Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1148/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2011-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 81c
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant Bartosz Kornalewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie oceny technicznej i inwentaryzacji budowlanej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 20 kwietnia 2011 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w A. (dalej jako "Inspektor Powiatowy"), na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 4 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.; zwanej dalej "Prawem budowlanym"), nałożył na Z. K. obowiązek wykonania oceny technicznej i inwentaryzacji budowlanej remontu wykonanego w części budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] i nr [...] w C. przy ul. [...] w terminie do 31.07.2011 r.

W uzasadnieniu w/w rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że podczas czynności kontrolnych związanych z wykonywaniem uprawnień organu nadzoru budowlanego przeprowadzonych w dniu 9 marca 2011 r. stwierdzono, iż w budynku mieszkalnym w C. przy ul. [...] wykonano remont dachu wraz z wymianą poszycia dachowego, wymianę części okien z drewnianych na PCV i remont kotłowni wraz z wymianą pieca c.o. w części budynku należącej do Z. K. Właściciel budynku nie przedstawił pozwolenia na w/w roboty. Ustalono również, iż przedmiotowy budynek objęty jest ochroną konserwatorską, co wynika z pisma Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 7 grudnia 2010 r., znak: [...], w którym stwierdzono, że budynek ten stanowi obiekt zabytkowy ujęty w wojewódzkiej ewidencji zabytków i jest objęty ochroną konserwatorską w oparciu o art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r., Nr 162, poz. 1568 ze zm.).

Wskazując na powyższe ustalenia Inspektor Powiatowy stwierdził, że wszelkie prace realizowane w przedmiotowym obiekcie wymagały przed ich podjęciem uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, a co za tym idzie wymagały również uzyskania pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego. Z uwagi na wykonanie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę należało na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego wszcząć postępowanie naprawcze i nałożyć na inwestorkę obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem.

Z. K. odwołała się od decyzji organu I instancji do Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (dalej jako "Inspektor Wojewódzki"), zarzucając jej:

1) naruszenie przepisów art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez ich zastosowanie, mimo że budynek przy ul. [...] w C. znajdujący się na działkach nr [...] i [...] nie jest wpisany na listę zabytków przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, a wobec utraty mocy wiążącej przez uchwałę Rady Miasta C. z dnia 19.06.2000 r. nie jest również objęty ochroną konserwatorską,

2) naruszenie przepisów art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanegow w zw. z art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez ich niezastosowanie,

3) nieustalenie prawidłowego stanu faktycznego skutkujące wydaniem błędnej decyzji poprzez błędne ustalenia co do zakresu przeprowadzonych prac oraz objęcia obiektu ochroną konserwatorską.

Inwestorka podniosła, że budynek przy ul. [...] w C. nie jest i nigdy nie był wpisany indywidualnie do rejestru zabytków prowadzonego przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Toruniu Delegatura we W. Wskazała, iż budynek ten znajdował się jedynie do 2003 r. w strefie ochrony konserwatorskiej historycznej struktury przestrzennej miasta C. określonej w "Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego miasta C.", przyjętym uchwałą Rady Miasta C. z dnia 19.06.2000 r. Plan ten wygasł z dniem 01.01.2003 r., wobec czego obecnie przedmiotowy budynek nie znajduje się na terenie wpisanym do rejestru zabytków. Powyższe okoliczności zostały potwierdzone w piśmie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Delegatura we W. z dnia 21.10.2004 r. Wobec tych okoliczności Burmistrz Miasta C. decyzją z dnia 17.02.2005 r. zatwierdził projekt podziału przedmiotowej nieruchomości, czego nie mógłby uczynić bez zgody konserwatora zabytków, gdyby przedmiotowy budynek był zabytkiem. Brak wpisu do rejestru zabytków potwierdza również pismo z dnia 03.07.1996 r., w którym Wojewódzki Konserwator Zabytków odmawia dofinansowania remontu budynku przy ul. [...] z uwagi na to, że budynek ten nie jest wpisany do rejestru zabytków.

