Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2657/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Lekarz Weterynarii
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 156
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2013 r. sprawy ze skargi I. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 2657/12

U Z A S A D N I E N I E

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...].09.2012 r., nr [...] Główny Lekarz Weterynarii utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...].07.2012 r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Granicznego Lekarza Weterynarii w S. z dnia [...] grudnia 2010 r., w której Graniczny Lekarz Weterynarii w S., z uwagi na stwierdzenie obecności tlenku węgla (CO) w stężeniu 105 μg/kg w badanej próbie filetów z t., wydał decyzję zezwalającą Spółce I. Sp. z o.o. na odesłanie do kraju pochodzenia - Chiny, przesyłki mrożonych filetów z t., dostarczonej kontenerem: [...], przy użyciu tego samego typu środka transportu.

W dniu [...] kwietnia 2011 r. do Głównego Lekarza Weterynarii wpłynął wniosek Spółki I. Sp. z o.o. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...].12.2010 r.

Uprzednie dwie decyzje wydane w tej sprawie, a mianowicie decyzję Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [..].10. 2011 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Granicznego Lekarza Weterynarii w S. z dnia [...] grudnia 2010 r. - uchylił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19.01.2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1948/11.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zaznaczył wówczas, że kluczową kwestią, która winna być zbadana przez organ w postępowaniu nieważnościowym toczącym się z względu na przesłankę rażącego naruszenia prawa jest ustalenie, czy organ wydając zezwolenie na wysłanie filetów t. do Chin działał w uzasadnionym przekonaniu, wynikającym z całokształtu okoliczności sprawy, że transport t. nie jest zgodny z prawem żywnościowym, a w tym wypadku z rozporządzeniem (WE) Nr 1333/2008 w sprawie dodatków do żywności. Wskazał, że stanowisko organu centralnego zaprezentowane w zaskarżonej decyzji jest zasadne wówczas, gdy istniały przesłanki do przyjęcia przez Granicznego Lekarza Weterynarii w S., że tlenek węgla, który występuje w tkance ryby stanowi skutek celowego działania człowieka tj. został dodany i winien być traktowany jako dodatek do żywności nieprzetworzonej w rozumieniu art. 15 rozporządzenia (WE) Nr 1333/2008 Parlamentu Europejskiego i Rady. W takim wypadku kwestia dopuszczalnego poziomu tego związku chemicznego i ustalanie tego poziomu od zerowego do maksymalnego 50 μg/kg mieścić się może w pojęciu interpretacji normy prawnej, a to wyklucza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji opartej na takiej normie. Zasadnicza kwestia pozostawała bowiem niezmienna tj. tlenek węgla stanowi dodatek do żywności, czyli jego występowanie jest wynikiem celowego działania człowieka. A dodatek tego rodzaju, niezależnie od poziomu jego występowania w żywności, w chwili wydawania przez Granicznego Lekarza Weterynarii decyzji był w świetle przepisów wspólnotowych niedopuszczalny. Sąd dalej stwierdził, że dopiero parę miesięcy później (marzec 2011 r.) potwierdzono występowanie autogeniczne w rybach tlenku węgla, przy czym wskazano, że fizjologiczna zawartość tego związku chemicznego w dorosłej t. wynosi poniżej 50 μg/kg. WSA kontrolujący uprzednio wydane w tej sprawie decyzje wskazał, że ustalenia wymaga, czy jeżeli tlenek węgla jest wynikiem naturalnych procesów biochemicznych, to nie stanowi on dodatku. Tymczasem zakazane jest sprowadzanie na terytorium Wspólnoty tylko tej żywności, która zawiera dodatki, nie wymienione w stosownym załączniku. Wobec tego organ musi obecnie przeanalizować czy Graniczny Lekarz Weterynarii nie dopuścił się rażącego prawa – według okoliczności występujących na datę orzekania tj. [...] grudnia 2010 r. – przyjmując, że tlenek węgla stanowi dodatek i nie jest to dodatek dozwolony. W tym kontekście, mając na uwadze dwie podstawy nieważności wskazane w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a mianowicie wydanie decyzji bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa musi rozważyć ich wystąpienie. WSA podkreślił, że wskazany przepis jest dwuczłonowy, a elementy w nim zawarte są wobec siebie alternatywne. Brak podstawy prawnej należy oddzielić od rażącego naruszenia prawa, stanowiącego podstawę działania organu administracyjnego w sprawie. Tym samym organ miał obowiązek nie tylko dokonać oceny przesłanki "rażącego naruszenia prawa", co częściowo uczynił, lecz także zbadania, czy kwestionowana decyzja ma umocowanie w obowiązujących przepisach prawa.

Główny Lekarz Weterynarii ponownie rozpatrując sprawę, odnosząc się do wskazań WSA, w uzasadnieniu obecnie zaskarżonej decyzji z dnia [...].09.2012 r., podobnie jak i w decyzji ją poprzedzającej z [...].07.2012 r. wyjaśnił, że wydanie decyzji z dnia [...].12.2010 r. było uprawnione i nie naruszała ona w sposób rażący obowiązującego prawa, a zajęte stanowisko znajdowało oparcie w obowiązujących przepisach. Podstawy prawnej upatrywał tak, jak wskazał to WSA m.in. w art. 19 ust. 1 lit a rozporządzenia (WE) Nr 882/2004, który odwołuje się do zgodności wprowadzanej na terytorium Wspólnoty żywności z prawem żywnościowym. Takim zaś przepisem, jak wskazał organ, jest norma art. 15 rozporządzenia (WE) Nr 1333/2008. Organ stwierdził następnie, że dodawanie tlenku węgla do żywności nieprzetworzonej jest niedozwolone, gdyż substancja ta nie znajduje się w wykazie do załącznika nr II rozporządzenia Nr 1333/2008 Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) w sprawie dodatków do żywności (Dz. Urz. UE L 41 z 15.02.2008, str. 11-14). W takiej sytuacji Graniczny Lekarz Weterynarii w S., mając na względzie zagrożenie jakie mogłoby stanowić wprowadzenie przedmiotowej przesyłki mrożonych filetów t. na terytorium Unii Europejskiej, słusznie podjął decyzję o odesłaniu tej przesyłki do kraju pochodzenia. Tlenek węgla nie jest bowiem dodatkiem dozwolonym. Organ wskazał nadto, że wystąpił do Państwowego Instytutu Weterynaryjnego - Państwowego Instytutu Badawczego w P. o wskazanie fizjologicznego poziomu tlenku węgla w tkance rybnej. W piśmie z [...].03.2011 r. Instytut wyjaśnił, iż nie ma oficjalnych danych w tym zakresie. Można jedynie stwierdzić, że zawartość ta powinna być zróżnicowana w zależności od gatunku ryb i wskazał na badania własne Instytutu Rybołówstwa w Cuxhaven, które określiły fizjologiczną zawartość tlenku węgla w dorosłej t. w zakresie 8-45 μg/kg, natomiast dla młodych osobników zakres wyniósł 1-15 μg/kg. Organ podniósł ponadto, że w piśmie z dnia [...] lutego 2011 r. wskazany Instytut stwierdził także, iż tlenek węgla pomaga utrzymać czerwone, pożądane przez klientów zabarwienie mięsa, a tym samym pomaga maskować pośrednio oznaki zepsucia. Nie bez znaczenia w przedmiotowej sprawie pozostaje również, zdaniem organu fakt, że Komisja Europejska nie zakwestionowała powiadomienia Granicznego Lekarza Weterynarii w S. zamieszczonego w Systemie Wczesnego Ostrzegania o Niebezpiecznych Produktach Żywnościowych i Paszach (RASFF - Rapid Alert System for Food and Feed), co skutkowało dokonaniem przez nią wpisu do systemu RASFF, uznając tym samym, że przedmiotowa przesyłka, w której wykryto obecność tlenku węgla na poziomie 105 μg/kg, może być niebezpieczna dla życia lub zdrowia. Organ podkreślił, że wpis ten nie następuje automatycznie. Jest weryfikowany przez Komisję Europejską pod względem badania jego zasadności, czy rzeczywiście wprowadzany produkt (tu mrożone filety t.) stanowi bezpośrednie lub pośrednie zagrożenie dla zdrowia ludzkiego. Skoro w kontrolowanej przesyłce wykryto CO w stężeniu 105 μg/kg, nie można mówić o nieważności decyzji z [...].12.2010 r.

Skargę na tę decyzję Głównego Lekarza Weterynarii wniosła do Sądu Spółka I. Sp. z o.o. i decyzji Granicznego Lekarza Weterynarii w S. z [...].121.2010 r. zarzuciła:

- rażące naruszenie art. 2 Konstytucji RP poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej, a w każdym razie z rażącym naruszeniem prawa;

- rażące naruszenie art. 87 Konstytucji RP poprzez wydanie decyzji w oparciu o nieposiadające mocy powszechnie obowiązującego prawa i niewiążące obywateli, a wiążące jedynie wewnątrz organu wytyczne,

- rażące naruszenie art. 9 w zw. z art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej poprzez wydanie decyzji w oparciu o wytyczną, zawierającą uznaniowo ustalony limit stężenia tlenku węgla w mięsie, kilkukrotnie niższy od limitu w innych państwach członkowskich

- rażące naruszenie prawa procesowego tj.: art. 6, art. 7 w zw. z art. 8, art. 9 , art. 12 § 1, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 oraz 107 § 3 K.p.a.;

Wskazane zarzuty skarżąca odniosła również do obu decyzji Głównego Lekarza Weterynarii, a nadto zarzuciła wydanie ich z rażącym naruszeniem art. 153 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 1270 – zwanej dalej P.p.s.a.)

W związku z podniesionymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie obydwu decyzji wydanych przez Głównego Lekarza Weterynarii, przeprowadzenie zgłoszonych dowodów, wezwanie organu do przedstawienia opinii sporządzonej przez Państwowy Instytut Weterynaryjny – Instytuty Badawczy w P. w przedmiocie zawartości tlenku węgla w t. oraz badań własnych Instytutu Rybołówstwa w Cuxhaven, w oparciu o które zostały wydane zaskarżone decyzje oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano m. in., że:

- zaskarżona decyzja oparta została na błędnym przekonaniu organu, iż obecność tlenku węgla w środkach spożywczych jest niedozwolona, ponieważ związek ten nie jest wymieniony w załącznikach rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1333/2008 z dnia 16 grudnia 2008 r., stanowiących wspólnotowy wykaz dopuszczalnych dodatków do żywności. Zdaniem skarżącej, wskazane rozporządzenie w żaden sposób nie odnosi się do przedmiotowej substancji, a tym bardziej nie udziela organom kompetencji do rozszerzającego stosowania przepisów w nim zawartych. Za dodatek do żywności może być uznana tylko ta substancja, która została celowo dodana do żywności. Tlenek węgla zaś występuje w mięsie t. w sposób naturalny. Nie ma więc podstaw, by w sytuacji, gdy organ nie przedstawił żadnych dowodów na to, że tlenek węgla został do mięsa wprowadzony celowo twierdzić, że jest on dodatkiem do żywności, a jego obecność w mięsie jest regulowana przywołanymi przez organ przepisami prawa,

- wydanie przez organ kwestionowanych decyzji wskazuje na całkowite ignorowanie wskazanego w art. 87 Konstytucji zamkniętego katalogu źródeł prawa, albowiem zgodnie z uzyskaną od organu informacją, wyznaczone limity stężenia tlenku węgla mają swoje źródło w wytycznych otrzymanych przez organ od organu wyższego stopnia. Wytyczne zaś mogą co najwyżej wiązać wewnątrz struktury organów, dla których zostały wydane, nie mogą jednak rodzić negatywnych skutków prawnych dla obywatela, tym bardziej stanowić podstawy prawnej decyzji wydawanych przez organy administracji publicznej,

- przyjęte limity stężenia tlenku węgla w żywności mają charakter wybitnie uznaniowy, ponieważ nie znajdują żadnego uzasadnienia faktycznego np. w przeprowadzonych badaniach. Prowadzi to do sytuacji, w której organ polski przyjmuje dopuszczalny limit stężenia tlenku węgla w mięsie t. poniżej 50 μg/kg, zaś odpowiedni organ niemiecki przyjmuje ów limit na poziomie 200 μg/kg. Takie różnicowanie prowadzi do nieuzasadnionego uprzywilejowania jednostek wprowadzających towar do Unii Europejskiej poprzez Republikę Federalną Niemiec. Łamie to fundamentalną zasadę równości obywateli państw członkowskich wyrażoną w traktatach założycielskich, na której opiera się Unia Europejska,

- z uwagi na okoliczność, że badanie stężenia tlenku węgla w mięsie, w oparciu o które organ wydał swoją decyzję, prowadzone jest tylko w jednym instytucie, co uniemożliwia przeprowadzenie badań porównawczych w innym miejscu. Nadto metoda, którą mięso t. jest badane wiąże się ze znacznym ryzykiem błędu w pomiarze stężenia w przypadku najmniejszego niedopatrzenia ze strony osoby przeprowadzającej to badanie. Chromatografia gazowa GC-FID, jakkolwiek co do zasady akceptowana jest w środowisku specjalistów, wiąże się ze znacznym ryzykiem błędu w pomiarze. Dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie koniecznym było skierowanie przez organ do właściwego organu pytania prawnego, czy rozporządzenie obejmuje swym zasięgiem również występujący w sposób naturalny w żywności tlenek węgla,

- ponieważ tlenek węgla nie jest dodatkiem do żywności, jak również jego naturalne występowanie w mięsie ryby nie jest szkodliwe, organ nie miał żadnych podstaw, w szczególności w postaci powszechnie obowiązującej podstawy prawnej, by w uznaniowy sposób wprowadzić limit stężenia tej substancji i w oparciu o ów limit podejmować decyzje względem podmiotów prawa. Nawet jednak, gdyby używany był jako dodatek do żywności, nie stwarza zagrożenia dla zdrowia ludzkiego.

W ocenie strony skarżącej, błędnie założono, że CO stanowi dodatek, a więc substancję celowo dodaną do żywności. Skoro może on występować w mięsie t. w sposób naturalny, to brak umieszczenia go w wykazie dodatków dopuszczonych, nie oznacza, że stanowi on substancję niedozwoloną. Margines błędu winien być przyjęty na korzyść strony.

W odpowiedzi na skargę organ uznając podniesione w niej zarzuty za niezasadne i nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w kwestionowanej decyzji stanowiska, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. -zarzutami i wnioskami skargi - stwierdził iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu nieważnościowym. Dokonanie oceny zaskarżonej decyzji, co do jej zgodności z prawem, poddane jest zatem specyficznym regułom odnoszącym się do kontroli decyzji wydanych w trybach nadzwyczajnych. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ma bowiem w prawie bardzo istotne znacznie. Przede wszystkim z tego powodu, że jest to instytucja procesowa stanowiąca wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 K.p.a.). Przepis art. 156 § 1 K.p.a. nakłada zatem na organ administracji publicznej obowiązek nie tylko stwierdzenia niewątpliwego naruszenia prawa, ale zarazem wykazania, że było to rażące naruszenie prawa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności oznacza bowiem, że sprawa nie toczy się już w trybie zwykłym i stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w trybie zwykłym dopuszczalne jest jedynie w przypadku stwierdzenia wyjątkowo ciężkiego naruszenia prawa. Do wzruszenia decyzji nie wystarczy zatem stwierdzenie zaistnienia naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy, ale musi to być rażące naruszenie prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy łącznie zostaną spełnione trzy przesłanki: zachodzi oczywistość naruszenia konkretnego przepisu, za uznaniem naruszenia za rażące przemawia charakter naruszonego przepisu oraz racje ekonomiczne, społeczne –skutki, które wywołała decyzja są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por. wyrok NSA z dnia 23 grudnia 2004 r. sygn. akt OSK 992/04, wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994r. sygn. akt V SA 535/94, wyrok NSA IV SA 905/2002 z dnia 27.10.2003 r., wyrok NSA w Warszawie V SA 2998/99 z dnia 26.09.2000 r., wyrok NSA w Warszawie III SA 1935/99 z dnia 11.08.2000 r.). Oczywistość naruszenia prawa polega na niewątpliwej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym podstawę prawną decyzji. W sytuacji, gdy ocena naruszenia prawa opiera się na wykładni przepisów prawa, nie można uznać, iż kontrolowane orzeczenie narusza prawo w stopniu "rażącym". Nie można przyjąć, iż jest to przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Należy oddzielić przypadki naruszenia prawa spowodowane wykładnią przepisów lub nieodpowiednim ich zastosowaniem od rażącego naruszenia prawa (wyrok NSA z 2.02.2006r., sygn. akt II OSK 489/05, publ. Lex 196694; wyrok WSA z 4.04.2006r., sygn. akt IV SA/Wa 1174/05, publ. LEX nr 205032; wyrok WSA z 30.01 .2006r., sygn. akt VII SA/Wa 1239/05, publ. Lex 206497).

W kontekście przytoczonych wywodów, uwzględniając zarazem wskazania zawarte w powołanym, uprzednim i prawomocnym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 19.01.2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1948/11 należy stwierdzić, iż zasadnie przyjął Główny Lekarz Weterynarii, że kwestionowana w trybie nieważnościowym decyzja Granicznego Lekarza Weterynarii w S. z dnia [...] grudnia 2010 r. posiadała podstawę prawną w postaci m.in. art. 19 ust. 1 lit. a rozporządzenia (WE) Nr 882/2004, który odwołuje się do zgodności wprowadzanej na terytorium Wspólnoty żywności z prawem żywnościowym. Takim zaś przepisem, jest norma art. 15 rozporządzenia (WE) Nr 1333/2008. Normą o charakterze technicznym był natomiast art. 21 rozporządzenia (WE) Nr 882/2004. Do chwili obecnej bowiem, nadal dodawanie tlenku węgla do żywności nieprzetworzonej jest w świetle prawa Unijnego niedozwolone, gdyż substancja ta nie znajduje się w wykazie do załącznika nr II rozporządzenia Nr 1333/2008 Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) w sprawie dodatków do żywności (Dz. Urz. UE L 41 z 15.02.2008, str. 11-14). Wspólnota stwierdziła jedynie w ostatnim czasie, z uwagi na badania prowadzone przez ichtiologów, konieczność uściślenia regulacji w tym zakresie. Są to zatem uwagi de lege ferenda i w przyszłości mają prowadzić do wskazania dopuszczonych wartości CO w przedmiotowym załączniku. Wobec tego stwierdzenie zawartości tej substancji w sprowadzonych z Chin mrożonych filetach t. upoważniało Granicznego Lekarza Weterynarii w S. do odesłania tej przesyłki do kraju pochodzenia, z uwagi na potencjalne zagrożenie dla konsumentów, jakie mogłoby stanowić wprowadzenie tej przesyłki na terytorium Unii Europejskiej. Stanowisko takie nie naruszało w sposób rażący obowiązującego prawa, w szczególności art. 2 oraz 87 Konstytucji RP, co zarzucono w skardze. Nie doszło też do zarzuconego rażącego naruszenia art. 9 w zw. z art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej poprzez wydanie decyzji w oparciu o wytyczną, zawierającą uznaniowo ustalony limit stężenia tlenku węgla w mięsie, kilkukrotnie niższy od limitu w innych państwach członkowskich. Nie jest więc, jak dotychczas uprawniona teza, na co trafnie zwrócił uwagę organ, że tlenek węgla jest dodatkiem dozwolonym. Natomiast niedoskonałości takiego stanowiska, z uwagi na dowodzoną endogeniczną zawartość CO u niektórych gatunków ryb, stają się przyczyną, dla której rozważane są zmiany regulacji Unijnej w tym zakresie.

Uprzednie uchylone przez WSA decyzje, wydane w tym postępowaniu nieco pobieżnie wyjaśniały wskazaną kwestię, mającą zasadnicze znaczenie. Obecnie skarżone decyzje poświeciły zarzutom skargi i rozważeniu sprawy w jej całokształcie, z uwzględnieniem specyfiki postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, dostatecznie wiele miejsca, a zawarta argumentacja jest spójna, trafna i wyczerpująca. Decyzje te zawierają uprawnione ustalenia i konkluzje.

Decyzja Granicznego Lekarza Weterynarii w S. z dnia [...] grudnia 2010 r. zezwalająca na odesłanie partii t. została oparta o przepisy rozporządzenia (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. U. UE.L z 2004r. Nr 165, poz. 1 ze zm.). Kryterium tego odesłania stanowiła niezgodność przesyłki żywności z państw trzecich ze wspólnotowym prawem żywnościowym. Owa niezgodność polegała na tym, że w przedmiotowym transporcie t. stwierdzono obecność tlenku węgla (CO) w stężeniu 48,9 µg/kg. Tlenek węgla nie został przewidziany jako dopuszczalny dodatek do żywności, co wynika z rozporządzenia (WE) Nr 1333/2008 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie dodatków do żywności (Dz. U. UE. L z 2008r. Nr 354, poz. 16 ze zm.). Nie został też zamieszczony w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 22.11.2010 r. w sprawie dozwolonych substancji dodatkowych, transponującym dyrektywę 95/2/WE. Uprawnione było zatem ówczesne stanowisko Granicznego Lekarza Weterynarii, że przesyłka musi być bądź zniszczona bądź odesłana z powrotem poza Wspólnotę. Po uzyskaniu stanowiska spółki dokonującej sprowadzenia t. na obszar wspólnotowy, co do losów ryby zawierającej niedozwolony dodatek, organ wydał decyzję zezwalającą na odesłanie jej do kraju pochodzenia tj. Chin. Od decyzji tej strona skarżąca nie odwołała się. Natomiast wniosek o stwierdzenie nieważności owej decyzji zezwalającej złożyła znacznie później, gdy to państwa członkowskie, po zyskaniu wiedzy o endogenicznym wytwarzaniu CO przez niektóre gatunki ryb, zaczęły przyjmować i to w sposób rozmaity w poszczególnych krajach Unii, poziomy wartości dopuszczalnych CO w nieprzetworzonej żywności, bez wyraźnych wskazań w tym zakresie w przepisach Unijnych. Można zatem stwierdzić, że to wskazane przez stronę skarżącą, rozmaite praktyki państw członkowskich mają charakter dowolny, uznaniowy i nie wynikają wprost z prawa Unijnego. W obecnie obowiązujących przepisach oparcie znajduje stanowisko, iż jak długo przepisy Unijne nie uregulują odmiennie tej kwestii, niż to ma miejsce obecnie, to każda zawartość CO w nieprzetworzonych, mrożonych filetach t. może być traktowana jako dodatek niedozwolony, dodany celowo. O rażącym naruszeniu prawa nie świadczy w każdym razie zezwolenie na odesłanie do kraju pochodzenia takiego transportu. Kwestia występowania dodatku w produktach mrożonych, nieprzetworzonych jest bowiem bardzo wrażliwa zważywszy, iż dwutlenek węgla, jak wskazują materiały zawarte w aktach administracyjnych sprawy, może być dodawany także w celu stwarzania wrażenia, iż mięso jest świeższe niż w rzeczywistości. Maskuje oznaki psucia lub zmiany przechowalnicze zachodzące na mięsie ( K. 52 akt adm.). Artykuł 8 rozporządzenia (WE) 178/2002 z kolei ma na celu ochronę konsumentów (...). Ma na celu zapobieganie: oszukańczym lub podstępnym praktykom, fałszowaniu żywności oraz wszelkim innym praktykom mogącym wprowadzić konsumenta w błąd. Artykuł 14 pkt 8 idzie jeszcze dalej w tej ochronie i pozwala na nałożenie ograniczeń we wprowadzaniu na rynek żywności zgodnej z przepisami szczegółowymi, gdy istnieją podstawy, aby podejrzewać, że pomimo zgodności, dany środek jest niebezpieczny.

Zasadnicze znaczenie w rozpatrywanej sprawie ma także, w kontekście wskazań WSA zawartych w uprzednim wyroku fakt, że Komisja Europejska nie zakwestionowała powiadomienia Granicznego Lekarza Weterynarii w S. zamieszczonego w Systemie Wczesnego Ostrzegania o Niebezpiecznych Produktach Żywnościowych i Paszach (RASFF - Rapid Alert System for Food and Feed), co skutkowało dokonaniem przez nią wpisu do systemu RASFF, uznając tym samym, że przedmiotowa przesyłka, w której wykryto obecność tlenku węgla na poziomie 105 μg/kg, może być niebezpieczna dla życia lub zdrowia. Organ trafnie podkreślił, że wpis ten nie następuje automatycznie. Jest weryfikowany przez Komisję Europejską pod względem badania jego zasadności, czy rzeczywiście wprowadzany produkt (tu mrożone filety t. z zawartością CO) stanowi bezpośrednie lub pośrednie zagrożenie dla zdrowia ludzkiego.

W kontrolowanej przesyłce wykryto CO w stężeniu 105 μg/kg, a wiec przewyższającym przyjmowany w Polsce poziom endogenny. Jak stwierdził WSA we wskazanym wyroku - stanowisko organu centralnego zaprezentowane w zaskarżonej decyzji jest zasadne wówczas, gdy istniały przesłanki do przyjęcia przez Granicznego Lekarza Weterynarii w S., że tlenek węgla, który występuje w tkance ryby stanowi skutek celowego działania człowieka tj. został dodany i winien być traktowany jako dodatek do żywności nieprzetworzonej w rozumieniu art. 15 rozporządzenia (WE) Nr 1333/2008 Parlamentu Europejskiego i Rady. W takim wypadku kwestia dopuszczalnego poziomu tego związku chemicznego i ustalanie tego poziomu od zerowego do maksymalnego 50 μg/kg mieścić się może w pojęciu interpretacji normy prawnej, a to wyklucza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji opartej na takiej normie. W tym kontekście, wobec uprzednich wywodów składu rozpoznającego niniejszą sprawę, bez znaczenia pozostaje ustalony poziom tego związku chemicznego w sprowadzonych filetach. Przytoczona przez skład obecnie orzekający w sprawie argumentacja, wskazywana przez organ w skarżonych decyzjach, pozwala przyjąć niezmienność zasadniczej kwestii, tj. tego, że tlenek węgla występujący w rozpatrywanej sprawie stanowi dodatek do żywności, czyli jego występowanie jest wynikiem celowego działania człowieka. Dodatek tego rodzaju natomiast, niezależnie od poziomu jego występowania w żywności, w chwili wydawania przez Granicznego Lekarza Weterynarii decyzji był w świetle przepisów wspólnotowych (dziś unijnych) niedopuszczalny. W tym kontekście, wobec niewykluczenia jego występowania w wyniku celowego działania człowieka, a braku podstaw prawnych do uznania go za dodatek dopuszczalny, nie można z tej przyczyny stwierdzić nieważności decyzji z [...].12.2010 r. Nie doszło bowiem do przekroczenia prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, co trafnie wykazał organ.

Zatem stwierdzenie w przedmiotowej przesyłce występowania takiego związku chemicznego oznacza, że przedmiotowe filety nie spełniały wymagań wspólnotowego prawa żywnościowego. Skutkiem takich ustaleń jest obowiązek odesłania partii towaru dotkniętego taką wadą.

Jak trafnie wywiódł uprzednio WSA art. 21 rozporządzenia (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady Sąd stwierdza, że przepis ten ma charakter jedynie techniczny, wskazujący przesłanki proceduralne pozwalające organowi na podjęcie decyzji o wysłaniu przesyłki z powrotem do kraju jej pochodzenia. I w tym zakresie warunki, o których mowa w ust. 1 art. 21 wskazanego rozporządzenia zostały łącznie spełnione. Mianowicie miejsce przeznaczenia zostało uzgodnione z podmiotem odpowiedzialnym za przesyłkę i podmiot prowadzący przedsiębiorstwo żywnościowe uprzednio powiadomił właściwy organ państwa trzeciego pochodzenia o przyczynach i okolicznościach uniemożliwiających wprowadzanie do obrotu danej żywności we Wspólnocie. Jednakże norma art. 21 musi być wykładana w powiązaniu z art. 19 ust. 1 tego rozporządzenia, który stanowi, że pasze lub żywność z państw trzecich, które nie są zgodne z prawem paszowym lub żywnościowym, podlegają urzędowemu zatrzymaniu przez właściwy organ. Po wysłuchaniu podmiotów gospodarczych prowadzących przedsiębiorstwo paszowe lub żywnościowe, odpowiedzialnych za przesyłkę, właściwy organ nakazuje zniszczenie takich pasz lub żywności lub wysłanie z powrotem poza Wspólnotę zgodnie z art. 21. Procedura ta została przeprowadzona. Nie jest wobec tego trafny także zarzut rażącego naruszenia wskazanych w skardze przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Organ wydając zezwolenie na wysłanie filetów t. do Chin pozostawał w uzasadnionym przekonaniu, wynikającym z całokształtu okoliczności sprawy, że transport t. nie jest zgodny z prawem żywnościowym, a mianowicie z rozporządzeniem (WE) Nr 1333/2008 w sprawie dodatków do żywności.

Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 1270) - orzekł jak w sentencji.