Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 300/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi S. S., B. S., I. S., M. K., M. K. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 18 czerwca 1998 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta R. dla działek [...]-[...] i fragmentów działek Nr [...]-[...] obr. [..] przy ul. D., K., L. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr [...], 2. odrzuca skargę B. S., I. S., M. K., M. K.


UZASADNIENIE

S. S., M. K., M. K., B. S. i I. S. (dalej: skarżący) wnieśli skargę na uchwałę Rady Miejskiej z 18 czerwca 1998 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta dla działek nr [...]-[...] i fragmentów działek nr [...]-[...] obr. [...] przy ul. D., K. i L.

Wskazali, że przedmiotowy plan stanowi zmianę planu miejscowego uchwalonego przed 1 stycznia 1995 r., która w ocenie skarżących utraciła moc prawną zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym razem z planem, który zmieniała.

Zdaniem skarżących przedmiotowy plan w rażący sposób narusza ich interes prawny, czego przykładem jest decyzja Starosty z 16 grudnia 2014 r. o pozwoleniu na budowę na terenie objętym planem budynku wielorodzinnego o wysokości 18 m na działce o powierzchni 451 m2 wśród niskiej (9,0 m) wolnostojącej zabudowy jednorodzinnej na ul. L. i ul. K. w R. Zdaniem skarżących decyzja ta obarczona jest wieloma wadami i narusza procedurę administracyjną i prawo materialne.

Skarżący wskazali, że Rada Miasta przystąpiła do procedury zmiany skarżonego planu, tym samym potwierdzając, że uważa go za obowiązujący. W ich przekonaniu uchwalona w 1998 r. nowelizacja do planu miejscowego, który powstał przed 1 stycznia 1995 r. obowiązuje po 1 stycznia 2004 r. tylko wówczas, gdy treść samej uchwały zmieniającej pozwala na odrębne ustalenie zasad kształtowania ładu przestrzennego. Taka uchwała musi zawierać na tyle samodzielnie i odrębnie uregulowane zasady kształtowania ładu przestrzennego, aby mogła być samodzielnie stosowana, bez potrzeby odnoszenia jej treści do planu miejscowego uchwalonego przed 1 stycznia 1995 r.. W przedmiotowej sprawie treść nowelizacji powinna pozwolić na sporządzenie projektu budowlanego oraz zagwarantować przy wydawaniu decyzji administracyjnych, realizację ustawowych zadań w zakresie ładu przestrzennego, ochrony środowiska i innych.

Plan dla tego rejonu, zatwierdzony w 1998 r. nie podlegał aktualizacji do dnia 25 września 2014r., kiedy to Rada Miejska podjęła uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego między ul. D. i G. Od 16 lat nikt nie dokonał analizy zagospodarowania przestrzennego tego terenu i nie zaproponował jego aktualizacji, wynikającej z rozwijającej się na tym obszarze niskiej zabudowy wolnostojącej jednorodzinnej, jak i też z konieczności dostosowania do aktualnie obowiązujących przepisów prawa z uwzględnieniem wymaganego i obowiązkowego wskaźnika intensywności zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy oraz powierzchni biologicznie-czynnej, zgodnie z art. 15 ust.2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zaskarżona zmiana planu miejscowego z 1998 r. jest, w przekonaniu skarżących nieprecyzyjna, niespójna, chaotyczna i nie pozwala na jednoznaczną interpretację, a tym samym na przygotowanie projektu budowlanego z zachowaniem ładu przestrzennego, czego przykładem jest wskazana wyżej decyzja Starostwa Powiatowego.

Plan dopuszcza m.in. "zabudowę wolnostojącą z dopuszczeniem zabudowy zwartej na działkach przy ul. K., L. (..) o funkcji mieszkaniowej, usługowej lub usługowo-mieszkaniowej". Zapis "mieszkaniowa'' nie precyzuje jednoznacznie o jaką zabudowę chodzi - jednorodzinną czy wielorodzinną. Zabudowa zwarta jest obowiązkowa dla ciągu frontowych elewacji budynków ustawionych w szeregu po jednej stronie ulicy D. (pierzei). Poza pierzeją pierwszeństwo dotyczy zabudowy wolnostojącej, a dopiero potem zabudowy zwartej.

