Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1234/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Lekarz Weterynarii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 18 stycznia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon /spr./ Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki jawnej z siedzibą w Tomaszowie Lubelskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 126/14 w sprawie ze skargi [...] Spółki jawnej z siedzibą w Tomaszowie Lubelskim na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Lublinie z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie uznania towaru za uboczny produkt pochodzenia zwierzęcego i zakazu umieszczania tego towaru na rynku jako środka spożywczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 29 grudnia 2014 r., II SA/Lu 126/14, oddalił skargę [...] Spółka jawna z siedzibą w Tomaszowie Lubelskim na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Lublinie z dnia [...] grudnia 2013r., nr [...] w przedmiocie uznania towaru za uboczny produkt pochodzenia zwierzęcego i zakazu umieszczania tego towaru na rynku jako środka spożywczego.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w Tomaszowie Lubelskim dopuścił zakład - chłodnię stanowiącą własność [...] spółka jawna w Tomaszowie Lubelskim do prowadzenia działalności w zakresie przechowywania mięsa i produktów pochodzenia zwierzęcego nadając mu odpowiedni numer identyfikacyjny. Następnie na wniosek Spółki Powiatowy Lekarz Weterynarii decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. zawiesił zatwierdzenie zakładu - chłodni składowej, nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Pismem z dnia 8 listopada 2011 r. ww. Spółka poinformowała organ powiatowy o zmianie nazwy z [...] spółka jawna w Tomaszowie Lubelskim na [...] spółka jawna w Tomaszowie Lubelskim.

W dniu [...] kwietnia 2013 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii przeprowadził w Spółce kontrolę w toku której stwierdzono fakt składowania w dwóch komorach chłodniczych towaru pochodzenia zwierzęcego (mięso i podroby wieprzowe, wołowe i drobiowe). W związku z tym wszczęto postępowanie administracyjne, dokonując jednocześnie tymczasowego zabezpieczenia ujawnionego towaru. W toku postępowania organ ustalił, że komory chłodnicze należące do Spółki nie są objęte nadzorem Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Tomaszowie Lubelskim oraz, że Spółka nierzetelnie ewidencjonowała składowany w komorach chłodniczych towar i posługiwała się przypisanym jej początkowo numerem identyfikacyjnym.

W związku z tymi ustaleniami Powiatowy Lekarz Weterynarii decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. wyszczególnioną część towaru objętego zabezpieczeniem uznał za uboczny produkt pochodzenia zwierzęcego stanowiący w części materiał kategorii 2, a w części materiał kategorii 3, uchylając jednocześnie postanowienia o tymczasowym zabezpieczeniu towaru znajdującego się w komorach chłodniczych. Ponadto zakazał umieszczania na rynku wyszczególnionego towaru jako środka spożywczego, nakazując jego usunięcie zgodnie z dyspozycją art. 13 i art. 14 rozporządzenia (WE) nr 1069/2009 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 października 2009 r. określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 (rozporządzenie o produktach ubocznych pochodzenia zwierzęcego) (Dz. Urz. UE L 300 z 14.11.2009 ze zm.).

W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka podniosła zarzut braku właściwości organu weterynarii wskazując, że od czasu zawieszenia zatwierdzenia zakładu - chłodni składowej działała jako hurtownia spożywcza, podlegając nadzorowi Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Ponadto strona zarzuciła naruszenie:

- art. 14 ust. 1 oraz ust. 2 lit. b rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 01.02.2002, ze zm.) poprzez bezpodstawne jego zastosowanie w sytuacji, gdy zabezpieczona żywność nie stanowi niebezpiecznych środków spożywczych;

- art. 14 ust. 2 lit. b i ust. 7 ww. rozporządzenia przez niewłaściwą interpretację i przyjęcie, że zabezpieczona żywność jest żywnością nie nadającą się do spożycia;

- pkt 12 preambuły rozporządzenia (WE) nr 1069/2009 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 października 2009 r. określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 (Dz. Urz. UE L 300 z 14.11.2009 ze zm.) w zw. z art. 3 tego rozporządzenia poprzez przyjęcie, że żywność zabezpieczona w Spółce stanowi "z mocy prawa" produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego, jako "niebezpieczne lub szkodliwe dla zdrowia lub też niezdatne do spożycia przez ludzi";

- art. 10 lit. f oraz art. 9 lit. h i art. 14 ust. 7 tego rozporządzenia poprzez kwalifikację pełnowartościowych produktów spożywczych (żywności) jako produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego;

- pkt 21 preambuły rozporządzenia (WE) nr 1069/2009 poprzez jego bezpodstawne zastosowanie;

- art. 4 ust. 1 oraz ust. 3 lit. a rozporządzenia (WE) nr 854/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczególne przepisy dotyczące organizacji urzędowych kontroli w odniesieniu do produktów pochodzenia zwierzęcego przeznaczonych do spożycia przez ludzi, produkty pochodzenia zwierzęcego przeznaczone do spożycia przez ludzi (Dz. Urz. UE L z 30.04.2004 r. ze zm.) poprzez przyjęcie, że regulacja ta dyskwalifikuje system kontroli właścicielskiej strony w zakresie monitoringu temperatury;

- art. 54 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. WE L 165 z 30.04.2004 r. ze zm.) poprzez przyjęcie, że zastosowana procedura oraz tryb postępowania z towarem był potrzebny dla zapewnienia spełnienia wymagań stawianych przez art. 1 rozporządzenia nr 1069/2009;

- art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez wadliwą ocenę dowodów w odniesieniu do protokołów kontroli, zeznań świadka arkuszy monitorowania temperatury w chłodni, dokumentów HDI i faktur VAT i ;

- art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niewezwanie strony do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego i złożenie do akt sprawy protokołu z oględzin.

Lubelski Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Lublinie, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy wskazał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. zostało zawieszone zatwierdzenie chłodni składowej i do dnia kontroli, spółka nie złożyła żadnego wniosku o objęcie jej działalności nadzorem. Tym samym nie była uprawniona do składowania w warunkach chłodniczych i wprowadzania do obrotu towaru pochodzenia zwierzęcego. Za udowodnione uznano również ustalenia, że Spółka nie podlegała nadzorowi Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Wskazują na do zarówno dokumenty urzędowe (pisma PPIS) jak i zeznania świadków (pracowników PPIS). W tej sytuacji zasadnym było zastosowanie regulacji art. 14 ust. 1 i 2 Rozporządzenia WE 178/2002 i uznanie, że zastana u strony żywność nie nadaje się do spożycia, z tej przyczyny, iż składowana była bez nadzoru właściwych organów.

Za bezpodstawny uznano także również zarzut zakwalifikowania przedmiotowego mięsa (zdaniem Spółki pełnowartościowego) za produkt uboczny pochodzenia zwierzęcego do odpowiedniej kategorii. Spółka miała bowiem możliwość dokonania własnej kwalifikacji i sposobu wykorzystania towaru, czego nie uczyniła, wobec czego czynności tych dokonał organ kierując się interesem ekonomicznym strony oraz celem możliwości zastosowania towaru w niektórych celach paszowych. Zasadnie również odmówiono wiarygodności dostarczonym przez Spółkę arkuszom monitorowania temperatury w chłodni. Pomijając, iż były one niekompletne, nie mogły być uwzględnione, gdyż podmiot pozostawał poza nadzorem urzędowym.

