Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1812/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 130 ust. 2, art. 153 ust. 1 oraz art. 154 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Po 61/16 w sprawie ze skargi Gminy Tarnowo Podgórne na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Po 61/16, po rozpoznaniu skargi Gminy T. P., uchylił decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Starosty Poznańskiego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], Starosta Poznański działając m.in. na podstawie art. 12 i art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a i 2 oraz art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dalej powoływanej jako "u.g.n." z urzędu orzekł o ustaleniu na rzecz Agencji Nieruchomości Rolnych – Oddział Terenowy w Poznaniu odszkodowania w łącznej kwocie 256.092 zł, za utracone prawo własności nieruchomości położonej w miejscowości Swadzim, gmina T. P., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb: Swadzim, arkusz mapy [...], działka nr [...], o pow. 0.2016 ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] – przejętej na rzecz Gminy T. P. dla celów realizacji inwestycji drogowej. Inwestycja ta polegać będzie na budowie drogi gminnej nr [...] w S., gmina T. P. – w trybie art. 12 specustawy.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ podniósł, że poprzez decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia 9 września 2014 r. nieruchomość została przeznaczona do zajęcia pod realizację inwestycji drogowej. Postanowieniem z dnia 21 listopada 2014 r. Starosta powołał rzeczoznawcę majątkowego, który sporządził operat szacunkowy z dnia 12 grudnia 2014 r. stanowiący podstawę do ustalenia odszkodowania za nieruchomość objętą niniejszym postępowaniem administracyjnym.

Oceniając ww. operat szacunkowy Starosta uznał, że jest on zgodny z przepisami prawa obowiązującymi w dacie wykonania, wskazuje i uzasadnia metodę zastosowaną do wyceny, czynniki wpływające na kształtowanie się cen transakcyjnych, jak również uwzględnia ceny nieruchomości, jak i nakładów budowlanych występujące na określonym rynku regionalnym.

Gmina nie zgodziła się z powyższym rozstrzygnięciem i wniosła odwołanie do Wojewody Wielkopolskiego.

Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], Wojewoda Wielkopolski orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i w tym zakresie orzekł o ustaleniu na rzecz Skarbu Państwa – Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Poznaniu odszkodowania w łącznej kwocie 256.092 zł, za utracone prawo własności nieruchomości – przejętej na rzecz Gminy dla celów realizacji inwestycji drogowej, w trybie art. 12 ust. 4 specustawy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda zwrócił uwagę, że działka nr [...] jest obecnie zapisana w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność Gminy, natomiast w osnowie zaskarżonej decyzji Starosty podano księgę wieczystą KW nr [...], w której działka nr [...] była zapisana na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Wojewoda Wielkopolski zwrócił uwagę na fakt, że organ I instancji w sposób niewłaściwy ustalił stronę postępowania administracyjnego. Jak bowiem wynika z przeprowadzonego postępowania, właścicielem nieruchomości w dniu wydania decyzji był Skarb Państwa – Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Poznaniu.

Ponadto, zdaniem Wojewody, na organie administracyjnym spoczywa obowiązek dokonania oceny operatu szacunkowego jako opinii w przedmiotowej sprawie pod względem formalnym. Organ prowadzący postępowanie nie może jednak wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym tj. zbadać czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową.

Organ odwoławczy w wyniku analizy operatu szacunkowego z dnia 12 grudnia 2014 r. nie dopatrzył się uchybień co do jego treści, mających wpływ na jego ocenę jako dowodu w niniejszej sprawie. Wojewoda doszedł do przekonania, że ww. operat szacunkowy jest wiarygodnym dowodem. i zawiera czytelne uzasadnienie w jaki sposób zostały określone cechy rynkowe oraz ich wagi procentowe dla nieruchomości wycenianej, w tym opisy i oceny nieruchomości podobnych. Umożliwiło to weryfikację procedury obliczeniowej i poprawności wyniku końcowego. Operat szacunkowy jest więc w swojej treści spójny w zakresie ustalonych cech rynkowych wycenianej nieruchomości i przypisanych im wag, a także zawiera opis i charakterystykę nieruchomości porównawczych. Pozwala to organowi również prześledzić cały proces wyceny przedmiotowej nieruchomości oraz jej wynik końcowy. Rzeczoznawca majątkowy objął analizą rynek lokalny nieruchomościami nabywanymi pod drogi. Rzeczoznawca majątkowy ustalił cztery atrybuty waloryzujące i przypisał im wagi procentowe. W wyniku porównania trzech nieruchomości podobnych rzeczoznawca majątkowy oszacował 1m2 gruntu na kwotę 127,03 zł, co przy powierzchni 2.016m2 stanowi kwotę 256.092 zł.

