Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 17/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Nieruchomości
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1496
law: Ustawa z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant starszy sekretarz sądowy Natalia Kańduła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 września 2020 r. sprawy ze skargi P.K., S. K. na uchwałę Rady Miejskiej Gminy S. z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ul. [...] w S. oddala skargę


UZASADNIENIE

Sygn. akt IV SA/Po [...]

Uzasadnienie

Zaskarżoną uchwałą z [...] listopada 2019 r. nr [...] Rada Miasta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., dalej: u.s.g.) oraz art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 5 lipca 2018r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. poz. 1496, dalej: ustawa) odmówiła P.K. oraz S. K. ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ul. [...] w S. polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych (dwa budynki mieszkalne wielorodzinne) wraz z infrastrukturą towarzyszącą i techniczną na działkach: nr [...] o pow. [...] ha (KW nr [...]), nr [...] o pow. [...] ha (KW nr [...]), nr [...] o pow. [...] ha, (KW nr [...]), położonych w S..

W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono, że [...] grudnia 2018 r. P.K. oraz S. K. zwrócili się z wnioskiem do Rady o podjęcie uchwały o ustaleniu lokalizacji dla ww. inwestycji mieszkaniowej. Po przeprowadzonym postępowaniu w trybie ustawy Burmistrz S. przedłożył Radzie projekt uchwały wraz z opiniami i uwagami oraz wynikiem dokonanych uzgodnień i [...] marca 2019 r. projekt uchwały nie uzyskał akceptacji Rady - podjęto uchwałę odmowną nr [...] Wyrokiem z 18 września 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 427/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu sprawy ze skargi P.K. i S. K. na powyższą uchwałę z [...] marca 2019 r. stwierdził jej nieważność. Sąd uznał, że uchwała zawierała niedostateczne uzasadnienie, z którego nie wynikało, jakimi motywami kierowała się Rada odmawiając ustalenia lokalizacji tej konkretnej inwestycji mieszkaniowej, na konkretnym terenie, o konkretnych uwarunkowaniach prawnych, planistycznych i w zakresie zabezpieczenia lokalnych potrzeb mieszkaniowych. Uchwała nie spełniała standardów aktu prawnego, gdyż nie odnosiła się do "podmiotu inwestora" i nie określała dość precyzyjnie granic terenu objętego inwestycją. Uzasadnienie uchwały nie określa precyzyjnie zakresu inwestycji, jej posadowienia oraz informacji, czy wniosek był kompletny. Nadto nie zawiera przesłanek odmowy ustalenia lokalizacji w kontekście art. 7 ust. 4 ustawy. Po wydaniu ww. wyroku uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący część m. S. (uchwała nr [...] z [...].08.2019 r., weszła w życie [...].10.2019 r.), który obejmuje swym zasięgiem teren planowanej inwestycji. W planie działki nr [...], [...] i [...] w S. przeznaczono na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (5MN). Na tym terenie możliwa jest budowa budynków mieszkalnych jednorodzinnych (po 1 budynku na działce budowlanej) wraz z infrastrukturą techniczną i towarzyszącą. W rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy nie jest możliwa na tym terenie przedmiotowa inwestycja, bez uzyskania uchwały, o której mowa w art. 7 ust. 4 ustawy.

Burmistrz S. biorąc pod uwagę powyższy wyrok Sądu oraz fakt, że Studium nie zawiera bilansu terenów wskazanych do zabudowy (uchwalone w 2010r. w stanie prawnym niewymagającym bilansu) zwrócił się do firma A z B. o opracowanie analizy stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. firma A przygotowała analizę w oparciu o dane dotyczące liczby urodzeń, zameldowań i wymeldowani, studium, plany miejscowe, decyzje o pozwoleniu na budowę oraz dane pozyskane od pośredników nieruchomości oraz podmiotów prowadzących działalność deweloperską. Z analizy wynika, że w l. 2017-2019 nastąpił nieznaczny wzrost liczby ludności w gminie S., bez wpływu na zwiększenie zapotrzebowania na nową zabudowę. Liczba ludności wzrasta przede wszystkim ze względu na liczbę nowych urodzeń. Nie można wnioskować, że nowe urodzenia bezpośrednio wpływają na wolę zmiany powierzchni mieszkalnej. Chcąc przyjąć przywołaną metodologię zwiększania zapotrzebowania na nową zabudową, należałoby przyjąć, że pozyskanie przez zainteresowane podmioty nowych, większych powierzchni mieszkalnych, skutkować będzie opróżnieniem przez nie dotychczas zajmowanych powierzchni mieszkalnych, które bezpośrednio zaspokajać będą potrzeby innych podmiotów. Nie można bezrefleksyjnie oceniać wartości bezwzględnych, jako wskazujących na zapotrzebowanie na nową zabudowę. Istotny pozostaje trend w zakresie migracji. Dostrzegalna jest dysproporcja stosunku rokrocznego wzrostu liczby osób wymeldowujących się do liczby osób meldujących się w Gminie. Ocena dwóch głównych przyczyn liczby wzrostu ludności w Gminie, szczególnie w mieście S. wskazuje, że nie można przyjąć, że stosowny wzrost generuje zapotrzebowanie na nową zabudowę mieszkaniową. Z analizy studium wynika, że w samych S. studium wyznacza około 162 ha powierzchni pod zabudowę mieszkaniową. Na pozostałych wyznaczonych terenach mieszkaniowych dopuszcza się również zabudowę zagrodową. Spora część obszaru mieszkalnego koncentruje się w m. Ł. oraz P. (po ponad 120 ha), nieco mniej ok. 60 ha w obrębie S. oraz 50 ha w obrębie J.. Łącznie kierunki zagospodarowania przestrzennego wyznaczają 952 ha pod zabudowę mieszkaniową.

Do wyrażenia maksymalnego w skali gminy zapotrzebowania na nową zabudowę mieszkaniową w ilości powierzchni użytkowej zabudowy przyjęto zatem, że każde modelowe gospodarstwo domowe składa się z 4 osób. Założono, że prowadzone jest w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, na działce o pow. 1000 m2. Określając szacunkową liczbę gospodarstw domowych prowadzonych w Gminie należy aktualną liczbę mieszkańców (9779 osób) podzielić przez 4 (os. w gosp. domowym). Na obszarze Gminy prowadzonych jest ok. 2450 gospodarstw. Tym samym na obszarze Gminy wystarczającą powierzchnią przeznaczoną do zabudowy mieszkaniowej (i to tylko jednorodzinnej) jest ok. 245 ha. Studium wskazuje zaś pod zabudowę powierzchnię prawie 4-krotnie większą.

Dane dotyczące tylko miasta S. wskazują na zupełne "zabezpieczenie" potrzeb mieszkaniowych. Przy 4592 mieszkańcach miasta zupełne zapotrzebowanie na zabudowę mieszkaniową wynosi ok. 110 ha. Studium określa zaś ponad 160 ha powierzchni umożliwiającej zrealizowanie zabudowy mieszkaniowej (jednorodzinnej i wielorodzinnej). Przyjmując, że liczba ludności w mieście będzie wzrastać w dotychczasowym tempie, rokrocznie w mieście przybędzie 175 osób. Uwzględniwszy, że miasto dysponuje aktualnie 50 ha "rezerwy terenowej" pod zabudowę mieszkaniową, przy przyjętych założeniach, w perspektywie ok. 12 lat nie ma potrzeby zwiększania ilości terenów pod zabudowę mieszkaniową na obszarze miasta. Studium wskazuje więc, że potrzeby mieszkaniowe na obszarze Gminy są zaspokojone.

Rada podała, że aktualnie Gmina posiada 39 planów miejscowych. Plan miejscowy pod kątem potrzeb i rozwoju gminy wprost określa powierzchnię terenów przeznaczonych pod określone w nich funkcje. Na tej podstawie określić można powierzchnię obszarów, na których można realizować poszczególne inwestycje. Łącznie w planach przeznaczono ok. 97 ha pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, prawie 2 ha pod zabudowę wielorodzinną, 39 ha pod zabudowę letniskową i rekreacji indywidualnej, 14 ha pod zabudowę mieszkaniowo-usługową oraz 28 ha pod zabudowę zagrodową. Około 20 % z wyznaczonych terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej jest zabudowane, pozostałe 80 % jest obszarem niezabudowanym, co daje około 78 ha "pustego" terenu przeznaczonego do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych mieszkańców Gminy.

W kontekście przywołanych powyżej danych, niezależnie od ustaleń dotyczących Studium Rada stwierdziła, że utrzymując zaproponowaną na potrzeby sporządzania bilansu terenów metodologię szacowania zapotrzebowania na nową zabudowę, na obszarze Gminy istnieje możliwość zlokalizowania 780 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na podstawie planów miejscowych. Potrzeby mieszkaniowe są więc zaspokojone dla wzrostu liczby ludności o 3120 osób. Nadto na obszarze miasta obowiązuje plan miejscowy z przeznaczeniem terenów pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, czyli pod tego rodzaju zabudowę istnieje możliwa do wykorzystania "rezerwa" terenu, stanowiąca o zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych. Zatem plany miejscowe w Gminie w pełni odpowiadają zapotrzebowaniu lokalizacji nowej zabudowy mieszkaniowej.

Wskazano też, że z analizy decyzji o warunkach zabudowy wynika, że w okresie niespełna 3 ostatnich lat wydano 611 decyzji. Najwięcej decyzji wydano dla obr. S. i Potrzanowo. Również każdego roku najwięcej decyzji wydaje się dla m. S., P. i L. . Są to miejscowości o korzystnych uwarunkowaniach lokalizacji zabudowy mieszkaniowej. Nadto największa liczba decyzji w badanym okresie dotyczy budowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych (402 decyzji, co stanowi odpowiednio [...] (ok. 70% ogólnej liczby decyzji). Nieco mniej wydawanych jest decyzji na budynki usługowe i handlowe (34). Dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych w l. 2016-2019 wydano zaś 18 decyzji, co stanowi zaledwie 3% wszystkich decyzji o warunkach zabudowy. Marginalny jest też odsetek decyzji dla budowy magazynowej i produkcyjnej. W 2017 r. nastąpił znaczny spadek wydanych decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do 2016 r. i 2018 r. Prognozując liczbę wydanych decyzji o warunkach zabudowy w 2019 r. (do października – 93), przyjęto że ogólna liczba wydanych decyzji do końca roku nie osiągnie 130. Stwierdzono, że spadek liczby decyzji dla lokalizacji zabudowy mieszkalnej jedno i wielorodzinnej, wskazuje na trend spadku zainteresowania lokalizacją takiej zabudowy w Gminie. Pozwala to przyjąć, że tereny, które już aktualnie umożliwiają lokalizację zabudowy mieszkaniowej, zaspokajają potrzeby mieszkaniowe. Zestawienie wydanych decyzji z podziałem na rodzaj inwestycji w l. 2016-2019 dla poszczególnych obrębów, wskazuje, że to zachodnia część Gminy stanowi przedmiot zainteresowania inwestycyjnego, a głównym kierunkiem tego zainteresowania pozostaje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Stanowi to podstawę przyjęcia kierunku kształtującego się ładu przestrzennego - o charakterze zabudowy "niskiej" jednorodzinnej, wolnostojącej. Incydentalne wnioskowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wskazuje na tendencję społeczności lokalnej do zagospodarowania terenu gminy zabudową mieszkaniową jednorodzinną i dążeniem do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych poprzez realizację indywidualnej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Dalej Rada wskazała, że w okresie l. 2016-2019 (stan na październik) wydano łącznie 773 decyzje o pozwoleniu na budowę. W podziale na obręby najwięcej decyzji wydano dla obrębu S. (396) i P. (124). Zależność ta potwierdza się w podziale na poszczególne lata. Znacznie mniej decyzji wydanych było dla m. S., R. , L. i Ł., a najmniej dla obr. S. , G. , B. , R. , J. -P. , C. , B. , B. -W. , R. i R. -J. . Są to miejscowości o znikomym "ruchu budowlanym". Wyróżniono 4 kategorie przedmiotu inwestycji: (1) budynki mieszkalne jednorodzinne, (2) budynki mieszkalne wielorodzinne, (3) budynki letniskowe i (4) inne (jak garaże, budynki gospodarcze i usługowe). Zdecydowanie najwięcej decyzji o pozwoleniu na budowę wydano dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Wnioski są więc adekwatne do płynących z analizy przedmiotu inwestycji określanych w decyzjach o warunkach zabudowy oraz przeznaczenia terenów określonego w planach miejscach. Również decyzje o pozwoleniu na budowę wskazują na determinację społeczności lokalnej do osiąganiu ładu przestrzennego na obszarze Gminy poprzez jej zagospodarowanie zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Ponadto na obszarze m. S. w tym okresie wydano 95 decyzji o pozwoleniu na budowę dla budynków jednorodzinnych oraz 8 decyzji o pozwoleniu na budowę dla budynków wielorodzinnych. Dla innych miejscowości w Gminie w l. 2016-2019 wydano 168 decyzji dla budynków jednorodzinnych i 5 decyzji dla zabudowy wielorodzinnej.

Rada przyjęła, że samo porównanie liczby wydanych decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o pozwoleniu na budowę wskazuje na nierównomierny stosunek liczby pozwoleń na budowę do liczby decyzji o warunkach zabudowy. Względem 402 decyzji o warunkach zabudowy dla zabudowy jednorodzinnej wydano zaledwie 263 decyzje o pozwoleniu na budowę. Względem zaś 18 decyzji o warunkach zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej udzielono 13 pozwoleń na budowę.

Podobnie w obrębie m. S. względem 127 decyzji o warunkach zabudowy dla zabudowy jednorodzinnej udzielono zaledwie 95 pozwoleń na budowę. Dla zabudowy wielorodzinnej stosunek ten wynosi 11 do 8. Ponadto oprócz "niewykorzystanych" decyzji o warunkach zabudowy na obszarze Gminy obowiązują plany miejscowe, w których ok. 70 ha terenów przeznaczono pod zabudowę mieszkaniową, a tereny te pozostają niezagospodarowane. Na obszarze Gminy obowiązujące dokumenty planistyczne odpowiadają potrzebom i możliwościom rozwoju gminy.

Następnie wyjaśniono, że analizując zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych na obszarze Gminy, Burmistrz zwrócił się do podmiotów prowadzących działalność pośrednictwa w obrocie nieruchomościami, z prośbą o oszacowanie lokalnego rynku nieruchomości. Z 4 podmiotów 2 z nich udzieliły odpowiedzi. Z uzyskanych danych wynika, że spośród wystawionych w l. 2016-2019 na sprzedaż w m. S. 17 lokali mieszkalnych, sprzedanych zostało 15, a z wystawionych na sprzedaż w we wsiach 5 lokali mieszkalnych sprzedano 4. W okresie tym nie dochodziło do transakcji w zakresie najmu nieruchomości.

Burmistrz podjął próbę oszacowania sprzedaży mieszkań i wynajmu mieszkań na rynku pierwotnym. Trzy z pięciu podmiotów prowadzących działalność deweloperską na rynku lokalnym przekazały dane, z których wynika, że z inwestycji realizowanych w l. 2016-2019, oddano do sprzedaży 48 lokali mieszkalnych, z czego sprzedano 42. Jeden z podmiotów wskazał, że jedna z inwestycji jest aktualnie realizowana.

Oceniając rynek sprzedaży i najmu nieruchomości jako stanowiący pewne odzwierciedlenie zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych przyjęto, że mimo dostrzegalnego zainteresowania kupnem mieszkań, nie przewyższa ono podaży lokali mieszkalnych dostępnych na rynku. U jednego podmiotu pozostały niezakupione 2 lokale (oddane w 2018 r.), a drugiego 4 (w 2019 r.). Najem lokali jest marginalną częścią rynku.

Reasumując stwierdzono, że w obowiązującym Studium określono nadmierną ilość terenów pod zabudowę mieszkaniową. Równocześnie ilość terenów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę mieszkaniową przewyższa możliwy potencjał zagospodarowania przestrzeni Gminy. Mimo, że nadwyżka takich terenów w planach miejscowych jest nieznaczna, to istnieje dodatkowa "nadprodukcja" terenów pod takie zagospodarowanie jako efekt wydawanych decyzji o warunkach zabudowy. Przy czym ilość terenów umożliwiających zabudowę mieszkaniową znacznie przewyższa możliwości realnego zakończenia procesów inwestycyjnych, już na etapie wydawanych decyzji o pozwoleniu na budowę. Liczba tych ostatnich jest niewspółmiernie niska względem samej liczby wydanych decyzji o warunkach zabudowy. Nadto potencjał inwestycyjny wynikający z ilości terenów umożliwiających zabudowę mieszkaniową (jednorodzinną i wielorodzinną) nie znajduje odzwierciedlenia w transakcjach z zakresu kupna-sprzedaży lokali mieszkalnych oraz ich najmu. Prowadzi to do wniosku, że każde dodatkowe opracowanie planistyczne stanowione przez organy gminy, a umożliwiające realizację dodatkowej zabudowy mieszkaniowej nie wpisuje się w główny cel planowania przestrzennego, jakim jest osiągnięcie ładu przestrzennego. Podejmowanie zaś dodatkowych aktów planistycznych nie będzie służyć pozytywnej ocenie prowadzenia polityki przestrzennej w kontekście zachowania zasad zrównoważonego rozwoju w gospodarowaniu przestrzenią gminy.

Biorąc pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium, a także sprzeciw mieszkańców i właścicieli nieruchomości sąsiadujących z planowaną inwestycją, odmówiono ustalenia lokalizacji niniejszej inwestycji mieszkaniowej.

W skardze na ww. uchwałę do tutejszego Sądu P. K. i S. K. zarzucili Radzie naruszenie art. 7 ust. 4 ustawy poprzez:

1) błędną interpretację przesłanek stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy wynikających z ustaleń Studium;

2) odmowę ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w sytuacji, gdy prowadzi ona do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy i jest uzasadniona w świetle potrzeb i możliwości rozwoju gminy wynikających z ustaleń Studium;

3) przekroczenie granic uznania i rozstrzygnięcie na podstawie sprzeciwu mieszkańców i nieuzasadnionej niechęci wobec inwestycji skarżących.

W motywach skargi przywołano stanowisko Sądu zajęte w wyroku z 18 września 2019 r. sygn. IV SA/Po 427/19, by następnie wskazać, że analiza potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy S. oraz uzasadnienie zaskarżonej uchwały zostały przygotowane pod z góry przyjętą tezę, że należy odmówić skarżącym ustalenia lokalizacji dla przedmiotowej inwestycji i "uzasadnić" poprzednią uchwałę. Zarzucono Radzie, że kierowała się sprzeciwem mieszkańców, a nie przesłankami określonymi w art. 7 ust.4 ustawy. Odnosząc się do stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy podniesiono, iż przyjęto ustalenia na podstawie obowiązującego Studium i planów miejscowych oraz ustalono, czy akty te przeznaczają wystarczającą ilość terenów na potrzeby zabudowy mieszkaniowej, nie zaś, jak powinno się ustalić, czy faktycznie na określonym terenie ilość dostępnych mieszkań jest wystarczająca w stosunku do zapotrzebowania mieszkaniowego. Takie ustalenia nie przesądzają, że na tym terenie potrzeby mieszkaniowe mieszkańców są zaspokojone. Odnosząc się do analizy wydawanych w Gminie decyzji o warunkach zabudowy i pozwoleń na budowę dla budownictwa mieszkalnego jednorodzinnego i wielorodzinnego wskazano, że organ powinien wyciągnąć przeciwne wnioski do przyjętych. Skoro stale wydawana jest duża liczba tego rodzaju decyzji oznacza to, że ciągle potrzeby mieszkaniowe nie są zaspokojone. Ustosunkowując się do nieproporcjonalnie mniejszej liczby pozwoleń na budowę względem decyzji o warunkach zabudowy zwrócono uwagę, że w odniesieniu do tego samego terenu można wydać więcej niż jedną decyzję o warunkach zabudowy, a inwestor nie musi realizować inwestycji nimi objętych. Skarżący, posiłkując się danymi uzyskanymi ze stron internetowych deweloperów, zakwestionowali ocenę dokonaną przez organ dotyczącą informacji o pierwotnym rynku mieszkaniowym. Wątek ten skonkludowali twierdzeniem, że podaż mieszkań jest niewystarczająca wobec istniejącego popytu.

Zarzucono też, że Rada nie wzięła pod uwagę potrzeb i możliwości rozwoju gminy wynikających ze Studium. Wskazano, że takiej oceny w ogóle nie dokonano. Tymczasem, jak wskazali skarżący, w części II Studium wskazuje się, że głównym kierunkiem zmian w strukturze przestrzennej gminy jest rozwój nowej zabudowy w miejscach występowania rezerw terenowych. Zgodnie z tymi ustaleniami zabudowa mieszkaniowa miała powstać w płn.-zach. części miasta, a zabudowa mieszkalno-usługowa w płd. części. Zgodnie ze Studium zmiany przestrzenne wiązać się mają przede wszystkim ze zwiększeniem obszarów zabudowy mieszkaniowej. Planowana inwestycja zlokalizowana ma zostać na terenach, które w Studium określono pod zabudowę mieszkaniowej z usługami towarzyszącymi – uzupełnienie i kontynuacja istniejącej struktury o funkcji mieszkaniowej, z dopuszczalną wysokością zabudowy wielorodzinnej do 5 kondygnacji nadziemnych. Ustalenia Studium przewidują więc potrzebę i możliwość lokalizacji planowanej inwestycji mieszkaniowej.

Kończąc podniesiono, iż Rada kierowała się pozaustawową przesłanką sprzeciwu mieszkańców, w dowód czego przywołano zapisy z protokołu sesji Rady z dnia podjęcia uchwały. Nadto wskazano na okoliczność niechęci organów Gminy w stosunku do skarżącej, przejawiającą się kilkakrotnymi odmowami ustalenia warunków zabudowy dla niniejszej inwestycji mieszkaniowej, a po wyroku uwzględniającym jej sprzeciw od decyzji kasacyjnej SKO w P. (wyrok z 23.10.2019 r. sygn. IV SA/Po 784/19) przyjęcie przez Radę planu miejscowego dla tego terenu, w którym nieruchomości skarżącej przeznaczono pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (5MN). Konsekwentnie więc Gmina działa przeciwko zamierzeniom inwestycyjnym skarżących.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w S. wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej uchwale.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

W ocenie Sądu zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z obowiązującym prawem, w szczególności z art. 7 ust. 4 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (ustawa).

Na wstępie podkreślenia wymaga fakt, że choć niniejsza sprawa sądowoadministracyjna obejmuje skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Skokach z 14 listopada 2019 r. nr XII/91/2019, to uchwałę tę poprzedziła uchwała z 26 marca 2019 r. nr VI/39/2019 dotycząca tego samego wniosku inwestorów i - tym samym - tożsamej inwestycji mieszkaniowej, której nieważność tutejszy Sąd stwierdził wyrokiem z 18 września 2019 r. sygn. IV SA/Po 427/19.

W związku z powyższym Sąd na mocy art. 170 i art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.) związany jest nie tylko samym ww. prawomocnym wyrokiem Sądu, ale i oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania w nim wyrażonymi.

Z uwagi na powyższe oraz okoliczność, że zaskarżoną uchwałę podjęto na podstawie materiału zgromadzonego w toku postępowania zakończonego uprzednią uchwałą z 26 marca 2019 r., następnie - po wyroku - uzupełnionego stosownie do wskazań Sądu, a także tożsamość wniosku inwestorów, Sąd uznał za konieczne przywołanie głównych tez tegoż wyroku.

W wyroku z 18 września 2019 r. sygn. IV SA/Po 427/19 po pierwsze Sąd dokonał wyczerpującej wykładni przepisów ustawy. Wyjaśnił, że głównym jej celem jako instrumentu polityki mieszkaniowej, było przyjęcie rozwiązań upraszczających i usprawniających procedury administracyjne związane z realizacją inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących oraz wprowadzenie szczególnych zasad lokalizacji tych inwestycji, dla eliminacji deficytu mieszkań jako problemu społecznego. Dla realizacji tego celu, z poszanowaniem dla gminnego władztwa planistycznego, przepisy ustawy miały na celu umożliwienie lokalizacji inwestycji mieszkaniowych w szczególności tam gdzie uchwalony plan miejscowy nie zapewnia zaspokojenia obecnych potrzeb mieszkaniowych gminy, bowiem jego zmiana jest procesem długotrwałym. Ustawodawca dla realizacji celów ustawy umożliwił, na warunkach w niej określonych, dokonywanie "korekt" planów miejscowych, przy jednoczesnym zachowaniu zgodności danego zamierzenia inwestycyjnego ze studium. Jeżeli gmina stwierdzi, że wniosek inwestora koliduje z potrzebami i możliwościami rozwoju gminy, może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji.

Sąd w kontekście art. 7 ust. 4 zd. 2 ustawy wskazał, że w przepisie tym wprowadzono dodatkową przesłankę (stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium), którą należy uwzględnić przy ustalaniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Jej realizacja jest w całości niezależna od działań podejmowanych przez inwestora. Ocena, czy jest ona spełniona, zależna jest wyłącznie od rady gminy, przy czym ustawodawca starał się użyć kryteriów obiektywizujących dokonywaną przez radę ocenę. Rozwiązanie to stanowi wyraz zaufania ustawodawcy do znających lokalne realia i potrzeby radnych, będących przedstawicielami mieszkańców. Stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy ocenia rada gminy. Wójt, zaś jako organ prowadzący postępowanie oraz przygotowujący projekt uchwały, jest pierwszym podmiotem gminy, który ocenia stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium. Musi odnieść się do omawianej przesłanki, wskazując, czy została ona spełniona.

Dalej Sąd wyjaśnił, że ustawa milczy odnośnie warunków, dyrektyw postępowania wiążących organy gminy przy dokonywanej ocenie. Pozwala to na przyjęcie, że owa ocena jest dokonywana przez organy gminy w sposób samodzielny, lecz nie może być to rozumiane jako uprawnienie do dowolnego działania. Mimo bowiem braku wytycznych organy są związane przepisami zawartymi w innych obowiązujących aktach prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zasadami konstytucyjnymi. Zasadą konstytucyjną mającą wpływ na działanie organów administracji publicznej jest zasada równości wobec prawa wyrażona w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Stosownie do zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), powiązanej z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności (art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP), odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej z powodu braku wystąpienia na terenie gminy niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, która to inwestycja miałaby być realizowana na terenie, do którego inwestor ma tytuł prawny, mogłaby naruszać test proporcjonalności, a przez to naruszać prawo własności nieruchomości, jeżeli uprzednio inwestor otrzymał od gminy jednoznaczne informacje potwierdzające istnienie na jej terenie niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, co dało asumpt do zakupu nieruchomości i podjęcia dalszych czynności inwestycyjnych.

Sąd uznał, że naruszeniem prawa będzie także wydanie uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w sytuacji, gdy na rynku mieszkaniowym występuje znacząca liczba mieszkań na sprzedaż nieznajdujących kupców, jak też są łatwo dostępne lokale mieszkalne na wynajem. Skonstatował, że mimo braku wskazania odrębnych wytycznych w ustawie organy gminy nie mogą działać w sposób zupełnie dowolny. Organy przed wydaniem przedmiotowej uchwały oceniają stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium. Działając w granicach oraz na podstawie prawa, mają obowiązek przedstawienia motywów pozwalających uznać, że gmina w ramach przysługującego jej czasu dołożyła należytej staranności przy ocenie tej przesłanki, a jej działanie nie było arbitralne. Rada gminy bowiem nie dokonuje jedynie samej oceny stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, lecz wynik tej oceny jest zobowiązana wziąć pod uwagę przy podjęciu uchwały w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Wskazanie tych motywów powinno nastąpić w uzasadnieniu uchwały. Dzięki nim zarówno inwestor i sąd administracyjny będą mogli poddać ocenie, czy gmina nie dopuściła się naruszenia prawa. W tym dokumencie bowiem rada gminy powinna przedstawić to, jak kształtują się potrzeby mieszkaniowe gminy oraz jaki jest wpływ tej oceny na podjętą przez ten organ uchwałę. Wynika z tego kluczowe znaczenie uzasadnienia uchwały w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej.

Sąd stanął na stanowisku, że ocena stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy wynikających z ustaleń studium będzie miała wpływ na uchwałę ustalającą lokalizację inwestycji mieszkaniowej. Rada gminy będzie bowiem mogła odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w przypadku, gdy:

1) inwestycja ta nie będzie zmierzała do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych gminy lub gdy potrzeby te będą już zaspokojone, lub

2) inwestycja ta będzie sprzeczna z potrzebami i możliwościami rozwoju gminy wynikającymi ze studium.

Sąd zaznaczył, że drugi ze wskazanych przypadków należy interpretować zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy, który wskazuje, że inwestycja mieszkaniowa nie może być sprzeczna ze studium. Regulację tę należy odczytywać tak, że inwestycja mieszkaniowa nie może być sprzeczna ze studium, nie może też być sprzeczna z potrzebami i możliwościami rozwoju gminy wynikającymi ze studium. Ta druga kategoria może być znaczenie szersza niż "zwykły" brak sprzeczności pomiędzy inwestycją mieszkaniową a studium.

Jednocześnie Sąd stwierdził, że rada gminy nie może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej z uwagi na wystąpienie okoliczności niewymienionych w ustawie, np. brak zgody lokalnej społeczności na daną inwestycję.

W tym kontekście Sąd uznał, że uwidoczniła się istotna wada uchwały (z 26.03.2016 r.) w postaci niedostatecznego uzasadnienia odmowy ustalenia lokalizacji konkretnej inwestycji mieszkaniowej. Uchwała niedostatecznie indywidualizuje inwestycję mieszkaniową, co do której lokalizacji rozstrzygano i zawiera lakoniczne uzasadnienie, z którego nie wynika dostatecznie, jakimi motywami kierowała się rada gminy podejmując uchwałę odmowną wobec wniosku dotyczącego konkretnej inwestycji mieszkaniowej, na konkretnym terenie, o konkretnych uwarunkowaniach zarówno prawnych, planistycznych, jak i w zakresie zabezpieczenia lokalnych potrzeb mieszkaniowych, czy ewentualnego ich deficytu.

Sąd uznał, że w uchwale odmownej należy także określić inwestora, rodzaj inwestycji, jak i granice terenu tą inwestycja objętego, ze wskazaniem nieruchomości, według katastru nieruchomości (nr działek). Tymczasem zaskarżona uchwała nie odnosi się do podmiotu inwestora, a jej uzasadnienie jest tak ogólne, że nie określa precyzyjnie i konkretnie ani zakresu inwestycji, ani jej posadowienia, ani tego, czy spełnia definicję pojęcia inwestycji mieszkaniowej określoną w art. 2 ustawy, ani tego czy wniosek jest kompletny i w jaki sposób odnosi się do zastanego w konkretnym terenie faktycznego oraz prawnego sposobu zagospodarowania terenu, jego przeznaczenia, czy dla tego konkretnego terenu obowiązuje plan miejscowy i jakie są jego konkretne ustalenia. Organ nie wyjaśnił konkretnie, czy i jakie inwestycje mieszkaniowe są możliwe na wnioskowanym terenie na podstawie obowiązującego porządku planistycznego, a zatem czy ewentualnie inwestycja mieszkaniowa, w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy, nie jest możliwa na tym terenie bez uzyskania uchwały, o której mowa w art. 7 ust. 1 ustawy. Ponadto w uzasadnieniu uchwały nie wykazano kolizji wniosku inwestora z potrzebami i możliwościami rozwoju gminy. Jedynym powodem odmowy był sprzeciw mieszkańców sąsiadujących z planowana inwestycją. Takie uzasadnienie zdaniem Sądu nie odpowiada prawu.

Sąd dostrzegł też, że przedstawiony Radzie Gminy projekt uchwały rekomendował pozytywne załatwienie wniosku. W uzasadnieniu do projektu wskazano, że inwestycja uzyskała potrzebne opinie i uzgodnienia. Inwestycja spełnia też warunek art. 5 ust. 3 ustawy o niesprzeczności ze Studium. Obowiązujące Studium ustala na przedmiotowym terenie następujący kierunek: "obszary zabudowy mieszkaniowej, z usługami towarzyszącymi". Dany kierunek zezwala na uzupełnianie i kontynuację istniejącej struktury zabudowy o funkcji mieszkaniowej. Sąd zaznaczył, że w aktach nie ma projektu uchwały odmownej. Tym bardziej niejasne jest, zarówno wobec lakoniczności uzasadnienia przyjętej uchwały odmownej, jak i kategorycznie innego rozstrzygnięcia niż zaproponowanego przez Wójta, jakie były motywy załatwienia sprawy.

Sąd wskazał też, że z protokołu sesji wynika, że dyskusja nad projektem uchwały nie koncentrowała się na ustawowych przesłankach, lecz ograniczyła się do wskazania na negatywny stosunek części mieszkańców do planowanej inwestycji i jednej negatywnej opinii komisji gminnej.

Reasumując Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała pozbawiona została rzetelnego uzasadnienia, bowiem załączone uzasadnienie uniemożliwia poznanie powodów odmowy ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji mieszkaniowej. Brak jest informacji dotyczących merytorycznych powodów odmowy, w szczególności w kontekście przesłanek, o których mowa w art. 7 ust. 4 zd. 2 ustawy. Braki w uzasadnieniu uchwały, którym towarzyszy brak w aktach sprawy informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu, powoduje istotną wadliwość uchwały, uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności.

Mając na względzie przytoczone art. 170 i art. 153 P.p.s.a. oraz treść wyroku Sądu z 18 września 2019 r. sygn. IV SA/Po 427/19 Sąd zważył, co poniżej.

Po pierwsze stwierdzić należy, że w rozstrzygnięciu zaskarżonej uchwały znalazły się wszystkie obligatoryjne elementy wymienione w art. 8 ust. 1 ustawy, jak i precyzyjne wskazanie danych inwestorów, którym odmówiono lokalizacji przedmiotowej inwestycji. Rada zadbała o to, by w rozstrzygnięciu wskazano imiona i nazwiska inwestorów, precyzyjnie określono zakres i rodzaj planowanej inwestycji (inwestycja mieszkaniowa przy ul. [...] w S. polegająca na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych [dwa budynki mieszkalne wielorodzinne] wraz z infrastrukturą towarzyszącą i techniczną [media, ławki, zewnętrzna siłownia, śmietnik, plac zabaw, parkingi dla samochodów oraz parking dla rowerów, zjazd z drogi gminnej, dojścia do budynków wraz chodnikami, ciąg pieszo-jezdny, wjazd i wyjazd z parkingu podziemnego, tarasy z ogródkami oraz tereny zielone), a także jej lokalizację (wymieniono nr działek ewid.: [...], [...], [...], z ich powierzchnią odpowiednio[...] ha, [...] ha i [...] ha oraz nr ksiąg wieczystych - odpowiednio nr [...], nr [...] i nr [...]).

Podobnie rzecz się ma z uzasadnieniem zaskarżonej uchwały. Zdaniem Sądu ma ono charakter wyczerpujący, wszechstronny, w którym w pełni – stosując się do oceny prawnej i zaleceń Sądu – wypowiedziano się w zakresie kluczowych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy przesłanek określonych w art. 7 ust. 4 ustawy.

Przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 7 ust. 4 ustawy rada gminy podejmuje uchwałę o ustaleniu lokalizacji, o której mowa w ust. 1, lub odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji w terminie 60 dni od dnia złożenia przez inwestora wniosku, o którym mowa w ust. 1. Rada gminy, podejmując uchwałę, bierze pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Po wydaniu przez tutejszy Sąd powołanego wyroku z 18 września 2019 r. Burmistrz S. podjął działania zmierzające do zbadania stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy wynikających z ustaleń studium. Organ wziął przy tym pod uwagę, że uchwalone w 2010 r. Studium Gminy nie zawiera bilansu terenów wskazanych do zabudowy. Dlatego zlecił firma A, w osobach dr T. B., mgr inż. M. Z. i mgr M. P., sporządzenie "Analizę potrzeb mieszkaniowych oraz potrzeb i możliwości rozwoju Miasta i Gminy S.". Analiza ta została wykona w październiku 2019 r. i opierała się o dane ewidencyjne (liczba urodzeń, zameldowań i wymeldowań), obowiązujące Studium Gminy i plany miejscowe, wydane w ostatnich latach ostateczne decyzje o warunkach zabudowy i o udzielenie pozwolenia na budowę, a także dane pozyskane od pośredników nieruchomości oraz przedsiębiorców prowadzących działalność deweloperską. Ustalenia tejże "Analizy potrzeb ..." stały się podstawą nakazanego przez Sąd ustalenia i wyjaśnienia w uzasadnieniu uchwały stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy wynikających z ustaleń studium.

W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wyjaśniono wyczerpująco kwestie trendów demograficznych i migracyjnych w Gminie (niewielki wzrost urodzeń), wpływ tego zjawiska na zapotrzebowanie na nową zabudowę, oczekiwania społeczności lokalnej co do rodzaju (jednorodzinna przed wielorodzinną) i lokalizacji (jaka część miasta S. i ewentualne, które miejscowości sąsiednie) preferowanej zabudowy mieszkalnej. Następnie dokonano analizy zapisów Studium w zakresie wyznaczenia terenów mieszkaniowych, miejsc jej koncentracji i w oparciu o przyjęty model gospodarstwa domowego w Gminie S. wykazano jaka w mieście S. rezerwa jest terenów niezabudowanych przeznaczonych pod mieszkalnictwo. Elementem przedstawienia stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy było wykazanie, ile Gmina S. posiada uchwalonych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których widnieją zapisy o przeznaczeniu terenów pod zabudowę mieszkaniową (jednorodzinną lub wielorodzinną), a także ile co roku (w okresie 2017-2019), dla jakich obszarów i jakiego charakteru wydaje się w gminie S. decyzji o warunkach zabudowy i o udzieleniu pozwolenia na budowę zabudowy mieszkalnej. W tym miejscu warto wskazać, że w uzasadnieniu uchwały wyjaśniono, iż łącznie w planach miejscowych wyznaczono ok. 97 ha pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, prawie 2 ha pod zabudowę wielorodzinną, 39 ha pod zabudowę letniskową oraz rekreacji indywidualnej, 14 ha pod zabudowę mieszkaniowo-usługową oraz 28 ha pod zabudowę zagrodową. Wskazano, że tylko ok. 20% z wyznaczonych terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej jest zabudowane, pozostałe 80 % jest obszarem niezabudowanym, co daje około 78 ha "pustego" terenu przeznaczonego do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych mieszkańców Gminy. Niezależnie więc od ustaleń dotyczących Studium stwierdzono, że , że na obszarze Gminy istnieje możliwość zlokalizowania 780 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na podstawie aktualnie obowiązujących planów miejscowych. Przy przyjętym modelu przeciętnego gospodarstwa domowego w Gminie wykazano, że potrzeby mieszkaniowe są zaspokojone dla wzrostu liczby ludności o 3120 osób. Średni zaś przyrost roczny liczby ludności oszacowano na ok. 175 osób, przyjmując liczbę urodzeń, nowo zameldowanych i wymeldowujących się osób. Zważywszy, że przedmiotowa inwestycja dotyczy zabudowany mieszkaniowej wielorodzinnej wyjaśniono, że na obszarze miasta S. obowiązuje plan miejscowy z przeznaczeniem terenów pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, który stanowi podstawę do przyjęcia, że także w zakresie możliwości realizacji tego rodzaju zabudowy istnieje "rezerwa" terenu, świadcząca o zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych w kontekście kierunków rozwoju Gminy. Jak wskazano, aktualnie obowiązujące na obszarze Miasta i Gminy plany miejscowe w pełni odpowiadają zapotrzebowaniu lokalizacji nowej zabudowy mieszkaniowej. W oparciu o liczbę wydawanych decyzji o warunków zabudowy i udzielanych pozwoleń na budowę wykazano, że mieszkańcy Gminy preferują zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Na tę tendencję odpowiadają również zapisy i Studium i uchwalonych planów miejscowych, w których znacząco większe obszary przeznaczone zostały pod zabudowę jednorodzinną. Ponadto Rada wyjaśniła, po uzyskanych stanowiskach przedsiębiorstw prowadzących na terenie Gminy S. działalność deweloperską i pośrednictwa obrotu nieruchomościami, że właściwie brak jest zapotrzebowania na najem lokali mieszkalnych, a z danych dotyczących oddanych do użytku i sprzedanych lokali w l. 2018-2019 wynika, że podaż nie przewyższa popytu. Reasumując Rada uznała, że zagwarantowana w Studium i obowiązujących planach miejscowych rezerwa terenów mieszkaniowych (precyzyjnie niezabudowane tereny przeznaczone pod budownictwo mieszkalne jedno lub wielorodzinne) jest wystarczająca w stosunku do istniejących potrzeb mieszkaniowych mieszkańców Gminy.

Sąd pragnie wskazać, że przywołał argumentację organu przywołaną w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, nie polemizując z nią, jak czynią to skarżący, albowiem rolą Sądu w niniejszej sprawie jest ocena legalności zaskarżonej uchwały, a nie jej celowość, słuszność. Zdaniem Sądu z treści uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że organ odmówił skarżącym ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ul. [...] w S. polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych uwzględniwszy zalecenia Sądu zawarte w wyroku z 18 września 2019 r. sygn. IV SA/Po 427/19. Organ w uzasadnieniu uchwały dał wyraz temu, że podejmując uchwałę miał na uwadze stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 7 ust. 4 ustawy).

Odnosząc się zaś do zarzutów skargi (naruszenia art. 7 ust. 4 ustawy) wskazać należy, że faktycznie stanowią one polemikę z dokonaną przez organy Gminy analizą stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium. Sąd władny był, również w kontekście uprzedniej oceny prawnej i wskazań Sądu co do dalszego procedowania przez organy Gminy S. zawartych w wyroku z 18 września 2019 r. do oceny, czy Rada Miejska podejmując zaskarżoną uchwałę wykazała w uzasadnieniu, że miała na uwadze stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie Gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju Gminy wynikające ze Studium. W sytuacji, gdy Rada Miejskiej rozważyła powyższe, nie jest rolą Sądu polemika z Radą Miejską w S. na temat poziomu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych jej mieszkańców, ani potrzeb i możliwości rozwoju gminy określonych w Studium.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela wyrażane w orzecznictwie stanowisko, że nawet spełnienie wszystkich przesłanek określonych w art. 7 ust. 4 ustawy nie obliguje rady gminy do podjęcia pozytywnej uchwały w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Stosownie bowiem do art. 7 ust. 4 zdanie 2 ustawy, rada gminy, podejmując uchwałę, bierze pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Ustawodawca wyraźnie przyjmuje uznaniowy charakter tego aktu, stwierdzając, że rada gminy "bierze pod uwagę" wskazane w przepisie okoliczności wynikające ze studium, a nie przykładowo, po stwierdzeniu zgodności ze studium podejmuje uchwałę o lokalizacji inwestycji. Porównując tę instytucję z instytucją decyzji lokalizacyjnych, wydawanych na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945) należy wskazać, że z przepisów tej ustawy wyraźnie wynika, iż mają one charakter aktów związanych (art. 56 w stosunku do decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz art. 64 ust. 1 w zw. z art. 56 w stosunku do decyzji o warunkach zabudowy). To zaś dalej oznacza, że spełnienie przez wnioskodawcę wymogów ustawowych zobowiązuje właściwy organ do wydania pozytywnej dla ewentualnego inwestora decyzji. Odmiennie kształtuje się sytuacja w przypadku procedowania w ramach ustawy o ułatwianiu..., zmierzającej do podjęcia uchwały lokalizacyjnej. Uznanie administracyjne jest to uprawnienie dla kompetentnego organu administracji publicznej (tu: rady gminy) do wyboru przez organ jedną z możliwości przewidzianych w normie prawnej, prawa ogólnie obowiązującego. Przyjmując uznaniowy charakter tego aktu, okoliczności takie jak stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy, wynikające z ustaleń studium trzeba oceniać w kategorii granic uznania administracyjnego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 8 lipca 2020 r., sygn. II SA/Wr 797/19, wszystkie powołane orzeczenia dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikających z ustaleń studium ocenia rada gminy, korzystając przy tym z pewnej swobody. Ocena jest dokonywana przez organy gminy w sposób samodzielny, jednakże rada gminy nie może działać w tym zakresie w sposób zupełnie dowolny. Organ gminy działając w granicach oraz na podstawie prawa, ma obowiązek przedstawienia motywów pozwalających uznać, że gmina dołożyła należytej staranności przy ocenie tej przesłanki, a jej działanie nie było arbitralne. Innymi słowy rada gminy jest zobowiązana wziąć pod uwagę wynik tej oceny przy podjęciu uchwały w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Przepis art. 7 ust. 4 ustawy należy zatem rozumieć w ten sposób, że mimo istnienia niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w miejscu, w którym takiego ustalenia domaga się inwestor, jeżeli przemawiają za tym uzasadnione okoliczności. Innymi słowy odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji umotywowana może być kolizją wniosku inwestora z potrzebami i możliwościami rozwoju gminy (por. wyrok WSA w Łodzi z 10 marca 2020 r., sygn. II SA/Łd 925/19).

Mając na względzie powyższe Sąd orzekający w niniejszym składzie stwierdził, że Rada Miejska odmawiając skarżącym ustalenia lokalizacji dla przedmiotowej inwestycji mieszkaniowej nie działała w sposób arbitralny, bowiem – jak wykazano powyżej - samodzielnie, w sposób wszechstronny, wieloaspektowy i wyczerpujący przedstawiła w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały motywy, z powodu których nie widzi możliwości lokalizacji inwestycji na tym terenie, uwzględniwszy stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie Gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń obowiązującego Studium. Wbrew zarzutom skargi zdaniem Sądu rozstrzygnięcie Rady mieści się w granicach uznania administracyjnego.

Jednocześnie należy stwierdzić, że Sąd badając zgodność z prawem zaskarżonej uchwały, będąc związany granicami sprawy (art. 134 § 1 P.p.s.a.), nie podjął się oceny argumentacji strony skarżącej odnoszącej się do rzekomej niechęci organów Gminy S. do podejmowanych przez skarżących działań inwestorskich. Jeżeli skarżący nie zgadzają się lub w przeszłości nie zgadzali się z rozstrzygnięciami organów Gminy w innych sprawach administracyjnych ich dotyczących, mogą lub mogli korzystać z prawa wniesienia środka zaskarżenia (czy to odwołania, czy środków nadzwyczajnych). Rolą Sądu w niniejszej sprawie nie jest zaś ocena, czy w wydanych wobec skarżących decyzji administracyjnych w innych postępowaniach organy Gminy działały prawidłowo.

W tym stanie sprawy, uznając, że zaskarżona uchwała odpowiada prawu, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił, o czym orzeczono w sentencji wyroku.