Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3340/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Protokolant ref. Luiza Cycling, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2019 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej również: "SKO", "Kolegium") z [...] października 2018 r., nr [...] (dalej również: "zaskarżona decyzja"). Decyzją tą Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania K.W. (dalej: "skarżący") od decyzji Zarządu Dzielnicy [...][...] (dalej: "Zarząd Dzielnicy") z [...] lipca 2018 r. nr [...] odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego (łączącego funkcję [...]) z 2 kondygnacjami podziemnymi, infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu, na dz. ew. nr [...] przy al. [...] w obrębie [...] w Dzielnicy [...][...] - utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...][...] z [...] lipca 2018 r.

II. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych.

II.1.1. K.W., działając poprzez pełnomocnika, złożył w dniu 1 lipca 2016 r. wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego (łączącego funkcję [...]) z II kondygnacjami podziemnymi, infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu, na części działki ewid. nr [...] przy al. [...], w obrębie [...], w Dzielnicy [...][...]. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. postępowanie zostało zawieszone, na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."), na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy tj. do dnia 1 kwietnia 2017 r. Istniało bowiem duże prawdopodobieństwo uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w okresie zawieszenia, a przedstawiony we wniosku zamiar inwestycyjny był zdaniem organu I instancji sprzeczny z projektem planu miejscowego. Po upływie ustawowego okresu zawieszenia, postanowieniem Nr [...] r. z dnia [...] lipca 2017 r. postępowanie zostało podjęte. W okresie zawieszenia nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Rejonu ulicy [...].

II.1.2. Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] Zarząd Dzielnicy odmówił ustalenia warunków zabudowy w przedmiotowej sprawie.

II.1.3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji z [...] listopada 2017 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.

II.1.4. Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. [...] Zarząd Dzielnicy odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej budowie budynku usługowego z II kondygnacjami podziemnymi, infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu, na terenie inwestycji stanowiącym działki ewid. nr [...] w obrębie [...], przy ul. [...], w Dzielnicy [...][...]. Zarząd Dzielnicy ponownie przeprowadził postępowanie wyjaśniające i wskazał, że ponownie przeprowadzona analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wykazała, że realizacja przedsięwzięcia inwestycyjnego opisanego we wniosku nie da się pogodzić z obowiązującym prawem i istniejącym zagospodarowaniem terenu, tworzącym na analizowanym terenie określony ład przestrzenny. Analizowany obszar obejmuje swoim zasięgiem zróżnicowany pod względem zagospodarowania i ukształtowania teren, który można podzielić na trzy zasadnicze strefy (patrz załącznik graficzny do wyników analizy). Pierwsza strefa, to przeważające w obszarze tereny zieleni miejskiej - część [...], który rozciąga się na północ od ul. [...] i na wschód od ul.[...] i od zachodu zielony [...] pomiędzy ul. [...] i [...]. Są to tereny urządzonej zieleni miejskiej, użytkowane jako tereny rekreacyjno - wypoczynkowe. Obszar ten stanowi podstawową strukturę funkcjonalno - przestrzenną dla całego miasta jako zespół zieleni o programie i zagospodarowaniu służącym powiązaniu zabudowy [...] z brzegiem [...] i terenami otwartymi na północ i południe od obszaru Dzielnicy [...]. Przedłużeniem ulicy [...] (prostopadłej do [...]) w kierunku [...] jest główna oś [...] zakończona dominantą widokową nad brzegiem rzeki tj. [...]. Druga strefa, to kwartał zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, wbijający się klinem w tereny zielone od strony południowej, pomiędzy ulicami [...], [...], [...] i [...], z budynkiem biurowym wewnątrz tego kwartału. Trzecia strefa, to południowe tereny [...]. Stanowią one wygrodzony i strzeżony zespół powiązanych funkcjonalnie ale różnorodnych obiektów, które nie mogą stanowić punktu odniesienia dla analizy architektoniczno - urbanistycznej planowanej inwestycji. W szczególności dotyczy to przeszklonego fragmentu tego zespołu w formie jednokondygnacyjnego pawilonu, przekrywającego funkcje podziemne. Jest to część tego zespołu, ściśle powiązana z nim funkcjonalnie. Ponadto w obszarze analizowanym znajduje się fragment budynku wypełniający narożnik ul. [...], z wejściem głównym od tej ulicy. Jest to obiekt o funkcji usługowej w zakresie kultury – [...], który wraz z pozostałą zabudową ul. [...], tworzy zwartą pierzeję, czyli ład przestrzenny tej ulicy. Jest to obiekt poza wymienionymi wyżej głównymi strefami, nie stanowiący punktu odniesienia dla analizy architektoniczno - urbanistycznej dla planowanej inwestycji, w zakresie gabarytów obiektu. Planowana inwestycja lokowana jest w strefie ekstensywnej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej przy [...]. Jedynie w zakresie funkcji, ale w odniesieniu do całego obszaru analizy, można mówić o kontynuacji usług kultury. W budynku dawnej "[...]" funkcjonują dwa [...]. Planuje się obiekt [...]. Teren inwestycji składa się z działki nr [...] - podwórko otaczające budynek mieszkalny i działki nr [...] - zabudowanej budynkiem mieszkalnym. Teren ten znajduje się w opisanej wyżej II strefie tj. kwartale zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Pawilon muzyczno - gastronomiczny lokalizuje się przy budynku [...]. Teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej tj. [...]. Istniejąca zabudowa wzdłuż zachodniej strony tej ulicy stanowi charakterystyczny zespół, złożony z czterech wolnostojących budynków o podobnych gabarytach i formie architektonicznej, III i IV kondygnacyjnych. Po drugiej stronie ulicy znajdują się tereny zieleni urządzonej publicznego parku miejskiego. Planowany pawilon usługowy ([...]) lokalizowany jest na terenie podwórka otaczającego budynek mieszkalny, przy narożniku z ul. [...]. Główny wjazd, tym samym front działki i elewacja frontowa znajdują się od strony ul. [...] - czyli od strony drogi publicznej. Opisana wyżej zabudowa mieszkaniowa nie posiada żadnych usług w parterach budynków. Podwórka służą tylko i wyłącznie prawidłowej obsłudze budynków mieszkalnych. Ze względu na lokalizację inwestycji na terenie podwórka czyli na wygrodzonym terenie przeznaczonym dla innych celów - dla obsługi budynku mieszkalnego, punktem odniesienia dla przeprowadzenia analizy może być tylko i wyłącznie kwartał zabudowy mieszkaniowej tj. opisana wyżej druga strefa obszarowa, której ład przestrzenny ma być zmieniony. Analiza wykazała, że zmieniony w sposób niekorzystny, naruszający przede wszystkim obowiązujące przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Odnosząc się do ustaleń Kolegium, zawartych w decyzji z [...] stycznia 2018 r. znak [...], organ I instancji nie podzielił zarzutu powołania się w decyzji odmownej na ustalenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Zarządu Dzielnicy, wyniki analizy nie zawierają takiego argumentu, uzasadnienie odmowy również. Wspomniano jedynie o tym w aspekcie zawieszenia postępowania postanowieniem nr [...] z [...] sierpnia 2016 r. Istniało bowiem duże prawdopodobieństwo, że w okresie zawieszenia zostanie uchwalony plan, z którym inwestycja jest całkowicie sprzeczna. Bezspornym jest dla organu I instancji fakt, że projekt planu nie stanowi prawa miejscowego i nie może być podstawą i nie był podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy. Odnosząc się do kontynuacji funkcji, organ I instancji dopuścił pogląd, iż funkcja planowanego obiektu jest kontynuacją funkcji występującej generalnie w obszarze analizowanym. Biorąc pod uwagę cały analizowany obszar oznaczony na załączniku graficznym do wyników analizy, występuje na nim podobna funkcja w budynku przy ul. [...], jednakże jest to obiekt, który wraz z pozostałą zabudową ul. [...], tworzy ład przestrzenny tej ulicy i współgra wysokością (obiekt trzykondygnacyjny) z zabudową pierzejową tej ulicy. Zabudowa ul. [...] pozostaje poza obszarem analizowanym. Fragment budynku [...] znalazł się na terenie analizowanym ale pozostaje w związku funkcjonalno - przestrzennym z zabudową ul. [...] a nie z zabudową ul.[...]. Jeżeli chodzi o budynek przy ul. [...], sąsiadujący z terenem inwestycji, jest to obiekt o funkcji mieszkalnej, w którym oficyna wydawnicza wynajmuje część pomieszczeń piwnicznych na biuro - siedzibę redakcji. Funkcja budynku została prawidłowo oznaczona symbolem [...]. Na terenie znajdującego się w analizowanym obszarze części [...], nie występuje podobny do wnioskowanego rodzaj usług. Południowy fragment obszaru analizowanego tj. tereny [...], nie mogą być punktem odniesienia do analizy funkcjonalnej ani też urbanistyczno - architektonicznej dla planowanej inwestycji, z uwagi na ich niedostępność, niezależność funkcji, formy i jej strategiczne znaczenie, bez względu na występujące na tym terenie rodzaje obiektów budowlanych i ich formę. Jest to kompleks wzajemnie powiązanych funkcjonalnie obiektów budowlanych o różnej formie architektonicznej. Analizując kontynuację funkcji, Zarząd Dzielnicy odniósł się do drugiej strefy funkcjonalnej, stanowiącej kwartał zabudowy mieszkaniowo - biurowej, a w szczególności do zabudowy mieszkaniowej wzdłuż [...]. Planowany obiekt nie stanowi uzupełnienia funkcji mieszkaniowej występującej przy [...]. Nie jest to funkcja usługowa z zakresu usług podstawowych (np. sklep osiedlowy), którą dałoby się pogodzić z istniejącym zagospodarowaniem tego terenu. Ponadto jest lokalizowana w bezpośrednim sąsiedztwie lokali mieszkalnych, od strony okien, balkonów i tarasów pokoi mieszkalnych, jest konfliktogenna społecznie, potencjalnie uciążliwa. Teren, na którym planuje się pawilon muzyczno - gastronomiczny i galerię, jest użytkowany jako niewielkie podwórko budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Teren ten jest niezbędny do prawidłowego funkcjonowania tego budynku. Ponadto, ta jednofunkcyjna enklawa mieszkaniowa wzdłuż [...] znajduje się w bliskim sąsiedztwie rejonu placu [...] i jego otoczenia, charakteryzującego się różnorodnością usług podstawowych i ponadpodstawowych, z których korzystają mieszkańcy. Ze względu na wyjątkową specyfikę analizowanego obszaru i występujące tu jednoznacznie zdefiniowane strefy funkcjonalne, zachowanie ładu przestrzennego polega przede wszystkim na poszanowaniu odrębności poszczególnych stref, które w stanie obecnym tworzą cyt. "harmonijną całość oraz uwzględniają w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe i kompozycyjno – estetyczne" - art. 2 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem organu I instancji, w przedmiotowym postępowaniu należy zawęzić pojęcie "kontynuacji funkcji" do II strefy, której zagospodarowanie ma być zmienione - tj. kwartału zabudowy mieszkaniowej. W odniesieniu do tak zawężonego obszaru, stanowiącego określony ład przestrzenny, nowa zabudowa pozostaje w konflikcie do istniejącego sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektów mieszkalnych wielorodzinnych (małe domy mieszkalne) zlokalizowanych wzdłuż [...]. Nie ma tu żadnego znaczenia, iż w dalekim sąsiedztwie, przy ul. [...] róg [...] istnieją usługi kultury ponadpodstawowe. Organ I instancji podniósł również, że ustalenie warunków zabudowy dla realizacji jednokondygnacyjnego przeszklonego pawilonu z funkcją usługową – [...] z dwiema kondygnacjami podziemnymi, przy ul. [...], na terenie inwestycji składającym się z działki ewid. nr [...] zabudowanej obiektem mieszkalnym wielorodzinnym oraz działki ewid. nr [...] stanowiącej podwórko wokół tego budynku, nie jest możliwe wobec braku łącznego spełnienia warunków zapisanych w art. 61, ust 1, pkt 1 do 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Brak ten dotyczy pkt.1, czyli możliwości ustalenia wymagań urbanistyczno - architektonicznych dla planowanego obiektu. Analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wykonana zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003, poz.1588) wykazała, że przedmiotowa inwestycja nie wypełnia warunku art. 61 ust.1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj.: "co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu." Żadna z działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Zdaniem organu I instancji w przedmiotowej sprawie nie zachodzi "kontynuacja funkcji" w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ nowa zabudowa w odniesieniu do kwartału zabudowy mieszkaniowej, pozostaje w konflikcie do istniejącego sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektów mieszkalnych wielorodzinnych (małe domy mieszkalne) zlokalizowanych wzdłuż [...]. Nie ma tu żadnego znaczenia, iż w dalekim sąsiedztwie, przy ul. [...] róg [...] istnieją usługi kultury ponadpodstawowe. Nowa zabudowa w stosunku do istniejącego sposobu zagospodarowania i użytkowania powyższego zespołu jest konfliktogenna, z uwagi na znaczne ograniczenie terenu podwórka niezbędnego dla prawidłowego funkcjonowania budynku mieszkalnego oraz bliskość lokali mieszkalnych (6 m od okien lokali mieszkalnych i 3,5 m od tarasu lokalu na parterze). W budynku, przy którym planowana jest inwestycja lokale mieszkalne posiadają taras w przyziemiu i balkony wychodzącymi na teren podwórka, bezpośrednio na planowaną inwestycję. Nie jest to również usługa podstawowa uzupełniająca istniejącą funkcję mieszkaniową, z której mogliby korzystać na co dzień lokalni mieszkańcy. W kategoriach urbanistycznych podwórko jest to przestrzeń "prywatna" oddzielona i odizolowana od przestrzeni publicznej (ulice, park i inne obiekty publiczne), identyfikowana przez mieszkańców jako strefa ich wpływów, dająca poczucie bezpieczeństwa. Natomiast planowana funkcja jest atrakcyjna dla przestrzeni publicznej i jako taka generuje zwiększoną liczbę użytkowników tej przestrzeni - pieszych i zmotoryzowanych. Jej lokalizacja agresywnie ingeruje w przestrzeń prywatną burząc istniejący ład przestrzenny. Według Zarządu Dzielnicy przedmiotowa inwestycja nie wypełnia zapisów § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia - dotyczącego ustalenia szerokości elewacji frontowej. Szerokość elewacji frontowej od strony frontu działki, dla planowanej na dz. nr ew. [...] inwestycji, wynosić będzie ok. 5,3 m. Zgodnie z § 6 ust. 1 w/w rozporządzenia wyznaczono średnią szerokość elewacji frotowej istniejącej zabudowy na obszarze analizy, która wynosi 21,0 m (od 26,4 m do 13,6 m z tolerancją do 20%). Elewacja frontowa znajduje się od frontu działki, czyli tej części która przylega do drogi publicznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę, czyli od strony [...] - zgodnie z §2 ust. 5 i § 6 ust.1 ww. rozporządzenia. Jednocześnie wymiar ten jest ograniczony szerokością podwórka przy budynku mieszkalnym. Nie jest to jednak uzasadniony powód aby, dopuścić inną szerokość elewacji frontowej. Nie ma żadnych podstaw aby zastosować