Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 230/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją decyzje
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 134 par. 1, art. 135, art. 119 pkt 2, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200, art. 205 par.2, art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 17 ust. 1, ust. 1a pkt 2, ust. 1b, ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 132, art. 128, art. 129, art. 130
journal: Dz.U. 2020 poz 1359
law: Ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1359).
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 155
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędzia WSA Arkadiusz Windak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 maja 2021 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżaną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r., [...]\O-441.2020.MK, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M. S. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.), art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1a pkt 2 i ust. 1b, ust. 5 pkt 1 lit. b, art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111, ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. S., utrzymało w mocy decyzję wydaną z up. Prezydenta Miasta S. przez Głównego Specjalistę [...] Centrum Świadczeń z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w sprawie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz H. J..

Z uzasadnienia ww. decyzji Kolegium wynika następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją z dnia [...] października 2020 r. organ I instancji odmówił M. S. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną babcią H. J..

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu 8 września 2020 r. wpłynął wniosek M. S., do którego dołączono: pełnomocnictwo, oświadczenie, iż z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2018 r. I OSK 82/18, oświadczenie o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oraz o czynnościach wykonywanych podczas opieki nad babcią H. J., zaświadczenie lekarskie o stanie zdrowia H. J. z dnia [...] października 2019 r. wraz z kartą informacyjną, kopię decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy na rzecz H. J., kopię orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności H. J.. Następnie przytoczył treść art. 17 ust. 1, ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, po czym stwierdził, że z dołączonego do wniosku orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności wynika, że niepełnosprawność H. J. powstała od [...] lutego 1999 r. (65 rok życia) a zgodnie z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Następnie stwierdził, że w dniu 24 stycznia 2020 r. M. S. złożyła wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] przyznano wnioskowane świadczenie na rzecz H. J. na okres od [...] stycznia 2020 r. do [...] grudnia 2020 r.

Pismem z dnia 18 października 2020 r. M. S. odwołała się od powyższej decyzji organu I instancji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wnosząc o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

W treści odwołania strona podniosła, że przepisy uzależniają wsparcie dla opiekuna osoby z niepełnosprawnością od tego na jakim etapie życia ta niepełnosprawność została stwierdzona, jeśli w dzieciństwie - wsparcie wynosi [...] zł miesięcznie, a jeśli w wieku dorosłym o wiele mniej. Dalej stwierdziła, że w wyroku z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, Trybunał Konstytucyjny uznał takie rozwiązanie za sprzeczne z konstytucyjną zasadą równego traktowania i wskazał że poprawienie stanu prawnego należy do ustawodawcy, który biorąc pod uwagę skutki społeczne powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki. Następnie podkreśliła, iż niektóre samorządy pomagają opiekunom osób niepełnosprawnych i przyznają świadczenie pielęgnacyjne z pominięciem kryterium wieku osoby, nad którą sprawowana jest opieka, tak że nie jest konieczne kierowanie skarg do sądu albowiem uwzględniany jest wyrok TK oraz ugruntowana na jego podstawie linia orzecznicza sądów administracyjnych. Nadto odwołująca dodała, że babcią opiekuje się od 2014 r. (wcześniej też się nią opiekowała, pomagała jej), jest osobą samotnie wychowującą dziecko - 6 lat, zrezygnowała z pracy aby opiekować się babcią wcześniej (kiedy jej mama pracowała) i teraz. Podniosła, że jej mama też potrzebuje opieki a taka pomoc pozwoliłaby babci, która ma Alzhaimera na godne życie i pomoc. Wskazała także, że naprzemienna opieka nad babcią i synem jest bardzo trudna i wyczerpująca, babcia ciągle płacze, wraca do dawnych czasów, kiedy spaliło jej się całe mieszkanie razem z bratem, w nocy często nie śpi a uspokajanie jej zajmuje dużo czasu i wymaga cierpliwości.

W zakreślonym prawem terminie odwołanie od opisanej wyżej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniósł pełnomocnik M. S.. Zaskarżając powyższą decyzję w całości zarzucił jej:

1) naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP,

2) błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegającą na pominięciu celów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalenie i wypłacie zasiłków dla opiekunów stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego,

3) niezastosowanie art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych i przez to, nieuwzględnienie, iż w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń, jak wynika z treści art. 27 ust. 5.

