Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2215/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 7 września 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 września 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 100/16 w sprawie ze skargi F. A. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2016 r. sygn. IV SA/Wa 100/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA"), oddalił skargę F. A. (dalej: "Skarżący") na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: "GDOŚ") z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu przestawiono następującą argumentację faktyczna i prawną: Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku (dalej: "RDOŚ") decyzją z [...] listopada 2011 r. nr [...], na podstawie art. 7 i 15 ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. Nr 75, poz. 493 ze zm., dalej: "u.z.s."; aktualnie: Dz. U. z 2014 r., poz. 1789), w punkcie 1 - nałożył na Skarżącego, dzierżawcę kempingu [...], obowiązek przeprowadzenia działań naprawczych i zapobiegawczych w obrębie działki nr [...], wykorzystywanej na podstawie umowy dzierżawy zawartej pomiędzy Skarżącym a Gminą Miastem Władysławowo, zgodnie z przeznaczeniem pod urządzenie i prowadzenie pola kempingowego [...] (zwanego dalej "kempingiem"). W punkcie 2 decyzji - określił sposób przeprowadzenia podstawowych działań naprawczych, formułując je szczegółowo w podpunktach oznaczonych literami od a do f, w punkcie 3 - ustalił docelowy efekt działań naprawczych na terenie kempingu polegający na odtworzeniu siedliska wydmowego – nadmorskie wydmy białe, kod siedliska [...] oraz odtworzenie siedliska – duża płytka zatoka – kod siedliska [...] oraz w puncie 4 decyzji zobowiązał do zaniechania konkretnych działań (podpunkty od a do f), nakładając obowiązek przedkładania RDOŚ sprawozdań z postępu działań naprawczych raz w roku do dnia 31 maja 2015 r. (podpunkt g), jak również do przedłożenia do dnia 31 maja 2016 r. sprawozdania z przeprowadzonych prac (podpunkt h).

Z uzasadnienia decyzji wynika, że w okresie od czerwca 2008 r. do kwietnia 2009 r. na powyższym terenie były prowadzone prace ziemne, które polegały na podgarnięciu piasku z dna akwenu Zatoki Puckiej na teren kempingu. Prace dotyczyły całej linii brzegowej wzdłuż obiektu. Opisana ingerencja doprowadziła do zniszczenia i uszkodzenia części chronionego siedliska przyrodniczego (kod siedliska przyrodniczego [...]). Powołując art. 2 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 2 u.z.s. oraz art. 6 pkt 9 u.z.s i art. 3 pkt 20 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) ustalił, że Skarżący jako przedsiębiorca dzierżawiący kemping, jest podmiotem korzystającym ze środowiska, który nie prowadzi działalności stwarzającej ryzyko szkody w środowisku w rozumieniu u.z.s., natomiast jego działalność jest "inną działalnością", o której mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 u.z.s. Szkoda w środowisku dotyczy chronionych siedlisk przyrodniczych i nastąpiła z winy podmiotu korzystającego ze środowiska. Rejon działki objętej postępowaniem i strefa brzegowa, gdzie prowadzono roboty ziemne, jest usytuowana w granicach Nadmorskiego Parku Krajobrazowego, a zarazem obszaru specjalnej ochrony ptaków. RDOŚ szczegółowo przywołał podstawy prawne ochrony terenu i opisał poszczególne siedliska przyrodnicze oraz wskazał na Obszar Specjalnej Ochrony Ptaków "Zatoka Pucka", podając podstawy prawne tej ochrony. W dniu 14 kwietnia 2011 r. zostały przeprowadzone oględziny w rejonie działki o nr [...], w których udział wziął m. in. biegły z zakresu ochrony środowiska. Stwierdzono liczne uchybienia i nieprawidłowości, skutkujące powstaniem szkód w środowisku, do oceny której konieczna była wiedza specjalistyczna przy ustaleniu zakresu odpowiedzialności podmiotu korzystającego ze środowiska. Organ dopuścił dowód z opinii biegłego na okoliczność stopnia przekształcenia siedlisk, a w konsekwencji ustalenia odpowiednich dla tych przekształceń działań naprawczych. Z opracowania wynika, że widoczny jest zdecydowanie negatywny efekt kilkunastoletnich działań gospodarczo-rekreacyjnych (inwestycyjnych i eksploatacyjnych) na tym obszarze, co spowodowało szkody w siedliskach przyrodniczych. Na podstawie m.in. ekspertyzy, dowodu z oględzin miejsca, informacji uzyskanych w ramach prowadzonej korespondencji z organami administracji publicznej, materiałów fotograficznych, RDOŚ stwierdził, że ustalony stan wyczerpuje definicję szkody w środowisku zawartą w art. 6 pkt 11 u.z.s., albowiem nastąpiła negatywna, mierzalna zmiana stanu i funkcji elementów przyrodniczych, oceniana w stosunku do stanu początkowego, która została spowodowana bezpośrednio lub pośrednio przez działalność prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska (dzierżawcę kempingu) w chronionych siedliskach przyrodniczych znajdujących się w obrębie ww. działki. Organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 13 u.z.s. podmiot korzystający ze środowiska ma, wynikający z mocy ustawy, prawny obowiązek uzgodnienia warunków przeprowadzenia działań naprawczych z organem ochrony środowiska, w tym przypadku RDOŚ w Gdańsku. W związku z faktem, że sprawca szkody nie przedstawił programu działań naprawczych, koniecznym stało się orzeczenie w zakresie obowiązku podjęcia działań naprawczych w trybie art. 15 ust. 1 i 2 u.z.s.

Od decyzji RDOŚ (doręczonej 5 grudnia 2011 r.) Skarżący nie złożył odwołania, natomiast w dniu 12 listopada 2014 r. wniósł o stwierdzenie jej nieważności, w związku z ograniczeniem wspomnianą decyzją możliwości prowadzenia działalności gospodarczej. We wniosku zwrócono uwagę, że kwestionowana decyzja narusza art. 32 Konstytucji RP poprzez dyskryminację podmiotów gospodarczych w porównaniu z innymi podmiotami prowadzącymi analogiczną działalność w gminach sąsiednich oraz że organ działał bez legitymacji prawnej, z naruszeniem uzasadnionych interesów przedsiębiorcy i ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie poprzez niezasięgnięcie opinii Dyrektora Urzędu Morskiego w Gdyni przed wydaniem decyzji.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...], GDOŚ orzekł o niestwierdzeniu nieważności kwestionowanej decyzji organu I instancji. W decyzji wskazano m. in., że działania nałożone na Skarżącego są zgodnie z obowiązującymi przepisami i były konsekwencją rażącego naruszenia prawa przez adresata decyzji. Nie doszło więc do naruszenia Konstytucji RP. Natomiast brak uzyskania opinii przed wydaniem decyzji nie stanowi wady nieważnościowej (art. 156 § 1 K.p.a.) lecz może dawać podstawy do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną (art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a.).

W dniu 12 czerwca 2015 r. Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając m.in. naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak odniesienia do argumentacji, która koncentrowała się na nałożeniu na podmiot obowiązków niewynikających z jakichkolwiek przepisów prawa, co ogranicza swobodę działalności gospodarczej.

Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. GDOŚ utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie i wskazał, że podtrzymuje stanowisko zaprezentowane w decyzji z dnia 1 czerwca 2015 r. Podnoszone zagadnienia kwestionują zasadność wydania decyzji w związku z interpretacją zastosowanych w sprawie przepisów, co mogłoby stanowić argumenty rozważane na etapie odwołania od podważanej decyzji. Natomiast stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest jedną z kwalifikowanych wad wymienionych w kolejnych punktach art. 156 § 1 K.p.a. Organem właściwym do wydania kwestionowanej decyzji, zgodnie z art. 7 u.z.s. jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. Nie została więc ona wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Decyzja ta nie została wydana bez podstawy prawnej, bowiem podstawą do jej wydania były przepisy ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, obowiązujące w czasie wydania decyzji. Z kolei rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Odnosząc się do argumentów dotyczących ograniczenia zakresu prowadzonej przez Skarżącego działalności GDOŚ zwrócił uwagę, że sporną kwestią mogłaby być interpretacja przepisów dających podstawę ustalenia zakresu określonych w decyzji działań naprawczych. Z kolei co do zarzutu ograniczenia działalności naruszającego Konstytucję RP GDOŚ wskazał, że zakazy niszczenia siedlisk pewnych gatunków, w połączeniu z nakazem prowadzenia działań naprawczych, w przypadku wyrządzenia szkody, nie naruszają zasad ochrony własności (art. 21 i 64 Konstytucji RP), skoro ochrona zasobów przyrodniczych jest także jednym z konstytucyjnie chronionych dóbr. Podsumowując GDOŚ stwierdził, że konieczne jest odróżnienie rażącego naruszenia prawa od ewentualnego naruszenia prawa spowodowanego błędną wykładnią przepisów. Tylko stwierdzenie rażącego naruszenia prawa upoważnia organ do orzeczenia stwierdzenia nieważności decyzji, a to nie miało miejsca w rozpatrywanej sprawie. Nie zachodzą również żadne z wad wymienionych w pkt. 3 - 7 art. 156 § 1 K.p.a.

W skardze Skarżący zarzucił rażące naruszenie prawa, tj. art. 22 Konstytucji RP poprzez ograniczenie decyzją administracyjną możliwości prowadzenia działalności gospodarczej, podczas gdy ograniczenie tej swobody może nastąpić wyłącznie w drodze ustawy i wyłącznie ze względu na ważny interes publiczny, art. 32 Konstytucji RP poprzez dyskryminację podmiotów gospodarczych prowadzących działalność gospodarczą na terenie Półwyspu Helskiego wobec innych podmiotów prowadzących analogiczną działalność w Gminie Władysławowo i gminach sąsiadujących, art. 9 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej poprzez działanie organu bez legitymacji prawnej z naruszeniem uzasadnionych interesów przedsiębiorcy, nałożenie obowiązków bez podstawy prawnej oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez brak uzasadnienia prawnego i faktycznego wydanych decyzji poprzez nie wskazanie przepisów prawa, na podstawie których została wydana i nie wyjaśnienia podstawy prawnej wraz z jej interpretacją.

W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalając skargę wskazał na zasadę trwałości decyzji administracyjnej wskazał, że spór sprowadza się do rozstrzygnięcia czy decyzja RDOŚ z dnia [...] listopada 2011 r. obarczona jest wadą z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zdaniem WSA zarzut działania organu bez podstawy prawnej, jest bezzasadny. W szczególności w świetle tych ustaleń faktycznych, których Skarżący nawet nie próbował podważać w postępowaniu zwykłym (Skarżący nie skorzystał z możliwości wniesienia odwołania od decyzji z 22 listopada 2011 r.), jest bezsporne, że Skarżący jako podmiot korzystający ze środowiska spowodował szkodę w tym środowisku. Konieczne było podjęcie wobec Skarżącego działań przewidzianych w u.z.s., w tym wydanie decyzji nakładającej obowiązek podjęcia określonych działań zapobiegawczych i naprawczych. WSA podkreślił, że tak jak nie jest możliwe opisanie w ustawie konkretnych szkód w środowisku, tak i konsekwentnie określenie środków naprawczych i zapobiegawczych w związku z wystąpieniem takich szkód może mieć tylko charakter rodzajowy i przykładowy. Nie jest ani możliwe ani pożądane określnie w ustawie zamkniętego katalogu konkretnych obowiązków, jakie mogą być nałożone na podmiot odpowiedzialny za spowodowanie szkody w środowisku. Obowiązki nałożone w decyzji z [...] listopada 2011 r. stanowiły realizację celów określonych w aktach prawnych Unii Europejskiej (tzw. Dyrektywa Siedliskowa). Organ nakładając na Skarżącego określone obowiązki, w tym eksponowane w skardze, nie wykroczył w sposób oczywisty i bezsporny poza cel u.z.s. Wszystkie obowiązki dadzą się również powiązać ze szkodami wyrządzonym w środowisku przez Skarżącego, szczegółowo opisanymi w uzasadnieniu do decyzji z [...] listopada 2011 r. Dotyczy to wszystkich obowiązków kwestionowanych w skardze. WSA podkreślił, że tryb postępowania nadzwyczajnego nie jest natomiast właściwym forum do toczenia sporów o szczegółowy zakres konkretnych obowiązków nałożonych na skarżącego. Okoliczności te mogły być podnoszone w odwołaniu od decyzji z [...] listopada 2011 r., ale Skarżący z takiej możliwości nie skorzystał. Skarżący nie może obecnie, w świetle powszechnie przyjętej zasady prawa (vigilantibus iura sunt scripta) próbować wykorzystywać trybu nadzwyczajnego dla sanowania swojej bierności w trakcie postępowania zwykłego. Za bezzasadny uznał WSA zarzut naruszenia art. 11 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. Zadaniem organu nadzoru jest w takim przypadku tylko ocena, czy decyzja ostateczna jest obarczona jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a. i z tego zadania GDOŚ wywiązał się w stopniu wystarczającym. Naruszenie wskazanych wyżej przepisów K.p.a. może stanowić skuteczny zarzut skargi tylko wówczas, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a.), zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji należy odczytywać w powiązaniu z obszernym uzasadnieniem decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. W konkluzji WSA podkreślił, że możliwość orzeczenia wobec Skarżącego przedmiotowych obowiązków została przewidziana w ustawie, a naprawienie szkód wyrządzonych w środowisku mieści się w kategorii ważnego interesu publicznego. Uwadze skarżącego uchodzi zasada dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP), która w szczególności nakazuje brać pod uwagę interesy ogółu obywateli, a nie tylko przedsiębiorców, a tym bardziej interesy wybranej grupy przedsiębiorców.