Powołując się na powyższe dokumenty właścicielka zwróciła uwagę, iż wynika z nich, że budynek przy ul. [...] w C. nie jest indywidualnie wpisany do rejestru zabytków, a jedynie był ujęty w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który przestał obowiązywać w 2003 r. Są to zupełnie odmienne formy ochrony zabytków przewidziane w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W art. 29 ust. 2 pkt. 1 Prawa budowlanego jest mowa o obiekcie wpisanym do rejestru zabytków, tj. obiekcie określonym w art. 7 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a nie o obiekcie ujętym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, którego dotyczy art. 7 pkt 4 w/w ustawy. Dlatego na remont przedmiotowego budynku nie było potrzebne pozwolenie na budowę.

Odwołująca zarzuciła ponadto, że organ I instancji poczynił błędne ustalenia co do zakresu przeprowadzonego remontu. Zwróciła uwagę, iż nie było wymieniane poszycie dachowe budynku, lecz załatano jedynie miejsca, gdzie pożar i lokatorzy zniszczyli to poszycie. Wbrew twierdzeniom organu nie doszło również do wymiany części okien w budynku, lecz w oknach tych wymieniono jedynie skrzydła (bez framug), gdyż istniejące były zniszczone przez korniki i dosłownie rozpadały się. Odnosząc się zaś do ustaleń dotyczących remontu kotłowni i wymiany pieca c.o. strona wskazała, że sama wymiana pieca nie stanowi remontu kotłowni. Podkreśliła, iż wykonała jedynie drobne naprawy, mające doprowadzić do odtworzenia stanu poprzedniego przy użyciu obecnie dostępnych materiałów i na miarę posiadanych środków finansowych, których nie można uznać za remont budynku. Ponadto inwestorka podniosła, iż organ nie ustalił kiedy doszło do wykonania w/w prac. Zachodzi w związku z tym wątpliwość, czy organ mógł stosować powołane przez siebie przepisy.

Decyzją z dnia 10 sierpnia 2011 r., nr [...], Inspektor Wojewódzki, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; powoływanej dalej jako "k.p.a.") oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 81 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania Z. K. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu w/w decyzji organ odwoławczy wskazał, iż ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów, w tym z pism Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków, wynika, że budynek mieszkalny Willa "W." zlokalizowany przy ul. [...] w C. nie jest indywidualnie wpisany do rejestru zabytków, jednakże stanowi obiekt zabytkowy ujęty w wojewódzkiej ewidencji zabytków i jest objęty ochroną konserwatorską na podstawie art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a ponadto w obecnie obowiązującym "Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego miasta C." został wyszczególniony w wykazie obiektów objętych ochroną konserwatorską. W związku z powyższym prowadzenie wszelkich robót budowlanych w w/w budynku bezspornie winno być uzgodnione przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków po przedłożeniu programu prac lub dokumentacji projektowej, za pośrednictwem właściwego miejscowo organu administracji architektoniczno-budowlanej.

Wskazując na powyższe Inspektor Wojewódzki stwierdził, że w rozpatrywanym przypadku roboty budowlane zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę, a zatem w warunkach samowoli budowlanej. Jednakże nałożony zaskarżoną decyzją obowiązek wykonania oceny technicznej i inwentaryzacji budowlanej remontu wykonanego w części budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] i nr [...] w C. przy ul. [...] nie może być traktowany jako czynność, której wykonanie jest równoznaczne z doprowadzeniem wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Wykonanie nałożonego na inwestorkę obowiązku sporządzenia oceny technicznej i inwentaryzacji budowlanej można jedynie traktować jako materiał dowodowy w sprawie, na podstawie którego prowadzone będzie dalsze postępowanie, nie zaś jako faktyczne zakończenie postępowania. Organ odwoławczy zauważył również, iż obowiązek dostarczenia oceny technicznej winien być nałożony w trybie art. 81c Prawa budowlanego, a nie w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy.

Ponadto Inspektor Wojewódzki zwrócił uwagę, iż organ I instancji nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania, do czego był zobowiązany w myśl przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a. Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Na ostateczną decyzję organu II instancji Z. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zarzucając jej:

1) naruszenie przepisów art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez ich zastosowanie, mimo że budynek przy ul. [...] w C. znajdujący się na działkach nr [...] i nr [...] nie jest wpisany do rejestru zabytków prowadzonego przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, a wobec utraty mocy wiążącej przez uchwałę Rady Miasta C. z dnia 19.06.2000 r. nie jest również objęty ochroną konserwatorską,

2) naruszenie przepisów art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 7 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez ich błędne zastosowanie,

W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że chociaż sentencja decyzji organu II instancji jest dla skarżącej satysfakcjonująca, to jednak jej uzasadnienie w sposób rażący narusza powołane wyżej przepisy.

Skarżąca podniosła, że analiza zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów oraz przepisów znajdujących zastosowanie w rozpatrywanej sprawie potwierdza prezentowane przez nią stanowisko, iż na wykonanie remontu w przedmiotowym budynku nie było potrzeby uzyskania pozwolenia na budowę. Przedmiotowa nieruchomość nie jest wpisana do rejestru zabytków ani uznana za pomnik historii, nie znajduje się również na terenie parku kulturowego, a także nie ustalono dla niej ochrony w miejscowym planie zagospodarował przestrzennego, ponieważ nie opracowano takiego planu dla terenu, na którym nieruchomość ta się znajduje. W art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego ustawodawca przewidział obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę w zakresie przeprowadzanego remontu tylko dla obiektów objętych jedną z form ochrony zabytków przewidzianych w art. 7 ustawy o ochronie zabytków, tj. dla obiektów wpisanych do rejestru zabytków. W konsekwencji na remont budynku (czy obiektu) objętego innymi formami ochrony zabytków wymienionymi w art. 7 ustawy o ochronie zabytków nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę. Ponadto skarżąca zwróciła uwagę, iż w powoływanym przez organ przepisie art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie ma mowy o studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego miasta, lecz przepis ten wskazuje na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który jest zupełnie innym dokumentem niż studium. Art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stanowi o formie ochrony zabytków w postaci ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i nie można tego przepisu interpretować rozszerzająco.

Poza tym skarżąca zarzuciła, że organy uznały drobne naprawy zmierzające do odtworzenia stanu poprzedniego przy użyciu obecnie dostępnych materiałów i na miarę posiadanych środków finansowych za remont budynku wymagający uzyskania pozwolenia na budowę, traktując wykonane przez nią roboty na równi z remontem przeprowadzonym przez właścicieli drugiej części budynku, który obejmował m.in. przebudowę strychu na cele mieszkalne, wymianę okien na całkowicie plastikowe i zmianę otworów drzwiowych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem, jak nakazuje dyspozycja art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.), uznał, że nie narusza ona prawa w stopniu umożliwiającym jej wzruszenie, a zarzuty zawarte w skardze nie mogły doprowadzić do podważenia jej legalności.

Na wstępie wskazać należy, że decyzja Inspektora Wojewódzkiego z dnia 10 sierpnia 2011 r. została wydana w oparciu o przesłanki wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Na podstawie tego przepisu organ odwoławczy ocenia zaskarżoną odwołaniem decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem i z punktu widzenia jej celowości i słuszności. Jest to decyzja kasacyjna. Przepis powyższy upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W/w przepis wyodrębnia zatem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie:

1) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych,

2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Sąd administracyjny kontrolując legalność decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. bada więc, czy organ prawidłowo działając w oparciu o przesłanki wynikające z powyższego przepisu miał podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, a więc uchylającej orzeczenie organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

W ocenie Sądu w rozpatrywanym przypadku organ odwoławczy nie naruszył przepisów prawa przy wydawaniu zaskarżonej decyzji.

Bezsporne jest, że skarżąca dokonała remontu stanowiącego jej własność budynku w latach 2003-2004. W dniu kontroli skarżąca oświadczyła, że po pożarze doszło do naprawienia konstrukcji dachu poprzez wymianę poszycia z papy na blachodachówkę. W tym samym czasie wymieniono dwa okna i drzwi, tj. same skrzydła osadzone w istniejących futrynach.

Sporne natomiast jest to, że organ uznał, iż przedmiotowy budynek stanowi obiekt zabytkowy ujęty w wojewódzkiej ewidencji zabytków, a tym samym objęty jest ochroną konserwatorską na podstawie art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r., Nr 162, poz. 1568 ze zm.). W związku z powyższym organ uznał, że wszelkie wykonane w tym budynku roboty wymagały przed ich podjęciem uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Skarżąca natomiast uważa, że skoro obiekt nie jest wpisany do rejestru zabytków przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, a utraciła moc wiążącą uchwała Rady Miasta C. z dnia 19 czerwca 2000 r., obiekt nie jest objęty ochroną konserwatorską.

Zdaniem Sądu powyższy spór na etapie prowadzonego postępowania nie może zostać rozstrzygnięty bez dodatkowych ustaleń dotyczących zakresu wykonanych przez skarżącą robót budowlanych.

Należy mieć na uwadze, że roboty budowlane zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego oznaczają budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Skoro roboty budowlane są budową, to tym samym są one odbudową, rozbudową, nadbudową obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego).

Nie podlega wątpliwości, że po pożarze w 2003/2004 r. skarżąca wykonała przy spornym obiekcie roboty budowlane. Z treści notatki służbowej sporządzonej na okoliczność oględzin obiektu w dniu 9 marca 2011 r. wynika, że wymiana pokrycia dachowego nastąpiła po pożarze. W notatce tej wymieniono rodzaj wykonanych robót.

W chwili obecnej zadaniem organu nadzoru budowlanego w związku ze wszczętym postępowaniem winno być w pierwszej kolejności zweryfikowanie rodzaju wykonanych robót budowlanych. Organ powinien ocenić, czy roboty budowlane wykonane po pożarze, w którym ucierpiała konstrukcja dachu, stanowiły odbudowę obiektu, czy też obejmowały wyłącznie remont obiektu, przez który zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Odbudowa nie jest pojęciem równoznacznym z remontem. Ponadto obowiązkiem organu w rozpoznawanej sprawie jest również ocena, czy w związku z wykonanymi robotami budowlanymi nie doszło do przebudowy obiektu.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę na stanowisko wyrażonego w piśmie Kierownika Delegatury we W. Wojewódzkiego Urzędy Ochrony Zabytków w Toruniu z dnia 7 grudnia 2010 r. W/w organ stwierdził, iż: "Z załączonej dokumentacji fotograficznej robót wykonanych wynika, że (...) zdemontowano drewniane, zewnętrzne obramienia okien oraz powiększono wielkość otworów okiennych na piętrze (...)". Powyższe sugeruje, że mogło dojść do przebudowy obiektu, a nie jego remontu. Zgodnie z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji.

Bezsporne jest, i tej okoliczności nikt nie podważa, że sporny obiekt nie jest wpisany do rejestru zabytków (pismo Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Toruniu z dnia 7 grudnia 2010 r.), ale stanowi obiekt zabytkowy, ujęty w wojewódzkiej ewidencji zabytków, objęty ochroną konserwatorską. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków. Oznacza to, że jeżeli obiekt nie jest wpisany do rejestru zabytków, to nie jest wymagane pozwolenie na budowę w przypadku wykonywania prac remontowych w tym obiekcie. Z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie są natomiast zwolnione pozostałe roboty budowlane, takie jak odbudowa czy też przebudowa, których znaczenie zostało wyjaśnione powyżej definicjami ustawowymi. Roboty budowlane polegające na odbudowie czy też przebudowie, stanowiące budowę, wymagają uzyskania pozwolenia budowę.

Na podstawie analizy akt administracyjnych nie można jednak wyprowadzić wniosku, oprócz subiektywnego stanowiska skarżącej, że roboty budowlane wykonane na przełomie 2003/2004 r. były wyłącznie remontem. Brak zarazem ustaleń organu pozwalających wykluczyć wersję skarżącej, iż wykonane prace stanowiły wyłącznie remont obiektu. Na podstawie akt sprawy nie sposób bowiem określić, z jakim rodzajem robót budowlanych na tym etapie postępowania mamy do czynienia, czy był to tylko remont, czy też doszło do odbudowy, czy też przebudowy. Być może częściowo wszystkie rodzaje robót budowlanych zostały wykonane.

W celu wyjaśnienia powyższych wątpliwości konieczne jest wykonanie przez skarżącą oceny technicznej i inwentaryzacji budowlanej wykonanych robót budowlanych. Pozwoli to ustalić, czy zakres robót był zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, czy tez wymagał jego uzyskania lub też dokonania zgłoszenia właściwemu organowi.

Jednakże w ocenie Sądu organ II instancji słusznie zakwestionował decyzję organu I instancji, którą błędnie nałożono na skarżącą obowiązek w ramach postępowania naprawczego przeprowadzonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie ugruntowany został pogląd, zgodnie z którym nałożenie przez organ nadzoru obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem nie może oznaczać nałożenia obowiązku dostarczenia dokumentów, ekspertyz czy ocen. Poprzez nałożenie takiego obowiązku nie można bowiem doprowadzić wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem (vide: Prawo budowlane. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, C.H. Beck, Warszawa 2007, str. 549). Dokumenty, ekspertyzy czy oceny stanowią bowiem element postępowania dowodowego i mogą jedynie stanowić podstawę do wydania decyzji przez organ. Możliwość żądania przez organ nadzoru budowlanego dokumentów - ekspertyz czy ocen uregulowana została w art. 81c Prawa budowlanego i to na jego podstawie organ może nałożyć taki obowiązek (vide: wyrok NSA z dnia 22 marca 2007 r., II OSK 177/06, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie może stanowić takiej podstawy (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 listopada 2004 r., IV SA 2017/03; wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 października 2004 r., IV SA 2050/03 - publ. jak wyżej). W wyroku z dnia 28 czerwca 2005 r., OSK 1780/04 (publ. jak wyżej), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "Nałożenie obowiązku dostarczenia określonych dokumentów nie jest merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy w rozumieniu art. 104 k.p.a., jest uzupełnieniem materiału dowodowego i dlatego właściwa jest tu forma postanowienia, a nie decyzji. Dopiero po dostarczeniu przez inwestora wymaganych dokumentów, ekspertyz, ocen organ nadzoru budowlanego w oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy powinien podjąć decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (...) albo na podstawie pkt 2 tego przepisu (...)."

W związku z powyższym decyzja organu I instancji nakładająca na skarżącą obowiązek dostarczenia oceny technicznej i inwentaryzacji budowlanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego okazała się wadliwa. Dokumenty, których zażądał organ I instancji, stanowią uzupełnienie materiału dowodowego, a ich złożenie przez skarżącą posłuży dalszym czynnościom podejmowanym przez organ nadzoru budowlanego w związku z postępowaniem wszczętym na podstawie art. 81a Prawa budowlanego.

Obowiązek powyższy powinien być nałożony na podstawie art. 81c Prawa budowlanego w formie postanowienia. Przepis ten stanowi, że:

"1. Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów:

1) związanych z prowadzeniem robót, przekazywaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego;

2) świadczących o dopuszczeniu wyrobu budowlanego do obrotu albo jednostkowego zastosowania w obiekcie budowlanym.

2. Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.

3. Na postanowienie, o którym mowa w ust. 2, przysługuje zażalenie.

4. W razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ocen lub ekspertyz albo w razie dostarczenia ocen lub ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę będącą ich przedmiotem, organ administracji architektoniczno-budowlanej lub nadzoru budowlanego może zlecić wykonanie tych ocen lub ekspertyz albo wykonanie dodatkowych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia."

W przedmiotowej sprawie nie jest sporne to, czy obiekt jest wpisany do rejestru zabytków, lecz to, jaki zakres prac został wykonany w trakcie robót budowlanych w 2003/2004 r. Ustalenia stanu faktycznego w tej części należą do organu I instancji.

Decyzja organu I instancji niewątpliwie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ II instancji wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Kwestie związane z ochroną obiektów wpisanych do rejestru zabytków oraz obiektów objętych ochroną konserwatorską będą dopiero miały znaczenie na późniejszym etapie postępowania, gdy organ ustali zakres robót budowlanych. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając ochronę obiektów wpisanych do rejestru zabytków oraz obiektów objętych ochroną konserwatorską. Jak widać ustawodawca w powyższym przepisie odróżnia obiekty wpisane do rejestru zabytków od obiektów objętych ochroną konserwatorską.

Zgodnie z art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r., Nr 162, poz. 1568 ze zm.) w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się, w szczególności ochronę innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków, a więc przedmiotowej nieruchomości. W studium ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków (art. 19 ust. 3 w/w ustawy). Ewidencja zabytków jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy (art. 21 w/w ustawy).

Jeżeli przedmiotowy obiekt jest wpisany do ewidencji zabytków, to z racji objęcia go ochroną konserwatorską prace polegające na jego przebudowie i odbudowie powinny być uzgodnione z konserwatorem zabytków.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.