Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2233/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), , Sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lutego 2022 r. sprawy ze skarg A. sp. z o. o. [...] Spółka Komandytowa z siedzibą w T., B. M. oraz M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2021 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz A. sp. z o.o. [...] Spółka Komandytowa z siedzibą w T. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2021 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 24 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r. poz. 570 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021r., poz. 735, dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania A. sp. z o.o. i W. Sp.k. z siedzibą w T. – utrzymało w mocy decyzję Burmistrza T. z [...] września 2020 r., nr [...].

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej także "Kolegium" bądź "organ II instancji").

W dniu 10 marca 2020 r. F. i M. S. wystąpili do Burmistrza T. (dalej także "organ I instancji") z wnioskiem o wszczęcie postępowania odnośnie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu na nieruchomości stanowiącej działki ew. nr [...] i [...] położonej w obrębie [...] w m. T. podnosząc, że na ww. nieruchomości prowadzona jest działalność gospodarcza w postaci bazy pojazdów ciężkich transportu towarowego, naruszająca przepisy prawa budowlanego, ochrony środowiska, przepisy przeciwpożarowe i BHP. Wnioskodawcy wskazali, że prowadzenie tego rodzaju działalności nie jest odpowiednio zabezpieczone, brak zaplecza technicznego (miejsc postojowych dla samochodów ciężarowych), jak również działalność ta powoduje utrudnienia w postaci m.in.: hałasu, wstrząsów, kurzu. Teren ww. działek wykorzystywany jest do prowadzenia prac związanych ze sprzątaniem, myciem oraz naprawą samochodów ciężarowych (wymianą kół i części, uzupełnianiem płynów), a także z dostawą paliwa i tankowaniem pojazdów. Ponadto utwardzenie tego terenu przy obfitych deszczach powoduje przelewanie się wód opadowych i podsiąkanie gruntów sąsiednich, w tym wnioskodawców.

Organ I instancji badając sprawę wyjaśnił, że zgodnie z uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia [...] czerwca 2011 r. w sprawie uchwalenia zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy T. (obszar administracyjny granic miasta) /opubl. w Dz.Urz. Woj. [...] z 2011 r., Nr [...] poz. [...] - dalej "mpzp"/, nieruchomość stanowiąca działki ew. nr [...] i [...] posiada przeznaczenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i/lub usługi - symbol M5 MN/U, gdzie przeznaczenie podstawowe jednostki terenowej oznacza tereny, na których mogą być realizowane budynki mieszkalne jednorodzinne, przy czym możliwe jest sytuowanie tych budynków jako wolnostojących lub bliźniaczych, szeregowych, atrialnych wraz z ich zapleczami (dojścia, podjazdy, podwórza, garaże i budynki gospodarcze); ogrodami przydomowymi i zewnętrznymi urządzeniami infrastruktury technicznej; obiekty usługowe bez przesądzania ich profilu wraz z ich zapleczami, podjazdami, miejscami postojowymi, zielenią towarzyszącą i zewnętrznymi urządzeniami infrastruktury technicznej, służącymi obsłudze tych terenów; zakazuje się realizacji wydzielonych budynków lub wbudowanych lokali handlowych o łącznej powierzchni sprzedaży ponad 1000 m2. W myśl zapisów ww. Uchwały przez usługi należy rozumieć (...) obiekty wolnostojące lub lokale użytkowe wbudowane, w których prowadzona jest działalność służąca zaspakajaniu potrzeb ludności, nie związana z wytwarzaniem dóbr materialnych metodami przemysłowymi (...).

Jednocześnie organ I instancji wskazał, że celem art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm., dalej "u.p.z.p.") jest zapobieganie oraz usuwanie skutków zagospodarowania terenu w sposób niezgodny z jego przeznaczeniem, czyli zwalczanie samowoli urbanistycznej, bez względu na to, czy przeznaczenie to zostało określone w planie, czy w decyzji o warunkach zabudowy.

Pracownicy organu I instancji przeprowadzili oględziny w terenie oraz uzyskali informacje od właścicieli sąsiednich nieruchomości o poprzednim zagospodarowaniu terenu. W trakcie oględzin w dniu 7 lipca 2020 r. w obecności stron postępowania ustalono, że na nieruchomości będącej przedmiotem kontroli znajduje się budynek garażowy wraz z pojemnikiem na paliwo (olej), a wokół budynku teren został wyłożony kostką brukową. Pozostała część terenu znacznie wzniesiona i utwardzona kruszywem z bardzo małą częścią terenu biologicznie czynnego. W momencie wizji na terenie placu znajdował się jeden pojazd (tir) i naczepa. Na piśmie do urzędu złożono również dokumenty wraz ze zdjęciami, dotyczące wcześniejszego zagospodarowania terenu. Jak wynika z przedłożonych informacji teren ten miał charakter lokalnej zabudowy w zabudowie domów jednorodzinnych - niezabudowany, w pełni porośnięty roślinnością.

W dniu 18 sierpnia 2020 r. w odpowiedzi na zapytanie Burmistrza T. o charakter prowadzonej działalności przez A. Sp. z o.o. i W. Sp. k., A. M. - Prezes Zarządu Spółki poinformował, że firma zajmuje się zaopatrzeniem zakładów przetwórstwa zbożowego, młynów, gorzelni, mieszalni pasz oraz różnego rodzaju hodowli zwierzęcych do czego niezbędnym narzędziem są pojazdy ciężarowe i na obecnym etapie powyższe działki służą jedynie do czasowych postojów aut w okresie gdy nie są one używane. Jedna z działek należy do Spółki, natomiast druga do bliskiej rodziny, która udostępniła działkę na potrzeby Spółki i nie jest parkingiem, lecz prywatną własnością, na którą wjeżdżają tylko pojazdy Spółki. Na działce należącej do firmy posadowiony jest garaż typu blaszak oraz zbiornik na olej, który używany jest wyłącznie dla pojazdów na własne potrzeby, garaż i zbiornik posiadają stosowne dokumenty i pozwolenia. Odnośnie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu, przedstawiciel A. Sp. z o.o. i W. Sp. k. poinformował, że działki zakupione były jako teren bagnisty, grząski, porośnięty roślinnością, nie był on w żaden sposób zagospodarowany. W celu odprowadzenia wody w niższe partie gleby został wywieziony szlam i uzupełniony żółtą ziemią, a powierzchnia pokryta kruszywem bazaltowym, by utwardzić teren i umożliwić swobodny przepływ wody. Przez obie działki poprowadzony jest odpływ wody z osiedla, który przy intensywnych opadach przelewa się poprzez studnię umieszczoną na jednej z działek powodując chwilowe podtopienie terenu.

W tych okolicznościach, decyzją z [...] września 2020 r. nr [...], Burmistrz T. nakazał B. i M. M. - właścicielom działki ew. nr [...], położonej obręb [...] oraz A. Sp. z o.o. i W. Sp. k. - właścicielowi działki ew. nr [...], położonej obręb [...], przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu jako gruntów niezabudowanych, na których nie była prowadzona działalność gospodarcza, poprzez zaprzestanie prowadzenia na tych działkach działalności gospodarczej w zakresie bazy transportowej przez A. Sp. z o.o. i W. Sp. k. z jednoczesnym usunięciem z niej zbiornika na paliwo (olej) oraz przywrócenia powierzchni biologicznie czynnej na nieruchomości, a także usunięcia z terenu działek stacjonujących samochodów ciężarowych, służących do prowadzenia działalności gospodarczej.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że prowadzona na ww. działkach działalność gospodarcza narusza ustalenia mpzp zarówno w zakresie przeznaczenia podstawowego, jak i uzupełniającego. Obsługa bazy transportowej nie może być uznana za usługi nieuciążliwe. Na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową oraz usługi nie można sytuować działalności polegającej na obsłudze działalności transportowej. Usługi przewidziane w mpzp mają w założeniach planistycznych służyć obsłudze mieszkańców, a nie celom oderwanym od jednorodzinnej zabudowy okolicy. Obecny sposób zagospodarowania terenu narusza również zasady ochrony środowiska w zakresie wód powierzchniowych i podziemnych.

Od powyższej decyzji z zachowaniem ustawowego terminu odwołanie wniosła A. sp. z o.o. i W. Sp. k.

Rozpoznając odwołanie Kolegium wskazało na wstępie, że w świetle przepisu art. 59 u.p.z.p. należało zbadać, czy doszło do funkcjonalnego przekształcenia terenu, sprzecznego z ustaleniami planu miejscowego, a więc z wyłączeniem tych działań, które są objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.

W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy Kolegium uznało, że teren stanowiący działki ew. nr [...] i [...] jest wykorzystywany na cele, które nie odpowiadają funkcji określonej w mpzp. Działki zostały w znacznej w znacznej części utwardzone i przystosowane do postoju tirów oraz ich obsługi (dowód: dokumentacja fotograficzna k - 64-70) na potrzeby działalności gospodarczej prowadzonej przez Spółkę A. Biorąc pod uwagę treść planu miejscowego a w szczególności jego ustalenia dotyczące przeznaczenia terenu (§ 25 mpzp) oraz definicji usług (§ 2 pkt 13 mpzp) organ stwierdził, że działalność prowadzona przez Spółkę nie odpowiada - pod względem charakteru i zakresu prowadzonej działalności - funkcji, którą dla tego terenu określa mpzp. Działalność ta nie służy zaspokajaniu potrzeb ludności, zaś teren działki ew. nr [...] i [...] stanowi zaplecze dla pojazdów ciężarowych, wykorzystywanych dla realizacji celów gospodarczych Spółki (zaopatrzenia kontrahentów). Tym samym, w ocenie Kolegium doszło do funkcjonalnego przekształcenia terenu, sprzecznego z ustaleniami planu miejscowego, co skutkowało koniecznością wydania rozstrzygnięcia podjętego przez organ I instancji.

Odnosząc się do zarzutów Spółki organ II instancji wskazał m.in., że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 61 i 28 k.p.a. poprzez wszczęcie postępowania na wniosek F. i M. S. Przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. nie przewiduje bowiem ograniczenia dopuszczalności wszczęcia takiego postępowania li tylko z urzędu. Postępowanie to mogło być zatem wszczęte na wniosek F. i M. S., którzy są właścicielami działki sąsiedniej (dz. ew. nr [...]), a z uwagi na charakter prowadzonej działalności przez Spółkę (plac postojowy oraz zaplecze techniczne dla samochodów ciężarowych) oraz możliwe oddziaływanie w zakresie emisji (spalin, hałasu) na grunty sąsiednie, osoby te są stronami postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Interes prawny wnioskodawców w rozumieniu art. 28 k.p.a. wiąże się z ochroną prawa własności, jaką gwarantuje art. 140 Kodeksu cywilnego, który stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa.

Zdaniem Kolegium nie doszło także do naruszenia art. 59 ust. 3 u.p.z.p. z tej przyczyny, że dla tego terenu obowiązuje plan miejscowy, a jak przyjęto w orzecznictwie, przepis ten ma również odpowiednie zastosowanie w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu trwającej do roku dokonanej na terenie objętym mpzp.

Mając to na uwadze Kolegium wspomnianą na wstępie decyzją z [...] sierpnia 2021 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Burmistrza T.

