Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SAB/Gd 7/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 161 par. 1 pkt 3, art. 149 par. 1 pkt 3, par. 1a, art. 149 par.2, art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Mierzejewski Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Janina Guść (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2019 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym skargi N.N. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] postępowania z wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu kończącego postępowanie w sprawie, 2. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierza Wojewodzie [...] grzywnę w wysokości 2 000 (dwa tysiące) zł, 4. oddala skargę w pozostałym zakresie, 5. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej N.N. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

D.N., działając jako pełnomocnik żony, N.K., skierował w dniu 23 lipca 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, za pośrednictwem organu, skargę na bezczynność i przewlekłość prowadzonego przez Wojewodę P. postępowania w sprawie udzielenia N.K. zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP.

D.N. wskazał w skardze, że złożył podanie o udzielnie zezwolenia na pobyt czasowy swojej żony na terytorium RP w dniu 13 października 2015 r. Pomimo tak długiego upływu czasu i ponaglenia z dnia 6 czerwca 2018 r. wniesionego do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w trybie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", organ nie podjął właściwych czynności w sprawie, jak też nie rozpoznał wniosku, przez co naruszył art. 35 § 3 k.p.a., który określa maksymalny termin załatwienia sprawy, a także zasadę zaufania do organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz zasadę szybkości postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.).

Mając na uwadze powyższe, strona skarżąca wystąpiła do sądu o zobowiązanie Wojewody P. do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia mu akt, dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga, zobowiązanie organu do dyscyplinarnego ukarania pracownika winnego niezałatwienie sprawy w terminie, orzeczenie przez sąd czy bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. 2018, poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., i zasądzenie kosztów postępowania.

Ponieważ skarga nie została przekazana do sądu przez organ, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na wniosek N.K. postanowieniem z dnia 15 stycznia 2019 r. o sygn. III SO/Gd 34/18 wymierzył Wojewodzie P. grzywnę w wysokości 1000 zł. z tytułu nieprzekazania skargi w terminie wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę.

Po otrzymaniu ww. rozstrzygnięcia, Wojewoda P. wydał w dniu 21 stycznia 2019 r. decyzję o odmowie udzielenia N.K. zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP tj. negatywnie rozpoznał wniesiony w tej sprawie w dniu 13 października 2015 r. wniosek.

Ponieważ organ w dalszym ciągu nie przesłał skargi do sądu, w dniu 23 stycznia 2019 r. D.N. wystąpił do sądu o rozpatrzenie skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania na postawie odpisu skargi, którą w imieniu żony złożył w organie w dniu 23 lipca 2018 r. Sąd zarejestrował sprawę ze skargi N.K. na bezczynność oraz przewlekłość postepowania w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy pod sygn. akt III SAB/Gd 7/19, a wniosek o rozpoznanie sprawy na podstawie odpisu skargi pod sygn. akt III SO/Gd 7/19. Jednocześnie wystąpił do Wojewody P. o nadesłanie oryginału skargi z dnia 23 lipca 2018 r. W dniu 28 stycznia 2019 r. Wojewoda P. przekazał do sądu akta sprawy wraz z odpowiedzą na skargę, a w dniu 8 lutego 2019 r. oryginał skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania. Dysponując oryginałem skargi, sąd skierował sprawę o sygn. akt III SAB/Gd 7/19 do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszonym. Równolegle w postępowaniu o sygn. III SO/Gd 7/19, wydając w dniu 1 marca 2019 r. postanowienie o umorzeniu tego postępowania.

W odpowiedzi na skargę dotyczącą bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie Wojewoda P. wniósł o oddalenie skargi przez sąd.

