Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 745/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.12 ust. 4a, art. 18
journal: Dz.U. 2018 poz 1474
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jedn.
article: art. 130 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski Sędzia WSA Sławomir Fularski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 3 listopada 2021 r. sprawy ze skargi J. T. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] czerwca 2021 r. znak: [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzją z [...] czerwca 2021 r., nr [...] Minister Rozwoju, Pracy i Technologii (dalej: Minister, organ odwoławczy), po rozpatrzeniu odwołania J. T. od decyzji Wojewody [...] Nr [...] z [...] grudnia 2020 r., ustalającej odszkodowanie na jego rzecz w wysokości [...] zł za nieruchomość położoną w powiecie g., gminie G., obręb P., oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,1029 ha i nr [...] o pow. 0,0011 ha, utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o następujący stan faktyczny

i prawny sprawy:

Nieruchomość położona w gminie G., obręb P., oznaczona jako działki nr [...] o pow. 0,1029 ha i nr [...] o pow. 0,0011 ha, decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., znak: [...] oraz wydaną w II instancji decyzją Ministra z [...] sierpnia 2019 r. znak: [...], została przeznaczona na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa południowego wylotu z W. drogi ekspresowej S-7 na odcinku od węzła L. na Południowej Obwodnicy W. do obwodnicy G.. Odcinek C: "[...]" (bez węzła) do początku obwodnicy G. w ciągu istniejącej drogi ekspresowej S-7. Zadanie 3 - Droga ekspresowa S-7 od km 26+711,23 do kom 28+760,71".

Wojewoda [...] ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z [...] grudnia 2020 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 12 ust. 4a, 4f i ust. 5, art. 18 oraz art. 22 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1474 ze zm.), art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a, 2 i 3, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.

o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm., dalej u.g.n.), art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 203) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej kpa) orzekł: 1) o ustaleniu odszkodowania na rzecz pana J. A. T. w kwocie [...] zł za nieruchomość stanowiącą działki: numer [...] o powierzchni 0,1029 ha oraz numer [...] o powierzchni 0,0011 ha, położoną w obrębie P., gmina G., powiat g.; 2) zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania zgodnie z punktem 1 decyzji;

3)zapłata odszkodowania nastąpi jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem Wojewody [...], J. T. (dalej: strona, skarżący) złożył odwołanie zarzucając decyzji błędną wykładnię i zastosowanie przepisów art.12 ust. 4a, 4f i ust.5, art. 18 oraz art. 22 ustawy z 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, art.130 ust.2, art.132 ust.1 a,2 i 3,art.134 u.g.n., art.3 ust.1 pkt 1 ustawy z 16 grudnia 2005 roku o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego oraz przepisów o postępowaniu administracyjnym, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 11e specustawy drogowej, poprzez niepełne i niewyczerpujące wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a w rezultacie naruszenie art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy poprzez niedostateczne rozważenie wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich bowiem dokonywano zmian w decyzji zatwierdzającej inwestycję drogową.

Skarżący wskazał na naruszenie § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów

z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm. dalej rozporządzenie). Podkreślił, iż analiza cen nieruchomości drogowych wykazała, że na rynku regionalnym ceny nieruchomości nabywane pod drogi są wyższe, co nie zostało dostrzeżone przez biegłego w operacie szacunkowym z dnia [...] sierpnia 2020 r. Dodatkowo podniósł nieprawidłowe określenie obszaru analizowanego rynku lokalnego i regionalnego, zaznaczając przy tym, że wywłaszczenie należącej do niego nieruchomości zostało dokonane w sposób bezprawny.

Skarżący zaskarżył również postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania w powyższej sprawie.

Wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...], która

w jego ocenie została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Rozpoznając odwołanie strony, powołaną na wstępie decyzją Minister utrzymał

w mocy decyzję Wojewody [...] Nr [...].

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał, m.in. treść art. 12 ust 4 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1363 ze zm., dalej specustawa drogowa), iż nieruchomości, o których mowa w art 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowych stała się ostateczna.

W myśl art. 12 ust. 4f specustawy drogowej odszkodowanie za nieruchomości,

o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Podał, że zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości

z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Wskazując, iż operat szacunkowy jest jednym z dowodów w sprawie i badając

przeznaczenie biegła wskazała, że przedmiotowa nieruchomość położona była na terenie nieobjętym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy G., przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w G. Nr [...] z dnia [...] września 2012 r., wyceniana nieruchomość znajdowała się na obszarze przeznaczonym pod poszerzenie drogi krajowej nr 7.

Biegła dokonała analizy cen nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi publiczne na terenie rynku regionalnego, tj. powiatu g. i powiatów sąsiednich. Badaniem cen objęto okres od połowy 2018 r. do dnia wyceny, z uwagi na ograniczony obrót działkami przeznaczonymi lub wykupionymi pod drogi publiczne wydłużono okres badania cen. Dokonując analizy rynku biegła nie odnotowała transakcji nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi przeznaczonymi lub wykupionymi pod drogi publiczne. W związku z powyższym biegła rozszerzyła obszar badania o rynek regionalny, za który uznano obszar powiatów sąsiednich. Odnotowano kilka transakcji dotyczących działek przeznaczonych pod drogę publiczną lub wykupionych na te cele. Ceny mieściły się w przedziale od 14,00 zł/m2 do 251,01 zł/m2.

Z operatu wynika, że ceny transakcyjne za grunty drogowe o podobnym potencjale inwestycyjnym kształtują się w przedziale od 90,00 zł/m2 do 167,42 zł/m2

w zależności od atrybutów charakteryzujących daną nieruchomość, średnia cena 118,76 zł/m2. Według biegłej z analizy wynika, że najważniejszym czynnikiem cenotwórczym dla działek drogowych jest lokalizacja w stosunku do ośrodka powiatowego i głównych tras komunikacyjnych oraz sąsiedztwo.

Wyceniając grunt rzeczoznawca majątkowy zastosowała podejście porównawcze, metodę porównywania parami.

W opinii określono następujące cechy rynkowe wpływające na wartość wycenianej nieruchomości i ich wagi - procentowe wpływy poszczególnych atrybutów: lokalizacja (waga 35%), otoczenie i sąsiedztwo (waga 20%), stopień uzbrojenia terenu (waga 25%), dostępność komunikacyjna (waga 15%), warunki zagospodarowania działki (waga 5%). Ponadto dla każdej cechy ustalono skalę ocen, definiując jednocześnie każdą z nich. Zdaniem Ministra dokonano również charakterystyki nieruchomości o cenie maksymalnej i cenie minimalnej z analizowanego zbioru transakcji w aspekcie przyjętych cech rynkowych. Do ostatecznej wyceny przyjęto

3 nieruchomości porównawcze (strona 14 operatu szacunkowego). Po dokonaniu obliczeń, wartość rynkową 1 m² gruntu szacowanej nieruchomości określono

w wysokości [...] zł. Wartość gruntu oszacowano na kwotę [...] zł.

Wartość składnika budowlanego w postaci płyty betonowej określono

w podejściu kosztowym, metodą kosztów odtworzenia, techniką wskaźnikową, określono na kwotę [...] zł.

Łączna wartość nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] została określona w operacie na kwotę [...] zł i w takiej wysokości Wojewoda [...] ustalił należne odszkodowanie.

Oceniając dowód jakim jest operat szacunkowy, Minister wskazał, że zgodnie

z § 36 ust. 4 rozporządzenia w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Rozpatrując zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, w tym

w szczególności operat szacunkowy z dnia [...] sierpnia 2020 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. C., Minister wskazał, że zawiera on wszystkie elementy wymagane przepisami rozporządzenia oraz jest zgodny z ustawą

o gospodarce nieruchomościami. Ponadto, przedstawiony do bazy porównawczej zestaw nieruchomości nie budzi wątpliwości, a wytypowane nieruchomości posiadają cechy zbliżone pod względem położenia i właściwości, zaś wszelkie różnice w cechach nieruchomości zostały skorygowane poprawkami kwotowymi.

Stwierdził zatem, że przeprowadzona przez organ odwoławczy analiza operatu szacunkowego nie wykazała także nieprawidłowości w zakresie dokonanych obliczeń, co pozwala stwierdzić, że określona wartość nieruchomości jest poprawna.

Odnosząc się do zarzutu zaniżenia odszkodowania, to zdaniem organu odwoławczego, zarzut ten nie znajduje oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Minister zauważył, że strona skarżąca nie poparła podniesionych zarzutów dowodami świadczącymi o istnieniu niższych cen transakcyjnych nieruchomości podobnych na analizowanym rynku. Skarżący nie przedłożył na tą okoliczność dowodu w postaci kontroperatu, jak również nie skorzystał z możliwości oceny operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (art. 157 u.g.n.), która wskazywałby na wadliwość sporządzonego operatu szacunkowego. Jak podał Minister samo bowiem subiektywne odczucie strony

w zakresie zaniżenia odszkodowania nie może skutkować uznaniem operatu szacunkowego za wadliwy.

Wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżącego, przedmiotowe postępowanie dotyczy ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą pod realizację inwestycji drogowej. Tym samym Minister nie jest uprawniony do oceny zgodności

z prawem ostatecznej decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, co również było zarzutem odwołania. Ocena taka została natomiast wyrażona w decyzji Ministra z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak: [...], która zakończyła postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Minister za chybiony uznał zarzut dotyczący nieprawidłowego określenia przez rzeczoznawcę majątkowego zakresu terytorialnego rynku lokalnego i regionalnego. Wywiódł , że czynność ta należy do wyłącznego warsztatu rzeczoznawcy majątkowego i jest przejawem poszukiwania transakcji spełniających kryterium podobieństwa do szacowanej nieruchomości, z uwagi m, in. na położenie nieruchomości (art. 4 pkt 16 u.g.n.). Brak jest natomiast przepisów prawa rangi ustawowej, czy też rozporządzenia zawierających definicję rynku lokalnego i regionalnego.

W konkluzji stwierdził, że biegła prawidłowo zastosowała procedurę wskazaną

w § 36 ust. 4 rozporządzenia. Końcowo Minister odniósł się do zarzutu stwierdzenia nieważności decyzji.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący powielając zarzuty zawarte w odwołaniu, a ponadto zarzucając przedmiotowej decyzji:

- naruszenie art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, niepełne i nie wyczerpujące wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a w rezultacie naruszenie art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy poprzez niedostateczne rozważenie wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich bowiem dokonywano zmian w decyzji zatwierdzającej inwestycję drogową. Takim postępowaniem wobec strony organy administracyjne naruszyły szereg zasad postępowania określonych m.in. w art.8, 9, 10

i 11 kpa. Te same zarzuty Skarżący powielił w stosunku do decyzji Wojewody [...].

Zaskarżył również postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania

w powyższej sprawie.

W uzasadnieniu skargi, skarżący odniósł się do całego procesu wywłaszczeniowo – inwestycyjnego, wskazując na nieprawidłowości przy projektowaniu inwestycji, zmienianej decyzji na realizację inwestycji drogowej.

W przedmiocie rozpoznawanej sprawy skarżący zarzucił organom i biegłej, dokonanie błędnej wykładni przepisów § 36 ust. 4 rozporządzenia. W ocenie skarżącego analiza cen nieruchomości drogowych wskazuje, że na rynku regionalnym ceny nieruchomości nabywanych pod drogi są wyższe, czego biegła nie uwzględniła

w operacie szacunkowym, co wskazuje że działała na jego szkodę. Skarżący wywodzi, że skoro warunkiem zastosowania § 36 ust. 4 rozporządzenia jest przeznaczenie nieruchomości na dzień wydania decyzji na cele drogowe, co w sprawie nie miało miejsca, to bez znaczenia dla sprawy pozostaje kwestia możliwości ustalenia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Dalej podaje własną wykładnię § 36 ust. 4 rozporządzenia.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, a zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego.

Uwzględnienie skargi przez sąd następuje jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu.

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły dlatego skarga podlegała oddaleniu.

Przedmiotem kontrolowanego obecnie postępowania administracyjnego, prowadzonego na podstawie art.12 ust.4a i nast. ustawy z 10 kwietnia 2003 r.

o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, było ustalenie na rzecz skarżącego odszkodowania z tytułu utraty na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości, będącej następstwem objęcia tej nieruchomości decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Rozpoznając odwołanie strony od decyzji odszkodowawczej Wojewody, Minister podzielił ocenę tego organu, że przedmiotowe odszkodowanie zostało ustalone prawidłowo w oparciu o sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy, który został oparty o właściwe przepisy i jest wiarygodny. Nie ulega więc wątpliwości, że jest to kluczowy dowód w sprawie.

Przepisami regulującymi przedmiot niniejszej sprawy są w szczególności art.12 ust.4a, ust.4f i ust.5 specustawy drogowej, art.130 ust. 2, 132 ust.1a, 2 i 3, 134 u.g.n.

Rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego określa natomiast rozporządzenie Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej zwane "rozporządzeniem").

Istota sprawy koncentruje się wokół właściwej wykładni i zastosowania w/w przepisów rozporządzenia. Przedstawiają się one następująco:

Zgodnie z § 36 ust.1 rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. W myśl § 36 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym.

Zgodnie z § 36 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości,

w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się

w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m² gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów

o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%.

Z kolei stosownie do § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

W ocenie Sądu, poza sporem pozostaje to, iż przedmiotowa nieruchomość spełnia kryteria przewidziane w § 36 ust.4 rozporządzenia, tj. na dzień wydania decyzji zrid była przeznaczona (studium) pod inwestycję drogową. Istotnego znaczenia nabiera w tej sytuacji kwestia prawidłowego zastosowania tego przepisu, tj. w szczególności jednoznaczne ustalenie, w jakiej sytuacji rzeczoznawca majątkowy jest uprawniony do odstąpienia o wyceny przejętej nieruchomości w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomości drogowych i przyjęcia za podstawę tej wyceny cen transakcyjnych nieruchomości o przeznaczeniu przeważających wśród gruntów przyległych.

Kompleksowa analiza przywołanych wcześniej przepisów prowadzi do wniosku, że biegły może dokonać wyceny nieruchomości na podstawie przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych dopiero po stwierdzeniu, że nie jest możliwe określenie wartości nieruchomości przeznaczonej w planie miejscowym pod drogi przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Trafnie zauważono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1973/16, publ. w CBOS, że ustalenie w takim przypadku wartości nieruchomości według przeznaczania przeważającego wśród gruntów przyległych jest wyjątkiem od zasady ustalania odszkodowania według wartości rynkowej nieruchomości i musi być interpretowane w sposób ścisły (exceptiones non sunt extendendae). Przy czym zawarte w § 36 ust. 4 rozporządzenia odesłanie do m. in. § 36 ust. 2 należy rozumieć w ten sposób, że poszukiwanie podobnych transakcji drogowych winno objąć nie tylko rynek lokalny, ale i rynek regionalny. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że jako rynek lokalny należy co do zasady przyjąć teren powiatu, zaś jako rynek regionalny teren województwa (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2016 r., I OSK 2269/14 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2015 r., I OSK 1831/13, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). Pogląd, że w świetle konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania (czyli zasady opartej m. in. na założeniu, że odszkodowanie nie powinno być wyższe niż wartość rynkowa nieruchomości) oraz treści § 36 ust. 1-4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości biegły, przed dokonaniem wyceny na podstawie wartości nieruchomości według przeznaczania przeważającego wśród gruntów przyległych, winien najpierw zbadać transakcje nieruchomościami drogowymi na rynku lokalnym, a w razie ich braku także na rynku regionalnym, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził m. in. w wyrokach z dnia 1 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2311/15, z dnia 27 stycznia 2017 r., I OSK 616/15, z dnia 19 października 2016 r., I OSK 130/16 – CBOSA) i Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela wskazaną tam argumentację.

Również w wyroku I OSK 419/21, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, cyt.:

"§ 36 ust. 4 rozporządzenia należy odczytywać w ten sposób, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości (por. wyrok NSA z: 5 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1395/13, 1 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2311/15, 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1816/13 – orzeczenia przywołane w uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przy czym zwrot "chyba, że" oznacza, że tylko w wypadku zajścia zdarzenia, o którym mowa w zdaniu podrzędnym (określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych), nie nastąpi to, o czym mowa w zdaniu nadrzędnym (wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych). Dopiero zatem brak cen transakcyjnych nieruchomości drogowych umożliwia rezygnację z tego podejścia i wykorzystanie podejścia opartego na transakcjach nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się przy tym, że porządek ustalania obszaru analizowanego nie jest przypadkowy, co powoduje, że gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny obowiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego. Dopiero, jeżeli i rynek regionalny nie jest

w stanie dostarczyć niezbędnych danych, należy kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych. Tylko w tej sytuacji spełniony zostanie warunek zakładający brak możliwości uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na rynku lokalnym i regionalnym (por. wyroki NSA z: 23 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1541/19, 13 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1642/11, 1 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2311/15 oraz 5 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 4132/18). Tym samym, szacując wartość nieruchomości drogowej, rzeczoznawca winien wyczerpać możliwość kierowania się cenami transakcyjnymi nieruchomości przeznaczonych pod inwestycję drogową nie tylko z rynku lokalnego, a więc gminnego

i powiatowego, ale także z rynku regionalnego, tj. wojewódzkiego (por. wyroki NSA

z: 14 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 1751/16, 10 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 1583/17, 13 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 830/17 oraz 19 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2252/17 i I OSK 2253/17)".

Odnosząc powyższe uwarunkowania do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że trafnie uznał organ odwoławczy, iż operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo i spełnia on wszystkie wymogi wynikające z przepisów rozporządzenia o których mowa w § 56 ust. 1 i 4 oraz 57 powołanego rozporządzenia

i przepisów u.g.n. (art. 154 ust.1).

W tym miejscu wymaga podkreślenia przez Sąd, że operat, jak każdy dowód

w sprawie, podlega ocenie przez organ administracji publicznej, prowadzący postępowanie. Ocena ta ma prowadzić do ostatecznego przyznania, bądź odmowy przyznania tak sporządzonej opinii, wiarygodności dowodowej (art. 80 kpa). Walidacja ta nie może jednak wkraczać w merytoryczną warstwę opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ organ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Ponadto powinien, zgodnie z art. 77 kpa dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, badając, czy został on sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, czy zawiera wszystkie wymagane przepisami prawa elementy treści, czy jest spójny, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową.

Takiej właśnie oceny opisanego operatu dokonały organy obu instancji, zaś sąd tę ocenę uznaje za prawidłową. Jednocześnie organy prawidłowo przyjęły, że ich ocena nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, zważywszy, że organ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Należy przy tym stwierdzić, że możliwość merytorycznej oceny operatu szacunkowego została przekazana do kompetencji organizacji zawodowych rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 u.g.n.).

Sąd podzielił stanowisko Ministra, iż operat szacunkowy został sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, zawiera wszystkie wymagane przepisami prawa elementy treści, jest spójny, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową w postępowaniu odszkodowawczym. W konsekwencji przedłożona opinia biegłego czyni zadość obowiązującym przepisom prawa. Jest ona zupełna, logiczna

i wiarygodna.

Jednocześnie mając na uwadze zarzuty skargi Sąd zaznacza, że należy odróżnić ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu, która należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. Podważenie prawidłowości operatu szacunkowego mogłoby nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 i 1a u.g.n. O taką zaś ocenę może wystąpić każdy, skoro powołany art. 157 ust. 1 u.g.n. nie zawiera w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych, przy czym podkreślić należy, że nie można oczekiwać takiego wystąpienia od organów administracyjnych, skoro w ich ocenie operat nie wzbudził wątpliwości co do jego prawidłowości.

Jeśli zaś strona skarżąca miała zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to mogła skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu – do czego uprawniona była na mocy art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami,

o czym była już mowa powyżej. Możliwość skorzystania z weryfikacji operatu szacunkowego w powyższym trybie – w sytuacji gdy organ administracji nie dostrzega konieczności jego dalszej merytorycznej weryfikacji – zależy od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji (vide: wyrok NSA z dnia 14 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 322/06; wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1434/11; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 1894/12; wyrok NSA z dnia 1 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 721/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się z kolei do zarzutów, że biegły wycenił nieprawidłowo nieruchomości, jeszcze raz wyjaśnić należy, że rzeczoznawca majątkowy przeprowadza czynności związane z określeniem wartości nieruchomości (art. 4 pkt 8 ugn.) i wycenia nieruchomość, kierując się nie tylko zasadami wynikającymi z przepisów obowiązującego prawa lecz uwzględniając również standardy zawodowe, ustalane przez organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych. Z tego właśnie wynika, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2091/15 (publ. cbois.nsa.gov.pl)., konieczność skutecznego skonfrontowania takiego dowodu z zarzutami strony – formułowanymi, czy to przed organami administracyjnymi, czy też przed sądem administracyjnym - przez przedstawienie przez stronę jednoznacznego kontrdowodu z opinii biegłego.

Sąd potwierdza, że w operacie szacunkowym uwzględniono transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi na terenie sąsiednich gmin, ponieważ na terenie powiatu g. nie odnotowano tego typu transakcji działkami przeznaczonymi pod drogi publiczne - co znajdowało umocowanie w przepisach prawa. Rzeczoznawca wyjaśnił, że badaniem objął rynek regionalny za który uznano obszar powiatów sąsiednich. Na stronie 11 operatu biegła przedstawiła nieruchomości przyjęte do analizy i są to nieruchomości z powiatu p., o., 4 nieruchomości z powiatu p..

Odnosząc się do pozostałych podniesionych w skardze zarzutów związanych

z metodologią analizy rynku i doboru nieruchomości podobnych, Sąd zauważa, że

w rozpatrywanym przypadku biegła ustaliła transakcje nieruchomościami drogowymi, opisała te nieruchomości, podała ich położenie, a także powierzchnię, oceniła lokalizację i wskazała cenę za 1 m2.

Podsumowując powyższe rozważania, stwierdzić należy, że skarżący nie wykazał skutecznie iż opinia biegłej nie spełnia wszystkich wymogów formalnych określonych w u.g.n. oraz w rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości

i sporządzenia operatu szacunkowego, a także że nie opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości. Wobec tego nie można było uznać za trafne zarzutów skargi, że ustalona wartość nieruchomości skarżącego nie odpowiada jej rzeczywistej wartości, co oznacza także niezasadność zarzutu, że ustalone odszkodowanie nie stanowi pełnego wynagrodzenia szkody poniesionej przez skarżącego, któremu odjęto prawo własności jego nieruchomości w drodze wywłaszczenia.

Nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 21 Konstytucji RP. Autor skargi upatruje go w tym, że ustalone odszkodowanie nie stanowi słusznego odszkodowania w rozumieniu tego przepisu, ponieważ nie uwzględniono faktu, że skarżący prowadził działalność gospodarczą. Z racji regulacji szczególnej, zawartej

w art. 18 ust. 1 specustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wysokość odszkodowania,

o którym mowa w art. 12 ust. 4a ustawy, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że powyższe powiązanie przepisów art. 18 ust. 1 i art. 12 ust. 4a omawianej ustawy drogowej wyraźnie wskazuje, że ustalając wysokość odszkodowania za nieruchomość organ (a nie jedynie rzeczoznawca dokonujący wyceny) musi brać pod uwagę takie parametry jak: stan

i wartość rynkową nieruchomości (z określonych dat). Żaden zaś z przepisów prawa nie przewiduje możliwości powiększenia należnego odszkodowania za nieruchomość przejętą przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego o inne jeszcze składniki np. o wartość szkody wyrządzonej przejęciem własności nieruchomości, polegającej na utracie przez dotychczasowego właściciela możliwości prowadzenia na tej nieruchomości działalności gospodarczej.

Odpowiadając na zarzut naruszenia przepisu art. 21 Konstytucji wskazać też należy, że pojęciem "słusznego odszkodowania" wielokrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny stwierdzając, że odszkodowanie słuszne to odszkodowanie sprawiedliwe czyli ekwiwalentne (wyrok z dnia 8 maja 1990 r., sygn. akt K 1/90, OTK 1990, nr 1 poz. 2). Natomiast w wyroku z dnia 20 lipca 2004 r. (sygn. akt SK 11/02, OTK-A 2004, nr 7, poz. 66) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że Konstytucja nie precyzuje pojęcia "słusznego odszkodowania", które jest związane z wartością wywłaszczanej nieruchomości. Ponadto podkreślił też, iż znamiennym jest, że prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne", który ma bardziej elastyczny charakter. Z tego wynika, że – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego – mogą istnieć sytuacje szczególne, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za słuszne również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Ze względu na wartości znajdujące wyraz w Konstytucji dla ustalenia znaczenia tego pojęcia należy również uwzględnić kontekst następstw ustalenia odszkodowania dla budżetu państwa i jednostek samorządowych. Wywłaszczenie bowiem – jak wywodził Trybunał – następuje na cele publiczne tzn. ze względu na dobro wspólne. Z tych przyczyn – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, natomiast odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie słuszne.

Z tego powodu twierdzenie, że zaskarżony wyrok naruszał przepis art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nie jest uzasadnione. Jak bowiem z wyżej przedstawionych wywodów wynika "odszkodowanie słuszne" to odszkodowanie odpowiadające wartości odjętego prawa.

Nie można również skutecznie postawić organom zarzutów naruszenia przepisów postepowania art. 7, art. 8, art. 10 i art. 11 art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa. Sąd uznał, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie zostały właściwie zinterpretowane

a organ odwoławczy wypełnił ciążące na nim obowiązki wynikające z tych przepisów. Okoliczności podnoszone w skardze, a odnoszące się do ewentualnych naruszeń organów w innych postępowaniach nie mają wpływu na rozstrzygnięcie sprawy niniejszej.

Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.