Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 213/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1, art. 141
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 798/18 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu prawa jazdy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 13 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 798/18 uwzględnił skargę Prokuratora Rejonowego w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu prawa jazdy i uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I) oraz zobowiązał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. do wydania decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty B. z [...] lutego 2018 r. nr [...], w terminie 7 dni od dnia doręczenia odpisu wyroku wraz z uzasadnieniem .

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

M. S. w dniu [...] stycznia 2018 r. zwrócił się do organu I instancji z wnioskiem o zwrot zatrzymanego prawa kategorii C, C+E. Do w/w wniosku załączył: orzeczenie lekarskie nr [...] z [...] stycznia 2018 r. wydane przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w R., w którym stwierdzono wobec uczestnika brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami kat.: AM, A1, A2, A, B1, B, B+E, T, C1, C1+E, C, C+E, D1, D1+E, D, D+E, wskazując kolejny termin badań na dzień [...] lipca 2018 r. oraz ograniczeniami: zakaz spożywania alkoholu (kod 68); orzeczenie psychologiczne nr [...] z [...] grudnia 2017 r. wydane przez Pracownię Psychologiczną "[...]" w B., o braku u uczestnika przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami kat: AM, A1, A2, A, B1, B, B+E, T, C1, C1+E, C, C+E, D1, D1+E, D, D+E; zaświadczenie nr [...] z [...] stycznia 2018 r. wydane przez Wojewódzki Ośrodek Ruchu Drogowego w K. o ukończeniu przez uczestnika kursu reedukacyjnego w zakresie problematyki przeciwalkoholowej i przeciwdziałania narkomanii; aktualną fotografię; dowód uiszczenia opłaty za zwrot zatrzymanego prawa jazdy.

Starosta B. decyzją z [...] lutego 2018 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 i 3, oraz ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2017 r. poz. 978 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.k.p.", § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami, oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", odmówił uczestnikowi zwrotu zatrzymanego prawa jazdy kategorii: C, C+E w okresie obowiązywania wobec niego zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii: AM, A1, A2, A, B1, B, D1, D, BE, C1E, CE, D1E, DE, T, orzeczonego prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w B. z [...] października 2017 r. sygn. akt [...], na okres 3 lat, obowiązującego od [...] sierpnia 2017 r. do [...] sierpnia 2020 r. włącznie, oraz w czasie obowiązywania wobec uczestnika decyzji nr [...] z [...] listopada 2017 r. o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami kategorii AM, A1, A2, A, B1, B, B+E, T.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. S. podniósł, że z przedłożonych wraz z wnioskiem dokumentów wynika jednoznacznie, że brak jest przeciwwskazań zarówno zdrowotnych jak i też psychologicznych do kierowania pojazdami wszystkich kategorii, w tym również C i C+E.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z [...] marca 2018 r. nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji w całości i zobowiązało organ do wydania uczestnikowi prawa jazdy kategorii C, C+E. Organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że w sytuacji gdy wnioskodawca ubiega się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy kat. C i C+E w trakcie obowiązywania wobec niego zakazu prowadzenia pojazdów kat. B, w związku z czym została spełniona przesłanka z art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p., to jego wniosek podlegał załatwieniu odmownemu. Kolegium wskazało, że Sąd Rejonowy w B. prawomocnym wyrokiem z [...] października 2017 r. sygn. akt [...] orzekł wobec odwołującego się środek kamy w postaci zakazu kierowania wszelkimi pojazdami mechanicznymi, z wyłączeniem kat. C i CE prawa jazdy. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji niezasadnie zatem przyjął, że skarżący jest osobą, o której mowa w art. 12 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p., czyli osobą ubiegającą się o wydanie dokumentu prawa jazdy, zwrot zatrzymanego prawa jazdy, czy też przywrócenie uprawniania kat. C i C+E prawa jazdy, albowiem skarżący posiadał już prawo jazdy w tym zakresie, a sąd karny orzekł o zakazie prowadzenia pojazdów mechanicznych rodzajowo innej kategorii. W ocenie organu odwoławczego interpretacja ww. przepisów, jaką przedstawił organ administracyjny I instancji, prowadziłaby do de facto pozbawienia sądu karnego prawa do modyfikowania zakresu orzeczonego środka karnego w sytuacji, gdy właśnie to sąd karny, a nie organ administracyjny, czy też sąd administracyjny dokonuje oceny i wyważenia zasadności takiego, a nie innego zakresu środka karnego, na podstawie konkretnego stanu faktycznego. Interpretacja ta nie odpowiada wykładni systemowej, zakładającej. że system prawa jest niesprzeczny i zupełny. W przeciwnym bowiem wypadku stosowanie przez sąd karny art. 42 Kodeksu karnego nie miałoby sensu. Organ odwoławczy przy tym wskazał, że odwołujący się nie może ponosić ujemnych konsekwencji faktu, że dokument prawa jazdy stwierdza zbiorczo uprawnienia do kierowania pojazdami różnych kategorii. Wykonując zatem wyrok sądu karnego musiał zwrócić posiadany dokument prawa jazdy, mimo że zgodnie z wyrokiem tego Sądu został zobowiązany jedynie do zwrotu dokumentu uprawniającego do kierowania pojazdami mechanicznymi kategorii, z wyłączeniem kat. C i C+E prawa jazdy. Zaistniała sytuacja oznacza potrzebę "rozdzielenia" (skupionych niejako na jedynym blankiecie dokumencie) prawa jazdy różnych uprawnień odpowiadających poszczególnym kategoriom (tzn. rozdzielenia tych uprawnień, co do których orzeczono zakaz od tych, w stosunku do których zakazu nie orzeczono). Wspomniany problem techniczny możliwy jest do rozwiązania poprzez wydanie nowego dokumentu uwzględniającego tylko te kategorie, co do których zakazu nie orzeczono (wydanie nowego dokumentu w trybie art. 18 ust. 2 pkt 2 u.k.p.). Dlatego też organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i zobowiązał organ I instancji do wydania uczestnikowi prawa jazdy kat. C i C+E , w myśl przepisu art. 138 § 4 K.p.a.

