Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 158/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2018-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 § 1 lit. a i c, art. 200 w zw. z art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 3 pkt 11
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant referent stażysta Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2018 r. sprawy ze skargi L. K. na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku doprowadzenia schodów do stanu poprzedniego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ja decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Międzyrzeczu z dnia [...] r., znak [...], II. zasądza od Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 747 (siedemset czterdzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...] - działając na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332; dalej jako pr. bud.) - odstąpił od nałożenia na L.K., obowiązku wykonania określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem w postępowaniu dotyczącym przebudowy schodów na działce nr [...] przy ul. [...] (schody prowadzące do lokalu mieszkalnego nr 1 znajdującego się w tym budynku).

Na skutek odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2017 r., nr [...] uchylił powyższą decyzję organu I instancji.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy PINB decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., znak [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 pr. bud., nałożył na L.K. obowiązek doprowadzenia schodów do stanu poprzedniego poprzez przywrócenie poprzednich wymiarów (stwierdzonych na podstawie zdjęć archiwalnych, tj.: 5 stopni o wysokości 19 cm z czego 2 stopnie usytuowane są do lica muru, 3 stopnie wystają poza lico muru) z użyciem w miarę możliwości tych samych lub takich samych materiałów, przy zachowaniu gabarytów i wyglądu, jakie schody miały przed wykonaniem samowolnych robót budowlanych i z zagwarantowaniem możliwości użytkowania obiektu zgodnie z przeznaczeniem, jakie miał przed wykonaniem samowolnych robót.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że w sprawie zabudowy działki nr [...] prowadzone było również postępowanie (znak: [...]) dot. wybudowania bez wymaganego pozwolenia wiatrołapu usytuowanego na podeście, do którego prowadziły przedmiotowe schody betonowe. Na skutek wydanej decyzji rozbiórkowej inwestor (L.K.) dokonał rozbiórki ścian zewnętrznych oraz dachu wiatrołapu, zaś podest i schody betonowe nie były objęte nakazem rozbiórki. Elementy te zlokalizowano na elewacji bocznej prawej, na podest prowadziły 4 stopnie betonowe, przy czym stopnie oraz drzwi wejściowe umiejscowiono naprzeciw wjazdu na działkę nr [...] z drogi publicznej, wejście to stanowi jedyny dostęp do lokalu mieszkalnego L.K.. Dodatkowo organ wskazał, że budynek przy ul. [...] zlokalizowany jest w granicach zabytku (zespołu urbanistyczno- krajobrazowego) wpisanego do rejestru zabytków, a zgodnie z art. 29 ust. 4 pr. bud., wykonywanie robót budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga dokonania zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1.

Organ ustalił, że właścicielem działki nr [...] o pow. 64m2 jest Gmina. Postanowieniem Sądu Okręgowego Wydział Cywilny Odwoławczy z dnia [...] grudnia 2012 r., sygn. akt [...] na nieruchomości tej ustanowiono nieodpłatną służebność drogi koniecznej na rzecz właściciela lokalu przy ul. [...], przy czym służebność ta obejmuje część nieruchomości obciążonej przylegającą do budynku mieszkalnego przy ul. [...] od drogi publicznej do wejścia do lokalu mieszkalnego na szerokości 2 metrów i następnie po obrysie schodów wejściowych do lokalu. Nadto, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej z dnia 24 czerwca 2010 r., nr XLI/335/10 - Dz. Urz. Woj. nr 91, poz. 1313) teren działki nr [...] wchodzi w skład terenu oznaczonego symbolem "KDX" - teren komunikacji drogowej, teren ciągów pieszo-jezdnych, dla którego ustalono następujące warunki: - szerokość 3,5m do 8,0m w liniach rozgraniczających, - zachowuje się istniejące urządzenia i systemy melioracji wodnych, - dopuszcza się: wjazdy na działki przyległe, realizację organizacji ruchu jednokierunkowego, nasadzenia drzew i krzewów, lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej w uzgodnieniu z zarządcą ciągu pieszo-jezdnego, realizację nawierzchni jednoprzestrzennej pieszo-jezdnej, włączenie do terenów przyległych i realizację zagospodarowania terenu zgodnie z ustaleniami określonymi dla tej jednostki, przebudowę urządzeń i systemów melioracji wodnych oraz ich skanalizowanie, a także użytkowanie ciągów jako dróg wewnętrznych.

Dodatkowo PINB, po dokonaniu czynności kontrolnych i przeanalizowaniu zdjęć archiwalnych schodów prowadzących do lokalu nr 1 przy ul. [...] oraz dokonaniu wizji lokalnej sąsiednich budynków, ustalił pierwotne wymiary schodów.

Następnie organ I instancji wskazał, iż doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego powinno być orzekane jedynie w sytuacji, gdy brak jest możliwości wydania mniej dolegliwego nakazu, który doprowadziłby roboty do stanu zgodnego z prawem. W ocenie organu sytuacja taka ma miejsce, ponieważ nie istnieją nakazy, których wykonanie przez inwestora przywróciłoby stan zgodny z prawem. Okoliczność dotycząca braku zgody współwłaścicieli budynku na realizację przedmiotowych robót budowlanych świadczy, iż inwestor nie dysponuje tą nieruchomością na cele budowlane. Natomiast w sytuacji, gdy inwestor nie ma wymaganego prawa do terenu na cele budowlane, to w świetle art. 4 pr. bud., organ nadzoru budowalnego winien wydać decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła L.K..

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organ I instancji.

W uzasadnieniu WINB wskazał, że niewątpliwie prace polegające na wykonaniu podestu, do którego prowadziły przedmiotowe schody wejściowe do budynku w miejscu istniejących uprzednio schodów, stanowią o przebudowie tej części budynku, w rozumieniu art. 3 pkt 7a pr. bud., gdyż przez wykonanie robot budowlanych polegających na zalaniu betonem "starych" schodów, wykonaniu podestu o wymiarach 2,44 x 1,44m i schodów o długości 1,74m, nastąpiła zmiana parametrów użytkowych obiektu.

Następnie organ zauważył, iż w świetle regulacji zawartej w art. 28 ust. 1 pr. bud., wykonywanie takich robót wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W przypadku ustalenia, iż inwestor wykonał roboty budowlane niebędące budową obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (art. 50 ust. 1 pkt 1 pr. bud.) organ nadzoru budowlanego obowiązany jest przeprowadzić postępowanie naprawcze w oparciu o przepisy art. 50 oraz art. 51 pr. bud. Organ odwoławczy wskazał, iż dyspozycja art. 51 ust. 1 pkt 1 pr. bud. uprawnia organ do wydania decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Decyzję taką organ zobowiązany jest wydać, gdy występuje brak możliwości doprowadzenia samowolnych robót do stanu zgodnego z prawem.

Wobec powyższego WINB podzielił stanowisko PINB, że w sprawie robót budowlanych polegających na przebudowie schodów wejściowych do lokalu, obejmującą zmianę parametrów użytkowych, występuje konieczność nałożenia na inwestora obowiązku doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego poprzez przywrócenie poprzednich wymiarów schodów wejściowych.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę na istotną w sprawie kwestię dysponowania tytułem prawnym do nieruchomości, gdyż doszło tu do realizacji inwestycji bez zgody właściciela nieruchomości. Zauważył, że tytuł prawny do nieruchomości został określony w art. 3 pkt 11 pr. bud. w ramach definicji "prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". Sformułowaniem tym objęto tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa i rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.

Następnie wskazał, iż ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że inwestor samowolnie wykonanych robót nie posiadał i nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z uwagi na brak zgody właściciela działki - Gminy. Natomiast ustanowienie na działce o nr ew. gruntu [...], nieodpłatnej służebności drogi koniecznej na rzecz właściciela lokalu przy ul. [...] (przy czym służebność ta obejmuje część nieruchomości obciążonej przylegającą do budynku mieszkalnego przy ul. [...] od drogi publicznej do wejścia do lokalu mieszkalnego na szerokości 2 metrów i następnie po obrysie schodów wejściowych do lokalu) nie uprawnia właściciela lokalu przy ul. [...] do podejmowania zamierzeń inwestycyjnych na przedmiotowej działce. Ponadto organ zauważył, że w granicach rozpatrywania przez Sąd Okręgowy był jedynie wniosek L.K. o ustanowienie służebności drogi koniecznej, a nie uzyskanie zgody zastępczej na wykonane robót budowlanych. Przy czym sądy powszechne nie prowadzą postępowania w sprawach dotyczących tak zwanej samowoli budowlanej, należy to do organów administracyjnych. Dodatkowo organ zauważył, że w wyroku NSA z dnia 2 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 1547/17 w sprawie wiatrołapu, do którego prowadziły przedmiotowe zewnętrzne schody, zwrócono uwagę na "brak zgody właściciela gruntu gminnego na wykorzystanie części działki pod sporną zabudowę", co miało również wpływ na konieczność nakazu rozbiórki konstrukcji wiatrołapu wykonanego na podeście.

Tak więc w sytuacji, gdy inwestor nie wykazał się dowodem stwierdzającym prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tj. zgodą właściciela działki na wykonane roboty budowlane bądź zgodą zastępczą wydaną przez sąd powszechny, organ ma podstawy do nałożenia obowiązku wskazanego w art. 51 ust. 1 pkt 1 pr. bud., którego celem jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu poprzedniego, ponieważ doszło do stanu braku zgodności z prawem, przez którą rozumie się nie tylko zgodność z przepisami technicznymi, lecz także zbadanie przez organy nadzoru budowlanego prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W związku z powyższym, w ocenie WINB, nie jest możliwe zalegalizowanie samowolnie wykonanych robót budowlanych nawet w przypadku ustalenia przez organ, że przedmiotowe roboty wykonane zostały zgodnie ze sztuką budowlaną. W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy jedynym możliwym rozstrzygnięciem było wydanie w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 pr. bud. nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. złożyła L.K., zarzucając:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 51 ust. 1 pkt 1 pr. bud. poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie istnieją nakazy, których wykonanie przez skarżącą przywróciłoby stan zgodny z prawem z uwagi na to, że skarżąca nie dysponuje nieruchomością na cele budowlane, podczas gdy na rzecz każdoczesnego właściciela lokalu przy ul. [...] zostało ustanowione ograniczone prawo rzeczowe w postaci służebności drogi koniecznej, która obejmuje część nieruchomości obciążonej przylegającej do budynku mieszkalnego przy ul. [...] od drogi publicznej do wejścia do lokalu mieszkalnego na szerokości 2 metrów i następnie po obrysie schodów wejściowych do lokalu;

2) art. 3 pkt 11 pr. bud. poprzez błędne przyjęcie, że ograniczone prawo rzeczowe w postaci służebności drogi koniecznej określające w sposób ogólny prawo przechodu przez nieruchomość obciążoną nie stanowi wystarczającej podstawy dla przyjęcia, że skarżącej przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

II. naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez:

dowolne przyjęcie, że inwestor nie ma prawa dysponowania nieruchomością oznaczoną w ewidencji gruntów pod nr [...] na cele budowlane;

dowolne ustalenie stanu pierwotnego schodów;

pominięcie okoliczności, że na podstawie uchwały Rady Miejskiej z dnia 5 czerwca 2017 r., nr XXXIX/278/17 (Dz. Urz. Woj. z dnia 23 czerwca 2017 r., poz. 1450) teren działki nr [...] położonej w [...] wchodzi w skład terenu oznaczonego symbolem "7.MU" - teren zabudowy mieszkaniowej i usługowej;

zaniechanie ustaleń co do zgodności przedmiotowych schodów zewnętrznych z wymaganiami określonymi w przepisach techniczno-budowlanych;

pominięcie stanowiska właściwego organu ochrony zabytków w zakresie inwestycji.

Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W ocenie skarżącej kwestią zasadniczą było nieprawidłowe przyjęcie przez organ, że ustanowiona na rzecz każdoczesnego właściciela lokalu służebność drogi koniecznej nie uprawniała inwestora do przebudowy schodów. Sąd Okręgowy postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. ustanowił na rzecz każdoczesnego właściciela lokalu nr 1 położonego przy ul. [...] nieodpłatną służebność drogi koniecznej, która obejmuje część nieruchomości [...] przylegającej do budynku mieszkalnego od drogi publicznej do wejścia do lokalu mieszkalnego na szerokości 2 metrów i następnie po obrysie schodów wejściowych do lokalu.

Skarżąca zauważyła jednocześnie, że na wskutek błędów w procedurze podziału działki [...] właściciele lokalu nr 1 zostali pozbawieni jakiegokolwiek wejścia do swojego mieszkania. Jedyna droga prowadząca do lokalu to te schody, a ich rozbiórka uniemożliwiłaby właścicielom lokalu prawidłowe korzystanie z ich własności, a także pozbawiłaby lokal przymiotu samodzielności. Sytuację naprawić miało ustanowienie na rzecz każdoczesnego właściciela lokalu ograniczonego prawa rzeczowego - drogi koniecznej po obrysie schodów istniejących w dacie ustanowienia służebności.

Dodatkowo wskazała, że Gmina nie zakwestionowała prawa skarżącej do przebudowy rzeczonych schodów, oraz że przed Sądem Rejonowym toczy się postępowanie z jej wniosku o wyrażenie zastępczej zgody na zakup działki nr [...]. Na rozprawie w dniu 18 lipca 2018 r. skarżąca podała, iż dnia [...] lipca 2018 r. Sąd Rejonowy wydał postanowienie o wyrażeniu zgody na zakup przez skarżącą od Gminy działki nr [...] z pominięciem zgody współwłaściciela nieruchomości – działki nr [...] tj. J.A..

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Istota rozpoznawanej sprawy sprowadzała się do kwestii czy w toku postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane organy nadzoru budowlanego prawidłowo ustaliły, że skarżąca nie dysponowała tytułem prawnym do nieruchomości odpowiadającym zakresowi wykonanych przez nią robót polegających na przebudowie schodów.

Organ I instancji ograniczył się w tej kwestii do jednozdaniowego stwierdzenia, że brak zgody współwłaścicieli budynku na realizację przedmiotowych robót budowlanych świadczy o tym, iż inwestor nie dysponuje nieruchomością na cele budowlane. To stanowisko było oczywiście błędne, gdyż skarżąca (jako właściciel lokalu numer 1 przy ul. [...]) i J.A. (właściciel drugiego lokalu w tym budynku) są współwłaścicielami części wspólnych budynku położonego na działce nr [...], natomiast przedmiotowe schody prowadzące do tego budynku znajdują się na działce nr [...] należącej do gminy.

Organ II Instancji zauważył wprawdzie, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dotyczy działki o nr [...], jednak przyjął, że skarżąca nie posiadała zgody właściciela działki - Gminy, zaś ustanowienie na tej działce nieodpłatnej służebności drogi koniecznej na rzecz właściciela lokalu przy ul. [...] (przy czym służebność ta obejmuje część nieruchomości obciążonej przylegającą do budynku mieszkalnego przy ul. [...] od drogi publicznej do wejścia do lokalu mieszkalnego na szerokości 2 metrów i następnie po obrysie schodów wejściowych do lokalu) nie uprawnia właściciela lokalu przy ul. [...] do podejmowania zamierzeń inwestycyjnych na przedmiotowej działce.

Tej oceny ustanowionej przez sąd cywilny służebności drogi koniecznej jako nie mogącej stanowić tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podziela.

Zgodnie z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.

Służebność gruntowa stanowi jedno z ograniczonych praw rzeczowych przewidzianych w art. 244 § 1 k.c., a zatem należy do kategorii wymienionej w cytowanym wyżej art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 285 § 1 k.c. nieruchomość można obciążyć na rzecz właściciela innej nieruchomości (nieruchomości władnącej) prawem, którego treść polega bądź na tym, że właściciel nieruchomości władnącej może korzystać w oznaczonym zakresie z nieruchomości obciążonej, bądź na tym, że właściciel nieruchomości obciążonej zostaje ograniczony w możności dokonywania w stosunku do niej określonych działań, bądź też na tym, że właścicielowi nieruchomości obciążonej nie wolno wykonywać określonych uprawnień, które mu względem nieruchomości władnącej przysługują na podstawie przepisów o treści i wykonywaniu własności (służebność gruntowa).

Służebność gruntowa może więc polegać na każdego rodzaju obciążeniu nieruchomości jakie ustalą między sobą strony w umowie lub sąd w orzeczeniu ustanawiającym służebność. Służebność gruntowa może też polegać na obciążeniu nieruchomości na rzecz właściciela innej nieruchomości (nieruchomości władnącej) prawem wykorzystania jej do realizacji robót budowlanych związanych z wykonywaniem służebności.

W związku z powyższym w orzecznictwie przyjmuje się, że posiadanie służebności drogowej wiąże się z posiadaniem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane związane z wykonywaniem prawa wjazdu, przejazdu i przechodu (por. np. wyroki NSA z dnia 1 czerwca 2009 r., II OSK 906/08, WSA w Olsztynie z dnia 12 stycznia 2010 r., II SA/OL 974/09).

Skoro zatem z treści służebności może wynikać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to co najmniej przedwczesne, jako dokonane bez szczegółowej analizy zakresu służebności ustanowionej przez Sąd Okręgowy postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r., było stanowisko organu II instancji, że ze służebności tej nie wynika prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Należy zauważyć, iż treść tego postanowienia wskazuje, że ustanowiona służebność obejmuje część nieruchomości obciążonej przylegającą do lokalu mieszkalnego w budynku ul. [...] "po obrysie schodów wejściowych do lokalu", przy czym chodzi tu o "obrys schodów" będących przedmiotem niniejszego postępowania. Decyzja o przywróceniu poprzednich wymiarów schodów pozostaje zatem w ewidentnej sprzeczności z treścią ustanowionej przez Sąd służebności, albowiem po przywróceniu poprzednich wymiarów schodów skarżąca nie mogłaby już korzystać ze służebności w zakresie wejścia do lokalu "po obrysie schodów" istniejących w dacie ustanowienia służebności.

Reasumując należy wskazać, że organ I instancji w ogóle nie poczynił ustaleń co do prawa dysponowania przez skarżącą działką nr [...] na cele budowlane, natomiast wniosek organu II instancji, że ustanowiona przez Sąd służebność gruntowa nie stanowi tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikał z częściowo błędnej wykładni przepisu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego w związku z powołanymi wyżej przepisami kodeksu cywilnego i będącego następstwem tej błędnej wykładni braku wnikliwej analizy zakresu ustanowionej służebności. Należy w tym miejscu podkreślić, że organ ma obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. W przeciwnym razie dochodzi do naruszenia naczelnej zasady postępowania administracyjnego, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, wyrażona w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa zawartej w art. 8 k.p.a. Brak wnikliwej analizy całego materiału dowodowego narusza również zasadę prawidłowego uzasadniania rozstrzygnięć administracyjnych, o czym stanowi art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (art. 135 p.p.s.a.).

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów w kwocie 747 zł, na którą to kwotę składa się uiszczona opłata sądowa w wysokości 250 zł, wynagrodzenie pełnomocnika strony będącego radcą prawnym w wysokości 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804) oraz uiszczona opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa procesowego w wysokości 17 zł.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ badając posiadanie przez skarżącą prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane winien uwzględnić przedstawioną wyżej wykładnię przepisu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego w związku z przywołanymi przepisami kodeksu cywilnego i przeanalizować w świetle tej wykładni zakres służebności ustanowionej przez Sąd Okręgowy postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. Organ winien również ocenić znaczenie dla sprawy nowych okoliczności, na które powołuje się skarżąca, a które zaistniały już po wydaniu zaskarżonej decyzji, mianowicie zmiany przeznaczenia działki nr [...] na teren zabudowy mieszkaniowej i usługowej na podstawie uchwały Rady Miejskiej z dnia 5 czerwca 2017 r., nr XXXIX/278/17 (Dz. Urz. Woj. z dnia 23 czerwca 2017 r., poz. 1450) oraz postanowienie Sądu Rejonowego z dnia [...] lipca 2018 r. o wyrażeniu zgody na zakup przez skarżącą od Gminy działki nr [...] z pominięciem zgody współwłaściciela nieruchomości – działki nr [...] J.A..

-----------------------

#

2