Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1028/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2012-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 3-4, art. 37 ust. 1 i 6, ust. 11
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 50, par. 55 i 56
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 154 ust. 1, art. 155 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 art. 80, art. 81, art. 89, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 11 stycznia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Kubot - Szustowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2012 roku sprawy ze skargi C. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza A. z dnia [...] r. nr [...], znak [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego C. R. kwotę 3565 (trzy tysiące pięćset sześćdziesiąt pięć) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art.36 ust. 4, art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania C. R. od decyzji Burmistrza A. Ł. z dnia [...] r. nr [...], znak [...] w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w gminie A. Ł. obręb R. oznaczonej nr ewid. 165 spowodowanego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz sprzedażą nieruchomości - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie SKO wskazało, że wspomnianą wyżej decyzją nr [...] organ I instancji ustalił dla C. R. - właściciela nieruchomości położonej w gminie A. Ł. obręb R., oznaczonej jako działka nr 165 o powierzchni 10112m2 w tym podlegającej ustaleniu opłaty planistycznej 7832m2 uregulowanej w księdze wieczystej nr KW [...], jednorazową opłatę w kwocie 38.265,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz jej zbyciem, określając termin oraz sposób uiszczenia opłaty. Według Burmistrza A. Ł. ustalenie opłaty nastąpiło w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Aleksandrowie Łódzkim nr XXVII/242/04 z dnia 16 grudnia 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Aleksandrów Łódzki (Dz.Urz. Woj. Ł. nr 76 z 2005 r., poz. 759) i wzrostem z tego tytułu wartości przedmiotowej nieruchomości oraz jej zbyciem w dniu 3 czerwca 2008 r. na podstawie aktu notarialnego Rep. [...]. Nr [...].

W odwołaniu od powyższej decyzji C. R. zarzucił: nieuwzględnienie zaleceń organu odwoławczego wynikających z decyzji z dnia [...] r. znak [...], mocą której uchylona została poprzednia decyzja Burmistrza z dnia [...] r.; niewykazanie przesłanek z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; niewskazanie związku miedzy uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego a wzrostem wartości części działki. Zdaniem strony, operat winien odnosić się do całej nieruchomości, a nie tylko do jej części. Nadto odwołujący podniósł zarzut wadliwości uzasadnienia decyzji organu I instancji, które jest nieczytelne i utrudnia zrozumienie podstaw faktycznych i prawnych rozstrzygnięcia. Jego zdaniem, organ l instancji powtórzył te same argumenty, co w decyzji, która została uchylona przez SKO w Ł. w dniu [...] r.

W dalszej części motywów wydanego rozstrzygnięcia Kolegium, przytoczywszy treść art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, ust. 3 w związku z ust. 4, ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podniosło, iż niniejsza sprawa była już dwukrotnie przedmiotem rozstrzygania przez SKO w Ł. Pierwszy raz Kolegium decyzją z dnia 12 czerwca 2009 r. uchyliło decyzję Burmistrza z dnia 11 lutego 2009 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi argumentując, że rzeczoznawca majątkowy błędnie ustalił przeznaczenie gruntu przed i po zmianie planu zagospodarowania przestrzennego oraz zupełnie pominął dane wynikające z zaświadczenia z dnia 16 października 2008 r. Ponadto organ II instancji zwrócił uwagę na fakt, że pomiędzy datą 1 stycznia 2004 r. a dniem 31 marca 2005 r. nie obowiązywał żaden plan zagospodarowania przestrzennego, gdyż zgodnie z art. 87 ust.3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązujące do dnia wejścia w życie ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. (w tym także plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Aleksandrów Łódzki z 1990 r., zmieniony w 1994 r.) zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak niedużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r. W tej sytuacji, jak podkreślił organ administracyjny, rzeczoznawca majątkowy powinien wypowiedzieć się jednoznacznie, czy wobec braku planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie jego uchwalenia nastąpił wzrost wartości nieruchomości, spowodowany wyłącznie jego uchwaleniem. Po wydaniu w dniu 16 października 2009 r. decyzji przez Burmistrza Gminy A. Ł., ustalającej przedmiotową opłatę i zaskarżeniu jej przez stronę, Kolegium decyzją z dnia 29 grudnia 2009 r. ponownie uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia podnosząc, że w aktach sprawy brak jest prawidłowego udokumentowania zmiany przeznaczenia gruntu, a co za tym idzie organ I instancji nie wykazał bezpośredniego związku przyczynowego miedzy zmianą wartości nieruchomości a przyjętymi ustaleniami uchwalonego planu. Zdaniem organu II instancji w przypadku, gdy przed uchwaleniem obowiązującego planu miejscowego nie obowiązywał plan miejscowy lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy określeniu wartości nieruchomości dla celów opłaty planistycznej należy przyjąć faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem tego planu.

