Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2226/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 98a ust. 1, art. 149, art. 151 ust. 1 i 2, art. 152 ust. 2, art. 153 ust. 1, art. 157
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: § 4 ust. 4, § 55 ust. 2, § 56 ust. 1 pkt 4 i 5
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 7, 77 § 1 i art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 844/17 w sprawie ze skargi R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 21 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 844/17 oddalił skargę R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2017 r., nr [...], w przedmiocie opłaty adiacenckiej.

Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd pierwszej instancji wynika, że zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy [...] z [...] lipca 2017 r., nr [...], ustalającą R. W. opłatę adiacencką w kwocie 113 797,40 zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 3,4264 ha, dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą o numerze [...], z powodu jej podziału na działki nr [...] o powierzchni 0,0802 ha, nr [...] o powierzchni 0,0801 ha, nr [...] o powierzchni 0,0803 ha, [...] o powierzchni 0,0808 ha, nr [...] o powierzchni 0,0802 ha, nr [...] o powierzchni 0,0801 ha, nr [...] o powierzchni 0,0800 ha, nr [...] o powierzchni 0,0800 ha, nr [...] o powierzchni 0,0800 ha, nr [...] o powierzchni 0,0800 ha, nr [...] o powierzchni 0,0800 ha, nr [...] o powierzchni 0,0800 ha, nr [...] o powierzchni 0,0800 ha, nr [...] o powierzchni 0,0800 ha, nr [...] o powierzchni 0,0814 ha, nr [...] o powierzchni 0,0826 ha, nr [...] o powierzchni 0,0834 ha, nr [...] o powierzchni 0,1261 ha, nr [...] o powierzchni 0,1530 ha, nr [...] o powierzchni 0,0840 ha, nr [...] o powierzchni 0,0832 ha, nr [...] o powierzchni 0,0824 ha, nr [...] o powierzchni 0,0817 ha, nr [...] o powierzchni 0,0809 ha, nr [...] o powierzchni 0,0805 ha, nr [...] o powierzchni 0,0806 ha, nr [...] o powierzchni 0,0805 ha, nr [...] o powierzchni 0,0805 ha, nr [...]

o powierzchni 0,0805 ha, nr [...] o powierzchni 0,0807 ha, nr [...] o powierzchni 0,0806 ha, nr [...] o powierzchni 0,0804 ha, nr [...] o powierzchni 0,0803 ha,

nr [...] o powierzchni 0,0803 ha, nr [...] o powierzchni 0,0804 ha, nr [...]

o powierzchni 0,0802 ha i nr [...] o powierzchni 0,4005 ha.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że dla działki nr [...] wydano decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 36 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących z garażami. Decyzja

o warunkach zabudowy stała się ostateczna dnia [...] czerwca 2016 r.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że opłata adiacencka z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału uregulowana została w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147) - dalej "u.g.n.". Zgodnie z art. 98a ust. 1 u.g.n. jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela [...] wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Warunkiem ustalenia opłaty adiacenckiej jest wzrost wartości nieruchomości spowodowany jej podziałem. Wyceny nieruchomości przed podziałem i po podziale dokonuje rzeczoznawca majątkowy w formie operatu szacunkowego. W celu ustalenia, czy na skutek podziału działki nr [...] doszło do wzrostu wartości nieruchomości Burmistrz Gminy [...] zlecił sporządzenie wyceny nieruchomości przed i po podziale. Operat szacunkowy został sporządzony dnia [...] grudnia 2016 r. Pismem

z dnia [...] czerwca 2017 r. rzeczoznawca majątkowy potwierdził aktualność operatu szacunkowego.

Jak wynika z przepisów regulujących wycenę nieruchomości i sporządzanie operatu szacunkowego, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając

w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Wyceny nieruchomości dokonuje się m.in. przy zastosowaniu podejścia porównawczego (art. 152 ust. 2 u.g.n.). Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej

(art. 153 ust. 1 u.g.n.). Doprecyzowanie przepisów dotyczących wyceny nieruchomości stanowi rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) – dalej przywoływane jako rozporządzenie. Akt ten przewiduje, że przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 4 ust. 1 rozporządzenia).

