Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1145/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II inst
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1, art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 lit. c w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Magda Froncisz (spr.) Protokolant: sekr. sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2015 r. sprawy ze skargi T.M. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 30 czerwca 2015 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej T.M. kwotę 757,00 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat [...] decyzją nr [...] z dnia 26.09.2014 r. znak [...] nakazał T. M., jako właścicielowi działki nr [...] obr. [...] przy ul. Z. w K. i inwestorowi robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wewnętrznymi instalacjami: wod-kan, c.o., elektryczną, zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. Z. w K., zrealizowanego bez wymaganej zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, z uwagi na nieprzedłożenie kompletu dokumentów wymaganych postanowieniem PINB - Powiat [...] z dnia 11.10.2010 r. znak: [...] oraz postanowieniem PINB - Powiat [...] z dnia 29.05.2011 r. znak: [...].

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 48 ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), dalej "P.b.", oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "K.p.a.".

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że prowadził postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. Z. w K., zrealizowanego bez wymaganej zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej.

Z uwagi na zmianę przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz.U. z 2011 r., nr 123, poz. 698 ze zm.) nastąpiła konieczność zmiany numeracji niniejszej sprawy z numeru [...] na nowy numer [...].

Do akt sprawy dołączono kopię wniosku T. M. z dnia 11.08.2008 r. "o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku położonego przy ul. Z." znajdującego się w aktach sprawy prowadzonej (zakończonej) przez organ pod znakiem [...]. We wniosku tym T. M. poinformowała organ, że budynek będący przedmiotem niniejszego postępowania został wybudowany w miejsce starego, nienadającego się do użytkowania budynku, a roboty budowlane zostały ostatecznie zakończone około kwietnia 1998 roku.

W dniu 9.11.2010 r. upoważnieni pracownicy PINB w K. - Powiat [...] przeprowadzili oględziny na działce nr [...] obr. [...] położonej przy ul. Z. w K. podczas których ustalono, iż na kontrolowanej nieruchomości znajduje się wzniesiony bez pozwolenia na budowę wolnostojący budynek mieszkalny jednorodzinny z dachem dwuspadowym i wykonanymi instalacjami: wod-kan, elektryczną, c.o. Budynek posiadał kondygnacje: przyziemie, parter, piętro oraz poddasze nieużytkowe. W dniu oględzin stan zaawansowania robót oceniono na "stan zamknięty". Z robót budowlanych do wykonania przy budynku pozostały ocieplenie budynku oraz wykonanie tynków zewnętrznych.

Organ stwierdził, że w przedmiotowym przypadku nastąpiło nielegalne wykonanie przez inwestora robót budowlanych związanych z wybudowaniem budynku mieszkalnego, wymagających zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Stosownie do art. 3 pkt 6 P.b. przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Z analizy zgromadzonych materiałów budowlanych wynika, że inwestor wybudował budynek mieszkalny na terenie, na którym wcześniej znajdował się inny budynek nienadający się do użytkowania. We wniosku z dnia 11.08.2008 r. T. M., zwracając się do organu cyt: "w celu uregulowania kwestii prawnych", informuje o przebiegu prac budowlanych: "istniejący budynek został wybudowany przez mojego nieżyjącego męża A. M. w miejsce starego, nienadającego się do użytkowania w latach 90-tych. Prace budowlane następowały sukcesywnie, trwały wiele lat. W miarę możliwości, obiekt był stopniowo zagospodarowywany i użytkowany już od 1993 roku /po jednej izbie/, a roboty budowlane zostały ostatecznie zakończone około kwietnia 1998 roku (...)."

W myśl art. 28 P.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31. W rozpatrywanej sprawie budowa obiektu jw. wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, ponieważ nie znajduje się ona w katalogu wyjątków wskazanych w art. 29-31 P.b. W związku z powyższym przedmiotowa inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wymagała uzyskania pozwolenia na budowę.

Organ przywołał art. 48 P.b. Zgodnie z dyspozycją przytoczonego wyżej art. 48 ust. 3 P.b. organ zobowiązał postanowieniem z dnia 11.10.2010 r. inwestora, tj. T. M., do przedłożenia dokumentów związanych z legalizowaną budową, tj.: zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; czterech egzemplarzy projektu budowlanego obejmującego przedmiotową budowę wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 P.b..

W dniu 15.12.2010 r. zobowiązana przedłożyła jedynie cztery egzemplarze projektu budowlanego pn. "Budowa jednorodzinnego budynku mieszkalnego wraz z instalacjami wewnętrznymi (wod-kan. co. i elektryczna) na działce nr ewid. [...], obr. [...] przy ul. Z. w K. – opracowanie na podstawie stanu istniejącego 2010 r." oraz oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Nie przedłożono zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności wybudowanego budynku z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego

Organ przywołał art. 49 ust. 1 P.b.

Weryfikacja przedłożonego w dniu 15.12.2010 r. projektu budowlanego pn. "Budowa jednorodzinnego budynku mieszkalnego wraz z instalacjami wewnętrznymi (wod-kan. co. i elektryczna) na działce nr ewid. [...], obr. [...] przy ul. Z. w K. - opracowanie na podstawie stanu istniejącego 2010 r." wykazała, iż dostarczony projekt budowlany przedmiotowego budynku zawiera niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta Krakowa nr CVIII/1090/06 z dnia 26.04.2006 r. oraz niezgodności z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.

W związku z powyższym organ nadzoru budowlanego postanowieniem z dnia 29.05.2011 r. zobowiązał inwestora do usunięcia braków i nieścisłości zawartych w przedłożonym projekcie budowlanym i dostosowania go do wymogów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3.07.2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.

Organ wskazał, że inwestor do dnia wydania decyzji w I instancji nie przedłożył wymaganych postanowieniem PINB - Powiat [...] z dnia 11.10.2010 r. znak: [...] i postanowieniem PINB - Powiat [...] z dnia 29.05.2011 r. znak: [...] dokumentów, tj. nie przedłożył zaświadczenia Prezydenta Miasta o zgodności wybudowanego budynku z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również w przedłożonym projekcie budowlanym nie dokonano stosownych poprawek i uzupełnień dostosowując go do zgodności z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.

W aktualnym stanie sprawy organ nadzoru budowlanego I instancji uznał, że materiał dowodowy do wydania niniejszej decyzji został zebrany wystarczająco i zgodnie z art. 10 K.p.a. strony niniejszego postępowania administracyjnego zostały zawiadomione o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji. Strony nie wniosły uwag do prowadzonego postępowania administracyjnego.

T. M. wniosła od powyższej decyzji odwołanie. Zarzuciła naruszenie norm prawa materialnego oraz procedury poprzez:

- naruszenie art. 49 P.b. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718) poprzez nakazanie rozbiórki obiektu wobec którego wygasła możliwość orzeczenia nakazu rozbiórki w związku z upływem okresu pięciu lat od zakończenia jego budowy w okresie obowiązywania przedmiotowego przepisu;

- naruszenie § 9 ust 2 oraz 3 uchwały nr CVIII/1090/06 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 kwietnia 2006 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Otoczenie Lasu Wolskiego", dalej "m.p.z.p.", poprzez zastosowanie ograniczeń prawa zabudowy określonych w stosunku do obiektu budowlanego istniejącego przed datą wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- naruszenie § 17 ust. 5 pkt 5,7 oraz 10 m.p.z.p., poprzez ich błędne zastosowanie do obiektu budowlanego istniejącego przed datą wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- naruszenie art. 6 K.p.a. poprzez zastosowanie nieuprawnionej wykładni rozszerzającej zapisów m.p.z.p. poprzez ich błędne zastosowanie do obiektu budowlanego istniejącego przed datą wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- naruszenie art. 7 oraz 77 § 1 K.p.a. poprzez brak ustalenia, czy w dacie, w której inwestor uzyskał prawo do żądania wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, samowolnie wzniesiony budynek spełniał normy prawne dotyczące planowania i zagospodarowania przestrzennego;

- naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez nie zawieszenie postępowania, pomimo ziszczenia się przesłanki do jego zawieszenia z urzędu w związku z toczącym się postępowaniem sądowoadministracyjnym, którego wynik dotyczy rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego,

- art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zbyt skrótowe i ogólnikowe sformułowanie uzasadnienia decyzji administracyjnej.

Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ l instancji.

W uzasadnieniu zarzutów podniosła, że w dniu 14 czerwca 2012 r. złożyła wniosek o wydanie przez Prezydenta Miasta zaświadczenia o zgodności istniejącego jednorodzinnego budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] obręb [...] przy ul. Z. w K. z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższy wniosek służył wykonaniu obowiązku nałożonego postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat [...] z dnia 11 października 2010 r. znak: [...], wydanego w toku prowadzenia postępowania legalizacyjnego prowadzonego przez ten organ nadzoru budowlanego.

Prezydent Miasta postanowieniem z dnia 19 czerwca 2012 r. odmówił wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę wskazując, iż podane parametry istniejącego budynku są sprzeczne z warunkami zagospodarowania terenu ustalonymi w m.p.z.p. mówiących o tym, iż "wysokość względna nowych, przebudowywanych i rozbudowywanych budynków mieszkalnych nie może przekraczać 9 m (...)" (§17 ust. 5 pkt 7 ustaleń planu j. w. ) oraz "szerokość traktu określającego maksymalna dopuszczalną rozpiętość dachu, mierzona po zewnętrznych krawędziach ścian, nie może przekraczać 9,5 m (§17 ust. 5 pkt 10 ustaleń planuj).

W wyniku rozpatrzenia zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia 20 sierpnia 2012 roku, znak: [...] uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę organowi l instancji celem ponownego rozpatrzenia.

Rozpatrujący ponownie sprawę Prezydent Miasta postanowieniem z dnia 7 listopada 2012 roku, znak: [...] ponownie odmówił skarżącej wydania zaświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ wskazał, iż przepis § 9 ust. 3 przedmiotowego m.p.z.p. dotyczy możliwości użytkowania istniejących budynków na zasadach dotychczasowych, przy czym pojęcie użytkowania należy rozpatrywać poprzez pryzmat przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane. Zdaniem Prezydenta Miasta przedmiotowy budynek, zlokalizowany na działce nr [...] obręb [...], nie jest użytkowany zgodnie z brzmieniem tych przepisów, bowiem nie został on wybudowany w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia 12 grudnia 2012 roku, znak: [...] utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. Organ ten wskazał, iż cyt.: "Organ l Instancji w sposób prawidłowy wskazał, że ocena zgodności budowy obiektu budowlanego z postanowieniami m.p.z.p. polega na zweryfikowaniu, czy w oparciu o ustalenia aktualnie obowiązującego m.p.z.p. wnioskodawca mógłby wybudować obiekt identyczny z obiektem wskazanym we wniosku o wydanie omawianego zaświadczenia. W konsekwencji - odpowiednio do powyższych ustaleń - należy stwierdzić, że dokonując ponownej weryfikacji Organ l instancji w sposób prawidłowy stosował w przedmiotowym postępowaniu te postanowienia m.p.z.p., które odnoszą się do "nowych budynków", nie zaś te dotyczące "budynków istniejących.

Kolegium nie miało wątpliwości co do kwestii rozumienia normatywnej treści i znaczenia § 9 ust. 3 m.p.z.p. Zgodnie z powołanym przepisem: "Istniejące obiekty budowlane i tereny mogą być użytkowane w sposób dotychczasowy do czasu zagospodarowania terenu zgodnego z planem". Przepis ten reguluje kwestie użytkowania i ewentualnych zmian użytkowania obiektów budowlanych, położonych na terenie, którego dotyczy m.p.z.p., wzniesionych legalnie przed uchwaleniem i wejściem w życie m.p.z.p. (...) Do spraw przekazanych do regulacji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie należy kwestia przesądzania przez radę gminy o kwestii legalizacji samowoli budowlanych wzniesionych na terenie objętym planem. Poza tym ratio przepisu art. 49b ust 2 P.b. jest dopuszczenie do legalizacji samowolnie wzniesionego lub budowanego obiektu budowlanego, o ile sposób zagospodarowania terenu, użytkowanie obiektu i jego parametry są zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Odmienna interpretacja podnoszonego przez skarżącą postanowienia § 9 ust. 3 m.p.z.p. prowadziłaby do "automatycznego" sanowania wszystkich samowoli budowlanych znajdujących się w obszarze objętym m.p.z.p."

T. M. wniosła skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Postępowanie sądowoadministracyjne wszczęte w wyniku złożenia powyższej skargi do dnia dzisiejszego nie zostało zakończone prawomocnym orzeczeniem. Wobec powyższego zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka do zawieszenia z urzędu postępowania administracyjnego, na podstawie art. 97 § 1 pkt K.p.a.

Skarżąca podniosła, że czyni wszelkie możliwe kroki, aby uzyskać zaświadczenie o zgodności zrealizowanego obiektu budowlanego z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W sprawie istotne jest również to, że Prezydent Miasta dokonuje w sposób nieuprawniony wykładni sprzecznej z literalnym brzmieniem przedmiotowego aktu prawa miejscowego. Należy bowiem wskazać, iż obiekt budowlany usytuowany na działce nr [...] obręb [...] przy ul. Z. w K. został wykonany w kwietniu 1998 roku zgodnie z ustaleniami poczynionymi przez PINB w K. - Powiat [...] przedstawionymi w postanowieniu z dnia 29 maja 2011 r. znak: [...]. W dacie jego wykonania nie obowiązywał jeszcze m.p.z.p., który to akt prawa miejscowego obowiązuje od dnia 14 sierpnia 2006 roku.

Niezależnie od powyższego skarżąca wskazała, iż w niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego nie mógł nałożyć obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, ponieważ, jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału budowlanego, jego budowa została ukończona w kwietniu 1998 roku. Wobec powyższego w kwietniu 2003 roku upłynęło pięć lat od zakończenia budowy przedmiotowego obiektu budowlanego. W tej dacie obowiązywał przepis art. 49 P.b..

Art. 49 P.b., w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718), wprowadzał termin po upływie którego następuje wygaśnięcie możliwości nałożenia przez organ nadzoru budowlanego obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego na podstawie art. 48 ust. 1 P.b. Charakter powyższej normy należy ponadto określić jako normy, która kształtuje prawo podmiotowe po stronie inwestora lub właściciela obiektu, który uzyskuje uprawnienie do jego legalizacji i uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Skarżąca wskazała też na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2008 roku, sygn. akt II OSK 522/07, zgodnie z którym wyrok Trybunatu Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r., P 27/05, w przypadku, jeżeli od zakończenia budowy obiektu do dnia 10 lipca 2003 r. upłynął pięcioletni termin, obliguje organy do zastosowania przepisu art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., a nie przepisu art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, który wszedł w życie z dniem 11 lipca 2003 r.

Skarżąca wskazała, że w kwietniu 2003 roku, kiedy upłynęło pięć lat od daty zakończenia budowy budynku przy ul. Z. w K., obiekt ten nie naruszał przepisów planistycznych. Organ nadzoru budowlanego w ogóle nie przeprowadził analizy, czy w dacie, w której inwestor przedmiotowej budowy uzyskał prawo podmiotowe do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowy obiekt był zgodny z normami prawnymi dotyczącymi planowania przestrzennego. Powyższe zaniechanie jednoznacznie świadczy o naruszeniu zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w treści art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Ponadto brak jakiegokolwiek odniesienia do powyższych zagadnień w uzasadnieniu decyzji wyklucza możliwość jej kontroli przez organ II instancji. Braki te stanowią o naruszeniu zasad formułowania uzasadnień decyzji administracyjnych określonych w art. 107 § 3 K.p.a..

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją nr [...], znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 K.p.a. oraz art. 48 ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 2 P.b., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że na podstawie przesłanego przez organ I instancji materiału dowodowego uznał ustalony przez organ I instancji stan faktyczny za prawidłowy.

WINB w K. po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego stwierdził, że po dokonaniu kontroli prawidłowości postępowania administracyjnego organu I instancji i wydanej decyzji dokonał powtórnego rozpatrzenia sprawy w granicach zakreślonych przez postępowanie pierwszoinstancyjne i stwierdził, że organ ten uczynił zadość przepisom K.p.a. i P.b. W ocenie organu odwoławczego skarżona decyzja jest prawidłowa.

WINB wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 P.b. roboty budowlane mogą zostać rozpoczęte "jedynie na podstawie ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31". Z obowiązku spełnienia powyższego wymogu ustawodawca wyłączył roboty budowlane, o których mowa w art. 29-31 P.b. Wystarczające w takiej sytuacji jest zgłoszenie dokonane przez inwestora właściwemu organowi.

Zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy wskazuje, że wykonany zakres robót wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. Z akt niniejszej sprawy wynika, że budowa przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. Z. w K. została zakończona w kwietniu 1998 r. Na wykonanie przedmiotowego budynku Inwestor nie posiadał pozwolenia na budowę. W konsekwencji, skoro wykonanie przedmiotowego obiektu wymagało pozwolenia na budowę, którym inwestor nie legitymował się, organ I instancji zasadnie prowadził postępowanie w sprawie legalności przedmiotowego obiektu w trybie art. 48 P.b..

WINB zauważył, że organ nadzoru budowlanego nie nakłada obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę automatycznie. Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego oceniany jest bowiem jako najsurowszy sposób likwidacji skutków samowoli budowlanej, który powinien mieć zastosowanie w ostateczności, w sytuacjach, kiedy niemożliwe jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Zasadą jest przeprowadzenie procesu legalizacji i dopiero, gdy okaże się ona niemożliwa, można orzec nakaz rozbiórki (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 2115/09).

Przepisy P.b. przewidują zatem możliwość legalizacji samowoli budowlanej. Legalizacja obiektu budowlanego przebiega dwustopniowo. Wstępnie o ewentualności zalegalizowania samowoli budowlanej rozstrzyga organ nadzoru budowlanego, który musi zbadać, czy w ogóle zachodzą przesłanki wydania postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 P.b. Jeśli takie przesłanki zachodzą, organ musi stwierdzić, że legalizacja jest dopuszczalna i wydać postanowienie nakładające określone obowiązki na inwestora. W dalszej kolejności inicjatywę przejmuje inwestor, który musi wywiązać się z nałożonych na niego obowiązków, pod rygorem nakazania rozbiórki (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 stycznia 2011 r., II SA/Po 571/10).

W niniejszej sprawie PINB w dniu 11.10.2010 r., znak: [...] nałożył na Inwestora w trybie art. 48 ust. 2, 3 P.b. obowiązek przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 48 P.b. Termin wykonania nałożonych na Inwestora obowiązków został wyznaczony do dnia 15.12.2010 r.

Jak podnosi się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, istota regulacji przepisu art. 48 ust. 2 i 3 P.b. ma na celu umożliwienie inwestorowi wykazania, że budowa zrealizowana przez niego bez pozwolenia na budowę spełnia wymogi planowania i zagospodarowania przestrzennego i możliwe jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Dopuszczona przez ustawodawcę procedura legalizacyjna, tylko w przypadku spełnienia określonych obowiązków skutkuje odstąpieniem od orzekania nakazu rozbiórki.

W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie wynikających z art. 48 ust. 3 P.b. obowiązków właściwy organ obowiązany jest wydać decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1 P.b. Przepisy cyt. ustawy nie przewidują w takiej sytuacji możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki (por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt: II OSK 310/11). Należy bowiem wskazać, że "Nieprzedstawienie przez inwestora wymaganych dokumentów nie pozwala organowi nadzoru budowlanego na ustalenie, czy w konkretnym wypadku samowola budowlana kwalifikuje się do zalegalizowania, a wszelkie negatywne konsekwencje tego rodzaju zaniechania obciążać muszą inwestora, gdyż jakiekolwiek działanie przez organ z urzędu jest w tej mierze wykluczone" (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2012 r., sygn. akt: II SA/Kr 864/12).

Inwestor nie przedłożył zatem ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, albo zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też, w ocenie WINB, legalizacja przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie była możliwa, wobec brzmienia art. 48 ust. 4 P.b.. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie wynikających z art. 48 ust. 3 P.b. obowiązków właściwy organ nadzoru budowlanego obowiązany jest wydać decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1 P.b. Przepisy cyt. ustawy nie przewidują w takiej sytuacji możliwości odstąpienia od orzeczenia rozbiórki.

Organ odwoławczy wskazał, iż okoliczności sprawy w zakresie określonym przedmiotem rozstrzygnięcia PINB prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja wydana w oparciu o przepis art. 48 ust. 1 P.b. w ustalonym stanie sprawy zasadna.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącej dotyczącego naruszenia art. 49 ustawy Prawo Budowlane, w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 27.03.2003r. o zmianie ustawy Prawo Budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), organ stwierdził, iż w ocenie WINB nie stanowi on podstawy do uchylenia skarżonej decyzji.

Artykuł 3 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 10.05.2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 2007 r., nr 99, poz. 665) stanowi: "Art. 3. 1. Do obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji publicznej, jeżeli budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r. a przed dniem 11 lipca 1998 r., i przed dniem 11 lipca 2003r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego, nie stosuje się do dnia 1 stycznia 2008 r. przepisów art. 48-49b ustawy, o której mowa w art. 1. 2. W przypadku, o którym mowa w ust. 1, na właścicielu spoczywa obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. W razie nie uzyskania pozwolenia na użytkowanie, właściwy organ nadzoru budowlanego nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części".

Organ wskazał, że wprowadzenie art. 3 powołanej ustawy nowelizującej było następstwem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r., sygn. akt P 27/05, w którym Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Organ wyjaśnił, że pierwotny tekst obowiązującej od dnia 1 stycznia 1995r. ustawy Prawo budowlane przewidywał w art. 49, że w stosunku do obiektów budowlanych wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, jeżeli od dnia zakończenia budowy minęło 5 lat, istniała możliwość ich legalizacji w przypadku uzyskania przez właściciela pozwolenia na użytkowanie budynku.

Regulacje powyższe zostały istotnie zmienione poprzez ustawę z dnia 27.03.2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), która weszła w życie w dniu 11 lipca 2003 r. i umożliwiła legalizację obiektów budowlanych, wybudowanych bez zezwolenia, niezależnie od czasu jaki minął od ich wybudowania, w przypadku spełnienia określonych przepisami ustawy wymagań, przy czym legalizacja samowoli budowlanych została uzależniona od uiszczenia opłaty legalizacyjnej (art. 48-49b P.b. w nowym brzmieniu).

Jednocześnie, zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., od momentu wejścia w życie powyższej ustawy, a więc od dnia 11.07.2003 r., osoby które nie wystąpiły uprzednio o wydanie stosownego pozwolenia na użytkowanie w trybie dotychczasowego przepisu art. 49 P.b. lub też postępowanie w sprawie nie zostało zakończone ostateczną decyzją, musiały uiścić opłatę legalizacyjną.

Zróżnicowanie sytuacji prawnej osób, które nie miały obowiązku ponoszenia opłaty legalizacyjnej z osobami, na których powyższy obowiązek spoczywał, stało się powodem orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności z Konstytucją art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Wyeliminowanie z obrotu prawnego przepisów umożliwiających legalizację obiektów budowlanych wybudowanych w stanie prawnym sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003r. nałożyło na ustawodawcę obowiązek unormowania zagadnienia legalizacji tych spośród obiektów budowlanych, które spełniały w dniu 11 lipca 2003 r. wymóg upływu co najmniej pięciu lat od momentu zakończenia budowy, w przypadku gdy przed dniem 11 lipca 2003 r., a więc przed dniem zmiany przepisów, nie wszczęto postępowania w sprawie ich legalizacji. Wprowadzenie art. 3 powołanej ustawy nowelizującej było następstwem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r.

Zatem wypełnienie przesłanek określonych w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2007 r., a więc ukończenie budowy po dniu 31 grudnia 1994r., a przed dniem 11 lipca 1998 r. oraz brak wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalizacji budynku przed dniem 11 lipca 2003 r., w przypadku złożenia wniosku o którym mowa w art. 3 ust. 3 tejże ustawy, w okresie pomiędzy dniem 20 czerwca 2007r., a dniem 31 grudnia 2007 r., musi skutkować prowadzeniem postępowania administracyjnego z wyłączeniem art. 48 - 49b P.b. W odniesieniu do niniejszej sprawy, dla zastosowania w/w przepisu inwestor musiałby złożyć wniosek, o którym mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007r., w okresie pomiędzy dniem 20 czerwca 2007r. a dniem 31 grudnia 2007 r. WINB zauważył, iż inwestor złożył wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku w dniu 14.08.2008 r., w związku z powyższym nie zachodzą przesłanki określone w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2007 r..

Odnosząc się do zarzutów skarżącej dotyczących naruszenia konkretnych paragrafów m.p.z.p., WINB stwierdził, iż nie należy do jego kompetencji badanie prawidłowości wydanego przez Prezydenta Miasta postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ nadzoru budowlanego sprawdza jedynie przedłożenie dokumentów wymaganych do legalizacji. W sytuacji braku realizacji obowiązku wynikającego z postanowienia wydanego przez PINB w trybie art. 48 ust. 2 i 3 P.b. organ I instancji był zobowiązany do zastosowania sankcji określonej w art. 48 ust. 4 P.b..

W ocenie WINB nie zachodziły także przesłanki do zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie. Postanowienie Prezydenta Miasta zostało utrzymane w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 12.12.2012r. Organ administracji publicznej, w myśl zasad konstytucyjnych oraz art. 7 K.p.a., jest obowiązany działać na podstawie i w granicach przepisów prawa, a wydając w konkretnej sprawie administracyjnej decyzję musi przy tym stosować przepisy prawa materialnego i procesowego obowiązujące w tej dacie.

Mając powyższe na uwadze WINB stwierdził, iż rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego I instancji jest prawidłowe, dlatego też organ odwoławczy działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., z uwagi na wskazane powyżej okoliczności, był zobowiązany do utrzymania go w mocy.

T. M. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

- naruszenie art. 48 ust. 1 P.b. poprzez wydanie nakazu rozbiórki budynku z uwagi nie przedłożenie zaświadczenia o zgodności przedmiotowego budynku z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, w której inwestor dokonał wszystkich czynności w celu uzyskania powyższego zaświadczenia, ale nie uzyskał go pomimo, iż budynek będący przedmiotem postępowania legalizacyjnego jest zgodny z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego statuującego zasadę zachowania istniejącej w dacie jego wejścia w życie zabudowy,

- naruszenie § 9 ust 2 oraz 3 m.p.z.p. poprzez zastosowanie ograniczeń prawa zabudowy określonych dla nowej zabudowy w stosunku do obiektu budowlanego istniejącego przed datą wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

- naruszenie § 17 ust. 5 pkt 5,7 oraz 10 m.p.z.p. poprzez ich błędne zastosowanie do obiektu budowlanego istniejącego przed datą wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

- naruszenie art. 6 K.p.a. poprzez zastosowanie nieuprawnionej wykładni rozszerzającej zapisów m.p.z.p. poprzez ich błędne zastosowanie do obiektu budowlanego istniejącego przed datą wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pomimo iż zapisy planu przewidują zachowanie istniejącej zabudowy,

- naruszenie art. 7 oraz 77 § 1 K.p.a. poprzez brak ustalenia przez organy nadzoru budowlanego, czy budynek będący przedmiotem postępowania legalizacyjnego jest zgodny z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przyjęcie, iż organ nadzoru budowlanego jest związany stanowiskiem wyrażonym przez Prezydenta Miasta w postępowaniu w przedmiocie wydania zaświadczenia o zgodności zrealizowanego samowolnie budynku z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

- naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zbyt skrótowe i ogólnikowe sformułowanie uzasadnienia decyzji administracyjnej.

W związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego.

W uzasadnieniu zarzutów skargi podniesiono, że skarżąca czyniła wszelkie możliwe kroki, aby uzyskać zaświadczenie o zgodności zrealizowanego obiektu budowlanego z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącej Prezydent Miasta dokonuje w sposób nieuprawniony wykładni sprzecznej z literalnym brzmieniem przedmiotowego aktu prawa miejscowego. Należy bowiem wskazać, iż obiekt budowlany usytuowany na działce nr [...] obręb [...] przy ul. Z. w K. został wykonany w kwietniu 1998 roku, zgodnie z ustaleniami poczynionymi przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat [...] przedstawionymi w postanowieniu z dnia 29 maja 2011 r. znak: [...], jest więc budynkiem istniejącym w rozumieniu zapisów obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego stanowią ograniczenie wolności zabudowy, która stanowi przejaw wykonywania prawa własności nieruchomości, chronionego w art. 21 ust. 1 Konstytucji RP.

Wobec powyższego organ dokonujący interpretacji miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na gruncie sprawy administracyjnej nie może dokonywać rozszerzającej wykładni norm prawnych, niebudzących wątpliwości na gruncie językowej metody wykładni przepisów prawa. Niewątpliwe zaś, za wykładnię rozszerzającą należy uznać przyjęte przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] założenie, iż wskazane wyżej normy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczące istniejących obiektów budowlanych nie dotyczą obiektów, wobec których toczy się postępowanie legalizacyjne przed organem nadzoru budowlanego, ponieważ prowadzi ono do rozszerzenia zastosowania norm planu, które limitują zabudowę na obszarze nim objętym, pomimo iż zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zawiera żadnego określenia limitującego zakres desygnatów pojęcia "istniejące budynki" do budynków o uregulowanym stanie prawnym.

Skarżąca wskazała, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowała się teza, zgodnie z którą w sytuacji spornej, wymagającej interpretacji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które w ocenie organów administracji publicznej budzą wątpliwości, nie można inwestorowi zamykać drogi do obrony swoich praw poprzez przyjęcie, iż wykładnia zapisów miejscowego planu dokonywana jest w drodze zaświadczenia lub odmowy wydania zaświadczenia o zgodności danego obiektu budowlanego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a treść zaświadczenia lub postanowienia o odmowie jego wydania wiąże organ nadzoru budowlanego i wyłącza w tym zakresie jego kompetencję.

Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w tezie wyroku z dnia 9 października 2012 roku, sygn. akt II SA/Lu 503/12 "Obowiązek przedstawienia zaświadczenia, o jakim stanowi art. 48 ust. 3 pkt 1 P.b., powinien materializować się w przedstawieniu przez właściwy organ wypisu z planu, obejmującego teren inwestycji". Jak bowiem wskazał Sąd w uzasadnieniu powyższego wyroku: "Nie można (...), tak jak uznały organy, opierać rozstrzygnięcia sprawy wyłącznie na postanowieniu Burmistrza Miasta z dnia (...) o odmowie wydania zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta (...) Oczywiście obowiązek przedstawienia wspomnianego zaświadczenia jest jednym z wymogów nałożonych przez art. 48 ust. 3 P.b., których spełnienie jest niezbędnym warunkiem legalizacji samowoli budowlanej. W ocenie Sądu nie zwalania to jednak organu nadzoru budowlanego od samodzielnej oceny zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z art. 48 ust 2 pkt 1 P.b. jasno wynika, że postanowienie o którym mowa w ust. 3 organ wydaje jedynie wówczas, gdy budowa o której mowa w ust. 1 jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowanie przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo w przypadku jego braku z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że kwestia zgodności budowy z planem jest przedmiotem badania organu nadzoru budowlanego jeszcze przed wszczęciem postępowania legalizacyjnego. Jasne jest, że jeśli organ dojdzie do wniosku o braku takiej zgodność, nie wydaje postanowienia w trybie art. 48 ust. 2, ale nakazuje rozbiórkę obiektu budowanego, bez potrzeby sięgania do zaświadczenia właściwego organu. Związanie stanowiskiem innego organu co do oceny zapisów planu już po wszczęciu postępowania organu nadzoru budowlanego nie ma w tym świetle wystarczającej racji. Uwaga ta nabiera znaczenia zwłaszcza w świetle art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ architektoniczno - budowlany bada zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten w żądnym razie nie odwołuje się w tym zakresie do posiłkowania się jakimikolwiek zaświadczeniami.

Tymczasem w świetle art. 48 ust. 5 P.b. zaświadczenie jest niezbędne dla wywołania skutku także w postaci zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, jeśli budowa nie została zakończona. Przeciwko związaniu organu nadzoru budowlanego treścią zaświadczenia przemawia także treść art. 49 ust. 1 pkt 1 P.b., nakazujący przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych badanie zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wprawdzie przepis ten dotyczy projektu zagospodarowania działki, ale przecież jest jasne, że w razie przyjęcia za wiążącą odmowę wydania zaświadczenia o takiej zgodności co do całości inwestycji jakiekolwiek dalsze jej badanie, już kolejne, pozbawione jest jakiegokolwiek znaczenia, skoro projekt zagospodarowania działki w świetle art. 34 ust. 3 ustawy stanowi integralną część projektu budowlanego.

Skarżąca zwróciła uwagę, że w orzecznictwie sądowym wielokrotnie wyrażano pogląd, że wydanie zaświadczenia dopuszczalne jest tylko wówczas, gdy uprawnienie lub obowiązek powstał z samego prawa, a sytuacja jest jasna i nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i rozstrzygania deklaratoryjnym aktem prawa (Zygmunt Kmiecik "Charakter prawny zaświadczenia, a możliwości ustalania i weryfikacji jego treści" PiP 2004 z. 10).

Zaświadczenie wywołuje zatem jedynie skutek pośredni w sferze prawnej podmiotu, w tym przypadku umożliwiając legalizację samowoli budowlanej. Powyższy skutek prawny nie może jednak wynikać z samego faktu wydania zaświadczenia. Należy bowiem odróżnić tak kwalifikowaną czynność materialno-techniczną wójta od aktów administracyjnych organu, które władczo ustalają z mocy prawa konkretne uprawnienia. W tym przypadku będzie to decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wznowieniu robót budowlanych.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W uzupełnieniu podniósł, że skarżąca była informowana w toku postępowania o kolejnych etapach procedury legalizacyjnej, o koniecznych warunkach, których spełnienie umożliwi zalegalizowanie wybudowanego samowolnie obiektu. Organy, działając na podstawie P.b. oraz K.p.a., dążyły do zalegalizowania obiektu budowlanego, jednakże bez wykonania przez skarżącą przewidzianych w ustawie obowiązków organ zobligowany był orzec rozbiórkę.

Art. 48 P.b. nie daje organowi możliwości zastosowania tzw. uznania administracyjnego, bowiem w sytuacji niewykonania obowiązków wynikających z postanowienia organu I instancji, w szczególności wobec braku zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ jest zobligowany do wydania decyzji związanej, tj. decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu zrealizowanego bez wymaganej zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze treść powołanych wyżej przepisów, a także okoliczności niniejszej sprawy wynikające z akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego oraz przebiegu postępowania należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie w pełni z przyczyn wskazanych w jej uzasadnieniu. Zdaniem Sądu decyzje organów I i II instancji są wadliwe.

Przedmiotem kontroli Sądu była w niniejszej sprawie legalność decyzji nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., którą utrzymano w mocy decyzję PINB w K. - Powiat [...] nr [...] z dnia 26.09.2014 r. nakazującą T. M. jako właścicielowi działki nr [...] obr. [...] przy ul. Z. w K. i inwestorowi robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wewnętrznymi instalacjami: wod-kan, c.o., elektryczną, zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. Z. w K., zrealizowanego bez wymaganej zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, z uwagi na nieprzedłożenie kompletu dokumentów wymaganych postanowieniem PINB - Powiat [...] z dnia 11.10.2010 r. znak: [...] oraz postanowieniem PINB - Powiat [...] z dnia 29.05.2011 r. znak: [...].

Materialnoprawną podstawą prawną rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego obu instancji był przepis art. 48 ust. 1, art. 80 i art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.).

Stosownie do art. 28 ust. 1 P.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę chyba, że budowa korzysta ze zwolnień od uzyskania pozwolenia.

Obiekt budowlany, którego dotyczy postępowanie, nie korzysta ze zwolnień, o których mowa w art. 29-31 P.b., a skarżąca nie posiadała dla wybudowanego obiektu budowlanego pozwolenia na budowę. Samowola budowlana poddawana jest regulacji z art. 48 P.b..

Z kolei zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 99, poz. 665 z 2007 r.), będącym przepisem szczególnym wobec art. 48 ustawy Prawo budowlane, do obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji publicznej, jeżeli budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r. a przed dniem 11 lipca 1998 r., i przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego, nie stosuje się do dnia 1 stycznia 2008 r. przepisów art. 48-49b ustawy - Prawo budowlane (ust. 1).

W takim przypadku na właścicielu spoczywa obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego; w razie nieuzyskania pozwolenia na użytkowanie, właściwy organ nadzoru budowlanego nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części (ust. 2).

Właściciel obiektu budowlanego jest obowiązany dołączyć do wniosku o pozwolenie na użytkowanie inwentaryzację powykonawczą obiektu budowlanego, sporządzoną przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane i ekspertyzę techniczną, potwierdzającą przydatność obiektu do użytkowania oraz oświadczenia, o których mowa w art. 57 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane (ust. 3).

Jeżeli obiekt budowlany, o którym mowa w ust. 1, nie narusza: 1) przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, 2) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dniu zakończenia budowy albo w dniu orzekania - właściwy organ nadzoru budowlanego, po protokolarnym potwierdzeniu zgodności inwentaryzacji powykonawczej ze stanem faktycznym, wydaje, z zastrzeżeniem ust. 5, decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie (ust. 4). Jeżeli obiekt budowlany narusza przepisy lub ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia, nakłada obowiązek usunięcia tych naruszeń w wyznaczonym terminie; w razie niewykonania obowiązku w terminie, organ ten nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części (ust. 5).

Tę regulację stosuje się także do spraw wszczętych, a niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 2007 r.

W rozpoznawanej sprawie należało zbadać, czy organy administracji publicznej prawidłowo zastosowały przepisy dotyczące legalizacji samowoli budowlanej, zamiast ogólnych uregulowań z art. 48 P.b., czy też uregulowań innych, a to w związku z art. 103 ust. 2 P.b., w szczególności, czy organy nadzoru budowlanego prawidłowo ustaliły datę realizacji robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wewnętrznymi instalacjami: wod-kan, c.o., elektryczną, zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. Z. w K. oraz czy prawidłowo ustalono datę wszczęcia postępowania legalizacyjnego.

Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że zawiadomieniem z dnia 18.03.2010 r. znak: [...] (k. 4 akt adm. Organu I instancji) PINB poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie. Spełniona jest zatem przesłanka braku wszczęcia postępowania legalizacyjnego przed datą 11 lipca 2003 r.

WINB w K. w zaskarżonej decyzji stwierdził (w ślad za ustaleniem dokonanym przez PINB), że budowa przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. Z. w K. została zakończona w kwietniu 1998 r..

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, ani też decyzji organu I instancji nie wynika, w oparciu o jakie dowody zgromadzone w sprawie powyższe ustalenie zostało dokonane.

We wniosku z dnia 11.08.2008 r. "o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku położonego przy ul. Z." (k. 1 akt PINB) T. M. napisała, że budynek będący przedmiotem niniejszego postępowania został wybudowany w miejsce starego, nienadającego się do użytkowania budynku, a roboty budowlane zostały ostatecznie zakończone około kwietnia 1998 roku.

Jednak w tym samym wniosku zawarto stwierdzenia, że istniejący budynek został wybudowany w latach 90-tych przez nieżyjącego męża skarżącej A. M. (w miejsce starego, nienadającego się do użytkowania budynku). Skarżąca napisała, że prace budowlane następowały sukcesywnie, trwały wiele lat; w miarę możliwości obiekt był stopniowo zagospodarowywany i użytkowany już od 1993 roku. Należy podkreślić, że wówczas obowiązywała ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r., nr 38, poz. 229 ze zm.).

Druga z tych dat (lata 90-te) daleko odbiega od daty ustalonej przez organy (na kwiecień 1998 r.), jako czas realizacji przedmiotowej samowoli budowlanej, a przynajmniej jej samodzielnej funkcjonalnie części. Organy nie wskazały żadnych dowodów, w oparciu o które dokonały tego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy ustalenia, ani nawet nie wskazały okoliczności (innych niż przeprowadzone dowody), na podstawie których przyjęły ten właśnie czas realizacji inwestycji.

Należy zwrócić uwagę, że z protokołu oględzin, przeprowadzonych w dniu 9.11.2010 r. (k. 9v akt PINB) wynika, że - wg oświadczenia T. M. - roboty budowlane rozpoczęto około roku 1991.

W zestawieniu z informacją wynikającą z treści wniosku z dnia 11.08.2008 r., że prace budowlane następowały sukcesywnie, a obiekt był - w miarę możliwości - stopniowo zagospodarowywany i użytkowany już od 1993 roku, ustalenie organów, iż budowa przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego została zakończona w kwietniu 1998 r. nie zostało poparte żadnym dowodem. Organy nie odebrały od skarżącej wyjaśnień, co oznacza zawarte we wniosku z dnia 11.08.2008 r. sformułowanie "...roboty budowlane zostały ostatecznie zakończone około kwietnia 1998 roku...".

Tym samym organy naruszyły reguły, o których mowa w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., co powoduje, że kontrolowane decyzje są dotknięte wadami, które musiały prowadzić do wyeliminowania obu kwestionowanych decyzji z obrotu prawnego, bowiem zaistniałe uchybienia miały, bądź mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jak trafnie podniosła skarżąca organy nadzoru budowlanego, w sprawie dotyczącej samowoli budowlanej, są zobowiązane do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w tym ustalenia daty powstania samowoli, gdyż od tego ustalenia zależy zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego, a także ewentualne odniesienie się do ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1119/05, z dnia 21 czerwca 2007 roku, sygn. akt VII SA/Wa 235/07).

Jedną z naczelnych zasad procedury administracyjnej jest wyrażona w art. 7 K.p.a. zasada prawdy materialnej, zgodnie z którą organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Zasada ta znajduje rozwinięcie w dalszych przepisach, między innymi w art. 77 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Z kolei w myśl art. 80 K.p.a. udowodnienie danej okoliczności ma nastąpić na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Należy podkreślić, że art. 80 K.p.a. w doktrynie prawa administracyjnego powszechnie uznaje się za przepis statuujący zasadę tzw. swobodnej oceny dowodów rozumianą w ten sposób, iż jest nią taka ocena, która wywiedziona po przeanalizowaniu całości materiału dowodowego nie przekracza granic doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania.

Powyższe uchybienia w precyzyjnym ustaleniu stanu faktycznego mogły mieć wpływ na treść wydanych decyzji, bowiem mogły spowodować błędne zastosowanie normy prawa materialnego z art. 48 ust. 1 P.b.

Z kolei na podstawie art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie decyzji powinno zawierać wskazanie okoliczności, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiary i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej. Organ ma zatem obowiązek jasno i należycie uzasadnić swoje zdanie, a w szczególności, wskazać na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Zarzut skarżącej naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zbyt skrótowe i ogólnikowe sformułowanie uzasadnienia jest, w zakresie ustalenia daty dokonania przedmiotowej samowoli budowlanej, w pełni zasadny.

Odnośnie pozostałych zarzutów skarżącej należy w tym miejscu wskazać, że kwestia merytorycznego rozpatrzenia zarzutów zastosowania konkretnych norm jednej lub drugiej ustawy Prawo budowlane musi być poprzedzone należytym ustaleniem daty wykonania robót budowlanych. Zatem również kwestia ewentualnego naruszenia przepisów m.p.z.p. jest na tym etapie postępowania przedwczesna i zagadnienie to nie mogło być poddane kontroli Sądu.

Ponownie rozpoznając sprawę organ w sposób nie budzący wątpliwości ustali datę realizacji przedmiotowego budynku, co pozwoli na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego (ustawy Prawo budowlane). Z realizacją w ramach samowoli budowlanej obiektu budowlanego w różnych okresach wiążą się bowiem różne konsekwencje w procesie ich legalizacji, czy też samej możliwości przeprowadzenia takiego postępowania.

Mając na uwadze wskazane okoliczności Sąd, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na zasądzoną na rzecz skarżącej kwotę 757 zł składa się: kwota uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 500 zł, koszt zastępstwa procesowego w wysokości 240 zł oraz koszt uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.