Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1837/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 35 ust 1 pkt 1 w zw z art 32 ust 4 pkt 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art 33 ust 2 pkt 2 w zw z art 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 141 § 4 art 188 w zw z art 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 kwietnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2114/14 w sprawie ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w Gdańsku i T. Sp. z o.o. z siedzibą w Gdańsku na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza solidarnie od T. Sp. z o.o. z siedzibą w Gdańsku i T. Sp. z o.o. z siedzibą w Gdańsku na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 400 (czterysta) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2015r., sygn. akt VII SA/Wa 2114/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - po rozpoznaniu skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w Gdańsku i T. Sp. z o.o. z siedzibą w Gdańsku na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji (pkt I wyroku); stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku (pkt II wyroku); zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz T. Sp. z o.o. z siedzibą w Gdańsku kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt III wyroku).

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej GINB – po rozpatrzeniu odwołań T. Sp. z o.o. z siedzibą w Gdańsku oraz T. Sp. z o.o. z siedzibą w Gdańsku od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] maja 2014 r. znak: [...], stwierdzającej nieważność decyzji Starosty Gdańskiego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej T. Sp. z o.o. z siedzibą w Gdańsku pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wbudowanym oraz przyłączem kablowym NN, na działkach nr ew. [...] w miejscowości Ł. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie GINB zaskarżona decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia [...] maja 2014r. znak: [...] odpowiada prawu. Organ odwoławczy podniósł, że z akt sprawy wynika, iż inwestor – T. Sp. z o.o. z siedzibą w Gdańsku do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem w miejscowości Ł. dołączył decyzję Wójta Gminy Kolbudy z dnia [...] września 2003 r. znak: [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 2 etapu zespołu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z infrastrukturą i ukształtowaniem terenu na działkach nr [...] w Ł., w oparciu o którą opracowany został projekt budowlany (Opis techniczny, pkt 1.5.1. - k. 5). Następnie Starosta Gdański na podstawie ww. decyzji Wójta Gminy Kolbudy z dnia [...] września 2003 r. znak: [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił T. Sp. z o.o. z siedzibą w Gdańsku pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem w miejscowości Ł., na działkach nr ew. [...]. Organ odwoławczy wskazał, że analiza akt sprawy wykazała, że w dniu złożenia przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę działki nr ew. [...] nie istniały, bowiem decyzją Wójta Gminy Kolbudy z dnia [...] marca 2004 r. znak: [...] w wyniku podziału działki nr ew. [...] wydzielone zostały m.in. działki nr ew. [...], które następnie uległy dalszemu podziałowi, zatwierdzonemu decyzją Wójta Gminy Kolbudy z dnia [...] stycznia 2007 r. znak: [...] m.in. na działkę nr ew. [...]. Powstałe w wyniku podziałów działki są diametralnie odmienne od działki nr ew. [...], bowiem są od niej kilkanaście razy mniejsze, tj. powierzchnia działki nr ew. [...] wynosiła 14,3291 ha, natomiast powierzchnia działki nr ew. [...] wynosi tylko 0,1860 ha (a więc 77-krotnie mniej). Nie można zatem, wbrew stanowisku odwołujących się, mówić o tożsamości działek i jedynie zmianie geodezyjnego oznaczenia, gdyż zmiana nie dotyczy wyłącznie numeru działki, ale także jej powierzchni. Organ podkreślił, że ustalenie warunków zabudowy ma na celu przesądzenie, na podstawie obowiązujących na danym terenie przepisów prawa planistycznego, o zgodności zamierzonej inwestycji z tymi przepisami (postanowienie NSA z dnia 18 lipca 2005 r. sygn. akt II OPS 3/05). Decyzja o warunkach zabudowy przesądza zatem o rodzaju - przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości, itd. - obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może wybudować w zgodzie z przepisami prawa na danej nieruchomości. Organ wskazał, że w myśl zaś § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) decyzja o warunkach zabudowy winna określać wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. A zatem, ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy (uwzględniające planowane przedsięwzięcie - tzw. "nową zabudowę", o czym stanowi § 1 ww. rozporządzenia) dokonywane jest w stosunku do powierzchni działki albo terenu, na której planowane jest przedsięwzięcie. W niniejszej sprawie, zdaniem organu, parametry inwestycji określone w warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powinny dotyczyć działki nr ew. [...], gdyż to na tej działce zaprojektowano sporną inwestycję. Z tych względów na akceptację nie zasługuje pogląd wyrażony w odwołaniach, jakoby "warunki zabudowy nie musiały być wydane do działki oznaczonej tak samo jak działka obejmująca zezwolenie na budowę". Organ odwoławczy nie podzielił również stanowiska odwołujących się, że "wystarczające jest gdy ustalone warunki obejmują obszar (teren) objęty decyzją o zabudowę". Organ podkreślił, iż decyzja o warunkach zabudowy określa dopuszczalne parametry inwestycji na określonej działce. Jeżeli zmianie ulega którykolwiek z parametrów działki (np. jej powierzchnia zmniejsza się) wówczas stwierdzić należy, że dla nowopowstałej działki nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy. Teza odmienna oznaczałaby, że przy określeniu minimalnej powierzchni zabudowy działki pierwotnej, inwestycja projektowana na nowopowstałej działce, aby być zgodną z decyzją o warunkach zabudowy musiałaby wykraczać poza granice działki inwestora. Organ odwoławczy zaznaczył, że stanowisko, zgodnie z którym zmiana stanu prawnego na gruncie obliguje inwestora do przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy dla nowo wydzielonej nieruchomości, znajduje swe odzwierciedlenie w orzecznictwie, zaś nie legitymowanie się przez inwestora decyzją o warunkach zabudowy dotyczącą powstałej w wyniku podziału działki stanowi rażące - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 1 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił poglądu odwołujących się Spółek, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 32 ust. 1 pkt 4 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Nadto zaznaczył, że z uwagi na stwierdzony brak, w dacie wydawania pozwolenia na budowę, decyzji o warunkach zabudowy bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostają rozważania, czy zapis decyzji Wójta Gminy Kolbudy z dnia [...] września 2003 r. znak: [...], nakładający na inwestora obowiązek odprowadzenia wód opadowych w granicach własnego terenu do własnej kanalizacji burzowej, należy odnosić do działki objętej inwestycją, czy też jak wskazuje odwołująca się Spółka do całego kompleksu osiedla, a w konsekwencji, czy analizowana inwestycja narusza ustalenia decyzji o warunkach zabudowy. GINB wskazał, że na wypadek niepodzielenia powyższego stanowiska o braku wymaganej prawem decyzji o warunkach zabudowy i przyjęciu, że dla spornej inwestycji wydana została taka decyzja, podziela stanowisko, iż decyzja o pozwoleniu na budowę w sposób rażący narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z uwagi na niezgodność z treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, które to rozstrzygniecie nałożyło na inwestora obowiązek odprowadzenia wód opadowych w granicach własnego terenu do własnej kanalizacji burzowej (pkt 2, tiret 5), zaś z projektu budowlanego wynika jednoznacznie, iż "wody opadowe odprowadzone zostaną na tereny zielone powierzchniowo" (Opis techniczny, pkt 3.5.4., s. 9). Realizacji kanalizacji deszczowej na działkach nr [...] nie przewiduje także projekt zagospodarowania terenu (rys. nr A-1). Zdaniem organu odwoławczego nie sposób zatem przyjąć, że spełniony został wymóg postawiony w decyzji o warunkach zabudowy. Zasadny jest także pogląd Wojewody Pomorskiego dotyczący obarczenia decyzji Starosty Gdańskiego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] wadą rażącego naruszenia § 28 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Przepis art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wprost uzależnia zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę od zapewnienia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Zasadnie też organ I instancji wskazał na obarczenie decyzji o pozwoleniu na budowę wadą rażącego naruszenia art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Jak wynika z akt sprawy, składając oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, inwestor wskazał działkę nr ew. [...], natomiast decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczy działki nr ew. [...], co do której inwestor nie złożył wymaganego oświadczenia. Jakkolwiek inwestor oświadczył, że nastąpiła zmiana numeracji działki i dotychczasowa działka nr ew. [...] otrzymała nr [...], tym niemniej okoliczności tej nie potwierdza treść wyrysu z ewidencji gruntów wg stanu na dzień 2 sierpnia 2007 r., załączonego do pisma Starostwa Powiatowego w Pruszczu Gdańskim (zlecenie [...]), z którego wynika, że działka nr ew. [...] (co do której inwestor złożył oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane) usytuowana jest w całkiem innym miejscu, aniżeli działka, na której zaprojektowana została sporna inwestycja (projekt zagospodarowania terenu, rys. nr 1), co do której inwestor nie złożył wymaganego oświadczenia. Organ nie podzielił argumentacji odwołujących się Spółek, iż "fakt podziału działki na mniejsze nie implikuje (...) nieważności oświadczenia", albowiem "przepis nie mówi, że oświadczenie dotyczyć ma działki oznaczonej geodezyjnie, lecz nieruchomości". Powyższemu poglądowi przeczy treść oświadczenia, w którym inwestor "oświadcza, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr ...". Należy zatem wskazać oznaczenie geodezyjne działki, zgodnie z danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków. Organ odwoławczy stwierdził, że pozostawienie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę byłoby nie do pogodzenia w praworządnym państwie. Odmowa stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Gdańskiego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] stanowiłaby wyraz pobłażliwości i akceptacji dla nagannej, ze społecznego punktu widzenia, praktyki naruszania prawa wbrew konstytucyjnemu obowiązkowi jego przestrzegania przez każdego (art. 83 ustawy zasadniczej), a także naruszania ładu przestrzennego.

W skardze na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego T. Sp. z o.o. z siedzibą w Gdańsku i T. Sp. z o.o. z siedzibą w Gdańsku wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i ewentualnie poprzedzającej ją decyzji Wojewody Pomorskiego oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Skarżące Spółki zarzuciły zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie uzasadnionego interesu prawnego skarżącego; 2) naruszenie prawa materialnego i proceduralnego, a zwłaszcza art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i innych wskazanych w uzasadnieniu skargi przepisów prawa; 3) nie uwzględnienie istnienia negatywnej przesłanki wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji z uwagi na nieodwracalne skutki z art. 156 § 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd zaznaczył, że kontrolowana przez Sąd decyzja została wydana po uchyleniu wcześniejszej decyzji GINB wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2013r. , sygn. akt VII SA/Wa 2561/12. Wyrokiem tym Sąd uwzględnił skargę T. Sp. z o.o. z siedzibą w Gdańsku i T. Sp. z o.o. z siedzibą w Gdańsku na decyzję GINB z dnia [...] sierpnia 2012r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2012r. stwierdzającą nieważność decyzji Starosty Gdańskiego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...]. Sąd stwierdził, że decyzja GINB została wydana z naruszeniem art. 15 k.p.a. dlatego ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy " w przypadku ustalenia, iż decyzja Starosty Gdańskiego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] zawiera inne, niż stwierdził organ pierwszej instancji naruszenia mogące skutkować stwierdzeniem nieważności powinien uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, w celu przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie nowych przesłanek". Stosując się do wiążącej oceny prawnej GINB decyzją z dnia [...] września 2012r. uchylił decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2012r. wskazując, iż przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda powinien poczynić ustalenia, czy inwestor posiadał wymaganą przez art. 32 ust 4 Prawa budowlanego decyzję dotyczącą warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Ponownie rozpoznając sprawę organ nadzorczy uznał, iż inwestor nie posiada decyzji o warunkach zabudowy co do działki, na którą wydano pozwolenie na budowę, a także złożył oświadczenie co do prawa dysponowania terenem dotyczącym inaczej oznaczonej geodezyjnie działki. Ponadto wskazano na naruszenie decyzji o warunkach zabudowy polegające na niezgodności projektu budowlanego z warunkami zabudowy w zakresie odprowadzenia wód opadowych.

Sąd, rozpoznając skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r., na nie podzielił stanowiska organów o braku wymaganej prawem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki, na którą wydano pozwolenie na budowę. Sąd wskazał, ze inwestor przedstawił decyzję Wójta Gminy Kolbudy z dnia [...] września 2003 r. znak: [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 2 etapu zespołu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z infrastrukturą i ukształtowaniem terenu na działkach nr [...] w Ł., w oparciu o którą opracowany został projekt budowlany. Decyzja o warunkach zabudowy obejmowała teren budowlany o powierzchni ponad 14 ha, a przedmiotowa działka inwestycyjna nr ew. [...] oraz działka drogowa nr ew. [...] wchodziły w całości w obręb tego terenu, co nie jest kwestionowane przez organy nadzorcze i wynika z decyzji podziałowych Wójta Gminy Kolbudy. Decyzją Wójta Gminy Kolbudy z dnia [...] marca 2004 r. znak: [...] w wyniku podziału działki nr ew. [...] wydzielone zostały m.in. działki nr ew. [...], które następnie uległy dalszemu podziałowi, zatwierdzonemu decyzją Wójta Gminy Kolbudy z dnia [...] stycznia 2007 r. znak: [...] m.in. na działkę nr ew. [...] – objętą pozwoleniem na budowę kwestionowanej inwestycji. W ocenie Sądu, wbrew ocenie organów nadzorczych, nie doszło do zakłócenia ładu planistycznego, który został uregulowany decyzją Wójta Gminy Kolbudy z dnia [...] września 2003r dla obszaru większego. Z projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego decyzją Starosty Gdańskiego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę wynika, że została zachowana linia zabudowy frontowej min. 6 m od granicy nieruchomości. Zachowany został stosunek powierzchni zabudowy do powierzchni niezabudowanej działki oraz rodzaj zabudowy i kształt dachu. Sąd zaznaczył, że z naruszeniem prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności mamy do czynienia wyłącznie w sytuacji, w której zastosowanie normy prawnej nie wymaga jakiejkolwiek wykładni. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi, gdyż organ wywodzi sprzeczność decyzji z prawem w drodze wykładni prawa. Zdaniem Sądu żaden przepis prawa nie nakazuje, by warunki zabudowy musiały być wydane dla działki oznaczonej tak samo jak działka obejmująca pozwolenie na budowę. Wystarczające jest, gdy ustalone warunki zabudowy obejmują teren objęty decyzją o pozwoleniu na budowę, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Wskazane przez organ przepisy, które miały zostać rażąco naruszone, tj. art. 32 ust. 4 pkt 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nie stanowią, że dla działek powstałych w wyniku podziału działki, dla której wydana została decyzja o warunkach zabudowy, istnieje konieczność ponowienia procedury o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Sąd stwierdził, że żaden z przepisów nie zajmuje się wprost czy nawet pośrednio problemem, czy decyzja o warunkach zabudowy wydana dla większego obszaru jest wystarczająca dla obszaru mniejszego albo czy zmiana oznaczeń działek bądź ich podział rodzi konieczność ponownego wydania decyzji o warunkach zabudowy. Podkreślił, że ustawodawca nie posługuje się pojęciem nieruchomości czy działki geodezyjnej, lecz pojęciem terenu. Określenie takie nie odwołuje się więc do oznaczenia geodezyjnego i prawnego, ale do tożsamości terenu objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę z terenem objętym decyzją o warunkach zabudowy. Sąd nie podzielił również dokonanej przez organ oceny dotyczącej rażącego naruszenia art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego podnosząc, że przepis ten wyraźnie wskazuje, że oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ma dotyczyć nieruchomości, a nie działki oznaczonej geodezyjnie. W rozpoznawanej sprawie inwestor złożył takie oświadczenie, a fakt podziału działki na mniejsze nie powoduje zdaniem Sądu nieważności złożonego oświadczenia. Tym samym Starosta Gdański nie był zobowiązany wzywać inwestora do zmiany oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zdaniem Sądu nietrafna jest także ocena dotycząca rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z uwagi na niezgodność z treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, które to rozstrzygnięcie nałożyło na inwestora obowiązek odprowadzenia wód opadowych w granicach własnego terenu do własnej kanalizacji burzowej. Projekt architektoniczno-budowlany zawiera opracowanie sieci kanalizacji deszczowej (pkt 15.4, str. 10). Wynika z niego, że odprowadzenie wód opadowych z utwardzonych nawierzchni drogowych, w tym również z podjazdów do garaży, nastąpi poprzez wpusty uliczne w drodze wewnątrzosiedlowej. Sieć kanalizacji deszczowej jest aktualnie realizowana i przebiega pod nawierzchnią jezdni drogi wewnątrzosiedlowej. Pozostałe wody opadowe odprowadzone zostaną na tereny zielone powierzchniowo. Z pisma projektanta z dnia [...] października 2013 r. znajdującego się w aktach sprawy wynika ponadto, że w trakcie realizacji budynku na działce nr [...] wybudowano dwie studnie chłonne, do których podłączono odprowadzenie wód opadowych z dachu budynku. W ocenie projektanta wykonanie studni chłonnych jest zgodne z warunkami zabudowy i nie stanowi istotnego odstępstwa od projektu budowlanego. Zdaniem Sądu wybudowanie dwóch studni chłonnych powinno zostać uwzględnione przy dokonanej ocenie społecznych skutków, które wywołuje badana decyzja. W ocenie Sądu inwestor wypełnił zapis zawarty w decyzji o warunkach zabudowy odnoszący się do odprowadzenia wód deszczowych z całego kompleksu osiedla do własnej kanalizacji burzowej. Uznając za uzasadnione zarzuty dotyczące braku przesłanek rażącego naruszenia prawa Sąd jednocześnie uznał za niezasadny zarzut dotyczący nieodwracalności skutku prawnego wskazując, że wykonanie obiektu budowlanego nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego, a jedynie skutek faktyczny.

