Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1233/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie : sędzia WSA Gabriela Nowak asesor WSA Iwona Kosińska Protokolant Agnieszka Kozik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2006 r. sprawy ze skargi A. B. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...]; 2) zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego A. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2006 r., nr [...], utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...] o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku A. B. o stwierdzenie nieważności dwóch decyzji komunalizacyjnych Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1991 r., nr [...] oraz nr [...] stwierdzających nabycie przez Gminę K. prawa własności nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów w obrębie [...] Miasta K. jako działki o numerach: [...] do czasu rozpatrzenia wniosku A. B. o stwierdzenie nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu Prezydium Rady Narodowej Miasta K. z dnia [...] stycznia 1968 r. przez Ministra Transportu i Budownictwa.

Powyższe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy:

Wnioskiem z dnia 1 marca 2004 r. skierowanym do Ministra Infrastruktury, A. B. wystąpił o stwierdzenie nieważności dwóch decyzji komunalizacyjnych: 1) decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1991 r., nr [...] o stwierdzeniu nabycia przez Gminę K. z mocy prawa własności nieruchomości oznaczonej w jednostce ewidencyjnej K., obręb nr [...], jako działki o numerach: [...], objętej księgą wieczystą kw nr [...] oraz 2) decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1991 r. , nr [...] o stwierdzeniu nabycia przez Gminę K. z mocy prawa własności nieruchomości oznaczonej w jednostce ewidencyjnej K., obręb nr [...], jako działki o numerach: [...], objętej księgami wieczystymi kw nr [...] i kw nr [...].

Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] marca 2004 r., nr [...], działając na podstawie art. 65 § 1 kpa, powyższy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnych przekazał do rozpatrzenia według właściwości Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Wnioskiem z dnia 20 grudnia 2004 r. skierowanym do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji A. B. wystąpił o stwierdzenie nieważności: 1/ orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu Prezydium Rady Narodowej Miasta K. z dnia [...] stycznia 1968 r; 2/ aktu notarialnego zawartego w dniu [...] maja 1967 r., rep. Nr [...] w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] września 2005 r., nr [...], w trybie art. 66 §1 i § 3 kpa, zawiadomił A. B., że w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu Prezydium Rady Narodowej Miasta K. z dnia [...] stycznia 1968 r. powinien wystąpić do Ministra Infrastruktury oraz zwrócił wniosek w części dotyczącej stwierdzenia nieważności aktu notarialnego rep. [...] z dnia [...] maja 1967 r.

W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] grudnia 2005 r. utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] września 2005 r., nr [...].

Postanowieniem z dnia [...] października 2005 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji przekazał w trybie art. 65 § 1 kpa Ministrowi Infrastruktury wniosek A. B. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Miasta K. o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu z dnia [...] stycznia 1968r.

Następnie postanowieniem z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku A. B. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1991 r., nr [...] i [...] stwierdzających nabycie przez Gminę K. prawa własności nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów obręb [...] Miasta K. jako działki o numerach: [...], do czasu rozpatrzenia wniosku A. B. o stwierdzenie nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu i odszkodowaniu Prezydium Rady Narodowej Miasta K. z dnia [...] stycznia 1968 r. przez Ministra Transportu i Budownictwa.

Jako podstawą prawną powyższego postanowienia organ nadzoru wskazał art. 97 §1 pkt. 4 kpa uznając, że rozstrzygniecie sprawy i wydanie decyzji z wniosku o stwierdzenie nieważności powyższych decyzji komunalizacyjnych zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim jest orzeczenie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Miasta K. z dnia [...] stycznia 1968 r. o wywłaszczeniu i odszkodowaniu.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił A. B., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2006 r. We wniosku wskazał, że rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnych Wojewody K. jest sprawą odrębną i niezależną od wyniku sprawy o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Miasta K. z dnia [...] stycznia 1968 r. Odwołujący się wskazał, że decyzją komunalizacyjną była także objęta nieruchomość określona w dawnej numeracji [...] w K. [...] o powierzchni [...] m2 położona przy ul. [...] obecny numer [...] w całości zabudowana budynkiem murowanym parterowym, która nie była wymieniona w decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 1968 r. W ocenie odwołującego się nie zachodzą przesłanki z art. 97 §1 pkt 4 kpa albowiem nie występuje zagadnienie wstępne od rozstrzygnięcia, którego zależy wydanie decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnych.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpoznaniu wniosku A. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z dnia [...] maja 2006 r., nr [...], utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...] lutego 2006 r. o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku A. B. o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnych Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1991r.

W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że zgodnie z art. 97 §1 pkt 4 kpa organ administracji zobowiązany jest zawiesić postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd. W ocenie Ministra z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, gdyż objęte zaskarżonymi decyzjami komunalizacyjnymi Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1991 r. działki stały się własnością Skarbu Państwa na podstawie orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Miasta K. z dnia [...] stycznia 1968 r. Dokonanie oceny legalności powyższego orzeczenia o wywłaszczeniu i odszkodowaniu stanowi, według Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zagadnienie wstępne w stosunku do postępowania nadzorczego oceniającego decyzje komunalizacyjne. Prowadzone przez organ nadzoru postępowanie administracyjne rozstrzyga kwestie związane z nabyciem spornych nieruchomości przez Skarb Państwa i dlatego, w ocenie Ministra, nie można zgodzić się ze stanowiskiem wnioskującego o ponowne rozpatrzenie sprawy, że wydane przez Wojewodę [...] decyzje komunalizacyjne stanowią odrębną sprawę, która może zostać rozstrzygnięta niezależnie od dokonania oceny legalności orzeczenia o wywłaszczeniu. Według organu nadzoru w przypadku stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu i odszkodowaniu z dnia [...] stycznia 1968 r. również w sprawie dotyczącej komunalizacji przedmiotowych nieruchomości wystąpi skutek prawny "ex tunc", tzn. od dnia wydania aktu administracyjnego, który podlega unieważnieniu. W konsekwencji stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu i odszkodowaniu nastąpi przywrócenie do stanu poprzedniego, występującego przed dniem wydania uchylonego aktu administracyjnego. Ponadto rozstrzygnięcie Ministra Transportu i Budownictwa będzie miało decydujące znaczenie w kwestii ustalenia kręgu uczestników postępowania komunalizacyjnego. Organ nadzoru podkreślił, że od sposobu zakończenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu z dnia [...] stycznia 1968 r. uzależnione jest dokonanie oceny, czy A. B. legitymuje się interesem prawnym w sprawie komunalizacji przedmiotowych nieruchomości w rozumieniu art. 28 kpa.

Skargę na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2006 r., nr [...], złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. B., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...].

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:

1) naruszenie art. 7 kpa przez niedokładne wyjaśnienie sprawy to jest uznanie, że zagadnienie wstępne dotyczy obu decyzji o stwierdzenie nieważności, których wnosi skarżący,

2) naruszenie art. 97 §1 pkt 4 kpa przez jego błędne zastosowanie do dwóch w istocie różnych spraw o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ nadzoru błędnie przyjął, że sprawa o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Miasta K. z dnia [...] stycznia 1968 r. stanowi zagadnienie wstępne dla sprawy o stwierdzenie nieważności dwóch decyzji komunalizacyjnych z [...] dnia listopada 1991 r. Według skarżącego organ nie rozważył sprawy dostatecznie wnikliwie i nie zwrócił uwagi, na to, że działki które wywłaszczono orzeczeniem z [...] stycznia 1968 r. są przedmiotem tylko jednej decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] listopada 1991 r. o numerze [...], czyli decyzji komunalizacyjnej dotyczącej działek o numerach [...], objętych księgami wieczystymi kw nr [...]. Powyższe wynika z treści orzeczenia o wywłaszczeniu z dnia [...] stycznia 1968 r. oraz z wykazu zmian gruntowych dołączonego do wniosku skarżącego z dnia 20 grudnia 2004 r. W ocenie skarżącego nie było zatem żadnych podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1991 r., nr [...] a dotyczącej działek o numerach [...]. Dodatkowo skarżący podniósł, że choć wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnych został przez niego wniesiony w jednym piśmie, to w istocie są to dwie odrębne sprawy o osobnym przedmiocie postępowania.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ nadzoru podał, że Skarb Państwa stał się właścicielem nieruchomości, przed ich skomunalizowaniem obiema decyzjami Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1991 r., na podstawie umowy sprzedaży i orzeczenia o wywłaszczeniu z dnia [...] stycznia 1968 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona, gdyż zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2006 r. wydane zostało z naruszeniem norm postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia.

Zasadniczym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest ocena, czy istniały przesłanki do zawieszenia z urzędu postępowania z wniosku A. B. o stwierdzenie nieważności dwóch decyzji komunalizacyjnych Wojewody [...] o z dnia [...] listopada 1991 r. Podstawą prawną rozstrzygnięcia przez organ nadzoru orzekający w sprawie jest art. 97 §1 pkt 4 kpa. Stosownie do tego przepisu organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienie wstępnego przez inny organ lub sąd. Powinna zatem zachodzić sytuacja, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania przed organem właściwym w sprawie jest uwarunkowane uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, przy czym rozstrzygnięcie to, ze względu na jego przedmiot, należy do kompetencji innego organu państwowego, niż ten przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Jest to ponadto zagadnienie otwarte, które nie było przedtem przesądzone prawomocnie na właściwej drodze. Z powyższego wynika zatem, że zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 §1 pkt 4 kpa uzależnione jest od łącznego spełnienia trzech przesłanek: 1) postępowanie administracyjne jest w toku, 2) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, przy czym należy nadmienić, że musi istnieć związek przyczynowy między rozstrzygnięciem sprawy a zagadnieniem wstępnym, 3) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. W rozpatrywanej sprawie zachodziła konieczność dokonania oceny drugiej z powyższych przesłanek tj. czy rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ oraz czy istnieje związek przyczynowy między rozstrzygnięciem sprawy a zagadnieniem wstępnym. Pozostałe dwie przesłanki warunkujące zawieszenie postępowania z urzędu (postępowanie administracyjne jest w toku i zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte) są bowiem bezspornie spełnione.

Generalnie słuszne jest stanowisko, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu jest zagadnieniem wstępnym dla postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, bowiem w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej następuje restitutio in integrm, a zatem w dacie 27 maja 1990 r. w takiej sytuacji Skarb Państwa nie był właścicielem nieruchomości i nie mogłyby być spełnione przesłanki art. .5 ust.1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz.191) . Jednakże aby uznać, że rozstrzygnięcie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej stanowiło zagadnienie wstępne dla sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej musi zachodzić tożsamość przedmiotu decyzji o wywłaszczeni i decyzji o komunalizacji. W przedmiotowej sprawie zachodzi sytuacja szczególna.

Odnosząc dalsze rozważania na grunt sprawy będącej przedmiotem rozpoznania należy stwierdzić, że dla oceny, czy zachodzi omówiona powyżej przesłanka do zawieszenia postępowania, konieczne jest dokonanie analizy treści orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w K. z dnia [...] stycznia 1968 r., umów sprzedaży nieruchomości z dnia [...] maja 1967 r., Rep.A. [...] oraz z dnia [...] grudnia 1985 r., Rep. [...] a także treści dwóch decyzji komunalizacyjnych Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1991 r. nr [...] oraz nr [...]. Analiza treści powyższych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy jest niezbędna z uwagi na zgłoszony przez skarżącego zarzut braku tożsamości przedmiotu decyzji komunalizacyjnej nr [...] oraz przedmiotu orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Miasta K. z dnia [...] stycznia 1968 r. o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że decyzją Prezydium Rady Narodowej Miasta K. z dnia [...] stycznia 1968 r. orzeczono o "wywłaszczeniu na rzecz Państwa w zarząd i użytkowanie Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej "[...]" w K. części wynoszącej [...] własności nieruchomości położonej w K. w gm. kat. [...] oznaczonej, jako składającej się z działek o numerach ewidencyjnych: [...], a stanowiącej uprzednio własność S. Z.". Natomiast w części [...] powyższej nieruchomości Skarb Państwa stał się jej właścicielem z mocy umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego w dniu [...] maja 1967 r. Rep. A.I [...] w wykonaniu przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Jak wynika z pkt.VII wyżej wymienionego aktu notarialnego udział wynoszący [...] nieruchomości wymienionych również w decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 1968 r. został sprzedany Skarbowi Państwa przez O. R., J. G. i L. B., jako przedstawiciela ustawowego A. B. Z wykazu zmian gruntowych wynika, że działkom nr.: [...] - według oznaczeń z daty wywłaszczenia a opisanych w księdze wieczystej nr [...] i kw nr [...] odpowiadają po zmianach oznaczeń w ewidencji gruntów działki o numerach: [...], czyli działki objęte decyzją komunalizacyjną Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1991 r., nr [...]. Zatem należy przyznać rację skarżącemu, gdy twierdzi, że orzeczenie o wywłaszczeniu z dnia [...] stycznia 1968 r. dotyczyło wyłącznie działek wymienionych w powyższej decyzji komunalizacyjnej. Słuszne jest też stanowisko skarżącego, gdy twierdzi, że każda z decyzji komunalizacyjnych dotyczy innych nieruchomości wywłaszczonych na różnych zasadach.

Jak wynika z wypisu z księgi wieczystej kw nr [...] urządzonej dla nieruchomości składającej się z działek oznaczonych numerami [...] (objętych decyzją komunalizacyjną z dnia [...] listopada 1991 r., nr [...]) Skarb Państwa nabył udział wynoszący [...] własności powyższej nieruchomości na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] lipca 1985 r., zaś udział wynoszący [...] stał się własnością Skarbu Państwa na podstawie decyzji o wywłaszczeniu z dnia [...] lipca 1985 r., nr [...]. O ile udział wynoszący [...] części własności opisanej nieruchomości przeniesiony został na Skarb Państwa w drodze umowy sprzedaży przez A. B., K. B. i J. G., w częściach opisanych w tym akcie, o tyle udział wynoszący [...], będący dotychczasową własnością S. Z. został objęty decyzją wywłaszczeniową z dnia [...] lipca 1985 r., nr [...] wydaną przez Zastępcę Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego K.

Jak zatem wynika z analizy wyżej wskazanych dokumentów skarżący słusznie zarzucił organowi nadzoru, że nie rozpoznał sprawy wnikliwie, przyjmując, że obie decyzje komunalizacyjne dotyczą nieruchomości objętych orzeczeniem o wywłaszczeniu z dnia [...] stycznia 1968 r. a takie rozstrzygnięcie organu skutkuje uznaniem naruszenia art. 7 kpa, 77 kpa i 97 § 1 pkt 4 kpa.

Dodatkowo należy też zwrócić uwagę, że według dokumentów znajdujących się w aktach sprawy w zakresie dotyczącym rozporządzenia udziałem wynoszącym [...] we własności nieruchomości składającej się z działek nr [...] oraz udziałem wynoszącym [...] własności nieruchomości składającej się z działek nr [...] na rzecz Skarbu Państwa nie zostały podważone akty notarialne z dnia [...] maja 1967 r. i z dnia [...] lipca 1985 r., zaś postępowanie dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości odnosiło się wyłącznie do działki nr [...].

W tym stanie rzeczy należało uznać, że skarga jest uzasadniona.

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz,1270 ze zm.) orzekł, jak w wyroku. Orzeczenie z pkt.2 i 3 wyroku znajduje uzasadnienie w art.152 i 200 powyższej ustawy.