Dalej wskazali skarżący, że granice terenu objętego miejscowym planem przebiegają przez 2 działki i to nie w ich granicach wynikających z podziału geodezyjnego. Wszystkie działki mają powierzchnię ok 451,0 m2. U zbiegu ulic: K., D. oraz L. znajduje się wyłącznie wolnostojąca zabudowa jednorodzinna do wysokości ok. 9,0 m z częścią usługową. Obowiązujący plan w takim kształcie może doprowadzić do pewnej "patologii'' urbanistycznej na nieruchomościach gruntowych niezabudowanych. Chodzi głównie o dopuszczalną maksymalną wysokość zabudowy tj. 18 m oraz ilość kondygnacji tj. 4 kondygnacje pełne + poddasze użytkowe. Do tej pory nikt z właścicieli nie skorzystał z takiej możliwości zabudowy. Dopiero aktualnie toczące się od 14 sierpnia 2014r. postępowanie administracyjne w Starostwie Powiatowym stworzyło zagrożenie poważnego naruszenia interesu prawnego skarżących, bezpośrednich sąsiadów inwestora planującego budowę budynku wielorodzinnego o wysokości 18 m wśród niskiej (9 m) wolnostojącej zabudowy domków jednorodzinnych na działce o pow. 451 m2 i to w ostrej granicy działki sąsiada.

Skarżący wskazali, że zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako u.p.z.p.) wszystkie plany miejscowe uchwalone po 1 stycznia 1995 r., zachowują moc. Natomiast wszelkie plany miejscowe, których data wydania jest wcześniejsza niż 1 stycznia 1995 r., tracą moc obowiązywania z dniem 1 stycznia 2004 r. (art. 87 ust. 3 u.p.z.p.). Tym samym, po dniu 1 stycznia 2004 r. nie ma prawnej możliwości zastosowania ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych przed 1 stycznia 1995 r.. Powyższe rozwiązanie przyjęte przez ustawodawcę jest de facto kontynuacją regulacji art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o planowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, ze zm. - dalej jako u.z.p.). Zgodnie z tym przepisem, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, obowiązujące w dniu wejścia w życie u.z.p., tracą moc po upływie 8 lat od dnia jej wejścia w życie chyba, że na zasadach określonych w u.z.p. uchwalono zmiany do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 67 ust. 2 u.z.p.). Jak wynika z powyższych regulacji, wolą ustawodawcy było utrzymanie w mocy jedynie tych planów miejscowych, które uchwalone zostały w czasie obowiązywania u.z.p. Swą moc obowiązującą zachowywały również nowelizacje planów miejscowych uchwalonych przed 1 stycznia 1995 r., choć sam plan tracił ją.

W u.p.z.p. ustawodawca nie zawarł przepisu o zbliżonej treści do art. 67 ust. 2 u.z.p., tym samym nie uregulował sytuacji uchwalenia pod rządami u.z.p. zmiany planu uchwalonego przed 1 stycznia 1995 r. Stosując wykładnię językową można stwierdzić, że zmiana planu miejscowego nie oznacza uchwalenia nowego planu. Tym samym należałoby przyjąć, że zarówno plan miejscowy, jak i uchwalone do niego zmiany utraciły swą moc obowiązującą. Jednakże zmiana planu miejscowego dokonana została na podstawie u.z.p., a zgodnie z u.p.z.p. wolą ustawodawcy jest utrzymanie w mocy wszystkich planów miejscowych uchwalonych po 1 stycznia 1995r..

Skarżący wskazali, że plan miejscowy jest najważniejszym aktem regulującym przeznaczenie terenu, zagospodarowanie i warunki zabudowy. Jako akt prawa miejscowego, zawierający przepisy powszechnie obowiązujące, stanowi bezpośrednią podstawę wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ustalenia planu miejscowego powinny być na tyle precyzyjne i szczegółowe, aby można było na ich podstawie: 1) sporządzić projekt budowlany; 2) zagwarantować przy wydawaniu decyzji administracyjnych, realizację ustawowych zadań w zakresie ładu przestrzennego, ochrony środowiska i innych. Przepis art. 2 pkt 1 ustawy, stanowi, że przez ład przestrzenny należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. W przypadku nieruchomości gruntowych niezabudowanych znajdujących się poza przedmiotowym planem, wydawane decyzje o warunkach zabudowy oparte są na ładzie przestrzennym. Samo powstanie projektu budynku wielorodzinnego na tym terenie, a już tym bardziej autoryzowanie decyzji o pozwoleniu na budowę przez Starostę potwierdza fakt, że plan jest nieprecyzyjny, niespójny, chaotyczny i nie pozwala na jednoznaczną interpretację. Trudno więc w tej sytuacji mówić o jego zgodności ze studium, przez którą to rozumie się niesprzeczność z czymś, jednomyślność, jednakowość, harmonijność (por. Słownik języka polskiego PWN).

Skarżący wskazali także na opinię Wojewody, który w piśmie z 4 grudnia 2014r., stwierdził, że przedmiotowa zmiana planu nie powinna funkcjonować samodzielnie, ponieważ brak w niej wymaganych obecnie wskaźników intensywności zabudowy, a także powierzchni biologicznie czynnej. Wielkości te pośrednio wynikają z konieczności uwzględnienia w projekcie wymagań technicznych oraz np. z konieczności zapewnienia miejsc postojowych w obrębie działki.

Skarżący przywołali także zapis Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą Rady Miejskiej nr [...] z dnia 27 stycznia 2011r., ust. 1.2. Uwarunkowania wynikające ze stanu ładu przestrzennego i wymogów jego ochrony, który stanowi: "(...) Zauważalnym problemem jest chaos architektoniczny spowodowany nieskoordynowanym lokalizowaniem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (często na pojedynczych działkach) w obszarach zabudowy jednorodzinnej."

W związku z tym skarżący zarzucili, że ustalenia zawarte w skarżonym planie i studium są ze sobą sprzeczne - wprowadzono istotną zmianę w zagospodarowaniu tego terenu (tu zabudowa wolnostojąca jednorodzinna przy niedookreślonej funkcji mieszkaniowej w planie). Trudno więc w tej sytuacji mówić o zgodności, przez którą to rozumie się niesprzeczność z czymś, jednomyślność, jednakowość, harmonijność (por. Słownik języka polskiego PWN). Wprowadzenie w planie zagospodarowania przestrzennego odmiennego niż w tekście studium zapisu w zakresie przeznaczenia terenu wskazuje na niezgodność tego zapisu z ustaleniami studium i narusza dyspozycję art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Brak zgodności ustaleń miejscowego planu ze studium stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, co zgodnie z art. 28 u.p.z.p. powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości łub w części. Dodatkowo wszystkie plany miejscowe sprzed 2003 r. powinny zostać zaktualizowane o zapisy i wskaźniki wymagane ustawą z 2003 r..

W związku skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej z 18 czerwca 1998 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta dla działek nr [...]-[...] i fragmentów działek nr [...]-[..]. obr. [...] przy ul. D., K. i L., wykazując się indywidualnym interesem prawnym zaistniałym w dacie wnoszenia skargi oraz naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia, polegającym na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją.

Pismem z 29 kwietnia 2015 r., stanowiącym uzupełnienie skargi, skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały ograniczając skargę do działek nr [...]-[...], oraz wnosząc o unieważnienie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze skutkiem na dzień 11 lipca 2003 r., tj. na dzień wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r..

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Miejskiej wniósł o jej oddalenie twierdząc, że skarżący oprócz uwag do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które są lakoniczne i niepoparte konkretnymi przepisami prawa, odnoszą się także do sprawy wydania pozwolenia z 16 grudnia 2014 r. na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego przez Starostę oraz podjętego rozstrzygnięcia Wojewody z 12 marca 2015 r. w zakresie uchylenia tego pozwolenia, jednakże zarzuty te uznać należy za nieistotne i nie mające związku ze skargą na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi wskazał pełnomocnik Rady, że skarżący nie wykazali, by doszło do naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia przedmiotową uchwałą. W żaden sposób nie odnieśli się do kwestii, w jaki sposób przedmiotowa uchwała negatywnie wpłynęła na ich indywidualną sferę materialno - prawną. Samo naruszenie prawa jest natomiast niewystarczające dla uznania, że zaszły przesłanki określone w art. 101 ust. 1 u.s.g.. Sama sprzeczność z prawem uchwały nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Naruszenie procedury uchwałodawczej może powodować stwierdzenie nieważności uchwały, jednak jedynie w sytuacji, gdy dojdzie do jej badania po wykazaniu przez wnoszącego skargę, że jego interes prawny wywodzi się z prawa materialnego. Tego jednakże skarżący w przedmiotowej sprawie nie uczynili, gdyż nie udowodnili, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego narusza ich uprawnienia w obszarze objętym zaskarżonym planem miejscowym.

W niniejszej sprawie skarga została złożona przez grupę mieszkańców, a zatem interes prawny lub uprawnienie, o których mowa w art. 101 u.s.g., dające legitymację do zaskarżenia uchwały, powinny być określone indywidualnie w odniesieniu do każdego ze skarżących. Z uwagi na fakt, że naruszenie wymagań procedowania w zakresie przyjmowania planu nie może stanowić samodzielnej przesłanki do wniesienia skargi na zasadzie art. 101 u.s.g. w ocenie pełnomocnika Rady nie zostały spełnione wymogi formalne skargi.

Z ostrożności procesowej wskazał pełnomocnik Rady, że przedmiotowy miejscowy plan został sporządzony i uchwalony po 1 stycznia 1995 r. w oparciu o przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. (Dz. U. z 1994 r., Nr 89 poz. 415 z późniejszymi zmianami). W §5 skarżonej uchwały jest zapis, dotyczący utraty mocy obowiązywania na obszarze skarżonego planu miejscowego planu ogólnego z późniejszymi zmianami. Wprowadzenie takich zapisów powoduje, że zmiana planu (tutaj planu ogólnego) powoduje powstanie nowego planu miejscowego (skarżona uchwała) mogącego samodzielnie funkcjonować. Jednocześnie taki zapis niewątpliwie powoduje, że spełniony został warunek, o którym mowa w art. 67 ust 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. (Dz. U. z 1994 r., Nr 89 poz. 415), a przez to utrzymuje moc obowiązywania skarżona uchwała.

Nieprawidłowym natomiast jest odnoszenie przez skarżących obowiązywania skarżonej uchwały do treści art. 87 ust 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r. (Dz. U. 2003 r. Nr 80, poz. 717), zgodnie z treścią którego: "Obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r.", co czynią skarżący. Przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. nie wskazywały innych, dodatkowych warunków (poza datą i podstawą jego sporządzenia), które musiał spełniać miejscowy plan aby zachować swą ważność.

Odnosząc się do zarzutu skarżących co do braku wskaźnika intensywności zabudowy, wskaźników powierzchni zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej w przedmiotowym planie (uchwalonym w 1998 r.) podkreślił pełnomocnik Rady, że kwestionowany plan miejscowy sporządzany był na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, które, w przeciwieństwie do obowiązujących przepisów nie wskazywały obowiązku ustalania maksymalnego lub minimalnego wskaźnika intensywności zabudowy. W przepisach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. nie było także żadnego wskazania do ustalania wskaźnika powierzchni zabudowy oraz wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej.

W miejscowy planie obowiązkowo określa się wskaźnik powierzchni zabudowy oraz wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej dopiero od 21 października 2010 r. tj. od wejścia w życie zmiany ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r. w zakresie art. 15 wprowadzonej przez ustawę z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130 z dnia 20 lipca 2010 r., poz. 871).

Zdaniem pełnomocnika Rady nie sposób odnieść się do zarzutów skarżących, jakoby "uchwalona zmiana planu miejscowego z 1998 r. jest nieprecyzyjna, niespójna, chaotyczna i nie pozwala na jednoznaczną interpretację, a tym samym na przygotowanie projektu budowlanego z zachowaniem ładu przestrzennego" wobec braku ich konkretyzacji. Analiza stanu zagospodarowania wykazana w załączniku do skarżonej uchwały i aktualny stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości położonych w obszarze skarżonego planu miejscowego wykazuje, że teren objęty obowiązującym planem rozwijał się harmonijnie na podstawie ustaleń skarżonego planu. Przeważająca większość działek wchodzących w obszar planu została zabudowana zgodnie z jego ustaleniami.

Na rozprawie przed tutejszym Sądem w dniu 25 listopada 2015 r. skarżąca S. S. wskazała, że jest współwłaścicielką objętej planem działki nr [...], która jest niezabudowana, a chciałaby na niej wybudować obiekt wolnostojący. Tymczasem regulacje planu miejscowego narzucają jej konieczność budowy w ciągu pierzei od ul. D. Ponadto wysokość zabudowy dopuszczonej w ciągu działek nr [...]-[...] od strony ul. L. jest przewidziana na poziomie 18 m, a dla skarżącej taki obiekt byłby zbyt wysoki.

Skarżący M. K. oświadczył, że jest właścicielem objętej planem działki nr [...], działka jest zabudowana zgodnie z planem budynkiem o wysokości 8 m. Zdaniem skarżącego w razie wybudowania na działkach nr [...], [...] budynku o wysokości 18 m jego obiekt zostanie pozbawiony nasłonecznienia.

Skarżąca M. K. oświadczyła, że nie jest właścicielką żadnej działki na terenie objętym skarżoną uchwałą o planie, ani na terenie sąsiadującym. Wskazała też, że B. S. i I. S. są właścicielami działki położonej poza planem, po drugiej strony ul. L. Potwierdzili to pozostali skarżący S. S. i M. K.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594; dalej: u.s.g.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zgodnie natomiast z art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), termin do wniesienia skargi wynosi 30 dni od dnia doręczenia stronie odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

W okolicznościach niniejszej sprawy wymogi formalne skargi zostały spełnione. Uchwała Rady Miejskiej z 18 czerwca 1998 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta dla działek nr [...]-[...] i fragmentów działek nr [...]-[..] obr. [...] przy ul. D., K. i L. jest aktem z zakresu administracji publicznej w rozumieniu cyt. art. 101 ust. 1 u.s.g..

Skarżący pismem z 24 lutego 2015 r. dopełnili wymogu wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, a skargę do Sądu na przedmiotową uchwałę wniesiono w dniu 27 kwietnia 2015 r., z zachowaniem 60 - dniowego terminu od daty wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, bowiem Rada Miejska nie udzieliła odpowiedzi na wystosowane wezwanie.

Dla skuteczności skargi w trybie art. 101 ust. 1 o samorządzie gminnym skarżący, oprócz dopełnienia wymogów formalnych, powinni wykazać, że w konkretnym wypadku posiadają legitymację do kwestionowania zaskarżonej uchwały. Uprawnienie wynikające z art. 101 ust. 1 nie ma bowiem charakteru actio popularis tzn. ustawa nie przyznaje każdemu prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym. Skuteczne kwestionowanie uchwały organu gminy w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przysługuje jedynie temu, kto wykaże, że zaskarżonym rozstrzygnięciem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby ( por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r. I SA 1748/83 nie publikowany). Przy czym, w przypadku przesłanki wskazanej w art. 101 ust. 1 ustawy, interes prawny skarżącego musi zostać dodatkowo naruszony w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków i naruszenie to musi występować w momencie zaskarżenia uchwały, a nie dopiero w przyszłości (por. wyrok NSA z dnia 04.09.2001 r., II SA 1410/01, Lex nr 53376; wyrok NSA z 14.03.2002 r., II SA 2503/01 Lex nr 81964).

Zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 5a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepis ten obowiązuje od dnia 15 sierpnia 2015 r., jednakże stosownie do treści art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r., poz. 658), ma on zastosowanie również do postępowań wszczętych przed dniem jej wejścia w życie.

Badając legitymację poszczególnych skarżących do skutecznego kwestionowania przedmiotowej uchwały Sąd ustalił, że skarżąca M. K. nie posiada żadnej nieruchomości na terenie objętym przedmiotową uchwałą, ani w jego sąsiedztwie. Nie wskazała także na inne swoje uprawnienia naruszone przedmiotowa uchwałą. Wynika stąd, że jej interes prawny z żaden sposób nie mógł zostać naruszony kontrolowaną uchwałą, wobec czego nie może skutecznie jej kwestionować.

W przekonaniu Sądu także interes prawny skarżących B. i I. małżonków S. w żaden sposób nie mógł zostać naruszony przedmiotowa uchwałą, gdyż należącą do nich nieruchomość, położona poza granicami planu, jest oddzielona od tego terenu pasem drogowym ul. L. Okoliczność ta, co do zasady, nie uniemożliwia wykazania legitymacji do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, jednakże wnosząc o stwierdzenie nieważności w stosunku do działek [...]-[...] skarżący nie wskazali na konkretne uprawnienia, które zostały nią naruszone.

Skarżący M. K. jest właścicielem położonej na terenie objętym planem zabudowanej działki nr [...]. Swój interes prawny do kwestionowania przedmiotowej uchwały wywodzi z okoliczności toczącego się postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego na sąsiednich działkach [...] i [...] przy ul. L. Wskazuje, że przewidziany projektem budynek ograniczy mu dopływ światła słonecznego do pomieszczeń. Argumentacji tej nie można uznać za skutkującą możliwością kwestionowania uchwały dotyczącej miejscowego planu, bowiem ewentualna kwestia dostępu do światła słonecznego jest regulowana przepisami Prawa budowlanego. Zgodnie z obowiązującymi przepisami tego prawa przy projektowaniu budynków nowych niezbędne jest zachowanie takiej ich wysokości i odległości od budynków istniejących, aby zapewnić dostateczne ich nasłonecznienie. Zatem dopiero na etapie konkretyzacji zabudowy – a plan dopuszcza wysokość od 9 do 18 m – skarżący będzie miał możliwość podnoszenia tego argumentu. Podniesienie tego zarzutu pod adresem uchwały dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może być skuteczne, gdyż kwestie dostępu pomieszczeń mieszkalnych do światła słonecznego regulują przepisy techniczno-budowlane.

W tym miejscu wskazać należy, że przywołana w skardze decyzja Starosty z 16 grudnia 2014 r. o pozwoleniu na budowę na terenie objętym planem (działki nr [...] i [...]) budynku wielorodzinnego została uchylona decyzją Wojewody z dnia 12 grudnia 2015 r., który przekazał sprawę do ponownego rozstrzygnięcia organowi I instancji. Powodem uchylenia decyzji była między innymi jej sprzeczność z zaskarżonym planem. Następnie WSA w Gdańsku wyrokiem z dnia 2 grudnia 2015 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 251/15 oddalił skargę inwestora L. M. na kasacyjną decyzję Wojewody.

Reasumując wskazać należy, że podane przez skarżących M. K., M. K., B. S. i I. S. okoliczności nie legitymują ich do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wobec ustalenia, że skarżący nie wykazali, że zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny lub uprawnienie należało uznać, że nie mają oni legitymacji procesowej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. W konsekwencji na podstawie przepisu art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. skargę M. K., M. K. oraz B. i I. S. należało odrzucić.

Przechodząc do oceny interesu prawnego S. S. wskazać należy, że wywodzi go ona z prawa własności położonej na terenie objętym planem działki nr [..]. Wskazuje, że plan narzuca zabudowę pierzejową w ciągu działek od strony ul. D. Tymczasem działka skarżącej jest narożna i z jednej strony przylega do ul. L., a z drugiej do ul D. W objętym planem kwartale składającym się z sześciu działek znajdują się działki niezabudowane (taka jest działka skarżącej), albo zabudowane budynkami jednorodzinnymi. W przekonaniu skarżącej wymóg zabudowy pierzejowej od strony ul. D. nie ma żadnego uzasadnienia. Wymóg ten uniemożliwia jej realizację na należącej do niej działce wolnostojącego budynku jednorodzinnego, podobnego do pozostałej zrealizowanej na terenie planu zabudowy.

W przekonaniu Sądu powyższa okoliczność przesądza o naruszeniu interesu prawnego S. S. wynikającego z prawa własności przedmiotowej działki [...]. Brak natomiast podstaw do uznania legitymacji skarżącej do kwestionowania planu odnośnie działek [...] i [...].

W tej sytuacji zbadania wymaga okoliczność, czy ograniczenie możliwości zabudowy przedmiotowej działki poprzez narzucenie konieczności zabudowy pierzejowej od strony ul. D. stanowi przekroczenie władztwa planistycznego gminy.

Podkreślenia wymaga, że kwestionowana uchwała została podjęta po rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, poz. 415) i w oparciu o jej przepisy dokonać należy oceny legalności przedmiotowej uchwały. Przepis art. 3 ust. 1 ustawy z o zagospodarowaniu przestrzennym, będący podstawą prawną uchwalonego planu, statuuje tzw. zasadę władztwa planistycznego gminy, polegającego na powierzeniu przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowani terenu. Przewidziana w ustawie swoboda regulacyjna przysługująca gminom w dziedzinie zagospodarowania przestrzennego nie jest absolutna. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. w sprawie K 27/00 (OTK nr 2 z 2001 r., poz. 29) organy gminy właściwe do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Oznacza to w szczególności, że wszelkie ograniczenia własności, ustanowione w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, muszą być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności, a naruszenie tego wymogu może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały.

Przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym należą do przepisów ustawowych regulujących sposób wykonywania prawa własności, o których jest mowa w art. 140 kodeksu cywilnego, stanowiącym, że właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Art. 6 ust. 1 ustawy przewiduje, iż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Plan zagospodarowania przestrzennego stanowi materialnoprawną podstawę do wydania decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę, na jego podstawie rozpoczynają się procesy inwestycyjne na obszarze, który plan obejmuje, reguluje on status prawny konkretnych nieruchomości.

W ocenie Sądu, z okoliczności sprawy wynika, że postanowienia planu ograniczające prawo własności nieruchomości należącej do S. S. położoną na objętym nim terenie, wprowadzono z naruszeniem zasady równości, plan ten wprowadza bowiem zróżnicowany status poszczególnych działek co do warunków ich zabudowy, a zróżnicowanie takie nie jest w świetle przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym uzasadnione. W planie przewidziano dla obszaru dwóch działek następujące zasady zagospodarowania terenu: zabudowa zwarta usługowa tworząca pierzeję ul. D., z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej na wszystkich kondygnacjach poza parterem.

Zarówno treść planu zagospodarowania przestrzennego, jak i dokumentacja związana z procesem jego uchwalania, wskazują, iż podstawą zróżnicowania funkcjonalnego jak i architektonicznego, nie były wymogi ładu przestrzennego, ani aktualny stan zagospodarowania nieruchomości. Na działce objętej skargą ustanowiono wymóg zabudowy pierzejowej nawet nie argumentując tego odwzorowywaniem stanu zabudowy istniejącego. Zastosowanie takiego rozwiązania może być natomiast uzasadnione jedynie w wyjątkowych przypadkach, w celu ochrony szczególnych wartości - zabytkowych czy architektonicznych określonych kompleksów zabudowy. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie ma miejsca.

Postanowienia zaskarżonej uchwały znacznie różnicującej zasady zabudowy w poszczególnych niewielkich obszarowo jednostkach planistycznych, zdaniem Sądu, z jednej strony naruszają zasady ładu przestrzennego - spójności i harmonii rozwiązań architektonicznych, a z drugiej strony ograniczają prawa właściciela nieruchomości, którego sytuacja prawna została uregulowana w sposób mniej korzystny, w stosunku do właścicieli innych nieruchomości, i w dodatku brak jest argumentacji dla przyjęcia takiego rozwiązania.

Wskazując na powyższą argumentację Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr [...], której właścicielem jest S.S. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a zatem dla dopuszczalności stwierdzenia jej nieważności w zaskarżonej części nie ma znaczenia upływ czasu zgodnie z regulacją art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594).

Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów zarzuty proceduralnych, należy stwierdzić, że są one niezasadne.

Pierwszy dotyczy utraty mocy obowiązującej skarżonej uchwały w związku z regulacją art. 87 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z której to regulacji wynika, że uchwały podjęte po 1 stycznia 1995 r. i zmieniające dotychczasowe plany miejscowe obowiązują po 1 stycznia 2004 r. tylko wówczas, gdy treść samej uchwały zmieniającej pozwala na odrębne ustalenie zasad kształtowania ładu przestrzennego. Taka uchwała zmieniająca musi zawierać na tyle samodzielnie i odrębnie uregulowane zasady kształtowania ładu przestrzennego, aby mogła być samodzielnie stosowana, bez potrzeby odnoszenia jej treści do planu miejscowego uchwalonego przed 1 stycznia 1995 r. Zdaniem skarżącej przedmiotowa uchwała nie stanowi samodzielnej regulacji w odniesieniu do działek wymienionych w tytule uchwały, a więc nr [...]-[...] i fragmentów działek nr [...]-[...] obr. [...] przy ul. D., K. i L. w R.

Sąd nie może zgodzić się z tym twierdzeniem, gdyż uchwała zawiera określenia przeznaczenia terenu dla wymienionych działek, określa szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i zabudowy, wskazuje zasady obsługi komunikacyjnej i w zakresie infrastruktury technicznej, zawiera regulacje w zakresie scalania i podziałów działek, ustala wysokość stawki do naliczania tzw. renty planistycznej. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała w odniesieniu do terenu jaki obejmuje może całkowicie samodzielnie funkcjonować bez odwoływania się do zapisów planu, który utracił moc na podstawie wyżej przywołanego przepisu. Nie ma podstaw, aby kwestionować jej obowiązywanie w związku z treścią przepisu art. 87 ust. 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Kolejny zarzut dotyczy braku ustalenia w skarżonej uchwale wskaźników: intensywności zabudowy, powierzchni zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej. Jest on chybiony, gdyż zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 18 czerwca 1998 r. tymczasem dopiero z dniem 21 października 2010 r. w art. 15 w ust. 2 pkt 6 określił ustawodawca, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. W dacie uchwalania planu określanie tych wskaźników nie stanowiło obowiązkowego zakresu planu, zatem ich brak nie stanowi naruszenia prawa.

Na tej samej zasadzie należy uznać za niezasadny zarzut, że uchwała o planie z 1998 r. jest niezgodna ze studium, które uchwalone zostało w 2003 r. Warunek zgodności ze studium uchwalonym w 2003 r. spełniać muszą plany miejscowe uchwalone po wejściu w życie studium. Uchwały podjęte wcześniej nie mogą nawet tego warunku spełniać. Nie jest możliwe aby akt prawny podjęty wcześniej spełniał warunek zgodności z aktem podjętym później.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku.