Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 582/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2017-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Izba Skarbowa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 165 ust. 3 i 7 i art. 170
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
article: art. 3 par. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 listopada 2017 r. sprawy ze skargi A. T. na akt Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej 1. uchyla zaskarżony akt; 2. uznaje obowiązek Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. do złożenia skarżącej A. T. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; 3. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. na rzecz skarżącej A. T. kwotę 480,00 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Do dnia [...] marca 2017 r. A. T. (powoływana dalej jako: "skarżąca") pełniła służbę w Izbie Celnej w B. na stanowisku specjalisty Służby Celnej w stopniu młodszego rachmistrza celnego. W dniu [...] maja 2017 r. skarżącej doręczono pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], w którym na mocy art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm., powoływanej dalej: "przepisy wprowadzające ustawę o KAS") otrzymała ona propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w B. od dnia [...] czerwca 2017 r.

W dniu [...] maja 2017 r. skarżąca przyjęła złożoną jej propozycję zatrudnienia.

Pismem z dnia [...] maja 2017 r. skarżąca złożyła do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. wniosek o złożenie propozycji służby i niezwłocznego wydania decyzji administracyjnej w postaci propozycji służby.

W związku powyższym, pismem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w B. poinformował skarżącą, że zgodnie z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających ustawę o KAS, dyrektor Krajowej Administracji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz Dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom w terminie do [...] maja 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, a brzmienie tego przepisu wskazuje na fakt pozostawienia przez ustawodawcę autonomicznego prawa w zakresie rodzaju propozycji (tj. zatrudnienie na podstawie umowy o pracę albo propozycji pełnienia służby). Na tej podstawie wskazano na brak podstaw do wydania decyzji administracyjnej w postaci propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej zgodnie z wezwaniem skarżącej.

Następnie pismem z dnia [...] maja 2017 r. skarżąca przedstawiła swoje stanowisko w przedmiocie złożonego odwołania od propozycji pracy oświadczając, że podtrzymuje odwołanie i wnosi o ponowną analizę zasadności zaskarżonej propozycji.

W dniu [...] maja 2017 r. skarżąca złożyła też do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. odwołanie od otrzymanej propozycji zatrudnienia, uznając ją za decyzję o zwolnieniu ze służby w Służbie Celno-Skarbowej.

Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w B. wskazał, iż przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie przewidują formy decyzji dla propozycji pracy dla funkcjonariusza, a co za tym idzie - nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi.

W dniu [...] maja 2017 r. skarżąca wystąpiła do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. z wnioskiem o wydanie świadectwa służby oraz o umieszczenie w świadectwie służby informacji o wysokości i składnikach uposażenia.

W odpowiedzi na powyższe Dyrektor Izby Administracji Skarbowej

w B. pismem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] poinformował, iż zgodnie z art. 188 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r. poz.1947 ze zm., dalej: "ustawa o KAS") funkcjonariusz otrzymuje świadectwo służby m.in. w sytuacji zwolnienia ze służby. W przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia przez funkcjonariusza, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby, zgodnie z art. 171 ust. 1 pkt 2 przepisów wprowadzających ustawę o KAS, przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony lub określony. W tym przypadku ustawa nie przewiduje, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy traktuje się jak zwolnienie ze służby. W związku z tym nie dochodzi do zwolnienia ze służby, tym samym brak jest podstaw prawnych do wydania świadectwa służby.

Skarżąca pismem z dnia [...] maja 2017 r. wystąpiła też do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z wnioskiem o doręczenie jej umowy o pracę. W odpowiedzi na powyższe Dyrektor Izby Administracji Skarbowej pismem z dnia [...] czerwca 2017r. poinformował, że z dniem przyjęcia propozycji dotychczasowy stosunke służby przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony lub określony. W tym przypadku brak jest podstaw prawnych do wydania umowy o pracę.

W dniu [...] czerwca 2017 r. skarżąca wniosła do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi, pismem z dnia [...] czerwca 2017 r., organ poinformował skarżącą, że przedstawiona jej propozycja zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w B. nie ma charakteru aktu administracyjnego, a w związku z tym nie ma tu zastosowania przepis art. 52 k.p.a.

W dniu 7 lipca 2017 r. skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na złożoną jej w dniu [...] maja 2017 r. propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej

w B. nr [...], uznając ją za akt/czynność z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., zaskarżając ten akt/czynność w całości. Zaskarżonej propozycji zarzuciła:

– nieważność i bezprawność z uwagi na brak podstaw prawnych do złożenia mu propozycji pracy, w świetle przepisów wprowadzających ustawę o KAS, tj. art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ust. 1 tej ustawy oraz naruszenie art. 179 i 180 ustawy o KAS poprzez faktyczne zwolnienie go ze służby pomimo braku zajścia wskazanych tam przesłanek,

– niekonstytucyjność zaskarżonego aktu/czynności poprzez niezgodność z art. 2, 7, 32 ust. 1 oraz art. 60 Konstytucji.

Ponadto z ostrożności procesowej, na wypadek gdyby Sąd uznał, iż możliwe ogólnie było składanie funkcjonariuszom propozycji pracy skarżąca podniosła, że nie było to właściwe w stosunku do jej osoby z uwagi na fakt, iż właściwie zastosowane przesłanki z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających ustawę o KAS powinny prowadzić do przedłożenia jej propozycji służby. Ponadto wskazała, że w przypadku odmiennego poglądu co do charakteru propozycji pracy wnosi o uznanie, iż zaskarżona propozycja jest decyzja administracyjną (zwolnieniem ze służby)

i wyraźne podkreślenie tego elementu w wyroku i uzasadnieniu Sądu, bowiem będzie to miało wpływ na jej prawa i obowiązki.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż otrzymana propozycja w istocie zwalniała ją ze służby, gdyż albo miała charakter przeniesienia do pracy w roli pracownika (tzw. "ucywilnienie") albo miała charakter zwolnienia ze służby z dniem [...] sierpnia 2017 r. Stwierdziła, iż przyjęła propozycję pracy działając pod przymusem prawnym i ekonomicznym mimo, że nie zgadzała się z faktem przedłożenia jej propozycji pracy i brakiem przedstawienia jej propozycji służby.

Na tej podstawie wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu i stwierdzenie, że nadal pozostaje funkcjonariuszem Służby Celno – Skarbowej na warunkach sprzed dnia wręczenia jej propozycji pracy.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w B. wniósł o odrzucenie skargi z powodu braku właściwości sądu administracyjnego. Cytując treść art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz w nawiązaniu do art. 276 ust. 1 ustawy o KAS podniósł, że kognicji sądów administracyjnych podlegają spory o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego w przypadku wydania decyzji w ściśle określonych sprawach. Stosownie zaś do art. 276 ust. 6 ustawy o KAS od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy lub wydanej w wyniku odwołania przysługuje wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zdaniem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej składana w oparciu o art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających ustawę o KAS, propozycja zatrudnienia nie jest decyzją, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., nie podlega więc kontroli sądów administracyjnych. Wskazując natomiast na treść art. 165 ust. 3 przepisów wprowadzających ustawę o KAS, organ podniósł, że funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych z dniem wejścia w życie ustawy o KAS, tj. z dniem 1 marca 2017 r. stali się funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej pełniącymi służbę

w jednostkach KAS. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wskazał jednak, że

w powołanym przepisie znalazł się zwrot "z zastrzeżeniem art. 170". Według art. 170 ust. 2 przepisów wprowadzających ustawę o KAS, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa

w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne

z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Z powołanych przepisów w ocenie organu wynika, iż funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych stali się z dniem 1 marca 2017 r. funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej na czas określony tj.:

– do dnia [...] sierpnia 2017 r. - w przypadku jeżeli osoby te w terminie do dnia

[...] maja 2017 r., nie otrzymały pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby lub

– do czasu upływu 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu,

w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia [...] sierpnia 2017 r., bądź też

– do dnia określonego w przyjętej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby.

W tym ostatnim przypadku – w ocenie organu - przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej przedstawionej mu propozycji zatrudnienia oznacza, że zgodnie z art. 171 ust. 1 pkt 2 przepisów wprowadzających ustawę o KAS z dniem określonym w propozycji dotychczasowy stosunek służbowy uległ przekształceniu

w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony. Na tej postawie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o odrzucenie skargi.

Na rozprawie w dniu 9 listopada 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku dopuścił Związek Z. Oddział w B. do udziału w niniejszym postępowania w charakterze uczestnika postępowania.

Pełnomocnik organu na rozprawie cofnął wniosek o odrzucenie skargi i poparł wniosek o merytoryczne rozpoznanie sprawy i oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu.

Sąd przyznał bowiem rację skarżącej co do dopuszczalności kontroli sądu administracyjnego zaskarżonej propozycji zatrudnienia złożonej funkcjonariuszowi służby celno-skarbowej. Dopuszczalność kontroli sądowej jest wynikiem zakwalifikowania zaskarżonej propozycji zatrudnienia do aktów z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej zwanej: "p.p.s.a.")

W świetle przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przedmiotem skargi są inne niż określone w pkt 1 – 3 art. 3 § 2 p.p.s.a. (tj. inne niż postanowienia

i decyzje) akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Akty inne niż decyzje administracyjne oraz określone postanowienia,

a także czynności organu administracji publicznej, objęto sądową kontrolą po raz pierwszy w art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. z 1995 r. Nr 74, poz. 368 ze zm.), dalej jako: "ustawa o NSA". Zgodnie z tym przepisem sąd administracyjny orzekał w sprawach skarg na inne niż wymienione w pkt 1 – 3 art. 16 ust. 1, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W obecnie obowiązującym Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odpowiednikiem art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA, jest art. 3 § 2 pkt 4. Brzmienie tego przepisu pomija określenie "dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązków wynikających z przepisów prawa", stanowiąc jedynie, że akty, lub czynności objęte tą regulacją, to inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W literaturze przedmiotu wyrażone zostało stanowisko, że pominięcie wzmianki o "przyznaniu, stwierdzeniu albo uznaniu" uprawnień lub obowiązków przez akty i czynności objęte kontrolą, oznacza liberalizację przesłanek kwalifikacji przedmiotu skargi w świetle ar. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. aczkolwiek generalnie ocena charakteru zmiany brzmienia definicji, nie jest jednoznaczna.

Tym niemniej jednoznaczna jest w piśmiennictwie ocena ratio legis rozszerzenia kontroli NSA na akty i czynności z zakresu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy

o NSA. Według Tadeusza Wosia ratio legis rozszerzenia kontroli NSA na akty

i czynności z art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA tkwi w "umożliwieniu sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które nie są podejmowane

w sformalizowanych postepowaniach (jurysdykcyjnym, egzekucyjnym

i zabezpieczającym), zapewniających ich uczestnikom określone gwarancje procesowe.....(i które) dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów

w sferze publicznoprawnej, w stosunkach z organami administracji publicznej oraz

w zakresie zadań realizowanych przez te organy oraz inne (państwowe

i niepaństwowe) jednostki organizacyjne przez które państwo realizuje swoje zadania" – T. Woś. Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1999 r.., str. 59.

Kwalifikując zaskarżoną propozycję zatrudnienia jako akt z zakresu administracji publicznej, objęty dyspozycją art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, Sąd miał na uwadze cechy aktu/czynności opisane w piśmiennictwie przez Barbarę Adamiak. Stwierdziła ona, że "zakres przedmiotowy aktów dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa należy ograniczyć do przepisów materialnego prawa administracyjnego, które wyłączają dopuszczalność wydania decyzji, czy postanowienia, wymagają jednak od organu wykonującego administrację publiczną potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku"- B. Adamiak "Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.)" – Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego rok II nr 2(5) /2006, Warszawa, str.7-19). Wymieniając zaś istotne elementy przy określaniu zakresu przedmiotowego skargi na inne akty lub czynności, o której to skardze mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., Barbara Adamiak wskazała następujące cechy:

1. akt lub czynność nie mogą być decyzją lub postanowieniem w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego;

2. akty lub czynności mają charakter indywidualny;

3. akty lub czynności wymagają potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa;

4. akty lub czynności są z zakresu administracji publicznej tj. objęte są zakresem kompetencji organu charakteryzującym się władztwem administracyjnym;

5. akty lub czynności podjęte są przez podmiot wykonujący administrację publiczną;

6. legitymację do zaskarżenia aktu/czynności ma ten, kto ma w tym interes prawny, wyprowadzany z przepisów prawa powszechnie obowiązującego;

Dokonując kwalifikacji zaskarżonej propozycji zatrudnienia poprzez pryzmat wymienionych wyżej elementów charakteryzujących akt/czynność z zakresu administracji publicznej, przypomnieć należy brzmienie przepisu art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej.

Z przepisu wynika, że dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia [...] maja

2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Z przepisu zatem wynika wprost obowiązek dyrektorów wymienionych

w przepisie jednostek organizacyjnych KAS, złożenia pisemnej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby pracownikom oraz funkcjonariuszom danej jednostki w terminie do [...] maja 2017 r. Obowiązkowi temu musi odpowiadać zatem uprawnienie pracowników oraz funkcjonariuszy wymienionych jednostek organizacyjnych do otrzymania propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Obowiązek złożenia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby pracownikom

i funkcjonariuszom jednostek organizacyjnych KAS jest następstwem zastrzeżenia

z art. 170 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, do którego odsyła art. 165 ust. 3 ustawy. Zgodnie z art. 165 ust. 3 ww. ustawy, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie ustawy (tj. z dniem

1 marca 2017 r.), z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymiw jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej, zwanych dalej "jednostkami KAS" albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowując ciągłość pracy i służby. Zastrzeżenie z art. 170 KAS, do którego odsyła art. 165 ust. 3 ww. ustawy, wskazuje, że kontynuacja pracy i służby po [...] sierpnia 2017 r. uzależniona została po pierwsze od otrzymania do [...] maja 2017 r. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, a po drugie od przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Zarówno bowiem w przypadku nieotrzymania pisemnej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby do [...] maja 2017 r., jak również w razie oświadczenia o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, wygasają. Wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza w przypadkach, o których mowa w ustępie 1, traktuje się jako zwolnienie ze służby (vide: treść art. 170 ust. 3 ustawy).

Propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi Służby Celno- Skarbowej inicjuje przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy, którego konsekwencją jest ustanie stosunku służbowego. Przyjęcie propozycji zatrudnienia oznacza bowiem wyrażenie zgody na zawarcie umowy o pracę na warunkach wynikających z propozycji zatrudnienia a zawarcie umowy o pracę jest równoznaczne z faktycznym zaprzestaniem pełnienia służby. Ze względu zatem na skutek przyjęcia lub odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia złożonej funkcjonariuszowi, propozycja zatrudnienia musi być postrzegana jako akt "wkraczający" w stosunek służbowy i dotykający elementu "nawiązania" i "ustania" stosunku służbowego.

Stosunek służbowy jest zaś stosunkiem administracyjnoprawnym. Zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego i NSA, stosunek służbowy nie jest stosunkiem cywilnoprawnym (stosunkiem pracy), a stosunkiem o charakterze administracyjnoprawnym. W konsekwencji sprawy o roszczenia wynikające z takiego stosunku zasadniczo nie są sprawami cywilnymi lecz administracyjnymi. Istota stosunku służbowego tkwi w następujących cechach : (-) stosunek służbowy wyraża relację prawną uregulowaną przepisami prawa publicznego (administracyjnego) z przewagą elementów władczych; (-) podmiotem zatrudniającym nie jest konkretna jednostka, w której funkcjonariusz pełni służbę, lecz państwo jako całość. Państwo w postaci wyodrębnionych struktur organizacyjnych i występujących w ich imieniu właściwych organów zwierzchnich zachowuje władztwo nad funkcjonariuszem, którego najdalej idącym przejawem jest tzw. wzmożona dyspozycyjność; (-) status prawny funkcjonariusza jest determinowany regulacjami o charakterze bezwzględnie obowiązującym; (-) przełożony wobec funkcjonariusza jest organem wykonującym administrację publiczną. Przy czym jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 lutego 2002 r. sygn. SK 29/01 oraz wcześniejszych z dnia: 9 czerwca 1998 r. sygn. K 28/97 i 10 maja 2000 r. sygn. K 21/99, doktryna i orzecznictwo rozróżniają sprawy podległości służbowej należące do sfery wewnętrznej aparatu państwowego oraz te sprawy ze stosunku służbowego, w których jednostka, dochodząc swoich uprawnień, określających istotę tego stosunku, występuje wobec organu jako odrębny podmiot praw i obowiązków (zewnętrzny charakter pewnych elementów stosunku służbowego)

Odniesienie wskazanych wyżej cech i skutków propozycji zatrudnienia złożonej funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, do wymienionych wcześniej cech aktu/czynności z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. pozwala na wyprowadzenie następujących wniosków:

1. Propozycja zatrudnienia nie jest decyzją, ani postanowieniem w rozumieniu prawa materialnego, jak i procesowego. Ustawodawca nie zastrzegł formy decyzji dla pisemnej propozycji zatrudnienia, ani nie przewidział sformalizowanego postępowania jurysdykcyjnego, które poprzedzałoby decyzyjną konkretyzację uprawnienia do dalszego zatrudnienia albo pełnienia służby. Akty/czynności , o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. także nie są podejmowane w trybie regulowanym prawem procesowym.

2. Propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi mieści się w zakresie administracji publicznej. Jest bowiem działaniem podejmowanym wobec funkcjonariusza pozostającego w niepracowniczym stosunku zatrudnienia typu administracyjnego, a zakres kompetencji przełożonego (tu dyrektora izby administracji skarbowej) względem funkcjonariusza charakteryzuje się władztwem administracyjnym. Jak stwierdziła bowiem Barbara Adamiak władcze działanie co do zasady to takie "w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, adresat jest związany tym jednostronnym działaniem, jednostronne działanie jest zagwarantowane możliwością stosowania środków przymusu państwowego". Zastrzegła przy tym, że "te trzy elementy władztwa administracyjnego nadają działaniu charakter władczy, choć nie zawsze muszą wystąpić łącznie. Element jednostronności działania, od którego uzależnione jest korzystanie z uprawnienia, jest wystarczający do zakwalifikowania aktu czy czynności do aktu czy czynności z zakresu administracji publicznej". Dodała, że przepisy prawa mogą wprowadzać element przymusu państwowego poprzez wskazanie zewnętrznego skutku aktu/czynności. Zewnętrzny skutek propozycji zatrudnienia złożonej funkcjonariuszowi, niezależny od zachowania funkcjonariusza a prowadzący do ustania stosunku służbowego (czy w następstwie wygaśnięcia wskutek nieprzyjęcia propozycji zatrudnienia, czy w następstwie przyjęcia prowadzącego do przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy skutkującego de facto ustaniem stosunku służbowego) jest równoznaczny z wprowadzeniem przymusu państwowego wobec funkcjonariusza, który to przymus stanowi jeden z przejawów władztwa administracyjnego.

3. Propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi stanowiąca działanie "wkraczające" w istotę stosunku służbowego tj. nie mieszczące się w zakresie podległości służbowej wewnątrz aparatu państwowego, została podjęta przez podmiot sprawujący wobec funkcjonariusza administrację publiczną.

4. Propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa albowiem na dyrektora izby administracji skarbowej został prawem nałożony obowiązek potwierdzenia dalszego stosunku zatrudnienia albo służby funkcjonariusza, a temu obowiązkowi odpowiada uprawnienie funkcjonariusza do uzyskania owego potwierdzenia, przy czym funkcjonariusz, jak wynika ze skargi, wyprowadza z obowiązku organu uprawnienie do otrzymania wyłącznie propozycji pełnienia służby. Do tej kwestii Sąd się odniesie w dalszej części uzasadnienia.

5. Propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi ma charakter indywidualny.

Reasumując należy stwierdzić, że propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej w oparciu o art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. albowiem wszystkie działania przełożonego podejmowane w stosunku do funkcjonariusza, wkraczające w istotę stosunku służbowego będącego stosunkiem administracyjno-prawnym, które nie są decyzjami, ani postanowieniami, winny być kwalifikowane jako takie akty. Zdaniem Sądu propozycję zatrudnienia należałoby zaliczyć do aktów, a nie czynności z dwóch przyczyn. Po pierwsze przepisy ustawy wprowadzającej ustawę o KAS zastrzegły dla propozycji zatrudnienia formę pisemną, co wyraźnie odróżnia tę propozycję od czynności faktycznej. Po drugie, propozycja zatrudnienia ma na celu potwierdzenie uprawnienia funkcjonariusza do dalszego zatrudnienia a w konsekwencji jest bardziej niż czynność zbliżona do decyzji administracyjnej, która z założenia w sposób autorytatywny konkretyzuje uprawnienia lub obowiązki jednostki. Nadto samo brzmienie przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. utożsamia akty z zakresu administracji publicznej z decyzjami, a nie czynnościami.

Kwalifikacja przedmiotu zaskarżenia jako aktu z zakresu administracji publicznej pozwala Sądowi na dokonanie kontroli sądowej zaskarżonej propozycji zatrudnienia. W tym miejscu należy podkreślić, że legitymizowanie kontroli sądowej zaskarżonej propozycji zatrudnienia złożonej funkcjonariuszowi jest obowiązkiem Sądu wynikającym z dyrektywy interpretacyjnej zakazującej zawężającej wykładni prawa do sądu, gwarantowanego art. 45 ust. 1 i 77 ust. 2 Konstytucji RP. Dyrektywa powyższa wyprowadzona została z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego i z wynikającego z Konstytucji domniemania drogi sądowej. Zakres dopuszczalnych ograniczeń prawa do sądu wyznacza art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis ten zakazuje zamykania drogi sądowej dochodzenia naruszonych konstytucyjnie wolności i praw (vide: uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 9 czerwca 1998 r. sygn. K 28/97 i powołane w nim wcześniejsze orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego). Prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach dla wszystkich obywateli polskich niepozbawionych praw publicznych jest prawem konstytucyjnym (art. 60 Konstytucji RP). Przepisy wprowadzające ustawę o KAS wprawdzie nie przewidziały decyzyjnej formy dla propozycji zatrudnienia składanej funkcjonariuszowi, ale nie wprowadziły zakazu wnoszenia skargi do sądu na ten akt. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny

w uzasadnieniu uchwały z dnia 7 grudnia 1998 r. sygn. FPS 18/98 (ONSA 1999, Nr 2, poz. 43, szerokie rozumienie aktu administracyjnego pozostaje w zgodzie z zawartą w art. 45 ust. 1 Konstytucji zasadą prawa do sądu oraz kreującymi to prawo postanowieniami ratyfikowanych przez Polskę umów międzynarodowych.

W wypadkach budzących wątpliwości na gruncie art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA

z 1995 r., przyjąć zatem należy takie znaczenie, które jest najpełniej zharmonizowane z postanowieniami Konstytucji i standardami międzynarodowymi.

Merytoryczną kontrolę zaskarżonego aktu poprzedzić należy stwierdzeniem, że wniesienie skargi poprzedzone zostało wymaganym w świetle art. 52 § 3 p.p.s.a. wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa poprzez przedłożenie propozycji pełnienia służby. Takie wezwanie zawarte zostało w treści odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby złożonym do organu I instancji w dniu 24 maja 2017r. Wezwanie powyższe skarżąca wystosowała do organu I instancji z zachowaniem 14 - dniowego terminu liczonego od daty przedstawienia mu zaskarżonej propozycji zatrudnienia, a przewidzianego mającym zastosowanie w sprawie brzmieniem art. 52 § 3 p.p.s.a. sprzed 1 czerwca 2017r. (argumentum a contrario do treści art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw – Dz. U. z 2017r., poz. 935). Przy ocenie wyczerpania przez stronę przed wniesieniem skargi na akt/czynność z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wezwania do usunięcia naruszenia prawa, przewidzianego obowiązującym przed 1 czerwca 2017r. brzmieniem art. 52 § 3 P.p.s.a., nie powinno mieć znaczenia zamieszczenie takiego wezwania w innym środku zaskarżenia. Nie powinny bowiem obciążać skarżącego negatywne skutki procesowe niejasności sytuacji prawnej podmiotów prawa w świetle przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. Skarżąca nie została pouczona o prawie do skargi do sądu administracyjnego i wymogach jej wniesienia i "uruchamiała" wielorakie środki zaskarżenia prowadzące do otwarcia kontroli sądowej przymusowego przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy. Skarga do sądu administracyjnego została złożona bez uchybienia 30 – dniowego terminu biegnącego od dnia doręczenia stronie odpowiedzi na odwołanie, w treści uzasadnienia którego znalazło się wezwanie do zmiany przez organ I instancji prezentowanego stanowiska w kwestii obowiązku przedstawienia propozycji pełnienia służby.

Przystępując do merytorycznej kontroli aktu, Sąd stwierdza, że nie podziela zasadniczego zarzutu skarżącej, że w świetle art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, dyrektor izby administracji skarbowej mógł mu przedstawić wyłącznie propozycję pełnienia służby. Brzmienie przepisu w powiązaniu z pozostałymi przepisami wprowadzającymi, do takiego wniosku bowiem nie prowadzi. Propozycja zatrudnienia, jak i propozycja pełnienia służby, jest realizacją zastrzeżenia zawartego w art. 170 ustawy, do którego odsyła art. 165 ust. 3 ustawy. Z art. 165 ust. 3 odczytywanego w powiązaniu z owym zastrzeżeniem, wynika, że zarówno pracownicy dawnych izb celnych oraz UKS-ów oraz funkcjonariusze izb celnych albo komórek obsługujących ministra finansów, stali się odpowiednio pracownikami jednostek organizacyjnych KAS albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej jedynie czasowo, bo z zastrzeżeniem art. 170, a to zastrzeżenie mówi, że stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, wygasają:

- z dniem [...] sierpnia 2017r., jeżeli osoby te do [...] maja 2017r. nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby;

- po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik lub funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia [...] sierpnia 2017r.

Z zastrzeżenia wynika czasowość kontynuacji dotychczasowych stosunków zatrudnienia/ służby a także możliwość nieotrzymania w ogóle propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Ta ostatnia sytuacja (możliwość nieotrzymania w ogóle propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby) nie jest przedmiotem kontroli sądowej w sprawie niniejszej, w której przedmiotem zaskarżenia jest otrzymana przez funkcjonariusza propozycja zatrudnienia, przyjęta przez niego, skutkująca przekształceniem stosunku służbowego w stosunek pracy a de facto ustaniem stosunku służbowego. Oceny braku przedłożenia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby dotykają skargi na bezczynność organu w zakresie przedstawienia propozycji.

Wyraz "odpowiednio" zawarty w art. 165 ust. 7 ustawy odczytywany przez skarżącego jako ten, który wyznacza odpowiedniość złożenia funkcjonariuszowi wyłącznie propozycji pełnienia służby, jest zdaniem Sądu i jak twierdzi organ w odpowiedzi na skargę, wyrazem porządkującym kwestię kto, tj. dyrektor jakiej komórki organizacyjnej składa (przedstawia) pisemną propozycję wobec swoich pracowników oraz funkcjonariuszy. Co prawda użycie tego wyrazu nie byłoby potrzebne, gdyby w świetle art. 165 ust. 7 istniał obowiązek składania propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby wyłącznie pracownikom urzędów skarbowych i funkcjonariuszom oddziałów celno – skarbowych tj. grupom zatrudnionym w tych jednostkach, dla których pracodawcą i przełożonym jest dyrektor izby administracji skarbowej, gdyż niepotrzebne byłoby porządkowanie kto komu składa propozycję. Przepis jednak art. 165 ust. 7 dotyczy także pracowników i funkcjonariuszy, dla których pracodawcą/przełożonym jest dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości, stąd porządkujące użycie słowa "odpowiednio".

Znaczenie spójnika "albo" wymaga przypomnienia zasad składni języka polskiego. Spójnik "albo" w języku polskim komunikuje, że możliwa jest tylko jedna z dwóch wzajemnie wykluczających się sytuacji, które spójnik łączy (rozdziela). W przepisie spójnik "albo" rozdziela rodzaje propozycji (propozycję zatrudnienia od propozycji pełnienia służby) co oznacza, że każdemu pracownikowi oraz funkcjonariuszowi możliwe było przedstawienie tylko jednej z propozycji: albo propozycji zatrudnienia albo propozycji pełnienia służby. Zwrócić należy uwagę, ze analizie poddany jest przepis prawa (tekst urzędowy pisany językiem prawnym) a zwrotom języka prawnego nie należy, bez wyraźnego powodu, nadawać innego znaczenia niż to, które zwroty owe mają na tle języka naturalnego (vide: T. Stawecki, P. Winczorek. Wstęp do prawoznawstwa. Wyd. 3, Warszawa 2002. s. 162.167)

Przyczyny, z powodu których Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonego aktu w postaci pisemnej propozycji zatrudnienia złożonej funkcjonariuszowi, tkwią w braku odniesienia przez organ przedłożonej skarżącemu propozycji zatrudnienia do ustawowych przesłanek propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Z przepisu art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS wprost wynika, że propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia winna uwzględniać posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Brzmienie przepisu zatem wskazuje, że treść propozycji zatrudnienia winna odnosić się do kwalifikacji adresata, przebiegu jego dotychczasowej pracy lub służby a także dotychczasowego miejsca zamieszkania.

Skutek przyjęcia (odmowy przyjęcia) propozycji zatrudnienia złożonej funkcjonariuszowi w sposób bezpośredni dotyczy jednego z konstytucyjnie chronionych praw obywatelskich tj. dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach dla wszystkich obywateli polskich posiadających pełnię praw publicznych. Prowadzi bowiem do zakończenia stosunku służbowego, w sposób faktyczny lub na skutek wygaśnięcia z mocy prawa, a tym samym oddziałuje na dostęp do służby publicznej. Tym samym opisane art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, składanie propozycji zatrudnienia funkcjonariuszowi, wymaga zachowania stosownych gwarancji konstytucyjnych określających zasady dostępu do służby. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 maja 2000r. sygn. K 21/99 (OTK 2000/4/109) celem regulacji konstytucyjnej z art. 60 Konstytucji, jest zagwarantowanie każdemu, kto spełnia dwa wskazane w nim kryteria (obywatelstwa polskiego i pełni praw publicznych), że będzie traktowany na jednakowych zasadach, a więc z uwzględnieniem tej samej procedury czy ogólniej tych samych reguł postępowania kwalifikacyjnego. Dobrem chronionym według art. 60 Konstytucji RP jest przejrzystość i jawność reguł określających wymagania związane z objęciem służby publicznej. Nakaz respektowania jednakowych dla wszystkich zasad dostępu do służby publicznej implikuje przejrzystość reguł i kryteriów, które są odnoszone do osób podejmujących starania o dostęp do służby publicznej. Brak stosownych procedur kontrolnych i odwoławczych może stanowić istotną przeszkodę w respektowaniu wskazanych reguł, a tym samym naruszać będzie konstytucyjny wymóg traktowania starających się o dostęp do służby na jednakowych zasadach.

Opisana wyżej reguła, która ma przyświecać ustawodawcy przy tworzeniu prawa, obowiązuje również w procesie jego stosowania. Skoro ustawodawca zamieścił w przepisie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, kryteria jakimi dyrektor izby administracji skarbowej ma się kierować przy składaniu propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, to zastosowanie opisanych kryteriów przy składaniu propozycji musi być czytelne dla adresata propozycji. Tylko w takiej sytuacji bowiem transparentny i jawny staje się - mający charakter przymusu - proces przekształcania stosunku służbowego w stosunek pracy. Sąd dostrzega nieprecyzyjność ustawodawcy w określeniu przesłanek wyboru rodzaju składanej propozycji, zwłaszcza w przesłance " przebiegu dotychczasowej pracy lub służby" ale stwierdza, że nawet bez poddawania treści przepisu szczegółowej analizie i ocenie, działanie przełożonego można ocenić jako czytelne lub nieczytelne w kontekście wymienionych w przepisie przesłanek.

Prawdą jest, że ustawodawca nie przewidział obowiązku uzasadniania przedkładanej funkcjonariuszom propozycji zatrudnienia, co jest następstwem braku zastrzeżenia formy decyzji dla tego działania. Ta okoliczność nie stanowi jednak przeszkody dla wyprowadzenia przez Sąd wniosku, że złożona funkcjonariuszowi propozycja zatrudnienia jako akt z zakresu administracji publicznej, którego podjęcie jest powiązane z dokonywaną przez przełożonego oceną przesłanek wymienionych w przepisie, wymagała uzasadnienia. Sąd administracyjny dokonuje kontroli aktu z zakresu administracji publicznej kierując się kryterium legalności, co obejmuje sprawdzenie nie tylko tego, czy akt podjęty został na podstawie prawnej ale także tego, czy organ przy podjęciu aktu działał w granicach prawa. Działanie władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa jest ustrojową zasadą konstytucyjną (art. 7 Konstytucji). W tym przypadku granice prawnego działania organu wyznaczyły ustawowe przesłanki wyboru składanej propozycji zatrudnienia. Bez poznania motywów decyzyjnych organu w odniesieniu do indywidualnej sytuacji każdego funkcjonariusza, nie jest możliwe pełne skontrolowanie zaskarżonego aktu.

Sąd zauważa, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dostrzeżona została konieczność uzasadniania aktów z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. w odniesieniu do zarządzeń pokontrolnych wydawanych na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - Dz. U. z 2007r., Nr 44, poz. 287 ze zm.(vide: wyroki WSA w Poznaniu z dnia 17 marca 2011r. sygn. II SA/Po 98/10 i z dnia 20 października 2011r. sygn. IV SA/Po 751/11 oraz wyrok WSA w Szczecinie z dnia 17 listopada 2010r. sygn. II SA/Sz 789/10). W uzasadnieniu wyroku o sygn. II SA/Po 908/10 skład orzekający stwierdził, że zarządzenie pokontrolne jest niewątpliwie aktem o charakterze władczym organu administracji publicznej nakładającym na adresata określone obowiązki i z tej przyczyny do tego aktu, w zakresie rozstrzygnięcia i uzasadnienia, należy przykładać taką samą miarę jak do innych władczych aktów organów administracji publicznej wydawanych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Zauważył także, że nienależyte wyjaśnienie przesłanek podejmowanych aktów, w szczególności przyczyn nałożenia na adresata obowiązków, nie spełnia standardów praworządności, jakie wynikają z treści art. 7 Konstytucji RP. W uzasadnieniu natomiast wyroku o sygn. IV SA/Po 751/11 Sąd podkreślił, iż bez wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia, akty administracyjne uchylają się od kontroli sądowoadministracyjnej, co nie jest do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (art. 2 i 7 Konstytucji RP) oraz konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 Konstytucji RP) i sądowej kontroli działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP). Sąd nawiązał również do art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, który statuuje prawo do dobrej administracji rozumiane jako prawo każdego do bezstronnego i sprawiedliwego rozpatrzenia przez administrację swojej sprawy i w rozsądnym terminie oraz do standardów "dobrej administracji" według Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji, przyjętego przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001r.

Skład orzekający w sprawie niniejszej prezentuje pogląd, że obowiązek uzasadnienia propozycji zatrudnienia złożonej funkcjonariuszowi należy wyprowadzić z charakteru wyżej wymienionego aktu, zbliżonego do decyzji administracyjnej wymagającej uzasadnienia w świetle K.p.a. Do takiego wniosku prowadzi skorzystanie w drodze analogii z regulacji zawartej w K.p.a. "Analogia legis" jest wnioskowaniem z podobieństwa, w ramach którego podmiot stosujący prawo zapożycza podstawę normatywną z innego fragmentu systemu prawa (L. Leszczyński: Zagadnienia teorii stosowania prawa. doktryna i tezy orzecznictwa, Kraków, 2001, str. 249). W doktrynie prawa administracyjnego na tle stosowania analogii na gruncie prawa procesowego, było prezentowane stanowisko, że "przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności jego ogólne zasady, winny być stosowane przez analogię zawsze, gdy kwestie formalne nie są rozstrzygane w przepisach, które odnoszą się do postępowania uregulowanego bez odesłań do Kodeksu postepowania administracyjnego" (vide: E. Iserzon, J. Starościak: K.p.a., Komentarz, teksty, wzory i formularze, Warszawa 1961, str. 239). W teorii prawa wyrażono także stanowisko, że wnioskowanie z analogii legis obejmuje trzy etapy: 1) ustalenie, że określony fakt nie został unormowany przez przepisy prawne, 2) ustalenie, że istnieje przepis prawny, który reguluje sytuacje pod istotnymi względami podobne do faktu nienormowanego, 3) powiązanie z faktem prawnym nieunormowanym podobnych lub takich samych konsekwencji prawnych, co z faktem bezpośrednio uregulowanym przez przepisy prawne (J. Nowacki, "Analogia legis", Warszawa 1966)

Skoro zatem Kodeks postępowania administracyjnego wprowadza w art. 107 § 3 obowiązek należytego uzasadnienia decyzji, to per analogiam wyprowadzić należy obowiązek należytego uzasadnienia władczego aktu z zakresu administracji publicznej niebędącego decyzją, zwłaszcza mającego - jak w tym przypadku – charakter mieszany tj. będącego aktem stanowienia (potwierdzenia) uprawnienia do dalszego zatrudnienia funkcjonariusza i aktem stosowania prawa.

Sąd podkreśla także, że ustawodawca wprowadzając kryteria wyboru składanej propozycji (zatrudnienia albo pełnienia służby) wskazał, że nie powinien to być akt dowolny, gdyż wybór należy zestawić z konkretną sytuacją faktyczną i prawną funkcjonariusza będącego adresatem propozycji. Interpretując przepis art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających ustawę o KAS w zgodzie z konstytucyjną zasadą dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach, stwierdzić należy, iż tylko uzasadnienie propozycji zatrudnienia nawiązujące do ustawowych przesłanek wyboru propozycji pozwalałoby stwierdzić, że jednakowe zasady dostępu nie zostały w indywidualnym przypadku "złamane" .

Mając powyższe na uwadze z uwagi na brak wykazania przez organ ustawowych przesłanek wyboru złożonej funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia, skutkiem przyjęcia której, jak i odrzucenia której, jest ustanie stosunku służbowego, zaskarżony akt podlegał uchyleniu (art. 146 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Jednocześnie Sąd na mocy art. 146 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o obowiązku organu przedstawienia skarżącej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Propozycja powyższa powinna uwzględniać posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby skarżącej, a także dotychczasowe jej miejsce zamieszkania tj. szczegółowo odnosić się do ustawowych kryteriów wyboru rodzaju składanej propozycji w świetle art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. W konsekwencji bowiem uchylenia dotychczasowej propozycji zatrudnienia obowiązkiem organu winno być uregulowanie na nowo sytuacji prawej skarżącej. Zamieszczenie w sentencji wyroku orzeczenia o obowiązku organu jest fakultatywne w świetle art. 146 § 2 p.p.s.a. a w okolicznościach sprawy uzasadnione potrzebą rozwiania ewentualnych wątpliwości interpretacyjnych co do skutków wyroku uchylającego zaskarżoną propozycję zatrudnienia. Skarżąca nie powinna być traktowana przez organ jako osoba, której w ogóle nie przedstawiono propozycji dalszego zatrudnienia w strukturach KAS (w pojęciu zatrudnienia obejmującym zarówno stosunek służbowy jak i stosunek pracy w ramach korpusu służby cywilnej).

O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800). Na zasądzone koszty składają się koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł.