Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 1011/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 pkt 5a
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E.A., J. A., B. S., W. K., E. K., Z. N., D. Z., W. Z., W. S., R. K., A. M., Stowarzyszenia Społeczności [...] z siedzibą w [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 1186/14 w sprawie ze skargi E. A., M. A., T. A., J. A., B. S., J. K., G. K., W. K., E. K., Z. N., D. Z., W. Z., S. W., A. S., S. S., W. S., R. K., A. M., M. K., A. K., Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] i Stowarzyszenia Społeczności [...] z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] pn. [...] postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z dnia 5 listopada 2015 r. odrzucił skargę E. A., M. A., T. A., J. A., B. S., J. K., G. K., W. K., E. K., Z. N., D. Z., W. Z., S. W., A. S., S. S., W. S., R. K., A. M., M. K., A. K., K. K., A. R., Stowarzyszenia [...] z siedzibą w[...] , Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2014 r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] pn. [...].

Powyższe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Rada Gminy [...] w dniu [...] lipca 2014 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] pn. [...].

E. A., M. A., T. A., J. A., B. S., J. K., G. K., W. K., E. K., Z. N., D. Z., W. Z., S. W., A. S., S. S., W. S., R. K., A. M., M. K., A. K., K. K., A. R., Stowarzyszenie [...] z siedzibą w[...] , Stowarzyszenie [...] z siedzibą w[...] , reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, pismem z dnia 15 września 2014 r. (data nadania przesyłki w placówce pocztowej) wezwali Radę Gminy [...] do usunięcia naruszenia prawa, poprzez stwierdzenie nieważności ww. uchwały w całości ewentualnie jej uchylenie i powtórzenie procedury planistycznej z uwzględnieniem udziału czynnika społecznego, dyskusji publicznej na poszczególnych etapach związanych z uchwaleniem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego lokalizacji na terenie gminy [...] fermy wiatraków. Wskazali, że wprowadzenie do planu miejscowego kwestionowanych przez nich zapisów ingeruje w przysługujące im prawo własności, przy czym realizacja kwestionowanego planu zagospodarowania przestrzennego w nieodwracalny sposób zmieni warunki krajobrazowe i przyrodnicze terenu, będzie miała negatywny wpływ na ich zdrowie i życie, jak również spowoduje spadek wartości nieruchomości położonych zarówno w obszarze objętym planem, jak i w strefie oddziaływania inwestycji.

Rada Gminy [...] nie udzieliła odpowiedzi na powyższe wezwanie.

W dniu 14 listopada 2014 r. E. A., M. A., T.A., J. A., B. S., J. K., G. K., W. K., E. K., Z. N., D. Z., W. Z., S. W., A. S., S. S., W. S., R. K., A. M., M. K., A. K., K. K., A. R., Stowarzyszenie [...] z siedzibą w[...], Stowarzyszenie [...] wnieśli, za pośrednictwem organu, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, na uchwałę Rady Gminy [...] Nr[...]. Powołanemu aktowi skarżący zarzucili, że przy jego uchwalaniu doszło do naruszenia zasad sporządzania zmiany studium i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkujących nieważnością uchwały tj. przepisów art. 1 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 5 i 7, art. 7, art. 11 pkt 10 i art. 17 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niezastosowanie i błędną wykładnię, polegającą na:

- nieuwzględnieniu w procedurze planistycznej zasady zrównoważonego rozwoju, warunków ochrony zdrowia i bezpieczeństwa ludzi, prawa własności, udziału czynnika społecznego,

- niezorganizowanie dyskusji publicznej nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie zmiany studium i projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

- nieujawnienie wszystkich istotnych okoliczności, które winny zostać rozważone przez organy w procedurze planistycznej.

Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości ewentualnie stwierdzenie nieważności jej Rozdziału 3 (§ 10 – 23) bądź też uchylenie zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Uzasadniając interes prawny w złożeniu skargi, skarżący podnieśli, że w większości są właścicielami bądź współwłaścicielami nieruchomości położonych bądź to w strefie objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, bądź też znajdujących się poza nią, ale na terenie oddziaływania inwestycji. Jedynie R. K. i W. S. dzierżawią grunty położone na obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, prowadząc na nich programy rolnośrodowiskowe, których realizację uniemożliwi, bądź znacznie utrudni budowa fermy wiatraków. Jak wynika z dodatkowych wyjaśnień zawartych w piśmie pełnomocnika skarżących z dnia 18 grudnia 2014 r., W. S. jest także współwłaścicielem działki numer[...] , położonej w miejscowości[...], gmina[...]. Zdaniem skarżących, ich interes prawny wyraża się w tym, że realizacja kwestionowanego planu zagospodarowania przestrzennego w nieodwracalny sposób zmieni warunki krajobrazowe i przyrodnicze terenu, będzie miała negatywny wpływ na zdrowie i życie mieszkańców[...] , jak również spowoduje ograniczenia w korzystaniu i zbywaniu nieruchomości położonych zarówno w obszarze objętym planem, jak i w strefie oddziaływania inwestycji.

