Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 109/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 par. 2, art. 191 par. 1-2, art. 121 par. 4, art. 122 par. 1,2,3,  5, art. 125, art. 126, art. 127, art. 132 par.2
journal: Dz.U. 2017 poz 1201
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
article: art. 190
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi T. K. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2012 r. (znak [...]), wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej zwany także w skrócie: "PINB") nakazał B. K. rozbiórkę wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lewego segmentu jednorodzinnego budynku mieszkalnego na działce nr [...], położonej przy ul. [...] w R. , w gminie K.. Decyzja ta jest ostateczna i prawomocna, została bowiem utrzymana w mocy decyzją Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej także zwany w skrócie: "WWINB") z dnia 19 czerwca 2012 r. znak [...] Skargę na tę ostatnią decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił wyrokiem z dnia 28 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Po [...].

Z uwagi na niewykonanie nałożonego obowiązku PINB dla [...] – jako wierzyciel – skierował w dniu 25 lipca 2013 r. do T. K. - następcy prawnego zobowiązanego B. K. (art. 28a ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), pisemne upomnienie (art. 15 § 1 ww. ustawy), a następnie w dniu 18 września 2013r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...] i – jako organ egzekucyjny – wszczął na jego podstawie egzekucję administracyjną.

Po ostatecznym rozpatrzeniu wniesionych zarzutów PINB dla [...] postanowieniem z dnia [...] 2014 r. (znak [...]) zastosował wobec zobowiązanego środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia w wysokości [...] zł. Postanowienie to zostało uchylone w całości ostatecznym postanowieniem WWINB z dnia [...] 2014 r. (znak [...]), a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji (art. 138 § 2 k.p.a.) z uwagi na popełnione przez ten organ błędy rachunkowe, a przede wszystkim wady postępowania dotyczące ustalenia stanu faktycznego co do powierzchni zabudowy obiektu objętego nakazem rozbiórki, ustalonej przez organ pierwszej instancji na niespełna 119 m2. Organ wskazał przy tym na brak uwzględnienia powierzchni tarasu, która powinna być wliczona do powierzchni zabudowy budynku przy ustalaniu grzywny, oraz braki materiału dowodowego w zakresie dokumentującym powierzchnię tego tarasu.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy w dniu 19 listopada 2014 r. PINB dla powiatu poznańskiego wydał kolejne postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia (znak [...]), tym razem organ nałożył na zobowiązanego grzywnę w wysokości [...] zł. Postanowienie to zostało uchylone postanowieniem organu odwoławczego z [...] 2015 r. ([...]), na które to postanowienie T. K. wniósł skargę. Następnie postanowienie to zostało uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (dalej tajdze jako WSA w Poznaniu) z dnia 21 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Po 456/15, ze wskazaniem, że organ ten naruszył zakaz reformationis in peius.

Rozpoznając sprawę po raz kolejny, stosując się do wytycznych zawartych w postanowieniu WWINB z 19 marca 2015 r., postanowieniem z dnia 26 marca 2015 r. PINB dla [...], na podstawie art. 119 w zw. z art. 121 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.- dalej w skrócie: "u.p.e.a."), nałożył na T. K. grzywnę w wysokości [...] zł. Przy ustalaniu wysokości grzywny, na podstawie reguły określonej w art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ przyjął, że powierzchnia zabudowy dla części budynku podlegającej nakazowi rozbiórki wynosi 121,1 m2, zaś cena 1 m˛ powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za IV kwartał 2014 r. wynosi [...] zł. Uzasadniając wysokość grzywny, organ I instancji wskazał na następujące działanie matematyczne: 121,1 x 0,2 x [...] zł.

Po rozpoznaniu zażalenia T. K. WWINB postanowieniem z dnia [...] 2015 r. znak [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 123 § 1 K.p.a., utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, iż organ egzekucyjny, będąc zobligowany do badania z urzędu dopuszczalności egzekucji administracyjnej (art. 29 § 1 ab initio u.p.e.a.), nie jest jednocześnie uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 § 1 in fine u.p.e.a.), zatem nie może on odnieść się do treści nałożonego obowiązku, czy też w ogóle do potrzeby jego egzekwowania. W tym zakresie organ odwoławczy stwierdził, że egzekwowany obowiązek rozbiórki lewego segmentu jednorodzinnego budynku mieszkalnego może być egzekwowany na podstawie przepisów ustawy egzekucyjnej (art. 2 § 1 pkt 10 w zw. z art. 3 § 1), gdyż: 1) decyzja, z której wynika egzekwowany obowiązek jest ostateczna (art. 16 § 1 K.p.a.) i 2) obowiązuje ona nadal w obrocie prawnym, a ponadto nie wstrzymano jej wykonania; obowiązek ten jest wymagalny z chwilą doręczenia adresatowi nakazu (zobowiązanemu) ostatecznej decyzji administracyjnej, zaś pisemne upomnienie zostało skutecznie doręczone T. K. (następcy prawnemu pierwotnego zobowiązanego) w dniu 29 lipca 2013 r., jak również tytuł wykonawczy nr [...] z dnia 18 września 2013 r. został prawidłowo wystawiony i doręczony temu zobowiązanemu w dniu 23 września 2013 r., tzn. spełnia on wymogi niezbędne dla prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie tego tytułu (art. 27 § 1 u.p.e.a.) i stosowania w ramach tego postępowania środków egzekucyjnych. Organ zaznaczył również, że o wadliwości tytułu wykonawczego nie świadczy wskazanie w rubryce 24 jako podstawy prawnej obowiązku decyzji PINB z [...] 2012 r. (znak [...]), a nie ostatecznej decyzji WWINB z dnia [...] 2012 r. (znak [...]), gdyż brak powołania decyzji ostatecznej w tytule wykonawczym nie ma znaczenia prawnego dla istnienia obowiązku, jeżeli decyzja ta utrzymuje w mocy decyzję organu pierwszej instancji, a przecież w tym wypadku organ odwoławczy utrzymał właśnie w mocy decyzję organu I instancji. Przedstawione przez WWINB poglądy stanowiły powielenie stanowiska zaprezentowanego już wcześniej w postanowieniu z dnia 19 marca 2015 r. WWINB – analogicznie jak we wcześniejszym swoim postanowieniu – wyjaśnił, że po uchyleniu pierwszego postanowienia nakładającego tę grzywnę wysokości [...] zł i wobec faktu, że nakaz rozbiórki bezspornie pozostaje nadal niewykonany przez zobowiązanego – ustawowym obowiązkiem PINB jako organu egzekucyjnego było zastosowanie środka egzekucyjnego, tj. grzywny w celu przymuszenia albo wykonania zastępczego. Mając na uwadze zgromadzony w sprawie materiał procesowy oraz ustawową zasadę stosowania środków egzekucyjnych najmniej uciążliwych dla zobowiązanego (art. 7 § 2 in fine u.p.e.a.) i posiłkując się poglądami orzecznictwa, WWINB stwierdził, że trafnie organ I instancji zastosował w niniejszej sprawie grzywnę w celu przymuszenia, bo jest to środek mniej uciążliwy od wykonania zastępczego, które pociąga za sobą nieodwracalne skutki prawne natury finansowej (art. 128 § 2 u.p.e.a.), gdyż zastosowanie grzywny w celu przymuszenia powoduje tylko powstanie po stronie zobowiązanego zagrożenia wyegzekwowania kwoty określonej w postanowieniu, ale wyłącznie w przypadku dalszego niewykonywania przezeń nałożonego obowiązku. Zdaniem organu odwoławczego na tym etapie postępowania egzekucyjnego niecelowe było zastosowanie wykonania zastępczego, a tym samym uzasadnione było ponowne nałożenie na zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia na podstawie art. 119 § 2 u.p.e.a.

