Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 133/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji w części
Powołane przepisy: article: art.  2 ust. 1 i ust. 2, art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 6 poz 40
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru
article: art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 35 poz 217
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej - Tytuł zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lutego 2008 r. (Dz.U.08.44.262) na: "o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego"
article: art. 7, art., 8, art. 11, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par.3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2003 nr 270 poz 1 art. 3 ust.1
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w  ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr  1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr  2358/71 i (WE) nr 2529/2001
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 03 października 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Koś Sędziowie WSA Beata Sokołowska WSA Marzenna Kosewska ( spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Piotrowska -Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2011 roku przy udziale sprawy ze skargi T. P. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 14 grudnia 2010r nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006 I. uchyla zaskarżoną decyzję w pkt II i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 15 lipca 2010 roku nr [...] w części, w której odmawia przyznania płatności bezpośrednich; II. zasądza od organu odwoławczego na rzecz skarżącego T. P. kwotę [...],- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. stwierdza, że zaskarżona decyzja w zakresie uchylonym nie podlega wykonaniu


UZASADNIENIE

W dniu 11 maja 2006 r. T. P., zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6 poz. 40 z późn. zm.) złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006. W przedmiotowym wniosku do płatności producent zadeklarował działki ewidencyjne o numerach: 178/1, 180/1, 269/6, 270/2, 272/2 położone w województwie [...], powiat [...], gmina W., obręb M.; działki ewidencyjne o numerach: 1/2, 2/2, 3, 8/10, 10/10, 17/1 położone w województwie [...], powiat [...], gmina W., obręb M. Łączna powierzchnia zadeklarowanych do udzielenia płatności działek rolnych wyniosła:

- 204,33 ha w ramach Jednolitej Płatności Obszarowej;

- 204,33 ha w ramach Uzupełniającej Płatności Obszarowej.

W dniu 14 sierpnia 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego wydał decyzję nr [...] o odmowie przyznania T. P. płatności bezpośrednich do gruntów na 2006 r. z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ wskazał, że w dniu wydania decyzji wnioskodawca nie był posiadaczem działek ewidencyjnych o numerach: 178/1, 180/1, 269/6, 270/2, 272/2 położonych w województwie [...], powiat [...], gmina W., obręb M. oraz działek ewidencyjnych o numerach: 1/2, 10/10, 17/1, 2/2, 3, 8/10 położonych w województwie [...], powiat [...], gmina W., obręb [...].

Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez wnioskodawcę, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia 18 grudnia 2008 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w decyzją z dnia 8 marca 2010 r., nr [...] odmówił producentowi rolnemu przyznania płatności bezpośrednich do gruntów na 2006 r. z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego, mając na uwadze zarzuty podniesione w odwołaniu wnioskodawcy, decyzją z dnia 28 maja 2010 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Decyzją z dnia 15 lipca 2010 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego odmówił producentowi rolnemu przyznania płatności do gruntów rolnych na 2006 r. oraz nałożył sankcję w okresie trzech lat kalendarzowych z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej w wysokości 56.452,29 zł. oraz Uzupełniającej Płatności Obszarowej w wysokości 64.047,24 zł.

Jako podstawę swojego rozstrzygnięcia organ powołał art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i lVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz. Urz. UE Nr L 345 z 20.11.2004 r., str. 1).

W uzasadnieniu decyzji Kierownik Biura Powiatowego w pierwszej kolejności przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania, przytaczając obszerne fragmenty uzasadnień wcześniej wydanych decyzji.

Uzasadniając z kolei swoje aktualne rozstrzygnięcie organ, po ponownym rozpatrzeniu wniosku T. P. o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2006 r. ustalił, że w przedmiotowym wniosku producent rolny zgłosił do płatności działki ewidencyjne o numerach 178/1, 180/1, 269/6, 270/2, 272/2 położone w województwie [...], powiat [...], gmina W., obręb M. oraz działki ewidencyjne o numerach 1/2, 10/10, 17/1, 2/2, 3, 8/10 położone w województwie [...], powiat [...], gmina W., obręb M. Wskazane działki (z wyjątkiem działki o nr ew. 17/1) były gruntami dzierżawionymi przez S. P. Zgodnie z dokumentem "Rozwiązanie umowy dzierżawy nieruchomości rolnej" S. P. rozwiązał za porozumieniem stron umowę dzierżawy z dniem 23 października 2006 r. Organ wskazał ponadto, że działki ewidencyjne o numerach: 178/1, 180/1, 269/6, 270/2, 272/2, 1/2, 10/10, 2/2, 3, 8/10 zadeklarowane we wniosku o przyznanie płatności na rok 2006 przez T. P. zostały zgłoszone przez P. R., M. B. i E. Spółka z. o. o. we wnioskach o przyznanie płatności z tytułu wspierania przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2007.

