Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 520/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2018-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1, ar. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 1992 nr 30 poz 130
law: Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 27 marca 1992 r. w sprawie składników majątkowych uznawanych za środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne, zasad i stawek ich amortyzacji oraz trybu i terminów aktualizacji wyceny środków trwałych.
article: art. 35 ust. 6, art. 38 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1987
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - tekst jedolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi J. K. na uchwałę Sejmiku Województwa Podkarpackiego z dnia 5 stycznia 2017 r. nr XXXI/552/17 w przedmiocie wykonania Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Podkarpackiego 2022 I. stwierdza nieważność załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej Regionu Południowego – Zmieszane odpady komunalne; II. zasądza od Sejmiku Województwa Podkarpackiego na rzecz skarżącego J. K. kwotę 797 zł /słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi J.K. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Produkcja Handel Usługi "[...]" K.J. w J. jest uchwała Sejmiku Województwa Podkarpackiego z dnia 5 stycznia 2017 r. nr XXXI/551/17 w sprawie wykonania Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Podkarpackiego 2022 (WPGO 2022). Uchwała ta podjęta została na podstawie art. 9, art. 18 pkt 20, art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2016 r. poz. 486, "u.s.w.") oraz art. 38 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2016 r. poz. 1987 ze zm., dalej "u.o.")

J.K. zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie:

- art. 22 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 Nr 78, poz. 483 ze zm.) w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1829 ze zm., dalej: u.s.d.g.) poprzez ograniczenie, wskutek podjęcia zaskarżonych uchwał, możliwości prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego, bez podstawy prawnej;

- art. 35 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 35 ust. 6 u.o. poprzez pominięcie w WPGO 2022 oraz w uchwale w sprawie wykonania WPGO 2022 instalacji MBP skarżącego jako regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych (dalej: RIPOK), mimo iż stanowi ona regionalną instalację do przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych w świetle definicji zawartej w przepisach u.o., a wojewódzkie plany gospodarki odpadami obligatoryjnie wskazują regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych w rozumieniu art. 35 ust. 6 u.o.;

- art. 34 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 8 u.o., poprzez sformułowanie zaskarżonych zapisów WPGO 2022 bez uwzględnienia nakazu, aby plany gospodarki odpadami realizowały cele ustawodawcy w zakresie potrzebnej infrastruktury: wdrażanie hierarchii sposobów postępowania z odpadami oraz zasady samowystarczalności i bliskości, a także utworzenie i utrzymanie w kraju zintegrowanej i wystarczającej sieci instalacji gospodarowania odpadami, spełniających wymagania ochrony środowiska;

- art. 35 ust. 7 u.o. poprzez sformułowanie treści WPGO 2022 w zaskarżonym zakresie w sposób niezgodny z Uchwałą Rady Ministrów z dnia 1 lipca 2016 r. w sprawie Krajowego planu gospodarki odpadami 2022 (dalej "KPGO");

- art. 36 ust. 4 u.o. poprzez pominięcie na etapie aktualizacji WPGO 2022 stanowiska Gmin regionu południowego opowiadających się za przyznaniem statusu RIPOK instalacji MBP skarżącego;

- art. 35 ust. 6 u.o., art. 35 ust. 4 pkt 2 u.o. oraz art. 22 Konstytucji w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 250 ze zm., dalej: u.c.p.g.) poprzez nieuzasadnione ograniczenie w zapisach WPGO 2022 kręgu podmiotów uprawnionych do realizacji RIPOK w regionie południowym gospodarki odpadami.

W oparciu o powyższe wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały nr XXXI/552/17 z dnia 5 stycznia 2017 r. w sprawie wykonania Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Podkarpackiego 2022, w zakresie Załącznika nr 2 do Uchwały - Tabeli pn. "Regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi oraz instalacje przewidziane do zastępczej obsługi tych regionów" dla regionu południowego, w której prowadzona przez Skarżącego instalacja - sortownia odpadów komunalnych zmieszanych i z selektywnej zbiórki w W. została ujęta jako instalacja zastępcza, a nie jako funkcjonująca regionalna instalacja do przetwarzania odpadów komunalnych oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

Sejmik Województwa Podkarpackiego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, ew. oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi wyjaśnił, że w związku z treścią art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 1 u.s.w. warunkiem zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwał sejmiku województwa jest wykazanie, że w wyniku podjęcia takich uchwał doszło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego taką skargę. Skarżący nie wykazał naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia ani skarżoną uchwałą. Legitymacji skargowej nie uzasadnia także interes faktyczny. Skoro skarżący nie wykazał naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia nie ma on też legitymacji skargowej i skarga jego na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powinna zostać odrzucona.

W trakcie przygotowania i podjęcia zaskarżonych uchwał została w pełni wyczerpana wymagana prawem procedura do ich podjęcia. Zaskarżone uchwały zostały podjęte na podstawie i zgodnie z obowiązującym prawem, dokonano wymaganym prawem uzgodnień, konsultacji i opinii. Zgodność przedmiotowych uchwał z prawem potwierdził również Wojewoda P. w ramach postępowania nadzorczego, który zalegalizował obie zaskarżone uchwały. Zarzuty skargi uznał za nieuzasadnione.

1. Zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 22 Konstytucji, który stanowi, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy jest całkowicie bezzasadny, ponieważ ustawa o odpadach zezwala na takie ograniczenie. Zgodnie z art. 36 ust. 2 u.o. Sejmik Województwa posiada wyłączną kompetencję do ujęcia danej instalacji jako RIPOK. Przepisy ustawy o odpadach nie dają podstaw do przyjęcia, że każdy podmiot ma wiążące prawo do domagania się umieszczenia planowanej lub wybudowanej (rozbudowanej) instalacji w wojewódzkim planie gospodarki odpadami jako instalacji regionalnej.

Z uwagi na ilość wytwarzanych odpadów regionie południowym, Sejmik Województwa zdecydował, że oprócz instalacji RIPOK w K. i instalacji U.D-Z. (instalacja była przewidziana jako RIPOK w WPGO z 2012 r.) odpady komunalne mogą być przetwarzane także w "planowanej instalacji do przetwarzania odpadów zlokalizowanej w powiecie jasielskim. (...) (instalacja może uzyskać status RIPOK po jej zrealizowaniu w oparciu o przepisy art. 3 ustawy z dnia 13 września 1996r. o u.c.p.g. oraz po spełnieniu wymogów prawnych i technicznych)." Wskazano także, że w przypadku nie powstania wszystkich przewidzianych w regionie południowym instalacji RIPOK, instalacją ponadregionalną będzie budowana instalacja do termicznego przekształcania odpadów komunalnych w R.

Sejmik Województwa uznał za konieczne stosowanie w/w artykułu 3 u.c.p.g. z uwagi na fakt, iż jest to przepis prawa lex specialis do ustawy o odpadach. Zgodnie z tym artykułem gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności zapewniają budowę, utrzymanie i eksploatację własnych lub wspólnie z innymi gminami RIPOK - o ile obowiązek taki wynika z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Dzięki temu przepisowi prawa zapewnia się konkurencyjny tryb wobec podmiotów, które zadanie własne gminy chciałyby realizować. Na przestrzeganie tego trybu w trakcie opracowywania WPGO 2022 zwracała uwagę m.in. firma A Sp. z o.o., która zgłaszała gotowość do uczestniczenia w postępowaniach zmierzających do wyboru podmiotu, który będzie budował, utrzymywał i eksploatował instalację RIPOK. Wskazanie wprost instalacji skarżącego jako RIPOK eliminowałoby inne podmioty, które miałyby możliwość ubiegania się o rolę inwestora i/lub podmiotu, utrzymującego i eksploatującego instalację regionalną.

Zapisy o konieczności realizacji w oparciu o art. 3 u.c.p.g. zastosowano również wobec innych instalacji, które zostały zaplanowane w WPGO 2022 oraz w Planie Inwestycyjnym, a nie były przewidziane jako RIPOK w WPGO z 2012 r. W związku tym w sposób jednolity potraktowano wnioski przedsiębiorców, których sytuacja prawna jest taka sama (instalacja RIPOK dla odpadów zielonych w północnym regionie - str. 104 WPGO 2022, składowisko w regionie zachodnim - str. 110 WPGO 2022, instalacja RIPOK dla odpadów zielonych w regionie wschodnim - str. 112 WPGO 2022).

Art. 3 u.c.p.g. nakłada na gminy także szereg innych obowiązków, obejmujących m.in. objęcie wszystkich właścicieli nieruchomości systemem gospodarowania odpadami komunalnymi, zapewnienie osiągnięcia wysokich poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczania masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. Kolejne przepisy nakładają na gminy sankcje w przypadku niewłaściwego wypełniania tych obowiązków (art. 9z ust. 2, 3 i 5). Tym samym wyraźną intencją Ustawodawcy pozostaje obciążanie gmin odpowiedzialnością za zapewnienie właściwej gospodarki odpadami na ich terenie.

