Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 157/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156, art 16,
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 4 listopada 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi I. K. na decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] listopada 2020 r. nr [...] Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju (obecnie Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej, dalej jako organ/minister) odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] lutego 1955 r. nr [...]. [...] w przedmiocie wywłaszczenia na rzecz Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w [...] nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] o pow. [...] ha [...] m2 ozn. hip. [...] cz. [...] w części dotyczącej obecnych działek ewidencyjnych nr [...],[...],[...].[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] obręb [...] -[...] , jedn. ewid. [...].

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, w związku z czym instytucja ta ma zastosowanie wyłącznie w sprawach w których w niebudzący wątpliwości sposób wykazano zaistnienie jednej z enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 kpa przesłanek, zaś wszelkie wątpliwości należy rozstrzygać na korzyść pozostawienia decyzji ostatecznej w obrocie prawnym.

W dalszej kolejności organ wskazał, że zakwestionowane orzeczenie zostało wydane na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (tj. Dz.U. z 1952 r. nr 4, poz. 31, dalej jako dekret), a zatem w świetle zgodności z przepisami ww. aktu prawnego oraz stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania orzeczenia należy oceniać jego zgodność z prawem. W ocenie organu kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie miały reguły intertemporalne dotyczące stosowania przepisów dekretu, albowiem postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte przed 31 stycznia 1952 r. a zatem przed wejściem w życie ustawy z 29 grudnia 1951 r. zmieniającej dekret (Dz.U. z 1952 r. nr 4 poz. 25, dalej jako ustawa). Wg art. 4 ww. ustawy postępowanie wywłaszczeniowe będące w toku w dniu jej wejścia w życie miało być nadal prowadzone zgodnie z przepisami ustawy, z tym że przepisy art. 13 dekretu należało stosować w brzmieniu dotychczasowym. Oznacza to, że czynności dokonane skutecznie na podstawie przepisów dotychczasowych pozostawały w mocy zaś nowe przepisy należało stosować do kolejnych czynności w sprawie podjętych po dniu wejścia w życie nowelizacji.

Jak wskazał organ, w dekrecie uregulowany został tryb wywłaszczania nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych. Niezbędność nieruchomości potwierdzało wydanie przez Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego zezwolenia na nabycie nieruchomości w trybie art. 5 dekretu. Było ono udzielane na wniosek wykonawcy narodowych planów gospodarczych w przypadku uznania, że nieruchomości lub prawa są niezbędne do realizacji narodowych planów gospodarczych oraz jeśli przewidziane były środki na ich nabycie. W ocenie organu z akt archiwalnych wynika, że zezwolenia na nabycie przedmiotowych nieruchomości zostały wydane przez właściwy organ w trybie art. 5 dekretu, przez co nie można uznać, aby doszło do rażącego naruszenia ww. przepisu. Po uzyskaniu zezwolenia na nabycie nieruchomości inwestor zobowiązany był wezwać właściciela nieruchomości do jej odstąpienia w trybie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu (art. 8 ust. 1 po nowelizacji) za cenę określoną zgodnie z art. 28 dekretu. Czynność powyższa była o tyle istotna, że jej dokonanie skutkowało wyczerpaniem możliwości dobrowolnego nabycia nieruchomości na drodze cywilnoprawnej, zaś jej zaniechanie czyniło niedopuszczalnym złożenie wniosku o wywłaszczenie. W niniejszej sprawie, jak ustalił organ, wezwanie w powyższym trybie zostało prawidłowo skierowane do właścicieli przedmiotowych nieruchomości, nie doszło zatem do naruszenia art. 7 ust. 1 dekretu.

Stosownie do art. 13 ust. 1 dekretu wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następowało na wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie. Wniosek taki należało złożyć do organu wojewódzkiego, załączając do niego dokumenty przewidziane w art. 13 ust. 3 dekretu, co w tej sprawie miało miejsce. Następnie, zgodnie z art. 18 ust. 1 dekretu (po nowelizacji) prezydium wojewódzkiej rady narodowej zawiadamiało właściciela nieruchomości o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Odpis zawiadomienia wywieszano na tablicy ogłoszeń właściwej gminnej rady narodowej. W przypadku gdy postępowanie wywłaszczeniowe wszczęte na podstawie jednego wniosku dotyczyło większej liczby właścicieli zawiadomienia mogły być dokonane za pomocą obwieszczeń wywieszonych na tablicach ogłoszeń prezydiów właściwych rad narodowych. W tym samym trybie zawiadamiany miał być właściciel którego miejsce zamieszkania nie było znane (art. 18 ust. 2 dekretu). W stosunku do przedmiotowych nieruchomości zawiadomienia zostały wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] w dniach [...] listopada 1950 r. – [...] grudnia 1950 r. oraz [...] grudnia 1951 – [...] grudnia 1951 r., zachowany został zatem tryb z art. 18 ust. 1 dekretu. W spawie został też dochowany przepis z art. 20 ust. 1 dekretu, dotyczący wyznaczenia rozprawy wywłaszczeniowej (w aktach sprawy znajdują się protokoły z przeprowadzonych rozpraw, nie stwierdzono zatem naruszenia ww art. 20).

Zgodnie z art. 21 ust. 1 dekretu (po nowelizacji) po przeprowadzeniu rozprawy prezydium wojewódzkiej rady narodowej orzekało o wywłaszczeniu lub odmowie wywłaszczenia, jeżeli odpadły powody stanowiące podstawę do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Elementy które powinno zawierać wydawane orzeczenie zostały wymienione w art. 21 ust. 2 dekretu. W ocenie organu wszystkie wymagane przez ww. przepis elementy zostały zawarte w wydanym w niniejszej sprawie orzeczeniu z 1955r. Brak określenia w kontrolowanym orzeczeniu wielkości udziałów przysługujących poszczególnym współwłaścicielom wg organu nie ma wpływu na prawidłowość orzeczenia, albowiem wywłaszczeniu uległa cała nieruchomość, zaś kwestia wielkości udziałów ma wpływ jedynie na wysokość odszkodowania, a kwestia przyznanego odszkodowania nie jest przedmiotem postępowania nadzorczego.

Konkludując organ podniósł, że w kontrolowanym orzeczeniu nie stwierdzono wad wymienionych w art. 156 kpa, a zatem nie zaistniały podstawy do stwierdzenia jego nieważności.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie I. K. (dalej jako skarżąca) zarzuciła zaskarżonej decyzji:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 156 kpa, art. 5 ust. 1 i 2, art. 7 ust. 1-3, art. 8 ust. 1, art. 17 ust. 2, pkt. 1 - 3 i 5, art. 18 ust. 1 i 2, art. 20 ust. 1, art. 21 ust. 1 i 2 pkt. 1 dekretu, wyrażające się w niedostrzeżeniu, że stanowi rażące naruszenie prawa zaniechanie przeprowadzenia wszystkich, wymaganych dekretem, czynności poprzedzających wydanie orzeczenia i nieuprawnione przyjęcie przez organ I instancji, że czynności podjęte przez różne podmioty w latach 1950-51, z orzeczeniem PWRN w [...] nr [...] [...]z dnia [...].02.1955 r., były skuteczne podczas gdy z treści orzeczenia wynika, że odwołuje się ono do postępowania wywłaszczeniowego zainicjowanego wnioskiem z dnia [...] .09.1952 r., a więc opatrzonego datą późniejszą niż data podjęcia czynności, na które powołuje się organ I instancji, z akt sprawy nie wynika, aby po dacie wpływu nowego wniosku z [...].09.1952 r. zostały przeprowadzone czynności uzyskania zezwoleń, opinii, obwieszczenia, zawiadomień, rozpraw administracyjnych, etc, a więc że czynności przeprowadzone przed dniem [...].09.1952 r. nie wywołały żadnych skutków prawnych w postępowaniu zakończonym prawomocnym orzeczeniem z dnia [...].02.1955 r. skoro z analizy akt wynika, że ich przedmiot oraz przedmiot orzeczenia PWRN różnią się;

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 kpa, art. 5 ust. 1 i 2, art. 7 ust. 1 - 3 dekretu, poprzez niedostrzeżenie w procesie kontroli, że orzeczenie o wywłaszczeniu, zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, gdyż nie zostało poprzedzone wydaniem:

a. opinii Prezydium właściwej Wojewódzkiej Rady Narodowej dotyczącej nabycia, w drodze wywłaszczenia, nieruchomości o pow. [...] ha [...] m2;

b. zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego dotyczącego nabycia, w drodze wywłaszczenia, nieruchomości o pow. [...] ha [...] m2; znajdujące się w aktach zezwolenie Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego nr [...] z dnia [...].11.1950 dotyczy nieruchomości o pow. [...] m2 a nie [...] m2 i z całą pewnością nie mogło dotyczyć postępowania, które zgodnie z orzeczeniem o wywłaszczeniu zostało zainicjowane w dniu [...].09.1952 r.;

c. zezwolenia właściwego ministra stwierdzającego, że w stosunku do nieruchomości o pow. [...] ha [...] m2 podjęto starania o uzyskanie odpowiedniej nieruchomości, podjęte zgodnie z art. 3 dekretu i nie dały one wyniku bądź też że dla realizacji narodowych planów gospodarczych zamierzona inwestycja może być zlokalizowana jedynie na tej nieruchomości; znajdujące się w aktach zezwolenie pełnomocnika Ministra Budownictwa Miast i Osiedli z dnia [...].08.1951 r. nr PM [...]-a, które obejmuje nie-ruchomości objęte wnioskiem terenowym z dnia [...].08.1951 nr [...] zostało wydane na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 dekretu (a więc w celu zabezpieczenia) i tym samym nie może być utożsamiane z zezwoleniem wydawanym w trybie art. 7 ust. 3 pkt. 1 dekretu dokonywanym już w toku procedury wywłaszczeniowej; poza tym ono również, z uwagi na swoją datę, nie mogło odnosić się do postępowania o wywłaszczenie zainicjowanego wnioskiem z dnia [...].09.1952 r.

3. naruszenie przepisów postępowania, tj. 156 §1 pkt. 2 kpa oraz art. 5 ust. 1 i 2, art. 7 ust. 1 - 3 dekretu poprzez niedostrzeżenie w procesie kontroli, że orzeczenie o wywłaszczeniu, zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, gdyż zaistniałe w toku postępowania zmiany w zakresie granic prawa własności, określone w przez organ administracji "zmianami geodezyjnymi", miały tego rodzaju charakter, iż utraciły wszelki walor prawny uzyskane uprzednio opinie, zezwolenia, rozprawy administracyjne, etc.; wniosek terenowy i w ślad zanim wydane zezwolenia dotyczą bowiem nieruchomości o pow. [...] m2, której właścicielami byli [...] E. P. i T. L. S.A. w upadłości oraz J. K. oraz nieruchomość o pow. [...] m2, której właścicielem miał być K. O. podczas gdy orzeczenie o wywłaszczeniu dotyczy nieruchomości o pow. [...]ha [...] m2, której właścicielami mieli być [...] E. P. i T. L. S.A. w upadłości oraz J. K., zaś do pozostałej po "zmianach geodezyjnych" nieruchomości prawa właścicielskie miałyby przysługiwać K. O. oraz W. L.; co wg skarżącej oznacza, że:

a. aktywności te nie odnosiły się do postępowania o wywłaszczenie zainicjowanego wnioskiem z dnia [...].09.1952 r., o którym mowa w orzeczeniu PRN nr [...],[...] z dnia [...].02.1955 r.

b. zezwolenia oraz orzeczenie o wywłaszczeniu dotyczą różnych nieruchomości, o odmiennych granicach i powierzchni niż nieruchomość objęta decyzją o wywłaszczeniu;

c. zezwolenia oraz orzeczenie o wywłaszczeniu dotyczą różnych podmiotów, jako właścicieli nieruchomości;

d. w toku postępowania dokonano istotnej modyfikacji zakresu prawa własności obejmującej istotny areał, w sposób i w trybie nieustalonym, co wskazuje na to, że jeden podmiot został wyzuty z własności, w trybie który nie był dopuszczalny w ramach postępowania wywłaszczeniowego;

e. w odniesieniu do tak rzekomo połączonych spraw nie przeprowadzono obwieszczeń, wezwań oraz nie wyznaczono wspólnych rozpraw administracyjnych, o których zawiadomione byłyby wszystkie strony postępowania;

4. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 156 §1 pkt. 2 kpa oraz art. 21 ust. 2 pkt. 1 dekretu poprzez niedostrzeżenie w procesie kontroli, że orzeczenie o wywłaszczeniu, zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, gdyż w decyzji o wywłaszczeniu:

a. nie określono przedmiotu wywłaszczenia, tj. udziałów we współwłasności nieruchomości podlegających wywłaszczeniu oraz innych cech identyfikujących nieruchomość (np. numery ewidencyjne działek),

b. nie określono celu wywłaszczenia, co ma znaczenie tak z powodu niemożliwości oceny czy wywłaszczenie następuje w celu realizacji konkretnego planu gospodarczego jak i z powodu niemożliwości przeprowadzenia weryfikacji czy plan ten został zrealizowany;

5. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt. 2 kpa, art. 21 ust. 1 i art. 20 ust. 1 i 2, art. 24 ust. 1 dekretu w zw. z art. 25, art. 26, art. 30 ust. 1 dekretu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. R. P. z 1928 r. Nr 36, poz. 341, z 1934 r. Nr 110, poz. 976 i z 1938 r. Nr 3, poz. 16) poprzez nie-dostrzeżenie w procesie kontroli, że orzeczenie o wywłaszczeniu, zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, gdyż:

a. nie przeprowadzono w sprawie rozprawy administracyjnej w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości o pow. [...] ha [...] m2; w aktach postępowania znajduje się w wprawdzie protokół z dnia [...] lutego 1951 r, który jednak z całą pewnością nie dotyczył nieruchomości opisanej w decyzji wywłaszczeniowej wydanej cztery lata później, tj. [...].02.1955 roku, choćby z tej racji, że orzeczenie to zostało wydane na wniosek z dnia [...].09.1952 r.;

b. nie zawiadomiono skarżącej o terminie rozprawy administracyjnej; zawiadomienia, które znajdują się w aktach dotyczą "rozprawy odszkodowawczej" a nie wywłaszczeniowej, wyznaczonej na dzień [...].11.1951 r.; zawiadomienia te nie mogły dotyczyć postępowania zakończonego decyzją z [...].02.1955 r. albowiem są datowane na dzień [...].02.1951 r. a więc wcześniej niż wniosek, na podstawie którego wydano orzeczenie o wywłaszczeniu z roku 1955; jest przy tym oczywistym, że dopiero prawomocne zakończenie postępowania o wywłaszczenie otwierało drogę do wszczęcia postępowania o wypłatę odszkodowania;

c. rozprawa administracyjna, na której protokół powołuje się organ, została przeprowadzona mimo braku skutecznego zawiadomienia J. K., albowiem podpis pod dokumentem mającym stwierdzać doręczenie zawiadomienia o rozprawie, pochodzi od innej niż J. K. osoby posługującej się nazwiskiem "S.", co do której brak jest w aktach sprawy dokumentów stwierdzających, że osoba ta jest domownikiem, który podjął się doręczenia zawiadomienia; wg skarżącej oznacza to, że rozprawa administracyjna nie została skutecznie przeprowadzona;

d. w toku postępowania nie podjęto starań o dokonanie zawiadomień w sposób określony wart. 26 dekretu Prezydenta Rzeczypospolitej o postępowaniu administracyjnym oraz nie dokonano ponownego doręczenia zgodnie z art. 30 ust. 1 tego dekretu o postępowaniu administracyjnym;

e. orzeczenie o wywłaszczeniu nie zostało doręczone właścicielowi nieruchomości, tj. J. K., przez co została ona pozbawiona możliwości skorzystania z uprawnienia wynikającego z art. 24 ust. 2 dekretu a także dochodzenia odszkodowania, które nigdy nie zostało jej wypłacone;

6. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt. 2 kpa, art. 23 ust. 1 dekretu oraz art. 82 dekretu z dnia 11 października 1946 roku prawo rzeczowe (Dz.U. nr 57, poz. 319) poprzez niedostrzeżenie w procesie kontroli, że orzeczenie o wywłaszczeniu, zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, gdyż wywłaszczenie J. K. z nieruchomości o pow. [...] m2, tzw. resztówki, nastąpiło bez jej wniosku złożonego w trybie art. 23 ust. 1 dekretu; niewystarczającym dla zastosowania art. 23 ust. 1 dekretu było wystąpienie z wnioskiem o wywłaszczenie jedynie przez jednego ze współwłaścicieli, tj. [...] E. P. i T. L. S.A. w upadłości, albowiem nieruchomość ta była przedmiotem współwłasności, zaś wystąpienie z wnioskiem o wywłaszczenie jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd majątkiem wspólnym i wymagało zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości lub też zezwolenia sądu; tym bardziej, że skarżąca posiadała większościowy udział we współwłasności tej nieruchomości.

Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w oparciu o przepisy art. art.156-158 kpa, a zatem jego przedmiotem było ustalenie, czy sporna decyzja z 1055r. została wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 kpa. W toku takiego postępowania organ administracji bada czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji zostały spełnione ustawowe wymagania warunkujące wydanie orzeczenia zgodnego z prawem. Swoistość tego trybu postępowania administracyjnego polega na tym, że organ nadzorczy nie przeprowadza w nim postępowania wyjaśniającego co do meritum sprawy, tak jak w postępowaniu zwyczajnym, lecz ocenia czy przeprowadzona procedura, jej zakres, przedmiot oraz środki dowodowe zostały zastosowane właściwie i były adekwatne z punktu widzenia przedmiotu postępowania zwyczajnego. Ponadto, co trzeba podkreślić, co do zasady instytucja nieważności decyzji administracyjnej dotyczy naruszeń prawa materialnego. Kwalifikowane naruszenia procedury występują bowiem jako przesłanki uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym (art. 145 § 1 kpa) a procedur tych nie należy mylić ani stosować zamiennie. Stwierdzenie nieważności dotyczy wad, które tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Nie są to wady ze swojej istoty o charakterze proceduralnym. Zatem, ewentualne stwierdzenie naruszenia procedury nie może stanowić samoistnej podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Tego typu naruszenia, jeżeli już są przytaczane jako uzasadnienie stwierdzenia nieważności decyzji - muszą wykazywać wpływ naruszeń procesowych na merytoryczną poprawność rozstrzygnięcia.

Skarżąca swoje żądanie stwierdzenia nieważności decyzji uzasadniała rażącym naruszeniem prawa przez organ wywłaszczeniowy, tj. wystąpieniem przesłanki wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W orzecznictwie przyjęto, iż naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter "rażący", gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą, a nadto gdy tak wydana decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że zarzuty skarżącej nie uzasadniają stwierdzenia rażącego naruszenia prawa i w ogóle naruszenia prawa, a w konsekwencji, że nie istnieją podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ rzeczowo i wyczerpująco odniósł się do wszystkich zarzutów skarżącej a Sąd podziela w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Szeroko traktuje ono o aspektach proceduralnych i podstawach materialno prawnych kwestionowanego w trybie nadzorczym orzeczenia.

Trzeba przede wszystkim podkreślić, że w aktach archiwalnych są dowody na uczestnictwo poprzedniczki skarżącej tak w procedurze wywłaszczeniowej jak i w procedurze odszkodowawczej. Zachowały się nawet zwrotne potwierdzenia odbioru zawiadomień o rozprawie czy dowody doręczenia decyzji – tak wywłaszczeniowej jak i wydanej następnie decyzji odszkodowawczej. Z akt wynika, że każdy ze współwłaścicieli i Syndyk masy upadłości i J. K. i K. O. i W. L. byli indywidulanie zawiadamiani o wszystkich podejmowanych czynnościach procesowych. W aktach archiwalnych jest pismo z [...] stycznia 1952r. i z [...] kwietnia 1952r. przekazujące sześć dowodów doręczenia wezwań na rozprawę z enumeratywnie wymienionymi adresatami i ich adresami – w tym dla J. K.. Jest też pismo datowane na [...] grudnia 1951r. wskazujące na przekazanie dowodów doręczenia decyzji zezwalającej na objęcie ww nieruchomości doręczone m.in. J. K., i dowód doręczenia jej decyzji z [...] listopada 1951r. datowany na [...] grudnia 1951r. na adres [...] 9 w [...], a wcześniej dowód doręczenia zawiadomienia o rozprawie z [...] listopada 1951r., jeszcze wcześniej dowód doręczenia decyzji z [...].11.1950r. datowany na [...] grudnia 1950r., poza tym dowód na dokonanie obwieszczenia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i samo obwieszczenie. Wszczęcie ww postępowania wywłaszczeniowego nastąpiło w październiku 1951r., wcześniej w lutym 1951r. odbyła się rozprawa wywłaszczeniowa i tam adw. S. zgłosił wniosek o objęcie wywłaszczeniem większej części nieruchomości, złożył także pisemny wniosek w tym zakresie, i ponowił go podczas rozprawy w dniu [...] listopada 1951r. Następnie ponownie odbyła się rozprawa w marcu 1952r., wcześniej zresztą reprezentujący współwłaściciela adw. S. wnosił o połączenie rozpraw wywłaszczeniowej i odszkodowawczej. Wszyscy zawiadamiani brali udział w ww czynnościach za wyjątkiem poprzedniczki skarżącej, jednak z akt wynika, że o każdej czynności była pisemnie powiadamiana. Zachowały się wszystkie protokoły, zachowała się także decyzja ustalająca odszkodowanie i dowód jej doręczenia poprzedniczce skarżącej. Są też wreszcie dowody doręczenia zawiadomień o rozprawach (jak i do pozostałych stron postępowania). W rozprawach jak i w innych czynnościach brał udział adw. J S., który reprezentował współwłaściciela tej nieruchomości - Masę upadłości [...] (...). Zarzuty wyartykułowane w skardze co do tego, że J. K. (K. – zanim nie zmieniła urzędowo nazwiska po mężu) nie brała udziału w tym postępowaniu (z winy organu) nie znajdują uzasadnienia.

Nie można też pominąć, że wyznaczenie rozprawy przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego było oczywistą praktyką w świetle obowiązku proponowania przez inwestora dobrowolnego wykupu gruntów niezbędnych dla realizacji danego celu publicznego. Oferta wykupu gruntu musiała opierać się o dokonane uprzednio szacunki, stąd w orzecznictwie przyjęto (na gruncie kontroli w trybie nadzwyczajnym postępowań odszkodowawczych), że czynności podejmowane przed oficjalnym wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego nie mogą stanowić o nieważności zapadłego następnie aktu administracyjnego. W tej sprawie odbyły się trzy rozprawy: jedna przed wszczęciem procedury wywłaszczenia, na której to rozprawie strony nie zgodziły się na dobrowolny wykup i dwie rozprawy już po oficjalnym wszczęciu postępowania. Aby więc skutecznie podnosić przedwczesność wniosku wywłaszczeniowego, dokumentacji czy terminów rozpraw wywłaszczeniowo odszkodowawczych, skarżąca powinna wykazać wpływ tego rodzaju "nieprawidłowości" na wynik sprawy a nie jedynie kwestionować termin ich dokonania czy sporządzenia (jeśli chodzi o dokumentację wywłaszczeniową), zwłaszcza że zgłoszone w tym postępowaniu zarzuty co do przeprowadzonej w połowie XX wieku procedury rażąco odbiegają od dokumentów archiwalnych, które zostały zachowane pomimo upływu tylu lat.

Nie sposób też uwzględnić zarzuty skargi, wg których nadzorowaną decyzją z 1955r. objęto większy teren, niż wynika to z wniosku inwestora. Jest to oczywiste w realiach tej sprawy – ponieważ adwokat reprezentujący współwłaściciela ww nieruchomości konsekwentnie kilka razy domagał się objęcia wywłaszczeniem większego areału gruntu niż potrzebował tego inwestor. Żądał przykładowo przejęcia pasa gruntu wzdłuż drogi publicznej czy areału nieruchomości o pow. ca [...] mkw tzw. resztówki. Właściciele sami wystąpili do inwestora (do organu) o przejecie większej powierzchni a więc wywłaszczeniem objęto teren większy niż pierwotnie zakładano ze względu na pisemny wniosek w tym zakresie i dwukrotnie artykułowany wniosek na rozprawach. W skardze zresztą skarżąca przyznaje, że art. 23 dekretu dopuszczał "przewłaszczenie" "resztówek" jako nieprzydatnych dla dotychczasowych właścicieli.

Skarżąca zarzuca także, że jej poprzednicza nie była zawiadamiana o terminie rozpraw argumentując to tym, że w aktach brak jest informacji, że osoba, która podpisywała odbiory adresowanych do niej wezwań czy decyzji była domownikiem, choć nie wskazuje z jakiej normy wynika obowiązek prowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Z akt nie wynika aby na etapie postępowania wywłaszczeniowego były składane jakiekolwiek zastrzeżenia przez jej poprzedniczkę, a wątpliwości nie mogą (w ramach domniemań) przemawiać za nieważnością decyzji z 1955r. Ostatecznie poprzedniczka skarżącej została wywłaszczona z nieruchomości o areale [...] mkw ([...] ha), co w połączeniu z areałem [...] ha resztówki przejętej na wniosek współwłaścicieli pozostaje w zgodzie i z pierwotnym wnioskiem terenowym i z zezwoleniem. Ta sama argumentacja dotyczy skierowanej do J. K. pierwotnej oferty wypuku [...]ha a wywłaszczeniu [...] ha. Uwzględnienie sporządzenia dokumentacji geodezyjnej w toku postępowania, i wniosek o objecie wywłaszczeniem jeszcze pozostałej części nieruchomości daje areał objęty sporną decyzją, która nie była kwestionowana przez żadnego ze współwłaścicieli.

Trzeba podkreślić, że z formalnego punktu widzenia, w sprawie, w świetle akt wywłaszczeniowych, nie budzi wątpliwości, że poprzedniczka skarżącej brała udział w postępowaniu i ostatecznie nie kwestionowała zapadłego rozstrzygnięcia. Wobec tego podnoszenie po wielu latach przez jej spadkobiercę wadliwości proceduralnych stanowi rodzaj nadużycia prawa do kwestionowania bez jakiegokolwiek merytorycznego argumentu orzeczenia sprzed kilku dekad. Bez wpływu na wynik postępowania nadzorczego pozostaje w aktach brak dowodów na osobisty odbiór wezwań na rozprawę czy innej kierowanej do w korespondencji, skoro liczne wezwania były wystosowane, a w aktach są zwrotne potwierdzenia ich odbioru. Nie ma wątpliwości, że rozprawy (i wywłaszczeniowa i odszkodowawcza, i pierwsza co do dobrowolnego wykupu) miały miejsce, były protokołowane, stąd zarzuty skargi o ich "bezskuteczności" pozostają całkowicie chybione.

Sporna decyzja została wydana ponad 60 lat temu a zarzuty w zakresie procedury, jaka wówczas miała miejsce, podnosi podmiot, który nie był jej uczestnikiem, tj. nie był stroną postępowania i nie brał w nim udziału. W rezultacie zarzuty te należy uznać jedynie za domniemanie skarżącej, zresztą niczym nie poparte gdy chodzi o stronę materialną.

Wszystkie te zarzuty - natury stricte procesowej, nie znajdują uzasadnienia w postępowaniu nieważnościowym a ponadto nie zostały w jakikolwiek sposób potwierdzone. Skarżąca formułując po niemalże 70-ciu latach tego typu zarzuty dotyczące braku jakiejkolwiek wiedzy J. K. o toczącym się wówczas postępowaniu - nie wskazuje kiedy i w jakich okolicznościach dowiedziała się o nim i jakie w związku z tym działania podjęła. W konsekwencji zarzuty te wydają się całkowicie wyabstrahowane od realiów tego postępowania przy zachowaniu zasad logiki i doświadczenia życiowego. Skarga, termin sformułowania wniosku o stwierdzenie nieważności, a także sposób narracji artykułowanych zarzutów - zdają się sugerować jakoby o istocie sprawy i o wywłaszczeniu ww nieruchomości w połowie XX wieku rodzina skarżącej dowiedziała się dopiero w XXI wieku, co w ocenie Sądu jest całkowicie niewiarygodne. Nie sposób nie zauważyć, że zarzuty sformułowane w tym postępowaniu dotyczą procedury związanej z przesłanką określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa a nie w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Tego typu zarzuty nie negujące samej podstawy prawnej wywłaszczenia i podstaw faktycznych, a więc kwestii materialnoprawnych związanych z istotnie realizowanymi planami gospodarczymi – nie mogą być po tylu latach uwzględnione nawet gdyby w jakikolwiek sposób zostały potwierdzone – co w tej sprawie nie miało miejsca. Zgłoszone w sprawie zarzuty materialno-prawne nie dotyczą zaś nieruchomości poprzedniczki skarżącej, nie mogą być zatem uwzględnione, skarżąca w ich zgłoszeniu nie ma bowiem interesu prawnego. W szczególności nie można uwzględnić zarzutów odnośnie do procedury czy areału gruntu, stanowiącego własność czy współwłasność osób trzecich. Tymczasem w skardze skarżąca artykułuje zarzuty pod adresem wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej własność K. O. i W. L., a przy tym podnosi brak ustalenia kwestii własności bądź współwłasności ich nieruchomości i kwestie regulacji granic skutkującej zwiększeniem areału będącego finalnie przedmiotem wywłaszczenia, a wreszcie że W. L. nie był wymieniony we wniosku terenowym. Wszystkie te zarzuty pozostają bez związku z wywłaszczeniem nieruchomości stanowiącej współwłasność poprzedniczki prawnej skarżącej i z tego powodu nie mogą być rozpatrywane w kontrolowanej sprawie. Są to ponadto nadal zarzuty proceduralne. Jeżeli dana osoba nie została wymieniona formalnie we wniosku terenowym czy w pierwotnym pozwoleniu, jednak brała udział każdej czynności tego postępowania wywłaszczeniowego, to należy przyjąć, że uprzednie nieprawidłowości proceduralne zostały konwalidowane. Gdy zaś chodzi o nieruchomość, której poprzedniczka skarżącej była współwłaścicielką, to kwestia współwłasności i wysokości udziału we współwłasności jest artykułowana niemal w każdym dokumencie i w każdym protokole rozprawy.

Na zachowanie wiążących w połowie XX wieku procedur "dekretowych" wskazują akta archiwalne, do których zawartości odniósł się rzeczowo organ. Jak wskazuje się w orzecznictwie, oceny legalności decyzji (czy orzeczenia jak w sprawie niniejszej), dokonuje się co do zasady, tylko i wyłącznie na podstawie zamkniętego materiału dowodowego, tj. materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji podlegającej kontroli. Innymi słowy, w ramach postępowania nieważnościowego organ nie może kwestionować stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją stanowiącą przedmiot kontroli prowadzonej w tym postępowaniu nadzorczym (por. np.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2014 roku, II GSK 1617/12 oraz 25 kwietnia 2013 r., I OSK 1822/11). Organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz jako organ kasacyjny w oparciu o zebrany materiał dowodowy i obowiązujący na moment wydania kontrolowanej decyzji stan prawny. Taki pogląd wyraził NSA w wyroku z 9 kwietnia 2019 roku w sprawie I OSK 1478/17 i pogląd ten skład orzekający w pełni podziela. Sprowadza się on do twierdzenia, że wadliwości decyzji kontrolowanej, w tym jej nieważności, nie można poszukiwać czy też jej w ogóle domniemywać.

W sprawie, co istotne, mamy do czynienia z orzeczeniem administracyjnym wydanym ponad 6 dekad (trzy pokolenia) temu. Zachowały się akta z ww postępowania i one nie dają podstaw do uznania, że wywłaszczenie zostało dokonane z rażącym naruszeniem prawa, a nawet że w ogóle prawo zostało tu naruszone w jakikolwiek sposób. Nie sposób w szczególności uznać, jak podnosi to skarżąca, że w decyzji wywłaszczeniowej z 1955r. nie jest określony przedmiot wywłaszczenia ani że nie określono podmiotów biorących udział w postępowaniu. Zarzuty te są wyabstrahowane od akt postępowania, których wiarygodności strona skarżąca nie kwestionuje. Nade wszystko, artykułowane przez skarżącą wadliwości proceduralne, nawet gdyby zostały potwierdzone – nie miałyby wpływu na wynik sprawy. Skarżąca nie wykazała przykładowo, jaki wpływ na wynik wywłaszczenia miało przeprowadzenie dodatkowej rozprawy wywłaszczeniowej przed oficjalnym wszczęciem postępowania. Zarzuty skargi są sformułowane w sposób manipulacyjny – jeśli uwzględnić, że w sprawie zakończonej decyzją z 1955r. odbyły się trzy rozprawy, wszystkie były protokołowane, o wszystkich poprzedniczka skarżącej została indywidualnie powiadomiona.

Albo rażące naruszenie prawa jest ewidentne i oczywiste, i wynika wprost z akt sprawy, albo nie – i wówczas nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanego aktu. Jak wskazał NSA w przywołanym wyżej wyroku I OSK 1478/17, zarzut rażącego naruszenia prawa nie może sprowadzać się do wątpliwości co do prawidłowego zastosowania przepisu, czy ustaleń faktycznych dokonanych w postępowaniu zwykłym.

Trzeba ponownie podkreślić, że do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa niezbędne jest stwierdzenie oczywistego charakteru naruszenia normy prawa a przy tym musi to być norma prawa materialnego. Owo naruszenie powinno być oczywiste. Wszelkie wątpliwości co do tego czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, należy rozstrzygać na korzyść legalności tej decyzji. Brak jednoznacznych dowodów podważających legalność decyzji stanowi negatywną przesłankę do jej wzruszenia. A przy tym, jak podkreślono na wstępie, w postępowaniu nadzorczym organ nie poszukuje wadliwości decyzji, nie prowadzi od początku postępowania dowodowego, a jedynie sprawdza, czy w świetle tego, co w aktach zostało potwierdzone – doszło do rażącego naruszenia prawa.

Wobec powyższego należało przyjąć, że w myśl wyrażonej w art. 16 kpa zasady trwałości decyzji administracyjnych, decyzja z 1955r. korzysta z domniemania legalności. Przepisy dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jako przewidujące odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznych, nie mogą być interpretowane rozszerzająco, a stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce, gdy organ w sposób bezsporny ustali zaistnienie przynajmniej jednej z przesłanek taksatywnie wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa następuje zaś wówczas, gdy decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a nie gdy w toku załatwiania sprawy został naruszony jakikolwiek przepis prawny (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2013 r. w sprawie I OSK 1466/2011, LexPolonica nr 8176560, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaskarżona decyzja nie narusza prawa, została rzeczowo i wyczerpująco uzasadniona, wskazano tam stan faktyczny i podstawy prawne, a okoliczności sprawy tak kontrolowanej w tej sprawie, jak i kontrolowanej przez organ nadzoru – nie budzą wątpliwości.

Uwzględniając powyższe na podstawie art. 151 ppsa Sąd oddalił skargę.

Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842).