Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 664/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 156 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , Sędzia WSA Artur Kuś, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2019 r. sprawy ze skarg K. O.i M. Ł. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2019 r. znak [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego K. O.kwotę 500 (pięćset) złotych oraz na rzecz skarżącej M. Ł. 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] lutego 2019 r., znak:

[...], po rozpatrzeniu odwołania M. Ł., K. O. (dalej: "skarżący") oraz 18 innych osób fizycznych utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] w N. nr [...] z [...] sierpnia 2018 r., znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej.

Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. W dniu 2 lutego 2018 r. O. S.A. z siedzibą w W. (dalej: "inwestor") złożyła wniosek o wydanie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] [...], zlokalizowanej na działce nr ewid. [...] w miejscowości Ł. w gminie C. (dalej: "inwestycja").

3. Po rozpatrzeniu sprawy, Starosta [...] decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2018 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę ww. stacji bazowej telefonii komórkowej.

Organ pierwszej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 19, art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 i art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.; dalej: "pr.bud.") oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "k.p.a.").

Rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji stwierdził, że inwestycja jest zgodna z przepisami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy C. zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. (Dz. Urzędowy Woj. [...] Nr 161 poz. 3574 z dnia 20 czerwca 2002 r.). Zgodnie z projektem budowlanym przyjęto również, że obszar oddziaływania inwestycji obejmuje 17 działek położonych w miejscowości Ł. oraz 8 działek w miejscowości P., gmina C..

4. Pismem z 12 września 2018 r. K. O. złożył odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Skarżący zarzucił decyzji Starosty [...] naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak i prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności, zdaniem skarżącego, z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji nie wynika w ogóle, czy organ zbadał, czy planowana inwestycja wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. 2017 poz. 1405) i czy planowane przedsięwzięcie jest przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko albo mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w myśl ww. ustawy. Organ przyjął więc bezrefleksyjnie wnioski zawarte w przedstawionych dokumentach, nie zadając sobie trudu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Ponadto skarżący zarzucił organowi pierwszej instancji naruszenie art. 10 k.p.a., a także art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a. oraz art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a.

5. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] lutego 2019 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] sierpnia 2018 r.

Organ drugiej instancji wydał ww. rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096) oraz art. 82 ust. 3 pr.bud.

Organ wyjaśnił, że dla terenu objętego przedmiotową inwestycją obowiązują ustalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy C. dla rejonu drogi krajowej nr [...] - część I zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy C. Nr [...] z [...] kwietnia 2002 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 161 z 2002 r., poz. 3574).

Zgodnie z § 8 pkt 1 ww. miejscowego planu zagospodarowania działka nr ewid. [...] w miejscowości Ł. położona jest na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 16G i przeznaczonym na cele nieprodukcyjnej działalności gospodarczej. Dodatkowo wieża stanowiąca kluczowy element stacji bazowej zlokalizowana jest w odległości ok. 64,30 m od granicy pasa drogowego drogi krajowej nr [...], co spełnia wymagania art. 43 ust. 1 (min. 25 m od krawędzi jezdni) ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm.).

W ocenie organu odwoławczego projektowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami ww. obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto, wzdłuż osi głównych wiązek promieniowania każdej z anten sektorowych w odległościach podanych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 71) nie występują miejsca dostępne dla ludności, co wynika nie tylko ze względu na brak zabudowy (tereny zielone, uprawy rolne, droga asfaltowa), ale również z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy C. i jego zmian.

Na podstawie przeprowadzonej kwalifikacji organ stwierdził się, że dla przedstawionej przez inwestora konfiguracji anten sektorowych, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. rozpatrywana instalacja radiokomunikacyjna nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Ponadto ww. przedsięwzięcie nie znajduje się na terenie objętym ochroną obszaru Natura 2000 lub innego obszaru wymagającego takiej lub analogicznej ochrony. W związku z tym, zdaniem organu drugiej instancji dla ww. przedsięwzięcia nie jest wymagane uzyskanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych

Mając na względzie treści art. 35 ust. 4 pr.bud. zgodnie, z którym w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz wymagań art. 32 ust. 4 pr.bud., właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z tych powodów kwestionowana decyzja Starosty [...] jest zgodna z prawem, a przez to organ odwoławczy utrzymał ją w mocy.

6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący K. O. pismem z 6 marca 2019 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...], a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Skarga K. O. została zarejestrowana pod sygn. akt VII SA/Wa 664/19.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił:

1. naruszenie przepisów stanowiących podstawę stwierdzenia nieważności, tj.:

art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 pr.bud. poprzez skierowanie decyzji do osób niebędących stronami w sprawie, tj. zmarłych: K. O. oraz K. J., co świadczy o rażącym naruszeniu prawa i skutkuje tym, że zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 i 2 k.p.a.;

art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania polegające na tym, że organ drugiej instancji jako pierwszy dokonał analizy stanu faktycznego sprawy pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego oraz utrzymał w mocy wadliwą decyzję organu pierwszej instancji, w sytuacji, gdy Starosta [...] nie rozpatrzył sprawy, o czym świadczy okoliczność, że z jego decyzji nie wynika w ogóle:

czy przeprowadził proces mający na celu zbadanie, czy planowana inwestycja wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1405) i

czy planowane przedsięwzięcie jest przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko albo mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w myśl ww. ustawy, a także

czy jest zgodna z innymi przepisami, w tym m.in. ustawy Prawo budowlane, co świadczy o rażącym naruszeniu prawa i skutkuje tym, że zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a.

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności do wyjaśnienia stanu faktycznego, brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych i zakwalifikowania inwestycji jako przedsięwzięcia niezaliczającego się do przedsięwzięć mogących zawsze oddziaływać na środowisko lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko;

art. 8 i 9 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej;

art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu;

art. 107 k.p.a. poprzez nieodniesienie się w treści decyzji do zarzutów dwojga odwołujących (wskazanych w odwołaniach), które dotyczą braku ich udziału w postępowaniu w sytuacji, gdy przysługiwał im przymiot strony, a decyzja organu pierwszej instancji została skierowana do osoby zmarłej;

art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji.

3. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędne zastosowanie, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.;

art. 19, art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 i art. 55 pr.bud. poprzez dopuszczenie się szeregu uchybień podczas rozpatrywania wniosku o pozwolenie na budowę inwestycji, co skutkowało wadliwym zatwierdzeniem projektu budowlanego i udzieleniem pozwolenia na budowę;

art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez arbitralne uznanie, że przedmiotowa inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;

§ 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez uznanie, że inwestycja nie będzie zaliczać się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko albo mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Wobec powyższych zarzutów skarżący wniósł:

1) na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji,

2) rozważenie zastosowania art. 135 p.p.s.a. i stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji,

3) na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a. o wstrzymanie w całości wykonania zaskarżonej decyzji przez Wojewodę [...], a w przypadku nieuwzględnienia wniosku przez organ, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. wniósł o wstrzymanie w całości wykonania zaskarżonej decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z powodu możliwości wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków,

4) na podstawie art. 200 p.p.s.a. o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania

5) niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

7. Odpowiadając w dniu 27 marca 2019 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącego pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia.

8. Tego samego dnia 6 marca 2019 r. została sporządzona i złożona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga M. Ł. na tę samą decyzję Wojewody [...] nr [...] z [...] lutego 2019 r., którą zaskarżył również skarżący K. O.. Zarzuty przedstawione w skardze M. Ł. oraz wnioski skarżącej były identyczne jak zawarte w skardze K. O..

Skarga M. Ł. została zarejestrowana pod sygn. akt VII SA/Wa 665/19.

9. Na rozprawie w dniu 2 października 2018 r. Sąd zarządził połączenie na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. sprawy ze skargi skarżącego K. O. o sygn. akt VII SA/Wa 664/19 ze skargą skarżącej M. Ł. o sygn. akt VII SA/Wa 665/19 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Jednocześnie Sąd zarządził, że sprawa z obu skarg będzie prowadzona pod sygn. akt VII SA/Wa 664/19.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, chociaż zarzuty sformułowane w skardze oraz argumenty obojga skarżących były zasadniczo nietrafne.

10. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma dokonać kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że niewątpliwie doszło w nim do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.". Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 k.p.a. Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu.

Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

11. W rozpatrywanej sprawie Sąd właściwie doszedł do następujących wniosków. Po pierwsze, zarzuty procesowe podnoszone przez skarżących są nietrafne lub jednocześnie nieuzasadnione. Wbrew twierdzeniom skarżących, zaskarżona decyzja Wojewody [...] z [...] lutego 2019 r. nie została skierowana do osób zmarłych jako stron uprawnionych, lecz do inwestora (O. S.A.). Wskazane w skardze dwie osoby zmarłe były uczestnikami postępowania i były upoważnione do tego, aby uczestniczyć na prawach strony w postępowaniu administracyjnym toczącym się z wniosku inwestora. Ich interes prawny nie był przy tym kwestionowany. Mimo tych praw wskazani uczestnicy postępowania nie należeli do kategorii "strony w sprawie", o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że kwestia doręczenia decyzji (wprowadzenia jej do obrotu prawnego) ma charakter wyłącznie procesowy (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2079/11, LEX nr 1305541). Tymczasem w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. nie chodzi o omyłkę w doręczeniu decyzji, ani o doręczenie decyzji podmiotowi, któremu przymiot strony nie przysługiwał, lecz o rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach osoby niebędącej stroną. Skierowanie decyzji w rozumieniu tego przepisu oznacza zatem zamiar ukształtowania nią czyjejś sytuacji prawnej, a nie samo tylko jej doręczenie (vide: przede wszystkim wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2506/15, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 września 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 563/16, LEX nr 2118449). Oczywiście, w rozpatrywanej sprawie decyzja o pozwoleniu na budowę, skierowana do inwestora, mogła lub może mieć rzeczywisty wpływ na sytuację uczestnika postępowania, ale to nie jego sytuacja prawna była kształtowana w zamierzeniu organu architektoniczno-budowlanego. Dlatego też Sąd miał obowiązek nie uwzględniać żądania skarżących w przedstawianym zakresie.

