Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1386/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Kara administracyjna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 1 i 23, art. 40 ust. 12 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: §§ 75 - 77
journal: Dz.U. 2011 nr 263 poz 1572
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania  geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu  geodezyjnego i kartograficznego.
article: art. 10 § 1, art. 77 § 1 i § 4, art. 79 § 1, art. 80, art. 84 § 1, 136 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 182 § 2, art. 183 § 1, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Mirosław Trzecki po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 2124/20 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 stycznia 2021 r. sygn. VI SA/Wa 2124/20 oddalił skargę [A] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Podczas kontroli pasa drogowego przeprowadzonej przez pracowników Zarządu Dróg Miejskich w Warszawie 20 stycznia 2020 r. stwierdzono zajęcie pasa drogowego al. Niepodległości w rej. nr [...] przez umieszczenie w nim reklam na dwustronnym nośniku reklamowym oznaczonym nr [...] o treści: "[...]" i nr [...] o treści: "[...]". Wykonano dokumentację fotograficzną oraz sporządzono protokół, w którym zapisano wynik pomiaru powierzchni reklam i nośnika reklamowego.

Kontrole przeprowadzone 21 i 28 stycznia 2019 r. potwierdziły nielegalne funkcjonowanie reklam w pasie drogowym. Wyniki kontroli utrwalone zostały w formie karty kontroli zajęcia pasa drogowego oraz dokumentacji fotograficznej.

Pismem z 3 lutego 2020 r. Zarząd Dróg Miejskich zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi oraz poinformował o uprawnieniach wynikających z art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., następnie Dz. U. z 2020 r. poz. 256; dalej: k.p.a.).

Decyzją z [...] maja 2020 r. nr [...] Prezydent m.st. Warszawy na podstawie m.in. art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 470) wymierzył skarżącej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego al. Niepodległości w rej. nr [...] w okresie 20-28 stycznia 2019 r. w wysokości 571,50 zł

Ustalając wysokość kary organ przyjął, że stanowi ona iloczyn powierzchni reklamy – 2,54 m2 (2 strony o powierzchni 1,27 m2), stawki kar, która stanowi dziesięciokrotność opłaty określonej w uchwale Rady m. st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego z 2004 r. Nr 148 poz. 3717 ze zm.) załącznik nr 3 poz. 20a (dla drogi powiatowej – reklamy o powierzchni nieprzekraczającej 3 m2: 2,50 zł) oraz dni zajęcia pasa drogowego (9 dni).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy ww. decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał m.in., że ze zgromadzonych dowodów tj. dokumentacji fotograficznej, protokołu z kontroli pasa drogowego, karty kontroli, wypisu z rejestru gruntów i wyrysu z mapy ewidencyjnej oraz wydruku z mapy zasadniczej, wynika, że doszło do nieuprawnionego zajęcia pasa drogowego drogi powiatowej. W materiale dowodowym znajduje się mapa zajęcia pasa drogowego sporządzona przez geodetę uprawionego z umieszczonym na niej wyniesieniem wskazującym umiejscowienie nośnika reklamowego względem pasa drogowego wraz z podaniem zakresu zajęcia pasa drogowego przez reklamy po obu stronach nośnika reklamowego. Ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że nośnik reklamowy znajdował się w tym samym miejscu, na tej samej wysokości nad poziomem gruntu i funkcjonowały w nim przez ww. okres te same reklamy. Zdaniem organu, nieobecność skarżącej podczas kontroli pasa drogowego nie świadczy o pozbawieniu jej prawa do udziału w postępowaniu w przedmiocie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Takie czynności kontrolne zarządcy drogi nie są oględzinami procesowymi o których mowa w art. 79 k.p.a. a zatem okoliczność, że Strona nie została powiadomiona o ich terminie i wobec tego nie mogła być obecna przy ich sporządzaniu, nie pozbawia tych materiałów charakteru legalności. Strona została zawiadomiona o wszczęciu postępowania oraz o treści art. 10 k.pa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).

