Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 32/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 113 par. 2, art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2018 r. sprawy ze skargi Spółki B na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 158 § 1 i art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; zwanej dalej "k.p.a.") utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] października 2016 r. nr. [...] w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], zmieniającego postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] i ponownie wyjaśniającego wątpliwości co do treści decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] września 2004 r. o ustaleniu na rzecz Spółki A warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku, usługowo-biurowo-handlowego o powierzchni sprzedaży poniżej 2000 m2 z dwiema kondygnacjami podziemnymi (w tym parking podziemny) w granicach nieruchomości, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...] i [...], ark. [...], obręb P., położonych w P. przy ul. [...] – [...].

Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [...] września 2004 r., nr [...] Prezydent Miasta P. ustalił na rzecz Spółki A warunki zabudowy dotyczące ww. inwestycji.

Decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 2010 r. nr

[...] przeniesiono ww. decyzję na rzecz Spółki B.

Postanowieniem z dnia z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] Prezydent Miasta P. wyjaśnił wątpliwości co do treści decyzji o warunkach zabudowy w zakresie dotyczącym położenia miejsc parkingowych.

Kolejnym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] Prezydent Miasta P. zmienił ww. postanowienie z dnia [...] marca 2012 r. i wyjaśnił wątpliwości co do treści decyzji o warunkach zabudowy w zakresie dotyczącym położenia miejsc parkingowych.

Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. W wyniku złożonego przez W. K. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Kolegium utrzymało w mocy swoje rozstrzygnięcie.

Wyrokiem z dnia 5 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Po 155/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił ww. decyzję Kolegium z dnia [...] listopada 2012 r. oraz poprzedzająca ją decyzję [...] maja 2012 r. Skarga kasacyjna od ww. wyroku została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2726/13.

Postanowieniem z dnia [...] września 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu wniosku W. K. na podstawie art. 61a w zw. z art. 113 § 2 k.p.a. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...]

Jednocześnie ponownie rozpoznając wniosek w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, Kolegium decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 k.p.a. stwierdziło nieważność decyzji z dnia [...] września 2004 r., nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Kolegium z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...]

Wyrokiem 9 czerwca 2016 r. II SA/Po 239/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Spółki B na ww. decyzję Kolegium z dnia [...] lutego 2016 r.

Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy postanowieniem z dnia [...] września 2016 r., nr [...] Kolegium uchyliło postanowienie z dnia [...] września 2013 r., nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...]

Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Po 920/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę złożoną przez Spółki B na postanowienie z dnia [...] września 2016 r. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że niedopuszczalna była odmowa wszczęcia postępowania, albowiem oceny, czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności postanowienia Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2012 r. powinno się dokonać po wszczęciu postępowania i w jego toku poczynić ustalenia w celu zbadania legitymacji do złożenia wniosku, a także stwierdzenia, czy podnoszone w stosunku do kwestionowanego postanowienia zarzuty uprawniały wnioskodawcę do skutecznego żądania stwierdzenia nieważności kwestionowanego postanowienia. Sąd jako chybiony ocenił zarzut naruszenia przez Kolegium przy wydaniu zaskarżonego postanowienia art. 61a § 1 k.p.a. z powodu istnienia innych uzasadnionych przyczyn odmowy wszczęcia postępowania, a mianowicie okoliczności, iż w momencie złożenia przez W. K. wniosku o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2012 r. toczyło się już postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2004 r. Sąd zauważył, że postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2012 r. zostało wydane na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. Ów przepis stanowi, że organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Na postanowienie w sprawie sprostowania i wyjaśnienia służy zażalenie (art. 113 § 3 k.p.a.). Zgodnie z art. 126 K.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Zważywszy zatem, że do postanowień, od których przysługuje zażalenie stosuje się odpowiednio m.in. przepisy dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156-159 k.p.a.), a od postanowienia wyjaśniającego wątpliwości co do treści decyzji przysługuje zażalenie, Sąd uznał, że brak było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2012 r. z tej przyczyny, że przed Kolegium zawisła uprzednio sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 2004 r.

Ponownie rozpatrując sprawę Kolegium postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. nr. [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 157 § 1 i art. 158 § 1 stwierdziło nieważności postanowienia Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...]

W uzasadnieniu postanowienia wyjaśniono, że decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] września 2004 r. ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Powołując się na uchwałę NSA z dnia [...] listopada 2012r. sygn. I OPS [...] Kolegium wskazało, że stwierdzenie nieważności decyzji, na podstawie której wydano decyzję zależną (w tym przypadku postanowienia) stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) zależnej, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.

W ocenie Kolegium istnieje bezpośredni związek pomiędzy decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 2004 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-biurowo-handlowego o powierzchni sprzedaży poniżej 2000 m2 z dwiema kondygnacjami podziemnymi (w tym parking podziemny) w granicach nieruchomości, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...] i [...], ark. [...], obręb P., położonych w P. przy ul. [...] - [...], a postanowieniem Prezydenta Miasta P. z dnia [...].04.2012 r. znak: [...], dotyczącym wyjaśnienia wątpliwości w decyzji z dnia [...] września 2004 r. Warunkiem wydania postanowienia z dnia [...] kwietnia 2012 r. było pozostawanie w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy. Skoro ostateczną decyzją stwierdzono nieważność decyzji o warunkach zabudowy to zniesione zostały jej skutki prawne z mocą wsteczną. Wobec powyższego Kolegium uznało, że postanowienie Prezydenta Miasta P. będące przedmiotem niniejszego postępowania także zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa w związku z czym niezbędne było stwierdzenie jego nieważności.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Spółka B wniosła o wydanie postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Spółka zarzuciła postanowieniu z dnia [...] października 2016 r. naruszenie:

- art. 61a k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że składającemu wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2012 r. przysługuje status strony;

- art. 61a k.p.a. poprzez niewłaściwą wykładnię tego przepisu w części, która stanowi, iż organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn.

Zdaniem Spółki W. K. nie przytoczył przepisów, które dawałyby mu możliwość wykazania interesu prawnego do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności i wykazania, że decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 2004 r. narusza normy prawne, które chronią interes W. K.. Nadto zdaniem Skarżącego, nawet gdyby uznać, że W. K. posiada status strony w postępowaniu dotyczącym wydania postanowienia Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2012 r. to i tak po złożeniu przez niego wniosku o stwierdzenie nieważności tego postanowienia, jedynym rozstrzygnięciem winna być odmowa wszczęcia tego postępowania, albowiem postanowienie wyjaśniające nie ma samodzielnego bytu prawnego lecz jest częścią integralną danej decyzji administracyjnej. Uchylenie tej decyzji powoduje, że jej wyjaśnienie nie ma bytu prawnego ponieważ odnosi się od nieistniejącego aktu. Zdaniem Spółki skoro w momencie złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2012 r. toczyło się już postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 2004 r. to odrębne postępowanie w sprawie postanowienia wyjaśniającego treść tej decyzji jest bezprzedmiotowe.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. utrzymało w mocy postanowienie z dnia [...] października 2016 r.

W uzasadnieniu postanowienia Kolegium ponownie powołało się na uchwałę NSA z dnia 13 listopada 2012 roku I OPS 2/12 i wskazało, że ostateczną decyzją administracyjną stwierdzono nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. o warunkach zabudowy. Ponadto ostatecznym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. Kolegium utrzymało w mocy postanowienie z dnia [...] października 2016 r. stwierdzającego nieważności postanowienia Prezydenta Miasta P. z dnia [...] marca 2012 roku ([...]), w którym organ wyjaśnił wątpliwości w decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] września 2004 r.

