Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2037/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § m1 pkt 1 lit a i c, art 200 art 205 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art 7, art 77 § 1, art 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art 2a
journal: Dz.U. 2018 poz 132
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Andrzej Góraj, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 marca 2021 r. sprawy ze skargi A.B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2019 r. nr [...]; 2) zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz A. B. kwotę 480 złotych (słownie: czterysta osiemdziesiąt), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania jest skarga A. B. dalej: ("wnioskodawczyni", "skarżąca") na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister SWiA", "organ") z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r., poz. 723), dalej: "ustawa zaopatrzeniowa".

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ przedstawił dotychczasowy tok postępowania wskazując, co następuje:

Wnioskiem z dnia [...] września 2017 r. A. B. zwróciła się do Ministra SWiA o zastosowanie wobec niej art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu przedstawiła przebieg służby wskazując, że od początku służby w Komendzie Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej (KWMO) w T. realizowała zadania w Wydziale [...] ([...]), natomiast fakt zatrudnienia jej na stanowiskach w Wydziale [...] Służby Bezpieczeństwa (SB), Wydziale [...] i Wydziale [...] podyktowany był wyłącznie polityką kadrową prowadzoną przez KWMO w T. Zaznaczyła również, że o powyższych zmianach etatowych nie była informowana, nie istnieją też żadne dokumenty, które świadczyłoby o tym, że wykonywała jakiekolwiek czynności na rzecz innych wydziałów. Zaznaczyła również, że nie brała udziału w procesie weryfikacji w 1990 r., któremu poddawani byli funkcjonariusze SB.

Decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] Minister SWiA odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawczyni art. 15a, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

W uzasadnieniu organ powołał art. 8a ust. 1 ww. ustawy wskazując, że przesłanki wymienione w pkt 1 i 2 tego przepisu muszą być spełnione łącznie.

Organ wskazał, iż całkowity okres służby wnioskodawczyni wynosi 30 lat i 10 miesięcy, zaś służba na rzecz totalitarnego państwa obejmuje okres 7 miesięcy i 28 dni. Abstrahując od oceny krótkotrwałości pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa oraz rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych po dniu 12 września 1989 r. organ wskazał, że brak jest jakichkolwiek dowodów na to, że wnioskodawczyni pełniła służbę z narażeniem zdrowia i życia. Przy czym sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające stąd prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia, nie może być oceniany jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

Organ stwierdził również, że wnioskodawczyni nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Zarówno postawa i osiągnięcia w służbie, jak również charakter i warunki jej pełnienia nie dowodzą, aby przedmiotowa sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ust. 1 ww. ustawy.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. A. B., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazała, że spełnia kryteria określone w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, a jej sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu ww. przepisu.

Podniosła, że w aktach osobowych brak jest jakichkolwiek dokumentów stanowiących o faktycznym pełnieniu przez nią służby na rzecz totalitarnego państwa, a informacja przekazana przez Instytut Pamięci Narodowej nr [...] "została sporządzona wyłącznie w oparciu o rejestr stanowisk", na które była mianowana. Rejestr ten jest jedynym dokumentem, w treści którego wskazuje się mianowanie wnioskodawczyni na stanowisko SB, co nie stanowi o podejmowaniu czynności określanych jako działania na rzecz totalitarnego państwa. Ponadto IPN nie wskazał źródeł sporządzonej informacji, co wskazuje, iż "IPN w swych archiwach nie dysponuje żadnymi wiarygodnymi dokumentami" potwierdzającymi treść informacji nr [...].

Wnioskodawczyni podniosła również, że służby w Wydziale [...] nie można pełnić z narażeniem życia lub zdrowia, a ponadto warunek ten nie jest konieczny do zastosowania ww. przepisu ustawy zaopatrzeniowej. Zaznaczyła przy tym, że służbę pełniła rzetelnie, o czym świadczą liczne nagrody, wyróżnienia i awanse.

Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. Minister SWiA, działając na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: "k.p.a.", utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu ponownie wskazał, że dla zastosowania uprawnienia z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej przesłanki wymienione w pkt 1 i 2 tego przepisu muszą być spełnione łącznie.

Stwierdził następnie, że pojęcie "krótkotrwałość" pełnienia służby, o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, zgodnie z wykładnią językową jest tożsame z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Synonimy powyższego słowa to: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych. Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Natomiast pojęcie "rzetelności" wykonywania zadań w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Synonimy tego słowa to m.in. obowiązkowy, oddany, ofiarny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.). Rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Przy czym zawarty w ww. przepisie zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" ocenić należy jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza, odnoszący się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste i dowiedzione.

Uwzględniając powyższe organ stwierdził, że jego obowiązkiem jest ustalenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego ww. przesłanki można uznać za spełnione oraz, czy zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Przenosząc powyższe uwagi na stan sprawy organ wskazał, że wnioskodawczyni pełniła służbę w okresie od dnia [...] sierpnia 1976 r. do dnia [...] czerwca 2007 r., tj. przez 30 lat i 10 miesięcy, z czego na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej - od dnia [...] lipca 1979 r. do dnia [...] lutego 1980 r., tj. przez 7 miesięcy i 28 dni. Z powyższego wynika, że spełniona została przesłanka w art. 8a ust. 1 pkt 1 ww. ustawy.

Dla oceny przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy organ wziął pod uwagę stanowisko Komendanta Głównego Policji zawarte w piśmie z dnia [...] października 2018 r. oraz Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. zawarte w "Informacji dotyczącej przebiegu służby" oraz "Ocenie rzetelności służby (...)" z dnia [...] czerwca 2018 r. W ww. dokumencie KGP stwierdził, że wnioskodawczyni rzetelnie realizowała zadania i obowiązki w trakcie pełnienia służby w Policji po dniu 12 września 1989 r., na co wskazują informacje zawarte w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne, wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe. W aktach sprawy nie stwierdzono informacji o wymierzonych wnioskującej karach dyscyplinarnych. W zgromadzonym materiale brak jest dokumentów potwierdzających udział ww. w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.

Komendant Wojewódzki Policji w B. w swoim stanowisku z dnia [...] czerwca 2018 r. również potwierdził fakt, że wnioskodawczyni rzetelnie realizowała zadania i obowiązki w trakcie pełnienia służby w Policji. W aktach sprawy brak jest informacji dotyczących prowadzenia w stosunku do ww. postępowań karnych oraz karno-skarbowych. Jednocześnie zgromadzone dane wskazują na otrzymane przez ww. podwyżki dodatku służbowego/funkcyjnego oraz wyróżnienia. W dokumentacji archiwalnej brak jest dokumentów wskazujących na udział wnioskodawczyni w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.

Zdaniem organu, przebieg służby wnioskodawczyni nie pozwala przyjąć, by został spełniony warunek "szczególnie uzasadnionego przypadku" wynikający z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Uprawnienie to ma charakter wyjątkowy i dotyczy przypadku, w którym "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami - w szczególności pełniona z narażeniem życia lub zdrowia, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Organ wskazał nadto, że w trakcie służby po dniu 12 września 1989 r. wnioskodawczyni nie zostały nadane żadne ordery i odznaczenia państwowe oraz odznaki/medale resortowe co pozwala na stwierdzenie, że nie wyróżniała się szczególnymi osiągnięciami wykraczającymi poza zakres zwykłych obowiązków, czy też czynami przynoszącymi znaczną korzyść Państwu lub obywatelom.

Podsumowując Minister stwierdził, że skoro w przypadku wnioskodawczyni przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy nie została spełniona, to nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", a zatem brak jest możliwości wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

Końcowo organ zaznaczył, że z kopii akt osobowych o sygn. IPN [...] przekazanych przez IPN za pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. (znak: [...] oraz z dnia [...] lutego 2020 r. (znak: [...]) wynika, że wnioskodawczyni w okresie od dnia [...] lipca 1979 r. do dnia [...] lutego 1980 r. pełniła służbę na stanowisku [...] Wydziału [...] SB KWMO w T., tj. w jednej z jednostek enumeratywnie wymienionych w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej. Minister SWiA jest związany informacją sporządzoną przez IPN. Jeśli zatem strona nie zgadza się z informacją o przebiegu służby wydaną przez IPN z uwagi na fakt błędnych, jej zdaniem, zapisów dotyczących przebiegu służby, jak i dat jej pełnienia na różnych stanowiskach, to powinna tę kwestię podnieść nie w ramach postępowania prowadzonego przed Ministrem SWiA na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, ale poinformować o tym IPN i ewentualnie wnosić o zmianę sporządzonej przez ten organ informacji.

Pismem z dnia 22 września 2020 r. A. B., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra SWiA z dnia [...] sierpnia 2020 r. zarzucając naruszenie:

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez nieustalenie w sposób jasny i niebudzący wątpliwości, czy skarżąca pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej,

- art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej przez odmowę zastosowania tego przepisu wobec uznania, że nie jest spełniona przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku", podczas gdy okoliczności sprawy, w tym w szczególności krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r., rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. oraz charakter wykonywanej służby w spornym okresie, stanowią o istnieniu ww. przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku",

- art. 8a ust 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, iż rzetelnie wykonywanie zadań i obowiązków, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, oznacza wykonywanie ich w sposób wzorowy, ponadprzeciętny, związany z wykazywaniem inicjatywy w realizowaniu obowiązków dodatkowych, zaś zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" określa kolejny warunek spełnienia tej przesłanki, podczas gdy prawidłowa wykładania definiuje pojęcie rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, jako wykonywanie ich w sposób odpowiadający wymaganiom, sumiennie, zaś określenie w szczególności oznacza najistotniejszy lub jeden z najistotniejszych przykładów, które nie determinuje, a jedynie może wpływać na wypełnienie przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach skargi skarżąca podniosła, że w niniejszym postępowaniu, które podlega reżimowi postępowania uregulowanego w k.p.a., informacja o pełnieniu służby na rzecz totalitarnego państwa sporządzona przez IPN stanowi co najwyżej dowód w postaci dokumentu urzędowego, który podlega takiej samej ocenie organu, jak każdy inny prawem dopuszczalny dowód w postępowaniu administracyjnym. Ocena taka winna być przekonująco umotywowana, zwłaszcza w sytuacji, gdy dowód, na którym opiera się organ, jest kwestionowany przez stronę.

W niniejszej sprawie skarżąca wywodzi, iż w ogóle nie pełniła służby na rzecz totalitarnego państwa, a skoro tak, to brak jest przesłanki podmiotowej warunkującej zastosowanie tego przepisu. Wszelkie wątpliwości w tym zakresie winny być wyjaśnione przez Ministra w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Tymczasem organ odstąpił od oceny tego, czy w okresie od dnia [...] lipca 1979 r. do dnia [...] lutego 1980 r. skarżąca realizowała zadania charakteryzujące totalitarny ustrój, czy też zwykłe, standardowe działania podejmowane w służbie publicznej, tj. na rzecz państwa jako takiego w ramach służby publicznej. Okoliczność tę niewątpliwie należało ocenić, czego organ nie uczynił, przez pryzmat szczególnie uzasadnionego przypadku.

Skarżąca podniosła nadto, że argumentacja podniesiona przed organ w przedmiotowej decyzji koncentruje się na wykazaniu, że narażenie zdrowia i życia stanowi miarę rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków. Błędne jest jednak stanowisko organu, iż o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy funkcjonariusz pełnił służbę w Policji z narażeniem zdrowia lub życia. Ustawodawca nie sformułował bowiem takiej przesłanki dla uzasadnienia możliwości wyłączenia stosowania przepisów obniżających pobierane świadczenie. Użyte w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej sformułowanie "w szczególności" nie statuuje bowiem kolejnej, odrębnej przesłanki, lecz stanowi jedynie podkreślenie, że jednym z wyjątkowych rodzajów rzetelnego wykonywania zadań jest ich wykonywanie z narażeniem zdrowia lub życia. Innymi słowy "narażenie zdrowia i życia" nie jest niezbędne dla stwierdzenia, że funkcjonariusz pełnił służbę rzetelnie (wzorowo). Nie stanowi też miary rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, lecz zostało potraktowane jako przykład takiej rzetelności.

W odpowiedzi na skargę Minister SWiA wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja Ministra SWiA z dnia [...] sierpnia 2020 r. została wydana w oparciu o art. 8a ust. 1 ww. ustawy, zgodnie z którym minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Decyzja wydana na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego.

Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, jednak obejmuje badanie, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a przede wszystkim czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami, tak aby nie można było mu zarzucić dowolności czy arbitralności (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404 - 405).

Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Powyższy przepis zawiera w istocie jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19; publ. CBOSA).

W tym samym wyroku NSA wskazał, że w treści art. 8a ust. 1 ww. ustawy ustawodawca "nie ograniczył się do wskazania kryteriów "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", lecz kryteria te powiązał z przesłanką "szczególnie uzasadnionych przypadków", a zatem wyraźnie wyodrębnił przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", co w konsekwencji nie daje podstaw do przyjmowania, że wprowadził do tekstu ustawy nieostry zwrot "szczególnie uzasadnionych przypadków" po to tylko, by utożsamić go z kryteriami "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", skoro skutek taki mógłby osiągnąć rezygnując z odwoływania się do "szczególnie uzasadnionych przypadków".

Co istotne, NSA podkreślił, że "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" nie stanowią oddzielnych samoistnych przesłanek, ponieważ poprzez zwrot "ze względu na" dookreślają one treść "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu". Kryteria te, jak wskazał NSA, "nie stanowią przykładowego wskazania "szczególnie uzasadnionych przypadków" (ustawodawca nie posłużył się określeniem "w szczególności", które jest stosowane w sytuacji wskazywania przez ustawodawcę niewyczerpującego katalogu przesłanek), co oznacza, że treść tych kryteriów należy oceniać przez pryzmat treści "szczególnie uzasadnionych przypadków", a nie traktować jako kryteria, których spełnienie oznacza automatycznie i zawsze zaistnienie przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków".

W świetle powyższego, zdaniem NSA, "(...) należy przyjąć, że:

- jednoczesne (ustawodawca użył w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej spójnika "oraz" między punktami 1 i 2 w art. 8a ust. 1) spełnienie kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" jest istotnym argumentem służącym obaleniu domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, i tym samym może uprawniać do przyjęcia, że spełniona została przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków", chyba że w realiach konkretnej sprawy zostanie wykazane, że mimo spełnienia powyższych kryteriów, funkcjonariusz był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a zatem brak podstaw, aby przy przyjęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków" wyłączać w stosunku do niego unormowania ustawowe odbierające mu prawo niesłusznie nabyte,

- brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - konotacji pejoratywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu".

Tożsamej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej Naczelny Sąd Administracyjny dokonał w wyroku z dnia 21 maja 2020 r. o sygn. akt I OSK 1669/19 (publ. CBOSA) podkreślając, że "dla ustalenia, czy zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki, pomocniczą rolę mogą spełniać kryteria wskazane w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ust. 1 ustawy, wykładnia których sprawia spore trudności interpretacyjne. Niemniej jednak kryteria te powinny być oceniane przez pryzmat przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków" ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizację zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu".

W analogiczny sposób wypowiedział się NSA w wyrokach: z dnia 5 listopada 2019 r.: sygn. akt: I OSK 636/20, I OSK 532/20; z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt: I OSK 1411/19, I OSK 1569/19; I OSK 1464/19; z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1711/19 (publ. CBOSA).

W świetle powyższego nie można zaakceptować stanowiska organu zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym dla zastosowania wyłączenia z art. 8a ust. 1 ww. ustawy obie przesłanki (wymienione w punktach 1 i 2) muszą być spełnione łącznie, bowiem tylko w takim wypadku istnieje możliwość wyłączenia zastosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy. Stanowisko to jest niezgodne z przedstawioną powyżej linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W niniejszej sprawie organ nie zakwestionował spełnienia przez skarżącą przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 ww. ustawy uznając, że służba pełniona przez nią przed dniem 31 lipca 1990 r. miała charakter krótkotrwały. Organ uznał przy tym, że jest związany "Informacją o przebiegu służby" (nr [...]) przekazaną przez Instytut Pamięci Narodowej, z której wynika, że skarżąca pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej od dnia [...] lipca 1979 r. do dnia [...] lutego 1980 r.

Sąd nie podziela stanowiska Ministra co do wiążącego charakteru informacji uzyskanej z IPN w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Przede wszystkim podkreślić należy, że informacja taka jest przygotowywana przez IPN w trybie art. 13a ww. ustawy, na wniosek organu emerytalnego (ust. 1) i jest ona równoważna z zaświadczeniem o przebiegu służby (ust. 5). Oznacza to, że informacja sporządzana jest dla potrzeb obliczenia zaopatrzenia emerytalnego przysługującego funkcjonariuszowi, a nie w postępowaniu toczącym się w trybie art. 8a ww. ustawy. Nie bez znaczenia jest przy tym to, że od decyzji ustalającej prawo do zaopatrzenia emerytalnego przysługuje odwołanie według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego (art. 32 ust. 4 ustawy zaopatrzeniowej). Stanowisko takie potwierdza przepis art. 13a ust. 6, który wyłącza stosowanie do tej informacji przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, a zatem na gruncie postępowania przed organem emerytalnym, którego ostateczna kontrola odbywa się przed sądem powszechnym, stosującym odpowiednie przepisy postępowania cywilnego. Natomiast w niniejszym postępowaniu, prowadzonym w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, które niewątpliwie podlega reżimowi postępowania uregulowanego w k.p.a., informacja taka stanowi dowód w postaci dokumentu urzędowego, który podlega takiej samej ocenie organu, jak każdy inny prawem dopuszczalny dowód w postępowaniu administracyjnym. Skoro zatem skarżąca kwestionowała ww. informację sporządzoną przez IPN podnosząc, iż w ogóle nie pełniła służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, bowiem nieprzerwanie pełniła służbę w pionie [...], to organ kwestię tę powinien wyjaśnić i ustosunkować się do argumentów skarżącej stosownie do wymogów z art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. W związku z powyższym organ powinien poddać analizie akta osobowe skarżącej przesłane przez IPN za pismem z dnia [...] lutego 2020 r., w tym w szczególności opinię służbową z dnia [...] sierpnia 1979 r. (k. 159 verte akt admin.). Okoliczności wynikające z ww. dokumentów organ powinien następnie rzetelnie ocenić przez pryzmat szczególnie uzasadnionego przypadku, czego w niniejszej sprawie nie uczynił.

Ponadto organ dokonał błędnej wykładni art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy uznając, że dla spełnienia kryterium określonego w ww. przepisie konieczne jest wykazanie, że osoba wnioskująca pełniła służbę po dniu 12 września 1989 r. nie tylko rzetelnie, ale i z realnym, a nie potencjalnym, narażeniem zdrowia i życia.

Tymczasem w odniesieniu do tego kryterium NSA w ww. wyroku z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 stwierdził, iż brak jest powodów, aby kryterium rzetelności rozumieć inaczej niż w sposób standardowo przyjęty w języku polskim. Działać "rzetelnie" to działać dokładnie, należycie, uczciwie (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 2, s. 285), czyli innymi słowy w sposób, który powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne, takich jak np. nagany czy inne przewidziane prawem sankcje negatywne będące reakcją na sposób działania określonej osoby. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. (...) Zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy kwantyfikator oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia - w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku niestwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia.

Rację ma zatem skarżąca, iż z treści art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy nie można wyprowadzić wniosku, jak czyni to organ, że dla spełnienia ww. kryterium konieczne jest stwierdzenie, iż funkcjonariusz pełnił służbę z narażeniem zdrowia i życia. Narażanie zdrowia i życia nie stanowi bowiem warunku rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, lecz zostało potraktowane jako przykład takiej rzetelności. Zatem przyjęta przez organ wykładnia ww. przepisu - zawężająca stosowanie przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy wyłącznie do przypadków, w których stwierdzono pełnienie służby z narażeniem zdrowia i życia - nie jest prawidłowa. Co istotne, organ powołując ocenę przebiegu służby skarżącej przekazaną przez KGP (pismo z dnia [...] października 2018 r.) oraz KWP w B. (pismo z dnia [...] czerwca 2018 r.) nie zakwestionował stanowiska tych organów, że skarżąca rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r.

Jak wynika z zaskarżonej decyzji, Minister w konsekwencji uznania, że skarżąca nie spełnia przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, uznał, że brak jest podstaw do wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy. Stanowisko to, w świetle wykładni art. 8a ust. 1 ww. ustawy dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, jest błędne.

Wobec powyższego, w ocenie Sądu, obie wydane w sprawie decyzje, jako co najmniej przedwczesne, należało uchylić. Okoliczności faktyczne sprawy wymagają bowiem ponownej analizy i oceny z punktu widzenia "szczególnie uzasadnionego przypadku" w rozumieniu art. 8a ust. 1 ww. ustawy.

Rozpatrując ponownie sprawę organ zważy, iż przesłanek do uznania, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" można upatrywać nie tylko w wyjątkowych osiągnięciach funkcjonariusza w służbie, ale również w charakterze zadań podejmowanych w służbie publicznej. Organ weźmie również pod uwagę stanowisko NSA w ww. wyroku z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19, zgodnie z którym jednoczesne spełnienie kryteriów z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej "jest istotnym argumentem służącym obaleniu domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, i tym samym może uprawniać do przyjęcia, że spełniona została przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków".

Konkludując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] marca 2019 r. zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, zaś zarzuty i argumenty skargi zasługiwały na uwzględnienie. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 347 ze zm.), orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika w stawce minimalnej Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., jak w punkcie 2 sentencji wyroku.