Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1014/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 104,  art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 3, art. 29 ust. 1 pkt 23, art. 30 ust. 1 pkt 2,i 3
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 41-43
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Anna Jarosz /spr./ WSA Tomasz Grossmann Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2012r. sprawy ze skarg A. T. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) r. nr (...) umarzającą postępowanie odwoławcze i na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) nr (...) utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji oraz skargi D. R. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) r. nr (...) utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji oddala skargi


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia (...) r., nr (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej PINB, bądź Inspektor Powiatowy) na podstawie art. 104 oraz 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie zgodności z przepisami prawa budowy ogrodzenia od strony działki nr ewidencyjny (...) zlokalizowanego na działce nr ewidencyjny (...), obręb Z., gmina S. L.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej prawo budowlane) budowa ogrodzeń jest wyłączona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Natomiast z art. 30 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego wynika obowiązek zgłoszenia organowi administracji architektoniczno - budowlanej zamiaru budowy ogrodzenia jedynie od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2.20 m. Działka nr (...) od strony której zlokalizowane jest przedmiotowe ogrodzenie stanowi prywatną drogę dojazdową do działek (...), (...),(...). W związku z powyższym nie stanowi drogi gminnej (publicznej) w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz.115 ze zm., dalej ustawa o drogach publicznych). W trakcie kontroli ustalono, że powyższe ogrodzenie nie przekracza wysokości 2.20 m w związku z czym, w ocenie organu, budowa przedmiotowego ogrodzenia nie wymagała zgłoszenia organowi administracji architektoniczno -budowlanej.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła D. R. oraz A. T. podnosząc, iż sentencja jak i uzasadnienie decyzji nr (...) wskazuje, że organ w rażący sposób naruszył art. 7 kpa poprzez zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego. Pomimo wskazania we wniosku rzeczywistej kwalifikacji kwestionowanego obiektu budowlanego organ nie zadał sobie najmniejszego trudu wyjaśnienia tej kwestii. Obiektem budowlanym stanowiącym przedmiot tej decyzji jest bowiem nie "ogrodzenie z płyt betonowych" jak kwalifikują tę budowlę pracownicy PINB lecz mur oporowy wykonany w celu umocnienia sztucznie utworzonej poprzez nawiezienie mas ziemnych o miąższości około 100 do 130 cm skarpy. Organ bez podania jakichkolwiek argumentów na rzecz innej kwalifikacji kwestionowanego obiektu budowlanego stwierdził, że jest to "ogrodzenie z płyt betonowych" a następnie, na podstawie tej błędnej kwalifikacji obiektu stwierdził, iż obiekt taki nie wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Dla prawidłowej kwalifikacji wzniesionego obiektu budowlanego należy wziąć pod uwagę nie tylko zewnętrzny wygląd (i to tylko od jednej strony) lecz także cel jego wzniesienia, rzeczywistą funkcję jaką pełni oraz jego cechy konstrukcyjne. Patrząc na ten obiekt z zewnątrz działki o nr (...)być może wygląda on na ogrodzenie z płyt betonowych, jednak został on wzniesiony w zupełnie innym celu. Powodem wzniesienia rzekomego "ogrodzenia", a w rzeczywistości muru oporowego jest konieczność powstrzymania naporu mas ziemnych nawiezionych na działkę nr (...) by nie wysypywały się one na sąsiednie działki. Za taką kwalifikacją tego obiektu budowlanego, w ocenie stron, przemawia także jego konstrukcja. Typowe ogrodzenie z płyt betonowych ogranicza się do betonowych słupów wkopanych w ziemię oraz wsuniętych pomiędzy słupy prefabrykowanych płyt betonowych. W przypadku tego muru oprócz słupów betonowych głęboko wkopanych w ziemię zastosowano dwie warstwy płyt betonowych wraz ze specjalnymi przekładkami, których celem jest rozłożenie sił naporu gruntu na obie warstwy płyt, gdyż jedna warstwa zastosowanych płyt nie wytrzymałaby tego naporu. Nie istnieją żadne przesłanki do stwierdzenia, iż budowla ziemna wybudowana na działce nr (...) wraz z konstrukcją oporową w formie muru oporowego zwolniona jest z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Odwołujący informowali organ, że PINB prowadzi postępowanie w sprawie "zgodności z przepisami prawa budowlanego budowy ogrodzenia" co jest niezgodne zarówno z wnioskiem jak i ze stanem faktycznym. Zarówno we wniosku jak i późniejszych pismach przedmiotem skargi jest wybudowanie budowli ziemnej w formie wysokiej, ponad metrowej skarpy oraz konstrukcji oporowej niezbędnej do utrzymania tej skarpy wybudowanej z prefabrykowanych elementów, teoretycznie przeznaczonych do budowy parkanu.

Decyzją z dnia (...) r. (...) Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WWINB, bądź Inspektor Powiatowy) na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 oraz art. 104 § 1 i 2 kpa umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem A. T.

Decyzją z dnia (...) r. (...) Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając odwołanie D. R., na podstawie art. 104 § 1 i 2 kpa utrzymał, w mocy zaskarżoną decyzję wskazując, iż zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 prawa budowlanego budowa ogrodzeń nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Z kolei zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego, zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m (art. 30 ust. I pkt 3). Organ powołując się na orzecznictwo wskazał, iż zgodnie z obowiązującymi od dnia 1 stycznia 1995 r. przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane ogrodzenia budowlane poza miejscami publicznymi - niezależnie od ich konstrukcji i użytego materiału budowlanego - nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i w związku z tym nie podlegają nadzorowi organów budowlanych. Wydane w odniesieniu do takich ogrodzeń decyzje administracyjne nakazujące ich rozbiórką byłyby dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. "Budowa" ogrodzeń regulowana została także w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Zgodnie z § 41-43 w/w rozporządzenia "ogrodzenie nie może stwarzać zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i zwierząt. Umieszczanie na ogrodzeniach, na wysokości mniejszej niż 1,8 m, ostro zakończonych elementów, drutu kolczastego, tłuczonego szkła oraz innych podobnych wyrobów i materiałów jest zabronione. Bramy i furtki w ogrodzeniu nie mogą otwierać się na zewnątrz działki. Furtki w ogrodzeniu przy budynkach mieszkalnych wielorodzinnych i budynkach użyteczności publicznej nie mogą utrudniać dostępu do nich osobom niepełnosprawnym poruszającym się na wózkach inwalidzkich. Szerokość bramy powinna wynosić w świetle co najmniej 2,4 m, a w przypadku zastosowania furtki jej szerokość powinna być nie mniejsza niż 0,9 m, przy czym na drodze pożarowej szerokości te regulują przepisy odrębne dotyczące ochrony przeciwpożarowej ". Przedmiotowe ogrodzenie nie narusza także w/w przepisów, a zatem skoro ogrodzenie to nie narusza żadnych z przywołanych przepisów, to postępowanie winno zostać umorzone.

Skargę na decyzję WWINB utrzymującą w mocy decyzję PINB złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego D. R. wskazując, iż organ w trakcie postępowania, pomimo wielokrotnego zwracania uwagi nigdy nie odniósł się do stawianego zarzutu błędnego ustalenia stanu faktycznego, co stoi w rażącej sprzeczności z art. 9 i art. 11 kpa. Sztuczne naniesienie ponad metrowej warstwy ziemi ponad naturalny poziom terenu w granicy z sąsiednimi działkami wywołał konieczność wybudowania konstrukcji oporowej zapewniającej stabilność tej skarpy i zapobiegającej rozsypywaniu się tej ziemi na sąsiednie działki. Konstrukcja oporowa wybudowana została bardzo niechlujnie, z materiałów przeznaczonych na budowę parkanu, co spowodowało, że już w tej chwili konstrukcja ta znacznie się przechyliła w miejscu największego spiętrzenia nasypu. Wzniesiona budowla pomimo, że nie jest typowa dla budowli ziemnych, jednak z całą pewnością nie spełnia ona funkcji parkanu. Przeciwko traktowaniu tej budowli jako parkanu przemawia także fakt, iż została ona wybudowana tylko w tym miejscu, w którym poziom terenu działki nr (...) został podniesiony w największym stopniu. W dalszej części działki nie wybudowano już parkanu - powstała niewysoki skarpa, która została ukształtowana w ten sposób, że łagodnie opada w kierunku działek sąsiednich. Wszystkie opisane powyżej okoliczności wskazują, że zarówno z uwagi na cechy samej budowli jaki i intencje dla których została wzniesiona świadczą o tym, iż jest to ewidentnie budowla ziemna z konstrukcją oporową, a nie parkan.

Wyrokiem z dnia (...) r., sygn. akt (...) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję z dnia (...) r. nr (...) i decyzję ją poprzedzającą PINB z dnia (...) r. nr (...).

