Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 8/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2023-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par 2, i par 2a
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151 a par 1, 205  par 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 lutego 2023 r. sprawy ze sprzeciwu M.K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M.K. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2022r. nr [...] Burmistrz odmówił M.K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad żoną J.K., która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności od dnia 2022-04-[...] do dnia 2025-03-[...] w wysokości 2.119,00 zł miesięcznie. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ powołał art. 17, art. 48 ust. 3 w związku z art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (DZ.U. z 2022 r. poz. 615, dalej jako u.ś.r.), rozporządzenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustaleniu prawa do świadczeń rodzinnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1466), rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 13 sierpnia 2021 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz.U. z 2021 r., poz. 1481), a także art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego (DZ.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż w dniu 29.03.2022 r. M.K. złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad żoną – J.K. legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Na podstawie z art. 17 ust 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawność łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie z ust. 1a powołanego przepisu świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W myśl art. 17 ust 1b pkt 1 i 2 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Z akt sprawy wynika, że osoba wymagająca opieki – J.K. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół do spraw Orzekania o Niepełnosprawności nr [...] z dnia [...].03.2022 r., z którego wynika, iż ustalony znaczny stopień niepełnosprawności istnieje od dnia [...].12.2018 r. natomiast niepełnosprawność istnieje od dnia [...].08.2018 r. W roku 2018 J.K. ukończyła [...] lata. M.K. do dnia [...].02.2022 r. pobierał świadczenie pielęgnacyjne na podstawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia [...].12.2020 r., natomiast w marcu 2022r. świadczenie zostało wypłacone na podstawie decyzji Burmistrza nr [...] z dnia [...].03.2022 r. zgodnie z art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r., z przyczyn związanych z przeciwdziałaniem COVID-19.

Po analizie zebranego w sprawie materiału dowodowego organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie znaczenie ma art. 17 ust. 1, ust. 1a u.ś.r., który stanowi, iż świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Rodzice J.K. w chwili obecnej są osobami bezrobotnymi, nie posiadają żadnych świadczeń emerytalno-rentowych z ZUS, nie posiadają orzeczeń o niepełnosprawności. Zgodnie z oświadczeniem wnioskodawcy nie sprawują opieki nad córką. Dzieci J.K. są osobami nieletnimi, małżonek jest inną osobą niż spokrewniona w pierwszym stopniu. Organ wskazał, że pomimo że Kodeks rodzinny i opiekuńczy nie przewiduje wprost istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy małżonkami, to wynikający z przepisów art. 23 i 27 k.r.o obowiązek wzajemnej pomocy małżonków w tym obowiązek łożenia na utrzymanie współmałżonka uzasadnia twierdzenie, że na współmałżonkach ciąży wzajemny obowiązek alimentacyjny. W dniu 25.04.2022 r. M.K. w formie pisemnej oświadczył, iż rodzice J.K. żyją, nie sprawują nad córką opieki, małżonek jest opiekunem prawnym. Rodzeństwo J.K. jest pełnoletnie, pozostaje w zatrudnieniu. Natomiast dzieci Państwa K. są małoletnie. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt. 2 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ wskazał, że wnioskodawca nie posiada orzeczenia o ustalonym znacznym stopniu niepełnosprawności. Na podstawie otrzymanych informacji i zgromadzonych dokumentów Burmistrz nie kwestionował faktu sprawowania opieki przez M.K. nad swoją żoną J.K., lecz w ocenie organu nie zostały spełnione przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt. 2 w.w. ustawy, ponieważ osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Nie zostały spełnione łącznie przesłanki art. 17 ust. 1a.

Od powyższej decyzji M.K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł odwołanie. Skarżący zarzucił m.in. błędną wykładnię art. 17 ust 5 pkt 2 u.ś.r., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz wniósł o zmianę decyzji Burmistrza z dnia [...] września 2022 roku, znak sprawy [...] i przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad żoną J.K., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu odwołania skarżący podał, iż w dniu 29 marca 2020 r. M.K. złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad żoną – J.K. legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Burmistrz, decyzją z dnia [...] maja 2022 r. nie przyznał M.K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu decyzji jako podstawę prawną nieprzyznania świadczenia wskazano, iż zgodnie z art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później nie do ukończenia 25 roku życia.

