Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1449/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Ruch drogowy
Skarżony organ: Rada Miasta~Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania,w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy: article: art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 18 ust. 2, art. 40
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak, Sędzia NSA Maciej Dybowski, Sędzia del. WSA Ewa Janowska (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasto Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 marca 2017 r. sygn. akt III SA/Wr 20/17 w sprawie ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Ś. na uchwałę Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały Rady Miejskiej w Ś. nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. w sprawie ustalenia Strefy Płatnego Parkowania w Ś. oraz wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych na terenie Miasta Ś. w zakresie § 5 ust. 1 lit. c, ust. 2 lit. a i lit. b, § 6 ust. 1 lit. c, ust. 2 lit. b, § 7 ust. 1 lit. c, ust. 3 lit. a i lit. b, § 8 ust. 1 lit. c i ust. 4 lit. a i lit. b, § 9 ust. 1 lit. c, § 10 ust. 1 lit. c, § 11 ust. 1 lit. c 1. uchyla zaskarżony wyrok w pkt I w zakresie obejmującym: § 5 ust. 1 lit. c, 6 ust. 1 lit. c, § 7 ust. 1 lit. c, § 8 ust. 1 lit. c, § 9 ust. 1 lit. c, § 10 ust. 1 lit. c, § 11 ust. 1 lit. c; 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie; 3. odstępuje od zasądzenia od Prokuratora Rejonowego w Ś. na rzecz Gminy Miasto Ś. kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 marca 2017 r., sygn. akt III SA/Wr 20/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...] maja 2015 r., Nr [...], w części: § 5 ust. 1 lit. c, ust. 2 lit. b oraz lit. a we fragmencie "nie krótszym niż 12 miesięcy od dnia wydania abonamentu", § 6 ust. 1 lit. c, ust. 2 lit. b, § 7 ust. 1 lit. c, ust. 3 lit. b, § 8 ust. 1 lit. c i ust. 4 lit. b, § 9 ust. 1 lit. c, § 10 ust. 1 lit. c, § 11 ust. 1 lit. c (pkt I wyroku) oraz dalej idącą skargę oddalił (pkt II wyroku).

Powyższy wyrok został wydany w następujących ustaleniach faktycznych i prawnych, poczynionych przez Sąd I instancji.

Prokurator Rejonowy w Ś., działając na podstawie art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze oraz art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...] maja 2015 r. Nr [...], zmieniającą uchwałę Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...] grudnia 2003 r., Nr [...], w sprawie ustalenia Strefy Płatnego Parkowania oraz wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych na terenie Miasta Ś., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w zakresie § 5 pkt 1c, 2a, 2b, § 6 pkt 1c, 2b, § 7 pkt 1c, 3a, 3b, § 8 pkt 1c, 4a, 4b, § 9 pkt 1c, § 10 pkt 1c oraz § 11 pkt 1c.

Zdaniem skarżącego, wprowadzenie ww. wymienionych przepisów nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 13 b ust. 3 i 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.), dalej jako ustawa o drogach publicznych lub ustawa. W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, iż dokonując analizy pod względem legalności wyżej kwestionowanej uchwały, nasuwają się wątpliwości co do zgodności z prawem tych jej postanowień, wedle których abonament określonego typu, uprawniający do parkowania pojazdu w wyznaczonych miejscach, powiązany został z numerem rejestracyjnym konkretnego pojazdu, czy potwierdzeniem miejsca zamieszkania na pobyt stały, pobyt czasowy nie krótszy niż 12 miesięcy lub posiadaniem tytułu prawnego do lokalu.

W przekonaniu Prokuratora, brzmiące w ten sposób przepisy naruszają wprost art. 13b ust. 4 pkt 2 ustawy. W jego ocenie, wykupienie abonamentu powinno bowiem skutkować możliwością korzystania z niego, bez względu na to jakim pojazdem porusza się konkretny użytkownik. Podobne zastrzeżenia budził również zapis, który jako podstawę do nabycia abonamentu określonego typu wskazywał posiadanie prawa do pojazdu z tytułu własności lub prawa strony korzystającej z pojazdu na podstawie umowy leasingu lub prawa wynikającego z zawartej umowy kredytu na zakup samochodu. Po przywołaniu treści przepisów art. 13 ust. 1 i art. 13b ust. 1 ustawy, Prokurator podniósł, że w skarżonej uchwale ustalono, iż w dokumencie potwierdzającym abonament za parkowanie, który upoważnia do nieograniczonego parkowania w strefie oznacza się, m.in., numer rejestracyjny pojazdu. Zdaniem skarżącego, regulacja taka w znaczący sposób ogranicza posiadaczowi danego abonamentu możliwość korzystania z niego, gdyż upoważnia do parkowania w strefie płatnego parkowania jedynie konkretnego pojazdu. Tymczasem nie taką intencją kierował się ustawodawca, wprowadzając instytucję abonamentu. W jego bowiem zamyśle abonament wykupuje użytkownik drogi i podmiot ten uprawniony jest do tego, aby z niego korzystać. Z tych względów, bez znaczenia dla możliwości korzystania z uprawnienia, wynikającego z nabycia abonamentu jest kwestia, jakim pojazdem porusza się abonent. W przekonaniu skarżącego, dotknięty istotnym naruszeniem prawa jest również zapis zaskarżonej uchwały, w którym Rada wprowadziła możliwość uzyskania abonamentu do parkowania w strefie płatnego parkowania, uzależniając to od zameldowania na terenie strefy na pobyt stały. Uchybia on bowiem konstytucyjnej zasadzie demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) i zasadzie równości (art. 32 Konstytucji RP). Kryterium zróżnicowania mieszkańców strefy płatnego parkowania ze względu na to, czy posiadają stałe zameldowanie w obszarze strefy należy bowiem ocenić jako niezgodne z wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego zasadą sprawiedliwości społecznej, nakazującą by zróżnicowanie poszczególnych osób pozostawało w odpowiedniej relacji do dzielących je różnic. Zasada równości wobec prawa wymaga, by podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną były traktowane równo, bez różnic faworyzujących lub dyskryminujących. Prokurator wywodził, że wprowadzanie zróżnicowania jest dopuszczalne tylko, gdy jest uzasadnione, to znaczy gdy pozostaje w związku bezpośrednim z celem przepisów, wagą interesu, dla którego zróżnicowanie jest wprowadzone, pozostaje w proporcji do interesów naruszanych oraz nie uwłacza w sposób zasadniczy innym wartościom. Skarżący, odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego oraz Trybunału Konstytucyjnego (w tym wyroku z dnia 12 grudnia 1994 r., K 3/94; wyroku z dnia 6 grudnia 1997 r., K 8/97; wyrok z dnia 4 stycznia 2000 r., K 18/99), za zasadne uznał podzielenie poglądu, iż nie jest dopuszczalne wprowadzenie zróżnicowania w możliwości uzyskania abonamentu do parkowania w strefie płatnego parkowania tylko dla mieszkańców zamieszkujących z zamiarem pobytu stałego, a pozbawienie takiej możliwości, np. mieszkańców zamieszkujących na pobyt czasowy. Pozbawia to bowiem uprawnień do nabycia abonamentu postojowego niektórych posiadaczy pojazdów, na przykład posiadaczy pojazdu na podstawie pisemnej umowy użyczenia, podczas gdy forma pisemna jest wystarczająca dla ważności tej umowy i ważności tytułu prawnego do pojazdu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości, wywodząc, iż kwestionowane regulacje nie naruszają przepisów ustawowych i tym samym są zgodne z prawem.

Uzasadniając swoje stanowisko organ podniósł, iż w przepisach cytowanej ustawy prawodawca przyznał radzie gminy uprawnienie, z którego rada gminy może, ale nie musi skorzystać, w szczególności w odniesieniu do wprowadzenia wskazanych opłat (abonamentowej i zryczałtowanej) oraz zerowej stawki opłaty dla niektórych użytkowników drogi, co oznacza że wprowadzenie takich opłat zależy wyłącznie od uznania rady gminy. Wywodzono, że ustawodawca nie wprowadził żadnych innych ograniczeń ani wytycznych dla rad gmin wiążących się ze skorzystaniem z uprawnienia do wprowadzenia wymienionych opłat. Zatem, jeżeli rada gminy korzystając z przyznanych jej uprawień, zdecyduje się na ustalenie strefy płatnego parkowania i w dalszej kolejności skorzysta z drugiego uprawnienia, wprowadzając opłaty abonamentowe lub zryczałtowane, szczegółowe ustalenie zasad czy wysokości również pozostaje w gestii rad gmin. Organ podkreślił, że przyjmując model rozwiązań funkcjonalnych, związanych z pobieraniem opłat z tytułu parkowania w Strefie Płatnego Parkowania na terenie Gminy Miasta Ś., miał świadomość i przekonanie co do konieczności objęcia mieszkańców opłatami, zważywszy, iż centrum Miasta Ś. charakteryzuje się ścisłą zabudową, nie pozwalającą w przeważającym zakresie na sytuowanie nowych obiektów budowlanych, takich jak parkingi. Istniejące miejsca parkingowe to najczęściej wydzielona w tym celu przestrzeń w pasie drogowym. Stąd, ustalając wysokość opłat w strefie płatnego parkowania, przyjęto wprowadzenie takich rozwiązań systemowych, na mocy których mieszkańcy strefy, jak również mieszkańcy ulic sąsiednich, objęci zostali szczególną ochroną, polegającą na możliwości parkowania w obrębie swojego miejsca zamieszkania. W rezultacie został wprowadzony abonament mieszkańca w cenie 50 zł (za pierwszy pojazd), co oznacza, że mieszkaniec zameldowany (zamieszkały) w strefie płatnego parkowania z tytułu parkowania ponosi miesięcznie wydatek na poziomie 4 zł dziennie. Powyższa uchwała ustalała opłaty w kwocie 70 zł za drugi i 150 zł za trzeci pojazd. Zróżnicowanie opłat abonamentowych w zależności od liczby posiadanych pojazdów, stanowiło zaś rodzaj ochrony strefy płatnego parkowania przed nadmiernym i nie kontrolowanym jej zagęszczeniem przez pojazdy mieszkańców.

W dalszej części organ wskazał, że podstawą i sposobem do weryfikacji osób uprawnionych do zakupu abonamentu mieszkańca jest miejsce zameldowania (zamieszkania) na pobyt stały lub czasowy, nie krótszy niż jeden rok oraz prawo własności do pojazdu (inny tytuł prawny do pojazdu z potwierdzeniem numeru rejestracyjnego pojazdu). Pozwalało to na ograniczenie w znacznym stopniu ilości wydanych abonamentów. Wymuszało większą rotację pojazdów, realizując podstawowy cel Strefy Płatnego Parkowania. W ocenie organu, przyjęte unormowanie nie łamie zasady równości, bowiem regulacja uchwalona przez Radę Miejską traktuje jednakowo wszystkich mieszkańców strefy. Nie różnicuje ich praw, odwołując się jedynie do kryterium zamieszkania w strefie płatnego parkowania. Nie narusza też zasady proporcjonalności, prawidłowo wyważając interes publiczny (przejawiający się w celach, jakie ma realizować ustalenie strefy) z interesem tej części wspólnoty samorządowej, jaką tworzą jej członkowie zamieszkujący obszar strefy.

Wojewódzki Sąd Administracyjne we Wrocławiu dokonał kontroli legalności zaskarżonych części uchwały i na podstawie art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznał, że we skazanych w pkt I wyroku częściach została ona wydana z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd I instancji podzielił twierdzenia skarżącego co do konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego przepisów uchwały Rady Miejskiej w Ś. wskazanych w punkcie I wyroku, wprowadzonych do Regulaminu Strefy Płatnego Parkowania.

Podał, że kontroli Sądu podlegała uchwała Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...] maja 2015 r., Nr [...], w przedmiocie zmiany uchwały Rady Miejskiej w Ś. nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. w sprawie ustalenia Strefy Płatnego Parkowania w Ś. oraz wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych na terenie Miasta Ś., a podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy przywołanej ustawy o drogach publicznych, w tym art. 13 b ust. 3 i 4 oraz art. 13f ust. 2.

Sąd I instancji wywiódł, że zgodnie z przepisem art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy, korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Opłatę, o której mowa w tym przepisie, pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo (art. 13b ust. 1 ustawy). Zaznaczył, że strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, a to w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej (art. 13b ust. 2 ustawy). Rada gminy (rada miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania (art. 13 b ust. 3 ustawy). Jednocześnie, stosownie do art. 13 b ust. 4 ustawy, rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania: 1) ustala wysokość stawek opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy, z tym że opłata za pierwszą godzinę parkowania pojazdu samochodowego nie może przekraczać 3 zł; 2) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi; 3) określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy. Przywołane przepisy ustawy o drogach publicznych, jak wyjaśnił Sąd I instancji, zawierają upoważnienie właściwego organu uchwałodawczego samorządu terytorialnego do ustanowienia przepisów prawa miejscowego. Podkreślając, że przy tym, że redakcja cyt. przepisu art. 13b ust. 4 pkt 2 ustawy, wytycza granice ustawowego upoważnienia rady miasta do fakultatywnego wprowadzenia opłaty abonamentowej lub zryczałtowanej oraz zerowej stawki opłaty dla niektórych użytkowników drogi. Sąd zaznaczył, że w zaskarżonych przepisach lokalny prawodawca unormował kwestie związane z abonamentem mieszkańca, abonamentem rocznym kierowcy inwalidy, abonamentem rocznym posiadacza nieruchomości, abonamentem rocznym właścicieli pojazdów posiadających miejsce zamieszkania na ulicach pozostających w bezpośrednim sąsiedztwie Strefy Płatnego Parkowania, abonamentem okresowym oraz abonamentem rocznym w podstrefie II abonamentu dla służb użyteczności publicznej. Wskazał w nich, iż każdy z wymienionych abonamentów stanowi dokument, który zawiera, m.in. numer rejestracyjny samochodu. Regulacje te, w ocenie Sądu I instancji, stanowią naruszenie praw użytkowników pojazdów, gdyż w znaczący sposób ograniczają posiadaczowi danego abonamentu możliwość korzystania z niego, upoważniając do parkowania w strefie płatnego parkowania jedynie konkretnego pojazdu. W tym zakresie Sąd podzielił prezentowany w judykaturze pogląd, iż nie taką intencją kierował się ustawodawca, wprowadzając instytucję abonamentu i zgodził się ze skarżącym Prokuratorem, że abonament wykupuje użytkownik drogi i podmiot ten uprawniony jest do tego, aby z niego korzystać. Z tego też względu bez znaczenia dla możliwości korzystania z uprawnienia, wynikającego z nabycia abonamentu jest to, jakim pojazdem porusza się abonent.

W konsekwencji, Sąd I instancji uznał, iż Rada Miasta w Ś. w powyższym zakresie naruszyła zawarte w ustawie o drogach publicznych upoważnienie ustawodawcze. Nadto w jego ocenie, powyższe działanie naruszało także konstytucyjne zasady określone w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiącym, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa oraz art. 94 Konstytucji, stanowiącym, iż organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

Sąd I instancji przyznał także rację skarżącemu, co do konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego przepisów: § 5 ust. 2 lit. b, § 6 ust. 2 lit. b, § 7 ust. 3 lit. b, § 8 ust. 4 lit. b zaskarżonej uchwały. W regulacjach tych Rada Miejska w Ś. uzależniła możliwość nabycia abonamentu mieszkańca, abonamentu rocznego kierowcy inwalidy, abonamentu rocznego posiadacza nieruchomości, abonamentu rocznego właścicieli pojazdów posiadających miejsce zamieszkania na ulicach pozostających w bezpośrednim sąsiedztwie Strefy Płatnego Parkowania od posiadania prawa do pojazdu z tytułu: własności, prawa strony korzystającej z pojazdu na podstawie umowy leasingu lub prawa wynikającego z zawartej umowy kredytu na zakup samochodu. Zdaniem Sądu I instancji, umożliwienie uzyskania określonych abonamentów wyłącznie w sytuacji posiadania określonego tytułu prawnego do pojazdu, pozbawia uprawnień do nabycia tychże abonamentów niektórych posiadaczy pojazdów, np. właścicieli posiadających pojazd na podstawie tytułu cywilnoprawnego (umowy użyczenia).

Sąd Wojewódzki dowodził, że wprowadzenie tego typu zróżnicowania uprawnień do korzystania z ulgowych opłat za parkowanie, skutkujące pominięciem użytkowników pojazdów z innych tytułów, stanowiło naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, która w swojej treści nakazuje równe traktowanie równych i podobne traktowanie podobnych. Według Sądu I instancji, w realiach niniejszej sprawy próżno było szukać powodów, z jakich lokalny prawodawca zdecydował się na zróżnicowanie sytuacji prawnej korzystających z pojazdów, uprzywilejowując grupę, która legitymuje się stricte określonymi tytułami prawnymi do pojazdu.

W kontekście wskazanej wyżej konieczności poszanowania zasady równości Sąd I instancji uznał także za zasadne stwierdzenie nieważności § 5 ust. 2 lit. a zaskarżonej uchwały we fragmencie "nie krótszy niż 12 miesięcy od dnia wydania abonamentu". Zgodnie z brzmieniem tego unormowania podstawą do nabycia abonamentu mieszkańca jest potwierdzenie miejsca zamieszkania na pobyt stały w obszarze Strefy Płatnego Parkowania lub potwierdzenie miejsca zamieszkania na pobyt czasowy, nie krótszy niż 12 miesięcy. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, uzależnienie możliwości nabycia abonamentu od konieczności potwierdzenia miejsca zamieszkania na pobyt czasowy, wynoszący co najmniej 12 miesięcy od dnia wydania abonamentu, stanowiło niedopuszczalną dyskryminację w prawach mieszkańców, mających miejsce zamieszkania na pobyt czasowy i nie znajdowało konstytucyjnego uzasadnienia.

Z kolei, Sąd nie podzielił twierdzeń skarżącego Prokuratora co do zarzutów podniesionych względem § 7 ust. 3 lit. a i § 8 ust. 4 lit a uchwały w zakresie, w jakim uzależniają możność nabycia abonamentu rocznego posiadacza nieruchomości od posiadania tytułu prawnego do budynku lub lokalu mieszkalnego w Strefie Płatnego Parkowania oraz abonamentu rocznego właścicieli pojazdów posiadających miejsce zamieszkania na ulicach pozostających w bezpośrednim sąsiedztwie Strefy Płatnego Parkowania od posiadania tytułu prawnego do lokalu. Wedle Sądu, postanowieniom tym nie sposób zarzucić wadliwość przejawiającą się w nierównym traktowaniu użytkowników pojazdów. Sąd stwierdził, że regulacja taka jest zasadna z uwagi na konieczność zagwarantowania prawa do uzyskania dokumentu uprawniającego do korzystania ze Strefy Płatnego Parkowania lub w jej bezpośrednim sąsiedztwie przede wszystkim osobom, które w takiej Strefie lub jej bezpośrednim sąsiedztwie zamieszkują. Wykazanie się przez podmioty tytułem prawnym do budynku lub lokalu mieszkalnego w Strefie lub jej bezpośrednim sąsiedztwie znajdowało swoje uzasadnienie w potrzebie ochrony praw mieszkańców, których domy lub mieszkania znajdują się właśnie w centrum miast. To tam najczęściej tworzone są Strefy Płatnego Parkowania, w którym wprowadzono obowiązek wnoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych. Stąd skarga w tym zakresie podlegała oddaleniu.

Ponadto w odniesieniu do § 8 ust. 4 lit. a zaskarżonej uchwały Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego co do konieczności wyeliminowania tegoż przepisu z obrotu prawnego, z uwagi na uzależnienie możliwości nabycia abonamentu rocznego właścicieli pojazdów posiadających miejsce zamieszkania na ulicach pozostających w bezpośrednim sąsiedztwie Strefy Płatnego Parkowania od potwierdzenia miejsca zamieszkania na pobyt stały lub potwierdzenia miejsca zamieszkania na pobyt czasowy, nie krótszy niż 12 miesięcy. Wymóg potwierdzenia miejsca zamieszkania na pobyt czasowy, nie krótszy niż 12 miesięcy znajduje tu bowiem swoje uzasadnienie w samej istocie rocznego abonamentu, który to stanowi dokument potwierdzający wniesienie opłaty za postój na okres jednego roku. Dlatego zasadnym było uzależnienie możliwości skorzystania z tejże instytucji przez osoby zamieszkujące na pobyt czasowy w sytuacji, gdy potwierdzą fakt zamieszkania przez ten czas.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Gmina Miasto Ś. wniosła o uchylenie pkt I zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, według norm przepisanych. Jednocześnie, na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a., oświadczyła o zrzeczeniu się rozprawy.

Skarżonemu wyrokowi, zarzuciła, powołując się na art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 13b ust. 3 i 4 oraz 13f ust. 2 ustawy o drogach publicznych, polegające na błędnym uznaniu, że zaskarżona uchwała nie uwzględniała wymogów określonych ww. przepisami ustawy, naruszała upoważnienie zawarte w ustawie o drogach publicznych, co doprowadziło do wyeliminowania z obrotu prawnego, następujących przepisów uchwały:

- § 5 ust. 1 lit. c, § 6 ust. 1 lit. c, § 7 ust. 1 lit c, § 8 ust. 1 lit. c, § 9 ust. 1 lit. c, § 10 ust. 1 lit. c, § 11 ust. 1 lit. c,

- § 5 ust. 2 lit. b, § 6 ust. 2 lit. b, § 7 ust. 3 lit. b, § 8 ust. 4 lit. b,

- § 5 ust. 2 lit. a we fragmencie "nie krótszym niż 12 miesięcy od dnia wydania abonamentu".

Nadto w skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegający na błędnym uznaniu, że uregulowania zaskarżonej uchwały w zakresie § 5 ust. 1 lit. c, § 6 ust. 1 lit. c, § 7 ust. 1 lit. c, § 8 ust. 1 lit. c, § 9 ust. 1 lit. c, § 10 ust. 1 lit. c, § 11 ust. 1 lit. c, naruszają postanowienia Konstytucji, stanowiące, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa oraz, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Ta błędna wykładnia przepisów Konstytucji RP, w ocenie skarżącej kasacyjnie, poprowadziła Sąd I instancji do nieuzasadnionego uznania, że Rada Miejska w Ś., będąca organem władzy publicznej, stanowiąc przepisy prawa miejscowego, nie przestrzegała podstawowych zasad legalności i praworządności.

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że w zakresie stwierdzenia nieważności kwestionuje w całej rozciągłości stanowisko zajęte przez Sąd I instancji. Argumentowała, że ustawodawca nie wprowadził żadnych ograniczeń ani wytycznych dla rad gmin (miast) wiążących się ze skorzystaniem z uprawnienia do do wprowadzenia opłat z tytułu parkowania w strefie płatnego parkowania. Jeżeli więc rada gminy (miasta) korzystając z przyznanych jej uprawnień, decyduje się na ustalenie strefy płatnego parkowania i w dalszej kolejności skorzysta z drugiego uprawnienia, wprowadzając opłaty abonamentowe lub zryczałtowane, szczegółowe ustalenie zasad czy wysokości pozostaje w gestii rad gmin. Ustalając zatem wysokość opłat w strefie płatnego parkowania, przyjęto takie rozwiązania systemowe, dzięki którym mieszkańcy strefy, jak również mieszkańcy ulic sąsiednich, objęci zostali szczegółową ochroną, polegającą na możliwości parkowania w obrębie swojego miejsca zamieszkania. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że Sąd I instancji nie wyjaśnił w swoim rozstrzygnięciu, na jakiej podstawie prawnej przyjął, że uregulowania uchwały wymagające od abonamentu, jako dokumentu, podanie numeru rejestracyjny pojazdu, co upoważnia do parkowania w strefie tylko jednego pojazdu, ograniczają posiadaczowi danego pojazdu możliwość korzystania z niego. W przekonaniu Gminy, podstawowe znaczenie dla funkcjonowania strefy płatnego parkowania i jej przepustowości (skutecznej realizacji celów ustalenia strefy płatnego parkowania, wymienionych w art. 13b ust. 2 ustawy) jest okoliczność, jakim pojazdem porusza się abonent. Regulacja przyjęta w kontrolowanej uchwale daje zarządcy strefy możliwość kontroli przyznania i wykorzystania abonamentu, w przeciwnym wypadku kontrola ta będzie iluzoryczna, co może doprowadzić do udostępnienia abonamentu osobom nieuprawnionym. Skarżąca kasacyjnie nie zgodziła się także z poglądem Sądu I instancji kwestionującym możliwość nabycia abonamentu mieszkańca, abonamentu rocznego właścicieli pojazdów posiadających miejsce zamieszkania na ulicach pozostających w bezpośrednim sąsiedztwie strefy płatnego parkowania, od posiadania prawa do pojazdu enumeratywnie wymienionego w uchwale, dowodząc, że wyliczenie zawarte w tym zakresie w uchwale jest jedynie przykładowe.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, wprowadzenie w uchwale minimalnego czasu trwania zameldowania na pobyt czasowy miało na celu ograniczenie szerokiemu kręgowi podmiotów. Rada Miejska w Ś. uznała, że przyznanie przywileju abonamentowego winno dotyczyć jedynie tej grupy osób zameldowanych na pobyt czasowy, które przez swe cechy typologiczne oraz formę zawarcia umowy, odzwierciedlają najtrwalsze stosunki prawne, nie zaś okazjonalne. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, podstawą i sposobem weryfikacji osób uprawnionych do zakupu abonamentu mieszkańca jest miejsce zameldowania na pobyt stały lub czasowy nie krótszy niż jeden rok oraz prawo własności do pojazdu (inny tytuł prawny do pojazdu z potwierdzeniem numeru rejestracyjnego pojazdu), co pozwala ograniczyć w znacznym stopniu ilość wydanych abonamentów. Zaznaczono, że unormowanie takie nie łamie zasady równości, bowiem regulacja przyjęta przez Radę Miejską jednakowo traktuje mieszkańców strefy. Nie różnicuje ich praw, odwołując się jedynie do kryterium zamieszkania w strefie płatnego parkowania. Nie narusza też zasady proporcjonalności, prawidłowo wyważając interes publiczny (przejawiający się w celach, jakie ma realizować ustalenie strefy) z interesem tej części wspólnoty samorządowej, jaką tworzą jej członkowie zamieszkujący obszar strefy. Bezzasadne jest zatem, w ocenie autora skargi kasacyjnej, stanowisko Sądu I instancji, że zapisy uchwały naruszają art. 7 i art. 94 Konstytucji RP. W tym kontekście wskazano na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 1994 r. (sygn. akt IK 3/94, OTK 1994 r.), z którego wynika, wszystkie podmioty charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań, zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących.

Prokurator Prokuratury Rejonowej w Ś. wnosił o oddalenie skargi, przychylając się do stanowiska prawnego wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) dalej jako P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

Przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, dotyczący stwierdzenia nieważności uchwały będącej aktem prawa miejscowego.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego.

W pierwszej kolejności skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenie art. 13b ust. 3 i 4 pkt 3 ustawy o drogach publicznych w błędnej wykładni tego przepisu, wyrażającej się w przyjęciu, że powołane przepisy nie dają podstaw do wprowadzenia abonamentu, jako dokumentu, który zawiera numer rejestracyjny samochodu, gdyż w znaczący sposób ogranicza to posiadaczowi danego abonamentu możliwość korzystania z niego, upoważniając do parkowania w strefie płatnego parkowania jedynie konkretnego pojazdu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga w tej części była uzasadniona.

Stosownie do art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Delegację do ustalenia strefy płatnego parkowania zawiera przepis art. 13b ust. 3 ustawy. Na jego podstawie rada, ustalając strefę płatnego parkowania (art. 13b ust. 4): 1) ustala wysokość opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, z tym że opłata za pierwszą godzinę postoju pojazdu samochodowego nie może przekraczać 3 zł; 2) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi; 3) określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1.

Zdaniem Sądu I instancji przyjęte przez lokalnego prawodawcę unormowania związane z abonamentem mieszkańca, abonamentem rocznym kierowcy inwalidy, abonamentem rocznym posiadacza nieruchomości, abonamentem rocznym właścicieli pojazdów posiadających miejsce zamieszkania na ulicach pozostających w bezpośrednim sąsiedztwie Strefy Płatnego Parkowania, abonamentem okresowym oraz abonamentem rocznym w podstrefie II, stwierdzające, że abonament jest dokumentem zawierającym numer rejestracyjny samochodu - nie znajdują uzasadnienia w przepisach ustawy o drogach publicznych i stanowią naruszenie praw użytkowników pojazdów.

W przekonaniu Sądu I instancji, przyjęte przez Radę Miejską w Ś. przepisy precyzujące wymogi abonamentu w powyższym zakresie, w znaczący sposób ograniczają posiadaczowi danego abonamentu możliwość korzystania z niego, upoważniając do parkowania w strefie płatnego parkowania jedynie konkretnego pojazdu.

Z taką argumentacją nie sposób się zgodzić. Powtórzyć przyjdzie, że zgodnie z art. 13b ust. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi. Ustawodawca konstruując powyższe upoważnienie ustawowe, nie wprowadził więc w ustawie o drogach publicznych kryteriów, jakimi obowiązana jest kierować się rada gminy (rada miasta) przy doborze użytkowników drogi uprawnionych do korzystania z preferencyjnych zasad ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, pozostawiając w tym zakresie swobodę radzie gminy (radzie miasta). Jednocześnie zgodzić się przyjdzie, że swoboda rady gminy (rady miasta) przy określaniu użytkowników uprawnionych do uiszczania opłaty abonamentowej lub opłaty zryczałtowanej nie jest nieograniczona. Ograniczenie swobody działania w tym zakresie zakreślone jest poprzez jednoznacznie wskazany przez ustawodawcę cel, jakiemu generalnie służy wprowadzenie opłat za parkowanie. Jak stanowi art. 13b ust. 2 ustawy o drogach publicznych strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej.

Trafnie NSA w wyroku z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt: I OSK 1276/11, stwierdził, że ustawodawca, wprowadzając w ustawy o drogach publicznych możliwość tworzenia stref płatnego parkowania, kierował się nie tylko potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego, ale także koniecznością zapewnienia ochrony wolności i praw innych osób. Towarzyszący rozwojowi aglomeracji miejskich wzrost liczby posiadanych przez obywateli aut sprawił, że w centrach miast zaczęło brakować przestrzeni do ich parkowania (zwykle w takich też miejscach powstają strefy płatnego parkowania). Centra miast, charakteryzujące się ścisłą zabudową, niejednokrotnie nie pozwalają na sytuowanie nowych obiektów budowlanych takich, jak parkingi miejskie, a istniejące miejsca parkingowe to najczęściej wydzielona w tym celu przestrzeń w pasie drogowym. Problem tworzenia stref płatnego parkowania w swej istocie dotyczy nie tylko potrzeby zaprowadzenia ładu przestrzennego, a więc bezpieczeństwa i porządku publicznego, ale wiąże się również z koniecznością zapewnienia ochrony wolności i praw tych obywateli, których domy czy mieszkania znajdują się właśnie w centrach miast, gdzie dojazd bądź dojście do miejsca zamieszkania są utrudnione z uwagi na liczbę znajdujących się tam pojazdów (ochrona prawa własności). Tworzenie stref płatnego parkowania, na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawy o drogach publicznych, jest zatem ograniczeniem podyktowanym ochroną konstytucyjnych wartości, pozostającym w zgodzie z zasadą proporcjonalności.

Tym samym rację ma skarżąca kasacyjnie, że z art. 13b ust. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, nie wynika, aby rada gminy (rada miasta) nie była upoważniona do uchwalenia przepisów konkretyzującym wymogi abonamentu. Regulacje określające abonament jako dokument zawierający numer rejestracyjny pojazdu, potwierdzający wniesienie opłaty za postój w Strefie Płatnego Parkowania w okresie na nim oznaczonym, nie wykraczają poza upoważnienie ustawowe odnoszące się do strefy płatnego parkowania. Artykuł 13b ust. 4 ustawy o drogach publicznych nie wskazuje bowiem radzie gminy (radzie miasta), czym powinna się kierować przy ustalaniu podmiotów objętych przywilejem stawki zerowej, jak i wprowadzając opłaty abonamentowe. Ustawodawca zamieszczając w ustawie o drogach publicznych powyższe upoważnienie nie wprowadził w ustawie o drogach publicznych kryteriów, jakimi obowiązana jest kierować się rada gminy (rada miasta) przy doborze użytkowników drogi uprawnionych do korzystania z preferencyjnych zasad ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, pozostawiając w tym zakresie swobodę radzie gminy (radzie miasta). Jak wskazano wyżej, swoboda rady gminy (rady miasta) przy określaniu użytkowników uprawnionych do uiszczania opłaty abonamentowej lub opłaty zryczałtowanej nie jest nieograniczona. Powtórzyć przyjdzie, że ograniczenie swobody działania w tym zakresie zakreślone jest poprzez jednoznacznie wskazany przez ustawodawcę cel, jakiemu generalnie służy wprowadzenie opłat za parkowanie.

W nawiązaniu do powyższego zauważyć przyjdzie, że przepis art. 13b ustawy o drogach publicznych wymaga rozpatrzenia w kontekście pełnej regulacji prawnej, dotyczącej opłaty za postój pojazdów samochodowych, gdyż źródło wątpliwości dotyczących jego interpretacji tkwi w treści art. 13 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Według tego przepisu, korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za postój pojazdów na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Realizacja opłat w Strefie Płatnego Parkowania może się odbywać poprzez wykupienie abonamentu, którego rodzaje zostały zdefiniowane w załączniku nr 2 do uchwały Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...] maja 2015 r., Nr [...]. Dlatego też treść art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych interpretowanego z pominięciem art. 13 ust. 1 nie powinna budzić wątpliwości. Obowiązek uiszczenia opłaty wiąże się każdorazowo z parkowaniem pojazdu na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, z tego powodu regulacja przyjęta zaskarżoną uchwałą pozwala na powiązanie abonamentu z numerem rejestracyjnym pojazdu. Służy potrzebie zaprowadzenia ładu przestrzennego, a więc bezpieczeństwie i porządkowi publicznemu. W świetle powyższego, rację ma skarżąca kasacyjnie, że jeżeli obowiązek wnoszenia opłaty za postój pojazdu samochodowego dotyczy korzystających z dróg publicznych, a ustalając strefę płatnego parkowania rada gminy (rada miasta) upoważniona została do wprowadzenia opłat abonamentowych lub zryczałtowanych dla niektórych użytkowników, to podanie w abonamencie numeru rejestracyjnego samochodu stanowi przesłankę poboru tej opłaty i umożliwia kontrolę przyznania abonamentu użytkownikom dróg, wskazanym w zaskarżonej uchwale (np. legitymujących się abonamentem mieszkańca, abonamentem rocznym kierowcy inwalidy, abonamentem rocznym posiadacza nieruchomości, abonamentem rocznym właściciel pojazdów posiadających miejsce zamieszkania na ulicach pozostających w bezpośrednim sąsiedztwie SPP).

Należy zatem stwierdzić, że art. 13b ust. 4 upoważniał Radę Miejską w Ś. do określenia wysokości opłaty abonamentowej, o której jest mowa w ust. 1 tego przepisu i sposobu jej pobierania (zasady, formy i ogół czynności technicznych, pozwalających na dokonanie opłaty).

Natomiast, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezasadny jest drugi zarzut skargi kasacyjnej, odnoszący się do wprowadzenia zróżnicowania uprawnień do korzystania z ulgowych opłat za parkowanie przez umożliwienie uzyskania określonych abonamentów wyłącznie w oparciu o wymienione enumeratywnie tytuły prawne do pojazdu oraz konieczności potwierdzenia miejsca zamieszkania na pobyt czasowy wynoszący co najmniej 12 miesięcy od dnia wydania abonamentu.

Strona skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia art. 13b ust. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych oraz art. 94 Konstytucji RP w błędnej wykładni tych przepisów, polegającej na ograniczeniu możliwości poniesienia opłaty zryczałtowanej i abonamentowej do osób i podmiotów gospodarczych spełniających określone warunki w zakresie meldunku i tytułu własności w odniesieniu do pojazdu.

Wprawdzie Konstytucja RP udziela organom samorządu terytorialnego w przepisie art. 94 stosunkowo szerokiego zakresu swobody w stanowieniu prawa miejscowego, akty te powinny być bowiem wydawane "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie", to nie oznacza to jednak, że podejmowane w uchwałach rozwiązania mogą być dowolne, o ile tylko mieszczą się w zakresie upoważnienia ustawowego. W sferze ustanawiania nowych zobowiązań publicznoprawnych aktem prawa miejscowego, w drodze uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, nie stosuje się zasady, że to co nie jest zabronione jest dozwolone, ale zasadę, że dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje. W tym kontekście należy podkreślić, że konstytucyjna zasada równości materialnej dopuszcza odmienne traktowanie adresatów normy prawnej, jeżeli zróżnicowanie jest oparte o cechę istotną. O ile bowiem są to rozwiązania ingerujące w zakres swobód obywatelskich lub też nakładające na obywateli określone obowiązki, to muszą one cechować się odpowiednią proporcjonalnością (wyrok NSA z dnia 19 listopada 2014 r. sygn. akt: I OSK 2257/14, wyrok NSA z dnia 18 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1978/16 - dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenie.nsa.gov.pl).

Ponownie stwierdzić przyjdzie, że swoboda rady gminy (rady miasta) przy określaniu użytkowników uprawnionych do uiszczania opłaty abonamentowej lub opłaty zryczałtowanej nie jest nieograniczona. Tworzenie stref płatnego parkowania, na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie jest zatem ograniczeniem podyktowanym ochroną konstytucyjnych wartości, pozostającym w zgodzie z zasadą proporcjonalności.

W tych okolicznościach na aprobatę zasługuje wywód skarżącego Prokuratora, że z art. 13b ust. 4 pkt 2 ustawy nie wynika upoważnienie do uchwalenia ocenianych zapisów § 10, § 11, § 12 i § 13 załącznika nr 2 do przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej w Ś. Treść zaskarżonej uchwały w powyższym zakresie przewiduje ograniczenia kręgu podmiotów uprawnionych do wykupienia identyfikatora oraz karty abonamentowej, w zależności od upływu roku czasu od chwili zameldowania. Określoną w uchwale podstawą do nabycia abonamentu postojowego na parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania jest także posiadanie pojazdu samochodowego na podstawie określonego tytułu prawnego.

Unormowania uchwały w tym zakresie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, naruszają zasadę równości wobec prawa. Kryterium zróżnicowania mieszkańców strefy płatnego parkowania ze względu na to, czy posiadają stałe zameldowanie w obszarze strefy oraz ze względu na tytuł prawny do parkowanego pojazdu (własność, współwłasność, korzystanie z samochodu na podstawie aktualnej umowy leasingowej, kredytowej) należy ocenić jako niezgodne z wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego zasadą sprawiedliwości społecznej nakazującą, by zróżnicowanie poszczególnych osób pozostawało w odpowiedniej relacji do dzielących je różnic. Zasada równości wobec prawa wymaga, by podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną, były traktowane równo, bez różnic faworyzujących lub dyskryminujących. Wprowadzanie zróżnicowania jest dopuszczalne tylko gdy jest uzasadnione, to znaczy gdy pozostaje w związku bezpośrednim celem przepisów, wagą interesu, dla którego zróżnicowanie jest wprowadzone, pozostaje w proporcji do interesów naruszanych oraz nie uwłacza w sposób zasadniczy innym wartościom (tak: w wyroku TK z dnia 6 grudnia 1997 r., sygn. akt: K 8/97; wyroku TK z dnia 4 stycznia 2000 r., sygn. akt: K 18/99).

We wskazanych wyżej regulacjach przedmiotowej uchwały Rada Miasta naruszyła zasady równości i sprawiedliwości społecznej, wprowadzając, nieznajdujące należytego uzasadnienia konstytucyjnego, zróżnicowanie, dyskryminujące mieszkańców strefy płatnego parkowania zarówno wobec innych mieszkańców miasta, jak i wzajemnie wobec siebie. Za naruszające konstytucyjną zasadę równości wobec prawa należy uznać wprowadzenie zróżnicowania w możliwości wykupienia identyfikatora postojowego tylko dla mieszkańców zamieszkujących z zamiarem pobytu stałego, a pozbawienie takiej możliwości, np. niektórych mieszkańców zamieszkujących na pobyt czasowy. Na podstawie zakwestionowanej regulacji identyfikator mogłaby otrzymać tylko osoba zamieszkała pod danym adresem stale i jedynie ta, która jest właścicielem pojazdu lub osobą korzystającą z samochodu na podstawie aktualnej umowy leasingowej czy umowy o sprzedaży ratalnej, a także osoby zameldowane na pobyt tymczasowy będące najemcami lokalu mieszkalnego usytuowanego przy ulicach objętych strefą płatnego parkowania po upływie roku od chwili pierwszego zameldowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że wykluczenie niektórych posiadaczy pojazdów z możliwości uzyskania abonamentu postojowego z powodu rodzaju zawartej umowy stanowiącej tytuł prawny do pojazdu, należy uznać za naruszające zasadę równości wobec prawa. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w tej kwestii w wyroku NSA z dnia 8 października 2013 r., I OSK 1418/13 (w którym wskazano, że instytucja zameldowania, mająca charakter czynności materialnoprawnej wynikającej z ewidencji ludności, nie może być podstawą warunkującą nabycie praw), jak również w wyroku NSA z dnia 13 października 2006 r., I OSK 978/06 oraz w wyrokach WSA w Krakowie z dnia 15 kwietnia 2014 r, III SA/Kr 207/14 i z dnia 15 stycznia 2013 r., III SA/Kr 1187/11, wyrok NSA z dnia 8 października 2013 r., I OSK 1418/13 (CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny nie wyklucza możliwości różnicowania wysokości opłat w zależności od różnych kryteriów, niemniej jednak cel wskazany w ustawie o drogach publicznych nie uzasadniał zróżnicowania przez Radę, w załączniku do zaskarżonej uchwały, osób uprawnionych do opłaty parkingowej w obniżonej wysokości według tych kryteriów, które wskazano w tym akcie.

Mając na uwadze powyższe, stwierdzając, że skarga kasacyjna w punkcie pierwszym ma usprawiedliwione podstawy, wobec błędnej wykładni przez WSA we Wrocławiu przepisów ustawy o drogach publicznych, wydany przez Sąd I instancji wyrok wymagał uchylenia w części, w jakiej stwierdzona została nieważność § 5 ust. 1 lit. c., § 6 ust. 1 lit. c, § 7 ust. 1 lit. c, § 8 ust. 1 lit. c , § 9 ust. 1 lit. c, § 10 ust. 1 lit. c, § 11 ust. 1 lit. c uchwały Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...] maja 2015 r., Nr [...], o czym orzeczono na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a.

Orzeczenie o uchyleniu wyroku Sądu I instancji we wskazanym zakresie oznacza, że sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Sąd ten przy ponownym rozpoznaniu sprawy, zastosuje się do zawartych powyżej wskazań oraz oceny prawnej.

Wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych w pozostałym zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny dalej idącą skargę kasacyjną oddalił na podstawie art. 184 P.p.s.a.

Odstąpiono od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, uznając, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 207 § 2 P.p.s.a.