Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1060/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-08-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 31 par 1; art. 7; art. 77
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 94a ust. 1; art. 86 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 45 poz 271
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - tekst jednolity.
article: art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 7 ust. 1 pkt 1-3, 5, 6; art. 7 ust. 2 pkt 11; art. 2a ust. 1 pkt 8; art. 45-62
journal: Dz.U. 2008 nr 136 poz 856
law: Ustawa z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Protokolant sekr. sąd. Jarosław Kielczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi S. w K. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie S. w K. z dnia [...] grudnia 2014 r.; 2. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz S. w K. 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] lutego 2015 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny (dalej GIF) utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego (dalej WIF) z [...] grudnia 2014 r., którym odmówiono S. z siedzibą w K. (dalej skarżąca) wszczęcia żądanego przez nią w postępowania administracyjnego. Jako podstawę skarżonej decyzji wskazano art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 115 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (j.t. Dz. U. z 2008 r. nr 45, poz. 271 ze zm.), dalej p.f. oraz art. 144 w zw. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W październiku 2014 r. skarżąca zwróciła się do WIF o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zbadania zgodności z prawem działalności reklamowej apteki ogólnodostępnej, położonej w T. przy ul. J. [...], prowadzonej przez A. Sp. j. z siedzibą w B. Skarżąca poinformowała, że na stronie internetowej ww. apteki oraz w jej nazwie, jak również na ulotkach używa się sloganu "[...]", co uznała za naruszenie zakazu z art. 94 a p.f., a to poprzez informowanie konsumentów o poziomie cen stosowanych w tej aptece.

Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny, działając na podstawie art. 31 § 2 w zw. z art. 31 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 94a i nast. p.f. odmówił wszczęcia ww. postępowania ponieważ uznał, że skarżąca nie wykazała związku pomiędzy tym postępowaniem - dotyczącym innego podmiotu, z jej celami statutowymi, w powiązaniu z interesem społecznym. Zdaniem organu jakkolwiek skarżąca może reprezentować interesy samorządu zawodowego aptekarzy, to jednak nie wykazała ona powiązania swoich statutowych zadań z tą konkretną sprawą o naruszenie art. 94a p.f. Nie wykazała także konkretnego interesu społecznego, który stanowiłby podstawę żądania z art. 31 § 1 k.p.a., bowiem powoływanie się na ogólne wartości, jak przestrzeganie prawa, dbałość o pacjenta czy ochrona zdrowia publicznego, nie dają podstaw do wyprowadzania wniosku o istnieniu interesu społecznego.

Jednocześnie organ zaznaczył, że to on – we wrześniu 2012 r., nadał ww. aptece nazwę zawierającą sformułowanie "[...]", którą następnie - na wniosek podmiotu prowadzącego tą aptekę, zmienił na "[...]". Wyjaśnił przy tym, że ta decyzja jest ostateczna i dlatego zmiana interpretacji przepisu art. 94a p.f. nie może dotyczyć przedmiotowej nazwy.

Skarżąca niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem złożyła zażalenie, domagając się jego uchylenia z powodu naruszenia art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

W uzasadnieniu zażalenia skarżąca podniosła, że samorząd zawodowy aptekarzy, występując o wszczęcie ww. postępowania, po pierwsze, reprezentuje swoich członków, po drugie, sprawuje nadzór nad prawidłowym wykonywaniem zawodu farmaceuty, po trzecie, sprawuje pieczę nad prawidłową realizacją zasad etyki i deontologii zawodowej farmaceutów, co jest głównym powodem złożenia wniosku o wszczęcie postępowania (art. 7 ust. 1 pkt 2, 3, 5 ustawie z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (t. j.: Dz. U. z 2008 r. nr 136, poz. 856 ze zm.), dalej u.i.a.). Zgodnie z treścią tych przepisów okręgowe izby aptekarskie realizują swoje zadania, m.in. poprzez sprawowanie pieczy i nadzoru nad wykonywaniem zawodu aptekarza, reprezentowanie zawodu aptekarza oraz występowanie w obronie interesów indywidualnych i zbiorowych członków izby aptekarskiej. Powyższe w ocenie skarżącej świadczy, że ma ona uzasadniony interes, by domagać się wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zbadania zgodności z prawem działalności reklamowej ww. apteki ogólnodostępnej.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Główny Inspektor Farmaceutyczny stwierdził, że skarżąca Izba, poza ogólnikowym zadeklarowaniem sprawowania nadzoru nad wykonywaniem zawodu farmaceuty, nie wykazała jak ów nadzór miałby wyglądać w stosunku do podmiotu, który farmaceutą nie jest. Nie wykazała także związku pomiędzy przedmiotem żądanego postępowania, a deklarowanym przez nią interesem społecznym – ochroną zdrowia publicznego, zagrożonego przez potencjalnie nieprawidłowe wykonywanie obowiązków należących do farmaceutów. Organ wskazał przy tym, że z przepisów ustawy Prawo farmaceutyczne nie wynika, że odpowiedzialność za prowadzenie apteki, obciążająca jej kierownika – farmaceutę, obejmuje swym zakresem działalność reklamową prowadzoną przez podmiot prowadzący daną aptekę, a nie będący farmaceutą. Zdaniem GIF powyższe powoduje, że przedmiotem postępowania wszczętego na postawie art. 94a ust. 1 p.f. będzie działalność podmiotu prowadzącego aptekę, a nie sposób wykonywania zawodu farmaceuty. Zakazu reklamy apteki nie można zatem utożsamiać z nieprawidłowym wykonywaniem zawodu farmaceuty zatrudnionego w takiej aptece.

Nadto organ stwierdził, że samorząd aptekarski to zrzeszenie farmaceutów wykonujących zawód na określonym terenie, nierzadko prowadzących własne apteki. Dopuszczenie więc skarżącej do postępowania, którego stroną jest inny przedsiębiorca, nie zawsze farmaceuta, w której członkowie tej organizacji konkurują z podmiotem działającym na tym samym rynku, mogłoby zagrozić interesom strony prowadzącej takową aptekę.

GIF na koniec zaznaczył, że odmowa wszczęcia żądanego przez skarżącą postępowania nie wyklucza jednocześnie możliwości współpracy pomiędzy nim, a skarżącą, ale na zasadach określonych w art. 31 § 5 k.p.a.

S. w złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze, wnosząc o uchylenie obu postanowień organów farmaceutycznych, zarzuciła naruszenie:

1. art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie i uznanie, że wniosek o wszczęcie postępowania nie został uzasadniony jej celami ustawowymi, jak i interesem społecznym,

2. art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie ich w niniejszym postępowaniu i naruszenie wymogów prowadzenia procedury administracyjnej z zachowaniem praworządności, rzetelności, jak i zasady zaufania obywateli do organów państwa oraz istotnego interesu społecznego, a także nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji pominięcie kwestii mających istotne znaczenie w sprawie.

W uzasadnieniu skargi podniosła, że łamanie przez przedsiębiorców prowadzących apteki zakazu reklamy aptek ma niewątpliwie wpływ na ochronę zdrowia publicznego. Zawód farmaceuty powinien być wykonywany zgodnie z przepisami prawa również w zakresie przestrzegania zakazu reklamy w związku z nakazem najwyższej ochrony "szczególnych konsumentów", jakimi są pacjenci, a ustawowe obowiązki nałożone na farmaceutów powinny być przez nich wykonywane rzetelnie. Samorząd aptekarzy sprawuje pieczę i nadzór nad prawidłowym wykonywaniem zawodu farmaceuty, nie tylko przez wszystkich farmaceutów ogółem, ale też konkretnych farmaceutów.

Nadto skarżąca wyjaśniała, że nie jest prawdą jakoby działalność samorządu aptekarskiego służyła partykularnym interesom organizacji społecznej lub jej członkom. Działalność samorządu aptekarskiego służy właśnie interesom całego społeczeństwa, korzystającego z usług świadczonych przez farmaceutów w aptekach. Za nieuprawnione uznała sugerowanie, że działania mające na celu ochronę pacjentów przed nachalną reklamą, sprzeczną z prawem, są prowadzone w interesie tylko korporacyjnym, ale nawet przyjmując, że interes farmaceutów jest zbieżny z interesem pacjentów oraz przestrzeganiem prawa nie powinno się odmawiać farmaceutom udziału w postępowaniu.

Sprawując nadzór organy samorządu aptekarskiego czynią to w interesie społecznym, który wyraża się przede wszystkim w dbaniu o prawidłowe wykonywanie zawodu, zgodnie z przepisami obowiązującego prawa, ale również zasadami etyki i deontologii zawodowej, co prowadzić ma do celu, jakim jest ochrona zdrowia publicznego. W art. 2a u.i.a. został określony cel wykonywania zawodu farmaceuty, zgodnie z którym wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego i obejmuje udzielanie usług farmaceutycznych. Samorząd powołany jest do sprawowania pieczy, której celem jest przestrzeganie właściwej jakości usług świadczonych przez farmaceutów, który poprzez swoje działania ochrania jedną z najwyższych konstytucyjnych wartości: zdrowie. W związku z powyższym działalność samorządu aptekarskiego służy interesom całego społeczeństwa, które korzysta z usług świadczonych przez farmaceutów w aptekach i punktach aptecznych, zaś w interesie społecznym jest przestrzeganie przepisów prawa powszechnie obowiązującego.

GIF w odpowiedzi na skargę, wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skarżonego postanowienia.

W uzupełnieniu skargi strona skarżąca w oparciu o art. 145 p.p.s.a. w związku z art. 145a p.p.s.a. wniosła o zobowiązanie organu - [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego - do wydania postanowienia, mocą którego zostanie wszczęte postępowanie w przedmiocie naruszenia ustawy Prawo farmaceutyczne, zaś S. zostanie dopuszczona do udziału w tym postępowaniu w charakterze strony (pismo z [...] sierpnia 2015 r. złożone na rozprawie).

W uzasadnieniu swego stanowiska skarżąca przywołała wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosząc, że w tej sytuacji podtrzymywanie swojego stanowiska przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego stanowi przejaw nieuzasadnionego oportunizmu w realizacji przez samorząd aptekarski swojego celu statutowego. Zdaniem skarżącej Izby rozstrzygnięcie merytoryczne w niniejszej sprawie jest uzasadnione okolicznościami sprawy a nadto usprawni i przyśpieszy rozpoznanie sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia i to z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Analizowana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z brzmieniem art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:

1) wszczęcia postępowania,

2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu,

jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Przyjmuje się, że organizacje społeczne to takie grupy podmiotów (osób fizycznych i prawnych), które związane są wspólnym celem i stałą więzią organizacyjną, które nie wchodzą w skład aparatu państwowego i nie są zarazem spółkami prywatnymi (por. E. Smoktunowicz, Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2000, s. 20).

Pojęcie "organizacji społecznej" na gruncie art. 31 § 1 k.p.a. należy interpretować szeroko, bowiem w przepisie tym chodzi o każdy przejaw zorganizowanej działalności określonej grupy społecznej, w tym także grupy zawodowej, działającej w formie samorządu reprezentującego interesy jego członków. W ocenie Sądu uprawnione jest zatem twierdzenie, że skarżąca jest organizacją społeczną w rozumieniu cyt. przepisu. W sprawie spełniony został także wymóg, aby postępowanie administracyjne, którego wszczęcia domaga się skarżąca, nie dotyczyło praw i obowiązków odnoszących się do niej samej, lecz by wiązało się z prawami i obowiązkami innej osoby. Postępowanie ma bowiem dotyczyć praw i obowiązków innej osoby, która – jak w rozpoznawanej sprawie – może podejmować działania mogące naruszać zakaz wynikający z art. 94a ust. 1 p.f., w myśl którego zabroniona jest reklama aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności. Nie stanowi zaś reklamy informacja o lokalizacji i godzinach pracy apteki lub punktu aptecznego.

W ocenie Sądu organy nadzoru farmaceutycznego orzekające w tej sprawie w sposób nieprawidłowy oceniły przesłanki z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. i bezzasadnie odmówiły wszczęcia postępowania, błędnie uznając, że interes społeczny nie koresponduje z interesem samorządu zawodowego i jego celami statutowymi.

Cele statutowe samorządu zawodowego aptekarzy zostały określone w akcie rangi ustawowej. Szczególnego zaakcentowania wymaga, że głównym, konstytucyjnym celem działalności samorządu aptekarskiego jest sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu farmaceuty. Przepis art. 17 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że w drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe, reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Zawód farmaceuty jest bez wątpienia zawodem zaufania publicznego, a główny cel działalności samorządu aptekarskiego został określony w przytoczonym art. 17 ust. 1 Konstytucji RP i jest nim właśnie sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu farmaceuty. Powyższe potwierdzone zostało w art. 7 ust. 1 pkt 5 u.i.a., który wskazuje, że zadaniem samorządu aptekarskiego jest w szczególności sprawowanie pieczy i nadzoru nad wykonywaniem zawodu. Z kolei zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 6 u.i.a. zadaniem samorządu aptekarskiego jest w szczególności współdziałanie z organami administracji publicznej, związkami zawodowymi i samorządami zawodowymi oraz innymi organizacjami społecznymi w sprawach związanych z wykonywaniem zawodu i innych dotyczących farmacji, a mających wpływ na ochronę zdrowia publicznego.

Z art. 7 ust. 1 pkt 1 u.i.a. wynika, że zadaniem samorządu aptekarskiego jest reprezentowanie zawodu aptekarza i jego interesów. Z przepisem art. 7 ust. 1 pkt 1 u.i.a. koresponduje art. 7 ust. 2 pkt 11 u.i.a. zgodnie z którym zadania wymienione w art. 7 ust. 1 u.i.a. samorząd aptekarski wykonuje poprzez występowanie w obronie interesów indywidualnych i zbiorowych członków izb aptekarskich. Samorząd aptekarski jest zatem upoważniony do podejmowania różnego rodzaju działań w sprawach dotyczących konkretnych członków korporacji zawodowej, jak i w sprawach dotyczących izby jako takiej, o ile tylko zagrożony lub naruszony zostanie interes, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 i w art. 7 ust. 2 pkt 11 u.i.a.. Wspomniane "występowanie w obronie interesów indywidualnych i zbiorowych członków izb aptekarskich" może przybierać różnego rodzaju formy interwencji – od podejmowania uchwał udzielających poparcia, bądź negujących określone inicjatywy, przez włączanie się w różnego rodzaju inicjatywy dotyczące interesów samorządu aptekarskiego, po czynny udział w postępowaniach dotyczących konkretnych członków izby. W tym ostatnim przypadku organ samorządu aptekarskiego może działać zarówno na rzecz członka (w obronie jego interesów), jak i przeciwko takiemu członkowi (w obronie interesu ogólnego członków izby).

Reprezentowanie zawodu aptekarza oraz obrona jego interesów, o czym stanowi cyt. art. 7 ust. 1 pkt 1 u.i.a. polega na podejmowaniu przez organy samorządu zawodowego różnego rodzaju działań na forum zewnętrznym, pozakorporacyjnym w stosunku do innych podmiotów (w tym organów państwa). Reprezentowanie obejmuje występowanie w imieniu aptekarzy w ważkich dla tego zawodu sprawach. Analogicznie należy postrzegać obronę interesów zawodu aptekarza. W obu przypadkach chodzi więc o działania organu samorządu aptekarskiego w interesie grupowym, czyli ogółu członków samorządu farmaceutów. Nie można natomiast traktować jako "reprezentowania" zawodu i obrony jego interesów działań podejmowanych "wewnątrz" samorządu, poprzez określenie pożądanych przez organ samorządu zawodowego zasad działania jego członków.

Przepis art. 7 ust. 1 pkt 5 u.i.a. upoważnia organy samorządu aptekarskiego do podejmowania uchwał zawierających w swej treści stanowczo sformułowane postanowienia co do określonego sposobu zachowania członków korporacji zawodowej. W zakresie uprawnienia, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 5 u.i.a., nie mieści się więc występowanie z żądaniem natychmiastowego zaprzestania określonych działań, kwalifikowanych samodzielnie przez radę jako zakazana reklama, w drodze uchwały, bez oparcia się na wiążących rozstrzygnięciach organu nadzoru farmaceutycznego lub właściwych sądów. Z przepisu tego nie wynika także upoważnienie dla rady do kwalifikowania działań apteki jako niezgodnych z prawem.

Artykuł 2a ust. 1 pkt 8 u.i.a. stanowi, że wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego i obejmuje udzielanie usług farmaceutycznych, polegających m.in. na kierowaniu apteką, punktem aptecznym, działaniem farmacji szpitalnej lub hurtownią farmaceutyczną. Nadzór nad prawidłowym wykonywaniem zawodu to również nadzór w zakresie realizacji funkcji zawodowej, jaką jest kierowanie apteką. Prawidłowe kierowanie apteką jest nierozerwalnie związane z przestrzeganiem przepisów m.in. ustawy – Prawo farmaceutyczne, w tym jej art. 94a, zakazującego reklamy aptek i ich działalności. Sprawowanie pieczy w tym względzie przez samorząd zawodowy aptekarzy leży więc nie tylko w interesie korporacji, lecz także w interesie społecznym, co wynika wprost z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP.

Przenosząc powyższe na grunt tej sprawy Sąd zauważa, że przedmiotem postępowania administracyjnego, którego wszczęcia domaga się skarżąca, ma być ustalenie, czy określone zachowanie stanowi zakazaną reklamę działalności ww. apteki. Zgodnie z art. 86 ust. 1 p.f. w aptece, jako placówce ochrony zdrowia publicznego, osoby uprawnione świadczą usługi farmaceutyczne (wydawanie produktów leczniczych i wyrobów medycznych, sporządzanie leków recepturowych i leków aptecznych, udzielanie informacji o produktach leczniczych i wyrobach medycznych). Wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego i obejmuje udzielanie wszystkich usług farmaceutycznych będących przedmiotem działalności aptek (zob. art. 2a ust. 1 u.i.a.). Oczywistym jest, że działalność reklamowa prowadzona jest "na styku" z informacyjną funkcją apteki, tak więc cel istnienia samorządu aptekarskiego uzasadnia jego wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zbadania zgodności z prawem reklamy apteki ogólnodostępnej, celem rozgraniczenia dwóch powyżej wskazanych dziedzin. Zatem postępowanie w sprawie reklamy apteki, którego prowadzenie należy do kompetencji organu nadzoru farmaceutycznego, jest zbieżne z celami statutowymi przypisanymi okręgowym izbom aptekarskim, bowiem to izba, jako organ samorządu farmaceutycznego, sprawuje nadzór nad wykonywaniem zawodu farmaceuty, a do czynności objętych tym zawodem należy kierowanie apteką. Żądanie wszczęcia postępowania w sprawie reklamy apteki mieści się więc w zakresie działań samorządu aptekarskiego.

Celem działalności samorządu aptekarskiego jest także zachowanie godności i niezależności zawodu farmaceuty (art. 7 ust. 1 pkt 2 u.i.a.). Wyłącznie niezależny farmaceuta, wykonujący swoje obowiązki zawodowe w odpowiednich warunkach, gwarantuje osiągnięcie celu w postaci ochrony zdrowia publicznego. Samorząd aptekarski, który zobowiązany został do sprawowania nadzoru nad prawidłowym wykonywaniem czynności zawodowych przez farmaceutów, musi dbać, aby warunki, w jakich farmaceuci pracują, pozwalały im postępować zgodnie z przepisami prawa i zasadami etyki, tzn. aby m.in.: byli niezależni w podejmowaniu swoich decyzji i nie musieli uczestniczyć w akcjach promocyjnych i reklamowych, których zgodność z prawem jest wątpliwa. Jednym ze skrajnie niekorzystnych czynników, który nie pozwala na prawidłowe wykonywanie zadań przez farmaceutów, jest prowadzenie przez aptekę, w której pracują, zakazanej reklamy apteki. Wykonywanie zawodu farmaceuty w aptece należącej np. do sieci aptek powoduje praktyczną zależność farmaceuty od właściciela, który niekoniecznie musi być farmaceutą. W takich przypadkach jedynym podmiotem, który może skutecznie ubiegać się o zapewnienie właściwych warunków wykonywania zawodu zaufania publicznego, jest samorząd zawodowy aptekarzy.

W tym aspekcie Sąd nie podziela stanowiska GIF, że dopuszczenie samorządu aptekarskiego do postępowania, którego stroną jest inny przedsiębiorca, nie zawsze farmaceuta, a członkowie tego samorządu konkurują z podmiotem działającym na tym samym rynku, mogłoby poważnie zagrozić interesom strony z uwagi na dostęp do dokumentów. Przede wszystkim postępowanie wszczęte z wniosku organizacji społecznej, jak również sam udział takiej organizacji w tym postępowaniu, mają sprzyjać pełnemu urzeczywistnianiu zasady prawdy materialnej, wynikającej z art. 7 k.p.a. Zasada ta realizowana jest zarówno w płaszczyźnie interesu strony, jak i w płaszczyźnie interesu społecznego. Toteż udział czynnika społecznego w postępowaniu – co do zasady – nie może utrudniać czy też szkodzić tej zasadzie, jeśli przedmiot postępowania wprost łączy się z celami statutowymi organizacji społecznej, a tak jest w rozpoznawanej sprawie. Udział taki może bowiem przyczynić się do wyeliminowania ewentualnych nieprawidłowości w działalności danej apteki, a tym samym umożliwia ocenę takiej działalności pod kątem obowiązujących przepisów administracyjnego prawa materialnego. Z tego punktu widzenia trudno uznać, by udział czynnika społecznego w postępowaniu zagrażał interesom danego przedsiębiorcy, skoro meritum tego postępowania sprowadza się tylko do oceny, czy dana apteka dopuszcza się zakazanej reklamy. Zdaniem Sądu, nie można przyjąć, by w tym przypadku interes strony górował nad interesem społecznym, wszak egzekwowanie zakazu prowadzenia działalności reklamowej przez apteki leży w interesie publicznym, którego ochronę ustawodawca powierzył także m.in. okręgowym izbom aptekarskim.

Kolejnym, bardzo ważnym celem samorządu aptekarskiego, jest strzeżenie zasad etyki i deontologii zawodowej, co wynika z art. 7 ust. 1 pkt 3 u.i.a. Z pewnością naruszenie zakazu reklamy apteki sytuuje się na pograniczu zagadnień etycznych i prawnych. Brak jest legalnej definicji "reklamy" i z tego powodu konieczne jest doprecyzowanie tego pojęcia w drodze wykładni prawa. Jest rzeczą oczywistą, że w pierwszej kolejności będą to czynić organy nadzoru farmaceutycznego, następnie zaś – sąd administracyjny, z punktu widzenia zasad prawa. Jednakże trudno sobie wyobrazić, aby samorząd farmaceutyczny, jaki współtworzy skarżąca, był pozbawiony legitymacji czynnej w sprawach, które tych zasad etycznych wprost dotyczą. Stosownie do art. 19 ust. 1 Kodeksu Etyki Aptekarza Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiącego załącznik do uchwały nr VI/25/2012 VI Krajowego Zjazdu Aptekarzy z dnia 22 stycznia 2012 r., aptekarz nie reklamuje siebie oraz swoich usług, nie uczestniczy w reklamie usług farmaceutycznych, jak i ich promocji niezgodnej z prawem lub dobrymi obyczajami.

Powyższe oznacza, że rozpoczęcie i skuteczne przeprowadzenie postępowania w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej (zob. art. 45-62 u.i.a.) warunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem przez właściwy organ nadzoru farmaceutycznego, czy określone zachowanie stanowi zakazaną reklamę apteki lub jej działalności czy też nie. W tym przypadku realizowanie celu działalności samorządu aptekarskiego zależy od działań wojewódzkich inspektorów farmaceutycznych. W tak ukształtowanym kontekście normatywnym skarżąca musi posiadać legitymację w żądaniu wszczęcia postępowania, którego przedmiotem jest reklama aptek, lub przystąpienia do takiego postępowania.

Wniosek o dopuszczenie do postępowania uzasadnia także ustawowy nakaz współdziałania samorządu aptekarskiego z organami administracji publicznej w sprawach związanych z wykonywaniem zawodu i innych dotyczących farmacji, a mających wpływ na ochronę zdrowia publicznego (art. 7 ust. 1 pkt 5 u.i.a.).

Zawód farmaceuty powinien być wykonywany zgodnie z przepisami prawa, w tym również w zakresie przestrzegania zakazu reklamy w związku z nakazem najwyższej ochrony "szczególnych konsumentów", jakimi są pacjenci, a ustawowe obowiązki nałożone na farmaceutów powinny być przez nich wykonywane rzetelnie, pod rygorem odpowiedzialności zawodowej. Jednostka samorządu aptekarskiego może zatem skutecznie domagać się wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zbadania zgodności z prawem reklamy apteki jako organizacja społeczna, gdyż jest ona – jako podmiot reprezentujący i nadzorujący farmaceutów – zainteresowana wynikiem toczącego się postępowania. W sytuacji wszczęcia postępowania z jej wniosku lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony, samorząd zawodowy aptekarzy może w pełni reprezentować interes grupy zawodowej farmaceutów w postępowaniu, który polega na przestrzeganiu zakazu reklamy aptek, a tym samym może reagować odpowiednio szybko dzięki m.in. dostępowi do akt sprawy w razie nieprzestrzegania przez kierownika apteki zakazu reklamy, co leży także w interesie wszystkich członków samorządu zawodowego. W istniejącym stanie prawnym interesu społecznego w żądaniu wszczęcia postępowania w sprawie zbadania legalności reklamy apteki ogólnodostępnej należy więc upatrywać zarówno w celach statutowych skarżącej, publicznym charakterze samego zawodu farmaceuty, jak i w interesie wszystkich członków samorządu zawodowego.

Nie jest zatem trafne stanowisko organu, że w sprawie nie została wykazana przesłanka interesu społecznego. Oczywistym jest, że udział organizacji społecznej w postępowaniu na podstawie przepisu art. 31 § 1 k.p.a. nie może służyć jedynie partykularnym interesom samej organizacji społecznej lub jej członków, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracji. Organ niezasadnie i w oderwaniu od wyżej wskazanych unormowań rangi konstytucyjnej oraz ustawowej uznał, że po stronie skarżącej istnieje jedynie interes faktyczny w ustaleniu, czy dany przedsiębiorca aptekarski naruszył zakaz reklamy apteki. Nie jest to jednak stanowisko prawidłowe, bowiem skarżąca, realizując cele statutowe, jako organizacja społeczna ma interes w żądaniu wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zbadania legalności reklamy apteki ogólnodostępnej, który to interes winien być kwalifikowany w kategoriach interesu społecznego, w rozumieniu art. 31 § 1 k.p.a.

Jednocześnie należy stwierdzić, że słuszne – co do zasady – stanowisko GIF, że podmiotem powołanym do sprawowania nadzoru w zakresie przestrzegania przepisów o zakazie reklamy aptek jest wojewódzki inspektor farmaceutyczny, nie niweczy praw organizacji samorządu farmaceutycznego, o których mowa powyżej. Wskazać bowiem należy, że uznając – wynikającą z istnienia celów statutowych i interesu społecznego – legitymację czynną skarżącej do żądania wszczęcia postępowania w powyższym przedmiocie, organ może odmówić wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy uzna, że nie zachodzą merytoryczne podstawy do wszczęcia postępowania, czy też wszczęte postępowanie umorzyć, jeśli stanie się ono bezprzedmiotowe

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że dopuszczenie do postępowania administracyjnego organizacji społecznej, której statutowe cele są zbieżne z celami (przedmiotem) konkretnego postępowania administracyjnego, można postrzegać jako zwiększenie prawdopodobieństwa lepszego wyjaśnienia okoliczności faktycznych kluczowych dla sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 czerwca 2009 r. o sygn. akt II OSK 1038/08, akceptowany przez R. Suwaja Praktyczne aspekty udziału organizacji społecznych w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Sam. Teryt. 1-2/10/50). W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że udział organizacji społecznej może zmniejszyć ujemne konsekwencje inkwizycyjności postępowania administracyjnego przez wprowadzenie quasi-kontradyktoryjności między (odnosząc to do realiów niniejszej sprawy) uczestnikiem postępowania z jednej strony, a organizacją społeczną, będącą rzecznikiem interesu społecznego – z drugiej strony. Nie można interesu społecznego utożsamiać jedynie z interesem ogólnonarodowym, regionalnym czy interesem innych zbiorowości. Dokonując wykładni art. 31 § 1 in fine k.p.a. nie można nadawać interesowi partykularnemu generalnie pejoratywnego znaczenia. Wolność stowarzyszeń w demokratycznym państwie prawnym (art. 12 Konstytucji RP) wskazuje, że standardem jest wielość i zróżnicowanie interesów grupowych. Wykładnia art. 31 § 1 k.p.a. winna się odbywać w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a., bowiem to na organie administracji spoczywa cały ciężar zweryfikowania zasadności bądź niezasadności dopuszczenia organizacji społecznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że nawet jeśli we władzach organizacji społecznej zasiadają osoby prowadzące działalność konkurencyjną w stosunku do inwestora, który ubiega się o warunki zabudowy, to nie jest to jednoznaczne z brakiem interesu społecznego, uzasadniającego dopuszczenie stowarzyszenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 maja 2009 r. o sygn. akt II OSK 815/08, akceptowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z 24 czerwca 2009 r. o sygn. akt II OSK 1038/08 i R. Suwaja op. cit. s. 51).

Idąc tym tokiem rozumowania Sąd uznał, że skarżąca może skutecznie inicjować przed organami nadzoru farmaceutycznego postępowania administracyjne w przedmiocie zakazanej reklamy aptek. Skarżąca z mocy wyżej przywołanych przepisów uprawniona jest do zabierania głosu w formach do tego przewidzianych przepisami procedury administracyjnej, celem wypracowania cezury – linii granicznej, służącej prawidłowemu rozpoznaniu cech różniących reklamę, która w świetle obecnie obowiązującego prawa jest niedozwolona, od rzeczowej, dozwolonej prawem informacji, oraz wskazywania organowi zauważonych z racji pełnienia funkcji statutowych przypadków naruszenia prawa. Posiadanie zdolności do inicjowania postępowania administracyjnego jest przejawem realizacji przez skarżącą roli ustrojowej, jako organizacji samorządu aptekarskiego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 lutego 2014 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2818/13).

Skarżąca może zatem skutecznie domagać się wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zbadania legalności reklamy ww. apteki ogólnodostępnej. Odmawiając więc wszczęcia postępowania administracyjnego organy nadzoru farmaceutycznego nieprawidłowo potraktowały wniosek skarżącej, uchybiając zarówno przepisom prawa materialnego, jak i procesowego. Dlatego też, Sąd zdecydował o wyeliminowaniu z obrotu prawnego obu wydanych w sprawie postanowień, uchylając je. Przedstawiona wyżej argumentacja została podzielona przez Naczelny Sąd Administracyjny - vide wyroki sygn. akt; II GSK 328/14, II GSK 94/14, II GSK 1686/14, II GSK 1893/14.

Ustosunkowując się do wniosku skarżącej Izby o wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 145a p.p.s.a. należy wskazać, że Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania tego przepisu w rozpoznawanej sprawie.

Ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 2015, poz. 658) zmieniającą ustawę m.in. z dniem 15 sierpnia 2015 r. wprowadzono przepis art. 145a. W myśl art. 145a § p.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu.

Sąd zauważa, że w piśmie z [...] sierpnia 2015 r., stanowiącym uzupełnienie skargi strona nie wskazała jakie to konkretnie okoliczności sprawy powodują konieczność zobowiązania organu do wydania postanowienia - w tym wypadku wszczęcia postępowania w sprawie reklamy apteki i dopuszczenia skarżącej Izby do udziału w tym postępowaniu. Spełnienia tej ustawowej przesłanki Sąd nie dopatrzył się także z urzędu.

Z tych względów, uznając skargę za uzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.

Obowiązkiem organu ponownie rozpoznającego sprawę będzie zastosowanie się do stanowiska wyrażonego w niniejszym wyroku, co oznacza , że organ nie może odmówić wszczęcia postępowania w sprawie reklamy apteki ogólnodostępnej, położonej w T. przy ul. J. [...], prowadzonej przez A. Sp. j. z siedzibą w B. motywując to wyłącznie brakiem spełnienia przez skarżącą Izbę wymaganych przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a. czyli celów statutowych czy też interesu społecznego.

O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200, art. 205 § 1 i § 2 oraz art. 209 p.p.s.a.