Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3034/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 1, 3,6, art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 2 pkt 6, art. 30 ust. 1 pkt 2, art. 48 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 266
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 3 października 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. S.A. z siedzibą w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Lu 97/19 w sprawie ze skargi S. S.A. z siedzibą w T. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 12 grudnia 2018 r. nr ZOA-V.7721.25.2018 w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 97/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na zaskarżoną decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

W administracyjnym toku instancji (po wydaniu przez WINB decyzji kasatoryjnej z 6 sierpnia 2018 r.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", w Świdniku wydał w dniu 5 października 2018 r. decyzję znak: PINB.5160/14/18, którą na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), zwanej dalej "P.b.", nakazał inwestorowi – skarżącej Spółce rozbiórkę obiektu budowlanego (kontenerów), na którym eksponowana jest treść reklamy, usytuowanego na działce nr [...], położonej w miejscowości W. gm. P..

Organ I instancji w dniu 3 września 2018 r. przeprowadził ponowne oględziny i na ich podstawie przyjął, że przedmiotowy obiekt budowlany (kontenery jako konstrukcja nośna reklamy, usytuowana na płytach betonowych, o ustalonej wielkości) stanowi "budowlę" w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b. Realizacja przedmiotowej inwestycji wymagała więc uzyskania pozwolenia na budowę. Jednocześnie organ stwierdził brak możliwości legalizacji inwestycji na podstawie art. 48 ust. 2 P.b. Inwestycja ta jest bowiem niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy P.. Działka, na której znajduje się sporne urządzenie reklamowe, usytuowana jest na terenie oznaczonym symbolem RP, tj. tereny upraw polowych bez prawa zabudowy.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła skarżąca Spółka.

Zaskarżoną decyzją Lubelski WINB utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji.

W ocenie organu odwoławczego, sporny obiekt jest "budowlą" będącą wolno stojącym trwale związanym z gruntem urządzeniem reklamowym, o którym mowa w art. 3 pkt 3 P.b. Tym samym jest też "obiektem budowlanym" w rozumieniu art. 3 pkt 1 P.b., podlegającym reglamentacji Prawa budowlanego (por. wyroki NSA: z 20 czerwca 2008 r., II OSK 680/07 i II OSK 681/07). W ocenie WINB, sporny obiekt jest budowlą, a nie "zainstalowaną" konstrukcją (por. wyrok NSA z 25 maja 2007 r., II OSK 754/06). Sporny obiekt nie został zainstalowany na innym obiekcie, tylko został skonstruowany od podstaw jako samodzielny obiekt. Takiej kwalifikacji, zdaniem organu odwoławczego, nie stoi na przeszkodzie to, że kontenery mają zawieszenia umożliwiające ich przemieszczanie. Dla oceny, czy obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem ma znaczenie jego posadowienie, a mianowicie na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję i zapewnia bezpieczeństwo. W ocenie WINB, sporne urządzenie reklamowe jest właśnie taką konstrukcją z uwagi na jego wielkość (8 kontenerów o wymiarach 2,40 m x 12,25 m i wysokości ok. 2,90 m) oraz posadowienie na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję, a także to, że stalowe kontenery ustawione są na płytach betonowych. Kontenery zostały użyte jako fundament urządzenia reklamowego, gdyż za fundament należy rozumieć nie tylko podstawę budowli wykonaną z betonu, czy innych materiałów budowlanych, ale każdą dolną część obiektu stanowiącą podstawę konstrukcyjną osadzoną na gruncie lub w gruncie. Bez znaczenia jest okoliczność, czy kontenery użyte do urządzenia reklamowego mogą być użyte do transportu przewożonych towarów, bowiem nie wyklucza to uznania ich za obiekt poddany regulacjom Prawa budowlanego. Jednocześnie zastosowanie kontenerów nie było związane ze zwykłym ich przeznaczeniem, lecz służyło wyłącznie jako podstawa konstrukcyjna nośnika reklamowego. Istotny dla klasyfikacji obiektu jest sposób posadowienia na gruncie i charakter poszczególnych elementów konstrukcji. Zastosowana konstrukcja spornego urządzenia reklamowego tworzy całość, którą należało zakwalifikować jako obiekt budowlany wymieniony w art. 3 pkt 3 P.b., na którego wzniesienie wymagane było pozwolenie na budowę, którego inwestor nie posiadał. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji o braku podstaw do zalegalizowania budowy ze względu na jej niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżąca Spółka, domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia

- art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 K.p.a. (postępowanie było bezprzedmiotowe i należało je umorzyć), art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 15 i art. 105 § 3 K.p.a. przez nierozważenie okoliczności wynikających z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z art. 2 pkt 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 305/2011;

- art. 48 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 1 i 3 i art. 29 ust. 2 pkt 6 P.b. w związku z art. 2 pkt 1 rozporządzenia 305/2011 przez przyjęcie, że zespół kontenerów, który nie został wzniesiony z wyrobów budowlanych, stanowi obiekt budowlany, a w takiej sytuacji nie było wymagane pozwolenie na budowę, a w konsekwencji nie było podstaw prawnych do wydania zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Lubelski WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 97/19, oddalając skargę, wskazał, że mają rację organy nadzoru budowlanego obu instancji, że sporne roboty należało zakwalifikować jako budowę "budowli", o której mowa w art. 3 pkt 3 P.b. Niewątpliwie sporna konstrukcja techniczna, jako nośnik reklamowy, powstała od podstaw, została wiec "wybudowana" w rozumieniu przytoczonego art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Zasadnie organ odwoławczy potraktował ją jako budowlę (por. wyroki NSA: z 4 września 2009 r., II OSK 1361/08; z dnia 29 lipca 2010 r., II OSK 1233/09; z 5 stycznia 2011 r., II OSK 25/10; z 4 marca 2011 r., II OSK 427/10; z 13 kwietnia 2011 r., II OSK 647/10; z 19 kwietnia 2011 r., II OSK 712/10; z 8 września 2011 r., II OSK 1302/10; z 25 stycznia 2012 r., II OSK 2117/10; z 10 maja 2013 r., II OSK 39/12). Takie parametry jak wielkość obiektu, jego masa i względy bezpieczeństwa są wyznacznikami tego, czy może to być obiekt wolno stojący trwale związany z gruntem, czy też instalowany na innym obiekcie budowlanym. W świetle powyższego za prawidłowe należało uznać stanowisko organów, że wybudowanie takiej budowli mogło nastąpić wyłącznie na podstawie pozwolenia na budowę. A więc trafnie podnosi skarżąca, że w sprawie nie miał zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 6 P.b., gdyż nie odnosi się on do budowli. Ubocznie Sąd wskazał, że w odniesieniu do instalowania urządzeń reklamowych wymagane jest zgłoszenie (art. 30 ust. 1 pkt 2 P.b.), którego skarżąca również nie dokonała. W tych warunkach organy zasadnie oceniały czy zachodzą przesłanki do legalizacji samowoli budowlanej. Obowiązek dokonania takiej oceny wynika z art. 48 ust. 2, a także z art. 49 ust. 1 P.b. Z tych względów stwierdzony w sprawie brak zgodności przedmiotowej inwestycji z planem miejscowym, wykluczał możliwość legalizacji samowoli budowlanej. Zasadnym było wydanie nakazu rozbiórki. Dla powyższej oceny nie ma znaczenia argumentacja skarżącej dotycząca nieużycia do budowy materiałów budowlanych. Zakwalifikowaniu spornej konstrukcji technicznej jako obiektu budowlanego nie stoi na przeszkodzie wskazany w art. 3 pkt 1 P.b. wymóg wykonania takiego obiektu z użyciem wyrobów budowlanych. Już same jego rozmiary wskazują na to, że musiał być wykonany przy użyciu ciężkiego sprzętu, w sposób zorganizowany, co pozwala na uznanie, że choć nie zawiera innych elementów budowlanych (betonowych, metalowych), jest obiektem wykonanym "z użyciem wyrobów budowlanych" (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 20 kwietnia 2016 r., II SA/Gd 625/15). Pojęcia "wyrobów budowlanych", użytego w art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, nie należy przy tym utożsamiać z pojęciem "wyrobu budowlanego" zdefiniowanym w art. 2 pkt 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego Rady (UE) nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz.U.UE.L.2011.88.5). Zgodzić się należy z poglądem, że okoliczność zdefiniowania obiektu budowlanego, m.in. jako budowli, wzniesionego z użyciem wyrobów budowlanych nie oznacza, że na przeszkodzie do uznania danego obiektu za obiekt budowlany może stać użycie do jego wykonania materiałów, które temu celowi nie powinny służyć. Użycie do budowy obiektu materiałów, które nie spełniają odpowiednich norm lub nie posiadają wymaganych właściwości technicznych może natomiast stać na przeszkodzie do dopuszczenia tak wykonanego obiektu budowlanego do użytkowania" (zob. wyrok WSA w Szczecinie z 16 stycznia 2019 r., II SA/Sz 1090/18). Ponadto nawet jeśli uznać, że sporna konstrukcja nie jest budowlą, to i tak jej usytuowanie nie byłoby dopuszczalne na ww. działce ze względu na wyraźny zakaz zabudowy przewidziany w planie miejscowym. Plan miejscowy, jako akt prawa miejscowego należy do prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który je ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), a więc obowiązuje wszystkie podmioty na danym terenie. Dlatego niezależnie od zakwalifikowania spornej konstrukcji i tak podlegałaby ona rozbiórce jako niedopuszczalna w tym miejscu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 15 i art. 105 § 3 K.p.a. polegające na nieuchyleniu decyzji WINB pomimo jej wadliwości i naruszenia wskazanych przepisów.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

- art. 48 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 1, 3 i 6 P.b. w związku z art. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia 305/2011 przez ich błędną wykładnie polegającą na przyjęciu, że dla kwalifikacji konstrukcji jako obiektu budowlanego nie ma znaczenia to, czy został on wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych w rozumieniu art. 2 ust. 1 ww. rozporządzenia 305/2011, podczas gdy w świetle literalnej wykładni wskazanych przepisów nie można uznać za obiekt budowlany konstrukcji, w skład której nie wchodzi przynajmniej jeden wyrób budowlany w rozumieniu powołanych przepisów prawa;

- art. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia 305/2011 przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niezastosowaniu, tj. przyjęciu, że nie znajduje on zastosowania w sprawie, pomimo że art. 48 ust. 1 P.b., który był podstawą wydania zaskarżonej decyzji, odwołuje się wprost do pojęcia obiektu budowlanego, którym w związku z treścią art. 3 pkt 1 P.b. jest obiekt wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych, a więc przedmiotów 1 materialnych mieszczących się w ramach definicji zawartej w art. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia 305/2011;

- art. 48 ust. 1 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 6 w związku z art. 3 pkt 3 P.b. przez ich błędną wykładnie polegającą na przyjęciu, że kwalifikacja danej konstrukcji jako budowli wyklucza możliwość zastosowania procedury zgłoszenia zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 P.b., a w przypadku nieuzyskania pozwolenia na budowę prowadzi do zastosowania art. 48 ust. 1 P.b., podczas gdy literalne brzmienie powołanych przepisów, a zwłaszcza art. 29 ust. 2 pkt 6 P.b., wskazuje na to, że ustawodawca nie różnicuje tablic reklamowych z punktu widzenia tego, czy spełniają również warunki definicji budowli, a w konsekwencji kwestia kwalifikacji konstrukcji jako budowli jest dla zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 6 P.b. irrelewantna;

- art. 48 ust. 1 P.b. przez jego niewłaściwe zastosowanie w kontekście ustalenia przez Sąd I instancji, że nawet jeśli sporna konstrukcja nie byłaby budowlą w rozumieniu przepisów P.b., to i tak podlegałaby rozbiórce jako niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy w takiej sytuacji art. 48 ust. 1 P.b. w ogóle nie znajdzie zastosowania, bowiem sprzeczność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest – zgodnie z treścią tego przepisu – podstawą dla zastosowania przewidzianej w niej procedury.

Na rozprawie w dniu 3 października 2022 r. przed NSA pełnomocnik skarżącej Spółki zawnioskował o zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. z uwagi na zawisłą przed Trybunałem Konstytucyjnym sprawę o sygn. akt SK 30/21, dotyczącą m.in. skargi konstytucyjnej o zbadanie zgodności "art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c ustawy – Prawo budowlane (wcześniej przed nowelizacją z dnia 13 lutego 2020 r. – art. 29 ust. 2 pkt 6 tej ustawy) rozumiany w ten sposób, że ,,nie każde wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic lub urządzeń reklamowych zwolnione jest z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a dla oceny zastosowania przepisu znaczenie mają cechy obiektu budowlanego takie jak jego gabaryty oraz trwałość związania z gruntem, stanowiące nieskonkretyzowane kryteria pozaustawowe nieobjęte brzemieniem tego przepisu" z art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1-3, art. 20 w związku z art. 22 oraz art. 32 ust. 1-2 w związku z art. 22 Konstytucji RP".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego.

W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że zarzuty skargi kasacyjnej w części, w której odwołują się do treści art. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia 305/2011 – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. W tym zakresie Sąd I instancji trafnie wyłożył w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że zasadniczo definicja "wyrobu budowlanego" zawarta w omawianym rozporządzeniu unijnym została sformułowana dla potrzeb ustalania i kontrolowania – ze względów bezpieczeństwa – obrotu wyrobami (produktami) wykorzystywanymi w budownictwie. Definicja ta nie może być więc traktowana jako kryterium kwalifikacji danego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 P.b. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że w odniesieniu do treści art. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia 305/2011 decyzje organów obu instancji zawierają wskazywaną wadę postępowania. Nawet jeżeli organy nie wyjaśniły dokładnie tej kwestii, to tego rodzaju wadzie nie można nadać kwalifikacji jako istotnego naruszenia prawa procesowego, które miałoby wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tylko wystąpienie istotnej wady, która miała wpływ na wynik sprawy uzasadnia uwzględnienie zarzutów przez Sądy Administracyjne. W niniejszej sprawie nie wykazano zaś aby kwestia dotycząca wymogu wzniesienia obiektu budowlanego z wykorzystaniem wyrobów budowlanych mogła stanowić kryterium kwalifikacji danego obiektu budowlanego. Przede wszystkim należy stwierdzić, że przedmiotem tej sprawy była ocena, czy wzniesiony obiekt budowlany stanowi lub nie stanowi tzw. "samowoli budowlanej" i czy jest możliwa jego legalizacja, a nie ocena, jakie wyroby budowlane zostały zastosowane celem wzniesienia tej konstrukcji.

Niemniej ustosunkowując się do tego rodzaju zarzutów należy stwierdzić, że nie ma podstaw do twierdzenia, iż przedmiotowy nośnik reklamowy nie został wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Oceny tej nie zmienia okoliczność dodania w przepisie art. 3 pkt 1 P.b., do definicji obiektu budowalnego przesłanki wzniesienia z użyciem wyrobów budowlanych, co nastąpiło na podstawie art. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 443). Pojęcie wyrobu budowlanego definiuje ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (Dz. U. z 2019 r. poz. 266 ze zm.). W myśl art. 2 pkt 1 tej ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o wyrobie budowlanym – należy przez to rozumieć wyrób budowlany, o którym mowa w art. 2 pkt 1 rozporządzenia Nr 305/2011. Stosownie zaś do art. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia nr 305/2011 pod pojęciem wyrobu budowlanego należy rozumieć każdy wyrób lub zestaw wyprodukowany i wprowadzony do obrotu w celu trwałego wbudowania w obiektach budowlanych lub ich częściach, którego właściwości wpływają na właściwości użytkowe obiektów budowlanych w stosunku do podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych. Taka definicja "wyrobu budowlanego" obowiązywała jeszcze przed ww. nowelizacją Prawa budowlanego (patrz: ustawa z 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o wyrobach budowlanych oraz o systemie oceny zgodności; Dz. U. z 2013 r. poz. 898). Ponadto zdefiniowanie "wyrobu budowlanego" w ww. sposób było efektem harmonizacji polskiego ustawodawstwa z normami unijnymi, a nie miało na celu ograniczać prawną kwalifikację obiektu budowlanego. Taka ocenę potwierdza to, że wskazane rozporządzenie unijne nie wylicza wyrobów budowlanych, ale w załączniku nr IV do tego rozporządzenia wymieniono kody grup wyrobów budowlanych, wśród których są wyroby stalowe, betonowe, itp. Przy czy należy jeszcze raz podkreślić, przedmiotem tej sprawy nie była ocena, czy do wykonania przedmiotowego urządzenia reklamowego inwestor użył wyrobów budowlanych posiadających odpowiednie atesty i oznaczenia, ale to, że wykonał budowlę (art. 3 pkt 3 P.b.) bez wymaganego pozwolenia na budowę w obszarze, w którym obowiązujący plan miejscowy nie dopuszczał realizacji takich obiektów, co uzasadniało zastosowanie art. 48 ust. 1 P.b. i wydanie nakazu rozbiórki. W tych warunkach w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie oceny, zgodnie z którą przedmiotem postępowania jest obiekt budowlany, w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b., na który wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę.

Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 15 i art. 105 § 3 K.p.a.; art. 48 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 1, 3 i 6 P.b. w związku z art. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia; art. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia 305/2011 – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

