Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 137/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6164 Wspólnoty gruntowe
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.8o
journal: Dz.U. 2016 poz 703
law: Ustawa z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Jolanta Rudnicka Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Podlaskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 23 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 779/19 w sprawie ze skargi Wspólnoty Gruntowej wsi L. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 29 kwietnia 2019 r. nr GK-II.7213.68.2016.WZ w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w sprawie odmowy uznania działek za wspólnotę gruntową 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Wspólnoty Gruntowej wsi L. na rzecz Wojewody Podlaskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 23 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 779/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpatrzeniu skargi Wspólnoty Gruntowej wsi L. reprezentowanej przez Spółkę Z., uchylił decyzję Wojewody Podlaskiego z 29 kwietnia 2019 r., nr GK-II.7213.68.2016.WZ, w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w sprawie odmowy uznania działek za wspólnotę gruntową.

W uzasadnieniu powołanego wyroku Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z [...] października 2014 r. Zarząd Spółki Z., gmina P., wniósł o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty S. z [...] listopada 2013 r., znak: [...], mocą której w trybie art. 1 i art. 8 ust. 1 ustawy z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, orzeczono, że wspólnota gruntowa położona w obrębie wsi L. gmina P. o łącznej powierzchni 58,83 ha składająca się z działek o numerach geodezyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], podlega zagospodarowaniu w trybie i na zasadach określonych w ww. ustawie. Starosta S. postanowieniem z [...] października 2014 r. wznowił postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. Następnie, postanowieniem [...] listopada 2014 r. zawiesił je, uznając, że rozpatrzenie sprawy i jej rozstrzygnięcie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd w trybie postępowania cywilnego. W wyniku kolejnych czynności procesowych organów administracji i strony wnioskującej, Starosta S., po wznowieniu postępowania, wydał w dniu [...] marca 2019 r. decyzję nr [...], w której odmówił uznania działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (wydzielonych i zabudowanych) za wspólnotę gruntową wsi L., gmina P. Po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Spółki Z., Wojewoda Podlaski decyzją z 29 kwietnia 2019 r., nr GK-II.7213.68.2016.WZ, uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie w sprawie, powołując się na art. 8o ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, według którego do postępowań dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznych wydanych na podstawie niniejszej ustawy nie stosuje się art. 145-145b oraz art. 154-156 kpa, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym stała się ostateczna, decyzja o ustaleniu, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, ustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie. W ocenie organu odwoławczego, upływ pięcioletniego terminu od dnia, gdy decyzja stała się ostateczna oznacza, że niedopuszczalne jest zastosowanie do takiej decyzji trybu nadzwyczajnego, a postępowanie wznowione w takiej sytuacji staje się bezprzedmiotowe. Wznowienie postępowania, gdy wznowienie takie jest niedopuszczalne prowadzi do jego umorzenia.

Po rozpatrzeniu skargi Zarządu Spółki Z., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, że w ustawie o scalaniu i wymianie gruntów oraz ustawie o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, przewidziano tożsame regulacje wyłączające wzruszalność decyzji ostatecznych w nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym stały się ostateczne decyzje wydane na podstawie tych ustaw. Trybunał Konstytucyjny badał konstytucyjność art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, rozpoznając skargę konstytucyjną w sprawie o sygn. SK 21/17. Wyrokiem z 18 kwietnia 2019 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 33 ust. 2 ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2018 r. poz. 908) w zakresie, w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu scalania z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP.

W ocenie Sądu I instancji, badany przez Trybunał Konstytucyjny przepis ustawy o scalaniu i wymianie gruntów ma identyczne brzmienie jak będący podstawą prawną zaskarżonej w niniejszej sprawie art. 8o ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, powołany wyrok TK ma kapitalne znaczenie także dla interpretacji normy zawartej w art. 8o ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 22 maja 2007 r. sygn. SK 36/06 wyjaśnił, że stwierdzenie przez Trybunał niekonstytucyjności określonej normy prawnej nie pozostaje bez znaczenia dla stosowania normy zamieszczonej w przepisie tożsamym. W takim przypadku dochodzi bowiem do obalenia domniemania konstytucyjności przepisu, który nie podlegał rozpoznaniu przed Trybunałem. W uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 października 2006 r., sygn. akt I FPS 2/06, wskazano m.in., że: "Oczywistość niezgodności powołanego przepisu z Konstytucją wraz z uprzednią wypowiedzią Trybunału Konstytucyjnego stanowią wystarczające przesłanki do odmowy przez sąd zastosowania przepisów ustawy. Zdaniem R. Hausera i A. Kabata, w tak oczywistych sytuacjach trudno oczekiwać, by sądy uruchamiały procedurę pytań prawnych. Takie działanie byłoby w tym przypadku nieracjonalne i naruszałoby prawo strony do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie (R. Hauser i A. Kabat: glosa do wyroku NSA z dnia 14 lutego 2002 r., sygn. akt I SA/Po 461/01, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 2003, nr 2, s. 73-75)". Zgodnie z art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej. Przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. W doktrynie przedmiotu proponuje się następującą klasyfikację form bezpośredniego stosowania Konstytucji: 1. Oparcie wyroku bezpośrednio na przepisie Konstytucji; 2. Prokonstytucyjne stosowanie przepisu ustawy będącego podstawą rozstrzygnięcia; 3. Oparcie wyroku na orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego; 4. Oparcie wyroku na odpowiedzi na pytanie prawne (J. Trzciński. Bezpośrednie stosowanie zasad naczelnych konstytucji przez sądy administracyjne. Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego z 2011 r., nr 3, s. 29-42). Prokonstytucyjna wykładnia przepisu ustawy będącego podstawą orzeczenia wskazuje, że mamy do czynienia z wykładnią systemową zewnętrzną, tzn. że sąd orzeka na podstawie przepisu ustawy zinterpretowanego za pomocą odpowiedniego postanowienia Konstytucji. Słowo "odpowiedni przepis" oznacza tu taki przepis, który pozostaje w treściowym związku z przepisem ustawy. Prokonstytucyjna wykładnia ustawy jest możliwa tylko w sytuacji, gdy przepis nie jest w oczywisty sposób zgodny z Konstytucją lub nie zachodzą przesłanki zadania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego (J. Trzciński, ibidem). Z art. 8 wynika m.in. nakaz stosowania prokonstytucyjnej wykładni prawa, która umożliwia wskazanie takiego sposobu rozumienia przepisu, który najpełniej odpowiada normom, zasadom i wartościom konstytucyjnym (zob. np. uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r. sygn. II OPS 2/12). Nakaz wykładni prokonstytucyjnej może być zatem uznany za dyrektywę wykładni optymalizacyjnej, bowiem spośród różnych możliwych sposobów rozumienia przepisu ustalonych jako zgodne z Konstytucją obliguje on do wyboru takiego rozumienia, które będzie zgodne z konstytucją w stopniu najwyższym. Stosowanie powyższych metod wykładni umożliwia "promieniowanie" ustawy zasadniczej na inne normy prawne, gwarantując spójność aksjologiczną systemu prawnego, pewność prawa oraz stabilizację i przewidywalność rozstrzygnięć (zob. wyroki TK w sprawach sygn. K 27/98, K 44/16 oraz M. Florczak-Wątor, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz do art. 8. Wolters Kluwer Polska, 2019).

Biorąc powyższe pod rozwagę oraz uwzględniając racje przedstawione przez Trybunał Konstytucyjny w przywołanym wyroku w sprawie SK 21/17, jak też wynikający z art. 8 Konstytucji RP nakaz stosowania prokonstytucyjnej wykładni prawa, zdaniem Sądu I instancji, w realiach rozpatrywanego przypadku, należy w taki sposób interpretować przepis art. 8o ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, który – pomimo wyłączenia stosowania przepisów dotyczących m.in. wznowienia postępowania na warunkach przedstawionych w art. 8o w zw. z art. 2 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych – nakazuje uwzględnić możliwość stwierdzenia w oparciu o art. 151 § 2 k.p.a., że ostateczna decyzja, o której mowa w tym przepisie, została wydana z naruszeniem prawa. Interpretacja normy zawartej w art. 8o ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych w duchu Konstytucji RP pozwoli najpełniej urzeczywistnić konstytucyjne prawa do sądu i do wynagrodzenia szkody (art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), nie zamykając tym samym drogi do uzyskania prejudykatu niezbędnego do uzyskania odszkodowania za szkodę wyrządzoną decyzją ostateczną, bez którego wykluczona jest skuteczna ochrona praw majątkowych na drodze sądowej. Żeby ochrona prawna nie była w tej sytuacji iluzoryczna należy wymagać od organu odwoławczego, aby odniósł się do argumentów strony skarżącej w świetle rozstrzygnięcia wydanego przez Starostę, odmawiającego po wznowieniu postępowania uznania za wspólnotę gruntową wskazywanych przez stronę działek gruntu. Problematyka wspólnot gruntowych unormowana w ustawie z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych została gruntownie znowelizowana na mocy przywołanej ustawy zmieniającej z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. W uzasadnieniu do projektu powyższej noweli wskazano m.in., że z uwagi na to, że w ciągu przeszło 50 lat obowiązywania ustawy miały miejsce w Polsce istotne zmiany ustrojowe, społeczne i gospodarcze, konieczna jest nowelizacja przepisów ustawy i dostosowanie jej, w zakresie projektowanej nowelizacji ustawy, do współczesnych realiów społeczno-gospodarczych i obowiązującego ustawodawstwa, tak aby spowodować uregulowanie stanu prawnego wszystkich nieruchomości stanowiących wspólnoty gruntowe, co do których nie została wydana decyzja ustalająca, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, oraz rozszerzenie możliwości dysponowania nieruchomościami przez członków działających w obrocie prawnym wspólnot przez umożliwienie przekształcenia wspólnoty gruntowej we współwłasność w rozumieniu ustawy - Kodeks cywilny (druk sejmowy VII.3193).

W rozpatrywanym przypadku decyzja o ustanowieniu wspólnoty gruntowej regulująca stan prawny nieruchomości ją stanowiących wydana została w 2013 r. (kilkadziesiąt lat po wejściu w życie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych). Wniosek o wznowienie postępowania i objęcie wspólnotą innych działek zarząd spółki do jej zagospodarowania złożył w październiku 2014 r. Na skutek długotrwale prowadzonego postępowania wznowieniowego nie zostało ono zakończone przed wejściem w życie cyt. ustawy zmieniającej z 2015 r., wyłączającej w warunkach określonych w art. 2 tej ustawy stosowanie trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Strona skarżąca miała prawo odczuć, że postępowanie w sprawie jej wniosku o wznowienie nie było prowadzone w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej. Poza tym w decyzji wydanej blisko cztery i pół roku od wznowienia postępowania organ I instancji z jednej strony forsuje tezę, że żądanie wznowienia postępowania zostało złożone z uchybieniem 1-miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 kpa, z drugiej zaś strony merytorycznie wypowiada się o decyzji ostatecznej z [...] listopada 2013 r., uznając, że nie zostały spełnione przesłanki, aby nieruchomości, o których mówi pełnomocnik strony skarżącej mogły być uznane za wspólnotę gruntową. Zbadanie zasadności twierdzeń Starosty w tym względzie, w zależności od wyników oceny tej kwestii, może otworzyć perspektywę stwierdzenia, czy ostateczna decyzja o ustanowieniu wspólnoty gruntowej wydana została z naruszeniem prawa. Tylko zaprezentowane rozumienie art. 8o ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, z uwzględnieniem racji konstytucyjnych, pozwoli zatem w realiach zastanego stanu faktycznego i prawnego na osiągnięcie stanu zgodności z prawem rozstrzygnięć wydanych na skutek wniosku strony o wznowienie postępowania i objęcie wspólnotą określonych działek gruntu.

Dokonując prokonstytucyjnej wykładni art. 8o ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, Sąd uchylił zatem decyzję Wojewody z nakazem rozpatrzenia odwołania w sposób niesprzeczny z konstytucyjnymi prawami strony do sądu i do wynagrodzenia szkody. Oczywistym jest przy tym, że wyrok takiej treści nie przesądza kierunku rozstrzygnięcia jakie podjąć ma organ, które uzależnione będzie od tego, czy organy stwierdzą brak podstaw wznowieniowych w tej sprawie.

W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku pełnomocnik organu odwoławczego zarzucił naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności art. 8o ustawy z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych poprzez bezpodstawne derogowanie powyższego przepisu na podstawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt SK 21/17, który to wyrok nie rozstrzygał o tym przepisie.

W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.) – dalej ppsa, poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji Wojewody Podlaskiego, w związku z błędnym uznaniem przez Sąd, że doszło do naruszenia art. 8o ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych,

- art. 151 § 2 kpa poprzez nakaz zastosowania go do sytuacji zawartej w art. 8o ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, w sytuacji, gdy z brzmienia tego przepisu wprost wynika, że art. 151 § 2 kpa nie będzie miał zastosowana w przypadku ziszczenia się hipotezy zawartej w art. 8o ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych,

- art. 7, art. 184, art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, art. 33 pkt 1 ustawy z 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 2393) oraz art. 3 § 2 ppsa, poprzez niezastosowanie do sprawy przepisów obowiązujących oraz wykroczenie przez WSA w Białymstoku poza swoją właściwość, skutkujące wkroczeniem we właściwość Trybunału Konstytucyjnego i bezprawne stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu o zgodności którego z Konstytucją, Trybunał Konstytucyjny nigdy nie orzekał,

- art. 153 ppsa poprzez wskazanie w zaskarżonym wyroku Wojewodzie Podlaskiemu wytycznych, których zrealizowanie spowoduje niezastosowanie przez organ art. 8o ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, co bezpośrednio godzi w wyrażoną w art. 6 kpa zasadę praworządności,

- art. 134 § 1 w zw. z art. 133 § 1 ppsa poprzez oparcie się jedynie na zarzutach podniesionych w skardze od decyzji, pomimo że postępowanie i tak zostało wznowione bezpodstawnie, a co za tym idzie jako takie powinno zostać umorzone, ponieważ przywołane przez Wspólnotę Wsi L. okoliczności nie mieszczą się w przesłance zawartej w art. 145 § 1 pkt 5 kpa,

- art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 134 § 1 ppsa poprzez uchylenie decyzji, pomimo że chociaż decyzja Wojewody Podlaskiego nie była w pełni uzasadniona i nie odnosiła się do braku podstaw do wznowienia postępowania, to jej rozstrzygnięcie samo w sobie było prawidłowe, co potwierdza materiał dowodowy, a ww. przepisy nie dają sądom administracyjnym prawa do uchylania decyzji o prawidłowym rozstrzygnięciu,

- art. 149 § 1 i § 2 kpa poprzez uznanie, że istniały podstawy do wznowienia postępowania i wydania decyzji merytorycznej w sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano argumenty mające przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku.

W piśmie z 24 marca 2020 r. pełnomocnik Zarządu Spółki Z., gmina P., wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej z obszerną argumentacją mającą podważyć zasadność zarzutów kasacyjnych. Również w piśmie z 16 stycznia 2023 r. pełnomocnik Zarządu Spółki Z. przedstawił kolejne argumenty mające uzasadniać oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W powołanym przez Sąd I instancji wyroku z 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt SK 21/17, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że: "Art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2018 r. poz. 908) w zakresie, w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu scalania z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej."

Powołany art. 33 ust. 2 stanowił, że: "Do postępowań dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznych, nie stosuje się art. 145-145b oraz art. 154-156 Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli od dnia, w którym decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów stała się ostateczna, upłynęło 5 lat."

Natomiast art. 8o ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych stanowi, że: "Do postępowań dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznych wydanych na podstawie niniejszej ustawy nie stosuje się art. 145-145b oraz art. 154-156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym stała się ostateczna, decyzja o ustaleniu, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, ustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie."

O ile cytowany art. 8o jest w swojej treści zbieżny z treścią zakwestionowanego przez Trybunał Konstytucyjny art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, to jednak powołany wyrok TK nie dotyczy art. 8o ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Zgodnie natomiast z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Mogą być zatem, co do zasady, odnoszone jedynie wobec przedmiotu zawartego w nich rozstrzygnięcia. Domniemanie konstytucyjności przepisu obowiązującego prawa, szczególnie rangi ustawy, wyklucza stosowanie jakichkolwiek analogii pomiędzy orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego a przepisami prawa nie poddanymi ocenie tego Trybunału.

O ile natomiast dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni prawa służy uwzględnieniu w jego stosowaniu wartości konstytucyjnie określonych i chronionych, o tyle nie stanowi takiej wykładni tworzenie norm nie dających się wyinterpretować z treści poddawanych takiej wykładni przepisów prawa. Treść art. 8o ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, jak również pozostałych jej przepisów, w żaden sposób nie normuje wprost kwestii bytu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych wadą uprawniającą do wznowienia postępowania zakończonego tymi decyzjami. Byt prawny decyzji wymienionych w powołanym art. 8o jest bowiem jedynie konsekwencją normy wyłączającej dopuszczalność wznowienia postępowania zakończonego tymi decyzjami. Przedmiotem regulacji powołanego art. 8o jest więc jedynie wykluczenie dopuszczalności stosowania procedur administracyjnych służących wzruszeniu decyzji wymienionych w tym przepisie. Nie można zatem przedmiotu regulacji powołanego art. 8o przekształcać w drodze wykładni w inny przedmiot tylko po to, aby w ten sposób stworzyć normę, która nie wynika z pierwotnego przedmiotu regulacji interpretowanego przepisu prawa.

Domniemanie konstytucyjności przepisu ustawy niepoddanego ocenie Trybunału Konstytucyjnego wynika także z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) i konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Domniemanie to nie może być zatem podważone w wyniku uznania zbieżności literalnej treści przepisu ustawy niepoddanego ocenie Trybunału Konstytucyjnego z literalną treścią przepisu ustawy poddanego takiej ocenie. Normatywna treść przepisu prawa zawsze jest bowiem osadzona w treści aktu prawnego, w którym się znajduje, stąd treść ta musi być postrzegana i wykładana przez pryzmat celu i wartości unormowanych i chronionych w tym akcie prawnym.

Przedmiot regulacji ustawy o scalaniu i wymianie gruntów jest odmienny od przedmiotu regulacji ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Celem tej drugiej ustawy jest prawne uporządkowanie i usankcjonowanie skutków przeobrażeń własnościowych wobec gruntów wymienionych w art. 1 tej ustawy. Natomiast celem scalenia gruntów unormowanego w ustawie o scalaniu i wymianie gruntów (art. 1 ust. 1 ustawy) jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu. Również wymiana gruntów ma służyć racjonalnemu ukształtowaniu gruntów wchodzących w skład gospodarstw rolnych (art. 5 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów). Ponadto, w ustawie o scalaniu i wymianie gruntów decyzją dokonuje się zatwierdzenia projektu scalenia lub wymiany gruntów (art. 27 ustawy). Natomiast art. 8o ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych dotyczy wymienionych w tym przepisie decyzji o statusie własnościowym nieruchomości i podmiotach uprawnionych we wspólnocie gruntowej.

Zestawienie powołanych celów obu ustaw oraz przedmiotu decyzji objętych skutkami art. 8o ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych i art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów uprawnia uznanie, że nawet zbieżność treści obu tych przepisów nie wystarcza do poszukiwania takiej wykładni art. 8o, która będzie zbieżna z oceną konstytucyjności powołanego art. 33 ust. 2 przez Trybunał Konstytucyjny. Odmienność przedmiotu regulacji obu ustaw oraz odmienność przedmiotu i celu decyzji wydawanych na podstawie tych ustaw wyklucza więc uznanie powołanych wyżej przepisów za normatywnie tożsame co do zakresu zawartych w nich regulacji.

Nie ma zatem wystarczających podstaw do podważenia domniemania konstytucyjności art. 8o ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych tylko ze względu na zbieżność jego literalnej treści z art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów uznanego przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 ppsa, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznając skargę, na podstawie art. 151 w zw. z art. 193 zdanie drugie ppsa, oddalił tę skargę, uznając za prawidłowe rozstrzygnięcie organu odwoławczego co do istnienia w art. 8o ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych przeszkody prawnej do prowadzenia postępowania wznowieniowego wobec postępowania zakończonego decyzją Starosty S. z [...] listopada 2013 r., znak: [...].

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa.