Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2019/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 16 par. 1, art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz 26
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 91 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 2
journal: Dz.U. 1990 nr 30 poz 179
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.
journal: M.P. 1997 nr 76 poz 708  art. 1
law: Zarządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania.
journal: Dz.U. 1999 nr 106 poz 1212
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 1999 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad  przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu  mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania.
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 919
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA SPRAW WEWNĘTRZNYCH I ADMINISTRACJI z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i  szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont  zajmowanego lokalu mieszkalnego.
article: art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.) Sędziowie WSA Andrzej Góraj Adam Lipiński Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2013 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Komendant Rejonowy Policji w K. decyzją z dnia [...] kwietnia 1998 r. nr [...], działając na podstawie art. 91 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. nr 30, poz. 179 ze zm.) i § 1 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (M. P. nr 76, poz. 708), po rozpatrzeniu oświadczenia mieszkaniowego z dnia [...] kwietnia 1998 r., przyznał A.J., jako emerytowi policyjnemu, równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem trzech norm zaludnienia, wskazując, że wypłata równoważnika następować będzie corocznie, a jego wysokość ustalona zostanie na podstawie obowiązujących stawek.

Pismem z dnia [...] maja 2012 r. Komendant Wojewódzki Policji w G. zawiadomił A.J. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Rejonowego Policji w K. z dnia [...] kwietnia 1998 r. nr [...].

Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w G., mając za podstawę art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), stwierdził nieważność decyzji Komendanta Rejonowego Policji w K. z dnia [...] kwietnia 1998 r. nr [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 lutego 2012 r. o sygn. akt I OSK 2188/11, wydanym w sprawie A.J. w przedmiocie odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2011, wskazał, że dopóki decyzja o przyznaniu uprawnienia nie zostanie wyeliminowana z obrotu w sposób przewidziany prawem, dopóty będzie ona wywoływać skutek wiążący trwale podmioty i strony zainteresowane, bowiem wynika to z zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Decyzja taka może być wyeliminowana z obrotu prawnego jedynie poprzez zastosowanie odpowiednich trybów nadzwyczajnych lub wskutek wejścia w życie określonych przepisów intertemporalnych. Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego Policji w G., w sprawie istnieją podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Komendanta Rejonowego Policji w K. z dnia [...] kwietnia 1998 r. nr [...] w trybie stwierdzenia nieważności, gdyż decyzja ta została podjęta z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zarówno obowiązujące w dniu wydania przedmiotowej decyzji przepisy ustawy o Policji, jak i przepisy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji nie przyznawały emerytom policyjnym uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Prawo to bowiem przyznane zostało jedynie policjantom, toteż żaden akt wykonawczy do przepisów rangi ustawowej nie mógł zmieniać ich treści. W takiej sytuacji decyzja przyznająca równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego emerytowi policyjnemu, a taki status posiadał A.J. w dniu wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia, dotknięta jest wadą nieważności, jako że rażąco narusza art. 91 obowiązującej wówczas ustawy o Policji.

A.J. decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. uczynił przedmiotem odwołania do Komendanta Głównego Policji, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności i nakazanie Komendantowi Powiatowemu Policji w K. wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego zgodnie z decyzją Komendanta Rejonowego Policji w K. z dnia [...] kwietnia 1998 r. nr [...] i obowiązującymi przepisami prawa.

Decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...] Komendant Główny Policji, stosując art. 138 § 1 pkt 1, art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 kpa oraz art. 91 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.: Dz. U. z 2011 r. nr 287, poz. 1687 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania.

W motywach decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z obowiązującym w dniu wydania decyzji Komendanta Rejonowego Policji w K. z dnia [...] kwietnia 1998 r. nr [...] zapisem art. 91 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Przepis ten wyraźnie określa podmiot uprawniony do uzyskania przedmiotowego świadczenia i nie jest nim emeryt policyjny, lecz policjant. Natomiast Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, wprowadzając zapis § 12 ww. zarządzenia z dnia 30 września 1997 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania, nie mógł w nim przyznać uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego emerytom i rencistom policyjnym, bowiem w ten sposób przekroczona została delegacja ustawowa. Zarządzenie Ministra nie mogło zmieniać zapisu ustawowego, a w istocie do tego doszło, co oznacza, że kwestionowana decyzja została wydana wbrew uregulowaniom ustawowym, to zaś świadczy o rażącym naruszeniu przez nią prawa, przemawiającym za stwierdzeniem jej nieważności.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję A.J. wyraził krytyczną ocenę stanowisk orzekających w sprawie organów Policji, domagając się weryfikacji ich rozstrzygnięć w świetle obowiązującego prawa. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji, jak i II instancji oraz o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.