Organ podkreślił, że nie miał możliwości wydania rozstrzygnięcia w sprawie dotyczącej N.K., ponieważ sprawa ta była nierozerwalnie związana z kwestią legalności pobytu jej męża na terytorium RP. Sprawa nie mogła być zatem rozstrzygnięta przed ustaleniem prawa D.N. do pobytu na terytorium RP. Organ przyznał, że D.N. w dniu wystąpienia z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy żony legitymował się wprawdzie pozwoleniem na pobyt i pracę w Polsce ważnym do 30 kwietnia 2018 r., jednak w grudniu 2015 r. wystąpił o udzielenie kolejnego zezwolenia w tym przedmiocie, z uwagi na zmianę pracodawcy. Wojewoda P. rozpoznając ten wniosek, udzielił D.N. w dniu 29 września 2016 r drugiego zezwolenia na pobyt czasowy o pracę z terminem ważności do dnia 30 września 2017 r. Z kolejnym, trzecim już wnioskiem o udzielnie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP D.N. wystąpił zaś do organu w dniu 25 lipca 2017 r. W ocenie Wojewody P. zgromadzony w sprawie materiał dowodowy świadczy, że wszystkie zależne od organu czynności były podejmowane bez zbędnej zwłoki. W tym zakresie organ wskazał w szczególności, że w dniu 6 listopada 2015 r. wezwał stronę do uzupełnienia materiału dowodowego o dokumenty potwierdzające spełnienie wymogów określonych w art. 188 ust. 3 pkt 1, 2 i 4 ustawy cudzoziemcach tj., posiadania miejsca zamieszkania na terytorium RP, ubezpieczenia zdrowotnego oraz źródła stałego i regularnego dochodu wystarczającego na pokrycie kosztów utrzymania rodziny. W ocenie Wojewody P. długość i przebieg postępowania wynikały ze złożonego i skomplikowanego stanu faktycznego sprawy. W momencie wystąpienia przez D.N. z drugim i trzecim wnioskiem o udzielenie pozwolenia na pobyt czasowy i pracę, w sprawie N.K. powstały bowiem uzasadnione wątpliwości, czy wskazana we wniosku okoliczność (pobyt i praca męża na terytorium RP), faktycznie będzie uzasadniała pozytywne rozpatrzenie wniosku (w związku z niepewnością co do rodzaju rozstrzygnięcia jakie zapadnie w sprawie męża). Wątpliwości te spotęgował jednocześnie fakt, że w toku postępowania prowadzonego z ostatniego wniosku (wniosek z dnia 25 lipca 2017 r.) organ otrzymał odpis dotyczącego D.N. wyroku skazującego wydanego przez Sąd Rejonowy. Po drugie, wydanie pozytywnego rozstrzygnięcia w sprawie wymagało potwierdzenia, że N.N. posiada źródło stabilnego i regularnego dochodu oraz jest ubezpieczona. W tym zakresie organ powziął zaś wątpliwość, czy miesięczna wysokość środków finansowych, którymi dysponowała rodzina N. pozwala uznać, że spełnione zostały wymogi określone w art. 114 ust. 2 w zw. z art. 183 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach. Wątpliwości te wynikały zaś z konieczności rozstrzygnięcia przez organ, czy świadczenia wychowawcze przyznane przez polskie władze na trójkę małoletnich dzieci Państwa N. należy wliczyć do dochodu rodziny obok świadczenia z tytułu pracy uzyskiwanej przez D.N.. Gdyby bowiem uznać, że świadczenia wychowawcze nie stanowią dochodu rodziny, w sprawie nie można byłoby przyjąć, że otrzymywane przez D.N. wynagrodzenie za pracę (2100 zł brutto -1530 zł netto), w przeliczeniu na osobę w rodzinie jest wyższe, niż dochód, od którego przyznaje się pomoc społeczną (tj. od kryterium dochodowego w wysokości 514 zł). Jednocześnie w świetle przesłanki natury prawnej, stanowiącej podstawę odmowy udzielenia D.N. zezwolenia na pobyt czasowy i pracę tj. wpisanie jego danych do wykazu cudzoziemców, których pobyt na terytorium RP jest niepożądany (art. 100 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach) kwestia dochodów rodziny przestała mieć znaczenie w przedmiotowej sprawie, która musiała zostać zakończona wydaniem decyzji o odmowie zezwolenia na pobyt N.K. na terytorium RP.

