Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2265/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2015 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] lipca 2014 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] maja 2014 r., II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] na rzecz skarżącego [...]Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Sądu decyzją Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny

w [...] z dnia [...] lipca 2014r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. w [...] od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] maja 2014r. nr [...], wydanej na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. –Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej kpa umarzającej postępowanie w sprawie wszczętej na skutek sprzeciwu złożonego w trybie art. 84 c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej ( Dz. U.

z 2013r., poz. 672) zwanej dalej [...]przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą

w [...] ul. [...] lok [...], dnia [...] maja 2014r. – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W dniu [...] maja 2014r. pracownicy upoważnieni przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] w obecności funkcjonariuszy Komendy Miejskiej Policji w [...] przeprowadzili kontrolę w sklepie [...], ul. [...],[...], należącego do spółki [...] Sp. z o.o. ul. [...],[...]. Przedmiotowa kontrola przeprowadzona została w związku z faktem, iż wcześniejsze kontrole w sklepie [...], ul. [...],[...] przeprowadzone w dniach [...] października 2013r.,

[...] stycznia 2014 r., [...] lutego 2014 r. ujawniły wprowadzanie do obrotu środków zastępczych. Wyniki kontroli zostały opisane w protokole kontroli z dnia [...] maja 2014r. nr [...]. Podczas kontroli stwierdzono w obrocie produkty

o nazwach: [...],[...],[...] oraz [...], co do których istniało podejrzenie, że mogą zawierać w swoim składzie substancje będące środkami zastępczymi, które zgodnie z art. 44b ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu narkomanii nie mogą być wytwarzane i wprowadzane do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

W trakcie ww. kontroli D. D. sprzedawca przekazał zawiadomienie o złożeniu sprzeciwu w trybie art. 84c usdg. Pracownicy prowadzący kontrolę z kontaktowali się telefonicznie z sekretariatem Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w [...] i uzyskali informację, iż nie wniesiono do organu sprzeciwu dotyczącego ww. czynności kontrolnych (adnotacja na zawiadomieniu

o złożeniu sprzeciwu), w związku z powyższym czynności kontrolne kontynuowano.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] w dniu [...] maja 2014 r. wydał decyzję administracyjną znak: [...] w której nakazał wstrzymać wprowadzanie do obrotu na okres 18 miesięcy produktów o nazwach: [...],[...],[...] oraz [...] z uwagi na konieczność przeprowadzenia oceny i badań ich bezpieczeństwa oraz zaprzestania prowadzenia działalności na okres 3 miesięcy w sklepie [...], ul. [...],[...]. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności, a odpowiedzialnym za jej wykonanie uczyniono zarząd spółki [...] Sp. z o.o. ul. [...],[...].

W dniu [...]maja 2014r. do siedziby Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w [...] wpłynął sprzeciw w trybie art. 84c usdg z dnia

[...]maja 2014r. na czynności kontrolne przeprowadzone w dniu [...]maja 2014r. przez pracowników Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego

w [...], w sklepie [...], ul. [...] w [...]. Powyższy sprzeciw złożony został za pośrednictwem Poczty Polskiej (data stempla pocztowego [...]maja 2014r.).

W dniu [...] maja 2014 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] wydał decyzję znak [...] umarzającą postępowanie w sprawie wszczętej na skutek złożenia ww. sprzeciwu.

Odwołanie od decyzji z dnia [...] maja 2014r. wniosła [...] Sp.

z o.o. w [...] zarzucając jej naruszenie:

a) art. 84 c ust. 5 usdg poprzez jego niezastosowanie i niewstrzymanie czynności kontrolnych do czasu rozpoznania złożonego sprzeciwu, mimo, iż

w trakcie kontroli zostało złożone zawiadomienie o złożeniu sprzeciwu przez upoważnionego do tego pracownika sklepu,

b) art. 79 b usdg poprzez jego niezastosowanie –kontrolujący nie pouczyli kontrolowanego o jego prawach i obowiązkach w trakcie kontroli,

c) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa w związku z art. 126 kpa, poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, zakończenie postępowania bez wcześniejszego ustalenia działań organu, naruszających prawa strony oraz przepisy o swobodzie działalności gospodarczej oraz brak właściwego uzasadnienia faktycznego postanowienia, a także nie wskazanie podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia;

d) art. 105 § 1 kpa poprzez uznanie przez organ, że postępowanie jest bezprzedmiotowe, a w konsekwencji jego umorzenie, podczas gdy nie doszło do spełnienia żadnej z przesłanek bezprzedmiotowości;

e) art. 124 § 1 kpa poprzez niewskazanie podstawy prawnej postanowienia, precyzyjnego rozstrzygnięcia oraz poprzez błędne pouczenie strony postępowania.

Po rozpatrzeniu ww. odwołania organ odwoławczy podjął w dniu [...] lipca 2014r. nr [...] powołaną na wstępie decyzję utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] maja 2014r.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...], po zapoznaniu się z całością dokumentacji w sprawie stwierdził, że zarzuty zawarte w odwołaniu nie znajdują potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym i nie zasługują na uwzględnienie. Organ odwoławczy stwierdził, iż Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] rozpatrując powyższą sprawę podjął niezbędne działania do wyjaśnienia stanu faktycznego, rzetelnie rozpatrzył całokształt materiału dowodowego oraz wydał przedmiotową decyzję zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Przedmiotowa decyzja zawiera właściwe uzasadnienie pod względem prawnym jak i faktycznym.

Zdaniem organu odwoławczego podnoszona w odwołaniu teza, dotycząca naruszenia art. 84 c ust. 5 usdg poprzez jego niezastosowanie i niewstrzymanie czynności kontrolnych do czasu rozpoznania złożonego sprzeciwu mimo, iż w trakcie kontroli zostało złożone zawiadomienie o złożeniu sprzeciwu przez upoważnionego do tego pracownika sklepu - nie znajduje uzasadnienia.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] wskazał, iż z treści art. 84c usdg wynika, że przedmiotem sprzeciwu są czynności kontrolne. Jego wniesienie wywołuje skutki w odniesieniu do przeprowadzanych przez pracowników organu czynności kontrolnych, a zatem w stosunku do czynności, które są w toku. Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że fakt nadania sprzeciwu za pośrednictwem Poczty Polskiej w dniu [...]maja 2014r. (data stempla pocztowego) spełnia kryteria zachowania terminu do złożenia sprzeciwu opisanego w art. 84c ust. 3 usdg. Jednakże w przedmiotowej sprawie sprzeciw wpłynął do organu dopiero w dniu

[...]maja 2014r. czyli po zakończeniu czynności kontrolnych. Zatem wniesienie sprzeciwu na czynności, które uległy zakończeniu nie może wywołać skutków prawnych, ponieważ po zakończeniu postępowania kontrolnego brak jest możliwości wstrzymania czynności kontrolnych, a następnie ewentualnego wydania - postanowienia o odstąpieniu od czynności kontrolnych lub w razie niezasadności sprzeciwu - postanowienia o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Organ odwoławczy podał, że kontrola w sklepie [...], ul. [...] w [...] rozpoczęła się [...]maja 2014r. o godz. [...], a zakończyła [...]maja 2014r. (por. protokół kontroli [...] z dnia [...]maja 2014). Późniejsze czynności są częścią postępowania administracyjnego, którego nie można utożsamiać

z czynnościami kontrolnymi.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] podkreślił, iż zgodnie

z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2011r. (sygn. akt I FSK 1532/10) postępowanie wszczęte na skutek sprzeciwu wniesionego po zakończeniu czynności kontrolnych staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu - art. 105 § 1 kpa.

Organ odwoławczy uznał, iż w analizowanym przypadku bezprzedmiotowość zaistniała, gdyż sprzeciw złożony w trybie 84c usdg wpłynął do organu [...]maja 2014r. a zatem już po zakończeniu czynności kontrolnych. W związku z powyższym organ II instancji stwierdził, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny

w [...] słusznie uznał, że postępowanie jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu.

Zdaniem organu odwoławczego również zarzut naruszenia art. 79b usdg poprzez jego niezastosowanie, nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonej dokumentacji. Organ zaznaczył, iż zgodnie z zapisem w protokole kontroli [...] z dnia [...]maja 2014, pkt III.1 pracownicy Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] poinformowali D. D. - sprzedawcę - o jego prawach i obowiązkach, ponadto stosowne pouczenie znajduje się na upoważnieniach pracowników kontrolujących sklep.

Podnoszone twierdzenie w odwołaniu, iż kontrola przeprowadzona została niezgodnie z art. 80 ust. 1 usdg, tj. czynności kontrolne zostały podjęte bez udziału kontrolowanego ani osoby do tego upoważnionej organ II instancji uznał także za bezpodstawne.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że kontrola przeprowadzona w dniu [...]maja 2014r. w sklepie [...], ul. [...],[...], przeprowadzona została zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W związku z faktem nieobecności kontrolowanego ani osoby upoważnionej do reprezentowania go

w trakcie kontroli, w myśl art. 80 ust. 5 usdg, kontrolę prowadzono

w obecności pracownika sklepu D. D. oraz funkcjonariusza Komendy Miejskiej Policji w [...]. Kontrola przeprowadzona została w związku

z podejrzeniem wprowadzania do obrotu produktów zawierających w składzie substancje spełniające definicje środka zastępczego art. 4 pkt 27 ustawy z dnia

29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu narkomanii. Przed przystąpieniem do czynności kontrolnych upoważnieni pracownicy Państwowej Inspekcji Sanitarnej okazali sprzedawcy: legitymacje służbowe, upoważnienie do przeprowadzenia kontroli oraz poinformowali o przysługujących prawach i obowiązkach wynikających z ustawy

o swobodzie działalności gospodarczej co zapisano w protokole kontroli nr [...] z dnia [...]maja 2014r. Ponadto, strona została poinformowana

o odstąpieniu od zawiadomienia strony o zamiarze wszczęcia kontroli na podstawie art. 79 ust. 2 pkt 5 usdg jak również o odstąpieniu od zasady określonej w art. 10 § 1 kpa w myśl art. 10 § 2 kpa (protokół kontroli nr [...] z dnia [...]maja 2014r.).

Organ odwoławczy podkreślił, że z art. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985r.

o Państwowej Inspekcji Sanitarnej wynika, że jej zadaniem jest ochrona zdrowia publicznego, a to z kolei zobowiązuje ten organ do reagowania w każdym przypadku, w którym życie lub zdrowie ludzi jest zagrożone lub narażone na zagrożenie. Wobec tego Państwowa Inspekcja Sanitarna jest zobligowana do podjęcia działań, w tym także działań o charakterze przyspieszonym

i nadzwyczajnym, które niejednokrotnie mogą być uciążliwe dla podmiotu gospodarczego.

Następnie organ II instancji wskazał, że jeden ze sposobów reagowania na powyższą sytuację został określony w art. 27c ust. 1 i ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej stanowiącym, iż w przypadku uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, właściwy państwowy inspektor sanitarny wstrzymuje, w drodze decyzji m.in. wprowadzanie do obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy oraz zatrzymuje taki produkt i nakazuje zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach lub obiektach służących wytwarzaniu lub wprowadzaniu produktu do obrotu na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, nie dłuższy niż 3 miesiące. Przepis ten nakłada więc na organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej obowiązek wydania takiej decyzji w sytuacji, gdy poweźmie on uzasadnione podejrzenie, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi.

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że środki zastępcze, niejednokrotnie będąc analogami strukturalnymi znanych narkotyków, w większości opierają się na sztucznie syntetyzowanych składnikach, co do których dokładnego działania nie ma żadnych badań. Dlatego też są one jeszcze bardziej niebezpieczne od przebadanych i sklasyfikowanych substancji narkotycznych. Ponadto "dopalacze" produkowane są często z zanieczyszczonych substancji, bez należytej kontroli

i testów co do ich wpływu na ludzki organizm co powoduje, że ich działanie jest jeszcze bardziej nieprzewidywalne, a skutki zatrucia są trudne w leczeniu, co zwiększa ryzyko trwałych uszkodzeń narządów wewnętrznych i zgonów. Ponadto nie podaje się na ich opakowaniach prawdziwego i pełnego składu, co dodatkowo utrudnia i przeciąga czas właściwego dobrania leczenia. Osoby zażywające środki zastępcze bardzo szybko zauważały u siebie nie tylko negatywne oddziaływanie na zdrowie, ale również uzależnienie od nich, analogiczne do uzależnienia od innych narkotyków.

Na koniec w uzasadnieniu decyzji, organ II instancji uznał, iż podnoszone

w odwołaniu zarzuty dotyczące: naruszenia przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa w związku z art. 126 kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, zakończenie postępowania bez wcześniejszego ustalenia działań organu, naruszających prawa strony oraz przepisy o swobodzie działalności gospodarczej oraz brak właściwego uzasadnienia faktycznego postanowienia a także nie wskazanie podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia są bezpodstawne.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisaną wyżej decyzję wniosła [...] Sp. z o.o. w [...] wnosząc o jej uchylenie.

Strona skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

a) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 107 § 3 kpa, w zw. z art. 80 kpa w związku z art. 77 § 1 kpa, a w konsekwencji naruszenie art. 6, 7 i 8 kpa, poprzez brak właściwego uzasadnienia decyzji pod kątem faktycznym oraz prawnym,

b) przepisów postępowania w postaci art. 10 § 1 kpa oraz art. 81 kpa poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w postaci braku zawiadomienia strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...], bezpodstawne odstąpienie od prawa do czynnego udziału w czynnościach oraz uznanie okoliczności faktycznych za udowodnione mimo uniemożliwienia stronie wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów;

c) przepisów postępowania w postaci art. 108 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, mimo braku istnienia do tego podstaw faktycznych i prawnych;

d) art. 77 ust. 6 usdg poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji na podstawie dowodów pozyskanych w wyniku kontroli przeprowadzonej

z rażącym naruszeniem przepisów ustawy, tj. art. 84c, art. 79a, art. 79 usdg;

e) przepisów prawa materialnego w postaci naruszenia art. 79,

art.79a, art. 79b usdg poprzez przeprowadzenie kontroli w sposób niezgodny

z przepisami prawa;

f) przepisu prawa materialnego w postaci art. 27c ust. 1 ustawy o PIS poprzez ich zastosowanie mimo braku "uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi";

g) przepisu prawa materialnego w postaci art. 27c ust. 3 ustawy o PIS poprzez ich zastosowanie mimo braku "uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi";

h) art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że wskazane w decyzji środki stanowią środki zastępcze

w rozumieniu ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii mimo, iż organ nie udowodnił, że były one w tym celu używane.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że organ w przedmiotowej decyzji powołuje się na przepis art. 27 c ust. 3 ustawy o PIS. Zdaniem skarżącej organ nie uzasadnia na jakiej podstawie uznał, iż zachodzi "uzasadnione podejrzenie, że produkt stwarza zagrożenie" ale w sposób arbitralny, bez podstawy prawnej i faktycznej nałożył na stronę obowiązki. Takie działanie stoi w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego w tym art. 9 i art. 10 kpa. Zdaniem strony skarżącej na organie spoczywał oczywisty obowiązek szczególnie starannego uzasadnienia rozstrzygnięcia w tym względzie i czasowego dookreślenia zakresu nałożonych obowiązków. Skarżąca podała, że organ nie ustalił aby istniało jakiekolwiek zagrożenie życia lub zdrowia ludzi przez wymienione

w decyzji produkty. W uzasadnieniu swej decyzji organ nie wskazał żadnych dowodów, na których mógłby oprzeć swoje wnioski. Nie wskazał na żaden fakt, okoliczność czy zdarzenie, które potwierdzałoby istnienie bezpośredniego zagrożenia związanego z działalnością spółki. Skarżąca podkreśliła, że aby stwierdzić istnienie zagrożenia muszą zostać spełnione, wszystkie przesłanki, a zagrożenie musi być realne i bezpośrednie.

Skarżąca podniosła, że organ nie odniósł się także do okoliczności, iż zatrzymane produkty nie są przeznaczone do spożycia i zawierają ostrzeżenia i wskazówki ich zastosowania tj. "nie do spożycia", "nie należy wysypywać zawartości", "nie stosować w bezpośrednim kontakcie z żywnością", "saszetki są przeznaczone do użytku zewnętrznego", "chronić przed dziećmi!" Zdaniem skarżącej organ bezpodstawnie uznał, że spółka wprowadzała do obrotu produkty, co do których zachodzi uzasadnione podejrzenie, że są one środkami zastępczymi. Nie podał żadnego dowodu czy argumentu, które wspierałyby tą tezę w stosunku do spółki [...], będącej stroną tego postępowania.

Zdaniem strony skarżącej wyliczone w decyzji produkty nie są środkami zastępczymi. Organ niesłusznie uznał, że znajdujące się w sklepie substancje są środkami zastępczymi, o jakich mowa w ustawie o przeciwdziałaniu narkomanii.

Skarżąca wskazała, że przesłanką uznania danej substancji jako środek zastępczy niezbędne jest wykazanie, iż ów substancja jest używana zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, co w żadnym razie nie zostało

w niniejszej sprawie wykazane. Podkreśliła, że samo posiadanie substancji

o wskazanym w decyzji składzie nie jest bowiem zabronione. Konieczną przesłanką do zastosowania tego przepisu jest zatem ustalenie czy produkty te były używane jako środki zastępcze i czy wykazują właściwości odurzające lub psychoaktywne, czego organ przed wydaniem skarżonej decyzji nie ustalił.

Ponadto strona skarżąca podniosła, iż w uzasadnieniu skarżonej decyzji nie podano na jakiej podstawie organ przyjął, że wymienione w decyzji środki wykazują jakiekolwiek działanie psychoaktywne. W tym zakresie nie przeprowadzono bowiem żadnych badań. Nadto strona podkreśliła, że wyniki badań w zakresie składu zatrzymanych produktów nie mogą być dowodem w żadnej sprawie, zatem analiza tych wyników jest także z punktu legalności niemożliwa. Zdaniem skarżącej skarżona decyzja została poprzedzona postępowaniem administracyjnym obarczonym licznymi błędami natury proceduralnej. Stronę pozbawiono prawa do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji i ustosunkowania się do materiału dowodowego. Nie doręczono upoważnień uprawniających do przeprowadzenia kontroli, ani nie zawiadomiono przedsiębiorcę o zamiarze wszczęcia czynności kontrolnych. Zdaniem skarżącej organ nie rozpatrzył całokształtu zebranego materiału dowodowego, nie podjął też niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, pomijając przy tym interes społeczny i słuszny interes strony. Organ administracji w sposób bezprawny ingerował w swobodę gospodarczą kontrolowanego podmiotu i jego prawo do własności, naruszając m.in. przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Skarżąca podała, że również w sposób niezgodny z przepisami prawa skarżonej decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności.

W ocenie skarżącej skoro organ nienależycie sporządził uzasadnienie zarówno pod względem faktycznym jak i prawnym to nie tylko naruszył art. 107 § 3 kpa, art. 77 § 1 kpa ale i art. 7 kpa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.). sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady wystąpiły, dlatego skarga została uwzględniona.

Przedmiotem skargi jest decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] lipca 2014r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] maja 2014r. nr [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 kpa umarzającą postępowanie w sprawie wszczętej na skutek sprzeciwu złożonego w trybie art. 84 c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej ( Dz. U. z 2013r., poz. 672) przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...].

Zdaniem organów sprzeciw w trybie art. 84 c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej został wniesiony po zakończeniu czynności kontrolnych co czyni bezprzedmiotowym postępowanie wszczęte na skutek jego wniesienia.

W ocenie Sądu stanowisko organów w sprawie niniejszej jest wadliwe a rozstrzygniecie zapadło z rażącym naruszeniem art. 105 § 1 kpa w związku z art. 84c ust 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Na wstępie należy wyjaśnić, iż stosownie do art. 104 § 1 k.p.a. wszczęte postępowanie administracyjne musi zostać zakończone załatwieniem sprawy, czyli jej rozstrzygnięciem poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Decyzje administracyjne rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 kpa). Decyzją "w inny sposób kończącą sprawę w danej instancji" jest decyzja wydana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., tj. decyzja umarzająca postępowanie administracyjne, którą organ wydaje, gdy nie może rozstrzygnąć sprawy co do jej istoty ze względu na pojawienie się trwałej przeszkody uniemożliwiającej ukształtowanie stosunku materialnoprawnego (bezprzedmiotowość postępowania).

W doktrynie prawa i postępowania administracyjnego oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego określana jest jako brak przedmiotu postępowania. Przez przedmiot ten należy zaś rozumieć konkretną sprawę, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany do rozstrzygnięcia na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu – pozytywne, czy negatywne – staje się prawnie niedopuszczalne.

W myśl art. 37 ust.1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego , a zgodnie z ust. 2 tego artykułu do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy .

Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w Uchwale & sędziów z dnia 13 stycznia 2014r. , II GPS 3/13 "Rozdział 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, zatytułowany "Kontrola działalności gospodarczej" wyznacza przedmiot, który nie odpowiada przedmiotowi postępowania administracyjnego. Nie budzi wątpliwości w doktrynie prawa administracyjnego określenie kompetencji do sprawowania kontroli. Kontrola to ustalenie stanu faktycznego, porównanie z przyjętym wzorcem prawidłowego działania. Kontrola nie jest związana z kompetencją do władczego działania, chyba że wynika to z przepisów prawa, które dają kontrolującemu prawo do stosowania władczych środków prawnych. Z reguły dopiero wynik kontroli może stanowić podstawę do podejmowania władczych środków wobec działania podmiotu niezgodnego z wzorcem prawidłowego działania (np. działanie z naruszeniem przepisów prawa) ".

Z tego wynika, że postępowanie, o którym mowa w art. 84 c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie jest postępowaniem administracyjnym. Postępowanie administracyjne jest postępowaniem, którego przedmiotem jest przede wszystkim rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. Jego przedmiotem jest zatem władcze działanie, przez autorytatywną konkretyzację normy prawa administracyjnego przez przyznanie (odmowę przyznania) uprawnienia, lub nałożenie obowiązku na jednostkę. Postępowanie organu właściwego do sprawowania kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 – 4 k.p.a. Przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w Rozdziale 5 regulują zorganizowany ciąg działań, które podejmują organy kontroli, których przedmiotem jest wyłącznie ocena prawidłowości działalności gospodarczej, nie zaś załatwienie sprawy wymienionej w art. 1 pkt 1 – 4 k.p.a.

W tej sytuacji należy uznać, iż wniesienie sprzeciwu nie wszczyna postępowania administracyjnego co do którego organ może wydać decyzję administracyjną również umarzającą postępowanie.

Odnosząc się zaś do zarzutów skargi należy zauważyć, iż otwierający przepisy rozdziału 5 art. 77 w ust. 1ustawy o swobodzie działalności gospodarczej stanowi, że kontrola działalności gospodarczej przedsiębiorców prowadzona jest na zasadach określonych w niniejszej ustawie, chyba że zasady i tryb kontroli wynikają z bezpośrednio stosowanych przepisów powszechnie obowiązującego prawa wspólnotowego albo ratyfikowanych umów międzynarodowych.

Należy podkreślić, iż przepisy Rozdziału 5 u.s.d.g. mają charakter przepisów regulujących zasady i tryb procedury kontrolnej, a nie przepisów prawa materialnego.

Z przepisu art. 79 ust. 2 pkt 5 wynika, że organy kontroli nie dokonują zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli m.in. w przypadku gdy jej przeprowadzenie jest uzasadnione bezpośrednio zagrożeniem życia, zdrowia lub środowisk naturalnego.

Przepis art. 79a, określa zasady wykazywania się przed pracowników organów kontroli upoważnieniem do jej przeprowadzenia. Zarzut naruszenia tego przepisu musi być oceniony poprzez regulację art. 81 ustawy, który nakłada na przedsiębiorcę obowiązek prowadzenia i przechowywania książki kontroli obejmujących m.in. oznaczenie organu kontroli, i jej przedmiotowego zakresu, oraz datę podjęcia i zakończenia kontroli.

W aktach sprawy znajduje się datowane na [...]maja 2014r. upoważnienie do przeprowadzania kontroli, określająca jej przedmiot i wyznaczającego osoby kontrolujące.

Nie został naruszony przepis art. 80 ustawy. Wprawdzie obecny w punkcie sprzedaży pracownik strony skarżącej D. D. odmówił podpisania protokołu wobec wyraźnego zakazu ze strony pracodawcy, wskazujac, że nie jest upoważniony przez kontrolowanego do obecności w czasie kontroli, to zastosowanie miał przepis art. 80 ust.5. Zgodnie z art. 80 ust. 5 w razie nieobecności kontrolowanego lub osoby przez niego upoważnionej, albo nie wykonania przez kontrolowanego obowiązku, o którym mowa w ust. 3 (t.j. pisemnego wskazania osoby upoważnionej) czynności kontrolne mogą być wykonane w obecności innego pracownika kontrolowanego, który może być uznany za osobę, o której mowa w art. 97 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. – kodeks cywilny lub w obecności przywołanego świadka, którym powinien być funkcjonariusz publiczny, nie będący jednak pracownikiem organu przeprowadzającego kontrolę. Powołany przepis art. 97 Kodeksu cywilnego stanowi natomiast, że osobę czynną w lokalu przedsiębiorstwa przeznaczonym do obsługiwania publiczności poczytuje się w razie wątpliwości za umocowaną do czynności prawnych.

Nie został zatem naruszony wynikający z art. 80 ust. 1 zakaz wykonywania kontroli pod nieobecność kontrolowanego lub osoby przez niego upoważnionej.

Za uzasadniony natomiast należy uznać zarzut skargi naruszenia art. 84c ust 5 u.s.d.g. poprzez niewstrzymanie czynności kontrolnych po złożeniu zawiadomienia o złożeniu sprzeciwu. Zgodnie z art. 84c ust.5 wniesienie sprzeciwu powoduje wstrzymanie czynności kontrolnych przez organ kontroli, którego sprzeciw dotyczy, z chwilą doręczenia kontrolującym zawiadomienia o wniesieniu sprzeciwu do czasu rozpatrzenia sprzeciwu, a w przypadku wniesienia zażalenia do czasu jego rozpatrzenia.

W świetle brzmienia tego przepisu nie wniesienie sprzeciwu, lecz moment doręczenia kontrolującemu zawiadomienia o wniesieniu sprzeciwu, powoduje wstrzymanie czynności kontrolnych.

W sprawie dniu [...]maja 2014r. pracownicy upoważnieni przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] w obecności funkcjonariuszy Komendy Miejskiej Policji w [...] przeprowadzili kontrolę w sklepie [...], ul. [...],[...], należącego do spółki [...] Sp. z o.o. ul. [...],[...].

W trakcie ww. kontroli D. D.- sprzedawca, posiadający pełnomocnictwo szczególne , przekazał pisemne zawiadomienie o złożeniu sprzeciwu w trybie art. 84c usdg, przyjęte przez osobę upoważnioną do przeprowadzenia kontroli, co potwierdza adnotacja M. P. .

Okoliczność wniesienia sprzeciwu potwierdziła data jego nadania w placówce Poczty Polskiej w dniu [...]maja 2014r- a więc w dniu przeprowadzenia kontroli.

Bez znaczenia pozostaje zaś fakt, iż do siedziby organu wpłynął on w dniu [...]maja 2014r a także telefoniczne ustalenia pracownika organu I instancji czy sprzeciw wpłynął w dniu [...]maja do siedziby organu, skoro ustawodawca wiąże konieczność wstrzymania czynności kontrolnych z chwilą doręczenia kontrolującemu zawiadomienia o złożeniu sprzeciwu. W sprawie niniejszej fakt ten miał miejsce po rozpoczęciu kontroli o godzinie [...], bowiem ustalenia telefoniczne zakończono o godzinie [...].

Stanowisko organów, iż w dniu [...]maja 2014r. do siedziby organu nie wpłynął sprzeciw co umożliwiało kontynuowanie kontroli nie zasługuje na aprobatę bowiem czyni martwym instytucję sprzeciwu przewidziana w art. 84 c ustawy w sytuacji, jak to miało miejsce w sprawie niniejszej, przeprowadzenia kontroli w warunkach określonych w art. 79 ust 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej , w ciągu jednego dnia, a nawet około godziny.

Reasumując należy uznać, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zapadły pomimo braku wszczęcia postępowania administracyjnego co stanowi rażące naruszenie art. 105 § 1 kpa w związku z art. 84c ust 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 p.p.s.a, rozstrzygnięcie w pkt II i III wyroku opierając na art. 152 i 200 przywołanej ustawy.