Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 514/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 602  ceny
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 2-7, art. 24c ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 328
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jedn.
article: art. 138 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. Sp. z o.o. we F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1265/19 w sprawie ze sprzeciwu W. Sp. z o.o. we F. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie odmowy zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 września 2019 r., sygn. V SA/Wa 1265/19 oddalił sprzeciw W. Sp. z o.o. z siedzibą we F. od decyzji Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji sprawy w zakresie odmowy zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu [...] marca 2018 r. spółka złożyła w siedzibie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w G. wniosek o zatwierdzenie taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Miasta i Gminy F. oraz miejscowości W. Gmina M. na okres 3 lat.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego z siedzibą w G. decyzją z [...] maja 2018 r. odmówił spółce zatwierdzenia taryfy. Jednocześnie organ I instancji zobowiązał skarżącą do przedłożenia poprawionego projektu taryfy w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji.

W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wyjaśnił, że wnioskodawca nie przedłożył wystarczających dokumentów i wyjaśnień w zakresie zmian warunków ekonomicznych mających wpływ na podwyższenie cen i stawek opłat. Zdaniem organu zaproponowany wzrost nie znajdował uzasadnienia w złożonych dokumentach, a nadto stwierdzono, że przedsiębiorstwo nie zapewnia ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen.

Po rozpatrzeniu odwołania Spółki, Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: k.p.a.), uchylił decyzję z dnia [...] maja 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 24b ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2017 r., poz. 328 ze zm., dalej: zzwoś), taryfa za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków podlega zatwierdzeniu przez organ regulacyjny, po uprzednim przekazaniu wniosku taryfowego przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, o czym stanowi art. 24b ust. 2 ww. ustawy. Na mocy przepisów przejściowych określonych w ustawie z dnia 27 października 2017 r. o zmianie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. poz. 2180), w brzmieniu określonym art. 9 ust. 2, przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne zobowiązane były wystąpić do właściwego terytorialnie organu regulacyjnego z wnioskiem o zatwierdzenie taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków w terminie określonym art. 9 ust. 1 wymienionego wyżej aktu prawnego, tj. do [...] marca 2018 r.

Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wskazał, że część dołączonych do wniosku załączników wymaganych przepisami art. 24b ust. 6 zzwoś miała formę kopii dokumentów niepotwierdzonych za zgodność z oryginałem. Okoliczność ta została uwzględniona w piśmie z [...] kwietnia 2018 r., w którym wnioskodawca został wezwany do uzupełnienia informacji i dokumentacji poświadczających spełnianie ustalonych prawem warunków wymaganych do zatwierdzenia taryfy. Zdaniem organu I instancji niekompletny wniosek nie mógł skutecznie uruchomić postępowania, a tym samym rozpocząć biegu terminu 45 dni na rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 24c ust. 1 ustawy. Wśród nieprawidłowości, o których mowa organ II instancji wymienił również kwestię legitymowania się przez wnioskodawcę zezwoleniem na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę na terenie miejscowości W. gmina M.. Przedstawiając wyjaśnienia, wnioskodawca do pisma z [...] kwietnia 2018 r. dołączył kopie dwóch zezwoleń - z [...] stycznia 2011 r. na prowadzenie działalności na terenie miasta i gminy F. oraz z [...] kwietnia 2018 r. dot. miejscowości W. gmina M.. Okoliczność ta, w ocenie organu II instancji mogła wskazywać, że w dacie składania wniosku taryfowego wnioskodawca nie był uprawniony do objęcia nim taryfy dla miejscowości W. gmina M..

Organ odwoławczy nie podzielił poglądów wnioskodawcy odnośnie wejścia w życie taryfy w kształcie projektowanym przez spółkę po upływie 120 dni od dnia złożenia wniosku, tj. od [...] marca 2018 r.

Ponadto organ wskazał, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymaganiom określonym w art. 107 k.p.a. Organ regulacyjny nie wskazał w uzasadnieniu decyzji elementów projektu taryfy lub uzasadnienia, które należy poprawić, do czego zobowiązuje przepis art. 24c ust. 3 zzwoś. Nadto organ odwoławczy wskazał na uchybienie art. 28 i art. 30 k.p.a. dotyczące ustalania i oznaczania stron postępowania administracyjnego. Zauważył, że Urząd Gminy nie może być stroną postępowania administracyjnego ani adresatem decyzji administracyjnej, gdyż jako aparat pomocniczy gminy nie posiada osobowości prawnej, a tym samym zdolności administracyjno-prawnej w myśl art. 29 k.p.a. Podniósł także naruszenie art. 79a k.p.a. W ocenie organu II instancji, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. nie przeanalizował w toku postępowania oznaczenia okresu obowiązywania taryfy.

W. Spółka z o.o. we F. wniosły sprzeciw od powyższej decyzji.

Wyrokiem z dnia 15 października 2018 r., sygn. V SA/Wa 1530/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw.

Skargę kasacyjną od opisanego wyroku wniosły W. Sp. z o.o. z siedzibą we F., żądając uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji w celu jej ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 maja 2019 r., sygn. I GSK 410/19 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Wyjaśnił, że Sąd pierwszej instancji stosownie do przepisu art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) badając sprzeciw od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. oceniając istnienie przesłanek do wydania decyzji winien ją zbadać nie tylko pod kątem kompletności materiału dowodowego, ale w pierwszej kolejności pod kątem samej możliwości wydania takiej decyzji odnosząc się do normy art. 24f ust. 2 zzwoś. W uzasadnieniu wyroku oddalającego sprzeciw Sąd pierwszej instancji nie przeanalizował charakteru prawnego 45 - dniowego terminu wskazanego w art. 27f ustawy zzowś. Nie odniósł się do tego, czy jest to termin prawa materialnego, czy też procesowego, czy to termin zawity, czy też termin instrukcyjny. Sąd nie odniósł się też do art. 35 k.p.a. dotyczącego możliwości przedłużenia terminu załatwienia sprawy, ani też do tego, że ustawa zzowś wydłuża termin załatwienia sprawy administracyjnej do 45 dni, co niewątpliwie stanowi wyjątek od podstawowych terminów określonych w k.p.a. NSA zauważył, że ustawodawca wydłuża terminy ogólne w poszczególnych rodzajach spraw, kierując się przede wszystkim kwestią skomplikowanego charakteru danej sprawy. Wskazał na inną instytucję procesowego prawa administracyjnego, jaką jest przedłużenie terminu do załatwienia sprawy przez sam organ, który jest zobowiązany zawiadomić stronę o nowym terminie załatwienia sprawy, wskazując przyczynę zwłoki. Obowiązek ten ciąży na organie administracji publicznej nawet wówczas, jeśli dotyczy to przyczyn zwłoki niezależnych od organu. Konsekwencją takiego stanowiska byłaby konieczność przyjęcia, że organowi przedłuża się termin do wydania decyzji i wynosi on nie tylko 45 kolejnych dni, ale może wynosić znacznie więcej. Sąd pierwszej instancji powinien więc rozważyć, czy termin 45 dniowy określony w ustawie zzowś może być przedłużony, biorąc pod uwagę okoliczności z art. 35 § 5 k.p.a., jak i z art. 36 k.p.a. oraz okoliczności określone w art. 24b ust. 2 ustawy zzowś. Przepis ten stanowi: "Przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne przekazuje organowi regulacyjnemu wniosek o zatwierdzenie taryfy w terminie 120 dni przed dniem upływu okresu obowiązywania dotychczasowej taryfy."

NSA wskazał też, że zasadny okazał się podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. ponieważ uzasadnienie wyroku nie zawiera treści pozwalającej na prześledzenie procesu myślowego przeprowadzonego przez Sąd pierwszej instancji i dokonanie kontroli instancyjnej. Wyjaśniono, że usunięcie tych uchybień przez Naczelny Sąd Administracyjny, stanowiłoby ograniczenie prawa strony do dwuinstancyjnego postępowania sądowoadministracyjnego.

W konkluzji NSA stwierdził, że Sąd pierwszej instancji powinien dokonać prawidłowej oceny zgodności z prawem decyzji kasacyjnej, a warunkiem przeprowadzenia należytej kontroli legalności decyzji jest prawidłowe rozumienie art. 64e p.p.s.a. i wynikający z tego przepisu zakres i sposób przeprowadzenia tej kontroli. Wyjaśnił, że sąd administracyjny przy kontroli decyzji kasacyjnej powinien pogodzić wąski zakres rozpoznania sprzeciwu przewidziany w art. 64e p.p.s.a. z uzasadniającymi wątpliwościami co do prawidłowości zastosowanej podstawy materialnoprawnej decyzji. Zauważalny błąd materialnoprawnej podstawy orzekania wymusza na sądzie rozpoznającym sprzeciw wypowiedzenie się także w kwestiach wykraczających poza zakres art. 138 k.p.a. W takiej sytuacji, błąd w podstawie materialnoprawnej decyzji winien być uznawany za niewyjaśnienie istoty sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę Sąd pierwszej instancji powinien zatem dokonać kontroli legalności zaskarżonej decyzji, z uwzględnieniem powyższych rozważań, w tym stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, co do zakresu i sposobu badania legalności decyzji kasacyjnych. Sąd pierwszej instancji winien szczegółowo odnieść się do materiału dowodowego zebranego w sprawie i ocenić, czy materiał ten jest kompletny w rozumieniu art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i wystarczy do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej spółki, a w konsekwencji czy zaistniały w sprawie podstawy do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., czy też organ odwoławczy winien rozstrzygnąć sprawę merytorycznie biorąc pod uwagę wykładnię przepisu art. 24c ust. 3 w zw. z art. 24 ust. 1 tej ustawy, czyli dokonania odmowy zatwierdzenia taryfy decyzją z [...] maja 2018 r., co niewątpliwie nastąpiło po upływie 45 dni od dnia otrzymania wniosku, o którym mowa w art. 24b ust. 2 zzwoś.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając ponownie sprzeciw stwierdził, że zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. związany jest oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 maja 2019 r. sygn. I GSK 410/19.

Odnosząc się do wyrażonej w wyroku NSA powinności prawnej oceny charakteru terminu wskazanego w art. 24c ust. 1 zzwoś, Sąd wskazał, że zgodnie z art. 27c ust. 1 zzwoś do postępowania przed organem regulacyjnym mają zastosowanie przepisy k.p.a. Oznacza to, że organ taki ma prawo do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a., oraz jest zobowiązany w oparciu o art. 77 k.p.a. w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Art. 27b ust. 1 ustawy zwośś stanowi z kolei, że w celu wykonywania zadań określonych w ustawie organ regulacyjny może wzywać przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, odbiorcę usług lub gminę, w wyznaczonym terminie nie krótszym niż 7 dni, do przekazywania informacji lub dokumentów niezbędnych do wykonywania tych zadań.

Zgodnie z treścią art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zgodnie jednak z art. 34 § 4 k.p.a. przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone m. in. w § 3. Sąd stanął na stanowisku, że takim przepisem szczególnym (lex specialis) jest art. 24c ust. 1 zzwoś stanowiący o powinności załatwienia sprawy w terminie 45 dni od otrzymania wniosku.

W ocenie Sądu istotna jest jednak treść przepisu art. 35 § 5 k.p.a. zgodnie z którym do terminów określonych w przepisach poprzedzających (a więc w m.in. w § 4 art. 35 k.p.a. odsyłającym do przepisów szczególnych - w realiach sprawy do 45 dniowego terminu, o którym mowa w art. 24c ust. 1 zzwoś) nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

Art. 24b ust. 4 - 7 zzwoś wymienia obligatoryjnie wymagane informacje, jakie powinny zawierać projekt taryfy i jej uzasadnienie. W sytuacji, w której ich brak, organ regulacyjny na podstawie przywołanego już art. 27b ust. 1 ustawy zwośś ma powinność wezwać stronę do ich uzupełnienia.

Wniosek – jako inicjujący postępowanie administracyjne - nie powinien też zawierać braków formalnych. W sytuacji, w której tak się dzieje, organ regulacyjny na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 27c ust. 1 zzwoś ma powinność wezwania strony do ich uzupełnienia.

Sąd stwierdził, że przedstawione regulacje sprawiają, że 45 – dniowy termin liczony jest od dnia złożenia wniosku: po pierwsze pozbawionego braków formalnych, po wtóre kompletnego, zawierającego informacje wymagane zzwoś, w szczególności jej art. 24b ust. 4 – 7. Termin ten – z uwagi na art. 24 f ust. 2 zzwoś – nie ma jednak charakteru procesowego (w szczególności instrukcyjnego), nie jest też terminem zawitym. W ocenie Sądu jest to termin prawa materialnego, którego przekroczenie (po uwzględnieniu opisanych wcześniej okoliczności skutkujących jego ewentualnym przedłużeniem) rodzi skutek wskazany w art. 24f ust. 2 zzwoś.

Sąd zauważył jednak, że kluczowe znaczenie ma jednak sposób jego liczenia – od chwili otrzymania przez organ regulacyjny kompletnego wniosku, zawierającego wszystkie informacje, o których mowa w art. 24 ust. 6 – 7 zzwoś. Adresatem przepisu wskazującego 45 - dniowy termin na załatwienie sprawy od otrzymania wniosku jest przy tym każdorazowo organ regulacyjny rozstrzygający wniosek, a więc organ I instancji (a nie wszystkie organy – traktowane łącznie - wypowiadające się w toku administracyjnego postępowania odwoławczego, aż do wydania ostatecznej decyzji). Wynika to wprost z wykładni literalnej brzmienia art. 24c ust. 1 zzwoś, a także wykładni systemowej, mającej na uwadze treść art. 24b ust. 2 ustawy zzowś, który stanowi: "Przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne przekazuje organowi regulacyjnemu wniosek o zatwierdzenie taryfy w terminie 120 dni przed dniem upływu okresu obowiązywania dotychczasowej taryfy."

Mając na względzie wskazane okoliczności, Sąd stanął na stanowisku, że w praktyce ów 45 - dniowy termin (z uwagi na niewliczanie do jego biegu np. przerw wynikających z okoliczności, o których mowa w art. 35 § 5 k.p.a.) może upłynąć później (i to znacznie). Ponieważ jednak ma charakter materialny (na co wskazują skutki jego przekroczenia wskazane w art. 24f ust. 2 zzwoś) nie ma do niego zastosowania możliwość przedłużenia w trybie art. 36 § 1 k.p.a.

Rozważania te w realiach rozpoznawanej sprawy przekładają się na stwierdzenie przez Sąd dalszej możliwości procedowania w sprawie na etapie postępowania administracyjnego. W tym zakresie Sąd w pełni zaakceptował stanowisko organu odwoławczego, który zasadnie podkreślił, że dokumenty wolne od braków formalnych zostały złożone przez spółkę dopiero pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. Do tego samego pisma spółka dołączyła zezwolenie na prowadzenie działalności na terenie miasta i gminy F. (z [...] stycznia 2011 r.) oraz na terenie miejscowości W. gmina M. (z [...] kwietnia 2018 r.) zawierające informacje, o których mowa w art. 24b ust. 5 pkt 1) zzwoś.

Zdaniem Sądu niezależnie od zawarcia w uzasadnieniu taryfy informacji o zakresie świadczonych usług, organ regulacyjny – w realiach sprawy - był uprawniony do podjęcia próby wyjaśnienia tej kwestii poprzez zwrócenie się o stosowne dokumenty na podstawie wskazywanego już art. 27b ust. 1 zzwoś.

W sprawie 45 - dniowy termin, o którym mowa w art. 24 c ust. 1 zzwoś w praktyce rozpoczął bieg [...] kwietnia 2018 r. i organ regulacyjny wydał swoją decyzję przed jego upływem ([...] maja 2018 r.), co sprawia, że niezasadne są oczekiwania i twierdzenia Strony, że z mocy prawa zgodnie z art. 24 f ust. 2 weszła w życie nowa taryfa regulacyjna przewidziana w przedstawionym organowi projekcie.

Kontrolowana przez Sąd w wyniku rozpoznania sprzeciwu decyzja organu II instancji - Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - z dnia [...] sierpnia 2018 r. spełnia natomiast wymogi określone w art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy prawidłowo zastosował dyspozycję tego przepisu, wskazując na uchybienia organu I instancji polegające na: nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego w wymaganym zakresie (w szczególności co do stanowczej oceny zebranych dowodów oraz co do braku rzeczywistego wyjaśnienia powodów przyjęcia stanowiska, że nie usprawiedliwiają one zmiany taryfy) oraz na niezagwarantowaniu stronie czynnego udziału w postępowaniu.

Organ odwoławczy zasadnie uznał, że organ I instancji naruszył powołane art. 7, art. 77 § 1 i art. 79a k.p.a., ponieważ w zawiadomieniu z dnia [...] maja 2018 r. o zakończeniu postępowania nie odniósł się do zebranych materiałów. Trafnie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej sprzeciwem decyzji, że organ I instancji naruszył art. 79a § 1 k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepis ten został zupełnie pominięty przez organ I instancji. Pierwotny wniosek strony zawierał braki i nieścisłości, które wymagały wyjaśnienia, takiego rodzaju, że niemożliwe było prawidłowe ustalenie, czy projekt taryfy może podlegać zatwierdzeniu. Nie wszystkie zostały w toku postępowania wyjaśnione. Konsekwencją tego było naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. w zakresie uzasadnienia decyzji. Co istotne, organ regulacyjny I instancji nie wskazał w uzasadnieniu decyzji elementów projektu taryfy lub uzasadnienia, które należy poprawić, do czego wprost zobowiązuje przepis art. 24c ust. 3 zzwoś. Zasadnie organ odwoławczy wskazał też na uchybienie art. 28 i art. 30 k.p.a. dotyczące ustalania i oznaczania stron postępowania administracyjnego. Wreszcie co słusznie wskazał organ odwoławczy Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. nie przeanalizował w toku postępowania oznaczenia okresu obowiązywania taryfy.

Suma przedstawionych uchybień uprawniała - zdaniem Sądu - organ odwoławczy do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Uchybienia procesowe postępowania pierwszoinstancyjnego skutkowały bowiem koniecznością ponownego wyjaśnienia sprawy w zakresie, który miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie, stosownie do art. 138 § 2 k.p.a., co nie uprawniało organu odwoławczego do przystąpienia do merytorycznej oceny wniosku strony.

