Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2602/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 60
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16 art. 2 lit. a-c
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) Protokolant Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 11 kwietnia 2018 r. sygn. akt I SA/Bk 108/18 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. Sp. k. w B. na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży na rzecz A. Sp. z o.o. Sp. k. w B. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (dalej: WSA) wyrokiem z 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SA/Bk 108/18 po rozpoznaniu skargi A. sp. z o.o. sp. k. w B. (dalej: spółka) uchylił decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży (dalej: Dyrektora ARiMR) z [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na 2016 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Białymstoku (dalej: Kierownik ARiMR) z [...] września 2017 r., nr [...].

W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że decyzją z [...] września 2017 r., Kierownik ARiMR odmówił spółce przyznania wnioskowanej płatności. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia powołał się m.in. na art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20 grudnia 2013 r., str. 549, ze zm.; dalej: rozporządzenie 1306/2013), zgodnie z którym bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.

Po rozpatrzeniu odwołania, Dyrektor ARiMR decyzją z [...] listopada 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu, skarżąca spółka została stworzona w sposób sztuczny, celem otrzymania płatności z systemu wsparcia EFRROW, w sposób sprzeczny z celami tego systemu. Organ ustalił, że P. Ś., E. Ś. (żona P. Ś.), M. G. oraz A. G. (żona M. G.) wspólnie utworzyli kilkadziesiąt spółek z ograniczoną odpowiedzialnością oraz spółek z ograniczoną odpowiedzialnością spółek komandytowych, powiązanych ze sobą osobowo i kapitałowo (tabela nr 1 decyzji). Te same osoby utworzyły również spółki, które bezpośrednio nie ubiegały się o pomoc finansową w 2016 r., lecz były komplementariuszami spółek, które o taką pomoc wystąpiły (tabela nr 2). Ustalono również, że P. Ś. ubiegał się o przyznanie płatności na 2016 r. jako osoba fizyczna oraz dodatkowo jako wspólnik spółek komandytowych lub wspólnik spółek z o.o. w 12 podmiotach. E. Ś. ubiegała się o przyznanie płatności na 2016 r. jako osoba fizyczna oraz dodatkowo jako wspólnik spółek komandytowych lub wspólnik spółek z o.o. w 3 podmiotach. M. G. ubiegał się o przyznanie płatności na 2016 r. jako osoba fizyczna oraz dodatkowo jako wspólnik spółek komandytowych lub wspólnik spółek z o.o. w 14 podmiotach, a A. G. ubiegała się o przyznanie płatności na 2016 r. jako wspólnik spółek komandytowych lub wspólnik spółek z o.o. w 4 podmiotach.

W ocenie Dyrektora ARiMR o istnieniu elementu subiektywnego świadczy również data założenia przez wskazane osoby przedmiotowych spółek. W przypadku 12 spółek z ograniczoną odpowiedzialnością spółek komandytowych jest taka sama, tj. [...] kwietnia 2012 r., co mogło być bezpośrednio związane, m.in. z przepisami ustawy z dnia 27 stycznia 2012 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw. Organ wskazał, że spośród 18 spółek ubiegających się o przyznanie płatności na 2016 r., 11 spółek jest zarejestrowanych pod tym samym adresem, tj. [...] w B., 3 spółki są zarejestrowane pod adresem: [...] w B., 3 spółki są zarejestrowane pod adresem: [...] w B. i tylko 1 spółka ma swoją siedzibę pod adresem: [...] w B. Wszystkie podmioty wskazują ten sam numer telefonu kontaktowego, a 9 spośród 18 spółek ubiegających się o przyznanie płatności na 2016 r. posługuje się tym samym adresem e-mail do korespondencji. Także przedmiot działalności wszystkich spółek, wynikający z KRS jest tożsamy lub bardzo zbliżony.

Zdaniem organu, powiązanie osobowe pomiędzy wskazanymi osobami i poszczególnymi spółkami powoduje, że pomimo wielości występujących podmiotów, w proces pozyskiwania płatności z UE zaangażowane są te same osoby. Wskazane podmioty są także powiązane ze sobą organizacyjnie, przez co nie można w ich przypadku mówić o samodzielnym prowadzeniu odrębnego gospodarstwa rolnego. Powiązania organizacyjne pomiędzy wskazanymi osobami oraz utworzonymi przez nich spółkami przejawiają się m.in. w swobodnym i niezależnym od miejsca położenia działek ewidencyjnych przenoszeniu posiadania działek rolnych, poszczególne działki rolne deklarowane są w kolejnych latach przez różne podmioty i samą skarżącą, przy czym potwierdzeniem ewentualnego przeniesienia posiadania działek rolnych są umowy poddzierżawy wykazane w tabeli 2 zaskarżonej decyzji, gdzie w imieniu różnych spółek występują te same osoby.

Organ zaznaczył, że idea płatności wynika ze wspólnotowej polityki wspierania dochodów rolników i dotyczy, co wynika bezpośrednio z prawa wspólnotowego, pomocy finansowej udzielanej tym podmiotom, które są faktycznymi użytkownikami gruntów rolnych, tzn. decydują, jakie rośliny uprawiać, i swobodnie dokonują odpowiednich zabiegów agrotechnicznych, zbierają plony oraz utrzymują te grunty w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska (zgodnie z normami). Chodzi tu o wszelkie czynności niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa. Mogą nimi być działania organizacyjne, kierownicze, jak i osobiste zaangażowanie w bezpośrednim wykonywaniu pracy fizycznej w gospodarstwie. Prowadzenie działalności rolniczej obejmuje również: swobodne decydowanie o tym, jakie rośliny uprawiać, jakich należy dokonywać zabiegów agrotechnicznych, zbieranie plonów samodzielnie bądź przy udziale innych osób itp. Zdaniem organu, prowadzenie działalności rolniczej można zatem definiować jako dokonywanie nakładów i czerpanie ewentualnych korzyści. W związku z odmową oraz uchylaniem się przez wszystkie wskazane osoby odpowiedzi na kluczowe w tej kwestii pytania organ przyjął, że P. Ś., E. Ś., M. G., A. G. oraz 18 utworzonych przez nich spółek winno traktować się jako jeden podmiot. Żadna ze wskazanych osób i utworzonych przez te osoby spółek nie przedstawiła dowodów na samodzielne prowadzenie działalności rolniczej. Złożone w toku postępowania faktury VAT potwierdzają, że praktycznie jedynym odbiorcą zebranych plonów była A. sp. z o.o., której wspólnikami są P. Ś. i M. Ś. Dyrektor ARiMR stwierdził, że ustalone w sprawie "multiplikowanie" spółek z o.o. lub spółek z o.o. spółek komandytowych nie stanowi uzasadnionej okolicznościami formy prowadzenia działalności rolniczej, a jest przejawem działania nastawionego na uzyskanie płatności w wyższej niż dopuszczalna kwota i takie działania nie mogą być uznane za pozostające w zgodzie z celem i sensem przepisów regulujących przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych.

W ocenie Dyrektora ARiMR utworzenie wielu podmiotów pozwoliło P. Ś., E. Ś., M. G. i A. G. na ominięcie uregulowań prawnych dotyczących nie tylko przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW), płatności rolnośrodowiskowych (PROW 2007-2013) ale również płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych (PROW 2014-2020). W konsekwencji, mimo spełnienia formalnych warunków niezbędnych do przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych na gruncie prawa polskiego skarżąca w niniejszej sprawie w sposób sztuczny i pozorny stworzyła warunki do przyznania pomocy, a otrzymanie przez nią w takiej sytuacji pomocy finansowej oznaczałoby uzyskanie korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia, co w konsekwencji, doprowadziłoby do naruszenia celów i istoty działania, wynikających z regulacji zawartych w § 2 ust. 1 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego.

W odniesieniu do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego organ wskazał, że zgodnie z art. 11 ust. 1 rozporządzenia 1307/2013 państwa członkowskie zmniejszają kwotę płatności bezpośrednich, która ma zostać przyznana rolnikowi na podstawie tytułu III rozdział 1 za dany rok kalendarzowy, o co najmniej 5% w odniesieniu do części kwoty przekraczającej 150.000 €. Współczynnik redukcji określony w art. 19 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wynosi 100,00%. Z akt sprawy wynika, że szacunkowa kwota jednolitej płatności obszarowej dla wszystkich wskazanych podmiotów w 2016 r. wyniosłaby [...] zł, a zatem znacznie przekracza kwotę wynikającą ze wskazanych wyżej uregulowań prawnych, tj. 150.000 € przeliczonej na złote według kursu euro ustalonego zgodnie z art. 106 ust. 3 rozporządzenia 1306/2013. W przypadku, gdyby o przedmiotową płatność ubiegał się jeden podmiot kwota jednolitej płatności obszarowej zostałaby zredukowana do kwoty 150.000 €., tj. 647.880,00 zł, a zatem byłaby niższa o ok. [...] zł.

Dodatkowo organ wskazał, że w przypadku gdy łączna kwota płatności bezpośrednich finansowanych z budżetu wspólnotowego (jednolita płatność obszarowa, płatności związane z produkcją, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa), w danym roku jest wyższa od równowartości 2.000 €, przeliczonej na złote według kursu euro ustalonego zgodnie z art. 106 ust. 3 rozporządzenia 1306/2013, kwotę płatności bezpośrednich przekraczającą 2.000 € zmniejsza się, w wyniku zastosowania współczynnika korygującego o 1,353905%. Analizując powierzchnie deklarowane do poszczególnych płatności przez wskazane podmioty oraz ustaloną na tej podstawie szacunkową kwotę jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie oraz płatności dodatkowej organ wskazał, że również w odniesieniu do współczynnika korygującego złożenie wniosków o przyznanie płatności na 2016 r. przez 21 podmiotów było znacznie korzystniejsze niż złożenie wniosku o przyznanie płatności na 2016 r. przez 1 podmiot.

W odniesieniu do płatności ONW złożenie wniosków o przyznanie płatności na 2016 r. przez 20 podmiotów było znacznie korzystniejsze niż złożenie wniosku o przyznanie płatności na 2016 r. przez 1 podmiot, tj. łączna kwota płatności ONW, jaką otrzymałoby łącznie 20 podmiotów wynosiłaby [...] zł, natomiast gdyby o przedmiotową płatność ubiegał się 1 podmiot otrzymałby [...] zł, a zatem 13-krotnie mniej.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: ppsa) uchylił decyzje obu instancji.

WSA uznał, że organ w kontrolowanej sprawie: (1) nie wykazał aby doszło do spełnienia obiektywnych okoliczności pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez skonkretyzowany system wsparcia, (2) dowody zebrane w sprawie nie pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia, ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. Jednocześnie WSA podkreślił, że w żaden sposób nie kwestionuje zebranego materiału dowodowego, opisanego rzetelnie i szczegółowo przez organy w zakresie różnego rodzaju powiązań pomiędzy podmiotami tworzącymi w ocenie organów sztuczne warunki. Przedstawione przez organ powiązania nie mogą być jednak same w sobie wyłączną i akceptowalną przez sąd podstawą do wydania zaskarżonych decyzji w sprawie. Tym bardziej, że wskazywane powiązania: (1) nie były ukrywane przez podmioty ubiegające się o płatności, (2) były doskonale znane organom wydającym pozytywne rozstrzygnięcia za lata wsteczne, (3) są znane z urzędu sądowi, który wielokrotnie kontrolował prawidłowość wydanych rozstrzygnięć przez organy wydanych wobec powiązanych podmiotów (4) były, co wynika z załączonych do akt spraw opinii, również znane Dyrektorom Parków Narodowych.

Odnosząc się do pierwszej kwestii, tj. braku wykazania aby doszło do spełnienia obiektywnych okoliczności pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez skonkretyzowany system wsparcia należy, WSA stwierdził, że organ, który co prawda wskazuje na poszczególne cele realizowane w danym programie (te cele powinny być określone w aspekcie celów głównych i tematycznych oraz szczegółowych) w żaden sposób w wydanych rozstrzygnięciach nie przedstawił argumentacji przez co nie udowodnił, że w każdej ze spraw (z uwagi na różne cele różnych płatności) działanie spółki powoduje, że nie może zostać osiągnięty zindywidualizowany cel zamierzony przez system wsparcia.

WSA stwierdził, że organ ogólnie w decyzji pierwszej instancji wskazuje, że przez korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia rozumieć należy podział gospodarstwa dokonany wyłącznie w celu uniknięcia zastosowania stawek degresywnych. Zatem sztuczny podział gospodarstwa jak wskazuje organ pierwszoinstancyjny ma na celu przyznanie kwoty płatności do gruntów rolnych znacznie wyższej niż należna gospodarstwu zgodnie z przepisami prawa. Organ drugiej instancji natomiast wskazuje, że mimo spełnienia formalnych warunków niezbędnych do przyznania płatności skarżący w sposób sztuczny i pozorny stworzył warunki do przyznania pomocy, a otrzymanie przez spółkę pomocy finansowej oznaczałoby uzyskanie korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia. Po czym organ dokonuje ogólnej oceny na czym miałoby polegać korzystniejsza sytuacja wszystkich podmiotów, które ubiegały się o konkretną płatność w 2016 r. Zarzuty sformułowane przez organ oscylują również w zakresie odmówienia spółce statusu rolnika samodzielnie prowadzącego działalność rolniczą (użytkującego zgłoszone do dopłat grunty). Organ przedstawił także w decyzji ogólne wyliczenia związane z szacunkowymi kwotami płatności dla wszystkich podmiotów i dla przypadku, gdyby o płatność ubiegał się jeden podmiot.

WSA stwierdził, że organ nie wskazał jednocześnie zaistnienie jakich obiektywnych przesłanek w 2016 r. spowodowało, że organ odmiennie potraktował wniosek skarżącego w kontekście lat wcześniejszych, kiedy spółka otrzymywała płatności. W tym zakresie nie ma żadnej analizy w decyzjach w ujęciu historycznym w kontekście przyznanych płatności i posiadanych gruntów przez spółkę.

Powyższe argumenty WSA uznał za kluczowe w sprawie, tym bardziej, że spółka działa zanim zaczęły obowiązywać przepisy sankcyjne zastosowane przez organ, które wprowadzone zostały w 2014 r. (rozporządzenie 1306/2013).

WSA nie znalazł odpowiedzi na pytanie jakie fakty spowodowały, że dopiero w 2016 r., po wydaniu przez te same organy kilkudziesięciu decyzji wobec skarżącego, a także po przeprowadzeniu wielokrotnie różnego rodzaju czynności kontrolnych spowodowało, że wobec skarżącego wyciągnięto tak daleko idące, sprzeczne w kontekście lat wcześniejszych wnioski. Niewątpliwie też ocena powyższych okoliczności w zestawieniu z postawieniem zarzutu utworzenia sztucznych warunków jest inna w sytuacji, gdy dotyczy płatności podlegających modulacji czy też degresji, a inna gdy w zakresie płatności na dany rok nie obowiązywały żadne modulacyjne ograniczenia. Organ nie wyjaśnił w wydanych rozstrzygnięciach w żaden sposób problemu wpływu zasady degresywności oraz ograniczeń związanych z modulacją oraz okresów ich obowiązywania co wydaje się kluczowe w sprawie, gdyż tereny użytkowane przez spółkę leżą w obrębie Parku Narodowego.

W kontekście powyższego, WSA stwierdził, że pojawia się przy tym zasadnicze pytanie – czy można w jakikolwiek sposób zarzucić celowość działania spółce w sytuacji, gdy powstała przed wprowadzeniem modulacji i degresywności. Jeśli organ uważa, że można to zobowiązany jest do wykazania argumentacji faktycznej i prawnej na podstawie której tak twierdzi. Organ nie odniósł się również do kwestii oceny możliwości wystąpienia degresywności na terenach dzierżawionych od Parków Narodowych, które uzyskane zostały w drodze przetargów. Jak wskazuje bowiem spółka 20 z 21 podmiotów posądzonych przez organ o stworzenie sztucznych warunków w celu uzyskania wsparcia finansowego, działa na terenie dwóch Parków Narodowych, tj. Biebrzańskiego i Narwiańskiego Parku Narodowego i prowadzi swoje gospodarstwa rolne wyłącznie za zgodą dwóch Parków Narodowych.

WSA uznał jednocześnie, że dowody zebrane w sprawie nie pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia, ubiegająca się o taką płatność zamierzała wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. Niewątpliwie rację ma organ, stwierdzając, że obowiązki nałożone na organ w prowadzonych przezeń postępowaniach mają charakter ograniczony i zmodyfikowany niż te, które oparte są na uregulowaniach zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Niewątpliwie też pasywność strony postępowania nie przyczynia się do możliwości pogłębionej analizy materiału dowodowego, który powinien być przez nią przedstawiony. WSA zaznaczył, że w orzecznictwie przyjmuje się, że w postępowaniach w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych na podstawie przepisów ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, organ nie ma obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów, albowiem to na stronie ciąży obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy. W odniesieniu do treści art. 3 ust. 3 in fine ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz art. 21 ust. 3 in fine ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich nie może jednak umykać z pola widzenia, że to organ wywodzi skutki prawne (odmawiając płatności) z zarzutu tworzenia sztucznych warunków do otrzymania wsparcia i to na organie ciąży obowiązek wykazania tych sztucznych warunków. Ustalenia takie winny zaś w sposób niebudzący żadnych wątpliwości wynikać ze zgromadzonego, a następnie rozpatrzonego przez organy materiału dowodowego, jaki stanowi podstawę rozstrzygnięcia. W przeciwnym wypadku, ustalenia organów należy uznać za niekompletne i niewystarczające do wykazania sztucznego stworzenia przez dany podmiot warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia.

W ocenie WSA niewątpliwie zatem w tego typu sprawach organ powinien odnieść się do wcześniej wydanych rozstrzygnięć i ocenić ich wpływ na wynik rozpoznawanej sprawy. Problem prawidłowości przeprowadzonego postępowania dowodowego w tej kategorii spraw jest tym istotniejszy, że zarzut ze strony organów może spowodować wyeliminowanie z prowadzonej specyficznej działalności szeregu podmiotów i może wiązać się z dalszą egzystencją tych podmiotów, zaś spoglądając wstecz – organ wydawał szereg rozstrzygnięć przyznających różnego rodzaju płatności kontrolowanemu skarżącemu. Diametralna zmiana stanowiska organu musi zatem być poprzedzona szczegółowym uzasadnieniem przyczyn odstąpienia od dotychczasowej i wieloletniej praktyki.

WSA stwierdził, że organ przede wszystkim w toku prowadzonego postępowania administracyjnego powinien skupić się na ocenie czy ubiegająca się o przyznanie skonkretyzowanej płatności zamierzała wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami systemu. Tego typu rozważań na próżno doszukiwać się w wydanych rozstrzygnięciach. Z podkreśleniem na ocenę wyłączności uzyskania korzyści sprzecznej z celami systemu. Swoje spostrzeżenia organ powinien zaprezentować w ujęciu historycznym przy stanie gruntów podmiotów od początku ich funkcjonowania do 2016 r., tym bardziej, że różne podmioty, którym zarzuca się stworzenie sztucznych warunków powstawały w dużych odstępach czasu. Należy uwzględnić ów czas i okoliczności powstawania podmiotów, uzyskiwania przez nie gruntów, wnioskowania o płatności w kontekście ograniczeń wprowadzanych w związku z modulacją.

