Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1168/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 11a ust. 1, art. 11c, art. 11f ust. 1, art. 11g, art. 12 ust. 1, 2, 3, 4 pkt 2, 4d, 4f, art. 16 ust. 2, art. 17 ust. 1 i 3, art. 18 ust. 1 pkt 1e oraz art. 21 ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 176
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Nowak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 10 czerwca 2022 r. nr IFXIII.7821.24.2021 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Starosta [...], działając m.in. na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11c, art. 11f ust. 1, art. 11g, art. 12 ust. 1, 2, 3, 4 pkt 2, 4d, 4f, art. 16 ust. 2, art. 17 ust. 1 i 3, art. 18 ust. 1 pkt 1e oraz art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (obecnie: t.j. Dz. U. z 2022, poz. 176 ze zm.– dalej: "specustawa drogowa"), po rozpatrzeniu wniosku Zarządu Powiatu [...] decyzją z dnia 27 sierpnia 2021 r. nr [...] udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Przebudowa drogi powiatowej nr [...] S.-Z.", wskazując działki, na których inwestycja ta ma zostać zrealizowana, w tym wskazując działki powstałe w wyniku podziału wymienionych w decyzji działek pierwotnych w obrębie ewidencyjnym S. oraz obrębie ewidencyjnym Z. W pkt. 2 decyzji ustalono wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, w pkt. 3 określono linie rozgraniczające poprzez ich oznaczenie na mapie zasadniczej w skali 1:500 stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji.

W decyzji ustalono również warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa, nałożono obowiązki na inwestora dotyczące m.in. zapewnienia mieszkańcom dostępu do drogi publicznej. Ponadto zatwierdzono podział nieruchomości o podanych numerach (pkt. 6), oznaczono nieruchomości lub ich części, które stają się własnością Powiatu [...] (pkt. 7), określono ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości, zatwierdzono projekt budowlany (pkt 13) oraz określono inne ustalenia dotyczące realizacji inwestycji.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła J. P. (skarżąca). Podniosła, że nie wyraża zgody na podział jej działki nr 1. Jednocześnie wniosła uwagi, dotyczące nieprawidłowości podczas "kompletowania dokumentacji będącej integralną częścią projektu drogowego" i tym samym decyzji.

Odwołująca zarzuciła sporządzenie planu podziału na nieaktualnej mapie sytuacyjno-wysokościowej, wskazując brak nowego ogrodzenia na jej działce oraz zagospodarowania. Podniosła także, że granice ww. działki powinny pokrywać się z istniejącym ogrodzeniem (zgodnie z mapą projektu podziału działki 1 stanowiącym załącznik do decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 29 lipca 2021 r.). Zaznaczyła, że dotyczy to także działki nr 2, a błąd to około 1 m.

W odwołaniu sformułowano również zarzuty wobec decyzji środowiskowej, wskazując, że nie uwzględnia ona stanu istniejącego na gruncie odwołującej (pominięto roślinność tam posadzoną, w tym 143 tui).

Zarzucono również, że według przekroju konstrukcyjnego pobocze jest skierowane w stronę należącego do odwołującej terenu mieszkalnego. Odwołująca zgłosiła także wniosek o wykonanie konkretnie przez nią wskazanych zjazdów w celu zapewnienia dojazdu do terenów uprawy rolnej.

Wojewoda Śląski decyzją z dnia 10 czerwca 2022 r., nr IFXIII.7821.24.2021, działając na podstawie art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w pkt. 7 (strona 3) i nadał mu nowe brzmienie o następującej treści:

"7. Stwierdzam nabycie z mocy prawa przez Powiat [...] z dniem, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna oznaczonych poniżej nieruchomości znajdujących się w liniach rozgraniczających teren inwestycji określających granicę pasa drogowego projektowanej drogi powiatowej: (w nawiasie podano pierwotny numer działki)

Gmina N., Obręb [...] S.: 3 (1), 4 (2)

Gmina N., Obręb [...] Z.: 5 (6),7 (8),9 (10),11 (12),13 (14),15 (16), 17 (18), 19 (20), 21 (22), 23 (24), 25 (26), 27, 28, 29, 30 (31), 32 (33), 34 (35), 36 (37), 38, 39, 40 (41), 42 (41), 43 (44), 45 (46), 47(48)

Ostateczna decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości.

Z dniem kiedy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna wygasają użytkowanie wieczyste, ograniczone prawa rzeczowe na nieruchomościach przeznaczonych pod pas drogowy."

