Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1711/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Bosakirska Asesor WSA Agnieszka Łąpieś – Rosińska(spr.) Protokolant Łukasz Poprawski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2006r. sprawy ze skargi "D." sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez spółkę "D." decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] w sprawie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej w celu umieszczenia kolektora tłocznego dla odprowadzenia oczyszczonych wód deszczowych i sanitarnych z projektowanej oczyszczalni ścieków we wsi S.

Wniosek o zajęcie pasa drogowego na wskazany powyżej cel spółka "D." skierowała do zarządcy drogi gminnej tj. Wójta Gminy [...] w dniu [...] lutego 2003 r. Wójt Gminy [...] po ponownym rozpoznaniu wniosku z dnia [...] lutego 2003 r. (wcześniej sprawa trzykrotnie na skutek uwzględnienia odwołania spółki przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przekazywana była organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia) decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] (znak: [...]) - działając na podstawie art. 19 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 oraz art. 39 ust. 1 pkt 1 i pkt 7 oraz ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2004 r., Nr 204 poz. 2086) oraz § 140 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) nie wyraził zgody na umieszczenie w pasie drogowym dróg gminnych przewodu kolektora tłocznego oczyszczonych ścieków deszczowych i sanitarnych w pasie ul. J., ul. 6. i ul. R., służącego do odprowadzenia ścieków z projektowanej oczyszczalni ścieków we wsi S.. W uzasadnieniu decyzji Wójt Gminy [...] wskazał, że tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłączenie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi. Ustawodawca dopuścił możliwość wyrażenia zgody na dokonywanie inwestycji w pasie drogowym w szczególnie uzasadnionych przypadkach co stanowi wytyczną dla organu - zarządcy drogi, który zobowiązany jest do oceny stanu faktycznego według kryterium "szczególności". Po przeprowadzeniu szczegółowego postępowania wyjaśniającego zarządca drogi nie znalazł podstaw do potraktowania proponowanej inwestycji jako przypadku szczególnie uzasadnionego w rozumieniu art. 39 ust.1 ustawy o drogach publicznych. Zwrócił uwagę, na istnienie kompletu decyzji i uzgodnień pozwalających zastosowanie rozwiązania alternatywnego dla planowanej inwestycji np. poza liniami rozgraniczającymi drogi. Ponadto zarządca drogi uznał, iż prowadzenie przewodu kolektora tłocznego pod ciśnieniem w pasie drogi przewidzianym pod jezdnię zwiększa zagrożenie awariami i utrudnia usuwanie ich skutków, a z uwagi na szerokości istniejących pasów drogowych oraz wykonaną w nich infrastrukturę i zagospodarowywanie zarezerwowanych korytarzy pod przewidywane urządzenia infrastruktury użyteczności publicznej powoduje, że brak jest możliwości umieszczenia wnioskowanego kolektora tłocznego w istniejących pasach drogowych. Fakt, iż proponowana przez firmę "D." inwestycja narusza art.39 ust.1 ustawy o drogach publicznych w zakresie niedopuszczalnej ingerencji pogarszającej stan techniczny drogi i bezpieczeństwa ruchu potwierdza ekspertyza rzeczoznawcy [...] mgr inż. D. T. Organ zwrócił również uwagę, iż z dniem 31 grudnia 2004 r utraciła ważność decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji będącej przedmiotem postępowania. Ustosunkowując się natomiast do opinii nr [...] i [...] Starosty Powiatu [...] uzgadniających dokumentację projektową organ I instancji podniósł, iż opinie te ustalają jednak jedynie prawidłowość przebiegu planowanej infrastruktury w stosunku do sieci już istniejących. Opinia ta jednak zdaniem organu nie może zastępować zgody zarządcy drogi. W uzasadnieniu swojej decyzji organ zwrócił także uwagę, iż do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w tym m.in. z zakresu wodociągów i zaopatrzenia w wodę , kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz (art.7 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym). Mając na uwadze wskazane wytyczne Rada Gminy uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. w sprawie koncepcji rozwoju kanalizacji dla Gminy [...] przyjęła "Koncepcję rozwoju kanalizacji sanitarnej dla Gminy [...]" i powierzyła wykonanie powyższej uchwały Wójtowi Gminy. Przyjęta koncepcja rozwoju kanalizacji dotyczy między innymi budowy oczyszczalni ścieków w S. obejmującą swoim działaniem zasięg miejscowości: S., S., S., S., L. co stanowi zabezpieczenie interesu społecznego poprzez umożliwienie podłączenia poszczególnych budynków do projektowanej sieci. Inwestycja planowana jest m.in. w pasach drogowych ulic R., 6., J. W tej sytuacji nie mogła być wydana decyzja pozytywna, albowiem organ ma obowiązek orzekania "mając na względzie interes społeczny słuszny i interes obywateli" (art.7k.p.a.), przy czym zdaniem organu I instancji - ustawodawca nakazuje w sytuacji uznania administracyjnego, orzekać przede wszystkim z uwzględnieniem interesu społecznego i interesu obywateli, przedkładając go ponad interes stron.

