Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 987/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2022-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48, art. 49 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 1 pkt 37, art. 25
journal: Dz.U. 2020 poz 471
law: Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw
article: art. 49f
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 marca 2022 r. sprawy ze skargi T. K. i J. K. na postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; II. zasądza od organu na rzecz skarżących kwotę 7434 zł (siedem tysięcy czterysta trzydzieści cztery złote), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu akt sprawy wynika, że zawiadomieniem z 28 listopada 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB", "organ I instancji") wszczął postępowanie w sprawie wykonanych robót budowlanych w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w O.

Z interwencją wystąpiła M. C., która podała, że ma 67 lat i jest właścicielką dwóch lokali w przedmiotowym budynku, który jest poniemieckim rodzinnym barakiem. Każde z mieszkań ma po 25 m2 wraz z przynależnym gruntem. Podniosła, że częste budowy

i remonty w sąsiednim lokalu nr [...] bardzo zakłócają jej spokój i utrudniają życie. Wniosła o zbadanie legalności wykonanych robót budowlanych. Podniosła, że przylegająca do lokalu nr [...] dobudówka zacienia jej mieszkanie i przez to ma wilgoć

w mieszkaniu, której nie może się pozbyć od 12 lat.

W toku oględzin budynku organ I instancji ustalił, że podobne dobudówki, stanowiące rozbudowę lokali mieszkalnych o pomieszczenie pokoju i łazienki, wykonane zostały w 1998 r., bez pozwolenia na budowę, przez właścicieli lokali nr [...]

i [...].

W związku z powyższym PINB wszczął i prowadził odrębnie procedurę legalizacyjną w stosunku do każdego z lokali, zobowiązując właścicieli lokali nr [...], [...]

i [...] do przedłożenia: decyzji o warunkach zabudowy, projektu budowlanego wraz

z wymaganymi pozwoleniami, uzgodnieniami i opiniami oraz oświadczeniem

o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przedmiotowe postępowanie dotyczy lokalu nr [...], stanowiącego własność T. K. i J. K. (dalej jako: "Skarżące").

W wykonaniu wezwania PINB, Skarżące przedłożyły 4 egzemplarze projektu dokumentacji projektowej dotyczącej rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego przy ul. [...] w O. poprzez dobudowę dodatkowego pokoju mieszkalnego oraz łazienki do lokalu mieszkalnego nr [...], decyzję nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla ww. inwestycji, dostarczono także postanowienie Sądu Rejonowego z [...] r., sygn. akt [...], wyrażające zgodę wnioskodawcom T. K., J.K., R. D., Z. D., T. P., J. K. P. na dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd nieruchomością wspólną, położoną w O. przy ul. [...], działka gruntu numer [...] zabudowana budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, dla której Sąd Rejonowy w O. prowadzi księgę wieczystą o numerze [...], polegającą na złożeniu oświadczenia o prawie do dysponowania wyżej opisaną nieruchomością wspólną na cele budowlane dla przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego robót budowalnych polegających na dobudowaniu od strony ogrodu

w lokalu mieszkalnym nr [...] pokoju i łazienki o wymiarach 5,50 m x 3,30 m [...],

w lokalu mieszkalnym nr [...] pokoju i łazienki o wymiarach 3,30m x 5,50 m [...],

a w lokalu mieszkalnym numer [...] pokoju i łazienki o wymiarach 5,07 m x 3,35 m [...].

W dniu 14 stycznia 2021 r. przeprowadzono oględziny lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] w O. i ustalono, że rozbudowana część lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku wykonana została zgodnie z inwentaryzacją zawartą w dokumentacji technicznej - projekt budowlany z listopada 2020 r.

