Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt I SA/Bk 369/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2021-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15gg, 15gga
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: art. 61a
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz (spr.), asesor sądowy WSA Marcin Kojło, , po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 września 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. Sp. z o.o. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wniosku o wydanie decyzji dot. przyznania świadczeń na ochronę miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oddala skargę


UZASADNIENIE

Podaniem z [...] marca 2021 r. R. sp. z o.o. (dalej powoływana jako: "skarżąca", "spółka" bądź "strona") zwróciła się do Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w B[...] (dalej: "WUP") o wydanie merytorycznej decyzji rozstrzygającej wniosek VIA-WOMPP nr [...] o przyznanie świadczeń, na podstawie art. 15gga ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVlD-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 z późn. zm., dalej: "ustawa Covid-19").

Złożony wniosek dotyczył świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych (dalej: "FGŚP") na dofinansowanie wynagrodzenia 69 pracowników. Żądanie wydania "merytorycznej decyzji" uzasadniono odwołaniem się do przepisu art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: "k.p.a."), wg którego organy administracji publicznej załatwiają sprawy przez wydanie decyzji, a także - do przepisu art. 15gg ust. 26 ustawy Covid-19, zgodnie z którym odmowa przyznania dofinansowania na rzecz ochrony miejsc pracy, ze środków FGŚP, na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników następuje w drodze decyzji administracyjnej.

W ocenie skarżącej, art. 15gga ustawy Covid-19 jest pochodnym art. 15gg i uznać należy, że kwestie w nim nieuregulowane znajdują odpowiednie regulacje w artykule 15gg.

Pismo, skierowane do spółki, wskazujące, że "wniosek nie będzie mógł być pozytywnie rozpatrzony" nie stanowi - jej zdaniem - zgodnego z przepisami prawa załatwienia sprawy, a jest niewątpliwie naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a., ponieważ pismo takie nie podlega żadnej kontroli instancyjnej, zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego. Ponadto skarżąca wyraziła przekonanie, że brak merytorycznej decyzji w przedmiocie wniosku stanowi istotne naruszenie prawa administracyjnego, któremu organy administracji publicznej bezwarunkowo podlegają, zgodnie z przepisem art. 6, 7 i 8 k.p.a.

Wniesione podanie zawiera też przypuszczenie, iż - z uwagi na niewydanie decyzji - w sprawie zastosowanie mogą mieć przepisy prawa administracyjnego dotyczące zgody milczącej organu, a w takim wypadku zasadnym staje się wnioskowanie przez R. sp. z o.o. o natychmiastową wypłatę dofinansowania wynagrodzenia pracowników.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r., znak [...], Dyrektor WUP odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego. Organ zwrócił uwagę, że ma obowiązek z urzędu przestrzegać swoich kompetencji, co oznacza, że przed wszczęciem postępowania musi zbadać przesłanki formalne. Jeśli stwierdzi, że nie posiada kompetencji, lub z innych przyczyn, np. podmiotowych, nie może wszcząć postępowania, powinien zastosować tryb, opisany w art. 61a k.p.a., tj. odmówić wszczęcia postępowania w drodze postanowienia. Jeśli zaś na wstępie organ nie jest w stanie kategorycznie ocenić przesłanek formalnych, wniosek inicjuje wszczęcie postępowania, które - w zależności od "dalszych przesłanek" - może zakończyć się wydaniem merytorycznej decyzji, w trybie art. 104 k.p.a., bądź - umorzeniem postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości - art. 105 k.p.a.

