Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 453/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2, art. 9 ust. 1 i 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi S. K. na uchwałę Rady Gminy z dnia 31 stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

S. K., działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.) - dalej: "u.s.g.", wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę Rady Gminy L. nr [...] z dnia 31 stycznia 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (obszaru położonego w południowo-wschodniej części obrębu geodezyjnego S.), zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:

1. art. 9 ust. 1 i 4, art. 15 ust. 1 oraz 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.) - dalej: "u.p.z.p.", poprzez sporządzenie zaskarżonej uchwały w oderwaniu od postanowień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy L. oraz zaniechanie faktycznej i rzeczywistej oceny zgodności projektu planu z tym studium, a w miejsce tego dokonanie oceny pozornej, niezachowanie zasady zgodności ustaleń planu z ustaleniami studium, o której mowa

w art. 15 ust. 1 u.p.z.p., oraz zasady nienaruszania ustaleń obowiązującego studium,

o której mowa w art. 20 ust. 1 u.p.z.p., ustaleniami planu miejscowego;

2. art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r. poz. 1025 ze zm.) - dalej: "k.c.", w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. poprzez bezprawne oraz nieuzasadnione względami interesu publicznego ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości skarżącego, poprzez oznaczenie w zaskarżonej uchwale południowej części nieruchomości skarżącego jako teren rolny, uniemożliwiając tym samym przeznaczenie nieruchomości na jakąkolwiek zabudowę; poprzez przekroczenie przez organ przysługującego mu władztwa planistycznego

i nieuzasadnione naruszenie prawa własności skarżącego, poprzez wprowadzenie takiego ograniczenia tego prawa, które nie ma jakiegokolwiek celu godziwego i jest nieproporcjonalne do jakiejkolwiek wartości konstytucyjnej, jest nieuzasadnione interesem publicznym i stanem faktycznym sprawy;

3. art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "m.p.z.p.") w związku z nadużyciem przez organ władztwa planistycznego poprzez nieumotywowaną ingerencję w uprawnienia właścicielskie skarżącego i brak poszanowania konstytucyjnej zasady równości wśród właścicieli nieruchomości objętych m.p.z.p.

Stawiając powyższe zarzuty wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ewentualnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej nieruchomości stanowiących własność skarżącego.

W uzasadnieniu wskazano, że S. K. jest właścicielem nieruchomości stanowiącej działki od nr [...] do nr [...], położonej w miejscowości S., gmina L.. Zarzucono, że zaskarżona uchwała w sposób rażący ogranicza prawo własności skarżącego, ponieważ uniemożliwia jakąkolwiek zabudowę przeważającej większości działek stanowiących jego własność, która była możliwa przed wejściem w życie planu, albowiem brak było planu zagospodarowania dla tego obszaru, a inwestycje realizowane były w oparciu o decyzję o ustaleniu warunków zabudowy. Zaznaczono, że skarżący jeszcze przed podjęciem przez organ prac nad przystąpieniem do sporządzenia m.p.z.p. wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, następnie zgłaszał uwagi do projektu planu i w swoim piśmie z dnia 27 grudnia 2017 r. wnosił o zmianę projektowanego przeznaczenia obszaru, jednak uwagi te nie zostały przez organ uwzględnione.

Podano, że przedmiotowa nieruchomość położona jest na obszarze objętym zaskarżonym m.p.z.p. uchwalonym Uchwałą [...] w części stanowiącej tereny rolne, poza działkami: [...], [...], [...] i [...], dla których przewidziano w planie możliwość zabudowy letniskowej.

Wskazano następnie, że w dniu 14 kwietnia 2016 r. S. K. wystąpił do Wójta Gminy L. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy polegającej na zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej obejmującej działki od nr [...] do nr [...]. Postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2016 r. Wójt zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla tej inwestycji. Postanowieniem z dnia 16 stycznia 2017 r. postępowanie to zostało podjęte. W okresie zawieszenia nie uchwalono m.p.z.p. Następnie (niezgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami u.p.z.p., które przewidują możliwość jednokrotnego zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na czas do dziewięciu miesięcy) postanowieniem z dnia 14 lutego 2017 r. Wójt ponownie zawiesił do dnia 16 października 2017 r. postępowanie w niniejszej sprawie. Następnie, po upływie ponad 18 miesięcy od wniesienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy, Wójt wezwał skarżącego do uzupełnienia złożonego wniosku o dane charakteryzujące wpływ inwestycji na środowisko w terminie 7 dni i stwierdził po upływie prawie dwóch lat od wniesienia wniosku, że w sprawie wymagane jest uzyskanie decyzji środowiskowej. Ostatecznie decyzją z dnia 4 kwietnia 2018 r. Wójt odmówił ustalenia warunków zabudowy, motywując to koniecznością uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Uzasadniając zarzut niezgodności m.p.z.p. ze Studium wskazano, że w przyjętym uchwałą nr [...] z dnia 8 lipca 2003 r. Studium obszar objęty projektem planu określony został jako Strefa 3 Południowa, "w której poza rozwojem rolnictwa ekologicznego i agroturystyki może nastąpić rozwój turystyki pobytowej, pod warunkiem zachowania równowagi przyrodniczej w otoczeniu jezior". Dalej jest to Strefa R2 otoczenie jeziora S. - dopuszczone do rozwoju funkcji rekreacyjnej. Tymczasem w m.p.z.p. zdecydowaną większość terenu pozostawiono jako tereny rolnicze, podczas gdy w większości są to gleby V i VI klasy o bardzo niskiej przydatności przyrodniczej. W Studium wskazano, że ochrona gruntów rolnych polegać ma na "zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych, zachowaniu torfowisk i oczek wodnych jako naturalnych zbiorników wodnych". Żadne ustalenia Studium nie wskazują jednak na zakaz zabudowy terenów rolnych, zwłaszcza na terenach atrakcyjnych, tak jak w niniejszej sprawie, pod względem rekreacyjnym i turystycznym w otoczeniu jeziora S.

Skarżący wskazał, że w Studium obszar objęty m.p.z.p. określony został jako dopuszczony do rozwoju funkcji rekreacyjnej, tymczasem w planie pozostawiono jako rolny. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że plan obejmuje obszar o powierzchni ok. 84,5 ha, z czego jedynie 17,1 ha przeznaczono pod zabudowę letniskową i zagrodową wraz z terenami obsługi komunikacyjnej (włączając już w to tereny do tej pory zabudowane i powierzchnię drogi). A zatem, zapisy planu doprowadziły do modyfikacji kierunków zagospodarowania przestrzennego lub wręcz wykluczają te określone w Studium dla obszaru objętego zaskarżoną uchwałą. Na przeważającym terenie objętym planem wykluczono bowiem możliwość zabudowy, uniemożliwiając tym samym rozwój jakiejkolwiek funkcji rekreacyjnej, rozwój agroturystyki oraz rozwój turystyki pobytowej. Pozostawienie przez organ przeznaczenia gruntów o najsłabszej przydatności jako rolnych jest tym bardziej nieuzasadnione, że w Studium nie przewidziano zakazu zabudowy tego terenu nawet w kontekście ochrony gruntów rolnych.

Uzasadniając zarzut naruszenia władztwa planistycznego wskazano, że Rada Gminy L. nie uwzględniła żadnej z uwag wniesionych przez skarżącego. W rozstrzygnięciu o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu, stanowiącym załącznik do zaskarżonej uchwały, wskazano, że projekt planu nie jest niezgodny z ustaleniami Studium, zróżnicowanie zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, jak również zróżnicowanie minimalnych powierzchni dla nowo wydzielonych działek budowlanych wynika z istniejących podziałów oraz geometrii i powierzchni wyznaczonych terenów. Wskazano także, że wyznaczenie terenów przeznaczonych pod zabudowę wzdłuż dróg ma na celu stworzenie układu zabudowy o charakterze ulicowym, który jest charakterystyczny dla zabudowy wiejskiej.

Zdaniem strony, w niniejszej sprawie organ nie dokonał prawidłowego wyważenia interesu publicznego i interesu indywidualnego skarżącego. W każdym bowiem przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Podkreślono, że w przypadku braku wprowadzenia m.p.z.p. skarżący uzyskałby warunki zabudowy.

Podniesiono, że organ w racjonalny sposób nie uzasadnił potrzeb ograniczenia praw skarżącego w dysponowaniu nieruchomością. Jest to twierdzenie tym bardziej uzasadnione, że w sytuacji faktycznej i prawnej właściciele nieruchomości oznaczonej w m.p.z.p. jako obszar 3M mają możliwość zabudowy, a skarżący takiej możliwości na zdecydowanej powierzchni jego nieruchomości został pozbawiony.

W ocenie skarżącego, podejmując zaskarżoną uchwałę organ nadużył przysługujące mu władztwo planistyczne, przyjmując przeznaczenie oraz sposób zagospodarowania dla zdecydowanego obszaru jego działek jako teren rolny. Przede wszystkim organ nie przedstawił adekwatnie szczegółowego, profesjonalnego i wiarygodnego uzasadnienia zakazu zabudowy dla terenu należącego do skarżącego. Rada gminy nie przedstawiła także wystarczającego uzasadnienia, z którego wynikałaby zasadność wprowadzenia daleko idących ograniczeń wykonywania prawa własności skarżącego. Zdaniem strony, rolnicze użytkowanie gruntu nie wiąże się z całkowitym zakazem zabudowy, jaki został wprowadzony w stosunku do nieruchomości skarżącego. Skoro dla działek sąsiadujących (bezpośrednio i w pewnym oddaleniu) z nieruchomością skarżącego przewidziano możliwość zabudowy letniskowej, to w przedmiotowym planie dokonano zupełnie niezrozumiałego zróżnicowania nieruchomości skarżącego i terenów sąsiednich, co nie ma żadnych usprawiedliwionych podstaw.

W ocenie strony, ustalenia m.p.z.p. są chaotyczne, niekonsekwentne, odstają od realiów życia społecznego i - jak pokazują zasady zagospodarowania terenów w 3ML - przypadkowe oraz dyskryminujące niektórych właścicieli nieruchomości, w tym skarżącego, a co za tym idzie - niezgodne z Konstytucją RP.

Rada Gminy L, reprezentowana przez Wójta Gminy L, w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu podniesiono, że studium i strategia rozwoju gminy (miasta) stanowią podstawowe instrumenty polityki przestrzennej gminy, natomiast miejscowy plan, zgodnie z art. 14 ust. 1 u.p.z.p., sporządza się w celu ustalenia przeznaczenia terenów oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy. Dopiero m.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego, co wskazuje na to, że musi on - w przeciwieństwie do zapisów studium - posiadać precyzyjne, jednoznaczne, możliwe do wyegzekwowania ustalenia wyrażone w formie nakazów, zakazów i dopuszczeń. Podkreślono, że w żadnym przypadku zgodność planu ze studium nie może oznaczać dokładnego odwzorowania i przepisania (przerysowania) ustaleń ze studium do planu - sprzeciwia się temu nie tylko zakres regulacji, czy skala obydwu dokumentów, lecz przede wszystkim wykładnia celowościowa przepisów u.p.z.p. jednoznacznie wskazująca na miejsce obu dokumentów w polityce przestrzennej gminy. Wskazano, że studium nie wyznacza sposobu użytkowania konkretnego obszaru; takie uszczegółowienie następuje dopiero w planie. Tym samym, zgodność planu ze studium powinna polegać na uszczegółowieniu planem kierunków polityki przestrzennej gminy, wyrażonych w studium.

Organ podał następnie, że w Studium dla obszaru objętego planem przewidywano funkcję rolną, leśną i rekreacyjną. W rozdziale 4.6 "Polityka przestrzenna" Studium określone zostały elementy struktury przestrzennej, w tym polityki przestrzennej. I tak, dla terenu objętego planem dopuszczono do rozwoju funkcji rekreacyjnej pod warunkiem zachowania równowagi przyrodniczej. Dodatkowo wskazano, że celem planów miejscowych dla tego terenu powinno być: uporządkowanie struktury przestrzennej, równoważenie zakresu dopuszczalnej zabudowy z odpornością środowiska i ustalenie miejsc, które mogą być przeznaczone pod zabudowę.

Podniesiono, że wykonując zadania własne w zakresie planowania

i zagospodarowania przestrzennego Rada Gminy L w § 5 zaskarżonej uchwały dla obszaru tego planu ustaliła przeznaczenie terenu pod zabudowę letniskową, zabudowę zagrodową, teren rolniczy, las i drogi wewnętrze. Są to te same funkcje, które przewidywało Studium (s. 4 i s. 61). Jeżeli zatem na obszarze planu przewidziano wszystkie funkcje, uprzednio określone w studium, to niewątpliwie mamy do czynienia ze zgodnością tych dokumentów. Podkreślono, że zgodnie z kierunkami polityki przestrzennej Studium dokonano koncentracji zabudowy. Dzięki temu zrealizowano kolejne założenie Studium, a mianowicie uporządkowano strukturę przestrzenną, zrównoważono zakres dopuszczalnej zabudowy z odpornością środowiska, ustalono miejsca, które mogą być przeznaczone pod zabudowę (s. 71).

Pełnomocnik organu zwróciła uwagę, że S. K. jest właścicielem terenu, który obejmuje działki od nr [...] do nr [...]. Jedną grupę stanowią działki położone

w strefie o symbolu 8ML, 9ML i 10ML (przeznaczone pod zabudowę letniskową), drugą - działki położone na południe od tych terenów, w granicach istniejących podziałów i są na rysunku planu oznaczone jako tereny rolnicze (R). Zatem nie jest prawdą, że na skutek uchwalenia planu skarżący został pozbawiony możliwości zabudowy swojej nieruchomości, skoro na obszarze tym plan dopuszcza możliwość zabudowy letniskowej. Podkreślono,

że przewidziane w planie tereny rolne przeznczone są na cele gospodarki rolnej. Ze studium wynika założenie, aby zapobiegać procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych (s. 57). Na obszarze oznaczonym jako tereny rolne nie przewidziano możliwości zabudowy. Stało się tak, albowiem w trakcie procedury planistycznej nie wpłynęły żadne wnioski, ani uwagi dotyczące dopuszczenia zabudowy związanej z produkcją rolną na tych terenach. Plan uwzględnił istniejące gospodarstwa rolne (symbol 1RM, 2RM - zabudowa zagrodowa). Zakaz zabudowy w planie odnosi się do terenów oznaczonych symbolem R - teren rolniczy. Skarżący zaś we wniosku z dnia 6 marca 2016 r. wnosił o ustalenie w planie prawa do zabudowy budynkami mieszkalnymi i jednorodzinnymi, nie służącymi do produkcji rolnej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa własności organ podniósł m.in.,

że zapisy zaskarżonej uchwały nie zakłócają możliwości korzystania z nieruchomości

w sposób dotychczasowy. Zarówno przed uchwaleniem planu, jak i po jego wejściu w życie nieruchomości skarżącego w ewidencji gruntów i budynków były i są oznaczone jako grunty rolne. W ocenie organu, skarżący nie został pozbawiony prawa do zabudowy swoich nieruchomości; może je zabudować pod warunkiem, że będą one realizowane

w miejscach ustalonych w planie. Takie ustalenia dla zabudowy odnoszą się do każdego

z właścicieli nieruchomości. Tym samym, za niezasadny uznano zarzut przekroczenia władztwa planistycznego organu.

W odniesieniu do zarzutu nierównego traktowania organ zwrócił uwagę, że skarżący jest właścicielem działek położonych na obszarze oznaczonym symbolami 8ML, 9ML

i 10ML, które zostały przeznaczone pod zabudowę letniskową. Zatem na tym terenie prawo do zabudowy posiada. Tereny oznaczone symbolem 3ML zostały wyznaczone ze względu na wydane decyzje o warunkach zabudowy. Plan uwzględnił wszystkie decyzje, które zostały wydane przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu. Dla tego obszaru wydano 9 takich decyzji. Całkowita powierzchnia terenów, dla których wydano decyzje o warunkach zabudowy, to około 5,5 ha. Decyzji nie wydano jedynie dla

4 działek w obszarze 3ML. Przeznaczenie pod zabudowę letniskową 4 działek, w stosunku do których nie wydano decyzji o warunkach zabudowy, jest przejawem realizacji zasady przyjętej w studium, a mianowicie uporządkowania struktury przestrzennej. W stosunku do obszarów 8ML i 9ML takie decyzje nie zostały wydane.

Dodatkowo wyjaśniono, że przeznaczenie terenów pod zabudowę wzdłuż ulic realizuje zalecenia Studium odnośnie do ograniczania rozproszenie zabudowy (s. 66-67), który to problem jest w Studium wielokrotnie podkreślony jako negatywna cecha polityki przestrzennej. Wskazano, że art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. nakłada na gminę obowiązek przeprowadzenia szczegółowych analiz ekonomicznych, społecznych i środowiskowych oraz bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę. Zapisy te zostały wprowadzone ustawą z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. z 2018 r. poz. 1398), zaś ich intencją jest ochrona terenów otwartych i promowanie zabudowy zwartej. Oznacza to dopuszczenie zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie innych budynków, a tylko

w uzasadnionych przypadkach w innych miejscach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił i zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia

25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności

z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a., stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).

Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza,

że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały; doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych.

Zgodnie z art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania,

że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4).

W orzecznictwie sądowoadminstracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. wyrok WSA

w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 452/17, LEX nr 2312916

i przywołane tam wyroki i pozycje z doktryny: wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Gd 327/95, OwSS 1996/3/90; wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007 r. sygn. akt

IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813; Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).

Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Art. 94 Konstytucji RP stanowi z kolei, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Powyższa zasada konstytucyjna znalazła rozwinięcie w art. 40 ust. 1 u.s.g., w myśl którego na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Z przytoczonych powyżej regulacji wynika, że gmina ma uprawnienie do uchwalania aktów prawa miejscowego regulujących określone sfery życia społeczności lokalnej

w ściśle wyznaczonych przepisami prawa granicach przedmiotowych. Materia regulowana wydanym przez organ samorządu aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia.

Przystępując do oceny legalności zaskarżonego w niniejszej sprawie aktu prawa miejscowego należy wskazać, że art. 101 ust. 1 u.s.g. określa podmioty uprawnione do wniesienia skargi na akt organu samorządu terytorialnego, jako "każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej". Badając tę niezbędną dla dopuszczalności skargi (a także swojej kognicji) przesłankę, Sąd uznał jako nie budzący wątpliwości fakt, że zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej

w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.

Do dnia 1 czerwca 2017 r. skarga wnoszona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. wymagała ponadto wyprzedzenia sui generis środkiem odwoławczym określonym przez ustawodawcę jako "wezwanie do usunięcia naruszania prawa". Dopiero po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa uprawniony podmiot mógł zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) dokonano nowelizacji m.in. P.p.s.a. poprzez zniesienie powyższego wymogu, co oznacza, że skargę na akt prawa miejscowego można wnieść bez konieczności uprzedniego wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa.

Tym samym stwierdzić należy, że wymogi formalne do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. zostały spełnione.

W następstwie pozytywnego ustalenia w powyższym zakresie można było przystąpić do zbadania legitymacji prawnej strony skarżącej. Jest to swoistego rodzaju kwalifikowana legitymacja prawna, wyraźnie określona we wskazanym przepisie u.s.g.

i nie mają do niej zastosowania ani przepisy art. 28 i art. 31 ustawy z dnia 14 czerwca

1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), ani też

art. 50 P.p.s.a. Przepis art. 50 § 1 P.p.s.a ma bowiem charakter lex generalia i znajduje zastosowanie w takim zakresie, w jakim legitymacja skargowa nie została odmiennie ujęta w innej ustawie, a więc stanowiącej lex specialis (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, s. 124).

Interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1749/07, LEX nr 470930; A. Matan [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, Wolters Kluwer, 2016).

Skarżący musi zatem wykazać naruszenie interesu prawnego polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą (zarządzeniem)

a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną). Taki związek zaś musiałby istnieć w chwili wprowadzenia w życie danego aktu i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych - mających oparcie w przepisach prawa materialnego - uprawnień.

W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie związek taki zachodzi. Zaskarżona uchwała dotyczy uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie gminy L., w granicach której znajdują się nieruchomości będące własnością skarżącego (działki od nr [...] do nr [...] położone w miejscowości S., gmina L.). W judykaturze przyjmuje się, że w przypadku skarg na uchwały w sprawie planu miejscowego wystarczające jest wykazanie, iż nieruchomość należąca do strony skarżącej zlokalizowana jest na terenie objętym kwestionowanymi zapisami skarżonego planu miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1277/15, LEX nr 2239164).

Powyższa konstatacja pozwoliła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu przejść do zbadania legalności zaskarżonego aktu.

W dniu 31 stycznia 2018 r. Rada Gminy L. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (obszaru położonego w południowo-wschodniej części obrębu geodezyjnego S.). Wojewoda stwierdził zgodność uchwały z obowiązującym prawem, została ona opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z [...] r. pod pozycją [...] i stanowi obowiązujące prawo miejscowe.

S. K. zaskarżył powyższą uchwałę zarzucając niezgodność jej zapisów

m.in. z przepisami art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2, art. 9 ust. 1 i 4, art. 15 ust. 1 oraz 20 ust. 1 u.p.z.p. Zdaniem skarżącego, organ stanowiący gminy naruszył zasadę zgodności ustaleń planu z ustaleniami studium oraz zasadę nienaruszania ustaleń obowiązującego studium. Ponadto, w ocenie strony, w rozpoznawanej sprawie doszło do przekroczenia przysługującego organowi władztwa planistycznego oraz do bezprawnego, nieuzasadnionego względami interesu publicznego, ograniczenia sposobu korzystania

z nieruchomości skarżącego, przez co naruszono art. 140 k.c. oraz sformułowaną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadę równości obywateli.

Oceniając tak sformułowane zarzuty w pierwszej kolejności należy wskazać,

że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania kwestionowanej uchwały, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego,

z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Oznacza to, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje

i ustalania zasad zagospodarowania terenu, określone w doktrynie jako "władztwo planistyczne". A zatem, organy gminy mają prawo ingerowanie władczego (a więc i bez zgody właściciela bądź użytkownika wieczystego) w określenie sposobu zagospodarowania terenu. Realizacja zadania publicznego w ramach władztwa planistycznego oznacza przyznanie przez ustawodawcę zakresu pewnej autonomii samorządowi i jest odmienna od wykonywania innych dość precyzyjnie określonych zadań publicznych. W ramach władztwa to organy jednostki samorządu wybierają rozwiązania odpowiednie do realizacji zadania. Tym samym, uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego organy planistyczne nie mają obowiązku uzasadniania szczegółowo wszystkich rozwiązań przyjmowanych w danym planie (zob. wyrok NSA

z dnia 5 września 2018 r. sygn. akt II OSK 2222/16, LEX nr 2563830).

Odnosząc się do zarzutów skargi, w których starano się dowieść "sporządzenia zaskarżonej uchwały w oderwaniu od postanowień Studium" należy zauważyć, że zasada zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie została w u.p.z.p. wyrażona wprost w formie przepisu prawa materialnego. Wyłania się ona z przepisów proceduralnych, przede wszystkim z art. 9 ust. 4 oraz art. 15 ust. 1 u.p.z.p. Następnie zasada ta ponownie pojawia się w art. 17 pkt 4 tej ustawy. Natomiast w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. ma miejsce kontrola realizacji owej zasady, w której rada gminy dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium, a następnie oceny zgodności projektu planu miejscowego z tymże studium.

Wskazać należy, że przyjęcie kryteriów i zakresu wymaganej zgodności planu miejscowego ze studium ustawodawca pozostawił uznaniu rady gminy. Rada gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu planu miejscowego.

Zgodnie z art. 9 ust. 4 oraz art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt (burmistrz, prezydent miasta) sporządza projekt planu miejscowego zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie

z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem, a ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Jak wynika z powyższych regulacji, pojęcie zgodności planu miejscowego ze studium jest pojęciem niedookreślonym i ma w dużym stopniu charakter ocenny. Zakres zgodności może być różny - od niesprzeczności z ustaleniami studium aż po ich uszczegóławianie. Punktem wyjścia do oceny zgodności planu ze studium będzie zawsze przedmiot i sposób ujęcia ustaleń studium (Z. Niewiadomski, Planowanie

i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, wyd. 5, Warszawa 2009, s. 152).

Przepisów art. 9 ust. 4 i art. 15 ust. 1 u.p.z.p. nie należy więc interpretować w ten sposób, aby zwrotom "wiążące" i "zgodne" przypisywać znaczenie "identyczne". Sformułowania "plan zgodny z ustaleniami studium" nie należy rozumieć jako plan powtarzający w sposób identyczny formę graficzną i językową (tekstową) zapisu studium. Byłoby to bowiem sprzeczne z intencją ustawodawcy, który w art. 9 ust. 1 u.p.z.p. stwierdza, że studium opracowuje się w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Jak słusznie podkreślono

w odpowiedzi na skargę - studium wraz ze strategią rozwoju gminy (miasta) stanowią podstawowe instrumenty polityki przestrzennej gminy, natomiast miejscowy plan, zgodnie

z art. 14 ust. 1 u.p.z.p., sporządza się w celu ustalenia przeznaczenia terenów (...) oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy. Dopiero miejscowy plan jest aktem prawa miejscowego, co wskazuje na to, że musi on - w przeciwieństwie do zapisów studium - posiadać precyzyjne, jednoznaczne, możliwe do wyegzekwowania ustalenia wyrażone w formie nakazów, zakazów i dopuszczeń. Studium natomiast wyznacza kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy, dla której jest opracowywane, wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, obszary oraz zasady ochrony dziedzictwa kulturowego (...), kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej oraz obszary służące rozmaitym celom wymienionym w art. 10 ust. 2, a jego ustalenia są uogólnione - adekwatnie do natury opracowania strategicznego, kierunkowego. Studium powinno określać kierunki zmian w przeznaczeniu wszystkich terenów w granicach administracyjnych gminy. Wymóg taki nie stoi w sprzeczności

z jednoznacznym ustaleniem przeznaczenia terenów, które w dalszym ciągu pozostaje zarezerwowane dla miejscowych planów (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 marca 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 4/12, LEX nr 1139617).

Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że w Studium (s. 69) wyróżnione zostały 3 strefy polityki przestrzennej, tj. strefa centralna (1), strefa północna (2) i strefa południowa (3). Obszar objęty Planem mieści się w strefie 3 południowej, w rejonie oznaczonym na rysunku studium symbolem R2 -otoczenie jezior rynnowych: S., L., P.. W Studium, m.in. dla rejonu R2, wskazano, że celem planu powinno być: uporządkowanie struktury przestrzennej, równoważenie zakresu dopuszczalnej zabudowy z odpornością środowiska, ustalenie miejsc, które mogą być przeznaczone pod zabudowę (s. 71).

Z kolei z uwarunkowań społeczno-ekonomicznych Studium w rozdziale 1.1. "Charakterystyka ogólna" oraz w rozdziale 4.2. "Kierunki zagospodarowania przestrzennego - funkcje gminy" wynika, że gmina L. znajduje się w strefie pojeziernej o charakterze rolno-leśno-turystycznym (s. 4 i s. 61). Społeczność lokalna zamieszkuje w trzech typach zabudowy: zagrodowej, jednorodzinnej oraz wielorodzinnej (s. 14). W uwarunkowaniach ograniczających rozwój gminy wskazano m.in. bardzo silne rozproszenie osadnictwa wiejskiego i rozproszenie istniejącej zabudowy (s. 34).