WSA wskazał, że przedstawione w decyzjach zestawienia obejmują co prawda różne podmioty powiązane, jednak to w przypadku każdego z nich, indywidualnie należy wykazać brak prowadzenia działalności rolniczej, udział w tworzeniu sztucznych warunków oraz konkretne uzyskane tym działaniem korzyści także w ujęciu historycznym. Wyłączenie jednego lub kilku podmiotów z zestawienia może bowiem zmienić obraz całego stanu faktycznego kontrolowanych spraw. Badając element "podziału gospodarstwa" należy również wziąć pod uwagę sposób uzyskania gruntów przez dany podmiot – dzierżawa, poddzierżawa, przetarg. Organ musi odpowiedzieć na podstawowe dowodowo pytanie, czy uzyskanie gruntów w drodze przetargu może być sposobem tworzenia sztucznych warunków. Wykazanie powyższego jest niezbędne do przypisania woli obejścia przepisów prawa celem maksymalizacji zysków przez kontrolowane podmioty. WSA podkreślił, że organ w każdej ze spraw powinien zindywidualizować swoje postrzeganie do konkretnego podmiotu i potencjalnych korzyści każdego z tych podmiotów w aspekcie konkretnej płatności. Wskazał, że w sprawie niewątpliwie też istniała możliwość pogłębienia zebranego, skromnego w kontekście charakteru sprawy materiału dowodowego, na co wskazuje chociażby brak przesłuchania kluczowych świadków czy też pozyskania materiału dowodowego np. w postaci informacji z czynności nadzorczych dokonywanych ze strony dyrektorów obu parków narodowych, którzy to zobowiązani byli do weryfikowania prawidłowości wykonywanych prac przez podmioty zorganizowane na gruntach będących w użytkowaniu wieczystym Parków Narodowych albo na gruntach prywatnych leżących na terenie obu Parków Narodowych. Dyrektorzy występujący w roli organów, reprezentujących Skarb Państwa powinni zatem dysponować wiedzą kto prowadził działalność rolniczą na konkretnych gruntach i kto wypełniał zobowiązania związane z zachowaniem szczególnych wymogów dla tej działalności.

WSA stwierdził również, że ma uwagi w kontekście poczynania skarżącej w kontekście próby pozyskania informacji od organów. Strona takiego postępowania nie może zasłaniać się tajemnicą przedsiębiorstwa czy ochroną dóbr osobistych. Przekazywane organom informacje mogą być niewątpliwie poddane procesom anonimizacji. Jednak to strona w ponownie przeprowadzonym postępowaniu dowodowym winna wykazać swój czynny udział, bowiem w przeciwnym razie, narazi się na to, że organ będzie zmuszony wyciągnąć wnioski włącznie na podstawie uzupełnionego materiału dowodowego – pozyskanego w drodze samoistnie przeprowadzonych czynności dowodowych.

Biorąc powyższe pod uwagę, oraz fakt, że to na organie ciąży obowiązek wykazania utworzenia sztucznych warunków, WSA uznał, że w sprawie doszło nie tylko do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 60 rozporządzenia 1306/2013, ale też prawa procesowego w sposób mogący mieć istotne znaczenie w kontekście rzetelnego rozstrzygnięcia sprawy w postaci braku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego - art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r. poz. 562) oraz art. 8 (zasady zaufania), art. 107 § 3 (obligatoryjne elementy uzasadnienia faktycznego decyzji) kpa.

WSA wskazał, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu dowodowym organy muszą zatem wziąć pod uwagę wszystkie zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku spostrzeżenia sądu, w tym zobowiązane będą przede wszystkim ustalić, czy w sprawie istnieją dowody na samodzielnie prowadzoną działalność przez jakikolwiek z podmiotów i czy istnieją dowody świadczące, że podmioty powstały oraz uzyskiwały grunty tylko i wyłącznie w celach ominięcia modulacji, czy multiplikowanie i wyodrębnianie podmiotów ma na celu tylko i wyłącznie pozyskanie w każdym z przypadków większych dopłat. Pojawia się też pytanie, czy wszystkie podmioty rzeczywiście uczestniczyły w ewentualnym tworzeniu sztucznych warunków czy też może tylko część z nich. To, że wszystkie podmioty są powiązane wcale nie świadczy, że celem wszystkich podmiotów mogła być chęć uczestnictwa w tworzeniu sztucznych warunków. Organ zobowiązany będzie do jednoznacznego sprecyzowania swojego stanowiska w ujęciu faktycznym i prawnym dotyczącego zakresu degresywności i modulacji płatności w kontekście każdej ze spraw. Organ musi też w sposób jednoznaczny wyjaśnić, takie kwestie jak: czy w kontekście wszystkich powiązanych podmiotów można mówić, że faktycznie funkcjonowało jedno gospodarstwo, kto faktycznie prowadził działalność rolniczą, jak poszczególne podmioty nabywały grunty (element podziału), jakie korzyści wynikały ze zgłaszania określonej powierzchni przez poszczególne podmioty, czy korzyści te były wyłącznym celem takiego ukształtowania struktury podmiotów i gruntów.

WSA zaznaczył, że nie przesądza o istnieniu bądź nieistnieniu w sprawie sztucznych warunków – wskazując jedynie, że w kontekście obowiązujących przepisów prawa, w tym wyroku TSUE i występujących w sprawie szeregu wątpliwości, materiał dowodowy zaprezentowany przez organy jest daleko odbiegający od możliwości wykluczenia od ubiegania się o dofinansowanie działalności przez spółkę ze środków unijnych.

Skargę kasacyjną od po wyższego wyroku wniósł Dyrektor ARiMR, zaskarżając wyrok w całości wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa w wyniku naruszenia przepisów postępowania poprzez ich niezastosowanie lub błędną wykładnie mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 w zw. z art. 133 § 1 oraz art. 106 § 3 ppsa - poprzez bezzasadne uwzględnienie skargi, mimo iż zebrany w sprawie materiał dowodowy w wystarczającym stopniu zgromadzony i oceniony przez oba organy nie dawał podstaw do takiego rozstrzygnięcia, do czego doszło wskutek dokonania oceny przez WSA decyzji organu pierwszej i drugiej instancji nie na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez te organy, ale przede wszystkim zgromadzonego i bezpodstawnie przez sąd na etapie postępowania sądowo-administracyjnego i zgłoszonego przez stronę w skardze do WSA i w kolejnych jej pismach jak i organu (który to bezpodstawnie był zobowiązany do ich złożenia), w konsekwencji dokonano oceny materiału dowodowego w głównej i istotnej mierze nie na podstawie całości zgromadzonego przez organy w ramach postępowania dowodowego w postępowaniu administracyjnym ale przed sądem, przez co postępowanie to zmieniło swój charakter z administracyjnego na cywilny z pominięciem ww. przepisów prawa, zatem w wyniku ich niestosowania przez WSA w czasie postępowania sądowo-administracyjnego doszło do posłużenia się tymi dowodami jako istotnymi dla sprawy pomimo, że nie powinny być one w ogóle uwzględnione, co miało istotny wpływ na wynik sprawy bo doprowadziło do oceniania materiału dowodowego zgromadzonego przed sądem, a nie organami;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art 3 ust 2 pkt 2 oraz art. 3 ust 3 ustawy o płatnościach ewentualnie art. 27 ust 1 pkt 2 i art. 27 ust. 2 ustawy o wspieraniu w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 kpa, który stanowi, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu o, (którym mowa wyżej) są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne, ponadto organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; - poprzez pominięcie ww. przepisów w pewnym zakresie lub błędną ich wykładnię i błędne zastosowanie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy jak poniżej.

