Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 991/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 4 pkt 22  lit. a, h  i s
journal: Dz.U. 2013 poz 1414
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym -  tekst jednolity.
article: Par. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 159 poz 1128
law: Rozporzadzenie Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart  kierowców oraz warunków przechowywania tych danych.
article: Art. 145 par. 1  pkt 1  lit. a i c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie WSA Ewa Michna WSA Maria Zawadzka (spr.) Protokolant Małgorzata Krasowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi A. R. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą: Firma Handlowo-Produkcyjno-Usługowa A na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 3 czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego A. R. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 3 czerwca 2016 r., nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] 2016 r., nr [...] o nałożeniu na skarżącego A. R. kary pieniężnej w wysokości 500 zł, za naruszenie obowiązku wczytywania danych urządzenia rejestrującego.

Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu 18 lutego 2016 r. Inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego przeprowadzili na drodze krajowej nr [...] w S kontrolę drogową pojazdu marki RENAULT o nr rej. [...], będącego w prawnej dyspozycji skarżącego, prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą F H-P-U A A. R. Kontrolą objęto okres pracy kierowcy od dnia 21 stycznia 2016 r. do 18 lutego 2016 r. Zatrzymanym pojazdem kierował A. R. Przebieg i wyniki kontroli zamieszczono w protokole kontroli nr [...] podpisanym przez kontrolowanego kierowcę bez zgłoszenia uwag.

Po dokonaniu analizy danych z urządzenia rejestrującego zainstalowanego w kontrolowanym pojeździe stwierdzono, iż ostatniego odczytu z tego urządzenia dokonano w dniu 29 września 2015 roku (czyli 142 dni przed kontrolą). Tym samym uznano, że strona nie dopełniła obowiązku terminowego odczytu danych z pamięci tachografu cyfrowego.

Po rozpatrzeniu sprawy Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego jako organ I instancji decyzją z dnia [...] 2016 r., nr [...] nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 500 zł tytułem popełnienia naruszenia z Ip. 6.3.12 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm.), dalej: "u.t.d.".

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił, że program do analizy danych używany przez organy ITD nie ma oparcia w prawie odnośnie legalizacji, przez co niewłaściwie odczytuje daty pobrania danych. Skarżący podniósł też, że organ nie może żądać od niego danych spoza okresu kontroli. Skarżący powołał się na punkt 3 preambuły do rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 w sprawie maksymalnych okresów na wczytanie danych z jednostek pojazdowych oraz kart kierowców i stwierdził, że obowiązek wczytywania danych powinien dotyczyć wyłącznie dni zarejestrowanej działalności, a nie dni kalendarzowych. Zdaniem skarżącego pierwszeństwo przed przepisami krajowymi mają przepisy unijne. Dlatego w jego ocenie termin na wczytanie danych z urządzenia rejestrującego nie został przekroczony.

Zaskarżoną decyzję organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organ I instancji.

W uzasadnieniu swojej decyzji Główny Inspektor Transportu Drogowego przywołał treść przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie i stwierdził, że organ I instancji słusznie nałożył karę pieniężną w wysokości 500 złotych. Na podstawie powyżej przedstawionego stanu faktycznego należało zaskarżoną decyzję w omawianym zakresie utrzymać w mocy. Dla stwierdzenia popełnienia naruszenia z Ip. 6.3.12 załącznika nr 3 do u.t.d. znaczenie ma obiektywny fakt zaniechania obowiązku wczytywania danych urządzenia rejestrującego. Obowiązkiem strony jest dokonywanie wczytywania danych z urządzenia rejestrującego co 90 dni.

Jak stwierdził organ Rozporządzenie Komisji nr 581/2010 określa maksymalne okresy wczytywania danych. Obowiązujący natomiast art. 10 ust. 5 lit. a ppkt ii) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 daje Państwom Członkowskim kompetencję do określenia częstotliwości pobierania danych ze wskazaniem, że dopuszczalne jest określenie krótszych terminów wczytywania danych. Powyższe zostało zrealizowane przez § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych (Dz.U. z 2007 r., Nr 159, poz. 1128), zgodnie z którym dane z cyfrowego urządzenia rejestrującego podmiot pobiera: co najmniej raz na 90 dni.