Postanowieniem z dnia [...] r. organ I instancji nałożył na Skarżące obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej z tytułu rozbudowy lokalu mieszkalnego nr [...] przy

ul. [...] w O., o pomieszczenie pokoju i łazienki, w wysokości 100.000,00 zł. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia PINB wskazał art. 49 ust. 1 i 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186), dalej jako: "ustawa P.b.", "Prawo budowlane". W uzasadnieniu organ wskazał, że przedłożone dokumenty spełniają przesłanki z art. 49 ust. 1 ustawy P.b., projekt jest zgodny z zapisami zawartymi

w wydanej przez Prezydenta O. decyzji o warunkach zabudowy z [...] r. i został wykonany przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane. Dodatkowo organ ustalił, że współczynnik kategorii obiektu budowlanego - przedmiotowego budynku wielorodzinnego (kategoria XIII - pozostałe budynki mieszkalne) wynosi 4,0, współczynnik wielkości obiektu 1,0. Wysokość opłaty legalizacyjnej obliczono jako iloczyn pięćdziesięciokrotnie podwyższonej stawki opłaty (50 x 500 zł), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (4,0) i współczynnika wielkości obiektu (1,0).

Skarżące, działając przez pełnomocnika, wniosły zażalenie na postanowienie PINB z dnia [...] r., podnosząc, że przepisy prawa określające wysokość opłaty legalizacyjnej dla poszczególnych kategorii (w tym kat. XIII) w zakresie obiektów

o kubaturze do 2,500 m³ nie różnicują jej wysokości od wielkości dokonanej rozbudowy, wskutek czego opłata ustalana jest za jedną rozbudowę, a nie stanowi iloczynu dokonanych samowolnie rozbudów. Budynek przy ul. [...] w O. położony jest na jednej działce nr [...], co powoduje jego uznanie za budynek wielorodzinny. W tej sytuacji brak jest podstaw do ustalenia odrębnych opłat legalizacyjnych traktując lokale mieszkalne jako odrębne obiekty przy zastosowaniu dodatkowo wskaźnika dla obiektów wielorodzinnych. Podniesiono, że zapłata tak znacznej opłaty legalizacyjnej jest nie tyle niewspółmierna, co nieopłacalna, gdyż legalizacja znacząco przekroczyłaby wartość tej rozbudowy. Ustalenie opłaty legalizacyjnej za rozbudowę całego obiektu wielorodzinnego w wysokości 100 000,00 zł skutkowałoby niewątpliwie możliwością legalizacji rozbudowy.

Po rozpatrzeniu zażalenia Skarżących, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB", "organ odwoławczy") postanowieniem z dnia [...] r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu postanowienia podniesiono, że PINB zasadnie zastosował procedurę z art. 49 ust. 1 i 2, w związku z art. 48 ust. 2 i 3 ustawy P.b., i prawidłowo określił kwotę opłaty legalizacyjnej.

W niniejszej sprawie rozbudowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego, położonego w O. przy ul. [...] na działce nr [...], o dodatkowy pokój i łazienkę - pomieszczenia przynależne do lokalu nr [...], bezsprzecznie nastąpiła w warunkach samowoli budowlanej (przystąpienie do realizacji inwestycji bez uzyskania pozwolenia na budowę) i zgodnie z aktami sprawy są warunki do jej legalizacji - inwestor spełnił wymogi wskazane w art. 49 ust. 1 ustawy P.b.

Nadto nie ulega wątpliwości, że podmiotem zobowiązanym do wykonania zaskarżonego postanowienia są właściciele budynku mieszkalnego wielorodzinnego, położonego w O. przy ul. [...] na działce nr [...], o dodatkowy pokój i łazienkę - pomieszczenia przynależne do lokalu nr [...] – T. K. i J. K. Podniesiono przy tym, że zgodnie z art. 52 ustawy P.b. inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51.

Wyjaśniono, że w pierwszej kolejności zobowiązanym do dokonania czynności jest inwestor, chyba że w okolicznościach sprawy podmiot ten w dacie orzekania już nie istnieje, bądź nie ma tytułu do nieruchomości lub obiektu, który upoważniałby do wykonania czynności nakazanych decyzją. Dopiero w drugiej kolejności właściciel lub działający w jego imieniu zarządca. Pomimo ewentualnego ustalenia strony zobowiązanej do wykonania nakazu, stronami postępowania są wszyscy współwłaściciele nieruchomości, na której zlokalizowano obiekt budowlany.

Ustalono, że z treści księgi wieczystej Sądu Rejonowego w O. Nr [...] wynika, że lokale nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] stanowią lokale wyodrębnione. W sprawie tej występuje więc odrębna własność lokali znajdujących się w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] w O. na działce nr [...]. Nie ulega zatem wątpliwości, że właścicielami lokalu mieszkalnego nr [...] są T. K. i J. K. - córka zmarłego J. K. - nr księgi wieczystej [...].

Zaznaczono, że położenie całego budynku wielorodzinnego przy ul. [...] w O. na jednej działce nr [...] powoduje, że nie można mówić o budynku jednorodzinnym

w zabudowie szeregowej. W sprawie mamy bowiem do czynienia z budynkiem wielorodzinnym położonym na jednej działce nr [...] z wyodrębnionymi notarialnie sześcioma lokalami mieszkalnymi.

Prawidłowo wskazano w sprawie kategorię obiektu, którą jest kategoria XIII - pozostałe budynki mieszkalne, dla której współczynnik kategorii obiektu (k) wynosi 4,0. Dodatkowo podniesiono, że biorąc pod uwagę charakter wykonanej rozbudowy nastąpiła rozbudowa konkretnego, notarialnie wyodrębnionego lokalu mieszkalnego nr [...], znajdującego się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym o pomieszczenie pokoju i kuchni, tj. o część mieszkalną wykorzystywaną wyłącznie przez właścicieli tego lokalu.

Organ odwoławczy skonkludował, że w niniejszej sprawie PINB zasadnie zastosowano procedurę z art. 48 Prawa budowlanego i prawidłowo, na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy P.b., określono kwotę opłaty legalizacyjnej w wysokości 100 000 zł.

Pismem z dnia 2 listopada 2021 r. skargę na powyższe postanowienie wywiodły Skarżące, reprezentowane przez radcę prawnego. Wniesiono o uchylenie postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji, zarzucając naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie w sposób wadliwy kontroli instancyjnej, wskutek której bezzasadnie utrzymano w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji;

- art. 6, art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., poprzez brak pełnego i wszechstronnego zbadania sprawy, niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że zasadne jest naliczenie opłaty w wysokości ustalonej przez organ;

- art. 59f ust. 1 i 3 ustawy P.b. w zw. z art. 49 ust. 1 i 2 tej ustawy przez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na ustaleniu opłaty legalizacyjnej w wysokości 100.000 zł oddzielnie dla każdego z odrębnych lokali mieszkalnych budynku wielorodzinnego przy ul. [...] w O., w tym także lokalu mieszkalnego skarżących, przy zastosowaniu współczynnika 4,0 dla kategorii XIII - pozostałe budynki mieszkalne (obiekty wielorodzinne), co w przypadku budynku wielorodzinnego powinno skutkować nałożeniem jednej opłaty legalizacyjnej w stosunku do budynku wielorodzinnego, a nie oddzielnie dla każdego z wyodrębnionych lokali.

