Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2783/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alina Balicka (spr.) Sędziowie sędzia WSA Tomasz Wykowski sędzia WSA Anna Sękowska po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2019r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. K., M. K., K. K., G. L, J. B., E. P., W. K., T. K., M. K., S. K. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2018r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Inwestycji i Rozwoju nr [...], z [...] sierpnia 2018 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania J.K., M.K., K.K., G.Ł., J.B., E.P., W.K., T.K., M.K., S.K. od decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2017 r., znak [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...]

z [...] września 1978 r., nr [...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania na rzecz S.K.

i J.K. w wysokości 125.475,00 zł za nieruchomość położoną we wsi [...],

o powierzchni 2,10 ha, oznaczoną jako działki nr [...], [...], [...], przejętą na własność Państwa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Minister Inwestycji i Rozwoju wskazał, że zarządzeniem nr [...] Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] listopada 1977 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Skarbu Państwa położonych we wsi [...], przejęto między innymi nieruchomości oznaczone jako działki nr [...], [...], [...] o łącznej powierzchni 2,10 ha, stanowiące własność S.K. i J.K. Ogłoszenie zarządzenia nastąpiło w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] stycznia 1978 r., nr [...], poz. [...].

Decyzją z [...] września 1978 r., nr [...] Naczelnik Gminy w [...] orzekł

o ustaleniu odszkodowania na rzecz S.K. i J.K. w wysokości 125.475,00 zł za ww. nieruchomość.

Pismem z [...] grudnia 2016 r. J.K., M.K., K.K., G.Ł., J.B., E.P., W.K., T.K., M.K., S.K. wystąpili do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z [...] września 1978 r., nr [...] orzekającej

o ustaleniu odszkodowania na rzecz S.K. i J.K. w wysokości 125.475,00 zł za nieruchomość położoną we wsi [...], oznaczoną jako działki nr [...], [...], [...]

o łącznej powierzchni 2,10 ha, przejętą na własność Państwa na podstawie zarządzenia nr [...] Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] listopada 1977 r.

Decyzją z [...] grudnia 2017 r., znak [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Naczelnika Gminy w [...] z [...] września 1978 r., nr [...].

Pismem z [...] stycznia 2018 r. J.K., M.K., K.K., G.Ł., J.B., E.P., W.K., T.K., M.K., S.K. wnieśli odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2017 r., znak [...], zarzucając organowi pierwszej instancji błędną ocenę art. 8 ust. 1 i art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. oraz art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r.

Minister Inwestycji i Rozwoju wskazał, że postępowanie prowadzone jest w trybie nadzoru i badając poszczególne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, określone w art. 156 § 1 k.p.a. uznał, iż w decyzji z [...] września 1978 r., nr [...] nie stwierdzono wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 5, 6 i 7 k.p.a., albowiem:

- decyzja została wydana przez organ właściwy,

- brak jest dowodów na okoliczność, iż decyzja ta rozstrzygnęła sprawę uprzednio rozstrzygniętą ostatecznie inną decyzją,

- decyzja nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie,

- wykonalność kontrolowanej decyzji nie budzi wątpliwości,

- brakuje podstaw do twierdzenia, iż ww. decyzja w razie wykonania wywołałoby czyn zagrożony karą lub jest dotknięta wadą powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest w szczególności wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

W rozpatrywanej sprawie nie można stwierdzić wydania przedmiotowej decyzji z [...] września 1978 r. bez podstawy prawnej, albowiem istniała podstawa do ustalenia odszkodowania za przejętą na własność Państwa nieruchomość zgodnie

z przepisami ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r., Nr 27, poz. 216 ze zm.).

Organ odwoławczy wskazał, że nieruchomość położona we wsi [...], oznaczona jako działki nr [...], [...], [...]o łącznej powierzchni 2,10 ha, stanowiąca własność S.K. i J.K. została objęta zarządzeniem nr [...] Naczelnika Gminy w [...]

z dnia [...] listopada 1977 r. w sprawie przejęcia terenów budowlanych we wsi [...] na własność Państwa.