Dodatkowo organ ustalił, że w przypadku działki 17/1 z aktu notarialnego - Umowy o przeniesienie własności nieruchomości, akt ustanowienia hipoteki z dnia 2 października 2006 r., Rep. A nr [...] (§ 5) wynika, iż wydanie części przedmiotowej nieruchomości stanowiącej niezabudowane działki gruntu o nr 17/1 w posiadanie nabywcy nastąpiło przed podpisaniem aktu notarialnego.

Kierownik Biura Powiatowego w toku ponownego rozpatrzenia sprawy w oparciu o zgromadzone dowody ustalił moment przejęcia stanu posiadania spornych gruntów na dzień 1 listopad 2006 - dot. działek ewidencyjnych 178/1,180/1,269/6, 270/2,272/2,1/2,10/10,2/2, 3, 8/10 a w przypadku działki 17/1, na dzień 2 października 2006 r., tym samym uznał, że wnioskodawca nie użytkował działek do końca 2006 roku, nie miał swobody podejmowania decyzji, co i kiedy uprawiać na danej działce.

Wobec powyższego organ stwierdził, że w sprawie wnioskodawcy, który nie był użytkownikiem spornych działek do końca 2006 r., jak również nie wykazał, że nie jest winny nieprawidłowości (nastąpiło obustronne rozwiązanie umowy dzierżawy 23 października 2006 r., a w przypadku działki 17/1 sprzedaż tej działki), nie znajduje zastosowania art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. L 141 z 30.04.2004 r., z późn. zm.) o nie stosowaniu sankcji. W tym przypadku, jak wskazał Kierownik Biura Powiatowego, ma zastosowanie między innymi art. 51 ust. 1 tegoż rozporządzenia, czyli pomniejszenie płatności.

Organ uznał, że treść postanowień ( 3) wynikających z umów dzierżawy z dnia 18 sierpnia 2006 r. zawartych przez W. M., M. S. i M. T. odpowiednio z M. B., P. R. i W. W. nie zmienia w niczym założenia, że wnioskodawca nie podjął się wykonania zabiegów agrotechnicznych po zbiorze zbóż na powyższych działkach. Stwierdził, że uznanie, iż przejęcie gruntów nastąpiło zgodnie z umowami z 18 sierpnia 2006r. tj. od dnia 1 stycznia 2007r. stoi w sprzeczności z treścią rejestrów zabiegów agrotechnicznych i zeznań świadków.

Reasumując powyższe Kierownik Biura Powiatowego podkreślił, iż z punktu widzenia ekonomicznego nie było uzasadnione podjęcie przez producenta rolnego zabiegów agrotechnicznych po zbiorze plonów w sierpniu 2006 r. i tym samym poniesienie kosztów talerzowania na powierzchni 228 ha, skoro posiadał informację o rozwiązaniu umowy dzierżawy od dnia 23 października 2006 r., a w przypadku działki 17/1 o wydaniu przedmiotowej nieruchomości przed 2 października 2006 r. Wnioskodawca wiedział, że nie będzie przeprowadzał siewu i zbioru plonów w roku następnym.