Spółka w skardze od powyższej decyzji podniosła te same zarzuty i argumenty, jak w odwołaniu. Dodatkowo zarzuciła organowi odwoławczego naruszenie art. 6 i art. 8 K.p.a. poprzez sankcjonowanie zupełnie dowolnego rozstrzygnięcia Powiatowego Lekarza Weterynarii w zakresie klasyfikacji produktów objętych decyzją pomiędzy produktami kategorii 2 i 3. Ponadto wniosła o dopuszczenie jako dowodu opinii sanitarnej z dnia [...] kwietnia 2003 r. na okoliczność jej wystawienia i jej treści oraz decyzji PPIS w Tomaszowie Lubelskim z dnia [...] maja 2003 r. na okoliczność jej wydania, daty jej wydania, jej treści, motywów uzasadnienia i braku ograniczenia zakładu i magazynu celnego w zakresie składowania towarów.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Lekarz Weterynarii wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 16 grudnia 2014 r. pełnomocnik strony skarżącej wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentów na okoliczność stwierdzenie, że Spółka przez cały czas postępowania bezskutecznie próbowała uzyskać od PPIS potwierdzenie zarejestrowania zakładu jako hurtowni spożywczej. Sąd postanowił oddalić ww. wniosek dowodowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że w sprawie zastosowanie miały zarówno przepisy prawa krajowego, jaki i prawa unijnego, które to wraz z wejściem w życie Traktatu Akcesyjnego z dnia 16 kwietnia 2003 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864), na mocy którego Polska stała się państwem członkowskim Unii Europejskiej, zostały częścią krajowego porządku prawnego. Od tego też momentu prawo unijne stosuje się w polskim systemie prawnym zgodnie z zasadami bezpośredniego skutku, pierwszeństwa i efektywności, przyjmując prowspólnotową wykładnię przepisów unijnych oraz kierując się celami wprowadzenia określonych norm, obostrzeń procedur, nakazów czy zakazów.

Dokonując analizy mających w sprawie zastosowanie aktów prawnych (krajowych i unijnych) Sąd stwierdził, że bezpieczeństwo żywnościowe jest jednym z priorytetowych zagadnień polityki państwa. Istniejące uwarunkowania prawne, narzucają na producentów żywności oraz wszystkie pozostałe podmioty uczestniczące w łańcuchu żywnościowym obostrzenia, dzięki którym konsument może się czuć bezpiecznie na rynku produktów spożywczych. W preambule rozporządzenia nr 882/2004 podkreśla się, że żywność powinna być bezpieczna i zdrowa, że podmioty prowadzące przedsiębiorstwa żywnościowe na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji w ramach działalności pozostającej pod ich kontrolą są odpowiedzialne za zapewnienie, aby żywność spełniała wymagania prawa żywnościowego, która jest właściwa dla ich działalności, że Państwa Członkowskie powinny egzekwować prawo żywnościowe oraz monitorować i sprawdzać, czy właściwe wymagania w tym zakresie są spełniane przez podmioty gospodarcze na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji, że instrumentem ku temu są kontrole urzędowe.

W preambule rozporządzenia nr 882/2004 wskazuje się również, że z uwagi na okoliczność, iż naruszenia prawa żywnościowego mogą stanowić zagrożenia dla zdrowia ludzkiego, powinny one (te naruszenia) w całej Wspólnocie podlegać efektywnym, odstraszającymi i proporcjonalnym środkom na poziomie krajowym. Takie środki powinny obejmować działania administracyjne podjęte przez właściwe organy Państw Członkowskich, w których to Państwach powinny istnieć procedury do tego celu.

System kontroli zewnętrznej (niezależnej od producenta) sprawowanej przez organy kontroli żywności, a jednym z nich jest inspekcja weterynaryjna, stanowi główny trzon nadzoru nad jakością i bezpieczeństwem żywności. Jak zaś stanowi art. art. 54 ust. 2 lit. a i b rozporządzenia nr 882/2004 właściwy organ w sytuacji, gdy wykryje niezgodności, uprawniony jest m.in. do: a) nałożenia procedur sanitarnych lub podjęcia wszelkich innych działań uważanych za niezbędne do zapewnienia bezpieczeństwa żywności lub zgodności z prawem żywnościowym, b) ograniczenia lub zakazu wprowadzania do obrotu, przywozu lub wywozu żywności.

W przedmiotowej sprawie Powiatowy Lekarz Weterynarii zastosował te właśnie środki zaradcze, tj. uznał część towaru objętego w dniu kontroli zabezpieczeniem za uboczny produkt pochodzenia zwierzęcego kategorii 2 i 3, i zakazał wprowadzania go do obrotu jako środka spożywczego oraz nakazał jego usunięcie zgodnie z treścią art. 13 i art. 14 rozporządzenia nr 1069/2004.

W przekonaniu Sądu, wydanie tego rozstrzygnięcia poprzedziło prawidłowo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, w następstwie którego dokonano prawidłowych ustaleń faktycznych znajdujących potwierdzenie w materiale dowodowym. Wydając na ich podstawie rozstrzygnięcie nie naruszono też przepisów prawa materialnego.

Zdaniem Sądu, na podstawie zebranego materiału dowodowego organy prawidłowo stwierdziły, że chłodnie należące do Spółki w dniu kontroli nie były objęte nadzorem weterynaryjnym, a tym samym Spółka nie była uprawniona do prowadzenia działalności w zakresie składowania produktów pochodzenia zwierzęcego. Posiadane przez Spółkę zatwierdzenie chłodni składowej zostało zawieszone na jej wniosek mocą decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r., a w dniu kontroli w pomieszczeniach chłodni znajdowały się produkty pochodzenia zwierzęcego.

Wbrew stanowisku Spółki prowadzona przez nią działalność w zakresie składowania mięsa i podrobów (w komorach chłodniczych K-1, K-2, K-3 i K-4) nie była również objęta urzędowym nadzorem organów inspekcji sanitarnej. Wynika to jednoznacznie z przeprowadzonych w toku postępowania dowodów (dowody z dokumentów PPIS w Tomaszowie Lubelskim i dowód z przesłuchania świadków – pracowników tego organu). Wszelka działalność organu inspekcji sanitarnej odnośnie działalności Spółki związana była jedynie z procesem budowlanym prowadzonym przez Spółkę oraz prowadzonym przez nią składem i magazynem celnym. W żadnym okresie nadzór ten nie dotyczył działalności składowania (magazynowania) mięsa w komorach chłodniczych. Jak zaś stanowi art. 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 852/2004 podmioty prowadzące przedsiębiorstwa spożywcze współpracują z właściwymi organami zgodnie z innym, mającym zastosowanie, prawodawstwem wspólnotowym lub krajowym, w szczególności poprzez powiadamianie właściwego organu o każdym przedsiębiorstwie pod jego kontrolą, które uczestniczy w jakimkolwiek z etapów produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności w celu rejestracji każdego z takich przedsiębiorstw.

Wobec powyższego słusznie uznały rozstrzygające w sprawie organy, że chłodnia składowa należąca do Spółki pozostawała poza nadzorem zarówno organów inspekcji sanitarnej, jak i inspekcji weterynaryjnej, a tym samym prowadzona przez nią (w rozumieniu art. 3 ust. 16 rozporządzenia nr 178/2002) produkcja prowadzona była nielegalnie.