W uzasadnieniu wskazano, iż w myśl art. 28 ust. 1 prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Budowa ogrodzeń, w świetle art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy, nie wymaga pozwolenia na budowę, zaś zgłoszenia właściwemu organowi wymaga jedynie budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m (art. 30 ust. 1 pkt 3). W przedmiotowej sprawie organ bez głębszej analizy wskazał, iż ogrodzenie powstało od strony drogi dojazdowej i nie przekracza wysokości 2,20 m co w ocenie organów prowadzi do uznania, iż w przedmiotowej sprawie nie było konieczności zgłoszenia tych robót, a co za tym idzie prowadzi do uznania, że postępowanie jest bezprzedmiotowe. Zgodnie z prawem budowlanym budowa ogrodzeń nie wymaga pozwolenia na budowę, zaś zgłoszenia właściwemu organowi wymaga jedynie budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. W przedmiotowej sprawie, co prawda ogrodzenie nie przekracza wysokości 2,20 m, to jednak sam fakt, iż ogrodzenie to powstało od strony dojazdowej i nie przekracza wysokości 2,20 m nie oznacza, iż nie wymaga zgłoszenia. Sąd uznał, iż art. 30 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego wymaga zgłoszenia zamiaru budowy nie tylko ogrodzeń powyżej 2,20 m oraz budowy ogrodzeń od strony dróg publicznych, w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, ale również budowy ogrodzeń od strony dróg wewnętrznych będących ulicami lub placami o powszechnej dostępności, jak również od strony torów kolejowych oraz innych miejsc publicznych nie będących drogami (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2008 r., II OSK 1467/07 ,http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego organ prowadząc niniejsze postępowanie w zakresie zgodności z przepisami prawa budowy ogrodzenia winien ustalić czy "prywatna droga dojazdowa" od której strony postawiono ogrodzenie stanowi czy też nie ulicę w rozumieniu ustawy o drogach publicznych tzn. czy jest to ulica o ogólnej dostępności. Organ nie odniósł się również do twierdzeń strony zgłaszanych w toku postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie pomimo zgłaszania przez skarżącą, iż uczestniczka postępowania wzniosła "mur oporowy" organ bez dokładnego wyjaśnienia poprzestał na stwierdzeniu, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z ogrodzeniem. Powyższe wymagało od organu ustosunkowania się do tych twierdzeń w szczególności, iż strona w toku postępowania wskazywała, iż dla "prawidłowej kwalifikacji wzniesionego obiektu budowlanego należy wziąć pod uwagę nie tylko zewnętrzny wygląd (i to tylko od jednej strony) lecz także cel jego wzniesienia, rzeczywistą funkcję jaką pełni oraz cechy konstrukcyjne. Strona wskazywała także, iż powodem wzniesienia rzekomego ogrodzenia, a w rzeczywistości muru oporowego była konieczność powstrzymania naporu mas ziemnych nawiezionych na działkę nr 281/11 by nie wysypywała się one na sąsiednie działki.

Decyzją z dnia (...) r. nr (...) PINB na podstawie art. 104 oraz art. 105 § 1 kpa umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie zgodności z przepisami prawa budowy ogrodzenia od strony działki nr ewidenycjny (...) zlokalizowanego na działce nr ewidencyjny (...), obręb Z. gm. S. L.

W uzasadnieniu wskazano, iż w dniu (...)r. przeprowadzono kontrolę działki nr (...) i ustalono, ze jest ona ogrodzona w tylnej części, od strony działki nr (...), ogrodzeniem betonowym z płyt prefabrykowanych na odcinku o długości około 25,7 m. Wysokość ogrodzenia od strony działki nr (...) wynosi 125-135 cm. W drugim rzędzie obok płotu betonowego wkopano płyty ogrodzeniowe przytrzymywane rurami kwadratowymi, które stanowią umocnienie gruntu na wysokości w maksymalnym miejscu 90 cm. Ustalono również, że działka nr (...) stanowi dojazd od ul. Ł. do działki nr (...), na tym odcinku jest przejezdna jako droga gruntowa nieutwardzona. W pozostałej części porośnięta jest krzewami i drzewami owocowymi, w związku z czym jest nieprzejezdna i nie nadaje się do użytkowania jako droga i dojazd do posesji do działki nr (...). Współwłaścicielka działki nr (...) I. H oświadczyła, że ogrodzenie, o którym mowa w protokole kontroli z dnia (...) r. zdemontowano. Obecnie istniejące ogrodzenie, które wykonano na podstawie zgłoszenia zamiaru budowy przebiega w tym samym miejscu, z tym, że pozostawiono odkryte znaki graniczne, które wcześniej były zakryte. Na zgłoszenie zamiaru budowy ogrodzenia zlokalizowanego na przedmiotowej działce nie wniesiono sprzeciwu. W dniu (...) r. inwestor poinformował o usunięciu płyt ogrodzeniowych stabilizujących grunt, umiejscowionych przy ogrodzeniu od strony wewnętrznej. Natomiast w dniu (...) r. przeprowadzono niezapowiedzianą kontrolę ogrodzenia, w trakcie której stwierdzono, iż inwestor zlikwidował płyty ogrodzeniowe wewnętrzne, na które uprzednio napierał grunt, z pozostawieniem płyty betonowej tzw. "startowej" o wysokości 25 cm, położonej na gruncie obok ogrodzenia jako krawężnika zabezpieczającego przed przenikaniem wód opadowych na sąsiednią działkę. W chwili obecnej grunt nie napiera na ogrodzenie, a tzw. płyta startowa nie jest murem oporowym, gdyż nie jest osadzona w gruncie i nie posiada fundamentów. Ponadto stwierdzono pęknięcie kilku płyt w ciągu ogrodzenia oraz lekkie pochylenie ogrodzenia na zewnątrz, co w chwili obecnej nie zagraża stabilności ogrodzenia betonowego. Pełnomocnik D. R. poinformował organ nadzoru o fakcie rozebrania konstrukcji oporowej przez inwestora stwierdzając, że powyższe zdarzenie miało znamiona katastrofy budowlanej. W odpowiedzi Inspektor Powiatowy poinformował, ze pomimo pęknięcia płyt ogrodzenia i jego lekkiego przechylenia w chwili obecnej nie ma zagrożenia stabilności ogrodzenia., jednakże w dalszej perspektywie potrzebne będzie dokonanie wymiany uszkodzonych płyt. Pismem z dnia (...) r. pełnomocnik D.R. wyraził szereg wątpliwości dotyczących działania organy nadzoru budowlanego oraz inwestora. Zwrócił się także o wytłumaczenie pojęcia "płyty ogrodzeniowe stabilizujące grunt". Według organu nadzoru pojęcie to należy rozumieć dosłownie jako płyty ogrodzeniowe, które stabilizują grunt przed jego osuwaniem przy różnicy poziomów gruntu. Podczas kontroli w dniu (...) r. ustalono, iż grunt nie napiera na ogrodzenie. Odnosząc się do zarzutów odnośnie wkroczenia na cudzą własność, wskazano, iż organ nadzoru budowlanego nie ma kompetencji do podejmowania decyzji w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia (...) r. wskazywał, że w przedmiotowej sprawie należy ustalić czy działka nr (...) posiada cechę ogólnej dostępności, co świadczyłoby o tym, że wspomniana działka jest ulicą w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Z uwagi na fakt, iż inwestor rozebrał stare ogrodzenie oraz zgłosił wykonanie nowego ogrodzenia, dokonanie powyższych ustaleń nie było istotne w dalszym toku postępowania.

W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik D. R. i A. T. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie decyzji o rozbiórce wzniesionej bez pozwolenia budowli ziemnej wraz ze stanowiącą jej integralną część, usytuowaną w granicy pomiędzy działką nr (...) a działkami (...) i(...), konstrukcją oporową bądź uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie jej do organu I instancji celem ponownego rozpatrzenia. W odwołaniu zarzucono, iż wzniesiona budowla okazała się bez wątpienia budowlą ziemną, a konstrukcja wzniesiona w granicy działki stanowi jej integralną część – konstrukcję oporową. Konstrukcja ta, nie dość że zbudowana została bez zezwolenia, to jeszcze tak niefachowo, że nie przetrwała toczącego się postępowania, przechyliła się na sąsiednią działkę i dla jej uratowania musiała zostać częściowo rozebrana. Co do funkcji tej budowli, nie ulega wątpliwości, iż jest to budowla ziemna wraz z konstrukcją oporową, a nieprecyzyjny opis spornej budowli w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji sprzeczny jest z rzeczywistością. Ponadto błędnie określono wysokość budowli i co za tym idzie powstaje również mylne wrażenie, co do wysokości spiętrzenia gruntu. W rzeczywistości wysokość tej budowli od poziomu gruntu rodzimego wynosi ok. 150 cm, a wysokość skarpy ziemnej w najwyższym punkcie wynosi ok. 120-130 cm. Oświadczenie inwestora, iż ogrodzenie, o którym mowa w protokole kontroli z dnia (...) r. zdemontowano nie zostało przez organ zweryfikowane. Gdyby przyjąć, iż oświadczenie to jest prawdziwe, to oznaczałoby, iż inwestor zdemontował sporne ogrodzenie i powtórnie wybudował nielegalną budowlę. Postępowanie, pośrednio potwierdza, iż wzniesiona budowla może być traktowana jako mur oporowy, bowiem organ w uzasadnieniu decyzji wskazuje, iż dopiero w związku z usunięciem płyt ogrodzeniowych wewnętrznych ustał napór gruntu na rzekome ogrodzenie, podnosząc dodatkowo, iż tzw. płyta startowa nie jest murem oporowym, gdyż nie jest osadzona w gruncie i nie posiada fundamentów. Można stąd wyciągnąć wniosek, iż ww. elementy pozwalają na zakwalifikowanie obiektu jako muru oporowego. Nie ulega wątpliwości, iż wzniesiona budowla jest technicznie wadliwa i w związku z tym nie spełnia wszystkich przymiotów konstrukcji oporowej przewidzianej w praktyce budowlanej, ale organ nadzoru budowlanego potwierdza fakt wspierania się na kwestionowanej budowli spiętrzonego, po stronie działki nr (...), gruntu jak również to, iż siły naporu są tak duże, iż przyczyniły się do destrukcji tej budowli. Kwestia wadliwego fundamentowania tej budowli (tylko za pomocą słupów o znacznym rozstawie) jest jednym z głównych powodów zwrócenia się do organu nadzoru budowlanego, bowiem stanowi zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi.

Decyzją z dnia (...) r. nr (...) WWINB na podstawie art. 104 § 1 i 2 i art. 138 § 1 pkt 1 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wskazano, iż w związku z wątpliwościami dotyczącymi (...) r. organ powiatowy do przeprowadzenia ponownych czynności kontrolnych na terenie przedmiotowej nieruchomości. W dniu (...) r. przeprowadzono czynności kontrolne, podczas których ustalono, iż na przedmiotowe ogrodzenie nie napiera grunt z uwagi na przerwę pomiędzy nasypem gruntu a wykonanym ogrodzeniem z płyt betonowych. Przedmiotem kontroli jest ogrodzenie betonowe pełne, nie przekraczające maksymalnie wysokości 2,20 m, zlokalizowane na działce nr (...), na które inwestor uzyskał skuteczne zgłoszenie na wzniesienie przedmiotowego ogrodzenia. Ogrodzenie usytuowano częściowo od strony drogi publicznej a częściowo od strony ogólnodostępnego zadrzewionego lasu. Przedmiotowe ogrodzenie wymieniono jako urządzenie budowlane w art. 3 pkt 9 prawa budowlanego, jednakże kategoria ta została wyodrębniona przez ustawodawcę jedynie z punktu widzenia funkcjonalnej relacji określonych obiektów w stosunku do obiektu budowlanego, głównie budynku. Należy zatem wskazać, że urządzenia budowlane są również obiektami budowlanymi w rozumieniu art. 3 pkt 1 prawo budowlanego. Wnioskować zatem można, iż ogrodzenie jest wyodrębnionym i samodzielnym obiektem budowlanym, nie będącym urządzeniem związanym z jakimkolwiek innym obiektem budowlanym. Takie stanowisko wyrażono w wyroku NSA z dnia 30 kwietnia 1999 r. sygn. akt IV SA 1851/96. Jako , że ogrodzenie mieści się w definicji obiektu budowlanego, jego budowa objęta jest zakresem normy określonej w art. 49b ust. 1 prawa budowlanego i zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego inwestor dokonał skutecznego zgłoszenia zamiaru posadowienia przedmiotowego ogrodzenia. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu wskazano, iż przedmiot niniejszego postępowania nie jest murem oporowym, ponieważ mur oporowy to samodzielna budowla zaliczana do kategorii konstrukcji oporowych przenosząca napór zabezpieczonego obiektu lub gruntu na podłoże. W przypadku, gdy, jak to ma miejsce na działce nr (...), grunt nie styka się z betonowymi prefabrykatami, nie może być mowy o przekazywaniu za jego pośrednictwem naporu gruntu na podłoże, a więc nie może być mowy o murze oporowym. Natomiast ogrodzenie wyznacza obszar nieruchomości, uzupełnia architekturę domu, a także chroni przed dostępem osób trzecich. Zatem należy stwierdzić, iż w niniejszym postępowaniu mamy do czynienia z ogrodzeniem, na którego posadowienie inwestor uzyskał skuteczne zgłoszenie. Skoro stan techniczny przedmiotowego ogrodzenia nie stwarza zagrożenia dla życia i mienia osób trzecich i nie narusza żadnych przepisów to postępowanie należało umorzyć.

Decyzją z dnia (...) r. nr (...) Inspektor Wojewódzki na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 oraz art. 104 § 1 i 2 kpa umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem A.T.

W uzasadnieniu wskazano, iż wezwano pełnomocnika odwołującego do wykazania interesu prawnego w toczącym się postępowaniu. W odpowiedzi wskazano, iż A. T. ma notarialne zagwarantowane na nieruchomości należącej do jego córki D. R. prawo użytkowania na okres 45 lat, na potwierdzenie czego przedłożono częściowy odpis aktu notarialnego. Skoro A. T. nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością, a posiadana jedynie prawo użytkowania nieruchomości, to świadczy to jedynie o posiadaniu przez odwołującego interesu faktycznego, który nie może być utożsamiany z interesem prawnym, o jakim mowa war t. 28 kpa. Z tego względu nie można uznać odwołującego za stronę w niniejszym postępowaniu.

