Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1793/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne: Telekomunikacja
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 206 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 171 poz 1800
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne
article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędziowie Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Katarzyna Grzelak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieistnienia obowiązku zapłaty odsetek ustawowych oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu [...] maja 2002 r. P. Sp. z o.o. (dalej jako: skarżący) złożyła do Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty (dalej jako: organ) wniosek o uznanie za bezzasadną noty księgowej Nr [...] skierowanej do skarżącej dnia [...] grudnia 2001 r. i objętych nią roszczeń z tytułu naliczonych odsetek ustawowych za prawo do wykorzystywania częstotliwości za 2001 i jej anulowanie lub skorygowanie.

W wyniku rozpoznania tego wniosku organ w dniu [...] lutego 2003 r. znak: [...] wydał decyzję odmawiającą umorzenia odsetek ustawowych naliczonych za nieterminowe wniesienie opłat za prawo wykorzystania częstotliwości. Na skutek złożenia przez skarżącego w dniu [...] maja 2003 r. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy została wydana w dniu [...] kwietnia 2003 r. znak: [...] decyzja utrzymująca w mocy ww. decyzję z dnia [...] lutego 2003 r.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 30 listopada 2004 r. (sygn. akt: 6 II SA 3009/03) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2003 r. znak: [...] i utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] kwietnia 2003 r. znak: [...].

W dniu [...] kwietnia 2005 r. skarżący ponownie złożył wniosek, w którym podał, że podtrzymuje swój wniosek z dnia [...] maja 2002 r., w którym kwestionował istnienie odsetek wyliczonych w nocie księgowej nr [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. oraz wysokość tych odsetek. Skarżący sprecyzował równocześnie ww. wniosek z [...] maja 2002 r. w ten sposób, iż wniósł o wydanie przez organ decyzji stwierdzającej nieistnienie obowiązku zapłaty odsetek wyliczonych w nocie księgowej z dnia [...] grudnia 2001 r.

W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, że z treści skierowanych do niego w latach 1998-2000 decyzji (zezwoleń) Państwowej Agencji Radiokomunikacyjnej (dalej jako PAR) w sprawie zakładania i używania radiokomunikacyjnych urządzeń nadawczych lub nadawczo-odbiorczych wraz z przydziałem częstotliwości wynikało jednoznacznie, że "wysokość opłat oraz numer rachunku bankowego, na który należy je wnosić będą wskazane w fakturze VAT wystawionej przez PAR". W następstwie tego postanowienia PAR wystawiała stosowne faktury VAT określając, iż termin ich zapłaty wynosi 14 dni, a także wskazując numer konta bankowego, na który zapłata winna być dokonana. Analogicznych czynności dokonywał również organ po wejściu w 2001 r. Prawa telekomunikacyjnego. Również organ wzywał skarżącego do uiszczenia stosownych opłat, wyznaczał 7-dniowy termin zapłaty oraz wskazywał numer rachunku bankowego, na który zapłata ta powinna zostać dokonana. Skarżący wskazał, że z praktyki tej organ wycofał się dopiero w swym piśmie skierowanym do niego z dnia [...] lutego 2002 r.

Skarżący podał, iż nie ciąży na nim obowiązek zapłaty odsetek wykazanych w kwestionowanej nocie księgowej i wskazał, że obowiązek wydania stosownej decyzji rozstrzygającej wątpliwości co do zakresu obowiązku zapłaty opłat z tytułu wykorzystania częstotliwości potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 maja 1995 r., III SA 1101/94 (OSP 1996, z. 6, poz. 106).

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. organ umorzył postępowanie w sprawie, działając w oparciu o art. 105 § 1 kpa w związku z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800, ze zm.; dalej jako: P.t). W uzasadnieniu podał, że zgodnie z ustawą z dnia 29 grudnia 2005 r. o przekształceniach i zmianach w podziale zadań i kompetencji organów państwowych właściwych w sprawach łączności, radiofonii i telewizji (Dz. U. Nr 267, poz. 2258) z dniem 14 stycznia 2006 r. z mocy prawa został zniesiony centralny organ administracji rządowej - Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty i utworzony nowy centralny organ administracji rządowej - Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej wskazywany również jako: organ). Z tym też dniem na mocy art. 19 ww. ustawy wszelkie prawa i obowiązki Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty stały się prawami i obowiązkami Urzędu Komunikacji Elektronicznej. Stosownie do art. 16 ust. 1 ww. ustawy sprawy wszczęte przez Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy toczą się przed Prezesem Urzędu Komunikacji Elektronicznej.