W ocenie tego Sądu, fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały prawidłowo ustalone i znajdują oparcie w materiale dowodowym. Podstawą do ustalenia, że doszło do zajęcia pasa drogowego były: mapa zajęcia pasa drogowego sporządzona przez uprawnionego geodetę z umieszczonym na niej wyniesieniem wskazującym umiejscowienie nośnika względem pasa drogowego wraz z podaniem zakresu zajęcia pasa drogowego przez reklamy po obu stronach nośnika, protokół z kontroli oraz fotografie wykonane przez pracowników Zarządu Dróg Miejskich, karta kontroli, wydruk z mapy zasadniczej, na której zaznaczono umieszczenie nośnika i granice pasa drogowego, wypis z rejestru gruntów i wyrys z mapy ewidencyjnej. Na znajdującej się w aktach administracyjnych mapie zajęcia pasa drogowego sporządzonej przez uprawnionego geodetę określone zostało umiejscowienie nośnika reklamowego względem pasa drogowego wraz z podaniem zakresu zajęcia pasa drogowego przez reklamy po obu stronach nośnika. Zdaniem WSA, pozwala to przyjąć, że poczynione zostały przez organ bezsporne ustalenia określające linie graniczne pasa drogowego oraz usytuowanie spornego nośnika reklamowego wobec tych linii. Stwierdzenia zawarte w przedstawionej przez skarżącą opinii Stowarzyszenia Geodetów Polskich z 20 września 2019 r., jak i w opinii uzupełniającej z 2 lipca 2020 r. nie podważają prawidłowości tych ustaleń.

W odniesieniu do argumentacji skarżącej, że nośnik nie utrudnia korzystania z ciągów komunikacyjnych, zarówno pieszych jak i jezdnych, zlokalizowanych w pasie drogowym Sąd wskazał, że art. 40 ust. 12 w związku z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych nie uzależniają uprawnienia do pozostawania nośników reklamowych w granicach pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi od tego, czy nośnik powoduje określone przeszkody w poruszaniu się. Od tego nie jest też uzależnione stwierdzenie, że dany przedmiot znajduje się w granicach pasa drogowego.

Odnosząc się do zarzutu zebrania dowodów na okoliczność zajęcia pasa drogowego oraz powierzchni tego zajęcia przed wszczęciem postępowania Sąd wskazał, że skarżąca nie wykazała wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Ponadto, Sąd zgodził się ze stanowiskiem organów administracji, że skarżąca nie została pozbawiona uprawnień, o których mowa w art. 10 k.p.a., miała bowiem zapewniony dostęp do materiałów dowodowych zgromadzonych w toku postępowania i mogła się z nim zapoznać oraz zająć stanowisko. Zdaniem WSA, sam brak udziału strony w czynnościach pomiarowych nie podważa wiarygodności i mocy dowodu w ten sposób uzyskanego.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, również wysokość kary pieniężnej została wyliczona prawidłowo, tj. w sposób określony w art. 40 ust. 12 w związku z art. 4 pkt 1 i 23 ustawy o drogach publicznych z uwzględnieniem stawek przewidzianych w uchwale Nr XXXI/666/2004 Rady m.st. Warszawy z 27 maja 2004 r.

Uwzględniając okoliczności sprawy, w tym krótki okres czasu pomiędzy kontrolami i te same fakty stwierdzone podczas każdej z tych kontroli, WSA uznał, że ustalenia organu co do okresu zajęcia pasa drogowego przyjęte w zaskarżonej decyzji nie budzą wątpliwości i nie mogą być postrzegane jako poczynione z naruszeniem art. 7, art. 77 §1 art. 80 i art. 81a § 1 k.p.a.

Spółka wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. wyrokowi temu zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i § 4, art. 80, art. 84 § 1, 136 § 1 k.p.a. poprzez zaakceptowanie naruszeń w sferze gromadzenia dowodów popełnionych na etapie postępowania administracyjnego i wadliwe przyjęcie, że materiał dowodowy zebrany przez organy był wystarczający do uznania, że doszło do zajęcia pasa drogowego, podczas gdy zgromadzone dowody były do tego niewystarczające z uwagi na brak w aktach opinii biegłego geodety oraz mapy do celów prawnych z wrysowanym w odpowiedniej skali nośnikiem reklamowym przez biegłego geodetę w odniesieniu do granic pasa drogowego, a w rezultacie oddalenie skargi, w sytuacji gdy materiał dowodowy nie dawał podstaw do wymierzenia skarżącej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego;

2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 79 § 1 i art. 10 § 1 k.p.a., poprzez wadliwe przyjęcie, że organ pierwszej instancji nie był zobowiązany do zawiadomienia skarżącej o czynnościach kontrolnych - oględzinach nośnika reklamowego, a także do zawiadomienia skarżącej o zakończeniu postępowania, podczas gdy brak takich zawiadomień pozbawił skarżącą możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym na jego kluczowym etapie (przed wydaniem decyzji w pierwszej instancji), w szczególności udziału w prowadzonych czynnościach dowodowych, a w rezultacie oddalenie skargi, w sytuacji gdy naruszenia w sferze dopuszczenia skarżącej do czynnego udziału w postępowaniu skutkować powinny uchyleniem zaskarżonych decyzji;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) paragrafów 75 - 77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w zw. z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu tych przepisów przy rozpatrywaniu sprawy, co doprowadziło WSA do błędnych ustaleń, że dokumenty zgromadzone przez organy w toku postępowania administracyjnego mogły stanowić podstawę do uznania naruszenia pasa drogowego, podczas gdy do takich ustaleń konieczne było opracowanie przez organ mapy do celów prawnych w odpowiedniej skali, z wykorzystaniem informacji zawartych w materiałach Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego;

2) art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji wymierzającej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego z uwagi na brak zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy nośnik reklamowy ze względu na swoje położenie względem jezdni al. Niepodległości w rej. nr [...] oraz brak funkcjonalnego związku z ruchem drogowym nie znajdował się w granicach pasa drogowego;

3) art. 40 ust. 6 i 12 ustawy o drogach publicznych poprzez ich błędną wykładnię i uznanie za prawidłowe doliczenie powierzchni ramki nośnika do powierzchni elektronicznego wyświetlacza reklamowego ze zmienną treścią reklamową, w sytuacji gdy ramka nośnika nie wyświetla reklam, a zatem uwzględnieniu podlegać powinna wyłącznie powierzchnia reklamy wyświetlanej na nośniku;

3. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi i zaakceptowanie uchybień popełnionych przez organy w postępowaniu administracyjnym, w sytuacji gdy decyzja SKO w Warszawie oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji powinny były zostać uchylone, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania Prezydentowi m. st. Warszawy.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie decyzji organów obu instancji (art. 188 p.p.s.a.) albo uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W piśmie z 11 października 2021 r. skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania prowadzonego przez WSA w Warszawie.

Przystępując do analizy zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, NSA zauważa, że zostały one skonstruowane na obydwu podstawach przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Zarzuty te koncentrują się na twierdzeniu, że Sąd pierwszej instancji niewłaściwie ocenił kwestie mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji naruszył art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi zamiast uchylenia wydanych w sprawie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. W świetle tych zarzutów na etapie postępowania kasacyjnego spór dotyczy zasadniczo dwóch kwestii – oceny prawidłowości ustaleń organu na okoliczność zajęcia pasa drogowego i powierzchni zajęcia oraz zapewnienia skarżącej możliwości czynnego udziału w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji.

W odniesieniu do pierwszej z wymienionych kwestii autor skargi kasacyjnej nie zgodził się z dokonaną przez Sąd pierwszej instancji oceną zgodności działania organów administracji z zasadami dotyczącymi gromadzenia i oceny materiału dowodowego określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i § 4, art. 80, art. 84 § 1 oraz 136 § 1 k.p.a. w zakresie stanowiącym podstawę do stwierdzenia, że doszło do zajęcia pasa drogowego.

