Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2275/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Skarżony organ: Minister Spraw Zagranicznych
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Protokolant specjalista Maria Zawada po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Ministra Spraw Zagranicznych z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę


UZASADNIENIE

M. P. złożył skargę na decyzję Ministra Spraw Zagranicznych nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., wydaną w sprawie o odmowie udostępnienia informacji publicznej, zaskarżając ww. decyzję w całości.

Wnioskiem z dnia [...] września 2016 r. M. P. zwrócił się do Ministerstwa Spraw Zagranicznych (dalej: MSZ) o udzielenie informacji publicznej poprzez przesłanie drogą pocztową na wskazany przez niego adres kopii następujących dokumentów:

1) noty dyplomatycznej przekazanej w dniu [...] marca 2015 r. przez Ministerstwo Spraw Zagranicznych RP do Ambasady Stanów Zjednoczonych Ameryki w [...] o udzielenie gwarancji dla [...] A. a.-R. a.-N. w związku z wyrokiem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia [...] lipca 2014 r. w sprawie A.-N. p. Polsce;

2) dyplomatycznej z dnia [...] kwietnia 2015 r. przekazanej przez Ambasadę Stanów Zjednoczonych Ameryki w [...] do Ministerstwa Spraw Zagranicznych RP w odpowiedzi na notę przekazaną w dniu [...] marca 2015r.;

3) noty dyplomatycznej przekazanej w dniu [...] maja 2015 r. przez Ministerstwo Spraw Zagranicznych RP do Ambasady Stanów Zjednoczonych Ameryki w [...] o udzielenie gwarancji dla [...] A. a.-R. a.-N. w związku z wyrokiem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia [...] lipca 2014 r. w sprawie A. - N. p. Polsce;

4) noty dyplomatycznej z dnia [...] czerwca 2015 r. przekazanej przez Ambasadę Stanów Zjednoczonych Ameryki w [...] do Ministerstwa Spraw Zagranicznych RP w odpowiedzi na notę przekazaną w dniu [...] maja 2015r.;

5) listu Podsekretarza Stanu A. N.-F. do Ambasadora Stanów Zjednoczonych Ameryki w [...] z dnia [...] października 2015 r. w związku z wyrokiem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia [...] lipca 2014 r. w sprawie A.- N. p. Polsce;

6) odpowiedzi udzielonej przez władze Stanów Zjednoczonych Ameryki na list Podsekretarza Stanu A. N.-F. z dnia [...] października 2015 r.

Dyrektor Biura Rzecznika Prasowego MSZ w piśmie do Skarżącego z dnia [...] września 2016 r., nr [...], wskazał, że żądane informacje stanowią korespondencję dyplomatyczną pomiędzy Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Stanów Zjednoczonych i związku z tym nie podlegają upublicznieniu, gdyż nota dyplomatyczna nie jest dokumentem dotyczącym spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Skargą z dnia [...] października 2016 r. M. P. zaskarżył bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych w sprawie zainicjowanej jego wnioskiem z dnia [...] września 2016 r.

Wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie o sygn. akt II SAB/Wa 752/16, stwierdził bezczynność organu i zobowiązał Ministra Spraw Zagranicznych do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] września 2016 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stał się prawomocny od dnia 7 maja 2019 r. wskutek oddalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, sygn. akt I OSK 1992/17, skargi kasacyjnej wywiedzionej przez Ministra Spraw Zagranicznych. Prawomocny wyrok wraz z aktami sprawy został doręczony organowi w dniu [...] sierpnia 2019 r.

Wykonując wyrok sądu administracyjnego, wskutek rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej z dnia [...] września 2016 r. złożonego przez M. P., organ odmówił udostępnienia informacji publicznej w postaci następujących dokumentów:

1) noty dyplomatycznej przekazanej w dniu [...] marca 2015 r. przez Ministerstwo Spraw Zagranicznych RP do Ambasady Stanów Zjednoczonych Ameryki w [...] o udzielenie gwarancji dla [...] A. a.-R. a.-N. w związku z wyrokiem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia [...] lipca 2014 r. w sprawie A.- N. p. Polsce;

2) noty dyplomatycznej z dnia [...] kwietnia 2015 r. przekazanej przez Ambasadę Stanów Zjednoczonych Ameryki w [...] do Ministerstwa Spraw Zagranicznych RP w odpowiedzi na notę przekazaną w dniu [...] marca 2015r.;

3) noty dyplomatycznej przekazanej w dniu [...] maja 2015 r. przez Ministerstwo Spraw Zagranicznych RP do Ambasady Stanów Zjednoczonych Ameryki w [...] o udzielenie gwarancji dla [...] A. a.-R. a.-N. w związku z wyrokiem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia [...] lipca 2014 r. w sprawie A.- N. p. Polsce;

4) noty dyplomatycznej z dnia [...] czerwca 2015 r. przekazanej przez Ambasadę Stanów Zjednoczonych Ameryki w [...] do Ministerstwa Spraw Zagranicznych RP w odpowiedzi na notę przekazaną w dniu [...] maja 2015r.;

5) listu Podsekretarza Stanu A. N.-F. do Ambasadora Stanów Zjednoczonych Ameryki w [...] z dnia [...] października 2015 r. w związku z wyrokiem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia [...] lipca 2014 r. w sprawie A.- N. p. Polsce;

6) odpowiedzi udzielonej przez władze Stanów Zjednoczonych Ameryki na list Podsekretarza Stanu A. N.-F. z dnia [...] października 2015 r.

Organ wskazał, że w świetle ujęcia źródeł regulacji prawnych w zakresie dostępu do informacji, w opinii organu korespondencja dyplomatyczna będąca przedmiotem wniosku M.P., z uwagi na jej formę i treść odnoszącą się do sytuacji o charakterze jednostkowym, nie może zostać udostępniona wnioskodawcy, ponieważ objęta jest tajemnicą korespondencji dyplomatycznej, która uregulowana jest w Konwencji wiedeńskiej o stosunkach dyplomatycznych (Dz.U. z 1965 r., poz. 232).

Jest to ratyfikowana i ogłoszona w Dzienniku Ustaw umowa międzynarodowa wiążąca RP, dotycząca kategorii spraw wymienionych w art. 89 ust. 1 Konstytucji, do której zgodnie z art. 241 ust. 1 Konstytucji stosuje się art. 91 Konstytucji. Przepis ten jednoznacznie rozstrzygnął zasadę pierwszeństwa umów międzynarodowych, spełniających przesłanki określone w art. 89 ust. 1 Konstytucji. Umowa ta, a w konsekwencji wynikający z niej obowiązek przestrzegania przez władze polskie tajemnicy korespondencji dyplomatycznej ma pierwszeństwo przed przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepisy ustawy nie znajdują zastosowania w sprawie w zakresie, w którym ustawy nie da się pogodzić ze wskazaną wyżej umową. W opinii organu w przedmiotowej sprawie obowiązek ochrony tajemnicy korespondencji dyplomatycznej wynikający ze wskazanej umowy międzynarodowej uniemożliwia jej udostępnienie, dlatego też przepisy ustawy nie mogą być w sprawie zastosowane.

Organ podkreślał, iż nawet gdyby przyjąć, że przepisy ustawy w zakresie złożonego wniosku da się pogodzić z wiążącymi RP umowami międzynarodowymi, korespondencja dyplomatyczna będąca przedmiotem wniosku, z uwagi na jej treść odnoszącą się do sytuacji o charakterze jednostkowym, nie może zostać udostępniona wnioskodawcy, ponieważ objęta jest ochroną tajemnicy korespondencji dyplomatycznej, która spełnia w ocenie organu przesłankę innej tajemnicy ustawowo chronionej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W opinii organu prawo do informacji publicznej podlega w tym przypadku ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach zawartych w wiążących RP umowach międzynarodowych, w których uregulowane są kwestie dotyczące tajemnicy korespondencji dyplomatycznej.

M. P. złożył skargę na decyzję Ministra Spraw Zagranicznych nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., wydaną w sprawie o odmowie udostępnienia informacji publicznej, zaskarżając ww. decyzję w całości.

Zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Zagranicznych zarzucał naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2018.1330 tj,, ze zm., dalej jako: "udip") w zw. art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym przyjęciu, że informacje wskazane we wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej korzystają z ochrony na zasadzie przewidzianej dla "innych tajemnic ustawowo chronionych" oraz wadliwym przyjęciu, że wnioskowane informacje, jako odnoszące się do sytuacji jednostkowej, jako noty dyplomatyczne, nie mogą zostać udostępnione będąc objęte tajemnicą korespondencji dyplomatycznej, a w konsekwencji naruszenie art. 10 w zw. z art. 46 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w [...] dnia [...] listopada 1950 r. (dalej: "Konwencja"), polegające na odmowie udostępnienia skarżącemu i pozyskania przez niego informacji dotyczących działań podjętych przez polskie organy władzy publicznej na skutek i w celu wykonania wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu (dalej: "ETPCz") z dnia [...] lipca 2014 r. wydanego w sprawie A.- N. p. Polsce, skarga nr [...], w sytuacji, gdy przestrzeganie i wykonywanie ostatecznych wyroków Trybunału jest obowiązkiem Państw-Stron Konwencji, w tym także Rzeczpospolitej Polskiej.

Zdaniem Skarżącego, powołane przez organ przesłanki nie uzasadniają odmowy udostępnienia wnioskowanej przez niego informacji publicznej. Wnioskowane przez skarżącego informacje nie mieszczą się bowiem w pojęciu "tajemnic ustawowo chronionych", o których mowa w art. 5 ust. 1 udip. Nawet, jeśli uznać prymat unormowań międzynarodowych nad przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, unormowania międzynarodowe nie przewidują dostatecznie jasnej, jednoznacznej i wyraźniej podstawy prawnej umożlwiającej odmowę udostępnienia informacji publicznej. Skarżący podkreśla, że wykładnia obowiązujących przepisów odnoszących się do istnienia ewentualnego zakazu udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej powinna nastąpić w oparciu o konstytucyjną zasadę proporcjonalności. Nie można tracić z pola widzenia również i tej okoliczności, że wnioskowane informacje dotyczą działań podjętych przez władze publiczne na skutek i w celu wykonania wyroku ETPCz wydanego w sprawie A.N.p. Polsce. Przestrzeganie i wykonywanie ostatecznych wyroków Trybunału jest obowiązkiem Państw-Stron Konwencji, w tym władz Rzeczpospolitej Polskiej. Kontrola, w tym społeczna, wykonania tego obowiązku i uzyskanie informacji o stanie wykonania wyroku możliwe jest w drodze dostępu do dokumentów stanowiących informację publiczną.

Skarżący podnosi, iż Konwencja wiedeńska o stosunkach dyplomatycznych posługuje się bardzo ogólną, wręcz blankietową kategorią "nietykalności" wszelkiej korespondencji, archiwum oraz dokumentów. Natomiast, przywołane przez organ uregulowania nie zawierają precyzyjnego, wyraźnego unormowania określającego charakter korespondencji dyplomatycznej, zakres archiwum oraz dokumentów, jak również nie określają przesłanek ochrony tajemnicy takiej korespondencji. Pojęcie "nietykalności" nie spełnia standardu ścisłego, wyraźnego unormowania, pozwalającego w kategoryczny sposób przesądzić, że dokumenty o takim statusie nie podlegają udostępnieniu (upublicznieniu), choćby częściowo, w formie zanonimizowanej czy pod pewnymi warunkami lub obostrzeniami.

Skarżący podkreśla, że samo wstępne i ogólne zakwalifikowanie określonych dokumentów jako stanowiących korespondencję dyplomatyczną nie powinno przesądzać o zakazie ich udostępnienia w określonych uwarunkowaniach, szczególnie jeśli informacje tam zawarte dotyczą relacji dwustronnych i sposobu, w jaki władze polskie wykonują swoje publicznoprawne zadania i obowiązki, związane z implementacją orzeczenia ETPCz. Skarżący zauważa, że wnioskowane przez niego informacje dotyczą nie tylko stricte not dyplomatycznych, ale również korespondencji i listów, skierowanych przez stronę polską. Organ argumentuje m.in., że upublicznienie przez polskie władze not dyplomatycznych, które w rozumieniu strony amerykańskiej objęte są tajemnicą korespondencji dyplomatycznej, stanowiłoby naruszenie zaufania strony amerykańskiej i mogłoby mieć negatywny wpływ na relacje dwustronne. W tym kontekście skarżący podkreśla, że powołane przez organ okoliczności z pewnością mogą mieć doniosłe znaczenie polityczne w sferze stosunków dyplomatycznych Polski ze Stanami Zjednoczonymi. W żadnym jednak wypadku, argumenty natury politycznej nie mogą stanowić podstawy do i uzasadniać ograniczenia realizacji ustawowych i konstytucyjnych uprawnień jednostki, związanych z pozyskiwaniem informacji o działalności organów władzy publicznej.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podniósł dodatkowo, że noty sporządzone przez Ambasadę USA oraz te kierowane do niej przez polskie władze nigdy przez stronę amerykańską nie zostały upublicznione. Zdaniem skarżącego, na uwagę zasługuje fakt, że przedstawiając argumenty dotyczące niemożności udostępnienia konkretnych informacji wnioskowanych przez skarżącego organ w znacznej mierze odwołał się do pewnych utrwalonych praktyk strony amerykańskiej, czy adnotacji na dokumentach, jednocześnie zauważając, że strona polska nie zawarła z USA (w przeciwieństwie do 33 innych państw) umowy dwustronnej o ochronie informacji niejawnych. Taka sytuacja pozostaje w sprzeczności z wymogiem istnienia jasnego, wyraźnego i mającego oparcie w obowiązującym prawie zakazu udostępniania określonych informacji o działalności organów władzy publicznej.

Kolejną okolicznością, mającą uzasadniać odmowę udostępnienia informacji wnioskowanych przez skarżącego i podniesioną przez organ jest okoliczność, że noty dyplomatyczne, których domaga się skarżący dotyczą indywidualnej sytuacji jednostki (sprawy gwarancji dla obywatela [...] A.A.-R. A.-N., iż w stosunku do niego nie zostanie orzeczona ani wykonana kara śmierci), a celem ich skierowania do władz amerykańskich było uzyskanie decyzji właściwych organów administracji USA w odniesieniu do jednostkowej sprawy; noty te nie miały skutków powszechnych i jak wskazuje "postawa" strony amerykańskiej, intencją Ambasady USA było zachowanie ich poufności. Odnośnie do tej argumentacji skarżący podkreśla, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczy i służyć ma weryfikacji tego, jak polskie władze wykonują wyrok ETPCz wydany w sprawie A. N. p. Polsce. W tym wymiarze wniosek skarżącego nie dotyczy jedynie indywidualnej, jednostkowej sprawy - nota bene osoby, którą skarżący reprezentował jako pełnomocnik w postępowaniu przed ETPCz ale dotyczy wykonywania przez władze Rzeczypospolitej Polskiej publicznoprawnych zobowiązań związanych z członkostwem w Radzie Europy i uznaniu jurysdykcji oraz mocy wiążącej wyroków Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Na marginesie skarżący zauważa, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych od lat zauważyć można trwałą linię orzeczniczą, stosownie do której decyzja administracyjna - a więc rozstrzygnięcie wydane w indywidualnej, jednostkowej sprawie posiada walor informacji publicznej (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 15 listopada 2004 r., sygn. akt IV SA/Gl 664/04; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Po 652/07; wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 lutego 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 140/09; wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 marca 2011 r., sygn. akt II SAB/Kr 13/11, wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 lutego 2005 r., sygn. akt I SA 2888/03). W ocenie skarżącego, biorąc pod uwagę konieczność ochrony danych osobowych i prywatności osoby wskazanej we wniosku o udostępnienie publicznej, możliwe byłoby udzielenie informacji częściowej lub w formie zanonimizowanych dokumentów. Tymczasem Organ nie przedstawił żadnych rozważań odnośnie do takiej możliwości, całkowicie je pomijając.

Skarżący wskazywał, że wyrok ETPCz wydany w sprawie A. N.p. Polsce dotychczas nie został wykonany, aktualnie znajduje się w procedurze szczególnego nadzoru nad jego wykonaniem przez Komitet Ministrów Rady Europy. Natomiast, uzyskanie informacji wskazanych we wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest niezbędne dla przeprowadzenia przez skarżącego, jak i przez całe społeczeństwo, kontroli przestrzegania wyroku ETPCz przez polskie władze, poprzez ustalenia zakresu i skutku działań, podjętych w celu jego wykonania. Podkreślenia wymaga, że wykonanie wyroków Trybunału jest obowiązkiem Państw-Stron Konwencji, w tym władz Rzeczpospolitej Polskiej zgodnie z art. 46 Konwencji. Kontrola, w tym społeczna, wykonania tego obowiązku możliwa jest w drodze dostępu do dokumentów stanowiących informację publiczną.

Ministerstwo Spraw Zagranicznych wnosiło o oddalenie skargi w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie czy organ prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też postępowania – sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Natomiast w żadnym razie sąd nie jest władny by samodzielnie rozstrzygnąć indywidualną sprawę w zastępstwie organu administracyjnego.

Kontrolując sprawę w ramach wskazanych wyżej kompetencji, Sąd uznał, iż skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w jej art. 6 ustawy. W świetle tego przepisu informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są nimi zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Jednocześnie na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, władza publiczna lub inny podmiot w niej wskazany obowiązany jest do udzielenia żądanej informacji publicznej, która jest w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 ustawy), w sposób i formie wskazanej we wniosku bądź do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia w oparciu o art. 16 tej ustawy.

Wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie o sygn. akt II SAB/Wa 752/16, stwierdził bezczynność organu i zobowiązał Ministra Spraw Zagranicznych do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] września 2016 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w zakresie informacji o polityce wewnętrznej i zagranicznej chodzi o szeroko rozumianą politykę administracyjna, tj. praktyczną i rzeczywistą działalność organów władzy i administracji publicznej w zakresie kształtowania oraz wykonywania określonych zadań na rzecz państwa i jego obywateli (vide: M. Bernaczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda, Biuletyn Informacji Publicznej. Informatyzacja administracji, Wrocław 2005r., s. 167). Zatem obowiązek udostępniania informacji w tym zakresie dotyczy Prezydenta RP, Prezesa Rady Ministrów, a w zakresie polityki zagranicznej Ministra Spraw Zagranicznych. Reasumując, żądane przez skarżącego dokumenty, w tym noty dyplomatyczne odnoszące się do sfery faktów, stanowią informację publiczną i tym samym została spełniona przesłanka przedmiotowa ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd oceniając stan faktyczny sprawy stwierdził, że w przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej – a za taką Sąd uznał informację żądaną – właściwą formą jest wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia. Sąd uznał zatem, że Minister Spraw Zagranicznych pozostawał w bezczynności, bowiem nie rozpatrzył w sposób prawidłowy wniosku na zasadach i w trybie przepisów u.d.i.p. Skutecznego zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w niniejszej sprawie zaś nie postawiono (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 marca 2019r., sygn. akt I OSK 2499/16).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela stanowisko, iż nie byłby uprawniony generalny i bezwarunkowy pogląd, zgodnie z którym w każdym przypadku noty dyplomatyczne należałoby traktować jako takie dokumenty urzędowe, których nie tylko treść, ale i postać podlega bezwzględnemu udostępnianiu w trybie u.d.i.p. Należy mieć na uwadze, że kwalifikacja informacji jako publicznej nie wynika wyłącznie z samego uznania dokumentu za urzędowy. Co do zasady dokument urzędowy zawiera informację publiczną a jej treść winna być udostępniana publicznie, czy to z urzędu czy w trybie wnioskowym w oparciu o przepisy u.d.i.p. Niemniej jednak nie można tracić z pola widzenia, że przedmiotem żądania wniosku o udostępnienie informacji jest zawsze informacja publiczna, a więc istotą jest uzyskanie informacji o wiedzy, działalności, zamierzeniach organów władzy publicznej. Nie można więc generalnie wywodzić, że każda nota dyplomatyczna będzie zawierać treść, której udostępnienia można domagać się z powołaniem się na dostęp do informacji publicznej. Kwestie udostępnienia dokumentów, nie ich treści, lecz formy, również winny być badane indywidualnie w każdym przypadku, nie każdy bowiem dokument wytworzony przez władzę publiczną będzie z założenia zawierał informację o sprawach publicznych, bądź informację publiczną podlegającą udostepnieniu w całości lub w części. W kontekście not dyplomatycznych nie można tracić z pola widzenia sytuacji, gdy noty te kierowane są w związku z koniecznością udzielenia gwarancji dyplomatycznych osobie prywatnej, co nie wyłącza możliwości domagania się informacji o działalności organów w sprawie, nie musi jednak oznaczać konieczności udostępnienia pełnej treści noty dyplomatycznej (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do wyroku z dnia 8 marca 2019r., sygn. akt I OSK 2499/16).

W nawiązaniu do wskazanej wyżej wykładni Naczelnego Sądu Administracyjnego należy podzielić stanowisko organu, iż obowiązek udostępnienia informacji publicznej nie ma charakteru bezwzględnego i podlega ograniczeniom na zasadach określonych w art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Ponadto, problematyka udostępniania opinii publicznej dokumentów jest uregulowana w ratyfikowanych przez RP umowach międzynarodowych. Zgodnie z art. 91 ust. 2 Konstytucji RP umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową.

Przy czym strona polska nie zawarła z USA (w przeciwieństwie do 33 innych państw) umowy dwustronnej o ochronie informacji niejawnych. Powyższe nie powoduje jednak pełnej dowolności w ujawnianiu informacji na poziomie not dyplomatycznych, między obu państwami. Przedstawiając argumenty dotyczące niemożności udostępnienia konkretnych informacji wnioskowanych przez skarżącego organ w znacznej mierze odwołał się do pewnych utrwalonych praktyk strony amerykańskiej, czy adnotacji na dokumentach, co jest jednym z argumentów potrzeby daleko posuniętej ochrony tego typu informacji. Ponadto, świetle ujęcia źródeł regulacji prawnych w zakresie dostępu do informacji, korespondencja dyplomatyczna będąca przedmiotem wniosku, z uwagi na jej formę i treść odnosi się do sytuacji o charakterze jednostkowym i nie mogła zostać udostępniona wnioskodawcy, ponieważ objęta jest tajemnicą korespondencji dyplomatycznej.

Prawo do reprezentowania państwa bez konieczności przedstawienia odpowiednich pełnomocnictw przysługuje wyłącznie głowom państw, szefom rządów i ministrom spraw zagranicznych. Te trzy kategorie przedstawicieli państwa są jedynymi upoważnionymi do wymiany korespondencji dyplomatycznej, którą przygotowuje dla nich i prowadzi w ich imieniu Protokół Dyplomatyczny. Pisma, które kierują do swych odpowiedników, mogą dotyczyć wszystkich aspektów stosunków łączących ich państwa. Natomiast wszelkie inne osoby muszą być upoważnione ich pisemnym pełnomocnictwem, czyli przedstawione lub uwierzytelnione władzom obcego państwa ich dokumentem autentycznym. Instytucjami państwa uprawnionymi do prowadzenia korespondencji dyplomatycznej jest Ministerstwo Spraw Zagranicznych oraz sieć jego przedstawicielstw dyplomatycznych na całym świecie (zasada wprowadzona jeszcze w czasach Rewolucji francuskiej, potwierdzona następnie dekretem Napoleona z 29 grudnia 1810 roku, że cała korespondencja władz państwowych z przedstawicielami dyplomatycznymi państw obcych musi być prowadzona wyłącznie za pośrednictwem Ministerstwa Spraw Zagranicznych. Otrzymana korespondencja musiała być przekazywana w ciągu 24 godzin do MSZ, które uprawniono do udzielania odpowiedzi. Przyjęta zasada gwarantowała spójność i konieczną koordynację polityki zagranicznej - jako taka nie straciła aktualności i nadal obowiązuje).

Najbardziej powszechną formę korespondencji dyplomatycznej stanowią noty, które uważa się nawet za korespondencję dyplomatyczną w najwęższym i najściślejszym znaczeniu słowa. Noty dyplomatyczne kierują do siebie ministerstwa spraw zagranicznych w państwach przyjmujących i akredytowane w nich przedstawicielstwa dyplomatyczne, organizacje międzynarodowe ze stałymi przedstawicielstwami państw członkowskich i pomiędzy sobą ambasady działające w tej samej stolicy (źródło: grocjusz.edu.pl/Materials/_archiwum/archiwum2011/...).

Należy przy tym podzielić pogląd organu, iż z prawa międzynarodowego publicznego wynika obowiązek nieupubliczniania not dyplomatycznych, o ile nie są to noty dotyczące ściśle określonych spraw publicznych (przeznaczone do upublicznienia ze względu na treść i formę). Obowiązek ten przestrzegany jest przez państwa i znajduje umocowanie w zasada suwerennej równości państw. Jest to jedna z podstawowych zasad prawa międzynarodowego, zasada mająca charakter bezwzględnie obowiązujący (tj. ius cogens). Została ona w sposób wyraźny wyrażona w Karcie Narodów Zjednoczonych ratyfikowanej przez Polskę i ogłoszonej w Dzienniku Ustaw (Dz.U. 1947 nr 23 poz. 90) oraz w innych powszechnie przyjętych dokumentach rangi międzynarodowej. Zasada suwerennej równości wymaga od organów Polski poszanowania poufności korespondencji dyplomatycznej prowadzonej z innymi podmiotami prawa międzynarodowego, w tym z państwami. Należy zauważyć, że w międzynarodowej przestrzeni publicznej brak jest swobodnego dostępu do not dyplomatycznych i innej korespondencji dyplomatycznej sporządzanej przez poszczególne państwa. Obowiązek nieupublicznienia not dyplomatycznych będących podstawowym sposobem komunikacji pomiędzy suwerennymi państwami wynika z faktu, że jest to sposób, w jaki państwa mogą pomiędzy sobą wymieniać informacje o charakterze wrażliwym w przypadku, gdy nie obowiązują pomiędzy nimi umowy dwustronne w zakresie ochrony informacji niejawnych. Według stanu na dzień [...] sierpnia 2019 r. Polska zawarła takie umowy z 33 państwami. Nie zawarto takiej umowy ze Stanami Zjednoczonymi Ameryki. Strona amerykańska nie publikuje not dyplomatycznych wymienianych z innymi państwami, które nie stanowią umów międzynarodowych. Słusznie przy tym organ podkreślił, że w okolicznościach sprawy będącej przedmiotem rozstrzygnięcia, nota Ambasady USA z dnia [...] czerwca 2015 r. opatrzona została oznaczeniem "confidential" (poufne). Czyli przyjmując odpowiednik krajowy, dokument stanowi korespondencję niejawną z klauzulą "poufne" (kolejne klauzule to: "tajne" i "ściśle tajne", ustawa z dnia [...] sierpnia 2010r. o ochronie informacji niejawnych, t.j. Dz. U. z 2019r., poz.742). Przy czym USA posługuje się podobnymi oznaczeniami dokumentów niejawnych. Podstawowe dokumenty niejawne oznaczone są poprzez określenie confidential (poufne), następnie secret (tajne), top secret (ściśle tajne), te ostanie mogą być opatrzone dodatkową klauzulą TS/SCI (top secret/sensitive compartmented information). Sąd nie ma zatem żadnej wątpliwości, że nadanie przez władze USA wspomnianej klauzuli (confidential-poufne) wyklucza udostępnienie noty z dnia [...] czerwca 2015r. w trybie dostępu do informacji publicznej. Nie można bowiem tracić z pola widzenia okoliczności, iż noty dyplomatyczne stanowią formę korespondencji pomiędzy suwerennymi państwami. Jeśli jedno z tych państw opatrzy notę certyfikatem dokumentu niejawnego, nie ma możliwości upublicznienia noty. Wynika to z poszanowania zasady równości państw będących stroną korespondencji oraz z zasady poszanowania woli jednej ze stron takiej korespondencji.

Prawidłowo wskazał organ, że obowiązek nieupubliczniania not dyplomatycznych wynika też z potrzeby ochrony informacji, które są w nich zawarte. Noty dyplomatyczne zawierają często informacje o charakterze wrażliwym, w tym: informacje dotyczące sytuacji indywidualnych, informacje powodujące konieczność podjęcia przez ich adresata decyzji jednostkowej bądź informacje objęte ochroną danych osobowych, informacje dotyczące kwestii bezpieczeństwa oraz informacje dotyczące sytuacji wewnętrznej państwa przyjmującego lub wysyłającego. We wskazanych powyżej przypadkach dotyczących sytuacji indywidualnych, kwestii bezpieczeństwa oraz spraw wewnętrznych zasada suwerennej równości państw oraz wzajemnego zaufania i ochrony relacji dwustronnych nakazują, by noty dyplomatyczne nie były upublicznione.

W przedmiotowym postępowaniu noty dyplomatyczne, których udostępniania domaga się wnioskodawca wymienione zostały między rządem Rzeczpospolitej Polskiej a rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki w sprawie gwarancji dla obywatela [...] A. A.-R. A.-N. w ramach procedury wykonania wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia [...] lipca 2014 r. w sprawie A. N. p. Polsce. W notach tych, zgodnie z informacją udzieloną przez organ wnioskodawcy, władze polskie zwróciły się do Ambasady Stanów Zjednoczonych Ameryki w [...] o przekazanie Departamentowi Stanu Stanów

Zjednoczonych Ameryki wniosku Ministerstwa Spraw Zagranicznych o udzielenie gwarancji, iż w stosunku do skarżącego A. N. podlegającego jurysdykcji Stanów Zjednoczonych Ameryki nie zostanie orzeczona ani wykonana kara śmierci. Tym samym noty te dotyczyły indywidualnej sytuacji jednostki, a celem ich skierowania do władz amerykańskich było uzyskanie decyzji właściwych organów administracji USA w odniesieniu do jednostkowej sprawy. Noty te nie miały skutków powszechnych. Od wyżej wymienionych not dyplomatycznych należy odróżnić noty dyplomatyczne zawierające informacje o charakterze powszechnym wywierające różnego rodzaju skutki, w tym skutki prawne. W takich przypadkach praktyką państw jest upublicznianie ich treści. Obowiązek publikowania not dyplomatycznych wynika wtedy zarówno z prawa krajowego, jak też z prawa międzynarodowego i stanowi realizację postulatu jawności zawierania umów międzynarodowych.

Skarżący wnosił również o udostępnienie listu Podsekretarza Stanu A.N.-F. do Ambasadora Stanów Zjednoczonych Ameryki w [...] z dnia [...] października 2015 r. w związku z wyrokiem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia [...] lipca 2014 r. w sprawie A. N. p. Polsce oraz odpowiedzi udzielonej przez władze Stanów Zjednoczonych Ameryki na list Podsekretarza Stanu A. N.-F. z dnia [...] października 2015 r.

Na podstawie art. 9 Konstytucji RP władze polskie mają obowiązek przestrzegania prawa międzynarodowego. Treść żądanej korespondencji dyplomatycznej dotyczyła podjęcia przez władze USA indywidualnych decyzji w odniesieniu do wskazanej osoby. Ograniczenie w prawie dostępu do informacji publicznej poprzez nieudostępnienie korespondencji dyplomatycznej ma charakter jedynie częściowy, ponieważ odnosi do korespondencji dotyczącej działań władz publicznych nie wywierających powszechnych skutków prawnych. Taki charakter działań odnosi się do realizacji wyroku ETPCz w sprawie A. N. p. Polsce. Skarżący podnosił, iż wniosek nie dotyczy jedynie indywidualnej, jednostkowej sprawy ale dotyczy wykonywania przez władze Rzeczypospolitej Polskiej publicznoprawnych zobowiązań związanych z członkostwem w Radzie Europy i uznaniu jurysdykcji oraz mocy wiążącej wyroków Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Nie sposób się z tym zgodzić, gdyż skarżący reprezentował A. a.-R. a.-N. przed Europejskim Trybunałem Praw Człowieka a żądana informacja publiczna dotyczy tej właśnie sprawy (sprawa A. N. p. Polsce). Korzystanie z trybu dostępu do informacji publicznej nie może natomiast zastępczo służyć pozyskiwaniu informacji na potrzeby danego postępowania. Zwłaszcza, że w zakresie realizacji wyroku ETPCz funkcjonują procedury pozwalające na weryfikacje tych kwestii. Nie jest zatem wykluczone, że realizując ten tryb procesowy działania w indywidulanej sprawie, wnioskodawca (jako pełnomocnik A. a.-R. a.-N.) uzyskał informacje zakresowo zbliżone, do tych których domaga się we wniosku. Przedmiotem wniosku jest zatem realizacja indywidualnych interesów osoby, którą wnioskodawca reprezentuje jako pełnomocnik. Wobec tego pismo takie nie dotyczy sprawy publicznej sensu stricto i nie powinno być udostępniane w trybie u.d.i.p. Nie można bowiem przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w sprawie, w której wnioskodawca występuje jako pełnomocnik. Z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny, a nie subiektywny, przejawiający się w dbałości o interesy strony, która pełnomocnik reprezentuje (por. wyroki NSA: z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt I OSK 1359/18 oraz z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1889/17). Podkreślenia również wymaga, iż prawo skarżącego do informacji zostało zrealizowane poprzez przedłożenie przez organ informacji o treści przedmiotowej korespondencji dyplomatycznej oraz nieograniczoną możliwość zapoznania się z dokumentacją przedkładaną przez rząd w procedurze wykonywania orzeczeń Europejskiego Trybunału Praw Człowieka do Komitetu Ministrów Rady Europy.

W przedmiotowej sprawie została zatem spełniona przesłanka wystąpienia innej tajemnicy ustawowo chronionej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, co stanowi podstawę do odmowy udostępnienia informacji publicznej w postaci przekazania ww. dokumentów.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę.