Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 257/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2010-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Popowska Sędziowie WSA Maciej Dybowski (spr.) WSA Donata Starosta Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 08 listopada 2002 r. B.K. i Z.K. (dalej Inwestorzy bądź Inwestor) wystąpili o przebudowę silosów na oborę na działce nr [...], rozbudowę płyty gnojowej na działce nr [...], przebudowę zbiornika na gnojówkę na działce nr [...] i budowę silosów na kiszonki na działce nr [...] (k. 193-194 akt administracyjnych).

Decyzją z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] listopada 2002 r.) Burmistrz K (dalej Burmistrz), na podstawie art. 40 ust. 1 i 3, art. 42 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. 15/99/139 ze zm., dalej uzp), ustalił dla b. i Z.k. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie: przebudowie silosów na oborę, rozbudowie płyty gnojowej, budowie zbiornika na gnojówkę, budowie silosów na kiszonki na działce położonej w L , ul. K nr [...], działka nr "[...]" oraz L ul. M działka nr [...] (k. 189-190 akt administracyjnych).

Burmistrz K decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] sierpnia 2004 r.), na podstawie art. 155 kpa, zmienił decyzję z [...] listopada 2002 r. w sprawie wydania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na przebudowę silosów na oborę, rozbudowę płyty gnojowej, budowie zbiornika na gnojówkę, silosów na kiszonkę, na działkach nr [...] ul. K i [...] ul. M , przez zastąpienie zdania "Warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie: 1. przebudowie silosów na oborę, 2. rozbudowę płyty gnojowej, 3. budowę zbiornika na gnojówkę, 4. budowę silosów na kiszonki", zdaniem "Warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie: 1. przebudowie silosów na oborę, 2. przebudowę płyty gnojowej, 3. budowę zbiorników na gnojówkę, 4. budowę silosów na kiszonki na działce nr 269/1 położonej w L ul. M. Warunki zabudowy i zagospodarowania terenu określa się w odległości 8,0 m od granicy działki nr [...]". Decyzja stwierdzała nadto, że załącznik graficzny do decyzji z [...] listopada 2002 r. otrzymuje formę jak załącznik do niniejszej decyzji (k. 187-188 akt administracyjnych).

Pismem z dnia 26 sierpnia 2003 r. E.W., właścicielka działki nr [...] w L, sąsiadującej z terenem inwestycji, złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (k. 185-186 akt administracyjnych).

Pismem z dnia 04 grudnia 2007 r. E.W. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu (dalej SKO bądź Kolegium) o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza K z [...] sierpnia 2004 r., na mocy której zmieniono wcześniejszą decyzję Burmistrza o warunkach zabudowy z [...] listopada 2002 r. W opinii E.W. kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem prawa, bowiem zapadła w trakcie trwania postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z [...] listopada 2002 r. Zdaniem Skarżącej takie działanie stanowiło o rażącym naruszeniu konkurencyjności trybów postępowania.

Wnioskiem z dnia 10 grudnia 2007 r. E.W. wystąpiła do Kolegium z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza K. z [...] listopada 2002 r. w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestorów – B. i Z.k. Zdaniem Wnioskodawcy owa decyzja została wydana w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; nie przywoływała żadnych przepisów szczególnych; nie określała żadnych warunków w zakresie komunikacji; nie zawierała jakichkolwiek wymagań dotyczących osób trzecich ani linii rozgraniczających na mapie. Wskazano, że sama budowa silosów nie oznacza budowy zorganizowanej całości gospodarczej składającej się na zabudowę zagrodową. Silosy zlokalizowano w odległości 5 m od budynku gospodarczego E.W., choć winno być to co najmniej 8 m. Inwestycję zlokalizowano po stronie wietrznej względem budynku mieszkalnego Wnioskodawcy, co stanowiło naruszenie warunków technicznych względem osób trzecich.

Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] i [...] (dalej decyzja z [...] marca 2008 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza K z [...] listopada 2002 r. i zmieniającej ją decyzji z [...] sierpnia 2004 r.

E.W. dnia 24 kwietnia 2008 r. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] dalej decyzja z [...] maja 2008 r.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu utrzymało w mocy swą decyzję z dnia [...] marca 2008 r. (k. 47 akt administracyjnych).

Skargę na owo rozstrzygnięcie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu E.W., wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z [...] maja 2008 r., poprzedzającej ją decyzji Kolegium z [...] marca 2008 r., decyzji Burmistrza K z [...] listopada 2002 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i zmieniającej ją decyzji z [...] sierpnia 2004 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 03 czerwca 2009 r. sygn. II SA/Po 635/08 (dalej wyrok II SA/Po 635/08) uchylił decyzję z [...] maja 2008 r. i poprzedzająca ją decyzję z [...] marca 2008 r.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...][...] stycznia 2010 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2010 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu na podstawie art. 17 pkt 1, art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 kpa odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza K z [...] listopada 2002 r. nr [...], zmienionej decyzją Burmistrza K z [...] sierpnia 2004 r. nr [...].

W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z [...] listopada 2002 r. Burmistrz K na wniosek B.K. i Z.k. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej rozbudowę płyty gnojowej, przebudowę silosów na oborę, budowę zbiornika na gnojówkę i budowę silosów na kiszonki na nieruchomości położonej w L przy ul. K – działka o nr ewidencyjnym "[...]" i przy ul. M – działka o nr ewidencyjnym [...]. W decyzji tej – w załączniku graficznym - wskazano, że silosy na kiszonkę będą usytuowane w odległości 5 m od budynku gospodarczego i 15 m od domu mieszkalnego na działce nr [...], stanowiącej własność E.W.. W decyzji Burmistrza z [...] sierpnia 2004 r. w trybie art. 155 kpa zmieniono owo rozstrzygniecie ten sposób, że określono, że budowa silosów na kiszonki na działce nr [...]położonej w L przy ul. M będzie usytuowana w odległości 8 m od granicy działki nr [...]. W dacie wydania pierwotnej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy K , który dla nieruchomości wskazanej przez inwestora przewidywał następujące przeznaczenia: dla działki nr [...] tereny zabudowy zagrodowej i tereny budownictwa rodzinnego o niskiej intensywności – jednostka bilansowa 8.20 MR.MN, a dla działki nr "[...]" – tereny upraw ogrodniczych i sadów - jednostka bilansowa 8.21 RO z prawem wznoszenia obiektów kubaturowych niezbędnych dla prowadzenia gospodarstwa ogrodniczego czy też sadowniczego wraz z budynkami mieszkalnymi. Na działce nr "[...]" przy ul. K w L Inwestorzy – B. i Z.K. mieli już siedlisko, a w ramach planowanej inwestycji dokonywano przebudowy i uzupełnienia istniejących obiektów. E.W. kwestionuje decyzję jedynie w części ustalającej warunki zabudowy dla działki nr [...], graniczącej z Jej nieruchomością oznaczoną nr ewidencyjnym [...]. Na tej części działki nr [...] mają być posadowione silosy na kiszonkę, które stanowią element zabudowy zagrodowej, służący prowadzeniu gospodarstwa rolnego, a zatem planowana przez Inwestora inwestycja pozostaje w zgodności z zapisami planu miejscowego. Decyzja o warunkach zabudowy w świetle przepisów art. 42 uzp (obowiązującej w dacie wydania pierwszej decyzji) winna była określać wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich – ust. 1 pkt 5 uzp, jak również linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali. W załączniku graficznym do decyzji z 14 listopada 2002 r. – będącym mapą sytuacyjną w skali 1:500 - granice terenu inwestycji obwiedziono kolorem żółtym i należy przyjąć, że są to linie rozgraniczające teren inwestycji. W załączniku graficznym do decyzji z [...] sierpnia 2004 r. nie zaznaczono w taki sam sposób terenu inwestycji, podano na nim jedynie odległość działki o nr [...] – 8 m oraz od ściany budynku mieszkalnego – 17 m. W treści decyzji zawarto klauzulę mówiącą, że załącznik graficzny do decyzji z [...] listopada 2002 r. otrzymuje formę jak załącznik do tej decyzji. W załączniku graficznym do pierwotnej decyzji również organ określił odległości od granicy działki nr [...] m (5 m) i od budynku mieszkalnego na tej działce (15 m). Kwestie związane z usytuowaniem obiektów rolniczych określa rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 07 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki rolnicze i ich usytuowanie (Dz.U. 132/97/877, dalej rozporządzenie). W § 8 rozporządzenia podano wymagane odległości dla sytuowania silosów na zboże i pasze o pojemności większej niż 100 ton – od granicy działki sąsiedniej 5 m, od otworów okiennych i drzwiowych innych budynków 8 m. Decyzja o warunkach zabudowy winna wskazywać inwestorowi, że należy zlokalizować obiekty w sposób odpowiadający wymogom powołanego rozporządzenia. Kwestionowana decyzja nie zawiera takiego wymogu, jednak wyznaczyła te odległości w sposób odpowiadający przepisom rozporządzenia, a następnie odległości te zwiększono, z godnie z wnioskiem Inwestora. Nie ulega wątpliwości, że jest to naruszenie prawa jednak nie takie, które pozwala na eliminację decyzji z: 14 listopada 2002 r. i 25 sierpnia 2004 r. w trybie stwierdzenia nieważności, który jest nadzwyczajnym środkiem eliminowania z obiegu prawnego decyzji naruszających prawo w sposób rażący. Wyznaczenie wprost wymaganych odległości dla sytuowania silosów jest przejawem dbałości o ochronę interesów osób trzecich i stanowi realizację wymogu normy zawartej w art. 42 ust. 1 pkt 5 uzp (k. 12-14 akt SKO).

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy E.W., reprezentowana przez pełnomocnika J.K., wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] listopada 2002 r. i [...] sierpnia 2004 r., ponieważ decyzje te rażąco naruszają art. 6, 7, 8, 77 kpa w związku z art. 153 ppsa przez ich niezastosowanie; art. 40 ust. 1 uzp przez wydanie decyzji sprzecznej z ustaleniami miejscowego planu; art. 42 ust. ust. 1 pkt 3 i 4 uzp przez jego niezastosowanie; art. 42 ust. 1 pkt 5 i 6 uzp przez wydanie decyzji sprzecznej z ustaleniami miejscowego planu; art. 46 ust. 2 uzp przez zamieszczenie w decyzji niedokładnej informacji a zarazem sprzecznej ze stanem faktycznym; zaskarżona decyzja w istocie narusza prawo własności i uprawnienia E.W.; art. 46a ust. 1 pkt 1 uzp przez jego niezastosowanie; § 3 pkt 3 rozporządzenia przez wadliwą jego wykładnię i w istocie jego niezastosowanie; same tylko silosy nie stanowiły i nie mogą stanowić zorganizowanej całości gospodarczej składającej się na zabudowę zagrodową; § 8 pkt 2 i § 11 rozporządzenia, decyzja ustala warunki (odległości) sprzeczne z rozporządzeniem; § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 13 grudnia 2001 r. w sprawie dokumentów stosowanych w pracach planistycznych oraz wymaganych przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (dalej rozporządzenie z 2001 r.) przez jego niezastosowanie; na załączniku graficznym do decyzji sporządzonym na kopii mapy nie określono linii rozgraniczających (k. 8-11 akt SKO).

Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lutego 2010 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu na podstawie art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję z [...] stycznia 2010 r.

W uzasadnieniu wskazano, że kwestionowana decyzja organu I instancji wprawdzie nie wskazuje, na której z działek mają być usytuowane projektowane budowle jednak powołuje się na wniosek inwestora, który z kolei ściśle określił położenie poszczególnych obiektów. Zagrodę inwestora tworzą dwie działki nr [...] i "[...]", które faktycznie znajdują się po przeciwnej stronie tej samej drogi i z tego względu nie można zgodzić się z twierdzeniem zwartym w odwołaniu, że silosy nie stanowią elementu zabudowy zagrodowej. E.W. kwestionuje decyzję jedynie w części ustalającej warunki zabudowy dla działki nr [...] graniczącej z jej nieruchomością oznaczoną nr ewidencyjnym [...]. Decyzja o warunkach zabudowy w świetle art. 42 uzp (obowiązującej w dacie wydania pierwszej decyzji) winna była określać wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich – ust. 1 pkt 5, jak również linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali. W załączniku graficznym do decyzji z [...] listopada 2002 r. – będącym mapą sytuacyjną w skali 1:500, granice terenu inwestycji obwiedziono kolorem żółtym i należy zatem przyjąć, że są to linie rozgraniczające teren inwestycji. Linie te jednocześnie wyznaczają pole inwestycyjne. Z kolei rozporządzenie podaje m. in. wymagane odległości, które winny być zachowane przy sytuowaniu określonych budowli rolniczych. Zakwestionowana decyzja o warunkach zabudowy nie odwołuje się do przepisów rozporządzenia lecz wprost wyznacza te odległości, w taki sam sposób jak rozporządzenie. W kolejnym rozstrzygnięciu odległości te zwiększono, a zatem było to z korzyścią dla właściciela sąsiedniej nieruchomości (k. 1-5 akt SKO).

W skardze Pełnomocnik E.W. podniósł, że: 1) SKO nie wykonało wskazań zawartych w wyroku WSA w Poznaniu II SA/Po 635/08, 2) dokładne umiejscowienie inwestycji (lokalizacja silosów) wykraczało poza kompetencje Burmistrza, bezprawnie wszedł on w kompetencje projektanta (projekt zagospodarowania działki) i organu administracji architektoniczno-budowlanej (Starosty), 3) mapa sytuacyjna będąca załącznikiem do pisma [...] nie zawiera działki "[...]", na której też przewidziano realizację planowanej inwestycji, nie można realizować inwestycji bez wskazania dokładnego miejsca lokalizacji, 4) decyzja o warunkach nie wskazuje gdzie każda z wymienionych w niej inwestycji będzie realizowana, na jakiej działce i w jakiej jednostce bilansowej, 5) brak parametrów inwestycji uniemożliwia prawidłowe określenie warunków i wymagań, które planowana inwestycja winna spełniać (czy wniosek o ustalenie warunków zabudowy był kompletny – art. 41 ust. 2 uzp) 6) SKO badało decyzję o warunkach zabudowy tylko w części ustalającej warunki zabudowy dla działki [...], tymczasem winno dokonać oceny całej decyzji, 7) decyzja jest sprzeczna z mpzp bowiem budowa silosów na kiszonkę wyklucza na zawsze możliwość zabudowy zagrodowej lub mieszkaniowej określonej w mpzp, stwierdzenie przez SKO, że silosy na kiszonkę stanowią element zabudowy zagrodowej, w sytuacji gdy takiej zabudowy po prostu nie ma, jest nie do przyjęcia, 8) decyzja o warunkach zabudowy nie określa warunków wynikających z przepisów szczególnych (np z warunków technicznych), warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacyjnej (np. zjazdy), wymagań dotyczących osób trzecich, linii rozgraniczających teren inwestycji na mapie, w decyzji o warunkach nie określono w sposób prawidłowy linii rozgraniczających teren inwestycji, część opisowa (działki nr "[...]" i [...]) jest niezgodna z częścią graficzną, 9) w decyzji o warunkach winno zamieścić się informację, że decyzja nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich,10) silosy nie stanowiły i nie mogą stanowić zorganizowanej całości gospodarczej składającej się na zabudowę zagrodową, ich usytuowanie wyklucza na tym terenie możliwość zabudowy zagrodowej zgodnej z mpzp, 11) decyzja o warunkach zabudowy narusza warunki techniczne, bowiem silosy zlokalizowano 5 m od budynku gospodarczego Skarżącej (winno być co najmniej 8 m; k. 2-7 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji (k. 12-13 akt IV SA/Po 257/10).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 153/02/1269 ze zm., dalej usa) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153/02/1270 ze zm., dalej ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Kontrola sądów administracyjnych sprowadza się do zbadania, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela ustalenia faktyczne Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu, zawarte w decyzji z [...] lutego 2010 r. i poprzedzającej ją decyzji z [...] stycznia 2010 r., za wyjątkiem tej części, w której Kolegium - powołując błędnie numery ewidencyjne działek: "[...]" i "[...]" - ustaliło, że Burmistrz K decyzją z [...] listopada 2002 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji na nieruchomości położonej w L przy ul. K - na działce o nr ewidencyjnym "[...]"; że zagrodę Inwestora tworzą dwie działki nr [...]i "[...]"; że dla działki nr "[...]" w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przewidziano przeznaczenie: tereny upraw ogrodniczych i sadów - jednostka bilansowa 8.21.RO; że na działce nr "[...]" przy ul. K B. i Z.k. mieli już siedlisko; że E.W. kwestionuje jedynie decyzję w części ustalające warunki zabudowy dla działki nr "[...]".

Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił, że SKO jedynie na skutek oczywistych omyłek przywołało omyłkowo numery działek "[...]" (w uzasadnieniu decyzji z: [...]lutego 2010 r. i [...]stycznia 2010 r. po trzykroć) i "[...]" (w uzasadnieniu decyzji z [...] stycznia 2010 r. raz), choć w rzeczywistości we wniosku z [...] listopada 2002 r. B. i Z.K. od początku wskazywali, że planują dokonać inwestycji na działce nr [...], położonej w L przy ul. K [...] (przebudowa silosów na oborę; rozbudowa płyty gnojowej, budowa zbiornika na gnojówkę) i na działce nr [...] położonej w L przy ul. M , i w żadnym dokumencie pochodzącym od Inwestorów nie wskazywano w toku postępowań innych działek.

Dla miejscowości L w latach 1994 do końca 2003 r. obowiązywał Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Krotoszyn, zatwierdzony Uchwałą nr VIII/43/93 z dnia 30 września 1993 r. Rady Miejskiej w Krotoszynie, ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Kaliskiego nr 15 poz. 119 (dalej Plan). Zgodnie z Planem, działka nr [...] położona w L przy ul. K [...], znajduje się w niewielkiej części w jednostce bilansowej 8.21.RO – tereny upraw ogrodniczych i sadów - z prawem wznoszenia obiektów kubaturowych niezbędnych dla prowadzenia gospodarstwa ogrodniczego czy też sadowniczego wraz z budynkami mieszkalnymi, a w dominującej części – leżącej bliżej ul. M - w jednostce bilansowej 8.22.MR – tereny zabudowy zagrodowej. Działka nr [...]położona w L przy ul. M , znajduje się w jednostce bilansowej 8.20.MR.MN. W dacie złożenia wniosku – 08 listopada 2002 r., w dniu wydania decyzji z [...] listopada 2002 r. i [...] sierpnia 2004 r., B.i Z.K. mieli zabudowę zagrodową na działce nr [...]. Działki nr [...] i [...], dzieli pas drogowy ul. M , będącej drogą publiczną do W (k. 192, 188 akt administracyjnych). Obie działki nr: [...] i [...], leżą w bliskim sąsiedztwie (nie dalej niż w odległości 12 m – przez pas drogowy drogi publicznej do W ), choć nie naprzeciwko siebie - gdyby wytyczyć oś wzdłuż wschodniej granicy działki [...], z działką nr [...], wówczas przebiegałaby ona w niewielkiej odległości od zachodniej granicy działki nr [...] z działką [...]– początkowo w odległości nie większej niż 3 m od tak wytyczonej osi. W dacie orzekania przez Kolegium ([...]stycznia 2010 r. i [...] lutego 2010 r.), na działce nr [...] są już pobudowane silosy płaskie na kiszonki.

Powyższych ustaleń Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu dokonał na podstawie: wniosku z 08 listopada 2002 r. B. i Z.K. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzji z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...] Burmistrza K ; wyrysu z mapy sytuacyjnej 1:500, stanowiącej załącznik do decyzji z [...] listopada 2002 r.; decyzji z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] Burmistrza K ; wyrysu z mapy sytuacyjnej 1:500, stanowiącej załącznik do tej decyzji; pisma Zastępcy Naczelnika Wydziału Gospodarki i Inwestycji Urzędu Miejskiego w K z [...] listopada 2003 r. nr [...]; pisma Zastępcy Naczelnika Wydziału Gospodarki i Inwestycji Urzędu Miejskiego w K z [...] marca 2004 r. nr [...]; decyzji z dnia [...] października 2006 r. nr [...] Wojewody Wielkopolskiego; analizy urbanistyczno-architektonicznej, załączonej do pisma [...]; kopii mapy zasadniczej 1:1000, załączonej do pisma [...]; pisma Zastępcy Naczelnika Wydziału Gospodarki i Inwestycji Urzędu Miejskiego w K z [...] grudnia 2008 r. nr [...]; wypisu i wyrysu Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Gminy K , zatwierdzonego Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w K z dnia [...] września 1993 r., ogłoszoną z Dzienniku Urzędowym Województwa Kaliskiego nr 15 poz. 119; odpisu arkusza [...] obejmującego wieś L; prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 25 kwietnia 2006 r., II SA/Po 495/05; wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 10 lutego 2009 r., II SA/Po 636/08 i wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 kwietnia 2010 r., II OSK 677/09 (k. 192-193, 192, 189-190, 188, 187, 150, 140, 84-87, 72, 73, 30, 1-4 akt administracyjnych; k. 41 i k. 45 akt II SA/Po 635/08; k. 74-74v, 78-84 akt II SA/Po 495/05; k. 35-35v, 40-46, 82-94 akt II SA/Po 636/08).

Sąd dał wiarę tym odpisom dokumentów i dokumentom, bowiem nie nasunęły one wątpliwości co do ich autentyczności i wiarogodności (art. 106 § 3 i 5 ppsa w zw. z - odpowiednio- art. 244 i 245, 252, 253 kpc; T. Ereciński w: "Komentarz do kpc" w: "Kpc. Komentarz" LexisNexis 2009 t. 1 s. 707 uw. 32, 33; postanowienie SN z 27.1.2006 r.- III CK 369/05- OSNC 11/06/187). W szczególności powołane dokumenty pozwoliły ponad wszelką wątpliwość ustalić, że wnioskowana inwestycja miała być realizowana na działkach nr: [...] i [...].

W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności organ ma obowiązek rozpatrzenia sprawy w granicach określonych przez art. 156 § 1 kpa tj. ustalić, czy decyzja nie jest dotknięta wadą wymieniona w tym przepisie (wyrok NSA z 14.03.2008 r., II OSK 236/07). Analiza niniejszej sprawy w owym zakresie nakazuje uznać, że Kolegium prawidłowo przyjęło, że decyzja Burmistrza K z [...] listopada 2002 r., zmieniona decyzją Burmistrza K z [...] sierpnia 2004 r. nie jest obarczona wadami skutkującymi koniecznością stwierdzenia jej nieważności. W ocenie Sądu także zaskarżona decyzja Kolegium z [...] lutego 2010 r. i poprzedzająca ją decyzja Kolegium z [...] stycznia 2010 r., nie są obarczone wadami, które skutkowałyby koniecznością ich wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 145 ppsa.

Organ administracji, do którego wnosi się o stwierdzenie nieważności danej decyzji, dokonuje oceny jej treści z punktu widzenia legalności (zgodności z prawem) na gruncie art. 156 § 1 kpa, czyli spełniania przez tę decyzję kryteriów tam wskazanych. Dotyczy to także kryterium rażącego naruszenia prawa, które jest kryterium nieostrym i stosunkowo mniej określonym treściowo, wymagającym od podmiotu badającego tę przesłankę stwierdzenia naruszenia oczywistego, jednoznacznego, w wyniku którego oceniana decyzja nie daje się pogodzić ze stanem praworządności danego porządku prawnego (wyrok NSA z 24.04.2010 r., II OSK 677/09 dostępne w Internecie na cbois.nsa.gov.pl).

W doktrynie, orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyróżnia się trzy różne stanowiska odnośnie treści pojęcia rażące naruszenie prawa (J. Borkowski "Nieważność decyzji administracyjnej" ZCO 1997 s. 102). Wskazuje się na różne koncepcje nieważności decyzji administracyjnej (Z. Janowicz "Kpa. Komentarz": PWN 1995 s. 389-400=W.Pr. PWN 1999 s.438-449; J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kpa. Komentarz" C.H. Beck 2009 s. 578-579 nb 3 i n.). Sąd, nie wdając się w owe spory doktrynalne i rozbieżności w orzecznictwie, winien dekodować taką normę prawną z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, która najpełniej odzwierciedla wolę ustawodawcy i najlepiej służy współczesnym potrzebom obywateli i organów stosujących prawo.

Przepisy nie definiują pojęcia rażącego naruszenia prawa, zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Znaczenia tego terminu należy szukać w orzecznictwie i doktrynie. Orzecznictwo wskazuje, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (przykładowo: wyroki NSA z dnia 21.08.2001 r.- II SA 1726/00- LEX 51233; 26.09.2000 r.- V SA 2998/99- LEX 51249; 5.10.2000 r.- III SA 2244/99- LEX 47084; wyrok WSA w Warszawie z dnia 9.11.2005 r.- III SA/Wa 2210/05- LEX 192628). Rażące naruszenie prawa określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa (wyrok WSA w Warszawie z dnia 21.12.2005 r.- VII SA/Wa 706/05- LEX 196278). W części orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Ten pogląd należy uznać za przestarzały i odwołujący się do nieaktualnej koncepcji stosowania przepisów prawa, nie zaś norm prawnych. W doktrynie wskazuje się, że koncepcja rozumienia bezpośredniego przepisów prawnych (J. Wróblewski "Wykładnia prawa a poglądy na strukturę normy prawnej" PiP 1/60/118), jest nieadekwatna (J. Woleński "Logiczne problemy wykładni prawa" Kraków 1972 s. 72-73). Z wyróżnieniem rozumienia bezpośredniego i jego braku, łączono paremię clara non sunt interpretanda (J. Wróblewski "Rozumienie prawa i jego wykładnia" Ossolineum 1990 s. 55-59). W orzecznictwie Sądu Najwyższego w okresie 1990-2000 odstąpiono od takiego rozumienia zasady clara non sunt interpretanda, nadając jej znaczenie właściwe dla paremii interpretatio cessat in claris, a Sąd Najwyższy w tym okresie, w przytłaczającej większości przypadków, nawet w sytuacji uzyskania jednoznaczności językowej przepisu, poddawał go również wykładni systemowej i funkcjonalnej- zwykle po to, by sprawdzić, czy jednoznaczność uzyskana nie prowadzi do sprzeczności w systemie prawa (np. z normami hierarchicznie wyższymi albo z zasadami prawa), bądź czy nie burzy powszechnie akceptowanych społecznie wartości (A. Municzewski "Reguły interpretacyjne w działalności orzeczniczej Sądu Najwyższego" Szczecin 2004 s. 103-104, 151-152, 217). Takie stanowisko odnośnie interpretacji przepisów prawa administracyjnego prezentują E. Smoktunowicz "Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego- kpa" Białystok 1994 s. 18-51; J.P. Tarno "Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego" W-wa 1999 s. 52-53). Poglądy te trafnie akceptuje doktryna (M. Zieliński "Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki" W. Pr. LexisNexis 2008 s. 57-64). Tym samym za niewystarczające dla stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa byłoby proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu przez organ nadzoru.

