Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 808/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136UST. 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Asesor WSA Tomasz Dziuk, Protokolant Specjalista Magdalena Nowacka-Brzeźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2021 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A w W. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 6 lipca 2020 r Stowarzyszenie "A" z siedzibą w W. (dalej: Wnioskodawca, strona skarżąca) zwróciło się do Starosty [...] z wnioskiem o zwrot wywłaszczonych nieruchomości tj. działek nr 1, 2, 3, 4, 5, 6 położonych w gminie B. obręb G. na rzecz Wnioskodawcy, będącego poprzednim właścicielem nieruchomości, ewentualnie w przypadku nieuwzględnienia wniosku o zwrot nieruchomości - o przyznanie Wnioskodawcy odszkodowania w wysokości równej wartości nieruchomości wywłaszczonej ustalonej przez biegłego ewentualnie o przyznanie nieruchomości zamiennej.

W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż wymienione nieruchomości położone w G. stanowiły własność "A", co potwierdzają wyciągi z ksiąg wieczystych. Przedwojenna własność w G. - to dawna "B - kolebka ruchu [...] oraz gospodarstwo rolne prowadzone dla własnych potrzeb. Działał tu także "C" dla [...]. Po wojnie po krótkim 2,5 letnim okresie faktycznego władania nieruchomością (1945-1947) i odbudowaniu budynków zdewastowanych w czasie okupacji, z przyczyn polityczno-społecznych, wbrew swej woli Stowarzyszenie zostało wywłaszczone i pozbawione posiadania tej nieruchomości. Doprowadziło to do nabycia własności w drodze zasiedzenia (przy czym de facto było to działaniem mającym charakter wywłaszczenia a nie nabycia cywilno-prawnego) przez Skarb Państwa, działający przez "D" w J. z dniem [...] r. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w C. Wydział [...] z dnia [...] r. (sygn. akt [...]).

Wnioskodawca odwołując się do treści art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stwierdził, iż roszczenie o zwrot nieruchomości nie jest zależne od sposobu (formy) nabycia przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego nieruchomości na cele uzasadniające wywłaszczenie. Instytucja wywłaszczenia ma zastosowanie nie tylko do wywłaszczeń na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale także do przypadków, gdy wywłaszczenie dokonane zostało na podstawie aktów poprzedzających tę ustawę. Podniósł też, że zgodnie z ust. 1 tego przepisu, ustawa wprowadza zakaz używania wywłaszczonych nieruchomości na inny cel niż ten, na który nastąpiło wywłaszczenie.

W niniejszym stanie faktycznym, zajęcie przez Skarb Państwa czy jednostkę samorządu terytorialnego przedmiotowej nieruchomości nie było uzasadnione konkretnym celem publicznym. Nie ma istotnych celów, aby Skarb Państwa koniecznie prowadził działalność i posiadał własność na tych nieruchomościach. Nie ma też powodów, dla których nieruchomości te miałyby być własnością Skarbu Państwa.

Odwołując się do uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego oraz do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt P 12/11, Wnioskodawca podkreślił że jeżeli cel publiczny, na który wywłaszczono nieruchomości nie jest realizowany, albo wywłaszczona nieruchomość nie jest konieczna na cel publiczny, wówczas nie istnieje nie tylko konstytucyjna legitymacja ingerencji we własność prywatną, ale również prawna podstawa (przyczyna) nabycia tej własności przez podmiot publiczny.

Wobec powyższego wniosek ten jest zasadny.

Pismem z dnia 7 października 2020 r. uzupełniono złożony wniosek, wyjaśniając w nim, iż wnioskodawca nosi nazwę "B" i jest wychowawczym, patriotycznym, dobrowolnym i samorządnym stowarzyszeniem, który jest tożsamy ze "E" w W., którego prawo własności ujawnione zostało na podstawie orzeczenia Wojewody Śląskiego z dnia [...]r., czyli wnioskowanych do zwrotu nieruchomości. Powyższe potwierdza postanowienie Sądu Rejonowego w P. Wydział [...] z dnia [...]r. sygn. akt [...] , zaświadczenie Starosty Powiatu [...] z dnia [...] r. a także wypisy z rejestru stowarzyszeń [...] i fotokopie z akt rejestrowych Krajowego Rejestru Sądowego. W świetle powyższego obecny Wnioskodawca jest tożsamy z podmiotem będącym właścicielem ujawnionym w księdze wieczystej [...] w G..