Zarządzenie nr [...] zostało wydane na podstawie art. 8 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27 poz. 216 ze zm.), zgodnie z którym przejęcie na własność Państwa gruntów, objętych uchwałą o ustaleniu granic terenów budowlanych, następowało z mocy prawa

z dniem ogłoszenia w dzienniku urzędowym uchwały o ustaleniu granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Skarbu Państwa. Ogłoszenie zarządzenia nastąpiło w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] stycznia 1978 r., nr [...] poz. [...].

Kwestionowana decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z [...] marca 1984 r. została wydana na podstawie art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r., Nr 27, poz. 216 ze zm.).

Kwestionowana decyzja Naczelnika Gminy w [...] z [...] września 1978 r. została wydana na podstawie art. 8 i art. 10 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r.

o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] maja 1973 r. w sprawie [...] (Dz. U. z 1973 r. Nr [...], poz. [...]).

Zgodnie z § 1 ww. rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r.

w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi wysokość odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa jako tereny budowlane na podstawie art. 8 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216 i z 1972 r. Nr 49, poz. 312) oraz sposób wypłaty ustalał właściwy organ, stosownie do przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości.

Podobnie stanowił art. 9 ust. 1 ww. ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r.

o terenach budowlanych na obszarach wsi, zgodnie z którym za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustalane i wypłacane było według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. nr 18, poz. 94) z uwzględnieniem postanowień ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi.

Organ odwoławczy zauważył, że przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r., ani przepisy wykonawcze do tej ustawy, nie precyzowały jednoznacznie trybu ustalania odszkodowania. W myśl art. 16 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Minister Rolnictwa w porozumieniu z Ministrem Finansów miał określić właściwość organów oraz tryb ustalania i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność Państwa zgodnie z art. 8 i art. 15 ust. 2, zasady i tryb dokonywania obniżek podlegających zwrotowi kwot zgodnie z art. 15 ust. 2 oraz ponadto, w porozumieniu

z Ministrem Sprawiedliwości, zasady unormowania długów hipotecznych i innych obciążeń w przypadkach określonych w art. 13-15.

W ww. rozporządzeniu Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. wskazano, iż wysokość odszkodowania ustalał właściwy organ, stosownie do przepisów

o wywłaszczaniu nieruchomości. W obowiązujących ówcześnie przepisach przy ustalaniu odszkodowania brak było odesłania do stosowania przepisów proceduralnych zawartych w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. Z przytoczonych przepisów nie wynika, aby ustalanie odszkodowania za przejęte grunty następowało według trybu określonego w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. tj. w szczególności na podstawie opinii biegłego rzeczoznawcy oraz po przeprowadzeniu rozprawy odszkodowawczej. W rozporządzeniu wykonawczym brak jest zatem jednoznacznego stwierdzenia, że odszkodowanie ustala się na podstawie opinii szacunkowej i po przeprowadzeniu rozprawy.

Zasady ustalania odszkodowania w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. uregulowano w rozdziale 2 ustawy zatytułowanym "Odszkodowanie". Natomiast kwestia związana z przeprowadzeniem rozprawy znajdowała się w rozdziale

3 "Postępowanie wywłaszczeniowe". Zatem przeprowadzenie rozprawy i stosowanie operatu szacunkowego wiązało się ściśle z postępowaniem wywłaszczeniowym,

a nie odszkodowawczym. Ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. nie wskazywała wprost na obowiązek przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu.

Organ odwoławczy wskazał, że aktualnym orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd o braku obowiązku przeprowadzenia rozprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 listopada 2016 r, sygn. akt IV SA/Wa 1740/16, wyrok WSA w Warszawie

z dnia 7 lutego 2017 r., sygn. akt IV Sa/Wa 2686/16, wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt IV Sa/Wa 2691/16, wyrok WSA w Warszawie z dnia

8 lutego 2017 r., sygn. akt 2747/16).

