Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3282/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.), Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel, po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. T., B. T. i M. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2015 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1304/14 w sprawie ze skargi A. T., B. T. i M. T. na uchwałę Rady Miejskiej w Radomiu z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2015 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1304/14, oddalił skargę A. T., B. T. i M. T. na uchwałę Rady Miejskiej w Radomiu z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych.

Sąd przedstawił w wyroku następujący stan sprawy:

W dniu [...] lutego 2011 r. Rada Miejska w Radomiu, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: "u.s.g."), art. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm., dalej: "u.d.p.") podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych i ustalenia przebiegu dróg gminnych na terenie miasta Radomia.

Z § 1 uchwały wynika, że do kategorii dróg gminnych zalicza się drogi określone w wykazie, stanowiącym załącznik Nr 1 do uchwały. W § 2 tego aktu wskazano, że ustala się przebieg dróg gminnych przedstawiony w załączniku graficznym Nr 2 do uchwały. Wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta Radomia (§ 3 aktu). Jednocześnie w § 4 uchwały zaznaczono, iż traci moc uchwała nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] lipca 2006 r. w sprawie zaliczenia dróg gminnych i ustalenia przebiegu dróg gminnych na terenie miasta Radomia (zmieniona uchwałami Rady Miejskiej nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] z dnia [...] września 2009 r., nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. i nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r.).

A. T., B. T. i M. T., na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., wezwali Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa wywołanego podjęciem zaskarżonej uchwały, w części dotyczącej zaliczenia ul. [...] do kategorii dróg gminnych. Skarżący wskazali, że w pasie drogowym ul. [...] posiadają 44 m2 nieruchomości położonej przy ul. [...] oznaczonej jako działka 134, dla której Sąd Rejonowy w Radomiu [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o numerze [...]. Podjęta uchwała narusza przysługujące skarżącym prawo własności, uregulowane w art. 140 Kodeksu cywilnego, w sposób istotny ingerując w sferę praw właścicielskich. Wskazali, że przed jej podjęciem Rada Miejska nie wystąpiła z ofertą wykupienia rzeczonego gruntu. Podali, iż opłacany był podatek od nieruchomości za ten fragment nieruchomości, a więc wykonywany był obowiązek nałożony na nich uchwałami Rady Miejskiej podjętymi na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 849).

Zdaniem skarżących uchwała narusza także art. 7 ust. 1 u.d.p., bowiem Rada Miasta nie może podjąć uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii publicznych dróg gminnych, jeśli gmina nie uzyskała wcześniej prawa własności nieruchomości na których ta droga przebiega.

Rada Miejska nie podjęła uchwały dotyczącej rozstrzygnięcia zasadności wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego.

Na powołaną wyżej uchwałę A. T., B. T. i M. T. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, żądając stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej zaliczenia drogi biegnącej ul. [...] do kategorii dróg gminnych.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej. Organ podał, że zaskarżona uchwała dotyczyła jedynie uporządkowania wykazu dróg gminnych w mieście Radomiu. Natomiast ul. [...] została zaliczona do kategorii dróg gminnych na mocy uchwały nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] lipca 2006 r.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa własności skarżących i rozpoczęcia budowy na nieruchomości nie stanowiącej własności gminy, organ podał, że przeznaczenie działki skarżących pod drogę odbyło się zgodnie z procedurą zawartą w rozdziale III ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm., dalej: "specustawą drogową") "Nabywanie nieruchomości pod drogi", począwszy od art. 12. Wskazano, że decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości. Podano, że w niniejszej sprawie decyzja taka została wydana, doręczona stronom i uprawomocniła się. Organ wskazał, że roszczenie o odszkodowanie jest odrębnym otwartym zagadnieniem, nie mającym wpływu na ważność uchwały o zaliczeniu dróg do kategorii dróg gminnych. W oparciu o przepisy uchwały Rada Miejska nie miała obowiązku przed podjęciem uchwały występować, jak twierdzą skarżący, do właścicieli z ofertą wykupu gruntu z przeznaczeniem pod drogę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2015 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1304/14, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."), oddalił skargę.

Na wstępie Sąd wskazał, że wnoszący skargę na podstawie art. 101 § 1 u.s.g. musi się wykazać nie tylko interesem prawnym, ale także jego naruszeniem. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi już obecnie (a nie w przyszłości) powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Przy czym naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 § 1 u.s.g., powinno być obiektywne, tzn. takie, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących.

Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała nie dotyczyła ul. [...]. Jak wynika z odpowiedzi na skargę oraz treści uchwały Rady Miejskiej nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. ul. [...] zaliczona została do kategorii dróg gminnych właśnie na podstawie tej uchwały. Niemniej, uchwała ta na mocy zaskarżonej uchwały z dnia [...] lutego 2011 r. nie znajduje się już w obrocie prawnym. Stanowiący załącznik Nr 1 do uchwały nr [...] – Wykaz ulic miasta Radomia pod poz. 256 zawiera wymienioną ul. [...]. Potwierdzeniem powyższego jest także pismo Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji w Radomiu z dnia [...] grudnia 2014 r., z którego wynika, że zaskarżona uchwała nie zaliczała ul. [...] do kategorii dróg gminnych, miała ona jedynie na celu uporządkowanie wykazu dróg gminnych w mieście Radomiu.

W tej sytuacji, zdaniem Sądu, zaskarżona uchwała nie naruszyła interesu prawnego skarżących, gdyż nie ma ona wpływu na ich działkę nr 134 usytuowaną przy ul. [...]. Interes prawny skarżących byłby naruszony, gdyby uchwała Rady Miejskiej odnosiła się do charakteru tej drogi gminnej. Wobec tego w ocenie Sądu I instancji w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia prawa własności skarżących.

Jednocześnie Sąd wskazał, że z przedstawionych przez organ dokumentów sprawy wynika, że decyzją nr [...] z dnia [...] października 2014 r. Prezydent Miasta Radomia, w trybie przepisów specustawy drogowej, zezwolił na realizację inwestycji drogowej dla drogi gminnej polegającej na budowie ul. [...] w Radomiu jako ciągu pieszo-jezdnego w strefie zamieszkania, wraz z kanalizacją deszczową i oświetleniem oraz przebudową kolidujących urządzeń infrastruktury technicznej. Jak wynika z tej decyzji na jej mocy działka 134 została podzielona na działki 134/1 i 134/2, i działka 134/1 stała się z mocy prawa własnością Gminy Miasta Radomia. Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. Wojewoda Mazowiecki po rozpoznaniu odwołania skarżących, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wnieśli A. T., B. T. i M. T., reprezentowani przez radcę prawnego, zaskarżając ww. wyrok w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 7 ust. 1 w zw. z art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że droga gminna nie musi stanowić własności gminy oraz, że jedynym kryterium przekwalifikowującym daną drogę wewnętrzną w drogę gminną jest odpowiednia uchwała,

2) art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że część działki 134 stanowi własność Gminy Miasta Radomia na skutek podjęcia odpowiedniej uchwały, nie zaś na skutek przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego w trybie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r. poz. 782 – dalej: "u.g.n."),

3) art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. Nr 80, poz. 721 ze zm. – dalej: "specustawa drogowa") poprzez jego błędną wykładnię polegającą na tym, że skoro przepis ten reguluje zakres przedmiotowy ustawy i określa go w postaci dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, to można również zastosować go do dróg wewnętrznych w sytuacji, gdy nie ma on zastosowania do dróg wewnętrznych, co spowodowało niewłaściwe zastosowanie przepisów specustawy drogowej w sytuacji, w której winny być zastosowane przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. u.g.n. w zakresie wywłaszczania nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej ponownie podniesiono, że zaskarżona uchwała narusza prawa właścicielskie skarżących. Wskazano, że uchwała o zaliczeniu drogi do kategorii drogi publicznej powinna być poprzedzona czynnościami zmierzającymi do przejęcia własności drogi przez podmiot publicznoprawny, a nie odwrotnie. Ponadto podniesiono, że nawet, gdyby Rada Miejska chciała zaliczyć do kategorii dróg gminnych drogę projektowaną, to ustawa o drogach publicznych nie zawiera takiej regulacji. Zdaniem skarżących droga będąca przedmiotem niniejszej sprawy jest drogą wewnętrzną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.

Wobec tego, że w wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na zarzutach dotyczących naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny, mimo powzięcia wątpliwości co do prawidłowości dokonanych w sprawie przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych, zarówno co do treści załącznika Nr 1 do uchwały Rady Miejskiej w Radomiu z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych i ustalenia przebiegu dróg gminnych na terenie miasta Radomia (ul. [...] wymieniona została w wykazie stanowiącym załącznik Nr 1 do tej uchwały jako zaliczona do dróg gminnych pod poz. 270), jak i braku wyjaśnienia stanu przedmiotowej nieruchomości w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały oraz ustalenia przebiegu ul. [...] (czy istotnie ulica ta w dacie zaliczenia objęła część nieruchomości stanowiącej własność skarżących).

Skoro w skardze kasacyjnej podniesione zostały tylko zarzuty materialnoprawne Naczelny Sąd Administracyjny w postępowaniu kasacyjnym, wobec ograniczonego zarzutami zakresu kognicji, nie mógł oceniać zasygnalizowanych wyżej kwestii.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustalił, że zaskarżona uchwała nie dotyczyła nieruchomości stanowiącej własność skarżących, bowiem została wydana w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych i ustalenia przebiegu dróg gminnych na terenie miasta Radomia, tj. ulic: [...]. Sąd uznał, że w tej sytuacji zaskarżona uchwała nie naruszyła interesu prawnego skarżących, o jakim mowa w art. 101 § 1 u.s.g., gdyż nie ma ona wpływu na ich działkę nr 134 usytuowaną przy ul. [...], zaś zaskarżona uchwała nie dotyczyła ul. [...].

Sąd I instancji nie dokonywała w sprawie wykładni art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, z tego względu zarzut błędnej wykładni tej normy prawnej uznać należało za chybiony.

Odwołując się do treści art. 7 tej ustawy Sąd stwierdził w konsekwencji, że status drogi gminnej uzależniony jest od podjęcia w tym zakresie stosownej uchwały. W zaskarżonym wyroku nie stwierdzono – jak to przyjęto w zarzucie, że jedynym kryterium przekwalifikowującym daną drogę wewnętrzną w drogę gminną jest odpowiednia uchwała. W pisemnych motywach zaskarżonego wyroku nie zostało też zawarte stwierdzenie, że droga gminna nie musi stanowić własności gminy.

Jakkolwiek w końcowej części uzasadnienia Sąd I instancji wspomniał, że decyzją Prezydenta Miasta Radomia z dnia [...] października 2014 r., nr [...] wydaną w trybie przepisów specustawy drogowej, którą zezwolono na realizację inwestycji drogowej dla drogi gminnej polegającej na budowie ul. [...] w Radomiu, na mocy której działka nr 134 została podzielona na działki nr 134/1 i nr 134/2 i działka nr 134/1 stała się z mocy prawa własnością Gminy Miasta Radomia, to okoliczność ta nie stanowiła podstawy rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Z tego względu również zarzut dotyczący naruszenia art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie nie mógł być uznany za usprawiedliwiony, skoro przepisy powołanej ustawy nie miały w sprawie zastosowania.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.