Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 775/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 7, 10 par. 1, 50 par. 1, 75, 78, 79, 81, 86
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 185, 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: par. 14 ust. 2 pkt 2 lit. b
journal: Dz.U. 2002 nr 163 poz 1349
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Sędzia NSA Rafał Batorowicz Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 7 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Ol 91/08 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w K. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w O. do ponownego rozpoznania; 2) zasądza od Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w K. na rzecz A. S. kwotę 1030 (tysiąc trzydzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. wyrokiem z dnia 7 maja 2008 r. o sygn. akt II SA/Ol 91/08 oddalił skargę A. S. – B. P. "S. – T." w O. na decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w K. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez zezwolenia

Sąd oparł się na następującym stanie faktycznym sprawy. W dniu [...] sierpnia 2007 r. do odprawy granicznej na wyjazd z Polski na drogowym przejściu granicznym w B. zgłosił się L. A. K. - kierowca autobusu marki B. nr rej. [...], reprezentujący firmę B. P. "S.-T." A. S. z siedzibą w O. Pojazdem tym wykonywano regularny przewóz osób w międzynarodowym transporcie drogowym w relacji Świetłogorsk - Ostróda. Kierowca autobusu, na żądanie funkcjonariusza, okazał do kontroli dokumenty związane z wykonywanym przewozem, m.in.: wypis Nr-[...] z zezwolenia Nr-[...], udzielonego dla B. P. "S.-T." sp. z o.o. z siedzibą w O. oraz wypis z licencji Nr [...] na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu osób autokarem lub autobusem, udzielonej również dla B. P. "S.-T." sp.

z o.o. z siedzibą w O.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2007r. Komendant Placówki Straży Granicznej w B., działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 26 czerwca 2007r. o transporcie drogowym ( Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz 874 ze zm.), nałożył karę pieniężną w wysokości 6500 zł na przewoźnika B. P. "S.-T." A. S. z siedzibą w O., z tytułu wykonywania transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia i wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty. W uzasadnieniu wskazał, że przepis art. 92 ust. 4 w zw. z art. 87 ustawy o transporcie drogowym nakłada na kierowcę pojazdu samochodowego obowiązek posiadania oraz okazywania na żądanie uprawnionych organów dokumentów określonych w ustawie, między innymi wypisu z licencji, a przy wykonywaniu przewozów regularnych odpowiedniego zezwolenia.

Odwołanie od tej decyzji wniósł właściciel B. P. "S.-T." A. S. żądając jej uchylenia w całości jak też umorzenia postępowania. Uzasadniając odwołanie podniósł, iż zgodnie z § 1 umowy o zarządzanie z dnia 22 grudnia 2006r. B. P. "S.-T." sp. z o.o. powierzyło dla B. P. "S.-T." A. S. obowiązki związane m.in. z bieżącym zarządzaniem spółką oraz upoważniło zarządcę do osiągania celów spółki, w tym do bieżącego zarządzania posiadanymi autokarami. Z powyższego wynika, jak wskazał, iż zarządca jest uprawniony do dysponowania zezwoleniem Nr [...], jak również posiadania wypisu z licencji. Wyjaśnił, iż działając w ramach obowiązującej umowy i wykonując obowiązki powierzone przez B. P. "S.-T." sp. z o.o. zlecił jednorazowy wyjazd na dzień [...] sierpnia 2007r. relacji Ostróda - Świetłogorsk kierowcy L. K. Kierowca był zatem uprawniony do posługiwania się wypisem Nr-[...] z zezwolenia Nr-[...] na podstawie art. 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984r. (Dz. U. z 2000 r., Nr 50, poz. 601 z późn. zm.) Prawo przewozowe. Podniósł również, iż art. 5 ustawy - Prawo przewozowe dopuszcza bez ograniczeń powierzenie wykonywania przewozu innemu przewoźnikowi, a przekazanie zezwolenia przewoźnikowi wykonującemu przewóz na podstawie tego artykułu nie jest odstąpieniem zezwolenia osobie trzeciej, skutkującym zgodnie z art. 24 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym cofnięciem zezwolenia. Wskazał, iż uregulowanie zawarte w ustawie o transporcie drogowym zezwala na powierzenie wykonania konkretnego transportu innemu przewoźnikowi i przekazanie mu zezwolenia, gdyż w przeciwnym wypadku, gdyby ustawodawca chciał zawęzić możliwość powierzenia wykonania transportu innemu przewoźnikowi, to inaczej zredagowałby treść art. 24 ust. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym. W ocenie A. S. przewóz wykonywany w dniu [...] sierpnia 2007r. był dopuszczalny i zgodny z prawem.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2008r., Nr [...], Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej, działając na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, utrzymał zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż w materiale dowodowym sprawy znajdują się zeznania w charakterze świadka Prezesa B. P. "S.-T." sp. z o.o., z których wynika, iż w dniu 29 czerwca 2007r. zmienił się właściciel i zarząd B. P. "S.-T." sp. z o.o. Zgodnie z zawartym w tym dniu aktem notarialnym obsługę linii autobusowej relacji Ostróda-Olsztyn-Kalingrad-Świetłogorsk przejął jako osoba fizyczna, prowadząca działalność gospodarczą, A. S. Ponadto po sprzedaży swoich udziałów w spółce A. S. miał prowadzić działalność na własne ryzyko. Zobligowany był również do przekazania zarządowi spółki zezwolenia Nr [...], czego nie uczynił. Ponadto spółka nie wyraziła zgody na przewóz w dniu [...] sierpnia 2007r., bo nie miała do tego prawa, a nadto w akcie notarialnym nie ma mowy o możliwości korzystania z zezwolenia przez A. S. Organ odwoławczy wskazał również, iż nie neguje wnoszonych przez stronę w odwołaniu uregulowań prawnych związanych z tym, iż dopuszczalne jest bez ograniczeń powierzenie wykonywania przewozu innemu przewoźnikowi, a przekazanie zezwolenia przewoźnikowi nie jest odstąpieniem zezwolenia osobie trzeciej, skutkującym cofnięciem zezwolenia. Zdaniem organu administracji II instancji, powyższe uregulowania nie mają zastosowania w sprawie z tego względu, że A. S. po sprzedaży udziałów w spółce nie był wspólnikiem, a tym bardziej nie mógł spółki reprezentować. Ponadto podniósł również, że B. P. "S.-T." sp. z o.o. poinformowało Biuro Obsługi Transportu Międzynarodowego Ministerstwa Transportu, iż z dniem 1 lipca 2007r. rezygnuje z przewozu pasażerów na linii Ostróda – Olsztyn – Kalingrad - Świetłogorsk i nie przewiduje ponownego uruchomienia tej linii. W ocenie Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej zaprzestanie przez spółkę obsługi powyższej linii, niemożliwym czyniło zlecenie przez A. S. wykonania przewozu w dniu [...] sierpnia 2007r.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. A. S., żądając jej uchylenia w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7 oraz art. 79 § 2 k.p.a., wyrażające się błędnym ustaleniem stanu faktycznego poprzez przyjęcie, iż skarżący nie był uprawniony do zlecenia jednorazowego wyjazdu na linii Ostróda-Świetłogorsk. W uzasadnieniu skargi przytoczył argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Wskazał, iż w dniu 22 grudnia 2006r. została zawarta pomiędzy nim a spółką umowa o zarządzaniu, która obowiązywała do dnia 31 grudnia 2007r. Nie jest zatem prawdziwe twierdzenie organu, iż w dniu [...] sierpnia 2007r. nie był zarządcą B. P. "S.-T." sp. z o.o. Błędne jest również twierdzenie organu, jak wskazał, że z chwilą podpisania aktu notarialnego przejął prowadzenie linii autobusowej, gdyż z prawnego punktu widzenia nie jest możliwe uzyskanie nowego zezwolenia z dnia na dzień. W ocenie A. S. wątpliwości budzi fakt, iż spółka zawiadomiła Biuro Obsługi Transportu Międzynarodowego o zaprzestaniu obsługi linii dopiero pismem z dnia 27 września 2007r. oraz, mimo braku woli wykonywania przewozów, pozostawiła stosowne zezwolenia do dyspozycji skarżącego. Skarżący wskazał, iż organ odwoławczy oparł kwestionowaną decyzję na okolicznościach wskazanych przez prezesa spółki w pisemnych wyjaśnieniach, natomiast zasadą w postępowaniu administracyjnym jest przesłuchanie świadka. Podniósł, iż został pozbawiony możliwości czynnego udziału w sprawie, a tym samym pominięto jego wyjaśnienia, mające istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując argumentację prawną zawartą w zaskarżonej decyzji. Wskazał również, iż bezpodstawne są twierdzenia skarżącego, iż został pozbawiony czynnego udziału w sprawie z uwagi na fakt, że zarówno organ I instancji jak też organ odwoławczy informowały go o przeprowadzonych dowodach, możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się oraz zgłoszenia żądań i uzasadnienia swojego stanowiska. Skarżący jednak nie skorzystał z przysługującego mu prawa.

Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. stwierdził, że żaden z zarzutów sformułowanych w skardze nie zasługuje na uwzględnienie, w szczególności zarzut naruszenia art.7 kpa oraz 79 § 2 k.p.a, wyrażającego się w błędnym ustaleniu stanu faktycznego poprzez przyjęcie, iż skarżący nie był uprawniony do zlecenia jednorazowego wyjazdu na linii Ostróda - Świetłogorsk. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie właśnie kwestia tego, czy skarżący mógł zlecić jednorazowy wyjazd autobusem na linii Ostóda – Świetłogorsk ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Z uwagi na uregulowania zawarte w art. 5 prawa procesowego dopuszczalne jest bez ograniczeń przeniesienie wykonywania przewozu innemu przewoźnikowi, a przekazanie zezwolenia przewoźnikowi wykonujacemu przewóz na podstawie powołanego przepisu nie jest odstąpieniem zezwolenia osobie trzeciej skutkującym cofnięciem zezwolenia (art. 24 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym). Jednak w zaistniałej sytuacji brak jest podstaw do zastosowania tych uregulowań. W ocenie Sądu, zlecenie przewozu przez zarządcę A. S. swojej firmie- "S.-T." A. S. - nie było możliwe, bowiem [...] sierpnia 2007 roku Spółka z o.o. "S.-T." w O. przewozu osób na linii Ostróda - już nie wykonywała. W tej sytuacji nie ma też znaczenia to, czy [...] sierpnia 2007 roku skarżący nadal zarządzał spółką z o. o. na podstawie umowy z dnia 2 grudnia 2006 r., o czym świadczą przedstawione przez niego na tę okoliczność dowody. Sąd wywiódł, że za stanowiskiem organu II instancji przemawia kilka argumentów w wynikających z zebranego prawidłowo materiału dowodowego. Mianowicie z pisemnych zeznań zeznaniach świadka P. I. Prezesa B. P. "S.-T." Sp. z o.o., z których wynika, że dnia [...] czerwca 2007 r. zmienił się właściciel i zarząd B. P. "S.-T." Sp. z o.o. w O. a także to, że aktem notarialnym dokonano podziału dotychczasowych linii autobusowych, realizowanych do dnia 28 czerwca 2007 r. przez spółkę. W akcie notarialnym, zawartym w dniu 29 czerwca 2007 r., dotyczącym umowy o sprzedaniu udziałów i oświadczeniu o poddaniu się egzekucji w § 5 ust. 1 podzielono dotychczasowe linie autobusowe realizowane do 28.06.2007 r. pomiędzy spółką i skarżącym. Międzynarodową linię autobusową na trasie Ostróda - Świetłogorsk przejął A. S., co potwierdził też świadek P. I. w swoich zeznaniach. Podkreślił on też, że skarżący po sprzedaży udziałów miał prowadzić działalność związaną z przewozem osób na wyżej wymienionej linii na własny rachunek i własne ryzyko. Jak podkreślił Sąd ani z powyższego aktu notarialnego, ani z zeznań P. I. nie wynika, że skarżący mógł korzystać przy tym z zezwolenia na przewozy i licencji wydanych na rzecz spółki. Fakt zaprzestania realizowania przewozów na linii Ostróda - Świetłogorsk wynika też z pisma Spółki z o.o. "S.-T." w O. do Biura Obsługi Transportu Międzynarodowego w W. W ocenie Sądu skarżący w żaden sposób nie podważył powyższych dowodów, a jego odmienne wyjaśnienia w tej kwestii nie mogą być uznane za wiarygodne. Sąd wywiódł, iż nie można zatem uznać, że skarżący swoim autobusem przewoził osoby na zlecenie Spółki z o.o. "S.-T." w O., którą to zarządzał, ponieważ spółka na dzień kontroli granicznej przewozów na tej linii już nie realizowała. Zdaniem Sądu, nie jest też zasadny zarzut pozbawienia skarżącego czynnego udziału w sprawie. Zarówno organ I jak i II instancji informował skarżącego o wszczęciu postępowania, o przeprowadzanych dowodach i o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się oraz zgłoszenia żądań i uzasadnienia swojego stanowiska w sprawie. Organ I instancji zasadnie, z uwagi na odległość organu od miejsca pobytu świadka P. I., skorzystał z przysługującego mu uprawnienia z art. 50 § 1 kpa, wzywając go do złożenia zeznań na piśmie. Organ zawiadomił o tym skarżącego. Skarżący nie sprzeciwił się temu sposobowi złożenia zeznań i nie zgłosił dodatkowych okoliczności, na które miałby ten świadek zeznawać.

W skardze kasacyjnej A. S. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. przez orzeczenie o uchyleniu zaskarżonej decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w K. z dnia [...] stycznia 2008 r., ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i przekazanie temu Sądowi sprawy do ponownego rozpatrzenia. Ponadto zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym z tytułu zastępstwa prawnego, w potrójnej minimalnej stawce przewidzianej przepisami prawa.

Strona wnosząca skargę kasacyjną zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 3§ 1, art. 133 §1, art. 145 §1 pki 1 lit. C, art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.06.208.1536 ze zm.) dalej p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.02.153.1269 ze zm.) dalej p.u.s.a. oraz w zw. z art. 7 i 77 § 1 kpa, polegające na bezpodstawnym oddaleniu skargi na skutek przyjęcia przez Sąd, iż organ administracji publicznej prawidłowo ustalił zaistniały w sprawie stan faktyczny poprzez przyjęcie, iż skarżący nie był uprawniony do zlecenia jednorazowego wyjazdu na linii Ostróda - Swietłogorsk, ponieważ B. P. "S.-T." sp. z o.o. nie wykonywało wówczas przewozów na przedmiotowej linii, podczas gdy powyższe ustalenia nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Nieustalenie rzeczywistego stanu faktycznego spowodowało, iż orzeczenie jest oczywiście nieprawidłowe, gdyby bowiem organy administracji publicznej lub Sąd uznały za prawdziwe twierdzenia skarżącego to oczywistym jest, iż nie istniałaby przesłanka do wydawania zaskarżonych decyzji i odpowiednio - istniałaby przesłanka co do uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. zaskarżonej decyzji wydanej przez organ II instancji, albowiem należałoby uznać, iż przewóz realizowany przez skarżącego odbywałby się na podstawie zezwolenia udzielonego Spółce BP S.-T. Sp. z o.o. w O.

2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3§ 1, art. 133 §1, art. 145 §1 pkt 1 lit. C, art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz w zw. z art-. 7 i 77 § 1 kpa, polegających na bezpodstawnym oddaleniu skargi na skutek przyjęcia przez Sąd, iż organ administracji publicznej prawidłowo ustalił zaistniały w sprawie stan faktyczny poprzez przyjęcie, iż w drodze aktu notarialnego nastąpiło skuteczne przekazanie do prowadzenia skarżącemu wykonywania przewozów na linii Ostróda - Świetłogorsk, podczas gdy w świetle zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodnego nie wynikało, aby przedmiotowy akt notarialny wywoływał skutki prawne ze względu na brak potwierdzenia jego postanowień przez żonę pana R. W. - panią E. W., co więcej nie dotyczył on praw lub obowiązków Spółki BP S.-T. Sp. z o.o. w O., więc Spółka ta nie może wywodzić z tego aktu notarialnego skutków prawnych. Nieustalenie rzeczywistego stanu faktycznego spowodowało, iż orzeczenie jest oczywiście nieprawidłowe, gdyby bowiem organy administracji publicznej lub Sąd uznały za prawdziwe twierdzenia skarżącego to oczywistym jest, iż nie istniałaby przesłanka do wydawania zaskarżonych decyzji i odpowiednio - istniałaby przesłanka co do uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. zaskarżonej decyzji wydanej przez organ II instancji, albowiem należałoby uznać, iż przewóz realizowany przez skarżącego odbywał się na podstawie zezwolenia udzielonego Spółce BP S.-T. Sp. z o.o. w O.