Z akt sprawy natomiast wynika, iż ustalony znaczny stopień niepełnosprawności J.K. istnieje od dnia [...] grudnia 2018 r. tj. od roku, w którym J.K. ukończyła [...] lata. Ponadto wskazano na art. 17 ust. 5 pkt 2 u.ś.r. Decyzją z dnia [...] lipca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13. Ponownie rozpatrując sprawę decyzją z dnia [...] września 2022 r. organ nie przyznał M.K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad żoną od dnia [...].04.2022 do dnia [...].03.2025 r. Skarżący podkreślił, iż przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 u.ś.r. znajduje zastosowanie w sytuacji, w której świadczenie pielęgnacyjne ubiega się inna osoba - niż właśnie współmałżonek - na której to cięży obowiązek alimentacyjny (np. syn, córka, wnuk). W orzecznictwie sądów administracyjnych jest przyjęte, że małżonek osoby niepełnosprawnej, sprawujący nad niepełnosprawnym opiekę należy do osób wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., ciąży bowiem nad nim swoisty obowiązek alimentacyjny względem współmałżonka wynikający z art. 23 i 27 zd. pierwsze Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. M.K. spełnia wszystkie warunki do przyznania na jego rzecz świadczenia pielęgnacyjnego. Wnioskodawca pobierał już wcześniej (do dnia [...].02.2022 r.) świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad żoną, bowiem znaczny stopień niepełnosprawności u J.K. istnieje od dnia [...].08.2018 r. Z uwagi na to, iż znaczny stopień niepełnosprawności ustalony był do dnia [...].02.2022 r., a kolejne orzeczenie wydane zostało w marcu 2022 r., M.K. po jego uzyskaniu wystąpił z ponownym wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem skarżącego decyzja Burmistrza została wydana w konsekwencji nieprawidłowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 ustawy i uchybienie to miało istotny wpływ na wynik

Decyzją z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania M.K. od powyższej decyzji Burmistrza z dnia [...] września 2022r. nr [...], na podstawie art. 17, art. 23 art. 24 ust. 2, ust. 4, art. 32 ust. 2 u.ś.r. oraz art. 138 § 2 i § 2a kpa uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu Kolegium w pierwszej kolejności wskazało, iż sprawa była już przedmiotem rozstrzygnięcia przez Kolegium, zaś organ pierwszej instancji nie uwzględnił wytycznych w nim zawartych. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie wątpliwości nie budzi fakt, iż M.K. - mąż niepełnosprawnej J.K., jest osobą, na której zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny i zachodzą przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Zdaniem organu I instancji na mężu nie ciąży obowiązek alimentacyjny, lecz w ocenie Kolegium stanowisko to jest błędne, co potwierdza ugruntowane już orzecznictwo sądów administracyjnych. Przykładowo wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 kwietnia 2019r. sygn. akt II SA/Ol 206/19, gdzie wyrażono pogląd: - przepis art. 17 ust. 1a u.ś.r., mówiąc o innych osobach, na których, oprócz wymienionych w pkt 1-3, ciąży obowiązek alimentacyjny, dotyczy tylko i wyłącznie osób spokrewnionych, do których małżonek nie należy, albowiem przepis mówi wprost: "innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki". Gdyby do tych osób "innych" z art. 17 ust. 1a u.ś.r. ustawodawca chciał włączyć małżonka i jedynie doprecyzować art. 17 ust. 1 pkt 4, to pozostawiłby określenie z tego przepisu: "osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4" i dalej "przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:", a tego nie uczynił. Małżonek jest osobą uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego wymienioną w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., gdyż jest, poza wymienionymi w 1-3 art. 17 ust. 1 (matką, ojcem, opiekunem faktycznym dziecka, rodziną zastępczą) inną osobą, na której, zgodnie z k.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny. Ustawa o świadczeniach rodzinnych, poza wyłączeniem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego małżonka będącego osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności (zgodnie z treścią przytoczonego wyżej art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.), nie wymienia żadnych innych przesłanek w stosunku do małżonka poza ogólnymi przesłankami dotyczącymi wszystkich uprawnionych. W rezultacie powyższego nie podlega jakimkolwiek wątpliwościom, że małżonek jest osobą, na której, w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., zgodnie z przepisami ustawy k.r.o., ciąży obowiązek alimentacyjny względem współmałżonka. Takie samo stanowisko wyrażono w innych wyrokach (por. sygn. akt IV SA/Gl 1016/18, sygn. akt II SA/Ol 118/19, sygn. akt IV SA/Wr 208/18, sygn. akt II SA/Ol 269/16, sygn. akt III SA/Kr 1858/14, sygn. akt I OSK 1219/13, sygn. akt I OSK 251/14 (LEX nr 1658509, sygn. akt I OSK 918/13, II SA/Bd 360/22).

Kolegium wskazało, że świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawną osobą, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Świadczenie pielęgnacyjne nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez Państwo osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad tą osobą niepełnosprawną. Jest kompensacją strat materialnych. Sprawowana opieka ma być opieką stałą w sensie trwałości, zaś długotrwałą w sensie rozciągłości w czasie, której zakres jest wyznaczony niepełnosprawnością danej osoby. Rozważenia zatem wymaga kwestia czy zakres sprawowanej opieki uniemożliwia podjęcie przez skarżącego aktywności zawodowej. Odnośnie powyższego organ wskazał, że jak wynika z poczynionych przez organ pierwszej instancji ustaleń, które znajdują oparcie w aktach sprawy, odwołujący sprawuje opiekę nad swoją niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną J.K. Z wywiadu środowiskowego wynika, iż opieka nad żoną jest wykonywana prawidłowo, opieka jest całodobowa. Niepełnosprawna ze względu na doznane urazy wymaga stałej pomocy osób drugich w codziennym funkcjonowaniu. Strona realizuje niepełnosprawnej żonie wszystkie potrzeby niezbędne do egzystencji. W ocenie Kolegium z tak ustalonego stanu faktycznego wynika, że zakres opieki sprawowanej przez stronę nad niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną jest szeroki i uniemożliwia podjęcie przez niego aktywności zawodowej nawet w częściowym zakresie. J.K. legitymuje się orzeczeniem nr [...] dnia [...].03.2022r., wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności, zaliczającym ją do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym. Z ww. orzeczenia wynika, iż ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...].12.2018 r. Orzeczenie wydano do dnia [...].03.2025 r. Podsumowując Kolegium stwierdziło, że w sprawie bezsporne jest iż spełnione zostały przesłanki przyznania świadczenia wynikające z art. 17 ust. 1 ustawy. Tym samym uznać należy, iż organ pierwszej instancji dopuścił się w tym zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 17 ust. 1 ustawy, a ponadto naruszenia przepisów postępowania - art. 7, art. 8 i art. 80 k.p.a. Istota sporu w przedmiotowej sprawie - w opisanym wyżej zakresie - sprowadza się do tego, czy na gruncie obowiązujących przepisów opiekunowi może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, pomimo że niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej, która pozostaje pod jego opieką, nie powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Przy rozważaniu tej kwestii konieczne jest wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Warunkiem przyznania wnioskowanego świadczenia jest powstanie niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, co wynika wprost z treści art. 17 ust. 1 b ustawy. Trybunał Konstytucyjny w punkcie drugim sentencji wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r. poz. 1443) orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. I Konstytucji. Skoro w wyroku Trybunału została stwierdzona niezgodność we wskazanym zakresie przepisu ustawy z Konstytucją, to organ odwoławczy nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę lub ją pomijać. Przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym, czyli takim, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania. W konsekwencji atrybut konstytucyjności albo niekonstytucyjności nie jest przypisywany całemu aktowi prawnemu albo jego jednostce redakcyjnej (przepisowi), lecz jego fragmentowi, a ściślej rzecz biorąc jakiejś normie (normom) wywiedzionej z tego przepisu. Wyrok zakresowy rozstrzyga o przepisie, którego rozumienie nie jest sporne, lecz zarzut niekonstytucyjności odnosi się do wyraźnego zakresu zastosowania tego przepisu (por. M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 104). Przywołany wyrok odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 lej ustawy, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Trybunał Konstytucyjny derogując w powołanym wyżej zakresie przepis art. 17 ust. 1b ustawy nie odroczył utraty jego mocy obowiązującej (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis we wskazanym w wyroku zakresie domniemania konstytucyjności. Przedmiotowy wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie. Omawiany przepis ustawy - art. 17 ust. 1b - jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie - nie powinien mieć od tego momentu zastosowania. Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego. Zgodnie z art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, organy administracji posiadają uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów. Nadto wyroki Trybunału Konstytucyjnego są wiążące, co do swojej sentencji, ta zaś w przedmiotowej sprawie jednoznacznie stanowi o niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. W ocenie Kolegium zaistniała zatem podstawa do uwzględnienia odwołania, bowiem przedmiotowym wyrokiem Trybunał orzekł o niezgodności z Konstytucją RP przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, który stanowił podstawę orzekania w niniejszej sprawie. Dodatkowo w wyroku z dnia 20 kwietnia 2017 r. 1 OSK 2593/16 Naczelny Sąd Administracyjny dokonując wykładni prokonstytucyjnej art. 17 ust. 1b pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych orzekł, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała później, czyli po ukończeniu 18 roku życia przedmiotowa, przesłanka negatywna przysługiwania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności. W konsekwencji przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez tej przesłanki negatywnej. Kolegium podniosło, że pominięcie faktu, iż z dniem wejścia w życie ww. wyroku, ukształtowany został nowy stan prawny świadczy o niedochowaniu przez organ pierwszej instancji jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego - tj. zasady praworządności (art. 6 k.p.a.). Ponadto decyzja została wydana z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a. Organ podkreślił, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyraża się w dwukrotnym merytorycznym rozstrzygnięciu tej samej sprawy przez dwa różne organy. Do istoty tej zasady należy nakaz dwukrotnego rozważenia materiału dowodowego najpierw przez organ pierwszej instancji, a następnie przez organ odwoławczy. Postępowanie odwoławcze nie może więc zastępować postępowania przed organem pierwszej instancji, który zgodnie z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 oraz ugruntowanym już orzecznictwem sądowoadministracyjnym zobowiązany jest do oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji, stosując się do zaleceń Kolegium zawartych w niniejszej decyzji, rozstrzygnie ostatecznie sprawę.

