Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1648/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1,2,3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2016 r. sygn. akt II SAB/Wa 446/16 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 29 grudnia 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 listopada 2016 r., sygn. akt II SAB/Wa 446/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę Stowarzyszenia [...] na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 29 grudnia 2015 r., o udostępnienie informacji publicznej.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że wnioskiem z dnia 29 grudnia 2015 r. Stowarzyszenie [...] zwróciła się do Ministra Sprawiedliwości o udostępnienie informacji publicznej w postaci:

1. kalendarza spotkań Ministra Sprawiedliwości za okres od 27 listopada 2015 r. do dnia wykonania wniosku;

2. księgi wyjść/wejść do Ministra Sprawiedliwości za okres od dnia 27 listopada do dnia wykonania wniosku;

3. rejestru umów za okres od dnia 27 listopada 2015 r. do dnia wykonania wniosku;

4. liczby wniosków o ponowne wykorzystanie informacji publicznej w latach 2014 i 2015.

W odpowiedzi na powyższy wniosek pismem z dnia 30 grudnia 2015 r. udzielono skarżącemu odpowiedzi, iż w roku 2014 r. do organu wpłynęły 3 wnioski o ponowne wykorzystanie informacji natomiast w roku 2015 dwa takie wnioski.

Odnosząc się do punktu 3 wniosku przekazano wykaz umów zawartych w Ministerstwie w okresie od 17 listopada do dnia 30 grudnia 2015 r. Natomiast odnośnie punktów 1 i 2 wniosku wskazano, iż żądane informacje nie mają charakteru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie wskazano, że prowadzony w Urzędzie kalendarz Ministra Sprawiedliwości jest zbiorem roboczych informacji odnotowywanych przez najbliższych współpracowników Ministra. W ramach organizacji, jaką jest tut. Urząd, kalendarz traktowany jest jako materiał wewnętrzny, roboczy i niewiążący. Kalendarz jest wykorzystany jedynie posiłkowo przez najbliższych współpracowników Ministra, jako narzędzie pomocnicze w realizacji codziennych obowiązków przez te osoby. Co istotne treść prowadzonego kalendarza nie oddaje działań podejmowanych przez Ministra Sprawiedliwości. Z jednej bowiem strony wpisy zamieszczane w kalendarzu dotyczą, wydarzeń, które nie zawsze dochodzą do skutku (spotkania są odwoływane lub przekładane na inny termin etc.), z drugiej zaś strony, nie każde spotkanie Ministra Sprawiedliwość, które faktycznie ma miejsce jest odnotowywane w kalendarzu (np. w związku z krótkim terminem wystosowania zaproszenia). Stąd treść roboczych wpisów może wprowadzać w błąd i nie stanowi informacji o faktach, a w konsekwencji nie stanowi informacji publicznej.

Natomiast księga wyjść/wejść do Ministra jest sporządzana w celu zachowania bezpieczeństwa w poszczególnych budynkach Ministerstwa Sprawiedliwości dla potrzeb organizacyjnych. Są to nośniki o charakterze wewnętrznym i czysto technicznym nie stanowią informacji publicznej.

W skardze na bezczynność ministra Sprawiedliwości w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej dotyczącej kalendarza spotkań Ministra Sprawiedliwości oraz księgi wejść/wyjść do Ministerstwa Sprawiedliwości, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Stowarzyszenie [...] wskazało na naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przez uznanie że nie można uzyskać informacji dotyczących kalendarza spotkań Ministra czy też księgi wyjść/wejść do urzędu. Wniosła o zobowiązanie organu do wykonania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Stowarzyszenie wskazało, że informacja dotycząca kalendarza spotkań oraz księgi wejść i wyjść Ministra posiada walor informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż spotkania, które odbywał Minister są związane zrealizowaniem jego obowiązków służbowych i są wykonywane w ramach zadań ustawowych czy też w związku z pełnioną funkcją, a na spotkaniach przez niego odbywanych omawiane były sprawy publiczne.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że skarżącym została udzielona odpowiedz na jego wniosek. Podniósł, że żądanie skarżącego nie jest informacją publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Sąd I instancji uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. i udip, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczna w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ta ogólna i nieprecyzyjna definicja została przez ustawodawcę uszczegółowiona w przepisie art. 6 ust. 1 udip, poprzez przykładowe, w formie katalogu otwartego, wyliczenie informacji posiadających przymiot informacji publicznych.

W świetle orzecznictwa informacją publiczną w rozumieniu udip jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyrok NSA z 25 marca 2003 r., II SA 4059/02, Lex Polonica nr 361165).

Sąd I instancji wskazał przy tym, że musi ona dotyczyć sfery istniejących już faktów i danych, a niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań i może pochodzić od dowolnych podmiotów, jeżeli tylko dotyczy "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 udip.

Za informację publiczną uznaje się zatem m. in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do szeroko rozumianego organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez te podmioty wytworzone jak i dokumenty, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich.

Takie rozumienie pojęcia "informacji publicznej", uwzględniające treść art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78. poz. 483 ze zm.), uzyskało również akceptację doktryny (por. M. Jaśkowska. Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002. s. 28; M. Bidziński. M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz. C. H. Beck 2010. s. 22).

Dalej Sąd wskazał, że krąg podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej został określony w art. 4 ust. 1 i 2 udip. stanowiącym, że są nimi władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (...), będące w posiadaniu takich informacji, co wynika z kolei z ust. 3 powołanego przepisu. W myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 udip, obowiązane do udostępnienia informacji są przede wszystkim organy władzy publicznej. Takim organem władzy publicznej jest niewątpliwie adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej w niniejszej sprawie, czyli Minister Sprawiedliwości.

Z treści art. 147 ust. 1 Konstytucji RP wynika bowiem, że wchodzi on w skład Rady Ministrów, która sprawuje władzę wykonawczą w państwie, zaś z art. 149 ust. 1, że kieruje określonym działem administracji rządowej.

Oceniając natomiast wniosek skarżącego Stowarzyszenia pod względem przedmiotowym Sąd doszedł do przekonania, że żądane informacje dotyczące kalendarza spotkań Ministra oraz księgi wyjść/wejść do Ministerstwa Sprawiedliwości nie dotyczą informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Kalendarz (terminarz) spotkań jest co najwyżej narzędziem biurowym, pomocniczym, wspomagającym organizację pracy ministra. Umieszczenie w kalendarzu terminu jakiegoś wydarzenia ma czysto techniczny charakter i nie zaświadcza o stanie faktycznym, tj. o tym, czy się ono odbyło lub odbędzie. Nic odnosi się zatem do sfery faktów, gdyż sposób jego prowadzenia nie daje potwierdzenia zawartych w nim informacji.

Sąd I instancji zauważył, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2914/13 (publ. w internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że terminarz spotkań ministra należy zakwalifikować jako dokumentację wewnętrzną i powołał się w tej kwestii na cytowany już wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 listopada 2013 r. W świetle tego wyroku dokumentacja wewnętrzna rozumiana jest "jako informacja o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji (...). Służą one wymianie informacji zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uwzględnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej".

W ocenie Sądu, żądany kalendarz posiada wskazany wyżej charakter, jest bowiem materiałem roboczym, narzędziem biurowym, służącym wprawdzie pomocniczo realizacji zadań publicznych przez ministra, lecz nieprzesądzającym, o kierunkach działania organu, a tym samym nie zawierającym komunikatu o sprawach publicznych. Rzeczony kalendarz można potraktować co najmniej jako potencjalny nośnik informacji publicznej. Z tego względu nie podlega on udostępnieniu - co w świetle uzasadnienia wyroku TK - nie narusza art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji. Przy czym warto zwrócić uwagę na jeszcze jeden aspekt przedmiotu żądania, tj. kalendarz ministra. Podobny problem pojawił się na gruncie stosowania brytyjskiej Ustawy o wolności informacji 2000 r. (Freedom of Information Act 2000).

W ustawie brytyjskiej również występuje przesłanka "posiadania" (dysponowania) determinująca zakres stosowania ustawy, tak jak w polskie ustawie ma to miejsce w art. 4 ust. 3. Stanowisko brytyjskie przejawia się w rozróżnieniu stanu posiadania na posiadanie "osobiste" pewnych informacji (np. minister w ten sposób posiada swój kalendarz, pomimo, że jest on prowadzony i przechowywany w obsługującym go urzędzie) oraz posiadanie "urzędowe" przez organ władzy, i tylko ta druga sytuacja objęta jest ustawową przesłanką posiadania (zob. Główne problemy prawa do informacji w świetle prawa i standardów międzynarodowych, europejskich i wybranych i państw Unii Europejskiej, pod red. G. Sibigi, C.H. Beck, Warszawa 2013, s. 16).

Nie jest również zdaniem Sadu informacją publiczną księga wyjść/wejść do Ministerstwa. Przedmiotowy nośnik nie zawiera informacji o sprawach publicznych, jako że przedstawia informację o personaliach osób spoza aparatu administracji publicznej, sporządzaną dla potrzeb organizacyjnych, zachowania bezpieczeństwa w budynku Ministerstwa. Jest, to nośnik informacji o charakterze wewnętrznym, czysto technicznym, pomocniczo służącym do zarządzania budynkiem. Przy czym gromadzenie i posiadanie tego typu informacji nie jest wymagane przepisami prawa i nie jest dokonywane w związku w ustawową działalnością organu, a tylko wspomagane przepisami prawa i nie jest dokonywane w związku z ustawową działalnością organu, a tylko wspomaga pracę recepcji, działu organizacyjnego w sferze porządku i bezpieczeństwa w budynku Ministerstwa. Nie odnosi się zatem do obszaru jakiejkolwiek działalności organu, o której mowa u art. 1 i 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a tym samym nie zawiera komunikatu o sprawach publicznych. Z tego względu nie podlega on udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem cech takiej informacji nie posiada.

Tym samym zdaniem Sądu, organ prawidłowo przyjął, że żądanie skarżącego zawarte w punkcie 1 i 2 jego wniosku z dnia 29 grudnia 2015 r. nie dotyczy informacji publicznej o czym poinformował wnioskodawca pismem z dnia 30 grudnia 2015 r. Stąd też zarzut bezczynności organu jest nieuzasadniony i skargę należało oddalić.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie, zaskarżając go w całości, zarzuciło Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, poprzez nieprawidłowe zastosowanie i wiążące się z tym nadmierne ograniczenie tego prawa, poprzez błędne przyjęcie, że żądane przez Stowarzyszenie informacje nie są objęte zakresem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej;

2) art. 61 ust. 2 Konstytucji RP, w zakresie, w jakim przepis ten stanowi, że konstytucyjne prawo do informacji o działalności organów władz publicznych i osób pełniących funkcje publiczne obejmuje dostęp do dokumentów, poprzez błędną wykładnie i błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że żądane przez Stowarzyszenie dokumenty nie są objęte zakresem konstytucyjnego prawa;

3) art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepisy te określają warunki ograniczania konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, poprzez dopuszczenie możliwości ograniczania prawa do informacji, niewynikającego z przepisu ustawy.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

Dla oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej – w której podniesiono zarzut błędnej wykładni art. 61 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP - istotne znaczenie przedstawia odpowiedź na pytanie o charakter prawa do informacji publicznej i jego zakres w polskim porządku prawnym.

Zakres i charakter prawa do informacji publicznej określają przepisy art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, która stanowi jednocześnie w art. 61 ust. 3, że "Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa", a w art. 61 ust. 4, że "Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy". Oznacza to, że o ile unormowania dotyczące ograniczenia prawa do informacji publicznej w granicach i według kryteriów wskazanych w Konstytucji RP oraz dotyczące trybu jej udzielania stanowią materię ustawową, o tyle zakres tego prawa został wyznaczony przez prawodawcę w tekście samej Konstytucji RP. Wykładnia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie może zatem prowadzić do takiego rozumienia zakresu i charakteru prawa do informacji publicznej, który modyfikowałby zakres i charakter tego prawa wynikający z Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 września 2002 r., K 38/01 podkreślił, że "o ile zatem w odniesieniu do art. 61 ust. 1 i 2 w związku z ust. 3 Konstytucji mamy do czynienia z konstrukcją, która zakłada uzupełniającą jedynie rolę ustawodawcy zwykłego ze względu na wyczerpujące unormowania już na poziomie konstytucyjnym - o tyle ust. 4 art. 61 Konstytucji nakłada na ustawodawcę zwykłego obowiązek wydania ustaw dotyczących trybu udzielania informacji. Tryb ten bowiem nie został w art. 61 Konstytucji unormowany tak całościowo, jak to ma miejsce w odniesieniu do zakresu materialnego oraz granic prawa dostępu do informacji publicznej", "prawo do informacji oraz jego zakres wyznaczają bowiem bezpośrednio same przepisy art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji oraz ustawy zwykłe doprecyzowujące te treści, a także ustawy o których mowa jest w art. 61 ust. 3 Konstytucji, a które wprowadzić mogą ograniczenia prawa do informacji w zakresie tam określonym".

Zakres prawa do informacji publicznej został określony w Konstytucji RP poprzez wskazanie przedmiotu informacji publicznej oraz form dostępu do tej informacji. Przedmiot informacji publicznej określa przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wskazujący czego dotyczy informacja publiczna, a formy dostępu do tej informacji wskazuje art. 61 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "prawo do uzyskiwania informacji" to prawo do informacji o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne", co oznacza, że jest to prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz o działalności osób pełniących funkcje publiczne. Ponadto prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji "o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa", co oznacza, że jest to prawo do informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz prawo do informacji o działalności innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Prawo do informacji publicznej to zatem prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, co oznacza, że informacja dotycząca tych podmiotów, lecz wykraczająca poza granice ich działalności nie jest informacją publiczną.

Z kolei art. 61 ust. 2 Konstytucji RP nie wskazuje czego dotyczy informacja publiczna, lecz określa formy dostępu do niej stanowiąc, że "Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu". Przepis ten odczytywany łącznie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP nie modyfikuje przedmiotu informacji publicznej, a prowadzi do wniosku, że zarówno dostęp do dokumentów, jak i wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów są formami uzyskiwania informacji o działalności podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP.

Jak przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 marca 2017 r., I OSK 1163/15 (dostępny w internetowej bazie orzeczeń CBOIS), dla określenia wyznaczonego konstytucyjnie zakresu prawa do informacji istotne jest zatem ustalenie rozumienia pojęcia "działalności" organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Przyjęte w języku polskim rozumienie pojęcia działalności oznacza "ogół działań, czynności, starań podejmowanych w określonym celu, zakresie" (por. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 1, Warszawa 1999, s. 216). Jest to zatem aktywność ukierunkowana na wypełnienie określonego zadania i zrealizowanie określonego celu, a nie jakakolwiek aktywność. Odniesienie przez prawodawcę konstytucyjnego pojęcia "działalności" użytego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP do działalności takich podmiotów jak organy władzy publicznej, osoby pełniące funkcje publiczne, organy samorządu gospodarczego i zawodowego oraz inne osoby oraz jednostki organizacyjne w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, uzasadnia wniosek, że prawo do informacji, o jakiej mowa w tym przepisie, obejmuje informację o takiej aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych.

Tego rodzaju aktywność jest niewątpliwie powiązana z organizacją pracy określonych podmiotów, a także organizacją pracy wewnątrz struktur danego podmiotu, planowaniem i przyjmowaniem strategii wypełniania zadań i realizacji celów publicznych, determinującymi często szybkość i efektywność ich wykonywania i osiągania. Brak jednak podstaw do przyjęcia, że aktywność tego rodzaju stanowi istotę działania wskazanych podmiotów w zakresie wypełniania zadań i realizacji celów publicznych. Gdyby intencją prawodawcy konstytucyjnego było objęcie prawem do informacji każdego przejawu aktywności wskazanych wyżej podmiotów, która w jakikolwiek sposób wiązałaby się z realizowaniem przez nie zadań i celów publicznych, w tym również aktywności o charakterze wewnętrznym, czy "technicznym", dałby temu wyraz w regulacji konstytucyjnej. Tymczasem w Konstytucji odróżnia się kategorię "działalności organów" od kwestii wewnętrznej organizacji ich prac. Można w tym zakresie przytoczyć treść przepisu art. 112 Konstytucji RP (a także art. 124 Konstytucji RP), zgodnie z którym "Organizację wewnętrzną i porządek prac Sejmu oraz tryb powoływania i działalności jego organów, jak też sposób wykonywania konstytucyjnych i ustawowych obowiązków organów państwowych wobec Sejmu określa regulamin Sejmu uchwalony przez Sejm". Przepis ten znajduje się przy tym w rozdziale IV Konstytucji RP w części określonej jako "Organizacja i działanie". Na brak podstaw do utożsamiania kategorii działalności z kwestiami związanymi z trybem i organizacją pracy wskazuje też regulacja art. 187 ust. 4 Konstytucji RP, według której "Ustrój, zakres działania i tryb pracy Krajowej Rady Sądownictwa oraz sposób wyboru jej członków określa ustawa".

Rezultaty wykładni językowej, celowościowej i systemowej art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP prowadzą zatem do wniosku, że prawo do informacji publicznej to prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych organów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją funkcjonowania tych podmiotów. Niezasadny tym samym okazał się podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni art. 61 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP, ponieważ – wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie - istnieje sfera działalności organu władzy publicznej, która nie podlega prawu do informacji publicznej.

Powyższe uwagi dotyczące zakresu konstytucyjnego prawa do informacji publicznej należy odnieść do charakteru tego prawa, zwłaszcza w kontekście stanowiska strony skarżącej kasacyjnie o konieczności szerokiego rozumienia prawa do informacji publicznej.

Wynikające z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP prawo do informacji ma charakter publicznego prawa podmiotowego (por. A. Piskorz-Ryń, Czy prawo do uzyskania informacji od władz administracyjnych jest publicznym prawem podmiotowym? (w:) Administracja i prawo administracyjne u progu trzeciego tysiąclecia. Materiały Konferencji Naukowej Katedr Prawa i Postępowania Administracyjnego, Łódź 2000, s. 379 i n.) o treści pozytywnej, tj. prawa, z którego wynika roszczenie o ściśle określone zachowanie Państwa (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 8 grudnia 2010 r., II SAB/Rz 21/10, LEX nr 756149, w którym podkreślono, że "Dostęp do informacji publicznej należy do kategorii publicznych praw podmiotowych o charakterze pozytywnym. To uprawnienie gwarantuje obywatelom model ustrojowy RP w postaci demokratycznego państwa prawnego, a w sposób bezpośredni wyraża art. 61 Konstytucji RP"), a nie roszczenie o nieingerencję w sferę uprzednio przyznanego lub uznanego stanu prawnego charakteryzujące prawo o treści negatywnej, w tym prawo wolnościowe.

Charakter prawa podmiotowego do informacji publicznej jako prawa, z którego wynika roszczenie o ściśle określone zachowanie Państwa, a nie roszczenie o nieingerencję w sferę uprzednio przyznanego lub uznanego stanu prawnego potwierdzają również unormowania ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2015 r., poz. 2058) – dalej u.d.i.p., a w szczególności jej art. 3, który precyzuje przedmiot roszczenia o udostępnienie takiej informacji. W świetle tej regulacji ustawowej roszczenie o udostępnienie informacji publicznej może zatem przybrać postać roszczenia o uzyskanie informacji publicznej, roszczenia o wgląd do dokumentów urzędowych oraz roszczenia o dostęp do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów.

Wykładnia prokonstytucyjna ustawy o dostępie do informacji publicznej musi uwzględniać konstytucyjnie zdeterminowany charakter i zakres prawa do informacji publicznej, a zwłaszcza nie ma żadnych podstaw do tego, aby przyjmować, że zakres tego prawa został rozszerzony w drodze regulacji ustawowej poza granice wyznaczone w Konstytucji RP.

Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2, przy czym dokumentem urzędowym, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz.U. Nr 88, poz. 553 ze zm.), w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

Ustawodawca określając pojęcie informacji publicznej odwołał się do kategorii sprawy publicznej, jak bowiem stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy jest "każda informacja o sprawach publicznych". W przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną – określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, Komentarz do art. 1, t. 4; por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., I OSK 1035/10), tj. dotyczące kwestii właśnie prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związanych z dobrami osobistymi (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151), nie są sprawami publicznymi, z kolei sprawy wspólnoty publicznej zawsze są sprawami publicznymi.

Skoro ustawowe pojęcie sprawy publicznej rozumiane jako sprawa wspólnoty publicznej i wyznaczające ustawowy zakres prawa do informacji publicznej nie może być wykładane w sposób prowadzący do rozszerzenia konstytucyjnych granic tego prawa, to przyjąć należy, że sprawa publiczna oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją ich funkcjonowania. Wykładnia prokonstytucyjna art. 6 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że informacją o sprawie publicznej jest więc również informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy oraz zasadach ich funkcjonowania, jedynie w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów. Tak też należy rozumieć informację w zakresie organizacji tych podmiotów (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b u.d.i.p.), czy w zakresie prowadzonych przez nie rejestrów, ewidencji i archiwów (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p.) a także w zakresie danych publicznych (art. 6 ust. 4 u.d.i.p.) lub w zakresie polityki wewnętrznej i zagranicznej, w tym o zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a u.d.i.p.). Koresponduje z tą wykładnią treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p. eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, LEX nr 737513).

Powyższe rozumienie istoty sprawy publicznej, a w konsekwencji i informacji publicznej – odkodowywane z treści art. 61 Konstytucji RP i unormowań ustawy o dostępie do informacji publicznej – przyjmowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacją taką jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Wskazuje się zatem, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, eksponując powiązania informacji publicznej z dynamiczną działalnością państwa, jako organizatora życia społeczno-gospodarczego z jednoczesnym wskazaniem, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (wyroki: NSA z dnia 31 maja 2004 r., OSK 205/04, WSA w Warszawie: z dnia 28 stycznia 2009 r., II SA/Wa 1542/08, z dnia 12 października 2010 r., II SA/Wa 933/10, z dnia 10 listopada 2010 r., II SAB/Wa 117/09).

Mając na uwadze powyższe uwagi należy zatem przyjąć, że wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest wniosek, który jednocześnie dotyczy: 1) informacji rozumianej jako powiadomienie, zakomunikowanie czegoś, wiadomość, pouczenie (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, Tom A-J, red. S. Dubisz, Warszawa 2008, s. 1212) czyli oświadczenia wiedzy, które – na co wskazuje analiza art. 6 cyt. ustawy – dotyczy określonych faktów, tj. czynności i zachowań podmiotu wykonującego zadania publiczne podejmowanych w zakresie wykonywania takiego zadania; 2) informacji istniejącej i znajdującej się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia; 3) informacji w zakresie spraw publicznych rozumianych jako przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją ich funkcjonowania. W piśmiennictwie trafnie zwraca się uwagę, że ustawa o dostępie do informacji publicznej "daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. (...) Nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez organ. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest też uznanie, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (dokumenty wewnętrzne)" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, komentarz do art. 1, teza 2, teza 4).

Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Waloru takiej informacji nie mają zatem np:

- wewnętrzna korespondencja elektroniczna, która służy wymianie informacji, a także gromadzeniu niezbędnych materiałów do rozstrzygnięcia sprawy, nie zawiera jednak ani informacji co do sposobu załatwienia sprawy, ani takich, które można byłoby uznać za wyrażenie stanowiska organu (wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., I OSK 2320/130;