3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3§ 1, art. 133 §1, art. 145 §1 pkt 1 lit. C, art. 151 p.p.s.a. w zw z art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz w zw. z art. 7 kpa, 10 § 1 kpa i 79 §1 i 2 kpa, polegających na bezpodstawnym oddaleniu skargi na skutek przyjęcia przez Sąd, iż organ administracji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, mimo naruszenia podstawowych zasad postępowania (w tym prawa strony do brania udziału w przeprowadzeniu dowodu i zadawania pytań świadkom), co miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, ponieważ doprowadziło do nieustalenia rzeczywistego stanu faktycznego w sprawie.

4) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3§ 1, art. 133 §1, art. 145 §1 pkt 1 lit. C, art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz w zw. z art., 7 kpa, 77 §1 kpa i art, 80 kpa, polegających na bezpodstawnym oddaleniu skargi na skutek przyjęcia przez Sąd, iż organ administracji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, mimo iż organ nie zebrał materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, ponieważ nie przesłuchał w charakterze świadka E. S. oraz R. W. i tym samym wydał decyzję w oparciu o niepełny materiał dowodowy, eo ipso nieprawidłowo ustalony stan faktyczny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sad Administracyjny skutecznych zarzutów dopatruje się w tych zarzutach naruszenia przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, w których skarżący podnosi, że organy administracji publicznej nie zebrały materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, naruszając przy tym zasady dowodzenia, czynnego udziału strony w postępowaniu wyjaśniającym, przez co dokonały niepełnej i błędnej oceny tak zgromadzonych dowodów, a w konsekwencji wadliwych ustaleń co do tego, czy skarżący w dniu kontroli granicznej mógł przewozić swoim autobusem osoby na zlecenie Spółki z.o.o. "S. – T." w O.

Skarżący zarzucił bowiem, że Sąd I instancji mimo zaistnienia powyższych uchybień w działaniu organów administracji publicznej wadliwie uznał, że organy zebrały prawidłowo materiał dowodowy oraz że skarżący nie został pozbawiony możliwości czynnego udziału w sprawie.

Nie może budzić wątpliwości w świetle uregulowań zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego, że dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które pozwoli dokonać subsumcji faktów uznanych za udowodnione pod stosowną normę prawną, a następnie do ustalenia konsekwencji prawnych tych faktów – fundamentalne znaczenie ma zasada z art. 7 k.p.a., rozwinięta w innych przepisach (art.75 – 86 k.p.a.), zobowiązująca organ administracji do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracji jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy, czyli ustalić jakie dowody są niezbędne do prawidłowego załatwienia sprawy. Stosownie do art. 75 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zasada ta oznacza, że organ poprzez włączenie określonego źródła dowodowego do postępowania wyjaśniającego ma na celu uzyskanie określonego środka dowodowego, czyli dowodu istnienia lub nieistnienia określonego faktu, albo prawdziwości lub nieprawdziwości określonego twierdzenia o tym fakcie. Dlatego zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. organ w toku postępowania wyjaśniającego zobowiązany jest zebrać cały materiał dowodowy rozumiany jako suma konkretnych dowodów w danej sprawie, by następnie po ich rozpatrzeniu, wydać decyzję administracyjną. Nie jest w tym względnie skrępowany żadnymi ograniczeniami co do mocy wiążącej poszczególnych dowodów gdyż każdy z dowodów może być w trakcie postępowania zakwestionowany innym dowodem. Wyjątki w tym zakresie może wprowadzić tylko przepis szczególny przyznający pierwszeństwo niektórym dowodom. Postępowanie dowodowe ma bowiem na celu ustalenie faktów prawotwórczych determinujących wynik sprawy. Udział strony w postępowaniu dowodowym poprzedzającym wydanie orzeczenia jest udziałem w tworzeniu orzeczenia. Prawo strony gwarantujące jej czynny udział w postępowaniu wyraża się zarówno w tym, że strona ma prawo być obecna "czynnie" przy czynnościach postępowania wyjaśniającego (art. 79 k.p.a.), ale także w tym, że ma prawo do czynnego kształtowaniu stanu faktycznego przez prawo żądania przeprowadzenia dowodów (art. 78 k.p.a.). Należy też zwrócić uwagę, że ustanowione w art. 10 § 1 k.p.a. prawo strony do wypowiedzenia się jest szerszym od prawa z art. 81 k.p.a., które obejmuje tylko prawo wypowiedzenia się do przeprowadzenia dowodów (por. B. Adamiak "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" wydanie 3, Wyd. CH. Beck, W–wa 2000, str. 69–70).

Zasady dowodzenia określone w kodeksie postępowania administracyjnego dają podstawy do twierdzenia iż ocena czy określone dowody maja znacznie dla sprawy, czy też nie może być przeprowadzona dopiero po uprzedniej analizie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego. Dlatego też przed rozpatrzeniem materiału dowodowego organ administracji w tym trybie art. 10 § 1 k.p.a. jest obowiązany do wysłuchania wypowiedzi strony. W celu zagwarantowania stronie prawa przewidzianego w art. 10 § 1 k.p.a. obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest nie tylko pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenie końcowego oświadczenia, ale także wstrzymanie się od wydania decyzji do czasu (określonego wyznaczonym stronie terminem) złożenia powyższego oświadczenia. Uchybienie tym regułom czyni zasadę zawartą w art. 10 § 1 k.p.a. iluzoryczną, bo to pozbawia stronę możliwości zanegowania niektórych dowodów i uniemożliwia podęcie czynności procesowych zmierzających do ochrony jej interesów prawnych (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 375/06, zbiór LEX w 321513).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że Sąd I instancji kontrolując legalność zaskarżonej decyzji w zakresie zachowania przez organy administracji publicznej reguł prowadzenia postępowania wyjaśniającego w swych rozważaniach nie uwzględnił w pełni tych zagadnień.

W niniejszej sprawie Sąd I instancji stwierdził że zarzut pozbawienia skarżącego czynnego udziału w sprawie nie jest zasadny, a materiał dowodowy został prawidłowo zgromadzony. Sąd akceptując ustalenia i ocenę dowodów dokonaną przez organy administracji publicznej, jednocześnie wywiódł, że dowodów, które stanowiły podstawę przyjętych w sprawie ustaleń faktycznych skarżący w żaden sposób nie podważył.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że jak trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia czy skarżący mógł zlecić jednorazowy wyjazd autobusem na linii Ostróda – Świetłogorsk w imieniu Spółki z o.o. "S. T.". Sąd I instancji akceptując ustalenia organów I i II instancji przyjął, że skarżący nie był uprawniony do tego rodzaju działania. Wskazał przy tym, że ustalenia te znajdują oparcie w dowodach w postaci: zeznań świadka P. I., zapisów zawartych w § 5 aktu notarialnego z dnia 20 czerwca 2007 r. oraz w treści pisma Spółki z o.o. "S. T." w O. do Biura Obsługi Transportu Międzynarodowego w W, których to dowodów skarżący w żaden sposób nie podważył.

Jednocześnie Sąd I instancji stwierdził, że zarzuty naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 79 § 2 k.p.a. nie są zasadne.

Wobec takiego stanowiska Sądu I instancji należy zwrócić uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny w aktach sprawy nie dopatrzył się dowodów, które wskazywałyby, iż w związku z dopuszczeniem i przeprowadzeniem przez organ I instancji dowodu z zeznań świadka P. I. został zachowany tryb przewidziany w art. 79 § 2 k.p.a. Z pisma organu I instancji na które powołuje się Sąd I instancji (oznaczonego jako pismo nr [...] – karta [...] akt adm.) nie wynika, aby skarżącego informując o tym, że zostanie przeprowadzony tego rodzaju dowód w formie pisemnych zeznań świadka, pouczono o treści art. 79 § 2 k.p.a. Skoro organ I instancji korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 50 § 1 k.p.a. wezwał tegoż świadka do złożenia zeznań na piśmie to powinien pouczyć skarżącego o możliwości skorzystania z uprawnień przewidzianych w art. 79 § 2 k.p.a. jednocześnie umożliwiając we właściwym trybie skorzystanie z tego rodzaju uprawnienia. Pouczenie skarżącego w trybie art. 10 § 1 k.p.a. o możliwości wglądu do akt nie może być uznana za spełnienie warunków z art. 79 § 2 k.p.a., zważywszy na treść uregulowań z art. 81 k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a.

Sąd I instancji stwierdzając, że skarżący został poinformowany o wszczęciu postępowania o przeprowadzonych dowodach i o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się oraz zgłoszenia żądań i uzasadniania swojego stanowiska w sprawie – wskazując na stosowne dowody w aktach – nie rozważył jednocześnie czy skierowanie tego rodzaju korespondencji do skarżącego umożliwiło mu realne zapoznanie się ze zgromadzonymi dowodami i wypowiedzenie się w tym zakresie wraz z możliwością złożenia stosownych wniosków dowodowych przed wydaniem decyzji administracyjnej. Analiza w tym zakresie przeprowadzona przez Sąd I instancji powinna być wnikliwa. W szczególności analiza ta powinna obejmować ocenę, czy skarżący nie tylko po złożeniu zeznań przez świadka P. I., ale też pozostałych dowodów, które Sąd I instancji uznał za istotne dla rozstrzygnięcia sprawy miał realne możliwości ustosunkowania się do nich i ewentualnie do złożenia stosownych wniosków dowodowych.

Sąd I instancji stwierdził, że dowody, które aktualnie skarżący przedstawił są bez znaczenia wobec dowodów, które organy administracji uznały za wiarygodne. Jednakże w rozważeniach tych brak oceny czy skarżący dowody, na które powołał się przed Sądem i z których wywodził odmienne twierdzenia mógł realnie przedłożyć organowi przed wydaniem decyzji ostatecznej. Rozważenia te powinny obejmować, jak trafnie zarzucił kasator w uzasadnieniu zarzutów zawartych w punkcie 1 i 4 petitum skargi kasacyjnej to, czy organy prawidłowo i w sposób wystarczający ustaliły jakie były w rzeczywistości zawarte porozumienia pomiędzy skarżącym, a Spółką z o.o. "S. T." w O. w związku z aktem notarialnym z dnia 29 czerwca 2007 r. Analiza taka powinna mieć na względzie stosowne uregulowania zawarte w ustawie o transporcie drogowym dotyczące uzyskania przez zainteresowany podmiot zezwolenia na prowadzenie określonych linii autobusowych, zmian tego rodzaju zezwolenia oraz obowiązków podmiotu, który takie zezwolenie uzyskał w sposób przewidziany prawem i podejmuje decyzje o zaprzestaniu prowadzenia tego rodzaju działalności. Sąd winien rozważyć czy w związku z powyższymi uregulowaniami w sprawie zostały wyjaśnione wszystkie istotne dla jej rozstrzygnięcia okoliczności związane z wykonywaniem przewozu na przedmiotowej linii komunikacyjnej czy też materiał dowodowy powinien zostać uzupełniony, w szczególności jeśli chodzi o ustalenia dotyczące § 5aktu notarialnego z dnia 29 czerwca 2007 r. Trafnie bowiem zarzuca kasator, że skoro ocena ww. zapisów umowy o zbyciu udziałów stała się główną podstawą faktyczną wydanej w sprawie decyzji to rozważenia przez Sąd I instancji wymagało czy organy z zachowaniem reguł dowodzenia przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego ustaliły dokładnie treść oświadczeń woli stron tej umowy, czy też ustalenie tych okoliczności wymagało uzupełnienia materiału, dowodowego, a jeżeli tak to w jakim zakresie. Przy czym trudno uznać za trafny zarzut zawarty w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej w tym zakresie w jakim zarzuca kasator, iż Sąd powinien dokonać oceny tego dowodu tj. ustaleń zawartych w akcie notarialnym z dnia 29 czerwca 2007 r. w kontekście postanowień zawartych w § 9 tej umowy (tj. skuteczności umowy od potwierdzenia jej treści przez E. W. żonę R. W. nabywcę udziałów) skoro skarżący nie odwołuje się do bezskuteczności wszystkich postanowień umowy wobec jego osoby.

Odnosząc się jeszcze do zarzutów zawartych w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej należy zwrócić uwagę, iż Sąd stwierdzając, że organy I i II instancji nie pozbawiły skarżącego czynnego udziału w sprawie swymi rozważeniami w tym zakresie nie objął czy pozostałe zgromadzone w sprawie dowody tj. dowody z zeznań świadków wskazywanych przez kasatora w uzasadnieniu omawianego zarzutu zostały przeprowadzone z zachowaniem procedury przewidzianej w k.p.a. i czy ewentualne uchybienia w tym zakresie mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

Z przyczyn wyżej wskazanych Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie z art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego oparto na art. 203 pkt 1 p.p.s.a w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit b/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).