Stosując przepis art. 61a § 1 k.p.a. organ stanął na stanowisku, że brak jest podstaw prawnych do rozpatrzenia sprawy w drodze decyzji administracyjnej, gdyż sprawa przyznania dofinansowania na gruncie art. 15gga ustawy Covid-19 odbywa się "na mocy zawarcia umowy cywilnoprawnej". Odmiennie od stanowiska spółki zauważył, że art. 15gga ustawy Covid-19 nie odsyła do stosowania ust. 26 art. 15gg tej ustawy. Przypomniał, że tak, jak w przypadku dofinansowania z art. 15g, tak i przy dofinansowaniu z art. 15gga, załącznikiem do wniosku są umowy cywilnoprawne, co miałoby wskazywać, że ustawodawca jednoznacznie określił, że w tych przypadkach dofinansowanie odbywa się na drodze cywilnej. Zwrócił uwagę na to, że umowy nie występują w przypadku dofinansowań z art. 15ga oraz art. 15gg i w tych przypadkach dofinansowania odbywają się w trybie administracyjnym, a odmowa przyznania następuje w formie decyzji, od której przysługuje odwołanie (powołując się na przepisy art. 15ga ust. 12 i 13 oraz art. 15gg ust. 26 i 27). Zdaniem Dyrektora WUP, rozróżnienie trybów załatwiania określonych spraw na administracyjne lub cywilnoprawne jest celowe i nie można tu mówić o żadnych nieprawidłowościach lub lukach prawnych. Zaznaczył zarazem, że art. 15gga wszedł w życie w dniu 19 grudnia 2020 r., a od tego czasu ustawa była zmieniana aż jedenastokrotnie. Jednakże przepisy z art. 15gga obowiązują w niezmienionym zakresie. W ocenie organu oznacza to, że ustawodawca z rozmysłem ustanowił inny tryb rozpatrywania tych spraw niż poprzedni, określony w art. 15gg ustawy.

Po przytoczeniu istoty obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady legalności, Dyrektor WUP stwierdził, że nie może wkraczać w dziedzinę prawa cywilnego, gdy przepisy administracyjne mu na to nie pozwalają. Na zakończenie uzasadnienia odmowy wszczęcia postępowania organ zaznaczył, że zwrócenie się z prośbą/wnioskiem o wydanie decyzji nie może zastępować dochodzenia swoich roszczeń przez zainteresowanego na drodze cywilnoprawnej. Nie może być również wykorzystywane jako ostateczne rozwiązanie, tj. gdy inne metody, czy też środki, nie dały przewidywanego rezultatu. Jego zdaniem, w związku z brakiem podstaw materialnoprawnych do działania na drodze administracyjnej, w ramach kompetencji, określonych w art. 15gga ustawy Covid-19, należało w zaistniałych okolicznościach odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego. Za takim rozwiązaniem przemawia - zdaniem organu - również orzecznictwo sądowe.

Występując z zażaleniem na powyższe postanowienie spółka stwierdziła, że informacja o braku możliwości pozytywnego rozpatrzenia jej wniosku nie stanowi zgodnego z przepisami prawa załatwienia sprawy, bowiem powinno to nastąpić - zgodnie z art. 104 k.p.a. - przez wydanie decyzji. Według skarżącej, powoływanie się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia na art. 15gga ustawy Covid-19 wskazujące, że przedmiotowe dofinansowanie odbywa się tylko na mocy zawarcia umowy cywilnoprawnej, zdaje się jej niesłuszne. Nie neguje ona, że w wypadku pozytywnego rozpoznania jej wniosku o przyznanie dofinansowania w drodze decyzji następnie, zgodnie z przepisem art. 15gga ust. 11 ustawy Covid-19, koniecznym byłoby zawarcie z organem stosownej umowy. Jednakże stoi na stanowisku, iż decyzja o zawarciu bądź nie umowy na dofinansowanie powinna być podjęta w formie merytorycznej, zgodnej z przepisami prawa administracyjnego, decyzji administracyjnej, a umowa cywilnoprawna, o której wspomina organ w uzasadnieniu postanowienia jest - jej zdaniem - czynnością następczą i finalizującą dofinansowanie. Natomiast brak merytorycznej decyzji w sprawie powoduje naruszenie zasady dwuinstancyjności.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r. o nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (dalej: "SKO" bądź "Kolegium") utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie wskazując, że art. 15gga ustawy Covid-19 zawiera pełną regulację świadczeń, o jakich mowa w jego ustępie pierwszym. Tylko w kilku miejscach odsyła do innych przepisów tej ustawy (w ust. 1 - do art. 15g ust. 4, w ust. 21 - do art. 15g ust. 17b i 17c, w ust. 22 - do art. 15gg ust. 22), ale zawsze określa zakres odesłania. Zdaniem Kolegium, przepis art. 15gg ust. 26 ustawy Covid-19 nie przewiduje formy decyzji administracyjnej - jak to sugeruje spółka w swoich podaniach - dla przypadków odmowy przyznania świadczeń z FGŚP (co pozwalałoby przyjąć, że ma zastosowanie do wszystkich świadczeń, jakie mogą lub muszą być wypłacane z tego funduszu na podstawie ustawy Covid-19), ale posługuje się zwrotem "odmowa przyznania dofinansowania". Z uwagi na to, że przepis ten jest przepisem następnym po przepisie odwołującym się do ust. I art. 15gg i ma tak nieprecyzyjne określenie zakresu przedmiotowego swego zastosowania, zdaniem organu odwoławczego, należy rozumieć go jako odnoszący się wyłącznie do świadczeń uregulowanych przepisami art. 15gg ustawy, czyli tylko tych, o których mowa w ust. 1-2 tego artykułu. Natomiast świadczenie, o jakie wystąpiła spółka, nie mieści się w tych ramach. Są to świadczenia adresowane do szczególnego kręgu przedsiębiorców, wyznaczonych w art. 15gga ust. 1-5 ustawy Covid-19. W przepisach art. 15gg nie przewidziano zawierania umów, w oparciu o które przyznawane miały i mają być świadczenia zagwarantowane (również z FGŚP) w art. 15gg ust. 1 i 2.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Zaskarżając ją w całości zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego niezasadne zastosowanie i w konsekwencji utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia oddalającego wniosek skarżącej z "innych przyczyn";

- art. 104 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji utrzymanie w mocy postanowienia niezgodnego z prawem;

- art. 7, 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym pominięcie okoliczności wskazywanych przez skarżącą we wniosku o wydanie decyzji administracyjnej, w szczególności wskazania, że informacja o braku możliwości pozytywnego rozpatrzenia wniosku nie stanowi zgodnego z przepisami prawa załatwienia sprawy;

- art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a, poprzez nieprowadzenie postępowania przez organ administracji w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, w szczególności poprzez zaniechanie podjęcia działań z urzędu zmierzających do rzetelnego wyjaśnienia sprawy, w tym ustalenia kompleksowych okoliczności sprawy;

II. naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 45 ust 1 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, polegające na odmówieniu skarżącej prawa do rozpatrzenia sprawy wniosku o dofinansowanie do wynagrodzeń przewidzianego ustawą dot. Covid-19 przez niezawisły Sąd poprzez odmowę wydania odmownej decyzji administracyjnej w sprawie owego wniosku.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie, ewentualnie - uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora WUP w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Według skarżącej organy, w odpowiedzi na złożony przez nią wniosek, winny wydać rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej, a podstawę ku temu stanowi art. 104 k.p.a., wg którego organy administracji publicznej załatwiają sprawy przez wydanie decyzji, a także art. 15gg ust. 26 ustawy Covid-19, zgodnie z którym odmowa przyznania dofinansowania na rzecz ochrony miejsc pracy, ze środków FGŚP, na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Zdaniem organu natomiast, przepis art. 15gg ust. 26 ustawy Covid-19 nie przewiduje formy decyzji administracyjnej - jak to sugeruje spółka w swoich podaniach - dla przypadków odmowy przyznania świadczeń z FGŚP, ale posługuje się zwrotem "odmowa przyznania dofinansowania". Należało zatem, działając zgodnie z treścią przepisu art. 61a k.p.a., odmówić wszczęcia postępowania.

Odnosząc się do tych przeciwstawnych stanowisk stron postępowania sądowego, jak również mając na względzie treść sformułowanych w skardze zarzutów, na wstępie niniejszych rozważań odnieść się należy do samego przedmiotu kontroli sądowej, a także granic przedmiotowej sprawy. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Jak to już wyżej stwierdzono, przedmiotem niniejszego postępowania (kontroli) jest postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wniosku o wydanie decyzji dot. przyznania świadczeń na ochronę miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Poza jego zakresem pozostaje więc kwestia oceny zasadności rozwiązań, przyjętych w ustawie Covid-19.

W kwestii prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia, rację przyznać należy organowi. Ustawodawca bowiem w ustawie Covid-19 wprost wskazał przypadki, gdy przyznanie lub odmowa przyznania dofinansowania lub świadczenia mają charakter decyzji administracyjnej. Są to: art. 15a ust. 8 pkt 1 i 2 - decyzja Prezesa Zarządu PFRON o wysokości rekompensaty, gdy ustalona przez PFRON kwota rekompensaty wynagrodzenia pracownikom niepełnosprawnym jest inna niż określona we wniosku o rekompensatę, decyzja o odmowie wypłaty rekompensaty; art. 15ga ust. 12 - decyzja o odmowie przyznania dofinansowania do wynagrodzeń pracowników zatrudnionych przez osobę prawną, jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, której ustawa przyznaje zdolność prawną lub osobie fizycznej, której przysługuje tytuł prawny do zabytku o statusie pomnika historii w przypadku spadku dochodów podmiotu uzyskiwanych w związku z funkcjonowaniem zabytku; art. 15gg ust. 26 - decyzja o odmowie dofinansowania ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wynagrodzeń pracowników nieobjętych przestojem, przestojem ekonomicznym lub obniżonym wymiarem czasu pracy w następstwie COVID-19; art. 15zv - decyzja o odmowie przyznania świadczenia postojowego.

Dodać należy, że w każdym ze wskazanych przypadków ustawodawca przewidział od decyzji odmownej drogę odwoławczą przez złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 15a ust. 9 - do Prezesa Zarządu PFRON) lub odwołania (art. 15ga ust. 13 i art. 15gg ust. 27 - do samorządowego kolegium odwoławczego, art. 15zv ust. 2 - do właściwego sądu na zasadach określonych w Kodeksie postępowania cywilnego). W przypadku zaś świadczeń z art. 15ga i 15gg tarczy antykryzysowej decyzje wydaje dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy.

Zgodnie natomiast z art. 15gga ust. 1 ustawy o COVID przedsiębiorca w rozumieniu art. 4 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, który na dzień 30 września 2020 r. prowadził działalność gospodarczą, oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z, 49.39.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.20.Z, 59.14.Z, 74.20.Z, 77.21.2, 79.90.A, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1662), lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93,29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z, i którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z trzech miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy w następstwie wystąpienia COVID-19 co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego, może zwrócić się z wnioskiem o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników w rozumieniu art. 15g ust. 4 ww. ustawy o COVID.

Z akt sprawy niewątpliwie wynika, że Skarżąca wystąpiła z wnioskiem opartym na art. 15gga ustawy Covid-19. Wprowadzony do ustawy 19 grudnia 2020 r. artykuł zawiera pełną regulację świadczeń, o jakich mowa w jego ustępie pierwszym. Tylko w kilku miejscach odsyła do innych przepisów ustawy Covid-19 (w ust. 1 - do art. 15g ust. 4, w ust. 21 - do art. 15g ust. 17b i 17c, w ust. 22 - do art. 15gg ust. 22) i zawsze określa zakres odesłania. Wskazany przepis art. 15gg ust. 26 ustawy Covid-19 nie przewiduje formy decyzji administracyjnej dla przypadków odmowy przyznania świadczeń z FGŚP (co pozwalałoby przyjąć, że ma zastosowanie do wszystkich świadczeń, jakie mogą lub muszą być wypłacane z funduszu na podstawie ustawy Covid-19), ale posługuje się zwrotem "odmowa przyznania dofinansowania". Jako że przepis ten jest przepisem następnym, po przepisie odwołującym się do ust. 1 art. 15gg ustawy Covid-19 i ma tak nieprecyzyjne określenie zakresu przedmiotowego swego zastosowania, należy rozumieć go jako odnoszący się wyłącznie do świadczeń, uregulowanych przepisami art. 15gg tej ustawy, czyli tylko tych, o których mowa w ust. 1-2 tego artykułu.

Natomiast świadczenie, o jakie wystąpiła skarżąca składając swój wniosek, nie mieści się w tak zakreślonych ramach. Są to świadczenia adresowane do szczególnego kręgu przedsiębiorców, wyznaczonych w art. 15gga ust. 1-5. Nadto, w przepisach art. 15gg ustawy Covid-19 nie przewidziano zawierania umów, w oparciu o które przyznawane miały i mają być świadczenia zagwarantowane (również z FGŚP) w art. 15gg ust. 1 i 2 ustawy Covid-19.

W ocenie Sądu powyższe wskazuje, że ustawodawca świadomie zróżnicował sposoby przyznawania świadczeń (dofinansowania) w tarczy antykryzysowej. Jednoznacznie wskazał, w których przypadkach odmowa uwzględnienia wniosku następuje w formie władczej (decyzja administracyjna z możliwością jej skontrolowania środkami zaskarżenia, takimi jak wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i odwołanie), a w których nie ma takiego charakteru, bowiem samo przyznanie świadczenia następuje na podstawie umowy zawieranej w warunkach fakultatywności, a nie obowiązku. Nie ulega natomiast wątpliwości, że dofinansowanie, mające na celu ochronę miejsc pracy, zachodzi poprzez zawarcie umowy o charakterze cywilnoprawnym. Podkreślenia wymaga, że wraz z wnioskiem przedsiębiorca składa podpisaną umowę, którą przesyła w postaci elektronicznej do właściwego wojewódzkiego urzędu pracy, zaś wypłata świadczeń następuje na podstawie umowy zawartej między dyrektorem wojewódzkiego urzędu pracy a przedsiębiorcą. Oznacza to zatem, że dofinansowanie wynagrodzenia pracowników należy do sfery cywilnoprawnej, skoro wniosek jest w istocie wnioskiem o zawarcie umowy w tym przedmiocie (por. np. postanowienie NSA z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 744/17).

Jak zauważył WSA w Łodzi w postanowieniu z dnia 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Łd 262/21, dotyczącym wprawdzie odmowy przyznania pomocy w finansowaniu wynagrodzeń pracowników w oparciu o inny przepis tej samej ustawy - art. 15zzb (skonstruowany niemal analogicznie jak art. 15gga) - w myśl którego starosta może, na podstawie zawartej umowy, przyznać przedsiębiorcy w rozumieniu art. 4 ust. 1 lub 2 ustawy - Prawo przedsiębiorców dofinansowanie części kosztów wynagrodzeń pracowników w rozumieniu art. 15g ust. 4 zdanie pierwsze oraz należnych od tych wynagrodzeń składek na ubezpieczenia społeczne w przypadku spadku obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19, a kolejne ustępy tego artykułu również nie wprowadzają formy decyzji administracyjnej dla odmowy przyznania dofinansowania. W ocenie WSA w Łodzi oznacza to, że w przypadku czynności, dokonanej w rozpoznawanej przez ten Sąd sprawie, nie możemy mieć do czynienia z formą decyzji administracyjnej, bowiem taka wprost nie została przewidziana. Nadto Sąd zwrócił uwagę na określenie z art. 15zzb ust. 1 - "Starosta może na podstawie zawartej umowy" - które wyklucza również domniemanie formy decyzji administracyjnej dla czynności odmownej. Domniemywać formę decyzji można bowiem tylko wówczas, gdy znajduje to uzasadnienie w brzmieniu materialnoprawnej podstawy podjęcia czynności, a z taką sytuacją organy w niej orzekające nie miały do czynienia.

Zdaniem Sądu, konstrukcja art. 15gga ustawy Covid-19 różni się od uregulowań jej art. 15zzb tym, że przepisy, w oparciu o które działał Dyrektor WUP, nie przesądzają jednoznacznie o uznaniowym charakterze kompetencji tego organu w przypadku udzielania wsparcia, ale równocześnie nie zawierają sformułowań, uzasadniających twierdzenie, że przedsiębiorca spełniający wymagania określone w art. 15gga, ma roszczenie o zawarcie z nim umowy. Użyty w art. 15gga ust. 11 zwrot "Dofinansowanie (...) przysługuje przez łączny okres 3 miesięcy kalendarzowych" nie jest wystarczająco definitywny jeżeli chodzi o dokonanie oceny, czy umowa musi, czy nie musi zostać zawarta. W celu jej zawarcia i wykonania Dyrektor WUP musi uzyskać - zgodnie z art. 15gga ust. 9 i 10 ustawy Covid-19 - stosowny limit oraz środki finansowe, a z żadnego przepisu nie wynika, że Dysponent FGŚP ma obowiązek taki limit ustanowić (przyznać). Jedynym elementem, wskazującym na kompetencje Dyrektora WUP, jest przepis art. 15gga ust. 9, w myśl którego organ ten, po stwierdzeniu kompletności wniosku i złożeniu przez przedsiębiorcę wszystkich oświadczeń, o których mowa w ust. 6 pkt 2-7, występuje niezwłocznie w formie elektronicznej do dysponenta Funduszu o przyznanie limitu/zapotrzebowania na środki na wypłatę świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy. Z powyższego wynika, że Dyrektor WUP nie ma uprawnień do merytorycznego oceniania wniosku (ocenia tylko spełnienie wymagań formalnych – a taka regulacja wskazuje, że decydentem jest dysponent środków Funduszu (czyli minister właściwy do spraw pracy). W takich okolicznościach nie sposób przyjąć, że Dyrektor WUP może podjąć decyzję administracyjną o odmowie zawarcia umowy o dofinansowanie miejsc pracy z FGŚP. Nie jest bowiem do tego upoważniony żadnym przepisem prawa.

Zgodzić się należy z Kolegium, że odwoływanie się do przepisu art. 104 k.p.a. jest w rozpoznawanym przypadku niewystarczające, bo ma on (tak jak inne przepisy działu I i II k.p.a.) zastosowanie - zgodnie z art. 1 pkt 1 k.p.a. - jedynie w sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Forma decyzji administracyjnej powinna zatem wynikać z przepisów prawa materialnego, regulujących działania organów administracji publicznej w danej sferze i w danej kategorii spraw. W stosownej ustawie powinien znaleźć się przepis przewidujący jednostronne rozstrzyganie o prawach i/lub obowiązkach imiennie oznaczonego podmiotu w konkretnej sytuacji faktycznej (nie musi być koniecznie wskazana forma decyzji administracyjnej, wystarczy zwrot zawierający takie wyrazy jak np. "przyznaje", "rozstrzyga", "decyduje", "nadaje", "ustala").

W rozpoznawanej sprawie nie można również zastosować – zgodnie z wolą skarżącej - przepisu art. 15ga ust. 12 ani art. 15gg ust. 26 ustawy Covid-19, według których odmowa przyznania dofinansowania następuje w drodze decyzji administracyjnej dyrektora WUP (od której - zgodnie z art. 15ga ust. 13 - przysługuje odwołanie właśnie do samorządowego kolegium odwoławczego). Przepisy art. 15ga nie przewidują bowiem udzielania dofinansowania - tak, jak to uczyniono w art. 15gga ust. 11 - na podstawie umowy. Natomiast przepis art. 15gg ust. 28 jednoznacznie ogranicza zastosowanie formy decyzji administracyjnej do świadczeń z FGŚP, o których mowa w art. 15gg ust. 1, które wypłacane są (jak to wynika z art. 15gg ust. 13 ustawy) bez zawierania umów i podejmowania decyzji. Świadczenia, o jakich mowa w art. 15gga ust. 1, nie mieszczą się zatem w ramach wyznaczonych przepisem art. 15gg ust. 1, bowiem każdy z tych przepisów wyznacza odmienne przesłanki, od których zależne jest, czy dany podmiot skorzysta ze wsparcia w ramach tzw. platformy antycovidowej. Co więcej, w art. 15gga ustawodawca odsyła (w ust. 22) do stosowania jednego z ustępów at. 15gg, ale nie do przepisów ust. 26 i 28, ale do ust. 22. Taki ograniczony wybór przepisu odesłania nie może być uznany za przypadkowy. Jest to raczej wyraz woli ustawodawcy, aby wprowadzający wymóg podejmowania decyzji odmowych w sprawach pomocy opartej na art. 15gga nie miał zastosowania.

Przytoczone rozwiązania świadczą o zasadności stanowiska organów, że w niniejszym przypadku nie można prowadzić postępowania administracyjnego i wydać decyzji administracyjnej. Zasadnie też uznano, że podnoszony argument naruszenia zasady dwuinstancyjności nie zasługuje na uwzględnienie (aczkolwiek błędem było pominięcie tego aspektu w uzasadnieniu podjętego przez organ I instancji postanowienia oraz wskazania w nim, skąd wynika, że do wniosków o świadczenie na podstawie art. 15gga ma być dołączana umowa). Zdaniem Sądu, decyzja ustawodawcy o umownym - cywilnoprawnym - charakterze wsparcia udzielanego z FGŚP na podstawie tego artykułu, wyrażona jednoznacznie w jego ust. 11., wyklucza zastosowanie do spraw prowadzonych w oparciu o te przepisy unormowań k.p.a. Jeżeli spółka stoi na stanowisku, że przedmiotowe świadczenia są jej należne, może podjąć próbę dochodzenia ich na drodze cywilnoprawnej. Natomiast koncepcja tzw. dwustopniowego trybu załatwiania spraw wspierania podmiotów prawa ze środków publicznych, praktykowana przez organy administracji publicznej i wymagana przez sądy administracyjne przez wiele lat w Niemczech (rozdzielająca procedurę przyznania subwencji na dwa stadia: administracyjne, w których dokonuje się rozstrzygnięcia, czy i komu świadczenie będzie przyznane oraz cywilnoprawną, w której dochodzi do zawarcia umowy i jej rozliczenia), nie znalazła akceptacji ani w polskich sądach administracyjnych, ani nawet w doktrynie.

Z powyższego płynie wniosek, że organy obu instancji zasadnie zastosowały w rozpoznawanej sprawie przepis art. 61a § 1 k.p.a., stając na stanowisku, że brak jest podstaw prawnych do rozpatrzenia sprawy w drodze decyzji administracyjnej, gdyż sprawa przyznania dofinansowania na gruncie art. 15gga ustawy Covid-19 odbywa się "na mocy zawarcia umowy cywilnoprawnej". Art. 61a § 1 k.p.a. wskazuje dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwszą, odnoszącą się do legitymacji wnoszącego podanie do zgłoszenia żądania wszczęcia postępowania oraz drugą, mówiącą o "innych uzasadnionych przyczynach" uniemożliwiających wszczęcie postępowania administracyjnego, przez którą należy rozumieć - według dotychczas ukształtowanej linii orzecznictwa - takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Przesłanka odmowy wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych przyczyn dotyczy zatem przede wszystkim sytuacji, w których obowiązki lub uprawnienia wynikają z mocy samego prawa, gdy brak jest przepisu prawa stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji, bądź - co w obecnej sytuacji jest najbardziej istotne - gdy sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji, bowiem ma charakter cywilnoprawny.

Odnosząc się do naruszenia art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. należy zauważyć za Kolegium, że we wczesnym stadium postępowania, prowadzonym w kontekście zastosowania art. 61a k.p.a., nie prowadzi się postępowania wyjaśniającego, nie gromadzi dowodów etc. Ocena zaistnienia konieczności wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania musi następować wyłącznie w oparciu o treść podania opisującą, czego składający podanie żąda oraz przepisy prawa.

W rozpoznawanej sprawie fakt braku podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej okazał się oczywisty. Nie wymagał poprzedzenia żadnym krokiem dowodowym. Nie doszło zatem do sygnalizowanego w skardze naruszenia przepisów postępowania administracyjnego.

Jako zupełnie niezrozumiały jawi się również podniesiony przez stronę zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, polegające na odmówieniu skarżącej prawa do rozpatrzenia sprawy wniosku o dofinansowanie do wynagrodzeń przewidzianego ustawą dot. Covid-19 przez niezawisły Sąd poprzez odmowę wydania odmownej decyzji administracyjnej w sprawie owego wniosku. Do uzyskania ochrony sądowej nie jest konieczne rozstrzygnięcie sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Od ponad 25 lat można w Polsce skarżyć do sądu administracyjnego wszelkie akty i czynności organów sprawujących władzę w sprawach z zakresu administracji publicznej, jeżeli dotyczą uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa (dawniej na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA, a obecnie - art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Również ocena, dokonywana przez organy administracji publicznej, czy dana sprawa kwalifikuje się do załatwienia decyzją, czy też do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, następuje pod kontrolą sądów administracyjnych, czego najlepszym dowodem jest niniejsze rozstrzygnięcie Sądu, wywołane wniesioną przez stronę skargą.

Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako niezasadną