W skardze kasacyjnej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, reprezentowany przez r.pr. E.S., zaskarżył powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) w zw. z § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), polegające na błędnej wykładni wskazanych przepisów, poprzez przyjęcie, że przepisy te odwołują się do tożsamości terenu objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę z terenem objętym decyzją o warunkach zabudowy i nie wymagają, by decyzja ustalająca warunki zabudowy dla większego obszaru, w przypadku jego podziału rodziła konieczność ponownego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla wydzielonych działek, podczas gdy prawidłowa wykładania tych przepisów prowadzi do wniosku, że podział terenu objętego decyzją o warunkach zabudowy na mniejsze działki skutkuje koniecznością uzyskania nowej decyzji o warunkach zabudowy dla działek wyodrębnionych w wyniku podziału;

2) art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, na skutek przyjęcia, że inwestor złożył wymagane oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane w sytuacji, gdy złożone oświadczenie dotyczyło nieruchomości innej (usytuowanej w innym miejscu), aniżeli objęta projektowaną inwestycją i w konsekwencji błędne uznanie, że w niniejszej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia tego przepisu;

3) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na uznaniu, że inwestor wypełnił w całości zapis zawarty w decyzji o warunkach zabudowy odnoszący się do odprowadzania wód opadowych i w konsekwencji uznanie, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pk1 Prawa budowlanego;

II. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niewypełnieniu w sposób prawidłowy kontroli legalności zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego poprzez nierozważenie i nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich istotnych aspektów sprawy podnoszonych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przez organ, który wskazywał również na rażące naruszenie w kontrolowanej decyzji art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 28 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), a uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż uwzględnienie stanowiska organu w tym zakresie winno skutkować oddaleniem skargi.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i oddalenie skarg; ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że stanowisko Sądu wskazujące, że żaden przepis prawa nie wymaga, by warunki zabudowy musiały być wydane dla działki oznaczonej tak samo jak działka obejmująca pozwolenie na budowę, gdyż wystarczające jest, gdy ustalone warunki zabudowy obejmują teren objęty decyzją o pozwoleniu na budowę, wynika z błędnej wykładni art. 32 ust. 4 pkt 1 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ podniósł, że zgodność projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu sprawdza właściwy organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy - stosownie do art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012r., poz. 647) - określa rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w szczególności w zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę. Organ nie zgodził się z oceną Sądu, że nie doszło do rażącego naruszenia art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Przepis ten wymaga dołączenia do wniosku o pozwolenie na budowę oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W niniejszej sprawie inwestor, składając oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wskazał działkę nr ew. [...]. Decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczy natomiast działki nr ew. [...], co do której inwestor nie złożył wymaganego oświadczenia. Wprawdzie inwestor oświadczył, że nastąpiła zmiana numeracji działki i dotychczasowa działka nr ew. [...] otrzymała nr [...], ale okoliczności tej nie potwierdza treść wyrysu z ewidencji gruntów wg stanu na dzień 2 sierpnia 2007r., załączonego do pisma Starostwa Powiatowego w Pruszczu Gdańskim (zlecenie [...]), z którego wynika, że działka nr ew. [...] (co do której inwestor złożył oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane) usytuowana jest w całkiem innym miejscu, aniżeli działka, na której zaprojektowana została sporna inwestycja (projekt zagospodarowania terenu, rys. nr 1), co do której inwestor nie złożył wymaganego oświadczenia. Dokonana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ocena wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z rażącym naruszeniem art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego wynikała z ustalenia, że inwestor złożył oświadczenie o dysponowaniu na cele budowlane nieruchomością inną niż ta, na której zaprojektowano zamierzenie inwestycyjne. Ocena organów o braku właściwego oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane nie odnosiła się, jak przyjął to Sąd, do wskazania w oświadczeniu oznaczenia geodezyjnego działki sprzed jej podziału. Tymczasem Sąd przyjął, że inwestor złożył takie oświadczenie, gdyż oświadczenie ma dotyczyć nieruchomości, a nie działki oznaczonej geodezyjnie i w konsekwencji błędnie uznał, że organ nie miał podstaw do stwierdzenia, że Starosta Gdański wydając kontrolowane pozwolenie na budowę rażąco naruszył 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Zdaniem organu, błędem jest stwierdzenie Sądu, że oświadczenie, o którym mowa art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, ma dotyczyć nieruchomości, a nie działki oznaczonej geodezyjnie. Argument ten nie jest trafny, na co wskazuje treść składanego oświadczenia - inwestor oświadcza, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr... . Inwestor składając to oświadczenie identyfikuje tę nieruchomość poprzez wskazanie oznaczenia geodezyjnego działki, zgodnie z danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków. Zatem prawidłowo złożone oświadczenie powinno wskazywać oznaczenie geodezyjne działki, zgodnie z danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zakwestionował także ocenę Sądu, że inwestor wypełnił w całości zapis zawarty w decyzji o warunkach zabudowy odnoszący się do odprowadzania wód opadowych i w konsekwencji, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd pozostawił tę kwestię poza swoimi rozważaniami (a tym samym nie dokonał kontroli) istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności uzasadniającej zastosowanie wobec decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. Sp. z o.o. w Gdańsku i T. Sp. z o.o. w Gdańsku wniosły o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W ocenie Spółek zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, dotyczące naruszenia prawa materialnego i oceny prawidłowości postępowania przed Sądem pierwszej instancji, są nietrafne. Nadto zarzuty naruszenia prawa materialnego były przedmiotem postępowania i zostały prawidłowo zbadane i ocenione przez Sąd. Spółki podniosły, że decyzja warunkach zabudowy obejmuje teren większy niż poszczególne podzielone działki, a żaden przepis prawa nie stanowi o konieczności zgodności zezwolenia na budowę z decyzją o warunkach zabudowy w zakresie tożsamości oznaczenia geodezyjnego działek, co wywodzi organ. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ustala zabudowę terenu większego, ale decyzja budowlana dotyczy terenu objętego decyzją o warunkach zabudowy. Podkreślono, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decyduje oczywista sprzeczność z normą, która można wyprowadzi wprost, bez skomplikowanej wykładni danego przepisu. Skoro żaden przepis prawa nie stanowi jednoznacznie o konieczności zgodności zezwolenia na budowę z decyzją o warunkach zabudowy co do oznaczenia geodezyjnego konkretnej działki, lecz mówi o zgodności z decyzją o warunkach zabudowy terenu to nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności z powodu podanego przez GINB.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. ), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Wniesiona skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, a to z poniższych względów.

Po pierwsze, zasadny jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Starosta Gdański decyzją z dnia [...] sierpnia 2007r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił T. Sp. z o.o. z siedzibą w Gdańsku pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wbudowanym na działkach nr ewid. [...] w Ł. Tymczasem wniosek o wydanie pozwolenia na budowę ( po uwzględnieniu naniesionych na nim skreśleń ) dotyczy działki o nr ewid. [...]. Oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zostało złożone przez wnioskodawcę odnośnie działki nr ewid. [...]. A zatem, Starosta Gdański decyzją z dnia [...] sierpnia 2007r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił T. Sp. z o.o. z siedzibą w Gdańsku pozwolenia na budowę na działce o nr ewid. [...], która nie była objęta wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. Odnośnie tej działki inwestor nie złożył też oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Jak stanowi art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane ( t.j. Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118) – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z dnia 2 sierpnia 2007r. - do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Jednocześnie przypomnieć należy, iż stosownie do art. 33 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego.

Sąd pierwszej instancji przyjął, że działka nr ewid. [...] powstała w wyniku podziału działek nr ewid. [...], które powstały w wyniku podziału działki o nr ewid. [...]. Jednak podział nieruchomości nie zwalniał wnioskodawcy od złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane odnośnie działki o nr ewid. [...]. Okoliczność, że wnioskodawca złożył oświadczenie, że posiada prawo do dysponowania działką o nr ewid. [...] na cele budowlane nie oznacza automatycznie, że po podziale tej działki stan ten nie uległ zmianie - np. na skutek zmiany właścicieli określonych działek powstałych po podziale - i wnioskodawca nadal posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wszystkich działek powstałych po podziale, w tym działki o nr ewid. [...]. Prawo budowlane nie posługuje się domniemaniem w zakresie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, lecz wymaga złożenia stosownego oświadczenia dotyczącego tej konkretnie nieruchomości, na której planowana jest realizacja inwestycji i której dotyczy wniosek o pozwolenie na budowę. Pisemne oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest dokumentem, który pozwala organowi już na wstępnym etapie badania wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę - do czego organ jest zobowiązany zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego - ocenić czy inwestor takie prawo posiada.

Przepis art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane jednoznacznie nakazuje do wniosku o pozwolenie na budowę dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z woli ustawodawcy obowiązek ten dotyczy konkretnej nieruchomości – tej, na której ma być realizowana inwestycja objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę. Obowiązek ten w niniejszej sprawie nie został spełniony.

Zgodnie z art. art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych - art. 3 pkt 11 ustawy – Prawo budowlane. Posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest jednym z ustawowych warunków wydania przez organ decyzji o pozwoleniu na budowę, co jednoznacznie wynika z art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Podkreślić też należy, iż złożenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w tych przepisach, nie w każdej sytuacji można uznać za wystarczające. Zgodnie z art. 4 ustawy – Prawo budowlane każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (...). W sytuacjach wątpliwych organ może zażądać od inwestora potwierdzenia prawdziwości oświadczenia stosownymi dokumentami.

W niniejszej sprawie, składając oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane działki o nr ewid. [...], wnioskodawca wnosił o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na nieruchomości oznaczonej jako działka o nr ewid. [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007r. Starosta Gdański udzielił pozwolenia na budowę na innej nieruchomości niż dotyczy wniosek o pozwolenie na budowę i złożone oświadczenie. Działka o nr ewid. [...] stanowi inną nieruchomość niż działka o nr ewid. [...].

Już wskazane wyżej okoliczności uzasadniają stanowisko organów administracji publicznej, iż decyzja Starosty Gdańskiego z dnia [...] sierpnia 2007r. rażąco narusza art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Decyzja ta dotknięta jest wadą kwalifikowaną, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane jest jasny i nie wymaga dokonywania wykładni. Wydanie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy inwestor nie oświadczył, że ma prawo do dysponowania daną nieruchomością na cele budowlane powinno być oceniane jako wydanie tego pozwolenia z rażącym naruszeniem prawa ( por. Prawo budowlane, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, s. 395 ).

Sąd pierwszej instancji, podnosząc kwestie dotyczące podziału określonych działek i wskazując, że art. art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane posługuje się pojęciem nieruchomości, nie zauważa, że na skutek tych podziałów dochodzi do zmiany danej nieruchomości i może także dojść do zmiany podmiotu posiadającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ( np. zmiany właściciela). Nieruchomość oznaczona jako działka o nr ewid. [...] nie jest tożsama z nieruchomością oznaczoną jako działka o nr ewid. [...].

Nadto, okoliczność, iż decyzja Wójta Gminy Kolbudy z dnia [...] września 2003r. ustala warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 2 etapu zespołu zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej wraz z infrastrukturą i ukształtowaniem terenu na działkach nr [...] w Ł. nie oznacza automatycznie, że pozwolenie na budowę wydane dla "mniejszego obszaru" nie narusza art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane.

Stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarżąca Spółka do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę dołączyła decyzję Wójta Gminy Kolbudy z dnia [...] września 2003r. ustalającą na wniosek T. Sp. z o.o. z siedzibą w Gdańsku warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 2 etapu zespołu zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej wraz z infrastrukturą i ukształtowaniem terenu na działkach nr [...]. Zaś - jak już wyżej wskazano - decyzją z dnia 2 sierpnia 2007r. Starosta Gdański zatwierdził projekt budowlany i udzielił T. Sp. z o.o. z siedzibą w Gdańsku pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wbudowanym na działkach nr ewid. [...].

Rację ma strona skarżąca, że zgodnie z art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej: u.p.z.p. - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania pozwolenia na budowę - decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę.

Oznacza to, iż pozwolenie na budowę musi odpowiadać warunkom określonym w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. A zatem, organ administracji publicznej wydający pozwolenie na budowę nie może kształtować odmiennie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu od tych, które zostały określone w decyzji wydanej na mocy 61 u.p.z.p. Organ wydający pozwolenie na budowę jest związany także przedmiotowym zakresem rozstrzygnięcia tej decyzji tzn. nie może obejmować pozwoleniem na budowę terenu, który nie został pozytywnie wskazany w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Decyzja Wójta Gminy Kolbudy z dnia [...] września 2003r. ustala warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 2 etapu zespołu zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej wraz z infrastrukturą i ukształtowaniem terenu na działkach nr [...]. Wielokrotne kolejne podziały działek spowodowały, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z innym terenem ( inną nieruchomością ) w przypadku pozwolenia na budowę (decyzja Starosty Gdańskiego z dnia [...] sierpnia 2007r.) niż w przypadku decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu (decyzja Wójta Gminy Kolbudy z dnia [...] września 2003r.).

Jak stanowi art. 54 w związku z art. 64 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu określa ( m.in. ) rodzaj inwestycji oraz warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych.

Wydając decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ stosuje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz.1588 ). Rozporządzenie to określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania: linii zabudowy; wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; szerokości elewacji frontowej; wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) - § 1. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1- 5 ustawy - § 3 ust. 1. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów - § 3 ust. 2 powyższego rozporządzenia.

Nie można skutecznie twierdzić – jak przyjął Sąd pierwszej instancji – że decyzja o pozwoleniu na budowę przez to, że obejmuje mniejszy teren niż decyzja Wójta Gminy Kolbudy z dnia [...] września 2003r. nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa. Nie sposób bowiem odpowiedzieć na pytanie, jakie parametry zabudowy i zagospodarowania terenu ustalałaby decyzja o warunkach zabudowy, gdyby wniosek o jej wydanie dotyczył terenu objętego decyzją Starosty Gdańskiego z dnia [...] sierpnia 2007r. (działka o nr ewid. [...] o powierzchni 0,1860 ha ) i czy w ogóle inwestor uzyskałby pozytywną decyzję o warunkach zabudowy. Jeszcze raz podkreślić należy, iż w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia podziałem nieruchomości, który niewiele zmienia w ocenie stanu faktycznego i prawnego danej nieruchomości, ale z podziałem pierwotnej nieruchomości i kolejnymi z wielokrotnymi podziałami działek powstałych z podziału działki o nr ewid. [...].

Przypomnieć należy, ze postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 maja 1987 r., IV SA 1062/86, ONSA 1987/1/35 i z dnia 28 maja 1985 r., I SA 89/85, GAP 1987, nr 23, s. 43). W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/2/96; z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/23).

A zatem dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie jaki konkretny przepis został naruszony i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Bezwzględnym obowiązkiem organu jest wykazanie, dlaczego konkretne naruszenie prawa ocenił jako rażące. W postępowaniu nieważnościowym organ winien dokonać oceny, czy w świetle zaistniałego stanu faktycznego w sposób prawidłowy zastosowano obowiązujące normy prawne, czy też wydanie decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Jednocześnie należy pamiętać, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji bierze się pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania badanych decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 1998 r., I SA 1400/97, LEX nr 44635).

W niniejszej sprawie organy uczyniły zadość powyższym wymogom. Podzielić należy stanowisko organów administracji, że decyzja o pozwoleniu na budowę rażąco narusza także art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, a zatem dotknięta jest wadą kwalifikowaną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podzielić zatem należy zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 32 ust. 4 pkt 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane.

W tym stanie rzeczy, skoro nie można uznać, aby inwestor w dacie ubiegania się o pozwolenie na budowę dla przedmiotowej inwestycji - budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr ewid. [...] - dysponował decyzją o warunkach zabudowy, to bezprzedmiotowe są zarzuty dotyczące zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym w zakresie odprowadzania wód opadowych.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny - uznając, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie - na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę.

Wskazane wyżej okoliczności pozwalają na stwierdzenie, że Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej oceny zaskarżonej decyzji. Zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Niezależnie od powyższego zauważyć należy, iż decyzja Wójta Gminy Kolbudy z dnia [...] września 2003r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu opiera się na ustaleniach studium uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego terenu gminy Kolbudy i dokonuje oceny inwestycji z tym studium.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargi.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.