Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 304/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1  art. 2 ust. 1 art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 149 par. 1 pkt 1 art. 149 par. 1a
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk, Danuta Kania, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 listopada 2017 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na bezczynność Operatora Gazociągów Przesyłowych [...] S.A. z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] kwietnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Operatora Gazociągów Przesyłowych [...] S.A. z siedzibą w [...] do rozpatrzenia wniosku strony skarżącej [...] S.A. z siedzibą w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. w zakresie wskazania ostatecznej wysokości naliczonych kar umownych oraz okoliczności, które zostały uwzględnione i miały wpływ na obniżenie naliczonych kar, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Operatora Gazociągów Przesyłowych [...] S.A. z siedzibą w [...] na rzecz strony skarżącej [...] S.A. z siedzibą w [...] kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

[...] S.A. z siedzibą w S. wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2017 r. zwróciła się do Operatora Gazociągów Przesyłowych [...] S.A. z siedzibą w W. o udostępnienie korespondencji prowadzonej pomiędzy [...], a [...] z siedzibą w O. dotyczącej realizacji zadania Aktualizacja inwentaryzacji map zasadniczych na terenie działania [...] S.A. w P. w zakresie kar umownych naliczonych Wykonawcy w związku z opóźnieniem realizacji prac wynikających z umowy oraz wskazania ostatecznej wysokości naliczonych kar, jak i okoliczności, które zostały przez Spółkę [...] uwzględnione i miały wpływ na obniżenie naliczonych kar.

W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż w dniu [...] sierpnia 2014 r. przedsiębiorstwo [...] S.A. zawarło umowę z [...] z siedzibą w O. w związku z realizacją przez [...] O. na rzecz Spółki [...] umowy w zakresie aktualizacji inwentaryzacji map zasadniczych na terenie działania [...] S.A. w P. Umowa został wykonana przez [...] S.A. w sposób prawidłowy. W chwili obecnej, z uwagi na konieczność dokonania ostatecznego rozliczenia umowy, koniecznym jest uzyskanie przez [...] S.A. informacji w przedmiocie rozliczeń pomiędzy [...] O., a zamawiającym.

Jednocześnie zaznaczono, iż biorąc pod uwagę, że [...] S.A. wykonała pracę w sposób prawidłowy, zaakceptowany przez [...] jako głównego zamawiającego, a także licząc na dalszą dobrą współpracę pomiędzy Spółkami, jak i mając na względzie strukturę właścicielską Spółki [...] oraz realizowanie przez tę Spółkę zadań publicznych, wnioskodawca zwraca się o udostępnienie wnioskowanych informacji.

W odpowiedzi na powyższy wniosek [...] S.A. w piśmie z dnia [...] kwietnia 2017 r. wskazała, iż z przepisu art. 139 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 2164 z późn. zm.) wynika, że umowy są jawne i podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1764). Skoro zatem ustawodawca wskazał wprost, iż umowy na realizację zamówienia publicznego są jawne i podlegają udostępnieniu w trybie przewidzianym w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, to a contrario - inne dokumenty związane z realizacją umowy nie są jawne i nie podlegają udostępnieniu w trybie przepisów o dostępie do informacji publicznej. Okoliczność, iż przedmiotowa umowa, zawarta na podstawie ustawy - Prawo zamówień publicznych jest jawna i że jej treść udostępnia się na mocy art. 139 ust. 3 tej ustawy w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie oznacza automatycznie, że wnioskowana przez [...] S.A. korespondencja związana z realizacją tej umowy, prowadzona pomiędzy [...] oraz [...] jest jawna i podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Żądana korespondencja nie mieści się bowiem w pojęciu "umowa", a zatem nie może podlegać udostępnieniu w trybie art. 139 ust. 3 ustawy - Prawo zamówień publicznych, tj. na zasadach dotyczących udostępnienia informacji publicznej. Tylko umowy w sprawie zamówień publicznych zostały uznane przez ustawodawcę za dokumenty stanowiące informację publiczną. Inne dokumenty lub dane stanowiące jedynie realizację umów w sprawach zamówień publicznych nie stanowią w konsekwencji informacji publicznej. Skoro zaś określona informacja nie mieści się w katalogu informacji publicznych, lecz jest informacją prywatną, nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zaznaczono przy tym, że [...] S.A. zwróciła się o udostępnienie dokumentów obrazujących realizację umowy z zakresu zamówień publicznych (tj. korespondencji pomiędzy stronami tejże umowy), a więc nie stanowiących informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. ,

Podkreślono też, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że jeżeli do podmiotu objętego regulacją art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej zostanie skierowany wniosek o udostępnienie informacji, lecz żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, podmiot ten - aby w sposób prawidłowy załatwić taki wniosek - obowiązany jest jedynie powiadomić wnioskodawcę, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej.

Spółka zauważyła jednocześnie, iż żądana przez [...] S.A. informacja zaczęłaby przybierać postać informacji gospodarczej, a nie informacji publicznej. Inicjując postępowanie wnioskodawca traktowałby bowiem ustawę o dostępie do informacji publicznej jako szczególnego rodzaju narzędzie, równoważne swym charakterem instytucji "wywiadowni" gospodarczej. Takiego rodzaju wypaczenia instytucji informacji publicznej, będącej jednym z filarów demokratycznego Państwa prawnego, jakim jest Rzeczpospolita Polska, nie można zaakceptować. Uprawnienia wynikające w szczególności z art. 61 Konstytucji, nie powinny bowiem być realizowane w sposób sprzeczny z celami, jakim mają służyć (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7.12.2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1496/16).

Z powyższych względów brak jest podstaw do udzielenia informacji w formie czynności materialno-technicznej albo odmowy jej udzielenia w formie decyzji administracyjnej, albowiem czynności te mogą być podjęte wyłącznie w sytuacji, gdy żądana informacja stanowi informację publiczną i uzasadnia zastosowanie trybu określonego w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

[...] S.A. z siedzibą w S. skierowała skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność [...] S.A. z siedzibą w W., zarzucając temu podmiotowi naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2017 r.

W skardze wniosła o:

1) zobowiązanie Operatora Gazociągów Przesyłowych [...] S.A. z siedzibą w W. do udzielenia żądanej informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2017 r.,

2) zasądzenie od Operatora Gazociągów Przesyłowych [...] S.A. z siedzibą w W. na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, iż nie ulega wątpliwości, że [...] jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji mającej walor informacji publicznej będącej w jego posiadaniu. Z KRS wynika bowiem, że [...] powstała w ramach przekształcenia, jedynym jej akcjonariuszem jest zaś Skarb Państwa. Wobec powyższego, [...] jest podmiotem zobowiązanym, stosownie do art. 4 u.d.i.p., do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Żądane pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. informacje stanowią zaś informację publiczną.

Skarżąca zaznaczyła, że realizacja wniosku podmiotu zainteresowanego uzyskaniem dokumentów związanych z zamówieniami publicznymi, musi przebiegać przy uwzględnieniu przepisów u.d.i.p. i p.z.p. W myśl zaś art. 139 ust. 3 p.z.p. umowy w sprawach zamówień publicznych są jawne i podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej. Wynika z tego, że do spraw wszczętych w trybie dostępu do informacji publicznej, podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stosuje przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej przy uwzględnieniu szczególnych unormowań ustawy - Prawo zamówień publicznych. Zgodnie natomiast z orzecznictwem sądowym w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest dopuszczalne wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia umów w sprawach zamówień publicznych, gdyż te są jawne. Nie oznacza to jednak, że ustawa - Prawo zamówień publicznych przez tego rodzaju zawarte w niej regulacje odbiera przymiot informacji publicznej innym, niż umowy, dokumentom posiadającym taki walor, a dotyczącym postępowań przetargowych i szeroko pojętej realizacji zamówień. (vide: wyrok WSA w Warszawie sygn. akt II SAB/Wa 527/14, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lutego 2012 r. o sygn. akt I OSK 2215/11)

Mając powyższe na uwadze, w ocenie skarżącej, korespondencja w zakresie kar umownych naliczonych w związku z opóźnieniem realizacji prac wynikających z umowy oraz wskazania ostatecznej wysokości naliczonych kar jak i okoliczności, które zostały przez [...] uwzględnione i miały wpływ na obniżenie naliczonych kar, stanowi informację publiczną i winna zostać udostępniona.

Jednocześnie skarżąca zaznaczyła, że z ostrożności procesowej w związku z wprowadzoną ustawą z dnia [...] kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) zmianą art. 53 P.p.s.a., wiadomością e-mail z dnia 2 czerwca 2017 r. wysłała ponaglenie do [...].

Operatora Gazociągów Przesyłowych [...] S.A. z siedzibą w W. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Uzasadniając swoje stanowisko podniosła, że informacje będące przedmiotem wniosku skarżącej nie odnoszą się do Spółki [...] jako podmiotu wykonującego funkcje publiczne, tj. nie dotyczą wykonywania przez tę Spółkę zadań publicznych. Informacją publiczną jest bowiem taka informacja (dokument), która wyczerpuje dyspozycję art. 6 u.d.i.p. i która używana jest do realizowania powierzonych prawem zadań publicznych, zatem zadań dotyczących podmiotu wykonującego funkcje publicznoprawne bezpośrednio. Tymczasem informacje dotyczące korespondencji pomiędzy Spółką, a [...] z siedzibą w O., dotyczącej realizacji zadania: aktualizacja map zasadniczych na terenie działania Oddziału [...] Spółka Akcyjna w P. w zakresie kar umownych naliczonych Wykonawcy w związku z opóźnieniem realizacji prac wynikających z umowy oraz wskazania ostatecznej wysokości naliczonych kar jak i okoliczności, które zostały przez Spółkę uwzględnione i miały wpływ na obniżenie naliczonych kar nie są związane z wykonywaniem przez [...] bezpośrednio, czy nawet pośrednio, władzy publicznej lub jakichkolwiek funkcji publicznych. Rozliczanie się przez Spółkę ze swoim wykonawcą oraz korzystanie z uprawnienia do żądania zapłaty kar umownych należy do sfery interesów gospodarczych Spółki nie dotyczy zaś sprawy publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i w konsekwencji - nie podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych. Na poparcie swojego stanowiska Spółka powołała się na wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r.

Niezależnie od powyższego Spółka podniosła, iż okoliczność, że Skarb Państwa jest jedynym akcjonariuszem [...] nie oznacza, że wszystkie sprawy związane z działalnością Spółki są sprawą publiczną i mogą być uznane za informację publiczną. Gdyby tak było, wówczas pozycja Spółki na tle innych przedsiębiorców byłaby nieporównywalnie gorsza, prowadząca do dyskryminacji [...] w życiu gospodarczym. Spółka działa bowiem w warunkach wolnorynkowych, prowadzi działalność gospodarczą i jak każda spółka prawa handlowego stara się z tej działalności wypracować środki na pokrycie kosztów i osiągnięcie zysku. Spółka w prowadzonej działalności stosuje kary umowne jako formę zdyscyplinowania swoich wykonawców, podobnie jak inne podmioty działające na rynku. Cel kar umownych ukierunkowany jest na interes gospodarczy Spółki, a nie realizację zadań publicznych, co wyklucza uznanie, że mamy do czynienia z informacją publiczną.

Spółka zaznaczyła jednocześnie, że w sądach administracyjnych brak jest jednolitego stanowiska dotyczącego sposobu zakończenia postępowania w sytuacji, w której skarga na bezczynność okazała się bezzasadna, z tego powodu, że żądana informacja nie jest informacją publiczną. W takiej sytuacji część składów orzekających przyjmuje, że skarga jest niedopuszczalna i ją odrzuca, pozostała część natomiast zakłada, że sąd administracyjny powinien wypowiedzieć się merytorycznie – oddalając skargę. W ocenie Spółki należy przychylić się do pierwszego z zaprezentowanych poglądów tj. odrzucenia skargi, ponieważ żądana przez skarżącą informacja nie mieści się w ustawowym pojęciu informacji publicznej, co czyni przedmiotową skargę niedopuszczalną. W sytuacji, natomiast gdyby Sąd uznał, że nie zachodzą podstawy do odrzucenia skargi, przedstawione wyżej argumenty przemawiają za jej oddaleniem. Żądana przez skarżącą informacja nie ma bowiem waloru pozwalającego na jej ujawnienie w trybie u.d.i.p. Spółka nie pozostaje natomiast w bezczynności, gdyż poinformowała skarżącą w piśmie z dnia [...] kwietnia 2017 r., że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej.

Jednocześnie, biorąc pod uwagę fakt, iż Spółka w ustawowym 14-dniowym terminie odpowiedziała na wniosek skarżącej, nie można uznać, że bezczynność miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Niezależnie od powyższego Spółka podniosła, że w niniejszej sprawie nie sposób oprzeć się wrażeniu, że dochodzi do próby nadużycia prawa do informacji publicznej. Skarżąca wprost przyznała bowiem, że żądane przez nią informacje są jej potrzebne do rozliczenia się z wykonawcą [...], którego skarżąca była podwykonawcą. Nie jest to zatem sprawa publiczna, a indywidualny stosunek gospodarczy. Nie ma natomiast uzasadnienia, dla którego kontrahenci spółek obowiązanych do udostępniania informacji publicznej mieliby być w gorszej pozycji negocjacyjni poprzez ujawnianie ich spraw finansowych przez spółki obowiązane do udostępniania informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę prawnych form działania organów administracji publicznej, podlegających jego kontroli, a także orzeka w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako P.p.s.a.). Natomiast zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlega rozpatrzeniu w drodze czynności materialno – technicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. lub decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.). W przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, strona może zwalczać stan jego opieszałości w drodze skargi na bezczynność w trybie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764). W przypadku takiej skargi, sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru, podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w przedmiocie informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosku, zapewniając stronie niezbędną ochronę sądową w zakresie dostępu do informacji publicznej.

Umieszczenie w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawa obywateli do uzyskiwania informacji publicznej wskazuje na ustrojową doniosłość dostępu do takiej informacji i świadczy zarazem o ochronie tego prawa, jako że ma ono konstrukcję publicznego prawa podmiotowego. Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa (ust. 3). W ustępie 1 powołanego przepisu zostało określone powszechne obywatelskie prawo dostępu do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Obejmuje ono także uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Korelatem tego prawa podmiotowego jest spoczywający przede wszystkim na organach władzy publicznej obowiązek udzielania obywatelom określonych informacji o działalności instytucji. Obowiązek ten polega zatem nie tyle na dostępności określonych informacji dla odbiorcy, ile przynajmniej – co do zasady – oznacza konieczność aktywnego działania ze strony organu udzielającego informacji, które polega na dostarczeniu osobie zainteresowanej, na jej żądanie, pewnego zakresu informacji. Formy realizacji obywatelskiego prawa do informacji publicznej Konstytucja RP określa w ust. 2 tegoż przepisu, wskazując na możliwość dostępu do dokumentów urzędowych oraz wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (z możliwością rejestracji obrazu i dźwięku). Artykuł 61 ust. 3 Konstytucji RP wyznacza granice dopuszczalnego ograniczenia tego prawa: ograniczenie może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa. Z kolei art. 61 ust. 4 stanowi, że tryb udzielania informacji publicznej określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu, ich regulaminy.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 ustawy), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy).

W sprawach ze skarg na bezczynność sąd administracyjny obowiązany jest zbadać, czy organ wykonał ciążący na nim obowiązek załatwienia sprawy indywidualnej, określony przepisami prawa administracyjnego, a co za tym idzie – winien ustalić, czy wystąpiły przesłanki (podmiotowe i przedmiotowe) zaistnienia takiego prawnego obowiązku.

Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej,

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

W świetle powyższego, nie ulega w ocenie Sądu wątpliwości, że [...] Spółka Akcyjna, w której Skarb Państwa posiada 100 % akcji i której kluczowym zadaniem jest transport paliw gazowych siecią przesyłową na terenie całego kraju, w celu ich dostarczenia do sieci dystrybucyjnych oraz do odbiorców końcowych podłączonych do sytemu przesyłowego, jest podmiotem wykonującym zadania publiczne.

Jak wskazuje się w doktrynie oraz w orzecznictwie, termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadania władzy publicznej". Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyraźne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 ustawy zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli.

