Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3290/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: § 67 pkt 5
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
article: art. 53 ust. 5 c
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 185 § 1, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Windak Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska – Karwecka po rozpoznaniu w dniu 6 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1200/14 w sprawie ze skargi W. O. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) zasądza od W. O. na rzecz Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska kwotę 350 (trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 września 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1200/14, po rozpoznaniu skargi W. O. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], którym odmówiono uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...], obręb Ł., gmina D.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wójt Gminy Dywity w piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie w oparciu o zgromadzone w toku postępowania dowody, wydał postanowienie z dnia [...] grudnia 2013 r., w którym odmówił uzgodnienia realizacji przedmiotowej inwestycji. Uzasadniając swoje stanowisko organ I instancji stwierdził, że działka na której planowana jest inwestycja, położona jest w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Środkowej Łyny, a przedłożony projekt decyzji o warunkach zabudowy pozostaje w sprzeczności z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr 160 Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008 roku w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Środkowej Łyny (Dz. Urz. Woj. Warmi. Nr 201, poz. 3152) tj. narusza zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.

W zażaleniu na powyższe postanowienie W. O. stwierdził, że obszar uznany przez RDOŚ w Olsztynie za zbiornik wodny faktycznie takim nie jest. Brak także określonej linii brzegowej co uniemożliwia wyznaczenie pasa 100 m. Nie zgodził się z wykładnią wyjątków od zakazu zastosowaną przez organ.

W postanowieniu z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, że ze względu na lokalizację planowanej inwestycji na Obszarze Chronionego Krajobrazu Doliny Środkowej Łyny konieczne było uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska (art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) w zakresie obowiązujących na tym obszarze zakazów i wymagań związanych z ochroną przyrody, które ujęte zostały w rozporządzeniu Nr 160 Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Środkowej Łyny. Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Organ odwoławczy po analizie akt sprawy stwierdził, iż rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe, a zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Organ uznał, że wskazany zakaz ma zastosowanie w niniejszej sprawie bowiem zarówno z załącznika graficznego stanowiącego integralną część projektu decyzji o warunkach zabudowy jaki i z map Geoportalu wynika, że działka pod planowaną inwestycję znajduje się w pasie szerokości 100 m od leśnego zbiornika wodnego oznaczonego symbolem "W". Odnosząc się do zarzutu podniesionego w zażaleniu dotyczącego charakteru zbiornika wodnego Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, że pojęcie "inny zbiornik wodny" dotyczy zbiorników wodnych naturalnych i sztucznych mających linię brzegu, które mogą być oznaczone w ewidencji gruntów jako woda (W), nieużytek (N) i użytek ekologiczny (E). Organ przeprowadził analizę prawidłowości wykładni pojęcia "inne zbiorniki wodne" i uznał, że należy przez to rozumieć inne niż jeziora zbiorniki wodne, zarówno naturalne jak i sztuczne, powstałe zarówno na wodach płynących, jak również istniejące w zagłębieniach terenu, czyli wszystkie mające linię brzegu - bez względu na ich funkcję, pochodzenie, wielkość i kwalifikację prawną. Do innych zbiorników wodnych należy zaliczyć również zbiorniki o charakterze okresowym (wysychającym), jak również obiekty, które w ewidencji gruntów mogą być oznaczone jako np. nieużytki (N) czy użytki ekologiczne (E), a które de facto w terenie stanowią małe obiekty hydrograficzne z ukształtowaną linią brzegową. Organ zauważył, że wbrew twierdzeniom autora zażalenia brak występowania szuwaru nie przesądza o braku linii brzegowej, zwłaszcza w przypadku zbiorników okresowych.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał także, iż ustalenia poczynione na podstawie Geoportalu zostały definitywnie potwierdzone w czasie wizji lokalnej. Organ odwoławczy zauważył ponadto, że projektowane przedsięwzięcie budowlane polegać będzie na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych zatem nie klasyfikuje się jednocześnie jako obiekt służący prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.

Organ stwierdził, że w przedmiotowym stanie faktycznym nie ma zastosowania przepis § 4 ust. 5 pkt 1 ww. rozporządzenia. Przesłanki wskazane w tym przepisie w okolicznościach sprawy nie będą miały zastosowania, w szczególności brak spełnienia warunku zabudowy działek przyległych do działki przeznaczonej pod zainwestowanie. Organ podkreślił, że określenie "działki przyległe" jest znaczeniowo węższe od określenia "działki sąsiednie". Ponadto wskazał, że działka przyległa musi graniczyć bezpośrednio z terenem inwestycyjnym. Ponadto przynajmniej dwie przyległe działki muszą być zabudowane, aby istniała możliwość uzupełnienia zabudowy. Otóż przepis posługuje się stwierdzeniem "na działkach przyległych", co oznacza, że nie jest wystarczające, aby była zabudowana jedynie jedna przyległa działka. Przynajmniej dwie z nich muszą być zainwestowane poprzez zabudowę, aby istniała możliwość uzupełnienia. W innym wypadku miałaby miejsce kontynuacja zabudowy, co pozostawałoby w sprzeczności z przywołaną normą. Z analizy załączonej do projektu decyzji mapy wynikało, że działki przyległe o nr [...] i [...] są niezabudowane, przy czym na działce [...] oznaczonej jako nieużytek "N" również znajduje się zbiornik wodny. Nie został on uwidoczniony na mapach, natomiast ustalenia organu I instancji dokonane w terenie potwierdzają jego istnienie.

Odnosząc się do kwestii pomiaru 100 m od brzegu zbiornika organ zauważył, że w przypadku zbiorników okresowych linia brzegowa może ulegać zmianom, jednak jak słusznie zauważył Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie na podstawie map możliwe jest ustalenie, że znaczna część działki pod planowaną inwestycję znajduje się w pasie 100 m od omawianego zbiornika. Należy również mieć na uwadze występowanie zbiornika wodnego na nieużytku o nr [...]. Ponadto do zaistnienia omawianego wyjątku od zakazu zabudowy w pasie 100 m od zbiornika wodnego konieczne jest również określenie w studium obszarów zwartej zabudowy i miast i wsi, a takiego wskazania brak jest w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Dywity. Zatem wyjątek zawarty w § 4 ust. 5 pkt 1 od zakazu o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia nie miał zastosowania w tym przypadku.

Dalej organ stwierdził, że wyjątki od zakazu z § 4 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia określone w § 4 ust. 5 pkt 2 i 3 oraz § 4 ust. 6 tego rozporządzenia także nie mają zastosowania w sprawie.

Skargę na powyższe postanowienie wniósł W. O., domagając się uchylenia postanowień organów obu instancji. Wskazując art. 7 w zw. art. 77, art. 8, art. 11, art. 75 i art. 80 K.p.a. zarzucił nie przeprowadzenie wszystkich niezbędnych czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nie uwzględnienie przy załatwieniu sprawy słusznego interesu obywateli; brak wzięcia pod uwagę stanowiska strony przy rozstrzyganiu sprawy i ocenienie innych, tożsamych spraw w sposób odmienny niż sprawa będąca przedmiotem zaskarżenia; niedostateczne wyjaśnienie przesłanek "którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy, pominięcie milczeniem niektórych dowodów zgromadzonych w sprawie oraz nie odniesienie się do wszystkich istotnych faktów dla sprawy; nie przeprowadzenie istotnych dla wyjaśnienia sprawy dowodów; naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, niewyczerpujące rozpatrzenie wszystkich zebranych w sprawie dowodów oraz pominięcie kluczowych dla załatwienia sprawy okoliczności.

W zakresie naruszeń prawa materialnego wskazano na naruszenie:

1. art. 9 ust. 1 pkt 19 ustawy prawo wodne poprzez nie uwzględnienie, "iż powstałe w wyniku zatamowania rowu melioracyjnego zalanie jest urządzeniem wodnym;

2. art. 15 ustawy prawo wodne poprzez błędne przyjęcie", iż Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska ma prawo ustalenia linii brzegowej oraz naruszenie właściwości starostwa powiatowego w zakresie prawa wodnego;

3. § 4 ust.1 pkt 8 rozporządzenia nr 160 Wojewody Warmińsko- Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Środkowej Łyny oraz art. 24 ust.1 pkt.8 ustawy o ochronie przyrody poprzez błędne przyjęcie "iż dane zalanie" jest zbiornikiem wodnym o charakterze naturalnym oraz iż występuje zakaz budowania w pasie 100 metrów od tegoż zalania;

4. art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody poprzez niewłaściwą wykładnię przepisu uznając przedmiotowy zbiornik jako inny zbiornik wodny mimo braku linii brzegowej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie zaskarżonego postanowienia, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Pismem procesowym z dnia [...] września 2014r. Skarżący wskazał, iż dla działki objętej planowaną inwestycją wystąpił dodatkowo z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla innej inwestycji. Postępowanie to toczyło się równolegle i w tym postępowaniu organ odwoławczy w dniu [...] czerwca 2014r. wydał postanowienie Nr [...], na mocy którego uchylił postanowienie organu I instancji i nakazał mu dokonać ponownych ustaleń w zakresie istnienia spornych zbiorników wodnych. Odpis powyższego postanowienia skarżący załączył do akt sądowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 września 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1200/14, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i a w zw. z art. 135 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako P.p.s.a.) uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie RDOŚ w Olsztynie z dnia [...] grudnia 2013 r.

Sąd wskazał, że w sprawie nie jest kwestionowana okoliczność położenia działki nr [...], w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Środkowej Łyny, dla którego obowiązuje rozporządzenie Nr 160 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Środkowej Łyny (Dz. Urz. Woj. Warm. — Maz. Nr 201, poz. 3152). Stosownie do art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220, ze zm.) na obszarze chronionego krajobrazu mogą być wprowadzone zakazy enumeratywnie wymienione w tym przepisie.

Zgodnie z §4 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.

Sąd przywołał argumentację organów, która stała się podstawą do uznania, że lokalizacja planowanej inwestycji stoi w sprzeczności z przywołanym wyżej zakazem i stwierdził, że z mapy ewidencyjnej, stanowiącej załącznik graficzny do przedłożonego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, wynika, że na sąsiedniej działce nr [...] oraz na północnym skraju działek nr [...] oraz nr [...] znajduje się nieużytek, oznaczony symbolem "N". Zgodnie z § 67 pkt 5 oraz załącznika nr 5 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454, ze zm.) części nieużytków, bądź całe tego typu obiekty, niejednokrotnie stanowić mogą zbiorniki wodne - np. wymienione w rozporządzeniu bagna, topieliska, trzęsawiska, moczary, sadzawki, rojsty, a także grunty pokryte wodami, które nie nadają się do produkcji rybnej (sadzawki, wodopoje, doły potorfowe).

Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uznał, że zadaniem organów orzekających w niniejszej sprawie było ustalenie czy ww. nieużytek przebiegający przez działkę [...] oraz działki sąsiednie stanowi zbiornik wodny, do którego ma zastosowanie zakaz wymieniony w § 4 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia Nr 160 Wojewody Warmińsko- Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Środkowej Łyny, zgodnie z którym zabrania się "lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej", oraz czy na ww. terenach podmokłych znajdują się "inne zbiorniki wodne" pełniące ważne funkcje na terenie obszaru chronionego krajobrazu.

Sąd zaznaczył, iż zawarte w art. 24 ust 1 ustawy o ochronie przyrody pojęcie "inne zbiorniki wodne" nie jest warunkowane: pochodzeniem, typem, wielkością danego zbiornika wodnego. Pod pojęciem "inne zbiorniki wodne" należy rozumieć inne niż jeziora zbiorniki wodne, zarówno naturalne, jak i sztuczne powstałe zarówno na wodach płynących, jak również istniejące w zagłębieniach terenu, wszystkie mające linię brzegu - bez względu na ich funkcję, pochodzenie, wielkość i kwalifikację prawną. Zbiorniki o pochodzeniu antropogenicznym, niejednokrotnie stanowią cenne elementy krajobrazotwórcze i biocenotyczne, które mogą wymagać zastosowania odpowiedniej ochrony w postaci wprowadzenia strefy wolnej od zabudowy w promieniu do 100 metrów od ich brzegów.

Podkreślił, że samo rozporządzenie Nr 160 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Środkowej Łyny, także nie różnicuje zbiorników ze względu na wielkość lub genezę.

Zdaniem Sądu, wyjaśnienia wymagała zatem kwestia, czy wymienione w ww. rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa obiekty, mogą także w części lub w całości stanowić zbiorniki wodne. Użyte bowiem na mapie ewidencyjnej oznaczenia nie precyzują dokładnie, co znajduje się na gruncie, wskazują jedynie, że pewien fragment powierzchni nie jest wykorzystywany np. rolniczo.

Sąd zwrócił uwagę, że w celu ustalenia charakteru nieużytku występującego na działce [...] i działkach sąsiednich oraz obecności innych zbiorników wodnych na terenach podmokłych znajdujących się w ich granicach, organy posłużyły się ogólnodostępnymi mapami katastralnymi i topograficznymi analizowanego terenu (www.maps.qeoportal.qov.pl), analizą oznaczeń zawartych na przedłożonej wraz z wnioskiem o uzgodnienie mapie sytuacyjno - wysokościowej oraz dokumentacji fotograficznej i protokołu z oględzin analizowanego terenu z dnia [...] grudnia 2013 r. W wyniku przeprowadzonych w toku wymienionego postępowania oględzin terenu stwierdzono, że na działce nr [...] oraz na północ od działek nr [...] i nr [...], w miejscach zaznaczonych na Geoportalu kolorem niebieskim i symbolem "w" występują "płytkie obniżenia terenowe usytuowane na trasie rowu melioracyjnego przebiegającego w kierunku zachód - wschód, w których przynajmniej okresowo występuje woda". Jak wynika z protokołu oględzin, w dniu ich przeprowadzenia w obu ww. zagłębieniach występowała woda, a na ich obrzeżach brak było roślinności charakterystycznej dla stref brzegowych. Wobec powyższego Organ I instancji uznał za słuszne dać wiarę mapom dostępnym na Geoportalu i na podstawie porównania ich ze stanem faktycznym stwierdzonym w dniu oględzin, stwierdził, że działka [...] znajduje się w całości w pasie szerokości 100 m od linii brzegów dwóch zbiorników wodnych.

Sąd podniósł, iż z uwagi na przeprowadzenie wizji w sezonie jesienno - zimowym w aktach sprawy nie ma informacji na temat np. roślinności występującej w badanych obiektach, która wskazywałaby, że są to zbiorniki wodne a nie np. tylko i wyłącznie zabagnienia czy obniżenia terenu, w których woda zbiera się na krótki okres czasu i wyłącznie podczas roztopów. Z protokołu oględzin wynika jedynie, iż jeden z zaobserwowanych "zbiorników" stanowi "rozlewisko wody usytuowane między drzewami i krzewami, wewnątrz którego również znajdują się drzewa bądź krzewy". Drugi "zbiornik" to natomiast "kolejne rozlewisko, usytuowane wewnątrz kompleksu leśnego, z wyraźnym lustrem wody. Brak na obrzeżach roślinności charakterystycznej dla stref brzegowych.

Zdaniem Sądu przeprowadzenie wizji w terenie w sezonie jesienno - zimowym, powoduje, że na tej podstawie organy nie mogły jednoznacznie stwierdzić, że są to zbiorniki wodne, w stosunku do których zastosowanie ma zakaz "lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych", a nie wyłącznie woda wypełniająca zagłębienie terenu w wyniku opadów atmosferycznych czy roztopów. Powyższe stwierdzenie jest tym bardziej nieuprawnione bez dokonania oględzin terenu poza sezonem jesienno - zimowym, gdyż mapy topograficzne znajdujące się na portalu internetowym www.geoportal.goy.pl, mają charakter wyłącznie poglądowy a załącznik graficzny do projektu decyzji o warunkach zabudowy (mapa sytuacyjno - wysokościowa) nie zawiera zaznaczonych ww. zbiorników ani nie przedstawia stanu zagospodarowania terenu usytuowanego na północ od działek nr [...] i [...], które w świetle oświadczenia skarżącego są działkami zabudowanymi.

Sąd stwierdził, że wbrew ustaleniom poczynionym przez organ, ma rację skarżący wskazując, iż warunkiem rzetelnego rozpoznania przedmiotowej sprawy jest ustalenie w sposób nie budzący wątpliwości, czy w ogóle w pasie 100 m od planowanej inwestycji znajdują się zbiorniki wodne, a jeżeli tak to zgodnie z brzmieniem § 4 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia Nr 160 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Środkowej Łyny, zakaz "lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej", może być zastosowany jedynie wówczas gdy ustalona zostanie ich linia brzegowa.

Sąd podzielił stanowisko organów w zakresie dokonanej przez nie wykładni § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Nr 160 Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008 r. tj. znaczenia słów "działki przyległe". Zdaniem Sądu pojęcie to oznacza ściśle leżące przy sobie czy stykające się ściśle (jednakże nie punktowo), ale pewną częścią płaszczyzny. Pojęcie działek przyległych do działki, której dotyczy uzgodnienie jest niewątpliwie pojęciem węższym od pojęcia działki sąsiedniej, które wynika z treści art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Określenie "Działki przyległe" oznacza działki sąsiadujące bezpośrednio. Sąd uznał, że działkami przylegającymi do działki nr [...] pod planowaną inwestycję są niezabudowane działki (nr [...], nr [...]).

Sąd uznał że wobec niewyjaśnienia w sposób wyczerpujący istotnych dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy okoliczności w sprawie doszło do naruszenia art. 6, 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a oraz § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr 160 Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008 roku w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Środkowej Łyny (Dz. Urz. Woj. Warmi. Nr 201, poz. 3152) w stopniu uzasadniającym konieczność uchylenia zaskarżonych postanowień. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny zatem wyjaśnić, czy na analizowanym terenie występują zbiorniki wodne, do których ma zastosowanie zakaz wymieniony w 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr 160 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Środkowej Łyny. W tym celu Organ I instancji powinien dokonać oględzin terenu bezpośrednio w sprawie w sezonie wegetacyjnym, w sytuacji występowania zbiornika wodnego ustalić jego linię brzegową, a w sytuacji zaś jakichkolwiek wątpliwości rozważyć przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. wyrokowi temu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez:

a) dokonanie błędnej wykładni art. 53 ust. 4 pkt 8 w związku z art. 60 ust. 1, art. 53 ust. 5c oraz z art. 60 ust 1a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm., dalej: u.p.z.p.), poprzez przyjęcie, że organ jedynie uzgadniający projekt decyzji o warunkach zabudowy w takim kształcie w jakim organ główny zamierza wprowadzić go do obrotu prawnego, zobowiązany jest do przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego stosownie do art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. podczas gdy nie jest to możliwe w terminie 21 dni, który to stanowi termin zawity, a organ uzgadniający po jego upływie traci kompetencje w sprawie uzgodnieniowej, tym samym uzasadnienie tego organu spełniało wymagania określone w art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie, w jakim było przeprowadzone postępowanie dowodowe, a rozstrzygnięcie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie oraz Organu odwoławczego odpowiadały prawu, stosownie do art. 6 k.p.a., gdyż wykazano w nich, że nie określenie linii brzegowej w projekcie decyzji oraz brak wyjaśnienia kwestii zbiornika wodnego przez organ główny powoduje, że organy ochrony przyrody nie mogły zweryfikować ustaleń tego projektu z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr 160 Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008 roku w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Środkowej Łyny (Dz. Urz. Woj. Warmi. Nr 201, poz. 3152, dalej: "rozporządzenia"), tym samym, Sąd I instancji winien był skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.,

b) niezastosowanie art. 53 ust. 5c w związku z art. 60 ust 1a u.p.z.p. w związku z art. 10 § 2 i 81 k.p.a. jako wzorców kontroli, z których wynika, że regionalny dyrektor ochrony środowiska uzgadniający projekt decyzji o warunkach zabudowy ma kompetencję do orzekania w sprawie zgodności projektu z przepisami o ochronie przyrody tylko przez 21 dni od otrzymania projektu i tym samym w przypadku dostrzeżenia potencjalnej niezgodności z prawem tego projektu, a nie mając czasu na zastosowanie art. 10 § 1 K.p.a. oraz wszechstronne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy uzgodnieniowej, stosownie do art. 7 w związku z art. 77 k.p.a. nie może uzgodnić go pozytywnie, gdyż mogłoby dojść do wydania niezgodnej z prawem decyzji o warunkach zabudowy przez organ główny, co groziłoby niepowetowaną szkodą materialną, tym bardziej w sytuacji, gdy to nieprawidłowe czynności organu głównego (nie wyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych oraz nie uwzględnienie ich w treści projektowanej decyzji) prowadziły do sytuacji, w której organy uzgadniające nie mogły dokonać pozytywnej oceny projektu decyzji w zakresie jego zgodności z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, tym samym, Sąd I instancji winien był skargę oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) wskazano na naruszenie:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy uzgodnieniowej był jasny stosownie do art. 7 i 77 k.p.a. - projekt decyzji organu głównego w swej treści pomijał istotne okoliczności faktyczne, gdyż nie wyjaśniono w nim kwestii obecności zbiorników wodnych (oraz ewentualnie ich linii brzegowych) na działce ew. nr [...] oraz na północ od działek nr [...] i [...], a organy I i II instancji stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. wyjaśniły podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz dlaczego miała ona zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego sprawy uzgodnieniowej, bez możliwości przeprowadzenia oględzin terenu zgodnie z art. 79 § 1 k.p.a. w okresie wegetacyjnym, kiedy to dopiero możliwe byłoby ustalenie występowania roślinności charakterystycznej dla stref brzegowych, tym samym Sąd I instancji powinien był skargę oddalić stosownie do art. 151 P.p.s.a.,

b) art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. poprzez nie wskazanie w ocenie prawnej na art. 53 ust. 5c w związku z art. 60 ust 1a u.p.z.p. oraz w związku z art. 10 § 2 i 81 k.p.a., z których wynika, że regionalny dyrektor ochrony środowiska uzgadniający projekt decyzji o warunkach zabudowy ma kompetencję do orzekania w sprawie zgodności projektu z przepisami o ochronie przyrody tylko przez 21 dni od otrzymania projektu i tym samym w przypadku dostrzeżenia potencjalnej niezgodności z prawem tego projektu, a nie mając czasu na zastosowanie art. 10 § 1 k.p.a. oraz wszechstronne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy uzgodnieniowej, stosownie do art. 7 w związku z art. 77 k.p.a. nie może uzgodnić go pozytywnie, gdyż mogłoby dojść do wydania niezgodnej z prawem decyzji o warunkach zabudowy przez organ główny, co groziłoby niepowetowaną szkodą materialną, tym bardziej w sytuacji, gdy to nieprawidłowe czynności organu głównego (nie wyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych oraz nie uwzględnienie ich w treści projektowanej decyzji) prowadziły do sytuacji, w której organy uzgadniające nie mogły dokonać pozytywnej oceny projektu decyzji w zakresie jego zgodności z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, to Sąd I instancji winien był skargę oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o rozpoznanie skargi, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi. Ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Organ wystąpił także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że zgodnie z art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest projekt decyzji o warunkach zabudowy w takim kształcie w jakim organ główny zamierza wprowadzić go do obrotu prawnego. Na potwierdzenie tego przytoczono wyroki NSA z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt II OSK 878/11 i sygn. akt II OSK 877/11, gdzie stwierdzono, że " dla wyniku rozstrzygnięcia jakie może zapaść w postępowaniu uzgodnieniowym dotyczącym decyzji o warunkach zabudowy istotne znaczenie ma poprawność sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Możliwa jest bowiem sytuacja, że brak uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy jest wynikiem braków, czy nieprawidłowości tkwiących w samym projekcie decyzji o warunkach zabudowy, a nie wynika z rodzaju i charakteru planowanej inwestycji. Nadto uzgadnianie projektu decyzji o warunkach zabudowy jest jedynym etapem, w którym uczestniczy organ ochrony przyrody, mając możliwość weryfikacji zgodności tego projektu z przepisami z zakresu ochrony przyrody. To na tym etapie i na tym organie spoczywa ustawowy obowiązek zapewnienia, że planowana inwestycja nie naruszy tych przepisów. Jednak Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, jako organ uzgadniający projekt decyzji nie jest władny bezpośrednio ingerować w treść uzgadnianej decyzji, natomiast może potwierdzić jej zgodność z przepisami z zakresu ochrony środowiska lub odmówić takiego potwierdzenia. Aby organ ochrony środowiska mógł podjąć pozytywne rozstrzygnięcie, czyli uzgodnić przedstawiony projekt decyzji o warunkach zabudowy, decyzja ta musi zawierać konkretne rozwiązania zgodne z stosownymi przepisami o ochronie przyrody".

W oparciu o powyższe organ dowodzi, że projekt przyszłej decyzji administracyjnej powinien zawierać i uwzględniać stan faktyczny także w zakresie zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi, a organ główny na te okoliczności powinien dysponować stosownym materiałem dowodowym. Zgodnie bowiem z art. 53 ust. 5c w związku z art. 60 ust. 1a u.p.z.p. kompetencja organu uzgadniającego, jaki stanowi Regionalny Dyrektor, do orzekania w sprawie uzgodnienia warunków zabudowy, została ograniczona poprzez wprowadzenie zawitego terminu 21 dni od otrzymania projektu decyzji.

Powołując się na orzecznictwo stwierdzono, że nawet czynności niezbędne do ustalenia stanu faktycznego nie powodują przerwania biegu tego terminu. Tym samym należy dojść do wniosku, że to na organie głównym przede wszystkim spoczywa obowiązek przesłania kompletnego oraz niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych projektu decyzji oraz materiału dowodowego potwierdzającego prawidłowość rozstrzygnięcia.

Organ zauważył, że wniosek organu głównego o uzgodnienie do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie wpłynął, dnia [...] grudnia 2013 r. Tym samym, z upływem dnia [...] grudnia 2013 r. organ ten utraciłby kompetencję do orzekania w niniejszej sprawie. Niemożliwe było zatem przeprowadzenie oględzin terenu przez ten organ w okresie wegetacyjnym, wskazywanym przez Sąd I instancji, gdyż nie dysponowałby on już kompetencjami do orzekania w niniejszej sprawie (upłynęłyby bowiem co najmniej 3 miesiące od wpływu wniosku organu głównego, co stanowi 90 dni). Organ uzgadniający w takiej sytuacji powinien zatem jedynie uprawdopodobnić niezgodność projektu decyzji z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, co też uczynił Regionalny Dyrektor w sprawie niniejszej weryfikując dane zawarte na mapach geoportalu poprzez przeprowadzenie oględzin terenu w okresie jesienno-zimowym (okresie, w jakim posiadał kompetencję w tej sprawie).

Organ zakwestionował ocenę prawną Sądu I instancji, że organ uzgadniający I instancji powinien był przeprowadzić pełne postępowanie wyjaśniające stosownie do art. 7 i 77 § 1 K.p.a. i przeprowadzić oględziny terenu w okresie wegetacyjnym w pełni weryfikując, czy w terenie występuje roślinność charakterystyczna dla stref przybrzeżnych, w związku z czym czy faktycznie w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze zbiornikiem wodnym, a nie miejscem, w którym zbiera się woda tylko po opadach. Zdaniem organu, analogiczna sytuacja dotyczy ustalenia linii brzegowej potencjalnego zbiornika wodnego.

Gdyby organ główny przekazał projekt decyzji zawierający ustalenia stanu faktycznego w ww. zakresie oraz stosowny materiał dowodowy w tym zakresie, to tylko w takim przypadku organ uzgadniający mógłby dokonać oceny tego projektu w terminie zawitym, wyznaczonym przez ustawodawcę na 21 dni (art. 53 ust. 5c u.p.z.p). W innej bowiem sytuacji nie jest to możliwe z uwagi na bardzo złożony charakter spraw dotyczących ochrony przyrody.

Słuszne było zatem stanowisko organów uzgadniających, gdyż przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w zakresie określonym przez przepisy prawa materialnego (termin zawity) i stosownie do tego wykazały naruszenie § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia. Organy ochrony przyrody wykazały w tym zakresie wady uzgadnianego projektu decyzji oraz ustalenia jakich okoliczności faktycznych musi dokonać organ główny, aby możliwe było wydanie prawidłowej, zgodnej z prawem decyzji administracyjnej.

Według skarżącego kasacyjnie brak dokonania stosownych ustaleń stanu faktycznego przez organ główny oraz nie uwzględnienie tego stanu w projekcie decyzji o warunkach zabudowy spowodowało brak możliwości uzgodnienia tego projektu. Przeprowadzenie niepełnych oględzin terenu inwestycji oraz lokalizacji zbiornika wodnego, a także jego brzegu, poza okresem wegetacyjnym, w sytuacji ograniczenia możliwości dokonania tej czynności przez ustawodawcę przepisem prawa materialnego, należy uznać za wypełnienie przez organ uzgadniający norm zawartych w art. 7, 77 § 1, 79 § 1 oraz 107 K.p.a.

Powyższe z kolei oznacza, że organy nie naruszyły ww. przepisów w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Tym samym, Sąd I instancji błędnie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a, uchylając zgodne z prawem orzeczenia organów ochrony przyrody.

Dalej wskazano, że błędna jest ocena prawna oraz wytyczne dla organów co do dalszego postępowania, co spowodowało naruszenie przez Sąd I instancji także art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. w sposób mający wpływ na wynik sprawy, bowiem przy ocenie orzeczeń organów administracji Sąd ten pominął normę prawną wynikającą z przepisów art. 53 ust. 5c w związku z art. 60 ust 1a u.p.z.p.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska ma usprawiedliwione podstawy.

Za zasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 53 ust. 5c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu niewyrażenie przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska stanowiska w terminie 21 dni od otrzymania projektu decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, uznaje się za uzgodnienie decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zarówno postanowienie organu odwoławczego jak i postanowienie organu I instancji o odmowie uzgodnienia warunków zabudowy nakazując jednocześnie organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego. Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok nie wziął jednak pod uwagę art. 53 ust. 5c ww. ustawy. Uchylenie postanowienia organu I instancji oznaczałoby, że upłynął dwudziestojednodniowy termin, o którym mowa w art. 53 ust. 5c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a tym samym, że doszło do uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Wykonanie przez organ I instancji wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego byłoby tym samym niewykonalne. Doszłoby do uzgodnienia projektu decyzji w sytuacji, gdy sam Sąd, jak wynika z uzasadnienia wyroku, uznał iż istnieje konieczność uzupełnienia materiału dowodowego.

Słusznie skarżący kasacyjnie zwraca uwagę, że regionalny dyrektor ochrony środowiska mając jedynie 21 dni na zajęcie stanowiska nie jest w stanie prowadzić postępowania dowodowego i musi opierać się na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu głównym. Ewentualne uzupełnienie materiału dowodowego może nastąpić tylko na etapie postępowania odwoławczego.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny weźmie pod uwagę przy rozpoznawaniu skargi treść art. 53 ust. 5c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zarzut naruszenia art. 53 ust. 5c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sam w sobie był wystarczający do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Dokonywanie oceny zasadności pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej jest w tej sytuacji niecelowe.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.