W przypadku ustalenia odszkodowania za grunty niezabudowane oraz pozbawione naniesień procedura wyceny była (w okresie wydania kwestionowanej decyzji odszkodowawczej) w sposób skrajny uproszczona, gdyż ustalano kwotę odszkodowania w oparciu o sztywne stawki i tabele. Nie brano zaś pod uwagę indywidualnych cech każdej nieruchomości tak jak to odbywa się według aktualnie obowiązujących przepisów. Nie sposób uznać w tych warunkach, aby konieczne do prawidłowego określenia wysokości odszkodowania było posiadanie wiedzy specjalnej. Rozprawa nie była w żadnym przypadku obligatoryjna. Decyzja o jej przeprowadzeniu należała do swobodnej oceny organu (art. 82 § 1 k.p.a.).

Skoro w zakresie procedury nie znajdowały zastosowania przepisy ustaw materialnych (tzn. ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. oraz ustawy z dnia 12 marca 1958 r.), to należało stosować przepisy k.p.a., co oznacza, że brak rozprawy odszkodowawczej nie może stanowić rażącego naruszenia prawa.

Odnosząc się natomiast do kwestii wysokości odszkodowania organ wskazał, że decyzją z [...] września 1978 r. Naczelnik Gminy w [...] przyznał na rzecz S.K.

i J.K. odszkodowanie w wysokości 125.475,00 zł za przejęty na własność Państwa grunt.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. odszkodowanie za grunty rolne ustalane było według stawek przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, powiększonych najwyżej do pięciokrotnej wysokości, a w razie wywłaszczenia gruntów rolnych osób fizycznych i osób prawnych nie będących jednostkami państwowymi, dla których rolnictwo było wyłącznym źródłem utrzymania, mogło być ustalone wyższe odszkodowanie.

Art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. stanowił, że właściwy organ mógł w drodze uchwały ustalić dla obszaru wsi lub określonego obszaru powiatu wyższą stawkę odszkodowania za grunt, niż przewidują to przepisy o wywłaszczeniu nieruchomości, nie wyżej jednak od przeciętnej ceny rynkowej. Podejmowana w tej sprawie uchwała nie mogła dotyczyć pojedynczych nieruchomości.

Cena za grunt o jakim mowa w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. ustalana była w oparciu o zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia [...] stycznia 1974 r. w sprawie [...] ([...] z 1974 r. nr [...] poz. [...]).

Z powyższego wynikało, że właściciel nieruchomości otrzymywał odszkodowanie obliczane w drodze przemnożenia stawki odszkodowania za 1 m2 ustalanej zarządzeniem właściwego organu, przez liczbę metrów kwadratowych przejmowanych przez Państwo nieruchomości.

Zgodnie z ww. zarządzeniem z dnia [...] stycznia 1974 r. cena nieruchomości uzależniona była od rodzaju użytku rolnego i klasy gruntu, którą ustalało się w myśl przepisów w sprawie klasyfikacji gruntów, a także od grupy powiatów i strefy ekonomicznej - ustalanych w myśl przepisów w sprawie podatku gruntowego.

Jak wynika ze znajdującego się w aktach przedmiotowej sprawy zarządzenia Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 1976 r. w sprawie ustalenia stawek odszkodowania za wywłaszczane na rzecz Państwa grunty położone na terenie gmin oraz miast: [...], [...], [...], [...] i [...]w województwie miejskim [...], gmina [...] została zaliczona do strefy ekonomicznej miejskiej.

Wskazać należy, iż z dokumentów archiwalnych sprawy wynika, że przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,91 ha posiadała V klasę gruntu, działka nr [...] o pow. 1,15 ha V (0,88 ha) i VI (0,27 ha) klasę gruntu, zaś działka nr [...] o pow. 0,04 ha była oznaczona jako droga.

Z treści decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] września 1978 r. wynika, że organ zastosował obowiązujące ówcześnie przepisy dotyczące przyznania odszkodowania, tj. za obszar oznaczony jako działka nr [...] o pow. 0,91 ha - opisany jako RV - przyjęto stawkę 63, za obszar oznaczony jako działka nr [...] o pow. 1,15 ha, składający się z gruntów ornych o powierzchni 0,88 ha - opisany jako RV - przyjęto stawkę 63 oraz 0,27 ha - opisany jako RVI - przyjęto stawkę 45,5.

