Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 202/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a,b,c ; art. 134 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 138 par. 2 ; art. 136 ; art. 15 ; art. 139 ;
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 1 ust. 2 pkt 2 ; par. 3 ust. 1 pkt 1 ; par. 8 ust. 1 pkt 1 ;
journal: Dz.U. 2004 nr 174 poz 1809
law: Rozporządzenie Rady Ministtrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie  przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca) Sędzia WSA Marcin Miemiec Protokolant Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 7 lipca 2011 r. sprawy ze skargi T.G. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości za 2008 rok oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu [...] r. T. G. (zwany w dalszej części uzasadnienia "skarżącym") złożył wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2008. Wniosek producenta obejmował: 1. Pakiet rolnictwo ekologiczne realizowany w wariantach: SOlbOl trwałe użytki zielone (bez certyfikatu zgodności) na obszarze [...] ha, wnioskowana kwota [...] zł, S02b02 trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) na obszarze [...]ha, wnioskowana kwota [...] zł, S02d01 uprawy sadownicze, w tym jagodowe (bez certyfikatu zgodności) na obszarze [...] ha, wnioskowana kwota płatności [...] zł.; 2. Pakiet utrzymanie łąk ekstensywnych - wariant PO lb półnaturalne łąki dwukośne na obszarze [...] ha, wnioskowana kwota płatności [...] zł. Producent zadeklarował również, że wnioskuje o podwyższoną płatność z tytułu realizacji pakietów na obszarze NATURA 2000.

Decyzją nr [...] z dnia [...] r. o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości, Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w O. przyznał skarżącemu płatność za rok 2008 w łącznej wysokości [...] zł ze względu na fakt, iż deklaracja producenta nie była zbieżna z danymi przekazanymi przez Jednostkę Certyfikującą (JC).

Organ drugiej instancji rozpatrując odwołanie, decyzją z dnia [...] r., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powodem wydania takiego rozstrzygnięcia była konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części przede wszystkim z uwagi na konieczność analizy złożonej przez stronę w dniu [...] r. zmiany do wniosku wraz z dokumentami wydanymi przez JC.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. decyzją nr [...] z dnia [...] r. przyznał skarżącemu przedmiotową płatność za rok 2008 w łącznej wysokości [...] zł. W uzasadnieniu wskazano, że za działki zgłaszane do programu rolnośrodowiskowego od roku 2005 powinna w 2008 r. jako, iż podlegały dwuletniemu okresowi przestawiania - w przypadku łąk oraz trzyletniemu okresowi przestawiania - w przypadku sadów być w roku 2008 przyznana płatność według stawki jak za uprawy certyfikowane. Ze względu na fakt, iż deklaracja producenta nie była zbieżna z danymi przekazanymi przez JC, a strona na wezwanie organu złożyła stosowną korektę wniosku organ I instancji zobligowany był do wydania rozstrzygnięcia w wyżej wskazanym kształcie. Część gruntów nie miała certyfikatu, a więc zastosowano inne stawki.

Od powyższej decyzji odwołał się skarżący, jednocześnie wnioskując o zawieszenie postępowania odwoławczego od tej decyzji. Podanie swoje uzasadnił tym, iż wnioskodawca odwołał się od rozstrzygnięcia o nadaniu mu certyfikatu zgodności dla gospodarstw ekologicznych i oczekuje na rozstrzygnięcie tego zagadnienia wstępnego. Uzasadniając odwołanie wskazał, iż wnioskodawca nie wystąpił o niższą płatność, bowiem korekta zgodnie z która przyznano jej płatność została "wymuszona zagarnięciem przez organ należnych wnioskodawcy środków". Strona stoi na stanowisku, iż realizacja wariantu "z certyfikatem" może mieć miejsce tylko wtedy gdy ten certyfikat fizycznie posiada.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR (DOR ARiMR) we W. przychylając się do wniosku strony, w dniu [...] r. wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania odwoławczego. Postępowanie na wniosek strony zostało podjęte w dniu [...] r. W dniu [...] r. DOR ARiMR we W. zawiesił przedmiotowe postępowanie z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zostało podjęte w dniu [...] r.