W uzasadnieniu skargi argumentowano, że skoro organ przyjął, że rozbudowa dotyczy obiektu budowlanego wielorodzinnego (kategoria XIII), to opłata legalizacyjna nie może być ustalona odrębnie dla każdego z lokali mieszkalnych, tak jakby organ potraktował je jako oddzielne obiekty wielorodzinne. Tym samym doszło do potrójnego ustalenia opłaty legalizacyjnej za rozbudowę jednego obiektu wielorodzinnego. Zdaniem Skarżących rozbudowa budynku wielorodzinnego powinna skutkować ustaleniem jednej opłaty legalizacyjnej, którą powinni solidarnie ponieść właściciele odrębnych lokali mieszkalnych. Podniesiono, że przepisy prawa określające wysokość opłaty legalizacyjnej dla poszczególnych kategorii obiektów w zakresie obiektów o kubaturze do 2.500 m3 nie różnicują jej wysokości od wielkości dokonanej rozbudowy, wskutek czego opłata ustalana jest za jedną rozbudowę, a nie stanowi iloczynu dokonanych samowolnie rozbudów. W żadnym przepisie nie jest wskazane, aby opłatę legalizacyjną ustalać odrębnie za poszczególne dobudowane części obiektu wielorodzinnego. Załącznik do ustawy Prawo budowlane określający kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektów i współczynnik wielkości obiektu, nie odnosi się do wyodrębnionych lokali mieszkalnych, ale do konkretnego obiektu. Skarżące podniosły, że budynek jest położony na jednej działce, ale działka podzielona jest wzdłuż lokali w taki sposób, że każdy z nich ma swój ogród do wyłącznego korzystania. Współwłaściciele działki nr [...] tworzą wspólnotę mieszkaniową. Otrzymali zgodę sądu powszechnego na dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd. W tej sytuacji brak jest podstaw do ustalenia odrębnych opłat legalizacyjnych, tak jakby lokale stanowiły odrębne obiekty przy zastosowaniu dodatkowo wskaźnika dla obiektów wielorodzinnych. W ocenie Skarżących, organy powinny mieć na względzie niewielki zakres rozbudowy, który jest niewspółmierny do wysokości ustalonej łącznie opłaty legalizacyjnej (300.000 zł), prowadzącej do nieuzasadnionego wzbogacenia budżetu państwa. Podano, że zamieszkują w bardzo niewielkich i skromnych lokalach mieszkalnych, które nie posiadały kiedyś nawet toalet, co wywołało potrzebę rozbudowy budynku, m.in.

o pomieszczenia łazienki. Skarżące oświadczyły, że zapłata żądanej kwoty jest nie tyle niewspółmierna, co nieopłacalna, gdyż legalizacja znacząco przekroczyłaby wartość tej rozbudowy.

Pismem z 10 listopada 2021 r. Skarżące wniosły uzupełnienie skargi, zarzucając dodatkowo naruszenie prawa materialnego, tj. art. 49f ustawy P.b. w zw. z art. 32 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) przez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy jako lex specialis względem art. 25 ustawy zmieniającej odnosi się on do ich przypadku, gdyż ustawodawca w świetle naruszonej regulacji dopuścił prowadzenie uproszczonego postępowania legalizacyjnego w stosunku do samowoli budowlanych określonych w art. 49f ustawy P.b., wobec których do czasu wejścia w życie ustawy zmieniającej wszczęto postępowanie legalizacyjne na dotychczasowych zasadach, lecz nie wydano decyzji

o nakazie rozbiórki. Wskazano, że samowola budowlana, której dotyczy przedmiotowa sprawa, została wykonana w 1998 r., zatem powinna zostać rozpatrzona także przez pryzmat obowiązujących obecnie regulacji prawnych dotyczących możliwości legalizowania samowoli budowlanych zrealizowanych przed co najmniej 20 laty.

Wyjaśniono, że zgodnie z art. 49f Prawa budowlanego, dodanym przez art. 1 pkt 37 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie z dniem 19 września 2020 r., wprowadzono szczególną regulację określającą przesłanki wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego. W myśl tego przepisu w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia - jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne (art. 49f ust. 1 P.b.).

W przypadku obiektów budowlanych, o których mowa w art. 103 ust. 2 P.b., tj. obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne, uproszczone postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w ust. 1, prowadzi się na żądanie właściciela lub zarządcy tego obiektu budowlanego (art. 49f ust. 2 P.b.). Powyższe oznacza, że zamiarem ustawodawcy było możliwe szerokie stosowanie nowej regulacji - uproszczonego postępowania legalizacyjnego - do starych samowoli budowlanych. Należy przy tym zaznaczyć, że zgodnie z art. 32 ustawy zmieniającej nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego,

o którym mowa w art. 49f ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy decyzję o nakazie rozbiórki. Z powołanego przepisu wprost wynika, że ustawa nowelizująca eliminuje możliwość wszczęcia postępowania legalizacyjnego uproszczonego w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem wejścia w życie tej ustawy decyzję o nakazie rozbiórki. Podniesiono, że w ich sprawie taka decyzja jeszcze nie zapadła. Skarżące w chwili wszczęcie postępowania

w niniejszej sprawie nie mogły zgłosić takiego wniosku, bowiem dopiero w toku postępowania legalizacyjnego weszły w życie przepisy dotyczące możliwości legalizowania samowoli budowlanych zrealizowanych co najmniej 20 lat wcześniej

w ramach uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o czym organ nie poinformował Skarżących. Natomiast właśnie w oparciu o uproszczone postępowanie legalizacyjne Skarżące pragną zalegalizować rozbudowę ich lokalu mieszkalnego.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga rozpoznana została w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." zgodnie

z tym unormowaniem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw.

