Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 690/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 46a
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędziowie NSA Barbara Adamiak (spr.) del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej PPH "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1251/10 w sprawie ze skargi PPH "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wójt Gminy Zagnańsk decyzją z dnia [...] kwietnia 1998 r. znak [...] na wniosek Przedsiębiorstwa P. – H. "F." sp. z o.o. w K. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na dobudowie do istniejącego budynku części przetwórczej, pomieszczeń przyjęcia żywca, chłodni, magazynowania i mycia pojemników, ekspedycji, klatki schodowej, przebudowy dachu, modernizacji pomieszczeń istniejących w celu poprawy warunków sanitarnych (szatnie, sanitariaty, pokój śniadań) oraz przebudowanie szamba i wykonanie bezodpływowego zbiornika na ścieki deszczowe, dwóch stanowisk do mycia samochodów dostawczych, dwóch osłon śmietnikowych i dwóch stanowisk do dezynfekcji kół samochodowych zgodnie z projektem technologicznym modernizacji i rozbudowy ubojni drobiu o wielkości uboju 1500 szt/d (cztery dni w tygodniu) zatwierdzonym przez Państwowy Terenowy Inspektorat Sanitarny w Kielcach oraz Wojewódzki Zakład Weterynaryjny w Kielcach, na działkach nr ew. [...], [...] w K.

Po rozpoznaniu wniosku W. N. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach decyzją z dnia [...] października 2002 r. znak: [...] stwierdziło nieważność opisanej wyżej decyzji Wójta Gminy Zagnańsk. Przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji było stwierdzenie jej niezgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Zagnańsk.

Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego przez spółkę "F. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach decyzją z [...]dnia 2002 r. znak [...] utrzymało w mocy decyzję z [...] października 2002 r.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że w myśl ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 ze zm.) ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach (art. 2 ust. 1), miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym (art. 7), a w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 40 ust. 1).

Działki nr [...] i [...], na których planowana jest inwestycja, zgodnie z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Zagnańsk zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w Zagnańsku nr [...] z dnia [...] marca 1993 r. ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. Kieleckiego Nr 3 poz. 28 z dnia 31 marca 1993 r. oraz uchwałą Nr [...] Rady Gminy w Zagnańsku z dnia [...] lipca 1993 r. ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. Kieleckiego Nr 9 z dnia 30 września 1993 r. poz. 106, znajduje się na obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem RP - tereny upraw polowych - użytkowanie bez zmian. Pkt 4.3 ogólnych ustaleń dotyczących realizacji planu stanowi, iż budowa obiektów kubaturowych oraz urządzeń infrastruktury technicznej na użytkach rolnych jest dopuszczalna jedynie wówczas, jeżeli obiekty te mają funkcjonalny związek z tymi użytkami i jeżeli ich realizacja nie jest możliwa na terenach budowlanych wyznaczonych planem. Pkt 4.1 ogólnych ustaleń dotyczących realizacji planu stanowi o obowiązkowej ochronie rolniczej przestrzeni produkcyjnej przed zmianą jej wykorzystania na cele nierolnicze.

Ubojnia drobiu przedsiębiorstwa "F." zdaniem Kolegium nie ma funkcjonalnego związku z użytkami rolnymi, jest to bowiem inwestycja podlegająca pod przemysł spożywczy. Z tego względu decyzja Wójta Gminy Zagnańsk z dnia [...] kwietnia 1998 r. jest sprzeczna z ustaleniami planu miejscowego i w konsekwencji nieważna.

Odnosząc się do kwestii podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium wyjaśniło, iż posłużono się wybiórczymi cytatami z przepisów prawa w celu obejścia przepisów przewidujących szczególną ochronę gruntów rolnych i leśnych.

Podkreślono, iż ubojnia drobiu z częścią przetwórczą nie wchodzi w skład gospodarstwa rolnego, a podane we wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu parametry rozbudowy pozwalają stwierdzić, iż jest to typowy zakład produkcyjno-przetwórczy mający charakter pozarolniczy. Dla takich zakładów miejscowy plan przewiduje specjalne obszary, co wynika z pkt 4.5 ogólnych ustaleń dotyczących realizacji i planu, który brzmi: "Większe obiekty usługowe i zakłady przetwórstwa spożywczego, które mogłyby powodować zagrożenie dla środowiska winny być lokalizowane na istniejących lub na wyznaczonych w planie nowych terenach składowo-usługowych oznaczonych odpowiednio symbolami "P", "S", "UR", "RPU" i "RPZ". Budowa obiektów kubaturowych na użytkach rolnych możliwa jest jedynie w sytuacjach określonych w przytoczonym wyżej pkt 4.3 ogólnych ustaleń realizacji do planu miejscowego.

Zdaniem Kolegium nietrafne jest również wybiórcze powołanie się na ostatni fragment art. 2 ust. 2 ustawy dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 14 poz. 176), który stanowi, że działalnością rolniczą jest produkcja zwierzęca typu przemysłowo-fermowego. Przepisy tego artykułu dotyczą produkcji zwierzęcej, czym z pewnością nie jest ubój drobiu i jego przetwórstwo.

Ponieważ działki nr ewid. [...] i [...] położone są na terenie upraw polowych objętych obowiązkiem ochrony, zaś art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych stanowi, iż przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze dokonuje się w trybie określonym w przepisach o zagospodarowaniu przestrzennym, wyrażenie we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy chęci uzupełnienia dokumentacji źródłowej nie mogło odnieść skutku.

Kolegium za trafny uznało zarzut niedoręczenia pełnomocnikowi spółki "F." decyzji dnia 28 października 2002 r., przez co naruszono art. 40 § 2 k.p.a. Wskazano, że kserokopia powołanej decyzji zostaje doręczona obecnie.

Powołana we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzja Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Kieleckiego z dnia [...] listopada 1993 r. znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Zagnańsk z dnia [...] września 1993 r. znak: [...] ustalającą lokalizację inwestycji p.n. "ubojnia drobiu" na działce nr [...] położonej na gruntach wsi Kajetanów zdaniem Kolegium nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, której przedmiotem jest jedynie poprawność decyzji Wójta gminy Zagnańsk z [...] kwietnia 1998 r., zgodnie ze złożonym przez W. N. wnioskiem.

Argument dotyczący zrealizowania inwestycji w 95%, jest - zdaniem Kolegium - stosowaniem metody faktów dokonanych w celu obejścia przepisów przewidujących szczególną ochronę gruntów rolnych i leśnych. Przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru inwestycji pod uprawy polowe przesądza o tym, że teren ten może być zagospodarowany wyłącznie w sposób, który nie pozbawi jej charakteru gruntu rolnego. Fikcją byłoby przyjęcie, iż zakład uboju drobiu nie powoduje zmiany przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze.

Powyższą decyzję zaskarżyła w całości do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie spółka z ograniczoną odpowiedzialnością PPH "F." w K. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o uznaniu uprawnień strony skarżącej, wynikających z decyzji organu I instancji - Wójta Gminy Zagnańsk znak [...].

W uzasadnieniu skargi opisano dotychczasowy przebieg postępowania i wskazano, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja SKO z [...] października 2002 r. zapadły z rażącym naruszeniem prawa, co spowodowane zostało pobieżnym i błędnym rozumieniem stanu faktycznego sprawy i odnośnych przepisów prawnych, co doprowadziło do mylnego zastosowania art. 157 § 1, art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 158 §1 k.p.a. Skarżący zakwestionował ustalenie SKO w Kielcach, iż przedmiotowa inwestycja ma charakter działalności pozarolniczej i dlatego jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który teren ten określa symbolem "RP- tereny upraw polowych".

Skarżąca spółka podniosła, że pismem z daty [...] grudnia 1993 r. znak [...] Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej wyraził zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych, zgodnie z wnioskiem Wojewody z [...] grudnia 1993 r. [...]. Kolegium ignorując wniosek procesowy i dowodowy zgłoszony w toku postępowania przez skarżącego w tym zakresie nie ustaliło, czy wyłączenie odnosi się także do działki lub działek objętych sporną decyzją.

Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach autorytarnie uznało działalność skarżącej jako "przemysł spożywczy" przyjmując, że taka aktywność, jako nie mająca funkcjonalnego związku z użytkami rolnymi powoduje przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca powołała szereg przepisów, które odmiennie statuują przedmiotową działalność. Kolegium uznało je za "wybiórcze podanie zwrotów" pomijając wykładnię celowościową tych unormowań. Wnikliwa analiza podanych w piśmie skarżącego przepisów prowadzi do wniosku ,iż "produkcja zwierzęca typu przemysłowo-fermowego" czy "przetwórstwo rolno-spożywcze" to nic innego jak właśnie przetwórstwo płodów rolnych w postaci np. ubojni drobiu.

Kolegium w zaskarżonej decyzji w ogóle nie odniosło się do zarzutów skarżącej spółki zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarzuty te są nadal aktualne. Wobec przedłożenia przez skarżącą do spornej decyzji z 1998 r. pozytywnej ekspertyzy na temat "Oceny oddziaływania na środowisko ubojni drobiu w Kajetanowie, gm. Zagnańsk" bezprzedmiotowe jest powoływanie przez SKO cytatu z pkt. 4.5. ogólnych ustaleń dotyczących realizacji planu .

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 16 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1251/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi PPH "F." Sp. z o.o. w Kajetanowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z [...] grudnia 2002 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, skargę oddalił. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

W świetle ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 ze zm.) decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu była wydawana na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który był przepisem prawa miejscowego - źródłem prawa powszechnie obowiązującego na terenie danej gminy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 1998 r., sygn. IV SA 2139/96, (LEX nr 45715) ustalenia planu miejscowego na gruncie tej ustawy wiązały w sposób bezwzględny organy orzekające w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Tak więc ustalenie warunków zabudowy w sposób sprzeczny z planem miejscowym można kwalifikować jako rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji.

Strona skarżąca z jednej strony podnosi, że planowana inwestycja jest związana z działalnością rolniczą (ubojnia drobiu stanowi przetwórstwo płodów rolnych), a zatem jest zgodna z planem zagospodarowania, z drugiej zaś powołuje się na pismo Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] grudnia 1993 r. znak [...], w którym wyrażono zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych, przez co zdaje się kwestionować uznanie terenu inwestycji za teren upraw polowych.

Co do pierwszej kwestii należy wskazać, że do przedmiotowych działek - oznaczonych w planie symbolem RP (teren upraw polowych) odnosiły się powołane przez SKO zapisy pkt 4.1 (ochrona rolniczej przestrzeni produkcyjnej przed zmianą jej wykorzystania na cele nierolnicze) i 4.3 (dopuszczalność budowy obiektów kubaturowych oraz urządzeń infrastruktury technicznej jedynie wówczas, jeżeli obiekty te mają funkcjonalny związek z użytkami, na których są usytuowane oraz jeżeli ich realizacja nie jest możliwa na terenach budowlanych wyznaczonych planem) ogólnych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania.

Sąd podzielił ocenę Kolegium, iż zrealizowanie planowanej inwestycji będzie wiązało się ze zmianą przeznaczenia nieruchomości z rolnego na przemysłowe (przemysł spożywczy), brak jest także funkcjonalnego związku pomiędzy terenem upraw polowych a ubojnią drobiu. Nie jest również prawdą, iż lokalizacja inwestycji nie zmieni rolnego przeznaczenia gruntów ze względu na treść art. 2 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym w dacie ustalania warunków zabudowy. Nie można bowiem uznać, że ubojnia drobiu o wielkości uboju 1500 szt/d (cztery dni w tygodniu) stanowi "wchodzący w skład gospodarstwa rolnego budynek służący (...) przetwórstwu rolno - spożywczemu", nie jest to również "budynek służący bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, stosownie do przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowym od osób prawnych".

Tak więc Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo uznało, że ubojnia drobiu jako zakład produkcyjno - przetwórczy nie stanowi działalności rolniczej, a zatem jej lokalizacja na działkach nr [...], [...] w K. byłaby sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu tj. w dniu [...] kwietnia 1998 r.

Nie może również skutkować uwzględnieniem skargi zarzut pominięcia przy rozpoznawaniu sprawy pisma Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] grudnia 1993 r. znak [...] i braku ustalenia, czy wyłączenie z produkcji rolnej, o którym mowa w tym piśmie odnosi się także do działki lub działek objętych zaskarżoną decyzją.

Takie pominięcie nie miało w sprawie miejsca. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z [...] października 2002 r. wyjaśniło, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności z decyzji ustalającej warunki zabudowy wynika, iż nie nastąpiła zmiana przeznaczenia gruntu, która - zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - powinna się odbyć w trybie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W zaskarżonej decyzji podtrzymano to stanowisko wywodząc, że zarówno na dzień ustalenia warunków zabudowy, jak i na dzień orzekania o nieważności tej decyzji działki nr [...] i [...] położone są na terenach upraw polowych.

Należy wskazać, że w aktach administracyjnych przesłanych Sądowi znajdują się:

a) wskazane wyżej pismo Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej adresowane do Wojewody Kieleckiego (k. 34), powołujące się na art. 7 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w którym wyrażono zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze 0,30 ha gruntów rolnych klasy IV w gminie Zagnańsk zgodnie z projektem planu zagospodarowania przestrzennego gminy; w piśmie tym wyraźnie zaznaczono, że warunki wyłączenia z produkcji rolniczej określi właściwy organ administracji samorządowej,

b) pismo Urzędu Wojewódzkiego w Kielcach adresowane do Urzędu Gminy w Zagnańsku z dnia [...] stycznia 1994 r. znak [...] (k. 49) zawierające informację, iż Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w piśmie z dnia [...] grudnia 1993 r. znak [...] wyraził zgodę na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze - część działki nr [...] położonej w K., pod budowę ubojni drobiu z zaznaczeniem, że warunki wyłączenia z produkcji gruntów wolnych należy określić w trybie przepisów o ochronie gruntów,

c) pismo Wójta Gminy w Zagnańsku z dnia [...] października 2002 r. znak [...] skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z informacją, że Wójt wystąpił do Urzędu Wojewódzkiego w Kielcach o udostępnienie dokumentów dotyczących wyłączenia gruntów z produkcji rolnej pod kątem ubojni drobiu oraz zmiany w planie dotyczącej wymienionego zamierzenia; jednocześnie wniesiono o wstrzymanie się z wydaniem decyzji do czasu uzyskania wymienionych dokumentów, które mogą mieć znaczenie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Zagnańsk z dnia [...] kwietnia 1998 r. znak [...]. Należy zaznaczyć, że takie dokumenty nie wpłynęły do akt sprawy administracyjnej, nie zostały również dołączone na etapie postępowania sądowego.

Powołane w piśmie Ministra (pkt a) przepisy stanowiły, że przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne można dokonać jedynie w ramach planów zagospodarowania przestrzennego gmin, miast oraz miast i gmin, a podjęcie działań zmierzających do przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne wymaga wyrażenia zgody przez Ministra Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej z zastrzeżeniem ust. 5 w odniesieniu do gruntów stanowiących użytki rolne klasy I-IV, gruntów pod stawami rybnymi i innymi zbiornikami określonymi w art. 2 ust. 1 pkt 2, gruntów zrekultywowanych na cele rolne oraz nieużytków stanowiących torfowiska, a także gruntów rolnych określonych w art. 5 ust. 3.

W sprawie doszło do wyrażenia zgody na wyłączenie z produkcji rolnej, jednakże nie doszło do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd uznał, że wprawdzie podjęto kroki zmierzające do zmiany przeznaczenia gruntu w planie miejscowym, jednakże zrealizowano jedynie wstępny etap tej zmiany (zgoda ministra), nie doprowadzając jej do końca. Sąd podkreślił, że organem właściwym do wprowadzenia zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego była Rada Gminy Zagnańsk, a więc to wójt tej gminy, a nie Urząd Wojewódzki w Kielcach powinien mieć najszerszą wiedzę na temat zmian planu miejscowego. Słusznie więc nie uwzględniono wniosku wójta o przedłużenie terminu do rozstrzygnięcia sprawy. Trzeba również zauważyć, że zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga opublikowania w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. Skarżący winien więc był wskazać konkretny publikator zawierający uchwałę o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z której wynikałoby, że nastąpiła zmiana przeznaczenia działek nr [...], [...] w K. Samo wyrażenie przez ministra zgody na zmianę przeznaczenia nieruchomości nie jest w tym zakresie wystarczające.

Trzecia grupa zarzutów skargi dotyczy pominięcia w zaskarżonej decyzji niektórych argumentów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarzuty te również nie mogą odnieść skutku. Powoływana we wniosku uchwała 5 sędziów NSA z dnia 11 maja 1998 r. sygn. OPK 40/97 nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, bowiem dotyczy obiektów budowlanych służących produkcji rolniczej, co - jak już wyżej wskazano - nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Lokalizacja, o której mowa w uchwale byłaby zresztą zgodna z pkt 4.3 ogólnych ustaleń dotyczących realizacji planu.

Również bez znaczenia dla oceny zgodności lokalizacji ubojni z planem miejscowym pozostaje ocena oddziaływania inwestycji na środowisko.

Nie może odnieść skutku zarzut, iż Kolegium przy rozstrzyganiu kwestii nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy pominęło decyzję z dnia [...] listopada 1993 r. znak [...] o ustaleniu lokalizacji ubojni. Decyzja ta odnosi się do innej inwestycji (zrealizowanej w 1994 r., która zgodnie z decyzją WZiZT z dnia [...] kwietnia 1998 r. miała być znacznie rozbudowana) oraz do innego planu miejscowego. W decyzji z 1993 r. Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku Samorządowym Województwa Kieleckiego stwierdziło zgodność lokalizacji ubojni na działce nr [...] z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr XXIII/66/82 Gminnej Rady Narodowej z dnia 27 marca 1982 r., którego ustalenia "generalnie dopuszczają lokalizację obiektów produkcyjnych na terenach przewidzianych planem pod użytkowanie rolnicze". Miejscowy plan obowiązujący w 1998 r. miał w tym zakresie diametralnie odmienne brzmienie, przewidując ochronę gruntów rolnych przed zmianą przeznaczenia oraz zakaz lokalizacji obiektów kubaturowych niezwiązanych w sposób funkcjonalny z użytkami rolnymi.

Biorąc powyższe pod uwagę skargę wniesioną w sprawie jako bezzasadną Sąd oddalił na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zmianami) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.).

P. P. – H. "F." Sp. z o.o. w K. wniosło od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparło na zarzutach:

1) naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie art. 145 §1 pkt 1 lit. 2 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 145 §1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego przez oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 13 grudnia 2002 r., mimo że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, opisanym w art. 145 §1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego (strona bez własnej winy nie brała udział w postępowaniu); postępowanie administracyjne było prowadzone bez udziału S. K., który w momencie wydawania decyzji od dłuższego czasu już nie żył, i bez udziału jego następców prawnych;

2) naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie art. 134 §1 i art. 141 §4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) przez nierozważnie i całkowite pominięcie w pisemnym uzasadnieniu wyroku podniesionej przez pełnomocnika skarżącej na rozprawie w dniu 16 grudnia 2010 r. kwestii braku udziału w postępowaniu administracyjnym S. K. i jego następców prawnych;

3) naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie art. 145 §1 pkt 1 lit. "c" i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 7, art. 77 §1 i art. 107 §3 kodeksu postępowania administracyjnego przez oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 13 grudnia 2002 r., mimo że decyzja ta została wydana z naruszeniem powołanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla oceny charakteru odnośnej inwestycji (ubojni drobiu) i jej funkcjonalnego związku z użytkami rolnymi;

4) naruszenia przepisów prawa materialnego, mianowicie art. 7 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89 poz. 415 ze zm.) oraz ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Zagnańsk, zatwierdzonego uchwałami Rady Gminy w Zagnańsku nr 9/93 z dnia 31 marca 1993 r. i nr 23/93 z dnia 29 lipca 1993 r., a w szczególności zapisów pkt 4.1 i 4.3 ogólnych ustaleń tegoż planu – przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (do oceny działań organu administracji), zwłaszcza przez przyjęcie, że powołany pkt 4.3 nie obejmuje ubojni drobiu;

5) naruszenia przepisów prawa materialnego, mianowicie art. 7 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89 poz. 415 ze zm.) oraz art. 156 §1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (do oceny działania organu administracji), a w szczególności przez przyjęcie, iż każda sprzeczność warunków zabudowy z planem miejscowym implikuje (implikowała) "rażące" naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego i uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji;

6) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (do oceny działania organu administracji) przez przyjęcie, że miarodajna dla rozstrzygania o nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej w dniu 23 kwietnia 1998 r. jest ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu opublikowanym w Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 (a nie w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji);

7) naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) przez oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] grudnia 2002 r., mimo że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a polegało na rozstrzygnięciu o nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie przepisów wchodzących w życie po jej wydaniu, w tym na podstawie art. 46a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu na dzień 1 stycznia 1999 r.

Na tych podstawach wnosiła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania,

2) zasądzenie kosztów postępowania za dwie instancje, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że status strony w postępowaniu, w którym wydano zaskarżoną decyzję, miał w szczególności S. K., a właściwie jego następcy prawni, jako że sam wówczas nie żył. Samorządowe Kolegium Odwoławcze prowadziło postępowanie bez ich udziału. Stanowi to przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 §1 pkt 1 k.p.a.) co uzasadnia uwzględnienie skargi (art. 145 §1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Skarżąca nie podziela oceny organu administracji oraz Sądu I instancji, jakoby zrealizowanie planowanej inwestycji wiązało się ze zmianą przeznaczenia nieruchomości z rolnego na przemysłowe i jakoby nie było funkcjonalnego związku pomiędzy terenem upraw polowych a ubojnią drobiu. Zdaniem skarżącej, prawidłowa wykładnia zapisów odnośnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi wniosku, że planowana inwestycja jest objęta hipotezą normy wynikającej z pkt 4.3 ogólnych ustaleń wspomnianego planu i jej zrealizowanie jest dopuszczalne. Szerszą argumentację przemawiającą za taką właśnie wykładnią relewantnych zapisów skarżąca przedstawiła w skardze i w tym miejscu na tę argumentację się powołuje, w całej rozciągłości ją podtrzymując.

W ocenie skarżącej nie zachodzi w ogóle sprzeczność między warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji, której nieważność zaskarżoną decyzją stwierdzono, a miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Toteż jedynie z ostrożności procesowej podnieść należy, że – gdyby nawet takiej sprzeczności się doszukać – to z pewnością nie jest ona oczywista i nie mogłaby być "automatycznie" kwalifikowana jako "rażące" naruszenie prawa. Nie sposób zgodzić się z poglądem Sądu I instancji, że sprzeczność warunków zabudowy z planem miejscowym stanowi zawsze przypadek "rażącego" naruszenia prawa.

Trudno oprzeć się wrażeniu, że Sąd I instancji zinterpretował podstawy do orzekania o nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na użytek sprawy tak jakby w odnośnym okresie (tj. 23 kwietnia 1998 r.) obowiązywał już art. 46a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. A przecież przepis ten wszedł w życie dopiero później (w dniu 1 stycznia 1999 r.). Notabene organ administracji oraz Sąd I instancji powołują się – zdaniem skarżącej, błędnie – na tekst jednolity ustawy z 1999 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139). Tymczasem ten tekst ustawy nie jest miarodajny w sprawie.

Gdyby przed wejściem w życie wspomnianego art. 46a można było "automatycznie" przyjmować, że każda decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z ustaleniami miejscowego planu jest nieważna – to wprowadzenie tego przepisu było zbędne.

Zakwalifikowanie naruszenia prawa jako "rażące" w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. wymaga zawsze indywidualnej oceny i rozważenia wszystkich relewantnych okoliczności. W świetle poglądów judykatury o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić tylko wtedy, gdy naruszenie to jest – po pierwsze – oczywiste, widoczne na pierwszy rzut oka i – po drugie – gdy prowadzi do skutków niemożliwych do zaakceptowania w państwie prawa. W przedmiotowej sprawie przesłanki te z pewnością nie są spełnione.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 §1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 §2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit. b i art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 145 §1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 145 §1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że w sprawie zakończonej decyzję ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Pozbawienie strony udziału w postępowaniu jest kwalifikowanym naruszeniem przepisów postępowania. Prawem do obrony w postępowaniu rozporządza strona. Ma to istotne następstwa dla wykładni art. 145 §1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 145 §1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego. Jeżeli w postępowaniu zapadła decyzja korzystna dla strony, to nie ma podstaw do stosowania przez sąd administracyjny środka – uchylenia decyzji. Nie może zatem strona mająca sprzeczne interesy prawne w sprawie domagać się udzielenia ochrony, która wynika z przepisów prawa procesowego, które nie zostały naruszone w zakresie jej udzielonej ochrony a innej jednostki mającej status strony.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 84, poz. 415). W dniu wydania decyzji Wójta Gminy Zagnańsk z [...] kwietnia 1998 r. znak [...] obowiązywał art. 16 tej ustawy w brzmieniu "Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli: 1) jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...)". Ustawą z 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencję organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106 poz. 668 ze zm.) w art. 91 uchylono art. 16 i dodano art. 46a w brzmieniu: "Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli: 1) jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...)". Ustawa ta weszła w życie 1 stycznia 1999 r., a zatem obowiązywała w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Art. 16 i dodany art. 46a przyjmują jednolitą konstrukcję nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 7 ustawy o planowaniu przestrzennym, który stanowił, że "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym" w związku z art. 40 ust. 1 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji z 23 kwietnia 1998 r., który stanowił: "W sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1, na podstawie przepisów szczególnych". W sprawie w zaskarżonym wyroku zastosowano przepisy prawa procesowego i przepisy prawa materialnego. Nie można przyjąć wadliwej wykładni zapisów miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy, który co do terenu, na którym położone są działki nr [...] i [...] stanowił, że jest to obszar oznaczony na rysunku planu symbolem RP – tereny upraw polowych – użytkowanie bez zmian. Rodzaju inwestycji objętej decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie można zaliczyć do obiektów pozostających w związku z uprawami polowymi. Zapisy planu były jasne, a zatem zasadnie Sąd wywiódł rażące naruszenie prawa, uzasadniające zastosowanie sankcji nieważności decyzji.

Z tych względów nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit. a i art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji.