Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1841/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 22 marca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant: asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "G." E. Z., W. Z., K. G. Sp. j. z siedzibą w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2576/14 w sprawie ze skargi "G." E. Z., W. Z., K. G. Sp. j. z siedzibą w O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 2 grudnia 2014 r. nr ... w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołań oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2015r., sygn. akt IV SA/Wa 2576/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę "G." E. Z., W. Z., K. G. Sp. j. z siedzibą w O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 2 grudnia 2014r., nr ... w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołań.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Zaskarżonym przez spółkę "G." E. Z., W. Z., K. G. Sp. j. z siedzibą w O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia 2 grudnia 2014r., nr ..., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 kwietnia 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.), dalej zw. k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność odwołania wniesionego przez skarżącą od decyzji Starosty O. z dnia 2 września 2014r. nr ...

Starosta O. decyzją z dnia 2 września 2014r., działając na podstawie art. 41 ust. 1-2, art. 41 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (Dz.U. z 2013r., poz. 21 ze zm.) zezwolił T. B. Sp. z o.o. z siedzibą w O. na zbieranie odpadów, określonych w załączniku do decyzji, na terenie działek o nr (...) (obw. geodezyjny ...) położonych przy ul. W. ... w O., do których przedsiębiorca ma tytuł prawny. W decyzji organ określił sposób magazynowania poszczególnych rodzajów odpadów oraz metody i warunki zbierania odpadów.

W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka wskazała m.in., że jest właścicielem działek nr ..., ..., ..., przy ul. K. ... w O., które sąsiadują bezpośrednio z nieruchomością, na której mają być magazynowe odpady. Spółka podała, że zaskarżona decyzja została jej doręczona na wniosek (pismo z 17 września 2014r.) w dniu 19 września 2014r. W piśmie z dnia 15 października 2014r. Spółka stwierdziła, że organ I instancji, doręczając jej decyzję z 2 września 2014r. uznał ją za stronę postępowania.

Od ww. decyzji odwołanie wniósł również W. G. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "H." W. G..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia 2 grudnia 2014r. na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdziło niedopuszczalność ww. odwołań. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powołał art. 170 ust. 2 ustawy o odpadach, zgodnie z którym stronami postępowań dotyczących zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów, zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów, decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów, zgody na zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części oraz zgody na wydobywanie odpadów ze składowiska odpadów nie są właściciele nieruchomości sąsiadujących z instalacją lub nieruchomością, na której będzie prowadzone zbieranie odpadów, przetwarzanie odpadów lub wydobywanie odpadów ze składowiska odpadów. W tej sytuacji, w ocenie Kolegium, zaskarżenie decyzji organu I instancji nie było dopuszczalne.

W skardze na powyższe postanowienie skarżąca domagała się uchylenia postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego i decyzji organu I instancji oraz umorzenia postępowania administracyjnego, zasądzenia kosztów postępowania. Zwróciła się ponadto z wnioskiem o to, aby Sąd wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności przepisu art. 170 ustawy o odpadach z art. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że posiada decyzję o warunkach zabudowy nieruchomości, a składowisko odpadów na nieruchomości sąsiedniej "utrudni wykonywanie własności". Jej interes prawny jest zagwarantowany w Konstytucji, a akt niższego rzędu nie może jej praw ograniczać. Według skarżącej, decyzja Starosty O. z dnia 2 września 2014r. jest dotknięta wadą nieważności, określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., ponieważ "pokrywa się terminowo z pierwotną decyzją w tej samej sprawie".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie o oddaleniu skargi, Sąd I instancji wskazał, że zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło niedopuszczalność odwołania skarżącej od decyzji Starosty O. o zezwoleniu T. B. Sp. z o.o. z siedzibą w O. na zbieranie i magazynowanie odpadów, na terenie działek sąsiadujących z nieruchomościami skarżącej. Zdaniem Spółki, to rozstrzygnięcie oparto na niekonstytucyjnym przepisie prawa, w związku z czym, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, powinien wystąpić z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, o zbadanie zgodności przepisu art. 170 ust. 2 ustawy o odpadach z Konstytucją.