W skardze na decyzję z dnia (...) r. utrzymującą w mocy decyzję z dnia (...) r. umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie zgodności z przepisami prawa budowy ogrodzenia pełnomocnik D. R. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i decyzji ja poprzedzającej, stwierdzenie obowiązku wydania decyzji o rozbiórce budowli ziemnej wraz z konstrukcją oporową wydanej bez pozwolenia na budowę bądź w przypadku braku możliwości wydania decyzji o rozbiórce skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez uprawniony organ z uwzględnieniem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i prawnego. W skardze zarzucono całkowite ignorowanie przez organy nadzoru budowlanego zarówno cech i charakterystyki technicznej bezprawnie wzniesionej budowli jaki i celów dla jakich została wzniesiona. Ustalenie dokonane przez organy, iż inwestor dokonał rozbiórki starego ogrodzenia jest nieprawdziwe. Organ celowo pomija fakt, iż przedmiotem sporu nie jest sama konstrukcja oporowa, lecz cała budowla ziemna składająca się ze skarpy ziemnej podtrzymywanej przez konstrukcję oporową. Przytoczone w trakcie całego postępowania argumenty świadczące o tym, iż sporna budowla jest ogrodzeniem a nie budowlą ziemną są nietrafne. Organy przyznają przecież w sposób dorozumiany, ze istnieje skarpa ziemna i że napiera ona na konstrukcję wybudowaną w granicy pomiędzy działkami. Jeżeli nawet po jej uszkodzeniu, na pewnym odcinku istnieje niewielki dystans pomiędzy skarpą, a przedmiotową budowlą, to jednak nigdzie nie znajduje się jednoznaczny opis tej budowli wykluczający posiadanie cech budowli ziemnej wraz z konstrukcją oporową. Taki opis musiałby bowiem prowadzić do jednoznacznej konkluzji z jaką budowlą mamy do czynienia. Również cechy charakterystyczne ogrodzenia, które wymienia organ, a które rzekomo odróżniają sporną budowlę od muru oporowego są nietrafne. Obszar nieruchomości wyznaczać, bowiem będzie zarówno mur oporowy jak i ogrodzenie pod warunkiem, iż mur zostanie wybudowany w granicy działki. Również argument o uzupełnieniu architektury jest błędny, bowiem od strony inwestora budowla przebiega przez całą długość i prawie na całej wysokości przykryta jest skarpą porośniętą roślinami i zasłoniętą budynkiem gospodarczym, a więc w żadnym wypadku budowla ta nie spełnia funkcji ogrodzenia. Natomiast najbardziej wątpliwy jest argument o ochronie przed dostępem osób trzecich. Budowla od strony działki nr (...) ma wysokość od 20 do 50 cm i na pewno nie stanowi żadnej ochrony przed dostępem osób trzecich. Ponadto przeciwko traktowaniu przedmiotowej budowli jako parkanu przemawia fakt , iż została wybudowana tylko w miejscu, w którym poziom terenu działki nr (...) podniesiono w największym stopniu. W dalszej części działki nie wybudowano już parkanu- powstała niewysoka skarpa, która łagodnie opada w kierunku działek sąsiednich.

A. T. złożył skargę na decyzję z dnia (...) r. umarzającą postępowanie odwoławcze i wniósł o uznanie go za stronę w przedmiotowym postępowaniu, uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, stwierdzenie obowiązku wydania decyzji o rozbiórce budowli ziemnej wraz z konstrukcją oporową wydanej bez pozwolenia na budowę bądź w przypadku braku możliwości wydania decyzji o rozbiórce skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez uprawniony organ z uwzględnieniem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i prawnego, podnosząc argumenty tożsame jak w skardze wniesionej przez pełnomocnika D. R.

W odpowiedzi na skargi Inspektor Wojewódzki wniósł o ich oddalenie podtrzymując stanowiska wyrażone w zaskarżonych decyzjach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd, który rozpatruje niniejsza sprawę, związany jest oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku WSA z dnia 16 czerwca 2010 r. (art. 153 ppsa)

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja WWINB z dnia (...) r. utrzymująca w mocy decyzję PINB z dnia (...) r. umarzająca postępowanie administracyjne w sprawie zgodności z przepisami prawa budowy ogrodzenia od strony działki nr (...) zlokalizowanej na działce nr (...), obręb Z. gm. S. :L oraz decyzja WWINB z dnia (...) r. umarzająca postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem pełnomocnika A.T. od decyzji z dnia (...) r. umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie zgodności z przepisami prawa budowy ogrodzenia od strony działki nr (...) zlokalizowanej na działce nr (...), obręb Z., gm. S. L.

Przedmiot sporu w rozpatrywanej sprawie dotyczył ustalenia czy przedmiotowa inwestycja traktowana jest jako ogrodzenie (stanowisko organu nadzoru) czy jako mur oporowy (stanowisko skarżących). Powyższe miało istotne znaczenie ponieważ w myśl art. 3 pkt 3 prawa budowlanego konstrukcje oporowe traktowane są jako budowle. Z kolei art. 29 prawa budowlanego zawiera katalog obiektów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a art. 30 zawiera enumeratywne wyliczenie przypadków w których wymagane jest dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi. Przepisy te nie wymieniają konstrukcji oporowych, a zatem budowa takiego obiektu wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

Natomiast drugą kwestią, która wymagała wyjaśnienia było ustalenie czy "prywatna droga dojazdowa" od której strony postawiono ogrodzenie stanowi czy też nie ulicę w rozumieniu ustawy o drogach publicznych tzn. czy jest to ulica o ogólnej dostępności. Ustalenie tej kwestii miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem jak wskazał Sąd w wyroku z dnia 16 czerwca 2010 r. zgłoszenia zamiaru budowy (art. 30 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego) wymagają nie tylko ogrodzenia powyższej 2,20 m oraz budowy ogrodzeń od strony dróg publicznych, w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, ale również budowy ogrodzeń od strony dróg wewnętrznych będących ulicami lub placami o powszechnej dostępności, jak również od strony torów kolejowych oraz innych miejsc publicznych nie będących drogami.