O rażącym naruszeniu prawa decydują zatem łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki które wywołuje decyzja.

Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z: 9.02.2005 r.- OSK 1134/04; 2.3.1006 r. II GSK 398/05; 30.11. 1999 r., V SA 876/99; 29.7.1999 r., IV SA 1381/97; 30.11.1999 r., V SA 876/96; 29. 7.1999 r., IV SA 1381/97; 21.6.1999 r., IV SA 935/96; 13.5.1999 r., IV SA 881/97; 29.4.1999 r., II SA 505/99; 15.11.2007 r., II OSK 1512/06).

W niniejszej sprawie SKO prawidłowo oceniło, że wskutek wydania decyzji z: [...] listopada 2002 r. i [...] sierpnia 2004 r., nie doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

W dacie wydania pierwotnej decyzji z [...] listopada 2002 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie: 1. przebudowie silosów na oborę 2. rozbudowie płyty gnojowej 3. budowie zbiornika na gnojówkę 4. budowie silosów na kiszonki, obowiązywał Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Krotoszyn zatwierdzony Uchwałą nr VIII/43/93 Rady Miejskiej Krotoszyna z dnia 30 września 1993 r. (Dz.Urz. Woj. Kaliskiego nr 15 poz. 119). Dla nieruchomości wskazanej przez Inwestora Plan przewidywał następujące przeznaczenie: dla działki nr [...] tereny zabudowy zagrodowej i tereny budownictwa rodzinnego o niskiej intensywności – jednostka bilansowa 8.20MR.MN, a dla działki nr [...] w części – tereny upraw ogrodniczych i sadów - jednostka bilansowa 8.21.RO z prawem wznoszenia obiektów kubaturowych niezbędnych dla prowadzenia gospodarstwa ogrodniczego czy też sadowniczego wraz z budynkami mieszkalnymi, a w części jednostka bilansowa 8.22.MR – tereny zabudowy zagrodowej. Decyzją z [...] sierpnia 2004 r. Burmistrz K na wniosek Strony zmienił decyzję z [...] listopada 2002 r. w trybie art. 155 kpa przez zmianę w pkt 4 zdania "warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie: ...4. budowa silosów na kiszonki" zastąpił zdaniem: "...4. budowa silosów na kiszonki na działce nr [...] położonej w L ul. M . Warunki zabudowy i zagospodarowania terenu określa się w odległości 8,0 m od granicy działki nr 270".

Kolegium w zaskarżonej decyzji trafnie ustaliło, że Inwestorzy – B.K. i Z.K. na działce nr [...] przy ul. Kv w L mieli już siedlisko i w ramach planowanej inwestycji dokonywali przebudowy i uzupełnienia istniejących budynków. W decyzji z [...] listopada 2002 r. jak i w zaskarżonych decyzjach SKO z [...] stycznia 2010 r. i [...] lutego 2010 r. błędnie wskazano, że planowana inwestycja dotyczy m. in. działki o nr "[...]", bowiem jak wynika z wniosku Inwestora z dnia 08 listopada 2002 r. i załącznika do pisma nr [...] będącego jednocześnie załącznikiem do decyzji z [...] listopada 2002 r., inwestycja dotyczy działki o nr [...] i [...]. Również we wskazanym załączniku zaznaczono linie rozgraniczające teren planowanej inwestycji na działkach o nr [...] i [...], a nie "[...]" i "[...]". Przywołanie decyzjach z: [...] listopada 2002 r., [...] stycznia 2010 r. i [...] lutego 2010 r. numerów działek: "[...]" i "[...]", jest oczywistą omyłką, którą każdy z organów właściwych winien sprostować w trybie art. 113 kpa. Rację ma więc Pełnomocnik Skarżącej tylko w tej kwestii, że mapa sytuacyjna będąca załącznikiem do pisma [...] nie zawiera działki [...] (pkt 4 uzasadnienia skargi, k. 5 akt IV SA/Po 257/10), natomiast nie można zgodzić się z Jego twierdzeniem, że na jej terenie przewidziano realizację planowanej inwestycji, bowiem jak wskazano wyżej, nastąpiła oczywista omyłka i miast operować prawidłowym numerem działki [...], wskazano omyłkowo niejednokrotnie działkę nr "[...]", choć z wniosku Inwestorów, wszystkich dokumentów źródłowych wynika, że od początku i niezmiennie, zamiarem Inwestorów była inwestycja na działkach nr [...] i [...] (k. 192-194 akt administracyjnych). Do podobnego błędu pisarskiego doszło w decyzji z [...] listopada 2002 r., gdzie po słowach "przewidziane do realizacji: L ul K nr [...] działka nr [...]" (k. 189v akt administracyjnych), choć już w decyzji z [...] sierpnia 2004 r. Burmistrz prawidłowo wskazał "na działkach nr [...] ul. K i [...] ul. M " (k. 187 akt administracyjnych). Także w uzasadnieniu wyroku z [...] czerwca 2009 r., II SA/Po 635/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na skutek oczywistych omyłek użył określenia "na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K " (s. 1 uzasadnienia), choć nie ulega wątpliwości, że Uchwała nr VIII/43/93 z 30 września 1993 r. była uchwałą Rady Miejskiej Krotoszyna i zatwierdzała Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Krotoszyn (k. 41, 45 akt II SA/Po 635/08; k. 1-4, 30 akt administracyjnych). Podobnie dwukrotnie WSA w uzasadnieniu na skutek oczywistych omyłek użył określenia "działka nr [...]", a raz prawidłowego określenia "działka nr [...]" (odpowiednio – s. 1, 6; s. 1 uzasadnienia wyroku II SA/Po 635/08).

Pełnomocnik Skarżącej kwestionuje decyzję z [...] listopada 2002 r., ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji na działce nr [...] (graniczącej z działką Skarżącej nr [...] przez drogę – ul. M ) i na działce nr [...], graniczącej z nieruchomością Skarżącej (działka nr [...]), na której to działce nr [...], zgodnie z decyzją zmieniającą warunki zabudowy z 25 sierpnia 2004 r. miały powstać silosy na kiszonkę. Sporna inwestycja – silosy na kiszonkę - miała powstać na działce, która w Planie przeznaczona jest pod teren zabudowy zagrodowej. Rację ma Kolegium wskazując, że silosy na kiszonkę stanowią element zabudowy zagrodowej, bowiem służą prowadzeniu gospodarstwa rolnego (red. W. Skowroński "Ilustrowany leksykon architektoniczno-budowlany" Arkady 2008 s. 306-307). Natomiast fakt, że budynki gospodarcze istniały do [...] listopada 2002 r. na działce nr [...], a silosy mają powstać na działce nr [...] (na działkach po obu stronach ulicy M ) nie ma znaczenia dla uznania, że stanowią one zorganizowaną całość gospodarczą, składającą się na zabudowę zagrodową.

Wyjaśnienia wymaga, że w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym brak było definicji pojęcia "zabudowa zagrodowa", mogącej znaleźć zastosowanie w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy. Definicję zabudowy zagrodowej zawiera § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 75/02/690 ze zm., dalej rozporządzenie Ministra Infrastruktury). Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. 106/00/1126 ze zm.), który to przepis nie zawierał upoważnienia do formułowania w rozporządzeniu definicji ustalających znaczenie określeń ustawowych – definicje zawarte w § 3 tego rozporządzenia mają zastosowanie jedynie w ramach przepisów tego rozporządzenia.

Dokonując wykładni pojęcia zabudowa zagrodowa na użytek niniejszego postępowania, należało sięgnąć do ogólnego języka polskiego. I tak zabudowa to "budynki znajdujące się na określonym terenie" (red. S. Dubisz "Uniwersalny słownik języka polskiego" PWN 2006 t. 4 s. 748 znaczenie 2). Zagroda to "dom wiejski z podwórzem i zabudowaniami gospodarczymi" (Nowy Słownik Języka Polskiego PWN Warszawa 2002, s. 1211, 1220); "dom wiejski z podwórzem i zabudowaniami gospodarskimi; obejście; gospodarstwo rolne; mała posiadłość wiejska" (red. W. Doroszewski w: "Słownik języka polskiego" PWN 1968 t. VIII s. 519); "podwórze z zabudowaniami należące do jednego rolnika" (red. M. Bańko "Słownik języka polskiego" PWN 2007 t. 6 s. 289). Pojęcie zabudowy zagrodowej, definiowane jako zespół budynków obejmujących wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza (wyrok NSA z dnia 04.12.2008 r., II OSK 1536/07 dostępne w Internecie na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), odnosi się do konkretnej, rozstrzyganej sprawy, bowiem nie sposób uznać, że zabudowa zagrodowa nie musi być położona w obrębie jednego podwórza, skoro gospodarstwo może się rozwijać. Nie sposób nie zauważyć, że definicja zawarta w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w pełni jest użyteczna dla rozumienia pojęcia "tereny zabudowy zagrodowej", użytego w Planie, bowiem Rada Miejska miała na uwadze tereny, na których dominuje zabudowa zagrodowa znamienna dla wielu gospodarstw rolnych.

W Kodeksie cywilnym za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego (art. 533 kc). Zatem związanie gospodarstwa rolnego z zabudową należy rozumieć funkcjonalnie. Oznacza to, że sama zabudowa nie musi znajdować się na tym samym gruncie co reszta gospodarstwa, jednakże z uwzględnieniem ustawowego warunku, jakim jest wymóg przekroczenia średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w danej gminie. Ustawodawca dopuszcza rozproszoną zabudowę zagrodową, jednakże tylko dla gospodarstw w skali danej gminy, a więc porównanie powierzchni może odnosić się tylko do gruntów położonych na terenie gminy, na której ma być realizowana zabudowa zagrodowa (wyrok NSA z 21.12.2007 r., II OSK 1723/06, Lex nr 372227). Błędnie Pełnomocnik w punkcie 11 uzasadnienia skargi (k. 7 akt IV SA/Po 257/10) konstruuje definicję zabudowy zagrodowej. W rzeczywistości bowiem to nie zabudowa mieszkalno-produkcyjna w gospodarstwie rolnym w skład której wchodzi budynek mieszkalny, budynki inwentarskie, budynki magazynowe (stodoła, spichlerz), budynki przeznaczone do przechowywania maszyn i sprzętu rolniczego oraz urządzenia budowane z nimi związane, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, gdyż ten przymiot ma gospodarstwo rolne w rozumieniu art. 533 kc. Trafnie w doktrynie prawa cywilnego wskazuje się, że gospodarstwo rolne nie jest rzeczą, lecz zbiorem rzeczy (universitas rerum), masą majątkową niejednorodną. Kryterium zorganizowanej całości gospodarczej dotyczy sytuacji, w której ma się do czynienia przynajmniej z dwiema nieruchomościami rolnymi jednego właściciela (współwłaściciela), niegraniczącymi ze sobą. To, czy obie nieruchomości należą do jednego gospodarstwa rolnego, decydują względy racjonalnej gospodarki w powiązaniu z takimi okolicznościami faktycznymi, jak odległość dzieląca te nieruchomości, ich rodzaj, sposób korzystania z nich, środki techniczne, którymi dysponuje właściciel, jak maszyny, pojazdy itp., istniejące drogi dojazdowe. Siedlisko z zabudowaniami gospodarczymi, nie zawsze musi sąsiadować z gruntami należącymi do tego gospodarstwa. Zawsze niezbędne jest kryterium prawne – by wszystkie nieruchomości rolne miały tego samego właściciela (współwłaściciela). Budynki są częścią składową gruntu – w art. 553 kc może być mowa tylko o innych budynkach, tj. niebędących częścią składową gruntu. Mogą to być tylko budynki stanowiące przedmiot odrębnej własności na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste (S. Rudnicki, G. Rudnicki "Komentarz do Kodeksu cywilnego. Własność i inne prawa rzeczowe" LexisNexis 2009 s. 362, 365 uw. 1, 3,5). Dowolny i nie oparty na normach prawa administracyjnego i cywilnego jest pogląd Skarżącej, że "same tylko silosy nie stanowiły i nie mogą stanowić zorganizowanej całości gospodarczej składającej się na zabudowę zagrodową", bowiem żadna norma prawna nie wymaga, by to zabudowa zagrodowa (odmiennie niż gospodarstwo rolne – verba legis – art. 553 kc) stanowiła bądź mogła stanowić zorganizowaną całość gospodarczą. Dowolne jest także twierdzenie Skarżącej, że usytuowanie silosów "jednoznacznie wykluczało na tym terenie możliwość zabudowy zagrodowej tj. zabudowy zgodnej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego" (k. 7 akt IV SA/Po 257/10). Jest nadto rzeczą oczywistą, że jedna nieruchomość może się składać z kilku działek, jeśli stanowią własność tego samego właściciela (współwłasność tych samych współwłaścicieli; S. Rudnicki w: G. Bieniek, S. Rudnicki "Nieruchomości. Problematyka prawna" LexisNexis 2009 s. 240-241 uw. 3). Budowa silosów na innej działce (269/1), niźli pozostałe budynki siedliskowe (na działce 325), nie doznaje żadnych ograniczeń ze strony prawa administracyjnego czy cywilnego.

Zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 6 uzp w decyzji o warunkach zabudowy właściwe organy administracji obowiązane są określić linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczony na mapie w stosownej skali. Teren inwestycji nie musi pokrywać się z granicami nieruchomości, może obejmować tylko część danej działki budowlanej, a może także wykraczać poza granice, obejmując także inną nieruchomość. Załącznik graficzny nie wyznacza dokładnej lokalizacji konkretnej inwestycji ani jej dokładnego usytuowania, a wskazuje linie w ramach których inwestor musi "zmieścić się" z planowaną inwestycją (wyrok NSA z 29.6.2006 r., II OSK 843/05 LEX 266905). W części graficznej decyzji z [...] listopada 2002 r., będącą mapą sytuacyjną w skali 1:500, granice terenu inwestycji obwiedziono liniami koloru żółtego, są to linie rozgraniczające teren inwestycji i jednocześnie wyznaczają pole inwestycyjne. Linie te nie zostały poprowadzone jako jedna inwestycja tylko z tego względu, że znajdują się po przeciwnej stronie tej samej drogi, która nie jest własnością Inwestorów i nie jest objęta planowaną inwestycją (k. 192 akt administracyjnych). Natomiast analiza części graficznej decyzji z [...] sierpnia 2004 r. prowadzi do wniosku, że Burmistrz K , wbrew dyspozycji art. 42 ust. 1 pkt 6 upzp w ogóle nie zaznaczył linii rozgraniczających teren planowanej inwestycji. Jak wynika bowiem z mapy, określono na niej, zamiast linii rozgraniczających teren inwestycji, konkretne usytuowanie planowanych budynków i budowli oraz wskazano dokładne odległości między nimi a granicą działki nr [...] i położonym na działce nr [...] budynkiem mieszkalnym (k. 188 akt administracyjnych).

Należy zwrócić uwagę, że decyzja z [...] sierpnia 2004 r., jako wydana w trybie art. 155 kpa, winna być odczytywana łącznie z decyzją z [...] listopada 2002 r., do której wyraźnie się odnosi. Utrwalonym w orzecznictwie Sądu Najwyższego jest pogląd, że decyzja administracyjna jest dokumentem urzędowym (art. 244 § 1 kpc; odpowiednio- uzasadnienie uchwały SN z 21.X.1983 r. – III CZP 48/83- OSNC 5/84/71; postanowienie SN z 28.9.1993 r. – I CRN 139/93; T. Ereciński op. cit. t. 1 s. 702 uw. 8). Oświadczenie woli organu administracyjnego, zawarte w decyzji administracyjnej (K. Knopek "Dokument w procesie cywilnym" Poznań 1993 s. 104), podlega zatem interpretacji operatywnej na zasadach ogólnych - metodą obiektywną (odpowiednio - Z. Radwański "System Prawa Prywatnego" t. 2 C. H. Beck 2008 s. 43 nb 10,11; s. 66 nb 63,64; L. Morawski "Zasady wykładni prawa" TNOiK 2006 s. 42 - 43).

Oświadczenie woli organu, zawarte w decyzji z [...] sierpnia 2004 r., zawiera w sobie jedynie takie postanowienia, które stanowią modyfikację oświadczenia woli, zawartego w decyzji z [...] listopada 2002 r. Sformułowanie "Załącznik graficzny do decyzji nr [...]r. z dnia [...].11.2002 r. otrzymuje formę jak załącznik do niniejszej decyzji." należy rozumieć w ten sposób, że zmianie uległy tylko te istotne elementy załącznika graficznego decyzji z [...] listopada 2002 r. (k. 192 akt administracyjnych), które na nowo i odmiennie określono w decyzji z [...] sierpnia 2004 r. (zatem odległości między planowanymi silosami na kiszonki a granicą z działką nr [...] uległa wzrostowi z 6 m do 8 m, a między planowanymi silosami na kiszonki a domem mieszkalnym E.W. uległa wzrostowi z 15 m do 17 m; wskazuje na to wyraźnie nowe brzmienie punktu 4. w zdaniu zastępującym dotychczasowe zdanie "Warunki zabudowy... 4. budowa silosów na kiszonki", jak i czerwone adnotacje na załączniku graficznym do decyzji z [...] sierpnia 2004 r.; k. 187, 188 akt administracyjnych). Pozostałe elementy załącznika graficznego do decyzji z [...] listopada 2002 r. pozostały bez zmian – zwłaszcza w materii określenia granic terenu inwestycji, obwiedzionych żółtym kolorem na wyrysie z mapy k. 192 akt administracyjnych). Taka technika formułowania decyzji zmieniającej, wydanej w trybie art. 155 kpa (w części graficznej) nie jest doskonała, ale nie prowadzi do stwierdzenia nieważności decyzji z 25 sierpnia 2004 r. Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest bowiem pogląd, że sam fakt, że ani we wniosku, ani w części graficznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie zostały prawidłowo określone linie rozgraniczające teren inwestycji, nie może stanowić podstawy do wyeliminowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z obrotu prawnego w sytuacji, gdy sama realizacja zamierzenia inwestycyjnego na określonym terenie była – zgodnie z przepisami prawa oraz ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – dopuszczalna (wyrok NSA 15.11.2007 r. sygn. II OSK 1512/06 LEX 438623).

Nietrafnie Skarżąca podnosi, że zaskarżona decyzja jest niedokładna, sprzeczna ze stanem faktycznym, w istocie narusza prawo własności E.W. w zagospodarowaniu swej działki, do której ma tytuł prawny (pkt 10 uzasadnienia skargi; k. 7 akt IV SA/Po 257/10). W uzasadnieniu decyzji z [...] listopada 2002 r. Burmistrz w decyzji z [...] listopada 2002 r. zawarł sformułowanie, odpowiadające treści art. 46 ust. 2 uzp (choć po słowach "nie rodzi praw" pominął słowa "do terenu"; k. 190 akt administracyjnych); nie ulega wątpliwości, że przy wykładni decyzji z [...] listopada 2002 r. wszystkie organy administracji publicznej i Sądy obowiązane są ów zwrot rozumieć w sposób, wynikający wprost z art. 46 ust. 2 uzp (art. 6 kpa; art. 7 i 178 ust. 1 Konstytucji RP). Charakter decyzji zmieniającej z [...] sierpnia 2004 r. nakazuje ową informację stosować wprost. Wyrok WSA w Poznaniu z 10 lutego 2009 r., II SA/Po 636/08 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 kwietnia 2010 r., II OSK 677/09 wskazują, że obie decyzje (z: [...] listopada 2002 r. i [...] sierpnia 2004 r.), nie naruszyły prawa własności i uprawnień Skarżącej w zagospodarowaniu działki nr [...].

W § 8 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz.U. 132/97/877) wskazano, że odległość silosów na zboże i pasze o pojemności większej niż 100 ton winna wynosić co najmniej od otworów okiennych i drzwiowych pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz od budynków inwentarskich – 15 m, od innych budynków 8 m. Zarzuty podnoszone w skardze a dotyczące oznaczeń graficznych użytych w części graficznej decyzji z: [...] listopada 2002 r. i [...] sierpnia 2004 r., przemawiają za przyjęciem, że doszło do naruszenia prawa, ale nie takiego rodzaju, który by przemawiał za stwierdzeniem nieważności obu tych decyzji. W części graficznej decyzji z [...] listopada 2002 r. wykreślono od granicy działki nr [...] - 5 m, a od budynku mieszkalnego na tej działce - 15 m, natomiast w części graficznej decyzji z [...] sierpnia 2004 r. wykreślono odległość od budynku mieszkalnego na działce nr [...] - 17 m, a od granicy działki nr [...] – 8 m (k. 192, 188 akt administracyjnych). W części tekstowej decyzji z [...] sierpnia 2004 r. wskazano, że warunki zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu dla budowy silosów na kiszonkę na działce nr [...] określa się w odległości 8,0 m od granicy działki nr [...]. Mimo użycia w obu decyzjach konkretnych odległości, w wyniku zmiany decyzji z [...] listopada 2002 r. decyzją z [...] sierpnia 2004 r., odległości ostatecznie ustalone zmieniającą decyzją w istocie prowadzą do należytej realizacji § 8 pkt 2 i 5 rozporządzenia. Skarżąca nie naprowadza dowodów dla ustalenia róży wiatrów. Nie ulega wątpliwości, że § 11 rozporządzenia nie mógł być samodzielną przeszkodą dla wydania obu decyzji, tym bardziej, że budynek mieszkalny Skarżącej znajduje się za przesłoną, którą jest położony w granicy działki budynek gospodarczy Skarżącej, położony między Jej budynkiem mieszkalnym a planowanymi silosami.

Usytuowanie obiektów budowlanych należy do przedmiotu regulacji Prawa budowlanego i jest rozstrzygane na etapie pozwolenia budowlanego (będącego przedmiotem odrębnego postępowania). Odległości, które mają wiązać, zostały wskazane najpierw w części graficznej decyzji z [...] listopada 2002 r. a następnie – zmienione - w części tekstowej i graficznej decyzji z [...] sierpnia 2004 r. Organ administracji nie mógł dokonać dokładnej lokalizacji obiektu, która wiązałaby organ architektoniczno-budowany. Usytuowanie obiektów budowlanych należy do przedmiotu regulacji Prawa budowlanego i jest rozstrzygane na etapie pozwolenia budowlanego (uchwała 5 Sędziów NSA z 25.11.1996 r., OPK 22/96, ONSA 2/97/59; wyrok WSA w Warszawie z 31.05.2005 r., IV SA/Wa 905/04 LEX 168058). Wskazanie odległości 8 m i 17 m należało potraktować więc jako określenie warunku, jakiemu winno odpowiadać umieszczenie silosu w nie mniejszej odległości od granicy sąsiedniej działki i od budynku mieszkalnego znajdującego się na działce Skarżącej (wyrok WSA z 10.02.2009 r., II SA/Po 636/08; wyrok NSA z 23.04.2010 r., II OSK 677/09 dostępne w Internecie na stronie www.orzeczenia.nsa. gov.pl).

Uchwała Rady Miejskiej Krotoszyn nr VIII/43/93 z dnia 30 września 1993 r., ogłoszona w Dz. Urz. Woj. Kaliskiego nr 15 poz. 119, zatwierdzająca Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Krotoszyn, podjęta została na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. 17/89/99 ze zm.- dalej upp bądź ustawa o planowaniu przestrzennym; k. 41, 45 akt II SA/Po 635/08; k. 1-4 akt administracyjnych) w zw. z art. 1 pkt 25 lit. f ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. 34/90/198 ze zm.) i art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. 16/90/95 ze zm.- dalej usteryt).

Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 89/94/415- dalej uzp), miały utracić moc po upływie 5 lat od dnia jej wejścia w życie, z zastrzeżeniem ust. 2 (art. 67 ust. 1 uzp w brzmieniu pierwotnym). W wyniku dwukrotnych nowelizacji (art. 1 ustawy – Dz.U. 111/99/1279; art. 1a ustawy – Dz.U. 154/01/1804), ów pięcioletni okres został przedłużony do lat 8. Ostatecznie plan ów utracił moc dnia 31 grudnia 2003 r. (art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz.U. 80/03/717 ze zm.- dalej upzp).

Przy wykładni Planu konieczne jest uwzględnienie, że został on zatwierdzony pod rządem ustawy o planowaniu przestrzennym – uchwalonej w innych realiach prawnych i ustrojowych (gospodarki scentralizowanej i braku samorządu terytorialnego). W początkowym okresie w powojennej doktrynie trwały spory dotyczące tego, czy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawnym i jakiego charakteru normy składają się na plan zagospodarowania przestrzennego. W szczególności wskazywano, że plany zagospodarowania przestrzennego należały "do wielkiej rodziny planów gospodarczych" i że plany zagospodarowania przestrzennego tworzyły "szczególnego rodzaju normy planowe [...] szczególnego rodzaju normy planowe i tylko planowe" (W. Brzeziński "Niektóre problemy systemu prawnego planowania przestrzennego" w: "Prawo, administracja, gospodarka. Księga pamiątkowa ku czci Prof. L. Bara" pod red. J. Łętowskiego i J.P. Pruszyńskiego Ossol.1983 r. s. 40-41, 53). System uregulowany w ustawie z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. 11/75/67, zm. 12/75/91 – dalej ustawa z 31 stycznia 1961 r.) został silnie zmodyfikowany w oparciu o uchwały samoistne Rady Ministrów: nr 148 z 9 sierpnia 1976 r. (MP 31/76/135) i nr [...] z 29 grudnia 1977 r. o lokalizacji inwestycji (Dz.U. 1/78/6; W. Brzeziński – op. cit. s. 44, 52-53), które to źródła prawa podustawowego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zostały zakwestionowane jako podstawy do ograniczenia praw podmiotowych obywateli. W. Brzeziński zastanawiał się, dlaczego przepis art. 24 ustawy z 1961 r., wskazujący, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uzyskują moc powszechnie obowiązującą, nie odnosi się do planów zagospodarowania przestrzennego w ogóle, lecz do planów miejscowych (tamże s. 43). Zagadnienia sporne w tej materii rozstrzygnął swymi wyrokami Naczelny Sąd Administracyjny, wskazując w kolejnych orzeczeniach, że plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miejscowości jest przede wszystkim podstawą do szczegółowych ustaleń planistycznych. W braku planu szczegółowego, plan ogólny – ze względu na niski stopień szczegółowości – może być przesłanką odmowy spełnienia żądania strony tylko o tyle, o ile żądanie to pozostaje w oczywistej sprzeczności z ustaleniami planu ogólnego (wyrok NSA z 4.6.1982 r., I SA 235/82, ONSA 1/82/52 s. 207 i 210). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominował pogląd, że plan ogólny zagospodarowania przestrzennego uchwalony przez radę narodową i ogłoszony w dzienniku urzędowym WRN jest obowiązującym lokalnym prawem i jego ustalenia wiążą organy administracji państwowej wszystkich szczebli, a wydawane przez nie decyzje administracyjne podlegają sądowej kontroli w zakresie ich zgodności zarówno z ustawami, jak i z obowiązującym prawem lokalnym (wyrok NSA 19.4.1984 r., SA/Ka 124/84, OSP 6/85/122).

We współczesnej nam doktrynie utrwalonym jest pogląd, że ustawa o planowaniu przestrzennym przyjęła rozwiązanie kompromisowe – tylko w części uwzględniając pomysły nowatorskie, zachowując stary, scentralizowany (choć w nieco mniejszym stopniu niż pod rządem ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym –j.t. Dz.U. 11/75/67, zm. 12/75/91 – dalej ustawa z 1961 r.) system planowania. W ustawie o planowaniu przestrzennym ustanowiono współzależność obu rodzajów planowania – społeczno- gospodarczego i przestrzennego (art. 4 ust. 1-3 upp). Ustalenie lokalizacji inwestycji zgodnie z ustawą o planowaniu przestrzennym odbywało się etapowo; pierwszym etapem było udzielenie wskazań lokalizacyjnych, drugim – wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji. Przepisy ustawy o planowaniu przestrzennym ciągle dostosowane były do potrzeb scentralizowanego państwa. Zmiana ustroju społeczno-gospodarczego w latach 1989-1990, uzyskanie przez obywatela faktycznej ochrony prawnej, spowodowało, że system planowania przestrzennego przestał przystawać do nowych potrzeb, poskutkowało uchwaleniem ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Z. Niewiadomski "Planowanie przestrzenne. Zarys systemu" W. Pr. 2003 s. 20, 23-27). Ustawodawca w art. 8 upp wprost wskazał, że wykorzystywanie gruntów zgodnie z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, właściwość organów w tych sprawach oraz sprawy planów realizacyjnych obejmujących zagospodarowanie działek budowlanych lub terenów inwestycji określają przepisy prawa budowlanego. W dacie uchwalenia ustawy o planowaniu przestrzennym – aż do dnia 01 stycznia 1995 r. -wejścia w życie ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. 156/06/1118 ze zm.- dalej Prawo budowlane bądź Pr. bud.), była to ustawa z dnia 24 października 1974 r. prawo budowlane (Dz.U. 38/74/229 ze zm. – dalej prawo budowlane z 1974 r.). Zatem to organ administracji budowlanej ostatecznie stosował plan zagospodarowania przestrzennego i dokonywał jego wykładni. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w doktrynie trafnie wskazywano na brak dostatecznej synchronizacji między ustawą z 12 grudnia 1984 r. o planowaniu przestrzennym a ustawą z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. 38/ 74/229 ze zm.- dalej prawo budowlane z 1974 r.; przykładowo – krytyczna glosa Z. Leońskiego do wyroku SN z 28.6.1985 r., III ARN 11/85, OSP 3/86/55 s. 127-129).

Zagadnienie zgodności inwestycji z przepisami planu zagospodarowania przestrzennego stało się przedmiotem regulacji innych aktów prawnych oraz refleksji orzeczeń Sądów administracyjnych. Przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy, fakt ów należy brać pod uwagę. Za taką wykładnią prawa przemawia również wzgląd na regulację praw strony, ubiegającej się o legalizację na podstawie nowelizacji majowej. Osoba taka nie może być w mniej korzystnej sytuacji, niźli osoba, wobec której toczy się postępowanie rozbiórkowe na podstawie art. 103 ust. 2 Pr. bud. na podstawie przepisów dotychczasowych (zatem prawa budowlanego z 1974 r.). Przemawia za tym w szczególności wzmożona ochrona obywatela pod rządem art. 2, art. 32 ust. 1, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1- 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. 78/97/483, sprost. 28/01/319, zm. 200/06/1471, 114/09/946 – dalej Konstytucja RP). Podstawą ingerencji w prawo własności obywatela musi być bowiem jasny i wyraźny przepis ustawowy, bądź należycie ustanowiony akt prawa miejscowego, a nie domniemanie ograniczeń, wyraźnie w takim akcie nie ustanowionych.

Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią treść uchwały rady gminy. Integralną częścią planu jest rysunek planu, stanowiący załącznik do uchwały rady gminy. Rysunek planu obwiązuje w zakresie określonym uchwałą (art. 8 ust. 1 uzp). Utrwalonym w orzecznictwie i piśmiennictwie jest pogląd, że podstawę kontroli zgodności decyzji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią łącznie rysunek planu oraz jego tekst (wyrok NSA z: 21.1. 1986 r., II SA 2037/85; 11.12.2003 r., II SA/Lu 854/02). Tak też należy rozumieć brak naruszeń przez obiekt budowlany ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dniu zakończenia budowy w rozumieniu art. 3 ust. 4 pkt 2 in princ. ustawy z 10 maja 2007r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. 99/07/665 - dalej nowelizacja majowa).

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego był w świetle art. 32 ust. 1 i art. 33 upp traktowany jako akt prawa gminnego, stanowiący regulację powszechnie obowiązującą na obszarze nim objętym (E. Radziszewski "Gospodarka gruntami budowlanymi. Przepisy i objaśnienia" W. Pr. 1992 s. 21 uw. 1).

Zgodnie z art. 7 uzp, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym, przez ustrojodawcę zwanym aktem prawa miejscowego (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). W związku z tym plan miejscowy, jako przepis gminny, jest częścią systemu prawnego państwa (R. Hauser, E. Mzyk, Z. Niewiadomski, M. Rzążewska "Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z komentarzem i przepisami wykonawczymi" W. Pr. 1995 – dalej "Uzp z komentarzem" - s. 28 uw. 4) i podlega wykładni (W. Brzeziński – op. cit. s. 42-43, 54; który jednak nieustannie poszukiwał norm prawnych nowego typu "norm – wytycznych kierownictwa państwowego", "który z trudnością daje się podporządkować ustalonym kryteriom i pojęciom stworzonym w odmiennych warunkach społeczno-gospodarczych"). Ostatecznie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w późniejszej doktrynie opowiedziano się za stosowaniem metod wykładni, wypracowanych w doktrynie i orzecznictwie, znamiennych dla wykładni prawa, w całym systemie prawa.

W doktrynie trafnie wskazuje się, że pod rządem uzp, nie każde ustalenie planu jest przepisem, nie mówiąc o rysunku planu i zapisach o charakterze wyjaśniającym. Rzeczą wykładni będzie wyjaśnianie, które ustalenia planu zawierają w sobie tego rodzaju ustalenia (które czynią je przepisem), które zawierają część normatywną, z wyeliminowaniem ustaleń będących wyjaśnieniami, opisem czy wreszcie rysunkiem. Co do rysunku ustawa wprost stanowi, rysunek planu obowiązuje w zakresie określonym uchwałą (art. 8 ust. 1 zd. 2 uzp). Pod rządem ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym utrwalił się pogląd, że przy tworzeniu planów miejscowych zagospodarowania przestrzennego, stosuje się różne typy treści planistycznych. W szczególności ustalenia to treści, z jakich składa się plan miejscowy. Stanowią one przepisy prawa lokalnego obowiązujące powszechnie. Ustalenia mogą przyjąć formę różnych typów: nakazu – przepisu określającego, jakie czynności należy podjąć lub jakie warunki należy spełnić; zakazu - przepisu określającego, jakie czynności lub zjawiska są niedopuszczalne. Odmianą zakazu jest dopuszczenie – to przepis określający, które czynności lub które zjawiska należące do zdefiniowanej kategorii są dopuszczalne, w przeciwieństwie do wszystkich pozostałych należących do tych kategorii, które są niedopuszczalne. Prócz treści normatywnych, w planie wystąpić mogą treści związane z planem w postaci: informacji, prognoz i założeń, kierunków polityki przestrzennej, postulatów, uzasadnienia, wyjaśnień (I. Mironowicz, T. Ossowicz "Technika zapisu planu miejscowego. Wybrane problemy ogólne" w: red. E. Bagiński "Zarys metod i technik badawczych w planowaniu przestrzennym" OW Politechniki Wrocławskiej 1996 s. 59-60).

Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że organ winien zarówno na podstawie tekstu uchwały jak i rysunku stanowiącego załącznik do uchwały ustalić, czy ustalenia decyzji o warunkach zabudowy są faktycznie sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (wyrok NSA z 11.6.1999 r., IV SA 295/96, akceptowany przez P. Kwaśniaka "Plan miejscowy w systemie zagospodarowania przestrzennego" LexisNexis 2009 s. 207). W prokonstytucyjnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jeszcze pod rządem dawnej Konstytucji z dnia 22 lipca 1952 r. utrwalonym był pogląd, że w postępowaniu dotyczącym rozstrzygnięć, mogących wpłynąć na treść własności osobistej, organy administracji nie mogą pomijać konstytucyjnej zasady całkowitej ochrony tej własności (art. 18 ówcześnie obowiązującej Konstytucji PRL z dnia 22 lipca 1952 r. j.t. Dz.U. 7/76/ 36, zm. 22/80/81, 11/82/83, 39/83/175, 14/87/82; wyrok NSA z 25.11.1988 r., IV SA 540 /88, ONSA 2/88/90). Obowiązek prokonstytucyjnej wykładni prawa ciąży na organach administracji publicznej tym bardziej pod rządem Konstytucji RP, skoro ustrojodawca wśród zasad naczelnych Konstytucji wskazał, że Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia (art. 21 ust.1), a zasadę tę rozwinął następnie w art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP. Obowiązek bezpośredniego stosowania Konstytucji RP, jako najwyższego prawa Rzeczypospolitej, ciąży nie tylko na sądach, lecz i na organach administracji publicznej (art. 7 i art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). W wyroku P 37/06 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Pr. bud. (j.t. Dz.U. 156/06/118, zm. 170/06/1217, 88/07/587, 99/07/665, 127/07/880) w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą sprawiedliwości społecznej i z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

W obrębie miejscowości L, w ustaleniach szczegółowych dla terenu oznaczonego symbolem 8.20.MR.MN, Plan określa: – tereny zabudowy zagrodowej i tereny budownictwa rodzinnego o niskiej intensywności. Istniejąca zabudowa zagrodowa – adaptowana w planie. Na terenach, które posiadają zgodę na wyłączenie gruntów produkcji rolnej istnieje możliwość lokalizacji budynków zabudowy jednorodzinnej ewentualnie do prowadzenia działalności gospodarczej – nieuciążliwej. Budynki mieszkalne należy projektować jako obiekty o dachach spadzistych krytych dachówką (s. 17-18 Planu; k. 45 akt II SA/Po 635/08; k. 1-3 akt administracyjnych).

W ustaleniach szczegółowych dla terenu oznaczonego symbolem 8.21.RO, Plan określa: – tereny upraw ogrodniczych i sadów. Tereny sadowniczo-ogrodnicze z prawem wznoszenia obiektów kubaturowych niezbędnych dla prowadzenia gospodarstwa ogrodniczego czy też sadowniczego wraz z budynkami mieszkalnymi. Lokalizacje kotłowni CO dla potrzeb ogrodnictw uzgodnić z Wydziałem Ochrony Środowiska. Dla terenu oznaczonego symbolem 8.22.MR, Plan określa: – tereny zabudowy zagrodowej. Istniejąca zabudowa zagrodowa - adaptowana w planie. Dopuszcza się możliwość modernizacji rozbudowy lub budowy nowych obiektów w granicach terenu oznaczonego na planie (s. 17-18 Planu; k. 45 akt II SA/Po 635/08; k. 1-3 akt administracyjnych). Z położenia na rysunku Planu (narysowany niebieskim tuszem prostokąt) wynika, że dominująca część działki nr [...] leży na terenie oznaczonym symbolem 8.22.MR, bo teren ten ciągnie się wzdłuż ul. M. (drogi do W.); dopiero na południe od terenu 8.22.MR, ciągnie się teren 8.21.RO. Nie ulega zatem wątpliwości, że skoro planowana inwestycja – przebudowa silosów na oborę, płyta gnojowa i zbiornik gnojówki, są w tej części działki nr [...], która leży w bezpośredniej bliskości ul. M, to jest to teren budowy zagrodowej (8.22.MR) i nie zachodzi sprzeczność decyzji z: [...] listopada 2002 r. i [...] sierpnia 2004 r., z ustaleniami Planu.

Samo zaliczenie danej działki gruntu (in casu- nr [...]) do terenu elementarnego 8.20.MR.MN nie określa zakazów bądź nakazów, obowiązujących na terenie danej nieruchomości, tak jak to postrzega Skarżąca. Dopiero wyraźny zakaz budowy na działce, objętej jednostką bilansową budowli kubaturowych bądź silosów, prowadziłby do wniosku, że obiekty budowlane w postaci silosów naruszają ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dacie wydania decyzji z: [...] listopada 2002 r. bądź [...] sierpnia 2004 r.

Nie ulega wątpliwości, że Plan nie zakazuje budowy urządzeń infrastruktury technicznej – w tym silosów na kiszonki - właściwej dla utrzymania funkcji dotychczasowej zabudowy zagrodowej.

Decyzja z [...] lutego 2010 r. i poprzedzająca ją decyzja z [...] stycznia 2010 r. naruszają art. 107 § 1 i 3 kpa przez przywoływanie na skutek oczywistej omyłki numeru działki "[...]" – zamiast [...] i jednokrotnie numeru działki "[...]" – zamiast [...], a nadto niewystarczające przedstawienie rozważań dotyczących zaliczenia działki nr [...] do terenów oznaczonych dwoma symbolami – 8.22.MR i 8.21.RO, lecz nie w stopniu, w jakim naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zebrany w sprawie materiał dowodowy prowadzi bowiem do wniosku, że mimo wskazanych słabości uzasadnień owych decyzji, decyzje te ostatecznie odpowiadają prawu.

Wobec powyższego uznać należało, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca, nie naruszają prawa materialnego – w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dniu wydania decyzji z: [...] listopada 2002 r. bądź [...] sierpnia 2004 r.

Zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca, nie naruszają art. 153 ppsa. W uzasadnieniu wyroku II SA/Po 635/08 Sąd dokonał oceny prawnej i udzielił wskazań co do dalszego postępowania. Kolegium należycie rozważyło, czy wskazane uchybienia stanowią rażące naruszenie prawa i trafnie doszło do wniosku, że nie uzasadniają wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji z: [...] listopada 2002 r. i [...] sierpnia 2004 r., choć efekt tych rozważań winien być głębiej i staranniej przedstawiony w uzasadnieniu.

Mając na uwadze powyższe należało stwierdzić, że Kolegium prawidłowo orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z 14 listopada 2002 r. zmienionej decyzją z 25 sierpnia 2004 r. i z tych względów zgodnie z art. 151 ppsa skargę należało oddalić.