Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 260/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.66 ust. 1 pkt 16 w zw. z art. 5 pkt 20
journal: Dz.U. 2020 poz 1398
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Cezary Kosterna (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1593/21 w sprawie ze skargi (...) na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia (...)r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz (....) 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Prezes NFZ lub Organ) jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 listopada 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1693/21 uchylający decyzję Prezesa NFZ z (...)r. nr (...) w przedmiocie obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego.

Zaskarżony wyrok został wydany w następującym stanie sprawy:

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z (...) r., działając na podstawie przepisów art. 109 ust. 1, 3, 4 i 6 w zw. z art. 66 ust.1 pkt 16 i art. 5 pkt 20 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1398 ze zm., dalej ustawa o świadczeniach) stwierdził, że (...)(dalej: Skarżąca lub Strona) podlega obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu pobierania świadczenia rodzinnego w postaci renty wdowiej wypłacanej ze Stanów Zjednoczonych Ameryki od dnia 1 lipca 2017 r. Organ stwierdził, że Skarżąca po śmierci męża wystąpiła do Social Security Administration (w Stanach Zjednoczonych Ameryki, dalej też USA) z Wnioskiem o przyznanie świadczenia wdowiego. Decyzją z (...) r. świadczenie to zostało jej przyznane i jest wypłacane na rachunek bankowy założony w Banku Pekao S.A., przy czym bank ten nalicza oraz odprowadza składkę na ubezpieczenie zdrowotne z tytułu otrzymywania przez Skarżącą renty zagranicznej (świadczenia wdowiego). Skarżąca otrzymuje też w Polsce rentę z KRUS oraz rentę z ZUS, z których to tytułów podlega obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. Skarżąca przedłożyła organowi ww. decyzję z (...) r. o przyznaniu świadczenia oraz interpretację indywidualną z Krajowej Informacji Skarbowej z 3 czerwca 2020 r. dotyczącą podatku dochodowego od osób fizycznych w zakresie zwolnienia z opodatkowania renty wdowiej wypłacanej z USA, jak również uwierzytelnione z języka angielskiego tłumaczenie korespondencji kierowanej do skarżącej przez Social Security Administration (zakład ubezpieczeń społecznych USA), w tym ww. decyzję z (...)r., z której wynika, że świadczenie wdowie zostało przyznane skarżącej od lipca 2017 r. Prezes NFZ uznał, że Skarżąca z tytułu pobierania renty wdowiej podlega ubezpieczeniu zdrowotnemu na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 16 ustawy o świadczeniach w zw. z art. 5 pkt 20 tej ustawy. Organ przyjął, że za osobę pobierającą emeryturę lub rentę w rozumieniu tych przepisów uważa się osobę "objętą zaopatrzeniem emerytalnym lub rentowym". Skarżąca otrzymuje zaś świadczenie z Social Security Administration, czyli z amerykańskiego ubezpieczenia społecznego, a więc jest objęta zaopatrzeniem rentowym. W ocenie Organu definicja osób pobierających emeryturę lub rentę, w części dotyczącej osób objętych zaopatrzeniem emerytalnym lub rentowym, odnosi się do wszystkich osób objętych takim zaopatrzeniem na podstawie przepisów ustawodawstwa właściwego ze względu na nabyte prawa do objęcia systemem zabezpieczenia społecznego, tym bardziej iż ustawodawca wprost wskazał, że za osobę pobierającą emeryturę lub rentę uważa się osobę "otrzymującą emeryturę lub rentę z zagranicy". Organ zauważył, że w polskim systemie ubezpieczeń społecznych na gruncie ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 291 ze zm.) wyróżnia się zasadniczo trzy grupy osób otrzymujących świadczenia z ubezpieczenia społecznego - są to osoby, którym przysługuje emerytura, osoby którym przysługuje renta z tytułu niezdolności do pracy i osoby, którym przysługuje renta rodzinna. Jednak system zabezpieczenia społecznego w każdym kraju jest autonomiczny i odrębny. O charakterze prawnym otrzymywanego świadczenia pieniężnego z zagranicy nie stanowi nazwa świadczenia, ale ryzyko ubezpieczeniowe chronione przez przepisy prawne, przewidujące w razie jego zajścia wypłacenie określonego świadczenia. W konkluzji Prezes NFZ uznał, że świadczenie wdowie wypłacane ze Stanów Zjednoczonych Ameryki jest świadczeniem rentowym wypłacanym z zagranicy, a zatem rodzi obowiązek objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym. Organ zwrócił też uwagę na podpisaną dnia 2 kwietnia 2008 r. umowę o zabezpieczeniu społecznym między Rzecząpospolitą Polską a Stanami Zjednoczonymi Ameryki (Dz. U. z 2009r. Nr 46, poz. 374) podnosząc, że skoro przepisy tej umowy obejmują swoim działaniem w odniesieniu do Stanów Zjednoczonych Ameryki tzw. świadczenia wdowie (art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. a) umowy), a w odniesieniu do Rzeczypospolitej Polskiej renty rodzinne (art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. a) umowy), a umowa działa na zasadzie wzajemności, to należy przychylić się do twierdzenia, że świadczenie wdowie jest świadczeniem o charakterze emerytalno-rentowym otrzymywanym z zagranicy, a zatem w świetle art. 66 pkt 16 w zw. z art. 5 pkt 20 ustawy o świadczeniach rodzi obowiązek objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym. Według organu, charakter otrzymywanego przez skarżącą świadczenia wdowiego odpowiada przedmiotowo rencie rodzinnej z polskiego systemu zabezpieczenia społecznego.

Prezes ZUS powołując się na art. 82 ust. 2 ustawy o świadczeniach uznał, że otrzymywanie w Polsce renty z KRUS oraz z ZUS nie stanowi przesłanki do uznania niepodlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu pobierania renty wdowiej wypłacanej ze Stanów Zjednoczonych Ameryki.

Skarżąca zaskarżyła tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej kpa) poprzez wydanie aktu bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa , tj. prawa materialnego w zakresie:

- art. 66 ust. 1 pkt 16 ustawy o świadczeniach w wyniku nieprawidłowej interpretacji i uznania, że świadczenie wdowie otrzymywane poprzez Skarżącą podlega obowiązkowi opłacania od niego składki zdrowotnej;

- art. 5 pkt 20 ustawy o świadczeniach poprzez dokonanie nieprawidłowej interpretacji poprzez uznanie, że Skarżąca z tytułu pobierania świadczenia wdowiego ze Stanów Zjednoczonych Ameryki winna być traktowana jako osoba objęta zaopatrzeniem emerytalnym łub rentowym, pobierająca rentę socjalną albo rentę strukturalną oraz osoba otrzymującą emeryturę lub rentę z zagranicy;

- art. 82 ust. 1 ustawy o świadczeniach przez zastosowanie tej normy prawa, chociaż nie wystąpiły wszystkie okoliczności wskazane w tym przepisie, i nie ma podstaw do uznania "świadczenia dla wdowy" za świadczenie mieszczące się w zakresie świadczeń enumeratywnie wymienionych w art. 66 ust. 1 ustawy o świadczeniach,

- umowy polsko-amerykańskiej z dnia 1 marca 2009r. o unikaniu podwójnego opodatkowania.

