Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2468/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu admininstracji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 61a, art. 129, art. 156 par. 1, art. 217
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Teza: Dopuszczalne jest prowadzenie postępowania w trybie stwierdzenia nieważności wobec postanowienia wydanego w przedmiocie utrzymania w mocy postanowienia odmawiającego wydanie zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie. Odmowa wszczęcia takiego postępowania z powołaniem się na inne uzasadnione przyczyny (art. 61a § 1 K.p.a.) nie znajduje podstawy w treści art. 126 K.p.a.

TEZY

Dopuszczalne jest prowadzenie postępowania w trybie stwierdzenia nieważności wobec postanowienia wydanego w przedmiocie utrzymania w mocy postanowienia odmawiającego wydanie zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie. Odmowa wszczęcia takiego postępowania z powołaniem się na inne uzasadnione przyczyny (art. 61a § 1 K.p.a.) nie znajduje podstawy w treści art. 126 K.p.a.


SENTENCJA

Dnia 25 maja 2021 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2021 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 167/18 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak: [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz [...] Sp. z o.o. w W. kwotę 1137 (jeden tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 23 marca 2018 r., II SA/Kr 167/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Krakowie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. (Spółka) w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (SKO lub Kolegium) z [...] listopada 2017 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, pismem z 25 lipca 2017 r. Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności postanowienia SKO znak: [...] z [...] czerwca 2017 r. oraz postanowienia Prezydenta Miasta K. nr [...] z [...] lutego 2017 r. (utrzymanego w mocy przez wskazane postanowienie SKO), w sprawie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności z ustaleniami obowiązującego na przedmiotowym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wola Justowska - Modrzewiowa" zatwierdzonego Uchwałą Nr XLV/586/12 Rady Miasta [...] z 16 maja 2012 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 21 czerwca 2012 r., poz. 2861, "MPZP") budowy zrealizowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej usytuowanej na dachu budynku Szkoły Podstawowej, zlokalizowanej przy [...] w K., na działce nr [...].

We wniosku Spółka podniosła, że oba w/w postanowienia zostały wydane z rażącym naruszeniem przepisów prawa, tj.:

- art. 97 § 1 pkt 4 "K.p.a." poprzez odmowę zawieszenia postępowania do czasu zakończenia prawomocnym rozstrzygnięciem postępowania ze skargi wnioskodawczyni o stwierdzenie nieważności § 6 ust. 1 pkt 12 MPZP zawisłej przed WSA w Krakowie w sprawie II SA/Kr 754/17;

- art. 6, 7, 8, 77 i 124 § 2 oraz art. 126 w zw. z art. 107 § 3 "K.p.a." w zw. z § 6 ust. 1 pkt 12 MPZP poprzez zaniechanie dogłębnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności złożonego przez Spółkę wraz z zażaleniem na postanowienie Prezydenta Miasta [...] o odmowie wydania zaświadczenia, brak odniesienia się do argumentów podniesionych w zażaleniu dotyczących sposobu zdefiniowania pojęcia "dominanty" na potrzeby wykładni MPZP, jak również niewyjaśnienie w uzasadnieniu postanowienia Kolegium, z jakich konkretnie przyczyn będąca przedmiotem postępowania stacja bazowa ma stanowić "dominantę" zakazaną MPZP.

Kolejno sąd wojewódzki wskazał, że Kolegium postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r., znak: [...], działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2017, poz. 1257, ze zm., "K.p.a."), odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2017 r. w sprawie odmowy wydania zaświadczenia.

Dalej w wyroku przywołano, że Spółka złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, formułując zasadniczo podobne jak uprzednio zarzuty, a nadto zarzucając organowi naruszenie następujących przepisów:

- art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2017, poz. 1332, uPb) w zw. z art. 129 oraz w zw. z art. 126 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.;

- art. 61a § 1 K.p.a.;

- art. 124 § 2 K.p.a.;

- art. 158 § 1 w zw. z art. 126 K.p.a.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że po rozpoznaniu ww. wniosku SKO powołanym na wstępie postanowieniem z [...] listopada 2017 r., działając na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 127 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 144 K.p.a., utrzymało w mocy własne postanowienie z [...] sierpnia 2017 r.

W uzasadnieniu postanowienia wydanego w II instancji Kolegium podtrzymało stanowisko zaprezentowane uprzednio, a dodatkowo wskazało, że wydanie – w następstwie źródłowego wniosku Spółki – odrębnych postanowień jest uzasadnione dyspozycją przepisu art. 157 § 1 i § 2 K.p.a. W ocenie tegoż organu skoro zwrócono się o stwierdzenie nieważności zarówno postanowienia Prezydenta Miasta [...], jak i postanowienia Kolegium, wydanych w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia w ramach toku instancji, zasadnym było wydanie odrębnych postanowień w każdej z tych spraw, rozpoznając odrębnie wniosek o stwierdzenie nieważności tych postanowień.

W wyroku przytoczono dalej, że z powyższym rozstrzygnięciem Kolegium nie zgodziła się Spółka, wnosząc skargę do WSA w Krakowie.

Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

- art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez odmowę zawieszenia postępowania do czasu zakończenia prawomocnym rozstrzygnięciem postępowania ze skargi skarżącej o stwierdzenie nieważności § 6 ust. 1 pkt 12 MPZP, jaka zawisła przed WSA w Krakowie w sprawie II SA/Kr 754/17 – pomimo, iż ww. sprawa stanowi zagadnienie wstępne dla niniejszego postępowania, jako że w razie uwzględnienia skargi Spółki, § 6 ust. 1 pkt 12 MPZP zostanie wyeliminowany z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, a więc rozstrzyganie w oparciu o niego obecnie jest przedwczesne;

- art. 61a § 1 K.p.a. poprzez zastosowanie trybu odmowy wszczęcia postępowania w sytuacji, w której nie wystąpiła w sposób bezsprzeczny i jednoznaczny żadna z przesłanek na to pozwalających, jako że żądanie pochodziło od strony, a jednocześnie biorąc pod uwagę przepisy prawa oraz stanowisko doktryny i orzecznictwa, brak było innych uzasadnionych przeszkód dla wszczęcia postępowania;

