Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1030/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1453
law: Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego - tekst jedn.
article: art. 28 ust. 5
journal: Dz.U. 2010 nr 80 poz 526
law: Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Protokolant st. specjalista - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi P. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Powiatu M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Ministra Finansów z [...] kwietnia nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z [...] listopada 2016 r. znak: [...] , zobowiązującą Powiat M. do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012 w wysokości 1.569.635 zł.

Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.

Urząd Kontroli Skarbowej w Z. przeprowadził w Powiecie M. kontrolę w zakresie prawidłowości gospodarowania środkami publicznymi obejmującymi część oświatową subwencji ogólnej, w tym wykonywanie obowiązków związanych z gromadzeniem danych stanowiących podstawę jej naliczenia na rok 2012, zakończoną wynikiem kontroli z dnia [...] października 2015 r. znak: [...] . Na podstawie ustaleń kontroli wyliczono, że otrzymana przez Powiat M. w 2012 r. część oświatowa subwencji ogólnej - wskutek zawyżenia liczby uczniów przeliczeniowych - została zawyżona o kwotę 1.548 406,05 zł.

Minister Rozwoju i Finansów - pismem z dnia [...] października 2016 r. znak: [...] - zawiadomił Powiat M. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012.

Nawiązując do ww. wyniku kontroli - pismem z dnia [...] listopada 2016 r. znak: [...] - Ministerstwo Edukacji Narodowej poinformowało Ministra Rozwoju i Finansów o otrzymaniu przez Powiat M. w 2012 r. wyższej od należnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, przedstawiając opinię dotyczącą poczynionych w toku postępowania kontrolnego ustaleń w dwóch wariantach:

a) wariant I, w którym - ustalając kwotę zawyżenia subwencji - uwzględniono wychowanków Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w R. , którzy według stanu na dzień 30 września 2011 r. nie przebywali w placówce, ale zostali wykazani w systemie informacji oświatowej na podstawie posiadanych skierowań,

b) wariant II, w którym - ustalając kwotę zawyżenia subwencji - nie uwzględniono wychowanków Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w R. , którzy według stanu na dzień 30 września 2011 r. nie przebywali w placówce, ale zostali wykazani w systemie informacji oświatowej na podstawie posiadanych skierowań.

W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, Minister Rozwoju i Finansów - decyzją z [...] listopada 2016 r. znak: [...] - zobowiązał Powiat M. do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012 w wysokości 1.569.635 zł.

Powiat M. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Zaskarżoną do Sądu decyzją Minister Finansów utrzymał w mocy decyzję z [...] listopada 2016 r.

Minister podniósł, iż w oparciu o zgromadzony w rozpatrywanej sprawie materiał dowodowy ustalono, że wskutek wykazania w systemie informacji oświatowej - według stanu na dzień 30 września 2011 r. - błędnych danych, w:

Gimnazjum Specjalnym funkcjonującym w strukturach Specjalnego Ośrodka Szkolno- Wychowawczego [...] w M. - liczba uczniów ogółem oraz liczba uczniów przeliczonych wagami: P4, P26 i P40, zostały zawyżone o 1,

Specjalnym Ośrodku Szkolno-Wychowawczym [...] w M. - liczba wychowanków przeliczonych wagą P33 została zawyżona o 1,

Szkole Podstawowej Specjalnej przy Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym w R. - liczba uczniów ogółem oraz liczba uczniów przeliczonych wagami: P1, P2 i P40, zostały zawyżone o 6,

Gimnazjum Specjalnym przy Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym w R. - liczba uczniów ogółem oraz liczba uczniów przeliczonych wagami: P1, P2, P26 i P40, zostały zawyżone o 16,

Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym w R. - liczba wychowanków przeliczonych wagą P34 została zawyżona o 22.

Powyższe nieprawidłowości spowodowały zawyżenie liczby uczniów przeliczeniowych o 317,5839, a w konsekwencji Powiat M. otrzymał w roku 2012 część oświatową subwencji ogólnej w wysokości wyższej od należnej o kwotę 1.569.635 zł.

Organ wskazał, iż różnica między ww. kwotą skalkulowaną w toku postępowania administracyjnego a kwotą wyliczoną przez Urząd Kontroli Skarbowej w Z. (1.548.406,05 zł) w wyniku przeprowadzonego postępowania kontrolnego, jest spowodowana:

1. zmianą wartości wskaźnika korygującego Di dla Powiatu M. wskutek - wynikającego z weryfikacji danych z systemu informacji oświatowej (wobec stwierdzonych ww. nieprawidłowości) - obniżenia liczby uczniów ogółem w szkołach oraz liczby uczniów szkół zlokalizowanych na terenach wiejskich lub w miastach do 5 000 mieszkańców w Powiecie M. ; zgodnie bowiem z wzorem - zawartym w ust. 2 pkt 6 formuły algorytmicznej podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego - m.in. te wielkości uwzględnia się przy wyliczaniu wartości wskaźnika korygującego;

2. nieuwzględnieniem przez Urząd Kontroli Skarbowej w Z. zawyżenia liczby uczniów przeliczonych:

a) wagą P40 (na zadania pozaszkolne) - na skutek obniżenia liczby uczniów ogółem; należy bowiem wyjaśnić, że w formule algorytmicznej podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego, wagi są addytywne, tzn. że jeżeli uczeń kwalifikuje się do kilku wag, to jest on każdą z nich przeliczany (vide: Finanse samorządowe. 580 pytań i odpowiedzi, pod redakcją C. Kosikowskiego i J. M. Salachny, Wolters Kluwer SA, Warszawa 2012 r., s. 374);

b) wskaźnikiem 4,7% - przy obniżeniu liczby uczniów ogółem w szkole podstawowej oraz liczby uczniów przeliczonych wagami P1 i P40; należy bowiem zauważyć, że stosownie do ust. 8 załącznika do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012, określającego algorytm podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2012, przy obliczaniu liczebności uczniów ogółem w szkołach podstawowych dla dzieci i młodzieży oraz uczniów przeliczanych m.in. wagami P1 i P40 w tych szkołach, liczbę uczniów szkół podstawowych dla dzieci i młodzieży, ustaloną na podstawie danych systemu informacji oświatowej dla bazowego roku szkolnego według stanu na dzień 30 września 2011 r., zwiększa się o 4,7%;

3. uwzględnieniem przez Urząd Kontroli Skarbowej w Z. nieprawidłowej - zawyżonej - liczby uczniów w Gimnazjum Specjalnym przy Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym w R. , przeliczonych wagą P26.

Organ podniósł na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, że przyczyny wystąpienia w niektórych szkołach i placówkach oświatowych w Powiecie M. nieprawidłowości w zakresie wykazania danych w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2011 r., to:

a) wykazanie jako ucznia szkoły i wychowanka placówki oświatowej, osoby która nie uczęszczała do szkoły i nie przebywała w placówce,

b) wykazanie jako wychowanków młodzieżowego ośrodka wychowawczego oraz jako uczniów działających przy nim szkół, nieletnich, którzy według stanu na dzień 30 września 2011 r. nie zostali przyjęci i nie przebywali w tym ośrodku - na podstawie posiadanych skierowań tych nieletnich do tej placówki.

Organ odwoławczy podkreślił, że uwzględnianie konkretnych uczniów i wychowanków w określonych wagach algorytmu powinno następować zgodnie z wymogami wskazanymi w opisach poszczególnych wag. Nieprawidłowości w zastosowaniu odpowiednich wag przy naliczaniu należnej jednostce samorządu terytorialnego na dany rok budżetowy części oświatowej subwencji ogólnej, są skutkiem błędów w danych wykazanych w odpowiednich tabelach systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy - tu: według stanu na dzień 30 września 2011 r., uwzględnianych w kalkulacji subwencji oświatowej. Konkretni uczniowie i wychowankowie ze specjalnymi potrzebami edukacyjnymi mogli być uwzględnieni w określonych wagach, tylko na podstawie posiadanych przez tych uczniów i wychowanków aktualnych na dzień 30 września 2011 r. orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty, i których treść odpowiadała wymogom wskazanym w opisach poszczególnych wag. Wyjątek od tej zasady stanowiła waga P2, która jest dedykowana także dla uczniów szkół podstawowych specjalnych, gimnazjów specjalnych i szkół ponadgimnazjalnych specjalnych w młodzieżowych ośrodkach wychowawczych i młodzieżowych ośrodkach socjoterapii - wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy, nieposiadających orzeczeń, o których mowa w art. 71 b ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Objęcie - przy kalkulacji części oświatowej subwencji ogólnej - ww. wagami P2 (ze wskazanym wyżej wyjątkiem) i P4 uczniów nieposiadających aktualnych na dzień 30 września 2011 r. orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego o treści odpowiadającej opisom tych wag, jest nieprawidłowe w świetle obowiązujących przepisów prawa. Ponadto nieprawidłowości w tym zakresie są także skutkiem wykazania w odpowiednich tabelach systemu informacji oświatowej uczniów niebędących w dniu 30 września 2011 r. z różnych powodów uczniami danej szkoły, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. W Gimnazjum Specjalnym funkcjonującym w strukturach Specjalnego Ośrodka Szkolno-wychowawczego [...] w M. oraz w Szkole Podstawowej Specjalnej i Gimnazjum Specjalnym przy Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym w R. , jako uczniów tych szkół, wykazano osoby, które w dniu 30 września 2011 r. do tych szkól nie uczęszczały - nie figurowały w księgach uczniów ani w dziennikach lekcyjnych.

Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego ustalono, że - w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2011 r. - w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym w R. wykazano zawyżoną o 22 liczbę wychowanków, przeliczonych następnie (przy naliczaniu uzyskanej przez Powiat M. części oświatowej subwencji ogólnej) wagą P34. Osoby te w dniu 30 września 2011 r. nie były wychowankami zakwaterowanymi w ww. ośrodku ani uczniami szkół funkcjonujących w strukturach tego ośrodka. Powyższe zawyżenie liczby wychowanków przeliczonych wagą P34 było skutkiem błędnego wykazania liczby wychowanków w odpowiednich tabelach systemu informacji oświatowej.

Skargę na powyższa decyzję złożył Powiat M. wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Ministra Rozwoju i Finansów z [...] listopada 2016 r. znak [...] oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. przepisu art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1453, z późn. zm.) poprzez jego zastosowanie na skutek błędnego uznania, że Powiat M. otrzymał na 2012 r. kwotę części oświatowej subwencji ogólnej w wysokości wyższej od należnej odnośnie do subwencji naliczonej na 22 wychowanków Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w R. oraz 6 uczniów Szkoły Podstawowej Specjalnej i 16 uczniów Gimnazjum Specjalnego działających przy tym Ośrodku (nieletnich skierowanych do Ośrodka, którzy nie przybyli do tej placówki do 30 września 2011 r.), a w konsekwencji bezzasadne zobowiązanie Powiatu M. do jej zwrotu; a także poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że subwencja oświatowa jest zawyżona również w przypadku wykorzystania jej zgodnie z przeznaczeniem na edukację uczniów i wychowanków, którzy wymagają określonego kształcenia specjalnego i wychowania;

2. przepisu art. 28 ust. 5 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 80 poz. 526, z późn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012 (Dz. U. Nr 288 poz. 1693) poprzez ich niezastosowanie w stosunku do 22 wychowanków Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w R. oraz 6 uczniów Szkoły Podstawowej Specjalnej i 16 uczniów Gimnazjum Specjalnego działających przy tym Ośrodku (nieletnich skierowanych do Ośrodka, którzy nie przybyli do tej placówki do 30 września 2011 r.) wobec uznania, że subwencja nie przysługiwała na tychże uczniów i wychowanków;

3. przepisu art. 3 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 1 lit. c i h ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o systemie informacji oświatowej (Dz. U. Nr 49 poz. 463) oraz § 6 rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 16 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu danych w bazach danych oświatowych, zakresu danych identyfikujących podmioty prowadzące bazy danych oświatowych, terminów przekazywania danych między bazami danych oświatowych oraz wzorów wydruków zestawień zbiorczych (Dz. U. Nr 277 poz. 2746) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym oraz młodzieżowym ośrodku socjoterapii (Dz. U. Nr 178 poz. 1833) poprzez przyjęcie, że nie było uprawnione wykazywanie w systemie informacji oświatowej 22 wychowanków Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w R. , 6 uczniów Szkoły Podstawowej Specjalnej oraz 16 uczniów Gimnazjum Specjalnego działających przy tym Ośrodku, którzy zostali do niego skierowani do dnia 30 września 2011 r., podczas gdy w świetle tych przepisów oraz ich wykładni, Powiat M. był uprawniony i zobowiązany do wykazania tych nieletnich jako wychowanków i uczniów w systemie informacji oświatowej i uzyskania na nich subwencji;

4. przepisu art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.); dalej: "k.p.a." poprzez przyjęcie odmiennej niż dotychczasowo stosowana przez organy interpretacji przepisów dotyczących udzielania subwencji, co stanowi naruszenie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej;

5. przepisu art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie skarżącemu w decyzji zasadności zwrotu subwencji w części dotyczącej Gimnazjum Specjalnego przy Specjalnym Ośrodku Szkolno-Wychowawczym Towarzystwa Przyjaciół Dzieci w M. oraz Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego [...] w M. .

W odpowiedzi na skargę Minister, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji - wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, z późn. zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków Sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów należy uznać, że skarga nie jest zasadna.

Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nie dopatrzył się też naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub wystąpienia przesłanek pozwalających na stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.

Istotę sporu w rozpoznawanej sprawie stanowi ocena zasadności zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2012 r. Ramy materialnoprawne rozpoznawanej sprawy przedstawiają się następująco. Zgodnie z art. 37 ust. 1 u.d.j.s.t. w przypadku, gdy ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej jest wyższa od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych, w drodze decyzji:

1) zmniejsza o odpowiednią kwotę część oświatową subwencji ogólnej w zakresie subwencji na rok budżetowy oraz potrąca z kolejnej raty nienależnie otrzymaną kwotę, wynikającą ze zmniejszenia tej części subwencji, a jeżeli nienależnie otrzymana kwota jest wyższa od jednej raty - wstrzymuje przekazywanie rat, bądź gdy nienależnie otrzymana kwota jest wyższa od kwoty pozostałej do przekazania do końca roku budżetowego - wstrzymuje przekazywanie rat i zobowiązuje do zwrotu pozostałej części nienależnej kwoty części subwencji;

2) zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji, chyba że jednostka ta dokonała wcześniej zwrotu nienależnie otrzymanych kwot - w zakresie subwencji za lata poprzedzające rok budżetowy.

W ocenie Sądu, organ prawidłowo ustalił w sprawie, że w wyniku wykazania błędnych danych w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2011 r. poprzez zawyżenie łącznie liczbę uczniów przeliczeniowych o 317,5839 uczniów.

Dane zostały ustalone na podstawie opinii Ministra Edukacji Narodowej przekazane w piśmie z dnia [...] listopada 2016 r. oraz wyniku kontroli z dnia [...] października 2015 r. przeprowadzonej przez Urząd Kontroli Skarbowej w Z. w zakresie prawidłowości gospodarowania środkami publicznymi obejmującymi część oświatową subwencji ogólnej.

Część oświatowa subwencji ogólnej bez uwzględnienia 317,5839 uczniów przeliczeniowych wynosiła 25.648.422 zł. Kwotę 1.569.635 zł stanowiącą różnicę pomiędzy kwotą części oświatowej subwencji ogólnej, którą otrzymał Powiat M. za rok 2012, a kwotą ustaloną w niniejszym postępowaniu, należy uznać za kwotę nienależną. Kwota ta podlegała zwrotowi do budżetu państwa.

W związku z tym na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. Minister Finansów zobowiązał Powiat M. do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2012 r. w wysokości 1.569.635 zł. Minister zastrzegł, że decyzja zobowiązująca do zwrotu nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012 nie ma charakteru uznaniowego. Do jej wydania Minister Finansów jest zobligowany, na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t., gdy zachodzą ustawowe przesłanki, np. w postaci otrzymania subwencji w kwocie wyższej od należnej.

Za niezasadne uznać należy zarzuty naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 2 i art. 28 ust. 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012, art. 3 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 1 lit. c i h ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o systemie informacji oświatowej, § 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 16 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu danych w bazach danych oświatowych, zakresu danych identyfikujących podmioty prowadzące bazy. danych oświatowych, terminów przekazywania danych między bazami danych oświatowych oraz wzorów wydruków zestawień zbiorczych, a także przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym oraz młodzieżowym ośrodku socjoterapii.

W ocenie Sądu, Minister trafnie wywodzi, że zgodnie z opisem wagi P34, do wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej uwzględnia się wyłącznie wychowanków ośrodków wychowawczych i socjoterapii, korzystających z zakwaterowania w tych ośrodkach, nie zaś jedynie skierowanych do danego ośrodka. W tym zakresie wskazać należy, że zgodnie z opisem wagi P34 zawartym w załączniku do rozporządzenia w sprawie podziału części oświatowej subwencji zatytułowanym Algorytm podziału części oświatowej subwencji ogólnej jednostek samorządu terytorialnego na rok 2012 waga P34 = 11,000 jest przewidziana dla wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach (waga P34 wyklucza się z wagami P29 i P30). Z tego opisu wynika, że przy przypisywaniu tej wagi istotne jest to, czy wychowanek korzysta z zakwaterowania w ośrodku. Inaczej rzecz ujmując waga P34 może być zastosowana tylko do tych wychowanków, którzy zostali skierowani, a następnie przyjęci do młodzieżowego ośrodka wychowawczego, a w konsekwencji w nim zakwaterowani.

Nie wymaga przy tym szerszego wywodu, że pojęcie "korzystają z zakwaterowania" należy rozumieć w ten sposób, że chodzi tu o tymczasowe, tj. obejmujące okres pobytu w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, korzystanie z pomieszczeń mieszkalnych znajdujących się w tym ośrodku (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 1309/15, LEX nr 2258565). Korzystanie z zakwaterowania oznacza faktyczne zamieszkiwanie w ośrodku. Opis tych wag jest jasny w literalnym brzemieniu i nie powinien budzić wątpliwości co do zakresu podmiotowego tychże wag. W odróżnieniu od wagi P34 opisy innych wag posługują się wyłącznie pojęciami takim jak: wychowanków internatów i burs (waga P29) czy wychowanków młodzieżowych ośrodków socjoterapii, którzy nie korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach (waga P35). Już tylko zestawienie terminów użytych w tych wagach wskazuje, iż prawodawca wyraźnie odróżnia dla potrzeb określenia kwoty części ogólnej subwencji oświatowej wychowanków zakwaterowanych w ośrodku i nie zakwaterowanych w ośrodku i z faktycznym zakwaterowaniem wiąże wyższą wagę. Jest to oczywisty zabieg jeśli uwzględni się, że koszty ponoszone przez ośrodek wychowawczy czy opiekuńczy są wyższe w sytuacji gdy wychowanek jest zakwaterowany w tym ośrodku. Koszty te generuje konieczność zapewnienia takiemu wychowankowi warunków mieszkaniowych, wyżywienia, jak i całodobowej opieki wychowawcy. Te zapewne względy wpłynęły na zróżnicowanie wag w stosunku do innych wag w przypadku wychowanków zakwaterowanych w ośrodku. Algorytm podziału subwencji oświatowej pomiędzy poszczególne jednostki samorządu terytorialnego i zastosowane w nim wagi przeliczeniowe służą bowiem wyłącznie do zróżnicowania wysokości subwencji ze względu na różnorodność zadań realizowanych bądź dotowanych przez samorządy. Istota algorytmu nie polega natomiast na dzieleniu środków na poszczególne szkoły, placówki czy grupy wydatków, a część ogólnej subwencji oświatowej nie służy pokryciu kosztów pozostawania ośrodka w "gotowości", w "oczekiwaniu" na przyjęcie wychowanka skierowanego do tego ośrodka.

Z analizowaną regulacją prawną, w szczególności opisem spornych wag, spójny jest art. 16 pkt 4 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011r. o systemie informacji oświatowej (Dz. U. z 2017r. poz. 2159, z późn. zm.), w myśl którego dane dziedzinowe w związku z objęciem ucznia opieką m.in. w młodzieżowym ośrodku wychowawczym obejmują datę rozpoczęcia i datę zakończenia pobytu w ośrodku.

Prezentowanemu powyżej stanowisku w żaden sposób nie przeczy regulacja prawna rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu w ośrodku, jak i ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich. Z przepisu § 6 ust. 1 i ust. 2 tego rozporządzenia wynika bowiem, że nieletniemu umieszczonemu w ośrodku zapewnia się warunki niezbędne do nauki, wychowania, resocjalizacji i terapii, w tym warunki bezpiecznego pobytu. Całodobowa placówka opiekuńczo-wychowawcza zapewnia nieletniemu wychowankowi tej placówki podczas pobytu w ośrodku pokrycie kosztów wyżywienia oraz zaopatrzenia nieletniego wychowanka w odzież, obuwie, środki czystości i środki higieny osobistej oraz leki, okulary, podręczniki i pomoce szkolne, a także kieszonkowe. Użyte w tym przepisie zwroty "nieletniemu umieszczonemu w ośrodku" czy "nieletniemu wychowankowi tej placówki podczas pobytu" wskazują na nieletniego umieszczonego w ośrodku. To nieletniemu przebywającemu w ośrodku w sensie zakwaterowania zapewnia się warunki niezbędne do nauki, wychowania, resocjalizacji i terapii, w tym warunki bezpiecznego pobytu.

Z powyższego wynika zatem, że realizacja wskazanych w tym przepisie zadań wobec nieletniego następuje z momentem jego umieszczenia w ośrodku, czyli jego zakwaterowania, nie zaś w dacie jego skierowania do ośrodka. Oznacza to, że celem subwencji ogólnej w części oświatowej jest dofinansowanie wychowanków przebywających w ośrodku, dofinansowanie zadań w zakresie ich nauki, wychowania, resocjalizacji i terapii, w tym warunków bezpiecznego pobytu w ośrodku. Zatem nie tylko wykładnia literalna rozporządzenia dotyczącego naliczania subwencji w zakresie odnoszącym się do zdefiniowania wagi P34, ale też wykładnia systemowa uwzględniająca przepisy rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu w ośrodku, a także wywiedziony z nich rezultat wykładni celowościowej, przekonuje do zaakceptowania prawidłowości stanowiska zajętego w tym zakresie przez Ministra.

Należy zatem uznać, iż część oświatowa subwencji ogólnej dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego jest ustalana na podstawie danych co do liczby uczniów/wychowanków wynikających z systemu informacji oświatowej dla bazowego roku szkolnego według stanu na dzień 30 września roku poprzedzającego, z uwzględnieniem korekty części oświatowej. Część oświatowa subwencji ogólnej nie jest przy tym jedynym źródłem finansowania zadań oświatowych, jak i nie jest też jedyną formą partycypacji jednostek samorządu terytorialnego w dochodach publicznych, a sposób rozliczania i rozdziału części subwencji oświatowej nie jest z założenia - jak wskazywał TK w wyroku z dnia 20 czerwca 2001 r., K 35/00 - instrumentem refundacji kosztów poniesionych na realizację zadań oświatowych. Oznacza to, że subwencje z założenia nie mogą zapewniać pełnego pokrycia wydatków ponoszonych przez jednostki samorządu terytorialnego w związku z nałożonymi na nie zadaniami oświatowymi.

W związku z określoną wyżej istotą sprawy, należy raz jeszcze podkreślić, że przedmiotem badania i analizy w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym była m.in. prawidłowość przeliczenia - przy naliczaniu należnej Powiatowi M. na rok 2012 części oświatowej subwencji ogólnej - nieletnich niekorzystających z zakwaterowania w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym w R. , a wykazanych w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2011 r. jako wychowankowie tego ośrodka, ww. wagą P34, dedykowaną wychowankom korzystającym z zakwaterowania w tego rodzaju placówkach, skoro bezspornym jest, że w dniu sprawozdawczym nieletni ci nie byli zakwaterowani w tym ośrodku. Nie chodzi tu zatem stricte o definicję wychowanka (która dla potrzeb określonego przepisu mogłaby nawet mieć charakter rozszerzający) i ustalenie liczby nieletnich uznanych na tej podstawie za wychowanków, ale o prawidłowe ustalenie - według stanu na dzień 30 września 2011 r. - liczby wychowanków korzystających z zakwaterowania w przedmiotowym ośrodku.

W świetle powyższego, nie sposób podzielić stanowiska Powiatu, że - przy kalkulacji części oświatowej subwencji ogólnej - prawidłowe było objęcie wagą P34 nieletniego jedynie skierowanego do młodzieżowego ośrodka wychowawczego, bez względu na to, czy nieletni faktycznie znalazł się w ośrodku co najmniej w dniu 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy (tu: 30 września 2011 r.). Akceptacja tego poglądu w praktyce oznaczałaby np. uznanie za wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych korzystających z zakwaterowania w tych ośrodkach, nieletnich, którzy nigdy nie pojawili się w tych placówkach.

Należy też zauważyć, że wykazanie tych samych osób jako uczniów szkól funkcjonujących w strukturach ośrodka, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie, powoduje bezpodstawne objęcie takich osób wagami dedykowanymi uczniom takich szkól.

W toku postępowania administracyjnego ustalono, że wskutek wykazania w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2011 r., przez szkoły i placówki oświatowe prowadzone/dotowane przez Powiat M. , błędnych danych, przy naliczaniu wysokości otrzymanej przez tę jednostkę części oświatowej subwencji ogólnej na 2012 r., doszło do zawyżenia liczby uczniów przeliczeniowych, a w konsekwencji Powiat otrzymał tę część subwencji ogólnej w kwocie wyższej od należnej, co - w świetle cyt. wyżej art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego - obligowało ministra właściwego do spraw finansów publicznych do wydania decyzji zobowiązującej do zwrotu nienależnej kwoty subwencji.

Nieuzasadnione są też zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a.

W toku postępowania administracyjnego minister właściwy do spraw finansów publicznych podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zarówno w postępowaniu I, jak i II instancji, przeprowadzono postępowanie dowodowo-wyjaśniające oraz umożliwiono Powiatowi zapoznanie się z aktami sprawy i wypowiedzenie się, co do zebranego materiału dowodowego. Organ administracji w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy (art. 77 §1 k.p.a.) w zakresie przedmiotowym niniejszej sprawy, wynikającym z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, a obejmującym zwrot nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012. Jak już wyżej wyjaśniono, zgodnie z tym przepisem - w zakresie subwencji za lata poprzedzające rok budżetowy - w przypadku gdy ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej jest wyższa od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych, w drodze decyzji zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji, chyba że jednostka ta dokonała wcześniej zwrotu nienależnie otrzymanych kwot.

Z kolei zgodnie z art. 8 k.p.a., organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Przestrzeganie zasady zaufania przejawia się w zachowaniu zasad ogólnych postępowania administracyjnego (praworządności, prawdy obiektywnej, informowania, czynnego udziału strony w postępowaniu etc.), a te w przedmiotowej sprawie nie zostały naruszone. W szczególności nie doszło do naruszenia cyt. wyżej przepisu poprzez przyjęcie odmiennej niż dotychczas stosowana przez organy, interpretacji przepisów dotyczących udzielania subwencji.

Fakt ustalenia dla Powiatu M. części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2012 w kwocie wyższej od należnej, potwierdzają zgromadzone w postępowaniu administracyjnym dowody, przede wszystkim w postaci wyniku kontroli wydanego przez Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w Z. oraz pism zawierających stanowiska Ministra Edukacji Narodowej. Ponadto, należy zauważyć, że Skarżący nie kwestionował faktu, że 22 objętych sporem nieletnich do dnia 30 września 2011 r. nie przybyło/zostało doprowadzonych do Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w R. , a więc tego dnia nie korzystało z zakwaterowania w tym ośrodku.

Zaskarżona decyzja została prawidłowo skonstruowana - zawiera wszystkie wymagane elementy zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa (art. 107 k.p.a.), a w szczególności uzasadnienie faktyczne i prawne, tj. wskazanie podstaw faktycznych i prawnych podjętego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób właściwy wyjaśniono zasadność przesłanek, którymi organ ten kierował się przy załatwianiu sprawy. Niezasadny jest zarzut niewyjaśnienia zasadności zwrotu subwencji w części dotyczącej Gimnazjum Specjalnego przy Specjalnym Ośrodku Szkolno-Wychowawczym [...] w M. oraz Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego [...] w M. .

Reasumując, w świetle bezspornego stanu faktycznego niniejszej sprawy, Minister dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego. Prowadząc postępowanie przestrzegał stosownych reguł procesowych. Z akt sprawy i z uzasadnienia decyzji wynika, że zbadał on wyczerpująco wszystkie okoliczności faktyczne i dokonał obiektywnej oraz wnikliwej ich oceny.

Mając powyższe na względzie, Sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.