Interes prawny Stowarzyszeń [...] z siedzibą w [...] i [...] z siedzibą w [...] wyraża się w realizacji celów statutowych tych organizacji w postaci ochrony ekologii w oparciu o zasadę zrównoważonego rozwoju, ochrony zwierząt oraz dziedzictwa przyrodniczego, ochrony i promocji zdrowia, wspierania wszechstronnego zrównoważonego rozwoju społecznego, kulturalnego i gospodarczego m.in. wsi[...] , wspierania demokracji i budowania społeczeństwa obywatelskiego w środowisku lokalnym czego wyrazem są przepisy art. 1 ust. 1 lit. b i ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Wójt Gminy [...] wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu 5 listopada 2015 r. pełnomocnik skarżących poparł skargę i wyjaśnił, że wprawdzie w skardze zawarto wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, jednak chodzi w szczególności o § 11 uchwały. Dodał, że W. S. jest współwłaścicielem działki nr [...] w miejscowości[...].

Pełnomocnik organu, wniósł o oddalenie skargi i podniósł, że dwóch skarżących, tj. R. K. i W. S. jako dzierżawcy gruntu nie posiadają przymiotu strony i nie są uprawnieni do wniesienia skargi. Podkreślił, że skarga właścicieli nie precyzuje naruszenia interesu indywidualnego i aktualnego, a ma charakter actio popularis.

Postanowieniami z dnia 22 maja 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę K. K. z uwagi na nieuiszczenie wpisu od skargi oraz umorzył postępowanie wywołane skargą A. R. z uwagi na jej cofnięcie.

W postanowieniu odrzucającym skargę, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późń.) - dalej: "P.p.s.a.", Sąd pierwszej instancji wyjaśnił szeroko pojęcie interesu prawnego i jego naruszenia w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. oraz art. 101 ust. 2a u.s.g. i wskazał, że nie mogło stanowić o skuteczności wniesienia skargi skarżących, wskazywanie przez nich na naruszenie interesu ogółu mieszkańców[...], a jedynie naruszenie interesu tych konkretnych skarżących, jako właścicieli działek położonych w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Przechodząc do zasadniczej kwestii, tzn. czy wskutek wydania zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących, które polega na ograniczeniu praw właścicielskich (art. 64 Konstytucji RP), stwierdził, że okoliczności te nie zostały przez skarżących w skardze wykazane. Skarżący (z wyjątkiem R. K. oraz Stowarzyszeń) są właścicielami lub współwłaścicielami położonych na terenie objętym skarżoną uchwałą nieruchomości gruntowych. Należy podkreślić, że skarżący określili na czym miałoby wspomniane ograniczenie prawa własności polegać jedynie w odniesieniu do E. A. Podali, że wymieniona skarżąca planowała zabudować należącą do niej nieruchomość, co uniemożliwia jej zaskarżona uchwała, która wprowadza szereg ograniczeń w tym zakresie bowiem § 10 przewiduje, że teren 1 R i 2 R będzie miał przeznaczenie rolnicze z zakazem lokalizacji zabudowy. Natomiast dla terenów oznaczonych symbolami 1 EW, 2 EW, 3 EW, 4 EW, 5 EW określono przeznaczenie na lokalizację elektrowni wiatrowych, przy czym skarżąca nie zgłaszała stosownych wniosków w tym zakresie, gdyż nie dysponowała informacją o toczących się pracach i ich tematyce.

Sąd podkreślił, że obszar objętym planem zagospodarowania przestrzennego to głównie grunty orne, użytki zielone oraz niewielkie występujące w jego obrębie kompleksy leśne, przy czym działki należące do skarżących to działki użytkowane rolniczo. W aktach brak jest jakichkolwiek danych wskazujących na podjęcie przez któregokolwiek ze skarżących (w tym także E. A.) kroków zmierzających do zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Ustalenia planu zagospodarowania w tym zakresie zachowują dotychczasowy sposób zagospodarowania terenu. Skarżący powołali się na bliżej niesprecyzowane zamierzenia (jednego z tych skarżących), które mogą być traktowane jedynie jako przyszłe plany, związane z wykorzystaniem nieruchomości. W ten sposób sformułowany interes prawny jest zbyt ogólny i potencjalny. Skarżący nie wykazali, że w dacie uchwalenia kwestionowanego planu miejscowego którykolwiek z nich dysponował ostateczną decyzją ustalającą warunki zabudowy dla nieruchomości stanowiącej jego własność. W wyniku uchwalenia zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie doszło do niekorzystnej zmiany sytuacji prawnej skarżących, wpływającej na sposób wykonywania przez nich prawa własności, jego zakres, jak i prawa i obowiązki z nim związane, w tym co do sposobu ich zagospodarowania, a w każdym razie zarzuty w tym zakresie, ani w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, ani w rozpatrywanej skardze, nie zostały należycie skonkretyzowane. Za chybione Sąd uznał, argumenty skarżących dotyczące spadku wartości nieruchomości, ograniczenia możliwości sprzedaży w związku z podjęciem zaskarżonej uchwały, gdyż nie dotyczą one naruszenia interesu prawnego, lecz faktycznego. Nietrafne są także zarzuty odnoszące się do posadowienia elektrowni wiatrowych w sąsiedztwie nieruchomości skarżących, narażenia na negatywne oddziaływanie tych elektrowni na zdrowie ludzkie, na środowisko.

Odnosząc się do argumentu naruszenia interesu prawnego skarżącego R. K. poprzez nieuwzględnienie w planie prowadzonego przez niego programu rolnośrodowiskowego należy stwierdzić, że wymieniony nie jest właścicielem lecz dzierżawcą gruntów położonych w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji.

Z tego względu R. K. nie ma interesu prawnego do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Analogiczny argument (nieuwzględnienia prowadzenia programu rolnośrodowiskowego) został podniesiony odnośnie skarżącego W. S. jednakże bez skonkretyzowania o jaki program chodzi, jakiego terenu dotyczy i jaki okres czasu obejmuje wobec czego należy uznać, że także i ten skarżący nie wykazał naruszenia swojego interesu prawnego.

Przedstawione powyżej rozważania dotyczą także braku interesu prawnego Stowarzyszeń: [...] z siedzibą w [...] oraz [...] z siedzibą w[...]. Niemożliwe jest zaskarżenie uchwały z powołaniem się na interes bliżej nieokreślonej grupy osób. Brak jest podstaw do inicjowania przez skarżące Stowarzyszenia skutecznej kontroli legalności uchwały organu gminy, poprzez powołanie się na fakt reprezentowania interesów osób, jedynie z uwagi na ich przynależność do wspólnoty samorządowej, czy organizacji społecznej, bez posiadania od tych osób stosownych upoważnień do działania w ich imieniu. Mieszkańcy [...] jak i członkowie Stowarzyszeń, nie powierzyli skarżącym Stowarzyszeniom zadania obrony ich naruszonego interesu w ramach ich uprawnień statutowych. Skarga została wniesienia przez Stowarzyszenia wyłącznie w interesie własnym, co wymagało wykazania przez nie naruszenia własnego, indywidualnego interesu prawnego, czego nie uczyniły.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiedli: E. A., J. A., B. S., J. K., G. K., W. K., E. K., Z. N., D. Z., W. Z., S. W., A. S., S.S., W. S., R.K., A. M., M. K., A. K., Stowarzyszenie [...] w[...] , Stowarzyszenie [...] w[...] , domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucili:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. - poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, tj. odrzucenie skargi o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. z powołaniem się na brak naruszenia interesu prawnego skarżących;

b) art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odrzucenie skargi Stowarzyszeń [...] i[...] , w sytuacji gdy Sąd nie wzywał do okazania przez te podmioty pisemnej zgody na działanie w imieniu mieszkańców gminy[...];

2. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie:

a) art. 101 ust. 1 i 2a u.s.g., poprzez przyjęcie, że przepis ten nie odnosi się do sytuacji, w której znaleźli się skarżący;

b) art. 140 i 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (dalej: K.c.) określających treść prawa własności, a tym samym interes prawny skarżących;

c) art. 64, art. 68 ust. 1 i 31 ust. 3 Konstytucji, art. 1 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 5 i 7, art. 7, art. 11 pkt 10 i art. 17 pkt 9 u.p.z.p., art. 7 ust. 5 u.s.g. poprzez ich niezastosowanie i błędną wykładnię, polegającą na niewzięciu pod uwagę tych przepisów przy wykładni "naruszenia interesu prawnego skarżących", podczas gdy z naruszenia tych przepisów przez organ wynika legitymacja skarżących do wniesienia do sądu administracyjnego skargi o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina [...] wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa od skarżących według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z dnia 29 marca 2016 r. odrzucił skargę kasacyjną J. K., G. K., S. W., A. S., S. S., A. K., M. K. oraz Stowarzyszenia [...] w[...] .

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych.

Nie można podzielić zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 58 § 1 pkt 5a i 6 P.p.s.a. poprzez bezpodstawne odrzucenie skargi. Wskazać należy, że w pierwszej kolejności sąd bada z urzędu dopuszczalność skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z przepisem art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym, w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., jest art. 101 ust. 1 u.s.g. Przepis ten stanowi: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Uwzględnienie skargi wniesionej w trybie omawianego przepisu uzależnione jest od jednoczesnego naruszenia interesu prawnego i naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Zaznaczyć przy tym należy, że skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej) i do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (zob. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/2004, "Wokanda" 2005 r. Nr 7-8).

Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że skarżący nie wykazali naruszenia przez normy kwestionowanego planu, ich indywidualnego i realnego interesu prawnego. Prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym podmiotom, które wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84 i z dnia 16 września 2008 r., sygn. SK 76/06, OTK-A 2008 r., nr 7, poz. 121). Prawo do wniesienia skargi do sądu przysługuje bowiem jedynie takiemu podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, w tym rozumieniu, że zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną tego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawniania lub interesu prawnego (zob. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 790/12, LEX nr 1212683).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, że interes prawny to zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest przy tym zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko administracyjnego). Stwierdzenie tego interesu sprowadza się zaś do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między powszechnie obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającą na tym, że akt stosowania normy materialnoprawnej może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu (zob. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 1876/99, LEX nr 47938). Przy czym, w przypadku przesłanki wskazanej w art. 101 ust. 1 u.s.g., interes prawny skarżącego musi zostać dodatkowo naruszony w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków i naruszenie to musi występować w momencie zaskarżenia uchwały, a nie dopiero w przyszłości. Interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest to interes o charakterze osobistym tj. własny, zindywidualizowany i konkretny (zob. wyrok NSA z dnia 4 września 2010 r., sygn. akt II SA 1410/01, LEX nr 53376; Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 808).

Niewątpliwie już sam fakt podjęcia uchwały może rodzić przekonanie o naruszeniu interesu prawnego, gdyż uchwalenie planu miejscowego i jego wejście w życie powoduje i może powodować określone skutki dotyczące interesu prawnego różnych osób, a także naruszenie tych interesów, już z chwilą wejścia w życie planu. W uchwale z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt II OPS 1/10 (ONSAiWSA 2013 r., nr 2, poz. 20), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że oczywistym jest, że plan zagospodarowania przestrzennego wkracza w sferę wykonywania prawa własności. Plany ustalają możliwość (lub zakaz) realizacji prawa zabudowy danej nieruchomości, a przez to dotyczą interesu prawnego jednostki. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. W tak określonych granicach właściciel (użytkownik wieczysty) może korzystać z gruntu i dokonywać jego zabudowy.

Podkreślić trzeba, że organom samorządu gminnego przysługuje, na podstawie art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p. tzw. władztwo planistyczne. Władztwo to realizowane jest przede wszystkim poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Orzecznictwo sądowe wielokrotnie definiując pojęcie władztwa planistycznego odnosiło je do prawa organów gminy do samodzielnego ustalenia przeznaczenia terenu, rozmieszczania inwestycji celu publicznego oraz określania sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Gmina ma prawo podejmować rozstrzygnięcia w sferze planowania przestrzennego mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego, może samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu. Istotnym elementem władztwa planistycznego gminy jest kompetencja do wiążącego określenia treści prawa własności nieruchomości. Stosownie do art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Objęte treścią planów miejscowych naruszanie uprawnień właścicielskich mieści się w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego i jest ono dopuszczalne oraz nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności.

Zgodzić się trzeba z Sądem Wojewódzkim, że w wyniku uchwalenia zaskarżonego planu zagospodarowania przestrzennego nie doszło do niekorzystnej zmiany sytuacji prawnej skarżących, wpływającej na sposób wykonywania przez nich prawa własności, jego zakres, jak i prawa i obowiązki z nim związane, w tym co do sposobu ich zagospodarowania. Przywołane przez skarżących ogólne przepisy Konstytucji i ustaw stanowiące konstrukcję prawa własności i określające sposób jego wykonywania nie mogły stanowić podstawy do wywodzenia interesu prawnego, który mógł zostać naruszony postanowieniami zaskarżonej uchwały.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest aktem normatywnym, który ma wpływ na ograniczenie własności nieruchomości, gdyż przyznaje ona organom gminy prawo sporządzania i uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co wynika z art. 4 ust. 1 i art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Działająca w granicach i na podstawie prawa gmina posiada uprawnienia do samodzielnego kształtowania sposobu zagospodarowania jej terenu, zaś nieuwzględnianie w planie zagospodarowania przestrzennego ewentualnych oczekiwań właścicieli czy użytkowników wieczystych gruntów, co do przeznaczenia tych terenów czy możliwości ich zagospodarowywania, nie stanowi samo w sobie naruszenia przepisów prawa, o ile działanie gminy pozostaje w zgodzie z obowiązującymi przepisami, a zatem nie nosi cech dowolności.

