Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt I SA/Rz 1082/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2013-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 2, art. 30 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2008 nr 170 poz 1051
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Grzegorz Panek /spr./ Sędziowie WSA Małgorzata Niedobylska WSA Kazimierz Włoch Protokolant ref. st. Eliza Kaplita-Wójcik po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 17 stycznia 2013 r. spraw ze skarg K. K. na decyzje Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2011 rok, - z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, - z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na 2011 rok 1) uchyla zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2012r. nrnr [...],[...],[...], 2) określa, że decyzje wymienione w pkt. 1) nie podlegają wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, 3) zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej K. K. kwotę 1.371 (słownie: jeden tysiąc trzysta siedemdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonymi decyzjami z dnia [...] września 2012 r. i [...] października 2012 r. o nr [...], nr [...], nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzje z dnia [...] maja 2012 r. o nr [...], nr [...], nr [...] w przedmiocie przyznania K.K.:

- płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego,

- pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania,

- płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na 2011 rok.

Z uzasadnienia zaskarżonych decyzji wynika, że do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wpłynął w dniu [...] maja 2011 r. wniosek K.K. o przyznanie płatności na 2011 rok:

- z tytułu jednolitej płatności obszarowej oraz płatności uzupełniającej do powierzchni grupy upraw podstawowych,

- w ramach wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania,

- płatności rolnośrodowiskowej.

We wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych zadeklarowano działki rolne kwalifikujące się do przyznania jednolitej płatności obszarowej o łącznej powierzchni 14,70 ha, oraz działki rolne kwalifikujące się do przyznania płatności uzupełniającej do powierzchni grupy upraw podstawowych o łącznej powierzchni 1,90 ha. Do wniosku dołączono załączniki graficzne, na których zostały zaznaczone granice użytkowania poszczególnych działek rolnych w ramach działek ewidencyjnych.

Po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej wniosku stwierdzono, że w przypadku działek ewidencyjnych nr [...] (działki rolne N o pow. 0,72 ha i A/A1 o pow. 1,90 ha), nr [...] (działki rolne B o pow. 2,05 ha, C o pow. 0,51 ha i D o pow. 0,13 ha), nr [...] (działki rolne E o pow. 4,15 ha i F o pow. 0,67 ha) oraz nr [...] (działka rolna H o powierzchni 0,39 ha) wnioski złożyli również inni producenci rolni, a powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza (PEG) dla tych działek ewidencyjnych jest mniejsza, niż powierzchnia gruntów zadeklarowanych do płatności na przedmiotowych działkach przez tychże producentów rolnych. W związku z powyższym w dniu [...] kwietnia 2012 r. wystosowano wezwanie do złożenia wyjaśnień na okoliczność wskazania na załącznikach graficznych poprawnych granic działek rolnych w ramach działek przedmiotowych działek ewidencyjnych. W odpowiedzi na wezwanie w dniu [...] kwietnia 2012 r. pełnomocnik wnioskodawczyni, W.K. dołączył do akt sprawy wydruki ortofotomap dla działek ewidencyjnych [...], [...], [...] oraz [...], na których wyrysował granice działek rolnych, których użytkownikiem jest K.K.. Uwzględniając granice działek rolnych położonych na powyższych działkach ewidencyjnych, wskazanych przez pełnomocnika strony w odpowiedzi na wezwanie do złożenia wyjaśnień dokonano pomiarów powierzchni działek rolnych N, A/A1, B, C, D, E, F i H, objętych wnioskiem K.K. i ustalono, że powierzchnia działek rolnych N, A/A1, B, D, F jest zgodna z powierzchnią deklarowaną we wniosku. Natomiast w przypadku pozostałych działek stwierdzono po dokonaniu pomiarów, że powierzchnia:

- działki rolnej C o powierzchni 0,51 ha, jest mniejsza niż deklarowana we wniosku o 0,04 ha i wynosi 0,47 ha,

- działki rolnej E o powierzchni 4,15 ha jest mniejsza niż deklarowana we wniosku, o 0,32 ha i wynosi 3,83 ha,

- działki rolnej H o powierzchni 0,39 ha, jest mniejsza niż deklarowana we wniosku o 0,04 ha i wynosi 0,35 ha.

Pomiar działek został wykonany zgodnie z granicami użytkowania zaznaczonymi przez wnioskodawczynię na załącznikach graficznych.

Po uwzględnieniu wyników kontroli administracyjnej wniosku, obejmującej m.in. pomiary wykonane na będących w posiadaniu ARiMR ortofotomapach powierzchnia kwalifikująca się do przyznania jednolitej płatności obszarowej na podstawie wniosku K.K. o przyznanie płatności na 2011 rok wyniosła 14,30 ha, a więc o 0,40 ha mniej niż zadeklarowano. W przypadku płatności uzupełniającej do powierzchni grupy upraw podstawowych kontrola administracyjna potwierdziła powierzchnie działek rolnych zadeklarowanych we wniosku.

W przypadku jednolitej płatności obszarowej zastosowano art. 57 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009, str. 65, ze zm.), zwanego dalej - rozporządzeniem nr 1122/2009, który stanowi, iż jeśli obszar zadeklarowany w pojedynczym wniosku przekracza obszar zatwierdzony dla danej grupy upraw, pomoc oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego dla danej grupy upraw. W przypadku jednolitej płatności obszarowej w przedmiotowej sprawie obszar zadeklarowany wynosił 14,70 ha, natomiast obszar zatwierdzony wynosi 14,30 ha, a więc różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a zatwierdzoną wynosi 0,40 ha, co stanowi 2,80%. Zgodnie z art. 58 powołanego powyżej rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 zgodnie z którym jeśli w odniesieniu do danej grupy upraw obszar zadeklarowany przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 57 niniejszego rozporządzenia wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3% lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20% zatwierdzonego obszaru. W niniejszej sprawie różnica pomiędzy obszarem zadeklarowanym a obszarem zatwierdzonym nie przekracza 3%, a więc jednolita płatność obszarowa została przyznana do powierzchni zatwierdzonej, zgodnie z cytowanym powyżej art. 57 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, wynoszącej 14,30 ha, w kwocie 10161,15 zł.

Także w przypadku płatności w ramach wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, różnica pomiędzy powierzchnią działek zadeklarowanych - 13,67 ha a stwierdzoną - 13,27 ha wyniosła 0,40 ha. W związku z powyższym wobec producenta zostały naliczone sankcje z tytułu zawyżenia w deklaracji powierzchni działek rolnych, które zostały określone w art. 16 ust. 3 akapit 2 oraz ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/20011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25 z 28 stycznia 2011 r., który stanowi, że jeżeli obszar zadeklarowany we wniosku o płatność jest większy niż zatwierdzony obszar przypisany tej grupie upraw pomoc oblicza się na podstawie zatwierdzonego obszaru przypisanego do tej grupy upraw. Jeżeli różnica którą stwierdzono pomiędzy obszarem zadeklarowanym a zatwierdzonym przekracza albo 3% albo 2ha, ale nie więcej niż 20% zatwierdzonego obszaru pomoc oblicza się na podstawie zatwierdzonego obszaru pomniejszonego o podwójną różnicę którą stwierdzono. Ponieważ różnica pomiędzy obszarem deklarowanym (13,67 ha) a zatwierdzonym (13,27 ha ) wyniosła 0,40 ha co stanowi 3,01% płatność ONW została przyznana w pomniejszonej wysokości o kwotę 211,20zł.

Odnośnie płatności rolnośrodowiskowych stwierdzono, że powierzchnia zadeklarowana wynosiła 6,20 ha podczas gdy powierzchnia faktycznie jest mniejsza o 0,32 ha (działka E). Biorąc pod uwagę powyższe oraz fakt, że zmniejszenie powierzchni w odniesieniu do wariantu: Uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawienia) wyniosło 5,44% zastosowano art. 16 ust 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/20011 z dnia 27 stycznia 2011 r. który stanowi, że jeżeli obszar zadeklarowany we wniosku o płatność jest większy niż zatwierdzony obszar przypisany tej grupie upraw pomoc oblicza się na podstawie zatwierdzonego obszaru przypisanego do tej grupy upraw. Jeżeli różnica którą stwierdzono pomiędzy obszarem zadeklarowanym a zatwierdzonym przekracza albo 3% albo 2ha, ale nie więcej niż 20% zatwierdzonego obszaru pomoc oblicza się na podstawie zatwierdzonego obszaru pomniejszonego o podwójną różnicę którą stwierdzono. Na podstawie dokonanych wyliczeń płatność została ustalona w wysokości - 9.432 zł.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu swoich decyzji podkreślił, że płatności przysługują do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowany obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 2 grudnia 2009 str. 65 ze zm.) określony w systemie identyfikacji działek rolnych o których mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Przepis ten stanowi, iż na potrzeby płatności jednolitej lub systemu jednolitej płatności obszarowej odnośnie do każdej działki referencyjnej określa się maksymalny kwalifikowany obszar. Weryfikacja powierzchni uprawnionych do płatności zgłoszonych we wniosku, powinna nastąpić przy użyciu wszelkich metod zmierzających do poprawnej analizy danych w ramach tzw. kontroli administracyjnej. ARiMR dysponuje Zintegrowanym Systemem Zarządzania i Kontroli, będącym jednym z podstawowych narzędzi służących do wykonywania przedmiotowych kontroli. Państwa członkowskie obowiązane są prowadzić taki system, którego częścią składową, oprócz skomputeryzowanej bazy danych, systemu identyfikacji i rejestracji uprawnień do płatności jest m.in. system identyfikacji działek rolnych (ang. LPIS), który ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych oraz korzysta z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych GIS. Wskazane powyżej narzędzia informatyczne są zgodne z art. 17 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30/16 z 31 stycznia 2009 r.), który stanowi, iż system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10000. Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa weryfikuje poprawność deklarowanej przez rolnika powierzchni użytkowanej rolniczo w oparciu o będący w jej posiadaniu zintegrowany system zarządzania i kontroli w trybie art. 12 ust 2-4 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, który zawiera między innymi zdjęcia lotnicze obrazujące deklarowane przez producentów rolnych działki ewidencyjne oraz sposób ich użytkowania. Z wyżej cytowanych przepisów wynika, iż płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na dany rok dla danej działki ewidencyjnej nie mogą zostać przyznane do powierzchni większej, niż powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza (PEG) ustalona dla tejże działki. W przedmiotowej sprawie, w przypadku działek ewidencyjnych nr [...], [...] oraz [...], suma powierzchni działek rolnych zadeklarowanych na nich przez wszystkich producentów rolnych przekracza powierzchnię ewidencyjno-gospodarczą (PEG).

W skargach na powyższe decyzje skarżąca wniosła o ich uchylenie zarzucając, że powierzchnia ewidencyjno gospodarcza (PEG) spornych działek została ustalona w sposób arbitralny nie poddający się żadnej możliwości weryfikacji przez stronę skarżącą. Ustalenie powierzchni działek zostało dokonane z naruszenie przepisów postępowania administracyjnego ponieważ podczas dokonywania tych ustaleń strona nie mogła ich kwestionować i wnosić odwołania. Ponadto poczynione w sprawie ustalenia zostały dokonane na podstawie nieaktualnych zdjęć lotniczych z 2009 r. Zdjęcia te w żaden sposób nie obrazują stanu rzeczywistego działek. Ponadto wskazano, że sporne działki były użytkowane także przez innych producentów i także w ich przypadku powierzchnia działek została zakwestionowania. Postępowanie nie zostało jeszcze zakończone. Oczywistym jest, że w przypadku wspólnych granic zarzuty zgłaszane przez innych producentów odnośnie punktów pomiarowych mogą mieć także znaczenie w niniejszej sprawie. W takim przypadku niewystarczające jest przeprowadzenie kontroli administracyjnej a zasadnym jest przeprowadzenie kontroli na miejscu. Zarzucono również, że kontrola odnośnie płatności za 2012 r. potwierdziła, że powierzchnie działek zostały zadeklarowane w prawidłowy sposób.

W odpowiedziach na skargi organ wniósł o ich oddalenie podtrzymując argumentację jak w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji. Ustosunkowując się do podniesionych w skargach zarzutów organ wskazał, że zadaniem systemu informacji geograficznej jest wyznaczenie powierzchni ewidencyjno - gospodarczej tzw. obszaru zagospodarowania dla danej działki ewidencyjnej, na której jest prowadzona działalność rolnicza, a narzędzia informatyczne będące w posiadaniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, za pomocą których dokonano pomiarów, umożliwiają precyzyjny pomiar powierzchni działek rolnych, bez konieczności weryfikowania powierzchni tych działek na gruncie. Organ wskazał także, że wyniki kontroli przeprowadzonej na pozostałych sąsiednich działkach nie mają wpływu na ustalenia poczynione w niniejszej sprawie. Także kontrola na miejscu przeprowadzona w 2012 r. - dowodzi jedynie że zakrzaczenia zostały usunięte. Ponadto kontrola ta nie odnosi się do płatności za 2011 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej w dalszej części "p.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że sąd ma prawo ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Oceniając zaskarżone decyzje z punktu widzenia wskazanych powyżej kryteriów stwierdzić należy, że naruszają one prawo w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

Przedmiotem sprawy jest przyznanie płatności na rok 2011 w zakresie jednolitej płatności obszarowej, z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oraz płatności rolnośrodowiskowej

W myśl art. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.), rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością, jeżeli na ten dzień posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona przez prawo, wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Generalną zasadą jest, że postępowanie administracyjne w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wszczyna się na żądanie strony, która składa wniosek o przyznanie płatności. Z art. 18 ust. 1 powołanej ustawy wynika bowiem, że płatności obszarowe są przyznawane na wniosek rolnika. Wysokość płatności obszarowych w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn deklarowanej przez rolnika powierzchni kwalifikującej się do objęcia płatnościami obszarowymi i stawek płatności obszarowych na 1 ha tej powierzchni, po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości oraz niezgodności (art. 7 ust. 4 ustawy). Decyzje określające wysokość płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej wydawane są w oparciu o dane podmiotowe i przedmiotowe podane we wniosku.

Art. 30 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy przewiduje kontrolę administracyjną wniosków o przyznanie płatności. Weryfikację informacji podanych przez wnioskodawcę przeprowadza się stosownie do przepisów unijnych, w tym między innymi rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.U. UE.L. z 2009 r. Nr 30, str. 16). Rozporządzenie to określa w art. 17, że system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub ewidencji gruntów z wykorzystaniem technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych) przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładność kartografii w skali 1:10000.

Z kolei stosownie do treści art. 28 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U. UE.L. z 2009 r. Nr 316, str. 65) kontrole administracyjne pozwalają na wykrywanie nieprawidłowości, które dotyczą zgodności między zadeklarowanymi w pojedynczym wniosku działkami rolnymi a działkami referencyjnymi w systemie identyfikacji działek rolnych, w celu sprawdzenia kwalifikowalności obszarów jako takich do pomocy. Inaczej mówiąc, celem kontroli jest ustalenie, czy wskazane we wniosku grunty kwalifikują się do objęcia płatnościami w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Kontrola polega na porównaniu danych dotyczących poszczególnych działek rolnych podanych we wniosku, w tym powierzchni działek rolnych, z danymi znajdującymi się w systemie identyfikacji działek rolnych.

Wystąpienie z wnioskiem o płatności obszarowe obliguje więc organ do przeprowadzenia kontroli wniosku i zawartych w nim informacji przez wnioskodawcę.

Podobnie rzecz przedstawia się jeżeli chodzi o płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oraz płatności rolnośrodowiskowej.

Zasady i tryb przyznawania rolnikom pomocy finansowej w ramach działania wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) określa rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U., Nr 40, poz. 329 ze zm.), zwane dalej rozporządzeniem ONW. Rozporządzenie ONW zostało wydane na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427, ze zm.), zwanej dalej ustawą o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Także tutaj zastosowanie mają powoływane już akty normatywne wydane przez organy Unii Europejskiej tj. rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1122/2009, rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 oraz rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L Nr 277 z 2005 r., s. 1 ze zm.) oraz rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. UE L Nr 25 z 2011 r. s. 8 ze zm.).

Pomoc finansowa w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" (płatność ONW) przysługuje rolnikowi, który spełnia przesłanki wskazane w § 2 rozporządzenia ONW.

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia ONW wysokość płatności ONW w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn stawek płatności na 1 ha gruntu rolnego i powierzchni tego gruntu kwalifikującej się do płatności ONW, nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowany obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r.

Podkreślić należy, iż maksymalny obszar kwalifikowany, czyli powierzchnia uprawniona do przyznania płatności, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, powinna być ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. Należy przy tym podkreślić, że dla potrzeb pomocy obszarowej podstawowe znaczenie ma rzeczywisty obszar gruntu rolnego, na którym jest prowadzona określona uprawa.

Także przy ustalaniu wysokości płatności rolnośrodowiskowej przysługującej do działek rolnych uwzględnia się powierzchnię tych działek, nie większą jednak niż maksymalny kwalifikowany obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Z przytoczonych regulacji wynika, że organy agencji winny przeprowadzać kontrole administracyjne wniosków, w celu weryfikacji zgodności pomiędzy działkami rolnym zadeklarowanymi przez producentów rolnych we wniosku a m.in. powierzchniami działek zawartych w referencyjnym systemie LPIS. Na podstawie tych ostatnich, jako spełniających wymogi unijne i krajowe, należy kwalifikować powierzchnie do uzyskania płatności.

Należy tutaj wskazać, że dostępna organom ARiMR ortofotomapa cyfrowa tj. zdjęcie powierzchni ziemi wykonywane z samolotu lub satelity i przetworzone do postaci metrycznej jest opracowaniem geodezyjnym wykonywanym zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Ortofotomapy cyfrowe pozyskane w trybie art. 12 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027 ze zm.) po wykonaniu prac, podlegają przekazaniu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (zasobu centralnego) i są gromadzone w Centralnym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Ortofotomapy stanowią podstawowy dokument do wykonywania pomiarów i kompleksowej oceny powierzchni kwalifikowanej w ramach działki.

Należy tutaj zaznaczyć, że art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. wskazuje, że system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10.000. Użycie przez ustawodawcę unijnego sformułowania w trybie oznajmującym "korzysta się" wskazuje na obowiązek posługiwania się ortoobrazami lotniczymi lub satelitarnymi. Oparcie się zatem na ortofotomapie jest zgodne z przepisami.

W świetle powyższego stwierdzić trzeba, że organ prowadzący postępowanie z wniosku rolnika o przyznanie płatności, w trakcie postępowania wyjaśniające ma możliwość weryfikacji deklaracji zawartych we wniosku, jak i ustaleń systemowych, poprzez wykorzystanie wszelkich, zgodnych z prawem narzędzi.

W niniejszej sprawie skarżąca nie zgadza się z wynikami kontroli administracyjnej dotyczącej działek oznaczonych we wniosku literami C, E, H.

We wniosku o przyznanie płatności skarżąca zadeklarowała, że powierzchnia działki C wynosi 0,51 ha, działki E - 4,15 ha, a działki H - 0,39 ha, natomiast w wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono powierzchnię 0,47 ha dla działki C, 3,83 ha dla działki E, 0,35 ha dla działki H.

Powierzchnia działek rolnych skarżącej kwalifikowana do płatności została ustalona w oparciu o system identyfikacji działek rolnych.

Należy podkreślić, że w przypadku stwierdzenia rozbieżności pomiędzy deklaracją rolnika a danymi wyznaczonymi na podstawie ortofotomapy, organy weryfikujące uprawnienia do płatności winny zmierzać do ustalenia stanu rzeczywistego, co powinno nastąpić przy wykorzystaniu wszystkich dostępnych środków dowodowych. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach wskazano, że w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego organ administracji publicznej:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach).

Obowiązek strzeżenia praworządności a następnie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oznacza, że ten materiał dowodowy musi pozwalać na wyjaśnienie wszystkich wątpliwości w sprawie, a w szczególności na wyczerpujące odniesienie się do zarzutów i twierdzeń strony. Dokonana w art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach modyfikacja zasad dowodzenia nie może być bowiem pojmowana jako niczym nieograniczony obowiązek strony prezentacji i oferowania dowodów potwierdzających jej twierdzenia. Oznacza ona zdaniem Sądu, że na Agencji istotnie nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów mających wspierać stanowisko strony, jednak w związku z jej twierdzeniami i zarzutami organy Agencji winny zgromadzić takie dowody, które pozwoliłyby na zweryfikowanie prawdziwości jej twierdzeń. Konieczność odniesienia się do wszystkich zarzutów strony, a zwłaszcza takich, których rozpatrzenie mogłoby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, jednoznacznie wynika z treści art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., zaś określone w art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach przerzucenie ciężaru dowodu określonego faktu na osobę, która z faktu tego wywodzi skutki prawne nie może prowadzić do naruszenia przez organy obowiązku przestrzegania zasady praworządności, w której mieści się również obowiązek oparcia rozstrzygnięcia na stanie faktycznym zgodnym z rzeczywistością.

Zdaniem Sądu orzekającego w tej sprawie zaskarżone decyzje wymogom powyższym nie odpowiadają. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że organ wskazał jedynie jakimi instrumentami posłużył się przy określaniu powierzchni kwalifikowanej do dopłat (obraz ortofotomapy). Wskazał także na zalety tego instrumentu, które to zalety nie są kwestionowane przez Sąd. Jednakże należy podkreślić, że organ w uzasadnieniu decyzji w żaden sposób nie uzasadnił wielkości wykluczeń powierzchni działek, mimo że skarżąca powyższe kwestionowała. W uzasadnieniu decyzji brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia, gdyż samo wskazanie, że wielkość wykluczeń wynikała z dokonanej analizy aktualnego obrazu ortofotomapy jest niewystarczające. W uzasadnieniu decyzji winna znaleźć się szczegółowa analiza tego obrazu pozwalająca na dokonanie weryfikacji poczynionych przez organy ustaleń.

Zdaniem Sądu uzasadnienie dokonanych wykluczeń winno zostać tak sformułowane aby była możliwa jego kontrola i to zarówno przez samą skarżącą, która mógłby w sposób bardziej szczegółowy odnieść się do tych pomniejszeń oraz także przez Sąd rozpoznający sprawę na skutek złożenia skargi. W przedmiotowej sprawie brak jest powyższego. Należy podkreślić, że zarówno uzasadnienia decyzji jak i same akta administracyjne w żaden sposób nie przekonują co do zasadności podjętych decyzji i nie dają możliwości ich kontroli w zakresie dokonanej wielkości wykluczeń. Powyższe braki w zakresie uzasadnienia prowadzą także do wniosku, że zaskarżone decyzje naruszają art. 11 k.p.a., tj. zasadę przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Z tych względów wady zarówno w ustaleniu stanu faktycznego jak i uzasadnienia decyzji należy uznać za naruszenie przepisów prawa procesowego, które mają istotny wpływ na wynik sprawy. Takie uzasadnienie decyzji jest w sposób oczywisty sprzeczne z określoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji.

Zgłoszenie przez stronę w odwołaniu konkretnych zarzutów przeciw ustaleniom organu I instancji co do powierzchni spornych działek, obligowało organ odwoławczy do przeprowadzenia dowodów pozwalających na odparcie lub uwzględnienie tych zarzutów. Organ oprócz wskazania doskonałości ortofotomapy w żaden sposób nie uzasadnił wielkości dokonanych wykluczeń. Jak wyżej wskazano, wynikające z art. 3 ust. 2 i 3 ustawy o płatnościach uproszczenie postępowania dowodowego w sprawach, których przedmiotem są m.in. płatności bezpośrednie, zmierza wprawdzie do przyspieszenia postępowania administracyjnego, ale nie jest tak daleko idące, aby zwalniało organ z rzetelnego ustalenia stanu faktycznego i pominięcia zarzutów strony.

Należy ponownie zwrócić uwagę, że skarżąca kwestionowała ustalenia poczynione w ramach kontroli administracyjnej i wskazywała, że najlepszą metodą ustalenia powierzchni jest pomiar powierzchni dokonany na miejscu. Trzeba wskazać, że skoro określona we wniosku powierzchnia gruntów kwalifikująca się do dopłat została zakwestionowana, organ odwoławczy obowiązany był skorzystać ze wszystkich dostępnych źródeł dowodowych, w tym wnioskowanych (proponowanych) przez stronę. Stosownie do treści art. 78 k.p.a. żądanie strony przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy.

Ustalenia określające wielkość powierzchni PEG winny znaleźć się w materiale dowodowym sprawy (art. 77 § 1 k.p.a) i być przedstawione i ocenione w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. W zaskarżonych decyzjach brak jest tego rodzaju ustaleń, gdyż wyrazem oceny zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego są ustalenia faktyczne wyrażone w kończącej postępowanie decyzji administracyjnej (art. 107 § 1 k.p.a.). Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązek wyczerpującego umotywowania decyzji wynika również z obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania (art. 7 k.p.a.).

Nie ulega wątpliwości, że obowiązkiem organu administracyjnego rozpoznającego sprawę jest zebranie i ocena materiału dowodowego zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów wyrażoną w art. 80 k.p.a. Jak wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 10 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Go 735/09, który to pogląd Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela, obowiązywania tej zasady i wynikającego z niej obowiązku oparcia rozstrzygnięcia na miarodajnym i pełnowartościowym materiale dowodowym nie uchylają odmienności w zakresie postępowania dowodowego przewidziane w ustawie o płatnościach, na co wskazuje zasada praworządności określona w art. 3 ust. 2 pkt 1 tej ustawy.

Powyższe uwagi odnoszą się także do o płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oraz płatności rolnośrodowiskowej.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ powinien uzupełnić wytknięte braki w postępowaniu, w szczególności, w miarę potrzeby, organ dokona kontroli na miejscu celem zaktualizowania danych znajdujących się na obrazie ortofotomapy lub wykorzysta inne, jakie uzna za stosowne, środki dowodowe, celem wyczerpującego odniesienia się do podnoszonych przez stronę zarzutów, jak również przedstawi sposób i techniki obliczeń powierzchni spornych działek.

Biorąc zatem pod uwagę przedstawione powyżej rozważania Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego w wymienionych wyżej sprawach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 201 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).