Oceniając poprawność ustalenia wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia, która w tym przypadku nakładana jest jednorazowo (art. 121 § 4 u.p.e.a.), WWINB stwierdził, że egzekwowany obowiązek dotyczy rozbiórki obiektu budowlanego będącego budynkiem (art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego), wobec czego sposób obliczenia wysokości jednorazowej grzywny w celu przymuszenia został określony przez ustawodawcę w art. 121 § 5 u.p.e.a.

Odnosząc się do kwestii powierzchni zabudowy obiektu objętego nakazem rozbiórki, organ II instancji odwołał się do wytycznych zwartych w swoim ostatecznym postanowieniu kasacyjnym z dnia 6 sierpnia 2014 r. i stwierdził, że winna do niej zostać zaliczona także powierzchnia tarasu przy lewym segmencie budynku (pkt 5.1.2.1. i 5.1.2.2. polskiej normy PN-ISO 9836:1997 "Właściwości użytkowe w budownictwie – Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych"), na wsparcie której to tezy powołał również poglądy orzecznictwa.

Co do poczynionych przez organ I instancji pomiarów lewego segmentu budynku (wraz z tarasem) WWINB uznał, że tym razem organ I instancji prawidłowo ustalił powierzchnię zabudowy obiektu objętego nakazem rozbiórki na 121,1 m˛.

W kwestii samej wysokości grzywny WWINB stwierdził, że jej obliczenie jest prawidłowe, bowiem uwzględnia powierzchnię zabudowy części budynku podlegającej przymusowej rozbiórce, jak i obowiązującą w dacie orzekania w tej sprawie przez organy obydwu instancji cenę 1 m˛ powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszoną przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 23 lutego 2015 r. (Dz.Urz. GUS z 2015 r., poz. 9), która wynosi [...] zł. Wobec tego organ II instancji stwierdził, że obliczona wedle ustawowego wzoru (121,1 x 0,2 x [...] zł) jednorazowa grzywna w celu przymuszenia powinna wynosić [...] zł i właśnie w takiej wysokości grzywna została określona przez PINB w zaskarżonym postanowieniu o nałożeniu grzywy w celu przymuszenia.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, WWINB stwierdził, że bez znaczenia dla sprawy pozostaje fakt, iż toczy się postępowanie administracyjne dotyczące "unieważnienia decyzji Burmistrza Gminy K. odnośnie odmowy wydania warunków zabudowy". Ponadto podniósł, że z uwagi na względnie suspensywny charakter skargi do sądu administracyjnego wniesie takiej skargi nie oznacza automatycznego wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, a w tym przypadku tutejszy Sąd nie wstrzymał wykonania postanowienia WWINB z dnia 10 maja 2014 r., ani – jak dotychczas – postanowienia WWINB z dnia 19 marca 2015 r., wobec czego nie było żadnych przeszkód prawnych do wydania zaskarżonego postanowienia przez organ I instancji, ani też merytorycznego rozpatrzenia wzniesionego zażalenia. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że nie ma podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia organu egzekucyjnego, a z uwagi na prawomocność postanowienia tutejszego Sądu z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Po 751/14, rozpatrzenie wniosku o zawieszenie postępowania do czasu rozpatrzenia tej sprawy przez Sąd jest bezprzedmiotowe.

Do postanowienia dołączono rysunek poglądowy, wykonany na podstawie danych z protokołu kontroli przeprowadzonej przez PINB w dniu 22 października 2014 r., obrazujący całość powierzchni zabudowy oraz uwzględniający poszczególne elementy lewego segmentu budynku mieszkalnego objętego nakazem rozbiórki.

Skargę na powyższe postanowienie wniósł T. K. kwestionując kompetencje pracowników organu nadzoru budowlanego i prawidłowość wykonanych przez nich pomiarów i obliczenia powierzchni zabudowy obiektu.

W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Ustanowiony dla skarżącego pełnomocnik z urzędu, w piśmie procesowym z 5 kwietnia 2016 r. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz przeprowadzenie dowodu z szeregu wymienionych w tym piśmie procesowym dokumentów i akt postępowań – karnego i sądowoadministracyjnych, których przedmiot jest bezpośrednio związany z inwestycją zrealizowaną przez skarżącego, a także dowodu z opinii biegłego z zakresu wyceny nieruchomości na ustalenie kosztów rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego, celem porównania uciążliwości środków egzekucyjnych możliwych do zastosowania w sprawie. Ponadto domagał się zawieszenia postępowania sądowego do czasu rozstrzygnięcia pozostałych spraw sądowoadministracyjnych będących obecnie w toku, których przedmiot jest bezpośrednio związany z niniejszym postępowaniem, w szczególności postępowania w sprawie o sygn. akt II SA/Po 456/15. Wniósł również o przyznanie wynagrodzenia za świadczoną pomoc prawną z urzędu, które to koszty nie zostały w żadnej części opłacone przez skarżącego.

Pełnomocnik poniósł następujące zarzuty dotyczące naruszenia:

1) art. 119 § 2 u.p.e.a., w szczególności poprzez brak uznania, że wykonanie zastępcze nie jest w niniejszej sprawie celowe;

2) art. 127 u.p.e.a., w szczególności poprzez uznanie, że wykonanie zastępcze nie jest środkiem egzekucyjnym adekwatnym w niniejszej sprawie;

3) art. 7 § 2 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, że grzywna w celu przymuszenia w wysokości [...] zł prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku i jest najmniej uciążliwa dla skarżącego, podczas gdy żaden z warunków nie zachodzi w niniejszej sprawie, zaś prawidłowa ocena zaistniałego stanu faktycznego powinna prowadzić do wniosku, iż środkiem najtańszym i prowadzącym wprost do wykonania obowiązku jest wykonanie zastępcze;

4) art. 7 K.p.a. polegające na pomijaniu oświadczeń skarżącego co do warunków realizacji robót budowlanych oraz dokumentacji przez niego przedkładanej (w szczególności pozwolenia na budowę nr [...]/01 z dnia 14 sierpnia 2001 r.);

5) art. 77 K.p.a. polegające na błędnej i dowolnej ocenie materiału dowodowego polegającej na bezpodstawnym przyjęciu, że skarżący zrealizował roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu pełnomocnik rozwinął podniesione zarzuty, stojąc na stanowisku, że grzywna w celu przymuszenia – niezależnie od jej wysokości – nie może prowadzić i nie prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku rozbiórki, zaś grzywna w wysokości [...] zł nie może być także traktowana jako środek najmniej uciążliwy dla skarżącego, gdyż koszt wykonania zastępczego nie został określony.

Na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2016 r. pełnomocnik skarżącego, odwołując się do uzupełnienia skargi z dnia 5 kwietnia 2016 r., oświadczył, że wnosi, jak w skardze i piśmie z dnia 5 kwietnia 2016 r. Sąd postanowił oddalić wnioski dowodowe zawarte w piśmie procesowym pełnomocnika skarżącego z dnia 5 kwietnia 2016 r., jak również oddalić wniosek o zawieszenie postępowania sądowego.

Wyrokiem z 27 kwietnia 2016 r. o sygn. akt II SA/Po 656/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżone postanowienie z oraz poprzedzające je postanowienie PINB dla powiatu poznańskiego z dnia 26 marca 2015 r. nr PINB/WOA/7355/2002/147. W ocenie Sądu wniesiona skarga okazała się zasadna, aczkolwiek Sąd tylko w części podzielił argumentację podniesioną przez stronę.

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił w jakich warunkach nakłada się grzywnę w celu przymuszenia, a następnie zwrócił uwagę, że zobowiązanemu na którego nałożono grzywnę służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia odrębnego zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Wymienione w końcowej części art. 122 § 3 u.p.e.a. zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny może być oparte jedynie na podstawach innych niż kwestionowanie istoty o dopuszczalności egzekucji. A zatem ta część argumentacji (zarzutów skargi) dotycząca dopuszczalności, względnie celowości prowadzenia postępowania egzekucyjnego, nie mogła być skutecznie podniesiona w postępowaniu dotyczącym postanowienia w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia na podstawie art. 122 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i pozostawała poza zakresem kognicji Sądu w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących kwestii ustalenia powierzchni zabudowy podlegającej rozbiórce, Sąd wskazał, że zarzut ten jest słuszny w odniesieniu do ustalenia samej powierzchni budynku, lecz poprzez jej powiązanie z wysokością grzywny, której ustalenie w świetle treści postanowienia kasacyjnego WWINB z dnia 19 marca 2015 r., a następnie postanowienia merytorycznego z dnia 15 maja 2015 r., nastąpiło z naruszeniem przepisu art. 139 k.p.a. Przy czym Sąd podzielił stanowisko organu, że przy ustalaniu powierzchni budynku lub jego części należy uwzględnić w tej sprawie taras, będący integralną częścią lewego segmentu budynku mieszkalnego. Rozbiórka obejmuje powierzchnię jaką zajął taki budynek czyli całkowitą powierzchnię zabudowy.