W skardze kasacyjnej Skarżący zaskarżył wyrok w całości i wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie art. 156 § 1 K.p.a. poprzez błędną jego wykładnię skutkującą uznaniem braku przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej naruszającej:

a. art. 22 Konstytucji RP poprzez ograniczenie decyzją administracyjną możliwości prowadzenia działalności gospodarczej wnioskodawcy, podczas gdy ograniczenie swobody prowadzenia działalności gospodarczej może nastąpić wyłącznie w drodze ustawy i wyłącznie ze względu na ważny interes publiczny,

b. art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez dyskryminację podmiotów gospodarczych prowadzących działalność gospodarczą - pola kempingowe - na terenie Półwyspu Helskiego wobec innych podmiotów prowadzących analogiczną działalność w Gminie Władysławowo i gminach sąsiadujących

c. art. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004. r. o swobodzie działalności gospodarczej poprzez działanie organu bez legitymacji prawnej z naruszeniem uzasadnionych interesów przedsiębiorcy.

d. nałożenie obowiązków bez podstawy prawnej.

e. art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez brak uzasadnienia prawnego i faktycznego wydanych decyzji poprzez nie wskazanie przepisów prawa, z których wynikają nałożone obowiązki.

W uzasadnieniu naprowadzono, że znaczenie pojęcia "decyzja wydana bez podstawy prawnej" jest jednoznaczne, bo albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako "indywidualne akty administracyjne zewnętrzne" W sprawie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, z uwagi na wydanie decyzji poza sferą regulacji prawnej i że decyzja została oparta na przepisach aktu normatywnego, w którym organ przekroczył upoważnienie lub go nie posiadał. Nałożone na Skarżącego obowiązki nie wynikają z jakichkolwiek ustawowych przepisów prawa, w sposób rozszerzający został zastosowany przepis o nałożeniu obowiązków w zakresie działań zapobiegawczych i naprawczych. Decyzja administracyjna w tym zakresie winna zmierzać do ustalenia warunków do zaprzestania degradacji środowiska (zapobieganie) oraz przywrócenia stanu poprzedniego (naprawa). Nie może natomiast zmierzać do tworzenia nowych form prawnych i faktycznych poprzez nakładanie obowiązków nie wynikających z przepisów prawa, stanu faktycznego objętego rozstrzygnięciem administracyjnym. Nie można zatem na podstawie art. 15 u.z.s. nakazywać tworzenie nowego stanu faktycznego, nigdy wcześniej nie istniejącego, tym bardziej nie popartego żadnym przepisem prawa. Organ nie wskazał żadnego przepisu będącego podstawą nałożenia obowiązków na skarżącego, jak również nie wskazał żadnego przepisu prawa materialnego, który uzasadniałby zakres tych obowiązków. Nie uzasadniono przepisem prawnym konieczności wytyczenia przejść na plażę co 80 m o szerokości 6,0 m (szerokość publicznej drogi kategorii wojewódzkiej), ograniczenia miejsc noclegowych do 150 osób/ha, czy też ograniczenia powierzchni zajmowanej pod zabudowę. Nie wskazano sposobu realizacji decyzji w tym zakresie, to znaczy w jaki sposób będzie dokonywany pomiar ilości miejsc i powierzchni zabudowanej. Obowiązki nałożone na skarżącego zmierzają do stworzenia zupełnie nowej jakości, która nigdy wcześniej nie zaistniała. Tym samym nie do zaakceptowania jest oczywiste bezprawie organu wydającego decyzję. Podniesiono, że w uzasadnieniu WSA pośrednio potwierdził fakt naruszenia Konstytucji RP przez organ administracji, jednakże uzasadnił ten fakt naruszeniem przez skarżącego przepisów o ochronie środowiska oraz możliwością ewentualnego wprowadzenia podobnych ograniczeń wobec innych przedsiębiorców w przypadku spowodowania przez nich szkody w środowisku. Zaakcentowano, że działalność gospodarcza może być ograniczona wyłącznie ustawowo. Łączy się z tym zasada ochrony wolności działalności gospodarczej, która implikuje "zakazy (oraz a contrario nakazy) adresowane do obligatoryjnych korporacji (samorządów) zawodowych i innych, dysponujących pewnym władztwem publicznym wobec prowadzących działalność gospodarczą". Z takim rozumieniem wolności działalności gospodarczej koresponduje orzecznictwo TK, według którego podmiot korzystający z tej wolności podejmuje podstawowe decyzje w kilku kwestiach. W szczególności decyduje o: podjęciu działalności w określonej dziedzinie; o sprecyzowaniu przedmiotu działalności; doborze i kształtowaniu formy prawno-organizacyjnej działalności; sposobach i zakresie prowadzenia działalności, w tym działalności w sferach: kontraktowej, konkurowania, koncentracji i inwestowania; ograniczeniu, zawieszeniu albo zaprzestaniu prowadzenia działalności (wyrok z 19.1.2010 r., sygn. SK 35/08, OTK-A 2010, Nr 1, poz. 2). Dodano, że wobec wskazania w wyroku przez WSA m.in. art. 31 ust. 3 Konstytucji, należy stwierdzić, że zgodnie z tym przepisem stanowienie samych zakazów prawnych, a więc ustalanie granic wolności jednostki nie zabezpiecza wolności jej działania. W państwach prawo stanowią różne organy, wydając akty prawne zajmujące różne miejsce w hierarchii norm prawnych. Zabezpieczając sferę wolności człowieka, Konstytucja stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności "mogą być ustanowione tylko w ustawie". Mogą zatem być tylko dziełem ciała przedstawicielskiego pochodzącego z wyborów powszechnych. Tylko Sejm i Senat są władne ograniczenia te wprowadzać, nadając im formę ustawy, a więc aktu prawnego parlamentu uchwalanego w szczególnym trybie i zajmującego wysokie miejsce (tuż po Konstytucji) w systemie źródeł prawa. W sferę tę nie mogą zatem wkraczać - jako prawodawcy - organy władzy wykonawczej. Żaden organ, w tym również RDOŚ i GDOŚ nie stwierdziły, że szkody w środowisku zostały spowodowane przez Skarżącego. Skarżący nie został prawomocnie skazany wyrokiem karnym za spowodowanie tych szkód, a więc dywagacje WSA w zakresie naruszenia przepisów Konstytucji przez skarżącego są i w tym zakresie chybione. Nawet zakładając, że skarżący dopuścił się spowodowania szkody w środowisku, to jego wolności zagwarantowane Konstytucją nie mogą być ograniczane decyzją administracyjną. Zatem decyzja RDOŚ ma charakter uznaniowy, a zawarte w niej nakazy nie wynikają z żadnego przepisu prawa, tym bardziej o randze ustawy. Końcowo podniesiono, że pomimo stwierdzenia przez WSA, że możliwość orzeczenia wobec skarżącego określonych obowiązków ograniczających swobodę działalności gospodarczej wynika z ustawy, to WSA nie wskazał żadnego przepisu ustawowego w tym zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył , co następuje:

skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania przewidziane przepisem art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przedmiotem swej oceny uczynił zarzuty przytoczone w skardze kasacyjnej.

Na wstępie zaznaczyć należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi spełniać wymogi ustawowe określone w art. 176 w związku z art. 174 P.p.s.a. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej. Elementem konstrukcyjnym skargi kasacyjnej, poza przytoczeniem podstaw kasacyjnych, jest również uzasadnienie podstaw kasacyjnych (art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Uzasadnienie to ma zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu "niewłaściwego zastosowania" przepisu, a w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym – wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazane wymaganie konstrukcyjne (materialne) skargi kasacyjnej są nieusuwalne i czynią skargę kasacyjną nieskuteczną, uniemożliwiając dokonanie merytorycznej oceny tego środka zaskarżenia przez sąd kasacyjny (zob. np. wyrok NSA z 28 czerwca 2013 r., sygn. II OSK 552/12, publ. Legalis).

Te uwagi natury ogólnej mają znaczenie w rozpoznawanej sprawie. Przede wszystkim stawiając zarzut opisany w punkcie d) skargi kasacyjnej (nałożenie obowiązków bez podstawy prawnej), nie wskazano żadnego przepisu, który miał być naruszony, a więc nie przytoczono podstawy kasacyjnej. Natomiast w przypadku zarzutu opisanego w punkcie e), w którym zarzucono naruszenie (rażące ?) art. 107 § 1 i 3 K.p.a., brak jest w ogóle uzasadnienia. Skutkiem tych wad konstrukcyjnych jest nieskuteczność zarzutów opisanych w punktach d) oraz e).

Niedosyt w zakresie wymogów konstrukcyjnych budzi także przytoczenie, jako podstawy kasacyjnej art. 156 § 1 K.p.a., co do którego podniesiono zarzut błędnej wykładni skutkującej uznaniem braku przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji. Wymieniony w petitum przepis nie stanowi bowiem zamkniętej jednostki redakcyjnej, gdyż paragraf 1 dzieli się na punkty. Skarga kasacyjna nie wskazuje, który punkt powyższego paragrafu został w ocenie Skarżącego naruszony. Brak precyzyjnego podania podstaw kasacyjnych dotyczy również art. 32 Konstytucji RP, który dzieli się na ustępy, czego skarga kasacyjna nie uwzględnia.

W tych jednak przypadkach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie lektury uzasadnienia skargi kasacyjnej przyjął, że zarzut wskazujący na art. 156 § 1 K.p.a. dotyczy punktu 2, a dokładniej – wydania nakazów objętych decyzją RDOŚ z dnia [...] listopada 2011 r. zarówno bez podstawy prawnej, jak i z rażącym naruszeniem prawa. Jeśli chodzi natomiast o Konstytucję RP, to kierując się uzasadnieniem można przyjąć, że skarga kasacyjna dotyczy naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, który formułuje zasadę równości (Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne).

Po tych uwagach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 22 Konstytucji RP, w którym wskazano na ograniczenie decyzją administracyjną możliwości prowadzenia działalności gospodarczej wnioskodawcy, podczas gdy ograniczenie swobody prowadzenia działalności gospodarczej może nastąpić wyłącznie w drodze ustawy i wyłącznie ze względu na ważny interes publiczny, nie może odnieść zamierzonego skutku. Stwierdzenie to dotyczy także zarzutu naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, z uwagi na dyskryminację podmiotów gospodarczych prowadzących działalność gospodarczą (pola kempingowe na terenie Półwyspu Helskiego) wobec innych podmiotów prowadzących analogiczną działalność w Gminie Władysławowo.

W zarzutach tych skarga kasacyjna wskazując na błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nawiązuje bezpośrednio do przepisów Konstytucji.

Bezpośrednie nawiązanie do Konstytucji wymaga przypomnienia kilku podstawowych kwestii wynikających z art. 8 ust 2. Ustawy Zasadniczej (Przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej).

Przez bezpośrednie stosowanie konstytucji rozumie się na ogół wydawanie aktów prawnych (wyroków, decyzji itp.) przez organy władzy publicznej w wykonaniu przysługujących im kompetencji z mocy konstytucji wprost i wyłącznie na podstawie normy konstytucyjnej, to jest bez potrzeby sięgania do ustawy, która by rozwijała i konkretyzowała przepisy konstytucji (ustawy "pośredniczącej"). W doktrynie twierdzi się, że niezbędnym warunkiem bezpośredniego stosowania konstytucji jest, by norma konstytucji była dostatecznie konkretna i precyzyjna (jednoznaczna) i w tej postaci nadawała się do bezpośredniego zastosowania (zob. A. Mączyński, Bezpośrednie stosowanie konstytucji przez sądy, PiP 2000, z. 5).

Stanowisko doktryny co do warunku konkretności i jednoznaczności normy konstytucyjnej, jako podstawy bezpośredniego stosowania konstytucji, podziela Trybunał Konstytucyjny. W wyroku z dnia 19 maja 1998 r., sygn. U 5/97 Trybunał stwierdził, że "we wszystkich przypadkach, gdy postanowienia konstytucyjne są sformułowane w sposób na tyle jednoznaczny, by możliwe było ich odniesienie do konkretnych sytuacji zachodzących w rzeczywistości prawnej, podmiot stosujący prawo powinien oprzeć swe działania (rozstrzygnięcia) bezpośrednio na takim postanowieniu konstytucyjnym, a dopiero w drugiej kolejności powinien powołać odpowiednie postanowienia ustaw zwykłych". Jednocześnie Trybunał podkreśla, że "możliwość stosowania postanowień konstytucyjnych jako wyłącznej podstawy rozstrzygnięć sądowych pojawi się tylko wtedy, gdy dane postanowienie sformułowane będzie w sposób na tyle precyzyjny i jednoznaczny, że możliwe będzie rozstrzygnięcie w sprawie indywidualnej tylko na jego podstawie" (postanowienie z 22 marca 2000 r., sygn. P 12/98).

Kolejna kwestia wymagająca zasygnalizowania, to formy bezpośredniego stosowania konstytucji. W piśmiennictwie wyróżnia się dwie podstawowe formy: stosowanie "samoistne" i "współstosowanie" konstytucji wspólnie z ustawami.

Samoistne stosowanie oznacza, że norma wynikająca z konstytucji jest jedyną i wystarczającą podstawą podjęcia aktu prawnego, przy czym warunkiem jest jednoznaczność i konkretność normy konstytucyjnej. Natomiast "współstosowanie" ma miejsce wtedy, gdy dana materia prawna jest uregulowana równocześnie po części w konstytucji i po części w ustawie zwykłej. Gdy idzie o konstytucję także wtedy, gdy regulacja konstytucyjna ma postać zasad, a nie tylko bliżej określonej normy (reguły) postępowania, konstytucja ma w procesie współstosowania z ustawą przede wszystkim lub wyłącznie znaczenie dla właściwej (prokonstytucyjnej) wykładni ustaw (zob. J. Trzciński, Bezpośrednie stosowanie zasad naczelnych konstytucji przez sądy administracyjne, [w:] Zasady naczelne Konstytucji RP z 2.04.1997 roku, red. A. Bałaban, P. Mijal, Szczecin 2001, s. 107 i n.). Wg Trybunału (wyrok z dnia 28 listopada 2001 r., sygn. K 36/01), współstosowanie konstytucji i ustaw "ma miejsce w sytuacji, gdy dana materia jest jednocześnie regulowana tak na poziomie konstytucyjnym, jak i ustawowym. Wówczas przepis konstytucyjny albo – wraz z przepisem ustawy – staje się budulcem do zbudowania normy prawnej (co jednak możliwe jest tylko, gdy przepis ten charakteryzuje się dostatecznym stopniem dokładności i precyzji), bądź staje się wyznacznikiem sposobu ustalenia prawnego znaczenia przepisu ustawy co przybiera postać tzw. wykładni ustawy w zgodzie z konstytucją i może następować także na podstawie ogólnych zasad konstytucyjnych".

Przedstawione formy stosowania Konstytucji oznaczają, że w rozpoznawanej sprawie o samoistnym stosowaniu oraz naruszeniu (i to rażącym) art. 22 Konstytucji RP nie może być mowy. Zgodnie z art. 22 Konstytucji RP, ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Takie brzmienie przepisu nie pozwala na stwierdzenie, aby norma konstytucyjna była dostatecznie konkretna i precyzyjna (jednoznaczna), skoro dopuszcza ograniczenie wolności gospodarczej przepisami rangi ustawowej. Nie może więc samodzielnie stanowić podstawy do oceny legalności zaskarżonej decyzji.

W rachubę może wchodzić natomiast "współstosowanie" przepisu art. 22 Konstytucji RP, co zdaje się w petitum zauważać skarga kasacyjna, wskazując na możliwość ograniczenia swobody działalności gospodarczej wyłącznie przez ustawę i wyłączenie ze względu na ważny interes publiczny.

W stanie fatycznym sprawy ustalonym w postępowaniu administracyjnym zwieńczonym wydaniem przez RDOŚ decyzji z dnia 22 listopada 2011 r. zaakcentować należy ustalenia z których wynika, że nałożone na Skarżącego obowiązki mają charakter naprawczy, odtworzeniowy. Zatem nałożone obowiązki mają na celu doprowadzenie kempingu do stanu poprzedzającego okres czerwiec 2008 r. – kwiecień 2009 r., w którym Skarżący prowadził prace ziemne na terenie kempingu. Trafnie więc WSA w uzasadnieniu (część IV.4.2. oraz IV.4.3) wskazał przepisy, które stanowiły materialną podstawę nałożenia obowiązków na Skarżącego. Dodać też należy, że prawo miejscowe, a to Uchwała Rady Miejskiej Władysławowa Nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz Uchwała Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. Sejmiku Województwa Pomorskiego w sprawie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego, stanowiły podstawę prawną działania RDOŚ w tym zakresie.

Z art. 22 Konstytucji RP powiązany jest art. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004. r. o swobodzie działalności gospodarczej, którego naruszenie skarga kasacyjna upatruje w działaniu organu (RDOŚ) bez legitymacji prawnej z naruszeniem uzasadnionych interesów przedsiębiorcy. Zgodnie z tym unormowaniem , wykonując swoje zadania, w szczególności w zakresie nadzoru i kontroli, właściwy organ działa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, z poszanowaniem uzasadnionych interesów przedsiębiorcy. Z przepisu tego wynikają dwie kwestie: po pierwsze, że wolność gospodarcza podlega licznym rygorom i ograniczeniom i po drugie, że przestrzeganie prawa w tym zakresie podlega kontroli właściwych organów, które są związane obowiązującym prawem.

W realiach sprawy art. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie został naruszony, nie mówiąc już o kwalifikowanej formie naruszenia (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Jest tak dlatego, ponieważ pośród bardzo wielu ustaw ograniczających wolność gospodarczą znajduje się również ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku (...) oraz ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska. Na gruncie tych unormowań, w szczególności pierwszej z wymienionych ustaw, organem właściwym do przestrzegania prawa jest regionalny dyrektor ochrony środowiska (art. 7 ust. 1 u.z.s.).

Zatem przy współstosowaniu Konstytucji z ustawą (ustawami) zgodzić należy się ze stanowiskiem WSA, że nie doszło do naruszenia (nie mówiąc już o rażącym) art. 22 Konstytucji RP, gdyż możliwość orzeczenia wobec Skarżącego obowiązków miało oparcie w ustawie. Nadto na aprobatę zasługuje konkluzja, że naprawienie szkód w środowisku nałożone decyzją RDOŚ z dnia 22 listopada 2011 r. mieści się również w kategorii ważnego interesu publicznego i stanowi realizację obowiązku dbania o środowisko, zapisanego w art. 86 Konstytucji RP.

Jeśli chodzi o zasadę równości wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP i naruszenie tego przepisu, jak podnosi skarga kasacyjna, z uwagi na dyskryminację podmiotów gospodarczych prowadzących działalność gospodarczą (pola kempingowe na terenie Półwyspu Helskiego) to zauważyć należy, że tożsamy zarzut sformułowano w skardze i WSA dokonał jego oceny. Naczelny Sąd Administracyjny ocenę tę w zupełności podziela i utożsamia się ze stanowiskiem, że ewentualne wyrządzanie przez innych przedsiębiorców podobnych szkód w środowisku w żadnym wypadku nie może być podstawą uchylania się Skarżącego od wykonania nałożonych obowiązków. Stosowanie takiego kryterium godziłoby nie tylko w obowiązki wynikające m.in. z ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie ale pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z wartościami konstytucyjnymi wskazanymi w części IV.5 uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Reasumując, wobec wad konstrukcyjnych dotykających część zarzutów oraz nieskuteczności pozostałych, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, na podstawie art. 184 P.p.s.a.