Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1872/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 4 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 201/10 w sprawie ze skargi [...] Sp. j. na postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] stycznia 2010r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, wyrokiem z dnia 4 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 201/10, po rozpoznaniu skargi [...] Sp. j. na postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] stycznia 2010r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Bydgoszczy z dnia [...] listopada 2009r. nr [...], oraz stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu.

Jak wynika z uzasadnienia wyroku postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Bydgoszczy, nałożył na Spółkę [...] Spółka Jawna- jako "rzeczywistego użytkownika" pomieszczeń klubu odnowy biologicznej w budynku Hali Sportowo – Widowiskowej [...] w B., karę za przystąpienie do użytkowania pomieszczeń bez wymaganej decyzji o zgodzie na użytkowanie, w wysokości 45.000 zł. W zażaleniu Spółka zarzuciła, iż organ wydał postanowienie bez podstawy prawnej oraz skierował je do niewłaściwego podmiotu.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] Kujawsko – Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy utrzymał w mocy ww. postanowienie, stwierdzając, iż odpowiedzialnym za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia faktycznego jest faktyczny użytkownik obiektu i to na niego powinna być nałożona kara. Za bezzasadny uznano zarzut braku podstawy prawnej postanowienia, ponieważ przepis art. 57 Prawa budowlanego został powołany.

W skardze Spółka zarzucając niewłaściwą wykładnię prawa i ocenę materiału dowodowego tj. naruszenie art. 55, art. 56, art. 57 ust. 7 i art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego oraz uchybienie formalnoprawne - naruszenie art. 9, art., 10 § 1 oraz art. 139 § 2 k.p.a. i wniosła o uchylenie postanowienia Inspektora Wojewódzkiego oraz postanowienia Inspektora Powiatowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 4 marca 2009 r. – II SA/Bd 24/09 uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające postanowienie z 2 października 2008 r.

Rozpatrując ponownie sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Bydgoszczy postanowieniem z [...] listopada 2009 r. – ([...]), ponownie nałożył na ww. Spółkę [...] karę 45.000 zł, wskazując, że decyzją [...] znak: [...] z dnia [...] października 2002 r. Prezydenta Bydgoszczy udzielono pozwolenia na użytkowanie hali sportowo-widowiskowej z wyłączeniem pomieszczeń części gastronomicznej, odnowy biologicznej, kręgielni i sali konferencyjnej oraz zewnętrznych sieci, z warunkiem wykonania dodatkowych prac budowlanych. Na użytkowanie części gastronomicznej oraz kręgielni wydane zostały osobne decyzje o pozwoleniu na użytkowanie na wniosek najemców i rzeczywistych inwestorów. Ustalono, że w części obiektu przeznaczonej na odnowę biologiczną funkcjonuje klub odnowy biologicznej "[...] ", którego użytkownikiem jest [...] Spółka Jawna, bez wymaganej decyzji na użytkowanie, co narusza art. 55 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Z umowy najmu lokalu z dnia 30 grudnia 2005 r. wynika, że lokal zostaje wydany w stanie częściowo wykończonym a do obowiązków najemcy należy całkowite wykończenie lokalu zgodnie z przeznaczeniem i przystosowanie wynajętych pomieszczeń. Najemca wykonał prace adaptacyjne i wnioskiem z dnia 20 marca 2007 r. wystąpił o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Wniosek nie spełniał wymogów z art. 56 i art. 57 ww. ustawy i najemca jako rzeczywisty inwestor został zobowiązany do jego uzupełnienia, co nie nastąpiło. Pomimo tego najemca użytkuje przedmiotowe pomieszczenia jako rzeczywisty inwestor i użytkownik.

W zażaleniu na to postanowienie Spółka zarzuciła, iż jest ono dotknięte sankcją nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 i pkt 4 k.p.a. w zw. art. 126 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a., ponieważ dotyczy kwestii poprzednio rozstrzygniętej prawomocnym postanowieniem jak również poprzez błędne uznanie [...] Spółka Jawna - za stronę postępowania oraz naruszenie art. 145 k.p.a. poprzez wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym postanowieniem – bez podstawy prawnej i faktycznej, także naruszenie art. 57 Prawa budowlanego, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia lub o jego uchylenie i umorzenie postępowania.

Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy postanowieniem z [...] stycznia 2010 r. –[...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Wg organu nietrafny jest zarzut, że postanowienie dotknięte jest wadą nieważności w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., gdyż dotyczy kwestii już rozstrzygniętej prawomocnym postanowieniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 4 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 24/09 uchylił bowiem postanowienie z dnia [...] listopada 2008 r. oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] października 2008 r. i tym samym postanowienia te zostały wyeliminowane z obrotu prawnego. Nietrafny jest też zarzut, że postanowienie dotknięte jest wadą nieważności w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., jako skierowane do podmiotu nie będącego stroną w sprawie - [...] sp. j. była inwestorem wykonywanych robót budowlanych wykończeniowo –adaptacyjnych, a ponadto jest użytkownikiem nielegalnie użytkowanego klubu odnowy biologicznej. Zarzut naruszenia art. 145 k.p.a. jest także zarzutem nietrafnym – powiatowy organ nadzoru nie wznawiał postępowania. Wznowienie następuje zgodnie z art. 149 § 1 k.p.a. tylko na drodze postanowienia a organ takiego nie wydawał. Organ wskazał też, że w uzasadnieniu wyroku WSA w Bydgoszczy podniesiono, że w ponownym postępowaniu organy powinny uzupełnić postępowanie dowodowe odnośnie jasnego określenia podmiotu będącego inwestorem. Powiatowy organ nadzoru, zebrał materiał dowodowy, z którego wynika, że roboty budowlane wykończeniowe remontowo-adaptacyjne wykonywane były siłami i na koszt [...] sp. j. – jest to niezaprzeczalnie inwestor robót budowlanych. Nieprawdą jest, że Sąd przesądził, iż skarżąca spółka nie jest inwestorem – Sąd nakazał jednoznacznie określenie inwestora, co uczyniono. Spółka była świadoma obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie, skoro złożyła wniosek w dniu 20 marca 2007 r. Konieczność uzyskania pozwolenia na użytkowanie wynika także z umowy [...] najmu lokalu użytkowego z dnia 30 grudnia 2005 r. – wg § 2 ust. 3 i 4, lokal wydany zostaje w stanie częściowo wykończeniowym, do najemcy należy całkowite wykończenie lokalu zgodnie z przeznaczeniem – a tym samym uzyskanie pozwolenia na użytkowanie. Przystępując do robót wykończeniowych stał się inwestorem, za zgodą właściciela obiektu zawartą w umowie. Brak więc prawnych przesłanek do stwierdzenia nieważności postanowienia jak i jego uchylenia i umorzenia postępowania.

Składając skargę Spółka zarzuciła postanowieniu, iż jest ono dotknięte sankcją nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 i pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. oraz art. 28, ponieważ dotyczy kwestii poprzednio rozstrzygniętej prawomocnym postanowieniem organu administracji jak również poprzez błędne uznanie [...] Spółka Jawna - za stronę postępowania w sprawie uzyskania decyzji na użytkowanie części pomieszczeń Hali [...]; naruszenia art. 145 k.p.a. poprzez dokonanie wznowienia postępowania zakończonego prawomocnym postanowieniem; niewłaściwą wykładnię prawa i błędną oceną materiału dowodowego, tj. naruszenie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, co stanowi naruszenie słusznie pojętego interesu klienta, albowiem przystąpił on do użytkowania pomieszczeń na podstawie formalnoprawnej umowy najmu lokalu; żaden przepis nie obligował go jako najemcy do uzyskania pozwolenia na użytkowanie lokalu, a ewentualna kara winna być nałożona na dyrektora Hali "Łuczniczka" za dopuszczenie do korzystania z lokalu, nie uzyskawszy decyzji zezwalającej na użytkowanie lokalu. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia z dnia [...] stycznia 2010 r. oraz poprzedzającego postanowienia Powiatowego Inspektora z dnia [...] listopada 2009 r. i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Alternatywie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia z dnia [...] listopada 2009 r. Wniósł także o zawieszenie postępowania egzekucyjnego wszczętego przez Kujawsko-Pomorski Urząd Wojewódzki [...] na podstawie zaskarżonego postanowienia.

W odpowiedzi na skargę odwołując się do uzasadnienia zaskarżonego postanowienia organ wniósł o oddalenie skargi, powtarzając swą argumentację.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 4 maja 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Bydgoszczy z dnia [...] listopada 2009r. nr [...], oraz stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, iż organ rozpatrując ponownie sprawę, wykonując polecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zawarte w wyroku z 4 marca 2009 r. – II SA/Bd 24/09 uzupełnił materiał dowodowy między innymi poprzez włączenie do akt decyzji z [...] stycznia 2001 r.– [...] udzielającej pozwolenia na budowę Hali Sportowo - Widowiskowej przy ul. [...] w B. i zatwierdzającej projekt budowlany. Zdaniem Sądu z decyzji tej wynika jednoznacznie, że inwestorem była Gmina Bydgoszcz. Z akt nie wynika natomiast, aby udzielono oddzielnych pozwoleń na budowę w odniesieniu do fragmentu ww. Hali Sportowo – Widowiskowej, w szczególności zaś do pomieszczeń, których dotyczy zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2009 r.

To, że inwestorem Hali Sportowo – Widowiskowej była Gmina Bydgoszcz wynika także jednoznacznie z oświadczenia pełnomocnika organu na rozprawie sądowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy podniósł, że ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji terminu "inwestor budowlany." Dlatego też zdaniem Sądu w ślad za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2001 r. – III SA 2991/99 i Słownikiem Języka Polskiego pod. red M. Szymczaka (podobnie także inne słowniki) za inwestora należy uznać podmiot, który działając we własnym imieniu i na własny rachunek ponosi ekonomiczny ciężar i organizuje proces budowlany w celu czerpania w przyszłości korzyści gospodarczych z ukończonej inwestycji.

Obowiązki inwestora określa art. 18 ust. 1 ww. ustawy Prawo budowlane. W myśl tej regulacji do obowiązków inwestora należy zorganizowanie procesu budowy z uwzględnieniem zawartych w przepisach zasad bezpieczeństwa i ochrony zdrowia a w szczególności zabezpieczenie – między innymi wykonywania i odbioru robót (art. 18 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane), a następnie oddanie zrealizowanego obiektu budowlanego do użytkowania właścicielowi lub zarządcy (art. 60 ww. ustawy), o ile sam nie jest właścicielem.

Ustawodawca w art. 54 i art. 55 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane określił obowiązki związane z zakończeniem budowy. Przepisy te zobowiązują inwestora do zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy obiektu. Decyzja w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie musi być wydana – co jest rzeczą oczywistą jeszcze przed przystąpieniem do użytkowania, skoro w art. 55 Prawa budowlanego mowa o ostatecznej decyzji.

Wobec braku ustawowej definicji użytkowania przyjąć należy, że użytkowaniem jest każda forma korzystania z obiektu.

Sąd pierwszej instancji uznał, że posługiwanie się w przepisach Prawa budowlanego pojęciem "użytkowanie" w odniesieniu do określonego kręgu podmiotów związanych z procesem budowy, oddawania do użytkowania i utrzymania obiektu budowlanego nie pozwala na wymierzenie – na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego – kary za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części najemcy, czyli podmiotowi, który zajmuje obiekt lub jego część na podstawie stosunku zobowiązaniowego. Taki podmiot nie jest władny użytkować obiekt budowlany zgodnie z wymogami stawianymi przez art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że na gruncie obowiązującego prawa odmienny pogląd, że obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wynika ze stosunku zobowiązaniowego (w tym przypadku umowy najmu) nie ma swego uzasadnienia prawnego. Ustawodawca nie dopuścił bowiem w jakimkolwiek przepisie obowiązującego prawa, aby w drodze umowy możliwe było przeniesienie tego ustawowego obowiązku z inwestora np. na najemcę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podkreślił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na gruncie niniejszej sprawy wyraził w swoim wyroku z 4 marca 2009 r. pogląd, że karą administracyjną za niedopełnienie obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie można obarczyć wyłącznie inwestora, a "skarżąca Spółka jest tylko najemcą." Powyższe stwierdzenie wiąże po myśli art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi także i sąd rozpoznający skargę z 24 lutego 2010 r. Powyższa konstatacja znajduje swe potwierdzenie w aktach sprawy, które zostały uzupełnione przez organ w wyniku powyższego wyroku przez dołączenie pozwolenia na budowę, z którego wynika, że inwestorem obiektu jest Gmina Bydgoszcz.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucił:

I. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię art.54, art.55, art. 18 oraz art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane;

II. naruszenie art. 141 § 4 wymienionej ustawy poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania nie uwzględniających umownego zakresu dysponowania nieruchomością przez zobowiązaną spółkę.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przypisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Tak skonstruowana skarga kasacyjna nie znajdowała uzasadnionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wydając wyrok będący przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego na mocy art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi związany był oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w prawomocnym orzeczeniu sądu wydanego w granicach tej sprawy w dniu 4 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 24/09. W wyroku tym Sąd w sposób jednoznaczny wskazał, że inwestorem przedmiotowej Hali nie jest skarżąca spółka, która jest jedynie najemcą części pomieszczeń tej hali co skutkuje uznaniem, że wobec treści art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane skarżąca nie może być obciążona karą administracyjną za niedopełnienie obowiązków, które ciążą na inwestorze. Podkreślić należy, że przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Oznacza to, że ani organ administracji publicznej ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu Sądu, chyba że zmienił się stan faktyczny lub stan prawny sprawy, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Nieprzestrzeganie przepisu art. 153 p.p.s.a. w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli działalności organów administracji i prowadziłoby do niespójności działania systemu władzy publicznej.

Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony skargą kasacyjną wyrok z dnia 4 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 201/10, związany oceną prawną wskazanego powyżej orzeczenia nie tylko ocenę tę podzielił, ale rozwinął argumenty świadczące o jej prawidłowości. Wobec związania Sądu prawomocnym orzeczeniem wydanym w sprawie, w tym w zakresie wskazań co do dalszego postępowania, nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania nie uwzględniających umownego zakresu dysponowania nieruchomością przez zobowiązaną spółkę. Skoro prawomocnym orzeczeniem Sądu wydanym w tej sprawie przesądzono, że najemca na rzecz którego nie zostały przeniesione uprawnienia inwestora nie może być obciążony karą administracyjną za niedopełnienie obowiązków ciążących na inwestorze, to Sąd ten wobec treści art. 153 p.p.s.a. pozbawiony był możliwości wyrażenia odmiennych wskazań co do dalszego postępowania w sprawie.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię wskazanych przepisów ustawy Prawo budowlane, podnieść należy, że także tak postawione zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku albowiem wydając kontrolowany przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrok Sąd pierwszej instancji związany był wykładnią tych przepisów dokonaną w granicach tej sprawy w wyroku z dnia 4 marca 2009 r., a tym samym nie dokonując odmiennej wykładni tych przepisów nie mógł ich naruszyć.

Tym niemniej Sąd pierwszej instancji niewadliwie przyjął, że przepisy ustawy Prawo budowlane nie pozwalają na wymierzenie – na podstawie art. 57 ust. 7 tej ustawy – kary za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części najemcy, czyli podmiotowi, który zajmuje obiekt lub jego część na podstawie stosunku zobowiązaniowego, nie będąc inwestorem w rozumieniu ustawy. Ustawodawca nie dopuszcza przy tym możliwości przeniesienia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie z inwestora na najemcę w drodze umowy cywilnoprawnej.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.