Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 1070/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2014-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 90
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Eugeniusz Christ, Sędziowie WSA Bożena Miliczek-Ciszewska (spr.), Anna Tyszkiewicz-Ziętek, Protokolant Paulina Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w Ł. na uchwałę Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej z dnia 30 września 2009 r. nr XLII/771/09 w przedmiocie sprawy budżetowej jednostek samorządu terytorialnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

A sp. z o.o. z siedzibą w Łodzi, zwane dalej "stroną", "spółką" lub "skarżącą", reprezentowane przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, powołując się na 92 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592) oraz art. 101 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591) wniosło skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej nr XLII/771/09 z dnia 30 września 2009 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego oraz szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych funkcjonujących na terenie miasta Dąbrowy Górniczej, a także trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania, zwanej dalej "uchwałą", domagając się stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości, a w szczególności w zakresie: § 5 ust. 3, § 5 ust. 4, § 5 ust. 5, § 5 ust. 6, § 6 ust. 3 i 4, § 6 ust. 5-12, § 7 ust. 1 – wszystkie, załącznika do uchwały oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonej uchwale spółka zarzuciła naruszenie:

1. art. 90 ust. 3 i 3e oraz ust. 3f ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tj.: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), określanej dalej skrótem "u.s.o.", w związku z wyżej wymienionymi jednostkami redakcyjnymi załącznika do uchwały, poprzez wydanie uchwały z naruszeniem zasad przyznawania i rozliczania dotacji,

2. art. 90 ust. 4 u.s.o. w związku z wyżej wymienionymi jednostkami redakcyjnymi załącznika do uchwały, w związku z art. 94 Konstytucji RP, poprzez wydanie uchwały z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wskazał, że spółka w dniu 8 maja 2013 r. wezwała organ stanowiący Gminy do usunięcia naruszenia prawa, a do dnia wniesienia skargi nie otrzymała odpowiedzi na wezwanie. Stwierdził, że w uchwale wprowadzono uregulowania nie znajdujące potwierdzenia w przepisach rangi ustawowej, precyzując to twierdzenie co do kolejnych zarzutów, w sposób następujący:

1. § 5 ust. 3 załącznika do uchwały w zakresie, w jakim do momentu przekazania przez ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania informacji o wysokości standardu finansowego "A" podziału części oświatowej subwencji ogólnej obowiązującego w roku udzielenia dotacji, przy ustaleniu wysokości kwoty dotacji uwzględnia się wysokość standardu finansowego "A" podziału części oświatowej subwencji ogólnej obowiązującego w roku poprzedzającym rok udzielenia dotacji – ponieważ przepisy powszechnie obowiązującego prawa nie przewidują, przy ustaleniu kwoty dotacji, uwzględniania wysokości standardu finansowego "A" podziału części oświatowej subwencji ogólnej obowiązującego w roku poprzedzającym rok udzielenia dotacji,

2. § 5 ust. 4 załącznika do uchwały w zakresie, w jakim informacja o aktualnej liczbie uczniów, zawiera liczbę uczniów na pierwszy dzień każdego miesiąca – ponieważ brak możliwości przedstawienia danych w zakresie frekwencji słuchaczy zapisanych do szkół po pierwszym dniu danego miesiąca, uczestniczących w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w miesiącu, co skutkuje bezpodstawnym pozbawieniem dotacji uprawnionego podmiotu,

3. § 5 ust. 5 załącznika do uchwały w zakresie, w jakim organ prowadzący sporządza i przekazuje organowi dotującemu do 10 dnia miesiąca następującego po miesiącu sprawozdawczym miesięczne rozliczenie dotacji, według załącznika nr 4 (rozliczenie osobowe i finansowe dotacji z rozbiciem wydatków na: wynagrodzenia osobowe, wydatki na utrzymanie bazy lokalowej, zakup pomocy naukowych i sprzętu szkolnego, inne – z wyspecyfikowaniem) – ponieważ dotacje mają charakter podmiotowy, co skutkuje niemożnością rozliczania ich według kryterium celowościowego; żądanie przedstawienia zbiorczego zestawienia obejmującego informację o kwocie wykorzystanej dotacji, z wyszczególnieniem kwot na poszczególne rodzaje wydatków, nie znajduje umocowania prawnego w przepisach art. 80 i 90 u.s.o.,

4. § 5 ust. 6 załącznika do uchwały w zakresie, w jakim dotacje wykorzystanie niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane w nadmiernej wysokości lub nienależnie podlegają zwrotowi wraz z odsetkami, liczonymi jak dla zaległości podatkowych – ponieważ nie ma potrzeby regulować osobno kwestię przesądzenia, czy dana dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem lub została pobrana nienależnie lub w nadmiernej wysokości, w sytuacji, gdy zwrot dotacji następuje w drodze decyzji, w której rozstrzygnięcie oparte jest na stwierdzeniu powyższych okoliczności, a wydanie decyzji winno nastąpić po przeprowadzeniu kontroli w sposób określony w art. 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240),

5. § 6 ust. 3 załącznika do uchwały w zakresie, w jakim kontrolujący może badać dokumenty i inne nośniki informacji, które mają lub mogą mieć znaczenie dla oceny prawidłowości wykorzystania dotacji, w tym dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania – ponieważ prawo wglądu do dokumentacji obejmuje dokumentację organizacyjną, finansową i dokumentację przebiegu nauczania, a zapis nie precyzuje, o jakie dokumenty chodzi, co daje kontrolującym prawo wglądu do nieograniczonej liczby dokumentów, gdyż zwrot "mający związek z zakresem kontroli" jest ogólnikowy i niejednoznaczny,

