Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 130/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 30 listopada 2021 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych skargę oddala.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w K. decyzją Nr [...] z dnia 30 listopada 2021 roku sygn. akt [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki z dnia 15 lipca 2019 roku, nr [...], znak: [...], którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (dalej jako "PrBud") nakazano A. M. współwłaścicielowi nieruchomości przy ul. [...] w K. i inwestorowi wykonanych robót budowlanych "zaniechanie dalszych robót budowlanych polegających na wykonaniu bruzdy w ścianie ceglanej konstrukcyjnej w obrębie klatki schodowej w poziomie parteru budynku frontowego, usytuowanego na działce [...], obręb [...] przy ul [...] w K. wpisanego do rejestru zabytków pod numerem A-197, do czasu uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę organu administracji architektoniczno - budowlanej oraz pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na dokończenie przedmiotowych robót".

Decyzja została wydana w następujących okolicznościach.

Organ I instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej jako "PINB") w związku z zawiadomieniem o konieczności podjęcia interwencji, prowadził postępowanie wyjaśniające, w toku, którego w dniu 23 kwietnia 2019r. niezwłocznie po otrzymaniu zgłoszenia o rozkuciu ściany wewnętrznej klatki schodowej, przeprowadził kontrolę dotyczącą robót budowlanych prowadzonych "w obrębie części wspólnych nieruchomości przy ul. [...] w K.". W trakcie kontroli ustalono że "w obrębie klatki schodowej w poziomie parteru wykonano bruzdę w ścianie ceglanej od poziomu posadzki do wysokości 198m, o średnicy szerokości 10 cm i głębokości średniej 10 cm (...) Roboty wykonano w związku z wykonaniem przyłącza do wodomierza na zlecenie P. A. M.. Brak informacji czy dokonano zgłoszenia do PINB w K.. Zgodnie z informacją udzieloną przez adw. M. B. - za ustnym pełnomocnictwem P. A. M. - ww. roboty budowlane zostały zgłoszone prze inwestora robót P. A. M. do wydziału Architektury UMK. Nie stwierdzono tablicy informacyjnej zw. z wykonywaniem przedmiotowych robót (...) P. T. K. poinformowała, że udzieliła pisemnej zgody na wykonanie przyłącza do wodomierza na podstawie dokumentów, których jej nie okazano". Z ww. kontroli sporządzono protokół, szkic sytuacyjny oraz dokumentację fotograficzną (akta PINB, znak: [...], k: 2-3).

W dniu 26 kwietnia 2019r. w siedzibie PINB stawił się adwokat J. R. przedkładając do protokołu z przyjęcia strony kserokopię pisma P. A. M. z dnia 25 kwietnia 2019r., w którym to wskazała cyt.: "że przez pomyłkę wskazała, że zostało złożone zgłoszenie do Wydziału Architektury UM w K. w sprawie nieruchomości mieszczącej się w K. przy ul. [...]" (akta PINB, znak: [...] k: 4-7)"

Zawiadomieniem z dnia 29 kwietnia 2019r., znak: [...], organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie "robót budowlanych polegających na wykonaniu bruzdy w ścianie ceglanej w obrębie klatki schodowej w poziomie parteru budynku frontowego, usytuowanego na działce [...], obręb [...] przy ul. [...] w K., zrealizowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę i zgody konserwatora zabytków" (akta PINB, znak: [...] k: 7). Również pismem z dnia 29 kwietnia 2019r., znak: jw. organ poinformował o planowanych oględzinach (akta PINB, znak: [...], k: 13).

Zgodnie z ww. zawiadomieniem w dniu 13 maja 2019r. upoważnieni inspektorzy PINB przeprowadzili oględziny w sprawie "robót budowlanych polegających na wykonaniu bruzdy w ścianie ceglanej" w obrębie klatki schodowej w poziomie parteru budynku frontowego nieruchomości przy ul. [...] w K. (...) ". Podczas oględzin ustalono, że "dniu oględzin nie prowadzono żadnych robót budowlanych ani w ocenie wizualnej i dokumentacji fotograficznej nie prowadzono również robót po dniu 23.04.2019r." (akta PINB, znak: [...] k: 23-27).

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki wydał [...] z dnia 14 maja 2019r., znak: [...], którym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt. 1) Pr. bud. postanowiono - inwestorowi P. A. M. - "wstrzymać prowadzenie robót wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę" nakładając jednocześnie obowiązek niezbędnych zabezpieczeń (akta PINB, znak: [...], k: 43-45).

W dniu 15 lipca 2019r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki wydał decyzje nr [...], znak: [...], którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. nakazano P. A. M. współwłaścicielowi nieruchomości przy ul. [...] w K. i inwestorowi wykonanych robót budowlanych "zaniechanie dalszych robót budowlanych polegających na wykonaniu bruzdy w ścianie ceglanej konstrukcyjnej w obrębie klatki schodowej w poziomie parteru budynku frontowego, usytuowanego na działce [...], obręb [...] przy ul. [...] w K. wpisanego do rejestru zabytków pod numerem A-197, do czasu uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę organu administracji architektoniczno - budowlanej oraz pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na dokończenie przedmiotowych robót (...)" (akta PINB, znak [...], k: 66-68).

Od ww. decyzji odwołanie wniosła P. A. M. działająca przez pełnomocnika adwokata J. R.. Przedmiotowe odwołania wniesione zostało w terminie, o którym mowa w art. 129 § 2 Kpa, a PINB w K. - Powiat Grodzki przekazując ww. odwołanie w trybie art. 133 Kpa stwierdził, brak podstaw do zastosowania art. 132 Kpa.

Organ II instancji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w K. (dalej jako "MWINB") wskazał, że nieruchomość przy ul. [...] w K., usytuowana ni działce o nr ew[...] obr. [...] składa się z dwuskrzydłowego budynku frontowego i oficyny tylnej. Całość zabudowy jest trzykondygnacyjna. Nieruchomość położona jest w chronionym prawem obszarze układu urbanistycznego Miasta K. w granicach Plant, wpisanym do rejestru zabytków pod nr rej. A-l na podstawie decyzji z dnia 22 maja 1933r., ponadto figurującym na liście Światowego Dziedzictwa Kulturalnego i Naturalnego UNESCO (1978r.) oraz zarządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polski z dnia 8 września 1994r.. uznanym za pomnik historii "K. - historyczny zespół miasta". Budynek ten znajduje się równocześnie na terenie utworzonego na podstawie Uchwały Rady Miasta K. Nr [...] z dnia 3 listopada 2011r. "Parku Kulturowego Stare Miasto". Zgodne z Uchwałą Rady Miasta K. Nr [...] z dnia 13 kwietnia 2011 r. obszar ten objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "Stare Miasto". Przedmiotowy budynek przy ul. [...] w K. wpisany został do rejestru zabytków pod numerem A-197.

Ponadto ustalono, że w dniu kontroli rozpoczęto roboty budowlane w obrębie klatki schodowej w poziomie parteru budynku frontowego. Na dzień kontroli wykonano bruzdę w ścianie konstrukcyjnej ceglanej od poziomu posadzki do wysokości 198m, o średnicy szerokości 10 cm i głębokości średniej 10 cm. Zgodnie z oświadczeniem złożonym do protokołu roboty prowadzone w związku z wykonaniem przyłącza do wodomierza na zlecenie P. A. M.. Protokół ten podpisany został przez P. A. M. oraz jej pełnomocnika P. M. B.. Na ww. roboty budowlane inwestor (zgodnie z oświadczeniem P. A. M., vide: akta PINB, znak: [...], s. 4) nie posiadał zgłoszenia ani pozwolenia na budowę.

Odnosząc się do zarzutów pełnomocnika skarżącej zawartych w odwołaniu - dotyczących błędnego zakwalifikowania przez organ nadzoru budowlanego wykonanych prac jako robót budowlanych i przebudowy w rozumieniu ustawy Prawo budowlane – MWINB wskazał, że z uwagi fakt, iż roboty budowlane wstrzymane zostały w początkowej ich fazie a inwestor nie przedstawił żadnej dokumentacji obrazującej planowaną inwestycję oraz nie złożył w tym zakresie żadnych wyjaśnień podczas postępowania przed PINB - to tym samym brak było możliwości pełnej oceny zamierzenia inwestora. Niemniej jednak postanowieniem z dnia 14 maja 2019 r. nr [...], znak: [...] organ I instancji wstrzymał inwestorowi roboty budowlane wskazując, iż w jego ocenie przedmiotowe roboty zakwalifikować należy jako przebudowę, jednak na ww. postanowienie inwestor ani pełnomocnik nie złożyli zażalenia oraz nie kwestionowali tych ustaleń w toku postępowania przed PINB.

Odpowiadając jednocześnie na zarzut pełnomocnika jakoby przedmiotowe prace nie były robotami budowlanymi a stanowiły jedynie bieżącą konserwację, organ odwoławczy wskazał, że opisany w odwołaniu zakres prac nie odpowiada wskazanemu powyżej pojęciu bieżącej konserwacji a odpowiada co najmniej pojęciu remontu.

Organ odwoławczy ponadto wskazał, że ostateczne przyporządkowanie wykonanych robót budowlanych do przebudowy bądź remontu czy też zakwalifikowanie ich jako budowy (rozbudowy) instalacji, nie ma w sprawie kluczowego znaczenia, ponieważ nie wpływa na treść rozstrzygnięcia, albowiem zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt. 1aa) w zw. z art. 29 ust. 4 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 września 2020 roku) przebudowa budynków, innych niż budynki, o których mowa w art. 29 ust. 1, z wyłączeniem ich przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych, a także z wyłączeniem przebudowy, której projekt budowlany wymaga uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej w obiekcie wpisanym do rejestru zabytków wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Stosownie natomiast do art. 30 ust. 1 pkt. 2) oraz pkt. 2a) ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 września 2020 roku) zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4, wykonywanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1b, 6, 9 oraz 11-12a oraz wykonywanie remontu, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1, dotyczącego budowli, których budowa wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, przegród zewnętrznych albo elementów konstrukcyjnych budynków, których budowa wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

Tak więc niezależnie od ostatecznej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych, analiza wykonanych przez inwestora prac w świetle przepisów niewątpliwie wykazała, że inwestor na wykonanie opisanych powyżej robót budowlanych winien legitymować sic decyzją o pozwoleniu na budowę, bowiem roboty te prowadzone są w budynku wpisanym do rejestru zabytków. Inwestor natomiast takiej decyzji nie uzyskał (nie zgłosił również zamiaru wykonania takich robót). Powyższe wypełnia więc przesłankę określoną w art. 50 ust. 1 Pr. bud., obligującą organ I instancji do przeprowadzenia postępowania naprawczego. W świetle tych ustaleń MWINB wskazał, iż ww. roboty zostały przez PINB w K. właściwie zakwalifikowane jako podlegające reżimowi trybu tzw. postępowania naprawczego, prowadzonego w oparciu o ściśle powiązane ze sobą art. 50-51 Pr. bud.

Wskazana decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w K. została zaskarżona przez A. M. w całości.

Skarżąca wskazała, że na mocy aktu notarialnego sporządzonego przed notariuszem A. M. w dniu 11 maja 2015 roku (Rep. A Nr 4.[...]) stała się współwłaścicielem nieruchomości położonej K. ul. [...], w udziale [...] części oraz właścicielem lokalu mieszkalnego nr [...] położonego na 2 piętrze w budynku znajdującym się przy ul. [...] w K.. Dla ww. nieruchomości Sąd Rejonowy dla K. - P. w K. prowadzi księgę wieczystą o numerze [...]

W skardze zaznaczono, że w momencie zakupienia udziału w ww. nieruchomości przez skarżącą, instalacja wodna była w pełni sprawna, a sieć wodociągowa doprowadzająca wodę do lokalu mieszkalnego znajdowała się w budynku, dokładnie w tym samym miejscu jak obecnie. Dopiero po pewnym czasie nieoczekiwanie, najprawdopodobniej w wyniku działań osób trzecich, zepsuciu uległa rura doprowadzająca wodę do lokalu mieszkalnego stanowiącego własność A. M.. Skarżąca wskazała, że przez najemców lokalu mieszkalnego numer 7 w styczniu 2017 roku został wezwany specjalista z zakresu diagnostyki wycieku, który wykonał skanowanie rur. W wyniku tych czynności została zlokalizowana najprawdopodobniej usterka rury doprowadzającej wodę do lokalu mieszkalnego nr 7. Skarżąca podnosi przy tym, że umyślnie uniemożliwiono jej naprawienie awarii ww. rury w inny sposób. Pozostali współwłaściciele nieruchomości nie wyrazili zgody na usunięcie awarii w granicach lokali którymi dysponują. Skarżąca nie posiada swobodnego dostępu do wodomierza, oraz liczników wody znajdujących się w piwnicy. Klucze do piwnicy są w wyłącznym posiadaniu państwa K.. Nadto w piwnicy budynku znajduje się klub muzyczny, prowadzony przez T. i M. K., a dostęp do niego znajduje się wyłącznie przez restaurację. Skarżąca wskazała, że jak wynika z ostatniego jej pobytu w piwnicy, bez jej zgody i wiedzy zostały odcięte wszystkie rury wodociągowe biegnące za licznikiem.

Skarżąca podkreśla, że w niniejszej sprawie zarówno organ I jak i II instancji ustaliły, na podstawie zgromadzonych dowodów, iż wykonywane przez prace wykonywane przez A. M. stanowiły roboty budowlane tj. przebudowę, ewentualnie remont. Wskazuje przy tym, że zgodnie z art. 3 pkt 7 ustawy - Prawo budowlane, przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Nadto art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane stanowi, że przebudową są roboty budowlane, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Natomiast zgodnie z art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane remont rozumiany jest jako wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym.

Powołując się orzecznictwo skarżąca wskazała m.in., że remont tym odróżnia się od bieżącej konserwacji, że konserwacja polega wyłącznie na dokonywaniu zabiegów mających na celu zachowanie danej konstrukcji w należytym stanie (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 478/16, LEX nr 2104662). Ponadto powołała się m.in. na uzasadnienie wyroku NSA z dnia 5 kwietnia 2006 r., II OSK 704/05, LEX nr 209107, w którym uznano, że przez bieżącą konserwację, o której mowa w art. 3 pkt 8 p. bud., należy rozumieć wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót niepolegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, ale mających na celu utrzymanie obiektu budowlanego w dobrym stanie, w celu użytkowania go w stanie zgodnym z jego przeznaczeniem. Tak więc bieżącą konserwacją będą prace budowlane wykonywane na bieżąco w węższym zakresie niż roboty budowlane określone jako remont (A. Despot-Mładanowicz [w:] Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX/el. 2021, art. 3.)

Skarżąca wskazała także, że pojęcie "bieżąca konserwacja" nie posiada definicji legalnej na gruncie ustawy Prawo budowlane. Znaczenie tego słowa jest jednak tłumaczone w oparciu o powszechnie przyjęte znaczenie ww. pojęcia, z uwzględnieniem definicji zawartych w słownikach języka polskiego. Konserwacją określane są bowiem działania mające na celu zabezpieczenie i utrwalenie substancji zabytku, zahamowanie procesów jego destrukcji oraz udokumentowanie tych działań lub też wykonywanie robót mających na celu utrzymanie sprawności technicznej elementów budynku. Z łacińskiego conservare oznacza zachować, utrzymać bez uszkodzenia. Konserwacja polega zatem na regeneracji zużytych części obiektu przez wzmocnienie, naprawę i uzupełnienie, wykonywanie ogólnych czynności, których celem jest utrzymanie zdolności użytkowej przedmiotów.

Pojęcie konserwacji zostało sprecyzowane w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 roku w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz. U. Nr 74, poz. 836). Zgodnie z § 1 ww. aktu, rozporządzenie określa warunki techniczne użytkowania budynków mieszkalnych, wraz ze związanymi z nimi instalacjami i urządzeniami technicznymi,. Zapis § 3 Rozporządzenia precyzuje pojęcia naprawy oraz konserwacji. Naprawa główna oznacza remont polegający na wymianie co najmniej jednego elementu budynku. Naprawa bieżąca została określona jako okresowy remont elementów budynku, który ma na celu zapobieganie skutkom zużycia tych elementów i utrzymanie budynku we właściwym stanie technicznym. Konserwacja natomiast oznacza wykonywanie robót mających na celu utrzymanie sprawności technicznej elementów budynku.

Wskazano ponadto, że jako bieżącą konserwacja należy uznać wykonywanie czynności niezbędnych do utrzymania obiektu budowlanego lub jego części w odpowiednim stanie technicznym, tak aby nie ulegał pogorszeniu z powodu codziennej eksploatacji. Jako bieżącą konserwację można określić roboty polegające na wymianie jednych elementów na inne nowe, bez konieczności odtwarzania stanu pierwotnego, co jest warunkiem koniecznym przy kwalifikowaniu robót budowlanych jako remontu. Istota remontu jest bowiem odtworzeniu stanu pierwotnego, czyli odtworzeniu czegoś co kiedyś było, ale nie ma tego w chwili rozpoczęcia remontu.

W związku z powyższym bieżącej konserwacji nie można utożsamiać z remontem. Pojęcia te różnią się od siebie przede wszystkim zakresem prac budowlanych. Konserwacja służy bowiem utrzymaniu jak najlepszego stanu technicznego obiektu, remont natomiast przeprowadzany na budynkach istniejących, ma z kolei za zadanie przywrócić ich pierwotny wygląd. Ponadto, prace remontowe dopuszczają zastosowanie takich rozwiązań oraz materiałów. jakie dotychczas nie były wykorzystywane w danym budynku. Konserwacją jest bowiem wszystko to, co prowadzi do utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie techniczno-użytkowym.

Odnosząc do bezpośrednio do niniejszej sprawy, skarżąca wskazała, że prac wykonywanych przez nią, mających na celu bieżącą konserwację rury doprowadzającej wodę do lokalu nr [...] położonego przy ul. [...] w K., nie należy klasyfikować jako robót budowlanych, (przebudowa czy też remont) a jedynie jako bieżącą konserwację. Znajdujące się w aktach sprawy fotografie oraz załączone do niniejszej skargi rzuty, potwierdzają bowiem, że w miejscu wykonania bruzdy w ścianie w obrębie klatki schodowej budynku, istnieje już cała instalacja wodna, w tym rury doprowadzające wodę z wodomierzy do lokalu mieszkalnego nr [...]. W związku z tym w okolicznościach niniejszej sprawy nie ma mowy o jakiejkolwiek budowie, przebudowie, montażu, remoncie czy też rozbiórce obiektu budowlanego.

Prace wykonywane przez skarżącą, nie mogą być kwalifikowane jako przebudowa czy remont, z uwagi na to że nie żadne parametry obiektu budowlanego nie uległy zmianie, a prowadzone prace nie polegały na odtworzeniu stanu pierwotnego. Należy podkreślić bowiem, że rura wodociągowa znajduje się w rzeczonym miejscu od kilkudziesięciu lat. Istota remontu i jednocześnie jego warunkiem niezbędnym jest natomiast odtworzeniu stanu pierwotnego, czyli odtworzeniu czegoś co kiedyś było, ale nie ma tego w chwili rozpoczęcia remontu. Analizując zakres planowanych robót, stwierdzić należy że intencją skarżącej nie była przebudowa, ani odbudowa, jak również wykonanie nowej sieci. W przypadku remontu odtworzenie stanu pierwotnego wymaga naprawy czy też wymiany albo odnowienia jedynie części obiektu budowlanego, odbudowa posiada zakres szerszy. Sieć wodociągową w budynku rozpatrywać należy jako całość. Niniejsza sprawa natomiast dotyczy jedynie jej niewielkiego fragmentu. W niniejszej sprawie nie mogła nastąpić również żadna zmiana przebiegu owej sieci. Strona nie planowała bowiem wykonania nowej konstrukcji czy nowego przyłącza sieci wodociągowej.

Skarżąca wskazuje, że organ I jak i II instancji w uzasadnieniu decyzji wydanych w niniejszej sprawie, nie sprecyzowały parametrów obiektu budowlanego czy też parametrów technicznych lub użytkowych, które miałyby zostać zmienione w związku z wykonanymi przez nią pracami. Organ nie wyjaśnił również na czym miałoby polegać odtworzenie stanu pierwotnego przez A. M.. Rzeczą organu w niniejszym postępowaniu było ustalenie, czy zakres i planowany efekt prac doprowadzi do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego czy też polegać będzie wyłącznie na odtworzeniu stanu pierwotnego istniejącego obiektu budowlanego.

Skarżąca podkreśla, że organ absolutnie nie ustalił, z jakimi właściwie robotami mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zostały wyjaśnione pojęcia robót budowalnych, przebudowy remontu, jednak Organ nie wskazał kategorycznie jaki charakter mają poczynione przez Skarżącą działania. Organ wskazał, że prace wykonane przez Skarżącą należy ,,ewentualnie kwalifikować jako remont".

Powyższe świadczy o braku podjęcia przez organ wszystkich niezbędnych czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy, co miało istotny wpływ na wydaną w sprawie decyzję, a w szczególności uznanie, że wykonane prace polegające bieżącej konserwacji, stanowią roboty budowlane lub przebudowę obiektu budowlanego ewentualnie jego remont. Analizując rozważania organu należy więc uznać je za przedwczesne wobec braku wyjaśnienia jaki dokładnie zakres prac jest przedmiotem sprawy, do czego zmierzały czy też jaki był zamiar inwestorski. Organ nie podjął stosownych działań zmierzających do zebrania w całości materiału dowodowego tj. m. in poprzez pominięcie i nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa i ochrony zabytków, dowodu z zeznań świadków, a także wysłuchania strony. Skarżąca podnosi, że nie umożliwiono również wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego czy tez przedstawienia nowych dowodów, przed wydaniem decyzji.

Dla kwalifikacji danych prac jako konserwacji niewątpliwie należy uwzględniać indywidualny charakter robót wynikający z okoliczności konkretnej sprawy. Istotne znaczenie ma przede wszystkim, zakres wykonanych robót, przy czy nie można pomijać rezultatu osiągniętego w wyniku robót, w porównaniu ze stanem obiektu sprzed wykonania robót oraz funkcji pełnionej przez obiekt przed robotami oraz po ich wykonaniu. Niewątpliwie zwłaszcza w przypadku urządzeń wodociągowych, istotne znaczenie ma ich funkcja oraz zakres ustawowych obowiązków związanych z ich utrzymaniem, spoczywający na właścicielach. Istotą bieżącej konserwacji, jak wskazano powyżej, jest przede wszystkim utrzymanie obiektu w stanie zgodnym z jego przeznaczeniem i funkcją. Utrzymywanie zaś urządzeń wodnych mające na celu zachowanie ich funkcji, wymaga podejmowania czynności zapewniających zachowanie ich dotychczasowej funkcji, a zatem nie sprowadza się jedynie do utrzymania czy odtworzenia ich stanu pierwotnego.

W ocenie Strony Skarżącej Organ zbyt pochopnie dokonał kwalifikacji prowadzonych prac i podjął decyzję w sprawie.

Należy podkreślić, że zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Kolejno zgodnie z art. 80 k.p.a. Organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Organ jest zobowiązany do całkowitego wyjaśnienia sprawy i zebrania dowodów, a także ustalenia stanu faktycznego. Pomimo powyższego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Organ wskazał że to skarżąca nie przedstawiła dowodów, wobec czego organ uznał, że nie jest zobowiązany już od żadnych czynności dowodowych. Z powyższym nie sposób się zgodzić, bowiem to organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.).

Nadto nie sposób zgodzić się z twierdzeniami Organu, iż dostarczenie wody bieżącej do lokalu mieszkalnego stanowi ulepszenie już istniejącej substancji, szczególnie w sytuacji, gdy woda była już do rzeczonego lokalu dostarczana wcześniej, a parametry sieci i rury nie uległyby zmianie. Nadto niezgodne z logiką i doświadczeniem życiowym jest twierdzenie, jakoby brak wody w lokalu wywołany awaria oraz jego naprawa, powodowałby konieczność uzyskania zgody konserwatora zabytków oraz inspektora nadzoru budowlanego. Szczególnie biorąc pod uwagę tempo prowadzenia postępowań administracyjnych. W niniejszej sprawie uwzględnić należy również brak uregulowania sytuacji właścicielskiej nieruchomości tj. śmierć współwłaścicieli, nieustalony krąg spadkobierców a także brak porozumienia pomiędzy współwłaścicielami. W okolicznościach niniejszej sprawy, skarżąca nie posiada już faktycznie wody w lokalu mieszkalnym od 2019 roku. Ta okoliczność z pewnością nie pokrywa się z zapisami Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych, a przede wszystkim zobowiązania właściciela nieruchomości do dokonania niezwłocznie wszelkich napraw oraz zapewnienia sprawność technicznej elementów budynku w tym instalacji doprowadzającej wodę do posiadanego lokalu mieszkalnego.

Skarżąca podkreślała, że lokal numer [...], będący jej własnością był przedmiotem najmu. W lokalu zameldowany był również małżonek skarżącej. Wszelkie prace wykonywane przez Stronę miały również na celu zapobieżenia powstaniu znacznej szkody. Z uwagi na powyższe okoliczności, najemcy lokalu wypowiedzieli w trybie natychmiastowym umowę najmu. Obecnie roszczenia najmujących wobec skarżących, w związku z awarią oraz nienaprawieniem jej niezwłocznie (co wiązało się z przedwczesnym wypowiedzeniem umowy najmu lokalu) wynoszą ponad [...] złotych.

Organ wydający decyzję w ogóle nie wziął pod uwagę Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych ani też innych okoliczności polegających na nagłej potrzebie naprawy awarii w związku z zapobieżeniem powstaniu znacznej szkody. W związku z tym naprawa uszkodzonej rury doprowadzającej wodę do lokalu mieszkalnego, nie powinna zostać uznana jako roboty budowlane, a jedynie jako bieżącą konserwację. Skarżąca podnosi, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia ani z wykonaniem sieci, ani też w wykonaniem przyłącza ani też z dokonaniem przebudowy, a tym bardziej wykonaniem nowego przyłącza do wodomierza jak wskazuje Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a jedynie z bieżącą konserwacją, podyktowaną również nagłą sytuacją braku bieżącej wody. Skarżąca podnosi przy tym, że "awaria" to stan niesprawności obiektu lub związanych z nim urządzeń budowlanych, uniemożliwiających jego funkcjonowanie, występujący nagle i powodujący jego niewłaściwe działanie lub całkowite unieruchomienie. Moment wystąpienia awarii nie jest możliwy do określenia z góry, przeważnie nie sposób przewidzieć również jej zasięgu. Prace wykonane przez skarżącą powinny być zakwalifikowane jako usunięcie awarii i w świetle przepisów Prawa budowlanego nie wymagają one zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, wobec czego brak było podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie legalności ich wykonania. W związku z tym nie było konieczne do przeprowadzenia ww. prac pozwolenia na budowę, nawet biorąc pod uwagę wpisanie budynku położonego przy ul. [...] w K. do rejestru zabytków. Należy przy tym podkreślić, że zgodnie z § 31 ww. rozporządzenia, instalacja wodociągowa powinna w okresie jej użytkowania zapewniać możliwość dostarczania wody do wszystkich punktów czerpalnych w budynku, zgodnie z warunkami jej użytkowania założonymi w projekcie tej instalacji. Jednocześnie bezwzględnie należy uznać, wbrew twierdzeniom organu iż brak wody w zamieszkałym lokalu mieszkalnym stanowi zagrożenie za ludzi jak i mienia. Powyższe natomiast nie wymaga udowodnienia, bowiem stanowi fakt powszechnie znany.

Skarżąca wskazała także, że projekt złożony w dniu 19 maja 2020 roku, na który powołuje się Organ w uzasadnieniu decyzji, został przedstawiony przede wszystkim w związku z dokonywaniem wszelkich możliwych czynności aby wykonać podłączenia wody bieżącej do lokalu mieszkalnego nr [...]. Skarżąca nie ma dostępu do wody od 2017 roku i w związku z tym stara się wszystkimi dostępnymi metodami i sposobami uzyskać stosowne zgody czy też pozwolenia.

W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymał w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie znajdując podstaw do jej zmiany. Podniesiono, iż organy przeprowadziły postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych polegających na wykonaniu bruzdy w ścianie ceglanej konstrukcyjnej, w obrębie klatki schodowej w poziomie parteru budynku frontowego przy ul. [...] w K., wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...]

Organ wskazał, że zgodnie z art. 3 pkt 7 prawa budowlanego przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 7a ustawy przez przebudowę należy rozumieć wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Zdaniem organu roboty budowlane polegające na wykonaniu nowego przyłącza do wodomierza (wykonanie nowej części instalacji wraz z naruszeniem ściany konstrukcyjnej - rozkuciem) w odniesieniu do całości planowanej inwestycji zakwalifikować należy jako przebudowę w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane, wymagającą pozwolenia na budowę. Istotne jest podkreślenie, że niezależnie od dokonania ostatecznej kwalifikacji wykonanych przez Skarżącą robót budowlanych, inwestor na wykonanie opisanych powyżej robót budowlanych winien legitymować się decyzją o pozwoleniu na budowę, bowiem roboty te prowadzone są w budynku wpisanym do rejestru zabytków.

W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy wdrożono postępowanie legalizacyjne na podstawie art. 51 PrBud. Przepis art. 51 ust. 1 pkt. 1 PrBud winien mieć zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa i nie ma możliwości doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W takim przypadku organ zobligowany jest do nakazania zaniechania dalszych robót, gdyż nie zachodzi potrzeba zastosowania jednej z dwóch kolejnych wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 1) PrBud możliwości, tj. potrzeba rozbiórki lub doprowadzenia do stanu poprzedniego. Decyzja o zaniechaniu dalszych robót budowlanych ma natomiast doprowadzić do sytuacji, w której inwestor dalszych robót nie będzie mógł prowadzić, jak również nie będzie mógł doprowadzić już wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, tym samym zaniechanie dalszych robót budowlanych uniemożliwia jakąkolwiek kontynuację, aż do czasu uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę. Wydanie nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych nie legalizuje zatem stwierdzonej samowoli budowlanej, ale oznacza zamknięcie etapu wykonanych robót budowlanych i potrzebę uzyskania przez inwestorkę pozwolenia na budowę, które umożliwi bądź nie, ukończenie spornej inwestycji. Organy nadzoru budowlanego niniejszą decyzją kończą swoje działania w zakresie kontroli dotychczasowych robót uznając, że obecnie sprawa pozostaje w kompetencji organów architektoniczno-budowlanych oraz Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Organ wskazał, że w jego ocenie wykonane roboty nie stanowiły bieżącej konserwacji, gdyż stanowiły element nowego zamierzenia inwestycyjnego realizowanego w obiekcie wpisanym do rejestru zabytków, co szczegółowo uzasadniono w zaskarżonej decyzji. Wskazać należy, iż w art. art. 29 ust. 7 pkt 1) PrBud uregulowano kategoryczny wymóg ustalający obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę dla realizacji robót budowlanych wykonywanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru. Do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków wydane na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Konieczność uzyskania akceptacji organu administracji architektoniczno-budowlanej w postaci uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę ma zapewnić zwiększenie ochrony zabytków jako dóbr kultury w zakresie robót budowlanych o których mowa w art. 29 ust. 1-4 PrBud, przez które należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, instalowaniu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego.

Odnosząc się do zarzutu nieprzeprowadzenia dowodu z opinii biegłego wskazać należy, iż zgodnie z tym przepisem dowód z opinii biegłego może być przeprowadzony, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Udział biegłego w sprawie podyktowany jest zatem wymaganiem w tej sprawie wiadomości specjalnych. Opinia biegłego ma charakter fakultatywny i zależy od uznania organu prowadzącego postępowanie. Wykorzystanie tego środka dowodowego jest zasadne, gdy dla prawidłowego załatwienia sprawy, ze względu na poziom jej skomplikowania, wymagane są wiadomości, którymi nie dysponuje organ administracji. Organy nadzoru budowlanego są jednak podmiotem wyspecjalizowanym, którego pracownicy posiadają co do zasady uprawnienia budowlane, a tym samym stosowną wiedzę specjalistyczną. Kwestia kwalifikacji robót stanowi kompetencję organu mieszczącą się w zakresie rozstrzygania sprawy, dlatego zarzut nieprzeprowadzenia dowodu z opinii biegłego oraz zeznań świadków w tym zakresie, uznać należy za nieuzasadniony.

Ponadto organ wskazał, że w postępowaniu odwoławczym organ nie poinformował strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, gdyż w trakcie postępowania odwoławczego organ nie uzyskał żadnych nowych dowodów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia wyrokowania stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie z brzmieniem art. 15zzs4 ust.2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 3 lipca 2021 r., wprowadzonym art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.z 2021 r., poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę wyłącznie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających prowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym, że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. W myśl art. 15zzs4 ust.3 ustawy Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W rozpoznawanej sprawie strony postępowania zostały wezwane o podanie, czy wnoszą o przeprowadzenie rozprawy zdalnej, a jeżeli tak – to o wskazanie adresu elektronicznego na platformie ePUAP - w terminie 7 dni od dnia doręczenia - pod rygorem przyjęcia, że strona nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej.

W związku z tym, że nie wszyscy uczestnicy postępowania wnieśli o przeprowadzenie rozprawy zdalnej, sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne.

Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; zwana dalej "p.p.s.a."), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W pierwszej kolejności trzeba zaznaczyć, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w kwietniu 2019 roku, a więc przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 roku o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471), co nastąpiło 19 września 2020 roku. Zgodnie z brzmieniem art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 roku, do spraw uregulowanych ustawą Prawo budowlane, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, przepisy ustawy Prawo budowlane stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.

Odnosząc się do skargi, należy wskazać, że podniesione zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Również niezależnie od podniesionych zarzutów Sąd nie dopatrzył się uchybień, które skutkować by mogły uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Skarżąca w swojej skardze podnosi liczne zarzuty naruszenia przepisów postępowania, których istota sprowadza się do błędnego ustalenia przez organ stanu faktycznego sprawy, a ponadto do dowolnej oceny zebranych dowodów. W skardze zarzucono naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako "k.p.a.") w powiązaniu z art. 80 k.p.a. i art. 75 § 1 k.p.a., art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.

Skarżąca wskazuje, że brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, doprowadził do poczynienia przez organ administracji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych m. in. w zakresie charakteru prowadzonych prac oraz zamierzeń inwestorskich skarżącej. Ponadto wybiórcza i dowolna ocena zgromadzonego materiału dowodowego oraz niepodjęcie wszystkich niezbędnych czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy, skutkowały uznaniem, że prace wykonywane przez skarżącą, polegające na usunięciu awarii rury doprowadzającej wodę do lokalu mieszkalnego nr [...] położonego przy ul. [...] w K., stanowią przebudowę obiektu budowlanego ewentualnie jego remont, podczas gdy prace prowadzone przez skarżącą nie prowadziły do zmiany parametrów obiektu budowlanego, ani też nie polegały na odtworzeniu stanu pierwotnego.

Skarżąca formułując powyższe zarzuty "całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych m. in. w zakresie charakteru prowadzonych prac oraz zamierzeń inwestorskich" nie wskazuje jednak na czym owa dowolność w dokonanych ustaleniach faktycznych konkretnie polega. Skarżąca w istocie przedstawia swoją, odmienną od dokonanej przez organ ocenę ustalonych faktów, zmierzając w ten sposób do wykazania, że organ nieprawidłowo zakwalifikował wykonane przez skarżącą czynności. Skarżąca powołuje przy tym liczne orzeczenia, w których wskazywano na różnice między bieżącą konserwacją, remontem a przebudową.

Odnosząc się w kontekście niniejszej sprawy już tylko do powołanych w uzasadnieniu skargi orzeczeń, należy zwrócić uwagę, że w przeciwieństwie do remontu bieżąca konserwacja polega wyłącznie na dokonywaniu zabiegów mających na celu zachowanie danej konstrukcji w należytym stanie. Ponadto przez bieżącą konserwację, o której mowa w art. 3 pkt 8) PrBud, należy rozumieć wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót niepolegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, ale mających na celu utrzymanie obiektu budowlanego w dobrym stanie, w celu użytkowania go w stanie zgodnym z jego przeznaczeniem (uzasadnienia do wyroków: WSA w Bydgoszczy z dnia 21 czerwca 2016 roku, sygn. II SA/Bd 478/16, NSA z dnia 5 kwietnia 2006 r., sygn. II OSK 704/05). Tak więc bieżącą konserwacją będą prace budowlane wykonywane na bieżąco w węższym zakresie niż roboty budowlane określone jako remont (por. A. Despot-Mładanowicz [w:] Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX/el. 2021, art. 3.). Ponadto konserwacja zakłada, że konserwowany przedmiot (urządzenie, obiekt) funkcjonuje w sposób prawidłowy, a konserwacja zmierza do przedłużenia czasu jego prawidłowego funkcjonowania.

Na gruncie niniejszej sprawy, jak ustalił organ, zrealizowane przez skarżącą czynności faktyczne polegały na "wykonaniu bruzdy w ścianie ceglanej od poziomu posadzki do wysokości 198 cm o średnicy 10 cm i głębokości średniej 10 cm w obrębie klatki schodowej w poziomie parteru budynku frontowego, usytuowanego na działce [...], obręb [...] przy ulicy [...] w K." (k. 317 a.a), co nastąpiło "w związku z wykonaniem przyłącza do wodomierza na zlecenie P. A. M.. Powyższe ustalenia potwierdza sama skarżąca, co wynika wprost z treści protokołu podpisanego przez skarżącą oraz jej pełnomocnika (k. 3 a.a. PINB znak: [...]

Skarżąca próbuje w tych okolicznościach wykazać, że nieuprawnione są ustalenia faktyczne organu, który nie przyjął poglądu, iż dokonane przez nią czynności nie stanowią wyłącznie bieżącej konserwacji.

Należy przy tym zauważyć, że sama skarżąca podnosi, że instalacja wodociągowa w części doprowadzającej wodę do lokalu mieszkalnego stanowiącego własność skarżącej uległa zepsuciu. Skoro instalacja "uległa zepsuciu", to przyjmując – przytaczane przez samą skarżącą – rozumienie bieżącej konserwacji, które nie polega przecież na odtworzeniu stanu pierwotnego, ale sprowadza się do czynności mających na celu dalsze utrzymanie obiektu budowlanego (urządzenia) w dobrym stanie, to tym samym trafne są ustalenia organu, że wykonywane przez skarżącą prace nie mogą być kwalifikowane jako bieżąca konserwacja. Uniemożliwia to ustalenie, że instalacja była uszkodzona i konieczne było jej naprawienie. Powyższe łączyło z wymianą starych, zużytych części instalacji i zastąpienie tych części nowymi. To z kolei stanowi, co najmniej odtworzenie stanu pierwotnego i musi być kwalifikowane przynajmniej jako wykonanie remontu. Zakwalifikowanie wykonanych prac jednak jako remontu, wymaga aby prace polegały na odtworzeniu stanu pierwotnego. Trudno natomiast uznać, że stanowi odtworzenie stanu pierwotnego, przeprowadzenie instalacji o innym przebiegu od dotychczasowego. W związku z tym ustalenia faktyczne organu należy uznać za trafne. Słuszna jest również uwaga organu, że ze z uwagi na fakt, iż roboty budowlane wstrzymane zostały w początkowej ich fazie a inwestor nie przedstawił żadnej dokumentacji obrazującej planowaną inwestycję (za wyjątkiem przedłożenia projektu nowego przebiegu instalacji wodociągowej, które zostało załączone do pisma z dnia 17 września 2019 roku skierowanego do stron postępowania już w toku postępowania przed organem II instancji; k. 88-90 a.a. MWINB) oraz nie złożył w tym zakresie żadnych wyjaśnień (poza stwierdzeniami, że prace stanowiły jedynie bieżącą konserwację, względnie, że były reakcją na awarię) to tym samym brak było możliwości pełnej oceny zamierzenia inwestora.

Zgodnie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej są zobowiązane do podejmowania wszelkich kroków w celu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Realizacja powyższych obowiązków wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego, co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze oraz odzwierciedlenia zebranego materiału dowodowego w uzasadnieniu faktycznym decyzji (por. wyrok NSA z 28.09.2012 r., sygn. II GSK 1548/11). Powyższe warunki na gruncie niniejszej sprawy organ zrealizował. Zebrał i ustalił organ niezbędne i istotne dla sprawy okoliczności i następnie dokonał ich oceny oraz kwalifikacji prawnej. Organ przekonująco wyjaśnił dlaczego w oparciu o zabrany materiał dowodowy w sprawie przyjął, iż czynności wykonane przez skarżącą stanowią przebudowę oraz dlaczego nie przyjął argumentacji skarżącej i nie uznał w konsekwencji, że wykonane prace nie stanowią bieżącej konserwacji

Ustalony stan faktyczny jest prawidłowy i organ nie pominął żadnych istotnych okoliczności, które mogłyby mieć znaczenie dla sprawy.

Z art. 7 k.p.a. wynika, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy administracji mają więc obowiązek podejmować czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy nie zaś wszelkie czynności, których przeprowadzenie postuluje strona postępowania. To czy dany dowód zostanie przeprowadzony zależy od oceny przydatności tego dowodu dla wyjaśnienia okoliczności sprawy. Szeroki zakres środków dowodowych możliwych do zastosowania w sprawie na podstawie art. 75 k.p.a. nie powoduje jednakże konieczności ich przeprowadzania jeśli dana istotna w sprawie okoliczność została już wyjaśniona w oparciu o inny dowód i nie został on podważony. Dlatego też nie jest również trafny zarzut pominięcia i nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa i ochrony zabytków, który to doprowadziłyby do ustalenia jaki był charakter wykonywanych przez Skarżącą prac. Trzeba zwrócić uwagę, że ustalenie i ocena jaki mają charakter wykonane przez skarżącą prace należą do organu. Organy nadzoru budowlanego są wyspecjalizowanymi organami i są w stanie samodzielnie dokonać takiej oceny. Na gruncie przedmiotowej sprawy nie było natomiast konieczności ustalania okoliczności faktycznych wymagających wiadomości specjalnych, którymi dysponowałby biegły.

Nieuzasadniony jest również zarzut nieprzeprowadzenia dowodu z zeznań świadków, które to doprowadziłyby do ustalenia jaki był charakter wykonywanych przez skarżącą prac. Przeprowadzenie takiego dowodu w tym postępowaniu było zbędne. Okoliczności faktyczne związane z wykonywanymi pracami zostały ustalone przez organy w sposób rzetelny i nie budzą one wątpliwości.

W ocenie Sądu zgromadzony w rozpatrywanej sprawie materiał dowodowy był wystarczający do poczynienia ustaleń faktycznych i wydania rozstrzygnięcia i nie wymagał uzupełnienia. Ocenę tego materiału również należy uznać za prawidłową. Jest ona zgodna z zasadami wiedzy i doświadczenia życiowego i nie nosi ona cech dowolności. W konsekwencji należy uznać, że organy administracji poczyniły prawidłowe ustalenia faktyczne.

Ponadto analiza akt sprawy nie daje też podstaw do przyjęcia, że skarżąca została pozbawiona czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.). Wręcz przeciwnie, skarżąca poprzez swojego pełnomocnika została pisemnie powiadomiona o wszczęciu postępowania przez organ I instancji (k. 14 i k.18f a.a. PINB) i w toku tego postępowania skarżąca brała udział w oględzinach w dniu 13 maja 2019 roku (k. 27-25). Także w ramach postępowania przed organem II instancji skarżąca brała udział w postępowaniu, kierując pisma do organu. Podkreślić przy tym należy, że skarżąca w toku całego postępowania nie składała żadnych wniosków, z których wynikałaby konieczność przeprowadzenia w sprawie dodatkowych dowodów, poza pojedynczymi takimi jak dołączenie do pism zdjęć nieruchomości, czy zawartej umowy najmu lokalu należącego do skarżącej. Nie stanowi przy tym naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. dodatkowe niezawiadomienie skarżącej przez organ II instancji o możliwości wypowiedzenia, co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań, z tego względu, że organ II instancji nie prowadził postępowania dowodowego.

Niezależnie trzeba zaznaczyć, że skarżąca nie wykazała, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. To na skarżącej spoczywa bowiem ciężar wykazania istnienia adekwatnego związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy, natomiast skarżąca istnienia takiego związku nie wykazała (por. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 2 lutego 2011 r., sygn. I OSK 575/10, NSA z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. II OSK 1490/11; WSA w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. VII SA/Wa 790/17). W konsekwencji zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. należy uznać za nieuzasadniony.

Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej. Skarżąca formułując ten zarzut nie sprecyzowała bliżej w czym upatruje jego naruszenia. Zgodnie z art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, natomiast w myśl § 2 tego artykułu organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

Jak wskazuje się w orzecznictwie pogłębianiu zaufania obywateli do organów państwa służy podejmowanie wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, uwzględnianie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, udzielanie należytej i wyczerpującej informacji, zapewnienie stronom czynnego udziału na każdym etapie postępowania, wyjaśnianie zasadności przesłanek, którymi organ kieruje się przy załatwianiu sprawy czy szybkość postępowania organu (por. np.: uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 26 września 2012 roku, sygn. I OSK 1094/11; uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie w wyroku z 8.12.2010 r., sygn. VIII SA/Wa 640/10). O naruszeniu zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa można mówić, gdy organ administracji publicznej pomija milczeniem niektórych twierdzeń lub nieodniesieniu się do faktów istotnych dla sprawy (por. np. uzasadnienia do wyroków WSA w Warszawie: z dnia 11.09.2013 r., sygn. IV SA/Wa 702/13 oraz z dnia 4.10.2011 r., sygn. VII SA/Wa 1194/11). Taka sytuacja jednak nie występuje na gruncie niniejszej sprawy. Organ ustosunkował się wszelkich twierdzeń skarżącej. Szczegółowo wyjaśnił podstawy wydanej decyzji i powody, dla których wydał rozstrzygniecie nakazujące zaniechanie dalszych prac budowlanych. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie nie doszło zatem do naruszenia tej zasady przez organ.

Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia art. 29 ust. 7 pkt. 2 PrBud, w pierwszej kolejności trzeba wskazać, że skarżąca błędnie odwołuje się aktualnego brzmienia ustawy, podczas gdy w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującej do dnia 18 września 2020 roku, co wynika – jak wskazano już powyżej – z normy art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 roku o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471).

W związku z tym podniesione zarzuty naruszenia art. 29 ust. 7 pkt. 2 PrBud, Sąd utożsamiania z zarzutem naruszenia art. 29 ust. 4 pkt. 2 PrBud (w brzmieniu ustawy obowiązującym do dnia 18 września 2020 roku), którego treść jest tożsama z treścią aktualnie obowiązującego art. 29 ust. 7 pkt. 2 PrBud.

Wskazany zarzut naruszenia art. 29 ust. 4 pkt. 2 PrBud powiązany jest przez skarżącą z art. 3 pkt. 7), art. 3 pkt. 7a) oraz art. 3 pkt. 8) PrBud. Wskazane przepisy (art. 3 pkt. 7), art. 3 pkt. 7a) oraz art. 3 pkt. 8) PrBud) zawierają definicje odpowiednio robót budowlanych (przez które należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego), przebudowy (wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji) oraz remontu (wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym).

Odnosząc się do tak podniesionych zarzutów w kontekście okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, trzeba przede wszystkim wskazać, że nieruchomość budynkowa znajdująca się przy ulicy [...] nr [...] jest wpisana do rejestru zabytków (pod numerem [...]). To z kolei oznacza, że w sprawie zastosowanie będzie miał przepis art. 29 ust. 4 pkt. 1) PrBud. Jedynie dla porządku należy wskazać, że skarżąca błędnie powołuje się w podniesionym zarzucie do art. 29 ust. 4 pkt. 2) PrBud, który w tej sprawie nie ma zastosowania. To jednak nie ma większego znaczenia w niniejszej sprawie.

Przede wszystkim trzeba zaznaczyć, że fakt wpisania nieruchomości do rejestru zabytków wywołuje na gruncie niniejszej sprawy istotne konotacje, albowiem zgodnie z powołanym art. 29 ust. 4 pkt. 1) PrBud, roboty budowlane, o których mowa w art. 29 ust. 1 i 2 PrBud, wykonywane przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków - wymagają pozwolenia na budowę, przy czym do wniosku o pozwolenie na budowę oraz do zgłoszenia należy dołączyć pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków wydane na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W kontekście niniejszej sprawy oznacza to, że zarówno remont jak i przebudowa wymagają pozwolenia na budowę.

Istota problemu sprowadza się zatem do oceny czy wykonane przez skarżącą czynności stanowią bieżącą konserwację instalacji wodociągowej w obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków i w związku z tym nie łączą się one z uzyskaniem pozwolenia na budowę, czy też wykonane przez skarżącą czynności stanowią przebudowę, względnie remont instalacji wodociągowej w obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków i w związku z czym wymagają uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 2 pkt. 1aa), art. 29 ust. 2 pkt. 1c) w zw. z art. 29 ust. 4 PrBud w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 września 2020 roku).

Co prawda skarżąca podnosi w tym kontekście zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, jednakże zarzut sprowadza się do zanegowania prawidłowości ustaleń faktycznych w sprawie.

Jak wskazano powyżej zrealizowane przez skarżącą czynności polegały na "wykonaniu bruzdy w ścianie ceglanej od poziomu posadzki do wysokości 198 cm o średnicy 10 cm i głębokości średniej 10 cm w obrębie klatki schodowej w poziomie parteru budynku frontowego, usytuowanego na działce [...], obręb [...] przy ulicy [...] w K." (k. 317 a.a).

Wykonanie "bruzdy w ścianie ceglanej", w celu położenia w niej nowej części instalacji wodociągowej o innym przebiegu od dotychczasowego przebiegu, nie świadczy ani o remoncie tej instalacji, a tym bardziej o jej bieżącej konserwacji.

Odtworzenie stanu pierwotnego, tak jak ma miejsce w przypadku remontu (art. 3 pkt. 8) PrBud), nie polega bowiem na przeprowadzeniu instalacji o innym przebiegu niż dotychczas. O tym natomiast, że przebieg instalacji miał być inny świadczy zarówno wykonanie bruzdy, w celu położenia w niej nowej instalacji wodociągowej, jak i przedstawienie przez samą skarżącą projektu nowego przebiegu instalacji wodociągowej, które zostało załączone do pisma z dnia 17 września 2019 roku skierowanego do stron postępowania już w toku postępowania przed organem II instancji (k. 88-90 a.a. MWINB). Dlatego też, w ocenie Sądu, prawidłowe było przyjęcie przez MWINB (oraz PINB), że rozpoczęte prace stanowią przebudowę, a nie remont.

Jedynie na marginesie należy wskazać, że z taką kwalifikacją zgadzała się również sama skarżąca, która nie zakwestionowała prawidłowości postanowienia PINB z dnia 14 maja 2019 roku nr [...], w którym wskazano, że następuje wstrzymanie przebudowy.

Nie jest również trafne stanowisko prezentowane przez skarżącą, jakoby wykonane prace miały stanowić jedynie bieżącą konserwację. Wskazać należy, że zgodnie z art. 3 pkt. 8 PrBud przez remont rozumie się wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym.

Jak wskazuje się w orzecznictwie bieżącą konserwacją w rozumieniu art. 3 pkt 8 jest wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót niepolegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, ale mających na celu jego utrzymanie w dobrym stanie, zabezpieczenie przed szybkim zużyciem albo zniszczeniem (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 5 kwietnia 2006 r., sygn. II OSK 704/05).

O zatem ile przy remoncie dochodzi do odtworzenia zniszczonej struktury obiektu budowlanego, o tyle przy bieżącej konserwacji struktura obiektu budowlanego ulega odnowieniu, odświeżeniu.

Nie sposób w związku z tym uznać, aby wykonanie "bruzdy w ścianie ceglanej", w celu położenia w niej nowej części instalacji wodociągowej o innym przebiegu od dotychczasowego przebiegu, stanowiło odświeżenie i zabezpieczenie przed szybkim zużyciem lub zniszczeniem. Odświeżenie i zabezpieczenie przed szybkim zużyciem lub zniszczeniem, nie polega bowiem na przeprowadzeniu instalacji o innym przebiegu niż dotychczas i nie łączy się z wykonaniem w tym celu bruzdy w ścianie.

Wobec powyższego stanowisko skarżącej jakoby wykonane prace miały stanowić bieżącą konserwację, a nie przebudowę, względnie remont jest nieuzasadnione.

Nie jest także trafny argument, że wykonane prace stanowiły usunięcie awarii. Przede wszystkim ustalone okoliczności sprawy nie wskazują w żadnej mierze, aby w budynku doszło do awarii sieci wodociągowej. Sama skarżąca również nie przedstawiła w tym zakresie w toku postępowania przed organami żadnych dowodów, które miałyby o tym świadczyć.

Niezależnie trzeba także wskazać, że prawo budowlane nie definiuje pojęcia awarii obiektu budowlanego czy robót budowlanych wykonywanych w ramach usuwania takiej awarii. W oparciu o art. 73 ust. 1 PrBud można jedynie wskazać, że awaria instalacji nie jest katastrofą budowlaną. Przyjąć należy, że awaria to zdarzenie nagłe, uniemożliwiające całkowicie lub częściowo prawidłowe korzystanie z obiektu budowlanego wskutek zaburzenia jego funkcji. Natomiast usunięcie awarii to działania mające na celu przywrócenie właściwego funkcjonowania obiektu budowlanego, które zostało zaburzone w następstwie jej wystąpienia. Podkreślić trzeba, że nawet prace wykonane w celu usunięcia awarii podlegają kontroli nadzoru budowlanego, który jest obowiązany do zweryfikowania czy zakres prac wykonanych w celu usunięcia awarii nie wykraczał poza tak zakreśloną konieczność (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 20 kwietnia 2021 roku, sygn. II OSK 1721/18).

Niejako na marginesie można wskazać, że twierdzenia skarżącej dotyczące okoliczności i charakteru zrealizowanych prac zdają się być sprzeczne ze sobą. Z jednej bowiem strony skarżąca podnosi, że wykonane prace miały charakter wyłącznie bieżącej konserwacji, co jednak zakłada prawidłowe działanie konserwowanej rzeczy (przy bieżącej konserwacji struktura obiektu budowlanego ulega jedynie odnowieniu, odświeżeniu, a nie naprawie uszkodzeń; bieżąca konserwacja ma na celu utrzymanie w dobrym stanie, zabezpieczenie przed szybkim zużyciem albo zniszczeniem), z drugiej natomiast strony skarżąca powołując się na awarię dowodzi, że instalacja jednak nie działała.

Jak wskazano powyżej na gruncie niniejszej sprawy nie można jednak mówić o awarii, albowiem nie ujawniono jakichkolwiek dowodów, które pozwalałyby uznać, że miała miejsce awaria sieci wodociągowej, w związku z czym podnoszone w tym zakresie argumenty skarżącej należało uznać za nieuzasadnione.

Mając na uwadze powyższe, w związku z tym, że realiach niniejszej sprawy skarżąca nie uzyskała pozwolenia na budowę na wykonywane przez siebie prace (przebudowę) w obiekcie wpisanym do rejestru zabytków, to prawidłowe było wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 1 PrBud o nakazaniu zaniechania wykonywania dalszych robót.

Ze względu na powyższe, skarga została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.