Po przeprowadzeniu postępowania, zebraniu niezbędnych materiałów dowodowych, zawiadomieniu Wnioskodawcy o możliwości zapoznania się z materiałem sprawy, decyzją z dnia [...] r. Nr [...], Starosta [...] (organ pierwszej instancji), wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, działając na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.jedn. Dz.U z 2020 r., poz. 256 ze zm.) w związku z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.) umorzył postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (tj. działek wymienionych we wniosku) położonej w gminie B. obręb G..

W uzasadnieniu przyznał, że wnioskiem z dnia 6 lipca 2020 r., nadanym w placówce pocztowej w tym samym dniu Wnioskodawca wystąpił o zwrot nieruchomości. Wniosek ten złożony został w trybie wynikającym z przepisów ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2019 r., poz. 801) oraz ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 568) oraz ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r., poz. 875).

Dalej organ potwierdził, iż m.in. wymienione we wniosku nieruchomości wpisane zostały w dniu [...] r. na rzecz "A" na podstawie orzeczenia Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. Nr [...] w księdze wieczystej [...]..

Na podstawie wniosku z dnia [...] r. nr [...] oraz poświadczenia Starosty Powiatowego w C. z dnia [...] r. [...] prawo własności nieruchomości objętej wymienioną powyżej księgą wieczystą, zostało wpisane na rzecz Skarbu Państwa. Podstawą zaświadczenia był art. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu do ksiąg wieczystych hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej i rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 30 kwietnia 1947 r. w sprawie przekazania Starostom czynności dotyczących wpisywania w księgach wieczystych prawa własności nieruchomości przejętych na cle reformy rolnej.

Następnie organ przedstawił kolejne podziały dotyczące wpisanych do ksiąg wieczystych nieruchomości. M.in. na podstawie decyzji z dnia [...] r. Nr [...] Wojewoda Śląski stwierdził nabycie przez Województwo śląskie prawa własności nieruchomości położonej w B., obręb G. (dotyczące części wymienionej nieruchomości), które ujawnione zostało w księdze wieczystej. Na podstawie projektu podziału z dnia [...] r. (inna część tej nieruchomości) została podzielona, a podział ten zatwierdzony decyzją Wójta Gminy B. z dnia [...] r. nr [...] . W końcu dodał, że umową darowizny z dnia [...] r. Rep. [...] nr [...]właścicielem nieruchomości nr 1, nr 3 stała się Gmina B., której prawo własności ujawnione zostało w księdze wieczystej [...]., a na podstawie wymienionej decyzji Wójta Gminy B. zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami Gmina B. nabyła prawo własności działek nr 2 i nr 4 (księga wieczysta [...]). Nieruchomość nr 6 na podstawie umowy ustanowienia odrębnej własności lokalu i sprzedaży z dnia [...] r. Rep. [...] nr [...]stała się własnością osoby fizycznej (księga wieczysta [...]).

Dalej organ wyjaśnił, że dokonując rozpoznania wniosku organ bada spełnienie dwóch przesłanek, tj. ustalenie czy wnioskodawca posiada przymiot strony w prowadzonym postępowaniu oraz czy nieruchomość zalicza się do nieruchomości wywłaszczonych.

W zakresie pierwszej przesłanki organ stwierdził, iż na podstawie przedstawionych w sprawie dokumentów Wnioskodawca jest tożsamy z podmiotem będącym właścicielem ujawnionym w księdze wieczystej [...]w G., co pozwala na przyznanie mu statusu strony postępowania.

W zakresie drugiej przesłanki – zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Powyższe przepisy rozciągnięte zostały na nieruchomości nabyte na podstawie przepisów wskazanych w art. 216 omawianej ustawy. Stąd zasadniczym pytaniem jest odpowiedź czy nieruchomość przejęte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów dotyczących reformy rolnej może być zaliczona do nieruchomości wywłaszczonych bądź przejętych lub nabytych w trybie aktów normatywnych wymienionych w art. 216 ustawy. Zdaniem organu przedmiotowa nieruchomość nie została wywłaszczona.

Z konstrukcji art. 136 ust. 3 i ust, 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika wykładnia pojęcia "nieruchomość wywłaszczona", czyli nieruchomość w stosunku do której Skarb Państwa czy jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia sensu stricto, tj. na podstawie indywidualnej w znaczeniu podmiotowym i konkretnym w znaczeniu przedmiotowym decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu administracyjnym w oparciu o obowiązujące przepisy – wymienione w art. 216 ustawy. Przepis ten ma charakter wyczerpujący i nie jest możliwa wykładnia rozszerzająca.

Po analizie powyższych przepisów wynika, że przepisy prawa materialnego nie dają podstaw prawnych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, co powoduje, iż przedmiotowa nieruchomość nie podlega zwrotowi w trybie art. 136 ust. 3, ust. 4 i art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Odnosząc się natomiast do żądania w dalszej części wniosku, - tj. w przypadku nieuwzględniania wniosku o zwrot nieruchomości, przyznanie odszkodowania ewentualnie przyznanie nieruchomości zamiennej organ stwierdził, iż zgodnie z art. 142 ust. 1 omawianej ustawy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania , w tym także nieruchomości zamiennej oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowe, w drodze decyzji. Z powyższego przepisu, w ocenie organu wynika iż obecne przepisy nie przewidują ustalenia odszkodowania bądź przyznania nieruchomości zamiennej (w postępowaniu administracyjnym) w przypadku braku podstaw do uwzględnienia wniosku o zwrot.

Zgodnie z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. U Zdaniem organu niniejsze postępowanie stało się bezprzedmiotowe, gdyż nie została spełniona przesłanka, warunkująca merytoryczne rozpoznanie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Odwołanie od powyżej decyzji złożył Wnioskujący o zwrot nieruchomości. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego błędne zastosowanie i umorzenie postępowania w sprawie o zwrot wnioskowanej nieruchomości, podczas gdy nie wystąpiły przesłanki uprawniające organu do umorzenia postępowania,

- art. 7 w związku z art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zebrania materiału dowodowego, a w konsekwencji przyjęcie, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe

- art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niestosowanie, pomimo istnienia przesłanek do żądania przez Skarżącego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Mając na uwadze powyższe Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji oraz przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu Wnioskujący powtórzył argumenty poniesione we wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości położonej w G.. Podkreślił, że przejęcie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło z przyczyn polityczno- społecznych wbrew woli jej właściciela, co doprowadziło do nabycia własności tej nieruchomości w drodze zasiedzenia przez Skarb Państwa, działający przez "D" w J., przy czym de facto było to działanie mające charakter wywłaszczenia.

W zakresie naruszenia art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdził w pierwszej kolejności, iż organ w decyzji bardzo lakonicznie uzasadnił bezprzedmiotowość niniejszego postępowania. Dalej stwierdził, iż organ powinien wydać merytoryczną decyzję, gdyż umorzenie postępowania jest rozstrzygnięciem formalnym możliwym do zastosowania tylko wtedy, gdy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, co w ocenie Skarżącego nie ma miejsca w niniejszym przypadku.

Odwołując się do orzecznictwa Skarżący przywołał tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 2504/19, iż "nie można jednocześnie podzielić tezy, że instytucja zwrotu wywłaszczonych nieruchomości znajduje zastosowanie tylko do nieruchomości wywłaszczonych na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Żądanie to może dotyczyć także nieruchomości wywłaszczonych na podstawie innych, wcześniejszych aktów prawnych, jeżeli odjęcie własności spełnia kryterium wywłaszczenia.

Uzasadniając naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego Skarżący powtórzył, iż organ nie podjął wszystkich czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wskutek czego błędnie ustalił, że nieruchomość nie została wywłaszczona.