Sąd uznał również, że podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji nie mogły być zarzuty naruszenia przepisów postępowania w zakresie doręczania decyzji, czy zapewnienia udziału w postępowaniu, mianowicie zarzuty naruszenia art. 10 k.p.a. Nawet jeżeli w rozpatrywanej sprawie miały miejsce nieprawidłowości w zakresie doręczeń pism lub decyzji organu pierwszej instancji, to trudno takie przypadki uznać za okoliczności istotne dla sprawy. Należy bowiem zwrócić uwagę, o czym była też mowa w punkcie 10 powyżej, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylenie decyzji lub postanowienia może nastąpić, jeśli w postępowaniu zakończonym takim aktem doszło naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W rozpatrywanej sprawy takich konsekwencji działania niezgodnego z art. 10 k.p.a. nie wykazano. Jest oczywiście pożałowania godne i niezgodne z zasadami prowadzenia postępowania administracyjnego doręczanie korespondencji w piątek z trzydniowym terminem na zapoznanie się i na odpowiedź. Nie ma jednak podstaw, aby twierdzić, że miało to istotny wpływ na wynik postępowania. W badanej sprawie odwołania od decyzji mieli prawo złożyć wszyscy uczestnicy postępowania i faktycznie takich odwołań wpłynęło kilkanaście. Organ odwoławczy miał zatem obowiązek badać kwestionowaną decyzję organu pierwszej instancji. Miałby ten obowiązek, nawet jeśli wpłynęłoby tylko jedno odwołanie i nie zawierałoby szczegółowej analizy błędów popełnionych przez organ pierwszej instancji. W ocenie Sądu podnoszone zarzuty naruszenia art. 10 k.p.a. nie uzasadniały uchylenia zaskarżonej decyzji, ani decyzji organu pierwszej instancji.

12. Nietrafność zarzutów podnoszonych przez skarżących nie przesądziła jednak o wydanym wyroku. To, co zadecydowało o treści rozstrzygnięcia, to kwestie meritum prowadzonego postępowania, a mianowicie obowiązek organów sprawdzenia, czy moc anten przewidzianych przez inwestora oraz usytuowanie tych anten zostały zaprojektowane na działce nr ewid. [...] zgodnie z prawem.

Według projektu budowlanego (k. 124-125) przedmiotowa stacja bazowa ma obejmować 9 anten skierowanych w trzech różnych kierunkach (azymut 0°, 120° i 260°). Moc poszczególnych anten (EIRP) waha się między 8.069 a 9.956 W. Jednocześnie w odległościach podlegających badaniu w takich przypadkach projektant stwierdził, że występują jedynie "tereny-zielone-uprawy rolne". W związku z tym projektant uznał, że nie jest niezbędne przeprowadzanie analizy oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko, gdyż zgodnie z właściwymi przepisami moc promieniowana wyznacza się dla pojedynczej anteny. Podstawą prawną w tym przypadku są § 2 ust. 1 pkt 7, a także § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 71, dalej "rozporządzenie RM z 2010 r.") wydanego na podstawie art. 60 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235, z późn. zm.).

Stanowisko przedstawione przez projektanta przyjął organ pierwszej instancji – Starosta [...] i potwierdził, utrzymując w mocy decyzję Starosty [...], organ odwoławczy – Wojewoda [...].

Tymczasem, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie stanowisko organów administracji jest błędne.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się już stanowisko, zgodnie z którym dla prawidłowej oceny, czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko niezbędne jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych urządzeń, jak i całego przedsięwzięcia. Wykładnia językowa i systemowa § 3 ust. 1 rozporządzenia RM z 2010 r., w tym § 3 ust. 1 pkt 8, przeprowadzona w związku z § 2 ust. 1 powołanego aktu, uzasadniają wniosek, że celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które choćby potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko. Oznacza to, że rolą organów jest ustalenie, w jaki sposób wpłynie na środowisko cała inwestycja, a nie tylko jej poszczególne elementy (vide np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 września 2017 r., sygn. akt II OSK 126/16, z 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1839/16; z 19 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1162/14; z 29 września 2015 r., sygn. akt II OSK 139/14, CBOSA). Dlatego też sądy administracyjne pierwszej instancji oceniając bezpośrednio decyzje organów architektoniczno-budowlanych kwestionują ograniczenie badania parametrów technicznych stacji bazowych do mocy poszczególnych anten (vide np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 lipca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2973/18). Do tych parametrów zalicza się: 1) rodzaj anteny, 2) liczba anten, 3) moc promieniowania poszczególnych anten, 4) emisja pola elektromagnetycznego na poszczególne anteny, 5) odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi, 6) występowanie na obiekcie realizowanej lub zrealizowanej inwestycji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej. Dopiero określenie tych poszczególnych parametrów technicznych inwestycji i ustalenie miejsca jej lokalizacji (np. wobec miejsc dostępnych dla ludzi) pozwala na dokonanie kwalifikacji inwestycji względem uwarunkowań środowiskowych (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2019 r., sygn. akt 945/17 i powołane tam inne orzeczenia NSA).

