Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 22/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 204 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 754/15 w sprawie ze skargi B. B. na postanowienie Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie uznania zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym za nieuzasadnione 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od B. B. na rzecz Prezesa Agencji Mienia Wojskowego kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 października 2015 r., II SA/Wa 754/15 oddalił skargę B. B. na postanowienie Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z [...] marca 2015 r., nr [...] w przedmiocie uznania zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym za nieuzasadnione. Sąd podniósł, że w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna i prawomocna decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w P. nr [...] z [...] września 2007 r., wydana na podstawie art. 42 ust. 1 w związku z art. 41 ust. 2 pkt 2 oraz art. 87 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398), nakazująca Z. B., B. B. oraz B. M.(wraz ze wszystkimi osobami wspólnie z nimi zamieszkałymi i rzeczami prawa ich reprezentującymi) zwolnienie lokalu mieszkalnego położonego w budynku na os. L. [...] w P. w terminie 14 dni od dnia, gdy decyzja ta stanie się ostateczna. Została ona utrzymana w mocy decyzją Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie z [...] grudnia 2007 r. nr [...].

Wyrokiem z 29 maja 2008 r., II SA/Wa 345/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. B. oraz B. B. i B. M. na decyzję Prezesa WAM w Warszawie z [...] grudnia 2007 r., nr [...]. Zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 października 2009 r., I OSK 1209/08, oddalając skargę kasacyjną tych osób od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uznał, że przyjęta przez Sąd I instancji wykładnia kwestionowanych przepisów prawa jest prawidłowa i organy WAM miały obowiązek wydać w omawianej sprawie nakaz zwolnienia przez B. B., Z. B., B. M. przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Brak jest zatem podstaw do kwestionowania statusu B. B. jako strony postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z [...] grudnia 2007 r. w przedmiocie zwolnienia lokalu mieszkalnego położonego w budynku na os. L. [...] w P., a tym samym podnoszenia, że decyzja ta nie może stanowić podstawy tytułu wykonawczego z [...] grudnia 2014 r. określającego ją jako osobę zobowiązaną. Zgodnie z art. 170 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Kwestia interesu prawnego B. B. jako strony postępowania administracyjnego została bowiem przesądzona wyrokiem WSA w Warszawie z 29 maja 2008 r. II SA/Wa 345/08 i wyrokiem NSA z 28 października 2009 r. I OSK 1209/08.

Wszelkie zarzuty skargi dotyczące braku podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia kwatery stałej w P. na os. L. [...] są w niniejszej sprawie bezzasadne i wykraczają poza jej ramy. Polemika pełnomocnika skarżącej z dwoma zapadłymi w tamtej sprawie wyrokami sądów administracyjnych, bo tak należy zarzuty skargi w tym zakresie odczytywać, nie może odnieść zamierzonego skutku. Trafnie w ocenie Sądu organ przyjął, iż nieuzasadniony w tych okolicznościach jest – oparty na braku przymiotu strony – zarzut nieistnienia obowiązku.

Z akt sprawy wynika, że z uwagi na przyczynę przedmiotową Minister Obrony Narodowej postanowieniem z [...] czerwca 2013 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w P. nr [...] z [...] września 2007 r. oraz decyzji Prezesa WAM z [...] grudnia 2007 r. B. B. nie zakwestionowała tego postanowienia w administracyjnym toku instancji. Wymienione decyzje funkcjonują zatem w obrocie prawnym i są wiążące. Zarzuty naruszenia art. 7, 8, 77 k.p.a., art. 162 § 1 k.p.a. w zw. z art. 27 § 2 i 3 w zw. z art. 33 § 1 pkt 10 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm.) są nieuzasadnione. Tytuł wykonawczy z [...] grudnia 2014 r. spełnia wszystkie wymogi art. 27 u.p.e.a., w tym prawidłowo wskazuje zobowiązanego, treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną obowiązku, wskazanie, że obowiązek jest wymagalny. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji spełnia ustawowe wymogi i nie pozostawia wątpliwości z jakich przyczyn organ uznał zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej za nieuzasadnione.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 45 ust. 3 pkt 5 ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej stwierdzić należy, iż nie jest on trafny. Treść powołanego w skardze art. 45 ust. 3 pkt 5 wymienionej ustawy odpowiada stanowi prawnemu obowiązującemu od dnia 1 lipca 2010 r. Zasadnie organ I instancji przyjął, że przytoczony przez zobowiązaną przepis ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 lipca 2010 r. nie znajduje zastosowania w tej sprawie. Powołany przepis w brzmieniu przytoczonym w skardze stanowi, że do opróżnienia lokalu mieszkalnego, miejsca w internacie albo kwatery internatowej przez: emeryta i rencistę – wraz z osobami wspólnie z nimi zamieszkującymi, nie wydaje się decyzji o opróżnieniu lokalu mieszkalnego, miejsca w internacie albo kwaterze internatowej. W takim przypadku dyrektor oddziału regionalnego kieruje do sądu powszechnego pozew o opróżnienie lokalu mieszkalnego, orzeczenie o uprawnieniu do otrzymania lokalu socjalnego, o wezwanie do udziału w postępowaniu gminy oraz zasądzenie odszkodowania. Brzmienie takie przepis ten otrzymał na mocy art. 1 pkt 40 ustawy z 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 143). Ustawa ta weszła w życie z dniem 1 lipca 2010 r. Zgodnie z art. 18 ustawy z 22 stycznia 2010 r., do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostatecznymi decyzjami administracyjnymi lub zawarciem umowy stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym.