Organ wskazał, że stosownie do obowiązujących przepisów ustawy P.t., a w szczególności art. 31 i 150 tejże ustawy skarżący zobowiązany był do uiszczania opłat za prawo do wykorzystywania częstotliwości, pobieranych w 2001 r. przez Urząd Regulacji Telekomunikacji, na podstawie pozwoleń radiowych wydanych dla skarżącego przez Państwową Agencję Radiokomunikacyjną i Urząd Regulacji Telekomunikacji. W związku z opóźnieniem w uiszczeniu przedmiotowych opłat na podstawie przyznanych skarżącemu pozwoleń radiowych za poszczególne kwartały 2001 r. Urząd Regulacji Telekomunikacji, zgodnie z art. 31 ust. 1 pkt 2 naliczył odsetki ustawowe za okres opóźnienia. W wyniku dokonania tejże czynności technicznej w dniu [...] grudnia 2001 roku wystawiono dla skarżącego notę księgową. Ww. przepisy wskazywały - zdaniem organu - wysokość należnych opłat oraz terminy ich uiszczania i jednocześnie statuowały one obowiązek naliczenia odsetek za okres opóźnienia w ich uiszczaniu. Stosownie więc do tejże dyspozycji ustawowej naliczone zostały dla skarżącego odsetki za opóźnienie w uiszczaniu kwartalnych rat opłat rocznych za 2001 rok. W ocenie organu czynność naliczenia odsetek, jak również wystawienia ww. noty księgowej należy zaliczyć do kategorii czynności materialno-technicznych, nie tworzą nowego porządku prawnego, a więc nowych praw lub obowiązków, a jedynie wywołują skutki prawne w oparciu o wyraźną podstawę prawną.

Organ wskazał również, że wraz z likwidacją z dniem 1 stycznia 2001 r. Państwowej Agencji Radiokomunikacyjnej i powstaniem w jej miejsce Urzędu Regulacji Telekomunikacji oraz w związku z zakwestionowaniem prawa do naliczania podatku od towarów i usług VAT od opłat za prawo do wykorzystywania częstotliwości, forma pobierania przedmiotowych opłat stosowana przez PAR nie mogła zostać utrzymana. W związku z tym Urząd - jako jednostka budżetowa - nie posiadał uprawnień do wystawiania faktur VAT, obejmujących należne opłaty za prawo do wykorzystywania częstotliwości. Dla usprawnienia procesu pobierania opłat oraz dla zapewnienia poprawności prowadzenia ksiąg rachunkowych uznano, iż pomimo tego, że obowiązek uiszczania opłat za prawo do wykorzystywania częstotliwości wynikał wprost z przepisów obowiązującego prawa, a tym samym podmioty zobowiązane do uiszczania tych opłat samodzielnie powinny wnosić opłaty, Urząd będzie informował operatorów o wysokości należności z tego tytułu stosownymi pismami. Nie uległ w ocenie organu zmianie, wynikający wprost z przepisów prawa, obowiązek wnoszenia opłat, wysokość opłat i termin ich wnoszenia, co potwierdza również pouczenie w zezwoleniach i pozwoleniach radiowych wydawanych dla skarżącego.

Organ powołał się również na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2006 r. (sygn. akt II GSK 340/05), dotyczącego opłat za prawo do wykorzystywania częstotliwości. Wskazał, iż podobnie również w zakresie odsetek naliczanych przez Urząd za opóźnienie w uiszczaniu opłat za prawo do wykorzystywania częstotliwości, obowiązek ich uiszczenia wynika wprost z przepisów prawa - ówczesny art. 31 P.t. W odniesieniu do treści powyższego wyroku nie ma zatem, w ocenie organu, podstaw do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zarówno wyliczenia odsetek za okres opóźnienia, jak również obowiązku ich uiszczenia, skoro obowiązek ten wynika bezpośrednio z przepisów powszechnie obowiązujących. Wystawienie noty księgowej obejmującej naliczone odsetki za okres opóźnienia w uiszczaniu opłat za prawo do wykorzystywania częstotliwości pozostaje zatem jedynie czynnością materialno-techniczną, realizującą dyspozycje przepisów ustawy, które zobowiązują do naliczenia odsetek za opóźnienie w uiszczeniu opłat.

Organ stwierdził, iż postępowanie jest bezprzedmiotowe, gdyż organ administracji nie ma podstaw do wydania decyzji stwierdzającej nieistnienie obowiązku zapłaty odsetek, skoro obowiązek ten wynika z obowiązujących przepisów prawa. Bezspornym pozostaje obowiązek naliczenia przez organ pobierający opłaty za prawo do wykorzystywania częstotliwości, w tym przypadku ówczesny Urząd Regulacji Telekomunikacji, odsetek ustawowych w przepadku opóźnienia w uiszczaniu opłat. W związku z precyzyjnym określeniem tego obowiązku przez przepisy obowiązującego prawa, nie zachodzą w tym zakresie wątpliwości co do zakresu tego obowiązku nałożonego przez ustawę na organ pobierający opłaty, jak również co do wysokości w jakiej odsetki powinny być naliczone, a tym samym pobrane. Organ zwrócił też uwagę, iż postępowanie administracyjne może toczyć się wyłącznie w przypadku, gdy istnieje przedmiot postępowania, z którym prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej.

W dniu [...] maja 2007 r. skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc, że nałożenie w drodze ustawy określonego obowiązku o charakterze pieniężnym na podmiot prywatny (w tym przypadku opłaty za prawo do wykorzystywania częstotliwości) nie wyklucza w żadnym wypadku możliwości rozstrzygania wątpliwości co do rodzaju i zakresu tego obowiązku w drodze decyzji administracyjnej (art. 31 ust. 1 pkt 2 P.t. w zw. z art. 104 kpa). W tym przypadku wydawana decyzja nie będzie mieć - w ocenie skarżącego -charakteru konstytutywnego, a jedynie deklaratoryjny, a więc potwierdzać będzie istnienie stosunku prawnego, który powstał z mocy przepisów prawa powszechnie obowiązującego lub stwierdzać, że stosunek taki nie zachodzi. Decyzja taka wywiera skutki ex tunc, a więc od chwili zaistnienia przesłanek określonych w przepisach prawa, a nie od chwili jej wydania (uzyskania przymiotu ostateczności). Skarżący powołał się przy tym na orzeczenie NSA z dnia 26 maja 1995 r., III SA 1101/94 (OSP 1996, z. 6, poz. 106).

Skarżący podniósł, że stwierdzenie nieistnienia obowiązku zapłaty dochodzonych odsetek powinno zostać rozstrzygnięte przez organ w drodze decyzji. Ponieważ organ umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe, nie rozpoznał on merytorycznie wniosku strony, gdyż w ocenie organu już same względy formalne zdecydowały o umorzeniu.

Zdaniem skarżącego umorzenie postępowania z tej przyczyny jest wadliwe, zaś organ powinien zbadać wniosek i rozstrzygnąć sprawę merytorycznie, wydając stosowną decyzję. Skarżący w pełni podtrzymał wszelkie swoje twierdzenia i argumenty podniesione wcześniej we wniosku z dnia [...] maja 2002 r. i z dnia [...] kwietnia 2005 r. Podał również, że dokonując zapłaty opłat z tytułu używania częstotliwości działał w zaufaniu zarówno do treści skierowanych do niego decyzji administracyjnych PAR, jak i do wskazań dotyczących zapłaty ww. opłat zawartych w fakturach PAR oraz wezwaniach organu. Skarżący uznał zatem, iż zasada zaufania do organów państwa wyklucza w niniejszej sytuacji możliwość żądania przez organ zapłaty ww. odsetek.

Skarżący wskazał również, iż działanie PAR, jak i organu do końca 2001 r. miało swe umocowanie w treści decyzji administracyjnych wiążących zarówno organ, jak i stronę. Decyzjami tymi były zezwolenia PAR w sprawie zakładania i używania radiokomunikacyjnych urządzeń nadawczych lub nadawczo-odbiorczych wraz z przydziałem częstotliwości. Dostosowując swe działanie do wymogów stawianych przez organ, również skarżący postępował zgodnie z wydanymi w jego sprawie decyzjami. Kwestionowanie obecnie przez organ mocy wiążącej powyższych decyzji w części dotyczącej sposobu i terminów uiszczania opłat za używanie częstotliwości narusza - zdaniem skarżącego - zasadę trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 kpa).

Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. organ utrzymał w mocy zaskarżona decyzję, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa. W uzasadnieniu powołał się na art. 6 kpa oraz wskazał, że organ nie ma przyrodzonej mu kompetencji do działania w formach władczych. Dlatego też każdorazowe takie jego działanie musi mieć konkretną podstawę prawną - normę kompetencyjną ustalającą formy prawne, jakimi może się posługiwać organ administracji. Podkreślił przy tym, iż pojęcie kompetencji należy odróżniać od pojęcia zadań czy zakresu działania organu administracji publicznej. Z określenia zadań nie wynika automatycznie upoważnienie (kompetencja) do podejmowania określonych czynności lub aktów. Również samo określenie zakresu działania organu nie może stanowić podstawy do działań władczych organu administracji.