Należy również pamiętać, ze takie rozwiązanie pozwala gminom wpływać na politykę cenową stosowaną przez instalacje regionalne, która obciąża mieszkańców gminy. To na gminę może zostać nałożona kara pieniężna w przypadku nieosiągnięcia wymaganych prawem poziomów odzysku i recyklingu.

Należy także zaznaczyć, iż konieczność stosowania art. 3 u.c.p.g. w żaden sposób nie wyklucza istniejącej instalacji ( w trybie w/w artykułu gmina lub gminy mogą utrzymywać i eksploatować instalację RIPOK). Do niedawna obowiązywał także art. 3a u.c.p.g., który przewidywał określone tryby wyłonienia podmiotu realizującego zadania określone w art. 3 tej ustawy. Z dniem 01.01.2017 r. przepis art. 3a został uchylony. Wobec powyższego gmina lub gminy przy wyborze podmiotu, który będzie budował, utrzymywał i eksploatował instalacje RIPOK mogą stosować także i tryby wynikające z ustawy prawo zamówień publicznych. Takie rozwiązanie prawne z pewnością poszerza krąg podmiotów, którzy mogą realizować powyższe zadania własne gminy.

W związku z powyższym zarzut Skarżącego, iż przez zastosowanie art. 3 u.c.p.g instalacja w W. zostaje pozbawiona możliwości uzyskania statusu RIPOK jest nieprawidłowy.

Reasumując, organ przy podjęciu decyzji o kształcie zapisów WPGO 2022 dotyczącej regionu południowego zrealizował nie tylko cele określone w art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 8 u.o, ale również stosował się do norm prawnych ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

2. Wobec zarzutu skarżącego naruszenia art. 35 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 6 u.o. poprzez pominięcie w zaskarżonych uchwałach instalacji MBP zarządzanej przez Skarżącego jako RIPOK organ wyjaśnił, że w Wojewódzkim Planie Gospodarki Odpadami z 2012 r. (dalej WPGO z 2012 r., Skarżący używa stwierdzenia: WPGO 2016), który został uchwalony uchwałą Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Sejmiku Województwa P. instalacja skarżącego, tj. P.H.U. [...] K.J. nigdzie nie była przewidziana jako RIPOK lub potencjalny RIPOK, posiadała wyłącznie status instalacji zastępczej. Potwierdzają to zapisy m.in. tabeli znajdującej się na stronie 165-167 WPGO z 2012 r. znajdującej w podrozdziale 6.1.6 Organizacja poszczególnych regionów gospodarowania odpadami komunalnymi (6.1.6.3. Region Południowo-Zachodni) Wiersz "I.A." w/w tabeli wskazuje instalacje regionalne (RIPOK) w regionie południowo-zachodnim, w którym umieszczono tylko i wyłącznie instalację MBP należącej do ZUO K. Wiersz I.B. przeznaczony został na wskazanie potencjalnych RIPOK, a więc instalacje zastępcze do czasu dostosowania (do dnia 31.12.2011 r. posiadały decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach lub decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu). W tym wierszu, nie wskazano żadnych instalacji zastępczych. Z kolei wiersz I.C. przedmiotowej tabeli dotyczy instalacji zastępczych w regionie południowo- zachodnim. W tymże wierszu w pkt. 2 została ujęta instalacja mechanicznego przetwarzania odpadów komunalnych — Sortowania odpadów zmieszanych i z selektywnej zbiórki należąca do firmy Produkcja Handel Usługi [...] K.J. W uwagach do tych zapisów wskazano :"Instalacja zastępcza - do czasu rozbudowy RIPOK do wymaganych wydajności". Określenie "RIPOK" dotyczy instalacji ZUO w K., która jest jedyną instalacją wskazanej w tej tabeli jako regionalna. Celem autora WPGO z 2012 r. było wskazanie, iż instalacja [...] będzie instalacją zastępczą do czasu rozbudowy instalacji RIPOK w K. do wymaganych wydajności (dotyczyło to planowanego powiększenia mocy przerobowych).

Kolejno w tabeli znajdującej się na stronie 168 - "II. Instalacje w trakcie budowy i planowane przez inwestorów". W wierszu II.A. dotyczącym potencjalnych instalacji RIPOK, wskazano tylko 2 instalacje, tj. składowisko odpadów w K. i składowisko odpadów w D. W wierszu. II. B dotyczącym instalacji pozostałych wskazano instalację MBP należącą do P.H.U. [...] K.J. Należy w tym miejscu nadmienić, iż część biologiczną (kompostownia) zgodnie z informacją przedstawiona przez [...] z dnia [...].09.2011 r. miała powstać na terenie byłych zakładów [...] w J., nie zaś w W.

