Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2568/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ubezpieczenia
Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 141 § 4, art. 153
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c), art. 109 ust. 6
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 9 ust. 1 lit. c)
journal: Dz.U. 2003 nr 45 poz 391
law: Ustawa z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia.
article: art. 8 pkt 1 lit. c)
journal: Dz.U. 1997 nr 28 poz 153
law: Ustawa z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym.
article: art. 2, art. 14 ust. 1, art. 14a, art. 25  ust. 1 pkt 7, art. 33, art. 36 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 672
law: Ustwa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity
article: art. 8 ust. 6 pkt 1, art. 13 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1442
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 9, art. 10, art. 77 § 1, art. 123, art. 136, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 13 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 2022/14 w sprawie ze skargi T. A. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od T. A. na rzecz Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 marca 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 2022/14, oddalił skargę T. A. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] kwietnia 2014 r. w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

W październiku 2009 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Toruniu Inspektorat w G. zwrócił się do Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ z wnioskiem o ustalenie obowiązku podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu przez T. A. z tytułu prowadzenia przez niego pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od 1 stycznia 1999 r. do 31 marca 2009 r.

Dyrektor OW NFZ decyzjami z [...] marca 2010 r., [...] grudnia 2010 r. oraz [...] października 2011 r. ustalał, że T. A. podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od 1 stycznia 1999 r. do 31 marca 2009 r.

Od powyższych decyzji strona wnosiła odwołania wskazując, że w ww. okresie nie prowadziła działalności gospodarczej.

Decyzjami z [...] maja 2010 r., [...] stycznia 2011 r. oraz [...] stycznia 2012 r. Prezes NFZ uchylał decyzje organu I instancji i przekazywał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Rozpoznając sprawę po raz czwarty Dyrektor OW NFZ decyzją z [...] maja 2012 r. ustalił, że T. A. w okresach:

- od 1 września 1999 r. do 31 grudnia 2004 r. podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej;

- od 1 stycznia 2005 r. do 31 grudnia 2007 r. nie podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej;

- od 1 stycznia 2008 r. do 31 marca 2009 r. podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył T. A., czyniąc przedmiotem odwołania pkt 1 i 3 decyzji, tj. stwierdzające o obowiązku ubezpieczenia.

Decyzją z [...] lipca 2012 r. Prezes NFZ uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, powtarzając argumentację, że dokonanie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej rodzi jedynie domniemanie faktyczne podjęcia działalności i wykonywania jej do czasu wykreślenia z ewidencji.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł T. A. WSA wyrokiem z 12 marca 2013 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2085/12 uwzględnił skargę stwierdzając, że w niniejszej sprawie brakowało podstaw do zastosowania przez Prezesa NFZ art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; powoływanej dalej jako: k.p.a.), tzn. orzeczenia kasacyjnego, połączonego z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy powinien uzupełnić postępowanie dowodowe we własnym zakresie.

Ponownie rozpoznając sprawę Prezes NFZ, decyzją z [...] kwietnia 2014 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z [...] maja 2012 r., ustalającą podleganie T. A. ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresach: od 1 września 1999 r. do 31 grudnia 2004 r. oraz od 1 stycznia 2008 r. do 31 marca 2009 r. oraz niepodleganie temu obowiązkowi w okresie od 1 stycznia 2005 r. do 31 grudnia 2007 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w postępowaniu ustalono, iż skarżący od 8 marca 2005 r. do 19 października 2007 r. pobierał rentę z tytułu niezdolności do pracy, a od 20 października 2007 r. pobiera emeryturę. Z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej skarżący nie dokonał zaś zgłoszenia do ubezpieczenia zdrowotnego. Ponadto skarżący zgłosił obowiązek podatkowy z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od 6 kwietnia 1993 r. do 31 marca 2009 r., nie zgłaszając przy tym zawieszenia w prowadzeniu działalności. Od 1999 r. do 2004 r. skarżący wykazywał przychody z działalności gospodarczej, natomiast od 2005 r. do 2007 r. ich nie wykazywał. Następnie skarżący wykazał przychody z działalności gospodarczej za 2008 r. Mając powyższe na uwadze Prezes NFZ wskazał, że w okresie objętym decyzją pierwszoinstancyjną zastosowanie miały przepisy trzech ustaw tj.: art. 8 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym, obowiązującej do 31 marca 2003 r. (Dz. U. nr 28, poz. 153 ze zm.; dalej: ustawa o ubezpieczeniu zdrowotnym), art. 9 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia, obowiązującej do 30 września 2004 r. (Dz. U. nr 45, poz. 391 ze zm.; dalej: ustawa o ubezpieczeniu w NFZ) oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.; powoływanej dalej jako: ustawa o świadczeniach) w brzmieniu obowiązującym do 20 września 2008 r. Organ wyjaśnił zatem, że obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego powstaje i wygasa w terminach określonych w przepisach o ubezpieczeniach społecznych.

Ponadto organ wskazał na treść art. 13 pkt 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1442 ze zm.; dalej: u.s.u.s.), zgodnie z którym obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu, rentowemu, chorobowemu i wypadkowemu podlegają osoby prowadzące działalność gospodarczą od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania wykonywania tej działalności z wyłączeniem okresu, na który wykonywanie działalności zostało zawieszone na podstawie przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 672; dalej: u.s.d.g.).

Zdaniem Prezesa NFZ, analiza dokumentacji sprawy wykazała, że skarżący od 9 lutego 1983 r. posiadał uprawnienie do prowadzenia pozarolniczej działalności w zakresie usług tele i radiomechaniki. Następnie decyzją Prezydenta Miasta G. od 1 kwietnia 2009 r. wpis w ewidencji działalności gospodarczej został wykreślony wskutek zawiadomienia o zaprzestaniu wykonywania tej działalności od tej daty. Organ podniósł także, że z wyjaśnień skarżącego wynika, iż wykonywane przez niego czynności "nigdy nie mieściły się w pojęciu wykonywania działalności gospodarczej. Miały one charakter hobby, a z czasem, z uwagi na pogarszający się stan zdrowia, zaczęły nabierać znaczenia terapeutycznego. Wykonywane czynności miały wymiar okazjonalny, sporadyczny; często wykonywane były w ramach pomocy sąsiedzkiej". Nadto skarżący poinformował, że na prowadzenie działalności gospodarczej w pełnym zakresie nie pozwalał mu zły stan zdrowia, a także, iż nie był on świadomy istnienia obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne z tytułu prowadzenia tej działalności. W piśmie z 28 maja 2012 r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko, iż w ogóle nie wykonywał działalności, która mieściłaby się w pojęciu wykonywania ciągłej, zarobkowej i zorganizowanej działalności gospodarczej.

Z uwagi na to, iż z akt sprawy wynika, że w pewnych okresach czasu strona wykazywała przychód z działalności gospodarczej, zaś w innych okresach tego przychodu nie wykazywała, organ zwrócił się do skarżącego o przedstawienie dokumentów potwierdzających, iż w latach 1999-2002 działalność była prowadzona doraźnie, w poszczególnych miesiącach danego roku.

W odpowiedzi skarżący poinformował, że względu na upływ czasu nie posiada już dokumentów podatkowych za lata 1999-2002 i wniósł o to, aby Prezes NFZ zwrócił się do Urzędu Skarbowego o przekazanie zaświadczeń prezentujących kwoty przychodu w poszczególnych miesiącach, druków PIT- 28 oraz PIT-28/A z wykazanymi kwotami ryczałtu w poszczególnych miesiącach w latach 1999-2002 oraz w roku 2009. Dodatkowo skarżący wyjaśnił, że w latach 2008-2009 nie składał wniosku o zawieszenia działalności, ponieważ taki wniosek złożył w 2004 r. do GUS, uzyskując wówczas informację, że nie musi opłacać żadnych ubezpieczeń, zwłaszcza że jego działalność jest drobna i nie jest zorganizowana ani ciągła. Nie było zatem potrzeby składania innych wniosków o zawieszenie w szczególności dlatego, iż podmiot chorował i faktycznie nie wykonywał czynności.

Na podstawie informacji od organu podatkowego, iż w okresie od 1 stycznia 2005 r. do 31 grudnia 2007 r., czyli wówczas, gdy skarżący nie wykazywał przychodów z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej, a także z informacji z Ankiety aktualizacyjnej pozycja 65, organ ustalił, że 1 września 2004 r. podmiot zawiesił działalność, a zatem w tym okresie działalność nie była faktycznie wykonywana. Organ wskazał przy tym, że z kolei fakt prowadzenia działalności gospodarczej w latach 1999-2004 oraz w 2008 r. potwierdzają zeznania podatkowe skarżącego, w których wykazywał on przychody z tej działalności. Natomiast w odniesieniu do 2009 r. Prezes NFZ wyjaśnił, że to strona wskazała jako datę zaprzestania wykonywania działalności gospodarczej dzień 1 kwietnia 2009 r., a zatem była ona wykonywana i widniała jako aktywna do 31 marca 2009 r. Zdaniem organu odwoławczego fakt, że skarżący wykazywał przychody z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej tylko w niektórych latach i miesiącach oraz że osiągane dochody miały charakter symboliczny, nie zwalnia z obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego, ponieważ działalność ta faktycznie była prowadzona. Również samo zawieszenia działalności w dniu 1 września 2004 r., a następne jej podjęcie, prowadzenie i uzyskanie (choćby niskiego) przychodu w 2008 r. wskazuje, że skarżący powinien mieć świadomość obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego.