wyjątek zapisany w § 6 ust. 2, ponieważ nie wynika to z analizy. Nie przemawia za tym żaden racjonalny argument. Organ I instancji wyjaśnił też, że całkowicie wykluczona jest możliwość ustalenia frontu działki (terenu inwestycji) od strony ul. [...], z uwagi na kolizję z linią zabudowy, którą wyznaczają ściany istniejących budynków, a nie ogrodzenia posesji jak sugerowano w odwołaniu. Wobec braku podstaw do zastosowania wyjątku (nie wynika z analizy) - szerokość elewacji frotowej planowanej zabudowy odbiega od wielkości tego parametru na analizowanym obszarze. Zarząd Dzielnicy uznał również, że przedmiotowa inwestycja nie wypełnia postanowienia § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia - dotyczącego ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej planowanego pawilonu (zgodnie z charakterystyką zabudowy podaną we wniosku) będzie wynosić max 3,5 m n.p.t. (I kondygnacja nadziemna). Średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowych na analizowanym obszarze wynosi ok. 14 m n.p.t. (obiekty III i IV kondygnacyjne), a więc zdecydowanie przekracza deklarowany we wniosku parametr wysokości. Nie ma żadnych podstaw aby zastosować wyjątek zapisany w § 7 ust. 4, ponieważ nie wynika to z analizy. Nie przemawia za tym żaden racjonalny argument. Przedmiotowa inwestycja nie wypełnia przepisu § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia. Zdaniem Zarządu Dzielnicy, należy stwierdzić, że nie został spełniony podstawowy wymóg umożliwiający wydanie decyzji o warunkach zabudowy ponieważ nie został spełniony warunek z art. 61 ust.1 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech, wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu oraz architektonicznej w zakresie gabarytów i formy obiektów istniejących. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania do stanu istniejącego. W przedmiotowej sprawie zasada ta nie może zostać zachowana, bowiem planowany obiekt jest elementem burzącym zastany ład przestrzenny - jednorodnego funkcjonalnie, niewielkiego zespołu mieszkaniowego (małe budynki wielorodzinne wolnostojące) usytuowanego w pierzei ulicy [...]. Nie występuje tu obiekt usługowy w formie parterowego pawilonu, który pozwoliłby na zastosowanie zasady kontynuacji wysokości, o której mowa w §7 ust.1 ww. rozporządzenia. Należy przy tym pamiętać, że spełnienie tej zasady nie polega na wyszukiwaniu jakiegokolwiek podobnego obiektu w analizowanym terenie, tylko na odniesieniu się do zabudowy w najbliższym sąsiedztwie, dającym się wyodrębnić jako zespół zabudowy, tworzący określony ład przestrzenny. Organ I instancji nie znalazł uzasadnienia dla zastosowania wyjątków przewidzianych w § 6 ust. 2 (inna szerokość elewacji frontowej), § 7 ust. 4 (inna wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej). Zastosowanie wyjątków godziłoby w zastany w terenie ład przestrzenny i istniejący sposób zagospodarowania tego terenu. Gdyby wolą prawodawcy było traktowanie na równych zasadach dopuszczenia powyższych wyjątków to byłoby to wyrażone wprost. To, że przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają aby wynikało to z analizy, nie oznacza dowolności. Nie do przyjęcia jest bowiem sytuacja, w której wydanie pozytywnej decyzji polegałoby w istocie nie na ustaleniu warunków, a na ich dostosowaniu do zamiarów inwestora. Analiza wykazała brak możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji określonej we wniosku inwestora, jak również możliwości zastosowania wyjątków przewidzianych w § 6 ust. 2 (inna szerokość elewacji frontowej), § 7 ust. 4 (inna wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej). Zdaniem organu I instancji, realizacja inwestycji w zaproponowanej lokalizacji - na terenie podwórka niezbędnego dla prawidłowego funkcjonowania obiektu mieszkalnego, spowoduje zaburzenie istniejącej uporządkowanej przestrzeni w odniesieniu do odbioru tej części miasta w aspekcie urbanistycznym, zaburzy istniejący ład przestrzenny w stosunku do sąsiadującej zabudowy. Wobec braku możliwości ustalenia warunków zabudowy, zmiana sposobu zagospodarowania tego terenu może być zrealizowana wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dopiero takie całościowe działanie w odniesieniu do konkretnej przestrzeni urbanistycznej umożliwi prawidłowe sformułowanie ustaleń dla zabudowy tego terenu.

II.2. Odwołanie od decyzji Zarządu Dzielnicy wniósł skarżący.

II.3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] października 2018 r. utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy z [...] lipca 2018 r. Organ odwoławczy podzielił w całości stanowisko organu I instancji. Zdaniem Kolegium, wyodrębnienie stref funkcjonalnych w obrębie obszaru analizowanego nie jest co do zasady niezgodne z zasadami wyznaczania obszaru analizowanego określonymi w § 2 pkt 4 ww. rozporządzenia i nie jest przede wszystkim niezgodne z art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy i art. 2 pkt 1 ustawy. Wręcz przeciwnie, wyznaczenie strefy funkcjonalnej grupującej daną zabudowę jest zgodne z zachowaniem ładu przestrzennego w kontekście funkcji, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. W tej sprawie, planowana zabudowa miałby się znajdować na podwórku, w bezpośrednim sąsiedztwie lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku wyodrębnionym w nieruchomości. Teren, na którym planuje się pawilon [...], jest użytkowany jako niewielkie podwórko budynku mieszkalnego wielorodzinnego, teren jest niezbędny do prawidłowego funkcjonowania budynku. Planowana funkcja nie da się pogodzić z istniejącym zagospodarowaniem terenu, dlatego nie uzupełnia funkcji istniejącej, jest z nią sprzeczna. Kolegium zgodziło się ze stwierdzeniem, że planowana zabudowa naruszałaby ład przestrzenny (w rozumieniu art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Ponadto, zdaniem SKO, dwa parametry wnioskowanej inwestycji (szerokość i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej) są niezgodne § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem planowana inwestycja nie jest zgodna z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.

III.1. Z powyższą decyzją SKO w W. nie zgodził się K.W., który w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sporządzonej przez radcę prawnego, zarzucił naruszenie:

- art. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez nieuprawnione przyjęcie, że planowana inwestycja naruszała ład przestrzenny;

- art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez bezpodstawną odmowę skarżącemu zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny,

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez nieprawidłowe uznanie, że: (i) funkcja wnioskowanej inwestycji (...) nie jest zgodna z zabudową mieszkaniową znajdującą się w wydzielonej (...) z obszaru analizowanego drugiej strefie funkcjonalnej, a zatem błędne przyjęcie, że planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy; (ii) planowana inwestycja nie jest zgodna z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy ze względu na część jej parametrów (szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji);

- § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez uznanie za dopuszczalne wyodrębnienie z obszaru analizowanego tzw. stref funkcjonalnych i ustalanie dopuszczalnej funkcji i parametrów zabudowy z ograniczeniem do wybranej strefy funkcjonalnej;

- § 6 ww. rozporządzenia poprzez nieprawidłowe uznanie, że inwestycja nie spełnia wymagań dotyczących szerokości elewacji frontowej i nie jest możliwe wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej;

- § 7 ww. rozporządzenia poprzez nieprawidłowe uznanie, że inwestycja nie spełnia wymagań dotyczących wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i nie jest możliwe wyznaczenie innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej;

- art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niedokonanie przez organ II instancji pełnej analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym planowana jest realizacja inwestycji, w szczególności pominięcie specyficznego kształtu działki, faktu objęcia jej ochroną przez konserwatora zabytków i pozytywne zaopiniowanie planowanej inwestycji przez [...] Konserwatora Zabytków;

- art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez lakoniczne odniesienie się jedynie do niektórych zarzutów odwołania i brak pełnego odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu;

- art. 7 i 77 k.p.a. poprzez brak dokładnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy;

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepełne odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do istotnych twierdzeń i zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie decyzji w mocy;

- art. 138 § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji niewykonania przez organ I instancji zaleceń zawartych w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2018 r" znak sprawy [...], a mianowicie całkowite pominięcie wydania przez [...] Konserwatora Zabytków pozytywnej opinii i zaleceń dla planowanej inwestycji.

III.2. W odpowiedzi na skargę SKO w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

III.3. Uczestnicy K.M., T.M. i V.M. w piśmie z dnia 26 lutego 2019 r. wnieśli o oddalenie skargi.

IV.4. Na rozprawie w dniu 19 marca 2019 r. pełnomocnicy W. oraz W. S.A. wnieśli o oddalenie skargi.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).

IV.2. Zdaniem Sądu, orzekające w sprawie organy trafnie przyjęły, że planowana inwestycja, polegająca na budowie budynku usługowego (łączącego funkcję [...]) na terenie stanowiącym funkcjonalnie podwórko budynku przy [...], nie spełnia warunku dobrego sąsiedztwa, określonego m. in. w art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 1 u.p.z.p. Należy przede wszystkim podkreślić, że okoliczność, iż na obszarze analizowanym znajdują się obiekty o podobnej funkcji do funkcji planowanej, nie przesądza jeszcze per se o spełnieniu warunku dobrego sąsiedztwa. Taki wniosek inwestora jest zdaniem Sądu błędny. Rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r. ma charakter wykonawczy do u.p.z.p., a jego celem jest stworzenie instrumentów pomocnych do stwierdzenia spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Instytucja obszaru analizowanego (§ 3 Rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r.) stanowi tylko instrument do przeprowadzenia przez urbanistę analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. W ustaleniu warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. kluczowe znaczenie odgrywa wartość w postaci ładu przestrzennego. Stosowanie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymaga wykładni celowościowej, a ratio legis tego przepisu jest utrzymanie ładu przestrzennego (por. np. wyrok NSA z 17 lipca 2018 r., II OSK 2076/16, CBOSA). Jest to bowiem podstawowa wartość, obok zrównoważonego rozwoju, uwzględniana w procedurze ustalania zasad zagospodarowania i zabudowy terenu (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.). Przy czym przez ład przestrzenny należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Reasumując ten fragment uzasadnienia, wymóg zasady "dobrego sąsiedztwa" winien być zatem realizowany przy uwzględnieniu podstawowej zasady planowania przestrzennego, jaką jest zachowanie ładu przestrzennego i § 3 rozporządzenia nie może zmieniać tej reguły. Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że wydzielenie przez urbanistę w przeprowadzonej analizie trzech obszarów funkcjonalnych nie narusza ani postanowień rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., ani przepisów u.p.z.p. Z punktu widzenia potrzeby zachowania ładu przestrzennego wydzielenie takich obszarów uznać należy wręcz za pomocne w ocenie spełnienia tego podstawowego kryterium lokalizowania nowej zabudowy. Oczywiste jest, że dla zachowania tego warunku większe znaczenie ma to, jak kształtuje się zabudowa w najbliższej okolicy planowanej inwestycji, niż sposób zagospodarowania i zabudowy terenów bardziej oddalanych i nie powiązanych funkcjonalnie z terenem inwestycji, choćby tereny te znajdowały się w obszarze analizowanym. Wydzielenie takich obszarów ułatwia udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy planowana inwestycja tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Rzeczone wydzielenie stref funkcjonalnych jest tym bardziej uzasadnione w realiach niniejszej sprawy jeżeli zważy się, że urbanista przyjął szerszą koncepcję trzykrotności szerokości frontu działki objętej wnioskiem (§ 3 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r.; przegląd możliwych wariantów interpretacyjnych w tej kwestii został dokonany m. in. w uzasadnieniu wyroku NSA z 10 września 2010 r., II OSK 1334/09, CBOSA). Przy tak dużym obszarze analizowanym, zlokalizowanym w ścisłym centrum W. oczywiste jest, że na obszarze tym zwykle znajdą się lokale lub budynki usługowe. Konkluzja taka nie przesądza jednak jeszcze, że w dowolnym miejscu tego obszaru może być zlokalizowana zabudowa usługowa, a zwłaszcza zabudowa usługowa o dowolnym profilu. Konieczne jest tu zawsze poczynienie zindywidualizowanych ocen, uwzględniających konkretne uwarunkowania lokalne. Trafnie zatem zwrócono uwagę w analizie urbanistycznej oraz kwestionowanych decyzjach, że teren inwestycji stanowi w sensie funkcjonalnym podwórko budynku przy [...], przylegające bezpośrednio również do działki nr [...], na której również zlokalizowany jest budynek mieszkalny. W normalnych warunkach obrotu, teren ten służyłby jako nieruchomość wspólna. W realiach niniejszej sprawy, na skutek orzeczeń reprywatyzacyjnych, teren ten stał się własnością inwestora, co skutkowało m. in. sporem członków Wspólnoty [...] z wnioskodawcą o ustanowienie służebności drogi koniecznej (zob. dokumentację dołączoną do odwołania). Planowana inwestycja usługowa, charakteryzującą się znaczną uciążliwością do mieszkańców sąsiednich budynków, nie tworzy harmonijnej całości. Wręcz przeciwnie, jest – z punktu widzenia ładu przestrzennego, w tym uwarunkowań funkcjonalnych i społeczno-gospodarczych (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.) – elementem obcym, godzącym w stan zastany w postaci kilkukondygnacyjnych budynków mieszkalnych zlokalizowanych bezpośrednio przy parku. Bezzasadne są przy tym zarzuty skargi odwołujące się do art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Po pierwsze, prawo zabudowy nie ma charakteru bezwzględnego, a nadto, o czym stanowi wprost powołany przepis, realizowane jest – verba legis – "w granicach określonych ustawą". Granice te wyznaczają m. in. omówione wyżej wymagania dotyczące zachowania ładu przestrzennego. Po drugie, w równym stopniu co prawo własności inwestora ochronie podlega również prawo własności nieruchomości sąsiednich. Konkluzja ta jest zgodna z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem, własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Przejawem realizacji tej konstytucyjnej zasady jest m. in. art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. W realiach niniejszej sprawy prawo zabudowy przedmiotowego terenu zdeterminowane jest nietypowym usytuowaniem tego terenu, będącego w sensie funkcjonalnym podwórkiem służącym obsłudze sąsiednich budynków mieszkalnych. Trzeba dodać, że organ I instancji trafnie zwrócił uwagę, że zabudowa tego terenu nie jest co do zasady wykluczona, ale musi to być zabudowa nie godząca w dotychczasowy sposób zagospodarowania terenów sąsiednich, np. w postaci małego sklepu osiedlowego. Niezależnie od kwestii niespełnienia warunku kontynuacji funkcji w sprawie nie zostały również spełnione wymagania dotyczące szerokości elewacji frontowej (§ 6 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r.) oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 7 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r.). Otóż oba te parametry (odpowiednio 5,3 m oraz 3,5 m n.p.t) w sposób zasadniczy odbiegają od wartości średnich na analizowanym obszarze, a podstaw do odstąpienia od tych średnich wartości nie dostrzegł urbanista sporządzający analizę, co jest elementem kluczowym z punktu widzenia możliwości dopuszczenia wyjątków od zasady wartości średnich. Bezzasadne jest przy tym poszukiwanie przez inwestora podstaw do zastosowania wyjątków od wartości średnich oparte na twierdzeniu, że na analizowanym obszarze można zaleźć budowle o zbliżonych parametrach do planowanej inwestycji. Ewentualnie zastosowanie wyjątków od wartości średnich może być rozważane przede wszystkim w sytuacji, gdy parametry architektoniczne planowanej inwestycji, nie mieszcząc się w wartościach średnich, nawiązują jednak do zabudowy bezpośrednio sąsiadującej z planowaną inwestycją, tworząc z nią harmonijną całość. Wówczas istotnie zachodzi wysokie prawdopodobieństwo, że odstąpienie od wartości średnich nie doprowadzi w istocie do naruszenia wymagań ładu przestrzennego. W niniejszej sprawie z sytuacją taką nie mamy jednak do czynienia, albowiem budynki zlokalizowane w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji (tj. budynki na działaczkach 51 i 49) w sposób zasadniczy odbiegają wysokością i szerokością od tej inwestycji. Stąd też bezprzedmiotowe jest odwoływanie się przez inwestora (zob. odwołanie) m. in. do wybranych parametrów fragmentu budynku [...], garażu na działce nr [...] czy też budowli w postaci muru na działce [...]. Reasumując, zasadnie orzekające organy uznały, że w sprawie nie został spełniony warunek dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.).

IV.3. Bezzasadne okazały się również podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W szczególności uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest istotnie zwięzłe, ale pozwala zrekonstruować główne motywy, które legły u podstaw rozstrzygnięcia SKO. Pamiętać przy tym należy, że w sytuacji, w której organ II instancji utrzymuje w mocy zaskarżoną odwołaniem decyzję podzielając ustalenia i oceny prawne sformułowane przez organ I instancji, nie ma potrzeby powielania w całości tych ustaleń i ocen w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego. Ponadto, wojewódzki sąd administracyjny dokonuje oceny legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o akta sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), co oznacza, że Sąd uwzględnia wszelkie okoliczności wynikające z akt sprawy, chociażby dane okoliczności nie zostały podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (por. np. wyrok NSA z 7 listopada 2013 r., II OSK 1261/12, CBOSA). Kolegium nie odniosło się istotnie do argumentu pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji przez konserwatora zabytków. Uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a.), albowiem kwestia uzgodnień przez organy wyspecjalizowane ma znaczenie w aspekcie oceny przesłanki zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.), a nie wymogami zachowania dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.).

IV.4. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.