W niniejszej sprawie do wyceny zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Wyjaśniono, że przy stosowaniu tej metody, do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice

w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Rzeczoznawca przyjął, że wyceniana nieruchomość (zarówno przed podziałem, jak i po podziale) posiada dostęp do drogi publicznej. Sąsiedztwo nieruchomości stanowią tereny zabudowane i niezabudowane (opis nieruchomości na str. 10 operatu). Dla potrzeb wyceny nieruchomości przed podziałem rzeczoznawca wykorzystał transakcje rynkowe z terenu gminy [...], zawarte w okresie lipiec 2015 - grudzień 2016. Transakcje te dotyczyły nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, usługi oraz drogi, o pow. od 2020 m2 do 11927 m2. Cen nie aktualizowano z uwagi na upływ czasu. Na wartość nieruchomości wpływ miały: lokalizacja nieruchomości, wielkość nieruchomości, dostęp do urządzeń infrastruktury technicznej, dojazd do nieruchomości. Cena średnia nieruchomości porównawczych wyniosła 90,32 zł/m2.

Dla potrzeb wyceny nieruchomości po podziale rzeczoznawca wykorzystał transakcje rynkowe z terenu gminy [...], zawarte w okresie lipiec 2015 - grudzień 2016. Transakcje te dotyczyły nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, usługową i drogi, o pow. 700 m2 do 1975 m2. Cen nie aktualizowano z uwagi na upływ czasu. Na wartość nieruchomości wpływ miały: lokalizacja nieruchomości, wielkość nieruchomości, dostęp do urządzeń infrastruktury technicznej, dojazd do nieruchomości. Cena średnia nieruchomości porównawczych wyniosła 106,40 zł/m2. Dla potrzeb wyceny działek przeznaczonych po podziale pod drogę wewnętrzną rzeczoznawca wykorzystał transakcje rynkowe z terenu powiatu kartuskiego, zawarte w okresie czerwiec 2014 r. - czerwiec 2016 r., przeznaczone pod komunikację. Cena średnia nieruchomości porównawczych wyniosła 16,57 zł/m2.

Na cenę tych nieruchomości wpływ miały: lokalizacja nieruchomości, wielkość nieruchomości, sąsiedztwo i otoczenie.

Wyceniając nieruchomość przed podziałem, rzeczoznawca przyjął, że działka

nr [...] miała przeciętną lokalizację (ocena najniższa). Wielkość nieruchomości oceniono jako powierzchnię powyżej 10000 m2 (ocena najniższa). Dostęp do urządzeń infrastruktury technicznej oceniono jako umiarkowanie trudny (ocena najniższa). Dojazd oceniono jako umiarkowanie trudny (ocena najniższa). W wyniku wyceny wartość działki nr [...] oszacowano na 63,49 zł/m2.

Wyceniając nieruchomość po podziale, rzeczoznawca osobno wycenił działki pod zabudowę mieszkaniową nr [...] - [...], [...] - [...] z uwagi na ich powierzchnie do 1500 m2, i osobno działkę nr [...] z uwagi na jej powierzchnię powyżej 1500 m2. Działka nr [...] została wyceniona jako droga i przy wykorzystaniu transakcji nieruchomościami drogowymi. W ocenie rzeczoznawcy lokalizacja nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jest przeciętna (ocena najniższa), wielkość nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę nr [...] - [...], [...] -[...] mieści się między 800 m2 a 1500 m2 (ocena pośrednia), zaś wielkość nieruchomości nr [...] powyżej 1500 m2 (ocena najniższa). Dostęp nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową do urządzeń infrastruktury technicznej oceniono jako umiarkowanie trudny (ocena najniższa). Dojazd do nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową oceniono jako umiarkowanie trudny (ocena najniższa). Wartość działek nr [...] - [...], [...] - [...] oszacowano na 89,91 zł/m2, wartość działki nr [...] na 79,46 zł/m2.

Zdaniem rzeczoznawcy lokalizacja nieruchomości przeznaczonej pod komunikację jest przeciętna (ocena najniższa). Wielkość nieruchomości drogowej wynosi powyżej 1000 m2 (ocena najniższa) Sąsiedztwo i otoczenie nieruchomości drogowej ocenione zostało jako średnio korzystne (ocena najniższa). Wartość działki drogowej oszacowano na 9,94 zł/m2.

Zgodnie z szacunkiem rzeczoznawcy wartość działek powstałych po podziale wyniosła łącznie 2 744 408 zł.

Kolegium wskazało, że wartości uzyskane przez rzeczoznawcę są zbliżone do średnich wartości uzyskiwanych przy transakcjach nieruchomościami podobnymi

i mieszczą się między wartościami minimalnymi i maksymalnymi odnotowywanymi na rynku nieruchomości. W ocenie Kolegium sporządzony operat szacunkowy stanowi dowód pozwalający na uznanie, że oszacowany przez rzeczoznawcę wzrost wartości nieruchomości na skutek podziału jest prawidłowy. Zapisy operatu nie budziły zastrzeżeń pod względem merytorycznym i formalnym. Wyjaśnienia zawarte w opinii rzeczoznawcy pozwoliły w sposób jednoznaczny na odtworzenie sposobu szacowania nieruchomości i metody dojścia do ustalonej w opinii wartości nieruchomości przed i po podziale. Biegły prawidłowo przedstawił i ocenił stan faktyczny i prawny nieruchomości, wskazał na wszelkie występujące na nim ograniczenia, trafnie dobrał nieruchomości porównawcze dla przeprowadzenia procedury korygowania ceny średniej. Oceniając atrybuty nieruchomości przed i po podziale, rzeczoznawca w sposób prawidłowy uwzględnił cechy nieruchomości wpływające na jej wartość. Znalazło to odzwierciedlenie w przyjętych opisach i ocenach cech nieruchomości. Kolegium wyjaśniło, że w wyniku podziału dużej nieruchomości o pow. powyżej 34 000 m2 powstało 36 typowych działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową oraz jedna działka przeznaczona pod komunikację. Z reguły podział dużej nieruchomości na mniejsze, które mogą zostać sprzedane jako działki budowlane, powoduje wzrost wartości nieruchomości. Co do zasady bowiem nieruchomości mniejsze przeznaczone pod budownictwo jednorodzinne cieszą się na rynku większym zainteresowaniem niż nieruchomości duże - przykładowo powyżej 2000 m2. W niniejszej sprawie dla dzielonej nieruchomości wydana została decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 36 budynków mieszkalnych. Niewątpliwie więc podział nieruchomości został dokonany z zamiarem dokonania sprzedaży nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe i skarżący z całą pewnością zakładał, że po podziale jego nieruchomość będzie cieszyła się zainteresowaniem potencjalnych inwestorów.

Kolegium wyjaśniło, że organ I instancji zastosował w sprawie stawkę procentową określoną w uchwale Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2016 r.,

nr [...], w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dz. Urz. Woj. Pomor. poz. 1559), która to stawka wynosi 20 %. Ustalono opłatę w wysokości 113 797,40 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (wzrost w wysokości 568 987 zł x stawka 20%).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję wniósł R. W. podniósł następujące zarzuty;

1) zarzut naruszenia art. 98a ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niewłaściwe ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej w oparciu o wadliwie sporządzony operat szacunkowy,

2) zarzut naruszenia art. 154 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez brak ustalenia w operacie szacunkowym stopnia wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej działek wycenianych i działek porównywanych oraz brak ustalenia stanu ich zagospodarowaniu,

3) zarzut naruszenia art. 155 pkt 1 ust. 1, ppkt 1, 6b i 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez brak wskazania w operacie numerów działek porównywanych i numerów aktów notarialnych,

4) zarzut naruszenia art. 151 pkt 1 ppkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez brak ustalenia w operacie czy transakcje dotyczące działek porównywanych były zawierane przez strony od siebie niezależne, czy nie działały w sytuacji przymusowej oraz czy miały stanowczy zamiar zawarcia umowy,

5) zarzut naruszenia art. 4 pkt 16 ww. ustawy poprzez brak wskazania w operacie cech podobnych działki wycenianej i działek porównywanych,

6) zarzut naruszenia § 55 pkt 2 i 56 pkt 3 i 9 rozporządzenia z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

(Dz. U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109 ze zm.) poprzez brak przedstawienia

w operacie źródeł danych o nieruchomościach podobnych przyjętych do porównania.

W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła grunt rolny. Nie posiadała jakiegokolwiek uzbrojenia. Podobnie działki powstałe w wyniku podziału nie posiadały żadnego uzbrojenia oraz możliwości łatwego doprowadzenia mediów. Nie posiadają również jakiegokolwiek utwardzonego dojazdu (dojazd był jedynie do granicy działki podzielonej i to drogą nieutwardzoną, wyznaczoną jedynie na mapie). W momencie zatwierdzenia planu podziału nie były objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ani nie posiadały warunków zabudowy. Uzbrojenie działek powstałych w wyniku podziału wymaga dokonania bardzo kosztownych inwestycji, a biorąc pod uwagę ukształtowanie terenu (większość działek znajduje się na terenie pochyłym) nie jest obecnie możliwe jednoznaczne ustalenie, czy można do nich doprowadzić część mediów (w szczególności grawitacyjną sieć kanalizacyjną). Powstałe działki nie posiadały warunków zabudowy, w związku

z czym nie jest możliwe ich uzbrojenie w poszczególne media, co ma olbrzymi wpływ na ustalenie ich wartości po podziale. Działki po podziale nie mają również doprowadzonej jakiejkolwiek drogi (była ona jedynie wytyczona na mapie). Istotna jest również kwestia tego, czy działki przyjęte do porównania w zestawieniu zawartym w punkcie 9.2.a) operatu posiadały urządzone księgi wieczyste. Z treści operatu nie wynika, aby ustalając wartości działek, w szczególności po podziale, rzeczoznawca brał pod uwagę te kwestie, bowiem nie uzasadnił doboru działek podobnych. Zasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 4 pkt. 16 u.g.n. poprzez brak wskazania cech umożliwiających ustalenie, że nieruchomości przyjęte do porównania z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny są podobne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 21 marca 2018 r. oddalił skargę.

W rozważaniach Sąd pierwszej instancji wskazał, że stosownie do art. 98a ust. 1 u.g.n., ustalenie i wymierzenie opłaty winno nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie

o podziale stało się prawomocne. W niniejszej sprawie opłata została ustalona przed upływem 3-letniego terminu.

Istotnym warunkiem wymierzenia opłaty adiacenckiej jest potwierdzenie wzrostu wartości nieruchomości. Podstawę dla ustaleń organu w tym zakresie stanowi opinia rzeczoznawcy majątkowego, zawierająca analizę rynku nieruchomości, z której wynikać winno, że na skutek dokonanego podziału nieruchomości doszło do zwiększenia jej atrakcyjności, a w konsekwencji również wartości. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania operat taki został sporządzony i poddany ocenie organów obu instancji, które potwierdziły jego przydatność dowodową uznając, że jest on spójny, logiczny

i odpowiada warunkom, o których mowa w art. 149 i nast. u.g.n. Sąd podzielił ocenę organów orzekających w sprawie. Sąd podkreślił, że oszacowanie wartości nieruchomości wymaga wiadomości specjalnych, którymi organy nie dysponują.

Stąd ustawodawca przewidział konieczność zasięgnięcia opinii rzeczoznawcy majątkowego, jednocześnie wyposażając go w szerokie kompetencje w zakresie wyboru podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości.

Do oceny operatu szacunkowego, jak każdego innego dowodu, ma zastosowanie: art. 80 k.p.a., nakazujący organowi administracji oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego; art. 7 k.p.a., który nakazuje podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego i art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z tych przepisów wynika, że organ administracji winien wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, co w kontrolowanej sprawie zostało uczynione. Kwestionowany przez skarżącego operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z wymogami formalnymi określonymi w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i nie zawiera wad prowadzących do stwierdzenia naruszenia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Operat szacunkowy sporządzony został w sposób prawidłowy

i zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, tj. wskazuje przedmiot i zakres wyceny, podstawy prawne opracowania operatu, opis i określenie stanu nieruchomości, wskazanie przyjętej metody i podejścia, określenie nieruchomości, które stanowiły punkt odniesienia dla dokonanych przez rzeczoznawcę ustaleń, określenie współczynników korygujących.

Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości, a zatem ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa

w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Również ustawowy zakres kontroli legalności rozstrzygnięć administracyjnych przypisany sądowi administracyjnemu nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego jakie składają się na sporządzony w danej sprawie operat szacunkowy.

A zatem zakwestionowanie operatu szacunkowego i opartych na nim decyzji administracyjnych nie może być wynikiem zakwestionowania wyboru dokonanego przez rzeczoznawcę, a zdeterminowanego jego wiedzą fachową i uargumentowanego, gdyż taki wybór rzeczoznawcy mieści się w granicach prawa. Ani organy administracji publicznej orzekające w sprawie, ani sąd administracyjny, nie są uprawnione do podważenia metody i sposobu wyliczenia wysokości opłaty adiacenckiej dokonanego przez rzeczoznawcę majątkowego. Sąd wskazał, że ocena prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego może być dokonana wyłącznie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. Należy bowiem odróżnić ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu. Podważenie metody wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie szacunkowym współczynników korygujących czy przyjętych nieruchomości do porównania mogłoby nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 i 1a u.g.n. O taką zaś ocenę może wystąpić każdy, gdyż przepis art. 157 u.g.n. nie ogranicza strony postępowania w możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców

z wnioskiem o dokonanie oceny kwestionowanego operatu. Nie można także przyjąć, że obowiązek taki obciąża każdorazowo organ, w sytuacji gdy strona kwestionuje operat, zwłaszcza nie przedkładając żadnego opracowania konkurencyjnego, ograniczając się do własnych zarzutów i argumentów. O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n., decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia

W niniejszej sprawie brak było podstaw do kwestionowania merytorycznej wartości operatu szacunkowego, zwłaszcza w sytuacji, gdy został on sporządzony zgodnie z regułami, o których mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami

i rozporządzeniu, a strona nie przedstawiła żadnego przeciwdowodu, który ustalenia poczynione przez biegłego poddawałby w wątpliwość.

W szczególności nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skarżącego odnoszące się do przyjęcia do porównania niewłaściwych nieruchomości i przedziału czasowego, którego dotyczyła analiza transakcji. W niniejszej sprawie biegły zastosował podejście porównawcze. Zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej.

Przy czym pojęciem nieruchomości podobnych należy rozumieć nie nieruchomości identyczne z nieruchomością wycenianą, ale takie, które posiadają cechy do niej zbliżone i które można ocenić przy zastosowaniu współczynników korygujących, co też w niniejszej sprawie zostało przez biegłego uczynione.

Nie ma znaczenia dla dokonanej wyceny brak zawarcia w operacie numerów ewidencyjnych działek wziętych do porównania, gdyż jest to cecha nieruchomości bez znaczenia dla jej wartości, także brak wskazania numerów aktów notarialnych dotyczących transakcji z których korzystał rzeczoznawca majątkowy nie ma wpływu na treść operatu. Nie zdołał skarżący wykazać (jedynie wyraził własne wątpliwości),

że transakcje działek przyjętych do porównania nie spełniły warunku określonego

art. 151 ust. 1 i 2 u.g.n. Natomiast Sąd nie jest władny domagać się od rzeczoznawcy przedstawienia bazy danych, która posłużyła mu do sporządzenia wyceny. Może to uczynić wspomniana już organizacja zawodowa rzeczoznawców podczas weryfikacji prawidłowości operatu szacunkowego.

Podsumowując Sąd stwierdził, że dokonana przez organ ocena wartości dowodowej operatu szacunkowego nie została skutecznie przez skarżącego podważona. Wycena rzeczoznawcy wykazała, że nowy układ konfiguracji działek budowalnych wchodzących w skład nieruchomości skarżącego po dokonaniu jej podziału, jest korzystniejszy ekonomicznie dla skarżącego, a w konsekwencji, że wzrost wartości nieruchomości jest bezpośrednim skutkiem zatwierdzonego podziału nieruchomości.

W skardze kasacyjnej od tego wyroku R. W. wniósł o jego uchylenie

w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Złożył także wniosek o rozpoznanie sprawy bez przeprowadzenia rozprawy. Podniósł następujące zarzuty;

1. zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię, tj.:

a) § 4 ust. 4, § 55 ust. 2 oraz § 56 ust. 1 pkt 5 i ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego polegające na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji,

że operat szacunkowy przyjęty jako dowód w postępowaniu administracyjnym odpowiada ww. przepisom rozporządzenia, mimo

iż rzeczoznawca nie określił właściwie przeznaczenia nieruchomości, pominął treść dokumentów niezbędnych do ustalenia przeznaczenia nieruchomości wycenianej oraz pominął opis nieruchomości wycenianej,

b) art. 175 ust. 1 w zw. z art. 153 ust. 1, art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia polegające na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że operat szacunkowy przyjęty jako dowód

w sprawie odpowiada ww. przepisom, mimo iż rzeczoznawca na skutek pominięcia opisu przeznaczenia nieruchomości, niewłaściwie dobrał nieruchomości podobne,

c) art. 175 ust. 1 w zw. z art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia polegające na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że operat szacunkowy odpowiada tym przepisom prawa, mimo tego, że biegły nie uwzględnił w operacie szacunkowym transakcji dostępnych na rynku w okresie poprzedzającym datę wyceny,

2. zarzut naruszenia przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez ustalenie przez Sąd pierwszej instancji iż organy administracji

w sposób prawidłowy oparły zaskarżoną decyzję na operacie szacunkowym, który został sporządzony z naruszeniem norm przywołanych wyżej w pkt. a-c.

Naczelny Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, albowiem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) – dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił wyrokowi WSA w Gdańsku naruszenie

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynika sprawy. Zarzut ten jest pozbawiony podstaw, gdyż Sąd pierwszej instancji nie orzekał na podstawie tego przepisu. Przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok oddalający skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd nie mógł naruszyć przepisu prawa na podstawie którego nie orzekał.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także zarzutu naruszenia § 4 ust. 4,

§ 55 ust. 2 oraz § 56 ust. 1 pkt 4 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zarzuty te mają na celu zakwestionowanie operatu szacunkowego i opartych na nim decyzji administracyjnych. Tymczasem, jak trafnie wyjaśnił Sąd pierwszej instancji

w uzasadnieniu wyroku, ocena prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego może być dokonana wyłącznie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. O taką ocenę może wystąpić każdy, w tym strona postępowania zainteresowana podważeniem metody wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie współczynników korygujących czy nieruchomości przyjętych do porównania. Skarżący kasacyjnie nie zwrócił się o zewnętrzną weryfikację operatu do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Prawidłowość i rzetelność sporządzenia operatu nie została

w postępowaniu administracyjnym podważona w sposób określony w art. 157 ustawy

o gospodarce nieruchomościami. Organy orzekające w sprawie, a także Sąd pierwszej instancji uznały, że operat szacunkowy został sporządzony w sposób wiarygodny i może stanowić środek dowodowy w postępowaniu administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny ocenę tę podziela. Operat został sporządzony zgodnie z regułami

o których mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami i w rozporządzeniu

w sprawie wyceny nieruchomości (...), a w toku postępowania nie zostały zgromadzone żadne dowody które ustalenia poczynione przez biegłego poddawałyby w wątpliwość.

Także zarzut dotyczący naruszenia art. 175 ust. 1 w zw. z art. 153 ust. 1

i art. 154 ust. 1 okazał się nietrafny. Zdaniem autora skargi kasacyjnej rzeczoznawca majątkowy nie uwzględnił w sporządzonym operacie transakcji dostępnych na rynku

w okresie poprzedzającym datę wyceny. Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji oraz z zaskarżonej decyzji wynika jednak, że wycena nieruchomości miała miejsce w grudniu 2016 r., a okres transakcyjny przyjęty do porównania w operacie dotyczył okresu od lipca 2015 r. do grudnia 2016 r., a więc biegły uwzględnił w operacie transakcje nieruchomościami dostępne na rynku w okresie poprzedzającym datę wyceny.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że WSA w Gdańsku przeprowadził pełną i prawidłową kontrolę zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oraz decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] lipca 2017 r., a wydany w wyniku tej oceny wyrok nie narusza przepisów postępowania, ani przepisów prawa materialnego.

Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.