W dniu [...] r. skarżący złożył pismo zatytułowane "Doprecyzowanie zakresu wniosku odwoławczego i warunkowe wycofanie odwołania". Skarżący żądał w nim aby odwołanie było rozpatrzone tylko w tym zakresie w jakim strona nie zgadza się z decyzją, tzn. tylko w tej części gdzie strona uzyskała płatności wg. stawki "z certyfikatem", a nie "bez certyfikatu".

DOR ARiMR we W. w dniu [...] r. wydał postanowienie o odmowie uwzględnienia cofnięcia odwołania wskazując w uzasadnieniu, że brak jest podstawy uznania cofnięcia odwołania złożonego "pod warunkiem", bowiem takiej możliwości nie przewidują przepisy k.p.a. Odnosząc się natomiast do wniosku strony zawartego w ww. piśmie złożonym w siedzibie organu dnia [...] r. o zawieszenie postępowania do czasu ujawnienia stronie precyzyjnej podstawy prawnej przyjętej w postępowaniu, w dniu [...] r. Dyrektor DOR ARiMR we W. wydał postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania.

Kolejnym pismem, datowanym także na [...] r., skarżący wniósł o bezwarunkowe wycofanie odwołania. W piśmie tym strona zawnioskowała także o wydanie jej odpisu decyzji organu I instancji z poświadczeniem jej prawomocności. Jako uzasadnienie cofnięcia odwołania strona wskazała, iż organ odmawia respektowania jej uprawnień procesowych, dlatego dalsze jej uczestnictwo w postępowaniu jest bezprzedmiotowe. Ponadto organ nie ujawnił stronie, jakie zagadnienia będą przedmiotem postępowania, dlatego nie może złożyć stosownych wyjaśnień, ani nie mogła wiedzieć o konieczności wykazania wątpliwych okoliczności.

W odpowiedzi na powyższe organ drugiej instancji w dniu [...] r. wydał postanowienie o odmowie cofnięcia odwołania. W uzasadnieniu wskazano, że w sprawie zaistniały "wątpliwe okoliczność", a zatem fakt ich wystąpienia wskazuje, że uznanie cofnięcia odwołania może doprowadzić do sytuacji utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo.

Rozpatrując odwołanie, zaskarżoną decyzją DOR ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] r. W uzasadnieniu organ wskazał warunki i tryb udzielania producentom rolnym płatności z tytułu realizowania przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w ramach Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich opracowanego na lata 2004-2006, zawarte w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 roku Nr 174, poz. 1809 ze zm.).

Dalej w uzasadnieniu podniesiono, że analiza całości materiału zgromadzonego w niniejszej sprawie wskazuje, iż odwołanie zasługuje na uwzględnienie w kierunku uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wskazując na art. 7 k.p.a., podniesiono, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W tym kontekście wskazano w uzasadnieniu, że skarżący rozpoczął uczestnictwo w programie rolnośrodowiskowym w roku 2005. W roku 2007 producent ten zadeklarował 10 nowych działek ewidencyjnych nr [...],[...] i [...] (gmina D., obręb T.), [...] (gmina Z., obręb S.), [...] (gmina Z., obręb R.), [...] (gmina S., obręb T.), [...] i [...] (gmina D., obręb L.) oraz cześć działki [...] i działki [...] i [...] (gmina S. K., obręb G.), które na mocy "umów przekazania prawa użytkowania gruntów rolnych" z dnia [...] r. nabył od swojej niepełnoletniej wówczas córki – K. G.

W tym stanie kwestią, którą należałoby wyjaśnić, zdaniem organu, jest ustalenie czy skarżącemu przysługuje płatność z tytułu kontynuacji realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych do działek, które przejął w roku 2007 na podstawie umowy zawartej z niepełnoletnią osobą, jednocześnie w imieniu, której występował jako przedstawiciel ustawowy. Wyjaśnienie, czy przejęcie zobowiązań rolnośrodowiskowych było skuteczne w świetle § 14 ust. 1-3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 1964 r. Nr 9, poz. 59 ze zm.).