Bez znaczenie przy tym jest, że zabezpieczony towar przechowywany był w odpowiednich warunkach i nie był on niebezpiecznym środkiem spożywczym. Istotne jest jedynie to, że Spółka składowała mięso i podroby nie mając do tego odpowiedniego uprawnienia, a nie stan tych produktów. Przepisy rozporządzenia nr 178/2002 wprost stanowią, że żywność (bez względu na jej stan) produkowana (składowana) w zakładzie bez nadzoru właściwych organów jest żywnością nie nadającą się do spożycia. Środek spożywczy, w zakresie, w jakim jest on nieakceptowalny do spożycia przez ludzi i w związku z tym nie nadaje się do tego celu, nie odpowiada wymogom dotyczącym bezpieczeństwa środków spożywczych wynikających z art. 14 ust. 5 rozporządzenia nr 178/2002 i w każdym razie może naruszać interes konsumentów, którego ochrona, jak wskazano w art. 5 tego rozporządzenia, stanowi cel zamierzony przez prawo żywnościowe.

W ocenie Sądu istotną kwestią jest przy tym to, że kontrolowana Spółka prowadziła ujawnioną w dniu kontroli nielegalną działalność przez znaczny okres czasu, czego miała pełną świadomość. Wiedziała bowiem, że prowadzenie tego typu działalności wymaga od właściwego organu Państwowej Inspekcji Weterynaryjnej udzielenia, w drodze decyzji zatwierdzenia, a w jej wypadku tylko jego odwieszenia. Już tylko ta okoliczność świadcząca o nielegalnej działalności skarżącej Spółki wskazywała na konieczność uniemożliwienia dalszej działalności zakładu poprzez zakaz wprowadzania do obrotu towaru przechowywanego w chłodniach składowych i usunięcie go we wskazany przez PLW sposób. Strona skarżąca chcąc prowadzić działalność na rynku obrotu artykułami żywnościowymi, była zobowiązana poddać się regułom - zasadom i wymaganiom prawa żywnościowego oraz ścisłemu przestrzeganiu ustawowo ustanowionych warunków zdrowotnych żywności, jednak obowiązki te całkowicie zlekceważyła.

W tych okolicznościach sprawy brak było podstaw do podważania ustaleń co do okoliczności prowadzenia działalności w zakresie składowania mięsa i podrobów wieprzowych, wołowych i drobiowych bez nadzoru właściwych organów. Sąd uznał, że prowadząc postępowanie organy nie naruszyły reguł postępowania odnośnie zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego.

Nietrafne były zarzuty skargi odnośnie klasyfikacji i sposobu wykorzystania przedmiotowego towaru. Strona miała zapewnioną możliwość dokonania samodzielnej jego klasyfikacji, z którego to uprawnienia nie skorzystała. W tej sytuacji organ dokonał tego za stronę zgodnie z art. 9 i 10 rozporządzenia nr 1069/2009, kierując się przy tym jej interesem ekonomicznym oraz celem zwiększenia możliwości zastosowania towaru w niektórych celach paszowych. Tylko te produkty, które nie posiadały nazwy asortymentu, określenia producenta, terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości zostały sklasyfikowane jako materiał kategorii 2, co odpowiada ww. przepisom prawa i było działaniem korzystnym dla Spółki.

Nietrafnie zarzucono naruszenie art. 18 ust. 4 rozporządzenia nr 178/2002 poprzez niepodjęcie działań zmierzających do prawidłowego oznaczenia zabezpieczonej żywności, ponieważ przepis ten skierowany jest do podmiotów działających na rynku spożywczym, a nie do organów nadzorujących. Ponadto Spółka, działając całkowicie nielegalnie na rynku żywnościowym i nie przestrzegając zasad związanych z nadzorem weterynaryjnym, sama w sytuacji przerwania przez organy Państwowej Inspekcji Weterynaryjnej takiej nielegalnej działalności domaga od tych organów podejmowania czynności, których - pomimo obowiązku - sama nie wykonała.

Nie mają dla sprawy znaczenia zarzuty dotyczące okoliczności posługiwania się przez kontrahentów Spółki przypisanym jej pierwotnie numerem identyfikacyjnym oraz te dotyczące kierunku transportu składowanych w chłodniach produktów. Kwestie te nie miały żadnego wpływu na treść zaskarżonej decyzji.

Z podobnych względów Sąd postanowił oddalić wnioski dowodowe pełnomocnika skarżącej Spółki zarówno te zgłoszone w skardze, jak i w toku rozprawy. Te zgłoszone w skardze były już przedmiotem oceny organów, zaś te wskazane w skardze nie miały wpływu na ustalenia stanu faktycznego sprawy. Sąd zauważył, że prawidłowo sformułowany wniosek dowodowy powinien wskazywać fakty podlegające stwierdzeniu (tezę dowodową) oraz środek dowodowy mający służyć wskazaniu tych faktów, a wnioski dowodowe zawarte w skardze nie odpowiadają natomiast tym założeniom.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza zarówno wskazanych w skardze przepisów prawa, jak i pozostałych mających zastosowanie w sprawie. Organy działały w granicach prawa, podjęły wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Zebrały i w sposób wyczerpujący rozpatrzyły cały materiał dowodowy ustosunkowując się do każdego dowodu i dokonując ich oceny we wzajemnym powiązaniu.

Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Spółka w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosła o jego uchylenie i zasądzenie kosztów procesu według przepisanych prawem norm.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:

1. art. 14 ust. 1 oraz ust. 2 lit. b Rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd do spraw Bezpieczeństwa żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. UE L 31 z 1.2.2002, z późn. zm.) przez sankcjonowanie bezpodstawnego zastosowania przez organy administracji ww. regulacji do żywności zabezpieczonej w przedsiębiorstwie strony skarżącej, w sytuacji, gdy nie stanowi ona niebezpiecznych środków spożywczych;

2. art. 14 ust. 2 lit. b oraz ust. 7 Rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 przez sankcjonowanie niewłaściwej interpretacji ww. regulacji dokonanej przez organy administracji oraz jej powielenie co doprowadziło do przyjęcia, że przedmiotowa w sprawie żywność zabezpieczona w przedsiębiorstwie strony "...jest żywnością nie nadającą się do spożycia...";

3. pkt 12 preambuły Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. w zw. z treścią art. 3 pkt 1 tego rozporządzenia przez aprobatę stanowiska, że zabezpieczona żywność stanowi "z mocy prawa" produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego, jako "...niebezpieczne lub szkodliwe dla zdrowia lub też niezdatne do spożycia przez ludzi...";

4. Art. 9 lit. h) oraz art. 10 lit f) oraz art. 14 ust. 7 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. przez sankcjonowanie dokonanej kwalifikacji pełnowartościowych produktów spożywczych (żywności) jako uboczny produkt pochodzenia zwierzęcego stanowiący materiał kategorii 3;

5. Art. 13 i 14 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. przez sankcjonowanie bezpodstawnego nakazu zastosowania ww. regulacji przez organy administracji do żywności zabezpieczonej w przedsiębiorstwie strony skarżącej;

6. Art. 46 ust. 1 pkt 1) lit a) ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia w zw. z treścią art. 18 ust. 4 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 przez pominięcie niepodjęcia przez organ I Instancji działań zmierzających do prawidłowego oznaczenia żywności zabezpieczonej w przedsiębiorstwie strony skarżącej;

7. pkt 21 preambuły Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r., przez sankcjonowanie bezpodstawnego zastosowania przez organy administracji regulacji, zgodnie z którą: "... produkt, który raz stał się produktem ubocznym pochodzenia zwierzęcego, nie powinien powracać do łańcucha żywnościowego...", do żywności zabezpieczonej w przedsiębiorstwie strony skarżącej;

8. art. 4 ust. 1 oraz ust. 3 lit a) Rozporządzenia (WE) Nr 854/2004, przez sankcjonowanie ustalenia, że powołana regulacja dyskwalifikuje system kontroli właścicielskiej strony w zakresie monitoringu temperatury;

9. Art. 54 ust. 1 Rozporządzenia (WE) Nr 882/2004 przez przyjęcie, że zastosowana przez organ I Instancji procedura oraz tryb postępowania z towarem był potrzebny dla zapewnienia spełnienia wymagań stawianych przez przepis art. 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1069/2009.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy:

10. art. 19 K.p.a. w zw. z treścią art. 140 K.p.a. przez ich błędną wykładnię, która doprowadziła do przyjęcia, że w toku postępowania administracyjnego właściwymi w sprawie organami były organy Państwowej Inspekcji Weterynaryjnej w sytuacji, gdy w świetle art. 3 ust. 1 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej, w zw. z treścią art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego, w związku z treścią art. 1 pkt 6) oraz art. 4 ust. 1 pkt 3) i 3a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w świetle faktu, iż od dnia [...] czerwca 2009 r. działalność przedsiębiorstwa [...] Spółka jawna, jako zatwierdzonego zakładu była zawieszona i strona skarżąca działała jako hurtownia spożywcza przy prowadzeniu również sprzedaży detalicznej i zachowaniu monitoringu temperatury w odniesieniu do produktów mrożonych, podlegająca nadzorowi Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

11. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., przez odmowę stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r., w sytuacji gdy w świetle art. 3 ust. 1 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej, w zw. z treścią art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego, w związku z treścią art. 1 pkt 6) oraz art. 4 ust. 1 pkt 3) i 3a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej skarżąca działała jako hurtownia spożywcza przy prowadzeniu również sprzedaży detalicznej i zachowaniu monitoringu temperatury w odniesieniu do produktów mrożonych, i jako taka podlegała nadzorowi Państwowej Inspekcji Sanitarnej, o czym świadczyły m. in. wnioski dowodowe skarżącej spółki, które zostały przez Sąd oddalone, tj.

- odpis opinii sanitarnej z dnia [...] kwietnia 2003 r. znak [...], na okoliczności: jej treści oraz jej wystawienia;

- odpis decyzji Państwowego Powiatowego Inspektoratu Sanitarnego w Tomaszowie Lubelskim z dnia [...] maja 2003 r. znak [...], na okoliczności: jej treści; jej wydania; daty jej wydania; motywów uzasadnienia; braku ograniczenia zatwierdzenia składu i magazynu celnego w zakresie składowania towarów;

- odpisy dokumentów w postaci korespondencji skarżącej spółki z Państwową Inspekcją Sanitarną oraz dokumentu potwierdzającego zarejestrowanie Zakładu skarżącej spółki w Sanepidzie jako Hurtowni Spożywczej;

12. art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a., przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej w sytuacji, gdy organy administracji dopuściły się istotnych naruszeń następujących przepisów postępowania:

a) art. 7 oraz 77 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z treścią art. 140 K.p.a. przez powielenie naruszenia zasad oceny dowodów w odniesieniu do:

- protokołu kontroli sanitarnej z dnia [...].11.2011 r. Nr [...], co doprowadziło, do poczynienia przez organ ustaleń - sprzecznych z treścią ww. dokumentu - iż działalność strony w zakresie hurtowego i detalicznego obrotu mięsem nie była objęta nadzorem Państwowego PIS w Tomaszowie Lubelskim, co stoi w oczywistej sprzeczności z treścią ww. dokumentu urzędowego;

- zeznań świadka J. W., którym dano wiarę mimo, iż stały w oczywistej sprzeczności z treścią protokołu kontroli sanitarnej z dnia [...].11.2011 r. Nr [...] sporządzonego również przez ww. świadka;

- dostarczonych przez stronę arkuszy monitorowania temperatur w chłodni, przez odmówienie im wiarygodności;

- dokumentów: HDI z dn. 29.08.2010 r. HDI z dn. 03.12.2010 r. HDI z dn. 25.02.2011 r. , faktury VAT Nr 1/2012/M z dnia 2012-01-10, potwierdzenia wywozu - data wyprowadzenia 2012-01-10, faktury VAT Nr 0009/2012/M z dnia 2012-10-16, potwierdzenie wywozu - data wyprowadzenia 2012-10-21, z treści których organ I Instancji wywiódł, że "...z chłodni stanowiącej własność Strony wysyłano towary do krajów Unii Europejskiej (Węgry) i do państw trzecich (Ukraina)", w sytuacji gdy wymienione dokumenty HDI dotyczą towarów, które mogły być przedmiotem usługi składowania, zaś po jej wykonaniu, ich dalsze przeznaczenie wraz z treścią towarzyszących im dokumentów zostało określone przez usługobiorcę, bez wiedzy i woli Spółki [...] , natomiast wymienione faktury VAT obejmują towar, który nie był składowany, a tym samym wysyłany z chłodni strony;

- znajdujących się w aktach sprawy badań mikrobiologicznych próbek towaru, z których jasno wynika, że badany asortyment nie stanowi zagrożenia dla zdrowia lub życia ludzi.

Ponadto przy klasyfikacji przedmiotowego w sprawie asortymentu organy administracji nie wzięły pod uwagę, że w materiale dowodowym sprawy znajduje się pozyskana przez organy administracji (od strony skarżącej) dokumentacja pozwalająca na identyfikację producentów, dostawców i odbiorców, co zostało pominięte przez Sąd.

Dodatkowo:

b) zaskarżony wyrok utrzymał w mocy decyzję, która podobnie jak decyzja organu I Instancji, została wydana w oparciu o błędy w ustaleniach faktycznych, co miało istotne znaczenie dla sposobu i trybu rozstrzygnięcia sprawy, dotyczy to następujących ustaleń:

- iż Spółka prowadzi chłodnię składową ("...pomimo zawieszenia (...) prowadzi w dalszym ciągu działalność w zakresie składowania towarów pochodzenia zwierzęcego w chłodni składowej oraz ich wprowadzania do obrotu..."), w sytuacji gdy przedsiębiorstwo [...] Sp. j. działało jako hurtownia spożywcza;

- iż chłodnia składowa będąca własnością Spółki, pozostawała poza nadzorem organów urzędowej kontroli żywności po dniu [...] czerwca 2009 r., a więc prowadziła nielegalną działalność (akapit 3 na str. 12 decyzji), w szczególności, że strona jako hurtownia spożywcza nie znajdowała się pod kontrolą PIS w Tomaszowie Lubelskim;

- że z chłodni stanowiącej własność strony wysłano na Węgry towar objęty dokumentami HDI z dni: 29.08.2010 r., 03.12.2010 r. i 25.02.2011 r. oraz na Ukrainę towar objęty fakturami VAT Nr 0009/2012/M i Nr 1/2012/M, w sytuacji, gdy towary objęte ww. dokumentami HDI (jeśli rzeczywiście były składowane) zostały po wykonaniu usługi składowania wydane usługobiorcy, który dalsze decyzje o ich przeznaczeniu podjął bez wiedzy i woli strony, zaś towary objęte wymienionymi fakturami nie były składowane na terenie [...] Spółka jawna, ani też nigdy się tam nie znajdowały,

- iż strona skarżąca po dniu [...] czerwca 2013 r. wykorzystywała nadany jej uprzednio weterynaryjny numer zakładu zatwierdzonego (06181102) i pozwalała podmiotom trzecim powoływać się na ten numer (mimo iż w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu, w szczególności dokumentu pochodzącego od strony, że strona wykorzystywała nadany jej uprzednio weterynaryjny numer zakładu zatwierdzonego (06181102) lub też pozwalała podmiotom trzecim powoływać się na ten numer, oraz - że strona skarżąca w zakresie hurtowego i detalicznego obrotu mrożonym mięsem pozostawała poza kontrolą organów PIS (w sytuacji gdy w aktach sprawy znajdują się protokoły kontroli sanitarnych w tym w szczególności protokół z dnia 22 listopada 2011 r.).

Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przeszedł do porządku dziennego nad faktem, że:

13. występuje szereg błędów w protokole oględzin, który Powiatowy Lekarz Weterynarii pozyskał z akt postępowania przygotowawczego przed organami policji. Błędy te - dotyczące stanu przedmiotowego towaru.

Ponadto zarzucono zaskarżonemu wyrokowi:

14. pominięcie regulacji zawartej w art. 122 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (tj. Dz.U.2010 nr 136, poz. 914 ze zm.), zgodnie z którymi na organach Państwowej Inspekcji Sanitarnej ciążył obowiązek działania z urzędu w zakresie zapewnienia stosownej rejestracji (zaewidencjonowania) przedsiębiorstwa strony skarżącej, zwłaszcza wobec otrzymania informacji o zawieszeniu funkcjonowania zatwierdzonego zakładu pod nadzorem Państwowej Inspekcji Weterynaryjnej.

15. naruszenie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a., przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej w sytuacji, gdy organy dopuściły się istotnych naruszeń przepisów postępowania:

a) art. 6 i 8 K.p.a. przez sankcjonowanie przez organ II Instancji zupełnie dowolnego rozstrzygnięcia organu I Instancji w zakresie klasyfikacji produktów objętych decyzją pomiędzy produktami kategorii 2 i 3.

Dodatkowo Powiatowy Inspektorat Weterynaryjny faktycznie nie prowadził kontroli przedsiębiorstwa strony skarżącej, lecz opierał się na ustaleniach poczynionych w toku postępowania karnego przez organy policji i prokuratury, wybiórczo pozyskując dane i materiały z toku postępowania przygotowawczego według dyskrecjonalnego uznania. Powyższy tryb postępowania utrudniał stronie skarżącej obronę jej praw, gdyż ani [...] Spółka jawna, ani jej wspólnicy dostępu do akt postępowania karnego nie mieli, nie mają i mieć nie mogą. Jeżeli więc Powiatowy Inspektorat Weterynaryjny zaniechał samodzielne przeprowadzania kontroli, to powinien był włączyć do materiału dowodowego postępowania całość materiałów z postępowania karnego a to z kolei wymagałoby nieukończenia postępowania przed Powiatowym Lekarzem Weterynarii do czasu zakończenia postępowania karnego, co nie miało miejsca. Z kolei organ II Instancji mógł - z uwagi na prawomocne zakończenie postępowania karnego - pozyskać stosowną dokumentację, ale tego nie uczynił, ani też nie przeprowadził, ani nie zlecił kontroli dodatkowej.

Powyższe oznacza naruszenie przez organy administracji art. 8, 9, 10 ust. 1 oraz 77 § 1 i 79 § 1 i 2 K.p.a. a także art. 19a - 19f ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (tj. Dz.U. 2010 r., nr 112 poz. 744 z późn. zm.), co powinno być podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Zarzucono również, że:

16. zaskarżony wyrok wydano z naruszeniem regulacji art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz art. 227 i 244 lub 245 k.p.c. (zależnie od charakteru dowodu z dokumentu) stosowanych w związku z regulacja art. 106 § 5 p.p.s.a. przez oddalenie wniosków dowodowych Strony Skarżącej obejmujących:

a) dowód z odpisu odpis opinii sanitarnej z dnia [...] kwietnia 2003 r. znak PSSE.NZ 442/37/2002, na okoliczności jej treści oraz jej wystawienia;

b) dowód z odpisu decyzji Państwowego Powiatowego Inspektoratu Sanitarnego w Tomaszowie Lubelskim z dnia [...] maja 2003 r. znak [...], na okoliczności jej treści, jej wydania, daty jej wydania, motywów uzasadnienia, braku ograniczenia zatwierdzenia składu i magazynu celnego Strony skarżącej w zakresie składowania towarów (wniosek dowodowy złożony przez skarżącą spółkę w skardze do WSA w niniejszej sprawie, który został przez Sąd Orzekający oddalony);

c) dowód z odpisów dokumentów w postaci kopii korespondencji strony skarżącej z Państwową Inspekcją Sanitarną oraz dokumentu potwierdzającego zarejestrowanie zakładu skarżącej spółki przez Państwową Inspekcję Sanitarną jako hurtowni spożywczej; na okoliczności ich wydania (sporządzenia), ich treści, zarejestrowania zakładu skarżącej spółki przez Państwową Inspekcję Sanitarną jako hurtowni spożywczej.

Powyższe uchybienie spowodowało bezzasadne przyjęcie przez Sąd, że chłodnia składowa pozostawała poza nadzorem zarówno organów inspekcji sanitarnej, jak i inspekcji weterynaryjnej, a tym samym prowadzona przez nią (w rozumieniu art. 3 ust 16 rozporządzenia nr 178/2002) produkcja prowadzona była nielegalnie. Ponadto w związku ze wskazanym powyżej uchybieniem Sąd Orzekający wydał rozstrzygnięcie bazując na niepełnym materiale dowodowym, opierając się tylko i wyłącznie na wybiórczo zebranych dowodach przez organy administracji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

W pierwszej kolejności odnieść się należało to tej grupy zarzutów kasacyjnych, w których zarzucono brak właściwości organów Inspekcji Weterynaryjnej do rozpoznania przedmiotowej sprawy, co powiązano z zarzutem naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. – przez niestwierdzenie nieważności kontrolowanych decyzji (pkt 10 i 11 petitum skargi kasacyjnej).

Zgodnie z art. 1 ust. 1-3 rozporządzenia 178/2002 z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz.U.L. 31 z 2002 r. z zm.), rozporządzenie to między innymi tworzy podstawy do zapewnienia wysokiego poziomu ochrony zdrowia ludzkiego i interesów konsumentów związanych z żywnością, a nadto ustanawia ogólne zasady regulujące sprawy żywności i pasz w ogólności, określa procedury w sprawach mających bezpośredni lub pośredni wpływ na bezpieczeństwo żywności i pasz, przy czym rozporządzenie to stosuje się do wszystkich etapów produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności i pasz. W preambule do tego rozporządzenia w punkcie 12 postanowiono, że w celu zapewnienia bezpieczeństwa żywności, konieczne jest uwzględnienie wszystkich aspektów łańcucha produkcji żywności począwszy od produkcji podstawowej i produkcji pasz, aż do sprzedaży lub dostawy żywności do konsumenta, ponieważ każdy element może mieć potencjalny wpływ na bezpieczeństwo żywności.

Z kolei ogólne zasady wykonywania kontroli urzędowych mających na celu sprawdzenie zgodności z regułami ukierunkowanymi w szczególności na zapobieganie, eliminowanie lub ograniczanie dopuszczalnych poziomów zagrożenia ludzi i zwierząt, bezpośrednio lub poprzez środowisko naturalne oraz gwarantowanie uczciwych praktyk w handlu paszami i żywnością, jak też ochronę interesów konsumenta łącznie z etykietowaniem pasz i żywności oraz innymi formami przekazywania informacji konsumentom, określa rozporządzenie (WE) 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz.Urz. UE L 165 z 30 kwietnia 2004 r.). Kontrolą urzędową w rozumieniu art. 2 pkt. 1 tego rozporządzenia jest każda forma kontroli, którą właściwy organ lub Wspólnota wykonuje do celów sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym, regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i ich dobrostanu.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego, powiatowy lekarz weterynarii jest właściwym organem w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 854/2004 i art. 2 pkt 4 rozporządzenia nr 882/2004, w zakresie urzędowych kontroli produktów pochodzenia zwierzęcego, a ponadto wykonuje on czynności związane ze sprawowaniem nadzoru nad bezpieczeństwem produktów pochodzenia zwierzęcego, w tym nad spełnianiem wymagań określonych przez właściwe organy państw trzecich dla zakładów uprawnionych do wysyłki produktów pochodzenia zwierzęcego do tych państw – w zakresie określonym w ustawie i nieuregulowanym w przepisach rozporządzenia nr 852/2004, rozporządzenia nr 853/2004, rozporządzenia nr 854/2004 i rozporządzenia nr 882/2004 oraz w przepisach wydanych w trybie tych rozporządzeń. Nadto z art. 3 ust. 1 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej wynika, że inspekcja realizuje zadania z zakresu ochrony zdrowia zwierząt oraz bezpieczeństwa produktów pochodzenia zwierzęcego w celu zapewnienia ochrony zdrowia publicznego. Inspekcja w szczególności sprawuje nadzór nad bezpieczeństwem produktów pochodzenia zwierzęcego, w tym nad wymaganiami weterynaryjnymi przy ich produkcji, umieszczaniu na rynku oraz sprzedaży bezpośredniej (art.3 ust. 2 pkt 5 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego mając na uwadze wyżej przedstawione zasady dotyczące procedur w zakresie kontroli bezpieczeństwa żywności, Powiatowy Lekarz Weterynarii w Lublinie był organem właściwym do przeprowadzenia kontroli urzędowej w trybie określonym przepisami rozporządzenia (WE) 882/2004 (art. 2 pkt. 4 rozporządzenia nr 882/2004 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego).

Podkreślić należy, że kontrolowane przez Sąd Wojewódzki decyzje Inspekcji Weterynaryjnej dotyczyły wyłącznie towaru składowanego w chłodni, konkretnie mięsa i produktów pochodzenia zwierzęcego. Właściwość organów Inspekcji Weterynaryjnej w tym przedmiocie wynika z przywołanych wyżej przepisów, co było znane stronie skarżącej w związku z decyzją Powiatowego Lekarza Weterynarii z [...] grudnia 2005 r. o dopuszczeniu chłodni stanowiącej własność Spółki do prowadzenia działalności w zakresie przechowywania mięsa i produktów pochodzenia zwierzęcego w opakowaniach oraz nadaniu weterynaryjnego numeru identyfikacyjnego. Spółka podlegała w ramach opisanej działalności nadzorowi weterynaryjnemu, a wskutek własnego wniosku o zawieszenie przedmiotowej działalności doprowadziła do wydania decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii z [...] czerwca 2009 r. o zawieszeniu zatwierdzenia chłodni składowej. Skutkiem własnych działań Spółka sprawiła, że nie mogła być nadal legalnie prowadzona sporna działalność. Odrębną natomiast kwestią była okoliczność prowadzenia przez Spółkę składu celnego i magazynu celnego przeznaczonego do składowania artykułów spożywczych trwałych, które podlegały nadzorowi Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego.

Jak trafnie zauważył Sąd Wojewódzki działalność Spółki w zakresie składowania mięsa i podrobów nie była także objęta urzędowym nadzorem organów inspekcji sanitarnej. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej załączone do skargi kasacyjnej kopie dokumentów tj.: opinia sanitarna z dnia [...] kwietnia 2003 r. znak [...], decyzja Państwowego Powiatowego Inspektoratu Sanitarnego w Tomaszowie Lubelskim z dnia [...] maja 2003 r. znak [...], korespondencja Spółki z Państwową Inspekcją Sanitarną świadczą jedynie o tym, że organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej nadzorował skład i magazyn celny w zakresie artykułów spożywczych trwałych w opakowaniach producenta. Ponadto działania Spółki w celu objęcia nadzorem Państwowej Inspekcji Sanitarnej sprzedaży hurtowej mięsa i wyrobów z mięsa podejmowane były w 2014 r., a więc już po zakończeniu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie.

Zatem od dnia zawieszenia zatwierdzenia zakładu - chłodni składowej, decyzją Powiatowego Inspektora Weterynaryjnego z dnia [...] czerwca 2009 r., skarżącą Spółka nie była uprawniona do prowadzenia działalności w zakresie składowania mięsa i produktów pochodzenia zwierzęcego. Tymczasem przeprowadzona kontrola ujawniła fakt składowania w chłodniach należących do Spółki towaru pochodzenia zwierzęcego (mięso i podroby wieprzowe, wołowe i drobiowe). W okolicznościach niniejszej sprawy, skoro podmiot nie został objęty nadzorem weterynaryjnym, gdyż powiatowy lekarz weterynarii nie otrzymał stosownego do tego celu zgłoszenia, to działalność polegająca na składowania produktów pochodzenia zwierzęcego prowadzona była, jak trafnie przyjął Sąd Wojewódzki, nielegalnie. Już tylko to ustalenie, niepodważone skutecznie w skardze kasacyjnej, uprawniało organy Inspekcji Weterynaryjnej do uznania towaru za uboczny produkt pochodzenia zwierzęcego i orzeczenia zakazu umieszczania tego towaru na rynku jako środka spożywczego oraz nakazania jego usunięcia.

Z uwagi na powyższe za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 54 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 (pkt 9 petitum skargi kasacyjnej). Zgodnie z tym przepisem, w sytuacji, gdy właściwy organ wykryje niezgodności ("niezgodność" oznacza niezgodność z prawem paszowym i żywnościowym, oraz z regułami dotyczącymi ochrony zdrowia zwierząt i ich dobrostanu – art. 2 pkt. 10 tego rozporządzenia), podejmuje on działanie zapewniające, że podmiot gospodarczy zastosuje środki zaradcze. Podstawa zastosowania środków zaradczych znajduje się w art. 54 ust. 1 rozporządzenia nr 882/2004, zaś kryterium doboru odpowiednich środków zostało określone w zdaniu drugim art. 54 ust. 1 powołanego rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem "podczas decydowania, jakie podjąć działanie, właściwy organ uwzględnia rodzaj niezgodności oraz poprzednie dane podmiotu gospodarczego w zakresie niezgodności". Organ administracji dysponuje zatem pewną granicą swobodnej oceny jakie środki zaradcze zastosować. Granice tej swobodnej oceny wyznacza przede wszystkim rodzaj niezgodności. Zatem, skoro niezgodność dotyczyła braku nadzoru nad pomieszczeniami chłodni ze strony powołanych do tego organów, braku lub niewłaściwego oznakowania produktów pochodzenia zwierzęcego to w pełni zasadne było wszczęcie postępowania i zastosowanie środków zaradczych przewidzianych w art. 54 rozporządzenia (WE) nr 882/2004. Zdaniem NSA podjęte przez organ administracji działania uwzględniają rodzaj niezgodności związanej z prawem żywnościowym, a zastosowane w sprawie środki zaradcze były właściwie.

Również nieusprawiedliwione są zarzuty dotyczące naruszenia punktu 12 preambuły w zw. z art. 3 pkt 1 rozporządzenia (WE) nr 1069/2009 i art. 14 ust. 1, ust. 2 lit. b oraz ust. 7 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 przez uznanie zakwestionowanych produktów za niebezpieczne i nienadające się do spożycia oraz zakwalifikowanie ich jako produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego (pkt 1, 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej).

Wskazać należy, że art. 14 rozporządzenia 178/2002 określa wymogi w zakresie bezpieczeństwa żywności. Zgodnie z tym przepisem żaden niebezpieczny środek spożywczy nie może być wprowadzany na rynek (ust. 1). Natomiast żywność zgodna ze szczegółowymi przepisami wspólnotowymi regulującymi bezpieczeństwo żywności jest uważana za bezpieczna pod względem czynników objętych szczegółowymi przepisami Wspólnoty (ust.9).

Stosownie do art. 18 ust. 1 tego rozporządzenia, należy zapewnić możliwość śledzenia żywności, pasz, zwierząt hodowlanych oraz wszelkich substancji przeznaczonych do dodania do żywności lub pasz, bądź które można do nich dodać na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji.

Ponadto wskazać trzeba, że zgodnie z art. 6 rozporządzenia (WE) Nr 852/2004, podmioty prowadzące przedsiębiorstwa spożywcze współpracują z właściwymi organami zgodnie z innym, mającym zastosowanie, prawodawstwem wspólnotowym lub, jeżeli takie nie istnieje, z prawem krajowym (ust. 1). W szczególności, każdy podmiot prowadzący przedsiębiorstwo spożywcze powiadamia właściwy organ, w sposób, jakiego wymaga ten ostatni, o każdym przedsiębiorstwie pod jego kontrolą, które uczestniczy w jakimkolwiek z etapów produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności w celu rejestracji każdego z takich przedsiębiorstw. Podmioty prowadzące przedsiębiorstwa spożywcze zapewniają również, że właściwy organ zawsze posiada aktualne informacje na temat zakładów, w tym poprzez powiadamianie o każdej istotnej zmianie w działalności i o każdym zamknięciu istniejącego zakładu.

W rozpoznawanej sprawie wykazane zostało, że produkty znajdujące się w chłodniach podczas kontroli nie zostały objęte właściwym nadzorem co dało podstawy do uznania, że w zakresie ujawnionych w chłodniach towarów nie ma możliwości stwierdzenia zgodności ze szczegółowymi przepisami wspólnotowymi regulującymi bezpieczeństwo żywności.

W konsekwencji towar ten zasadnie nie mógł być uważany za bezpieczny pod względem czynników objętych szczegółowymi przepisami Wspólnoty (art. 14 ust. 7 rozporządzenia 178/2002).

Odnosząc się z kolei do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 9 lit. h) oraz art. 10 lit f) oraz art. 14 ust. 7 rozporządzenia nr 1069/2009 przez kwalifikację pełnowartościowych produktów spożywczych jak ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego określonej kategorii w rozumieniu tego rozporządzenia, stwierdzić należy, że jest on bezzasadny (pkt 4 petitum skargi).

Zauważyć należy, że obowiązkiem organów, w sytuacji ujawnienia braku nadzoru i oznakowania towaru znajdującego się w chłodniach, było dokonanie jego kwalifikacji w oparciu o obowiązujące przepisy. Skoro towar, co nie zostało skutecznie podważone przez stronę skarżącą, nie był objęty nadzorem zarówno Inspekcji Weterynaryjnej, jak też Inspekcji Sanitarnej, to nie mógł być uznany za pełnowartościowy produkt spożywczy.

W ocenie NSA organy prawidłowo odwołały się do art. 9 lit. h) oraz art. 10 lit. f) cytowanego rozporządzenia WE nr 1069/2009. W myśl art. 10 lit. f) produkty pochodzenia zwierzęcego lub środki spożywcze zawierające produkty pochodzenia zwierzęcego, które już nie nadają się do spożycia przez ludzi z powodów handlowych lub w wyniku problemów powstałych podczas produkcji lub wad w pakowaniu lub innych wad, które nie stanowią żadnego zagrożenia dla zdrowia ludzi i zwierząt zostały uznane jako materiał kategorii trzeciej z punktu widzenia zagrożenia dla zdrowia ludzi i zwierząt stwarzanego przez te produkty. Zasadnie też uznały, że do zdefiniowanych w tym przepisie produktów należy zaliczyć nienadające się do spożycia z przyczyn handlowych oznakowane produkty pochodzenia zwierzęcego, będące lub nie będące w terminie przydatności. Pozostałe zaś produkty – towar nieoznakowany lub nie w pełni oznakowany (brak nazwy asortymentu, określenia producenta, terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości) - za uboczne pochodzenia zwierzęcego inne niż materiał kategorii 1 lub kategorii 3, o których mowa w art. 9 lit. h rozporządzenia WE nr 1069/2009.

Niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 46 ust. 1 pkt 1) lit a) ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia w zw. z treścią art. 18 ust. 4 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 (pkt 6 petitum skargi kasacyjnej). Autor skargi kasacyjnej wywodzi z treści powyższych uregulowań obowiązek podjęcia przez organ kontrolny działań zmierzających do prawidłowego oznaczenia żywności zabezpieczonej w przedsiębiorstwie strony skarżącej. Tymczasem odpowiedzialność za zgodne z prawem żywnościowym oznakowanie środków spożywczych spoczywa na podmiotach działających na rynku spożywczym. Wynika to z art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 178/2002, który stanowi, że "podmioty działające na rynku spożywczym i pasz zapewniają na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji w przedsiębiorstwach będących pod ich kontrolą, zgodność tej żywności lub pasz z wymogami prawa żywnościowego właściwymi dla ich działalności i kontrolowanie przestrzegania tych wymogów."

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego trafne jest stanowisko organów administracji, zgodnie z którym system nadzoru właścicielskiego jest wiarygodny jedynie wtedy, gdy pozostaje pod kontrolą właściwego organu. Zatem kontrola w zakresie monitoringu temperatury produktów przechowywanych w chłodniach prowadzona przez stronę skarżącą nie mogła być uznana za wiarygodną, również z tego względu, że jak wykazał to organ pierwszej instancji, nie była ona kompletna. Zatem nie mógł zasługiwać na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 oraz ust. 3 lit a) Rozporządzenia (WE) Nr 854/2004 (pkt. 8 petitum skargi kasacyjnej).

Reasumując należy stwierdzić, że ujawnione w trakcie kontroli nieprawidłowości w zakresie składowania towaru w chłodniach, a przede wszystkim brak nadzoru ze strony powołanych do tego organów był podstawą do uznania składowanego towaru za uboczne produkty pochodzenia zwierzęcego i orzeczenia zakazu umieszczania tego towaru na rynku jako środka spożywczego oraz nakazania jego usunięcia. Jako chybione należało więc uznać zarzuty kasacyjne dotyczące pkt. 21 preambuły oraz art. 13 i 14 rozporządzenia (WE) nr 1069/2009 (pkt 5 i 7 petitum skargi kasacyjnej).

Z przyczyn wyżej omówionych za bezzasadne należało uznać zarzuty kasacyjne sformułowane w ramach podstawy z art. 174 punkt 2 p.p.s.a. Podkreślić należy, że dla rozstrzygnięć podjętych przez organy obu instancji zasadnicze znaczenie miała okoliczność składowania w chłodni należącej do Spółki towaru pochodzenia zwierzęcego, co stwierdzone zostało podczas kontroli urzędowej w dniu [...] kwietnia 2013 r. przez Powiatowego Lekarza Weterynarii. Przeprowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające wykazało też w sposób ewidentny, że po wydaniu decyzji z [...] czerwca 2009 r. o zawieszeniu zatwierdzenia chłodni składowej posiadającej weterynaryjny numer identyfikacyjny faktycznie Spółka nadal wykorzystywała chłodnię do składowania towarów pochodzenia zwierzęcego, wprowadzanych do obrotu mimo, że nie doszło do oficjalnego wznowienia przedmiotowej działalności. Wskazać trzeba, iż w decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii z [...] czerwca 2009 r. zawarte było pouczenie, że cofnięcie decyzji o zawieszeniu zatwierdzenia zakładu możliwe będzie po złożeniu wniosku przez podmiot prowadzący zakład i po przeprowadzeniu kontroli potwierdzającej spełnienie przez zakład wszystkich wymagań obowiązujących przy prowadzeniu przedmiotowej działalności. Niedochowanie powyższych wymogów prawnych skutkowało tym, że podjęta działalność w zakresie składowania produktów pochodzenia zwierzęcego nie była objęta nadzorem weterynaryjnym. Ustalenia tego dotyczące wynikały z dokumentacji urzędowej zebranej w sprawie, w szczególności decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii oraz pism Spółki związanych z dopuszczeniem chłodni do prowadzenia działalności w zakresie przechowywania mięsa i produktów pochodzenia zwierzęcego, a następnie jej zawieszenia. Okoliczność obrotu towarami pochodzenia zwierzęcego składowanymi w komorach chłodniczych w latach 2009-2013 ujawniona została podczas kontroli w dniu [...] kwietnia 2013 r. oraz wskutek wcześniejszych działań Policji i Prokuratury. Podstawowe znaczenie dowodowe miał oczywiście protokół z kontroli, którego wiarygodność nie została podważona.

Wbrew zarzutowi kasacyjnemu nie było też przeszkód do wykorzystania w niniejszym postępowaniu dokumentów zebranych w ramach śledztwa, a konkretnie sporządzanych przez funkcjonariuszy KPP protokołów oględzin i arkuszy spisu towaru składowanego w komorach chłodniczych, a także faktur VAT potwierdzających obrót handlowy przedmiotowym towarem. Zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, wezwania świadków, opinie biegłych i oględziny. W związku z powyższym organ administracji publicznej jest uprawniony do wykorzystania dowodów zebranych w postępowaniu karnym. Organ prowadzący postępowanie administracyjne nie jest bowiem związany zasadą bezpośredniości, rozumianą jako obowiązek oparcia ustaleń faktycznych na bezpośrednio przeprowadzanych dowodach i może oprzeć swoje rozstrzygnięcie na dowodach zebranych w innych postępowaniach urzędowych lub sądowych. Oczywiście wykorzystując taki materiał dowodowy organ administracji obowiązany jest poddać go wszechstronnej ocenie, zgodnie z przepisem art. 80 K.p.a. Ważne jest również to, aby strona mogła się wypowiedzieć do wszystkich dowodów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym (art. 81 K.p.a.).

W niniejszej sprawie wszystkie omawiane wymogi proceduralne zostały przez organ Inspekcji Weterynaryjnej zachowane. Szczególnie wnikliwie wyjaśnione zostały kwestie związane z nadzorem sanitarnym sprawowanym nad działalnością prowadzoną przez Spółkę. Zebrany w sprawie materiał dowodowy obejmujący dokumentację urzędową Powiatowego Inspektora Sanitarnego, zeznania jego pracowników i wyjaśnienia strony -pozwalał organowi na ustalenie, że obrót mięsem składowanym w komorach chłodniczych Spółki pozostawał poza nadzorem Inspekcji Sanitarnej. Jak już wyżej zostało zaznaczone, dla niniejszej sprawy nie miał znaczenia fakt nadzoru sanitarnego sprawowanego nad tą działalnością spółki, która dotyczyła składu celnego i magazynu celnego zlokalizowanego na tej samej nieruchomości, lecz przeznaczonych do składowania towarów spożywczych trwałych, z wyłączeniem mięsa i produktów pochodzenia zwierzęcego wymagających chłodzenia. Czynności dowodowe przeprowadzone w sprawie ujawniły także inne nieprawidłowości związane z nierzetelnym ewidencjonowaniem towaru składowanego przez spółkę w chłodni do niej należącej. Organ pierwszej instancji wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji kwestię kwalifikacji towaru do poszczególnych kategorii ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego. Podkreślić należy, że Powiatowy Lekarz Weterynarii w decyzji z [...] sierpnia 2013 r. wyczerpująco przedstawił zebrany w sprawie materiał dowodowy, odniósł się też szczegółowo do pism i wniosków składanych przez stronę w toku postępowania. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu decyzji świadczy o rzetelnej analizie całokształtu okoliczności sprawy. Na pełną akceptację zasługiwała przeprowadzona przez organ wszechstronna ocena materiału dowodowego oraz logiczne wnioskowanie co do wyników postępowania wyjaśniającego. Również organ odwoławczy rozpoznając sprawę wskutek odwołania, odniósł się rzetelnie do ustalonego w sprawie stanu faktycznego i zarzutów podniesionych przez stronę. W rezultacie uzasadnione było stanowisko Sądu Wojewódzkiego, który kontrolując przedmiotowe decyzje nie dopatrzył się żadnych uchybień proceduralnych mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Wbrew zarzutom kasacyjnym przeprowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające odpowiadało wymogom art. 6, 7, 8 10 ust. 1, 77 § 1 i § 2, 79 § 1 i 2 oraz art. 140 K.p.a. W przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności sprawy i nie zachodziła potrzeba rozszerzenia czynności dowodowych w kierunku wnioskowanym przez stronę. Z tych też względów zasadnie Sąd Wojewódzki nie uwzględnił wniosków dowodowych zgłoszonych przez stronę w skardze i na rozprawie. Tym samym chybiony okazał się zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a oraz art. 227, 244 i 245 K.p.c.

Sąd Wojewódzki rozpoznając sprawę na podstawie akt sprawy zasadnie przyjął za prawidłowy stan faktyczny ustalony przez organy obu instancji. Z przyczyn omówionych wyżej na akceptację zasługiwała również przedstawiona w zaskarżonym wyroku ocena w zakresie subsumpcji dokonanych ustaleń do przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. W kontrolowanych decyzjach organy Inspekcji Weterynaryjnej wykazały zasadność zastosowanych środków prawnych wobec skarżącej spółki.

W konsekwencji nieusprawiedliwione okazały się podstawy złożonej skargi kasacyjnej, co skutkować musiało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.