W konsekwencji przedstawionej powyżej oceny także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące wskazywanej przez skarżącą Spółkę błędnej kwalifikacji przedmiotowego nośnika reklamowego jako wybudowanej budowli są niezasadne. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej brak jest podstaw do przyjęcia, że realizacja przedmiotowej reklamy nastąpiła w ramach pojęcia "instalowania", a nie "budowy". W żaden sposób w skardze kasacyjnej nie wykazano aby można było mówić w okolicznościach niniejszej sprawy o "instalowaniu" tablic i urządzeń reklamowych, w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 P.b. Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach wielokrotnie wskazywał, że art. 29 ust. 2 pkt 6 P.b. dotyczy jedynie tych robót budowlanych, które nie są wykonywaniem obiektu budowlanego w określonym miejscu, a zatem budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 P.b. (por. wyroki NSA: z 11 września 2008 r., II OSK 982/07; z 15 czerwca 2011 r., II OSK 1078/10; z 7 sierpnia 2014 r., II OSK 427/13). Wyróżnia się co najmniej dwa rodzaje urządzeń reklamowych. Do pierwszej grupy należy zaliczyć, wymienione jako budowle w art. 3 pkt 3 P.b. – "wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe", na które wymagane jest pozwolenie na budowę. Do drugiej zaś grupy należy zaliczyć tablice i urządzenia reklamowe, na instalowanie których wymagane jest jedynie dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi. Przy czym pojęcie "instalowanie" jest przez ustawodawcę używane w ustawie Prawo budowlane zawsze w sposób zakładający związek instalowanego elementu (urządzenia) z istniejącym już obiektem (por. wyrok NSA z 25 maja 2007 r., II OSK 754/06). Dlatego Sąd I instancji, mając na względzie treść art. 3 pkt 3 P.b., który dotyczy "wolno stojących trwale związanych z gruntem urządzeń reklamowych", ocenił, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z obiektem jako całością, który powstał od podstaw (od nowa) w określonym miejscu. Ponadto Sąd I instancji trafnie przyjął, że o tym czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem czy też nie, decyduje nie tylko sposób i metoda związania z gruntem, technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania (por. wyroki NSA: z 5 stycznia 2011 r., II OSK 25/10; z 10 października 2010 r., II OSK 1596/09; z 1 października 2009 r., II OSK 1461/08; z 10 marca 2008 r., II OSK 186/07). Stąd jako trafną należało uznać argumentacje Sądu, który wskazał, że sporna konstrukcja jako nośnik reklamowy jest konstrukcją o dużych wymiarach, która z tego powodu może stwarzać zagrożenie bezpieczeństwa dla osób i mienia znajdujących się w jej pobliżu i nie można jej przemieścić w inne miejsce bez użycia specjalistycznego sprzętu. Tego rodzaju okoliczności uprawniały do stwierdzenia, że w niniejszej sprawie doszło do budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 P.b. budowli, o jakiej mowa w art. 3 pkt 3 P.b. Poza tym kwestia prawnego rozróżnienia budowy i instalowania nie ma przesądzającego znaczenia dla wyniku sprawy, tj. orzeczenia nakazu rozbiórki. Tak czy inaczej niezależnie czy nastąpiła budowa, czy instalowanie, realizacja robót budowlanych dotycząca przedmiotowego nośnika reklamowego wymagała reglamentacji budowlanej, czy to na zasadzie ogólnej wynikającej z art. 28 ust. 1 P.b. (pozwolenia na budowę), czy art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. art. 29 ust. 2 pkt 6 P.b. (zgłoszenia). W obu zaś przypadkach niedopełnienie przez inwestora procedury budowlanej wymaga wdrożenia postępowania legalizacyjnego. Niezależenia zaś od rodzaju wszczętego trybu legalizacyjnego, tj. z art. 48 P.b., czy – art. 49b P.b., dla legalizacji samowoli budowlanej wymagana jest zgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (patrz: art. 48 ust. 2 i 3 pkt 1 P.b. bądź art. 49b ust. 3 pkt 3). W innym wypadku organ nadzoru uprawniony jest do wydania nakazu rozbiórki.

Dlatego także zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 48 ust. 1 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 6 w związku z art. 3 pkt 3 P.b. oraz art. 48 ust. 1 P.b. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

Nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek pełnomocnika skarżącej Spółki o zawieszenie postępowania przed NSA z uwagi na skargę konstytucyjną zawisłą przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie o sygn. akt SK 30/21. Po pierwsze, tego rodzaju okoliczność nie stanowi obligatoryjnej przesłanki do zawieszenia postępowania przez Sąd Administracyjny (art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Po drugie, ww. skarga konstytucyjna dotyczy zagadnienia związanego z wykonaniem robót budowlany polegających na instalowaniu tablic lub urządzeń reklamowych. W niniejszej sprawie mamy zaś do czynienia z budową, a nie instalowaniem nośnika reklamowego. Po trzecie, ewentualne orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego może stanowić przesłankę wznowienia, czy to postępowania sądowoadministracyjnego (art. 272 § 1 p.p.s.a.), czy – administracyjnego (art. 145a § 1 K.p.a.).