W złożonym odwołaniu od powyższej decyzji "D." spółka z o.o. wniosła o jej uchylenie i wydanie decyzji zgodnie z wnioskiem. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 39 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2004 r. Nr 204., poz. 2086) i przyjęcie, że nie zachodzi uzasadniony przypadek, zgodnie z którym zasadnym byłoby wyrażenie zgody na lokalizację w drogach gminnych kolektora tłocznego; naruszenie art. 7 kpa poprzez przyjęcie, że interes strony jest podrzędny w stosunku do interesu społecznego; naruszenie art. 2 Konstytucji RP poprzez podejmowanie działań i dokonywanie ustaleń sprzecznych z porządkiem demokratycznego państwa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. działając na podstawie art. 127 § 2 kpa w związku z art. 17 pkt 1 kpa i art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z póz. zm.), po rozpoznaniu odwołania "D." spółki z o.o. z siedzibą w W. od decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] (znak: [...]) Wójta Gminy [...] w sprawie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi gminnej) ul. J., ul. 6. i ul. R. w celu umieszczenia kolektora tłocznego dla odprowadzenia oczyszczonych wód deszczowych i sanitarnych z projektowanej oczyszczalni ścieków we wsi S., orzekło na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. Rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60 z póź. zm.) na mocy przepisu art. 39 zabrania dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Przepis art. 39 ust. 3 ustawy dopuszcza lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Organ zauważył, iż zezwolenie w tym przedmiocie ma formę decyzji o charakterze uznaniowym, co nie oznacza wcale, iż może to być decyzja dowolna. Wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 z póź. zm.) Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) określa warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i związane z nimi urządzenia budowlane oraz ich usytuowanie. Przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, wykonywaniu dróg publicznych

i związanych z nimi urządzeń budowlanych, a także ich odbudowie, rozbudowie, przebudowie oraz przy remontach objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Infrastruktura techniczna w pasie drogowym nie związana z drogą unormowana została przepisem § 140 powołanego Rozporządzenia, zgodnie z zapisem którego umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej nie związanej z drogą, zwanej dalej "infrastrukturą", nie może naruszać elementów technicznych drogi oraz nie może przyczyniać się do czasowego lub trwałego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu albo zmniejszenia wartości użytkowej drogi. Nowa infrastruktura podziemna nie powinna być usytuowana pod jezdnią istniejącą i docelową. Infrastruktura powinna być lokalizowana w odległościach od drogi określonych w przepisach o drogach publicznych. Kolegium uznało, iż zarzut w złożonym w sprawie odwołaniu dotyczący naruszenia przez Wójta Gminy [...] przepisu art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U z 2004 r.. Nr 204 poz. 2086) nie znajduje potwierdzenia w rozpoznawanej sprawie. Zarówno z nadesłanego w sprawie materiału dowodowego, jak również treści uzasadnienia decyzji oraz pisma załączonego do przekazanych wraz z odwołaniem akt sprawy wynika jednoznacznie, że organ pierwszej instancji rozważył wszystkie okoliczności faktyczne i prawne w rozpoznawanej sprawie, a w uzasadnieniu stanowiska w sprawie przedstawił powody przemawiające za negatywnym rozstrzygnięciem wniosku z dnia [...] lutego 2003 r. firmy "D.". Organ II instancji zwrócił uwagę, iż sprawa niniejsza była już przedmiotem rozpoznania w trybie odwoławczym, który w wydanych w sprawie decyzjach wskazywał na konieczność przeprowadzenia postępowania mającego na celu wyjaśnienie wszystkich okoliczności mogących mieć wpływ na wynik sprawy.,

a z przedłożonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że działania te zostały podjęte. Wynika z niego również, że z uwagi na szerokość istniejących pasów drogowych oraz wykonaną w nich infrastrukturę i zarezerwowane korytarze pod przewidywane urządzenia infrastruktury użyteczności publicznej brak jest możliwości umieszczenia wnioskowanego kolektora tłocznego w istniejących pasach drogowym ul. J., ul. 6. i ul. R. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło także uwagę na podjętą przez Radę Gminy w [...] uchwałę nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. w sprawie koncepcji rozwoju kanalizacji sanitarnej dla Gminy [...] wydaną na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2003 r., Nr 142 poz. 159 z póź. zm.), która zawiera koncepcję rozwoju kanalizacji sanitarnej na terenie gminy [...], dostosowaną do zmiany sposobu zagospodarowania przestrzennego, z uwzględnieniem istniejącej sieci kanalizacyjnej oraz istniejących lokalnych oczyszczalni ścieków. W perspektywie do oczyszczalni przewidziano doprowadzenie ścieków z S., S., S. i S. Podejmując uchwałę brano pod uwagę czynniki ekonomiczne, techniczne, społeczne i ochrony środowiska.

Pismem z dnia [...] grudnia 2005 r. Spółka D. reprezentowana przez pełnomocnika adwokata J. Z. skierowała skargę na powyższą decyzję wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji ze względu na istotne naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła obrazę art. 6, 7, 8, 10, 77 §1, 79, 80, 107 § 3 i art. 24 § 3 k.p.a. oraz art. 39 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W uzasadnieniu skargi strona podkreśliła, że decyzja wydana na podstawie art. 39 ust.1 ustawy o drogach publicznych ma charakter decyzji uznaniowej i dlatego organ administracji, działający na podstawie przepisów prawa materialnego, przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia jest obowiązany - zgodnie z zasadą z art. 7 kpa - załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu środków. Zasada uwzględniania słusznego interesu społecznego i słusznego interesu obywateli nie określa hierarchii tych wartości, ani też zasad rozstrzygania konfliktów między nimi. Mimo jednak powoływania się przez organy I i II instancji na interes społeczny, nie wykazano, dlaczego interes społeczny górował nad interesem obywateli. W końcowej części decyzji organu l instancji zaakceptowanej przez SKO stwierdza się, że nie zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki, o których mówi art. 39 ustawy o drogach publicznych. Nie rozważa się jednak z obrazą art. 7 kpa, czy tym szczególnie uzasadnionym przypadkiem nie jest wolność działalności gospodarczej i interes inwestora. To, że nie zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki, poza samym stwierdzeniem, nie zostało niczym uzasadnione, w szczególności w aspekcie art. 7 kpa. Interes inwestora, polegający na wybudowaniu osiedla mieszkaniowego, (uzależnionego od wydania zgody na umieszczenie w pasie drogowym dróg gminnych przewodu kolektora tłocznego oczyszczonych ścieków deszczowych i sanitarnych) nie był w ogóle rozważany w obu decyzjach, a zaskarżone decyzje uniemożliwiają budowę osiedla mieszkaniowego. Spółka D. Sp. z o.o. wielokrotnie podkreślała, że na własny koszt wybuduje lokalną oczyszczalnię ścieków wraz z kanalizacją odprowadzającą oczyszczone ścieki (czyli wodę) do rowu melioracyjnego. Zadeklarowała również nieodpłatne podłączenie wszystkich obecnych mieszkańców S. do oczyszczalni, a także przekazanie nieodpłatnie oczyszczalni wraz z gruntem i kanalizacją tłoczną na własność Gminy (wartość inwestycji 3.800.000 