Powyższe uchybienia sądu w kontekście naruszenia ww. przepisów poprzez ich pominięcie, niezastosowanie i błędną wykładnię to:

- bezpodstawne przerzucenie całości ciężaru dowodu w sprawie na organy podczas gdy według ww. regulacji prawnej wskazanej w pkt 2 skargi kasacyjnej to strona ma obowiązek czynnie uczestniczyć w postępowaniu co w sprawie nie miało miejsca, bowiem strona wbrew i obowiązkowi nie brała żadnego udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie, nadto strona ma obowiązek dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawda i bez zatajania czegokolwiek (wbrew twierdzeniom WSA, że pewne dane mogą być zanonimizowane przez co sąd tę regulację pominął przy orzekaniu nie odnosząc się do niej), nie zgłaszała wniosków dowodowych, nie udzielała żadnych odpowiedzi na pytania w czasie jej przesłuchania, podobnie świadkowie takich odpowiedzi nie udzielali, przez co organ miał prawo dokonać oceny zgromadzonego materiału w sposób negatywny dla strony w niniejszej sprawie;

- brak wskazania podstawy prawnej do tego aby organy musiały ponownie przesłuchać strony, świadków jak wskazuje to sąd wywodząc, że "w sprawie istniała możliwość pogłębienia zebranego materiału dowodowego, na co wskazuje chociażby brak przesłuchania kluczowych świadków czy też pozyskania materiału dowodowego np. w postaci informacji z czynności nadzorczych dokonywanych ze strony dyrektorów obu parków narodowych, którzy to zobowiązani byli do weryfikowania prawidłowości wykonywanych prac przez podmioty zorganizowane na gruntach będących w użytkowaniu wieczystym Parków Narodowych albo na gruntach prywatnych leżących na terenie obu Parków Narodowych. Dyrektorzy występujący w roli organów, reprezentujących Skarb Państwa powinni zatem dysponować wiedzą kto prowadził działalność rolniczą na konkretnych gruntach i kto wypełniał zobowiązania związane z zachowaniem szczególnych wymogów dla tej działalności. O dużej wiedzy wskazanych świadków, świadczy m.in. treść opinii załączonych do stanowiska skarżącego" - twierdzenia WSA w tym kontekście są wysoce nieprawidłowe i nie znajdują jakiegokolwiek potwierdzenia w ww. przepisach prawa o czym szczegółowo w uzasadnieniu skargi;

- pominiecie, że w powyższym uregulowaniu ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części drugiej art. 7 oraz art. 77 § 1 kpa, nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz zrezygnował z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 § 1 kpa;

- pominięcie, że obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego koniecznego do załatwienia sprawy oraz wymóg wyczerpującego zarówno zebrania jak i rozpatrzenia całego materiału dowodowego został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego (całego istniejącego w dacie wydania decyzji, a nie w trakcie złożenia skargi i jej popierania przed WSA), wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania;

- błędną wykładnię i pominięcie ukształtowanego, utrwalonego i bogatego orzecznictwa sądowego dowodzi iż na organie nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności (por. np. wyrok NSA z 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 810/11);

- błędną wykładnię i pominięcie orzecznictwa, że organ ma prawny obowiązek podjęcia działań celem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, gdy zachodzą wątpliwości co zasadności zgłoszonego wniosku i przyznania dochodzonych płatności, a nie pełnej odpowiedzialności za udowodnienie istnienia (tu) sztucznych warunków, a ciężar dowodu spoczywa wyłącznie na stronie według ww. regulacji;

- niezastosowanie ww. przepisów z pkt 1 skargi przez co pominięcie szeregu istotnych dowodów przeprowadzonych przez organ np. w postaci oceny faktur sprzedaży płodów rolnych tym samym powiązanym podmiotom i osobom dla fikcyjnego wykazania prowadzenia samodzielnego gospodarstwa, analiza wyników finansowych pochodzących z KRS, kwestii osiągania zysku przez te same osoby tj. P. Ś. i M. G. oraz szeregu innych dowodów świadczących o nieprowadzeniu samodzielnie gospodarstw rolnych jako 22 osobnych podmiotów, wskazanych w niniejszej skardze, zatem pominięcie skutków wskazanych powiązań jakie organy opisały i wskazały w obu decyzjach niezwykle istotnych dla sprawy;

- zbagatelizowanie i pominięcie jak wyżej kwestii powiązań jakie organ szczegółowo opisał w obu decyzjach i wysnucie bezpodstawnych wniosków, że okoliczności te są jedynymi i niewystarczającymi do stwierdzenia sztucznych warunków podczas gdy jest to kluczowe zagadnienie w sprawie (podobnie jak w innych tego typu sprawach) skutkujące pozyskiwaniem zawyżonych dopłat o czym szeroko argumentują organy w obu decyzjach jak i wskazano w części historycznej niniejszej skargi;

- bezpodstawne zobowiązywanie organ do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie który jest nieistotny dla spawy lub przyznany przez stronę powodujący przedłużenie postępowania m. in poprzez zobowiązywanie organu do przeprowadzenia analizy historycznej działalności strony i począwszy od 2012 r. (ewentualnie od początku istnienia pozostałych stron), z pominięciem, że sprawa dotyczy płatności wyłącznie za 2016 r., a nie lata poprzednie, a jednocześnie pominięcie, że organ drugiej instancji wypowiedział się z jakiego powodu w 2012 r. w tej samej dacie lub zbliżonej doszło do założenia kilkunastu powiązanych spółek czy zobligowanie organów do przeprowadzania kontroli na miejscu podczas gdy sąd doskonale wie, że organ nie kwestionuje faktu koszenia gruntów ale samodzielne prowadzenie gospodarstwa, a zatem tego typu dowód jest niecelowy w tym stanie rzeczy i ma na celu przedłużenie postępowania;

- bezpodstawne analizowanie zagadnienia zagrożonej egzystencji strony i powiązanych z nią pozostałych podmiotów, podczas gdy jest to ten sam jeden podmiot korzystający z dopłat wyłącznie dla celów zarobkowych, a nie pomocowych, przez co nierówne traktowanie pozostałych podmiotów w sprawach, których WSA orzekał w sprawie sztucznych warunków w podobnych okolicznościach;

- bezpodstawne zarzucenie organowi braku obiektywizmu przy wydawaniu decyzji przez oba organy i brak jakiegokolwiek uzasadnienia tego zarzutu;

- bezpodstawne skrytykowanie sposobu przeprowadzenia postępowania przez organy i kształtu wydanych decyzji skoro jest on zgodny z prawem i o takim kształcie przesądza fakt powiązań i konieczność zobrazowania tych powiązań w kontekście wszystkich okoliczności mających wpływ na sztuczne warunki i dotyczącym wszystkich powiązanych osób, dzięki czemu decyzje są kompleksowo sporządzone dla każdego podmiotu z osobna;

- fakt przyznania iż WSA od zawsze wiedział o powiązaniach (bez konkretyzowania jakiego rodzaju powiązania znane są sądowi i jaki charakter ma owe przyznanie) i nie ma to dlań żadnego znaczenia skoro sprawy tych podmiotów rozstrzygał, a organ przez kilka lat płatności uiszczał również świadczy o nierównym traktowaniu innych podmiotów w podobnych sprawach, które również wielokrotnie świadczenia otrzymywały i niejednokrotnie również odwoływały się do sądu od decyzji ale nie mogą liczyć na tak daleko idące działanie sądu z urzędu na swoją korzyść w ich sprawach; zwłaszcza, że sąd pomija fakt w tym kontekście, że istnieje możliwość nadzwyczajnego wzruszenia decyzji ostatecznych z czego organy muszą korzystać i w różnych sprawach korzystają jeśli zachodzi ku temu podstawa prawna;

- w konsekwencji powyższych uchybień bezpodstawne obligowanie organów do przeprowadzania wszelkich dowodów w sprawie, a nie dokonywanie oceny wszystkich zgromadzonych dowodów istotnych dla sprawy wbrew ww. przepisom;

II. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwą wykładnię i wadliwe zastosowanie lub niezastosowanie, w zakresie:

1. 145 § 1 pkt. 1 lit. a ppsa w zw. z art. 2 lit. a, b i c rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. U. UE. L. 2009.30.16 dalej: rozporządzenie 73/2009 ) - poprzez jego niezastosowanie przy wydaniu wyroku;

2. 145 § 1 pkt. 1 lit. a ppsa w zw. z art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. L 25 z 28.1.2011, str. 8, dalej: rozporządzenie 65/2011), poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy analiza akt sprawy prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż w przedmiotowej sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celem wsparcia PROW.

3. 145 § 1 pkt. 1 lit. a ppsa w zw. z art. 60 rozporządzenia 1306/2013 w zakresie jak poniżej:

- poprzez błędną wykładnię ww. przepisów bo przyjęcie, że warunki wymagane do uzyskania korzyści nie zostały stworzone sztucznie w sprzeczności z celami, podczas gdy strona przyznała w skardze, że jej celem było osiągnięcie zysku z dopłat w warunkach powiązań (strona tego faktu nie ukrywa zatem okoliczność ta jako przyznana nie wymaga odrębnego dowodzenia) jak wykazano to w uzasadnieniu obu decyzji i niniejszej skargi kasacyjnej, a zatem pominięcie że cel osiągania zysku z dopłat jest sprzeczny z celami jakie określają przepisy;

- poprzez pominięcie okoliczności, że strona składając wniosek za 2016 r. na str. 4 złożyła oświadczenie o nie stwarzaniu sztucznych warunków, o których mowa w ww. art. 60 rozporządzenia 1306/2013 w celu uzyskania korzyści finansowych sprzecznych z celami systemów pomocy i znane są jej zasady przyznawania dopłat oraz złożyła oświadczenie, że znane są jej przepisy i zasady przyznawania dopłat;

- poprzez pominięcie, że strona według wspomnianej regulacji prawnej nie może otrzymać jakichkolwiek dopłat jeśli stworzyła sztuczne warunki zaś sąd bezpodstawnie pomija fakt, że organ wykazał bezsprzecznie iż część dopłat w bardzo konkretnej kwocie jest zawyżona, stąd całość pomocy według ww. regulacji prawnej nie przysługuje;

- bezpodstawne obligowanie organów do wykazania jaki podmiot prowadził gospodarstwo, a który jako powiązany tego nie czynił, ponieważ organ wykazał, że żaden z 22 podmiotów nie prowadził gospodarstwa odrębnie ale w powiązaniu z pozostałymi a ww. regulacja prawna nie określa zamkniętego katalogu sztucznych warunków jakie można stworzyć i nie ma potrzeby wykazywania, który z podmiotów bardziej prowadził gospodarstwo, a który mniej, skoro żaden nie czynił tego odrębnie i samodzielnie;

- pominięcie, że nie ma innego celu (strona go nie wykazała na etapie postępowania przed organami, a przyznała że jedyny cel to osiągnięcie zysku z dopłat) utworzenia 22 spółek niż pozyskanie zawyżonych płatności;

- pominięcie, że przedmiotem ustaleń organu I instancji nie był jednak sam fakt ustalenia praw własności czy rodzaju posiadania gruntów, lecz faktycznego posiadania gospodarstwa przez stronę w 2016 r. oraz fakt rzeczywistego prowadzenia nią odrębnego, samodzielnego gospodarstwa rolnego;

- pominięcie wyroku NSA sygn. akt II GSK 3133/17 w kontekście niniejszej sprawy.

Skarżąca kasacyjnie wskazała, że powyższe procesowe i materialne uchybienia sądu miały istotne i kluczowe znaczenie dla sprawy, bowiem doprowadziły bezpośrednio do wydania wadliwego orzeczenia, gdyż stworzyły nowy stan faktyczny z pominięciem ustalonego przez oba organy materiału dowodowego zgromadzonego przezeń w ramach postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną spóła wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Organ przy piśmie procesowym z [...] października 2019 r. przesłał protokół kontroli CBA.

Z kolei spółka przy piśmie procesowym z [...] lipca 2021 r. nadesłała decyzje o przyznaniu płatności spółce na 2016 r. a także postanowienie Prokuratury Okręgowej z [...] listopada 2020 r. o umorzeniu śledztwa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W myśl art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 ppsa (zob. uchwała NSA z 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw ponieważ zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zawartymi w skardze kasacyjnej podstawami i wnioskami (w myśl art. 174 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 176 ppsa). Związanie wnioskami skargi kasacyjnej oznacza niemożność wyjścia poza tę część wyroku sądu pierwszej instancji, której strona nie zaskarżyła. Związanie natomiast podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. W tym zakresie sąd odwoławczy ma obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej (por. uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 - wszystkie orzeczenia powołane w niniejszym wyroku dostępne są na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie jest natomiast dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej, ani ich uściślanie. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd pierwszej instancji, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego, wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W odniesieniu do prawa materialnego należy wykazać, na czym polegała dokonana przez sąd pierwszej instancji błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa lub jakie powinno być właściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego.

Skarga kasacyjna w tej sprawie zarzuca WSA zarówno naruszenie przepisów postępowania jak i prawa materialnego. Tym samym, biorąc pod uwagę, że zaskarżony wyrok uchylił decyzje wydane przez skarżący kasacyjnie organ, konieczne i zasadne jest w pierwszej kolejności odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Jednocześnie, ponieważ podstawę uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji stanowiło stwierdzone przez WSA naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 lit. c ppsa) uznanie za bezpodstawne zarzutów skargi kasacyjnej w tym zakresie, bezpodstawnym i przedwczesnym czyni odnoszenie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że pomimo częściowej zasadności zarzutów naruszenia przepisów postępowania, skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Zgodnie bowiem z art. 184 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, nie tylko wtedy, gdy nie ma usprawiedliwionych podstaw, ale także wówczas, gdyż zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Bez wątpienia orzeczenie odpowiada prawu mimo częściowo błędnego uzasadnienia, gdyż nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja nie uległaby zmianie (por. wyrok NSA z 18 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 207/04, ONSAiWSA 2005, Nr 5, poz. 101; B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009). Niewątpliwie taka sytuacja zaszła w niniejszej sprawie. Jedynym zatem skutkiem uwzględnienia zarzutów skargi kasacyjnej wniesionej przez stronę skarżącą od wyroku WSA, uchylającego zaskarżoną decyzję organu odwoławczego, pomimo jej oddalenia na podstawie art. 184 ppsa, będzie wyeliminowanie tej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Oznacza to, że organ ponownie rozpoznając sprawę oraz sąd, nie są związani w rozumieniu art. 153 ppsa oceną prawną, zawartą w tym fragmencie uzasadnienia. W to miejsce bowiem wiążąca jest ocena prawna zawarta w niniejszym wyroku.

W rozpoznawanej sprawie, jak trafnie wskazał WSA, istota sporu sprowadza się do tego, czy zgromadzony przez organy materiał dowodowy mógł stanowić podstawę do przyjęcia, że w sprawie doszło do stworzenia przez skarżącą spółkę sztucznych warunków zasadniczo w celu uzyskania nienależnych w takiej sytuacji (zwłaszcza w kontekście rozwiązań wspólnotowych) płatności, o które ubiegała się spółka. W ocenie WSA zebrany w sprawie materiał dowodowy nie był wystarczający do uznania, że doszło do stworzenia przez stronę sztucznych warunków, a wnioski organu w tym zakresie są przedwczesne. Stanowisko organu w tym zakresie jest odmienne, podobnie jak i zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na błędną ocenę WSA co do przeprowadzonego postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny za bezzasadny uznaje zarzut zawarty w pkt I. ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej. Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie WSA prawidłowo uznał, że w sprawie organ nie wykazał aby doszło do spełnienia obiektywnych okoliczności pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez skonkretyzowany system wsparcia. Jednocześnie dowody zebrane w sprawie nie pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia, ubiegający się o taką płatność zamierzał zasadniczo uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. Trafnie WSA wywiódł, że środki pomocowe przeznaczone na finansowanie płatności w ramach Wspólnej Polityki Rolnej wypłacane są z budżetu Unii Europejskiej, a w związku z tym podlegają ochronie zgodnie z rozporządzeniem 2988/95. Stosownie do art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2988/95 działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego, mającymi zastosowanie w danym przypadku, przez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) wskazuje się, że obejście prawa dotyczy sytuacji, gdy działanie danej osoby zmierza do innego niż typowe w danych okolicznościach, wynikających z przepisów prawa, ukształtowania stosunków faktycznych lub prawnych po to tylko, by osiągnąć zamierzony przez taką osobę skutek prawny. Obejście prawa czy też jego nadużycie nie może skutkować ochroną prawną podmiotu, który sztucznie kreuje okoliczności uzasadniające stosowanie danej normy przyznającej określoną korzyść finansową i wiąże się to z sankcją wykluczenia możliwości skorzystania z tego prawa przez ten podmiot (pkt 52-53 wyroku ETS z 16 marca 2006 r. sygn. C-94/05 Emsland-Stärke GmbH przeciwko Landwirt-schaftskammer Hannover). Prawodawstwo unijne zawiera normy odnoszące się do przypadków obchodzenia prawa, wprowadzając sankcje w postaci przyznania płatności w zmniejszonym wymiarze, zwrotu przyznania płatności przyznanej oraz odmowy przyznania płatności. Normę, o której mowa w ostatnim z wymienionych przypadków, zawiera art. 60 rozporządzenia 1306/2013. Zgodnie z jego treścią, bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Wykładni pojęcia "sztucznych warunków" dokonał TSUE w wyroku z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12 Słynczewa siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor na Dyrżawen fond "Zemedelie" - Razplasztatelna agencja). Co prawda wyrok odnosi się do treści art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, ale poddawana wykładni norma prawna jest zbliżona z zastosowanym przez organy art. 60 rozporządzenia 1306/2013. TSUE uznał, że artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. W motywach rozstrzygnięcia TSUE wskazał również, że zaistnienie subiektywnego elementu może zostać również wzmocnione poprzez dowód zmowy mogącej przyjąć postać zamierzonej koordynacji pomiędzy różnymi inwestorami ubiegającymi się o pomoc w ramach systemu wsparcia, w szczególności gdy projekty inwestycyjne są identyczne lub gdy istnieje więź geograficzna, ekonomiczna, funkcjonalna, prawna lub personalna pomiędzy tymi projektami (zob. analogicznie wyrok z 11 stycznia 2007 r. w sprawie C-279/05 Vonk Dairy Products, Zb.Orz. s. I-239, pkt 31, pkt 33). Jednakże TSUE również orzekł, że nie można odmówić finansowania projektu, gdy dana inwestycja może mieć inne uzasadnienie niż tylko płatność w ramach systemu wsparcia (zob. wyrok z 21 stycznia 2006 r. w sprawie C-255/02 Halifax i in., Zb.Orz. s. I-1609, pkt 75). To z całości elementów obiektywnych sprawy głównej powinno wynikać, że podstawowym celem wybranych sposobów realizacji rozpatrywanych projektów inwestycyjnych jest wypłata pomocy z systemu wsparcia przy wykluczeniu jakiegokolwiek innego uzasadnienia powiązanego z celami wspomnianego systemu. TSUE uznał, że art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że aby można było mówić o zaistnieniu w sprawie sztucznych warunków organ jest zobowiązany: (1) zweryfikować obiektywne okoliczności danego przypadku pozwalające na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez skonkretyzowany system wsparcia, (2) zweryfikować obiektywne dowody pozwalające na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia, ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie organ powinien jednak oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więzi prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. Jednocześnie w ramach weryfikowania, kontrolowania i analizowania zaistnienia obiektywnych okoliczności i dowodów popierających te okoliczności organ powinien udowodnić, że skarżąca spółka, ubiegając się o skonkretyzowaną płatność, zamierzała zasadniczo uzyskać korzyść sprzeczną z celami systemu. Biorąc pod uwagę sankcyjny charakter art. 60 rozporządzenia 1306/2013, na podstawie którego prowadzone jest całe postępowanie i niekwestionowane uprawnienie organów do odmowy przyznania płatności, przez co pozbawienie możliwości uzyskiwania powszechnie obowiązujących dopłat organ prowadzący tego typu postępowanie, które ma charakter wielopłaszczyznowy i wielowątkowy, powinien wykazać się nadzwyczajną starannością, a dowody zebrane w tym postępowaniu w sposób bezsprzeczny powinny udowadniać postawioną przez organy tezę.

Zasadnie WSA uznał, że brak jest podstaw do kwestionowania zebranego materiału dowodowego, opisanego rzetelnie i szczegółowo przez organy w zakresie różnego rodzaju powiązań pomiędzy podmiotami tworzącymi w ocenie organów sztuczne warunki. Jednocześnie trafnie ocenił, że przedstawione przez organ powiązania nie mogą być jednak same w sobie wyłączną i akceptowalną przez sąd podstawą do wydania zaskarżonych decyzji w sprawie. Zauważyć w tym miejscu trzeba, na co zwrócił uwagę WSA, że postępowanie dowodowe z uwagi na jego niezupełny charakter przeniosło się na postępowanie sądowoadministracyjne (potwierdzeniem jest treść pism procesowych stron z [...] i [...] marca 2018 r., wraz z dużą ilością do nich składanych załączników i pogłębionej argumentacji postawionych w nich tez, której na próżno doszukiwać się w wydanych rozstrzygnięciach). Tego typu materiał dowodowy może oczywiście pogłębiać wcześniej postawione tezy, ale nie może – tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie – uzupełniać braków samego postępowania dowodowego.

Naczelny Sąd Administracyjny ponadto wskazuje, że w tej sprawie materiał dowodowy był uzupełniany przez organ administracyjny nawet na etapie postępowania przed tym sądem. Organ administracyjny przedłożył bowiem protokół kontroli CBA, a ponadto nowe okoliczności faktyczne, których nie zawarto w decyzjach organów administracyjnych przedstawiono w skardze kasacyjnej. Podkreślić trzeba, że materiał dowodowy powinien być zebrany na etapie postępowania przed organami administracyjnymi. Ze względu na kontrolny charakter postępowania sądowoadministracyjnego nie jest dopuszczalne uzupełnianie w tak istotnym zakresie tego materiału w postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W związku z powyższym zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie należało uznać za bezpodstawne.

Częściowo zasadny jest zarzut zawarty w pkt I ppkt 2 skargi kasacyjnej kwestionujący zalecenia WSA co do sposobu prowadzenia postępowania i uzyskiwania materiału dowodowego. Wskazać w tym zakresie należy, że zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Natomiast zgodnie z art. 27 ust. 2 strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Tożsame regulacje zawiera art. 3 ust. 2 i 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Z powyższych unormowań wynika, że organ jest zobowiązany rozpatrzyć, ale nie zbierać materiał dowodowy. Jednocześnie ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Tym samym w niniejszym postępowaniu to na organie spoczywał obowiązek wykazania okoliczności potwierdzających przyjmowaną przez niego tezę, że doszło do stworzenia sztucznych warunków. Organ jednak jest uprawiony do sięgnięcia po te dowody od strony, która jak już wcześniej wskazano jest w tym postępowaniu obowiązana przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy (wszystkich) zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek.

Z kolei wykazanie przez organ stworzenia sztucznych warunków może być kwestionowane przez stronę. W takim przypadku to na stronie spoczywa ciężar wykazania materiału dowodowego kwestionującego zasadność przyjętego stanowiska o stworzeniu sztucznych warunków. Jednocześnie podkreślić należy, że zasady określone w art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, czy też w art. 27 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ustanawiają nie prawo lecz obowiązek współdziałania strony z organem. Tym samym regulacje te w sposób istotny modyfikują ogólne postępowanie administracyjne, w którym współdziałanie strony z organem administracyjnym jest jej prawem, a nie obowiązkiem. W tej sprawie strona zdecydowanie zbagatelizowała powyższy obowiązek, a organ administracyjny nie poczynił wszystkich kroków celem wyegzekwowania tego obowiązku.

Odnosząc się do realiów tej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w postępowaniu dotyczącym przyznania płatności strona nie może decydować o tym, jakie dowody są przydatne, a jakie nieprzydatne organowi administracyjnemu w postępowaniu i od tej oceny uzależniać udostępnienie materiału dowodowego. W tym zakresie gospodarzem postępowania jest bowiem organ administracyjny. Również narusza zasadę obowiązku współdziałania strony z organem administracyjnym w takim postępowaniu zasłanianie się przez stronę postępowania tajemnicą handlową. Podkreślić należy, że w skrajnych przypadkach zasłanianie się tajemnicą handlową może doprowadzić do całkowitego sparaliżowania postępowania dowodowego, a w konsekwencji wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Należy natomiast pamiętać o tym, że specyfika spraw w przedmiocie przyznania płatności wiąże się z tym, iż posiadaczem niezbędnych informacji oraz materiału dowodowego, które umożliwiają rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej jest przede wszystkim strona postępowania. Każdorazowy brak reakcji strony na wezwanie organu do przedstawienia dowodów musi być oceniony jako naruszenie powyższego ustawowego obowiązku. Strona która nie wywiązuje się z powyższego obowiązku musi mieć świadomości tego, że od jej postawy uzależniony będzie sposób rozstrzygnięcia sprawy przez organ.

W niniejszej sprawie, zgodnie z przedstawionymi regułami postępowania na organie spoczywa obowiązek ustalenia w pierwszej kolejności czy strona jest rolnikiem, a jeśli tak to czy doszło do stworzenia sztucznych warunków w pełnym rozumieniu powyższego, a nie wyłącznie w oparciu o wskazane powiązanie pomiędzy podmiotami. Postępowanie w tym zakresie i wnioskowanie ze zgromadzonych dowodów nie jest uzależnione bezpośrednio od wcześniej wyciąganych wniosków i wydawanych decyzji za lata poprzedzające 2016 r. Niemniej jednak, przy diametralnej zmianie kierunku rozstrzygania przez organ, a więc w sytuacji kiedy skarżąca spółka za lata poprzednie uzyskiwała wsparcie i płatności, koniecznym jest w przypadku odmiennego rozstrzygnięcia szczegółowe uzasadnienie zmiany stanowiska.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt. 2 i art. 205 § 2 ppsa w zw. § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).