Końcowo organ wniósł o odstąpienie przez sąd od zobowiązania go do dyscyplinarnego ukarania pracownika winnego niezałatwienie spawy w terminie, tak z przyczyn wskazanych powyżej jak i z uwagi na fakt, że na przebieg postępowania wpływ miała trudna sytuacja kadrowa komórki, od której zadań należy prowadzenie postępowań legalizujących pobyt cudzoziemców na terenie RP, wyrażająca się w zbyt małej obsadzie kadrowej oraz odpływie doświadczanej kadry.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

W myśl art. 52 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (§ 1), przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (§ 2).

W przypadku skargi na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania - jak przewiduje art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość), które – stosownie do art. 37 § 3 k.p.a. - wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Co istotne, przepisy nie określają terminu w jakim można złożyć skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

W niniejszej sprawie N.N. i D.N. w toku postępowania złożyli w dniu 6 czerwca 2018 r. za pośrednictwem Wojewody P. do organu wyższego stopnia tj. Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców pismo zatytułowane "Zażalenie na bezczynność organu". W ocenie sądu strona spełniła tym samym wymóg do wniesienia niniejszej skargi na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę. Pomimo wskazania przez stronę, że pismo stanowi zażalenie, z jego treści wprost wynika, że stanowi ono ponaglenie, o którym mowa w 37 § 1 k.p.a. Środek zaskarżenia został bowiem złożony przez stronę do organu wyższego stopnia ze wskazaniem podstawy prawnej z art. 37 k.p.a. oraz zaznaczeniem, że jest on wznoszony przez stronę w związku z niezałatwieniem w terminie przez Wojewodę P. wniosku z dnia 13 października 2015 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy N.K..

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Przedmiotem rozpoznania sądu jest skarga na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę P. postępowania w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy.

Odnosząc się na wstępie do wniesionej skargi w zakresie skarżonej w niej bezczynności organu, należy przypomnieć, że sądy administracyjne rozpoznają skargi na bezczynność organów administracji publicznej, gdy organ - w przewidzianym przepisami terminie - nie wyda któregokolwiek z wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. aktów administracyjnych. Jeżeli bowiem organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy z różnych względów nie wydaje rozstrzygnięcia w przewidzianym przepisami terminie, a zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, wówczas występuje bezczynność organu. Inaczej mówiąc, z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1999 r., sygn. akt I SAB 60/99).

Wskazać należy, że sąd administracyjny oceniając, czy w sprawie zachodzi bezczynność, bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wydania orzeczenia. Wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza bowiem możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność, nawet wówczas, gdy decyzja podjęta została z naruszeniem terminu przewidzianego do jej wydania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2000 r., sygn. akt I SAB 201/99).

W niniejszej sprawie jest istotne, że Wojewoda P. decyzją z dnia 21 stycznia 2019 r. rozpoznał wniosek dotyczący N.K., orzekając o odmowie udzielenia jej zezwolenia na pobyt czasowy. W tej sytuacji należy stwierdzić, że – skoro decyzja Wojewody została wydana po wniesieniu skargi do sądu (datą tą jest data wniesienia skargi do sądu za pośrednictwem organu tj. – dzień 23 lipca 2018 r. – art. 54 § 1 p.p.s.a.), ale przed rozpoznaniem skargi to uznać należy, iż organ załatwił sprawę i nie pozostaje już w bezczynności, a zatem postępowanie przed sądem toczone w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe. Wyjaśnienia wymaga, że postępowanie sądowoadministracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpią zdarzenia, w następstwie których przestanie istnieć sprawa sądowoadministracyjna. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, bowiem organ ostatecznie wydał decyzję, której wydania domagała się strona w skardze wniesionej do sądu administracyjnego.

Z powyższych względów, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd w punkcie 1 sentencji wyroku orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu kończącego postępowanie w sprawie.

