Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1766/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Beata Sobocha, sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2014 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Starosty N. z dnia [...] października 2013 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego A. Sp. z o. o. z siedzibą w [...] kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2013r. Nr [...] Starosta N. działając na podstawie art. 105 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267) w związku z art. 362 ust. 3 ustawy z dnia 21 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25 poz. 150 z póź. zm.), po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Gminy Z. w sprawie zobowiązania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. do uiszczenia na rzecz budżetu gminy Z. kwoty pieniężnej za szkody wynikłe z naruszenia stanu środowiska na działce nr [...] obręb [...] w Z. orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu organ wskazał, że [...] Sp. z o.o. nie prowadzi działalności, która mogłaby być podstawą do ponoszenia przez tego przedsiębiorcę korzystającego ze środowiska odpowiedzialności prawnej z tytułu wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody

w środowisku. Rodzaj robót prowadzonych na terenie działki to tylko roboty budowlane (wyrównanie i utwardzenie gruntu). Starosta nie może zatem zastosować przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z póź. zm. ), gdyż zgodnie z art. 5b przepisów ustawy nie stosuje się do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położonych w granicach administracyjnych miast., oraz art. 362 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25 poz. 150 z póź. zm.), z uwagi na to, że w obrębie granic administracyjnych miasta nie można zobowiązać podmiotu do przywrócenia takiemu gruntowi charakteru użytku rolnego. Brak jest zatem podstaw do zobowiązania [...] Sp. z o.o.- właściciela działki nr [...] obręb [...] w Z. do uiszczenia na rzecz budżetu gminy Z. kwoty pieniężnej odpowiadającej wysokości szkód wynikłych z naruszenia stanu środowiska w trybie art. 362 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, gdyż [...] Sp. z o.o." nie jest podmiotem korzystającym ze środowiska w rozumieniu przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska.

Odwołanie od powyższe decyzji wniósł Burmistrz Gminy Z.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2014r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. powołując się na art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny i prawny sprawy wskazując, że organ I instancji uznał, że wnioskowane postępowanie należy umorzyć, ponieważ [...] Sp. z o.o. nie jest podmiotem korzystającym ze środowiska w rozumieniu przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska. Z takim stanowiskiem organ odwoławczy nie zgodził się. Przywołując treść art. 3 pkt 20 oraz art. 362 ustawy, jak również powołując się na orzecznictwo sądów administarcyjnych i doktrynę organ wskazał, że w przypadku szkody zadaniem o priorytetowym znaczeniu jest wyeliminowanie zagrożenia, a nie ustalenie zawinienia lub wyłączenie odpowiedzialności na zasadzie ryzyka. Istotne jest zaprzestanie negatywnego oddziaływania na środowisko, a to najłatwiej wyegzekwować od podmiotu prowadzącego działalność lub władającego nieruchomością. W okolicznościach niniejszej sprawy brak jest zatem podstaw uzasadniających stanowisko organu I instancji, że w przedmiotowej sprawie [...] sp. z. zo.o. nie jest podmiotem korzystającym ze środowiska w rozumieniu ustawy, a tym samym postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, dlatego też nieuzasadniona jest budowy parkingu na terenie gruntów rolnych na działce nr [...] obręb [...] w Z. niezgodnie z planem miejscowym miasta Z.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., zarzucając jej, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 138§ 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania

administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 zwanego dalej ",k.p.a.") poprzez

jego nieuzasadnione zastosowanie skutkujące wydaniem przez Organ II instancji

decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję Starosty N. z dnia [...]

października 2013 r. i przekazującej sprawę Organowi I instancji do ponownego

rozparzenia, podczas gdy w niniejszej sprawie Organ winien Zastosować art. 134

k.p.a. i wydać postanowienie o niedopuszczalności odwołania z uwagi na brak

legitymacji procesowej wnoszącego odwołanie, a tym samym podstaw do

merytorycznego rozpatrywania niniejszej sprawy,

2) art. 134 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie skutkujące nieprawidłowym

przyjęciem przez Organ, iż odwołanie od decyzji z dnia [...] października 2013 r.

zostało wniesione przez podmiot będący stroną postępowania, podczas gdy:

a) wnoszący odwołanie Burmistrz Gminy Z. nie jest stroną tego

postępowania, a nadto

b) brak było jakichkolwiek podstaw do uznania Burmistrza Gminy Z.

za stronę tego postępowania, tym samym Organ odwoławczy winien wydać postanowienie o niedopuszczalności odwołania,

3) naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż Burmistrz Gminy

Z. posiada status strony w niniejszym postępowaniu, podczas gdy taki

status Burmistrzowi nie przysługuje,

4) naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 77, art. 78, art. 80, art. 81 k.p.a. skutkujące

przyjęciem przez organ za podstawę rozstrzygnięcia błędnych ustaleń faktycznych, a

polegających na uznaniu, iż:

a) Burmistrz Gminy Z. posiada status strony w toku niniejszego

postępowania, podczas gdy taki status Burmistrzowi Gminy Z. nie

przysługuje,

b) działka, na której znajduje się obiekt będący źródłem negatywnego -

oddziaływania na środowisko znajduje się na działce stanowiącej własność

Gminy, podczas gdy przedmiotem postępowania jest działka [...] obr. [...] stanowiąca własność Skarżącego.

Z ostrożności procesowej w przypadku nie przychylenia się do zarzutów powołanych powyżej skarżąca zarzuciła:

1) naruszenie art. 138§2 k.p.a. poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie skutkujące uchyleniem przez Organ II instancji zaskarżonej decyzji Starosty N. dnia [...] października 2013 r., podczas gdy:

a) wydane rozstrzygnięcie Starosty N. odpowiada prawu,

nadto

b) zostało poprzedzone rozważeniem przez Organ całokształtu materiału

dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie,

2) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez zawarcie w treści uzasadnienia decyzji elementów

rozstrzygnięcia co do meritum sprawy w sytuacji, gdy organ odwoławczy skorzystał z

uprawnienia do wydania decyzji uchylającej oraz przekazującej sprawę organowi I

instancji do ponownego rozpatrzenia i uprawniony był jedynie do wskazania

okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy nie natomiast rozstrzygać merytorycznie,

3) art. 7, 77§ 1, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń stanowiących podstawę wydanego rozstrzygnięcia, iż gmina Z. jest właścicielem działki, na której znajduje się obiekt będący źródłem negatywnego oddziaływania na środowisko, podczas gdy przedmiotem postępowania została objęta działka nr [...] obr. [...] stanowiąca własność Skarżącego.

Mając na uwadze przedstawione zarzuty, skarżąca wniosła o:

a) uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2014 r. znak [...],

b) zasądzenie w oparciu o art. 200 p.p.s.a. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz Skarżącego kosztów postępowania w sprawie wedle norm prawem przepisanych, w tym uiszczonego wpisu sądowego, uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17,00 zł oraz kosztów zastępstwa przez profesjonalnego pełnomocnika w sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnoszą, że zarzuty wskazane w skardze były już rozpoznawane na etapie postępowania odwoławczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2012, poz. 270 ze zm. zwanej w dalszej części p.p.s.a. ), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane ustawie. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego jak i procesowego w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania zaskarżonej decyzji i w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa wyeliminowanie takiego aktu z obrotu prawnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja, jak również decyzja organu I instancji wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa.

Podstawę wydania kontrolowanych decyzji stanowił art. 362 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150, ze zm.). Zgodnie z tym przepisem w przypadku braku możliwości nałożenia obowiązku podjęcia działań, o których mowa w ust. 1 (ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia; przywrócenia środowiska do stanu właściwego), organ ochrony środowiska może zobowiązać podmiot korzystający ze środowiska do uiszczenia na rzecz budżetów właściwych gmin, z zastrzeżeniem ust. 4, kwoty pieniężnej odpowiadającej wysokości szkód wynikłych z naruszenia stanu środowiska.

Jak wynika z treści decyzji organu I instancji postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek Burmistrza Gminy Z. w sprawie zobowiązania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. do uiszczenia na rzecz budżetu gminy Z. kwoty pieniężnej za szkody wynikłe z naruszenia stanu środowiska na działce nr [...] obręb [...] w Z.

Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się zatem do oceny poprawności wszczęcia i dopuszczenia do udziału w tym postępowaniu na prawach strony organu- Burmistrza Gminy Z.

W pierwszej kolejności należy zatem wskazać, iż zgodnie z art. 375 ustawy postępowanie w sprawie wydania decyzji, o których mowa w niniejszym dziale - dział III, wszczyna się z urzędu. Przepis ten stanowi zatem wyraźne ograniczenie postanowień art. 61 § 1 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Tym samym w ocenie Sądu organ I instancji wydając decyzję na wniosek Burmistrza Gminy Z. w sposób rażący naruszył przywołany powyżej przepis co uzasadnia konieczność stwierdzenia nieważności decyzji tegoż organu w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Po drugie, odnosząc się do kwestii dopuszczenia do postępowania w sprawie na prawach strony Burmistrza Gminy Z. należy wskazać, że określenie sposobu wszczęcia postępowania w art. 375 ustawy nie może być automatycznie utożsamiane z ograniczeniem kręgu podmiotów posiadających przymioty strony w omawianej kategorii spraw, gdyż wskazują one jedynie, że ocena w tym zakresie powinna być dokonywana przez organ właściwy do załatwienia konkretnej sprawy przy wykorzystaniu obiektywnych kryteriów. W orzecznictwie i doktrynie na gruncie postanowień art. 375 p.o.ś. zaprezentowano pogląd przyjmujący, że: "Przepis art. 375 ustawy [...] - Prawo ochrony środowiska [...] jest wyłącznie lex specialis wobec przepisu art. 61 § 1 k.p.a. Przepis art. 375 POŚ, ani żaden inny przepis tej ustawy nie wyłączają stosowania art. 28 k.p.a. w sprawach prowadzonych na podstawie przepisów zamieszczonych w dziale III - "Odpowiedzialność administracyjna" (art. 362-art. 375). Podmiot, będący właścicielem nieruchomości położonej w zasięgu negatywnego oddziaływania na środowisko ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest ograniczenie oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia, bądź przywrócenie środowiska do stanu właściwego (art. 362 POŚ)" (wyrok NSA z dnia 15 września 2009 r., II OSK 1357/08, CBOSA). Dlatego też, podsumowując powyższe rozważania, należy stwierdzić, że art. 375 p.o.ś. w żadnym razie nie stanowi podstawy do ograniczenia kręgu stron w postępowaniach administracyjnych toczących się w sprawach zastosowania instrumentów odpowiedzialności administracyjnej, o których mowa w art. 362-373 p.o.ś.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy przyznać zatem rację stronie skarżącej, że orzekające organy nie wykazały aby Burmistrz Gminy Z.- reprezentujący Gminę posiadał interes prawny (np. gmina była właścicielem nieruchomości położonej w zasięgu negatywnego oddziaływania na środowisko). Powyższe uzasadnia zatem brak podstaw do uznania jej za stronę niniejszego postępowania. Podkreślić przy tym należy, iż w ocenie Sądu okoliczność, że w świetle art. 362 ust. 2 ustawy p.o.ś adresatem kwoty pieniężnej odpowiadającej wysokości szkód wynikłych z naruszenia stanu środowiska, jest gmina, nie uprawnia jej do żądania wszczęcia takiego postępowania, ani nie czyni ją jego stroną .

Tym samym Sąd podzielił stanowisko skarżącej, że organ II instancji wydał zaskarżoną decyzję z rażącym naruszeniem art. art. 138 § 2 kpa. Przepis ten nie mógł mieć bowiem zastosowania w niniejszej sprawie.

Warunkiem wydania decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a, jest uznanie, że postępowanie odwoławcze może być prowadzone tj. zostało właściwie zainicjowane. Wymaga to od organu odwoławczego, który uzna się właściwym do jego prowadzenia ustalenia, czy podmiot wnoszący odwołanie spełnia wymagania określone w art. 127 § 1 k.p.a tj. jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a oraz czy zostało ono wniesione w terminie o który mowa w art. 129 k.p.a.

Zgodnie bowiem z art. 134 k.p.a. "Organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania". Tym samym, Organ II instancji, do którego wpłynęło odwołanie wraz z aktami postępowania był zobligowany do zbadania w pierwszej kolejności czy wnoszący je jest stroną tego postępowania. Organ odwoławczy w niniejszej sprawie takich ustaleń jednak nie poczynił. Tymczasem fakt, iż to Burmistrz Gminy Z. zwrócił się do Starosty N. o zainicjowanie postępowania w trybie art. 362 Prawa ochrony środowiska, jak wskazano powyżej w żaden sposób nie uzasadniał jeszcze włączenia go automatycznie do kręgu stron postępowania. Uznanie go za stronę powinno wynikać z konkretnych ustaleń. W zakresie interesu osób trzecich do występowania w charakterze stron w tego typu postępowaniach organ przywołał wyłącznie orzecznictwo sądów administracyjnych, które potwierdzają, że stroną tego postępowania jest podmiot na którego mogą być nałożone jakieś prawa czy obowiązki- w tym przypadku strona skarżąca. W dalszej zaś części uzasadnienia wskazuje, iż w wyniku tego postępowania określono obowiązki gminy - podmiotu będącego właścicielem działki, na której znajduje się obiekt będący źródłem negatywnego oddziaływania na środowisko (str. 10 akt administracyjnych wers 13- licząc od dołu zaskarżonej decyzji). W świetle jednak akt sprawy, wskazać należy, iż nie budzi tu wątpliwości, że właścicielem działki, której dotyczy postępowanie ( nr [...] obr. [...]) jest strona skarżąca a nie gmina. Powyższe potwierdza zatem zarzut podniesiony przez stronę skarżącą, co do braku przez Gminę Z. status strony w niniejszym postępowaniu. Mając zaś na uwadze, że zgodnie z art. 127 § 1 odwołanie służy stronie, uznając, że w rozpoznawanej nie wykazano, aby wnoszący odwołanie Burmistrz Gminy Z. był jego stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a, należało uznać odwołanie za niedopuszczalne. Co z kolei czyniło niemożliwym prowadzenie postępowania administracyjnego i wydania decyzji w oparciu o art. 138§2 k.p.a. Uzasadnia to więc uznanie, iż wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy w sposób rażący naruszył przywołane powyżej przepisy prawa.

W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a w pkt 1 sentencji stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji jako obarczonych wadą określoną w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Na podstawie zaś art. 200 i 205 w/w ustawy Sąd rozstrzygnął w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego.