Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2214/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2020 r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r., poz. 256, dalej jako "k.p.a."), art. 50 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333), po rozpatrzeniu zażalenia Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...](zwanej dalej także "Spółdzielnią" bądź "Skarżącą") na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] ("PINB") z [...] lipca 2020 r., nr [...], uchylił ww. postanowienie organu powiatowego w całości i orzekł o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych na elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...], a także nałożył na ww. Spółdzielnię obowiązek przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego dla [...] – w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia – opinii ornitologicznej stwierdzającej obecność lub brak chronionych gatunków ptaków we wskazanym obiekcie budowlanym oraz – w przypadku występowania ptaków objętych ochroną lub obecności jaj i piskląt – zgody właściwego organu ochrony środowiska (tj. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska lub Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska). Ponadto organ II instancji nakazał wykonanie robót zabezpieczających oraz zabezpieczenie terenu prowadzonych robót budowlanych przed dostępem osób trzecich.

Do wydania zaskarżonego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej także "[...]WINB" lub "organ II instancji") doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez ten organ.

W dniu [...] maja 2020 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla [...] wpłynęło za pośrednictwem platformy ePUAP pismo Pani M. D., w której zwróciła Ona uwagę na istniejące zagrożenie zniszczenia miejsc lęgowych wróbli, szpaków, sikorek i jerzyków w związku z prowadzonymi pracami na elewacji budynku przy ul. [...] w [...].

W związku z tym, w dniu [...] maja 2020 r. przedstawiciel organu powiatowego przeprowadził oględziny, w trakcie których stwierdzono, że na ww. nieruchomości usytuowany jest budynek mieszkalny wielorodzinny posiadający podpiwniczenie i 11 kondygnacji nadziemnych. Stwierdzono, że przy elewacji zachodniej budynku zamontowane są dwie platformy robocze podwieszone z mocowaniem na dach budynku. Na powierzchni ziemi ustawiono jeden pakiet styropianu. W chwili oględzin nie prowadzono żadnych robót budowlanych, ani nie stwierdzono przebywania pracowników, brakowało tablicy informacyjnej. W trakcie oględzin przez okres 30 minut nie stwierdzono też dolatujących do elewacji ptaków. Wskazano zatem na brak możliwości bezsprzecznego stwierdzenia czy istnieją gniazda ptaków.

W tym samym dniu, do organu powiatowego wpłynęło pismo Prezydenta [...], w którym poinformowano m.in. o braku wydania zgody na prowadzenie prac polegających na termomodernizacji ścian zewnętrznych ww. budynku mieszkalnego, wskazując na uzupełnienie przez inwestora projektu budowlanego, przy którym załączono kopię decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej jako "RDOŚ") z [...] marca 2020 r. znak: [...] udzielającej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" zgody na wykonanie określonych w niej czynności podlegających zakazom w stosunku do wróbla i jerzyka w obrębie budynku przy ul. [...] w [...] (zezwolenie ważne do [...] kwietnia 2020r.).

Następnie w dniu [...] lipca 2020 r. do organu I instancji wpłynęło pismo RDOŚ, w którym wskazano na okoliczność wydania w dniu [...] lipca 2020 r. decyzji zezwalającej Spółdzielni na wykonanie czynności podlegających zakazom w stosunku do wróbla, jerzyka i szpaka w obrębie budynku wielorodzinnego przy ul. [...] w [...] (zezwolenie ważne do dnia [...] sierpnia 2020 r.).

W dniu [...] lipca 2020r. dokonano ponownych oględzin nieruchomości, w trakcie których ustalono, że na elewacji zachodniej budynku przy ul. [...] w [...] prowadzone są roboty remontowe - wykonano częściowo na [...] powierzchni elewacji nową wyprawę elewacyjną. Przy elewacji wschodniej widoczna zamontowana winda linowa, podest roboczy opuszczony przy parterze. Stwierdzono, że jedno z gniazd przy południowo-zachodnim narożniku budynku na wysokości ósmej kondygnacji nadziemnej zostało zaślepione.

Po wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie, PINB postanowieniem z [...] lipca 2020 r., nr [...], wstrzymał prowadzenie robót budowlanych na elewacji budynku przy ul. [...] w [...] oraz nałożył na Spółdzielnię obowiązek przedłożenia – w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia – opinii ornitologicznej stwierdzającej obecność lub brak chronionych gatunków ptaków w danym obiekcie budowlanym, tj. budynku przy ul. [...] w [...] oraz - w przypadku występowania ptaków objętych ochroną lub obecności jaj i piskląt - zgody właściwego organu ochrony środowiska (tj. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska lub Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska).

Na powyższe rozstrzygnięcie zażalenie w ustawowym terminie złożyła Spółdzielnia.

Rozpoznając zażalenie, [...]WINB wskazał, że postanowienie organu I instancji wydane zostało na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którym, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

Zgodnie zaś z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Art. 29 - 31 Prawa budowlanego wskazują na możliwość wykonywania robót budowlanych w oparciu o zgłoszenie zamiaru ich wykonywania właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Katalog obiektów i robót budowlanych zawarty w art. 29 Prawa budowlanego, zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a więc takich, do których nie będzie miała zastosowania ogólna zasada wyrażona w art. 28 ust. 1 ww. ustawy zawiera wyliczenie enumeratywne, co oznacza, że wyłącznie wskazane w nim obiekty i roboty nie wymagają pozwolenia na budowę. Stosowanie wykładni rozszerzającej jest w tym wypadku niedopuszczalne.

Według [...]WINB, w niniejszej sprawie brak było podstaw do orzekania na podstawie przesłanki opisanej w art. 50 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Zgromadzony materiał dowodowy potwierdza bowiem, że inwestor (przed wydaniem postanowienia przez organ I instancji) uzyskał pozwolenie na wykonanie opisywanych wyżej robót budowlanych, gdyż dla ww. nieruchomości wydana została decyzja z [...] czerwca 2020r. nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca inwestorowi - Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" - pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej termomodernizację ścian zewnętrznych budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] na działce ewid. nr [...] obręb [...] w [...]. Dlatego też w ocenie [...]WINB, zasadnym było wyeliminowanie z obrotu prawnego wydanego przez PINB rozstrzygnięcia i orzeczenie co do istoty sprawy.

Organ II instancji uznał, że w na gruncie badanej sprawy zaistniała natomiast przesłanka opisana w art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, gdyż zachodziła okoliczność prowadzenia robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie dla środowiska. Jak wynika bowiem z pisma RDOŚ z [...] lipca 2020 r. znak: [...], w dniu [...] lipca 2020 r. wydana została co prawda decyzja zezwalająca Spółdzielni na wykonanie czynności podlegających zakazom stosunku do wróbla, jerzyka i szpaka w obrębie budynku wielorodzinnego przy ul. [...] w [...] (działka ewid. nr [...] obręb [...]), jednak podniesiono jednocześnie, iż rozstrzygnięcie to nie jest ostateczne ani prawomocne. Powyższe w ocenie autora pisma przemawiało za przyjęciem, że realizowane przez Spółdzielnię czynności podlegające zakazom w stosunku do wróbla, jerzyka i szpaka podczas prac remontowych w ww. budynku, nie mogą podlegać reżimowi zezwolenia RDOŚ. Mając na uwadze powyższe, w ocenie [...]WINB, z uwagi na brak ostateczności i prawomocności decyzji organu środowiskowego z [...] lipca 2020 r. (a tym samym korzystania przez ww. prace budowlane z reżimu udzielonego nim zezwolenia, szczególnie, w przypadku kiedy w postępowaniu przed organem środowiskowym brała udział inna strona), na gruncie badanej sprawy występuje stan mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa dla środowiska, na co wskazano również w treści przytoczonego pisma: "Mając na uwadze duża dynamikę działania koniecznym jest podjęcie pilnych działań, zabezpieczających interes ochrony środowiska, osadzony na interesie publicznym".

[...]WINB uznał zatem za zasadne wdrożenie procedury naprawczej w oparciu o przepisy art. 50 Prawa budowlanego, nakładając jednocześnie na skarżącą obowiązek przedłożenia opinii ornitologicznej stwierdzającej obecność lub brak chronionych gatunków ptaków w danym obiekcie budowlanym, tj. budynku przy ul. [...] w [...] oraz - w przypadku występowania ptaków objętych ochroną lub obecności jaj i piskląt - zgody właściwego organu ochrony środowiska (tj. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska lub Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska). Organ II instancji podkreślił przy tym, że zgodnie z art. 75 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska, w trakcie prac budowlanych inwestor realizujący przedsięwzięcie jest obowiązany uwzględnić ochronę środowiska na obszarze prowadzenia prac, a w szczególności ochronę gleby, zieleni, naturalnego ukształtowania terenu i stosunków wodnych. Na podstawie zaś § 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 i załącznikiem nr 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 grudnia 2016r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt jerzyk, wróbel i szpak objęte są ścisłą ochroną gatunkową. Stosownie natomiast do art. 52 ust. 1 pkt 7, 8 i 13 ustawy o ochronie przyrody oraz zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 7, 8 i ust. 3 ww. rozporządzenia, zakazuje się niszczenia siedlisk będących obszarem rozrodu, wychowu młodych i odpoczynku, migracji i żerowania, gniazd, innych schronień, usuwania gniazd i innych schronień, oraz umyślnego płoszenia i niepokojenia w miejscach noclegu, w okresie lęgowym w miejscach rozrodu lub wychowu młodych gatunków objętych ochroną. Zgodnie z art. 56 ust. 2 pkt 2 oraz art. 56 ust. 4 i ust. 4c w zw. z art. 52 ust. 1 pkt 7, 8, i 13 ustawy o ochronie przyrody, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska może zezwolić na obszarze swojego działania na odstępstwo od zakazu niszczenia siedlisk, będących obszarem rozrodu wychowu młodych i odpoczynku, innych schronień oraz umyślne płoszenie i niepokojenie w miejscach noclegu, w okresie lęgowym w miejscach rozrodu lub wychowu młodych w stosunku do gatunków objętych ochroną. Zezwolenie na wymienione zakazy może być wydane w przypadku braku rozwiązań alternatywnych, jeżeli nie jest szkodliwe dla zachowania we właściwym stanie ochrony dziko występujących populacji chronionych gatunków zwierząt w przypadku zaistnienia jednej z przesłanek wskazanych w art. 56 ust. 4 pkt 1 -7 ustawy o ochronie przyrody. W myśl § 9 ust. 2 ww. rozporządzenia odstępstwo od zakazu usuwania gniazd, o którym mowa w § 6 ust. 1 pkt 8 oraz w § 8 ust. 1 pkt 6 przedmiotowego rozporządzenia dotyczy wyłącznie usuwania gniazd w okresie od dnia 16 października do końca lutego, co na gruncie badanej sprawy nie ma zastosowania.

Jakkolwiek skarżąca przy piśmie z [...] lipca 2020r. przedłożyła w organie powiatowym kopię decyzji RDOŚ z [...] lipca 2020 r. oraz kopię opinii przyrodniczej dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...] z 2020r. to jednak w ocenie [...]WINB powyższe nie stanowi wypełnienia obowiązku jaki nałożony został postanowieniem PINB z [...] lipca 2020r. W przedmiotowym wypadku nie przedłożono bowiem oryginałów bądź poświadczonych za zgodność z oryginałem kopii ww. dokumentów, a te stanowiły niezbędną dokumentację wymaganą wskazywanym rozstrzygnięciem.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów zażalenia, [...]WINB wskazał, że nie każde działanie, lub zaniechanie organu w kwestiach związanych ze stosowaniem art. 10 § 1 k.p.a. stanowi uchybienie, które mogłoby mieć wpływ na rozstrzygniecie sprawy. Zarzut w tym zakresie może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych i miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca nie wskazała natomiast jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Niezależnie od powyższego organ II instancji wskazał, że postanowienie ma charakter wyłącznie dowodowy, tj. nie jest rozstrzygnięciem kończącym postępowanie administracyjne w sprawie i zamykającym stronie możliwość zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, do czego ta ma prawo na każdym etapie prowadzonego postępowania.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]", wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W skardze zarzuca postanowieniu [...]WINB naruszenie:

1. przepisu art. 50 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego, poprzez brak wykazania przez organ okoliczności faktycznych uprawniających do stwierdzenia, że w niniejszej sprawie istnieje ryzyko zagrożenia środowiska, a co za tym idzie nieuprawnione wstrzymanie prowadzonych robót budowlanych - gdy okoliczności te powinny być szczegółowo przez organ wyjaśnione i udokumentowane;

2. przepisów art. 7, 8, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie przez organ wyczerpującego postępowania dowodowego a co za tym idzie brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wydanie postanowienia wpływającego na sferę majątkową skarżącej, w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia [...]WINB i umorzenie postepowania administracyjnego w sprawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że podczas ponownych oględzin na nieruchomości Spółdzielni przeprowadzonych [...] lipca 2020 r. ustalono stan robót budowlanych oraz stwierdzono, że jedno z gniazd przy południowo-zachodnim narożniku budynku na wysokości ósmej kondygnacji nadziemnej zostało zaślepione. Mimo posiadania tak iluzorycznych podstaw, już następnego dnia, tj. [...] lipca 2020 r. poinformowano skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego i tego samego dnia wydano postanowienie nr [...] wstrzymujące prowadzenie robót oraz zobowiązujące do przedłożenia stosownych opinii i zgód.

Skarżąca uważa, że w niniejszej sprawie nie przeprowadzono żadnego postępowania wyjaśniającego, gdyż za takie nie może być uznane przeprowadzenie dwukrotnych oględzin, nie stwierdzających w żaden sposób podstaw do zastosowania przez organ w niniejszej sprawie dyspozycji art. 50 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Według skarżącej, jedyny argument uzasadniający - zdaniem [...]WINB - wystąpienie stanu zagrożenia bezpieczeństwa dla środowiska, a co za tym idzie uprawniający do wdrożenia procedury z art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, stanowi okoliczność, że decyzja RDOŚ z [...] lipca 2020 r., zezwalająca skarżącej na wykonanie czynności podlegających zakazom w stosunku do wróbla, jerzyka i szpaka, nie była ostateczna ani prawomocna. Nie stanowi to jednak o wypełnieniu przez organ obowiązków wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz wskazuje na prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej.

Skarżąca podnosi, że pismem z [...] lipca 2020 r. przedłożyła w organie powiatowym kopię ww. decyzji RDOŚ oraz kopię opinii przyrodniczej dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...] z 2020 r. [...]WINB nie podważa kwestii merytorycznych zawartych w tych dokumentach, a jedynie stwierdza, iż przedłożenie kopii przytoczonych wyżej dokumentów nie wypełnia obowiązku nałożonego przez PINB z [...] lipca 2020 r. z uwagi na fakt, że nie były to oryginały ani poświadczone za zgodność z oryginałem kopie. Nie stanowi to na pewno jednak podstawy do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych, jako że oryginały powyższych dokumentów niosą identyczną treść jak przedstawione kopie.

W odpowiedzi na skargę [...]WINB podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, tutejszy Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie narusza prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie [...]WINB z [...] września 2020 r., nr [...], którym organ II instancji uchylił postanowienie PINB z [...] lipca 2020 r. i orzekł o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych na elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...], a także nałożył na ww. Spółdzielnię obowiązek przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego dla [...] – w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia – opinii ornitologicznej stwierdzającej obecność lub brak chronionych gatunków ptaków we wskazanym obiekcie budowlanym oraz – w przypadku występowania ptaków objętych ochroną lub obecności jaj i piskląt – zgody właściwego organu ochrony środowiska (tj. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska lub Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska). Jednocześnie organ II instancji nakazał wykonanie robót zabezpieczających oraz zabezpieczenie terenu prowadzonych robót budowlanych przed dostępem osób trzecich.

Podstawę materialnoprawną kontrolowanego postanowienia [...]WINB stanowił przepis art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którym, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska.

W doktrynie i orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że stan zagrożenia, o którym mowa w powyższym przepisie, a który może stanowić przyczynę wstrzymania robót budowlanych, nie jest związany z tym, czy roboty budowlane są prowadzone na podstawie pozwolenia na budowę, zgłoszenia czy też bez. Nie jest też tu istotne, czy prowadzone roboty budowlane wymagają zgodnie z prawem pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Problem legalności prowadzonych robót budowlanych jest w tym przypadku kwestią drugorzędną, chociaż nie bez znaczenia. Na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 organ nadzoru budowlanego może wstrzymać wykonywanie robót budowlanych nawet wtedy, gdy są one prowadzone na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (zob. wyrok NSA w Gdańsku z dnia 8 marca 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 170/98, ONSA 2001, nr 3, poz. 108). Wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 może mieć miejsce również w stosunku do robót, które nie wymagały ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia, a są wykonywane w taki sposób, że mogą stanowić zagrożenie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 ww. przepisu. Zagrożenia, o których tu mowa, mogą mieć miejsce przy realizacji każdego zamierzenia budowlanego, na każdym etapie, niezależnie od tego, czy roboty budowlane są wykonywane legalnie, czy też nie (zob. A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, Opublikowano: WK 2016).

Jak wskazano w przywołanym wyżej komentarzu, kompetencja do wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 należy do organu nadzoru budowlanego (powiatowego inspektora nadzoru budowlanego lub wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego), jednak z uwagi na szeroki zakres możliwych zagrożeń i konieczność posiadania niekiedy wiedzy specjalistycznej z tym związanej nie można wykluczyć udziału również innych organów. Natomiast adresatami postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie komentowanego przepisu mogą być inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, w którym prowadzone są te roboty, na co wskazuje brzmienie art. 52 Prawa budowlanego.

W sprawie nie jest sporne, że inwestorem robót budowlanych polegających na termomodernizacji budynku przy ul. [...] w [...] jest Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]".

Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia [...]WINB stanowiło natomiast powzięcie przekonania przez ten organ co do zagrożenia, jakie przedmiotowe prace stwarzać mogą dla siedlisk lub gniazd ptaków, w tym jerzyków i wróbli. Wbrew zarzutom skargi, podstawy ku takiemu stwierdzeniu nie były iluzoryczne i nie opierały się li tylko na ustaleniach oględzin ww. nieruchomości przeprowadzonych [...] lipca 2020 r., w trakcie których stwierdzono, że jedno z gniazd przy południowo-zachodnim narożniku budynku na wysokości ósmej kondygnacji nadziemnej zostało zaślepione (k. 95-96 akt administracyjnych). Na okoliczność tę wskazywał również obszerny materiał dowodowy w postaci pism Pani M. D. oraz przedstawicielki Fundacji "[...]" - R. M. wraz z załączoną do nich dokumentacją fotograficzną (k. 59-90 akt postępowania administracyjnego). Ponadto, Pani R. M. wskazała na istnienie tego rodzaju zagrożenia w protokole z oględzin przeprowadzonych w dniu [...] lipca 2020 r., nr [...] (k. 124-125 akt sprawy administracyjnej).

Jak zatem wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, przekonanie organu II instancji o realnym zagrożeniu środowiska, jakie stwarzać mogą przedmiotowe roboty budowlane, było w pełni uzasadnione.

Należy w tym miejscu podkreślić, że jak trafnie wskazał organ II instancji, stosownie do art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1219 ze zm.), w trakcie prac budowlanych inwestor realizujący przedsięwzięcie jest obowiązany uwzględnić ochronę środowiska na obszarze prowadzenia prac, a w szczególności ochronę gleby, zieleni, naturalnego ukształtowania terenu i stosunków wodnych. Zgodnie zaś z art. 52 ust. 1 pkt 7, 8 i 13 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 55 ze zm.) zakazuje się niszczenia siedlisk będących obszarem rozrodu, wychowu młodych i odpoczynku, migracji i żerowania, gniazd, innych schronień, usuwania gniazd i innych schronień, oraz umyślnego płoszenia i niepokojenia w miejscach noclegu, w okresie lęgowym w miejscach rozrodu lub wychowu młodych lub w miejscach żerowania zgrupowań ptaków migrujących lub zimujących. Tożsame zakazy ustanowione zostały w § 6 ust. 1 pkt 7, 8 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 grudnia 2016r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (Dz. U. Nr 12, poz. 28), na podstawie którego - zgodnie z dyspozycją § 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 i załącznikiem nr 1 do ww. rozporządzenia, jerzyk, wróbel i szpak objęte zostały ścisłą ochroną gatunkową.

W myśl przepisów ustawy o ochronie przyrody, w przypadku obecności chronionych gatunków ptaków gnieżdżących się w otworach wentylacyjnych należy uzyskać: w przypadku ptaków objętych ochroną ścisłą: zgodę regionalnego dyrektora ochrony środowiska na płoszenie gatunków objętych ochroną ścisłą (w przypadku braku jaj i młodych w gniazdach) w trybie art. 56 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy, natomiast w przypadku obecności jaj i piskląt należy uzyskać zgodę Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na zabijanie, okaleczanie i chwytanie piskląt i zniszczenie jaj lub na odchów i inkubację jaj w trybie art. 56 ust. 1 pkt 1 ustawy; w przypadku zaś ptaków objętych ochroną częściową: zgodę regionalnego dyrektora ochrony środowiska na płoszenie gatunków objętych ochroną częściową (w przypadku braku jaj i młodych w gniazdach) w trybie art. 56 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy, natomiast w przypadku obecności jaj i piskląt należy uzyskać zgodę regionalnego dyrektora ochrony środowiska na zabijanie, okaleczanie i chwytanie piskląt i zniszczenie jaj lub na odchów i inkubację jaj w trybie cytowanego wyżej artykułu.

Zezwolenie na wymienione zakazy może być wydane w przypadku braku rozwiązań alternatywnych, jeżeli nie jest szkodliwe dla zachowania we właściwym stanie ochrony dziko występujących populacji chronionych gatunków zwierząt w przypadku zaistnienia jednej z przesłanek wskazanych w art. 56 ust. 4 pkt 1-7 ustawy o ochronie przyrody.

Przepis § 9 ust. 2 ww. rozporządzenia przewiduje odstępstwo od zakazu usuwania gniazd, o którym mowa w § 6 ust. 1 pkt 8 oraz w § 8 ust. 1 pkt 6 przedmiotowego rozporządzenia, jednakże wyłącznie w okresie od dnia 16 października do końca lutego, co bez wątpienia na gruncie kontrolowanej sprawy nie miało zastosowania, z uwagi na czas, w jakim stwierdzono prowadzenie przedmiotowych robót budowlanych.

Przed przystąpieniem do prac budowlanych należy uzyskać opinię ornitologiczną stwierdzającą obecność lub brak chronionych gatunków ptaków w danym obiekcie budowlanym.

W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, [...]WINB prawidłowo wezwał inwestora - skarżącą Spółdzielnię, do przedłożenia stosownej opinii ornitologicznej oraz – w zależności od ustaleń tej opinii – decyzji właściwego organu ochrony środowiska, zezwalającej inwestorowi na podjęcie określonych działań względem chronionych gatunków ptaków.

Skarżąca przy piśmie z [...] lipca 2020 r. przedłożyła co prawda kopię tego rodzaju opracowania, sporządzonego w dniu [...] czerwca 2020 r. (z którego notabene także wynika, że na prowadzenie robót niezbędne jest uzyskanie pozwolenia właściwego organu ochrony przyrody z uwagi na możliwość występowania na nieruchomości gniazda ptaków) oraz kopię decyzji RDOŚ z [...] lipca 2020 r. zezwalającej na wskazane tam działania wobec chronionych gatunków ptaków, jednakże jak wyjaśnił organ wydający to rozstrzygnięcie, decyzja ta nie była ostateczna (korespondencja RDOŚ z [...] i [...] lipca 2020 r. – k. 169-172, 149-152 i 85 akt sprawy). Wobec tego, prowadzenie na podstawie ww. orzeczenia RDOŚ jakichkolwiek robót budowlanych przy budynku na ul. [...] w [...] było jeszcze wówczas niedopuszczalne, na co zresztą wskazał ten organ w piśmie skierowanym do PINB z dnia [...] lipca 2020 r. (k. 85), zwracając się jednocześnie do powiatowego organu nadzoru budowlanego o podjęcie pilnych działań zabezpieczających interes ochrony środowiska poprzez wstrzymanie przedmiotowych robót budowlanych w trybie art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Pomimo zatem, że skarżąca Spółdzielnia w dacie rozpoczęcia robót budowlanych dysponowała decyzją Prezydenta [...] z [...] czerwca 2020r. nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej termomodernizację ścian zewnętrznych budynku przy ul. [...] w [...], to jednak nie dysponowała jeszcze ostatecznym pozwoleniem właściwego organu ochrony środowiska na podjęcie działań w stosunku do chronionych prawem gatunków ptaków, które w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, miały swoje siedliska lub gniazda na ww. nieruchomości.

Należy w tym miejscu nadmienić, że wstrzymanie robót budowlanych na podstawie przepisu art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego stanowi fazę wstępną tak wszczętego postępowania i okoliczności będące podstawą wstrzymania wymagają dogłębnego wyjaśnienia i potwierdzenia w postępowaniu dowodowym, dlatego w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych organ może nałożyć na jego adresata obowiązek przedstawienia określonych dokumentów. Zgodnie z art. 50 ust. 3 obowiązek ten może dotyczyć przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia. Możliwość nałożenia na inwestora w postanowieniu (art. 50 ust. 3) obowiązku przedstawienia określonych dokumentów (oceny techniczne, ekspertyzy) jest istotna z punktu widzenia dalszego postępowania prowadzonego już na podstawie art. 51. Poza tym ust. 3 nadaje postanowieniu wydanemu na podstawie art. 50 ww. ustawy charakter postanowienia dowodowego, co jest istotne z uwagi na kontynuację tego postępowania na podstawie przepisów art. 51 Prawa budowlanego, które powinno zakończyć się dopiero wydaniem decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę co do jej istoty (art. 104 k.p.a.). Przepisy art. 50 mają wobec tego charakter incydentalny i prewencyjny, są związane z przepisami art. 51. W postępowaniu wszczętym na podstawie art. 50 ust. 1 nie rozstrzyga się sprawy ani jej nie kończy, to może mieć miejsce dopiero w dalszej części postępowania, kiedy zostanie wydana jedna z decyzji przewidzianych w art. 51 ust. 1 (wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 655/07, LEX nr 483240; wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 sierpnia 2008r., sygn. akt II SA/Kr 453/08, LEX nr 518845).

Powyższe rozważania mają istotne znaczenie w kontekście zarzutów skargi, w których podniesiono, że organ nie przeprowadził należycie postępowania wyjaśniającego oraz zaniedbał obowiązek zapewnienia skarżącej czynnego udziału w postępowaniu. Tymczasem, wedle przedstawionej argumentacji, celem wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jest właśnie przeprowadzenie koniecznych dla prawidłowego rozpoznania sprawy dowodów i umożliwienie stronie wykazania zgodności prowadzonej inwestycji z przepisami prawa, w tym np. regulacjami dotyczącymi ochrony środowiska.

Przyjmuje się natomiast, że postanowienie o wstrzymaniu wykonywania robót budowlanych musi być wydane niezwłocznie w razie stwierdzenia wystąpienia któregokolwiek z zagrożeń wymienionych w art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wystarczające jest ustalenie, że sposób wykonywania robot budowlanych istotnie zagraża np. bezpieczeństwu ludzi. Także każdy przypadek ewentualności istotnego zagrożenia bezpieczeństwu środowiska ze względu na sposób wykonywania robót budowlanych wymaga zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy (zob. A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. IV, Opublikowano: WKP 2021). Stąd powzięcie przez organ – jak miało to miejsce na gruncie niniejszej sprawy – przekonania co do możliwości zagrożenia środowiska wskutek prowadzonych przez skarżącą robót budowlanych, musiało skutkować natychmiastową reakcją organu nadzoru budowlanego w postaci orzeczenia o ich wstrzymaniu do czasu przedłożenia stosownej dokumentacji, którą w tym przypadku stanowić powinno ostateczne zezwolenie właściwego organu ochrony środowiska. Bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostaje jednocześnie kwestia przedłożenia przez skarżącą kopii (a nie oryginału) decyzji RDOŚ z [...] lipca 2020 r., w sytuacji gdy w dacie rozpoczęcia prac przez skarżącą Spółdzielnię, nie upłynął jeszcze termin na wniesienie odwołania od rzeczonej decyzji dla pozostałych stron postępowania, w którym została ona wydana.

Reasumując, Sąd nie dopatrzył się w działaniu organów naruszenia przepisów postępowania, jak również naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.