Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 525/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 6 pkt 3, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2, ust. 2d, art. 64, art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2268
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
article: art. 6, art. 7, art. 8 par. 1, art. 11, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, lit. c, art. 200
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 8 lutego 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.) Asesor WSA Tomasz Furmanek Protokolant Starszy asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2023 roku sprawy ze skargi P. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 12 kwietnia 2022 roku nr SKO.4115.83.2022 w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 21 lutego 2022 roku, nr WPS.4137.1823.2.2022; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącego P. Z. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. ał


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 12 kwietnia 2022 r., znak: SKO.4115.83.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpatrzeniu odwołania P.Z., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 570) oraz art. 8 ust. 3 i ust. 4, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 i art. 64 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.p.s.", utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 21 lutego 2022 r., znak: WPS.4137.1823.2.2022, wydaną na podstawie art. 104 i art. 163 k.p.a. oraz art. 8, art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61, art. 62, art. 63, art. 102 ust. 1, art. 104, art. 106 ust. 1, ust. 3b, ust. 4, ust. 5, ust. 6, art. 107, art. 109 i art. 110 ust. 7 u.p.s. zmieniającą decyzję z dnia 12 stycznia 2021 r. znak: WPS.4137.8.2021.USTAL-NZ o ustaleniu opłaty za pobyt L.Z. w Domu Pomocy Społecznej w Ł. przy ul. [...] powoływanym dalej jako: "DPS", w ten sposób, że ustalającą P.Z. opłatę za pobyt babki, L.Z. za pobyt w DPS w wysokości w wysokości 1.690,31 zł miesięcznie od dnia przyjęcia do placówki, tj. 21 lipca 2020 r. do dnia 29 lutego 2021 r.; w wysokości 1.660,39 zł miesięcznie od dnia 1 marca2021 r. do dnia 31 marca 2021 r.; w wysokości 1.892,51 zł miesięcznie od dnia 1 kwietnia 2021 r.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że P.Z. jest wnukiem (zstępnym) L.Z. oraz jedną z trzech osób zobowiązanych do partycypowania w kosztach pobytu L.Z. w DPS. L.Z. od dnia przyjęcia do DPS obowiązana jest do wnoszenia opłaty w wysokości 1.301,92 zł miesięcznie, natomiast od dnia 1 marca 2021 r. - 1.356,45 zł. W związku z powyższym opłata w wysokości 70% swojego dochodu nie pokrywa średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w DPS, który od dnia 1 kwietnia 2020 r. do dnia 31 marca 2021 r. wynosił 4.427,00 zł, natomiast od dnia 1 kwietnia 2021 r. wynosi 4.855,00 zł.

Na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego w miesiącu lutym 2020 r. z córką B.Z. wynika, że dochód jednoosobowego gospodarstwa domowego jest niższy niż 300% kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej, więc B.Z. nie ponosiła opłaty za pobyt L.Z. w DPS od dnia przyjęcia do placówki. Na podstawie przeprowadzonego z B.Z. wywiadu środowiskowego w dniu 18 czerwca 2021 r. wynika, że od dnia 1 marca 2021 r. dochód gospodarstwa domowego ww. jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej. W związku z tym B.Z. od dnia 1 marca 2021 r. wnosi miesięczną opłatę za pobyt swojej matki w placówce w wysokości 118,74 zł. Ze zgromadzonej dokumentacji w sprawie wynika, że od października 2020 r. dochód na osobę gospodarstwa domowego T.Z. jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego dla osoby w rodzinie, w związku z czym T.Z. winien uiszczać miesięczną kwotę za pobyt swojej babki w placówce w wysokości 4.279,75 zł. Z aktualizacji wywiadu środowiskowego z dnia 17 czerwca 2020 r. przeprowadzonego z P.Z. w sprawie ustalenia opłaty za pobyt L.Z. w DPS wynika, że dochód jednoosobowego gospodarstwa domowego stanowi wynagrodzenie z tytułu zatrudnienia w wysokości 7.144,96 zł i jest o 5.041,96 zł wyższy niż 300% kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej (tj. 300% x 701,00 zł = 2.103,00 zł). Jednak z uwagi na fakt, że opłata w wysokości 5.041,96 zł wraz z opłatą wnoszoną przez T.Z. w wysokości 4.279,75 zł łącznie z opłatą L.Z. przekroczyłaby średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca DPS, który od dnia 1 kwietnia 2020 r. wynosił 4.427,00 zł, opłatę P.Z. oraz T.Z. zgodnie z art. 61 ust. 2f u.p.s., ustała się proporcjonalnie do liczby osób obwiązanych do jej wnoszenia. Tym samym od dnia przyjęcia do placówki L.Z. Pan P.Z. jest obowiązany do wnoszenia opłaty w wysokości 1.690,31 zł miesięcznie. Natomiast z faktem zmiany wysokości opłaty wnoszonej przez L.Z. za pobyt w placówce od dnia 1 marca 2021 r. i wnoszeniem opłaty od marca 2021 r. przez córkę mieszkanki, B.Z., P.Z. jest zobowiązany do wnoszenia miesięcznej opłaty za pobyt babki w placówce od dnia 1 marca 2021 r. w wysokości 1.660,39 zł. Od dnia 1 kwietnia 2021 r. nastąpiła zmiana średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w DPS, który wynosi 4.855,00 zł. Tym samym z uwagi na fakt, że ww. opłata w wysokości 5.041,96 zł wraz z opłatą wnoszoną przez T.Z. w wysokości 4.279,75 zł i opłatą wnoszoną przez B.Z. w wysokości 118,74 zł łącznie z opłatą L.Z. przekroczyłaby średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca DPS, który od dnia 1 kwietnia 2021 r. wynosi 4.855,00 zł, ww. opłatę oraz opłatę T.Z. zgodnie z art. 61 ust. 2f u.p.s., ustała się proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia. Tym samym od dnia 1 kwietnia 2021 r. P.Z. obowiązany jest do wnoszenia opłaty w wysokości 1.892,51 zł.

Od powyższej decyzji P.Z. wniósł odwołanie w którym zarzuciła naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez zaniechanie ustalenia szczegółowo aktualnej sytuacji majątkowej obowiązanych do uiszczania opłat, tj. B.Z., T.Z. i P.Z., w tym nieuwzględnienie kosztów życia, obowiązku alimentacyjnego oraz okoliczności, iż B.Z. jest posiadaczką oszczędności L.Z.; art. 80 k.p.a., poprzez ocenę materiału dowodowego niezgodnie z zasadami doświadczenia życiowego, pomijając w ocenie możliwości finansowych konieczność ponoszenia kosztów własnego utrzymania i utrzymania syna skarżącego, a w konsekwencji — niewłaściwą ocenę moich możliwości co od ponoszenia opłaty we wskazanej wysokości; art. 8 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, a także brak wskazywania stronom okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. poprzez przyjęcie, że kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej w momencie wydawania decyzji wynosiło 701 zł, podczas gdy od 1 stycznia 2022 r. wynosi ono 776 zł. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpoznaniu powyższego odwołania, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Kolegium, po przywołaniu treści art. 59, art. 60, art. 61, art. 106, art. 107 i art. 109 u.p.s., wskazało, że L.Z. – babcia skarżącego została skierowana, a następnie umieszczona w DPS w Ł., a zaskarżoną decyzją organ I instancji ustalił miesięczną opłatę jaką powinna ponosić jej wnuk z tytułu tego pobytu.

W pierwszej kolejności Kolegium wskazało, że zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 u.p.s., obowiązanym do wnoszenia opłaty za pobyt w DPS jest co do zasady zstępny (w tym przypadku wnuk) pensjonariusza DPS.

Następnie organ podzielił stanowisko skarżącego, że kryterium dochodowe od 1 stycznia 2022 r. zostało zmienione i wynosi 776 zł. Jednakże organ I instancji rozpatrując sprawę badał sytuację finansowa zobowiązanego z lat wcześniejszych. Dodatkowo Kolegium wskazało, że organ I instancji przyjął wynagrodzenie skarżącego z tytułu zatrudnienia w wysokości 7.144,96 zł, a z załączonych do akt sprawy potwierdzeń transakcji z dnia 10 marca 2022 r. wynika, że wynagrodzenie wzrosło do 8.243,57 zł.

Kolejno, powołując się na treść art. 64, art. 64a i art. 64b u.p.s. organ II instancji stwierdził, że zwolnienie z ponoszenia opłaty, jak również odmowa zwolnienia przyjmują formę decyzji administracyjnej. Swoboda decyzyjna organów w sprawie, o której mowa w art. 64 u.p.s. jest związana nie tylko z orzekaniem w warunkach uznania administracyjnego, lecz także z upoważnieniem do swobodnej oceny stanu faktycznego sprawy w zakresie sytuacji (osobistej, majątkowej, dochodowej, rodzinnej) osoby wnoszącej opłatę za pobyt w DPS i ubiegającej się o całkowite lub częściowe zwolnienie od obowiązku ponoszenia tej opłaty. Jednakże z treści art. 64 u.p.s. wynika, że zwolnienie z opłaty za pobyt w DPS może dotyczyć sytuacji, w której określona opłata została ustalona w sposób przewidziany przepisami prawa. Przyjęcie takiego założenia sugeruje posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "osoba wnosząca opłatę", a więc osoba, co do której obowiązek ten został ustalony. Nie sposób do tej kategorii osób zaliczyć podmiotów, co do których nie doszło jeszcze do skonkretyzowania ich obowiązku w decyzji ostatecznej. Nie znając zakresu takiego obowiązku, wnioskodawca nie może stwierdzić, czy mu podoła, czy też powinien wystąpić z wnioskiem o całkowite lub częściowe zwolnienie z nieustalonej jeszcze opłaty. Zatem rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może zostać wydane dopiero po ostatecznym określeniu wysokości opłaty miesięcznej za pobyt. Przed skonkretyzowaniem tej wartości nie jest możliwe wydanie decyzji na podstawie art. 64 u.p.s. O zasadności żądania organ powinien wypowiedzieć się w odrębnym postępowaniu. Odrębność ta polega na tym, że najpierw musi istnieć prawomocnie orzeczony obowiązek, a dopiero potem możliwe jest zwolnienie z tego obowiązku.

Wobec powyższego, Kolegium uznało, że decyzja organu I instancji odpowiada przepisom obowiązującego prawa, a Prezydent Miasta Łodzi poczynił prawidłowe ustalenia faktyczne i zastosował w sposób poprawny przepisy obowiązującego prawa. Równocześnie Kolegium wskazało, że skarżący, wyrażając taką wolę, może po uprawomocnieniu się decyzji ustalającej opłatę, złożyć wniosek o zwolnienie go z obowiązku ponoszenia wskazanej opłaty, a załączone do odwołania potwierdzenia transakcji wydatków (w tym obowiązek alimentacyjny względem syna) niewątpliwie posłużą wówczas jako materiał dowodowy, który będzie badany przez organ I instancji przy rozpatrzeniu wniosku. Na tym etapie postępowania organ I instancji ogranicza się jedynie do ustalenia odpłatności.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, P.Z., zaskarżył w całości decyzję organu II instancji, zarzucając naruszenie:

A. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 64 u.p.s. poprzez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że o zasadności wniosku o zwolnienie w całości lub w części z obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt babci – L.Z. w DPS organ może się wypowiedzieć dopiero, gdy istnieje prawomocnie orzeczony obowiązek w tym przedmiocie oraz że w zaskarżonej decyzji organu I instancji brak jest skonkretyzowania wysokości opłaty miesięcznej za pobyt;

B. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, 77 § 1 i 86 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy organ I instancji nie podjął czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, wskutek czego nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący i prawidłowy całego materiału dowodowego, co doprowadziło do uznania, że skarżący winien uiszczać za pobyt babci w DPS;

2. art. 136 k.p.a. - poprzez zaniechanie przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia organowi I instancji przeprowadzenia odpowiednich czynności w zakresie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez zaniechanie szczegółowego ustalenia aktualnej sytuacji majątkowej obowiązanych do uiszczania opłat, tj. B.Z., T.Z. i skarżącego, w tym uwzględniającej koszty życia, fakt i wysokość obowiązku alimentacyjnego skarżącego względem dziecka oraz okoliczności, iż B.Z. jest posiadaczką oszczędności L.Z.;

3. art. 12 k.p.a. poprzez uznanie, że o zasadności wniosku skarżącego w przedmiocie zwolnienia w całości lub w części z obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt babci w DPS organ powinien się wypowiedzieć w odrębnym postępowaniu, podczas gdy zasada szybkości postępowania, jego prostoty oraz ekonomika postępowania przemawiają za szybkim i wnikliwym działaniem organów administracji publicznej, uwzględniającymi posługiwanie się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji i zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że nie było przeszkód, by rozpoznać wniosek o zwolnienie w całości lub w części z obowiązku ponoszenia odpłatności opłaty za pobyt babci – L.Z. w DPS. W decyzji organu I instancji wskazano wysokość opłat w poszczególnych okresach obejmujących okres od dnia umieszczenia L.Z. w DPS. Nie sposób uznać za zasadne twierdzenia organu, że w zaskarżonej decyzji organu I instancji brak jest skonkretyzowania wysokości opłaty miesięcznej za pobyt. Dodatkowo skarżący udokumentował swoją aktualną sytuację majątkową, wykazując w sposób obiektywny, iż nie jest w stanie uczynić zadość obowiązkowi w wysokości ustalonej przez organ.

Skarżący w odwołaniu wykazał zarówno, że jego aktualna sytuacja majątkowa i dochodowa nie pozwala na spełnienie nałożonego przez organ I instancji obowiązku bez uszczerbku dla siebie i syna. Tym bardziej, że w pierwszej kolejności obowiązek uiszczenia opłaty za pobyt L.Z. w DPS spoczywa na matce skarżącego – B.Z., której sytuacja dochodowa być może również uniemożliwia jej ponoszenie pełnej odpłatności za pobyt jej matki w DPS, to już sytuacja majątkowa na to zezwala. B.Z. jest posiadaczką oszczędności swoich rodziców, w tym L.Z., pochodzących ze sprzedaży w 2016 r. mieszkania L.Z. i jej męża. Sprzedaż mieszkania była podyktowana względami pragmatycznymi, bowiem dziadkowie mieli przeprowadzić się do wynajmowanego mieszkania położonego bliżej B.Z. Środki uzyskane ze sprzedaży mieszkania miały służyć zapewnieniu spokojnej starości obojgu dziadkom skarżącego, w tym w przypadku zaistnienia takiej konieczności – na pokryciu kosztów utrzymania w DPS. Z uzyskanej ze sprzedaży kwoty do momentu umieszczenia babci skarżącego w DPS pozostała kwota ok. 140.000,00 zł. B.Z. kwotę tę zatrzymała i odmawia ponoszenia opłat za babcię, tłumacząc się niskim dochodem. Tymczasem jej sytuacja majątkowa jest zdecydowanie lepsza niż wskazano w decyzji ze względu na zatrzymanie oszczędności L.Z.

W ocenie skarżącego organ II instancji powinien był przeprowadzić dodatkowe postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić organowi I instancji przeprowadzenie odpowiednich czynności w zakresie szczegółowego ustalenia sytuacji majątkowej B.Z. Z uwagi zaś na duży upływ czasu pomiędzy przeprowadzeniem wywiadu środowiskowego w zakresie ustalenia aktualnej sytuacji majątkowej skarżącego jak również T.Z. a dniem wydania decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt L.Z. w DPS, organ I instancji winien ponowić wywiad środowiskowy. Powoływanie się w tym zakresie wyłącznie na obowiązek obowiązanych do uiszczenia opłaty do informowania zmianach sytuacji dochodowej i majątkowej z jednoczesnym pominięciem przez organ I instancji znacznego upływu czasu pomiędzy sporządzenie wywiadu środowiskowego, a wydaniem decyzji, jest niewłaściwe i sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej. Tym bardziej, że jednocześnie organ I instancji pamiętał o wypełnieniu obowiązku ustalenia aktualnego kosztu utrzymania osoby przebywającej w DPS.

Skarżący dodał jednocześnie, że obowiązek posługiwania się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, rozciąga się również na całość postępowania i dotyczy każdej podejmowanej przez organy administracji publicznej czynności, poprzedzającej finalne rozstrzygnięcie sprawy.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 259) [dalej: ustawa p.p.s.a.], sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ustawy p.p.s.a.).

Przenosząc określone w przepisach ustawy p.p.s.a. kryteria oceny zaskarżonego aktu administracyjnego na grunt przedmiotowej sprawy, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem zarówno przepisów prawa materialnego jaki i przepisów postępowania, co powoduje, że muszą one zostać wyeliminowane z obrotu prawnego.

Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm.) [dalej: ustawa o pomocy społecznej]. W myśl art. 60 ust. 1 tej ustawy pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, z zastrzeżeniem ust. 3. Zgodnie natomiast z art. 61 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej: obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności:

1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka,

2) małżonek, zstępni przed wstępnymi,

3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej

- przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność.

Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą:

1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu;

2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2:

a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium;

b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie;

3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2.

Obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt osoby w domu pomocy społecznej ciążący z mocy prawa na określonych podmiotach wymaga skonkretyzowania i zindywidualizowania co do wysokości oraz osoby zobowiązanej (por. uchwała NSA z 11 czerwca 2018 r., I OPS 7/17, wyrok NSA z 14 października 2021 r., I OSK 574/21), co następuje w formie umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej bądź decyzji określonej w art. 61 ust. 2d i 2e w zw. z art. 59 ust. 1 powoływanej ustawy. Prawidłowy zaś sposób ustalenia przedmiotowej opłaty polega na obliczeniu wysokości dochodu na osobę w rodzinie osoby zobowiązanej w sposób określony w art. 6 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej, to jest poprzez podzielenie sumy dochodów członków rodziny przez ilość członków rodziny, a następnie odjęciu od tej kwoty sumy odpowiadającej 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Wynik powyższego działania matematycznego (o ile stanowi liczbę dodatnią) stanowić będzie górną granicę opłaty jaką obciążyć można daną osobę zobowiązaną.

W toku postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie organy ustaliły, że ww. odpłatność w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą ponoszoną przez mieszkańca powinni pokrywać zstępni - zatem i skarżący jako wnuk pensjonariuszki. Następnie organy ustaliły kwotę obciążającą skarżącego na bazie ustalonego "dochodu na osobę w rodzinie", który w ocenie Sądu został ustalony w prawidłowy sposób i nie był co do wysokości kwestionowany przez skarżącego.

W przedmiotowej sprawie istniały co do zasady podstawy do decyzyjnego określenia opłaty za pobyt mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej w Ł. przy ul. [...]. W realiach rozpoznawanej sprawy organy podjęły bowiem działania zmierzające do zawarcia ze skarżącym umowy regulującej zasady odpłatności za pobyt babki w placówce – pismo Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. z 27 października 2020 r. i zwrot powyższego pisma z powodu nie odebranie w terminie przesyłki. Tym samym spełnione zostały formalne przesłanki do ustalenia odpłatności skarżącego w formie decyzji administracyjnej określającej płatności za pobyt babki skarżącego w placówce.

Jest to też o tyle istotne, że odmowa (brak odpowiedzi na pismo MOPS-u) skarżącego zawarcia umowy wyczerpuje hipotezę art. 61 ust. 2d ustawy o pomocy społecznej, a przepis ten obliguje przy ustalaniu wysokości opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej do uwzględnienia ograniczeń, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2, ale też w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, a więc nie tylko warunku dochodowego, określonego w art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a, ale również możliwości skarżącego. Zatem, choć w przedmiotowej sprawie dopuszczalne było decyzyjne określenie opłaty za pobyt mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej w Ł., to jednak zgodnie z art. 61 ust. 2d ustawy o pomocy społecznej obowiązkiem organu przy ustalaniu wysokości opłaty w tym trybie było wzięcie pod uwagę wszystkich ograniczeń ustawowych wyszczególnionych w tym przepisie.

W tym miejscu podkreślić należy, że przepis art. 61 ustawy o pomocy społecznej został znowelizowany z dniem 4 października 2019 r. ustawą z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego (Dz.U. poz. 1690) poprzez dodanie na mocy art. 1 pkt 7 lit. a ustawy nowelizującej, ust. 2d-2f. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 61 ust. 2d ustawy o pomocy społecznej, w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 powoływanej ustawy. Skoro zatem ustawodawca, dokonując przywołanej wyżej nowelizacji, nie zmienił brzmienia art. 61 ust. 2d ustawy o pomocy społecznej, który nadal odwołuje się do art. 103 ust. 2, uznać należy, że intencją ustawodawcy było, aby organ przy ustalaniu opłaty uwzględniał nie tylko kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, ale również dochody i możliwości osoby zobowiązanej, o czym wyraźnie stanowi art. 103 ust. 2 (por.: wyrok m.in. WSA w Poznaniu z 2 grudnia 2021 r., II SA/Po 143/21).

Mając na uwadze, że skarżący odmówił (nie odebrał korespondencji) zawarcia zaproponowanej przez organ umowy w sprawie odpłatności za pobyt babki w Domu Pomocy Społecznej w Ł. uznać należy, że organy prawidłowo na podstawie art. 61 ust. 2d ustawy o pomocy społecznej, ustaliły wysokość spornej opłaty w drodze decyzji.

W ocenie Sądu organy nie dokonały jednak w sprawie wszystkich koniecznych ustaleń i nie rozpoznały sprawy w jej całokształcie stosownie do wymogów wynikających z art. 61 ust. 2d w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, czym w istotny sposób naruszyły wskazane regulacje oraz przepisy art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Podkreślić należy, że przepisy dotyczące zasad ustalania odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej mają charakter bezwzględnie obowiązujący i jako takie muszą być ściśle stosowane, bez możliwości jakichkolwiek odstępstw. Ustawodawca nie pozostawił w tym zakresie organom administracji możliwości działania w ramach uznania administracyjnego i pominięcia lub uwzględniania innych kryteriów niż te, które wskazane zostały w ustawie.

Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd ukształtowany w orzecznictwie na tle wykładni przytoczonego przepisu art. 61 ust. 2d ustawy o pomocy społecznej (por. m.in. wyrok WSA w Opolu z 31 marca 2022 r., II SA/Op 20/22), że z regulacji tej wynika jednoznacznie, iż w razie gdy nie doszło do zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, organ ustala odpłatność w drodze decyzji, z uwzględnieniem ograniczeń wynikających zarówno z art. 61 ust. 2 pkt 2, jak i wynikających z art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Oznacza to, że odpłatność może być ustalona tylko wówczas, gdy w przypadku osoby samotnie gospodarującej, dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium, a jednocześnie z uwzględnieniem wysokości dochodów i możliwości osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty. Co więcej, w takiej sytuacji ustawodawca wprost wyłączył stosowanie zasady proporcjonalności. Regułę proporcjonalności przewidział bowiem wyłącznie do osób (zstępnych/wstępnych), które odmawiając zawarcia umowy jednocześnie nie wyrażają zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego (art. 61 ust. 2e i 2f ustawy o pomocy społecznej), który przecież służy m.in. ustaleniu ich możliwości ponoszenia takiej odpłatności. Ustawodawca tylko w takiej sytuacji zezwala na obciążenie ich odpłatnością w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia (tak: WSA w Lublinie w wyroku z 26 stycznia 2021 r., II SA/Lu 721/20; WSA w Gliwicach w wyroku z 21 grudnia 2021 r., II SA/Gl 802/21).

W niniejszej sprawie, analiza treści decyzji organów obu instancji prowadzi do wniosku, że organy ustalając wysokość spornej opłaty uwzględniły w przypadku skarżącego wyłącznie ograniczenia wynikające art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą wstępni w przypadku jeżeli posiadany dochód osoby samotnie gospodarującej jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium. Organy zupełnie natomiast pominęły określony również w art. 61 ust. 2d powoływanej ustawy istotny aspekt sprawy dotyczący "możliwości skarżącego" do ponoszenia opłaty, o którym mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Tym samym organy nie uwzględniły wszystkich ograniczeń ustawowych wyszczególnionych w art. 61 ust. 2d ustawy o pomocy społecznej.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że w piśmiennictwie przyjmuje się, że interpretację pojęcia "możliwości", o którym stanowi art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, ustawodawca pozostawia organowi i należy mieć tu na względzie różne okoliczności życiowe, rodzinne i osobiste, które mogą zmniejszać zdolność danej osoby do ponoszenia opłaty, mogą to być również przesłanki uzasadniające zwolnienie z opłaty (art. 64 ustawy o pomocy społecznej). Tym samym, mimo rygorów rządzących finansami publicznymi, należy dopuścić sytuacje, w których obciążenia podmiotów zobowiązanych będą niższe, niż wynika to przepisów ustawy (por. I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz do art. 103, wyd. VI, LEX/el. 2021, stan prawny: 14 lipca 2021 r.). W konsekwencji stwierdzić trzeba, że ustalona różnica pomiędzy dochodem skarżącego, a ustalonym kryterium dochodowym nie jest automatycznie kwotą ostateczną ustalaną za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, a jedynie górną granicą tej odpłatności, do której należy zastosować dalsze ograniczenia określone w art. 61 ust. 2d ustawy, tj. wynikające z odesłania do art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Tymczasem w niniejszej sprawie organy poczyniły ustalenia wyłącznie w zakresie spełnienia przez skarżącego warunku dochodowego, co świadczy o istotnym naruszeniu art. 61 ust. 2d w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.

Jest to tym bardziej istotne, że organ pierwszej instancji w dacie wydawania swojej decyzji o ustaleniu opłaty znał sytuację skarżącego. Skarżący w toku postępowania wielokrotnie podnosił argumentację dotyczącą jego wydatków i sytuacji finansowej.

Organy nie rozważyły "możliwości" skarżącego co do ponoszenia opłat za pobyt babki w Domu Pomocy Społecznej w Ł., jako mających znaczenie dla ustalenia obowiązku skarżącego na podstawie art. 61 ust. 2d ustawy o pomocy społecznej, w ocenie Sądu nie rozpoznały sprawy w sposób prawidłowy i wyczerpujący. Dokonana ocena merytoryczna jest niepełna i niewystarczająca do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 61 ust. 2d ustawy o pomocy społecznej, a stanowisko organów co do ustalenia wysokości opłaty uznać należy za co najmniej przedwczesne z uwagi na brak ustalenia i rozważenia wszystkich okoliczności istotnych dla oceny możliwości skarżącego.

W konsekwencji Sąd stwierdził, że organy naruszyły w sposób istotny przepisy art. 61 ust. 2d w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej oraz przepisy art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wyjaśnić przy tym należy, że zgodnie z zawartą art. 6 k.p.a. zasadą praworządności organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to m.in. obowiązek podejmowania działań zgodnie z normami obowiązującego prawa tak materialnego jak i regulującymi procedurę podejmowania decyzji. W zakresie procedury art. 7 k.p.a. wskazuje na konieczność podejmowania przez organy administracji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakłada z kolei na organy obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który zgodnie z art. 80 k.p.a. w całości powinien być podstawą dokonywanej przez organ oceny. W myśl zasady ustalonej w art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej zobowiązane są przy tym prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny. Zasada ta wiąże się z zasadą przekonywania sformułowaną w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy. W odniesieniu do tej zasady, jak również zasady wynikającej z art. 8 § 1 k.p.a. doniosłą rolę pełni uzasadnienie decyzji, które nie może być sformułowane ogólnikowo i powinno dokładnie wyjaśniać podstawy faktyczne i prawne dokonanej przez organ oceny. W myśl art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Nie wyjaśniając okoliczności dotyczących "możliwości" skarżącego organy nie zrealizowały obowiązków wynikających ze wskazanych powyżej reguł proceduralnych. Nie można tym samym uznać, że podjęte zostały wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy stosownie do wymogów ustawy oraz, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący, a wobec zgromadzonych dowodów przeprowadzony został prawidłowy proces ich wartościowania i analizy.

W odniesieniu do zarzutu skargi naruszenia art. 64 ustawy o pomocy społecznej Sąd w niniejszym składzie stoi na stanowisku, że zwolnienie z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może dotyczyć jedynie sytuacji, w której zarówno osoba zobowiązana jak i wysokość opłaty zostały już wcześniej ustalone w odpowiednim ostatecznym rozstrzygnięciu. Zwolnienie musi bowiem odnosić się do skonkretyzowanego obowiązku. Stąd też ewentualne rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt pensjonariusza w domu pomocy społecznej (art. 64 oraz art. 64a u.p.s.) może zostać wydane dopiero po ostatecznym ustaleniu osoby zobowiązanej i określeniu wysokości opłaty miesięcznej za pobyt (art. 61 u.p.s.). Są to bowiem zagadnienia odrębne, które winny stanowić przedmiot odrębnych spraw administracyjnych" (podobnie: I OSK 574/21, II SA/Bk 724/21, II SA/Op 208/21, II SA/Ke 1145/19, IV SA/Po 677/19).

Ponadto Sąd pragnie wskazać, że fakt posiadania majątku przez córkę babki skarżącego, otrzymaną zdaniem skarżącego od babki w następstwie sprzedaży mieszkania, nie ma wpływu na postępowanie. Należy stwierdzić, że ustawa o pomocy społecznej w art. 61 ust. 2 pkt 2 wyraźnie wskazuje, że opłatę za pobyt wnosi małżonek, zstępny lub wstępny, gdy posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej/na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, przez co należy rozumieć dochód określony zgodnie z art. 8 i nast. u.p.s. Przy czym skarżący wskazał w skardze, że do sprzedaży mieszkania doszło w 2016 r., więc powyższa kwota nie będzie wliczana przy ustalaniu sytuacji dochodowej córki osoby w DPS. Wysokość opłaty jest uzależniona tylko i wyłącznie od dochodu rodziny skarżącego, z tego powodu kwestia przysporzenia majątkowego (darowizna) nie miała wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Reasumując całokształt przeprowadzonych rozważań, mając na uwadze stwierdzone powyżej naruszenia art. 61 ust. 2d w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej i art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 135 powoływanej ustawy p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji – pkt 1 wyroku.

Rozstrzygnięcie dotyczące kosztów postępowania, zawarte w punkcie 2 wyroku, uzasadnia przepis art. 200 powoływanej ustawy p.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się wynagrodzenie pełnomocnika (adwokata).

Sąd w tym miejscu zwraca uwagę, że w żaden sposób nie określa końcowego rozstrzygnięcia, wskazuje natomiast jakie kwestie organ jest obowiązany uwzględnić, których uprzednio zaniechał. Obowiązkiem organu jest bowiem przeanalizowanie wszystkich przesłanek i ograniczeń, które zakreślił ustawodawca oraz szczegółowe uzasadnienie przyjętego rozstrzygnięcia. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań Sądu i sprowadzają się do ponownego rozpatrzenia istoty sprawy na podstawie art. 61 ust. 2d ustawy o pomocy społecznej przy uwzględnieniu wskazanych ograniczeń, o których mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej i przedstawionej przez Sąd w tym zakresie wykładni, uwzględni przy tym dokumentację już znajdującą się w aktach sprawy, w tym w szczególności wyniki rodzinnego wywiadu środowiskowego oraz dokumentację i wyjaśnienia przedłożone przez stronę z uwzględnieniem "możliwości" skarżącego, a następnie wnikliwie uzasadni swoje stanowisko w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego zgodnie z przepisem art. 107 § 3 k.p.a.

is