Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1435/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Ochrona przyrody
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw.  z art. 60 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 43, art. 45 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 151 poz 1220
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2011 r. sprawy ze skargi R. A. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, po rozpatrzeniu zażalenia R. A. na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] września 2010 r., którym nie uzgodniono warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...], położonej w obrębie B., gm. P., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że z uwagi na położenie przedmiotowej inwestycji w dwóch obszarach chronionych tj. na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "R." i obszaru Natura 2000 "P." (kod obszaru [...]), w trakcie postępowania uzgadniającego organ ochrony w pierwszej kolejności dokonuje analizy czy realizacja przedsięwzięcia nie naruszy zakazów wprowadzonych rozporządzeniem Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "R." (Dz. Urz. Woj. [...] z 2007 r. Nr [...], poz. [...] ze zm.), a następnie, gdy okaże się, że planowana inwestycja jest zgodna z ww. rozporządzeniem należy rozważyć wpływ danej inwestycji na obszar Natura 2000. Wskazana kolejność postępowania przy uzgadnianiu warunków zabudowy pozwala uniknąć przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 w sytuacji, kiedy planowana inwestycja i tak nie mogłaby zostać zrealizowana (niezależnie od wyników oceny) z uwagi na naruszenie zakazów dotyczących zespołu przyrodniczo-krajobrazowego.

Dla zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "R." zakazy te zostały określone w § 3 ust. 1 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., od zastosowania, których przewidziano odstępstwa (w ust. 2 w § 3), jednakże w ściśle określonych sytuacjach.

Przeprowadzona przez organ II instancji analiza załącznika graficznego do projektu decyzji (dodatkowo z uwzględnieniem map topograficznych oraz zdjęć zamieszczonych na oficjalnej stronie Geoportal, http:// maps.geoportal.gov.pl/) wykazała, iż działka nr ew. [...] stanowi użytek rolny - łąkę, z wyjątkiem niewielkiego fragmentu oznaczonego w ewidencji gruntów jako grunt zadrzewiony i zakrzewiony (Lz), na którym planowana jest budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Sama nieruchomość od strony południowej przylega do lokalnej drogi, zaś od strony północnej, wschodniej i zachodniej ograniczona jest zadrzewieniami, które tworzą zwartą ścianę od północnej-wschodniej i wschodniej strony przedmiotowej działki. W zakresie ukształtowania terenu teren działki w części zachodniej stanowi najniżej położony obszar, który wznosi się w kierunku północno - wschodnim. Natomiast sama wieś K., w której planowana jest inwestycja stanowi niewielką osadę otoczoną lasami ciągnąca się w kierunku jeziora K.

Uwzględniając powyższe organ odwoławczy wskazał, że krajobraz cechuje swoista, charakterystyczna dla niego fizjonomia, która jest kształtowana zarówno przez rzeźbę terenu, jak i pokrycie terenu - formy naturalno-przyrodnicze i kulturowo-cywilizacyjne występujące na danym terenie. Pokrycie terenu określonymi zbiorowiskami przyrodniczymi ma duże znaczenie w budowaniu jego fizjonomii. Przy czym znaczenie mają nie tylko określone klasy jak np. lasy liściaste, zbiorowiska z przewagą drzew szpilkowych, półnaturalne i antropogeniczne darniowe zbiorowiska łąkowe i pastwiskowe, ale również określone typy zbiorowisk roślinnych, które ze względu na określone cechy danego siedliska - przyrodnicze i krajobrazowe - różnicują daną przestrzeń nadając jej swoisty charakter. Odnosząc powyższe do zbiorowisk roślinnych rosnących na gruntach rolnych organ podkreślił, że o ile w świetle ustawy z dnia 13 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie ma znaczenia "zmiana sposobu użytkowania ziemi" (dany użytek nadal pozostanie rolny i będzie użytkowany rolniczo), to jednakże w ujęciu przyrodniczym ww. zakaz obejmuje działania powodujące negatywne zmiany w środowisku przyrodniczym polegające na przekształceniu bądź zniszczeniu szaty roślinnej. Natomiast w przypadku gruntów zadrzewionych i zakrzewionych porośniętych roślinnością leśną działania niewiążące się z ich utrzymaniem czy zalesieniem, a polegające na ich trwałym usunięciu powodują zniszczenie ukształtowanego układu i składu gatunkowego szaty roślinnej doprowadzając w konsekwencji do zmiany dotychczasowego rodzaju użytkowania, a zatem do "zmiany sposobu użytkowania ziemi". Zdaniem organu II instancji "zmianę sposobu użytkowania ziemi" stanowić będzie każda zmiana formy lub rodzaju użytkowania powodująca okresowe lub stałe zniszczenie przede wszystkim aktualnie występujących określonych formacji roślinnych dotychczas użytkowanych czy rosnących na danym terenie. Oznacza to, iż zmiana istniejącego zadrzewienia na działce nr ew. [...] na zabudowę mieszkaniową stanowi zmianę sposobu użytkowania ziemi.

Zdaniem Organu II instancji uzgodnienie warunków dla zamierzonej inwestycji spowodowałoby również naruszenie ograniczenia zawartego w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, zgodnie z którym na obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego zabrania się "niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obszaru". Zakaz ten dotyczy po pierwsze: działań każdego stopnia (jakiegokolwiek) przekształcania, po drugie działań dokonywanych stopniowo, które dopiero w połączeniu mogą doprowadzić do "przekształcenia" całego obiektu lub obszaru. Realizacja planowego obiektu wprowadziłaby zmiany w istniejącym krajobrazie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, wprowadzając zabudowę w północnej wsi K., gdzie ona nie występuje.

Organ wskazał również, że ograniczenie zawarte w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia zostało uszczegółowione zakazem "zmiany sposobu użytkowania ziemi", określonym w pkt 7 tego paragrafu. Zrealizowane zamierzenie inwestycyjne spowodowałoby nie tylko naruszenie zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi określonego w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, ale również zmianę przeznaczenia gruntu w rozumieniu ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. z 2004 r., Nr 121 poz. 1266 ze zm.).

Organ stwierdził także, iż projektowana inwestycja nie mieści się w odstępstwach wskazanych w art. 45 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004 r., bowiem dotyczą one wyłącznie: "prac wykonywanych na potrzeby ochrony przyrody", "realizacji inwestycji celu publicznego", "zadań z zakresu obronności kraju w przypadku zagrożenia bezpieczeństwa państwa", "likwidowania nagłych zagrożeń bezpieczeństwa powszechnego i prowadzenia akcji ratowniczych".

Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł R. A. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił rażące naruszenie:

- art. 45 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w związku z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "R.", poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że planowana inwestycja związana z realizacją budowy budynku mieszalnego doprowadzi do zmiany sposobu użytkowania ziemi, podczas gdy planowana budowa obiektu spełnia wymóg zachowania walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenu w ten sam sposób jak budynki mieszkalne wzniesione na działkach położonych w sąsiedztwie działki nr [...], które są częścią istniejącego na tym terenie zespołu krajobrazu,

- art. 7 kpa w zw. z art.77 § 1 kpa poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, poprzez dowolne uznanie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, iż realizacja planowanego obiektu wprowadziłaby zmiany w istniejącym krajobrazie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, wprowadzając zabudowę w północnej wsi K., gdzie ona nie występuje, podczas gdy na sąsiadujących z w/w działkach wzniesiono budynki mieszkalne, które otrzymały decyzję o warunkach zabudowy i w ocenie organu uzgadniającego spełniają wymóg jakim jest zachowanie walorów przyrodniczych i krajobrazowych okolicznych terenów.

W uzasadnieniu skargi, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych poniesiono, że zakaz uszkadzania lub przekształcania obszaru oraz wykonywania prac trwale zniekształcających rzeźbę terenu nie może być utożsamiany z zakazem wykonywania prac ziemnych związanych z realizacją obiektu budowlanego. O uszkadzaniu lub przekształcaniu obszaru bądź o zniekształcaniu terenu można mówić w przypadku takich prac jak: niwelacja wzgórza, wykopanie stawu, zmiana biegu rzeki, wycięcie lasu. Nie można natomiast kwalifikować jako uszkodzenia lub przekształcenia obszaru oraz zniekształcenia terenu prac służących do realizacji obiektu budowlanego, takich jak wykopy pod fundamenty.

Wskazano również, że art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody stanowiący: "mogą być wprowadzone następujące zakazy (...)", zawiera zamknięte wyliczenie zakazów. W wyliczeniu tym nie zamieszczono zakazu budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych, co powoduje po stronie organu współdziałającego obowiązek wykazania, że budowa obiektu budowlanego narusza zakaz niszczenia, uszkadzania lub przekształcenia obiektu lub obszaru. Stwierdzono także, że z treści art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 13 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika, że zmiana użytku z ornego, łąki, sadu lub nieużytku na zabudowę zagrodową lub mieszkaniową nie stanowi zmiany sposobu użytkowania ziemi.

Zdaniem skarżącego za błędne należy uznać stanowisko organu, iż na nieruchomości oznaczonej nr [...] nie można było zrealizować jakiejkolwiek inwestycji. Organ uzgadniający decyzję o warunkach zabudowy powinien dokonać oceny planowanej inwestycji pod kątem spełniania wymogu jakim jest zachowanie walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenów otwartych otaczających Jezioro B. Skarżący wskazał przy tym, że na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego istnieją już budynki znajdujące się na innych działkach sąsiadujących z działką nr [...]. Budynki te są częścią istniejącego zespołu krajobrazu. Nie można więc twierdzić, że realizacja budynku spowoduje przekształcenie krajobrazu.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu wniósł o oddalenie skargi. Ponadto odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów wyjaśnił, że dokonując rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie oparł się o załącznik graficzny do projektu decyzji (w skali 1:1000), jak również kopię mapy ewidencyjnej (w skali 1:500), na których m.in. zostały naniesione obiekty budowlane, których obecność była uwzględniona w toku dokonywanej analizy. Organ nie neguje faktu ich istnienia. Z analizy informacji mapowych jednoznacznie wynika, że przestrzenny rozwój jednostki osadniczej opiera się o drogę o przebiegu wschód-zachód, gdzie zabudowa rozciąga się głównie po jej południowej stronie oraz dodatkowo drogę biegnącą w kierunku południowym, gdzie zabudowa znajduje się po jej obu stronach. Zabudowa kształtowana wzdłuż drogi o przebiegu wschód-zachód rozciąga się głównie po jej południowej stronie. Po północnej stronie drogi o przebiegu wschód-zachód (a więc w tej części, gdzie planuje się inwestycję na działce nr ew. [...]) znajduje się tylko pojedynczy obiekt budowlany (działka nr ew. [...]). Planowany obiekt - budynek jednorodzinny - w opinii organu, pomimo istniejącej zabudowy rekreacyjnej, nie stanowi kontynuacji i uzupełnienia zabudowy, jeśli uwzględni się wyodrębniony układ dróg i układ istniejącej zabudowy rekreacyjnej, jak również mieszkaniowej, gospodarczej wykształconej w centralnej części wsi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy stwierdzić, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, a przywołane na potwierdzenie stanowiska skarżącego wyroki sądów administracyjnych dotyczą innej sytuacji faktycznej. Mianowicie inwestor w tamtej sprawie wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla zabudowy zagrodowej (vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 września 2008r. sygn. akt IV SA/Wa 952/08). Główną osią rozważań sądu było stwierdzenie, że tego rodzaju zabudowa w świetle ustawy z dnia 13 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U z 2004, Nr 121, poz. 1266 ze zm.) nie stanowi zmiany sposobu użytkowania ziemi. Grunty takie bowiem po zrealizowaniu zabudowy nadal mają charakter rolny. Z tego względu ustanowiony dla danego obszaru zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi nie odnosi się do sytuacji, gdy nie zmienia się sposób użytkowania danego terenu. Stąd też w przywołanych wyrokach sądy obydwu instancji dopuściły na terenie rolnym zabudowę siedliskową, uznając, że nie zmienia ona dotychczasowego sposobu użytkowania ziemi.

Analizując natomiast zaskarżone postanowienie Sąd stwierdza, że działka objęta projektem decyzji o warunkach zabudowy znajduje się na terenie formy ochrony przyrody, jaką jest zespół przyrodniczo-krajobrazowego "R." oraz obszar Natura 2000 "P." (kod obszaru [...]). W pierwszej kolejności organ zasadnie stwierdził konieczność przeprowadzenia analizy czy realizacja przedsięwzięcia nie naruszy zakazów przewidzianych w rozporządzeniu w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, a następnie rozważyć wpływ danej inwestycji na obszar Natura 2000. Przepis art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) w zw. z art. 60 ust. 1 i 1a) stanowi, że projekty decyzji o warunkach zabudowy uzgadnia się z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (tj. Dz. U. z 2009r, Nr 151, poz. 1220 ze zm.) w art. 6 ust. 1 pkt 9) przewiduje formę ochrony przyrody w postaci zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Stąd dla wszelkiej działalności inwestycyjnej na działce w tym obszarze konieczne jest wyrażenie zgody przez właściwego regionalnego dyrektora ochrony przyrody.

Organ odmawiając uzgodnienia trafnie powołał się na zapisy rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "R." (Dz. Urz. Woj. [...] z 2007 r. Nr [...], poz. [...] ze zm), gdyż ten akt jako zawierający przepisy prawa powszechnie obowiązującego o charakterze miejscowym ustanawia zasady postępowania na obszarze objętym tą formą ochrony przyrody. Stosownie do art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego mogą być wprowadzone zakazy enumeratywnie wymienione w tym przepisie (vide wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2010r. sygn. akt II OSK 169/09). Jeśli zakazy takie znalazły się w akcie wyznaczającym ten obszar stają się prawem obowiązującym, które musi być respektowane, w szczególności przez organ mający na celu ochronę walorów przyrodniczych naszego kraju. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 czerwca 2007r. (sygn. akt II OSK 943/06, Lex 3401250) wypowiedział się, że rozporządzenie wojewody, wydane na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.), jako akt prawa miejscowego zawiera przepisy odrębne, przez pryzmat których dokonuje się oceny warunków do wydania decyzji na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Analogicznie należy przenieść wyrażone wyżej stanowisko na grunt innej formy ochrony ochrony, powoływanej obecnie co prawda nie w drodze rozporządzenia wojewody, lecz uchwały rady gminy.

W analizowanym rozporządzeniu nie został zawarty zakaz budowy lub rozbudowy budynków mieszkalnych, co oznacza, że tego rodzaju działalność inwestycyjna nie jest z góry wykluczona na omawianym terenie. Jak natomiast wskazał organ w zaskarżonym postanowieniu wśród zakazów, które wprowadza rozporządzenie jest zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi. Zakaz ten został sformułowany w § 3 pkt 7) rozporządzenia. W ocenie Sądu zakaz ten należy rozumieć w sposób prosty, tak jak wynika z jego brzmienia, co wymaga ustalenia w jaki sposób ziemia jest użytkowana dotychczas i jaki będzie jej sposób użytkowania wskutek zrealizowania wnioskowanej inwestycji. We wskazanym przez skarżącego w skardze wyroku sąd stanął na stanowisku, że wzniesienie budynków o charakterze zagrodowym nie zmieni dotychczasowego sposobu użytkowania ziemi, gdyż grunt objęty inwestycją nadal pozostanie rolnym. Jeśliby zatem skarżący ubiegał się o ustalenie warunków zabudowy dla zabudowy zagrodowej na części swojej działki stanowiącej grunt rolny – w myśl stanowiska przedstawionego w przywołanych przez skarżącego wyrokach - nie nastąpiłaby zmiana sposobu użytkowania, gdyż nadal grunt ten stanowiłby grunt rolny w rozumieniu ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. z 2004 r., Nr 121 poz. 1266 ze zm.).