W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o oddalenie skargi. Podnosił, że zwracał się do Ambasady Stanów Zjednoczonych Ameryki, przy rozpatrywaniu innych spraw, z prośbą o wskazanie przepisów ustawodawstwa Stanów Zjednoczonych Ameryki regulujących uzyskanie świadczenia wdowiego, oraz przepisów regulujących jego transfer z terytorium Stanów Zjednoczonych Ameryki na terytorium Polski, a także o wskazanie ogólnych przesłanek przyznania takiego świadczenia i wskazanie kręgu osób uprawnionych do jego otrzymania. Ambasada pismem z 19 czerwca 2017 r. poinformowała, iż zgodnie z sekcjami 202(e), 202(f), 202(q), 216(c), 216(d), 216(g), 216(h), 216(k) oraz 225 amerykańskiej ustawy o zabezpieczeniu społecznym (Social Security Act), świadczenie wdowie przyznawane jest współmałżonkowi zmarłej osoby ubezpieczonej społecznie w USA. Uprawnionymi do otrzymania świadczenia wdowiego są współmałżonek w wieku powyżej 60 lat, współmałżonek w wieku od 50 do 60 lat, który jest osobą trwale i całkowicie niezdolną do pracy zarobkowej z powodów zdrowotnych; były (rozwiedziony) współmałżonek w wieku powyżej 60 lat; były (rozwiedziony) współmałżonek w wieku od 50 do 60 lat, który jest osobą trwale i całkowicie niezdolną do pracy zarobkowej z powodów zdrowotnych. Ambasada stwierdziła, że nie jest władna interpretować przepisów obowiązujących w Rzeczpospolitej Polskiej, ani ustalić jakiemu typowi polskich świadczeń odpowiadają konkretne świadczenia amerykańskie. Zdaniem organu natomiast, analiza przepisów 202(e), 202(f), 202(q), 216(c), 216(d), 216(g), 216(h), 216(k) oraz 225 amerykańskiej ustawy o zabezpieczeniu społecznym w stosunku do zapisów art. 64 - 74 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych prowadzi do wniosku, że są to świadczenia, które mają podobny zakres podmiotowy (krąg osób uprawnionych do ich otrzymania), chronią przed tym samym ryzykiem (utratą żywiciela) i są finansowane z tego samego źródła (system ubezpieczeń społecznych), a więc uznać należy, że świadczenie wdowie z uwagi na to samo ryzyko ubezpieczeniowe co polska renta rodzinna, rodzi ten sam obowiązek - tj. obowiązek objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę uznając, że zaskarżona decyzja nie ustala i nie wyjaśnia wszystkich istotnych dla oceny podjętego przez organ rozstrzygnięcia okoliczności stanu faktycznego i prawnego sprawy. Sąd I instancji stwierdził, że problem w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy "świadczenie wdowie" otrzymywane przez Skarżącą z zagranicy jest w świetle prawa Stanów Zjednoczonych Ameryki (USA) równoważne rencie lub emeryturze, o której mowa w art. 66 ust. 1 pkt 16 i art. 5 pkt 20 ustawy o świadczeniach. W ocenie WSA w oparciu o prawo USA należało ustalić istotę świadczenia otrzymywanego przez Skarżącą na podstawie ww. decyzji Social Security Administration z 27czerwca 2017 r. o przyznaniu świadczenia wdowiego, a następnie ocenić czy świadczenie to ma charakter renty lub emerytury na gruncie prawa polskiego. W ocenie Sądu I instancji Organ nie wywiązał się w pełni z tego obowiązku, gdyż ustalenie Organu nie znajduje dostatecznego potwierdzenia w ustalonym przez organ stanie faktycznym i prawnym sprawy. Organ powinien ustalić, czy pobierana przez Skarżącą renta wdowia jest rentą zagraniczną, o jakiej mowa w art. 5 pkt 20 ustawy o świadczeniach. Ocena ta powinna być przeprowadzona na podstawie analizy prawa obowiązującego w USA, w szczególności amerykańskiej ustawy o zabezpieczeniu społecznym (oraz wykonanie ich tłumaczenia) i dopiero po analizie tych regulacji konieczne jest ustalenie, czy wskazane świadczenie odpowiada któremukolwiek świadczeniu przyznawanemu na terenie Rzeczypospolitej Polskiej (RP) zgodnie z przepisami krajowymi. WSA podkreślił, że z przepisów art. 66 ust. 1 pkt 16 ustawy o świadczeniach w związku z art. 5 pkt 20 tej ustawy wynika, że obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego dotyczy tylko rent i emerytur z zagranicy, nie zaś wszelkich wypłat dokonywanych w ramach zagranicznego zaopatrzenia emerytalnego i rentowego. Sąd I instancji stwierdził, że choć Organ uznał otrzymywaną przez Skarżącą rentę wdowią za rentę zagraniczną w rozumieniu art. 5 pkt 20 ustawy o świadczeniach, to jednak nie poczynił jednoznacznych ustaleń, w świetle jakich konkretnie norm obowiązujących w USA oceniono charakter świadczenia otrzymywanego przez Skarżącą. W ocenie WSA braku tego nie zastępuje ogólnikowe, bo bez dostatecznego przełożenia na okoliczności stanu faktycznego i prawnego tej sprawy, nawiązanie przez Organ w decyzji do ww. podpisanej dnia 2 kwietnia 2008 r. umowy o zabezpieczeniu społecznym między Rzecząpospolitą Polską a Stanami Zjednoczonymi Ameryki. Brak jest też w aktach administracyjnych sprawy ww. pisma Ambasady USA z 19 czerwca 2017 r., na które Organ wskazuje w odpowiedzi na skargę; przy czym wcześniej w decyzji na ten temat nic nie nadmienia. Sąd I instancji stwierdził, że choć odpowiedź na skargę rozwija w tej sprawie stanowisko i argumentację Organu w kwestii uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia o objęciu skarżącej obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego z racji pobierania przez nią renty wdowiej, to jednak odpowiedz na skargę nie zastępuje zaskarżonej decyzji, która jest przedmiotem kontroli Sądu. W ocenie WSA decyzja Prezesa NFZ nie spełnia wymogów wynikających z art. 107 § 3 kpa. Sąd I instancji zauważył, że w aktach administracyjnych brak jest też wszystkich materiałów źródłowych, które – jak wynika z odpowiedzi na skargę – posłużyły Organowi do sformułowania stanowiska leżącego u podstaw podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, w szczególności ww. amerykańskiej ustawy o zabezpieczeniu społecznym oraz pisma Ambasady USA z 19 czerwca 2017 r. Dopiero pozyskanie stosownych regulacji prawnych obowiązujących w tym zakresie w USA i ich analiza (w kontekście przepisów prawa polskiego – ustawy o świadczeniach) pozwoli Organowi ustalić, czy wskazane świadczenie odpowiada któremukolwiek świadczeniu przyznawanemu na terenie Rzeczypospolitej Polskiej zgodnie z przepisami krajowymi. Sąd I instancji nakazał Organowi przy ponownym rozpoznaniu sprawy uzupełnić materiał dowodowy w zakresie obowiązującego prawa amerykańskiego i poczynić ustalenia faktyczne i prawne co do charakteru prawnego świadczenie otrzymywanego przez Skarżącą w świetle przepisów obowiązujących w USA i czy jest ono tożsame z uposażeniem jakim jest emerytura lub renta, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 16 i art. 5 pkt 20 ustawy o świadczeniach.

Prezes NFZ zaskarżył omówiony wyrok w całości skargą kasacyjną. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. Naruszenie przepisów prawa procesowego:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. ppsa w zw. z art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, 80 kpa poprzez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, ze względu na stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszenia przez Organ przepisów postępowania dotyczących prowadzenia postępowania dowodowego, poprzez niewywiązanie się przez Organ z obowiązku ustalenia czy świadczenia wdowie otrzymywane przez Skarżącą z zagranicy są w świetle prawa Stanów Zjednoczonych Ameryki równoważne rencie lub emeryturze, o której mowa w art. 66 ust. 1 pkt 16 i art. 5 pkt 20 ustawy o świadczeniach, co zdaniem Sądu, miało znaczący wpływ na treść zaskarżonej decyzji, podczas gdy decyzja została wydana w oparciu o należycie przeprowadzone postępowanie dowodowe, prowadzone w celu ustalenia spełnienia przesłanek określonych w przepisach prawa materialnego znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie, a także w oparciu o prawidłowo ustalone okoliczności faktyczne, a w szczególności ustalone zostało przez Organ, że Skarżąca pobierając rentę wdowią wypłacaną ze Stanów Zjednoczonych Ameryki pobiera świadczenie, które ma podobny zakres podmiotowy (krąg osób uprawnionych do ich otrzymania) chroni przed tym samym ryzykiem (utratą żywiciela) i jest finansowane z tego samego źródła (system ubezpieczeń społecznych), co polska renta rodzinna, a zatem nie zostały przez Organ naruszone przepisy postępowania w sposób mający znaczny wpływ na treść wydanego orzeczenia;

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, ppsa w zw. z 107 § 3 kpa poprzez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, ze względu na stwierdzenie, że Organ zaniechał wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji wszystkich przesłanek faktycznych i prawnych rozstrzygnięcia, podczas gdy uzasadnienie zaskarżonej decyzji wyczerpująco wyjaśnia wszystkie przesłanki faktyczne oraz prawne mające wpływ na treść decyzji.

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. ppsa w zw. z art. 6 kpa poprzez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, ze względu na stwierdzenie, że objęcie Skarżącej obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego nastąpiło w wyniku stosowania domniemań w zakresie różnych systemów zabezpieczenia i różnic językowych, a nie wprost z ustawy, podczas gdy Organ wprost wskazał, że wydał decyzję na podst. art. 66 ust. 1 pkt 16 w zw. z art, 5 pkt 20 ustawy z dnia z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a także wyjaśnił, że rozpatrując sprawę przeprowadził analizę przepisów: art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. a Umowy o zabezpieczeniu społecznym między Rzeczpospolitą Polską a Stanami Zjednoczonymi Ameryki, z uwzględnieniem przepisów sekcji 202(e), 202(f), 202(q), 216(c), 216(d), 216(g), 216(h), 216(k) oraz 225 amerykańskiej ustawy o zabezpieczeniu społecznym w stosunku do zapisów art. 64 - 74 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zatem decyzja została wydana w oparciu o konkretnie wskazane przez Organ przepisy prawa materialnego, a twierdzenia Sądu są-bezzasadne;

art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ppsa poprzez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji z uwagi na stwierdzenie przez Sąd naruszenia przez Organ norm prawa materialnego i procesowego, które miały wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, podczas gdy Organ zastosował w sprawie właściwe normy prawa materialnego i nie naruszył przepisów postępowania w sposób, który miałby wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a zatem decyzja powinna zostać utrzymana w mocy w całości;

II. przepisów prawa materialnego:

1. art. 66 ust. 1 pkt 16 w zw. z art. 5 pkt 20 ustawy z dnia z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach poprzez ich niezastosowanie w sprawie, mimo iż Skarżąca spełnia ustawowe przesłanki podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu pobierania świadczenia rodzinnego w postaci renty wdowiej wypłacanej ze Stanów Zjednoczonych Ameryki od dnia 01.07.2017 r. do nadal, które to świadczenie ma charakter rentowy;

2. art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. a Umowy o zabezpieczeniu społecznym między Rzeczpospolitą Polską a Stanami Zjednoczonymi Ameryki (Dz.U. z 2009 r., Nr 46 poz. 374) poprzez ich niezastosowanie w sprawie, pomimo iż przepisy umowy o zabezpieczeniu społecznym miedzy Rzeczpospolitą Polską a Stanami Zjednoczonymi Ameryki obejmują swym działaniem w odniesieniu do Stanów Zjednoczonych tzw. świadczenia wdowie (art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. a w/w umowy), a w odniesieniu do Rzeczpospolitej Polskiej renty rodzinne (art, 2 ust. 1 pkt i lit. a w/w umowy), a przedmiotowa umowa działa na zasadzie wzajemności.

Podnosząc te zarzuty Prezes NFZ wniósł o chylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, oraz o zasądzenie od Skarżącej na rzecz Organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zrzekł się rozprawy na podst. art 176 § 2 ppsa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Skarżąca, reprezentowana przez adwokata, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od Organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Nie wnosiła o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wyjaśnić, że skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 ppsa z uwagi na to, że Skarżąca zrzekła się przeprowadzenia rozprawy, a Organ nie wniósł o jej przeprowadzenie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 ppsa na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wobec niestwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych.

Przystępując do merytorycznego rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej należy zauważyć, że choć Sąd I instancji jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa, to w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał na naruszenia przepisów postępowania, w szczególności przez niewystarczające zgromadzenie w aktach sprawy materiału dowodowego pozwalającego na ocenę stanu prawnego obowiązującego w USA dla ustalenia, czy przyznana na podstawie tamtych przepisów renta wdowia odpowiada świadczeniom, od jakich należna jest składka na ubezpieczenie zdrowotne według przepisów polskiej ustawy o świadczeniach. WSA uznał, że zaskarżona decyzja nie ustala i nie wyjaśnia wszystkich okoliczności stanu faktycznego i prawnego sprawy istotnych dla oceny podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Sąd I instancji nie wypowiedział się o wadliwości zastosowania przez Prezesa NFZ przepisów art. 66 ust. 1 pkt 16 w zw. z art. 5 pkt 20 ustawy z dnia z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach czy art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. a) Umowy o zabezpieczeniu społecznym między Rzeczpospolitą Polską a Stanami Zjednoczonymi Ameryki, a nakazał tylko ustalenie stanu prawnego wynikającego z tych przepisów w konfrontacji z treścią przepisów obowiązujących na terenie USA, które były podstawę przyznania przedmiotowej renty wdowiej.

Należy pamiętać, że przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest decyzja organu, a więc kontrola ta dokonywana jest w oparciu o treść samej decyzji i zgromadzonego w aktach postepowania administracyjnego. Kontrolowana decyzja w celu zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie, a więc i umożliwienia zapoznania się z całym materiałem dowodowym stanowiącym podstawę wydania decyzji (art. 10 kpa) powinna być wydana tylko w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Dotyczy to również mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa innych krajów, które nie należą do źródeł prawa zgodnie z art. 87 i 88 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, to jest nie zostały ogłoszone zgodnie z przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1461). Jak trafnie zauważył Sąd I instancji, w aktach sprawy nie było przepisów sekcji 202(e), 202(f), 202(q), 216(c), 216(d), 216(g), 216(h), 216(k) oraz 225 amerykańskiej ustawy o zabezpieczeniu społecznym, które pozwalałyby ocenić, czy przyznane Skarżącej na podstawie tych przepisów świadczenie odpowiada regulacjom zawartym w prawie krajowym (w szczególności art. 64 - 74 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych) tak, by można jednoznacznie określić, czy świadczenie to podlega składce na ubezpieczenie zdrowotne. Podobnie w aktach sprawy zgromadzonych przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie było pisma Ambasady USA, na które powoływał się Organ dopiero w odpowiedzi na skargę. Ogólne powołanie się w zaskarżonej decyzji na wspomniane przepisy prawa USA (wskazano tylko Tytuł II ustawy o zabezpieczeniu społecznym) wobec braku tych przepisów z tłumaczeniem na język polski) było niewystarczające. Nie zapewniało to Skarżącej zapoznania się w pełni z motywacją Organu, a więc pozbawiało ją możliwości czynnego udziału w sprawie zgodnie z wymogami art. 10 § 1 ppsa, a zarazem naruszało wynikający z art. 7 kpa obowiązek organu podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, w konsekwencji naruszając określony w art. 77 § 1 kpa obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i określony w art. 80 kpa obowiązek dokonania ustaleń istotnych dla sprawy okoliczności w oparciu całokształtu materiału dowodowego koniecznego dla ustalenia tych istotnych w sprawie okoliczności. Takie postępowanie Organu zasadnie też uznał Sąd I instancji za naruszające wynikający z art. 8 kpa obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów. Brak w aktach sprawy mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa USA oraz ich ogólnikowe powołanie (tylko Tytułu II stosownej ustawy) nie stanowiło też wystarczającego, zgodnego z wymogami art. 107 § 3 kpa wyjaśnienia podstaw prawnych rozstrzygnięcia. Naruszenie wskazanych przepisów, wobec oparcia decyzji na przepisach prawa USA nie znajdujących się (wraz z tłumaczeniem na język polski) w aktach sprawy i bez dokonania analizy tych przepisów, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie pozwalało bowiem ani Skarżącej, ani Sądowi I instancji ocenić zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

Przedwczesna była przy tym ocena Sądu I instancji, że zaskarżona decyzja naruszała art. 6 kpa jako nieznajdująca oparcia w przepisach prawa. Sąd I instancji nie wskazał, w jaki sposób decyzja naruszała przepisy prawa materialnego. Wskazał jedynie, że treść decyzji i akta sprawy nie pozwalając na ocenę, czy decyzja była zgodna z przepisami prawa materialnego. Jednak wskazane wyżej naruszenia przepisów postępowania, które zasadnie stwierdził Sąd I instancji pozwalały na uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa jako naruszającej przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Czyni to pozbawionymi usprawiedliwionych podstaw podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Przedwczesne było podnoszenie w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego przez Sąd I instancji. Sąd I instancji nie dokonywał oceny wykładni i zastosowania przez Organ przepisów prawa materialnego. Uznał tylko, że nie było do tego podstawy wobec braku w aktach sprawy podlegających analizie przepisów prawa USA i braku ich skonfrontowania z przepisami krajowymi. Sąd I instancji nie uznał, że brak jest podstaw do naliczania składek zdrowotnych od świadczenia otrzymywanego prze Skarżącą, a tylko uznał że kwestia ta wymaga analizy w oparciu o załączone do akt przepisy prawa USA. Dlatego też podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów praw materialnego jako przedwczesne nie mogły prowadzić do uznania zaskarżonego wyroku za naruszający te przepisy.

Biorąc to wszystko pod uwagę należało skargę kasacyjną oddalić na podstawie art. 184 ppsa jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 oraz art. 209 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265) – zasądzając na rzecz Skarżącej kwotę kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 360 zł za sporządzenie przez jej radcę prawnego w terminie odpowiedzi na skargę kasacyjną.