W wyniku rozpoznania odwołania strony (i jej pełnomocnika) Samorządowe Kolegium Odwoławcze S. stwierdziło, że materialnoprawną podstawę decyzji organu I instancji stanowią przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, zwanej dalej "ustawą".

Organ II instancji przytoczył treść art. 17 ust. 1 i 1b ustawy i wskazał, że babcię odwołującej H. J. - orzeczeniem wydanym w dniu [...] kwietnia 1999 r. - Powiatowy Zespół d/s Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności zaliczył do znacznego stopnia niepełnosprawności na stale, wskazując że ustalony znaczny stopień datuje się od dnia [...] lutego 1999 r. a niepełnosprawność od 1995 r. Ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów wynika, że M. S. sprawuje opiekę nad babcią. Jest też osobą zaliczoną do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, gdyż zgodnie z art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek dostarczania środków utrzymania, a więc w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Pomiędzy rodzicem a dzieckiem występuje pierwszy stopień pokrewieństwa, natomiast między babcią a wnukiem drugi stopień.

W ocenie Kolegium, kwestię sporną na gruncie rozpatrywanej sprawy stanowi to, czy w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych osobie, którą obciąża obowiązek alimentacyjny w dalszej kolejności względem pełnoletniego członka rodziny legitymującego się orzeczeniem niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy, w sytuacji, gdy zobowiązane w pierwszej kolejności dzieci żyją i nie posiadają orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Niewątpliwie, zdaniem Kolegium, zastosowanie literalnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 2 ustawy prowadziłoby do przyjęcia, że dalszym krewnym będzie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego tylko w okolicznościach wymienionych w art. 17 ust. 1a ustawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się jednak, że taka wykładnia nie jest wystarczająca. Przykładowo, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 czerwca 2017 r. (sygn. akt 1 OSK 829/16) przedstawił stanowisko, że dokonując wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych należy mieć na względzie nadto cel regulacji zawartej we wskazanych przepisach - przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia. Tym samym w oparciu o orzecznictwo sądów administracyjnych nie można automatycznie wykluczać wnuka osoby niepełnosprawnej z kręgu potencjalnych osób, którym mogłoby być przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Jednakże byłoby to możliwe tylko w razie zaistnienia szczególnej sytuacji, w której dzieci osoby niepełnosprawnej nie byłyby w stanie z obiektywnych i nie do usunięcia powodów wypełniać swoich obowiązków alimentacyjnych. Takimi szczególnymi okolicznościami byłaby śmierć osoby zobowiązanej w pierwszej kolejności do alimentacji, posiadanie znacznego stopnia niepełnosprawności, stale zamieszkiwanie za granicą, czy też opiekowanie się inną osobą niepełnosprawną, które uniemożliwia sprawowanie opieki nad osobą, która tego wymaga. Jak wynika z przedstawionych organowi odwoławczemu akt administracyjnych H. J. ma dwoje dorosłych dzieci. Córka J. S., 54 lata, zam. w S., jest na zasiłku rehabilitacyjnym, syn W. J., około 57 lat, mieszka i pracuje w K.. Fakt bycia na zasiłku rehabilitacyjnym, czy też pozostawania w zatrudnieniu, a także odległe miejsce zamieszkania pozostaje bez wpływu na istnienia obowiązku alimentacyjnego i możliwości sprawowania opieki. Nie są to bowiem okoliczności nieodwracalne. Ponadto realizacja obowiązku alimentacyjnego może polegać nie tylko na bezpośredniej i stałej opiece, ale może być realizowana poprzez pomoc finansową skierowaną na opiekę nad matką, czy też dorywczą, uzupełniającą pomoc w opiece nad osobą niepełnosprawną. Zatem dwoje dzieci osoby niepełnosprawnej zobowiązanych jest w pierwszej kolejności do alimentacji niż wnioskodawczyni w rozumieniu art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Dzieci osoby wymagającej opieki jako zobowiązane w pierwszej kolejności do alimentacji, mają obowiązek w pierwszej kolejności zorganizować i sprawować opiekę nad matką. Wyłączenie z tego obowiązku dotyczyć powinno tylko osoby niepełnosprawnej w stopniu znacznym.

W ocenie Kolegium wynikające ze stanu faktycznego okoliczności dotyczące dzieci osoby wymagającej opieki nie uzasadniają odstąpienia od literalnej wykładni art. 17 ust. 1a pkt 2 ustawy i przyznania świadczenia odwołującej, jako wnuczce osoby wymagającej opieki. Z akt sprawy nie wynika, by zachodziły okoliczności obiektywnie uniemożliwiające każdemu z dwojga dzieci osoby wymagającej opieki spełnienia obowiązku alimentacyjnego wobec matki, czy to w formie bezpośredniej opieki, uzupełnianiu się w tej opiece, czy też dostarczenia środków pieniężnych koniecznych do zapewnienia tej opieki, w szczególności żadne z nich nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Oznacza to zdaniem Kolegium, że w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka istnienia obowiązku alimentacyjnego, z wyłączeniem kolejności obowiązku alimentacyjnego, odwołującej się wobec babci, warunkująca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Brak było zatem podstaw do przyznania wnioskodawczyni, jako osobie zobowiązanej do alimentacji w drugim stopniu, wnioskowanego świadczenia, które generalnie przewidziane jest dla osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, inaczej niż w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego, do którego uprawniony jest szerszy krąg osób. Jedynie przy ubieganiu się o specjalny zasiłek opiekuńczy nie obowiązuje kolejność alimentacji.

Kolegium ponadto, mając na uwadze zarzuty odwołania dotyczące wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, orzekającego, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji, wskazało, że organ I instancji - rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym - ma obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy, jednakże z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Przeprowadzenie badania w tym zakresie jest jednak bezprzedmiotowe albowiem brak było podstaw z przyczyn wskazanych w niniejszej decyzji do przyznania odwołującej świadczenia pielęgnacyjnego.

Kolegium wyjaśniło również, że przepis art. 27 ust. 5 ustawy stanowi, że w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń:

1) świadczenia rodzicielskiego lub

2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub

3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub

4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub

5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.

Fakt ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie jest jednak sytuacją nieodwracalną. W świetle art. 27 ust. 5 ustawy, regulującego kwestię zbiegu uprawnień do świadczeń, w przypadku wyboru prawa do świadczenia pielęgnacyjnego istnieje podstawa do usunięcia z obrotu prawnego decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego. W świetle linii orzeczniczej sądów, już sam wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego winien być potraktowany przez organ orzekający jako skorzystanie z prawa wyboru świadczenia korzystniejszego, to jest świadczenia pielęgnacyjnego. W przypadku przyznania świadczenia pielęgnacyjnego decyzja w sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego powinna zostać uchylona w trybie art. 155 k.p.a. przez organ I instancji.

Pismem z dnia 16 lutego 2021 r. M. S. wniosła skargę na ww. decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając jej rażącą obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się wnuczki, będącej jednocześnie opiekunem faktycznie osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, iż opieka ta powinna być sprawowana przez dzieci niepełnosprawnej, które nie posiadają orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas, gdy funkcjonalna wykładania ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że wykładnia językowa art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonana przez organ II instancji, zdaniem skarżącej, prowadzi do wyników sprzecznych z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Świadczenie pielęgnacyjne zgodnie z zamiarem ustawodawcy stanowić ma formę wsparcia rodziny pozostającej nie tylko w trudnej sytuacji materialnej, ale i faktycznej, spowodowanej koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą wymagającą takiej pomocy, ze względu na swój stan zdrowia. W tym kontekście wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie osób spokrewnionych w pierwszym stopniu i umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji wyłącznie w sytuacji, gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, lub nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).

W myśl art. 119 pkt 2 ww. ustawy sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi taki wniosek, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na podstawie tego przepisu Sąd rozpoznał sprawę bez wyznaczania rozprawy.

Dokonując oceny postępowania administracyjnego oraz wydanych w jego wyniku decyzji według powołanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie.

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych osobie, którą obciąża obowiązek alimentacyjny w dalszej kolejności, względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym, i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, a podjęcie się opieki przez dzieci osoby niepełnosprawnej jest niemożliwe ze względu na stan zdrowia, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), zwanej dalej "u.ś.r.".

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce lub ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności jeśli rezygnują lub nie podejmują zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad bliskimi osobami (...).

Stosownie zaś do ust. 1a powołanego przepisu świadczenie to przysługuje osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Z unormowań tych wynika, że osoba spokrewniona w dalszej kolejności może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli nie ma osób spokrewnionych w pierwszym stopniu lub legitymują się one orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ustawodawca powiązał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z obowiązkiem alimentacyjnym. Zgodnie z art. 132 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1359 ze zm.) obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Przepis ten wskazuje kolejność zobowiązanych do alimentacji oraz wymienia stany faktyczne uzasadniające powstanie obowiązku alimentacyjnego po stronie osoby zobowiązanej w dalszej kolejności. Nie wszystkie stany faktyczne konstruowane na kanwie tego przepisu można odnosić wprost do zakresu stosowania art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. W art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. ustawodawca sprecyzował tylko jedną obiektywną przesłankę, która uzasadnia przyjęcie, że obowiązek alimentacyjny przeszedł na dalszych krewnych, jest to fakt legitymowania się przez osobę spokrewnioną w bliższym stopniu orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ustawodawca wskazał przez to, że tylko względy zdrowotne mogą zwalniać z obowiązku w kontekście prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, żadne inne. Szczególnie, nie może uzasadniać przyjęcia zaistnienia obiektywnej przeszkody do sprawowania opieki okoliczność zatrudnienia przez zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności, gdyż rezygnacja z zatrudnienia jest jednym z warunków przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Uwzględnić też należy, że obowiązek alimentacyjny wynika ze szczególnej więzi prawnej łączącej krewnych, czy małżonków (art. 128, art. 129 i art. 130 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego). Dlatego przytoczonych przepisów u.ś.r. nie można poddawać wykładni rozszerzającej. Skład orzekający podziela kształtującą się linię orzeczniczą, zgodnie z którą rygoryzm spornych przepisów, których brzmienie jest jednoznaczne w swej treści, odpowiada celom ustawy. W wyroku z 25 września 2020 r., sygn. akt I OSK 960/20 Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się z wyrażonym przez tutejszy Sąd poglądem, że na podstawie art. 17 ust. 1, ust 1a, i ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia, rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Ani organ, ani Sąd nie mają bowiem wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Zbieżna interpretacja cytowanych przepisów przyjęta została także m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2462/19, z 14 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 3539/18, z 20 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 3283/14, z 27 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1219/13, z 6 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 251/14, z 20 września 2013 r., sygn. akt I OSK 2623/12, z 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 599/20 (orzeczenia dostępne są na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyrokach tych NSA wyjaśnił, że przyjęta wykładnia przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nie jest sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa. Nie można też mówić o naruszeniu art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP (tj. wyrażonej w nich zasady ochrony rodziny). Przepisy te stanowią ogólną ramę zobowiązującą państwo do zapewnienia rodzinie pomocy i ochrony, nie konkretyzując warunków jej przyznania i pozostawiając tym samym ustawodawcy określenie form i przesłanek jej świadczenia. Okoliczność wprowadzenia przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny w prawie do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny.

W niniejszej sprawie faktyczną opiekę nad babcią – H. J. sprawuje jej wnuczka M. S., która wnioskiem z dnia 7 września 2020 r. zwróciła się do organu I instancji o przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną babcią. Z załączonej do wniosku informacji wynika jednak, że H. J. ma dwoje dzieci: będącą na zasiłku rehabilitacyjnym córkę J. S., zamieszkałą w S., oraz syna W. J., zamieszkałego w K..