Organ podał, iż wydanie decyzji w sprawie, co do której przepisy prawa nie przewidują jej załatwienia w formie decyzji administracyjnej, oznaczać będzie wydanie decyzji bez podstawy prawnej. Konsekwencją tego stanu rzeczy musi być następnie - stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 kpa - stwierdzenie nieważność takiej decyzji. Organ wskazał, iż obowiązek naliczenia odsetek ustawowych w razie opóźnienia w uiszczeniu rocznej opłaty za prawo do wykorzystywania częstotliwości, wynikał wprost z przepisów art. 31 P.t. Ponieważ obowiązek ten wynikał z mocy samego prawa, ustawa nie przewidywała wydawania decyzji administracyjnej w celu ustalenia tego obowiązku. Oczywistą konsekwencją tego stanu rzeczy jest również - w ocenie organu - brak możliwości wydania decyzji administracyjnej stwierdzającej nieistnienie obowiązku, który wynika wprost z przepisów prawa.

Zdaniem organu, żądanie przez skarżącego orzeczenia w drodze decyzji administracyjnej nieistnienia obowiązku zapłaty odsetek ustawowych naliczonych z tytułu nieuiszczenia przez nią w terminie poszczególnych rat rocznej opłaty za prawo do wykorzystywania częstotliwości w 2001 r. musi być oceniane jako żądanie ukształtowania sytuacji prawnej tego podmiotu w sposób sprzeczny z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Wydanie decyzji stwierdzającej nieistnienie obowiązku zapłaty odsetek ustawowych, o których mowa powyżej, stanowiłoby, w opinii organu, oczywiste naruszenie zasady legalności wyrażonej w art. 6 kpa. Organ podniósł też, że orzecznictwo w omawianej kwestii nie jest jednolite.

W dniu [...] września 2007 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję z dnia [...] lipca 2007 r., wnosząc o jej uchylenie, ewentualnie stwierdzenie jej nieważności i zasądzenie kosztów postępowania oraz zarzucając jej naruszenie: art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 73, poz. 852, ze zm.) w zw. z art. 222 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 171, poz. 1800, ze zm.) oraz art. 104 § 1 i 2 kpa poprzez odmowę rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej wniosku strony o stwierdzenie nieistnienia obowiązku zapłaty odsetek z tytułu rzekomego opóźnienia w uiszczaniu opłat za prawo do wykorzystywania częstotliwości; art. 61 kpa poprzez przyjęcie, że pomimo wniosku skarżącego organ administracji publicznej nie jest zobowiązany do załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej oraz poprzez umorzenie postępowania w sprawie wniosku strony bez jego merytorycznego rozpoznania; art. 105 § 1 kpa poprzez umorzenie postępowania w sprawie mimo, iż postępowanie z wniosku skarżącego nie było bezprzedmiotowe.

W uzasadnieniu skargi podano, iż nałożenie na podmiot prywatny, w drodze przepisu ustawy, określonego obowiązku o charakterze pieniężnym (w tym przypadku: opłaty za prawo do wykorzystywania częstotliwości) nie wyklucza w żadnym wypadku możliwości rozstrzygania wątpliwości co do rodzaju i zakresu tego obowiązku w drodze decyzji administracyjnej (art. 31 ust. 1 pkt 2 P.t. w zw. z art. 104 kpa). W tym przypadku wydawana decyzja - w ocenie skarżącego - nie będzie mieć charakteru konstytutywnego, a jedynie deklaratoryjny, a więc potwierdzać będzie istnienie stosunku prawnego, który powstał z mocy przepisów prawa powszechnie obowiązującego lub stwierdzać, że stosunek taki nie zachodzi. Decyzja taka wywiera skutki ex tunc, a więc od chwili zaistnienia przesłanek określonych w przepisach prawa, a nie od chwili jej wydania (uzyskania przymiotu ostateczności). Wobec wskazania przez organ na niejednolitość orzecznictwa, skarżący poparł swoje stanowisko twierdzeniem o prawidłowości wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 1995 r., III SA 1101/94, (OSP 1996, z. 6, poz. 106). Skarżący uznał, iż jego żądanie, dotyczące stwierdzenia nieistnienia obowiązku zapłaty dochodzonych odsetek, powinno zostać rozstrzygnięte przez organ w drodze decyzji. Podał, że organ nie rozpoznał merytorycznie wniosku strony, gdyż w ocenie organu już same względy formalne zdecydowały o umorzeniu. Zdaniem strony umorzenie postępowania z tej przyczyny jest wadliwe - jak wskazano wyżej, zaś organ powinien zbadać wniosek i rozstrzygnąć sprawę merytorycznie, wydając stosowną decyzję.

Jak wskazał skarżący, w skierowanych do niego w latach 1998-2000 decyzjach (zezwoleniach) PAR w sprawie zakładania i używania radiokomunikacyjnych urządzeń nadawczych lub nadawczo-odbiorczych wraz z przydziałem częstotliwości, jednoznacznie wskazywano, że "wysokość opłat za używanie częstotliwości oraz numer rachunku bankowego, na który należy je wnosić będą wskazane w fakturze VAT wystawionej przez PAR". W następstwie tego postanowienia PAR wystawiała stosowne faktury VAT określając, iż termin zapłaty wynosi 14 dni, a także wskazując numer konta bankowego, na który zapłata winna być dokonana.

Skarżący podał również, że wprawdzie właściwe organy - Prezes URTiP, a następnie Prezes UKE twierdziły, że PAR nie mogła wystawiać faktur VAT (czego strona skarżąca nie potwierdza), okoliczność ta jest jednak bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Po pierwsze, wiążące stronę skarżącą zezwolenia wyraźnie wskazywały na konieczność wystawienia przez PAR stosownych faktur VAT, po drugie, faktury takie były w rzeczywistości przez PAR wystawiane i doręczane stronie skarżącej. Skarżący podał więc, że miał pełne prawo uznawać, iż sposób postępowania PAR w sprawie opłat jest właściwy i zgodny z prawem. Powyższy sposób postępowania w sprawie opłat za używanie częstotliwości nie zmienił się istotnie również w 2001 r., tj. po wejściu w życie Prawa telekomunikacyjnego. W dalszym ciągu Urząd Regulacji Telekomunikacji, który przejął obowiązki PAR związane ze zbieraniem opłat, wzywał stronę skarżącą do zapłaty wyliczonej przez Urząd opłaty, wskazywał 7-dniowy termin na dokonanie zapłaty oraz podawał dane rachunku bankowego, na która wpłata powinna być dokonana. Jedyną zmianą w stosunku do stanu sprzed 2001 r. było to, iż wezwanie Urzędu nie miało już formy faktury VAT, a jedynie formę pisma urzędowego. Z opisanej wyżej praktyki Urząd Regulacji Telekomunikacji wycofał się dopiero w 2002 r.

Skarżący podniósł, że skoro wydane decyzje jednoznacznie wskazywały, że zarówno wysokość opłat, jak i numer rachunku bankowego, na który należy je wnosić zostaną wskazane w odrębnym skierowanym do operatora dokumencie, to strona skarżąca była związane tego rodzaju procedurą. Odwołanie do odrębnego dokumentu było bowiem objęte rozstrzygnięciem decyzji (zezwolenia). Skarżący nie mógł zatem, bez uprzedniej zmiany zezwoleń, samodzielnie przyjąć innego sposobu postępowania, zwłaszcza, że obwiązywanie tych postanowień znajdowało w całej rozciągłości potwierdzenie w ówczesnej praktyce działania organów. Skarżący powołał się również na zasadę trwałości decyzji administracyjnej, dotyczącą zarówno decyzji niewadliwych, jak i decyzji wadliwych z prawnego punktu widzenia. Nawet jednak w tym ostatnim przypadku (tj. w odniesieniu do decyzji wadliwych) decyzje te obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję wydaną w trybie przewidzianym przez prawo. Ponieważ ww. zezwolenia PAR nie zostały nigdy uchylone ani zmienione, ani nie stwierdzono również nigdy ich nieważności, skarżący podał, że nie może obecnie ponosić negatywnych konsekwencji dostosowania się do ich treści.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podał, że nie mógł zadośćuczynić żądaniu skarżącego, gdyż nie wskazał on przepisu prawa materialnego, który należałoby powiązać z możliwością wydania decyzji uwzględniającej jego wniosek. Organ podkreślił, że każdorazowe działanie organu musi mieć określoną podstawę prawną, a w tym przypadku brak było przepisu prawa upoważniającego do wydania decyzji zgodnej z wnioskiem. Organ administracji przestrzegając zasady działania wyłącznie na podstawie przepisów prawa, czyli ustaw i wydanych na ich podstawie przepisów wykonawczych, nie może w konkretnej sprawie dowolnie decydować czy wydać decyzję i jakiej treści. Podejmując decyzję, organ dokonuje konkretyzacji prawa, które inaczej nie mogłoby stanowić podstawy do korzystania przez jednostkę z należnych jej praw lub wykonania obowiązków, a w przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Organ powołał się przy tym na wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 1984 r. (S.A./Wr 430/84 OSPiKA 1986, Nr 9-10, poz.176).