Odrzucenie wyłącznie językowej wykładni przepisów rozporządzenia RM z 2010 r. wskazującej na moc poszczególnych anten, bez ustalenia tzw. kumulacji anten, uzasadniane jest również przez powołanie się na wykładnię celowościową, a także funkcjonalną, czyli biorącą pod uwagę skutki uruchomienia określonych "instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych ... emitujących pola elektromagnetyczne o określonych częstotliwościach". Wykładnię funkcjonalną uważa się za najwłaściwszą, nawet jeśli miałoby to oznaczać akceptację wykładni tradycyjnie nazywanej interpretatio contra legem, a więc wyraźnie niezgodnej z językowym brzmieniem przepisu (vide np.: prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 marca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1916/16).

W kontekście rozpatrywanej sprawy należy też podkreślić, że nie może być zaakceptowane również stanowisko wyrażone w zatwierdzonym projekcie i w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, według którego w obrębie oddziaływanie stacji bazowej występują jedynie "tereny-zielone-uprawy rolne" (droga publiczne w jednym kierunku nie zmienia stanu rzeczy), a zatem promieniowanie nie rozciąga się na "miejsca dostępne dla ludności". W powołanym wyroku NSA wydanym w sprawie II OSK 945/17, a także w innych orzeczeniach, wyraźnie podkreśla się, że oceniając oddziaływanie pól elektromagnetycznych na środowisko trzeba mieć na uwadze nie tylko jaka legalna zabudowa istnieje w chwili obecnej, ale również jaka zabudowa może powstać w przyszłości zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Ustawodawca mówiąc o miejscach dostępnych dla ludności, nie zastrzegł, że chodzi o miejsca dostępne dla ludności w danym momencie, w dacie składania przez inwestora wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji (vide też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt II OSK 323/14, LEX nr 1987210). Oznacza to, że brak oceny, na jakie nieruchomości rozciąga się promieniowanie anten, powinien być uznany za naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.).

W rozpatrywanej sprawie należało zatem wziąć pod uwagę fakt, że moc anten na każdym z trzech kierunków promieniowania jest bardzo wysoka, gdyż dla trzech anten w każdym kierunku wynosi łącznie 26.399 W. Wojewoda [...] badając projekt odniósł się do mocy anten, ale jego analiza z pewnością nie odpowiada wskazanym wyżej standardom ustalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Prowadzi to do wniosku, że w prowadzonym postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji, a przez to uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie może być uznane za pełne i odpowiadające wymogom prawa.

13. Rozpoznając ponownie sprawę organy architektoniczno-budowlane będą musiały zebrać pełny materiał dowodowy z uwzględnieniem uwag i wytycznych odnoszących się do zakresu zgromadzenia materiału koniecznego dla rozstrzygnięcia sprawy, jak i dyrektyw dokonania wykładni prawa. Wytyczne te zostały przedstawione w niniejszym uzasadnieniu, w tym również z powołaniem się na orzecznictwo sądów administracyjnych. Zgromadzony materiał powinien być poddany szczegółowej analizie. Jeśli z analizy będzie wynikać potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, organ administracji zobowiąże inwestora do wystąpienia o wydanie decyzji w tym zakresie w trybie art. 71 i nast. ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2081, ze zm.). Przeprowadzona analiza materiału dowodowego powinna znaleźć odzwierciedlenie w szczegółowym i rzetelnym uzasadnieniu sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

14. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i lit. c. powołanej już powyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił również decyzję organu pierwszej instancji w uznaniu, że uchybienia wymienione wyżej dotyczą organów obu instancji.

O kosztach, na które w przypadku K. O. składa się zwrot uiszczonego wpisu sądowego od skargi w kwocie 500 zł, a w przypadku M. Ł. zwrot uiszczonego wpisu sądowego od skargi w kwocie 500 zł oraz kwota 480 zł tytułem kosztów zastępstwa prawnego oraz kwota 17 zł z tytułu opłaty skarbowej, orzeczono na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804).