Pomimo braku dokumentów potwierdzających sposób ustalenia odszkodowania, należy wskazać, iż skoro postępowanie odszkodowawcze było przeprowadzone przez właściwy organ, to istnieje domniemanie, że organ ten dokonał szczegółowej analizy zgromadzonego materiału dowodowego oraz jego oceny, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Zatem bez wyraźnych dowodów wskazujących na odmienny stan faktyczny i prawny w dacie orzekania, Minister Inwestycji i Rozwoju nie ma możliwości podważania prawidłowości decyzji z dnia [...] września 1978 r.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę na specyfikę opinii wydawanych w dacie przeprowadzenia postępowania odszkodowawczego przejawiającą się w tym, że

w omawianym okresie nie istniał wolny rynek nieruchomości, a szacunki gruntu opierały się na sztywnych - niepodlegających negocjacjom - stawkach. Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie), a poprzez przemnożenie powierzchni wywłaszczanej ziemi przez stałą i niezmienną stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby. A zatem ewentualny brak opinii szacunkowej dotyczącej wartości gruntu nie mógłby mieć wpływu na ustaloną wysokość odszkodowania i nie może stanowić rażącego naruszenia prawa.

Ze względu na zasadę trwałości decyzji administracyjnych określoną w art. 16 k.p.a., organ orzekający w trybie art. 156 § 1 k.p.a. jest zobowiązany wykazać, że badane orzeczenie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, wskazując przepis rażąco naruszony i ocenę, dlaczego to naruszenie ma taki charakter.

W przedmiotowej sprawie nie można jednak uznać, iż decyzja Naczelnika Gminy

w [...] z dnia [...] września 1978 r., nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a więc takim naruszeniem, które pozostawałoby w oczywistej sprzeczności

z przepisami prawa i miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Ponieważ w trakcie postępowania nie stwierdzono również, aby badana decyzja naruszała pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a., w związku

z tym nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] sierpnia 2018 r. wnieśli: J.K., M.K., K.K., G.Ł., J.B., E.P., W.K., T.K., M.K., S.K.. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucili:

błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mającą wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, poprzez brak wnikliwej oceny okoliczności sprawy w aspekcie istnienia przesłanek określonych w ww. przepisie prawa, w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj.:

art. 8 ust. 1 oraz art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.);

art. 9 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27 poz. 216 ze zm.);

naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprzesłuchanie strony,

art. 8, poprzez pominięcie aktualnej sądowoadministracyjnej linii orzeczniczej.

art. 107 § 3, poprzez pominięcie w uzasadnieniu decyzji kluczowych elementów sprawy, w tym faktów powszechnie znanych.

Minister Inwestycji i Rozwoju w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) dalej "p.p.s.a.", uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej ma stwierdzić, że doszło nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sąd dokonując kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia do Sądu jest wydana

w postępowaniu nieważnościowym decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z [...] września 1978 r., nr [...] orzekającej

o ustaleniu odszkodowania na rzecz S.K. i J.K. w wysokości 125.475,00 zł za nieruchomość położoną we wsi [...], o powierzchni 2,10 ha, oznaczoną jako działki

nr [...], [...], [...] , przejętą na własność Państwa. Wbrew zarzutom podnoszonym przez skarżących, prawidłowa jest wyrażona w zaskarżonej decyzji ocena, że nie ma wystarczających podstaw do przyjęcia, iż kwestionowana decyzja Naczelnika Gminy w [...] narusza rażąco prawo.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od ogólnej zasady stabilności decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.). W postępowaniu tym, mającym charakter samodzielny i odrębny w stosunku do postępowania zwykłego, organ nadzoru nie rozpatruje sprawy tak, jak w postępowaniu zwykłym, ale w granicach określonych

w art. 156 § 1 k.p.a. W ramach postępowania nieważnościowego nie ma bowiem proceduralnych możliwości poszerzenia materiału dowodowego w sprawie rozstrzygniętej w postępowaniu zwykłym i poczynienia w oparciu o ten materiał dowodowy dodatkowych ustaleń faktycznych. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie mogą być skutecznie podnoszone zarzuty, że kwestionowana decyzja została wydana na skutek wadliwej oceny dowodów

i dokonania na ich podstawie wadliwych ustaleń faktycznych. Rażące naruszenie prawa może wynikać tylko z wady oczywistej i niedającej się pogodzić ze standardami państwa prawa, gdyż jest naruszeniem kwalifikowanym przepisów. Cechą rażącego naruszenia praw jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą. Chodzi tu nie tyle o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny

i niedwuznaczny. Do wzruszenia decyzji nie wystarczy zatem stwierdzenie zaistnienia naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy, ale musi to być rażące naruszenie prawa.

Ustawowy zwrot zawarty w art. 9 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi "odszkodowania ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości" nasuwa wątpliwości co do jego treści, co potwierdza zarówno orzecznictwo administracyjne, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych. Treść tego zwrotu była przedmiotem wykładni licznych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Początkowo Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjmował, że przy ustalaniu odszkodowania należało stosować pełną procedurę, określoną w ustawie o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w tym powołanie biegłego celem ustalenia odszkodowania

i przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, na której biegły zostaje wysłuchany. Na taki tryb postępowania miała wskazywać treść rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi, które

w zakresie ustalania wysokości odszkodowania i sposobu wypłaty odsyłało do przepisów o wywłaszczeniu, a także systemowe podejście do całokształtu obowiązujących wówczas regulacji prawnych (por. nieprawomocny wyr. WSA

w Warszawie z dnia 5 maja 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 450/16). Stanowisko to uległo zmianie. W kolejnych wyrokach WSA w Warszawie przyjęto, że odesłania zawarte w art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na terenach wsi w zakresie stosowania przy ustalaniu i wypłacie odszkodowania za przejęte nieruchomości zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie oznacza obowiązku stosowania w całości zasad proceduralnych określonych w powołanej ustawie z dnia 12 marca 1958 r. Przepis art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, z którego wynikał obowiązek ustalenia odszkodowania na podstawie wyników rozprawy,

po wysłuchaniu na niej opinii powołanych biegłych, znajduje się w rozdziale

3 zatytułowanym "Postępowanie wywłaszczeniowe", a nie w rozdziale 2 tej ustawy zatytułowanym "Odszkodowania". Rozprawa prowadzona była w celu wywłaszczenia, co nie dotyczy gruntów przejmowanych na własność Państwa na podstawie ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi, która regulowała tryb przejmowania nieruchomości (por. nieprawomocne wyr. WSA w Warszawie: z dnia 21 listopada 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1740/16 oraz z dnia 24 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2990/16).

Treść zbliżonego zwrotu "wypłaca się odszkodowania na podstawie przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości" była natomiast przedmiotem wykładni Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1534/13 w związku z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach

i osiedlach, który stanowił, iż za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2 tej ustawy, wypłaca się odszkodowanie na podstawie przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości. Na gruncie tych przepisów zaprezentowano stanowisko, że obowiązek stosowania trybu z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. budził kontrowersje, a ostatecznie przyjęto, że brak jest podstaw do stosowania tego przepisu w przypadku ustalania odszkodowań za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach

i osiedlach.

Mając powyższe względy na uwadze, nie można podzielić zarzutów skargi, gdyż należy uznać, że nie jest kwestią oczywistą, że odesłanie zawarte w art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi, przy ustalaniu odszkodowania, jednoznacznie nakładało obowiązek stosowania w całości zasad procedury wywłaszczenia nieruchomości, określonych w ustawie o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, w tym art. 22 tej ustawy. Powołany przepis art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi nie jest jasny i budzi liczne wątpliwości interpretacyjne. Należy bowiem podkreślić, że czym innym są zasady ustalania odszkodowania, a czym innym tryb wywłaszczenia nieruchomości. Sam ustawodawca rozróżnił obie te kwestie, wprowadzając dwa odrębne rozdziały – rozdział 2 "Odszkodowania", który regulował zagadnienia związane z ustalaniem odszkodowania oraz rozdział 3 "Postępowania wywłaszczeniowe", który regulował kwestie związane z trybem wywłaszczenia nieruchomości. Tryb wywłaszczenia oznacza sekwencje czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do wywłaszczenia nieruchomości i przyznania za nią odszkodowania. Natomiast pojęcie zasady ustalania i wypłaty odszkodowania odnosi się do zasad, określonych

w rozdziale 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a zatem

w szczególności do sposobu określania stawek za przejmowane poszczególne nieruchomości i ich podwyższania, do sposobu ustalania odszkodowania za budowle i urządzenia gospodarstw rolnych, a także za zasiewy i uprawy. Nie można zatem podzielić stanowiska skarżących, że bezsprzecznie z przepisu art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi wynikał obowiązek ustalenia odszkodowania za niezabudowaną nieruchomość S. K. i J. K. po przeprowadzeniu rozprawy odszkodowawczej i uzyskaniu opinii biegłego, stosownie do art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, znajdującego się w rozdziale 3 tej ustawy.

Niezasadne są również zarzuty skargi dotyczące nieprzeprowadzenia dowodu z opinii biegłego na okoliczność wysokości odszkodowania. W realiach niniejszej sprawy brak opinii biegłego nie mógł być oceniony jako rażące naruszenie prawa. W przepisach prawa brak było jednoznacznej normy nakazującej sporządzenie takiego operatu dla celów ustalenia odszkodowania w związku z wywłaszczeniem dokonanym na podstawie ustawy z 31 stycznia 1961 r. Ponadto, odszkodowanie za grunty rolne było ustalane w sposób uproszczony, w oparciu o urzędowe stawki. Szczegółowy sposób wyliczenia odszkodowania należnego byłym właścicielom przedstawiono w uzasadnienia zaskarżonej decyzji. S.K. i J.K., którym decyzja została doręczona w dniu 13 września 1978 r. nie zakwestionowali prawidłowości tego wyliczenia w drodze wniesienia odwołania. Reasumując, brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że odszkodowanie należne byłym właścicielom zostało ustalone w sposób rażący naruszający prawo.

Nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przepisów postępowania wskazanych w skardze m. in. poprzez nieprzesłuchani J.K. na okoliczność, że oświadczenie S.K., że nie będzie odwoływał się od decyzji nie miało charakteru dobrowolnego. Postępowanie w przedmiotowej sprawie toczyło się w trybie nieważnościowym,

w ramach którego nie prowadzi się postępowania dowodowego dotyczącego stanu faktycznego postępowania ocenianego w trybie nieważnościowym.

Z akt administracyjnych wynika, że aktem notarialnym z dnia [...] kwietnia 1973 r. zawartym w Państwowym Biurze Notarialnym w [...] za numerem Repertorium [...] Nr [...], S.K. i J.K. nabyli od Skarbu Państwa nieruchomość rolną położoną we wsi i gminie [...] o powierzchni 5 ha 64 ary, stanowiącej działki gruntu

nr [...], [...] i [...]. Z powyższego wynika, że działka [...] stanowiła nieruchomość rolną i weszła w skład gospodarstwa rolnego S.K. i J.K. i stanowiła drogę dojazdową pomiędzy działkami nr [...] i nr [...], co potwierdza mapa podziału zaewidencjonowana w składnicy geodezyjnej Wojewódzkiego Biura Geodezji

i Terenów Rolnych w [...] nr [...]. Skoro działka nr [...] stanowiła część gospodarstwa rolnego S.K. i J.K., to wbrew zarzutom skargi podlegała przepisom ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi.

Mając powyższe względy na uwadze należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że nie ma wystarczających podstaw do przyjęcia, iż kwestionowana decyzja Naczelnika Gminy w [...] z [...] września 1978 nr. została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę w całości.