Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1657/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 2 ust. 1 pkt 3 i pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 5 ust. 1, art. 18 ust. 1
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 października 2016 r. sygn. akt III SA/Łd 406/16 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 18 marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 października 2016r., sygn. akt III SA/Łd 406/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, obecnie Dz.U. z 2019r. poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") - oddalił skargę [...] (dalej też: "strona", "skarżący") na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 18 marca 2016r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Wieluniu z dnia 3 listopada 2015r., nr [...]o ustaleniu skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny, z którego wynikało, że w dniu 29 maja 2008r. [...] złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2008 rok, w którym zadeklarował przystąpienie do 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego w zakresie Pakietu 1 Rolnictwo zrównoważone wariant 1.1 Zrównoważony sposób gospodarowania na powierzchni [...] ha. W dniu 13 października 2008r. strona złożyła wniosek o wycofanie części działki rolnej G o powierzchni [...] ha, co skutkowało zmniejszeniem powierzchni realizacji programu rolnośrodowiskowego do [...] ha.

Decyzją z dnia 30 grudnia 2008r., nr [...]Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Wieluniu przyznał [...]płatność rolnośrodowiskową na rok 2008 w wysokości 28 [...]zł, w tym z tytułu: - Pakietu 1 Rolnictwo zrównoważone w wariancie 1.1 Zrównoważony sposób gospodarowania w wysokości [...]zł, do powierzchni [...]ha. Decyzja została doręczona stronie w dniu 5 stycznia 2009r. Przyznane środki finansowe zostały przekazane na rachunek bankowy wskazany przez producenta rolnego we wniosku o wpis do ewidencji producentów w dniu 16 lutego 2009r,

W dniu 14 maja 2009r. [...]złożył wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2009 rok w zakresie Pakietu 1 Rolnictwo zrównoważone wariant 1.1 Zrównoważony sposób gospodarowania na powierzchni [...]ha. W dniu 29 września 2009r. [...]działając, jako pełnomocnik [...], złożyła wniosek o wycofanie części działek, co skutkowało zmniejszeniem powierzchni realizacji programu rolnośrodowiskowego do [...]ha.

Decyzją z dnia 22 grudnia 2009r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Wieluniu przyznał [...] płatność rolnośrodowiskową na rok 2009 w wysokości [...] zł, w tym z tytułu Pakietu 1 Rolnictwo zrównoważone wariant 1.1 Zrównoważony sposób gospodarowania w wysokości [...]zł, do powierzchni [...]ha. Decyzja została doręczona stronie w dniu 28 grudnia 2009r., a przyznane środki finansowe zostały przekazane na rachunek bankowy strony w dniu 8 lutego 2010r.

W dniu 17 maja 2010r. [...]złożył wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2010 rok zakresie Pakietu 1 Rolnictwo zrównoważone wariant 1.1 Zrównoważony sposób gospodarowania na powierzchni [...]ha.

W dniach 26-27 października 2010r. została przeprowadzona kontrola na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni działek rolnych zadeklarowanych przez skarżącego we wniosku o przyznanie płatności na rok 2010, położonych w województwie świętokrzyskim, powiecie jędrzejowskim, gminie [...]. W wyniku oględzin stwierdzono nieprawidłowości na działkach rolnych: C, D i E.

Mając na uwadze wyniki udokumentowane w raporcie z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Wieluniu ustalił, że powierzchnia uprawniona do płatności rolnośrodowiskowej w ramach wariantu Zrównoważony system gospodarowania uległa zmniejszeniu o [...]ha.

W dniu 17 maja 2011r. do organu wpłynęła korekta wniosku na rok 2010 [...] wraz z pełnomocnictwem dla [...].

Decyzją z dnia 14 lipca 2011r., nr [...]Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Wieluniu odmówił przyznania stronie płatności rolnośrodowiskowej z sankcjami wieloletnimi. Decyzja została doręczona stronie w 18 lipca 2011r.

W dniu 16 maja 2011r. [...]złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w Wieluniu wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2011 rok w zakresie Pakietu 1 Rolnictwo zrównoważone wariant 1.1 Zrównoważony sposób gospodarowania na powierzchni [...]ha.

