Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2120/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i 2, art. 176
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz (spr.) Sędzia del. WSA Katarzyna Golat Protokolant: starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 299/13 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 17 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 299/13 oddalił skargę A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Prezydent Miasta P., pełniący funkcję Starosty, decyzją z dnia [...] października 2012 r. , nr [...], wydaną na podstawie art. 115 a ust. 1 i art. 378 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz.U. Nr 25 2008 r., poz. 150 ze zm.), § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (tekst jednolity Dz. U. Nr 120 z 2007 r., poz. 826 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm.) określił A. M., prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" w P., przy ul. [...], dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku, przenikającego z zakładu w wyniku jego działalności w odniesieniu do:

1. terenów bezpośrednio sąsiadujących z działką o nr [...] obręb [...], na której prowadzona jest działalność gospodarcza w wysokości: LAeqD = 55 dB, LAeqN = 45 dB;

2. terenów po stronie południowo-wschodniej ul. [...] w wysokości: LAeqD = 55 dB, LAeqN = 45 dB.

W uzasadnieniu podjętej decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, iż w dniu 25 września 2012 r. do Urzędu Miasta P. wpłynęło wystąpienie pokontrolne Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Ł., Delegatura w P., datowane na dzień 21 września 2012 r., dotyczące kontroli interwencyjnej, przeprowadzonej w firmie "[...]" A. M. w P., z którego wynika, że pomiary hałasu w środowisku zostały wykonane w dniu [...] września 2012 r. przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Ł. Delegatura w P., zgodnie z akredytowaną metodą badawczą, zamieszczoną w Zakresie Akredytacji Laboratorium Badawczego nr AB 178, wydanym przez Polskie Centrum Akredytacji - rozporządzenie Ministra Środowiska z 4 listopada 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (Dz.U. Nr 206, poz. 1291), Załącznik nr 6 Metodyka referencyjna wykonywania okresowych pomiarów hałasu w środowisku, pochodzącego od instalacji lub urządzeń, z wyjątkiem hałasu impulsowego. Punkty pomiarowe znajdowały się na terenie nieruchomości przy ul. [...] (działka nr [...]), sąsiadującej z nieruchomością, na której zlokalizowana jest sporna działalność gospodarcza. Pomiary wykonano w porze dnia i w porze nocy w obecności A. M. dla hałasu pochodzącego z terenu lokalu (urządzenia nagłaśniające, ruch pojazdów, prace związane z obsługą imprezy), przy czym w punkcie nr 1, oznaczonym w protokole i w raporcie z badań jako: "ul. [...], w świetle okien"- na wysokości 2,5 nad poziomem terenu, w punkcie nr 2 oznaczonym w protokole i w raporcie z badań jako: "ul. [...], teren posesji" - na wysokości 4 m nad poziomem terenu. Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Ł., Delegatura w P. dokonał wyboru ww. punktów pomiarowych zgodnie z obowiązującą, wyżej określoną metodyką pomiarową i w oparciu o informację Pracowni Planowania Przestrzennego w P. z dnia 27 czerwca 2012 r., wg której działka przy ul. [...], jak i bezpośrednio z nią sąsiadujące działki są objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenów w rejonie ulic: [...] i [...] w P., zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] i są terenami mieszkaniowo-usługowymi, dla których dopuszczalny poziom hałasu wynosi 55 dB w porze dnia i 45 dB w porze nocy.

Organ, odnosząc się do pism A. M.: z dnia 10 września 2012 r., oraz z dnia 27 września 2012 r., kwestionujących ochronę akustyczną części działki należącej do S. N. (nr [...]) ze względu na występowanie gruntu uprawianego rolniczo i lokalizację na niej punktu pomiarowego nr 2, nie przychylił się do zaprezentowanego w nich stanowiska, wskazując, iż zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego teren działki należącej do S. N., jest terenem mieszkaniowo-usługowym, dla którego w ww. rozporządzeniu ustalone są dopuszczalne poziomy hałasu. Ze wskazanego raportu z badań wynika, że w punkcie nr 1 oznaczonym, jako "ul. [...], w świetle okien", zarówno w porze dnia, jak i nocy nie można było określić metodą pomiarową poziomu emisji hałasu, gdyż różnica poziomów średniego poziomu hałasu i średniego poziomu tła akustycznego była mniejsza niż 3 dB (Załącznik nr 6 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 listopada 2008r., lit. E ust. II pkt 2.e.), stąd także nie ma wyznaczonego równoważnego poziomu hałasu w środowisku w tym punkcie pomiarowym. W punkcie nr 2 oznaczonym jako: "ul. [...], teren posesji" został określony równoważny poziom hałasu w środowisku: w porze dnia (przedział czasu od godz. 6°° do godz. 22°°): Leq-8h = 50,5 dB + 1,3 dB i w porze nocy (przedział czasu od godz. 22°° do godz. 6°°): Leq.ih = 53,7 dB + 1,3 dB.

Zdaniem organu, porównanie wskazanych wartości równoważnego poziomu hałasu w środowisku w punkcie pomiarowym nr 2 z wartościami dopuszczalnych poziomów hałasu, wyrażonych wskaźnikami UeqD i l-AeqN określonymi w Tabeli 1 Załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. Nr 120, poz. 826 ze zm.), wynoszącymi 55 dB w porze dnia i 45 dB w porze nocy dla terenów mieszkaniowo-usługowych, wykazało na przekroczenie dopuszczalnego poziomu w porze nocy o 8,7 dB. Tereny bezpośrednio sąsiadujące z działką, na której prowadzona jest działalność gospodarcza "[...]", w tym działka należąca do S. N., objęte są miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenów w rejonie ulic: [...] i [...] (uchwała Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r.) i są terenami o charakterze mieszkaniowo - usługowym, dla którego dopuszczalny poziom hałasu wynosi 55 dB w porze dnia i 45 dB w porze nocy, natomiast tereny przy ul. [...] (leżące po przeciwnej niż stronie ulicy [...]) objęte są miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenów w rejonie ulic: [...], [...] w P. (uchwała nr [...] z dnia [...] maja 2009 r.) i również określone jako teren mieszkaniowo-usługowy dla którego dopuszczalny poziom hałasu wynosi 55 dB w porze dnia i 45 dB w porze nocy.

Wobec powyższego, zgodnie z art. 115a ust. 1 i 3 i w związku z art. 378 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, Prezydent Miasta P. określił A. M. prowadzącej działalność gospodarczą "[...]" A. M. dopuszczalny poziom hałasu przenikającego do środowiska przy zastosowaniu wskaźników hałasu LAeqD i LAeqN, w odniesieniu do rodzajów terenów, na które oddziałuje zakład. Dodano, że dopuszczalne poziomy to standardy jakości środowiska, których przekraczania, zgodnie z art. 144 ust. 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, eksploatacja instalacji nie powinna powodować poza terenem, do którego prowadzący instalację ma tytuł prawny. Dopuszczalny poziom hałasu określony niniejszą decyzją odnosi się do wszystkich, nawet najbardziej niekorzystnych z akustycznego punktu widzenia wariantów funkcjonowania przedmiotowego zakładu, a wydana decyzja ma prowadzić do ograniczania ponadnormatywnej emisji hałasu do środowiska, a tym samym do zachowania właściwego ładu akustycznego w środowisku, którego parametry określa powołane rozporządzenie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu odwołania A. M., decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P., pełniącego funkcję Starosty Miasta P. z dnia [...] października 2012 r.

W uzasadnieniu podjętej decyzji Kolegium przypomniało, że kontrola interwencyjna w firmie "[...]" A. M. została podjęta ze względu na wniosek S. N. zamieszkałego w P. przy ul. [...] (działka nr [...]). W ustalonym przez organ I instancji stanie faktycznym, na terenach objętych emisją hałasu z terenu działki nr [...] przy ul. [...], na której działalność prowadzi A. M. (lokal imprez okolicznościowych) obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego: działka nr [...], jak i tereny bezpośrednio z nią sąsiadujące, w tym działka oznaczona nr [...], według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego znajdują się w jednostce urbanistycznej, oznaczonej symbolem 1MNU, a tereny położone przy ul. [...] położone są w jednostce urbanistycznej 3MW.