Jak natomiast wynika z ustaleń organu, których skarżący nie kwestionuje, proponowana inwestycja to zabudowa mieszkaniowa, a jej umiejscowienie na działce skarżącego to teren - grunty zadrzewione i zakrzewione oznaczone symbolem Lz. Grunty zakrzewione i zadrzewione w sytuacji objętej niniejszym postępowaniem nie stanowią gruntu leśnego w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Aby mogły bowiem zostać tak zakwalifikowane konieczne jest, aby stanowiły lasy w rozumieniu przepisów o lasach, stanowiły grunty zrekultywowane dla potrzeb gospodarki leśnej lub stanowiły grunty pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych. Aby z kolei uznać dany grunt za las konieczne jest spełnienie warunku powierzchni oraz ściśle określonych funkcji (art. 3 pkt 1) ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach – tj. Dz. U. z 2011r, Nr 12, poz. 59 ze zm.). Oznacza to, że teren planowanej inwestycji Lz nie może zostać zakwalifikowany w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ani za grunt rolny (art. 2 ust. 1), ani za grunt leśny (art. 2 ust. 2). Wobec powyższego wskazówka zawarta w wyroku NSA z dnia 13 kwietnia 2010r. (sygn. akt II OSK 169/09), że ocena przesłanki zmiany sposobu użytkowania ziemi powinna bazować na przepisach ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest w niniejszej sprawie nieprzydatna.

Sąd ponadto wskazuje, że istnieje odmienny pogląd od zaprezentowanego w przywołanym wyroku NSA, a mianowicie zmiany sposobu użytkowania ziemi, o której mowa w art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy z 2004 r. o ochronie przyrody, nie można utożsamiać ze zmianą przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne w rozumieniu ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (vide wyrok WSA z dnia 16 grudnia 2009r. sygn. akt IV SA/Wa 1022/09). Nie opowiadając się, który z poglądów należy uznać za prawidłowy Sąd jedynie stwierdza, że kryterium zmiany przeznaczenia gruntów na cele nierolne i nieleśne przy dokonywaniu oceny przesłanki zmiany sposobu użytkowania ziemi nie może zostać zastosowane ze względu na rodzaj gruntu, który miałby ulec ewentualnej zmianie użytkowania. Wypowiedzenie się jednak przez sąd w tym zakresie było niezbędne ze względu na argumentację skargi i przywołanie konkretnych wyroków sądów administracyjnych.

Z tych wszystkich względów sąd uznał, że sposób rozumowania zastosowany przez organ poprzez odniesienie zagadnienia do ujęcia przyrodniczego, nie zaś bazowanie na kryteriach ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest zasady. Organ bowiem stwierdził, że w przypadku gruntów zadrzewionych i zakrzewionych działania niewiążące się z utrzymaniem gruntów czy zalesieniem, a polegające na ich trwałym usunięciu spowoduje zniszczenie ukształtowanego układu i składu gatunkowego szaty roślinnej doprowadzając w konsekwencji do zmiany dotychczasowego rodzaju użytkowania.

Jak wynika z § 2 powołanego rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. celem ochrony tego zespołu jest zachowanie walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenów polodowcowych o zróżnicowanej rzeźbie i o szczególnych wartościach kulturowych. Walorami przyrodniczymi są ziemia, woda i powietrze wraz z żyjącymi na nich i w nich roślinami i zwierzętami, zaś walorami krajobrazowymi - w rozumieniu art. 5 pkt 23 ustawy o ochronie przyrody - są wartości ekologiczne, estetyczne lub kulturowe obszaru oraz związane z nimi rzeźbę terenu, twory i składniki przyrody, ukształtowane przez siły przyrody lub działalność człowieka. Walorem krajobrazowym tego terenu są m. in. zadrzewienia i zakrzewienia występujące na działce stanowiącej własność skarżącego. Wskutek inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego te walory ulegną zniszczeniu. Dotychczasowy sposób użytkowania ulegnie zmianie, gdyż w miejsce zadrzewień pojawi się zabudowa jednorodzinna.

W ocenie Sądu nie ma w świetle zakazu ustanowionego w pkt 7) znaczenia okoliczność, że w pobliżu znajdują się zabudowania. Stan faktyczny opisany tą normą dotyczy wyłącznie terenu objętego inwestycją bowiem tylko w tym zakresie mogłaby nastąpić ewentualna zmiana użytkowania ziemi bądź jej brak. Z istoty dana inwestycja nie może odnosić się, ani zmieniać przeznaczenia gruntów sąsiednich. Aby prawidłowo zastosować kryterium zmiany sposobu użytkowania ziemi organ winien ustalić stan obecny i sposób użytkowania, który będzie wynikiem zrealizowania inwestycji. Natomiast nie dokonuje się porównania stanu użytkowania gruntów sąsiadujących i gruntu, który stanowi przedmiot inwestycji. Tego rodzaju ustalenia mogłyby mieć znaczenia przy ocenie zakazu ustanowionego w pkt 1) omawianego rozporządzenia. Organ powołując tę przesłankę odmowy uzgodnienia planowanej inwestycji twierdzi, że zabudowa działki nr ew. [...] wprowadziłaby zabudowę w północnej części wsi K., gdzie ona nie występuje. Tym samym wprowadzone zostałyby przekształcenia obszaru. Tymczasem pkt 1) rozporządzenia stanowi, że zabrania się niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obszaru.

Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniem organu nie można twierdzić, że zabudowa działki skarżącego budynkiem mieszkalnym spowodowałaby przekształcenie obszaru. W tym zakresie ustalenia faktyczne organu były nieprecyzyjne, co zostało przyznane w odpowiedzi na skargę. W części gdzie planuje się inwestycję (po stronie północnej drogi) znajduje się jednak jeden obiekt budowlany, zaś od strony południowej występuje taka zabudowa. Teren ten zatem ma charakter obszaru, gdzie występuje zabudowa (jednostka osadnicza) bowiem przebiega tam droga wschód – zachód oraz zabudowana z obydwu stron droga w kierunku południowym. Tym samym usytuowanie następnego budynku nie spowoduje przekształcenia obszaru, który – jak zauważa organ – ma charakter jednostki osadniczej. Lokalizacja jeszcze jednego budynku nie zmieni charakteru tego terenu. Z tych względów sąd uznał, że w niniejszej sprawie organ wadliwie powołał się na podstawę prawną odmowy uzgodnienia jaką jest § 3 pkt 1) rozporządzenia.

Idąc dalej tym torem zarzut skargi odnoszący się do naruszenia zasad postępowania wyjaśniającego poprzez poczynienie wadliwych ustaleń faktycznych – co przyznał organ w odpowiedzi na skargę – odnośnie istnienia po stronie północnej drogi jednego budynku w konsekwencji nie mógł skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Okoliczność ta miałaby znaczenie, gdyby organ odmówił uzgodnienia projektu decyzji z powodu naruszenia zakazu, o którym mowa w § 3 pkt 1) rozporządzenia. Skoro jednak ostała się jako prawidłowa podstawa określona w § 3 pkt 7) rozporządzenia, uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy.

Tym samym wystarczający do odmowy uzgodnienia projektu decyzji był zakaz wskazany w pkt 7). Wykładnię przedstawioną w niniejszym wyroku potwierdza zmiana legislacyjna wprowadzona do rozporządzenia w § 3 ust. 3. Zmiana ta obowiązuje od dnia [...] sierpnia 2011r, stąd też nie mogła być analizowana przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia, które nosi datę [...] czerwca 2011r. Przepis wzmiankowany stanowi, że zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 7) nie dotyczy zwartej zabudowy wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej. Prawodawca zatem uznając, że zakaz sformułowany w § 3 ust. 1 pkt 7) rozporządzenia praktycznie tamuje możliwość zabudowy na terenach objętych tą formą ochrony przyrody postanowił go zliberalizować dopuszczając zabudowę w ściśle określonych sytuacjach. Każda zabudowa bowiem gruntu powoduje zmianę sposobu jego użytkowania, o ile wcześniej grunt nie był zabudowany. W ten sposób zapis rozporządzenia praktycznie uniemożliwiał nową zabudowę. Nie można wykluczyć, że w ten sposób także inwestycja planowana przez skarżącego będzie dopuszczalna, ale takie stwierdzenie wymaga poczynienia nowych ustaleń faktycznych.

Sąd jednak dokonuje kontroli legalności zaskarżonego aktu na dzień jego wydania. Stąd też zmiany rozporządzenia, które miały miejsce po dniu [...] czerwca 2011r. nie miały znaczenia dla tej oceny.

Mając powyższe na uwadze Sąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak na wstępie.