Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 593/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141, art. 174, art. 183, art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 11 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 3, art. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2015 poz 909
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych
article: art. 104, art. 155
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 października 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 796/16 w sprawie ze skargi J.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2016 r. znak: [...] w przedmiocie zmiany decyzji o ustaleniu opłaty rocznej z tytułu wyłączenia na cele nierolnicze gruntu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 października 2016r., sygn. akt II SA/Kr 796/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2016r. znak [...] w przedmiocie zmiany decyzji o ustaleniu opłaty rocznej z tytułu wyłączenia na cele nierolnicze gruntu.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym :

Decyzją Starosty Powiatowego w M. z dnia [...] 2015r. znak: [...] na podstawie art. 4 pkt 4,11,12 i 13, art. 5, art. 11 ust. 1 i 1a, art. 12 ust. 1-4,6,7,13 i 14 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. - o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 104 i art 155 ust. 1 i 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w związku z przekazaniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. do ponownego rozpatrzenia wniosku J.J. z dnia 8 lipca 2013r. o zmianę ostatecznej decyzji Starosty M. z dnia [...] 2010r. znak: [...]- zmienił za zgodą stron punkt 3 ostatecznej decyzji Starosty M. z dnia [...] 2010 r. znak [...] i nadając mu brzmienie: 1/ "ustalić wnioskodawcy opłatę roczną z tytułu wyłączenia na cele nierolnicze gruntu określonego w pkt 1 niniejszej decyzji, stanowiącą 10% należności w wysokości: 1.987,72 zł. płatną do 30 czerwca każdego roku przez okres 10 lat począwszy od 2012 roku do 2021 r., zamiast dotychczasowego zapisu;

2/ ustalić wnioskodawcy opłatę roczną z tytułu wyłączenia na cele nierolnicze gruntu określonego w pkt I niniejszej, decyzji, stanowiącą 10% należności w wysokości: 1.987,72 zł płatną do 30 czerwca każdego roku przez okres 10 lat począwszy od 2010r. do 2019r."