- korespondencja, w tym także mailowa osoby wykonującej zadania publiczne, z jej współpracownikami, nawet jeżeli w jakiejś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych; korespondencja taka nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia (wyrok NSA z dnia 14 września 2012 r., I OSK 1203/12; wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., I OSK 2320/13; wyrok BSA z dnia 31 lipca 2014 r., I OSK 2770/13; wyrok NSA z dnia 18 września 2014 r., I OSK 3073/13);

- wewnętrzna korespondencja urzędowa o charakterze roboczym, odnosząca się jedynie do spraw organizacyjnych i porządkowych i nie umieszczona w aktach sprawy (wyrok NSA z dnia 15 lipca 2010 r., I OSK 707/10);

- informacje techniczne, dotyczące np. sposobu funkcjonowania danego narzędzia użytkowanego przez organ. Jest to uzasadnione chociażby przyczynami związanymi z potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa i integralności danego narzędzia przed ingerencją tak wewnętrzną jak i zewnętrzną. Należy każdorazowo oddzielać problematykę regulowaną ustawą o dostępie do informacji publicznej, od problematyki związanej z techniczną sferą funkcjonowania narzędzi, jakimi organ posługuje się realizując zadania publiczne. Udostępnianie informacji technicznych np. wskazujących na częstotliwość logowania się do danego narzędzia, czy przedstawiających okresy aktywności lub zmniejszonej aktywności w systemie teleinformatycznym organu, może prowadzić do ujawnienia danych mających istotny wpływ np. na bezpieczeństwo danego narzędzia informatycznego (okresy kiedy będzie mniej lub bardziej podatne na ataki). Z tego powodu dane takie, mające w zasadzie charakter techniczny, nie będą stanowić informacji publicznej. Granica tego rodzaju ocen jest bardzo płynna. Informacje z pozoru techniczne mogą bowiem służyć realizacji celów przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Ocena w tym zakresie, z uwagi na niedookreślony charakter tego czy mamy do czynienia z informacją ze sfery technicznej, czy też informacją już spełniającą cechy informacji publicznej, może zatem przysparzać znacznych trudności (wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r., I OSK 2254/13);

- opinie ekspertów, jeżeli nie dotyczą konkretnego aktu będącego już przedmiotem toczącego się procesu legislacyjnego. Opinie takie stanowią dokument wewnętrzny, służący gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym. Opinie i ekspertyzy mające jedynie charakter poznawczy nie odnoszą się wprost do przyszłych działań i zamierzeń podmiotu zobowiązanego mają jedynie poszerzyć zakres wiedzy i informacji posiadanych przez ten podmiot. Dlatego poddanie tego procesu ścisłej kontroli społecznej byłoby niecelowe i utrudniłoby wewnętrzny proces kształtowania się stanowisk uzgadniania i ścierania się opinii dotyczących istniejącego stanu rzeczy, jego oceny oraz ewentualnej potrzeby zmian (wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., I OSK 2196/11);

- terminarz spotkań, kalendarz, czy inne dokumenty związane z planowaniem działalności podmiotu nie stanowią dokumentu urzędowego, a należy je kwalifikować jako dokumenty wewnętrzne. Kalendarz ministra nie jest dokumentem urzędowym, nie stanowi bowiem ani oświadczenia woli, ani oświadczenia wiedzy, nie jest też kierowany do innego podmiotu bądź składany do akt sprawy (por. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2014 r., I OSK 2914/13).

W konsekwencji nie jest błędna taka wykładnia art. 61 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którą księga wejść i wejść do budynku ministerstwa oraz kalendarz spotkań Ministra Sprawiedliwości nie są nośnikiem informacji o sprawach publicznych, ponieważ są to nośniki zawierającec informację sporządzaną dla potrzeb organizacyjnych, zachowania bezpieczeństwa w budynku ministerstwa, mają charakter wewnętrzny, czysto techniczny, pomocniczo służą do zarządzania budynkiem, nie są przy tym tworzone w związku w ustawową działalnością organu, a tylko wspomagają pracę recepcji, działu organizacyjnego w sferze porządku i bezpieczeństwa w budynku ministerstwa. W istocie służą jedynie pomocniczo realizacji zadań publicznych przez organ, nie przesądzają jednakże kierunków działania organu.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.