Skarżący zarzucił też błędną wykładnię art. 136 ust. 3, ust. 4 i art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dodał, że pojęcie "wywłaszczenie" winno być rozumiane szeroko, a mianowicie, jako "wszelkie pozbawienie własności (...) bez względu na formę". Zdaniem Skarżącego art. 216 omawianej ustawy nakazuje stosowanie odpowiednio rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdzie w treści tego rozdziału znajduje się art. 136 ust. 3 ustawy.

Zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] r. Wojewoda Śląski (organ drugiej instancji, organ odwoławczy) działając na podstawie art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnianiu po przedstawieniu przebiegu dotychczasowego postepowania stwierdził, że podstawą żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest przepis art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dodał, że uprawnienie to wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony nie złożył wniosku o zwrot (art. 136 ust. 7 ustawy). Z kolei na mocy art. 216 ustawy rozszerzono możliwość zwrotu nieruchomości wywłaszczonych na podstawie wskazanych tam przepisów.

Organ odwoławczy podkreślił, iż art. 136 ust. 3 ustawy, który stanowi podstawę żądania Skarżącego, odnosi się wyłącznie do nieruchomości wywłaszczonych. Zakres nieruchomości podlegających zwrotowi na zasadach określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami wyznaczają obecnie art. 136 ust. 3 i art. 216 tej ustawy. Przez pojęcie "nieruchomości wywłaszczonej" należy rozumieć wyłącznie nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia, a więc na mocy indywidualnej i konkretnej decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu administracyjnym na podstawie obowiązujących przepisów, regulujących ogólne zasady i tryb odjęcia lub ograniczenia własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości za odszkodowaniem. Rozszerzenie możliwości zwrotu stanowi jedynie art. 216 ustawy.

Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że nawet gdyby doszło do wywłaszczenia wymienionych we wniosku działek, to jednak wobec złożenia przedmiotowego wniosku w dniu 9 lipca 2020 r. nastąpiło to po terminie przewidzianym dla tej czynności – tj. po dniu 7 lipca 2020 r. Zgodnie zatem z art. 136 ust. 7 ustawy ewentualne roszczenie Skarżącego w tym zakresie wygasło. Wymieniony powyżej przepis wprowadzony został mocą ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r., która wprowadziła także 12 miesięczny ustawowy termin na złożenie wniosku o zwrot nieruchomości – bez względu na upływ czasu od wywłaszczenia. Termin ten został wstrzymany na podstawie art. 15zzr ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 374) i przywrócony następnie na mocy art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r., poz. 875). Ostatecznie termin na złożenie wymienionego wniosku o zwrot upłynął w dniu 7 lipca 2020 r.

Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji błędnie uznał, że przedmiotowy wniosek złożony został w terminie. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 61 § Kodeksu postępowania administracyjnego datą wszczęcia postępowania na żądnie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, a nie dzień nadania w placówce pocztowej, jak przyjął to organ pierwszej instancji. Z uwagi na to, że wniosek Skarżącego został doręczony w dniu 9 lipca 2020 r. nastąpiło to z uchybieniem terminu. Organ wyjaśnił, że data nadania pisma w placówce pocztowej ma znacznie dla dochowania terminów procesowych, a nie materialnych.

Organ odwoławczy podkreślił, że w sytuacji ustalenia, iż zawnioskowana do zwrotu nieruchomość nie została wywłaszczona, nie ma znaczenia ewentualne dochowanie terminu określonego w art. 136 ust. 7 ustawy, gdyż termin ten odnosi się wyłącznie do nieruchomości wywłaszczonych (zakres nieruchomości podlegających zwrotowi na zasadach określonych w tej ustawie wyznaczają cytowane już powyżej art. 136 ust. 3 i art. 216) .

Zgodnie ze stanowiskiem ugruntowanym w doktrynie prawnej i orzecznictwie sądów administracyjnych, gdy w przepisach brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia wniosku w trybie administracyjnym bądź doszło do upływu terminu, po którym jednostka nie może domagać się przysługującego jej uprawnienia należy odmówić wszczęcia postępowania. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Oznacza to, że załatwienie sprawy winno nastąpić w formie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, bez konieczności dogłębnych ustaleń. Skoro jednak organ pierwszej instancji wszczął postępowanie, to zaszła konieczność jego umorzenia. Skutek obydwu rozstrzygnięć pozostaje ten sam – brak możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Organ odwoławczy stwierdził jednak, że organ pierwszej instancji nie rozpatrzył wniosku Skarżącego o przyznanie odszkodowania równego wartości przedmiotowej nieruchomości lub nieruchomości zamiennej. Rozstrzygnięcie (sentencja) kontrolowanej decyzji jednoznacznie potwierdza, że dotyczy ona jedynie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wzmianka w treści uzasadnienia decyzji, że obecne przepisy nie przewidują możliwości ustalenia odszkodowania bądź przyznania nieruchomości zamiennej w przypadku braku podstaw do uwzględniania wniosku o zwrot nie jest rozstrzygnięciem. Oznacza to, że nie doszło do rozstrzygnięcia w tym zakresie. Jednak w ocenie organu, z uwagi na odmienny charakter oraz różne przepisy określające przesłanki dochodzenia obu roszczeń – należy je rozpatrywać w odrębnych postępowaniach. Tak więc wniosek o odszkodowanie winien zostać rozpatrzony odrębnie, a w sytuacji braku podstaw prawnych do prowadzenia postępowania w tym przedmiocie, należy odmówić jego wszczęcia.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów w zakresie postępowania dowodowego, organ odwoławczy stwierdził, iż ustalono bezspornie, że wniosek został złożony przez uprawniony podmiot a wymienione we wniosku działki nie zostały wywłaszczone.

Pismem z dnia 2 czerwca 2021 r. skarżące Stowarzyszenie złożyło do sądu administracyjnego skargę na wymienioną powyżej decyzję organu drugiej instancji. Zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tyj.:

- art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez utrzymanie w mocy decyzji umarzającej postępowanie w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w postaci wymienionych działek w G., podczas gdy w sprawie nie wystąpiły przesłanki uprawniające organ pierwszej instancji do umorzenia tego postępowania, tym samym brak było podstaw do utrzymania w mocy tej decyzji,

- art. 107 § 3 w związku z art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie przez organ podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zebrania materiału dowodowego, co doprowadziło w konsekwencji do utrzymania w mocy decyzji umarzającej postępowanie,

- art. 61 § 3 w związku z art. 57 § 5 pkt 21 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne zastosowanie i uznanie, iż datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, a nie dzień jego nadania w placówce pocztowej, tj. uznania, iż wniosek Skarżącego złożony został w dniu 9 lipca 2020 r. z uchybieniem terminu, który upłynął 7 lipca 2020 r. , podczas gdy wniosek został złożony za pośrednictwem placówki pocztowej w dniu 6 lipca 2020 r. – tj. z zachowaniem terminu,

- art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niezastosowanie tego przepisu w sprawie i nie uchylenie sprawy do ponownego rozpoznania, podczas gdy istniały ku temu przesłanki,

oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że przepis ten odnosi się wyłącznie do nieruchomości wywłaszczonych, natomiast zakres nieruchomości podlegających zwrotowi na zasadzie tej ustawy wyznacza art. 136 ust. 3 i art. 216 tej ustawy oraz utrzymanie w mocy decyzji o umorzeniu postępowania, pomimo istnienia przesłanek do żądania zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.

W świetle powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania oraz zasadzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu odnosząc się do poszczególnych zarzutów powtórzono, co do zasady argumentację przedstawioną już w odwołaniu i we wniosku poczatkującym postępowanie, m.in. iż w sprawie nie wystąpiły przesłanki uprawniające organ pierwszej instancji do umorzenia postępowania, gdyż nie ma uzasadnionych przyczyn dla których postępowanie miałoby być bezprzedmiotowe. W stosunku do nowego zarzutu naruszenia art. 61 § 3 w związku z art. 57 § 5 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego Skarżący poniósł, iż organ błędnie uznał, iż datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi a nie dzień jego nadania w placówce pocztowej, stwierdzając tym samym, że wniosek Skarżącego złożony został z uchybieniem terminu. Zdaniem skarżącego zachowanie terminu określa art. 57 § 5 pkt 2 – stanowiący, iż termin jest zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w placówce pocztowej. Powołany przez organ przepis art. 63 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego określa datę wszczęcia postępowania, która ma znaczenie dla dalszego postępowania (m.in. obliczanie czasu rozpatrywania sprawy przez organ).

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosząc o jej oddalenie, potrzymał argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 13 października 2021 r. stanowisko w sprawie przedstawił uczestnik postępowania Województwo Śląskie, wnosząc o oddalenie skargi. Podkreślił, iż nieruchomość przejęta w trybie dekretu PKWN z 1944 r. o reformie rolnie nie podlega rozpatrzeniu w trybie art. 136 w związku z art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Podczas rozprawy prowadzonej zdalnie, pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał skargę i zawartą w niej argumentację. Podkreślił, iż w jego ocenie doszło do wywłaszczenia, gdyż pojęcie to należy interpretować szeroko, niezależnie na jakiej podstawie grunty zostały przejęte.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżone postanowienie może zostać uchylone tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 powyższej ustawy tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, dokonana według kryterium zgodności z prawem wykazała, że nie naruszają one ani przepisów wskazywanych w skardze, ani innych przepisów, co w konsekwencji musiało doprowadzić do oddalenia skargi.

Dokonując tej kontroli istotna była odpowiedź na trzy podstawowe kwestie, które w tej sprawie zaistniały, a mianowicie ustalenie czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony niemniejszego postępowania, tzn. czy składające w sprawie wniosek Stowarzyszenie "A" w W. jest następcą prawnym "B" - właściciela nieruchomości położnych w G., a także ustalenie czy wnioskowana do zwrotu nieruchomość zalicza się do nieruchomości wywłaszczonych - tzn. czy w sprawie możemy mówić o wywłaszczeniu wnioskowanej do zwrotu nieruchomości. Trzecią kwestią do rozstrzygnięcia w sprawie pozostaje ustalenie, czy przedmiotowy wniosek został złożony w terminie przewidzianym w ustawie - tj. art. 136 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami wprowadzonym ustawą z dnia 4 kwietnia 2019 r. 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami, zmienionym dodatkowo ustawą o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19....

Udzielając odpowiedzi na pierwsze postawione powyżej pytanie należy udzielić odpowiedzi twierdzącej. Z dokumentacji załączonej do wniosku o zwrot nieruchomości i dołączonej w trakcie postępowania przed organem pierwszej instancji wynika, że "A" z siedzibą w W. (KRS [...]) jest tożsamy z właścicielem ujawnionym w księdze wieczystej [...] gminy katastralnej G. - o nazwie "B" w W.. Świadczą o tym m.in. postanowienie Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] r. Sygn. akt [...]oraz kopia zaświadczenia Starosty Powiatu [...] z dnia [...]r.

Odnosząc się do drugiej kwestii – tzn. czy wnioskowana do zwrotu nieruchomość zalicza się do nieruchomości wywłaszczonych odpowiedź musi być brzmieć negatywnie.

Zgodnie z art. 112 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy.

Zasadnie strona skarżąca stwierdza, że wywłaszczenie, w szerokim znaczeniu tego słowa, oznacza wszelkie formy ingerencji państwa w prawa własności przysługujące innym podmiotom. Przedmiotem wywłaszczenia jest prawo rzeczowe, a skutkiem przejście prawa na rzecz Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego albo wygaśnięcie prawa (co nie może dotyczyć własności) bądź ograniczenie wykonywania prawa.

Jednak trzeba podkreślić, że konstytucyjne pojęcie wywłaszczenia jest o wiele szersze niż treść, jaką nadał temu pojęciu art. 112 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomości. Wielokrotnie podkreślał to Trybunał Konstytucyjny, m.in. w wyroku z 14.03.2000 r., P 5/99, OTK 2000/2, poz. 60, w którym zaznaczył, iż pojęcie wywłaszczenia zawarte w art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej powinno być rozumiane szeroko, jako wszelkie pozbawienie własności, bez względu na formę, co nie oznacza jednak dowolności ustawodawcy w sięganiu po rozmaite formy pozbawiania własności, nawet przy zachowaniu przesłanek celu publicznego i słusznego odszkodowania. Stąd też konstytucyjne pojęcie wywłaszczenia jest o wiele szersze niż treść, jaką nadał temu pojęciu wymieniony powyżej art. 112 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Mogą też istnieć odmienne formy wywłaszczania wprowadzane innymi aktami prawnymi (ustawą, dekretem). Jedną z form wywłaszczania w szerokim słowa znaczeniu jest nacjonalizacja.

Jednak wywłaszczenie dokonywane na podstawie komentowanej ustawy o gospodarce nieruchomościami przeprowadzane jest w postępowaniu administracyjnym, w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej, przez wydanie decyzji (art. 112 ust. 2), może dotyczyć tylko nieruchomości przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne lub nieruchomości, dla których wydana została ostateczna decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 112 ust. 1), może nastąpić, tylko jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy (art. 112 ust. 3) i następuje w celu realizacji celu publicznego – jednego z celów wymienionych w art. 6 tej ustawy lub celu publicznego określonego w innej ustawie.

Nie jest więc, w świetle powyższego, wywłaszczeniem w rozumieniu art. 112 ustawy nacjonalizacja dokonywana w trybie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Jak ustalono w toku postępowania- podstawą odjęcia władztwa nad przedmiotową nieruchomością położoną w G. było poświadczenie Starosty Powiatowego w C. z dnia [...] r. [...] , które wydane było na mocy art. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1948 r. o wpisywaniu do ksiąg wieczystych hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz.U.R.P nr 39, poz. 233) oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 30 kwietnia 1947 r. w sprawie przekazywania Starostom czynności dotyczących wpisywania w księgach hipotecznych (gruntowych prawa własności przejętych na cele reformy rolnej zgodnie z art. 2 ust. 1e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

O rozszerzeniu możliwości zwrotu nieruchomości stanowi art. 216 tej ustawy, zgodnie z którym przepisy dotyczące zwrotu nieruchomości (rozdziału 6) stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach, ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi , art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami [...] Parku Narodowego, a także w myśl ust. 2 tego przepisu do nieruchomości przejętych na podstawie art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli, art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz na mocy ustawy

z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Jak zatem wynika, wśród powyższych przepisów nie wymieniono dekretu PKWN z 6 września 1944 r.

Nie oznacza to oczywiście, iż strona skarżąca nie może ubiegać się o ewentualne odzyskanie nieruchomości przejętej na mocy wymienionego dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, ale nie jest to droga w trybie przewidzianym przepisem art. 136 ust. 3 cytowanej ustawy.

Zasadnie zatem w światle powyższych ustaleń organ pierwszej umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe w trybie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak zasadnie zauważył organ odwoławczy w takiej sytuacji organ winien odmówić wszczęcia postępowania w trybie art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego, skoro jednak to postępowanie zostało już wszczęte to jedną formą jego zakończenia mogło być tylko jego umorzenie.

Dodatkowo należy podnieść, że w myśl art. 137 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami uprawnienie do zwrotu, o którym mowa w ust. 3, wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony nie złożył wniosku, o którym mowa w ust. 3. Przepis ten dodany został ustawą z dnia 4 kwietnia 2019 r. w sprawie zmiany ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednocześnie w art. 2 ust. 1 tej ostatniej ustawy wskazano, że w przypadku gdy termin, o którym mowa w art. 136 ust. 7 ustawy zmienianej w art. 1, upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy albo gdy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do upływu tego terminu pozostało nie więcej niż 12 miesięcy, wniosek, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, może zostać złożony w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Wymieniona ustawa z 4 kwietnia 2019 r. została opublikowana w Dzienniku Ustaw z dnia 29 kwietnia 2019 r. poz. 801. Stosownie do postanowień przepisu przejściowego ustawa ta weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, a to oznacza, że do krajowego porządku prawnego weszła w życie 14 maja 2019 r., tym samym termin do składania wniosków o zwrot nieruchomości spełniających wymogi przewidziane przywołanym przepisem upływał z dniem 14 maja 2020 r. Jednak w okresie obowiązywania tej regulacji zaistniały wydarzenia związane z wystąpieniem zjawiska pandemii, które ostatecznie, stosownie do postanowień ustawy z 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem C0VID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 568) wprowadziły zawieszenie terminów w postępowaniu administracyjnym, co spowodowało, iż termin ten ostatecznie upływał w dniu 7 lipca 2020 r.

Jak wynika z akt sprawy strona skarżąca wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości datowała na dzień 6 lipca 2020 r. i w tym też dniu nadała to pismo drogą pocztową, ale do Starostwa Powiatowego w C. wpłynęło ono w dniu 9 lipca 2020 r.

Organ pierwszej instancji uznał, iż przedmiotowy wniosek złożony został w terminie, uznając za zachowanie tego terminu – datę nadania przysyłki u operatora pocztowego. Nie podzielił jednak tego stanowiska organ odwoławczy. Skład orzekający w pełni zgadza się z argumentacją organu drugiej instancji w tym zakresie. Niniejsze postępowanie wszczęte zostało bowiem na wniosek strony. Jak stanowi przepis art. 61 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego datą wszczęcia postępowania na wniosek strony, jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, a nie datę złożenia takiego żądania u operatora pocztowego. Przez dzień doręczenia żądania należy rozumieć dzień wpływu podania zawierającego żądanie do kancelarii właściwego organu. W niniejszej sprawie o wpływie przedmiotowego wniosku do organu – Starostwa - świadczy prezentata z datą wpływu – 9 lipca 2020 r. Nie może zatem być wątpliwości, że skoro termin złożenia przedmiotowego wniosku ostatecznie upływał w dniu 7 lipca 2020 r., a pismo doręczone zostało organowi w dniu 9 lipca 2020 r., to nastąpiło to z uchybieniem terminu. Nie można zatem zarzucić organowi naruszenia przepisu art. 61 § 3 w związku z art. 57 § 5 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Należy przy tym podzielić stanowisko organu odwoławczego, że fakt ten nie ma decydującego znaczenia w sprawie i nawet dochowanie tego terminu w sprawie nie miałby znaczenia wobec wcześniejszego ustalenia, iż wnioskowana do zwrotu nieruchomość nie została wywłaszczona.

Odnosząc się z kolei do kwestii nierozpatrzenia wniosku strony skarżącej w całości, tj. z pominięciem części dotyczącej przyznania odszkodowania lub nieruchomości zamiennej, należy stwierdzić, iż chociaż faktycznie z sentencji organu pierwszej instancji wynika, iż organ ten odniósł się tylko do umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, to jednak w uzasadnieniu tej decyzji organ odniósł się także do pozostałej części wniosku, informując o braku możliwości ustalenia odszkodowania bądź przyznania nieruchomości zamiennej w przypadku braku podstaw do uwzględniania wniosku o zwrot nieruchomości. O ile należy podzielić twierdzenie organu odwoławczego, iż stanowisko to powinno być wyrażone w sentencji decyzji, to jednak nie jest to istotne naruszenie mające wpływ na wynik niniejszej sprawy (tylko takie zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uzasadnia uchylenie decyzji). Nadto strona skarżąca nie wnosiła o uzupełninie decyzji organu pierwszej instancji w tym zakresie, a także może w tym zakresie złożyć odrębny wniosek.

Nie podzielił też skład orzekający, iż w sprawie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów procedury administracyjnej. Organy wyjaśniły sprawę dogłębnie i w sposób jednoznaczny ustaliły stan faktyczny sprawy, a wydane w sprawie decyzje opatrzone zostały uzasadnieniami wyjaśniającymi motywy działania organów.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.