Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1456/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 93 ust. 7, art. 87 ust. 1,
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant st. sekr. sąd. Paulina Paczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2010 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w [...] z dnia [...] stycznia 2010 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej P. Sp. z o.o. z siedzibą w P. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] października 2009 r. w m. P. kontroli drogowej poddano pojazd o nr rej. [...]. Kontrolowanym pojazdem kierował w imieniu przedsiębiorcy – P. Spółka z o.o., p. R. K. Pojazdem wykonywany był krajowy transport drogowy osób na trasie P. – G.. Kontrolę udokumentowano protokołem kontroli nr [...]. Do kontroli kierowca nie okazał wypisu z zezwolenia na linię komunikacyjną, rozkładu jazdy, planu pracy oraz dowodu rejestracyjnego. Kierowca posiadał przy sobie dokumenty dotyczące innej linii komunikacyjnej.

W związku ze stwierdzonymi podczas kontroli naruszeniami, organ I instancji - [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości 500,00 zł. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty.

Od decyzji tej pełnomocnik Spółki wniósł odwołanie. Podniósł w nim, że brak dokumentów spowodowany był przyczynami od Spółki niezależnymi. Skarżąca wyjaśnia, iż w posiadaniu niezbędnych dokumentów był p. L. S., który z powodu trudnych warunków drogowych nie dotarł na czas z L. do P. w celu wykonania usługi transportowej. W związku z powyższym przedsiębiorca zlecił wykonanie przewozu w zastępstwie innemu kierowcy – p. R. K. Na podstawie powyższego strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2010 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.; dalej: K.p.a.), art. 87 ust. 1 pkt 2a, art. 87 ust. 3, art. 92 ust. 1 i 4, ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874, z późn. zm.) oraz lp. 1.7 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Spółkę, utrzymano zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ II instancji w uzasadnieniu swojej decyzji przywołał przepisy prawa materialnego powołane w jej podstawie prawnej oraz przyjął ustalenia dotyczące stanu faktycznego sprawy dokonane przez organ I instancji.

Organ przypomniał, że Spółka została poinformowana o wszczęciu postępowania administracyjnego wobec niej i w toku postępowania wyjaśniającego strona nadesłała pismo z wyjaśnieniami. Do przedmiotowego pisma strona dołączyła brakujące dokumenty.

Spółka podtrzymał złożone uprzednio wyjaśnienia wskazujące na brak wpływu przedsiębiorcy na powstałe naruszenie. Wskazała, że w powyższej sytuacji powinien znaleźć zastosowanie art. 93 ust. 7 ustawy, stanowiący o tym, że przepisów ust. 1-3 nie stosuje się, jeżeli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. W takiej sytuacji, właściwy ze względu na miejsce przeprowadzanej kontroli organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Przepis ust. 5 stosuje się odpowiednio. Skarżąca zarzuciła też naruszenie przepisu procesowego - art. 80 K.p.a., ustanawiającego obowiązek oceny przez organ administracyjny całokształtu materiału dowodowego.

Organ odwoławczy po analizie materiału dowodowego zważył, że w rozpatrywanej sprawie zachodzą przesłanki do uznania, że podczas kontroli drogowej faktycznie doszło do stwierdzonych naruszeń.

Organ odwoławczy przywołał treść art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym, podczas przejazdu po drogach krajowych kierowca pojazdu obowiązany jest mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu kontroli między innymi odpowiednie zezwolenie lub wypis z zezwolenia wraz z obowiązującym rozkładem jazdy. Brak ww. dokumentów podczas kontroli stanowi naruszenie określone w lp. 1.7 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, który karą pieniężną w wysokości 500,00 zł sankcjonuje wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty.

W rozpatrywanej sprawie podczas wykonywanego przejazdu kierowca nie posiadał wymaganych dokumentów. Zgodnie z literalnym brzmieniem przepisów, pracodawca ma obowiązek wyposażyć kierowcę w wymagane dokumenty przed rozpoczęciem wykonywania przewozu, a kierowca ma obowiązek okazać je na żądanie kontrolującego. W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia określonego w lp. 1.7 załącznika do ustawy o transporcie drogowym.

Organ odwoławczy wskazał, iż w rozpatrywanej sytuacji przedsiębiorca nie został ukarany za fakt nie posiadania wymaganych dokumentów tylko za brak ich w momencie wykonywania przewozu, nie ma zatem znaczenia późniejsze ich nadesłanie.

Ustosunkowując się do twierdzenia strony, że nie miała wpływu na powstałe naruszenie Główny Inspektor podniósł, iż to po stronie pracodawcy (przedsiębiorcy) leży obowiązek obmyślenia takich rozwiązań organizacyjnych, które będą gwarantować, że transport wykonywany będzie zgodnie z regulującymi go przepisami. Organ II instancji wskazał, iż podmiot prowadzący działalność gospodarczą, a więc działalność w celach zarobkowych, zawodowo i we własnym imieniu, jako działalność profesjonalną, zobowiązany jest dołożyć maksimum staranności by była ona prowadzona zgodnie z przepisami prawa, w przeciwnym razie przedsiębiorca winien liczyć się z konsekwencjami jakie przewiduje ustawodawca, za naruszenie przepisów, w tym przypadku ustawy o transporcie drogowym. Potwierdza to m.in. wyrok Trybunału Konstytucyjnego nr SK 75/06 z dnia 31 marca 2008 r., który to stwierdza, iż powyższe regulacje zmierzają do wymuszenia takiej organizacji pracy przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy, ażeby działalność ta odbywała się w sposób bezpieczny, bez zagrożenia życia, zdrowia i mienia innych osób. Sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest zawarcie takich umów i obmyślenie takich organizacyjnych rozwiązań, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem, czy to na zasadzie stosunku pracy, czy nawet na zasadzie samozatrudnienia (...). Akceptacja poglądu przeciwnego prowadziłaby do trudnych do zaaprobowania skutków, tj. przerzucenia odpowiedzialności za prowadzenie działalności gospodarczej, w jej najbardziej ryzykownym wymiarze, z przedsiębiorcy na jego kierowców.

W związku z powyższym, w ocenie Głównego Inspektora, Spółka nie może uwolnić się od odpowiedzialności wskazując na zachowanie kierowcy. Jednocześnie organ wskazał, iż odpowiedzialność administracyjna nie wynika ze stopnia winy, bądź społecznej szkodliwości czynu, lecz opiera się wyłącznie na obiektywnym naruszeniu przepisów prawa. W rozpatrywanej sprawie nie znajduje zastosowania art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, stanowiący o tym, że organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej jeżeli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. W niniejszej sprawie przedsiębiorca miał wpływ na powstanie powyższych naruszeń. Jak wykazano powyżej, to do jego obowiązków należy wyposażenie kierowcy w odpowiednie dokumenty. Ponadto przedsiębiorca wykonując działalność gospodarczą powinien czynić to z należytą starannością i działając w poszanowaniem przepisów prawa oraz w granicach przez nie ustalonych.

Nałożona karę z tytułu naruszenia lp. 1.7 załącznika do ustawy uzasadnia również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2008 r., sygn. akt II GSK 105/08, zgodnie z którym " w myśl art. 87 ust. 3 omawianej ustawy przedsiębiorca wykonujący przewozy drogowe odpowiedzialny jest za wyposażenie kierowcy wykonującego transport drogowy w wymagane dokumenty. Wykonanie tego obowiązku nie zwalnia jednak przedsiębiorcy od odpowiedzialności, jeżeli kierowca posiadałby takie dokumenty a nie okazał ich w czasie kontroli(...). W świetle art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym przedsiębiorca ponosi odpowiedzialność za zgodne z prawem wykonywanie przewozu drogowego, a zatem ponosi odpowiedzialność za naruszenia obowiązków przez osoby, którymi się posługuje. Wynika to również z treści art. 92 ust. 3 omawianej ustawy o transporcie drogowym, skoro wszczęcie postępowania wobec kierowcy nie wyklucza wszczęcia postępowania także wobec przedsiębiorcy realizującego przewóz drogowy".

Odnosząc się do wniosku strony o przesłuchanie kierowcy p. L. S. organ odwoławczy wskazał, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do stwierdzenia zaistniałego naruszenia i nie jest konieczne przeprowadzanie dowodu w postaci przesłuchania świadka.

Skargę na powyższą decyzję złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów:

- ustawy zasadniczej, tj. art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.;

- prawa materialnego poprzez błędną wykładnię treści art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym;

- prawa procesowego poprzez wydanie decyzji w oparciu o dokonanie dowolnej i niepełnej oceny stanu faktycznego i prawnego, to jest naruszenie art. 7, 8 i 80 K.p.a.

Podnosząc powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji wojewódzkiego inspektora oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zdaniem skarżącej Spółki, Główny Inspektor nie uwzględnił wielu okoliczności faktycznych i prawnych, które mają istotne znaczenie przy ocenie zarzucanego skarżącej naruszenia.

Faktem jest, że w dniu kontroli, tj. [...] października 2009 r., kurs z zadania [...], tj. o godzinie 17:50 z P. do G., wykonywał kierowca p. R. K., u którego to kierowcy wojewódzki inspektor stwierdził podczas kontroli brak odpowiednich dokumentów uprawniających do wykonywania przewozu na tej trasie. Kierowcą, który tego dnia powinien wykonywać kontrolowany kurs i posiadającym przy sobie pełną niezbędną dokumentację był p. L. S. Tego dnia wykonywał on wcześniejszy kurs nr [...] i [...] relacji P. – L. i L. - P. Z powodu trudnych warunków drogowych (deszcze i korki drogowe) kierowca, przed wyjazdem z dworca autobusowego w L., mając już 20-minutowe spóźnienie, uprzedził dyżurnego ruchu, że nie będzie mógł wykonać o planowym czasie swojego kolejnego kursu z zadania [...] relacji P. – G. - P. W tej sytuacji dyspozytor polecił zastępcze wykonanie w/w kursu przez kierowcę p. R. K. Spóźniony kierowca p. L. S. przyjechał do P. o godzinie 18:00 i przekazał dyspozytorowi teczkę z dokumentacją dotyczącą kontrolowanego kursu, którą miał ze sobą w L. Kierowca p. R. K. miał zatem możliwość, jeszcze w czasie prowadzonej kontroli, przekazania, na polecenie wojewódzkiego inspektora przeprowadzającego kontrolę, dokumentacji z kursu P. – G. - P. Należy również podkreślić, iż na tę okoliczność został on rozpytany podczas kontroli i zeznał, jak powyżej, co zostało zanotowane w protokole kontroli nr [...].

Skarżąca Spółka podkreśliła tutaj błąd w ustaleniach faktycznych Głównego Inspektora, który w swej decyzji stwierdza, że wymagane podczas kontroli dokumenty zostały później nadesłane, podczas gdy zostały one okazane inspektorowi jeszcze w czasie kontroli, co zostało stwierdzone protokołem.

Strona skarżąca nie może zgodzić się z twierdzeniami inspektorów obu instancji jakoby w niniejszej sprawie nie można było zastosować przepisu art. 93 ust. 7 ustawy, gdyż spełniona została dyspozycja wyrażonej w nim normy, mianowicie " ...naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć." Na tę okoliczność (nie natomiast na okoliczność niepowstania naruszenia, co sugeruje główny inspektor), skarżąca wnosiła o dopuszczenie dowodów w postaci przesłuchania w charakterze świadka kierowcy p. L. S. oraz dyspozytora ruchu, który wydał w dniu kontroli polecenie kierowcy p. R. K. zastępczego wykonania kursu za kierowcę p. L. S. Dowody te nie zostały dopuszczone, gdyż zdaniem wojewódzkiego inspektora zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do stwierdzenia naruszenia. Inspektorzy obu instancji nie podjęli natomiast trudu w celu ustalenia okoliczności wyłączających odpowiedzialność przedsiębiorcy za niewątpliwie powstałe naruszenie, czego nigdy strona skarżąca nie podważała. Wyjaśnienia powołanych osób potwierdziłyby zapewne zaprotokołowane twierdzenia p. R. K. i skarżącej, że nie mogła ona mieć wpływu, czy przewidzieć powstałego naruszenia, gdyż odstęp czasu, w jakim zostały podjęte przez pracowników skarżącej decyzje, które skutkowały naruszeniem, uniemożliwił mu powzięcie informacji na temat zaistniałej sytuacji czy podjęcie jakichkolwiek działań.

Na poparcie swojego twierdzenia Spółka przywołała wyrok WSA w Białymstoku z dnia 5 marca 2009 roku (sygn. akt: II SA/Bk 19/09). W uzasadnieniu tego wyroku Sąd zważył, iż "(...) nie można twierdzić obecnie, że odpowiedzialność podmiotów wykonujących przewozy drogowe jest oparta na zasadzie ryzyka i do obciążenia tą odpowiedzialnością wystarczające jest stwierdzenie samego faktu nieprzestrzegania nałożonych obowiązków, a podmiot, który naruszył wymogi ustawy w żadnej sytuacji nie może uwolnić się od konsekwencji tego naruszenia. Taka sytuacja miała miejsce do dnia [...].6.2007 r. Niewątpliwie natomiast rygory odpowiedzialności zostały znacznie złagodzone ustawą nowelizującą przez konieczność zbadania w każdej konkretnej sprawie, czy podmiot wykonujący przewóz drogowy mógł mieć wpływ na powstanie naruszenia, czy też mógł przewidzieć okoliczności lub zdarzenia będące przyczyną naruszenia przepisów. (...) Przeprowadzając ocenę pod kątem istnienia okoliczności zwalniających z odpowiedzialności za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, obligatoryjną w świetle znowelizowanych przepisów art. 92a i 93 tej ustawy (...), zachowanie strony powinno być ocenione z uwzględnieniem tzw. obiektywnego miernika staranności wymaganej zwykle od wykonującego przewóz (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 sierpnia 2008 roku, sygn. akt: III SA/Wr 667/07) (...)."

Powołane w decyzji Głównego Inspektora twierdzenie, zawarte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 marca 2008 r.(sygn. akt: SK 75/06), że regulacja art. 92 ust. 1 ustawy ma na celu wymuszenie takiej organizacji pracy przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy, ażeby działalność ta odbywała się w sposób bezpieczny, bez zagrożenia życia, zdrowia i mienia innych osób, nie wyklucza nadal możliwości zastosowania w tym przypadku art. 93 ust. 7 ustawy. Nie zostało w postępowaniu żadnej z instancji wykazane jakoby przedsiębiorca miał wpływ na powstanie owego naruszenia. Obiektywne naruszenie przepisów prawa przez przedsiębiorcę, kluczowe, zdaniem Głównego Inspektora, dla powstania odpowiedzialności administracyjnej, nie miało w niniejszej sprawie miejsca. Zgodnie ze swoim obowiązkiem, skarżąca Spółka wyposażyła swojego pracownika - kierowcę, który miał wykonywać kontrolowany kurs, w odpowiednią dokumentację. Nie mogła natomiast przewidzieć incydentalnej, wyjątkowej sytuacji, jaka miała miejsce bez jej udziału i wiedzy, a mianowicie zastąpienia spóźnionego kierowcy przez innego, nie posiadającego w chwili podjęcia kursu dokumentacji przekazanej wcześniej pierwszemu kierowcy.

Skarżąca podkreśliła także, opierając się m.in. na orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 stycznia 1994 r. (sygn. akt: U 7/93, OTK 1994, Nr 1, poz. 5) i z dnia 4 marca 2002 r. (sygn. akt: P 12/01, OTK-A 2002, Nr 4, poz. 50), a także na wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2005 r. (sygn. akt: VI SA/Wa 1729/05), iż obiektywna koncepcja odpowiedzialności administracyjnej, nie jest odpowiedzialnością absolutną, to znaczy, że naruszający przepisy może zwolnić się od odpowiedzialności, jeżeli wykaże, że uczynił wszystko, czego można było od niego rozsądnie wymagać, aby do naruszenia przepisów nie dopuścić. Odrzucenie tego poglądu byłoby sprzeczne z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi wywodzonymi z klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), to jest zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz zasady bezpieczeństwa prawnego.

Wskazane powyżej okoliczności dowodzą, że niesłuszne jest stawianie w jednej linii przedsiębiorcy, który faktycznie wywiązał się z obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednią dokumentację, którą jednak inny kierowca wykonujący zastępczo kontrolowany kurs okazał inspektorowi z opóźnieniem, ale jeszcze w trakcie kontroli, z przyczyn niezależnych od żadnej z w/w stron, z przedsiębiorcą, który w ogóle nie zabezpieczył swojego pracownika - kierowcy wykonującego przewóz - w odpowiednie dokumenty i nie było to uwarunkowane żadnymi obiektywnymi przyczynami. Stanowiłoby to podważenie wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady demokratycznego państwa prawnego, które urzeczywistnia zasady sprawiedliwości społecznej.

Skarżąca Spółka zaznaczyła również, że celem postępowania odwoławczego nie jest przeniesienie winy na pracowników, co zostało wyraźnie podniesione w odwołaniu od decyzji. Skarżąca dąży jedynie na podstawie art. 93 ust. 7 ustawy do wyłączenia swojej odpowiedzialności za naruszenie, na którego powstanie nie miała wpływu.

Skarżąca jest jednocześnie przekonana, iż nie mogła uczynić nic więcej, co mogłoby zapobiec naruszeniu przepisów prawa w danej sytuacji. Powstałe naruszenie było spowodowane czynnikami, na które skarżąca nie miała wpływu.

Strona skarżąca podkreśla, że podtrzymuje twierdzenia i wnioski zawarte w odwołaniu od decyzji wojewódzkiego inspektora. Jednocześnie zaznacza, że nie przyznaje żadnych okoliczności i faktów, poza tymi wyraźnie wskazanymi w niniejszej skardze i wcześniejszych pismach strony skarżącej w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie.

W ocenie Głównego Inspektora argumenty podniesione w skardze nie znajdują uzasadnienia. W niniejszej sprawie nie wystąpiły okoliczności mogące zwolnić skarżącego z odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie. Organ wskazuje, iż co do zasady organy Inspekcji Transportu Drogowego kontrolują przestrzeganie przepisów w zakresie transportu drogowego i niezarobkowego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego a nie przyczyny łamania tych przepisów. Wyjątkowo podmiot, wykonujący kontrolowany przewóz, może zwolnić się z odpowiedzialności na podstawie art. 92a ust. 4 i art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, przy czym okoliczności objęte hipotezą ww. przepisów powinien udowodnić przedsiębiorca, gdyż to on wywodzi skutki prawne z nich wynikające (zob. wyrok NSA z dnia z dnia 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 989/08). Dlatego argumentacja skargi, zarzucająca organom braku szukania dowodów na okoliczność braku wpływu skarżącej Spółki na stwierdzone naruszenie, nie jest zasadna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; zwaną dalej p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2010 r., utrzymującą w mocy decyzję - [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2010 r., którą nałożono na przedsiębiorcę karę pieniężną w wysokości 500,00 zł z tytułu wykonywania transportu drogowego z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, prawa materialnego, tj. art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym poprzez jego błędną wykładnię oraz prawa procesowego, a w szczególności art. 7, 8 i 80 K.p.a. - poprzez wydanie decyzji w oparciu o dowolną i niepełną oceny stanu faktycznego i prawnego.

Naruszenia art. 2 Konstytucji RP skarżąca upatruje w zrównaniu sytuacji prawnej przedsiębiorcy, który faktycznie wywiązał się z obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednią dokumentację, okazaną z opóźnieniem, ale jeszcze w trakcie kontroli, z przyczyn niezależnych od żadnej ze stron, z przedsiębiorcą, który w ogóle nie zabezpieczył swojego pracownika - kierowcy wykonującego przewóz - w odpowiednie dokumenty i nie było to uwarunkowane żadnymi obiektywnymi przyczynami.

Otóż należy zauważyć, że Konstytucja – poprzez odpowiednie ustawy – dopuszcza różne rodzaje odpowiedzialności, w tym również odpowiedzialność administracyjną, opartą na obiektywnym fakcie naruszenia określonego przepisu prawa. Dla tego rodzaju odpowiedzialności nie mają znaczenia intencje strony, jej stopień zawinienia czy przyczynienia się do powstania szkody. Ten rodzaju odpowiedzialności, stosowanej jako zasada w sprawach z zakresu transportu drogowego, mającej charakter obiektywny, nie ma obecnie charakteru absolutnego. Rygory tej odpowiedzialności zostały znacznie złagodzone ustawą nowelizującą (20.06.2007 r.) przez konieczność zbadania w każdej konkretnej sprawie, czy podmiot wykonujący przewóz drogowy mógł mieć wpływ na powstanie naruszenia, czy też mógł przewidzieć okoliczności lub zdarzenia będące przyczyną naruszenia przepisów. Z tym zastrzeżeniem, ciągle podstawowe znaczenie dla odpowiedzialności administracyjnej ma sam fakt naruszenia prawa. Odpowiedzialność administracyjna nadal ma charakter odpowiedzialności obiektywnej, z tym że w obecnie obowiązującym stanie prawnym ustawodawca przewidział sytuacje, w których ten rodzaj odpowiedzialności zostaje wyłączony. Rygorystyczne przestrzeganie obiektywnej odpowiedzialności administracyjnej w niektórych sytuacjach prowadziłoby niekiedy do rezultatów rażąco niesprawiedliwych np. w przypadku wystąpienia siły wyższej. W tym właśnie celu wskazano przesłanki, które zwalniałyby przedsiębiorcę z odpowiedzialności administracyjno-prawnej. Nie oznacza to jednak, że doszło do przekształcenia tejże odpowiedzialności administracyjnoprawnej z odpowiedzialności obiektywnej w odpowiedzialność opartą na zasadzie winy. Trzeba więc zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że co do zasady organy Inspekcji Transportu Drogowego kontrolują przestrzeganie przepisów w zakresie transportu drogowego i niezarobkowego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego a nie przyczyny łamania tych przepisów. Jak wskazał Główny Inspektor Transportu Drogowego, tylko wyjątkowo podmiot, wykonujący kontrolowany przewóz, może zwolnić się z odpowiedzialności na podstawie art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, przy czym okoliczności objęte hipotezą ww. przepisów powinien udowodnić przedsiębiorca, gdyż to on wywodzi skutki prawne z nich wynikające. Dlatego organ trafnie uznał, że argumentacja skargi, zarzucająca organom orzekającym w sprawie, iż nie poszukiwały dowodów na okoliczność braku wpływu skarżącej Spółki na stwierdzone naruszenie, nie jest zasadna. Trudno też doszukiwać się w tej sytuacji podważenia wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady demokratycznego państwa prawnego, które urzeczywistnia zasady sprawiedliwości społecznej.

Przechodząc do zarzutu naruszenia skarżoną decyzją prawa materialnego, tj. art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym poprzez jego błędną wykładnię należy przypomnieć, że zgodnie z tym przepisem przepisów ust. 1-3 nie stosuje się, tzn. nie nakłada się kary pieniężnej w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. W takiej sytuacji, właściwy ze względu na miejsce przeprowadzanej kontroli organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej.

W rozpatrywanym stanie faktycznym nie ma, w ocenie Sądu, przesłanek uzasadniających zastosowanie art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, gdyż okoliczności sprawy i dowody zgromadzone w sprawie jednoznacznie nie wskazują, że podmiot wykonujący przewóz nie miał wpływu na powstanie naruszenia. Przeciwnie, realizując – co do zasady słuszny ("dobro i słuszny interes pasażerów" pismo Spółki z dnia [...] października 2009 r.) – cel, jakim było utrzymanie przewozu osób na określonej trasie, zgodnie z ustalonym rozkładem jazdy, to sam przedsiębiorca (działający w jego imieniu dyspozytor) wydał kierowcy polecenie wykonania przewozu bez dokumentów wymaganych przez ustawę (wypisu z zezwolenia na linię komunikacyjną, rozkładu jazdy, planu pracy oraz dowodu rejestracyjnego). Przedsiębiorca nie neguje tego faktu, lecz stara się jedynie udowodnić, iż brakujące dokumenty zostały dostarczone jeszcze w toku kontroli. Tym samym, w ocenie przedsiębiorcy, dostarczenie dokumentów w toku kontroli miałoby sanować fakt rozpoczęcia przewozu bez wymaganych dokumentów, których posiadania wymaga art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Z przepisu tego wynika, że kierowca pojazdu samochodowego jest zobowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, odpowiednie dokumenty – ale nie tylko w momencie kontroli, lecz, jak określa ten przepis, "podczas wykonywania przewozu drogowego". Trafnie więc organ odwoławczy wskazał, iż w rozpatrywanej sytuacji przedsiębiorca nie został ukarany za fakt nieposiadania wymaganych dokumentów tylko za brak ich w momencie wykonywania przewozu, nie ma zatem znaczenia późniejsze ich nadesłanie.

Odnosząc się do okoliczności wymienionych w art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym należy podnieść, iż przepisy prawa nakładają na przedsiębiorcę bezwzględny obowiązek kontroli i właściwej organizacji pracy kierowców, aby nie dochodziło do naruszeń przepisów ustawy. Przedsiębiorstwo transportowe ma obowiązek organizowania pracy kierowców w taki sposób, aby kierowcy ci mogli przestrzegać obowiązujących przepisów. Przedsiębiorstwo transportowe wydaje odpowiednie polecenia kierowcy i przeprowadza regularne kontrole ich przestrzegania. Przedsiębiorstwo transportowe odpowiada za naruszenia przepisów, których dopuszczają się kierowcy tego przedsiębiorstwa.

Twierdzenie, że brak możliwości bieżącej kontroli kierowcy zwalniałoby przedsiębiorcę z odpowiedzialności na podstawie art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym jest oczywistym nieporozumieniem. Teoretycznie bowiem przedsiębiorca mógłby się na taką okoliczność "braku wpływu", czy "okoliczności, których nie mógłby przewidzieć" powoływać w każdej sytuacji naruszenia przez kierowcę norm w zakresie czasu pracy. W konsekwencji takie podejście oznaczałoby w istocie zwolnienie przedsiębiorcy w każdej sytuacji z podstawowego obowiązku.

W zależności od rodzaju prowadzonej działalność gospodarczej ustawodawca obciąża przedsiębiorcę różnymi obowiązkami. Nie są one wymogami nadzwyczajnymi, którym przedsiębiorca nie mógłby sprostać, bowiem wynikają ze specyfiki prowadzonej działalności gospodarczej - w rozpatrywanym przypadku działalności polegającej na wykonywaniu transportu drogowego osób. Prawodawca wyraźnie nakreślił cel podejmowanych przez przedsiębiorcę działań, tj. zorganizowanie pracy kierowców, w taki sposób, aby kierowcy ci mogli przestrzegać obowiązującej w tej mierze przepisów.

Obowiązkiem przedsiębiorcy jest zatem nadzór nad odpowiednimi zachowaniami ludzkimi (m.in. przestrzeganie rozkładu jazdy i zatrzymywania się na wyznaczonych przystankach). Zakres tych obowiązków ściśle jest związany z rodzajem prowadzonej działalności gospodarczej, na którą składają się poszczególne czynności przedsiębiorcy.

W zdecydowanej większości przypadków kierowca samodzielnie prowadzi pojazd, gdzie trudno jest o osobisty nadzór pracodawcy. Jednakże tej okoliczności nie można kwalifikować w kategoriach "braku wpływu" czy okoliczności, "których nie można przewidzieć", bowiem przedsiębiorca ma obowiązek organizowania kierowcom pracy w taki sposób, aby nie dochodziło do naruszeń w tym zakresie. Brak stosowania przez przedsiębiorcę w tym zakresie właściwych rozwiązań obciąża pracodawcę i nie jest żadnym usprawiedliwieniem.

Na zakres obowiązków przewoźnika zwrócił uwagę również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt SK 75/06 (30/2/A/2008). Trybunału Konstytucyjny podkreślił, iż regulacje zawarte w ustawie o transporcie drogowym (art. 5 ustawy) zmierzają do wymuszenia takiej organizacji pracy przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy, ażeby działalność ta odbywała się w sposób bezpieczny, bez zagrożenia życia, zdrowia i mienia innych osób. Sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest zawarcie takich umów i obmyślenie takich organizacyjnych rozwiązań, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem, czy to na zasadzie stosunku pracy, czy nawet na zasadzie samozatrudnienia.

W ocenie Sądu, trzeba więc uznać, iż w dyspozycji art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym nie mieszczą się sytuacje, które są wynikiem zachowania kierowcy, ale które bezpośrednio wynikają z braku właściwych rozwiązań organizacyjnych w zakresie dyscyplinowania osób wykonujących na rzecz przedsiębiorcy usługi kierowania pojazdem. Także kwestie właściwego doboru pracowników (ryzyko osobowe) nie mieszczą się w zakresie regulacji art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym. Tylko i wyłącznie z uznania przedsiębiorcy wynika właściwy dobór osób współpracujących. Przy zachowaniu należytej staranności, właściwego systemu motywacyjnego, szkoleniowego, czy innego rodzaju środków dyscyplinujących nie dochodziłoby do naruszeń przepisów ustawy o transporcie drogowym. Dlatego niewątpliwie w przepisie art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, chodzi tylko i wyłącznie o zdarzenia nieoczekiwane i nadzwyczajne, a nie związane z niewłaściwą organizacją pracy przedsiębiorstwa transportowego. Wymieniony przepis wyraźnie statuuje odpowiedzialność obiektywną, zmuszającą stronę postępowania administracyjnego nie tylko do przedsięwzięcia wszystkich niezbędnych środków, ale i usunięcia bezpośredniej przyczyny powstałych naruszeń prawa. Nie wystarczy zatem wykazanie braku winy, lecz wymagane jest pozytywne udowodnione podjęcie wszystkich niezbędnych środków w celu zapobieżenia powstaniu naruszenia prawa. Do uwolnienia się od odpowiedzialności administracyjnoprawnej nie wystarcza wykazanie zastosowania wszystkich normalnych, rutynowych środków zabezpieczających, jeżeli sytuacja wymagała dodatkowych.

Ponadto przedsiębiorca nie przedstawił dowodów na okoliczność tego, że nie miał wpływu na powstanie naruszenia. Nie wynika to również z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Podkreślenia wymaga, iż to przedsiębiorca powinien wskazywać na przesłanki wyłączające jego odpowiedzialność. Na takim stanowisku stanął m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 czerwca 2009 r. (sygn. akt II GSK 989/09), gdzie stwierdzono, iż " okoliczności objęte hipotezą przepisów art. 92a ust. 4 i 93 ust. 7 u.t.d. powinien udowodnić przedsiębiorca, gdyż to on wywodzi skutki prawne wynikające z tych przepisów, które zwalniają go od odpowiedzialności za wykroczenie kierowcy pojazdu. Skarżący powinien więc przedłożyć dowody na okoliczności objęte hipotezami omawianych wyżej przepisów, a mianowicie, że nie miał wpływu na powstanie naruszenia prawa przez kierowcę pojazdu lub że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń bądź okoliczności, których skarżący nie mógł przewidzieć".

A zatem, brak wpływu na powstanie naruszenia musi realnie zaistnieć. Nie wystarczy tylko zakwestionować swoją odpowiedzialność. Wskazane w zebranym materiale dowodowym okoliczności popełnienia zarzucanych naruszeń były okolicznościami, które przedsiębiorca powinien był przewidzieć i nie dopuścić do ich zaistnienia.

Należy przy tym pamiętać, iż kary w transporcie drogowym określono w sposób sztywny w ramach poszczególnych przewinień, a decyzja wydawana na podstawie tych przepisów ma związany, a nie uznaniowy charakter.

W ten sposób podstawowy zarzut przedsiębiorcy podniesiony w skardze, dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, jest – w ocenie Sądu – bezprzedmiotowy. Organy rozpoznające sprawę trafnie też uznały, że nie wystąpiły w niej przesłanki uzasadniające wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej.

Sąd podziela też ustalenia organów orzekających w sprawie co do przesłanek i zasad odpowiedzialności administracyjnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, 8 i 80 K.p.a. - poprzez wydanie decyzji w oparciu o dowolną i niepełną oceny stanu faktycznego i prawnego, Sąd zauważa, że w rozpatrywanej sprawie organy obu instancji wypełnił obowiązek wynikający z powołanych przepisów Kodeksu i zgromadziły w aktach sprawy dowody, które są konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dopuścił jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 4 lipca 2001 r. (I SA 301/00) "Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy."

Kierowca p. R. K. został przesłuchany w charakterze świadka, co potwierdza protokół kontroli i przesłuchanie drugiego kierowcy, o co wnioskowała skarżąca strona, w ocenie organu, było niezasadne, gdyż w aktach sprawy zebrano cały materiał dowodowy wskazujący na zaistnienie przedmiotowego naruszenia. W ocenie Sądu, stan faktyczny sprawy jest niezbyt skomplikowany i został wyjaśniony z wystarczającą dokładnością dla podjęcia decyzji w sprawie.

Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.u. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.