Od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2022 roku nr [...], M.K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł sprzeciw. W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący przedstawił przebieg postępowania, a następnie zarzucił, że w zaskarżonej decyzji nie zostały wskazane do wyjaśnienia żadne z okoliczności stanowiące przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wykazało w jakikolwiek sposób, że zakres materiału dowodowego ewentualnie niezbędnego do uzupełnienia wykracza poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a. Decyzja z dnia [...] listopada 2022 r. jest ponowną decyzją uchylającą na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. zaskarżoną decyzję Burmistrza w całości i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, w oparciu o te same podstawy tj. błędną interpretację przepisów. Burmistrz po pierwszym uchyleniu jego decyzji w lipcu 2022 r., nie stosując się do wytycznych SKO ponownie na tej samej podstawie nie przyznał skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Tego rodzaju praktyka Burmistrza (nieprzyznawanie świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o te same podstawy, dwie decyzje - z dnia [...] maja 2022 r. oraz [...] września 2022 r., pomimo, iż przez 2 poprzednie lata skarżący uzyskiwał świadczenie pielęgnacyjne) oraz praktyka Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dwukrotne uchylanie decyzji i przekazywanie do ponownego rozpatrzenia, w sytuacji braku niewyjaśnienia okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a jedynie błędnej interpretacji przepisów) powoduje, iż M.K. opiekujący się niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną oraz dwójką małoletnich dzieci od kwietnia 2022 r. tj. przez 9 miesięcy nie uzyskuje żadnych świadczeń, żadnego dochodu. W sytuacji ponownego tj. już trzeciego rozpatrzenia przez Burmistrza wydania najprawdopodobniej na tej samej podstawie ponownej decyzji nieprzyznającej skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego, będzie on zmuszony do wniesienia ponownego, trzeciego odwołania do SKO, które będzie mogło ponownie, po raz trzeci uchylić decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Sprawa będzie wielokrotnie rozpoznawana przez te same organy, a opiekujący się niepełnosprawną żoną M.K. przez kolejne miesiące, będąc w bardzo ciężkiej sytuacji materialnej i rodzinnej nadal nie będzie miał możliwości uzyskania należnego Jemu świadczenia. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło przepisy prawa procesowego tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Brak jest przesłanek do zastosowania powołanego przepisu.

Na podstawie art. 64d § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 - dalej: p.p.s.a.) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2022 r. uchylająca decyzję Prezydenta z dnia [...] września 2022 r. o odmowie przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Rozstrzygnięcie Sądu wydane w niniejszej sprawie wymaga na wstępie poczynienia kilku uwag odnoszących się do instytucji sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej. Zauważyć zatem należy, że myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z treścią tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z przytoczonego powyżej przepisu wynika, że w wypadku wniesienia do sądu administracyjnego sprzeciwu przedmiotem sądowej kontroli jest jedynie wystąpienie w sprawie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., która warunkuje uchylenie decyzji I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ten organ. A contrario rozpatrywanie przez sąd administracyjny sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej wyłącza możliwość sądowej oceny prawidłowości stosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie w art. 138 § 2a k.p.a. Z rozwiązaniem tym koresponduje zasada, że w przypadku uwzględnienia sprzeciwu przez sąd - jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w według w.w. kryteriów Sąd stwierdził, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, gdyż organ II instancji nie wykazał ziszczenia się w kontrolowanej sprawie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., które warunkują wydanie decyzji kasatoryjnej. Treść art. 138 § 2 kpa wskazuje, że wydanie decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy może nastąpić w wypadku spełnienia dwóch warunków. Pierwszym z nich jest stwierdzenie, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które polega na niewystarczającym wyjaśnieniu sprawy, drugim warunkiem jest stwierdzenie, że uchybienie to ma istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Użycie w powołanym przepisie spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, to nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest także dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie".

Wyjaśnić trzeba, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" na gruncie art. 138 § 2 k.p.a. jest równoznaczny z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art.15 k.p.a.). Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Powyższe koreluje z treścią art. 136 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli więc organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a stwierdził potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić ten dowód, w ramach swoich uprawnień wynikających z art. 136 k.p.a. Innymi słowy, kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art.136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16).

Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że organ odwoławczy wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., wbrew wymogom wynikającym z tego przepisu, nie określił w jakim zakresie stan sprawy wymaga dalszego wyjaśnienia i uzupełnienia materiału dowodowego, nie wskazał w jakim kierunku ma być prowadzone uzupełniające postępowanie dowodowe oraz przeprowadzenie jakich czynności procesowych w ramach postępowania uzupełniającego jest konieczne dla wyjaśnienia stanu sprawy. Wydając decyzję kasatoryjną organ odwoławczy nie wykazał również wpływu naruszenia prawa procesowego na końcowy wynik sprawy. W kontrolowanej decyzji zabrakło ponadto analizy pod kątem możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego na podstawie art. 136 kpa. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że przywołany przez organ przepis art. 138 § 2 kpa może znaleźć zastosowanie jedynie w przypadku stwierdzenia konieczności uzupełnienia materiału dowodowego w znacznym zakresie. Odmienna, aniżeli organu I instancji, merytoryczna ocena prawna sprawy dokonana przez organ odwoławczy, przy stwierdzeniu kompletności materiału dowodowego, nie daje podstaw do uchylenia decyzji I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 kpa, w takiej sytuacji organ odwoławczy ma obowiązek orzekać merytorycznie. W ocenie Sądu konieczność przeprowadzenia analizy sprawy pod kątem spełnienia przez skarżącego wszystkich przesłanek warunkujących przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uregulowanych w u.ś.r., z pominięciem w sprawie art. 17 ust. 1b uśr., przy jednoczesnym uznaniu, ze materiał dowodowy nie wymaga uzupełnienia, nie mogła stanowić podstawy do uchylenia decyzji I instancji. W takiej sytuacji organ odwoławczy, kierując się treścią art. 15 kpa, winien dokonać samodzielnej merytorycznej oceny sprawy.

Podsumowując podnieść należy, że wydając zaskarżoną decyzję Kolegium nie przeprowadziło właściwej oceny możliwości zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a., co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. (pkt I wyroku). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2016 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (DZ. U z 2018 r. poz.265) (pkt III wyroku). Na podstawie art. 239 § 1 pkt 1a p.p.s.a sprawa niniejsza zwolniona jest z obowiązku uiszczenia wpisu sądowego. Wpis od sprzeciwu jako uiszczony nienależnie zostanie skarżącemu przez Sąd zwrócony na podstawie odrębnego orzeczenia.