Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 788/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 25  ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 42  par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1320
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć Asesor WSA Piotr Pyszny po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 września 2021 r. sprawy ze skargi Gminy Blachownia na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 19 marca 2021 r. nr NPII.4131.1.204.2021 w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na dokonanie wypowiedzenia wynikającego z umowy o pracę warunków pracy i płacy radnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem sporu jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego którym stwierdził on nieważność uchwały Rady Miejskiej w Blachowni nr 182/XXXII/2021 z dnia 15 lutego 2021 r. w sprawie odmowy wyrażenia zgody na dokonanie wypowiedzenia wynikającego z umowy o pracę warunków pracy i płacy radnego.

Stan sprawy jest następujący;

W dniu 15.02.2021r. Rada Miejska w Blachowni podjęła uchwałę nr 182/XXXII/2021 w sprawie odmowy wyrażenia zgody na dokonanie wypowiedzenia wynikających z umowy o pracę warunków pracy i płacy radnego. W podstawie prawnej wskazała art. 25 ust. 2 zdanie 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – dalej usg- (Dz. U. z 2020 r. poz. 713), w związku z art. 42 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 roku Kodeks Pracy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1320).

W uzasadnieniu uchwały Rada wskazała, iż pismem z dnia 11 stycznia 2021 roku Dyrektor Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Stacji Pogotowia Ratunkowego w Częstochowie zwrócił się do Rady Miejskiej w Blachowni o wyrażenie zgody na wypowiedzenie warunków pracy i płacy radnemu T.C., który jest zatrudniony w A w C. na stanowisku kierownika [....] Pracodawca w/w piśmie oświadczył, że zamierza wypowiedzieć radnemu umowę o pracę w zakresie nazwy stanowiska, zakresu obowiązków oraz obniżenia wynagrodzenia.

Rada Miejska w Blachowni po zapoznaniu się z argumentami pracodawcy oraz wyjaśnieniami radnego T.C. postanowiła odmówić wyrażenia zgody na wypowiedzenie mu warunków pracy i płacy. Podała, iż art. 25 ust. 2 usg ustanawia zasadę szczególnej ochrony trwałości stosunku pracy radnego, która ogranicza swobodę pracodawcy w zakresie możliwości rozwiązania z radnym stosunku pracy a oceniając ratio legis tej normy prawnej, Sąd Najwyższy wskazał, że: "Ochrona stosunku pracy radnego ma na celu umożliwienie radnym, ze względu na szczególną rolę, jaka została powierzona gminom, jak najskuteczniejszego i najbezpieczniejszego sprawowania funkcji. Następstwem tej ochrony jest ograniczenie swobody podmiotu, który w określony w kodeksie pracy sposób nawiązał (...) stosunek pracy z pracownikiem-radnym, w rozwiązaniu tego stosunku bez zgody rady gminy.

Pracownik pełniący funkcję radnego jest chroniony przed rozwiązaniem stosunku pracy zarówno z przyczyn zawinionych i niezawinionych. Uzyskanie przez pracodawcę zgody na rozwiązanie stosunku pracy z pracownikiem legitymującym się mandatem radnego ma charakter obligatoryjny. Dotyczy to również przypadków, w których do rozwiązania stosunku pracy radnego ma dojść na podstawie art. 52 k.p., tj. w trybie natychmiastowym, bez wypowiedzenia. Zdaniem Rady w/w przepis będzie miał również zastosowanie do wypowiedzenia warunków pracy i płacy. Zgodnie z art. 42 Kodeksu pracy do wypowiedzenia zmieniającego stosuje się odpowiednio przepisy o wypowiedzeniu definitywnym. W ocenie Rady zakaz rozwiązania stosunku pracy byłby iluzoryczny, gdyby dopuszczalne było wypowiadanie zmieniające warunki płacy lub pracy.