Udzielając odpowiedzi na skargę, Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację, jakiej użył w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie.

Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z trybów nadzwyczajnych, służących wzruszaniu decyzji ostatecznych. Ochrona takich decyzji została wyrażona zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych – art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych (tych, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy), stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie lub ustawach szczególnych.

Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 kpa. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie,

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Zestawienie to stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Taka redakcja przepisu, zważywszy również na nadzwyczajny charakter tej instytucji, nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej względem jego treści. Decyzja stwierdzająca nieważność decyzji może zapaść tylko w sytuacji, kiedy organ stwierdzi, że weryfikowana decyzja została podjęta w okolicznościach określonych w przepisie art. 156 § 1 kpa. Istotą postępowania nieważnościowego jest bowiem ustalenie, czy decyzja podlegająca weryfikacji obarczona jest jedną z kwalifikowanych wad. W postępowaniu tym bada się więc, czy przy wydaniu weryfikowanej decyzji popełniono tak ewidentne i poważne błędy, które wykluczają możliwość pozostawienia jej w obrocie prawnym.

W rozpoznawanej sprawie istotnie wystąpiła przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Rejonowego Policji w K. z dnia [...] kwietnia 1998 r. nr [...] w sprawie przyznania A.J., jako emerytowi policyjnemu, równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, albowiem decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem art. 91 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 2 obowiązującej w dniu jej podjęcia ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. nr 30, poz. 179 ze zm.).

Podstawę materialnoprawną kwestionowanej decyzji stanowił wspomniany art. 91 ww. ustawy o Policji, a także § 1 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (M. P. nr 76, poz. 708). Zgodnie z brzmieniem art. 91 ust. 1 obowiązującej wówczas ustawy o Policji, jak również obowiązującej obecnie ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.: Dz. U. z 2011 r. nr 287, poz. 1687 ze zm.), policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Przepis ten wprost wskazuje, że podmiotem uprawnionym do uzyskania określonego w nim świadczenia jest policjant ("policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny"), a także określa on cel i funkcję równoważnika pieniężnego, wskazując, że świadczenie to przysługuje za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Przy ustalaniu wysokości równoważnika ustawa nakazuje uwzględnić liczbę członków rodziny uprawnionego policjanta oraz ich uprawnienia wynikające z przepisów odrębnych. Krąg podmiotów uprawnionych do tego świadczenia jest więc oczywisty na poziomie ustawowym. Katalog członków rodziny pozostających z uprawnionym policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym, których należy uwzględnić przy ustalaniu wysokości tego świadczenia wymienia enumeratywnie art. 89 przedmiotowej ustawy, określając w odniesieniu do niektórych spośród wskazanych tam osób dodatkowe cechy, od których zależą ich uprawnienia w tym zakresie. Określenie "równoważnik" wskazuje, że świadczenie to ma równoważyć, rekompensować koszty przeprowadzonego remontu lokalu zajmowanego przez policjanta, tj. takiego, który faktycznie zaspokaja potrzeby mieszkaniowe uprawnionego do tego świadczenia. Ustawa nie rozstrzyga jednak jednoznacznie, czy ma być ono zwrotem kosztów remontu wypłacanym na podstawie przedkładanych rachunków, czy też ryczałtowo rekompensować byłe i przyszłe koszty. Nie przesądza przez to także, czy faktyczne koszty remontu mają być punktem odniesienia dla określenia wysokości tego świadczenia. Ustawa o Policji ani nie formułuje "zasad przyznawania" analizowanego świadczenia, w sposób, który nadawałby mu charakter uznaniowy, ani też nie przewiduje możliwości badania przeznaczenia wypłaconego równoważnika. Intencją ustawodawcy nie było zatem wprowadzenie jakichkolwiek ograniczeń dostępności do analizowanego świadczenia, ani uznaniowości jego przyznawania. Podmiot staje się uprawniony (po złożeniu wniosku – oświadczenia mieszkaniowego) do równoważnika z mocy samego prawa, a jedynym elementem, który wymaga rozstrzygnięcia, to jego wysokość. Toteż prawodawca w ustępie 2 art. 91 ustawy o Policji, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kwestionowanej decyzji, zdecydował, że szczegółowe zasady przyznawania i zwracania równoważnika, o którym mowa w ust. 1, oraz jego wysokość określi Minister Spraw Wewnętrznych w porozumieniu z Ministrem Finansów. Wprawdzie art. 91 ust. 2 obowiązującej wówczas ustawy o Policji nie precyzował, w drodze jakiego aktu Minister Spraw Wewnętrznych w porozumieniu z Ministrem Finansów ma określić szczegółowe zasady przyznawania i zwracania przedmiotowego równoważnika, jednakże nie powinno budzić wątpliwości, że w tym zakresie ustawodawca podustawowy zobowiązany był do uwzględnienia art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.), obowiązującej w dniu wydania kwestionowanej decyzji. Przepis ten stanowi, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Z treści tego przepisu nie wynika, by źródłem obowiązującego prawa mogło być zarządzenie, a wydając kwestionowaną decyzję, Komendant Rejonowy Policji w K. w rzeczy samej oparł się o treść ww. zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania, a więc na przepisach aktu, który nie miał charakteru powszechnie obowiązującego, który nie mógł w sposób dowolny modyfikować treści przepisu ustawowego w zakresie podmiotów uprawnionych do uzyskania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, i którego treść nie mogła tym samym stanowić legalnej podstawy do przyznania rzeczonego świadczenia emerytowi policyjnemu. Choć ww. zarządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji pochodzi z dnia 30 września 1997 r., a więc sprzed daty wejścia w życie Konstytucji RP, gdyż ta zaczęła obowiązywać z dniem 17 października 1997 r., to okoliczność ta w żaden sposób nie konwaliduje kwalifikowanej wady prawnej decyzji Komendanta Rejonowego Policji w K. z dnia [...] kwietnia 1998 r. nr [...] w sprawie przyznania A.J., jako emerytowi policyjnemu, równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, wszak dla oceny legalności decyzji istotna jest data jej wydania, w tej zaś aktem powszechnie obowiązującym nie mogło być zarządzenie, a tym bardziej więc takie zarządzenie, którego treść rozszerza i modyfikuje regulację ustawową, zważywszy że – w świetle cytowanego art. 91 ust. 1 ustawy o Policji – świadczenie to przysługuje tylko policjantowi, a nie emerytowi policyjnemu.

W myśl art. 93 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, zarządzenie ministra ma charakter wewnętrzny i może być wydane tylko na podstawie ustawy, natomiast nie może stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów. Abstrahując od tego, że ustawodawca w art. 91 ust. 2 obowiązującej w dniu 24 kwietnia 1998 r. ustawy o Policji nie wskazał, w jakiej formie Minister Spraw Wewnętrznych w porozumieniu z Ministrem Finansów ma określić szczegółowe zasady przyznawania i zwracania przedmiotowego równoważnika, to nie zmienia to faktu, że wydane w tym trybie zarządzenie, którego zapisy stały się podstawą kwestionowanej decyzji, nie mogło stanowić podstawy do jej podjęcia, zważywszy że aktem wykonawczym do ustawy jest rozporządzenie.

Kwalifikowanej wady prawnej kwestionowanej decyzji nie może sanować również późniejsza zmiana przepisu ustępu 2 art. 91, wprowadzona do ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 101, poz. 1092 ze zm.) mocą art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej, ustawy o odszkodowaniach przysługujących w razie wypadków i chorób pozostających w związku ze służbą w Milicji Obywatelskiej, ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin, ustawy o uposażeniu żołnierzy, ustawy o Policji, ustawy o Urzędzie Ochrony Państwa, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, ustawy o kontroli skarbowej, ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin, ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, ustawy o Służbie Więziennej oraz ustawy o Inspekcji Celnej (Dz. U. nr 81, poz. 877), zezwalająca ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, na określenie, w drodze rozporządzenia (a więc aktu o charakterze powszechnie obowiązującym), wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem podmiotów uprawnionych do jego otrzymania, wzorów wymaganych dokumentów, organów właściwych do jego przyznawania, odmowy przyznania, wypłaty, cofania albo żądania jego zwrotu oraz sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania, gdyż obowiązujące jeszcze przed powyższą zmianą rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 1999 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (Dz. U. nr 106, poz. 1212 ze zm.), uchylające ww. zarządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania, przyznając w § 11 emerytom i rencistom policyjnym prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, w sposób nieuprawniony wykroczyło poza delegację ustawową wobec jednoznacznego brzmienia art. 91 ust. 1 ustawy o Policji. W świetle art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Wynika z tego, że przepis aktu wykonawczego, którego treść wykracza poza upoważnienie lub modyfikuje regulację ustawową, nie może być legalną podstawą prawną decyzji administracyjnej. W takiej sytuacji istnieją wszelkie powody, by odmówić jego stosowania w indywidualnej sprawie, doprowadzając także do uchylenia takiego przepisu, jak to miało miejsce w analizowanym przypadku, bowiem powyższe rozporządzenie przestało obowiązywać z dniem wejścia w życie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 100, poz. 919 ze zm.), które także w analogiczny sposób czyniło z emerytów i rencistów policyjnych beneficjentów tego świadczenia, niemniej rozporządzenie to zostało następnie zmienione rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r., zmieniającym rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 266, poz. 2246), poprzez uchylenie między innymi § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r.

Treść art. 91 ust. 1 ustawy o Policji zarówno w brzmieniu pierwotnym, jak i w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kwestionowanej decyzji, a także jego każdoczesna treść po kolejnych nowelizacjach tej ustawy nigdy nie pozwalała na dekodowanie zawartej w nim normy prawnej w kierunku przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego funkcjonariuszom po przejściu przez nich na emeryturę lub rentę policyjną, jako że przepisy tej ustawy nie zezwalają na dokonywanie takiej wykładni, bowiem żaden z nich nie wskazuje, by uprawnienie do tego świadczenia pieniężnego miało przysługiwać emerytom lub rencistom policyjnym. Tak więc ustanowienie tego prawa w akcie wewnętrznym, jakim jest zarządzenie ministra, lub w akcie wykonawczym, jakim jest rozporządzenie, świadczy o naruszeniu powyższej normy ustawowej. Trzeba przy tym dodać, że również przepisy ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t. j.: Dz. U. z 2004 r. nr 8, poz. 67 ze zm.) nie wprowadzają takich uregulowań, które wskazywałyby, że równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego przysługuje funkcjonariuszom po przejściu na emeryturę lub rentę policyjną.

Reasumując, równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego przysługuje funkcjonariuszom Policji w służbie stałej, zatem ww. zarządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, będące podstawą decyzji Komendanta Rejonowego Policji w K. z dnia [...] kwietnia 1998 r. nr [...], nie mogło zmieniać zapisu ustawowego, a w istocie do tego doszło poprzez przyznanie mocą jego treści prawa do tego świadczenia emerytom i rencistom policyjnym, co oznacza, że kwestionowana decyzja została wydana wbrew uregulowaniom ustawowym, pozostając w oczywistej sprzeczności z treścią art. 91 ust. 1 obowiązującej w dniu jej podjęcia ustawy o Policji, to zaś świadczy o rażącym naruszeniu przez nią prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, przemawiającym za stwierdzeniem jej nieważności.

W takim stanie rzeczy, decyzje w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Rejonowego Policji w K. z dnia [...] kwietnia 1998 r. nr [...] w sprawie przyznania A.J., jako emerytowi policyjnemu, równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione, mające jedynie charakter polemiczny. Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa materialnego i procesowego, które miałyby wpływ na wynik sprawy i skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.