zł). Tego aspektu - w ocenie skarżącej spółki - sprawy, a więc pozytywnych skutków wyrażenia zgody na budowę kolektora w pasie drogowym dróg gminnych, zaskarżone decyzje w ogóle nie rozważyły, chociaż dotyczy to interesów faktycznych mieszkańców S. i na pewno winno być brane pod uwagę przy ocenie, czy zachodzą szczególne okoliczności przewidziane w art. 39 ustawy o drogach publicznych. Strona skarżąca zarzuciła ponadto, iż w obu decyzjach, nie zebrano w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a zebrany materiał oceniono z obrazą art. 80 kpa, nie wskazując w uzasadnieniach obu zaskarżonych decyzji jakim dowodom dano wiarę i dlaczego odmówiono wiary dowodom zaprezentowanym przez inwestora. Skarżąca spółka podkreśliła, iż obie decyzje jako istotny element rozstrzygnięcia powołują opinię biegłego D. T. Opinia ta została jednak wydana z rażącym naruszeniem art. 79 § 1 i § 2 oraz art. 10 kpa. Nie powiadomiono bowiem skarżącej spółki o powołaniu Pana T. jako rzeczoznawcy (biegłego), o wydaniu przez niego opinii, a nadto nie umożliwiono stronie udziału w przesłuchaniu Pana T. i możliwości zadawania mu pytań. Jednocześnie jak wynika z pisma [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z [...] października 2005 r. [...] nie jest wskazane powierzanie wykonywania ekspertyz Panu T., gdyż jego uprawnienia są ograniczone. Jednocześnie inwestor złożył zupełnie odmienną opinię rzeczoznawcy do której z obrazą art. 107 § 3 kpa w obu decyzjach nie ustosunkowano się i nie uzasadniono, dlaczego przyjęto za wiarygodną opinię Pana T. Ponadto

z obrazą art. 107 § 3 k. p. a. obie decyzje nie ustosunkowały się do przedłożonych w postępowaniu pozytywnych opinii Zakładu Uzgodnień Dokumentacji. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji (str. 7) stwierdził jedynie, że opinia ta nie może zastąpić decyzji zarządcy drogi, co jest bezsporne. Zdaniem skarżącego również stanowisko organu odnośnie warunków technicznych, będących przeszkodą w wydaniu pozytywnej decyzji narusza art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Istnieje bowiem pozytywne stanowisko Zespołu Uzgadniania Dokumentacji Projektowej Sieci Uzbrojenia Terenu (opinie [...] i [...]) oraz opinia eksperta w sprawie instalacji sanitarnych z firmy E. Sp. z o.o. których to dowodów organ w zaskarżonych decyzjach. Naruszony też został art. 8 k.p.a., gdyż Zarząd Gminy [...] wyraził w piśmie z dnia [...] listopada 2002 r. zapewnienie, że wyrazi zgodę na budowę infrastruktury technicznej (kolektor tłoczny oraz gazociąg) w drogach gminnych we wsi S. Tego rodzaju oświadczenie Gminy zanegowane później przez Wójta na pewno nie pogłębia zaufania do organów administracji, a tym samym narusza art. 8 k.p.a. Wójt Gminy powołał się na to, że spółka przedstawiła 4 projekty do realizacji możliwy był tylko jeden. I chociaż inwestor uzupełnił odwołanie pismem z dnia [...] października 2005 r. ustosunkowując się do szeregu punktów decyzji, wymienionych w piśmie przewodnim Wójta z [...] września 2005 r. w tym podał, dlaczego inne warianty budowy kolektora okazały się niemożliwe do realizacji, to stanowiska tego Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie rozważyło rozpatrując odwołanie. Wreszcie zdaniem skarżącej spółki założenie odrębnej sprawy w przedmiocie wyłączenia Wójta narusza art. 24 § 3 k. p. a., gdyż sprawa wyłączenia jest nierozerwalnie związana ze sprawą dotyczącą merytorycznego załatwienia sprawy. Wydzielenie sprawy wyłączenia Wójta do odrębnego postępowania powoduje, że SKO nie miało całości akt sprawy, co narusza art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

Niezależnie od powyższych ustaleń wskazać należy, iż w dniu [...] sierpnia 2005 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wpłynęło pismo spółki "D." , w którym skarżąca – działając na podstawie art. 24 § 3 k.p.a. – złożyła wniosek o wyłączenie pracownika Gminy [...] – Wójta P. I. od udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wyrażenia zgody na umieszczenie w pasie drogowym dróg gminnych przewodu kolektora tłocznego oczyszczonych ścieków deszczowych i sanitarnych - nr sprawy [...]. W uzasadnieniu skarżąca spółka - powołując się na przebieg dotychczasowego postępowania w powołanej sprawie - stwierdziła, iż przedmiotowe postępowanie prowadzone jest przez Wójta Gminy [...] z naruszeniem bezstronności, obiektywizmu i z wyraźnie ukształtowanym założeniem Wójta, że powinno ono zostać zakończone rozstrzygnięciem niekorzystnym dla spółki "D.". W wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącej spółki Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] – działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. - decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] umorzyło postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku strony skarżącej o wyłączenie Wójta Gminy [...] od udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wyrażenia zgody na umieszczenie w pasie drogowym dróg gminnych przewodu kolektora tłocznego oczyszczonych ścieków deszczowych i sanitarnych – uznając, iż wobec wydania przez Wójta Gminy [...] decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r., utrzymanej następnie przez organ odwoławczy, postępowanie o wyłączenie Wójta Gminy [...] stało się bezprzedmiotowe. W tej sytuacji zdaniem organu nie ma podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 24 § 3 k.p.a., w tym do badania właściwości organu, jakim jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], do orzekania w trybie art. 24 § 3 k.p.a.

W wyniku rozpoznania złożonego przez skarżącą spółkę "D." sp. z o.o. wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wydało w dniu [...] maja 2006 r. decyzję nr [...], na podstawie której utrzymało w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] grudnia 2005 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku strony skarżącej o wyłączenie Wójta Gminy [...].

W dniu [...] czerwca 2006 r. spółka "D." sp. z o.o., reprezentowana przez adwokata – działając za pośrednictwem organu - wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2006 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] grudnia 2005 r. Skarżąca spółka - wnosząc o uchylenie zaskarżonych decyzji SKO w [...] – zarzuciła naruszenie art. 105 § 1 k.p.a., art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., art. 24 § 3 k.p.a., art. 104 § 2 k.p.a., art. 7 i art. 8 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wyrokiem z dnia 4 października 2006 r .Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylił decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], uznając iż skarga spółki "D." sp. z o.o. z siedzibą w W. zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydając zaskarżone decyzje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] dopuściło się, mającego istotny wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisu art. 105 § 1 k.p.a. – polegającego na bezpodstawnym jego zastosowaniu, albowiem zgodnie z poglądami doktryny oraz judykatury wyłączenie pracownika lub odmowa jego wyłączenia od udziału w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 24 § 3 k.p.a. powinno nastąpić w formie postanowienia. A zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wydając zaskarżone decyzje, bezpodstawnie zastosowało przepis art. 105 § 1 k.p.a., gdyż brak było podstaw do zastosowania tej normy prawnej do umorzenia, jako bezprzedmiotowego, postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku skarżącej spółki o wyłączenie Wójta Gminy [...] od udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wyrażenia zgody na umieszczenie w pasie drogowym dróg gminnych przewodu kolektora tłocznego oczyszczonych ścieków deszczowych i sanitarnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga spółki "D." z siedzibą w W. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...] narusza prawo.

Strona skarżąca w dniu [...] sierpnia 2005 r. skierowała do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosek o wyłączenie z niniejszej sprawy pracownika Gminy [...] – Wójta P. I. od udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wyrażenia zgody na umieszczenie w pasie drogowym dróg gminnych przewodu kolektora tłocznego oczyszczonych ścieków deszczowych i sanitarnych na podstawie art. 24 § 3 k. p. a., przesyłając odpis tego wniosku do wiadomości Wójta Gminy [...]. Mimo informacji o ww. wniosku Wójt w dniu [...] sierpnia 2005 r. wydał decyzję odmawiającą wyrażenia zgody na umieszczenie

w pasie drogowym dróg gminnych przewodu kolektora tłocznego oczyszczonych ścieków deszczowych i sanitarnych w pasie ul. J., ul. 6.

i ul. R., służącego do odprowadzenia ścieków z projektowanej oczyszczalni ścieków we wsi S. O ile jednak Wójt Gminy [...] - którego wniosek dotyczył -

w świetle obowiązujących przepisów nie miał obowiązku wstrzymania się

z wydaniem decyzji (gdyż wyłączenie pracownika na podstawie art. 24 § 3 k. p. a. jest skuteczne dopiero w razie wydania przez właściwy organ stosownego postanowienia), to za naruszające prawo uznać należy działanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], które nie rozstrzygając wcześniej zasadności wniosku o wyłączenie pracownika w trybie art. 24 § 3 k.p.a. rozpoznało odwołanie spółki od decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r. wydanej właśnie przez pracownika którego wniosek dotyczył. W ocenie Sądu naruszenie przepisów

o wyłączeniu pracownika jest naruszeniem, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Istotne znaczenie właściwego stosowania przepisów o wyłączeniu pracownia potwierdza treść art. 145 § 1 pkt 3) k.p.a., zgodnie z którym wydanie decyzji przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a., stanowi podstawę wznowienia postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji. A zatem przed merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy przez organ odwoławczy decydujące dla sprawy było wyjaśnienie, czy pracownik Gminy [...] – Wójt P. I. rozpoznający sprawę w I instancji podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wyrażenia zgody na umieszczenie w pasie drogowym dróg gminnych przewodu kolektora tłocznego oczyszczonych ścieków deszczowych i sanitarnych na podstawie art. 24 § 3 k. p. a. Jednocześnie brak było podstaw do wyłączenia omawianego wniosku z przedmiotowej sprawy do odrębnego rozpoznania, albowiem jest ono postępowaniem wpadkowym kończącym się wydaniem stosownego postanowienia, na które nie służy zażalenie.

Niezależnie od stwierdzonego powyżej uchybienia organu II instancji które stanowiło wystarczającą podstawą dla uchylenia zaskarżonej decyzji, Sąd rozstrzygający niniejszą sprawę doszedł do przekonania, iż zasadne są także zarzuty skargi odnośnie naruszenia w trakcie toczącego się postępowania obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego do czego organy administracji publicznej są zobowiązane na podstawie art. 7 i 77 k. p. a. W ocenie Sądu nie wykazano należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, natomiast zebrane dowody oceniono z naruszeniem zasady zawartej w art.80 k.p.a. tj. swobodnej oceny dowodów, co w konsekwencji spowodowało, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art.107 § 3 k.p.a.

Nie budzi wątpliwości, iż decyzja wydana w trybie art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych jest decyzją uznaniową. Decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego jak każde inne, ale zakres ich kontroli jest inaczej ukształtowany - Sąd bada bowiem zgodność z prawem, a nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia sprawy w niej zawartego. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por. np.: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego-Komentarz, C. H. Beck, Warszawa 2004, s. 494-495, wraz z powoływanym tam orzecznictwem NSA). Badaniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji spełniona została zawarta w art. 7 k.p.a. powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa. Nadto zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, że stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony (por. art. 10 § 1 i 77 k.p.a.) w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie.