W dniu 26 października 2011r. w zakresie programu rolnośrodowiskowego, a następnie w dniu 14 grudnia 2011r. w zakresie wzajemnej zgodności, zostały przeprowadzone kontrole na miejscu w części gospodarstwa rolnego [...]położonej na terenie powiatu wieluńskiego. Pozostała części gospodarstwa [...]położona w powiecie jędrzejowskim województwie świętokrzyskim została skontrolowana w zakresie wzajemnej zgodności oraz w zakresie programu rolnośrodowiskowego w dniach 8, 9 i 10 listopada 2011r. oraz w dniu 29 grudnia 2011r.

W dniu 29 maja 2012r. [...]złożyła w Biurze Powiatowym ARMiR w Wieluniu wniosek o zawieszenie postępowania w sprawach na rok 2011.

Postanowieniem z dnia 27 czerwca 2012r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Wieluniu odmówił zawieszenia postępowania.

Decyzją z dnia 31 stycznia 2013r., nr [...]Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Wieluniu odmówił przyznania stronie płatności rolnośrodowiskowej na 2011r.

Decyzją z dnia 27 maja 2013r., nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Łodzi uchylił w całości decyzję Kierownika Biura Powiatowego w Wieluniu z dnia 31 stycznia 2013r. o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowych z sankcjami wieloletnimi na 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia 17 października 2013r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Wieluniu odmówił przyznania [...] przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011r.

Decyzją z dnia 29 listopada 2013r., [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Łodzi utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W dniu 15 maja 2012r. [...] złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w Wieluniu wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2012 rok w zakresie Pakietu 1 Rolnictwo zrównoważone wariant 1.1 Zrównoważony sposób gospodarowania na powierzchni [...]ha. Producent nie zadeklarował działek rolnych położonych na działkach ewidencyjnych nr: [...], przy czym w sprawie nie nastąpiło skuteczne przejęcie zobowiązania rolnośrodowiskowego.

W dniu 14 sierpnia 2012r. przeprowadzono w gospodarstwie strony kontrole na miejscu dotyczące kwalifikowalności powierzchni oraz programu rolnośrodowiskowego. W związku z tym, że zadeklarowana powierzchnia zobowiązania rolnośrodowiskowego na rok 2012 uległa zmniejszeniu, wezwaniem z dnia 5 czerwca 2013r. wezwano producenta rolnego do złożenia wyjaśnień w związku z wykrytym błędem kontroli zobowiązań wieloletnich.

Wobec braku odpowiedzi na ww. pismo organ rozpatrzył wniosek na podstawie posiadanych dokumentów i decyzją z dnia 28 czerwca 2013r. nr [...] przyznał płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości w kwocie [...]zł. Decyzja została doręczona stronie w dniu 3 lipca 2013r., a środki finansowe zostały przekazane na rachunek bankowy strony w dniu 22 lipca 2013r.

Zawiadomieniem z dnia 14 września 2015r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych [...]na mocy decyzji z dnia 30 grudnia 2008r., nr [...]o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok 2008 oraz decyzji z dnia 22 grudnia 2009r., nr [...] o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009.

Decyzją z dnia 3 listopada 2015r., nr [...]Kierownik Biura Powiatowego ARiMR ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości [...]zł.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Łodzi decyzją z dnia 18 marca 2016r. utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy wskazał, że powodem wszczęcia postępowania administracyjnego było stwierdzenie zaniechania przez rolnika realizacji 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach Pakietu 1 Rolnictwo zrównoważone, wariant 1.1 Zrównoważony sposób gospodarowania, rozpoczętego w 2008r. na powierzchni [...] ha. W 2009 r. niniejsze zobowiązanie zostało utrzymane na powierzchni [...]ha. Postępowania w sprawie przyznania płatności za lata 2010-2011 zakończyły się wydaniem decyzji o odmowie przyznania płatności. W roku 2012 beneficjent złożył wniosek na powierzchnię [...]ha i do takiego obszaru została mu przyznana płatność. Różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną w pierwszym roku zobowiązania, tj. [...]ha a powierzchnią deklarowaną w piątym roku zobowiązania, tj. [...]ha wynosi [...]ha. W związku z powyższym organ stwierdził, że skarżący zmniejszył powierzchnię objętą 5-letnim zobowiązaniem o [...]ha. Płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi w części przyznanej do działek rolnych objętych zmniejszeniem, tj. w łącznej wysokości [...]zł.

Wyrokiem z dnia 19 października 2016r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę [...]na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 18 marca 2016r.

WSA wskazał, że za prawidłowe należy uznać stanowisko organów, iż otrzymana pomoc rolnośrodowiskową stała się pomocą pobraną nienależnie, która zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich i § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r., podlega zwrotowi. Nienależną płatnością, jest bowiem, wypłacona rolnikowi kwota nienależnie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej i krajowych, która przestała być należna na skutek wygaśnięcia obowiązku jej wypłacenia z powodu późniejszego zaistnienia okoliczności przewidzianych w przepisach regulujących pomoc finansową. WSA wyjaśnił, że konsekwencje z zaprzestaniem realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego określone zostały w § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r. W powyższym przepisie nie zawarto zastrzeżenia, że dotyczy on tylko roku, w którym stwierdzono uchybienie. Mając więc powyższe na uwadze, a także to, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe jest zobowiązaniem wieloletnim WSA stwierdził, iż obowiązek zwrotu płatności rolnośrodowiskowej dotyczy płatności wcześniej przyznanych obejmujących okres zobowiązania wieloletniego. Sąd I instancji za prawidłowe uznał stanowisko organów, że brak jest możliwości zwolnienia beneficjenta nienależnych płatności z obowiązku zwrotu uzyskanego wsparcia. Stosownie bowiem do art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 oraz art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011, obowiązek zwrotu nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności.

WSA podzielił stanowisko organów, że w rozpoznawanej sprawie wypłata płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych za lata 2008-2009 nie wynikała z pomyłki ARiMR. Płatności te stały się płatnościami nienależnymi w wyniku ujawnienia, że skarżący nie dotrzymał zobowiązania w zakresie przestrzegania zasad uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym, a ujawnienie tego faktu miało miejsce po wydaniu decyzji przyznających płatności i po wypłacie tych płatności. WSA wskazał też, że nie można było uznać, że skarżący działał w dobrej wierze skoro podjął się realizacji programu rolnośrodowiskowego na znanych zasadach. Miał więc świadomość skutków braku kontynuowania zobowiązania wieloletniego, a mimo to kontrole stwierdzały powtarzające się w kolejnych latach nieprawidłowości w realizacji programu. Powyższe świadczy o tym, że skarżący świadomie nie podejmował czynności w celu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego.

W tym stanie rzeczy WSA stwierdził, że zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania są niezasadne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł [...] zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Powyższemu wyrokowi zarzucono:

1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

a) art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, poprzez jego zastosowanie, mimo, że przedmiotem badania w postępowaniu o wydanie decyzji z art. 29 ust. 1ustawy jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków z wymienionych w tym przepisie funduszy. Sytuacja, w której dochodzi do nienależnego pobrania takich środków ma miejsce niewątpliwie wówczas, gdy wspomniane środki zostaną przyznane na podstawie decyzji administracyjnej (oraz nastąpi ich wypłata), a następnie decyzja zostanie ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego, bądź stwierdzone zostanie, że została wydana z naruszeniem prawa, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca;

b) § 39 ust. 2 pkt 2 oraz ust. 6 w zw. z art. 28 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi za lata 2008 i 2009, mimo, iż w tych latach nie stwierdzono uchybień, o których mowa w przedmiotowym przepisie;

c) art. 18 ust. 2 rozporządzenia UE nr 65/2011 poprzez jego pominięcie i zastosowanie przez organ zakresu zwrotu płatności za lata 2008 i 2009, obliczonego w takim samym stosunku jak stwierdzone w roku 2010 i następnych uchybienia, podczas gdy zakres ten nie odpowiada kryteriom zwrotu, o których mowa we wskazanym przepisie to jest rozmiarowi zasięgowi i trwałości stwierdzonej niezgodności;

d) art. 18 ust. rozporządzenia UE nr 65/2011 poprzez jego pominięcie, co skutkuje, iż zastosowana podstawa prawna rozstrzygnięcia jest niespójna i niedostatecznie wyjaśniona;

według kolejności e), według oznaczenia c) art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011 względnie art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, poprzez jego niezastosowanie, mimo że o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności;

według kolejności f), według oznaczenia d) art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WED nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 30 kwietnia 2004 r.) oraz art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wskutek przyjęcia, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodzą przewidziane w tych przepisach przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu przez skarżącego nienależnie pobranych płatności, podczas, gdy w sprawie wystąpiły przesłanki skutkujące stwierdzeniem braku obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności z powodu krótszego okresu przedawnienia, gdyż działania skarżącego cechowała dobra wiara;

według kolejności g), według oznaczenia e) art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich poprzez wydanie decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności mimo, że przedmiotowa sprawa została już poprzednio rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej, a decyzja ta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego oraz nie stwierdzono, że została wydana z naruszeniem prawa;

według kolejności h), według oznaczenia f) art. 18 ust. 2 rozporządzenia UE nr 65/2011 poprzez jego niezastosowanie w sprawie i uznanie, że na skarżącym ciąży obowiązek zwrotu kwot uzyskanych z programu rolnośrodowiskowego za lata 2008 i 2009 mimo, iż rzekome uchybienia powstały w latach późniejszych, podczas gdy zgodnie z tym przepisem państwo członkowskie odzyskuje wsparcie na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności zaś organy obu instancji jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wskazały na rozmiar niezgodności a zakres zwrotu płatności za lata 2008 i 2009 obliczony w takim samym stosunku jak stwierdzone w latach następnych uchybienia, nie odpowiada kryteriom zwrotu, o których mowa we wskazanym przepisie;

według kolejności i), według oznaczenia g) art. 73 ust. 4 Rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004 poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że zachodzi obowiązek zwrotu nienależnie pobranych dopłat, podczas gdy dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu, a decyzja o obowiązku zwrotu nie została przekazana rolnikowi w terminie 12 miesięcy od płatności.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Organ nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje.

W niniejszej sprawie skargę kasacyjną oparto na podstawie wymienionej w art. art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Uwzględniając istotę sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnia, aby rozpatrzeć je łącznie.

Wszystkie zarzuty kasacyjne zmierzają w zasadzie do wykazania braku podstawy prawnej do orzeczenia zwrotu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu pomocy finansowej uzyskanej w ramach programu rolnośrodowiskowego. Podkreślić należy, że skarżący kasacyjnie nie podważa zarzutami procesowymi ustaleń faktycznych w zakresie powstałych nieprawidłowości przyjętych przez organy i zaaprobowanych przez Sąd I instancji. Zatem ustalony stan faktyczny jest wiążący przy ocenie postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Istota sporu sprowadza się zatem do oceny, czy organy w sposób uprawniony uznały, że wypłacone skarżącemu kwoty na podstawie ostatecznych decyzji w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowych za lata 2008 - 2009 w łącznej wysokości [...] zł są płatnościami nienależnymi i czy wobec tego istniały podstawy do orzeczenia o ich zwrocie przez skarżącego.

W sprawie bezsporne było, że skarżącemu zostały przyznane i wypłacone na jego rachunek bankowy płatności rolnośrodowiskowe za lata 2008 i 2009, jak również, że rolnik realizował 5 - letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach Pakietu 1 Rolnictwo zrównoważone, wariant 1.1. Za lata 2010 - 2011 odmówiono skarżącemu przyznania płatności, natomiast w roku 2012 złożył wniosek o przyznanie płatności do powierzchni [...] ha i do takiego obszaru została mu przyznana płatność. Ustalono, że różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną w pierwszym roku zobowiązania, tj. [...] ha a powierzchnią deklarowaną w piątym roku zobowiązania, tj. [...] ha wynosi [...] ha. Powyższe zaś oznacza, że skarżący zmniejszył powierzchnię objętą 5-letnim zobowiązaniem o [...] ha .

