Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 878/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 listopada 2022 r. sprawy ze sprzeciwu A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 20 września 2022 r., nr SKO Gd/2635/22 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

A. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 20 września 2022 r. uchylającej decyzję Wójta Gminy Puck z 22 kwietnia 2022 r. o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Objęta sprzeciwem decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Po rozpatrzeniu wniosku A. K., decyzją z 22 kwietnia 2022 r. Dyrektor Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Pucku, działając z upoważnienia Wójta Gminy Puck, odmówił ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką, A. R., urodzoną 9 września 1934 r.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że matka wnioskodawczyni legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym 15 marca 2022 r., z którego wynika, że nie da się ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność A. R. a orzeczenie wydano na stałe.

Organ I instancji powołał art. 17 ust. 1 i 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych i wskazał, że pracownik socjalny przeprowadził rodzinny wywiad środowiskowy w dniu 8 kwietnia 2022 r. ustalając, że A. K., będąca jedyną żyjącą osobą zobowiązaną do alimentacji, opiekuje się matką od kilku lat. A. R. choruje na niewydolność serca, niedostateczność krążenia mózgowego, miażdżycę i pogłębiająca się demencję. Nadto, w listopadzie 2021 r. matka skarżącej uległa wypadkowi, w wyniku którego doznała złamania kręgosłupa. Wymaga przy tym pomocy w każdym zakresie funkcjonowania. Jest osobą leżącą, która wymaga opieki także w nocy. Taką opiekę zapewnia jej córka A. K. Organ I instancji nie kwestionując faktu rezygnacji A. K. z podjęcia zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad matką oraz zakresu sprawowanej opieki stwierdził, że nie zostały spełnione wymagania ustawowe, o których mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Organ wskazał przy tym na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, którym orzeczono, że art. 17 ust. 1b u.ś.r., w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Organ uznał jednak, że adresatem tego wyroku są organy ustawodawcze a nie organy administracji, tym samym organ I instancji nie ma podstaw do stosowania tego orzeczenia. W rezultacie organ I instancji odmówił stronie świadczenia pielęgnacyjnego.

Po rozpatrzeniu złożonego przez A. K. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z 20 września 2022 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu Kolegium odmiennie od organu I instancji oceniło kwestię spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1b u.ś.r., przychylając się do stanowiska sądów administracyjnych, wskazującego na zasadność stosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności.

Kolegium stwierdziło jednak, że organ I instancji nie dokonał wystarczających ustaleń w zakresie spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r., gdyż nie dokonał ustalenia, czy istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad matką. W rezultacie Kolegium wskazało na szereg okoliczności, które organ I instancji powinien ustalić, w zakresie zatrudnienia skarżącej, aktualnego stanu zdrowia matki oraz ustalenia, jakie czynności opiekuńcze związane z osobą chorej wykonuje skarżąca, jak często są one wykonywane i ile czasu te czynności zajmują. W tym celu organ I instancji powinien przeprowadzić ponownie wywiad środowiskowy.

Wnosząc sprzeciw od tak wydanej decyzji, A. K. wniosła o jej uchylenie, uznała bowiem decyzję za krzywdzącą, gdyż w jej ocenie, wątpliwości wskazane przez Kolegium były wyjaśnione w zebranym materiale dowodowym, a ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ I instancji wydłuży oczekiwanie na rozpatrzenie jej wniosku o przyznanie świadczenia.

Skarżąca wskazała, że organ I instancji nie miał wątpliwości co do zakresu sprawowanej przez nią opieki, uznając ją za stałą, całodobową i długoterminową. A. K. nie rozumie zatem przyczyn przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem skarżącej, jeżeli Kolegium miało jakieś zastrzeżenia, to mogło samo przeprowadzić wywiad środowiskowy lub zwrócić się do niej bądź do organu I instancji o dodatkowe wyjaśnienia.

W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jego oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw skarżącej, wniesiony na podstawie art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 20 września 2022 r., wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., podlega uwzględnieniu.

W myśl art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zauważyć należy, że w sprawie zainicjowanej sprzeciwem istotne znaczenie ma zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a., określony w art. 64e p.p.s.a., z którego wynika, że rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a nie rozstrzyga o materialnych prawach i obowiązkach stron.

Tym niemniej sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lutego 2019 r., II OSK 132/19, z 26 listopada 2019 r., II OSK 3311/19 i z 19 lutego 2021 r., II OSK 286/21, zgodnie z którym, w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie.

Przy tym wskazać należy, że przepis art. 64e p.p.s.a. nie eliminuje stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, lecz musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy (zob. wyroki NSA: z 6 marca 2019 r., II OSK 392/19; z 24 listopada 2020 r., II OSK 2785/20, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz wyjaśnienia istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne.

Organ odwoławczy co do zasady, a wynika to z treści art. 138 § 1 k.p.a., jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Zgodnie zaś z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z brzmienia powołanego przepisu art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie, który miał istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Co prawda zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" - będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. - jest zwrotem ocennym, jednak przyjąć trzeba, że jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Aby naprawić błąd organu I instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie bowiem z art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Oznacza to jednak, że przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, taka sytuacja zatem wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji organu I instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, s. 622). Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony tylko wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA: z 30 czerwca 2016 r., II OSK 2653/14; z 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2846/12 oraz z 24 sierpnia 2016 r., II OSK 2958/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (por. wyrok WSA w Szczecinie z 29 maja 2014 r., l SA/Sz 1256/13, Lex nr 1479048). W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., II SA/Kr 997/13, Lex nr 1384918).

Materialnoprawną podstawą zaskarżonych decyzji jest przepis art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 615), zwanej dalej u.ś.r., którego ust. 1 stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Według zaś ust. 1a tego przepisu ustawy, osobom innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Podkreślić przy tym należy, na co zasadnie zwróciło uwagę Kolegium, że przepis powyższy winien być interpretowany z uwzględnieniem wiążącego, w myśl art. 190 Konstytucji RP, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, z którego wynika, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała po ukończeniu 18 roku życia, przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności. W konsekwencji przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez tej przesłanki. Organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają zatem obowiązek procedować w oparciu o przepisy u.ś.r. z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. w dniu 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

W niniejszej sprawie, organ I instancji odmówił skarżącej ustalenia prawa do świadczenia rodzinnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką, A. R., posiadającą orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ I instancji nie zakwestionował istnienia związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (niepodejmowaniem zatrudnienia) przez skarżącą w celu sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, ani nie podważał zakresu sprawowanych czynności jako niezbędnych, ale błędnie uznał, że nie spełniona została przesłanka powstania tej niepełnosprawności przed ukończeniem 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

Tymczasem Kolegium, kwestionując stanowisko organu I instancji dotyczące momentu powstania niepełnosprawności jako przeszkody do przyznania uprawnienia, za przyczynę decyzji kasacyjnej uznało potrzebę wyjaśnienia okoliczności faktycznych mających wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zasadnie przyjął organ odwoławczy, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 roku, sygn. K 38/13, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. uznany został za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Skutkiem powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie może wykluczyć prawa do świadczenia pielęgnacyjnego okoliczność powstania niepełnosprawności po ukończeniu 18. roku życia, względnie 25. roku życia, u osoby podlegającej opiece, w przypadku gdy wnioskodawca rezygnuje z pracy lub innej pracy zarobkowej. W związku z powyższym, Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że fakt, iż nie można ustalić daty, od której osoba niepełnosprawna została uznana za niezdolną do samodzielnej egzystencji, nie mógł stanowić przesłanki odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

O ile zatem nie budzi wątpliwości Sądu prawidłowość argumentacji organu odwoławczego w powyższym zakresie art. 17 ust. 1b u.ś.r., o tyle nie można było zaakceptować tej jej części, która stanowiła podstawę decyzji kasacyjnej. Ani odmienna ocena materiału dowodowego w świetle przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określonych w art. 17 u.ś.r., ani potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego nie uzasadniają decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy, w administracyjnym toku instancji, powołany jest do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej w jej całokształcie i to jego zadanie wypełnia istotę postępowania administracyjnego.

Jedynie w sytuacji nieprzeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji w zakresie uzasadniającym stwierdzenie nierozpoznania istoty sprawy, organ odwoławczy ma kompetencje do wydania decyzji kasacyjnej. Jest to sytuacja wyjątkowa i z uwzględnieniem takiego jej charakteru winny być weryfikowane okoliczności faktyczne każdej sprawy.

