Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 264/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 135
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Protokolant, Referent stażysta Joanna Mazur, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi P. z siedzibą w P... na decyzję PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z siedzibą w W. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z siedzibą w W. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] ; 2. zasądza od PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z siedzibą w W. na rzecz P. w P... kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją [...] S.A., zwana dalej "[...]" - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (opubl. ówcześnie w Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., wobec art. 16 ust. 1 i art. 17 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (ówcześnie opubl Dz.U. z 2015 r., poz. 2058), zwanej dalej "ustawą o informacji" - utrzymała w mocy swoje orzeczenie z [...] listopada 2015 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej, objętej wnioskiem [...] S.A., zwanej dalej "Spółką". Nieuwzględnione żądanie dotyczyło udostępnienia informacji o ponoszonych przez [...] kosztach udostępnienia infrastruktury kolejowej, w oparciu o które zatwierdzono decyzjami Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego (dalej PUTK) stawki jednostkowe opłat za dostęp i korzystanie z zarządzanej przez [...] infrastruktury kolejowej na okres obowiązywania rozkładów jazdy pociągów od 2003/2004 do 2012/2013 roku. Koszty te miałyby zostać podane z podziałem na wszystkie kategorie (wraz z ich wielkościami wyrażonymi w złotych), z wyszczególnieniem:

- kosztów pośrednich działalności (innych niż koszty utrzymania, koszty prowadzenia ruchu kolejowego, amortyzacja i koszty finansowania działalności),

- kosztów finansowych, związanych z obsługą kredytów (i innych źródeł finansowania, takich jak koszty emisji i wykupu obligacji) zaciągniętych przez [...] na rozwój i modernizację i udostępnianej infrastruktury,

- amortyzacji, w zakresie w jakim nie dokonywano jej na podstawie wynikającego z ruchu kolejowego rzeczywistego zużycia infrastruktury, lecz zgodnie z zasadami rachunkowości.

W uzasadnieniu orzeczenia przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy:

- art. 5 ust. 2 zd. 1 ustawy o informacji stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m.in. ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy,

- tajemnicę przedsiębiorstwa zdefiniowano w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (ówcześnie opubl. Dz.U. z 2003 r., Nr 153 poz. 1503 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o konkurencji"; stanowi on, że pod tajemnicą przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności,

- pojęcia tajemnicy przedsiębiorstwa i tajemnicy przedsiębiorcy w znacznym stopniu pokrywają się z tym, że w pewnych przypadkach tajemnica przedsiębiorcy może być rozumiana szerzej (tak: A. Piskorz-Ryń, Dostęp do informacji publicznej - zasady konstrukcyjne ustawy [w:] Kwartalnik Prawa Publicznego Nr 4/2002, str. 183 i n.); szerszy zakres pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy potwierdza orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego; powołano wyrok z 5 lipca 2013 r. (sygn. akt I OSK 511/13, opubl. Lex nr 1368966 a dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"); w jego uzasadnieniu wskazano: "na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis sposobu wykonania usługi, jej koszt) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności. Informacja staje się tajemnicą, kiedy przedsiębiorca przejawia wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań",

- analizując wniosek Spółki nie zgodzono się z argumentacją jakoby - z powodu upływu czasu - dane historyczne, o udostępnienie których wystąpiono utraciły wartość gospodarczą i nie stanowiły już tajemnicy przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o konkurencji,

- objęte tajemnicą przedsiębiorcy informacje przedstawiają określoną wartość gospodarczą dla [...]; są bowiem bezpośrednio związane z prowadzoną przezeń działalnością i - z tego punktu widzenia - mają istotne znaczenie; ustawa o konkurencji nie wymaga, aby informacja miała minimalną wartość; wystarczy, że ma ona znaczenie gospodarcze; przyjmowana do kalkulacji stawek jednostkowych wielkość kosztów przekłada się na wysokość pozyskiwanych od przewoźników kolejowych przychodów; informacje, o których udostępnienie wystąpiła Spółka, mają wartość gospodarczą dla [...] gdyż odnoszą się do sfery działalności finansowej, gospodarczej i organizacyjnej; przedsiębiorca ma prawo utrzymywać je w tajemnicy przed innymi przedsiębiorcami; przyjęte do kalkulacji stawek jednostkowych wielkości kosztów są danymi szczególnie wrażliwymi; dotyczą bowiem określonych rodzajowo kosztów prowadzonej działalności, które to przedsiębiorcy zachowują w tajemnicy,

