Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1082/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-08-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 i art. 11 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 3 i 4
journal: Dz.U. 1991 nr 101 poz 444
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Anna Łukaszewska-Macioch Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 12 sierpnia 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1828/06 w sprawie ze skargi Gminy L. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo J. na rzecz Gminy L. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 stycznia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1828/06, po rozpoznaniu skargi Gminy L., uchylił decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...], nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody M. z dnia [...], nr [...], wydane w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Wojewoda M. decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) odmówił stwierdzenia nabycia przez Gminę L. z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w L. przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...] jako działka [...].

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...], po rozpoznaniu odwołania Gminy L., utrzymała w mocy decyzję Wojewody M. z dnia [...], podnosząc, że organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny, iż przedmiotowa nieruchomość, jako stanowiąca grunt leśny, nie podlega komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina L., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i zarzucając naruszenie art. 5 ust. 1 i art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz art. 6, art. 7 i art. 107 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą stwierdził, iż generalnie prawidłowa jest dokonana przez organ odwoławczy ocena, że grunty leśne, wchodzące w dacie 27 maja 1990 r. w skład Państwowego Gospodarstwa Leśnego nie mogły podlegać komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 powyższej ustawy. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że organ wykonawczy jako podstawę wyłączenia przedmiotowego gruntu z komunalizacji wskazał art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., podczas gdy w ocenie Sądu, wymaga rozważenia zastosowanie jako podstawy prawnej wyłączenia lasów z komunalizacji przepisu art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej, gdyż w przepisie tym ustawodawca wymienia przedsiębiorstwa państwowe lub jednostki organizacyjne wykonujące zadania o charakterze ogólnokrajowym. Lasy Państwowe nie są przedsiębiorstwem państwowym, lecz są państwową jednostką organizacyjną wykonującą zadania o charakterze ogólnokrajowym .

Sąd podkreślił, że istotą sprawy jest ustalenie, czy przedmiotowa nieruchomość stanowiła las lub grunt związany z gospodarką leśną oraz czy w związku z tym w dacie 27 maja 1990 r. wchodziła w skład zasobu państwowego gospodarstwa leśnego. W tej kwestii, w ocenie Sądu, organy obu instancji orzekające w sprawie nie zebrały i nie rozpatrzyły w wyczerpujący sposób materiału dowodowego. Z akt sprawy wynika, że dokumentem, w oparciu o który organy obu instancji poczyniły ustalenia, że sporna nieruchomość stanowiła grunt leśny jest wypis z ewidencji gruntów sporządzony według stanu na dzień 2 kwietnia 2002 r. Tymczasem, zgodnie z ustawą z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, decydujący dla rozstrzygnięcia sprawy z wniosku o komunalizację mienia jest stan faktyczny istniejący w dniu wejścia w życie tej ustawy, czyli w dniu 27 maja 1990 r. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy jest to tym bardziej niezbędne, gdyż według karty ewidencyjnej nr 1100 opisującej stan na dzień 27 maja 1990 r. sporny grunt stanowił działkę budowlaną niezabudowaną. Natomiast wypis z ewidencji gruntów znajdujący się w aktach sprawy, a sporządzony według stanu na dzień 2 kwietnia 2002 r. dotyczy okresu po przekazaniu przedmiotowej nieruchomości Lasom Państwowym przez Kierownika Urzędu Rejonowego w L. Organy obu instancji powinny ze szczególną wnikliwością wyjaśnić, czy będąca przedmiotem postępowania komunalizacyjnego nieruchomość według stanu na dzień 27 maja 1990 r. stanowiła grunt leśny również i z powodu sposobu nabycia jej przez Skarb Państwa oraz podnoszonej przez skarżącą gminę w odwołaniu okoliczności, że wchodziła ona w skład dawnego majątku hrabiego M. P., który po wojnie został rozdysponowany.

Ponadto Sąd zauważył, że sporna nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa w trybie zasiedzenia na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Nowym Dworze Mazowieckim z dnia 28 stycznia 1983 r. sygn. akt [...], co wynika z odpisu z księgi wieczystej. Zachodzi zatem pytanie, czy sporna nieruchomość nie została przejęta w trybie dekretu o przejęciu niektórych lasów na własność Państwa, bo nie stanowiła gruntu leśnego, czy też zachodziły inne okoliczności uniemożliwiające takie przejęcie. Określenie zatem charakteru przedmiotowej nieruchomości według stanu na dzień 27 maja 1990 r. jest zasadniczym zagadnieniem wymagającym wyjaśnienia.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej P.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą i na podstawie art. 152 tej ustawy orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosły Lasy Państwowe Nadleśnictwo J., jako podstawę skargi kasacyjnej wskazując art. 174 pkt 1 P.p.s.a., a mianowicie naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 5 ust. 1 w związku z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191) oraz niewłaściwe zastosowanie art. 3 i 4 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 1991 r. Nr 101, poz. 444).

Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi Gminy L. ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że Sąd nie wziął pod uwagę całokształtu okoliczności faktycznych, a przede wszystkim tego, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła w dacie 27 maja 1990 r. grunt leśny. Taki stan nie budził również żadnych zastrzeżeń przez czasokres późniejszy.

Przedmiotowa nieruchomość została przekazana Nadleśnictwu J. w zarząd na mocy ustawy o lasach z dnia 28 września 1991 r., a grunt ten nigdy nie został wyłączony z produkcji leśnej. Zarząd działki nie powstał na podstawie decyzji administracyjnej, lecz wynikał wprost z ustawy o lasach, nie ma więc możliwości usunięcia tego protokołu z obrotu prawnego ani wygaszenia tej formy zarządu.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną okoliczność w jaki sposób Skarb Państwa nabył przedmiotową nieruchomość jest w sprawie bez znaczenia. Ani ustawa – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych z dnia 10 maja 1990 r., ani ustawa o lasach z dnia 28 września 1991 r. nie uzależnia przekazywania gruntów państwowych od formy ich nabycia. Obie ustawy stanowią, iż zarówno "mienie państwowe" jak też "lasy stanowiące własność Skarbu Państwa" odnoszą się do własności Skarbu Państwa.

Również nieistotna jest podniesiona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny okoliczność, że według karty ewidencyjnej 1100 opisującej stan na dzień 27 maja 1990 r. sporny grunt stanowił działkę budowlaną niezabudowaną. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną okoliczność ta nie ma znaczenia, tym bardziej, że zarówno Gminna Komisja Inwentaryzacyjna, jak i pracownicy odpowiedniego referatu geodezji i gospodarki gruntami mieli wpływ na sporządzenie odpowiedniej dokumentacji pozwalającej na komunalizację gruntów. Pojęcie "las" nie oznacza wyłącznie powierzchni zadrzewionej i zakrzewionej, ale las to również budynki i budowle wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, które zostały wskazane enumeratywnie w § 2 powołanego artykułu, dlatego sprawa została rozpoznana w granicach wyznaczonych przez skargę kasacyjną.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm. ) mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do:

1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego;

2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego;

3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1

– staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

W sprawie niniejszej nie budzi wątpliwości pogląd wyrażony przez Sąd pierwszej instancji, że grunty leśne wchodzące w dacie 27 maja 1990 r. (data wejścia w życie ustawy) w skład Państwowego Gospodarstwa Leśnego nie mogły podlegać komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 powyższej ustawy z uwagi na treść przepisu art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym składniki mienia ogólnonarodowego nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim. Sporna jest natomiast okoliczność faktyczna, czy w dacie wejścia w życie ustawy nieruchomość położona w L. przy ulicy [...], oznaczona w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...] jako działka [...] była działką leśną, która wchodziła w skład Państwowego Gospodarstwa Leśnego. Skarżący kasacyjnie, podnosząc zarzut błędnej wykładni art. 5 ust. 1 w związku z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające w istocie nie kwestionował dokonanej przez Sąd interpretacji wskazanych przepisów, lecz kwestionował ustalenia i ocenę, jaka była następstwem tych ustaleń. Zarzut błędnej wykładni jest więc chybiony.

Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, która oparta została wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego nie może wypowiadać się w innym zakresie, skoro zarzuty takie nie zostały podniesione. Jeżeli strona, jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, kwestionuje przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia ustalenia faktyczne, winno to znaleźć odzwierciedlenie w odpowiednich zarzutach – podniesionych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., czego w sprawie niniejszej nie uczyniono, a czego konsekwencją jest konieczność przyjęcia założenia, że wnoszący skargę kasacyjną nie kwestionuje przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych.

Nie jest również uzasadniony zarzut niewłaściwego zastosowania art. 3 i 4 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. Nr 1201, poz. 444). Niezależnie od tego, że ustawa ta nie obowiązywała jeszcze w dacie 27 maja 1990 r., na którą to datę winien być ustalony stan faktyczny i prawny nieruchomości objętej postępowaniem komunalizacyjnym, zauważyć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie stosował w zaskarżonym wyroku wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów zawartych w art. 3 i 4 powołanej ustawy, a okoliczności sprawy nie dawały podstaw do ich zastosowania. Niesprecyzowanie omawianego zarzutu nie pozwalało na szczegółowe ustosunkowanie się do skargi kasacyjnej w tej części, czego konsekwencją było uznanie, że także w tym zakresie skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.