W. Sp. z o.o. z siedzibą we F. wniosła skargę kasacyjną na powyższy wyrok domagając się jego uchylenia i uwzględnienia skargi poprzez wydanie orzeczenia reformatoryjnego, bądź uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji w celu jej ponownego rozpoznania. Skarżąca wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1) w oparciu o przepis art. 174 § 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego :

a) art. 24 c) ust. 1 zzwoś polegające na wyrażeniu błędnego poglądu prawnego, iż dopiero dostarczenie przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne organowi regulacyjnemu uzupełnionych dokumentów do wcześniej złożonego wniosku o zatwierdzenie taryfy na zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzania ścieków uruchamia bieg 45-dniowego terminu na wydanie decyzji, o której mowa w art. 24 c ust. 2 lub 3 zzwoś;

b) art. 24 ust. 2 – 7 zzwoś polegające na wyrażeniu błędnego poglądu prawnego w myśl którego, dopiero dodatkowo złożone przez spółkę w dniu [...] kwietnia 2018 r. na wezwanie organu regulacyjnego dokumenty skutkowały uruchomieniem 45-dniowego terminu na wydanie decyzji, o zatwierdzeniu bądź odmowie zatwierdzenia taryfy na zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków mimo, że przepisy art. 24 ust. 2-7 enumeratywnie określają stanowiące katalog zamknięty wymogi formalne wniosku, które zostały dopełnione przez skarżącą spółkę w związku ze złożonym wnioskiem o zatwierdzenie taryfy.

2) w oparciu o przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 64 e p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. polegające na wyrażeniu w związku z dokonaną oceną materiału dowodowego błędnego poglądu, iż stwierdzone w sprawie uchybienia organu I instancji uzasadniały wydanie przez organ II instancji decyzji kasatoryjnej;

b) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do zarzutów strony skarżącej kwestionujących brak kompletności złożonego wniosku przez spółkę o zatwierdzenie taryfy na zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków;

c) naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. polegające na dowolnej ocenie materiału dowodowego wbrew zasadzie praworządności i oparcie rozstrzygnięcia na podstawie prawem nie wymaganych dowodów;

d) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niedostatecznym uzasadnieniu, sporządzonym w sposób lakoniczny, pozbawiony jakiejkolwiek polemiki z argumentami dotychczas podnoszonymi przez skarżącą spółkę i przyjęciu niepopartej materiałem dowodowym konkluzji, że dokumenty wolne od braków formalnych zostały złożone przez stronę skarżącą dopiero pismem z [...] kwietnia 2018 r. (doręczone [...] kwietnia 2018 r.), kiedy to zostały dołączone między innymi zezwolenia na prowadzenie działalności na terenie miasta i gminy F. oraz na terenie miejscowości W., mimo iż dołączenie tych dokumentów na etapie składania wniosku o zatwierdzenie taryfy na zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków nie było obwarowane wymogami ustawowymi wynikającymi z przepisów art. 24b ust. 2-7 zzwoś, wobec czego ich niedołączenie przez stronę nie mogło być traktowane jako uchybienie formalne.

W uzasadnieniu Skarżąca przestawiła argumentację zbieżną z podnoszoną przez nią na wcześniejszych etapach postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 powołanego przepisu, co pozwoliło na rozpoznanie sprawy w zakresie wyznaczonym zarzutami skargi kasacyjnej i stosownie do art. 193 zd. drugie p.p.s.a. – przedstawienie motywów rozstrzygnięcia, w odniesieniu do tych zarzutów.

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej strona, formułując zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 24c ust. 1 w zw. z art. 24c ust. 2 i 3 i art. 24 ust. 2 – 7 zzwoś) oraz przepisów postępowania (art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., art. 134 § 1, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a.), podniosła, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż dopiero kompletny wniosek (po uzupełnieniu) uruchamia bieg 45 – dniowego terminu do wydania decyzji, o których mowa w art. 24c ust. 2 i 3 zzwoś. Wskazała, że złożony przez nią wniosek taryfowy spełniał wymogi formalne, o których mowa w art. 24 ust. 2 – 7 zzwoś, a w związku z tym organ regulacyjny bezpodstawnie wezwał stronę do jego uzupełnienia. Zdaniem strony Sąd pierwszej instancji nie ustosunkował się do tej kwestii i niezasadnie oparł swoje rozstrzygnięcie na dokumentach, które nie były wymagane prawem, a nadto – sporządził uzasadnienie zaskarżonego wyroku w sposób lakoniczny oraz zawarł w nim konkluzje, których nie poparł dokumentami.

Odnosząc się do tak zakreślonych granic rozpoznania sprawy w pierwszej kolejności wypada wskazać, że Sąd pierwszej instancji orzekał po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 maja 2019 r., sygn. akt I GSK 410/19.

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie, o którym mowa w tym przepisie, ma miejsce wyłącznie przy rozpoznawaniu danej sprawy i nie ma bezwzględnego charakteru. Oznacza to, że nie wiąże ono nawet w danej sprawie, jeśli stan faktyczny sprawy ulegnie istotnej zmianie, jeśli nastąpi zmiana stanu prawnego, a także wówczas, gdy zostanie podjęta uchwała przez skład poszerzony NSA, która będzie zawierała odmienną wykładnię prawa regulującego tę samą materię. Związanie wykładnią prawa, dokonaną w wyroku NSA, nie obejmuje też poglądów wykraczających poza granice skargi kasacyjnej, wypowiedzianych niejako na marginesie. Powodem odstąpienia od wykładni prawa może być też orzecznictwo TK lub TSUE odnoszące się do norm prawnych, których dotyczy wykładnia. W stanie sprawy nie wystąpił żaden ze wskazanych wcześniej przypadków pozwalających na odstąpienie od wykładni prawa dokonanej w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku NSA z 17 maja 2019 r., a tym samym Sąd pierwszej instancji był nią związany.

W następnej kolejności wypada wskazać, że przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była decyzja kasacyjna, wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, który według art. 64e p.p.s.a. sąd rozpoznaje w ten sposób, że ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania tej decyzji. Zatem ze względu na wyznaczone przez ustawodawcę ramy rozpoznawania sprzeciwów od decyzji kasacyjnych, sąd administracyjny co do zasady nie może wypowiadać się w zakresie merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a więc na tematy, które w przyszłości mogą stanowić przedmiot rozpoznania w ramach skarg na decyzje, a jedynie – w kwestiach będących podstawą wydania decyzji kasacyjnej. Stąd też przedmiotem rozpoznania nie może być prawo materialne, chyba że jako jedno z kryteriów oceny przesłanek postępowania. Stosując natomiast kryterium formalne sąd bada, czy faktycznie postępowanie przed organem I instancji było prowadzone na tyle wadliwie, z naruszeniem przepisów prawa, aby uzasadniało to uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ten organ, a także, czy organ odwoławczy zawarł w decyzji wskazówki co do dalszego postępowania wyjaśniającego.

Przedstawione powyżej rozważania natury ogólnej prowadzą do wniosku, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Organ odwoławczy podjął prawidłową decyzję. Wskazane przez ten organ okoliczności świadczą bowiem o tym, że postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji naruszało procedurę obowiązującą przy rozpoznawaniu wniosków taryfowych, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z akt sprawy wynika, że [...] marca 2018 r. strona przedłożyła wniosek taryfowy, który jak wskazał organ regulacyjny zawierał braki formalne (m.in. brak podpisów za zgodność z oryginałem na kopiach wymaganych dokumentów – pkt 1 i 2 wezwania z [...] kwietnia 2018 r.). Po jego uzupełnieniu w dniu [...] kwietnia 2018 r. organ pierwszej instancji decyzją z [...] maja 2018 r. odmówił zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków na terenie Miasta i Gminy F. oraz dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę na terenie miejscowości W. Gmina M. oraz zobowiązał stronę do przedłożenia poprawionego projektu taryfy w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji. Następnie decyzją z [...] sierpnia 2018 r. organ II instancji uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez ten organ. Jak podstawę rozstrzygnięcia organ odwoławczy wymienił, że:

- z dołączonych do wyjaśnień zezwoleń (z [...] stycznia 2011 r. i [...] kwietnia 2018 r.) wynika, że na moment składania wniosku taryfowego strona mogła prowadzić działalności w omawianym zakresie jedynie na terenie Miasta i Gminy F., a więc nie była uprawniona do ujęcia w przedmiotowym wniosku taryfy dla miejscowości W. Gmina M., co wymagało odniesienia się przez organ I instancji do tej kwestii;

- organ I instancji nie wskazał w uzasadnieniu decyzji elementów projektu taryfy lub uzasadnienia, które należy poprawić, nie wskazał jednoznacznie, które z przedłożonych dokumentów i wyjaśnień wnioskodawcy uznał za niewystarczające oraz jakie są podstawy twierdzenia, że projektowana wysokość cen i stawek opłaty nie zapewnia ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen, czym naruszył art. 107 k.p.a. i art. 24c ust. 3 zzowś;

- organ I instancji za stronę postępowania uznał oprócz wnioskodawcy również Urząd Miasta i Gminy F. i Urząd Miasta i Gminy M. i do tych podmiotów kierował całą korespondencję w sprawie (łącznie z decyzją), zamiast do wnioskodawcy i właściwego organu ( wójta, burmistrza), czym naruszył art. 28 i art. 30 k.p.a.;

- organ I instancji nie odniósł się w zawiadomieniu do wyników prowadzonego postępowania wyjaśniającego, w aktach nie ma też potwierdzenia, że zawiadomienie zostało przesłane Burmistrzowi Miasta i Gminy M., a także skierował do wnioskodawcy nieprawidłowe (co do czasu i treści) zawiadomienie, czym naruszył art. 79a k.p.a.;

- organ I instancji nie przeanalizował uchybienia wnioskodawcy, co do oznaczenia okresu obwiązywania taryfy.

Wymienione okoliczności uzasadniały zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. W myśl tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Co miało miejsce w tej sprawie.

Stosownie do art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 24c ust. 3 zzwoś decyzja organu I instancji powinna była zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Organ regulacyjny, w przypadku negatywnej oceny, weryfikacji i analizy wniosku taryfowego i jego uzasadnienia, w decyzji odmawiającej zatwierdzenia taryfy i nakładającej obowiązek, w terminie w niej określonym, na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne przedłożenia poprawionego projektu taryfy, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 1, lub poprawionego uzasadnienia, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 2, ma obowiązek wskazania elementy projektu taryfy lub uzasadnienia wymagające poprawienia. Czego uzasadnienie decyzji organu I instancji nie zawiera.

Z kolei zgodnie z art. 79a § 1 k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem wprowadzenia tej regulacji była ochrona interesu prawnego wnioskodawcy w sytuacji, gdy nie zostały spełnione przesłanki warunkujące wydanie decyzji zgodnej z żądaniem strony i których spełnienie jest zależne od strony, o czym strona może nie mieć świadomości. Stosowanie art. 79a § 1 k.p.a. jest ściśle związane z wypełnieniem przez organ obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. Zatem komunikat w przedmiotowym zakresie powinien być przesłany stronie wraz z informacją o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Powinno mu towarzyszyć również pouczenie o tym, że strona ma możliwość przedłożenia dodatkowych dowodów, w terminie wyznaczonym przez organ, celem wykazania brakujących przesłanek. Wskazany przepis został w niniejszej sprawie zupełnie pominięty przez organ I instancji.

Nie do pogodzenia z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 6 k.p.a., w myśl której organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, jest prowadzenie postępowania z pominięciem niektórych stron postępowania (tu: organów obu gmin), z naruszeniem art. 28 – art. 30 k.p.a. oraz art. 24c ust. 6 zzwoś. Zgodnie z tym ostatnim stronami postępowań w sprawach zatwierdzania taryf są przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne oraz właściwy wójt (burmistrz, prezydent miasta), a jeżeli przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest gminną jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, stroną postępowania jest wyłącznie to przedsiębiorstwo.

W świetle powyższych okoliczności, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, zaskarżony wyrok nie narusza art. 7 i art. 77 k.p.a. Skoro uzasadnienie decyzji organu I instancji nie zawierało koniecznych elementów, takich które pozwoliłyby organowi II instancji na rozpoznanie merytoryczne sprawy w zakresie objętym wnioskiem, to nie można twierdzić obecnie, że organ odwoławczy ocenił w sposób dowolny materiał dowodowy sprawy oraz że oparł rozstrzygnięcie na podstawie niewymagalnych prawem dowodów.

Odnosząc się z kolei do zarzutów kierowanych bezpośrednio pod adresem Sądu pierwszej instancji, to jeszcze raz wypada zauważyć, że postępowanie sądowoadministracyjne prowadzone na podstawie art. 64a i nast. p.p.s.a. ma charakter zawężający, wobec czego Sąd pierwszej instancji mógł skontrolować zaskarżoną decyzję jedynie pod względem, czy istniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej. Z ustaleń w sprawie, o czym była mowa wyżej, wynika w sposób jednoznaczny, że decyzja organu I instancji nie odpowiadała zarówno wymogom wskazanym w k.p.a. jak i w zzwoś, co czyni zarzut naruszenia przepisów p.p.s.a. niezasadnym.

Dodatkowo należy wskazać, że Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć art. 134 § 1 p.p.s.a. z innego powodu. Po pierwsze, że w postępowaniu zainicjowanym wniesieniem sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie stosuje art. 134 § 1 p.p.s.a., tylko art. 64e p.p.s.a., który węziej wyznacza ramy przedmiotowe rozpatrywanej sprawy. Po drugie w literaturze przedmiotu (podobnie jak w orzecznictwie sądów administracyjnych) przyjmuje się, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny "granice sprawy" podlegają zawężeniu do granic, w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 p.p.s.a. Wobec tego sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie może stosować art. 134 § 1 p.p.s.a., bez uwzględnienia unormowań zawartych w art. 168 § 3, art. 183 § 1 oraz w art. 190 p.p.s.a. Na marginesie można jedynie zauważyć, że w skardze kasacyjnej wnosząca skargę kasacyjną nie podniosła zarzutu naruszenia art. 190 p.p.s.a., a więc okoliczność, czy zaskarżony wyrok realizuje w całości zalecenia zawarte w wyroku NSA z 17 maja 2019 r., nie mogła być objęta kontrolą instancyjną przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Sąd pierwszej instancji nie naruszył również art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom ustawowym, określonym w tym przepisie, zawiera wszystkie niezbędne elementy. Wypowiedź Sądu odnosić się do istotnych dla sprawy okoliczności, których zaistnienie uzasadniało wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego należy stwierdzić, że pogląd strony co do sposobu liczenia 45 – dniowego termin do załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 24c ust. 1 zzwoś jest błędny.

Stosownie do art. 27c ust. 1 zzwoś do postępowania przed organem regulacyjnym stosuje się przepisy k.p.a. W myśl art. 35 § 4 k.p.a. przepisy szczególne mogą określać inne terminy załatwienia sprawy niż określone w § 3 i 3a tego przepisu. Taka sytuacja miała miejsce w tej sprawie. Zgodnie z art. 24c ust. 3 w zw. z ust. 1 zzwoś, jeżeli wynik oceny, weryfikacji lub analizy, o których mowa w ust. 1, jest negatywny, organ regulacyjny odmawia, w drodze decyzji, zatwierdzenia taryfy oraz nakłada obowiązek w tej decyzji, w terminie w niej określonym, na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne przedłożenia poprawionego projektu taryfy, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 1, lub poprawionego uzasadnienia, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 2, wskazując elementy projektu taryfy lub uzasadnienia wymagające poprawienia. Z kolei art. 24c ust. 1 zzwoś stanowi, że organ regulacyjny, w terminie 45 dni od dnia otrzymania wniosku, o którym mowa w art. 24b ust. 2: 1) ocenia projekt taryfy, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 1, oraz uzasadnienie, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 2, pod względem zgodności z: a) przepisami ustawy, b) przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne; 2) analizuje zmiany warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej, w tym marżę zysku, oraz weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia w celu zapewnienia ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen.

Powołane przepisy wskazują więc, że ustawodawca określił inny termin do załatwienia wniosków taryfowych niż przewidują to przepisy k.p.a.. Artykuł 24c ust. 1 zzwoś stanowi więc lex specialis względem przepisów k.p.a. określających ogólne terminy do załatwiania spraw. Jest to termin ustawowy, a w związku z tym nie może być on ani przekroczony, ani przedłużony czy skrócony. Termin ustawowy, określany jest też jako termin prekluzyjny, co oznacza, że uchybienie temu terminowi powoduje bezskuteczność danej czynności procesowej. Zgodnie art. 24f ust. 2 zzwoś, organ regulacyjny nie może wydać decyzji, o której mowa w art. 24c ust. 2 lub 3, po upływie terminu, o którym mowa w art. 24c ust. 1. Skutkiem przekroczenia 45 – dniowego jest z jednej strony brak możliwości wydania decyzji w przedmiocie wniosku taryfowego, a z drugiej strony wejście w życie taryfy, po upływie 120 dni od dnia doręczenia jej projektu organowi regulacyjnemu wraz z wnioskiem o zatwierdzenie.

Odrębną kwestią od charakteru przedmiotowego terminu jest sposób, w jaki jest on liczony. Zgodnie z art. 24c ust. 1 zzwoś 45 – dniowy terminy do załatwienia wniosku taryfowego rozpoczyna swój bieg od momentu początkowego wskazanego w ustawie, a więc od dnia otrzymania wniosku taryfowego przez organ. Regulacja ta odpowiada podobnej regulacji w k.p.a. W myśl art. 61 § 3 k.p.a. dniem wszczęcia postępowania w sprawie jest dzień złożenia wniosku. Nie oznacza to jednak, że ostateczny termin załatwienia sprawy musi zrównywać się z początkowym terminem załatwienia sprawy. Wniosek strony powinien odpowiadać określonym prawem wymogom, co z kolei zobowiązuje organ do badać każdego wniosku czy spełnia on wymogi formalne. Jeżeli organ stwierdzi braki formalne wniosku (żądania), to wówczas, w zależności od wagi tych braków, albo podanie pozostawia bez rozpoznania, jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, (art. 64 § 1 k.p.a.), czy też, jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, wzywa wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że w przypadku usunięcia braków podania w wyznaczonym terminie – datą wszczęcia postępowania jest dzień złożenia wniosku, co jednak nie musi zrównywać się z początkowym terminem załatwienia sprawy. Ten bowiem należy liczyć od dnia złożenia kompletnego wniosku (zob. wyroki NSA z: 13 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1247/08; 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1777/07). Nadto, przy obliczaniu czy został zachowany termin do załatwienia sprawy należy uwzględnić również okresy podlegające wyłączeniu, na podstawie art. 35 § 5 k.p.a., ponieważ wyznaczony przez ustawodawcę czas dla dokonania danej czynności procesowej, to czas efektywny, jakim powinien dysponować organ załatwiający sprawę. Z powyższych względów należy więc przyjąć, za organem, że rozpoczęcie biegu terminu 45 – dniowego, o którym mowa w art. 24c ust. 1 zzwoś nastąpiło po uzupełnieniu przez stronę brakujących dokumentów. Co oznacza, że organ I instancji zmieścił się w wyznaczonym przez ustawodawcę czasie do wydania decyzji.

Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 24c ust. 1 oraz art. 24 ust. 2 – 7 zzwoś.

Skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.