Obowiązek zwolnienia kwatery stałej wynika w niniejszej sprawie z ostatecznej i prawomocnej decyzji z 27 września 2007 r. utrzymanej w mocy decyzją z 17 grudnia 2007 r. Przepis art. 45 ust. 3 pkt 4 powołanej ustawy stanowił w dniu jej wydania, że do przymusowego wykwaterowania emeryta i rencisty spełniającego kryteria do otrzymania świadczenia z pomocy społecznej – nie stosuje się trybu, o którym mowa w ust. 1 i 2. W tym przypadku dyrektor oddziału regionalnego Agencji występuje do sądu z pozwem o nakazanie opróżnienia lokalu mieszkalnego, orzeczenie o uprawnieniu do otrzymania lokalu socjalnego, o wezwanie do udziału w procesie gminy oraz określenie odszkodowania. Uwzględniając fakt posiadania przez skarżącą legitymacji emeryta-rencisty wskazać należy, iż z akt sprawy wynika, że pismem z 2 lutego 2006 r. doręczonym 6 lutego 2006 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM skierował do Z. B. wezwanie do wskazania w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma pod rygorem wydania decyzji o wykwaterowaniu, czy nie zachodzi przesłanka z art. 45 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w brzmieniu wówczas obowiązującym. Treść tego przepisu została przez organ w wymienionym piśmie przytoczona. W odpowiedzi na wezwanie, w piśmie z 7 lutego 2006 r. nie powołano się na istnienie przesłanki wyłączającej dopuszczalność wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia lokalu, w tym na okoliczność, że którakolwiek ze stron jest emerytem bądź rencistą spełniającym kryteria do otrzymania świadczenia z pomocy społecznej. Decyzja o zwolnieniu lokalu podjęta została w stanie prawnym obowiązującym w dniu jej wydania i w brzmieniu przepisu art. 45 ust. 3 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP obowiązującym w dniu wydania decyzji. Nie ma tym samym, w świetle przepisu art. 18 ustawy z 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw, podstaw do kwestionowania dopuszczalności egzekucji administracyjnej w tej sprawie.

Nadto, art. 45 ust. 3 pkt 5 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu obowiązującym od 1 lipca 2010 r. stosuje się do spraw opróżnienia lokalu mieszkalnego wszczętych po 1 lipca 2010 r., zatem nie ma on zastosowania w sprawie skarżącej, albowiem postępowanie dotyczące zwolnienia osobnej kwatery stałej wszczęte zostało i zakończyło się ostateczną decyzją administracyjną przed dniem 1 lipca 2010 r.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła B. B., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie o skardze na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

a) Art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy z 22 czerwca 1995r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. z 2005 r. nr 41, poz. 398 ze zm.) polegające na wykroczeniu poza ramy tego przepisu i przyjęciu w stosunku do B. B., jako osoby cywilnej tych samych reguł, które obowiązują żołnierzy zawodowych. Nałożenie na ww. obowiązku zwolnienia kwatery w Poznaniu w sytuacji, kiedy przepis ten jej nie dotyczył, a obowiązek zwolnienia kwatery został spełniony 17 stycznia 1991 r.

b) Art. 45 ust. 3 pkt 5 ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w brzmieniu nadanym ustawą z 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2010.28.143) w związku z art. 18 ustawy z 22 stycznia 2010 r. przez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że zastosowanie w niniejszej sprawie znajdą przepisy ustawy zmienianej w brzmieniu dotychczasowym, gdy tymczasem przedmiotem skargi jest postanowienie, a nie decyzja, wydane w postępowaniu wszczętym po dniu wejścia w życie w/w nowelizacji. Do rozpatrzenia wniesionej skargi Sąd I instancji zastosować powinien przepisy w ich obecnym brzmieniu, ponieważ przepis przejściowy odnosił się wyłącznie do decyzji, a nie do postanowień.

c) Art. 29b ust. 2 ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu nadanym mu ustawą z 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw w związku z art. 18 ustawy z 22 stycznia 2010 r. przez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że zastosowanie w niniejszej sprawie znajdą przepisy ustawy zmienianej w brzmieniu dotychczasowym, gdy tymczasem przedmiotem skargi jest postanowienie a nie decyzja. Ich prawidłowe zastosowanie natomiast prowadziłoby do uznania za właściwą w niniejszej sprawie drogi postępowania cywilnego.

d) Art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji uznanie, że egzekucja administracyjna była w niniejszej sprawie dopuszczalna.

e) Art. 2 Konstytucji w związku z art. 75 Konstytucji poprzez uznanie, że do postępowania egzekucyjnego w administracji wszczętego w stosunku do skarżącej 4 grudnia 2014 r. stosuje się przepisy dotychczasowe ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu sprzed nowelizacji z 22 stycznia 2010 r., a w konsekwencji ich błędne zastosowanie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w niniejszej sprawie niedopuszczalne jest prowadzenie postępowania egzekucyjnego w administracji, a wykonanie obowiązku opróżnieniu lokalu organ skierować powinien na drogę postępowania cywilnego. Sąd I Instancji dokonał niewłaściwej interpretacji art. 18 ustawy z 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (...), a w konsekwencji błędnie przyjął, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajdą przepisy dotychczasowe.

Postępowanie w sprawie wszczęte zostało 4 grudnia 2014 r. Przepis art. 18 ustawy z 22 stycznia 2010 r. stanowi, że: "Do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostatecznymi decyzjami administracyjnymi lub zawarciem umowy stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym." W niniejszej sprawie mieliśmy natomiast do czynienia de facto z dwoma osobnymi sprawami:

1. Sprawą zakończoną wydaniem decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z [...] września 2007 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Prezesa WAM w Warszawie z [...] grudnia 2007 r., a więc postępowaniem, które zakończone zostało ostateczną decyzją przed dniem 1 lipca 2010 r.

2. Sprawą wszczętą 4 grudnia 2014 r. zakończoną wydaniem postanowień w dniach [...] lutego 2015 r. oraz [...] marca 2015 r. o uznaniu zarzutów skarżącej za bezzasadne.

Główną zasadą wynikającą z art. 2 Konstytucji jest stosowanie w dacie orzekania obecnie obowiązującego porządku prawnego. Natomiast wszelkie przepisy intertemporalne stosowane być powinny i interpretowane w sposób ścisły. W sytuacji skarżącej nie było podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie przepisów dotychczasowych, ponieważ nie zaistniały warunki określone w cytowanym art. 18 ustawy z 22 stycznia 2010 r. Zaskarżone postanowienie wydane zostało natomiast [...] marca 2015 r., dlatego brak przesłanki do stosowania ustawy dotychczasowej, zresztą przepis intertemporalny mówi tylko o decyzjach.

Takie stanowisko zajęło również orzecznictwo: w wyroku WSA w Warszawie z 13 kwietnia 2012 r., II SA/Wa 2715/11 wydanym w podobnej sprawie wskazano, że: "Przedstawione rozważania znajdują potwierdzenie w obowiązującym stanie prawnym, wszak do ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t. j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm.) z dniem 1 lipca 2010 r., mocą art. 1 pkt 29 ustawy z 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sil Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 143), wprowadzono art. 29b, który w ustępie 2 mówi, że w sprawach takich, jak niniejsza, opróżnienie lokalu mieszkalnego WAM następuje w trybie powództwa cywilnego. Data wejścia w życie ustawy zmieniającej wskazuje, że przepis ten zaczął obowiązywać jeszcze przed podjęciem zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia utrzymanego nim w mocy, a wobec tego winien być uwzględniony przez organy, czego jednak nie uczyniono. Wprawdzie art. 18 ust. 1 ustawy zmieniającej wskazuje, że do spraw wszczętych i niezakończonych ostatecznymi decyzjami administracyjnymi lub zawarciem umowy przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej stosuje się przepisy dotychczasowe, niemniej przepis ten dotyczy "spraw wszczętych i niezakończonych ostatecznymi decyzjami administracyjnymi", a więc odnosi się do postępowań jurysdykcyjnych, prowadzonych na podstawie przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, nie zaś w drodze postanowień, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, podejmowanych w trybie ww. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji." Podobne stanowisko zajęto w wyroku WSA w Warszawie z 7 lipca 2011 r., II SA/Wa 1790/10 i w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 stycznia 2012 r. I OSK 1966/11. Podobne stanowisko co do konieczności ścieśniającej interpretacji przepisów przejściowych znaleźć można w Wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 19 marca 2007 r., K 47/05:

"W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego utrzymuje się konsekwentnie jednolita linia rozumienia zakazu retroaktywnego działania ustanowionej normy. W wyroku z 30 listopada 1988 r. (K 1/88, OTK 1988 r., poz. 6) Trybunał stwierdził, że: "Zasadę niedziałania prawa wstecz TK rozumie szerzej, nie tylko jako zakaz stanowienia norm prawnych, które nakazywałyby stosować nowo ustanowione normy prawne do zdarzeń, które miały miejsce przed ich wejściem w życie i z którymi prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych (zasada lex retro non agit we właściwym tego słowa znaczeniu), lecz także jako zakaz stanowienia intertemporalnych reguł, które mają określić treść stosunków prawnych powstałych pod rządami dawnych norm, a trwających w okresie wejścia w życie norm nowo ustanowionych, jeżeli reguły te wywołują ujemne prawne (a w konsekwencji społeczne) następstwa dla bezpieczeństwa prawnego i poszanowania praw nabytych. (...) zasada zaufania do państwa wymaga, by mocy wstecznej nie nadawać przepisom, które regulują prawa i obowiązki obywateli i pogarszają ich sytuację prawną". W wyroku z 31 stycznia 2001 r., P 4/99 (OTK ZU nr 1/2001, poz. 5) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że odstępstwo od zakazu retroaktywności jest dopuszczalne w szczególności wtedy, gdy jest to konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnej, ocenionej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji". Działanie prawa wstecz nie oznacza naruszenia art. 2 Konstytucji, o ile tak wprowadzone przepisy polepszają sytuację prawną niektórych adresatów danej normy prawnej i zarazem nie pogarszają sytuacji prawnej pozostałych jej adresatów (zob. wyrok TK z 25 września 2000 r., K. 26/99, OTK ZU nr 6/2000, poz. 186)." Z uwagi na powyższe, zastosowanie do oceny zaskarżonych postanowień znaleźć powinny przepisy ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w ich obecnym brzmieniu, co w konsekwencji prowadzić powinno do stwierdzenia o niedopuszczalności administracyjnego trybu egzekucji nałożonego na skarżącą obowiązku, ponieważ właściwym jest tryb postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Taki tryb z uwagi na znaczny upływ czasu pomiędzy wydaniem decyzji a jej egzekucją (2007 – 2014) odpowiadał będzie obecnemu stanowi prawnemu i chronił w sposób pełny interesy skarżącej.

Sąd I instancji błędnie ustalił na dzień wydania wyroku stan istniejących w obrocie prawnym ostatecznych decyzji administracyjnych. Oprócz wymienionej w uzasadnieniu wyroku decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w P. nr [...] z [...] września 2007 r. w obrocie prawnym istnieje nadal ostateczna nieusuwalna decyzja administracyjna z [...] grudnia 1990 r. nr [...] wydana przez Szefa Wojskowego Rejonowego Zarządu Kwaterunkowo Budowlanego w P. na podstawie przepisów ustawy z 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (Dz.U. Nr 19, poz.121; zm. Dz. U. z 1983 r. Nr 16 poz. 78 zm. Dz.U. z 1989 r. Nr 52, poz. 309.), na podstawie której Z. B., B. B. oraz ich dzieciom została przyznana kwatera stała. Prawo przyznane decyzją nie może być odebrane bez jego zgody, a jeżeli istnieje taka konieczność, to tylko za słusznym odszkodowaniem. Powyższa decyzja ze względu na upływ czasu od jej wydania (powyżej 10 lat) nie może być również unieważniona na podstawie art. 156 § 2 k.p.a. (wyrok TK z 12 maja 2015 r., P 46/13).

Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2009 r. I OPS 6/09 możliwość wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji, której zgodność z prawem została już pozytywnie zweryfikowana przez sąd administracyjny, podlega tylko takim ograniczeniom, które z jednej strony wyznacza zakres kontroli dokonanej przez sąd administracyjny, z drugiej zaś – fakt korzystania przez wyrok z przymiotu powagi rzeczy osądzonej. Prawomocny wyrok ma jednak powagę rzeczy osądzonej, tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Jeżeli przyczyny wadliwości decyzji nie były objęte zakresem orzekania sądu administracyjnego, to wówczas organ administracji obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art. 158 § 1 k.p.a.

Minister Obrony Narodowej bez względu na to, czy uznał wnioskodawczynię B. B. za podmiot sprawy, czy też nie, miał prawny obowiązek wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Dyrektora WAM P. z [...] września 2007 r. oraz decyzji Prezesa WAM w Warszawie z [...] grudnia 2007 r., jako że decyzje te zawierają wady prawne, które zostały wykryte i wskazane we wniosku, po wydanych wcześniej wyrokach sądów administracyjnych. Zatem Sądy te rozpatrywały skargę na wydane decyzję w zupełnie innym stanie faktycznym i prawnym. Minister Obrony Narodowej odmówił stwierdzenia unieważnienia decyzji obu instancji, ponieważ stwierdził, że B. B. nie jest stroną w tej sprawie a podmiot sprawy, czyli Z. B. nie żyje. To, że skarżąca nie jest stroną w tej konkretnej sprawie wynika z powołanych w postanowieniu MON nr [...] z [...] czerwca 2013 r. przepisów k.p.a. art. 61a par. 1, w związku z art. 61 k.p.a., jak również z postanowienia Prezesa WAM z [...] czerwca 2013 r. sygn. [...] art. 61a w zw. z art.61 k.p.a. "żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną". Powyższe zdecydowało, iż skarżąca nie kierowała dalszych pism do Ministra Obrony Narodowej, skoro minister uznał, iż B. B. nie jest stroną w tej konkretnej sprawie. Nieprawidłowo zatem Sąd I instancji wskazał, iż w obrocie prawnym istnieje tylko jedna decyzja administracyjna, Aktualnie w obrocie prawnym są cztery decyzje administracyjne, w tym decyzja dotycząca przyznania kwatery stałej nr [...] z dn. [...] grudnia 1990 r.

Tytuł wykonawczy z [...] grudnia 2014 r. nie zawiera adnotacji wymaganych przez przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przez co narusza te przepisy, w związku z czym nie może stanowić podstawy do prowadzenia egzekucji administracyjnej. Art. 26b. § 1. Odpis tytułu wykonawczego sporządzony przez wierzyciela zawiera adnotację "odpis tytułu wykonawczego". § 2. Odpis tytułu wykonawczego sporządzony przez organ egzekucyjny zawiera adnotację "odpis zgodny z oryginałem", datę sporządzenia, imię i nazwisko oraz podpis pracownika, który sporządził odpis.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.

Postępowanie administracyjne w sprawie nakazu Z. B., B. B. oraz B. M. (wraz ze wszystkimi osobami wspólnie z nimi zamieszkałymi i rzeczami prawa ich reprezentującymi) zwolnienia lokalu mieszkalnego położonego w budynku na os. L. [...] w P. w terminie 14 dni od dnia, gdy decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w P. nr [...] z [...] września 2007 r. stanie się ostateczna zostało zakończone z dniem wydania przez Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie decyzji nr [...], tj. z dniem z [...] grudnia 2007 r. Zatem postępowanie to zostało przeprowadzone w całości i zakończone ostateczną decyzją przed datą nowelizacji ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej ustawą z 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 143), która to ustawa ta weszła w życie z dniem 1 lipca 2010 r. Uznać zatem należało, że w rozpoznawanej sprawie nie ma zastosowania intertemporalny przepis art. 18 ustawy nowelizującej, który określa, jakie przepisy należy stosować w sprawach wszczętych, ale niezakończonych ("Do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostatecznymi decyzjami administracyjnymi lub zawarciem umowy stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym").

Jednakże równie oczywistą rzeczą jest, że w sprawie tej organy mogły zastosować tylko i wyłącznie przepisy ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w ich brzmieniu sprzed 1 lipca 2010 r., bo innych przepisów regulujących kwestię zwolnienia lokalu mieszkalnego przez żołnierza w dacie wydania decyzji ostatecznej, tj. w dniu [...] grudnia 2007 r. nie było.

Z całą mocą należy również podkreślić, na mocy powołanego wyżej art. 18 noweli nie doszło do utraty mocy wiążącej decyzji ostatecznych organów wojskowej administracji mieszkaniowej, zobowiązujących skarżącą B. B. do zwolnienia wskazanego w nich lokalu mieszkalnego. Nie budzi bowiem wątpliwości pogląd, że na istnienie i skuteczność stosunków prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie nowych przepisów odmiennie regulujących daną materię, nowe unormowania mają wpływ tylko wtedy, gdy obowiązują z mocą wsteczną. Zatem, jeśli nowa regulacja prawna nie zawiera odmiennych postanowień co do losu decyzji wydanych przed jej wejściem w życie – co ma miejsce w rozpoznawanej sprawie – decyzje te będą wiążące nadal, mimo że przestała istnieć lub zmieniła się podstawa prawna, która uzasadniała ich wydanie – por. T. Woś, Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej, Państwo i Prawo 1992 r. nr 7, s. 53 i n., a także wyrok NSA z 22 marca 2012 r., I OSK 2263/11. Tak więc, również z tego punktu widzenia sugerowanie, że w rozpoznawanej sprawie powinna mieć zastosowanie droga postępowania przed sądem cywilnym jest błędne, ponieważ obowiązek zwolnienia lokalu mieszkalnego został ostatecznie i prawomocnie orzeczony w drodze decyzji administracyjnej, która nie została wzruszona.

Twierdzenie, że postępowanie egzekucyjne w administracji jest kontynuacją postępowania jurysdykcyjnego także nie znajduje racjonalnego uzasadnienia. Przedmiotem postępowania administracyjnego jest bowiem ustalenie w oparciu o przepisy powszechnie obowiązujące uprawnienia lub obowiązku konkretnie wskazanego podmiotu w indywidualnie oznaczonej sprawie. Natomiast przedmiotem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do wykonania ciążącego na zobowiązanym obowiązku w sytuacji, gdy uchyla się on od wykonania tego obowiązku (art. 1 pkt 2 u.p.e.a.). Również dodany ustawą zmieniającą z 22 stycznia 2010 r. art. 29b ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie dawał podstaw do twierdzenia, że w sprawie niniejszej niedopuszczalna była egzekucja administracyjna. Stanowisko to nie jest odosobnione w orzecznictwie sądów administracyjnych – por. np. wyrok NSA z 15 listopada 2012 r., I OSK 1603/12.

Należy wreszcie zauważyć, że decyzje nakazujące m.in. skarżącej zwolnienie lokalu mieszkalnego położonego w budynku na os. L. [...] w P. nie zostały wzruszone ani w postępowaniu sądowoadministracyjnym (wyrok NSA z 28 października 2009 r., I OSK 1209/08), ani w trybie nadzoru (postanowienie Ministra Obrony Narodowej z [...] czerwca 2013 r. nr [...]). Zatem w rozpoznawanej sprawie organy administracji publicznej miały do czynienia z sytuacją, w której w obrocie prawnym pozostawał tytuł egzekucyjny (decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w P. z [...] września 2007 r., nr [...]), a zobowiązana (B. B.) odmawiała wykonania ciążącego na niej obowiązku. W tej sytuacji organy wojskowej administracji mieszkaniowej miały nie tylko prawo, ale wręcz obowiązek podjęcia czynności zmierzających do zastosowania wobec zobowiązanej środków egzekucyjnych (art. 6 § 1 u.p.e.a.).

Powyższe wywody uzasadniają stwierdzenie, że zarzuty podniesione w punktach a) – d) skargi kasacyjnej są chybione.

Skoro w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa, to również zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 75 Konstytucji RP poprzez uznanie, że do postępowania egzekucyjnego w administracji wszczętego w stosunku do skarżącej w dniu 4 grudnia 2014 r. stosuje się przepisy dotychczasowe ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu sprzed nowelizacji z 22 stycznia 2010 r., a w konsekwencji ich błędne zastosowanie, należało uznać za bezzasadny.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.