W odniesieniu natomiast do wniesionej skargi w zakresie kontroli przewlekłości prowadzonego przez Wojewodę postępowania wskazać należy, że podstawę prawną rozpoznania wniosku stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2206 ze zm.) zwanej dalej "ustawą". Wskazać należy, że przepisy ustawy nie wskazują terminów załatwienia sprawy o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, skutkiem czego należy odwołać się w tym zakresie do przepisów k.p.a., uwzględniając przy tym regulacje zawarte w art. 109 ustawy o cudzoziemcach.

Mając to na uwadze sąd stwierdził, że przepisy k.p.a. dotyczące terminów załatwiania spraw powinny być przez organ orzekający w przedmiotowej sprawie przestrzegane.

Stosownie do art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1); niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2); załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Zgodnie z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

Z powyższego wynika, że Wojewoda miał obowiązek załatwienia sprawy w terminie najwyżej 2 miesięcy od daty wszczęcia postępowania w sprawie, co miało miejsce w dniu 13 października 2015 r. (data wpływu wniosku do organu), a zatem maksymalny dwumiesięczny termin na załatwienie sprawy przez organ upływał w dniu 13 grudnia 2015 r. Organ tymczasem wydał decyzję w dniu 21 stycznia 2019 r., a więc po przeszło trzech latach od otrzymania wniosku. W przedmiotowej sprawie termin 2 miesięcy został wielokrotnie przekroczony. W złożonych w odpowiedzi na skargę wyjaśnieniach organ wskazał, że przyczyną tak długiego procedowania w sprawie był jej złożony stan faktyczny i prawny oraz problemy kadrowe.

W orzecznictwie wskazuje się, że dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, pojęcie "bezczynności" należy rozumieć jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w p.p.s.a., natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1903/15; z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 1156/16; z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12).

Zauważyć także należy, że zmiana przepisów k.p.a. obowiązująca od dnia 1 czerwca 2017 r., wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), spowodowała m.in. zdefiniowanie w art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. pojęć "bezczynności" i "przewlekłości" postępowania. W myśl definicji ustawowych przez bezczynność rozumie się niezałatwienie sprawy w terminie wynikającym z przepisów prawa ani w terminie wyznaczonym dodatkowo zgodnie z art. 36 k.p.a. Natomiast stan przewlekłości występuje, gdy postępowanie prowadzone jest dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy. Przewlekłość obejmuje zatem przypadki, gdy organ załatwia sprawę dłużej niż powinien w świetle zasady szybkości postępowania.

Dokonując kontroli prowadzonego przez Wojewodę postępowania pod kątem jego przewlekłości wskazać należy, że samo informowanie organu o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem przewlekłości postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie podlegają kontroli sądu administracyjnego. W sprawach ze skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy.

Sąd kontrolujący legalność działań administracji zobowiązany jest, przy ocenie zarzutu przewlekłości postępowania rozważyć, czy możliwe było szybsze i efektywniejsze prowadzenie postępowania w danej sprawie.

Mając to na uwadze sąd doszedł do wniosku, że Wojewoda P. prowadził postępowanie w sprawie wydania decyzji w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy w sposób przewlekły. Wbrew stanowisku organu, postępowanie w sprawie mogło być zakończone w terminie, na co wskazuje tak analiza akt sprawy, jak i sama treść zawartej w odpowiedzi na skargę argumentacji, mająca wykazać trudności i wątpliwości natury prawnej i faktycznej jakie w ocenie Wojewody nie pozwalały na szybsze rozstrzygnięcie wniosku z 2015 r.

W ocenie sądu, przedstawione przez organ przyczyny nie uzasadniają tak długiego procedowania w sprawie, która została załatwiona przez organ dopiero w 2019 r. Długie procedowanie w sprawie wynikało de facto z przyczyn leżących po stronie organu tj. niewłaściwej oceny stanu faktycznego sprawy przez organ, jak i braku zastosowania przepisów prawa niebudzących w istocie większych wątpliwości, a zatem, z przyczyn których nie można uznać za usprawiedliwione. Wskazać należy, że zgodnie z zasadą clara non sunt interpretenda przepisy prawne, których treść jest jasna nie wymagają dokonywania wykładni prawa. Z treści art. 183 ust. 4 i art. 114 ust. 1 pkt 1 lit b i ust 2 ustawy o cudzoziemcach, co zresztą przyznaje sam organ, jasno wynika, że stwierdzenie, czy cudzoziemiec posiada źródło stabilnego i regularnego dochodu wystarczającego na pokrycie kosztów utrzymania siebie i członków rodziny pozostających na jego utrzymaniu, nie ma charakteru subiektywnej oceny, lecz zależy od wyliczeń matematycznych tj. ustalenia, czy uzyskiwany przez cudzoziemca dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie jest wyższy niż kryterium dochodowe uprawniające do uzyskania świadczeń z pomocy społecznej, określone w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Kwestia ustalenia, czy do dochodu rodziny należało obok wynagrodzenia D.N. doliczyć także świadczenia wychowawcze pobierane na dzieci, nie ma natomiast charakteru skomplikowanego zagadnienia prawnego, jak podnosi organ.

Jak wynika z akt sprawy po otrzymaniu wniosku (13 października 2015 r.), organ dopiero w dniu 5 listopada 2016 r. wystąpił w trybie art. 109 ustawy o cudzoziemcach do Komendanta Morskiego Oddziału Straży Granicznej w G., Naczelnika Wydziału Postepowań Administracyjnych Komendy Wojewódzkiej Policji w G. oraz do Dyrektora Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w G. o przekazanie informacji, czy wyjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Następnie w dniu 6 listopada 2016 r. zwrócił się do strony o przedłożenie w terminie 7 dni dodatkowych dokumentów w sprawie tj. dokumentu potwierdzającego odprowadzenia składki na ubezpieczenie zdrowotne, dokumentu potwierdzającego, że N.N. posiada zapewnione miejsce zamieszkania na terytorium RP, dokumentu potwierdzającego, że mąż wnioskodawczyni posiada źródło stabilnego i regularnego dochodu wystarczającego na pokrycie kosztów utrzymania rodziny. Mając na uwadze dokumenty już złożone przez stronę jako załączniki do wniosku oraz fakty znane organowi z urzędu, zdaniem sądu, już na ich postawie organ mógł dokonać oceny, czy w sprawie spełnione zostały warunki udzielenia zezwolenia na pobyt na terytorium RP, określone w art. 188 ust. 3 pkt 1, pkt 2 i pkt 4 ustawy o cudzoziemcach. Bezpośrednio z wnioskiem przedłożone zostało bowiem zaświadczenie o wysokości zarobków męża wnioskodawczyni w firmie "A" w L. oraz zaświadczenie o opłacaniu składki na ubezpieczenie zdrowotne. Dokumentem na podstawie, którego organ mógł w tym czasie ocenić, czy D.N. jest w stanie zapewnić żonie utrzymanie niewątpliwie była też wydana wcześniej przez ten sam organ decyzja Wojewody P. z dnia 15 maja 2015 r. o udzieleniu D.N. zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP do dnia 30 kwietnia 2018 r., z której wynikało, że jest on zatrudniony w spółce "A" w L. na stanowisku montażysty stolarki okiennej na podstawie umowy o pracę na pełnym etacie z wynagrodzeniem nie niższym niż 1750 zł miesięcznie. Nie bez znaczenia pozostaje również, że równolegle z wnioskiem o udzielnie zezwolenia na pobyt żony, D.N. w tym samym dniu wystąpił do organu z wnioskiem o udzielnie zezwolenia na pobyt czasowy w Polsce urodzonej na Ukrainie małoletniej córki małżonków – D.N.. Jak wynika z akt rozpoznawaj przez sąd sprawy o sygn. akt III SAB/Gd 8/19, do wniosku dotyczącego dziecka załączono zaświadczenie o posiadaniu przez D.N. miejsca zamieszkania na terytorium RP, które to zaświadczenie pozwalało organowi także na stwierdzenie, że nie tylko dziecko, ale i żona D.N. mają zapewnione miejsce zamieszania na terytorium RP. Niemniej, po odebraniu ww. wezwania, w listopadzie 2015 r. strona przedłożyła organowi wszystkie żądane dokumenty tj. kolejne zaświadczenie o zameldowaniu na terytorium RP, zaświadczenie o opłacaniu składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz zaświadczenie o zatrudnieniu. Postanowieniem z dnia 11 grudnia 2015 r. Wojewoda P. przesunął jednak termin rozpatrzenia sprawy na dzień 11 lutego 2016 r. z innych względów tj. wskazując na konieczność oczekiwania na udzielenie przez Straż Graniczą, Policję i ABW informacji, o których mowa w art. 109 ustawy o cudzoziemcach. Analizując treść ww. art. 109 ustawy o cudzoziemcach, wskazać należy, że na dzień 11 grudnia 2015 r. kiedy wydano postanowienie, organ nie był już zobowiązany oczekiwać na udzielenie informacji przez ww. służby. Wynikający z powołanego przepisu obowiązek przeprowadzenia konsultacji niewątpliwie może spowodować przedłużenie postępowania, jakkolwiek ustawodawca przyjął rozwiązanie, że jeżeli organ obowiązany do przekazania informacji w terminie 30 dni nie udzieli odpowiedzi, uznaje się, że wymóg uzyskania informacji został spełniony (art. 109 ust. 4 ustawy). W sprawie brak było zatem podstaw do przesunięcia terminu rozpatrzenia sprawy na luty 2016 r., ponieważ termin ten upływał na początku grudnia 2016 r.

W udzielonych w odpowiedzi na skargę wyjaśnieniach organ argumentuje z kolei, że wiedział, iż w chwili złożenia wniosku o udzielnie zezwolenia dotyczącego żony D.N. posiadał ważne do dnia 30 kwietnia 2018 r. zezwolenie na pobyt i pracę w RP. Pomimo tego w ocenie organu wydanie rozstrzygnięcia w sprawie N.K. nie było możliwe, ponieważ w dniu 18 grudnia 2015 r. w związku z zatrudnieniem na stanowisku stolarza w innej niż dotychczas firmie, ponownie wystąpił on do Wojewody P. o wydanie zezwolenia na jego pobyt na terytorium RP. Powyższe w ocenie organu spowodowało konieczność wstrzymania się z rozstrzygnięciem w sprawie N.K., do czasu ustalenia legalności pobytu na terenie RP jej męża.

Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Podkreślenia wymaga, że organ nie dostrzega, iż drugi wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy został złożony przez D.N. już po upływie dwóch miesięcy od czasu wszczęcia postępowania w sprawie legalizacji pobytu N.K. w RP tj. po dniu 13 grudnia 2015 r. W wynikającym z przepisów k.p.a. dwumiesięcznym terminie przewidzianym dla załatwienia sprawy szczególnie skomplikowanej, organ nie rozpoznał jednak wniosku pomimo, iż dysponował w tym czasie wszystkimi koniecznymi dla jej rozstrzygnięcia danymi, wynikającymi z dokumentów wcześniej przedłożonych przez D.N., który przebywał w tym czasie legalnie na terytorium RP, a w dniu 5 grudnia 2015 r. w sprawie spełnione były przesłanki do uznania, że określony w art. 109 ustawy o cudzoziemcach obwiązek informacyjny został spełniony. Gdyby zatem organ, bez zbędnej zwłoki i bez podejmowania zbędnych czynności w sprawie, rozstrzygnął ją w przewidzianym w k.p.a. terminie 2 miesięcy, okoliczność zmiany pracy przez D.N. i złożenie przez niego w związku z tym w dniu 18 grudnia 2015 r. kolejnego wniosku, nie mogłaby wpłynąć na konieczność oczekiwania w sprawie dotyczącej N.K. na rozstrzygnięcie dotyczące ustalenia prawa jej męża do pobytu na terytorium RP. Z tych względów skomplikowanie stanu faktycznego sprawy (na które powołuje się organ jako na przyczynę, która spowodowała taki a nie inny czas rozpoznania sprawy) jest w ocenie sądu wynikiem wyłącznie nieefektywnego działania organu.

Oczekiwanie na rozpoznanie wniosku D.N. z dnia 18 grudnia 2015 r. stało się powodem wydania przez organ kolejnych postanowień o przesunięciu terminu załatwienia sprawy zezwolenia na pobyt N.K., o czym orzeczono w postanowieniu z dnia 11 lutego 2016 r. (przesunięcie terminu załatwienia sprawy do dnia 29 kwietnia 2016 r.), postanowieniu z dnia 29 kwietnia 2016 r. (przesunięcie terminu załatwienia sprawy do dnia 9 lipca 2016 r.), postanowieniu z dnia 9 maja 2016 r. (przesunięcie terminu załatwienia sprawy do dnia 9 lipca 2016 r.), postanowieniu z dnia 8 lipca 2016 r. (przesunięcie terminu załatwienia sprawy do dnia 8 października 2016 r.).

Pomimo wydania przez Wojewodę P. w dniu 29 września 2016 r. decyzji o udzieleniu D.N. zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP do dnia 30 września 2017 r., w okresie kolejnego roku (tj. w trakcie ważności udzielonego mężowi wnioskodawczyni pozwolenia na pobyt) organ w dalszym ciągu nie rozpoznał wniosku o legalizację pobytu N.K.. Z akt sprawy nie wynika jednocześnie, aby organ podejmował w tym czasie jakiekolwiek czynności w sprawie, poza przesłuchaniem w dniu 24 stycznia 2017 r. męża wnioskodawczyni na okoliczność ustalenia ile dzieci mają małżonkowie i dlaczego złożyli wniosek wyłącznie o legalizacje pobytu córki D., a nie zrobili tego w odniesieniu do pozostałej dwójki dzieci (ojciec dzieci oświadczył, że powodem takiego stanu rzeczy było to, że pozostała dwójka dzieci - bliźnięta A. i M. urodziły się już w Polsce.). W tym okresie D.N. ponownie przesłał do organu aktualne dokumenty w tym: zaświadczenie o wysokości zarobków, informację o dochodach PIT-11 za rok 2016 r., akty urodzenia dzieci, oświadczenie, że pozostają one na jego utrzymaniu, zaświadczenia o ubezpieczeniu zdrowotnym, potwierdzenia zameldowań na pobyt czasowy na terytorium RP. Z powyższego, zdaniem sądu, wynika, że organ posiadał w tym czasie wszelkie dane pozwalające mu na podjęcie decyzji w sprawie. Jak wskazano zaś wyżej, konieczność ustalenia przez organ, czy przyznane na dzieci świadczenie wychowawcze w łącznej wysokości 1500 zł powinno zostać uznane za dochód rodziny, nie stanowi zagadnienia prawnego o stopniu skomplikowania uniemożliwiającym rozstrzygnięcie sprawy przez kolejny rok czasu.

W tych okolicznościach, powoływanie przez organ, że kwestia oczekiwania na rozstrzygnięcie w sprawie legalizacji pobytu D.N. znów stala się aktualna w związku z kolejnym złożonym przez niego wnioskiem z dnia 27 lipca 2017 r., świadczy o prowadzeniu postępowania w sprawie N.K. w sposób przewlekły

Z powyższych względów zarówno bezczynność, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania nie mogą być ocenione inaczej niż jako mające miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Szczególnie, że jak wskazano na wstępie, organ miał możliwość rozstrzygnięcia wniosku N.K., po pierwsze, jeszcze w grudniu 2015 r (legalny pobyt męża wnioskodawczyni na terytorium RP na podstawie zezwolenia z dnia 15 maja 2015 r., możliwość uznania za spełniony obowiązku udzielenia informacji przez Policję, Straż Graniczną i ABW z dniem 5 grudnia 2015 r.), a następnie w okresie od września 2016 r. do lipca 2017 r. (legalny pobyt męża wnioskodawczyni na terytorium RP na podstawie zezwolenia z dnia 26 września 2016 r.)

Postępowanie administracyjne jest postępowaniem, w którym pozycja obywatela i organu administracji publicznej nie są równe. Dlatego też k.p.a. statuuje zasady rządzące tym postępowaniem mające za zadanie wyrównać relacje między organem, a stronami postępowania, w szczególności zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych wyrażona w art. 8 k.p.a. Pogłębieniu zaufania obywateli do organów państwa służy zaś m.in. zasada szybkości postępowania, którą statuuje art. 12 k.p.a. Z uwagi na opisaną wyżej przewlekłość w prowadzeniu postępowania, obie ww. zasady zostały w istotny sposób naruszone przez organ.

W rozpoznawanej sprawie – w ocenie sądu – przedstawiona powyżej chronologia podejmowanych przez Wojewodę czynności procesowych i przedstawione przez organ powody takiego stanu rzeczy, wskazuje w istocie na opieszałe i nieefektywne prowadzenie postępowania, wyrażające się zarówno w podejmowaniu przez organ czynności ponad potrzebę wynikającą z ich niezbędności dla rozstrzygnięcia istoty sprawy ale przede wszystkim w długich okresach nie podejmowania żadnych czynności w sprawie, pomimo ustąpienia przeszkód do rozpoznania wniosku.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2) sentencji wyroku).

Stan bezczynności albo przewlekłego prowadzenia postępowania wyczerpują znamiona rażącego naruszenia prawa tylko wtedy, gdy posiadają pewne dodatkowe (szczególne) cechy względem stanu określanego jako typowe naruszenie prawa. Nie jest zatem wystarczające samo przekroczenie (nawet jeśli jest to przekroczenie dość znaczne, np. kilkumiesięczne) przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie terminu musi być bowiem nie tylko znaczne, lecz nieznajdujące żadnego usprawiedliwienia w okolicznościach prawnych lub faktycznych sprawy. W ocenie sądu taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie, zważywszy, że postępowanie było prowadzone od października 2015 do stycznia 2019 r., a w jego trakcie D.N. posiadał w zakreślonych powyżej okresach czasu prawo do legalnego przebywania i świadczenia pracy na terytorium RP.

Z tych samych powodów sąd uznał, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., że w sprawie zachodzą przesłanki do uwzględnienia wniosku strony skarżącej o wymierzenie organowi grzywny (pkt 3 sentencji wyroku).

Podkreślić należy, że zasądzenie grzywny nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, skorzystanie z którego w przedmiotowej spawie uzasadniają jej realia. Jest to bowiem dodatkowy środek stosowany przez sąd w sytuacjach rażącego naruszenia prawa. Instytucja grzywny jest dodatkowym środkiem dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Sytuacja taka niewątpliwie występuje w niniejszej sprawie. Wysokość grzywny określono na kwotę 2 000 zł. Orzekając o wysokości grzywny sąd miał na uwadze stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy oraz zastosowanie odpowiedniej dolegliwości zapewniającej realizację celu grzywny jakim jest zapobieżenie naruszeniom przez organ przepisom prawa w zakresie terminów rozpoznania sprawy w przyszłości.

W pozostałym zakresie tj. dotyczącym zobowiązania organu do dyscyplinarnego ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, skarga podlegała oddaleniu na postawie art. 151 p.p.s.a (pkt 4 sentencji). W ramach uprawnień orzeczniczych sądu nie mieści się bowiem nakazanie organowi ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego opieszałości organu.

Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. sąd zasądził na rzecz skarżącej od organu kwotę 100 zł tytułem zwrotu uiszczonego w sprawie wpisu sądowego.

Orzeczenia sądów administracyjnych powoływane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.