Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA 2207/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2004-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Sędziowie : Sędzia WSA Protokolant: po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2004 r. sprawy ze skargi M.S. na z dnia [...] kwietnia 2003r. nr [...] w przedmiocie odmowy wykonania zjazdu z drogi krajowej nr 7 oddala skargę


UZASADNIENIE

W związku z wystąpieniem p.. M. S. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy zajazdu – motelu z częścią mieszkalną na działce nr [...], położonej we wsi P., gmina G., przy drodze krajowej nr [...], położonej zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego na terenie upraw polowych i ogrodniczych z istniejąca zabudową zagrodową (oznaczonym w planie symbolem [...]), Burmistrz Gminy i Miasta G. wystąpił do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o zaopiniowanie lokalizacji w/w inwestycji.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z dnia [...] marca 2002 r., Nr [...], wydanym na podstawie m.in. art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U z 2000 r. Nr 71, poz. 838) negatywnie zaopiniował przedstawioną inwestycję ze względu na niedopuszczalność włączenia ruchu drogowego spowodowanego tą inwestycją do drogi krajowej. W uzasadnieniu stwierdzono, że zajęte stanowisko ma umocowanie w przepisach rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430). Z § 9 ust. 1 powołanego rozporządzenia wynika, że w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego droga (obecnie) klasy GP (ruchu przyspieszonego) powinna mieć powiązania z drogami klasy Z (wyjątkowo klasy L) i drogami wyższych klas. Zgodnie z planami kierunkowego rozwoju obecna droga krajowa nr [...] ma zostać dostosowana do parametrów drogi klasy GP (głównej ruchu przyspieszonego), z której nie przewiduje się bezpośrednich zjazdów na działki sąsiednie.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył zainteresowany motywując je tym, że własność przedmiotowej działki uzyskał w następstwie rozwodu i podziału działki stanowiącej współwłasność majątkową małżeńską, przy czym skomunikowane z droga krajową nr [...] ma obecnie wyłącznie działka stanowiąca własność jego b. żony.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] lutego 2003 r., Nr [...], wydaną na podstawie m.in. art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U z 2000 r. Nr 71, poz. 838, z późn. zm.) po rozpatrzeniu zażalenia zainteresowanego nie wyraził zgody na wybudowanie w pasie drogi krajowej nr [...] W.-K. zjazdu dla nowo powstałej działki nr [...] (po podziale działki nr [...]) w miejscowości P.. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono m.in., że ze względu na klasę drogi (główna ruchu przyspieszonego) o charakterze międzynarodowym oraz duże natężenie ruchu samochodowego, wynoszące [...] pojazdów na dobę według generalnego pomiaru ruchu drogowego z 2000 r., ograniczenie ilości zjazdów z przedmiotowej drogi jest w pełni uzasadnione. Zjazdy stanowią bowiem miejsca kolizyjne dla ruchu, doprowadzają do wypadków drogowych powodując pogorszenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Dojazd do działki nr [...], powstałej z podziału działki nr [...], winien być zabezpieczony zjazdem, który obsługiwał działkę nr [...].

Wniosek o ponowne rozważenie sprawy zjazdu złożył zainteresowany.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r., Nr [...], wydaną na podstawie m.in. art. 29 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych(Dz.U z 2000 r. Nr 71, poz. 838, z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku zainteresowanego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W obszernym uzasadnieniu organ stwierdził, że zgodnie z art. 29 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wykonanie lub przebudowa zjazdu wymaga zgody zarządcy drogi. Przy rozpatrywaniu wniosku o wyrażenie zgody na wykonanie z niej zjazdu zarządca drogi musi brać pod uwagę klasę drogi, z której planowany jest zjazd, usytuowanie działki, występujące na drodze natężenie ruchu pojazdów, a także inne uwarunkowania wynikające z obowiązujących przepisów.

Droga krajowa nr [...], z której strona planuje wykonanie zjazdu, na rozpatrywanym jej odcinku zakwalifikowana została zarządzeniem nr 17 Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z dnia 8 grudnia 2000 r. w sprawie ustalenie klas dróg krajowych, do dróg głównych ruchu przyspieszonego (GP). Zgodnie z dyspozycja § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430) "W celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) droga klasy GP powinna mieć powiązania z drogami klasy Z (zbiorcze). wyjątkowo klasy L (lokalne) i drogami wyższych klas (...)przy czym stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu (...)." jak wynika z powyższego, w odniesieniu do dróg krajowych klasy GP przepisy szczególne stawiają nader surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo użytkowników tych dróg. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych, zwłaszcza o dużym natężeniu ruch drogowego, przemawiają za tym, aby wykonywanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek dojazdu, w tym również, zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2001 r., sygn. akt II SA 2438/00, gdy nie jest w ogóle możliwe ustanowienie służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich. W ocenie organu taka sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie występuje.

Działka nr [...] powstała w wyniku podziału działki pierwotnej nr [...] (podział majątku dorobkowego między małżonkami), do której był zapewniony dojazd poprzez zjazd z drogi . W wyniku dokonanego podziału tej działki bez zasięgnięcia opinii zarządu drogi co do możliwości wykonania zjazdu z drogi krajowej do nowo wydzielanej działki nr [...] doprowadzono do sytuacji, w której działka ta została pozbawiona dotychczasowego dojazdu. Należy w tym miejscu zauważyć, że zgodnie z art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 43, poz. 543, z późn. zm.) "Podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności gruntowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętych podziałem(...)". Z uwagi na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych, słusznym jest zatem w przypadku podziałów działek zapewnienie dojazdu do nowo wydzielanych działek w oparciu o istniejący dojazd do działek pierwotnych (przed podziałem).W zaistniałej w rozpatrywanej sprawie sytuacji zarządca drogi dostrzega możliwość zapewnienia obsługi komunikacyjnej działki nr [...] za pośrednictwem istniejącego zjazdu, poprzez który odbywa się aktualnie dojazd do działki nr [...], tj. w sposób jaki odbywał się dojazd do działki nr [...] (przed podziałem), z której została wydzielona działka będąca własnością strony, oraz stosowną służebność gruntową (drogę konieczną) na działce nr [...]. Ewentualny sprzeciw właściciela w/w działki (byłej żony) na takie rozwiązanie może stanowić przesłankę uzasadniającą wystąpienie strony do sądu powszechnego z żądaniem ustanowienia na wymienionej działce stosownej służebności gruntowej (drogi koniecznej) i prawa przejazdu do swojej nieruchomości w oparciu o istniejący dojazd do działki nr [...] (art. 145 K.c.) . Jak wynika z powyższego, w rozpatrywanej sprawie zastosowanie odstępstwa od surowego przepisu, o którym wyżej mowa, nie znajduje uzasadnienia. Należy również zauważyć, że nawet w przypadku wystąpienia sytuacji, o której mowa w cytowanym przepisie (§ 9 ust. 1 pkt 3 powołanego rozporządzenia) po wyrazie "gdy", nie oznacza to, że zarządca drogi ma zawsze obowiązek w takich sytuacjach udzielenia zgody na wykonanie zjazdu z drogi klasy GP, ponieważ, jak to wielokrotnie podkreślał w swoim orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny(m.in. wyrok z dnia 7 czerwca 2001 r., sygn. akt II SA 1219/2000), decyzja wydana na podstawie art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U z 2000 r. Nr 71, poz. 838, z późn. zm.) ma charakter uznaniowy, a zatem organ administracyjny może, ale nie musi wyrazić zgodę na wykonanie zjazdu z drogi.

Po wnikliwej analizie materiału dowodowego w sprawie , i świetle ustalonego stanu faktycznego i prawnego Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad doszedł do przekonania, że w omawianej sprawie interes strony stoi w niekwestionowanej sprzeczności z ważnym interesem społecznym, polegającym na ochronie drogi krajowej przed pogorszeniem i tak już trudnych warunków i płynności ruchu na niej, a zatem wykonanie wnioskowanego zjazdu należy uznać z niedopuszczalne. Natężenie ruchu drogowego na przedmiotowym odcinku drogi krajowej nr [...] wynosi [...] poj/dobę i zalicza się do bardzo dużych w skali kraju, przy czym droga ta, zapewniając połączenie głównych ośrodków gospodarczych, administracyjnych i turystycznych kraju, musi również spełniać zadania związane z obsługa ruchu tranzytowego, w tym ze znacznym udziałem pojazdów ciężarowych typu TIR. Należy również zauważyć, że na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej nr [...] nastąpił 29% wzrost natężenia ruchu drogowego( w stosunku do danych z 1995 r.) i nadal ta tendencja wzrostowa się utrzymuje, co m.in. sprawia, że warunki ruchu na przedmiotowej drodze są coraz trudniejsze.

Okoliczność, że w rozpatrywanej sprawie przedmiotowa działka (nr [...]) przylega do drogi krajowej nr [...] nie przesądza o konieczności zapewnienia bezpośredniego zjazdu z tej drogi. Gdyby bowiem wszyscy właściciele bądź użytkownicy nieruchomości przyległych do drogi krajowej posiadali nieograniczoną możliwość budowy z niej zjazdów, to droga ta utraciłaby swój charakter (klasy GP), gdyż nie spełniałaby celów dla niej przewidzianych (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 1998 r., sygn. akt II SA 438/98). Uwzględnienie żądania strony otworzyłoby drogę do zgłaszania podobnych żądań przez innych właścicieli bądź użytkowników nieruchomości zlokalizowanych przy drodze krajowej. Naczelna zasada przy rozstrzyganiu w sprawie wykonania nowego zjazdu z drogi, tj. zasada bezpieczeństwa i płynności ruchu drogowego, może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Ustawa o drogach publicznych może takie ograniczenia ustanawiać W konsekwencji w rozpatrywanej sprawie organ administracji publicznej przyznał ostatecznie prymat ważnemu interesowi społecznemu, którego bezspornym wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego

Skargę na powyższą decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył zainteresowany zarzucając jej niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy dotyczących tego, czy istnieją warunki na wyrażenie zgody na wybudowanie przez niego zjazdu z drogi krajowej nr na teren działki nr [...] w m. P., gmina G., a w związku z tym naruszenie art. 7 – 10 i art. 77 § 1 K.p.a., oraz wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o dowolne przyjęcie, że wykonanie zjazdu na teren działki nr [...] pogorszy warunki ruchu na drodze nr [...], bez wskazania w oparciu o jakie dowody takie ustalenie zostało poczynione. W związku z tym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2003 r. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że organy administracji drogowej nie zapewniły mu należytego udziału w toczącym się postępowaniu. Nie dano mu możliwości przedstawienia dowodów oraz okoliczności świadczących o tym, że wybudowanie przedmiotowego zjazdu z drogi jest konieczne i uzasadnione gospodarczo. Nie rozważono, czy istnieje fizyczna możliwość dojazdu na działkę zainteresowanego przez działkę jego b. żony. Przy ustaleniach faktycznych w sprawie pominięto zupełnie, że sąsiednie nieruchomości posiadają zjazdy z drogi i nie stanowi to zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu. Droga krajowa nr [...] w miejscowości P. jest drogą dwujezdniową, na której wykonanie jeszcze jednego zjazdu nie powinno pogorszyć płynności ruchu. Uznaniowość decyzji wydanej na podstawie art. 29 pkt 2 ustawy o drogach publicznych nie może oznaczać dowolności. Organ wydający taką decyzję winien opierać swoje rozstrzygnięcie na konkretnych okolicznościach i dowodach, które winny być wskazane w decyzji. Organy orzekające nie zbadały, jaki charakter ma użytkowana przez skarżącego działka, jaka może być częstotliwość dokonywania zjazdów i wyjazdów z niej na drogę, i czy działka może stanowić w przyszłości element obsługi drogi ( np. po utwardzeniu części pobocza, jako pas umożliwiający płynne włączanie się do ruchu). Przyjmując za prawidłowe stanowisko wyrażone w decyzji należałoby uznać, że z drogi krajowej nr [...] nie można wykonać żadnego nowego zjazdu, gdyż stanowi to zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu. Tymczasem takie zjazdy się wykonuje i z pewnością będzie się wykonywać w przyszłości. Ponadto skarżący odniósł, że na etapie uzgadniania projektu podziału nieruchomości uzyskał zapewnienie, zarówno od geodety, jak i organu zatwierdzającego projekt podziału, że z wykonaniem zjazdu z drogi przebiegającej wzdłuż nowo wydzielonej działki nie będzie problemu: w przeciwnym razie nie wyraziłby zgody na podział działki bez bezpośredniego dostępu do drogi publicznej.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniósł, że zarzuty strony co do naruszenia przez zarządcę drogi przepisów art. 7 – 10 K.p.a. nie znajdują uzasadnienia. Zarządca drogi już na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzonej inwestycji negatywnie zaopiniował tę lokalizację ze względu na niedopuszczalność włączenia ruchu drogowego, spowodowanego tą inwestycją, do drogi krajowej nr [...], mającej klasę drogi głównej ruchu przyspieszonego (GP). Natomiast przytoczony przez skarżącego argument, że na etapie podziału nieruchomości ( pierwotnie działki nr [...]) uzyskał on zapewnienie organu orzekającego o podziale, że z wykonaniem zjazdu z drogi krajowej nr [...] nie będzie problemu, należy uznać za niefortunny, gdyż organ orzekający o podziale nieruchomości nie jest uprawniony do wkraczania w kompetencje zarządcy drogi publicznej. Wydając zaskarżoną decyzję o niewyrażeniu zgody na wykonanie zjazdu z drogi krajowej nr [...] zarządca drogi był zobowiązany sformułować rozstrzygnięcie na podstawie odpowiednich przepisów prawa. Zarządca drogi nie był natomiast zobowiązany do ustalenia, czy władająca sąsiednia działką nr [...] b. żona skarżącego wyraża zgodę na jego przejazd przez tę nieruchomość lub też do dokonania oceny, czy wykonanie zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki skarżącego jest uzasadnione gospodarczo. Przepis § 9 ust. 1 pkt 3 cyt. rozporządzenia z 1999 r. stanowi bowiem, że stosowanie na drodze krajowej klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu. W ocenie organu w rozpatrywanej sprawie taka wyjątkowa sytuacja nie występowała, co organ ten w sposób obszerny wykazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ podniósł, polemizując z tezami skarżącego wyrażonymi w skardze, że działka skarżącego powstała z podziału działki pierwotnie oznaczonej nr [...], do której był zapewniony dojazd z drogi krajowej nr [...]. Podział tej działki został dokonany bez konsultacji z zarządcą drogi krajowej nr [...] co do możliwości wykonania zjazdu z wymienionej drogi krajowej do nowo wydzielonej działki nr [...]. W ten sposób doprowadzono do sytuacji, w której działka ta została pozbawiona dotychczasowego dojazdu, o którym mowa wyżej. Praktyka taka jest często stosowana i ma na celu wymuszenie na zarządcy dróg krajowych wyrażenia zgody na wykonanie kolejnego zjazdu z dogi krajowej.

Zasadniczą przyczyną odmowy wyrażenia zgody na wykonanie zjazdu z działki skarżącego na drogę krajową nr [...] było zapobieżenie zagrożeniu bezpieczeństwa ruchu na przedmiotowej drodze. Natomiast nie miała znaczenia okoliczność, że na odcinku, do którego przylega działka skarżącego, droga krajowa nr [...] ma dwie jezdnie. Wymogi określone w obowiązujących przepisach w odniesieniu do dróg klasy GP maja zastosowanie do tych dróg bez względu na okoliczność, czy drogi te maja jedną, czy też dwie jezdnie.

Indywidualny interes skarżącego, polegający na otrzymaniu zgody na wykonanie zjazdu z drogi krajowej nr [...], nie jest wystarczającą przesłanką do podjęcia przez organ administracji publicznej decyzji dla niego pozytywnej, skoro interes skarżącego pozostaje w jaskrawej sprzeczności z interesem społecznym , polegającym na zapewnieniu bezpieczeństwa ruchu kołowego i pieszego na drodze publicznej, w rozpatrywanym przypadku na drodze krajowej nr [...], tj. drodze głównej ruchu przyspieszonego (GP). Fakt, że inne nieruchomości przy drodze krajowej nr [...] posiadają bezpośrednie zjazdy z drogi głównej, nie może być argumentem przemawiającym na korzyść skarżącego, są to bowiem zaszłości sprzed lat, mające odniesienie do odmiennego stanu faktycznego, kiedy to natężenie ruchu na przedmiotowym odcinku drogi było znacznie mniejsze. Nie można uprawnień nabytych w innym stanie faktycznym brać za podstawę uprawnień w zmienionej sytuacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W świetle art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 240, poz. 2052). sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, polegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie i dlatego postępowanie toczy się na podstawie powołanych wyżej przepisów.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania jest decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2003 r., utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] lutego 2003 r., którą nie wyraził on zgody na wybudowanie w pasie drogi krajowej nr [...] W.-K. zjazdu dla nowo powstałej działki nr [...] ( powstałej po podziale działki nr [...]) w miejscowości P., gmina G., na której skarżący chciał zlokalizować motel.

W rozpatrywanej sprawie ścisłe określenie jej przedmiotu ma istotne znaczenie, gdyż sprawę – w sensie materialnym – wywołał wniosek Burmistrza Gminy i Miasta G. o zaopiniowanie zamierzonej przez skarżącego lokalizacji inwestycji – motelu przy drodze krajowej nr [...], rozpatrzony negatywnie przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na podstawie m.in. art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U z 2000 r. Nr 71, poz. 838, z późn. zm.). Przepis ten reguluje, najogólniej biorąc, zasady lokalizowania zabudowy wzdłuż dróg publicznych, a w rozpatrywanej sytuacji stanowił podstawę do zaopiniowania lokalizacji zamierzonej inwestycji w formie postanowienia. Natomiast rozstrzygnięcie w sprawie wykonania (wyrażenia zgody na wykonanie) zjazdu z drogi do pól uprawnych wydawane jest na podstawie art. 29 powołanej ustawy w formie decyzji. Pomijając różnicę formy rozstrzygnięcia w tych obu sprawach trzeba zauważyć, że w praktyce sprowadzają się one do jednej kwestii – uzyskania (odmowy uzyskania) zgody na wykonanie zjazdu z drogi publicznej. Należy jednak podkreślić, że obie przedstawione sytuacje dotyczą wyraźnie różnych stanów faktycznych i mają różne uwarunkowania prawne. Różni je także charakter przesłanek podejmowanych rozstrzygnięć. Przy opiniowaniu lokalizacji zabudowy wzdłuż dróg organ opiniujący ma bowiem obowiązek określenia miejsca włączenia ruchu spowodowanego tą zabudową do istniejącej lub projektowanej drogi. Inaczej mówiąc, organ opiniujący ma obowiązek rozpatrzenia możliwości skomunikowania terenu zamierzonej inwestycji w ścisłym związku z ruchem drogowym, który może ona wywołać. Nie są więc w tym przypadku wystarczające argumenty dotyczące samej drogi – natężenia ruchu na niej, bezpieczeństwa tego ruchu, itp. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z dnia 14 października 1998 r., sygn. akt II SA 1226/98 (LEX), okoliczność występowania na drodze krajowej znacznego natężenia ruchu nie może być uznana za jedyną i wystarczającą przesłankę do wydania negatywnej opinii w sprawie zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na budynek handlowo-usługowy, bez uprzedniego rozważenia (nawet na zasadzie prawdopodobieństwa i analizy porównawczej z innym podobnym obiektem znajdującym się przy tej drodze), czy i o ile nastąpiłoby zwiększenie takiego zagrożenia przez sam fakt, iż określona ilość pojazdów zjeżdżałaby na drogę gminną czy też wyjeżdżała z drogi gminnej na drogę krajową. Oczywiście, w rozpatrywanej sprawie opinia dotyczyła innego obiektu, ale wskazania dotyczące zakresu wymaganej analizy należy uznać za obowiązujące. Inna sytuacja ma natomiast miejsce w sprawie dotyczącej wyrażenia zgody na wykonanie zjazdu z drogi do pól uprawnych i zabudowań. Tutaj też mogą występować pewne różnice dotyczące sposobu zagospodarowania terenu, znajdujące odzwierciedlenie w częstotliwości zjeżdżania do pól (np. uprawy polowe, bądź, jak w rozpatrywanym przypadku, sad, który wymaga częstszych zabiegów pielęgnacyjnych), ale nie mają one praktycznie znaczenia. W tej sytuacji rozstrzygającą wagę mają natomiast przesłanki związane z samą drogą - jej funkcją, organizacją, natężeniem i bezpieczeństwem ruchu oraz wpływem ustanowienia nowego zjazdu na bezpieczeństwo ruchu, a także odnoszące się do innych możliwości zapewnienia dostępu do pola, np. w formie ustanowienia drogi koniecznej.

Z przedstawionymi zastrzeżeniami należy przypomnieć, że u podstaw rozpatrywanej sprawy leży decyzja podziałowa, w wyniku której, w następstwie podziału majątku dorobkowego b. małżonków, dokonano podziału działki nr [...] na dwie działki: nr [...], zachowującą dawny wjazd na działkę nr [...], oraz [...], stanowiącą własność skarżącego i pozbawioną w wyniku podziału bezpośredniego dostępu do drogi krajowej nr [...].

Zgodnie z art. 93 ust. 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami(Dz.U. z 2000 r. Nr 43, poz. 543, z późn. zm.) podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest ona zgodny z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi, przy czym według ust. 2 tego przepisu owa zgodność z ustaleniami planu powinna dotyczyć zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Jednocześnie w ust. 3 art. 93 ustawy wprowadzono samodzielną przesłankę dopuszczalności podziału, polegającą na możliwości zapewnienia projektowanym do wydzielenia działkom gruntu dostępu do drogi publicznej. Za taki dostęp ustawa uważa nie tylko bezpośredni dostęp do drogi publicznej, gdy działka przylega do takiej drogi, lecz również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Artykuł 99 powołanej ustawy stanowi przy tym, że jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, to podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione (decyzja warunkowa).

Wspomniana wyżej decyzja, w następstwie której wydzielono działkę skarżącego ([...]), została wydana z naruszeniem wszystkich powołanych przepisów. Mianowicie, przedmiotowa działka przed podziałem, jak i powstałe w wyniku podziału działki nr [...] i [...] stanowiły gospodarstwa rolne, położone zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy G. na terenie upraw polowych i ogrodniczych z istniejącą zabudową zagrodową, oznaczonym w planie symbolem [...]. W opinii Burmistrza Gminy i Miasta G. plan miejscowy dopuszcza lokalizowanie wzdłuż głównych tras obiektów służących dla obsługi dróg i ruchu tranzytowo-turystycznego, np. stacje paliw, zajazdy, motele. Sąd z naciskiem stwierdza, że tego rodzaju ustalenia, zamieszczane w wielu miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, są niewłaściwe i wprowadzają użytkowników terenów objętych takimi planami w błąd. Dopuszczenie tego rodzaju użytkowania gruntów rolnych jest bowiem możliwe dopiero po dokonaniu zmiany ich przeznaczenia na cele nierolnicze, co zgodnie z art. 7 ust.1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78, z późn. zm.) jest możliwe tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Spełnienie takiego ustalenia planu, dotyczącego gruntów pozostawionych w tym planie jako grunty rolne, wymaga albo kolejnej zmiany lub uchwalenia nowego planu, albo pozostaje pustym zapisem, nie mającym znaczenia prawnego. Ustawa z 1995 r. wprowadza bowiem w istocie podział dychotomiczny : teren ma albo charakter gruntu rolnego (leśnego) i może być użytkowany rolniczo, albo jest lub zostanie przeznaczony na cele nierolnicze. Jest oczywiste, że na podstawie tak sformułowanego ustalenia planu miejscowego nie można zlokalizować motelu, do realizacji którego dążył skarżący wywołując z kolei sprawę wjazdu mającego obsługiwać tę inwestycję. Być może gdyby skarżącemu wyjaśniono te uwarunkowania jednoznacznie, zgodnie z obowiązującym prawem, nie podniósłby on w ogóle kwestii wjazdu. Dalej, nie ulega wątpliwości, że w świetle powołanych wyżej przepisów ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami podział nieruchomości nr [...] powinien zostać dokonany decyzją warunkową - pod warunkiem ustanowienia odpowiedniej służebności, gdyż dokonujący podziału nie miał żadnych podstaw (kompetencji) by zakładać, że nowa działka skarżącego ([...]) uzyska bezpośredni dostęp do drogi krajowej nr [...], a tym samym, dokonując podziału bez ustalenia zasady dostępu nieruchomości do drogi publicznej naruszył wprost art. 93 ust. 3 w związku z art. 99 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami..

Ogólną zasadę dotyczącą lokowania zabudowy przy projektowanych i istniejących drogach publicznych statuuje art. 35 ust. 4 ustawy z 1985 r. drogach publicznych. W myśl tego przepisu lokalizowanie zabudowy wzdłuż zarezerwowanych pasów terenu, nowo wybudowanych dróg (w tym obwodnic miejscowości) oraz istniejących dróg może nastąpić tylko w wypadku włączenia ruchu drogowego – spowodowanego tą zabudową – do istniejącej lub projektowanej dogi, wyłącznie w miejscach określonych przez zarząd drogi. Przepis ten słusznie powołano w podstawie prawnej postanowienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2002 r., którego przedmiotem było zaopiniowanie lokalizacji zamierzonej przez skarżącego inwestycji – motelu. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 1998 r., sygn. akt II SA 292/98 (LEX), użyte w powołanym wyżej przepisie określenie "w miejscach określonych przez zarząd drogi" oznacza, iż o dostępie do dróg określonych w tym przepisie decyduje wyłącznie zarząd drogi. Zarząd ten, uwzględniając potrzeby wynikające z zabudowy wzdłuż zarezerwowanych pasów terenów lub dróg, wskaże miejsca włączenia ruchu drogowego, wynikającego z tej zabudowy, do tych dróg. a zatem włączanie się do tych dróg pozostaje pod kontrolą zarządu drogi.

Sytuacji objętej kolejnym wnioskiem skarżącego, dotyczącym ustanowienia wjazdu na działkę rolną (sad, ok. [...] drzew) dotyczy art. 29 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. W myśl tego przepisu wykonanie lub przebudowa zjazdu z drogi do pól uprawnych należy: 1) w wypadku budowy lub modernizacji drogi – do zarządu drogi, 2) w pozostałych wypadkach – do właściciela lub użytkownika gruntów przyległych do drogi, po uzyskaniu zgody zarządu drogi. Sytuacja skarżącego mieści się w kategorii "pozostałych przypadków", a sam przepis reguluje nie tylko kto jest zobowiązany do wykonania lub przebudowy zjazdu z drogi do pól uprawnych, lecz również ustanawia zasadę, że wykonanie lub przebudowa takiego zjazdu wymaga uprzedniej zgody zarządu drogi, przy czym zgoda ta ma charakter decyzji administracyjnej. Art. 29 pkt 2 nie określa natomiast przesłanek wyrażenia zgody przez zarząd drogi na wykonanie lub przebudowę takiego zjazdu, a co za tym idzie – pozostawia to uznaniu administracyjnemu organu orzekającego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 1998 r., sygn. akt II SA 438/98 - LEX).

Z drugiej niejako strony wymagania dotyczące dróg klasy GP, jaką stanowi droga krajowa nr [...], reguluje § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430). W myśl tego przepisu w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego określone zostały warunki połączeń dróg, dopuszczalne odstępy między węzłami lub skrzyżowaniami oraz warunki stosowania zjazdów, przy czym (...) droga klasy GP powinna mieć powiązania z drogami klasy Z (zbiorcze). wyjątkowo klasy L (lokalne) i drogami wyższych klas (...) a stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości.

Na tle przedstawionych przepisów nie ulega wątpliwości, że kwestia zjazdów z dróg publicznych jest regulowana – z założenia, zgodnie z przedmiotem regulacji (ustawa o drogach publicznych) – przez prawo publiczne, jako zagadnienie publiczno-prawne. Zatem również ustanowienie zjazdu z drogi publicznej, wyrażenie zgody na taki zjazd, będące przedmiotem regulacji powołanej ustawy, stanowi zagadnienie publiczno- prawne. Z faktem bezpośredniej dostępności ("przylegania") działki do drogi publicznej nie wiąże się więc z mocy samego prawa możliwość ustanowienia zjazdu z tej drogi na działkę. Możliwość ustanowienia w takiej sytuacji zjazdu z drogi publicznej nie jest bowiem wprost związana z prawem własności gruntu, czy z działaniami jego właściciela podejmowanymi na podstawie tzw. prawa sąsiedzkiego (por. St. Rudnicki, "Sąsiedztwo nieruchomości. Problematyka prawna.", Wyd. Zakamycze 1999, str. 40-62), lecz stanowi uprawnienie o charakterze rzeczowym - związane z określona nieruchomością, przyznawane w drodze zgody zarządu drogi, mającej formę decyzji administracyjnej. Teza ta znajduje wyraźne potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 1998 r., sygn. akt II SA 1019/98 (LEX), w którym uznano, że ograniczenia korzystania z własności mogą wypływać także z usytuowania działki przy drodze krajowej i wynikać z nałożonych na zarządy dróg ustawowych obowiązków oraz przepisów ustawy o drogach publicznych. Tak rozumiane prawo zjazdu, ustanowione na podstawie ustawy z 1985r. o drogach publicznych, a więc przepisów prawa administracyjnego, może stanowić materialną podstawę dla ustanowienia służebności drogi koniecznej uregulowanej w art. 145 K.c.