Nadto, z załączonych do akt sprawy dokumentów, tj. protokołu z pomiaru hałasu emitowanego do środowiska i raportu z badań z dnia [...] września 2012 r. wynika, że czynności kontrolne zostały sporządzone przez uprawniony podmiot, o którym mowa w art. 115a ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, a także zgodnie z akredytowaną metodą badawczą zamieszczoną w zakresie akredytacji Laboratorium Badawczego nr AB 178, wydanym przez Polskie Centrum Akredytacji. Przedłożona dokumentacja kontrolna zawiera oznaczenie zakładu emitującego hałas, tj.: opis jego działalności, lokalizację zakładu, a także podstawowe źródła emisji hałasu. Ponadto raport wskazuje metodę wykonania pomiarów (z uwzględnieniem tła akustycznego), lokalizację punktu pomiarowego oraz dokładną datę i godzinę pomiaru. Natomiast zawarta w raporcie analiza wyników pomiarów emisji hałasu wskazuje, że równoważny poziom dźwięku A przenikający do środowiska, podczas pracy zakładu w czasie dokonania pomiaru kształtuje się w porze dnia na poziomie 50,5 dB ± 1,3 dB, a porze nocnej na poziomie 53,7 dB ± 1,3 dB (pomiar dnia [...] września 2012 r. w punkcie pomiarowym nr 2). Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wyjaśnił też w raporcie, że ze względu na to, iż różnica poziomów średniego poziomu hałasu i średniego poziomu tła akustycznego dla punktu pomiarowego nr 1 jest mniejsza niż 3 dB nie można było określić poziomu emisji hałasu metodą pomiarową (zał. nr 6 do rozporządzenia w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody). W związku z powyższym, w ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że w wyniku prowadzonej działalności, poza zakładem skarżącej, przekroczone zostały dopuszczalne poziomy hałasu dla terenów o charakterze mieszkaniowo-usługowym w porze nocy o 8,7 db i na tej podstawie zasadnie określił skarżącej dopuszczalny poziom emisji hałasu do środowiska z terenu tego zakładu na poziomie L,Aeq D = 55 dB w godzinach od 6 do 22 oraz LOdnosząc się do zarzutów odwołania wyjaśniono, że w trakcie postępowania prowadzonego w trybie art. 115a ustawy Prawo ochrony środowiska, co do zasady, nie ustala się poziomu dźwięku emitowanego przez dany zakład. Ustalanie poziomu dźwięku emitowanego przez zakład, w już prowadzonym postępowaniu, może mieć miejsce wówczas, gdyby pomiary stanowiące podstawę do jego wszczęcia zostałyby skutecznie podważone, czy zakwestionowane. W takiej sytuacji zasadne byłoby przeprowadzenie dowodu uzupełniającego w postaci ponownych pomiarów. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w rozpatrywanym przypadku. W postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji pierwszoinstancyjnej, jak i w postępowaniu odwoławczym, strona nie przedstawiła żadnego dowodu świadczącego o nierzetelności przeprowadzonych pomiarów, czy możliwości ich zdezaktualizowania się. Nie wskazano żadnych argumentów, które mogłyby podważyć wiarygodność wyników pomiarów przeprowadzonych przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Nadto odwołująca się była obecna przy pomiarach i wówczas nie wniosła zastrzeżeń co do sposobu ich wykonania. Protokół z pomiaru hałasu został podpisany bez uwag. Dopiero w pismach z dnia 10 września 2012r., 27 września 2012r., a więc już po dokonaniu pomiarów, a także w dniu 21 września 2012 r. podpisując protokół z kontroli podniosła, że punkt pomiarowy nr 2 zlokalizowany w P. ul. [...] - teren posesji (na granicy) został umiejscowiony na terenie rolnym nie podlegającym ochronie akustycznej. W tej kwestii organ dokonujący pomiarów wyjaśnił, że wyboru punktów dokonano "zgodnie z obowiązującą metodyką pomiarową". Nadto wskazano, że skoro działka nr [...] stanowi zgodnie z planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego teren mieszkaniowo-usługowy nie można dokonać jego podziału na część podlegającą ochronie akustycznej i na część niepodlegającą tej ochronie, jak tego oczekuje skarżąca. Ustalenia planu co do klasyfikacji akustycznej danego terenu są bowiem przesądzające. Nadto wyjaśniono, że teren, na którym przeprowadzono pomiary hałasu znajduje się w jednostce urbanistycznej miejscowego planu oznaczonej symbolem 1 MNU i jest to teren objęty ochroną akustyczną, wymieniony w przepisie art. 113 ust. 2 pkt l lit. f) ustawy (teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej).Wyjaśniono także, iż wbrew stanowisku odwołującej się decyzja zgodna jest z wymaganiami ust. 3 i ust. art. 115a Prawa ochrony środowiska, bowiem zgodnie z art. 115a ust. 3 ustawy zawierać ona musi elementy obligatoryjne, tj. musi określić dopuszczalne poziomy hałasu poza zakładem przy zastosowaniu wskaźników hałasu LAeq D i LAeq N w odniesieniu do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, na które oddziałuje zakład. Nadto w myśl zaś art. 115a ust. 4 ustawy w decyzji, o której mowa w ust. 1, mogą być określone wymagania mające na celu nieprzekraczanie poza zakładem dopuszczalnych poziomów hałasu, przy czym ustawa określa przykładowy katalog dodatkowych wymagań w tym zakresie. Jest to więc tylko możliwość określenia przez organ pewnych wymagań, dlatego też nie można zarzucić organowi naruszenia przepisów prawa w tym zakresie. To po stronie przedsiębiorcy ciąży obowiązek dotrzymywania dopuszczalnych poziomów hałasu. Nadto nie zgodzono się ze stanowiskiem strony, że decyzją nałożono na nią dodatkowe obowiązki w postaci nakazu wykonywania okresowych pomiarów poziomu hałasu, bowiem organ w tej kwestii jedynie poinformował skarżącą o obowiązkach przedsiębiorcy, wynikających wprost z ustawy (art. 147 ust. 1 ustawy).Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę A. M. od ww. decyzji stwierdził, że skarga nie jest zasadna.Sąd wskazał, że podstawę prawną rozstrzygnięcia organów stanowił art. 115a ustawy Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym, w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów (...), że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu. Minister Środowiska natomiast, w myśl przepisu art. 113 tejże ustawy, określa w drodze rozporządzenia dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku.W rozporządzeniu z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, Minister Środowiska ustalił dopuszczalne poziomy hałasu, zróżnicowane dla rodzajów terenów przeznaczonych odpowiednio: pod zabudowę mieszkaniową, pod szpitale i domy opieki społecznej, pod budynki związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, na cele uzdrowiskowe, na cele rekreacyjno – wypoczynkowe, oraz na cele mieszkaniowo – usługowe.W badanej sprawie obszar, z którego przenika hałas znajduje się na terenie, dla którego został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dotyczy to również obszarów, na które hałas ten przenika. Poza sporem bowiem jest, że działka przy ul. [...], jak i działki bezpośrednio z nią sąsiadujące są objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenów w rejonie ulic: [...] i [...] w P., zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2007r., nr [...] i są terenami mieszkaniowo-usługowymi, dla których dopuszczalny poziom hałasu wynosi 55 dB w porze dnia i 45 dB w porze nocy. Zasadnie zatem zdaniem Sądu organy określiły dopuszczalny poziom hałasu, z uwzględnieniem zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, niezależnie od faktycznego wykorzystywania terenu. To bowiem przy jego sporządzaniu, różnicując tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania, wskazuje się, które z nich należą do poszczególnych rodzajów terenów, podlegających ochronie akustycznej (art. 114 ust. 1 ustawy). Organ administracji publicznej ma obowiązek wskazać, do jakiej kategorii wymienionych w przepisie art. 113 ust. 2 pkt 1 omawianej ustawy, zalicza określony teren. Ratio legis tego obowiązku wiąże się z dwiema przesłankami. Po pierwsze, z zachowaniem jednolitości określania przeznaczenia terenu w przepisach planistycznych w odniesieniu do terminologii użytej w ustawie. Po drugie - odnosi się do procesu stosowania prawa, z umożliwieniem zakwalifikowania danego terenu przez organ podejmujący decyzję administracyjną do jednej z grup określonych w powyższym przepisie, w celu określenia dopuszczalnego poziomu hałasu dla danego rodzaju terenu.Odnosząc się natomiast do kwestii prawidłowości przeprowadzonych pomiarów hałasu, wykonanych przed wszczęciem postępowania w niniejszej sprawie Sąd wskazał na pewną specyfikę przepisów Prawa ochrony środowiska, które z tej racji w wielu punktach różnią się od regulacji kodeksowych i większość postępowań z ochrony środowiska wszczynanych jest z urzędu (art. 115a ust. 5) w oparciu o wyniki kontroli dokonanej przez upoważnione organy. Do czynności kontrolnych zaś nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jednolity Dz.U. Nr 44 z 2007 r., poz. 287 ze zm.), które dają szczególne kompetencje kontrolne wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska oraz ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. nr 173, poz. 1807), w której rozdział 5 jest poświęcony kontroli. Nie można więc zarzucać zaskarżonej decyzji naruszenia przepisów art. 76 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. bez rozgraniczenia etapów postępowania kontrolnego i postępowania administracyjnego (jurysdykcyjnego) i w oderwaniu od akt sprawy, które świadczą o braku podstaw do formułowania takich zarzutów.Sąd wskazał, że podstawą wydania decyzji z art. 115a ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska jest stwierdzenie, że w konkretnym przypadku nastąpiło przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu, określonego wskaźnikami poziomu hałasu w ww. rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. Stwierdzenie tego przekroczenia, jak wynika z treści przepisu art. 115a ust. 1 ustawy, powinno być oparte na konkretnych dowodach wyraźnie wymienionych w tym przepisie, tj. na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia. Przeprowadzenie takich dowodów przez wskazane podmioty stanowi podstawę do wszczęcia z urzędu przez organ ochrony środowiska postępowania w przedmiocie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu (art. 115a ust. 1 i 4 p.o.ś.). Dowód potwierdzający przekroczenie dopuszczalnych norm natężenia hałasu przeprowadzany jest zatem poza postępowaniem w przedmiocie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu, gdyż stanowi on asumpt do jego wszczęcia, co ma miejsce w związku z tym po przekroczeniu dopuszczalnego poziomu hałasu. Skoro więc podstawą wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania decyzji z art. 115a ust. 1 ustawy jest wcześniejsze przeprowadzenie dowodów, potwierdzających przekroczenie dopuszczalnych norm natężenia hałasu i do tego przez ściśle określone we wskazanym przepisie podmioty, to tym samym w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu po pierwsze co do zasady nie ustala się poziomu dźwięku emitowanego przez dany zakład, to bowiem ma miejsce poza tym postępowaniem i przed jego wszczęciem, a więc, jak wyżej wskazano, z wyłączeniem reguł k.p.a. dotyczących prawidłowego przeprowadzania postępowania wyjaśniającego, a po drugie decyzję o przekroczeniu dopuszczalnego poziomu hałasu opiera się wyłącznie na jednym z wyraźnie wskazanym w art. 115a ust. 1 ustawy środków dowodowych (pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, podmiot obowiązany do ich prowadzenia lub przez organ ochrony środowiska). Powyższe nie stanowi oczywiście przeszkody do możliwości kwestionowania wskazanych środków dowodowych w już wszczętym postępowaniu o wydanie decyzji z art. 115a ust. 1 ustawy, w oparciu o inne dowody, np. przestawioną przez stronę zainteresowaną opinię biegłego. Wówczas to możliwe jest przeprowadzenie uzupełniającego dowodu w postaci ponownych pomiarów celem weryfikacji przeprowadzonych poza postępowaniem dowodów. Dowód ten jednak, z uwagi na ograniczenie dowodowe z art. 115a ust. 1 ustawy, może być przeprowadzony wyłącznie przez podmiot wskazany w tym przepisie. Hipoteza przepisu art. 115a ust. 1 p.o.ś. wyraźnie bowiem stanowi, jakie dowody w niniejszej sprawie mogą decydować o treści podejmowanego rozstrzygnięcia. Dla skutecznego zakwestionowania wyników pomiarów, dokonanych przez uprawniony organ, nie jest jednak wystarczające ogólnikowe powoływane się na "być może niewłaściwy wybór miejsc i czasu ich wykonania".Sąd wskazał, że podnoszone w odwołaniu i skardze "inne źródła hałasu" (impreza miejska etc.) są w istocie tłem akustycznym w rozumieniu rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 listopada 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (Dz.U. Nr 206, poz. 2191). Zgodnie z załącznikiem Nr 6 do powyższego rozporządzenia, w którym szczegółowo określone są zasady i kryteria realizacji pomiarów hałasu, tło akustyczne tworzą wszystkie dźwięki występujące w danym punkcie pomiarowym, które nie pochodzą z zakładu, instalacji, urządzeń aktualnie badanych. Z tła akustycznego wyłącza się pojedyncze, sporadyczne dźwięki, których wpływ na pomiar hałasu od zakładu, instalacji czy urządzenia można wyeliminować przez chwilowe zatrzymanie procesu mierzenia lub analizę zarejestrowanego sygnału. Pomiar poziomu tła akustycznego przeprowadza się w zależności od możliwości wyeliminowania źródła hałasu będącego przedmiotem oceny. Ponadto protokół z pomiaru hałasu, który obejmuje szczegółowe informacje dotyczące przebiegu i wyników pomiarów, powinien także wskazywać pomiar poziomu tła akustycznego (załącznik Nr 6, lit. E pkt II – realizacja pomiarów - cyt. rozporządzenia). W rozpoznawanej sprawie protokół z pomiaru wskazuje, że tło akustyczne zostało określone i uwzględnione w ramach dokonywanych pomiarów. Kwestia zaś czy owo tło stanowiła "impreza miejska" czy inny rodzaj hałasu, nie ma znaczenia dla oceny poprawności powyższych ustaleń. W ocenie Sądu analiza sporządzonego protokołu pozwala też na konstatację o prawidłowości lokalizacji punktów pomiarowych. Kwestie te szczegółowo reguluje załącznik VI lit B rozporządzenia w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody, precyzując, iż na terenie zabudowanym punkty pomiarowe lokalizuje się:a) przy elewacji budynków objętych ochroną przed hałasem w związku z wypełnianiem funkcji, dla realizacji których teren został objęty ochroną przed hałasem, w odległości 0,5-2 m od elewacji tych budynków:– w świetle okna kondygnacji eksponowanej na hałas; podczas pomiarów hałasu okno w miarę możliwości powinno być otwarte, choć dopuszcza się wykonanie pomiarów przy oknie zamkniętym. Dopuszcza się uchylenie okna w ten sposób, aby możliwe było przeprowadzenie przez nie wysięgnika i kabli łączących mikrofony pomiarowe z przyrządami pomiarowymi znajdującymi się w pomieszczeniu,– na wysokości 4 m ± 0,2 m nad powierzchnią terenu, gdy nie ma możliwości wykonania pomiarów hałasu w świetle okna na danej kondygnacji,b) na terenach otaczających ww. budynki– na wysokości 4 m ± 0,2 m nad powierzchnią terenu.W rozpoznawanej sprawie punkty pomiarowe umiejscowione zostały w świetle okien budynku mieszkalnego na wysokości 2,5 m nad poziomem terenu oraz na terenie posesji, na wysokości 4 m nad poziomem morza (str. 3 protokołu), co odpowiada zacytowanym wyżej wymogom.Nie są trafne również zdaniem Sądu te zarzuty skargi, które dotyczą konstrukcyjnej poprawności decyzji. Jej elementy obligatoryjne wskazuje przepis art. 115a ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska (określenie dopuszczalnego poziomu hałasu). Regulacja, określona w ust. 4 powołanego przepisu ma charakter fakultatywny, przy czym uzasadnienia wymaga ewentualne nałożenie określonych obowiązków. Nienałożenie obowiązków o charakterze fakultatywnym w zaskarżonej decyzji nie może zatem skutecznie jej dyskwalifikować.Sąd uznał za niezrozumiałe zarzuty wskazane w piśmie z dnia 17 maja 2013 r., określone mianem "ewentualnych". Jest bowiem okolicznością niekwestionowaną, że skarżąca prowadzi działalności gospodarczą pod firmą "[...]", w ramach której organizuje imprezy okolicznościowe na terenie obiektu, położonego w P., przy ul. [...]. Zakładem, w rozumieniu art. 3 pkt 48 ustawy Prawo ochrony środowiska jest natomiast jedna lub kilka instalacji wraz z terenem, do którego prowadzący instalacje posiada tytuł prawny, oraz znajdujące się na nim urządzenia. Przez instalacje rozumie się natomiast stacjonarne urządzenie techniczne, zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu, budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami, których eksploatacja może spowodować emisję (art. 3 pkt 6 ustawy). Z protokołu kontrolnego wynika, iż źródłem hałasu na terenie zakładu są urządzenia nagłaśniające, ruch pojazdów oraz prace związane z obsługą imprezy. Emitowany w ramach działalności zakładu hałas nie podlega więc wyłączeniom od określenia jego dopuszczalnego poziomu na podstawie art. 115a ust. 2 (bo niewątpliwie pozostaje w związku z działalnością gospodarczą prowadzoną przez skarżącą), nie stanowi także powszechnego korzystania ze środowiska w rozumieniu art. 2 ust. 2a ustawy, bowiem korzystanie ze środowiska (realizowane bez wykorzystania instalacji), będzie mogło być rozumiane jako powszechne, tylko wówczas, gdy będzie pozostawało w związku z zaspokojeniem potrzeb osobistych i gospodarstwa domowego, w tym wypoczynku i uprawiania sportu (art. 4 ust. 1 ustawy).Zdaniem Sądu, kwestia pozwolenia na budowę obiektu, użytkowanego jako lokal dla organizowania imprez okolicznościowych, nie stoi na przeszkodzie określeniu dopuszczalnego poziomu hałasu. Obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza bowiem na wspomnianym terenie lokalizację obiektów usługowych (§ 8 ust. 1), co nie oznacza, że obiekty te wyłączone są z konieczności dotrzymywania norm hałasowych, obowiązującym na danym terenie (mieszkaniowo-usługowym).Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270, powoływanej dalej jako p.p.s.a.) oddalił skargę.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. M., zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.Skarżąca kasacyjnie zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.: przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 listopada 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (Dz. U. z 2008 r., Nr 206, poz. 1291) i regulacji Załącznika Nr 6 do tegoż rozporządzenia poprzez uznanie pomiarów hałasu dokonanych przez Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Ł., Delegatura w P. w dniu [...] września 2012 r. za przeprowadzone w sposób prawidłowy i przedstawiające poziom hałasu jako zgodny ze stanem rzeczywistym, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] października 2012 r., pomimo iż pomiary te przeprowadzono z rażącym naruszeniem wymagań dotyczących uwzględnienia poziomu tła akustycznego, tj. naruszeniem regulacji zawartych w Załączniku Nr 6 pkt E pdpkt II 1 do wyżej wskazanego rozporządzenia.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.Na wstępie należy zaznaczyć, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Musi ona spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, a ponadto powinna zawierać także wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie prawa polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień normom procesowym - wykazanie dodatkowo, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie kasacyjne polega bowiem na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, którymi Naczelny Sąd Administracyjny jest związany (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia ich w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania przez wnoszącego skargę kasacyjną przepisów prawa, którym uchybił sąd, ze wskazaniem paragrafu, ustępu, punktu – ustawy, rozporządzenia. Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd kasacyjny, nie jest bowiem uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji.W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie czyni zadość wskazanym wyżej wymogom formalnym. Jej autor sformułował zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego, wskazując na naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 listopada 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody i regulacji Załącznika Nr 6 do tego rozporządzenia, zawartych w pkt E pdpkt II1 niniejszego załącznika. Tak sformułowany zarzut nie może zostać uznany za usprawiedliwiony. Przede wszystkim nie podano konkretnie przepisów rozporządzenia ze wskazaniem paragrafu, ustępu, punktu, których wykładnia jest kwestionowana. Zarzut niewłaściwej wykładni dotyczy bowiem błędnego rozumienia określonych przepisów prawa. Wymaga wobec tego wskazania konkretnego przepisu, którego rozumienie przez Sąd I instancji strona uważa za wadliwe. Następnie strona powinna wskazać, jakie rozumienie tego przepisu kwestionuje oraz jak, w jej ocenie, należy konkretny przepis odczytywać. Ogólnikowe wskazanie na przepisy rozporządzenia nie spełnia podstawowego wymogu precyzyjnego wskazania przepisu, którego naruszenie jest zarzucane. Z tych samych względów nie można było uznać za zasadny zarzutu błędnej wykładni pkt E pdpkt II1 Załącznika Nr 6 do omawianego rozporządzenia. W załączniku Nr 6 określono metodykę referencyjną wykonywania okresowych pomiarów hałasu w środowisku. Punkt E niniejszego załącznika określa wykonywanie pomiarów, których realizacja została opisana w podpunkcie II, którego punkt 1 dotyczy rejestracji hałasu w sposób ciągły w czasie odniesienia T. Metodyka referencyjna wykonywania okresowych pomiarów hałasu w środowisku opisuje kwestie techniczne przeprowadzania pomiarów. Nie można zatem postrzegać ich jako przepisów prawa materialnego. Niezależnie od tego, aby wykazać błędne rozumienie, któregoś z zapisów zawartych w metodyce, strona obowiązana jest wskazać wyraźnie, które z zapisów metodyki zostały źle odczytane przez Sąd I instancji. Tego skarga kasacyjna nie czyni.Zarzucając niewłaściwe zastosowanie przepisów należy w pierwszej kolejności sformułować skuteczny zarzut naruszenia przepisów postępowania. Skargi kasacyjnej w ogóle nie oparto na podstawie naruszenia przepisów postępowania, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Natomiast, aby skutecznie zarzucić naruszenie ustaleń faktycznych, należało sformułować zarzut zaakceptowania przez Sąd I instancji wadliwych ustaleń stanu faktycznego, dokonanych przez organy w toku postępowania administracyjnego, dotyczących okoliczności mających znaczenie przy ustalaniu tła akustycznego. Taki zarzut nie został sformułowany.Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Odnosząc się do zarzutów odwołania wyjaśniono, że w trakcie postępowania prowadzonego w trybie art. 115a ustawy Prawo ochrony środowiska, co do zasady, nie ustala się poziomu dźwięku emitowanego przez dany zakład. Ustalanie poziomu dźwięku emitowanego przez zakład, w już prowadzonym postępowaniu, może mieć miejsce wówczas, gdyby pomiary stanowiące podstawę do jego wszczęcia zostałyby skutecznie podważone, czy zakwestionowane. W takiej sytuacji zasadne byłoby przeprowadzenie dowodu uzupełniającego w postaci ponownych pomiarów. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w rozpatrywanym przypadku. W postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji pierwszoinstancyjnej, jak i w postępowaniu odwoławczym, strona nie przedstawiła żadnego dowodu świadczącego o nierzetelności przeprowadzonych pomiarów, czy możliwości ich zdezaktualizowania się. Nie wskazano żadnych argumentów, które mogłyby podważyć wiarygodność wyników pomiarów przeprowadzonych przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Nadto odwołująca się była obecna przy pomiarach i wówczas nie wniosła zastrzeżeń co do sposobu ich wykonania. Protokół z pomiaru hałasu został podpisany bez uwag. Dopiero w pismach z dnia 10 września 2012r., 27 września 2012r., a więc już po dokonaniu pomiarów, a także w dniu 21 września 2012 r. podpisując protokół z kontroli podniosła, że punkt pomiarowy nr 2 zlokalizowany w P. ul. [...] - teren posesji (na granicy) został umiejscowiony na terenie rolnym nie podlegającym ochronie akustycznej. W tej kwestii organ dokonujący pomiarów wyjaśnił, że wyboru punktów dokonano "zgodnie z obowiązującą metodyką pomiarową". Nadto wskazano, że skoro działka nr [...] stanowi zgodnie z planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego teren mieszkaniowo-usługowy nie można dokonać jego podziału na część podlegającą ochronie akustycznej i na część niepodlegającą tej ochronie, jak tego oczekuje skarżąca. Ustalenia planu co do klasyfikacji akustycznej danego terenu są bowiem przesądzające. Nadto wyjaśniono, że teren, na którym przeprowadzono pomiary hałasu znajduje się w jednostce urbanistycznej miejscowego planu oznaczonej symbolem 1 MNU i jest to teren objęty ochroną akustyczną, wymieniony w przepisie art. 113 ust. 2 pkt l lit. f) ustawy (teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej).

Wyjaśniono także, iż wbrew stanowisku odwołującej się decyzja zgodna jest z wymaganiami ust. 3 i ust. art. 115a Prawa ochrony środowiska, bowiem zgodnie z art. 115a ust. 3 ustawy zawierać ona musi elementy obligatoryjne, tj. musi określić dopuszczalne poziomy hałasu poza zakładem przy zastosowaniu wskaźników hałasu LAeq D i LAeq N w odniesieniu do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, na które oddziałuje zakład. Nadto w myśl zaś art. 115a ust. 4 ustawy w decyzji, o której mowa w ust. 1, mogą być określone wymagania mające na celu nieprzekraczanie poza zakładem dopuszczalnych poziomów hałasu, przy czym ustawa określa przykładowy katalog dodatkowych wymagań w tym zakresie. Jest to więc tylko możliwość określenia przez organ pewnych wymagań, dlatego też nie można zarzucić organowi naruszenia przepisów prawa w tym zakresie. To po stronie przedsiębiorcy ciąży obowiązek dotrzymywania dopuszczalnych poziomów hałasu. Nadto nie zgodzono się ze stanowiskiem strony, że decyzją nałożono na nią dodatkowe obowiązki w postaci nakazu wykonywania okresowych pomiarów poziomu hałasu, bowiem organ w tej kwestii jedynie poinformował skarżącą o obowiązkach przedsiębiorcy, wynikających wprost z ustawy (art. 147 ust. 1 ustawy).

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę A. M. od ww. decyzji stwierdził, że skarga nie jest zasadna.

Sąd wskazał, że podstawę prawną rozstrzygnięcia organów stanowił art. 115a ustawy Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym, w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów (...), że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu. Minister Środowiska natomiast, w myśl przepisu art. 113 tejże ustawy, określa w drodze rozporządzenia dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku.

W rozporządzeniu z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, Minister Środowiska ustalił dopuszczalne poziomy hałasu, zróżnicowane dla rodzajów terenów przeznaczonych odpowiednio: pod zabudowę mieszkaniową, pod szpitale i domy opieki społecznej, pod budynki związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, na cele uzdrowiskowe, na cele rekreacyjno – wypoczynkowe, oraz na cele mieszkaniowo – usługowe.

W badanej sprawie obszar, z którego przenika hałas znajduje się na terenie, dla którego został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dotyczy to również obszarów, na które hałas ten przenika. Poza sporem bowiem jest, że działka przy ul. [...], jak i działki bezpośrednio z nią sąsiadujące są objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenów w rejonie ulic: [...] i [...] w P., zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2007r., nr [...] i są terenami mieszkaniowo-usługowymi, dla których dopuszczalny poziom hałasu wynosi 55 dB w porze dnia i 45 dB w porze nocy. Zasadnie zatem zdaniem Sądu organy określiły dopuszczalny poziom hałasu, z uwzględnieniem zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, niezależnie od faktycznego wykorzystywania terenu. To bowiem przy jego sporządzaniu, różnicując tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania, wskazuje się, które z nich należą do poszczególnych rodzajów terenów, podlegających ochronie akustycznej (art. 114 ust. 1 ustawy). Organ administracji publicznej ma obowiązek wskazać, do jakiej kategorii wymienionych w przepisie art. 113 ust. 2 pkt 1 omawianej ustawy, zalicza określony teren. Ratio legis tego obowiązku wiąże się z dwiema przesłankami. Po pierwsze, z zachowaniem jednolitości określania przeznaczenia terenu w przepisach planistycznych w odniesieniu do terminologii użytej w ustawie. Po drugie - odnosi się do procesu stosowania prawa, z umożliwieniem zakwalifikowania danego terenu przez organ podejmujący decyzję administracyjną do jednej z grup określonych w powyższym przepisie, w celu określenia dopuszczalnego poziomu hałasu dla danego rodzaju terenu.

Odnosząc się natomiast do kwestii prawidłowości przeprowadzonych pomiarów hałasu, wykonanych przed wszczęciem postępowania w niniejszej sprawie Sąd wskazał na pewną specyfikę przepisów Prawa ochrony środowiska, które z tej racji w wielu punktach różnią się od regulacji kodeksowych i większość postępowań z ochrony środowiska wszczynanych jest z urzędu (art. 115a ust. 5) w oparciu o wyniki kontroli dokonanej przez upoważnione organy. Do czynności kontrolnych zaś nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jednolity Dz.U. Nr 44 z 2007 r., poz. 287 ze zm.), które dają szczególne kompetencje kontrolne wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska oraz ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. nr 173, poz. 1807), w której rozdział 5 jest poświęcony kontroli. Nie można więc zarzucać zaskarżonej decyzji naruszenia przepisów art. 76 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. bez rozgraniczenia etapów postępowania kontrolnego i postępowania administracyjnego (jurysdykcyjnego) i w oderwaniu od akt sprawy, które świadczą o braku podstaw do formułowania takich zarzutów.

Sąd wskazał, że podstawą wydania decyzji z art. 115a ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska jest stwierdzenie, że w konkretnym przypadku nastąpiło przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu, określonego wskaźnikami poziomu hałasu w ww. rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. Stwierdzenie tego przekroczenia, jak wynika z treści przepisu art. 115a ust. 1 ustawy, powinno być oparte na konkretnych dowodach wyraźnie wymienionych w tym przepisie, tj. na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia. Przeprowadzenie takich dowodów przez wskazane podmioty stanowi podstawę do wszczęcia z urzędu przez organ ochrony środowiska postępowania w przedmiocie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu (art. 115a ust. 1 i 4 p.o.ś.). Dowód potwierdzający przekroczenie dopuszczalnych norm natężenia hałasu przeprowadzany jest zatem poza postępowaniem w przedmiocie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu, gdyż stanowi on asumpt do jego wszczęcia, co ma miejsce w związku z tym po przekroczeniu dopuszczalnego poziomu hałasu. Skoro więc podstawą wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania decyzji z art. 115a ust. 1 ustawy jest wcześniejsze przeprowadzenie dowodów, potwierdzających przekroczenie dopuszczalnych norm natężenia hałasu i do tego przez ściśle określone we wskazanym przepisie podmioty, to tym samym w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu po pierwsze co do zasady nie ustala się poziomu dźwięku emitowanego przez dany zakład, to bowiem ma miejsce poza tym postępowaniem i przed jego wszczęciem, a więc, jak wyżej wskazano, z wyłączeniem reguł k.p.a. dotyczących prawidłowego przeprowadzania postępowania wyjaśniającego, a po drugie decyzję o przekroczeniu dopuszczalnego poziomu hałasu opiera się wyłącznie na jednym z wyraźnie wskazanym w art. 115a ust. 1 ustawy środków dowodowych (pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, podmiot obowiązany do ich prowadzenia lub przez organ ochrony środowiska). Powyższe nie stanowi oczywiście przeszkody do możliwości kwestionowania wskazanych środków dowodowych w już wszczętym postępowaniu o wydanie decyzji z art. 115a ust. 1 ustawy, w oparciu o inne dowody, np. przestawioną przez stronę zainteresowaną opinię biegłego. Wówczas to możliwe jest przeprowadzenie uzupełniającego dowodu w postaci ponownych pomiarów celem weryfikacji przeprowadzonych poza postępowaniem dowodów. Dowód ten jednak, z uwagi na ograniczenie dowodowe z art. 115a ust. 1 ustawy, może być przeprowadzony wyłącznie przez podmiot wskazany w tym przepisie. Hipoteza przepisu art. 115a ust. 1 p.o.ś. wyraźnie bowiem stanowi, jakie dowody w niniejszej sprawie mogą decydować o treści podejmowanego rozstrzygnięcia. Dla skutecznego zakwestionowania wyników pomiarów, dokonanych przez uprawniony organ, nie jest jednak wystarczające ogólnikowe powoływane się na "być może niewłaściwy wybór miejsc i czasu ich wykonania".

Sąd wskazał, że podnoszone w odwołaniu i skardze "inne źródła hałasu" (impreza miejska etc.) są w istocie tłem akustycznym w rozumieniu rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 listopada 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (Dz.U. Nr 206, poz. 2191). Zgodnie z załącznikiem Nr 6 do powyższego rozporządzenia, w którym szczegółowo określone są zasady i kryteria realizacji pomiarów hałasu, tło akustyczne tworzą wszystkie dźwięki występujące w danym punkcie pomiarowym, które nie pochodzą z zakładu, instalacji, urządzeń aktualnie badanych. Z tła akustycznego wyłącza się pojedyncze, sporadyczne dźwięki, których wpływ na pomiar hałasu od zakładu, instalacji czy urządzenia można wyeliminować przez chwilowe zatrzymanie procesu mierzenia lub analizę zarejestrowanego sygnału. Pomiar poziomu tła akustycznego przeprowadza się w zależności od możliwości wyeliminowania źródła hałasu będącego przedmiotem oceny. Ponadto protokół z pomiaru hałasu, który obejmuje szczegółowe informacje dotyczące przebiegu i wyników pomiarów, powinien także wskazywać pomiar poziomu tła akustycznego (załącznik Nr 6, lit. E pkt II – realizacja pomiarów - cyt. rozporządzenia). W rozpoznawanej sprawie protokół z pomiaru wskazuje, że tło akustyczne zostało określone i uwzględnione w ramach dokonywanych pomiarów. Kwestia zaś czy owo tło stanowiła "impreza miejska" czy inny rodzaj hałasu, nie ma znaczenia dla oceny poprawności powyższych ustaleń. W ocenie Sądu analiza sporządzonego protokołu pozwala też na konstatację o prawidłowości lokalizacji punktów pomiarowych. Kwestie te szczegółowo reguluje załącznik VI lit B rozporządzenia w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody, precyzując, iż na terenie zabudowanym punkty pomiarowe lokalizuje się:

a) przy elewacji budynków objętych ochroną przed hałasem w związku z wypełnianiem funkcji, dla realizacji których teren został objęty ochroną przed hałasem, w odległości 0,5-2 m od elewacji tych budynków:

– w świetle okna kondygnacji eksponowanej na hałas; podczas pomiarów hałasu okno w miarę możliwości powinno być otwarte, choć dopuszcza się wykonanie pomiarów przy oknie zamkniętym. Dopuszcza się uchylenie okna w ten sposób, aby możliwe było przeprowadzenie przez nie wysięgnika i kabli łączących mikrofony pomiarowe z przyrządami pomiarowymi znajdującymi się w pomieszczeniu,

– na wysokości 4 m ± 0,2 m nad powierzchnią terenu, gdy nie ma możliwości wykonania pomiarów hałasu w świetle okna na danej kondygnacji,

b) na terenach otaczających ww. budynki

– na wysokości 4 m ± 0,2 m nad powierzchnią terenu.

W rozpoznawanej sprawie punkty pomiarowe umiejscowione zostały w świetle okien budynku mieszkalnego na wysokości 2,5 m nad poziomem terenu oraz na terenie posesji, na wysokości 4 m nad poziomem morza (str. 3 protokołu), co odpowiada zacytowanym wyżej wymogom.

Nie są trafne również zdaniem Sądu te zarzuty skargi, które dotyczą konstrukcyjnej poprawności decyzji. Jej elementy obligatoryjne wskazuje przepis art. 115a ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska (określenie dopuszczalnego poziomu hałasu). Regulacja, określona w ust. 4 powołanego przepisu ma charakter fakultatywny, przy czym uzasadnienia wymaga ewentualne nałożenie określonych obowiązków. Nienałożenie obowiązków o charakterze fakultatywnym w zaskarżonej decyzji nie może zatem skutecznie jej dyskwalifikować.

Sąd uznał za niezrozumiałe zarzuty wskazane w piśmie z dnia 17 maja 2013 r., określone mianem "ewentualnych". Jest bowiem okolicznością niekwestionowaną, że skarżąca prowadzi działalności gospodarczą pod firmą "[...]", w ramach której organizuje imprezy okolicznościowe na terenie obiektu, położonego w P., przy ul. [...]. Zakładem, w rozumieniu art. 3 pkt 48 ustawy Prawo ochrony środowiska jest natomiast jedna lub kilka instalacji wraz z terenem, do którego prowadzący instalacje posiada tytuł prawny, oraz znajdujące się na nim urządzenia. Przez instalacje rozumie się natomiast stacjonarne urządzenie techniczne, zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu, budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami, których eksploatacja może spowodować emisję (art. 3 pkt 6 ustawy). Z protokołu kontrolnego wynika, iż źródłem hałasu na terenie zakładu są urządzenia nagłaśniające, ruch pojazdów oraz prace związane z obsługą imprezy. Emitowany w ramach działalności zakładu hałas nie podlega więc wyłączeniom od określenia jego dopuszczalnego poziomu na podstawie art. 115a ust. 2 (bo niewątpliwie pozostaje w związku z działalnością gospodarczą prowadzoną przez skarżącą), nie stanowi także powszechnego korzystania ze środowiska w rozumieniu art. 2 ust. 2a ustawy, bowiem korzystanie ze środowiska (realizowane bez wykorzystania instalacji), będzie mogło być rozumiane jako powszechne, tylko wówczas, gdy będzie pozostawało w związku z zaspokojeniem potrzeb osobistych i gospodarstwa domowego, w tym wypoczynku i uprawiania sportu (art. 4 ust. 1 ustawy).

Zdaniem Sądu, kwestia pozwolenia na budowę obiektu, użytkowanego jako lokal dla organizowania imprez okolicznościowych, nie stoi na przeszkodzie określeniu dopuszczalnego poziomu hałasu. Obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza bowiem na wspomnianym terenie lokalizację obiektów usługowych (§ 8 ust. 1), co nie oznacza, że obiekty te wyłączone są z konieczności dotrzymywania norm hałasowych, obowiązującym na danym terenie (mieszkaniowo-usługowym).

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270, powoływanej dalej jako p.p.s.a.) oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. M., zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Skarżąca kasacyjnie zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.: przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 listopada 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (Dz. U. z 2008 r., Nr 206, poz. 1291) i regulacji Załącznika Nr 6 do tegoż rozporządzenia poprzez uznanie pomiarów hałasu dokonanych przez Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Ł., Delegatura w P. w dniu [...] września 2012 r. za przeprowadzone w sposób prawidłowy i przedstawiające poziom hałasu jako zgodny ze stanem rzeczywistym, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] października 2012 r., pomimo iż pomiary te przeprowadzono z rażącym naruszeniem wymagań dotyczących uwzględnienia poziomu tła akustycznego, tj. naruszeniem regulacji zawartych w Załączniku Nr 6 pkt E pdpkt II 1 do wyżej wskazanego rozporządzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Na wstępie należy zaznaczyć, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Musi ona spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, a ponadto powinna zawierać także wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie prawa polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień normom procesowym - wykazanie dodatkowo, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie kasacyjne polega bowiem na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, którymi Naczelny Sąd Administracyjny jest związany (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia ich w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania przez wnoszącego skargę kasacyjną przepisów prawa, którym uchybił sąd, ze wskazaniem paragrafu, ustępu, punktu – ustawy, rozporządzenia. Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd kasacyjny, nie jest bowiem uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie czyni zadość wskazanym wyżej wymogom formalnym. Jej autor sformułował zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego, wskazując na naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 listopada 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody i regulacji Załącznika Nr 6 do tego rozporządzenia, zawartych w pkt E pdpkt II1 niniejszego załącznika. Tak sformułowany zarzut nie może zostać uznany za usprawiedliwiony. Przede wszystkim nie podano konkretnie przepisów rozporządzenia ze wskazaniem paragrafu, ustępu, punktu, których wykładnia jest kwestionowana. Zarzut niewłaściwej wykładni dotyczy bowiem błędnego rozumienia określonych przepisów prawa. Wymaga wobec tego wskazania konkretnego przepisu, którego rozumienie przez Sąd I instancji strona uważa za wadliwe. Następnie strona powinna wskazać, jakie rozumienie tego przepisu kwestionuje oraz jak, w jej ocenie, należy konkretny przepis odczytywać. Ogólnikowe wskazanie na przepisy rozporządzenia nie spełnia podstawowego wymogu precyzyjnego wskazania przepisu, którego naruszenie jest zarzucane. Z tych samych względów nie można było uznać za zasadny zarzutu błędnej wykładni pkt E pdpkt II1 Załącznika Nr 6 do omawianego rozporządzenia. W załączniku Nr 6 określono metodykę referencyjną wykonywania okresowych pomiarów hałasu w środowisku. Punkt E niniejszego załącznika określa wykonywanie pomiarów, których realizacja została opisana w podpunkcie II, którego punkt 1 dotyczy rejestracji hałasu w sposób ciągły w czasie odniesienia T. Metodyka referencyjna wykonywania okresowych pomiarów hałasu w środowisku opisuje kwestie techniczne przeprowadzania pomiarów. Nie można zatem postrzegać ich jako przepisów prawa materialnego. Niezależnie od tego, aby wykazać błędne rozumienie, któregoś z zapisów zawartych w metodyce, strona obowiązana jest wskazać wyraźnie, które z zapisów metodyki zostały źle odczytane przez Sąd I instancji. Tego skarga kasacyjna nie czyni.

Zarzucając niewłaściwe zastosowanie przepisów należy w pierwszej kolejności sformułować skuteczny zarzut naruszenia przepisów postępowania. Skargi kasacyjnej w ogóle nie oparto na podstawie naruszenia przepisów postępowania, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Natomiast, aby skutecznie zarzucić naruszenie ustaleń faktycznych, należało sformułować zarzut zaakceptowania przez Sąd I instancji wadliwych ustaleń stanu faktycznego, dokonanych przez organy w toku postępowania administracyjnego, dotyczących okoliczności mających znaczenie przy ustalaniu tła akustycznego. Taki zarzut nie został sformułowany.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.