W celu ustalenia powyższych kwestii organ nadzoru budowlanego przeprowadziły w dniach (...) r., (...) r. i (...) r. kontrole na przedmiotowej nieruchomości, podczas, których ustalono, iż inwestor zlikwidował płyty ogrodzeniowe wewnętrzne, o których mowa w protokole kontroli z dnia (...) r., a na które uprzednio napierał grunt, pozostawiając jedynie płytę startową o wys. 25 cm położoną w granicy obok ogrodzenia jako krawężnik zabezpieczający przed przenikaniem wód opadowych na sąsiednią działkę. Ponadto ustalono, iż obecnie grunt nie napiera na ogrodzenie z uwagi na przerwę pomiędzy nasypem gruntu a wykonanym ogrodzeniem z płyt betonowych, a tzw. płyta startowa nie jest murkiem oporowym, ponieważ nie jest osadzona w gruncie i nie posiada fundamentów. Natomiast istniejące ogrodzenie betonowe z płyt prefabrykowanych, które pobudowano w miejscu poprzedniego ogrodzenia inwestor zgłosił do Starostwa Powiatowego w P. w dniu (...) r. i nie wniesiono od niego sprzeciwu.

Prawo budowlane nie zawiera legalnej definicji "muru oporowego". Posługuje się natomiast pojęciem "konstrukcji oporowej", zaliczając ją do budowli wymienionych w art. 3 pkt 3, przez które rozumie się każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Wykonywanie obiektu budowlanego w postaci konstrukcji oporowej nie zostało zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 i 2) ani nie zostało objęte obowiązkiem zgłoszenia (art. 30 ust. 1)., a zatem ma do niego zastosowanie art. 28 ust. 1 ustawy prawo budowlane i obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 21 listopada 2006 r., II OSK 1371/05, Lex nr 318327).

Ustalenia poczynione przez organy nadzoru budowlanego, w ocenie Sądu potwierdzają, że przedmiotowa nieruchomość w tylnej części ogrodzona jest płytami betonowymi. Ogrodzenie to nie styka się z gruntem, zatem nie można mówić o przekazaniu za jego pośrednictwem naporu gruntu na podłoże, co wskazuje, iż wybudowane ogrodzenie nie spełnia funkcji konstrukcji oporowej, lecz ogrodzenia w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego, które wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Funkcji oporowej, co wynika z kontroli przeprowadzonych na przedmiotowej nieruchomości, nie spełnia także płyta startowa, ponieważ nie jest osadzona w gruncie i nie zabezpiecza terenu przed osuwaniem się gruntu. Decydujące znaczenie, zgodnie z powszechnie przyjętym w orzecznictwie poglądem, przy kwalifikowaniu muru jako oporowego ma funkcja jaką pełni tj. przede wszystkim zabezpieczenie terenu przed osuwaniem się gruntu z terenu położonego wyżej (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 8095/11, opubl. cbois)

Natomiast o braku cech konstrukcji oporowej nie może przesądzać m. in. brak fundamentów, jak twierdzą organy nadzoru budowlanego. Fundamenty są elementem niezbędnym budynku, wymienionym w art. 3 pkt 2 prawa budowlanego. W przypadku budowli (art. 3 pkt 3), do których też zaliczają się konstrukcje oporowe, ustawodawca nie wskazał ich części składowych. Brak fundamentów nie może, więc przesądzać o braku możliwości zakwalifikowania do tej kategorii obiektów budowlanych.

Ponadto skoro poprzednia inwestycja została rozebrana, a istniejące ogrodzenie uzyskało pozytywne zgłoszenie zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego to nie zachodziła potrzeba ustalenia - dla potrzeb stwierdzenia czy dla przedmiotowej inwestycji wymagane jest zgłoszenie - czy "prywatna droga dojazdowa" od której strony postawiono ogrodzenie stanowi czy też nie ulicę w rozumieniu ustawy o drogach publicznych tzn. czy jest to ulica o ogólnej dostępności.

Z powyższych względów skoro inwestycja, o której mowa w protokole kontroli z dnia (...) r. została rozebrana, a nowa inwestycja w postaci ogrodzenia z płyt betonowych nie stanowi konstrukcji oporowej, a inwestor legitymuje się skutecznym zgłoszeniem na posadowienie przedmiotowego ogrodzenia organ nadzoru budowlanego prawidłowo uznał, iż postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe i umorzył postępowanie administracyjne.

