Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1994/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa~Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 8 ust. 1 i 3 w związku z art. 38 ust. 2
journal: Dz.U. 1985 nr 22 poz 99
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art.77 par. 1 oraz art. 107 par.3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 23 poz 120
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych  nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa [...] z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2468/19 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa [...] z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] września 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] września 2019 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2017 r., znak [...], 2. zasądza od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii na rzecz Przedsiębiorstwa [...] z siedzibą w [...] kwotę 1300 (tysiąc trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego;


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 24 stycznia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2468/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej również jako "WSA", oddalił skargę A. Spółki Akcyjnej z siedzibą w [...], dalej jako "Przedsiębiorstwo" lub "Spółka", na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju, dalej jako "MIiR" lub "Minister", z dnia [...] września 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] Wojewoda [...], dalej jako "Wojewoda", odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r., przez B. w [...], prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w gminie [...] oznaczonego jako działki nr: [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha oraz [...] o powierzchni [...] ha.

Od powyższej decyzji Przedsiębiorstwo wniosło odwołanie, podnosząc niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i brak wszechstronnego zebrania dowodów w sprawie.

Wskutek jego rozpoznania, decyzją z dnia [...] września 2019 r., [...], Minister utrzymał w mocy powyższą decyzję Wojewody.

W uzasadnieniu Minister wskazał na treść art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), dalej jako "u.g.n." i wyjaśnił, że decyzja uwłaszczeniowa ma charakter decyzji deklaratoryjnej i odnosi się do stanu istniejącego w dniu 5 grudnia 1990 r. Decyzja ta nie może także naruszać praw osób trzecich.

Minister wyjaśnił, że na mocy zarządzenia nr [...] Wojewody [...] z [...] lipca 1991 r. w sprawie podziału B. w [...] ustalono z dniem [...] lipca 1991 r. działalność wielozakładowego przedsiębiorstwa B. w [...]. Następnie zarządzeniem nr [...] Wojewody [...] z [...] lipca 1991 r., zmienionym zarządzeniem nr [...] Wojewody [...] z [...] października 1992 r., utworzono z dniem [...] sierpnia 1991 r., przedsiębiorstwo państwowe pod nazwą C. z siedzibą w [...]. Kolejno na podstawie aktu komercjalizacji przedsiębiorstwa państwowego z [...] października 2005 r., Rep. A Nr [...] dokonano komercjalizacji przedsiębiorstwa państwowego działającego pod nazwą C. z siedzibą w [...] poprzez przekształcenie w spółkę A. z siedzibą w [...]– które to Przedsiębiorstwo stało się ogólnym następcą prawnym ww. przedsiębiorstwa państwowego – wobec czego posiada ono przymiot strony w niniejszym postępowaniu (prawo własności gruntów, których dotyczy niniejsze postępowanie w dniu 5 grudnia 1990 r. przysługiwało Skarbowi Państwa).

Dalej Minister wskazał, że kwestią sporną w sprawie jest ustalenie, czy poprzednikowi prawnemu skarżącego Przedsiębiorstwa przysługiwało w dniu 5 grudnia 1990 r., prawo zarządu w stosunku do przedmiotowych działek.

W tym zakresie Minister podniósł, że Przedsiębiorstwo przedłożyło do akt postępowania decyzję Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego z dnia [...] czerwca 1987 r. oraz decyzję Naczelnika Gminy z dnia [...] grudnia 1989 r. w sprawie ustalenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania-zarządu działek opisanych w załączniku do przedmiotowych decyzji. Jednakże w ocenie Ministra wymienione powyżej decyzje nie potwierdzały istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu przysługującego poprzednikowi prawnemu Przedsiębiorstwa w stosunku do nieruchomości objętej postępowaniem. W celu poparcia stanowiska organ odwoławczy przywołał treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 1999 r. sygn. akt U 6/99, który stanął na stanowisku, że dokument zawierający decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania, tylko gdy jest wydany w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu.

