1 i 2 oraz 12 ustawy z dnia 6 maja 1981 roku o pracowniczych ogrodach działkowych i stwierdził, że przysługujące skarżącemu prawo użytkowania gruntu nie jest ograniczonym prawem rzeczowym uregulowanym w art. 244 – 265 k.c. Do powstania prawa użytkowania jako ograniczonego prawa rzeczowego niezbędne jest zawarcie umowy cywilnoprawnej w formie aktu notarialnego. Na podstawie decyzji Prezydium Rady Narodowej z dnia 10 kwietnia 1970 roku o lokalizacji szczegółowej teren ogrodów działkowych jest jedynie użytkowany przez skarżącego, przy czym użytkowanie to należy rozumieć jako używanie rzeczy i korzystanie z niej, a nie jako użytkowanie w rozumieniu prawa rzeczowego ograniczonego. Dlatego też nie naruszono przepisów Kodeksu cywilnego ani ustawy z 1981 roku, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Dodatkowo wskazano, że niezasadnym jest wywodzenie interesu prawnego z faktu istnienia urządzeń, nasadzeń i innych obiektów, wykonanych i nabytych ze środków skarżącego i użytkowników działek. Rzeczy te stanowią nakłady na grunt i podlegać będą rozliczeniu między użytkownikiem wieczystym a skarżącym w trybie Kodeksu cywilnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie ma usprawiedliwione podstawy.

Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku 7 sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 roku, I OPS 4/05 podstawy kasacyjne mogą dotyczyć zarówno tych przepisów, które sąd przedstawił jako przepisy, które miały zastosowanie w toku rozpoznania sprawy, jak i tych przepisów, które powinny być stosowane w toku rozpoznania sprawy, choć nie zostały przez sąd wskazane. Naruszenie przepisów postępowania może odnosić się zarówno do przepisów regulujących postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jak i do przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Wynika to, po pierwsze, z zasady, iż sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza ocenę zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego pod względem jego zgodności zarówno z prawem materialnym, jak i z przepisami o postępowaniu administracyjnym (art. 184 Konstytucji RP i art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269), a po drugie - z zasady, że wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), co oznacza, że sąd ten ma obowiązek brać z urzędu pod rozwagę także takie naruszenia prawa, których strony nie podniosły w skardze ( por. ONSAiWSA 2006/2/39 ).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę uznając, iż Polski Związek Działkowców nie wykazał interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k. p. a.

U podstaw takiego stanowiska legło stwierdzenie, iż wystąpienie w 1996 roku z wnioskiem o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nie stanowi podstawy do uznania skarżącego za stronę postępowania prowadzonego na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) a nadto skarżący nie wykazał, by legitymował się tytułem prawnorzeczowym do spornej nieruchomości, albowiem prawo użytkowania nieruchomości wynikające z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 6 maja 1981 roku o pracowniczych ogrodach działkowych nie jest prawem o charakterze rzeczowym.

Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd Mazowiecki zakwestionował zasadność tego stanowiska, podnosząc opisane wyżej zarzuty kasacyjne.

W tym stanie rzeczy konieczne jest rozważenie kwestii interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k. p. a.

Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny lub obowiązek wyznaczają normy prawa materialnego. Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a. może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić postawę do sformułowania interesu lub obowiązku danego podmiotu.

W wyroku z dnia 22 lutego 1984 r. I SA 1748/83 (publik. E. Smoktunowicz, Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, Kodeks postępowania administracyjnego - Warszawa 1994, s. 109) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby". Musi to być taki przepis, z którego dla danego podmiotu wynikają prawa lub obowiązki pozostające w związku z konkretnym rozstrzygnięciem.

Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, która można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialno - prawnym między normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes prawny w takim ujęciu dotyczy szeroko rozumianej sytuacji prawnej podmiotu prawa wyznaczonej normami prawnymi różnego rodzaju, z których wynikają jego uprawnienia, obowiązki, korzyści czy wolności prawnie chronione ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2005 roku, II GSK 52/05, LEX nr 166076 ).

Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 6 maja 1981 roku o pracowniczych ogrodach działkowych (tj. Dz. U. z 1996 roku, Nr 85, poz. 390 ze zm.), zwanej dalej u.p.o.d. – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji - grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy, przeznaczone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego pod pracownicze ogrody działkowe, przekazuje się nieodpłatnie w użytkowanie Polskiemu Związkowi Działkowców. Natomiast art. 8 ust. 2 u.p.o.d. przewiduje, że grunty te mogą być oddawane nieodpłatnie Polskiemu Związkowi Działkowców w użytkowanie wieczyste na zasadach określonych w ustawie o gospodarce. Polski Związek Działkowców jest więc użytkownikiem, a w pewnych wypadkach użytkownikiem wieczystym gruntów.

W orzecznictwie Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, iż Polskiemu Związkowi Działkowców w stosunku do gruntów, którymi włada, służy użytkowanie wieczyste albo ograniczone prawo rzeczowe w postaci użytkowania ( por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 marca 2005 roku, II CK 526/04, OSNC 2006/2/37 ).

W zakresie charakteru prawa użytkowania zarówno w doktrynie jak i judykaturze wyrażano zgodny pogląd, iż użytkowanie w zakresie uregulowanym przepisami ustawy z dnia 6 maja 1981 roku o pracowniczych ogrodach działkowych jest ograniczonym prawem rzeczowym (art. 244 k.c.) i to niezależnie od źródła jego powstania. Po komunalizacji gruntów w roku 1990 użytkowanie, o którym mowa w ustawie o pracowniczych ogrodach działkowych, zachowało charakter ograniczonego prawa rzeczowego.

Służące Polskiemu Związkowi Działkowców prawo użytkowania jest najszerszym ograniczonym prawem rzeczowym; ma ono jednak charakter niezbywalny. Niezbywalność użytkowania należy rozumieć jako ograniczenie w zakresie dotyczącym rozporządzeń tym prawem przez użytkownika. Użytkowanie ustanowione na rzecz użytkownika ma charakter osobisty, a ustanowione na rzecz osoby prawnej ma służyć ściśle określonym celom statutowym, ma więc charakter wyłączny. Dlatego dysponowanie tym prawem jest niedopuszczalne.

A zatem w sytuacji, w której Polskiemu Związkowi Działkowców przysługuje prawo podmiotowe użytkowania na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa lub gminy, użytkownik (Polski Związek Działkowców) nie może go przekazać innej osobie. Jednak niezbywalność prawa podmiotowego, jakim jest użytkowanie, nie stoi na przeszkodzie przeniesieniu na osobę trzecią uprawnienia do wykonywania użytkowania. Należy zatem uznać, że przez przydział działki dochodzi do przekazania na rzecz działkowca uprawnienia do wykonywania użytkowania przydzielonej mu działki, inaczej mówiąc, do jej eksploatacji. Polski Związek Działkowców jest posiadaczem prawa a działkowcy są posiadaczami zależnymi działki – wykonują prawo przysługujące PZD.

( por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 lipca 2000 roku, V CKN 988/00, LEX nr 52567; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1999 r., K 14/98, OTK 1999, nr 6, poz. 115; orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 listopada 1996 roku, K27/95, OTK 1996/6/50 - Sejm oddalił orzeczenie T. K. - treść orzeczenia nie straciła na aktualności w aspekcie rozważań dotyczących niniejszej sprawy; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lutego 2002 roku, K 39/00,OTK - A 2002, nr 1, poz. 4; uchwała Sądu Najwyższego z dnia 3 maja 1983 r., III CZP 21/83, OSNCP 1983, nr 12, poz. 191, Z. Truszkiewicz (w:) E. Drozd, Z. Truszkiewicz, Gospodarka gruntami i wywłaszczanie nieruchomości. Komentarz, Kraków 1995, s. 360-361, E. Kremer, Kwartalnik Prawa Prywatnego 1998/1/149 - Problematyka prawna użytkowania gruntów w pracowniczych ogrodach działkowych. Zagadnienia wybrane) .

Użytkownikowi (podobnie jak użytkownikowi wieczystemu) przysługuje ochrona jego prawa przeciwko każdemu, kto je narusza w tym także przeciwko właścicielowi. Zakres tej ochrony jest ograniczony zakresem przysługującego użytkownikowi prawa. Użytkownik może przeciwstawić się zamierzonym zmianom, jakie co do nieruchomości pragnie wprowadzić właściciel, jednakże tylko o tyle, o ile zmiany te naruszałyby lub ograniczały jego prawa (por. orzeczenie SN z 18 czerwca 1976 r., III CRN 89/76, OSNCP 3/77, poz. 49; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lutego 2002 roku, K 39/00,OTK - A 2002, nr 1, poz. 4).

W uzasadnieniu orzeczenia z dnia 20 listopada 1996 roku, K27/95 Trybunał Konstytucyjny podkreślił, iż w powojennej historii zagadnienia pracowniczych ogrodów działkowych regulował jako pierwszy dekret Krajowej Rady Narodowej z dnia 25 czerwca 1946 r. o ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 34, poz. 208). Dekret Krajowej Rady Narodowej z 25 czerwca 1946 r. został zmieniony przez ustawę z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 18, poz. 117). Na podstawie zaś ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych z 1981 r. prawnym następcą Zrzeszenia Pracowniczych Związków Zawodowych z zakresie prowadzenia pracowniczych ogrodów działkowych został Polski Związek Działkowców. PZD przejmując z mocy ustawy wszystkie wcześniej istniejące pracownicze ogrody działkowe, przejął ich majątek, należności i zobowiązania (art. 32 u.p.o.d.).

Mówiąc zatem o użytkowaniu należy odróżnić posiadanie prawa użytkowania od jego wykonywania. Wykonywanie tego prawa oznacza określony zespół uprawnień do używania rzeczy i pobierania z niej pożytków, a więc nie jest równoznaczne z posiadaniem tego prawa w znaczeniu prawa rzeczowego ograniczonego. Użytkownik bowiem może je wykonywać samodzielnie, ale także za pośrednictwem innych osób – w przypadku PZD za pośrednictwem działkowców.

(por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2002 roku, I SA 67/01, LEX nr 81746, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2005 roku, OSK 949/04, LEX nr 171168 – dotyczący zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ).

Sąd pierwszej instancji rozważając w niniejszej sprawie charakter uprawnień służących Polskiemu Związkowi Działkowców z tytułu użytkowania skupił się na aspektach wykonywania tego prawa a nie posiadania prawa użytkowania, co w konsekwencji doprowadziło Sąd do błędnego wniosku, iż prawo użytkowania nieruchomości wynikające z art. 8 ust. 1 u.p.o.d. nie jest prawem o charakterze rzeczowym.

Przepis art. 8 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 6 maja 1981 roku o pracowniczych ogrodach działkowych przytoczone wyżej brzmienie uzyskał z mocy ustawy z dnia 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych ( Dz. U. Nr 99, poz. 486 ), która weszła w życie w dniu 9 września 1995 roku.

Jednocześnie w art. 2 ustawy z dnia 23 czerwca 1995 roku przyznano Polskiemu Związkowi Działkowców roszczenie o ustanowienie na jego rzecz prawa użytkowania wieczystego gruntów wchodzących w skład pracowniczych ogrodów działkowych, jeżeli w dniu 5 grudnia 1990 r. i w dniu wejścia w życie ustawy był użytkownikiem tych gruntów, a ogrody spełniały warunki, o których mowa w art. 10 lub art. 33 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych.

W art. 2 ustawy zmieniającej uregulowano uwłaszczenie Polskiego Związku Działkowców. Związkowi temu dano roszczenie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntów wchodzących w skład pracowniczych ogrodów działkowych, ustanawiając termin graniczny zgłoszenia wniosku w tym przedmiocie. Z woli ustawodawcy roszczenia, o których mowa w ust. 1, wygasały, jeżeli Polski Związek Działkowców nie złożył stosownego wniosku do dnia 31 grudnia 1996 roku.

( po. G. Bieniek, Z. Marmaj, Użytkowanie wieczyste w praktyce, Problematyka prawna, wydanie II, ZCO Warszawa – Zielona Góra 1999, s.97 ).

W celu realizacji roszczenia opartego na powołanym wyżej przepisie art. 2 ust.1 ustawy z dnia 23 czerwca 1995 roku Polski Związek Działkowców Wojewódzki Zarząd w Warszawie w dniu 30 czerwca 1996 roku złożył wniosek o ustanowienie na jego rzecz prawa użytkowania wieczystego gruntów wchodzących w skład m. in. Pracowniczych Ogrodów Działkowych im. "W." istniejących od 1940 roku podnosząc, że spełniają warunki ogrodu stałego.

Tym samym przepis ten stał się podstawą prawną do występowania przez Polski Związek Działkowców w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym, które dotyczy przedmiotowego gruntu. Niewątpliwie postępowanie prowadzone w niniejszej sprawie w oparciu o przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) dotyczy przedmiotowego gruntu.

W tej sytuacji Polski Związek Działkowców - jako podmiot, który w ustawowym terminie skorzystał z uprawnienia do zgłoszenia roszczenia co do spornej nieruchomości – uzyskał legitymację do bycia stroną w innym postępowaniu dotyczącym tejże nieruchomości. Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd Mazowiecki jak i T. P. – Ł. / następca prawny M. P., która złożyła wniosek o ustanowienie prawa własności czasowej / zgłosili roszczenia co do tej samej nieruchomości – są stronami o przeciwstawnych interesach. Roszczenia te w obu przypadkach dotyczą ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, chociaż zostały oparte na innych podstawach prawnych.

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości fakt zgłoszenia przez Polski Związek Działkowców wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu w czerwcu 1996 roku, co potwierdza dodatkowo pismo Naczelnika Wydziału Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicy [...] z dnia 9 czerwca 2000 roku.

Wniosek ten Polski Związek Działkowców złożył przed wszczęciem / w dniu 7 lipca 2000 roku / postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 1 września 1951 roku o odmowie prawa własności czasowej i przed stwierdzeniem nieważności tego orzeczenia - decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 5 lutego 2001 roku jak też przed stwierdzeniem przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 lutego 2002 roku, K39/00 (OTK - A 2002, nr 1, poz. 4) niezgodności przepisów art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 99, poz. 486 ze zm.) z art. 165 ust. 1 oraz z art. 167 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jak zaznaczył Trybunał Konstytucyjny w powyższym wyroku, przedmiotem art. 2 ust. 1 jest roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego i prawo, które jest konsekwencją jego zaspokojenia.

Wprawdzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że wniosek dekretowy korzysta z pierwszeństwa rozpoznania przed wnioskami zgłoszonymi na podstawie innych aktów prawnych i do chwili jego rozpoznania nie jest możliwe zadysponowanie nieruchomością w inny sposób i na rzecz innych podmiotów to jednak nie można zaakceptować stanowiska, iż wystąpienie w 1996 roku z wnioskiem o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nie stanowi podstawy do uznania skarżącego za stronę postępowania prowadzonego na podstawie przepisu dekretu z 1945 roku.

Norm prawnych stanowiących podstawę interesu prawnego Polskiego Związku Działkowców nie można utożsamiać wyłącznie z przepisami dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Kwestia pierwszeństwa rozpoznania wniosku dekretowego nie może wpływać na legitymację stron w danym postępowaniu. O przymiocie strony - jak wyżej wskazano - decydują normy prawa materialnego nie zaś to, które postępowanie ma pierwszeństwo.

Zgłoszenie przez Polski Związek Działkowców w terminie do dnia 31 grudnia 1996 roku roszczenia o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntów (art. 2 ustawy z dnia 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych - Dz. U. Nr 99, poz. 486) stanowiło przesłankę nabycia przez ten Związek prawa strony w postępowaniu prowadzonym w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279).

Stroną postępowania administracyjnego dotyczącego nabycia nieruchomości (prawa własności nieruchomości czy też prawa użytkowania wieczystego) jest bowiem także podmiot ubiegający się o tę nieruchomość w innym postępowaniu, jak również podmiot, któremu w świetle prawa przysługuje do niej roszczenie. Interes prawny tego podmiotu, czyniący zeń stronę drugiego postępowania, polega na tym, że w razie rozstrzygnięcia sprawy na jego niekorzyść, i to bez możliwości obrony jego praw, postępowanie dotyczące jego żądania nabycia nieruchomości (odpowiednio prawa użytkowania wieczystego) stawałoby się bezprzedmiotowe.

W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2005 roku, I SA 1868/94, (por. ONSA 1996/3/116).

Odrębną kwestię stanowi zasadność żądań zgłoszonych przez Polski Związek Działkowców w zakresie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego i wpływ powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lutego 2002 roku, K39/00 na załatwienie tegoż wniosku. Zaznaczyć należy, iż Polski Związek Działkowców uzyskał status strony w postępowaniu dekretowym przed wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny powyższego wyroku.

Z tych względów należy uznać, że w okolicznościach niniejszej sprawy Polski Związek Działkowców posiada legitymację strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu prowadzonym na gruncie dekretu z 1945 roku. Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej w powyższym zakresie należy uznać za zasadne.

Odnośnie zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270 ze zm.) podnieść należy, iż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność uzasadnienia podnoszonej podstawy skargi kasacyjnej przez wskazanie, które przepisy ustawy – oznaczone numerem artykułu (paragraf, ustęp) - zostały naruszone, na czym to naruszenie polega oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga zawiera wywody zmuszające Naczelny Sąd Administracyjny do domyślania się, który przepis prawa skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Przepis ten musi być wskazany wyraźnie (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 r., sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997/6-7/96).

Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Z tych względów zarzut naruszenia art. 145 § 1 p.p.s.a. bez wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej pozostaje poza oceną Sądu.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).