Rada Miejska powołała się na wyrok WSA w Warszawie z 12.06.2017 r., o sygn. akt II SA/WA 2232/16 gdzie stwierdzono, że "Ochrona trwałości stosunku pracy radnego zagwarantowana art. 25 ust. 2 u.s.g. obejmuje także tych radnych, którym pracodawca zamierza wypowiedzieć warunki pracy i płacy" i na wyrok WSA w Rzeszowie z 23.03.2017 r., II SA/Rz 1405/16. LEX nr 2274767, gdzie z kolei powiedziano że "Ochrona wynikająca z art. 25 ust- 2 u.s.g. nie ogranicza się do zakazu rozwiązania (w drodze wypowiedzenia lub niezwłocznie) stosunku pracy z radnym bez zgody rady gminy. Prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że zakaz (względny) obejmuje też wypowiedzenie radnemu warunków pracy i płacy. Zatem ochrona trwałości stosunku pracy radnego aktualizuje się w przypadku każdego działania pracodawcy, którego skutkiem może być ustanie stosunku pracy. Wniosek taki zdaniem Rady wynika z art. 42 § 1 Kodeksu pracy, w myśl którego do wypowiedzenia zmieniającego stosuje się odpowiednio przepisy o wypowiedzeniu definitywnym". Przedstawiciele doktryny, używając także argumentu a maiori ad minus, przyjmują, że skoro ochrona trwałości stosunku pracy radnego chroni przed tak daleko idącym skutkiem prawnym, jakim jest rozwiązanie stosunku pracy, to chroni również przed wywołaniem mniejszego skutku prawnego, jakim jest zmiana treści stosunku pracy. Dalej Rada wskazała, iż w orzecznictwie sądowym, jak i w literaturze przedmiotu na ogół przyjmuje się, że kwestia wyrażenia zgody bądź odmowa jej wyrażenia zostały pozostawione uznaniu rady gminy. I tak w wyroku NSA z dnia 27.08.2010 r., sygn. akt ll OSK 1074/10 stwierdzono, że: "O ile, trafny jest wynikający wprost zresztą z treści omawianej normy -tj. art. 25 ust. 2 u.s.g. -pogląd, że rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, o tyle w innych sytuacjach zgoda rady na rozwiązanie stosunku pracy z radnym wynika z oceny tych przyczyn przez radę i nie zawsze musi być ona tożsama z wnioskiem pracodawcy. (...) wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub odmowa jest pozostawiona uznaniu rady gminy z wyjątkiem jednak sytuacji, gdy dojdzie ona do przekonania, że podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu". Także w wyroku z 18.09.2008 r., NZS 2009/1, s. 17, NSA stanął na stanowisku, że przepisu art. 25 ust. 2 u.s.g. nie można interpretować w taki sposób, iż rada gminy musi wyrazić zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli pracodawca nie stawia mu zarzutów związanych z wykonywaniem mandatu radnego.

Rada Miejska zaznaczyła, iż przy podjęciu przedmiotowej uchwały wzięła również pod uwagę wyrok z dnia 17 września 2007 r. SN sygn. akt III PK 36/07, w którym sformułowano następującą tezę;

1. Wyrażenie zgody przez radę gminy na rozwiązanie z radnym stosunku pracy jest pozostawione do swobodnej decyzji rady, z wyjątkiem tej tylko sytuacji, gdy podstawą tego rozwiązania są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu.

2. Szczególna ochrona trwałości stosunku pracy radnego obejmuje także tych radnych, którym pracodawca zamierza wypowiedzieć warunki pracy i płacy, ponieważ wypowiedzenie zmieniające (art. 42 k.p.) może zawsze prowadzić do definitywnego rozwiązania umownego stosunku pracy.

3. Nie można traktować w kategoriach naruszenia zasad współżycia społecznego i nadużycia prawa podmiotowego skorzystania z przysługującego radnemu ustawowo zagwarantowanego prawa do ochrony przed rozwiązaniem jego stosunku pracy (jako skutku nieprzyjęcia pogorszenia warunków wynagradzania).

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 19.03.2021r. o nr NPII.4131.1.204.2021 Wojewoda Śląski stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Blachowni z dnia 15.02.2021r. w sprawie odmowy wyrażenia zgody na dokonanie wypowiedzenia wynikających z umowy o pracę warunków pracy i płacy radnego, jako niezgodnego z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.)i art. 25 usg.

