Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 918/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2017-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 147, art. 3 § 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 6 ust. 1, art. 11, art. 11a, art. 33
journal: Dz.U. 2013 poz 856
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jednolity
article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek -Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Stalowej Woli na uchwałę Rady Miejskiej w Zaklikowie z dnia 24 lutego 2017 r. nr XXXIII/185/2017 w przedmiocie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Zaklików w 2017 roku" stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały wraz z załącznikiem.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Stalowej Woli jest uchwała Rady Miejskiej w Zaklikowie z dnia 24 lutego 2017 r. nr XXXIII/185/2017 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Zaklików w roku 2017".

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą uchwałę przedstawia się następująco:

W dniu 8 marca 2017 r. Rada Miejska w Zaklikowie przyjęła "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Zaklików w roku 2017", w brzmieniu określonym w załączniku od uchwały – jak podała – po zasięgnięciu opinii Powiatowego Lekarza Weterynarii w Stalowej Woli, Stowarzyszenia Przyjaciół Zwierząt "Futrzak" w Stalowej Woli i Kół Łowieckich dzierżawiących obwody łowieckie na terenie Gminy (§ 1 uchwały). Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Zaklikowa (§ 2 uchwały). Powyższa uchwała jako akt prawa miejscowego została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego z dnia 8 marca 2017 r. pod pozycją 931 i zgodnie z § 3 weszła w życie po upływie 14 dniu od dnia jej ogłoszenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Prokurator Prokuratury Rejonowej w Stalowej Woli wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art. 7 Konstytucji RP i art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt poprzez:

1. wskazanie w § 3 załącznika do uchwały, celów uchwalenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, poprzez częściowe powtórzenie ustawowej regulacji w tym zakresie oraz wskazania tych celów, które wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego;

2. niesprecyzowanie w § 6 załącznika do uchwały zagadnień dotyczących opieki nad wolno żyjącymi kotami, niewskazanie konkretnych miejsc dokarmiania kotów oraz niewskazanie ile środków pieniężnych na ten cel będzie przeznaczonych, nie wskazanie schroniska w jakim dokonywana będzie ich sterylizacja lub kastracja,

3. uzależnienie w § 7 pkt. 5 załącznika wydania zwierzęcia odłowionego osobie, która udowodni swoje prawo własności, od pokrycia kosztów poniesionych przez Gminę a związanych z odłowieniem, opieką weterynaryjną, przewiezieniem i umieszczeniem zwierzęcia w schronisku;

4. wskazanie w § 8 pkt. 2 załącznika do uchwały , że zabieg sterylizacji i usypiania ślepych miotów będzie mógł być wykonany w zakładzie leczniczym dla zwierząt, podczas gdy ustawa wskazuje, że sterylizacja i kastracja zwierząt ma się odbywać w schroniskach dla zwierząt;

5. zapewnienie w § 10 załącznika do uchwały usypiania wyłącznie ślepych miotów psów i kotów, co do których nie ma możliwości zapewnienia właścicieli, podczas gdy ustawa nie daje upoważnienia do takiego ograniczenia,

6. zamieszczenie w §2 pkt. 4 i § 13 załącznika do uchwały postanowień dotyczących edukacji mieszkańców w zakresie opieki nad zwierzętami.

Prokurator wskazał, że zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy, zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom należy do zadań własnych gminy. W myśl art. 11a ust. 1 ustawy, rada gminy wypełniając obowiązek wynikający z art. 11 ust. 1, określa w drodze uchwały, corocznie do 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.

Stosownie do ust. 2 tego artykułu, program o którym mowa w ust. 1, obejmuje:

1) zapewnienie opieki zwierzętom bezdomnym w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami i ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schronisku dla zwierząt

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienie miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Stosownie do treści art. 11a ust. 4 ustawy, realizacja zadań opisanych w ust. 2 pkt. 3 do 6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. W świetle powyższego, nie może budzić wątpliwości konieczność wskazania w uchwale podmiotów realizujących wymienione w programie zadania.

Zdaniem Prokuratora, wykładnia celowościowa przepisu 11a ustawy prowadzi do wniosku, że dla skutecznej realizacji zadań własnych gminy polegających na zapewnieniu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz ich wyłapywaniu, właściwym jest określenie w sposób konkretny sposobu realizacji tych zadań. Stąd też uchwała podejmowana na podstawie art. 11a ustawy, powinna zawierać elementy wskazane w art. 11a ust. 1 pkt.1-8, jako obligatoryjne i ze skonkretyzowaniem ich treści, jak tez wskazywać sposób postępowania w określonych sytuacjach, podmioty odpowiedzialne za realizację poszczególnych zadań, sposób i źródła finansowania (art. 11a ust. 5 ustawy). Prokurator podał, że krótki (roczny) termin obowiązywania programu przemawia za skonkretyzowaniem jego treści, a nie nadawaniu mu ogólnych ram i planów, które dopiero wymagałyby konkretyzacji.

Zdaniem skarżącego, za nieprawidłowe uznać należy wskazanie w § 3 załącznika do uchwały, zadań programu, poprzez częściowe powtórzenie ustawowej regulacji w tym zakresie a nadto, wskazanie tych celów, które wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego. Prokurator podniósł, że wymienione w art. 11 ustawy o ochronie zwierząt elementy, mają charakter wyczerpujący. Nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione. W tej mierze unormowana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności wymaga, by materia regulowana wydanym aktem normatywnym (aktem prawa miejscowego) wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Oznacza to, że każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej, a więc stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia.

Prokurator wskazał, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc me są wydawane w celu wykonania ustawy tak jak rozporządzenie w rozumieniu art. 92 Konstytucji KP (wyrok NSA z dnia 18 września 2012 r. II OSK 1524/12). Zdaniem skarżącego, w świetle poczynionych uwag, za niezgodne ze wskazanymi wyżej przepisami należy uznać wszelkie odstępstwa w programie od granic upoważnienia ustawowego, a więc od katalogu spraw enumeratywnie wymienionych w art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, a przekazanych do unormowania w programie. Uchwalając akt prawa miejscowego organ stanowiący gminy musi mieć na względzie, iż akt ten winien być wydany nie tylko na podstawie ustawy, ale i w granicach w mej przewidzianych (wyrok NSA z 2 lutego 2014 r. II OSK 3132/13). Prokurator podał, że w omawianym aspekcie powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja oraz uzupełnienie przez przepisy stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego jest niezgodne z zasadami legislacji i stanowi wykroczenie poza zakres ustawowego upoważnienia. Uchwała rady gminy me może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała narusza bowiem praw sposób istotny i jako taka pozostaje nieważna. W ocenie skarżącego, zawsze tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące. Uchwała organu gminy nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (np. wyroki NSA z 14 października 1999 r. II SA/Wr 1179/98; z 16 czerwca 1992 r., II SA 99/92 - ONSA 1993/2/44; z 20 sierpnia 1996 r., SA/Wr 2761/95; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 stycznia 2001 r., III RN 40/00).

Prokurator wskazał, że w Programie nie sprecyzowano także należycie zagadnień, dotyczących opieki nad wolnożyjącymi kotami, nie wskazano konkretnych miejsc dokarmiania kotów, nie wskazano ile środków pieniężnych na ten cel będzie przeznaczonych. Przepis § 6 załącznika do uchwały reguluje te kwestie ogólnikowo, nie wskazuje konkretnego sposobu działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące, określenia listy społecznych opiekunów, miejsc i częstotliwości dokarmiania kotów. Zdaniem skarżącego, zapis ten nie jest dostatecznie konkretny. Tymczasem Program - co wielokrotnie i zgodnie podkreśla się w orzecznictwie, mając na uwadze celowościową wykładnię art. 11a ustawy o ochronie zwierząt – musi być dostosowany do warunków i okoliczności występujących oraz przewidywanych w danym roku i nie można mu nadawać charakteru ogólnych ram, które dopiero wymagałyby dalszej konkretyzacji. Stąd tak silnie akcentuje się, że wykonawczy charakter aktu nie zostanie zachowany, jeżeli pominie się w nim konkretne podmioty realizujące zadania w nim przewidziane, czy podmioty realizujące dokarmianie zwierząt, albo też nie wskaże się konkretnych miejsc dokarmiania zwierząt (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 676/14, wyrok WSA w Opolu z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Op 247/14; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 389/14, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 11 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1344/15 , Wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim SA /GO 117/17).

W ocenie Prokuratora, za nieprawidłowe uznać trzeba także, uzależnienie w § 7 pkt. 5 załącznika - wydania zwierzęcia odłowionego osobie, która udowodni swoje prawo własności, od pokrycia kosztów poniesionych przez Gminę a związanych z odłowieniem, opieką weterynaryjną, przewiezieniem i umieszczeniem zwierzęcia w schronisku. Skarżąca wskazał, że zgodnie z art. 11a ust. 5 koszty realizacji programu ponosi gmina, a w programie wskazuje się wysokość środków na jego realizację. Stąd brak podstaw do żądania przez gminę pokrycia tych kosztów przez właściciela.

Nadto – zdaniem Prokuratora – za nieprawidłowe uznać należy użycie w § 7 pojęcia "zwierzę odłowione" gdyż regulacje zawarte w ustawie o ochronie zwierząt, dotyczą zwierząt bezdomnych (wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 kwietnia 2016 r., II SA /Kr 105/16). Niewłaściwie też w § 8 pkt. 2 załącznika do uchwały, wskazano, że zabieg sterylizacji i usypiania ślepych miotów będzie mógł być wykonany w zakładzie leczniczym dla zwierząt, podczas gdy ustawa wprost stanowi, że sterylizacja i kastracja zwierząt ma się odbywać w schroniskach dla zwierząt. Skarżący podniósł, że z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego wprowadzono w § 10 załącznika do uchwały zawarto obwarowania związane z usypianiem ślepych miotów zwierząt, wyłącznie do ślepych miotów psów i kotów, co do których nie ma możliwości zapewnienia właścicieli, podczas gdy ustawa nie daje upoważnienia do takiego ograniczenia.

Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje zapewnienie usypiania ślepych miotów. Powyższa regulacja nie daje zatem upoważnienia do tego, aby zawężać zapewnienie usypiania ślepych miotów jedynie do psów lub kotów co do których nie ma możliwości zapewnienia dla nich właścicieli, tak jak uczyniła w zaskarżonej uchwale Rada Miejska w Zaklikowie. Podobnie, z przyczyn już wyżej opisanych, za nieprawidłowe i wykraczające poza granice upoważnienia ustawowego uznać trzeba zamieszczenie w § 2 pkt. 4 i § 13 załącznika do uchwały, postanowień dotyczących edukacji mieszkańców w zakresie opieki nad zwierzętami.

Prokurator wskazał końcowo, że skoro przedstawione naruszenie prawa jest istotne, zasadny jest wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Rada Miejska wskazała, że podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowiły art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (u.s.g.), oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (u.o.z.). W uchwale wskazano cele, sposoby ich realizacji, zadania programu oraz realizatorów programu.

Skarżony organ podniósł, że nie podziela zasadności zarzutów stawianych w skardze z dnia 25 sierpnia 2017 r. Organ podał, że podejmując przedmiotową uchwałę nie dopuścił się kwalifikowanego naruszenia prawa, tym samym brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały

Odnośnie do zarzutu niesprecyzowania w Programie (§ 6) zagadnień dotyczących opieki nad wolno żyjącymi kotami oraz niewskazania konkretnych miejsc ich dokarmiania i nie określenie wysokości środków finansowych przeznaczonych na ten cel, Rada Miejska podniosła, że uchwała nie określa miejsc na dokarmianie wolnożyjących kotów. Zapis ten jest adekwatny do realiów panujących w gminie wiejskiej, gdzie praktycznie nie spotyka się wolnożyjących kotów, zatem nie jest możliwe określenie w uchwale miejsc ich dokarmiania bowiem działania takie są podejmowane niezwykle sporadycznie i w miejscach, w których pojawi się takie zwierzę (w gminach wiejskich brak jest skupisk wolnożyjących kotów, co nie pozwala na określenie miejsc ich dokarmiania już na etapie uchwalania Programu). Z tych samych powodów uchwała nie określa wysokości środków przeznaczonych na ten cel bowiem jest nikłe prawdopodobieństwo, iż tak potrzeba wyniknie w danym roku. Zdaniem organu, rezerwowanie środków na dokarmianie wolnożyjących kotów już w uchwale przyjmującej program blokowałoby wykorzystanie tych środków na realizację innych celów programu.

Odnośnie do zarzutu dotyczącego użycia w Programie § 7 pojęcia "odłowione zwierzę", organ podał, że w jego ocenie regulacja § 7 skarżonej uchwały jest w pełni zgodna z prawem i wprost koresponduje z innymi regulacjami prawnym. Zapis § 7 uchwały mówiący o "akcjach" odławiania zwierząt nie rodzi wątpliwości, że skarżony organ przewidział okresowe wyłapywanie bezdomnych zwierząt.

Odnośnie do zarzutu zamieszczenia w § 2 pkt. 4 i § 13 Programu postanowień dotyczących edukacji mieszkańców w zakresie przeciwdziałania bezdomności i walce z bezdomnością zwierząt, organ podał, że przywołane przez skarżącego orzeczenie WSA w Gorzowie Wielkopolskim (II SA/Go 134/17), zapadłe w poprzednim stanie prawnym, jest oczywiście nieadekwatne do stawianego przez skarżącego zarzutu. Organ wskazał, że ustawa o ochronie zwierząt daje organom gminy możliwość poszerzenia zakresu przedmiotowego Programu.

Odnośnie do zarzutu dotyczącego ograniczenia usypiania ślepych miotów zwierząt (Rozdz. V - w § 10 załącznika do Programu), organ podniósł, że uregulowanie to ma zastosowanie wyłącznie do tych miotów, co do których nie ma możliwości zapewnienia właściciela. W ocenie skarżonego organu, zapis § 10 uchwały nie narusza postanowień art. 11a u.o.z., a nadto w pełni realizuje ideę Programu jaką jest opieka nad bezdomnymi zwierzętami i zapobieganie bezdomności zwierząt, a nie ograniczanie ich populacji poprzez nieograniczone usypianie ślepych miotów.

Odnośnie do zarzutu dotyczącego zabiegu sterylizacji i kastracji usypiania ślepych miotów będzie mógł być wykonany w zakładzie leczniczym dla zwierząt, organ podał, że intencją ustawodawcy - poprzez przepis art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z., było obligatoryjne poddanie zabiegom sterylizacji albo kastracji zwierząt przebywających w schroniskach dla zwierząt dla zapobieżenia niekontrolowanemu rozmnażaniu się tych zwierząt, a nie wprowadzenie nakazu dokonywania takich zabiegów wyłącznie w schroniskach dla zwierząt.

Końcowo organ zauważył, że naruszenie zasad techniki legislacyjnej w zakresie redagowania zaskarżonej uchwały nie stanowi nie stanowi kwalifikowanego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem jej nieważności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Skarga w przedmiotowej sprawie zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty skargi są uzasadnione.

Sąd administracyjny pozostając związany kryterium legalności oraz nie będąc związany granicami skargi, w tym podniesionymi w niej zarzutami, jest upoważniony w toku kontroli przedmiotu zaskarżenia do uwzględnienia z urzędu wszelkich stwierdzonych naruszeń prawa oraz do ich sankcjonowania w granicach wyznaczonych w art. 145-150 p.p.s.a. lub w przepisach szczególnych.

Uwzględnienie skargi na akt prawa miejscowego organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego polega zasadniczo na stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu w całości albo w części, chyba że przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności (art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności – w odniesieniu do gminnych aktów prawa miejscowego – wynika przede wszystkim z art. 91 ust. 4 w zw. z art. 93 ust. 1 p.p.s.a. Powyższe przepisy stanowią, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W takich wypadkach sąd administracyjny uwzględnia skargę poprzez stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa w całości albo w części.

Oceniając legalność zaskarżonej uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, Sąd uznał – niezależnie od zasadności części zarzutów skargi – że skarżony organ podejmując powyższą uchwałę naruszył w sposób istotny prawo poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie regulacji materialnoprawnych wyższego stopnia. Jakkolwiek stwierdzone naruszenia prawa odnoszą się jedynie do części przepisów kontrolowanego aktu, to jednak w ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie uznano za niewystarczające stwierdzenie nieważności uchwały w części. Wadliwe przepisy uchwały mają bowiem znaczenie zasadnicze dla całej konstrukcji uchwały o przyjęciu programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt i są nierozerwalnie związane z jej treścią. W konsekwencji stwierdzenie nieważności uchwały jedynie w części nie przywróciłoby w pełni stanu zgodnego z prawem, gdyż kontrolowana uchwała pozbawiona unieważnionych przepisów nie mogłaby w pozostałym zakresie samodzielnie funkcjonować w porządku prawnym jako program, o którym mowa w art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (u.o.z.). Konieczne zatem stało się stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Stwierdzone naruszenia prawa o istotnym charakterze dotyczą następujących unormowań programowych:

1. § 4 pkt. 3, 5 i 8, § 6 ust. 2, § 9 pkt b) oraz § 13 poprzez brak koniecznej konkretyzacji podmiotowej programu w zakresie adresatów uprawnionych lub zobowiązanych do jego realizacji.

Ponieważ program jest aktem normatywnym (aktem prawa miejscowego), dlatego konkretyzacja ustawy musi być na tyle kompletna i precyzyjna, aby nie było wątpliwości co do tego, kto, w jakich warunkach i w jakim zakresie staje się adresatem treści normatywnej wynikającej z przedmiotowego programu. Nie jest zatem wystarczające wskazanie, że realizacją programu zajmują się bliżej nieokreślone szkoły (pkt 3), organizacje społeczne, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt (pkt 5), osoby fizyczne (pkt 8), "media, organizacje społeczne" (§ 9 pkt b), "społeczny opiekun kotów" (§ 6 ust. 2) oraz "organizacje pozarządowe i inne instytucje" (§ 13). Konieczne jest zatem wskazanie wyczerpującego katalogu cech podmiotu określonego generalnie (także poprzez definicję legalną, np. "mediów" lub "społecznych opiekunów kotów") albo wskazanie indywidulanych podmiotów, które z dniem wejścia w życie aktu prawa miejscowego staną się adresatami norm wynikających z jego treści.

2. § 4, § 6 ust. 2, § 9 , § 10 ust. 2, § 12, § 13 poprzez niedokonanie koniecznej konkretyzacji zakresu i sposobu realizacji zadań i celów programu przez jego adresatów.

Program, o którym mowa w art. 11a u.o.z., jako akt prawa miejscowego konkretyzujący i wykonujący ustawę, musi zostać wyposażony w cechę wystarczającej szczegółowości, konkretności oraz precyzyjności, aby można było uznać, że ustawowa norma upoważniająca do jego ustanowienia nie została wykonana w sposób pozorny lub nieefektywny. Postanowienia programu określające sposoby realizacji zadań i celów programu muszą zatem zawierać treść, z której wynikają dające się skonkretyzować zachowania adresatów programu zarówno co do okoliczności faktycznych podejmowanych działań, jak i ich czasu, miejsca lub innych warunków.

Nie jest w szczególności wystarczające wskazanie, że szkoły "prowadzą edukację dzieci i młodzieży w zakresie humanitarnego traktowania zwierząt i sposobów zapobiegania ich bezdomności" (§ 4 pkt 3), gdyż tego rodzaju przepis nie jest dostatecznie określony, to znaczy nie wskazuje on: kto, w jakiej formie, w jakim terminie będzie prowadził działalność edukacyjną w ramach kształcenia powszechnego w szkołach. Ponadto adresatem obowiązku powinny być określone podmioty (np. nauczyciele, dyrektorzy szkół), a nie "szkoły" jako gminne jednostki organizacyjne.

Również przepisy dotyczące opieki nad "wolno żyjącymi kotami" i ich dokarmiania nie spełniają warunku koniecznej określoności aktu normatywnego o charakterze wykonawczym i konkretyzującym względem ustawy. Nie określono przede wszystkim sposobu ustalenia miejsc, gdzie przebywają "wolno żyjące koty" i podmiotu zobowiązanego do wykonania powyższego obowiązku. Nawet jeśli prawdopodobieństwo występowania tego rodzaju kotów na terenie gminy jest minimalne, nie zwalnia to organu stanowiącego gminy z obowiązku dochowania warunków prawidłowości stanowienia prawa miejscowego.

Podobnie nie zostały precyzyjnie określone zasady, tryb oraz podmiot zobowiązany do tworzenia i prowadzenia rejestru "społecznych opiekunów kotów". Pomijając już kwestię sposobu rozumienia terminu "społeczny opiekun kotów", nie można na podstawie zaskarżonej uchwały wskazać: kto i w jakim trybie decyduje o uznaniu danej osoby za "opiekuna" oraz w jaki sposób ma być dokonywana aktualizacja danych powyższego rejestru. Nie określano także zasad organizacji i finansowania dokarmiania kotów. Określenie, że "wolno żyjącym kotom" zostanie zapewniona opieka przez "zapewnienie dokarmiania przy udziale społecznych opiekunów kotów" (§ 6 ust. 2 pkt 3) nie spełnia warunku koniecznej określoności. Organ stanowiący gminy nie wskazał bowiem sposobu organizacji dokarmiania oraz finansowania kosztów ponoszonych przez "społecznych opiekunów" lub wydawania im zakupionych przez gminę produktów (np. karmy dla kotów). Nie spełnia także warunku precyzji postanowienie § 6 ust. 2 pkt 4, że sterylizacja lub kastracja wolno żyjących kotów "w celu kontroli populacji" ma się odbywać "w miarę posiadanych środków finansowych". Ograniczenie finansowania zadań w tym zakresie może zostać dokonane tylko poprzez precyzyjne wskazanie wysokości środków finansowych na ten cel oraz sposobu ich wydatkowania (zob. art. 11a ust. 5 u.o.z.). Nie są także prawidłowe sformułowania zawarte w § 6 ust. 2 pkt 5-6. Po pierwsze, w przepisie § 6 ust. 2 pkt 5 jest mowa o "finansowaniu leczenia zwierząt", podczas gdy przepis ten dotyczy "wolno żyjących kotów". Po drugie, w przepisie § 6 ust. 2 pkt 6 nie określono zasad, warunków i trybu zawierania z zakładami lecznictwa zwierząt umów o leczenie "wolno żyjących kotów". Nie jest również prawidłowe określenie, że zawieranie powyższych umów ma następować "w miarę potrzeb". Należy precyzyjnie określić warunki, których spełnienie uzasadnia zawieranie umów (np. wystąpienie w gminie określonej ilości "kotów wolno żyjących").

Konkretyzacji i precyzacji wymagają również postanowienia § 9 programu. Przepisy programowe nie mogą mieć charakteru postulatywnego, zadaniowego lub kierunkowego. Muszą one zawierać wskazanie szczegółowo określonych działań, sprecyzowanych co do podmiotu, przedmiotu, czasu, miejsca lub innych cech konkretyzujących. Jeśli Gmina podjęła decyzję o podejmowaniu działań promocyjno-informacyjnych lub edukacyjnych (§ 9 lit. a-c), trzeba określić co najmniej podmioty realizujące te działania oraz ich charakter (np. akcje informacyjne będą organizowane przez pracowników urzędu gminy lub nauczycieli co najmniej raz w roku na terenie szkół prowadzonych przez gminę poprzez rozprowadzanie materiałów informacyjnych, prelekcje w tracie zajęć, itp., w uzgodnieniu z dyrektorami szkół). Podobnie należy określić rodzaj lub adres stron internetowych, na których mają być umieszczane zdjęcia lub informacje (np. adres strony podmiotowej urzędu gminy) dotyczące zwierząt przeznaczonych do tzw. adopcji (zob. § 9 lit. a). W związku z powyższym nie spełnia warunków określoności treść § 9 lit. b i § 13 (akcje edukacyjne "zachęcające do zaopiekowania się bezdomnymi zwierzętami" prowadzone m.in. przez "media" lub inne organizacje).

Odrębnie należy doprecyzować dane dotyczące miejsca prowadzenia działalności (dane adresowe) przez lekarza weterynarii wyznaczonego do realizacji zadań objętych programem (§ 10 ust. 2, § 12).

3. § 7 ust. 1 poprzez modyfikację definicji ustawowej "zwierząt bezdomnych".

Zgodnie z art. 4 pkt. 16 u.o.z. zwierzęta bezdomne to zwierzęta "domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały". Organ stanowiący gminy nie tylko nie był uprawniony do powtarzania definicji ustawowej, lecz także do wprowadzania do niej jakichkolwiek zmian. Nie była zatem dopuszczalna zmiana spójnika "lub" na "i" (co do wyrażenia "zwierzęta domowe lub gospodarskie"), jak również nie było uprawnione opuszczenie słowa "trwale" (co do wyrażenia "innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały").

4. § 7 ust. 5 programu poprzez naruszenie art. 11a ust. 5 u.o.z. w zakresie w jakim uzależniono wydanie "odłowionego zwierzęcia" jego właścicielowi od pokrycia przez niego poniesionych przez Gminę kosztów związanych z odłowieniem, opieką weterynaryjną, przewiezieniem i umieszczeniem zwierzęcia w schronisku.

Zgodnie z art. 11a ust. 5 u.o.z. program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt ma zawierać wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków, natomiast koszty realizacji programu ponosi gmina. Oznacza to, że wszelkie działania związane z odławianiem zwierząt uznawanych za bezdomne, opieką weterynaryjną nad nimi, ich przewiezieniem i umieszczaniem w schronisku mają być ponoszone przez gminę. W ustawie o ochronie zwierząt brak natomiast podstawy do żądania od właścicieli zwierząt, które zostały odłowione i które nie są bezdomne, zwrotu kosztów poniesionych przez gminę w związku z realizacją ustawowych zadań określonych w art. 11 i 11a u.o.z. W tym zakresie przepis § 7 ust. 5 programu jest sprzeczny z ustawą o ochronie zwierząt.

5. § 8 ust. 1 programu nie stanowi prawidłowej konkretyzacji art. 11a ust. 2 pkt 4 oraz art. 11a ust. 3a u.o.z., gdyż nie rozróżnia wyraźnie obligatoryjnych zadań związanych ze sterylizacją albo kastracją zwierząt w schroniskach (art. 11a ust. 2 pkt 4) oraz fakultatywnych zadań związanych ze sterylizacją albo kastracją zwierząt w gminie.

Z art. 11a ust. 3a u.o.z. wynika, że program może obejmować plan sterylizacji/kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają. Oznacza to, że gmina może objąć programem sterylizacji/kastracji zwierzęta pozostające poza schroniskami, także nie będące zwierzętami bezdomnymi. W treści uchwały należy jednak jednoznacznie i precyzyjnie wskazać te postanowienia, które dotyczą zadań obligatoryjnych i fakultatywnych. Nie jest w związku z tym wystarczająca regulacja, że gmina "realizuje sterylizację i kastrację zwierząt bezdomnych przebywających na jej terenie". Trzeba wskazać zakres, warunki i zasady przeprowadzania zabiegów kastracji (sterylizacji) w odniesieniu do zwierząt bezdomnych przebywających w schroniskach oraz tych zwierząt, które przebywają poza schroniskami. Jeśli program dopuści wykonywanie na koszt gminy zabiegów sterylizacji (kastracji) w odniesieniu do zwierząt niebędących zwierzętami bezdomnymi, konieczne jest określenie przesłanek i trybu podejmowania decyzji w przedmiocie wykonania lub sfinansowania powyższych zabiegów.

6. § 10 ust. 1 programu narusza art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z., albowiem zawęża ustawowy obowiązek planowania usypiania ślepych miotów zwierząt bezdomnych jedynie do kotów lub psów, podczas gdy ustawa nie zawiera w tym zakresie podstawy do ograniczenia zakresu przedmiotowego gatunków zwierzęcych.

7. § 10 ust. 2 programu wprowadza nieskonkretyzowaną przesłankę negatywną uśpienia ślepych miotów w postaci "braku możliwości zapewnienia" dla nich właścicieli.

Jeśli przyjąć, że przesłanka ta jest związana z zadaniem określonym w art. 11a ust. 2 pkt 5 u.o.z., to i tak wymaga ona konkretyzacji poprzez wskazanie trybu oraz okresu poszukiwania właścicieli dla bezdomnych ślepych miotów zanim zwierzęta te osiągną zdolność widzenia. Po osiągnięciu tej zdolności uśpienie stanie się bowiem już niedopuszczalne.

8. § 14 ust. 1 programu narusza art. 11a ust. 5 u.o.z. poprzez wskazanie, że zasady finansowania dotyczą roku poprzedniego (2016), podczas gdy program dotyczył roku 2017, niewskazanie wysokości środków finansowych na realizację wszystkich zadań objętych programem oraz nieprawidłowe określenie sposobu wydatkowania tych środków.

Przede wszystkim nie wskazano środków finansowych na zadania związane z poszukiwaniem właścicieli dla bezdomnych zwierząt, działaniami edukacyjno-informacyjnymi, odławianiem bezdomnych zwierząt, zapewnianiem miejsc dla zwierząt gospodarskich, opieką nad wolno żyjącymi kotami. Program zawiera również niepełne i rozproszone regulacje (zob. § 6, § 8) dotyczące sposobu wydatkowania środków finansowych, które powiązano z określeniem sposobu realizacji zadań programowych.

Odnosząc się natomiast do pozostałych (nie rozważonych wyżej) zarzutów skargi, należy stwierdzić, że nie znajdują one uzasadnionych podstaw. Nie są zatem uzasadnione zarzuty dotyczące wadliwości § 2 pkt. 4, § 3, § 6, § 7 pkt. 5, § 8 pkt. 2 i § 13 programu. W szczególności należy podnieść, że zgodnie z obowiązującym od dnia 6 stycznia 2017 r. brzmieniem art. 11 ust. 1 i art. 11a ust. 2 i ust. 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (ustawa z dnia 15 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt) katalog obligatoryjnych zadań programowych ma charakter otwarty, a dodatkowo wprowadzono dalszą kategorię zadań fakultatywnych (ust. 3a). Z art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z. wynika również, że przepis ten odnosi się do zwierząt bezdomnych przebywających w schroniskach dla zwierząt, natomiast nie określa miejsca wykonywania zabiegów sterylizacji albo kastracji.

Mając na względzie wskazane wyżej argumenty i przesłanki, Sąd – działając na podstawie art. 147 § 1 w zw. z art. w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. – stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały wraz z jej załącznikiem w całości.