Z taką decyzją nie zgodziła się A. Sp. z o.o. i W. Sp. k. (dalej także: "skarżąca"), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, który wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji zarzuca:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 59 ust. 3 u.p.z.p. poprzez:

- błędną wykładnię oraz jego błędne zastosowanie w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy nie zostały spełnione przesłanki do jego zastosowania, albowiem przedmiotowy teren objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, mającym pierwszeństwo przed decyzją o warunkach zabudowy, co uniemożliwia stronom uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, z uwagi na zasadniczą treść art. 59 ust. 1 u.p.z.p. (postępowanie w tym przedmiocie okazać by się musiało bezprzedmiotowe ze względu na istnienie mpzp), co miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji, bowiem wydana została z rażącym naruszeniem prawa, gdyż przyjęta norma nie mogła znaleźć zastosowania;

- błędne zastosowanie w wyniku bezpodstawnego uznania, że sposób zagospodarowania działek ew. nr [...] oraz nr [...] nie jest zgodny z założeniami mpzp, w sytuacji gdy jak wynika z zebranej w sprawie dokumentacji oraz postanowień mpzp, obecny sposób zagospodarowania spornego terenu nie wykracza poza ustalenia w nim zawarte, zatem sankcja z art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. nie mogła znaleźć zastosowania;

b. art. 4 ust. 1 u.p.z.p., poprzez jego pominięcie i nakazanie stronom przywrócenie stanu zagospodarowania terenu z naruszeniem uprawnień przyznanych im w mpzp, tj. nakazanie zagospodarowania terenu jako gruntów niezabudowanych, w sytuacji, gdy winien on znaleźć zastosowanie do niniejszej sprawy, jako przepis bezpośrednio skuteczny i bezpośrednio stosowalny w obliczu braku odpowiednich regulacji oraz nadto zostały zrealizowane materialne - prawne podstawy, bowiem mpzp przeznacza przedmiotowy grunt nie na grunty niezabudowane, lecz "zabudowę mieszkaniową rodzinną i/iub usługi", co miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji, albowiem doprowadziło organ do nieprawidłowego rozstrzygnięcia i bezpodstawnego nakazania stronom dokonania określonego w sentencji decyzji, zbyt daleko idącego zachowania, które było przejawem rozszerzającej interpretacji zastosowanych norm prawnych, przy całkowitym pominięciu i braku wyważenia słusznych interesów obywateli (art. 7 k.p.a.).

2. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że F. i M. S. posiadają interes prawny w niniejszej sprawie, a tym samym naruszenie tego przepisu poprzez brak zastosowania i odmowy wszczęcia postępowania z wniosku ww. osób, w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie F. i M. S. w rzeczywistości nie posiadają interesu prawnego, bowiem stwierdzenie czy wnioskodawcy posiadają interes prawny wymagało poczynienia ustaleń faktycznych i przeprowadzenia złożonego procesu wykładni, czego w niniejszej sprawie żaden z organów nie uczynił, a nadto F. i M. S. posiadają jedynie interes faktyczny, zatem nie przysługuje im status strony postępowania, wobec czego, wskutek wpłynięcia ich wniosku, organ powinien był odmówić wszczęcia postępowania, co z kolei skutkowało naruszeniem art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie z wniosku ww. osób, co miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji, albowiem w braku powyższego naruszenia nie doszłoby do jej wydania;

b. art. 7 k.p.a., 75 § 1 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a. i art. 107 § 1 pkt. 6 i 5 3 k.p.a., poprzez:

(a) nieprzeprowadzenie dowodów w zakresie złożonych w odwołaniu dokumentów stanowiących decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. nr [...] z [...] lipca 2019 r., nr [...] z [...] listopada 2019 r. i nr [...] z [...] października 2019 r., a także decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z [...] grudnia 2019 r. oraz decyzji Burmistrza T. nr [...] z [...] lipca 2018 r., które to dokumenty miały, wbrew ocenie dokonanej przez organ II instancji, istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem obrazują one całkowitą legalność prac wykonanych na przedmiotowym terenie w tym posadowienia budynków oraz transparentność działań podejmowanych przez skarżącą stronę, na użytkowanych przez siebie działkach, które to działania, jako legitymowane zezwoleniami organów administracji publicznej, zostały uznane za zgodne z przepisami prawa, w tym przede wszystkim ustaleniami obowiązującego mpzp, a nadto, iż zmiana dokonana przez skarżącą nie mieści się w dyspozycji art. 59 ust. 3 u.p.z.p.;

a w konsekwencji art. 8 k.p.a., poprzez naruszenie zasady zaufania obywateli do organów administracji publicznej, w sytuacji gdy organ załatwia w drodze dwóch odmiennych merytorycznie decyzji administracyjny sprawy, dotyczące tego samego stanu faktycznego, czym podważył pewność strony postępowania, że jego interes w postępowaniu dotyczącym przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania zostanie oceniony całościowo, co znajduje swoje odzwierciedlenie w pominięciu okoliczności podnoszonych m.in. w piśmie z dnia 14 sierpnia 2020 r. oraz w dołączonej do odwołania dokumentacji, z której wynika, że organy administracji publicznej uznają legalność dokonywanych na działkach [...] i [...] działań oraz sankcjonują je wydanymi decyzjami administracyjnymi, a następnie wydają decyzję odmiennej treści, przy niezmienionym od długiego czasu stanie faktycznym;

(b) brak wszechstronnej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów, w szczególności pisma A. M. z 14 sierpnia 2020 r. oraz oględzin przedmiotowego terenu - prowadzącą do dokonania błędnych, sprzecznych ze zgromadzonymi w sprawie dowodami ustaleń faktycznych w przedmiocie tego, że obecny sposób zagospodarowania działki ew. nr [...] oraz nr [...] narusza ustalenia mpzp, co miało miejsce przede wszystkim wskutek błędnej, zawężającej wykładni postanowień mpzp, tj. § 25 ustaleń szczegółowych zgodnie z którym to przedmiotowy teren przeznaczony został zarówno pod zabudowę jednorodzinną a także usługi, w ramach to których usług mieści się obecny sposób zagospodarowania terenu jak również dokonania błędnej wykładni § § 2 pkt 13 (rozdział 1 ustalenia ogólne) i zastosowania wprost definicji zawartej we wskazanej normie w sytuacji, gdy zgodnie z nią ustalenia szczegółowe zawarte w miejscowym planie dla przedmiotowego terenu stanowią inaczej;

(c) w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego zebrania całego materiału dowodowego, w szczególności poprzez przyjęcie za podstawę wdanej decyzji przeprowadzone niedokładnie, pobieżnie oględzin terenu przedmiotowej nieruchomości, nieobejmujące zbadania okoliczności podnoszonych przez skarżącą i w ramach których nie doszło do sprecyzowania poziomu (procentu) powierzchni biologicznie czynnej i jednocześnie nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji doprowadziło organ do poczynienia przedwczesnego ustalenia faktycznego, co do tego, że obecny sposób zagospodarowania przedmiotowego terenu narusza ustalenia mpzp przy równoczesnym braku wyjaśnienia stronom postępowania zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy w tym zakresie;

(d) w zw. z art. 11 k.p.a. niewszechstronną ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów przez organ I instancji, prowadzącą do dokonania bezpodstawnego, nieznajdującego odzwierciedlenia w zgromadzonym w niniejszej sprawie materiale dowodowym, ustalenia faktycznego stanowiącego integralną część wydanej decyzji, co do tego, że obsługa jest uciążliwa przy braku jakiejkolwiek argumentacji oraz weryfikacji pod kątem zgodności z mpzp jak również, iż obecny sposób zagospodarowania przedmiotowego terenu narusza zasady ochrony środowiska, przy jednoczesnym braku uzasadnienia, nie wskazaniu, na czym naruszenie to miałoby polegać i których przepisów tyczących ochrony środowiska miałoby dotyczyć, co doprowadziło także do naruszenia zasady przekonywania a nie dostrzeżenie powyższego uchybienia przez organ II instancji doprowadziło do utrzymania wadliwej decyzji w mocy;

- co miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji, albowiem doprowadziło organ do nieprawidłowej konkluzji, że obecny sposób zagospodarowania przedmiotowego terenu narusza postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskutek czego niezasadnie nakazano stronom przywrócenie stanu poprzedniego;

c. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nie zapewnienie przez organ lI instancji skarżącej czynnego udziału w sprawie, a także brak zawiadomienia strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i umożliwienie przed wydaniem zaskarżonej decyzji wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów w sytuacji braku przesłanek z art. 10 § 2 k.p.a., a w konsekwencji takich uchybień naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż strona mogłaby wskazać na takie okoliczności i dowody, które pozwoliłyby ustalić pełny stan faktyczny, tj. m.in. na dokonane zgłoszenie budowy, które miało miejsce dnia 13 kwietnia 2021 r. i brak sprzeciwu Starosty [...], który to jako kompetentny organ dokonał zbadania zgodności zamierzonej budowy budynku garażowego z przepisami prawa w tym obowiązującym mpzp, a tym samym bezpodstawne utrzymanie w mocy decyzji nakazującej przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania jako gruntów niezabudowanych, co jest rażąco sprzeczne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu;

d. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie przepis ten znajduje zastosowanie i w konsekwencji wydanie przez organ II instancji decyzji o utrzymaniu w mocy wadliwej decyzji Burmistrza T., pomimo, że istniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, z uwagi na wszczęcie postępowania na skutek wniosku osób, którym nie przysługuje status stron postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. bądź uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i umorzenia postępowania w pierwszej instancji jako bezprzedmiotowego albo wydanie decyzji odmownej - z uwagi na brak spełnienia w sprawie przesłanek z art. 59 ust. 3 u.p.z.p. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. bądź także z uwagi na istotne naruszenia przepisów postępowania uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, tj. zastosowania przez organ odwoławczy w przedmiotowej sprawie, jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia w decyzji art. 138 § 2 k.p.a.;

Z uwagi na podniesione zarzuty skarżąca wnosi o uchylenie w całości decyzji Kolegium z [...] sierpnia 2021 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza T. z [...] września 2020 r., a także o zasądzenie od Kolegium na rzecz Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W oparciu o art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarżąca wnosi również o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonego do skargi dokumentu, tj. zgłoszenia budowy lub wykonywania innych robót budowlanych z [...] kwietnia 2021 r. znak [...] na udowodnienie faktu: posadowienia budynku garażowego przez skarżącą, braku sprzeciwu Starosty [...] ([...] maja 2021 r.) a w konsekwencji legalności prac wykonywanych na przedmiotowym terenie w zgodzie z ustaleniami obowiązującego mpzp, a tym samym ingerowania przez organy w plan miejscowy i ograniczania skarżącej przewidzianych w nim uprawnień do zagospodarowania terenu zgodnie z jego przeznaczeniem poprzez nakazanie przywrócenie sposobu zagospodarowania gruntów, jako gruntów niezabudowanych a także wkraczania w kompetencje organów architektoniczno-budowlanych.

W uzasadnieniu skargi jej autor przedstawił rozbudowaną argumentację na poparcie wyartykułowanych wyżej zarzutów.

Skargę do tutejszego Sądu na decyzję Kolegium z [...] sierpnia 2021 r. wnieśli również B. i M. M. (dalej także "skarżący II").

W skardze podnoszą tożsame w istocie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, art. 8, art. 61a § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 i art. 59 ust. 3 u.p.z.p.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący II wnoszą o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie od Kolegium na ich rzecz kosztów postępowania, w tym ewentualnych kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi zaprezentowana została szeroka argumentacja mająca przemawiać za jej zasadnością.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a.").

Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] sierpnia 2021 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Burmistrza T. z [...] września 2020 r. naruszają prawo w sposób wskazany powyżej, a skargi okazały się zasadne, choć nie wszystkie podniesione w nich zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Przed przystąpieniem do merytorycznych rozważań w powyższym zakresie, Sąd uznał jednak za niezbędne w pierwszej kolejności odniesienie się do wniosku skarżącej Spółki dotyczącego dopuszczenia dowodów z dokumentów załączonych do skargi.

W tej kwestii należy wyjaśnić, że w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym dopuszczalne jest przeprowadzenie uzupełniającego dowodu, ale tylko z dokumentów i tylko w sytuacji, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie powoduje nadmiernego przedłużenia postępowania sądowego. Art. 106 § 3 p.p.s.a. wyznacza bowiem ścisłe granice wykorzystania w postępowaniu sądowoadministracyjnym "nowych" dowodów. Celem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest zatem ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz Sąd dokonuje oceny, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie – czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń (por. wyrok. NSA z dnia 6 października 2005r., sygn. akt II GSK 164/05, ONSA WSA 2006/2, poz. 45). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dostrzegł, że wniosek dowodowy zawarty w skardze dotyczy dokumentów, które mają wskazywać na fakt zgodnego z przepisami Prawa budowlanego posadowienia na działkach skarżących obiektu garażu blaszanego. W tym względzie Sąd stwierdza, że okoliczności, które miałyby zdaniem skarżącej zostać wykazane tymi dowodami w żadnym razie nie mogą jednak przyczynić się do lepszej oceny meritum sprawy, w tym również w kontekście zarzutów wyartykułowanych w skardze. Jest tak chociażby dlatego, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest ocena prawidłowości zastosowania przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie zaś legalności wzniesienia jednego z obiektów budowlanych. Z tej przyczyny wniosek skarżącej, w ocenie Sądu nie mógł zostać uwzględniony. Sąd postanowił zatem odmówić dopuszczenia dowodów z załączonych do skargi dokumentów, w oparciu o treść art. 106 § 3 k.p.a.

Przechodząc do merytorycznej kontroli sprawy, w pierwszej kolejności należy podkreślić, że podstawę materialnoprawną zaskarżonych orzeczeń stanowił przepis art. 59 ust 3 u.p.z.p., zgodnie z którym, w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2 u.p.z.p., bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: wstrzymanie użytkowania. terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Przepis ten stanowi konsekwencję norm wyrażonych w art. 59 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. Według art. 59 ust. 1 wspomnianej ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis, art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio, a stanowi on, że ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku.

Wbrew zarzutom skarg, w orzecznictwie dominuje pogląd, który tutejszy Sąd w pełni podziela i uznaje za własny, że interpretacja przywołanych przepisów z uwzględnieniem wyrażonych w Konstytucji RP zasad państwa prawnego (art. 2) i równości wobec prawa (art. 31 ust. 1), nakazuje przyjęcie, iż art. 59 ust. 3 u.p.z.p. ma zastosowanie niezależnie od tego, czy do zmiany sposobu zagospodarowania nieruchomości doszło niezgodnie z decyzją o warunkach zabudowy, czy też w sposób sprzeczny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2478/20, dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA"). Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2882/15, CBOSA) wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu prowadzi do wniosku, że bez względu na to czy niezgodna z przepisami zmiana sposobu zagospodarowania terenu następuje na terenie nieobjętym planem, czy też na terenie, dla którego uchwalono miejscowy plan, to takie zdarzenie prawne należy ocenić jako bezprawne, wymagające odpowiedniego przeciwdziałania ze strony powołanych do tego organów państwa w celu doprowadzenia terenu do stanu zgodnego z prawem. Przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. znajduje więc odpowiednie zastosowanie również w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2 dokonanej niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyroki NSA: z 8 września 2021 r., sygn. akt II OSK 3170/18; z 20 października 2020 r., II OSK 2478/20; z 24 września 2019 r., II OSK 2345/18, LEX nr 3073265; z 18 lipca 2017 r., II OSK 2882/15; z 21 stycznia 2009 r., II OSK 6/08, CBOSA). W tym ostatnim przypadku, wójt, burmistrz albo prezydent miasta, nie może jednak wyznaczyć terminu, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy z tej przyczyny, że dla terenu, dla którego uchwalono plan miejscowy nie wydaje się decyzji o warunkach zabudowy (por. wyroki NSA: z 3 lutego 2017 r., II OSK 1250/15, LEX nr 2328913; z 15 lutego 2018r., II OSK 1028/16, LEX nr 2469255; z 25 lutego 2020 r., II OSK 208/19, LEX nr 3022303).

Tym samym, organy obydwu instancji zasadnie przyjęły, że zmiana zagospodarowania terenu, niezgodna z przepisami obowiązującego na danym obszarze planu miejscowego, nie wymagająca pozwolenia na budowę, może być przedmiotem postępowania i nakazów wydanych w oparciu o art. 59 ust. 3 u.p.z.p.

Sąd nie podzielił również argumentacji skarg wskazującej, że właściciele działki nr ewid. [...] – bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością, której dotyczyło przedmiotowe postępowanie, nie posiadają interesu prawnego w niniejszej sprawie. Przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a tym samym także w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. posiada bowiem co do zasady inwestor (wnioskodawca) oraz podmioty legitymujące się tytułem prawnym do nieruchomości, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, jak również mogą go mieć właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich. Wszystkie inne podmioty, w tym właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, ale znajdujących się w obszarze analizowanym, mogą być stronami tego postępowania tylko wtedy, gdy wykażą swój interes prawny na podstawie art. 28 k.p.a. O interesie prawnym tych osób przesądza jednak zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (zob. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 1094/18, CBOSA). Zdaniem tutejszego Sądu, w ustalonych okolicznościach faktycznych kontrolowanej sprawy nie ulega wątpliwości, że M. i F. S. dysponują tego rodzaju interesem prawnym. Po pierwsze wynika on ze zmiany sposobu zagospodarowania terenu działek ew. nr [...] i [...] i konieczności zapewnienia oceny jej zgodności z przepisami prawa, w tym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Po drugie z funkcji wykorzystania tych nieruchomości dla realizacji celów gospodarczych skarżącej Spółki, jako miejsca postoju pojazdów ciężarowych i zaplecza technicznego służącego do ich utrzymania (baza transportowa). Nie sposób bowiem zakwestionować faktu, że tego typu działalność zazwyczaj wiąże się ze znacznym zwiększeniem immisji w postaci hałasu, zanieczyszczeń gruntu (np. w postaci spalin, wycieku płynów eksploatacyjnych z pojazdów) bądź szkodliwych zapachów.

Z przywołanej na wstępie treści przepisów art. 59 ust. 1-3 u.p.z.p. wynika, że przesłanką zastosowania ust. 3 jest przypadek zaistnienia zmiany zagospodarowania terenu, niewymagającej pozwolenia na budowę, niebędącej ponadto zmianą tymczasową, trwającą do roku. Punktem wyjścia dla kontroli sądowej zaskarżonych decyzji jest zatem zbadanie prawidłowości ustaleń organów w kwestii zmiany zagospodarowania terenu przedmiotowej działki. Stwierdzenie braku zmiany zagospodarowania terenu prowadziłoby do konkluzji, że nie ma przesłanek do zastosowania art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Zauważyć należy, że zmiana zagospodarowania terenu nie jest pojęciem zdefiniowanym w przepisach prawa. Zmiana zagospodarowania terenu jest pojęciem zaczerpniętym z urbanistyki, a treść przypisywana temu pojęciu kształtuje się dopiero na podstawie konkretnego przypadku z praktyki (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 2 grudnia 2020 r., II SA/Łd 160/20; wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 października 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2974/19; wyrok WSA w Gliwicach z 25 listopada 2016 r., II SA/Gl 823/16, CBOSA). Tym niemniej, zmiana zagospodarowania terenu oznacza niewątpliwie funkcjonalne przekształcenie terenu. Oceny, czy dane zamierzenie skutkuje zmianą zagospodarowania terenu, należy dokonywać w każdym przypadku indywidualnie, uwzględniając szczególne okoliczności konkretnego przypadku. Punktem odniesienia dla tej oceny jest natomiast zidentyfikowanie zagospodarowania terenu, które jest zgodne z prawem dla danego obszaru oraz porównanie go z wprowadzoną przez określony podmiot zmianą.

Wobec powyższego, w zaskarżonej decyzji organ wyszedł z prawidłowego założenia, że w niniejszej sprawie dokonanie ustaleń odnośnie zmiany zagospodarowania terenu na przedmiotowych działkach skarżących miało pierwszorzędne znaczenie. Następnie kluczowe było ustalenie, czy ewentualna zmiana zagospodarowania terenu polegająca choćby na zintensyfikowaniu dotychczasowego sposobu jego zagospodarowania jest zgodna z mpzp.

W tym kontekście wskazać przyjdzie, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że zmianą zagospodarowania terenu może być np. zarówno samo utwardzenie placu, jak również jego wykorzystywanie w określonym celu (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 10 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 652/21; por. też wyrok NSA z dnia 31 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1179/11, CBOSA). Z kolei w wyroku z dnia 15 października 2021 r. (sygn. akt II SA/Gl 333/21, CBOSA) WSA w Gliwicach wyraził pogląd, który należy podzielić, że przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. ma zastosowanie także w przypadkach zmiany sposobu zagospodarowania określonego terenu w inny sposób niż poprzez wykonywanie robót budowlanych, np. w wyniku urządzenia na danej nieruchomości miejsc postojowych lub bazy transportowej bez realizacji obiektów budowlanych. Stąd wykonanie placu postojowego poprzez utwardzenie terenu, a następnie urządzenie miejsc parkingowych i gromadzenie samochodów, generalnie jest poczytywane za zmianę sposobu zagospodarowania terenu (zob. np. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 30 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 106/21, CBOSA). Taka też sytuacja ma miejsce na działkach wykorzystywanych przez skarżącą, co bezspornie wynika z ustaleń organów (m.in. z przeprowadzonych oględzin), gdzie doszło do utwardzenia części terenu kostką brukową, a na pozostałym obszarze kruszywem budowlanym, a przy tym zabezpieczono zaplecze techniczne dla parkujących tam pojazdów. Biorąc natomiast pod uwagę datę rozpoczęcia wykonywania na działkach skarżącej działalności gospodarczej, zmiana ta nie ma charakteru tymczasowego, ani jednorazowego (art. 59 ust. 2 u.p.z.p.).

Wobec powyższego, kolejnym zadaniem organów było dokonanie oceny, czy wykonane przez skarżącą Spółkę aktualne zagospodarowanie działek ew. nr [...] i [...] nie pozostaje w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Według § 25 mpzp, zabudowa dopuszczona przedmiotową uchwałą na działkach nr [...] i [...] oznaczona została jako "zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i/lub usługi" (symbol M5 MN/U), przy jednoczesnym dopuszczeniu realizacji na tychże terenach "obiektów usługowych bez przesądzania ich profilu wraz z ich zapleczami, podjazdami, miejscami postojowymi, zielenią towarzyszącą i zewnętrznymi urządzeniami infrastruktury technicznej, służącymi obsłudze tych terenów". Według § 25 ust. 2 pkt 2 lit. b minimalny wskaźnik powierzchni biologicznej dla zabudowy usługowej został ustalony w wysokości 10 %.

Skarżąca, co niezbicie wynika wyjaśnień złożonych w toku postępowanie przez jej przedstawiciela, zajmuje się natomiast zaopatrzeniem zakładów przetwórstwa zbożowego, młynów, gorzelni, mieszalni pasz oraz różnego rodzaju hodowli zwierzęcych. W tym celu wykorzystuje pojazdy ciężarowe, które są parkowane na działkach nr ew. [...] i [...]. Poza tym, na ww. nieruchomościach posadowiony jest garaż typu blaszak oraz zbiorniki na olej (paliwo), które jak wynika z materiału fotograficznego złożonego do akt sprawy przez właścicieli działki nr ew. [...], służą do serwisu technicznego parkujących pojazdów (tankowanie, wymiana płynów eksploatacyjnych, bieżące naprawy). Z kolei teren ww. działek został wyrównany i utwardzony kruszywem, tak aby zapewnić odpowiednią liczbę miejsc postojowych.

W tym stanie rzeczy, nie sposób uznać, że obecne zagospodarowanie wskazanych wyżej nieruchomości mieściło się w zakresie "usług służących obsłudze terenów" objętych postanowieniami § 25 mpzp. Przedmiot prowadzonej przez Spółkę działalności nie ma bowiem żadnego bezpośredniego związku z obsługą tej jednostki planistycznej. Nie można go też uznać za prowadzenie działalności w postaci "obiektu usługowego zawierającego podjazd, miejsca postojowe i zewnętrzne urządzenia infrastruktury technicznej", gdyż w zasadzie składa się on w głównej mierze z miejsc parkingowych, a nie "podjazdów" do obiektu, w którym prowadzona jest działalność usługowa. Sam fakt, że miejsca te nie są wyznaczone, w świetle zgromadzonej dokumentacji - fotografii obrazujących skalę prowadzonej działalności i powierzchni zagospodarowanego na jej potrzeby terenu, nie pozwala przyjąć, że nie doszło tu do ustanowienia w istocie miejsc parkingowych z zapleczem technicznym i to dla pojazdów ciężarowych w liczbie być może nawet większej niż 10.

Skarżąca powołuje się tymczasem na okoliczność, że skoro postanowienia planu dla terenu oznaczonego symbolem M5 MN/U nie przewidują ograniczeń dla "usług uciążliwych", jak ma to miejsce w przypadku ustaleń np. z § 16, 17, 19 mpzp, a przy tym używa się w tym miejscu bardzo szerokiego określenia "obiektów usługowych bez przesądzania ich profilu", to na tym terenie usługi tego rodzaju są dopuszczalne.

Odnosząc się do powyższej argumentacji należy jednak przede wszystkim zwrócić uwagę na określoną w postanowieniach ogólnych mpzp definicję usług zamieszczoną w § 2 pkt 13, który stanowi, że przez usługi należy rozumieć obiekty wolnostojące lub lokale użytkowe wbudowane, w których prowadzona jest działalność służąca zaspokajaniu potrzeb ludności, nie związana z wytwarzaniem dóbr materialnych metodami przemysłowymi, z wykluczeniem obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży większej niż 2000 m2, o ile ustalenia szczegółowe dla terenów nie stanowią inaczej.

Po pierwsze definicja ta przesądza, że usługi na danym terenie mają być prowadzone w "obiektach wolnostojących lub lokalach użytkowych wbudowanych", czego nie spełnia sposób zagospodarowania terenu działek skarżących.

Po drugie, ma to być "działalność służąca zaspokajaniu potrzeb ludności" przez co należy rozumieć przede wszystkim mieszkańców i użytkowników obszaru objętego planem, nie zaś "ludności" w ogóle. Wynika to z charakteru i celów miejscowych aktów planistycznych, które regulują sposób zagospodarowania jedynie objętych nimi terenów.

Po trzecie, zakres usług dopuszczonych na terenie objętym symbolem M5 MN/U, wskazany w § 25 mpzp, choć faktycznie nie statuuje wprost zakazu lokalizowania tam usług uciążliwych, to jak już wcześniej wyjaśniono, jednoznacznie przesądza jakiego rodzaju działalność usługowa jest dopuszczalna na obszarze tej jednostki planistycznej.

Wbrew wywodom skarżących, organy dokonały zatem prawidłowej wykładni przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego dla przedmiotowego terenu. Organy w szczególności słusznie wskazały, że unormowania mpzp nie przewidują możliwości lokalizacji na tym terenie działalności w postaci utworzenia bazy transportowej dla pojazdów ciężarowych nie służących do obsługi danego terenu. Obecny sposób zagospodarowania terenu nie mieści się więc w określonej w mpzp definicji usług oraz w przeznaczeniu terenu określonego symbolem M5 MN/U.

