Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 1/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2018-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1, art. 40 ust. 1,
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 16 ust. 4, art. 15 ust. 5,
journal: Dz.U. 2011 nr 5 poz 13
law: Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym
article: art. 147 par. 1, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Renata Detka, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2018 r. ze skargi B. Sp. z o.o. na uchwałę Rady Miejskiej w Chmielniku z dnia 28 marca 2011 r. nr VII/38/2011 w przedmiocie ustalenia stawki opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych na terenie gminy I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. zasądza od Gminy Chmielnik na rzecz B. Sp. z o.o. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Chmielniku w dniu 28 marca 2011r. podjęła uchwałę nr VII/38/2011 w sprawie ustalenia stawki opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych na terenie gminy Chmielnik. W podstawie prawnej uchwały powołano przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 16 ust. 1, 4 i 5 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. Nr 5, poz. 13). W § 1 uchwały ustalono stawkę opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem jest gmina Chmielnik w wysokości 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym. Zgodnie z § 3 uchwały weszła ona w życie w terminie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego.

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą uchwałę [...] sp. z o.o. w Kielcach wniosła o stwierdzenie jej nieważności w całości w czasie jej obowiązywania, tj. od 13 czerwca 2011r. do 31 grudnia 2017r., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 16 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym poprzez niewłaściwe zastosowanie i wprowadzenie stawek o dyskryminującym charakterze.

Uzasadniając swe stanowisko skarżąca spółka podniosła, że w w/w uchwale przyjęto jednolitą dla operatorów i wszystkich przewoźników maksymalną - ustaloną w ustawie o publicznym transporcie zbiorowym (uptz) - stawkę w kwocie 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystankach komunikacyjnych. Mimo, iż uptz w art. 16 ust. 4 jasno wymaga ustalenia wysokości stawki według niedyskryminujących zasad, w przedmiotowej uchwale nie postarano się w żaden sposób uwzględnić odmiennych sytuacji operatorów i różnych przewoźników, co w efekcie doprowadziło do dyskryminacji niektórych z nich (w tym skarżącego). Przyjęte uchwałą rozwiązanie jest całkowicie sprzeczne z założeniami uptz, co wprost wynika z uzasadnienia jej projektu, gdzie wskazano, iż niedyskryminujące zasady odnoszą się w szczególności do takich kwestii jak np. "uwzględnienie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz". Na kwestię tę w toku całego procesu legislacyjnego silnie wskazywał również Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów mając na uwadze duże ryzyko poszkodowania przez gminy podejmujące przedmiotowe uchwały mniejszych przewoźników. W uwagach z dnia 20 lutego 2009 r. do projektu uptz podnoszono: "Opłaty za korzystanie z przystanków (jak wskazano w uzasadnieniu mające służyć finansowaniu utrzymania czystości na ich terenie), w ocenie UOKiK, powinny być raczej dostosowane do np. wielkość taboru autobusowego przewoźnika lub operatora oraz jakości przystanku, bowiem inny (wyższy) jest koszt utrzymania czystości na dworcu, niż na przystanku – zatoce. W przypadku jednakowej stawki za każdy punkt przystankowy (dworzec/przystanek) dla każdego przewoźnika powstanie sytuacja, w której przewoźnik realizujący kurs autobusem o pojemności do 20 miejsc zatrzymujący się na przystankach zatokach bez wiat, będzie ponosił takie same koszty jak przewoźnik posiadający tabor o pojemności 50 miejsc realizujący kursy na tej samej trasie. UOKIK postuluje, aby opłata za korzystanie z przystanków była ustalona proporcjonalnie do ich wykorzystania". Uwzględnienie powołanych uwag nastąpiło poprzez wprowadzenie do upzt pojęcia "niedyskryminujących stawek", co w jasny sposób wyjaśnia intencje ustawodawcy. Skarżąca odwołała się w tym zakresie do orzecznictwa sądów administracyjnych. Dodała, że pismem z dnia 10 listopada 2017r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa w przedmiotowym zakresie. W odpowiedzi Rada Miejska w Chmielniku pismem z dnia 21 listopada 2017r. poinformowała, że kierując się wcześniejszymi sugestiami skarżącego podjęła w dniu 23 października 2017r. uchwałę nr XXXIX/335/2017 w sprawie zmiany uchwały VII/38/2011 Rady Miejskiej w Chmielniku z dnia 28 marca 2011r. w sprawie ustalenia stawki opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych na terenie gminy Chmielnik. Zauważyć jednak należy, iż w latach 2011 - 2017r. w obrocie prawnym funkcjonowała skarżona uchwała, która nie polegała na obowiązującym prawie. Także przedmiotowa zmiana tej uchwały nie spełnia wezwania skarżącego a jedynie tworzy warunki promocyjne, w szczególności wskazuje promocyjną stawkę opłaty w przypadku zadeklarowania przez przewoźnika zatrzymania się na wszystkich przystankach danej trasy w obrębie Gminy Chmielnik. W przypadku zaś wybranych przystanków stawka pozostaje bez zmian.

Skarżąca podniosła dalej, że w transporcie publicznym na terenie Gminy Chmielnik występują minimum dwa rodzaje autobusów - duże i małe. Małe autobusy to przykładowo pojazdy o liczbie miejsc 22 włącznie, zaś duże powyżej tej liczby. Rozgraniczenie takie przyjęte zostało przez samorządy przy wnoszeniu opłaty od środków transportu. Tak więc w przypadku podatku od środków transportu gmina dostrzega rozgraniczenie, natomiast w przypadku przystanków już nie. Potwierdzeniem tego stanowiska jest odgórnie wprowadzony formularz deklaracji od środków transportu DT-1 zawierający ów podział. Na tym tle brak podziału przy opłatach za przystanki wynika stricte z chęci uzyskania większych, nienależnych gminie dochodów, co w praktyce jest dyskryminacją części przewoźników. Istotna jest też długość pojazdu "małego" na poziomie 5-7 metrów, co stanowi średnio połowę długości "dużego" autobusu 12-14 metrów. "Mały" autobus zajmuje dwukrotnie mniej miejsca na przystanku czy dworcu. Podobnie ilość pasażerów autobusu małego na poziomie 20 osób jest co najmniej dwukrotnie mniejsza niż autobusu dużego - średnio 50 osób, co przekłada się przykładowo na dwa razy więcej "śmieci" na przystanku, a co za tym idzie dwukrotnie większe koszty utrzymania przystanku w czystości. W przypadku Gminy Chmielnik jaskrawym przykładem autobusu "dużego" są autobusy Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunikacji w Kielcach obsługujące linie komercyjne 201 i 208 relacji Chmielnik - Kielce. Są to autobusy miejskie pełnowymiarowe o liczbie miejsc dla pasażerów większej niż 50. Zajmują one co najmniej dwukrotnie więcej miejsca niż większość autobusów skarżącej - Mercedes Sprinter czy Volkswagen Crafter o liczbie miejsc do 24. Stosowanie jednolitej stawki dla obu typów pojazdów jest bezspornie dyskryminacją, o której mówi ustawodawca. Podobne rozgraniczenia są powszechnie stosowane i przyjęte za regułę przy wnoszeniu opłat przykładowo za parkingi. Więcej przewoźnik płaci za autobus czy samochód ciężarowy niż za osobowy.

Skarżąca [...] Spółka z o.o. świadczy usługi przewozu osób na liniach regularnych m.in. Busko-Zdrój - Kielce przez Chmielnik. Linia ta przebiega przez przystanki zlokalizowane właśnie na terenie gminy Chmielnik, a co za tym idzie skarżąca posiada zarówno legitymację do wniesienia przedmiotowej skargi jak też dyktowane jest to jej interesem własnym jak i społecznym. Co istotne skarżąca regularnie czyni opłaty za korzystanie z przystanków na terenie Gminy Chmielnik.

Zdaniem skarżącej zmiana aktu prawa miejscowego przez radę gminy nie blokuje prawa do skorzystania ze skargi na taki akt, ani też nie czyni bezprzedmiotowym wszczętego już postępowania sądowego. Skarżąca powołała się w tym zakresie m.in. na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który przyjął, że zmiana lub uchylenie uchwały gminnej dokonane po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że z regulacji zawartej w art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, stanowiącej podstawę prawną podjęcia skarżonej uchwały, nie wynika w żaden sposób, aby organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zobowiązany był do uwzględnienia przy ustalaniu wysokości opłat, wielkości i rodzaju pojazdów, którymi wykonywany jest transport. Wykładnia tego przepisu pozwala natomiast na stwierdzenie, że zasady niedyskryminowania, które mają być uwzględnione przy ustalaniu stawek opłat, mają być niedyskryminujące dla wszystkich operatorów i przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora. Wyjaśnienia wymaga zatem pojęcie operatora i przewoźnika. Definicje ustawowe "operatora" i "przewoźnika" zawarte są w art. 4 ust. 1 pkt 8 i pkt 11 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Art. 16 ust. 3 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym jednoznacznie stanowi, że stawka opłaty winna być ustalona z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora. Wprowadzając taki zapis ustawodawca chciał uniknąć sytuacji, w której operator (samorządowy zakład budżetowy lub przedsiębiorca związany umową z organizatorem - jednostką samorządu terytorialnego) byłby zwolniony z opłat za korzystanie z przystanków lub uiszczałby niższą opłatę niż przewoźnik. Niedyskryminujące stawki, jednakowe dla wszystkich podmiotów, to kryterium przejrzyste, czytelne, niebudzące wątpliwości i możliwe do naliczenia opłat. Ponadto Trybunał Konstytucyjny wskazuje, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, mają być traktowane równo (orzeczenie TK z dnia 13 września 1990 r., sygn. U 4\90 OTK 1988, poz. 1), ale pod warunkiem, że adresaci normy prawnej charakteryzują w równym stopniu określonymi cechami. Ustawodawca nie wprowadził zasady, że stawka opłaty ma być zróżnicowana z uwagi na wielkość i rodzaj pojazdu, który zatrzymuje się na przystanku. Art. 16 ust. 5 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym stanowi, że stawka opłaty nie może być wyższa niż 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym. Ustawa ta nie zawiera definicji "środka transportu zbiorowego". W związku z tym należy uwzględnić znaczenie tego pojęcia wynikające z ustawy o transporcie drogowym oraz z ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym. Dla oceny prawnej możliwości realizacji żądania skarżącego i zróżnicowania stawek opłat w zależności od tego, czy na przystanku zatrzymuje się mały lub duży autobus, istotne znaczenie ma to, jakim rodzajem środka transportu, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, wykonywany jest transport. Zgodnie z art. 18b ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, przewozy regularne w krajowym transporcie drogowym wykonywane są według następujących zasad: do przewozu używane są wyłącznie autobusy odpowiadające wymaganym ze względu na rodzaj przewozu warunkom technicznym. Jak wynika z art. 7 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw, od 20 października 2010r. wszyscy przewoźnicy muszą wykonywać przewozy pojazdami będącymi autobusami. Tym samym, każdy ze środków transportu, którymi mogą być wykonywane przewozy regularne w krajowym transporcie drogowym, jest autobusem. Zgodnie z definicją ustawową (art. 2 pkt 41 ustawy - Prawo o ruchu drogowym) autobus jest to pojazd samochodowy przeznaczony konstrukcyjnie do przewozu więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą. Uwzględnienie wniosku skarżącego i zróżnicowanie stawki opłat za korzystanie z przystanków z uwagi na rodzaj pojazdu zatrzymującego się na przystanku stanowiłoby przekroczenie zakresu kompetencji przyznanej radzie gminy. Rada Miejska w Chmielniku musiałaby wprowadzić definicję pojęcia "małego autobusu" i "dużego autobusu", do czego nie jest upoważniona na podstawie przepisów prawa,

a także musiałaby zróżnicować wysokość opłaty ze względu na rodzaj pojazdu, który zatrzymuje się na przystanku. Art. 16 ust. 7 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym stanowi, że opłaty za korzystanie z przystanków stanowią dochód właściwej jednostki samorządu terytorialnego, z przeznaczeniem na:

1) utrzymanie przystanków komunikacyjnych oraz dworców, oraz

2) realizację zadań określonych w art. 18 - w przypadku gdy organizatorem jest gmina.

Zgodnie z art. 18 do zadań własnych gminy w zakresie publicznego transportu zbiorowego należą budowa, przebudowa i remont:

przystanków komunikacyjnych oraz dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest gmina;

wiat przystankowych lub innych budynków służących pasażerom, posadowionych na miejscu przeznaczonym do wsiadania i wysiadania pasażerów lub przylegających do tego miejsca, usytuowanych w pasie drogowym dróg publicznych bez względu na kategorię tych dróg.

Postanowienia art. 16 w/w ustawy stanowią realizację art. 3 ust. 2 pkt 12 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

W 2010 roku (czyli przed podjęciem uchwały) roczne koszty bez uwzględnienia utrzymania przystanków komunikacyjnych wyniosły 17.137,49 zł, dochody wynosiły 0 zł. Przyjęcie maksymalnej stawki nie gwarantowało pokrycia kosztów należytego wykonania zadań gminy w tym zakresie. W 2011 roku roczne koszty związane z utrzymaniem przystanków wyniosły 15.292,17 zł, a dochody z tytułu opłat za korzystanie z przystanków na podstawie w/w uchwały Rady Miejskiej w Chmielniku wyniosły 63,25 zł. W związku z powyższym stawka opłaty za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem albo zarządzającym jest Gmina Chmielnik, jest maksymalna i wynosi 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym. Tym samym nieuzasadnione jest stwierdzenie skarżącego, że określenie stawki 0,05 zł za jedno zatrzymanie na przystanku nastąpiło wbrew założeniom ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Ustalona opłata ma na celu jedynie zapewnienie wpływów na pokrycie kosztów utrzymania i remontów przystanków oraz kosztów ich budowy, przebudowy i modernizacji. Koszty związane z utrzymaniem przystanków corocznie wzrastają, natomiast opłaty za korzystanie z przystanków nie ulegają zmianie (co wynika z ograniczenia możliwości waloryzacji wprowadzonej art. 16 ust. 6 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym).

Zdaniem organu wielkość taboru nie ma znaczenia dla kosztów, ponieważ koszty utrzymania są takie same. Wielkość wykorzystywanego przez przewoźnika taboru jest jego samodzielną decyzją biznesową, gmina Chmielnik w żaden sposób nie ogranicza wykorzystywania przez przewoźnika autobusów przystosowanych do przewozu większej liczby pasażerów. Założeniem nietrafnym jest natomiast uzależnienie poboru opłaty przystankowej od ilości osób korzystających z przystanków komunikacyjnych. Podany przez skarżącego przykład dotyczący rozgraniczenia wielkości pojazdów przy wnoszeniu opłaty od środków transportu potwierdza zdaniem organu słuszność przyjęcia przez gminę jednolitej stawki opłaty "przystankowej" w odniesieniu do wszystkich przewoźników, gdyż podatek od środków transportowych uregulowany rozporządzeniami Ministra Finansów powoduje dwukrotnie wyższą stawką opłat "podatku drogowego" dla posiadaczy autobusów powyżej 22 osób. Byłoby wielce dyskryminujące dla przewoźników posiadających autobusy duże aby powielać ten podatek w kolejnych opłatach. Poza tym zdaniem organu długość pojazdu niewątpliwie jest istotna, ale nie ma znaczącego wpływu na kształtowanie się wysokości opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych. W gminie Chmielnik nie ma dworca, są jedynie przystanki przelotowe do krótkiego zatrzymywania się a nie dłuższego postoju, jest duża rotacja autobusów i stosunkowo stała ilość pasażerów, co zostało wzięte pod uwagę przez Radę Miejską w Chmielniku przy podejmowaniu w/w uchwały. Ponadto, zdaniem organu, o zgodności spornej uchwały z przepisami świadczy również okoliczność, iż uchwała ta nie została zakwestionowana w trybie nadzoru przez Wojewodę Świętokrzyskiego.

Na rozprawie w dniu 7 lutego 2018r. pełnomocnik organu złożył do akt sprawy odpis protokołu nr VII/11 sesji Rady Miejskiej w Chmielniku z dnia 28 marca 2011r. w części dotyczącej zaskarżonej uchwały oraz nagranie z tej sesji wraz ze stenogramem. Dodał, że uzasadnienia uchwały nie udało się odnaleźć w archiwach organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 p.p.s.a. w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Na wstępie zauważyć należy, że uchwałę w sprawie ustalenia stawki opłat za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, należy zaliczyć do aktów prawa miejscowego, bowiem uchwała ta dotyczy sytuacji powtarzalnych wszystkich adresatów - operatorów i przewoźników - określonych generalnie.

Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Kontrola sądowa, w przypadku ustalenia sprzeczności aktu prawa miejscowego z obowiązującym prawem, prowadzi do stwierdzenia nieważności takiego aktu. Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili podjęcia uchwały (skutek ex tunc). Jak wskazuje się w orzecznictwie i doktrynie skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie/zmiana uchwały wywierające skutki od daty uchylenia/zmiany (por. stanowisko P. Chmielnickiego w glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2003r. sygn. II SA/Wr 854/03 publ. Samorząd Terytorialny z 2005r. z. 7-8 poz. 125, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2007r. sygn. akt II OSK 1776/06 publ. LEX nr 327767). Z uwagi na powyższe nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia Sądu w niniejszej sprawie fakt zmiany zaskarżonej uchwały późniejszą uchwałą Rady Miejskiej w Chmielniku z dnia 23 października 2017r. nr XXXIX/335/2017.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 446 ze zm.), dalej jako "u.s.g.", każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

W niniejszym przypadku znajduje zastosowanie powyższy przepis w tak przytoczonym brzmieniu, obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 roku, co wynika z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U z 2017r. poz. 935), zgodnie z którym, przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (tj. ustawy p.p.s.a.), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (u.s.g.), art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. po dniu 1 czerwca 2017 r. (art. 18 ustawy zmieniającej p.p.s.a. z 7 kwietnia 2017 r.). Zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 28 marca 2011 roku. Z tych powodów skarżąca spółka była zobowiązana do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa i obowiązku tego dochowała (k. 15, 16).

Poza tym w ocenie Sądu skarżąca posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały do sądu administracyjnego, skoro w ramach prowadzonej działalności gospodarczej wykonuje publiczny transport zbiorowy na terenie Gminy Chmielnik, uiszczając opłaty z tytułu zatrzymywania się pojazdów należących do skarżącej na przystankach na terenie tej Gminy. W ocenie Sądu, powyższy interes prawny skarżącej, znajdujący swoje źródło w przepisach prawa materialnego tj. art. 16 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. Nr 5, poz. 13), dalej jako "u.p.t.z.", został naruszony wraz z podjęciem kwestionowanej skargą uchwały, o czym świadczą poniższe rozważania.

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 16 ust. 4 u.t.p.z. Stosownie do tego przepisu, za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. Przy czym w myśl art. 16 ust. 5 pkt 1 tej ustawy stawka opłaty, o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym.

Obowiązkiem właściwego organu danej jednostki samorządu terytorialnego jest zatem, zgodnie z powołanym art. 16 ust. 4 in fine u.t.p.z., rozważenie w procesie uchwałodawczym dotyczącym uchwały w przedmiocie ustalenia stawki opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych lub dworców, czy nie będzie ona dyskryminować określonego kręgu jej adresatów. Delegacja ustawowa zawarta w art. 16 ust. 4 w/w ustawy obliguje radę gminy do dokonania uprzedniej analizy wskazującej, że zastosowanie - jak w niniejszym przypadku - jednolitej stawki dla wszystkich przewoźników operujących na przystankach, których gmina jest właścicielem lub zarządzającym, będzie uwzględniać niedyskryminujące zasady. Należy przez to rozumieć zapewnienie traktowania wszystkich przewoźników w sposób równorzędny poprzez wyeliminowanie lub ograniczenie konkurencji wśród przewoźników wykonujących usługi przewozu w granicach miasta (gminy). Aby ustalić, czy uchwała odpowiada ratio legis przepisu upoważniającego, należałoby zbadać treść uzasadnienia uchwały oraz materiałów dokumentujących jej przygotowanie i uchwalenie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2015 r., II GSK 2489/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Kryteria, jakimi kierowali się radni podejmujący uchwałę, winny wynikać zatem z uzasadnienia uchwały, a także towarzyszących podjęciu uchwały dokumentów. Dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2016 r., II GSK 1405/16, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. nie definiuje przy tym pojęcia "niedyskryminujących zasad". W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 16 grudnia 2010r. (druk sejmowy nr 2916) podniesiono: "Stawki opłat powinny być ustalane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora. W szczególności odnosi się to do takich kwestii jak np.:

- jednakowa wysokość stawki opłaty,

- uwzględnianie standardu poszczególnych przystanków komunikacyjnych lub dworców,

- uwzględnianie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz.

W sytuacji gdy przystanki lub dworce są własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, za ich korzystanie mogą być pobierane opłaty, których stawka może być ustalona w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, również z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad, o których mowa powyżej. Jednakże w projektowanym art. 15 ust. 5 wprowadzona została górna granica, do której właściwy organ może ustalić stawkę omawianej opłaty, co ma służyć ograniczeniu dowolności w jej ustalaniu w nadmiernej wysokości. Przedmiotowa stawka będzie ulegała waloryzacji, o czym mówi projektowany ust. 6 omawianego artykułu. Możliwość nałożenia omawianej opłaty uzasadniona jest tym, że zarówno operatorzy jak i przewoźnicy wykonujący publiczny transport zbiorowy i korzystający przy tym z przystanków lub dworców będących własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, partycypowali w kosztach związanych m.in. z korzystaniem z infrastruktury transportowej, z utrzymaniem przystanków lub dworców w należytym stanie, co związane jest z ich sprzątaniem, konserwacją odnawianiem itp.".

Z cytowanego wyżej uzasadnienia projektu ustawy wynika, że przy ustalaniu wysokości opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych (lub dworca) należy uwzględnić między innymi takie kwestie, jak standard poszczególnych przystanków oraz wielkość taboru, jakim jest wykonywany przewóz (por. w/w wyrok NSA, II GSK 1405/16). Przez standard przystanków należy rozumieć infrastrukturę przystanku (istnienie wiaty, kiosku, ławek, utwardzenie podjazdu dla środków komunikacyjnych i inne), a także jego wielkość. Pod pojęciem taboru należy rozumieć ogół środków transportowych, jakim dysponuje przewoźnik (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 października 2013 r., III SA/Łd 736/13, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl)

Jednocześnie zauważyć należy, że przedmiotowa opłata jest przeznaczana na obsługę przystanku komunikacyjnego, a więc na jego remont, konserwację, odnowienie, przebudowę, rozbudowę w tym m.in. wiat i innych budynków dla pasażerów, a także na utrzymanie czystości na przystankach. Celem wprowadzenia opłaty jest zatem spowodowanie, aby wszyscy przewoźnicy korzystający z przystanków komunikacyjnych (lub dworców) partycypowali w kosztach związanych z ich utrzymaniem.

Dla oceny wpływu czynnika formułowanego jako wielkość taboru, jakim wykonywany jest przewóz, na wysokość opłaty istotne jest więc przeznaczenie tej opłaty. Wysokość kosztów ponoszonych przez gminę na utrzymanie przystanków zależy m.in. od wielkości pojazdów, jakie zatrzymują się na tych przystankach. Im większa pojemność pojazdu, tym większa liczba przewożonych pasażerów, którzy jednocześnie korzystają z tych przystanków. Stąd uzasadnione jest twierdzenie skarżącej spółki, że rodzaj pojazdów dokonujących przewozów na terenie Gminy Chmielnik ma znaczenie przy ocenie, czy wprowadzenie jednej stawki opłaty dla środków transportu zatrzymujących się na przystanku bez względu na wielkość (gabaryty) tych pojazdów nie będzie dyskryminować określonej grupy adresatów tej uchwały.

W niniejszym przypadku zaskarżona uchwała została złożona do akt sprawy bez uzasadnienia. Pełnomocnik Rady Miejskiej w Chmielniku stwierdził zaś, że uzasadnienia tego nie udało się odnaleźć w archiwach organu. Na tej podstawie nie można zatem ustalić, jakimi motywami kierowała się Rada Miejska podejmując uchwałę i ustalając przedmiotową opłatę w równej wysokości dla przewoźników wykonujących przewozy pasażerów korzystających z przystanków komunikacyjnych, których dotyczy ta uchwała, bez względu na rodzaj (wielkość) środka transportu zatrzymującego się na tych przystankach (dworcu). Motywy te nie wynikają także ze złożonych przez pełnomocnika organu wyciągu z protokołu sesji Rady Miejskiej, na której podjęto przedmiotową uchwałę, jak też stenogramu z nagrania z tej sesji. Z tego ostatniego dokumentu wynika jedynie, że w przypadku poszczególnych przewoźników podsumowano liczbę ich zatrzymań na przystankach, obliczając kwotę opłat jaka może od każdego z nich przysługiwać – przy przyjęciu jednolitej stawki 5 groszy. Nie zwrócono zatem w ogóle uwagi na możliwość i celowość – w świetle art. 16 ust. 4 in fine u.p.t.z. – rozróżnienia wysokości stawek opłat ze względu na jakiekolwiek cechy różnicujące przewoźników, w tym np. ze względu na wielkość taboru czy wielkość środków transportu, jakimi się posługują. Nie powołano się zatem na żadne argumenty związane z kryterium niedyskryminacji, które byłyby analizowane i rozważane przez radnych głosujących nad zaskarżoną uchwałą. Przykładem zaś tego, że występują istotne różnice w wielkości pojazdów u poszczególnych przewoźników, jest ten wskazany w skardze, a mianowicie dotyczący "dużych" autobusów Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunikacji w Kielcach (autobusy pełnowymiarowe, o liczbie miejsc dla pasażerów większej niż 50) i autobusów skarżącej spółki o liczbie miejsc do 24. Jak podniósł WSA w Krakowie w wyroku z dnia 7 lipca 2015r., sygn. III SA/Kr 1599/14, stała opłata jest dyskryminująca dla przewoźników dysponujących niewielkimi pojazdami, gdyż są oni zobowiązani uczestniczyć w takim samym stopniu jak przewoźnicy wykonujący przewóz dużymi pojazdami, w kosztach utrzymania przystanków mimo, że ich udział w powstaniu tych kosztów jest znacznie mniejszy. Skoro zaś w przepisie art. 16 ust. 4 u.p.t.z. nakazano przy ustaleniu opłaty uwzględnić "niedyskryminacyjne zasady", to przy określeniu takiej opłaty należy również wziąć pod uwagę wielkość pojazdu, jakim realizowany jest przewóz (tak też WSA w Łodzi w w/w wyroku w sprawie III SA/Łd 736/13).

Należy zatem uznać, że z powodu braku powołania i analizy jednej z przesłanek zawartych w przepisie stanowiącym podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały, nie jest możliwe przyjęcie, że zaskarżoną uchwałę podjęto zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 16 ust. 4 u.p.t.z. (por. w/w wyrok NSA, II GSK 1405/16). W konsekwencji za niezgodny z prawem uznać należy wydany na podstawie art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie drogowym akt prawa miejscowego, co do którego nie sposób ustalić, czy wydający go organ kierował się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania, a więc czy stanowi on prawidłowy akt wykonawczy do tej ustawy, zgodny z jej celami i uszczegółowiający zawarte w niej regulacje.

Powyższe skutkowało stwierdzeniem, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym i art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym akty prawa miejscowego są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych. Jednakże, jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak wskazania motywów podjęcia uchwały wpływa także zasadniczo na jej ocenę z punktu widzenia standardów konstytucyjnych. Skoro granice samodzielności działania organów gminy wyznacza legalność działania tych organów, a wykonywanie uchwałodawczej działalności rady gminy (miasta) powinno się odbywać zawsze zgodnie z obowiązującym prawem, to słusznie wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. w/w wyrok NSA, II GSK 1405/16), że podjęcie uchwały z niewypełnieniem delegacji ustawowej stanowi także istotne naruszenie art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, a także zasad praworządności i legalności, wynikających z art. 7 Konstytucji RP.

W świetle powyższych rozważań nie można podzielić zapatrywania organu, zgodnie z którym zróżnicowanie stawki opłat za korzystanie z przystanków z uwagi na rodzaj pojazdu zatrzymującego się na przystanku stanowiłoby przekroczenie zakresu kompetencji przyznanej radzie gminy, gdyż Rada Miejska w Chmielniku musiałaby wprowadzić definicję pojęcia "małego autobusu" i "dużego autobusu", do czego nie jest upoważniona na podstawie przepisów prawa, a także musiałaby zróżnicować wysokość opłaty ze względu na rodzaj pojazdu, który zatrzymuje się na przystanku. Podstawą takiego zróżnicowania może być właśnie omawiany przepis art. 16 ust. 4 u.p.t.z., o ile zajdą ku temu podstawy po dokonaniu stosownej analizy przesłanki w postaci "niedyskryminujących zasad", o której mowa w tym przepisie.

Mając na uwadze powyższe rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I wyroku.

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyła się kwota 300 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi.

-----------------------

II SA/Ke 1/18

9

II SA/Ke 1/18

1