Powołany jako podstawa zarzutu art. 7 k.p.a. statuuje zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisów prawa. Dopełniający tę regulację art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów. Tylko fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu (art. 77 § 4 k.p.a.). Zgodnie natomiast z art. 80 k.p.a. ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, dokonywana ma być na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Istotną przesłanką prawidłowości swobodnej oceny dowodów jest to, aby organ administracji publicznej ocenił "nie tylko każdy dowód z osobna, ale wszystkie dowody w łączności" (E. Iserzon, Komentarz IV, 1970, s. 156). Gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii (art. 84 § 1 k.p.a.). Stosownie zaś do art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie stanowi naruszenia powołanych zasad przeprowadzenie postępowania i ocena dowodów w sposób, w jaki w rozpatrywanej sprawie uczyniły to organy administracji. Zasad tych nie naruszył również Sąd pierwszej instancji, potwierdzając zgodność z prawem dokonanej przez organy rekonstrukcji stanu faktycznego sprawy.

Przed przystąpieniem do dalszych rozważań podkreślenia wymaga, że zakres badania sprawy przez organy administracji wyznaczały przepisy prawa materialnego, a przede wszystkim art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych stanowiący podstawę do wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi w związku z art. 4 pkt 1 tej ustawy zawierającym definicję pasa drogowego. Przyjęty przez organy i zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji sposób wykładni tych przepisów nie został zakwestionowany w skardze kasacyjnej. Sformułowany w niej zarzut błędnej wykładni przepisów art. 40 ust. 6 i 12 ustawy o drogach publicznych dotyczył w istocie wyłącznie interpretacji pojęcia "reklamy" na potrzeby ustalenia powierzchni branej pod uwagę przy obliczaniu wysokości kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, o czym mowa w dalszej części uzasadnienia.

Wbrew twierdzeniom strony wnoszącej skargę kasacyjną, organy obu instancji dokonały analizy okoliczności istotnych dla ustalenia, że doszło do zajęcia pasa drogowego w rozumieniu powołanych przepisów ustawy o drogach publicznych, w sposób kompletny i wystarczający, przeprowadziły też niezbędne dowody. Ustalenia organu na okoliczność usytuowania reklamy w granicach pasa drogowego oraz ich powierzchni są jednoznaczne i spójne. Mają one potwierdzenie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym. W aktach tych znajdują się bowiem m.in. protokół z kontroli pasa drogowego, karta kontroli pasa drogowego, wypis z rejestru gruntów i wyrys z mapy ewidencyjnej, wydruk z mapy zasadniczej z naniesionymi liniami oznaczającymi - jak wynika wprost z uzasadnienia zaskarżonej decyzji - przyjęte przez organy obu instancji granice pasa drogowego al. Niepodległości wraz z oznaczeniem miejsca usytuowania reklamy, mapa zajęcia pasa drogowego sporządzona przez geodetę uprawionego z umieszczonym na niej wyniesieniem wskazującym umiejscowienie nośnika reklamowego względem pasa drogowego wraz z podaniem zakresu zajęcia pasa drogowego przez reklamy po obu stronach nośnika reklamowego, a także dokumentacja fotograficzna. Zarówno na mapie zasadniczej, jak i na załączonej do akt mapie zajęcia pasa drogowego sporządzonej przez geodetę uprawionego oznaczono przebieg pasa drogowego oraz miejsce usytuowania nośnika reklamowego. Z dokumentów tych wynika, że sporny nośnik reklamowy umieszczony został w przestrzeni pasa drogowego.

Jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, poczynione ustalenia faktyczne, nie zostały skutecznie zakwestionowane. Zarzucając organom administracji naruszenia natury formalnej w zakresie postępowania dowodowego oraz naruszenie zasad oceny zgromadzonych dowodów, strona skarżąca nie przedstawiła bowiem żadnych argumentów wskazujących na wadliwość wyniku dokonanych przez te organy ustaleń.

Nie ulega wątpliwości, że na organie administracji publicznej spoczywa ciężar udowodnienia faktów związanych z naruszeniem przepisów. Zauważyć jednak trzeba, że z zasady oficjalności postępowania dowodowego nie wynika, że strona może zachowywać się biernie w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Strona, która z danych faktów zamierza wywodzić dla siebie korzystne skutki prawne, zobowiązana jest wskazać organowi te okoliczności i zaoferować dowody, które mogą potwierdzić jej stanowisko.

W rozpatrywanej sprawie strona, jako profesjonalny podmiot prowadzący działalność gospodarczą w branży reklamowej (nr KRS [...]), umieściła nośnik reklamowy na działce ewidencyjnej będącej w trwałym zarządzie Zarządu Dróg Miejskich w Warszawie, w miejscu sąsiadującym z drogą publiczną i przylegającym do niej chodnikiem w taki sposób, by reklamy były widoczne dla użytkowników drogi. W toku postępowania administracyjnego, o którego wszczęciu została prawidłowo powiadomiona, nie przedstawiła jednak argumentów bądź dowodów, które świadczyłyby, że wbrew twierdzeniom organów, reklamy usytuowane zostały poza granicami pasa drogowego, a w związku z tym ich umieszczenie nie wymagało zezwolenia zarządcy drogi.

Zgodzić trzeba się z Sądem pierwszej instancji, że argumentów takich nie dostarczają w szczególności opinia Stowarzyszenia Geodetów Polskich z 20 września 2019 r. "o zakresie i źródłach informacji niezbędnych do rozstrzygania spraw dotyczących instalacji tablic i urządzeń reklamowych na budynkach położonych bezpośrednio przy granicy nieruchomości lub bliskiej odległości od tej granicy", opinia ją uzupełniająca, jak również cytowane w skardze kasacyjnej orzeczenia, które nie mają odniesienia wprost do okoliczności obecnie rozpatrywanej sprawy, w której sporne reklamy umieszczone zostały na wolnostojącym dwustronnym nośniku reklamowym.

Do podważenia ustaleń organu nie mogła też doprowadzić narracja skarżącej, zgodnie z którą podstawę do ustalenia, że reklamy zostały usytuowane w pasie drogowym, może stanowić wyłącznie opinia biegłego i mapa do celów prawnych z wrysowanymi w odpowiedniej skali nośnikami reklamowymi przez biegłego geodetę w odniesieniu do granic pasa drogowego – odpowiadająca wymaganiom wynikającym z rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. z 2011 r. Nr 263 poz. 1572).

Określenie w tym rozporządzeniu standardów technicznych wykonywania pomiarów geodezyjnych miało na celu zapewnienie jednolitości i spójności opracowań geodezyjnych i kartograficznych, usprawnienie, w tym automatyzację, procesów zakładania i aktualizacji baz danych zawierających zbiory danych przestrzennych infrastruktury informacji przestrzennej oraz harmonijność i interoperacyjność tych zbiorów (zob. art. 4 ust. 1a i art. 19 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - Dz. U. z 2010 r. Nr 193 poz. 1287). Dostrzegając, że rozporządzenie przewiduje zastosowanie określonych w nim standardów również na potrzeby "typowych postępowań sądowych i administracyjnych" (§§ 1 i 75 - 77), NSA uznał, że nie sposób przyjąć, by skutkowało to - w wymiarze uniwersalnym, niezależnie od okoliczności konkretnej sprawy - całkowitą dyskwalifikacją i pozbawieniem mocy dowodowej innych dowodów niż dokumenty opracowane wedle reguł wynikających z powołanych przepisów rozporządzenia.

Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności wymaga, by w toku postępowania organy podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, dopuszczały przy tym jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Szeroka formuła postępowania dowodowego wyklucza możliwość stosowania formalnej teorii dowodowej, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie za pomocą określonego środka dowodowego.

Przedstawione stanowisko nie stoi oczywiście na przeszkodzie dopuszczeniu dowodu w postaci opinii biegłego geodety, czy mapy odpowiadającej standardom technicznym stawianym pomiarom geodezyjnym w postępowaniu, w którym mogłoby to przyczynić się do wyeliminowania istniejących w świetle innych zgromadzonych dowodów, wątpliwości co do okoliczności stanu faktycznego. Z sytuacją taką jednak nie mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie.

Jak bowiem wskazano, w okolicznościach tej konkretnej sprawy, w świetle zgromadzonego przez organy materiału dowodowego nie ulega wątpliwości, że reklamy usytuowane zostały w granicach pasa drogowego w przyjętym przez organ i zaaprobowanym przez Sąd pierwszej instancji rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że okoliczność tę prawidłowo uznano za udowodnioną. Organy w pełni wywiązały się w tym zakresie z obowiązku podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Skoro zatem zgromadzone dowody pozwalały na stwierdzenie, że stan faktyczny sprawy został wyczerpująco wyjaśniony, zbędne było podejmowanie dalszych czynności dowodowych. W takiej sytuacji organ nie tylko więc nie był zobligowany do poszukiwania i gromadzenia dalszych środków dowodowych, ale - przez wzgląd na ekonomikę procesową - od czynności takich powinien był się powstrzymać.

Tezy, że zgromadzone dowody nie dały dostatecznych podstaw do ustalenia faktu zajęcia pasa drogowego nie usprawiedliwia twierdzenie, że nie odzwierciedlają one całej fasady budynku i jej pofałdowań, jak również, że organ nie wyjaśnił w jaki sposób ustalił granice pasa drogowego. Argument dotyczący nieuwzględnienia "nierówności elewacji budynku" (s. 5 -10 skargi kasacyjnej) jest całkowicie chybiony, gdyż nie odnosi się do okoliczności rozpatrywanej sprawy. W sprawie tej bowiem reklama umieszczona została nie na elewacji budynku, ale na wolnostojącym, dwustronnym nośniku reklamowym. Również w pozostałym zakresie, wspomniana argumentacja, przedstawiona w uzasadnieniu zarzutu naruszenia przepisów k.p.a. dotyczących gromadzenia i oceny dowodów, nie mogła wywołać zamierzonych skutków. Zarzut ten ma charakter procesowy. Mógł on zatem okazać się skuteczny wyłącznie w przypadku wykazania, że doszło do naruszenia, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a więc gdyby do niego nie doszło – wynik sprawy byłby inny. W rozpatrywanej sprawie strona nie wykazała, że dodatkowe wyjaśnienia dotyczące przebiegu linii granicznych pasa drogowego oznaczonych na mapie zajęcia pasa drogowego i mapie zasadniczej prowadziłyby do zmiany ustaleń organu co do usytuowania reklam w pasie drogowym.

Z omówionych względów zgodzić należy się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że organ zgromadził materiał dowodowy i dokonał wnikliwej analizy okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, działając zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezasadny okazał się również zarzut skargi kasacyjnej zmierzający do podważenia prawidłowości ustaleń organu, zaaprobowanych przez Sąd pierwszej instancji, dotyczących powierzchni reklamy przyjętej do obliczenia wysokości kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Ustaleń tych nie mogło skutecznie podważyć twierdzenie, że w wyniku błędnej wykładni art. 40 ust. 6 i ust. 12 ustawy o drogach publicznych organ doliczył powierzchnię ramki nośnika reklamy, pomimo że ten element nie wyświetla reklamy.

Zgodnie z art. 40 ust. 6 powołanej ustawy opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. W myśl zaś art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego m.in. bez zezwolenia zarządcy drogi (pkt 1) zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

Na gruncie ustawy o drogach publicznych pojęcie reklamy ma swą legalną definicję. W myśl art. 4 pkt 23 tej ustawy reklama to umieszczona w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe, a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. W świetle tej definicji ramka elektronicznego wyświetlacza reklamy widoczna dla użytkownika drogi jest częścią składową nośnika reklamy jako jego element konstrukcyjny. Oznacza to, że powierzchnię ramki należało uwzględnić w wyliczeniach powierzchni reklamy przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia (por. wyroki NSA: z 24 marca 2009 r. sygn. II GSK 811/08, z 9 kwietnia 2015 r. sygn. II GSK 325/14, te i pozostałe powołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpatrywanej sprawie żaden z zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej nie podważał prawidłowości ustaleń organu co do okresu zajęcia pasa drogowego przyjętego za podstawę do wyliczenia wysokości kary pieniężnej. Z przyczyn powołanych na wstępie, związanych z ustawowym ograniczeniem zakresu badania sprawy w postępowaniu kasacyjnym, kwestia ta pozostawała poza granicami kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku realizowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny i nie podlegała ocenie w tym postępowaniu.

W odniesieniu do drugiego ze spornych zagadnień, zgodzić należy się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że spółce zapewniono możliwość podjęcia czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, skoro powiadomiono ją o wszczęciu tego postępowania, a także o uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. Okoliczności te znajdują potwierdzenie w aktach sprawy i nie były w rozpatrywanej sprawie kwestionowane.

Skarżąca kasacyjnie upatruje wadliwości działania organu w tym, że nie została zawiadomiona o czynnościach kontrolnych – oględzinach nośnika reklamy ani o zakończeniu postępowania. Zarzut ten nie mógł okazać się skuteczny przede wszystkim z tego powodu, że strona nie wykazała, by objęte zarzutem naruszenie przepisów postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie w pełni podziela ugruntowane w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. ocenić należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (wyroki NSA: z 6 maja 2016 r. sygn. II GSK 2905/14, z 18 maja 2006 r. sygn. II OSK 831/05, z 24 maja 2007 r. sygn. II GSK 4/07, z 23 listopada 2007 r. sygn. I OSK 1614/06 oraz uchwała 7 sędziów NSA z 25 kwietnia 2005 r. sygn. FPS 6/04 opubl. w ONSAiWSA 2005/4/66, podjęta na gruncie analogicznej, do zawartej w art. 10 § 1 k.p.a., regulacji art. 200 § 1 Ordynacji podatkowej). Strona skarżąca, powołując się na zaniedbania organu w zakresie wykonywania obowiązków informacyjnych w toku postępowania, powinna więc wykazać, jakiej konkretnie czynności z tego powodu nie dokonała, jakich argumentów nie podniosła i jak wpłynęło to na wynik sprawy.

W rozpatrywanej sprawie skarżąca kasacyjnie nie podała, jakie nowe okoliczności lub dowody istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostałyby przez nią powołane, gdyby przed wydaniem decyzji zapoznała się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Skoro w obecnie rozpatrywanej sprawie strona nawet w postępowaniu sądowym nie przedstawia argumentów podważających skutecznie stanowisko organu co do umieszczenia reklam w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi, jak również ich powierzchni, to znaczy, że zarzucane naruszenie nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy.

Wbrew stanowisku strony wnoszącej skargę kasacyjną na wadliwość postępowania dowodowego nie wskazuje też przeprowadzenie oględzin miejsca posadowienia reklam bez udziału strony. Tego rodzaju czynności inspekcyjno - kontrolne nie są czynnościami podejmowanymi w toku postępowania administracyjnego, do którego odnosi się wyrażona w art. 79 § 1 k.p.a. zasada czynnego udziału strony (zob.: wyroki NSA: z 11 maja 2011 r. sygn. II GSK 513/10, z 9 października 2014 r. sygn. II GSK 1372/13). Wyniki takich czynności mogą być natomiast podstawą do wszczęcia postępowania administracyjnego prowadzonego z zachowaniem gwarancji ochrony praw strony, w ramach którego poczynione ustalenia mogą być potwierdzone lub podważone.

Z omówionych względów zawartą w zaskarżonym wyroku ocenę Sądu pierwszej instancji co do wykazania przez organ spełnienia przesłanek zastosowania art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych w okolicznościach rozpatrywanej sprawy należy uznać za prawidłową.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. i art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.