Zdaniem organu sprawa zatem została załatwiona, a więc merytorycznie rozpoznania poprzez wydanie orzeczenia (decyzji) kończącego sprawę wydanie. Ponadto, w ocenie organu skarżąca nie wykazała w jaki sposób miałoby nastąpić naruszenie art. 61 kpa, gdyż przepis ten musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnych, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Organ podkreślił, że obowiązek uiszczania opłat za prawo do dysponowania częstotliwością oraz obowiązek zapłaty odsetek za nieterminowe ich wnoszenie wynikały wprost z przepisów prawa i przytoczył wyrok NSA z dnia 15 lutego 2006 r. sygn. II GSK 350/05, LEX nr 203829. W ocenie organu nie każde indywidualne akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, nawet o charakterze władczym, muszą mieć formę decyzji administracyjnej czy też brak takiej formy, co do wyrażenia przez organ administracji publicznej stanowiska w przedmiocie zasadności żądania strony w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej, nie zawsze oznacza niezałatwienie sprawy tego żądania przez organ ani też nie zawsze pozbawia stronę prawa do skontrolowania zgodności z prawem tego stanowiska na drodze sądowej. Taka właśnie sytuacja występuje zdaniem organu w sprawach, w których obowiązki lub uprawnienia strony wynikają bezpośrednio z przepisów prawa.

Organ wskazał, że skarżący nie domaga się stwierdzenia w decyzji braku obowiązku do wniesienia opłat za prawo do dysponowania częstotliwością, lecz jedynie stwierdzenia braku obowiązku zapłaty odsetek za nieterminowe wniesienie opłat. Sam obowiązek uiszczenia opłat nie jest - w ocenie organu -kwestionowany przez skarżącego, więc niezasadne jest przywoływanie przez niego wyroku NSA z dnia 26 maja 1995 (III S.A. 1101/94) na okoliczność wydania lub nie decyzji w sprawie odsetek od nieterminowego wniesienia opłaty. Wyrok ten bowiem dotyczył rozstrzygania wątpliwości co do wysokości opłat, nie zasadności zapłaty odsetek, których źródłem jest powszechnie obowiązujący akt prawny (art. 31 ust. 11 P.t).

Jak podniósł organ, wystawianie faktur przez Państwową Agencję Radiokomunikacyjną, a później wezwań do zapłaty przez URTiP było jedynie potwierdzeniem obowiązku, czynnością materialno - techniczną, jak potwierdził WSA w wyroku z dnia 30 listopada 2004 r., która miała na celu m.in. ułatwienie wnoszenia opłat przez chociażby wskazanie numeru rachunku bankowego, którego zamieszczanie w zezwoleniach nie jest możliwe. Sformułowanie "Wysokość opłat oraz numer rachunku bankowego, na który należy je wnosić, będą wskazane w fakturze VAT wskazanej przez PAR" nie oznacza - w ocenie organu - że dopiero w fakturze ustalano wysokość opłat. Ich wysokość została jednoznacznie określona w Rozporządzeniu z dnia 27 marca 1998 r. i nie podlegała weryfikacji przez organ. Organ podkreślił, że nie miał żadnych kompetencji by ustalić samodzielnie wysokość opłat i opierał się wyłącznie na przepisach powołanego rozporządzenia. Nie skierowanie przez cały rok 2000 żadnego zapytania o sposób uiszczenia określonej przepisami opłaty, jeżeli skarżący rzeczywiście miał wątpliwości co do konieczności wniesienia opłat, oznacza, że skarżący de facto nie wypełnił swojego obowiązku dochowania należytej staranności w uiszczaniu opłat o charakterze publicznoprawnym. Organ zanegował, że skarżący, jako profesjonalny uczestnik obrotu gospodarczego, wysokość, zasadność i realizację swoich obciążeń finansowych opierał wyłącznie na wezwaniach do zapłaty wystawionych przez organ administracyjny. Uzyskanie przez operatora prawa do określonej częstotliwości jest warunkiem sine qua non prowadzenia przez niego działalności gospodarczej.

Ponadto, organ wskazał, że decyzja umarzająca nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach lub obowiązkach stron, a stwierdza, że nie ma przesłanek do orzekania co do istoty sprawy i kończy zawisłość sprawy w danej instancji. Niezasadny jest zatem w ocenie organu zarzut skarżącego o umorzeniu postępowania bez jego merytorycznego rozpatrzenia. Rozważając instytucję umorzenia postępowania administracyjnego, organ powołał się na orzecznictwo oraz podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że obowiązek zapłaty przez podmiot, który uzyskał prawo do dysponowania częstotliwością w rezerwacji częstotliwości, odsetek ustawowych w razie opóźnienia w uiszczeniu rocznej opłaty za prawo do wykorzystywania częstotliwości wynikał z przepisów ustawy Prawo telekomunikacyjne. Ponieważ obowiązek ten wynikał z mocy samego prawa, ustawa nie przewidywała wydawania decyzji administracyjnej w celu ustalenia tego obowiązku. Oczywistą konsekwencją tego stanu rzeczy jest również brak możliwości - w ocenie organu -wydania decyzji administracyjnej stwierdzającej nieistnienie obowiązku, który wynika wprost z przepisów prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Legalność decyzji administracyjnej wymaga jej zgodności nie tylko z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron, lecz także z przepisami prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej.

Dokonując oceny zasadności wniesionej przez P. Sp. z o.o. skargi od decyzji Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] lipca 2007 r. Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przedmiotowa sprawa dotyczy obowiązku uiszczenia odsetek za nieterminowe dokonywanie opłat za prawo do wykorzystania częstotliwości za 2001 r. i rozpoczęła się wnioskiem skarżącej z dnia [...] maja 2002 r., w którym wnosiła o uznanie za bezzasadną noty księgowej nr [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. i jej anulowania lub skorygowania. Zastosowania będą miały zatem przepisy ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. – Prawo telekomunikacyjne (dalej P.t. z 2000 r.), albowiem zgodnie z art. 222 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe.

Zgodnie z art. 31 P.t. z 2000 r. podmiot, który uzyskał prawo do wykorzystywania częstotliwości w pozwoleniu albo dysponowania nią w rezerwacji częstotliwości uiszcza roczne opłaty za prawo do wykorzystywania częstotliwości, a w razie opóźnienia w uiszczaniu tych opłat - naliczane są odsetki ustawowe. Wysokość poszczególnych stawek opłat za prawo do wykorzystywania częstotliwości, terminy i sposób uiszczenia opłat określało obowiązujące wówczas rozporządzenie Ministra Łączności z dnia 27 marca 1998 r. w sprawie wysokości, terminów i sposobu uiszczenia opłat za używanie częstotliwości, które zgodnie z art. 150 P.t. zachowała moc do czasu wydania nowych przepisów wykonawczych, nie dłużej niż przez okres 2 lat od wejścia w życie ustawy. Natomiast wysokość odsetek ustawowych podana została w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 marca 1989 r. w sprawie określenia wysokości odsetek ustawowych.

Przepisy powyższych rozporządzeń określały wysokość ustawowych odsetek w stosunku rocznym oraz bardzo szczegółowo wysokość oraz sposób obliczania poszczególnych rodzajów opłat za używanie częstotliwości.

W wyroku z dnia 15 lutego 2006 r. (sygn. akt II GSK 350/05 Lex nr 203829) NSA wskazał, że opłaty, o jakich mowa w art. 31 P.t. z 2000 r. nie były ani ustalone, ani określone przez wydanie decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. Obowiązek ich uiszczania był ściśle związany z decyzją przyznającą prawo do dysponowania częstotliwością albo do jej wykorzystania oraz powstawał po wydaniu takiej decyzji w terminach określonych w przepisach, a także ustawał w tak określonych terminach po ustaniu prawa do użytkowania częstotliwości, z którym był związany. W ocenie NSA był to zatem obowiązek wynikający bezpośrednio z przepisów prawa.

Również w przypadku obowiązku zapłaty odsetek ustawowych, powstałego na skutek opóźnienia w uiszczeniu ww. opłat, obowiązek ten wynika wprost z art. 31 ust. 1 P.t. W wyroku z dnia 30 listopada 2004 r. (sygn. akt 6 II SA 3009/03) WSA uznał, że wystawienie noty księgowej Nr [...], wskazującej wysokość należnych odsetek, znajduje oparcie w przepisach prawa tj. art. 31 i 150 P.t. z 2000 r. i nakłada na skarżącą obowiązek zapłaty odsetek. W ocenie WSA czynność polegająca na wystawieniu noty księgowej ma charakter czynności materialno – technicznej.

Konsekwencją regulacji ustawowej, że ustawowe odsetki nie podlegały określeniu przez organ regulacyjny decyzjami administracyjnymi jest to, że również w razie zakwestionowania obowiązku ich zapłaty, przez podmiot zobowiązany do ich uiszczenia, stanowisko organu regulacyjnego w tym przedmiocie nie może zostać wyrażone w drodze decyzji, chyba że przepisy ustawowe wyraźnie przewidywałyby taką formę działania organu w tym zakresie (por. ww. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2006 r.). Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie występowała, albowiem przepisy P.t. z 2000 r. nie wskazywały, aby organ regulacyjny uprawniony był rozstrzygać w drodze decyzji administracyjnej o istnieniu obowiązku zapłaty odsetek. Pamiętać bowiem należy, że wszczęte postępowanie administracyjne tylko wtedy kończy się decyzją merytoryczną, gdy podstawę do wydania takiej decyzji dają przepisy prawa materialnego.

Odnosząc się do powołanego przez skarżącą wyroku NSA z dnia 26 maja 1995 r., sygn. akt III SA 1101/94 (OPS 1996/6/706) wskazać należy, na co zwrócił uwagę NSA w powoływanym wyroku z 15 lutego 2006 r. nie podzielając stanowiska w tym orzeczeniu zawartego, że wyrok ten został wydany w innym stanie prawnym, zarówno w zakresie prawa materialnego – pod rządami ustawy z dnia 23 listopada 1990 r. o łączności, jak i w zakresie dotyczącym kontroli legalności działalności administracji przez sąd administracyjny – przed wejściem w życie ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, kiedy nie było odpowiednika art. 16 ust. 1 pkt 4 tej ustawy (obecnie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Z tego też powodu stanowisko zajęte wówczas przez Sąd nie może zostać uwzględnione w zmienionym stanie prawnym, w którym brak formy decyzji nie pozbawia skarżącego możliwości dochodzenia swoich merytorycznych racji zarówno przed organem, jak i przed sądem administracyjnym. Zauważyć także trzeba, że wyrok NSA z 1995 r. dotyczył rozstrzygania wątpliwości co do wysokości opłat, a nie co do samego obowiązku ich zapłaty, jak w niniejszej sprawie, w której obowiązek wynika wprost z Prawa telekomunikacyjnego.

Reasumując powyższe rozważania wskazać należy, że w sytuacji gdy obowiązek obciążający stronę powstaje bezpośrednio z mocy prawa, organ administracji publicznej nie ma umocowania do wydania decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie obowiązek ten wynikał bezpośrednio z art. 31 ust. 1 pkt 2 P.t. z 2000 r. i jednocześnie ustawa nie przewidywała wydawania decyzji administracyjnej w celu ustalenia tego obowiązku. Dlatego też Prezes UKE zasadnie uznał, ze żaden z przepisów prawa nie upoważnia go do wydania decyzji stwierdzającej nieistnienie obowiązku zapłaty odsetek z tytułu nieuiszczenia w terminie poszczególnych rat rocznej opłaty. W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 31 ust. 1 pkt 2 P.t. z 2000 r. w zw. z art. 222 ust. 1 P.t. z 2004 r. oraz art. 104 § 1, 2 Kpa należy uznać za niezasadny.

Niezasadne są również – w ocenie Sądu - pozostałe zarzuty skargi. tj. naruszenie art. 61 Kpa i art. 105 Kpa.

W rozumieniu art. 61 w zw. z art. 1 pkt 1 Kpa żądanie strony skierowanie do organu administracji publicznej tylko wtedy wszczyna ogólne (jurysdykcyjne) postępowanie administracyjne uregulowane w tym kodeksie, jeżeli dotyczy sprawy załatwionej w drodze decyzji administracyjnej tj. jeżeli przepisy prawa materialnego upoważniają ten organ do rozstrzygnięcia co do wniesionego żądania przez wydanie decyzji administracyjnej. Nie każde indywidualne akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, nawet o charakterze władczym, muszą mieć formę decyzji administracyjnej czy też brak takiej formy, co do wyrażenia przez organ administracji publicznej stanowiska w przedmiocie zasadności żądania strony w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej, nie zawsze oznacza niezałatwienie sprawy tego żądania przez organ ani też nie zawsze pozbawia stronę prawa do skontrolowania zgodności z prawem tego stanowiska na drodze sądowej. Taka właśnie sytuacja występuje w sprawach, w których obowiązki lub uprawnienia strony wynikają bezpośrednio z przepisów prawa. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (a wcześniej do art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym) skarga do sądu administracyjnego przysługuje także na inne, niż decyzje i postanowienia, indywidualne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, jeżeli dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. cyt. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2006 r.).

W orzeczeniu z dnia 6 października 1999 r. (sygn. akt IV SA 2546/98, LEX nr 47920) NSA przyjął, że stwierdzenie zawarte w art. 104 § 1 Kpa, iż załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji, odnosi się tylko do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej formie prawnej. Decyzja administracyjna wydana w sprawie, której załatwienia w formie decyzji prawo nie przewiduje, jest decyzją wadliwą jako wydaną bez podstawy prawnej.

Uwzględniając powyższe stanowiska NSA, przyjąć w ocenie Sądu należy, że w niniejszej sprawie Prezes UKE, pomimo wniosku strony o stwierdzenie nieistnienia obowiązku zapłaty odsetek z tytułu opróżnienia w uiszczaniu opłat za prawo do wykorzystywania częstotliwości, przyjmując, że obowiązek ten wynika bezpośrednio z przepisów prawa, zasadnie umorzył postępowanie w sprawie na podstawie art. 105 § 1 Kpa tj. z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Bezprzedmiotowe jest bowiem także postępowanie z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania strony (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia r., sygn. akt II SA 28/01, Lex nr 137801).

Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji orzeczenia.