z art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Chodzi tu o naruszenie, które skutkuje przyjęciem, że bez jego popełnienia nie doszłoby do wydania rozstrzygnięcia określonej treści. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów.

W rozpoznawanej sprawie w wyniku przeprowadzonej kontroli legalności, Sąd stwierdził naruszenie prawa, które uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno zaskarżonego postanowienia, jak i utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji. W konsekwencji, skarga podlega uwzględnieniu.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie pozostaje postanowienie w przedmiocie ustalonej opłaty legalizacyjnej w wysokości 100 000,00 zł za rozbudowę lokalu mieszkalnego nr [...], w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym na nieruchomości przy ul. [...] w O., polegającej na dobudowaniu przybudówki od strony ogrodu o wymiarach 5,0 m x 3,5 m. W okolicznościach tej sprawy organy uznały zgodnie, że przedłożone w trybie art. 49 ust. 1 ustawy P.b. dokumenty pozwalają na legalizację wskazanej rozbudowy i ustaliły opłatę legalizacyjną. Skarżące natomiast wskazały na regulację art. 49f ustawy P.b., zgodnie z którą w odniesieniu do okoliczności tej sprawy winny znaleźć zastosowanie regulacje uproszczonego postępowania legalizacyjnego.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że istota sporu dotyczy stanowiska co do możliwości zastosowania procedury z art. 49f P.b. - uproszczonego postępowania legalizacyjnego - w odniesieniu do obiektów budowlanych, co do których toczą się postępowania administracyjne w dacie 19 września 2020 r., kiedy weszła w życie nowelizacja ustawy P.b.

Wskazać pozostaje, że przepis art. 49f ustawy P.b., dodany przez art. 1 pkt 37 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471), dalej jako: "ustawa zmieniająca", który wszedł w życie 19 września 2020 r., wprowadza szczególną regulację określającą przesłanki wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego. W myśl tego przepisu w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganej decyzji

o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia - jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej

20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne (art. 49f ust. 1 P.b.). W przypadku obiektów budowlanych, o których mowa w art. 103 ust. 2, tj. obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne, uproszczone postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w ust. 1, prowadzi się na żądanie właściciela lub zarządcy tego obiektu budowlanego (art. 49f ust. 2 P.b.). Nie można natomiast wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w ust. 1, jeżeli termin, o którym mowa w ust. 1, upłynął po dniu wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy, o którym mowa w art. 48 ust. 1 (art. 49f ust. 5 P.b.). Jednocześnie w przypadku stwierdzenia stanu zagrożenia życia lub zdrowia ludzi organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze postanowienia, bezzwłoczne zabezpieczenie obiektu budowlanego lub jego części oraz usunięcie stanu zagrożenia. Na postanowienie to przysługuje zażalenie (art.49f ust. 3 i 4 P.b.).

Jak zapisano w uzasadnieniu projektu ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (druk nr 121, s. 43 i nast., dostępny na:https://www.sejm.gov.pl) wprowadzenie uproszczonej procedury administracyjnej w odniesieniu do samowoli budowlanych starszych niż 20 lat jest konieczne ze względu na wymóg zachowania standardów w zakresie bezpieczeństwa. W Polsce istnieje i jest użytkowany szereg obiektów budowlanych samowolnie wybudowanych przed wieloma laty, co do których organy nadzoru budowlanego nie mają wiedzy, a tym samym nie mogły podjąć przewidzianych w Prawie budowlanym działań. Właściciele zwykle nie podejmują bowiem prób legalizacji samowolnie zrealizowanych obiektów budowlanych z obawy przed wysokimi opłatami legalizacyjnymi, a także obawiając się wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce - przede wszystkim ze względu na ich niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nadto obowiązek przechowywania co najmniej przez okres istnienia obiektu dokumentacji związanej z wydanym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem został wprowadzony dopiero na mocy przepisów ustawy