Zdaniem organu odwoławczego, operat szacunkowy został wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, jak również nie zawiera, żadnych niejasności ani pomyłek i posiada wszystkie elementy treści wymagane przez obowiązujące przepisy prawa i tym samym nie znaleziono podstaw do jego podważenia. Wobec powyższego opinia rzeczoznawcy majątkowego jest spójna, logiczna, konsekwentna i wiarygodna.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda podniósł, że rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym na stronie 15 wyjaśnił, dlaczego nie wziął do porównania nieruchomości z terenu Gminy. Rzeczoznawca majątkowy uzasadnił, że dokonał wyboru nieruchomości z innych gmin powiatu poznańskiego z uwagi na większe podobieństwo terenów komunikacji pod kątem cenności terenów przyległych, występujących w tych gminach. W kwestii zarzutów dotyczących wyceny innych nieruchomości położonych w Gminie Wojewoda zauważył, że strona – kwestionując ustalenia operatu szacunkowego – powinna przedstawić dowody na tę okoliczność.

Gmina T. P. nie zgodziła się z powyższym rozstrzygnięciem i wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając naruszenie: 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.; 2) art. 4 pkt 16 i pkt 17, art. 134 ust. 2, art. 153 ust. 1, art. 175 u.g.n.; 3) § 4 ust. 3, § 36 ust. 1, 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylając decyzje I i II instancji wskazał, że analiza przedłożonego operatu szacunkowego nie pozwala przyjąć, aby organy rozważyły wszechstronnie prawidłowość przedłożonego operatu szacunkowego dotyczącego nieruchomości. Tym samym organy dopuściły się naruszenia przepisów art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.

Zdaniem Sądu przedłożony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy z dnia 12 grudnia 2014 r. zawiera nieścisłości, które mogły rzutować na prawidłowość dokonanej oceny i które nie zostały wyjaśnione, przez organy obu instancji.