Prokurator Rejonowy w B. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie żądając jej uchylenia i zarzucając:

- istotne naruszenie art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że prawo jazdy może zostać wydane osobie, wobec której został orzeczony prawomocnym wyrokiem zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych,

- istotnie naruszenie art. 12 ust. 2 pkt 2 u.k.p. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że jest możliwe wydanie prawa jazdy kategorii C, pomimo, że przepis ten stanowczo wskazuje, że prawo jazdy kategorii C nie może być wydane osobie ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmujących uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B,

- istotne naruszenie art. 12 ust. 2 pkt 3 u.k.p. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że jest możliwe wydanie prawa jazdy kategorii C+E pomimo, że przepis ten stanowczo wskazuje, że prawo jazdy kategorii B+E, C1+E, C+E, D1+E lub D+E nie może być wydane osobie ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmujących uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B lub odpowiednio C1, C, D1, D.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie powołanym na wstępie wyrokiem uchylił decyzję organu II instancji i zobowiązał organ do wydania decyzji o utrzymaniu decyzji organu I instancji w mocy. Sąd podzielił stanowisko prokuratora, że skarżony organ naruszył w sposób oczywisty prawo materialne w zakresie art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 w związku z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. przez błędną wykładnię i wadliwe niezastosowanie dyspozycji wynikającej z tego unormowania. Sąd powołał wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że z zestawienia przepisów art. 12 ust. 2 i 3 w związku z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. wynika, że sankcja w postaci decyzji o odmowie wydania lub zwrotu zatrzymanego prawa jazdy w zakresie kategorii, co do której sąd karny nie orzekł zakazu prowadzenia pojazdów, wykracza poza treść orzeczonego w wyroku karnym środka karnego i nie pozostaje z nim w bezpośrednim związku. Skonkretyzowany decyzją o odmowie wydania lub zwrotu zatrzymanego dokumentu prawa jazdy ustawowy zakaz wydania lub zwrotu dokumentu prawa jazdy został bowiem rozciągnięty na te kategorie, które nie zostały objęte orzeczonym w wyroku środkiem karnym zakazu prowadzenia pojazdów. Przepis art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p. w związku z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. implikuje zatem wniosek, że właściwy organ nie może uwzględnić wniosku o wydanie lub o zwrot dokumentu prawa jazdy kategorii C lub C+E w okresie obowiązywania orzeczonego przez sąd karny zakazu prowadzania pojazdów w zakresie prawa jazdy kategorii B.

