Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1727/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-08-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prokurator
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 106 § 3, 133 § 1, 141 § 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1271
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 184, 175 i 45 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia NSA Jan Kacprzak Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Protokolant Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 3 sierpnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 978/09 w sprawie ze skargi J. F. na decyzję Prezesa Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od J. F. na rzecz Prezesa Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 września 2009 r. ( sygn. akt II SA/Wa 978/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi J. F., uchylił decyzję Prezesa Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa z dnia [...] maja 2009 r., [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję tego samego organu z dnia [...] kwietnia 2009 r. [...] wydane w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Prezes Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] maja 2009 r. - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) - utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r. odmawiającą udostępnienia informacji publicznej J. F. (K. F. & P.), który - po ostatecznie zredagowanym wniosku - żądał udostępnienia informacji publicznej w postaci (cyt.) "wszystkich niekorzystnych dla Skarbu Państwo wyroków sądów powszechnych oraz Sądu Najwyższego wraz z ich pisemnymi uzasadnieniami, wydanych w 2008 r., w sprawach reprywatyzacyjnych, w których Skarb Państwa reprezentowany był przez Prokuratorię Generalną Skarbu Państwa - za wyjątkiem spraw, w których przeciwników procesowych reprezentował wnioskodawca - tj. adw. J. F.".

Odmawiając udzielenia powyższej informacji organ stwierdził, iż charakter i zakres, mającej podlegać udostępnieniu informacji, stanowi informację publiczną przetworzoną - w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej- zatem uzyskanie takiej informacji wiąże się z obowiązkiem wykazania istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego, czego wnioskodawca - mimo wezwania przez organ - nie uczynił i tego interesu nie wykazał też we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Organ wyjaśnił, że Prokuratoria Generalna Skarbu Państwa nie dysponuje gotową informacją o treści i formie określonej przez wnioskodawcę a zatem, aby jej udzielić, koniecznym byłoby usunięcie z żądanych orzeczeń informacji chronionych prawem a w szczególności danych osobowych stron. Przede wszystkim jednak, samo wyselekcjonowanie w/w orzeczeń, wymagałoby przeprowadzenia procesu przetworzenia informacji publicznej. Proces ten bowiem wiązałby się z koniecznością dokonania przeglądu akt spraw a następnie należałoby dokonać odpowiedniej selekcji orzeczeń, wg kryteriów podanych we wniosku.

Poza tym podkreślono, iż żaden z przepisów prawa nie nakłada na Prokuratorię Generalną obowiązku publikowania, czy też udostępniania w inny sposób, treści orzeczeń zapadłych w postępowaniach z jej udziałem. Prokuratoria Generalna jest tylko bowiem instytucjonalnym pełnomocnikiem procesowym Skarbu Państwa.

Od wyżej przedstawionej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. F.. Skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z decyzją ją poprzedzającą, zarzucił organowi naruszenie m. in. : art. 61 ust. I Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy a także naruszenie szeregu przepisów procedury administracyjnej.

W odpowiedzi na skargę Prezes Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie, argumentując - jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Ponadto, na rozprawie pełnomocnik Prezesa Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa udzielając odpowiedzi na pytanie, dlaczego organ w trakcie postępowania administracyjnego nie wskazywał na nieprecyzyjność terminów takich jak:" reprywatyzacja" i " orzeczenie niekorzystne dla Skarbu Państwa" oświadczył, że sformułowania te były jasne, ale treść wniosku nie pozwalała na automatyczne udzielenie odpowiedzi. Dodatkowo, pełnomocnik organu przyznał również, że Prokuratoria Generalna prowadzi repertoria spraw na takich samych zasadach jak radcowie prawni.

Uchylając – na zasadzie (cyt.) "art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i 2" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, Nr 1270 ze zm. ) – zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Jak wskazał Sąd, obowiązek udostępniania informacji publicznej przez Prezesa Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa wynika wprost z przepisu art. 4 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej , który to przepis stanowi, iż do udostępniania informacji publicznej obok władz publicznych obowiązane są również inne podmioty wykonujące zadania publiczne.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, żądana informacja stanowiła informację publiczną i to nie przetworzoną a zatem jej udostępnienie nie podlegało ograniczeniom zawartym w art. 3 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy.

Sąd Wojewódzki podniósł w tym miejscu, że podstawową cechą różniącą informację publiczną przetworzoną od informacji publicznej jest to, że informacji przetworzonej organ nie posiada i dla jej wytworzenia niezbędne jest przeprowadzenie pewnych działań na posiadanych przez dany podmiot informacjach. W wyniku tych działań powstaje nowa jakościowo informacja, która nie jest jedynie innym technicznie zestawieniem posiadanych informacji – innym sposobem uszeregowania posiadanych dotąd informacji - ale inną, jakościowo nową informacją, prowadzącą zazwyczaj do określonej oceny danego zjawiska, czy określonej interpretacji, znalezienia różnic albo podobieństw. Aby wytworzyć informację przetworzoną – jak wywodził Sąd - niezbędne jest przy tym poddanie posiadanych informacji analizie albo syntezie i wytworzenie w taki właśnie sposób nowej jakościowo informacji, która nie wynika z treści żadnej jednostkowej informacji, które podlegały procesowi przetwarzania, ale wynika z ich całościowego przetworzenia w określony sposób - w uogólnieniu, wynika z sumy (zbioru) jednostkowych informacji podlegających przetworzeniu.

W związku z tym Sąd podkreślił, że Prokuratoria Generalna, uzasadniając zakwalifikowanie żądanej informacji jako informacji przetworzonej, wskazywała na takie, niezbędne dla jej wytworzenia czynności jak: wyodrębnienie ze zbioru informacji kategorii spraw reprywatyzacyjnych, następnie kategorii spraw, w których zastępstwo procesowe Skarbu Państwa wykonywała Prokuratoria Generalna, dalej - wyodrębnienie kategorii orzeczeń niekorzystnych dla Skarbu Państwa, i z tak sporządzonego zbioru orzeczeń sądowych – ostateczne wyodrębnienie spraw, w których stronę przeciwną reprezentowała kancelaria wnioskodawcy. Następnie też należałoby tak powstały zbiór orzeczeń zanonimizować.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd Wojewódzki uznał, że samo zestawienie, uszeregowanie orzeczeń - według określonego kryterium - nie jest cechą informacji przetworzonej, ale cechą informacji pracochłonnej i w związku z tym może jedynie stanowić o kosztach jej wytworzenia.

Nadto Sąd podniósł, iż organ, co wynikało zarówno z zasad prowadzenia obsługi prawnej przez radców prawnych jak i zasad organizacji Prokuratorii Generalnej, był zobowiązany do prowadzenia różnego rodzaju wykazów spraw i repertoriów a więc wyszukanie żądanych orzeczeń byłoby technicznie możliwe i nie wymagało analizy poszczególnych spraw, ale analizy odpowiednich wykazów, co stanowiłoby czynnością czysto techniczną.

W konkluzji zatem Sąd Wojewódzki stwierdził, że czasochłonność, kosztowność oraz trudności organizacyjno-techniczne lub biurowe, jakie wiążą się z przygotowaniem danej informacji publicznej, nie mogą zwalniać z obowiązku udostępnienia informacji. Objęta zaś przedmiotowym wnioskiem informacja publiczna nie wymagała od organu ani przeprowadzania stosownych analiz, ani obliczeń, czy zestawień statystycznych, ani też wnioskowania.

Ustosunkowywując się do podnoszonej przez organ w postępowaniu sądowym kwestii nieprecyzyjności pojęć takich jak: "sprawa reprywatyzacyjna" i "orzeczenie niekorzystne dla Skarbu Państwa" Sąd Wojewódzki zauważył, że w trakcie postępowania administracyjnego Prokuratoria Generalna nie żądała od wnioskodawcy dokładnego ich wyjaśnienia i dlatego należało uznać, tak jak to oświadczył pełnomocnik organu na rozprawie, iż pojęcia te były czytelne zarówno dla organu jak i wnioskodawcy.

