Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 142/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 10, art. 28, art. 77 § 1, art. 80, art. 104, art. 107 § 3, art. 145 § 1 pkt 4, art. 147, art. 148 § 2, art. 149 § 1, art. 151 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 152, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 26 kwietnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2013 roku sprawy ze skargi E. K. i M. K. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2012 roku Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] października 2012 roku Nr [...], II. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego solidarnie na rzecz skarżących kwotę 200,- zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Nr [...], znak: [...] Prezydent Miasta P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z lokalem użytkowym (usługowym) na terenie nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], działka nr ewid. [...], ark. [...], obręb [...] – etap I. Zaznaczono, że rozstrzygnięcie w zakresie pylonu reklamowego nastąpi w późniejszym, II etapie. Decyzja wydana została na rzecz inwestorów – M. i P. M. Przedmiotowa decyzja stała się ostateczna.

W uzasadnieniu decyzji podano, że zatwierdzony projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami wydanej na rzecz inwestorów decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 2011 r. Nr [...], znak: [...] w przedmiocie warunków zabudowy. Podano, że obszar oddziaływania obiektu, o jakim mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane obejmuje nieruchomości przy ul. [...] - dz. nr [...], nr [...] i nr [...] ark. [...] obręb [...]. Konsekwencją takiego ustalenia było uznanie za strony postępowania poza wnioskodawcami wyłącznie właścicieli tychże nieruchomości. Przymiotu tego odmówiono E. i M. K. - właścicielom lokalu mieszkalnego w budynku przy ul. [...][...], zlokalizowanym na działce nr [...] arkusz [...] obręb [...], którzy w toku postępowania bezskutecznie domagali się uznania ich za stronę przedmiotowego postępowania. Osoby te następnie wniosły do Wojewody Wielkopolskiego zażalenie na bezczynność Prezydenta Miasta P. w związku z brakiem rozpatrzenia ich wniosku z dnia [...] kwietnia 2012 r.

Wojewoda Wielkopolski pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. Nr [...] odniósł się do powyższego zażalenia na bezczynność Prezydenta Miasta P. Podzielając stanowisko, iż załatwienie wniosku z dnia [...] kwietnia 2012 r. powinno nastąpić w formie postanowienia organ nadzoru podniósł, że zażalenie wpłynęło do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. w dniu [...] maja 2012 r., tymczasem w dniu [...] maja 2012 r. Prezydent Miasta P. wydał decyzję kończącą sporne postępowanie i udzielająca pozwolenia na budowę. Pismo Wojewody Wielkopolskiego doręczono E. i M. K. w dniu [...] lipca 2012 r. (k. nr 16 i 17 akt organu nadzoru [...]).

Pismem wniesionym w dniu [...] sierpnia 2012 r. E. i M. K., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), wystąpili do Prezydenta Miasta P. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tegoż organu z dnia [...] maja 2012 r. Nr [...], znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z lokalem użytkowym (usługowym) na terenie nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], działka nr ewid. [...], ark. [...], obr. [...].

W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że co prawda wnioskodawcy nie posiadają wspólnej granicy z terenem inwestycji objętej pozwoleniem na budowę, ale nieruchomość oddzielająca obie posesje jest jedynie trzymetrowej szerokości. Wskazano, że na tej podstawie wnioskodawcom przysługuje roszczenie z art. 209a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podkreślono, że E. i M. K. bez swojej winy nie brali udziału w przedmiotowym postępowaniu, a o wydaniu decyzji dowiedzieli się z pisma Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2012 r. Nr [...], które zostało im dostarczone w dniu [...] lipca 2012 r. i tym samym dochowany został miesięczny termin przewidziany w art. 148 § 2 k.p.a. Zdaniem wnioskodawców istniały istotne przesłanki przemawiające za objęciem ich nieruchomości obszarem oddziaływania obiektu, a w szczególności:

a) bardzo niewielka szerokość (3 metry) działki oddzielającej nieruchomość wnioskodawców od nieruchomości, na której ma być prowadzona budowa;

b) fakt, że działka oddzielająca nieruchomości została wydzielona za względu na konieczność zachowania odległości od budynku wnioskodawców oraz związane z tym roszczenie bazujące na art. 209a ustawy o gospodarce nieruchomościami;

c) rozciągłość sąsiedztwa – nieruchomości są położone równolegle na długości około 40 metrów;

d) położenie działki wnioskodawców na północ od działki objętej inwestycją, co oznacza, że wzniesienie budynku wiązać się będzie z zacienieniem nieruchomości E. i M. K., w szczególności okien położonego na parterze mieszkania, co jest istotne, bowiem cały budynek wnioskodawców jest architektonicznie zorientowany na południe, a więc w kierunku działki objętej pozwoleniem na budowę).

Wnioskodawcy podnieśli, że brak jest jakichkolwiek normatywnych przesłanek, aby obszar oddziaływania ograniczać w tym przypadku do terenu inwestycji. Ze względu na zacienienie potencjalny wpływ inwestycji na nieruchomość wnioskodawców może być znacznie większy niż na nieruchomość przy ul. [...][...].

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. Nr sprawy: [...] Prezydent Miasta P. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 147 i 149 § 1 k.p.a. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z lokalem użytkowym (usługowym) na terenie nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], działka nr ewid. [...], ark. [...], ob. [...].

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia [...] października 2012 r Nr [...] Prezydent Miasta P. odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] maja 2012 r. Nr [...], znak: [...]. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § pkt 1 (powinno być art. 145 § 1 pkt 4 – uwaga Sądu) i art. 104 k.p.a.

W uzasadnieniu decyzji w pierwszej kolejności wyjaśniono, że wniosek o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie wniesiony został w terminie określonym w art. 148 k.p.a., co wraz z powołaną przesłanką wznowieniową nakazywało jego uwzględnienie. Wyjaśniono następnie, że E. i M. K. nie przysługuje status strony w postępowaniu w przedmiotowej sprawie, bowiem zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania. Podniesiono, że analiza materiału dowodowego wykazała, iż projektowany obiekt nie ogranicza sposobu zagospodarowania terenu działki E. i M. K. Projektant wykazał, że został spełniony przepis § 60 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 79, poz. 690 ze zm., dalej jako "warunki techniczne"), który stanowi o konieczności zapewnienia nasłonecznienia pokoi mieszkalnych przez co najmniej 3 godziny w dniach równonocy (21 marca i 21 września) w godzinach 7:00-17:00. Podkreślono również, że zostały spełnione warunki przesłaniania budynków, zgodnie z § 13 warunków technicznych. Wskazano dalej, że wnioskodawcy nie są właścicielami nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji. Na dzień wydania decyzji właścicielem działki nr [...] jest Miasto P., i to aktualnych, a nie potencjalnych właścicieli tej działki należy uwzględniać w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Również lokalizacja budynku na działce inwestora spełnia wymogi określone § 12 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Zdaniem organu w sprawie zachowano wymogi wynikające z art. 10 k.p.a., wnioskodawcom zapewniono czynny udział w wznowionym postępowaniu, jednocześnie akt sprawy dotyczącej postępowania w sprawie pozwolenia na budowę nie zostały im udostępnione ponieważ nie byli stroną tego postępowania.

Od powyższej decyzji E. i M. K. wnieśli w dniu [...] października 2012 r. odwołanie. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że organ w swych ustaleniach dotyczących braku naruszenia § 60 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych oparł się wyłącznie na analizie dokonanej przez P. M., będącego stroną postępowania. Podkreślono, że ze względu na brak dostępu do akt, odwołujący się nie byli w stanie dokonać żadnej weryfikacji tych ustaleń, jak również ustaleń stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Wskazano, że zaskarżona decyzja w całości opiera się na niewyartykułowanej w uzasadnieniu przesłance, iż cała nieruchomość E. i M. K. znajduje się poza obszarem oddziaływania inwestycji. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika przy tym, czy w toku postępowania doszło do wyznaczenia tego obszaru, a w szczególności uzasadnienie nie wskazuje na kryteria wyznaczenia tego obszaru, w tym przyczyny włączenia do tego obszaru działki przy ul. [...][...] oraz działki przy ul. [...]. Wskazano, że ze względu na brak dostępu do akt, E. i M. K. nie byli w stanie tego zweryfikować. Kończąc odwołujący podnieśli, że ich uprawnienie do działki nr [...] ma aktualny, a nie potencjalny charakter i wprost wynika z przepisów prawa, a ustawowe roszczenie do uzyskania własności terenu przylegającego bezpośrednio do działki objętej inwestycją stanowi o istnieniu interesu prawnego.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Nr [...] Wojewoda Wielkopolski, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] października 2012 r., znak: [...], którą odmówiono uchylenia w wyniku wznowienia postępowania decyzji własnej tego organu z dnia [...] maja 2012 r. Nr [...], znak: [...] o udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z lokalem użytkowym (usługowym) na terenie nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], działka nr ewid. [...], ark. [...], ob. [...].

W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że stosownie do art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W myśl art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego za obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Również w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym i prowadzonym w sprawie pozwolenia na budowę krąg podmiotów uznanych za strony powinien być ustalony na tej samej podstawie prawnej. Podkreślono, że konstrukcja "strony" przyjęta w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest złożona i składa się z dwóch elementów: podmiotowego i przedmiotowego. Tak więc, aby uznać, że dany podmiot jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, wymagane jest spełnienie obu elementów definicji. Wskazano, że usytuowanie nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego należy rozumieć w ten sposób, iż przez oddziaływanie to naruszone zostaną konkretne normy prawa materialnego, np. przepisy techniczno-budowlane, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny, jako strona postępowania. Od tak wyznaczonego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. stan, w którym podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami powszechnie obowiązującymi, mogącymi stanowić podstawę żądania określonych czynności od organu administracji publicznej. Uznano, że w świetle przywołanej definicji strony oraz definicji obszaru oddziaływania, do kręgu stron w przedmiotowym postępowaniu nie należy zaliczać E. i M. K., bowiem działka odwołujących się (nr ewid. [...], ob. [...]) nie znajduje się w tak rozumianym obszarze oddziaływania. Uwzględniając cechy projektowanego obiektu budowlanego, przeznaczenie obiektu, sposób zagospodarowania terenu, treść zakazów i nakazów zawartych w przepisach odrębnych stwierdzono, że brak jest w badanej sprawie konkretnego przepisu prawa wskazującego na ograniczenie w swobodnym korzystaniu przez E. i M. K. z ich nieruchomości, mogące ewentualnie powstać w sąsiedztwie planowanej do realizacji inwestycji. Ponadto zauważono, że nieruchomość należąca do inwestorów, tj. działka nr ewid. [...], jest oddzielona od działki E. i M. K. działką o nr ewid. [...], a odległość między danymi budynkami wynosi ponad 10 m. Właścicielem działki o nr ewid. [...] jest Miasto P., w imieniu którego gruntem zarządza Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej w P. Podniesiono również, że projektowany budynek, stosownie do § 12 ust. 1 warunków technicznych, zlokalizowano w odległości ponad 4 m od granicy z działkami sąsiednimi. Wskazano, że już na etapie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę inwestor przedstawił analizę przysłaniania budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...][...] przez projektowany budynek na działce o nr ewid. [...]. Z przedstawionej przez projektanta analizy wynika, że nie doszło do naruszenia § 13 warunków technicznych, w myśl którego to przepisu odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń. Ustalono, że ze względu na lokalizację budynków nie dojdzie także do naruszenia § 271 i § 29 warunków technicznych. Nawiązując natomiast do wskazanego w odwołaniu roszczenia z art. 209a ustawy o gospodarce nieruchomościami należy zauważyć, że nie można uznać, iż E. i M. K. są stronami w przedmiotowym postępowaniu. Zauważono, że aby uzyskać prawo do działki nr ewid. [...] na podstawie powyższego przepisu, należy spełniać określone warunki, które niekoniecznie muszą zostać wypełnione, a odwołujący się nie wykazali, że są właścicielami, użytkownikami wieczystymi lub zarządcami działki o nr ewid. [...]. W podsumowaniu decyzji organu II instancji podniesiono, że przeprowadzone badanie sprawy pod kątem powstania interesu prawnego strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przy wydaniu pozwolenia na budowę wskazuje, iż przedmiotowe przedsięwzięcie zostało zaprojektowane w sposób określony w przepisach prawa, w szczególności Prawa budowlanego i ochrony środowiska, zgodnie z zasadami wiedzy technicznej (o czym świadczą również oświadczenia projektantów o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej), zapewniając tym samym poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. W związku z tak udokumentowanymi ustaleniami, w sprawie nie zachodzi przesłanka uchylenia decyzji, określona przepisem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z tego powodu, zdaniem organu II instancji, Prezydent Miasta P. mógł zakończyć sprawę decyzją o odmowie uchylenia pozwolenia na budowę na podstawie art. 151 § 1 k.p.a. Podkreślono, że E. i M. K. nie przysługiwał status strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę wydanego przez Prezydenta Miasta P. w dniu [...] maja 2012 r., znak: [...], zatem uzasadniona jest odmowa uchylenia powyższej decyzji.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2012 r. Nr [...] wnieśli dnia [...] stycznia 2013 r. E. i M. K. Zaskarżonej decyzji zarzucono opieranie się w całości na przyjętej przez organ błędnej wykładni art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, że oddziaływanie obiektu polega na naruszeniu konkretnych norm prawa materialnego przez dany obiekt, co jest rozumowaniem całkowicie nietrafnym. Fakt, że zdaniem organu poziom przysłaniania nie narusza odpowiednich przepisów budowlanych, nie może stanowić podstawy pozbawienia możliwości weryfikacji tego stanu przez osoby, na których własność inwestycja będzie w przyszłości oddziaływała. Podniesiono, że w świetle interpretacji art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przedstawionej przez Wojewodę Wielkopolskiego – udział jakiejkolwiek osoby trzeciej w postępowaniu byłby możliwy jedynie w sytuacji wykrycia naruszenia przepisów przez organ i następnie powiadomieniu tej osoby przez organ. Tymczasem oddziaływanie o jakim mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego może mieć miejsce bez jakiegokolwiek naruszenia przepisów. Ponownie przedstawiono zarzut braku jednolitych i jawnych kryteriów wyznaczania obszaru oddziaływania, który nie może być przez skarżących zweryfikowany ze względu na brak dostępu do akt sprawy. Wyznaczenie obszaru oddziaływania powinno być czynnością o charakterze generalnym, dokonywaną według spójnych, jawnych i podlegających kontroli reguł, w związku z czym w skardze podniesiono, że niezrozumiałym jest dlaczego nieruchomość skarżących nie znalazła się, jak niektóre nieruchomości sąsiednie, w strefie oddziaływania inwestycji. Analiza oddziaływania obiektu powinna zostać przeprowadzona w stosunku do działki nr [...]. Brak możliwości weryfikacji zagadnień istotnych dla oceny, czy skarżącym przysługiwał przymiot strony postępowania głównego uzasadnia zarzut naruszenia przepisów postępowania i uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na powyższą skargę pismem z dnia [...] lutego 2013 r. Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie. Organ II instancji podtrzymał dotychczasowe stanowisko wskazując ponadto, że organ odwoławczy umożliwił E. i M. K. zapoznanie się z aktami sprawy, z czego skarżący nie skorzystali. Odnośnie do zagadnienia obszaru oddziaływania podniesiono, że jest to zagadnienie złożone i zależne od wielu czynników, jednakże organ administracji architektoniczno-budowlanej każdorazowo bada oddziaływania projektowanego obiektu i określa jego obszar. W pozostałej części odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Pismem z dnia [...] marca 2013 r. uczestnicy postępowania, M. i P. M. zarzucili, że skarga jest całkowicie bezzasadna. Uczestnicy wskazali, że nieruchomość skarżących nie sąsiaduje z ich nieruchomością, lecz co najwyżej znajduje się w jej pośrednim sąsiedztwie. Podnieśli ponadto, że z żadnych przepisów nie można wyprowadzić wniosku, iż sporna inwestycja miałaby w jakikolwiek sposób oddziaływać na nieruchomość skarżących. Podnieśli, że w przedmiotowym postępowaniu skarżący nie przedstawili żadnych argumentów, które podważałyby stanowisko Wojewody wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, choć zapewniono im czynnym w nim udział.

Pismem złożonym w dniu [...] kwietnia 2013 r. skarżący odnieśli się do argumentów podniesionych w piśmie M. i P. M. z dnia [...] marca 2013 r. Przedstawiono w nim, że wyjście z mieszkania E. i M. K. znajduje się w odległości 3 metrów od działki, na której prowadzona jest inwestycja, na dowód czego dołączono decyzję Prezydenta Miasta P. o zmianie decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. Ponadto wskazano, że wbrew twierdzeniom zawartym w piśmie M. i P. M., skarżący wskazali konkretny przepis dotyczący oddziaływania inwestycji na ich nieruchomość, a jest nim art. 144 Kodeksu cywilnego zapewniający m.in. ochronę dostępu do światła słonecznego. Zdaniem skarżących oczywistym jest, że wzniesienie blisko 12-metrowego budynku w bliskiej odległości od ich budynku, od strony południowej, będzie miało istotny wpływ na dostęp do światła słonecznego.

Podczas rozprawy przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2013 r. stawili się skarżący M. K. oraz uczestnik postępowania P. M. Podtrzymując dotychczasowe stanowiska w sprawie skarżący M. K. podniósł, iż decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. Prezydent Miasta P. zmienił decyzję ustalającą warunki zabudowy na działce inwestorów, w związku z wydzieleniem działki nr [...], której poświadczony za zgodność z oryginałem odpis przedłożył do akt wywodząc, że wydzielenie tej działki nastąpiło na potrzeby działki, na której znajduje się ich budynek.

Uczestnik postępowania wnosząc o oddalenie skargi oświadczył, że przedłożona przez skarżącego decyzja została przepisana na uczestnika postępowania i jego żonę po nabyciu przez nich działki nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty są trafne.

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest jedynie sprawdzenie, czy zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy jej podejmowaniu nie zostały naruszone w sposób istotny przepisy postępowania administracyjnego. Natomiast stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę wydane w sprawie decyzje naruszają przepisy postepowania w stopniu, który może mieć wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie żądanie wznowienia postępowania oparte zostało na przesłance określonej w art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm. – dalej k.p.a.). Stosownie do tego przepisu w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Na wstępie należy zauważyć, że skarżący dochowali miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, o którym mowa w art. 148 k.p.a. Termin ten ma charakter prekluzyjny, a więc czynność prawna dokonana po jego upływie byłaby pozbawiona skutków prawnych (M. Jaśkowska w: M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego – komentarz" Zakamycze 2005, s. 876-877). Stąd też strona domagająca się wznowienia postępowania musi udowodnić, że wniosła podanie z zachowaniem terminu określonego w art. 148 § 1 i § 2 k.p.a. Skarżący nie brali udziału w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę, a o wydaniu decyzji dowiedzieli się z pisma Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2012 r., które zostało im dostarczone w dniu [...] lipca 2012 r. Pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. E. i M. K., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wnieśli do Urzędu Miasta P. prośbę o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją, tym samym dochowując miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania.

Występując z żądaniem wznowienia postępowania skarżący wskazali, że zostali niezasadnie pozbawieni prawa do udziału jako strona w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z lokalem użytkowym (usługowym) na terenie nieruchomości przy ul. [...], działka nr ewid. [...], ark. [...], obręb [...]. Wniosek oparto zatem na przesłance wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W tych okolicznościach obowiązkiem organu I instancji było wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2012 r., co uczyniono wydając postanowienie z dnia [...] sierpnia 2012 r. Nr sprawy: [...]. Postanowienie to pozwoliło przystąpić do badania przesłanki wznowienia. Kwestią istotną dla rozstrzygnięcia sprawy jest zbadanie, czy wnioskodawcom przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, co stanowi główny zarzut podnoszony w niniejszej sprawie. Nadmienić w tym miejscu należy, iż również w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym w sprawie pozwolenia na budowę krąg podmiotów uznanych za strony powinien być ustalony na tej samej podstawie prawnej, co w postępowaniu głównym.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.) stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele i użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania obiektu.

Obszar oddziaływania obiektu definiuje art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, określając pod tym pojęciem teren wyznaczony w otoczeniu obiektu na podstawie przepisów odrębnych, powszechnie obowiązujących, a zawierających regulacje wprowadzające związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do przepisu art. 28 k.p.a., który brzmi: "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek." - co oznacza, że cytowany przepis Kodeksu postępowania administracyjnego nie będzie miał zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Nie jest zatem tak, jak wywodzi strona skarżąca, iż przymiot strony w postępowaniu o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę powiązany jest z istnieniem interesu prawnego lub obowiązku, a nie z jego naruszeniem. Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 28 marca 2006 r. sygn. II OSK 208/06, iż "w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami, w rozumieniu art. 28 k.p.a., są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Treść bowiem określenia "stronami", użytego w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, wypełnia przepis art. 28 k.p.a., tyle że przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zawęża treść tego określenia do osób wymienionych w tym przepisie. Tak więc wyłącznie inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu są stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, ponieważ postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku". A contrario, postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę dotyczy interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości, jeżeli jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, który ma być wybudowany przez inwestora (Lex nr 340189). W świetle powyższego nie można podzielić stanowiska skarżących, iż skoro ocena ich interesu prawnego przeprowadzana jest w oparciu o przepisy prawa materialnego, do których należy rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, to należy uznać, że ich nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Stanowisko to trudno zaakceptować, bowiem intencją ustawodawcy nowelizującego w 2004 r. ustawę Prawo budowlane było ograniczenie kręgu podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę.

W tym miejscu wskazać należy, iż również kształtowany przepisem prawa materialnego interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a. powinien mieć charakter bezpośredni, osobisty, aktualny (a nie ewentualny, mogący zaistnieć w przyszłości) oraz dający się obiektywnie stwierdzić – znajdujący potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. Zatem nie można zaakceptować stanowiska strony skarżącej, iż ich interes prawny w postępowaniu zakończonym decyzją o udzieleniu pozwolenia na budowę wynika z uprawnienia, jakie na podstawie art. 209a ustawy o gospodarce nieruchomościami przysługuje im w stosunku do działki nr [...]. Na dzień wydania zaskarżonej decyzji z uprawnienia tego skarżący nie skorzystali, zatem za prawidłowe uznać należy stanowisko rozpatrujących sprawę organów administracji, iż działka skarżących (nr [...]) nie graniczy z działką inwestorów (nr [...]).

Jak wyżej wskazano wytyczenie obszaru oddziaływania obiektu wymaga odniesienia się do bliżej nieokreślonej grupy przepisów odrębnych, w oparciu o które można wprowadzać ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Nie jest zatem tak, że obszar oddziaływania to teren, w którym da się odczuć skutki czy uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem jakiegoś obiektu, bowiem takie rozumienie obszaru oddziaływania odwołuje się do oddziaływania faktycznego, którego nie można utożsamić z oddziaływaniem polegającym na wprowadzaniu ograniczeń.

W postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją z dnia [...] maja 2012 r. przyjęto, że obszar oddziaływania planowanej inwestycji zamyka się w granicach działki inwestorów oraz nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z tą działką. Bezsporne jest, że wnioskodawcy legitymują się tytułem własności do nieruchomości nie sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji. Nieruchomość skarżących – dz. nr [...], oddzielona jest od terenu inwestycji działką nr [...]. Kwestią sporną w sprawie jest, czy działka skarżących znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, na realizację którego udzielono pozwolenia na budowę. Aby to rozstrzygnąć należy ocenić rodzaj inwestycji, jej zlokalizowanie w terenie oraz możliwy wpływ na sąsiednie nieruchomości. W zaskarżonej decyzji Wojewoda Wielkopolski uznał, iż uwzględniając cechy projektowanego obiektu budowlanego, przeznaczenie obiektu, sposób zagospodarowania terenu, jak również treść zakazów i nakazów zawartych w przepisach odrębnych, brak jest w badanej sprawie konkretnego przepisu prawa wskazującego na ograniczenie w swobodnym korzystaniu przez skarżących E. i M. K. z ich nieruchomości, mogące ewentualnie powstać w sąsiedztwie planowanej do realizacji inwestycji. Podano, że nieruchomość należąca do inwestorów, tj. działka nr ewid. [...], jest oddzielona od działki skarżących działką o nr ewid. [...], a odległość między danymi budynkami wynosi ponad 10 m. Podniesiono również, że projektowany budynek, stosownie do § 12 ust. 1 warunków technicznych, zlokalizowano w odległości ponad 4 m od granicy z działkami sąsiednimi. Wskazano, że już na etapie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę inwestor przedstawił analizę przysłaniania budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...][...] (dz. nr [...]) przez projektowany budynek na działce o nr ewid. [...]. Organ uznał, iż z przedstawionej przez projektanta analizy wynika, że nie doszło do naruszenia § 13 warunków technicznych, w myśl którego to przepisu odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń.

W ocenie Sądu, aby móc to ostatnie stwierdzenie zweryfikować, skarżący po wznowieniu postępowania powinni mieć zapewniony dostęp do takich informacji i dokumentacji (w tym zawartych w dokumentacji projektowej spornego budynku), które pozwoliłyby im zweryfikować przedłożone przez inwestora analizy przesłaniania ich budynku. Tymczasem w realiach przedmiotowej sprawy udostępnione skarżącym akta postępowania wznowieniowego nie obejmują takich materiałów. Co prawda, do pisma z dnia 10 września 2012 r. inwestorzy na żądanie organu I instancji załączyli analizy przesłaniania i nasłoneczniania budynku na działce nr ewid. [...] (inwestorzy są architektami zatem analizy mogły być ich autorstwa, co w niczym nie umniejsza ich wiarygodności, jak zdaje się podnosić strona skarżąca), lecz materiały te nie są tożsame z dokumentacją załączoną do zatwierdzonego projektu budowlanego, co Sąd stwierdził analizując i porównując wartości podane na analizie przesłaniania - rysunku elewacji wschodniej budynku załączonego do wymienionego pisma, z wartościami na analizie odnoszącej się do tej strony elewacji budynku, która została załączona do projektu budowlanego (karta oznaczona w dokumentacji projektowej jako AR 10). Zauważona przez Sąd różnica dotyczy wartości przyjętych do obliczeń na potrzeby analizy przesłaniania – w analizie załączonej do dokumentacji projektowej brak wartości 770, którą przyjęto w analizie przedłożonej w toku postępowania wznowieniowego, określającej odległość pomiędzy poziomem okapu - jako najwyżej zacieniającej krawędzi obiektu na działce inwestorów, a poziomem dolnej krawędzi najniżej położonego okna z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi na działce nr [...]. Jednocześnie w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji nie wyjaśniono, poprzez przedstawienie stosownych obliczeń, czy wskazana rozbieżność mogła mieć wpływ na wynik przeprowadzonej analizy. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1138/10 (LEX nr 1083543), iż organ rozstrzygający o wznowieniu postępowania zakończonego decyzją ostateczną o pozwoleniu na budowę, obowiązany jest ocenić, na podstawie części opisowej projektu i rysunków projektu, czy dojdzie do poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b.), ze szczególnym uwzględnieniem przepisów dotyczących "przesłaniania i zacieniania" określonych w § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (...). "Obowiązkiem właściwego organu, a następnie organu odwoławczego jest zbadanie, czy rzeczywiście załączone rysunki mogą posłużyć dla oceny oświetlenia i nasłonecznienia sąsiednich, istniejących budynków, a nadto dokonać stosownych obliczeń, które ewentualne twierdzenia inwestora pozwalają aprobować, bądź merytorycznie zakwestionować". W rozpatrywanym obecnie przypadku uzasadnienia decyzji wydanych w obu instancjach wymogów tych nie spełniają, co zważywszy na wskazaną powyżej rozbieżność, zdaniem Sądu wymaga szczegółowego wyjaśnienia.

W opinii Sądu właściciele nieruchomości, na których wniosek doszło do wznowienia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę obiektu budowlanego w obszarze oddziaływania którego może znajdować się ich nieruchomość, mają prawo do tego, aby w postępowaniu wznowieniowym zapoznać się z materiałem dowodowym, który jest istotny dla oceny tego oddziaływania na ich nieruchomość. Tymczasem skarżącym nie zapewniono możliwości zweryfikowania przedłożonych do sprawy analiz, tak poprzez udostępnienie tej części projektu budowlanego, która stanowi o parametrach zaprojektowanego budynku oraz sporządzonej wówczas analizy zacienienia, jak i poprzez wskazane powyżej braki w uzasadnieniach decyzji. Powyższe prowadzi do wniosku, że w toku postępowania wznowieniowego doszło do naruszenia wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, jak również art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Sądowi znane jest stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego co do tego, że w sytuacji postawienia organom administracji publicznej zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie, a dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego), a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. (wyrok z dnia 24 maja 2007 r., II GSK 4/07, LEX nr 351055). W ocenie tutejszego Sądu wskazane powyżej rozbieżności nakazują uznać, iż skarżących jako strony postępowania wznowieniowego pozbawiono możliwości zweryfikowania przedłożonej przez inwestora analizy przesłaniania ich budynku. Aby bowiem taka kontranaliza mogła zostać sporządzona, koniecznym jest dysponowanie wiarygodnymi danymi do przeprowadzenia obliczeń o jakich mowa w przepisie § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...). Zważywszy, że wartości przyjęte na potrzeby analizy przedłożonej na etapie postępowania wznowieniowego nie zostały uwidocznione na arkuszu dokumentacji projektowej budynku ([...]), a stosowanego omówienia tych różnic nie zawarto w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji, Sąd uznał, że skarżący zostali pozbawieni możliwości zgłoszenia przed wydaniem decyzji kontrargumentów wobec przeprowadzonej analizy zacienienia, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że nie zostało wyjaśnione, czy skarżący mają przymiot strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę spornego budynku. Biorąc pod uwagę powyższe naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w niniejszej sprawie uznać należy za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada oficjalności (art. 7 i art. 77 k.p.a.) wymaga, aby w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Postępowanie przeprowadzone wbrew powyższym regułom nabiera cech dowolności i uzasadnia zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. W konsekwencji Sąd uznał, że konieczne okazało się uchylenie wydanych w sprawie decyzji obu instancji.

Ponownie prowadząc postępowanie organ powinien umożliwić skarżącym zapoznanie się z ta częścią dokumentacji projektowej, która ma istotne znaczenie dla oceny analizy zacieniania przedłożonej przez inwestora i następnie umożliwić wypowiedzenie się co do tych dowodów. Uzasadnienia przyszłych decyzji powinny uwzględniać wskazania wynikające z niniejszego uzasadnienia wyroku.

Mając na uwadze powyższe, Sąd w punkcie I wyroku, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] października 2012 r. [...].

Orzekając o kosztach w punkcie II wyroku, Sąd działał na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. W punkcie III wyroku Sąd działając na podstawie art. 152 p.p.s.a. wskazał, że zaskarżona decyzja nie może zostać wykonana.

.