W ocenie organu nadzoru art. 25 ust. 2 usg nie określa żadnych warunków ani kryteriów, jakimi miałaby kierować się rada gminy przy podejmowaniu decyzji o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego lub jej odmowy, jednak powyższa kompetencja rady gminy do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku nie daje prawa do odmowy w każdej sytuacji i nie oznacza dowolności w tym zakresie. Organ nadzoru zgodził się ze stanowiskiem NSA z wyroku z dnia 27 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1074/2010, iż wprawdzie obowiązek sporządzenia uzasadnienia uchwały nie został przez ustawodawcę wprost ustanowiony, jednakże można go wyprowadzić w drodze wykładni celowościowej. W demokratycznym państwie prawa nie istnieje kategoria "swobodnego uznania" administracji, każde rozstrzygnięcie organów administracji publicznej powinno być oparte na konkretnej podstawie prawnej oraz zostać wydane po rozważeniu całego materiału dowodowego wdanej sprawie. Podzielił trzeba pogląd NSA OZ w Krakowie z 6 maja 2003 r. II SA/Kr 363/2003, zgodnie z którym, kompetencja rady gminy do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy nie daje prawa do odmowy w każdej sytuacji, tj. wadliwa byłaby taka uchwała, której motywy byłyby nie do pogodzenia z zasadami porządku prawnego, która nie miałaby oparcia w stanie faktycznym, w jakim wypowiedzenie zostało dokonane". Zgodnie z kolei z zasadą związania organów administracyjnych prawem, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP organy administracji publicznej powinny uzasadniać każde rozstrzygnięcie poprzez odwołanie się do prawa, w tym również rozstrzygnięcia uznaniowe, które nie powinny być arbitralne. Uzasadnienie aktu, jakim jest uchwała pozwala na zweryfikowanie jej prawidłowości. Nawet bowiem w sytuacji, gdy rada nie jest zobowiązana do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy, możliwy jest zarzut, że jej uchwała odmawiająca takiej zgody stanowi nadużycie prawa i przez to narusza chociażby art. 8 kodeksu pracy (A. Dral, Szczególna ochrona stosunku pracy radnego, Praca i Zabezpieczenie Społeczne 1992/7). W tym zakresie organ nadzoru przywołał liczne orzecznictwo sądowoadministracyjne i komentarz do usg gdzie jednoznacznie podano, iż motywy, dla jakich podjęto uchwałę udzielającą zgody bądź odmawiającą udzielenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy, powinny wynikać z treści uzasadnienia tej uchwały. Uchwała odmowna powinna być zatem należycie uzasadniona i nie może ograniczyć się do samej tylko konkluzji o odmowie wyrażenia zgody.

Organ nadzoru zaznaczył, iż celem zbadania okoliczności i motywów, jakie legły u podstaw uchwały, wystąpił do Burmistrza Blachowni o doręczenie pisma pracodawcy, z dnia 11 stycznia 2021 roku dotyczącego wyrażenia zgody na wypowiedzenie warunków pracy i płacy radnemu T. C., o przesłanie wyjaśnień złożonych przez ww. radnego, o których mowa w uzasadnieniu do uchwały oraz wszelkiej innej dokumentacji w sprawie, będącej w posiadaniu Gminy, służącej za podstawę do podjęcia tej uchwały. Ponadto kolejnym pismem z dnia 3.03.2021 r. organ nadzoru ponownie zwrócił się o doręczenie ww. pisma pracodawcy, a także o przesłanie odpisu projektu uchwały w wyżej wskazanej sprawie, który został przekazany radnym wraz z zawiadomieniem o sesji i porządkiem obrad.

Po dokonaniu analizy przesłanych dokumentów, organ nadzoru zauważył, że uzasadnienie do kwestionowanej przez organ nadzoru uchwały zawiera jedynie wzmiankę o wniosku Dyrektora A w C. z dnia 11 stycznia 2021 roku w przedmiocie wyrażenia zgody na wypowiedzenie warunków pracy i płacy radnemu T. C. obejmuje cytaty fragmentów orzeczeń sądów administracyjnych dotyczących rozwiązania stosunku pracy radnego.

Organ nadzoru podniósł, iż zapoznał się także z nagraniem sesji Rady Miejskiej z dnia 15.02.2021 r., umieszczonym na https://portal.posiedzenia.pl/blachownia?, z którego wynika, że cała sesja w tym dniu trwała ok. 6 minut i 30 sekund, z czego wynika, że Rada przyjęła projekt uchwały bez jakiejkolwiek dyskusji.

W ocenie organu nadzoru uchwała Nr 182/XXXII/2021 Rady Miejskiej w Blachowni wraz z załączonym uzasadnieniem, bezsprzecznie została pozbawiona istotnego elementu jakim jest odniesienie się do faktycznych powodów, dla których pracodawca powziął zamiar wypowiedzenia warunków pracy i płacy radnemu T. C. Z treści uzasadnienia nie wynika, z jakich powodów Rada odmówiła zgody na dokonanie wypowiedzenia wynikających z umowy o pracę warunków pracy i płacy radnego. Uchwała w swej treści zawiera jedynie oświadczenie Rady odmawiające możliwości dokonania przez pracodawcę czynności prawnej.

Także z treści protokołu obrad XXXII sesji Rady Miejskiej również zdaniem organu nadzoru nie sposób ustalić, czym kierowała się Rada przy podjęciu uchwały, gdzie faktyczne powody zamiaru wypowiedzenia warunków pracy i płacy radnemu T. C. zostały szczegółowo przedstawione w piśmie Dyrektora z dnia 11.01.2021 roku skierowanym do Rady Miejskiej w Blachowni. Z pisma wynika iż T. C. jest zatrudniony w A w C. na stanowisku Kierownika [...] a pracodawca zamierzał wypowiedzieć warunki pracy i płacy z uwagi na zmiany organizacyjne związane z przepisami prawa powszechnego. Wskazano, że z dniem 01.01.2021 r. na mocy art. 9 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o zmianie ustawy o Państwowym Ratownictwie Medycznym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1115 z póżn. zm.) dyspozytornie medyczne zostały przejęte przez wojewodów. Tym samym funkcjonująca dotychczas w strukturze A w C. dyspozytornia medyczna, jako komórka organizacyjna uległa likwidacji, a jej pracownicy stali się pracownikami Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego w Katowicach. Od 01.01.2021 r. według nowego Regulaminu Organizacyjnego stanowisko kierownika [...] zostało zastąpione stanowiskiem Kierownika [...]. Podstawą planowanych zmian warunków zatrudnienia T. C. w A w C. nie są zdarzenia związane z wykonywanym przez niego mandatem radnego. Przyczynami, dla których pracodawca zamierzał wypowiedzieć warunki pracy i płacy były działania ustawodawcy, który zdecydował o zmianie sposobu funkcjonowania w skali kraju dyspozytorni medycznych Państwowego Ratownictwa Medycznego. Ze względu na powyższe radnemu T. C. miało zostać powierzone nowe stanowisko Kierownika [...], który miałby otrzymać nowy zakres czynności dostosowany do wprowadzonych zmian organizacyjnych oraz miały być zaproponowane nowe warunki wynagrodzenia, polegające na zmniejszeniu stawki wynagrodzenia zasadniczego o 3,2% oraz zmniejszeniu stawki dodatku funkcyjnego o 10%.

W ocenie organu nadzoru przy podejmowaniu uchwały miało miejsce istotne naruszenie prawa, polegające na tym, że Rada odmówiła wyrażenia zgody na wypowiedzenie warunków pracy i płacy radnemu bez jakiejkolwiek analizy okoliczności tego konkretnego przypadku. Brak jakiejkolwiek wzmianki, odnoszącej się do rzeczywistych przyczyn zamiaru wypowiedzenia wynikających z umowy o pracę warunków pracy i płacy radnemu w pisemnym uzasadnieniu do uchwały, jak również brak jakiejkolwiek dyskusji na ten temat podczas sesji Rady, wprost o tym świadczą. Uzasadnienie nie zawiera merytorycznego ustosunkowania się Rady do przedstawionych przez pracodawcę przyczyn wypowiedzenia, które nie dotyczą sfery wykonywania mandatu radnego. Rada Miejska nie dokonała faktycznego i rzetelnego rozpatrzenia merytorycznego wniosku i nie poddała go ocenie w kontekście przesłanek z art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Wydane uzasadnienie nabiera cech "uzasadnienia pozornego", które zostało sporządzone jedynie dla spełnienia, wynikających z orzecznictwa sądów administracyjnych wymogów formalnych.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Gmina zarzuciła naruszenie: art. 25 ust. 2 zdanie 2 usg polegające na błędnym uznaniu, że przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej w sposób istotny narusza prawo. Podniosła, iż okoliczności wskazane w piśmie pracodawcy radnego były badane wnikliwie przez Radę Miejską, która sprawą zamiaru wypowiedzenia warunków pracy i płacy radnemu T. C. zajmowała się na swoich posiedzenia dwukrotnie. Pierwszy raz w toku pracy Komisji budżetu, infrastruktury, gospodarki komunalnej, ochrony środowiska i rolnictwa w dniu 25 stycznia 2021 r., gdzie w posiedzeniu uczestniczyło 11 radnych na 15 osób pełnego składu Rady, a w punkcie 6 protokołu posiedzenia protokolant odnotował fakt zapoznania się z pismem Dyrektora A w C.w sprawie wypowiedzenia warunków pracy i płacy radnemu T. C. i odniesienia się do pisma samego radnego T. C. Drugi raz sprawa była przedmiotem obrad połączonych Komisji Stałych Rady Miejskiej w Blachowni w dniu 10.02.2021 r., a w posiedzeniu uczestniczyli wszyscy radni Rady Miejskiej w Blachowni razem z Przewodniczącym Rady gdzie w protokole nr 8.2021 tego posiedzenia w punkcie 5, odnotowano odczytanie przez Przewodniczącego obrad sporządzonej opinii prawnej w tym temacie. Wskazano, iż to wprowadzone zmienionym Regulaminem Organizacyjnym i Schematem Organizacyjnym zmiany w sposób zasadniczy zmieniły warunki pracy radnego albowiem Dyrektor znacznie ograniczył jego funkcję. W protokole odnotowano fakt utworzenia nowego działu- Transportu Sanitarnego- oraz przekazanie 14 pielęgniarek świadczących usługi w ramach nocnej i świątecznej pomocy do Działu Zdrowotnego. Wprowadzone zmiany nie znajdywały potwierdzenia organizacyjnego jak również powodują dodatkowe obciążenia finansowe jednostki ponieważ zatrudniono dodatkowo Kierownika nowopowstałego Działu Transportów, a w jego miejsce dyspozytora transportu. Zdaniem skarżącego procedowanie uchwały w sprawie wypowiedzenia warunków pracy i płacy radnemu T. C. była przeprowadzone rzetelnie. Dwukrotnie Rada dyskutowała nad sprawą podczas posiedzeń komisji. Dyskusja na komisjach była wystarczająca i wyczerpująca skoro żaden radny nie zadał pytania na Sesji i odwrotnie brak dyskusji na Sesji nie może świadczyć o pominięciu tego elementu w procesie procedowania nad Uchwałą. Rada Miejska w Blachowni analizowała faktyczne powody wypowiedzenia przez pracodawcę warunków pracy i płacy, a główne tezy tej analizy zapisano w Protokole 8.2021 z dnia 10.02.2021 r. Uchwała jest konsekwencją podjętego stanowiska podczas posiedzenia połączonych Komisji Stałych Rady Miejskiej w Blachowni, które należy łączyć z Protokołem tego spotkania w którym odnotowano tezy i wnioski w oparciu o które radni podjęli decyzję o podjętym sposobie głosowania.

Zdaniem skarżącego to Dyrektor nie wykazał przesłanek formalnych ograniczających czynności radnego T. C. jak również powodów zmian w Regulaminie Organizacyjnym i Schemacie. Oparł się na informacji ogólnej i cząstkowej, które nie mogą mieć żadnego znaczenia na zmiany zakresu czynności radnego. To na nim jako na pracodawcy spoczywał ciężar wykazania przyczyny oraz okoliczności wypowiedzenia, co więcej również kryteriów jakimi się posłużył. A z pisma Dyrektora takie okoliczności nie wynikają. Zaś radny T. C. wbrew regule dowodowej wskazanej w art. 6 kc wskazał, ze zmiany wprowadzone przez dyrektora, które nie miały żadnego znaczenia z przeniesieniem zadań do Wojewody wprowadziły zmiany niekorzystne dla pogotowia, wręcz pociągające znaczne wydatki w postaci zatrudnienia innych osób.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 270 ze zm.; dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl natomiast art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 7).

Przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały Rady Miejskiej w Blachowni nr 182/XXXII/2021 z dnia 15.02lutego 2021 r. w sprawie odmowy wyrażenia zgody na dokonanie wypowiedzenia wynikającego z umowy o pracę warunków pracy i płacy radnego.

Możliwość zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego przewiduje art. 98 u.s.g., zgodnie z którym rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia (ust. 1), przy czym do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone, natomiast podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (ust. 3).

Przeprowadzone przez Sąd badanie zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem odpowiada ono prawu.

