Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Ka 1637/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2004-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie: WSA Włodzimierz Kubik asesor WSA Iwona Bogucka (spr.) Protokolant: st. sekr. Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2004 r. sprawy ze skargi T. M., i K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę;


UZASADNIENIE

Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] r. Burmistrz Miasta U., po rozpoznaniu wniosku A. J., M. J. i H. J., ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania dla rozbudowy istniejącego budynku gospodarczo-magazynowego, położonego na działce nr [...] w U. , polegającej na nadbudowie o część rekreacyjną (pokoje do wynajęcia) oraz zabudowie wiaty na funkcje agroturystyczne. Decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. rozstrzygnięciem z dnia [...]r., ze względu na wadliwe oznaczenie działki objętej wnioskiem. W oparciu o materiał sprawy Kolegium ustaliło, że przedmiotem wniosku jest inwestycja na działce o nr [...], a nie [...], jak podał w decyzji organ I instancji. Dla działki o takim numerze nie było prowadzone postępowanie dowodowe i nie został zgromadzony materiał, a zatem decyzja organu I instancji nie mogła zostać zweryfikowana.

W związku z powyższym inwestorzy pismem z dnia [...]r. zwrócili się do Burmistrza Miasta U. o wydanie decyzji na zaadaptowanie istniejącego budynku wraz z wiatą na działce nr [...]. Wniosek ten został sprecyzowany w trakcie postępowania, na okoliczność czego sporządzono protokół z dnia [...]r., z którego wynika, że inwestycja ma obejmować rozbudowę istniejącego obiektu (nadbudowę o część rekreacyjną), zabudowę wiaty oraz dobudowę zaplecza technicznego- garażu, z przeznaczeniem całości na funkcję agroturystyczną. W trakcie ponownie prowadzonego postępowania z zebranym w sprawie materiałem zapoznano również pełnomocnika skarżących, T. i K. M., właścicieli nieruchomości sąsiedniej

Jak wynika ze zgromadzonego materiału w sprawie, działka objęta wnioskiem inwestorów, o numerze [...] znajduje się w dwóch jednostkach strukturalnych, oznaczonych symbolami [...] oraz [...]. Zgodnie z wypisem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta U., zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Uzdrowiska u. nr [...]z [...] r. i opublikowana w Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...] z [...]r., dla jednostki A6PE – powierzchniowa eksploatacja surowców- przewidziane jest utrzymanie istniejącego terenu eksploatacji żwiru, bez możliwości poszerzenia. Ustala się warunek sukcesywnej rekultywacji gruntów wyeksploatowanych z możliwością przeznaczenia na cele rekreacyjne. Dla jednostki A54R – tereny użytków rolnych z występującą rozproszoną zabudową mieszkalną – utrzymuje się dotychczasowe użytkowanie terenu z dopuszczeniem możliwości uzupełnienia i wymiany kubatury dla zabudowy zagrodowej w wypadkach uzasadnionych wielkością areału rolnego. Dla rozproszonej zabudowy jednorodzinnej zakłada się możliwość modernizacji obiektów. Z dołączonych map wynika, że objęty przebudową budynek znajduje się w jednostce A6PE.

Jak wynika z dołączonych wypisów z rejestru gruntów, projektu podziału z [...]r. oraz zawiadomienia o zmianie z dnia [...]r., sąsiadujące z działką inwestorów nieruchomości o numerach [...],[...] i [...], wedle stanu po podziale stanowią działki o numerach [...] i [...], z których działka [...] należy do [...] SA w U. , zaś [...]do T. i K. M.

Decyzją z dnia [...]r. Burmistrz Miasta U. orzekł o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku gospodarczo-magazynowego, położonego w U. na terenie działki nr [...], poprzez nadbudowę o część rekreacyjną (pokoje do wynajęcia), połączoną z zabudową wiaty i dobudową garażu (zaplecza technicznego), z przeznaczeniem całości na funkcje turystyczne. W uzasadnieniu podano, że zgodnie z planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego, teren inwestycji położony jest w jednostce strukturalnej A6PE, dla której przewidziano utrzymanie istniejącego terenu eksploatacji żwiru, bez możliwości poszerzenia oraz warunek sukcesywnej rekultywacji terenów wyeksploatowanych, z możliwością przeznaczenia na cele rekreacyjne. Realizacja inwestycji polega na rozbudowie już istniejącego budynku gospodarczo-magazynowego poprzez nadbudowę , zabudowę wiaty i dobudowę garażu z przeznaczeniem całości na funkcje turystyczne. Organ przyjął, że roboty polegają na przebudowie całości na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, co nie narusza ustaleń planu (przy założeniu zrekultywowania terenu po byłej żwirowni). Nadto w decyzji wskazano na konieczność zachowania odległości od granic działek sąsiednich, przewidzianych w przepisach prawa budowlanego, dokonania uzgodnień z wymienionymi jednostkami, wymóg zharmonizowania formy architektonicznej z otoczeniem i zabudową regionalną, odprowadzania ścieków do kolektora, uwzględnienia przy projektowaniu przepisów prawa budowlanego.

W złożonym odwołaniu pełnomocnik T. i K. M. wniosła o jej uchylenie w całości, zarzucając naruszenie art. 7 k.p.a poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, naruszenie art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przyjęcie, że projektowana inwestycja jest zgodna z planem zagospodarowania. W uzasadnieniu podniesiono, że na przedmiotowej działce nie jest możliwa realizacja budynku z przeznaczeniem na cele rekreacyjno-wypocznynkowe, albowiem mający podlegać przebudowie budynek nie może zostać przeznaczony na pobyt ludzi, również sąsiedztwo zakładu produkcyjnego wyklucza taką możliwość. Podano również, że zapis planu mówiący o celach rekreacyjnych, nie jest tożsamy z celami turystycznymi, a te dwa terminy nie mogą być używane zamiennie. W konkluzji podano, że wobec wskazanych ograniczeń, rzeczywistym celem inwestora jest przeznaczenie przedmiotowego budynku na cele inne, niż wskazane we wniosku.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Jako podstawa prawna podany został art. 2 ust. 1, 40 ust. 1 i art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.) W uzasadnieniu podano, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie można odmówić ustalenia tych warunków, jeżeli planowane przedsięwzięcie jest zgodne z przepisami prawa i planem zagospodarowania. Kolegium podzieliło stanowisko Burmistrza Miasta, że planowana inwestycja, ze względu na swój charakter, nie jest sprzeczna z zapisami planu dla jednostki o symbolu A6PE. Zastrzeżono jednak, że realizacja inwestycji jest uzależniona od rekultywowania w pierwszej kolejności terenu po byłej żwirowni. Za pozbawione znaczenia w prowadzonym postępowaniu, ze względu na jego przedmiotowe granice, uznano natomiast argumenty odwołujących się, dotyczące faktycznej możliwości zrealizowania obiektu. Wyjaśniono również, że inwestor nie może samowolnie przeznaczyć obiektu na inny cel, niż wskazany w decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz o pozwoleniu na budowę a każda zmiana przeznaczenia obiektu wymaga postępowania administracyjnego.

W skardze skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego pełnomocnik T. i K. M. wniosła o uchylenie decyzji, zarzucając jej obrazę przepisu art. 43 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji niezgodnej z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz art. 7 k.p.a. W uzasadnieniu pełnomocnik opisała przebieg postępowania oraz argumenty zawarte w decyzjach i podała, że nie można się z nimi zgodzić. W pierwszej kolejności wskazano na treść art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym ograniczeniem dla wydania decyzji o warunkach zabudowy jest zgodność inwestycji zarówno z prawem jak i planem zagospodarowania. W ocenie skarżących organy w ogóle pominęły kwestię zgodności inwestycji z przepisami prawa i poprzestały na wskazaniu, że należą one do postępowania na etapie udzielania pozwolenia na budowę. Tymczasem art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stanowi, że budynki należy projektować, budować i użytkować zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi, do których należą przepisy rozporządzenia ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ocenie skarżących, planowana inwestycja narusza te przepisy w zakresie warunków technicznych i lokalizacji, co winno było zostać zbadane przez organ na etapie wydawania zaskarżonej decyzji. W skardze podniesiono również zarzut sprzeczności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Po pierwsze nie został wykazany fakt rekultywacji terenu, po wtóre zaś plan dopuszcza realizację na zrekultywowanych terenach inwestycji na cele rekreacyjne, a nie turystyczne, które to cele nie są tożsame.

W odpowiedzi na skargę samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując twierdzenia zawarte w uzasadnieniu decyzji. Nadto wyjaśniono, że wydana decyzja nie stanowi pozwolenia na budowę. Przed wydaniem pozwolenia na budowę inwestor musi wykazać się zarówno tytułem do gruntu, jak i wszystkimi koniecznymi uzgodnieniami, wskazanymi w prawie budowlanym. Odnosząc się do zarzutu sprzeczności z planem Kolegium wskazało, że w jego ocenie cele rekreacyjne i cele turystyczne nie są funkcjami wzajemnie się wykluczającymi. Rekreacja to odpoczynek, wytchnienie, rozrywka, zaś turystyka to zorganizowane wyjazdy poza miejsce stałego zamieszkania. Za niezasadny uznano również zarzut zaniechania analizy wniosku pod kątem zgodności z prawem, uznając iż przedmiotowa ustawa przewiduje zgodność decyzji z prawem tylko w zakresie potrzebnym do ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast żądane przepisy prawa budowlanego mogą być egzekwowane przez organy właściwe zgodnie z przepisami prawa budowlanego.

W piśmie z dnia [...] r. skierowanym do Sądu, pełnomocnik skarżących podtrzymała zarzuty skargi i przedstawioną w niej argumentację, zaś w piśmie z dnia [...]r. podała, że w toku postępowania prze Kolegium zignorowany został jej wniosek o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia wznowionego postępowania w sprawie uznania rekultywacji terenu za zakończoną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydawane są w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.). Zgodnie z postanowieniem art. 40 ust. 1 powołanej ustawy, ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia zawarte w tym planie, mające walor aktu prawnego powszechnie obowiązującego na obszarze gminy, wiążą zarówno obywateli, jak i organy gminy. Art. 43 ustawy przewiduje, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Postępowanie dotyczące wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest pierwszym z etapów procesu inwestycyjnego w budownictwie. Decyzja ta przesądza, czy i na jakich warunkach lokalizacja danego przedsięwzięcia, o określonym charakterze i przeznaczeniu, jest dopuszczalna na danym terenie. Decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z art. 39 ustawy dotyczy bowiem przypadków zmiany zagospodarowania terenu, polegającej na wykonaniu, odbudowie, rozbudowie i nadbudowie obiektu.

W rozpatrywanej sprawie skarżący zarzucili, że planowana inwestycja narusza zarówno przepisy prawa, jak i zapisy planu zagospodarowania przestrzennego. Odnośnie zarzutu naruszenia prawa wskazywano na brak rozważenia w decyzji dopuszczalności lokalizacji inwestycji w terenie, zwłaszcza w zakresie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie. Niewątpliwie skarżący słusznie zauważyli, że przepis art. 43 ustawy wprowadza dwie przesłanki warunkujące wydanie decyzji. Ustalenie warunków zabudowy ma bowiem na celu skorelowanie warunków podejmowanego indywidualnie przedsięwzięcia z ustaleniami planu i przepisami szczególnymi. Zakres tej korelacji został określony w art. 42 ustawy, poprzez wskazanie problematyki, którą należy uwzględnić w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Niektóre z elementów wskazanych w art. 42 ust. 1 ustawy objęte są regulacją prawa budowlanego i przepisów do niego wykonawczych, wobec czego organ wydający decyzję winien się do nich odnieść, aby zapewnić uwzględnienie wymagań zagospodarowania przestrzennego zgodnie z warunkami tego zagospodarowania. Jak wynika z treści decyzji Burmistrza Miasta U. z dnia [...] r., w szczególności jej pkt 4, 5, i 7, organ administracji nie poprzestał na ogólnym odesłaniu do przepisów ustawy prawo budowlane i aktów na jej podstawie wydanych, lecz skonkretyzował wymagane odległości inwestycji zarówno od granic działki, jak i od krawędzi jezdni, ul. [...]. Określona została także dopuszczalna forma architektoniczna budynku, w stosunku do której nałożono wymóg zharmonizowania z otoczeniem i krajobrazem, oraz dopuszczalna maksymalna wysokość zabudowań (parter plus użytkowe poddasze) i spad dachu. Odnosząc się zaś do kwestii wymaganych przepisami prawa uzgodnień i opinii, organ nie ograniczył się do wskazania na konieczność ich przedłożenia, lecz wskazał na konkretne jednostki organizacyjne, z którymi uzgodnienia takie inwestorzy winni poczynić przed przystąpieniem do dalszych etapów procesu budowlanego. Z podanych względów nie można zatem uznać zarzutów skargi o braku analizy wniosku pod kątem zgodności projektu z przepisami szczególnymi, w zakresie bowiem w jakim prowadzone jest postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, organ administracji wskazał rygory, które wiążą organ wydający pozwolenie na budowę, jak również chronią interesy osób trzecich. Kwestie związane natomiast już z parametrami technicznymi inwestycji, podlegają ocenie na etapie zatwierdzania projektu budowlanego.

Drugi rodzaj argumentów podnoszonych w stosunku do zaskarżonej decyzji dotyczył naruszenia przez organy postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po pierwsze zarzucono, że w postępowaniu nie wykazano faktu rekultywacji terenów wyeksploatowanych oraz mylnie utożsamiono przeznaczenie turystyczne obiektu z dopuszczoną przez plan funkcją rekreacyjną. Należy wskazać, że organ administracji zastrzegł w decyzji dopuszczalność realizacji inwestycji po zrekultywowaniu terenu. Rozstrzygnięcie w tym zakresie będzie zatem stanowiło jeden z wymogów skutecznego ubiegania się o udzielenie pozwolenia na budowę. Nadto okolicznością przyznaną przez pełnomocnika skarżących było, że taka ostateczna decyzja została wydana, albowiem podniesiono kwestię złożonego wniosku z dnia [...]r. o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia wznowionego postępowania w przedmiocie uznania rekultywacji za zakończoną.

Konsekwentnie w trakcie całego postępowania podnoszony był także zarzut sprzeczności inwestycji z planem zagospodarowania. W ocenie skarżących zgłoszone przeznaczenie całego obiektu na cele turystyczne, nie jest tożsame z celami rekreacyjnymi, o których mowa w planie. W celu uzasadnienia swego stanowiska, pełnomocnik skarżących przytoczył rozumienia obu tych terminów, z powołaniem się na Encyklopedię PWN. W przytoczonym znaczeniu rekreacja oznacza różnorodne formy działalności podejmowane poza obowiązkami zawodowymi, społecznymi, domowymi i nauką dla odpoczynku, rozrywki, rozwoju własnych zainteresowań. Turystyka zaś oznacza formę czynnego wypoczynku poza miejscem stałego zamieszkania, związaną z celami poznawczymi i elementami sportu. W ocenie Sądu przytoczone rozumienia, wbrew twierdzeniom skarżących, nie pozostają ze sobą w sprzeczności. Termin "rekreacja", obejmując wszak "różne formy działalności" dla rozrywki i odpoczynku, ma na tyle szeroki zakres, że turystyka, rozumiana jako forma czynnego wypoczynku, mieści się w zakresie pojęciowym "rekreacji". Oba terminy nie pozostają zatem ze sobą w sprzeczności, lecz raczej w relacji znaczeniowego "zawierania". Brak jest w ocenie Sądu dostatecznych racji językowych, aby uznać zatem niezgodność zamierzenia inwestycyjnego z planem, skoro przewidziana dla niego funkcja turystyczna, służy w efekcie realizacji szerszej pojęciowo rekreacji.

Mając na uwadze przedstawione wyżej argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.