W przedmiotowej sprawie sąd karny prawomocnym wyrokiem z [...] października 2017 r. orzekł względem skarżącego środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych w ruchu lądowym, z wyłączeniem kategorii C oraz C+E na okres 3 lat. Zakres przedmiotowy sankcji karnej obejmuje zatem prawo jazdy kategorii B, natomiast nie obejmuje prawa jazdy kategorii C oraz C+E. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, z mocy art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 w związku z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. konsekwencją orzeczenia środka karnego zakazu prowadzenia pojazdów objętych prawem jazdy kategorii B jest ustawowe rozciągnięcie zakazu (w ramach sankcji administracyjnej w postaci decyzji o odmowie wydania lub zwrotu dokumentu prawa jazdy) również na inne kategorie prawa jazdy, w tym także na te, co do których sąd karny nie orzekł zakazu prowadzenia pojazdów, albo co których zakaz ten wyłączył. Jeżeli zatem orzeczony środek karny zakaz prowadzenia pojazdów obejmuje pojazdy kategorii B, to z mocy przepisu art. 12 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 u.k.p. sankcja administracyjna zakazu wydania lub zwrotu prawa jazdy rozciąga się na prawa jazdy w zakresie kategorii – odpowiednio AM, A1, A2, A, C1, C, D1 lub D oraz B+E, C1+E, C+E, D1+E lub D+E.

Sąd wskazał, że powyższy wniosek znajduje uzasadnienie nie tylko w literalnej treści art. 12 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p., lecz także w zasadzie dwutorowości karnoprawnego i administracyjnoprawnego sankcjonowania naruszenia obowiązków ustawowych. Z jednej strony ustawodawca przewiduje stosowanie sankcji karnej za czyn polegający na prowadzeniu pojazdu w stanie nietrzeźwości (kara oraz środek karny za popełnienie przestępstwa z art. 178a Kodeksu karnego), z drugiej zaś wprowadza rozszerzenie sankcjonowania powyższego czynu przez sankcję administracyjną. Przejawem tego rodzaju sankcji, wymierzanej niezależnie od sankcji karnej, są przepisy art. 12 ust. 1 pkt 2 i art. 12 ust. 2 u.k.p. Niewątpliwie u podstaw tego rodzaju dwutorowości stoją różne cele związane ze specyfiką sankcji karnych i administracyjnych (represyjne, prewencyjne, ochronne, inne) jako narzędzi osiągania stanu bezpieczeństwa i porządku w ruchu drogowym. Sąd przy tym wyraźnie podkreślił, że źródłem ograniczenia uprawnień osób ubiegających się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy nie jest w tym wypadku sam wyrok karny, lecz norma ustawowa, która podlega konkretyzacji za pośrednictwem decyzji o odmowie wydania lub zwrotu zatrzymanego prawa jazdy. Takie rozwiązanie ustawowe, jak przewidziana w art. 12 ust. 2 w związku z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. podstawa do nałożenia – niezależnej od sankcjonowania karnoprawnego – sankcji administracyjnej w drodze decyzji administracyjnej, nie narusza wzorców konstytucyjnych.

Sąd dalej wskazał, że decyzja organu odwoławczego naruszyła bezpośrednio powyższe przepisy, a ponadto rażąco zignorowała treść wniosku M. S., który zwrócił się o do organu I instancji o zwrot zatrzymanego [...] sierpnia 2017 r. dokumentu prawa jazdy obejmującego m.in. kategorie C oraz C+E. Wnioskodawca ubiegał się zatem o zwrot zatrzymanego prawa jazdy w zakresie kategorii C oraz C+E, a nie o wydanie prawa jazdy tej kategorii. Organ odwoławczy nie był więc uprawniony do zmiany zakresu żądania wnioskodawcy i orzekania w przedmiocie wydania prawa jazdy kategorii C oraz C+E. Organ odwoławczy nie był zatem uprawniony do zastosowania art. 138 § 4 K.p.a. przez uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie organu I instancji do wydania na blankiecie urzędowym decyzji zarządzającej wydanie prawa jazdy kategorii C oraz C+E.

Sąd uznał, że wobec uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., w sprawie konieczne jest zastosowanie art. 145a § 1 P.p.s.a. przez orzeczenie w pkt. II wyroku o zobowiązaniu organu odwoławczego do wydania decyzji o utrzymaniu w mocy (art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.) decyzji Starosty B. z [...] lutego 2018 r. nr [...] o odmowie zwrotu zatrzymanego prawa jazdy kategorii C oraz C+E, w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia odpisu niniejszego wyroku wraz z uzasadnieniem. Rozstrzygnięcie to jest konsekwencją stwierdzenia, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po raz kolejny (niezależnie od spraw m.in. o sygn. II SA/Rz 351/18) dokonało oczywiście wadliwej wykładni i zastosowania prawa materialnego, które wymagały interwencji prokuratora przez złożenie skargi w niniejszej sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., zaskarżając wyrok w całości i – na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2525 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." - zarzuciło mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, tj. naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. w związku z art. 10 i art. 12 ust 1 u.k.p. przez przyjęcie, że użyty w art. 12 ust 1 u.k.p. zwrot "prawo jazdy nie może być wydane" dotyczy zarówno fizycznej czynności "wręczenia" komuś dokumentu potwierdzającego posiadanie określonych uprawnień (potocznie zwanego prawem jazdy), jak i opisanej w art. 10 u.k.p. czynności prawnej polegającej na wydaniu decyzji administracyjnej przyznającej określone uprawnienia w zakresie prowadzenia pojazdami, podczas gdy treść art. 10 u.k.p. wyraźnie wskazuje, że odnosi się on wyłącznie do czynności wydania decyzji administracyjnej. Tak - błędnie - zrekonstruowana z przepisu art. 12 ust 2 pkt 2 u.k.p. norma prawna, przyjęta przez Sąd w skarżonym wyroku, daje podstawę do postawienia zarzutu polegającego na błędnym uznaniu stanu faktycznego ustalonego w sprawie za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w mającej zastosowanie w sprawie normie prawnej, w rezultacie zaś prowadzi to do zrównania sytuacji prawnej osób które posiadają uprawnienia do kierowania określonymi pojazdami, z osobami, które o uprawnienia do kierowania dopiero się ubiegają nie mając ich wcześniej. Z faktu, że ustawodawca wyraźnie nie określił, że przepis art. 12 ust 2 u.k.p. nie stosuje się do osób już posiadających uprawnienia do kierowania pojazdami nie można wywodzić, że ustawodawca nie stosuje rozróżnienia odnośnie do wymogów jakie musi spełniać osoba ubiegająca się o prawo jazdy, których wcześniej nie posiadała lub utraciła, od wymogów określonych dla osób uprawnienia takie posiadających. Skoro wydanie prawa jazdy w rozumieniu art 10 u.k.p. to akt prawny w postaci decyzji administracyjnej, to rodzi się pytanie czego miałby dotyczyć ów akt w odniesieniu do osoby, która uprawnienia o których mowa w art 12 ust 2 u.k.p. już wcześniej nabyła i nadal je posiada nie będąc ich w sposób prawny pozbawiona;

- art. 145 pkt 1 lit a w związku z art. 12 ust 1 pkt 2 u.k.p. przez przyjęcie, że możliwe jest w oparciu o przepisy u.k.p., w drodze administracyjnej "rozszerzyć" zakres środka karnego zakazu prowadzenia pojazdów, ponad zakres jaki wynika z prawomocnego wyroku sądu karnego;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 4 K.p.a. przez przyjęcie, że w postępowaniu przed organem II instancji dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 141 § 4 P.p.s.a. przez niewskazanie w uzasadnieniu wyroku dla jakich powodów zarzucone błędy w postępowaniu organu II instancji miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponadto skarżący kasacyjnie organ wskazał, że skarżonym kasacyjnie wyroku w punkcie II sentencji sąd zobowiązując organ do wydania decyzji określonej treści i zakreślając do wykonania tego obowiązku termin, błędnie przyjmuje, że początek tego terminu rozpoczyna się od dnia doręczenia organowi wyroku z uzasadnieniem; podczas gdy przepis art. 286 § 2 P.p.s.a. wyraźnie wskazuje, że termin ten liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Sentencja wyroku w brzmieniu jak to ma miejsce w punkcie II mogłaby sugerować, że wyrok jest wykonalny pomimo braku waloru prawomocności - godząc tym samym w konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności postępowania sądowego.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 182 § 2 powołanej ustawy, należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Oceniając skargę kasacyjną według wskazanych powyżej kryteriów należało uznać ją za niezasadną.

Stan faktyczny w sprawie jest bezsporny. Natomiast istotą sporu jest prawidłowość wykładni prawa materialnego.

Autor skargi kasacyjnej koncentruje się w jej zarzutach i w uzasadnieniu przede wszystkim na treści art. 10, art. 12 ust. 1 pkt 2 i art. 12 ust. 2 pkt 2 u.k.p. wskazując, że skoro wyrokiem Sądu Rejonowego w B. II Wydziału Karnego z [...] października 2017 r. sygn. akt [...] wobec M. S. orzeczony został środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych w ruchu lądowym na okres 3 lat z wyłączeniem kategorii C i CE prawa jazdy, to powinno mu być wydane prawo jazdy kategorii C, C+E - uprawnień w tym zakresie bowiem nie utracił. Wskazuje także, że zarówno Prokurator, jak i Sąd I instancji zdają się nie rozróżniać tego, że ustawa o kierujących pojazdami używa tego samego określenia "prawo jazdy", gdy chodzi o dokument potwierdzający posiadanie określonych uprawnień, jak i prawo jazdy jako określone uprawnienia przyznane w drodze decyzji administracyjnej - art. 10 u.k.p. Podobnie w przypadku określenia "wydanie" prawa jazdy konieczne jest rozróżnienie między określeniem "wydanie" jako czynność fizyczna (wręczenie komuś) wprowadzenia we władanie dokumentem potwierdzającym posiadanie określonych uprawnień - potocznie zwanym prawem jazdy, a wydaniem prawa jazdy jako czynność prawna przyznania w drodze decyzji administracyjnej określonych uprawnień.

Należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z argumentacją i stanowiskiem prawnym Sądu I instancji. Wskazać też trzeba, że sporna kwestia wykładni art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.k.p. była wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. przykładowo wyroki z 29 października 2015 r. sygn. akt I OSK 382/14, 13 października 2017 r. sygn. akt I OSK 3181/15, z 17 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 226/16, 6 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 1860/17, 21 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1891/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak wyroki sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu).

Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 2 tej ustawy prawo jazdy nie może zostać wydane m. in. osobie, w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych - w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. Przepis ten stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii: 1) B1 lub B - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii AM, A1, A2 lub A; 2) AM, A1, A2, A, C1, C, D1 lub D - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B; 3) B+E, C1+E, C+E, D1+E lub D+E - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B lub odpowiednio kategorii C1, C, D1 lub D (art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami.).

Z zestawienia przepisów art. 12 ust. 2 w związku z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. wynika, że sankcja administracyjna w postaci decyzji o odmowie wydania lub zwrotu zatrzymanego prawa jazdy w zakresie kategorii, co do której sąd karny nie orzekł zakazu prowadzenia pojazdów, wykracza poza treść orzeczonego w wyroku karnym środka karnego i nie pozostaje z nim w bezpośrednim związku. Skonkretyzowany decyzją o odmowie wydania lub zwrotu zatrzymanego dokumentu prawa jazdy ustawowy zakaz wydania lub zwrotu dokumentu prawa jazdy został bowiem rozciągnięty na te kategorie, które nie zostały objęte orzeczonym w wyroku środkiem karnym zakazu prowadzenia pojazdów. Treść art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p. w związku z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. implikuje wniosek, że właściwy organ nie może uwzględnić wniosku o wydanie lub zwrot dokumentu prawa jazdy kategorii C i C+E w okresie obowiązywania orzeczonego przez sąd karny zakazu prowadzania pojazdów obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B lub odpowiednio kategorii C1, C, D1 lub D. Ponieważ względem M. S. orzeczono w wyroku karnym zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych w zakresie wszystkich kategorii prawa jazdy (a więc także kategorii B, C1, C, D1 lub D), z wyjątkiem kategorii C i C+E, dlatego należy uznać, że - zgodnie z hipotezą reguły wynikającej z art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 w związku z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. - nie jest dopuszczalne wydanie lub zwrot dokumentu prawa jazdy kategorii C i C+E. Wniosku tego nie podważa treść prawomocnego wyroku karnego. Źródłem ograniczenia uprawnień osób ubiegających się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy nie jest bowiem sam wyrok karny, lecz norma ustawowa, która podlega konkretyzacji za pośrednictwem decyzji o odmowie wydania lub zwrotu zatrzymanego prawa jazdy.

Na tle powołanych przepisów prawa nie sposób za skarżącym kasacyjnie organem przyjąć, aby organy mogły wydać inne rozstrzygnięcie niż to, które zapadło w sprawie przed organem I instancji, a zatem rozstrzygnięcie o odmowie zwrotu skarżącemu prawa jazdy kategorii C i C+E. Prawomocne orzeczenie sądu karnego spowodowało bowiem, że skarżącemu nie można wydać nie tylko prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, B1, B, D1, D, BE, D1E, DE, T, ale także tej kategorii, o którą się ubiegał, czyli kategorii C i C+E. W istocie z wyroku sądu karnego wynika dla strony bezpośredni zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B, a pośrednio - przez obowiązujący organy administracji publicznej art. 12 ust. 2 pkt 1 u.k.p. - również zakaz prowadzenia pojazdów kategorii C i C+E. Do kierowania tymi pojazdami wymagane jest bowiem posiadanie uprawnień kat. B. Decyzja organów konkretyzuje jedynie swą treścią obowiązujące wobec M. S. zakazy z uwzględnieniem przepisów ustawy o kierujących pojazdami, które to dolegliwości są skutkiem (wprost) środka karnego orzeczonego przez sąd karny. A zatem oznacza to, że zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B pozbawia wszelkich kategorii praw jazdy wymienionych w ustawie. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa ponadto, decyzja o odmowie zwrotu prawa jazdy kategorii C i C+E nie wkracza bezpośrednio w sferę nabytych przez M. S. uprawnień do kierowania pojazdami powyższych kategorii. Decyzje te konkretyzują jedynie względem niego ustawowy zakaz zwrotu dokumentu potwierdzającego uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi kategorii C i C+E. Oznacza to, że M. S. nie utracił na podstawie decyzji o odmowie zwrotu prawa jazdy uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii C i C+E. Powyższa decyzja rozstrzyga jedynie negatywnie jego wniosek o wydanie dokumentu prawa jazdy, który - niezależnie od braku materialnych podstaw do wydania nowego dokumentu prawa jazdy w sytuacji, gdy brak ku temu podstaw - wobec ustawowego zakazu nie może zostać wydany (lub zwrócony). W konsekwencji M. S. nie może wykonywać uprawnień w zakresie prawa jazdy kategorii C i C+E, pomimo że uprawnienia te nie zostały mu w sensie materialnym odebrane (cofnięte). Taka konstrukcja ustawowej sankcji administracyjnej sprzężonej z sankcją karną jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjna dopuszczalna i legalna. W tej sytuacji niedopuszczalne jest przyjęcie stanowiska skarżącego kasacyjnie organu, że poprzez wykonanie swoich obowiązków organ administracji modyfikuje treść wyroku Sądu Rejonowego w B. Z wyroku sądu karnego wynika dla strony bezpośredni zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B, a pośrednio również zakaz prowadzenia pojazdów kategorii C+E, gdyż ustawodawca rozciągnął skutki orzeczenia karnego w zakresie prawa jazdy kategorii B także na inne uprawnienia do prowadzenia pojazdów, przy czym skutki te dotyczą zarówno ubiegającego się o prawo jazdy określonej kategorii, jak i dysponującego już takim prawem jazdy.

Za taką interpretacją ww. przepisu przemawia wykładnia nie tylko językowa, która ma pierwszeństwo przed innymi metodami interpretowania przepisów prawa, bowiem wynika z treści samej normy prawnej, lecz także wykładnia celowościowa. Ratio legis zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych stanowi wykluczenie z ruchu drogowego takich kierowców, którzy wykazali, że zagrażają bezpieczeństwu w komunikacji, zwłaszcza jeżeli uczynili to, znajdując się w stanie nietrzeźwości. Trudno sobie wyobrazić by racjonalny ustawodawca, pozbawiając prawa do kierowania pojazdami osobowymi (kat. B), zezwoliłby na prowadzenie pojazdów ciężarowych z przyczepą (kat. C i C+E).