Zgodnie z art. 105 kpa gdy postępowanie z jakiekolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Instytucję umorzenia postępowania wiąże się w piśmiennictwie z powstaniem trwałej i nieusuwalnej przeszkody w kontynuacji postępowania (A. Wiktorowska, Postępowanie administracyjne, 1996, s. 160), zastojem trwałym i ostatecznym postępowania (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 459), co różni tę instytucję od zawieszenia postępowania, w której przeszkoda w prawidłowym prowadzeniu postępowania ma charakter przeszkody przemijającej i usuwalnej (zob. komentarz do art. 97). Przepis art. 105 kpa kładzie jednak akcent nie na przeszkodę w prowadzeniu postępowania, lecz na bezprzedmiotowość, czyli brak przedmiotu postępowania administracyjnego. Poglądy na istotę umorzenia postępowania administracyjnego są zatem uwarunkowane przez stanowisko wobec samego przedmiotu postępowania administracyjnego. W piśmiennictwie na ogół przyjmuje się, że przedmiotem ogólnego postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 (zob. komentarz do art. 1). Prowadzi to do wniosku, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji, albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego (tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie). W pierwszym wypadku postępowanie stało się bezprzedmiotowe, bowiem przyczyna bezprzedmiotowości została wykryta w toku postępowania, w drugim natomiast dlatego, że przyczyna bezprzedmiotowości pojawiła się po wszczęciu postępowania, a przed jego zakończeniem (patrz A. Wróbel Komentarz aktualizowany do art. 105 kodeksu postępowania administracyjnego LEX/el. 2012 stan prawny: 11 styczeń 2012).

Z kolei odnosząc się do kwestii uznania skarżącego A. T. za stronę w niniejszym postępowaniu, należało wskazać, iż stosownie do art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony przesądzają przepisy prawa materialnego, przy czym interes prawny wyrażać się winien w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji danego podmiotu prawa. Powszechnie przyjęte jest zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że pojęcie "interes prawny" użyte w powyższym przepisie oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Interes ten wynika z przepisu prawa materialnego, który w okolicznościach danej sprawy daje podstawę do uznania danego podmiotu za stronę postępowania

Jak wynika z akt sprawy, skarżący nie legitymuje się żadnym prawnorzeczowym tytułem do działki, na której znajduje się sporne ogrodzenie. Skoro skarżący nie posiada prawa do dysponowania przedmiotową nieruchomością,, a posiada jedynie prawo jej użytkowania (co wynika z częściowego odpisu aktu notarialnego z dnia (...) r.) nie posiada interesu prawnego, o jakim mowa w art. 28 kpa, do wniesienia odwołania.

W tym stanie rzeczy organ nadzoru budowlanego prawidłowo uznał, iż skarżący nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 kpa i w związku z tym umorzył postępowanie odwoławcze. Osoba nieposiadająca żadnego tytułu prawnego do nieruchomości, której dotyczy postępowanie nie ma interesu prawnego do występowania w tym postępowaniu w charakterze strony, w konsekwencji nie jest również legitymowana do wniesienia odwołania (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2011 r., I OSK 669/10, LEX nr 824454). Tylko przepis prawa materialnego stanowiąc podstawę interesu prawnego stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym pomiędzy obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (patrz: wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011 r., OSK 883/10 LEX nr 990299 ). Interes prawny jest kategorią prawa materialnego. Interes prawny podmiotu do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym wywodzi się z bezpośredniego wpływu tego postępowania na sferę prawną tego podmiotu, który to wpływ wynikać musi z prawa materialnego. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się więc do ustalenia związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (np. decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes prawny nie wywodzi się z wewnętrznego przekonania osoby, która się na niego powołuje, lecz z wynikającego z przepisów prawa, rzeczywistego, bezpośredniego i aktualnego związku między sferą jej indywidualnych praw a prowadzonym postępowaniem (patrz:: wyrok WSA w Warszawie z 6 października 2010 r., VI SA/Wa 148/10, LEX nr 759598).

Postępowanie odwoławcze może zakończyć się decyzją o umorzeniu postępowania odwoławczego, gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 kpa). W wyroku z dnia 25 października 1988 r,. SA/Po 495/88 (niepubl) NSA podkreślił: przepis art. 138 § 1 pkt 3 kpa nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, wobec czego w każdej indywidualnej sprawie administracyjnej należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania, mając na uwadze treść art. 105 kpa. Będzie to miało miejsce wtedy, gdy strona cofnie odwołanie (art. 137 kpa), jeżeli organ odwoławczy w toku postępowania ustalił, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie (art. 127 § 1 kpa). Wypełnia to przesłankę bezprzedmiotowości postępowania (patrz B. Adamiak/J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.11.wydanie C. H. Beck 2011, s. 521).

Na marginesie Sąd zauważa, iż zaskarżone decyzje wydane w dniu (...) r. różniące się rozstrzygnięciami opatrzone zostały identycznymi numerami. Sytuacja taka chociaż nie ma wpływu na wynik sprawy, nie powinna mieć miejsca, decyzje te powinny różnić się numerami, chociażby przez dodatnie literki, tak aby można było je odróżnić.

Reasumując stwierdzić należy, iż organy nadzoru budowlanego na podstawie całościowej oceny materiału dowodowego podjęły właściwe rozstrzygnięcia zgodnie z wymogami art. 7, 77§ 1 i 80 kpa i z tych względów, Sąd na podstawie art.151 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.