Taki charakter zgody na ustanowienie zjazdu z drogi publicznej rzutuje także na rodzaj i charakter kryteriów (przesłanek) podejmowania tej decyzji. Są to przesłanki związane z funkcją określonej drogi publicznej, organizacją i bezpieczeństwem ruchu na tej drodze, jej przepustowością i płynnością ruchu drogowego, a także związane z obowiązkiem dochowania warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, określonych w odpowiednich przepisach (por. rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że przy wydawaniu zgody na ustanowienie zjazdu z drogi publicznej zarząd drogi, odpowiedzialny również za bezpieczeństwo na drogach publicznych, winien brać pod uwagę w pierwszym rzędzie zasadę zapewnienia bezpieczeństwa ruchu, któremu niewątpliwie zagraża zbyt duża ilość zjazdów z dróg o szczególnym natężeniu ruchu, jakim są drogi krajowe (por. wyroki NSA: z dnia 4 marca 1998 r., sygn. akt II SA 1686/97, z dnia 17 stycznia 1997 r., sygn. akt II SA 3036/95, z dnia 15 lipca 1998 r., sygn. akt II SA 705/98, z dnia 23 września 1998 r., sygn. akt II SA 917/98, LEX, a także P. Świątecki," Drogi publiczne. Praktyczny komentarz do przepisów prawnych.", ZCO Zielona Góra 2002, str. 115 i n.). Są to więc przede wszystkim przesłanki o charakterze publiczno-prawnym, związane z interesem społecznym, który w przypadku dróg publicznych mają obowiązek reprezentować ich zarządy. Natomiast zarząd drogi nie ma obowiązku przy rozpatrywaniu sprawy udzielenia zgody na zjazd z drogi krajowej uwzględniania osobistej, prywatnej sytuacji skarżącego (co przedstawiono jako zarzut w rozpatrywanej sprawie) oraz jego interesów indywidualnych – o ile pozostają one w oczywistej sprzeczności z interesem społecznym. Podstawę dla takiego stanowiska stwarza m.in.. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 1998 r., sygn. akt II SA 1575/97 (LEX), w którym uznano, że indywidualny interes skarżącego w utrzymaniu zjazdu z drogi publicznej jeszcze nie wystarczy do podjęcia decyzji dla niego pozytywnej, jeśli pozostaje on w sprzeczności z interesem społecznym. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad przytoczył to sformułowanie wyroku wprost, bez podania źródła, w zakończeniu odpowiedzi na skargę

Przesłanki wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych, w tym również z róg krajowych do pól uprawnych, nie zostały określone w ustawie z 1985 r. o drogach publicznych. Kwestie te ustawa pozostawiła zarządowi drogi, który w tych sprawach działa w granicach uznania administracyjnego. Jest oczywiste, że w tych warunkach organ administracji ma obowiązek jasnego określenia kryteriów podjętej decyzji – tak by uniknąć zarzutu dowolności Ma więc m.in. obowiązek odwołania się do przedstawionych wyżej kryteriów o charakterze publiczno- prawnym, które powinien każdorazowo zindywidualizować, a zajęte stanowisko należycie umotywować i uzasadnić. Jak już wskazano, w tej sytuacji w zasadzie bezprzedmiotowe jest badanie wpływu określonego sposobu zagospodarowania terenu (określonego w samej ustawie) na natężenie ruchu, natomiast organ powinien bezwzględnie wyjaśnić, w jakim stopniu sam fakt ustanowienia nowego zjazdu może oddziaływać przede wszystkim na bezpieczeństwo ruchu. Rozważania takie powinny być uzupełnione zbadaniem innych możliwości zjazdu na pole, nie wymagających wykonania zjazdu z drogi publicznej, a także sytuacji, jaka w tym zakresie mają nieruchomości sąsiednie i okoliczne. Organ orzekający powinien przy tym pamiętać, że w państwie prawa nie może funkcjonować sztywna reguła o prymacie interesu ogólnego nad interesem indywidualnym, a przy zamiarze ograniczenia prawa własności – a ten w rozpatrywanej sprawie ma w istocie miejsce – należy wskazać, jaki ważny interes społeczny (publiczny) za tym przemawia.

Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie określone wyżej wymagania zostały w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad spełnione w wystarczającym stopniu. Sąd nie stwierdził również naruszenia w procesie decyzyjnym przepisów proceduralnych, a w szczególności art. 7 – 10 i 77 § 1 K.p.a., co zarzucała zaskarżonej decyzji strona.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku.