Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 911/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 16, art. 145 § 2, art. 152 § 2, art. 156 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 1 lit. A pkt 11
journal: Dz.U. 1946 nr 3 poz 17
law: Ustawa z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: WSA Joanna Gierak-Podsiadły WSA Bożena Marciniak (spr.) Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2014 r. sprawy ze skargi "[...]" S.A. z siedzibą w G. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Gospodarki decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku "B. G." Spółki Akcyjnej z siedzibą w G. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r. [...] stwierdzającą nieważność decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] maja 1999 r., znak: [...], mocą której stwierdzono nieważność orzeczenia Nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] lipca 1948 r. (MP A - 68 z dnia 23 sierpnia 1948 r., poz. 528) o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstw, w części dotyczącej przedsiębiorstwa B. G., Spółka Akcyjna – [...], ul. [...].

Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia 12 października 1993 r. C. W., wskazujący się jako przewodniczący zarządu spółki "B. G." S.A. z siedzibą w G., wystąpił do Ministra Przemysłu i Handlu, poprzednika prawnego Ministra Gospodarki, o "wszczęcie postępowania reprywatyzacyjnego mienia upaństwowionego orzeczeniem nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] lipca 1948 r., /[...] /, poprzez stwierdzenie jego nieważności, w części dotyczącej przedsiębiorstwa: B. G., Spółka Akcyjna, [...]., przejętego na własność Państwa z rażącym naruszeniem prawa, również postanowień ustawy o nacjonalizacji przemysłu z dnia 6 marca 1946 r.".

Decyzją z dnia [...] maja 1999 r. [...] Minister Gospodarki stwierdził nieważność orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] lipca 1948 r. o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstw w części dotyczącej przedsiębiorstwa B. G., Spółka Akcyjna – [...]., ul. [...], uznając je za wydane z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu ww. decyzji organ wskazał na sprzeczność ww. orzeczenia nacjonalizacyjnego z art. 3 ust. 1 lit. A pkt 11 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz, U. Nr 3, poz. 17, z późn. zm.), zgodnie z którym za odszkodowaniem przejmuje Państwo na własność browary o zdolności produkcyjnej powyżej [...] hl rocznie.

W uzasadnieniu ww. decyzji wskazał, iż rażące naruszenie prawa polegało na przedstawieniu przez [...] Komisję do spraw [...] w P., że zdolność produkcyjna przedsiębiorstwa przewyższa [...] hl. Minister podniósł kwestię rzeczywistej produkcji piwa w 1945 r. ([...] hl) oraz w 1946 r. ([...] hl) oraz fakt, że w 1922 r. czynne były [...] browary, natomiast w 1939 r. czynny był tylko jeden, a pozostałe zostały przerobione na słodownie. Organ wskazał, iż powyższe zostało potwierdzone przez biegłych H. L. i E. S., którzy określili najwyższą możliwą produkcję ww. przedsiębiorstwa, tj. [...] hl, zaznaczając, że "wymieniona wielkość to tylko wartość teoretyczna, natomiast w praktyce browar produkuje znacznie mniej".

W związku ze stwierdzeniem nieważności orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] lipca 1948 r. w części dotyczącej spółki, "B. G." S.A. z siedzibą w G. wystąpiły do sądu w dniu [...] lipca 2000 r. z żądaniem przyznania odszkodowania. W postępowaniu sądowym dopuszczono dowody z opinii biegłych sądowych na okoliczność wyliczenia wysokości szkody powstałej na mieniu przedmiotowego przedsiębiorstwa w następstwie jego nacjonalizacji, m.in. opinię biegłego sądowego B. R. R. z lutego 2009 r. Opinia ta była operatem szacunkowym mienia ruchomego "B. G." S.A. według stanu na dzień sporządzenia protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia [...] maja 1949 r. a według wartości na dzień 28 lutego 2009 r. Zgodnie z ww. opinią wartość szacunkowa odtworzeniowa wyposażenia obiektów będących przedmiotem wyceny (zakładów produkcyjnych) liczona dla sytuacji kontynuacji działania według ich stanu na dzień 23 maja 1949 r. wynosi [...] zł na dzień wykonania wyceny.

Mając na względzie dane wskazane w ww. opinii oraz fakt podnoszenia przez wnioskodawcę w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] maja 1999 r., iż przedsiębiorstwo ww. spółki było małym browarem, a także wstępną analizę akt sprawy wskazującą na posiadanie większości akcji spółki przez podmioty niemieckie Minister Gospodarki uznał za konieczne wszczęcie z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 1999 r.

W ocenie Ministra Gospodarki, na etapie postępowania zakończonego kontrolowaną decyzją z dnia [...] maja 1999 r. popełnione zostały liczne błędy w zakresie oceny wartości dowodowej zgromadzonego materiału dowodowego, w tym dotyczące zdolności produkcyjnej browaru w dniu 5 lutego 1946 r. W decyzji z dnia [...] maja 1999 r. stwierdzono bowiem, opierając się w szczególności na wyjaśnieniach stron (głównie wnioskodawcy) oraz powołując się na archiwalne oszacowanie biegłych H. L. i E. S., iż najwyższa możliwa produkcja wynosi [...] hl z zaznaczeniem, że w praktyce produkcja browaru jest znacznie mniejsza. W ocenie Ministra zaś zdolność produkcyjna B. znacznie przekraczała [...] hl piwa rocznie i była zbliżona do stanu produkcji z lat 1919-1943, wahając się w przedziale: [...] hl – [...] hl piwa rocznie.

W ocenie organu, treść decyzji z [...] maja 1999 r. pozostaje w wyraźnej sprzeczności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Konfrontacja ustaleń dokonanych w toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] maja 1999 r. z twierdzeniami podnoszonymi przez stronę w toku postępowania odszkodowawczego przed sądem powszechnym oraz analiza opinii biegłego B. R. R., wskazująca, na fakt ciągłego wzrostu produkcji [...] po II Wojnie Światowej, który stanowił zorganizowane i działające przedsiębiorstwo o zdolnościach produkcyjnych [...] hl piwa rocznie, daje podstawę do twierdzenia, że decyzja z dnia [...] maja 1999 r. została oparta na niewłaściwej ocenie dowodów oraz wydana bez uwzględnienia rzeczywistej zdolności produkcyjnej tego przedsiębiorstwa.

Biorąc powyższe pod uwagę, Minister Gospodarki decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., znak: [...] stwierdził nieważność decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] maja 1999 r.

"B. G." Spółka Akcyjna wniosły o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją podnosząc rażące naruszenie art. 16 kpa oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W postępowaniu odwoławczym Minister Gospodarki przywołał treść art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wskazując, iż przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie są oparte na uznaniu, stąd ich ustalenie musi pociągać za sobą stwierdzenie nieważności, chyba że zachodzi sytuacja z art. 156 § 2 k.p.a. Co za tym idzie, organ nadzoru nie rozstrzyga sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] maja 1999 r., lecz ustala, czy stwierdzenie nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego w części dotyczącej przedmiotowego przedsiębiorstwa z uwagi na rażące naruszenie prawa, tj. art. 3 ust. 1 lit. A pkt 11 ustawy nacjonalizacyjnej, zostało dokonane z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w ww. sprawie.

W ocenie Ministra, decyzja z dnia [...] maja 1999 r. pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ Minister Gospodarki na podstawie ww. przepisu stwierdził nieważność orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] lipca 1948 r. - pomimo braku oczywistości odnośnie naruszenia prawa - tj. art. 3 ust. 1 lit, A pkt 11 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej. Zgodnie z ww. przepisem za odszkodowaniem przejmuje Państwo na własność browary o zdolności produkcyjnej powyżej [...] hl rocznie. Natomiast zgromadzony w ww. sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do jednoznacznego stwierdzenia, że Minister Przemysłu i Handlu wydając ww. orzeczenie przekroczył dyspozycję ww. normy prawnej.

W związku z powyższym, w ocenie organu nadzoru, w następstwie wydania decyzji z dnia [...] maja 1999 r. powstały skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Przywrócony został bowiem w części dotyczącej przedmiotowego przedsiębiorstwa stan prawny istniejący przed wydaniem ww. orzeczenia nacjonalizującego (ex tunc). Stworzyło to m.in. możliwość wystąpienia strony z roszczeniem odszkodowawczym wobec Skarbu Państwa, co - wobec ustalenia przez biegłego sądowego szacunkowej wartości odtworzeniowej wyposażenia browaru w wysokości [...] zł oraz uwzględnienia okoliczności wskazywanych w toku postępowania zakończonego ww. decyzją na temat stanu przedmiotowego przedsiębiorstwa (małe przedsiębiorstwo) – rodzi sytuację niemożliwą do zaakceptowania w praworządnym państwie.

Organ nadzoru podniósł, że w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] maja 1999 r. nie zebrano kompletnego materiału dowodowego i nie dokonano szczegółowej analizy zebranego materiału, co doprowadziło do naruszenia przepisu, na podstawie którego została wydana ww. decyzja. Organ wówczas orzekający oparł się na informacji pochodzącej z dokumentów archiwalnych, dotyczącej oszacowania zdolności produkcyjnej przedmiotowego browaru, dokonanego przez biegłych H. L. i E. S. (dowód: pismo adw. R. K. z dnia [...] sierpnia 1947 r.). Brak jednakże weryfikacji prawidłowości tego oszacowania, do czego organ obowiązany jest w ramach oceny wiarygodności dowodu.

Ponadto, Minister podkreślił, iż w decyzji z dnia [...] maja 1999 r. nie odniesiono się do innych dokumentów, które to wskazywały na wydanie ww. orzeczenia nacjonalizacyjnego zgodnie z art. 3 ustawy nacjonalizacyjnej, tj. do pisma spółki [...] " S.A. Skarbu Państwa w P., reprezentowanej przez adw. E. N. z dnia [...] października 1992 r. z załącznikami (m.in. wyciąg z analizy prawnej opracowanej na zlecenie Ministerstwa Przekształceń Własnościowych), pisma Urzędu Wojewódzkiego w P. z dnia [...] listopada 1992 r. nr [...], sprawozdania "L. K., kierownika technicznego i dyrektora [...] Browaru w L. z lustracji dokonanej w [...] Browarach [...]. w dniu 5 kwietnia 1948 r. z polecenia [...] Zarządu Państwowego Przemysłu [...] Oddział w B., celem ustalenia zdolności produkcyjnej" z dnia 6 kwietnia 1948 r. (produkcja piwa: [..] hl), dokument Izby Przemysłowo-Handlowej w P. nr [...], wskazujący ilość pracowników, których przedsiębiorstwo zdolne jest zatrudnić przy produkcji na jedną zmianę, tj. [...] pracowników produkujących [...] h "dziennie" (najprawdopodobniej: rocznie).

W ocenie organu, oznacza to, że decyzja z dnia [...] maja 1999 r. została oparta na rozbieżnym co do ostatecznych wniosków materiale dowodowym, przy czym uwzględniono w rozstrzygnięciu w szczególności wyjaśnienia wnioskodawcy wraz z ww. informacją dotyczącą oszacowania zdolności produkcyjnej poniżej [...] tys. hl, nie wskazując przyczyn, z powodu których odmówiono innym ww. dowodom wiarygodności i mocy dowodowej. Zatem, doszło do rażącego naruszenia zasad postępowania administracyjnego - art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., które skutkowało nieprawidłowym zastosowaniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Minister wyjaśnił ponadto, że opinia biegłego B. R. R. nie stanowiła nowego dowodu w sprawie, istniejącego w dniu wydania decyzji z dnia [...] maja 1999 r. a nieznanego organowi, a stanowiła jedynie źródło informacji, na podstawie którego organ uznał za uzasadnione wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 1999 r., w celu rozstrzygnięcia, na podstawie zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, czy ww. decyzja narusza prawo w sposób rażący.

Ponadto, organ wskazał, iż nawet gdyby w sprawie zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania, to mając podejrzenie wystąpienia podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, organ powinien wszcząć postępowanie o stwierdzenie nieważności. Organ podniósł przy tym, iż nie zgadza się z twierdzeniem skarżącego, że w aktach postępowania znajdują się liczne dokumenty potwierdzające fakt, iż w chwili nacjonalizacji browar miał zdolności produkcyjne poniżej [...] hl rocznie. W ocenie Ministra, materiał dowodowy wskazuje przede wszystkim rzeczywistą produkcję Browaru przed datą nacjonalizacji oraz po niej, która nie świadczy o pełnym wykorzystaniu istniejącego na dzień [...] lutego 1946 r. parku maszynowego, a bezpośrednie wskazanie na zdolność produkcyjną przedmiotowego przedsiębiorstwa na poziomie niższym niż [...] tys. hl znajduje się w nielicznych dokumentach archiwalnych (pismo adw. R. K. z dnia [...] sierpnia 1947 r. oraz pismo Izby Przemysłowo-Handlowej w P. z dnia [...] czerwca 1947 r. informujące, że "według informacji Urzędu Wojew., browar ma zdolność produkcyjną poniżej [...] hl").

W ocenie organu nadzoru, wprawdzie przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. odnoszą się do wadliwości samego aktu, a nie postępowania, w którym go podjęto, jednak orzecznictwo sądów administracyjnych potwierdza, że można wyprowadzić rażące naruszenie prawa z przepisu art. 7 k.p.a. wskutek ustalenia, że w sprawie zastosowano przepis prawa materialnego (w niniejszej sprawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mający charakter przepisu materialnego) do stanu faktycznego, który nie został ustalony, a więc co do którego nie można w niewątpliwy sposób przyjąć, że mieści się w hipotezie tej normy prawnej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Op 121/12).

Odnosząc się do zarzutu odjęcia stronie, na skutek wydania zaskarżonej decyzji, prawa własności majątku, który do niej powrócił w sposób nieodwracalny na gruncie k.p.a, organ odwoławczy podniósł, że wydając zaskarżoną decyzję zastosował tryb nadzwyczajny procedury administracyjnej, przewidziany w przepisach powszechnie obowiązujących. Podniósł ponadto, iż pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych, należy rozpatrywać wyłącznie w płaszczyźnie prawa obowiązującego, nie nawiązując do sfery faktów, a wydając decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r. organ miał umocowanie ustawowe i mógł skorzystać z drogi postępowania administracyjnego stosując art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Biorąc powyższe pod uwagę, decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], Minister Gospodarki utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r. [...], stwierdzającą nieważność decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] maja 1999 r.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosły Browary [...] Spółka Akcyjna wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z uwagi na ich wydanie z rażącym naruszeniem prawa, w tym przede wszystkim: art. 156 § 1 pkt 2) i 3) i § 2, art. 145 i 146 kpa. Zaskarżonym decyzjom zarzucono rażące naruszenie prawa obejmujące w szczególności:

- ich wydanie w postępowaniu wszczętym i prowadzonym z naruszeniem art. 145 k.p.a.;

- ich wydanie z naruszeniem terminów wynikających z art. 146 k.p.a.;

- naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną interpretację i zastosowanie,

- naruszenie art. 156 § 2 poprzez jego niezastosowanie;

- naruszenie praktycznie wszystkich zawartych w Rozdziale 2 k.p.a. ogólnych zasad postępowania administracyjnego, a przede wszystkim zaś naruszenie wyrażonej w art. 6 i 7 k.p.a. zasady praworządności, zawartej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa oraz wynikającej z art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych;

- naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na brak wskazania w zaskarżonych decyzjach podstawy prawnej (konkretnego przepisu ustawy z dnia 3 stycznia 1946 roku o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej), który uzasadniałby nacjonalizację od kryterium wartości przedsiębiorstwa podlegającego przejęciu na własność Państwa, przy jednoczesnym braku wskazania dowodów, które w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości wykazywałyby błędność ustalenia decyzji z dnia [...] maja 1999 roku, iż zdolności produkcyjne " [...]" S.A. były niższe od ustawowego progu [...] hektolitrów rocznie;

- szereg przepisów rangi Konstytucyjnej, w tym przede wszystkim:

a. dotyczących ochrony własności, albowiem obie zaskarżone skutkują odjęciem skarżącej spółce prawa własności majątku w postaci roszczenia o odszkodowanie, który, w sposób nieodwracalny na gruncie k.p.a. do niej powrócił,

b. dotyczących rozdziału władzy wykonawczej od sądowniczej, albowiem wydanie przez Ministra Gospodarki obu decyzji ma na celu wyłącznie uniemożliwienie sądowi powszechnemu określenie wysokości należnego od organu administracji odszkodowania.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca spółka rozwinęła powyższe zarzuty wskazując, iż kluczowe dla sprawy jest rozstrzygnięcie, czy na gruncie przepisów k.p.a. istnieje prawna możliwość wzruszenia, i to po upływie 10 lat, decyzji, która rodzi obowiązek naprawienia szkody, tylko z tej przyczyny, że inny, niezależny od organu administracji, organ państwa dokonuje ustaleń dotyczących wysokości odszkodowania niezgodnie z oczekiwaniami organu administracji.

Ponadto, z obu zaskarżonych decyzji wynika jednoznacznie, że w sensie formalnym jedyną podstawą ich wydania mogły być ewentualne nowe fakty i dowody, które pojawiły się po wydaniu decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] maja 1999r. znak, co doprowadziło organ do konieczności nowej oceny materiału dowodowego. Pojawienie się nowych faktów i dowodów jest jednak wyłącznie podstawą do wznowienia postępowania w trybie przepisu art. 145 § 1 pkt. 5 kpa, o ile nie nastąpił upływ terminów, o którym mowa w przepisie art. 146 kpa.

Skarżąca wskazała, iż organ ówcześnie prowadzący postępowanie prawidłowo rozstrzygnął na gruncie wtedy zebranego materiału dowodowego i istniejącego stanu prawnego. Zebrał dowody na temat rzeczywistej produkcji [...] w tym okresie, w tym przede wszystkim przeprowadził dowód z opinii biegłych H. L. i E. S., którzy określili najwyższe, możliwe zdolności produkcyjne skarżącej spółki na poziomie [...] hl rocznie z zastrzeżeniem, że wymieniona wielkość to tylko wartość teoretyczna, natomiast w praktyce browar produkował znacznie mniej. Słuszność takiej oceny materiału dowodowego potwierdza także kolejny bardzo istotny, bo wydany w dacie zbliżonej do nacjonalizacji, dowód w postaci znajdującego się w aktach postępowania (dołączony do pisma skarżącej spółki z dnia 09 października 2013 roku) pisma Izby Przemysłowo-Handlowej w P. z dnia 13 czerwca 1947, w którym stwierdziła ona, iż wg Urzędu Wojewódzkiego zdolności te były niższe niż [...] hl rocznie. Nie tylko zatem opinia biegłych H. L. i E. S. wskazywała, że zdolności produkcyjne nie kwalifikują " [...]" do nacjonalizacji.

Skarżąca wskazała również, iż zaskarżona decyzja nie wskazuje jaki konkretnie przepis ustawy nacjonalizacyjnej narusza decyzja z [...] maja 1999 roku, zaś art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. sam w sobie nie może być podstawą prawną stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenia prawa. Ponadto, twierdzenie Ministra Gospodarki, iż zdolności produkcyjne "Browarów [...]" przewyższały [...] hektolitrów piwa rocznie nie wynika z żadnego dowodu, ale z ponownej oceny już raz zweryfikowanych (w 1999 roku) dowodów przez pryzmat, nowej, a przy tym niedopuszczalnej, bo pozaustawowej przesłanki, czyli wartości znacjonalizowanego mienia skarżącej spółki.

Skarżąca podniosła również, iż skuteczne wniesienie, w oparciu o wcześniej obowiązujący art. 160 k.p.a. lub wprowadzony w jego miejsce art. 4171 kodeksu cywilnego, pozwów zmierzających wyłącznie do ustalenia wysokości odszkodowania, powoduje, iż decyzja stanowiąca podstawę odpowiedzialności Skarbu Państwa, a więc w niniejszej sprawie decyzja Ministra Gospodarki z dnia [...] maja 1999 roku, rodzi nieodwracalne skutki prawne, tzn. powstanie uznanego co do zasady przez organ administracji roszczenia cywilnoprawnego o nieokreślonej jeszcze wysokości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie szczegółowo odnosząc się do wszystkich zarzutów skargi i przywołując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "ppsa", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Gospodarki wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, nieważnościowym. Decyzją tą organ nadzoru stwierdził nieważnośćć decyzji tego samego organu z dnia [...] maja 1999 r. o stwierdzeniu nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego z dnia [...] lipca 1948 r.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 157 § 1 i 2 kpa.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki które wywołuje decyzja (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z 8 kwietnia 1994 r. III sygn. akt ARN 13/94, OSN 1994, z. 3, poz. 36, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 1994 r. (V SA 535/94), ONSA 1995, z. 2, poz. 91).

Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1134/04 publikowany zbiór Lex Nr 165717 ).

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, iż postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem w nowej sprawie, w której zadaniem organu nadzoru jest wyłącznie wyjaśnienie kwestii, czy w sprawie wystąpiły określone enumeratywnie w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. przesłanki nieważności. Nie jest on natomiast władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 1985 r. I SA 89/85, ONSA 1985, Nr 1, poz. 30 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2014 r., I OSK 2057/12).

Zauważyć ponadto trzeba, iż art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie ogranicza rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w tym przepisie, do norm materialnoprawnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż przesłanka zawarta w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. może dotyczyć zarówno przepisów materialnych, procesowych, jak i ustrojowych (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 1986 r., SA/Wr 370/86). Wobec powyższego, możliwe jest, w ocenie składu orzekającego, stwierdzenie nieważności decyzji także w przypadku potwierdzenia faktu rażącego naruszenia przepisów proceduralnych, jeśli to naruszenie pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Innymi słowy mówiąc, możliwe zatem jest w szczególnych przypadkach stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia przez organ przepisów o charakterze proceduralnym, w tym między innymi art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy przypomnieć trzeba, iż w niniejszej sprawie organ nadzoru orzekł, iż decyzja z [...] maja 1999 r. pozostaje w rażącej sprzeczności z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, gdyż na podstawie tego przepisu tego przepisu Minister Gospodarki ww. decyzją z 1999 r. stwierdził nieważność orzeczenia nacjonalizacyjnego pomimo braku oczywistości naruszenia prawa tj. art. 3 ust. 1 lit. A pkt 11 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz, U. Nr 3, poz. 17, z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem, za odszkodowaniem przejmuje Państwo na własność browary o zdolności produkcyjnej powyżej [...] hl rocznie.

Powyższe stanowisko organu nadzoru należy uznać za prawidłowe. Analiza treści decyzji z dnia [...] maja 1999 r. w zestawieniu z analizą archiwalnych dokumentów zebranych przez Ministra Gospodarki w postępowaniu zakończonym tą decyzją prowadzi do wniosku, iż konkluzja organu nadzoru o braku oczywistości naruszenia art. 3 ust. 1 lit. A pkt 11 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. jest uzasadniona.

Jak bowiem wynika z uzasadnienia decyzji z dnia [...] maja 1999 r. organ nadzoru pewność co do oczywistości naruszenia orzeczeniem nacjonalizacyjnym art. 3 ust. 1 lit. A pkt 11 ustawy nacjonalizacyjnej uzyskał na podstawie informacji dotyczącej oszacowania zdolności produkcyjnych [...] dokonanego przez biegłych H. L. i inż. E. S. zawartej w piśmie adwokata R. K. skierowanym do Wojewódzkiej Komisji ds. Upaństwowienia Przedsiębiorstw w dniu [...] sierpnia 1947 r.

Natomiast w aktach sprawy zakończonej wydaniem ww. decyzji znajdują się inne dokumenty archiwalne dotyczące zdolności produkcyjnej [...]. Do dokumentów tych organ w ogóle nie odniósł się w treści decyzji nadzorczej, choć ich treść wskazuje na spełnienie przesłanek z art. 3 ust. 1 lit. A pkt 11 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. W szczególności w ww. aktach sprawy znajduje się sprawozdanie L. K., kierownika technicznego i dyrektora Państwowego [...] w L., z lustracji dokonanej w Państwowych [...]. w dniu 5 kwietnia 1948 r. z polecenia [...] Zarządu Państwowego Przemysłu [...] Oddział w B. celem ustalenia zdolności produkcyjnej" z dnia [...] kwietnia 1948 r. (gdzie wskazano na produkcję piwa: [...] hl), dokument Izby Przemysłowo-Handlowej w P. nr [...], wskazujący ilość pracowników, których przedsiębiorstwo zdolne jest zatrudnić przy produkcji na jedną zmianę, tj. [...] pracowników produkujących [...] h "dziennie" (słusznie zauważył organ nadzoru, że prawdopodobnie chodziło tutaj o sfomułowanie: rocznie), pismo Urzędu Wojewódzkiego w P. z dnia [...] listopada 1992 r. nr [...] oraz pismo spółki [...]" S.A. Skarbu Państwa w P., reprezentowanej przez adw. E. N. z dnia [...] października 1992 r. wraz z załącznikami zawierającymi, między innymi, wyciąg z analizy prawnej opracowanej na zlecenie Ministerstwa Przekształceń Własnościowych.

Jak słusznie wskazał organ nadzoru, analiza powyższych dokumentów prowadzi do wniosku, iż Minister Gospodarki w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] maja 1999 r. dysponował materiałem dowodowym niejednoznacznym co do ostatecznych wniosków dotyczących zdolności produkcyjnej [...] w dacie postępowania zwykłego. Materiał ten zawierał bowiem sprzeczne ze sobą stwierdzenia dotyczące zdolności produkcyjnej tego przedsiębiorstwa. Zebrany przez Ministra Gospodarki materiał dowodowy nie dawał zatem temu organowi podstaw do wyraźnego i jednoznacznego stwierdzenia, iż treść orzeczenia nacjonalizacyjnego pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią art. 3 ust. 1 lit. A pkt 11 ustawy nacjonalizacyjnej.

W świetle powyższego, w ocenie Sądu, prawidłowo organ nadzoru uznał, iż decyzja Ministra Gospodarki została oparta na rozbieżnym co do ostatecznych wniosków materiale dowodowym, a w rozstrzygnięciu z dnia [...] maja 1999 r. zostały uwzględnione w głównej mierze wyjaśnienia wnioskodawcy wraz z informacją dotyczącą oszacowania zdolności produkcyjnej poniżej [...] hl, zaś nie wskazano przyczyn, z powodu których odmówiono innym zebranym w sprawie dowodom dotyczącym zdolności produkcyjnej [...] wiarygodności i mocy dowodowej.

Zauważyć trzeba, iż w dacie wydania decyzji z dnia [...] maja 1999 r. zasady procedury administracyjnej określała ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, a obowiązkiem organu administracji było przestrzeganie tych zasad.

Zgodnie z art. 7 kpa, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania ww. decyzji, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie do art. 77 § 1 kpa, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Art. 80 kpa stanowi zaś, iż organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, a z art. 107 § 3 kpa wynika, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę wskazane wyżej okoliczności faktyczne sprawy, prawidłowo ustalił organ nadzoru, iż powołane wyżej zasady procedury administracyjnej zostały w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] maja 1999 r. przez Ministra Gospodarki rażąco naruszone w stopniu mającym istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia tj. w stopniu mającym wpływ na nieprawidłowe zastosowanie prawa materialnego (w tym przypadku art. 156 § 1 pkt 2 kpa).

Przy tym, oceniając spełnienie przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji nie można zapomnieć o konieczności oceny, czy w następstwie wydania decyzji z dnia [...] maja 1999 r., naruszającej art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., powstały skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W ocenie Sądu, prawidłowo uznał organ nadzoru, iż takie skutki powstały w następstwie wydania ostatecznej decyzji z dnia [...] maja 1999 r. Wydanie tej decyzji przywróciło bowiem w części dotyczącej przedmiotowego przedsiębiorstwa stan prawny istniejący przed wydaniem ww. orzeczenia nacjonalizacyjnego (ex tunc), co stworzyło m.in. możliwość wystąpienia strony z roszczeniem odszkodowawczym wobec Skarbu Państwa. To z kolei - wobec ustalenia przez biegłego sądowego szacunkowej wartości odtworzeniowej wyposażenia browaru w wysokości [...] zł oraz uwzględnienia okoliczności wskazywanych w toku postępowania zakończonego ww. decyzją na temat stanu przedmiotowego przedsiębiorstwa (małe przedsiębiorstwo) – spowodowało sytuację niemożliwą do zaakceptowania w praworządnym państwie.

Podsumowując, prawidłowo uznał organ nadzoru w zaskarżonej decyzji, iż stwierdzenie nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego z dnia [...] lipca 1948 r. w części dotyczącej [...] S.A. z uwagi na rażące naruszenie prawa – w tym przypadku art. 3 ust. 1 lit. A pkt 11 ustawy nacjonalizacyjnej – zostało dokonane z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Sąd nie podzielił przy tym zarzutu skarżącej Spółki dotyczącego naruszenia w niniejszym postępowaniu art. 145 kpa. W ocenie Sądu, z treści decyzji organów obu instancji jak i z akt sprawy wynika, iż operat szacunkowy inż. B. R. R. z lutego 2009 roku nie był nową okolicznością lub dowodem istniejącym w dacie wydania decyzji z [...] maja 1999 r., lecz stanowił dla organu nadzoru jedynie materiał informacyjny, na podstawie którego organ ten uznał za uzasadnione wszczęcie z urzędu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 1999 r. Zgodzić się bowiem trzeba ze stanowiskiem organem nadzoru, iż z uwagi na zawarte w ww. opinii informacje, jego obowiązkiem było zbadanie przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w trybie zwykłym z urzędu. Zatem, w sprawie nie zaistniały przesłanki do wznowienia postępowania.

Zauważyć przy tym trzeba, iż jak wynika z ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych, nawet gdyby podstawy do wznowienia postępowania w sprawie zaistniały, to organ mając podejrzenie istnieniaa podstawy do stwierdzenia nieważności, powinien wszcząć postępowanie nieważnościowe. Zastosowanie trybu stwierdzenia nieważności decyzji powoduje bowiem następstwa prawne dalej idące niż zastosowanie trybu wznowienia postępowania i należy dać priorytet pierwszemu z nich. Zaś następstwem prawnym stwierdzenia nieważności decyzji jest bezprzedmiotowość postępowania w sprawie wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z 23 października 2013 r., I OSK 2388/12, dostępny w bazie: www.nsa.orzeczenia.gov.pl).

Nie jest również zasadny podnoszony w skardze zarzut naruszenia art. 146 kpa, gdyż wydając zaskarżoną decyzję o stwierdzeniu nieważności organ nie mógł naruszyć terminów wynikających z powołanego przepisu. Naruszenie tych terminów byłoby bowiem możliwe tylko w przypadku gdyby zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o art. 151 § 1 w związku z art. 145 § 1 kpa.

Nie można również podzielić podnoszonych w skardze zarzutów naruszenia zasad postępowania administracyjnego zawartych w Rozdziale 2 kpa. W ocenie Sądu, z akt administracyjnych wynika, iż organ nadzoru podjął w postępowaniu nadzorczym wszelkie czynności mające na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego wypełniając tym samym obowiązki nałożone powołanymi przepisami kpa. Zgodzić się przy tym trzeba z organem, iż odmienna niż skarżącej Spółki ocena organu nadzoru co do rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji z dnia [...] maja 19099 r. nie narusza zasady praworządności oraz zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa.

Sąd nie podzielił również podniesionego w skardze zarzutu odjęcia stronie prawa własności majątku, który do niej powrócił w sposób nieodwracalny na gruncie kpa. Ponownie zaakceptować trzeba stanowisko organu nadzoru, że pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych występujące w art. 156 § 2 kpa należy rozpatrywać wyłącznie w płaszczyźnie prawa obowiązującego nie nawiązując do sfery faktów. W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, iż wydając zaskarżoną decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] maja 1999 r. organ nadzoru posiadał umocowanie ustawowe do takiego działania. Umocowanie to wynikało wprost z art. 156 – 159 kpa, gdzie przewidziano nadzwyczajny tryb postępowania administracyjnego obejmujący weryfikację decyzji dotkniętych wadliwościami kwalifikowanymi. Niezasadne jest zatem twierdzenie skarżącego, że decyzja Ministra Gospodarki z dnia [...] maja 1999 r. przywracająca stan prawny sprzed nacjonalizacji wywołała nieodwracalne skutki prawne.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.