Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 40/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1b
journal: Dz.U. 2018 poz 2220
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

I OSK 40/20 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 29 kwietnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA del. Maciej Busz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 września 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 564/19 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I OSK 40/20

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 24 września 2019r. o sygn. II SA/Ol 564/19 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego, którą odmówiono M. K. (dalej skarżąca) stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2017r. Nr [...] w sprawie odmowy przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką W. K.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z [...] września 2017r. skarżąca wystąpiła do Prezydenta Miasta [...] o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Decyzją z [...] września 2017r. odmówiono przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego na matkę. Podstawą było niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 2220 ze zm., dalej u.ś.r.), gdyż z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności wynikało, że niepełnosprawność W. K. istnieje od lutego 2010r., a więc powstała po ukończeniu przez nią 67 roku życia. Decyzja ta stała się ostateczna.

W dniu [...] sierpnia 2018r. skarżąca złożyła do organu I instancji kolejny wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką. Prezydent Miasta [...] (dalej: Prezydent M. [...]) decyzją z [...] sierpnia 2018r. Nr [...] umorzył w całości postępowanie w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła skarżąca. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] września 2018r. ([...]) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Skarga wywiedziona przez skarżącą została wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 18 grudnia 2018r. (sygn. akt II SA/Ol 820/18) oddalona. W motywach uzasadnienia Sąd podzielił stanowisko orzekających organów w kwestii braku możliwości ponownego rozstrzygania w tym samym przedmiocie, jaki był objęty decyzją ostateczną, korzystającą z "ochrony" trwałości decyzji ostatecznych.

Wnioskiem z [...] lutego 2019r. skarżąca wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta M. [...] z [...] września 2017r. odmawiającej przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego na matkę - powołując się na przesłankę rażącego naruszenia prawa określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zarzuciła rażące naruszenie prawa, poprzez zastosowanie przez organ art. 17 ust. 1b u.ś.r. - uznanego przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjny, w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Wydana na niekonstytucyjnej podstawie prawnej decyzja jest wadliwa, w stopniu odpowiadającym przesłance rażącego naruszenia prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: Kolegium, SKO) decyzją z [...] marca 2019r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta M. [...] z [...] września 2017r. odmawiającej przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną jej matką.

W uzasadnieniu decyzji m.in. wskazano, że przesłanka wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa zaistnieje w wypadku oczywistej i wyraźnej sprzeczności treści decyzji z treścią przepisu prawa, przy założeniu, że znaczenie stosowanej normy prawnej nie wymaga zabiegów interpretacyjnych i można je ustalić w sposób bezsporny. Podstawę rozstrzygnięcia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką stanowiły przepisy art. 17 ust. 1 i 1b u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym na dzień [...] września 2017r.

Skarżąca żądając stwierdzenia nieważności decyzji powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego (dalej: TK) z 21 października 2014r. (sygn. akt K 38/13), którym orzeczono, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. - w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności - jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Kolegium zaaprobowało stanowisko wyrażone m. in. w wyrokach NSA z 10 lutego 2015r. (sygn. akt I OSK 2926/14) oraz z 1 października 2015r. (sygn. akt I OSK 519/14) a także w orzeczeniach: WSA w Kielcach z 2 lipca 2015r. (sygn. akt II SA/Ke 527/15) WSA w Bydgoszczy z 5 sierpnia 2015r. (sygn. akt II SA/Bd 676/15) i WSA w Łodzi z 9 października 2015r. (sygn. akt II SA/Łd 694/15) - dostępnych w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - w których wyrażono pogląd, że wyrok TK, choć orzekł o niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r., to jednak nie zmienił sytuacji prawnej osób ubiegających się o świadczenie pielęgnacyjne, które nie wypełniają przesłanki zawartej we wskazanym przepisie. Wyrok ten nie może być podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wydanych na podstawie art. 17 ust 1b u.ś.r., bowiem wskazał na konieczność podjęcia działań legislacyjnych, które doprowadzą do przywrócenia równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych jednak swoim orzeczeniem nie wyeliminował wadliwego przepisu, pozostawiając jego zmianę ustawodawcy. Wprawdzie orzeczenia te zapadły na gruncie postępowań prowadzonych w trybie wznowienia postępowania, to argumentacja w tych wyrokach pozostaje aktualna w kontekście sprawy "nieważnościowej".

W niniejszej sprawie organ I instancji nie kwestionował faktu wydania wyroku przez TK, a także skutków prawnych z niego płynących. Przyjął on odmienny od strony sposób interpretacji zakresu jaki został tym orzeczeniem objęty, czego nie można ocenić jako działanie o charakterze rażącego naruszenia prawa. Podano, że zakres stosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w świetle wyroku TK, był przedmiotem licznych problemów interpretacyjnych. Zagadnienie to nastręczało znaczne trudności głównie z powodu możliwości różnego rozumienia tego przepisu w kontekście treści wyroku TK. Kwestia ta jednolicie ukształtowana została dopiero poprzez orzecznictwo sądów administracyjnych. Stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyny określonej w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wady rażącego naruszenia prawa nie może mieć miejsca w sytuacji, gdy konieczna jest interpretacja przepisu. Rozbieżności w wykładni przepisu prawa nie mogą być traktowane jako przejaw rażącego naruszenia prawa.

Od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wywiodła M. K.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoją wcześniejszą argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w przywołanym na wstępie wyroku wskazał, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2017r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca wskazuje bowiem, że organ opierając swoją decyzję na treści art. 17 ust. 1b u.ś.r., nie uwzględnił tego, iż Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 21 października 2014r. (sygn. K 38/13) orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Sąd I instancji podkreślił, że zasadnicze znaczenie ma nie tyle ocena, czy podstawą prawną decyzji Prezydenta był art. 17 ust. 1b u.ś.r. (który nie został formalnie uchylony i nadal posiada moc obowiązującą), ale czy dokonana przez Prezydenta wykładnia nie naruszała granic wyznaczonych wyrokiem TK z 21 października 2014r., w którym określono w jakim zakresie interpretacyjnym przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. narusza ustawę zasadniczą. W dalszej kolejności, jeśli wada taka zostałaby potwierdzona, konieczna jest ocena czy naruszenie to ma charakter rażący, a więc czy odpowiada przesłance stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odnosząc się do pierwszej z tych kwestii, wyjaśniono, że decyzja Prezydenta będąca przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności w istocie opierała się na interpretacji art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została zanegowana przez TK. Sąd ten jasno stwierdził w sentencji wyroku z 21 października 2014r., że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W uzasadnieniu zaś wyjaśnił, że skutkiem tego wyroku w odniesieniu do art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest stwierdzenie, że opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być przez ustawodawcę traktowani jako podmioty należące do tej samej kategorii. Nie mogą być zatem - co do zasady - traktowani w sposób odmienny. W stanie prawnym sprzed wydania wyroku Trybunału ich sytuacja prawna była zróżnicowana. Zróżnicowanie to było powiązane z określeniem momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, jako istotnego kryterium regulacji prawnej. Dalej Trybunał wyjaśnił, że skutkiem wejścia w życie tego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. TK orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r.

W ocenie Sądu w zakresie interpretacji skutków wyroku TK z 21 października 2014r. dotyczących stosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. - należy mieć na uwadze stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 10 listopada 2016r. (sygn. akt I OSK 1512/16 dostępne w CBOSA), gdzie wskazano, że przepis ten wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014r., sygn. akt K 38/13 - w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, bowiem zróżnicowanie sytuacji prawnej osób opiekujących się dorosłymi członkami rodziny i ubiegających się z tego tytułu o świadczenie pielęgnacyjnego w zależności od tego kiedy powstała niepełnosprawność, jest niezgodne z Konstytucją RP. Z tych przyczyn art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie może być stosowany w dotychczasowym brzmieniu po wejściu w życie omawianego orzeczenia. Nadto NSA stwierdził, że odwoływanie się do treści uzasadnienia wyroku TK nie ma znaczenia prawnego, ponieważ uzasadnienie to zawiera jedynie argumentację mającą przemawiać za wydanym rozstrzygnięciem, nie zastępuje jednak tego rozstrzygnięcia, nie jest też jego uzupełnieniem. Skoro zatem sądy są związane orzeczeniem TK w zakresie stwierdzenia przez Trybunał niekonstytucyjności przepisu prawa, to znaczy, że nie mogą uchylić się od tego związania przez wzgląd na jakiekolwiek treści zawarte w uzasadnieniu takiego orzeczenia, ponieważ uzasadnienie nie stanowi treści rozstrzygnięcia. NSA wskazał również, że nie jest dopuszczalne wydanie orzeczenia sądowego oraz decyzji administracyjnej na podstawie przepisu, który w związku z wejściem w życie orzeczenia TK został uznany za niezgodny z Konstytucją.

Z tego względu podzielono pogląd WSA w Poznaniu zawarty w wyroku z 26 kwietnia 2018r. (sygn. akt II SA/Po 83/18, dostępny CBOSA), zgodnie z którym skoro przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r., w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez TK wyrokiem z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, a wyrok ten został opublikowany w Dzienniku Ustaw z 23 października 2014r. pod poz. 1443, to wszedł w życie w tym właśnie dniu. Wobec tego uznano, że wydanie w sprawie orzeczeń w oparciu o art. 17 ust. 1b u.ś.r. w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP tego przepisu w określonym w nim zakresie, nie znajduje uzasadnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 sierpnia 2016r. sygn. akt I OSK 923/16, publ. CBOSA). Wprawdzie, jak wskazano w wyroku Trybunał w uzasadnieniu orzeczenia wskazał, że skutkiem wejścia w życie wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa, zaś poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki. Jednak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że jeśli chodzi o fragmenty odnoszące się do "uchylenia decyzji przyznających świadczenia" oraz "wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych", to dosłownie pojmując treść tego zapisu, brak byłoby podstaw do stosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresowo derogowanym brzmieniu, bez ingerencji ustawodawcy. Takie stwierdzenie natomiast przeczy sentencji ww. wyroku i przedstawionej możliwości zrekonstruowania wszystkich konstytutywnych elementów prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po wyłączeniu norm wynikających z derogowanego zakresu przepisu. Zapis zawarty w pkt 8 uzasadnienia wyroku w sprawie K 38/13 należy zatem potraktować jako wskazówkę interpretacyjną, nie zaś element rozstrzygający o zakresie derogacji i jej skutku dla obowiązywania prawa. (por. wyrok NSA z 2 sierpnia 2016r. o sygn. akt I OSK 923/16, a także wyroki WSA w Rzeszowie z 21 stycznia 2015r., sygn. akt II SA/Rz 1507/14, wyrok WSA w Gliwicach z 20 kwietnia 2016r., sygn. akt IV SA/Gl 793/15, wyrok WSA w Poznaniu z 22 listopada 2017r. o sygn. akt II SA/Po 930/17 - dostępne w CBOSA).

Sąd I instancji wyjaśnił, że decyzja organu z [...] września 2017r. objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności wydana została z naruszeniem prawa. Organ zastosował art. 17 ust. 1b u.ś.r., w sposób oczywiście sprzeczny z wyrokiem TK z 21 października 2014r., sygn. akt K 38/13, a w konsekwencji sprzeczny z art. 32 ust.1 Konstytucji RP. Powyższe naruszenie prawa miało postać wyinterpretowania z przepisu stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia normy prawnej o treści zanegowanej wcześniej przez TK. W sposób nie budzący wątpliwości prowadzi to do dyskryminacji osoby opiekującej się dorosłym członkiem rodziny, którego niepełnosprawność powstała w wieku dorosłym i ubiegającej się z tego tytułu o świadczenie pielęgnacyjne w stosunku do opiekunów osób dorosłych, których niepełnosprawność powstała przed ukończeniem 18 roku życia.

Sąd uznał, że wskazane naruszenie może być zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa i mieści się w granicach przesłanki określonej w ar. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest bowiem pogląd, zgodnie z którym naruszenie prawa - by mogło być kwalifikowane jako rażące - musi być oczywiste, zaś sam przepis jasny i nie nasuwający wątpliwości, przy czym chodzi o wątpliwości jakich nie można byłoby rozstrzygnąć w drodze prostej wykładni prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z 22 maja 2019r. sygn. VII SA/Wa 2893/18, dostępny CBOSA).

Przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r., szczególnie wskutek orzeczenia TK z 21 października 2014r., sygn. akt K 38/13 wymaga oczywiście interpretacji wykraczającej poza zakres wykładni językowej. Zauważono jednak, że jego obecne znaczenie, a właściwie podstawowe konsekwencje wejścia w życie tego orzeczenia TK dla jego stosowania, zostało już wielokrotnie wyjaśnione w orzecznictwie sądów administracyjnych. Uznano zatem, że w zakresie konieczności uwzględnienia zmian wynikających z wyroku TK z 21 października 2014r. przepis art. 17 ust.1b u.ś.r. nie może budzić żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Prezydent w decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności, co wynika m.in. z lakonicznej treści uzasadnienia, ograniczył się do bezrefleksyjnego przytoczenia treści przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych bez jakiegokolwiek odniesienia się do zmian będących konsekwencją ww. wyroku TK z 21 października 2014r. Tym samym przyjął on znaczenie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych z pominięciem skutków jakie wywołał wyrok TK. Oczywiste naruszenie prawa stanowi zatem w tym przypadku nie tyle interpretacja przepisu stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia, co brak jego wykładni mimo zaistnienia oczywistej przesłanki przemawiającej za koniecznością jej dokonania.

Na marginesie wyjaśniono, że przyjęcie znaczenia normy prawnej najbardziej niekorzystnego dla strony, stanowi również naruszenie wynikającej z art. 8 k.p.a. zasady zaufania obywateli do organów państwa. W procesie stosowania prawa organ winien bowiem uwzględniać, w granicach wyznaczonych brzmieniem przepisu, także społeczno-gospodarcze konsekwencje jego stosowania, a nadto cele samej regulacji i interes strony. Nie do pogodzenia z tymi wartościami jest działanie organu skutkujące przyjęciem znaczenia normy prawnej, które prowadzi do dyskryminacji strony, szczególnie jeśli wziąć pod uwagę, że celem całej regulacji jest zapewnienie wsparcia państwa dla osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi członkami rodziny. Stosowanie przepisów ustawy oświadczeniach rodzinnych ma na celu realizacje opiekuńczej funkcji państwa. Przepisy ustawy interpretowane powinny być zatem z uwzględnieniem dyrektyw celowościowych odnoszących się do całego aktu prawnego. Niedopuszczalne wydaje się takie stosowanie przepisów ustawy, które z pośród wielu możliwych interpretacji przepisu preferuje to, które prowadzi do najdalej idącego ograniczenia zakresu pomocy państwa co pozostaje w sprzeczności z celem samej ustawy. W odniesieniu do analizowanej regulacji oczekiwać należy eksponowania opiekuńczej roli państwa względem osób niepełnosprawnych i ich rodzin.

Zaaprobowano obecne w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, zgodnie z którym dla gradacji naruszenia i stwierdzenia, że wystąpiła przesłanka nieważności ważne jest ustalenie, jakie skutki społeczno-gospodarcze wywołuje badana w omawianym trybie decyzja. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, iż niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana (por. wyrok WSA w Warszawie z 27 czerwca 2019r. sygn. VII SA/Wa 38/19, dostępny w CBOSA).

W tej sprawie brak stwierdzenia nieważności, rozstrzygnięcia organu gminy jest nie do zaakceptowania również z uwagi na społeczno-gospodarcze skutki takiego działania. Jedną z konsekwencji decyzji organu z [...] września 2017r., objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności, jest dyskryminacja skarżącej - całej kategorii podmiotów opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność nastąpiła po ukończeniu 18 roku życia lub 25 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. TK w wyroku z 21 października 2014r. w sposób oczywisty określił, w jakim znaczeniu art. 17 ust.1b u.ś.r. jest niezgodny z Konstytucją i wynikającą z niej zasadą równości i zakazem dyskryminacji. Organ tymczasem w sposób sprzeczny z wyrokiem TK przyjął znaczenie przepisu prowadzące do nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji prawnej w obrębie opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych i pogorszenia sytuacji skarżącej.

Tym samym akceptacja rozstrzygnięcia Prezydenta była by w oczywisty sposób sprzeczna z ww. wyrokiem TK oraz przywoływanym tam art. 32 Konstytucji. Prowadziła by także do powstania skutków społecznych które nie mogą być akceptowane w postaci dyskryminacji opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność wystąpiła dopiero w późniejszym okresie życia (po ukończeniu 18 lub 25 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia). Takie działanie podważało by społeczne zaufanie do systemu prawnego państwa jako respektującego zasady równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej.

Sąd I instancji powołał się na wyrok NSA z 20 lutego 2019r. (sygn. II OSK 694/17, dostępne CBOSA), w którym sąd wskazał, że zaniechanie prawodawcy wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego niekonstytucyjność przepisu zobowiązuje sąd - na podstawie art. 190 ust. 1 Konstytucji - do wydania takiego rozstrzygnięcia, które w realiach zaistniałego stanu faktycznego i prawnego będzie prowadziło do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem, w tym Konstytucją RP. Choć nie zachodzi tożsamość sprawy z analizowaną w przywoływanym wyroku NSA, to w zakresie stanowiska odnoszącego się do samego modelu prokonstytucyjnej wykładni przepisów prawa, jest ono na tyle uniwersalne, że może znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie.

Wobec tego przyjęto, że nakaz - w przypadku zaistnienia luki prawnej spowodowanej zaniechaniem ustawodawcy - takiego zrekonstruowania normy prawnej które będzie prowadziło do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem w tym Konstytucją RP pozwala uznać, że decyzja organu I instancji z [...] września 2017r. naruszała w sposób istotny przepisy prawa tj. art. 17 ust.1a u.ś.r., w zakresie w jakim został on objęty wyrokiem TK z dnia 21 października 2014r., sygn. akt K 38/13.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wnosząc na podstawie art. 185 § 1 i art. 188 p.p.s.a. o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania.

Skarżący kasacyjnie zarzucił :

1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a."), w związku z art. 17 ust. 1 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 z późn. zm., zwanej dalej "u.ś.r."), polegającą na ocenie, iż za rażące naruszenie prawa może być uznane zastosowanie przy wydaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji przepisów prawa o niejednoznacznej treści (tj. normy prawnej która może być rozumiana przez strony i organy administracji w różny sposób i każdy z tych sposobów nadaje się do uzasadnienia);

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., polegające na uwzględnieniu skargi przy błędnym przyjęciu, iż decyzja organu pierwszej instancji - Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2017 r. Nr [...] - objęta "postępowaniem nadzorczym Kolegium" - dotknięta jest kwalifikowaną wadą rażącego naruszenia prawa, tj. przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., w zakresie w jakim został on objęty wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że brak jest wątpliwości co do prawidłowości ustaleń stanu faktycznego.

Zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym, to jest w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z którego wynika, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

W polskiej procedurze administracyjnej fundamentalną zasadą - wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. - jest zasada stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych. Z zasady tej wynika, że wzruszenie każdej ostatecznej decyzji administracyjnej - niezależnie od trybu w jakim ona zapadła - może nastąpić jedynie wyjątkowo, w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Zgodnie z jednolitym i utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym, postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest odrębnym postępowaniem, którego przedmiotem jest zbadanie przez organ nadzoru zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Powołany przepis zawiera zamknięty katalog tych przesłanek. Organ orzekający nie jest zatem władny rozstrzygnąć sprawy zakończonej kontrolowaną decyzją co do jej istoty, gdyż postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji nie może zastępować postępowania odwoławczego lub go powtarzać - nie stanowi niejako trzeciej instancji.

W dotychczasowym orzecznictwie oraz w doktrynie przyjmuje się również, że rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem przez organ nadzoru, że kwestionowana decyzja narusza rażąco prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a ustalenia te oparte są na zebranym materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza. Podobne stanowisko zostało wypracowane w doktrynie, gdzie zgodnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa będzie miało miejsce w sytuacji, gdy w stanie prawnym niebudzącym wątpliwości co do jego zrozumienia zostaje wydana decyzja, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz - J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński., Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985, także Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, A. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 1996, s. 716-721). Celem tej instytucji jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji obarczonej ciężkimi wadami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a.

Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Stąd, zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste i nie budzić najmniejszej wątpliwości.

Podstawę kontrolowanej w trybie nadzorczym decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2017 r. stanowił przepis art. 17 u.ś.r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce lub ojcu jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zaś art. 17 ust. 1b u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia; 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Z powyższego wynika, iż jedną z przesłanek uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest nabycie niepełnosprawności w okresie wskazanym w art. 17 ust. 1b u.ś.r.

Wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż art. 17 ust. 1b u.ś.r. "w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji." W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Trybunał wskazał, iż kryterium wieku zastosowane w tym przepisie ma charakter dyskryminujący, bo niezasadnie różnicuje uprawnienia podmiotów podobnych - opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych.

W pkt 8 uzasadnienia wyroku zatytułowanym "Skutki prawne" Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż poprawienie stanu prawnego w zakresie, w jakim orzekł on o niekonstytucyjności części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r., należy wyłącznie do ustawodawcy, który - z uwagi na skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w tej materii - powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki.

Po wydaniu w/w wyroku przez Trybunał Konstytucyjny w orzecznictwie sądów administracyjnych powstałym na tle spraw dotyczących przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych pojawiły się istotne rozbieżności w związku z interpretacją jego skutków prawnych.

W wyroku z dnia 17 września 2015 r., sygn. akt III SA/Gd 551/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku rozpoznając sprawę w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchylił decyzje organów obu instancji, które wskazały, że zgodnie z art. 17 ust. 1b u.ś.r., prawo do świadczenia pielęgnacyjnego zostało uzależnione od dodatkowego wymogu, w świetle którego niepełnosprawność u osoby wymagającej opieki musi powstać nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Sąd zwrócił uwagę na wyrok TK z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 w którym Trybunał orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Sąd dodał, że bezpośrednim skutkiem wyżej przywołanego orzeczenia jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. począwszy od dnia jego ogłoszenia tj. od dnia 23 października 2014r. Oznacza to, że przepis ten jako niekonstytucyjny nie może mieć zastosowania wobec opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. W takim bowiem zakresie Trybunał wprost stwierdził jego niekonstytucyjność.

W kontekście powyższych rozważań ugruntowała się w efekcie linia orzecznicza sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. m.in. wyroki NSA z dnia 6 lipca 2016r. sygn. akt I OSK 223/16, z dnia 5 grudnia 2017 r" sygn. I OSK 1079/17, z dnia 11 lipca 2017 r., sygn. I OSK 1600/16, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 2 sierpnia 2018 r., sygn. III SA/Gd 413/18, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 czerwca 2018 r., sygn. II SA/Go 274/18, wyrok WSA w Kielcach z dnia 08 maja 2019 r. sygn. II SA/Ke 238/19 - dostępne pod adresem internetowym: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Kwestia ta jednak wielokrotnie interpretowana była również odmiennie od poprzedniego stanowiska dotyczącego skutków prawnych wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. Przywołano w tym zakresie np. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 października 2015 r., sygn. akt I OSK 519/14, Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 2926/14, WSA w Kielcach z 2 lipca 2015 r., II SA/Ke 527/15, WSA w Bydgoszczy z dnia 5 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 676/15 oraz z dnia 18 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 453/15, WSA w Łodzi z dnia 9 października 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 694/15, WSA w Białymstoku z dnia 20 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 464/15, WSA w Szczecinie z dnia 15 października r., sygn. akt II SA/Sz 424/15, WSA w Gliwicach z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 1085/14.

W powyższych orzeczeniach sądy wskazywały, że wyrok TK z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 - choć orzekł o niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. - to nie zmienił sytuacji prawnej osób ubiegających się o świadczenie pielęgnacyjne, które nie wypełniają przesłanki zawartej we wskazanym przepisie. W ocenie sądów, wskazany wyrok Trybunału nie może być bowiem podstawą do uchylenia decyzji wydanych na podstawie art. 17 ust 1b u.ś.r. Trybunał wskazał w nim bowiem jedynie na konieczność podjęcia działań legislacyjnych, które doprowadzą do przywrócenia równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych jednak swoim orzeczeniem nie wyeliminował wadliwego przepisu, pozostawiając jego zmianę ustawodawcy.

Podzielono też pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (sygn. akt II SA/Rz 1507/14), że przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma charakter zakresowy, jednak jego wykładni nie można dokonywać z pominięciem treści uzasadnienia wyroku i przesłanek, jakie legły u podstaw jego wydania. Jeżeli zaś treść orzeczenia Trybunału zostanie odczytana zgodnie z jego uzasadnieniem, to oczywistym jest, że jego skutkiem nie może być ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Jak podano bowiem w uzasadnieniu - wyroku Trybunału, orzekł on ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r., wyraźnie wskazując, że poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy.

Powołany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie może więc stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Zalecona ustawodawcy przez Trybunał Konstytucyjny korekta stanu prawnego nie zmienia sytuacji prawnej skarżącego, który na dzień wydania zaskarżonej decyzji, nie należy do tej kategorii opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, o których mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r. (por. wyrok NSA z 10 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 2926/14). Zaniechanie ustawodawcy w zakresie stanowienia prawa również nie może stanowić podstawy do wydania decyzji zgodnej z wnioskiem strony. Należy bowiem mieć na względzie, że Trybunał Konstytucyjny nakazał jedynie ustawodawcy precyzyjnie określić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, ale nie zakwestionował uprawnienia ustawodawcy do ich określenia. W związku z tym sąd administracyjny nie może zastępować ustawodawcy ani też wydać orzeczenia, które wykraczałoby poza zakres wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Zgodnie bowiem z art. 178 ust. 1 w związku z art. 188 pkt 1 Konstytucji RP sąd jest związany przepisami ustawy, a o jej niezgodności z Konstytucją może orzec wyłącznie Trybunał Konstytucyjny. W ocenie Sądu mieści się w tym także uprawnienie Trybunału do określenia skutków podjętego przez niego rozstrzygnięcia, które nie mogą być wyrokiem sądu administracyjnego zmieniane, bądź rozszerzane."

Skarżący kasacyjnie podkreślił, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd iż przyjęcie przez organ przy rozstrzyganiu sprawy za podstawę orzekania jednej z możliwych, w świetle literalnego brzmienia przepisu prawa, wykładni nie może być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa.

W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej, a więc nie jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności decyzji w przypadku, gdy z konkretnego przepisu prawnego można wysnuć różne oceny prawne, a przy rozstrzyganiu sprawy zastosowano jedną z możliwych wykładni. Powyższa linia interpretacyjna znalazła potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, m.in. w wyroku z dnia 18 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA 1506/00, Sąd ten wyraził pogląd, że: ,,Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek nie budzących wątpliwości. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa."

Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek nie budzących wątpliwości, nie zaś z rozbieżności w wykładni przepisu prawa. W takiej sytuacji nie można bowiem stawiać zarzutu rażącego naruszenia prawa. Takiego zarzutu nie można również stawiać w sytuacji występowania odmiennych poglądów organów i sądów administracyjnych dotyczących skutków prawnych wyroku Trybunału Konstytucyjnego orzekającego o niezgodności z Konstytucją przepisu prawa stanowiącego podstawę wydania kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji.

Przyjęcie przez organ jednego z możliwych sposobów interpretacji skutków prawnych wyroku TK z dnia 21 października 2014 r., do czego w istocie doszło w rozpoznawanej sprawie, nie mogło być zatem jedyną przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2017 r.

M. K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.. dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego kasacyjnie - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Ponieważ pełnomocnik skarżącego kasacyjnie złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zarzuty skargi kasacyjnej obejmują zarówno naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), poprzez błędną jego wykładnię, jak i naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), które to uchybienie w ocenie skarżącego kasacyjnie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej przyznano, że stan faktyczny sprawy jest niesporny. Naczelny Sąd Administracyjny podziela tą ocenę. Sąd orzekający aprobuje także zasadniczo ocenę prawną - i zawartą w niej wykładnię prawa – przeprowadzoną przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

Należy podkreślić, że kontrola w tej sprawie dotyczy decyzji administracyjnej wydanej w nadzwyczajnym trybie wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, tj. w trybie przewidzianym w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Postępowanie uregulowane art. 156-158 k.p.a. podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z kwalifikowanymi wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a.

W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie dokonuje się - jak w postępowaniu zwykłym - oceny przysługujących stronie uprawnień lub ciążących na niej zobowiązań, a ocenia się legalność decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Ocena taka dotyczy wyłącznie zbadania, czy kwestionowana decyzja została dotknięta jedną z wad, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotem tego postępowania nie jest więc ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta kontrolowaną decyzją (vide: wyrok NSA w Warszawie z 22 stycznia 2015r., sygn. I OSK 1021/13, publ. CBOSA).

W tym przypadku domagano się na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2017r. Nr [...] zarzucając rażące naruszenie prawa.

Przyjmuje się, że nie każde naruszenie prawa może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Stąd, zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste i nie budzić najmniejszej wątpliwości. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decyduje łączne wystąpienie trzech przesłanek: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 kwietnia 1994 r. III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r. SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91). Ponadto rażące naruszenie prawa może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji, gdy w stanie prawnym nie budzącym wątpliwości co do jego zrozumienia zostaje wydana decyzja, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów. Różnica poglądów w zakresie wykładni przepisów prawa materialnego, czy też wątpliwości interpretacyjne norm prawnych, nie uzasadniają stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/2/96, z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993, z. 1, poz. 23, z dnia 28 listopada 1987 r., III SA 1134/96, ONSA 1998/3/101).

W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym naruszenie prawa - by mogło być kwalifikowane jako rażące - musi być oczywiste, zaś sam przepis jasny i nie nasuwający wątpliwości, przy czym chodzi o wątpliwości jakich nie można byłoby rozstrzygnąć w drodze prostej wykładni prawa (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 22 maja 2019r. sygn. VII SA/Wa 2893/18, dostępny CBOSA).

Materialnoprawną podstawę kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji Prezydenta Miasta [...] stanowiły przepisy ustawy z 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 2220 ze zm., dalej u.ś.r.). W myśl art.17 ust.1 tej ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Według art. 17 ust.1b. u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub

2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

W realiach tej sprawy istotne jest, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014r. (sygn. K 38/13) orzeczono, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

W uzasadnieniu tego wyroku TK wskazał m.in., że stosowanie art. 17 ust. 1b u.ś.r. jako kryterium identyfikacji beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego prowadzi do takiego zróżnicowania w obrębie prawa do świadczeń opiekuńczych, które traci swoje konstytucyjne uzasadnienie, gdyż dochodzi tutaj do odmiennego ukształtowania sytuacji prawnej opiekunów dorosłych osób niepełnoprawnych. Dzieje się tak wówczas, kiedy osoba wymagająca opieki zmienia status umożliwiający zaliczenie jej do kategorii dzieci w rozumieniu przyjętym przez ustawodawcę. Na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium wyróżniającym taką kategorię jest ukończenie 18 roku życia, ewentualnie ukończenie 25 roku życia w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Przekroczenie tak wyznaczonej granicy wieku sprawia, że od tego momentu można mówić wyłącznie o jednej grupie podmiotów podobnych. Tworzą ją wówczas opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych. Brak jest konstytucyjnego uzasadnienia zróżnicowania podmiotów należących do tej kategorii np. w zakresie wysokości przysługujących im świadczeń opiekuńczych. Zwrócono uwagę, że ustawodawca może przyjąć odmienne zasady przyznawania świadczeń opiekuńczych względem opiekunów niepełnosprawnych dzieci. Rozstrzygnięcie takie powinno być jednak konsekwentne. W dłuższej perspektywie czasowej nie może dopuszczać do nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji prawnej w obrębie opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Z tych przyczyn w przywołanym wyroku orzeczono, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Niekonstytucyjność dotyczy jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. TK stwierdził, iż wykonanie wyroku wymagać będzie podjęcia działań ustawodawczych, które doprowadzą do przywrócenia równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Trybunał nie przesądził, jaki model ustalenia świadczeń dla tych opiekunów należy przyjąć. Pozostawił ustawodawcy w tej kwestii pewien margines swobody (pozwalający na uwzględnienie zarówno możliwości finansowania świadczeń z budżetu państwa, jak i uszanowanie poprawnie nabytego prawa osób, które korzystają obecnie ze świadczeń w zaufaniu do państwa).

Jednocześnie TK w uzasadnieniu wyroku wskazał, iż: skutkiem wejścia w życie tego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. TK orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki". Wyrok wydany przez TK jest wyrokiem zakresowym, nie wywołuje skutku określonego w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanej jednostki aktu normatywnego, a jedynie wywodzonej z tego przepisu określonej normy prawnej. Przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w dalszym ciągu jest przepisem obowiązującym. Wyrok ten odnosi się więc do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób niż wskazane w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni aprobuje aksjologię na której oparto w/w wyrok TK. Jednocześnie podkreśla, że w świetle powyższego niewątpliwie z dniem 23 października 2014 r. art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (Dz.U.2014.1443).

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do ustalenia, czy decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2017r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca zarzucała bowiem, że organ opierając swoją decyzję na treści art. 17 ust. 1b) u.ś.r., nie uwzględnił okoliczności iż przepis ten objęty został wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014r. (sygn. K 38/13) w którym orzeczono, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo uznał, że decyzja organu z [...] września 2017r. objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Prezydent [...] zastosował bowiem art. 17 ust. 1b u.ś.r., w sposób oczywiście sprzeczny z wyrokiem TK z 21 października 2014r., sygn. akt K 38/13, a w konsekwencji sprzeczny z art. 32 ust.1 Konstytucji RP. Powyższe naruszenie prawa miało postać wyinterpretowania z przepisu stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia normy prawnej o treści zanegowanej wcześniej przez TK. W sposób nie budzący wątpliwości prowadzi to do dyskryminacji osoby opiekującej się dorosłym członkiem rodziny, którego niepełnosprawność powstała w wieku dorosłym i ubiegającej się z tego tytułu o świadczenie pielęgnacyjne w stosunku do opiekunów osób dorosłych, których niepełnosprawność powstała przed ukończeniem 18 roku życia, do wyeliminowania czego zmierza przywołany wyrok TK..

Prawidłowo także Sąd I instancji przyjął, że wskazane naruszenie może być zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa i mieści się w granicach przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wprawdzie przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w literalnym brzmieniu nadal istnieje, jednak szczególnie w świetle orzeczenia TK z 21 października 2014r., sygn. akt K 38/13 wymaga oczywiście interpretacji wykraczającej poza zakres wykładni językowej. Przy czym w zaistniałym stanie prawnym interpretacja tego przepisu w chwili wydania kwestionowanej decyzji w dniu 22.09.2017 r. była już jasna i nie budziła wątpliwości w świetle skutków jaki rodzi stwierdzenie jego niekonstytucyjności. Zauważyć należy, że obecne znaczenie art.17 ust.1b u.ś.r., a właściwie podstawowe konsekwencje wejścia w życie w/w orzeczenia TK dla jego stosowania, zostało już wielokrotnie wyjaśnione w orzecznictwie sądów administracyjnych. Należy podkreślić, że odmienna linia orzecznicza na którą powołano się w skardze kasacyjnej i która ostatecznie się nie utrzymała, oparta była na wyrokach sądów z 2015 r. Uznać należy zatem, że w zakresie konieczności uwzględnienia zmian wynikających z orzeczenia TK z 21 października 2014r. przepis art. 17 ust.1b u.ś.r. nie mógł budzić żadnych wątpliwości interpretacyjnych chwili wydania kwestionowanej decyzji Prezydenta [...]. Słusznie zarzucił Sąd Wojewódzki, że Prezydent w decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności w lakonicznym uzasadnieniu ograniczył się do bezrefleksyjnego przytoczenia treści przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych bez jakiegokolwiek odniesienia się do zmian będących konsekwencją ww. wyroku TK z 21 października 2014r. Brak oceny niekonstytucyjności wspomnianego przepisu samoistnie stanowi istotne naruszenie prawa.

Należy podkreślić, że zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, zaś art. 190 ust. 3 Konstytucji stanowi, że wchodzą one w życie z dniem ogłoszenia, o ile Trybunał nie określi innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Według art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania.

Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 02 sierpnia 2016r. o sygn. I OSK 923/16 (publ. CBOSA) w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 Trybunał nie skorzystał z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji możliwości odroczenia utraty mocy obowiązującej art. 17 ust. 1b u.ś.r. Wyrok ten został opublikowany w Dzienniku Ustaw z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443, zatem wszedł w życie w tym właśnie dniu. Wobec tego uznać należy, że wydanie w sprawie orzeczeń w oparciu o art. 17 ust. 1b u.ś.r. w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP tego przepisu w określonym w nim zakresie, nie znajduje uzasadnienia. Nie ma przy tym znaczenia prawnego odwoływanie się do treści uzasadnienia powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Zawiera ono bowiem jedynie argumentację mającą przemawiać za wydanym rozstrzygnięciem, nie zastępuje jednak tego rozstrzygnięcia, ani nie stanowi jego uzupełnienia. Skoro zatem nie jest dopuszczalne wydanie orzeczenia sądowego oraz decyzji administracyjnej po wejściu w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, w którym Trybunał uznał dany przepis za niezgodny z Konstytucją, na podstawie tego przepisu, uznać należy, że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. (tak również trafnie NSA w wyroku z 10 listopada 2016 r. o sygn. I OSK 1512/16, publ. CBOSA)

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni aprobuje także pogląd, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie ma charakteru bezwzględnego i musi być oceniane z wynikającą z art.2 Konstytucji zasadą pewności prawa oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zaniechanie prawodawcy wykonania wyroku TK stwierdzającego niekonstytucyjność przepisu (co ma miejsce w niniejszej sprawie i ma charakter długotrwały) zobowiązuje sąd – na podstawie art.190 ust.1 Konstytucji RP – do wydania takiego rozstrzygnięcia, które w realiach zaistniałego stanu faktycznego i prawnego będzie prowadziło do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem, w tym Konstytucją RP. (tak słusznie NSA w wyroku z 20 lutego 2019r. o sygn. II OSK 694/17) Niewątpliwie zaskarżony wyrok Sądu I instancji zmierza, na ile to jest możliwe, do uzyskania stanu zgodności z obowiązującym prawem, w tym Konstytucją RP.

Jak już wspomniano Trybunał Konstytucyjny w przytaczanym wyroku nie skorzystał z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP możliwości odroczenia utraty mocy obowiązującej przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., co oznacza, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis - we wskazanym w wyroku zakresie - domniemania konstytucyjności i to od momentu wejścia w życie tego przepisu. Pogląd taki przedstawiają w swoich wyrokach zgodnie sądy administracyjne (np. wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 grudnia 2015 r. II SA/Go 861/15, WSA w Krakowie z dnia 18 grudnia 2015 r., III SA/Kr 756/15, WSA w Poznaniu z dnia 27 listopada 2015 r., II SA/Po 970/15, WSA w Opolu z dnia 12 listopada 2015 r., II SA/Op 360/15. Zdaniem sądów, wyrażonym m.in. w powyższych wyrokach, we wskazanym zakresie Trybunał stwierdził niekonstytucyjność omawianego przepisu, a jego dalsze stosowanie wraz z normą prawną uznaną za niekonstytucyjną prowadzi do niedopuszczalnego - z punktu widzenia zasady równości - ukształtowania sytuacji prawnej opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania art. 17 ust. 1 b u.ś.r. odnośnie treści w nim ujętej, ponieważ zakwestionowana norma została ostatecznie wyeliminowana z systemu prawnego.

Dostrzec trzeba, że wyrok Trybunału wszedł w życie w dniu ogłoszenia, tj. w dniu 23 października 2014 r., i wprawdzie nie doprowadził do wyeliminowania niekonstytucyjnej normy z porządku prawnego, jednak jego treść wiąże wszystkich – w myśl art. 190 ust. 1 Konstytucji RP – i stanowi dla organów administracji oraz sądów administracyjnych istotną wskazówkę interpretacyjną, która w polskim porządku prawnym nie może być bardziej oczywista. Ma on wpływ na sytuację prawną skarżącej i dlatego organy administracji rozstrzygające o prawie skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego miały obowiązek procedować w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

Orzecznictwo sądów administracyjnych, aprobujące powyższe stanowisko jest stosunkowo jednolite (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/GL 5/17 i powołane tam orzeczenia; wyroki WSA w Opolu z dnia 6 października 2016 r., sygn. akt II SA/Op 370/16, z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Op 34/18 i z dnia 10 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Op 138/18; wyrok WSA w Poznaniu z 10 kwietnia 2019r. o sygn. II SA/Po 1152/18; wyroki NSA z 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 755/16, z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1614/16; wszystkie orzeczenia dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższe stanowisko sądów administracyjnych jest nadal aktualne, czego dowodem jest m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 czerwca 2018 r. II SA/Go 274/18, który wskazuje: "W stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium."

W świetle powyższego niezasadny więc okazał się zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 17 ust. 1 lit. b u.ś.r. polegającą na ocenie, iż za rażące naruszenie prawa może być uznane zastosowanie przy wydaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji przepisów prawa o niejednoznacznej treści, tj. normy prawnej która może być rozumiana przez strony i organy administracji w różny sposób i każdy z tych sposobów nadaje się do uzasadnienia. Wspomniany wyrok TK jednoznacznie bowiem wskazuje zakres niekonstytucyjności przepisu art.17 ust.1b u.ś.r., a judykatura w chwili wydania kwestionowanej decyzji Prezydenta Elbląga jasno i jednoznacznie wyjaśniła jakie przyniósł on skutki.

Wobec wykazanej wyżej niezasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego nietrafny okazał się zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., polegający na uwzględnieniu skargi przy błędnym przyjęciu, iż decyzja organu pierwszej instancji - Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2017 r. Nr [...] - objęta "postępowaniem nadzorczym Kolegium" - dotknięta jest kwalifikowaną wadą rażącego naruszenia prawa, tj. przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., w zakresie w jakim został on objęty wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13.

Skoro zatem nie jest dopuszczalne wydanie orzeczenia sądowego oraz decyzji administracyjnej na podstawie przepisu, który w związku z wejściem w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, został uznany za niezgodny z Konstytucją, to uznać należało, że zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zw. z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP nie znajdują usprawiedliwionej podstawy.