Podniesiono w uzasadnieniu, że kwestia ta ma kluczowe znaczenie w sprawie o przyznanie stronie płatności rolnośrodowiskowych za rok 2008 jak i dla całego pięcioletniego okresu realizacji zobowiązania przez skarżącego. Podczas powtórnego rozpatrzenia sprawy Kierownik BP ARiMR w O. winien zbadać ww. nieścisłości poprzez stosowne wyjaśnienia z wnioskodawcą. Natomiast przeprowadzenie postępowania w wymaganym w sprawie zakresie przez organ II instancji byłoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która jest ustanowiona w art. 15 k.p.a. W powyższej sytuacji, zdaniem organu, konieczne jest powtórne zweryfikowanie przez organ I instancji wniosku skarżącego.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę, wnosząc o jego uchylenie, o uwzględnienie cofnięcia odwołania, o zasądzenie kosztów. Wystąpił także o włączenie do akt sprawy, sprawy o sygnaturze: sygn. akt III [...].

W uzasadnieniu skargi podniesiono, ze zaskarżoną decyzję należy uchylić ponieważ:

1. Organ nie zbadał przedmiotu odwołania, czyli zaniechał wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego. Odwołanie merytorycznie było zasadne, bowiem sporne zagadnienie prawne (płatność w 3 roku do łąk) zostało rozstrzygnięte prawomocnym wyrokiem WSA sygn. akt III [...], podtrzymanym przez NSA. 2. Organ wydał błędne postanowienie o odmowie uwzględnienia cofnięcia odwołania, chociaż nie wykazał przy tym, aby zaskarżona decyzja naruszała prawo lub interes społeczny. Samo wskazanie na taką ewentualność i wskazanie na podstawę prawną stosowaną w takiej ewentualności nie uzasadnia zastosowania art. 139. K.p.a. DOR Agencji nawet nie zasygnalizował, jak decyzja Kierownika BP Agencji mogłaby naruszać prawo lub interes społeczny. Teoretycznie, każda decyzja może naruszać prawo lub interes społeczny, ale nieuwzględnienie cofnięcia odwołania wymaga udowodnienia takiej okoliczności - same wątpliwości organu nie mogą tu być podstawą zastosowania tego trybu.

3. DOR Agencji uchylił decyzję o przyznaniu płatności, co jest decyzją na niekorzyść strony. Nie wykazał przy tym aby decyzja pierwszoinstancyjna rażąco naruszała prawo lub interes społeczny. DOR ARiMR nawet nie zasygnalizował, jak decyzja Kierownika BP Agencji mogłaby naruszać prawo lub interes społeczny i dlaczego miałoby to domniemane naruszenie być naruszeniem rażącym.

4. Organ stwierdził, iż "należałoby wyjaśnić" czy stronie przysługuje płatność do działek przejętych w posiadanie w 2007.r. Organ snuje przy tym pokrętne wywody mające wykazać, iż stronie przysługuje płatność rolnośrodowiskowa wyłącznie wówczas, gdy wnioskodawca nie jest przestępcą. Organ przemyca tu niekonstytucyjną tezę, że warunkiem uzyskania płatności jest udowodnienie organowi przez obywatela, że ów obywatel nie jest przestępcą.

5. Organ stwierdził, iż "należałoby wyjaśnić" czy stronie przysługuje płatność do działek przejętych w posiadanie w 2007.r. Tak postawiona teza nie została poparta żadnym uzasadnieniem prawnym. W swej decyzji Kierownik BP Agencji wyjaśnił przecież, że wnioskodawcy należały się płatności do wszystkich zgłoszonych działek, ponieważ wnioskodawca spełnił wszystkie kryteria przyznania płatności do wszystkich zgłoszonych działek. Brak jednoznacznego wskazania, jaka okoliczność wymaga dodatkowego wyjaśnienia, czyni to twierdzenie bezprzedmiotowym. Przedmiotowe działki zostały przejęte wraz ze zobowiązaniem poprawnie i skutecznie, co znalazło potwierdzenie w ostatecznej decyzji Kierownika BP Agencji o przyznaniu wnioskodawcy płatności za 2007.r. Na wszystkich działkach wnioskodawca poprawnie zrealizował w 2008 r. odpowiednią część planu rolnośrodowiskowego. Rozpatrując wniosek o płatność za kolejny sezon - za 2008 r., organ nie może kwestionować swej poprzedniej, ostatecznej decyzji zwłaszcza, gdy przedmiotem takiego badania miałyby być kwestie zbadane wcześniej i osądzone w wyroku prawomocnym WSA.

6. Organ przekroczył swe kompetencje merytoryczne, nakazując Kierownikowi BP Agencji badanie "nabycia", czyli badanie stosunków własnościowych - organ musi ograniczyć się w tym postępowaniu tylko do badania stanu posiadania gruntów, bowiem płatność przysługuje posiadaczowi, a nie właścicielowi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Podniesiono, iż organ odwoławczy nie jest związany granicami odwołania i jeżeli strona zaskarżyła tylko decyzję w części dotyczącej zastosowania błędnej stawki płatności (jak dla gruntów bez certyfikatu), nie oznacza to, iż organ nie ma obowiązku zbadania sprawy w pełnym zakresie, a decyzja w części, co do której strona nie ma zastrzeżeń staje się ostateczna. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się do rozpatrzenia zarzutów strony podniesionych w odwołaniu i oceny ich zasadności. Ograniczenie się przez organ odwoławczy jedynie do kontroli decyzji organu I instancji w zakresie zaskarżonym stanowi naruszenie przepisów k.p.a., w szczególności stanowi rażące naruszenie właśnie zasady dwuinstancyjności. Ponadto wskazano, że według wiedzy DOR ARiMR we W. wyrok, na który powołuje się strona (sygn. akt III [...]) nie posiada w chwili obecnej jeszcze waloru prawomocności, przed NSA nie zapadło żadne orzeczenie w sprawie.

Odnośnie nie uwzględnieniu cofnięcia odwołania, wskazano w odpowiedzi, że organ w postanowieniu nie mógł wykazać jednoznacznie i szczegółowo co stanowi naruszenie tego prawa, bowiem byłoby to przedwczesne, a uzasadnienie postanowienia zastąpiłoby uzasadnienie nie wydanej jeszcze wówczas decyzji.

Podniesiono także, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że zasada reformationis in peius nie ma zastosowania do decyzji określonych w art. 138 § 2 k.p.a., to jest do decyzji kasacyjnych. Ponadto należy wskazać, iż powodem uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia nie są tylko przypadki rażącego naruszenia prawa lub interesu społecznego, ale każde naruszenie prawa, które może mieć wpływ na wynik sprawy.

Ponadto wskazano w odpowiedzi, że organ odwoławczy posiadając z urzędu wiedzę, iż skarżący dokonał w roku 2007 przejęcia części działek zadeklarowanych we wniosku za rok 2008 od swojej wówczas niepełnoletniej córki, mając wiedzę o orzeczeniu WSA we W. o sygn. akt III SA/Wr [...] oraz ustaliwszy w postępowaniu odwoławczym dotyczącym sprawy za rok 2008, że Kierownik BP ARiMR w O. kwestii umów przedłożonych przez stronę w 2007 r. nie analizował, uznał za niezbędne wskazanie organowi I instancji na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego mającego na celu zweryfikowanie skuteczności umów, na mocy których zostały przejęte zobowiązania rolnośrodowiskowe przez skarżącego od swojej córki.

Organ drugiej instancji nie mógł zatem w okolicznościach wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a. - w tym, po uzupełnieniu materiału dowodowego w postępowaniu odwoławczym - podjąć orzeczenia merytorycznego, bowiem pozbawiłoby to stronę postępowania prawa do dwukrotnego rozpatrywania co do istoty rozstrzyganej sprawy.

Odnosząc się do kwestii uniemożliwienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, zarzut ten uznano w całości za nieuzasadniony. Strona o brzmieniu art. 10 i 73 k.p.a. była informowana pisemnie (pismo z dnia [...] r.) i czynnie z uprawnienia tego korzystała o czym świadczy notatka z dnia [...] r. Jak wynika także z tej notatki, zostały stronie przedstawione akty prawne w oparciu o które wydawane są decyzje w sprawie przyznawania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych.

W piśmie procesowy z dnia [...] r. skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez organy rolne.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c").

Sąd rozpoznający sprawę w jej granicach nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wymaga rozważenia czy w rozpoznawanym przypadku zaistniały – przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. – przesłanki do uchylenia przez organ odwoławczy pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, jako że na ten właśnie przepis powołał się Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. (DOR ARiMR).

Zgodnie z tym przepisem, obowiązującym w dacie rozpatrywania odwołania, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Wykładnia art. 138 § 2 k.p.a. pozwala twierdzić, że zastosowanie jego dyspozycji, a więc wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, może nastąpić wówczas, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, co przejawia się bądź nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego (brak taki nie może być sanowany w postępowaniu odwoławczym, naruszałoby to bowiem zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy), bądź – mimo przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego – naruszono w nim przepisy procesowe. Natomiast organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony, gdyż tego rodzaju działania nie mieszczą się w sferze jego kompetencji. Organ odwoławczy może bowiem przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe (art. 136 k.p.a.).

Decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, jest więc dopuszczalna w razie konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, w zakresie mającym istotne znaczenie dla sprawy.

Z taka sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Organ odwoławczy uchylił decyzję pierwszoinstancyjna z powodu nie wyjaśnienia kwestii przysługiwania skarżącemu płatność z tytułu kontynuacji realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych do działek, które przejął w roku 2007 na podstawie umowy zawartej z niepełnoletnią osobą, jednocześnie w imieniu, której występował jako przedstawiciel ustawowy.

Warunki i tryb udzielania producentom rolnym płatności z tytułu realizowania przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w ramach Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich opracowanego na lata 2004-2006 określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 roku Nr 174, poz. 1809 ze zm.).

Zgodnie z jego przepisami, płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana producentowi rolnemu do działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, użytkowanych jako grunty orne, łąki lub pastwiska, a w przypadku pakietu, o którym mowa w § 1 ust. 2 pkt 2 (rolnictwo ekologiczne), użytkowanych również jako sady (§ 3 ust. 1 pkt 1). Wysokość płatności rolnośrodowiskowej w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn stawek płatności na hektar gruntu rolnego i deklarowanej przez producenta rolnego powierzchni działek rolnych (§ 8 ust. 1 pkt 1).

Natomiast stosownie do § 14 tego rozporządzenia, jeżeli w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia wydania decyzji administracyjnej w sprawie płatności rolnośrodowiskowej nastąpi przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego lub jego części, lub stada zwierząt ras lokalnych na rzecz innego producenta rolnego w wyniku umowy sprzedaży lub innej umowy, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje producentowi rolnemu, na rzecz którego przeniesiono posiadanie gospodarstwa rolnego lub jego części, lub stada zwierząt ras lokalnych, jeżeli w terminie 35 dni od dnia tego przeniesienia złoży on wniosek do kierownika biura powiatowego Agencji i zobowiąże się do kontynuowania realizacji programu rolnośrodowiskowego do końca okresu objętego zobowiązaniem, o którym mowa w § 2 ust. 1, złożonym przez poprzedniego posiadacza gospodarstwa rolnego (ust. 1). Do wniosku, o którym mowa w ust. 1, dołącza się kopię umowy sprzedaży lub innej umowy, w wyniku której nastąpiło przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego lub jego części, lub stada zwierząt ras lokalnych (ust. 2). Przepisy ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio, w przypadku gdy przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego lub jego części, lub stada zwierząt ras lokalnych nastąpiło po dniu wydania decyzji administracyjnej w sprawie płatności rolno środowiskowej (ust. 3).

Z powyższych regulacji wynika, że płatność, jej wysokość uzależniona jest od powierzchni działek a także, że przyznanie płatności rolnośrodowiskowej wnioskodawcy, zależy od skutecznego przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego lub jego części.

Jak wynika z akt sprawy, skarżący rozpoczął uczestnictwo w programie rolnośrodowiskowym w roku 2005. W roku 2007 producent ten zadeklarował 10 nowych działek ewidencyjnych, które na mocy "umów przekazania prawa użytkowania gruntów rolnych" z dnia [...] r. nabył od swojej niepełnoletniej wówczas córki.

W tym stanie, kwestia powierzchni działek od których skarżącemu przysługuje płatność na 2008 r., w tym okoliczność czy przysługuje mu płatność do przejętych działek jest niewątpliwie istotną okolicznością wymagającą wyjaśnienia. Kwestia ta ma istotne znaczenie w sprawie o przyznanie stronie płatności rolnośrodowiskowych za rok 2008 jak i dla całego pięcioletniego okresu realizacji zobowiązania. Nie idzie w sprawie, jak podnosi skarżący, o badanie stosunków własnościowych, ale o ustalenie powierzchni działek do których przysługuje płatność. Ponadto, wbrew twierdzeniom skarżącego, kwesta wyjaśnienia powierzchni działek znajduje uzasadnienie prawne.