Z treści tego przepisu wynika zdaniem organu odwoławczego obowiązek sczytywania danych co 90 dni kalendarzowych, a więc częściej, niż wynikałoby to z przepisów rozporządzenia nr 581/2010 Komisji UE. Organ odwoławczy wskazał, że obowiązek ten wynika wprost z obowiązujących przepisów prawa tj. przytoczonego wyżej rozporządzenia wydanego na podstawie art. 23a ustawy o systemie tachografów cyfrowych, które określają surowsze wymagania w zakresie sczytywania danych, niż czyni to rozporządzenie unijne. Zdaniem organu odwoławczego przepisy rozporządzenia nr 581/2006 miałyby zastosowanie jedynie wtedy, jeśli Państwo Członkowskie określiłoby dłuższe okresy sczytywania danych, wówczas obowiązywałyby okresy maksymalne określone przez Komisję. Organ odwoławczy stwierdził, iż zupełnie niezasadne są argumenty strony dotyczące obowiązku sczytywania danych z urządzenia rejestrującego wyłącznie w odniesieniu do dni aktywności kierowcy. Zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury zmieniającego rozporządzenie w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych z dnia 5 listopada 2010 r. dane z tachografu cyfrowego podmiot pobiera co najmniej raz na 90 dni. Zdaniem organu odwoławczego oczywistym jest, że chodzi o dni kalendarzowe.

Organ odwoławczy uznał też, że oprogramowanie służące do analizy danych cyfrowych nie podlega kontroli metrologicznej, w związku z tym nie musi być dopuszczone do użytku przez Główny Urząd Miar. Minister Gospodarki rozporządzeniem z dnia 27 grudnia 2007 r. w sprawie rodzajów przyrządów pomiarowych podlegających prawnej kontroli metrologicznej oraz zakresu tej kontroli (Dz.U. z 2008 r. Nr 3, póz. 13) określił rodzaje przyrządów pomiarowych które podlegają prawnej kontroli. Program do odczytu danych nie jest urządzeniem pomiarowym, dlatego nie podlega prawnej kontroli metrologicznej. Urządzeniem pomiarowym (które podlega prawnej kontroli metrologicznej) jest natomiast tachograf cyfrowy. Oprogramowanie takie jak Tachoscan bądź Tachospeed jedynie sczytuje pomiary zarejestrowane w radiografie cyfrowym lub karcie kierowcy.

Odnośnie zarzutu żądania od skarżącego danych spoza okresu kontroli organ odwoławczy stwierdził, że "(...) brak możliwości żądania od strony przedłożenia danych spoza okresu kontroli byłoby niezasadne, chociażby z powodu konieczności ochrony bezpieczeństwa na drogach".

Na powyższą decyzje skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której podniósł, że od dnia 29 września 2015 r. tj. od ostatniego pobrania danych z tachografu cyfrowego do dnia kontroli, tj. do dnia 20 lutego 2016 r. kontrolowany pojazd był wykorzystywany dokładanie przez 70 dni aktywności, a pozostałe 72 dni auto stało w bazie. Stąd też zdaniem skarżącego termin 90 dni aktywności nie został przekroczony. Zdaniem skarżącego dni "zarejestrowanej działalności" nie należy rozumieć jako dni kalendarzowe, a zatem z wyłączeniem dni, w których pojazd nie był użytkowany.

Skarżący zakwestionował też prawidłowość odczytywania przez organ dat pobrania.

Skarżący stwierdził również, że żądanie danych spoza okresu kontroli jest bezpodstawne, a organ odwoławczy nie odniósł się do tego zarzutu podnoszonego już na etapie odwołania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył, co następuje.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwana dalej: "P.p.s.a." oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej z punktu widzenia kryterium legalności, nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi – zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, zasadny okazał się bowiem jeden z podniesionych w skardze zarzutów, tj. zarzut błędnej oceny przez organ naruszenia przez skarżące obowiązku wczytywania danych z tachografu. Ponadto Sąd dopatrzył się naruszenia zasady dwuinstancyjności w zakresie zarzutu domagania się od skarżącego danych wykraczających poza okres kontroli.

Odnośnie naruszenia przepisów prawa materialnego istota sporu sprowadza się do sposobu wykładni przepisów prawa polskiego i prawa Unii Europejskiej w sprawie określenia maksymalnych okresów na wczytanie odpowiednich danych z tachografów cyfrowych lub z karty kierowcy oraz w sprawie wymaganej częstotliwości pobierania powyższych danych. W tym zakresie Sąd w pełni podziela stanowisko zawarte w wyroku WSA w Krakowie z dnia 10 czerwca 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 1471/15 i uznaje je za własne.

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych (Dz. U. z 2007 r. Nr 159,poz. 1128 ze zm.) wydanego na podstawie art. 23a ustawy o systemie tachografów cyfrowych, dane z tachografu cyfrowego podmiot pobiera:1) co najmniej raz na 90 dni; 2) natychmiast: a) przed trwałym bądź okresowym przekazaniem pojazdu innemu podmiotowi, b) w sytuacji wadliwego funkcjonowania bądź uszkodzenia tachografu cyfrowego, umożliwiających jednakże pobranie zarejestrowanych w nim danych, c) w przypadku wycofania pojazdu z tachografem cyfrowym z użytkowania; 3) w oznaczonym terminie - w przypadku żądania przez uprawnione organy administracji publicznej lub uprawnione podmioty. Z ust. 2 tego przepisu wynika, że dane z tachografu cyfrowego mogą być pobierane częściej niż co 90 dni, jeżeli ich pobieranie zgodnie z ust. 1 pkt 1 stwarzałoby ryzyko utraty danych związanych z prowadzeniem pojazdu wykonującego przewóz drogowy.

Z kolei zgodnie z § 4 ust. 1 cytowanego rozporządzenia wynika, że dane z karty kierowcy podmiot pobiera: 1) co najmniej raz na 28 dni; 2) przed ustaniem stosunku pracy danego kierowcy; 3) przed upływem terminu rozwiązania umowy, na podstawie której świadczone były przewozy na rzecz podmiotu wykonującego przewozy drogowe; 4) w przypadku utraty ważności karty kierowcy; 5) w oznaczonym terminie - w przypadku żądania przez uprawnione organy administracji publicznej lub uprawnione podmioty.

Z powyższej regulacji wynika zatem, że w świetle polskiego rozporządzenia wykonawczego obligatoryjna częstotliwość pobierania danych została określona poprzez odwołanie się do pojęcia "dni", bez wyjaśnienia, czy okres ten ma obejmować nieprzerwany ciąg kolejnych 28 dni, czy też ma on odnosić się do dni "rejestrowanej działalności", a więc ciągu kolejnych dni, w których powstał obowiązek rejestracji danych w związku z podjęciem czynności w zakresie transportu drogowego.

Należy zauważyć, że zgodnie z treścią art. 10 ust. 5 lit. a pkt i rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85, przedsiębiorstwa transportowe używające pojazdów objętych zakresem powyższego rozporządzenia i wyposażonych w urządzenia rejestrujące zgodne z załącznikiem IB do rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 zapewniają wczytywanie danych z jednostki pojazdowej oraz karty kierowcy z częstotliwością określoną przez Państwo Członkowskie oraz wczytywanie odpowiednich danych częściej, tak aby zapewnić wczytanie danych dotyczących wszystkich działań podejmowanych przez to przedsiębiorstwo lub dla niego. Polski prawodawca ustanowił w art. 23a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o systemie tachografów cyfrowych podstawę prawną do określenia częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców, upoważniając ministra właściwego do spraw transportu do wydania tego rodzaju unormowania w drodze rozporządzenia. Jednocześnie ustawodawca nakazał właściwemu ministrowi, aby wydając rozporządzenie kierował się "koniecznością zagwarantowania okresowego i regularnego pobierania danych z tachografu cyfrowego i karty kierowcy oraz przechowywania tych danych przez podmiot wykonujący przewozy drogowe z zachowaniem wymagań, określonych w rozporządzeniu (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającym rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającym rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11.04.2006, str. 1)". Z tego upoważnienia ustawowego wynika zatem obowiązek uwzględnienia w treści polskich przepisów wykonawczych regulacji wynikającej z rozporządzeń unijnych.

Zgodnie z art. 4 pkt 22 lit. a, h i s ustawy o transporcie drogowym, użyte w ustawie określenia "obowiązki lub warunki przewozu drogowego" oznaczają m.in. obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy oraz Rozporządzenia (WE) nr 561/2006, Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 oraz ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o systemie tachografów cyfrowych. Zgodnie z treścią art. 10 ust. 5 lit. a przytoczonego powyżej rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (...), przedsiębiorstwa transportowe używające pojazdów objętych zakresem niniejszego rozporządzenia i wyposażonych w urządzenia rejestrujące zgodne z załącznikiem IB do rozporządzenia (EWG) nr 3821/85:

- zapewniają wczytywanie danych z jednostki pojazdowej oraz karty kierowcy z częstotliwością określoną przez Państwo Członkowskie oraz wczytywanie odpowiednich danych częściej, tak aby zapewnić wczytanie danych dotyczących wszystkich działań podejmowanych przez to przedsiębiorstwo lub dla niego;

- zapewniają, aby wszystkie dane wczytane zarówno z jednostki pojazdowej jak i z karty kierowcy, były przechowywane przez co najmniej dwanaście miesięcy po ich zarejestrowaniu oraz, na żądanie funkcjonariusza służb kontrolnych, były dostępne, bezpośrednio albo na odległość, na terenie tego przedsiębiorstwa. Z kolei zgodnie z art. 10 ust. 5 lit. b cytowanego rozporządzenia (WE) nr 561/2006, do celów niniejszego ustępu pojęcie "wczytywanie danych" jest rozumiane zgodnie z definicją określoną w załączniku IB, rozdział I lit. s rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z dnia 31 grudnia 1985r. ze zm.). Ponadto stosownie do postanowień art. 10 ust. 5 lit. c rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Komisja może, zgodnie z procedurą, o której mowa w art. 24 ust. 2, określić maksymalny okres, w którym zgodnie z lit. a ppkt i należy wczytać odpowiednie dane.

Na mocy upoważnienia zawartego w art. 10 ust. 5 lit. c rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Komisja Europejska wydała rozporządzenie nr 581/2010 r. z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawie maksymalnych okresów na wczytywanie odpowiednich danych z jednostki pojazdowej oraz kart kierowców (Dz.U.UE.L.10.168.16), zwane dalej "rozporządzeniem Komisji (UE) nr 581/2010". Zgodnie z postanowieniami zawartymi w preambule do tego rozporządzenia obowiązek regularnego wczytywania danych zarejestrowanych przez tachograf cyfrowy i na karcie kierowcy jest niezbędny dla skutecznej kontroli przestrzegania przez kierowcę i przedsiębiorcę przepisów dotyczących czasu prowadzenia pojazdów i okresów odpoczynku, ustanowionych rozporządzeniem nr 561/2006. Określenie maksymalnego okresu na wczytanie odpowiednich danych z tachografu i karty kierowcy pozwoli bowiem na ściślejsze ujednolicenie warunków działalności przedsiębiorców wykonujących przewozy drogowe w całej Unii Europejskiej. W celu zmniejszenia obciążeń administracyjnych przedsiębiorstw transportowych, Komisja Europejska zdefiniowała w art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 581/2010 pojęcie "odpowiednich danych", które podlegają obowiązkowi wczytywania, rozumiejąc przez nie wszelkie dane zarejestrowane przez tachograf cyfrowy oprócz szczegółowych danych dotyczących prędkości. Zgodnie z treścią punktu 3 preambuły oraz art. 1 ust. 3 lit. a i b rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010r. z dnia 1 lipca 2010r. określenie maksymalnych okresów na wczytanie danych zarejestrowanych przez jednostkę pojazdową i na karcie kierowcy powinno uwzględniać wyłącznie dni zarejestrowanej działalności, natomiast maksymalny okres na wczytanie odpowiednich danych nie może przekraczać 90 dni w przypadku danych z jednostki pojazdowej oraz 28 dni w przypadku danych z karty kierowcy.

Dokonując wykładni przytoczonej powyżej treści pkt. 3 preambuły należy przyjąć, że wskazany w nim okres maksymalny "dni rejestrowanej działalności" może obejmować tylko sumę dni działalności podlegającej obowiązkowi rejestracji, a nie ciąg kolejno następujących po sobie dni kalendarzowych, nawet jeśli działalność rejestrowana nie była w tych dniach wykonywana. Powyższy wniosek potwierdza również treść załącznika nr IB rozdział III ("Wymagania odnośnie do konstrukcji i funkcjonalności urządzenia rejestrującego") pkt 12 ("Zapisywanie i przechowywanie w pamięci danych"), z której wynika, że okres "365 dni" obejmuje "365 dni kalendarzowych przeciętnych czynności wykonywanych przez kierowców w pojeździe", natomiast "przeciętne czynności na dzień w pojeździe definiuje się jako przynajmniej sześciu kierowców lub współkierowców, sześć cykli wkładania-wyjmowania karty i 256 zmian czynności. Tak więc "365 dni" obejmuje przynajmniej 2.190 współkierowców, 2.190 cykli wkładania-wyjmowania karty i 93.440 zmian czynności". Przepisy te znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 48 w zw. z art. 46 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego.

Wykładnia powyższej definicji uwzględniać powinna wyrażoną w przytoczonych przepisach wolę prawodawcy unijnego określonego (autonomicznego) sposobu rozumienia okresów zapisywania, przechowywania i wczytywania danych z pojazdu lub z karty kierowcy, zgodnie z definicją zawartą w rozdziale I lit. s załącznika IB rozporządzenia nr Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985r. Należy zatem odrzucić "kalendarzową" metodę obliczania długości okresu, polegającą na zsumowaniu kolejnych dni kalendarzowych, na rzecz metody "technicznej", polegającej na sumowaniu tylko tych dni, w których wystąpiły określone czynności kierowcy, które dopiero łącznie można uznać za odpowiadające cyklowi 365 dni lub 28 dni. Powyższe rozumienie potwierdza definicja zawarta w pkt. 12 rozdziału III załącznika IB rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85, a także inne postanowienia załącznika IB, np. rozdział III, pkt 12.3, 082; pkt 12.4, 084, 085; 12.5, 088.

Przepisy rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010r. z dnia 1 lipca 2010r. wydanego w związku z delegacją wynikającą z art. 10 ust. 5 lit. c) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 określają jedynie maksymalne okresy wczytywania odpowiednich danych, a państwa członkowskie mogą wyznaczyć te okresy według bardziej restrykcyjnych założeń, przyjmując krótsze okresy obowiązkowego wczytywania danych. Nie ma jednak podstaw do twierdzenia, że polski przyjął w cytowanym rozporządzeniu Ministra Transportu z dnia z dnia 23 sierpnia 2007r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych metodę "kalendarzowego" obliczania długości okresu. Z treści § 3 ust. 1 pkt 1 i § 4 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia nie wynika sposób rozumienia zwrotu "90 dni" i "28 dni". Brak jest przekonujących argumentów na rzecz tezy, że stanowi to świadome działanie w celu wprowadzenia w prawie polskim regulacji odbiegającej swą treścią od regulacji zawartej w prawie unijnym. W rozporządzeniu Komisji (UE) nr 581/2010r. z dnia 1 lipca 2010r. oraz art. 10 ust. 5 lit. c rozporządzenia (WE) nr 561/2006 w zw. z załącznikiem IB rozporządzenia nr Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. (rozdział III, pkt 12) określony został sposób rozumienia sformułowania "okres na wczytanie odpowiednich danych". Zgodnie z zasadą in dubio pro communitatae, jeśli prawodawca polski nie sformułował wyraźnie autonomicznej definicji "okresu wczytywania danych", to należy przyjąć definicję prawodawcy unijnego. Przy wykładni § 3 ust. 1 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia z dnia 23 sierpnia 2007r. należy też uwzględnić zasadę in dubio pro cive, tj. zasadę rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na rzecz podmiotu sankcjonowanego.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie, podziela zatem pogląd akceptowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że "Naruszając zasadę prymatu prawa unijnego nad prawem krajowym GITD pominął, iż dniami zarejestrowanej działalności (pkt 3 preambuły rozporządzenia Komisji) są dni, w których działalność kierowcy powinna być rejestrowana dla potrzeb skutecznej kontroli przestrzegania przez kierowcę i przedsiębiorstwo przepisów dotyczących czasu prowadzenia pojazdów i okresów odpoczynku ustanowionych rozporządzeniem (WE) nr 561/2006. Okresami składającymi się z dni nierejestrowanej działalności są te okresy, gdzie nie można przedsiębiorstwu przypisać ustawowego obowiązku rejestrowania działalności kierowcy, czyli dni w których kierowca nie prowadzi pojazdu i jednocześnie nie podlega obowiązkowi odpoczynku. Innymi słowy, nie są to wszystkie dni kalendarzowe jak przyjął to GITD, kierując się wyłącznie przepisami krajowymi" (wyrok NSA z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt II GSK 2396/14; por. również wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 kwietnia 2016r., sygn. akt II SA/Gl 18/16; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 29 kwietnia 2016r., sygn. akt II SA/Gl 148/16; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 26 kwietnia 2016r., sygn. akt II SA/Rz 1019/15).

Mając na względzie powyższą argumentację należy uznać, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, tj. § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych poprzez błędną wykładnię sformułowania "co najmniej raz na 90 dni" i nadania mu znaczenia niezgodnego z treścią pkt. 3 preambuły rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010r. z dnia 1 lipca 2010 r. oraz art. 10 ust. 5 lit. c rozporządzenia (WE) nr 561/2006 w zw. z załącznikiem IB rozporządzenia nr Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985r. (rozdział III, pkt 12). Z powyższego powodu Sąd uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 135 P.p.s.a., uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, jako wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu brak było w niniejszej sprawie podstaw do stawiania organom zarzutu rażącego naruszenia prawa, albowiem stosowanie wyżej wskazanych przepisów budzi wątpliwości w praktyce i nie jest jednolicie oceniane przez sądy administracyjne.

Odnośnie zarzutu żądania podczas kontroli danych od skarżącego spoza okresu kontroli, Sąd zauważa, że zarzut taki został już postanowiony przez skarżącego na etapie odwołania. Odnosząc się do tego zarzutu organ odwoławczy w swojej decyzji lakonicznie stwierdził jedynie, że: "(...) brak możliwości żądania od strony przedłożenia danych spoza okresu kontroli byłoby niezasadne, chociażby z powodu konieczności ochrony bezpieczeństwa na drogach". W ocenie Sądu organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu odwołania w ww. zakresie. Nie powołał się bowiem na okres którego dotyczyła kontrola, okres z którego danych się domagał, a także nie przedstawił żadnych regulacji prawnych, z których wynikałoby prawo do żądania od kontrolowanego danych z okresu poprzedzającego okres objęty kontrolą. Samo powołanie się na potrzebę ochrony bezpieczeństwa na drogach nie stanowi w ocenie Sądu rozstrzygnięcia kwestii podniesionej w zarzucie.

W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, iż realizując konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności postępowania przepis art. 138 k.p.a. ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym – co do zasady jako postępowanie merytoryczne. Zwrot z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. "utrzymuje mocy zaskarżoną decyzję" ma charakter skrótu wyrażającego zasadę, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem organu I instancji. Ten skrót myślowy oznacza, iż organ odwoławczy doszedł w wyniku swojego postępowania w sprawie do takiej samej konkluzji, jak organ I instancji (zob. J. Zimmerman, glosa do wyroku NSA z 2 lutego 1996 r., sygn. akt IV SA 846/95 – OSP 1997, z 4, poz. 83). Podkreśla się także zasadnie, iż istota dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym (...) (zob. T. Woś, J. Zimmerman – glosa do uchwały Sądu Najwyższego z 23 września 1986 r. sygn. akt III AZP 11/86. Państwo i Prawo z 1989 r. z 8 str. 147). Brak odniesienia się do zarzutu odwołania, świadczy o nierozpoznaniu przez organ odwoławczy istoty sprawy w jej całokształcie, co dodatkowo narusza zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a. W tym zakresie zatem Sąd dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania w zakresie przepisów art. 138 § 1 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia.

Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego posługiwania się przez organy inspekcji transportu drogowego programami do analizy czasu pracy kierowców, podkreślić należy, że rozporządzeniem z dnia 27 grudnia 2007r. w sprawie rodzajów przyrządów pomiarowych podlegających prawnej kontroli metrologicznej oraz zakresu tej kontroli (Dz. U. z 2008r. nr 3, poz. 13), Minister Gospodarki określił rodzaje przyrządów pomiarowych, które podlegają prawnej kontroli. Urządzeniem pomiarowym, które podlega legalizacji jest tachograf a nie program do odczytu danych (np. Tachoscan). Ponadto w załączniku I B Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1360/2002 z dnia 13 czerwca 2002r., dostosowującego do postępu technicznego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. UE z dnia 5 sierpnia 2002r., L207/1) określono minimalne standardy techniczne w zakresie tachografów cyfrowych, uwzględniając także formaty zapisu oraz gromadzenia danych rejestrowanych przez tachografy. Oprogramowanie Tachoscan, którym posługują się polskie i niektóre służby kontrolne z innych państw członkowskich, archiwizuje dane w formacie spełniającym wymagania określone w wymienionym załączniku. Niezależnie od rodzaju stosowanego oprogramowania, każdy z w/w programów sczytuje dokładnie te same dane, w tych samych wielkościach, które są zawarte w pamięci karty lub tachografu cyfrowego.

Innymi słowy program Tachoscan bądź Tachospeed służy przede wszystkim do pobierania danych, a ich podstawową funkcją jest wczytanie danych z – co wymaga podkreślenia Sądu – z tachografu lub karty kierowcy (stanowiących dowód w sprawie) i zapisanie ich w odpowiednim formacie. I każdy z tych programów wczytuje dokładnie te same dane i w tych samych wielkościach, które są zawarte w pamięci karty lub tachografu cyfrowego (np. długość prowadzenia pojazdu; prędkość; przedział czasowy, w którym kierowca prowadził pojazd, odczyt przerw, odpoczynków, okresów gotowości lub wykonywania innej pracy, jak również w przypadku daty ostatniego wczytywania danych z urządzenia rejestrującego i z karty kierowcy). Dodatkowo funkcjonariusze każdorazowo samodzielnie dokonują analizy sczytanych danych, co eliminuje ewentualne zniekształcenia w odczytach.

Wobec powyższego zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji należało uchylić uznając, że wyczerpana została przesłanka uwzględnienia wniesionej skargi przewidziana treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ orzekający, mając na uwadze zawartą w art. 153 P.p.s.a. uwzględni wskazania zawarte w niniejszym uzasadnieniu.