W rozdziale 4.4. "Kierunki zagospodarowania" (s. 65-67) zalecono planowanie

i zarządzanie rozwojem przestrzennym w harmonii ze środowiskiem przyrodniczym

i kulturowym oraz zachowaniem tożsamości kulturowej miejscowości (pkt 2), dopuszczenie koncentracji turystyki pobytowej w rejonach jeziornych, w sposób nie naruszający równowagi środowiskowej, ograniczenie rozproszenia zabudowy (pkt 11).

Z powyższego wynika, że w Studium dla obszaru objętego planem przewidywano funkcję rolną, leśną i rekreacyjną.

W rozdziale 4.6 "Polityka planistyczna" Studium (s. 71) określono elementy struktury przestrzennej, w tym polityki przestrzennej. I tak, dla terenu objętego planem dopuszczono do rozwoju funkcję rekreacyjną pod warunkiem zachowania równowagi przyrodniczej. Dodatkowo wskazano, że celem planów miejscowych dla tego terenu powinno być: uporządkowanie struktury przestrzennej, równoważenie zakresu dopuszczalnej zabudowy z odpornością środowiska i ustalenie miejsc, które mogą być przeznaczone pod zabudowę.

Jak już wyżej wskazano, przeznaczenie konkretnych terenów objętych uprzednio regulacją studium określa się w planie (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). W § 5 Uchwały [...] Rada Gminy L. dla obszaru tego planu ustaliła następujące przeznaczenie terenu: zabudowa letniskowa, zabudowa zagrodowa, teren rolniczy, las

i droga wewnętrza. A zatem, są to te same funkcje, które przewidywało Studium

(s. 4 i s. 61). Jeżeli zatem na obszarze planu przewidziano wszystkie funkcje, uprzednio określone w studium, to niewątpliwie mamy do czynienia ze zgodnością tych dokumentów.

Należy zgodzić się z pełnomocnikiem organu, że zgodność przeznaczenia terenów

z planem musi być rozpatrywana całościowo, a nie wybiórczo, wyłącznie przez pryzmat nieruchomości należących do skarżącego. Nawet gdyby oceniać sprawę wyłącznie przez pryzmat nieruchomości skarżącego, to także na tym obszarze plan nie przewidział innych funkcji niż te wynikające ze studium. Tyle tylko, że zgodnie z kierunkami polityki przestrzennej Studium w planie dokonano koncentracji zabudowy. Dzięki temu zrealizowano kolejne założenie studium, a mianowicie uporządkowano strukturę przestrzenną, zrównoważono zakres dopuszczalnej zabudowy z odpornością środowiska, ustalono miejsca, które mogą być przeznaczone pod zabudowę (s. 71).

Obszar planu obejmuje ok. 84,5 ha, zaś pod zabudowę letniskową przeznaczono obszar o powierzchni 17,1 ha. S. K. jest właścicielem nieruchomości obejmującej działki od nr [...] do nr [...], spośród których jedną grupę stanowią działki ([...], [...], [...] i [...]) położone w strefach o symbolach 8ML, 9ML i 10ML (przeznaczone pod zabudowę letniskową). Drugą grupę stanowią działki położone na południe od tych terenów, w granicach istniejących podziałów i na rysunku planu są oznaczone jako tereny rolnicze (R). Nie sposób tym samym zgodzić się ze stroną skarżąca, że na skutek uchwalenia planu S. K. został pozbawiony możliwości zabudowy swojej nieruchomości, skoro na obszarze tym plan dopuszcza możliwość zabudowy letniskowej (w tym na czterech działkach stanowiących własność skarżącego). Przewidziane w planie tereny rolne przeznaczone są na cele gospodarki rolnej. W Studium założono, aby zapobiegać procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych (s. 57). Na obszarze oznaczonym jako tereny rolne nie przewidziano możliwości zabudowy. Stało się tak, albowiem w trakcie procedury planistycznej nie wpłynęły żadne wnioski, ani uwagi dotyczące dopuszczenia zabudowy związanej z produkcją rolną na tych terenach. Plan uwzględnił istniejące gospodarstwa rolne (symbol 1RM, 2RM - zabudowa zagrodowa). Zakaz zabudowy w planie odnosi się do terenów oznaczonych symbolem R - teren rolniczy, skarżący zaś we wniosku z dnia 6 marca 2016 r. wnosił o ustalenie w planie prawa do zabudowy budynkami mieszkalnymi i jednorodzinnymi, nie służącymi do produkcji rolnej.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przez zapisy zakwestionowanej uchwały przysługującego skarżącemu prawa własności nieruchomości należy wskazać,

że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, którego postanowienia, w myśl art. 6 ust. 1 tej ustawy, kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W konsekwencji jest ono ograniczone przepisami prawa, w tym normą z art. 6 u.p.z.p. oraz szczegółowymi przepisami, w tym Konstytucji RP, chroniącymi prawo własności.

Zakres ochrony prawa własności nie jest jednak bezwzględny, a gmina kształtując

i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie musi uwzględniać nie tylko prawo własności, ale również wymagania ładu przestrzennego i potrzeby interesu publicznego. Ustalenia w zakresie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu powinny być zatem wynikiem wyważenia interesu publicznego i prywatnego, potrzeb i możliwości, które decydują o konkretnych rozwiązaniach (zob. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r.

sygn. akt II OSK 311/10, LEX nr 597536).

W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że uwzględnienie prawa własności nieruchomości nie oznacza zakazu ograniczania tego prawa, gdy weźmie się pod uwagę treść art. 6 u.p.z.p. (zob. np. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt

II OSK 2382/17, LEX nr 2499014). W wyroku z dnia 29 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 976/17 (LEX nr 2424178) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził,

że regulacja art. 6 u.p.z.p. wyklucza z pewnością dopuszczalność ingerencji w istotę prawa własności, a także nieuzasadnione z punktu widzenia interesu publicznego ograniczenie tego prawa w drodze m.p.z.p. Z kolei w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (zob. wyroki z dnia 25 maja 1999 r. sygn. akt SK 9/98, OTK 1999/4/78 i z dnia 12 stycznia 1999 r. sygn. akt P 2/98, OTK 1999/1/2). Pozbawienie właściciela części - nawet znacznej - atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą - nie musi więc oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności.

Treść prawa własności określa art. 140 k.c. stanowiąc, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Do atrybutów korzystania z rzeczy tradycyjnie zalicza się następujące uprawnienia: do posiadania (ius possidendi), do używania rzeczy

(ius utendi), do pobierania pożytków i innych przychodów z rzeczy (ius fruendi)

i do dyspozycji faktycznych (ius abutendi).

W judykaturze przyjmuje się, że właśnie u.p.z.p. jest jedną z ustaw szczególnych, wyznaczających granice władania rzeczą przez właściciela. Z mocy tej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Realizując to uprawnienie rada gminy działa w granicach przysługującego jej uznania, czyli władztwa planistycznego gminy, rozumianego jako prawo legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 19 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1509/14, LEX nr 2066659).

Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji

o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przywołaną regulację trzeba zestawić z art. 144 k.c., który stanowi,

że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych.

W ocenie Sądu, w odniesieniu do przedmiotowej uchwały w części dotyczącej działek skarżącego, kwestionowane przez stronę ustalenia planu nie naruszają istoty przysługującego mu prawa własności. Jak słusznie zauważono w odpowiedzi na skargę, przed uchwaleniem zaskarżonego planu nieruchomości skarżącego w ewidencji gruntów

i budynków były oznaczone jako grunty rolne; po wejściu w życie planu oznaczenie to nie uległo zmianie.

Postanowienia planu nie wpłynęły również na prawo do rozporządzania nieruchomościami. Odnosząc się do podnoszonej w tym zakresie argumentacji skarżącego, że dopuszczenie różnych norm obszarowych dla działek ma wpływ na potencjalną możliwość ich zbywania, należy podkreślić, że w przypadku skargi w trybie

art. 101 u.s.g. naruszenie prawa musi mieć bezpośredni związek z sytuacją prawną skarżącego i musi istnieć najpóźniej w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości. Tymczasem, jak wskazywał S. K. w uwagach do projektu planu, na skutek regulacji planu potencjalna (a zatem przyszła) sprzedaż nieruchomości może być utrudniona. Niezgodność zamierzeń inwestycyjnych skarżącego w stosunku do ustaleń planu nie może prowadzić do stwierdzenia, że interes prawny skarżącego został naruszony. Taka sprzeczność może być rozpatrywana co najwyżej w sferze interesu faktycznego, a ten nie stanowi podstawy skargi z art. 101 u.s.g. (por. wyrok NSA z dnia

15 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 1716/07, LEX nr 497579).

W ocenie Sądu, S. K. nie został pozbawiony prawa do zabudowy swoich nieruchomości. Skarżący może je zabudować, ale pod warunkiem, że zabudowy będą realizowane w miejscach ustalonych w planie. Takie ustalenia dla zabudowy odnoszą się do każdego z właścicieli nieruchomości, co czyni niezasadnym podnoszony w skardze zarzut braku poszanowania konstytucyjnej zasady równości wśród właścicieli nieruchomości objętych planem.

Podobnie należało ocenić zarzut skarżącego, że prawo do zabudowy swoich terenów posiadają właściciele nieruchomości położonych na terenie oznaczonym w planie rysunku symbolem 3ML. W ślad za organem należy powtórzyć, że tereny oznaczone symbolem 3ML zostały wyznaczone ze względu na wydane wcześniej decyzje

o warunkach zabudowy. Plan uwzględnił wszystkie decyzje, które zostały wydane przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu.

Oceniając zarzut skarżącego dotyczący nierównego traktowania poprzez przyjęcie różnych norm powierzchniowych dla terenów położonych w planie na obszarze o tej samej funkcji, należy wskazać, że przyjęte w planie parametry dla poszczególnych działek zostały zróżnicowane ze względu na różne uwarunkowania dla poszczególnych terenów przeznaczonych pod zabudowę. Ogólną zasadą było ustalenie dla działek możliwie najwyższych norm powierzchniowych. Kryterium to podyktowane było względami ochrony środowiska (cały obszar planu znajduje się w strefie chronionego krajobrazu), ograniczeniem zagęszczenia zabudowy i utrzymaniem jak największej powierzchni biologicznie czynnej. Na terenie planu jedynie dla 3 z 12 terenów ustalono powierzchnię mniejszą niż 2.500 m2. Powierzchnia 1.000 m2 została ustalona jedynie dla terenu oznaczonego symbolem 12ML, w granicach którego istnieją już działki mające powierzchnię 1.000 m2 i 1.500 m2. Powierzchnia powyżej 2.000 m2 został ustalona dla terenów o symbolach 5ML i 11ML. Dla terenu 5ML ustalono powierzchnię 1.500 m2 ze względu na istniejące już działki o powierzchni ok. 1.600 m2, 2.500 m2. Dla terenu

o symbolu 11ML ustalono powierzchnię 1.200 m2 przy istniejących działkach o powierzchni 1.300 m2. Dla obszaru oznaczonego symbolem 8ML, 9ML i 10 ML ustalono powierzchnie 2.500 m2 przy istniejących już działkach o powierzchni około 3.000 m2. Zgodnie

z ustaleniami planu, na terenach oznaczonych symbolem ML powstanie około 50 działek, które zapewne w przyszłości staną się odrębnymi nieruchomościami. Należy zgodzić się

z organem, że przyjęcie jako reguły powierzchni około 1.000 m2 spowodowałoby podwojenie liczby działek. Tym samym, doszłoby do zagęszczenia zabudowy

i zwiększenia presji na środowisko, przez co nie zostałoby zrealizowane założenie Studium w obszarze równoważenia zakresu dopuszczalnej zabudowy (s. 71).

Rozważając kwestię ograniczenia w drodze m.p.z.p. prawa własności nieruchomości należących do skarżącego oraz zasadności ograniczenia tego prawa

z punktu widzenia interesu publicznego należało odnieść się do zasady, jaką ustawodawca nakazuje uwzględniać w procesach planistycznych, tj. do zasady uwzględniania

w planowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki

i architektury. Zgodnie z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. pod pojęciem ładu przestrzennego należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

W istocie zatem przy dokonywanej przez Sąd ocenie sposobu realizowania przez organ władztwa planistycznego, również w kontekście zasady zachowania ładu przestrzennego, istotne znaczenie ma przedstawienie przez organ motywów jego działania i podstaw takiej, a nie innej ingerencji w prawo własności oraz dokumentacja planistyczna.

Analiza akt sprawy wykazuje, że w procesie planistycznym organ uchwałodawczy gminy skonfrontował i wyważył zbiegające się w sprawie interes indywidualny oraz interes publiczny i w wyniku tego procesu prawidłowo ukształtował postanowienia planu, co przesądza o niezasadności zarzutu przekroczenia władztwa planistycznego. W ocenie Sądu, argumentacja organu, znajdująca odzwierciedlenie w dokumentacji planistycznej, potwierdza, że organ podejmując zaskarżoną uchwałę przyjął optymalne rozwiązania urbanistyczne, które zmierzały do uporządkowania struktury przestrzennej.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia zasad sporządzania m.p.z.p. należy wskazać, że rozpoznając skargę na uchwałę w tym przedmiocie sąd administracyjny stosuje art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Tryb sporządzania planu miejscowego to sekwencja czynności podejmowanych

w toku procedury planistycznej, a zasady sporządzania planu odnoszą się do jego merytorycznej zawartości (przyjętych w nim ustaleń). Istotne naruszenie trybu sporządzania planu następuje, gdy ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono procedury sporządzania aktu planistycznego. Natomiast naruszenie zasad to przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych, które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego (por. m.in. wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 października 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 323/17, LEX nr 2394001).

Badając zaskarżoną uchwałę w powyższym aspekcie Sąd nie stwierdził tego rodzaju uchybień.

W tym miejscu należy również wskazać, że rozpoznając skargę na uchwałę

w sprawie m.p.z.p. Sąd uwzględnia ją dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego bądź uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (norm prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie - z mocy

art. 4 ust. 1 u.p.z.p. - władztwa planistycznego. Wówczas, mimo naruszenia prawem chronionego interesu skarżącego, w szczególności interesu wynikającego z uprawnień właścicielskich, skarga nie podlega uwzględnienia. Do uznania zasadności skargi nie jest więc wystarczające samo naruszenie uprawnień właścicielskich. Rada gminy ma prawo

w m.p.z.p. przyjmować rozwiązania w granicach przysługującego jej uznania, o ile uznania tego nie nadużywa. Musi przy tym kierować się interesem ogółu mieszkańców gminy, względami celowościowymi i racjonalnymi oraz innymi zasadami określonymi w u.p.z.p.

W niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia, aby interes skarżącego naruszono w sposób niezasadny i nadmierny, z pogwałceniem konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności (art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP) oraz z przekroczeniem wyznaczonych granic ingerencji władz publicznych w sferę konstytucyjnych wolności i praw (art. 31 ust. 1 i 3 Konstytucji RP). Jak już wyżej wskazano, wprowadzone zmiany pozostają w zgodzie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy L.. Ponadto, podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Gminy L. uwzględniła zapisy uchwały Sejmiku Województwa nr [...] z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie, w której w § 5 pkt 8 lit. a) postanowiono, że na obszarach chronionego krajobrazu, wymienionych w załączniku nr 1 do tej uchwały, wprowadza się zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych. W załączniku nr 1 do tej uchwały pod poz. 31 wymieniono P. Obszar Chronionego Krajobrazu (czyli tereny objęte zapisami zaskarżonego planu). Z tego powodu stanowiące własność skarżącego działki nr [...], [...], [...] i [...] objął zakaz wznoszenia na nich nowych obiektów budowlanych.

Podsumowując Sąd uznał, że zakres ingerencji Rady Gminy L. w prawo własności skarżącego nie nosi znamion dowolności i mieści się w granicach wyznaczonych prawem gminy do władczego rozstrzygania o zasadach kształtowania ładu przestrzennego.

Końcowo należy wskazać, że podnoszone przez stronę skarżącą zarzuty dotyczące kwestii związanych z ponad dwuletnim ubieganiem się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy (zakończonym odmowną decyzją w tym przedmiocie) nie mogły być rozpoznawane w niniejszym postępowaniu. Jak wskazano w uzasadnieniu skargi, od decyzji Wójta z dnia 4 kwietnia 2018 r. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy zostało złożone odwołanie. A zatem, argumentacja strony skarżącej w tym zakresie zostanie poddana kontroli instancyjnej, a w przypadku niesatysfakcjonującego dla strony rozstrzygnięcia - kontroli sądu administracyjnego, ale już w odrębnym (od niniejszego) postępowaniu.

Mając na uwadze wskazane wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny

, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za bezzasadną.[pic]