Należy wskazać, że postępowanie, określone w art. 29 ust. 1 ww. ustawy, jest samodzielnym postępowaniem, w którym w drodze decyzji następuje ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej i finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Przedmiotem tego postępowania jest zbadanie, czy doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy wymienionych w tym przepisie.

Nienależne pobranie środków przyznanych w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich ma miejsce w sytuacji, gdy między innymi pomoc zostaje przyznana i wypłacona, a beneficjent nie dotrzymuje podjętego zobowiązania przez cały wymagany okres. Warunki i tryb udzielania pomocy finansowej na realizację programu rolnośrodowiskowego reguluje rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 -2013 (Dz. U. z 2013r., poz. 361 ze zm.), dalej: "rozporządzenie rolnośrodowiskowe".

Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, koniecznymi warunkami przyznania płatności rolnośrodowiskowej, obok wymogów określonych w pkt 1 i 2, jest realizacja przez rolnika 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005. Powyższe "zobowiązanie rolnośrodowiskowe", obejmuje wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej (pkt 3) oraz spełnienie warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określonych w rozporządzeniu ( pkt 4 ).

Zasada, zgodnie z którą, beneficjent zobowiązany jest do zwrotu nienależnie dokonanej płatności, ustalona została w art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011. Przepis ten stanowi, że w przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2.

Natomiast w myśl art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011, pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono następujących obowiązków i kryteriów:

a. w przypadku środków, o których mowa w art. 36 lit. a) ppkt (iv) i (v) oraz lit. b) ppkt (v) rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 – odpowiednich norm obowiązkowych, a także minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin, innych odpowiednich wymogów obowiązkowych, o których mowa w art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 oraz art. 47 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005, oraz zobowiązań wykraczających poza takie normy i wymogi; lub

b. kryteriów kwalifikowalności innych niż kryteria związane z wielkością obszaru lub liczbą zwierząt zadeklarowanych.

W przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych.

Art. 18 ust. 2 tego rozporządzenia stanowi natomiast, że państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki, lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków". Ponadto, jeżeli niezgodność wynika z nieprawidłowości popełnionych umyślnie, beneficjenta wyklucza się z danego środka zarówno na dany rok kalendarzowy, w którym stwierdzono niezgodność, jak i na następny rok kalendarzowy (art. 18 ust. 3 ww. rozporządzenia).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego konstrukcja przepisu art. 18 rozporządzenia 65/2011 pozwala uznać, iż stanowi on jak trafnie przyjęto już w orzecznictwie normę o charakterze kompetencyjnym, upoważniającym państwo członkowskie do szczegółowej regulacji przesłanek, czy też przypadków zwrotu płatności rolnośrodowiskowej, która powinna uwzględniać rozmiar, zasięg i trwałość stwierdzonej niezgodności. W prawie krajowym warunki i tryb przyznawania, wypłaty ale także zwracania pomocy finansowej w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich reguluje ustawa z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz.U. z 2013r. poz. 173).

Przepis art. 1 pkt 2 ww. ustawy wyraźnie stanowi, że określa ona warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy oraz pomocy technicznej w zakresie nieokreślonym w przepisach rozporządzenia nr 1698/2005 lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej. Na gruncie tej ustawy obowiązek zwrotu pobranych nienależnie płatności wynika wprost z art. 28 ust. 1, według którego pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych chyba, że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z art. 29 ust. 1 tej ustawy, szczegółowe warunki i tryb zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem określa rozporządzenie rolnośrodowiskowe, które w § 39 (rozporządzenie PRŚ 2013) określa sytuacje, kiedy płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi.

Zarówno przepisy powyższej ustawy, jak i wydane na jej podstawie rozporządzenie rolnośrodowiskowe, przewidują, stosownie do art. 5 i art. 18 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia nr 65/2011, obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności. Obowiązek ten realizowany jest na zasadach określonych w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym.

Szczegółowe przypadki zwrotu płatności rolnośrodowiskowej zostały uregulowane zatem w § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, który to przepis tj. § 39 ust 1 zasadnie wskazany został w sprawie jako podstawa prawną do zwrotu nienależnie pobranych płatności za lata 2008-2009.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodzić należy ze stanowiskiem, że zasada zwrotu wypłaconej uprzednio płatności zawarta w powołanym przez organ jako podstawa prawna rozstrzygnięcia przepisie § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego stanowi gwarancję zachowania przez rolnika wszystkich warunków zobowiązania rolnośrodowiskowego (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2017r., sygn. akt II GSK 5397/16).

Rolnik, który podejmuje się w zamian za płatności realizacji programu rolnośrodowiskowego przez okres 5 lat, zobowiązuje się w ten sposób do realizacji ściśle określonych działań zgodnych z planem rolnośrodowiskowym, w tym przestrzegania ponadpodstawowych wymogów określonych dla danego wariantu.

Wywiązanie się z obowiązków przyjętych w ramach programu ocenić trzeba zatem w całym okresie 5-letniego zobowiązania. Z treści rozporządzenia rolnośrodowiskowego wynika, że płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi, który obok innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej, realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia nr 1698/2005, obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych a ponadto, jeżeli rolnik spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu.

W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje stanowisko, że obowiązek zwrotu ma charakter wsteczny, co uzasadnione jest celem i kompleksowym charakterem programu rolnośrodowiskowego. Program ten ma bowiem charakter wieloletni i beneficjent pomocy zobowiązany jest do jego realizacji w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach. Wywiązanie się strony z obowiązków przyjętych w ramach programu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych musi być bowiem oceniane w okresie całego 5-letniego okresu zobowiązania. Stwierdzenie nieprawidłowości w realizacji warunków zgłoszonego do płatności projektu rolnośrodowiskowego w danym roku powoduje nie tylko nieprzyznanie lub pomniejszenie płatności za ten rok, lecz skutkuje także obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych obejmujących okres zobowiązania wieloletniego (wyrok NSA z dnia 5 maja 2016 r. sygn. akt II GSK 2710/14 por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2016 r. publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie skarżący nie dotrzymał wymogu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego przez cały pięcioletni okres zobowiązania.

Odmowa przyznania skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej jest faktem bezspornym, który wymusza przeprowadzenie postępowania o zwrot płatności za lata poprzednie na podstawie § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, a więc wydania decyzji kontrolowanych przez ten Sąd i objętych obecnie skargą kasacyjną.

Konieczność takiego orzekania jest konsekwencją wieloletniego charakteru programu rolnośrodowiskowego. Dla oceny prawidłowości skarżonego wyroku i decyzji organów ARiMR istotne jest ustalenie, czy należność za 2008r. i 2009r. pobrana przez skarżącego z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego jest nienależnie pobraną płatnością. Płatność nienależna to taka, która została wypłacona rolnikowi, a organy stwierdziły, że pomimo jej pobrania rolnik dopuścił się nieprawidłowości w realizacji programu rolnośrodowiskowego, zatem przyjętego zobowiązania. Stwierdzenie w tym zakresie nieprawidłowości, a więc nierealizowanie programu zgodnie z wymogami prawa, aktualizuje obowiązek zwrotu pobranych płatności także za lata wcześniejsze, bez wykazywania, że w tamtym okresie nieprawidłowość istniała. Jest tak dlatego, że celem programu rolnośrodowiskowego jest realizacja pewnych założeń w określonym okresie, a to oznacza, że beneficjent jest zobowiązany do przestrzegania zasad związanych z realizacją tego programu w każdym roku tej realizacji. Konsekwencją takiego ukształtowania zobowiązań beneficjenta jest nie tylko nieprzyznanie płatności za dany rok, jeżeli stwierdzono uchybienia w realizacji programu, ale także obowiązek zwrotu płatności wcześniej pobranych, na co już wyżej wskazano.

Zgodnie z treścią § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r., płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Z treści tego przepisu wynika obowiązek spoczywający na rolniku realizowania całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, nie wynika zaś z niego sankcja w postaci zwrotu, która będzie mogła być nałożona dopiero w przypadku nierealizowania wszystkich warunków tego zobowiązania. Tym samym wystarczy, co do zasady nierealizowanie któregoś z warunków zobowiązania, aby doszło do zwrotu płatności za wcześniejsze lata.

Zauważyć zaś trzeba, że organy i Sąd pierwszej instancji w kontrolowanej sprawie, były związane ustaleniami, co do braku realizacji podjętego przez skarżącego zobowiązania rolnośrodowiskowego, gdyż postępowanie o ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych jest niejako pochodną postępowania o przyznanie tych płatności, (w którym ustaleniom podlega czy zobowiązanie rolnośrodowiskowe jest realizowane prawidłowo). Odmowa przyznania płatności oznacza, że zaniechano realizacji zobowiązania. Postępowanie bowiem w niniejszej sprawie którego przedmiotem jest ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności, jest konsekwencją ustaleń dotyczących braku realizacji całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, jakie miały miejsce w odniesieniu do przedmiotowych płatności.

Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia art.73 ust. 5 rozporządzenia 796/2004, w myśl którego obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jednakże, jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że dobra lub zła wiara beneficjenta płatności wiąże się ze sferą faktów i ich oceną, a dla oceny dobrej lub złej wiary istotna jest świadomość beneficjenta. Dobra wiara polega na usprawiedliwionym w danych okolicznościach przekonaniu, że podmiotowi przysługuje prawo, czyli że działa zgodnie z prawem. Może to być więc błędne, ale w danych okolicznościach usprawiedliwione przekonanie, że działa zgodnie z prawem. Dobra wiara jest oparta na przesłankach obiektywnych, wywodzących się ze stosunku będącego podstawą i przyczyną konkretnego stanu faktycznego. W dobrej wierze jest ten, kto powołuje się na pewne prawo lub stosunek prawny mniemając, że to prawo istnieje, choćby mniemanie to było błędne, jeżeli tylko błędność mniemania należy w danych okolicznościach uznać za usprawiedliwioną. W złej wierze jest ten, kto powołując się na pewne prawo lub stosunek prawny wie, że owo prawo lub stosunek prawny nie istnieje, albo też wprawdzie tego nie wie, ale jego braku wiedzy w danych okolicznościach nie można uznać za usprawiedliwiony. Zła wiara występuje, gdy brak świadomości o nieistnieniu pewnego prawa lub stosunku jest "wynikiem niedbalstwa, niezachowania normalnej w danych okolicznościach staranności". W złej wierze działa ten, kto nie wie o prawie, ale przyjąć należy, że wiedziałby gdyby się zachował należycie, a więc gdyby w konkretnej sytuacji postępował rozsądnie i zgodnie z zasadami współżycia społecznego.

Przenosząc powyższe na stan faktyczny rozpoznawanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie można było uznać, że skarżący działał w dobrej wierze skoro podjął się realizacji programu rolnośrodowiskowego na znanych zasadach. Miał więc świadomość skutków braku kontynuowania zobowiązania wieloletniego, a mimo to kontrole stwierdzały powtarzające się w kolejnych latach nieprawidłowości w realizacji programu. Powyższe świadczy o tym, że skarżący świadomie nie podejmował czynności w celu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. Tym samym brak jest możliwości zwolnienia beneficjenta nienależnych płatności z obowiązku zwrotu uzyskanego wsparcia. Stosownie do art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 obowiązek zwrotu nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności.

W rozpoznawanej sprawie wypłata płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych za lata 2008-2009 nie wynikała z pomyłki ARiMR. Płatności te stały się płatnościami nienależnymi w wyniku ujawnienia, że skarżący nie dotrzymał zobowiązania w zakresie przestrzegania zasad uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym, a ujawnienie tego faktu miało miejsce po wydaniu decyzji przyznających płatności i po wypłacie tych płatności.

Podkreślić należy, że to wnioskodawca decyduje o treści wniosku, który podpisuje i wnosi do ARiMR. Składając zaś własnoręczny podpis na formularzu wniosku oświadcza, że zna zasady przyznawania płatności oraz zobowiązuje się do przestrzegania nałożonych na rolnika obowiązków, m.in. w zakresie wymogów przewidzianych dla poszczególnych wariantów.

Podsumowując, skoro przedstawione wyżej zarzuty nie okazały zasadne, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a oddalił.