- udostępnienie wnioskowanych danych rodziłoby wielorakie, negatywne skutki dla [...]; w sytuacji ich ujawnienia mogłoby bowiem dojść do kwestionowania przez kontrahentów [...] zasadności przyjętych stawek i wywierania różnego rodzaju nacisków i presji, w celu zmiany polityki finansowej; na to [...] nie może pozwolić; wpływałoby to bowiem negatywnie na wysokość uzyskiwanych środków; miałoby to z kolei negatywny wpływ na należyte utrzymanie infrastruktury kolejowej, w tym zapewnienie bezpieczeństwa ruchu pociągów, oraz modernizacje,

- wydanie przez PUTK decyzji o zatwierdzeniu stawek dostępu do sieci stanowi gwarancję, że nie ograniczają one dostępu do infrastruktury, a [...] nie nadużywa swojej pozycji - znajdują one oparcie w typowych przesłankach gospodarczych i są uzasadnione zasadami rynku,

- ze względu na wskazany wcześniej charakter informacji nie podzielono stanowiska Spółki, jakoby - z uwagi na upływ czasu - straciły one znaczenie dla [...]; w kontekście działalności na rynku kolejowym dane o wykorzystywanych do kalkulacji stawek kosztach historycznych mają znaczenie dla działalności zarówno zarządcy infrastruktury, jak i innych uczestników rynku; na ich podstawie zainteresowane podmioty mogą bowiem wysuwać żądania, co do aktualnie obowiązujących stawek dostępu; uznanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy należało ujawnić Spółce wnioskowane informacje, prowadziłoby do przyznania prymatu interesu gospodarczego innym uczestnikom rynku nad interesem zarządcy infrastruktury; takie znaczenie mają pożądane informacje i w tym celu są wnioskowane; nie znajduje to podstaw prawnych,

- ochrona dotyczących kształtowania oferty handlowej i cen danych jest zjawiskiem powszechnym w obrocie gospodarczym; informacji o sposobie kształtowania polityki cenowej nie sposób przy tym utożsamiać z dotyczącymi stosowanych cen, które są jawne; kwestie te uregulowano w ustawie z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (ówcześnie opubl. w Dz.U. z 2013 r. poz. 1594 ze zm.) oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 27 lutego 2009 r. w sprawie warunków dostępu i korzystania z infrastruktury kolejowej (Dz.U. Nr 35, poz. 274), zwanym dalej "rozporządzeniem o infrastrukturze z 2009 roku",

- Spółka odwoływała się do postanowienia Sądu Unii Europejskiej z 15 czerwca 2006 r. (sygn. akt T-271/03), gdzie wskazano: "10. Zgodnie z orzecznictwem ocena warunków, w jakich można zastosować poufność niektórych danych zawartych w aktach sprawy, wymaga wyważenia między uzasadniona chęcią uniknięcia przez stronę skarżącą istotnego naruszenia jej interesów handlowych a równie uzasadnioną chęcią dysponowania przez interwenientów niezbędnymi informacjami, aby mogli oni w pełni dochodzić swoich praw i przedstawić swoją tezę przed sądem wspólnotowym, przy czym dotyczy to każdego dokumentu procesowego lub jego fragmentu, który został uwzględniony we wniosku o zastosowanie poufności (postanowienie Sądu z dnia 4 kwietnia 1990 r. w sprawie T-30/89 Hilti przeciwko Komisji, Rec. str. 11-163, pkt 11 oraz postanowienie prezesa pierwszej izby Sądu z dnia 5 sierpnia 2003 r, w sprawie T-168/01 Glaxo Wellcome przeciwko Komisji, (...)", "45. Należy stwierdzić, że dane te dotyczą w większości faktów sprzed co najmniej pięciu lat. W wyjątkowych okolicznościach można zastosować poufność takich danych, jeżeli zostaną przedstawione dowody, że niezależnie od ich historycznego charakteru w danym przypadku stanowią one zasadnicze elementy pozycji handlowej zainteresowanego przedsiębiorstwa (...)"; wobec tego, stwierdzenie dotyczące danych historycznych: "Takie dane z istoty swojej nie stanowią tajemnicy przedsiębiorcy" jest nadużyciem; dodatkowo postanowienie w sprawie o sygn. akt T-271/03 dotyczy rynku usług telekomunikacyjnych - o zupełnie innej specyfice; charakteryzuje się on częstą zmianą ofert i - wynikającą stąd - dezaktualizacją danych,

- Spółka twierdziła, że do udziału w postępowaniach o zatwierdzenie przez PUTK decyzjami stawki jednostkowe opłat za dostęp do infrastruktury były dopuszczane organizacje społeczne; miałoby to oznaczać ich uprawnienie do wglądu do informacji dotyczących [...]; tym samym informacje te miałyby utracić charakter stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy; organizacje społeczne nie uczestniczyły jednak od 2003 roku w prowadzonych przez PUTK postępowaniach administracyjnych; z będących w posiadaniu [...] informacji wynika, że zostały one dopuszczone do udziału w dotyczącym zatwierdzenia stawek opłat postępowaniu administracyjnym znacznie później - w tym na okres obowiązywania rozkładu jazdy pociągów 2011/2012; samo dopuszczenie do udziału w postępowaniu nie oznacza jednak, że organizacje społeczne miały dostęp do wszystkich przekazywanych przez [...] na rzecz PUTK informacji; stanowiące podstawę kalkulacji stawek jednostkowych dane źródłowe, przekazywane dla zbadania zgodności kalkulacji opłat z obowiązującymi przepisami, opatrzono klauzulą tajemnicy przedsiębiorcy; dlatego PUTK, dopuszczając zainteresowane organizacje do udziału w postępowaniu, wydawał jednocześnie decyzję o ograniczeniu dostępu do objętych przez [...] klauzulą tajemnicy przedsiębiorcy informacji; nie utraciły więc one charakteru stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy; nie zostały bowiem udostępnione przez PUTK uczestniczącym w postępowaniach administracyjnych na prawach strony stowarzyszeniom,

- Spółka niewłaściwie rozumie art. 5 ust. 3 ustawy o informacji; twierdzi, że nie można ograniczyć dostępu do informacji o sprawach rozstrzyganych w postępowaniu przed organami państwa; art 5 ust. 3 nie pozwala wprawdzie ograniczać dostępu do informacji, ale z zastrzeżeniem ust. 1 i 2, co Spółka pomija,

- na potrzeby prowadzonych przez PUTK postępowań administracyjnych o zatwierdzenie stawek jednostkowych [...] udostępniała - w celu zbadania, czy zostały one wyliczone zgodnie z zasadami wynikającymi z obowiązujących przepisów - wszelkie, dotyczące kalkulacji stawek opłat jednostkowych dane źródłowe; czym innym jest jednak udostępnienie pełnych danych dotyczących kosztów prowadzonej działalności organowi administracji publicznej - na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego - innym zaś spółce prawa handlowego; chodzi przy tym o dane szczególnie wrażliwe, które przedsiębiorca, jakim jest [...], zdecydował zachować w tajemnicy,

- reasumując informacje, o udostępnienie których występuje Spółka, mają dla [...] wartość gospodarczą; związane są bowiem stricte z prowadzoną działalnością i co więcej - z punktu widzenia tej działalności - mają znaczenie istotne; odnoszą się do sposobu kształtowania polityki cenowej przedsiębiorcy; z tego powodu są danymi szczególnie wrażliwymi; każdy przedsiębiorca ma prawo do zachowania tego typu danych w tajemnicy; jest to zagwarantowane również w ustawie o informacji i nie może być utożsamiane z ograniczeniem dostępu do informacji publicznej,

