Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 453/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2004-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 620  Ochrona zdrowia, w tym sprawy dotyczące chorób zawodowych, zakładów opieki zdrowotnej, uzdrowisk, zawodu lekarza, pielęg
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Dnia 3 listopada 2004r Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym; Przewodniczący Sędziowie : Protokolant Sędzia WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędzia NSA Anna Orłowska Anna Zegan po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2004r na rozprawie sprawy ze skargi H. L. na decyzję Inspektora Sanitarnego z dnia 18 stycznia 2002r nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 28 listopada 1996 r. nr [...]Inspektor Sanitarny na podstawie § 10 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych odmówił stwierdzenia u skarżącej H. L. choroby zawodowej w postaci przewlekłego astmatycznego nieżytu oskrzeli.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w dniu 15 kwietnia 1994r. Ośrodek Medycyny Pracy skierował H. L. do Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej z podejrzeniem choroby zawodowej. Ośrodek Medycyny Pracy przekazał wywiad środowiskowy i akta Instytutowi Medycyny Morskiej i Tropikalnej, który w dniu 19 maja 1995 r. zgłosił organowi orzekającemu chorobę zawodową - astmę zawodową. Nadto organ podał, że skarżąca w latach 1980-1991 zatrudniona była w Szkole Podstawowej na stanowiskach sprzątaczki i palacza, gdzie narażona była na takie czynniki jak zapylenie i detergenty. Zarówno Instytut Medycyny Morskiej i Tropikalnej, jak i Instytut Medycyny Pracy orzekły, mimo iż skarżąca nie stawiła się na badania, że brak jest podstaw do uznania schorzenia występującego u niej jako choroby zawodowej. W uzasadnieniu swego stanowiska Instytut Medycyny Pracy podniósł, że pył węglowy trudno uznać za alergen, zaś narażenie zawodowe na substancje drażniące, to znaczy pyły i dymy występujące w kotłowni mogły prowokować stany spastyczne oskrzeli u astmatyka uczulonego na alergeny pozazawodowe.

W odwołaniu od powyższej decyzji H. L. zarzuciła niekompetencję placówkom medycznym, które wydały niekorzystną opinię lekarską i twierdziła, że jej kontakt z alergenami był znacznie szerszy. W konkluzji wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając odwołanie skarżącej Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 18 lutego 1997 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż skarżąca wykonując w latach 1982-1985 równocześnie obowiązki palacza i sprzątaczki miała kontakt z pyłem węglowym, który nie jest wymieniony jako substancja o wyraźnym działaniu alergizującym w wykazie substancji mających takie właściwości. Fakt rozpoznania u skarżącej astmatycznego nieżytu oskrzeli już w 1982 r., a więc w pierwszym roku pracy na stanowisku palacza wyklucza, w ocenie organu drugiej instancji, tło zawodowe choroby. Zgodnie z wytycznymi metodologicznymi przy rozpoznawaniu przewlekłego astmatycznego nieżytu oskrzeli narażenie na działanie czynników szkodliwych powinno być długotrwałe, co najmniej 10-letnie. Organ nadto wskazał, że pył węglowy jest jedynie czynnikiem drażniącym, a nie alergizującym.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca ponowiła zarzuty podniesione w odwołaniu, nadto wskazała, że pracowała w warunkach szkodliwych przez 11 lat.

Wyrokiem z dnia 3 września 1998 r. Naczelny Sąd Administracyjny [...] uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swego stanowiska Sąd podniósł, że organ odwoławczy nie ustosunkował się w dochodzeniu epidemiologicznym do faktu pracy H.L. w latach 1982 - 1985 w będącej w bardzo złym stanie technicznym kotłowni, wydzielającej nadmierne ilości dymu, dwutlenku węgla, pyłu i osadów. Ponadto organ sanitarny nie pouczył skarżącej, wbrew obowiązkowi wynikającemu z dyspozycji art. 9 k.p.a., jakie skutki prawne może wywołać uchylenie się skarżącej od stawienia się na badanie w Instytucie Medycyny Pracy.

Rozpoznając ponownie sprawę Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 7 czerwca 1999 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ drugiej instancji wskazał, że pismem z dnia 21 grudnia 1998 r. poinformował skarżącą o terminie badań specjalistycznych w Instytucie Medycyny Pracy oraz pouczył ją, iż odmowa poddania się tym badaniom spowoduje wydanie decyzji o niestwierdzeniu choroby zawodowej. Termin obserwacji w Instytucie Medycyny Pracy ustalono na 10 marca 1999 r. W dniu 19 kwietnia 1999 r. Instytut Medycyny Pracy przesłał do organu odwoławczego kopię drugiego wezwania dla skarżącej z ustalonym nowym terminem badania na dzień 11 maja 1999 r. Wezwanie zawierało pouczenie, że w razie niezgłoszenia się do Kliniki Instytutu Medycyny Pracy we wskazanym terminie akta sprawy zostaną zwrócone bez orzeczenia do Inspektora Sanitarnego. Organ podniósł, że skarżąca nie zgłosiła się na badanie w żadnym z wyznaczonych terminów, zaś jak wynika z pisma Instytutu Medycyny Pracy wydanie opinii na podstawie przesłanej dokumentacji nie jest możliwe. W tej sytuacji organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca wskazała na niekonsekwentne stanowisko Instytutu Medycyny Pracy odnośnie potrzeby przeprowadzenia w instytucie obserwacji klinicznej, czy możliwości wydania orzeczenia na podstawie dostępnej dokumentacji lekarskiej. W ocenie skarżącej choroba zawodowa może zostać stwierdzona na podstawie zgromadzonej dokumentacji, która jest wystarczająca do wydania takiego rozstrzygnięcia. Nadto skarżąca podniosła, że swoje nieobecności w Instytucie Medycyny Pracy w dniach 10 marca 1999 r. oraz 11 maja 1999 r. usprawiedliwiła złym stanem zdrowia przesyłając stosowne zaświadczenia lekarskie. W tej sytuacji nie mogło dojść do wydania zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 9 maja 2001 r. Naczelny Sąd Administracyjny [...] uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że organ odwoławczy bezkrytycznie przyjął informację Instytutu Medycyny Pracy o dwukrotnym niestawiennictwie skarżącej na badania jako wynikającą z jej zawinienia, a nie wyjaśnił z jakiego powodu skarżąca się nie stawiła i czy usprawiedliwiła swoją nieobecność. Sąd wskazał, iż skarżąca dołączyła do skargi zaświadczenia lekarskie o pobycie w szpitalu w okresie od 9.03. do 19.03.1999 r. i niemożności stawienia się na badaniach w Instytucie Medycyny Pracy, gdyż taka podróż mogłaby zagrozić jej zdrowiu i życiu. W tej sytuacji organ miał obowiązek wyznaczyć skarżącej inny termin badania, zaś gdyby nastąpiła trwała niezdolność skarżącej do odbycia podróży organ winien wziąć pod uwagę możliwość takiego przeprowadzenia badania i wydania opinii, by nie narażać skarżącej na uciążliwość odbycia długiej podróży. Nadto Sąd podniósł, iż organ odwoławczy może dopuścić nie tylko dowody wymienione w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych, ale również inne na podstawie przepisów art. 75 - 78 kpa.

Rozpoznając ponownie sprawę Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 18 stycznia 2002 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że pomimo wielu próśb kierowanych do skarżącej przez organy administracji o zgłoszenie się na badania do Instytutu Medycyny Pracy oraz do Instytutu Medycyny Morskiej i tropikalnej nie wykazywała ona chęci współpracy i uchylała się od poddania się badaniom. W tej sytuacji wypełniając zalecenia zawarte w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego [...] Instytut Medycyny Pracy w dniu 3 stycznia 2002 r. - po analizie wszystkich czynników szkodliwych wymienionych w wywiadach środowiskowych, wydał opinię lekarską bez badania skarżącej wywodząc, że w środowisku pracy skarżącej nie ma czynnika, który mógłby wywołać przewlekły astmatyczny nieżyt oskrzeli. W ocenie organu drugiej instancji stałą ekspozycją na czynnik pozazawodowy -kurz można tłumaczyć zły stan zdrowia H. L. opisywany w zaświadczeniach lekarskich, który uniemożliwił zgłaszanie się na badania specjalistyczne w kolejno wyznaczanych terminach.

Od powyższego rozstrzygnięcia skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego [...] wywiodła skarżąca H. L. W uzasadnieniu wskazała, że wbrew twierdzeniom organu odwoławczego nie uchyla się od poddania się badaniom w Instytucie Medycyny Pracy, gdyż na przyjazd na takowe badania nie pozwala jej zły stan zdrowia, o czym wielokrotnie informowała Instytut. Skarżąca wskazała, że nieobecność na badaniu w dniu 20 listopada 2001 r. usprawiedliwiła przesyłając stosowne zaświadczenie lekarskie wraz z kartą informacyjną z leczenia szpitalnego. W konkluzji wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o przeprowadzenie przed sądem dowodu z opinii biegłych lekarzy sądowych.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.

Stosownie do przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sadów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego są - określone w art. 6 i 7 k.p.a. - zasada praworządności oraz dochodzenie prawdy obiektywnej. Nakładają one na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy tak pod względem faktycznym jak i prawnym, w celu ustalenia stanu rzeczywistego sprawy. W myśl art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji państwowej zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Treść tego przepisu należy tłumaczyć w ten sposób, że obowiązek przeprowadzenia wszystkich niezbędnych do wyjaśnienia sprawy dowodów obciąża organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie.

Zaniechanie przez organy administracji państwowej podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, powodującym wadliwość decyzji.

W niniejszej sprawie mamy do czynienia z tego rodzaju sytuacją.

Zaskarżoną decyzją organ drugiej instancji utrzymał w mocy decyzję orzekającą o niestwierdzeniu choroby zawodowej u H. L. Organ odwoławczy w toku postępowania ponownie skierował skarżącą na badania lekarskie do Instytutu Medycyny Pracy. Instytut ten wyznaczył termin badań na dzień 20 listopada 2001 r. Skarżąca na badanie nie stawiła się, gdyż od dnia 18 listopada 2001 r. przebywała na leczeniu w Szpitalu Powiatowym na Oddziale Chorób Płuc. Z zaświadczenia lekarskiego -znajdującego się w aktach administracyjnych wynika, że skarżąca została przyjęta do oddziału w stanie ogólnym bardzo ciężkim, który w ówczesnym okresie nie pozwalał na odbycie podróży do Instytutu Medycyny Pracy i nie rokował poprawy na przyszłość. Mimo to nie ponowiono wezwania na inny termin badania. Nie uczynił tego ani Instytut Medycyny Pracy, ani też organ odwoławczy nie podjął żadnych czynności, by doprowadzić do wyznaczenia kolejnego terminu badania skarżącej.

Organ odwoławczy w dacie wydania zaskarżonej decyzji dysponował wyżej wymienionym zaświadczeniem lekarskim. Takie postępowanie organu nie może zasługiwać na aprobatę Sądu. Zważyć bowiem należy, że wyrokiem z dnia 9 maja 2001 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzję Inspektora Sanitarnego z dnia 7 czerwca 1999 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wyraził pogląd, że organ administracji winien przy ponownym rozpoznaniu sprawy wziąć pod uwagę stan zdrowia skarżącej i gdyby wystąpiła trwała niezdolność skarżącej do odbycia podróży - możliwość takiego przeprowadzenia badania i wydania opinii, by uniknąć dalekiej podróży. Nadto Sąd wskazał na możliwość dopuszczenia dowodów nie tylko wynikających z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych, ale także innych - na podstawie przepisów art. 75-78 k.p.a.

W myśl art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla tego sądu oraz organu administracji publicznej zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniu wyroku, zaś niezastosowanie się przez organ administracyjny do oceny prawnej i wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego musi skutkować uchyleniem decyzji.

Rozpoznając zatem ponownie niniejszą sprawę organ administracji zobowiązany był ustalić - w sposób nie budzący wątpliwości, czy przewlekły astmatyczny nieżyt oskrzeli występujący u skarżącej może być uznany za chorobę zawodową. Wbrew wynikającemu z art. 76 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi organ okoliczności tej nie wyjaśnił. Organ odwoławczy ograniczył się w istocie do stwierdzenia, że skarżąca nie wykazuje woli współpracy i uchyla się od poddania się badaniom, przedstawiając kolejne zaświadczenia lekarskie. Postępując w ten sposób organ zlekceważył wskazania Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 maja 2001 r., gdyż w zaistniałej sytuacji jego obowiązkiem było ponowić skierowanie skarżącej do stawienia się na badania w Instytucie Medycyny Pracy w Łodzi w następnym możliwym terminie lub też zorganizować w taki sposób badania, by skarżąca mimo swego złego stanu zdrowia mogła na nie się stawić. W tej sytuacji w pełni uprawnione jest stwierdzenie, iż organ drugiej instancji nie przedsięwziął należytych starań, by umożliwić skarżącej poddanie się badaniom, mimo, iż miał wiedzę co do stanu jej zdrowia. Organ nie wykazał też, że podjął starania w celu zorganizowania skarżącej poddania się badaniom, lecz to z winy skarżącej do tych badań nie doszło. Wobec powyższego należy stwierdzić, że takie postępowanie organu administracji stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. i ma istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia.

Organ administracji ponownie rozpatrując sprawę podejmie stosowne kroki, by umożliwić skarżącej podanie się badaniom i oceni ponownie cały zebrany w sprawie materiał dowodowy.

Wskazać też trzeba skarżącej, że do przeprowadzenia jej badania może dojść jedynie w toku postępowania administracyjnego, bowiem sąd administracyjny nie przeprowadza tego rodzaju dowodów. Sama skarżąca winna sobie zdawać sprawę z faktu, że w przypadku prawidłowego umożliwienia przeprowadzenia jej badania przez organ administracyjny i niestawienia się na nie przez skarżącą organ może poprzestać przy wydaniu kolejnej decyzji na ocenie dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego.

Mając powyższe na względzie Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 97 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sadów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w wyroku.

Jednocześnie Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem, zdaniem Sądu, obligatoryjne tylko wówczas, gdy zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja nadaje się ze swej istoty do wykonania. Decyzja o odmowie uznania schorzenia w postaci przewlekłego astmatycznego nieżytu oskrzeli za chorobę zawodową nie nadaje się zaś do wykonania. Wobec tego zbędnym jest orzekanie w trybie 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.