Zdaniem Kolegium, wynikające ze stanu faktycznego okoliczności dotyczące dzieci H. J. nie uzasadniają odstąpienia od literalnej wykładni art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. i przyznania świadczenia skarżącej, jako wnuczce osoby wymagającej opieki. Jak wskazał organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, z akt sprawy nie wynika, by zachodziły okoliczności obiektywnie uniemożliwiające każdemu z dwojga dzieci H. J. spełnienia obowiązku alimentacyjnego wobec matki, czy to w formie bezpośredniej opieki, uzupełnianiu się w tej opiece, czy też dostarczenia środków pieniężnych koniecznych do zapewnienia tej opieki, w szczególności żadne z nich nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Przypomnieć należy, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest przewidziana w art. 7 k.p.a. zasada, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasadę tę realizuje szereg przepisów szczegółowych, które nakładają na organ obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Zatem wydanie prawidłowej decyzji, wiążące się z właściwym zastosowaniem określonej normy prawa materialnego, w każdym przypadku poprzedzać powinno dokładne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy. Aby organ mógł bowiem zastosować daną normę prawną, jak również aby mógł odmówić jej zastosowania, musi najpierw wyjaśnić wszystkie okoliczności sprawy i na podstawie ich całokształtu ocenić, czy zaistniały podstawy do zastosowania danej normy prawa materialnego.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, wbrew stanowisku organu II instancji, takie wyczerpujące ustalenia nie zostały dokonane. Kolegium nie przeprowadziło - w zakresie, czy zachodziły okoliczności obiektywnie uniemożliwiające każdemu z dwojga dzieci H. J. spełnienia obowiązku alimentacyjnego wobec matki, tj. czy którekolwiek z nich legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - żadnego postępowania wyjaśniającego. Z informacji przekazanych w toku postępowania przez skarżącą wynika jedynie, jak już wyżej wskazano, że córka H. J. mieszka w S. i przysługuje jej zasiłek rehabilitacyjny, natomiast syn wykonuje pracę zarobkową i mieszka w K.. Informacja ta nie została w toku postępowania zweryfikowana przez organ. Tym samym nie sposób uznać, że postępowanie dowodowe w tym zakresie przeprowadzone zostało z zachowaniem zasad z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Nie pozwala to w związku z tym na zupełną, swobodną, a nie dowolną ocenę dowodów i uznanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy, zaistniały podstawy do odstąpienia od literalnej wykładni art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r., czy też nie.

Na skutek naruszenia wskazanych wyżej reguł postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy doszło, w ocenie Sądu, do naruszenia prawa w stopniu skutkującym koniecznością uchylenia wydanych rozstrzygnięć przez organy obu instancji.

Za nieuprawnione uznać należy także stanowisko organu I instancji, który, jako powód odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia podał również brak spełnienia przesłanki z art. 17 ust.1b u.ś.r., tj. ustalenie niepełnosprawności u H. J. w wieku 65 lat, a więc po ukończeniu przez nią zarówno 18, jak i 25 roku życia. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz.U. z 2014 r., poz. 1443): "art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach pielęgnacyjnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP". Skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust.1b u.ś.r. w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Trybunał Konstytucyjny derogując w powołanym wyżej zakresie przepis art. 17 ust.1b u.ś.r. nie odroczył utraty jego mocy obowiązującej (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis we wskazanym w wyroku zakresie domniemania konstytucyjności. Innymi słowy, skutkiem ww. orzeczenia jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, i to począwszy od dnia ogłoszenia wyroku. Przedmiotowy wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP z dnia 23 października 2014 r. i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie. Omawiany przepis ustawy – art.17 ust. 1b – jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie – nie powinien mieć od tego momentu zastosowania, gdyż Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził jego niekonstytucyjność. W świetle poczynionych rozważań, wbrew stanowisku organu I instancji, nie można uznać, że wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok nie zmieniał sytuacji prawnej strony. Przeciwnie, wynika z niego, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym (dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., tj. z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

Zasadne jest także stanowisko Kolegium w odniesieniu do okoliczności ustalenia skarżącej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, co zdaniem organu I instancji, uniemożliwia przyznanie osobie sprawującej opiekę, której przysługuje taki zasiłek, prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W świetle art. 17 ust. 5 u.ś.r, regulującego kwestię zbiegu uprawnień do świadczeń, w przypadku wyboru prawa do świadczenia pielęgnacyjnego istnieje bowiem podstawa do usunięcia z obrotu prawnego decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego przez organ I instancji w trybie art. 155 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach orzeczono w oparciu o przepis art. 200 w związku z art. 205 § 2 przywołanej ustawy.

Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią, zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, i uzupełnią materiał dowodowy, w tym w szczególności o informacje, czy zachodzą okoliczności obiektywnie uniemożliwiające każdemu z dwojga dzieci H. J. spełnienia obowiązku alimentacyjnego wobec matki. I dopiero w oparciu o kompleksowy, zupełny materiał dowodowy ocenią, czy okoliczności sprawy i dowody rzeczywiście wskazują, że skarżąca jako wnuczka H. J., czyli osoba spokrewniona w dalszej kolejności, może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.