Ze sprawy wynika natomiast że stan faktyczny sprawy nie został wszechstronnie wyjaśniony. Organy odmawiając spółce umieszczenia w pasie drogowym dróg gminnych przewodu kolektora tłocznego oczyszczonych ścieków deszczowych i sanitarnych podkreślały, iż prowadzenie przewodu kolektora tłocznego pod ciśnieniem w pasie drogi przewidzianym pod jezdnię zwiększa zagrożenie awariami i utrudnia usuwanie ich skutków, a z uwagi na szerokości istniejących pasów drogowych oraz wykonaną w nich infrastrukturę i zagospodarowywanie zarezerwowanych korytarzy pod przewidywane urządzenia infrastruktury użyteczności publicznej powoduje, że brak jest możliwości umieszczenia wnioskowanego kolektora tłocznego w istniejących pasach drogowych. Powyższe potwierdzać miała opinia biegłego D. T. Podkreślić jednak należy, że w toku postępowania strona skarżąca przedłożyła opinie Z. (opinie [...] i [...]) oraz opinię eksperta w sprawie instalacji sanitarnych z firmy E. Sp. z o.o. prezentujące odmienne stanowisko odnośnie możliwości technicznych i bezpieczeństwa planowanej inwestycji w pasie drogi gminnej. Z akt sprawy nie wynika jednak, aby w toku postępowania oceniono powyższy materiał dowodowy

i uzasadniono, dlaczego przyjęto za wiarygodną opinię Pana T., a takie działanie uznać należy za naruszające zasadę wyrażoną w art. 80 kpa. Zgodnie z tą zasadą organ administracji ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przepis ten wyraża równocześnie zasadę prawdy obiektywnej jak też zasadę swobodnej oceny dowodów. Organ prowadzący postępowanie musi dążyć do ustalenia prawdy materialnej i według swej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenić wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych. W orzecznictwie wskazuje się iż "organ administracji państwowej, dysponując sprzecznymi ze sobą zeznaniami stron

i świadków, nie może uchylić się od oceny wiarygodności tych dowodów, a tym samym i od dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7, 77 § 1, art. 80 KPA). Jeżeli spośród dwóch twierdzeń jedno jest prawdziwe, a drugie fałszywe, należy dokonać stosownego wyboru, wskazując kryteria, jakimi kierował się organ uznając daną okoliczność za udowodnioną" (B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck Warszawa 2004 , str.397 i cytowane tam orzecznictwo). A zatem w niniejszej sprawie, organ nie mógł uchylić się od oceny wartości dowodowej przedstawionych przez skarżąca spółkę dokumentów. Jednocześnie na uwzględnienie zasługuje zarzut spółki "D.", iż opinia biegłego D. T. na której organy oparły swoje rozstrzygnięcie została wydana z rażącym naruszeniem art. 79 § 1 i § 2 . Przepis art. 79 k.p.a. ustanawia gwarancję realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 10 k.p.a. Nakłada on na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłych. Celem zawiadomienia, o którym mowa w art. 79 § 1 k.p.a., jest zapewnienie stronie możliwości wzięcia udziału w przeprowadzeniu dowodu, a obowiązek zawiadomienia strony przynajmniej na siedem dni przed terminem przeprowadzenia dowodu ma umożliwić stronie przygotowanie się do tych czynności. Jednocześnie w orzecznictwie przyjmuje się, że naruszenie obowiązku zawiadomienia strony o terminie i miejscu przeprowadzenia dowodu oraz obowiązku zapewnienia stronie udziału w przeprowadzeniu dowodu stanowi naruszenie przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z dnia 14 listopada 1995 r., SA/Wr 664/95, niepublikowany; wyrok NSA z dnia 13 lutego 1986 r., II SA 2015/85, ONSA 1986, nr 1, poz. 13). Brak w aktach sprawy informacji o powiadomieniu skarżącej spółki o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego D. T., czym uniemożliwiono stronie udziału w przesłuchaniu Pana T. i zadawania mu pytań. Ponadto w świetle pisma [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z [...] października 2005 r. [...] wyjaśnienia wymaga również czy wydający opinię pan Tkaczyk posiadał odpowiednie kwalifikacje do sporządzania tego rodzaju ekspertyz.

Organy odmawiając spółce zezwolenia na zajęcie spornego odcinka drogi gminnej wskazywały także na możliwość rozwiązań alternatywnych. Ze stanowiska strony skarżącej wynika jednak, iż mimo proponowanych wcześniej innych rozwiązań okazały się one niemożliwe do realizacji (spółka uzasadniła w tym zakresie swoje stanowisko). W zaskarżonej decyzji organ w ogóle nie odniósł się do tej kwestii, mimo że ustalenie, czy istnieje realna możliwość umieszczenia przewodu kolektora tłocznego oczyszczonych ścieków deszczowych i sanitarnych poza pasem drogi gminnej ma dla sprawy decydujące znaczenie.

Kolejną okolicznością uniemożliwiającą pozytywne dla skarżącej rozstrzygnięcie sprawy był fakt podjęcia przez Radę Gminy w [...] uchwały nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. w sprawie koncepcji rozwoju kanalizacji sanitarnej dla Gminy [...] wydaną na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2003 r., Nr 142 poz. 159 z póź. zm.), która zawiera koncepcję rozwoju kanalizacji sanitarnej na terenie gminy [...], dostosowaną do zmiany sposobu zagospodarowania przestrzennego, z uwzględnieniem istniejącej sieci kanalizacyjnej oraz istniejących lokalnych oczyszczalni ścieków. W perspektywie do oczyszczalni przewidziano doprowadzenie ścieków z S., S., S. i S. Podejmując uchwałę brano pod uwagę czynniki ekonomiczne, techniczne, społeczne i ochrony środowiska. Jak podnosiła jednak strona skarżąca w toku postępowania administracyjnego w uchwale tej znajduje się informacja o projektowanej oczyszczalni ścieków w S., a ponadto

z zestawienia średniej ilości ścieków na dobę jakie miałyby być obsługiwane przez planowaną oczyszczalnię gminą wynika, że ścieki generowane przez przyszłe osiedle spółki nie były brane pod uwagę przy opracowaniu koncepcji rozwoju kanalizacji sanitarnej dla Gminy [...]. Wyjaśnienia wymaga więc kwestia czy planowana inwestycja gminna rzeczywiście stanowi przeszkodę dla wyrażenia zgody na zajęcie przez spółkę pasa drogowego.

Wreszcie niezrozumiała dla Sądu jest dokonana w toku postępowania ocena interesu społecznego, który zadecydował o odmowie umieszczanie kolektora w pasie drogi gminnej w sytuacji, gdy strona skarżąca na własny koszt planuje dokonać kosztownej inwestycji (wartość inwestycji 3.800.000 zł) budując lokalną oczyszczalnię ścieków wraz z kanalizacją odprowadzającą oczyszczone ścieki do rowu melioracyjnego, zadeklarowała nieodpłatne podłączenie wszystkich obecnych mieszkańców S. do tej oczyszczalni a także przekazanie nieodpłatnie oczyszczalni wraz z gruntem i kanalizacją na własność Gminy [...].

Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że sprawa wymaga ponownej szczegółowej analizy we wskazanym wyżej kierunku. Aby zaskarżone rozstrzygnięcie ocenić w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich zarzutów stawianych przez stronę skarżącą. Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie,

a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę, których w niniejszej sprawie nie poczyniono. Tym samym stwierdzić należy, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów stawianych przez normę zawartą w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którą uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne decyzji powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 152 orzekł, iż uchylone uchwały nie podlegają wykonaniu.