Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1200/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 5 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Sędziowie WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2015 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę K. własności nieruchomości oddala skargę


UZASADNIENIE

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (KKU), po rozpatrzeniu odwołania P. S.A. (P. S.A.), decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. stwierdzającą nabycie z dniem 27 maja 1990 r., z mocy prawa, przez Gminę K., własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej P., w obrębie [...], objętej księgą wieczystą Nr [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [..] o pow. [...] ha.

W uzasadnieniu decyzji KKU stwierdziła, że odwołującym się P. S.A. nie przysługiwał tytuł prawny do skomunalizowanej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu, który eliminowałby komunalizację przedmiotowego mienia z mocy prawa. Jako potwierdzenia prawa zarządu lub użytkowania nie można uznać decyzji o ustaleniu opłat rocznych za użytkowanie.

W dacie decyzji o ustaleniu opłaty rocznej, tj. [...] marca 1988 r., obowiązywała ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99), która określała w art. 38 ust. 2, że państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Prawo zarządu do nieruchomości państwowych osób prawnych na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej można ustalić tylko na podstawie obowiązujących do tej daty przepisów tj. do dnia 27 maja 1990 r.

Wcześniej, zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, które było aktem wykonawczym do dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. R.P. nr 4, poz. 31 z 1952 r.) prawo zarządu i użytkowania było ustanawiane w formie protokółu zdawczo-odbiorczego, bądź w drodze umowy zawartej w odpowiedniej formie prawnej, a w razie sporu na podstawie decyzji Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. Później ustanawiane było w trybie przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1961 r. Nr 32, poz. 159), w drodze decyzji organu administracji państwowej stopnia podstawowego, o oddaniu nieruchomości w użytkowanie i następnie w trybie art. 38 ust 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Ten stan prawny obowiązywał w dniu 27 maja 1990 r.

Stanowisko P. S.A., zawarte w odwołaniu od decyzji Wojewody, w ocenie K. świadczy o tym, że skarżący nie widzi potrzeby legitymowania się zindywidualizowanym tytułem prawnorzeczowym do przedmiotowej nieruchomości. Taka indywidualizacja jest niezbędna przy ocenie tytułu prawnorzeczowego. Chodzi o to, że tytuł prawnorzeczowy musi w swej osnowie zawierać wszystkie szczegółowe cechy geodezyjne i ewidencyjne. Dla skarżącego jest to nieistotne, bo wyprowadza on tytuł do przedmiotowej nieruchomości z decyzji o ustaleniu opłat, a przede wszystkim z faktu władania i z przepisów statutowych P. S.A.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 1997 r. w sprawie I SA 436/97 stwierdził, że § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 97) nie mają zastosowania w postępowaniu komunalizacyjnym, bowiem zostały wydane na ściśle określony użytek, tj. w celach uwłaszczeniowych. Charakter tego rozporządzenia wyłącza możliwość jego szerszego stosowania, czemu Naczelny Sąd Administracyjny dał wyraz także w innych swoich orzeczeniach (np. wyrok z dnia 26 czerwca 1997 r., I SA 1728/96). Stanowisko Sądu jest oczywiście w pełni aktualne także w stosunku do treści § 4 ust 1, 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r., a także § 2 ust 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2001 r.

Zatem decyzja o ustaleniu opłaty nie może w postępowaniu komunalizacyjnym stanowić dowodu na posiadanie prawa zarządu. W tym stanie rzeczy skoro skarżącemu nie przysługiwał odpowiedni tytuł prawny do nieruchomości, to nieruchomość ta należała, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) – dalej: ustawa komunalizacyjna – do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., jak trafnie orzekł Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji.

Zgodnie bowiem z treścią obowiązującego w dniu 27 maja 1990 r. art. 6 ust 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz.74), grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej.