Zasadnie stwierdził Sąd Wojewódzki, że skarżący nie określili, na czym miałoby polegać ograniczenie ich indywidualnego prawa własności. Skarżąca E. A. wskazała jedynie, że planowała zabudować należącą do niej nieruchomość, co uniemożliwia jej zaskarżona uchwała, która wprowadza szereg ograniczeń w tym zakresie.

Skarżący powołali się na bliżej niesprecyzowane zamierzenia, które mogą być traktowane jedynie, jako przyszłe plany, związane z wykorzystaniem nieruchomości. W ten sposób sformułowany interes prawny jest zbyt ogólny i potencjalny. Natomiast nie wykazali, że w dacie uchwalenia kwestionowanego planu którykolwiek z nich dysponował ostateczną decyzją ustalającą warunki zabudowy dla nieruchomości stanowiącej jego własność. Uprzednie uzyskanie warunków zabudowy dla konkretnej działki, umożliwiające jej zagospodarowanie w odmienny sposób, niż wynika to z postanowień planu miejscowego, mogłoby stanowić okoliczność mającą istotny wpływ na uprawnienia skarżącego będącego właścicielem danej nieruchomości. Sąd Wojewódzki zatem prawidłowo ocenił, że taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. Nie można bowiem wywieść związku faktycznego z ustaleniami planu miejscowego objętego zaskarżoną uchwałą, a powołanym przez skarżących naruszeniem interesu prawnego jednego z tych skarżących. Niedopuszczalne jest powoływanie się na potencjalne zdarzenia przyszłe, czyli wykorzystywanie działki w formach przewidzianych dla przeznaczenia uzupełniającego. W świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego, a zaskarżoną uchwałą musi bowiem istnieć w dacie wniesienia skargi, a nie w przyszłości, a ponadto powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków. Naruszenie interesu prawnego wnoszącego skargę musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia muszą, więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania aktu interes prawny podmiotu skarżącego.

Prawidłowo też nie podzielił Sąd Wojewódzki argumentów skarżących dotyczących spadku wartości nieruchomości, ograniczenia możliwości sprzedaży w związku z podjęciem zaskarżonej uchwały, gdyż nie dotyczą one naruszenia interesu prawnego, lecz faktycznego. Zasadnie też uznał, że nietrafne, w kontekście normy art. 101 ust. 1 u.s.g., są zarzuty odnoszące się do posadowienia elektrowni wiatrowych w sąsiedztwie nieruchomości skarżących, jak też narażenia na negatywne oddziaływanie tych elektrowni na zdrowie ludzkie, na środowisko.

Trafnie ocenił Sąd Wojewódzki, że skarżący R. K. nie ma interesu prawnego do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., albowiem na interes prawny w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą powoływać się podmioty, którym do nieruchomości objętej uchwałą, przysługują prawa rzeczowe. Może to więc uczynić właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, nie zaś jej dzierżawca. Skarżący nie posiada żadnego tytułu prawnego do nieruchomości, z którą związane jest wystąpienie ze skargą w trybie art. 101 u.s.g. Dzierżawca nieruchomości nie jest legitymowany do zaskarżenia uchwały rady gminy podjętej w sprawie z zakresu administracji publicznej, albowiem uchwała taka nie narusza jego interesu prawnego. Prawa obligacyjne są bowiem skuteczne jedynie pomiędzy stronami danego stosunku prawnego w przeciwieństwie do praw bezwzględnych. Z tych względów, brak jest podstaw do przyjęcia, że sądową kontrolę uchwał mogłyby uruchamiać interesy podmiotów, którym prawa do nieruchomości przysługują w ograniczonym zakresie i w określonym czasie, czyli na podstawie umowy dzierżawy i w czasie jej obowiązywania (por. wyroki NSA: z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 738/12; z dnia 20 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 902/11; z dnia 4 września 2008 r., sygn. akt II OSK 133/08, [w:] CBOSA).

Mając powyższe na uwadze NSA, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak sentencji postanowienia.