- potrzeba uzyskania danych przez Spółkę nie wynika z interesu publicznego tylko prywatnego przedsiębiorcy; żądanie określonych danych ma posłużyć do wysuwania roszczeń odszkodowawczych przeciwko [...]; oznacza to, że dane te będą wykorzystane do podejmowania działań na szkodę [...]; jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 2 lipca 2015 r. (syg. akt II SA/Wa 366/15 – dostępny w CBOSA): "Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma zapewnić transparentność życia publicznego, a nie przygotowanie do postępowań przed sądami"; bezsprzecznie świadczy o tym skierowanie do [...] przez Spółkę zawezwania do próby ugodowej (z [...] lipca 2015 r., a wcześniej z [...] kwietnia 2015 r.) w sprawie o zapłatę kwoty 25 878 123,52 zł.; roszczenia wskazane w tych zawezwaniach do prób ugodowych dotyczą właśnie wysokości pobieranych przez zarządcę infrastruktury stawek opłat za dostęp do infrastruktury,

W skardze zarzucono naruszenie:

- art. 5 ust. 2 ustawy o informacji oraz art. 11 ust. 4 ustawy o konkurencji, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie; polegało ono na uznaniu za dopuszczalną odmowy udostępnienia informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy,

- art. 5 ust. 3 ustawy o informacji, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie; polegało ono na uznaniu, jakoby dopuszczalna była odmowa udostępnienia informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, gdy wniosek dotyczył udostępnienia danych co do spraw rozstrzyganych przed organem państwa w postępowaniu administracyjnym a postępowanie dotyczyło podmiotu wykonującego zadanie publiczne.

Rozwijając zarzuty w uzasadnieniu skargi podkreślono, że [...] nie prowadzi działalności konkurencyjnej względem innych firm w szczególności, co do Spółki - wznoszącej o udzielenie informacji. Z kolei przypisy powinny być wykładane tak, aby zapewnić skuteczność stanowionego na szczeblu Unii Europejskiej prawa. W danym przypadku uzyskanie informacji ma istotne znaczenie z perspektywy możliwości dochodzenia roszczeń Spółki względem [...], wobec oceny Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, że niezgodnie z prawem wspólnotowym kształtowano ceny korzystania z infrastruktury kolejowej. Podniesiono również że żądane dane, dotyczące kosztów utrzymania sieci, za rok 2015 udostępniono publicznie na stronie internetowej PUTK.

Wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę [...] wniosły o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Odnosząc się do upublicznienia żądanych przez Spółkę danych, lecz dotyczących kosztów utrzymania sieci w późniejszych latach wskazano, że wynika to ze zmiany stosownych regulacji normatywnych. Przywołano przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 5 czerwca 2014 r. w sprawie warunków i korzystania z infrastruktury kolejowej (Dz.U. poz. 788 ze zm.), zwane dalej "rozporządzeniem o infrastrukturze z 2014 roku". Wywodzono, że z uprzednich regulacji w danym zakresie nie wynikał obowiązek upublicznienia tego rodzaju informacji. Nie utraciły one swojej wartości gospodarczej i stanowią tajemnicę przedsiębiorcy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 24 sierpnia 2016 r. (sygn. akt II SA/Wa 319/16 – dostępny w CBOSA) oddalił skargę Spółki, zaś Naczelny Sąd Administracyjny, orzeczeniem z 4 grudnia 2018 r. (sygn. akt I OSK 2841/16 – dostępny w CBOSA), uchylił rozstrzygnięcie wydane w I. instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazał m.in.

- w kwestii zarzutu, co do historycznego charakteru żądanych przez Spółkę informacji, Sąd I. instancji ograniczył swoje stanowisko do stwierdzenia, że nie można się zgodzić z takim poglądem, gdyż informacje handlowe, dotyczące sposobu, techniki i zasad kalkulacji kosztów same w sobie stanowią tajemnicę niezależnie od upływu czasu; nie rozważono, czy wnioskowane informacje mają w istocie - w całości lub w części - charakter historyczny, a jeżeli tak, to czy okoliczność ta wyklucza kwalifikowanie określonych informacji jako objętych tajemnicą przedsiębiorstwa i wreszcie, czy tego rodzaju okoliczności występują w realiach niniejszej sprawy, w której domagano się informacji za lata 2003-2014; w powoływanym w toku postępowania przez Spółkę postanowieniu o sygn. [...] zaprezentowano stanowisko, że w stosunku do danych dotyczących faktów sprzed kilku lat, tylko w wyjątkowych okolicznościach można zastosować poufność takich danych, jeżeli zostaną przedstawione dowody, że niezależnie od ich historycznego charakteru stanowią one w danym przypadku zasadnicze elementy pozycji handlowej zainteresowanego przedsiębiorstwa z jednoczesnym wskazaniem na orzecznictwo w tym zakresie; w kontekście oceny wystąpienia w niniejszej sprawie materialnego elementu pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy nie było wystarczające odnotowanie przez Sąd oświadczeń [...], że wnioskowane informacje przedstawiają istotne znaczenie ponieważ odnoszą się one do sposobu kształtowania polityki cenowej przedsiębiorcy i formułowania jego oferty handlowej; niezbędna jest ocena stanowiska [...] przez pryzmat istoty regulacji zawartej w art. 5 ust. 2 ustawy o informacji; nie uczyniono tego,

- Sąd I instancji nie przeanalizował, czy żądana informacja o charakterze historycznym podlega ochronie z uwagi na opublikowanie informacji o kosztach [...], które stanowiły podstawę zatwierdzenia stawek jednostkowych opłat podstawowych i opłat dodatkowych za korzystanie z infrastruktury kolejowej dla późniejszych rozkładów jazdy pociągów (rozkład 2015/2016) na oficjalnej stronie internetowej Urzędu Transportu Kolejowego,

- konieczne jest wyjaśnienie, z jakich powodów stan faktyczny niniejszej sprawy miałby podpadać pod przesłankę tajemnicy przedsiębiorcy, w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy o informacji, a także – w przypadku przyjęcia wystąpienia tej przesłanki – ocena decyzji o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej z punktu widzenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności.

W trakcie rozprawy (k. 210) Pełnomocnik [...] zwracał uwagę, że pozyskana informacja ma służyć interesowi przedsiębiorcy (Spółki) nie zaś publicznemu.

Sąd zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż wydając zaskarżoną decyzję – w tym zakresie trafne są wywody skargi – organ wadliwie wyłożył znaczenie przepisów prawa materialnego, zakreślających przypadki, gdy odmawia się udostępnienia informacji publicznej, wobec treści art. 5 ust. 2 ustawy informacji, w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o konkurencji.

Zadaniem rozpoznającego ponownie niniejszą sprawę Sądu - wobec oceny zawartej w uzasadnieniu orzeczenia o sygn. akt [...]- było rozważenie, czy - w świetle argumentacji sformułowanej w zaskarżonej decyzji - zachodziły w danej sprawie przeszkody dla ujawnienia informacji publicznej żądanej przez Spółkę. Poza sporem było bowiem to, że dana informacja stanowiła publiczną - nie było to kwestionowane także na etapie skargi kasacyjnej.

Na wstępie należy odnotować, że [...] trafnie opisał ramy prawne oraz wyrażane w doktrynie i judykaturze poglądy, dotyczące stosowania przepisów, którymi ograniczono dostęp do informacji publicznej z uwagi na tajemnice przedsiębiorcy czy przedsiębiorstwa. Zasadnie też wskazano, że pojęcia te mają zbliżony zakres, choć nie muszą się w pełni pokrywać (ta ostatnia kwestia nie ma jednak istotnego znaczenia w niniejszej sprawie - stąd w dalszej części uzasadnienia używane będzie jednolicie pojęcie "tajemnica przedsiębiorcy"). Powtarzanie stanowiska [...] w danym zakresie byłoby bezzasadne, z uwagi na jego szczegółowe zreferowanie. Sąd przyjmuje za własne.

Mylnie natomiast przywołane rozważania ogólne odniesiono do realiów niniejszej sprawy, gdzie chodziło o żądanie konkretnych danych, dotyczących kosztów ponoszonych przez podmiot wykonujący zadania publiczne w związku z eksploatacją linii kolejowych a żądana informacja dotyczyła w części kwestii o charakterze historycznym (za lata 2003-2014). W tym kontekście [...] nie przedstawiły żadnej racjonalnej i przekonującej argumentacji, przemawiającej za przyjęciem, jakoby żądane dane mogły mieć wartość gospodarczą istotną z punktu widzenia funkcjonowania zarządcy sieci w kontekście jego konkurencyjności na rynku, w zakresie w jakim prowadzi działalność, której dotyczy informacja (utrzymanie linii kolejowych).

Rozważając to zagadnienie trzeba na wstępie wskazać, co jest celem regulacji dotyczących możliwości kwalifikowania określonych danych jako tajemnica przedsiębiorcy. Chodzi mianowicie o ochronę informacji, które mają wartość gospodarczą – są istotne z punktu widzenia funkcjonowania na wolnym rynku w kontekście konkurencyjności względem innych podmiotów, prowadzących działalność w tym samym czy podobnym zakresie lub segmencie rynku, bądź - z innego powodu - zainteresowanych uzyskaniem określonych danych w celu ich wykorzystania w opozycji do interesu danego podmiotu gospodarczego w ramach działalności rynkowej. Ochrona poufności danych ma więc na celu zapewnienie uczciwej konkurencji na rynku, w kontekście realiów swobody działalności gospodarczej. Pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy nie sposób natomiast odnosić do prób utajniania wszelkich informacji, które mogą mieć jakąkolwiek wartość gospodarczą dla podmiotów działających także na rynku, w szczególności gdy nie są one użyteczne w grze rynkowej dla podmiotów konkurencyjnych, a dotyczą np. stosowania nieuczciwych praktyk. Stąd właśnie w judykaturze ukształtował się jednolity pogląd, że o tym czy coś może stanowić prawnie chronioną tajemnicę przedsiębiorcy przesądza nie tylko jego wola utajnienia danej informacji (element subiektywny) lecz także występowanie obiektywnie akceptowanych wartości, których ochrona uzasadnia objęcie danych informacji tajemnicą.

W realiach rozpatrywanej sprawy [...], rozważając czy żądane dane mogą być udostępnione, zdawał się pomijać dwa istotne uwarunkowania:

- po pierwsze, że swoją funkcję w zakresie zarządzania liniami kolejowymi w Polsce wykonuje jako zadanie publiczne, powierzone danej spółce prawa handlowego z mocy samej ustawy - tak art. 15 ust. 1 i 4a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (obecnie opubl. Dz.U. z 2018 r. poz. 1131),

- po wtóre (co słusznie odnotowano w skardze), że z punktu widzenia zarządzania liniami kolejowymi nie ma podmiotu konkurencyjnego - prowadzącego działalność w tym samym zakresie (mogącego potencjalnie zarządzać tymi samymi liniami czy konkurencyjnymi), dla którego informacje o ogólnych kosztach utrzymania linii (bez ujawnienia kosztów ponoszonych na rzecz poszczególnych kontrahentów za konkretne dobra czy usługi) mogłyby mieć wartość gospodarczą.

Oznacza to, że nie ma podmiotu, który mógłby wykorzystać żądane informacje, prowadząc działalność konkurencyjną bądź wykorzystać dane dla prowadzenia działalności naruszające interesy danego przedsiębiorcy na rynku.

Nie do zaakceptowania jest natomiast argumentacja [...], gdzie wywodzono, że wartość informacji o ponoszonych kosztach jest istotna w kontekście możliwości wywierania presji ze strony podmiotów, korzystających z infrastruktury kolejowej. Po pierwsze, nie znajdują one żadnego odniesienia do danych historycznych o kosztach eksploatacji, a o te także wnoszono. Istotne dla użytkowników infrastruktury mogą być wyłącznie uwarunkowania obecne, co do których muszą być kształtowane opłaty za korzystanie z infrastruktury kolejowej. Jednocześnie należy odnotować, że późniejsze dane opublikowano w sieci teleinformatycznej. Oznacza to, że w istocie sama dostępność informacji o kosztach eksploatacji sieci nie uniemożliwia realizacji przez zarządcę sieci racjonalnej polityki cenowej (pomimo potencjalnej możliwości nieformalnych oddziaływań). Co istotne, taryfy opłat zatwierdzane są w ramach stosownej procedury przez właściwy organ administracji. Należy też zauważyć, że rolą [...] - jako zarządcy publicznej infrastruktury kolejowej, w ramach wykonywania przezeń zadań publicznych - jest takie kształtowanie wysokości opłat, aby odpowiadały one racjonalnym potrzebom z punktu widzenia bieżącej eksploatacji sieci i działań inwestycyjnych. Chodzi tu m.in. o godzenie bieżących potrzeb przewoźników -zainteresowanych doraźną minimalizacja kosztów transportu - z interesem publicznym w zakresie utrzymania we właściwym stanie sieci kolejowej i jej rozwoju. Środkiem ku prowadzenia racjonalnej polityki w danym zakresie nie może być utajnianie informacji o rzeczywistych kosztach utrzymywania sieci, w tym zarządu infrastrukturą i działań inwestycyjnych, lecz prezentacja przekonujących argumentów za zasadnością realizowanej przez zarządcę polityki fiskalnej – w tym co do opłat eksploatacyjnych. Nie do zaakceptowania jest więc argumentacja, jakoby w danym przypadku ograniczenie dostępu do informacji publicznej uzasadniała możliwość wywierania niepożądanych nacisków na zarządcę infrastruktury.

Odnosząc się do wywodów [...], jakoby publikacja późniejszych danych o kosztach wynikała wyłącznie ze zmiany otoczenia prawnego należy wskazać: o ile pracodawca uznał, iż nie będzie ze szkodą dla wykonywania zadań dla narodowego operatora sieci kolejowej publikowanie aktualnych informacji o ponoszonych kosztach utrzymania linii, nie sposób stąd wywodzić, aby istniały przeszkody do udostępnienia ich za lata ubiegłe – czy wręcz podstawy prawne do odmowy w danym zakresie. Jedynie na marginesie wypada odnotować, że z powoływanych przez [...] przepisów nie wynika wprost obowiązek publicznego udostępnienia na stronie internetowej szerokich informacji o ponoszonych kosztach utrzymywania sieci kolejowej. W szczególności wniosku takiego nie uzasadnia np. treść § 7 ust. 23 rozporządzenia o infrastrukturze z 2014 roku w konfrontacji z rozporządzeniem o infrastrukturze z 2009 roku.

Nie ma to jednak kluczowego znaczenia w sprawie. Wniosek dotyczył bowiem informacji związanych z kosztami ponoszonymi przez podmiot wykonujący zadania publiczne a nie wykazano, aby ich ujawnienie mogło mieć negatywny wpływ na jego konkurencyjność na rynku.

Odnosząc się do kwestii ewentualnych roszczeń Spółki względem [...], należy wskazać, że w tym kontekście zarządca linii może mieć rzeczywiście realny interes w tym aby stosownych danych nie udostępnić. Jednakże ochrona przed ewentualnymi roszczeniami, mogącymi wynikać także z pewnych nieprawidłowości, nie może uzasadniać zakwalifikowania określonych informacji jako tajemnica przedsiębiorcy. Jak bowiem trafnie zauważono w uzasadnieniu orzeczenia o sygn. akt [...], poszukując właściwej wykładni art. 5 ust. 2 ustawy o informacji wobec art. 11 ust. 4 ustawy o konkurencji, należy mieć na względzie także wynikającą z Konstytucji R.P. zasadę proporcjonalności przy ochronie poszczególnych dóbr – zarówno interesu gospodarczego podmiotu wykonującego zadanie publiczne jak i powszechnego prawa do informacji o prowadzonej przezeń działalności.

Nie sposób wprawdzie podzielić stanowiska Spółki, aby istniał obowiązek wykładania przepisów tak aby ułatwić realizację roszczeń odszkodowawczych, gdyby doszło do naruszenia prawa wspólnotowego. W tym przypadku jednak prosta wykładnia regulacji (bez odwołania do danego względu celowości) uzasadnia twierdzenie, że żądane informacje nie są objęte ograniczeniami, co do ujawnienia wobec ochrony tajemnicy przedsiębiorcy.

W kontekście podnoszonej przez [...] kwestii, że żądane dane nie są niezbędne z perspektywy interesu publicznego lecz potrzebne wyłącznie na użytek własny danego podmiotu (Spółki), należy wskazać, że kwestia ta będzie miała znaczenie wyłącznie o ile żądane dane za lata 2003-2014 miałyby charakter informacji przetworzonej, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o informacji. W takim przypadku można skutecznie żądać ich udostępnienia tylko gdy przemawia za tym szczególny interes społeczny. Kwestia ta wykracza poza granice niniejszej sprawy, skoro stanowiska nie formułował jeszcze podmiot, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji.

W sprawie nie wykazano natomiast, aby udostępnieniu danej informacji publicznej sprzeciwiały się względy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, w myśl art. 5 ust. 2 ustawy o informacji. Poza granicami rozważań Sądu musi z kolei pozostawać kwestia, czy przeciw udostępnieniu żądanych informacji mogą przemawiać istotne interesy gospodarcze państwa, którego zadania wykonuje w danym przypadku wyspecjalizowany podmiot, mający charakter spółki akcyjnej ([...]). Gdyby np. ujawnienie określonych informacji mogło przynieść stratę znacznych rozmiarów dla interesów ekonomicznych Rzeczypospolitej Polskiej wystąpić mogłyby przesłanki objęcia określonych informacji ochroną, w myśl odrębnych przepisów jako tajnej (niejawnej) - tak art. 5 ust. 2 pkt 6 wobec art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (obecnie opubl. Dz.U. z 2018 r., poz. 412 ze zm.). Jednak - w danym zakresie - orzekając w sprawie odmowy udostępnienia informacji nie sformułowano żadnych ocen. Niewątpliwie natomiast wnioskowane informacje nie mogą być objęte tajemnicą przedsiębiorcy skoro ich ujawnienie nie może mieć - jak wskazano - żadnego wpływu na konkurencyjność bądź możliwość wprowadzenia działań stricte gospodarczych przez [...].

Reasumując zasadny jest zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, zakreślającego kiedy możliwa jest odmowa udostępnienia informacji publicznej wobec ochrony tajemnicy przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 ustawy o informacji). Naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy bowiem żądanej informacji nie udostępniono, nie wykazując dotąd prawnych przeszkód w tym względzie. Natomiast powołany w skardze art. 5 ust. 3 ustawy o informacji odnosić wypada do orzekania w przedmiocie udostępnienia informacji przez organ prowadzący określone postępowanie administracyjne bądź sądowe.

Ponieważ analogiczną wadliwością dotknięte są zaskarżone orzeczenia oraz je poprzedzające, zasadnym było wyeliminowanie z obrotu prawnego także decyzji z [...] listopada 2015 r.

Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 135 oraz 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt 1 sentencji. O kosztach rozstrzygnięto w pkt 2 w myśl art. 200, w zw. z art. 205 § 2 powyższej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz.265). Na zasądzone koszty składają się: kwota 200 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu, 480 zł wynagrodzenia pełnomocnika oraz 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Rozpatrując ponownie sprawę [...] uwzględni ocenę prawną, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu.