Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 88/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 4, art. 42, art. 87, art. 92
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2088
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity.
article: art. 6, art. 7, art. 28, art. 80, art.138 par. 2  art. 139
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Jan Bała Sędzia del. WSA Maria Jagielska (spr.) Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 12 marca 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 2098/06 w sprawie ze skargi A. F. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie nałożenia kary pieniężnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. F. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 450,00 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 marca 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 2098/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę A. F. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2006 r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez posiadania dowodu uiszczenia opłaty za przejazd.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym:

W dniu [...] grudnia 2002 r. na drodze krajowej Nr [...] inspektorzy transportu drogowego zatrzymali do kontroli samochód marki S. o numerze rejestracyjnym [...]. W protokole kontroli stwierdzono, iż kierowany przez M. K. pojazd stanowi własność J. L., a wykonywany jest nim przewóz rzeczy przez przedsiębiorcę A. F. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "F. P." A. F. Stwierdzono też, że pojazd porusza się bez ważnego dowodu rejestracyjnego i bez karty drogowej, ponadto kierowca nie posiada zaświadczenia o wykonywaniu przewozu na potrzeby własne ani karty opłaty za przejazd po drogach krajowych.

W konsekwencji powyższego, decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. P. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na A. F. karę pieniężną w wysokości 6.000 zł. W złożonym odwołaniu skarżący domagał się uchylenia decyzji i umorzenia postępowania. Podniósł, iż zarówno on jak i J. L. są rolnikami, a skoro nie są przedsiębiorcami w rozumieniu ustawy Prawo o działalności gospodarczej, to nie dotyczy ich wymóg uzyskania zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie transportu drogowego. Ponadto skarżący dodał, iż nie może ponosić kary za to, że jego palety jechały samochodem rolnika przewożącego je dla potrzeb własnych. Główny Inspektor Transportu Drogowego (GITD) decyzją z dnia [...] marca 2003 r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie ze względu jak podał, "na nieprecyzyjne ustalenia protokołu kontroli" i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Na to rozstrzygnięcie skarżący wniósł skargę do NSA podnosząc, iż nie jest stroną postępowania, bowiem pojazd nie był jego własnością, a przewóz nie był wykonywany przez niego. Wniesiona sprawa oczekiwała na rozpoznanie pod sygn. akt II SA 1111/03, zaś postępowanie administracyjne, wskutek uchylenia decyzji I instancji, było kontynuowane przed organem stopnia podstawowego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. Nr [...] nałożono na skarżącego karę pieniężną w wysokości 4.000 zł za wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez posiadania w pojeździe dowodu uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych oraz w wysokości 2.000 zł za wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez posiadania wymaganego zaświadczenia. Organ wyjaśnił, że wykonawcą przewozu był A. F., który realizował ten przewóz na potrzeby własne z naruszeniem art. 4 pkt 4 utd. (kierowca nie był pracownikiem firmy "F. P.", nie była też udokumentowana prawna dyspozycja pojazdu) .

W wyniku kolejnego odwołania, decyzją z dnia [...] października 2003 r. w odniesieniu do nałożenia na skarżącego kary w wysokości 2.000 zł za wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez posiadania zaświadczenia, organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie w tym zakresie, a co do kary 4.000 zł za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez posiadania dowodu uiszczenia opłaty za przejazd pojazdu po drogach krajowych - GITD uchylił tę decyzję i nałożył karę w wysokości 3.000 zł.

Na decyzję tę A. F. wniósł skargę do NSA (sygn. akt. 6 II SA 4136/03), w której podniósł, że nie jest stroną postępowania, bowiem pojazd nie był jego własnością a przewóz nie był wykonywany przez niego, zarzucił organowi niekonsekwencję, błędy i sprzeczności w ustaleniach faktycznych.

W wyniku wniesionej skargi (sygn. akt 6 II SA 4136/03), Wojewódzki Sąd Administracyjny, połączył do wspólnego rozpoznania sprawę z tejże skargi ze sprawą o sygn. akt II SA 1111/03 ze skargi na pierwszą decyzję GITD z dnia [...] marca 2003 r. uchylającą decyzję I instancji i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania. Rozpoznając skargi pod sygn. akt II SA 1111/03, wyrokiem z dnia 23 czerwca 2004 r. WSA w W. uchylił decyzję GITD z dnia [...] października 2003 r. w części dotyczącej uchylenia kary 4.000 zł, i nałożenia w to miejsce kary 3.000 zł, w pozostałej części oddalił skargę oraz umorzył postępowanie ze skargi na decyzję z dnia [...] marca 2003 r. Zdaniem Sądu, nie zostało ustalone przez kogo i na jakiej podstawie pojazd był wykorzystywany i do kogo należał ładunek, zaś wyjaśnienie kierowcy jako jedyny dowód na to, że przewoźnikiem był skarżący, Sąd uznał za niewystarczający dla przyjęcia, iż to właśnie A. F. był przedsiębiorcą, który wykonywał naruszający prawo transport drogowy.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. Nr [...] GITD, po ponownym rozpatrzeniu odwołania A. F. z dnia [...] czerwca 2003 r. od decyzji P. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2003 r. nakładającej karę pieniężną w wysokości 4.000 zł za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez posiadania dowodu uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, orzekł o jej uchyleniu i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wyjaśnił, że w świetle poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych oraz wiążących organ wskazówek zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, sprawę należy ponownie przekazać organowi I instancji celem prawidłowego ustalenia strony postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu decyzji organ zawarł wskazówki, co do sposobu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

W skardze na powyższą decyzję, skarżący domagał się jej uchylenia oraz umorzenia postępowania, zarzucając organowi "naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 i 4, art. 138 § 2 Kpa., sprzeczność ustaleń zawartych w uzasadnieniu ze stanem faktycznym oraz przedawnienie wykroczenia z [...] grudnia 2002 r." Powołując się na orzeczenie WSA z dnia 23 czerwca 2004 r., pełnomocnik skarżącego podniósł, iż Sąd, uchylając decyzję GITD z dnia [...] października 2003 r. w części dotyczącej kary pieniężnej 3.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd, nie przekazał sprawy do ponownego rozpoznania, co zdaniem pełnomocnika prowadzi do stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja z dnia [...] stycznia 2006 r. dotyczy sprawy ostatecznie osądzonej i zamkniętej prawomocnym wyrokiem Tak więc, nie istnieje przedmiot postępowania administracyjnego prowadzonego przeciwko skarżącemu, co uzasadnia wyłącznie umorzenie postępowania przez GITD. Ponadto wyrok WSA nie zawierał żadnych wskazówek dla strony przeciwnej, więc traktowanie poczynionych uwag przez Sąd jako wskazówek do dalszego postępowania jest nadużyciem prawa i przejawem próby biurokratycznego prześladowania skarżącego. Zdaniem strony skarżącej wyrok Sądu uchylił nałożoną na skarżącego karę i zamknął sprawę w administracyjnym toku instancji.

W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż wyrok WSA z dnia 23 czerwca 2004 roku, wydany w sprawie 6 II SA 1111/03 jest prawomocny. Jego mocą uchylony został pkt 2 decyzji GITD z dnia [...] października 2003 roku uchylającej decyzję organu I instancji w zakresie nałożenia kary w wysokości 4.000 złotych za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez dowodu uiszczenia opłaty za przejazd pojazdu po drogach krajowych i nałożenia w to miejsce kary pieniężnej 3.000 złotych. Wskutek uchylenia decyzji organu II instancji, sprawa wróciła ponownie do tego organu, a obowiązek jej ponownego rozpoznania był naturalną konsekwencją treści wyroku. Przedmiot postępowania nie przestał istnieć, jak wskazywał skarżący; decyzja organu uchylona przez WSA została skasowana, ale sprawa administracyjna nie przestała istnieć, ponieważ dopiero decyzja rozstrzygająca sprawę, co do jej istoty w całości lub części, kończy sprawę w danej instancji, o czym stanowi art. 104 Kpa. Rozpoznając ponownie sprawę, po jej uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, organ winien był uwzględnić wskazówki zawarte w wyroku, co też uczynił. Jak wyjaśnił WSA, organ odwoławczy, uchylając decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozstrzygnięcia, wskazał na zaistniałe uchybienia, niemożność ich usunięcia w postępowaniu odwoławczym i orzeczenia co do istoty sprawy, wskazał też na okoliczności jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Nadto, zdaniem Sądu I instancji, odpowiedzialność z art. 42 w związku z art. 87 i 92 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U., 2004 r., nr 204, poz. 2088 ze zm.), dalej: utd., jest odpowiedzialnością niezależną i niezwiązaną z odpowiedzialnością wynikającą z ustawy Prawo o wykroczeniach. Przepisów o przedawnieniu orzekania, wykonania kary oraz zatarciu skazania w sprawach o wykroczenia nie stosuje się do odpowiedzialności wynikającej z ustawy o transporcie drogowym, a sama ustawa o transporcie drogowym nie przewiduje przedawnienia karania za naruszenie obowiązków lub warunków z niej wynikających. Sąd dodał też, że organy administracji, stosując przepisy prawa administracyjnego, nie relatywizują stwierdzonych uchybień pod kątem umyślności bądź nieumyślności zachowania strony postępowania administracyjnego. W postępowaniach z zakresu naruszenia przepisów utd. organy administracji ustalają jedynie czy doszło do naruszenia tych przepisów, a stwierdzenie naruszenia prawa rodzi po stronie organu obowiązek nałożenia stosownej kary pieniężnej.

A. F. w skardze kasacyjnej wniósł o uchylenie wyroku w całości, przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., zarzucił naruszenie:

1. prawa materialnego tj. art. 4 pkt. 4 utd., ponieważ przepis ten zawiera definicję legalną niezarobkowego przewozu drogowego na potrzeby własne, a w niniejszym postępowaniu przepis ten ma zastosowanie do M. K. wykonującego przewóz pojazdem J. L. na ich własne potrzeby,

2. prawa procesowego poprzez:

- brak przymiotu strony postępowania, a zarazem legitymacji występowania w postępowaniu w jakimkolwiek charakterze przez A. F., tj. art. 28 Kpa.,

- niedopuszczalność ponownego rozpatrywania przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego odwołania z [...] czerwca 2003 r. wobec uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. pkt 2 decyzji GITD wyrokiem z 23 czerwca 2004 r. bez przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania,

- naruszenie art. 6, art. 7, art. 80 Kpa. mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez oparcie zaskarżonej decyzji i będącego jej konsekwencją zaskarżonego obecnie wyroku WSA w W. na niewiarygodnych zeznaniach wykonującego przewóz M. K., sprzeczność ustaleń organów administracyjnych ze stanem faktycznym, nienależyte i niewyczerpujące wyjaśnienie sprawy oraz oparcie decyzji na poszlakach niemających oparcia w zebranych faktach i dowodach,

- orzekanie na niekorzyść skarżącego po każdym uchyleniu decyzji poprzedniej tj. art. 139 Kpa. i pominięcie wiążących wskazówek zawartych w uzasadnieniu postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z 19 maja 2006 r. sygn. VI SA/Wa 635/06, przez co zaskarżone orzeczenie stanowi wyłom w utrwalonym w niniejszej sprawie stanowisku sądownictwa, a także:

- naruszenie konstytucyjnej zasady proporcjonalności stosowania prawa oraz zarzut przedawnienia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący zaprzeczył ustalonemu przez organ, a przyjętemu przez Sąd, stanowi faktycznemu. Skarżący nie miał związku z kontrolowanym przewozem, a wydane w sprawie decyzje są rażąco tendencyjne i zawierają luźny związek poszlak i domysłów z faktami i dowodami, co nie daje podstaw do nałożenia kary. Zasadą wynikającą z art. 45 § 1 Kodeksu wykroczeń (kw.) jest, że wykroczenia ulegają przedawnieniu. Również kara pieniężna, z ustawy o transporcie drogowym, jego zdaniem, ulec musi przedawnieniu co jest zgodne z zasadą proporcjonalności oraz ma umocowanie w przepisie art. 48 kw. Przeciwny wywód Sądu Administracyjnego w Warszawie stanowi zdaniem skarżącego naruszenie zasady równości i proporcjonalności oraz naruszenie cyt. przepisu art. 48 kw.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w swojej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod uwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności postępowania.

Zgodnie z art. 174 pkt 1) i 2) p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania jeśli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty odnoszą się do obu podstaw.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa procesowego, to stwierdzić na wstępie wypada, że skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym wymierzonym przeciwko wyrokowi sądu administracyjnego orzekającego w I instancji. Z tego względu, formułując zarzuty kasacyjne, ich autor musi mieć na względzie błędy jakie popełnił ten sąd, nie zaś organ administracji wydający poddaną kontroli sądowej decyzję i kierować je do wyroku, nie decyzji administracyjnej. Formułowane w skardze kasacyjnej zarzuty procesowe odnosić się muszą do przepisów procedury stosowanej przez sądy administracyjne, a więc do przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W przedmiotowej sprawie wśród zarzutów naruszenia postępowania wskazano naruszenie art. 6, art. 7, art. 80 i art. 139 Kpa. Jak już wyżej zostało to powiedziane, sąd administracyjny nie stosuje przepisów Kpa., a więc sformułowanie zarzutu naruszenia prawa procesowego, bez równoległego wskazania naruszenia przez Sąd I instancji przepisów p.p.s.a., nie może odnieść zamierzonego skargą kasacyjną skutku.

Wskazane jako naruszenie prawa procesowego naruszenie zaskarżonym wyrokiem art. 28 Kpa. kwalifikować należy jako naruszenie prawa materialnego. Składający skargę kasacyjną kwestionuje prowadzenie przez organ administracyjny postępowania administracyjnego wobec A. F., który, jak twierdzi jego pełnomocnik, nie ma ze sprawą nic wspólnego, czego Sąd I instancji nie zauważył. Zarzut polega na niedokładnym przeanalizowaniu treści tak zaskarżonego wyroku, jak też poddanej analizie tego Sądu decyzji GITD. WSA prawidłowo ocenił działanie organu, który stwierdzając nieprawidłowości w ustaleniu strony postępowania administracyjnego, uchylił niekorzystną dla skarżącego A. F. decyzję organu I instancji. Innymi słowy, podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące braku legitymacji procesowej A. F., legły u podstaw utrzymanej przez WSA decyzji organu odwoławczego. Jak trafnie stwierdził Sąd I instancji, w przypadku gdy organ odwoławczy stwierdzi, że strona postępowania nie została prawidłowo ustalona, to ma on obowiązek zastosować art. 138 § 2 Kpa. tzn. uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Działanie takie, w razie ustalenia, że stroną postępowania jest inny podmiot niż ten, wobec którego toczyło się dotychczasowe postępowanie, zabezpiecza tej osobie, przewidziany art. 15 Kpa. dwuinstancyjny tryb postępowania.

Składający skargę kasacyjną, nie wskazując żadnego przepisu ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucił niedopuszczalność ponownego rozpatrywania przez GITD odwołania skarżącego z dnia [...] czerwca 2003 r. w sytuacji, gdy WSA wyrokiem z dnia 23 czerwca 2004 r. uchylił zaskarżoną decyzję bez przekazania organowi odwoławczemu sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzut sformułowany jest w sposób nie odpowiadający wymogom wskazanym w art. 176 p.p.s.a. i polega na niezrozumieniu skutków zastosowania przez działający w I instancji sąd administracyjny art. 145 § 1 ust. 1 pkt 3 p.p.s.a. Orzekając w oparciu o ten przepis, sąd administracyjny nie formułuje dyspozycji przekazania sprawy organowi do ponownego rozpoznania, ponieważ konsekwencją uchylenia decyzji jest konieczność "powrotu" sprawy na drogę postępowania administracyjnego w jej etapie wynikającym z uchylenia albo tylko decyzji wydanej przez organ odwoławczy, albo także decyzji wydanej w I instancji. Jak to trafnie zauważył Sąd Wojewódzki na skutek uchylenia w rozpatrywanej sprawie decyzji wydanej przez organ odwoławczy, sprawa wróciła ponownie do GITD, który był zobowiązany rozpatrzyć ją ponownie z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag.

Za chybiony uznał Naczelny Sąd Administracyjny zarzut naruszenia przez WSA art. 4 pkt 4 utd. przez wadliwe zastosowanie, bowiem wskazany przepis nie był przedmiotem rozważań Sądu I instancji. Ustalenia dotyczące rodzaju wykonywanego w dniu kontroli przewozu były istotne wyłącznie dla pierwotnie nałożonej kary za brak zaświadczenia na wykonywaniu przewozu na potrzeby własne. Decyzja nakładająca m.in. karę za brak owego zaświadczenia została przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego w tej części uchylona, a postępowanie w tym przedmiocie zostało umorzone decyzją z dnia [...] października 2003 r. Skarga A. F. na powyższe rozstrzygnięcie została w części nałożonej kary za brak zaświadczenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalona wyrokiem z dnia 23 czerwca 2004 r. od której nie została wniesiona skarga kasacyjna.

Przedmiotem kontrolowanego przez Sąd I instancji postępowania było nałożenie kary za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez posiadania dowodu uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Obowiązek legitymowania się przez kierowców podczas kontroli drogowej kartą opłaty drogowej dotyczy zarówno pojazdów, którymi wykonywany jest transport drogowy, jak też przewóz na potrzeby własne. Z powyższych względów kwestia rodzaju wykonywanego w dniu kontroli przewozu nie pozostawała w sferze zainteresowania organu, a następnie WSA, który nie musiał wypowiadać się w przedmiocie prawidłowego zastosowania przepisu art. 4 pkt 4 utd.

Z powyższych względów skarga kasacyjna na podstawie art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.

O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.