Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 786/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2022-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, art. 11 pkt 9, art. 12 ust. 1, art. 27 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody P. na uchwałę Rady Gminy C. z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy C. oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu [...] maja 2021 r. Rada Gminy C. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy C. Zmiany polegały na wprowadzeniu do tekstu i rysunku Studium ustaleń odnośnie obszaru udokumentowanych złóż surowców naturalnych (torfu) w obrębie gruntów wsi K., zmianie funkcji i przeznaczenia terenów rolniczych na tereny powierzchniowej eksploatacji surowców naturalnych (obszar oznaczony symbolem IV/PG) oraz na tereny zabudowy produkcyjnej (obszar oznaczony symbolem IV/P). Załącznikami do uchwały są: jednolity rysunek Studium – Kierunki z uwzględnieniem dotychczasowych zmian, w tym wprowadzonych przedmiotową uchwałą (załącznik nr 1); jednolity tekst Studium z uwzględnieniem dotychczasowych zmian zaznaczonych w tekście kolorem brązowym (załącznik nr 2); rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia przez Wójta Gminy C. uwag wniesionych do projektu zmiany Studium wyłożonego do publicznego wglądu (załącznik nr 3).

Skargę na powyższą uchwałę wniósł do sądu administracyjnego Wojewoda P., który zarzucił istotne naruszenie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), dalej: u.p.z.p., tj. art. 12 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 polegające na niepoddaniu pod głosowanie Rady Gminy C. nieuwzględnionych przez Wójta tej Gminy uwag zgłoszonych do projektu Studium w trakcie procedury uchwalania Studium. Skarżący wskazał treść art. 11 pkt 9 u.p.z.p. oraz wyjaśnił, że głosowanie przez radnych nad przyjęciem uchwały w sprawie Studium gminy nie jest równoznaczne z podjęciem rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag. Wojewoda zwrócił uwagę na bezwarunkowość określonego ustawą trybu postępowania w przedmiocie uchwalenia Studium i wynikającą z tego konieczność zgodności prowadzonej procedury planistycznej z przepisami ustawy. Wskazał, że uchybienie jakiego dopuściła się Rada Gminy C. stanowi o istotnym naruszeniu trybu sporządzania Studium, co prowadzi do konieczności stwierdzenia uchwały w sprawie Studium w całości jako dotkniętej naruszeniem kwalifikowanym. Zdaniem Wojewody, rozpatrzenie przez Radę nieuwzględnionych przez Wójta uwag do projektu Studium nie zostało odzwierciedlone ani w załączniku nr 3 do uchwały, ani w zapisie protokołu sesji w części procedowania nad przyjęciem uchwały. Skarżący przytoczył fragmenty uzasadnień wyroków NSA w sprawach II OSK 820/19 i II OSK 2018/15 oraz wskazał kilka innych sygnatur wyroków sądu kasacyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. Sformułował wniosek o dopuszczenie dowodów z dokumentów w postaci: a) uchwały Nr 1/2021 Komisji Rewizyjnej, Komisji Budżetu, Finansów i Spraw Społecznych, Komisji Rolnictwa Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska, Komisji Skarg, Wniosków i Petycji Rady Gminy C. z dnia [...] października 2021 r. w sprawie rozpatrzenia uwag do uchwały Rady Gminy C. z dnia [...] maja 2021 roku Nr [...] w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy C.; b) stanowiska Rady Gminy C. z dnia [...] października 2021 r.

Burmistrz wskazał, że 28 maja 2021 r. na wspólnym posiedzeniu Komisji Rewizyjnej, Komisji Budżetu, Finansów, Spraw Społecznych, Komisji Rolnictwa, Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska, Komisji Skarg, Wniosków i Petycji Rady Gminy C. – Komisje te obradowały w składzie stanowiącym pełny skład Rady Gminy C. Radni szczegółowo zapoznali się z obszernymi załącznikami, także z uwagami wniesionymi do projektu uchwały Rady Gminy C. z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy C., które zostały rozpatrzone. Fakt rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu oraz zapoznania się z nimi wynika z zapisu na stronie 3 Protokołu Nr [...] ze wspólnego posiedzenia ww. Komisji, a także z treści wnioskowanych dowodów uzupełniających. Organ podkreślił, że obrady Komisji miały miejsce tego samego dnia co sesja, na której uchwalono zmianę Studium, przed tą sesją. Nie było więc zasadne powielanie tych samych czynności na obradach sesji Rady, gdyż wszyscy radni już wcześniej przed obradami rozpoznali uwagi. W chwili podejmowania zaskarżonej uchwały uwagi te były rozpatrzone, a radni podejmowali uchwałę po wcześniejszym ich merytorycznym rozważeniu.

Podczas rozprawy w dniu 13 stycznia 2022 r., na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: P.p.s.a., sąd dopuścił dowody zawnioskowane w skardze oraz dodatkowo uzyskane z urzędu w postaci protokołów z posiedzenia wspólnego Komisji i sesji Rady Gminy C., na której uchwalono zaskarżoną zmianę Studium (obydwu z [...] maja 2021 r.), a także nadesłanego oświadczenia radnych z [...] sierpnia 2021 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga podlega oddaleniu.

Skarga Wojewody została złożona na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm.), dalej: u.s.g., z uwagi na upływ trzydziestodniowego terminu od dnia przedstawienia uchwały organowi nadzoru, w którym to terminie możliwe jest stwierdzenie jej nieważności w całości lub w części przez ten organ. Skarga złożona na ww. podstawie nie wymaga wskazania naruszenia indywidualnego interesu prawnego.

Stosownie do treści art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przepis art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. wyróżnia dwie kategorie wad aktów prawnych wydawanych przez organy gminy: wady stanowiące istotne naruszenie prawa oraz wady stanowiące nieistotne naruszenie prawa. Ta kategoryzacja wad uchwał organów gminy ma znaczenie prawne dla dopuszczalności podjęcia rozstrzygnięcia stwierdzającego jego nieważność względnie niezgodność z prawem.

W przypadku skarg na uchwały w sprawie studium (lub planu miejscowego) nieprzestrzeganie prawa powszechnie obowiązującego może polegać na ściśle określonych naruszeniach, tj. istotnym naruszeniu zasad ich sporządzania, istotnym naruszeniu trybu ich sporządzania lub naruszeniu właściwości organów w tym zakresie (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.).

W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru sformułował tylko jeden zarzut - istotnego naruszenia trybu uchwalania studium w następstwie niezrealizowania wymagania z art. 12 ust. 1 u.p.z.p. Zdaniem sądu, w sprawie niniejszej zarzut ten się nie potwierdza.

Tryb sporządzania studium (a także zmiany studium, gdyż zgodnie z art. 27 u.p.z.p. zmiana studium lub planu miejscowego następują w takim trybie, w jakim są uchwalane) jest sekwencją czynności podejmowanych w toku procedury planistycznej wskazanych w przepisie art. 11 u.p.z.p. Do nieważności studium w całości lub w części z uwagi na naruszenie trybu prowadzić może zaniechanie którejś z tych czynności, ewentualnie przyjęcie ustaleń odmiennych od tych, które zostałyby przyjęte, gdyby trybu nie naruszono. O istotności naruszenia trybu procedowania decyduje więc porównanie przeprowadzonej procedury planistycznej z przepisami ustawy formułującej dla niej określone wymagania oraz wpływ stwierdzonego naruszenia na treść ustalenia planistycznego bądź na prawa uczestników procesu planistycznego (zwłaszcza właścicieli nieruchomości), zagwarantowane im przede wszystkim w u.p.z.p.

Analiza akt kontrolowanej procedury planistycznej nie ujawnia takich wad, natomiast sposób zrealizowania w sprawie niniejszej przez Radę przepisu art. 12 ust. 1 u.p.z.p. również nie wskazuje na istotną wadę trybu sporządzania studium w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Z akt wynika, że procedurę planistyczną zapoczątkowały uchwały intencyjne Rady Gminy C. z [...] maja 2019 r. nr [...]wraz z załącznikiem graficznym określającym granice zamierzonej zmiany Studium i zmieniająca ją uchwała z [...] lipca 2019 r. nr [...] wraz z załącznikiem graficznym, którą zwiększono granice zmiany Studium. Obydwie uchwały zostały ogłoszone (w prasie lokalnej, na BIP Urzędu Gminy C., tablicy ogłoszeń tego Urzędu oraz tablicy ogłoszeń sołectwa wsi K.), w tym drugie ogłoszenie, z [...] sierpnia 2019 r., zawierało informację o treści dwóch uchwał i pouczenie o możliwości składania wniosków w terminie 21 dni (art. 11 pkt 1 u.p.z.p.). Zawiadomiono również o podjęciu uchwał organy właściwe do uzgadniania i opiniowania projektu Studium (art. 11 pkt 2 u.p.z.p.). W aktach znajdują się dwa wykazy zgłoszonych wniosków do projektu Studium. Następnie uzgodniono zakres informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko (pisma Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] lipca i [...] września 2019 r. oraz pisma Powiatowego Państwowego Inspektora Sanitarnego w B. z [...] lipca i [...] września 2019 r.) oraz w kwietniu 2021 r. sporządzono dokument tej prognozy. Kontynuując procedurę, organ planistyczny uzyskał [...] grudnia 2019 r. pozytywną opinię komisji urbanistycznej o projekcie Studium (jednolitym tekście Studium wraz z zaznaczonymi zmianami) i prognozą o.ś., a następnie wystąpił o uzgodnienia i opinie (pisma z [...] stycznia 2020 r. i [...] marca 2020 r.) – art. 11 pkt 4 u.p.z.p. Po dwukrotnym negatywnym zaopiniowaniu projektu Studium przez RDOŚ, po raz trzeci uzyskano opinię pozytywną tego organu w piśmie z [...] maja 2020 r. Opinię pozytywną wydał również P. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w piśmie z [...] stycznia 2020 r., formułując jednak warunek nieprzekroczenia oddziaływaniem zmiany Studium granic terenów, do których ma tytuł prawny prowadzący działalność mogącą być realizowaną na podstawie zmiany Studium (art. 11 pkt 5 u.p.z.p.). Zgodnie z art. 11 pkt 7 u.p.z.p., wyłożono projekt zmiany Studium wraz z prognozą o.ś. do publicznego wglądu i pouczono o możliwości składania uwag (ogłoszenia dokonano w prasie lokalnej, na tablicy ogłoszeń UG C. i BIP tego Urzędu, a także w sołectwie wsi K.). W dniu [...] czerwca 2020 r. odbyła się dyskusja publiczna. Sporządzono również opracowanie ekofizjograficzne na potrzeby zmiany Studium. Z akt wynika, że do projektu zmiany Studium wyłożonego do publicznego wglądu wpłynęły liczne uwagi. Wójt sporządził w formie tabelarycznej listę zawierającą wskazanie podmiotu wnoszącego uwagę, datę wpływu, treść uwagi, sposób rozstrzygnięcia o uwadze (uwzględniona, nieuwzględniona) i jego uzasadnienie. W dniu [...] maja 2021 r. podjęto zaskarżoną uchwałę nr [...], do której załącznik nr 3 stanowi "Lista uwag wniesionych do wyłożonego projektu zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy C." – w wersji tabelarycznej sporządzonej przez Wójta. Pozostałe załączniki do uchwały stanowią ujednolicone tekst Studium i rysunek "Kierunków" Studium.

Powyżej opisane etapy procedury planistycznej nie budzą zastrzeżeń z punktu widzenia ich legalności, w tym skarga nie zawiera w tym zakresie żadnych zarzutów.

Jak wyżej wskazano, zgodnie z art. 27 u.p.z.p., zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Stosownie do treści art. 9 u.p.z.p., studium sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych gminy (ust. 3), zaś zmiana studium dla części obszaru gminy wymaga dokonania, zarówno w części tekstowej jak i graficznej studium, zmian w odniesieniu do wszystkich treści, które w wyniku wprowadzonej zmiany przestają być aktualne, w szczególności zmian w zakresie określonym w art. 10 ust. 1 (ust. 3a). Z kolei zgodnie z § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. nr 118, poz. 1233 ze zm.), dalej: rozporządzenie, jego przepisy stosuje się również do projektu zmiany studium w zakresie objętym zmianą (ust. 1); projekt zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy polegającej na uzupełnieniu studium o pojedyncze ustalenia, o których mowa w art. 10 ust. 2, wykłada się do publicznego wglądu w formie ujednoliconego projektu studium z wyróżnieniem projektowanej zmiany (ust. 2); ujednolicona forma projektu studium, o której mowa w ust. 2, stanowi załącznik do uchwały, o której mowa w art. 12 ust. 1 ustawy (ust. 3). Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, tryb zmiany wymagany w § 8 rozporządzenia ma zapewnić czytelność wprowadzanych zmian oraz właściwą ich prezentację. W procedurze zmiany chodzi bowiem o ukazanie punktu wyjściowego (ukazania brzmienia studium później zmienionego lub uzupełnionego), kształtu nowelizacji i efektu końcowego przedstawionego w formie tekstu ujednoliconego, który tym różni się od tekstu jednolitego, że nie stanowi jednego zwartego tekstu w brzmieniu uwzględniającym wszelkie modyfikacje (vide np. wyroki NSA w sprawach II OSK 169/13, II OSK 2727/12, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnośnie wyżej wskazanych elementów trybu sporządzania zmiany Studium zarzutów w skardze nie sformułowano, a analiza akt wskazuje na zachowanie wymaganego trybu w tym zakresie.

Analiza akt sprawy oraz dowodów dodatkowo przeprowadzonych na rozprawie w dniu 13 stycznia 2022 r. uprawnia również do wniosku o bezskuteczności zarzutu skargi dotyczącego trybu sporządzania zmiany Studium. Nie doszło do istotnego naruszenia w tym zakresie, a tylko naruszenie istotne, a więc nie jakiekolwiek, wypełnia przesłankę stwierdzenia nieważności uchwały na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 11 pkt 9 u.p.z.p., wójt jako organ planistyczny, po upływie terminu do zgłaszania uwag dotyczących wyłożonego do publicznego wglądu projektu studium, przedstawia radzie gminy do uchwalenia projekt studium wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 8. Stosownie do treści art. 12 ust. 1 u.p.z.p., studium uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag, o których mowa w art. 11 pkt 9. Tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowią załączniki do uchwały.

Z regulacji powyższych wynika, że uchwalenie studium ma nastąpić z jednoczesnym rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia uwag nieuwzględnionych przez wójta. Jednoznaczny jest więc warunek "jednoczesności" (w tym samym czasie), co oznacza że ustawa wymaga nierozdzielania w czasie (np. w różnych dniach, na różnych sesjach rady gminy) głosowania nad nieuwzględnionymi uwagami i nad uchwałą w sprawie studium. Natomiast przepisy prawa nie określają jednoznacznie, czy rozpatrzenie uwag nieuwzględnionych ma nastąpić przez głosowanie nad każdą uwagą oddzielnie, odrębnie nad listą uwag - czy głosowanie nad uwagami charakteryzować się ma jakąś faktyczną odrębnością od głosowania nad projektem studium. Ustawa nie określa też formy, w jakiej wójt przedstawia radzie listę nieuwzględnionych uwag do studium. Może to uczynić przez przedstawienie listy uwag nieuwzględnionych w całości bądź w części w formie załącznika, w którym przedstawi poszczególne uwagi – podając przez kogo zostały wniesione i czego dotyczą – wraz ze sposobem rozpatrzenia tych uwag. Niewątpliwie natomiast proponowany sposób rozpatrzenia uwag nie jest dla rady wiążący (może się ona do stanowiska wójta przychylić bądź nie). Istotne jest, aby uwagi nieuwzględnione poddane zostały pod głosowanie rady. Rozstrzygnięcie rady w przedmiocie zgłoszonych uwag ma charakter merytoryczny i towarzyszy mu ocena, w której wyniku uwaga może zostać uwzględniona lub odrzucona. Przyjąć jednak należy, że może to nastąpić w jednym głosowaniu nad uchwaleniem projektu samego aktu planistycznego. Ustawodawca nie narzucił bowiem organom procedującym nad uwagami formy normatywnej, w jakiej następuje rozstrzygnięcie co do zgłoszonych uwag. Niewątpliwie najpierw powinien ustosunkować się do uwag wójt, a następnie powinna to uczynić rada gminy, przy czym jej obowiązek dotyczy uwag nieuwzględnionych, bowiem do uwag uwzględnionych rada może ale nie musi się odnosić, co wprost wynika z art. 12 ust. 1 i art. 11 pkt 9 u.p.z.p. Ani jednak z chronologii czynności składających się na procedowanie organów (wójta, rady gminy) nad uwagami, ani z ustawy (art. 12 ust. 1 u.p.z.p.) nie wynika wymaganie, by rada miała podejmować odrębną od procedowanej uchwały planistycznej - uchwałę w sprawie nieuwzględnionych przez wójta uwag. Ostatnie zdanie przepisu art. 12 ust. 1 u.p.z.p. wskazuje wręcz, że rozstrzygnięcia dotyczące uwag do projektu uchwały w sprawie planu bądź studium stanowią załącznik do uchwały (vide wyrok NSA w sprawie II OSK 820/19 oraz powołane tam orzecznictwo, dostępne na orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie jest zatem błędem ani zbiorcze głosowanie nad listą nieuwzględnionych uwag, ani głosowanie nad nimi łącznie z głosowaniem nad samą uchwałą. Taki sposób postąpienia przez radę gminy nie stanowi o istotnym naruszeniu trybu sporządzania studium. Dla zrealizowania wymagania z art. 12 ust. 1 u.p.z.p. powinno z akt sprawy wynikać, że rada rozpatrzyła nieuwzględnione przez wójta uwagi i uczyniła to "jednocześnie" z uchwaleniem studium. Materiał dowodowy przedstawiony sądowi, w tym dowody przeprowadzone na zasadzie art. 106 § 3 P.p.s.a., potwierdzają spełnienie ww. wymagania i pozwalają na sformułowanie, iż zrealizowano art. 12 ust. 1 u.p.z.p. bez istotnego naruszenia trybu sporządzania projektu zmiany Studium.

Z protokołu sesji Rady Gminy C. z dnia [...] maja 2021 r. wynika, że projekt zmiany Studium został wprowadzony do porządku obrad (jako punkt 5d) na wniosek Wójta, co zostało jednogłośnie przez radnych zaakceptowane. Z opisu sposobu procedowania nad ww. punktem wynika, że Wójt Gminy C. przedstawił na sesji projekt uchwały w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy C. – a zapis ten zawiera wyraźne wskazanie, iż projekt przedstawiono "wraz z załącznikami". Odnotowano, że projekt uchwały był szczegółowo omawiany na wspólnym posiedzeniu komisji, a uwag do niego nie zgłoszono. Następnie poddano projekt uchwały pod głosowanie. Wszyscy radni głosowali jednomyślnie "za" (k. 169 verte akt sądowych). Dodać należy, że zapis o przedstawieniu przez Wójta projektu uchwały w sprawie zmiany Studium "wraz z załącznikami" należy rozumieć jako jego przedstawienie łącznie z załącznikiem nr 3 stanowiącym "Listę uwag wniesionych do wyłożonego projektu zmiany Studium..." zawierającą uwagi nieuwzględnione przez Wójta, co odpowiada dyspozycji art. 11 pkt 9 u.p.z.p. W konsekwencji nie sposób przyjąć, że w tych konkretnych okolicznościach zapis o głosowaniu nad projektem uchwały jest jednoznaczny z niegłosowaniem nad załącznikami, które stanowią fragment uchwały jako całości. Okoliczności sprawy wskazują, że w ramach głosowania nad projektem uchwały przyjęto w całości stanowisko Wójta odnośnie sposobu rozpatrzenia uwag. Zdaniem sądu, przy wyżej omówionym sposobie skonstruowania "Listy..." jako załącznika do projektu zmiany Studium, z której to "Listy" jednoznacznie wynika, która uwaga nie została uwzględniona i dlaczego - zaakceptowanie w całości projektu Studium oznaczało, że radni akceptują stanowisko Wójta co do nieuwzględnionych uwag, nie zgłaszając do nich własnych uwag – a więc że przyjmują treść stanowiska Wójta jako własną. Tym samym radni w opisany wyżej sposób rozstrzygnęli "jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag nieuwzględnionych przez Wójta", przez zaakceptowanie ich nieuwzględnienia.

Istotnie, zapis protokołu sesji Rady Gminy C. z [...] maja 2021 r. nie wskazuje na odbycie odrębnej debaty merytorycznej nad poszczególnymi bądź wszystkimi uwagami, co może sprawiać wrażenie braku merytorycznej oceny uwag przez Radę, a w konsekwencji "nierozstrzygnięcia" Rady w tym zakresie. Zagadnienie to dotyka wiedzy radnych o przedmiocie głosowania nad projektem zmiany Studium. Trafnie jednak organ argumentuje, iż znajdowało to uzasadnienie w odbytym tego samego dnia (nieco wcześniej, bo w godzinach 9:30-10:50, podczas gdy sesja Rady Gminy miała miejsce w godzinach 11:30-12:17) wspólnym posiedzeniu kilku Komisji, na którym "Radni szczegółowo zapoznali się z obszernymi załącznikami oraz mapą graficzną do projektu uchwały" oraz jednogłośnie i bez uwag przyjęli treść tych dokumentów (vide protokół posiedzenia Komisji, k. 167 akt sądowych, uchwały połączonych Komisji z [...] października 2021 r. k. 11-14 akt sądowych oraz oświadczenie radnych z [...] sierpnia 2021 r., k. 170 tych akt). Ostateczne opowiedzenie się za przyjęciem przedłożonego projektu zmiany Studium i głosowanie za projektem uchwały, której integralną część stanowił załącznik nr 3 (lista nieuwzględnionych uwag) było równoznaczne z niepodzieleniem zgłoszonych uwag. Innymi słowy, Rada podzieliła stanowisko Wójta i zaaprobowała zaproponowany przez niego sposób rozpatrzenia uwag.

W tym stanie rzeczy nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 12 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zdaniem sądu, można sformułować stanowisko, iż prawdopodobnie bardziej czytelne, przejrzyste i jednoznaczne byłoby, gdyby w protokole sesji Rady z 28 maja 2021 r. znalazł się zapis, iż głosowano nad uchwałą łącznie z załącznikami, w tym załącznikiem nr 3, a nie jak się znajduje "Uwag do projektu uchwały nie zgłoszono i poddano pod głosowanie. [...] Za przyjęciem uchwały głosowało [...]". Jednak brak tego zapisu nie stanowi o istotności naruszenia trybu w okolicznościach sprawy niniejszej, bowiem zapis powyższy poprzedzony jest stwierdzeniem, iż Wójt przedstawił projekt uchwały wraz z załącznikami w sprawie zmiany Studium. Trudno z powyższych zapisów wywodzić, iż głosując projekt uchwały nie głosowano załączników do uchwały.

Jednocześnie skarżący nie wykazał, jak – w okolicznościach tej konkretnej sprawy – przeprowadzona (wyżej opisana) formuła głosowania nad procedowaną uchwałą miałaby wpłynąć na treść przyjętego Studium, a więc na czym w tych okolicznościach polega istotne naruszenie trybu sporządzania Studium. Skarżący nie wskazuje, czy w jego ocenie powinna być odrębna dyskusja nad uwagami nieuwzględnionymi, odrębne głosowanie nad tymi uwagami. Podważa, że nie jest równoznaczne głosowanie nad uchwałą z głosowaniem nad uwagami, nie dostrzega jednak, iż przepis wymaga "jednoczesności" a uchwałę w sprawie zmiany Studium przedstawiono Radzie wraz z załącznikami a następnie głosowano, co – w ocenie sądu warunek jednoczesności z art. 12 ust. 1 u.p.z.p. wypełnia.

Dodatkowo wyjaśnić należy, iż oceniając wystąpienie istotnego naruszenia trybu sporządzania studium (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.) sąd musi mieć na uwadze na ile precyzyjne są zapisy odnoszące się do rozstrzygnięcia rady gminy o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag. Te zaś nie są, jak wyżej wskazano, dość precyzyjne. W konsekwencji, wystąpienie wadliwości uzasadniającej stwierdzenie nieważności uchwały w przedmiocie zmiany studium, w kontekście wypełnienia wymagania z art. 12 ust. 1 u.p.z.p., należy oceniać indywidualnie w okolicznościach każdej odrębnej sprawy a nie automatycznie, ze z góry przyjętym założeniem. Podkreślić też należy, że niezależnie od wcześniejszego połączonego posiedzenia Komisji – radni mogli się wypowiedzieć odnośnie przedstawionego przez Wójta "projektu uchwały wraz z załącznikami", jednak żadnych uwag nie zgłoszono.

W tych okolicznościach kontrolowany przez sąd w sprawie niniejszej sposób procedowania nie może stanowić o istotnym naruszeniu prawa uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały (por. np. wyrok w sprawie II OSK 473/14 czy II OSK 1405/12). Innymi słowy, brak precyzji regulacji art. 11 pkt 9 oraz art. 12 ust. 1 u.p.z.p., ale też treści art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie określenia "istotnego naruszenia trybu sporządzenia studium" oraz zapisy wskazanych wyżej protokołów nie pozwalają w okolicznościach tej konkretnej sprawy przyjąć, że uchwałę z uwagi na jej istotną wadliwość należy usunąć z obrotu prawnego. Okoliczności sprawy wskazują, iż nie wyłączono z głosowania załączników do projektu zmiany uchwały, ale procedowano nad projektem uchwały jako całości, tzn. wcześniej przedstawionym projektem wraz z załącznikami, przy świadomości treści całości aktu planistycznego. Jak wskazał NSA w sprawie II OSK 1947/10, restrykcyjny charakter regulacji art. 28 ust. 1 u.p.z.p. odnosi się do przypadków najcięższych naruszeń prawa przy sporządzaniu aktów planistycznych. Takiej kategorii naruszenia nie sposób w sprawie niniejszej wyprowadzić na podstawie akt sprawy.

Innych zarzutów odnośnie trybu sporządzania zaskarżonej zmiany Studium jak też zastrzeżeń odnośnie merytorycznej treści uwag i sposobu ich załatwienia nie sformułowano w skardze, co czyni bezprzedmiotowym formułowanie przez sąd oceny dalej idącej (odnośnie zagadnień nie poruszonych w skardze).

Mając na uwadze, że skarga Wojewoda wnoszona na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. nie stanowi skargi w sprawie indywidualnej – przy braku innych zastrzeżeń organu nadzoru - sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a.