Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 497/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2021-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1, art. 51 ust. 7
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 7a, art. 7b, art. 8, art. 80, art. 76 § 1, art. 107 § 3,
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200 w zw. z art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Protokolant Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2021 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wykonywanych robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...], 2) uchyla postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] oraz postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...], 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz skarżącej S. K. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...], nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. (dalej także: [...]WINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735), dalej: Kpa, w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm.), dalej także: ustawa, Pr.bud., po rozpatrzeniu odwołania S. K. (dalej: strona, skarżąca), od decyzji z [...], nr [...] wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych wykonywanych w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta O. z [...], nr [...], przy ul. [...] w O., dz. nr a k.m. [...], obręb [...] – decyzję pierwszoinstancyjną utrzymał w mocy.

Argumentując podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy, po zaprezentowaniu dotychczasowego przebiegu postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazał prawne regulacje przedmiotu stanowiące podstawę rozstrzygnięcia. W tych ramach podał, że decyzją z [...], nr [...], Prezydent Miasta O. udzielił małżonkom A. i A. K. (dalej: Inwestorzy) pozwolenia na budowę polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz rozbiórce budynku gospodarczego w O. przy ul. [...] na dz. nr a k. m. [...], obręb [...].

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. (dalej: PINB lub organ powiatowy) pismem z 29 czerwca 2018 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych wykonywanych na podstawie przytoczonej powyżej decyzji Prezydenta Miasta O. z [...], nr [...]. Po przeprowadzeniu postępowania PINB, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, wydał decyzję z [...], nr [...], nakładającą na Inwestorów obowiązek wykonania, w terminie do 31 grudnia 2019 r., robót naprawczych polegających:

1) w zakresie ściany południowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego przy ul. [...] w O. na działce nr a k.m. [...], obręb [...] (od strony dz. nr b k.m.[...]) na:

a) wypełnieniu sześciu otworów okiennych cegłą pełną klasy 100 lub materiałem przepuszczającym światło takim jak luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenie tak by został spełniony warunek odporności ogniowej nie niższej niż E30 dla 10% powierzchni okien w stosunku do całej powierzchni tej ściany; dla pozostałej powierzchni okien tj. 12,2% należy przyjąć klasę odporności nie niższą niż klasa ściany tj. REI 60;

c) wykonaniu izolacji termicznej spełniającej warunki dla ściany oddzielenia przeciwpożarowego;

d) wykonaniu zabezpieczenia elementów konstrukcyjnych i wykończeniowych dachu poprzez np.: zamocowanie płyt gipsowo-kartonowych oraz ich odmiany (wg EN 520 Płyty gipsowo kartonowe Definicje, wymagania i metody badań), płyty cementowe, wiórowo-cementowe, krzemianowo-wapniowe, wiórowe lub inne drewnopodobne, lub zaimpregnowanie środkami ogniochronnymi do uzyskania klasyfikacji: B-s1, wg PN-EN 13501-1:2009, (co odpowiada, jak wskazał organ, określeniu wyrób niezapalny w rozumieniu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r.);

2) w zakresie ściany północnej budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego przy ul. [...] w O. na działce nr a k.m. [...], obręb [...] (od strony dz. nr c k.m.[...]) na:

a) wykonaniu izolacji termicznej spełniającej warunki dla ściany oddzielenia przeciwpożarowego,

b) wysunięciu ściany oddzielenia przeciwpożarowego na co najmniej 0,3 m poza lico ściany zewnętrznej budynku lub na całej wysokości ścian prostopadłych do niej zastosować pionowe pasy z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 2 m i klasie odporności ogniowej E I 60.

Przypomniał następnie organ drugoinstancyjny, że w uzasadnieniu decyzji PINB podniósł, że w tym konkretnym przypadku, przeprowadzone roboty budowlane wykonano zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, ale z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych. Wobec tego, że dla budynków opisanych w § 213 warunków technicznych zrezygnowano z określenia klasy odporności pożarowej, powstała luka niepozwalająca określić wymagań dla elementów oddzielenia pożarowego na podstawie tabeli w ust. 4 § 232 warunków technicznych. Zamknięto ją wskazując, że należy je przyjmować zgodnie z ostatnim wierszem tej tabeli, jak dla budynków klasy "D" i "E". Na etapie projektowania projektant przyjął (co potwierdzają zapisy w projekcie budowlanym), że projektowany budynek jednorodzinny od strony południowej jest w odległości powyżej 4 m do granicy działki Inwestorów (§12 warunków technicznych). Jednocześnie mając to na uwadze dokonał analizy oddziaływania i uznał, że nie będzie on oddziaływał na sąsiednie działki budowlane, a tym samym ma zastosowanie § 213 warunków technicznych. W projekcie budowlanym (strona 29) "Określenie Obszaru Oddziaływania Obiektu" pkt 2 "Bezpieczeństwo pożarowe" wskazano, że "Projektowany budynek to budynek mieszkalny jednorodzinny - kategoria zagrożenia ludzi ZL IV. Zgodnie z § 213 pkt 1a) Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 z 2002 r., z późn. zm.) wymagania dotyczące klasy odporności pożarowej budynków nie dotyczą budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Wnioski: Usytuowanie projektowego budynku nie oddziałuje na działki sąsiednie pod względem pożarowym, gdyż ma on zaprojektowaną w granicy działek ścianę oddzielenia przeciwpożarowego". Błędne, zdaniem organu pierwszej instancji, przyjęcie § 213 spowodowało, że nie zastosowano odpowiedniej klasy odporności ogniowej dla murów zewnętrznych od strony działki dz. nr b k.m.[...]. Zgodnie z § 271 ust. 1 odległość między zewnętrznymi ścianami budynków niebędących ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, a mającymi na powierzchni większej niż 65% klasę odporności ogniowej (E), określoną w § 216 ust.1 w 5 kolumnie tabeli, nie powinna, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, być mniejsza niż 8 m pomiędzy budynkami zakwalifikowanymi do kategorii ZL. W jego ocenie ustalony stan faktyczny w sposób niebudzący wątpliwości wskazuje, że w przypadku budynku przy ul. [...] w O. występują nieprawidłowości, które należy usunąć, by wykonane przez Inwestora roboty budowlane doprowadzić do stanu postulowanego przepisami prawa budowlanego. Nieprawidłowości te dotyczą wykonania okien przez Inwestora w ścianie południowej tego budynku, tj. trzech w części parteru i trzech na piętrze. Podał, że zgodnie z § 209 ust. 2 pkt 4 warunków technicznych budynek mieszkalny przy ul. [...] w O. zalicza się do kategorii zagrożenia ludzi "ZL IV". W związku z tym, że jest to budynek niski (N), to w myśl § 212 ust. 2 warunków technicznych zaliczony jest do kategorii odporności pożarowej "D". Jednocześnie, stosownie do § 12 pkt 1 warunków technicznych, w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 warunków technicznych, dopuszcza się sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m. Zgodnie zaś z wartościami określonymi w tabeli § 232 ust. 4 warunków technicznych klasa odporności ogniowej elementów oddzielenia przeciwpożarowego ścian i stropów, z wyjątkiem stropów ZL dla klasy odporności pożarowej budynku "D" i "E" wynosi R E I 60, [gdzie: R - nośność ogniowa (w minutach), E - szczelność ogniowa (w minutach), I - izolacyjność ogniowa (w minutach)]. Ściany zewnętrzne budynku wykonano z pustaków ceramicznych Porotherm 25 P+W grubości 25 cm. Według danych producenta klasa odporności ogniowej ścian murowanych na zaprawie cementowo-wapiennej, otynkowanych obustronnie tynkiem cementowym, cementowo-wapiennym lub gipsowym o grubości minimum 10 mm dla poziomu obciążenia 0,6 wynosi REI 120 a dla 1,0 REI 60. Dane te nieznacznie różnią się od podanych w wytycznych oceny odporności ogniowej elementów konstrukcji budowlanych Nr 221, Ministerstwa Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych Instytut Techniki Budowlanej z 1979 roku Tablica 1 Ip. 1.1. Ściany z cegły pełnej, sitówki, kratówki, cegły cementowej, murowane na pełne spoiny grubości 25 cm klasa odporności ogniowej "4" (czyli 240 min) przy założeniu, że otwory nie przekraczają 50% objętości cegły.

W dalszych motywach zaznaczył organ odwoławczy, że ponieważ producent nie podaje, jaką objętość stanowią otwory w cegle, to PINB przyjął dane producenta, tj. klasa odporności ogniowej REI 120. Można zatem przyjąć, że ściana zewnętrzna z oknami ma odpowiednią klasę spełniającą warunki p.poż. dla wymaganej klasy REI 60. Natomiast zgodnie z ust. 6 § 232 warunków technicznych w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego REI 60 dopuszcza się wypełnienie otworów materiałem przepuszczającym światło, takim jak luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenie, jeżeli powierzchnia wypełnionych otworów nie przekracza 10% powierzchni ściany, przy czym klasa odporności ogniowej wypełnień nie powinna być niższa niż E 30. W ścianie zlokalizowane są dwa okna o kształcie koła o powierzchni 1,3 m2 każde (razem 2,6 m2), na parterze dwa okna o wymiarach 150 cm x 135 cm o powierzchni 2,02 m2 (razem 4,04 m2) i na I piętrze dwa okna o wymiarach 150 cm x 220 cm o powierzchni 3,3 m2 (razem 6,6 m2). Suma powierzchni okien wynosi 2,6 m2 + 4,04 m2 + 6,6 m2 = 13,24 m2. Powierzchnia ściany wynosi 11,00 m x 5,41 m = 59,51 m2 (wymiary z rzutów kondygnacji z projektu). Stosunek powierzchni okien do ściany wynosi 22,2%, czyli powyżej 15% (określonych w § 232 ust. 2 warunków technicznych, cyt.: "w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego łączna powierzchnia otworów, o których mowa w ust. 1, nie powinna przekraczać 15% powierzchni ściany, a w stropie"). Żeby spełnić warunek 15% należy zmniejszyć powierzchnię okien do wymaganych 15% poprzez np.: zmniejszenie otworów okiennych lub zamurowanie części okien cegłą lub innym materiałem do wymaganej klasy odporności ściany tj. REI 60. Natomiast pozostałe 10% powierzchni ściany, która została przeszklona musi spełniać warunki określone ust. 6 §232 warunków technicznych. Powyższe uregulowania prawne uzasadniają konieczność wypełnienia wskazanych w sentencji decyzji otworów okiennych w budynku przy ul. [...] w O. cegłą pełną klasy 100 lub materiałem przepuszczającym światło takim jak luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenie o klasie odporności ogniowej nie niższej niż E30 na powierzchni 10%. Dla pozostałej części, tj. 12,2 % powierzchni okien należy przyjąć klasę odporności nie niższą niż klasa ściany REI 60. Organ odniósł się także do podnoszonych przez stronę zarzutów lokalizacji miejsc parkingowych, kominów, stosunku powierzchni zabudowy do powierzchni działki.

Odwołania od tej decyzji wnieśli zarówno Inwestorzy: A. i A. K., jak i S. K. Po ich rozpatrzeniu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...], nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że nie można zgodzić się z organem powiatowym, że w sprawie doszło do realizacji inwestycji z naruszeniem przepisów § 271 i n. warunków technicznych. W ocenie organu odwoławczego projektant prawidłowo dokonał oceny sytuacji i stwierdził, że w sprawie znajdzie zastosowanie przepis § 213 warunków technicznych. Wydane przez Prezydenta Miasta O. pozwolenie na budowę dotyczyło istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w ustalonej już lokalizacji, a nie budowy budynku od podstaw. Podlegający nadbudowie, rozbudowie i przebudowie istniejący budynek był usytuowany ścianą północną w granicy w dacie uzyskania pozwolenia na budowę, zatem przepisy § 12 ust. 4 pkt 1 tego rozporządzenia nie będą miały w sprawie zastosowania, ponieważ okoliczność ta istniała w dacie uzyskania pozwolenia na budowę. Za zgodną z przepisami uznano nadbudowę budynku w granicy, ponieważ ściana ta nie ma okien, co pozostaje w zgodzie z zapisami pkt drugiego § 12 ust. 4. Organ odwoławczy ustalił, że także lokalizacja ściany od strony południowej nie narusza art. 271 warunków technicznych. W ocenie organu zapisy tego paragrafu znajdują zastosowanie wyłącznie w sytuacji, kiedy obiekt będzie usytuowany ścianą z oknami w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z działką, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca (odległość ta wynosi 4,50 m). Przepisy te należy bowiem czytać łącznie z § 213 pkt 1 lit. a warunków technicznych, zgodnie z którym wymagania dotyczące klasy odporności pożarowej budynków określone w § 212 oraz dotyczące klas odporności ogniowej elementów budynków i rozprzestrzeniania ognia przez te elementy określone w § 216, z zastrzeżeniem § 271 ust. 8a, nie dotyczą budynków do trzech kondygnacji nadziemnych włącznie mieszkalnych: jednorodzinnych, zagrodowych i rekreacji indywidualnej, z zastrzeżeniem § 217 ust. 2. Treść tego przepisu nie pozwala na jednoznaczne określenie, że odległość 8 m pomiędzy budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi musi być zachowana. Jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ (art. 7a ust. 1 Kpa). Analiza przywołanych przepisów w kontekście zachowania odległości budynku od granicy, z uwzględnieniem jego nadbudowy, nie pozwala na kategoryczne przyjęcie, że w sprawie § 271 warunków technicznych znajdzie zastosowanie. W ocenie organu odwoławczego przepisy warunków technicznych nie zawierają w tym zakresie luk, a zapisy § 213 są jednoznaczne. Następnie [...]WINB wskazał na nieprawidłowo określony przedmiot postępowania – roboty budowlane prowadzone na podstawie pozwolenia – z którego nie wynika, dlaczego organ nadzoru budowlanego zajął się sprawą. Niedopuszczalnym – w jego ocenie – było wydanie decyzji z art. 51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego bez wcześniejszego zastosowania art. 50 ust.1 (roboty budowlane były prowadzone) z wyraźnym wskazaniem na jedną z przesłanek wymienionych w tym przepisie, przemawiająca za wstrzymaniem robót budowlanych i koniecznością podjęcia postępowania naprawczego. Ponadto jego zdaniem organ powiatowy nie ustosunkował się do sprawy rozbiórki ściany budynku w granicy działek – należało rozważyć, czy nastąpiło w związku z tym odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego i czy było ono istotne bądź nie. Organ powiatowy, jak stwierdził WINB, skupił się na jednym z zarzutów właścicielki sąsiedniej działki, odnoszącym się do zagrożenia pożarowego, pominął natomiast inne sprawy ujęte w interwencji. W tej sytuacji zaskarżoną decyzję należało uchylić do ponownego rozpatrzenia. Stwierdzono, że jeśli w wyniku tego organ nie znajdzie przesłanek do wstrzymania robót budowlanych, ale wyłącznie z przyczyn określonych w art. 50 ust.1 pkt 1 - 4, winien umorzyć postępowanie.

Sprzeciw od tej decyzji wniosła strona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 7 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Op 21/20 oddalił sprzeciw wskazując, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego, mimo pewnych wad i braków uzasadnienia, ostatecznie odpowiada prawu. Sąd uznał, że decyzja PINB narusza przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 i art. 107 § 1 i 3 Kpa w stopniu uniemożliwiającym kontrolę instancyjną. Nie mógł zatem organ odwoławczy – wbrew twierdzeniom sprzeciwu – rozstrzygnąć sprawy co do istoty, gdyż naruszyłby zasadę dwuinstancyjności z art. 15 Kpa. Nadto Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że organ powiatowy winien zbadać wykonane i wykonywane roboty pod kątem zgodności z pozwoleniem i przepisami budowlanymi szeroko rozumianymi. Z przedstawionego Sądowi materiału dowodowego nie wynika, aby projektant stwierdził zły stan techniczny ściany północnej starej zabudowy mieszkalnej, w tym ścian fundamentowych w części, w jakiej miały pozostać. Jeżeli zatem kierownik budowy stwierdził jej spękanie, a następnie uszkodzenie, to wymagało w toku czynności nadzorczych ustalenia, czy konsultował tą okoliczność z projektantem i czy ten fragment prac poddany był ocenie na gruncie art. 36a ust. 1, ust. 5 i ust. 5a, a zwłaszcza ust. 6 Prawa budowlanego oraz art. 20 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Poprzedni dom mieszkalny to obiekt bez piwnic, parterowy o wysokości 6,50 m i kubaturze 272 m3, a dom zaprojektowany ma wysokość 9,17 m i kubaturę 820 m3. Budowany obiekt jest zatem kubaturowo trzykrotnie większy. Jeżeli pozostawiono ścianę północną to, czy wobec zmiany (zwiększenia) obciążeń oraz budowy piwnic odtworzono też stare fundamenty czy też je powiększono (pogłębiono) i jak to się ma do powołanych wyżej przepisów Prawa budowlanego. Tych okoliczności w ocenie Sądu organ pierwszej instancji nie ustalił. Nadto uznał, że PINB nie może kwestionować samego wydanego pozwolenia na budowę, ale roboty budowlane wykonane w toku jego realizacji, zwłaszcza, gdy od warunków tego pozwolenia odbiegają.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania w przedmiotowej sprawie PINB, działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, wydał postanowienie z [...], nr [...], którym zobowiązał Inwestorów do powstrzymania się od prowadzenia robót budowlanych polegających na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w O. przy ul. [...] na dz. nr a k. m. [...], obręb [...], wykonanych z naruszeniem przepisów prawa. Ponadto zobowiązał Inwestorów do dostarczenia, w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia, ekspertyzy technicznej, dotyczącej prawidłowości i zgodności z obowiązującymi przepisami wykonanych dotychczas robót budowlanych (wszystkich robót wykonanych w warunkach odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz naruszenia przepisów warunków technicznych), tj.: zwiększenia maksymalnego kąta nachylenia podjazdu do garażu, zmiany zagospodarowania działki, zmniejszenia powierzchni biologicznie czynnej, rozebrania ściany w granicy z działką nr c k. m. [...] obręb [...], a następnie wybudowania nowej ściany oddzielenia p.poż. wraz z fundamentami. Ekspertyza winna odnosić się do sposobu wyliczenia wskaźnika intensywności zabudowy. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości ekspertyza powinna zawierać rozwiązania i zalecenia (ze wskazaniem norm i przepisów prawa będących podstawą ich formułowania), które wykonane roboty budowlane doprowadzą do zgodności z obowiązującymi przepisami. Ekspertyza techniczna winna odnosić się do obowiązujących przepisów, w szczególności techniczno-budowlanych. Wskazany dokument winien być sporządzony przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane i należącą do właściwej Izby Samorządu Zawodowego, a jeżeli autor stwierdzi, że zachodzi konieczność przeprowadzenia robót naprawczych, wskazane opracowanie winno zawierać zakres ich wykonania oraz technologię. W uzasadnieniu ww. postanowienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wskazał, że wymiary bryły budynku oraz usytuowanie na działce nie uległy zmianie względem projektu pierwotnego i mieszczą się w granicach dopuszczalnych odchyłek, o których mowa w art. 36a ust. 5a – nie przekraczają 2% w zakresie szerokości, długości i wysokości obiektu budowlanego. Zmieniono wielkości otworów okiennych i drzwiowych. Do zakończenia budowy pozostały roboty wykończeniowe (kafelkowanie, malowanie). Organ pierwszej instancji miał zastrzeżenia i wątpliwości co do zgodności usytuowania tarasu z przepisami warunków technicznych. Uznał, że taras narusza przepis §12 ust. 5 pkt 1 ww. rozporządzenia. Odległość spornego tarasu od granicy z sąsiednią działką przy ul. [...] w O. jest bezspornie mniejsza niż 1,5 m i wynosi od 10 do 30 cm (odległość mierzona od ogrodzenia z sąsiednią posesją). Powierzchnia tarasu wynosi ok. 60,06 m2. Na skutek powyższego, a także z uwagi na poszerzenie zjazdu do garażu (pochylni) z 340 cm na 370 cm oraz ułożenie na wjeździe na działkę dwóch rzędów płytek betonowych (50 cm x 50 cm) na długości 695 cm w głąb działki, zmniejszona została powierzchnia terenu biologicznie czynnego. Przeprowadzenie powyższych robót, zgodnie z art. 36a ust. 5, stanowi istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie zagospodarowania działki, na które w myśl ust. 1a należało uzyskać zamienne pozwolenie budowlane. W ocenie PINB w sprawie doszło ponadto do naruszenia przepisów techniczno-budowlanych w zakresie maksymalnego nachylenia pochylni, która zgodnie z § 70 warunków technicznych dla samochodów w garażach indywidualnych na zewnątrz bez przykrycia nie powinna przekraczać 25%, a wynosi 26% - 27%. Do pozostałej części budynku, która została wybudowana zgodnie z projektem budowlanym pod nadzorem osoby z uprawnieniami, organ nie wniósł uwag (zmiany nieistotne).

Zażalenia na to postanowienie wnieśli Inwestorzy oraz strona. Inwestorzy przedłożyli również ekspertyzę techniczną sporządzoną przez mgr inż. arch. A. S. w wykonaniu zobowiązania nałożonego zaskarżonym postanowieniem.

Postanowieniem z [...], nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. uchylił w całości postanowienie organu powiatowego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał, że spóźnione było nałożenie na Inwestorów obowiązku wstrzymania robót, które de facto nie były prowadzone w chwili wydania zaskarżonego postanowienia. Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji niewłaściwie ocenił, które ze zrealizowanych robót wykonano w warunkach istotnego odstąpienia od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę i zatwierdzonym projekcie budowlanym. Ponadto w jego opinii organ pierwszej instancji niedostatecznie rozważył kwestię budowy tarasu. Nie zbadano, czy taras jest konstrukcyjnie powiązany z budynkiem mieszkalnym, a zatem czy w sprawie nie doszło w istocie do rozbudowy tego budynku. Jeśli taras ma charakter samodzielny, należałoby zbadać, czy jego wykonanie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Jednocześnie tut. organ nie zgodził się z twierdzeniem ekspertyzy, że wykonany przez Inwestorów taras stanowi "podniesione utwardzenie terenu", które można byłoby zakwalifikować jako urządzenie budowlane, o którym mowa w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał również na brak dostatecznych ustaleń organu powiatowego w zakresie wybudowania nowej ściany oddzielenia p.poż. wraz z fundamentami. Z uzasadnienia postanowienia nr [...] nie wynika, czy prace te zostały poddane analizie pod kątem istotnego odstąpienia na gruncie art. 36a ust. 5 i 5a Prawa budowlanego. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszoinstancyjny winien również zbadać wpływ rozbiórki jedynej ściany przewidzianej w zatwierdzonym projekcie budowlanym do pozostawienia i wybudowania nowej ściany na legalność całości robót. Nie ustalono, czy nowa ściana została przeliczona pod względem nośności i obciążeń oraz czy jej wykonanie jest zgodne ze sztuką budowlaną, skoro nie była ona uwzględniona w projekcie. Budynek mieszkalny został ocieplony styropianem – według oświadczenia kierownika budowy – nadającym się do ocieplenia ściany oddzielenia p.poż., jednak na potwierdzenie tego faktu nie przedłożono stosownego certyfikatu, co jest wskazane, chociażby dla rozwiązania wątpliwości strony przeciwnej.

Kontynuując dotychczasowe postępowanie PINB m.in. przyjął wyjaśnienia od kierownika budowy i projektanta konstrukcji, a następnie decyzją z [...], nr [...] nałożył na Inwestorów obowiązek doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem poprzez: 1) zmniejszenie kąta nachylenia podjazdu do garażu do maksymalnie 25%, 2) rozebranie części tarasu, na odcinku wzdłuż granicy z działką przy ul. [...] w O., w taki sposób by odległość tarasu od tej granicy wynosiła minimum 150 cm, w terminie do 31 marca 2021 r.

W jej uzasadnieniu wskazał, że brak jest definicji legalnej tarasu, wobec czego konieczne jest skorzystanie z definicji słownikowej oraz przytaczanej w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Podając tym samym, że taras jest więc rodzajem dużego balkonu, umieszczonego na parterze, piętrze lub na płaskim dachu; w języku potocznym jest opisywany jako odkryta, płaska część budynku, otoczona balustradą, umieszczona na parterze, często połączona schodami z ogrodem), piętrze lub płaskim dachu. Organ uznał, że podobny wniosek można wysnuć z warunków technicznych tj. z § 12 ust. 5, określającego minimalną odległość tarasu od granicy z działką sąsiednią, oraz § 3 pkt 24 lit. a, dotyczący kubatury brutto budynku. Zdaniem PINB z powyższego wynika, że taras jest częścią budynku i stanowi całość funkcjonalno-użytkową z budynkiem mieszkalnym, zapewniając jego obsługę m.in. poprzez umożliwienie bezpośredniej komunikacji z ogrodem. Organ pierwszej instancji stwierdził, że w wyniku budowy spornego tarasu naziemnego doszło do rozbudowy budynku mieszkalnego. Taras w trakcie oględzin przekraczał 35 m2, a zatem zarówno w dacie jego budowy, jak i po nowelizacji Prawa budowlanego, konieczne było co najmniej dokonanie zgłoszenia budowy właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Zgodnie jednak z pismem pełnomocnika Inwestorów przedmiotowy taras został podzielony na dwa odrębne tarasy o powierzchni 12,46 m2 i 34,02 m2, do których prowadzą dwa odrębne wejścia do budynku. Powyższe – jak uznał organ – nadal narusza § 12 ust. 5 pkt 1 warunków technicznych. Wykonanie balustrady w odległości ok. 1,5 m od granicy z działką sąsiednią i pozostawienie pasa szerokości ok. 140 cm nie daje podstaw, by stwierdzić, że taras oddalił się od tej granicy. Taras nie kończy się na balustradzie. Dalej organ powiatowy wskazał, że taras nie ma wpływu na kubaturę obiektu budowlanego, ponieważ nie powiększa jego pojemności. Jego zdaniem budowa tarasów zewnętrznych nie może być traktowana jako typowa rozbudowa obiektu budowlanego (także nadbudowa). Nie jest to również budowa nowego obiektu. Taras nie stanowi odrębnego obiektu budowlanego, niezależnego od już istniejącego budynku mieszkalnego. Po nowelizacji Prawa budowlanego brak jest wymogu dokonania zgłoszenia lub uzyskania pozwolenia na budowę dla tarasów o powierzchni do 35 m2, pomimo że zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem (do 19 września 2020 r.) była to rozbudowa budynku (wymagająca pozwolenia na budowę). Organ pierwszej instancji stwierdził, że w przypadku spornego tarasu naziemnego jedynym istotnym parametrem, jaki uległ zmianie (w kontekście art. 36a Prawa budowlanego), to powierzchnia zabudowy, jaką zajmują nowe tarasy i jeżeli nie naruszają współczynników dot. zabudowy terenu itp., będą to zmiany nieistotne. W ocenie organu powiatowego wykonanie tarasów nie doprowadziło do zmiany charakterystycznych parametrów obiektu, w tym kubatury. Prace te traktować należy jako inne niż określone w art. 48 ust 1 lub art. 49b ust. 1 roboty budowlane wykonywane bez wymaganego zgłoszenia lub pozwolenia na budowę, do których zastosowanie znajdzie tryb określony w art. 51 Prawa budowlanego. Mając to na uwadze organ pierwszoinstancyjny stwierdził, że budowa tarasu (obecnie dwóch tarasów) stanowi zmianę w stosunku do zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu, co można uznać (przypadku przyjęcia rozbudowy budynku) za istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę. Po doprowadzeniu tarasu do zgodności z warunkami technicznymi (rozebraniu pasa o szerokości 1,5 m od granicy) taras będzie miał powierzchnię 46,48 m2. Zgodnie jednak z pismem pełnomocnika Inwestorów z 2 grudnia 2020 r. taras został rozdzielony rabatą kwiatową na dwa odrębne tarasy o powierzchni 12,46 i 34,02 m2. W obecnym brzmieniu przepisów Prawa budowlanego nie wymagają one zgłoszenia ani pozwolenia, zatem działania organu nie powinny być bardziej restrykcyjne niż określone przez ustawodawcę, jednakże konieczne jest doprowadzenie tarasów do zgodności z warunkami technicznymi w zakresie odległości od granicy działki. Odnosząc się do kwestii rozbiórki ściany w granicy z działką nr c i wybudowania nowej ściany oddzielenia p.poż wraz z fundamentami PINB wskazał, że w jego ocenie prace te nie naruszają przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz warunków technicznych, wobec czego zmiana nie była istotna i nie wymagała zmiany pozwolenia na budowę. Były to zmiany nieistotne, ale dokonane z naruszeniem procedur Prawa budowlanego (brak rysunków zamiennych, wpisu do dziennika budowy, oświadczenia projektanta o zmianach nieistotnych). W trakcie postępowania wyjaśniono wszystkie te wątpliwości. Osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane (kierownik budowy, autor ekspertyzy technicznej, pracownicy Inspektoratu) potwierdziły, że ściana została wykonana prawidłowo i ma zdecydowanie lepsze parametry materiałowo-techniczne (wytrzymałościowe) niż ściana, która uległa rozbiórce. Organ uznał dalsze weryfikowanie prawidłowości wykonanych robót za bezcelowe. Ponadto wskazał, że zgodnie z oświadczeniem kierownika budowy ocieplenie ściany zewnętrznej budynku zostało wykonane prawidłowo (z użyciem styropianu nadającego się do ocieplenia ściany oddzielenia p.poż., choć sporna ściana nie musi spełniać wymogów w zakresie p.poż.). Następnie PINB odniósł się do nieprawidłowego kąta nachylenia zjazdu do garażu, naruszającego §70 warunków technicznych, który należy doprowadzić do zgodności z ww. przepisem, po czym wskazał, że różnice w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego dotyczące zmiany wymiarów otworów pomiędzy pomieszczeniem garażu a piwnicą, pomiędzy piwnicą a kotłownią oraz pomiędzy garażem a kotłownią, a także wymiarów otworów okiennych, należało uznać za zmiany nieistotne. Przypomniał, że K. W. oświadczył, że wszystkie zmiany w stosunku do zatwierdzonego projektu zostaną naniesione na rysunku dokumentacji powykonawczej załączonej do zgłoszenia zakończenia budowy. Niezależnie od powyższego organ pierwszej instancji wyjaśnił, że zakresem przedmiotowego postępowania były objęte wszystkie roboty budowlane związane z budową budynku położonego w O. przy ul. [...]. Za takim stanowiskiem przemawia konsekwentne określenie przedmiotu postępowania, począwszy od zawiadomienia o wszczęciu postępowania aż po decyzję je kończącą. Celem procedury z art. 51 Prawa budowlanego jest doprowadzenie – o ile to możliwe – wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Decyzja kończąca postępowanie nie musi rozstrzygać, które z badanych robót wykonano prawidłowo, a które nieprawidłowo. Decyzja ingeruje wyłącznie w roboty wykonane nieprawidłowo (w sposób przewidziany w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego). Skoro w decyzji nałożono obowiązek wykonania konkretnych robót, w przekonaniu organu powiatowego, jest to wystarczające do doprowadzenia całej budowy do stanu zgodnego z prawem.

Odwołania od ww. decyzji wnieśli zarówno Inwestorzy jak i strona. [...]WINB decyzją z [...], nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał m.in., że organ powiatowy winien w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości dokonać kwalifikacji wykonanych robót budowlanych. Jeżeli taras nie jest konstrukcyjnie połączony z budynkiem mieszkalnym, nie można mówić o rozbudowie tego obiektu, lecz o budowie odrębnego obiektu budowlanego. Dostrzegł organ odwoławczy, że organ pierwszoinstancyjny przyjął, iż doszło do podziału tarasu na dwa mniejsze, przy czym nie przeprowadził w tym zakresie żadnego postępowania wyjaśniającego (nie przeprowadził oględzin, nie zgromadził dokumentacji fotograficznej). Niezależnie od powyższego nie można – w jego ocenie – uznać, że przy potencjalnym podziale tarasu o powierzchni około 60 m2 powstaną tarasy o powierzchni 12,46 m2 i 34,02 m2 (co łącznie daje 46,48 m2), niewymagające dokonania zgłoszenia ani uzyskania pozwolenia na budowę, skoro nadal nie doszło do wykonania robót budowlanych doprowadzających taras/tarasy do zgodności z warunkami technicznymi w zakresie minimalnych odległości od granicy działki. Ponownie wyjaśnił [...]WINB, że spornego tarasu nie można uznać za utwardzenie terenu stanowiące urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. [...]WINB podzielił stanowisko organu powiatowego, że w zakresie rozbiórki, a następnie budowy nowej ściany w granicy z działką c, nie doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. Wykonanych robót budowlanych nie można zakwalifikować do żadnego z przypadków istotnego odstąpienia wymienionych w omawianym przepisie. Zdaniem [...]WINB, niezależnie od powyższego, organ pierwszej instancji nadal nie zbadał wpływu rozbiórki jedynej ściany, przewidzianej w zatwierdzonym projekcie budowlanym do pozostawienia, i wybudowania nowej ściany na legalność całości robót. Organ nie odniósł się też do kwestii utwardzenia wykonanego od bramy wjazdowej przy wjeździe do garażu. Ponadto zaznaczył organ odwoławczy, że powziął informację, iż w związku z przedmiotową sprawą zapadły dwa rozstrzygnięcia, których brak jest w aktach sprawy, tj.: 1) nieprawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 września 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2271/19 oddalający skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji; 2) prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 13 października 2020 r., sygn. akt II SA/Op 66/20 uchylający decyzję Wojewody O. z [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, we wznowionym postępowaniu, decyzji o pozwoleniu na budowę i stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta O. z [...] (wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA). Mając to na uwadze organ pierwszej instancji winien zbadać, na jakim etapie znajduje się obecnie wznowione postępowanie dotyczące pozwolenia na budowę i czy nie zapadły już w tej sprawie orzeczenia właściwych organów. Jego zdaniem organ powiatowy winien rozważyć zawieszenie postępowania na mocy art. 97 §1 pkt 4 Kpa do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w ww. przedmiocie.

Pismem z 23 marca 2021 r. strona wniosła m.in. o przeprowadzenie dowodu z wyjaśnienia Komendanta Głównego Państwowej Powiatowej Straży Pożarnej z 15 lutego 2021 r. na okoliczność jego treści, w szczególności zastosowania do budynków mieszkalnych jednorodzinnych przepisów warunków technicznych dotyczących stref pożarowych i ochrony przeciwpożarowej, w tym przepisów §232 i 271.

Ponadto organ odwoławczy wskazał, że w toku oględzin stwierdzono następujący stan zaawansowania robót:

wewnątrz budynku trwają roboty wykończeniowe. Instalacje wewnętrzne wykonane, ściany otynkowane, częściowo pomalowane, posadzki wykończone, częściowo umeblowane zabudową (szafa, kuchnia, łazienki);

wejście do budynku mieszkalnego za pomocą dwóch stopni, wykończonych granitem wyszlifowanym. Po prawej stronie od wejścia znajduje się murek oporowy wjazdu do garażu wraz z balustradą stalową - na wys. wejścia do budynku wysokość balustrady wynosi 0,65 m (na drugim stopniu) i 0,78 m (na pierwszym stopniu);

teren wokół budynku zagospodarowany. Wykonany został chodnik do budynku od furtki o szer. 1,49 m, wybrukowany kostką granitową. Wybrukowany kostką granitową zjazd do garażu podziemnego. Spadek na zjeździe do garażu wynosi około 27,3% - 28,2% w połowie długości, na szczycie zjazdu - 26,4%, przy odpływie liniowym na końcu zjazdu 26,8%;

po prawej stronie od zjazdu do garażu ułożone zostały 2 rzędy płytek chodnikowych o wymiarach 50 x 50. Wokół płytek wykonany został teren zielony. Według Inwestorów wykonane 2 rzędy płytek mają służyć awaryjnemu dostarczaniu np. mebli. Pełnomocnik Inwestorów oświadczył, że płytki nie mają służyć jako miejsce postojowe. Wskazał, że dwa miejsca postojowe mają być zlokalizowane na pochylni, natomiast funkcja garażu będzie docelowo zmieniona na funkcję gospodarczą. Powyższe zostanie ujęte w dokumentacji powykonawczej. Obecny na oględzinach projektant poświadczył, że powyższe jest zmianą nieistotną;

wykonany został taras wyniesiony na wysokości 35 cm od strony ul. [...], 46,5 cm od strony podwórka i 50 cm od strony działki c. Od strony podwórka na taras prowadzą 3 stopnie. Taras wokół otoczony jest palisadą. Według oświadczenia kierownika budowy zagłębione w ziemi na ok. 40 cm, od góry ułożone płytki betonowe. Stwierdzono, że palisada i płytki betonowe przylegają do budynku, do izolacji termicznej. Według informacji od kierownika budowy taras został wykonany poprzez nawiezienie ziemi, piasku i tłucznia, ustabilizowanie podłoża, ubicie i ułożenie płytek. Na tarasie wykonano na szer. 0,26 m i dł. 3,10 m przerwanie ciągłości nawierzchni. Na czarnej ziemi ułożono geowłókninę zasypaną kamykami granitowymi i ustawiono 4 iglaki w doniczkach. Po odsłonięciu folii stwierdzono, że ułożona jest nie ziemia, ale podbudowa - podsypka. Ponadto stwierdzono wykonanie balustrady, którą zamontowano do gruntu – poza obrysem tarasu – na odległość 20-22 cm oraz w miejscu przerwanej ciągłości płyt betonowych. Wysokość balustrady wynosi 1,05 m. Do słupków balustrady zawieszono łańcuszki metalowe w ilości 2 szt. - prześwity ok. 35 cm. Według informacji od kierownika budowy taras został wykonany po wykonaniu elewacji budynku;

od strony frontowej budynku, z poziomie parteru, zlokalizowane są okna kuchni i łazienki, na piętrze okna łazienki i pokoju;

wyżej opisane kostki granitowe są kostkami betonowymi z posypką granitową.

Ponadto wskazał organ odwoławczy, że pełnomocnik inwestorów wniósł następujące uwagi do protokołu: taras powstał jako integralna część budynku, jego forma została zaaprobowana przez projektanta. Po utwardzeniu powierzchni gruntu płytkami betonowymi na podbudowie wydzielono przestrzeń tarasu za pomocą metalowej balustrady. Taras nie stanowi odrębnego obiektu budowlanego. Ponadto w związku z planowaną zmianą funkcji garażu na pomieszczenie gospodarcze wykonana pochylnia nie będzie stanowiła dojazdu do garażu, natomiast będzie stanowiła miejsca postojowe dla dwóch samochodów osobowych.

Pismem z 14 kwietnia 2021 r. Prezydent Miasta O. poinformował, że w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wszczyna postępowanie w sprawie rozbudowy, nadbudowy i przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz rozbiórki budynku gospodarczego przy ul. [...] w O.

Postanowieniem z [...], nr [...] PINB zobowiązał Inwestorów do wstrzymania robót budowlanych polegających na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w O. przy ul. [...] na dz. nr a k.m. [...], obręb [...], wykonanych z naruszeniem przepisów prawa w zakresie:

a) wykonania przydomowego tarasu naziemnego,

b) zwiększenia maksymalnego kąta nachylenia podjazdu do garażu,

c) zmiany zagospodarowania działki,

d) zmniejszenia powierzchni biologicznie czynnej,

e) rozebrania ściany w granicy z działką nr c k.m. [...] obręb [...], a następnie wybudowaniu nowej ściany oddzielenia p.poż, wraz z fundamentami, oraz do wykonania niezbędnych zabezpieczeń przy wejściu do budynku w związku z zamontowaniem nieprawidłowej balustrady od strony wejścia do garażu.

W uzasadnieniu wskazał, że nie znalazł podstaw do zawieszenia postępowania w związku z wszczęciem przez Prezydenta Miasta O. postępowania w sprawie wydanego pozwolenia na budowę. Organ powiatowy wyjaśnił, że taras nie jest powiązany konstrukcyjnie z budynkiem, lecz z uwagi na powiązanie funkcjonalno-użytkowe stanowi jego integralną całość i nie jest odrębnym obiektem budowlanym. Organ ma jednak wątpliwości co do zgodności tarasu z przepisami warunków technicznych. Nie potwierdziły się informacje o wykonaniu dwóch odrębnych tarasów. Budowa tarasu jest zmianą istotną, gdyż ma wpływ na zagospodarowanie terenu, a więc wymagała zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę. Poszerzenie zjazdu do garażu oraz ułożenie przy wjeździe na działkę dwóch rzędów płytek betonowych stanowi także zmianę w zagospodarowaniu terenu i zmniejsza powierzchnię biologicznie czynną, zatem również stanowi zmianę istotną. Natomiast w zakresie maksymalnego kąta nachylenia pochylni doszło do naruszenia warunków technicznych. Odnosząc się do rozbiórki ściany i wykonania nowej, PINB uznał, że doszło w tym zakresie do – jak zaznaczył – "odbudowy części obiektu budowlanego". Organ wskazał nadto, że o zakończeniu budowy świadczy spełnienie przez inwestorów warunków przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, a zatem złożenie zawiadomienia, o jakim mowa w art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego, względnie wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z art. 55 ww. ustawy. Mając to na uwadze oraz zapowiedzi Inwestora o rozważeniu dokonania zmian w realizowanym budynku, a także w zagospodarowaniu działki, wstrzymanie robót budowlanych stało się niezbędnym środkiem zapobiegawczym przed skutkami pogłębienia się nieprawidłowości na tej budowie. Postanowieniem z [...], nr [...] organ powiatowy odmówił uzupełnienia (na wniosek Inwestorów) ww. postanowienia.

Zażalenia na postanowienie z [...], nr [...] zostały wniesione przez: Inwestorów działających odrębnie przez ustanowionych pełnomocników oraz stronę, także działającą przez pełnomocnika.

Strona zarzuciła naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego przez wstrzymanie postanowieniem robót, które według jednoznacznych ustaleń organu zostały już ukończone. Wniosła o uchylenie postanowienia, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oraz zastosowanie art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego wobec zrealizowania przez Inwestorów robót w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ww. ustawy. Żaląca podtrzymała wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu ochrony przeciwpożarowej budynków mieszkalnych oraz swoje stanowisko co do naruszenia §232 i §271 warunków technicznych. Wskazała przy tym, że organ "myli" pojęcia prowadząc wykładnię sformułowania "którego budowa została zakończona" oraz powołuje przepis art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego, podczas gdy jako podstawę prawną postanowienia wskazał art. 50 ust. 1 pkt 4 tej ustawy.

Inwestorka – A. K. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania. Żaląca podniosła, że dla zastosowania art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego znaczenie ma nie fakt zakończenia budowy w znaczeniu prawnym, lecz prowadzenia w dacie wydawania postanowienia robót budowlanych. Organ powinien w sposób jasny i konkretny określić, na czym ma polegać nakaz wykonania niezbędnych zabezpieczeń. Żaląca nie zgodziła się z oceną organu w zakresie kwalifikacji dokonanych zmian jako istotnych odstępstw.

Z kolei Inwestor – A. K. zakwestionował zakres wstrzymania robót budowlanych oraz stanowisko organu dotyczące m.in. zjazdu do garażu i tarasu. Żalący zaskarżył również postanowienie z [...], nr [...], w przedmiocie odmowy uzupełnienia postanowienia z [...], nr [...], którego sentencja nie zawiera przyczyny wstrzymania robót, jak również wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń.

Pismem z 26 maja 2021 r. [...]WINB zawiadomił o nowym terminie załatwienia sprawy. Z kolei pismem z 21 czerwca 2021 r. pełnomocnik A. K., wystąpił z wnioskiem o umorzenie postępowania zażaleniowego w całości, gdyż z mocy prawa stało się ono bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu wskazał na art. 50 ust. 4 ustawy Prawo budowlane zgodnie z którym postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1, oraz na art. 51 ust. 1 który stanowi, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego wydaje określoną w punktach 1-3 decyzję. Zdaniem wnoszącego, ponieważ w tym terminie nie została wydana przez PINB decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 1, stwierdzić należy, że organ pierwszej instancji utracił właściwość do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, a postanowienie z dnia [...] utraciło ważność.

Decyzją z [...], nr [...], PINB, działając na podstawie art. 105 § 1 Kpa w zw. z art. 50 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego, umorzył postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych wykonywanych w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta O. z [...], nr [...] przy ul. [...] w O., dz. nr a k.m. [...], obręb [...]. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego wydaje jedną z decyzji określonych w tym przepisie. W niniejszej sprawie termin ten upłynął 16 czerwca 2021 r., a organ nie wydał decyzji w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego. W ocenie PINB nie ma zatem podstaw do rozstrzygnięcia merytorycznego prowadzonej sprawy i, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 104 § 1 Kpa, mamy do czynienia z wyjątkiem określonym w art. 105 § 1 Kpa, a więc sytuacją, w której postępowanie należy umorzyć. Podkreślił jednak, że kwestionowane roboty budowlane nie stały się legalne z samego faktu upływu terminu ważności postanowienia.

Postanowieniem z [...], nr [...], [...]WINB po rozpatrzeniu sprawy zażaleń na postanowienie organu powiatowego z [...], nr [...] umorzył postępowanie zażaleniowe jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu wyjaśnił, że jedynym właściwym rozstrzygnięciem w sytuacji, gdy upłynął określony przepisem art. 50 ust. 4 ustawy Prawo budowlane termin ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, jest zastosowanie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa, to jest umorzenie postępowania odwoławczego (zażaleniowego), bowiem zachodzi przeszkoda przedmiotowa w rozpoznaniu zażalenia ze względu na to, że brak jest aktu, który mógłby zostać poddany analizie i ocenie co do tego, czy zasługuje na utrzymanie w mocy, względnie uchylenie. Organ odwoławczy wskazał, że w dacie orzekania postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych utraciło swą ważność, a organ pierwszej instancji zakończył postępowanie główne wydaniem decyzji umarzającej.

Natomiast odwołanie od decyzji z [...], nr [...], wydanej przez PINB wniosła strona, która zarzuciła jej naruszenie:

1) art. 105 § 1 Kpa poprzez umorzenie postępowania administracyjnego i uchylenie się od merytorycznego rozpoznania sprawy w braku istnienia ku temu przesłanek;

2) art. 50 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego przez ich zastosowanie i powołanie w podstawie prawnej decyzji, podczas gdy przepisy te nie dają podstawy do umorzenia postępowania naprawczego;

3) art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego przez ich pominięcie i w konsekwencji brak wydania merytorycznej decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty, podczas gdy upływ dwumiesięcznego terminu, o którym mowa w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, nie stoi na przeszkodzie do wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 powołanej ustawy.

Odwołująca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazała, że brak jest regulacji, zgodnie z którą prawidłowo wszczęte i toczące się postępowanie naprawcze staje się automatycznie bezprzedmiotowe na skutek upływu terminu z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, którego dochowanie zależy wyłącznie od organu.

W ocenie odwołującej podstawa dla umorzenia postępowania naprawczego z tej przyczyny nie wynika z dorobku orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Zdaniem strony niezasadne jest powoływanie przez organ pierwszej instancji orzecznictwa dotyczącego wpadkowego postępowania zażaleniowego jako uzasadnienia dla umorzenia postępowania głównego. Odwołująca podniosła, że roboty budowlane zgodnie z ustaleniami faktycznymi poczynionymi przez organ już od dawna są zakończone i ten stan się nie zmienia, co powinno skutkować prowadzeniem postępowania przy zastosowaniu przepisu art. 51 ust. 7. Wobec faktu zakończenia robót wstrzymanie ich postanowieniem było bezprzedmiotowe.

Ponadto pismem z 25 czerwca 2021 r. strona wniosła o przeprowadzenie dowodu z załączonych na płycie DVD zdjęć miejsca parkingowego oraz tarasu przy granicy z jej działką wybudowanych niezgodnie z projektem i przepisami przez Inwestorów na działce nr a k.m. [...] przy ul. [...] w O.

Zdaniem [...]WINB odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), która weszła w życie 19 września 2020 r., do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 (tekst jedn. ustawą z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm.), wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Wobec powyższego zastosowanie w niniejszej sprawie, na co zwrócił uwagę, mają przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do 18 września 2020 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333).

Przypomniał następnie organ odwoławczy, że PINB decyzją z [...], nr [...], działając na podstawie art. 105 § 1 Kpa w zw. z art. 50 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego, umorzył postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych wykonywanych w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta O. nr [...] z dnia [...] przy ul. [...] w O., dz. nr a k.m. [...], obręb [...].

Zgodnie z art. 105 § 1 Kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Taka sytuacja, zdaniem organów pierwszej i drugiej instancji, zaistniała w niniejszej sprawie.

Organy tak pierwszej jak i drugiej instancji zaznaczyły, że jak stanowi art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

Zgodnie z art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego, postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1.

Z powyższych przepisów wynika, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych jest ważne w okresie dwóch miesięcy. Jeżeli organ przed upływem tego terminu nie wyda decyzji, o jakiej mowa w art. 51 ust. 1 lub art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego, zmierzających do legalizacji wykonanych robót budowlanych lub ich zakwestionowania, postanowienie to traci ważność z mocy prawa. Utrata ważności tego postanowienia powoduje, że ustaje zakaz prowadzenia robót budowlanych. Termin, po upływie którego postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność, należy liczyć od dnia jego doręczenia. Wstrzymanie robót budowlanych nie jest odrębną sprawą administracyjną. Przypomniał organ odwoławczy, że postanowienie z [...], nr [...], wydane przez organ powiatowy doręczone zostało pełnomocnikowi Inwestorów 19 kwietnia 2021 r. Następnie zauważył, że w myśl art. 143 Kpa wniesienie zażalenia nie wstrzymuje wykonania postanowienia, jednakże organ administracji publicznej, który wydał postanowienie, może wstrzymać jego wykonanie, gdy uzna to za uzasadnione. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Zaskarżone postanowienie – jak stwierdził organ odwoławczy – wygasło z mocy prawa po upływie dwóch miesięcy, czyli 19 czerwca 2021 r.

Zgodnie z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Zastosowanie przepisów art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego zostało zatem przez ustawodawcę obwarowane warunkiem, że decyzje, o jakich mowa w tym przepisie, mogą być podjęte w okresie ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Utrata ważności tego postanowienia powoduje, że ustaje zakaz prowadzenia robót budowlanych, a wydanie decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1 ustawy, nie jest już możliwe. Termin, po upływie którego postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność, należy liczyć od dnia jego doręczenia. W tym miejscu podkreślić również wypada, że termin ważności postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego jest terminem wynikającym z prawa materialnego, a po jego upływie nie może być przywrócony.

Wyjaśnił przy tym organ drugoinstancyjny, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z 23 października 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 224/12 wyraźnie wskazał, że art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego nakłada na organ nadzoru budowlanego ograniczenie dotyczące terminu, w którym może on wydać którąś z przewidzianych tam decyzji. Upływ dwumiesięcznego terminu powoduje, że wydanie tego typu decyzji staje się niedopuszczalne. Przyjęcie poglądu przeciwnego skutkowałoby uznaniem, że termin zakreślony w tym przepisie nie ma znaczenia, a to z kolei byłoby sprzeczne z dyrektywą wykładni językowej, która nakazuje tak interpretować przepis prawa, aby żadna jego część nie była zbędna, (wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA).

Równocześnie zauważył organ odwoławczy, że pogląd przyjęty przez Sąd znajduje swoje potwierdzenie również w literaturze prawniczej (zob.: A. Despot-Mładanowicz, A. Gliniecki, Z. Kostka, A. Ostrowska, W. Piątek, Prawo Budowlane. Komentarz, wyd. LexisNexis, Warszawa 2012, str. 484 i nast.), gdzie wskazuje się, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie została wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Ponieważ zgodnie z Kpa decyzja administracyjna podlega wykonaniu, gdy staje się ostateczna, to należy przyjąć, że również w omawianym przypadku utrata ważności postanowienia następuje z dniem wykonalności wyżej wymienionych decyzji. Termin 2 miesięcy jest okresem, w którym organ nadzoru budowlanego powinien przeprowadzić niezbędne postępowanie wyjaśniające i ewentualnie wdrożyć postępowanie naprawcze. Bezskuteczny upływ tego terminu (tzn. niewydanie odpowiedniej decyzji) oznacza, że ustaje zakaz prowadzenia robót budowlanych. W takiej sytuacji nie jest już możliwe wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Natomiast w sytuacji, gdy organ administracji publicznej został pozbawiony możliwości wydania decyzji administracyjnej w danej sprawie, to postępowanie staje się bezprzedmiotowe. Wynika to z tego, że ingerencja administracji publicznej w sferę jej niepodporządkowaną w formie decyzji administracyjnej dopuszczalna jest jedynie w oparciu o wyraźną normę kompetencyjną zawartą w przepisach, upoważniającą organ administracji publicznej do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. Celem postępowania administracyjnego jest realizacja normy materialnego prawa administracyjnego wobec określonego podmiotu poprzez ukształtowanie jego sytuacji prawnej. Norma ta może zostać zastosowana jedynie wtedy, gdy obiektywnie zaistniał stan faktyczny przewidziany przez ustawodawcę, upoważniający (zobowiązujący) organ do podjęcia decyzji administracyjnej. Z tego względu z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (zob. G. Łaszczyca, A. Matan, Umorzenie ogólnego postępowania administracyjnego, Zakamycze 2002).

Podsumowując, skoro organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji uchybił terminowi 2-miesięcznemu na wydanie jednej z decyzji wymienionych w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, to postępowanie w przedmiocie wydania którejś z tych decyzji staje się bezprzedmiotowe. Należy pamiętać, że postępowanie administracyjne w sprawie zostało uwarunkowane przez wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Skoro zatem postanowienie to zachowuje moc przez okres dwóch miesięcy, w trakcie których organ może wydać decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, to upływ tychże dwóch miesięcy sprawia, że organ nadzoru budowlanego pozbawiony jest możliwości wydania merytorycznego orzeczenia. Inne rozumienie omawianych przepisów pozbawiałoby regulację zawartą w art. 50 ust. 4 w zw. z art. 50 ust. 1 jakiegokolwiek prawnego znaczenia, skoro mimo upływu terminu określonego w tych przepisach organ i tak mógłby w każdym czasie wydać decyzję przewidzianą w art. 51 ust. 1 pkt 1-3.

Jednocześnie podniósł organ odwoławczy, iż w doktrynie wskazuje się, że wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego po terminie ważności postanowienia o wstrzymaniu robót czyni ją nieważną jako rażąco naruszającą prawo w myśl art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Termin, o którym mowa jest więc terminem prawa materialnego i jako taki nie może być przywrócony (Z. Niewiadomski (red.), Prawo budowlane. Komentarz. Wyd. 10, Warszawa 2021; komentarz do art. 51 Prawa budowlanego).

Odnosząc się do zarzutu odwołania, że organ pierwszej instancji powołuje się na orzecznictwo nieadekwatne do etapu postępowania, wskazał, że w istocie przytoczony w decyzji wyrok Sądu Najwyższego z 13 maja 1999 r., sygn. akt III RN 2/99, dotyczy innego stanu faktycznego niż ten, z którym mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W ocenie [...]WINB nie zmienia to jednak faktu, że słusznie zaskarżoną decyzją umorzono postępowanie administracyjne. Jego kontynuacja w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego okazała się bezprzedmiotowa z uwagi na upływ określonego w tym przepisie terminu. Powyższe nie oznacza jeszcze, że sporne roboty budowlane stały się legalne z samego faktu upływu terminu ważności postanowienia. Zaskarżona decyzja nie zamyka organom nadzoru budowlanego drogi do przeprowadzenia odrębnego postępowania, po zakończeniu robót budowlanych, w myśl art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Zgodnie z jego treścią przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Należy przy tym zaznaczyć, że decyzja nakładająca obowiązki, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, może być wydana również w przypadku zakończenia procesu inwestycyjnego, pomimo że art. 51 ust. 7 ustawy wprost odnosi się jedynie do obowiązków nałożonych w oparciu o pkt 1 i 2 tego artykułu. Taka interpretacja wynika zarówno z treści art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, jak i art. 51 ust. 4, w którym wskazuje się, że w przypadku zakończenia budowy organ, w warunkach określonych w tym przepisie, wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. A zatem ustawodawca przewidział możliwość przeprowadzenia postępowania naprawczego w przypadku stwierdzenia istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego również w sytuacji zakończenia robót budowlanych.

Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy zobowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Organ drugiej instancji wydaje decyzję nie tylko na podstawie zaskarżonej decyzji, lecz także w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w trakcie trwania postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 Kpa organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, gdy w wyniku rozpoznania sprawy rozstrzygnięcie organu odwoławczego pokrywa się z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. W ocenie organu drugoinstancyjnego decyzja PINB w O. z [...], nr [...], jest prawidłowa z punktu widzenia zgodności z prawem. Mając powyższe na uwadze należało utrzymać ją w całości w mocy.

W skardze wywodzonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na powyższe rozstrzygnięcie strona – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – podniosła zarzuty naruszenia zarówno prawa procesowego, jak i materialnego, a to:

1) art. 105 § 1 Kpa przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe i powinno zostać umorzone, podczas gdy brak jest ku temu podstawy prawnej;

2) art. 50 ust. 1 i 4 i art 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że upływ dwumiesięcznego terminu, na jaki wstrzymywane są roboty budowlane stanowi o bezprzedmiotowości postępowania naprawczego i jest podstawą do umorzenia tego postępowania, jak również przez ich niewłaściwe zastosowanie do robót już zakończonych;

3) art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego przez brak jego zastosowania, podczas gdy upływ dwumiesięcznego terminu, o którym mowa w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, nie stoi na przeszkodzie wydaniu decyzji na podstawie art. 51 ust. 7 tej ustawy w przypadku robót już zakończonych, do której odpowiednio stosuje się art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3;

4) art. 80 Kpa przez zignorowanie własnych ustaleń i zgodnych z nimi twierdzeń strony co do tego, że roboty budowlane są już od dawna zakończone, co jest zgodne ze stanem faktycznym i znalazło wyraz w dokumentacji oględzin i w stanowisku samych organów;

5) art. 8 Kpa w zw. z art. 107 § 3 Kpa przez brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji i powołanie fragmentów orzeczeń oraz wypowiedzi doktryny w sposób wybiórczy i fragmentaryczny, w rzeczywistości niepotwierdzający stanowiska organu.

Formułując powyższe zarzuty autor skargi wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...], nr [...], którą umorzono postępowanie administracyjne i przekazanie organom sprawy do dalszego prowadzenia i merytorycznego rozstrzygnięcia;

2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Argumentując autor skargi wskazał, że konieczność umorzenia postępowania głównego, jakim jest postępowanie naprawcze w sprawie samowoli budowlanej, po upływie 2-miesięcznego terminu na wydanie decyzji w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego nie wynika ani z przepisów tej ustawy, ani z przepisów Kpa. Innymi słowy w jego ocenie, brak jest regulacji, zgodnie z którą prawidłowo wszczęte i toczące się postępowanie naprawcze staje się bezprzedmiotowe na skutek upływu ww. terminu, którego dochowanie zależy tylko i wyłącznie od organu. Podstawa dla umorzenia postępowania naprawczego z tej przyczyny nie wynika również ani z dorobku doktryny, ani orzecznictwa. W ocenie pełnomocnika strony na skutek upływu terminu umorzeniu podlega jedynie postępowanie odwoławcze (zażaleniowe) toczące się na skutek wniesienia zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu robót i tylko ono staje się bezprzedmiotowe. Powyższe stanowisko skarżącej – jak zaznaczył autor skargi – znajduje poparcie nie tylko w przepisach, ale również w ugruntowanych poglądach orzecznictwa Na poparcie tego poglądu na stronach 2-3 skargi przytoczył potwierdzające go fragmenty orzeczeń sadów administracyjnych.

Zestawiając sekwencje zdarzeń i towarzyszących im aktów prawnych, podniósł autor skargi, że widoczna jest nieprawidłowość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, sprawiająca wrażenie celowego dążenia do braku merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Powtórzył, że postanowieniem z [...] po raz kolejny wstrzymał on roboty, co do których wcześniej wydał już decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a także co do których WINB postanowieniem z [...] stwierdził, że nie ma podstaw do ich wstrzymania. Zauważył autor skargi, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 607/17 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z 29 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Op 140/20, postanowienie nakazujące wstrzymanie robót budowlanych, z powołaniem się na jeden z przepisów art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, odnoszące się do tego samego obiektu budowlanego i tego samego stanu faktycznego, może być wydane tylko raz. Wydanie ponownie takiego postanowienia jest możliwe wyłącznie, gdy zmianie ulegnie stan faktyczny sprawy w ten sposób, że zaistnieje inna przesłanka z wymienionych w art. 50 ust. 1 pkt 1-4 ustawy Prawo budowlane, niż była powodem wstrzymania za pierwszym razem.

Zaznaczył autor skargi, że wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy roboty te są wykonywane w dacie wydania postanowienia o ich wstrzymaniu. Natomiast kiedy roboty te zostały wykonane (w rozumieniu ich zakończenia, przerwania na pewnym etapie, co nie oznacza, że budowa została zakończona) i aktualnie nie są prowadzone, powinien mieć zastosowanie przepis art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Bowiem w takiej sytuacji wstrzymanie robót budowlanych byłoby bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA z 12 października 2007 r., sygn. akt II OSK 629/07).

W dalszych motywach autor skargi podkreślił, że wadliwie albowiem fragmentarycznie odczytały organy orzekające w sprawie wyrok NSA z 2 września 2014 r., sygn. akt II OSK 512/13, gdyż pominęły, że Sąd ten wyraźnie wskazał, że pogląd, zgodnie z którym upływ terminu miałby prowadzić do bezprzedmiotowości postępowania naprawczego jest nie do zaakceptowania tak z uwagi na cel postępowania naprawczego, jak i jego szczegółowe regulacje. Zauważył przy tym trzeba, iż w efekcie mógłby on prowadzić do błędnego przekonania, iż ocena legalności obiektu budowlanego może zostać wyłączona spod nadzoru budowlanego przykładowo tylko wobec opieszałości organów nadzoru. Sąd wyjaśnił nadto, że celem postępowania opartego na art. 51 Prawa budowlanego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych (obiektu budowlanego) do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności z przepisami Prawa budowlanego.

Na zakończenie autor skargi podniósł, że organy naruszyły:

a) § 12 ust. 1 i 3 w zw. z § 271 ust. 1, § 207 ust. 1 pkt 2 i 3, § 226, oraz § 232 ust. 1 i 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065), dalej jako r.w.t., przez brak dochowania wymogu odległości min. 8 metrów między budynkiem inwestorów a budynkiem na działce nr b należącym do skarżącej i brak spełnienia przez ścianę południową budynku inwestorów nie musi spełniać wymogów ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Akcentując, że nieprawidłowość ta została potwierdzona stanowiskiem Miejskiego i Głównego Komendanta Straży Pożarnej;

b) § 5 ust. 2 pkt 1 litera 1 tiret pierwsze w zw. z § 3 ust. 1 pkt 17 uchwały nr [...] Rady Miasta O. z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w rejonie ul. [...] w O. (dalej jako plan miejscowy) przez przyjęcie, że wskaźnik intensywności zabudowy wynosi 0,35, a nie 0,52, a przez to uznanie, że inwestycja nie przekracza maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy wynoszącego 0,4, mimo, że do obliczeń przyjęto wyłącznie kondygnacje nadziemne, nie uwzględniając kondygnacji podziemnych, a powinny zostać uwzględnione wszystkie kondygnacje;

c) art. 36a ust 1, ust. 5 pkt 6, ust. 5a oraz ust. 6 Prawa budowlanego przez uznanie wyburzenia ściany budynku znajdującej się w granicy za zmianę nieistotną, wbrew brzmieniu ww. przepisów;

d) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, ponieważ doszło do rozbiórki budynku stojącego w granicy z działką c będącej własnością innych osób bez wymaganego pozwolenia, a nadto dopuszczalności budowy od podstaw w granicy nie przewidywał plan miejscowy oraz

e) § 19 ust. 6 r.w.t. przez faktyczne usytuowanie miejsca parkingowego przy granicy z działką skarżącej w odległości mniejszej niż 3 m od granicy działki, tuż pod oknem jej kuchni oraz § 12 ust. 6 r.w.t. przez wybudowanie nieobjętego pozwoleniem na budowę tarasu tuż przy granicy działki skarżącej, mimo, że powinien znajdować się on co najmniej 1,5 od granicy działki.

Podsumowując wyraził pełnomocnik strony skarżącej ocenę, że analizując postępowanie organów – choćby wyłącznie z okresu ostatniego roku – można wysnuć wniosek, iż sposób prowadzenia postępowania narusza zasadę działania organów w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej i obiektywny, o jakich mowa w art. 8 Kpa. Prowadzą one postępowanie przewlekle i w sposób jednostronny, nie odnosząc się merytorycznie do argumentacji skarżącej, popartej treścią przepisów i wypowiedzi orzecznictwa, a także – w zakresie ochrony przeciwpożarowej – jednoznacznym stanowiskiem Miejskiego oraz Głównego Komendanta Państwowej Straży Pożarnej. Wystarczy natomiast, że inwestorzy lub ich przedstawiciele stwierdzą cokolwiek w swoim piśmie, nie wskazując żadnego stanowiska popierającego te twierdzenia, by organy uznały to za własne ustalenia.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu zaznaczył, że podniesione przez stronę skarżącą zarzuty są powtórzeniem argumentów odwołania i jego zdaniem nie są uzasadnione oraz nie mają wpływu na podjęte merytoryczne rozstrzygnięcie, które wydane zostało w oparciu o prawidłowo zebrany materiał dowodowy i obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa materialnego, jak i proceduralnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), dalej: P.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 P.u.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57 a. W świetle art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Orzekanie – na podstawie art. 135 P.p.s.a. – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa.

Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji RP). Okoliczność, że sądy administracyjne nie oceniają celowości czy słuszności aktów administracyjnych, koncentrując się tylko na badaniu ich zgodności z prawem, nie narusza także międzynarodowych kryteriów w tym zakresie. Podkreślić bowiem wypada, że stosownie do postanowień art. 6 ust. 1 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r., nr 61, poz. 284), traktujących o prawie do rzetelnego procesu sądowego, każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. W świetle wiążących Polskę aktów prawa międzynarodowego konieczne (niezbędne) jest więc zapewnienie w porządku krajowym ochrony sądowej we wskazanych dziedzinach prawa. Zatem rysuje się wniosek, że oparcie prawa do sądu – w sferze sądowej kontroli administracji – na podstawie legalności odpowiada kryteriom przyjętym zarówno na gruncie krajowego porządku prawnego, jak i w świetle standardów międzynarodowych.

Kompetencja kontrolna sądu administracyjnego sprowadza się więc do oceny legalności działania organu administracji na trzech płaszczyznach:

pierwszej: oceny zgodności działania z prawem materialnym,

drugiej: dochowania wymaganej prawem procedury,

trzeciej: respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych (por. A. Kabat, Prawo do sądu jako gwarancja ochrony praw człowieka w sprawach administracyjnych [w:] Podstawowe prawa jednostki i ich sądowa ochrona, Warszawa 1997, s. 231).

W konsekwencji, należy wyraźnie odróżnić kontrolę administracji publicznej (rozstrzyganie sprawy sądowoadministracyjnej) od wykonywania administracji publicznej (rozstrzygania sprawy administracyjnej). Sąd administracyjny nie jest władny do samodzielnego wydania rozstrzygnięcia w miejsce organu administracji publicznej (tj. do rozstrzygania spraw administracyjnych; zob. m.in. R. Hauser, Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego [w:] Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003, s. 145-147; J. Zimmermann, Z problematyki reformy sądownictwa administracyjnego [w:] Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa Profesora Józefa Filipka, Kraków 2001, s. 797-798). Sąd administracyjny może w związku z tym zdyskwalifikować konkretne rozstrzygnięcie organu i zobowiązać ten organ do ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.

Mając tym samym na uwadze przedmiot sprawy poddany kontroli sądowej wespół z powinnością sądów administracyjnych podkreślenia wymaga, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest więc wyłącznie decyzja administracyjna, stanowiąca przedmiot zaskarżenia, lecz jest nim także zespół działań i czynności podjętych przez organ administracji w sprawie zakończonej tą decyzją. Tak zakreślone kompetencje sądu administracyjnego nakładają na ten sąd obowiązek dokonania w konkretnej sprawie oceny całego przebiegu postępowania administracyjnego, wszystkich aktów i czynności wydanych w tym postępowaniu, włącznie z oceną zaskarżonej decyzji i wydanie rozstrzygnięcia stwarzającego taki stan, aby w obrocie prawnym nie istniał i nie funkcjonował żaden akt ani czynność organu administracji publicznej niezgodne z prawem. Tylko taki zakres działania sądu administracyjnego spełnia określony w art. 1 ust. 2 P.p.s.a., wymóg dokonywania kontroli działań organów administracji pod względem zgodności z prawem. Realizacji tego celu służą unormowania zawarte m.in. w art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a. Przepis art. 134 § 1 tej ustawy statuuje zasadę niezwiązania sądu I instancji granicami skargi, zaś przepis art. 135 nakłada na ten Sąd obowiązek wyjścia poza granice skargi i zajęcia się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z przytoczonego uregulowania wynika, że granice zaskarżenia nie pokrywają się z granicami rozpoznania przez Sąd I instancji. Wynika z niego również, że granice rozpoznania przez ten Sąd wyznaczone są przez granice sprawy administracyjnej, przy czym – użyte w przepisie tym pojęcie "sprawa administracyjna" występuje tu w znaczeniu materialnoprawnym, a nie procesowym. Zakresem rozpoznania Sądu I instancji objęte są więc wszystkie czynności i akty wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania i w jakim trybie zostały podjęte lub wydane, jeżeli tylko dotyczą tej samej sprawy administracyjnej. Wynika to wprost z art. 135 P.p.s.a., który nakłada na Sąd obowiązek zastosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga.

Obowiązkiem organów orzekających jest zatem kierowanie się w toku postępowania administracyjnego zasadami wynikającymi z przepisów prawa proceduralnego. Tym samym podkreślić powtórnie należy, że w świetle postanowień art. 134 P.p.s.a. Sąd nie był związany wnioskami skargi, zaś kierując się treścią art. 135 P.p.s.a., uznał, iż niezbędnym było dla końcowego załatwienia sprawy wyjście poza granice skargi.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie winien mieć zastosowanie przytoczony art. 135 P.p.s.a., który stanowi, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Istota powyższego uregulowania sprowadza się do tego, że na sąd administracyjny został nałożony obowiązek wyjścia poza granice skargi i zajęcia się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy, co w przedmiotowej sprawie Sąd uczynił.

Przesłanką zastosowania unormowania zawartego w art. 135 P.p.s.a. jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Dlatego Sąd zbadał prawidłowość zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji PINB w O. z [...], nr [...], oraz postanowienia [...]WINB z [...], nr [...] – wydanego po rozpatrzeniu sprawy zażaleń na postanowienie organu powiatowego z [...], nr [...] – umarzającego postępowanie zażaleniowe jako bezprzedmiotowe.

W tym miejscu wskazać należy, iż stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji przedstawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania.

Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od przypomnienia, że w przedmiotowej, czego zdaje się nie dostrzegają orzekające w sprawie organy, działania ich podejmowane w niniejszej sprawie, były przedmiotem zarówno kontroli instancyjnej jak i oceny sądowej. Przy czym ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania wyrażone zostały w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 7 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Op 21/20. Przy czym, należy także wskazać, że Sąd ma również na uwadze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 października 2021 r., sygn. akt II OSK 175/21, mocą którego uchylono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 września 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2271/19 oraz zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta O. z [...], nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. K. i A. K. pozwolenia na rozbudowę, nadbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz rozbiórkę budynku gospodarczego, na działce nr ew. a, km. [...], obręb [...] w O. Sąd kasatoryjny stwierdził uchybienie w zakresie wykładni i zastosowania art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Naruszenie to, jak uznał, mogło zaś mieć istotny wpływ na wynik sprawy chociażby z tego powodu, że stanowi powtórzenie stanowiska GINB w tym zakresie. Zdaniem NSA "(...)Uchybienie to polega przede wszystkim na tym, że wbrew tezie o obowiązku przeprowadzenia jedynie formalnej, a nie merytorycznej weryfikacji projektu, z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wynika obowiązek sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w pełnym zakresie. Maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy stanowi normę planistyczną zawartą w § 5 ust. 2 pkt 1 lit. l uchwały Nr [...] Rady Miasta O. z dnia [...] w sprawie miejscowego polanu zagospodarowania przestrzennego terenów w rejonie ul. [...] w O., dalej: "Plan". Badanie zgodności projektu budowlanego z tą normą mieści się w zakresie sprawdzenia, o którym mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy zaniechał sprawdzenia zgodności tego elementu projektu budowlanego z Planem. Wynika to wprost z przytoczonego powyżej fragmentu wypowiedzi GINB, zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dla pełnego obrazu stanowiska GINB konieczne jest dostrzeżenie, że rozważając zastosowanie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, GINB stwierdził, że analiza akt nie wykazała aby sporna inwestycja naruszała w sposób rażący ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dodał również, że organy nie są uprawnione do kwestionowania wyliczeń projektanta w zakresie wskaźnika maksymalnej powierzchni zabudowy. W niniejszej sprawie sporne są jednak nie wyliczenia w sensie geometrycznym i arytmetycznym. Spór dotyczy tego, jak wskazano w opisie naruszenia analizowanego zarzutu oraz w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, czy obliczając wskaźnik należy uwzględnić wszystkie kondygnacje, czy tylko kondygnacje nadziemne. Nie jest to spór techniczny, ale prawny, związany z zastosowaniem normy § 3 ust. 1 pkt 17 Planu".

Zgodnie bowiem z art. 170 P.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, które je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Kwestie te są istotne z uwagi na dostrzeżone przez sądy w powyższych orzeczeniach wadliwości działania organów budowlanych w tej sprawie.

Zatem też nie sposób nie powtórzyć, że w orzecznictwie sądowym akcentuje się – z czym utożsamia się skład orzekający – iż zgodnie z art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia (art. 171 P.p.s.a.). W odniesieniu do sądów oznacza to, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu (wyrok WSA w Poznaniu z 10 października 2018 r., sygn. akt I SA/Po 445/2018). W orzecznictwie podkreśla się również, że moc wiążąca prawomocnego orzeczenia oznacza, iż podmioty wymienione w tym przepisie muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu, zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana, tak: NSA w wyroku z 11 października 2018 r., sygn. akt II FSK 2918/16.

Skład orzekający podziela te poglądy, jak i ten wyrażony w wyroku NSA z 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I FSK 1227/16, iż ratio legis tego przepisu polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. Stanowisko tożsame wyraził NSA w wyroku z 3 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 3352/17. Istotą mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu jest obowiązek wzięcia pod uwagę zarówno faktu istnienia w obrocie prawnym, jak i treści prawomocnego orzeczenia. Związanie to stanowi pozytywny aspekt prawomocności materialnej, dzięki któremu orzeczenie staje się wiążące dla innych sądów i podmiotów. Dlatego też dokonana uprzednio przez sąd administracyjny ocena zgodności z prawem aktu z zakresu administracji publicznej nie może podlegać dalszej weryfikacji prawnej przez inne sądy i organy, lecz winna zostać przyjęta w taki sposób, jak orzekł sąd w prawomocnym orzeczeniu (wyrok NSA z 10 maja 2018 r. sygn. akt II FSK 1365/16). Wprawdzie res iudicata, powaga rzeczy osądzonej, obejmuje sentencję orzeczenia, jednak biorąc pod uwagę, że istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej, ta zaś wyrażona jest w uzasadnieniu, to na zakres powagi rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 171 P.p.s.a. wskazują motywy wyroku – tak NSA w wyrokach z 6 lutego 2018 r., sygn. akt II FSK 224/16, jak i 11 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 1074/07.

Pod pojęciem "oceny prawnej" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą.

Związanie oceną prawną odnosi się do określonych elementów uzasadnienia wyroku. W uzasadnieniu przedstawione jest rozumowanie, które doprowadziło sąd do określonej konkluzji prawnej. Analiza treści uzasadnienia wyroku jest zatem kluczowa dla określenia zakresu przedmiotowego ferowanych przez sąd administracyjny ocen. Pozwala ona na ustalenie, co wziął sąd pod uwagę, uwzględniając wniesioną skargę lub ją oddalając (tak też WSA w Warszawie w wyroku z 20 listopada 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2898/16). Na zakończenie tych wywodów powtórzenia wymaga, że w orzecznictwie zwraca się uwagę na to, że wprawdzie powaga rzeczy osądzonej obejmuje sentencję orzeczenia, jednak biorąc pod uwagę, że istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej, ta zaś wyrażona jest w uzasadnieniu, to na zakres powagi rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 171 ppsa wskazują motywy wyroku (por. wyrok NSA z 11 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 1074/07). Jak z tego wynika, dla prawidłowego odczytania treści sentencji orzeczenia należy się kierować treścią jego uzasadnienia.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać także przyjdzie, że organ odwoławczy pominął, poza powyższymi względami, czyli zrealizowaniem, wykonaniem robót, że zasadności wydawania (kolejnego) postanowienia o wstrzymaniu robót organ pierwszoinstancyjny nie dostrzegł nawet do [...], kiedy to decyzją nr [...] nałożył na Inwestorów obowiązek doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem poprzez: 1) zmniejszenie kąta nachylenia podjazdu do garażu do maksymalnie 25%, 2) rozebranie części tarasu, na odcinku wzdłuż granicy z działką przy ul. [...] w O., w taki sposób by odległość tarasu od tej granicy wynosiła minimum 150 cm, w terminie do 31 marca 2021 r. Decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją [...]WINB z [...], nr [...]. Mocą tej decyzji [...]WINB uchylił zaskarżoną decyzję PINB z [...], nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał organ odwoławczy m.in., że organ winien w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości dokonać kwalifikacji wykonanych robót budowlanych. Nie sposób także, nie przypomnieć, że oceniając wykonanie robót organ odwoławczy już w decyzji z [...], nr [...], uchylającej decyzję PINB w całości i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, stwierdził, że w sprawie doszło do realizacji inwestycji. Zatem zaaprobowanie w obrocie prawnym postanowienia PINB w O. z [...], nr [...] oraz postanowienia [...]WINB z [...], nr [...], umarzającego postępowanie zażaleniowe jako bezprzedmiotowe jest nie do pogodzenia z zasadą praworządności, legalności czy budowania zaufania do organu, o czym także szerzej poniżej. Przy czym to naruszenie jest istotne albowiem ma wymiar nie tylko procesowy ale także materialny. Wpływa bowiem na podstawę ukształtowania, w sposób wadliwy, niedopuszczalny prawnie, stosunku materialnoprawnego tak strony jak i Inwestorów. Zakres wykonanych robót, ich etap a także związane z tym uchybienia w odtworzeniu ich realizacji stwierdził organ odwoławczy, o czym szerzej powyżej, ale i poniżej. Zauważenia wymaga przy tym, że postanowienie PINB z [...], nr [...] jest wewnętrznie sprzeczne, niespójne i pozbawione podstaw prawnych. Otóż PINB zobowiązał Inwestorów do wstrzymania robót budowlanych polegających na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w O. przy ul. [...] na dz. nr a k.m. [...], obręb [...], wykonanych z naruszeniem przepisów prawa w zakresie: wykonania przydomowego tarasu naziemnego, zwiększenia maksymalnego kąta nachylenia podjazdu do garażu, zmiany zagospodarowania działki, zmniejszenia powierzchni biologicznie czynnej, rozebrania ściany w granicy z działką nr c k.m. [...] obręb [...], a następnie wybudowaniu nowej ściany oddzielenia p.poż, wraz z fundamentami, oraz do wykonania niezbędnych zabezpieczeń przy wejściu do budynku w związku z zamontowaniem nieprawidłowej balustrady od strony wejścia do garażu.

Podczas gdy w uzasadnieniu wskazał m.in., że:

po pierwsze – "taras nie jest powiązany konstrukcyjnie z budynkiem, lecz z uwagi na powiązanie funkcjonalno-użytkowe stanowi jego integralną całość i nie jest odrębnym obiektem budowlanym",

po drugie – "ma jednak wątpliwości co do zgodności tarasu z przepisami warunków technicznych",

a także:

po trzecie – "nie potwierdziły się informacje o wykonaniu dwóch odrębnych tarasów. Budowa tarasu jest zmianą istotną, gdyż ma wpływ na zagospodarowanie terenu, a więc wymagała zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę,

po czwarte – "poszerzenie zjazdu do garażu oraz ułożenie przy wjeździe na działkę dwóch rzędów płytek betonowych stanowi także zmianę w zagospodarowaniu terenu i zmniejsza powierzchnię biologicznie czynną, zatem również stanowi zmianę istotną".

Tym samym potwierdził wykonanie a nie wykonywanie robót, które de facto wstrzymał po ich zrealizowaniu.

Nadto, jak wskazano powyżej, przyjmując tok procedowania objęty kontrolą sądową wskutek wywiedzionej skargi organy pominęły, iż WSA w Opolu w wyroku z 7 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Op 21/20 – którego ocenę prawną i ustalenia zaaprobowały – zaznaczył, że w wyniku przeprowadzonej przez PINB w dniu 26 czerwca 2018 r., kontroli robót budowlanych wykonywanych na podstawie decyzji Prezydenta Miasta O. z [...], nr [...] o pozwoleniu na budowę, utrwalonej w protokole kontroli, stwierdzono, że konstrukcja nowego budynku mieszkalnego jest zrealizowana w całości, a budynek gospodarczy został rozebrany. Co do jedynej ściany parteru jaka miała pozostać ze starej zabudowy stwierdzono na podstawie oświadczenia kierownika budowy, że ściana przy granicy z działką strony nie nadawała się do pozostawienia, była spękana, podczas prac rozbiórkowych została naruszona jej konstrukcja i została w całości rozebrana i odtwarzana, zachowując jej usytuowanie i poziom posadowienia.

Na okoliczność zrealizowania robót w całości zwrócił uwagę organ odwoławczy kontrolując w ramach instancyjnego toku administracyjnego postanowienie pierwszoinstancyjne z [...], nr [...], wydane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, zobowiązujące Inwestorów do powstrzymania się od prowadzenia robót budowlanych polegających na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w O. przy ul. [...] na dz. nr a k. m. [...], obręb [...], wykonanych z naruszeniem przepisów prawa. Poddając to postanowienie ocenie WINP postanowieniem z [...], nr [...] uchylił je w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał jednoznacznie organ odwoławczy, że spóźnione było nałożenie na Inwestorów obowiązku wstrzymania robót, które de facto nie były prowadzone w chwili wydania zaskarżonego postanowienia.

Organ odwoławczy uznał przy tym, że "organ pierwszej instancji niedostatecznie rozważył kwestię budowy tarasu. Nie zbadano, czy taras jest konstrukcyjnie powiązany z budynkiem mieszkalnym, a zatem czy w sprawie nie doszło w istocie do rozbudowy tego budynku. Jeśli taras ma charakter samodzielny, należałoby zbadać, czy jego wykonanie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia". Zatem kontroli – w zakreślonym wyraźnie zakresie – podlegało wybudowanie tarasu, a nie zamierzenie jego budowy. Organ drugoinstancyjny za organem pierwszoinstancyjnym podniósł, o wykonanym przez Inwestorów tarasie czy wreszcie wybudowania nowej ściany oddzielenia p.poż. wraz z fundamentami. Organ odwoławczy wskazał, że "z uzasadnienia postanowienia nr [...] nie wynika, czy prace te zostały poddane analizie pod kątem istotnego odstąpienia na gruncie art. 36a ust. 5 i 5a Prawa budowlanego". Uwagi te są istotne albowiem zaskarżoną decyzją organ drugiej instancji utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] nr [...], którą organ ten umorzył postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych realizowanych na podstawie decyzji Prezydenta Miasta O. z [...], nr [...], przy ul. [...] w O., dz. nr a k.m.[...], obręb [...]. Przy czym umorzenie było następstwem – jak uznały organy orzekające w sprawie – upływu 2-miesięcznego terminu na wydanie decyzji w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego.

W tak ukształtowanym stanie prawnym i faktycznym pozbawione podstaw prawnych było wydanie, ponowne, przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. postanowienia z [...] o wstrzymaniu robót budowlanych. Pomimo jego zaskarżenia przez stronę skarżącą zażaleniem z 21 kwietnia 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] nr [...], umorzył postępowanie administracyjne z powodu upływu dwumiesięcznego terminu, na jaki roboty zostały wstrzymane. Działanie to w pełni zaaprobował organ odwoławczy, albowiem postanowieniem z [...], nr [...], umorzył postępowanie zażaleniowe na skutek utraty ważności postanowienia o wstrzymaniu robót z dnia [...], jak zaznaczył z mocy prawa.

W ocenie strony skarżącej sekwencja zdarzeń powoduje, że "widoczna jest nieprawidłowość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, sprawiająca wrażenie celowego dążenia do braku merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy".

Rację ma strona skarżąca uznając, że skoro WINB postanowieniem z [...], stwierdził, iż nie ma podstaw do wstrzymania robót, to niedopuszczalnym było, przy niezmienionym stanie prawnym i faktycznym, ponowne ich wstrzymanie przez organ pierwszoinstancyjny.

Przypomnienia zatem wymaga, że art. 50 Prawa budowlanego, normuje materialnoprawną instytucję wstrzymania robót budowlanych, w razie zaistnienia przewidzianych w nim przesłanek do czasu wydania jednej z decyzji przewidzianych w art. 51 Prawa budowlanego w ramach tzw. postępowania naprawczego. Jedną z przesłanek zastosowania przepisu art. 50 Prawa budowlanego – i wstrzymania robót budowlanych – jest ich prowadzenie w przypadkach innych, niż określone w art. 48 ust. 1 i 49b ust. 1 Prawa budowlanego, w sposób istotnie odbiegający od udzielonego pozwolenia na budowę. Należy przy tym zwrócić uwagę, iż w ust. 1 art. 50 tej ustawy, mowa jest o wstrzymaniu postanowieniem prowadzenia robót budowlanych "wykonywanych", co oznacza, że przepis ten, powinien mieć zastosowanie w sytuacjach określonych w pkt 1 - 4 ust. 1 tylko wtedy, kiedy roboty budowlane są aktualnie wykonywane. Wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy roboty te są wykonywane w dacie wydania postanowienia o ich wstrzymaniu. Natomiast kiedy roboty te zostały wykonane (w rozumieniu ich zakończenia, przerwania na pewnym etapie, co nie oznacza, że budowa została zakończona) i aktualnie nie są prowadzone, powinien mieć zastosowanie przepis art. 51 ust. 7 ustawy, bowiem w takiej sytuacji wstrzymanie robót budowlanych staje się bezprzedmiotowe. Pogląd, iż art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego może mieć zastosowanie tylko do robót budowlanych, które w dacie wydania postanowienia o ich wstrzymaniu nie zostały jeszcze zakończone, jest utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wykładnia ta znajduje uzasadnienie w aspekcie treści art. 51 ust. 7 prawa budowlanego, według którego przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 art. 51 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane (inne niż określone art. 48 lub 49b) zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. W takim przypadku, czyli do robót już wykonanych zbędne jest wydawanie postanowienia o wstrzymaniu ich wykonania jak i nakazywanie zaniechania dalszych robót, zob. wyroki NSA z 12 października 2007 r., sygn. akt II OSK 629/07, z 27 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 436/08, z 4 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 861/06 czy też WSA w Lublinie z 23 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Lu 73/06 oraz WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 6 października 2010 r., sygn. akt II SA/Go 564/10.

Równocześnie podkreślenia wymaga, że z treści art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego wynika, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo też

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Przepis art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi zaś, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych, poza przypadkami określonymi w pkt 1 - 3, w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (pkt 4). Wskazane postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, w myśl art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego, traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 1 albo w art. 50a pkt 2 prawa budowlanego. Z przytoczonych regulacji jednoznacznie wynika, że nakazy lub obowiązki, nałożone na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, wydawane są wyłącznie w konsekwencji wstrzymania postanowieniem, wydanym w trybie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, prowadzenia robót budowlanych enumeratywnie wymienionych w pkt 1-4 ust. 1 art. 50 prawa budowlanego, i tylko w sytuacji zachowania 2-miesięcznego terminu liczonego od dnia wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych (art. 51 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego). W tym krótkim okresie organ powinien przeprowadzić w niezbędnym zakresie postępowanie wyjaśniające, mające zasadniczo na celu umożliwienie organowi podjęcie jednego z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 51 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego. Postępowanie naprawcze uregulowane przepisami art. 51 Prawa budowlanego ma bowiem przede wszystkim na celu przywrócenie stanu zgodności z prawem, a środkiem prawnym do tego jest właśnie art. 50 prawa budowlanego (zob. Sławomir Serafin Prawo budowlane, Komentarz, Warszawa 2006, str. 392). Redakcja przepisu art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, a w szczególności wyraźne określenie w nim możliwości wydania decyzji przed upływem dwóch miesięcy od dnia wydania postanowienia o wstrzymaniu, wskazuje na powiązanie go ze wszystkimi jednostki redakcyjnymi art. 50 Pr.bud. i uzasadnia twierdzenie, że stanowi on kontynuację postępowania wszczętego na podstawie art. 50 Pr.bud. (tak też NSA w wyroku z 29 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 1031/97, który nie utracił na swej aktualności pomimo zmian legislacyjnych).

Tym samym powtórzenia wymaga, że na postawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego wszczyna zaś się postępowanie, którego przedmiotem jest wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych "wykonywanych". Przepis ten ma zatem zastosowanie w sytuacjach określonych w ust. 1 pkt 1-4 art. 50, jednakże tylko wtedy, gdy roboty budowlane są aktualnie wykonywane (realizowane). W sytuacji zaś kiedy roboty budowlane nie były wykonywane i inwestor nie miał zamiaru ich kontynuować, albowiem budowa obiektu budowlanego została np. zakończona, niedopuszczalne jest wydanie postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego o wstrzymaniu robót budowlanych. Brak jest bowiem prac, które podlegałyby wstrzymaniu. Wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego może mieć zatem miejsce jedynie w sytuacji, gdy roboty te są wykonywane w dacie wydania postanowienia o ich wstrzymaniu (przytoczone powyżej orzecznictwo a także: wyrok NSA z 4 czerwca 2007 r., sygn. alt II OSK 861/06, wyrok NSA z 12 października 2007 r., sygn. akt II OSK 629/07). Kiedy zaś roboty te zostały wykonane i aktualnie nie są prowadzone, powinien mieć zastosowanie przepis art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, który stanowi, że przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Pr.bud., stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 Pr.bud. albo w art. 49b Pr.bud., zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Pr.bud. (tak tez NSA w wyroku z 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1524/11.

Uwzględniając poczynione uwagi należy stwierdzić po pierwsze, że postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, wydawane jest tylko wtedy gdy roboty budowlane nie zostały zakończone i są aktualnie wykonywane, po drugie że art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego jako powiązany merytorycznie z przepisami art. 50 prawa budowanego stanowi kontynuację postępowania wszczętego na podstawie art. 50 Prawa budowanego. W konsekwencji tego związku pomiędzy art. 50 ust. 1 a art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, brak wystąpienia przesłanki do wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego i w efekcie wyeliminowanie z obrotu prawnego tego postanowienia (w związku z brakiem tej przesłanki), determinuje brak warunków do prowadzenie postępowania i wydania decyzji na postawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, lecz uzasadnia podjęcie rozstrzygnięcia w trybie art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, mającego zastosowanie do wykonanych, a nie wykonywanych, robót budowlanych.

Na zakończenie przyjdzie także odwołać się do stanowiska NSA wyrażonego w wyroku z 29 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1811/17, które skład orzekający w pełni akceptuje. W wyroku tym NSA orzekł, że w stosunku do robot już zakończonych znajdzie zastosowanie art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane stanowiący, że przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b Pr.bud., zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Odesłanie do art. 50 ust. 1 Pr.bud. zawarte w tym przepisie oznacza, że postępowanie naprawcze może zostać skutecznie wdrożone tylko do takich robót, co do których wykazane zostanie wykonanie ich w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Pr.bud., to jest, gdy są to roboty budowlane wykonane między innymi bez wymaganego zgłoszenia (art. 50 ust. 1 pkt 1 Pr.bud.).

W ramach tego postępowania naprawczego organy nadzoru budowlanego uprawnione są do zastosowania środków o jakich mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Pr.bud., celem doprowadzenia samowolnie zrealizowanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Ponadto podkreślenia wymaga, że obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 Kpa). Zarówno w nauce, jak i w praktyce orzeczniczej podkreśla się, iż swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj.: po pierwsze – opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa, po drugie – ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego, po trzecie – organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 Kpa szczególną moc dowodową. Organ może odmówić wiary określonym dowodom, jednakże dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny, a zatem po czwarte – rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych powinno być zgodne z prawidłami logiki (A. Wróbel. Komentarz do art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, nb. 3 [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska i M. Milbrandt-Gotowicz. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz; Lex ). Tożsame stanowisko wyraził także WSA w Poznaniu w wyroku z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt III SA/Po 161/18.

W tym miejscu wskazać należy także, że ustawodawca w Kodeksie postępowania administracyjnego unormował dwie nowe zasady: rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony (art. 7a Kpa) oraz współdziałania organów administracji publicznej (art. 7b Kpa). Przy czym w niniejszej sprawie istotnym staje się powinność organów wyznaczona art. 7a Kpa, stanowiąca w § 1, że we wszystkich tych przypadkach, w których przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W regulacji tej urzeczywistnienie swoje znalazła zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony (in dubio pro libertate). Zasada ta pozwala przy tym na realizację zasady pogłębiania zaufania do organu, ustanowionej w art. 8 Kpa. Takie unormowanie wynika z tego, że decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają zaufanie obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Wprowadzone rozwiązanie "przyjaznej interpretacji prawa" ogranicza ryzyko obciążenia strony skutkami niejasności przepisów, a tym samym chroni zaufanie obywateli do państwa i jego konstytucyjności. Nie może przy tym budzić jakichkolwiek wątpliwości, że zasada in dubio pro libertate przenika całe prawo administracyjne, a niejednoznaczność przepisów prawa nie powinna rodzić negatywnych konsekwencji dla stron postępowania, którego przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku (np. administracyjnej kary pieniężnej) bądź ograniczenie lub odebranie przysługującego stronie uprawnienia. Przez "korzyść strony" należy rozumieć optymalne dla niej rozwiązanie prawne spośród tych, które zarysowały się w trakcie wykładni przepisu. O tym, który wynik wykładni jest korzystny (a w razie kilku potencjalnie odpowiadających interesom strony sposobów interpretacji przepisów – najbardziej korzystny), powinno decydować stanowisko strony, wynikające z treści jej żądania lub wskazane w toku postępowania, nie zaś dowolna ocena organu. Ocena organu może doprowadzić do kilku możliwych rezultatów interpretacyjnych, dając organowi możliwość uznania różnych rezultatów za prawidłowe według własnego uznania, jednak w świetle przepisu art. 7a § 1 Kpa organ powinien uznać za jedynie słuszny ten rezultat, który da najkorzystniejsze dla strony rozstrzygnięcie. Na zakończenie podkreślić również należy, że – jak już wyżej zostało wskazane – organy tak I instancji, jak i II instancji w uzasadnieniach decyzji nie przeprowadziły całościowej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, tym samym decyzje te nie spełniają normatywnych wymogów uzasadnienia decyzji, o których mowa w art. 107 § 3 Kpa, który stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W powyższym kontekście organy w uzasadnieniach decyzji nie zawarły normatywnych elementów. W konsekwencji tego zaniechania uzasadnienia decyzji – biorąc pod uwagę ww. wzorzec normatywny – są niepełne i nie spełniają wymogów ustawowych. Organy zobowiązane będą zdecydować, po przeprowadzeniu ponownego postępowania administracyjnego, do dokonania aktu subsumcji, w zakresie ustalenia przesłanek normatywnych, a wskazanych szczegółowo powyżej. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ powiatowy – mając na uwadze przede wszystkim wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 7 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Op 21/20 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 października 2021 r., sygn. akt II OSK 175/21, mocą którego uchylono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 września 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2271/19 oraz zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji – winien zbadać wykonane roboty pod kątem zgodności z pozwoleniem na budowę polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz rozbiórce budynku gospodarczego w O. przy ul. [...] na dz. nr a k. m. [...], obręb [...], i przepisami budowlanymi szeroko rozumianymi, o czym szerzej powyżej.

Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, stanowiąc o kosztach zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.