Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 416/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2017-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 października 2017 r. sprawy ze skargi Spółki z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., znak: [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją ostateczną z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...], Wójt G. K. – po rozpoznaniu wniosku [...] Spółki z o.o. z siedzibą w W. (dalej także: Spółka) z dnia [...] marca 2015 r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w związku z planowanym przedsięwzięciem polegającym na [...] przy ul. [...] w K. – stwierdził brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla wskazanego przedsięwzięcia.

We wniosku z dniu dnia [...] lipca 2015 r. B. G. (dalej także: wnioskodawczyni) zwróciła się do Wójta G. K. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wskazaną decyzją ostateczną Wójta z dnia [...] czerwca 2015 r. Wnioskodawczym wyjaśniła, że w chwili wszczęcia postępowania była współwłaścicielem działek nr [...], [...] i [...] w K., które to działki zostały określone w karcie charakterystyki przedsięwzięcia, stanowiącej załącznik nr [...] do decyzji Wójta z dnia [...] czerwca 2015 r., jako grunty będące w posiadaniu Spółki. Pomimo tego, jak wskazała wnioskodawczyni, nie została ona powiadomiona o wszczęciu postępowania ani nie otrzymała kwestionowanej decyzji, a informację o wydaniu przez Wójta decyzji powzięła w dniu [...] lipca 2015 r.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. Wójt G. K. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej omawianą decyzją ostateczną.

W dniu [...] marca 2016 r. organ ten zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej także: Kolegium) z wnioskiem o wyznaczenie innego organu do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Wójt wskazał, że w toku wznowionego postępowania stwierdził, iż stroną postępowania powinna być G. K. – jako właściciel działki o nr ewid.[...], bezpośrednio graniczącej z nieruchomością należącą do Spółki.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. Kolegium wyznaczyło Wójta Gminy K. jako organ właściwy do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie wznowienia postępowania zakończonego przedmiotową decyzją Wójta G. K. z dnia [...] czerwca 2015 r.

Wójt Gminy K. decyzją z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...], stwierdził, że kwestionowana decyzja Wójta G. K. z dnia [...] czerwca 2015 r. została wydana z naruszeniem przepisów prawa oraz odmówił uchylenia tej decyzji, wskazując, że w wyniku jej uchylenia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Organ stwierdził, że niewątpliwie wnioskodawczyni nie zapewniono prawa do czynnego udziału w postępowaniu zakończonym kwestionowaną przez nią decyzją, jednakże wadliwość ta nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego. W ocenie organu, wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego (w tym uzyskanie takich samych stanowisk organów współdziałających) przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania decyzji innej niż dotychczasowa. Ponadto Spółka dokonała korekty w karcie informacyjnej przedsięwzięcia w zakresie doprecyzowania działek przewidzianych do zagospodarowaniem terenu na potrzeby realizacji projektowanej inwestycji, poprzez wyłączenie tych działek, których nie była właścicielem, a które stanowiły własność wnioskodawczyni.

Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...], Kolegium uchyliło powyższą decyzję Wójta Gminy K. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, że podstawą prowadzenia postępowania wznowieniowego były dwie wady postępowania zwykłego, to jest brak udziału w nim wnioskodawczyni oraz wydanie decyzji przez organ, który podlegał wyłączeniu od orzekania. Skutkiem tych wad była ocena konieczności ponowienia wszystkich czynności procesowych, w których uczestniczył Wójt G. K. jako organ zainteresowany w sprawie, reprezentujący stronę postępowania G. K.. Kolegium podkreśliło, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził takiej oceny w postępowaniu nadzwyczajnym, nie zauważając, iż postępowanie zwykłe przeprowadzone przez Wójta G. K., a poprzedzające wydaną przez niego decyzję było wadliwe. Ponadto Kolegium stwierdziło, że zarówno w postępowaniu przeprowadzonym przez organ niewłaściwy - Wójta G. K., jak i obecnie przez Wójta Gminy K., nie wydano postanowienia stwierdzającego brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, o którym to postanowieniu jest mowa w art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 353; dalej: u.u.i.ś.).

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wójt Gminy K. decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...], działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył w całości – jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn. [...] przy ul. [...] w K..

W uzasadnieniu tej decyzji Wójt wskazał, że kwestią podlegającą rozstrzygnięciu w niniejszej sprawie było ustalenie, czy w niniejszej sprawie istnieje potrzeba uzyskania decyzji środowiskowej. Organ stwierdził, że zgodnie z art. 71 ust. 2 u.u.i.ś. decyzja środowiskowa jest wydawana wyłącznie dla planowanego przedsięwzięcia, zaś jej uzyskanie nie jest wymagane, jeżeli podmiot ubiega się o zezwolenie dla istniejącego przedsięwzięcia, z tym że obowiązek uzyskania tej decyzji powstaje również w przypadku dokonywania zmian prowadzących m.in. do modyfikacji zakresu lub sposobu funkcjonowania zrealizowanego przedsięwzięcia. Organ podkreślił, że Spółka w piśmie z dnia [...] października 2016 r. potwierdziła, że inwestycja objęta wnioskiem nie wymaga ponownego przeprowadzania postępowania w zakresie oddziaływania na środowisko, gdyż obecnie obowiązujące pozwolenie zintegrowane obejmuje swym zakresem instalację ubojową o wymaganych parametrach. Ponadto Spółka nie wskazała, jaką chce uzyskać decyzję spośród wymienionych w art. 72 ust. 1 i 1a u.u.i.ś., co do których wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Poza tym, zdaniem organu pierwszej instancji, brak przedłożenia pozostałych żądanych uzupełnionych dokumentów przez Spółkę, należało uznać za "dalszy brak woli kontynuowania przedsięwzięcia objętego wnioskiem i tym samym uzyskania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie".

Od decyzji odwołanie wniosło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w P., zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie obowiązujących przepisów postępowania oraz prawa materialnego.

Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., znak: [...], Kolegium uchyliło w całości opisaną decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Organ odwoławczy podkreślił, że mając na uwadze istotę nadzwyczajnego postępowania administracyjnego dotyczącego wznowienia postępowania zakończonego opisaną na wstępie decyzją ostateczną, Wójt Gminy K. powinien był wydać decyzję, w której po pierwsze – w przypadku stwierdzenia wydania decyzji pierwotnej przez organ niewłaściwy (co jest okolicznością nie budzącą wątpliwości w świetle akt sprawy) – uchyliłby kwestionowaną decyzję Wójta G. K. z dnia [...] czerwca 2015 r., która pozostaje w obrocie prawnym, po drugie zaś – rozstrzygnąłby sprawę wniosku Spółki, który uruchomił postępowanie w sprawie. Tymczasem, jak wskazało Kolegium, Wójt Gminy K. umorzył postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe, a skoro prowadził postępowanie wznowieniowe, to należało uznać, iż decyzja tego organu z dnia [...] stycznia 2017 r. dotyczy tego postępowania nadzwyczajnego. Zdaniem Kolegium, niezasadne było w tej sytuacji wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, albowiem decyzja ta nie rozstrzyga co do prawidłowości kwestii decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. wydanej przez organ niewłaściwy – Wójta G. K. oraz nie rozstrzyga wniosku B. G. o wznowienie postępowania. Jeżeli, jak twierdzi Wójt Gminy K., istotnie opisane na wstępie przedsięwzięcie zostało już przez Spółkę zrealizowane, to w przypadku istnienia przesłanek wznowienia i jednoczesnego wykluczenia wydania decyzji o jednakowym brzmieniu, jak poprzednia (będąca przedmiotem postępowania wznowieniowego) należało uchylić decyzję Wójta G. K. i rozstrzygnąć wniosek w oparciu o określone parametry i charakterystykę przedsięwzięcia, w tym istniejące w obrocie prawnym decyzje.

Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że skoro z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, iż Spółka nie wskazała, jaką decyzję chce uzyskać (spośród wymienionych w art. 72 ust. 1 i 1a u.u.i.ś., to organ pierwszej instancji powinien był wezwać Spółkę do sprecyzowania wniosku, gdyż organ nie może ani domyślać się intencji wnioskodawcy, ani tej intencji modyfikować. Ponadto, jak wskazało Kolegium, rozpoczęcie realizacji inwestycji, a nawet zrealizowanie inwestycji, nie czyni bezprzedmiotowym postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na określoną inwestycję.

Mając powyższe na względzie, Kolegium uznało, że nie można zaakceptować i ocenić jako prawidłowej decyzji organu pierwszej instancji, wydanej z naruszeniem przepisów postępowania normujących postępowanie wznowieniowe oraz w której organ wskazał jako podstawę umorzenia fakt istnienia przedsięwzięcia, które mogło nie być objęte wnioskiem. Tym samym organ odwoławczy ocenił, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 105 § 1 k.p.a., uzasadniającym uchylenie tej decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji – w myśl art. 138 § 2 k.p.a.

W imieniu Spółki "[...]" do Sądu wniesiono dwie skargi na powyższą decyzję Kolegium. Skarga Spółki, wniesiona w jej imieniu przez pełnomocnika – radcę prawnego J. B. w dniu [...] marca 2017 r. została odrzucona prawomocnym postanowieniem Sądu z dnia 26 kwietnia 2017 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 417/17. W niniejszej sprawie przedmiotem rozpoznania jest zaś skarga wniesiona w dniu [...] marca 2017 r. w imieniu Spółki przez pełnomocnika – adwokat Z. G., z substytucji adwokata J. D..

W rozpoznawanej skardze Spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. art. 138 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez wydanie w sprawie decyzji kasacyjnej, pomimo niewyczerpania łącznie dwóch przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., podczas gdy organ odwoławczy powinien wydać w sprawie decyzję merytoryczną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a., ewentualnie po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego, stosownie do art. 136 k.p.a.;

2. art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania do organów polegające na uchylaniu się organu drugiej instancji od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

W uzasadnieniu skargi przywołano szeroko poglądy wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych, a dotyczące podstaw do stosowania art. 138 § 2 k.p.a. Strona skarżąca wskazała, że w jej ocenie, w niniejszej sprawie nie było przeszkód do wydania przez Kolegium merytorycznej decyzji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza.

Decyzją tą Kolegium uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] stycznia 2017 r. o umorzeniu w całości – jako bezprzedmiotowego – postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn. [...] przy ul. [...] w K. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, po rozpoznaniu odwołania organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze.

W myśl zaś § 2 tego artykułu, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości, że w niniejszej sprawie zachodziły podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a., albowiem – jak zasadnie stwierdziło Kolegium – decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, zaś konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W rozpoznawanej sprawie ma istotne znaczenie to, że kontrola Sądu obejmuje decyzje wydane w postępowaniu wznowieniowym, czyli w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania dotyczących ostatecznych decyzji administracyjnych. Wzruszenie takiej decyzji w postępowaniu wznowieniowym, z woli ustawodawcy, uzależnione zostało od zaistnienia co najmniej jednej z przesłanek wznowieniowych, o których mowa w art. 145 § 1, art. 145a § 1 lub art. 145b § 1 k.p.a. Wznowienie postępowania polega na tym, że sprawa, która już została zakończona przez wydania decyzji ostatecznej jest ponownie rozpatrywana w administracyjnym toku instancji.

Wskazać należy, że w niniejszej sprawie przedmiotem oceny organów obu instancji było stwierdzenie, czy zachodziły podstawy wznowienia postępowania określone w art. 145 § 1 pkt 3 i pkt 4 k.p.a. Zgodnie z tymi przepisami, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. oraz gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Trzeba mieć przy tym na względzie, na co zasadnie wskazało Kolegium, że w przypadku wznowienia postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej, sprawa "powraca" do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. To oznacza, co ma niezwykle istotne znaczenie w rozstrzyganej sprawie, że w toku wznowionego postępowania konieczne staje się wówczas ponowienie niezbędnych czynności procesowych i dokonanie ponownej oceny materiału dowodowego, co dopiero umożliwia wydanie nowego rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, w myśl art. 151 § 1 k.p.a. Zarazem jednak z art. 151 § 2 k.p.a. wynika, że jeśli analiza ta prowadzi do oceny, iż z powodu okoliczności wymienionych w art. 146 k.p.a. nie można uchylić decyzji, organ ma obowiązek ograniczyć się tylko do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, dla których nie uchylił tej decyzji.

W ocenie Sądu, wydanie decyzji kasacyjnej, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. było konieczne w niniejszej sprawie przede wszystkim z tego powodu, że jak prawidłowo wskazało Kolegium, w związku z tym, że kwestionowana decyzja Wójta G. K. z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...], stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla wskazanego przedsięwzięcia, została wydana przez organ podlegający wyłączeniu. Oczywiste jest bowiem, co ustalono po wznowieniu postępowania, że stroną postępowania w tej sprawie była również G. K. – jako właściciel działki o nr ewid.[...], bezpośrednio graniczącej z nieruchomością należącą do Spółki, na której miała być realizowana przedmiotowa ubojnia bydła. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje zaś stanowisko, które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że niedopuszczalne jest prowadzenie przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz wydanie decyzji administracyjnej w przypadku, gdy stroną tego postępowania, a więc adresatem decyzji, jest dany organ administracyjny lub jednostka samorządu terytorialnego, którą ów organ reprezentuje. Dlatego też organ jednostki samorządu terytorialnego powinien być wyłączony od załatwienia sprawy, w której występuje w charakterze strony lub jej reprezentanta (zob. orzeczenia wydane na gruncie odmiennych przepisów prawa materialnego, lecz mające zastosowanie w sprawie niniejszej: uchwała NSA z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, ONSA 2003, nr 4, poz. 114; wyroki WSA w Warszawie z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt I SA 2685/03 oraz z dnia 20 czerwca 2006 r., sygn. VII SA/Wa 276/06; wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 października 2008 r., sygn. akt III SA/Łd 301/08).

To oznacza, że pozostawanie ze stroną – gminą w stosunku zatrudnienia, a ponadto sprawowanie funkcji organu wykonawczego gminy i pełnienie funkcji jego ustawowego przedstawiciela, można uznać za pozostawanie ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć chociażby pośredni wpływ na prawa i obowiązki organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego. Zatem wójt, burmistrz lub prezydent miasta nie może jednocześnie występować w imieniu gminy jako strona w tej sprawie i jako organ rozpoznający sprawę. Wyłączenie osoby wójta, burmistrza lub prezydenta miasta od udziału w postępowaniu czyni organ wykonawczy gminy niewładnym do działania. Jako organ administracji publicznej staje się on niezdolny do załatwienia sprawy (art. 26 k.p.a.). W takim przypadku ma odpowiednie zastosowanie art. 26 § 2 k.p.a.

W tych okolicznościach obowiązkiem Wójta Gminy K. było wyeliminowanie z obrotu prawnego kwestionowanej decyzję Wójta G. K. z dnia [...] czerwca 2015 r., jako wydanej przez organ podlegający wyłączeniu. Przy tym, co ma istotne znaczenie, rozstrzygnięcia tego nie mogło podjąć Kolegium z uwagi na jednoznaczne – w tym zakresie brzmienie art. 138 § 1 k.p.a. Wymagałoby to bowiem uchylenia zarówno decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...], jak i decyzji Wójta G. K. z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...], do czego organ odwoławczy nie był uprawniony, gdyż prowadziłoby to do przekroczenia ustawowo określonej podstawy wydania decyzji, zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. Naruszenie tego przepisu stanowiłoby niewątpliwie także istotne naruszenie określonej w art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasady praworządności, zgodnie z którą organy administracji publicznej mają obowiązek działania na podstawie obowiązujących przepisów prawa.

Niezależnie od tego zauważyć należy, że trafnie wskazało Kolegium, iż w takiej sytuacji procesowej, o ile, jak twierdził Wójt Gminy K., a co niewątpliwie nie zostało w rozstrzyganej sprawie ustalone – zgodnie z wymogami art. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., opisane na wstępie przedsięwzięcie zostało już przez Spółkę zrealizowane, to w przypadku istnienia przesłanek wznowienia i jednoczesnego wykluczenia wydania decyzji o jednakowym brzmieniu, jak poprzednia (będąca przedmiotem postępowania wznowieniowego), organ pierwszej instancji powinien był uchylić decyzję Wójta G. K. i rozstrzygnąć wniosek w oparciu o określone parametry i charakterystykę przedsięwzięcia, w tym istniejące w obrocie prawnym decyzje.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że dokonanie oceny zasadności wniosku Spółki o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla opisanej na wstępie inwestycji, w tych okolicznościach, obejmuje zasadniczy zakres postępowania w przedmiocie wydania wspomnianej decyzji. Oznacza to, że również powyższe uchybienie uzasadniało zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a., co zapewni możliwość oceny tego operatu przez organy dwóch instancji, a tym samym zachowanie wymogów płynących z zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), z której w szczególności wynika prawo stron od dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej. Niewątpliwie jest to bowiem uchybienie, którego organ drugiej instancji nie mógł wyeliminować w trybie określonym w art. 136 k.p.a., gdyż naruszyłby tym samym wspomnianą zasadę ogólną postępowania administracyjnego.

Należy w tym miejscu podkreślić, że wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzja kasacyjna organu odwoławczego jest rozstrzygnięciem procesowym, które nie przesądza o istocie sprawy administracyjnej, a tym samym nie kształtuje stosunku materialnoprawnego. Jej następstwem jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem pierwszej instancji, który na nowo ustala zarówno faktyczny, jak i prawny stan sprawy. Z tego względu – co do zasady – organ pierwszej instancji nie może zostać skutecznie związany ocenami prawnymi organu odwoławczego co do wykładni prawa materialnego wyrażonymi w decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Skoro bowiem organ pierwszej instancji na nowo prowadzi postępowanie, to dokonana przezeń ocena prawna będzie uzależniona od przyszłych ustaleń faktycznych.

Jeżeli zatem organ odwoławczy, uchylając decyzję organu pierwszej instancji, sformułowałby oceny materialnoprawne, to mogłyby się one odnosić jedynie do dotychczasowego stanu faktycznego sprawy i formułowanych na tym tle zarzutów, natomiast po ponownym przeprowadzeniu postępowania, w świetle nowych ustaleń faktycznych, mogą one być pozbawione znaczenia.

Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), skargę oddalił.