- art. 48 ust. 3 pkt 1 uPb w zw. z "art. 219 oraz w zw. z art. 126 i art. 156 § 1 pkt 2" poprzez błędne przyjęcie, że w postępowaniu dotyczącym odmowy wydania zaświadczenia o zgodności inwestycji z MPZP na potrzeby postępowania legalizacyjnego, wyłączone jest prowadzenie postępowania w trybie nieważności;

- art. 6, 7, 8, 77 i 124 § 2 oraz 126 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z § 6 ust. 1 pkt 12 MPZP, poprzez zaniechanie dogłębnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności złożonego przez skarżącą Spółkę wraz z zażaleniem na postanowienie Prezydenta Miasta [...], brak odniesienia się do argumentów podniesionych w zażaleniu odnośnie definicji "dominanty" na potrzeby wykładni MPZP, jak również niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, z jakich konkretnie przyczyn będąca przedmiotem postępowania stacja bazowa ma stanowić "dominantę" zakazaną przepisami MPZP;

- art. 124 § 2 K.p.a. poprzez uzasadnienie odwołujące się do "art. 217 i braku trybów nadzwyczajnych" w przypadku wydania zaświadczeń;

- art. 218 § 2 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, w szczególności brak analizy materiału dowodowego złożonego wraz z zażaleniem na postanowienie Prezydenta Miasta [...];

- art. 158 § 1 w zw. z art. 126 K.p.a. poprzez wydanie dwóch odrębnych postanowień w sprawie jednego wniosku skarżącej, który dotyczył stwierdzenia nieważności zarówno postanowienia SKO, jak i poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta [...] – co było w pełni uzasadnione;

- art. 2 i 7 Konstytucji RP w zw. art. 6, 7 i art. 8 K.p.a. poprzez niedziałanie przez Kolegium w granicach i na podstawie przepisów prawa oraz nieprowadzanie postępowania w taki sposób, by budziło to zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia SKO z [...] sierpnia 2017 r.

Na wypadek nie uchylenia skarżonych postanowień jako przedwczesnych Spółka w oparciu o zarzut wskazany w pkt 1 petitum skargi, wniosła o zawieszenie postępowania w sprawie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do czasu zakończenia prawomocnym wyrokiem sprawy ze skargi skarżącej o stwierdzenie nieważności § 6 ust. 1 pkt 12 MPZP, jaka zawisła przed WSA w Krakowie w sprawie II SA/Kr 754/17. Nadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu obszernej skargi skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Postanowieniem z 26 lutego 2018 r. sąd pierwszej instancji odmówił zawieszenia postępowania sądowego.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Krakowie oddalił skargę.

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że skoro prawo nie przewiduje sprawy o stwierdzenie nieważności postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie (w tym postanowienia o odmowie wydanie zaświadczenia z art. 48 ust. 3 pkt 1 uPb) – to postępowanie w takiej "sprawie" jest w założeniu niedopuszczalne. Innymi słowy, nie może być wszczęte "z innych uzasadnionych przyczyn" w rozumieniu art. 61a § 1 K.p.a. Przepis ten – w ocenie sądu a quo – został zatem zastosowany prawidłowo.

W ocenie sądu pierwszej instancji eksponującego fakt, że postanowienie mające być przedmiotem weryfikacji w trybie nieważnościowym zapadło w "specyficznym" postępowaniu administracyjnym, którego charakter determinowało uzyskanie zaświadczenia jako dokumentu, zdeterminowało także charakter postanowienia odmawiającego wydanie zaświadczenia. WSA w Krakowie wywodzi, że postanowienie to również nie ma charakteru jurysdykcyjnego, nie traktuje o żadnych uprawnieniach i obowiązkach procesowych ani – tym bardziej – materialnych, li tylko "załatwia" ono, tudzież formalnie kończy czynności w specyficznej "sprawie wydania zaświadczenia", mającej z "prawdziwą" sprawą administracyjną (art. 1 pkt 1 i 2 K.p.a.) niewiele wspólnego. Powołując się na stanowiska doktrynalne (por. A. Golęba, w: T. Woś (red.), Postępowanie administracyjne, Warszawa 2017, s. 635) stwierdzono, że jest ono "w rzeczy samej wypowiedzią o szeroko rozumianych faktach (stanie faktycznym lub prawnym) – i w tym sensie ma identyczną naturę jak zaświadczenie. Wspomniana wypowiedź o faktach pojawia się i w jednym, i w drugim przypadku – tyle tylko, że w przypadku zaświadczenia jest ona ujęta pozytywnie, a w przypadku postanowienia odmownego – negatywnie. W odniesieniu do obu czynności jedynym adekwatnym kryterium oceny byłoby zatem kryterium prawdy i fałszu; kryterium prawnej wadliwości – stosowane w trybach nadzwyczajnych – w ogóle do nich nie przystaje".

Te wywody prowadziły sąd a quo do stwierdzenia, że przepisy K.p.a. o trybach nadzwyczajnych (wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności orzeczenia) nie mają zastosowania ani do zaświadczenia, ani do postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie. Wniosku tego nie podważać ma okoliczność, że wspomniane postanowienie – jako zaskarżalne zażaleniem – zrazu zdaje się mieścić w hipotezie reguły odsyłającej z art. 126 K.p.a. Reguły tej, zważywszy na jej ogólny charakter oraz na zastrzeżenie o "odpowiedniości" stosowania przepisów, do których odsyła – w ocenie sądu pierwszej instancji – "nie można jednak interpretować w oderwaniu od kontekstu funkcjonalnego". Stanowisko to uznano za zbieżne z poglądami doktryny (K. Klonowski, w: H. Knysiak-Molczyk (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2015, s. 1163), a także z poglądami prezentowanymi w orzeczeniach sądów administracyjnych (przywołano wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2017 r., II SA/Wa 555/17, CBOSA).

