Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 319/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: m.in. art. 1, 4, 6, 13, 14, 16, 23
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art.151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie : Sędzia WSA Iwona Niżnik - Dobosz Sędzia WSA Aldona Gąsecka – Duda (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2014 r. sprawy ze skargi W. K. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 2 lipca 2014 r. skargę oddala.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. W. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Wojewody M. w udostępnieniu informacji publicznej , w której domagał się : zobowiązania tego organu do rozpoznania wniosku skarżącego o udzielenie informacji publicznej z dnia [...] lipca 2014 r., w terminie 7 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku; stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie Wojewodzie M. grzywny w takiej kwocie pieniężnej, która w przekonaniu Sądu należycie spełni funkcję retrybutywną oraz dyscyplinującą; zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Ponadto, wskazując na przepis art. 106 § 3 p.p.s.a., skarżący wnosił o zażądanie na rozprawę akt postępowania administracyjnego prowadzonego w M. Urzędzie Wojewódzkim, zakończonego decyzją Wojewody M. z dnia [...] grudnia 2012 r., [...]

Uzasadniając powyższe W. K. wskazywał, że wnioskiem z dnia [...]lipca 2014 r., złożonym w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się do Wojewody M. o udzielenie ściśle określonej informacji publicznej, której udostępnienie zdawało się być czynnością całkowicie niekłopotliwą dla organu administracji publicznej.

Ponieważ skarżący uzyskał informację publiczną nie tę, o którą wystąpił, dlatego pismem z daty [...] lipca 2014 r. ponowił wniosek o udostępnienie informacji publicznej.

Wobec całkowitego zignorowania powtórnego wniosku, skarżący w dniu [...] sierpnia 2014 r. skierował do Wojewody M. pismo wzywające do usunięcia naruszenia prawa.

W dniu [...] sierpnia 2014 r., a zatem po ponad siedmiu tygodniach od złożenia wniosku, skarżący uzyskał drogą mailową z Wydziału Polityki Społecznej M. Urzędu Wojewódzkiego pismo mające stanowić wykonanie ustawowego obowiązku udostępnienia informacji publicznej.

Odnosząc się do ostatniego z pism W. K. podnosił, że organ całkowicie dowolnie uznaje, iż z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej w sprawie Ośrodka Terapii Uzależnień Dzieci i Młodzieży w J. skarżący wystąpiłem w dniu [...] sierpnia 2014 r., zamiast przyznać iż nastąpiło to w dniu [...] lipca 2014 r. Za kuriozalne oraz całkowicie niejasne skarżący uznaje nadto udzielenie mu informacji publicznej tej treści, iż oględziny obiektu zostały faktycznie przeprowadzone, jednakże nie sporządzono z nich protokołu, bowiem Starosta O. wystąpił z wnioskiem o zawieszenie postępowania administracyjnego, "...zatem sporządzanie takiego protokołu byłoby bezprzedmiotowe." Protokół oględzin tego samego obiektu przeprowadzonych w dniu [...] grudnia 2012 r. (przekazany skarżącemu przez Wojewodę M. w dniu [...] lipca 2014 r. pomimo, że nie tego protokołu żądał) został przecież sporządzony w dacie samych oględzin, tj. w dniu [...] grudnia 2012 r. Całkowicie niewytłumaczalnym pozostaje w jaki sposób Wojewoda M. dokonując oględzin obiektu w dniu [...] sierpnia 2012 r. przewidywał, że w dniu [...] września 2012 r. Starosta O. z całą pewnością złoży wniosek o zawieszenie postępowania i z tej tylko przyczyny odstąpił nie tylko od sporządzenia protokołu samych oględzin, lecz także jakiegokolwiek udokumentowania tej szczególnej czynności dowodowej.

Z tych przyczyn, pozostając w przekonaniu iż informacja publiczna została skarżącemu udzielona z rażącym opóźnieniem, a nadto sama ta odpowiedź jest niejasna, zmuszony został do wystąpienia z niniejszą skargą.

Zarówno niezwykła prostota przedmiotu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jak i znaczna zwłoka organu sięgająca ponad siedmiu tygodni oraz udzielenie odpowiedzi w aż takim stopniu niejasnej, uzasadniają zgłoszone w skardze wnioski o stwierdzenie, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzenie Wojewodzie M. grzywny w kwocie, która w uznaniu Sądu zapewni skuteczne spełnienie związanych z nią funkcji.

Do skargi zostały załączone kserokopie powołanych w niej dokumentów.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wnosił o jej oddalenie.