Skarżący kasacyjnie organ prezentując odmienną wykładnię powyższych przepisów powoływał się m. in. na stanowisko Sądu Najwyższego zawarte w postanowieniu z dnia 26 lutego 2014 r. sygn. akt KZP 29/13. Zostało ono wyrażone jednak w odmiennym stanie prawnym. W aktualnym stanie prawnym u.k.p. rozróżnia osoby ubiegające się o wydanie prawa jazdy i nie posiadające uprawnień do kierowania pojazdami, od osób, które takie uprawnienia do kierowania pojazdami posiadają i które wnoszą jedynie o zwrot dokumentu prawa jazdy. Z mocy regulacji art. 12 ust. 2 ustawy (w jej obecnym brzmieniu) okoliczność wyłączającą możliwość wydania prawa jazdy, określona art. 12 ust. 1 w pkt 2, odnosi się także do innych kategorii uprawnień w zakresie prawa jazdy, niż objętych orzeczonym zakazem. Przed nowelizacją art. 12 ust. 2 ustawy (która wprowadzona została mocą art. 3 ustawy z 26 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami i weszła w życie w dniu 24 czerwca 2014 r.)., przepis ten stanowił tylko o osobach ubiegających się o wydanie prawa jazdy określonej kategorii. Wówczas na tle takiego brzmienia przepisu sporna w orzecznictwie sądów administracyjnych stała się kwestia, czy art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy ma zastosowanie wyłącznie do tych osób, które po raz pierwszy ubiegają się o wydanie prawa jazdy, czy też należy go stosować również do osób posiadających uprawnienia do kierowania pojazdami, które nabyły jeszcze przed orzeczeniem sądu karnego, a które zostały następnie cofnięte czy zatrzymane. Dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych był wówczas pierwszy z wymienionych poglądów. W dniu 25 października 2014 r. nastąpiła jednak zmiana stanu prawnego w tym zakresie, gdyż ustawodawca wprost wskazał w art. 12 ust. 2 u.k.p., że przepis art. 12 ust. 1 pkt 2 stosuje się nie tylko do osoby ubiegającej się o wydanie prawa jazdy określonej kategorii, lecz także do osoby ubiegającej się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy, jak też o przywrócenie uprawienia danej kategorii. Tym samym więc w znowelizowanym stanie prawnym, z wyraźnej woli ustawodawcy, skutki zdarzenia prawnego, jakim jest prawomocny wyrok zakazujący prowadzenia pojazdów mechanicznych w zakresie określonej kategorii, zostały rozciągnięte na inne uprawnienia do prowadzania pojazdów, zarówno względem osób ubiegających się o prawo jazdy tej innej kategorii, jak i już dysponujących takim prawem jazdy. Przepisy art. 12 ust. 2 u.k.p. w sposób jednoznaczny obejmują zarówno sytuacje wydania po raz pierwszy w drodze decyzji administracyjnej prawa jazdy określonej kategorii, jak i zwrotu prawa jazdy już posiadanego przez kierowcę i zatrzymanego jako dokument.

Zaskarżony wyrok nie narusza zatem art. 10 ust. 1 i art. 12 ust. 2 u.k.p. Skoro bowiem nie jest dopuszczalny zwrot zatrzymanego dokumentu prawa jazdy określonej kategorii, pomimo zachowania w sensie materialnoprawnym uprawnienia do kierowania pojazdami w ramach tej kategorii, to tym bardziej nie jest dopuszczalne faktyczne wydanie w istocie nowego dokumentu prawa jazdy tej kategorii w sytuacji, gdy zatrzymany dokument nie utracił ważności lub nie został wymieniony. Pogląd przeciwny prowadziłby do funkcjonowania w obrocie prawnym dwóch równorzędnych dokumentów prawa jazdy z tożsamą kategorią, co również nie jest dopuszczalne.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie należało uznać zatem za niezasadny.

Powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące istoty sprawy pozwala odstąpić od oceny pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 4 K.p.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. (błędnie zakwalifikowanych w skardze kasacyjnej jako zarzuty naruszenia prawa materialnego).

Odnośnie do podnoszonego w skardze kasacyjnej wskazania w sentencji zaskarżonego wyroku nieprecyzyjnie terminu do wykonania wyroku stwierdzić należy, że z art. 286 § 1 i 2 P.p.s.a. wyraźnie wynika sposób liczenia terminu do załatwienia sprawy przez organ administracji, jeśli dojdzie do uprawomocnienia się wyroku Sądu I instancji kończącego postępowanie i akta administracyjne sprawy wraz z odpisem orzeczenia sądowego zostaną zwrócone organowi, który wydał zaskarżony akt. Z przepisu art. 286 § 2 P.p.s.a. odczytywanego łącznie z art. 286 § 1 P.p.s.a. wynika, że termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt administracyjnych organowi przez sąd, który wydał prawomocne orzeczenie dotyczące kontrolowanego aktu administracyjnego.

W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 182 § 2 i § 3 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.