Organ pierwszej instancji rozpatrując sprawę nie odniósł się do tej sytuacji, uznać należy więc, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm procesowych co do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego w rozpoznawanej sprawie. W takim przypadku organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowo ustalonego (pełnego) stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w istotnej dla sprawy części. Do tego nie jest jednak uprawniony, gdyż tego rodzaju działania nie mieszczą się w sferze jego kompetencji. Organ odwoławczy może bowiem przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe (art. 136 k.p.a.).

Jak trafnie wskazał organ odwoławczy, w powyższej sytuacji konieczne jest powtórne zweryfikowanie przez organ I instancji wniosku skrzącego. Przeprowadzenie postępowania w wymaganym w sprawie zakresie przez organ II instancji byłoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która jest ustanowiona w art. 15 k.p.a. Nie uzasadniony w tym kontekście jest zarzut skargi, braku uzasadnienia do decyzji kasacyjnej.

Wskazać należy w tym miejscu, że nie jest uzasadniony pogląd skarżącego, że zagadnie – przejęcia działek od niepełnoletniej córki - zostało rozstrzygnie w sprawie oznaczonej sygnaturą: syg. akt III [...]. W wyroku z dnia [...] r., oznaczonym powyższą sygnaturą, Sąd uchylając decyzję w przedmiocie przyznania skarżącemu płatności z tytułu przedsięwzięć rolnosrodowiskowycy za rok 2007, nie wypowiedział się w kwestii skuteczność przejęcia działek zgłoszonych do płatności za 2008 r. Zauważyć należy jednocześnie, że WSA we W. w wyroku z dnia [...] r. (sygn. akt III [...]), w przedmiocie przyznania płatności z tytułu przedsięwzięć rolnosrodowiskowycy w pomniejszonej wysokości na 2009 r., oddalił skargę na decyzję organu Agencji nie uwzględniającą powierzchnie działek przejętych od niepełnoletniej córki.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 139 k.p.a.- wydania decyzji na niekorzyść strony odwołującej - podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, że zakaz tam zawarty nie ma zastosowania w sytuacji gdy organ odwoławczy wydaje decyzję kasacyjną z art. 138 § 2 k.p.a., w wyniku której organ pierwszej instancji ponownie rozpatruje sprawę.

W zakresie zarzutu nie uwzględnienia cofnięcia odwołania przez organ drugiej instancji, wskazać należy, że zgodnie z art. 137 k.p.a., strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy nie uwzględni jednak cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny.

Czynność procesowa cofnięcia odwołania oparta jest na zasadzie ograniczonej (względnej) dyspozycyjności. Jej skuteczność w każdym wypadku zależy od oceny zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy, organ odwoławczy zobowiązany jest do oceny decyzji organu pierwszej instancji w zakresie jej zgodności zarówno z prawem, jak i z interesem społecznym, a zatem nie prowadzi wprost do umorzenia postępowania odwoławczego. Granice tej oceny wyznaczają dwa sprawdziany: "naruszenie prawa" i "naruszenie interesu społecznego". Zaistnienie któregoś ze wskazanych wyznaczników nakłada obowiązek odmowy uwzględnienia cofnięcia.

W rozpatrywanie sprawie, rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji nie wyjaśniło istotnej dla sprawy okoliczności – powierzchni działek do których przysługuje skarżącemu płatność. Nie został więc ustalony w sprawie w sposób niebudzący wątpliwości, zgodnie z zasadami procedury administracyjnej, stan faktyczny. Uwzględnienie przez organ odwoławczy cofnięcia odwołania prowadziłoby w tej sytuacji do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo. Nie trafny jest zarzut wydania błędnego postanowienie o odmowie uwzględnienia cofnięcia odwołania

Jak wynika z akt sprawy, wbrew zarzutom skarżącego, jak wskazał organ odwoławczy, stronie umożliwiono czynny udziału w postępowaniu.

Dotychczasowe wywody prowadzą do ostatecznej konkluzji, że skontrolowana przez Sąd decyzja nie narusza prawa. Dlatego też, kierując się dyspozycją art. 151 p.p.s.a., należało orzec, jak w sentencji.