z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Dlatego też niejednokrotnie jest wręcz niemożliwe do ustalenia, czy dana inwestycja zrealizowana w okresie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane została wybudowana bez wymaganej zgody. W sytuacji zatem wzniesienia obiektu budowlanego przed 1 stycznia 1995 r. brak możliwości okazania przez aktualnego właściciela tego obiektu decyzji

o pozwoleniu na budowę samo w sobie nie oznacza jeszcze, że jest to samowola budowlana (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 928/17, dostępne

w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślono nadto, że nowa procedura daje możliwość wystąpienia do organu nadzoru budowlanego z żądaniem wszczęcia postępowania legalizacyjnego w formie uproszczonej i tym samym legalizacji starych samowoli budowlanych, co pozwoli uregulować stan prawny obiektów budowlanych i zwiększyć ich bezpieczeństwo, bowiem zalegalizowane obiekty budowlane podlegają okresowym kontrolom wynikającym z rozdziału 6 P.b.

W ocenie Sądu uzasadnienie projektu ustawy zmieniającej wskazuje, że zamiarem ustawodawcy było możliwie szerokie stosowanie nowej regulacji - uproszczonego postępowania legalizacyjnego - do starych samowoli budowlanych. Chodzi bowiem o "porządkowanie" dawnych inwestycji w celu ich zinwentaryzowania

i zagwarantowania bezpieczeństwa.

Odnosząc się do stanowiska Skarżących wskazujących na dopuszczalność prowadzenia w odniesieniu do ich samowoli budowalnej regulacji uproszczonego postępowania legalizacyjnego pozostaje wyjaśnić, że stosownie do treści art. 25 ustawy zmieniającej, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 (P.b.), wszczętych

i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (ustawy zmieniającej), przepisy ustawy zmienianej w art. 1 (P.b.) stosuje się w brzmieniu dotychczasowym

- w nawiasie wstawienia dokonane przez Sąd.

Jak wskazano w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 13 października 2021 r. sygn. II SA/Po 418/21 (dostępny w CBOSA), który to pogląd Sąd w niniejszej sprawie podziela w całości: "Analizując brzmienie cytowanego przepisu (art. 25 ustawy zmieniającej) pozostaje stwierdzić, że stanowi on o reżimie prawnym, jaki ma zastosowanie "do spraw" uregulowanych ustawą zmienianą. Wynika z tego, że omawiana regulacja intertemporalna nakazuje stosować dotychczasowe przepisy P.b. do toczących się spraw administracyjnych - wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie ustawy zmieniającej. Do spraw takich należą m.in. sprawy o legalność obiektów budowlanych, które były uregulowane w P.b. przed 19 września 2020 r. (prowadzone na podstawie art. 48 i nast. P.b., względnie na podstawie przepisów art. 37 i 40 P.b. z 1974 r. przez odesłanie z art. 103 ust. 2 P.b.). Oczywisty i całkowicie zrozumiały jest zamysł ustawodawcy, który chciał, aby dotychczasowe procedury kontynuowane były wedle dotychczasowego porządku. W ocenie Sądu kwestia wszczęcia i prowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego powinna być wyłączona z rozważań dotyczących art. 25 nowel.P.b. Oczywistym jest, że przed

19 września 2020 r. żadna procedura legalizacyjna uproszczona nie mogła się toczyć, gdyż to właśnie w drodze ustawy zmieniającej P.b. ją wprowadzono. Przed wejściem w życie nowel.P.b. nie było więc tego typu "spraw". Uproszczone postępowanie legalizacyjne zostało uregulowane jako postępowanie administracyjne nowe, szczególne i odrębne. Postępowanie to jest przedmiotem odrębnej sprawy, która wymaga wszczęcia. Jest ono konkurencyjne do postępowań z art. 48 P.b. i z art. 37 i 40 P.b z 1974 r., a przesłanką decydującą o pierwszeństwie postępowania uproszczonego jest upływ czasu od zakończenia budowy obiektu, którego postępowanie ma dotyczyć."

Na taką konkurencyjność regulacji wskazuje przede wszystkim istnienie przepisów dotyczących legalizacji uproszczonej wobec obiektów wybudowanych przed 1995 r. Zgodnie bowiem z art. 49f ust. 2 P.b. do tych obiektów procedurę uproszczoną prowadzi się na wniosek właściciela lub zarządcy tego obiektu budowlanego. Z art. 49f ust. 2 P.b. wynika więc, że stanem zupełnie naturalnym i założonym przez ustawodawcę jest stan, gdy istnieją przesłanki do prowadzenia procedury z art. 37 i 40 P.b. z 1974 r. (stosowanego na podstawie odniesienia z art. 103 ust. 2 P.b.), która wszczynana jest przez organ z urzędu. Zarazem w odniesieniu do tego samego obiektu budowlanego właściciel lub jego zarządca mogą w każdym czasie "wybrać" procedurę legalizacyjną uproszczoną. Innymi słowy, samowolnie wybudowane obiekty wybudowane przed 1995 r. są przedmiotem zainteresowania organów nadzoru budowlanego z urzędu, a przy założeniu bierności właściciela lub zarządcy, powinno być wobec nich wszczęte postępowanie z art. 37 i 40 P.b. z 1974 r. (w zw. z art. 103 ust. 2 P.b.). Natomiast w razie złożenia przez uprawniony podmiot wniosku o procedurę uproszczoną (art. 49f ust. 2 P.b.), rozpatrywana będzie ona w granicach nowej sprawy

i będzie miała pierwszeństwo.

Drugą regulacją, która wskazuje na to, że procedury legalizacyjne zwykłe

i legalizacyjne uproszczone to dwie różne "sprawy" administracyjne, jest art. 49f ust. 5 P.b., który stanowi, że "Nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w ust. 1, jeżeli termin, o którym mowa w ust. 1, upłynął po dniu wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy, o którym mowa w art. 48 ust. 1". Analiza tej regulacji wskazuje, że ustawodawca traktuje tryby legalizacyjne: "zwykły" (z art. 48 ust. 1 P.b.) i "uproszczony" (art. 49f ust. 5 P.b.) jako odrębne. Wskazuje bowiem, że zainicjowanie trybu "zwykłego" przed upływem 20 lat od zakończenia budowy (wydanie postanowienia o wstrzymaniu budowy, o którym mowa w art. 48 ust. 1 P.b.) jest a limine przesłanką negatywną wszczęcia trybu uproszczonego.

Rozważania te skłaniają do wniosku, że regulacja intertemporalna z art. 25 ustawy zmieniającej w ogóle nie odnosi się do uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Rolą art. 49f i nast. nie było zmodyfikowanie reguł, wedle których prowadzone są procedury legalizacyjne "zwykłe". Przepisem tym dodano, niejako "obok", postępowanie nowe, wszczynane w odrębnym i szczególnym trybie - które, jeżeli zostanie zainicjowane i są ku niemu przesłanki - tworzy nową konkurencyjną sprawę administracyjną.

Reasumując, z przepisów P.b. i ustawy zmieniającej wynika, że uproszczone postępowanie legalizacyjne może być pod określonymi warunkami wszczęte, chociażby nawet w odniesieniu do danego obiektu prowadzono już inne postępowanie legalizacyjne "zwykłe".

Wskazuje na to powołany już wyżej art. 49f ust. 5 P.b., stosownie bowiem do tego przepisu wszczęcie procedury uproszczonej jest niedopuszczalne w odniesieniu do obiektów, co do których w procedurze zwykłej (art. 48 P.b.) wydano postanowienie o wstrzymaniu budowy, a termin 20 lat od daty zakończenia budowy obiektu upłynął dopiero po tym postanowieniu. A contrario w innych przypadkach uproszczone postępowanie legalizacyjne może i powinno być wszczynane. Przykładowo, postępowanie uproszczone należy wszcząć wobec obiektów budowlanych, co do których toczy się postępowanie w sprawie ich legalności, ale nie wydano postanowienia z art. 48 ust. 1 P.b. albo postanowienie to wydano, ale po terminie 20 lat od daty zakończenia budowy. W takich przypadkach uproszczone postępowanie legalizacyjne powinno być wszczęte i stanowić będzie ono nową sprawę.

W tym miejscu należy także wyjaśnić, że odrębną regulację międzyczasową uniemożliwiającą prowadzenie uproszczonej procedury legalizacyjnej stanowi art. 32 ustawy zmieniającej, zgodnie z którym nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f ust. 1 ustawy zmienianej

w art. 1, w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy decyzję o nakazie rozbiórki. Z powołanego wyżej przepisu wprost wynika, że ustawa nowelizująca eliminuje możliwość wszczęcia postępowania legalizacyjnego uproszczonego w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem wejścia w życie tej ustawy decyzję o nakazie rozbiórki. W ocenie Sądu, a contrario, należy przyjąć, że w stosunku do obiektów budowlanych, co do których nie wydano przed wejściem w życie ustawy zmieniającej decyzji o rozbiórce, przepisy dotyczące postępowania legalizacyjnego uproszczonego znajdują zastosowanie.

Analiza akt rozpoznawanej sprawy prowadzi do wniosku, że w stosunku do rozbudowanego lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] w O. przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej nie została wydana decyzja o nakazie rozbiórki. PINB [...] natomiast w dniu [...] r. wydał postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych związanych z rozbudową lokalu mieszkalnego nr [...], [...] i [...] o pomieszczenia pokoju i łazienki, w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w O. i do chwili wydania postanowienia o nałożeniu opłaty legalizacyjnej, postępowanie to nie zostało zakończone. Nie wynika także aby w sprawie tej wydana została decyzja nakazująca rozbiórkę. W związku z powyższym, nie było przeszkód aby orzekające w tej sprawie organy nie rozważyły możliwości zastosowania przepisów regulujących uproszczone postępowanie legalizacyjne, pod warunkiem, że rozbudowa budynku mieszkalnego przez Skarżące nastąpiła co najmniej 20 lat przed wydaniem postanowienia o wstrzymaniu budowy.

Z przekazanych akt sprawy wynika, że już w trakcie kontroli przeprowadzonej przez PINB w dniu 16.01.2018 r. (karta 9 akt adm.) ustalono, że dobudówka została zrealizowana ok. 20 lat temu. Skarżące konsekwentnie wskazywały datę rozbudowy, która miała miejsce w 1998 r.

Słusznie podnoszą Skarżące zarzut, że w rozpoznawanej sprawie orzekające

w sprawie organy naruszyły zasady postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.pa., bowiem nie ustalono i rozważono możliwości zastosowania procedury uproszczonego postępowania legalizacyjnego określonego przepisem art. 49f ust. 1 ustawy P.b.

Reasumując, skoro uproszczone postępowanie legalizacyjne wprowadzono do ustawy - Prawo budowlane dopiero ustawą z 13 lutego 2020 r., a w uprzednio obowiązującej ustawie Prawo budowlane takie rozwiązanie nie funkcjonowało, to należało przyjąć, że art. 25 ustawy zmieniającej nie mógł odsyłać w zakresie uproszczonego postępowania legalizacyjnego do rozwiązań dotychczasowych. Te bowiem przed wejściem w życie ustawy zmieniającej nie funkcjonowały. To z kolei wymagało od organu ustalenia i rozstrzygnięcia, czy w niniejszej sprawie spełnione zostały wymogi do zastosowania uproszczonej procedury legalizacyjnej. Dlatego rozpoznając ponownie niniejszą sprawę, organ uwzględni przedstawione rozważania Sądu.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił w pkt 1 sentencji wyroku - zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., jak też § 2 pkt 6 w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w prawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 265).