Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 770/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 201 poz 1540
law: Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Spółki z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 października 2015 r. sygn. akt III SA/Łd 787/15 w sprawie ze skargi A. Spółki z o.o. w K. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w Łodzi z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] sprawie przedłużenia terminu rozpoczęcia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. Spółki z o.o. w K. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 30 października 2015 r., sygn. akt III SA/Łd 787/15 oddalił skargę A. Spółki z o.o. w K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Łodzi z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przedłużenia terminu rozpoczęcia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

Decyzją Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. z dnia [...] września 2009 r. skarżąca uzyskała zezwolenie na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa ł. na okres sześciu lat. Następnie, wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2010 r. spółka wystąpiła o zmianę tej decyzji w części dotyczącej terminu rozpoczęcia działalności, tj. wniosła o przedłużenie tego terminu o 12 miesięcy, do dnia [...] września 2011 r. Uwzględniając ów wniosek w części, Dyrektor Izby Celnej w Ł. decyzją z dnia [...] września 2010 r. przedłużył skarżącej termin rozpoczęcia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, ale tylko do [...] marca 2011 r., odmawiając jednocześnie uwzględnienia wniosku w pozostałym zakresie.

Od powyższej decyzji strona nie złożyła odwołania. Przed upływem przedłużonego terminu, pismem z dnia [...] lutego 2011 r., spółka wystąpiła ponownie o przedłużenie terminu rozpoczęcia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa ł. o kolejne 6 miesięcy.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. Dyrektor Izby Celnej w Ł. odmówił wszczęcia postępowania z wniosku spółki w sprawie przedłużenia terminu rozpoczęcia działalności w zakresie gier na automatach. Organ wskazał, że w zakresie żądania objętego ww. wnioskiem wydano już wcześniej ostateczne rozstrzygnięcie (decyzja z dnia [...] września 2010 r.). W takiej sytuacji, w ocenie organu, ponowne postępowanie nie może być wszczęte, gdyż decyzja wydana w przedmiocie, co do którego organ podatkowy już raz wcześniej orzekał, byłaby dotknięta wadą określoną w art. 247 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.; dalej o.p.). Organ powołał się ponadto na uregulowanie zawarte w art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540; dalej u.g.h.) zgodnie, z którym podmiot posiadający koncesję lub zezwolenie może jednokrotnie wystąpić o przedłużenie określonego w nich terminu rozpoczęcia działalności na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy. Skoro zaś termin rozpoczęcia działalności został już raz na wniosek spółki przedłużony o 6 miesięcy, rozpatrywany wniosek, nawet gdyby był dopuszczalny, to i tak nie mógł być uwzględniony.

W wyniku rozpoznania zażalenia na wskazane postanowienie, Dyrektor Izby Celnej w Ł[...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. utrzymał je w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w dniu 28 lipca 2011 r. sygn. akt III SA/Łd 562/11 oddalił skargę Spółki. Sąd podzielił pogląd organu, że rozpatrywany wniosek skarżącej dotyczył kwestii rozstrzygniętej już uprzednio ostateczną decyzją organu administracji, a zatem nie mógł skutecznie wszcząć postępowania administracyjnego i być poddany ponownej ocenie merytorycznej.

Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 14 czerwca 2013 r. sygn. II GSK 2288/11 uchylił powyższy wyrok oraz uchylił postanowienia I i II instancji. NSA wskazał, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że organ administracyjny rozstrzygający sprawę przedłużenia terminu rozpoczęcia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych odmówił, na podstawie art. 8 w związku z art. 48 ust. 1 u.g.h., wszczęcia postępowania, nie rozważając w ogóle kwestii technicznego charakteru tego przepisu i co za tym idzie – nie biorąc pod uwagę konsekwencji ewentualnego uznania, że ten przepis ma charakter techniczny, w rozumieniu wspomnianej dyrektywy 98/34/WE. Natomiast wypowiedź Sądu I instancji niejako za organ, nie koresponduje ze stanowiskiem TSUE. Trybunał uzależnił bowiem ostateczną ocenę charakteru przepisów u.g.h., w zakresie, w jakim mogą być one zakwalifikowane do kategorii wymienionej w art. 1 pkt 4 dyrektywy 98/34/WE, od uprzedniego ustalenia (oceny), czy te przepisy wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów, tj. automatów do gier o niskich wygranych.

Ponownie rozpoznając sprawę postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. Dyrektor Izby Celnej w Ł[...], na podstawie art. 165a § 1 o.p., art. 8 u.g.h i art. 153 p.p.s.a., odmówił wszczęcia postępowania z wniosku skarżącej Spółki z dnia [...] lutego 2011 r., w przedmiocie przedłużenia terminu rozpoczęcia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa łódzkiego.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. Dyrektor Izby Celnej w Ł. utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 48 ustawy o grach hazardowych podmiot posiadający koncesje lub zezwolenie może wystąpić o przedłużenie określonego w nich terminu rozpoczęcia działalności. Termin ten może zostać przedłożony jednokrotnie, na okres dłuższy niż 6 miesięcy. Termin rozpoczęcia działalności określony w udzielonym Spółce A. zezwoleniu z dnia [...] września 2009r. został już raz na wniosek Spółki z dnia [...] sierpnia 2010r. przedłużony o 6 miesięcy - decyzją z dnia [...] września 2010 r. W świetle powyższego Dyrektor Izby Celnej w Ł. stwierdził, że obowiązujące przepisy prawa uregulowane ww. ustawą o grach hazardowych sprzeciwiają się przedmiotowego terminu o kolejne 6 miesięcy. Nie było zatem możliwości wydania kolejnej decyzji rozstrzygającej tę kwestię w ten sam sposób. Zatem w sprawie znajduje zastosowanie art.165 a § 1 o.p., który stanowi m.in., że w sytuacji, gdy postępowanie z jakichkolwiek przyczyn nie może być wszczęte organ podatkowy wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Do przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania powszechnie zalicza się m.in. sytuację, gdy w danej sprawie toczy się postępowanie podatkowe, czy też zapadła już decyzja, również nieostateczna.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego Dyrektor Izby Celnej w Ł. wyjaśnił, że orzeczenie TSUE w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11 i C-217/11 Fortuna i inni nie przesądziło ostatecznie charakteru technicznego kwestionowanych przepisów przejściowych, pozostawiając rozstrzygnięcie o tym sądom krajowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) w skrócie: p.p.s.a., oddalił skargę i przypomniał, że stosownie do art. 190 zd. 1 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA.

Sąd po zapoznaniu się z treścią spornego postanowienia stwierdził, że organy zrealizowały zalecenia wynikające z treści wyroku NSA dokonując analizy właściwych przepisów ustawy o grach hazardowych pod względem oceny, czy są one przepisami technicznymi, bezskutecznymi wobec jednostek z uwagi na brak ich notyfikacji Komisji Europejskiej.

W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniu skarżącej, przepis art. 48 ust. 1 u.g.h. nie jest przepisem technicznym w rozumieniu artykułu 1 pkt 11 Dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasady dotyczące usług społeczeństwa informacyjnego. Zdaniem Sądu, także w kontekście wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych o sygn. C-213/11, C-214/11 i C-217/11 nie sposób uznać, by kwestię przedłużenia terminu rozpoczęcia działalności na podstawie art. 48 ust. 1 u.g.h. można było zaliczyć do "innych wymagań" określających "warunki" determinujące w sposób istotny skład, właściwości lub sprzedaż produktu, jakim jest automat do gier o niskich wygranych. Słusznie organ uznał, że art. 48 ust. 1 u.g.h. nie jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE, gdyż jest to przepis o charakterze czysto proceduralnym, który nie kwalifikuje się do kategorii przepisów technicznych, gdyż nie zawiera specyfikacji technicznych ani innych wymagań (w rozumieniu art. 1 pkt 3 i 4 dyrektywy). W konsekwencji prawidłowej oceny powyższego przepisu jako przepisu nie mającego charakteru przepisu technicznego, a więc skutecznego mimo braku jego notyfikacji Komisji Europejskiej organ zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie ponownego wniosku Spółki o przedłużenie terminu rozpoczęcia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych o kolejne 6 miesięcy, bowiem wydana uprzednio decyzja Dyrektora Izby Celnej w Ł. z dnia [...] września 2010 r. wyczerpała już możliwość ponownego ubiegania się o przedłużenie terminu rozpoczęcia działalności w zakresie gier o niskich wygranych. Sąd podkreślił, że ustawodawca formułując treść przepisu art. 48 ust. 1 ustawy o grach hazardowych wskazał, że podmiot posiadający koncesję lub zezwolenie może jednorazowo wystąpić o przedłużenie określonego w nich terminu rozpoczęcia działalności, a termin ten może zostać przedłużony jednokrotnie, na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy. Brzmienie tego przepisu nie pozostawia organowi żadnego wyboru co do podjęcia decyzji w tym zakresie.

W ocenie Sądu I instancji na pełną aprobatę zasługiwał więc wyrażony w zaskarżonym postanowieniu pogląd, że wniosek skarżącej, z dnia [...] lutego 2011 r., jako ponowny wniosek, rozstrzygnięty już uprzednio decyzją ostateczną, nie mógł skutecznie spowodować wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie. Dyrektor Izby Celnej trafnie zatem odmówił wszczęcia postępowania z tego wniosku. W konsekwencji, za bezpodstawny należało uznać zarzut naruszenia przy wydaniu zaskarżonego postanowienia art. 165a § 1 O.p.

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości oraz poprzedzających go postanowień Dyrektora Izby Celnej w Ł. z dnia [...] grudnia 2013 r. i z dnia [...] listopada 2013 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, przez błędną ich wykładnię, tj.

- art. 1 pkt 4 i 11 dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z uwzględnieniem wykładni tego przepisu podanej w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r., w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a), art. 6 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 48 ust. 1, art. 129 ust. 1 i 2, art. 135 ust. 2, art. 138 ust. 1 i art. 144 ustawy o grach hazardowych przez błędną systemową wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, że art. 48 ust. 1 u.g.h. stanowiący podstawę prawną zaskarżonej decyzji nie jest "przepisem technicznym" w rozumieniu art. 1 pkt 4 i 11 ww. dyrektywy, podczas gdy ten przepis w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a), art. 6 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 129 ust. 1 i 2, art. 135 ust. 2 i art. 144 u.g.h. jest jedną z regulacji wprowadzających warunki mogące mieć istotny wpływ na sprzedaż lub właściwości produktu w postaci automatu o niskich wygranych;

- art. 4 ust. 3 i art. 19 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej oraz art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej w związku z art. 8 ust. 1 Dyrektywy 98/34/WE przez bezzasadne przyjęcie, że wykładnia Dyrektywy 98/34/WE nie daje podstaw do odmowy stosowania przez organy władzy publicznej przepisu technicznego, nienotyfikowanego Komisji Europejskiej, podczas gdy taki właśnie skutek niedochowania procedury notyfikacji wynika czytelnie z jednoznacznego i jednolitego w tej mierze orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej mającego walor powszechnie obowiązujący;

- art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż podstawą odmowy zastosowania przez organy władzy publicznej przepisu krajowego stanowiącego nienotyfikowaną normę techniczną, mogłoby stanowić tylko wyeliminowanie takiego przepisu z krajowego porządku prawnego (utrata przez taki przepis mocy obowiązującej), podczas gdy bezpośrednią normatywną podstawą odmowy zastosowania przez organy władzy publicznej przepisu krajowego stanowiącego nienotyfikowaną normę techniczną, jest art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej formułujący zasadę efektywności prawa unijnego oraz zasadę lojalności (szczerej współpracy) każdego Państwa Członkowskiego. Państwa Członkowskie podejmują bowiem wszelkie środki ogólne lub szczególne właściwe dla zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających z Traktatów lub aktów instytucji unijnych;

II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art.120, art. 122, art. 187 § 1 oraz art. 191 o.p. w zw. z art. 8 ustawy o grach hazardowych poprzez wadliwe uznanie, iż organy celne dokonały prawidłowych ustaleń odnośnie charakteru przepisu art. 48 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Argumentację na poparcie zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy.

Przedmiotem kontroli kasacyjnej jest wyrok Sądu pierwszej instancji oddalający skargę na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przedłużenia terminu rozpoczęcia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych.

Skarga kasacyjna zbudowana została w oparciu o obie wskazane w art. 174 p.p.s.a. podstawy. Wiodące w sprawie są jednak zarzuty naruszenia prawa materialnego, które sprowadzają się, najogólniej rzecz ujmując, do wadliwego przyjęcia, że art. 48 ust. 1 u.g.h. nie jest "przepisem technicznym" w rozumieniu art. 1 pkt 4 i 11 ww. dyrektywy nr 98/34/WE, wymagającymi notyfikacji. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, uwzględniając wyrok TSUE z 19 lipca 2012r. w sprawach C-213/11, C-214/11 i C-217/11, należy uznać, że ww. przepisy w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit a, art. 6 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 129 ust. 1 i 2, art. 135 ust. 2, art. 138 ust. 1 i art. 144 u.g.h. wprowadzają warunki mogące mieć wpływ na sprzedaż lub właściwości produktu w postaci automatu do gier na niskich wygranych.

Należy podkreślić, że art. 48 ust. 1 u.g.h. podlegał merytorycznej ocenie przez Sąd I instancji, który słusznie uznał, że przepis ten niewątpliwie nie należy do przepisów, w przedmiocie których wypowiadał się TSUE w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11. Pytania prejudycjalne dotyczyły przepisów przejściowych u.g.h., tj. art. 135 ust. 2, art. 138 ust. 1 oraz 129 ust. 2. Sentencja wyroku TSUE, w której Trybunał używa określenia "przepisy potencjalnie techniczne" odnosi się jedynie do tzw. przepisów przejściowych u.g.h., które były objęte pytaniami prejudycjalnymi, a nie do całej ustawy o grach hazardowych. Ponadto Trybunał Sprawiedliwości wypowiedział się w kwestii technicznego charakteru art. 14 ust. 1 u.g.h., która to wypowiedź miała charakter odrębny i pomocniczy. Przepis ten nie miał jednak zastosowania w niniejszej sprawie.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono stanowisko, które skład orzekający całkowicie podziela, że błędny jest pogląd, iż ustawa o grach hazardowych musi być traktowana jako "kompleks" mający na celu wygaszenie działalności w zakresie gier w dotychczasowej formie, zatem także jej inne przepisy (inne niż te, co do których wypowiadał się TSUE), w tym również jej przepisy przejściowe, jako istotnie ograniczające prowadzenie gier, stanowią przepisy techniczne podlegające obowiązkowi notyfikacji. Tak ogólne stwierdzenie jest za daleko idące, gdyż oczywiście nie wszystkie przepisy ustawy wpływają na ograniczenie prowadzenia gier, a jako "techniczne" mogą być uznane tylko te przepisy, które samodzielnie i w sposób istotny wpływają na ograniczenie sprzedaży produktów (por. wyrok NSA z 28 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1641/15 dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z wyroku TSUE z 19 lipca 2012 r. C-213/11 wynika, że pozostawiona sądowi krajowemu ocena, czy przepisy przejściowe ustawy, określone przez Trybunał jako przepisy “potencjalnie techniczne", są w istocie technicznymi, wymaga uprawdopodobnienia hipotezy, że te przepisy mogą mieć istotny wpływ na właściwości i obrót produktem (automatami do gry). Ocena ma mieć zatem charakter ogólny i abstrakcyjny, w tym sensie, że odnosić się powinna do określonych przepisów ustawy w oderwaniu od ich zastosowania w konkretnej, indywidualnej sprawie i polegać na apriorycznym rozważeniu prawdopodobieństwa ich istotnego wpływu np. na obrót automatami do gry w skali ogólnorynkowej. Inaczej mówiąc, ocena technicznego charakteru przepisu ustawy nie może być relatywizowana do sytuacji faktycznej rozpatrywanej sprawy. Nie wymaga zatem prowadzenia postępowania dowodowego w indywidualnej sprawie administracyjnej.

TSUE w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11 nie przesądził, że przepisy ustawowe, które zakazują przedłużania zezwoleń na działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych (ale także np. ich zmiany w zakresie lokalizacji punktów) mają charakter przepisów technicznych wymagających notyfikacji. Kwestię oceny charakteru przepisów przejściowych, które były przedmiotem pytania prawnego Trybunał pozostawił sądowi krajowemu. Taka ocena przez sądy krajowe jest dokonywana. Na przykład Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 28 października 2015 r., II GSK 1641/15, II GSK 1624/15, II GSK 1653/15, II GSK 1708/15 oraz z dnia 17 listopada 2015 r., II GSK 2036/15 uznając, że ocena charakteru technicznego przepisów u.g.h. jest oceną jurydyczną, dokonał tej oceny, dochodząc do przekonania, że nie są to przepisy techniczne. Podobnie w wyroku z 28 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1652/15 Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w przedmiocie art. 129 ust. 1 u.g.h. oraz art. 48 ust. 2 u.g.h. stwierdzając, że nie są to przepisy techniczne. Takiego charakteru nie ma również 135 ust. 2 u.g.h., gdyż nie odnosi się do właściwości i cech produktu, jakim jest automat do gry o niskich wygranych, a skierowany jest do podmiotu prowadzącego określony rodzaj działalności, reglamentowanej przez państwo. Z treści tego przepisu w związku z art. 129 ust. 1 i art. 135 ust. 1 u.g.h. wynika, że wszystkie podmioty, które uzyskały w "starym" stanie prawnym zezwolenie na prowadzenie działalności polegającej na urządzaniu gier na automatach o niskich wygranych, mają prawo realizować takie uprawnienie pomimo wejścia w życie u.g.h., która zmienia warunki podmiotowe dla takiej działalności, z tym zastrzeżeniem, że z zakresu możliwych zmian jakim mogą podlegać stare zezwolenia, wyłączono zmianę miejsca prowadzenia gier, dopuszczając tylko jedno odstępstwo polegające na likwidacji miejsca ich urządzania. Art. 135 ust. 2 u.g.h., podobnie jak wszystkie przepisy przejściowe, ma na celu ochronę praw ukształtowanych na gruncie ustawy z 1992 r. w zmienionej sytuacji prawnej, zatem po wejściu w życie u.g.h. wyznaczone w tych przepisach czasowe granice zachowania nabytych uprawnień musiały być dostosowane do zmienionych formalnych warunków prowadzenia działalności, zwłaszcza rezygnacji w u.g.h. z zezwoleń i przejścia w tym zakresie na system koncesyjny. Dokonanie takiego zabiegu legislacyjnego nie może być utożsamiane z wprowadzeniem ograniczeń, które rzutują na obrót automatami i są związane z ich właściwościami, bowiem funkcją przepisów przejściowych nie jest regulowanie sytuacji prawnej w zakresie obrotu automatami, ale możliwości i zakresu realizacji uprawnień do prowadzenia działalności z wykorzystaniem tych automatów.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, słusznie Sąd I instancji wskazał też, że art. 48 ust. 1 nie można było zaliczyć do "innych wymagań" określających "warunki" determinujące w sposób istotny skład, właściwości lub sprzedaż produktu, jakim jest automat do gier o niskich wygranych. Przepis ten reguluje jedynie kwestię dotyczącą możliwości przedłużania, określonego w koncesji lub zezwoleniu, terminu rozpoczęcia działalności. Nie zakazuje oraz nie ogranicza obrotu sprzedaży lub stosowania produktu. Jest przepisem o charakterze czysto proceduralnym, który nie kwalifikuje się do kategorii przepisów technicznych, gdyż nie zawiera specyfikacji technicznych ani innych wymagań (w rozumieniu art. 1 pkt 3 i 4 dyrektywy). Z treści tego przepisu wynika jedynie, że podmiot posiadający koncesję lub zezwolenie może jednorazowo wystąpić o przedłużenie określonego w nich terminu rozpoczęcia działalności, a termin ten może zostać przedłużony jednokrotnie, na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy.

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że ostateczną decyzją Dyrektora Izby Celnej w Ł. z dnia [...] września 2010 r. przedłużono skarżącej spółce termin rozpoczęcia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych o sześć miesięcy, tj. do [...] marca 2011 r., a odmówiła przedłużenia działalności do dnia [...] września 2011 r. Takie rozstrzygnięcie, jak zasadnie uznał Sąd I instancji, było zgodne z art. 48 ust. 1 u.g.h., gdyż – jak to wyżej wspomniano – przepis ten przewiduje możliwość jednokrotnego przedłużenia terminu rozpoczęcia działalności określonego w "dawnym" zezwoleniu. Strona zaś tym samym wyczerpała możliwość kolejnego przedłużenia terminu rozpoczęcia działalności. Kolejny zaś wniosek skarżącej o ponowne przedłużenie terminu dotyczył kwestii rozstrzygniętej już wcześniej ostateczną decyzją administracyjną i nie mógł skutecznie spowodować wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie. Zatem odmowa wszczęcia takiego postępowania na podstawie art. 165a § 1 O.p. była trafna, a zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania niezasadne.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.