Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 272/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2020-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art.135, art. 200, art.205 § 2, art.209
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 48, art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant Referent Katarzyna Zarychta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2020 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie orzeczenia o braku konieczności nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] roku, nr [...], II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej M.K. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) w sprawie dotyczącej budowy przez Ł.J. budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz niezbędnej infrastruktury technicznej na terenie działki o numerze ewidencyjnym gruntu [...], położonej w miejscowości [...] orzekł, że nie zachodzi konieczność nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności, wynikających z treści art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

1.1. Decyzja ta zapadła w następującym stanie sprawy: W dniu 19 września 2019 r. wpłynął do organu wniosek o wszczęcie postępowania naprawczego w sprawie tej budowy. Po przeprowadzeniu kontroli (oględzin) i analizie dokumentów organ ustalił stan wykonanych prac opisany w decyzji. Przyjmując tryb procedowania PINB wskazał, że sprawa nie ma charakteru samowoli budowlanej, ponieważ inwestor realizował inwestycję zgodnie z obwiązującymi przepisami, na podstawie ostatecznych decyzji o warunkach zabudowy i o pozwoleniu na budowę. Przyczyną wyeliminowania decyzji o pozwoleniu na budowę było to, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] o warunkach zabudowy zmieniającej, na żądanie strony, pierwotną decyzję o warunkach zabudowy wydaną inwestorowi przez Wójta Gminy (decyzja z dnia [...] września 2016 r., nr [...]). W konsekwencji tego orzeczenia Wojewoda ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] stwierdził nieważność decyzji Starosty z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Ł.J. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przydomowej oczyszczalni ścieków oraz niezbędnej infrastruktury technicznej na terenie działki o numerze ewidencyjnym gruntu [...] położonej w miejscowości [...].

1.2. Zdaniem PINB w takiej sytuacji, gdy inwestor dochował należytej staranności, uzyskał żądane pozwolenia i zgodnie z ich postanowieniami realizował przedsięwzięcie budowlane, nie powinien ponosić negatywnych konsekwencji zaniedbań organu, które doprowadziły do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach budowy i decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ I instancji wskazał również, że w sprawie nie stwierdził niezgodności wyżej wymienionych robót budowlanych z przepisami, w szczególności w zakresie zgodności z zatwierdzonym

projektem budowlanym, wobec czego nie było podstaw do stosowania przepisów o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i nakładania na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

2. W odwołaniu złożonym przez pełnomocnika uczestniczki postępowania M.K. wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Podniesiono, że inwestycja pozostaje w sprzeczności z pozostającą w obrocie prawnym decyzją Wójta Gminy nr [...] z dnia [...] września 2016 r. w istotnych jej elementach, tj. m.in. linia zabudowy, kalenica główna, kąty nachylenia połaci dachowych jak i rodzaj dachu. Skarżąca zarzuciła również, że jej mąż R.K., został "pozbawiony prawa czynnego udziału w oględzinach".

3. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu wskazał, że przedmiotem sprawy było doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem rozpoczętej przez Ł.J., a nieukończonej budowy budynku mieszkalnego wraz z infrastrukturą techniczną. Sytuacja taka obligowała organ do podjęcia z urzędu postępowania w celu oceny zgodności z przepisami wykonanego zakresu robót. Zdaniem organu, powołującego się na orzecznictwo sądów administracyjnych, roboty budowlane wykonane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, wyeliminowanej następie z obrotu prawnego, nie mogą być uznane za samowolę budowlaną podlegającą rygorowi przepisu art. 48 Prawa budowlanego. Roboty budowlane wykonane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która z jakichkolwiek przyczyn później okazała się wadliwa, stanowią bowiem przypadek, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, inny niż określony w art. 48 tej ustawy.

3.1. Dalej WINB wskazał, że decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nakazujące zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, wydaje się tylko w sytuacjach, gdy nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonywanych bądź już wykonanych robót budowlanych, o czym mowa w pkt 2 i 3 ust. 1 art. 51 Prawa budowlanego, czyli gdy brak jest technicznej i prawnej możliwości doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w drodze decyzji wymienionych w pkt 2 i 3 ust. 1 art. 51 Prawa budowlanego. Celem postępowania naprawczego jest bowiem w

szczególności ustalenie poprawności wykonanych robót. Jeżeli w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego okaże się, że wszystkie czynności lub roboty, które ewentualnie można nakazać w sprawie zostały już dobrowolnie wykonane bądź nie ma potrzeby ich wykonywania ze względu na brak wątpliwości co do poprawności wykonanych prac pod względem techniczno-budowlanym, to organ powinien zakończyć prowadzone postępowanie legalizacyjne wydając decyzję o odstąpieniu od obowiązku nakładania obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

3.2. WINB podzielił stanowisko organu I instancji, że w sprawie należało wydać decyzję stwierdzającą brak konieczności nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych naprawczych. Z ustaleń organu powiatowego, podjętych w szczególności w wyniku kontroli przeprowadzonej na terenie budowy w dniu [...] października 2019 r. wynika bowiem, że przedmiotowa inwestycja, w zakresie wykonanym do momentu przerwania robót budowlanych, została zrealizowana zgodnie projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę, która została wydana z uwzględnieniem warunków zabudowy określonych w stosownej decyzji administracyjnej. Zdaniem organu w takiej sytuacji wykonanych robót nie można uzależniać od uzyskania nowej decyzji o warunkach zabudowy terenu, albo też takiej decyzji w tym przedmiocie, która nie obowiązywała w okresie wykonanych robót budowlanych. Tej sytuacji nie można bowiem utożsamiać z działaniami inwestora wykonującego roboty budowlane w warunkach samowoli budowlanej, o której mowa w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, a także w warunkach naruszeń, o których mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego.

Oceniając zgodność takich robót z prawem organy nadzoru budowlanego winny uwzględnić specyfikę postępowania prowadzonego w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego, który - odmiennie niż art. 48 ust. 2 pkt 1 i art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego - w żadnej ze swojej jednostek redakcyjnych nie wskazuje expressis verbis na konieczność badania przez organ zgodności zrealizowanej inwestycji z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, jak również nie przewiduje nakładania na stronę obowiązku przedłożenia zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego). Powyższe wynika z faktu, że co do zasady

osoba, która uprzednio uzyskała pozwolenie na budowę, a następnie zrealizowała inwestycję w oparciu o to pozwolenie, działała wówczas zgodnie z prawem, zaś udzielenie jej wyeliminowanego następnie z obrotu prawnego ostatecznego pozwolenia na budowę poprzedzone było badaniem przez organ architektoniczno-budowlany zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w trybie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

3.3. WINB wskazał, że stwierdzenie zrealizowania przedmiotowego obiektu zgodnie z pierwotnie zatwierdzonym projektem, względnie z istotnym odstąpieniem od tegoż projektu, aktualizuje po stronie organów prowadzących postępowanie legalizacyjne konieczność oceny tegoż projektu pod kątem jego zgodności z prawem. Projekt budowlany, nawet jeżeli utracił moc rozstrzygnięcia administracyjnego, nadaną mu decyzją o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, nie stał się, w ocenie organu, tylko z tej przyczyny dokumentem wadliwym prawnie. Jest nadal dowodem w sprawie dotyczącej postępowania naprawczego a organ nadzoru budowlanego, dysponując takim dowodem może wydać stosowne rozstrzygnięcie

Organ odwoławczy stwierdził, że projekt budowlany spełnia wymagania określone w art. 34 ust. 1 do 3 Prawa budowlanego i został sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie przygotowanie zawodowe, zawiera konieczne elementy określone w przepisach wykonawczych do ustawy. Nadto nie narusza obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych, zwłaszcza w zakresie odległości budynku od granicy z działką nr [...]. Zdaniem organu projektowany budynek nie będzie oddziaływał na działki sąsiednie, zaś obszar oddziaływania ogranicza się do działki nr [...]. Z tych względów uznał, że realizacja rozpatrywanej budowy nie naruszała art. 5 ust 1 pkt 9 Prawa budowlanego.