W pozostałej części Wojewoda utrzymał w mocy wskazaną powyżej decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda po nakreśleniu przebiegu dotychczasowego postępowania stwierdził, że wniosek o wydanie decyzji jest kompletny i spełnia wymogi określone w art. 11b oraz art. 11d specustawy drogowej. Dołączono do niego analizę powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziałów, nieruchomości, mapę z liniami rozgraniczającymi pas projektowanej drogi (art. 11d ust 1 pkt 1 specustawy drogowej) oraz określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. Do wniosku inwestor dołączył również wymagane opinie, o których mowa w art. 11 b ust. 1 oraz art. 11 d ust. 1 pkt 8 specustawy drogowej. Jednocześnie Wojewoda odnotował, że do wniosku o wydanie decyzji inwestor dołączył projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi.

Według Wojewody decyzja organu I instancji zawiera wszystkie niezbędne składniki decyzji administracyjnej określone w art. 11f specustawy drogowej, tj. określenie linii rozgraniczających teren inwestycji, zatwierdzenie podziału nieruchomości; oznaczenie nieruchomości, które stają się własnością Zarządu Powiatu [...]; zatwierdzenie projektu budowlanego; wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi; warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej; wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich.

Jednak w odniesieniu do pkt 7, w ocenie Wojewody, organ I instancji dopuścił się ustanowienia warunku poprzez zapis "o ile przejęcie na własność powyżej wymienionych działek nie nastąpiło w trybie przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. - przepisy wprowadzające ustawę reformującą administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. nr 133, poz 872)", zwaną dalej ustawą reformującą. Według Wojewody nie można było wyłączyć skutku w postaci przejścia prawa własności w wyniku jej wydania w odniesieniu do nieruchomości, których regulacja stanu własnościowego podlegała przepisom ustawy reformującej. Dlatego uchylono dotychczasowe brzmienie pkt 7 i orzeczono o jego nowym brzmieniu, usuwając zawarty w decyzji warunek nabycia nieruchomości lub ich części na rzecz właściwej jednostki samorządu terytorialnego.

Wojewoda odniósł się także do zarzutów odwołującej, stwierdzając ich bezzasadność.

Odnośnie poruszonych w odwołaniu kwestii dotyczących projektu podziału działki o numerze pierwotnym 1 organ odwoławczy zajął stanowisko, iż wskazana przez skarżącą mapa sytuacyjno-wysokościowa jest potocznym określeniem mapy do celów projektowych. Wyjaśnił, że w świetle obowiązujących przepisów wśród załączników do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ustawodawca wymienia m.in. mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości niezbędnych w celu realizacji planowanej inwestycji drogowej. Reguły określające sporządzanie map, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 3 specustawy drogowej zawierają przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 7 grudnia 2004 r w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. z 2004 r. nr 268, poz. 333) wydanego na podstawie art. 100 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U z 2021 r poz. 1899 ze zm.). Według organu przywołana mapa stanowi podkład do sporządzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu, natomiast projekt podziału działki stanowi dokumentację odrębną i spełnia wymogi jej opracowania.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego braku aktualności mapy Wojewoda wskazał, że projekt budowlany zawiera oświadczenie projektanta o sporządzeniu go zgodnie z obowiązującymi przepisami, a więc także z art. 34 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a zatem złożenie oświadczenia przez projektanta wraz z projektem budowlanym nieodpowiadającym wymaganiom co do jego zgodności z prawem, powinno zostać zakwalifikowane jako złożenie fałszywego oświadczenia, które nie podlega właściwości organu drugiej instancji postępowania administracyjnego. To samo Wojewoda odniósł zarzutów podniesionych w pkt 4. odwołania.

W odniesieniu do zarzutów dotyczących błędnego oznaczenia granic działki na projekcie podziału, Wojewoda wskazał na brak możliwości wyeliminowania ewentualnych błędów w mapach ewidencyjnych lub w księgach wieczystych w ramach zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości. W tym zakresie właściwym byłoby wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego.

Wobec zarzucanych błędów dotyczących decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach Wojewoda wskazał na brak kompetencji do ich oceny. W zakresie zaś wniosku skarżącej o wykonanie zjazdu indywidualnego do posesji organ odwoławczy odesłał odwołującą do przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 ze zm), wskazując na jej art. 29, w którym określono podmioty zobowiązane do budowy lub przebudowy zjazdu z drogi publicznej oraz uregulowano związane z tym procedury.

Ponadto Wojewoda uznał za bezzasadny wniosek o przeprowadzenie konsultacji społecznych po wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla przedmiotowej inwestycji.

W skardze na powyższą decyzję, wniesionej w imieniu skarżącej przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a. poprzez przekroczenie dopuszczalnych ram prawnych wydania decyzji reformatoryjnej w sytuacji, w której organ II instancji powinien był uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, czym pozbawił skarżącą rozpatrywania sprawy przez obie instancje,

2) art. 15 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie zasady dwuinstancyjności,

3) art. 10 k.p.a. poprzez brak umożliwienia skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów na etapie postępowania odwoławczego, w tym co do pisma pełnomocnika inwestora z dnia 28 grudnia 2021 r. oraz z dnia 24 marca 2022 r.,

4) art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności stanu faktycznego oraz brak należytego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, pobieżną i wybiórczą analizę dowodów, a w końcu poprzez brak uzasadnienia, które fakty organ uznał za udowodnione oraz na jakich dowodach się oparł,

5) art. 268a k.p.a. w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz w związku z art. 11g ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej, poprzez niewskazanie przez organy obu instancji upoważnień pracowników organów na: zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, decyzji organu I instancji, zawiadomieniu o wydaniu decyzji na realizację inwestycji drogowej z dnia 27 sierpnia 2021 r., piśmie do organu odwoławczego o przesłaniu odwołania skarżącej, decyzji organu odwoławczego, podczas gdy powinny one być podpisane przez uprawnione organy tj. przez Starostę [...] oraz Wojewodę Śląskiego.

W skardze zarzucono także naruszenie zarzutów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.

1) art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez zaakceptowanie przez Wojewodę bezprawnego naruszenia własności skarżącej i zajęcie części działki, w większym zakresie niż to było niezbędne i zasadne,

2) art. 1 specustawy drogowej w związku z § 1 ust. 3, § 52 oraz § 193 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publicznej i ich usytuowanie poprzez błędną wykładnię pojęcia "inwestycji w zakresie dróg publicznych" oraz błędne przyjęcie, że zaplanowany pas zieleni może być w niniejszej sprawie elementem pasa drogowego, mimo że nie spełnia żadnych przesłanek określonych w rozporządzeniu,

3) art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej poprzez uznanie, że decyzja organu I instancji zawiera wymagania dotyczące ochrony uzasadnianych interesów osób trzecich,

4) naruszenie powyższego przepisu poprzez nieuwzględnienie wymagań dotyczących uzasadnionego interesu skarżącej w postaci naruszenia jej prawa własności dla wybudowania pasa zieleni, które narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności równości wobec prawa.

W związku z podniesionymi zarzutami skarżąca domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a z ostrożności zgłosiła żądanie ewentualne, dotyczące uchylenia decyzji obu instancji w zakresie dotyczącym jej działki.

W skardze zawarto wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz zwrot kosztów procesu według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację zmierzającą do wykazania zasadności podniesionych zarzutów oraz wadliwości zaskarżonej decyzji i poprzedzejącej ją decyzji organu I Instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wniósł również o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W dodatkowym piśmie z dnia 20 września 2022 r. skarżąca wniosła o zobowiązanie organu odwoławczego do przedłożenia wszystkich pisemnych umocowań pracowników organów obu instancji dotyczących podpisanych w niniejszej sprawie decyzji administracyjnych oraz dokumentów w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 roku, poz. 329 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z dnia 10 czerwca 2022 r. która - co do zasady - utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W decyzji tej organ I instancji zatwierdził m.in. podział stanowiącej własność skarżącej nieruchomości oznaczonej jak działka nr 1 obręb ewidencyjny S. o powierzchni 1,0293 ha na nowe działki: nr 49 o powierzchni 0,0006 ha, 3 o powierzchni 0,0885 ha oraz 50 o powierzchni 0,9402 ha (pkt 6 decyzji). W pkt zaś 7 decyzji oznaczono nieruchomości, które stają się własnością Powiatu [...], w tym m.in. powstałą z podziału działki skarżącej działkę nr 3 obręb ewid. S., przy czym Wojewoda w odniesieniu do tego punktu wydał rozstrzygnięcie reformatoryjne, w ramach którego m.in. w odniesieniu do działki nr 3 podał w nawiasie pierwotny numer działki skarżącej tj. 1 jako wskazanie działki, w wyniku której działka nr 3 powstała.

Zaskarżona decyzja wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji zostały wydane na podstawie przepisów specustawy drogowej. Należy w związku z tym wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 października 2012 r., K 4/10, OTK-A 2012/9/106, rozpoznając zagadnienie zgodności z Konstytucją zaskarżonych przepisów specustawy drogowej stwierdził, że charakterystyczne dla całej ustawy o inwestycjach drogowych są przepisy służące ułatwieniu realizacji tego rodzaju inwestycji i przyspieszeniu postępowań. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w sobie rozstrzygnięcia kilku różnych kwestii administracyjnoprawnych. Jakkolwiek w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w ustawie nieuregulowanych stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2 (art. 11i ust. 1 specustawy drogowej), to jednak decyzja taka ma przedmiotowo szerszy charakter niż pozwolenie na budowę. Konsekwencją jej wydania jest nie tylko zatwierdzenie projektu budowlanego, ale i szereg innych skutków prawnych.

Wskazać jednocześnie należy, że w świetle specustawy drogowej w sposób szczególny uregulowane zostało nie tylko postępowanie administracyjne, ale również postępowanie sądowoadministracyjne. W tym zakresie na uwagę zasługuje zwłaszcza art. 11g ust. 3 tej ustawy, który stanowi, że w postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki. Ograniczenia w tym zakresie wprowadza także art. 31 specustawy drogowej.

Zgodnie z art. 11f ust. 1 specustawy drogowej decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności:

1) wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii;

2) określenie linii rozgraniczających teren, w tym określenie granic pasów drogowych innych dróg publicznych w przypadku gdy wniosek, o którym mowa w art. 11d, zawiera określenie granic tych pasów;

3) warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa;

4) wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich;

5) zatwierdzenie podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1;

6) oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego;

7) zatwierdzenie projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego;

8) w razie potrzeby inne ustalenia dotyczące:

a) określenia szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych,

b) określenia obowiązku budowy i okresu użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych,

c) określenia obowiązku i terminów rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych,

d) określenia szczegółowych wymagań dotyczących nadzoru na budowie,

e) obowiązku budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu,

f) obowiązku budowy lub przebudowy urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych szczegółowych,

g) obowiązku budowy lub przebudowy innych dróg publicznych,

h) obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów,

i) określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków, o których mowa w lit. b, c oraz e-h,

j) zezwolenia na wykonanie obowiązków, o których mowa w lit. b, c oraz e-h.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wprost wynika, że Wojewoda dokonał analizy przedłożonej przez inwestora dokumentacji i uznał, że jest ona kompletna i zgodna z obowiązującymi przepisami. Według zaś Sądu stanowisko to jest prawidłowe. Należy przy tym zaakcentować, że przepisy specustawy drogowej nie wskazują wprost szczegółowych kryteriów, jakimi powinien kierować się organ wydając decyzję o lokalizacji drogi. Dlatego organy wydające decyzje w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w pierwszej kolejności powinny zbadać kompletność wniosku wraz z załącznikami oraz zgodność w tym zakresie ze szczegółowymi przepisami technicznymi. W ocenie Sądu obowiązki w tym zakresie organy wykonały prawidłowo.

Należy równocześnie zwrócić uwagę na to, że według utrwalonego w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiska organ właściwy do rozstrzygnięcia sprawy zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, w której postępowanie jest prowadzone na wniosek zarządcy drogi, jest związany tym wnioskiem. Rozstrzygając o tym wniosku organy nie mogą dokonywać w nim jakichkolwiek zmian, np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz parametrów technicznych. Zważywszy przy tym na realia rozpoznawanej sprawy oraz treść zarzutów skargi (w tym przede wszystkim zarzutów dotyczących naruszenia prawa własności skarżącej oraz zasady proporcjonalności) należy zaakcentować, że brak jest podstaw prawnych do tego, aby organy dokonywały oceny racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych. To bowiem inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do zamierzonego przedsięwzięcia drogowego. Przepisy specustawy drogowej nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że to do inwestora, należy decydowanie o przebiegu trasy oraz najkorzystniejszych, z jego punktu widzenia, rozwiązaniach.

Nie sposób nie dostrzec, że specustawa drogowa nie nałożyła na inwestora obowiązku rozważenia i przedstawienia alternatywnych rozwiązań i wariantów przebiegu drogi. W konsekwencji organ rozpoznający wniosek jedynie sprawdza, czy spełnia on ustawowe wymogi tj. czy jest kompletny, inwestor uzyskał wymagane uzgodnienia, opinie i zezwolenia, a także czy przedłożony projekt jest zgodny z ustawą i dotyczy dróg publicznych. Z tych zaś obowiązków organ odwoławczy, a wcześniej organ I instancji, w ocenie Sądu, wywiązał się w należyty sposób.

W przypadku, gdy wynik powyższej oceny jest pozytywny, to wówczas organ nie ma innej możliwości niż wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej przedstawionej w badanym wniosku. Taka zaś sytuacja zachodziła właśnie w realiach rozpoznawanej sprawy.

Przedstawiony dotychczas zakres kontroli dokumentacji, dotyczącej inwestycji drogowej objętej wnioskiem inwestora złożonym w trybie specustawy drogowej ma kluczowe znaczenie w realiach rozpoznawanej sprawy. Powoduje on bowiem, że nie można skutecznie zarzucić organom naruszenia przepisów postępowania odnoszących się do obowiązków wynikających z art. 7 i art. 77 k.p.a., czy też naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego.

Za niezasadny uznać należało zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. Formułując go strona skarżąca nie wskazała, w jaki sposób naruszenie wymogów statuowanych przez ten przepis mogło wpłynąć na wynik sprawy. Za niewystarczające w tym zakresie należy uznać ogólnikowe wskazanie, że poprzez naruszenie art. 10 k.p.a. stronę pozbawiono możliwości wypowiedzenia się co do stanowiska inwestora przedstawionego w piśmie z dnia 28 grudnia 2021 r. oraz piśmie z dnia 24 marca 2022 r. Strona skarżąca nie podała bowiem jakich konkretnych kwestii, czy zagadnień istotnych dla rozstrzygnięcia, nie mogła w związku z tym przedstawić organowi odwoławczemu. Strona skarżąca akcentuje ważne znaczenie wskazanego powyżej pisma inwestora. Jednak nie podaje w jaki sposób przedstawione przez nią stanowisko dotyczące tego pisma mogłoby spowodować, że organ odwoławczy mógłby inaczej rozstrzygnąć o zasadności rozpatrywanego odwołania. Zaakcentować przy tym należy z przywołanego przez skarżącą pisma inwestora w żaden sposób nie wynika, aby na etapie postępowania odwoławczego wniosek, treść projektu budowlanego podlegającego zatwierdzeniu zaskarżonymi decyzjami oraz załączniki do wniosku zostały zmienione. Z tych samych zresztą względów nie mógł odnieść skutku zarzut dotyczący naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż organ odwoławczy swoim rozstrzygnięciem nie tylko nie zaingerował w zaakceptowane przez organ I instancji rozwiązania projektowe ale przede wszystkim nie zwiększył zakresu inwestycji i związanej z nią ingerencji w przysługujące skarżącej prawo własności. Pod tym względem zachodzi zasadnicza różnica pomiędzy stanem faktycznym niniejszej sprawy a stanem faktycznym, w ramach którego zapadł przywołany w skardze wyrok WSA w Krakowie z dnia 1 grudnia 2017 r. sygn. II SA/Kr 1198/17.

W ocenie Sądu organ odwoławczy w wystarczający sposób umotywował częściowo reformatoryjny charakter swojego rozstrzygnięcia, zasadnie wskazując, że aby w punkcie 7 decyzji zamieścić warunek, to możliwość jego zamieszczenia powinna wynikać z przepisów odrębnych. W realiach rozpoznawanej sprawy brak było podstaw prawnych do tego, aby w omawianym tutaj fragmencie decyzji zamieścić warunek. Stąd wobec jego nieuprawnionego wprowadzenia zasadnym było jego wyeliminowanie przez organ odwoławczy. Zaakcentować przy tym należy, że eliminacja tego warunku w żaden sposób nie zmienia oddziaływania decyzji organu I instancji na nieruchomość stanowiącą własność skarżącej, w tym przede wszystkim na zakres, w jakim zaskarżone rozstrzygnięcie ingeruje w treści przysługującego skarżącej prawa własności. W odniesieniu do powstałej w wyniku podziału działki nr 3 dodano jedynie wskazanie, że powstała ona z podziału działki skarżącej pierwotnie oznaczonej numerem 1. Nie można zgodzić się przy tym ze skarżącą, że decyzja I instancji wyłączała "skutek w postaci przejścia prawa własności w wyniku wydania w odniesieniu do nieruchomości Skarżącej, innego rozstrzygnięcia prawnego uregulowanego w trybie ustawy z dnia 13 października 1998 r. – przepisy wprowadzające ustawę reformującą administrację publiczną". Z załączonego do pisma skarżącej z dnia 9 sierpnia 2021 r. (znajdującego w aktach administracyjnych organu I instancji) projektu podziału stanowiącego załącznik do decyzji Wojewody Śląskiego nr [...] (podział w trybie powyższej ustawy reformującej administrację) wynika bowiem wcześniejszy podział działki skarżącej oznaczonej numerem 1 na działki nr 49 i 51, gdzie skutek przejścia mocy prawa na Skarb Państwa dotyczył działki oznaczonej po podziale jako "dr" tj. działki nr 49 o powierzchni 0.0006 ha. Natomiast w ramach tamtego projektu podziału nie doszło do wydzielenia działki nr 3 i stwierdzenia, że z mocy prawa stała się ona własnością Powiatu [...]. To ostatnie nastąpiło dopiero w pkt 7 decyzji organu I instancji z dnia 27 sierpnia 2021 r. Warunek dodany do tego punktu decyzji przez organ I Instancji, a następnie odjęty przez Wojewodę poprzez reformatoryjne rozstrzygnięcie dotyczące tego punktu, nie mógł z zasady dotyczyć działki nr 3. Natomiast pkt 7 decyzji zarówno w brzemieniu nadanym przez organ I instancji, a potem zmienionym przez Wojewodę nie wymienia działki 49, która według załączonego przez skarżącą wskazanego powyżej projektu podziału stanowiącego załącznik do decyzji Wojewody Śląskiego nr [...] już wcześniej z mocy prawa stać się miała własnością Skarbu Państwa. Stąd najpierw dodanie, a potem odjęcie warunku nic nie zmienia w odniesieniu do działki nr 49, gdyż o niej w pkt 7 decyzji nie ma w ogóle mowy.

Według strony skarżącej organ II instancji nieprawidłowo ustalił stan faktyczny w zakresie mapy podziału, która została sporządzona na nieaktualnej mapie sytuacyjno-wysokościowej. Jednak w ocenie Sądu zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Należy bowiem zaakcentować, że w pkt 6 utrzymanej przez Wojewodę decyzji organu I instancji zatwierdzono podział stanowiącej własność skarżącej działki nr 1 na działki nr 49, 3 i 50 zaś projekt podziałów z mapami podziałów w skali 1:1000, dotyczący m.in. tych działek przedstawiono w załączniku nr 2 do decyzji. Mapa ta została sporządzona przez geodetę uprawnionego. Zawiera ona wykaz zmian gruntowych (zmiany będącego wynikiem podziału działki nr 1 zostały w tym wykazie uwidocznione pod pozycją 12). Na mapie tej organ prowadzący państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny poświadczył, że dokument ten został opracowany w wyniku prac geodezyjnych i kartograficznych, których rezultaty zawiera operat techniczny wpisany w dniu 15 czerwca 2021 r. do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W tym stanie rzeczy, według Sądu, organu nie miały podstaw do tego, aby dokonywać dodatkowej weryfikacji powyższej mapy z projektem podziału. Na marginesie zauważyć należy, że wbrew skarżącej mapa ta nie jest sporządzana na podstawie mapy sytuacyjno-wysokościowej. Zwrócił także na to uwagę organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów odwołania.

Bez znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji pozostają podnoszone w skardze kwestie dotyczące "nowego ogrodzenia" (w tym pisma Powiatowego Zarządu Dróg w M. z dnia 15 września 2020 r.), nasadzeń tui czy drzew owocowych. Stan zagospodarowania działek, których dotyczy planowana inwestycja realizowana w trybie specustawy drogowej pozostaje bez wpływu na ocenę przesłanek ustawowych, od których spełnienia zależy uwzględnienie wniosku inwestora. Stan zagospodarowania działki nr 3 powstałej ze stanowiącej własność skarżącej działki oznaczonej poprzednio nr 1 będzie miał znaczenie przy ustaleniu odszkodowania w odrębnej decyzji administracyjnej. Wskazał zresztą na to organ I instancji w pkt 12 decyzji.

Zwrócić też należy uwagę na znajdujące się w aktach sprawy wyjaśnienia Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w M. z dnia 28 grudnia 2021 r., w którym szczegółowo odnosi do zarzutów odwołania. Według tego pisma "mylące może być ogrodzenie, którego przebieg nie został zaktualizowany na mapie z projektem podziału, tylko pozostawiony taki jak na otrzymanej mapie z ośrodka dokumentacji w M.". Zaakcentowano w nim jednocześnie, że sam przebieg granic działki został poprawnie skartowany. Ponadto aktualną sytuację pomierzono i skartowano podczas sporządzania mapy dla celów projektowych, przyjętej do zasobu w ośrodku dokumentacji geodezyjnej i kartograficzne. Mapa ta zaś stanowiła podkład do projektu rozbudowy przedmiotowej drogi. W tym samym piśmie wyjaśniono w sposób, zdaniem Sądu, przekonujący powody, dla których na mapie projektowych wbrew oczekiwaniom skarżącej nie ujawniono obiektów wskazywanych przez skarżącą w odwołaniu.

Nie mogły odnieść skutku zarzuty dotyczące braku upoważnień pracowników organów, którzy podpisali kontrolowaną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, jak i pisma wskazane w skardze. W realiach rozpoznawanej sprawy decyzje zawierają podpisy wraz ze wskazaniem, że zostały one wydane z upoważnienia organu. Należy zaakcentować, że decyzja administracyjna, zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. stanowi dokument urzędowy. Jakkolwiek k.p.a. przyjmuje domniemanie zgodności z prawdą tego, co zostało w dokumencie stwierdzone, poświadczone i zaświadczone przez upoważniony podmiot, który wystawił dokument i nie przewiduje wyraźnie domniemania prawdziwości dokumentu urzędowego, to nie przeszkadza to doktrynie na formułowanie stanowiska, że takie domniemanie autentyczności służy dokumentom urzędowym (np. B. Adamiak (w:) Komentarz, 2016, s. 406). Stanowisko to podzielane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2017 r. sygn. I OSK 1340/15). Okoliczność, że akta administracyjne nie zawierają upoważnienia do podpisania decyzji, nie świadczy o działaniu bez upoważnienia. Według przepisów k.p.a. upoważnienie nie stanowi obligatoryjnego załącznika do decyzji. Dla skuteczności zarzutu skargi dotyczącego braku upoważnienia osoby podpisującej decyzję koniecznym jest przynajmniej uprawdopodobnienie, że zamieszczona na zaskarżonej decyzji klauzula "z upoważnienia" stanowi poświadczenie nieprawdy. Należy dodatkowo zauważyć, że decyzja została opatrzona numerem i pieczęciami, dokumentom tym towarzyszą akta postępowania, a organy dokonał także oficjalnego doręczenia decyzji (a także innych pism, na które wskazuje skarżąca). Okoliczności te wskazują na działanie nie tylko jednej osoby, ale grupy pracowników organu, co poddaje w wątpliwość zastrzeżenia co do autentyczności decyzji i wydania jej przez osobę dysponującą uprawnieniami.

Zasadniczy zarzut skargi dotyczy pozbawienia skarżącej części stanowiącej jej własność nieruchomości. Strona skarżąca zarzuca, że ingerencja w jej prawo własności została uzasadniona wyłącznie z perspektywy zakresu inwestycji. Organ nie uwzględnił przy tym zasady proporcjonalności. Tymczasem powinien był ocenić racjonalność, czy też słuszność przyjętych we wniosku inwestora rozwiązań projektowych. Zdaniem Skarżącej pas zieleni przewidziany do realizacji na działce wydzielonej z nieruchomości skarżącej nie pełni funkcji estetycznej ani związanej z ochroną środowiska, a ponadto nie przyczyni się do spełnienia wymagań określonych w § 1 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jaki powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Pomimo tego organy nie dokonały weryfikacji prawnej dopuszczalności usytuowania pasa zieleni. W ocenie jednak Sądu takiego stanowiska skarżącej nie podzielić nie można. Jak to już wcześniej zostało wskazane w niniejszej sprawie organy nie miały uprawnienia do oceny racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych. Organ administracji jest przy tym związany wnioskiem organu m.in. w zakresie określenia linii rozgraniczających teren, w tym granicami pasa drogowego. W konsekwencji sformułowane w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego (podobnie jak zarzuty dotyczące przepisów postępowania) nie mogły odnieść oczekiwanego przez stronę skarżącą skutku.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę jako nieuzasadnioną.