Konsekwencją w/w informacji było umieszczenie inwestycji "Budowa instalacji MBP - Produkcja Handel Usługi [...] K.J., ul. [...] 28, [...] J." w tabeli 6.1.-28. WPGO z 2012 r. (str. 178) dotyczącej zadań w zakresie rozbudowy, modernizacji i budowy zakładów zagospodarowania odpadów w Regionie Południowo-Zachodnim.

W Prognozie oddziaływania projektu WPGO 2022 na środowisko nie wskazano instalacji [...] jako RIPOK, przeciwnie na str. 57 w tab. 2 "Instalacje w których przetwarzano zmieszane odpady komunalne w poszczególnych regionach w 2014r. w sposób inny niż składowanie", instalacja P.H.U. [...] posiada status instalacji zastępczej. Wprawdzie mylnie przyjęto w prognozie z 2012 r. w tabeli 5 co podnosi Skarżący nadanie statusu instalacji regionalnej instalacji [...]. Zaznaczyć jednak należy, iż prognoza oddziaływania na środowisko tworzona jest na potrzeby projektu WPGO, i tylko z takiego dokumentu można wysnuwać jakiekolwiek uprawnienia, zaś WPGO z 2012 r. nie nadaje instalacji [...] statusu RIPOK.

Za całkowicie bezzasadne należy również uznać twierdzenie skarżącego polegające na uznaniu, że każda instalacja spełniająca wymagania RIPOK musi zostać bezwzględnie uznana przez Sejmik Województwa w WPGO. Nie można interpretować art. 35 ust. 4 pkt. 2 u.o., który stanowi, że WPGO powinno zawierać "wskazanie regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi (...)" w oderwaniu od zapisów art. 36 ust. 2 u.o., który wskazuje organ właściwy do wskazywania takich instalacji, zgodnie celami określonymi w art. 34 ust. 1 tej ustawy. To właśnie Sejmik Województwa odpowiedzialny jest za politykę gospodarowania odpadami na terenie województwa, utworzenie i utrzymanie na poziomie województwa zintegrowanej i wystarczającej sieci instalacji gospodarowania odpadami. Powyższe kompetencje otrzymał w formie odpowiedniego aktu normatywnego jakim jest ustawa, dlatego też niezrozumiałym są twierdzenia Skarżącego niejako wyłączające kompetencję Sejmiku w tym zakresie, a które są wskazane wprost w ustawie o odpadach.

Gdyby przyjąć twierdzenia Skarżącego za słuszne, tj. że każda instalacja spełniająca wymagania dla RIPOK powinna otrzymać taki status, należało by zadać pytanie o sens tworzenia wojewódzkich planów gospodarki odpadami w zakresie określania takich instalacji oraz podejmowania przez Sejmik województwa uchwal w sprawie wykonania tych planów.

Prawdą jest, że z dokonanych analiz wynikła potrzeba funkcjonowania trzeciej instalacji RIPOK w regionie południowym, jednakże nie można zapominać o obowiązku stosowania nie tylko ustawy o odpadach ale także innych przepisów prawa jak ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

3. Wobec zarzutu skarżącego naruszenia art. 34 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 8 u.o. poprzez nieuwzględnienie w WPGO 2022 celów wskazanych w/w przepisach organ wyjaśnił, że w trakcie opracowywania WPGO 2022 po przeanalizowaniu docelowej całkowitej ilości odpadów powstających w regionie południowym (111 965 Mg) oraz po przeanalizowaniu wydajności instalacji RIPOK w K. (67 tys. Mg) oraz planowanego RIPOK w U.D. (24 tys. Mg) opracowujący uznał, iż w regionie tym niezbędna jest jeszcze jedna instalacja do przetwarzania odpadów. W WPGO 2022 znalazły się zapisy, iż instalacja ta zlokalizowana będzie w powiecie jasielskim. Według zapisów Planu instalacja ta może uzyskać status RIPOK po jej zrealizowaniu w oparciu o art. 3 u.c.p.g. oraz po spełnieniu wymogów prawnych i technicznych.

Wprowadzając ten zapis opracowujący miał na względzie wymogi zawarte w art. 3 u.c.p.g. oraz po spełnieniu wymogów prawnych i technicznych, zgodnie z którym utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy. Gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności zapewniają budowę, utrzymanie i eksploatację własnych lub wspólnych z innymi gminami regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych o ile obowiązek budowy takich instalacji wynika z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, o którym mowa w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Z zapisów tych wynika, iż to na gminach ciąży obowiązek realizacji instalacji RIPOK. Ponieważ forma realizacji zadań nie została w WPGO 2022 określona oznacza to, iż gminy mają pełny wachlarz możliwości w tym zakresie. Opracowujący WPGO 2022 w żaden sposób nie wymusza na gminach budowy nowej instalacji, ale ustawodawca wyraźnie wskazuje iż instalacja RIPOK winna być realizowana przez gminę samodzielnie lub wspólnie z innymi gminami.