Orzecznictwo sądowoadministracyjne sformułowało już jednolite stanowisko w kwestii zaliczenia przedsiębiorstw energetycznych, do kategorii podmiotów wykonujących "zadania publiczne" (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 lipca 2006 r. sygn. P 24/05, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10).

Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił natomiast w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. W orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną w rozumieniu powyższego przepisu będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Bliższa analiza powołanego przepisu wskazuje, że wnioskiem objęte może być pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Informacje publiczne odnoszą się do pewnych danych, a nie są środkami do ich kwestionowania. W omawianym trybie nie można też domagać się oceny zgodności z prawem wytworzonych dokumentów (por. wyrok z 7 marca 2012 r., I OSK 2445/11, dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl).

[...] S.A. z siedzibą w S. w trybie dostępu do informacji publicznej domagała się udostępnienia korespondencji prowadzonej pomiędzy [...] S.A., a Okręgowym [...] z siedzibą w O. dotyczącej realizacji zadania Aktualizacja inwentaryzacji map zasadniczych na terenie działania Oddziału Operatora Gazociągów Przesyłowych [...] S.A. w P. w zakresie kar umownych naliczonych Wykonawcy w związku z opóźnieniem realizacji prac wynikających z umowy oraz wskazania ostatecznej wysokości naliczonych kar, jak i okoliczności, które zostały przez Spółkę [...] uwzględnione i miały wpływ na obniżenie naliczonych kar.

Jak wynika z odpowiedzi udzielonej przez Spółkę [...] na wniosek o udostępnienie informacji publicznej umowa na realizację zadania Aktualizacja inwentaryzacji map zasadniczych na terenie działania Oddziału Operatora Gazociągów Przesyłowych [...] S.A. w P. została zawarta w trybie ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 2164 ze zm.). Powołując się na przepisu art. 139 ust. 3 tej ustawy Spółka [...] wywiodła, iż tylko umowy zawierane w trybie zamówień publicznych są jawne i podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, co a contrario oznacza, że inne dokumenty związane z realizacją takiej umowy nie są jawne i nie podlegają udostępnieniu w trybie przepisów o dostępie do informacji publicznej.

Z powyższym stanowiskiem nie można się zgodzić. Jak słusznie podniesiono w skardze przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej i przepisy ustawy – Prawo zamówień publicznych pozostają w stosunku do siebie w relacji przepisu ogólnego do szczególnego. Wynika z tego, że do spraw wszczętych w trybie dostępu do informacji publicznej, podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stosuje przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej przy uwzględnieniu szczególnych unormowań ustawy – Prawo zamówień publicznych. W praktyce jawność umów w sprawach zamówień publicznych wyłącza więc na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej możliwość odmowy ich udostępnienia z powołaniem się na jakąkolwiek z tajemnic ustawowo chronionych. Innymi słowy mówiąc, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest dopuszczalne wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia umów w sprawach zamówień publicznych, gdyż te są jawne. Nie oznacza to jednak, że ustawa – Prawo zamówień publicznych przez tego rodzaju zawarte w niej regulacje odbiera przymiot informacji publicznej innym, niż umowy, informacjom posiadającym taki walor, a dotyczącym postępowań przetargowych i szeroko pojętej realizacji umów zawartych w trybie zamówień publicznych.

Wbrew też stanowisku przedstawionemu w odpowiedzi na skargę, zawarcie w trybie zamówień publicznych umowy na wykonanie zadania w zakresie Aktualizacji inwentaryzacji map zasadniczych na terenie działania Oddziału Operatora Gazociągów Przesyłowych [...] S.A. w P. wiąże się z realizacją przez Spółkę [...], jako operatora gazowego systemu przesyłowego, szeroko pojętych zadań publicznych nałożonych m. in. ustawą z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz.U. z 2017 r. poz. 220 ze zm.).

Informacja o wysokości kar umownych naliczonych wykonawcy w związku z realizacją tej umowy, jak też o okolicznościach, które zostały przez Spółkę [...] uwzględnione i miały wpływ na obniżenie naliczonych kar umownych mieści się zatem w pojęciu informacji publicznej. Informacja ta dotyczy bowiem wiążących i ostatecznych rozstrzygnięć podjętych przez Spółkę [...] w ramach realizacji tej umowy, a tym samym dysponowania przez nią mieniem publicznym.

W ocenie Sądu nie mieści się natomiast w pojęciu informacji publicznej korespondencja prowadzona pomiędzy Spółką [...], a [...] z siedzibą w O., w zakresie kar umownych.

Informacja publiczna dotyczy bowiem sfery faktów, a więc pewnego rodzaju materii, która została stanowczo wyartykułowana i wywołuje skutki prawne i faktyczne. Informacją taką będą więc oświadczenia woli lub wiedzy zobowiązanego podmiotu mające walor wiążący i ostateczny. Tylko bowiem takie oświadczenie może wywołać skutek w sferze np. dysponowania mieniem publicznym. Materią informacji publicznej nie są więc materiały wytworzone w czasie negocjacji lub w czasie uzgadniania stanowisk. Takie materiały nie posiadają bowiem waloru ostateczności co do skutku składanego oświadczenia woli, a stanowiska w nich przedstawiane mogą ulegać zmianom. Wymiana poglądów może jedynie prowadzić w efekcie do wyartykułowania kończącego i wiążącego stanowiska przez podmiot publiczny i to ostateczne stanowisko korzysta dopiero z przymiotu informacji publicznej.

Żądana korespondencja prowadzona pomiędzy Spółką [...], a [...] z siedzibą w O. nie stanowi zatem informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej pomimo, że dotyczyła nałożenia kar umownych w związku realizacją umowy zawartej w trybie przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że w myśl art. 2 ust. 1 ustawy, prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który ogranicza je z uwagi na ochronę informacji niejawnych oraz ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest przy tym wymagane wykazanie ani interesu publicznego, ani celu, w jakim uzyskana informacja zostanie wykorzystana. Jedynie w przypadku informacji przetworzonej, stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy, ustawodawca wprowadził wymóg wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego,

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że skoro Spółka [...] nie udostępniła stronie skarżącej informacji o wysokości kar umownych naliczonych wykonawcy w związku z realizacją zadania Aktualizacja inwentaryzacji map zasadniczych na terenie działania [...] S.A. w P. oraz o okolicznościach, które zostały przez Spółkę [...] uwzględnione i miały wpływ na obniżenie naliczonych kar umownych, a jednocześnie nie wydała decyzji o odmowie udostępnienia tej informacji publicznej, to popadła w bezczynność.

Dlatego też Sąd, w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zobowiązał Spółkę [...] do rozpoznania wniosku skarżącej w tym zakresie (pkt 1 wyroku).

Przepis art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Mając zatem na względzie treść powyższego przepisu Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność Spółki [...] w zakresie opisanym w pkt 1 wyroku, zakreślił temu podmiotowi termin 14-dniowy do rozpoznania wniosków, liczony od dnia doręczenie prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Jednocześnie, działając na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność Spółki [...] w rozpoznaniu wniosku w powyższym zakresie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa jest bowiem postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i powinno być interpretowane ściśle. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego pojęcia, "rażące" to "ponad miarę", "niewątpliwe" , "wyraźne", "oczywiste". Ocena, czy mamy do czynienia z rażącą postacią bezczynności, powinna być zatem dokonywana w powiązaniu z okolicznościami sprawy, rozpatrywanej indywidualnie. W niniejszej sprawie bezczynność Spółki [...] nie polegała na jej milczeniu wobec wniosku skarżącej, a wynikała jedynie z wadliwego zakwalifikowania żądanej informacji w całości jako nie podlegającej przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W pozostałym zakresie Sąd - na zasadzie art. 151 P.p.s.a. - oddalił skargę uznając, że korespondencja prowadzona pomiędzy Spółką [...], a [...] z siedzibą w O. w zakresie kar umownych nie mieści się w pojęciu informacji publicznej, dlatego też w tym zakresie Spółka [...] nie pozostaje w bezczynności.

O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących uiszczony wpis sądowy w wysokości 100 zł oraz koszty wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego w wysokości 480 zł i 17 zł tytułem poniesionej opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.