Sąd stwierdził jednak, iż ani organ pierwszej instancji, ani też WWINB ponownie orzekając w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, nie mogły orzec na niekorzyść strony wcześniej odwołującej się od poprzednich rozstrzygnięć w tym przedmiocie, a to ze względu na art. 139 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wobec tego prawidłowe ustalenie powierzchni zabudowy – w tym wypadku 121,1 m2, jeżeli prowadzić miałoby do ustalenia grzywny w celu przymuszenia w kwocie wyższej od tej, którą nałożył na zobowiązanego organ pierwszej instancji w postanowieniu z dnia 19 listopada 2014 r. (91.913,64 zł) - nie mogło znaleźć bezpośredniego przełożenia rachunkowego na obliczenie wysokości grzywny i w konsekwencji stanowić podstawy do nałożenia na zobowiązanego grzywny w kwocie [...]zł, czy też w innej, wyższej od tej, którą ustalił organ pierwszej instancji w postanowieniu z dnia 19 listopada 2014 r. W tej sytuacji Sąd stwierdził, że zaakceptowanie wydanych w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięć organów obydwu instancji doprowadziłoby do obejścia sformułowanej w art. 139 k.p.a., zasady ustanawiającej zakaz reformationis in peius, a znajdującej zastosowanie do zażaleń w związku z treścią art. 144 k.p.a.

Dalej Sąd wskazał, że WWINB był wprawdzie uprawniony do merytorycznego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy, jednak z urzędu powinien on baczyć, czy zaaprobowanie wysokości grzywny ustalonej w postanowieniu z dnia 26 marca 2015 r. nie narusza zakazu reformationis in peius, o którym mowa w art. 139 k.p.a. Zastosowanie się bowiem przez organ pierwszej instancji do wcześniejszych wytycznych organu odwoławczego, którego rozstrzygnięcie naruszało przepisy art. 138 § 2 i art. 139 k.p.a., samo w sobie powodowało stan naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 139 k.p.a. W konsekwencji WWINB wydając w takiej sprawie następne rozstrzygnięcie, tym razem na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., sam dopuścił się, poprzez powielenie błędu organu pierwszej instancji, naruszenia przepisu art. 139 k.p.a.

Wobec powyższego, w ocenie Sądu, zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. tylko po to, by doprowadzić do nałożenia na zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia w wyższej wysokości niż określona w postanowieniu z dnia 19 listopada 2014 r., tj. [...] zł, niezależnie do tego, czy grzywna nałożona przez organ pierwszej instancji została prawidłowo ustalona przy uwzględnieniu reguł określonych w przepisie art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, stanowi istotne naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 139 k.p.a. i zasad postępowania administracyjnego określonych w przepisach art. 8 i art. 11 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał za zasadne wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno zaskarżonego postanowienia, jak i poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji z dnia 26 marca 2015 r. Formułując zatem wytyczne co do dalszego postępowania Sąd podkreślił, że w związku z wyeliminowaniem z obrotu prawnego zarówno postanowienia z dnia 15 maja 2015 r. jak i postanowienia z dnia 26 marca 2015 r., organy egzekucyjne nie będą bezpośrednio zobligowane do podjęcia żadnej czynności procesowej. Sprawa nałożenia grzywny w celu przymuszenia pozostaje bowiem nadal nierozstrzygnięta z uwagi na uchylenie przez tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Po 456/15 postanowienia WWINB z dnia [...] 2015 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. I właśnie ze tego względu organ odwoławczy będzie musiał jeszcze raz rozważyć podstawy do nałożenia w postępowaniu egzekucyjnym przedmiotowego środka egzekucyjnego oraz wysokości, w jakiej mogłaby zostać zastosowana grzywna w celu przymuszenia, a to ze względu na konieczność respektowania zasady dwuinstancyjności postępowania i zakazu reformatonis in peius. W ocenie Sądu nie ma w takim przypadku, jaki zachodzi w niniejszej sprawie, podstaw do umorzenia postępowania w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, bowiem toczy się jedno postępowanie egzekucyjne w celu wyegzekwowania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego (lewego segmentu budynku mieszkalnego jednorodzinnego), w którym stosowane są określone środki egzekucyjne. Nie sposób traktować każdej z odrębnych czynności egzekucyjnych, podejmowanych w celu zastosowania określonego środka egzekucyjnego w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym w celu wykonania przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego, za czynność wykonywaną w osobnym postępowaniu wpadkowym, które musiałoby podlegać odrębnym reżimom procesowym co do wszczęcia, prowadzenia (zawieszenia) i zakończenia (umorzenia) takiego postępowania.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku przez WWINB, Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) wyrokiem z 14 listopada 2017 r. o sygn. akt II OSK 1878/16 uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.

NSA zauważył, iż postanowienie WWINB z dnia 19 marca 2015 r. zostało zaskarżone przez zobowiązanego i skarga wniesiona w tym zakresie oczekiwała pod sygn. akt II SA/Po 456/15 w WSA w Poznaniu na rozpatrzenie. Gdy tymczasem organy rozstrzygające w postępowaniu egzekucyjnym wydały kolejne orzeczenia będące przedmiotem oceny w tej sprawie, a to PINB dla powiatu poznańskiego postanowienie z dnia 26 marca 2015 r o nałożeniu na T. K. grzywny w celu przymuszenia w wysokości [...] zł (przyjmując, że powierzchnia zabudowy dla części budynku podlegającej nakazowi rozbiórki wynosi 121,1 m2), zaś postanowieniem z dnia 15 maja 2015 r., na podstawie art. 138 § 1 i art. 123 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, WWINB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia 26 marca 2015 r. Przed rozpoznaniem skargi na powyższe rozstrzygnięcie, WSA w Poznaniu w sprawie o sygn. akt II SA/Po 456/15 wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2016 r. uchylił zaskarżone w tamtej sprawie postanowienie WWINB z dnia 19 marca 2015 r., wydane na podstawie art. 138 § 2 i art. 123 § 1 k.p.a. gdyż uznał, iż narusza ono art. 138 § 2 k.p.a. jak i art. 139 k.p.a. albowiem organ naruszając zasadę reformationis in peius bezzasadnie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Konsekwencją powyższego wyroku było uchylenie zaskarżonego w tej sprawie postanowienia WWINB z dnia 15 maja 2015 r., podjętego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 123 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jak i poprzedzającego go postanowienia PINB dla powiatu poznańskiego z dnia 26 marca 2015 r. Generalnie bowiem w tej sprawie uznano, iż zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. tylko po to, by doprowadzić do nałożenia na zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia w wyższej wysokości niż określona w postanowieniu z dnia 19 listopada 2014 r., tj. [...] zł, niezależnie do tego, czy grzywna nałożona przez organ pierwszej instancji została prawidłowo ustalona przy uwzględnieniu reguł określonych w przepisie art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, stanowi istotne naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 139 k.p.a. i zasad postępowania administracyjnego określonych w przepisach art. 8 i art. 11 k.p.a. Przede wszystkim Sąd pierwszej instancji uznał, iż organy rozpoznając sprawę ponownie nie mogły odwołać się do poprzedniego postanowienia kasacyjnego z dnia 19 marca 2015 r., i wytycznych tam zawartych skoro naruszały one przepisy art. 138 § 2 k.p.a. i art. 139 k.p.a.

W ocenie NSA ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie sposób się zgodzić.

Wyjaśniono, iż wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 kwietnia 2016 r. o sygn. akt II SA/Po 456/15 uchylający postanowienie WWINB z dnia 19 marca 2015 r., wydane na podstawie art. 138 § 2 i art. 123 § 1 k.p.a., został na skutek skargi kasacyjnej organu uchylony wyrokiem NSA z dnia 14 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 1895/16, zaś sprawę przekazano temu Sądowi do ponownego rozpoznania. NSA tym wyroku (II OSK 1895/16) przesądził, iż przewidziany w art. 139 k.p.a. zakaz reformationis in peius (tj. orzekania na niekorzyść) nie dotyczy decyzji (postanowienia) wydawanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Skoro więc Sąd pierwszej instancji, podtrzymał w rozpoznawanej sprawie stanowisko o możliwości zastosowania normy art. 139 k.p.a. wobec postanowienia wydanego w trybie art. 138 § 2 k.p.a., co uniemożliwiało organowi wydającemu rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, a będące przedmiotem oceny ich legalności, zastosowanie się do tych wcześniejszych wytycznych, to w tych okolicznościach sprawy usprawiedliwiony jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 i art. 139 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie zaskarżonego postanowienia WWINB oraz poprzedzającego je postanowienia PINB dla powiatu poznańskiego, wskutek stwierdzenia przez Sąd, że zakaz reformationis in peius rozciąga się także na ponownie prowadzone przez organ pierwszej instancji postępowania. Dalej NSA wyjaśnił, iż w dotychczasowym orzecznictwie NSA przyjmuje się niemal jednolicie, że zasada reformatio in peius nie ma zastosowania do decyzji określonych w art. 138 § 2 k.p.a., to jest do decyzji kasacyjnych. NSA powołał się w szczególności na uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 4 maja 1998 r. sygn. akt FPS 2/98, w uzasadnieniu której wskazano, iż organ odwoławczy przy wydawaniu decyzji opartej o przepis art. 138 § 2 k.p.a. ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzania postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Nie rozstrzyga o meritum spraw, nie przeprowadza merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Decyzja wydana bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego pozbawiona jest pełnych ustaleń, które mogłyby stanowić przedmiot kontroli. Wyklucza to możliwość, według NSA, odnoszenia art. 139 k.p.a. do decyzji kasacyjnej. NSA wskazał przy tym, iż jakkolwiek uchwała ta została podjęta jeszcze przed reformą sądownictwa administracyjnego, tj. przed dniem 1 stycznia 2004 r., niemniej uchwały podjęte przed tą datą stanowią dorobek intelektualny orzecznictwa. Natomiast językowe dyrektywy interpretacyjne art. 187 § 2 p.p.s.a. nie prowadzą do wyinterpretowania z tej normy jednoznacznej, wyraźnej normy, która odmawia mocy wiążącej uchwałom NSA podjętym przed dniem 1 stycznia 2004 r. w stosunku do składów Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Reasumując NSA stwierdził, iż błędnie uznano w tej sprawie dopuszczalność zastosowania konstrukcji prawnej z art. 139 k.p.a. wobec postanowienia kasacyjnego podjętego przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W następstwie tego również błędnie przyjęto, że wadliwość ta nie pozwalała zastosować się do wcześniejszych wytycznych zawartych w postanowieniu kasacyjnym organu egzekucyjnego drugiej instancji. Jako nieusprawiedliwione stwierdzono stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w tej sprawie zastosowanie się przez organ pierwszej instancji do wcześniejszych wytycznych organu drugiej instancji, którego rozstrzygnięcie naruszało art. 138 § 2 i art. 139 k.p.a., samo w sobie powoduje naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 139 k.p.a., a w konsekwencji, że organ odwoławczy naruszył art. 138 § 1 pkt 1 i art. 139 k.p.a. NSA zaznaczył, iż w tych okolicznościach faktycznych sprawy, usprawiedliwiony jest także zarzut skargi kasacyjnej naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie w sprawie art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, określający prawidłową wysokość grzywny w celu przymuszenia, która w tej sprawie, co nie budzi wątpliwości została prawidłowo określona.

Tym samym przywołane wyżej przesłanki nakazywały Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Poznaniu, aby uwzględniając przedstawione wyżej rozważania, raz jeszcze przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonego postanowienia w jego całokształcie.

Obecny na rozprawie w dniu 6 czerwca 2017 r. pełnomocnik T. K. podtrzymał zarzuty i wnioski zawarte w skardze oraz piśmie z 5 kwietnia 2016 r. akcentując zarzut naruszenia § 7 ust. 2 u.p.e.a. oraz brak rozważenia czy zastosowany środek jest adekwatny, gdyż z uwagi na sytuację skarżącego zasadnym było rozważenie zastosowania wykonania zastępczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. nr z 2017 r. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.).

W okolicznościach przedmiotowej sprawy zauważyć nadto trzeba, iż zgodne z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Powyższe oznacza, iż wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Sąd ten nie może formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym przez NSA poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku. Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 p.p.s.a., należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji lub postanowienia.

W rozpatrywanej sprawie NSA w wyroku z 14 listopada 2017 r. II OSK 1878/16 zakwestionował stwierdzenie przez Sąd I instancji, wyrażone w wyroku z 27 maja 2016 r., o sygn. akt II SA/Po 656/15, iż postanowienie WWINB z [...] 2015 r. nr [...] wydane został z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 139 k.p.a. i zasad określonych w art. 8 i 11 K.p.a. NSA nakazał Sądowi I instancji ponownie przeprowadzenie kontroli zaskarżonego postanowienia WWINB z 15 maja 2015 r. w jego całokształcie. Co istotne, NSA uwzględniając skargę kasacyjną WWINB stwierdził także, iż w przedmiotowej sprawie wysokość grzywny w celu przymuszenia została prawidłowo określona.

Tytułem dalszych rozważań wstępnych zauważyć także trzeba, że w związku z toczącym się postępowaniem egzekucyjnym zapadł wyrok WSA w Poznaniu z 21 kwietnia 2016 r. o sygn. akt II SA/Po 2016 r. którym uchylono postanowienie WWINB z [...] 2015 r. o nr [...] Wyrok ten został uchylony przez NSA wyrokiem z 14 listopada 2017 r. o sygn. akt II OSK [...] i sprawę przekazano sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Następnie prawomocnym wyrokiem z 5 kwietnia 2018 r. o sygn. akt II SA/Po 78/18 WSAy w Poznaniu oddalił skargę T. K. na postanowienie WWINB z [...] 2015 r. o nr [...] Tym samym na dzień rozpoznawania przedmiotowej skargi na postanowione WWINB z [...] 2015 r. [...], poprzedzające je postanowienie kasacyjne tego organu z [...] 2015 r. nr [...] pozostaje w obiegu prawnym, a postępowanie sądowoadministracyjne dotyczące tego postanowienia zostało prawomocnie zakończone.

Przechodząc do kontroli zaskarżonego postanowienia WWINB z dnia [...] 2015 r. [...] utrzymującego w mocy postanowienie PINB dla powiatu poznańskiego z 26 marca 2015 r. o nałożeniu na T. K. grzywny w wysokości [...] zł. w celu przymuszenia wykonania obowiązku polegającego na rozbiórce wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lewego segmentu jednorodzinnego budynku mieszkalnego, na działce nr [...], położonej przy ul. [...] w R., w gminie K., stwierdzić należy, iż odpowiada ono prawu.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd orzekający w niniejszym składzie miał na względzie, iż skarżący nie wniósł skargi kasacyjnej i nie zakwestionował postanowienia WSA z 6 kwietnia 2016 r. o oddaleniu wniosków dowodowych zawartych w piśmie 5 kwietnia 2016 r. oraz wniosku o zawieszenie postępowania. Stąd też stwierdzić należy, iż kwestia ta została już rozstrzygnięta postanowieniem z 6 kwietnia 2016r., a strona skarżąca nie kwestionuje motywów jakimi kierował się ww. Sąd oddalając te wniosku. Odstąpiono zatem od ponownego wyjaśnienia tych przesłanek.

Grzywna w celu przymuszenia jest nakładana przez organ egzekucyjny, gdy egzekucja dotyczy m.in. spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (art. 119 § 1 u.p.e.a.). Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 119 § 2 u.p.e.a.). Grzywna w celu przymuszenia, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia (art. 121 § 4 u.p.e.a.). Zatem w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym wykonania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego grzywna może być skutecznie nałożona na zobowiązanego tylko jeden raz. Wysokość grzywny w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części stanowi iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m˛ powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych (art. 121 § 5 u.p.e.a.). Zgodnie z art. 122 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 (pkt 1) – o ile nie został doręczony już zobowiązanemu wcześniej – i postanowienie o nałożeniu grzywny (pkt 2). Postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze (art. 122 § 2 u.p.e.a.). Zgodnie z art. 122 § 3 u.p.e.a. zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i art. 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Z przepisu tego wynika, iż ustawodawca wyraźnie rozróżnił zarzuty i zażalenie, o których mowa w art. 33 i art. 34 u.p.e.a., od zażalenia skierowanego jedynie przeciwko postanowieniu o nałożeniu grzywny. Zarzuty mogą być wnoszone w postępowaniu egzekucyjnym tylko raz, i to w terminie 7 dni od pouczenia zobowiązanego o prawie do ich zgłoszenia. Zobowiązany nie może po upływie terminu do wniesienia zarzutów uzupełniać zarzutów zgłoszonych w terminie, powołując nowe ich podstawy. Wobec tego, o ile zobowiązany może jednocześnie korzystać z prawa zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego oraz prawa wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny, to na dalszych etapach postępowania egzekucyjnego zarzuty (po upływie terminu do ich wniesienia) nie przysługują, chociażby postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia doręczane było ponownie (tak WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 11 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Po 1129/13 – dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z akt przedmiotowej sprawy, wynika iż skarżący wniósł zarzuty w niniejszym postępowaniu egzekucyjnym i zostały one rozpoznane ostatecznym postanowieniem WWINB z [...] 2014 r. o nr [...]

Rozważając rozróżnienie charakteru środków wymienionych w art. 122 § 2 u.p.e.a. wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 29 § 1 tej ustawy organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Środkiem służącym zakwestionowaniu prowadzenia egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego jest zarzut, który można oprzeć na podstawach wymienionych w art. 33 pkt 1-10 u.p.e.a. Zarzuty rozpatrywane są w trybie określonym w art. 34 tej ustawy, a na wydawane w ramach rozpatrywania zarzutów postanowienia przysługują zażalenia (art. 34 § 2 i § 5 u.p.e.a.). Analizując zaś treść art. 33 u.p.e.a., stwierdzić należy, że to zarzut jest środkiem służącym kwestionowaniu samej istoty egzekucji określonej w tytule wykonawczym. Środkiem służącym ochronie interesów zobowiązanego w postępowaniu związanym z rozpatrywaniem zarzutu są zażalenia wymienione w art. 34 u.p.e.a. Zatem to do materialnych podstaw prowadzenia egzekucji odnieść należy możność zgłaszania i wnoszenia środków wymienionych w pierwszej części art. 122 § 3 u.p.e.a. (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1348/06, dostępnym jw.). W konsekwencji dotychczasowe rozważania prowadzą do wniosku, że wymienione w końcowej części art. 122 § 3 u.p.e.a. zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny oparte być może jedynie na podstawach innych niż kwestionowanie istoty i dopuszczalności egzekucji. Zażalenie takie sprowadzać mogłoby się do kwestionowania wyboru środka egzekucyjnego albo wysokości wymierzonej grzywny, w przypadku gdy nie wniesiono zarzutów opartych na podstawach wymienionych w art. 33 pkt 6 i 8 u.p.e.a. (por. R. Hauser, Z. Leoński Egzekucja administracyjna, Wyd. Prawnicze, Warszawa 1995 r., str. 191).

W niniejszej sprawie skarżący wnosząc zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny, a także w skardze, jak również jego pełnomocnik w piśmie procesowym uzupełniającym skargę, podnosili argumenty, które w znacznej mierze sprowadzały się do kwestionowania dopuszczalności, względnie celowości prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Ta część argumentacji (zarzutów skargi) nie mogła być skutecznie podniesiona w postępowaniu dotyczącym postanowienia w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia na podstawie art. 122 u.p.e.a. i pozostawała poza zakresem kognicji Sądu w niniejszej sprawie, bowiem kontrolowanie prawidłowości wydania postanowienia w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia nie stanowi dodatkowego trybu nadzwyczajnej weryfikacji zasadności wcześniej zgłoszonych zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Sąd natomiast był zobowiązany odnieść się do argumentacji odpowiadającej dopuszczalnym podstawom zażalenia, którymi w okolicznościach przedmiotowej sprawy były kwestie dotyczące zastosowania środka egzekucyjnego mniej uciążliwego dla zobowiązanego, jak i pierwszeństwa w zastosowaniu środków egzekucyjnych w przypadku grzywny nakładanej w trybie art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a., a także zgłaszane przez skarżącego zarzuty dotyczące obliczenia powierzchni budynku podlegającej nakazowi rozbiórki, jako kwestii wpływającej na samą wysokość grzywny.

Odnoszą się do pierwszego z tych zagadnienia, tj. zastosowania środka egzekucyjnego mniej uciążliwego dla zobowiązanego, zauważyć należy, iż zgodnie z art. 7 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W tym miejscu trzeba zaznaczyć, iż co do zasady grzywna w celu przymuszenia jest łagodniejszym środkiem egzekucyjnym od wykonania zastępczego, o czym świadczy chociażby – i to wprost – przepis art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a., z którego wynika, że środkiem egzekucyjnym stosowanym w egzekucji obowiązków wynikających z przepisów prawa budowlanego jest w pierwszym rzędzie grzywna w celu przymuszenia, a dopiero w przypadku nieskuteczności przedmiotowego środka organ egzekucyjny powinien zastosować wykonanie zastępcze. Taka kolejność stosowania środków egzekucyjnych w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym nie budzi wątpliwości w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych. Przykładowo w wyrokach z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2315/10 oraz z 21 marca 2017 r. o sygn. akt II OSK 2858/15 (oba dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) NSA stwierdził, że przy egzekucji dotyczącej obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego zasadniczo w pierwszej kolejności należy stosować grzywnę w celu przymuszenia. Odwrotna sytuacja, w której w pierwszej kolejności zastosowanie znajdzie wykonanie zastępcze (skutkiem czego wykluczone będzie zastosowanie grzywny w celu przymuszenia), powinna mieć miejsce wyjątkowo, np. kiedy grzywna w celu przymuszenia z jakichś oczywistych względów nie może doprowadzić do wykonania obowiązku przez zobowiązanego (por. też wyrok NSA z dnia 10 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 518/11, dostępny jw.).

Podkreślenia wymaga także, iż zgodnie z art. 125 i 126 u.p.e.a., nieuiszczona lub nieściągnięta grzywna w celu przymuszenia podlega umorzeniu, a na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywna uiszczona lub ściągnięta może być w całości lub w części zwrócona, co również świadczy o jej łagodniejszym charakterze od wykonania zastępczego. Natomiast w przypadku wykonania zastępczego koszty, które obciążają zobowiązanego, nie podlegają zwrotowi (art. 127 i nast. u.p.e.a.).

Ponadto, wykonanie zastępcze wprowadza do postępowania egzekucyjnego nowy podmiot - wykonawcę, który zgodnie z art. 132 § 2 u.p.e.a. decyduje czy odstąpi od dalszego prowadzenia wykonania zastępczego. Tymczasem w przypadku zastosowania grzywny, to zobowiązany pozostaje głównym podmiotem decydującym o wykonaniu obowiązku.

Grzywna w celu przymuszenia nie jest karą pieniężną w ścisłym sensie, a jedynie środkiem zmierzającym do wywarcia presji na zobowiązanego. Szerokie możliwości uniknięcia jej zapłaty lub zwrotu zapłaconej kwoty czynią z tego środka egzekucyjnego mniej uciążliwy od wykonania zastępczego, które ma charakter bezwzględnie obciążający zobowiązanego.

Mając powyższe na uwadze, odnosząc się do argumentów podnoszonych przez stronę skarżącą zauważyć należy, iż nawet jeśli skarżący, który posiada doświadczenie zawodowe w zakresie budowy domów, z uwagi na swoją sytuację zdrowotną nie jest w stanie sam fizycznie wykonywać określonych czynności fizycznych (prac budowanych) w toku procesu rozbiórki, to wciąż ma możliwość pokierowania wykonaniem takich robót rozbiórkowych, koordynowania ich i zabezpieczenia sprawnego przebiegu robót, przy zachowaniu optymalnego wariantu kosztowego tych robót. W takich okolicznościach sprawy nie można uznać pozostawienia w pierwszej kolejności skarżącemu wyboru sposobu zrealizowania nakazu rozbiórki spornego obiektu za chybione i naruszające zasadę stosowania środków egzekucyjnych najmniej uciążliwych dla zobowiązanego. W tym zakresie zarzuty skargi, w szczególności dotyczące swego rodzaju skazania strony na poniesienie podwójnego wydatku – kosztów nałożonej grzywny w celu przymuszenia i zapłaty firmie budowlanej, która wykonałaby rozbiórkę – są całkowicie chybione. Za niezasadne należało uznać wywody strony skarżącej, które sprowadzały się do stwierdzenia, że łagodniejszy środek egzekucyjny to ten, który będzie mniej kosztowny dla zobowiązanego, a więc przeliczalny na konkretne kwoty pieniężne (por. ponownie wyrok 21 marca 2017 r. o sygn. akt II OSK 2858/15).

Odnosząc się do zarzutów dotyczących sposobu obliczenia powierzchni części budynku podlegającej rozbiórce, zauważyć trzeba, iż NSA ww. wyroku z 14 listopada 2017 r. o sygn. akt II OSK 1978/16 wyraźnie stwierdził, iż wysokość grzywny została w niniejszej sprawie prawidłowo określona przez organy egzekucyjne. Tym samym NSA podzielił stanowisko WWINB, iż przy ustalaniu powierzchni zabudowy budynku lub jego części należy uwzględnić w przedmiotowej sprawie taras, którego istnienie jako elementu przedmiotowego budynku mieszkalnego jest oczywiste, a znajduje potwierdzenie chociażby w wynikach kontroli obiektu budowlanego z dnia 22 października 2014 r. Przedmiotowy taras nie jest osobnym (samodzielnym) obiektem budowlanym, a tym bardziej budynkiem (kwalifikowanym na płaszczyźnie przepisu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego), lecz integralną częścią lewego segmentu budynku mieszkalnego. Powierzchnia, jaką organy administracji powinny przyjąć do obliczenia wysokości grzywny, o której mowa w art. 121 u.p.e.a., jest powierzchnią zajęcia terenu przez dany obiekt budowlany lub jego część przeznaczoną do rozbiórki (niezależnie od etapu budowy). Powierzchnię tę liczy się wraz z zewnętrznym obrysem danego obiektu (lub jego części), czyli powierzchnię zabudowy, a nie tylko powierzchnię użytkową. Obowiązek rozbiórki nie obejmuje bowiem wewnętrznej powierzchni danego budynku, ale cały budynek lub część budynku. Rozbiórka obejmuje zatem powierzchnię, jaką zajął taki budynek (lub odpowiednio jego część), czyli powierzchnię zabudowy (całkowitą). Stąd też powierzchnia tarasu, który w świetle ustaleń kontroli z dnia 22 października 2014 r., jak i częściowo również w świetle inwentaryzacji technicznej z listopada 2003 r. (mapy zasadniczej w skali 1:500 i przekroju A-A) nie może być uznany za element powierzchni niewystający ponad powierzchnię terenu ani za element drugorzędny, bowiem niewątpliwie stanowi część budynku w rzucie pionowym.

Należy też zaznaczyć, iż z akt sprawy wynika, że skarżący brał udział kontroli obiektu budowlanego i podpisał bez zastrzeżeń protokół z tej czynności – protokół zawierał szkic sytuacyjny i dołączony do niego był rysunek techniczny obrazujący rzut pionowy obiektu. Tym samym argumentacja skarżącego, iż pomiar ten był dokonany nieprawidłowo i nie pokrywa się z powierzchnią zabudowy wskazana w projekcie budowlanym nie zasługuje na uwzględnienie. Zaznaczyć trzeba, iż skarżący jako osoba doświadczona w branży budowlanej powinien być obeznany z zagadnieniami dotyczącymi dokonywania pomiaru obiektów budowlanych i obmiaru wykonanych robót budowlanych i na bieżąco mógł wskazywać na błędy i inne uchybienia dotyczące tej kwestii.

Reasumując nałożona na skarżącego grzywna w celu przymuszenia obliczona została zgodnie z dyspozycją art. 121 § 5 u.p.e.a., w oparciu o Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 23 lutego 2015. r. w sprawie ceny 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za IV kwartał 2014 r. ( 0,2 x 3984 x 121,1 = 96.492,48).

W tych okolicznościach sprawy Sąd, będąc związany na podstawie art. 190 P.p.s.a. wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, po przeprowadzonej merytorycznie ocenie sprawy, oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. jako niezasadną.