Biorąc pod uwagę ustawowo określone przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, które wyznaczają niezbędny zakres postępowania wyjaśniającego, Sąd uznał, że w niniejszej sprawie, organ I instancji zgromadził materiał dowodowy umożliwiający ich zweryfikowanie. W świetle ujawnionych i udokumentowanych materiałem dowodowym okoliczności wątpliwości Kolegium można było usunąć stosując art. 136 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Zdaniem Sądu, organ I instancji nie dopuścił się uchybień procesowych, które dyskwalifikowałyby wyniki postępowania wyjaśniającego i wymagały jego powtórzenia. Sąd nie podzielił bowiem stanowiska Kolegium co do potrzeby poczynienia ustaleń co do okresu aktywności zawodowej skarżącej, przyczyn rezygnacji z pracy i niepodejmowania zatrudnienia, a także zakresu sprawowanej przez nią opieki. Wszystkie te okoliczności znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym, w tym w wywiadzie środowiskowym i w oświadczeniach skarżącej.

W aktach postępowania organu I instancji udokumentowany został przebieg pracy zawodowej skarżącej, potwierdzony przedłożonymi przez skarżącą: kopiami świadectw pracy, informacjami o okresach składkowych i nieskładkowych, zaświadczeniem o okresach, w których zarejestrowania była jako bezrobotna, a także oświadczeniami o okresach sprawowania opieki nad dziećmi i wyjaśnieniami wnioskodawczyni (k. 24 akt).

Do akt sprawy przedłożono orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Pucku z 15 marca 2022 r. o znacznym stopniu niepełnoprawności A. R., oświadczenie skarżącej z 24 marca 2022 r. o sprawowaniu stałej i osobistej opieki nad matką oraz wywiad środowiskowy, który został przeprowadzony ze skarżącą w postępowaniu pierwszoinstancyjnym.

Z orzeczenia o niepełnosprawności, wydanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 573 ze zm.), zwanej dalej ustawą o rehabilitacji, wynika wyraźnie, że wraz ze stwierdzeniem znacznego stopnia niepełnosprawności właściwy organ stwierdził konieczność zapewnienia A. R. stałej i długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W uzasadnieniu orzeczenia orzecznik stwierdził, że naruszenie sprawności organizmu spowodowane chorobą uzasadnia konieczność zapewnienia A. R. długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Niezdolność do samodzielnej egzystencji, w rozumieniu art. 4 ust. 4 ustawy o rehabilitacji, oznacza naruszenie sprawności organizmu w stopniu uniemożliwiającym zaspokajanie bez pomocy innych osób podstawowych potrzeb życiowych, za które uważa się przede wszystkim samoobsługę, poruszanie się i komunikację.

Jednocześnie wydane na podstawie art. 6c ust. 9 ustawy o rehabilitacji rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (t.j. Dz.U. 2018 r., poz. 2027), w § 29 ust. 1 określa standardy w zakresie kwalifikowania do znacznego stopnia niepełnosprawności, które zawierają kryteria określające skutki naruszenia sprawności organizmu powodujące:

1) niezdolność do pracy - co oznacza całkowitą niezdolność do wykonywania pracy zarobkowej z powodu fizycznego, psychicznego lub umysłowego naruszenia sprawności organizmu;

2) konieczność sprawowania opieki - co oznacza całkowitą zależność osoby od otoczenia, polegającą na pielęgnacji w zakresie higieny osobistej i karmienia lub w wykonywaniu czynności samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz ułatwiania kontaktów ze środowiskiem;

3) konieczność udzielania pomocy, w tym również w pełnieniu ról społecznych - co oznacza zależność osoby od otoczenia, polegającą na udzieleniu wsparcia w czynnościach samoobsługowych, w prowadzeniu gospodarstwa domowego, współdziałania w procesie leczenia, rehabilitacji, edukacji oraz w pełnieniu ról społecznych właściwych dla każdego człowieka, zależnych od wieku, płci, czynników społecznych i kulturowych.

W ust. 2 § 29 powołanego wyżej rozporządzenia prawodawca jednocześnie wskazał, że przez długotrwałą opiekę i pomoc w pełnieniu ról społecznych rozumie się konieczność jej sprawowania przez okres powyżej 12 miesięcy w zakresie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i 3.

Przy dokonywaniu ustaleń orzeczniczych uwzględniono więc m.in. sprawność psychofizyczną organizmu w zakresie zdolności do samodzielnego zaspakajania podstawowych potrzeb życiowych, konieczność stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w zaspakajaniu podstawowych potrzeb życiowych. Należy więc uznać, że z przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r., w przypadku osoby wymagającej pomocy i opieki, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie można wyprowadzić imperatywu sprawowania opieki w odpowiednim zakresie jako przesłanki warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, negując wymagania dotyczące sposobu i intensywności opieki nad niepełnosprawną osobą, określone w orzeczeniu o niepełnosprawności właściwego organu (tak wyrok WSA w Gdańsku z 24 marca 2022 r., III SA/Gd 1045/21, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zarówno organy, jak i Sąd, nie są uprawnione w niniejszym postępowaniu do kwestionowania wskazanego powyżej orzeczenia. Przy czym, należy zaznaczyć, że samo posiadanie orzeczenia nie przesądza, że każdy, zajmujący się osobą legitymującą się takim orzeczeniem, sprawuje opiekę, która uniemożliwia zatrudnienie, ani że uprawnia (wprost) do przyjęcia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy a sprawowaniem opieki nad bliską osobą niepełnosprawną. Istnienie tego związku podlega bowiem ocenie w każdej indywidulanej sprawie.

Z wywiadu środowiskowego sporządzonego w niniejszej sprawie ze skarżącą wynika, że opiekuje się ona matką A. R. posiadającą orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe z zastrzeżeniem potrzeby zapewnienia jej stałej i długotrwałej opieki i pomocy innej osoby. Skarżąca udziela matce pomocy w czynnościach związanych z codzienną pielęgnacją i higieną osobistą (m.in. zmiana pampersów, mycie ciała i oklepywanie, poranna i wieczorna toaleta, ubieranie, podawanie leków, zapewnianie opieki medycznej, czynności pielęgnacyjne i nadzorowanie podczas snu), w wykonywaniu czynności samoobsługowych i prowadzeniu gospodarstwa domowego (sprzątanie, gotowanie, zakupy, sprawy urzędowe). W wywiadzie szczegółowo scharakteryzowano przebieg i zakres czasowy wszystkich codziennych czynności opiekuńczych podejmowanych przez skarżącą. Podkreślono również całodobowy wymiar sprawowanej opieki i brak możliwości pozostawienia matki samej w domu. W wywiadzie opisano także stan zdrowia A. R., potwierdzony dokumentacją medyczną dołączoną do akt sprawy (karta informacyjna leczenia szpitalnego i skierowanie na leczenie szpitalne).

W aktach sprawy zgromadzono także dokumenty potwierdzające sytuację rodzinną skarżącej i jej matki, tj. akty zgonu męża i synów A. R. oraz akty urodzenia dzieci A. K.

Zdaniem Sądu, sporządzony wywiad środowiskowy w sposób właściwy opisuje, na czym polega opieka skarżącej nad matką, która jest znacznie ograniczona w samodzielnej egzystencji. Wszystkie wskazane czynności są konieczne, aby zapewnić osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji właściwe warunki życia i zadbać o jej dobrostan adekwatnie do wieku i orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności. Z zakresu tych czynności nie można wykluczyć zwykłych czynności życia codziennego, takich jak sprzątanie, gotowanie, robienie zakupów, którym osoba o znacznym stopniu niepełnosprawności nie może sprostać ze względu na swoje ograniczenia zdrowotne.

Kolegium nie oceniło ujawnionych okoliczności faktycznych w ich całokształcie, pomimo, że to na nim spoczywał obowiązek oceny, czy skarżąca sprawuje opiekę nad matką w stopniu uzasadniającym uzyskanie świadczenia. Powyższy obowiązek Kolegium scedowało bezpodstawnie na organ I instancji. Kolegium nie zdołało przy tym podważyć wynikającej ze zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego potrzeby sprawowania przez skarżącą całodobowej i kompleksowej opieki nad matką niepełnosprawną w stopniu znacznym, znacznie ograniczoną w możliwości samodzielnej egzystencji. Nie przedsięwzięło przy tym jakiejkolwiek inicjatywy dowodowej. Jeśli bowiem organ odwoławczy uznał zebrany materiał dowodowy, w tym ustalenia wywiadu środowiskowego, za niewystarczający do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, w zakresie okoliczności potwierdzający związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, mógł te wątpliwości zweryfikować we własnym zakresie korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 136 § 1 k.p.a., poprzez uzupełnienie wywiadu środowiskowego lub zwrócenie się o określone informacje do strony.

Dotyczy to także wyjaśnienia kwestii zakresu udzielanej pomocy i stopnia zaangażowania skarżącej w opiekę nad matką. Przy tej ocenie należy wziąć jednak pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, ujawnione w oświadczeniu skarżącej z 24 marca 2022 r. oraz w wywiadzie środowiskowym.

Wskazać należy, że rolą organów orzekających w sprawie zasiłku pielęgnacyjnego nie jest weryfikacja samej potrzeby zapewnienia osobie niepełnosprawnej pomocy innych osób, albowiem w tej kwestii wiążąco wypowiedział się właściwy organ w orzeczeniu o niepełnosprawności, ale konfrontacja czynności opiekuńczych faktycznie wykonywanych przez skarżącą z normatywnie określonym zakresem czynności niezbędnych do świadczenia osobie niepełnosprawnej w stopniu znacznym, niezdolnej do samodzielnej egzystencji.

W toku kontrolowanego postępowania nie wykazano, aby A. R., w sposób niezaprzeczalny wymagającej opieki i pomocy we wszystkich sferach życia, pomoc świadczył kto inny niż skarżąca. Ustalenia faktyczne wskazują, że skarżąca zakresem i charakterem swoich działań daje matce wsparcie, zaspokaja jej potrzeby, poprawia zachować jej zdrowie i jakość życia.

Art. 17 ust. 1 u.ś.r. wskazuje wyraźnie przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Niedopuszczalne jest przy tym wprowadzanie przez organy administracyjne dodatkowych negatywnych przesłanek przyznania świadczenia (zob. wyroki WSA w Gliwicach z 21 lipca 2021 r. II SA/Gl 504/21, LEX nr 3209641, WSA w Rzeszowie z 6 kwietnia 2022 r. III SA/Rz 1781/21, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Kolegium winno było zbadać związek niepodejmowania zatrudnienia przez skarżącą z potrzebą sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką w takim zakresie, w jakim świadczy ją skarżąca. Za nieuzasadnioną zatem uznać należało wskazaną przez Kolegium potrzebę wyjaśnienia kwestii związanych z dotychczasową aktywnością zawodową skarżącej, kwestionującą w istocie, przy uwzględnieniu ujawnionych okoliczności dotyczących pracy zawodowej i statusu bezrobotnego skarżącej, istnienie tego związku. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych wyraźnie wskazuje się, iż przesłanką świadczenia pielęgnacyjnego jest niepozostawanie w zatrudnieniu osoby zdolnej do pracy, bez względu na okoliczności tego stanu rzeczy (zob. wyrok NSA z 2 lipca 2008 r., I OSK 1364/07; wyrok NSA z 24 października 2008 r., I OSK 1758/07, https//orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z tego też powodu organ pomocowy nie ma prawa ustalać przyczyn braku zatrudnienia osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne. Organ jest jedynie zobowiązany do ustalenia, czy osoba taka jest zdolna do pracy i czy wyłączną przyczyną rezygnacji z zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki. Opieka ta musi stanowić oczywistą przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a więc powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaną opieką, musi być bezpośredni i ścisły (zob. wyroki NSA z 23 listopada 2021 r., I OSK 786/21, z 28 sierpnia 2019 r., I OSK 940/19, z 12 lutego 2020 r., I OSK 516/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Kolegium nie podważyło ustaleń poczynionych w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, które wskazują, że niepodejmowanie przez skarżącą zatrudnienia ma ścisły związek z opieką sprawowaną nad matką, której zakres czasowy, a także pozostawanie skarżącej w dyspozycji niepełnosprawnej matki wyklucza możliwość podjęcia przez skarżącą zatrudnienia, które możliwe byłoby do pogodzenia ze sprawowaną opieką. Z ujawnionych okoliczności faktycznych nie wynika, aby skarżąca nie była zdolna czy gotowa do podjęcia pracy.

W tych okolicznościach Sąd uznał, że zebrany materiał dowodowy nie uzasadniał przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, ale dawał podstawy do merytorycznego jej rozstrzygnięcia, po ewentualnym uzupełnieniu materiału dowodowego, które pozostawało w zakresie kompetencji organu odwoławczego, którego zasadniczym zadaniem jest powtórne, w administracyjnym toku instancji, merytoryczne rozpoznanie sprawy, której ze względu na przedmiot nie wyłączono z możliwości merytorycznego załatwienia przez organ odwoławczy.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, stwierdzając wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., na podstawie art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości, albowiem w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a wątpliwości organu odwoławczego mogły zostać usunięte przez ten organ bez naruszania zarówno art. 136 § 1 k.p.a., jak i zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a.

Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy zastosuje się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku i rozpozna sprawę w jej całokształcie. Podkreślić przy tym należy, że przedmiotem rozważań Sądu w niniejszej sprawie uczyniono kwestie materialnoprawne tylko w takim zakresie, w jakim było to niezbędne dla oceny legalności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a. uznało, że organ I instancji powinien szczegółowo ustalić: przez jaki okres