Uzasadniając powyższe wyjaśniał, że w dniu [...] lipca 2014 r. do M. Urzędu Wojewódzkiego w K. wpłynął wniosek skarżącego dotyczący udostępnienia informacji publicznej - kopii protokołu (ewentualnie innego sporządzonego dokumentu urzędowego) z oględzin placówki opiekuńczo-wychowawczej typu specjalistyczno-terapeutycznego p.n. Ośrodek Terapii Uzależnień Dzieci i Młodzieży w J., dokonanych [...] sierpnia 2012 r. przez zespół kontrolny M. Urzędu Wojewódzkiego.

Dnia [...] lipca 2014 r. udostępniono skarżącemu informację publiczną. W piśmie poinformowano, że postępowanie administracyjne w sprawie wydania Starostwu Powiatowemu w O. zezwolenia na prowadzenie placówki opiekuńczo-wychowawczej p.n. Ośrodek Terapii Uzależnień Dzieci i Młodzieży w J. zostało zakończone [...] grudnia 2012 r. wydaniem decyzji nr [...], znak [...]. Wydanie decyzji zostało poprzedzone dokonaniem wizytacji i oględzin obiektu znajdującego się w miejscowości J., w którym placówka prowadziła działalność. Wynik przeprowadzonych oględzin i wizytacji zawarto w protokole z dnia [...] grudnia 2012 r. W związku z powyższym przesłano W. K. wyżej wymieniony protokół oględzin obiektu, który zawierał wyniki przeprowadzonych oględzin i wizytacji.

Pismem z dnia [...] lipca 2014 r. skarżący poinformował, że nie jest to informacja o udostępnienie której wystąpił, dlatego też prosi po raz kolejny o udostępnienie kopii dokumentu sporządzonego z przebiegu czynności dokonanej w dniu [...] sierpnia 2012 r.

W dniu [...] sierpnia 2014 r. skarżący wystąpił do Wojewody M. z pismem wzywającym do usunięcia naruszenia prawa, a następnie w dniu [...] sierpnia 2014 r. ze skargą na bezczynność Wojewody M.

W piśmie z dnia [...] sierpnia 2014 r. wyjaśniono, że z czynności dokonanych w dniu [...] sierpnia 2012 r. nie został sporządzony protokół, gdyż w trakcie przeprowadzenia tych czynności Dyrektor Centrum Administracyjnego Zespołu Placówek Opiekuńczo-Wychowawczych w O. Pani D. S. przekazała informację od Starosty O., że wystąpi on z wnioskiem o zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie zezwolenia na prowadzenie placówki opiekuńczo-wychowawczej w związku z planowanymi zmianami w placówce. Dalsze czynności w związku z tym zostały zawieszone.

Wojewoda M. wskazywał, że na wniosek z dnia [...] lipca 2014 r. skarżący uzyskał odpowiedź w dniu [...] lipca 2014 r., a w piśmie z dnia [...] sierpnia 2014 r. dodatkowo wyjaśniono, że z czynności dokonanych w dniu [...] sierpnia 2012 r. nie został sporządzony protokół. W związku z powyższym trudno uznać, że fakt niedostarczenie dokumentu, którego organ nie posiada, świadczy o jego bezczynności. Skarżący otrzymał wszystkie posiadane przez organ dokumenty i dokonano tego niezwłocznie.

Zaznajomiony z powyższym stanowiskiem organu, w piśmie z dnia [...] listopada 2014 r. W. K. wskazywał, że zwraca się z ponowy wnioskiem o dopuszczeni dowodu z akt postępowania administracyjnego prowadzonego w M. Urzędzie Wojewódzkim, zakończonego decyzją Wojewody M. z dnia [...] grudnia 2012 r., [...]. Zarzucał również, że w odpowiedzi na skargę w sposób oczywiście nieprawdziwy przedstawiona została treść pisma skierowanego do skarżącego w dniu [...] sierpnia 2014 r. Podtrzymywał uprzednio wyrażane stanowisko, w myśl którego niepodobieństwem jest, aby żadnego dokumentu urzędowego nie sporządzono z czynności kontrolnych, o których mowa w uzasadnieniu decyzji Wojewody M. z dnia [...] grudnia 2012 r. oraz w protokole oględzin z dnia [...] grudnia 2012 r., i aby dokument tego rodzaju nie został dołączony do akt administracyjnych. Zauważał także, że zawarta w "dokumentacji do akt sprawy [...] notatka służbowa z daty v sierpnia 2014 r. (k. [...]) musi być traktowana jako wyjątkowy ewenement, skoro próbuje się czynności postępowania administracyjnego dokumentować w blisko dwa lata po wydaniu decyzji ostatecznej.

Do przedmiotowego pisma skarżący załączył kserokopie powoływanej w nim decyzji oraz protokołu oględzin.

Nadto w piśmie z dnia [...] listopada 2014 r. skarżący informował, że poszukując dokumentów obrazujących działalność Ośrodka Terapii Uzależnień Dzieci i Młodzieży w J. natrafił na wystąpienie pokontrolne, podkreślając, że treść tego dokumentu sporządzonego z przebiegu czynności urzędowej dokonanej w dniu [...] sierpnia 2012 r. w J.

jednoznacznie dowodzi, że stanowi on kompletną informację publiczną, o której udostępnienie bezskutecznie ubiegał się od Wojewody M. poczynając od dnia [...] lipca 2014 r.

Do przedmiotowego pisma skarżący załączył powyższy dokument, podając, że w takiej postaci jest on dostępny na stronie internetowej [...]UW w K.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodność z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

W sprawie niniejszej z uwagi na przedmiot zaskarżenia należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( tekst jednol. Dz.U. z 2014 r., poz. 782 - zwana dalej w skrócie u.d.i.p.), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1 – 2a u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wnika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.

Obowiązujące przepisy nie przewidują terminu do złożenia skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. W takim przypadku nie istnieje też powinność uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia bezczynności, ani wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Regulacja zawarta w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie zawiera odrębnych postanowień nawiązujących do przesłanek art. 52 p.p.s.a. Nie wprowadza ona środka zaskarżenia bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej, o którym mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a., zaś sam sposób udostępniania informacji publicznej kształtuje jako dalece odformalizowany, kładąc nacisk na szybkość i sprawność postępowania. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się w ograniczonym zakresie, jedynie w sytuacjach, o których mowa w art. 16 - art. 17 u.d.i.p. oraz art. 23g ust. 11 i 12 u.d.i.p., co skutkuje brakiem podstaw żądania wyczerpania trybu z art. 37 k.p.a. Artykuł 52 § 3 p.p.s.a. nawiązuje do regulacji pozostających poza przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Z jego treści wynika wprost, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie jest "środkiem zaskarżenia", o jakim mowa w § 1 i § 2, lecz środkiem samoistnym, odrębnym i znamiennym tylko dla sytuacji ściśle określonych, mającym służyć realizacji zasady przedsądowej autokontroli administracji, ale tylko w przypadku działania, a nie zaniechania, tj. bezczynności organu ( tak m.in. NSA w wyrok z dnia 24 maja 2006 r. I OSK 601/05, zam. zb. Lex nr 236545 i WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 14 października 208 r., sygn. akt II SAB/Bk 29/08, zam. zb. LEX nr 505258).

W świetle powyższego, w niniejszej sprawienie nie zachodziły przesłanki do odrzucania skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Skarga została należycie opłacona. Brak także przesłanek do wydania takiego orzeczenia z innych przyczyn wskazanych w art. 58 § 1 p.p.s.a.

Powyższe nie było przez strony kwestionowane.

Skarga w niniejszej sprawie jest skargą na bezczynność w realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.

W wypadku braku podstaw do uwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. W tym przypadku mieszczą się między innymi takie stany faktyczne, w których bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej ustała przed wniesieniem skargi. Prawo do informacji publicznej zostało bowiem ukształtowane w oderwaniu od prywatnego interesu prawnego podmiotu żądającego jej udostępnienia. To zaś powoduje brak bezpośrednich powiązań z odpowiedzialnością natury cywilnoprawnej. Nadto w art. 23 u.d.i.p. określono odrębny typ czynu zabronionego za naruszenie obowiązku udostępnienia informacji publicznej.

Specyficzna sytuacja, uniemożliwiająca wydanie wyroku co do istoty sprawy w zakresie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa ma miejsce wówczas, gdy w toku postępowania sądowoadmnistracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność albo przewlekłość, zostanie stwierdzony fakt wydania przez organ administracji publicznej decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo podjęcia stosownej czynności, choćby z przekroczeniem terminów ustawowych. Stan taki powoduje wystąpienie przesłanek do umorzenia postępowania sądowego, jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., odnośnie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, co nie zwalnia od orzeczenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, czy orzekania o grzywnie ( podobnie uchwala Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, publ. w ONSAiWSA 2009 r., Nr 4, poz. 63). Opisana sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie.

W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się trafnie ( m.in. T. Woś (w: T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie..., 2010, s. 70, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1067/08, zam. zb. Lex nr 491969 – nadal aktualne), że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane.

Powyższe kwestie mogą jednakże mieć znaczenie dla kwalifikacji bezczynności, jako posiadającej albo nieposiadającej cech rażącego naruszenia prawa.

W art. 4 ust. 1 u.d.i.p. został określony podstawowy, otwarty katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, zaś z jego treści wstępnej wynika w ogólnym ujęciu, że zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne.

W myśl art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.