Zdaniem sądu wojewódzkiego Kolegium nie naruszyło prawa (art. 158 § 1 w zw. z art. 126 K.p.a.) wydając dwa odrębne postanowienia "w sprawie jednego wniosku" skarżącej, a w każdym razie nie doszło w tej mierze do naruszenia prawa mogącego w jakikolwiek sposób rzutować na prawidłowość postanowienia będącego przedmiotem skargi w niniejszym postępowaniu. W przedmiotowej sprawie Kolegium jasno i przekonująco przedstawiło motywy orzeczenia, które w ocenie sądu pierwszej instancji stanowią konsekwentną i logiczną całość, jest należycie uzasadnione, zgodnie z wymogami określonymi w art. 124 § 2 K.p.a.

Sąd wojewódzki nie uwzględnił wniosku skarżącej o zawieszenie niniejszego postępowania, ponieważ nie dopatrzył się żadnej zależności prejudycjalnej między sprawą niniejszą, a jakimkolwiek innym postępowaniem.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Spółka – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości.

Sądowi pierwszej instancji zarzuca się:

1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz § 2 w zw. z art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: Dz. U. 2017, poz. 1369 ze zm., Ppsa, w skardze kasacyjnej powołano nieaktualny publikator – uwaga Sądu), jak również w zw. z art. 6, 7, 8,11, 61a § 1, 77, 107 § 1 i 3, 124 § 2, 126, 156 § 1 pkt 2, 218 § 2 oraz art. 219 K.p.a. oraz w zw. z art. 48 ust. 3 pkt 1 uPb, poprzez oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienia, w wyniku:

i. niedostrzeżenia niezastosowania przez Kolegium art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i odmowę zawieszenia postępowania do czasu zakończenia prawomocnym rozstrzygnięciem postępowania ze skargi skarżącej o stwierdzenie nieważności § 6 ust. 1 pkt 12 MPZP, jaka zawisła przed WSA w Krakowie w sprawie II SA/Kr 754/17 – pomimo, iż ww. sprawa stanowi zagadnienie wstępne dla "niniejszego postępowania", jako że w razie uwzględnienia skargi Spółki, § 6 ust. 1 pkt 12 MPZP zostanie wyeliminowany z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, a więc rozstrzyganie w oparciu o niego obecnie jest przedwczesne;

ii. niedostrzeżenia błędnego zastosowania przez SKO w K. art. 61a § 1 K.p.a. i w rezultacie zaakceptowanie zastosowania trybu odmowy wszczęcia postępowania w sytuacji, w której nie wystąpiła w sposób bezsprzeczny i jednoznaczny żadna z przesłanek na to pozwalających, jako że żądanie pochodziło od strony, a jednocześnie biorąc pod uwagę przepisy prawa oraz stanowisko doktryny i orzecznictwa, brak było innych uzasadnionych przeszkód dla wszczęcia postępowania;

iii. niedostrzeżenia niezastosowania przez Kolegium przepisów art. 48 ust. 3 pkt 1 uPb w zw. z "art. 219 oraz w zw. z art. 126 i art. 156 § 1 pkt 2" i w rezultacie powielenia przez sąd pierwszej instancji błędu organu polegającego na przyjęciu, że w postępowaniu dotyczącym odmowy wydania zaświadczenia o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego na potrzeby postępowania legalizacyjnego, wyłączone jest prowadzenie postępowania w trybie nieważności, podczas gdy z przepisów prawa wywieść należy wniosek przeciwny, jako że postępowanie ma charakter wyraźnie orzeczniczy [odmowa wydania zaświadczenia oznacza stwierdzenie niezgodności inwestycji z planem miejscowym], a przepis art. 126 K.p.a. w sposób wyraźny wskazuje na zastosowanie art. 156-159 K.p.a.;

iv. niedostrzeżenie naruszenia przez SKO w K. art. 6, 7, 8, 77 i 124 § 2 oraz 126 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z § 6 ust. 1 pkt 12 MPZP i zaakceptowanie skarżonego postanowienia, pomimo iż wydane ono zostało w wyniku postępowania, w którym organ zaniechał dogłębnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności złożonego przez skarżącą wraz z zażaleniem na postanowienie Prezydenta Miasta [...], nie odniósł się do argumentów podniesionych w zażaleniu odnośnie definicji "dominanty" na potrzeby wykładni postanowień MPZP, jak również nie wyjaśnił w uzasadnieniu swego postanowienia, z jakich konkretnie przyczyn będąca przedmiotem postępowania stacja bazowa skarżącej ma stanowić "dominantę" zakazaną MPZP, podczas gdy z argumentacji Spółki i zgromadzonego materiału dowodowego wynika wniosek przeciwny;

v. niedostrzeżenie naruszenia art. 124 § 2 K.p.a. polegającego na sporządzeniu uzasadnienia odwołującego się do "art. 217 i braku trybów nadzwyczajnych w przypadku wydania zaświadczeń", podczas gdy w przedmiotowej sprawie nastąpiło wydanie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia;

vi. niedostrzeżenie naruszenia art. 218 § 2 K.p.a. polegającego na zaniechaniu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w szczególności zaniechaniu dokonania analizy materiału dowodowego złożonego wraz z zażaleniem na postanowienie Prezydenta Miasta [...];

vii. niedostrzeżenie naruszenia art. 2 i 7 Konstytucji RP w zw. art. 6, 7 i 8 K.p.a. i w rezultacie zaakceptowanie niedziałania przez SKO w przedmiotowym postępowaniu w granicach i na podstawie przepisów prawa oraz nieprowadzenia ww. postępowania w taki sposób, by budziło zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej;

b. art. 125 § 1 pkt 1 Ppsa poprzez odmowę zawieszenia postępowania do czasu zakończenia postępowania ze skargi skarżącej kasacyjnie o stwierdzenie nieważności § 6 ust. 1 pkt 12 MPZP, pomimo prejudycjalnego charakteru tamtego postępowania;

c. art. 141 § 4 Ppsa poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku, z jakich konkretnie przyczyn uznano, iż:

i. postępowanie ze skargi skarżącej o stwierdzenie nieważności § 6 ust. 1 pkt 12 MPZP nie stanowi zagadnienia wstępnego wobec niniejszego postępowania;

ii. kontrolowane postępowanie nie miało charakteru orzeczniczego, podczas gdy analiza materiału dowodowego ewidentnie wskazuje, iż Kolegium, jak również wcześniej organ I instancji, nie stwierdziły faktu, ale dokonały aktu stosowania prawa polegającego na interpretacji MPZP i odniesieniu jego postanowień do konkretnego stanu faktycznego, czyli dokonały subsumpcji, stanowiącej klasyczne działanie orzecznicze organu.

W związku z powyższym Spółka wnosi o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi, tj. uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia tego organu z [...] sierpnia 2017 r., względnie 2) przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji; 3) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie; 4) zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwijając jej zarzuty podniesiono m. in., że pojęcie "dominanty" nie jest jednoznaczne, wymaga sięgnięcia do definicji planistyczno-architektonicznych, jak również dokonania analizy zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności zdjęć dachu budynku, porównania wysokości stacji bazowej Spółki z umieszczoną obok na tym samym dachu, dużo większą i wyższą stacją bazową [...] S.A., jak również analizy widoczności stacji bazowej skarżącej kasacyjnie z sąsiednich ulic, z poziomu przechodnia.

Nadto wskazuje się, że uzasadnienie skarżonego kasacyjnie wyroku nie zawiera w ogóle wyjaśnienia, dlaczego sąd uznał, iż sprawa o stwierdzenie nieważności postanowień MPZP nie ma charakteru zagadnienia wstępnego w stosunku do postępowania, którego przedmiotem jest orzeczenie o zgodności inwestycji z MPZP.

Zarządzeniem z 9 marca 2021 r. na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm., uCOVID-19) skierowano sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na intensyfikację epidemii.

W piśmie procesowym z 18 maja 2020 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie poinformował, że Sąd Rejonowy [...], XIII Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego w dniu [...] sierpnia 2018 r. wydał postanowienie o wpisie podziału [...] Sp. z o.o. z/s w Warszawie przez przeniesienie części majątku [...], stanowiącej zorganizowaną część przedsiębiorstwa, na [...] Sp. z o.o. (dawniej [...] Sp. z o.o.) w trybie art. 529 § 1 pkt 4 Kodeksu Spółek Handlowych. Stosowna adnotacja zawarta została w odpisie z KRS [...] Infrastruktura Sp. z o.o., który przekazano w załączeniu do niniejszego pisma. Wskazano dalej, że niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne zawisłe w wyniku zaskarżenia postanowienia SKO w K. nr [...], a dotyczące stacji bazowej [...] K. [...], zostało przypisane [...] Infrastruktura Sp. z o.o. W tym stanie rzeczy, zgodnie z art. 531 § 1 Kodeksu Spółek Handlowych, z dniem podziału [...] Sp. z o.o. wstąpiła z mocy prawa do niniejszego postępowania w miejsce [...] Sp. z o.o.

Dalej podniesiono, że w pełni aktualne i zasadne jest żądanie skargi kasacyjnej w zakresie uchylenia zaskarżonego wyroku i – co najmniej – przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, który winien zawiesić postępowanie do czasu zakończenia prawomocnym wyrokiem sprawy, jaka obecnie toczyć się będzie ponownie w wyniku uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 14 stycznia 2020 r., II OSK 447/18, wyroku WSA w Krakowie z 11 października 2017 r., II SA/Kr 754/17.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19, wedle którego "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów".

Skarga kasacyjna została oparta na częściowo usprawiedliwionych podstawach.

A. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa. Stosownie do cyt. przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa).

Stawiając zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa Spółka zarzuca, że sąd pierwszej instancji w ogóle nie wyjaśnił, z jakich przyczyn toczące się odrębnie postępowanie ze skargi tej Spółki o stwierdzenie nieważności § 6 ust. 1 pkt 12 MPZP nie stanowi zagadnienia wstępnego "wobec niniejszego postępowania". Sąd pierwszej instancji wypowiedział się w tej kwestii, nie dostrzegając "żadnej zależności prejudycjalnej między rozstrzygniętą zaskarżonym postanowieniem kwestią dopuszczalności wszczęcia postępowania nieważnościowego co do postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia, a postępowaniem sądowoadministracyjnym w sprawie ze skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" (s. 11 uzasadnienia wyroku II SA/Kr 167/18). Podnosząc zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, z którego wynika m. in., że uzasadnienie wyroku powinno zawierać "wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia" skarżąca kasacyjnie kwestionuje w istocie meriti stanowisko sądu wojewódzkiego w powyższej kwestii, skoro ocenia ten fragment uzasadnienia za lakoniczny. Niedostatek zaś w warstwie argumentacyjnej kwestionowanego wyroku, wspierany poprzez przywołanie w motywach skargi kasacyjnej odnośnie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa dwóch judykatów, o tyle nie jest skuteczny, że w skardze kasacyjnej sformułowano także zarzut naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 Ppsa odnośnie obrazy tego przepisu, a odnoszącego się do obligatoryjnej przesłanki zawieszenia postępowania sądowego. Nie jest więc tak, że odczuwalny przez Spółkę niedosyt argumentacji w oznaczonym fragmencie uzasadnienia skarżonego wyroku, uniemożliwia jego kontrolę instancyjną. Tym samym zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa nie jest uzasadniony.

B. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 Ppsa poprzez odmowę zawieszenia postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania ze skargi Spółki na § 6 ust. 1 pkt 12 MPZP. Niesporne jest, że wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 stycznia 2020 r., II OSK 447/18, uchylony został wyrok WSA w Krakowie z 11 października 2017 r., II SA/Kr 754/17, oddalający skargę [...] sp. z o.o. w W. na w/w akt prawa miejscowego, a sprawa została przekazana temuż sądowi wojewódzkiemu do ponownego rozpoznania. Przepis art. 125 § 1 pkt 1 Ppsa stanowi, że sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W doktrynie ujmującej tę przesłankę zawieszenia jako fakultatywną, trafnie wskazuje się, że konieczność konfrontowania podstawy zawieszenia postępowania sądowego z celowością takiego działania jest elementem kształtującym fakultatywny charakter zawieszenia, gdyż w tym zakresie sąd jako organ rozstrzygający ma obowiązek zawiesić postępowanie, jeżeli prowadzić to będzie do ochrony prawidłowości jego przebiegu i wydania poprawnego rozstrzygnięcia. W innych okolicznościach zawieszenie jest niedopuszczalne, bo przeciwdziała zasadzie koncentracji postępowania i odsuwa możliwość rozstrzygnięcia sprawy (por. Z. Czarnik, Podstawy zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, Przemyśl 2007, s. 231). WSA w Krakowie w motywach kwestionowanego skargą kasacyjną Spółki wyroku wywodził, że nie dopatrzył się żadnej zależności prejudycjalnej między sprawą niniejszą, a jakimkolwiek innym postępowaniem, w szczególności – w ocenie tegoż sądu – kontrola legalności zaskarżonego postanowienia nie zależy od wyniku postępowania w sprawie ze skargi Spółki na przepis MPZP. Stanowisko w tym zakresie podziela Sąd Naczelny, uwzględniając iż przedmiotem skargi w sprawie rozstrzygniętej zaskarżonym wyrokiem było postanowienie Kolegium wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego. Kwestia zgodności oznaczonego fragmentu treści MPZP z przepisami prawa wyższego stopnia, nie mogła stanowić zagadnienia prejudycjalnego dla oceny legalności przedmiotu skargi w sprawie II SA/Kr 167/18, skoro istota zaskarżonego postanowienia sprowadzała się do kwestii formalnej dopuszczalności wszczęcia postępowania nieważnościowego.

C. Zarzuty naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 Ppsa w powiązaniu z wyłuszczonymi w podstawie kasacyjnej (oznaczonej we wniesionym środku odwoławczym w pkt a) przepisami K.p.a. oraz art. 48 ust. 3 pkt 1 uPb tylko wtedy uznać należałoby za skuteczne, gdyby trafne okazały się przypisywane sądowi pierwszej instancji zarzuty wadliwego działania i niedostrzeżenia naruszenia tych drugich przepisów przez Kolegium. Wskazane powyżej przepisy Ppsa mają naturę wynikową i stanowią o treści wyroku w sprawie, którego przedmiotem jest decyzja administracyjna lub postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym. Przywołany w skardze kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa określa oznaczony przypadek, kiedy uwzględniając skargę sąd administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeśli dopatrzy się – innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei z art. 151 Ppsa, na który powołał się sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, wynika, że sąd w razie nieuwzględnienia skargi oddala ją odpowiednio w całości lub w części.

Co się tyczy zarzutów naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, wskazującego na jedną z przesłanek uwzględnienia skargi m. in. na postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, skoro w tej sprawie skargę na taki przedmiot oddalono na zasadzie art. 151 Ppsa, a nie uchylono zaskarżonego postanowienia, strona skarżąca kasacyjnie wskazująca na konkretne przepisy, którym uchybić miał zaskarżony organ, a którego to uchybienia nie dostrzec miał wadliwie sąd pierwszej instancji, w dalszej kolejności winna przekonać sąd kasacyjny, że uchybienia przepisów przez skarżony organ były tego rodzaju, że – nie stanowiąc przesłanek wznowieniowych – mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

D. Co się tyczy zarzutu naruszenia art. 145 § 2 Ppsa, to cyt. przepis określa, że "W sprawach skarg na decyzje i postanowienia wydane w innym postępowaniu, niż uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego i w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przepisy § 1 stosuje się z uwzględnieniem przepisów regulujących postępowanie, w którym wydano zaskarżoną decyzję lub postanowienie". Zaskarżonym postanowieniem działając na podstawie art. 156 § 1 i 2, art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 127 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 144 K.p.a. utrzymano w mocy postanowienie własne Kolegium odmawiające – na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. – wszczęcia postępowania nieważnościowego, którego z kolei przedmiotem miało być postanowienie wydane w sprawie odmowy wydania zaświadczenia. Postanowienia wydane w obu instancjach w sprawie, w której wniesiono skargę, zapadły w trybie przepisów K.p.a., więc zarzut naruszenia art. 145 § 2 K.p.a. jest zupełnie niezrozumiały. W skardze kasacyjnej brak jest ponadto jakiegokolwiek uzasadnienia dla podstawy kasacyjnej, w której wskazano na naruszenie art. 145 § 2 Ppsa.

E. Zarzut naruszenia przez Kolegium art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. był przedmiotem uwagi sądu pierwszej instancji, podnoszono go już w skardze. WSA w Krakowie oddalając ją i nie dopatrując się naruszenia w/w przepisu trafnie wskazywał, że nie mogło być mowy w sprawie, w której zapadło zaskarżone postanowienie, o naruszeniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., skoro nie doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego. Ocenę tę podziela także Sąd Naczelny. Skoro przedmiotem skargi było postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w trybie nieważnościowym, to zarzut uchybienia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. normującego jedną z przesłanek tzw. obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego jest nieskuteczny. Postanowienie takie może zapaść w toku postępowania.

F. Z tożsamego powodu, co wskazany w pkt E. niniejszego uzasadnienia, nie są skuteczne zarzuty niedostrzeżenia przez sąd pierwszej instancji naruszenia przez Kolegium art. 48 ust. 3 pkt 1 uPb, normującego – w dacie podejmowania zaskarżonego postanowienia – uprawnienia organu nadzoru budowlanego w procedurze tzw. legalizacji samowoli budowlanej wobec obiektu budowlanego. Przepisu tego – uwzględniając przedmiot skargi w sprawie, w której zapadł zaskarżony wyrok – nie stosowało Kolegium. Podobnie, nie jest skuteczny zarzut niedostrzeżenia przez sąd pierwszej instancji naruszenia przez Kolegium art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., normującego oznaczone podstawy stwierdzenia nieważności decyzji, skoro organ odmawiał wszczęcia postępowania na zasadzie art. 61a § 1 K.p.a., to nie mógł wypowiadać się w kwestii zaistnienia wady kwalifikowanej w postanowieniu objętym źródłowym wnioskiem Spółki.

Te same co powyżej przyczyny nakazują podzielić stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku i uznać, że nie są skuteczne zarzuty naruszenia przepisów art. 6 i art. 7 K.p.a. Skoro Kolegium odmawiało wszczęcia postępowania nieważnościowego na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., to nie można zarzucać, iż nie działało na podstawie przepisów prawa, czy "zaniechało dogłębnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, rozpatrzenia materiału dowodowego".

G. Zarzut uchybienia przy wydaniu zaskarżonego postanowienia przez Kolegium przepisu art. 124 § 2 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., określającego obowiązek zaopatrzenia w uzasadnienie faktyczne i prawne postanowienia, został sprowadzony do kwestionowania tam zawartej argumentacji pod względem merytorycznym, przeto jest zupełnie chybiony, niezależnie od tego, czy stanowisko sądu wojewódzkiego wyrażone w zaskarżonym wyroku, jakoby zaskarżone postanowienie było "należycie uzasadnione" Sąd Naczelny podzieliłby. Wbrew bowiem stanowisku sądu pierwszej instancji, zaskarżone postanowienie – obok argumentacji odnoszącej się do przyczyn odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego – zawiera także takie elementy, które nie korelują z przedmiotem sprawy, w którym zostało ono wydane. Na s. 5 zaskarżonego postanowienia wskazano chociażby, iż "Tym samym zarzut wydania dwóch odrębnych postanowień w sprawie wstrzymania wykonania decyzji (podkr. Sądu) należy uznać za chybiony" oraz "Z uwagi, iż taka sytuacja ma miejsce w badanej sprawie, należało odmówić wznowienia postępowania (podkr. Sądu)...". Przedmiot sprawy nie dotyczył ani wstrzymania wykonania decyzji, ani tym bardziej odmowy wznowienia postępowania. Trudno przeto zgodzić się z sądem pierwszej instancji, aby "w całości" zaskarżone postanowienie było należycie uzasadnione.

H. Sformułowanie przez autora skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Kolegium art. 218 § 2 K.p.a., przepisu wedle którego "Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające", ignoruje przedmiot skargi Spółki. Skoro Kolegium nie wydawało zaświadczenia, a rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności oznaczonego postanowienia odmówiło wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., nie stosowało przepisu art. 218 § 2 K.p.a. Skoro organ nie mógł stosować tego przepisu, to go nie mógł naruszyć, ergo – zarzut niedostrzeżenia z kolei przez sąd wojewódzki naruszenia art. 218 § 2 K.p.a. jest zupełnie nietrafny.

I. Zarzutu niedostrzeżenia przez sąd pierwszej instancji naruszenia art. 2 i 7 Konstytucji RP poza ograniczeniem się przez autora skargi kasacyjnej do skonstruowania takiej podstawy kasacyjnej w połączeniu z zarzutem naruszenia przez organ art. 6-8 K.p.a., bliżej nie uzasadniono, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 § 1 pkt 2 K.p.a. Ta sama uwaga odnosi się do wymienionego w części wstępnej podstawy kasacyjnej ujętej w pkt 1.a. przepisu art. 11 K.p.a.

J. Zarzuty niedostrzeżenia przez sąd pierwszej instancji naruszenia przez Kolegium art. 8 i 77 K.p.a. nie poddają się kontroli. Autorowi skargi kasacyjnej umknęło, że obowiązkiem fachowego pełnomocnika było wskazanie przepisów, które zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, skoro sposób konstruowania podstaw kasacyjnych sprowadza się do zarzutów niedostrzeżenia przez ten sąd naruszenia przepisów przez organ to należało je precyzyjnie wskazać. W judykaturze zgodnie podkreśla się, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów lub ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607, z dnia 30 listopada 2012 r., I OSK 2001/12, LEX nr 1291371, z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882, z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809, z dnia 17 maja 2019 r., II OSK 1665/17, CBOSA.nsa.gov.pl). Zarówno art. 8, jak i art. 77 K.p.a. dzielą się na paragrafy, czego nie dostrzegł autor skargi kasacyjnej, wobec związania podstawami kasacyjnym Sąd Naczelny nie jest uprawniony do samodzielnego uściślania wadliwie formalnie skonstruowanych podstaw kasacyjnych w powyższym zakresie.

K. Istota przedmiotowej sprawy sprowadza się – w ocenie Sądu Naczelnego w tym składzie – do oceny trafności zarzutu naruszenia przez WSA w Krakowie art. 151 Ppsa poprzez zaakceptowanie przez sąd pierwszej instancji zastosowanie przepisu art. 61a § 1 K.p.a., a niezastosowania art. 126 tegoż Kodeksu. Innymi słowy, węzłowym zagadnieniem jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy w świetle treści art. 126 K.p.a. dopuszczalna jest możliwość prowadzenia postępowania nieważnościowego względem postanowienia wydanego w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia? Wedle stanowiska zajętego w tej sprawie przez Kolegium odpowiedź jest negatywna, co z kolei prowadziło do uznania, że ziściła się przesłanka odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego w myśl art. 61a § 1 K.p.a., a pogląd ten zaaprobował sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie stanowiska tego nie uznaje za prawidłowe.

W myśl art. 126 K.p.a. "Do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie". Przepisy normujące postępowanie nieważnościowe ujęte są w art. 156-159 K.p.a., co do reguły konstrukcja stwierdzenia nieważności odnosi się do decyzji administracyjnej. Z woli ustawodawcy do pewnej grupy postanowień, do której zaliczono w art. 126 K.p.a. "postanowienia, od których przysługuje zażalenie", stosuje się odpowiednio również grupę artykułów Kodeksu, w których unormowano konstrukcje wznowienia postępowania oraz stwierdzenia nieważności decyzji. Postanowieniem, wobec którego Spółka złożyła wniosek o stwierdzenie jego nieważności, utrzymano w mocy postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia, wydanym na podstawie art. 219 K.p.a., w myśl którego odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o żądanej treści przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Niesporne w judykaturze jest to, że postanowienie wydane w następstwie rozpoznania zażalenia, podlega skardze do sądu administracyjnego. Postanowienie Kolegium z [...] czerwca 2017 r. zawierało zresztą pouczenie o prawie do wniesienia skargi nań do WSA w Krakowie. Kategoria postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, a zaskarżalnych do sądu administracyjnego wskazana jest w art. 3 § 2 pkt 2 Ppsa, gdzie ujęto postanowienia, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Gdy idzie o postanowienia należące do pierwszej grupy postanowień wymienionych w cyt. przepisie, w praktyce skarga służy na postanowienie wydane przez organ II instancji w następstwie rozpoznania zażalenia na postanowienie. Innymi słowy, zaskarżalność postanowienia w drodze zażalenia stanowi przesłankę dopuszczalności na nie skargi do sądu administracyjnego, z tego względu zwrot użyty w art. 3 § 2 pkt 2 Ppsa "na które służy zażalenie" i zwrot użyty w art. 126 K.p.a. "od których przysługuje zażalenie" należy rozumieć jednakowo.

W piśmiennictwie do grupy postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a zaskarżalnych do sądu administracyjnego, zaliczono postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie (por. T. Woś, w: T. Woś (red.), H. Knysiak- Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 3, Warszawa 2009, s. 58). Tym samym przedmiot wniosku Spółki domagającej się stwierdzenia nieważności jest postanowieniem należącym do grupy postanowień wymienionych w art. 126 K.p.a. Cyt. przepis stanowi o odpowiednim stosowaniu do grupy oznaczonych postanowień także konstrukcji związanej ze stwierdzeniem nieważności decyzji.

L. Zdaniem Sądu Naczelnego stanowisko zajęte w zaskarżonym wyroku, sprowadzające się do oddalenia skargi na postanowienie Kolegium, w którym powołano się na art. 61a § 1 zd. 1 K.p.a. dla odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego, nie jest trafne. Cyt. przepis określa, że gdy m. in. z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Dla sądu wojewódzkiego tymi "uzasadnionymi przyczynami" ma być specyficzny charakter postępowania administracyjnego, w którym zapadło postanowienie, a którego weryfikacji w trybie nieważnościowym domagała się Spółka, odróżniające od "prawdziwej" sprawy administracyjnej. Ponadto szeroko w wyroku II SA/Kr 167/18 argumentowano, że postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia w oznaczonym sensie ma naturę tę samą, co zaświadczenie. Wywody te wsparto poglądami doktryny, przywołano także jeden z wyroków wpierających takie stanowisko.

Kwantyfikowanie przez sąd pierwszej instancji szczególnego charakteru postępowania zaświadczeniowego ("specyficzne", odmienne od "prawdziwej" sprawy administracyjnej), w którym zapadło postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia, stwierdzenia nieważności którego domagała się Spółka, w ocenie Sądu nie przekonuje o trafności stanowiska zajętego w zaskarżonym wyroku. Również stanowiska doktrynalne, na których opierał się sąd pierwszej instancji opowiadając się przeciwko dopuszczalności zastosowania trybu stwierdzenia nieważności postanowienia wydanego na podstawie art. 219 K.p.a., nie mogą mieć przesądzającego znaczenia. Godzi się zauważyć, że w nauce procesu administracyjnego prezentowano także radykalnie odmienne wywody. W ocenie Z.R. Kmiecika odnoszącego się do treści art. 126 K.p.a., skoro zarówno doktryna, jak i orzecznictwo opowiadają się za odpowiednim stosowaniem do postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń przepisów K.p.a. regulujących postępowanie jurysdykcyjne (zwłaszcza tam, gdzie ustawodawca używa tych samych terminów), to – będąc konsekwentnym – należy uznać, iż dotyczy to również znowelizowanego art. 126 K.p.a. (Z.R. Kmiecik, Instytucja zaświadczenia w sprawie administracyjnym, Lublin 2002, s. 108).

W judykaturze, w tym i w orzecznictwie NSA prezentowane jest stanowisko tożsame z zajętym w zaskarżonym wyroku, np. w wyrokach z: 24 kwietnia 2020 r., I OSK 728/19 i 6 lipca 2018 r., I OSK 656/18, (CBOSA, nsa.gov.pl). W wyrokach tych eksponowano okoliczność, że przepis art. 126 znajduje się w rozdziale 9 Działu II K.p.a., a zatem dotyczy wyłącznie postępowania jurysdykcyjnego i postanowień wydawanych w toku tego właśnie postępowania, w konsekwencji nie ma zatem podstaw do odpowiedniego stosowania przepisów odnośnie nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji – wznowienia postepowania i stwierdzenia nieważności decyzji, o jakich w nim mowa – do postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń. Prowadziło to do wniosku, że postępowanie w trybie art. 156 § 1 K.p.a. o stwierdzenie nieważności postanowienia o odmowie wydania skarżącemu zaświadczeń o żądanej przez niego treści, na które przysługuje prawo wniesienia zażalenia, jest niedopuszczalne, a zatem wydanie rozstrzygnięcia w takim przypadku w oparciu o art. 61a K.p.a. jest prawidłowe. Takiego kierunku argumentacyjnego przywołanego w podanych powyżej wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd w tym składzie nie podziela.

W przywołanym przez sąd pierwszej instancji wyroku II SA/Wa 555/17 wywodzono z kolei, że postępowanie zaświadczeniowe, uregulowane w przepisach działu VII K.p.a., nie zawiera odesłania do odpowiedniego stosowania w nim przepisów ogólnych, w tym trybu art. 156 K.p.a., wywodząc m. in., że analogiczny pogląd został wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2014 r., I OSK 3068/13. To ostatnie stwierdzenie, jak dowodzi tego treść uzasadnienia tegoż wyroku I OSK 3068/13 zamieszczonego w bazie CBOSA, nie znajduje odzwierciedlenia w rzeczywistości. Niezależnie od tej uwagi, ocena kwestii prawidłowości zastosowania przez Kolegium przepisu art. 61a § 1 K.p.a., zdaniem Sądu Naczelnego nie wynika z braku odesłania w Działu VII K.p.a. do "przepisów ogólnych", przy czym jak się wydaje, sąd pierwszej instancji przywołujący na wsparcie swego stanowiska wywody zawarte w wyroku II SA/Wa 555/17, nie roztrząsał, że pod tym pojęciem w K.p.a. rozumieć należy przepisy art. 1-60, skoro ustawodawca ujął je łącznie w Dziale I Kodeksu noszącym tytuł "Przepisy ogólne". Rozstrzygnięcia zasadniczej kwestii odnośnie dopuszczalności wszczęcia postępowania nieważnościowego należy w ocenie Sądu poszukiwać na gruncie wykładni art. 126 K.p.a.

M. Trafne co do reguły są te argumenty skargi kasacyjnej, w których eksponuje się różnicę między wydaniem zaświadczenia, a postanowieniem o odmowie jego wydania. Zasadnie Spółka kwestionuje te stwierdzenia sądu pierwszej instancji, w których wywodzi się o nieorzeczniczym charakterze postanowienia wydanego na podstawie art. 219 K.p.a. i zrównuje w istocie formy zakończenia postępowania wywołanego żądaniem wydania zaświadczenia – czynnością wydania zaświadczenia i postanowienia odmownego. Nie podziela Sąd w tym składzie tego stwierdzenia zaskarżonego wyroku, w którym postanowienie wydane na podstawie art. 219 K.p.a. potraktowano w rzeczy samej za wypowiedź o szeroko rozumianych faktach, co z kolei skłoniło sąd a quo do skonkludowania, że postanowienie to – "w tym sensie ma identyczną naturę co zaświadczenie". Odmawiając charakteru jurysdykcyjnego powyższemu postanowieniu, a w konsekwencji dopuszczalności jego skontrolowania w trybie nadzwyczajnym, tj. stwierdzenia nieważności na zasadzie stosowania przez właściwy organ normy z art. 126 K.p.a., sądowi wojewódzkiemu umknęło z pola widzenia kwestia dopuszczalności sądowej kontroli postanowień wydanych w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. Niesporne wszak jest, że taka kontrola jest dopuszczalna, a sądy administracyjne rozpoznają skargi na postanowienia wydane w następstwie wniesienia przewidzianego w art. 219 K.p.a. zażalenia na odmowę wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o wydanie zaświadczenia. Rozpoznając taką skargę na postanowienie wydane w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia lub zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o wydanie zaświadczenia sąd administracyjny stosuje środki ujęte w art. 145 § 1 Ppsa, tam zaś przewidziano (§ 1 pkt 2) możliwość stwierdzenia nieważności postanowienia w całości lub w części, jeśli zachodzą m. in. przyczyny określone w art. 156 K.p.a. Trudno byłoby zgodzić się z taką sytuacją, w której sąd administracyjny rozpoznający skargę na postanowienie w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o wydanie zaświadczenia jest uprawniony do oceny, np. czy postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia dotknięte jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. i w konsekwencji stwierdza nieważność takiego postanowienia, a zarazem niedopuszczalne ma być prowadzenie postępowania nieważnościowego w trybie Kodeksowym.

N. W konsekwencji powyższych uwag argumentacja sądu pierwszej instancji odnośnie identycznej w pewnym sensie natury zaświadczenia, jak i postanowienia odmownego z art. 219 K.p.a., a w następstwie zawarte w wyroku II SA/Kr 167/18 stwierdzenie o charakterze generalnym, że zarówno wobec zaświadczenia, jak i postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia i odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści przez osobę ubiegającą się o nie, nie mają zastosowania przepisy K.p.a. o trybach nadzwyczajnych, nie mogą być podzielone. Po pierwsze wypadnie zauważyć, że w przepisach prawa materialnego incydentalnie dopuszcza się stwierdzenie nieważności zaświadczenia, np. w art. 7 ust. 3a ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. 2017, poz. 2097), przeto taka kategoryczna wypowiedź o niedopuszczalności stwierdzenia nieważności zaświadczenia nie uwzględnia takiej możliwości przewidzianej w przepisach prawa administracyjnego. Po drugie, przyznać wypadnie rację skarżącej kasacyjnie, iż odmowa wydania zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającej się o nie, na gruncie postępowań legalizujących samowolę budowlaną, wymaga od organu wydającego odmowne postanowienie na podstawie art. 219 K.p.a., jak również kontrolującego takiego postanowienie, dokonania wykładni przepisów MPZP, to zaś zdaje się różnicować tę sytuację od przypadku czynności wydania zaświadczenia.

O. Konkludując, w ocenie Sądu w tym składzie dopuszczalne jest prowadzenie postępowania w trybie stwierdzenia nieważności wobec postanowienia wydanego w przedmiocie utrzymania w mocy postanowienia odmawiającego wydanie zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie. Odmowa wszczęcia takiego postępowania z powołaniem się na inne uzasadnione przyczyny (art. 61a § 1 K.p.a.) nie znajduje podstawy w treści art. 126 K.p.a.

P. Z tych wszystkich względów uznać należało, że oddalając skargę Spółki zaskarżony wyrok zapadł z naruszeniem art. 151 Ppsa w zw. z art. 61a § 1 i art. 126 K.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

R. Uznając zarazem, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, działając na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa uchylono zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie I instancji.

S. Prowadząc postępowanie w tej sprawie Kolegium uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku, ograniczoną do przesądzenia dopuszczalności wszczęcia postępowania w trybie nieważnościowym wobec postanowienia tego organu z 12 czerwca 2017 r.