Sąd zauważył, że rzeczoznawca przyjął do porównania nieruchomości położone w gminie Dopiewo, w Swarzędzu i w Luboniu (wymienione w operacie, w tabeli na str. 15). Jednocześnie rzeczoznawca odrzucił do porównania nieruchomości położone w Gminie T. P. (wymienione w operacie, w tabeli na str. 13). Takie działanie, zdaniem Sądu, budzi poważne wątpliwości, co do prawidłowości wyznaczenia przez rzeczoznawcę najbardziej podobnych nieruchomości do porównania. Na terenie skarżącej Gminy znajdują się nieruchomości podobne, które mogły zostać wzięte pod uwagę podczas porównania, ale z niewiadomych przyczyn rzeczoznawca zdecydował się rozszerzyć zakres terytorialny badania rynku do terenu pozostałych gmin powiatu i przyjął do porównania wyłącznie nieruchomości spoza terenu Gminy T. P. W ocenie Sądu jest to tym bardziej niezrozumiałe, że powierzchnia przyjętych do porównania nieruchomości w gminie Dopiewo, w Swarzędzu i w Luboniu (zakres 25-1320m2) znaczącą odbiega od powierzchni nieruchomości przejętej na rzecz Gminy (0,2016ha=2016m2). W tym zakresie nieruchomości odrzucone przez rzeczoznawcę – a znajdujące się na terenie skarżącej Gminy – mają powierzchnię bliższą w stosunku do spornej nieruchomości (21-2269m2). Ponadto cena jednostkowa (zł/m2) przyjętych do porównania nieruchomości w gminie Dopiewo, w Swarzędzu i w Luboniu (66,04-125) jest znacząco wyższa od tego samego parametru, ale dotyczącego podobnych transakcji przeprowadzonych na terenie Gminy (10-57,47). Nie jest zatem dla Sądu zrozumiałe, dlaczego organy nie wyjaśniły dokładnie tych rozbieżności. Gdyby chcieć uznać wyliczenia rzeczoznawcy i przyjęte przez niego nieruchomości podobne, jako prawidłowe – należałoby w tym zakresie dokładnie uargumentować, dlaczego nie należy brać pod uwagę transakcji przeprowadzonych na terenie Gminy. Organy zaniechały jednak dokładnego zbadania operatu w tym zakresie, opierając się bezkrytycznie na ustaleniach i wyliczeniach rzeczoznawcy, które zdaniem Sądu, nie są przekonujące. Wskazana nieścisłość nie została wyjaśniona w sposób przekonujący w toku postępowania administracyjnego ani przez rzeczoznawcę, ani przez organy administracji, choć niewątpliwie okoliczność odrzucenia podobnych transakcji drogowych przeprowadzonych na terenie skarżącej Gminy mogła mieć wpływ na wyliczenia dokonane przy ustaleniu wartości nieruchomości. Zdaniem Wojewody, rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym na stronie 15 wyjaśnił, dlaczego nie wziął do porównania nieruchomości z terenu Gminy, wskazując, że dokonał wyboru nieruchomości z innych gmin powiatu poznańskiego z uwagi na większe podobieństwo terenów komunikacji pod kątem cenności terenów przyległych, występujących w tych gminach. Taka argumentacja nie może jednak, zdaniem Sądu, zostać uznana za wystarczającą, aby odrzucić nieruchomości podobne z terenu Gminy.

Zastrzeżenia Sądu budzi także okoliczność, że atrakcyjność nieruchomości została zbadana przez rzeczoznawcę niejako "na przyszłość", poprzez wskazanie, że znajduje się ona w obrębie możliwego w przyszłości uzupełnienia zabudowy handlowo-usługowej. Ponadto nie zostało dokładnie uzasadnione przez rzeczoznawcę zastosowanie wagi 35% dla parametru "rodzaj gruntów otaczających", podczas gdy innym parametrom przyznano wagę niższą (np. "lokalizacja ogólna" to 25%).

Powyższe, niewyjaśnione przez organ nieścisłości operatu szacunkowego z dnia 12 grudnia 2014 r., który stanowił główny dowód w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym uzasadniało, w ocenie Sądu, uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Nadto Sąd I instancji zwrócił uwagę, na przedstawiony przez stronę skarżącą, na etapie postępowania sądowoadministracyjnego kontroperat w którym rzeczoznawca majątkowy ustalił cenę 1m² nieruchomości przeznaczonej pod komunikację na 65,18 zł, a wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości na kwotę 131.402,88 zł. Sąd zaznaczył, że operat ten nie mógł stanowić dowodu w niniejszej sprawie, jednak na tej podstawie zostały wywiedzione w skardze argumenty, które znalazły uznanie Sądu i doprowadziły do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Wielkopolski, na podstawie art.174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucając naruszenie:

I) art. 77 § 1 w zw. z art. 80 oraz art. 84 § 1 k.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, iż organ odwoławczy w niniejszej sprawie nie rozważył wszechstronnie prawidłowości przedłożonego operatu szacunkowego nieruchomości;

II) art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 130 ust. 2, art. 153 ust. 1 oraz art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) poprzez ich nieprawidłową wykładnię i uznanie, że organ administracji publicznej winien poddać ocenie operat szacunkowy określający wartość rynkową nieruchomości wywłaszczonej również przez pryzmat trafności dobranych przez rzeczoznawcę majątkowego nieruchomości podobnych, ponieważ zdaniem Sądu:

a) rzeczoznawca majątkowy nie wziął do porównań nieruchomości z gminy T. P., tylko z sąsiadujących gmin w powiecie poznańskim;

b) powierzchnia nieruchomości, które rzeczoznawca przyjął do porównań położonych na terenie gminy Dopiewo, w Swarzędzu i w Luboniu znacząco odbiega od powierzchni nieruchomości przejętej na rzec gminy T. P.;

c) rzeczoznawca majątkowy przypisał wagę 35% dla cechy rodzaj gruntów otaczających, podczas gdy innym parametrom przyznano wagę niższą;

d) rzeczoznawca majątkowy zbadał niejako na przyszłość atrakcyjność nieruchomości poprzez wskazanie, że znajduje się ona w obrębie możliwego w przyszłości uzupełnienia zabudowy handlowo-usługowej;

III) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez jego niezasadne zastosowanie i uchylenie decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Poznańskiego z dnia [...] sierpnia 2015 r., mimo braku naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., mogących mieć wpływ na wynik sprawy;

IV) art. 200 i art. 205 § 2 i 3 P.p.s.a. w zw. z § 1 pkt 4 oraz § 2 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.), poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie należało pobrać wpis stosunkowy od skargi w wysokości 2.561 zł, zamiast wpisu stałego w kwocie 200 zł, co przyczyniło się do zasądzenia od Wojewody Wielkopolskiego kwoty 9.761 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu;

2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy jej rozpoznaniu, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej zakreślonymi w podniesionych zarzutach.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Formułując zarzuty skargi kasacyjnej, skarżący wskazał jako podstawę art. 174 pkt 2 P.p.s.a , czyli naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pkt I zarzucono naruszenie art. 77 § w zw. z art. 80 oraz art. 84§ 1 kpa, zaś w pkt II wskazano na naruszenie art. 77 §1 k.p.a w zw. z art.130 ust., art. 153 ust.1 i art. 154 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich nieprawidłową wykładnię, co wskazuje na podstawę z art.174 pkt 1 P.p.s.a, czyli zarzut naruszenia prawa materialnego, zaś w pkt III wyłącznie art.145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a.

Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy oceny operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego Adriannę Szarafińską na podstawie którego ustalono na rzecz Skarbu Państwa – Agencji Nieruchomości Rolnych odszkodowanie w kwocie 256.092,00zł za utracone na rzecz Gminy T. P. prawo własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o pow.0,2016 ha położonej w S. Sąd I instancji uchylając decyzję organów wskazał, że organy nie rozważyły wszechstronnie prawidłowości przedłożonego operatu, a także zwrócił uwagę na przedłożony na etapie postępowania sądowego przez Gminę T. P. operat z dnia 16 grudnia 2015 r., w którym wartość przedmiotowej nieruchomości ustalono na kwotę 131.403 zł. W aktach sprawy znajduje się przedmiotowy operat szacunkowy z dnia 16 grudnia 2015r. (zaskarżona decyzja jest z dnia [...] listopada 2015 r.) sporządzony na zlecenie Gminy T. P. przez rzeczoznawcę majątkowego M. C. w którym wartość działki nr [...] o pow. 0,2016 ustalono na kwotę 131.403 zł. Operat ten z uwagi na datę jego sporządzenia nie był dowodem w postępowaniu administracyjnym, tym samym organy nie mogły się do niego odnieść. Z kolei Sąd nie mógł przeprowadzić dowodu z tego operatu, który stanowi opinię biegłego przede wszystkim dlatego, że przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego lub ekspertyzy naukowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym musiałoby podlegać wszelkim rygorom prawnym właściwym dla kontradyktoryjnego modelu procesu sądowego i w żadnym wypadku nie może być utożsamiane wyłącznie z zapoznaniem się z treścią określonego dokumentu prywatnego, zawierającego przygotowany na zlecenie strony pogląd w sprawie. ( tak NSA w wyroku z dnia 22 czerwca 2012r. sygn.akt II FSK 2466/10). A ponadto zgodnie z art.106 § 3 P.p.s.a § 3. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie ( zgodnie zaś § 5. do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego). Tym samym możliwość przeprowadzenia dowodu przez sąd dotyczy tylko dowodów uzupełniających, a nie dowodów mogących mieć podstawowe znaczenie w sprawie. Należy zatem zauważyć, że treść przedłożonego przez stronę skarżącą dokumentu tj operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 16 grudnia 2015 r. może wskazywać, iż dowód ten może mieć istotne, a nie uzupełniające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a zatem nie spełniał warunków określonych w art. 106 § 3 P.p.s.a. Natomiast powoływanie się na potrzebę przeprowadzenia dowodu z operatu szacunkowego na etapie postępowania sądowego może uzasadniać wniosek, że organy administracji z naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczącymi oceny dowodów w tym dowodu jakim jest opinia biegłego nie dokonały prawidłowej oceny operatu szacunkowego z dnia 12 grudnia 2014r. na podstawie którego ustalono odszkodowanie w kwocie 256.092 zł.

Stąd też zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania nie są zasadne. Przypomnieć należy, że na organie ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Zarówno organ, jak i sąd administracyjny zobligowane są ocenić wartość operatu szacunkowego. Dotyczy to zarówno podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego, bowiem fakt, że ich wybór zależy od rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny. Podkreślić należy, że operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę nie posiada wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły, dlatego też może ocenić operat szacunkowy jako dowód w sprawie mając na uwadze przepisy prawa oraz to, czy treść operatu jest logiczna i kompletna, a także czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny. Stwierdzenie, że organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjął to rzeczoznawca majątkowy. Organ administracji może natomiast, jest wręcz do tego obowiązany, jako jedyny podmiot uprawniony do oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania, zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy (wyrok NSA z: 3.12.2013 r., II OSK 1611/12 Lex 1530598; 23.10.2014 r., I OSK 534/13, Lex 1591038, aprobowany przez M. Wolanina - op. cit., s. 867, nb 5). Operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalistycznych odnośnie szacowania nieruchomości i jest on dowodem w sprawie i jako taki podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 k.p.a.

Jeżeli strona uważa, że w operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy za wysoko określił wartości nieruchomości, może przedłożyć organowi operat sporządzony na własne zlecenie. Dysponując kontroperatem organ musiałby wskazać, który operat uznaje za wiarygodny dowód w sprawie, a któremu odmawia wiarygodności i mocy dowodowej. Organ, dysponując dwoma istotnie różniącymi się operatami szacunkowymi, miałby też podstawę, aby wystąpić, w trybie art. 157 u.g.n., o zbadanie prawidłowości sporządzonego operatu.

W takich okolicznościach sprawy Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że organy nie dokonały prawidłowo oceny operatu szacunkowego z dnia 12 grudnia 2014r. , rozpoznając ponownie sprawę powinny dopuścić jako dowód w sprawie operat z dnia 16 grudnia 2015 r. i dokonać pełnej oceny dowodów w sprawie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym.

Odnosząc się do pkt IV skargi kasacyjnej w którym podniesiono zarzut naruszenia art.200 i 205 § 2 i §3 P.p.s.a w związku z art.231 P.p.s.a w zw. z § 1 pkt 4 oraz § 2 ust.3 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieprawidłowe zastosowanie i pobranie wpisu w wysokości 2561zł, zamiast wpisu stałego w kwocie 200 zł., należy w pierwszej kolejności zauważyć, że skarżący w skardze podał jako wartość przedmiotu sprawy kwotę 256.092,00 zł ,a wezwany zarządzeniem przewodniczącego do uiszczenia wpisu od skargi w kwocie 2561 zł, wpis ten uregulował nie kwestionując jego wysokości i nie składając zażalenia na zarządzenie przewodniczącego, podobnie skarżący kasacyjnie wezwany zarządzeniem przewodniczącego do uiszczenia wpisu od skargi kasacyjnej w wysokości ½ wpisu od skargi, nie kwestionowali wysokości wpisu i nie składał zażalenia na zarządzenie przewodniczącego. Zgodnie z brzmieniem art. 231 p.p.s.a., wpis stosunkowy od pism wszczynających postępowanie pobiera się w sprawach, w których przedmiotem zaskarżenia są należności pieniężne, a w innych sprawach pobiera się wpis stały. W myśl art. 216 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna, stanowi ona wartość przedmiotu zaskarżenia. O rodzaju wpisu decyduje zatem charakter sprawy, w której skargę wniesiono, a dokładnie to, czy przedmiot skargi wiąże się bezpośrednio z określonym świadczeniem pieniężnym.

Ustalenie wysokości odszkodowania w niniejszej sprawie nastąpiło w związku z wcześniejszym wydaniem decyzji o udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej i przejęciem nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję drogową z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa. Procedurę nabywania nieruchomości pod drogi określa art. 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zgodnie z którym nieruchomości wydzielone decyzją o udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych z dniem, w którym decyzja ta stała się ostateczna. Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się natomiast w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna Zasady ustalania wysokości odszkodowania określa art. 18 ustawy.

Zaskarżona decyzja zakończyła zatem odrębne od postępowania prowadzanego na podstawie art. 11a i następnych ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania, choć oczywiście dla jej wydania koniecznym było uprzednie wydanie decyzji o udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Uznać zatem należy, że decyzja wydana na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., posiada odrębny byt i jako taka bezpośrednio wiąże się z określonymi świadczeniami pieniężnymi, określając jedynie należność pieniężną w postaci odszkodowania. W sprawach, w których przedmiotem skargi jest wyłącznie decyzja odrębnie ustalająca odszkodowanie za przejętą nieruchomość konieczne jest uiszczenie wpisu stosunkowego - zgodnie z art. 231 w zw. z art. 216 p.p.s.a. (por. postanowienia NSA z 15 lipca 2015 r., sygn. I OZ 734/15, z 4 grudnia 2015 r., sygn. I OZ 1594/15, z 12 listopada 2015 r., sygn. I OZ 1473/15).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie będzie natomiast miała zastosowania uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 14/09, w której stwierdzono, że w sprawie ze skargi na decyzję administracyjną o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu wysokości odszkodowania pobiera się wpis stały także wówczas, gdy skarżący kwestionuje tylko wysokość ustalonego odszkodowania. Uchwała odnosiła się bowiem tylko do tych decyzji, mocą których dokonano zarówno wywłaszczenia, jak i ustalono odszkodowanie. W uzasadnieniu swej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, że kwestia rodzaju i wysokości wpisu sądowego w razie zaskarżenia odrębnych decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wykraczała poza zakres wniosku. Spraw, w których przedmiotem zaskarżenia jest decyzja ustalająca odszkodowanie (tak jak w rozpoznawanej sprawie), nie można utożsamiać ze sprawami, w których skargi dotyczą decyzji zawierających orzeczenie o wywłaszczeniu oraz ustaleniu odszkodowania jako obligatoryjnym elemencie decyzji o wywłaszczeniu.

Należy jeszcze zaznaczyć, że w świetle przepisów art. 231 w zw. z art. 215 i 216 p.p.s.a. wartość przedmiotu zaskarżenia stanowi tylko ta część należności pieniężnej, która została zakwestionowana w skardze. Nie jest prawidłowe uwzględnianie w wartości przedmiotu zaskarżenia kwot, których strona nie podważa (tak między innymi w postanowieniu NSA z dnia 25 września 2014r. I FZ 284/14). Jednak w przedmiotowej sprawie, jak wskazano już wcześniej wnoszący skargę zakwestionował całą wysokość ustalonego odszkodowania, a nie tylko jego część.

Z kolei od skargi na decyzję o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczenie własności nieruchomości wydanej na podstawie art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 z późn. zm.) pobiera się wpis stosunkowy, o którym mowa w art. 231 p.p.s.a. ( uchwała NSA w składzie 7 sędziów z dnia 3 października 2016r, I OPS 1/16).

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowanie przed sądami administracyjnymi.