Ponadto organy trafnie wywiodły, że na aprobatę nie zasługuje zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 u.p.z.p. Przepis art. 59 ust. 3 ww. ustawy dotyczy bowiem zmiany sposobu zagospodarowania terenu, dla którego nie uchwalono planu miejscowego, zaś zastosowanie tego przepisu do przypadku zmiany sposobu zagospodarowania terenu niezgodnie z postanowieniami planu miejscowego, wymaga uwzględnienia odrębności z tym związanych. W przedmiotowej sprawie koniecznym jest zobligowanie podmiotu, naruszającego ustalenia planu do przewrócenia gruntu do stanu poprzedniego, a więc sprzed daty zaistnienia naruszenia. Wyjaśnić też należy, iż okoliczność przeznaczenia gruntów w planie na cele mieszkaniowe służy wyłącznie określeniu sposobu korzystania z danego terenu,

Niemniej Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę dostrzegł, że nie wszystkie orzeczone przez Burmistrza T. nakazy znajdują oparcie w przepisie art. 59 ust. 3 u.p.z.p.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się bowiem, że w razie samowolnej zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a nadto zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez względu na to, czy nastąpiło to na terenie objętym planem miejscowym, czy też nieposiadającym planu, właściwy organ (organ nadzoru budowlanego) wyposażony został w uprawnienie do zastosowania środków prawnych likwidujących samowolną zmianę zagospodarowania terenu (art. 48-51, art. 71a ustawy - Prawo budowlane. To zaś oznacza, że art. 59 ust. 3 u.p.z.p. przewidujący instrumenty zwalczania samowoli urbanistycznej nie stanowi powielenia przepisów Prawa budowlanego, które są wyłączną podstawę prawną do kontroli legalności użytkowania obiektów budowlanych. Zakresy art. 59 ust. 3 u.p.z.p. i art. 48 i n. Prawa budowlanego są rozłączne. Innymi słowy art. 59 ust. 3 u.p.z.p. ma zastosowanie tylko i wyłącznie w przypadku zmiany zagospodarowania terenu niezwiązanej z wykonaniem robót budowlanych lub zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zgodnie z art. 1 Prawa budowlanego, to ta ustawa normuje bowiem działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach (zob. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 208/19). Pogląd ten jest również podzielany w literaturze przedmiotu (zob. A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021).

W konsekwencji powyższego stanowiska stwierdzić przyjdzie, że przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. nie może mieć zastosowania do przypadków, w których doszło do realizacji robót budowlanych, mogących podlegać reglamentacji w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Przepisy u.p.z.p. nie mogą bowiem zastępować norm Prawa budowlanego, lecz dotyczą wyłącznie sytuacji, w których zmiana sposobu zagospodarowania terenu jest wynikiem innych działań niż roboty budowlane określone w przepisach Prawa budowlanego, nawet tych niewymagających pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia.

Oznacza to, że organy nie były uprawnione do nałożenia na skarżących w trybie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. obowiązku polegającego na "przywróceniu powierzchni biologicznie czynnej", ponieważ – zdaniem Sądu – utwardzenie terenu na działkach nr ew. [...] i [...] stanowiło w istocie roboty budowlane. Do takich zaliczyć należy bowiem roboty polegające na utwardzeniu gruntu na nieruchomości, mające służyć jako miejsca postojowe dla pojazdów samochodowych. Co prawda podobnie jak w przypadku "utwardzenia gruntu", również "miejsca postojowe" nie zostały zdefiniowane w przepisach ustawy - Prawo budowlane, to jednak na gruncie orzecznictwa sądowoadministracyjnego zgodnie przyjęto, że dla prawidłowego rozumienia tego pojęcia należy kierować się w tym zakresie spełnianą przez nie funkcją (zob. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 593/12, CBOSA). Jeżeli więc utwardzenie terenu powstało na skutek naniesienia np. kruszywa celem umożliwienia unieruchomienia i postoju pojazdów i tak jest ono wykorzystywane, to powinno być traktowane jako miejsce postojowe. Zgodnie natomiast z art. 29 ust. 2 pkt 7 Prawa budowlanego (w obecnym brzmieniu), tylko budowa do 10 stanowisk postojowych dla samochodów osobowych zwolniona została od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę a nawet dokonania zgłoszenia. Co więcej, samo niespełnienie przez miejsce postojowe warunków określonych w § 18-21 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.), np. w zakresie jego oznaczenia, nie oznacza, że nie jest ono miejscem przeznaczonym do postoju pojazdu i przepisy Prawa budowlanego nie znajdują w stosunku do niego zastosowania. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 września 2016 r. (sygn. akt II OSK 3050/14, LEX nr 2228674), przyjęcie takiego poglądu prowadziłoby do obejścia prawa w zakresie konieczności uzyskania pozwolenia na budowę miejsc postojowych dla samochodów osobowych powyżej 10 stanowisk.

Tym samym, organy rozstrzygające w niniejszej sprawie nie były uprawnione do orzekania w trybie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. w zakresie, w jakim dotyczyło to w istocie realizacji robót budowlanych (utwardzenia powierzchni terenu w celu realizacji miejsc postojowych), gdyż przedmiot ten pozostaje w wyłącznej kompetencji organów nadzoru budowlanego. Powyższe stwierdzenie nie dotyczy natomiast pozostałych nakazów nałożonych w drodze skarżonych decyzji, albowiem podstawowe znaczenie dla zastosowania przepisu art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. miała w ich przypadku kwestia, że doszło do funkcjonalnego przekształcenia terenu (prowadzenie działalności w zakresie bazy transportowej dla pojazdów ciężarowych).

Powyższe wskazania i ocenę prawną organy zobowiązane będą wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie,

na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej Spółki kwotę 997 złotych (wpis od skargi - 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika - 480 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa - 17 zł).

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).