Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2952/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 3 pkt 2a, art. 3 pkt 2, art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 9
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 170
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 3 pkt 14
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. S. i T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1411/17 w sprawie ze skargi B. S. i T. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] marca 2016 r. znak: [...], 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz B. S. i T. S. solidarnie kwotę 1500 (tysiąc pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1411/17 oddalił skargę B. S. i T. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną.

Prezydent Miasta Szczecin, po rozpatrzeniu wniosku V. Sp. z o.o. w Szczecinie, decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę 15 budynków mieszkalnych jednorodzinnych o dwóch lokalach mieszkalnych wraz z zagospodarowaniem terenu w zakresie zewnętrznych instalacji: wodociągowej, kanalizacji sanitarnej, deszczowej, elektroenergetycznej, oświetleniowej, gazowej oraz telefonicznej; zjazdu z ul. M., wewnętrznego układu komunikacyjnego z miejscami postojowymi, murów oporowych. Inwestycja została zlokalizowana na działkach nr ew. [...]4 i [...]2 z obrębu [...], przy ul. M. w Szczecinie. Decyzja Prezydenta Miasta Szczecin z dnia [...] stycznia 2009 r. została następnie zmieniona decyzją tego samego organu z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] w zakresie zmiany wysokości i głębokości posadowienia murów oporowych.

W dniu 2 listopada 2010 r. skarżący złożyli do Wojewody Zachodniopomorskiego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Podnieśli, że mimo przysługującego im statusu stron, nie zostali poinformowani o postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji budowlanej, która ich zdaniem będzie niekorzystnie oddziaływać na nieruchomość będącą ich własnością. Skarżący podnieśli również niezgodność przedmiotowej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (dalej: MPZP).

Po kolejnym rozpatrzeniu wniosku skarżących Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 k.p.a., po raz trzeci odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Szczecin z dnia [...] stycznia 2009 r.

Organ wojewódzki zaznaczył, że budując przedmiotowe budynki inwestor dokonał wydzielenia odrębnych lokali w każdym budynku jednorodzinnym, nie utworzył zaś odrębnych nieruchomości budynkowych. Tym samym niesłuszny jest zarzut naruszenia zapisów MPZP w zakresie typu dopuszczalnej zabudowy. Wojewoda nie stwierdził również naruszenia planu miejscowego w kontekście zapisów regulujących ochronę krajobrazu kulturowego. Odnosząc się do zarzutu negatywnego oddziaływania na nieruchomość skarżących, Wojewoda stwierdził, że przedmiotowe budynki zostały wybudowane zgodnie z przepisami regulującymi minimalną dopuszczalną odległość od granicy działki oraz z przepisami regulującymi doświetlenie nieruchomości sąsiednich.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., po rozpatrzeniu odwołania skarżących, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W kwestii błędnego, zdaniem skarżących, uznania budynku w zabudowie bliźniaczej za budynek mieszkalny jednorodzinny GINB stwierdził, że zgodnie z przepisami prawa budowlanego (dalej: pr. bud.) budynek w zabudowie bliźniaczej również jest traktowany jako budynek mieszkalny jednorodzinny. Także w kontekście Polskiej Kwalifikacji Obiektów Budowlanych (dalej: PKOB) nie można mówić o rażącym naruszeniu MPZP przez przedmiotową inwestycję. Odpowiadając na zarzut naruszenia zapisów MPZP dotyczących ochrony krajobrazu kulturowego, GINB stwierdził, że plan zagospodarowania nie konkretyzuje jakich prac budowlanych nie można wykonywać w związku z ochroną tej strefy, lecz formułuje jedynie zalecenia zapewniające szerszą swobodę inwestorom oraz organom administracji. W kwestii oddziaływania inwestycji na nieruchomość skarżących GINB stwierdził, że biorąc pod uwagę orzecznictwo, stwierdzone prawne ograniczenie w zagospodarowaniu nieruchomości skarżących nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa, a jedynie ma wpływ na przymiot strony w postępowaniu. Skoro pojawiają się wątpliwości co do interpretacji przepisów, nie można stwierdzić nieważności decyzji, lecz należy rozstrzygać na korzyść legalności kwestionowanej decyzji.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem GINB, skarżący w dniu 24 maja 2017 r. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę.

Sąd I instancji wskazał m.in., że jednym z głównych zarzutów skargi było stanowisko, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji doszło do rażącego naruszenia art. 144 k.c. w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Zdaniem Sądu powołany przez skarżących przepis jest wzorcowym przykładem przepisu, którego naruszenie tylko w niezwykle rzadkich przypadkach mogłoby być uznane za rażące. We wskazanym przepisie ustawodawca zawarł zwroty ocenne. Takie przepisy wymagają zatem nie tylko złożonej wykładni, co rozważenia sposobu zastosowania i granic dopuszczalnej interpretacji. W przypadku tego przepisu możliwe są różne wyniki wykładni i różne oceny okoliczności faktycznych. Żadne z przyjętych rozwiązań nie może więc być uznane za wynik "oczywistości i bezsporności naruszenia prawa".

Skarżący stwierdzili również, że naruszenie prawa polegało na niezgodności zaskarżonej decyzji z art. 3 pkt 14 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.). W opinii Sądu zarzut ten jest nietrafny. Pierwszy z powołanych przepisów zawiera tzw. definicję legalną, czyli oficjalne ustalenie przez prawodawcę, jakie znaczenie należy nadawać wyrażeniu "krajobraz kulturowy". Nie można zatem naruszyć definicji legalnej ani rażąco, ani zwyczajnie, natomiast oczywiście może się zdarzyć naruszenie przepisu przewidującego określone obowiązki adresatów, tzn. nakazane lub zakazane wzory zachowania. Te ostatnie wynikają wszakże z innego przepisu lub przepisów.

Ponadto Sąd I instancji uznał interpretację postanowień MPZP oraz przepisów ustawy o ochronie zabytków dokonaną przez GINB za możliwą do zaakceptowania. Dlatego też podzielił opinię GINB, że wątpliwości co do zgodności z MPZP i przepisami o ochronie zabytków nie uzasadniają zarzutu rażącego naruszenia prawa, a w konsekwencji stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. Dodatkowo Sąd zauważył, że skarżący traktują ochronę "krajobrazu kulturowego" w sposób instrumentalny, tj. jako argument mający ułatwić realizację ich własnych celów inwestycyjnych, a nie jako zasadniczy cel postępowania.

Według Sądu na analogiczną ocenę prawną zasługują argumenty i zarzuty skarżących odnoszące się do naruszenia MPZP w zakresie "znaczącej niwelacji" terenu, związanej technicznie i funkcjonalnie z budową murów oporowych. Skarżący twierdzą, że uznanie za zgodną z MPZP zmiany konfiguracji terenu przez budowę "ośmiometrowej konstrukcji dla podniesienia poziomu terenu o blisko 4 metry" stanowi rażące naruszenie prawa, w szczególności art. 14 ust. 8 u.p.z.p. oraz art. 35 ust. 1 pkt. 1 pr. bud. Zdaniem skarżących decyzje organów administracji są również sprzeczne z § 10 ust. 4 pkt 3 MPZP, a także z dokumentem zatytułowanym "Prognoza oddziaływania na środowisko przyrodnicze ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego O. – M. w Szczecinie", stanowiącego Załącznik nr 4 do Uchwały Nr XVII/439/08 Rady Miasta Szczecin z dnia 14 stycznia 2008 r. W ocenie Sądu I instancji nieważność kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta Szczecin nie wynika z niezgodności projektu budowlanego z treścią Prognozy. Prognoza nie wchodzi bowiem w skład opisowej części MPZP, lecz jest składnikiem "dokumentacji formalno-prawnej prac planistycznych". Prognoza nie ma zatem charakteru źródła prawa powszechnie obowiązującego, a zatem niezgodność z nią nie może samodzielnie uzasadniać zarzutu opartego na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Natomiast w samym planie zagospodarowania przestrzennego nie znajdujemy jednoznacznych postanowień, które pozwalałyby uznać zatwierdzenie muru oporowego o wysokości od 4 m do 8 m za nieważne.

Sądu I instancji nie przekonał również zgłoszony przez skarżących zarzut rażącego naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne i § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W opinii Sądu nietrafność zgłoszonego zarzutu wynika przede wszystkim z braku podstaw faktycznych. W aktach sprawy nie znalazła się żadna wiarygodna ekspertyza techniczna bądź hydrologiczna, która wskazywałaby, że zaprojektowana inwestycja narusza stosunki wodne na obszarze obejmującym nieruchomości skarżących. Omawiany zarzut nie znajduje zatem podstawy w ustalonych faktach. Braku tego w postępowaniu nadzwyczajnym nie może wypełnić ocena formułowana wyłącznie przez skarżących i nie potwierdzona przez inne ustalenia.

Sąd uznał także, że w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły skutki, które byłyby niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań konstytucyjnej zasady państwa prawnego (praworządnego). Przedmiotem sporu jest bowiem pozwolenie na budowę 15 budynków mieszkalnych jednorodzinnych. MPZP właśnie taką zabudowę przewidywał, zakazując budownictwa mieszkalnego, czyli tzw. bloków. Z akt sprawy wynika, że tereny bezpośrednio lub pośrednio sąsiadujące z przedmiotową inwestycją, zlokalizowane są na obszarze o nierównej powierzchni. W odniesieniu do niektórych terenów miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zawiera postanowienia mające przeciwdziałać procesom erozji gruntów, a do innych terenów zaplanowano utrzymanie istniejącego typu zabudowy i zagospodarowania, nazwanego "krajobrazem kulturowym", jednak bez precyzyjnych wytycznych, jak taki standard osiągnąć w konkretnych warunkach.

W tym stanie rzeczy Sąd rozpatrujący skargę uznał, że wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, włącznie z zatwierdzeniem muru oporowego eliminującego nierówności terenu oraz zaplanowaną istotną niwelacją terenu, nie powoduje skutków prawnych, które nie mogłyby być zaakceptowane w państwie prawnym. Tym samym stwierdził, że w przypadku kwestionowanej decyzji nie wystąpiła konieczna przesłanka pozwalająca uznać akty administracji za rażąco naruszające prawo i w konsekwencji za nieważne w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Od powyższego wyroku B. S. i T. S. wnieśli skargę kasacyjną. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucili:

I. Naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a to:

1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

a) w zw. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wadliwe niezastosowanie tego przepisu i oddalenie skargi oraz brak uchylenia decyzji GINB z racji na:

uznanie, że w sprawie zachodzą skutki możliwe do zaakceptowania przez konstytucyjne państwo prawne podczas gdy:

- skarżący nie byli stroną postępowania, które zakończyło się wydaniem decyzji przez Prezydenta Miasta Szczecin nr [...];

- pozbawienie ich prawa do udziału w postępowaniu było bezprawne;

- wbrew ocenie Sądu decyzja nie zezwala na budowę 15 budynków mieszkalnych jednorodzinnych (15 po jednym) ale zezwala na budowę 30 - niezgodnych z treścią MPZP - budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (15 po 2), a taki właśnie status budynków przesądził GINB w decyzji na str. 4;

- na skutek realizacji wadliwie wydanej decyzji Prezydenta Miasta Szczecin postawiono na granicy nieruchomości skarżących konstrukcję składającą się z ponad 4 metrowego muru, następnie mur ten od strony działki inwestora uzupełniono ziemią do pełnej wysokości i na jego koronie postawiono 10 domów jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (5 po 2) zamiast dwóch (2 po 1) wolnostojących;

- dodatkowym skutkiem realizacji tak wydanej decyzji jest bezpośredni wpływ na prawa skarżących, co do sposobu zagospodarowania przez nich ich działki (już niezależnie od kompletnej zmiany kształtu terenu) i ich ograniczenie, skoro realizacja przez nich budowy przy granicy ich działki skutkować będzie odebraniem podpory całemu osiedlu;

który to stan i skutki są skrajnie sprzeczne z ideami konstytucyjnego państwa prawnego.

W zw. z § 6 ust. 3 pkt 3) Uchwały Rady Miasta Szczecin z dnia 14 stycznia 2008 r., Nr XVII/439/08 r. poprzez brak możliwości uznania naruszeń krajobrazu kulturowego za rażące, czyli oczywiste i bezsprzeczne, podczas gdy treść miejscowego planu wyraźnie wskazywała, że w strefie K ochrony krajobrazu kulturowego znajduje się wartościowy krajobraz podlegający ochronie a realizacja inwestycji skutkowała jego kompletnym zdemolowaniem, bo wytworzeniem sztucznej konstrukcji składającej się z muru wysokiego na 5 metrów i nawiezionych mas ziemi, która podnosiła teren o blisko 5 metrów w górę i tworzyła podstawę dla osiedla domów, co oznacza, że proponowana przez WSA w Warszawie wykładnia prowadzi do obejścia ochrony krajobrazu i czyni z tego zapisu planu przepis martwy.

b) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 4 pr. bud. poprzez orzekanie ponad istotę sprawy i oddalenie skargi i brak uchylenia decyzji GINB, a to na skutek uznania, że ograniczenia prawa skarżących do zagospodarowania ich własnej nieruchomości są dopuszczalne, podczas gdy:

- ani istotą, ani przedmiotem niniejszej sprawy nie jest ograniczenie praw skarżących do zagospodarowania ich działki bowiem przedmiot niniejszej sprawy nie dotyczy ich inwestycji, ale inwestycji na sąsiedniej działce;

- decyzja Prezydenta Miasta Szczecin pozbawiła skarżących ich wynikającego z art. 4 pr. bud. prawa do zabudowy własnej działki i w tym zakresie jest niedopuszczalną decyzją wywłaszczeniową;

- skarżący wskazywali, że skutkiem rażąco naruszającej przepisy decyzji Prezydenta Miasta Szczecin z [...] stycznia 2009 r. wydanej bez ich udziału jest m.in. faktyczne i prawne ograniczenie praw skarżących do zabudowy własnej działki.

c) w zw. z art. 170 p.p.s.a poprzez uchylanie się od obowiązków wynikających ze związania wyrokiem NSA w sprawie II OSK 614/12, w którym NSA wyraźnie nakazał organom zbadanie i ocenę rozmiarów dokonanej niwelacji terenu przez pryzmat zapisów planu i jego załączników.

d) w zw. z art. 8 ust. 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 84 k.p.a. poprzez zaakceptowanie bezczynności dowodowej organów administracyjnych i zaakceptowanie samodzielnego rozstrzygania przez organy zagadnień wymagających wiadomości specjalnych i uznanie, że brak przeprowadzenia dowodu w zakresie hydrologii lub warunków technicznych posadowienia muru i wpływu na możliwości zagospodarowania działki skarżących uprawnia do odrzucenia argumentacji skarżących podczas, gdy zasadą postępowania administracyjnego jest prowadzenie dowodu z urzędu, stąd o ile w ocenie WSA w Warszawie wymagana była wiedza specjalistyczna, to organ administracji powinien sięgnąć po stosowną opinię biegłych, tym bardziej, że skarżący o to wnosili.

II. Naruszeniu prawa materialnego, tj. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a to:

a) § 10 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i 10, ust. 4 pkt 1 uchwały Rady Miasta Szczecin z dnia 14 stycznia 2008 r., Nr XVII/439/08 w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. z zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 pr. bud. poprzez uznanie, że naruszenie przepisów przez Prezydenta Miasta Szczecin w decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. nie było rażące, albowiem istnieją wątpliwości interpretacyjne, co do klasyfikacji budynków objętych tą decyzją oraz zakresu ochrony strefy krajobrazu K, co oznacza, że nie narusza ona rażąco zapisów MPZP, podczas gdy na mocy tej decyzji:

- nielegalnie zbudowano obiekt budowlany służący do wykonania konstrukcji podnoszącej o blisko 5 metrów rzędne terenu celem posadowienia na tej konstrukcji osiedla domków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej;

- zatwierdzono realizację inwestycji opartej na nieprawidłowych obliczeniach dotyczących powierzchni działki nr [...]4, w tym jej zwiększenie o 888 m2, i wskaźniku powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 56,30% w miejsce wymaganych planem 60%;

- podwojono gęstość zabudowy i w miejsce 15 domów jednorodzinnych wolno stojących zrealizowano w istocie 30 (2x15) domów jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, a na granicy z działką skarżących, tj. działką [...]8, zamiast 2 domów jednorodzinnych wolno stojących powstało 5 domów jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej;

- w miejsce działek o min. powierzchni 800 m2 powstało 15 działek o średniej powierzchni ok. 550 m2;

- żadna z tych działek nie spełnia wymogu 60% powierzchni biologicznie czynnej;

- każda z tych działek posiada średnio 41% powierzchni zabudowy w miejsce wymaganej planem 25%;

- skarżący na skutek niezgodnego z prawem działania Prezydenta Miasta Szczecin zostali pozbawieni prawa udziału w postępowaniu merytorycznym, które toczyło się bez ich udziału, co oznacza, że pozbawiono ich możliwości zgłoszenia zastrzeżeń w toku postępowania;

b) naruszenie art. 4 pr. bud w zw. z art. 144 k.c. i art. 32 i 64 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe niezastosowanie i niewłaściwą interpretację i uznanie, że ograniczenia prawa skarżących do zagospodarowania ich własnej nieruchomości są dopuszczalne.

c) naruszenie art. 3 pkt 14 ustawy o ochronie zabytków w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwą interpretację i uznanie, że skutkiem braku opisu sposobu/rodzaju ochrony krajobrazu kulturowego w miejscowym planie jest brak takiej ochrony, a zmiana sposobu zagospodarowania poprzez budowę 4 metrowej konstrukcji składającej się z muru i ziemi celem posadowienia na niej osiedla domków jednorodzinnych nie powoduje zmiany przestrzeni historycznie ukształtowanej przez człowieka.

d) rażące naruszenie prawa, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 pr. bud. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie za dopuszczalne wydawanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla zamierzenia budowlanego, którego zgodność z miejscowym planem jest wątpliwa podlega bowiem interpretacji.

e) art. 14 ust. 8 u.p.z.p. oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 pr. bud. przez uznanie, że zmiana konfiguracji terenu poprzez budowę 4 metrowej wysokości konstrukcji obejmującej taki mur i masy ziemi celem utworzenia podstawy dla posadowienia osiedla jest zgodna z MPZP, podczas gdy w treści uzasadnienia wyroku na str. 16 WSA w Warszawie przyznaje, że zgodnie z zapisami planu i Prognozy niwelacje były zakazane, a ich dopuszczenie następowało na zasadzie wyjątku i tylko w zakresie drobnych niwelacji, a dodatkowo konfiguracja terenu od strony zachodniej nie wymagała żadnych prac niwelacyjnych.

Mając powyższe zarzuty skargi kasacyjnej na uwadze, B. S. i T. S. wnieśli o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości; 2) rozpoznanie skargi, a to w trybie art. 188 p.p.s.a. i w ramach tego uchylenie zaskarżonej nią decyzji GINB oraz o nakazanie w oparciu o art. 145a ust. 1 p.p.s.a. GINB wydania: a) decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta Szczecin z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], ewentualnie: b) decyzji stwierdzającej wydanie decyzji Prezydenta Miasta Szczecin z dnia [...] stycznia 2009 r. z rażącym naruszeniem prawa; 3) rozpoznanie niniejszej skargi na rozprawie; 4) zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa przez profesjonalnego pełnomocnika.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, że kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r. oraz decyzja Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] marca 2016 r. zostały podjęte w postępowaniu administracyjnym nadzwyczajnym, tj. w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Podkreślić trzeba, że celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, jak w postępowaniu zwykłym, lecz zbadanie weryfikowanej w trybie nadzoru decyzji pod kątem zaistnienia przesłanek nieważności. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zatem ustalenie, czy kwestionowana decyzja jest obarczona jedną z kwalifikowanych wad prawnych, wyliczonych enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., co może stanowić podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Jednocześnie trzeba zaznaczyć, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ze względu na jego cel i przedmiot, znacznemu ograniczeniu, w porównaniu z postępowaniem zwykłym, podlega zakres postępowania dowodowego. Wskazane wyżej główne cechy postępowania nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji będą z konieczności wyznaczały również zasadniczy zakres i kierunek postępowania przez sądem administracyjnym kontrolującym podjętą w tym postępowaniu decyzję.

Przechodząc do rozpoznania skargi kasacyjnej B. S. i T. S. należało w pierwszej kolejności odnieść się do głównego zarzutu w niej podniesionego, czyli naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 pr. bud. polegającego na wydaniu pozwolenia na budowę inwestycji niezgodnej z MPZP. Zgodnie z tym przepisem, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska. W sprawie niniejszej projekt budowlany podlegał zatem sprawdzeniu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak zauważył trafnie NSA w wyroku z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 734/17 - "Decyzja w sprawie pozwolenia na budowę nie ma charakteru uznaniowego, lecz jest decyzją związaną. Oznacza to, że jeżeli inwestor nie spełnił określonych prawem wymogów, a więc także w zakresie zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie może zostać wydane rozstrzygnięcie uwzględniające jego wniosek o pozwolenie na budowę [...]. Realizacja postanowień planu miejscowego w procesie inwestycyjnym stanowi z jednej strony obowiązek dla inwestora, z drugiej - daje gwarancję zrealizowania każdego zamierzenia, które jest zgodne z planem. Stanowi również gwarancję dla właścicieli innych nieruchomości objętych planem, że nie powstanie zabudowa niezgodna z tym planem, a tylko taka, na którą społeczność lokalna wyraziła zgodę w procedurze uchwalania planu miejscowego. Unormowania regulujące kwestię zgodności inwestycji z porządkiem w zakresie zagospodarowania przestrzennego, wyrażonym w planie bądź decyzji o warunkach zabudowy, winny być postrzegane restrykcyjnie. Dlatego ocena w tym zakresie jest podstawowym obowiązkiem organu architektoniczno-budowlanego orzekającego o pozwoleniu na budowę" (CBOSA). Natomiast zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy projekt ten jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi rażące naruszenie prawa, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 pr. bud., w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 2 października 2015 r., sygn. akt II OSK 215/14, CBOSA).

Z dotychczasowych ustaleń w sprawie wynika, że przedmiotowa inwestycja polegająca na budowie 15 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działkach nr ew. [...]4 i [...]2 (dr.), z obrębu [...], przy ul. M. w Szczecinie, została zlokalizowana na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "O. - M." w Szczecinie, zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta Szczecina z dnia 14 stycznia 2008 r. - symbolem Z.O.2004.MN,U (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem usług). Zgodnie z § 10 ust. 1 pkt 1 MPZP dla tego obszaru przewidziano ściśle zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolno stojącą. Z kolei minimalną powierzchnię terenu biologicznie czynnego w granicach działki budowlanej ustalono na 60% (§ 10 ust. 2 pkt 1 MPZP), a maksymalną powierzchnię zabudowy na 25% (§ 10 ust. 3 pkt 1 MPZP). Określając zasady parcelacji dopuszczono zaś podział terenu na działki budowlane o powierzchni min. 800 m2, pod warunkiem zachowania dostępu do drogi publicznej (§ 10 ust. 4 pkt 1 MPZP). Należy przy tym zaznaczyć, że ustalenia MPZP wyraźnie odróżniają od siebie poszczególne rodzaje zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, gdyż pewne tereny przeznaczone zostały wyłącznie pod zabudowę wolno stojącą, gdy znowu inne dopuszczają na przykład zabudowę wolno stojącą lub bliźniaczą (§ 20) albo też zabudowę wolno stojącą, bliźniaczą i szeregową (§ 26) albo tylko szeregową (§ 21). Określenie odpowiedniego typu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej przekłada się wszakże na zróżnicowanie poziomu jej intensywności na danym obszarze.

W myśl przepisu art. 3 pkt 2a pr. bud. ilekroć w tej ustawie jest mowa o budynku mieszkalnym jednorodzinnym - "należy przez to rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku". Wprawdzie ustawa nie definiuje dokładnie poszczególnych rodzajów zabudowy jednorodzinnej, to jednak nie może to prowadzić do wniosku, że powołany wyżej przepis pozbawiony jest w tym zakresie znaczenia normatywnego, gdyż przeczyłoby to zasadzie racjonalnego ustawodawcy. Jak już bowiem wyżej wskazano, dany typ zabudowy (wolno stojąca, bliźniacza, szeregowa) ma niebagatelne znaczenie dla określenia stopnia jej intensywności. Ponadto przy wykładni przepisu art. 3 pkt 2a pr. bud. należy uwzględnić definicję budynku zawartą w art. 3 pkt 2 pr. bud., w myśl którego przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest: "trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach". Uwzględniając powyższe, dla oceny czy mamy do czynienia z budynkiem jednorodzinnym wolno stojącym o dwóch mieszkaniach, czy też z odrębnymi budynkami jednorodzinnymi w zabudowie bliźniaczej, istotne znaczenie będzie miało, czy obie części obiektu mogą funkcjonować w sposób samodzielny i niezależny od siebie nawzajem, przy równoczesnym spełnianiu przez każdą z nich cech budynku z art. 3 pkt 2 pr. bud.

W takiej sytuacji nawet posiadanie wspólnego fundamentu lub dachu, ale bez wspólnej piwnicy czy poddasza, oraz ściany łączącej obie części obiektu, choć o odpowiedniej odporności ogniowej, nie musi zaprzeczać warunkowi samodzielności konstrukcyjnej i nie wyklucza, że tworzą one w rzeczywistości dwa osobne domy mieszkalne, czyli budynki jednorodzinne zrealizowane w formie zabudowy bliźniaczej (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1601/08, CBOSA). Oczywiste jest bowiem, że zaprojektowanie wskazanych elementów konstrukcyjnych jako wspólnych dla obu budynków znacząco obniża koszty realizacji całości, nie uniemożliwiając równocześnie ich całkiem niezależnego funkcjonowania, przy spełnianiu cech budynku określonych w art. 3 pkt 2 pr. bud. Natomiast o samodzielności funkcjonalnej tych budynków może świadczyć m.in. posiadanie osobnych wejść, klatek, instalacji, przyłączy, szamb, czy garaży (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt II OSK 786/16, CBOSA). Zazwyczaj także oba domy jednorodzinne cechuje identyczność wyglądu elewacji, kształtu bryły, kubatury, powierzchni zabudowy, choć nie jest to konieczne. W każdym przypadku ocena danego projektu budynku jednorodzinnego pod kątem jego kwalifikacji jako domu wolno stojącego albo w zabudowie bliźniaczej powinna być indywidualna i dokonywana w oparciu nie tylko o kryterium samodzielności konstrukcyjnej, ale też samodzielności funkcjonalnej (sposobu wykorzystywania).

Trafność powyższego poglądu potwierdza pośrednio przepis § 210 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1065), który stanowi, że części budynku wydzielone ścianami oddzielenia przeciwpożarowego w pionie - od fundamentu do przekrycia dachu - mogą być traktowane jako odrębne budynki. W powyższym rozporządzeniu wykonawczym do ustawy Prawo budowlane także funkcjonuje pojęcie budynków wolno stojących, bliźniaczych i szeregowych. Przepis § 217 ust. 2 rozporządzenia określa z kolei klasę odporności ogniowej ściany oddzielającej segmenty jednorodzinnych budynków ZL IV: bliźniaczych, szeregowych lub atrialnych. Ponadto w powoływanej już wielokrotnie na potrzeby rozpoznawanej sprawy Polskiej Kwalifikacji Obiektów Budowlanych (PKOB), stanowiącej załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. (Dz.U. Nr 112, poz. 1316 ze zm.), w objaśnieniach wstępnych do pojęć podstawowych wskazuje się, że: "W przypadku budynków połączonych między sobą (np. domy bliźniacze lub szeregowe), budynek jest budynkiem samodzielnym, jeżeli jest oddzielony od innych jednostek ścianą przeciwpożarową od fundamentu po dach. Gdy nie ma ściany przeciwpożarowej, budynki połączone między sobą uważane są za budynki odrębne, jeśli mają własne wejścia, są wyposażone w instalacje i są oddzielnie wykorzystywane". Według PKOB zatem nawet brak ściany przeciwpożarowej nie wyklucza uznania zabudowy jednorodzinnej za bliźniaczą, jeżeli tylko oba budynki zostały tak zaprojektowane, że mogą być odrębnie wykorzystywane. Z kolei w Wielkim Słowniku Języka Polskiego IJP PAN bliźniak definiuje się jako: "dom składający się z dwóch identycznych i symetrycznych części, mających oddzielne wejścia, ale połączonych jedną wspólną ścianą, zwykle zamieszkiwany przez dwie rodziny" (https://www.wsjp.pl/). Wprawdzie ww. przepisy rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. regulują kwestie bezpieczeństwa pożarowego, a wskazania przyjęte w PKOB służą zasadniczo celom statystyki publicznej, to jednak przy uwzględnieniu wiedzy ogólnej w zakresie współczesnych metod budowy oraz doświadczenia życiowego, stanowić one mogą pomocną wskazówkę przy ustalaniu prawidłowego rozumienia pojęcia domu wolno stojącego oraz w zabudowie bliźniaczej.

Przenosząc powyższe uwagi na stan faktyczny niniejszej sprawy należy stwierdzić, że zatwierdzony przez Prezydenta Miasta Szczecin decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. projekt budowlany zespołu 15 budynków mieszkalnych był sprzeczny z ustaleniami MPZP w zakresie dopuszczalnego rodzaju zabudowy jednorodzinnej. Przedstawionych w tym projekcie budynków nie można było zakwalifikować prawidłowo jako budynków jednorodzinnych wolno stojących o dwóch lokalach mieszkalnych, tak jak to uczynił organ administracji architektoniczno-budowlanej, pozwalając w rezultacie na ich budowę. W istocie są to bowiem budynki jednorodzinne, ale w zabudowie bliźniaczej. Przemawia za tym, że każdy budynek (tj. każda część bliźniaka) został wyposażony w osobne wejście z poziomu gruntu, osobny garaż z podjazdem oraz własne przyłącza: wodociągowe, gazowe, elektryczne, kanalizacyjne i deszczowe oraz posiada odrębne instalacje w tych branżach, w tym niezależne instalacje centralnego ogrzewania (dwa kotły gazowe i dwa ciągi kominowe na każdy obiekt). Jak wskazano poza tym expressis verbis w opisie technicznym projektu (do "Budynek Nr 1"), układ funkcjonalny "mieszkań" został zorganizowany w odbiciu lustrzano-bliźniaczym. Oznacza to, że obydwie części tzw. bliźniaka (oba budynki) posiadają identyczne elewacje, bryły, kubatury oraz powierzchnie. Wskazane powyżej cechy projektowanych budynków świadczą, że przewidziane w nich "mieszkania" zostały pomyślane jako przeznaczone do całkowicie niezależnego i samodzielnego funkcjonowania (wykorzystywania), co uzasadniało potraktowanie ich w rzeczywistości za odrębne budynki, połówki bliźniaka. Oceny tej nie niweczy fakt, że cały obiekt posiada wspólny fundament oraz dach, a obie części łączy jedna ściana murowana, ale jednak o podwyższonej izolacyjności akustycznej, wykonana z pustaków o grubości 25 cm lub z cegły pełnej o grubości 25 cm, a przy tym zaprojektowana od fundamentów aż po dach, przy braku części wspólnych powierzchni (np. poddasza).

W konsekwencji za uzasadniony uznać trzeba zarzut skargi kasacyjnej, że Prezydent Miasta Szczecin decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. zatwierdzając przedmiotowy projekt budowlany i pozwalając na budowę zespołu budynków jednorodzinnych wolno stojących, a w istocie będących budynkami w zabudowie bliźniaczej, w sposób rażący naruszył art. 35 ust. 1 pkt 1 pr. bud. W wyniku tego naruszenia pozwolono bowiem inwestorowi na znaczne zwiększenie stopnia intensywności zabudowy w stosunku do ustaleń MPZP, jak słusznie podnosili skarżący. W tym zakresie stanowisko orzekających w trybie stwierdzenia nieważności organów administracji należało uznać za nieprawidłowe, podobnie jak Sądu I instancji, który w zasadzie nie odniósł się merytorycznie do tej kwestii, pomimo że stanowiła ona główny przedmiot sporu oraz zarzut skargi. W szczególności nie sposób zgodzić się z poglądem GINB, że potrzeba dokonywania wykładni pojęcia zabudowy wolno stojącej przy pomocy innych niż Prawo budowlane aktów prawnych wskazuje na to, że nie można mówić o "oczywistym" naruszeniu prawa - a w rezultacie: "rażącym". Na gruncie przepisów prawa budowlanego oraz przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prowadziłoby to bowiem do łatwego obchodzenia przez inwestorów tych zapisów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które dopuszczają na wybranych obszarach wyłącznie określony (mniej intensywny) typ zabudowy jednorodzinnej, czyniąc je w praktyce iluzorycznymi. W nawiązaniu do powyższego wypada też zauważyć, że zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu art. 170 p.p.s.a. stanowiącego o mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego. W zapadłym w przebiegu niniejszej sprawy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 614/12 podzielono bowiem pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1601/08, że wspólny fundament lub dach nie wyłącza zakwalifikowania budynku jako stanowiącego samodzielną całość, a ponadto potwierdzono możliwość posiłkowania się pojęciem domu wolno stojącego i w zabudowie bliźniaczej przyjętym w PKOB oraz w WSJP.

Ponadto uszła uwadze orzekających w trybie nadzoru organów administracji oraz Sądu I instancji podnoszona w skardze kasacyjnej kwestia zachowania wymaganej przez MPZP minimalnej powierzchni terenu biologicznie czynnego w granicach każdej działki budowlanej oraz maksymalnej powierzchni zabudowy, przy utrzymaniu minimalnej powierzchni działki wynoszącej w razie parcelacji 800 m2. Wprawdzie w projekcie budowlanym wskazano, że udział powierzchni zabudowy oraz biologicznie czynnej dla całego terenu objętego inwestycją spełnia warunki MPZP, to jednak w przypadku budowy osiedla domów jednorodzinnych organ sprawdzający projekt nie może całkowicie abstrahować od tego, czy zaprojektowane zagospodarowanie terenu w razie wydzielenia poszczególnych działek gruntu wraz ze zrealizowanymi budynkami będzie w ogóle mogło spełniać wymogi MPZP w powyższym zakresie, w tym dotyczące minimalnej powierzchni każdej z działek. W przeciwnym wypadku inwestor mógłby w łatwy do przewidzenia sposób ominąć ustalenia MPZP.

Ponadto, jak podnieśli trafnie skarżący w piśmie z dnia 16 marca 2018 r. złożonym do WSA w Warszawie oraz w skardze kasacyjnej, podane w opisie technicznym projektu (do "O. M. II") zestawienie powierzchni: zabudowy (3 366 m2), utwardzonych (2 539,30 m2), żwirowych i piaszczystych (438,00 m2) oraz ekopozytywnej (9 061,37 m2) łącznie dla całej działki objętej inwestycją (nr ew. [...]4) po ich zsumowaniu przekracza powierzchnię całej tej nieruchomości (14 516,97 m2) o 888 m2. Powyższe podaje w wątpliwość nie tylko przedstawiony w projekcie budowlanym bilans poszczególnych rodzajów powierzchni, ale i stwierdzenie w nim, że udział powierzchni zabudowy oraz powierzchni biologicznie czynnej spełnia postanowienia MPZP. W tym zakresie prawidłowość kontroli przez organ administracji architektoniczno-budowlanej przedstawionego przez inwestora projektu budowlanego może także budzić uzasadnione zastrzeżenia, na co nie zwróciły uwagi zarówno organy nadzoru, jak i Sąd I instancji.

Na ocenę zgodności przedmiotowej inwestycji z MPZP nie pozostaje również bez wpływu okoliczność, że stosownie do § 10 ust. 3 pkt 10 MPZP teren o symbolu Z.O.2004.MN,U jest objęty strefą K - ochrony krajobrazu kulturowego. W myśl § 6 ust. 3 pkt 3 MPZP - "Ustala się strefę K ochrony krajobrazu kulturowego określoną na rysunku planu, w granicach której występuje wartościowy krajobraz podlegający ochronie. W obrębie strefy obowiązują określone planem ustalenia mające na celu podtrzymanie istniejącej kompozycji przestrzennej i zieleni oraz ich ochronę na podstawie przepisów o ochronie zabytków". Zgodnie z art. 3 pkt 14 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w brzmieniu sprzed nowelizacji z 2015 r., krajobraz kulturowy to: "przestrzeń historycznie ukształtowana w wyniku działalności człowieka, zawierająca wytwory cywilizacji oraz elementy przyrodnicze". Według zaś aktualnego brzmienia ww. przepisu, krajobraz kulturowy to: "postrzegana przez ludzi przestrzeń, zawierająca elementy przyrodnicze i wytwory cywilizacji, historycznie ukształtowana w wyniku działania czynników naturalnych i działalności człowieka".

Kierunek zmian definicji legalnej krajobrazu kulturowego w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wydaje się odzwierciedlać współczesną tendencję, aby nie oddzielać sztucznie wartości kulturowych od wartości przyrodniczych, lecz ujmować je raczej jako organiczną całość wymagającą kompleksowej ochrony. Nie może to pozostawać bez wpływu na sposób rozumienia strefy ochrony krajobrazu kulturowego przyjętą w MPZP, zwłaszcza że obejmuje ona istniejącą kompozycję przestrzenną i zieleń. Na kompozycję przestrzenną mogą składać się bowiem zarówno elementy kulturowe (wytwory cywilizacji), jak i krajobraz przyrodniczy, w który zostały one niejako wpisane. Element istniejącej kompozycji przestrzennej będzie wówczas stanowić, wbrew stanowisku GINB, również zastane naturalne ukształtowanie terenu. W takiej sytuacji projektowana przez inwestora niwelacja obszaru objętego zamierzeniem budowlanym oraz jej zakres i rozmiar, podlegały ocenie organu pod względem zgodności z MPZP w zakresie ochrony krajobrazu kulturowego.

Tymczasem w opisie technicznym projektu budowlanego ("O. M. II"), znajdującego się w przesłanych przez organ nadzoru aktach sprawy administracyjnej, w pkt 5 pt. "Dane na temat ochrony konserwatorskiej", znalazło się m.in. stwierdzenie, że: "teren inwestycji nie znajduje się w strefie ochrony krajobrazu kulturowego". Podobnie w decyzji Prezydenta Miasta Szczecin z dnia [...] stycznia 2009 r., zatwierdzającej tenże projekt budowlany i pozwalającej na budowę spornej inwestycji, poza lakonicznym i bardzo ogólnym stwierdzeniem, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z MPZP, nie zawarto jakiejkolwiek wzmianki, że teren znajduje się w strefie K - ochrony krajobrazu kulturowego. Powyższe prowadzi do wniosku, że projekt budowlany został sporządzony bez uwzględnienia, że teren znajduje się w strefie K - ochrony krajobrazu kulturowego, czego nie sprawdził organ administracji architektoniczno-budowlanej, naruszając tym samym w sposób rażący art. 35 ust. 1 pkt 1 pr. bud., tj. w zakresie uchybienia obowiązkowi zbadania zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Na uwzględnienie zasługuje też podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 4 pr. bud. Zgodnie z tym przepisem: "Każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami". W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie jednak podkreśla się, że prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej nie jest prawem nieograniczonym. Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 15 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 634/05 - "Pozwolenie na budowę dla inwestycji położonej przy granicy z nieruchomością sąsiednią pozostającą poza dyspozycją inwestora, winno uwzględniać konstytucyjny obowiązek równego traktowania wszystkich stron (art. 32 ust. 1 Konstytucji) i przepisy konstytucyjne o ochronie prawa własności, oraz dyspozycje zawarte w przepisie art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego, jak i w przepisach art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego" (CBOSA). W szczególności właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu mają prawo oczekiwać poszanowania ich uzasadnionych interesów (art. 5 ust. 1 pkt 9 pr. bud.). Poszanowanie interesów osób trzecich polega m.in. na umożliwieniu tym podmiotom skorzystania z prawa zabudowy w takim samym zakresie, w jakim przysługuje ono inwestorowi. Inwestor chcąc realizować uprawnienia wynikające z art. 4 Prawa budowlanego musi mieć bowiem na uwadze analogiczne prawa innych osób. Zakres dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie może być zatem rozumiany w taki sposób, w wyniku którego dochodziłoby do znacznych utrudnień czy wręcz uniemożliwienia zabudowy na działkach sąsiednich w przyszłości. Inwestor, który zabudowuje pierwszy swoją działkę, nie może mieć większych uprawnień aniżeli ci, którzy uczynią to później na działkach sąsiednich (zob. wyroki NSA z dnia 23 sierpnia 2018 r., II OSK 2117/16; z dnia 11 marca 2014 r., II OSK 2474/12; z dnia 13 maja 2016 r., II OSK 2327/14; z dnia 28 lutego 2017 r., II OSK 1629/15; z dnia 18 kwietnia 2008 r., II OSK 460/07; z dnia 14 września 2006 r., II OSK 1090/05 - publ. w CBOSA).

W okolicznościach niniejszej sprawy, gdy wzdłuż całej granicy działki inwestora (nr [...]4) sąsiadującej z nieruchomością skarżących (nr [...]8) zaprojektowano żelbetowy mur oporowy o wys. 4-5 m., mający za zadanie utrzymanie mas ziemi nasypowej, wraz z drenażem włączonym do kanalizacji deszczowej, można zasadnie twierdzić, że w ten sposób doszło do nadużycia przez inwestora prawa do zabudowy (art. 4 pr. bud.) poprzez naruszenie tego samego prawa przysługującego skarżącym w postaci ograniczenia możliwości zabudowy ich działki (art. 4 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 pr. bud.). Przy czym za błędne należy uznać stanowisko GINB, że nawet potwierdzone prawne ograniczenie zagospodarowania nieruchomości skarżących związane ze sporną inwestycją nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa, a jedynie ma wpływ na przymiot strony. Wprawdzie określenie obszaru oddziaływania planowanego obiektu ma rozstrzygający wpływ na ustalenie kręgu stron postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na jego budowę (art. 28 ust. 2 pr. bud.), to jednak nie podważa w niczym wynikającego z art. 5 ust. 1 pkt 9 pr. bud. nakazu projektowania i budowania w sposób zapewniający poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Natomiast pominięcie skarżących jako stron w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę może przemawiać tym bardziej za uznaniem, że naruszenie art. 4 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 pr. bud. mogło mieć charakter kwalifikowany, gdyż w konsekwencji oznaczało to, że organ w ogóle nie brał pod uwagę interesów skarżących jako właścicieli sąsiedniej nieruchomości, ani też nie dokonał ich stosownego wyważenia z interesem inwestora. W takim stanie sprawy nie można zaakceptować poglądu Sądu I instancji, że ograniczenie prawa skarżących do zagospodarowania własnej nieruchomości należało uznać za dopuszczalne, choćby było dyskusyjne.

Za nieuzasadniony należało natomiast uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 84 k.p.a. przez zaakceptowanie bezczynności dowodowej organów administracji i brak przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego w zakresie hydrologii lub warunków technicznych posadowienia muru. Jak już bowiem wyjaśniono na wstępie, przedmiotem postępowania administracyjnego nadzwyczajnego, prowadzonego w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy, lecz zbadanie czy decyzja jest obarczona kwalifikowaną wadą prawną. W rezultacie postępowanie dowodowe w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności, w szczególności w zakresie możliwości korzystania z wszystkich przewidzianych w procedurze administracyjnej środków dowodowych, podlega znacznemu ograniczeniu. Niezależnie od powyższego wypada jednocześnie zauważyć, że w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy, aby ustalić, czy decyzja Prezydenta Miasta Szczecin z dnia [...] stycznia 2009 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) nie było konieczne sięganie do opinii biegłych z zakresu hydrologii lub warunków technicznych. Ponadto jako zbędne należało uznać odnoszenie się do zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów i argumentów dotyczących przepisów art. 14 ust. 8 u.p.z.p. i art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p., gdyż pozostają one zasadniczo poza przedmiotem sprawy dotyczącej legalności wydanego pozwolenia na budowę spornej inwestycji.

Na zakończenie dotychczasowych wywodów należy również wyjaśnić, że nie może ulegać wątpliwości, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Szczecin z dnia [...] stycznia 2009 r. o pozwoleniu na budowę ma charakter autonomiczny wobec analogicznego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji tego samego organu z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] zmieniającej na podstawie art. 36a pr. bud. decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r. Jednakże przyjąć trzeba, że z uwagi, iż obie wymienione decyzje są ze sobą powiązane, to wyeliminowanie z obrotu prawnego, w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., pierwotnej decyzji pozwalającej na budowę będzie miało wpływ na byt prawny decyzji zmieniającej w ten sposób, że stanowi uzasadnioną przesłankę do stwierdzenia także jej nieważności (zob. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 97/06, CBOSA).

Podsumowując, należy stwierdzić, że całokształt okoliczności rozpoznawanej sprawy prowadzi do wniosku, że decyzja Prezydenta Miasta Szczecin z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] pozwalająca na budowę 15 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą, przy ul. M. w Szczecinie, została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 pr. bud. oraz art. 4 i art. 5 ust. 1 pkt 9 pr. bud. z powodu zatwierdzenia projektu budowlanego niezgodnego z ustaleniami obowiązującego MPZP oraz nie zapewniającego poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich - właścicieli sąsiedniej nieruchomości, w tym ograniczenia prawa do jej ewentualnej przyszłej zabudowy. W niniejszej sprawie charakter naruszenia powołanych wyżej przepisów powoduje, że kwestionowana decyzja wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Tym samym nie można podzielić oceny wyrażonej w zaskarżonej decyzji GINB z dnia [...] kwietnia 2017 r. i zaakceptowanej przez Sąd I instancji, że decyzja Prezydenta Miasta Szczecin z dnia [...] stycznia 2009 r. nie jest obarczona kwalifikowaną wadą prawną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, skoro podniesione w podstawach skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. art. 35 ust. 1 pkt 1 pr. bud. oraz art. 4 i art. 5 ust. 1 pkt 9 pr. bud. okazały się usprawiedliwione - Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2018 r., a ponieważ istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona - rozpoznał skargę i uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r. oraz decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] marca 2016 r. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a.