Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1429/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6050 Obowiązek meldunkowy
Hasła tematyczne: Ewidencja ludności
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność decyzji organów administracji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 1, art. 188 ; art. 14 ust. 2, art 47 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych /Dz.U. z 2001 r. Nr 110, poz. 1189 ze zm./ , art. 7 Konstytucji RP, art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Bożena Walentynowicz Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 30 października 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 275/06 w sprawie ze skargi D. I. na decyzję Wojewody M. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie uchylenia czynności materialno-technicznej zameldowania 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 maja 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 275/06 po rozpoznaniu skargi D. I. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta [...] W. z dnia [...] o uchyleniu czynności materialno-technicznej zameldowania noworodka A. G. na pobyt stały w lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. - uchylił zaskarżoną decyzję.

Orzeczenie administracyjne w sprawie niniejszej zapadło na podstawie art. 10 ust. 1 oraz art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych /Dz. U. z 2001 r. Nr 110, poz. 1189 ze zm./. W uzasadnieniu tego orzeczenia podano, że nie została spełniona przesłanka określona w art. 10 ust. 1 powyższej ustawy, gdyż w dniu dokonania czynności zameldowania, to jest [...] maja 2005 r. A. G. nie zamieszkiwała w przedmiotowym lokalu, co uzasadnia uchylenie tej czynności.

Skargę od powyższego orzeczenia wniosła D. I., matka A. G.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarga jest zasadna. W uzasadnieniu wyroku podano, że kwestia zameldowania noworodka regulowana jest art. 14 ust. 2 ustawy oraz ( 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 grudnia 2002 r. w sprawie zgłaszania i przyjmowania danych niezbędnych do zameldowania i wymeldowania oraz prowadzenia ewidencji ludności i ewidencji wydanych i utraconych dowodów osobistych /Dz. U. Nr 236, poz. 1999 ze zm./. Stosownie do tych przepisów zgłoszenie urodzenia dziecka dokonane we właściwym urzędzie stanu cywilnego zastępuje zameldowanie, zaś datą zameldowania jest data sporządzenia aktu urodzenia. Zameldowania dokonuje z urzędu na podstawie odpisu skróconego aktu urodzenia dziecka organ właściwy ze względu na miejsce pobytu stałego matki lub tego z rodziców, u którego dziecko faktycznie przebywa. Organy meldunkowe orzekające w sprawie w celu wywiedzenia, czy czynność techniczna zameldowania noworodka nastąpiła zgodnie z prawem, zobowiązane były przede wszystkim do ustalenia, czy zachodziły okoliczności uzasadniające zameldowanie w miejscu pobytu stałego jego ojca. A. G. urodziła się [...] maja 2005 r. w B., przy czym jej rodzice są małżeństwem i nie zamieszkują wspólnie. Zameldowania dokonano w lokalu zamieszkiwanym przez ojca – W. G., przy czym z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że przed urodzeniem dziecka jego rodzice ustalili, iż docelowo opiekę nad nim sprawował będzie ojciec, gdyż jest na emeryturze i nie pracuje, a matka po zakończeniu urlopu macierzyńskiego planowała powrót do pracy. Wprawdzie w dacie zameldowania A. G. przebywała wraz z rodzicami na wsi u rodziny swojej matki ze względu na okres wiosenno-letni, to jednak decydujące w ocenie Sądu są takie okoliczności, że rodzice zgodnie ustalili, iż dziecko będzie przebywało faktycznie docelowo wraz z ojcem w lokalu, w którym on zamieszkuje. Okoliczność, że W. G. po wakacjach nie zamieszkał wraz z dzieckiem w spornym lokalu, gdzie zamieszkuje jego poprzednia żona – E. G., może w ocenie Sądu pierwszej instancji stanowić podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wymeldowania. Przyjmując określoną interpretację przepisów Sąd podkreślił, że kierował się dobrem oraz ochroną praw i interesów dziecka.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E. G. reprezentowana przez radcę prawnego, zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz naruszenie przepisu postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 ( 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa", "poprzez nie wykazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że stwierdzone naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zgłoszenie dziecka do zameldowania powinno nastąpić w terminie 14 dni od urodzenia dziecka i jest to wystarczający okres do ustalenia, gdzie dziecko będzie przebywało, jeżeli nie przebywa w miejscu zameldowania ojca, powinno być zameldowane w miejscu stałego pobytu matki. Organ nie bada czy dziecko w dacie zgłoszenia urodzenia faktycznie przebywa pod adresem stałego pobytu matki, które to miejsce w przepisach wskazano jako priorytetowe /art. 14 ust. 2/. Nie jest zrozumiałe stanowisko Sądu, iż kierował się dobrem dziecka w sytuacji, gdy opowiedział się za prawidłowością zameldowania dziecka w lokalu, w którym zamieszkuje była żona ojca dziecka /wnosząca skargę kasacyjną/, z którą pozostaje on w konflikcie w wyniku którego nie przebywa w przedmiotowym lokalu.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna została oparta na podstawie odpowiadającej wymogom art. 174 pkt 1 ppsa, to jest błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, a więc podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Wskazany jako podstawa skargi kasacyjnej przepis art. 14 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych określa właściwość organu gminy do dokonania czynności materialno-technicznej jaką jest zameldowanie dziecka po jego urodzeniu i ten przepis podlegał wykładni Sądu pierwszej instancji. Stosownie do tego przepisu zgłoszenie urodzenia dziecka przyjmuje i dokonuje zameldowania organ właściwy ze względu na miejsce pobytu stałego matki dziecka lub tego z rodziców, u którego dziecko faktycznie przebywa. Można więc stwierdzić, iż w pierwszym rzędzie dokonuje się zameldowania dziecka w miejscu stałego pobytu matki, chyba że matka nie ma miejsca stałego pobytu, wówczas zameldowanie powinno nastąpić w miejscu pobytu stałego tego z rodziców, u którego dziecko faktycznie przebywa.

Jak to wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd pierwszej instancji przyjął, że "przedmiotem postępowania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie było ustalenie, czy organ meldunkowy zgodnie z prawem dokonał czynności materialno-technicznej zameldowania" noworodka, a więc czy zaistniały ustawowe przesłanki do zameldowania, przy czym w razie, gdy dane zawarte w zgłoszeniu zameldowania budzą wątpliwości, właściwy organ może rozstrzygać co do kwestii zameldowania /art. 47 ust. 2/. Analizując materiał zgromadzony w aktach sprawy Sąd pierwszej instancji na gruncie rozpoznawanej sprawy stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, iż organ meldunkowy dokonując czynności zameldowania noworodka, "zgodnie z wolą rodziców dziecka, w miejscu pobytu stałego ojca, sprawującego opiekę nad dzieckiem uchybił przepisom prawa".

Stwierdzony w postępowaniu administracyjnym fakt nie przebywania małoletniej i jej ojca w lokalu, w którym dokonano zameldowania, lecz w lokalu rodziców matki dziecka /wraz ze swoimi rodzicami/ na wsi, w ocenie Sądu pierwszej instancji nie może przesądzać o wadliwości czynności materialno-technicznej zameldowania. Tak konstatując Sąd uchylił wyłącznie decyzję organu odwoławczego.

Szczegółowo rozważając sprawę, jak to ujęto w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, "w przedmiocie" zgodności z prawem czynności materialno-technicznej zameldowania, Sąd pierwszej instancji uznał, że przepis art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych stanowiący, iż "jeżeli zgłoszone dane budzą wątpliwości o dokonaniu zameldowania lub o wymeldowaniu rozstrzyga właściwy organ gminy" upoważniał organ do orzekania w niniejszej sprawie. Priorytetową w związku z unormowaniem art. 47 ust. 2 powyższej ustawy kwestią, jest jednak rozważenie, czy przepis ten może stanowić podstawę prawną do rozstrzygania przez organ administracji publicznej właściwy w sprawach ewidencji ludności o uchyleniu czynności materialno-technicznych do jakich zalicza się zameldowanie. Z zasady określonej w Konstytucji RP /art. 7/, którą także należy zaliczyć do prawa materialnego wynika, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a zatem nie jest dopuszczalne rozstrzyganie w drodze decyzji administracyjnej o uchyleniu administracyjnej czynności materialno-technicznej, jeżeli w ustawie nie przewidziano dla odpowiedniego organu takiej kompetencji.

Z przepisu art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych niewątpliwie należy wyprowadzić wniosek, że właściwy w zakresie ewidencji ludności organ ocenia, czy zachodzą wątpliwości co do tego, czy zachodzą warunki /przesłanki/ do zameldowania jeszcze przed dokonaniem tej czynności. Oznacza to tyle, że jeżeli zgłoszenie stanowiące podstawę zameldowania nie budzi wątpliwości organu, dokonuje on w formie czynności materialno-technicznej zameldowania, gdy natomiast pojawia się wątpliwość co do zaistnienia podstaw do dokonania tej czynności, formą prawną załatwienia sprawy administracyjnej jest wydanie decyzji administracyjnej o odmowie zameldowania. O tym, czy zachodziły warunki do zameldowania, po dokonaniu tej czynności nie może w żadnej formie prawnej rozstrzygać organ administracji publicznej, gdyż nie przewiduje takiej możliwości ani art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych ani też żaden inny przepis ustawy, brak bowiem regulacji prawnej przewidującej możliwość uchylenia dokonanej już czynności materialno-technicznej. Kontroli legalności działalności administracji publicznej w zakresie czynności administracyjnych dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, do jakich można byłoby zaliczyć zameldowanie, które jest obowiązkiem wynikającym z ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, może dokonać sąd administracyjny w wyniku skargi wniesionej przez uprawniony podmiot /kompetencja sądu administracyjnego określona w art. 3 ( 2 pkt 4 ppsa/. W myśl art. 47 ust. 2 po dokonaniu zameldowania organ administracji publicznej jest właściwy do orzekania decyzją administracyjną o wymeldowaniu, w przypadku spełnienia przesłanek do takiego rozstrzygnięcia. Ustawa o ewidencji ludności i dowodach osobistych nie przewiduje jednak możliwości wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie uchylenia czynności materialno-technicznej jaką jest zameldowanie, niezależnie od tego, czy było ono prawidłowe, czy też nastąpiło wadliwie.

Oczywiste jest, iż w pewnych sytuacjach może się okazać konieczne usunięcie skutków czynności materialno-prawnej jaką jest zameldowanie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano słusznie na możliwość prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie wymeldowania osoby, która spełnia warunki do tego, aby uznać, że zameldowanie w danym lokalu będące w istocie aktem o charakterze rejestracyjnym, nie wiąże się z zasadniczo z faktycznym przebywaniem w tym lokalu.

W niniejszej sprawie natomiast postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją toczyło się w przedmiocie uchylenia czynności zameldowania, pomimo braku podstaw prawnych do orzekania w takiej sprawie. Zaskarżony wyrok uchylający tylko decyzję organu odwoławczego i ograniczający się do wywodów dotyczących materialnoprawnych podstaw zameldowania noworodka nie mógł się zatem ostać.

Uchylenie zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny jak też stwierdzenie, że zaskarżone do Sądu pierwszej instancji orzeczenia pierwszej i drugiej instancji w przedmiocie uchylenia czynności o zameldowaniu zostały wydane bez podstawy prawnej, a więc spełniają przesłankę nieważnościową określoną w art. 156 ( 1 pkt 2 kpa /decyzja wydana bez podstawy prawnej/ w myśl art. 188 ppsa daje możliwość rozpoznania skargi i stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Skutkiem takiego rozstrzygnięcia powinno być umorzenie przez organ pierwszej instancji postępowania administracyjnego w przedmiocie uchylenia czynności materialno-technicznej /zameldowania/.

Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 188 ppsa.