3.4. Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego niedopuszczenia uczestnika do w kontroli (oględzin) w dniu [...] kwietnia 2018 r. z powodu niewpuszczenia go przez inwestora (właściciela) na teren kontrolowanej nieruchomości organ wskazał, że nie miał prawnej możliwości wprowadzenia na jej teren innej osoby, wbrew woli właściciela nieruchomości nawet jeśli ta osoba jest stroną postępowania, w którym mają być przeprowadzane oględziny. W ocenie WINB postępowanie organu I instancji zostało przeprowadzone z zachowaniem wymagań procesowych określonych w kodeksie postępowania administracyjnego, zaś wydane w wyniku rozpatrzenia sprawy rozstrzygnięcie odpowiada przepisom prawa budowlanego.

3.5. Organ wskazał również, że takie zakończenie postępowania naprawczego nie oznacza zgody na kontynuowanie robót budowlanych, gdyż w przypadku, gdy inwestycja nie została zakończona roboty budowlane można kontynuować dopiero po uzyskaniu we właściwym organie administracji architektoniczno-budowlanej ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę albo dokonaniu zgłoszenia robót budowlanych - w zależności od rodzaju tych robót, zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego.

4. W skardze wniesionej do tutejszego Sądu z zachowaniem terminu M.K. wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania mogących mieć wpływ na treść decyzji, tj. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej k.pa.), przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy zachodziły podstawy do jej uchylenia przez to dalsze naruszenie poniżej wskazanych przepisów, przy aprobowaniu błędnych ustaleń organu I instancji:

2) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść decyzji tj.:

- art. 10 § 1 k.p.a. przez pozbawienie R.K. czynnego udziału w oględzinach inwestycji, a w konsekwencji naruszenie elementarnej zasady zapewnienia stronom czynnego udziału na każdym etapie postępowania administracyjnego;

- art. 85 k.p.a. przez przeprowadzenie oględzin bez udziału strony w sytuacji, gdy każda ze stron postępowania ma prawo do czynnego udziału w oględzinach wyznaczonych przez organ;

- art. 8 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli przez przyjęcie, że z ustaleń organu powiatowego podjętych w szczególności w wyniku kontroli przeprowadzonej na terenie budowy wynika, że przedmiotowa inwestycja, w zakresie wykonanym do momentu przerwania robót budowlanych została zrealizowana zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy organ nie przeprowadził jakiejkolwiek analizy dotyczącej inwestycji i nie odniósł się w żadnym zakresie do zarzutów skarżącej, a w konsekwencji nie zbadał, czy inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

innymi aktami prawa miejscowego lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;

- art. 80 k.p.a. przez dokonanie dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego polegającego na przyjęciu, że wszystkie okoliczności niniejszej sprawy zostały wyjaśnione w sytuacji, gdy organ nie przeprowadził w sposób wyczerpujący postępowania dowodowego, przede wszystkim organy nie odniosły się w żadnym zakresie do zarzutów skarżącej co do sprzeczności przedmiotowej inwestycji z pierwotną decyzją o warunkach zabudowy w istotnych jej punktach: linii zabudowy, kalenicy głównej, kątków nachylenia połaci dachowych jak i rodzaju dachu;

- 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. przez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego i nieprzeprowadzenie analizy dotyczącej inwestycji, w tym brak wskazania czy aktualny stan faktyczny inwestycji odpowiada stanowi wynikającemu z pierwotnej decyzji Wójta Gminy o warunkach zabudowy;

3) naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

- art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że nie zachodzi konieczność nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych naprawczych wynikających z treści art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, bowiem przedmiotowa inwestycja, w zakresie wykonanym do momentu przerwania robót budowlanych, została zrealizowana zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę, która została wydana z uwzględnieniem warunków zabudowy określonych w stosownej decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy inwestycja pozostaje w sprzeczności z pozostającą w obrocie prawnym decyzją Wójta Gminy nr [...] z dnia [...] września 2016 r. w istotnych jej elementach tj. m.in. linia zabudowy, kalenica główna, kąty nachylenia połaci dachowych jak i rodzaj dachu co oznacza, że inwestycja nie została zrealizowana zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy.

5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w decyzji.

6. W piśmie procesowym z dnia [...] września 2020 r. pełnomocnik strony postępowania administracyjnego – inwestora Ł.J. poparł stanowisko organu i wniósł o oddalenie skargi. W kolejnym piśmie procesowym z dnia [...] października 2020 r. podtrzymując co do istoty dotychczasowe stanowisko w sprawie co do zgodności realizowanego przedsięwzięcia z przepisami prawa, pełnomocnik inwestora wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji

wskazując, że w ocenie inwestora w prowadzonym postępowaniu organ nadzoru budowlanego powinien zobowiązać inwestora do uzyskania i dostarczenia decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Wskazał, że obowiązkiem organu nadzoru budowlanego prowadzącego postępowanie naprawcze w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego jest sprawdzenie zgodności zrealizowanej inwestycji również z przepisami określającymi ład przestrzenny. Skoro w niniejszej sprawie nie zachodzi potrzeba wykonania jakichkolwiek czynności faktycznych i robót budowlanych dotyczących dostosowania inwestycji do stanu zgodnego z prawem w świetle przepisów techniczno-budowlanych, zaś ewentualnej niezgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – przy uwzględnieniu stopnia zaawansowania przedmiotowych robót budowlanych – nie da się usunąć w tym trybie, to w okolicznościach sprawy przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego powinien posłużyć do zobowiązania inwestora do uzyskania i przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy, co pozwoli na doprowadzenie przedmiotowej inwestycji także do zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

7. W ustosunkowującym się do stanowiska inwestora piśmie procesowym skarżącej M.K. z dnia [...] listopada 2020 r. jej pełnomocnik podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wskazał, że skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem, że inwestycja "nie powstała co prawda w procesie samowoli budowlanej, ale należałoby skorzystać z art. 48 Prawa budowlanego, ponieważ w przeciwnym razie inwestor nie będzie miał możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy". Podkreślił, że inwestycja nie jest zgodna z przepisami prawa nie tylko pod kątem jego zgodności z projektem architektoniczno-budowlanym, ale również zgodności z przepisami dotyczącymi planowania i zagospodarowania przestrzennego. Skoro inwestor posiada prawomocną decyzją o warunkach zabudowy z 2016 r. (nr [...]), to w kompetencji organu nadzoru budowlanego, działającego na podstawie art. 81 Prawa budowlanego leżało sprawdzenie, czy inwestycja powstała zgodnie z przepisami prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

7. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami

administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).

8. W pierwszej kolejności należy odnieść się do prawidłowości trybu, w którym procedowana była przedmiotowa sprawa. Jak wynika z jej stanu faktycznego inwestycja była realizowana na podstawie ostatecznych decyzji, którymi były:

- decyzja Wójta Gminy z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] zmieniająca, na żądanie strony, pierwotną decyzję Wójta Gminy z dnia [...] września 2016 r., nr [...] ustalającą warunki zabudowy oraz,

- wydana na podstawie decyzji Wójta Gminy z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] decyzja Starosty z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca Ł.J. pozwolenia na budowę.

Obie decyzje zostały wyeliminowane na skutek stwierdzenia ich nieważności (por. pkt 1.1. niniejszego uzasadnienia). Przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] maja 2017 r. było rażące naruszenie prawa, czyli przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z uzasadnienia decyzji Kolegium wynika, że naruszeniem tym było zastosowanie przez organ trybu określonego w art. 155 k.p.a. do zmiany wydanej przez ten organ wcześniej ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] września 2016 r., nr [...], bez zgody stron postępowania. Powołując się na stwierdzenie nieważności decyzji stanowiącej podstawę wydania przez Starostę w dniu [...] czerwca 2017 r. pozwolenia na budowę, Wojewoda stwierdził nieważność tego pozwolenia. Decyzja ta jest również ostateczna.

W takiej sytuacji organy procedujące w sprawie uznały, że wobec prowadzenia przez inwestora robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, której nieważność została stwierdzona w późniejszym czasie, w sprawie nie może być nałożona na inwestora sankcja z art. 48 Prawa budowlanego w postaci obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę, lecz właściwym trybem postępowania jest tryb z art. 50 i 51 Prawa budowlanego przewidujący możliwość legalizacji wykonanych robót budowlanych.

8. Takie stanowisko jest w pełni prawidłowe i jest jednolicie i konsekwentnie prezentowane od lat przez orzecznictwo i doktrynę, w których to podkreśla się, że w takiej sytuacji nie można zarzucić inwestorowi popełnienia samowoli budowlanej. Inwestor, który wybudował obiekt budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego, nie może być bowiem traktowany jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, a także jako osoba, która prowadzi roboty budowlane bez pozwolenia na budowę. Stąd nie ma zastosowania tryb wynikający z art. 48 Prawa budowlanego, lecz niezbędne jest zastosowanie trybu legalizacji z art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego ze wszystkimi tego konsekwencjami (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2017 r., II OSK 1199/15 oraz 3 marca 2020 r., II OSK 1218/18, CBOSA). Z tych też względów całkowicie niezasadne jest stanowisko skarżącej domagającej zastosowania w sprawie trybu przewidzianego art. 48 Prawa budowlanego.

Wskazać należy, że przez stan zgodny z prawem, o którym mowa art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego należy rozumieć nie stan sprzed wykonania kwestionowanych robót budowlanych, lecz taki stan, w którym w świetle obowiązujących w dacie postępowania naprawczego przepisów można zaakceptować istnienie wykonanych robót, po ewentualnym dokonaniu określonych czynności lub robót budowlanych. Przyjęcie bowiem poglądu, że doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem polega na restytucji stanu sprzed wykonania robót budowlanych prowadziłoby do niedopuszczalnego wniosku, że w sytuacjach wskazanych w art. 50 i 51 Prawa budowlanego zawsze należy doprowadzać do rozbiórki wykonanych robót budowlanych (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 209 r., II OSK 1028/08, CBOSA).

9. Nietrafny jest jednak pogląd organu co do kwestii obowiązywania dokumentów projektowych w postępowaniu naprawczym. Wskazać bowiem należy, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji udzielającej pozwolenia na budowę powoduje, że inwestor nie dysponuje już żadną dokumentacją projektową zrealizowanego obiektu i konieczne jest zobowiązanie go do wykonania określonych czynności w ramach art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, tj. sporządzenia dokumentacji powykonawczej. Dokumentacja budowy winna również zawierać elementy takie, jak w przypadku opracowania projektu budowlanego. Dopiero taka dokumentacja powykonawcza pozwala na dostateczną ocenę, czy roboty budowlane wykonane zostały zgodnie z przepisami prawa budowlanego, w tym przepisami

techniczno-budowlanymi i odnoszącymi się do usytuowania budynku na działce oraz, czy nie naruszają one usprawiedliwionych interesów osób trzecich w obszarze oddziaływania obiektu (por. wyroki NSA z 17 stycznia 2007 r., II OSK 167/06 oraz 8 grudnia 2009 r., II OSK 1919/08; CBOSA).

10. Kolejna kwestia dotyczy obowiązku wykazania przez inwestora zgodności inwestycji z przepisami określającymi ład przestrzenny. W najnowszym orzecznictwie i doktrynie prezentowany jest pogląd, trafnie wskazywany przez pełnomocnika inwestora, że stan zgodności z prawem w znaczeniu przepisów prawa administracyjnego materialnego - prawa budowlanego oznacza niewątpliwie zgodność wykonanych robót budowlanych z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku takiego planu - zgodność z postanowieniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu bądź decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Postępowanie naprawcze nie może bowiem stanowić "narzędzia" do obejścia przepisów prawa.

Dlatego w postępowaniu naprawczym, prowadzonym na podstawie art. 51 Prawa budowalnego, organ nadzoru budowlanego może oceniać wykonane roboty budowlane pod kątem zgodności z miejscowym planem lub ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, czy lokalizacyjną i może żądać od inwestora decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w sytuacji, gdy dla danego obszaru brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. np. wyroki NSA z 14 maja 2008 r., II OSK 603/07; 9 kwietnia 2009 r., II OSK 534/08; 6 marca 2012 r., II OSK 2477/10; 3 lipca 2012 r., II OSK 755/11; 30 sierpnia 2013 r., II OSK 857/12; 22 października 2014, II OSK 956/13; 11 lipca 2017 r., II OSK 2775/15; 27 września 2017 r., II OSK 135/16; 17 kwietnia 2018 r., II OSK 1439/16 oraz 11 czerwca 2019 r., II OSK 559/19; CBOSA; Stanowisko takie jest prezentowane również w doktrynie por. M. Wincenciak w: Prawo budowlane, Komentarz, red. A. Plucińska-Filipowicz, teza 18, SIP LEX oraz A. Gliniecki w: Prawo budowlane, Komentarz, red. A. Gliniecki, tezy do art. 51).

W uzasadnieniu tych stanowisk wskazuje się, że wprawdzie w treści art. 50-51 Prawa budowlanego nie ma wyrażonego wprost wymogu badania zgodności zrealizowanej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tak jak jest to w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, to jednak przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego nakazują doprowadzenie zrealizowanej inwestycji do stanu zgodnego z prawem, nie wyłączając z tego przepisów o planowaniu i

zagospodarowaniu przestrzennym. Odmienna interpretacja art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego stawiałaby inwestora realizującego inwestycję bez wymaganego pozwolenia na budowę w sytuacji korzystniejszej w stosunku do inwestora, który o pozwolenie na budowę wystąpił.

W odniesieniu się do zarzutu skarżącej wskazać należy, że w orzecznictwie dominuje również podzielany przez niniejszy Sąd pogląd, zgodnie z którym możliwość ubiegania się przez inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu wybudowanego pozostaje w ścisłym związku z postępowaniem legalizacyjnym, w ramach którego wydawane jest postanowienie w tym przedmiocie i w takiej sytuacji inwestor nie może z własnej inicjatywy domagać się wydania decyzji o warunkach zabudowy, lecz musi wykazać, że działa w celu wykonania obowiązku nałożonego na niego postanowieniem wydanym przez organ nadzoru (por. wyroki NSA z 8 września 2017 r., II OSK 46/16, 29 stycznia 2016 r., II OSK 1291/14 i 19 czerwca 2020 r., II OSK 223/20; CBOSA).

Wskazać też należy, że wydanie kolejnej decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe do czasu, gdy nie zostanie wydana decyzja o pozwoleniu na budowę (por. wyrok NSA z 5 marca 2014 r., II OSK 2409/12, CBOSA). Należy przyjąć, że wyeliminowanie z obrotu decyzji o pozwoleniu na budowę spełnia ten warunek.

11. Jednak zastosowanie w sprawie wskazanego w punkcie wyżej trybu wymaga odniesienia się do skutków prawnych wynikających z pierwotnie wydanej decyzji o warunkach zabudowy – ostatecznej decyzji Wójta Gminy z dnia [...] września 2016 r., nr [...]. Z akt sprawy nie wynika, by decyzja ta została wzruszona. Jej związek z niniejszą sprawą polega na tym, że zgodnie z jednolitym stanowiskiem judykatury podmiot, któremu wydano już decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania danego terenu może ubiegać się o wydanie decyzji w odniesieniu do tego samego terenu tylko w przypadku innej inwestycji (por. wyrok NSA OZ w Poznaniu z 5 lutego 1998 r., II SA/Po 873/97 oraz wyroki NSA z 15 listopada 2007 r., II OSK 1508/06; 10 grudnia 2008 r., II OSK 1566/07 i 25 stycznia 2012 r., II OSK 2114/10; CBOSA). Wydanie kolejnej decyzji o warunkach zabudowy na rzecz tego samego inwestora, w odniesieniu do tego samego terenu i tej samej inwestycji stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. wyroki NSA z 15 listopada 2007 r., II OSK 1508/06 i 15 marca 2017 r., II OSK 2676/15, CBOSA).

12. Uzyskanie przez tego samego inwestora "nowej" decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania tego samego terenu będzie prawnie dopuszczalne

tylko pod tym warunkiem, że będzie ona dotyczyć innej inwestycji, niż inwestycja objęta decyzją Wójta Gminy z dnia [...] września 2016 r., nr [...]. W niniejszym postępowaniu organy oceniały wyłącznie zgodność zrealizowanych robót z pozwoleniem na budowę, projektem budowalnym, które zostały wyeliminowane z obrotu jako wydane w oparciu o wyeliminowaną z obrotu decyzję zmieniającą warunki zabudowy z dnia [...] maja 2017 r., nr [...]. Konieczne jest jednak ustalenie czy i ewentualnie w jakim zakresie realizowana przez inwestora inwestycja (w oparciu o nieobowiązujące pozwolenie na budowę i projekt budowlany) jest (albo nie jest) pod względem przedmiotowym tożsama z inwestycją określoną w decyzji Wójta Gminy z dnia [...] września 2016 r., nr [...]. Takiej analizy zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca w ogóle nie zawierają, bowiem obie te decyzje nie odnoszą się do kwestii obowiązywania i skutków prawnych decyzji Wójta Gminy z dnia [...] września 2016 r., nr [...]. Od wyniku tej analizy zależy bowiem dalszy bieg postępowania naprawczego, w szczególności kwestia dopuszczalności nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia organowi nadzoru "nowej" decyzji o warunkach zabudowy.

Na tym etapie sprawy bez takiej analizy przedwczesne jest rozstrzyganie co do dalszego postępowania w sprawie i odnoszenie się do pozostałych twierdzeń i zarzutów stron. Odnosząc się w możliwym zakresie do zarzutów skarżącej wskazać należy, że w sprawie strony miały zachowane wszelkie gwarancje procesowe i czynnie w niej uczestniczyły. Nie doszło w sprawie do naruszenia przepisów gwarancyjnych. W szczególności niezasadny jest zarzut skarżącej dotyczący pozbawienia R.K. udziału w oględzinach. Pomijając już kwestię, że takie ograniczenie musi mieć wpływ na wynik sprawy, czego nie da się w sprawie stwierdzić, zarzut ten nie dotyczy interesu prawnego skarżącej.

13. Stwierdzone w punktach 9 do 12 niniejszego uzasadnienia uchybienia w zakresie ustaleń faktycznych mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności dotyczący zastosowania w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i opartych na tym przepisie obowiązków mających na celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, co prowadzić musiało do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Ze względu na zakres uchybień celowe było zastosowanie art. 135 p.p.s.a. i uchylenie również decyzji organu I instancji. W ponowionym postępowaniu organy będą związane przedstawioną wyżej oceną prawną i wskazaniami co do potrzeby wyjaśnienia pełnego stanu faktycznego sprawy.

O kosztach postępowania sądowego należnych skarżącej orzeczono na podstawie art. 200, 205 § 2 i 209 p.p.s.a.