Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 220/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2015-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Zarząd Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 4, art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 90 ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Marzena Łozowska Sędzia WSA Anna Wójcik (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Iwona Dąbrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2015 r. sprawy ze skargi A Spółki z o.o. w [...] na czynność Zarządu Powiatu w Nysie z dnia 18 listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia i przekazania dotacji na ucznia niepublicznej policealnej szkoły dla młodzieży o uprawnieniach szkoły publicznej I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, II. zasądza od Zarządu Powiatu Nyskiego na rzecz A Spółka z o. o. w [...] kwotę 440,00 zł (słownie złotych: czterysta czterdzieści 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A sp. z o.o. w [...] (dalej jako skarżąca, Spółka) jest czynność Zarządu Powiatu w Nysie z dnia 18.11.2014 r. w zakresie ustalenia i przekazania, na rok kalendarzowy 2014, dotacji w wysokości 4002 zł na jednego ucznia niepublicznej policealnej szkoły dla młodzieży o uprawnieniach szkoły publicznej kształcącej w zawodach medycznych.

Skarga została wywiedziona na tle następującego stanu faktycznego sprawy.

Pismem z 24.02.2014 r. Spółka zwróciła się do Starostwa Powiatowego w Nysie o wskazanie wysokości miesięcznej dotacji na jednego ucznia, jaka będzie przekazywana w 2014 r. m.in. szkole policealnej kształcącej młodzież, tj. B w [...] (dalej jako: B).

W odpowiedzi Zarząd Powiatu pismem z 16.04.2014 r. poinformował Spółkę, powołując się na § 2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 uchwały Nr [...] Rady Powiatu w Nysie z dnia 28.12.2012 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół niepublicznych i placówek niepublicznych prowadzonych na terenie powiatu nyskiego oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania (dalej jako uchwała Nr [...] Rady Powiatu w Nysie z dnia 28.12.2014 r.), że została ustalona wysokość dotacji na poziomie 50% średniej kwoty wydatków bieżących, przypadających na jednego ucznia w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju, funkcjonujących na terenie powiatu nyskiego, tj. dla szkół policealnych dla młodzieży kształcących w zawodach medycznych, w wysokości 3.718 zł, co stanowi 50% wydatków bieżących ponoszonych w C Nr [...] (kształcącej w zawodzie technik farmaceuta), funkcjonującej w D w [...].

W wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa domagała się ustalenia stawek dotacji w prowadzonej przez nią szkole w kwocie zagwarantowanej przepisem art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572, z późn. zm.), /zwanej dalej u.s.o./, oraz z uwzględnieniem postanowień uchwały Nr [...] Rady Powiatu w Nysie z dnia 28.12.2012 r. Wskazała, że w piśmie z dnia 16.04.2014 r. brakuje informacji, na jakiej podstawie, w jakiej formie i dacie oraz na podstawie jakich wyliczeń ustalona została stawka dotacji, a ponadto zaniechano porównania szkół pod kątem ich typu i rodzaju.

W odpowiedzi na wezwanie Zarząd Powiatu wyjaśnił m.in., że wysokość dotacji została ustalona na podstawie zapisów uchwały Rady Powiatu w Nysie z dnia 28.12.2012 r. nr [...], przy uwzględnieniu wysokości wydatków bieżących ponoszonych na jednego ucznia w C nr [...], określonej przez D w [...] wedle zasad wynikających z postanowień uchwały Nr [...] Zarządu Powiatu w Nysie z dnia 30.12.2013 r. w sprawie procedury ustalania kosztów kształcenia jednego ucznia/słuchacza w szkołach ponadgimnazjalnych prowadzonych przez Powiat Nyski, wprowadzonej w celu zapewnienia przestrzegania art. 90 u.s.o. (dalej jako uchwała Nr [...] Zarządu Powiatu w Nysie z dnia 30.12.2014 r.)

W wyniku rozpoznania skargi Spółki na ww. czynność organu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 6.10.2014 r. (sygn. akt II SA/Op 403/14) stwierdził bezskuteczność czynności Zarządu Powiatu w Nysie z dnia 16.04.2014 r. w przedmiocie dotacji na ucznia szkoły niepublicznej w szkole policealnej dla młodzieży.

W uzasadnieniu wskazano m.in., że udzielone w zaskarżonej czynności ogólne informacje na temat trybu i zasad obliczania kwoty dotacji oraz wysokości przyjętej jako ostateczna kwoty wydatków bieżących ponoszonych na jednego ucznia w szkole publicznej nie stanowią należytej informacji o sposobie wyliczenia dotacji i jako takie nie spełniają wynikającego z przepisu art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. 2013 r. poz. 885 ze zm.)-[dalej jako: u.f.p.] wymogu udzielenia informacji gwarantujących jawność finansów publicznych. Organ nie wyjaśnił bowiem w sposób wystarczający, jakimi przesłankami kierował się przy ustalaniu dotacji, czyli w jaki sposób doszedł do obliczenia jej kwoty i jakie okoliczności uwzględnił uznając publiczną C Nr [...] za szkołę tego samego rodzaju.

We wskazaniach co do dalszego postępowania Sąd nakazał organowi uwzględnić, przy ponownym przekazaniu informacji o wysokości przyznanej dotacji, konkretne przesłanki przesądzające o określonej kwocie dotacji oraz wskazać sposób jej wyliczenia, w tym dane o bieżących wydatkach ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju, a przy dokonywaniu czynności z uwzględnieniem bieżących wydatków ponoszonych w publicznej C Nr [...], wyjaśnić również okoliczności uzasadniające uznanie, że jest to szkoła tego samego rodzaju, co szkoła prowadzona przez skarżącą Spółkę.

Następnie Zarząd Powiatu w Nysie pismem z dnia 18.11.2014 r. (stanowiącym- jak wskazał organ- rozszerzenie i uzupełnienie dotychczas udzielonych informacji) poinformował Spółkę, że roczna dotacja na jednego ucznia szkoły policealnej dla młodzieży kształcącej w zawodach medycznych w roku 2014 wynosi 4002 zł. W piśmie tym wyjaśniono, że pierwotnie ustalona w dniu 14.02.2014 r. dotacja dla szkoły policealnej dla młodzieży (3718 zł, wyliczona na podstawie kwot ustalonych w budżecie na 2014 r. oraz wydatków bieżących ponoszonych w C Nr [...]) miała zostać zweryfikowana w związku z zaplanowanym na dzień 15.12.2014 r. ostatecznym ustaleniem rzeczywistych kosztów ponoszonych na jednego ucznia/słuchacza w szkołach, których koszty stanowią podstawę do ustalenia wysokości dotacji dla szkół niepublicznych, uwzględniającym wszystkie zmiany wysokości wydatków budżetowych, zmiany ilości uczniów oraz zmiany dokonane w arkuszach organizacyjnych szkół. Jednakże z uwagi na fakt, że C Nr [...] (kształcąca w zawodzie technik farmaceuta) funkcjonująca w D w [...], której wydatki stanowią podstawę ustalenia wysokości dotacji dla szkół niepublicznych, od dnia 1.09.2014 r., przestała funkcjonować, ostatecznego ustalenia rzeczywistych miesięcznych kosztów ponoszonych na jednego ucznia/słuchacza w ww. szkole można było dokonać wcześniej, tj. w dniu 18.11.2014 r. Mając na uwadze powyższe organ, opierając się na danych dotyczących tej placówki, przedstawił szczegółowe wyliczenie ostatecznej dotacji na jednego ucznia niepublicznej szkoły policealnej dla młodzieży, kształcącej w zawodach medycznych. Wskutek dokonanego wyliczenia ustalił, że wydatki bieżące ponoszone na jednego ucznia C Nr [...] w 2014 r. wyniosły 8004,72 zł, w związku z czym 50% tej kwoty- 4002 zł, stanowi roczną dotację na jednego ucznia niepublicznej szkoły policealnej dla młodzieży kształcącej w zawodach medycznych w 2014 r.

Po zapoznaniu się z informacją z dnia 18.11.2014 r. (odebraną w dniu 24.11.2014 r.) skarżąca pismem z dnia 1.12.2014 r. skierowała do Zarządu Powiatu w Nysie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wskazując, że czynność ta jest dotknięta tymi samymi wadami, co poprzednio. W szczególności zarzuciła, że dokonując ustalenia i obliczenia wysokości dotacji na jednego ucznia B (prowadzonego przez Spółkę) na rok 2014 organ nie zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku z dnia 6.10.2014 r., i całkowicie zaniechał przedstawienia przyczyn, dla których podstawą do dokonania tego wyliczenia powinny być wydatki bieżące ponoszone w C Nr [...] funkcjonującej w D w [...], a nie wydatki innej szkoły lub szkół tego samego typu i rodzaju, co szkoła prowadzona przez Spółkę. Tymczasem, zdaniem skarżącej, C Nr [...] nie była szkołą tego samego typu i rodzaju, co B. Wynika to m.in. z faktu, iż inaczej kształtują się wydatki ponoszone w szkole funkcjonującej w ramach D, gdzie część wydatków jest wspólna (proporcjonalnie dzielona na jednostki wchodzące w skład Zespołu) a inaczej w przypadku samodzielnej jednostki, takiej jak prowadzona przez skarżącą placówka. Organ nie uwzględnił zatem konieczności wykładni pojęcia "rodzaju szkoły" w kontekście wydatków bieżących, które różnią się m.in. w zależności od formy organizacyjnej, w jakiej działa szkoła. Niezależnie od tego, że uchybienie to czyniło przedwczesnym dokonane przez organ wyliczenie wydatków bieżących stanowiących podstawę obliczenia dotacji na 2014 r., skarżąca zauważyła również, że wyliczenie zawarte w piśmie z dnia 18.11.2014 r. zostało wadliwie dokonane m.in. z uwagi na: przyjęcie błędnej kwoty bazowej do wyliczenia funduszu świadczeń socjalnych; dzielenie łącznej kwoty z tytułu poszczególnych kosztów przez 12 miesięcy, podczas gdy wydatki te zostały poniesione jedynie od stycznia do sierpnia 2014 r.; uwzględnienie przy obliczeniu wydatków rzeczowych jedynie 3 szkół funkcjonujących w zespole ([...], [...] i [...]) a także pominięcie tego, że skoro C Nr [...] nie funkcjonuje od 1.09.2014 r., to ponoszone przez nią wydatki nie mogą stanowić podstawy obliczenia dotacji na jednego ucznia w okresie od 1.09.2014 r. do 31.12.2014 r. Końcowo skarżąca podniosła, że organ błędnie odwołał się do wcześniej udzielonych informacji stwierdzając, że pismo z dnia 18.11.2014 r. stanowi ich uzupełnienie i rozszerzenie, co stoi w sprzeczności z prawomocnym wyrokiem z dnia 6.10.2014 r. stwierdzającym bezskuteczność czynności z dnia 16.04.2014 r.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie organ w piśmie z dnia 30.12.2014 r. wyjaśnił, że C Nr [...] w [...] (kształcąca w zawodzie technik farmaceuta) jest jedyną prowadzoną przez Powiat Nyski szkołą publiczną kształcącą w zawodach medycznych i jednocześnie stanowi szkołę tego samego typu (w rozumieniu przepisu art. 9 ust. 1 pkt 3 u.s.o.) i rodzaju, co prowadzone przez skarżącą B. Zaznaczył, że stosując się do wskazań zawartych w wyroku z dnia 6.10.2014 r., przy ustaleniu rodzaju szkoły uwzględniono wszystkie cechy wskazujące na ten sam rodzaj szkoły, jaką przyjęto do wyliczenia dotacji w stosunku do szkoły dotowanej, tj. fakt, że jest to szkoła policealna dla młodzieży, o medycznym profilu kształcenia, a zatem mogąca ponosić wyższe wydatki bieżące niż szkoły policealne o innym kierunku kształcenia i uprawniona do wyższej- w stosunku do pozostałych szkół policealnych- kwoty subwencji przekazywanej przez Ministerstwo Edukacji Narodowej. Natomiast bezzasadne (i niemające oparcia we wskazaniach zawartych w wyroku z dnia 6.10.2014 r.) jest żądanie uwzględnienia, przy określeniu rodzaju szkoły, tego, czy funkcjonuje ona samodzielnie lub w ramach zespołu szkół, gdyż nie wpływa to na rodzaj szkoły a jedynie na sposób jej zarządzania, i nie ma bezpośredniego wpływu na wysokość ponoszonych wydatków (na które wpływają czynniki takie jak: program nauczania, ilość uczniów, kwalifikacje nauczycieli i ich staż pracy, baza lokalowa, pomoce dydaktyczne). Organ, analogicznie jak w piśmie z dnia 18.11.2014 r. przedstawił sposób obliczenia wysokości dotacji na jednego ucznia niepublicznej szkoły policealnej dla młodzieży, kształcącej w zawodach medycznych, nie znajdując podstaw do uwzględnienia podnoszonych w tym zakresie twierdzeń skarżącej. Wyjaśnił w tym aspekcie, że w wyroku z dnia 6.10.2014 r. nie zawarto zaleceń odnośnie konieczności rozważenia, czy wydatki stanowiące podstawę wyliczenia dotacji są zbieżne z tymi ponoszonymi w prowadzonej przez Spółkę szkole, a nadto takie działanie stanowiłoby niezgodne z prawem dostosowanie wyliczeń do indywidualnych potrzeb niepublicznej szkoły. Za niezgodne z obowiązującymi przepisami uznał również proponowane przez skarżącą w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa wyliczenia wysokości odpisu na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych. Natomiast wyliczenie wydatków bieżących w stosunku dwunastomiesięcznym uzasadnione było procedurą zawartą w uchwale Nr [...] Zarządu Powiatu w Nysie z dnia 30.12.2013 r., co organ poparł szczegółowym wyjaśnieniem wraz z wyliczeniami. Z kolei zaprzestanie funkcjonowania C Nr [...] w trakcie roku budżetowego nie mogło być przyczyną przyjęcia jako podstawy naliczenia dotacji na pozostałą cześć roku wydatków szkoły funkcjonującej w innym powiecie, co wynika z przepisów u.s.o. jak i postanowień uchwały Nr [...] Zarządu Powiatu w Nysie z dnia 30.12.2013 r.

Pismem z 2 lutego 2015 r. skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika wniosła skargę na wyżej opisaną czynność Zarządu Powiatu w Nysie z 18 listopada 2014 r., domagając się stwierdzenia jej bezskuteczności i zobowiązania organu do usunięcia naruszenia prawa poprzez ustalenie i przekazanie spornej dotacji na jednego ucznia zgodnie z przepisami prawa oraz przedstawienie sposobu wyliczenia dotacji, jak również zasądzenia kosztów postępowania na swoja rzecz wg norm prawem przewidzianych. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego oraz materialnego, a to: art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) – dalej jako: [p.p.s.a.], poprzez jego niezastosowanie i dokonanie przez organ ponownie wadliwej czynności w zakresie ustalenia i przekazania wysokości spornej dotacji w sposób niezgodny z przepisami prawa; art. 90 ust. 3, ust. 3c oraz ust. 3d u.s.o. poprzez błędną ich wykładnię a przez to niewłaściwe zastosowanie i obliczenie wysokości spornej dotacji na jednego ucznia w wysokości niezgodnej z przepisami prawa; art. 70 ust. 3 Konstytucji i art. 1 pkt 3 u.s.o. w zw. z art. 5a ust. 2 pkt 2 u.s.o. poprzez ich niezastosowanie i przez to uniemożliwienie skarżącej dalszego prowadzenia policealnej szkoły niepublicznej o uprawnieniach szkoły publicznej, czyli B; art. 236 ust. 2 i ust. 3 pkt. 1 lit a i b u.f.p. poprzez ich niezastosowanie i przez to błędne wyliczenie wysokości wydatków bieżących ponoszonych w szkole publicznej, a stanowiących podstawę obliczenia spornej dotacji na jednego ucznia i tym samym obliczenia dotacji w sposób niezgodny z przepisami prawa; przepisów załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1053 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię i przez to błędne wyliczenie wysokości wydatków bieżących ponoszonych w szkole publicznej, a stanowiących podstawę obliczenia spornej dotacji na jednego ucznia, i tym samym obliczenia dotacji w sposób niezgodny z przepisami prawa; art. 33 ust. 1 u.f.p. poprzez jego niezastosowanie w sprawie i przez to pozbawienie skarżącej możliwości zweryfikowania prawidłowości wyliczenia spornej dotacji na jednego ucznia.

W uzasadnieniu zarzutów skargi Spółka, częściowo powielając argumentację zawartą w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, podniosła, że przy dokonaniu zaskarżonej czynności organ nie zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku WSA w Opolu z dnia 6.10.2014 r., (sygn. akt II SA/Op 403/14) i po raz kolejny nie wyjaśnił kluczowej dla niniejszej sprawy kwestii, tj. czy C Nr [...] była szkolą tego samego typu i rodzaju, co B, jak również dlaczego inne szkoły publiczne funkcjonujące na terenie powiatu nyskiego nie mogą być traktowane jako szkoła tego samego typu i rodzaju co prowadzona przez Spółkę szkoła. Świadczy to o naruszeniu przepisu art. 153 p.p.s.a. W świetle ww. wyroku stwierdzającego bezskuteczność czynności z dnia 16.04.2014 r. (co zarazem oznacza, że wszelkie czynności z nią związane tracą moc prawną) wadliwe było przekazanie pisma z dnia 18.11.2014 r. stanowiącego jedynie rozszerzenie i uzupełnienie wcześniej udzielonych informacji, a organ zobowiązany był dokonać ponownej czynności na nowo, w pełnym zakresie, uwzględniając łącznie wszystkie niezbędne elementy tak, aby otrzymana przez spółkę informacja była jasna i czytelna bez konieczności odwoływania się do wcześniejszej korespondencji. Z informacji z dnia 18.11.2014 r. nie wynika, które z przesłanych wcześniej danych są aktualne, a które uległy zmianie oraz w jakim zakresie i dlaczego.

Wskazała na nieścisłości zawarte w piśmie z 18.11.2014 r., skoro podano w nim, że wyliczenia dotacji dokonano na podstawie ustalonych w budżecie powiatu na rok 2014 kwot wydatków bieżących ponoszonych w C Nr [...], choć z wcześniejszej korespondencji organu wynikało, że nie jest możliwe wyodrębnienie w budżecie Powiatu Nyskiego planu wydatków dla szkoły policealnej dla młodzieży kształcącej w zawodzie technik farmaceuta.

Zarzuciła brak poparcia przez organ jakąkolwiek dokumentacją twierdzenia o tożsamości typu obydwu szkół, tj. B oraz C nr [...] oraz tego, czy ta Szkoła jest szkołą kształcącą w zawodach medycznych (tak jak B), czy też prowadzi kształcenie w zawodach z różnych obszarów wiedzy, w tym m.in. w zawodzie medycznym. W związku z powyższym skarżąca wniosła o zobowiązanie Zarządu Powiatu w Nysie do przedłożenia stosownych dokumentów potwierdzających powyższe okoliczności.

Podtrzymała także stanowisko odnośnie potrzeby uwzględnienia różnic pomiędzy szkołą funkcjonującą w ramach zespołu szkół a szkołą funkcjonującą samodzielnie. Odwołując się do orzecznictwa zauważyła, że pojęcie "rodzaju szkoły" użyte w art. 90 ust. 3 u.s.o. należy wykładać na potrzeby omawianego przepisu, zatem w tym przypadku w kontekście wydatków bieżących, ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju (wyrok NSA z dnia 23.01.2008 r. II GSK 333/07) a także, iż na pojęcie "rodzaju szkoły" składają się różne cechy, w tym odnoszące się do tego, czy szkoła funkcjonuje w zespole czy osobno (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21.02.2007 r., sygn. I SA/Po 1123/06). Wskazała, że łączenie szkół w zespoły ma wpływ na zmniejszenie lub zwiększenie ponoszonych wydatków, na poparcie czego przytoczyła szereg przykładów (m.in. zatrudnienie jednego dyrektora i kadry administracyjno- biurowej w zespole szkół powoduje proporcjonalne "rozdzielenie" kosztów wynagrodzeń pomiędzy szkoły funkcjonujące w zespole, natomiast szkoła funkcjonująca osobno ponosi te koszty samodzielnie; podobnie koszty zatrudnienia nauczycieli specjalistów powinny być przypisane tylko do szkoły o specjalnym profilu kształcenia). W ocenie Spółki pominięcie tej okoliczności również dowodzi niewywiązania się ze wskazań zawartych w wyroku z dnia 6.10.2014 r. i wskazuje na brak rozstrzygnięcia przez organ, czy wydatki ponoszone w prowadzonej przez Spółkę szkole medycznej oraz wydatki stanowiące podstawę do wyliczenia dotacji są na tyle zbliżone, że uzasadniają ich przyjęcie bez uwzględnienia podniesionych wyżej okoliczności, w tym formy organizacyjnej dotowanej szkoły. Zgodnie z konstytucyjną zasadą jawności finansów publicznych organ winien dokonać wyliczenia dotacji w sposób jasny, z podaniem wszystkich składników na nie się składających, co odpowiadałoby obowiązkowi określenia wydatków bieżących w szkołach tego samego rodzaju i typu. Prawidłowość prezentowanego stanowiska potwierdza również wydany w tożsamej sprawie (w której przedmiotem sporu była wysokość dotacji na 2014 r. obliczona w oparciu o dane dotyczące C Nr [...] w [...]) wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28.11.2014 r. (sygn. akt IV SA/Wr 615/14).

Skarżąca podtrzymała i rozwinęła wskazywane w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa zarzuty związane z błędnym wyliczeniem wydatków bieżących stanowiących podstawę obliczenia dotacji na rok 2014, zarzucając w tym zakresie: przyjęcie niewłaściwego modelu wyliczenia kosztów bieżących, wynikającego z uchwały Nr [...] Zarządu Powiatu w Nysie z dnia 30.12.2013 r., która nie może być uwzględniana jako podstawa do określenia wydatków bieżących ze względu na brak delegacji ustawowej do podjęcia takiego aktu; w jej ocenie ustalenia wydatków bieżących stanowiących podstawę obliczenia dotacji, o której mowa w art. 90 ust. 3 u.s.o., należało dokonywać w oparciu o przepisy art. 236 ust. 2 i 3 u.f.p. oraz przepisy załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2.03.2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1053 ze zm.), dzielenie łącznej kwoty z tytułu poszczególnych kosztów przez 12 miesięcy, posługiwanie się przy obliczeniu dotacji kryterium roku szkolnego a nie kalendarzowego, obliczenie wydatków rzeczowych w oparciu o dane dotyczące tylko 3 szkół funkcjonujących w zespole, niewykazanie na jakich zasadach organ przyjął do obliczenia wysokości wydatków na wynagrodzenia nauczycieli kryterium liczby godzin, skoro nauczyciele otrzymują stałe wynagrodzenie miesięczne. Wszystkie te rozbieżności doprowadziły, zdaniem skarżącej, do ustalenia dotacji w zaniżonej wysokości. Ponadto przy definiowaniu rodzaju szkół należało odnieść się również do wag określonych w załączniku do rozporządzenia ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej w danym roku dla jednostek samorządu terytorialnego. Organ winien także, stosując odpowiednie kryterium, na nowo przeliczyć wysokość dotacji za okres od 1.09.2014 r. do 31.12.2014 r., kiedy to C Nr [...] w [...] już nie funkcjonowała. Końcowo skarżąca powołała się na zasadę swobodnego dostępu do prowadzenia działalności oświatowej (art. 1 pkt 3 u.s.o.) i wynikające z niej prawo podmiotu prowadzącego niepubliczną placówkę oświatową do otrzymania dotacji w należnej wysokości, a nadto na obowiązek powiatu zapewnienia świadczenia w postaci możliwości korzystania ze szkół ponadgimnazjalnych zarówno publicznych, jak i niepublicznych. Zaznaczyła też, że w przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju (art. 90 ust. 3 u.s.o.).

W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu w Nysie wniósł o jej oddalenie podnosząc, że skrupulatnie wypełnił zalecenia Sądu zawarte w wyroku z dnia 6.10.2014 r., co potwierdza treść skierowanych do skarżącej pism z dnia 18.11.2014 r. i 30.12.2014 r. Odnośnie zarzutu niewyjaśnienia, czy szkoła prowadzona przez skarżącą i C Nr [...] są szkołami tego samego typu i rodzaju, organ powołał się na skierowaną do Spółki odpowiedź na wezwanie do usunięcia prawa, w której wyjaśniono, że placówki te stanowią szkoły tego samego typu (art. 9 ust. 3 u.s.o.) a ww. Szkoła jest jedyną szkołą prowadzoną przez Powiat Nyskie kształcącą w zawodach medycznych, zaś przy określeniu rodzaju szkoły uwzględniono medyczny profil kształcenia. Za bezzasadny uznał zarzut braku poparcia przedstawionych informacji jakimkolwiek dokumentem podnosząc, że wiązałoby się to z koniecznością przedłożenia niemal całej dokumentacji szkoły (arkuszy organizacyjnych, planów nauczania, dzienników lekcyjnych, dokumentacji kadrowej oraz dokumentacji finansowo-księgowej). Dodatkowo na wniosek Spółki organ udostępnił jej dokumentację C Nr [...] kształcącej w zawodzie technik farmaceuta, funkcjonującej w D w [...], stanowiącą podstawę dokonanych wyliczeń dotacji, m.in. w postaci: wykazu wydatków bieżących w przeliczeniu na jednego ucznia, kserokopii miesięcznych sprawozdań z wykonania planu wydatków budżetowych (Rb-28-S) za okres I - VI 2014 r., wykazu nauczycieli zatrudnionych w C Nr [...], wykazu sprzętu z pracowni analizy wykorzystywanego przez uczniów C Nr [...], kserokopii metryczki subwencji oświatowej 2014 dla Powiatu Nyskiego zawierającej szczegółowe dane dotyczące wysokości subwencji należnej na uczniów poszczególnych typów szkół, w tym m.in. szkół policealnych kształcących w zawodach medycznych, wskazania kosztów zorganizowania praktyk dla uczniów kształcących w zawodach medycznych, ze wskazaniem gdzie i na jakich zasadach praktyki są organizowane.

Organ podtrzymał także stanowisko, że wysokość wydatków ponoszonych przez szkołę nie podlega obniżeniu czy zwiększeniu ze względu na sposób prowadzenia jej w ramach zespołu lub samodzielnie, bowiem zakres zadań edukacyjnych i związana z nim praca administracyjno - obsługowa zależy jedynie od liczby uczniów, oddziałów i programu nauczania. Natomiast argumentacja skarżącej dotycząca obniżenia kosztów wskutek zatrudnienia jednego dyrektora i kadry administracyjno- biurowej w zespole szkół, jak i proporcjonalnego dzielenie kosztów wynagrodzeń nauczycieli pomiędzy poszczególne szkoły, nie uwzględnia faktu, że zatrudnienie na stanowisku dyrektora w zespole szkół i w małej szkole w takim samym wymiarze, generującym takie same lub podobne koszty byłoby działaniem nieracjonalnym, niegospodarnym i nieoszczędnym, a więc niezgodnym z przepisami u.f.p., zaś dokonane przez organ wyliczenie uwzględnia rzeczywiste koszty ponoszone na wynagrodzenie nauczycieli proporcjonalnie do wymiaru etatu jaki realizują w ww. C. Nadto do naliczenia dotacji wyodrębniono szkołę medyczną (a więc zatrudniającą nauczycieli specjalistów i oferującą odpowiednią bazę dydaktyczną) jako szkołę tego samego rodzaju co szkoła prowadzona przez Spółkę.

Zdaniem organu niezasadne jest również żądanie porównania wydatków obu szkół, z uwzględnieniem podniesionych okoliczności, w tym formy organizacyjnej w jakiej działa dotowana szkoła, bowiem w przypadku dotowania szkoły niepublicznej, w której nie jest realizowany obowiązek szkolny ustawodawca określił, że wysokość dotacji nie może być mniejsza niż 50% kosztów ponoszonych przez szkołę publiczną tego samego typu i rodzaju, a zatem nie musi ona zagwarantować pokrycia pełnych kosztów funkcjonowania tego typu szkoły niepublicznej. Oprócz tego, dotowana szkoła nie dysponuje jedynie środkami publicznymi w postaci dofinansowania, a może pobierać także czesne w wysokości przez siebie ustalonej. Samorząd powiatowy nie jest obowiązany do badania wszystkich wydatków dotowanej szkoły, co potwierdza także fakt, że część oświatowa subwencji ogólnej przekazywana przez MEN na szkoły niepubliczne, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki przeliczana jest wg niższego wskaźnika niż stosowany dla szkół publicznych.

Organ, nawiązując do wskazanego przez Spółkę wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 28.11.2014 r., sygn. IV SA/Wr 615/14, wyjaśnił, że realizując zalecenia WSA w Opolu w sprawie II SA/Op 403/14, pismem z dnia 18.11.2014 r. przedstawił sposób ponownego wyliczenia dotacji, co nie było podyktowane potrzebą zastosowania innego sposobu wyliczenia dotacji, lecz koniecznością uaktualnienia wysokości wydatków bieżących ponoszonych przez C nr [...], które w ciągu roku ulegały ciągłym zmianom. Okoliczność ta zatem nie oznacza, że Powiat Nyski potwierdził, iż przed zapadnięciem wyroku z dnia 6.10.2014 r. przyjął złą metodę obliczenia wysokości dotacji.

Nie zgodził się także z zarzutami Spółki odnośnie błędnego wyliczenia wydatków bieżących, wskazując, że podjęta w wyniku zaleceń Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] zawartych w wystąpieniu pokontrolnym z kontroli kompleksowej uchwała Nr [...] Zarządu Powiatu w Nysie z dnia 30.12.2013 r. w żaden sposób nie określa kwotowo ile mają wynosić wydatki bieżące ponoszone przez szkoły a została wprowadzona w celu ustalenia procedur (sprecyzowania sposobu wyliczania dotacji), które zapewnią prawidłową realizację uchwały nr [...] Rady Powiatu w Nysie z dnia 28.12.2012 r. Podtrzymał zawarte w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stanowisko odnośnie kwalifikowania wydatków w skali dwunastomiesięcznej, braku potrzeby zastosowania nowego kryterium przeliczenia dotacji za okres roku budżetowego, w którym C Nr [...] już nie funkcjonowała (od 1.09.2014 r. do 31.12.2014 r.). Za nieuzasadnione uznał twierdzenia skarżącej o przyjęciu negatywnej polityki wobec szkół niepublicznych dotowanych z budżetu powiatu czy obawie likwidacji dotowanej szkoły, skoro wysokość dotacji w okresie funkcjonowania szkoły prowadzonej przez skarżącą nie uległa obniżeniu.

Na rozprawie w dniu 4.09.2015 r. pełnomocnik skarżącej potwierdziła, że przedmiotem zaskarżenia jest czynność Zarządu Powiatu Nyskiego z dnia 18.11.2014 r. w przedmiocie ustalenia wysokości dotacji na jednego ucznia B w [...] na rok kalendarzowy 2014.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014, poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (§1), a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wskazana powyżej kontrola legalności obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W myśl art. 146 § 1 tej ustawy, sąd uwzględniając skargę na taki akt lub czynność uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności, stosując odpowiednio przepis art. 145 § 1 pkt 1, przy czym może również w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa (§ 2). Kontrola zaskarżonej w niniejszej sprawie czynności organu, wydanej w wyniku stwierdzonej prawomocnym wyrokiem z dnia 6 października 2014 r. bezskuteczności wcześniejszej czynności tego samego organu z dnia 16 kwietnia 2014 r., musi nadto uwzględniać kryteria wynikające z art. 153 p.p.s.a.

W kontrolowanej sprawie skarga została wniesiona na czynność Zarządu Powiatu w Nysie wyrażoną w piśmie z dnia 18.11.2014 r. a polegającą na ustaleniu i przekazaniu, na rok kalendarzowy 2014, dotacji w wysokości 4002 zł na jednego ucznia niepublicznej policealnej szkoły dla młodzieży o uprawnieniach szkoły publicznej kształcącej w zawodach medycznych. Czynność ta została dokonana ponownie wskutek opisanego powyżej prawomocnego wyroku WSA w Opolu z dnia 6.10.2014 r. w sprawie sygn. akt II SA/Op 403/14 stwierdzającego bezskuteczność wcześniejszej czynności organu w tym samym przedmiocie.

Na wstępie wskazać należy na błędne zapatrywanie organu, że pismo z dnia 18.11.2014 r., będące realizacją postanowień wyroku z dnia 6.10.2014 r., stanowi rozszerzenie i uzupełnienie informacji dotychczas udzielonych Spółce w tej sprawie (w domyśle: przekazanych w związku z czynnością z dnia 16.04.2014 r.). Zaskarżona czynność, jako podjęta na skutek ww. wyroku tut. Sądu z dnia 6.10.2014 r. stwierdzającego bezskuteczność uprzednio dokonanej przez Zarządu Powiatu w Nysie czynności z dnia 16.04.2014 r. stanowi bowiem nową i odrębną czynność podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego na tych samych zasadach, co czynność pierwotnie dokonana.

Niemniej jednak nie może budzić wątpliwość tożsamość charakteru prawnego obydwu tych czynności, przez co aktualne i wiążące w tej sprawie pozostają uwagi i oceny prawne poczynione przez WSA w Opolu w uprzednio zapadłym pomiędzy tymi samymi stronami prawomocnym wyroku tego Sądu z dnia 6.10.2014 r. (sygn. akt II SA/Op 403/14) dotyczące kwestii formalnych, w tym przede wszystkim przesądzające o dopuszczalności zaskarżenia tej czynności do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 90 ust. 3 u.s.o.). Są one zbieżne ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowanym w postanowieniu z dnia 14 maja 2015 r. sygn. akt II GSK 719/15 (dostępne, podobnie jak inne przywoływane w tym uzasadnieniu orzeczenia, na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Za aktualne uznać również należy pozostałe rozważania zawarte w ww. wyroku, a to dotyczące zasadności zastosowania regulacji zawartej w art. 90 ust. 3 u.s.o. w odniesieniu do skarżącej prowadzącej ponadgimnazjalną policealną szkołę niepubliczną dla młodzieży o uprawnieniach szkoły publicznej, o okresie nauczania nie dłuższym niż 2,5 roku, kształcącą w zawodach medycznych, jak też co do oceny pisma z dnia 18.11.2014 r., które, choć podpisane tylko przez jednego członka Zarządu Powiatu, jednoznacznie potwierdza – ze względu na swą treść – fakt dokonania przedmiotowej czynności przez ten organ. Okoliczności tej nie kwestionuje skarżąca i wynika ona wprost z treści odpowiedzi na wezwanie do usunięcia prawa.

Spełniony został również wynikający z art. 52 § 3 p.p.s.a. wymóg wniesienia skargi po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o podjęciu tej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Dowodzi tego analiza akt sprawy. Wynika z nich, że pismo organu z dnia 18.11.2014 r. zostało skarżącej doręczone w dniu 24.11.2014 r. (k. 32 akt sądowych), natomiast pismem z dnia 1.12.2014 r. (nadanym w dniu 2.12.2014 r., k. 48 akt sądowych) Spółka wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. Zachowała także termin do wniesienia skargi wynikający z art. 53 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym w przypadku, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a, skargę do sądu administracyjnego wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Organ odpowiedział na to wezwanie pismem z dnia 30.12.2014 r., doręczonym stronie skarżącej w dniu 9.01.2015 r. (k. 55 akt sądowych), a skarga została nadana przesyłką pocztową w dniu 7.02.2015 r. (k. 76 akt sądowych), czyli wniesiono ją w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie. Stosownie bowiem do art. 83 § 3 p.p.s.a., data nadania przesyłki w polskim urzędzie pocztowym jest datą wniesienia skargi do sądu.

W ramach merytorycznej oceny zaskarżonej czynności należy stwierdzić w pierwszej kolejności, że skoro tut. Sąd już wcześniej rozpoznawał skargę Spółki na czynność Zarządu Powiatu w Nysie w przedmiocie ustalenia, na rok kalendarzowy 2014, dotacji na jednego ucznia niepublicznej policealnej szkoły dla młodzieży o uprawnieniach szkoły publicznej, kształcącej w zawodach medycznych i prawomocnym wyrokiem z dnia 6.10.2014 r. (w sprawie o sygn. akt II SA/Op 403/14) stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności, to kluczowe znaczenie dla oceny legalności aktualnie zaskarżonej czynności ma treść art. 153 p.p.s.a. Stanowi on, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Powyższy przepis w dacie podjęcia zaskarżonej czynności (18.11.2014 r.) obowiązywał w brzmieniu: "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia", co jednak pozostaje bez istotnego znaczenia dla oceny wywiązania się organu z realizacji wskazań zawartych w wyroku z dnia 6.10.2014 r., skoro zasadniczy sens ww. przepisu – w zakresie mającym znaczenie w tej sprawie - został zachowany i zarazem nie uległy zmianie przepisy prawa stanowiące podstawę rozstrzygnięcia.

Stwierdzić zatem należy, że istotą zasady "związania oceną prawną" z art. 153 p.p.s.a. jest to, że dotyczy ona wykładni prawa materialnego, jak i procesowego oraz braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu istotnych okoliczności stanu faktycznego. Obowiązek podporządkowania się tak rozumianej ocenie prawnej może być wyłączony jedynie w razie istotnej zmiany stanu prawnego, czyli jest ona wiążąca w odniesieniu do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. W takiej sytuacji organ, któremu sprawa została przekazana, związany jest wskazaniami sądu co do uzupełnienia postępowania (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20.08.2014 r., sygn. II SA/Go 480/14). W orzecznictwie wskazuje się również, że uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (wyrok NSA z dnia 27.06.2014 r., sygn. II FSK 1889/12).

Zatem kwestie prawne przesądzone w prawomocnym wyroku i zawarte w nim wskazania są wiążące dla organów administracyjnych orzekających w sprawie, tegoż sądu jak i innych organów, nie wyłączając sądu drugiej instancji rozpoznającego skargę kasacyjną od kolejnego wyroku w sprawie (por. wyroki NSA z dnia 10.02.2011 r., sygn. akt I OSK 1241/10 i z 12.09.2014 r., sygn. akt I FSK 1016/13; M. Matusiak, glosa do wyroku NSA z 6.11.2009 r. sygn. akt II FSK 940/08, GSP-Prz. Orz. 213.2.25). Wyrażenie przez sąd w prawomocnym wyroku oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania determinuje zatem zakres sądowej kontroli legalności decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przez organy.

Wobec tej, zasadniczej dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kwestii związania organu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku z dnia 6.10.2014 r., przytoczyć należy najistotniejsze wywody zawarte w uzasadnieniu wyroku.

W prawomocnym wyroku z dnia 6.10.2014 r. Sąd stwierdził, że w piśmie z dnia 16.04.2014 r. dotyczącym obliczenia dotacji na 2014 r. organ w żaden sposób nie poinformował skarżącej o sposobie wyliczenia ustalonej dotacji, natomiast przedstawione w kolejnych pismach dodatkowe informacje w tym zakresie były również niewystarczające do uznania zaskarżonej czynności za prawidłową. Sąd wskazał, że udzielone w zaskarżonej czynności ogólne informacje na temat trybu i zasad obliczania kwoty dotacji oraz wysokości przyjętej jako ostateczna kwoty wydatków bieżących ponoszonych na jednego ucznia w szkole publicznej nie stanowiły należytej informacji o sposobie wyliczenia dotacji, i jako takie nie spełniały wynikającego z art. 33 ust. 1 u.f.p. wymogu udzielenia informacji gwarantujących jawność finansów publicznych. Wskazał, że informacje przekazane przez Zarząd Powiatu powinny być na tyle konkretne, by zainteresowany podmiot mógł dokonać weryfikacji kwoty dotacji, po wcześniejszym zapoznaniu się z danymi stanowiącymi podstawę jej wyliczenia. Niewystarczające jest natomiast powołanie się jedynie na przepisy ustawy czy uchwały podjętej na podstawie art. 90 ust. 4 w zw. z art. 90 u.s.o., gdyż ustalają one jedynie ogólne zasady udzielenia dotacji. Natomiast elementy konkretyzacji zawiera czynność obliczenia i przekazania dotacji, która powinna być postrzegana jako czynność materialno- techniczna z zakresu administracji publicznej, której elementem jest obowiązek poinformowania beneficjenta dotacji o sposobie jej obliczenia. Podejmując zaskarżoną czynność organ powinien wyjaśnić, jakimi przesłankami kierował się przy ustalaniu dotacji, w jaki sposób doszedł do obliczenia jej kwoty i jakie rodzaje szkół brał pod uwagę przy jej ustalaniu, oraz, co szczególnie istotne - powinien wskazać okoliczności, z powodu których uznał daną szkołę publiczną , tj. C Nr [...] (której wydatki wziął pod uwagę) za szkołę tego samego rodzaju, co prowadzona przez skarżącą szkoła.

Sąd odwołując się także do orzecznictwa (wyrok NSA z dnia 23.01.2008 r., sygn. akt II GSK 333/07, oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 2.07.2014 r., sygn. akt I SA/Gd 501/14) wyjaśnił, że wobec braku legalnej definicji pojęcia "rodzaj szkoły" przyjąć należy, że to jej cechy szczególne, charakterystyczne w ramach danego typu szkoły, zaś rozróżnienia szkoły zarówno z uwagi na typ, jak i na rodzaj należy dokonywać mając na względzie cel przepisu stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia, w którym ustawodawca odwołuje się do tych pojęć; w przypadku sprawy dotyczącej sposobu i wysokości ustalenia dotacji dla szkoły niepublicznej, o której mowa w art. 90 ust. 3 u.s.o., pojęcie "rodzaj szkoły" użyte w tym przepisie trzeba interpretować na potrzeby omawianego przepisu, tj. wykładać je w kontekście wydatków bieżących, o których stanowi art. 90 ust. 3 u.s.o., skoro ustawodawca w przepisie tym uzależnia przyznanie dotacji dla szkół niepublicznych w odniesieniu do wydatków bieżących ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju. W związku z powyższym informacja o wysokości przyznanej dotacji powinna zawierać również informację o przesłankach, które zostały wzięte pod uwagę przy jej wyliczeniu, a w szczególności dane o bieżących wydatkach ponoszonych nie tylko przez dany typ, ale i rodzaj szkoły.

Końcowo Sąd zalecił, aby organ informując ponownie skarżącą o wysokości przyznanej dotacji podał, jakie konkretne przesłanki przesądziły o określonej wysokości dotacji. Informacja taka powinna zawierać wskazanie sposobu wyliczenia dotacji, w tym dane o bieżących wydatkach ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju, zaś przy dokonywaniu czynności z uwzględnieniem bieżących wydatków ponoszonych w publicznej C Nr [...] wskazanie okoliczności uzasadniających uznanie, że jest to szkoła tego samego typu i rodzaju, co szkoła prowadzona przez skarżącą Spółkę.

Biorąc pod uwagę powyższe wiążące wskazania zawarte w wyroku z dnia 6.10.2014 r. i przenosząc je na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organ dokonując zaskarżonej czynności z dnia 18.11.2014 r. nie zastosował się do tych zaleceń w zakresie określonym w cyt. wyżej wyroku.

Podkreślić należy, że skoro zgodnie z przepisem art. 90 ust. 3 u.s.o. wyliczenia dotacji dokonuje się na podstawie ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju, to zasadniczym obowiązkiem organu, poprzedzającym przystąpienie do szczegółowych wyliczeń dotacji było wykazanie, jakie okoliczności uwzględnił uznając publiczną C Nr [...] za szkołę tego samego typu i rodzaju, co szkoła prowadzona przez skarżącą Wynikało to z jednoznacznie brzmiących zaleceń Sądu. Wyliczenie wysokości dotacji jest bowiem uzależnione od prawidłowego ustalenia szkoły tego samego typu i rodzaju, której wydatki bieżące stanowią podstawę wyliczeń. Tymczasem w informacji z dnia 18.11.2014 r. organ ograniczył się jedynie do wskazania, że pierwotne wyliczenie dotacji w wysokości 3781 zł (co stanowiło przedmiot sporu w sprawie II SA/Op 403/14), miało zostać zweryfikowane w związku z zaplanowanym na dzień 15.12.2014 r. ostatecznym ustaleniem rzeczywistych kosztów ponoszonych na jednego ucznia/słuchacza w szkołach publicznych, uwzględniającym wszystkie zmiany wysokości wydatków budżetowych, jednak z uwagi na zaprzestanie funkcjonowania C Nr [...] od dnia 1.09.2014 r., weryfikacji dokonano wcześniej, uwzględniając wzrost w ciągu roku wydatków bieżących ponoszonych w niej na jednego ucznia. Z tego względu organ, uwzględniając te zaktualizowane dane, dokonał wyliczenia wysokości rocznej dotacji na ucznia szkoły prowadzonej przez skarżącą, która uległa zwiększeniu do kwoty 4002 zł. W piśmie tym, zawierającym szczegółowe wyliczenie rodzaju i wysokości wydatków wziętych pod uwagę przy obliczaniu wysokości dotacji zawarto jedynie ogólnikowe stwierdzenie, że wydatki bieżące C Nr [...] stanowią podstawę obliczenia wysokości dotacji dla skarżącej.

Z powyższego wynika, że organ dokonując zaskarżonej czynności całkowicie zignorował zalecenia Sądu, nakazujące wskazanie okoliczności uzasadniających uznanie, że C Nr [...] jest szkołą tego samego rodzaju, co szkoła prowadzona przez skarżącą Spółkę. W konsekwencji organ ponownie dopuścił się uchybień, które zostały już wytknięte w wyroku z dnia 6.10.2014 r., a nowa czynność Zarządu Powiatu z dnia 18.11.2014 r. dotknięta jest taką samą wadą jak poprzednia, bowiem organ w dalszym ciągu nie przedstawił wyjaśnień co do przesłanek uznania szkoły publicznej za szkołę tego samego rodzaju co szkoła prowadzona przez skarżącą. Prawidłowe wywiązanie się z zaleceń Sadu wymagało bowiem nie tylko przedstawienia szczegółowego, zawierającego poszczególne elementy (wynagrodzenia nauczycieli czy wydatki rzeczowe) sposobu wyliczenia wydatków bieżących ponoszonych w C Nr [...], stanowiącego podstawę dotacji, ale nade wszystko wskazania okoliczności uzasadniających uznanie, że jest to szkoła tego samego rodzaju, co szkoła prowadzona przez skarżącą Spółkę. Na tym etapie sprawy, a zatem dokonywania skarżonej czynności, organ obowiązany był rozważyć znane mu realia funkcjonowania każdej ze szkół i wyjaśnić, jakie czynniki mające wpływ na wysokość wydatków bieżących pozwalają zakwalifikować obie szkoły do szkół tego samego rodzaju a także rozstrzygnąć, czy wydatki ponoszone w prowadzonej przez skarżącą szkole oraz wydatki, które stanowiły podstawę do wyliczenia dotacji są na tyle zbliżone, że uzasadniają ich przyjęcie. Sąd podziela przy tym pogląd wyrażony w powołanym przez skarżącą wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 28.11.2014 r. (sygn. akt IV SA/Wr 615/14), że do cech składających się na pojęcie rodzaju szkoły należy zaliczyć także formę organizacyjną szkoły, bowiem odmiennie będą kształtować się wydatki ponoszone w szkole funkcjonującej w zespole, gdzie część wydatków jest wspólna i ponoszona proporcjonalnie pomiędzy wszystkie jednostki wchodzące w jego skład, a inaczej w przypadku jednostki samodzielnej. Zarząd Powiatu w Nysie powinien również odnieść się do podnoszonych przez skarżącą – już przecież w toku postępowania dotyczącego czynności z dnia 16.04.2014 r. - zastrzeżeń związanych z odmiennościami pomiędzy tymi szkołami, m.in. takich, że prowadzona przez Spółkę szkoła kształci w zakresie kilku zawodów medycznych, a nie jednego, w odróżnieniu od wskazanej przez organ szkoły policealnej, co ma wpływ na wysokość wydatków poniesionych na wynagrodzenie nauczycieli specjalistów czy pomoce dydaktyczne.

Bez znaczenia przy tym pozostaje okoliczność, że organ w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jak i w odpowiedzi na skargę, zawarł pewne rozważania w tym zakresie, które zresztą stanowiły powtórzenie argumentacji wskazywanej w odpowiedzi na skargę w sprawie II SA/Op 403/14, zakończonej wyrokiem z dnia 6.10.2014 r. (por. uzasadnienie wyroku WSA w Opolu z dnia 6.10.2014 r., sygn. akt II SA/Op 403/14, str. 4-5) Zaskarżeniu do sądu administracyjnego (a co za tym idzie i kontroli sądowej) podlega bowiem czynność z dnia 18.11.2014 r., a nie odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Odpowiedź na wezwanie należy uznać za informację zwrotną przybierającą postać pisma procesowego w sprawie sądowoadminstracyjnej (postanowienie NSA z dnia 3.07.2014 r., sygn. II FSK 1874/12). Rozważania zawarte w późniejszych pismach organu nie mogą być uznane jedynie za uzupełnienie jego argumentacji, np. w związku z zarzutami podnoszonymi przez stronę, albowiem w niniejszej sprawie, ze względu na braki pisma z dnia 18.11.2014 r., oznaczałoby to przeniesienie prawie całości tych rozważań i ocen na etap postępowania sądowoadministracyjnego.

Stwierdzić zatem należy, że Zarząd Powiatu w Nysie nie zastosował się do zaleceń i wskazań Sądu zawartych w prawomocnym wyroku z dnia 6.10.2014 r. II SA/Op 403/14, w którym Sąd nakazał wyjaśnienie okoliczności, z powodu których uznano C Nr [...] za szkołę tego samego rodzaju, co prowadzona przez skarżącą szkoła, z uwzględnieniem okoliczności wpływających na wysokość wydatków bieżących. Jak wskazano już powyżej, dokonana w tym wyroku ocena prawna, w tym zwłaszcza co do wykładni pojęcia "rodzaj" szkoły i zalecenia co dalszego postępowania wiążą zarówno organ jak i Sąd obecnie rozpoznający sprawę. Jeśli natomiast chodzi o wyrażenie "typ szkoły" użyte w art. 90 ust. 3 u.s.o. to jego wykładnia, wobec treści art. 9 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, nie budziła wątpliwości.

W konsekwencji zasługiwał na uwzględnienie podniesiony przez skarżącą zarzut naruszenia przepisu art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do zaleceń Sądu wynikających z prawomocnego wyroku z dnia 6.10.2014 r. Jednocześnie, ponieważ organ nie zrealizował wskazań Sądu i w ogóle nie wyjaśnił, dlaczego uznał C Nr [...] za szkołę tego samego rodzaju, co prowadzona przez Spółkę, to przedwczesne staje się odniesienie do zarzutów nieprawidłowego wyliczenia wydatków bieżących, skoro ocena tych zarzutów uzależniona jest od wcześniejszego prawidłowego ustalenia szkoły tego samego typu i rodzaju, której wydatki bieżące stanowią podstawę wyliczeń.

Ponownie dokonując czynności organ zastosuje się do wytycznych zawartych w prawomocnym wyroku WSA w Opolu z dnia 6.10.2014 r. sygn. akt II SA/Op 403/14 i wskaże w pierwszej kolejności, jakie konkretne przesłanki przesądziły o wyborze C Nr [...] w [...], jako uzasadniające uznanie, że jest to szkoła tego samego rodzaju, co szkoła prowadzona przez skarżącą Spółkę, której wydatki bieżące miały stać się podstawą ustalenia wysokości dotacji. Informacja o sposobie ustalenia wysokości dotacji powinna zawierać wskazanie sposobu jej wyliczenia, w tym dane o bieżących wydatkach ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju.

Gdyby okazało się, że na terenie powiatu nyskiego nie funkcjonuje szkoła tego samego typu i rodzaju, co prowadzona przez skarżącą, organ uwzględni treść przepisu art. 90 ust. 3 u.s.o. który przewiduje, że w przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju, zatem w przypadku wystąpienia takiej sytuacji organ będzie obowiązany brać pod uwagę typ lub rodzaj szkoły, nie zaś typ i rodzaj szkoły.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności. O kosztach Sąd orzekł natomiast na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną tytułem zwrotu kosztów postępowania kwotę (440 zł) składały się: wpis od skargi w wysokości 200 zł oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 240 zł, wynikającej z § 14 ust. 2 pkt 1 lit "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).

-----------------------

1