Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 582/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151 par. 1 pkt 2, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 146, art. 10 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi B. D. i Z. J. na decyzję Wojewody z dnia 24 lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w wyniku wznowienia postępowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 24 lipca 2018 r. Wojewoda orzekł o uchyleniu decyzji Starosty z 4 czerwca 2018 r., stwierdził wydanie decyzji Starosty z 4 czerwca 2008 roku, z naruszeniem prawa z uwagi na brak udziału wszystkich stron w postępowaniu, oraz nie uchylił decyzji Starosty z dnia 4 czerwca 2008 r. z uwagi na upływ pięciu lat od dnia jej doręczenia.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Decyzją z 4 czerwca 2008 r. nr [..], Starosta orzekł o udzieleniu B. S. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej oraz budowę budynku garażowego na działce nr [..] położonej przy ul. K. w M.

W dniu 18 lipca 2008 r. do Starosty wpłynął wniosek B. D. o wznowienie postępowania w sprawie wyżej wymienionej decyzji Starosty w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Postanowieniem z 31 lipca 2008 r. Starosta wznowił postępowanie w sprawie pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej oraz budowę budynku garażowego na działce nr [..] położonej przy ul. K. w M.

W trakcie prowadzonego postępowania Starosta dwukrotnie (decyzje z 20 stycznia 2010 r. i 26 stycznia 2011 r.) odmawiał uchylenia decyzji z dnia 4 czerwca 2008 r. Dwukrotnie też Wojewoda (decyzje z 17 listopada 2010 r. i 12 października 2011 r.) uchylał wyżej wymienione decyzje organu pierwszej instancji i przekazywał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W toku postępowania Z. J., wniosła o zawieszenie wznowionego postępowania wobec wszczęcia przez Wojewodę z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z 4 czerwca 2008 roku, nr [..]. Starosta, postanowieniem z dnia 27 marca 2012 roku, zawiesił postępowanie w trybie art. 98 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Po przeprowadzeniu postępowania Wojewoda, decyzją z 16 października 2013 r. stwierdził nieważność decyzji Starosty z 4 czerwca 2008 r. w części dotyczącej budowy budynku garażowego. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego - decyzja z dnia 12 marca 2014 r. Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2015 ., sygn. akt VII SA/Wa 1092/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. D. i Z. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 12 marca 2014 r. Również skarga kasacyjna w tej sprawie została przez Naczelny Sąd Administracyjny oddalona - wyrok z dnia 24 czerwca 2016 roku, sygn. akt ll OSK 2607/15.

Pismem z 22 września 2016 r. B. D. i Z. J., zwróciły się do Starosty o podjęcie zawieszonego postanowieniem z 27 marca 2012 r., postępowania wznowieniowego.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Starosta decyzją z 4 czerwca 2018 r. orzekł o odmowie uchylenia decyzji z 4 czerwca 2008 r., nr [..]. W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, że zgodnie z art. 146 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, nie mógł uchylić zaskarżonej decyzji z uwagi na upływ okresu 5 lat od dnia doręczenia decyzji stronom.

Odwołanie od decyzji Starosty wniosła Z. J., twierdząc, że argumenty organu pierwszej instancji są nietrafne z uwagi na fakt, że do tej pory nie rozpoczął się bieg terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia 4 czerwca 2008 r., bowiem decyzja ta nie została doręczona wszystkim stronom postępowania.

Rozpoznając sprawę Wojewoda wskazał, że podstawą prawną wznowienia i przeprowadzenia postępowania jest przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Z. J. i B. D. są współwłaścicielkami działki nr [..], która graniczy z nieruchomością objętą sporną inwestycją, a rozbudowywany budynek na działce nr [..] usytuowany jest ścianą bezpośrednio na granicy działki nr [..].

Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, zaś w myśl art. 3 pkt 20 tej ustawy, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. W świetle tych regulacji uznał za bezsporne Wojewoda, że skarżące winny brać udział w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty z 4 czerwca 2008 roku, nr [..].

Zauważył dalej organ odwoławczy, że organ administracji publicznej rozpoznający sprawę po wznowieniu postępowania musi badać nie tylko, czy istniały przyczyny wznowienia podane w art. 145 § 1 k.p.a., lecz także czy na przeszkodzie ewentualnemu rozstrzygnięciu co do istoty nie stoją okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a. Artykuł ten zawiera dwie przesłanki negatywne (zawarte w § 1 i 2) uniemożliwiające uchylenie decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania. Wystąpienie tych przesłanek nie ogranicza dopuszczalności wznowienia postępowania, determinuje jednak treść możliwego do podjęcia rozstrzygnięcia. Tym samym, okoliczności wymienione w art. 146 k.p.a. nie będą mogły stanowić podstawy do odmowy wszczęcia postępowania wznowieniowego. Istnienie jednej z przesłanek zawartych w art. 146 k.p.a. wyłącza co prawda możliwość rozstrzygnięcia przez organ prowadzący postępowanie wznowieniowe co do istoty sprawy, jednak nie będzie stanowić przeszkody do stwierdzenia przez organ, że zakwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

W rozpatrywanej sprawie zaistniała przesłanka określona w art. 146 § 1 k.p.a., który stanowi, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 10 lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i 145b k.p.a., jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 5 lat. Ponieważ przedmiotowe postępowanie wznowieniowe zostało wszczęte na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., okres, po upłynięciu którego nie można uchylić decyzji, wynosi 5 lat.

Treść art. 146 § 1 k.p.a. wskazuje w sposób jednoznaczny, że upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji, jest bezwarunkowy, to znaczy niezależny od okoliczności, które to spowodowały (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 1999 roku, sygn. akt IV SA 1018/97, niepubl.). Upływ okresu przedawnienia oznaczonego w przepisie art. 146 § 1 k.p.a. oznacza zatem bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. Po upływie okresu przedawnienia w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania organ administracji publicznej traci kompetencję nie tylko do uchylenia decyzji, lecz także do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej wydanej w postępowaniu zwyczajnym, z powodu stwierdzenia przez organ administracji braku podstaw do jej uchylenia, gdyż jest to rozstrzygnięcie co do istoty sprawy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2005 roku, sygn. akt VII SA/Wa 464/05). Z przytoczonych względów uznał Wojewoda, że konieczne jest uchylenie decyzji Starosty z 4 czerwca 2018 r. o odmowie uchylenia decyzji pierwotnej, z uwagi na merytoryczny charakter tego rozstrzygnięcia.

Uregulowanie objęte art. 146 § 1 k.p.a., określając początek biegu wskazanych w nim terminów, posługuje się pojęciem "doręczenia lub ogłoszenia decyzji", nie precyzując adresata tego doręczenia. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych w tym zakresie, należy przyjąć, że w rozumieniu tego przepisu chodzi o doręczenie lub ogłoszenie decyzji osobom biorącym udział w postępowaniu jako strony. Doręczenie decyzji, o jakim mowa w tym przepisie, to skierowanie decyzji do którejkolwiek ze stron biorących udział w postępowaniu i doręczenie im tej decyzji, a termin 5-letni wymieniony w tym przepisie biegnie od dnia ostatniego doręczenia, jakie miało miejsce w sprawie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2009 roku, sygn. akt II OSK 1776/07). Nie chodzi tutaj zatem o doręczenie decyzji stronie pominiętej w postępowaniu administracyjnym, lecz o datę doręczenia decyzji stronom biorącym udział w postępowaniu, które podlega wznowieniu. Stąd też za bezpodstawny uznał Wojewoda zarzut skarżących, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi przesłanka z art. 146 § 1 k.p.a. z uwagi na fakt, iż nie rozpoczął się bieg terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty z 4 czerwca 2008 r., bowiem decyzja ta nie została skarżącym doręczona. Wyjaśnił organ odwoławczy, że bieg terminu do wniesienia odwołania liczy się indywidulanie dla każdej strony i rozpoczyna się z dniem doręczenia decyzji. W sytuacji zatem gdy decyzja skarżącym nie została doręczona (lub została doręczona w sposób nieprawidłowy - niezgodny z przepisami) logicznym jest, że bieg terminu do wniesienia odwołania dla tych stron nie mógł się rozpocząć. Dlatego też stronom pominiętym w postępowaniu przysługuje prawo żądania do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., z czego skarżące skorzystały, a postępowanie zostało wznowione. Gdyby bowiem decyzja Starosty z 4 czerwca 2008 r. została skarżącym skutecznie doręczona nie mogłyby one skorzystać z instytucji wznowienia postępowania opartej na przesłane wynikającej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Faktu doręczenia - ewentualnie ogłoszenia decyzji - nie można domniemywać. Stanowi on przesłankę warunkująca zastosowanie przewidzianego w art. 146 § 1 k.p.a. przedawnienia, wobec czego musi zostać przez organ wykazany. Obowiązkiem organów jest wyjaśnienie, czy decyzja została doręczona, czy ogłoszona, jeżeli doręczona - to komu i w jakim dniu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2001 roku, sygn. akt IV SA 505/99). Jak wynika z akt sprawy decyzja Starosty z 4 czerwca 2008 r. została doręczona stronom postępowania: Z. i J. D.w dniu 5 czerwca 2008 r., B. i T. S. w dniu 5 czerwca 2008 r., M. i S.G. w dniu 5 czerwca 2008 r. i B. S. w dniu 4 czerwca 2008 r. Nawet gdyby przyjąć, na co zwracają uwagę skarżące, że doręczenie decyzji Z. i J. D., B. i T. S., M. i S. G. było nieskuteczne, to decyzja doręczona B. S.w dniu 4 czerwca 2008 r. i tak wywołała skutek o jakim mowa w art. 146 § 1 k.p.a.. Nie ulega zatem wątpliwości, że od dnia 4 czerwca 2008 r. upłynęło 5 lat i stąd też Wojewoda nie mógł rozstrzygnąć sprawy co do istoty poprzez uchylenie bądź też odmowę uchylenia decyzji Starosty z 4 czerwca 2008 r.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniach, a dotyczących kwestii rażącego naruszenia prawa, stwierdził Wojewoda, że są one bezpodstawne. Kwestie rażącego naruszenia prawa takie jak zostały rozstrzygnięte w odrębnym postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z 4 czerwca 2008 r., które zakończone zostało wyrokiem z dnia 24 czerwca 2016 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt II OSK 2607/15. Nie można w tej sytuacji zarzucać decyzji Starosty z 4 czerwca 2008 r. rażącego naruszenia prawa, gdyż organy administracji i sądy administracyjne wypowiedziały się już na ten temat i stanowiska te są wiążące również w toku obecnego postępowania wznowieniowego, które jest z natury rzeczy postępowaniem odrębnym i z tych też powodów niekonkurencyjnym wobec postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji.

Po dokonanej analizie materiału dowodowego zgormadzonego w sprawie Wojewoda nie stwierdził ażeby decyzja Starosty z 4 czerwca 2008 r. w części dotyczącej pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej na działce nr [..] naruszała przepisy prawa budowalnego w stopniu mogącym spowodować jej uchylenie, gdyby taka możliwość na ten dzień istniała. Projekt budowalny, zatwierdzony wyżej wymienioną decyzją nie narusza ustaleń decyzji o warunkach zabudowy w zakresie: 1) celu przebudowy i rozbudowy (poprawy warunków użytkowych istniejącej funkcji mieszkalnej); 2) poziomu posadowienia parteru dla rozbudowy (jak w budynku istniejącym); 3) poziomu projektowanego okapu dla rozbudowy (do 4,5m); 4) ilości kondygnacji dla rozbudowy (do dwóch naziemnych, w tym poddasze użytkowe); 5) wysokości nowej zabudowy dla budynku mieszkalnego licząc od poziomu terenu (maksymalnie do wysokości najwyższej kalenicy istniejącego budynku); 6) pokrycia dachu i koloru (jak w części istniejącej, to jest materiały dachówkopodobne); 7) wysokości ścianki kolankowej w części rozbudowywanej (do 1,80 nad poziomem posadzki poddasza, mierzonej wewnątrz pomieszczenia); 8) doświetlenia pomieszczeń poddasza w części rozbudowywanej (okna połaciowe, bądź facjatki w połaci dachu). Z załączonego projektu budowlanego, w szczególności z: rys. nr 11 - rzut przyziemia, rys. nr 22 - przekrój A-A, opisu technicznego - str. 10 wynika, że wszystkie ustalenia decyzji o warunkach zabudowy zostały spełnione. Odnośnie zaprojektowanej połaci dachowej (dach winien być dwuspadowy) w projektowanej części budynku stwierdzono, że nie narusza ona ustaleń decyzji o warunkach zabudowy. Projektowana połać dachowa rozbudowywanego budynku tworzy wraz z istniejącym dachem budynku na działce nr [..] dach dwuspadowy w znaczeniu konstrukcyjnym, z kalenicą prostopadłą do osi ulicy K., zaś możliwość odmiennego rozumienia zapisu decyzji o warunkach zabudowy wyłącza oczywistość ewentualnego naruszenia prawa. Wody opadowe z rozbudowywanego dachu budynku mieszkalnego kierowane będą na teren działki inwestora. Z projektu zagospodarowania terenu wynika także, że część rozbudowywana budynku mieszkalnego znajdować się będzie w odległości 9,88 m od ulicy K., a zatem nie mowy o naruszeniu art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Ponadto należy stwierdził Wojewoda, że inwestor złożył kompletny projekt budowlany, wykonany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, legitymujące się na dzień opracowania dokumentacji zaświadczeniami o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, zawierający informację BIOZ, zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy - Prawo budowlane.

Skargę na powyższą decyzje wniosły B. D. i Z. J. zarzucając jej:

1/ istotne uchybienia procesowe mające wpływ na wynik sprawy w szczególności wdrożenie postępowania bez podstawy prawnej wobec osób które w chwili wszczęcia postępowania nie były właścicielami nieruchomości położonej na działce nr [..] przy ul. K. w M., niewłaściwe ustalenie przez organ oraz zatajenie przez inwestora, że osoby wobec których wszczęto i prowadzono postępowanie tj. J. i Z. D. już nie żyją od 1996 i 2006 r., nieprawidłowe doręczanie zawiadomień, decyzji, brak prawidłowo wysyłanej korespondencji pocztą - naruszenie przepisów art. 39, 40, art.61 §.4 k.p.a. i innych,

2/ niewyjaśnienie istotnych okoliczności w sprawie,

3/ naruszenie prawa materialnego.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosły skarżące o uchylenie zaskarżonej decyzji i wyeliminowanie z obiegu decyzji nr [..] z 4 czerwca 2008 r. wydanej przez Starostę, ewentualnie uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi skarżące zakwestionowały uznanie decyzji z 4 czerwca 2008 r. za doręczoną, po raz kolejny podniosły, że ich rodzicom nie doręczono ani zawiadomienia o wszczęciu postepowania ani decyzji z 4 czerwca 2008 r., naruszono tym samym zasadę zapewnienia stronom prawa do czynnego udziału w postępowaniu, niedopuszczalnym w takiej sytuacji było prowadzenie postępowania i wydanie decyzji z 4 czerwca 2008 r.

Podniosły skarżące pominięcie okoliczności, że inwestor nie dysponował prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wadliwego wykonania robót budowlanych. Oczywistość tego typu naruszeń powinna doprowadzić do uchylenia decyzji z 4 czerwca 2008 r. Zarzuciły, że wskutek długotrwałego prowadzenia postępowania upłynął okres pięciu lat od doręczenia decyzji i naraziło ich to na szkodę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego, jak i procesowego, w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania zaskarżonej decyzji.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2018 r., poz. 1302).

Na wstępie należy wskazać, że każda decyzja ostateczna, zgodnie z zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 K.p.a.), podlega szczególnej ochronie w celu zapewnienia stabilności stosunków prawnych, co w konsekwencji stanowi ochronę praw nabytych adresatów tej decyzji. Z tego też względu wzruszenie decyzji ostatecznej może mieć miejsce jedynie w przypadkach ściśle określonych w przepisach prawnych – bez możliwości korzystania z wykładni rozszerzającej przy interpretacji tych przepisów.

Zgodnie z regulacją art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyla się decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi się istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub 145b i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

W niniejszej sprawie wniosek o wznowienie postępowania oparto o przesłankę ujętą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ podjął przeto czynności, zmierzające do oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania nadzwyczajnego: zbadał czy decyzja jest ostateczna, czy wnioskodawczynie powołały jedną z przesłanek z art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy zachowany został termin do złożenia podania o wznowienie postępowania (art. 148 k.p.a.). Po ustaleniu, iż powyższe przesłanki zezwalają na wszczęcie postępowania wznowieniowego, Starosta wznowił postępowanie postanowieniem, które stanowiło podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ dalszego postępowania, odnoszącego się do przyczyn wznowienia oraz do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.).

Wznowienie postępowania administracyjnego samo w sobie nie otwiera zatem możliwości ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, ponieważ w pierwszej kolejności nakierowane jest na zbadanie, czy w realiach konkretnej sprawy wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania, czy też taka przesłanka nie wystąpiła. Dopiero pozytywne ustalenie przez organ wystąpienia (istnienia) przesłanki wznowienia, otwiera organowi drogę do ewentualnego uchylenia decyzji ostatecznej i wydania nowej decyzji, rozstrzygającej o istocie sprawy, chyba że wystąpią okoliczności określone w art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 k.p.a.

Tok wznowionego postępowania polega na ewentualnym ponowieniu niezbędnych czynności procesowych i ponownej ocenie materiału dowodowego przez wykonanie analizy umożliwiającej nowe rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty na podstawie art. 151 § 1 k.p.a. Paragraf 2 tego przepisu zastrzega jednak, że jeśli analiza ta prowadzi do oceny, iż z powodu okoliczności wymienionych w art. 146 K.p.a. nie można uchylić decyzji, organ ogranicza się tylko do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, dla których nie uchylił tej decyzji.

Wymienione w art. 146 k.p.a. okoliczności, które stanowią tzw. przesłanki negatywne, uniemożliwiające uchylenie decyzji dotychczasowej mimo wystąpienia przyczyn wznowienia postępowania, to upływ czasu (art. 146 § 1) oraz stwierdzenie, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2).

Obowiązkiem organu jest zatem przede wszystkim zbadanie czy takie okoliczności wyłączające możliwość uchylenia decyzji nie zachodzą. Jeśli ponowna ocena stanu sprawy prowadzi do wniosku, iż postępowanie, pomimo zaistnienia formalnych przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania, nie skutkuje jednak żadną wadą materialną, która uniemożliwiłaby wydanie decyzji odpowiadającej w swojej istocie decyzji dotychczasowej, nie można uchylić decyzji kończącej postępowanie zwykłe.

Bezsprzecznie brak udziału stron w postępowaniu prowadzi do naruszenia przez organy wyrażonej w art.10 § 1 k.p.a. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, a także przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego (art.145 § 1 pkt 4 k.p.a.). I rację mają skarżące, że przesłanka w postaci braku udziału w postępowaniu, które zakończyło się wydaniem decyzji z 4 czerwca 2008 r. miała miejsce. W istocie nie zapewniono skarżącym udziału w sekwencji czynności składających się na załatwienie sprawy z wniosku B. S. o udzielenie pozwolenia na budowę. Wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje niezależnie od tego, czy brak udziału strony wywarł wpływ na treść decyzji. Art. 145 § 1 pkt 4 nie wymaga zatem stwierdzenia, że udział strony spowodowałby inne załatwienie sprawy. Wpływ tego braku udziału na wynik sprawy może być dopiero oceniony w postępowaniu wznowieniowym i przeprowadzeniu postępowania z udziałem strony. Uznając zasadność twierdzeń skarżących o braku ich udziału w postępowaniu organ I instancji wznowił postepowanie i w obu instancjach organy dokonały oceny dopuszczalności uchylenia decyzji ostatecznej z 4 czerwca 2008 r.

Dodać w tym miejscu należy, że Kodeks postępowania administracyjnego w sposób jednoznaczny określa rodzaje rozstrzygnięć jakie mogą zapaść po wznowieniu postępowania i w sytuacji mającej miejsce w niniejszej sprawie, stwierdzenie wydania decyzji ostatecznej z 4 czerwca 2008 r. z naruszeniem prawa przy jednoczesnej odmowie uchylenia tej decyzji było rozstrzygnięciem nieprawidłowym.

Wojewoda po dokonaniu oceny dowodów zgromadzonych w sprawie o wydanie pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na działce nr [..] położonej przy ul. K. w M. doszedł do wniosku, iż z powodu okoliczności wymienionych w art. 146 § 1 k.p.a. nie można uchylić decyzji, bowiem od wydania decyzji upłynęło pięć lat. I Sąd podziela stanowisko organu, że bieg terminu pięcioletniego należy liczyć od dnia doręczenia decyzji z 4 czerwca 2008 r. inwestorowi. Brak doręczenia decyzji rodzicom skarżących przyniósł efekt w postaci wznowienia postępowania.

Organ odwoławczy zrealizował także obowiązek ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy z zastosowaniem przepisów prawa materialnego w celu ustalenia, czy rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną jest zgodne z przepisami prawa materialnego. Bowiem wystąpienie przesłanki przedawnienia z upływem 5 lat od dnia doręczenia ostatecznej decyzji inwestorowi - nie wyłącza obowiązku ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia co do zgodności z przepisami prawa materialnego. Ma to bowiem podstawowe znaczenie dla ustalenia wystąpienia podstaw do wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie.

Nie mogą zostać ocenione w niniejszej sprawie zarzuty sprowadzające się do uznania przez skarżące rażącego naruszenia przez organy przepisów w toku wydawania ostatecznej decyzji z 4 czerwca 2008 r. bowiem ten aspekt był badany w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z 4 marca 2008 r. W kwestii tej zapadł wyrok NSA z 24 czerwca 2016 roku, sygn. akt ll OSK 2607/15, gdzie zawarto wiążącą w tym zakresie ocenę. Zatem w tym postępowaniu nie może zostać uznanie odmiennie, że inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Kwestia ewentualnego zrealizowanie inwestycji niezgodnie ze sztuką budowlaną może być przedmiotem kontroli organów nadzoru budowlanego.

Na marginesie jeszcze wskazać należy, że długi okres trwania postępowania był wynikiem zawieszenia postępowania w oczekiwaniu na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zaznaczyć przy tym należy, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji został wydany w dniu 19 kwietnia 2017 r., a więc po upływie okresu 5 lat od daty doręczenia decyzji w dniu 24 czerwca 2016 r. Organowi nie można zatem zarzucić, że brak możliwości wydania decyzji merytorycznej jest wynikiem przewlekłego sposobu procedowania. Jeżeli, zdaniem skarżących, brak było podstaw do zawieszenia postępowania, skarżącym przysługiwało prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o zwieszeniu postępowania, z którego to prawa strona nie skorzystała.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.