Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 186/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29,  art. 30,  art. 7,  art. 77,  art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki ( spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, asesor WSA Elżbieta Grantowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2020 r., nr [...] Wojewoda [...] (dalej: "Wojewoda"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), oraz art. 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej: "Pr. bud."), po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. z siedzibą w [...] od decyzji Prezydenta [...] (dalej: "Prezydent") z [...] września 2020 r., nr [...] wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na instalowaniu antenowych konstrukcji wsporczych wraz z instalacją radiokomunikacyjną, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających o wysokości powyżej 3 m, na dachu galerii handlowej, na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ulicy [...] w [...] - utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że [...] S.A. z siedzibą w [...], w dniu 21 września 2020 r. złożyła do Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu [...] zgłoszenie dotyczące zamiaru wykonania wskazanych powyżej robót budowlanych. Prezydent decyzją z [...] września 2020 r., nr [...] wniósł sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonania ww. zamierzenia budowlanego. [...] S.A. złożyła odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia, wnosząc o jego uchylenie i umorzenie postępowania.

Wojewoda (utrzymując w mocy ww. decyzję organu I instancji) przytoczył treść art. 28 ust. 1 Pr. bud., w myśl którego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Pozwolenie na budowę, zgodnie z art. 3 pkt 12 Pr. bud., stanowi decyzję administracyjną, zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. W art. 29-31 Pr. bud., przewidziano jednak wyjątki od ww. zasady. Są one określone enumeratywnie tj. mają formę listy zamkniętej, a więc wyłącznie wymienione w nim obiekty i roboty nie wymagają pozwolenia na budowę. Ponieważ podany przepis zawiera wyjątki od zasady ogólnej, to w stosunku do niego niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej. Zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie zawsze oznacza rezygnację z jakiejkolwiek formy regulacji administracyjno-prawnej. Budowa części obiektów oraz wykonywanie części robót wymaga zgłoszenia właściwemu organowi (zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 i ust. 3 Pr. bud.).

Zgłoszenie zamiaru inwestycyjnego jest oświadczeniem woli inwestora zamierzającego zrealizować (w ramach konstytucyjnie chronionego prawa własności ujętego w Prawie budowlanym jako zasada swobody budowlanej) określoną inwestycję, która wprawdzie nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, lecz przez wymienienie katalogu robót w art. 29 Pr. bud., daje możliwość skorzystania z tego uprawnienia, o ile organ architektoniczno-budowlany nie zgłosi w tej kwestii sprzeciwu. Na skutek zgłoszenia robót budowlanych, właściwy organ nie wydaje pozytywnej decyzji uprawniającej inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych, ale zgodnie z art. 30 ust. 5 Pr. bud., w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw do zamiaru wykonania robót objętych zgłoszeniem. Sprzeciw oznacza brak zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej na przystąpienie przez inwestora do realizacji zamierzonej działalności budowlanej. Jeżeli organ nie zgłosi sprzeciwu w ustawowym terminie, to uprawnienie inwestora do zrealizowania inwestycji powstaje bezpośrednio z mocy prawa (tzw. milcząca zgoda), a więc bez konkretyzacji normy prawnej w drodze wydania aktu administracyjnego.

W myśl art. 30 ust. 6 Pr. bud. organ wnosi sprzeciw wyłącznie wówczas gdy zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę; budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy; zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 7 Pr. bud., w miejscu, w którym taki obiekt istnieje.

Przesłanką zastosowania art. 30 ust. 6 pkt 1 Pr. bud., może być tylko to, że konkretne zamierzenie budowlane nie zostało objęte określonymi w art. 29-31 Pr. bud., wyjątkami, a zatem że na jego wykonanie potrzebne jest uzyskanie pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1 Pr. bud. Stosownie do art. 30 ust. 2 Pr. bud., w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres, miejsce i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia.

Skarżąca w oparciu o art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a Pr. bud. dokonała 21 września 2020 r., zgłoszenia dotyczącego wykonania przedmiotowego robót budowlanych. Do zgłoszenia dołączyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele inwestycyjne, kwalifikację planowanego przedsięwzięcia oraz projekt budowalny budowy stacji bazowej [...] S.A. "[...]".

Prezydent decyzją z [...] września 2020 r., nr [...] wniósł sprzeciw do ww. zgłoszenia w oparciu o art. 30 ust. 6 pkt 1 Pr. bud., wskazując, że projektowane zamierzenie stanowić będzie budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu budynku o wysokości 25 m przy ul. [...] w [...], która wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że stosownie do art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a Pr. bud., nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 Pr. bud., wykonywanie robót budowlanych, polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości nieprzekraczającej 3 m.

Ustawodawca nie definiuje w Prawie budowlanym terminów "instalowanie" lub "instalacja". W art. 3 pkt 7 Pr. bud., wskazano jedynie, że zwrot "roboty budowlane" oznacza budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Uszczegółowieniem tego przepisu jest art. 3 pkt 6 Pr. bud., w myśl którego wyraz "budowa" należy rozumieć jako "wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę lub nadbudowę obiektu budowlanego". Ustawodawca wyjaśnia ponadto w art. 3 pkt 7a Pr. bud., a też art. 3 pkt 8 Pr. bud., co należy rozumieć jako przebudowę oraz remont.

Powołując się na literaturę i orzecznictwo organ wskazał, że "instalowanie" jest rodzajem robót budowlanych, które w szczególności nie polegają na budowie, przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Znaczenia czasownika "instalować", od którego pochodzi rzeczownik "instalowanie", należy rozumieć jako zakładanie, montowanie jakiegoś urządzenia technicznego. "Założyć" to natomiast "umieścić coś gdzieś, w czymś, na czymś, umocować; położyć coś na czymś; nałożyć, włożyć", zaś "montować" to "składać, zespalać (...); ustawiać, zakładać, umocowywać (...)."

Tym samym wyraz "instalowanie" użyty w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a Pr. bud., oznacza wykonywanie prostych prac odnoszących się np. do poszczególnych elementów stacji bazowej, jej pojedynczych urządzeń lub konstrukcji, a nie do budowy (a także odpowiednio: przebudowy czy rozbudowy) takiej stacji jako całego zamierzenia budowlanego. Wobec niezdefiniowania przez ustawodawcę pojęcia "urządzeń" nie sposób wywodzić, że chodzi o jakiekolwiek urządzenie w rozumieniu potocznym. Instalowania tego rodzaju urządzeń nie normuje także ustawa Prawo budowlane. A zatem ustawodawca miał na myśli urządzenia budowlane, o których mowa w art. 3 pkt 9 Pr. bud. To oznacza, że urządzenie budowlane to urządzenie łącznie spełniające następujące cechy: a) jest urządzeniem technicznym związanym z obiektem budowlanym; b) jest urządzeniem zapewniającym możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem.

Cechą charakterystyczną urządzenia budowlanego jest jego funkcjonalny związek z obiektem budowlanym. Urządzenia techniczne niezwiązane funkcjonalnie z obiektem budowlanym stanowią natomiast odrębne obiekty budowlane. Stąd też o urządzeniu (podobnie o instalacji czy montażu) można mówić, gdy istnieje już pewien nośnik w postaci obiektu lub budowli, z którym dane urządzenie pozostaje w funkcjonalnym związku i na którym ma być zainstalowane. Biorąc pod uwagę brzmienie art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a Pr. bud., przepis ten dotyczy prac kwalifikowanych na podstawie art. 3 pkt 7 Pr. bud., jako roboty budowlane, które polegają na "instalowaniu" urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych. Skuteczne powołanie się na zwolnienie przewidziane w przytoczonej normie prawa budowlanego wymaga wykazania, że planowane roboty budowlane polegają na instalowaniu urządzeń na obiekcie budowlanym.

Jak wynika z załączonej do zgłoszenia kwalifikacji przedsięwzięcia "montaż instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej", w charakterystyce opisującej to przedsięwzięcie (str. 4-5), wskazano, że będzie polegać ono na "budowie instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej (...)", składającej się z antenowych konstrukcji wsporczych zainstalowanych na dachu budynku o wysokości 25 m, trzech anten sektorowych oraz urządzeń technicznych (nadawczo-odbiorczych).

Biorąc pod uwagę powyższe prace budowlane, obejmujące instalację radiokomunikacyjną telefonii komórkowej wraz z wykonaniem na budynku konstrukcji wsporczych oraz urządzeń antenowych i technicznych), uznał że taki ich charakter sprawia, iż nie można ich utożsamiać z prostym umieszczeniem/montowaniem na istniejącym budynku. Nadto zamierzona inwestycja nie spełnia warunku z art. 3 pkt 9b Pr. bud., albowiem jej celem nie jest zapewnienie samej możliwości użytkowania budynku przy ul. [...] w [...] zgodnie z jego przeznaczeniem.

W ocenie organu II instancji, przedmiotowa inwestycja nie stanowi urządzenia budowlanego. W konsekwencji za uprawniony należało przyjąć wniosek, że planowane przedsięwzięcie nie wpisuje się w kategorię robót budowlanych objętych dyspozycją art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a Pr. bud., tj. nie stanowi instalacji urządzeń na obiekcie budowlanym. Analizowane roboty budowlane zakwalifikować należało jako budowę obiektu budowlanego (budowli) w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej, wymagającą uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zgodnie z art. 3 pkt 1 Pr. bud., obiektem budowlanym jest budowla wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Natomiast w myśl art. 3 pkt 3 Pr. bud., przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, w tym m.in. wolno stojące maszty antenowe. Do budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 Pr. bud., zostały zaliczone także "urządzenia techniczne" oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Zatem wobec przywołanych uwarunkowań prawnych, stacja bazowa telefonii komórkowej jest niewątpliwie zamierzeniem budowlanym (przedsięwzięciem) zaliczanym do budowli w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Stację bazową telefonii komórkowej należy traktować jako obiekt budowlany z wszelkimi tego konsekwencjami, składający się z szeregu urządzeń technicznych, będących instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Stacja bazowa telefonii komórkowej jest budowlą stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami wymagającą pozwolenia na budowę. W tym miejscu organ powołał się na orzecznictwa sądu administracyjnego.

Analiza elementów konstrukcyjnych projektowanej inwestycji czyni zasadnym wniosek, że elementy te razem pozwalają na funkcjonowanie stacji bazowej telefonii komórkowej. Są zatem jej częścią połączoną w taki sposób, aby zgodnie z wymogami techniki nadawały się do określonego użytku. Tym samym elementy te nie mogą działać oddzielnie. Tak z kolei rozumiana stacja bazowa jako całość techniczno-użytkowa wyklucza możliwość kwalifikowania jej (jak domaga się skarżąca) jako instalacji urządzeń instalacji radiokomunikacyjnej. W tym przypadku bowiem mamy do czynienia z nowym i samodzielnym obiektem budowlanym o którym mowa w art. 3 pkt 3 Pr. bud., nie zaś z urządzeniem z art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a Pr. bud. Stacja bazowa telefonii komórkowej powoduje emisję fal elektromagnetycznych, które z zasady rozprzestrzeniają się poza obszarem, do którego inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co może wprowadzać na terenie wyznaczonym w otoczeniu tego obiektu związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu (art. 3 pkt 20 Pr. bud.). Stąd też budowa stacji bazowej telefonii komórkowej na podstawie zgłoszenia, a więc bez udziału stron o których mowa w art. 28 ust. 2 Pr. bud., nie daje gwarancji prawidłowego wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu oraz poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich posiadających nieruchomości w tym obszarze (art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr. bud.).

Skarżąca błędnie zakwalifikowała roboty budowlane objęte zgłoszeniem. Roboty polegające na wykonaniu antenowej konstrukcji wsporczej wraz z instalacją radiokomunikacyjną, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających nie stanowią instalowania urządzeń, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a Pr. bud. To zaś wyłącza zastosowanie wyjątku określonego w normie Prawa budowlanego. Planowane przez skarżącą zamierzenie nie może być zwolnione z obowiązku uzyskania dla niego pozwolenia na budowę przed jego wzniesieniem. Organ I instancji słusznie przyjął, że zgłoszone roboty budowlane wiążą się z koniecznością uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, co uzasadniało z racji zaistnienia ściśle określonych przesłanek z art. 30 ust. 6 pkt 1 Pr. bud., wniesienie przez organ w terminie 21 dni w drodze decyzji sprzeciwu. Ponadto we wskazanej sytuacji zgłoszenie sprzeciwu nie jest jedynie uprawnieniem organu, a jego obowiązkiem - organ nie działa w ramach uznania administracyjnego. Sprzeciw wydawany na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Pr. bud. jest aktem deklaratoryjnym, związanym, niezależnym od woli organu. Prezydent [...] przeprowadził postępowanie zgodnie z prawem, właściwie dokonując wykładni norm stanowiących podstawę rozstrzygnięcia oraz zasadnie ustalając konsekwencje prawne, wynikające z nich dla skarżącej wobec wystąpienia ocenianego stanu rzeczywistości. Stan ten zaś ustalono na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego z zachowaniem reguł wynikających z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Z powyższą decyzją nie zgodziła się [...] S.A., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc pismem datowanym na dzień 20 grudnia 2020 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła:

" 1.naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 30 ust. 6 punkt 1) ustawy - Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż organ I instancji zasadnie wniósł sprzeciw do zgłoszonego zamiaru wykonania robót budowlanych;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 29 ust. 3 punkt 3 lit a ustawy - Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zgłoszone roboty budowlane nie mieszczą się w zakresie pojęcia instalowanie wymienionego w tym przepisie;

3. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, polegające na wydaniu skarżonej decyzji bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności bez dokonania własnej rzetelnej oceny charakteru planowanego zamierzenia".

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] z [...] września 2020 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniósł się w sposób wystarczająco wnikliwy i wyczerpujący do sprawy. Zgodnie z art. 28 ust. 3 punkt 3a Pr. bud. nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, lecz wymaga zgłoszenia wykonywanie robót budowlanych, polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających o wysokości powyżej 3 m.

Wojewoda w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że przepis ten nie znajduje zastosowania, bowiem nieplanowane prace nie mieszczą się w pojęciu zwrotu "instalowanie". Na poparcie stanowiska organ odwoławczy przywołał orzeczenia NSA, które zdaniem skarżącej dotyczą nieobowiązującego już stanu prawnego. Żadne z orzeczeń nie zapadło po nowelizacji Prawa budowlanego wprowadzonej ustawą z 30 sierpnia 2019 r. Zmiana ta weszła w życie 25 października 2019 r. i nadała nowe brzmienie art. 29 ust. 2 punk 15 "nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę instalowanie stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, na obiektach budowlanych". Zmiana brzmienia tego przepisu była istotna i znacząca, skoro poprzednio regulacja miała brzmienie "instalowanie urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych". Nowelizacja polegała zatem na doprecyzowaniu, że instalacja zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dotyczy zarówno stanowiących jak i niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń. Intencją ustawodawcy było objęcie dyspozycją art. 28 ust. 2 punkt 15 również stacji bazowych (stanowiących całość techniczno-użytkową) instalowanych na obiektach budowlanych.

Poprzez kolejną nowelizację Prawa budowlanego, obowiązującą już w chwili orzekania, ustawodawca dokonał przeniesienia zapisu z ust. 2 punkt 15 art. 29 do ust. 3 punkt 3a tego artykułu. Treść przepisu oraz jego sens nie uległy jednak zmianie. Tym samym, wobec istotnej zmiany stanu prawnego skarżąca stoi na stanowisku, że dotychczas wypracowane orzecznictwo w tym zakresie utraciło aktualność.

Skarżąca, odnosząc się do stanowiska organu odwoławczego w sprawie definicji pojęć "instalowanie" podniosła, że omawiany art. 30 ust. 3 punkt 3 litera a Pr. bud., dotyczy wykonania prac budowlanych. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 punkt 7 ustawy, przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Instalowanie nie zostało wprost wymienione w ww. definicji, jednak choćby art. 30 nie pozostawia wątpliwości, że zalicza się ono do robót budowlanych. W odróżnieniu od regulacji obowiązującej do 25 października 2019 r., której dotyczy przywołane przez Wojewodę [...] orzecznictwo obecnie obowiązujący przepis art. 29 ust. 3 punkt 3 litera a dotyczy zarówno tych urządzeń, które nie stanowią jak i tych, którą stanowią całość techniczno-użytkową. W skład tych urządzeń zaliczają się także antenowe konstrukcje wsporcze, instalacje radiokomunikacyjne oraz związany z nimi osprzęt i urządzenia zasilające. Wszystkie wymienione w tym przepisie urządzenia składają się na zorganizowaną całość, jaką jest stacja bazowa telefonii komórkowej.

Zdaniem skarżącej, w stanie prawnym do 25 października 2019 r. regulacja zawarta w art. 28 ust. 2 punkt 15 Pr. bud., rzeczywiście mogła budzić wątpliwości, a jej wykładnia powodować ograniczenie jej stosowania (czyli wyłącznie spod jego stosowania takich obiektów, jak objęty niniejszym postępowaniem). Nowelizacja Prawa budowalnego doprowadziła do rozszerzenia wspomnianego przepisu (wcześniej art. 28 ust. 2 punkt 15, a obecnie art. 29 ust. 3 punkt 3) również na stacje bazowe telefonii komórkowej, jako zorganizowaną całość techniczno-użytkową składającą się z urządzeń instalowanych na obiekcie budowlanym. Wspomniane rozszerzenie czyni zatem nieaktualnym tę część poglądów wyrażanych w orzeczeniach NSA, która ograniczała wspomnianą regulację do urządzeń związanych funkcjonalnie z obiektem budowlanym, na którym miały być instalowane. Urządzenia stanowiące całość techniczno-użytkową takiej funkcji już nie muszą posiadać.

Skoro stacja bazowa stanowi całość użytkowo-techniczną, instalacja jej poszczególnych urządzeń nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Wykonanie przedmiotowych prac wymaga zatem jedynie zgłoszenia. Zakres zgłoszonych prac mieści się zatem w dyspozycji znowelizowanego art. 29 ust. 3 punkt 3a Pr. bud. Tym samym planowane przedsięwzięcie (z racji swej wysokości oraz zakresu prac) wymaga jedynie zgłoszenia, a nie uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zasadny jest zatem wniosek o umorzenie postępowania.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda [...] podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a skarga jest niezasadna.

Istotą prawnego zagadnienia, jakie w niniejszej sprawie się pojawiło, jest to, czy posadowienie na dachu istniejącego budynku mieszkalnego zespołu urządzeń [...] SA (dalej: "Spółka"), składającego się z antenowych konstrukcji wsporczych wraz z instalacją radiokomunikacyjną, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających o wysokości powyżej 3 m, na dachu galerii handlowej stanowi - jak twierdzi skarżąca - roboty budowlane, polegające na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych w rozumieniu art. 29 ust. 3 pkt. 3 lit. a Prawa budowlanego, a w konsekwencji wymaga jedynie zgłoszenia organowi architektoniczno-budowlanemu.

Na wstępie wyjaśnić należy, że nie ulega wątpliwości, że wykonanie stacji bazowej telefonii komórkowej w postaci posadowienia konstrukcji wsporczych, urządzeń sterujących, zasilających i nadawczo odbiorczych wymaga wykonania robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt. 7 Prawa budowlanego. Przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego.

Szczególnego rodzaju roboty budowlane wymienił ustawodawca w ww. art. 29 ust. 3 pkt. 3 lit. a Prawa budowlanego, zaliczając do nich instalowanie na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości powyżej 3 m. Należy jednakże wyraźnie stwierdzić, że z hipotezy ww. przepisu wynika wprost, że ma on zastosowanie wyłącznie do urządzeń – które to pojęcie jest zdefiniowane w ustawie Prawo budowlane w art. 3 pkt. 9 Prawa budowlanego, jako "urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem".

Innymi słowy, jeżeli antenowe konstrukcje wsporcze i instalacje radiokomunikacyjne, instalowane są na obiektach budowlanych, to tylko wówczas nie będzie niezbędne uzyskanie na takie roboty budowlane pozwolenia na budowę, jeżeli są to urządzenia związane z tym obiektem i mają na celu umożliwienie jego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem.

Zamierzenie inwestycyjne skarżącej nie mieści się jednak w ww. definicji urządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreśla, że kwestia charakteru prawnego budowy stacji bazowej telefonii komórkowej – a tym w rzeczywistości jest zamierzenie skarżącej - była wielokrotnie przedmiotem wykładni sądowej. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym, aktualnym – wbrew stanowisku skarżącej – w obecnym stanie prawnym, przyjmuje się (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 16 września 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 778/10 – CBOSA), że nie należy rozciągać pojęcia urządzenia o jakim mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 i w art. 30 ust. 1 pkt 3 b prawa budowlanego z 1994 r. - na telekomunikacyjne obiekty budowlane, wymieniane wprost jako takie w definicji zawartej w § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać komunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. 219, poz. 1864).

Z ww. definicji wynika, że wolnostojące konstrukcje wsporcze anten i urządzeń radiowych, w tym wolnostojące maszty i wieże antenowe stanowią tzw. telekomunikacyjny obiekt budowlany. Skoro tak, to nie mogą one stanowić urządzeń, do których zastosowanie ma dyspozycja art. 29 ust. 3 pkt. 3 lit. a Prawa budowlanego i których budowa wymaga jedynie zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno – budowlanej, zgodnie z art. 30 ust. 1b Prawa budowlanego.

Jak słusznie wyjaśnił to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w ww. wyroku sygn.. akt VII SA/Wa 778/10, a pogląd ten należy uznać za zgodny z obecnym stanem prawnym "jeżeli zatem art. 30 ust. 1 pkt 3 b prawa budowlanego mówi o urządzeniach o wysokości powyżej 3 m instalowanych na obiektach budowlanych, a stacja bazowa telefonii cyfrowej, o którą chodzi w sprawie z uwagi na definicję zawartą w § 3 rozporządzenia z 26 października 2005 r., jest telekomunikacyjnym obiektem budowlanym, a właściwie budowlą, nie zaś urządzeniem funkcjonującym samodzielnie, to budowa taka nie mieści w wyjątkach od zasady z art. 28 prawa budowlanego". W uzasadnieniu tego wyroku Sąd zwrócił ponadto uwagę na to, że budowa stanowiącego jedną całość urządzenia stacji bazowej telefonii cyfrowej (maszty z konstrukcją wsporczą dla anten i kablami antenowymi oraz szafami z urządzeniami technicznymi) wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest – w pełni podzielany przez tut. Sąd – utrwalony pogląd, że do budowy stacji bazowej telefonii komórkowej nie może znaleźć zastosowania przepis art. 29 ust. 2 pkt 15 i związany z tym przepisem art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego (por. wyroki NSA z dnia 11 kwietnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2400/11; z dnia 26 listopada 2013r. sygn. akt II OSK 1480/12; z dnia 22 października 2014 r. sygn. akt II OSK 956/13; z dnia 23 października 2014 r. sygn. akt II OSK 790/13, z dnia 20 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 1148/15, z dnia 15 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 613/17, z dnia 13 grudnia 2017 r. sygn. II OSK 527/17 – CBOSA).

W ocenie tut. Sądu, takie stanowisko znajduje zastosowanie również w obecnie obowiązującym stanie prawnym i przy obecnej hipotezie art. 29 ust. 3 pkt. 3 lit. a Prawa budowlanego. Zmiana hipotezy d. art. 29 ust. 2 pkt 15 w stosunku do obecnie obowiązującej hipotezy art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego polega bowiem jedynie na tym, że ustawodawca uzupełnił dotychczasowe brzmienie przepisu o wskazanie, że instalowane urządzenia, których dotyczy przepis, mają być "o wysokości powyżej 3 m". Dlatego też w poniższej części uzasadnienia tut. Sąd, przywołując poglądy judykatury, uznaje ich aktualność w obecnym stanie prawnym.

Jak wyjaśnił to w sposób niebudzący wątpliwości NSA w wyroku z 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1389/16 (CBOSA) "realizacja przedmiotowej stacji bazowej, która obejmuje budowę masztów i montaż na nich anten sektorowych oraz montaż urządzeń sterujących, zdecydowanie wykracza poza pojęcie instalacji o jakiej mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego (obecnie art. 29 ust. 3 pkt 3 lit b Prawa budowlanego – dopisek WSA w Warszawie) i co za tym idzie wraz odpowiednim okablowaniem wymaga uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Przypomnieć bowiem należy, iż w obowiązującym Prawie budowlanym zasadą jest, że rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych może nastąpić po uprzednim uzyskaniu przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę, z czego wynika, iż wszelkie wyjątki od tej zasady nie mogą być wykładane rozszerzająco".

Taka linia orzecznicza prezentowana była także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 407/10, stwierdził jednoznacznie: "roboty budowlane polegające na wykonaniu masztu z antenami i nośnikiem (konstrukcją wsporczą), na dachu budynku, należało kwalifikować jako budowę obiektu (patrz: wyrok NSA z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1709/09, (...) ". Sąd ten wyjaśnił ponadto, że "skoro instalowanie masztów stacji telefonii komórkowej miało polegać na zamocowaniu ich do planowanych bloków betonowych w obiekcie budowlanym, to wiązało się z przebudową istniejącego obiektu budowlanego (zmiana parametrów technicznych obiektu budowlanego). Przebudowa taka, w myśl art. 28-29 Prawa budowlanego nie była zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreśla, że już 25 listopada 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku sygn. akt II OSK 1458/07 stwierdził, że "o instalacji czy też montażu urządzenia można mówić wówczas, gdy na dachu budynku istnieje już nośnik (konstrukcja wsporcza), na którym zainstalowane zostaną anteny i inne urządzenia wyposażenia stacji. Stąd roboty budowlane polegające na wykonaniu masztu z antenami należy kwalifikować jako budowę obiektu" i tut. Sąd w pełni podziela ten pogląd.

Wykazany powyżej fakt, że realizacja wskazanej w zgłoszeniu inwestycji wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy Spółka zgłosiła organowi w trybie art. 30 Prawa budowlanego zamierzenie wykonania robót budowlanych, w pełni uzasadniał wniesienie przez organ sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Takie działanie organu, uzasadnione art. 6 i 7 k.p.a., prowadziło bowiem do tego, aby skarżąca – jeżeli podtrzyma zamiar zrealizowania określonej inwestycji – poprawnie wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę. Nie można więc organowi zarzucać naruszenia prawa (zarzut 1 skargi) wobec prawidłowego i wymaganego prawem wniesienia sprzeciwu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał więc, że zarzut naruszenia art. 29 ust. 3 pkt 3 lit a i art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego z uwagi na ich wadliwe zastosowanie w niniejszej sprawie był błędny.

Niezasadnym był zarzut skarżącej naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Pełnomocnik skarżącej ograniczył się jedynie do powołania takiego zarzutu, ale jedynym jego uzasadnieniem jest stwierdzenie z pkt 3 petitum skargi, że przejawem takiego naruszenia jest "w szczególności" brak "dokonania własnej, rzetelnej oceny charakteru planowanego zamierzenia". Należy więc stwierdzić, że "charakter planowanego zamierzenia" nie wymagał ustaleń faktycznych - charakter planowanego do budowy urządzenia wynika z faktu, że tworzyć go miały antenowe konstrukcje wsporcze wraz z instalacją radiokomunikacyjną, a także związany z tymi urządzeniami osprzęt i urządzenia zasilające. Była to więc stacja bazowa telefonii komórkowej. W sprawie zaś nie istniały wątpliwości co do stanu faktycznego, ale – na co wskazuje odwołanie i skarga – prezentowany przez skarżącą Spółkę pogląd prawny nie był zbieżny ze stanowiskiem organu i wypracowanym w tym mierze orzecznictwem. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada więc wymogom art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. – zarówno pod względem uzasadnienia faktycznego, jak i prawnego – gdyż organ poprawnie przedstawił te przepisy prawa, które w sprawie miały zastosowanie.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) - Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.