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu [...] 2010r. Starosta M. na wniosek J.J. wydał decyzję znak: [...] zezwalającą na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej gruntu stanowiącego użytki rolne klasy Pllla o powierzchni 0,0620 ha z działek nr [...],[...] i [...] położonych w obrębie M., gmina G.. Powyższy teren stanowiący własność wnioskodawcy jest przeznaczony pod budowę zakładu uboju trzody chlewnej z infrastrukturą towarzyszącą. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] 2010r., a w jej treści ustalono wysokość jednorazowej opłaty z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej w wysokości 1.252,40 zł. na podstawie operatu szacunkowego oraz wysokość opłat rocznych jako 10% wartości nieruchomości określonej na podstawie obowiązujących przepisów w kwocie 1.987,72 zł. Okres, w którym miałyby być dokonywane wpłaty roczne określono począwszy od roku 2010 przez 10 lat. (bez podania daty końcowej). W dniu [...]2010r. wydano postanowienie znak: [...]o sprostowaniu oczywistej pomyłki w punkcie 3 ww. decyzji. Postanowienie to stało się prawomocne w dniu [...]2010r. Zgodnie z jego treścią wysokość opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntu na cele nierolnicze została ustalona na kwotę 1.987,72 zł. a okres, przez który te opłaty roczne mają być uiszczane to 10 lat, począwszy od roku 2010r. do roku 2019r. W dniu [...]2011 r. Starosta M. wydał postanowienie znak: [...] o sprostowaniu oczywistej pomyłki w punkcie 3 decyzji z dnia [...]2010 r. znak: [...] oraz w postanowieniu z dnia [...]2010 r. Na postanowienie to J.J. złożył zażalenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze K. postanowieniem z dnia [...]2012r. znak: [...]uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swojego postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło, że w zaskarżonym postanowieniu przekroczone zostały granice trybu sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej. Bezzasadne również nastąpiło sprostowanie dwóch aktów (decyzji znak: [...] oraz postanowienia znak: [...]) jednym postanowieniem. W dniu [...]2012r. Starosta M. wydał postanowienie znak: [...]uchylające z urzędu wymienione wyżej postanowienia z dnia [...]2010r znak: [...]oraz z dnia [...]2010r. znak: [...]. W dniu 5 października 2012r. J.J. złożył zażalenia na to postanowienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] 201Or. znak: [...] uchyliło zaskarżone postanowienie w całości. W dniu 8 lipca 2013r. J.J. wystąpił do Starosty M. o zmianę decyzji z dnia [...] 2010 r. znak: [...] w części dotyczącej faktycznego okresu wyłączenia. Starosta M. w dniu [...] 2013r. powołując się na art. 155 k.p.a. wydał decyzję znak: [...] którą, zmienił decyzję z dnia [...] 2010 r. znak: [...] w ten sposób, iż określił okres przez który strona ma uiszczać opłaty roczne za wyłączenie gruntu z produkcji rolnej począwszy od roku 2012r. do roku 2021 r. Wysokość opłaty rocznej pozostała bez zmian i wynosiła 1.987,72 zł. W dniu 20 sierpnia 2013r. J.J. złożył odwołanie od ww. decyzji stwierdzając, że rozpoczęcie naliczania opłat rocznych powinno nastąpić z dniem oddania budynku zakładu ubojni do użytkowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] 2013r. znak: [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło, że organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję przekroczył zakres zastosowania artykułu 155 k.p.a., ponieważ faktycznie przeprowadzono ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Starosta M. w ramach postępowania administracyjnego prowadzonego po otrzymaniu sprawy od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wyznaczył na 10 stycznia 2014r. rozprawę administracyjną w celu zebrania oświadczeń od stron, ustalenia stanu faktycznego wszelkich innych okoliczności związanych ze sprawą. J.J. pomimo prawidłowego zawiadomienia nie zgłosił się na rozprawę. Następnie pismem z dnia 20 stycznia 2014r. znak: [...] został zobowiązany do złożenia w terminie 7 dni oświadczenia co do faktycznego zakresu swoich żądań w sprawie zmiany ostatecznej decyzji Starosty M. z dnia [...] 2010r. znak: [...]. W dniu 30 stycznia 2014r. do Starostwa Powiatowego w M. wpłynęło pismo J.J., które dotyczyło uwag co do wysokości opłat rocznych za wyłączenie gruntu z produkcji rolnej. Pismo to nie zostało uznane za oświadczenie, do złożenia którego strona została zobowiązana pismem z dnia 20 stycznia 2014 r. znak: [...]. W dniu 15 stycznia 2014r. wnioskodawca złożył pismo o przeprowadzenie w sprawie nowej rozprawy. Organ I instancji uznał, że nie ma potrzeby przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w nowym terminie, a tym samym brak jest podstaw prawnych do zmiany decyzji Starosty M. z dnia [...]2010r. znak: [...] na podstawie art. 155 k.p.a. W dniu [...]2014 r. wydano decyzję znak: [...] odmawiającą zmiany decyzji z dnia [...]2010 r. znak: [...]. J.J. złożył odwołanie od tej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] 2014r. znak: [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...]2014r. znak: [...] zmieniono pkt. 3 decyzji z dnia [...] 2010r. znak: [...] w ten sposób, że ustalono wnioskodawcy opłatę roczną z tytułu wyłączenia na cele nierolnicze gruntu określonego w pkt. 3 decyzji stanowiącą 10% należności przez okres 10 lat począwszy od 2012r. do 2021r. płatną do 30 czerwca każdego roku w wysokości 1.987,72 zł. Na skutek odwołania J.J. od w.w. decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2014r. znak: [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zawiadomieniem z dnia [...] 2015r. znak: [...]Starostwo Powiatowe w M. wszczęło postępowanie administracyjne. W dniu 30 marca 2015r. J.J. złożył w Starostwie Powiatowym w M.. pismo, w którym jednoznacznie oświadczył, że wyraża zgodę na zmianę ostatecznej decyzji Starosty M. z dnia [...] 2010r. znak: [...] w zakresie pkt. 3 tj. czyli okresu uiszczania opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej i ustalenia tego okresu na lata 2012-2021. Jednocześnie w piśmie tym oświadczył, że nie wyraża zgody na zmianę wysokości opłaty jednorazowej.

Na skutek powyższych okoliczności Starosta Powiatowy w M. wydał decyzję z dnia [...] 2015r. znak: [...], którą zmieniono za zgodą stron pkt. 3 ostatecznej decyzji Starosty M. z dnia [...] 2010r. w ten sposób, że ustalono opłatę roczną z tytułu wyłączenia na cele nierolnicze gruntu określonego w pkt. 1 nin. decyzji stanowiącego 10% należności w wysokości 1.987,72 zł. płatną do 30 czerwca każdego roku przez okres 10 lat począwszy od 2012r do 2021 zamiast dotychczasowego zapisu. Ustalono wnioskodawcy opłatę roczną z tytułu wyłączenia na cele nierolnicze gruntu określonego w pkt. I nin. decyzji stanowiącego 10% należności w wysokości 1.987,72 zł. płatną do 30 czerwca każdego roku przez okres 10 lat począwszy od 2010r. do 2019r.

Po rozpatrzeniu odwołania J.J. od ww. decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] 2015r. działając na podstawie art. 155 i art. 138 par. 1 pkt. 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję i orzekło o zmianie pkt. 3 decyzji Starosty M. z dnia [...] 201Or. znak: [...] w ten sposób, że ustaliło wnioskodawcy opłatę roczną z tytułu wyłączenia na cele nierolnicze gruntu określonego w pkt. I płatną przez okres 10 lat począwszy od 2012r. do 2021r. J.J. złożył skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 10 grudnia 2015r. (sygn. akt II SA/Kr 1268/15) uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że zgoda strony, o jakiej mowa w art. 155 k.p.a. dotyczyła jedynie okresu uiszczania opłaty rocznej. Tymczasem decyzja organu II instancji z dnia [...] 2015r. wyeliminowała z punktu 2 ostatecznej decyzji z dnia [...] 2010 r. brzmienie nadane jej prawomocnym postanowieniem o sprostowaniu decyzji z dnia [...] 2010 r., które stało się ostateczne. Sąd stwierdził, że pozostaje ono w obrocie prawnym, a co za tym idzie, ostateczna decyzja z dnia [...] 2010 r. ma brzmienie uwzględniające treść w.w. sprostowania.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2016r. znak: [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Starosty M. z dnia [...] 2015r. znak: [...].

Kolegium powołując się na art. 153 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazało, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Podał, że przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało się na uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 marca 2016r. (sygn. akt II SA/KR 1268/15) wskazując, że podstawą prawną decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2015 roku, nr [...] był przepis art. 155 k.p.a. Zgoda strony, o jakiej mowa w powyższym przepisie dotyczyła jedynie okresu uiszczania opłaty rocznej. Wobec czego nie było możliwe wyeliminowanie z punktu 2 ostatecznej decyzji z dnia [...] 2010 r. brzmienia nadanego jej prawomocnym postanowieniem o sprostowaniu decyzji z dnia [...] 2010 r. Postanowienie to wydane przez Starostę M. pozostaje w obrocie prawnym, a co za tym idzie, ostateczna decyzja Starosty M. z dnia [...] 2010 r. nr [...] ma brzmienie uwzględniające treść sprostowania. Zmiana decyzji mogła mieć zatem miejsce jedynie w odniesieniu do okresu uiszczania opłaty rocznej i prawidłowe było wyrzeczenie organu I instancji.

Skargę do Sądu na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2016r. znak: [...] - złożył J.J. wnosząc o jej uchylenie w całości. Zarzucił, że powyższa decyzja jest nieprawidłowa w zakresie opłat, które obciążają skarżącego z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej (opłata jednorazowa i roczna).

Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że w jego sprawie obowiązuje ostateczna decyzja z dnia [...] 2010r. nr [...]., która orzekła również w przedmiocie wysokości jednorazowej opłaty z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej w wysokości 1.252,40 zł. Podkreślił, że nie zgadza się z próbami prostowania w.w. decyzji. Dodał przy tym, że wyraził zgodę na zmianę terminu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Podniósł, że nie zgadza się na zmianę wysokości opłaty jednorazowej z kwoty 1.252,40 zł. do kwoty 1.987,72 zł. Poddał w wątpliwość czy prowadzona przez niego inwestycja powinna skutkować wyłączeniem gruntów z produkcji rolnej, gdyż prowadząc zakład uboju trzody chlewnej na działkach o nr [...],[...] i [...], w dalszym ciągu będzie użytkować grunty rolniczo.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę wskazał, że organ zobowiązany był jedynie do zbadania w pierwszej kolejności, czy spełnione zostały kumulatywnie przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej (art. 155 k.p.a.) bowiem wniosek skarżącego z dnia 8 lipca 2013r. oparty o art. 155 k.p.a. dotyczył zmiany ostatecznej decyzji z dnia [...] 2010r. wyłącznie w części dotyczącej faktycznego okresu wyłączenia gruntu na cele nierolnicze. J.J. wyraził w tym zakresie swoją wolę w sposób jednoznaczny. Podstawowym warunkiem dopuszczalności zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej jest zgoda strony, która nabyła prawo, wobec czego granicę dozwolonych zmian w decyzji wydanej na podstawie art. 155 k.p.a. wyznacza treść wyrażonej zgody." Wystarczy stwierdzenie, że decyzja tworzy prawo tylko dla jednej ze stron postępowania. Przepis art. 155 k.p.a. nie ustanawia bowiem warunku, aby każda ze stron nabyła prawo na mocy decyzji ostatecznej. W orzecznictwie wskazuje się, że chodzi o "zgodę strony na wzruszenie w całości lub w części decyzji, z której czerpie ona swe prawa (...)" (por. wyrok SN z 14 marca 1991 r., sygn. akt III ARN 32/90, OSNCP 1992 r., Nr 6, poz. 1120). W wyniku analizy niniejszej sprawy sąd uznał, że postępowanie organów obu instancji było prawidłowe. W sprawie wszystkie przesłanki z art. 155 k.p.a. zostały bowiem spełnione. Słuszny interes strony, o którym mowa w powyższym przepisie należy rozumieć jako interes prawny, a nie jako interes faktyczny podobnie, jak słuszny interes obywateli. W każdym razie interesy te nie mogą być sprzeczne z interesem społecznym, obowiązkiem organu do kontroli przestrzegania prawa (art. 7 k.p.a.), czy też zasadą praworządności (art. 6 k.p.a.). Niewątpliwie zgoda J.J., o jakiej mowa w art. 155 k.p.a dotyczyła jedynie okresu uiszczania opłaty rocznej. Tym samym konsekwencją wniosku z 8 lipca 2013r. nie mogła być zmiana wysokości tej opłaty. Zmiana opłaty rocznej nastąpiła na drodze postanowienia z dnia [...] 2010r. o sprostowaniu decyzji z [...] 2010r. W tym miejscu wskazać należy w ślad na stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażonym w uzasadnieniu do wyroku z 28 lipca 2015r. (sygn. akt II SA/Kr 1268/150), prawomocne postanowienie o sprostowaniu decyzji z [...] 2010r. jest ostateczne i nadal funkcjonuje w obrocie prawny. Powyższe oznacza, że prawomocna decyzja z dnia [...] 2010r. ma brzmienie uwzględniające treść tego sprostowania. Jednocześnie odnosząc się pokrótce do samej instytucji sprostowania i jej zakresu, wskazać należy, że co do zasady sprostowanie ma na celu naprawienie wadliwości decyzji (postanowienia) przez nadanie mu takiego brzmienia, jakie organ zamierzał, które jednocześnie nie może prowadzić do zmiany lub uchylenia tego postanowienia, co jest dopuszczalne tylko w drodze jego zaskarżenia środkiem odwoławczym. Przedmiotem sprostowania mogą być więc wyłącznie ujawnione w decyzji (postanowieniu) niedokładności, błędy pisarskie lub rachunkowe albo inne oczywiste omyłki. Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy Sąd wskazał, że postanowienie z [...] 2010r. o sprostowaniu decyzji z [...] 2010r. pomimo, że zawiera w swoim orzeczeniu ustalenie jednorazowej opłaty rocznej na kwotę 1.987,72 zł., nie wychodziło w swoim zakresie poza przyjęte w przepisach prawa granice sprostowania. Nieuzasadniony jest zarzut skargi, że wnioskodawca nie wyrażał zgody na zwiększenie jednorazowej opłaty rocznej. Wysokość tej opłaty nie wchodziła bowiem, wolą strony w zakres postępowania z art. 155 k.p.a. Zwiększenie opłaty wyrażone w sentencji postanowienia o sprostowaniu z dnia [...] 2010r. było wynikiem arytmetycznych wyliczeń, według ściśle określonych przez ustawodawcę zasad wynikających z ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Odnosząc się do zarzutu skargi w którym, J.J. poddaje w wątpliwość czy prowadzona przez niego inwestycja powinna skutkować wyłączeniem gruntów z produkcji rolnej, Sąd wskazał, że zgodnie z art. 4 pkt. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów. Ustawa nie precyzuje jednocześnie na swój użytek pojęcia "rozpoczęcia innego niż rolnicze użytkowania gruntów", ani też nie odnosi go do żadnego terminu określonego w innych przepisach regulujących analizowaną problematykę. Niewątpliwie zamiar budowy budynku uboju trzody chlewnej z infrastrukturą, wymaga uprzedniego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Bez znaczenia w kontekście sprawy ma zatem argument skarżącego, że grunt ten nie wymaga wyłączenia gdyż będzie nadal wykorzystywany na potrzeby rolne. Decyzja zezwalająca na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej ma charakter konstytutywny (prawotwórczy), poprzez nowe ukształtowanie sytuacji prawnej strony. Zgodnie zaś z art. 12 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, w dalszych ustępach tego artykułu uregulowane zostały szczegółowe zasady obliczania i ponoszenia tych obciążeń. W myśl art. 12 ust. 14 pkt 1 opłatę roczną za dany rok uiszcza się w terminie do dnia 30 czerwca tego roku, przyjmując w odniesieniu do gruntów rolnych kwoty określone na podstawie ust. 7. W przepisie, do którego odesłano w ust. 14 pkt 1 wskazano zaś wysokość należności za wyłączenie z produkcji 1 ha gruntów rolnych wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1, 3 i 5 ustawy, w zależności od przeznaczenia gruntów, ich klasy itd., podając w tabeli precyzyjnie określone kwoty. Regulacja ta jest czytelna, nie rodzi wątpliwości co do sposobu obliczania opłaty rocznej. W przepisie art. 4 pkt. 13 ustawy zawarto ustawową definicję opłaty rocznej. Przez opłatę roczną rozumie się "opłatę roczną z tytułu użytkowania na cele nierolnicze lub nieleśne gruntów wyłączonych z produkcji, w wysokości 10 % należności, uiszczaną: w razie trwałego wyłączenia - przez lat 10, a w przypadku nietrwałego wyłączenia - przez okres tego wyłączenia, nie dłużej jednak niż przez 20 lat od chwili wyłączenia tych gruntów z produkcji". Te 10% liczy się od należności wynikającej z tabel, bez pomniejszenia, o którym mowa w art. 12 ust. 6 u.o.g.r. Sąd w nin. postępowaniu wydając rozstrzygnięcie był związany oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu prawomocnego wyroku WSA w Krakowie z 10 marca 2016r. (sygn. akt II SA/Kr 1268/15), w którym Sąd wskazał, że zgoda strony, o jakiej mowa w art. 155 k.p.a. dotyczyła jedynie okresu uiszczania opłaty rocznej. Tymczasem decyzja organu II instancji z dnia [...] 2015r. wyeliminowała z punktu 2 ostatecznej decyzji z dnia [...] 2010r. brzmienie nadane jej prawomocnym postanowieniem o sprostowaniu decyzji z dnia [...] 2010r., które stało się ostateczne. Sąd stwierdził, że pozostaje ono w obrocie prawnym, a co za tym idzie, ostateczna decyzja z [...] 2010r. ma brzmienie uwzględniające treść w.w. sprostowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J.J., zaskarżonemu wyrokowi zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 4 pkt 11 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 3 i z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że inwestycja prowadzona przez skarżącego (budowa zakładu uboju trzody chlewnej wraz z infrastrukturą towarzyszącą) skutkuje wyłączeniem gruntów z produkcji rolnej. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 8 K.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu zaskarżonej nią decyzji, pomimo, iż decyzja ta została wydana bez rozważenia pełnego materiału dowodowego, tj. z pominięciem okoliczności, że stronie skarżącej zostały doręczone dwa pisma Starostwa Powiatowego (odpowiednio z dnia 26 maja 2010 roku oraz z dnia 27 kwietnia 2011 roku) nakazujące uiszczenie opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej w kwocie 125,24 zł.

Wskazując na powyższe zarzuty, na podstawie art. 176 p.p.s.a w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Ponadto, stosownie do treści art. 203 p.p.s.a wniósł o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art.183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Odnosząc się zatem do zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej należy wskazać, iż nie zasługują one na uwzględnienie.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisu postępowania. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (wyrok NSA z dnia 9 marca 2005r., sygn. akt FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz.120).

Nie ma racji skarżący kasacyjnie podnosząc, że zostały naruszone przepisy art. 7, 77 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 8 K.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu zaskarżonej nią decyzji, a decyzja została wydana bez rozważenia pełnego materiału dowodowego, tj. z pominięciem okoliczności, że stronie skarżącej zostały doręczone dwa pisma Starostwa Powiatowego (odpowiednio z dnia 26 maja 2010 roku oraz z dnia 27 kwietnia 2011 roku) nakazujące uiszczenie opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej w kwocie 125,24 zł. Należy zauważyć, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się na podstawie art.155 k.p.a. Przepis art. 155 k.p.a. stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony, przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

Z wykładni gramatycznej przepisu art. 155 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, b) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, c) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Uwzględniając regułę interpretacyjną zawartą w przepisie art. 16 § 1 zdanie drugie, należy przyjąć, że przedmiotem postępowania określonego w art. 155, jest stwierdzenie istnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. W przypadku gdy organ administracji publicznej ustali istnienie tych przesłanek, może uchylić lub zmienić dotychczasową decyzję ostateczną. Za stanowiskiem, że przedmiotem postępowania jest jedynie ustalenie przesłanek do zmiany lub uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej przemawia treść przepisu art. 154 § 2, który zgodnie z art. 155 stosuje się odpowiednio (por. pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 grudnia 1996 r., sygn. akt III SA 1207/95). Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej (art. 154 k.p.a.) jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany takiej decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony, i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej. Istotą postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jest więc sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. W żadnym razie nie można w tym trybie rozszerzać zakresu sprawy administracyjnej. Zaskarżone decyzje dotyczą zmiany decyzji z [...] 2010r. w zakresie okresu uiszczania opłaty rocznej, nie zaś wysokości tej opłaty i sposobu jej naliczenia. W tym zakresie obowiązuje ostateczna decyzja z [...] 2010r., której brzmienie uwzględnia treść postanowienia z dnia [...] 2010r. o sprostowaniu decyzji z [...] 2010r. w pkt 1 i ustaleniu opłaty rocznej w kwocie 1987 zł 72/100. Tej kwestii jednak nie dotyczyło postępowanie w trybie art.155 k.p.a., a zatem zarzut kasacyjny dotyczący wysokości opłaty rocznej nie mógł zostać uwzględniony. Należy nadmienić, że obowiązek uiszczenia opłaty wynika wprost z ustawy, dokonywanie jej obliczenia nie następuje w formie decyzji administracyjnej, ale w drodze czynności materialnoprawnej typu wykonawczego w trybie pozaprocesowym lub na drodze samoobliczenia (por. wyrok NSA z 19 lipca 1983r. sygn. akt II SA 771/83). Jest to czynność materialno - techniczna, a zatem ustalenie w postanowieniu z [...] 2010r. przez organ administracji jednorazowej opłaty rocznej na kwotę 1.987,72 zł. nie miało charakteru decyzyjnego trybu ustalenia prawa, a sprostowanie w zakresie wysokości opłaty było dopuszczalne.

Podobnie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 4 pkt 11 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 3 i z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że inwestycja prowadzona przez skarżącego (budowa zakładu uboju trzody chlewnej wraz z infrastrukturą towarzyszącą) skutkuje wyłączeniem gruntów z produkcji rolnej, a przecież skarżący kasacyjnie nadal będzie grunty wykorzystywał rolniczo, jest niezasadny. Należy zauważyć, że rozpatrując wniesiony przez skarżącego w dniu 8 lipca 2013r. wniosek o zmianę ostatecznej decyzji Starosty M. z [...] 201Or. znak: [...]. w trybie art. 155 k.p.a., organ nie był uprawniony do ponownego badania przesłanek, które leżały u podstaw wydania prawomocnej decyzji z [...]2010r. znak: [...], której podstawę materialnoprawną stanowiły przepisy ustawy z 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zobowiązany był jedynie do zbadania w pierwszej kolejności, czy spełnione zostały kumulatywnie przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej (art. 155 k.p.a.). W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że wniosek skarżącego z dnia 8 lipca 2013r. oparty o art. 155 k.p.a. dotyczył zmiany ostatecznej decyzji z dnia [...]2010r. wyłącznie w części dotyczącej faktycznego okresu wyłączenia gruntu na cele nierolnicze. J.J. wyraził w tym zakresie swoją wolę w sposób jednoznaczny, precyzyjny i wprost to wynika z wniosku z dnia 8 lipca 2013r. (k.47 akt administracyjnych), pism z dnia 27 stycznia 2014 r. (k.77 a.a.), dnia 3 lutego 2015 r. (k.119 a.a.) oraz z dnia 27 stycznia 2015 r. (k.125 a.a.). Dlatego też kwestia zasadności wyłączenia gruntów z produkcji rolnej również na obecnym etapie postępowania nie mogła zostać rozważana. Niewątpliwie jednak należy podkreślić, iż zamiar budowy budynku uboju trzody chlewnej z infrastrukturą, wymaga uprzedniego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Bez znaczenia w kontekście sprawy ma zatem argument skarżącego, że grunt ten nie wymaga wyłączenia gdyż będzie nadal wykorzystywany na potrzeby rolne. Decyzja zezwalająca na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej ma charakter konstytutywny (prawotwórczy), poprzez nowe ukształtowanie sytuacji prawnej strony. Zgodnie zaś z art. 12 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, w dalszych ustępach tego artykułu uregulowane zostały szczegółowe zasady obliczania i ponoszenia tych obciążeń.

Wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjne Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.