W związku z argumentacją Spółki Sąd stwierdził, że w myśl art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Z przywołanego przepisu wynika dla sądu obowiązek, a zarazem uprawnienie do dokonywania oceny zgodności aktów normatywnych z Konstytucją. W razie stwierdzenia niekonstytucyjności aktu z Konstytucją, sąd może odmówić jego zastosowania w konkretnej sprawie. Sąd nie może jednak wkraczać w kompetencje zastrzeżone do właściwości Trybunału Konstytucyjnego i nie powinien we własnym zakresie kwestionować zgodności ustawy z Konstytucją. Może natomiast samodzielnie uznać, że określony przepis ustawy nie budzi jego wątpliwości, co do zgodności z Konstytucją. Nie jest zatem obowiązany do występowania do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności tego przepisu ustawowego z Konstytucją w razie zgłoszenia takiego wniosku przez stronę postępowania. Sąd I instancji podzielił i przyjął za własny pogląd wyrażony w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 września 2010r., sygn. I OSK 368/10, w którym wskazano, że w przypadku braku wątpliwości sądu co do zgodności z Konstytucją norm prawa będących podstawą orzekania w sprawie sąd "nie musi (...) inicjować postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie zbadania konstytucyjności tych norm, nawet gdyby z takim żądaniem wystąpiła któraś ze stron postępowania. Sąd administracyjny nie musi w takim przypadku w uzasadnieniu swego orzeczenia wyjaśniać przyczyn, dla których uznał dany przepis za zgodny z Konstytucją. Wynika to z faktu, że badanie zgodności z Konstytucją przepisów prawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych i jest dokonywane jedynie na użytek rozpoznania konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej".

Zdaniem Sądu, ustawodawca nie dopatrzył się zagrożenia ze strony działalności polegającej na gromadzeniu i magazynowaniu odpadów dla interesów sąsiada nieruchomości, na której taka działalność ma być prowadzona. Inaczej natomiast przedstawia się sytuacja, gdy na określonej nieruchomości ma być prowadzona działalność w postaci zbierania i przetwarzania odpadów lub tylko ich przetwarzania. Wówczas prowadzący taką działalność jest obowiązany uzyskać uprzednio decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Dopiero w tym postępowaniu sąsiadujący z nieruchomością mają prawo występowania w nim w charakterze strony.

Sąd I instancji uznał, że w sytuacji, gdy sąd administracyjny uznał, że przepis prawny stanowiący podstawę wydania kwestionowanego postanowienia nie narusza Konstytucji RP, nie ma obowiązku występowania do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym na podstawie art. 193 Konstytucji RP.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, organ odwoławczy prawidłowo stwierdził niedopuszczalność odwołania skarżącej od decyzji Starosty O. z dnia 2 września 2014r. Przepis art. 170 ust. 2 ustawy o odpadach modyfikuje pojęcie strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wynika z niego, że stroną postępowania jest wnioskodawca, a jeżeli nie jest on właścicielem nieruchomości, na której będą zbierane odpady - także właściciel tej nieruchomości, ale już nie właściciel nieruchomości sąsiedniej, nawet jeżeli byłby narażony na oddziaływania gromadzonych odpadów.

Sąd podkreślił, że legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym określają przepisy prawa. Skoro uregulowanie statusu strony postępowania w sprawach dotyczących, m.in.: zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów, zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów, należy wywodzić z przepisu prawa materialnego, to oznacza, że doręczenie decyzji organu I instancji "do wiadomości" nie powoduje, że jej odbiorca - skarżący "staje się" stroną postępowania.

Sąd I instancji, odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego nieważności decyzji Starosty O. o udzieleniu zezwolenia na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. stwierdził, że kontrolowane postępowanie dotyczy postanowienia "procesowego" o niedopuszczalności odwołania, a w ramach tego postępowania organ odwoławczy (i sąd) nie bada legalności decyzji organu I instancji.

Z przedstawionych powyżej powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2015r., poz. 658 ze zm.), dalej p.p.s.a., skargę oddalił.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sadu Administracyjnego Spółka zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

- prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. przepisów art. 170 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (Dz.U. z 2013r. poz. 21, ze zm.) w zw. z art. 21 ust. 2, art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP, poprzez zaniechanie przez Sąd dokonania prokonstytucyjnej wykładni powołanego przepisu art. 170 ust. 2 ustawy o odpadach, tj. z uwzględnieniem konstytucyjnie określonych wartości, w myśl których właściciel nie może być pozbawiony ochrony w ocenie oddziaływania inwestycji lokalizowanych na nieruchomościach sąsiednich, które znacząco szkodliwie wpływają na wykonywanie prawa własności w sposób mogący naruszać istotę własności nieruchomości sąsiedniej do nieruchomości, na której udzielono zezwolenia na zbieranie i składowanie odpadów, w tym odpadów niebezpiecznych,

- naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. przepisu art. 170 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez pozbawienie skarżących konstytucyjnego prawa do sądu w dokonaniu przez sąd oceny dopuszczalności udzielenia zezwolenia na zbieranie i składowanie odpadów, w tym odpadów niebezpiecznych na sąsiedniej nieruchomości i zakresu oddziaływania tego przedsięwzięcia na wykonywanie prawa własności przez skarżących ingerującego w istotę tej własności, przez co naruszającego własność w sposób konstytucyjnie niedopuszczalny,

- naruszenie prawa materialnego, tj. naruszenie przepisu art. 193 Konstytucji RP, poprzez zaniechanie przez Sąd przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności przepisu art. 170 ust. 2 ustawy o odpadach z art. 21 ust. 2, art. 45 ust. 1 i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP, ponieważ od odpowiedzi na tak przedstawione pytanie prawne zależało i nadal zależy rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd w warunkach praworządności określonej powołanymi przepisami Konstytucji RP,

- naruszenie przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez zaniechanie przez Sąd wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i poprzestanie na lakonicznym stwierdzeniu, że skarżący nie mają racji, a Sąd wie najlepiej, lecz nie powie dlaczego skarżący nie mają racji,

- naruszenie przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez zaniechanie przez Sąd ustosunkowania się do zarzutów skarżących dotyczących wątpliwości konstytucyjnych dotyczących przepisu art. 170 ust. 2 ustawy o odpadach, przez co Sąd pozbawił skarżących efektywnej oceny ich zarzutów,

- naruszenie przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a. i w zw. art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez zaniechanie przez Sąd stwierdzenia nieważności decyzji Starosty O. z dnia 2 września 2014r., znak ... wydanej w granicach sprawy, której dotyczy skarga rozstrzygnięta zaskarżonym wyrokiem, co było niezbędne do końcowego załatwienia tej sprawy, ponieważ powołana decyzja dotknięta jest wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skarżący uzyskał na swoją nieruchomość, sąsiadującą z nieruchomością objętą zezwoleniem na zbieranie m.in. niebezpiecznych odpadów, decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu handlowo-usługowego. Udzielone zezwolenie umożliwia zbieranie i składowanie m.in. niebezpiecznych odpadów, co dla skarżącej, jako właściciela nieruchomości sąsiedniej, oznacza bezpośrednią ingerencję w przysługujące prawo własności. Ingerencja ta, zdaniem skarżącej, polega w szczególności na pozbawieniu możliwości zagospodarowania nieruchomości zgodnie z uzyskaną decyzją o warunkach zabudowy, a jednocześnie powoduje nadmierne ograniczenia w jakimkolwiek zagospodarowaniu ich nieruchomości ze względu na bezpośrednie sąsiedztwo składowiska odpadów niebezpiecznych.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, poza oceną Sądu I instancji pozostała istota sprawy, jaką jest zakres i stopień ingerencji skutków udzielonego zezwolenia na możliwość i zakres wykonywania prawa własności przez skarżącą Spółkę, gdyż jako właściciel nieruchomości sąsiedniej, ma prawo - w myśl postanowień art. 45 ust. 1 Konstytucji RP - do uzyskania rozstrzygnięcia przez Sąd w przedmiocie stopnia ingerencji w wykonywane prawo własności.

Końcowo skarżąca kasacyjnie wskazała, że decyzja Starosty O. z dnia 2 września 2014r. jest kolejną decyzją wydaną na zbieranie i składowanie odpadów przez ten sam podmiot. Decyzja ta częściowo pokrywa się z terminem ważności i zakresem uprzednio wydanej decyzji dla tego samego podmiotu, przez co jest w tej części nieważna. Sąd zobowiązany był więc na mocy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. stwierdzić nieważność decyzji z tej przyczyny.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania T. C. Sp. z o.o. w K. wskazała, odnosząc się do kwestii konstytucyjności art. 170 ust. 2 ustawy o odpadach, że w pierwszej kolejności należy stanowczo odrzucić sugerowaną przez skarżących możliwość "prokonstytucyjnej interpretacji" tego przepisu. Art. 170 ust. 2 ustawy o odpadach jest jasny i zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jaki i Sąd I instancji dokonały w niniejszej sprawie jedynej dopuszczalnej (a zarazem prawidłowej) interpretacji tego przepisu. Zdaniem uczestnika postępowania, przepisu art. 170 ust. 2 ustawy o odpadach nie da się wyłożyć w sposób "prokonstytucyjny" w rozumieniu skarżących, ponieważ byłaby to interpretacja contra legem. Uczestnik postępowania podkreślił, że kompetencje w zakresie orzekania o niezgodności ustaw z Konstytucją są zastrzeżone na rzecz Trybunału Konstytucyjnego, co oznacza, że Sąd I instancji nie mógł orzec o niezgodności art. 170 ust. 2 ustawy o odpadach z Konstytucją, jak tego domagają się skarżący, nazywając ten zabieg "prokonstytucyjną interpretacją".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami kasacji. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia przedstawionymi w skardze kasacyjnej.

Przechodząc do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należy odnieść się do zagadnień związanych z zarzutami natury konstytucyjnej, tj. po pierwsze naruszenia art. 170 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r. poz. 21, z późn. zm.) w zw. z art. 21 ust. 2, art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP, poprzez zaniechanie przez Sąd dokonania prokonstytucyjnej wykładni art. 170 ust. 2 ustawy o odpadach; po drugie naruszenia art. 193 Konstytucji RP, poprzez zaniechanie przez Sąd przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności przepisu art. 170 ust. 2 ustawy o odpadach z art. 21 ust. 2, art. 45 ust. 1 i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP oraz naruszenia art. 170 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez pozbawienie skarżących konstytucyjnego prawa do sądu.

Odnosząc się do ww. zarzutów wskazać należy, że art. 193 Konstytucji wyraża normę kompetencyjną wskazującą podmiot uprawniony do zainicjowania hierarchicznej kontroli norm, sprawowanej przez Trybunał Konstytucyjny. Obowiązkiem tego podmiotu jest zainicjowanie tej kontroli na gruncie art. 193, o ile zajdą przewidziane prawem przesłanki. Sąd przedstawia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne w sytuacji, gdy uzna, iż przepisy ustawy, na których ma oprzeć swe rozstrzygnięcie, są niekonstytucyjne, lub gdy nabierze w tej materii takich wątpliwości, których nie jest w stanie usunąć w procesie wykładni prawa. Sąd powinien rozważyć więc, czy w konkretnej sprawie występują wątpliwości dotyczące konstytucyjności ustawy, a jeżeli tak, to powinien podjąć próbę dokonania wykładni ustawy w zgodzie z Konstytucją. W sytuacji, gdy wykładnia taka nie jest możliwa, powinien skierować pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego. Zgodnie natomiast z prokonstytucyjną metodą wykładni prawa w przypadku, gdy określony przepis daje kilka możliwości interpretacji Sąd przyjmuje taki kierunek wykładni, który najpełniej odpowiada normom, zasadom i wartościom konstytucyjnym.

Jeżeli natomiast sąd administracyjny dojdzie do przekonania, że analizowane przepisy nie naruszają Konstytucji, to ma obowiązek ich zastosowania przez dokonanie oceny, czy organy administracji prawidłowo je zinterpretowały, a następnie zastosowały. Nie musi przy tym inicjować postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie konstytucyjności mającego zastosowanie w sprawie przepisu prawa, nawet gdyby z takim żądaniem wystąpiła któraś ze stron postępowania. Sąd administracyjny nie musi w takim przypadku w uzasadnieniu swego orzeczenia tłumaczyć przyczyn, dla których uznał dany przepis za zgodny z Konstytucją. Wynika to z faktu, że badanie zgodności z konstytucją przepisów prawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych i jest dokonywane jedynie na użytek rozpoznania konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej.

W związku z powyższym nie znajduje uzasadnienia podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 193 Konstytucji. Jeszcze raz podkreślić należy, że o wystąpieniu do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie konstytucyjności danego przepisu decyduje sąd gdy uzna, że od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie toczącej się przed nim sprawy. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zachodziła, a tym samym brak było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego. Takie stanowisko Sądu I instancji nie zamyka oczywiście skarżącemu drogi kontroli Trybunału Konstytucyjnego. Ocenę sądu administracyjnego w tym zakresie strona może kwestionować przez wniesienie skargi konstytucyjnej, a nie w drodze skargi kasacyjnej.

Zatem wniosek skarżącej Spółki nie był dla Sądu I instancji wiążący, bowiem to nie skarżący, a Sąd musi podjąć wątpliwość co do konstytucyjności przepisu art. 170 ust. 2 ustawy o odpadach, aby wystąpić z pytaniem prejudycjalnym. Odnosząc się natomiast do zarzutu, że Sąd I instancji nie dokonał "prokonstytucyjnej" wykładni art. 170 ust. 2 ustawy o odpadach, wyjaśnić należy, że zgodnie z tą metodą w przypadku, gdy określony przepis daje kilka możliwości interpretacji należy przyjąć taki kierunek wykładni, który najpełniej odpowiada normom, zasadom i wartościom konstytucyjnym. Jest to obowiązek sądu, wynikający z zasady nadrzędności Konstytucji (art. 8 ust. 1 Konstytucji, p. postanowienie TK z dnia 15 maja 2007r., sygn. akt P 13/06). Zatem prokonstytucyjna interpretacja prawa jest jednym z rodzajów wykładni systemowej. Oznacza to, że błędne byłoby ograniczanie wykładni systemowej wyłącznie do ustawy, z której pochodzi interpretowany przepis, lub do innych ustaw regulujących daną dziedzinę prawa. Koniecznym elementem tego typu wykładni jest uwzględnienie również regulacji konstytucyjnych. Ponadto, z uwagi na zasadę nadrzędności Konstytucji, wykładnia prokonstytucyjna powinna mieć pierwszeństwo przed wykładnią funkcjonalną i celowościową, jak również wykładnią systemową wewnętrzną.

Powołany w zarzutach przepis art. 170 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (Dz.U. z 2013r. poz. 21, ze zm.) stanowi, że stronami postępowań, o których mowa w ust. 1 (zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów, zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów, decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów, zgody na zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części oraz zgody na wydobywanie odpadów ze składowiska odpadów) nie są właściciele nieruchomości sąsiadujących z instalacją lub nieruchomością, na której będzie prowadzone zbieranie odpadów, przetwarzanie odpadów lub wydobywanie odpadów ze składowiska odpadów. Treść tego przepisu nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych, a zatem nie wymaga żadnej wykładni, w tym także "prokonstytucyjnej". Zatem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie Sąd I instancji ocenił, że przepis ten nie budzi wątpliwości. Zarzuty te są w istocie zarzutami w stosunku do ustawodawcy, który zawęził krąg osób biorących udział w określonych w art. 170 ustawy o odpadach postępowań.

Należy podkreślić, odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej, że prawo własności, którego wykonywanie, w ocenie Spółki "utrudnia" przedmiotowa inwestycja nie stanowi prawa absolutnego. Po pierwsze prawo własności nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je sama Konstytucja, stanowiąc w ust. 3 art. 64, że własność może być ograniczana tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Po drugie, art. 170 ust. 2 ustawy o odpadach stanowi, że stronami postępowań, o których mowa w ust. 1, nie są właściciele nieruchomości sąsiadujących z instalacją lub nieruchomością, na której będzie prowadzone zbieranie odpadów, przetwarzanie odpadów lub wydobywanie odpadów ze składowiska odpadów. Przepis ten zawęża zatem krąg stron postępowań wskazanych w ust. 1 tego artykułu, nie wpływa jednak na zmianę stosunków własnościowych na działkach znajdujących się w pobliżu planowanej inwestycji, i nie narusza istoty własności. Nie sposób również uznać, że w sprawie doszło do naruszenia konstytucyjnego prawa do sądu, wyrażonego w art. 45 Konstytucji RP. Ze względu na kategoryczną treść przepisu art. 170 ust. 2 ustawy o odpadach w przedmiotowej sprawie nie zachodziła przecież konieczność przeprowadzania jakichkolwiek ustaleń faktycznych odnośnie położenia nieruchomości odwołującej się Spółki, ani wpływu inwestycji na tę nieruchomość, bowiem przepis nie budzi wątpliwości i jasno określa, że stronami postępowań, o których mowa w ust. 1, nie są właściciele nieruchomości sąsiadujących z instalacją lub nieruchomością, na której będzie prowadzone zbieranie odpadów. Spółce nie przysługiwał zatem przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu, gdyż został on ustawowo jednoznacznie określony przez ustawodawcę, który jest podmiotem upoważnionym do wprowadzania ograniczeń konstytucyjnych wolności lub praw na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji. W konsekwencji uznać należało, że treść przepisu art. 170 ust. 2 ustawy o odpadach jest jednoznaczna i nie nasuwa wątpliwości interpretacyjnych, a co za tym idzie dla rekonstrukcji wynikającej z tego przepisu normy prawnej nie jest koniczne stosowanie wykładni. Źródłem ograniczenia jest jednoznaczna decyzja ustawodawcy, który jasno określił krąg stron postępowania. Orzekając w sposób wskazany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Sąd I instancji musiałby stworzyć nową normę prawną, do czego nie jest uprawniony.

W rezultacie Wojewódzki Sąd Administracyjny, powołany do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów, nie mógł odstąpić od zastosowania wskazanego przepisu ustawowego i rozszerzyć prawo do wniesienia odwołania na inne kategorie podmiotów, jak również nie miał podstaw do przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego w ww. zakresie.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., należy przede wszystkim zauważyć, że jego skuteczność jest uzależniona od wykazania istoty tego naruszenia. W myśl powołanego przepisu, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie a ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji. Zatem zarzut wadliwego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia, może okazać się zasadny jedynie wówczas, gdy z powodu braku w uzasadnieniu elementów wymienionych w tym przepisie zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Spółka nie wykazała jednak powyższej okoliczności. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie niezbędne elementy, a w szczególności wskazuje podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z treści uzasadnienia w sposób jednoznaczny wynika podstawa prawna rozstrzygnięcia, Sąd w sposób dostateczny odniósł się do wątpliwości Spółki dotyczących przepisu art. 170 ust. 2 ustawy o odpadach.

Odnosząc się do ostatniego z zrzutów, tj. zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a. i w zw. art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez zaniechanie przez Sąd stwierdzenia nieważności decyzji Starosty O. z dnia 2 września 2014 r., znak ... wskazać należy, że o postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy można mówić wówczas, gdy przedmiotem tych postępowań będą sprawy wykazujące tożsamość podmiotową i przedmiotową. W niniejszej sprawie pomiędzy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 2 grudnia 2014r. a decyzją Starosty O. z dnia 2 września 2014r. taka tożsamość spraw nie zachodzi. Zaskarżonym przez Spółkę postanowieniem z dnia 2 grudnia 2014r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność odwołania wniesionego przez skarżącą od decyzji Starosty O. z dnia 2 września 2014r., nr 325/2014., zaś w decyzji z dnia 2 września 2014r. Starosta O., działając na podstawie art. 41 ustawy o odpadach zezwolił T. B. Sp. z o.o. z siedzibą w O. na zbieranie odpadów, określając sposób ich magazynowania. Zatem słusznie Sąd I instancji stwierdził, że ramach niniejszego postępowania organ odwoławczy (i sąd) nie mógł badać legalności decyzji organu I instancji.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.