W odwołaniu od powyższej decyzji wnioskodawca zarzucił uchybienie:

1) przepisom art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., polegające na pominięciu zeznań świadków S. P. i K. N., a nadto postanowień (§ 3) umów dzierżawy z dnia 18 sierpnia 2006 roku zawartych przez W. M., M. S. i M. T. odpowiednio z M. B., P. R. i W. W., w toku rozpatrywania całego materiału dowodowego zebranego w sprawie;

2) przepisom § 11 pkt 4 i § 13 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, polegające na uznaniu iż M. B. i P. R. byli posiadaczami gruntów już w listopadzie 2006 r., wbrew § 3 umów dzierżawy oraz faktowi, iż decyzja administracyjna w sprawie przyznania pierwszej płatności jest wydawana od 1 stycznia do ostatniego dnia lutego roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, a program rolnośrodowiskowy realizuje się dopiero od 1 marca roku, w którym została wydana decyzja administracyjna o przyznaniu pierwszej płatności rolnośrodowiskowej;

3) przepisom art. 107 kpa, polegające na wydaniu decyzji, z uzasadnienia której nie wynika, jakie działki zgłoszone we wniosku o płatności organ zakwestionował i uznał za przedeklarowane, co uniemożliwia wnoszącemu odwołanie należyte ustosunkowanie się do rozstrzygnięcia,

4) przepisom art. 8 kpa, polegające na prowadzeniu postępowania w sposób podważający zaufanie wnioskodawcy do organów państwa, z uwagi na pominięcie przy wydawaniu decyzji jego słusznego interesu oraz wydaniu decyzji z naruszeniem normy art. 35 i art. 36 kpa.

W związku z powyższym strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy przez organ odwoławczy, zgodnie z wnioskiem o płatność, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzją z dnia 14 grudnia 2010 r., nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w pkt I. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej:

1. nałożenia sankcji finansowych w wysokości 56.452,29 zł. z tytułu zawyżenia powierzchni deklarowanej w ramach Jednolitej Płatności Obszarowej;

2. nałożenia sankcji finansowych w wysokości 64.047,24 zł. z tytułu zawyżenia powierzchni deklarowanej w ramach Uzupełniającej Płatności Obszarowej

i orzekł o nienakładaniu sankcji finansowych z tytułu zawyżenia powierzchni deklarowanej w ramach Jednolitej Płatności Obszarowej oraz z tytułu zawyżenia powierzchni deklarowanej w ramach Uzupełniającej Płatności Obszarowej.

W punkcie II. decyzji organ odwoławczy w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania, przytaczając uzasadnienia wydanych wcześniej decyzji.

Dyrektor Oddziału Regionalnego wyjaśnił, że w świetle art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz.U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 z późn. zm.) warunkiem przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych jest posiadanie gruntów rolnych oraz utrzymywanie ich w dobrej kulturze rolnej, przy czym posiadanie dotyczy takich osób, które faktycznie władają nieruchomością. Z kolei ust. 2 powołanego przepisu precyzuje, że warunkiem uzyskania płatności jest posiadanie działek rolnych o określonej powierzchni. Zdaniem organu z użytych w art. 2 ustawy sformułowań wynika, że płatność można przyznać tylko takiej osobie, która w dniu wydania decyzji w sprawie płatności jest posiadaczem gruntów rolnych i spełnia pozostałe warunki określone ustawą.

Dyrektor Oddziału Regionalnego zauważył, iż w rejestrze działalności rolnośrodowiskowej prowadzonej przez M. B., wpisano z datą Xl.2006 r. w rejestrze działań agrotechnicznych wykonanie talerzowania na działkach ewidencyjnych 178/1, 180/1, 269/6, 272/2, 8/10. W rejestrze działalności rolnośrodowiskowej prowadzonej przez P. R., wpisano z datą 1-30.XI.2006 r. w rejestrze działań agrotechnicznych wykonanie talerzowania na działce ewidencyjnej 1/2. Natomiast w rejestrze działalności rolnośrodowiskowej prowadzonej przez firmę: E. Sp. z o. o., wpisano z datą 1-30.XI.2006 r. w rejestrze działań agrotechnicznych wykonanie talerzowania na działkach ewidencyjnych nr 270/2, 10/10, 2/2, 3. Powyższe potwierdzają również zaznania P. R. oraz M. B. złożone w dniu 22 września 2009r. w siedzibie Biura Powiatowego ARiMR we W. w imieniu własnym, jak również w imieniu spółki E. Sp. z o. o., z których wynika, że czynność talerzowania wykonano w 2006 r. z inicjatywy zeznających na działkach ewidencyjnych nr 178/1, 180/1, 269/6, 270/2, 272/2, ½ 10/10, 2/2, 3, 8/10 pod planowaną uprawę orzecha włoskiego. W ocenie organu odwoławczego również z oświadczeń złożonych przez M. J. oraz S. H. odnośnie działki ewidencyjnej nr 17/1 wynika, iż działkę tę nabywcy przejęli po zbiorach zboża w 2006 r., wykonanych przez T. P. Mając na uwadze stan faktyczny sprawy, Dyrektor Oddziału Regionalnego podzielił rozstrzygnięcie organu I instancji w części dotyczącej odmowy przyznania Jednolitej i Uzupełniającej Płatności Obszarowej. Nie zgodził się jednak z nałożeniem na wnioskodawcę sankcji finansowych z tytułu zawyżenia powierzchni kwalifikującej się do płatności. W ocenie organu w przypadku wnioskodawcy znajduje zastosowanie art. 68 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., ponieważ wykazał on, że we wniosku złożonym w dniu 11 maja 2006 r. dostarczył zgodne z faktami informacje. Z akt sprawy wynika bowiem bezsprzecznie, że producent rolny użytkował sporne grunty do października i listopada 2006 r., a wszelkie czynności wykonywane po tym okresie dotyczą upraw planowanych na przyszły rok 2007.

Dyrektor Oddziału Regionalnego powołał pogląd przyjęty w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym stan posiadania połączonego z utrzymaniem gospodarstwa w dobrej kulturze rolnej powinien trwać przez cały rok objęty wnioskiem o płatności. Oznacza to, że na prawo do płatności za dany rok kalendarzowy nie ma wpływu ustanie posiadania w następnym roku kalendarzowym, przed wydaniem przez organ decyzji w sprawie. Organ odwoławczy wyjaśnił, że choć powołane stanowisko dotyczy spraw o przyznanie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), to jednak analogia tych przepisów sprawia, że powyższa linia orzecznictwa ma również zastosowanie do spraw o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych.

Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że przeniesienie posiadania gruntu pod koniec roku kalendarzowego, tzn. po okresie, w którym w odniesieniu do danego roku kalendarzowego wykonano wszelkie zabiegi uprawowe, nie spowoduje przyznania do tego gruntu płatności, jednakże w żadnym wypadku nie powinno skutkować nałożeniem sankcji z tytułu przedeklarowania powierzchni. Jak zaznaczył organ w jego przekonaniu, zbycie gruntów przed końcem roku kalendarzowego uniemożliwia przyznanie płatności osobie, która przez większą część roku uprawiała te grunty ponosząc wszelkie koszty z tym związane.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego T. P., reprezentowany przez adwokata, powyższej decyzji zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego tj. § 11 pki 4 i § 13 pkl 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, polegające na jego niezastosowaniu, w następstwie czego organ dał wiarę zeznaniom M. B. i P. R., jakoby byli oni posiadaczami przedmiotowych gruntów już w listopadzie 2006 roku;

2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na wydaniu decyzji w sprawie w oparciu o szczątkowy materiał dowodowy, w szczególności z pominięciem zeznań świadków S. P. i K. N., a nadto postanowień (§ 3) umów dzierżawy z dnia 18 sierpnia 2006 roku zawartych przez W. M., M. S. i M. T. odpowiednio z M. B., P. R. i W. W., co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

3) naruszenie art. 107 kpa, polegające na wydaniu decyzji, z uzasadnienia której nie wynika dlaczego organ nie dał wiary zeznaniom K. N. i S. P., a nadto treści umów dzierżawy z 18 sierpnia 2006 roku.

Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego w części tj. co do punktu II decyzji utrzymującego w mocy decyzję organu I instancji odmawiającej przyznania wnioskodawcy płatności na 2006 r. i uchylenie decyzji organu I instancji w części odmawiającej przyznania wnioskodawcy płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2006 r. oraz przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła dodatkowo, iż z treści rozstrzygnięcia organów nie wynika nawet, żeby organ badał cały materiał dowodowy zebrany w sprawie. Skarżący zwrócił również uwagę na przyjęte w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym organ nie ma uprawnień do badania stanu faktycznego występującego po dniu 1 grudnia roku, na który został złożony wniosek. Mając powyższe na uwadze dla przyznania pomocy finansowej na rok 2006 wystarczające jest stwierdzenie, że rolnik posiadał grunty (przy spełnieniu pozostałych przesłanek ustawowych) do końca roku 2006, a nawet jedynie do końca okresu, w którym na polu prowadzone są zabiegi agrotechniczne (tj. listopad/grudzień). Zdaniem wnioskodawcy bez znaczenia jest przy tym, kiedy dokładnie nastąpiło przeniesienie posiadania, o ile nastąpiło ono dopiero w roku 2007. Co za tym idzie wyjaśnienia skarżącego, że posiadał grunty do wiosny 2007 r., znaczą tyle, że posiadał je na pewno do końca 2006 r. w każdym razie nie świadczą one o nieścisłości w zeznaniach. Strona zwrócił ponadto uwagę na wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt III SA/Po 248/09, w którym Sąd przyjął, że wszystkie działki wskazane we wniosku z dnia 11 maja 2006 r. były użytkowane przez niego przez cały rok 2006 objęty powyższym wnioskiem o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na jej uwzględnienie.

Ocena legalności zaskarżonej decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR prowadzi do wniosku, iż w części, w której decyzje te odmawiają przyznania skarżącemu płatności bezpośrednich na 2006 r., zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem przepisów prawa materialnego, co skutkować musiało ich uchyleniem.

W ocenie Sądu zasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jak słusznie podniosła strona z treści rozstrzygnięcia organów obu instancji nie wynika, iż badały one cały materiał dowodowy zebrany w sprawie. Uzasadnienia zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzja organu I instancji nie odpowiadają ustawowym wymogom przewidzianym w art. 107 § 2 k.p.a. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zauważyć należy, na co wielokrotnie zwracał już uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23.03.2011 r., sygn. akt 783/10, CBOSA), że uzasadnienia decyzji organów obu instancji w przedmiocie przyznania płatności do gruntów rolnych są nadmiernie rozbudowane, zawierają kazuistyczny opis przebiegu całego postępowania oraz obszerne cytaty z kart akt administracyjnych, co powoduje, że uzasadnienia te są nieczytelne i niezrozumiałe. Tymczasem prawidłowo skonstruowane uzasadnienie w sferze faktów powinno zawierać ustalenie okoliczności istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia w sprawie. W tym celu organy winny dokonać wszechstronnej oceny materiału dowodowego, wskazując, jakie ostatecznie dowody i w jakim zakresie pozwoliły im ustalić stan faktyczny przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia oraz jakie są przyczyny odmowy wiarygodności innym dowodom zebranym w sprawie. Konstrukcja uzasadnienia winna być przy tym zwięzła, przejrzysta i czytelna. Spełnienie powyższych wymogów ma szczególne znaczenie z punktu widzenia zasady przekonywania wynikającej z art. 11 kpa, nakazującego organom administracji publicznej wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy oraz wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli.

W uzasadnieniach decyzji organy obu instancji przedstawiły przebieg dotychczasowego postępowania oraz przytoczyły obszerne fragmenty uzasadnień poprzednich decyzji, w szczególności dotyczące oceny dowodów. Kierownik Biura Powiatowego rozpoznając sprawę ponownie (str. 16 i 17 uzasadnienia decyzji organu I instancji) przyjął, że w oparciu o zgromadzone dowody ustalił moment przejęcia stanu posiadania spornych gruntów na dzień 1 listopada 2006 r. – dot. działek ewidencyjnych 178/1, 180/1, 269/6, 270/2, 272/2, ½ 10/10, 2/2 3, 8/10, a w przypadku działki 17/1, na dzień 2 października 2006 r., tym samym uznał, że wnioskodawca nie użytkował działek do końca 2006 r., nie miał swobody podejmowania decyzji, co i kiedy uprawiać na danej działce. Oceniając dowody przeprowadzone w sprawie organ I instancji stwierdził jedynie, iż uznanie, że przejęcie gruntów nastąpiło zgodnie z umowami z 18 sierpnia 2006 r. tj. od dnia 1 stycznia 2007 r. stoi w sprzeczności z treścią rejestrów zabiegów agrotechnicznych i zeznań świadków nie wskazując na treść zapisów w rejestrach agrotechnicznych i treść zeznań świadków. Również organ odwoławczy, podzielając ustalenia organu I instancji, powołał się jedynie na zapisy w rejestrach działań agrotechnicznych oraz zeznania świadków nie wskazując, dlaczego pozostałym dowodom odmówił wiarygodności.

Niewątpliwie konstrukcja uzasadnień organów obu instancji jest błędna. Niedopuszczalne jest bowiem uzasadnianie rozstrzygnięcia powołując się na oceną dowodów przyjętych we wcześniejszych decyzjach, tym bardziej, że zostały one uchylone, wyeliminowane z obrotu prawnego.

W konsekwencji stwierdzić należy, iż uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie czynią zadość wymogom wskazanym w art. 107 § 3 k.p.a. Organy nie wskazały bowiem dowodów, na których się oparły ustalając stan faktyczny sprawy oraz nie wyjaśniły przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Jak przyjmuje się w orzecznictwie pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 26.05.1981 r., sygn. akt S.A. 810/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 4). Błędne uzasadnienie decyzji organów obu instancji świadczy ponadto o niewykonaniu przez nich wynikającego z art. 77 § 1 k.p.a. obowiązku rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Dodatkowo powołanie się w uzasadnieniach decyzji jedynie na niektóre z przeprowadzonych w sprawie dowodów narusza niewątpliwie art. 80 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Rezultatem powyższego jest uchybienie zasadzie prawdy obiektywnej sformułowanej w art. 7 k.p.a. Stwierdzić zatem należy, iż wobec wadliwych uzasadnień decyzji, Sąd nie miał możliwości dokonania oceny prawidłowości ustaleń faktycznych przyjętych przez organy obu instancji.

Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja została również wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy dokonał bowiem niewłaściwej interpretacji przepisów, na podstawie których odmówił skarżącemu przyznania płatności bezpośrednich na rok 2006.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organu II instancji stanowiły przepis art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz.U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.). Zgodnie z art. 2 ust. 1 powołanej ustawy osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego, zwanej dalej "producentem rolnym", przysługują płatności na będące w jej posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska, zwane dalej "gruntami rolnymi". Z kolei ust. 2 art. 2 ustawy stanowi, że warunkiem uzyskania płatności jest posiadanie przez producenta rolnego działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, które kwalifikują się do objęcia płatnościami, przy czym za działkę rolną uważa się zwarty obszar gruntu rolnego, na którym jest prowadzona jedna uprawa, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, wchodzący w skład gospodarstwa rolnego. Dokonując w okolicznościach niniejszej sprawy wykładni powołanego art. 2 omawianej ustawy należy mieć na uwadze treść art. 4 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym w przypadku, gdy w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności do dnia wydania decyzji, o której mowa w art. 3 ust. 1, nastąpi przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, płatność przysługuje temu producentowi, jeżeli spełnia on warunki do jej przyznania i w terminie 14 dni od dnia przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego złoży wniosek do kierownika biura powiatowego Agencji o przyznanie płatności, której dotyczył pierwszy wniosek.

Wymaga przy tym podkreślenia, iż decyzja Kierownika Biura Powiatowego, pomimo nieprawidłowego uzasadnienia faktycznego, nie zawiera również uzasadnienia prawnego, brak w niej wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa, co dodatkowo uzasadnia powyższy zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 107 § 3 k.p.a.

Z kolei Dyrektor Oddziału Regionalnego dokonując interpretacji powołanych przepisów oparł się na orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW). Organ odwoławczy stwierdził, iż stan posiadania połączonego z utrzymaniem gospodarstwa w dobrej kulturze rolnej powinien trwać przez cały rok objęty wnioskiem o płatności. Oznacza to, że na prawa do płatności za dany rok kalendarzowy nie ma wpływu ustanie posiadania w następnym roku kalendarzowym, przed wydaniem przez organ decyzji w sprawie. Przyjął zatem, że przeniesienie posiadania gruntu pod koniec roku kalendarzowego, tzn. po okresie, w którym w odniesieniu do danego roku kalendarzowego wykonano wszelkie zabiegi uprawowe, nie spowoduje przyznania do tego gruntu płatności.

Powyższe stanowisko organu II instancji jest nieprawidłowe. Po pierwsze wskazać należy, iż organ dokonując wykładni art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich błędnie oparł się na orzecznictwie dotyczącym płatności ONW. Wymaga bowiem zaznaczyć, że warunki i tryb przyznawania płatności bezpośrednich i płatności ONW regulowane są w odrębnych aktach prawnych, których analiza nie potwierdza twierdzeń organu odwoławczego o ich analogii.

Należy podkreślić, iż wykładnia przepisów znajdujących zastosowanie w niniejszym postępowaniu tj. art. 2 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 4 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 585/08; wyrok NSA z dnia 03.03.2011 r., sygn. akt II GSK 221/10, CBOSA). Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę w pełni podziela stanowisko prezentowane w uzasadnieniu powołanych orzeczeń. Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanych wyrokach zwrócił bowiem uwagę, iż wykładnia gramatyczna art. 2 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich i oddzielnej płatności musi uwzględniać znaczenie, jakie nadało tym przepisom leżące u jej podstaw rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) 1453/2001, (WE) 1454/2001/ (WE) nr 1868/94, nr (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz.U.UE. L z dnia 21 października 2003 r.). We wspólnotowym kontekście normatywnym przy interpretacji art. 2 ust.1 w zw. z art. 4 ust. 1 analizowanej ustawy nie można zatem pomijać istotnych warunków rozporządzenia (WE) nr 1782/2003, zobowiązujących rolnika, otrzymującego płatności bezpośrednie do przestrzegania wymogów podstawowych w zakresie zarządzania, o których mowa w załączniku III, zgodnie z harmonogramem określonym w tym załączniku, oraz zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska, których należy przestrzegać (art. 3 ust. 1); a także tej części tekstu przepisów ogólnych rozporządzenia, w których postanawia się, że "płatność pełnej kwoty pomocy bezpośredniej powinna być powiązana ze spełnieniem zasad odnoszących się do gruntów rolnych, produkcji i działalności rolniczej, a przy niespełnianiu tych norm zaleca się cofnięcie pomocy w całości lub w części w oparciu o kryteria proporcjonalności, obiektywności i stopniowości (p. 2), z przeciwdziałaniem przekazywaniu płatności rolnikom, którzy sztucznie stworzyli warunki niezbędne do uzyskania takich płatności (p. 20) oraz spekulacyjnemu przenoszeniu prawa do kumulacji uprawnień do płatności bez odpowiadających podstaw rolniczych, w zakresie przyznawania pomocy (p. 30). Odnosząc wymienione w niezbędnym zakresie wspólnotowe zasady przyznawania przedmiotowych płatności do wykładni gramatycznej art. 2 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, Naczelny Sąd Administracyjny w omawianym wyroku zwrócił uwagę na normatywną konstrukcję uprawnienia producenta rolnego do płatności, która ma charakter zindywidualizowanego świadczenia podmiotowego, albowiem przysługuje temu producentowi rolnemu, który spełnia warunki utrzymywania posiadanych gruntów w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Przyznanie zaś płatności innemu producentowi rolnemu w razie przeniesienia na jego rzecz posiadania gospodarstwa prawodawca uzależnia - co istotne - również od spełnienia przez niego warunków do jej przyznania i złożenia wniosku w terminie 14 dni od dnia przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego do właściwego biura Agencji, której dotyczył pierwszy wniosek (art. 4 ust. 1). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w świetle powołanych przepisów dopuszczalne byłoby zatem przyjęcie, że w przypadku przeniesienia gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta i złożenia przez niego wniosku o płatność, pierwotny wniosek byłby czynnością prawną dotkniętą szczególnego rodzaju sankcją bezskuteczności zawieszonej. Powstanie stanu zawieszenia skutków tej czynności prawnej uzależnione jest od stwierdzenia ważności czynności "innego producenta" w spełnieniu warunków, o których mowa w art. 4 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż brak jest jednak normatywnie usprawiedliwionych podstaw do automatycznego pozbawiania płatności wnioskodawczyni, która w danym roku gospodarczym użytkowała przedmiotowy grunt rolny zgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu przez cały okres wegetacji uprawianych na nim roślin ("w danym roku") i przed wydaniem decyzji przyznającej płatność wnioskodawczyni, przeniosła posiadanie dopiero po zebraniu plonów. Doświadczenie nakazuje, aby nie tracić z pola widzenia możliwych w postępowaniu administracyjnym faktów opóźnienia wydania decyzji i z tego chociażby formalnego punktu widzenia, racjonalność analizowanej regulacji uległaby znacznej deprecjacji, gdyż sam wybór daty wydania decyzji przez właściwy organ byłby czynnikiem rozstrzygającym w sprawie.

Z powyższego wynika zatem, że z treści art. 2 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 4 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich nie można skonstruować dodatkowego wymogu, iż przyznanie płatności bezpośrednich jest uzależnione również od posiadania gospodarstwa przez producenta rolnego do dnia wydania decyzji o przyznaniu płatności, a przynajmniej do końca roku kalendarzowego, na który złożył on wniosek (zob. wyrok NSA z dnia 21.12.2010 r., sygn. akt II GSK 1086/09, Lex nr 746065). Dodatkowo wskazać należy, że celem unormowania przewidzianego w art. 4 ust. 1 ustawy było zapobieganie podwójnemu wypłaceniu płatności bezpośrednich w tym samym, pełnym cyklu roku gospodarczego w rolnictwie, rozpoczynającego się od siewów, przez nieodzowne zabiegi agrotechniczne i kończąc na zebraniu plonów. Z tego cyklu wywodzi się powszechna praktyka zawierania umów dzierżawy gruntów rolnych na wieloletnie lub roczne okresy od września do sierpnia następnego roku.

Potwierdzeniem zasadności powyższej wykładni omawianych przepisów jest niewątpliwie wydana m.in. w oparciu o rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. Nr 35, poz. 217), która weszła w życie 27 lutego 2007 r. i z tym dniem uchyliła analizowaną w niniejszym postępowaniu ustawę z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru. Nowa ustawa usunęła przedmiotowe niejasności interpretacyjne dookreślając w art. 7 ust. 1, że "rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego kwalifikujące się do objęcia tą płatnością".

Ze względu na wykazane powyżej naruszenie przez organy obu instancji przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a, które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie prawa materialnego polegające na dokonaniu przez organ odwoławczy niewłaściwej interpretacji art. 2 ust. 1, ust. 2 w związku z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz.U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.) Sąd uchylił decyzje organów obu instancji w części, w której odmówiono skarżącemu przyznania płatności bezpośrednich.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy obu instancji zobowiązane są uwzględnić powyższe wskazania. Mając na względzie przedstawioną przez Sąd wykładnię art. 2 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz.U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.) zadaniem organów będzie więc ustalenie, czy skarżący posiadał sporne grunty objęte wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich na 2006 r. do końca roku gospodarczego 2006, czyli do czasu kiedy to zakończył się cykl produkcyjny w rolnictwie. W tym celu organy powinny dokonać wszechstronnej oceny materiału dowodowego, wskazując, jakie ostatecznie dowody i w jakim zakresie pozwoliły organom ustalić stan faktyczny przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia oraz jakie są przyczyny odmowy wiarygodności innym dowodom zebranym w sprawie. Konstrukcja uzasadnienia winna być przy tym zwięzła, przejrzysta i czytelna. Jak słusznie podniosła strona skarżąca organy obu instancji rozpoznając sprawę ponownie winny uwzględnić treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt III SA/Po 248/09, w którym stwierdzono, że w przedmiotowej sprawie organy obu instancji ustaliły, iż wszystkie działki wskazane we wniosku z dnia 11 maja 2006 r. były użytkowane przez T. P. do kwietnia 2007 r., a zatem przez cały rok 2006, objęty powyższym wnioskiem o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Na stan posiadania nie miało wpływu rozwiązanie umów dzierżawy działek o numerach 1/2, 10/10, 2/2, 3, 8/10, 178/1, 180/1, 269/6, 270/2, 272/2, czy sprzedaż działki nr 17/1 w 2006 r., skoro te czynności prawne nie wiązały się jednocześnie do końca roku 2006 z faktycznym przekazaniem posiadania użytkowanych gruntów.

W tym stanie sprawy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O zwrocie skarżącemu kosztów postępowania oraz o wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł w oparciu o art. 200 i 152 powołanej ustawy.