Skarżący w żaden sposób nie przedstawił, iż działa w imieniu gminy lub gmin pomimo iż wielokrotnie był o takiej potrzebie informowany. Do dnia 31.12.2016r. funkcjonował w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku art. 3a który wskazywał, iż realizacja art. 3 tej ustawy może odbywać się na zasadach partnerstwa publiczno- prywatnego.

W Wojewódzkim Planie Gospodarki Odpadami przyjętym przez Sejmik Województwa Podkarpackiego w dniu 27 sierpnia 2012 r. instalacja J.K. zlokalizowana w H. nie była przewidywana jako instalacja RIPOK, a jedynie jako instalacja zastępcza, która miała funkcjonować do czasu rozbudowy instalacji RIPOK do wymaganych wydajności (str. 166 oraz 170172 WPGO z 2012r.) Wprawdzie znajduje się w WPGO z 2012 r. zapis, iż powstanie kolejna instalacja RIPOK w okolicach J., K. lub S. lecz nie zostało określone, kto będzie ją realizował. W WPGO 2012 doprecyzowano te zapisy wskazując, iż instalacja zostanie zlokalizowana w Powiecie Jasielskim.

4. Wobec zarzutu skarżącego naruszenia art. 35 ust. 7 u.o. poprzez sformułowanie treści WPGO 2022 w zaskarżonym zakresie w sposób niezgodny z Uchwałą Rady Ministrów z dnia 1 lipca 2016 r. w sprawie Krajowego Planu Gospodarki Odpadami 2022 (dalej: KPGO) organ stwierdził, że zgodnie z art. 35 ust 7 i 8 u.o. wojewódzki plan gospodarki odpadami powinien być zgodny z krajowym planem gospodarki odpadami i służyć realizacji zawartych w nim celów, a organy administracji publicznej opracowują plany gospodarki odpadami, które wspierają działania zmierzające do osiągnięcia celów i spełnienia wymagań wynikających z przepisów prawa Unii Europejskiej, w szczególności z dyrektywy 94/62/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 1994 r. w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych (Dz. Urz. WE L 365 z 31.12.1994, str. 10, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 13, t. 13, str. 349), dyrektywy Rady 1999/31/WE z dnia 26 kwietnia 1999 r. w sprawie składowania odpadów (Dz. Urz. WE L 182 z 16.07.1999, str. 1, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 4, str. 228) oraz dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz. Urz. UE L 312 z 22.11.2008. Skarżący wskazał, iż zapisy WPGO 2022 nie realizują celów określonych w Krajowym Planie Gospodarki Odpadami. Plan Gospodarki Odpadami dla Województwa Podkarpackiego (WPGO 2022) został przesłany do zaopiniowania Ministrowi Środowiska, który sprawdzał bardzo szczegółowo czy zapisy WPGO realizują cele zawarte w KPGO oraz przepisach UE (pismo Ministra Środowiska z dnia [...] 01.2017r. znak:[...] wraz załącznikami). Ostatecznie w dniu 02.01.2017r. zostało uznane przez Ministra Środowiska, iż zarówno zawartość jak również forma WPGO oraz Planu inwestycyjnego pozwalają na pozytywne zaopiniowanie WPGO 2022 oraz uzgodnienie Planu Inwestycyjnego. Zarówno opinia jak również uzgodnienie było bez uwag (pismo Ministra Środowiska z dnia [...].01.2017r. znak:[...]). Biorąc także pod uwagę fakt iż zarówno KPGO jak również Wojewódzkie Plany Gospodarki Odpadami są analizowane przez Komisję Europejską nie jest możliwe aby Minister Środowiska zaopiniował pozytywnie Plan nie realizujący celów KPGO oraz Unii Europejskiej.

5. Wobec zarzutu skarżącego naruszenia art. 36 ust. 4 u.o. poprzez pominiecie na etapie aktualizacji WPGO 2022 stanowiska gmin regionu południowego opowiadających się za przyznaniem statusu RIPOK instalacji Skarżącego, należy stwierdzić co następuje;

Uzyskanie statusu RIPOK popierało 11 gmin (str. 1347-1357 akt sprawy) powiatu regionu południowego, natomiast 15 gmin (str. 1339-1346 oraz 1361-1363 akt sprawy) było przeciwko takiemu rozwiązaniu. Należy również dodać, 16 gmin tego regionu nie zajęło stanowiska w tej sprawie. Organ opracowujący projekt dokumentu tj. Zarząd Województwa Podkarpackiego wnikliwie przeanalizował stanowisko gmin w tej sprawie o czym świadczy chociażby uchwała Zarządu Województwa Podkarpackiego Nr 234/4666/16 z dnia 8 listopada 2016 r. Zdecydowano wówczas o kształcie zapisów dotyczących powstania trzeciej instalacji RIPOK w regionie południowym w oparciu o art. 3 u.c.p.g. Był to kompromis wobec wniosków gmin będących za uzyskaniem statusu RIPOK przez instalacje [...] oraz większej liczbie gmin, która ewidentnie sprzeciwiała się wpisaniu wprost do WPGO tej instalacji jako RIPOK. Dlatego też w żaden sposób nie można zgodzić się z twierdzeniem Skarżącego, iż opinie organów gmin zostały potraktowanie jedynie formalnie. Organ opracowujący WPGO 2022 każdy wniosek gmin rzetelnie i wnikliwie analizował pod kątem ich potrzeb, mając na uwadze fakt, iż to gminy są odpowiedzialne za gospodarowanie odpadami na swoim terenie, i to gminy muszą uzyskiwać coraz to wyższe poziomy odzysku i recyklingu odpadów.

6.Wobec zarzutu skarżącego naruszenia art. 35 ust. 6 u.o., art. 35 ust. 4 pkt. 2 u.o. oraz art. 22 Konstytucji w zw. z art. 3 ust. 2 pkt. 2 lit. a u.p.c.g. poprzez nieuzasadnione ograniczenie w zapisach WPGO 2022 kręgu podmiotów uprawnionych do realizacji RIPOK w południowym regionie gospodarki odpadami, organ wyjaśnił, że wskazane przez skarżącego naruszanie prawa jest w dużym stopniu powtórzeniem zarzutów zawartych w pkt. III. 1 skargi, jednakże zauważalna jest niekonsekwencja twierdzeń podnoszonych przez skarżącego. W pkt. III. 1 skargi art. 3 u.c.p.g został potraktowany bardzo marginalnie, poprzez wskazanie, że nie ma żadnego związku z ustawą o odpadach. Natomiast słusznie już w pkt. III. 6 skargi przypisano jego doniosłą rolę, która obciąża gminy odpowiedzialnością za zapewnienie właściwej gospodarki odpadami na ich terenie, w tym m.in. budowę, utrzymanie i eksploatację własnych lub wspólnie z innymi gminami regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych - o ile obowiązek taki wynika z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami.

Jak już podkreślono dzięki temu przepisowi prawa zapewnia się konkurencyjny tryb wobec podmiotów, które zadanie własne gminy chciałyby realizować. Wskazanie wprost instalacji skarżącego jako RIPOK eliminowałoby inne podmioty, które miałyby możliwość ubiegania się o role inwestora i/lub podmiotu, utrzymującego i eksploatującego instalację regionalną.

Ponadto takie rozwiązanie pozwala gminom wpływać na politykę cenową stosowaną przez instalacje regionalne, która obciąża mieszkańców gminy. To na gminę może zostać nałożona kara pieniężna w przypadku nieosiągnięcia prawem poziomów odzysku i recyklingu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną uchwałę z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania uchwały. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 2098 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. uprawniony jest stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do legitymacji strony skarżącej do wniesienia skargi, tym bardziej, że wskazując na jej brak, Organ wniósł o odrzucenie skargi. Skarga została wniesiona na podstawie art. 90 ust. 1 u.s.w. Stosownie do tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 czerwca 2017 r., a zatem mającym zastosowanie w rozpatrywanej prawie - Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Na uchwałę sejmiku w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, która jest aktem prawa miejscowego, przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 90 u.s.w. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest zatem przesłanką dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego i otwiera drogę do jej merytorycznej oceny. Ocena ta zaś dotyczy charakteru naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego występuje wówczas, gdy jest ono konsekwencją naruszenia obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego lub procesowego).

Przez interes prawny, w przeciwieństwie do interesu faktycznego, rozumie się przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu, kształtujący jego sytuację prawną. Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09). Musi to być nadto interes indywidualny, bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05), wynikający z normy obowiązującego prawa, naruszony aktem prawa miejscowego. Istotne by był wykazany przez skarżącego, gdyż dopiero stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę otwiera mu drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1539/09).

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie Skarżący wykazał swoją legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 90 ust. 1 u.s.w. Skarżący wywodzi interes prawny z rzeczywistego, bezpośredniego i aktualnego związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej w sferze gospodarki odpadami, a skarżoną uchwałą, która pominęła należącą do niego instalację do mechaniczno – biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych zlokalizowaną w W. jako RIPOK. Skarżący prowadzi działalność gospodarczą w tym zakresie od 2008 r. a poczynione przez niego nakłady finansowe udoskonaliły pracę instalacji, która w chwili obecnej uzyskuje wyniki wymagane przepisami prawa dla instalacji RIPOK. Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 38 ust. 5 u.o. instalacja uzyskuje status regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych lub ponadregionalnej spalarni odpadów komunalnych z dniem ogłoszenia uchwały w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Oznacza to, że dopiero w razie określenia instalacji jako RIPOK w uchwale w sprawie wykonania WPGO, aktualizują się wszelkie uprawnienia związane z posiadaniem statusu RIPOK, a w ogólności dopiero wówczas instalacja może być eksploatowana jako RIPOK. Brak przyznania Instalacji MBP Skarżącego - położonej w regionie południowym gospodarki odpadami - statusu regionalnej instalacji przetwarzania odpadów, nastąpił w sytuacji, gdy instalacja ta spełnia wszelkie pomagania dla uzyskania takiego statusu. Mimo tego faktu w uchwale w sprawie wykonania WPGO 2022 instalacja Skarżącego określona została jedynie jako instalacja zastępcza. Wobec zaniechania nadania instalacji Skarżącego statusu instalacji regionalnej, Skarżący został pozbawiony możliwości zagospodarowania zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania, wytwarzanych w regionie południowym gospodarki odpadami, pomimo że jego zdaniem zarządzana przez niego instalacja MBP spełnia wymagania stawiane regionalnej instalacji przetwarzania odpadów. Tym samym, zaskarżona uchwała wpływa na sytuację prawną Skarżącego, ograniczając jego uprawnienia do zagospodarowania ww. frakcji odpadów pochodzących z regionu południowego gospodarki odpadami.

Sąd podziela argumentację skarżącego. W ocenie Sądu Sejmik Województwa Podkarpackiego sytuując w zaskarżonej uchwale należącą do Skarżącego instalację w kategorii instalacji przewidzianych do zastępczej obsługi Regionu Południowego w zakresie zmieszanych odpadów komunalnych, bezpośrednio reguluje sytuację prawną skarżącego, jako przedsiębiorcy prowadzącego działalność z zakresu gospodarki odpadami. W sytuacji, gdy przedsiębiorstwo dysponuje w danym regionie instalacją, której możliwości nie może w pełni wykorzystać wobec nieuzyskania statusu RIPOK, a jedynie statusu instalacji zastępczej ma ono interes prawny w kwestionowaniu wadliwych, w jego ocenie, postanowień Uchwały Wykonawczej w zakresie, w jakim mogą one dotyczyć zindywidualizowanych interesów gospodarczych. Interes ten znajduje oparcie w art. 35 ust. 6 i art. 38 ust. 2 pkt 2 u.o.

Sąd stwierdza, że skarżący wyczerpał tryb określony w art. 90 ust. 1 u.s.w. wzywając Sejmik do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia.

Przystępując do rozpoznania skargi Sąd stwierdza, że jej uwzględnienie nastąpiło z powodów, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu.

Sejmik województwa uchwala wojewódzki plan gospodarki odpadami opracowany przez zarząd województwa (art. 36 ust 2 u.o.). Zgodnie z art. 38 ust. 1 u.g.o. wraz z uchwaleniem wojewódzkiego planu gospodarki odpadami sejmik województwa podejmuje uchwałę w sprawie jego wykonania. Po myśli natomiast art. 38 ust. 2 u.g.o. uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami określa: 1) regiony gospodarki odpadami komunalnymi; 2) regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi oraz instalacje przewidziane do zastępczej obsługi tych regionów, w przypadku gdy znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn. Zgodnie z art. 38 ust. 2a. u.g.o. uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami może wskazać spalarnię odpadów komunalnych jako ponadregionalną spalarnię odpadów komunalnych, jeżeli wynika to z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Konstrukcja i brzmienie art. 38 ust. 2 u.g.o. prowadzi do konkluzji, że przepis ten został sformułowany jako bezwzględnie obowiązujący (ius cogens). Wymienia on obligatoryjne elementy, jakie uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami powinna zawierać. Przepis ten został sformułowany w sposób kategoryczny, zatem nie dopuszcza jakiejkolwiek uznaniowości. Oznacza to, że uchwała w sprawie wykonania planu gospodarki odpadami winna określać obligatoryjnie zarówno regiony gospodarki odpadami komunalnymi, jak i regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi oraz instalacje przewidziane do zastępczej obsługi tych regionów, w przypadku gdy znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn. Dla podkreślenia takiego charakteru tego przepisu sąd wskazuje, że odmiennie ukszałtowany został art. 38 ust. 2a u.g.o. który stanowi jakie zapisy mogą zostać umieszczone w uchwale fakultatywnie. Po myśli tej regulacji Organ może, ale nie jest do tego zobligowany, wskazać spalarnię odpadów komunalnych jako ponadregionalną spalarnię odpadów komunalnych, jeżeli wynika to z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami.

Definicję regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych zawiera art. 35 ust. 6 u.o. Z brzmienia tej regulacji wynika, że regionalną instalacją do przetwarzania odpadów komunalnych jest zakład zagospodarowania odpadów, o mocy przerobowej wystarczającej do przyjmowania i przetwarzania odpadów z obszaru zamieszkanego co najmniej przez 120 tys. mieszkańców, spełniający wymagania najlepszej dostępnej techniki, o której mowa w art. 207 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, lub technologii, o której mowa w art. 143 tej ustawy, w tym wykorzystujący nowe dostępne technologie przetwarzania odpadów lub zapewniający: 1) mechaniczno-biologiczne przetwarzanie zmieszanych odpadów komunalnych i wydzielanie ze zmieszanych odpadów komunalnych frakcji nadających się w całości lub w części do odzysku, lub 2) przetwarzanie selektywnie zebranych odpadów zielonych i innych bioodpadów oraz wytwarzanie z nich produktu o właściwościach nawozowych lub środków wspomagających uprawę roślin, spełniających wymagania określone w przepisach odrębnych, lub materiału po procesie kompostowania lub fermentacji dopuszczonego do odzysku w procesie odzysku R10, spełniającego wymagania określone w przepisach wydanych na podstawie art. 30 ust. 4, lub 3) składowanie odpadów powstających w procesie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych o pojemności pozwalającej na przyjmowanie przez okres nie krótszy niż 15 lat odpadów w ilości nie mniejszej niż powstająca w instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych.

Ocena zapisów zaskarżonej uchwały w świetle brzmienia powołanych wyżej regulacji prowadzi do konkluzji, że zaskarżony akt narusza przytoczone wyżej przepisy. Taka ocena odnosi się wyłącznie do tej części zaskarżonej uchwały, w której skarżący wykazał legitymację skargową. W pierwszej tabeli załącznika nr 2 zaskarżonej uchwały odnośnie Regionu Południowego w zakresie Zmieszanych odpadów komunalnych, jako funkcjonującą regionalną instalację do przetwarzania odwodów wskazano "Sortownię odpadów komunalnych zmieszanych i z selektywnej zbiórki, kompostownię", mieszczącą się w K. przy ul. [...]. Jakkolwiek, brak jest w u.o. definicji legalnej sortowni, wykładnia przepisów u.o. nie daje podstaw do uznania, że działalność prowadzona w zakresie przetwarzania odpadów może być utożsamiana w sortowaniem odpadów czy też ich kompostowaniem. Z definicji legalnej pojęcia "zbierania odpadów" określonej w art. 3 ust. 34 u.o. wynika, że pod tym pojęciem rozumieć należy gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów, o którym mowa w pkt 5 lit. b. Oznacza to, że sortowanie odpadów, jakkolwiek stanowi etap procesu gospodarowania odpadami, to jednak jest procesem poprzedzającym ich przetwarzanie. Sortownia czy kompostownia odpadów nie może być utożsamiana z regionalną instalacją do przetwarzania odpadów. Umieszczenie "Sortowni odpadów komunalnych zmieszanych i z selektywnej zbiórki, kompostowni", mieszczącej się w K. przy ul. [...] w załączniku do zaskarżonej uchwały w pozycji przewidzianej dla regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów naruszało zatem art. 35 ust. 6 w zw. z art. 38 ust. 2 pkt 2 u.o.

Mając na uwadze powyższe Sąd uwzględnił skargę na objętą postępowaniem uchwałę w zakresie załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej Regionu Południowego – Zmieszane odpady komunalne, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 6 w zw. z art. 38 ust. 2 pkt 2 u.o. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.