Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1278/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Przejęcie mienia
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145  par. 1  pkt 2,  art. 200,  art. 205  par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2017 r. sprawy ze skargi N. P. – Z. i K. P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz N. P. – Z. i K. P. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r.,

nr [...] po rozpoznaniu wniosku N. P.-Z. i K. P., o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożonego od decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] utrzymał powyższą decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan sprawy:

Prezydium Rady Narodowej w [...] orzeczeniem z [...] czerwca 1959 r.

nr [...] utrzymanym w mocy orzeczeniem Ministra Rolnictwa z [...] marca 1960 r. nr [...] stwierdziło, że nieruchomość A. P., położona w gminach kat. [...] i [...] podpada pod działanie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Po rozpoznaniu wniosku A. P., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] czerwca 2000 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją z [...] września 2001 r. nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji nacjonalizacyjnej Ministra Rolnictwa z [...] marca 1960 r.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] sierpnia 2015 r. nr [...] stwierdził w trybie wznowienia postępowania, że jego decyzja z dnia [...] września 2001 r., wydana została z naruszeniem prawa, jednak nie uchylił tej decyzji ze względu na upływ pięciu lat od dnia jej doręczenia.

N. P.-Z. i K. P. wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podnieśli, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2015 r. została skierowana do D. G., choć zmarła ona [...] lutego 2015 r. Dodali, że badana decyzja z [...] września 2001 r. nikomu nie była doręczona, więc bezpodstawnie został stwierdzony upływ 5 lat od jej doręczenia. Zdaniem wnioskodawców organ powinien uchylić decyzję z 2001 r., a nie tylko stwierdzić jej wydanie z naruszeniem prawa. Skarżący żądali uchylenia decyzji z [...] sierpnia 2015 r. (w trybie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) oraz uchylenia decyzji z [...] września 2001 r. i [...] września 2000 r. (w trybie wznowieniowym), co w konsekwencji pozwoli stwierdzić nieważność orzeczeń nacjonalizacyjnych z dnia [...] czerwca 1960 r. i dnia [...] czerwca 1959 r.

Rozpoznając ponownie sprawę organ podniósł, że wznowienie postępowania stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznej, dlatego w tym postępowaniu weryfikuje się wyłącznie przyczyny wyliczone w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b

§ 1 kpa. Przy czym interpretacja przyczyn dopuszczalności wznowienia jest zawężająca. Ustawodawca rezygnuje bowiem z reaktywacji sprawy rozstrzygniętej zasadniczo trafnie (w sposób odpowiadający prawu, mimo wad proceduralnych) lub wiele lat temu. Pomimo zasadności wniosku o wznowienie, postępowanie nie będzie już kontynuowane, a decyzja zmieniana, lecz ustabilizuje się sytuacja prawna, ukształtowana wiele lat temu. Natomiast strony, które nie uzyskają pełnych efektów postępowania wznowieniowego mogą w procesie cywilnym ubiegać się o odszkodowanie za wydanie decyzji z naruszeniem prawa.

Przejawem tego kompromisu (oportunizmu procesowego) jest art. 146 § 1 kpa. Przepis stanowi, że "uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat." Gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa

w art. 146, to organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i wskazuje okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 kpa).

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podtrzymał ocenę, wyrażoną w decyzji z dnia 20 sierpnia 2015 r., że potwierdziła się przyczyna wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, ale zaktualizowała się również przeszkoda do uchylenia tej decyzji, która zakończyła wznawiane postępowanie. Nadzorowana w trybie wznowieniowym decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] września 2001 r., zakończyła postępowanie, w którym rzeczywiście pozbawione były udziału strony K. P. oraz N. P.. Jednak wskutek upływu 5 lat od doręczenia decyzji należało odmówić jej uchylenia i stwierdzić tylko wydanie nadzorowanej decyzji z naruszeniem prawa. Jednak chociaż zaskarżona decyzja wznowieniowa z [...] sierpnia 2015 r. nie wywołuje pełnego skutku (nie eliminuje z obrotu prawnego wadliwej decyzji nieważnościowej z [...] września 2001 r. i zamyka tym samym drogę do stwierdzenia nieważności orzeczeń nacjonalizacyjnych z [...] czerwca 1959 r. i z [...] marca 1960 r.), to jednak umożliwia stronom ubieganie się o odszkodowanie w procesie cywilnym.

K. P. i N. P. zostali bez własnej winy pominięci w sprawie nieważnościowej, zakończonej decyzją z [...] września 2001 r. Rzeczywiście więc zaistniała przyczyna z art. 145 § 1 pkt 4 kpa i w tym zakresie prośba o wznowienie podlega uwzględnieniu. Legitymacja K. P. i N. P. do udziału w sprawie bezspornie wynika z postanowień Sądu Rejonowego dla [...] z [...] września 1983 r. ([...]) i z [...] marca 1984 r. ([...]), stwierdzających nabycie spadku po K. P. i J. P. P., także na rzecz N., K. i A. P.. Inicjator nadzorowanego postępowania A. P. nie powiadomił o postępowaniu innych członków rodziny, dlatego czynności w sprawie i sama decyzja z [...] września 2001 r. nie były przez organ kierowane do K. P. i N. P.. Zasadnie więc K. P. i N. P. podnosili, że bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu nieważnościowym, co wypełnia przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Nie jest to zresztą kwestionowane przez żadną ze stron aktualnego postępowania wznowieniowego.

Jednak wg Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zaktualizowała się przeszkoda z art. 146 § 1 kpa tj. przedawnienie możliwości uchylenia decyzji. Upłynęło bowiem 5 lat od doręczenia decyzji z [...] września 2001 r., która zakończyła nadzorowane postępowanie nieważnościowe. Chociaż potwierdziła się przyczyna wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, to na skutek okoliczności z art. 146 § 1 kpa niedopuszczalne stało się uchylenie ostatecznej decyzji, a organ musiał ograniczyć się do stwierdzenia, że ostateczna decyzja została wydana z naruszeniem prawa (art. 151 § 2 kpa) (wyrok NSA z dnia 22 lipca 2009 r. I OSK 889/08).

Odwołujący się podnieśli, że przedawnienie uchylenia decyzji (art. 151 § 2 kpa w związku z przeszkodą z art. 146 § 1 kpa) jest uwarunkowane wejściem decyzji do obrotu prawnego. Zdaniem organu decyzja z [...] września 2001 r., skutecznie zakończyła nadzorowany postępowanie nieważnościowe, ponieważ została doręczona i stała się ostateczna.

Minister zauważa, że N. P.-Z. i K. P. przyznali na końcu prośby o wznowienie z 9 maja 2008 r., że nadzorowana decyzja z [...] września 2001 r. "została doręczona wnioskodawcy – A. P. - w 2001 r." Właśnie dlatego K. P. i N. P. żądali stwierdzenia na podstawie art. 151 § 2 kpa, że decyzje nieważnościowe z [...] czerwca 2000 r. i [...] września 2001 r. zostały wydane z naruszeniem prawa.

Obecna próba zmiany stanowiska, prezentowana przez N. P. i K. P. na środku strony 5 wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jest nie tylko zdaniem organu niedopuszczalna, ale i niekonsekwentna. Skoro bowiem N. P. i K. P. "w rzeczywistości nie wiedzieli o postępowaniu nadzorczym, które toczyło się bez ich udziału, a tym bardziej nie wiedzieli o fakcie i dacie doręczenia lub nie doręczenia decyzji ...", to nie mogą przecież tak "kategorycznie zaprzeczać", że na pewno decyzja nie została doręczona komukolwiek.

Nowe stanowisko odwołujących się jest sprzeczne z przyznaniem, którego dokonał adresat decyzji w sprawie cywilnej [...] w Sądzie Rejonowym dla [...] w [...] Wydział VI Cywilny, o zasiedzenie nieruchomości położonej w [...]. A. P. przyznał, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] września 2001 r. była mu doręczona. A. P. (reprezentowany przez zawodowych pełnomocników) sprzeciwiał się zawieszeniu sprawy cywilnej uznając, że postępowanie nieważnościowe nie będzie prejudycjalne, bo zostało już w 2001 r. zakończone. Na rozprawie z 14 maja 2008 r. pełnomocnik A. i E. małż. P. - adwokat dr M. K. sprzeciwiała się zawieszeniu postępowania cywilnego podnosząc, że A. P. składał już wniosek o unieważnienie decyzji z [...] marca 1960 r. i "został on oddalony" decyzją z [...] września 2001 r. Replikując na to zawodowy pełnomocnik N. P. i K. P. "przyznał, że toczyło się już postępowanie w tym przedmiocie (tj. orzeczeń z lat 1959-1960), ale zarzucał że dotknięte jest ono wadą nieważności i podtrzymał wniosek o zawieszenie postępowania". Sami odwołujący się N. i K. P., powoływali się na swój wniosek o wznowienie postępowania zakończonego "ostateczną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2001 r.". Oczywistą i jedyną logiczną przesłanką dla tych oświadczeń N., K. i A. P. było zdaniem organu, że decyzja z [...] września 2001 r. została doręczona i weszła do obiegu prawnego. Zdaniem organu, gdyby decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] września 2001 r. nie została wcale doręczona, to nie byłaby ostateczna, a wówczas N. i K. P. nie mogliby uzyskać wznowienia postępowania (bez doręczenia decyzji wznowienie byłoby bowiem przedmiotowo niedopuszczalne). Stanowisko odwołujących się jest więc niekonsekwentne i sprzeczne z ich własnymi uprzednimi oświadczeniami, które wielokrotnie składali na potrzeby procesu cywilnego.

Także w sprawie cywilnej [...], skonfliktowane rodzeństwo P. posługiwało się zarzutem, że kierowane do nich dokumenty nie są im doręczane. Dlatego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podtrzymuje ocenę, że samo niezachowanie zwrotnych potwierdzeń odbioru decyzji z [...] września 2001 r. nie oznacza, że także aktualne zarzuty o braku doręczenia decyzji są wiarygodne. Od wydania decyzji minęło przeszło 15 lat, zaś akta podlegały brakowaniu w toku archiwizowania, a wtedy zwrotne potwierdzenia odbioru są usuwane z akt i niszczone. Nie zachowały się także zwrotne pocztowe potwierdzenia odbioru, dokumentujące doręczenie pierwszoinstancyjnej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydanej dnia

[...] czerwca 2000 r., a jednak adresat A. P. bezspornie decyzję otrzymał, skoro wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dlatego sama utrata zwrotnego potwierdzenia odbioru nie dowodzi zdaniem organu, że decyzja z [...] września 2001 r. nie była doręczona A. P..

Bezspornie bowiem decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] września

2001 r. była doręczona drugiemu adresatowi - [...] Urzędowi Wojewódzkiemu Wydział Nadzoru Geodezyjnego Kartografii, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami w [...]. Wynika to z prezentaty wpływu decyzji do Zakładu Obsługi [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] Kancelarii Urzędu, z datą 10 września 2001 r. Prezentata opatrzona pieczęcią-adnotacją "zwrotka" dowodzi, że decyzja została doręczona i to za zwrotnym potwierdzeniem odbioru, które też nie zachowało się w aktach. Skoro decyzja została skutecznie wysłana do [...], to dowolne, sprzeczne z pragmatyką służbową i doświadczeniem życiowym jest założenie, że przy wysłaniu decyzji został pominięty odwołujący się – A. P., który mieszkał właśnie w [...].

Dlatego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podtrzymał stanowisko, że decyzja

z [...] września 2001 r. została doręczona, weszła do obrotu prawnego, stała się ostateczna i uruchomiła bieg terminu przedawnienia do uchylenia decyzji z art. 146 § 1 kpa. Potwierdza ja także stanowisko, iż wystarcza doręczenie decyzji choćby jednemu podmiotowi, aby decyzja weszła do obrotu prawnego i mogła stać się ostateczna (wyroki NSA z dnia 15 grudnia 2016 r.- I OSK 397/15, z 22 czerwca 2007 r.- II OSK 239/07; WSA w Warszawie z dnia 1 grudnia 2015 r.- I SA/Wa 1384/15, z dnia 2 marca 2015 r.

- I SA/Wa 3255/14, z 23 września 2014 r.- I SA/Wa 2831/13, z dnia 9 września 2014 r.

- I SA/Wa 2953/13, z dnia 5 września 2013 r.- I SA/Wa 592/13).

Dlatego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w zaskarżonej decyzji z [...] sierpnia 2015 r. nie mógł po wznowieniu postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 kpa uchylić decyzji własnej z [...] września 2001 r. ze względu na upływ 5 lat od jej doręczenia, lecz musiał ograniczyć się do stwierdzenia, że decyzja z [...] września 2001 r. została wydana z naruszeniem prawa.

Negatywnej przesłanki z art. 146 § 1 kpa (przeszkody do uchylenia decyzji wywołanej przedawnieniem) organ nie wywiódł z żadnego "domniemania doręczenia decyzji" wbrew zarzutom zawartym we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Doręczenie decyzji z [...] września 2001 r. organ ustalił na podstawie: oświadczeń wiedzy (przyznania) A., N. i K. P., a także z analizy dokumentu urzędowego (egzemplarza decyzji, na pewno doręczonej co najmniej do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...]).

Zaskarżona decyzja, wydana na podstawie art. 151 § 2 kpa w związku z art. 146 § 1 kpa i art. 145 § 1 pkt 4 kpa, umożliwia spadkobiercom poprzednich właścicieli ubieganie się o odszkodowanie w procesie cywilnym. Zdaniem organu chybiony jest też zarzut wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] września 2001 r. powinno objąć także postępowanie pierwszoinstancyjne i decyzję z [...] czerwca 2000 r. Decyzja z [...] czerwca 2000 r. nie jest bowiem ostateczną decyzją kończącą postępowanie w sprawie, w rozumieniu

art. 145 § 1 kpa. Po jej wydaniu i wskutek wniosku A. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, postępowanie było kontynuowane i zakończone ostateczną decyzją z [...] września 2001 r. Zdaniem organu odwołujący się N. i K. P. bezzasadnie utożsamiają zasięg trybu wznowieniowego i stwierdzenia nieważności decyzji, a tylko postępowanie nieważnościowe dotyczy decyzji obu instancji. Tryb nieważnościowy obejmuje obie decyzje, usuwane z obrotu ex tunc, bo nie przewiduje innej okazji do merytorycznej oceny decyzji pierwszoinstancyjnej. Natomiast art. 151 kpa wyraźnie dotyczy tylko "zaskarżonej decyzji dotychczasowej", gdyż tryb wznowieniowy umożliwia pełną ocenę decyzji pierwszoinstancyjnej, już w ramach etapu (fazy) merytorycznego orzekania. Dlatego zdaniem organu nie ma potrzeby odnosić wznowienia postępowania do decyzji pierwszoinstancyjnej, która nie zakończyła postępowania w sprawie, gdyż została utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego, która podlega weryfikacji wznowieniowej. Zarzut o skierowaniu zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] sierpnia 2015 r. do zmarłej strony, jest trafny. D. M. G. zmarła dnia [...] lutego 2015 r. Organ nie wiedział o zgonie strony i skierował decyzję do zmarłej, zamiast do jej spadkobierców - męża C. G. i córki A. G.. Jednak to uchybienie nie ma zdaniem organu żadnego wpływu na prawa stron postępowania, w tym spadkobierców D. M. G., którzy zostali zawiadomieni o sprawie. Nie ma też wpływu na materialnoprawne rozstrzygnięcie sprawy, które jest przedmiotowo prawidłowe. Ponadto, organ nie widzi merytorycznej potrzeby oraz nie ma prawnej możliwości uchylenia własnej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, także z powodu śmierci strony. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest niedewolutywnym środkiem odwoławczym, dlatego w obu instancjach orzeka ten sam organ, wobec którego nie ma organu wyższego stopnia. Dlatego zdaniem organu w ramach art. 127

§ 3 kpa wykluczone jest zastosowanie art. 138 § 2 kpa tj. wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy przez Ministra "samemu sobie" do ponownego rozpatrzenia. Skoro sprawa przedmiotowo dojrzała do merytorycznego zakończenia, to uchylenie decyzji byłoby sztuczne, naruszające zasadę ekonomii i szybkości postępowania, wyrażone w art. 12 kpa.

Dlatego ponownie rozpatrując sprawę, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi skorygował jej sferę podmiotową, zawiadomił nowe strony oraz zagwarantował im czynny udział w postępowaniu, które jednak należało zakończyć odwoławczą decyzją merytoryczną, nie zaś kasatoryjną.

Zdaniem organu wznowieniowa decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi

z [...] sierpnia 2015 r. odpowiada prawu, bo choć została skierowana do zmarłej strony D. M. G., to zawiera trafne rozstrzygnięcie, ograniczające się do stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa nadzorowanej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] września 2001 r.; dlatego zaskarżoną decyzję wznowieniową z dnia [...] sierpnia 2015 r. organ utrzymał w mocy.

Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2017 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli N. P.-Z. i K. P. zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 146 § 1 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 80 kpa i art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 39 kpa, art. 40 § 1 kpa oraz w zw. z art. 6, art. 7 i art. 8 kpa, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie oraz wadliwe ustalenie istnienia negatywnej przesłanki procesowej w postaci upływu 5-letniego terminu od doręczenia ogłoszenia decyzji administracyjnej objętej postępowaniem nadzorczym, bez posiadania dowodu doręczenia, jak również poprzez wadliwe ustalenie, iż o istnieniu w/w negatywnej przesłanki uchylenia decyzji może świadczyć okoliczność prawdopodobnego doręczenia jej do [...] Urzędu Wojewódzkiego Wydział Nadzoru Geodezyjnego, Kartografii, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami w [...], w szczególności wobec faktu braku zwrotnego potwierdzenia, jak również braku legitymacji procesowej po stronie w/w urzędu, jako strony postępowania, ponadto, poprzez ustalenie w/w okoliczności jedynie w oparciu o domniemanie, a tym samym zaniechanie załatwienia sprawy administracyjnej stron nie biorących udziału w postępowaniu bez własnej winy, wyłącznie na skutek indolencji władzy publicznej (Organu orzekającego), który pomimo posiadania w postępowaniu (zakończonym decyzją z 2001 roku) informacji o spadkobiercach właściciela nieruchomości, objętych przedmiotem postępowania nadzorczego, naruszył w sposób rażący fundamentalne zasady postępowania administracyjnego, w tym w zakresie ustalenia i zawiadomienia zainteresowanych stron postępowania, jak również poprzez usankcjonowanie tego stanu rzeczy w niniejszym postępowaniu wznowieniowym poprzez uchybienie art. 6 kpa, art. 7 kpa i art. 8 kpa, tj. poprzez naruszenie przepisów prawa, w tym art. 146 § 1 kpa, ustalenie okoliczności faktycznych wbrew faktom i wbrew interesowi obywatela, jak również oparcie rozstrzygnięcia i w/w niekorzystnych dla stron – obywatela ustaleń na stwierdzeniach, które nie budzą zaufania obywatela-strony do władzy publicznej,

- art. 156 § 1 pkt 2 i 4 kpa w zw. z art. 28 kpa, art. 29 kpa, art. 30 § 1 kpa oraz art. 15 kpa w zw. z art. 127 § 3 kpa, poprzez nieuzasadnione usankcjonowanie kwalifikowanych wad prawnych decyzji Organu I instancji, w postaci wydania z rażącym naruszeniem prawa i skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną – D. G., która zmarła przed wydaniem rozstrzygnięcia co do istoty sprawy

w I instancji, a tym samym pozbawienie stron - spadkobierców D. G. prawa do dwuinstancyjnego rozpoznania sprawy administracyjnej (odpowiednio, poprzez ponowne rozpoznanie sprawy), co stanowi o obciążeniu decyzji Organu I instancji kwalifikowanymi wadami prawnymi (art. 156 § 1 pkt 2 i 4 kpa) oraz tym samym przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji; wnosząc o jej uchylenie w całości oraz uchylenie w całości decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2015 r., ewentualnie stwierdzenie nieważności w całości decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2017 r. oraz decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2015 r.

W obszernym uzasadnieniu rozwinięto i uzasadniono powyższe zarzuty skargi.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369) powoływanej dalej jako "p.p.s.a." sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w oparciu o powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Na wstępie podkreślić należy, że koniecznym elementem każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty, tj. organ, przed którym toczy się postępowanie oraz strona, o której prawach organ administracyjny orzeka w danym postępowaniu. Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków - a zatem jeżeli ma zdolność prawną. Zdolność prawną należy zaś oceniać według przepisów prawa cywilnego (art. 30 § 1 k.p.a.). Zgodnie z art. 8 kodeksu cywilnego zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci. Z powyższego wynika zatem, że status strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Osoba zmarła nie może mieć ani zdolności prawnej, ani być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. Innymi słowy w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć, ani prowadzić postępowania, nie mogą też być do niej kierowane wydane w sprawie rozstrzygnięcia. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że stroną toczącego się przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi postępowania była miedzy innymi D. G.. Jak wynika z dołączonego do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy odpisu skróconego aktu zgonu D. G. zmarła w dniu [...] lutego 2015 r. Powyższe oznacza, że osoba ta zmarła jeszcze przed wydaniem rozstrzygnięcia przez organ po raz pierwszy rozpoznający przedmiotową sprawę.

Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera normy, która by wprost regulowała kwestię skutków prawnych skierowania decyzji do osoby zmarłej. Zmarły nie może mieć ani zdolności prawnej, ani być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. Podstawową regułą postępowania administracyjnego jest prowadzenie go wobec osób żyjących. W stosunku do osoby zmarłej nie można ani wszcząć postępowania, ani prowadzić postępowania, ani skierować do osoby zmarłej decyzji. Skoro w przedmiotowej sprawie doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej, to należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności. Skierowana została bowiem do osoby niebędącej stroną w sprawie. Okoliczność śmierci strony, nawet jeśli nie jest znana organom administracji publicznej w dniu wydawania zaskarżonych decyzji, nie zmienia faktu, iż rozstrzygnięcie wydane zostało w stosunku do osoby nieżyjącej, która w chwili ich wydania nie miała już przymiotu strony. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest już pogląd, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej, która w chwili wydania decyzji nie miała już przecież przymiotu strony, jest wadliwością decyzji powodującą stwierdzenie jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Wydanie rozstrzygnięcia w stosunku do osoby zmarłej oznacza, iż jest ono obarczone wadą nieważności i powinno być usunięte z obrotu prawnego, aby nie wywoływało skutków prawnych.

Ponieważ zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca z [...] sierpnia 2015 r. podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze wskazanej wyżej przyczyny, Sąd nie badał powyższych orzeczeń merytorycznie pod względem zgodności z prawem. Powyższe oznacza, ze organ orzekający w niniejszej sprawie naruszył przepisy art. 7, art. 8, art. 28, art. 30 § 4 i art. 109 kpa, które to naruszenia prawa dają podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji jak i utrzymanej przez nią w mocy decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] sierpnia 2015 r. Dlatego też zarzut skargi dotyczący przedstawionej wyżej kwestii Sąd uznał za zasadny.

Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę wskazane wyżej kwestie i prawidłowo ustali aktualny krąg stron postępowania, którym należy zapewnić udział w postępowaniu i do których należy kierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcie.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu administracyjnym (tj. Dz. U.

z 2016 r. poz. 718 ze zm.) orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powyższej ustawy.