Zdaniem Kolegium stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. o warunkach zabudowy, jak i postanowienia z dnia [...] marca 2012 r. wyjaśniającego wątpliwości co do tej decyzji nie mogło pozostać bez wpływu na byt prawny postanowienia z dnia [...] kwietnia 2012 r. zmieniającego postanowienie z dnia [...] marca 2012 r. i ponownie wyjaśniającego wątpliwości co do treści decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Kolegium akty te pozostają ze sobą w ścisłym związku, ponieważ zostały wydane w ramach jednego ciągu zdarzeń prawnych dotyczących tej samej inwestycji. Podstawową przesłanką warunkującą możliwość wydania postanowienia zmieniającego wcześniejsze postanowienie tego organu i wyjaśniającego wątpliwości co do treści decyzji jest funkcjonowanie w obrocie prawnym zarówno postanowienia zmienianego jak i decyzji, której treść ma ono wyjaśniać. Brak takiego postanowienia jak i takiej decyzji, wobec wyeliminowania ich z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc niewątpliwie stanowi o wydaniu postanowienia o zmianie wcześniejszego postanowienia i wyjaśnieniu wątpliwości co do treści tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Kolegium uznało, ze wbrew twierdzeniom Spółki okoliczność wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy nie stanowił innej uzasadnionej przyczyny z powodu, której postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] kwietnia 2012 r. nie mogłoby być wszczęte.

Dalej Kolegium stwierdziło, że interes prawny W. K. do udziału w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy został przesądzony w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Po 155/13, wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2015 r. sygn. akt. II OSK 2726/13 czy wyroku WSA w Poznaniu z dnia z dnia 9 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Po 239/16. Organ był zobowiązany dokonać oceny niniejszej sprawy z uwzględnieniem wytycznych zawartych w przywołanych wyrokach. Niewątpliwie uznanie w wyrokach interesu prawnego W. K. do żądania unieważnienia decyzji ustalającej warunki zabudowy, z uwagi na charakter i związanie postanowienia wyjaśniającego treść tej decyzji, przesądza o posiadaniu przez niego interesu prawnego do żądania stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] kwietnia 2012 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Spółka B zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie:

- art. 61a k.p.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię w części, która stanowi, iż organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania gdy postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn;

- art. 105 k.p.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię w części, która stanowi, iż organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono bezprzedmiotowe.

Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] października 2016 r. oraz zasądzenie, zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

W ocenie Spółki prowadzone przez organy administracji publicznej postępowanie jest bezprzedmiotowe bowiem postanowienie wyjaśniające, wydane na podstawie art. 113 k.p.a., nie ma samodzielnego bytu prawnego, lecz jest integralną częścią decyzji administracyjnej. Wyeliminowanie z obrotu prawnego pierwotnej decyzji administracyjnej powoduje, że jej sprostowanie albo wyjaśnienie także traci rację bytu ponieważ odnosi się do nieistniejącego aktu administracyjnego.

Dalej wskazano, że do tych innych uzasadnionych przyczyn, dla których postępowanie administracyjne nie może być wszczęte można zaliczyć chociażby następujące: żądanie jednostki dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją, żądanie jednostki dotyczy sprawy, w której prowadzone jest postępowanie, czy też upływ terminu, po którym jednostka nie może domagać się uprawnienia. Do innych uzasadnionych przyczyn zaliczyć można sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.

Jeśli nawet uznać, że organ administracji publicznej mógł prowadzić postępowanie administracyjne w sprawie postępowania wyjaśniającego to powinien je umorzyć po stwierdzeniu jego bezprzedmiotowości. Dokonywanie rektyfikacji decyzji sprawia, że w obrocie prawnym funkcjonuje pierwotna wersja decyzji wraz z postanowieniem wydanym w tym trybie, w celu jej wyjaśnienia. W takiej sytuacji, sądy są związane nie tylko samymi decyzjami organów administracji w granicach ustawowych kompetencji tych organów, lecz również wyjaśnieniami dokonanymi przez nie w trybie przewidzianym w art. 113 k.p.a. Wyjaśnienie treści decyzji przez organ wywołuje ten skutek, że decyzja już od daty jej wydania posiada treść nadaną jej przez organ dokonujący wyjaśnienia.

Skoro w momencie złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia wyjaśniającego toczyło się już postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy to prowadzenie odrębnego postępowania w sprawie postanowienia wyjaśniającego treść tej decyzji było bezprzedmiotowe. Nie jest bowiem uzasadnione prowadzenie dwóch postępowań dotyczących w istocie tej samej decyzji.

Dalej podniesiono, że decyzja organu administracji publicznej rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tego organu, a nie stanowiącą o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów k.p.a., jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.. Przyjąć zatem należy, że dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny lub toczy się wszczęte wcześniej postępowanie administracyjne w tym samym przedmiocie z udziałem tych samych stron, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne i to niezależnie od prawidłowości tej decyzji. Prowadzenie postępowania administracyjnego i wydawanie przez organy rozstrzygnięć w odniesieniu do postanowień wyjaśniających decyzję o warunkach zabudowy może doprowadzić do trudnych do zaakceptowania skutków procesowych. Mianowicie w sytuacji, w której Naczelny Sąd Administracyjny uznałby, że nie istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, a jednocześnie Kolegium wydałoby ostateczne i prawomocne postanowienie o stwierdzeniu nieważności postanowień wyjaśniających decyzję o warunkach zabudowy, wówczas Spółka straciłaby możliwość powoływania się na wyjaśnienia organu dotyczące obowiązującej decyzji administracyjnej.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji należało mieć na uwadze, że Kolegium jak i Sąd rozpoznając niniejszą sprawę, związani byli wytycznymi zawartymi w prawomocnym wyroku tutejszego Sądu z dnia 18 stycznia 2017 r. r., sygn. akt II SA/Po 921/16.

Zgodnie bowiem z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 397 uw. 1, 2; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 544, Nb 1-3).

Artykuł 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (wyrok NSA z dnia 30 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 451/08, Lex nr 526493; 23 września 2009 r., sygn. akt I FSK 494/09, Lex nr 594010; 13 lipca 2010 r., sygn. akt I GSK 940/09, Lex nr 594756; wyrok WSA we Wrocławiu z 14 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Wr 1591/09, Lex nr 559604). Dlatego w razie wnoszenia kolejnych skarg, sąd administracyjny weryfikuje sposób wywiązania się organów ze skierowanych do nich wskazań, nie wnika on natomiast w materię objętą zakresem wcześniejszych ocen (wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2010 r., sygn. akt II FSK 2129/08, Lex nr 596261). Należy w tym miejscu dodatkowo podkreślić, że art. 153 p.p.s.a. pełni szczególną rolę w kontekście skuteczności oraz wykonalności orzeczeń sądów administracyjnych. Naruszenie art. 153 p.p.s.a. przez organy administracji pociąga za sobą niebezpieczeństwo ponownego zaskarżenia podjętej decyzji do sądu administracyjnego, unicestwienie bytu prawnego przedmiotowej decyzji oraz konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego co do istoty sprawy. W ten sposób toczące się postępowanie administracyjne z nieuzasadnionych powodów ulega przedłużeniu. Dlatego art. 153 p.p.s.a. określa taką relację między organem administracyjnym a sądem, która sprowadza się do związania organu oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania, gdzie nie ma miejsca na polemikę organu z oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania.

Przypomnieć trzeba, iż w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Po 921/16 Sąd podzielił stanowisko Kolegium wyrażone w postanowieniu z dnia [...] września 2016 r., że ocena interesu prawnego W. K. do żądania stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...] kwietnia 2012 r. mogła zostać dokonana dopiero po wszczęciu postępowania w tym przedmiocie. Co równie istotne w wyroku tym Sąd przesądził, że brak było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2012 r. z tej przy czyny, że przed Kolegium zawisła uprzednio sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 2004 r. Oznacza to, że już w wyroku z dnia 18 stycznia 2017 r. przesądzone zostało, że wszczęcie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi negatywnej przesłanki do prowadzenia odrębnego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia wyjaśniającego wątpliwości, co do treści tej decyzji. Zatem zarówno Kolegium jak i Sąd rozpoznający niniejsza sprawę związane były takim stanowiskiem. Oznacza to jednocześnie, że podnoszone przez Spółkę na tym etapie postępowania zarzuty sprowadzające się próby wykazania, iż w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji o warunkach zabudowy, niedopuszczalnym było prowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia wyjaśniającego, ocenić należało jako niezasadne. Kwestia to została już bowiem przesądzona w prawomocnym orzeczeniu Sądu z dnia 18 stycznia 2017 r. i niedopuszczalnym byłoby formułowanie nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem.

Zgodnie z zaleceniami wynikającymi z wyroku z dnia 18 stycznia 2017 r. Kolegium dokonało oceny interesu prawnego W. K. do żądania stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...] kwietnia 2012 r. po wszczęciu postępowania w tym zakresie. Jako prawidłowe Sąd ocenił również stanowisko Kolegium, iż kwestia interesu prawnego do udziału w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy została przesądzona w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Po 155/13 oraz z dnia z dnia 9 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Po 239/16, a także wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2015 r. sygn. akt. II OSK 2726/13. Nie pozostawia wątpliwości w ocenie Sądu fakt, iż W. K. będący stroną postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, posiada interes prawny do bycia stroną postępowania również w postępowaniu w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści takiej decyzji.

Sąd jako prawidłowe ocenił również stanowisko Kolegium co do konieczności stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] kwietnia 2012 r. Wyjaśnić należy, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych z art. 16 § 1 k.p.a., może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Sankcja nieważności, stosowana przy kardynalnych naruszeniach przepisów prawa, ma konsekwencje prawne pozbawienia decyzji zdolności do wywołania skutków prawnych uznanych przez przepisy prawa od chwili wydania, oznacza bezskuteczność prawną z mocą wsteczną (ex tunc).

W 156 § 1 k.p.a. przewidziano, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Jak wynika z art. 126 k.p.a. przepis art. 156 § 1 k.p.a. stasuje się odpowiednio do postanowień, na które służy zażalenie.

W rozpoznawanej sprawie uzasadniając konieczność stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] kwietnia 2012 r. Kolegium powołało się na treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 er. sygn. akt I OPS 2/12, w której uznano, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję (w rozpoznawanej sprawie postanowienia), może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej (w rozpoznawanej sprawie postanowienia) na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.

Zgodnie z art. 269 § 1 p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 stosuje się odpowiednio. Stąd też przyjmuje się, że na mocy przepisu art. 269 § 1 p.p.s.a. stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować. Zatem ogólna moc wiążąca uchwały powoduje, iż wiąże ona sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których miałby być stosowany interpretowany przepis. Sąd orzekający w sprawie, w której pojawia się zagadnienie prawne rozstrzygnięte już w uchwale, bez zgłoszenia wniosku o podjęcie ponownej uchwały, nie może wyrazić innego poglądu niż ten sformułowany w uchwale przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni aprobuje tezę zawartą w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 2/12,, iż stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.

Niewątpliwie wydanie na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. postanowienia o wyjaśnieniu wątpliwości co do treści decyzji uzależnione jest od funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji, której treść miałaby zostać wyjaśniona. W konsekwencji mając na uwadze treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 2/12, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podzielił stanowisko Kolegium wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy, pociągało za sobą konieczność stwierdzenia nieważności postanowienia wyjaśniającego wątpliwości co do treści tej decyzji. Czego nie kwestionuje skarżąca Spółka postanowienie wyjaśniające nie może funkcjonować w obrocie prawnym w sytuacji, w której z takiego obrotu została wyeliminowana wyjaśniana decyzja. Nie mogła natomiast odnieść zamierzonego przez skarżącą Spółkę skutku argumentacja sprowadzająca się do próby wykazania, iż stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy powinno skutkować odmową wszczęcia postępowania w sprawie postanowienia wyjaśniającego wątpliwości co do treści tej decyzji. W tej sprawie wypowiedział się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, który w wyroku z dnia 8 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Po 920/16 stwierdził, że brak jest przeszkód aby równocześnie prowadzić postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, jak nieważności postanowienia wyjaśniającego wątpliwości co do treści tej decyzji.

Z powyżej wskazanych powodów Sąd uznał, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie Kolegium z dnia 25 października 2016 r. nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.