Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1147/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 1, ust. 2 i ust. 2a
journal: Dz.U. 2018 poz 2220
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jedn.
article: art. 106 § 3, art. 134, art. 135, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 23 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 grudnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wr 426/19 w sprawie ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 17 grudnia 2019 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego - uchylił zaskarżoną decyzję w całości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

W dniu 2 czerwca 2014 r. K. G. złożył do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. wniosek o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad niepełnosprawną żoną A. G. Do wniosku załączył orzeczenie o stopniu niepełnosprawności żony z Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w J. z dnia [...] maja 2014 r., zaliczające ww. do znacznego stopnia niepełnosprawności i stwierdzające, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 21 marca 2014 r. Orzeczenie wydane zostało do 31 maja 2019 r.

Prezydent Miasta J. decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. odmówił wnioskodawcy przyznania zasiłku dla opiekuna. Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2014 r. uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i przyznało wnioskodawcy zasiłek dla opiekuna na okres od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia 31 maja 2019 r. w kwocie 520 zł miesięcznie.

W dniu 28 grudnia 2018 r. zainteresowany złożył do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. wniosek o "przywrócenie, wyrównanie i ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z orzeczeniem o niepełnosprawności żony A. G. z dnia [...] maja 2014 r., począwszy od dnia 10 września 2014 r. wraz z należnymi odsetkami ustawowymi". Jednocześnie wnioskodawca oświadczył, że w przypadku zbiegu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wynoszącego 1.477,00 zł, z prawem do zasiłku dla opiekuna, który wynosi 620 zł, wybiera świadczenie korzystniejsze, tj. świadczenie pielęgnacyjne, zgodnie z art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 155 k.p.a. Wnioskodawca wyjaśnił, że zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta J. z dnia [...] listopada 2012 r. pobierał do dnia 30 czerwca 2013 r. świadczenie pielęgnacyjne. Następnie od 1 lipca 2013 r. przyznano mu prawo do zasiłku dla opiekuna. W związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn.. akt K 38/13, MOPS powinien rozpoznać zarówno jego pierwotny wniosek, jak i obecnie złożony wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Uzasadnione jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od daty złożenia pierwotnego wniosku i wypłatę różnicy pomiędzy wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, a wysokością zasiłku dla opiekuna, który otrzymywał za ten sam okres.

W dniu 19 lutego 2019 r. zainteresowany złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na urzędowym formularzu.

Decyzją z dnia [...] marca 2019 r. Prezydent Miasta J. odmówił wnioskodawcy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, argumentując że niepełnosprawność żony wnioskodawcy powstała w 28 roku jej życia, a wnioskodawca nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W odwołaniu od decyzji zainteresowany wniósł o jej zmianę i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, zarzucając naruszenie art. 17 ust. 1, ust. 1b, ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wnioskodawca wyjaśnił, że należy uwzględnić wyrok TK z dnia 21 października 2014 r., a warunek posiadania znacznego stopnia niepełnosprawności nie dotyczy małżonka, sprawującego opiekę nad drugim małżonkiem.

W odpowiedzi na pismo SKO z dnia 31 maja 2019 r., wnioskodawca wyjaśnił, że ponownie wnosi o uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna w przypadku przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, zgodnie z art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych i art. 155 k.p.a. Natomiast w dniu 18 lipca 2019 r. wpłynęło do SKO orzeczenie o stopniu niepełnosprawności żony wnioskodawcy z Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w J. z dnia [...] czerwca 2019 r., zaliczające A. G. do znacznego stopnia niepełnosprawności i stwierdzające, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 21 marca 2014 r. Orzeczenie wydane zostało na stałe.

Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i przyznało wnioskodawcy świadczenie pielęgnacyjne od 1 czerwca 2019 r. na stałe w wysokości 1.583,00 zł. Organ odwoławczy wyjaśnił, że warunek posiadania znacznego stopnia niepełnosprawności nie dotyczy małżonka, sprawującego opiekę nad drugim małżonkiem i nie jest istotny wiek osoby, w którym powstała niepełnosprawność. Wnioskodawca spełnia więc warunki do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego. Jednakże nie można przyznać stronie świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 10 września 2014 r., w sytuacji gdy posiadała ona prawo do zasiłku dla opiekuna. Strona nie dokonała bowiem wyboru, rezygnując z przyznanego zasiłku dla opiekuna, lecz cały czas konsekwentnie twierdziła, że zrezygnuje z zasiłku, gdy otrzyma świadczenie pielęgnacyjne. Niedopuszczalne jest pobieranie obu tych świadczeń, a więc przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 10 września 2014 r., gdy w tym okresie strona aż do dnia 31 maja 2019 r. pobierała zasiłek dla opiekuna. Dopiero z dniem 1 czerwca 2019 r. przestała istnieć przesłanka negatywna, uniemożliwiająca pobieranie przez stronę świadczenia pielęgnacyjnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zainteresowany wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 10 września 2014 r. do 31 maja 2019 r. wraz z ustawowymi odsetkami i wyrównanie kwot z tytułu pobieranego zasiłku dla opiekuna do kwot należnego w tym okresie świadczenia pielęgnacyjnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżoną decyzję. W motywach orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie nie budziło wątpliwości organu odwoławczego, że skarżący spełnia pozytywne przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia. Przedmiotem sporu pozostaje natomiast ocena kwestii istnienia przesłanki negatywnej, określonej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2220, dalej u.ś.r.) i co się z tym wiąże, daty przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jak wynika bowiem z tego przepisu, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłku dla opiekunów (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2092 ze zm.).

W ocenie Sądu pierwszej instancji, przyjęte przez organ odwoławczy stanowisko, nie uwzględniało w sposób prawidłowy okoliczności, że już we wniosku z dnia 28 grudnia 2018 r. skarżący, mając świadomość występującego zbiegu uprawnień, jednoznacznie dokonał wyboru świadczenia dla niego korzystniejszego – świadczenia pielęgnacyjnego i zwrócił się o uchylenie funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji przyznającej mu zasiłek dla opiekuna, powołując się na art. 27 ust. 5 u.ś.r. oraz art. 155 K.p.a. WSA zaznaczył, że zgodnie z art. 27 ust. 5 pkt 2 i 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna, przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Żądanie skarżącego, wyrażone we wniosku z dnia 28 grudnia 2018 r., jest jasne i zrozumiałe, ponieważ skarżący dokonał wyboru świadczenia korzystniejszego i wniósł o uchylenie decyzji przyznającej mu zasiłek dla opiekuna w przypadku przyznania świadczenia korzystniejszego. W tej sytuacji, to na organie spoczywał główny ciężar znalezienia takiego rozwiązania procesowego, który gwarantowałby skarżącemu realizację jego żądania nie tylko w zakresie ustalenia samego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale również przyznania go na taki okres, jaki wynikał z momentu złożenia stosownego wniosku. Pominięcie okoliczności dokonania przez skarżącego wyboru korzystniejszego świadczenia już w momencie złożenia wniosku w dniu 28 grudnia 2018 r., z jednoznacznym zrzeczeniem się przez niego prawa do dalszego pobierania zasiłku dla opiekuna, stanowiło o naruszeniu przez organy przepisów postępowania, uniemożliwiając zastosowanie regulacji art. 24 ust. 2 u.ś.r. i przyznanie stronie świadczenia począwszy od grudnia 2018 r., tj. od miesiąca, w którym wpłynął wniosek o jego ustalenie. Kolegium w sposób nieuprawniony przyznało skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne na okres krótszy, aniżeli wynikało to z daty złożenia przez niego wniosku.

Sąd I instancji wyjaśnił przy tym, że nie jest możliwe przyznanie skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego, zgodnie z jego żądaniem, od dnia 10 września 2014 r. Zgodnie bowiem z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wypłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. W dniu 2 czerwca 2014 r. skarżący złożył do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej wniosek o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna. Po rozpatrzeniu tego wniosku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] przyznało wnioskodawcy zasiłek dla opiekuna na okres od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia 31 maja 2019 r. w kwocie 520 zł miesięcznie. Oznacza to, że postępowanie dotyczące przyznania zasiłku dla opiekuna, wszczęte na wniosek strony z dnia 2 czerwca 2014 r., zostało zakończone wydaniem decyzji o przyznaniu tego zasiłku w dniu [...] września 2014 r. Natomiast wniosek o przyznanie korzystniejszego świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 27 ust. 5 pkt 2 i 5 u.ś.r., został złożony przez skarżącego do organu pierwszej instancji w dniu 28 grudnia 2018 r. Dlatego też, stosownie do art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego może być przyznane skarżącemu od dnia złożenia wniosku, czyli od dnia 28 grudnia 2018 r. Z powyższych względów nie jest możliwe również kontynuowanie pobierania świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 lipca 2013 r., przyznanego mu uprzednio do dnia 30 czerwca 2013 r.

W konkluzji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zakwestionowana decyzja narusza art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 27 ust. 5 u.ś.r. i art. 24 ust. 2 u.ś.r. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Stąd też decyzję Kolegium uchylił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) P.p.s.a. Jednocześnie WSA podał, że wskazania co do dalszych czynności sprowadzają się do ponownego rozpatrzenia żądania przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i przyjęcia, że już w momencie złożenia wniosku, tj. w dniu 28 grudnia 2018 r., skarżący zrzekł się zasiłku dla opiekuna. Następnie organ wyda rozstrzygnięcie na podstawie właściwie zastosowanych przepisów prawa materialnego, w tym w szczególności art. 27 ust. 5 u.ś.r. i uchyli decyzję o odmowie przyznania skarżącemu zasiłku dla opiekuna oraz przyzna mu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku. Organ winien jednocześnie uwzględnić konieczną w niniejszej sprawie kompensatę świadczeń za okres od momentu złożenia wniosku do momentu faktycznej wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł K. G., zaskarżając go w części dotyczącej uznania, jakoby "(...) nie jest możliwe przyznanie Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego, zgodnie z jego żądaniem, od dnia 10 września 2014 r." W tym zakresie Sądowi pierwszej instancji zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 2 u.ś.r., na skutek bezzasadnego uznania, że w przedmiotowej sprawie o braku prawa skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego, począwszy od dnia 10 września 2014 r. przesądza fakt, że dnia 2 czerwca 2014 r. złożył on do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej wniosek o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna, a nie o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego w kontekście naruszonego przepisu (w tym również okoliczności poprzedzających złożenie przedmiotowego wniosku, na podstawie których miał on wcześniej przyznane świadczenie pielęgnacyjne, które pobierał) wskazuje, że począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego możliwe było ustalenie prawa skarżącego do określonych świadczeń rodzinnych, a więc takich, które wnioskodawcy przysługują na podstawie złożonej wówczas dokumentacji, a spośród których winien on mieć prawo wyboru świadczenia korzystniejszego, którego to prawa został pozbawiony;

II. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z analizy treści wniosku skarżącego z dnia 2 czerwca 2014 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej oraz prawidłowości wypełnionych w związku z nim dokumentów pod kątem możliwości ustalenia na jego podstawie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego,

2. art. 134 P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 K.p.a., poprzez błędne ustalenie, że skarżący został pozbawiony należnego mu świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 10 września 2014 r., czego nie można zaakceptować z punktu widzenia zasad demokratycznego państwa prawa i pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, wynikało wyłącznie z faktu, iż dnia 2 czerwca 2014 r. złożył on do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej wniosek o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna zamiast wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego (kontynuowanego po uprzednio ustalonym i pobieranym), podczas gdy na podstawie tych samych informacji zawartych we wniosku i wypełnionych dokumentów przysługiwały skarżącemu prawa do obu świadczeń rodzinnych, a więc zarówno do zasiłku dla opiekuna, jak i do świadczenia pielęgnacyjnego, spośród których poprzez brak pouczeń oraz stosownych informacji organów administracji, został on pozbawiony świadczenia korzystniejszego (świadczenia pielęgnacyjnego).

W oparciu o sformułowane powyżej zarzut skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego orzeczenia, poprzez wskazanie organowi administracji co do dalszych czynności, poza ujętymi w uzasadnieniu tegoż orzeczenia wydanie rozstrzygnięcia zgodnie z żądaniem skarżącego, a więc przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 10 września 2014 r. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych, w tym poniesionych przez skarżącego kosztów sądowych, kosztów przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 P.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej.

Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd II instancji.

Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a., które w sprawie nie występują.

Kluczowym problemem zarysowanym w okolicznościach niniejszej sprawy jest określenie terminu początkowego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, przysługującego skarżącemu. Kwestię tę wyjaśnia art. 24 u.ś.r. stanowiąc, że prawo do świadczeń rodzinnych, co do zasady ustala się na okres zasiłkowy. Wyjątek stanowią świadczenia rodzinne wskazane w art. 24 ust. 1 in fine u.ś.r., w tym świadczenie pielęgnacyjne uregulowane w art. 17 u.ś.r. Prawo do tego świadczenia ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami (art. 24 ust. 2 u.ś.r.). Powyższa regulacja implikuje tezę, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane z urzędu, ale wyłącznie na podstawie wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Tym samym sprawa o przyznanie prawa do owego świadczenia nie może toczyć się bez odpowiedniego wniosku osoby zainteresowanej. Konsekwencją powyższego jest wyraźnie przewidziana w treści art. 24 ust. 2 u.ś.r., dopuszczalność ustalenia prawa do owego świadczenia dopiero od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Trafnie wskazał Sąd I instancji, iż wyrażona powyżej zasada doznaje przełamania w art. 24 ust. 2a u.ś.r. Przepis ten umożliwia nabycie prawa do świadczenia za okres wsteczny. Należy zasygnalizować, że wprowadzenie do u.ś.r. owej wyjątkowej regulacji było następstwem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2007 r. sygn. akt P 28/07 (OTK-A, 2007/9/106). Mając jednak na uwadze, iż okoliczności sprawy nie dostarczają informacji umożliwiających zastosowanie owego wyjątkowego rozwiązania, to tym samym Sąd I instancji prawidłowo uznał dyspozycję art. 24 ust. 2 u.ś.r. za miarodajną dla określenia daty początkowej prawa skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego.

Przyznanie zatem z datą wsteczną poprzedzającą miesiąc złożenia wniosku, prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nawet w przypadku wcześniejszego spełniania przesłanek do jego uzyskania, nie jest możliwe.

Jeżeli zatem z niekwestionowanych w postępowaniu kasacyjnym okoliczności faktycznych wynika, że skarżący po raz pierwszy w dniu 28 grudnia 2018 r. złożył wniosek o przyznanie prawa do korzystniejszego ze świadczeń, jakim jest świadczenie pielęgnacyjne, w miejsce przyznanego decyzją z dnia [...] września 2014 r. zasiłku dla opiekuna, to - z punktu widzenia treści art. 24 ust. 2 u.ś.r. – korzystniejsze ze świadczeń mogło zostać przyznane najwcześniej od dnia wystąpienia z żądaniem.

Na takim stanowisku trafnie stanął Sąd I instancji.

Kontrolowany wyrok wydano zatem z poszanowaniem dyspozycji przepisu art. 24 ust. 2 u.ś.r., w granicach sprawy wywołanej wnioskiem skarżącego z dnia 28 grudnia 2018 r.

Zarzut jego naruszenia okazał się więc niezasadny.

Skarga kasacyjna wskazuje także na naruszenia norm prawa procesowego. Ich ocenę zawarto poniżej.

W pierwszej kolejności Sądowi zarzucono naruszenie przepisu art. 106 § 3 P.p.s.a. Odnosząc się doń wskazać należy, że co do zasady sąd administracyjny orzeka na podstawie materiału faktycznego i dowodowego sprawy zgromadzonego w postępowaniu przed organami administracji. W postępowaniu przed sądem administracyjnym postępowanie dowodowe może być prowadzone tylko jako postępowanie uzupełniające, ograniczone do dowodów z dokumentów. Przeprowadzenie jakichkolwiek innych dowodów poza dowodami z dokumentów (tj. dowodu z zeznań świadka, przesłuchania stron, opinii biegłego czy też oględzin) jest niedopuszczalne.

Przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów jest możliwe, jeżeli kumulatywnie spełnione są dwa warunki: jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Wskazany w kasacji dokument, objęty wnioskiem dowodowym znajduje się w aktach administracyjnych przesłanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu wraz ze skargą. Objęty jest zatem sądowoadministracyjną kontrolą, bez potrzeby składania odrębnego wniosku w tym zakresie.

Wskazana regulacja odnosi się zaś do dowodu, który nie był przedstawiony i oceniony w postępowaniu administracyjnym, zakończonym zaskarżoną decyzją.

Podkreślić należy, że przepis ten nie jest instrumentem służącym do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona skarżąca się nie zgadza. Nie może zatem stanowić skutecznego wzorca kontroli instancyjnej w niniejszej sprawie, a w konsekwencji podważyć kwestionowanego wyroku.

Autor kasacji podniósł także, że kontrolowany wyrok narusza przepisy art. 134 i 135 P.p.s.a. w związku z art. 8 § 1 K.p.a., a to z tego względu, że nie ustalono na rzecz skarżącego kasacyjnie prawa do świadczenia prawa pielęgnacyjnego od dnia 2 czerwca 2014 r., mimo że w tym czasie spełniał warunki zarówno do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, jak i zasiłku dla opiekuna, fakt złożenia w dniu 2 czerwca 2014 r. wniosku o przyznanie zasiłku dla opiekuna nie może stanowić przeszkody w pozytywnym rozpoznaniu żądania z dnia 28 grudnia 2018 r.

O naruszeniu art. 134 § 1 P.p.s.a można byłoby mówić, gdyby Sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu.

Z kolei artykuł 134 § 2 P.p.s.a. ustanawia tzw. zasadę reformationis in peius czyli zasadę nieorzekania na niekorzyść skarżącego. Należy wyjaśnić, że oceniając materiał dowodowy w sprawie poddanej kontroli sądu czy interpretując przepisy prawa procesowego i materialnego mające w niej zastosowanie, sąd administracyjny nie jest władny naruszyć zakaz z art. 134 § 2 P.p.s.a.

Naruszenie zakazu reformationis in peius w postępowaniu sądowoadministracyjnym może wystąpić jedynie na skutek uchylenia aktu lub czynności w części niezaskarżonej, zastosowania środka ostrzejszego od tego, o który wnosił skarżący, lub takiego sformułowania oceny prawnej, która w ponownym postępowaniu przez organem administracji zdeterminowałaby wydanie aktu pogarszającego sytuację materialnoprawną skarżącego w porównaniu z sytuacją, która wynika z zaskarżonego aktu lub czynności.

Naruszenie art. 135 P.p.s.a. występuje wówczas, gdyby Sąd nie zastosował przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, jeśli byłoby to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Istotą konstrukcji ukształtowanej przepisem art. 135 P.p.s.a. jest powiązanie obowiązku sądu orzekania "w głąb sprawy" z przesłanką niezbędności takiego rozstrzygnięcia dla jej końcowego załatwienia.

Nadmienić w tym miejscu należy, że o prawidłowo skonstruowanym zarzucie kasacji mówimy wówczas gdy zawiera on zarówno oznaczenie naruszonych norm, jak i argumentację uzasadniającą wystąpienie wskazywanego naruszenia prawa.

W przypadku, o którym mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skarga kasacyjna winna wykazać istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy.

Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia i w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny.

W niniejszej sprawie warunek ten nie został spełniony. Argumentacja przywołana celem wykazania wskazywanych naruszeń nie odnosi się do powołanych norm prawa procesowego. Podkreślenia wymaga, że określenie podstaw zaskarżenia poprzez sprecyzowanie zarzutów kasacji oraz ich uzasadnienie w drodze racjonalnej argumentacji prawniczej determinuje zakres zaskarżenia w postępowaniu kasacyjnym, co w konsekwencji wpływa na zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Nie jest jednak rolą sądu administracyjnego II instancji uzupełnianie, rozszerzanie i poszukiwanie argumentacji służącej uzasadnieniu zarzutów.

Sąd II instancji zauważa, że zarzut przekroczenia art. 134 P.p.s.a. nie zawiera nawet wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej, która zdaniem autora kasacji doznała naruszenia, mimo iż na przepis ten składają się dwa paragrafy.

Zwrócenia uwagi wymaga, że kontrolowane postępowanie administracyjne nie ma charakteru nadzorczego względem postępowania, które zakończyło się decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. nr [...] z dnia [...] września 2014 r., przyznającą K. G. zasiłek dla opiekuna.

Z tego względu wykracza poza zakres niniejszej sprawy ocena prawidłowości podejmowanych w postępowaniu o zasiłek dla opiekuna czynności, w tym ich zgodność z przepisami art. 8 K.p.a.

Na marginesie zauważyć należy, że konstytucyjność przepisu art. 17 ust.1b u.ś.r.. podważona została wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014r. (sygn. akt. K 38/13, opublikowanym - Dz.U.2014.1443)., który wydany i opublikowany został już po dacie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego przyznającej zasiłek dla opiekuna. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Dopiero więc z momentem ogłoszenia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki.

Działania organów podejmowane przed publikacją wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie mogły więc uwzględniać konsekwencji związanych z jego treścią.

Mając na względzie powyższe, skargę kasacyjną jako niezasadną należało oddalić na zasadzie art. 184 P.p.s.a.