Podstawę analizy prawnej dokonanej przez organ nadzoru stanowił art. 25 ust. 2 usg zgodnie z którym rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Ustawodawca w unormowaniu tym nie wskazał żadnych kryteriów, którymi rada gminy miałaby się kierować podejmując decyzję w powyższym przedmiocie. Analizując treść powołanej regulacji nie można mieć jednak wątpliwości co do tego, że przewiduje ona szczególną ochronę radnego w zakresie stosunku pracy, w którym radny ten pozostaje. Skoro bowiem rada zobowiązana jest do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy wówczas, gdy przyczyną tego byłyby jakieś okoliczności pozostające w związku z wykonywaniem mandatu radnego, to jasne jest, iż przepis ten ma umożliwić radnym skuteczne i bezpieczne sprawowanie ich funkcji. Jeśli więc taki jest jasny cel wskazanej regulacji, to tym samym nie może ona skutkować uprzywilejowaniem radnego w każdej innej sytuacji, która wprost nie wiązałaby się z działalnością w organie stanowiącym jednostki samorządu terytorialnego. Rozwiązanie z cytowanego przepisu stanowi więc instrument prawny, dzięki któremu możliwe jest prawidłowe wykonywanie obowiązków wynikających z mandatu radnego, a nie bezwzględna gwarancja zatrudnienia. Jest to więc ochrona w określonym, ograniczonym zakresie. Z tych względów po stronie Rady Miejskiej w Blachowni nie istnieje prawo w zakresie decydowania w przedmiocie wyrażenia zgody na dokonanie wypowiedzenia wynikających z umowy o pracę warunków pracy i płacy radnego w sytuacji, gdy nie zachodzą okoliczności stricte związane z wykonywaniem mandatu radnego. Przyjęcie takiego stanowiska prowadziłoby bowiem do tego, że Rada dokonywałaby de facto oceny, czy wskazana przez pracodawcę przyczyna wypowiedzenia wynikających z umowy o pracę warunków pracy i płacy radnego pracy jest prawdziwa. Tym samym "wchodziłaby" niejako w kompetencje sądu pracy, który z mocy regulacji zawartych w Kodeksie pracy uprawniony jest do dokonywania rozważań w tym właśnie przedmiocie. To przed sądem pracy każdy pracownik może wykazywać, że wypowiedzenie warunków pracy i płacy wynikających z umowy o prace jest nieuzasadniony i nieznajdujący oparcia w prawie. Pracodawca zaś w takim postępowaniu może zaś podnosić argumenty przemawiające za podjętą przez niego decyzję. Gdyby natomiast przyznać Radzie Miejskiej możliwość rozstrzygania w tym zakresie, to skutkowałoby to nieuzasadnionym uprzywilejowaniem radnego w stosunku do jego pracodawcy. Sąd prezentuje stanowisko sprowadzające się do przyjęcia, że wówczas, gdy brak jest w danej sprawie przesłanki odmowy wyrażenia zgody, o której mowa w art. 25 ust. 2 zd. 2 usg, to radzie gminy nie przysługuje prawo swobodnego decydowania w zakresie wyrażenia zgody. Pogląd ten prezentowany jest w orzecznictwie sądowym oraz w literaturze prawniczej, gdzie podnosi się, że jeśli organ stanowiący ustali, że pracodawca zamierza rozwiązać stosunek pracy radnego wskutek okoliczności, które nie są zdarzeniami związanymi z wykonywaniem przez radnego mandatu, to rada gminy nie ma prawa odmówić zgody na rozwiązanie tego stosunku pracy. Skoro bowiem art. 25 ust. 2 usg stanowi, że rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, to a contrario należy uznać, że rada gminy nie odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia niezwiązane z wykonywaniem przez radnego mandatu (tak: B. Dolnicki red., Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II; opubl.: WKP 2018). Poglądy te zachowują zdaniem Sądu aktualność także w odniesieniu do udzielenia zgody na dokonanie wypowiedzenia warunków pracy i płacy radnego wynikających z umowy o pracę. Rada gminy nie może zatem odmówić wyrażenia zgody na dokonanie wypowiedzenia warunków pracy i płacy wynikających z umowy o prace radnego wówczas, gdy podstawą tego wypowiedzenia są inne zdarzenia, które nie są związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Oznacza to, że jeżeli podstawą opisanej odmowy nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, rada gminy ma obowiązek wykazać przyczyny usprawiedliwiające odmowę wyrażenia zgody na dokonanie wypowiedzenia wynikających umowy o pracę warunków pracy i płacy z uwagi na status radnego. Zaznaczenia natomiast w sposób wyraźny wymaga okoliczność, iż przyczyny podnoszonego wypowiedzenia warunków pracy i płacy radnego było opisane w piśmie z dnia 11 stycznia 2021 r. gdzie Dyrektor A wskazał, iż zamiar wypowiedzenia warunków pracy i płacy Panu T.C. wynika m.in. ze zmian organizacyjnych pracodawcy związanych z przepisami prawa powszechnego albowiem z dniem 01.01.2021r. na mocy art.9 ustawy z dnia 10.05.2018r o zmianie ustawy o Państwowym Ratownictwie Medycznym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018r, poz. 1115) dyspozytornie medyczne zostały przejęte przez wojewodów, tym samym funkcjonująca dotychczas w strukturze A w C. dyspozytornia medyczna jako komórka organizacyjna uległa likwidacji, a jej pracownicy stali się pracownikami Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego w Katowicach. Wskazał też, iż w związku z powyższym gdy został wprowadzony w A w C. nowy Regulamin Organizacyjny, obowiązujący od dnia 01.01.2021 roku a Pan T.C. nie wyraził zgody na zmianę pracodawcy i przejście do ŚUW w Katowicach, powstała konieczność dostosowania Jego warunków pracy i płacy do nowego stanu prawnego i faktycznego. Okoliczności tych w uzasadnieniu uchwały z dnia 15.02.2021r nr 182/XXXII/2021 nie analizowano i nie oceniano w kontekście obowiązującej regulacji prawnej z art. 25 ust. 2 usg.

Zaznaczenia wymaga, iż uzasadnienie uchwały powinno szczegółowo określać jakie okoliczności zostały wzięte pod uwagę przy jej podjęciu, na podstawie uzasadnienia uchwały możliwe musi być dokonanie oceny, czy uchwałodawca nie wykroczył poza granice ustawowego upoważnienia oraz czy uwzględnił regulacje przewidziane w ustawie. W przedmiotowej sprawie uzasadnienie uchwały jak słusznie stwierdził organ nadzoru nie zawiera wskazania motywów jej podjęcia co stanowi więc istotne naruszenie prawa. Zawiera wzmiankę o wniosku Dyrektora A w C. z dnia 11 stycznia 2021 roku w przedmiocie wyrażenia zgody przez Radę na wypowiedzenie warunków pracy i płacy radnemu T.C.i oraz wskazanie na jakim stanowisku T. C. jest zatrudniony w A w C. Wskazano także w uzasadnieniu uchwały na treść obowiązujących regulacji prawnych, a to art. 25 usg, art. 52 k.p. art. 42 k.p. oraz orzecznictwo zarówno sądowoadministracyjne jak i SN dotyczące rozwiązania stosunku pracy radnego. Jednakże w istocie, w uzasadnieniu uchwały Rada Miejska w Blachowni nie przytacza jakichkolwiek motywów i argumentów uzasadniających prawidłowość podjętej przez siebie uchwały. Nie sposób zatem z tak sporządzonego uzasadnienia wywieść jakie przesłanki faktyczne legły u podstaw treści podjętej uchwały. Brak natomiast należytego umotywowania zasadności uchwalenia opłat w kontekście określonych kryteriów ustawowych – nosi cechę arbitralności i nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo. Wymóg uzasadniania aktów prawa miejscowego wynika wprost z § 131 ust. 1 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 283). Co więcej, organ wydający akt prawa miejscowego ma obowiązek sporządzenia jego uzasadnienia, ponieważ warunkuje to kontrolę organów nadzoru i kontrolę sprawowaną przez sądy administracyjne. Skoro bowiem do podstawowych obowiązków sądów administracyjnych należy eliminowanie wszelkich rozstrzygnięć administracji publicznej, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawa, to sąd ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego rozstrzygnięcia zaskarżonego do Sądu (p. wyrok NSA z 6 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Kr 251/03). Również w doktrynie podkreśla się, że obowiązek uzasadnienia uchwały (tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo) wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad "dobrej legislacji" (p. M. Stahl, Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, rok II, nr 6 (9), 2006, s. 45). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się nadto, że obowiązek działania na podstawie prawa (art. 7 Konstytucji RP), w połączeniu z zasadą zaufania (art. 2 Konstytucji RP), stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego i jest elementem zasady jawności działania władzy publicznej (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 410/06 i 7 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 638/18). Niczego w tym przedmiocie nie może zmienić argumentacja przytaczana w odpowiedzi na skargę i to nie tylko z tego powodu, że nie stanowi ona integralnej części uchwały. Zdaniem Sądu, zawsze przyczyna podjęcia uchwały o danej treści musi wynikać z uzasadnienia uchwały, a nie z odpowiedzi na skargę. W takim bowiem przypadku ujawnienie motywów podjęcia uchwały uzależnione byłoby od jej zaskarżenia, bądź nie, do sądu administracyjnego. Jak przy tym trafnie wskazał NSA w wyroku z 15 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2106/19 (CBOSA), wprawdzie w naszym systemie prawnym nie został wprost wyrażony normatywny obowiązek uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego, niemniej jednak brak uzasadnienia uchwały, i informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ gminy powodują, że taka uchwała uchyla się spod kontroli sądu i nie sposób bowiem dokonać oceny jej legalności. W tych okolicznościach zaskarżona uchwała była aktem prawnym wadliwym dotkniętym wadą kwalifikowaną. Podkreślenia wymaga także, że uzasadnienia uchwały nie może zastąpić uzasadnienie odpowiedzi na skargę w którym wskazano, iż przedmiotowym wypowiedzeniem warunków pracy i płacy zajmowano się na posiedzeniach Komisji Budżetu, Infrastruktury, Gospodarki Komunalnej w dniu 25.01.2021r. i na posiedzeniu Komisji Stałych Rady Miejskiej w Blachowni w dniu 10.02.2021r. Jedynie na marginesie wymaga odnotowania fakt,, iż na wskazanych posiedzeniach nie zbierała się Rada Miejska w Blachowni całości, a jedynie jej komisje co oznacza, iż Rada na podniesionych posiedzeniach nie wypowiadała się w pełnej swej obsadzie w zakresie objętym przedmiotem sporu.

Mając powyższe na uwadze Sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.

-----------------------

Sygn. akt III SA/GL788 /21

Sygn. akt III SA/GL 788/21

6

I

Sygn. akt III SA/GL 506/21