Mając na uwadze zatem fakt, że żądana przez skarżącego informacja publiczna nie była – zdaniem Sądu Wojewódzkiego - informacją przetworzoną, Sąd ten nie rozważał takich aspektów skargi, jak i odpowiedzi na skargę, które dotyczyły zagadnień wykazania przez wnioskodawcę istotnego interesu publicznego, przemawiającego za udostępnieniem informacji przetworzonej.

W złożonej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej Prokuratoria Generalna Skarbu Państwa, zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy to jest:

a) naruszenie art. 106 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( zwanej dalej: p.p.s.a.) - poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonanie ustaleń faktycznych sprzecznych z treścią dokumentów znajdujących się w aktach sprawy;

b) naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku na podstawie ustaleń faktycznych nie wynikających z akt sprawy;

c) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a, art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (p.u.s.a.), art. 184, art. 175 i art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez brak przedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jaka informacja będąca w posiadaniu Prokuratorii Generalnej jest informacją nieprzetworzoną;

2. przepisów prawa materialnego w postaci art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej -poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i przyjęcie, że żądana przez wnioskodawcę informacja ma charakter informacji nie przetworzonej.

W oparciu o przytoczone wyżej podstawy skarżący kasacyjnie wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi a w wypadku nieuwzględnienia tego żądania –o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem kosztów postępowania.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono w szczególności, że ustalenia Sądu Wojewódzkiego, dotyczące prowadzenia przez Prokuratorię Generalną różnych repertoriów i wykazów nie zostało oparte na dokumentach znajdujących się w aktach sprawy, a zatem należy je uznać za sprzeczne z zebranym materiałem dowodowym. Jak wynikało to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, ustalenia te Sąd oparł na oświadczeniu pełnomocnika organu, które nie mogło stanowić dowodu w sprawie a ponadto wykraczało poza ograniczenia dowodowe, wynikające z art. 106 § 3 p.p.s.a.

Sąd nie wyjaśnił także, jakie wykazy spraw oraz repertoria prowadzi Prokuratoria Generalna a ogólnikowe sformułowanie ( cyt. ) "różnego rodzaju wykazy" nie było w tym wypadku wystarczające. Sąd winien bowiem ocenić, jakie informacje zawierają repertoria prowadzone przez Prokuratorię Generalną oraz, czy w treści tych repertoriów zawarte są wszystkie kryteria, według których winno nastąpić wyszukanie orzeczeń z uzasadnieniami, żądanych przez wnioskodawcę.

Podkreślano, że Sąd Wojewódzki nie miał jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, iż wykazy prowadzone przez Prokuratorię Generalną Skarbu Państwa umożliwiają wyszukanie orzeczeń żądanych przez wnioskodawcę. Akta sprawy nie zawierały wyciągów lub odpisów z jakichkolwiek wykazów lub repertoriów, które pozwalałyby na ustalenie ich treści.

Skarżący kasacyjnie akcentował zwłaszcza, że prowadzone przez niego repertoria nie zawierają informacji dotyczących pełnomocnika strony przeciwnej ani informacji, czy wyrok sądu był korzystny lub niekorzystny dla Skarbu Państwa, ani też informacji, czy dana sprawa była sprawą reprywatyzacyjną. Twierdzono także, iż repertoria prowadzone przez Prokuratorię Generalną służą przypisywaniu pism sądowych i innej korespondencji do poszczególnych spraw i nie zwierają żadnej informacji o tym, że w danej sprawie zapadł wyrok, nie mówiąc już o jego treści.

W związku z powyższym, na podstawie wglądu w repertoria, Prokuratoria Generalna nie może wyszukać żądanej informacji a w celu jej udzielenia, konieczne byłoby podjęcie czynności analitycznych. W przypadku więc ustalenia, czy sprawa została rozstrzygnięta korzystnie lub niekorzystnie dla Skarbu Państwa należałoby porównać treść żądania zwartego w pozwie oraz treść rozstrzygnięcia zawartego w wyroku, przy czym - w przypadku powództw o ustalenie istnienia stosunku prawnego lub prawa na podstawie art. 189 k.p.c. - ocena, czy wydany w sprawie wyrok jest korzystny lub niekorzystny dla Skarbu Państwa byłaby znacznie bardziej skomplikowana, bowiem treść sentencji orzeczenia może odbiegać od treści żądania a różnica taka nie będzie miała charakteru wyłącznie ilościowego.

Ponadto wskazywano, że prowadzone przez Prokuratorię Generalna repertorrium to repertorium spraw, a nie repertorium wyroków. Repertorium to zawiera jedynie ogólne informacje o sprawie, a nie o następujących w niej czynnościach sądowych (wydanie wyroku). Nie wynika więc z niego, jak wyżej wspomniano, czy w sprawie zapadł jakikolwiek wyrok, a tym samym repertorium nie obejmuje informacji, czy w sprawie zapadł więcej niż jeden wyrok oraz, czy zapadłe w sprawie orzeczenie zawiera uzasadnienie. Repertorium nie obejmuje również informacji, czy sprawa skończyła się w inny sposób tj. np. postanowieniem.

Zdaniem Prezesa Prokuratorii Generalnej, zawarta w zaskarżonym wyroku ocena Sądu Wojewódzkiego opierała się też nie na rzeczywistym zakresie oraz formie informacji posiadanych przez Prokuratorię Generalną, lecz uwzględniała zakres oraz formę, które - zdaniem Sądu -Prokuratoria Generalna powinna posiadać, lub zapewne posiada.

Odnosząc się do pojęcia informacji przetworzonej, skarżący kasacyjnie wskazywał, że taką informacją jest informacja, którą organ nie dysponuje na dzień złożenia wniosku, a jej udostępnienie wymaga dokonania dodatkowych czynności np. sięgnięcia do dokumentacji źródłowej i przeprowadzenia czynności takich jak: analizy, porównania, zestawienia, z zaangażowaniem określonych środków osobowych i finansowych. O wystąpieniu informacji przetworzonej decyduje także charakter działań prowadzących do jej pozyskania. Jeżeli do przygotowania informacji konieczne jest włożenie wysiłku intelektualnego, informacja taka ma niewątpliwie charakter przetworzony. Podsumowując - organ wywodził - że kryteriami odróżniającymi informację przetworzoną od informacji prostej jest okoliczność, czy informacja żądana przez wnioskodawcę znajduje się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, czy też takiej informacji organ nie ma i dopiero musi przetworzyć posiadane przez niego informacje proste celem jej uzyskania, tworząc np. zbiór informacji prostych. Do pozyskania przy tym takiej informacji konieczne jest dokonanie: "analiz, obliczeń, zestawień statystycznych połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych" wymagających przede wszystkim pracy intelektualnej pracowników podmiotu zobowiązanego.

W związku z powyższym argumentowano, że w chwili składania wniosku o udostępnienie informacji publicznej informacja żądana przez wnioskodawcę nie była w posiadaniu Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa. Z żadnego przepisu prawa powszechnego, czy też przepisów wewnętrznych, obowiązujących w Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa, nie wynika bowiem obowiązek opracowywania zbiorów wyroków według kryteriów wskazanych przez wnioskodawcę. W aktach podręcznych prowadzonych przez pracowników Prokuratorii Generalnej znajdują się jedynie poszczególne wyroki, które mogłyby posłużyć do przygotowania informacji żądanej we wniosku, co jednak - jak to już podkreślano - nie jest tożsame z posiadaniem informacji o której mowa we wniosku. Zatem wytworzenie informacji publicznej objętej wnioskiem musiałoby polegać na analizie akt podręcznych ok. 9000 spraw prowadzonych w Prokuratorii - w części już przekazanych do archiwum - celem stworzenia zbiorczej informacji, czy w sprawach tych zapadły jakiekolwiek wyroki. Ta nowa informacja - mająca charakter przetworzony – musiałaby przy tym zostać stworzona jedynie w celu uczynienia zadość wnioskowi w niniejszej sprawie.

W obszernej odpowiedzi na skargę kasacyjną J. F. wnosił o jej oddalenie wraz z zasądzeniem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wskazując na treść, dołączonego do odpowiedzi na skargę kasacyjną, zarządzenia nr 010-1/09 Prezesa Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa z dnia 24 kwietnia 2009 r. w sprawie Regulaminu organizacyjnego Głównego Urzędu Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa, opublikowanego na stronach internetowych organu a wydanego na podstawie zarządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 listopada 2005 r. nr 115 w sprawie nadania statutu Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa ( M. P. Nr 70, poz. 967 ze zm.), akcentował, że do zadań utworzonego w Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa Departamentu Studiów i Analiz należy m. in. analizowanie orzecznictwa sądów i trybunałów a także innych organów orzekających, sporządzanie przeglądów ich orzecznictwa na potrzeby Prokuratorii oraz prowadzenie bazy orzeczeń sądów i trybunałów związanych z działalnością Prokuratorii.

Departament ten – jak wywodziła strona - opracowywuje również statystyki spraw prowadzonych przez radców Prokuratorii Generalnej a także sprawozdania z działalności Prokuratorii a ponadto - w ramach tej struktury – istnieje również samodzielne stanowisko pracy do spraw statystyki i sprawozdawczości.

Poza tym – skarżący podkreślał - że w zakresie zawnioskowanej informacji publicznej, obejmującej wyroki w sprawach reprywatyzacyjnych, właściwymi w tego typu sprawach były Departamenty Zastępstwa Procesowego nr I oraz II.

J. F. zwracał też uwagę, iż tworzenie bazy orzeczeń na potrzeby radców Prokuratorii z całą pewnością wiąże się z pogrupowaniem spraw odnośnie: ich przedmiotu, radcy Prokuratorii zaangażowanego w sprawę, daty wydania wyroku i jego treści, trudno bowiem wyobrazić sobie tworzenie bazy orzeczeń na potrzeby radców Prokuratorii, pozbawionej tych cech.

W związku z powyższym nawet przy uznaniu, że Sąd pierwszej instancji, dokonując ustaleń faktycznych, wyszedł poza materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, należało stwierdzić, iż uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż Prokuratoria Generalna dla własnych potrzeb prowadzi w/w wykazy, zestawienia i bazy orzeczeń.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną twierdzono też, że objęta przedmiotowym wnioskiem informacja publiczna nie miała charakteru informacji przetworzonej. Wnioskodawca domagał się bowiem dostępu do informacji już istniejących i jedynie dokonania ich odpowiedniej selekcji.

Do akt sprawy wpłynęła również opinia prawna [...] dotycząca odmowy udostępnienia informacji publicznej przez Prokuratorię Generalna Skarbu Państwa na wniosek J. F., w której w konkluzji wyrażono pogląd, że ograniczenia w dostępie do informacji publicznej powinny być traktowane jako wyjątek od generalnej zasady dostępności informacji publicznej dla każdego. Wyjątki takie, zgodnie z wykładnią, powinny być interpretowane zawężająco a więc na korzyść żądającego informacji.

Szeroki zaś – zdaniem opiniującej - dostęp obywateli do informacji w sprawie zapadłych wyroków sądowych jest szczególnie istotny i leży w interesie publicznym. Z tego powodu niejasne sformułowania ustawy o dostępie do informacji publicznej nie powinny prowadzić do zaprzeczenia jej założeniom, czyli ułatwianiu tego dostępu dla każdego, kto tego żąda.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Zarzuty jej sprowadzały się do naruszenia przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci: art. 106 § 3 ppsa - poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonanie ustaleń faktycznych sprzecznych z treścią dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, art. 133 § 1 - p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku na podstawie ustaleń faktycznych nie wynikających z akt sprawy oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a, art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 184, art. 175 i art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - poprzez brak przedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jaka informacja będąca w posiadaniu Prokuratorii Generalnej jest informacją nieprzetworzoną a także obrazy prawa materialnego w postaci art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i przyjęcie, że żądana przez wnioskodawcę informacja ma charakter informacji nieprzetworzonej.

Zarzuty te generalnie trzeba uznać za zasadne, choć nie wszystkie zostały prawidłowo przytoczone.

Analizowana sprawa dotyczyła wniosku J. F. ( "K. F. & P.") skierowanego do Prezesa Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa – w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. ) - który dotyczył udzielenia informacji o wszystkich niekorzystnych dla Skarbu Państwa wyrokach sądów powszechnych oraz Sądu Najwyższego wraz z ich pisemnymi uzasadnieniami, wydanych w 2008 r., w sprawach reprywatyzacyjnych, w których Skarb Państwa reprezentowany był przez Prokuratorię Generalną Skarbu Państwa - za wyjątkiem spraw, w których przeciwników procesowych reprezentował wnioskodawca - tj. adw. J. F.

Istota sporu w tej sprawie sprowadzała się przy tym do ustalenia, czy żądana informacja publiczna stanowi informację publiczną przetworzoną, czy też informację prostą.

W związku z powyższym wyjaśnić należy, że wspomniana wyżej ustawa z dnia 6 września 2001 r., realizująca konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego, jak też zasadę jawności działań administracji publicznej, w art. 3 ust. 1 pkt 1 rozróżnia tzw. informację prostą, dostępną dla każdego, niezależnie od istnienia interesu publicznego, która to informacja jest udostępniana niezwłocznie bądź najpóźniej w terminie 14 dni oraz informację przetworzoną, której udzielenie musi być uzasadnione ze względu na istniejący szczególny interes publiczny. Udzielenie przy tym informacji przetworzonej poprzedza wytworzenie nowej informacji. Zabieg ten – co do zasady – wymaga zatem dokonania stosownych działań tj: analiz, obliczeń, zestawień, podsumowań, które połączone są z zaangażowaniem intelektualnym.

Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów procesowych wypada stwierdzić, że oceniając, objętą wnioskiem informację publiczną jako informację nie przetworzoną (prostą) Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że informacja ta polegała jedynie na uszeregowaniu, zestawieniu żądanych orzeczeń wg odpowiednich kryteriów, które to orzeczenia zostałyby wyszukane poprzez analizę wykazów, które prowadzi Prokuratoria Generalne Skarbu Państwa. Nie zostało jednak przy tym wyjaśnione, jakie mały by być to wykazy i jakie dane miałyby one zawierać. Nie wynikało to zwłaszcza z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych sprawy a Sąd nie przeprowadził również w tej materii postępowania dowodowego uzupełniającego – w trybie art. 106 § 6 ppsa.

Powyższa zaś okoliczność miała zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia. Ustalenie bowiem, czy udzielenie odpowiedzi na wniosek J. F. miało polegać na udostępnieniu mu danych, które organ już posiadał ( np. dane te istniały w jego księgach biurowych, zestawieniach lub opracowaniach), czy też dane te organ musiał dopiero uzyskać poprzez np. analizę dokumentów źródłowych, wyszukiwanie informacji pierwotnych a następnie selekcjonowanie uzyskanych w ten sposób danych, przekładało się w oczywisty sposób na ocenę, czy żądana informacja publiczna miała charakter informacji prostej, czy też przetworzonej.

W tych warunkach słusznie skarżący kasacyjnie wskazywał na naruszenie przez Sąd Wojewódzki art. 133 § 1 ppsa, bowiem Sąd pierwszej instancji istotnie wykroczył w tym przypadku poza granice sprawy. Uzasadnienia stanowiska Sądu nie można bowiem poszukiwać w ogólnikowej wypowiedzi, iż cyt. "(...) organ, co wynika zarówno z zasad prowadzenia obsługi prawnej przez radców prawnych jak i zasad organizacji Prokuratorii Generalnej, zobowiązany jest do prowadzenia rożnego rodzaju wykazów spraw i repertoriów, a więc wyszukiwanie żądanych orzeczeń (...) wymaga (...) analizy odpowiednich wykazów".

Sąd – w sytuacji, gdy opierał swe rozstrzygnięcie na dokumentach, które jego zdaniem organ wytworzył ( w tym wypadku dotyczyło to repertoriów i wykazów ) - winien dokładnie wyjaśnić, jakie dane, zawarte w tych księgach biurowych były w posiadaniu Prokuratorii Generalnej i dopiero to ustalenie wskazywało by na charakter żądanej informacji.

Nie trafny był natomiast zarzut organu wskazujący na naruszenie przez Sąd Wojewódzki art. 106 § 3 ppsa, gdyż Sąd ten nie przeprowadził, jak wyżej wspomniano, formalnego, uzupełniającego postępowania dowodowego.

Zasadnie natomiast skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi obrazę art. 141 § 4 ppsa., choć powiązanie tego przepisu z przepisami o charakterze ustrojowym i kompetencyjnym było już zbędne.

Zgodnie z w/w przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a także wskazania co do dalszego postępowania, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona.

Zaskarżony wyrok praktycznie nie zawiera wytycznych i nie określa, w jaki sposób organ ma to orzeczenie wykonać. Jak trafnie podnosi skarżący kasacyjnie, nie precyzuje on także, jaka informacja, będąca w posiadaniu Prokuratorii Generalnej ma charakter informacji nie przetworzonej.

Ponadto Sąd – posiłkując się jedynie niesformalizowaną i nie całkiem prawidłowo zinterpretowaną wypowiedzią pełnomocnika organu, uczynioną na rozprawie sądowej, a dotyczącą pojęć "reprywatyzacja" i "wyroki niekorzystne dla Skarbu Państwa" - dokonał ustaleń nie tylko sprzecznych z treścią stanowiska organu zajętego w odpowiedzi na skargę, ale i bez jakiejkolwiek analizy tych pojęć. W piśmie, stanowiącym odpowiedź na skargę, organ sygnalizował brak precyzyjności użytych we wniosku w/w określeń, a akcent wypowiedzi pełnomocnika organu ( istotnie, trzeba przyznać, że mało fortunnej) położony był na kwestię braku możliwości wyselekcjonowania żądanych orzeczeń. Brak ten wynikać miał zaś m. in. z faktu, że Prokuratoria Generalna twierdziła, iż aby udzielić odpowiedzi – zgodnie z wnioskiem – jej pracownicy musieli by analizować treść poszczególnych akt.

W tych warunkach zatem choć, samo sformułowanie: "orzeczenia niekorzystne dla Skarbu Państwa" jest - co do zasady tak, jak oświadczył to pełnomocnik organu - sformułowaniem zrozumiałym, to jednak udzielenie, w tym przypadku, odpowiedzi na pytanie wnioskodawcy, nie musiało wyłącznie tylko polegać – jak przyjął to Sąd Wojewódzki - na udostępnieniu informacji już istniejącej w posiadanych przez organ wykazach.

Także sformułowanie: "sprawy reprywatyzacyjne", używane często w języku prawniczym i intuicyjnie zrozumiałe, w sytuacji, gdy w odpowiedzi na skargę organ sygnalizował – jak wyżej wspomniano - brak precyzyjności tego określenia, nie upoważniało Sądu do oparcia wyroku w tym zakresie wyłącznie na treści wspomnianej wypowiedzi pełnomocnika, bez uwzględnienia stanowiska organu zawartego w piśmie.

Powyższe rozważania wiążą się ściśle z zagadnieniami prawnomaterialnymi, uregulowanymi w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z tego powodu, wprawdzie w sytuacji, gdy ustalenia faktyczne, dokonane w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji zostały skutecznie podważone w postępowaniu kasacyjnym, rozstrzyganie przez Sąd kasacyjny o kwestiach merytorycznych jest z reguły przedwczesne - to jednak w realiach tej sprawy - należy zwrócić uwagę, że wszczynający postępowanie administracyjne wniosek miał charakter zapytania złożonego. Nie składał się on przy tym z szeregu, niezależnych od siebie pytań a - zawierając w sobie różne kryteria, których łączne zastosowanie miało dopiero doprowadzić do wydzielenia ściśle określonej grupy orzeczeń sądowych - stanowił w istocie jedno pytanie o informację wielokrotnie wyselekcjonowaną.

Analiza zatem charakteru żądanej informacji winna ten fakt uwzględniać. Tymczasem Sąd Wojewódzki, choć prawidłowo wskazywał – co do zasady – na cechy, jakie winna posiadać informacja przetworzona, nie analizował wspomnianego wniosku, jako wniosku złożonego, tj. wniosku, w którym żądana informacja będzie stanowiła dopiero ostateczny wynik, uzyskany po uprzednim wykonaniu szeregu zabiegów. Sąd Wojewódzki traktował bowiem całość prac, związanych z udzieleniem odpowiedzi wnioskodawcy, wyłącznie w kategoriach czynności czysto technicznych.

Natomiast, jak wspomniano wyżej, rozważenia wymaga, po pierwsze, pojęcie "wyroków niekorzystnych dla Skarbu Państwa". Rozważyć bowiem trzeba, w jaki sposób ma nastąpić w danym, konkretnym przypadku ustalenie takiego stanu rzeczy. Jeśli, w niektórych przypadkach, aby ustalić, czy wyrok jest niekorzystny dla Skarbu Państwa, należałoby badać i porównywać treść pozwu z treścią zapadłego wyroku, to taka informacja miałaby charakter informacji przetworzonej, gdyż wiązałaby się z analizą dokumentów.

Po drugie, problematyczne w tej sprawie było też użycie we wniosku wyżej wspomnianego pojęcia "sprawy reprywatyzacyjne". Określenie to bowiem wymaga doprecyzowania, gdyż nie ma jego legalnej definicji. Podkreślić przy tym wypada, że na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik J. F., odpowiadając na pytanie Sądu, zaliczył do tej kategorii spraw również sprawy np. o odszkodowanie z tytułu stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, choć z takim rozumieniem pojęcia "reprywatyzacja" można z całą pewnością polemizować. Zgodnie bowiem z tłumaczeniem przyjętym w słowniku języka polskiego, rzeczownik "reprywatyzacja" oznacza jedynie (cyt.) "zwrócenie prywatnym właścicielom mienia upaństwowionego lub zarządzanego przez państwo" ( vide: Mały słownik języka polskiego – wyd. PWN Warszawa 1995 r. ). Odszkodowanie zaś z tytułu stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może wprawdzie, w niektórych przypadkach, wiązać się z procesem dochodzenia przez byłych właścicieli praw im odebranych, ale nie stanowi zwrotu utraconego majątku i taka sytuacja nie jest też regułą.

Powyższe zatem prowadzi do wniosku, że w przypadkach, w których o charakterze reprywatyzacyjnym sprawy, należałoby wnioskować z analizy treści roszczenia ,to taka informacja publiczna też miała by charakter informacji przetworzonej.

Wreszcie zwrócić trzeba także uwagę, na ostatnie kryterium wymienione we wniosku a ograniczające zbiór żądanych orzeczeń do wyroków zapadłych w sprawach, w których nie występował w charakterze pełnomocnika strony przeciwnej – adw. J. F. W sytuacji gdyby informację taką organ musiał pozyskiwać dopiero z akt konkretnych spraw, również taka informacja nie mogłaby być uznana za informację nie przetworzoną. Informacje tę organ bowiem musiałby dopiero ustalać badając dokumenty źródłowe.

Przy ponownym rozpoznaniu zatem sprawy Sąd Wojewódzki, mając na uwadze przedstawione wyżej rozumienie pojęcia informacji przetworzonej, winien przede wszystkim rozważyć kwestię charakteru objętej wnioskiem informacji publicznej i ustalić, czy ma ona charakter informacji prostej, czy też przetworzonej. W tym celu należałoby zbadać, jakimi informacjami, które mogłyby stanowić podstawę do udzielenia żądanej odpowiedzi, dysponuje Prokuratoria Generalna Skarbu Państwa. Pomocne w tym celu będzie dopuszczenie dowodu np. z treści zarządzenia nr 010-1/09 Prezesa Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa z dnia 24 kwietnia 2009 r. w sprawie Regulaminu organizacyjnego regulaminu Głównego Urzędu Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa.

W przypadku jednak ustalenia, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej, konieczne będzie odniesienie się przez Sąd do zarzutów i argumentacji dotyczącej występowania w niniejszej sprawie przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego określonej w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Biorąc pod uwagę, że skarga kasacyjna miała usprawiedliwione podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 185 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 2 w/w ustawy.