6. § 6 ust. 4 załącznika do uchwały w zakresie, w jakim osoba prowadząca szkołę, przedszkole lub inną formę wychowania przedszkolnego na żądanie kontrolującego jest zobowiązana udostępnić do wglądu w miejscu prowadzenia działalności oświatowej dokumentację i inne nośniki informacji oraz udzielić wyjaśnień i informacji w terminie uzgodnionym z kontrolującym - ponieważ u.s.o. nie przewiduje składania oświadczeń czy udzielania informacji przez osobę prowadzącą szkołę niepubliczną, a żądanie okazania odpisów czy wyciągów z dokumentacji i udostępnienia danych w postaci obliczeń i zestawień wykracza poza regulację ustawową,

7. § 6 ust. 5-12 załącznika do uchwały w zakresie, w jakim w ramach kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji opracowano tryb postępowania pokontrolnego nie mający podstaw w przepisach ustawowych – ponieważ protokół pokontrolny i zalecenia pokontrolne jako instytucje nieznane u.s.o. i k.p.a. oraz niepodlegające kontroli mają moc wiążącą i decydującą dla praw i obowiązków podmiotu kontrolowanego, bez możliwości ich zaskarżenia do sądu administracyjnego, a nadto ustalenia w nich zawarte mogą stanowić podstawę do wszczęcia postępowania i rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu dotacji,

8. § 7 ust. 1 i 2 załącznika do uchwały, odpowiednio: a) w zakresie, w jakim dotacji nie przyznaje się, jeżeli wniosek o jej udzielenie został złożony po terminie lub jeżeli nie zawiera wymaganych danych (ust. 1), b) w zakresie, w jakim dotacji lub jej części nie przyznaje się także, jeżeli informacja o liczbie wychowanków w danym miesiącu oraz rozliczenie otrzymanych dotacji zostały złożone po terminie lub nie zawierają wszystkich wymaganych danych – ponieważ art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 nie obejmuje ustalenia sytuacji, w której dotacja nie podlega przekazaniu; organ nie ma możliwości wstrzymania wypłat należnych dotacji czy ograniczania prawa do wypłaty dotacji, dotacje muszą być realizowane na podstawie dotychczasowych, znanych organowi i udostępnionych przez placówkę danych o liczbie uczniów lub danych o planowanej liczbie uczniów wynikających z wniosku o przydzielenie dotacji, składanym do 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji.

Każdy z zarzutów został obszernie umotywowany. Pełnomocnik odwołał się również do orzecznictwa sądów administracyjnych. Kolejno, wskazał na regulację zawartą w art. 94 Konstytucji RP wskazując, że organy administracji publicznej nie posiadają kompetencji do stanowienia prawa miejscowego z przekroczeniem delegacji przewidzianej w ustawie. Wywiódł, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu dotowanego, jaki są szkoły, których organem prowadzącym uprawnionym do reprezentacji jest spółka nie może budzić wątpliwości, ponieważ na podmiot dotowany zostały nałożone dodatkowe obowiązki, których nie przewiduje u.s.o., zawierająca delegację do wydania uchwały przez jednostkę samorządu terytorialnego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Dąbrowa Górnicza wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Pełnomocnik wskazał, że zaskarżona uchwała została zmieniona uchwałą nr LII/1002/10 Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej z dnia 27 października 2010 r. w sprawie wprowadzenia zmian do uchwały. Nadto podkreślił, że zaskarżona uchwała traci moc w dniu 1 września 2013 r. Przechodząc do meritum wywiódł, że uzasadnieniem nowelizacji u.s.o., wprowadzającej art. 90 ust. 3, było zapewnienie celowości i przejrzystości wydatkowania środków publicznych - zatem przepisy uchwały muszą dać realną szansę kontroli wydatkowania dotacji, która jako udzielana ze środków publicznych, podlega szczególnym zasadom rozliczania. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów, stanowczo im zaprzeczył, powołując się na następującą argumentację, która zostanie zaprezentowana w układzie skorelowanym z prezentacją zarzutów:

1. § 5 ust. 3 załącznika do uchwały odnosi się wyłącznie do dotacji przyznawanych na podstawie art. 90 ust. 2a u.s.o i z tego względu nie może naruszyć art. 90 ust. 3 u.s.o., bowiem nie dotyczy dotacji przewidzianych w tym przepisie – skarżący nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu § 5 ust. 3 załącznika do uchwały, ponieważ nie prowadzi na terenie Gminy placówek objętych dotacjami, o których mowa w art. 90 ust. 2a u.s.o.,

2. § 5 ust. 4 załącznika do uchwały jest zapisem sprzed nowelizacji u.s.o., która od 1 stycznia 2013 r. wprowadziła wymóg "frekwencji" i po tej nowelizacji jest stosowany w sposób uwzględniający zmianę ustawy (o czym stronę poinformowano pismem z dnia 14 lutego 2013 r.) – przepis nie pozbawia uprawnionego możliwości otrzymania dotacji; stanowi część trybu udzielania dotacji, daje podstawę do uzyskania przez organ informacji na temat aktualnej liczby uczniów w danym miesiącu,

3. § 5 ust. 5 załącznika do uchwały nie wykracza poza delegację ustawową, ponieważ zgodnie z art. 90 ust. 3d zd. 2 u.s.o. dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki – organ ma prawo kontrolować wydatkowanie dotacji zgodnie z jej przeznaczeniem, a obowiązek przedłożenia comiesięcznego rozliczenia dotacji, zawierającego wymagane dane, wchodzi w zakres procedury kontroli wydatkowania dotacji pod kątem jego zgodności z art. 90 ust. 3d u.s.o.,

4. § 5 ust. 6 załącznika do uchwały nie jest przepisem rangi ustawowej i nie może wyłączyć działania przepisów ustawy o finansach publicznych; ma jedynie charakter informacyjny,

5. § 6 ust. 3 załącznika do uchwały nie wykracza poza delegację ustawową i nie pozostaje w sprzeczności z przepisami ustawy, ponieważ u.s.o. nie narzuca obowiązku określenia konkretnego rodzaju dokumentów, jakich można żądać od podmiotu kontrolowanego; ogranicza jedynie prawo wglądu do dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji nauczania,

6. § 6 ust. 4 załącznika do uchwały także nie wykracza poza delegację ustawową i nie pozostaje w sprzeczności z przepisami rangi ustawowej, gdyż przepis prawa miejscowego powinien określić warunki niezbędne do realizacji celu w postaci kontroli prawidłowości wykorzystania środków publicznych i dlatego dopuszczalne jest żądanie nośników danych i informacji, które służą do realizacji tego celu,

7. § 6 ust. 5-12 załącznika do uchwały stanowi realizację ustawowego obowiązku ustalenia trybu i zakresu kontroli, przewiduje możliwość polemizowania z ustaleniami protokołu pokontrolnego, a zalecenia pokontrolne nie są władczym rozstrzygnięciem w stosunku do kontrolowanego, lecz umożliwiają mu dobrowolne usunięcie naruszeń w zakresie wydatkowania dotacji; natomiast w przypadku wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu dotacji ustalenia pokontrolne znajdujące wyraz w protokole i zaleceniach mogą być kwestionowane i zwalczane na zasadach ogólnych,

8. § 7 załącznika do uchwały mieści się w zakresie trybu udzielania i rozliczania dotacji, ponieważ wniosek o udzielenie dotacji nie spełniający kryteriów formalnych lub złożony z naruszeniem terminu nie może być realizowany; nie może być również realizowany wniosek nie zawierający wymaganych danych – do czasu uzupełnienia tych danych.

Na rozprawie pełnomocnik organu wnosił i wywodził jak w odpowiedzi na skargę. Dodatkowo wskazał na fakt, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w niniejszej sprawie złożył adwokat składający pełnomocnictwo nie obejmujące umocowania do dokonania tej czynności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "ustawą p.p.s.a.", sprawowana przez sądy administracyjne kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, wyliczone w przywołanym przepisie postanowienia, a także inne akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej oraz organy samorządu terytorialnego, w tym akty prawa miejscowego, a także akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i bezczynność organów we wskazanych w ustawie przypadkach.

Stosownie do art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W rozpoznawanej sprawie, skarga na uchwałę Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej nr XLII/771/09 z dnia 30 września 2009 r. wniesiona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U., z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), który to przepis stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała podjęta została w sprawie z zakresu administracji publicznej, a skarga wniesiona została w terminie.

Sąd nie podziela poglądu pełnomocnika organu, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w niniejszej sprawie złożył adwokat składający pełnomocnictwo nie obejmujące umocowania do dokonania tej czynności. Pełnomocnictwo z dnia 1 października 2012 r., załączone do wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jest pełnomocnictwem ogólnym, obejmującym między innymi uprawnienie do reprezentowania spółki w postępowaniach administracyjnych, jak i przed sądami administracyjnymi obydwu instancji we wszystkich sprawach, w których spółka jest stroną oraz w sprawach dotyczących szkół, których organem prowadzącym jest spółka. Wezwanie do usunięcia prawa jest czynnością prawną, która przysługuje określonemu podmiotowi w stosunku do danego aktu lub czynności. Dokonanie tej czynności prawnej warunkuje możliwość wniesienia skargi. Sąd stwierdza, że nie było konieczne udzielenie odrębnego pełnomocnictwa do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, ani wyspecyfikowania tej czynności prawnej w pełnomocnictwie ogólnym. Z treści pełnomocnictwa jednoznacznie wynika uprawnienie do reprezentowania spółki przed sądami administracyjnymi, co w sprawach skarg na akty lub czynności, obejmuje również wszystkie czynności niezbędne do skutecznego wniesienia skargi. Sąd stwierdza, że strona wyczerpała tryb wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Ocena zaskarżonej uchwały pod kątem nieważności jej postanowień wymaga odniesienia się do regulacji zawartej w u.s.o. Zgodnie z art. 90 ust. 1, 2a, 3, 3c, 3d, 3e, 3f:

" Niepubliczne przedszkola, w tym specjalne, szkoły podstawowe i gimnazja, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych oraz szkół podstawowych artystycznych, otrzymują dotacje z budżetu gminy (ust. 1).

Dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, w których realizowany jest obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jednego ucznia danego typu i rodzaju szkoły w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego, o której mowa w ust. 1 i 2, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji (ust. 2a).

Dotacje dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50 % ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczną szkołę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju (ust. 3).

3c. Dotacje, o których mowa w ust. 1a-3a, są przekazywane w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki (ust. 3c).

3d. Dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki (ust. 3d).

3e. Organy jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w ust. 1a-3b, mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetów tych jednostek (ust. 3e).

3f. Osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli przez organy, o których mowa w ust. 3e, mają prawo wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania (ust. 3f)".

Mając na względzie przytoczoną regulację ustawową, w pierwszej kolejności Sąd jest obowiązany dokonać badania, czy wszystkie z zaskarżonych przepisów uchwały naruszają interes prawny lub uprawnienie skarżącej. Procesową podstawą kwestionowania powyższej uchwały skarżąca uczyniła art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zgodnie z którym, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarżąca swój interes prawny wywiodła z faktu prowadzenia na terenie Miasta Dąbrowa Górnicza policealnej szkoły dla dorosłych dotowanej przez miasto.

W doktrynie oraz w orzecznictwie akcentuje się, że aby zarzuty skargi dotyczące uchwały zostały przez sąd administracyjny rozpoznane merytorycznie, interes prawny skarżącego musi zostać naruszony. W ten sposób wyłączone spod kontroli sądowej są skargi tych osób, których uprawnienia ani obowiązki nie zostały zmodyfikowane przez zaskarżony akt. Nie można skarżyć się na potencjalne jedynie zagrożenie dla interesu prawnego. Podmiot skarżący musi wskazać jego naruszenie polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (W. Kisiel, w: red. P. Chmielnicki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2010 r., str. 815-816 oraz podane tam orzecznictwo, J. Zimmermann, Konstrukcja interesu prawnego w sferze działań Naczelnego Sądu Administracyjnego, w: red. H. Olszewski, B. Popowska, Gospodarka – Administracja – Samorząd, Poznań 1997, str. 615-616).

Sąd stwierdza, że spółka nie miała interesu prawnego do zaskarżenia § 5 ust. 3 załącznika do uchwały, stanowiącego, że do momentu przekazania przez ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania informacji o wysokości standardu finansowego "A" podziału części oświatowej subwencji ogólnej obowiązującego w roku udzielenia dotacji, przy ustalaniu wysokości kwoty dotacji uwzględnia się wysokość standardu finansowego "A" podziału części oświatowej subwencji ogólnej obowiązującego w roku poprzedzającym rok udzielenia dotacji, ponieważ wskazany przepis odnosi się wyłącznie do dotacji przyznawanych na podstawie art. 90 ust. 2a u.s.o. (dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, w których realizowany jest obowiązek szkolny lub obowiązek nauki). Spółka nie prowadzi na terenie Gminy placówek objętych dotacjami, o których mowa w art. 90 ust. 2a u.s.o., gdyż prowadzi policealną szkołę dla dorosłych i otrzymuje dotacje na podstawie art. 90 ust. 3 u.s.o. Zaskarżony § 5 ust. 3 załącznika do uchwały nie dotyczy dotacji udzielanej na podstawie art. 90 ust. 3 u.s.o., zgodnie z którym, podstawą ustalenia wysokości dotacji na każdego ucznia jest wysokość wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, a nie wysokość standardu finansowego "A" podziału części oświatowej subwencji ogólnej obowiązującego w jakimkolwiek roku.

Ponieważ spółka nie miała interesu prawnego do zaskarżenia § 5 ust. 3 załącznika do uchwały, skarga w tej części została oddalona na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.

Inaczej jest w przypadku pozostałych zaskarżonych przepisów tej uchwały, które niewątpliwie zawierały rozwiązania mogące oddziaływać na sytuację spółki. W tej części skarga musi być zatem rozpoznana przez Sąd, i to niezależnie od tego, że zaskarżona uchwała została zmieniona uchwałą nr LII/1002/10 Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej z dnia 27 października 2010 r. w sprawie wprowadzenia zmian do uchwały oraz od tego, że zaskarżona uchwała traci moc w dniu 1 września 2013 r.

Wniosek taki wynika z porównania odmienności skutków prawnych, jakie wiążą się z uchyleniem uchwały przez radę gminy z jednej strony, a z jej wyeliminowaniem z obrotu przez sąd administracyjny z drugiej. Odmienność ta nie polega jedynie na tym, że tylko podjęcie środków przez sąd administracyjny stanowi następstwo uznania uchwały za niezgodną z prawem, podczas gdy jej uchylenie przez radę gminy wcale nie musi być rezultatem jej wadliwości prawnej, lecz może być podyktowane względami innego typu, np. organizacyjnymi czy ekonomicznymi. Odnotować mianowicie wypada, że według art. 147 § 1 ustawy p..p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została ona wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Tym przepisem szczególnym jest art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który z kolei stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżoną uchwałę zaliczyć trzeba do aktów prawa miejscowego (tak np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 maja 2012 r. sygn. akt I SA/Łd 209/12; dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), co oznacza, że Sąd, uwzględniając skargę, władny jest stwierdzić jej nieważność, niezależnie od tego, jaki okres upłynął od jej podjęcia. Tego rodzaju rozstrzygnięcie, jak zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1719/11 (LEX nr 1149224), powoduje z kolei, iż uchwała już od chwili jej uchwalenia nie była zdolna do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. Naczelny Sąd Administracyjny wyeksponował zarazem odmienne konsekwencje prawne uchylenia uchwały, które "przerywa skutek prawny z dniem jej uchylenia, pozostawiając w mocy skutki powstałe na podstawie uchylonej uchwały od wejścia jej do obrotu prawnego do dnia jej uchylenia". W efekcie skonstatował, że "uchylenie uchwały nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić nieważność aktu".

Uchylenie uchwały wywiera więc skutki ex nunc, od daty uchylenia, natomiast stwierdzenie nieważności oddziałuje wstecz, ex tunc, od chwili jej podjęcia, co ma zasadnicze znaczenie dla czynności dokonanych na podstawie uchwały lub innych jej prawnych następstw (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1046/07, LEX nr 384291). Możliwość podważenia

tych czynności i następstw, jakie mogły powstać w okresie poprzedzającym uchylenie zaskarżonej uchwały, stanowi rozstrzygający argument przeciwko uznaniu niniejszego postępowania sądowego za bezprzedmiotowe.

Przystępując zatem do rozpoznania skargi w części odnoszącej się do pozostałych wyspecyfikowanych w skardze postanowień uchwały, a to: § 5 ust. 4, § 5 ust. 5, § 5 ust. 6, § 6 ust. 3, § 6 ust. 4, § 6 ust. 5-12, § 7 ust. 1, § 7 ust. 1 i ust. 2 – wszystkie załączniki do uchwały, Sąd stwierdza, że żaden z zarzutów te przepisy kwestionujących nie zasługuje na uwzględnienie. Motywy tej oceny Sąd przedstawi kolejno, w odniesieniu do każdego z zarzutów.

W tym miejscu trzeba natomiast wskazać, że Sąd dokonując oceny wszystkich wyżej wymienionych postanowień uchwały miał na względzie okoliczność, iż istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do zakresu upoważnienia dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, określonego art. 90 ust. 4 u.s.o., dla regulacji trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół niepublicznych. Należy więc udzielić odpowiedzi na pytanie, czy przywołana uchwała w zaskarżonej części przekracza lub nie, zakres upoważnienia ustawowego zawartego w przytoczonych przepisach u.s.o.

Dokonując pod tym kątem wykładni przepisów spornej uchwały należy mieć na uwadze spójność przepisów uchwały z innymi bezwzględnie obowiązującymi przepisami. Ponadto należy wziąć pod uwagę względy racjonalności ustawodawcy, określającego zakres upoważnienia dla prawodawcy podustawowego, jakim w niniejszej sprawie jest Rada Miasta Dąbrowa Górnicza, podejmująca sporną uchwałę. Jeżeli ustawodawca upoważnia prawodawcę podustawowego do uregulowania określonej materii, tym samym pozostawia mu pewien niezbędny margines luzu, aby konstruując przepisy podustawowe, w ramach delegacji ustawowej, prawodawca osiągnął zamierzony cel ustawowej delegacji i to jak najmniejszym kosztem dla adresatów tych przepisów. Kwestia ta ma istotne znaczenie w realiach niniejszej sprawy. Zakres ustawowej delegacji dla podjęcia spornej uchwały, mając na uwadze jej przedmiot, z natury rzeczy nie może być jednoznacznie, precyzyjnie sformułowany, o czym zresztą świadczy brzmienie art. 90 ust. 4 u.s.o. (ustalenie trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania).

Sąd w pełnym zakresie podziela pogląd prezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2012 r., II GSK 1860/11 (dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że nie może dojść do sytuacji, aby beneficjent miał otrzymywać dotacje bez żadnych obowiązków po jego stronie, a w szczególności w zakresie wykazania faktu wydatkowania dotacji zgodnie z jej celami. Do oceny pozostawał więc jedynie problem, czy obowiązki nałożone sporną uchwałą na beneficjentów dotacji, a ukierunkowane w szczególności na rozliczenie i skontrolowanie prawidłowości wykorzystania dotacji, są ustalone w zakresie niezbędnym dla realizacji celów ustawowych delegacji, nie stwarzając nieuzasadnionych obciążeń dla beneficjentów tych środków publicznych.

Wychodząc z powyższych przesłanek Sąd stwierdził, iż zaskarżone skargą przepisy mieszczą się w zakresie wynikającym z delegacji z art. 90 ust. 4 u.s.o., a nadto w niezbędnym tylko zakresie nakładają na beneficjentów dotacji obowiązki w zakresie ich rozliczenia i prawidłowości wykorzystania.

Przechodząc do uzasadnienia dokonanej oceny w odniesieniu do poszczególnych zaskarżonych postanowień aktu prawa miejscowego Sąd wskazuje, że nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności § 5 ust. 4 załącznika do uchwały stanowiącego, że informacja o aktualnej liczbie uczniów, według ewidencji prowadzonej w szkole, przedszkolu lub innej formie wychowania przedszkolnego, przekazywana organowi dotującemu do 10 dnia każdego miesiąca, zawiera liczbę uczniów na pierwszy dzień każdego miesiąca. Wbrew przekonaniu skarżącej ten przepis nie pozbawia uprawnionego podmiotu, dotacji na cele oświatowe w związku z brakiem możliwości przedstawienia danych w zakresie frekwencji słuchaczy zapisanych do szkół po pierwszym dniu danego miesiąca, uczestniczących w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w miesiącu. Wskazać bowiem trzeba, że jest to zapis sprzed nowelizacji u.s.o., która dopiero od 1 stycznia 2013 r. wprowadziła tzw. wymóg "frekwencji". Ze względu na hierarchię aktów prawnych po tej nowelizacji przepis winien być stosowany w sposób uwzględniający zmianę ustawy – czego nota bene Gmina nie kwestionuje; a nawet wystosowała do beneficjentów dotacji pismo wyjaśniające. Przepis nie pozbawia uprawnionego możliwości otrzymania dotacji; stanowi część trybu udzielania dotacji i daje podstawę do uzyskania przez organ informacji na temat aktualnej liczby uczniów w danym miesiącu.

Kolejno trzeba wskazać, że brak podstaw do stwierdzenia nieważności § 5 ust. 5 załącznika do uchwały, który zobowiązuje organ prowadzący do sporządzania i przekazywania organowi dotującemu do 10 dnia miesiąca następującego po miesiącu sprawozdawczym miesięcznego rozliczenia dotacji, w formie określonej w załączniku nr 4. Załącznik nr 4 do załącznika do uchwały zawiera druk rozliczenia osobowego i finansowego dotacji z budżetu miasta Dąbrowa Górnicza, w którym w zakresie danych finansowych wprowadzono obowiązek wyszczególnienia wydatków na: wynagrodzenia osobowe, wydatki na utrzymanie bazy lokalowej, zakup pomocy naukowych i sprzętu szkolnego, inne wydatki – z wyspecyfikowaniem.

U.s.o. w art. 90 ust. 4 upoważnia jednostkę samorządu terytorialnego do ustalenia trybu rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania. Te elementy określone uchwałą, w tym również treść Załącznika nr 4 do załącznika do uchwały "Rozliczenie osobowe i finansowe dotacji z budżetu miasta Dąbrowa Górnicza za okres od ... do ...", nie wykraczają poza granice ustawowego upoważnienia. Nie narusza prawa enumeratywne wskazanie w Załączniku nr 4 rodzajów wydatków finansowanych środkami z dotacji. Skoro u.s.o. w art. 90 ust. 3d operuje pojęciem "wydatków bieżących", jedynie na które mogą być wykorzystywane dotacje, to wskazanie rodzaju wydatków nie może być kwalifikowane jako niezgodne z prawem. Określony uchwałą we wskazany sposób tryb rozliczania dotacji odnosi się do kontroli celu ich wykorzystania, którym jest pokrywanie wydatków bieżących. Jest to cel ustawowy, a prawodawca jednoznacznie sprecyzował swoją wolę, wiążąc w ten sposób organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że art. 90 ust. 3d u.s.o. został wprowadzony do regulacji w ramach nowelizacji przeprowadzonej w 2009 r. (ustawa z dnia 19 marca 2009 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw; Dz. U. Nr 56, poz. 458), a jej cel został wyartykułowany w uzasadnieniu do noweli, w którym wskazano na konieczność zapewnienia celowości i przejrzystości wydatkowania przedmiotowych środków publicznych. Nadmienić trzeba, że ustawodawca w dalszym ciągu wzmacnia tendencję do precyzowania celu, na jaki mogą być przeznaczone środki pochodzące z dotacji, czego wyrazem jest treść art. 90 ust. 3d u.s.o. w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2014 r.

Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności § 5 ust. 6 załącznika do uchwały, w którym wskazano, że dotacje wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane w nadmiernej wysokości lub nienależnie podlegają zwrotowi wraz z odsetkami, liczonymi jak dla zaległości podatkowych. Odsetki nalicza się od dnia przekazania dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem lub od dnia stwierdzenia nieprawidłowości naliczenia lub nienależnego pobrania dotacji. Ten przepis stanowi powtórzenie regulacji ustawowej w sposób nie powodujący jej modyfikacji. Sąd podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że niekiedy konieczne jest przytoczenie w uchwale rady gminy zapisów ustawowych, jeżeli dzięki takiemu zabiegowi akt prawa miejscowego stanie się czytelny i zrozumiały (por. np. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 1996 r., I SA/Gd 2949/94.OSS 1996/3/91 oraz wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 17 maja 2011 r., I SA/Bd 189/11; dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), co miało miejsce w zaskarżonej uchwale. Przepis w żaden sposób nie narusza praw skarżącej w zakresie jej ustawowych powinności, a także własnego interesu prawnego lub uprawnienia, w sposób skutkujący koniecznością stwierdzenia jego nieważności. Wbrew obawom skarżącej ten przepis nie modyfikuje trybu zwrotu dotacji poprzez pominięcie konieczności uprzedniego przeprowadzenia postępowania kontrolnego i postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu dotacji.

Nie zasługuje na uwzględnienie żądanie stwierdzenia nieważności § 6 ust. 3 załącznika do uchwały, który w ramach kontroli uprawnia kontrolującego do badania dokumentów i innych nośników informacji, które mają lub mogą mieć znaczenie dla oceny prawidłowości wykorzystania dotacji, w tym dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania oraz liczby uczniów wykazanych w informacji określonej w § 5 ust. 2 załącznika do uchwały. W żadnym wypadku ustawodawca nie nakłada obowiązku wyspecyfikowania dokumentów, których okazania może żądać kontrolujący. Ustawodawca w art. 90 ust. 3f u.s.o. wypowiedział się co do rodzajów dokumentacji podlegającej kontroli i tego zakresu organ stanowiący jednostki samorządu zmienić nie może. Brak natomiast podstaw – a zdaniem Sądu – również możliwości dokonania w uchwale dalszego doprecyzowania rodzajów dokumentów, co do których kontrola może być prowadzona.

Brak także podstaw do stwierdzenia nieważności § 6 ust. 4 załącznika do uchwały, zgodnie z którym osoba prowadząca szkołę na żądanie kontrolującego jest zobowiązana udostępnić do wglądu w miejscu prowadzenia działalności oświatowej dokumentację i inne nośniki informacji oraz udzielić wyjaśnień i informacji w terminie uzgodnionym z kontrolującym.

Sąd wskazuje, że pojęcie kontroli winno być rozumiane jako działanie mające na celu sprawdzenie, zestawienie zastanego stanu faktycznego ze stanem wymaganym. Uprawnienie do określenia trybu kontroli to uprawnienie do ustalenia sposobu postępowania, procedury przeprowadzania kontroli. Oznaczenie zakresu kontroli należy natomiast pojmować jako wskazanie jej granic, rozmiaru, wskazanie elementów poddanych kontroli. W art. 90 ust. 3e u.s.o. zagwarantowano organom jednostek samorządu terytorialnego możliwość kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji. Należy przez to rozumieć, że organy są uprawnione do badania tego, czy beneficjenci dotacji wykorzystują otrzymane środki w sposób prawidłowy, tj. zgodnie z celami określonymi w art. 90 ust. 3d u.s.o. Rozwinięciem tej regulacji jest zawarcie ustawowej delegacji dla organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego do szczegółowego określenia procedury kontroli oraz zakresu kontroli, przy zastosowaniu kryterium prawidłowości wykorzystania środków, a więc zgodności z celami, którym udzielone dotacje mają służyć.

§ 6 ust. 4 załącznika do uchwały nakłada na beneficjenta dotacji obowiązek współdziałania z kontrolującym. Pamiętać należy, o treści przepisu art. 90 ust. 3f u.s.o., zgodnie z którym osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania. Z powyższego nie należy jednakże wywodzić, że zaskarżona uchwała – jak twierdzi spółka - wychodzi poza ustawową delegację, ponieważ rozszerzyła uprawnienia kontrolerów o prawo do żądania udzielania informacji i wyjaśnień. Pogląd skarżącej, że z uwagi na treść zapisu ustawowego podmiot uzyskujący dotację nie ma obowiązku podejmowania innych, dodatkowych czynności jest nietrafny. Nie można bowiem tracić z pola widzenia tego, że z mocy delegacji zawartej w art. 90 ust. 4 u.s.o. organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego zostały umocowane do określania szczegółowych warunków co do sposobu (trybu) prowadzenia kontroli oraz oznaczenia granic (zakresu) kontroli. To z tego przepisu należy zatem wywodzić umocowanie do nałożenia obowiązku współdziałania w trakcie kontroli poprzez udzielanie wyjaśnień i informacji. W ocenie Sądu analizowany zapis uchwały jest przy tym wystarczająco jednoznaczny i zrozumiały, aby możliwe było jego zastosowanie w praktyce. Nie nakłada żadnych obowiązków wykraczających poza ramy umożliwiające prawidłowe przeprowadzenie kontroli.

Dla oceny legalności zapisów zaskarżonego przepisu chwały nie bez znaczenia jest również fakt, że gdyby prawo kontroli wykorzystania środków publicznych miało być realizowane wyłącznie poprzez prawo wglądu w dokumentację i prawo wstępu do szkół, ustawodawca nie zawarłby w ustawie stosownej delegacji – te uprawnienia wynikają już z samej ustawy.

Należy także nadmienić, że prawo kontroli wykorzystania udzielonej dotacji pozostaje w ścisłym związku z wyrażoną w ustawie o finansach publicznych zasadą jawności i przejrzystości gospodarowania środkami publicznymi. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że w odniesieniu do środków publicznych muszą obowiązywać szczególne zasady weryfikacji ich wydatkowania przez podmioty nie wchodzące w skład sektora finansów publicznych. Cele te, w odniesieniu do dotacji oświatowych, są realizowane właśnie poprzez stanowienie aktów prawa miejscowego określających szczegółowo procedurę i granice kontroli, zgodnie z ustawową delegacją zawartą w 90 ust. 4 u.s.o. (por. wyroki WSA w Gdańsku z dnia 9 marca 2011 r., I SA/Gd 1269/10 i z dnia 21 marca 2012 r., I SA/Gd 1321/11; dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd stwierdza brak podstaw do stwierdzenia nieważności § 6 ust. 5-12 załącznika do uchwały szczegółowo specyfikującego szereg czynności składających się na tryb postępowania kontrolnego. Sąd nie podziela poglądu strony skarżącej, że ten przepis wprowadza tryb wykraczający poza zakres trybu kontroli, czego spółka dopatruje się w szczególności w uprawnieniach kontrolujących do sporządzenia protokołu i sformułowania zaleceń.

Sporządzenie protokołu i wystąpienia pokontrolnego wskazującego na dokonane ustalenia i określającego termin wykonania ewentualnych zaleceń pokontrolnych, o czym mowa w tym przepisie, przynależy bowiem do kwestii związanych z kontrolą, której tryb i zakres może być uregulowany przez radę gminy, zgodnie z art. 90 ust. 4 u.s.o. Dokonanie wskazanych czynności stanowi naturalną konsekwencję czynności kontrolnych, pozwalając kontrolującemu wyartykułować wnioski, do jakich doszedł w trakcie kontroli. Pozbawienie kontrolującego możliwości wyrażenia swoich spostrzeżeń przekreśliłoby wręcz jakichkolwiek sens przeprowadzonej kontroli, pozostając w sprzeczności z jej istotą. Kontrola nie polega bowiem tylko na obserwacji danego stanu rzeczy i jego ocenie, ale i na diagnozie przyczyn ewentualnych nieprawidłowości i na sformułowaniu wniosków mających na celu przeciwdziałanie tym nieprawidłowościom w przyszłości (tak J. Jagielski, Kontrola administracji publicznej, Warszawa 1999, s. 9). Korygowanie stwierdzonych uchybień może być uznane za zasadniczą rolę kontroli i nie zawsze musi oznaczać stosowanie środków o charakterze władczym, właściwym nadzorowi (zob. S. Jędrzejewski, Kontrola administracji, Poznań 2000, s. 32). Tak właśnie postrzegać należy czynności, o których mowa w zaskarżonym § 6 ust. 5-12. Sprowadzają się one do wyliczenia nieprawidłowości ustalonych w trakcie kontroli oraz wskazania potrzeby i sposobu ich usunięcia. Nie oznaczają one więc władczej, nadzorczej ingerencji w sytuację prawną kontrolowanego, gdyż mogą one dopiero stać się podstawą do wyciągnięcia wobec niego określonych prawem konsekwencji. Są to więc czynności kontrolne, z których podjęciem wiąże się dopiero ewentualność nałożenia lub aktualizowania praw i obowiązków w drodze zewnętrznego aktu administracyjnego (por. M. Szewczyk, Nadzór w materialnym prawie administracyjnym, Poznań 1996, s. 136-137).

Dopiero te akty administracyjne, wydane już po zakończeniu kontroli i z uwzględnieniem informacji zebranych w jej toku, mogą być kwestionowane przez kontrolowanego w trybie przewidzianym prawem. Niepodobna zatem zgodzić się z zarzutem, że zaskarżona uchwała narusza prawo do sądowoadministarcyjnej kontroli takich aktów. Zakres kognicji sądów administracyjnych wynika z ustawy, zwłaszcza z art. 3 § 2 ustawy p.p.s.a., i nie może być rozszerzany w drodze aktów prawa miejscowego. Tym samym uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego dopuszczająca możliwość zaskarżenia do sądu aktów lub czynności, które tym zakresem nie zostały objęte w ustawie, byłaby całkowicie bezskuteczna i naruszałaby prawo w stopniu rażącym.

Sąd stwierdza, że nie zasługuje na uwzględnienie żądanie stwierdzenia nieważności § 7 ust. 1 załącznika do ustawy, zgodnie, z którym dotacji nie przyznaje się, jeżeli wniosek o jej udzielenie został złożony po terminie lub jeżeli nie zawiera wymaganych danych, a także § 7 ust. 2 załącznika do ustawy, zgodnie z którym dotacji lub jej części nie przyznaje się także, jeżeli informacja o liczbie wychowanków w danym miesiącu oraz rozliczenie otrzymanych dotacji zostały złożone po terminie lub nie zawierają wszystkich wymaganych danych.

Złożenie przez prowadzącego niepubliczną szkołę wniosku oraz wskazanie wymaganych danych, co do planowanej liczby uczniów, skutkuje dla organu wykonawczego gminy obowiązkiem obliczenia należnej dotacji i wypłacenia jej podmiotowi uprawnionemu (konkretyzacja wysokości dotacji). Z u.s.o. wynika jednoznacznie, że dotacja dla takiej szkoły jest iloczynem planowanej liczby jej uczniów i kwoty nie niższej niż kwota 50 % ustalonych w budżecie danej gminy lub wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia.

W tej sytuacji dotacja dla niepublicznej szkoły przysługująca na każdego ucznia uzależniona jest od spełnienia, przez podmiot prowadzący taką szkołę, warunku podania organowi właściwemu do udzielania dotacji planowanej liczby uczniów nie później niż do 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. Brak takiej wiedzy uniemożliwiłby zrealizowanie przez gminę jej zadań w przedmiotowym zakresie. Ponadto, jak wynika z przepisu art. 90 ust. 3c w związku z ust. 3 u.s.o., dotacja przysługuje na każdego ucznia i jest przekazywana w 12 częściach, w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca. Gdyby skonfrontować przywołane przepisy u.s.o. z postanowieniami § 7 ust. 1 i 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, to i w tym przedmiocie jest ona zgodna z u.s.o. Nie rodzi bowiem skutku prawnego w postaci obowiązku wypłacenia dotacji wniosek złożony po terminie lub/i nie zawierający wymaganych prawem danych. Natomiast wysokość dotacji (przekazywanej miesięcznie) uzależniona jest od rzeczywistej (aktualnej) liczby uczniów szkoły niepublicznej. Stąd też jednostka samorządu terytorialnego, aby mogła realizować zadania oświatowe zgodnie z wymogami ustawowymi, musi mieć wiedzę odnośnie faktycznego stanu liczbowego uczniów. Źródłem tej wiedzy jest informacja od podmiotu prowadzącego szkołę (por. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., II GSK 42/11; dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podsumowując, w zakresie w jakim Sąd rozpoznał skargę, nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności wymienionych w skardze postanowień uchwały. Z powodów wyżej szczegółowo wywiedzionych Sąd nie stwierdził, aby te przepisy prawa miejscowego zostały wydane z naruszeniem zasad przyznawania i rozliczania dotacji, ani też by przekraczały zakres delegacji ustawowej.

Mając powyższe na względzie, Sąd skargę oddalił, na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.

Wyjaśnić jeszcze trzeba, że Sąd nie miał podstaw prawnych do tego, by orzekać o kosztach postępowania na rzecz Rady Miasta Dąbrowa Górnicza, czego domagała się Rada w odpowiedzi na skargę. Zgodnie bowiem z art. 200 ustawy p.p.s.a. zwrotu kosztów postępowania przed sądem pierwszej instancji może domagać się tylko skarżący od organu w razie uwzględnienia skargi. Tym samym zasada odpowiedzialności za wynik sprawy nie obowiązuje w przypadku, gdy stroną przegrywającą jest skarżący. Organowi nie przysługuje zatem zwrot kosztów postępowania pierwszoinstancyjnego od skarżącego, jeżeli Sąd skargę oddalił.