Rozpoznając sprawę ponownie, Burmistrz A. Ł. załączył do akt sprawy wypisy z rejestru gruntów, sporządzone na dzień 1 stycznia 2004 r. oraz na dzień 1 kwietnia 2005 r. i po konsultacji z rzeczoznawcą majątkowym wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] r. ustalił dla C. R. opłatę w wysokości 38.265 zł. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu.

Badając prawidłowość wskazanej wyżej decyzji Kolegium uznało, że odpowiada ona prawu i brak jest przesłanek do usunięcia jej z obrotu prawnego. Organ orzekający stwierdził, że nieruchomość położona w miejscowości R. przy ul. M. oznaczona jako działka nr 165 o powierzchni 10112m2, stanowiła własność C.R. Przedmiotowa nieruchomość pod rządem poprzedniego miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Aleksandrów Łódzki, zatwierdzonego uchwałą nr VI/38/90 Rady Gminy i Miasta w Aleksandrowie Łódzkim z dnia 28 listopada 1990 r. (Dz. Urz. Woj. Ł. nr 20 z 1990 r., poz. 163), zmienionego następnie mocą uchwały nr XLI/282/94 Rady Miejskiej w Aleksandrowie Łódzkim z dnia 23 maja 1994 r. (Dz. Urz. Woj. Ł. nr 10 z 1994 r., poz. 75) znajdowała się na terenach przeznaczonych pod uprawy polowe oraz projektowaną ulicę główną tranzytową Gt jako przedłużenie trasy ul. W. w Ł. (50 m w liniach rozgraniczających). Powyższy plan obowiązywał do dnia 31 grudnia 2003 r.

Po uchwaleniu nowego planu, wprowadzonego uchwałą Rady Miejskiej w Aleksandrowie Łódzkim nr XXVII/242/04 z dnia 16 grudnia 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy Aleksandrów Łódzki (Dz. Urz. Woj. Ł. nr 76 z 2005 r., poz.759) przeznaczenie terenu uległo zmianie, bowiem przedmiotowa nieruchomość wchodzi obecnie w skład obszaru oznaczonego symbolem Q29U/MN - tereny przeznaczone pod zabudowę usługową z dopuszczeniem budynku mieszkalnego, Q25MN tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz 03KG - projektowane przedłużenie trasy ul. W. (projektowana obwodnica miasta Aleksandrowa Łódzkiego z drogą krajową nr 72).

W dniu 3 czerwca 2008 r., czyli po zmianie planu zagospodarowania przestrzennego C. R. mocą aktu notarialnego Rep. [...] nr [...] sprzedał rzeczoną nieruchomość za kwotę 505.600,00 zł.

Na dowód wzrostu wartości działki na skutek zmiany planu miejscowego został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego E.K. operat szacunkowy, który – w ocenie Kolegium – nie budzi zastrzeżeń co do jego prawidłowości.

Następnie organ II instancji po przytoczeniu regulacji art. 149, art. 150 ust. 5, art. 156 ust. 1, art. 152 ust. 2 i 3, art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.), § 56 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109) wyjaśnił, że rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową nieruchomości w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, wskazując na przyczyny przyjęcia zastosowanej techniki i metody szacowania. Operat zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, jest spójny i logiczny, a nadto uwzględnia wszelkie elementy, które mogły mieć wpływ na wartość nieruchomości (powierzchnia, lokalizacja ogólna, lokalizacja szczegółowa, cechy fizyczne działki, kształt, uzbrojenie terenu), wyjaśnia założenia przyjęte przy dokonywaniu wyceny oraz ukazuje wpływ cech rynkowych na wartość nieruchomości. Zawiera także dokładny opis nieruchomości podobnych, przyjętych do porównania. Co istotne, operat dowodzi, że wartość nieruchomości faktycznie wzrosła na skutek zmiany planu.

Rzeczoznawca, jak podniosło Kolegium, zbadał lokalny rynek nieruchomości i przeanalizował transakcje sprzedaży gruntów rolnych położonych w gminach A. Ł., O. Z. i G. oraz w peryferyjnych obrębach Ł. w dzielnicy B. Z przeprowadzonej analizy danych wynikało, że realna cena gruntów rolnych w klasach IV-VI w badanych obszarach podmiejskich na początku 2008 r. wynosiła w granicach 6-15zł/m2. Cena była zróżnicowana w zależności od klasy gruntu, jego lokalizacji, dostępności do dróg utwardzonych. Rzeczoznawca przyznał, iż na rynku brakowało ofert sprzedaży gruntów przy równoczesnym dużym zainteresowaniu nabywców. Jeżeli chodzi o transakcje dotyczące gruntów przeznaczonych po zabudowę rzeczoznawca stwierdził, iż w okresie czerwiec 2008 r. na terenie gminy A. Ł. istniał popyt na działki budowlane przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne i usługowe i, że preferowane były działki o powierzchniach 1000-1500m2 położone na terenach zagospodarowanych - osiedlach mieszkaniowych, przy ulicach z utwardzonym dojazdem i uzbrojeniem w media miejskie. Ceny takich nieruchomości w obszarach średnio atrakcyjnych kształtowały się w granicach 80-100zł/m2. i występowały m.in. na terenie R. i sąsiednich obrębów miasta Ł. Z kolei, działki budowlane po przeprowadzonych podziałach położone w atrakcyjnych terenach, w obszarze R., R. AB dochodziły do ceny 90-120 zł/m2, podczas gdy ceny działek budowlanych na terenach mniej atrakcyjnych z utrudnionym dojazdem, na terenach nieuzbrojonych kształtowały się na poziomie 50-60zł/m2. Osobną grupę nieruchomości stanowiły działki położone w obszarach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową o ponadnormatywnej powierzchni 0,5ha - 1ha, przed dokonanym podziałem geodezyjnym na działki budowlane. Rzeczoznawca znalazł kilkanaście transakcji sprzedaży działek w obszarach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i usługową o pow. w granicach 0,5 ha i większych, z które uzyskiwane były ceny 30-60zł/m2. Badając wpływ czasu na ceny gruntów stwierdził on, iż w drugiej połowie roku 2007 i na początku 2008 następował umiarkowany wzrost cen działek pod zabudowę jednorodzinną i usługową oraz gruntów rolnych. Gwałtowny skokowy wzrost cen gruntów nastąpił pod koniec 2006 r. Trend czasowy dla rozpatrywanych transakcji za rok 2007 i 2008 oszacował na 10% w skali roku. Ostatecznie rzeczoznawca określił, że przed zmianą planu część działki nr 165 o pow. 7832m2, której to przeznaczenie obecnie uległo zmianie, miała wartość 119800 zł, bowiem cena 1m2 kształtowała się na poziomie 15,29 zł.

Ustalając następnie wartość nieruchomości po zmianie planu, rzeczoznawca zbadał ceny gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, na terenie Gminy A. Ł. i Gminy Z. Na przestrzeni roku 2007 i 2008 zaobserwował on średni wzrost cen gruntów budowlanych o 10% w skali roku i stwierdził, że wartość wydzielenia budowlanego o pow. 7832m2 z działki nr 165, której powierzchnia całkowita wynosi 10112m2 po zmianie planu wyniosła 374900 zł, przy cenie za 1m2 gruntu - 47,87 zł.

Dodatkowo organ wyjaśnił, że stawkę procentową służącą naliczeniu opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości ustalono w § 216 planu na 15%, a postępowanie w sprawie opłaty planistycznej zostało wszczęte w terminie 5 lat od dnia (zawiadomienie z dnia 14 listopada 2008 r. doręczone stronie w dniu 21 listopada 2008 r.), w którym plan zagospodarowania przestrzennego albo jego zmiana stała się obowiązująca (1 kwietnia 2005 r.).

Podsumowując SKO wskazało, że różnica pomiędzy wartością nieruchomości, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - 374900 zł a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed uchwaleniem planu -119800 zł stanowi kwotę 255100 zł. Stosując zatem stawkę 15% organ I instancji prawidłowo, zdaniem Kolegium, ustalił opłatę planistyczną w wysokości - 38265 zł. Wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustalono na dzień sprzedaży nieruchomości, to jest na dzień 3 czerwca 2008 r.

Odnosząc się w dalszej kolejności do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że brak jest podstaw do ich uwzględnienia bowiem operat został wykonany prawidłowo, a Burmistrz A. Ł., prowadząc ponownie postępowanie wyjaśniające uwzględnił wszystkie zalecenia organu odwoławczego wynikające z poprzednio wydanych decyzji. Nadto odwołujący miał zapewnioną możliwość czynnego udziału na każdym etapie postępowania.

Na marginesie Kolegium wyjaśniło, że dopuszczalne jest podzielenie działki na części i określenie jej wartości w przypadku zmiany lub uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego tylko w odniesieniu do części nieruchomości w jednym przypadku, a mianowicie gdy działka w "starym" planie zagospodarowania przestrzennego była przeznaczona po 1/2 na tereny rolne i pod drogę, a następnie w "nowym" planie działka została przeznaczona po ½ na tereny zabudowy mieszkaniowej i pod drogę. Co istotne takie działanie będzie prawidłowe tylko wówczas, gdy w operacie szacunkowym zostanie wyraźnie wskazane, że przykładowo teren pod drogę w "starym" planie i "nowym" planie jest identyczny (np. kwestia powierzchni). Zatem przy założeniu, że w przypadku działki nr 165 o pow. 10112m2, jedynie pow. 7832 m2 objęta była zmianą planu zagospodarowania przestrzennego powodującą wzrost wartość działki (z upraw rolnych na tereny zabudowy mieszkaniowej z usługami), a pozostała cześć nieruchomości niezmiennie była przeznaczona pod drogę, to takie działanie jest, w przekonaniu Kolegium, prawidłowe.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi C. R. podniósł zarzuty naruszenia:

1. przepisów postępowania, w szczególności art. 6-9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art.138 § 1 pkt.1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu l instancji, która nie wypełnia wcześniejszych zaleceń organu odwoławczego i przyjmuje nieznaną ustawie zasadę wyceny części nieruchomości, niewyjaśnienie przesłanek utrzymania w mocy wadliwej decyzji oraz nierozpatrzenie całego materiału dowodowego;

2. przepisów prawa materialnego, to jest art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art.149, 150 ust.1 i 2, art. 151 ust.1, art. 152 ust. 3, art. 153 ust.1, art. 154 ust. 3, art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 37 ust.11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nadto § 1, § 3 ust.1, § 4 ust.1, 2 i 4, § 36, § 41, § 56 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przez przyjęcie, że obowiązujące przepisy dopuszczają wycenę części nieruchomości, niezbadanie sposobu wykorzystania faktycznego nieruchomości przed uchwaleniem planu, uznanie poprawności aktualizowanego operatu szacunkowego, przyjęcie za poprawną metody porównawczej bez oceny przyjętych wskaźników korygujących, nieuwzględnienie zmniejszenia wartości nieruchomości przez przeznaczenie jej pod drogi publiczne oraz naruszenie art.98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, który jako jedyny dopuszcza możliwość wyceny nieruchomości na potrzeby opłaty adiacenckiej, ale po podziale nieruchomości. Konkludując skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, powtarzając argumenty podniesione w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność rozstrzygnięcia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest uzasadniona i skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W toku postępowania administracyjnego i w samej skardze podniesiony został szereg zarzutów, kwestionujących legalność zaskarżonej decyzji, sprowadzających się w istocie do kwestionowania prawidłowości sporządzonego w niniejszej sprawie operatu szacunkowego i opartego na nim wyliczenia opłaty planistycznej.

Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest zatem odpowiedź na pytanie, czy Burmistrz A. Ł. zasadnie ustalił C.R. jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oznaczonej w ewidencji gruntów, jako działka numer 165 o powierzchni 1,0112 ha, położonej w R.

Problematyka ustalenia rzeczonej opłaty unormowana została w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowani przestrzennym . W rozumieniu art. 36 ust. 4 tej ustawy, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości.

Wysokość omawianej opłaty według dyspozycji art. 37 ust. 1 i ust. 6 ustawy ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4, w drodze decyzji, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego, o którym mowa w ust. 5.

W odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami (art. 37 ust. 11).

Nie ulega też wątpliwości, iż plan miejscowy jest przepisem prawa gminnego. Konsekwencją powyższego stwierdzenia musi być wiec uznanie uchwały w sprawie uchwalenia lub zmiany tegoż planu za źródło owego prawa. W realiach niniejszej sprawy owym źródłem prawa jest uchwała Rady Miejskiej w Aleksandrowie Łódzkim Nr XXVII/242/04, podjęta w dniu 16 grudnia 2004r., ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Ł. nr 76 pod poz. 759. Uchwała ta poza tym, iż ustaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Aleksandrów Łódzki, dodatkowo określiła też procentowo wysokość opłaty z tytułu renty planistycznej, wskazując, iż opłata ta wynosi dla terenów oznaczonych w planie symbolami MN, U/MN i MN/ML - 15% wzrostu wartości nieruchomości. Nie może budzić wątpliwości, iż uchwała w powyższym zakresie zgodna jest z przepisem art. 36 ust.4 zdanie trzecie omawianej ustawy, określającym ramy prawne, w których prawodawca gminny władny jest ustalić w drodze uchwały, obowiązującej na terenie konkretnej gminy, wysokość renty planistycznej.

Z przywołanych wyżej przepisów wynika, że właściwy organ administracji publicznej zobowiązany jest w drodze decyzji administracyjnej do ustalenia opłaty, określanej potocznie mianem "renty planistycznej", gdy spełnione zostaną łącznie dwa warunki. Po pierwsze - wzrośnie wartość nieruchomości w następstwie uchwalenia bądź zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po drugie - nastąpi zbycie nieruchomości przez jej właściciela lub użytkownika przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że w sprawie ustalenia opłaty planistycznej konieczne jest ustalenie, iż do wzrostu wartości nieruchomości doszło wskutek uchwalenia lub zmiany planu, a więc, że zachodzi bezpośredni związek przyczynowy między zmianą wartości nieruchomości, a przyjętymi ustaleniami uchwalonego lub zmienionego planu. Chodzi tutaj o obiektywny wzrost wartości nieruchomości związany z przekwalifikowaniem nieruchomości przez uchwalenie lub zmianę planu. Wzrost wartości nieruchomości ma nastąpić wskutek uchwalenia planu, a nie w związku z popytem na rynku nieruchomości. Opłata planistyczna wiąże się z obiektywnym wzrostem wartości nieruchomości, nie zaś z ceną nieruchomości stanowiącą wynik relacji popyt - podaż (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2007 roku, w sprawie o sygn. akt II OSK 1244/06 - Lex 360221).

Każdy wzrost wartości nieruchomości, choćby nieznacznie tylko podnoszący jej dotychczasową wartość (przekładającą się na atrakcyjność i cenę) skutkuje, w przypadku jej zbycia, wydaniem decyzji ustalającej wysokość opłaty planistycznej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2009 roku, w sprawie o sygn. akt II OSK 1810/07 - Lex 509156).

Sąd, badając zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w kontekście powyższych uwag i obowiązujących przepisów prawa, stwierdził, że w przypadku skarżącego wystąpiły oba omówione wyżej warunki, co obligowało Burmistrza A. Ł. do ustalenia renty planistycznej.

Przede wszystkim niesporne jest, że należąca do skarżącego działka, położona w A.Ł., oznaczona numerem geodezyjnym 165 przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą z dnia 16 grudnia 2004r., była wykorzystywana rolniczo. Takie też częściowo było jej przeznaczenie w poprzednio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego tego terenu, przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w Aleksandrowie Łódzkim nr VI/38/90 z dnia 28 listopada 1990r., zmienionym uchwałą tego organu nr XLI/282/94 z dnia 23 maja 1994r., który wygasł z dniem 1.stycznia 2003r. Część terenu w tymże planie zarezerwowana była wszakże pod projektowaną ulicę główną tranzytową Gt jako przedłużenie trasy ul. W. w Ł. (50 m w liniach rozgraniczających). Z dniem wejścia w życie uchwały z dnia 16 grudnia 2004r. działka o numerze 165 znajduje się w jednostce urbanistycznej, oznaczonej symbolem Q29U/MN, przeznaczonej pod zabudowę usługową "z dopuszczeniem budynku mieszkalnego", w jednostce urbanistycznej Q25MN, przeznaczonej pod zabudowę jednorodzinną oraz na terenie oznaczonym symbolem 03KG, przeznaczonym pod projektowane przedłużenie trasy ul. W. i projektowaną obwodnicę miasta A. Ł. – drogę krajową nr 72 z bezkolizyjnym przejazdem na skrzyżowaniu z drogą ekspresową S-14 od ulicy S. do granicy gminy i miasta A. Ł. Opisane wyżej położenie wynika w każdym razie z dostępnej na stronie internetowej http://www.aleksandrow-lodzki.bip.pl części graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem wyrys załączony do akt sprawy nie potwierdza przynależności działki nr 165 do terenu, oznaczonego symbolem Q25MN. Rodzi się więc pewna wątpliwość co do rzeczywistego przeznaczenia nieruchomości, stanowiącej uprzednio własność skarżącego w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wskazać bowiem należy, iż w zaświadczeniu Urzędu Gminy z dnia 14 stycznia 2008r., stanowiącym podstawę sporządzenia aktu notarialnego z dnia 3 czerwca 2008r. (umowa sprzedaży), opisując nieruchomość, będącą przedmiotem transakcji wskazano jedynie na jej położenie w jednostkach planistycznych Q29U/MN i 03/KG, zaś przepis § 201 uchwały Rady Miejskiej w Andrespolu z dnia 16 grudnia 2004r., opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego nie zawiera w ogóle określenia terenu Q25MN. Niezależnie jednak od tego, czy teren działki nr 165 przynależy ostatecznie jedynie do jednostek planistycznych Q29U/MN i 03KG czy też dodatkowo również do jednostki Q25MN, zmiana jego przeznaczenia jest oczywista.

Niekwestionowaną okolicznością postępowania jest również fakt, że dotychczasowy właściciel przedmiotowej nieruchomości C. R. w dniu 3 czerwca 2008r., czyli po wejściu w życie uchwały w sprawie planu miejscowego, a przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy stał się obowiązujący, zbył sporną działkę w drodze umowy sprzedaży, czego dowodem jest akt notarialny rep. [...] nr [...].

Wobec tak ustalonego stanu faktycznego sprawy Burmistrz A. Ł. prawidłowo wszczął postępowanie administracyjne celem ustalenia, czy zachodzą omówione na wstępie rozważań przesłanki, obligujące go do określenia renty planistycznej i kierując się regulacją art. 37 ust. 11 ustawy zlecił rzeczoznawcy majątkowemu wycenę nieruchomości, mającą za zadanie określenie wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu i po jego uchwaleniu.

Jak wcześniej wskazano, zasady określania wartości nieruchomości unormowane zostały w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami i wydanym na jej podstawie rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109 ze zm.).

W rozumieniu art. 154 ust. 1, wskazanej wyżej ustawy, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Przy szacowaniu nieruchomości wykorzystuje się wszelkie, niezbędne i dostępne dane o nieruchomościach, zawarte w szczególności w:

1) księgach wieczystych;

2) katastrze nieruchomości;

3) ewidencji sieci uzbrojenia terenu;

3a) ewidencji numeracji porządkowej nieruchomości;

3b) rejestrach zabytków;

4) tabelach taksacyjnych i na mapach taksacyjnych tworzonych na podstawie art. 169;

5) planach miejscowych, studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwoleniach na budowę;

6) wykazach prowadzonych przez urzędy skarbowe;

6a) dokumentach będących w posiadaniu agencji, którym Skarb Państwa powierzył, w drodze ustaw, wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych na jego rzecz;

6b) w aktach notarialnych znajdujących się w posiadaniu spółdzielni mieszkaniowych, dotyczących zbywania spółdzielczych praw do lokali;

7) umowach, orzeczeniach, decyzjach i innych dokumentach, będących podstawą wpisu do ksiąg wieczystych, rejestrów wchodzących w skład operatu katastralnego, a także w wyciągach z operatów szacunkowych przekazywanych do katastru nieruchomości (art. 155 ust. 1). Wykorzystane w operacie szacunkowym dane, o których mowa w ust. 1, mogą mieć formę wypisów i wyrysów, poświadczonych przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 155 ust. 2).

Stosownie natomiast do treści § 50 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, obowiązującego w dacie sporządzenia operatu szacunkowego i orzekania przez organy, przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości dla ustalenia odszkodowania lub opłaty, o których mowa w art. 36 ust. 3 i 4 wskazanej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określa się wartość nieruchomości, uwzględniając jej przeznaczenie przed uchwaleniem planu miejscowego lub przed jego zmianą oraz jej przeznaczenie po uchwaleniu planu miejscowego lub po jego zmianie. Nie uwzględnia się części składowych tej nieruchomości (ust. 1). W przypadku, o którym mowa w ust. 1, przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wejścia w życie planu miejscowego lub jego zmiany, a ceny - z dnia zbycia nieruchomości (ust. 2). W przypadku zaś, gdy przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie obowiązywał plan miejscowy lub decyzja o warunkach zabudowy, przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem tego planu (ust.3). Przepis wspomniany, interpretowany zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010r., w sprawie o sygn.akt P 58/08 OTK-A 2010/2/9 wyłącza wszakże możliwość ustalenia opłaty planistycznej w sytuacji, w której przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995r., który utracił moc z powodu upływu terminu, wyznaczonego w art. 87 ust.3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W myśl § 55 rozporządzenia, w operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny, w tym m.in. opis stanu nieruchomości (pkt 5), analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny (pkt 7), przedstawienie obliczeń i wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem (pkt 9).

Zarówno organy administracyjne jak i sądy rozpoznające sprawę mają obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego. Żadne argumenty nie przemawiają za tym, aby organy rozpoznające sprawę na podstawie tego dokumentu nie mogły samodzielnie ocenić jego wartości dowodowej i ewentualnie żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26.stycznia 2006r., sygn.akt II OSK 459/05, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 206473).

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skarżącego, dotyczące sporządzonego operatu szacunkowego, odnoszą się do sposobu szacowania należącej doń nieruchomości i jej nieuprawnionego, zdaniem skarżącego, "wydzielania budowlanego" jak również do bezpodstawnego nieuwzględnienia w dokonanym szacunku faktu, iż część nieruchomości przeznaczona jest pod drogę.

Zarzuty te częściowo uznać należy za trafne. W pierwszej kolejności wskazać bowiem należy, iż zarówno rzeczoznawca jak i organ I instancji bezpodstawnie przyjmują, że uchwała z dnia 16 grudnia 2004r. stanowiła zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy dla terenu, na którym położona była nieruchomość skarżącego, w istocie brak było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na okoliczność wspomnianą zwracało uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w pierwszej decyzji kasacyjnej z dnia 12 czerwca 2009r., wskazując również na konieczność uzupełnienia operatu szacunkowego. Z niezrozumiałych zatem przyczyn operat ten został ostatecznie zaakceptowany przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji pomimo niedokonania przez organ I instancji żadnej czynności, zmierzającej do jego uzupełnienia i wyeliminowania błędów. Tymczasem operat wspomniany, prócz wskazanej wyżej wadliwości zawiera również szereg innych, dyskwalifikujących go uchybień, w tym zwłaszcza metodologicznych. W pierwszej kolejności podzielić należy zastrzeżenia skarżącego, co do nieuprawnionego "wydzielania budowlanego" części działki a w efekcie dokonywania szacunku jedynie jej fragmentu. Skoro bowiem szacowaniu podlegała działka nr 165, ustalenie jej wartości winno obejmować całość działki; przed uchwaleniem planu - wedle sposobu jej użytkowania, po jego uchwaleniu – zgodnie z przeznaczeniem w nim określonym. Okoliczność natomiast, że wcześniejszy (wygasły) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał na części działki drogę tranzytową, zgodnie z powołanym wyżej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, ma znaczenie tylko o tyle, o ile jej wytyczenie w aktualnym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego powodowałoby wzrost wartości nieruchomości. Wówczas bowiem ustalenie opłaty (w tym zakresie) byłoby wyłączone. Generalne wyłączenie zaś części działki z dokonanego szacunku (nieuzasadnionego zresztą także co do przyjętej powierzchni) uznać należy za błędne, mogące, co oczywiste, wypaczać wynik dokonywanych kalkulacji.

Nie można również podzielić, wyrażonego ostatecznie, stanowiska organu odwoławczego co do klarowności i spójności przedłożonego operatu szacunkowego. Jak wyżej wspomniano operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, jak również opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. W badanej sprawie prawidłowość przyjętych do porównania transakcji, zastosowanych współczynników korygujących, jest zaś w istocie z racji ich ogólnikowości, niemożliwa do oceny. Cechy nieruchomości, uznanych za "podobne", nie zostały (prócz powierzchni) choćby wskazane (pomijając już, że wybrane 14 transakcji, spośród kilkudziesięciu wymienionych w załączniku, nie zostały nawet wyszczególnione). Przyjęte przez rzeczoznawcę współczynniki korygujące również nie zostały w żaden sposób uzasadnione, zaś niektóre spośród nich budzą co najmniej wątpliwości (np. klasa gruntu określona jako przeciętna dla gruntów V i VI klasy). Brak natomiast wskazania okoliczności pozwalających na ocenę prawidłowości doboru materiału porównawczego w zakresie rynkowych cen nieruchomości, zastosowanych współczynników korygujących oraz uwzględnionych w ocenie cech indywidualnych porównywanych nieruchomości uniemożliwia kontrolę prawidłowości sporządzenia operatu.

Mając na uwadze całokształt podniesionych wyżej zastrzeżeń i wątpliwości stwierdzić należy, iż sprawa ustalenia opłaty planistycznej dla C. R. nie została należycie wyjaśniona, a tym samym w toku postępowania doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 77, art. 80, art. 81, art. 89 oraz art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ w postępowaniu administracyjnym wyjaśni wszystkie okoliczności sprawy w kontekście przesłanek, określonych w art. 36 i następne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z uwzględnieniem oceny prawnej, zawartej w niniejszym wyroku w zakresie powołanych przepisów k.p.a., a swoje rozstrzygnięcie uzasadni zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, uznając to za konieczne dla końcowego załatwienia sprawy.

Po myśli art. 152 p.p.s.a. stwierdzono natomiast, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto zaś na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu wpisowi sądowemu (1.148,-zł.), wynagrodzeniu pełnomocnika, będącego adwokatem, ustalonemu na podstawie § 18 ust. 2 pkt 1 lit a w zw. z § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348 ze zm.) na kwotę 2.400,-zł. oraz opłacie od pełnomocnictwa (17,-zł.)

B.C.