KKU dokonując analizy w przedmiocie wyjaśnienia podstawy prawnej, na jakiej oparte było dysponowanie gruntem przez P. doszła do wniosku, w szczególności na podstawie bieżącego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przepisy konstytuujące przedsiębiorstwo państwowe P. takiego tytułu nie tworzą. Żadne przepisy powojenne o Ziemiach Odzyskanych, nacjonalizacji, militaryzacji, włącznie z dekretem o majątkach opuszczonych i poniemieckich, a także o przejęciu przez państwo polskie mienia państwa austro-węgierskiego, a także rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r., z którego wynika, iż wszelkie nieruchomości, przeznaczone do użytku kolei stają się z chwilą ich nabycia przez przedsiębiorstwo "P." własnością Skarbu Państwa, przedsiębiorstwo zaś zatrzymuje je w swoim użytkowaniu i powierniczym zarządzie, formułujące z natury rzeczy ogólne zasady dotyczące dysponowania mieniem, nie mogły tworzyć po stronie P. konkretnie sformułowanego, w stosunku do geodezyjnie wyodrębnionej nieruchomości, ograniczonego prawa rzeczowego w postaci prawa użytkowania, czy prawa zarządu.

P. S.A. nie powołuje się na żadne inne źródła swego ewentualnego prawa do przedmiotowego gruntu, poza przejęciem mienia przez Państwo Polskie, władaniem i decyzją o ustaleniu opłat. Także obowiązująca w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym P. sformułowała jedynie zasadę władania gruntami przez P.

Z ogólnych przepisów tej ustawy (art. 16) nie wynikały przecież uprawnienia do konkretnie określonych działek o określonych powierzchniach i zapisach ewidencyjnych. Takie uszczegółowienie mogło się znaleźć tylko w odpowiednich decyzjach terenowych organów władzy państwowej wydawanych w przedmiocie użytkowania, czy zarządu. W ocenie KKU wpisy hipoteczne oraz wpisy ewidencyjne, np. władający: Dyrekcja P., oddają jedynie stan faktyczny, który nie jest oparty o podstawę prawną formalnie określającą prawo P. do określonego gruntu.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 września 2006 r. I OSK 1259/05 zajął stanowisko, że Przedsiębiorstwo P. nie uzyskało przed dniem 27 maja 1990 r. prawa zarządu mieniem pozostającym tylko w faktycznym władaniu tego Przedsiębiorstwa z mocy przepisów o jego utworzeniu i funkcjonowaniu, ani takie mienie nie podlega wyłączeniu z komunalizacji następującej z mocy prawa.

W wyroku z dnia 15 października 2007 r., I OSK 1457/06, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w uzasadnieniu, że "uznaje za chybione zarzuty naruszenia przepisów aktów prawnych, regulujących status prawny przedsiębiorstwa P. oraz aktów ustawowych i wykonawczych, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, bowiem akty te mając charakter ogólnych aktów normatywnych nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości (...), lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych, dotyczących poszczególnych przedsiębiorstw lub składników mienia ogólnonarodowego".

W uzasadnieniu wyroku z dnia 15 października 2007 r., I OSK 1456/06, Naczelny Sąd Administracyjny, powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego stwierdził, że "nie może też ujść uwagi okoliczność, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (tak Sąd Najwyższy w uchwale 7 sędziów z dnia 23 września 1993 r., III CZP 81/93, OSNCA z 1994 r. Nr 2, poz. 27).

Wobec nie wskazania konkretnego tytułu prawnorzeczowego przez P. S.A. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa ma pełną podstawę uznać za uzasadnioną komunalizację przedmiotowej nieruchomości orzeczoną przez organ I instancji.

W sprawie nie ma zastosowania także art. 11 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, ponieważ wykonywanie funkcji transportowych nie jest wykonywaniem zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, a zadania z zakresu obronności mogą wykonywać praktycznie wszystkie przedsiębiorstwa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2006 r., I OSK 1259/05, w którym Sąd ten stwierdził, że P. nie uzyskało przed dniem 27 maja 1990 r. prawa zarządu mieniem pozostającym tylko w faktycznym władaniu tego Przedsiębiorstwa, z mocy przepisów o jego utworzeniu i funkcjonowaniu, ani takie mienie nie podlega wyłączeniu z komunalizacji następującej z mocy prawa w oparciu o art. 11 ust 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy komunalizacyjnej).

Skarżący opiera się na wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2010 r., I OSK 1401/09 .W ocenie KKU wyrok ten nie może unicestwiać prawidłowej oceny prawnej przedmiotowego zagadnienia, dokonanej w licznych wcześniejszych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Istotą tych orzeczeń jest, iż tytuł prawny do nieruchomości musi ją ściśle określać w ramach przewidzianej przez prawo procedury.

W tym stanie rzeczy, skoro P. S.A. nie przysługiwał odpowiedni tytuł prawny do nieruchomości to nieruchomość ta należała, w rozumieniu art. 5 ust 1 ustawy komunalizacyjnej, do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., jak trafnie orzekł Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji.

Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] maja 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły P.S.A. w W., wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

I. prawa materialnego, poprzez:

1. błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej w zw. z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (u.g.g.) w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej,

- polegające na błędnym przyjęciu, że komunalizowana nieruchomość należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji o komunalizacji, wydanej mimo braku przesłanek komunalizacji;

- w związku z art. 6 u.g.g. w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, polegające na błędnym przyjęciu, że komunalizowana nieruchomość należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji o komunalizacji, wydanej mimo braku przesłanek komunalizacji;

- polegające na błędnym przyjęciu, że komunalizacja nie następuje tylko w sytuacji, gdy przedsiębiorstwo państwowe posiadało tytuł prawny do nieruchomości w postaci decyzji administracyjnej, co oznacza, że brak dokumentu o zarządzie skutkuje komunalizacją mienia;

- polegające na błędnym przyjęciu, że podlega komunalizacji mienie przedsiębiorstwa państwowego wykonującego zadania o charakterze ogólnonarodowym, o znaczeniu ponadwojewódzkim, podległego organom administracji centralnej,

2. błędne zastosowanie art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej, polegające na niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, iż nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa "należy do" terenowego organu administracji publicznej stopnia podstawowego,

3. błędne zastosowanie art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej, polegające na niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, iż nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa w dniu wejścia w życie tej ustawy nie "należała do" P. przedsiębiorstwa państwowego,

4. niezastosowanie art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "P". Przepisy te zawierają bezwzględną przesłankę wyłączającą komunalizację z mocy prawa i pomimo iż znajdują się poza ogólnym aktem prawnym określającym przesłanki komunalizacji, to stanowią niezbędny element normy prawnej, której treść Sąd powinien zrekonstruować i zastosować;

5. błędne zastosowanie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym P., polegające na jego niezastosowaniu i uznaniu, że jedynie konkretny dokument stwierdzający przyznanie zarządu jest podstawą do uznania, że przedmiotowy grunt był w zarządzie P., podczas gdy przepis ten stanowi generalną normę, będącą podstawa przekazania gruntów P., bez tytułu prawnego do konkretnego gruntu: "mienie P. stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy (to jest 9 grudnia 1989 r.)";

6. błędne zastosowanie art. 80 (pierwotnie 87) u.g.g. polegające na jego niezastosowaniu, gdyż przepis ten stanowił, że grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek, a tej ewentualnej podstawy nabycia przez P. prawa zarządu z mocy prawa organ w ogóle nie badał.

II. przepisów postępowania, a to:

1. art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. poprzez przeprowadzenie dowodów nieadekwatnych wobec przedmiotu sprawy indywidualnej – w szczególności zupełne pominięcie dowodu na okoliczność, czy przed wejściem w życie rozporządzenia o P. linie kolejowe były w zarządzie Ministra Komunikacji, czy też czy grunty "pozostawały w dyspozycji" P. w dniu wejścia w życie ustawy o P. oraz czy były "w jego użytkowaniu" na podstawie art. 80 u.g.g. i zatrzymanie się na analizie przesłanek należenia gruntu do P. na mocy art. 6 u.g.g., jak również błędnej wykładni rozporządzenia o P. i ciężarze dowodu (który spoczywa w całości na organie), co doprowadziło do sprzecznego z ustawą wymogu legitymowania się przez P. zindywidualizowanym w postaci decyzji tytułem prawnym, jak również poprzez naruszenie zasady oficjalizmu w zbieraniu dowodów i przeniesienie ciężaru dowodu istotnych w sprawie okoliczności na stronę postępowania, co jest wyrazem zasady prawdy formalnej, która w postępowaniu administracyjnym nie ma zastosowania;

2. art. 75 k.p.a. w związku z art. 80 § 1 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie, polegające na przyjęciu legalnej teorii dowodowej co do dowodu na okoliczność posiadania przez P. tytułu prawnego do przedmiotowego gruntu, podczas gdy na gruncie polskiej ustawy procesowej obowiązuje zasada swobodnej oceny dowodów, z której wynika, że daną okoliczność można udowadniać wszelkimi środkami dowodowymi.

W obszernym uzasadnieniu skargi podniesiono między innymi, że podstawowy błąd organu w niniejszej sprawie wynika z niezastosowania wykładni systemowej. Przede wszystkim art. 38 ust. 1 u.g.g. stanowi, iż "państwowe jednostki organizacyjne zarządzają wydzielonymi im i nabytymi gruntami wraz z położonymi na nich budynkami i urządzeniami związanymi trwale z gruntami, stanowiącymi część mienia ogólnonarodowego". Następnie ust. 2 tegoż przepisu stanowi o decyzji t.o.a.p. o oddaniu gruntu w zarząd państwowym jednostkom organizacyjnym. Organ traktuje te przepisy jako immanentną całość, a tak wcale nie jest. To są dwie odrębne, autonomiczne normy. Ust. 1 stanowi bowiem tylko tyle, że grunty wydzielone i nabyte przez państwowe jednostki organizacyjne pozostają w ich zarządzie – ale wydzielenie i nabycie mogło mieć miejsce zarówno w drodze decyzji t.o.a.p. o oddaniu w zarząd na podstawie ust. 2, jak i w przypadku jakiegokolwiek innego nabycia prawa do gruntu, na podstawie chociażby rozporządzenia o P.. Całkowicie błędna jest interpretacja organu, że każda jednostka organizacyjna (także ta, która posiadała już zarząd z mocy prawa jak w przypadku P.) miała "obowiązek" na gruncie art. 38 ust. 2 do wystąpienia o wydanie decyzji przez t.o.a.p. Nie można wystąpić o ustanowienie prawa zarządu, skoro już się takowe prawo posiada z mocy prawa, na podstawie lex specialis, jakim jest rozporządzenie o P.. Prawo zarządu na podstawie tego przepisu mogły uzyskać jedynie jednostki, które takim prawem się dotychczas nie legitymowały. Jakakolwiek inna interpretacja prowadzi do absurdu. Co należy szczególnie podkreślić, nabycie tytułu prawnego przez P. na podstawie art. 4 rozporządzenia o P. miało miejsce z mocy prawa.

Nadto zważyć należy, iż przedmiotowa nieruchomość była w posiadaniu poprzedników prawnych skarżącej od 1919 r. (Traktat wersalski). Nigdy nie została przekazana w posiadanie jakiekolwiek innej jednostki organizacyjnej. Nigdy też poprzedniczki prawne skarżącej nie utraciły zdolności do bycia posiadaczem. Nieracjonalnym jest więc oczekiwanie, aby cokolwiek w zakresie stanu prawnego nieruchomości zmieniło wejście w życie po siedemdziesięciu prawie latach art. 6 ustawy o gospodarce gruntami. Organy administracyjne nie wykazały, aby kiedykolwiek od roku 1919 przedmiotowa nieruchomość została przekazana we władanie jakiegokolwiek t.o.a.p.

Art. 80 u.g.g. w swym pierwotnym brzmieniu stanowił, że grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. Organy nie ustaliły zatem, czy nieruchomość w 1985 r. była w użytkowaniu (przecież nie cywilnym, uregulowanym w kc) przedsiębiorstwa państwowego P.. A przecież w inny sposób, niż cofając się aż do roku 1919, nie da się ustalić, do kogo nieruchomość należała w roku 1990 i czy był to t.o.a.p. stopnia podstawowego.

Ponadto skarżący w całości podziela argumenty wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 września 2010 r., I OSK 1401/09.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] maja 2015 r., utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., stwierdzającą nabycie z dniem 27 maja 1990 r., z mocy prawa, przez Gminę K., własności nieruchomości objętej księgą wieczystą Nr [..], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] ha. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) – ustawa komunalizacyjna.

Skargę złożyły P. S.A. w W. kwestionując możliwość zastosowania podstaw komunalizacji z mocy prawa oraz twierdząc, że ich poprzednikowi prawnemu P. przysługiwało prawo zarządu do spornej nieruchomości.

W ocenie sądu skarga nie podlegała uwzględnieniu.

Wyjaśnić na wstępie należy, że problematyka dotycząca komunalizacji gruntu, co do którego P. roszczą pretensje, twierdząc, że grunt ten winien być przedmiotem uwłaszczenia dawnego P. którego obecnie następcą prawnym jest skarżąca P. S.A., od wielu lat jest zagadnieniem analizowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Początkowo nie było ono jednolite, ale w ostatnich latach wypracowana została przez sądownictwo w zasadzie jednolita wykładnia przepisów prawa materialnego, dotyczącego powyższej problematyki. Jest ona przy tym zgodna z wykładnią prawa dokonaną przez organ, a powoływany w skardze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2010 r., I OSK 1401/09, w którym wyrażono pogląd odmienny od utrwalonego należy uznać za odosobniony i po wydaniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny już do tego zapatrywania nie nawiązywał.

Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że bezsporne jest, iż P. nie dysponują decyzją administracyjną, na mocy której uzyskałyby jakiekolwiek zindywidualizowane prawo (zarządu, użytkowania) do skomunalizowanej nieruchomości ani jakimkolwiek innym dokumentem, który takie prawo mógłby tworzyć lub potwierdzać. Za taki nie można bowiem uznać decyzji o nałożeniu opłaty rocznej, bo obowiązek uiszczania opłaty nie tworzy jeszcze prawa do gruntu pozostającego w faktycznym władaniu określonego podmiotu. To pozwoliło organowi ustalić, że sporna nieruchomość należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Wniosek taki organ wysnuł z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (u.g.g.), w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, zgodnie z którym terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, a więc w tej sytuacji należały do organu administracji państwowej. Pogląd ten należy zaakceptować.

Za niezasadne sąd uznaje bowiem zarzuty dotyczące naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej oraz art. 6 u.g.g. Skoro bowiem, w myśl art. 6 u.g.g., w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 maja 1990 r., terenowy organ administracji państwowej mógł, sprawując zarząd gruntu, który nie został oddany w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, powierzyć go utworzonemu w tym celu przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej – oznaczało to, że organ ten był uprawniony do tego gruntu. Jeśli zatem organ mógł, w taki władczy sposób, zadysponować gruntem, to w sensie normatywnym grunt ten "należał do" terenowego organu administracji państwowej.

Za nieusprawiedliwione trzeba także uznać zarzuty skargi, oparte na regulacjach historycznych, dotyczących P. Nie wynika z nich bowiem – jako aktów o charakterze ogólnym – tytuł prawny dla skarżącej do spornego gruntu, a wyłączenia spod komunalizacji mienia, określone w art. 11 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej nie obejmują Przedsiębiorstwa P., gdyż nie zostało ono wymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301), które zostało wydane na podstawie art. 11 ust. 2 ww. ustawy.

Ponadto od początku istnienia P. miało obowiązek ewidencjonowania wydzielonych temu przedsiębiorstwu ściśle oznaczonych nieruchomości, w trybie określonym w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 25 września 1932 r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości będących w zarządzie P. (Dz. U. Nr 81, poz. 714). Analogiczną regulację przewidywał także art. 6 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. Udokumentowanie zatem dopełnienia tych obowiązków należało do skarżącej. Powyższe przepisy odnosiły się już do mienia, które P.uzyskało na samym początku funkcjonowania przedsiębiorstwa, to jest w związku z przejęciem przez Państwo Polskie mienia kolei państw zaborczych, na podstawie traktatów pokojowych, podpisanych w Saint Germain en Laye (z Austro-Węgrami) i w Wersalu (z Niemcami). Z tego powodu nie jest zrozumiałe twierdzenie skarżącej, że sporna nieruchomość, która stała się nieruchomością polską na skutek postanowień Traktatu, miałoby stanowić przeszkodę do komunalizacji mienia państwowego, którym K. władały.

Zarzut naruszenia art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym P. jest także chybiony. Przepis ten nie stanowił podstawy do nabycia przez przedsiębiorstwo P. tytułu prawnego do mienia objętego komunalizacją. Wskazany przepis mógł stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia. Prawo zarządu musi wynikać z decyzji administracyjnej wydanej na podstawie przepisów szczególnych regulujących gospodarowanie nieruchomościami należącymi do Skarbu Państwa (np. art. 38 ust. 2 u.g.g.). W tym kontekście nietrafny jest też zarzut naruszenia art. 80 u.g.g., który miałby polegać na jego niezastosowaniu, skoro przepis ten mówił o przekształceniu z mocy prawa użytkowania w zarząd, a prawa użytkowania ustanowionego zgodnie z przepisami o gospodarowaniu nieruchomościami P. również nie posiadały. Wbrew twierdzeniom skargi prawo użytkowania lub zarządu nie mogło powstać także na podstawie art. 4 rozporządzenia Prezydenta RP z 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa państwowego P., gdyż tak jak i inne przepisy dotyczące utworzenia i działalności P. – jako mające charakter norm ogólnych – nie tworzył prawa do konkretnej nieruchomości (zob. wyrok NSA z 19.12.2013 r., I OSK 1211/12; wyrok NSA z 30.05.2012 r., I OSK 827/11).

Zauważyć wreszcie należy, że możliwość uwłaszczenia P. spornym gruntem, którą skarżąca upatrywała w art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego P., może dotyczyć wyłącznie mienia stanowiącego, na dzień wejścia w życie ww. ustawy, tj. na dzień 27 października 2000 r., własność ogólnonarodową (państwową). Mienie to może być ewentualnie potencjalnie skomunalizowane, w trybie art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej poprzez wydanie decyzji konstytutywnych. Zgodnie bowiem z art. 34 i 34a ww. ustawy z dnia 8 września 2000 r. grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu P., co do których P. nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego P. Grunty te nie podlegają komunalizacji na podstawie ustawy komunalizacyjnej.

Uwłaszczenie zatem P., dokonywane w tym trybie, co przesądził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. (sygn. akt K 30/03, OTK-A 2005/4/35), nie może odnosić się do mienia podlegającego komunalizacji z mocy prawa, tj. na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej. Mienie to bowiem stało się własnością gmin już w dacie 27 maja 1990 r., a więc 10 lat wcześniej niż możliwe stało się uwłaszczenie P. na gruncie, w stosunku do którego podmiot ten nie posiadał tytułu prawnego.

Przy tak wykładanych przepisach prawa materialnego niezasadne są również zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania, gdyż wszystkie okoliczności, które musiały podlegać ustaleniu i ocenie przez organ (a ich zakres wynika z prawa materialnego) zostały ustalone i ocenione w sposób wyczerpujący dla rozstrzygnięcia sprawy.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. sąd orzekł o oddaleniu skargi.