Co do podniesionych w odwołaniu kwestii wpisów w księgach wieczystych, Minister wyjaśnił, że wskazana dla działki nr [...] oraz księgi wieczystej prowadzonej dla działek nr [...] i nr [...], gdzie w dziale drugim tych ksiąg wieczystych widnieje wpis "B.", natomiast podstawę wpisu stanowi odpowiednio umowa sprzedaży nieruchomości z dnia [...] kwietnia 1976 r. Rep. A Nr [...] (w odniesieniu do działki nr [...]) oraz umowa sprzedaży nieruchomości z dnia [...] marca 1975 r. Rep. A Nr [...] (w odniesieniu do działek nr [...] i nr [...]), których treść wskazuje, że prawo własności przedmiotowych nieruchomości zostało nabyte na rzecz Skarbu Państwa. W takim wypadku skutkiem zawarcia przedmiotowych umów sprzedaży było jedynie przejście prawa własności na rzecz Skarbu Państwa, a nie powstanie prawa zarządu do przedmiotowych gruntów. Odnośnie zaś oświadczenia Przedsiębiorstwa z [...] września 2013 r., Minister uznał, że nie może ono zostać uznane za dowód, o którym mowa w § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. nr 23, poz. 120 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie" potwierdzający prawo zarządu. Zdaniem Ministra przedłożony dokument w postaci oświadczenia nie potwierdza istnienia prawa zarządu w stosunku do przedmiotowych gruntów, ponieważ nie wskazuje jednoznacznie, na podstawie jakich dokumentów powstał tytuł prawny do sprawowania zarządu lub użytkowania, a które zaginęły lub uległy zniszczeniu. Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 7, art. 80 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 poz. 1257 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", wyjaśniono, że przeprowadzone postępowanie również wskazywało na brak spełnienia przesłanki posiadania przez Przedsiębiorstwo w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu w stosunku do przedmiotowych działek.

Na decyzję MIiR z dnia [...] września 2019 r. nr [...] skargę do WSA złożyło Przedsiębiorstwo.

W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku WSA stwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdził istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu przysługującego poprzednikowi prawnemu skarżącej Spółki do przedmiotowych nieruchomości, przy czym w postępowaniu uwłaszczeniowym, mimo wezwania, skarżąca Spółka nie wylegitymowała się istnieniem w stosunku do przedmiotowych działek żadnym z dokumentów, o których mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia. Sąd ten za trafne uznał stanowisko organów, zgodnie z którym strona skarżąca nie dysponowała żadnym indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo-odbiorczego, który ustanowiłby zarząd czy użytkowanie, a sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo a następnie Spółkę z nieruchomości nie kreuje prawa zarządu.

Sąd pierwszej instancji wskazał też, że zeznania wskazanych przez skarżące Przedsiębiorstwo świadków mogłyby stanowić dowód stwierdzający prawo zarządu (§ 4 ust. 3 rozporządzenia), jednakże tego rodzaju dowód ma prawne znaczenie jedynie wówczas, gdy zostanie w sposób pewny ustalone, że konkretne dokumenty potwierdzające prawo zarządu jednostki państwowej istniały (zostaną ustalone ich dane umożliwiające ich identyfikację), ale nie zachowały się. WSA uznał zatem, że przeprowadzenie takiego dowodu w realiach rozpatrywanej sprawy było zbędne, bo nie mogłoby mieć żadnego prawnego znaczenia w sprawie. Za niezasadny WSA uznał także zarzut naruszenia przez organy administracji art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., gdyż kontrolowane postępowanie zostało przeprowadzone wnikliwie, z zachowaniem reguł postępowania określonych w k.p.a., w sprawie wyjaśnione zostały wszystkie okoliczności, a organ przedstawił swoje stanowisko w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia.

Skarżąca Spółka wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej Spółka zarzuciła naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 8 ust. 1 i 3 w związku z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (w pierwotnym brzmieniu tej ustawy), dalej jako "u.g.g.w.n.", poprzez ich błędną wykładnię objawiającą się uznaniem przez WSA, że poprzednik prawny Skarżącej nie uzyskał, z mocy ustawy, prawa zarządu w stosunku do nieruchomości na podstawie zawarcia w formie aktów notarialnych umów, a co w dalszej kolejności skutkowało odmową stwierdzenia nabycia użytkowania wieczystego gruntów na mocy art. 200 ust. 1 u.g.n., podczas gdy prawidłowa interpretacja przytoczonych przepisów powinna prowadzić do wniosku, że poprzednik prawny Skarżącej uzyskał prawo zarządu nabytymi nieruchomościami najpóźniej w dniu wejścia w życie w/w ustawy, tj. w dniu 1 sierpnia 1985 r.,

2) § 4 ust. 1 rozporządzenia, poprzez odmowę uznania mocy dowodowej:

a) umowom, zawartym w formie aktu notarialnego przed dniem 1 lutego 1989 r., przez państwowe jednostki organizacyjne, o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa,

b) decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością,

c) odpisowi z księgi wieczystej, stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości,

przy ustalaniu posiadania przez poprzednika prawnego Skarżącej prawa zarządu nieruchomości, a w konsekwencji utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy z treści przywołanego przepisu rozporządzenia jednoznacznie wynika, że w/w dokumenty, niezależnie od ewentualnych decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie (jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.), stanowią podstawę dla stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu, stanowiącego podstawę dla stwierdzenia nabycia przez Skarżącą prawa użytkowania wieczystego gruntu;

II. przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., w związku z § 4 ust. 3 rozporządzenia, poprzez uznanie, że stan faktyczny został ustalony przez organ po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania dowodowego, podczas gdy postępowanie organu w rzeczywistości skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy wskutek nierzetelnego i niepełnego przeprowadzenia postępowania dowodowego, polegającego na:

1) nieprzesłuchaniu wskazanych przez Skarżącą świadków,

2) poprzez pominięcie dowodu z oświadczenia strony złożonego w toku postępowania w sytuacji, gdy w ocenie organu przedstawione przez wnioskodawcę dowody nie były wystarczające do stwierdzenia istnienia zarządu na przedmiotowych działkach, a inne dokumenty nie zachowały się.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Ponadto oświadczyła, że zrzeka się w przedmiotowej sprawy rozprawy i wnosi o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu Spółka podkreśliła, że kwestionuje stanowisko w zakresie wykładni przepisów u.g.g.w.n., zgodnie z którym przepisy art. 8 ust. 1 i 3 oraz art. 38 ust. 2 w/w ustawy nie znajdują zastosowania w stosunku do umów nabycia nieruchomości zawartych przed jej wejściem w życie. Skarżąca podniosła, że przepisy te regulują kwestię związaną z uzyskaniem przez państwowe jednostki organizacyjne prawa zarządu nieruchomością, którą jednostki te nabyły w drodze umowy, jednakże dotyczą rożnych okresów nabycia nieruchomości - przepis, art. 38 ust. 2 ustawy odnosi się okresu następującego po dniu wejścia w życie ustawy (o czym w ocenie skarżącej świadczy użycie w ustawie zwrotu "uzyskują", w stosunku do państwowych jednostek organizacyjnych), zaś art. 8 ust. 3 ustawy odnosi się do umów nabycia nieruchomości zawartych wcześniej, tj. przed wejściem w życie ustawy (o czym świadczy użycie w nim zwrotu o nieruchomościach "nabytych", które "pozostają" w zarządzie państwowych jednostek organizacyjnych). Zatem w jej ocenie art. 8 ust. 3 ustawy odnosi się do nieruchomości nabytych już przez państwowe jednostki organizacyjne i pozostających od pewnego czasu pod jej faktycznym zarządem. Taka interpretacja w/w przepisów jest zgodna z literalnym brzmieniem przytoczonych przepisów, jak też z zasadą racjonalności prawodawcy, zgodnie z którą domniemywa się, że prawodawca nie ustanawia norm zbędnych. Skarżąca Spółka zaakcentowała także, że art. 87 u.g.g.w.n. stanowił wolę kompleksowego uregulowania przez ustawodawcę kwestii sprawowania zarządu nad nieruchomościami przez państwowe jednostki organizacyjne i objęcie ustawą jak największej liczby nieruchomości. Zatem, zdaniem skarżącej kasacyjnie "państwowe jednostki organizacyjne, które przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, nabyły nieruchomości w drodze umowy, uzyskały z mocy prawa prawo zarządu nad nabytymi nieruchomościami w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. w dniu 1 sierpnia 1985 r.". Dodatkowo Spółka wskazała, że wśród dokumentów dołączonych do wniosku wszczynającego niniejsze postępowanie znajdowały się dokumenty przywołane w § 4 ust. 1 pkt. 4-6 Rozporządzenia, co również potwierdza, że wskazana we wniosku nieruchomość pozostawała w zarządzie Przedsiębiorstwa, które było poprzednikiem prawnym wnioskodawcy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Na wstępie należy podkreślić, że skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska prezentowanego w tych orzeczeniach sądów administracyjnych, w których kwestionuje się decyzję o ustaleniu opłat za zarząd, jako dowód do uwłaszczenia na podstawie art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli w decyzji tej nie wskazano podstawy ustanowienia tego zarządu uznając, że pogląd ten nie znajduje wystarczającego uzasadnienia w podstawach prawnych normujących warunki uwłaszczenia, godząc przy tym w ustawową zasadę swobodnej oceny dowodów w postępowaniu administracyjnym.

Określone w art. 200 u.g.n. tzw. "uwłaszczenie" polega na przekształceniu z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r., przysługującego w tym dniu państwowym i komunalnym osobom prawnym prawa zarządu nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa lub własność gminy w prawo użytkowania wieczystego gruntu oraz prawo własności położonych na tym gruncie budynków i innych urządzeń. Nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz prawa własności położonych na gruncie budynków i innych urządzeń stwierdza deklaratoryjną decyzją właściwy wojewoda. Z powyższego wynika, że wydanie decyzji potwierdzającej fakt uwłaszczenia jest uwarunkowane stwierdzeniem, że państwowej lub komunalnej osobie prawnej w dniu 5 grudnia 1990 r. przysługiwało prawo zarządu do nieruchomości. Jedynym i podstawowym warunkiem uwłaszczenia państwowych i komunalnych osób prawnych w oparciu o art. 200 ust. 1 u.g.n. jest legitymowanie się przez te osoby w dniu 5 grudnia 1990 r. prawem zarządu gruntami oraz budynkami. Zatem okoliczność pozostawania działki w zarządzie takiej osoby w dacie 5 grudnia 1990 r. przesądza o ziszczeniu się przesłanki uwłaszczenia. W art. 200 u.g.n. ustawodawca nie zdefiniował dla potrzeb postępowań uwłaszczeniowych pojęcia zarządu i sposobu jego wykazywania. W oparciu o upoważnienie ustawowe z art. 206 u.g.n. Rada Ministrów wydała rozporządzenie z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. W jego § 4 uregulowano sposób stwierdzania dotychczasowego prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych na potrzeby dokonanego przez ustawodawcę uwłaszczenia z mocy prawa na dzień 5 grudnia 1990 r., tworząc w konsekwencji katalog dowodów mających stanowić źródło ustaleń faktycznych, a nie ustaleń prawnych, dla uwłaszczenia.

Na kanwie przepisu art. 200 u.g.n. oraz rozporządzenia w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że istnienia zarządu nie można domniemywać, jak również nie można go było uzyskać w sposób dorozumiany, a zatem jego powstanie musiało wynikać z określonego zdarzenia prawnego, np. z decyzji administracyjnej. Decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd przedsiębiorstwu powinna przy tym określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej. Nadto o tytule prawnym do konkretnie oznaczonej nieruchomości nie mogą stanowić akty ogólne regulujące status przedsiębiorstwa w sytuacji, gdy nie zostało ustalone, aby zostały wydane decyzje uprawnionych organów państwowych o przekazaniu nieruchomości w zarząd lub użytkowanie przedsiębiorstwa. Nawet decyzja o naliczeniu i aktualizacji opłat może być uznana za podstawę stwierdzenia istnienia prawa zarządu jedynie wyjątkowo, gdy była wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 1992 r., I SA 1419/91, ONSA 1992 Nr 2, poz. 99, wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2010 r., I OSK 929/09, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2009 r. I OSK 207/09, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 stycznia 2016 r., II SA/Gl 863/15).

Skład orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że powołane przepisy rozporządzenia w zakresie mocy dowodowej poszczególnych dokumentów czy innych środków dowodowych nie mogą być interpretowane w sprzeczności z zasadą swobodnej oceny dowodów, wyrażoną w art. 80 k.p.a. Przepisy rozporządzenia nie uprawniają bowiem do interpretacji oceny dowodów w sprzeczności z tą zasadą. Ponadto biorąc pod uwagę hierarchiczność źródeł systemu prawa przepisy rozporządzenia nie mogłyby skutecznie tej zasady unicestwić. Również zawarte w art. 206 ustawy upoważnienie do wydania rozporządzenia, w którym wskazano na "rodzaje dokumentów stanowiących niezbędne dowody w tych sprawach", nie dowodzi intencji ustawodawcy ograniczenia zasady swobodnej oceny dowodów. Wręcz odwrotnie, służy przestrzeganiu tej zasady, aby ustalenia faktyczne na dzień 5 grudnia 1990 r. mogły być dokonane na podstawie wszelkich dostępnych dowodów mogących mieć znaczenie dla stwierdzenia istnienia w tym dniu stanu władania gruntem publicznym przez państwowe i samorządowe osoby prawne bez naruszenia prawa.

Według § 4 ust. 1 powołanego rozporządzenia, właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu, o którym mowa w § 5, na podstawie co najmniej jednego z dokumentów wymienionych w tym ustępie. W wyliczeniu zawarto między innymi: decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością (pkt 6). Wbrew stanowisku Sądu I instancji (strona 9 uzasadnienia), w którym odwołano się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt 6/99 (OTK 1999, nr 7, poz. 159), z powołanego przepisu rozporządzenia nie wynika aby warunkiem sine qua non udowodnienia prawa zarządu było wykazanie w tej decyzji informacji o ustanowieniu prawa zarządu na rzecz danego podmiotu. Taki sposób interpretacji powołanego przepisu rozporządzenia nie jest zgodny z jego literalnym brzmieniem, a przede wszystkim godzi w powołaną zasadę swobodnej oceny dowodów. Zatem niewskazanie w decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat decyzji o ustanowieniu zarządu nie przesądza o tym, że decyzja ta nie została wydana i nie dowodzi, że w oparciu o całokształt materiału dowodowego nie można przyjąć za udowodnioną okoliczności, że decyzja o ustaleniu opłat potwierdza przysługiwanie zarządu w dniu 5 grudnia 1990 r. dla potrzeb uwłaszczenia. Przedmiotem dowodu na podstawie § 4 ust. 1 powołanego rozporządzenia nie jest bowiem obiektywne stwierdzenie istnienia decyzji o ustanowieniu zarządu, lecz uznanie istnienia takiego prawa w dniu 5 grudnia 1990 r. dla osiągnięcia przez ustawodawcę konkretnie wskazanego przez niego w art. 200 u.g.n. celu w postaci uwłaszczenia państwowej i samorządowej osoby prawnej na gruntach publicznych pozostających we władaniu tych osób uznanym za władanie zgodne z prawem. Należy podkreślić, że celem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 206 u.g.n., jak i rozporządzenia wydanego na podstawie tego przepisu nie jest konwersja władania gruntem publicznym przez państwowe i samorządowe osoby prawne w dniu 5 grudnia 1990 r. do prawa zarządu tym gruntem, lecz jedynie przypisanie skutków dowodowych istnienia zarządu dla potrzeb uwłaszczenia na wskazany dzień takim środkom dowodowym, które nie będąc sprzecznymi z prawem, noszą walor uznania w owym czasie za władanie gruntem zgodne z prawem, a przynajmniej znajdujące takie uznanie u organów Państwa legitymowanych do dysponowania gruntami publicznymi.

Trafnie podnosi skarga kasacyjna błąd wykładni § 4 ust. 3 rozporządzenia przez Sąd pierwszej instancji, który to przepis stanowi, że jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa w ust. 1, stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 Kodeksu postępowania administracyjnego, potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym. Powołany przepis rozporządzenia nie może być interpretowany w ten sposób, że o wykazaniu prawa zarządu przesądza tylko takie zeznanie świadka lub oświadczenie strony, z którego jednoznacznie wynikałby numer i data decyzji o ustanowieniu prawa zarządu albo szczegółowe wykazanie daty i oznaczenia innego dokumentu potwierdzającego prawo zarządu. Upływ czasu i ułomność pamięci ludzkiej nie pozwala przyjąć, iż niewskazanie szczegółowych danych o decyzji o ustanowieniu zarządu oznacza, że decyzja taka nie została wydana. Wszak oświadczenia i zeznania świadków zawsze podlegają ocenie organu administracji przez pryzmat art. 80 kpa nakazującego uwzględnienie wszystkich okoliczności mających znaczenie dla wiarygodności tych oświadczeń i zeznań.

Prawidłowo zatem wykazuje skarga kasacyjna, że konstatacje o nieprzydatności osobowych źródeł dowodowych w kwestii ustalenia istnienia prawa zarządu są nieuzasadnione. O wadze i znaczeniu zeznań świadka czy oświadczenia strony decyduje całokształt okoliczności danej sprawy, które organ powinien rozważyć, a ich wartość dowodowa, w kontekście art. 75 § 1 kpa, jest równoważna innym dowodom, zwłaszcza, że ich moc dowodowa została uznana za istotną także w powołanym wyżej § 4 ust. 3, którego konstytucyjności nikt dotychczas nie zakwestionował.

Dodać w tym miejscu należy, że powołanym wyrokiem z dnia 22 listopada 1999 r., sygn. akt 6/99, Trybunał Konstytucyjny (OTK 1999, nr 7, poz. 159) uznał niezgodność § 6 ust. 3 rozporządzenia z art. 206 u.g.n., jako wykraczającego poza upoważnienie zawarte w art. 206 u.g.n. Przepis § 6 ust. 3 rozporządzenia stanowił: "Jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa w ust. 1, stwierdzenia prawa użytkowania nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 Kodeksu postępowania administracyjnego, potwierdzających przekazanie nieruchomości w użytkowanie spółdzielni lub innej osobie prawnej. O ile § 4 ust. 3 rozporządzenia jest zbieżny w swojej treści z cytowanym wyżej § 6 ust. 3 rozporządzenia uznanym za wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, o tyle nie jest dopuszczalne stosowanie analogii i rozszerzanie skutków orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego na te przepisy obowiązującego prawa, które nie zostały poddane ocenie Trybunału. Nie można bowiem domniemania konstytucyjności przepisu obalać w drodze analogii do wypowiedzi uprawnionego w tym zakresie organu Państwa o innym przepisie prawa. Nie wyklucza to oczywiście dopuszczalności samodzielnej oceny przez Sąd konstytucyjności przepisu aktu wykonawczego, skoro zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. W zaskarżonym wyroku nie dokonano jednak żadnych w tym zakresie konkretnych rozważań i ocen wspomnianego § 4 ust. 3 rozporządzenia. Wątpliwość składu orzekającego względem obowiązywania § 4 ust. 3 rozporządzenia nie oznacza zaś, że środki dowodowe ze źródeł osobowych nie mają żadnego znaczenia dowodowego. Jak już wyżej wspomniano o wadze i znaczeniu zeznań świadka czy oświadczenia strony decyduje całokształt okoliczności danej sprawy.

Trafny okazał się również zarzut naruszenia prawa materialnego. Przepis art. 8 ust. 3 u.g.g.w.n., w brzmieniu pierwotnym, stanowił że nieruchomości nabyte przez państwowe jednostki organizacyjne w drodze umowy pozostają w ich zarządzie. Wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że skutek przewidziany w tym przepisie, w postaci pozostawania nieruchomości w zarządzie, odnosi się do nieruchomości uprzednio nabytych w drodze umów. Przepis ten nie zawiera zastrzeżenia, że stosuje się go w odniesieniu do umów, o jakich mowa w art. 8 ust. 1 ustawy. Za taką wykładnią przemawia także użycie przez prawodawcę czasu przeszłego dokonanego: "nabyte". Skoro przepis ów obowiązywał już od dnia wejścia w życie u.g.g.w.n., to wydaje się oczywiste, że intencją ustawodawcy było jego zastosowanie do nieruchomości nabytych przed datą wejścia w życie wspomnianej ustawy. Ustawa uregulowała zatem sytuację prawną podmiotów, które nabyły grunty pierwotnie nie stanowiące własności państwowej, ale wykonywały wobec nich uprawnienia wynikające z prawa własności Państwa. Na taką interpretację przepisu art. 8 ust. 3 u.g.g.w.n., który może być podstawą istnienia prawa zarządu nieruchomości nabytych w drodze umowy wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 marca 2019 r., sygn. I OSK 1139/17. Stanowisko takie zajął też Sąd Najwyższy w wyroku z 9 kwietnia 1992 r., sygn. III ARN 15/92, w stanie faktycznym dotyczącym skutków nabycia nieruchomości w drodze umowy notarialnej w 1969 r. SN zakwestionował stanowisko, że jednostki państwowe mogły nabywać użytkowanie gruntów państwowych jedynie w trybie administracyjnym i przyjął za trafne stanowisko, że wniosek o szczególnym trybie ustanowienia zarządu nieruchomością nabytą na podstawie czynności cywilnoprawnej znajduje swe potwierdzenie w treści art. 8 ust. 3 u.g.g.w.n, w jego pierwotnym brzmieniu. Stanowisko wyżej przedstawione Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie podziela, uznając że art. 8 ust. 3 u.g.g.w.n., w brzmieniu pierwotnym, ipso iure, ustanawiał zarząd tych jednostek na nabytych nieruchomościach.

Ponownie prowadząc postępowanie wyjaśniające organy uwzględnią wykładnię i wskazania zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

Z tych względów na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.