Prawo do informacji zostało zagwarantowane w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zaś obejmuje ono między innymi dostęp do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej.

Pojęcie informacji publicznej określa ustawodawca w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z art. 1 tej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Przepis art. 6 u.d.i.p. wprowadza przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z treścią art. 6 ust. 2 u.d.i.p., dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

Uwzględniając normy konstytucyjne oraz fakt, że katalog z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. ma charakter otwarty, należy stwierdzić, że informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do podmiotu wykonującego zadania publiczne. Informacją publiczną będą nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale przymiot taki będą posiadać także te, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Bez znaczenia jest również i to w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez dany podmiot i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 stycznia 2006 r., II SA/Wa 2043/05, publ. w LEX nr 196314).

Artykuł 7 - 12 u.d.i.p. normuje sposób oraz formę udostępniania informacji publicznej . Termin udostępnienia informacji publicznej na wniosek został określony w art. 13 ust. 1-2 u.d.i.p., który stanowi w ust. 1, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku ( art. 13 ust. 2). Zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku.

Artykuł 15 u.d.i.p. określa zasady pobierania opłaty za realizację wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Także zatem fakt uznania, że wniosek dotyczy informacji wymagającej przetworzenia - gdzie dodatkowo wymaga się wykazania, że uzyskania informacji w takim zakresie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego ( art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.) - nie pozwala na brak aktywności ze strony podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. W myśl trafnych poglądów doktryny " Takie czynności organu jak m.in. selekcja dokumentów, uchwał, a także ich analiza pod względem treści to zwykłe czynności (procesy) związane z rozpatrywaniem wniosku o udzielenie informacji publicznej. Nie posiadają one cech przetwarzania informacji, ponieważ w wyniku ich stosowania nie powstaje żadna nowa - pod względem jakościowym - informacja. Podobnie samo sięganie do materiałów archiwalnych nie przesądza jeszcze o tym, że mamy do czynienia z przetwarzaniem informacji (...) Wyłączenie pewnych danych ze względu na ochronę informacji niejawnych, ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych, prywatność osoby fizycznej czy też tajemnicę przedsiębiorcy z treści udostępnianej informacji publicznej nie powoduje nadania tej informacji charakteru informacji przetworzonej " (tak Niżnik-Mucha A. artykuł CASUS 2008/2/15 Problematyka zakresu przedmiotowego konstytucyjnego prawa do informacji publicznej. Tezy 6 i 7 ).

Z art. 16-17 u.d.i.p. wynika, w jakich przypadkach na gruncie przedmiotowej ustawy wydaje się decyzje.

Odnosząc te ogólne uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy za bezsporne należy uznać w świetle stanowisk stron, że informacja żądana przez W. K. we wniosku z dnia [...] lipca 2014 r. jest informacją publiczną, zaś Wojewoda M. należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia takiej informacji publicznej. Opisany charakter informacji oraz obowiązek jej udostępnienia nie budzi zastrzeżeń także w ramach kontroli sądowej wywołanej wniesieniem przedmiotowej skargi.

Spornym jest pomiędzy stronami w niniejszej sprawie, czy przed wniesieniem skargi Wojewoda M. dokonał prawidłowo czynności materialno-technicznej w realizacji wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2014 r., a także czy jest w posiadaniu informacji publicznej żądanej w tym wniosku.

W tym zakresie należy mieć na uwadze, że skierowany do Wojewody M. wniosek skarżącego z dnia [...] lipca 2014 r. jest pozornie precyzyjny. Został on oznaczony, jako " dot. informacji publicznej". Istotna dla późniejszych rozważań jego treść jest następująca: "Na podstawie art. 2 ust. 1, art. 10 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej zwracam się z uprzejmo prośbą o udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielenie mi kopii protokołu (ewentualnie innego sporządzonego wówczas dokumentu urzędowego) z oględzin placówki opiekuńczo-wychowawczej typu specjalistyczno-terapeutycznego pn " Ośrodek Terapii Uzależnień Dzieci i Młodzieży w J.", dokonanych w dniu [...] sierpnia 2012 roku przez zespół kontrolny M. Urzędu Wojewódzkiego, na które powołano się w uzasadnieniu decyzji Wojewody M. z dnia [...] grudnia 2012 roku, znak [...]." Skarżący domaga się zatem we wniosku udostępnienia protokołu z oględzin placówki dokonanych w dniu [...] sierpnia 2012 r. przez zespół kontrolny M. Urzędu Wojewódzkiego, ewentualnie innego sporządzonego wówczas dokumentu urzędowego z oględzin placówki, na które to oględziny powołano się w powyższej decyzji.

Brak precyzji wniosku skarżącego przejawia się w tym, że nie wskazuje jakiego innego niż protokół oględzin dokumentu urzędowego sporządzonego w dniu [...] sierpnia 2012 r. domaga się od organu. Skarżący nie żąda przy tym wszelkich albo niektórych wówczas sporządzonych dokumentach urzędowych. W ten sposób, jak również poprzez nawiązanie do uzasadnieniu decyzji Wojewody M. z dnia [...] grudnia 2012 r., znak [...], pozostawia niejako uznaniu organu sposób realizacji wniosku w zakresie innym, niż żądany wprost protokół oględzin albo dokument urzędowy nazwany inaczej, ale odzwierciedlający treścią oględziny.

W języku potocznym słowo oględziny oznacza dokładne obejrzenie kogoś lub czegoś przez upoważnioną do tego osobę lub komisję (Słownika języka polskiego PWN, WN PWN W-wa 1996).

Zgodnie z poglądem prezentowanym np. w komentarzu do art. 85 k.p.a. przez A. Wróbla ( komentarz LEX/el. 2014 stan prawny: 2014-07-22) : "Oględziny w znaczeniu proceduralnym to "spostrzeżenie przez sam organ prowadzący postępowanie stanu faktycznego mającego znaczenie dla sprawy" (E. Iserzon (w:) Komentarz, 1970, s. 179). Przedmiotem oględzin mogą być nieruchomości, rzeczy ruchome, osoby lub miejsca (np. miejsca wypadku). W piśmiennictwie podkreśla się, że przedmiotem oględzin może być każda rzecz z wyjątkiem dokumentu, gdyż wówczas stosuje się przepisy o dowodzie z dokumentu (W. Siedlecki, Postępowanie cywilne, 1972, s. 341). Wydaje się jednak, że nie można wykluczyć sytuacji, w której znaczenie dla sprawy może mieć także wygląd zewnętrzny dokumentu, który wówczas należy poddać oględzinom. Ten środek dowodowy (oględziny) zawdzięcza swą nazwę temu, że organ dokonuje spostrzeżeń najczęściej za pomocą wzroku. Oględziny, zwane także naocznią, wizją lokalną lub komisją, mogą być dokonywane również za pomocą innych zmysłów, np. słuchu, smaku, dotyku. "Obserwacje dokonywane przez pracownika socjalnego w trakcie przeprowadzania wywiadu środowiskowego (rodzinnego) nie są oględzinami w rozumieniu art. 85 k.p.a." (wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2007 r., I OSK 1801/06, LEX nr 372667).

W odpowiedzi na wniosek z dnia [...] lipca 2014 r. Wojewoda M. przesłał W. K. pismo z dnia [...] lipca 2014 r., w którym poinformowano skarżącego, że postępowanie administracyjne w sprawie wydania Starostwu Powiatowemu w O. zezwolenia na prowadzenie placówki opiekuńczo-wychowawczej wydanie decyzji zostało poprzedzone dokonaniem wizytacji i oględzin obiektu znajdującego się w miejscowości J. pn. Ośrodek Terapii Uzależnień Dzieci i Młodzieży w J. zostało zakończone [...] grudnia 2012 roku wydaniem decyzji nr [...] ([...]). Wydanie decyzji zostało poprzedzone dokonaniem wizytacji i oględzin obiektu znajdującego się w miejscowości J., w którym ww. placówka prowadziła działalność. Wyniki przeprowadzonych oględzin i wizytacji zawarto w protokole z dnia [...] grudnia 2012 r. W związku z powyższym przesyłam Panu skan ww. protokołu.

Jednocześnie informuję, że udzielenie informacji publicznej polega na udostępnieniu kopii dokumentów sporządzonych przez M. Urząd Wojewódzki, a nie tworzeniu i zbieraniu nowych informacji."

Uwzględniając treść tego pisma należy uznać, że samodzielnie nie zawiera ono jednoznacznych wyjaśnień w kwestii posiadania przez Wojewodę M. protokołu (ewentualnie innego sporządzonego wówczas dokumentu urzędowego) z oględzin placówki dokonanych w dniu [...] sierpnia 2012 r., na które powołano się w powyższej decyzji. Istotnym może być jednak to, że organ rozróżnia wizytację od oględzin.

Skoro wraz z powyższym pismem skarżący otrzymał kopię dokumentu będącego w posiadaniu organy, jaki stanowi nieżądany we wniosku protokół oględzin przedmiotowego obiektu z dnia [...] grudnia 2012 r., znak [...] należy mieć na uwadze także treść tego dokumentu.

W tym zakresie jest charakterystyczne, że powyższy dokument, zatytułowano jako protokół oględzin. Powołano w nim podstawy prawne jego sporządzenia ( m. in. art. 85 k.p.a., art. 106 ust. 6 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej ( Dz. U. Nr 149, poz. 887 z późn. zm.). Na znaczenie czynności procesowej z art. 85 k.p.a. wskazywano już uprzednio, natomiast zgodnie z treścią art. 106 ust. 1 - 6 powyższej ustawy:

1. Placówka opiekuńczo-wychowawcza powstaje z dniem uzyskania zezwolenia wojewody właściwego ze względu na miejsce prowadzenia tej placówki.

2. W budynku może się mieścić tylko jedna placówka opiekuńczo-wychowawcza.

3. Wojewoda może zezwolić na funkcjonowanie w jednym wielorodzinnym budynku więcej niż jednej placówki opiekuńczo-wychowawczej do 14 dzieci, uwzględniając specyfikę i zadania tych placówek oraz potrzeby środowiska lokalnego w przypadku lokali stanowiących odrębną nieruchomość w rozumieniu przepisów o własności lokali.

4. Wojewoda wydaje zezwolenie na wniosek, jeżeli podmiot występujący o zezwolenie:

1) spełnia warunki określone w ustawie i standardy określone w przepisach wydanych na podstawie art. 127;

2) przedstawi:

a) dokumenty potwierdzające tytuł prawny do nieruchomości, na terenie której placówka opiekuńczo-wychowawcza ma prowadzić działalność,

b) odpis z właściwego rejestru,

c) oświadczenie o numerze identyfikacyjnym REGON oraz numerze identyfikacji podatkowej NIP,

d) wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku ich braku zaświadczenie właściwego organu gminy o zgodności lokalizacji obiektu, w którym będzie prowadzona placówka opiekuńczo-wychowawcza, z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

e) pozytywną opinię starosty powiatu, na terenie którego będzie prowadzona placówka opiekuńczo-wychowawcza, w przypadku placówki opiekuńczo-wychowawczej organizowanej przez podmiot, któremu powiat zlecił realizację tego zadania,

f) pozytywne opinie właściwego miejscowo komendanta powiatowego lub miejskiego Państwowej Straży Pożarnej i właściwego państwowego inspektora sanitarnego o warunkach bezpieczeństwa i higieny w budynku, w którym będzie mieścić się placówka opiekuńczo-wychowawcza, oraz najbliższego jej otoczenia, mając na uwadze specyfikę placówki,

g) statut placówki opiekuńczo-wychowawczej lub jego projekt,

h) regulamin organizacyjny placówki opiekuńczo-wychowawczej lub jego projekt,

i) informację o sposobie finansowania placówki opiekuńczo-wychowawczej oraz o niezaleganiu w regulowaniu zobowiązań podatkowych i składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.

5. Dokumenty, o których mowa w ust. 4 pkt 2 lit. f, są wymagane w przypadku, gdy wojewoda po przeprowadzeniu oględzin obiektu zażąda ich przedstawienia.

6. Zezwolenie wydaje się po przeprowadzeniu oględzin obiektu, w którym placówka opiekuńczo-wychowawcza ma prowadzić działalność.

7. Zezwolenie na prowadzenie placówki opiekuńczo-wychowawczej wydaje się na czas nieokreślony.

8. Po uzyskaniu zezwolenia placówka opiekuńczo-wychowawcza podlega wpisowi do rejestru placówek, o którym mowa w art. 186 pkt 1.

9. Jeżeli podmiot, któremu wydano zezwolenie na prowadzenie placówki opiekuńczo-wychowawczej:

1) przestał spełniać warunki określone w ustawie i standardy usług określone w przepisach wydanych na podstawie art. 127,

2) nie przedstawi, na żądanie wojewody, w wyznaczonym terminie, aktualnych dokumentów, o których mowa w ust. 4 pkt 2 lit. b-g

- wojewoda wyznacza dodatkowy termin na spełnienie tych warunków lub standardów albo na dostarczenie wymaganych dokumentów lub informacji.

10. Po bezskutecznym upływie dodatkowego terminu, o którym mowa w ust. 9, wojewoda cofa zezwolenie na prowadzenie placówki opiekuńczo-wychowawczej.

11. W przypadku cofnięcia zezwolenia wojewoda wykreśla placówkę opiekuńczo-wychowawczą z rejestru placówek, o którym mowa w art. 186 pkt 1.

Oględziny, których mowa w protokole, to zatem oględzin obiektu, w którym placówka opiekuńczo-wychowawcza ma prowadzić działalność.

W protokole wymieniono dwie osoby z placówki obecne przy przeprowadzeniu oględzin obiektu w dniu [...] grudnia 2012 r. (D. S.– Dyrektora [...] Administracyjnego oraz M. K. – Zastępcę Dyrektora Placówki) oraz wskazano inspektorów wchodzących w skład dwuosobowego zespołu kontrolnego.

W protokole wskazano że "W wyniku oględzin, analizy dokumentacji, informacji zawartych w Ankiecie, a także ustnych wyjaśnień złożonych przez Panią D. S.– Dyrektora Centrum Administracyjnego oraz Panią M. K.– Zastępcę Dyrektora Placówki stwierdzono, co następuje."

Następujące po tym stwierdzeniu części protokołu zawierają krótki rys historyczny dotyczący wszczęcia i przebiegu postępowania w sprawie zainicjowanej wnioskiem Starosty O. z dnia [...] lipca 2012 r. o wydanie zezwolenia na prowadzenie tej jednostki, jak również ujęte w odrębnie punkty ustalenia dotyczące: 1. Warunków lokalowych; 2. Zatrudnienia; 3. Wychowanków; 4. Dokumentacji. W dalszej części protokołu podano, że dołącza się do niego również pisemne wyjaśnienia Dyrektora [...] Administracyjnego – D. S., dotyczące pracy z rodziną wychowanków, zajęć specjalistycznych oraz realizacji obowiązku szkolnego przez wychowanków placówki, stwierdzono, iż w trakcie przeprowadzonych oględzin nie stwierdzono nieprawidłowości, osoby obecne podczas oględzin nie zgłosiły uwag.

Ostatnia część protokołu zawiera treści formalne (co odczytaniu protokołu, ilości sporządzonych egzemplarzy, załączenia do akt doręczenia, daty pieczęcie i podpisy itp) .

Uwzględniając treść powyższego protokołu istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest po pierwsze to, że termin "oględziny" jest używany protokole w różnych znaczeniach, co wynika z kontekstu wypowiedzi, natomiast w piśmie do skarżącego znalazło się rozróżnienie na przeprowadzenie w dniu [...] sierpnia 2012 r. wizytacji i oględzin, na które to rozróżnienie nie zareagował w późniejszych pismach.

Po wtóre, w rysie historycznym faktycznie jest mowa, że w dniu [...] lipca 2012 r. Zespół kontrolny dokonał oględzin obiektu, przy czym nie wynika z niego, czy ówcześnie sporządzono analogiczny protokół oględzin jak przedmiotowy, albo inny dokument urzędowy, który byłby wyłącznie protokołem oględzin albo go zastępował w zakresie merytorycznej treści.

W świetle powyższego należy uznać, że sposób realizacji wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2012 r. bez dodatkowych wyjaśnień nie jest prawidłowy, albowiem polega na dokonaniu innej czynności materialno-technicznej, zaś ta nadto nie pozwala na jednoznaczne ustalenie, czy organ jest w posiadaniu żądanej przez skarżącego informacji publicznej. Nieposiadanie żądanego protokołu (ewentualnie innego sporządzonego wówczas dokumentu urzędowego) z oględzin placówki dokonanych w dniu [...] sierpnia 2012 r., na które to oględziny powołano się w decyzji Wojewody M. z dnia [...] grudnia 2012 r., znak [...], może jedynie sugerować wypowiedź z pisma organu o zakończeniu postępowania oraz informacja o tym, że udzielenie informacji publicznej polega na udostępnieniu kopii dokumentów sporządzonych przez M. Urząd Wojewódzki, a nie tworzeniu i zbieraniu nowych informacji. Nie można jednak nie dostrzegać, że organ nie milczał" wobec przedmiotowego wniosku, oraz rozróżnia w korespondencji do skarżącego wizytacje od oględzin.

Stwierdzony stan, a także treść późniejszej korespondencji stron, którą stanowią pisma skarżącego z dnia [...] lipca 2014 r. i [...] sierpnia 2014 r. oraz pismo organu z [...] sierpnia 2014 r., prowadzą do wniosku, że tym ostatnim pismem przerwał stan bezczynności. W tym zakresie należy zauważyć, że W. K. zaznajomiony z uprzednim stanowiskiem organu, nie zmienił, A nie doprecyzował w żaden sposób wniosku z dnia [...] lipca 2014 r., w tym nie podjął aktywności tego rodzaju, która pozwalałaby na uznanie, że żąda udostępnienia wszelkich albo jakichkolwiek, albo niektórych (w tym przypadku bliżej opisanych przedmiotowo dokumentów urzędowych), będących w posiadaniu organu, choćby per analogiam do faktów ujawnionych w protokole z dnia [...] grudnia 2012 r., znak [...]), względnie w piśmie z dnia [...] lipca 2014 r., w którym rozróżniono wprost wizytację od oględzin. Skoro zatem w piśmie z dnia [...] sierpnia 2014 r. Wojewoda M. poinformował skarżącego wprost, że " w dniu [...] sierpnia 2012 roku zespół kontrolny M. Urzędu Wojewódzkiego w K. przeprowadził oględziny obiektu, jednak nie został z nich sporządzony protokół...", powyższe jest równoznaczne ze wskazaniem na nieposiadanie żądanej informacji publicznej.

Skarga w niniejszej sprawie poddaje w wątpliwość rzetelność udzielonych skarżącemu w tym zakresie informacji, a w szczególności to, że zespól kontrolny odstąpił nie tylko od sporządzenia protokołu samych oględzin, lecz także jakiegokolwiek udokumentowania tej czynności dowodowej.

Przeprowadzone w postępowaniu sądowym na wniosek skarżącego postępowanie dowodowe, w granicach zakreślonych dyspozycją art. 106 § 3 p.p.s.a., nie pozwala na uznanie, by organ był w posiadaniu protokołu oględzin w znaczeniu procesowym albo dokumentu urzędowego nazwany inaczej, ale odzwierciedlającego treścią oględziny. Wskazana okoliczność nie znajduje potwierdzenia ani w samej decyzji Wojewody M. z dnia [...] grudnia 2012 r., [...], ani w dokumentach znajdujących się w akrach sprawy [...], w tym w późniejszym protokole z dnia [...] grudnia 2012 r., znak [...]. Dowodu istnienia takich dokumentów nie stanowi również wystąpienie pokontrolne Wojewody M. do Starosty Powiatu O. z dnia [...] listopada 2012 r., znak [...] jak również treść w pisma Wojewody M. do skarżącego z dnia [...] października 2014 r., znak [...] ( nawiązującego do pisma z dnia W. K. z dnia [...] września 2014 r. ), względnie pisemne wyjaśnienia M. K. Zastępcy Dyrektora Placówki Opiekuńczo-Wychowawczej Typu Specjalistyczno-Terapeutycznego Ośrodek Terapii Uzależnień Dzieci i Młodzieży w J. z dnia [...] sierpnia 2012 r., lub notatka służbowa z przyjęcia ustnych wyjaśnień w sprawie realizowania obowiązku szkolnego przez wychowanków placówki, sporządzona w dniu [...] sierpnia 2012 r. przez Inspektora Wojewódzkiego K. B. i Starszego Inspektora M. S.

Powyższe dokumenty, w tym złożone przez skarżącego na rozprawie dnia [...] listopada 2014 r.,wskazują jedynie na różnorodność przeprowadzanych przez organy administracji publicznej czynności kontrolnych, które nie stanowią oględzin.

Nie jest rzeczą Sądu w niniejszej sprawie ocena legalności dokonywania i dokumentowania czynności Wojewody M. podejmowanych w różnych trybach przewidzianych dla wykonywania zadań publicznych w stosunku do placówki opiekuńczo-wychowawczej typu specjalistyczno-terapeutycznego, jaką stanowi Ośrodek Terapii Uzależnień Dzieci i Młodzieży w J.

Także badanie kwestii posiadania określonego dokumentu ma ograniczony zakres i nie może zastępować postępowań zmierzających do zastosowania sankcji z art. 23 u.d.i.p. W orzecznictwie zwraca się słusznie uwagę, że razie wprowadzenia żądającego informacji w błąd, przez udzielenie niezgodnej z rzeczywistością odpowiedzi co do faktu posiadania informacji, osoba zobowiązana do udostępnienia żądanej informacji publicznej podlega odpowiedzialności karnej w trybie art. 23 u.d.i.p. w zbiegu z innymi przepisami określonymi w k.k. ( tak wyrok WSA w Lublinie z dnia 28 marca 2013 r., sygn. akt II SAB/Lu 48/13, zam. zb. LEX nr 1340707). Przepis art. 23 u.d.i.p. jest jedynym przepisem karnym zawartym w u.d.i.p., a to przesądza, że wymierzenie grzywny na jego podstawie jest możliwe tylko w wyniku ustalenia wyczerpania znamion określonego tam czynu zabronionego w ramach postępowania karnego - a to z kolei oznacza, że sprawa w tym zakresie nie należy do właściwości sądu administracyjnego ( tak wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt II SAB/Rz 49/10, zam zb. LEX nr 953623).

Mając powyższe na uwadze, przyjmując, że jeszcze przed wniesieniem skargi w niniejszej sprawie Wojewoda M. udzielił skarżącemu pisemnych wyjaśnień co do przyczyn niemożności dokonania czynności materialno-technicznej żądanej we wniosku W. K. z dnia 2 lipca 2014 r. z uwagi na nieposiadanie żądanej w nim informacji (co nie wymagało wydania decyzji), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi – jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a.