Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2121/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2086
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędziowie Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Protokolant apl. radc. Urszula Kalisty po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2008 r. sprawy ze skargi A. S.A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] W. z dnia [...] maja 2007 r. odmawiającą wydania A. S.A. z siedzibą w P. (dalej jako: skarżąca) zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej Al. K. w rej. ul. M. w W. w celu umieszczenia w nim nośnika reklamowego.

Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2007 r. skarżąca wystąpiła o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia wolnostojącego, jednostronnego nośnika reklamowego typu backlight, o łącznej powierzchni [...] m² przy Al. K. w rej. ul. M. w okresie od dnia [...] czerwca 2007 r. do dnia [...] grudnia 2008 r.

Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. wydaną na podstawie art. 19 ust. 5 i art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115; dalej jako: u.d.p.) Prezydent [...] W. odmówił wydania powyższego zezwolenia, uznając, że ustalony stan faktyczny nie daje podstaw do przyjęcia, że wnioskowana reklama nie będzie zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego i dlatego nie może być umieszczona w pasie drogowym Al. K. Organ wziął pod uwagę następujące dokumenty: "Biała Księga -Europejska polityka transportowa w horyzoncie do 2010 r.: czas wyborów", opublikowaną w 2001 r. przez Komisję Wspólnot Europejskich; Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 Gambit 2005, przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r.; opinię w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg [...] W. opracowana przez I.; wyniki badań natężenia ruchu w porannym i popołudniowym szczycie (poj./godz.) opracowane przez B. S.A.; pismo Ministra Transportu z dnia [...] października 2006 r.; pismo Wydziału Ruchu Drogowego Komendy [...] Policji z dnia [...] września 2006 r. w sprawie zmiany stałej organizacji ruchu na terenie [...] W. w zakresie dopuszczalnych limitów prędkości; szczegółowy plan sytuacyjny reklamy; statystykę stanu bezpieczeństwa drogowego [...] W. w latach 2004, 2005, 2006.

W uzasadnieniu organ podał, że uwzględnił fakt powszechnie znany, jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskuje umieszczenie reklamy, jak również statystykę wypadków drogowych w 2006 roku, według której w W. zaistniało 1694 wypadków drogowych, w których zginęło 109 osób, a 2076 osób zostało rannych. Organ oparł się również na dokumencie opublikowanym we wrześniu 2001 roku, przez Komisję Wspólnot Europejskich "Biała Księga - Europejska polityka transportowa w horyzoncie do 2010 roku: czas wyborów", który nakłada na państwa członkowskie Unii Europejskiej obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Oznacza to według organu intensyfikację działań prewencyjnych ograniczających zagrożenia w transporcie drogowym, gdyż celem tego programu jest zmniejszenie o 50% ofiar śmiertelnych na drogach w ciągu 10 lat.

Jak podał organ, w związku z członkostwem Polski w Unii Europejskiej opracowany został "Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 GAMBIT 2005", który zakłada dążenie do całkowitego wyeliminowania ofiar śmiertelnych w ruchu drogowym, środkiem zaś prowadzącym do realizacji tego celu jest podejmowanie działań polegających na zabezpieczeniu lub usuwaniu niebezpiecznych obiektów w bezpośrednim sąsiedztwie jezdni. Organ wskazał, że usunięcie lub zabezpieczenie obiektów przy krawędzi drogi, głównie drzew, stosowanie barier ochronnych oraz wprowadzenie podatnych konstrukcji słupów i podpór przyczyni się do zmniejszenia ciężkości wypadków.

Organ uzyskał w grudniu 2006 r. z jednostki naukowo - badawczej resortu transportu – I. "Opinię w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...] W.", która to opinia zawiera opracowane na podstawie badań naukowych szczegółowe zasady lokalizacji reklam, umożliwiające realizację celów określonych w programie GAMBIT 2005. Ww. dokumenty wprowadzają - zdaniem organu - istotne zmiany kryteriów oceny możliwości usytuowania reklam w pasie drogowym, które organ stosuje od stycznia 2007 roku.

Organ podał również, że szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczone w pasach dróg, ponieważ reklama powoduje dekoncentrację kierowców, co jest szczególnie niebezpieczne w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu z podwyższonym limitem dopuszczalnej prędkości. W opinii I. wskazano m. in., że badania laboratoryjne oraz testy poligonowe wykazały zmniejszenie koncentracji kierowcy na prowadzeniu pojazdu z powodu dużego nagromadzenia reklam w otoczeniu drogi. W czasie pobierania przez kierowcę informacji z różnych elementów otoczenia np. reklam, kierowca nie obserwuje sytuacji na drodze przed poruszającym się pojazdem. Taki stan chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie nazywany jest "fiksacją". Czas fiksacji jest różny, ale typowo mieści się w granicach 0,2 - 1,5 sekundy. W przypadku konieczności zatrzymania pojazdu w czasie, kiedy oko kierowcy "spoczywa" na reklamie pojazd przejeżdża bez kontroli następujące odległości: przy prędkości 50 km/h - 2,8 m do 20,8 m plus do zatrzymania 30,9 m (łącznie do 51,7 m), a przy prędkości 70km/h - 3,9 m do 29,1 m plus do zatrzymania 50,1 m (łącznie do 79,2 m).

Jak wskazał organ, przeprowadzone w USA badania wykazały, że w 10-30% wszystkich wypadków drogowych czynnik rozproszenia uwagi kierowcy jest jednym z powodów zaistnienia wypadków, a około 1/3 tych wypadków miała miejsce w wyniku wizualnych bodźców zewnętrznych - głównie reklam przydrożnych. Badania te wykazały również proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych przy wzroście reklam przypadających na kilometr drogi. Średni wskaźnik wypadkowości dla odcinków drogi z przydrożnymi bilbordami był o 40,95% wyższy niż dla odcinków bez reklam.

Organ powołał się również na orzeczenie NSA z dnia 2 lutego 2005 r. (sygn. akt OSK I 1026/04) oraz na stanowisko Ministra Transportu, który w piśmie z dnia [...] października 2006 r. podkreślił, że nie widzi uzasadnienia dla szerszego udostępnienia pasów drogowych pod reklamy, ponieważ pas drogowy nie jest miejscem, gdzie reklamy powinny się znajdować. Minister wskazał w ww. piśmie, że "lokalizowanie reklam przy drodze stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego i (...) ich umieszczanie w pasie drogowym powinno stanowić wyjątek a nie regułę".

Zdaniem organu zgromadzone dowody wskazują, że wnioskowana przez skarżącą reklama adresowana jest do kierujących pojazdami, a pas drogowy Al. K. pełni ważną rolę w układzie drogowym [...] W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego. W porannym szczycie natężenie ruchu w tym miejscu wynosi 2230 pojazdów na godzinę, a w szczycie popołudniowym 2480.

Organ zważył również, że odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni wynosi [...] m i jest mniejsza od odległości minimalnych określonych w art. 43 ust. 1 u.d.p., więc kontynuacja zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest wedle organu niemożliwa. Organ podkreślił, że naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 u.d.p. jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń lub zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Ustawodawca w celu ochrony pasa drogowego i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego wprowadził zakaz lokalizowania w nim urządzeń i obiektów. Warunkiem odstępstwa od tego zakazu jest wystąpienie w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku. W rozpoznawanej sprawie organ uznał, że nie zachodzą przesłanki, które pozwoliłyby uznać wnioskowaną lokalizację za przypadek szczególnie uzasadniony.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzuciła naruszenie:

1) art. 38 ust. 1 u.d.p. poprzez niezastosowanie oraz art. 39 ust. 3 cyt. ustawy poprzez niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie;

2) art. 7, 77 k.p.a. poprzez niewłaściwie przeprowadzone postępowanie dowodowe, a przede wszystkim poprzez oparcie się o opinię L. K., która w aktach sprawy znajduje się w kopii niepodpisanej przez jej autora;

3) art. 40 § 2 k.p.a. poprzez doręczenie decyzji bezpośrednio skarżącej z pominięciem pełnomocnika, którego pełnomocnictwo znajduje się w aktach sprawy;

4) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji w kontekście wykazania prawidłowości przeprowadzenia postępowania dowodowego.

W ocenie skarżącej skoro jej nośnik został już raz "zlokalizowany" na podstawie zezwolenia zarządcy drogi, to rozsądek podpowiada, że nie da się jeszcze raz zlokalizować tego samego nośnika w tym samym miejscu bez jego demontażu i ponownego montażu. Dlatego też do dalszych decyzji w sprawie funkcjonowania nośnika reklamowego w pasie drogowym (po tym jak wygaśnie decyzja "lokalizacyjna" wydana w trybie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych) mają zastosowanie art. 38 ust. 1 i art. 40 tejże ustawy. Jednocześnie skarżąca podniosła, że organ błędnie stosuje art. 43 ust. 1 ww. ustawy, ponieważ w sposób milczący wyraził już zgodę na odstępstwo, polegające na uprawnieniu skarżącej do umieszczenia nośnika reklamowego [...] m od jezdni. Według skarżącej organ bez żadnego uzasadnienia pominął dowody świadczące na korzyść skarżącej i nie wziął pod uwagę, że nie zaszły żadne zmiany okoliczności, które uzasadniałyby rozstrzygnięcie sprawy w inny sposób, niż miało to miejsce w latach 2001-2006.

Decyzją z dnia [...] września 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W jej uzasadnieniu organ powołał się na art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p. oraz na wyrok NSA z dnia 2 lutego 2005 r. (sygn. akt I OSK 1026/04, Lex Nr 171170), w świetle którego to orzeczenia argument skarżącej o konieczności wykazania negatywnego wpływu nośnika reklamowego na bezpieczeństwo ruchu drogowego nie może zostać uwzględniony. W ocenie organu nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut, iż w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 38 ust. 1 u.d.p. z uwagi na fakt, że skarżąca od dnia 20 listopada 2001 r. do dnia 31 maja 2007 r. posiadała zezwolenie na zajęcie pasa drogowego pod nośnik reklamowy o pow. [...] m2. Organ wskazał na art. 38 ust. 1 u.d.p. i podał, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ma charakter czasowy, po upływie okresu wskazanego w decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego skarżąca ma obowiązek zdemontowania nośnika reklamowego. Według organu odwoławczego nie można organowi pierwszej instancji zarzucić dowolności podjętej decyzji, gdyż organ precyzyjnie wskazał na motywy podjętego rozstrzygnięcia i stwierdził, iż nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p. oraz że dalsze funkcjonowanie reklamy w miejscu wskazanym we wniosku skarżącej zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Odnosząc się do zarzutu, iż znajdująca się w aktach opinia L. K. (I.) nie może być merytorycznie uznana za zasadną oraz opinii sporządzonej przez mgr W. K., organ wyjaśnił, iż oprócz ww. opinii organ I instancji wskazał również inne dowody uzasadniające tezę, iż funkcjonowanie reklam w pasie drogowym powoduje zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, min. statystykę stanu bezpieczeństwa drogowego w [...] W. w latach 2004, 2005, 2006 z której wynika, iż z każdym rokiem wzrasta liczba wypadków.

W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca A. S.A., wnosząc o uchylenie decyzji organu I i II instancji, zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 oraz art. 43 ust. 1 u.d.p. poprzez błędną wykładnię w szczególności pojęć "umieszczanie", "zajęcie" oraz "usytuowanie" oraz art. 38 i 39 cyt. ustawy poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

- art. 7, 77 k.p.a. poprzez niewskazanie przez organ I i II instancji, że nośnik reklamowy skarżącej powoduje zagrożenia i utrudnienia ruchu drogowego i zakłóca wykonywanie zadań zarządu drogi, czyli przesłanek wynikających z art. 38 ust. 1 u.d.p., zaniechanie przeprowadzenia rzetelnie postępowania dowodowego.

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób ogólny, a nie poprzez użycie dostatecznie zindywidualizowanych przesłanek.

W uzasadnieniu skargi skarżąca powołała się na znaczenie słowa "lokalizacja" i "lokalizować" oraz podała, że umieszczanie nośnika reklamowego dotyczy przypadku, gdy tego nośnika w pasie drogowym jeszcze nie było, ale ma zostać w nim umieszczony na podstawie decyzji lokalizacyjnej, wydanej w trybie art. 39 ust. 3 i 3a u.d.p.; w tym zakresie skarżąca wskazała na orzecznictwo NSA.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania skarżąca wskazała, że organ I instancji faktycznie nie przeprowadził postępowania dowodowego w celu stwierdzenia czy nośnik reklamowy powoduje zagrożenie i utrudnienie ruchu drogowego i czy zakłóca wykonywanie zadań zarządcy drogi. Skarżący zwrócił uwagę, że wskazane w decyzji dokumenty, na których organ się oparł nie mogą być uznane za dowody. Skarżąca wskazała też, że zezwolenia w oparciu o art. 39 ust. 3 u.d.p. udziela się jako decyzji uznaniowej, natomiast w oparciu o art. 38 ust. 1 tej ustawy jako decyzji związanej.

W piśmie z dnia 5 marca 2008 r. skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 w zw. z art. 38 ust. 1 oraz art. 39 ust. 3 i 3a u.d.p. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, art. 7, 77 k.p.a. poprzez nieustalenie czy nośnik reklamowy skarżącej funkcjonował w dacie wydania zaskarżonej decyzji organu II instancji, jak również w dacie wydania decyzji przez organ I instancji, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób ogólny i nieodnoszący się do ustaleń, które winny być poczynione w kontekście art. 38 ust. 1 u.d.p., a nie poprzez użycie dostatecznie zindywidualizowanych przesłanek. Skarżąca wskazała, że m. in. różnica pomiędzy pkt 3 i 4 nie polega na tym, że w pierwszym przypadku chodzi o reklamy, a w drugim o inne obiekty budowlane, lecz na tym, że w pierwszym przypadku chodzi o umieszczenie reklam (jak i innych obiektów wymienionych w pkt 3), a w drugim przypadku chodzi o dalsze zezwolenie na zajęcie pasa drogowego dla reklamy, która już w pasie drogowym istnieje. Tym samym zezwolenie, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p. odnosi się do art. 38 ust. 1 ww. ustawy. Zezwolenie, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy odnosi się do art. 39 ust. 3 i 3a ww. ustawy oraz że art. 38 ust. 1 u.d.p. został sformułowany w ten sposób, że jednoznacznie wymienia obiekty, których dotyczy (tj. obiekty budowlane istniejące w pasie drogowym); nie można więc zawężać jego zastosowania do obiektów budowlanych istniejących nie tylko teraz, ale i przed wejściem w życie ustawy, względnie do obiektów budowlanych istniejących teraz, ale wcześniej wybudowanych na gruncie, który jeszcze nie był w pasie drogowym. Skarżąca powołała się przy tym na poglądy doktryny oraz na orzecznictwo NSA i wojewódzkich sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Dokonując oceny zasadności wniesionej przez A. S.A. skargi od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2007 r. Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta nie jest uzasadniona.

Pas drogowy – zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. – to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Konsekwencją takiego zdefiniowania pasa drogowego jest przyjęcie w art. 39 ust. 1 u.d.p. zakazu dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zgodnie z tym przepisem zabrania się w szczególności lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Powyższa norma, poza tym, że dookreśla sam zakaz, służyć ma realizacji obowiązku zarządcy drogi sprawowania jej ochrony. Zgodnie z art. 4 pkt 21 u.d.p. ochrona ta realizuje się w działaniach zarządcy drogi, mających na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia jej klasy, ograniczenia funkcji, niewłaściwego użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Kierując się tymi strategicznymi dla zachowania przeznaczenia pasa drogowego założeniami, ustawodawca dopuścił, na zasadzie wyjątku, możliwość lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami drogi lub potrzebami ruchu drogowego - jak określił w art. 39 ust. 3 u.d.p. "w szczególnie uzasadnionych przypadkach i wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydanym w drodze decyzji administracyjnej". Decyzja ta, mająca uznaniowy charakter, poza określeniem rodzaju inwestycji, sposobu, miejsca i warunków jej umieszczenia w pasie drogowym, zobowiązywać ma inwestora do m. in. uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia. Tym przepisem ustawodawca związał obowiązek uzyskania zezwolenia na lokalizację obiektu budowlanego z obowiązkiem uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 u.d.p. Przepis art. 40 ust. 1 u.d.p formułując obowiązek uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną drogi, powtarza niejako zasadę, iż pas drogowy służyć ma wyłącznie celom związanym z działaniami służącymi ochronie drogi w rozumieniu art. 4 pkt 21 u.d.p. Należy zauważyć, że decyzje wydane na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p. i art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. nie są treściowo tożsame, jednak decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego wydana na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p., wynika niejako z uprzedniej decyzji zezwalającej na lokalizację i jest zależna od istnienia przesłanek niezbędnych dla jej wydania, określonych w art. 39 ust. 3 u.d.p. jako "szczególnie uzasadnione przypadki". Konsekwentnie więc, zakaz o którym mowa w art. 39 ust. 1 u.d.p. lokalizacji w pasie drogowym m. in. obiektów budowlanych ze względu na zagrożenie substancji drogi i zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego i odmowa wydania zezwolenia na zlokalizowanie takiego obiektu ze względu na szczególnie uzasadniony przypadek, pociąga za sobą automatycznie brak możliwości uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dla tego samego obiektu. W przypadku skarżącej posiadała ona już na wskazaną lokalizację wcześniejszą decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego pod nośnik reklamowy o podanych w decyzji danych, która wygasała w dniu [...] maja 2007 r. a więc w dniu poprzedzającym pierwszy dzień wskazany we wniosku z dnia [...] lutego 2007 r. o wydanie zezwolenia. Jak wynika z przepisów ustawy o drogach publicznych, decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego, oparta o wcześniejszą decyzję zezwalającą na lokalizację, może być wydana na różne okresy, począwszy od kilku czy kilkunastu dni po okresy dłuższe - miesięczne, kilkumiesięczne czy roczne, a także dłuższe. Każdorazowo, przed upływem terminu, na który opiewa zezwolenie, podmiot zainteresowany dalszym bytem obiektu w pasie drogowym będzie zmuszony do uzyskania kolejnego zezwolenia i każdorazowo organ będzie badał, czy w dalszym ciągu istnieją przesłanki dla możliwości dalszego trwania obiektu w danym miejscu pasa drogowego. Ze względu na charakter wydawanego zezwolenia, które w razie jeśli zostanie udzielone, stanowi odstępstwo od zasady, że w pasie drogowym nie wolno sytuować żadnych niezwiązanych z drogą budowli czy urządzeń, nie znajduje oparcia w przepisach oczekiwanie, iż w przypadku jednorazowego udzielenia przez właściwy organ zezwolenia, następne jest wydawane automatycznie. W przedmiotowej sprawie organ, wskutek dokonania oceny warunków bezpieczeństwa na drogach [...] W. i realizując politykę wdrożenia działań mających przeciwdziałać zagrożeniu bezpieczeństwa ruchu drogowego na ulicach W., przyjął iż reklama o powierzchni [...] m2 umieszczona w newralgicznym dla ruchu drogowego miejscu pasa drogowego, może szkodzić interesowi bezpieczeństwa ruchu drogowego. Działanie takie, zdaniem Sądu, w świetle obowiązujących przepisów, nie narusza prawa. W momencie, gdy obiekt, na który kiedyś wydano decyzję lokalizacyjną i następnie decyzję zezwoleniową na zajęcie pasa drogowego, zagrozi wartościom wymienionym na wstępie art. 39 ust. 1 u.d.p. (zagrożenia niszczenia lub uszkodzenia drogi i jej urządzeń, zmniejszenie jej trwałości oraz zagrożenie bezpieczeństwa ruchu) organ, do którego obowiązków należy ochrona drogi (art. 20 u.d.p. w zw. z art. 4 pkt 21 u.d.p.), uznając, iż szczególne warunki, o których mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p. jakie istniały w dacie wydania decyzji na zlokalizowanie obiektu w pasie drogowym przestały istnieć, może odmówić wydania zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego. Decyzja winna zostać wydana w oparciu o art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 w związku z art. 39 ust. 3 u.d.p. i mimo, że ma charakter uznaniowy, musi znajdować oparcie w zebranej przez organ dokumentacji. Oznacza to, że zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego ze strony obiektu reklamowego, który uzyskał na dane miejsce pasa drogowego zezwolenie lokalizacyjne, a następnie zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, musi być realne, nie może zaś być wynikiem subiektywnego przekonania organu o takim zagrożeniu.

Tego rodzaju decyzje uznaniowe służą z zasady realizacji polityki administracyjnej w określonej dziedzinie spraw (vide: M. Kulesza, Administracyjnoprawne uwarunkowania polityki przestrzennej, Wydawnictwa UW, Warszawa 1987, s. 9 i nast.). W rozpatrywanym przypadku chodzi o politykę miasta wobec szeroko pojmowanego bezpieczeństwa ruchu drogowego, której częścią jest polityka tegoż miasta wobec reklamy zewnętrznej. Politykę administracyjną w określonej dziedzinie spraw wyrażają różnego rodzaju dokumenty, takie jak plany czy uchwały podejmowane przez uprawnione organy, a więc akty prawa miejscowego, ale również ekspertyzy, opinie przygotowane przez właściwe ciała doradcze itp. Należy przy tym zauważyć, że żaden przepis k.p.a., czy też inny przepis szczególny nie określa, że tego rodzaju opracowania muszą przytaczać całe instrumentarium naukowe stosowane przy ich sporządzaniu, i że to właśnie ich naukowy charakter przesądza o możliwości ich zastosowania.

W rozpatrywanej sprawie skarżąca domagała się wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia wolnostojącego, jednostronnego nośnika reklamowego o wymiarach [...] m2, zaś decyzji odmawiającej wydania takiego zezwolenia zarzuciła naruszenie art. 38 ust. 1 u.d.p. przez niezastosowanie. Przepis art. 38 ust. 1 u.d.p. jest przepisem, którego znaczenia nie można ustalać przy wykorzystaniu podstawowej wykładni interpretacyjnej jaką jest wykładnia językowa. Zastosowanie tej wykładni prowadziłoby do wniosku, że obiekty raz umieszczone w pasie drogowym na podstawie decyzji wydanej na podstawie art. 39 ust. u.d.p., w stosunku do których wydano decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego, mimo upływu czasu, na który wydana została decyzja zezwoleniowa oraz mimo zmiany warunków, nie wymagają uzyskania kolejnego zezwolenia. Taka wykładnia przepisu art. 38 ust. 1 u.d.p. zaprzeczyłaby treści ustawy o drogach publicznych w tej jej części, która dotyczy pasa drogowego i obowiązku zarządcy drogi sprawowania jej ochrony. Mając więc na uwadze cel ustawy, jakim jest ochrona pasa drogowego i ograniczenie jego funkcji do określonych w art. 4 pkt 1 u.d.p., należy stwierdzić, iż przepis art. 38 ust. 1 u.d.p. nie może służyć obiektom budowlanym i urządzeniom, które zostały posadowione w pasie drogowym w oparciu o zezwolenie wydane na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p. Powołany przepis można odnosić wyłącznie do sytuacji, w których określone obiekty budowlane czy przedmioty, które z różnych względów nie musiały uzyskiwać zezwolenia na zlokalizowanie, znalazły się w pasie drogowym. W stosunku do takich obiektów ustawodawca przewidział możliwość ich dalszego pozostania w pasie drogowym pod warunkiem, że nie powodują zagrożenia i utrudnień w ruchu drogowym lub nie zakłócają zadań zarządcy drogi. Korzystanie z decyzji zezwalającej na okresowe zajęcie pasa drogowego wyklucza wręcz zastosowanie, po wygaśnięciu takiej decyzji, możliwości wskazanej w art. 38 ust. 1 u.d.p. i uznania tym samym obiektu, którego zezwolenie dotyczy za "obiekt istniejący w pasie drogowym i mogący w nim pozostać". Skutkiem korzystania z zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest to, iż wygaśnięcie kolejnego zezwolenia, przy braku następnego, powoduje obowiązek likwidacji posadowionego obiektu. Brak zezwolenia na dalsze zajmowanie pasa drogowego oznacza wyłącznie, iż zarządca drogi uznał dalszy byt obiektu za kolidujący z celami, którym służyć ma pas drogowy i brak jest podstaw, by oceniał on możliwość ponownego zezwolenia przy wykorzystaniu art. 38 ust. 1 u.d.p. Zdaniem Sądu praktyka polegająca na braku demontażu reklamy po upływie terminu zezwolenia i uzyskiwaniu zezwoleń na kolejny okres, nie może być utożsamiana z brakiem obowiązku przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego. Nie można w ogóle mówić o obiekcie istniejącym w pasie drogowym po upływie okresu, na który została wydana decyzja. Sąd nie może nie zauważyć, iż na tle rozumienia art. 38 ust. 1 u.d.p. w sprawach o sygn. akt I OSK 1151/06, I OSK 811/06 i I OSK 919/05 wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny, który jednoznacznie ocenił, iż uprawnienie do używania istniejącego obiektu budowlanego znajdującego się w pasie drogowym nie wymaga uzyskania decyzji administracyjnej - zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Wyroki te ostatecznie podważyły wyrażoną przez WSA ocenę, iż obiekty, o których mowa w art. 38 ust. 1 u.d.p. (istniejące w pasie drogowym niezwiązane z gospodarką drogową i obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia lub utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie) wymagają decyzji zezwalającej na zajęcie tego pasa.

Podsumowując tę część uzasadnienia wyroku, stwierdzić należy, że organ nie stosując wobec skarżącej art. 38 ust. 1 u.d.p. uczynił prawidłowo, zaś przepis art. 39 ust. 3 tej ustawy zinterpretował w sposób poprawny, choć wyłączne zastosowanie go do decyzji dotyczącej zajęcia pasa drogowego nie jest wystarczające. Niedostatek rozstrzygnięcia w tej części nie może jednak, w ocenie Sądu prowadzić do uchylenia decyzji, bowiem podstawa prawna rozstrzygnięcia, która istnieje, a nie została przywołana nie stanowi o istotnej tzn. mającej wpływ na wynik sprawy wadzie.

W niniejszej sprawie nie doszło, w ocenie Sądu, do naruszenia przepisów postępowania, na które wskazuje skarżąca, a które mogłyby mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Zdaniem Sądu stan faktyczny w niniejszej sprawie został dostatecznie zindywidualizowany i skonkretyzowany poprzez uwzględnienie warunków drogowych istniejących we wskazanej lokalizacji, a także usytuowanie reklamy. Organ odwoławczy odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. Wbrew zarzutom skargi organ odniósł się, aczkolwiek dość skrótowo, do opracowania sporządzonego przez W. K., uznając, że nie podważa ono innych dowodów uzasadniających tezę, iż funkcjonowanie reklam w pasie drogowym powoduje zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Odnosząc się do zarzutu powoływania się przez organ na dokumenty, które nie mają waloru dowodów, wskazać trzeba, iż zarządca drogi ma obowiązek monitorować drogi i może w tym celu może korzystać z opinii, analiz przez siebie zleconych, jak również materiałów opracowanych przez inne podmioty, dla potrzeb różnego rodzaju spraw. Dokumenty te mają służyć wywiązywaniu się zarządcy drogi z nałożonych na niego obowiązków ustawowych i nie mogą być one kontestowane przez skarżącą w sprawie dotyczącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Zdaniem Sądu organy obu instancji trafnie powołały się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 r. (sygn. akt OSK 1026/04), w którym NSA wskazał, że: "nie ma podstaw do tego iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach), itp." W konsekwencji trafnie stwierdzono więc, że zarząd dróg jest wyspecjalizowanym organem odpowiedzialnym za bezpieczeństwo dróg publicznych, a zatem posiada z urzędu informacje pozwalające na podejmowanie decyzji związanych z bezpieczeństwem na drogach.

Sprawy związane z zajęciem pasów drogowych przez nośniki reklamy zewnętrznej mają w [...] W. charakter masowy i wobec ich typowości nie można wymagać, by w przypadku każdej lokalizacji przeprowadzane było pogłębione postępowanie dowodowe, wykraczające zakresem poza kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy - przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

Należy zauważyć, iż istota reklamy, jak podkreślano to już wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych, polega na szeroko pojmowanym rozpowszechnianiu informacji o konkretnych wyrobach i usługach, zaś jej funkcja polega na równie szeroko pojmowanym oddziaływaniu na potencjalnych nabywców tych wyrobów i usług. Zatem by spełniać te cele wyróżnia się swoim zamocowaniem, wyglądem, powierzchnią, kolorystyką, treścią itp., niekiedy w sposób bardzo ekspansywny, by przyciągnąć uwagę uczestników ruchu drogowego, co w konsekwencji ma istotny wpływ na jego bezpieczeństwo. Zjawisko tzw. fiksacji, to jest chwilowego zatrzymania wzroku przez kierujących pojazdami w jednym punkcie (na przykład na reklamie) niewątpliwie powoduje dekoncentrację kierowców. Podzielność uwagi kierujących pojazdami i ich doświadczenie w prowadzeniu pojazdów jest bardzo różne. Jednakże, o ile na prowadzenie pojazdów przez kierowców doświadczonych o pełnej zdolności psychomotorycznej takie obiekty, jak na przykład reklamy, być może nie mają większego istotnego znaczenia, to każde nadmierne zaangażowanie uwagi pozostałych kierowców może stanowić realne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Z tych względów zarządca drogi jest obowiązany tak skonfigurować drogę i pas drogowy, w tym obiekty znajdujące się na nim, by kierowcy o mniejszych predyspozycjach i umiejętnościach nie byli zbyt angażowani elementami niesłużącymi do obsługi ruchu drogowego. Prawdą jest, że nie wyłącznie reklamy powodują rozpraszanie uwagi kierowców, a nadmierna prędkość jest najczęstszym powodem kolizji drogowych i wypadków. Jednakże, w ocenie Sądu, nie można uznać, że reklamy zewnętrzne o dużych powierzchniach, w połączeniu z nadmierną prędkością, nie mają negatywnego wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Dlatego wyłącznej kompetencji zarządcy drogi poddano kwestie związane z zagospodarowaniem pasów drogowych.

Organ - w ocenie Sądu - prawidłowo wykazał, że przedmiotowy nośnik reklamowy stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, a nadto – co również istotne - znajduje się zbyt blisko krawędzi jezdni. Odległość ta wynosi [...] m, podczas gdy ustawa o drogach publicznych, w przypadku dróg wojewódzkich, określa minimalną odległość usytuowania obiektów budowlanych od zewnętrznej krawędzi jezdni na 8 m. Okoliczność, że dotychczas organy administracji nie przestrzegały zasady określonej w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, nie świadczy, że sytuacja nie może ulec zmianie i to w kierunku respektowania obowiązujących przepisów.

Jednocześnie skarżąca nie wykazała, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, który uzasadniałby wydanie zezwolenia na umieszczenie nośnika reklamowego w pasie drogowym Al. K. w rej. ul. M. Ciężar dowodu wykazania uzasadnionego przypadku spoczywa na wnioskodawcy i to jego obciąża wykazanie, że umieszczenie reklamy w konkretnym miejscu jest szczególnie uzasadnione i nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Samo więc złożenie wniosku o wydanie zezwolenia na umieszczenie reklamy w pasie drogowym bez jakiegokolwiek uzasadnienia jest niewystarczające dla udzielenia zezwolenia. Wieloletnia wadliwa praktyka organów administracji w tej kwestii nie zmienia istnienia zasady dowodowej wynikającej z powołanych wcześniej przepisów prawa.

W ocenie Sądu poczynione przez organy obu instancji ustalenia wynikają z zebranego w sprawie materiału, który trudno nazwać dowodami w indywidualnej sprawie, do których musi ustosunkować się strona postępowania w sprawie o wydanie zezwolenia. Jak wskazano powyżej stanowią one dla zarządcy drogi wytyczną działań związanych z polityką udzielania ewentualnych zezwoleń na lokalizowanie w pasie drogowym budowli i urządzeń niezwiązanych z celami, jakim pas drogowy służy.

Dokonana przez oba organy ocena zebranego materiału dowodowego, w kontekście zastosowanych przepisów ustawy o drogach publicznych, nie budzi istotnych zastrzeżeń. Zdaniem Sądu stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji SKO w W. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta [...] W. z dnia [...] maja 2007 r. uzasadnione jest w sposób wymagany przez normę prawa określoną w art. 107 § 3 k.p.a., albowiem – wbrew zarzutom skargi – organy te wyjaśniły szczegółowo motywy swoich rozstrzygnięć zindywidualizowanymi przesłankami.

Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd, na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji orzeczenia.