Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 79/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 4, art. 156 § 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 2, art. 21
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie NSA Anna Łukaszewska-Macioch del. NSA Wiesław Morys (spr.) Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 29 października 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 sierpnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 321/08 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2008 roku, w sprawie oznaczonej sygnaturą akt I SA/ Wa 321/08 w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa oddalił skargę M. M. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2007 r.

Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 158 § 2, art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 oraz art. 157 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdził, iż decyzja Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia [...] listopada 1972 r. nr [...] została wydana z naruszeniem prawa. Decyzją z dnia [...] listopada 1972 r. pozostawiono wniosek o przyznanie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości przewidziany przez art. 53 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1958 r. Nr 17, poz. 70) "bez uwzględnienia". Decyzja ta została skierowana do W. B., który nie posiadał przymiotu strony w tej sprawie. Spadkobierczynią po byłej właścicielce przedmiotowej nieruchomości K. B. zmarłej [...] czerwca 1949 roku była I. M., która zmarła [...] maja 1990 roku pozostawiając jedynego spadkobiercę – M. M. (p. postanowienie Sądu Rejonowego dla Warszawy [...] z dnia [...] lipca 2004 r. , sygn. [...]). W uzasadnieniu decyzji podano, iż mimo istnienia wynikającej z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. przesłanki stwierdzenia nieważności, nie można jej stwierdzić z uwagi na upływ terminu określonego w art. 156 § 2 k.p.a. Wniosek w sprawie wpłynął w dniu [...] listopada 2006r.

Pismem z dnia [...] października 2007 r. M. M., wyrażając niezadowolenie z tej decyzji złożył odwołanie, wnosząc o jej uchylenie na podstawie art.154 k.p.a. Uzasadniając żądanie M. M. zaakcentował, iż organ pierwszej instancji nie był uprawniony do badania upływu terminu określonego w art. 156 § 2, gdy w sprawie zaistniała przesłanka pozytywna pozwalająca stwierdzić nieważność postępowania. Podniósł nadto, że decyzja z dnia [...] listopada 1972 r. była niewykonalna trwale w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

Minister Infrastruktury nie znajdując podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji, na mocy art. 138 k.p.a. utrzymał ją w mocy. Po ponownym rozpoznaniu sprawy oraz analizie akt administracyjnych, powołując się na aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych Minister stwierdził, iż w obowiązującym stanie prawnym nie stwierdza się nieważności decyzji, jeśli od daty jej ogłoszenia lub doręczenia upłynęło 10 lat, lub gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Dlatego uznał, że decyzja z dnia [...] listopada 1972 r. została skierowana do osoby nie będącej stroną postępowania, bo nie był nią W. B. będący adresatem tej decyzji. W. B. nie był następcą prawnym poprzedniej właścicielki, co wyczerpało przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednakowoż po myśli art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności, jeżeli od dnia ogłoszenia lub doręczenia decyzji upłynęło 10 lat. Skoro wspomnianą decyzję doręczono stronom w dniach [...] i [...] listopada 1972 r., to zasadnym było stwierdzenie jej wydania z naruszeniem prawa. Zatem w ocenie tego organu odwołanie nie mogło odnieść skutku.

W skardze z dnia 4 lutego 2008 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. M. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] listopada 1972 r. W ocenie skarżącego nie tylko sama decyzja została wydana z naruszeniem prawa, ale całe poprzedzające jej wydanie postępowanie naruszało art. 156 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a.

Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie. Zarzuty zawarte w skardze uznał za tożsame z tymi, które były podnoszone w trakcie postępowania administracyjnego. Uznając, że organy prawidłowo oceniły stan faktyczny i prawny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi.

Sąd I instancji stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadają prawu. W jego ocenie organy prawidłowo uznały, iż po upływie dziesięcioletniego terminu określonego w art. 156 § 2 k.p.a. nie można wyeliminować z obrotu prawnego decyzji poprzez stwierdzenie jej nieważności, a jedynie pozostawiając w mocy wadliwą decyzję stwierdzić na mocy art. 158 § 2 k.p.a., iż została ona wydana z naruszeniem prawa. Sąd ten przyjął, iż trafnie ustalono, że decyzja z [...] listopada 1972 r. nie została skierowana do strony, gdyż W. B. nie będąc spadkobiercą poprzedniej właścicielki nie miał takiego przymiotu. Wszak skoro wniosek o stwierdzenie jej nieważności został złożony w dniu [...] listopada 2006r.,

a wiec o upływie 10 lat od jej doręczenia ([...] i [...] listopada 1972 r.), mimo wyczerpania przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., do jego uwzględnienia dojść nie mogło. Art. 156 § 2 k.p.a. nakazuje w takim wypadku stwierdzić jej wydanie z naruszeniem prawa. Dlatego skarga okazała się chybiona i na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. N 153, poz. 1270 ze zm.), dalej P.p.s.a., została oddalona.

W skardze kasacyjnej opartej na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię – art. 156 § 1 pkt 4 w związku z art. 156 § 2 k.p.a., art. 7, art.8 k.p.a. i art. 2 oraz art. 21 Konstytucji RP, skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości, przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania i orzeczenia o kosztach postępowania. W szczególności zaskarżonemu wyrokowi zarzucono błędne zastosowanie art. 156 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie okoliczności wykraczających poza ramy prawa. Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok zamknął bowiem skarżącemu drogę do odzyskania własności odebranej jego poprzednikom prawnym na mocy bezprawnego aktu prawnego, jakim był dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. W ocenie skarżącego w postępowaniu przed sądem administracyjnym naruszono zasady zawarte w art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a, a więc kardynalne zasady postępowania administracyjnego. Uchybiono również w sposób rażący zasadzie sprawiedliwości społecznej najpierw odbierając własność, a w wyniku wydanego przez Sąd wyroku, ograniczając możliwość dochodzenia odszkodowania z tego tytułu. Zdaniem autora skargi kasacyjnej jest to nie do pogodzenia z konstytucyjnymi regułami państwa prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna pozbawiona jest uzasadnionych podstaw. Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkich sądów administracyjnych, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów, które poza przepisami Konstytucji, są przepisami procesowymi. Już choćby z tej przyczyny skarga kasacyjna podlega negatywnej ocenie. Przy czym wyjaśnić się godzi, że zarzut naruszenia przepisów postępowania, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. musiałby dotyczyć naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego i powinien opierać się na niewłaściwym zastosowaniu przez Sąd I instancji któregoś z przepisów nakazujących uwzględnienie skargi (art. 145-150) zamiast zastosowania art. 151, albo odwrotnie - na zastosowaniu przepisu o oddaleniu skargi (art. 151) zamiast stosownego przepisu Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nakazującego jej uwzględnienie. Zarzuty rozpoznawanej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej nie zostały jednak tak sformułowane co wyklucza, przy zasadzie związania zarzutami, o której mowa w art. 183 § 1 p.p.s.a., możliwość kontroli orzeczenia Sądu I instancji pod tym względem. Zarzut naruszenia art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. nie może odnosić się do postępowania sądowoadministracyjnego, ponieważ przepisy te nie znajdowały zastosowania w tym postępowaniu. Niezależnie jednak od tego należy zgodzić się z poglądem Sądu I instancji, że organy administracji przeprowadziły postępowanie działając na podstawie przepisów prawa, dokonując poprawnej ich wykładni i subsumcji oraz, że nie uchybiły określonej w art. 7 k.p.a. zasadzie prawdy obiektywnej oraz zasadzie uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

Zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się do podważenia prawidłowości zastosowania art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor nie kwestionuje prawidłowości dokonanej przez Sąd wykładni językowej przepisu art. 156 k.p.a., w którym ustawodawca ustalił przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji ustalając jednocześnie granice czasowe do takiego stwierdzenia, zarzuca jednak Sądowi I instancji naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz.1269) Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Związanie Sądów prawem jest cechą wyróżniającą demokratyczne państwo prawa. Nie obowiązuje tu zatem zasada "co nie jest zabronione, jest dozwolone", a wręcz odwrotnie - Sądy mogą czynić tylko to, do czego wyraźnie upoważnia je prawo i to w formach i trybie prawem przewidzianych. Środki, jakimi dysponują w trakcie kontroli aktów wydawanych przez organy administracji zostały określone w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Do takich środków należy możliwość uchylenia decyzji lub postanowienia w całości lub w części, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a). Gdy zaś ustali istnienie przesłanek z art. 156 k.p.a., wówczas stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast gdy zaskarżonemu aktowi lub czynności nie można postawić zarzutu naruszenia prawa zarówno procesowego jak i materialnego Sąd oddala skargę (art. 151 P.p.s.a). Sąd I instancji w oparciu o powyższe kryteria dokonał kontroli zaskarżonych decyzji w sposób zgodny z prawem opierając się na prawidłowej wykładni literalnej mających zastosowanie w sprawie art. 156 § 1 pkt 4, art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a. Sądy administracyjne podobnie jak inne organy działające na podstawie i w granicach prawa nie mogą w swoich rozstrzygnięciach stosować kryteriów pozaprawnych takich jak sprawiedliwość społeczna, dlatego zarzut autora skargi kasacyjnej uznać należy za chybiony. Sąd rozpoznający skargę kasacyjną nie dopatrzył się również naruszenia art. 2 i art. 21 Konstytucji RP. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 2 Konstytucji do katalogu zasad ustroju politycznego została wpisana zasada demokratycznego państwa prawnego. Wytycza ona kierunki rozwoju ustroju państwa, stanowi nakaz dla parlamentu, ale i całego aparatu państwowego, by jego działalność służyła realizacji tej zasady. Została w niej wyrażona wola, aby państwo było rządzone prawem, by prawo stało ponad państwem, było wytyczną działania dla niego i dla społeczeństwa. W demokratycznym państwie prawnym byt organu państwowego opiera się na prawie, które określa zarazem kompetencje tego organu i wyznacza granice jego działalności. W demokratycznym państwie prawnym mają być zabezpieczone nie tylko prawa większości, ale także winien być uznawany głos i wola mniejszości społeczeństwa. Określona w tym artykule zasada sprawiedliwości społecznej winna być rozumiana jako gwarancja zasady pluralizmu politycznego (wolność tworzenia partii politycznych), systemu reprezentacji (demokratyczny wybór przedstawicieli społeczeństwa), form demokracji bezpośredniej (różne postaci referendum) i roli różnorodnych form samorządu społecznego z samorządem terytorialnym włącznie. Nie można jej zatem rozumieć, jak to sugeruje skarżący, jako zasady, która daje możliwość osobom, które nie wykorzystały w określonym w ustawie terminie środków nadzwyczajnych służących wyeliminowaniu z obrotu decyzji zawierającej określone w art. 156 k.p.a. wady - a które czują się pokrzywdzone zaistniałym stanem faktycznym i prawnym, do czynienia wyłomu w obowiązujących przepisach prawa. Również określona w art. 21 Konstytucji RP ochrona własności i jej dziedziczenia nie daje podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia wbrew obowiązującym przepisom prawa, do czego sprowadza się wniosek skargi kasacyjnej w tej materii.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącego wyznaczonemu w ramach prawa pomocy, ponieważ w tym zakresie właściwym jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Przepisy art. 209 i art. 210 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako odnoszące się do kosztów postępowania między stronami, nie mają zastosowania do przyznania pełnomocnikowi ustanowionemu w ramach prawa pomocy wynagrodzenia za udzieloną pomoc prawną, należnego od Skarbu Państwa na podstawie art. 250 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dlatego też w tym kontekście rezygnacja z tego wynagrodzenia przez pełnomocnika skarżącego nie ma znaczenia w niniejszym postępowaniu.