Organ odwoławczy, odnosząc się do twierdzeń strony, iż jej działalność nie mieściła się w pojęciu wykonywania działalności gospodarczej z uwagi na to, że miała charakter hobby, a z czasem nabrała charakteru terapeutycznego stwierdził, że przesłanka wykonywania działalności gospodarczej w sposób ciągły nie może być rozumiana jako konieczność jej wykonywania bez przerwy, lecz jako zamiar powtarzalności czynności w odróżnieniu od ich przypadkowości, jednorazowości, sporadyczności lub okazjonalności. Wyjaśnił, że działalność gospodarcza jest działalnością wykonywaną w sposób zorganizowany i nastawioną na nieokreślony czas, a ponadto związane jest z nią ponoszenie przez przedsiębiorcę ryzyka gospodarczego. Okresowy brak przychodu lub przychód doraźny nie świadczą więc, iż działalność nie była wykonywana. Zarejestrowana działalność gospodarcza wiąże się z przymusem podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego i jedynie wykreślenie wpisu pozarolniczej działalności gospodarczej z ewidencji lub odnotowanie przerwy w jej prowadzeniu powoduje stałe lub okresowe ustanie obowiązku ubezpieczenia.

Reasumując organ stwierdził, że o ile nieuzyskiwanie przez skarżącego przychodów w latach 2005-2007 należy uznać za okoliczność potwierdzającą nieprowadzenie działalności gospodarczej, to w 2008 r. strona wykazała już przychód z tej działalności, wobec czego była ona wznowiona do dnia jej zaprzestania, czyli do 31 marca 2009 r. Organ nie podzielił stanowiska skarżącego, iż działalność była prowadzona do wczesnych lat dziewięćdziesiątych. Okoliczności tej nie potwierdza w szczególności oświadczenie z 1 lutego 2008 r., adresowane do Urzędu Skarbowego w G., w którym skarżący wyjaśnił, że nie prowadzi działalności od roku 2005, jednak za pół roku zamierza wrócić do jej prowadzenie, a w przypadku pogarszającego się zdrowia zakład wyrejestruje. Zdaniem Prezesa NFZ, zaprzestania prowadzenia działalności we wczesnych latach dziewięćdziesiątych nie potwierdza również zaświadczenie Prezydenta Miasta G. z [...] września 2002 r., z którego wynika, że w dniu [...] września 2002 r. zgłoszono zmianę we wpisie, dotyczącą nazwy i miejsca wykonywania działalności gospodarczej. Ponadto wykazywane po roku 1999 przychody z tej działalności nie potwierdzają jej zakończenia.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł T. A.

Wyrokiem z dnia 10 marca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.

Sąd I instancji stwierdził, że zarzuty skargi w dużej mierze sprowadzają się do zakwestionowania ustalonego przez organ stanu faktycznego, iż skarżący prowadził działalność gospodarczą. Tymczasem skarżący uważa, że z uwagi na swoją chorobę oraz znikome dochody uzyskiwane z tej działalności, miała ona w istocie charakter wręcz terapeutyczny oraz jednocześnie była hobby wykonywanym w ramach pomocy sąsiedzkiej.

W ocenie Sądu, organy nie naruszyły prawa. Powszechny obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego na przestrzeni lat wynikał z różnych aktów normatywnych, które szczegółowo zostały omówione przez organ w zaskarżonej decyzji. Wskazując na treść art. 2 u.s.d.g., WSA przypomniał, iż działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zarobkowa wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. Sąd zauważył zatem, że czas objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego jest tożsamy z czasem prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Okresy podlegania obowiązkowi ubezpieczenia wyznaczone zostały przez formalne, a nie faktyczne wykonywanie działalności, która stanowi tytuł ubezpieczenia. Na przedsiębiorcy, oprócz obowiązku zgłoszenia chęci podjęcia prowadzenia działalności gospodarczej, ciąży również obowiązek zgłaszania w niej wszelkich zmian, a zatem faktyczne zaprzestanie prowadzenia działalności powinno być do ewidencji zawsze zgłoszone i wpisane. WSA podkreślił, że objęcie obowiązkiem ubezpieczenia osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą uzależnione jest bowiem od jej rzeczywistego prowadzenia na podstawie wpisu do ewidencji.

Sąd zaakcentował, że istotą działalności gospodarczej jest jej prowadzenie w sposób ciągły i zorganizowany, na własny rachunek i ryzyko. Jej prowadzenie występuje zarówno w okresach faktycznego wykonywania usług, jak też w czasie podejmowania innych czynności związanych z tą działalnością. Specyfika prowadzenia działalności gospodarczej sprawia, że przedsiębiorca sam dysponuje swoim czasem i może go przeznaczyć na jej bezpośrednie wykonywanie albo na sprawy prywatne, rodzinne, leczenie lub wypoczynek. Zatem o prowadzeniu działalności gospodarczej stanowią wszelkie działania podejmowane przez przedsiębiorcę w celu zaistnienia czynności dających przychód. Z drugiej strony przesłanka wykonywania działalności gospodarczej w sposób ciągły nie może być rozumiana jako konieczność jej wykonywania bez przerwy, lecz jako zamiar powtarzalności określonych czynności w odróżnieniu od ich przypadkowości, jednorazowości, sporadyczności lub okazjonalności. WSA stwierdził, że zarejestrowana działalność gospodarcza wiąże się z przymusem podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. Jedynie wykreślenie wpisu z ewidencji lub odnotowanie przerwy w prowadzeniu działalności powoduje zawsze - na stałe lub okresowo - ustanie obowiązku ubezpieczenia. Ocena, czy działalność gospodarcza rzeczywiście jest wykonywana (a więc także czy zaistniała przerwa w jej prowadzeniu) należy do ustaleń faktycznych, a istnienie wpisu do ewidencji nie przesądza o faktycznym prowadzeniu działalności gospodarczej. Wpis prowadzi do domniemania prawnego, według którego osoba wpisana do ewidencji, która nie zgłosiła zawiadomienia o zaprzestaniu prowadzenia działalności gospodarczej, jest traktowana jako prowadząca działalność. W konsekwencji WSA wskazał, że domniemuje się, iż skoro nie nastąpiło wykreślenie działalności gospodarczej z ewidencji, to działalność była faktycznie prowadzona i w związku z tym istniał obowiązek zapłaty składek na ubezpieczenie społeczne. Domniemanie to może być obalone przeciwdowodem, który obciąża stronę twierdzącą o faktach przeciwnych twierdzeniom wynikającym z domniemania. Ciężar dowodu wystąpienia przesłanek uzasadniających ustanie obowiązku ubezpieczenia (zaistnienia przerwy w prowadzeniu działalności) obciąża tę stronę, która z faktu tego wywodzi skutki prawne w zakresie ustania obowiązku ubezpieczenia. Nadto zaistnienie przerwy w prowadzeniu działalności gospodarczej musi być rzeczywiste, co oznacza, że ubezpieczonego obciąża obowiązek wykazania wystąpienia okoliczności niezwiązanych z warunkami wykonywania działalności gospodarczej. W rezultacie WSA uznał, że okoliczności takie, jak zły stan zdrowia, nie stanowią przesłanki uzasadniającej uznanie istnienia przerwy w prowadzeniu działalności gospodarczej. Oznacza to, że przerwa w prowadzeniu działalności gospodarczej, powodująca ustanie obowiązku ubezpieczenia musi być usprawiedliwiona i udokumentowana (wykazana), a nie uzależniona wyłącznie od woli ubezpieczonego, sprowadzającej się do zamiaru czasowego wyłączenia ciążącego na nim obowiązku ubezpieczenia.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że dla określenia okresu objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu wykonywania działalności pozarolniczej znaczenie prawne ma wpis do ewidencji działalności gospodarczej oraz jego wykreślenie z tej ewidencji. Nie jest przy tym istotne czy uzyskuje się z niej przychody. Nie ma też żadnej zależności między obowiązkiem ubezpieczenia społecznego i obowiązkiem podatkowym. Zarejestrowana działalność gospodarcza wiąże się z przymusem podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. Ustanie obowiązku ubezpieczenia powoduje wykreślenie wpisu pozarolniczej działalności gospodarczej z ewidencji lub odnotowanie przerwy w jej prowadzeniu. Natomiast organy ZUS dopiero na podstawie tych decyzji organów NFZ ustalają wymiar składki na ubezpieczenie zdrowotne i ustalają sposób jej pobierania. W świetle powyższego zarzut dotyczący znikomych dochodów osiąganych w ramach działalności nie mógł, w ocenie WSA, odnieść zamierzonego skutku.

Sąd uznał, że całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wykazał, iż wskazany w decyzji okres podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu został ustalony prawidłowo. W szczególności chodzi tu o deklaracje PIT za lata 1999 - 2004 i 2008 - 2009, dzięki którym organ prawidłowo przyjął, że skoro skarżący wykazywał w owym czasie dochody, prowadził wówczas działalność gospodarczą na własny rachunek w rozumieniu przepisów u.s.d.g. W konsekwencji bez wpływu na końcowe rozstrzygnięcie sprawy pozostaje podnoszona w skardze kwestia zatrudnienia skarżącego na umowę o pracę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył T. A., zaskarżając go w całości oraz wnosząc, o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 e. poz. 1302; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.):

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wymienionych przepisów postępowania administracyjnego uzasadniających jej uchylenie, z uwagi na błędne ustalenie przez organ stanu faktycznego sprawy, a także niepełne rozpoznanie istoty sprawy administracyjnej mając na uwadze treść wniosku Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w G. z października 2009 r. do Kujawsko - Pomorskiego Oddziału NFZ;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niepoddanie w ramach sądowej kontroli decyzji administracyjnych wnikliwej analizie całego zebranego materiału dowodowego oraz niezawarcia przez Sąd I instancji jednoznacznego stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego wyroku oraz niewskazania pełnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 9 i 10 § 1 k.p.a. oraz art. 123 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wymienionych przepisów postępowania administracyjnego uzasadniających jej uchylenie, z uwagi na niepouczenie przez organ skarżącego o prawie do zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i złożenia co do niego oświadczeń oraz niewydanie postanowienia przez organ o odmowie przeprowadzenia wniosku dowodowego zgłoszonego pismem z dnia 17.03.2014 r.;

4. art. 135 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie przez Sąd I instancji wszystkich zarzutów zawartych w skardze, tj. zarzutów naruszenia przez organ art. 10 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a.

II. przepisów prawa materialnego:

1. art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (dalej: ustawa o świadczeniach) oraz art. 9 ust. 1 lit. c) wcześniej obowiązującej ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz art. 8 pkt 1 lit. c) wcześniej obowiązującej ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym w zw. z art. 2 ustawy z dnia z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 8 ust. 6 pkt 1 i art. 13 pkt 4 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (dalej: u.s.u.s) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż o prowadzeniu działalności gospodarczej decyduje wpis do ewidencji działalności gospodarczej, a nie faktyczne dokonywanie czynności składających się na działalność gospodarczą;

2. art. 14 ust. 1 u.s.d.g. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zarejestrowanie działalności stanowi przesłankę uznania danej działalności za działalność gospodarczą;

3. art. 14a u.s.d.g. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że skarżący miał obowiązek zgłosić zawieszenie prowadzenia działalności gospodarczej w momencie faktycznego jego (czasowego) zaprzestania, oraz poprzez przyjęcie, że z przepisu tego, nakładającego tylko i wyłącznie uprawnienie, wywieść można również sankcje w postaci odprowadzania składek za cały okres figurowania w ewidencji działalności gospodarczej, nawet za okresy, kiedy faktycznie działalności nie wykonywano;

4. art. 153 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odstąpienie przez Sąd I instancji przy wydawaniu zaskarżonego wyroku od wytycznych co do dalszego prowadzenia postępowania wyrażonych przez ten sam Sąd w wyroku z dnia 12.03.2013 r. (sygn. akt VI SA/Wa 2085/12).

Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Uwzględniając istotę sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnia, aby rozpatrzeć je łącznie. W skardze kasacyjne sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego, które nie mogą być uznane za usprawiedliwione. Podkreślenia przy tym wymaga, że argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona w taki sposób, że zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego ściśle powiązano (uzasadniano) z naruszeniem przepisów postępowania i odwrotnie - potencjalne błędy proceduralne skutkowały w ocenie autora skargi kasacyjnej uchybieniami materialnoprawnymi.

Przechodząc zatem do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zauważyć należy, że przepis ten można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (por. wyroki NSA: z dnia 26.06.2009 r., sygn. akt II FSK 366/08, z dnia 08.10.2009 r., sygn. akt II FSK 784/08). Zgodnie natomiast z uchwałą składu 7 sędziów NSA z dnia 15.02.2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (publ. ONSAiWSA 2010/3/39, ZNSA 2010/2/122), art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Żadna z opisanych sytuacji nie wystąpiła w tej sprawie, a podnoszona w zarzucie okoliczność mogłaby stanowić naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji wykazania wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej takiego wpływu nie wykazał. Konstrukcja uzasadnienia, którą zastosował WSA poprzez odniesienie do przepisów szczegółowo przywołanych w części historycznej wyroku niewątpliwie wymaga większej uwagi przy czytaniu tekstu, ale nie uniemożliwia zrozumienia toku rozumowania Sądu I Instancji w zakresie przywołania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz poznania stanowiska WSA co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego wyroku. Zwłaszcza, że skarżący był reprezentowany w tym postępowaniu przez profesjonalnego pełnomocnika. Sąd I instancji odniósł się bowiem do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, a więc do takich, z którymi w świetle przepisów obowiązującego prawa związane są określone skutki prawne, co znalazło pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku. Zaprezentowana w zaskarżonym wyroku wykładnia art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz art. 9 ust. 1 lit. c) wcześniej obowiązującej ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz art. 8 pkt 1 lit. c) wcześniej obowiązującej ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym w zw. z art. 2 ustawy z dnia z 2 lipca

2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 8 ust. 6 pkt 1 i art. 13 pkt 4 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych jest prawidłowa, a zatem można uznać iż, mimo pewnych (w istocie drobnych) mankamentów uzasadnienia, Sąd I instancji wydał prawidłowe orzeczenie.

To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 27.7. 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z 13.5.2013 r., sygn. akt II FSK 358/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a taką próbę podejmuje strona skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

NSA w mniejszym składzie podziela stanowisko judykatury, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów skargi i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Bezzasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie przez Sąd I instancji wszystkich zarzutów zawartych w skardze.

Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. W myśl tego przepisu sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Stawiając ten zarzut kasator nie dostrzega istoty regulacji zawartej w przytoczonym przepisie, sprowadzającej się do umożliwienia zastosowania środków pozostających do dyspozycji sądu administracyjnego do aktów administracyjnych innych niż te wskazane bezpośrednio w skardze, a tym samym do rozszerzenia zakresu kontroli sprawowanej przez ten sąd na wszelkie postępowania, o ile są prowadzone w granicach danej sprawy. Kasator związków takich nie wykazał i z tego powodu zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie.

Nie mają usprawiedliwionych podstaw także zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz art. 9 ust. 1 lit. c) wcześniej obowiązującej ustawy o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz art. 8 pkt 1 lit. c) wcześniej obowiązującej ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym w zw. z art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 8 ust. 6 pkt 1 i art. 13 pkt 4 u.s.u.s. oraz art. 14 ust. 1 u.s.d.g i art. 14a u.s.d.g.

Chybiony jest przede wszystkim zarzut dotyczący naruszenia poprzez błędną wykładnię art. 14 ust. 1 u.s.d.g., polegający na przyjęciu, że zarejestrowanie działalności stanowi przesłankę uznania danej działalności za działalność gospodarczą (analogicznie wykreślenie działalności z ewidencji stanowić ma przesłankę zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej), a także zarzut naruszenia art. 14a u.s.d.g. poprzez przyjęcie, że z przepisu tego wywieźć można również sankcje w postaci odprowadzenia składek za cały okres figurowania w ewidencji działalności gospodarczej, nawet za okresy, kiedy faktycznie działalności nie wykonywano.

Wbrew bowiem twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji wcale nie przyjął, że dokonanie przez skarżącego wpisu do ewidencji działalności gospodarczej i niezawieszenie tej działalności oznacza, że prowadził on działalność gospodarczą w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy o świadczeniach nieprzerwanie przez cały okres istnienia wpisu w ewidencji działalności gospodarczej i w konsekwencji podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego w tym czasie.

W niniejszej sprawie Sąd I instancji co prawda obszernie wypowiadał się na temat znaczenia domniemania, że działalność gospodarcza była prowadzona w terminach w tej ewidencji określonych oraz wskazywał, że okresy podlegania obowiązkowi ubezpieczenia wyznaczone zostały, co do zasady, przez formalne, a nie faktyczne wykonywanie działalności, która stanowi tytuł ubezpieczenia, to jednak wyraźnie przy tym wywodził, iż w niniejszej sprawie same wpisy w ewidencji działalności gospodarczej nie mają decydującego znaczenia.

Powołał się tu na materiał dowodowy zgromadzony przez organ, w tym w szczególności na osiągane przez skarżącego po roku 1999 r. dochody. O prowadzeniu działalności gospodarczej świadczy także oświadczenie z 1 lutego 2008 r., adresowane do Urzędu Skarbowego w G., w którym skarżący wyjaśnił, że nie prowadzi działalności od roku 2005, jednak za pół roku zamierza wrócić do jej prowadzenie, a w przypadku dalej pogarszającego się zdrowia zakład wyrejestruje oraz zaświadczenie Prezydenta Miasta G. z [...] września 2002 r., z którego wynika, że w dniu [...] września 2002 r. zgłoszono zmianę we wpisie, dotyczącą nazwy i miejsca wykonywania działalności gospodarczej.

Na konieczność takiej wykładni przywołanych na wstępie regulacji wskazuje m.in. literalne brzmienie art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy o świadczeniach, który stanowi o osobach "prowadzących działalność pozarolniczą", a nie o osobach, które uzyskały wpis do ewidencji działalności gospodarczej.

Rację ma także Sąd I instancji, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, wpis do ewidencji działalności gospodarczej może być traktowany, jako okoliczność o istotnym znaczeniu dla uznania, iż skarżący prowadził działalności gospodarczej. Oczywiście czynność organu administracji publicznej, jaką stanowi wpis do ewidencji, tworzy prawną możliwość wykonywania działalności gospodarczej, stanowiąc przesłankę do jej podjęcia. Okoliczność wpisania danej osoby do ewidencji warunkuje, a przez to uprawdopodabnia następcze prowadzenie tej działalności, ale nie jest gwarantem takiej okoliczności. Istotne zatem było w niniejszej sprawie ustalenie przez organ faktycznego prowadzenia lub nieprowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego.

Z powyższych względów prawidłowa jest konstatacja WSA, iż wpis do ewidencji działalności gospodarczej danego podmiotu, zgłoszenie zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej czy też jej zawieszenie nie przesądza o faktycznym prowadzeniu działalności gospodarczej, zaprzestaniu prowadzenia czy zawieszeniu, ale rodzi domniemanie, które nie zostało w ramach przeprowadzonego na gruncie niniejszej sprawy postępowania dowodowego obalone.

Aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zyskał również zarzut naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy o świadczeniach. W świetle powyższego trudno bowiem uznać, iż Sąd I instancji uważa, iż (wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej) wpis do ewidencji działalności gospodarczej, który rodzi domniemanie faktyczne podjęcia przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej zwalnia organy administracji publicznej - stosownie do art. 109 ust. 6 ustawy o świadczeniach - z obowiązków wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego na okoliczność faktycznego prowadzenia lub nieprowadzenia przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej.

Na gruncie niniejszej sprawy należy także zaznaczyć, iż skarżący podlegał obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej w okresach w decyzji szczegółowo określonych, także przypadających po 20 września 2008 r. W tym przypadku stan prawny jest nieco odmienny od przedstawionego wyżej. Ustawą z 10 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 r., Nr 141, poz. 888) wprowadzono instytucję zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej (art. 14a ust. 1 u.s.d.g.). Zawieszenie może nastąpić na wniosek przedsiębiorcy. Informacja o zawieszeniu oraz o wznowieniu wykonywania działalności gospodarczej podlega wpisowi do ewidencji działalności gospodarczej przedsiębiorca, który zamierza zawiesić działalność gospodarczą jest obowiązany dokonać zgłoszenia o tym zawieszeniu do ewidencji działalności gospodarczej. Ustawą zmieniającą znowelizowano również przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Według nowego brzmienia art. 13 pkt 4 tej ustawy ubezpieczeniowej obowiązkowi ubezpieczenia społecznego podlegają osoby prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą - od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności gospodarczej do dnia zaprzestania wykonywania tej działalności, z wyłączeniem okresu, na który wykonywanie działalności zostało zawieszone na podstawie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej. Przepis art. 36 ust. 2 tej ustawy stanowi natomiast, że zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej wywiera skutki prawne w zakresie ubezpieczeń społecznych od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym przedsiębiorca dokonał zgłoszenia zawieszenia działalności gospodarczej, do ostatniego dnia miesiąca, w którym przedsiębiorca dokonał zgłoszenia wznowienia wykonywania działalności gospodarczej.

Z przedstawionych regulacji wynika, że obowiązek podlegania ubezpieczeniu społecznemu został w tym stanie prawnym ściśle powiązany z wpisem prowadzenia działalności do ewidencji działalności gospodarczej. Powstaje od dnia rozpoczęcia wykonywania tej działalności. Chodzi tu jednak o podaną przez przedsiębiorcę datę rozpoczęcia wykonywania działalności, podlegającą obowiązkowi wpisania do ewidencji działalności gospodarczej, nie zaś o datę faktycznego podjęcia działalności (art. 25 ust. 1 pkt 7 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej). Obowiązek ubezpieczenia podlega zawieszeniu na okres zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej, jednakże pod warunkiem, że przedsiębiorca wystąpił z wnioskiem o wpisanie do ewidencji informacji o zawieszeniu prowadzenia działalności gospodarczej.

Omawiane przepisy wiążą zatem ustalenie wykonywania działalności gospodarczej dla potrzeb ustalenia podlegania ubezpieczeniu społecznemu z treścią wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, nie zaś z faktycznym, rzeczywistym wykonywaniem tej działalności. Stąd też nakładają na przedsiębiorcę zarówno obowiązek określenia we wniosku o wpis do ewidencji daty rozpoczęcia działalności, jak i obowiązek zgłoszenia zawieszenia tej działalności. A zatem stanowisko, że o podleganiu ubezpieczeniu społecznemu rozstrzyga ostatecznie podlegający dowodzeniu fakt wykonywania działalności, nie zaś wpis do ewidencji, ponieważ ten wpis tworzy jedynie obalalne domniemanie prowadzenia działalności, prowadzi po pierwsze, do ignorowania omawianych obowiązków przedsiębiorcy dotyczących wpisów do ewidencji, w tym wpisów o zawieszeniu działalności, po drugie - w skrajnych przypadkach otwiera drogę do ubiegania się o objęcie ubezpieczeniem społecznym z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej osobom, które w ogóle nie były wpisane do ewidencji działalności gospodarczej.

W stanie prawnym i faktycznym zaistniałym po 20 września 2008 r. wpis do ewidencji działalności gospodarczej rzeczywiście stanowi podstawę do domniemania, że taka działalność jest faktycznie prowadzona. Z treści art. 33 u.s.d.g. wynika jednakże, że nie podlegają weryfikacji te dane zawarte w ewidencji, które zostały wpisane na podstawie wniosku przedsiębiorcy. W tym więc zakresie domniemanie prawdziwości danych zawartych we wpisie jest niewzruszalne. Stąd konkluzja, że przedsiębiorca nie ma podstaw do domagania się uznania, że w pewnym okresie zawiesił działalność gospodarczą, jeżeli z ewidencji wynika, że nie zgłaszał zawieszenia tej działalności (wyrok NSA z 7.5.2015 r., sygn. akt II GSK 815/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie NSA, nie jest zasadny także zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w tej sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W ocenie sądu należy uznać, że "sprawa", o której mowa w powyższym przepisie, to sprawa w znaczeniu materialnym, a nie formalnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 1513/11, z dnia 8 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 848/11, z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 755/10 oraz z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1865/10). Wskazać należy, że pomimo użycia w art. 153 p.p.s.a. określenia "orzeczenie" chodzi w nim nie o sentencję, lecz o uzasadnienie. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem w pierwszym rzędzie z wykładnią prawa, a ta może mieścić się jedynie w uzasadnieniu wyroku (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 1998 r. sygn. II SA 1560/97 niepubl.). Ocena prawna, o której stanowi analizowany przepis, może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Natomiast naruszenie przez organy administracyjne postanowień art. 153 p.p.s.a. uzasadnia możliwość powtórnego zaskarżenia aktu lub czynności na tej podstawie i spowoduje uchylenie ich przez sąd administracyjny. Stanowi to gwarancję przestrzegania przez te organy związania orzeczeniem tego sądu (Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi J. Tarno, wydanie 3, Warszawa 2008, str. 376 i nast.). W orzecznictwie podkreśla się, iż działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1681/97 i z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, LEX 745376).

Zatem ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Podsumowując stwierdzić należy, Sąd w niniejszym składzie podziela i uznaje za własny pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2014 r. (sygn. akt I GSK 534/12), że: "Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania."

Powyższe oznacza, iż Sąd I instancji nie naruszył art. 153 p.p.s.a., gdyż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniósł się do zaleceń zawartych w poprzednim wyroku WSA z dnia 12 marca 2013 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2085/12.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w pełni zasadnie przyjął, że w wyroku z 12 marca 2013 r. stwierdzono, że w sprawie brakowało podstaw do zastosowania przez Prezesa NFZ art. 138 § 2 k.p.a., tzn. orzeczenia kasacyjnego, połączonego z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, a zatem organ II instancji we własnym zakresie powinien uzupełnić postępowanie dowodowe. W uzasadnieniu wyroku z 12 marca 2013 r. wskazano także, iż "postępowanie wyjaśniające organu I instancji było dotknięte – biorąc pod uwagę przedmiot sprawy – niewielkimi wadami, które z powodzeniem można było uzupełnić – w trybie przewidzianym w art. 136 K.p.a. – w postępowaniu odwoławczym". Uzupełnione postępowanie miało głównie dotyczyć tego czy z przedstawionych przez skarżącego druków PIT-28/A w latach 2003-2004 oraz za rok 2008 wynikało, iż była to działalność o znikomych przychodach oraz czy w odniesieniu do lat 1999-2002 oraz 2009 r. skarżący przedstawił dowody, iż działalność była prowadzona doraźnie, w poszczególnych miesiącach danego roku. Skoro tak trudno uznać, iż organ uzupełniając tak postępowanie naruszył art. 7 i art. 77 k.p.a. (w uzasadnieniu skargi kasacyjnej sprecyzowano, iż jej autorowi chodzi naruszenie o art. 77 § 1 k.p.a.) z uwagi na biedne ustalenie przez organ stanu faktycznego sprawy, a także niepełne rozpoznanie istoty sprawy administracyjnej. Odnosząc się zatem do zarzutu naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje zostały wydane w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Podnoszone w tym zakresie zarzuty skarżącej kasacyjnie Spółki sprowadzają się w istocie rzeczy do prezentowania własnych ocen stanu faktycznego. Nieusprawiedliwione są zatem procesowe zarzuty kasacyjne. WSA w Warszawie, oddalając rozpatrywaną skargę, nie złamał wytykanych mu przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 k.p.a.

Dodatkowo należy zauważyć, iż Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela i uznaje za własny wypowiedziany w orzecznictwie pogląd, iż z treści k.p.a., a w szczególności art. 123 oraz art. 10 k.p.a. nie wynika obowiązek wydania postanowienia odmawiającego przeprowadzenia danego dowodu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1214/17, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uprawnienie strony do zgłoszenia żądania przeprowadzenia dowodu podlega ograniczeniom, które pod względem celowości i konieczności zapewnienia szybkości postępowania, organ powinien każdorazowo rozważyć zwłaszcza w sytuacji, gdy nie ma dostatecznych argumentów przemawiających za zakwestionowaniem dotychczasowych ustaleń. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla również, iż brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu dotyczącego naruszenia art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a. Wskazać należy, że organ II instancji w toku prowadzonych w tej sprawie postępowań informował stronę nie tylko o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie, ale także powołując się na art. 10 k.p.a. o przysługującym stronie uprawnieniu do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz prawie wypowiedzenia się w sprawie (zob. np. pismo z dnia [...] lipca 2013 r. (znak [...]). Ponadto w piśmie z dnia [...] lutego 2014 r. (znak [...]) wzywającym do przedstawienia dodatkowych dokumentów, poinformowano pełnomocnika strony, że po upływie 14 dni od dnia doręczenia tego pisma zostanie wydana decyzja w oparciu o zebrany materiał dowodowy. Dodatkowo podnieść należy, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez ewentualne niezawiadomienie strony o zebranym materiale dowodowym i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane naruszenie uniemożliwiało jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. W niniejszej sprawie zarówno w skardze złożonej od decyzji organu II instancji jak i w skardze kasacyjnej, podnosząc powyższy zarzut, skarżący nie wskazuje jakich konkretnych czynności procesowych mogących mieć wpływ na wynik sprawy z powodu braku prawidłowego pouczenia w trybie art. 10 k.p.a. nie mógł w postępowaniu administracyjnym dokonać.

W zawiązku z powyższym nie mają usprawiedliwionych podstaw także zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 123 § 1 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) i w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490). W rozpoznawanej sprawie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu należny jest z tytułu udziału radcy prawnego reprezentującego Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Organowi za udział w rozprawie nowo ustanowionego pełnomocnika profesjonalnego zasądzono koszty w wysokości 75 % stawki minimalnej - 240 zł, co dało kwotę 180 zł.