Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 194/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2013-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc publiczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 5.
journal: Dz.U. 2005 nr 267 poz 2259
law: Ustawa z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania"

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pomocy na dożywianie I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta z [...] znak [...] II. przyznaje adwokat E. O. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295, 20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), należnego podatku od towarów i usług.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], znak: [...], Burmistrz Miasta odmówił J. S. przyznania pomocy w zakresie dożywiania, ponieważ przyznał już decyzją z dnia 9 listopada 2012 r. na jej rzecz pomoc pieniężną w zakresie dożywiania w wysokości 100 zł na okres od listopada do grudnia 2012 r., adekwatną do stabilnej sytuacji materialno - bytowej strony. Odmawiając przyznania świadczenia, organ powołał się również na możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej. Na podstawie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 30 listopada 2012 r. organ doszedł do wniosku, że nie wystąpiły szczególne przesłanki rozszerzenia przyznanej pomocy na dożywianie, uznając, że sytuacja rodziny od dłuższego czasu się nie zmienia, a warunki mieszkaniowe, finansowe oraz relacje rodzinne nie budzą zastrzeżeń. Organ nie podzielił stanowiska strony, że prowadzi ona jednoosobowe gospodarstwo domowe. Zauważył natomiast, że tworzy dokumenty o prowadzeniu jednoosobowego gospodarstwa domowego.

W ocenie organu J. S. zamieszkuje i pozostaje we wspólnym gospodarstwie z matką H. P. pomimo posiadania przez matkę opiekuna w osobie syna T. S. Organ podkreślił, że podczas wielokrotnych wizyt pracownika socjalnego w środowisku nigdy nie zastał opiekuna. Z zeznań opiekuna przeprowadzonych w dniu 11 października 2012 r. na okoliczność sprawowania opieki wynika, że rachunki płaci czasem opiekun, ale robi to także strona, podobnie posiłki sporządzane są zarówno przez opiekuna i stronę, J. S. razem z matką chodzi do lekarza, zatem strona przyczynia się do poprawy warunków życia matki, wspólnie z nią gospodarując. Organ stwierdził ponadto, że dochód w dwuosobowej rodzinie w październiku 2012 r., wynoszący 1018,31 zł, stanowi 112 % kryterium dochodowego, które w przypadku dwuosobowej rodziny wynosi 912,00 zł. Do dochodu organ nie wliczył kwoty alimentów, bowiem strona oprócz dodatku mieszkaniowego otrzymywanego na dwuosobowe gospodarstwo domowe, nie posiada własnego stałego dochodu, pozostaje na utrzymaniu matki i w żaden sposób otrzymywane alimenty od matki nie zmieniają dochodu rodziny. Na tej podstawie organ stwierdził, że dochód przekraczający kryterium dochodowe określone w ustawie o pomocy społecznej nie uprawnia J. S. do obligatoryjnej pomocy ze środków pomocy społecznej. Organ po dokonaniu zestawienia podanych przez podopieczną wydatków z dochodem rodziny doszedł do wniosku, że pozostająca do dyspozycji kwota 886,21 zł pozwala na zakup żywności we własnym zakresie. Postawę podopiecznej uznał za roszczeniową, bowiem rodzina posiada własne środki finansowe pozwalające na zaspokojenie tej konkretnej potrzeby bytowej. Ponadto organ stwierdził, że środki finansowe na realizację programu w zakresie dożywiania na rok 2012 wynoszą 106 000,00 zł. Pomoc udzielona podopiecznej od stycznia 2012 r. co miesiąc, w ramach programu nie ma na celu utrzymywanie podopiecznej, tylko umożliwienie jej przezwyciężenia trudności finansowych i jest finansowana ze środków własnych gminy oraz z budżetu Państwa, a te z kolei są ograniczone i obligują organ do umiejętnego gospodarowania posiadanymi środkami zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 25 [...], znak: [...], wydaną na skutek odwołania J. S.

Kolegium uznało za bezsporne, że dochód na osobę w rodzinie wynoszący 509 zł, niepełnosprawność członków rodziny i podeszły wiek matki - uprawnia odwołującą do ubiegania się o jedną z form pomocy w ramach programu w zakresie dożywiania, a mianowicie pomoc w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. Mimo to Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że aktualna sytuacja materialna odwołującej, otrzymana już pomoc w zakresie dożywiania na listopad i grudzień 2012 r., jak również otrzymywana pomoc w zakresie dożywiania od kilku lat, uzasadnia odmowę przyznania pomocy pieniężnej od miesiąca listopada 2012 r. na ten sam cel. Przede wszystkim Kolegium kierowało się ustaleniami wywiadu środowiskowego, że źródłem dochodu odwołującej jest dodatek mieszkaniowy w kwocie 131,39 zł otrzymywany dla dwuosobowego gospodarstwa domowego, alimenty otrzymywane od matki w wysokości 100 zł miesięcznie oraz pomoc pieniężna na dożywianie w wysokości 100 zł, otrzymywana każdego miesiąca w roku. Natomiast źródłem dochodów matki jest emerytura w wysokość 886,92 zł netto. Zestawienie podanych przez podopieczną wydatków z dochodem rodziny pokazuje, że posiadane przez rodzinę odwołującej dochody pozwalają na zakup żywności w listopadzie 2012 r. we własnym zakresie.

Kolegium podzieliło również stanowisko organu, że odwołująca, nie jest osobą samotnie gospodarującą, lecz tworzy wraz z matką rodzinę w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej, bowiem za osobę samotną ustawa o pomocy społecznej przyjmuje osobę prowadzącą jednoosobowe gospodarstwo domowe, niepozostającą w związku małżeńskim i nie posiadającą wstępnych ani zstępnych (art. 6 pkt 7 ustawy o pomocy społecznej).

Z art. 6 pkt 14 powołanej ustawy wynika, że osoby spokrewnione ze sobą w myśl przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego stanowią "rodzinę" w rozumieniu ustawy, o ile wspólnie zamieszkują i gospodarują, a także pozostają w związku faktycznym. Faktyczny związek, o jakim mowa w powołanym przepisie, oznacza codzienne współdziałanie osób zmierzające do lepszego zaspokojenia ich potrzeb bytowych, w tym mieszkaniowych, żywnościowych i polegających na zapewnieniu dochodu stanowiącego źródło utrzymania (zarobkowych). Wspólne zamieszkiwanie jest przesłanką uznania za rodzinę osób zamieszkujących ze sobą, jeżeli równocześnie z tym zamieszkiwaniem występuje element wspólnego gospodarowania. Polega ono na dzieleniu lokalu mieszkalnego w sposób pozwalający stwierdzić, że koncentruje się w nim aktywność życiowa osoby zamieszkującej.

Zdaniem Kolegium, z analizy akt sprawy, a zwłaszcza z ustaleń wywiadu środowiskowego, wynika, że odwołująca mieszka z matką, na którą ubiegała się o świadczenie pielęgnacyjne, dlatego nie można uznać, że ustalenia co do prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego są dowolne. Opiekun matki w dniu 11 października 2012 r. oświadczył, że rachunki czasem płaci opiekun, czasem siostra, w sobotę i niedzielę obiad przygotowuje opiekun albo siostra, rejestruje matkę i siostrę do lekarza, na wizytę do lekarza matka chodzi z córką, ponieważ leczą się u tego samego lekarza. Odwołująca pomaga więc w czynnościach życiowych matce. Odwołująca sama potwierdziła w odwołaniu, że sporadycznie opiekuje się matką. W sytuacji, gdy matka ma opiekuna, można przyjąć, że obecnie jej opieka nad matką nie wymaga stałego, osobistego angażowania. Kolegium nie znalazło również podstaw do kwestionowania ustaleń pracownika socjalnego, że podczas wizytacji w środowisku nigdy nie zastał opiekuna w mieszkaniu. Na podstawie tych ustaleń organ nie stwierdził, że opiekun nie sprawuje opieki nad H. P., jak również nie stwierdził, że opiekę sprawuje wyłącznie odwołująca. Powyższe spostrzeżenie może sugerować, że opiekun nie wywiązuje się prawidłowo ze swoich obowiązków opiekuńczych. Faktem jest, że odwołująca dotychczas opiekowała się matką, robiła wspólne zakupy dla siebie i matki, dbała o czystość w mieszkaniu, przygotowywała posiłki odrębne dla siebie i matki. Od kiedy otrzymała decyzję odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką, twierdzi, że nie opiekuje się matką i nie przyczynia się w sposób trwały do poprawy warunków życia matki, bo matka ma opiekuna. Opieka syna nad matką nie zmienia faktu, że to odwołująca, a nie opiekun, wspólnie mieszka z matką, a więzi jakie istnieją pomiędzy matką i córką wymagają udzielania sobie wzajemnej pomocy, zwłaszcza, że obie panie są niepełnosprawne.

W ocenie organu odwoławczego, odwołująca i jej matka nie mają możliwości prowadzenia dwóch odrębnych gospodarstw, ponieważ tylko matka ma emeryturę w wysokości 886,92 zł netto pozwalającą na utrzymanie domu i odwołującej. Odwołująca mieszka wraz z matką w lokalu stanowiącym własność matki, składającym się z jednego pokoju, kuchni oraz łazienki. Jest osobą bezrobotną od kilkunastu lat bez prawa do zasiłku, otrzymuje dodatek mieszkaniowy dla 2- osobowego gospodarstwa domowego wypłacany zarządcy. Odwołująca otrzymuje do ręki jedynie ryczałt na zakup opału w kwocie 32,51 zł. Odwołująca zawarła z matką umowę użyczenia mieszkania między innymi dla otrzymania dodatku mieszkaniowego w roku 2006. Kolegium dysponuje materiałem dowodowym z którego wynika, że H. P. na podstawie decyzji z dnia [...], nr [...] od 1 października 2005 r. pobierała dodatek mieszkaniowy w kwocie 65,80 zł przyznany dla trzyosobowego gospodarstwa domowego. Od 1 kwietnia 2006 r. do 30 września 2009 r. dodatek mieszkaniowy pobierała odwołująca dla gospodarstwa jednoosobowego. Od 1 października 2009 r. do chwili obecnej odwołującą pobiera dodatek mieszkaniowy dla dwuosobowego gospodarstwa domowego. Odwołująca w lipcu 2010 r. utraciła zasiłek stały, ponieważ, ubiegając się o świadczenia pomocy społecznej, złożyła oświadczenie, że prowadzi gospodarstwo jednoosobowe, zaś ubiegając się o dodatek mieszkaniowy, złożyła oświadczenie odmiennej treści, że gospodarstwo domowe składa się z dwóch osób, tą drugą osobą była H. P. Od tej pory odwołująca podejmuje działania, które w jej ocenie mają świadczyć o prowadzeniu jednoosobowego gospodarstwa domowego Natomiast w ocenie Kolegium są to działania pozorne.

Kolegium, traktując jako wiarygodne wskazanie źródeł dochodu przez odwołującą, przyjęło, że ponoszenie kosztów utrzymania obu pań odbywa się choćby częściowo ze świadczenia emerytalnego otrzymywanego przez H. P. - pomimo kwestionowania tej okoliczności przez J. S. Prowadzenie wspólnego gospodarstwa domowego oznacza tylko, że wykonywane są wspólnie, w uzgodnieniu, czynności życia domowego w postaci: korzystania z pomieszczeń domowych i sprzętu znajdującego się w domu, utrzymywania czystości, robienia zakupów, przyrządzania i spożywania posiłków, gospodarowania pieniędzmi.

Z dokonanych w toku postępowania ustaleń nie można stwierdzić, że odwołująca z jej własnych dochodów, bez udziału dochodów matki, jest w stanie się utrzymać, ponieważ brakuje jej środków na elementarne potrzeby, które zaspokoić ma jej zdaniem pomoc społeczna.

W skardze na powyższą decyzje J. S. podniosła, że nie zgadza się z decyzją odmawiającą przyznania jej pomocy, ponieważ organy nie zebrały pełnego materiału dowodowego, mataczą dowodami, tworzą same dowody po to, aby uznać nieistniejący związek faktyczny miedzy nią a matką za istniejący, przypisując jej sprawowanie opieki nad matką w sytuacji, gdy obowiązek opiekuńczy i alimentacyjny wobec mamy spoczywa na czwórce dzieci i rodzeństwie, w tym jej stałym opiekunie.

Zdaniem skarżącej, wspólne mieszkanie z matką i pomaganie jej sporadycznie nie jest dowodem na pozostawanie z nią w zawiązku faktycznym. Skarżąca przedłożyła dowody, których organy orzekające nie uwzględniły na potwierdzenie, że nie opiekuje się matką i nie przyczynia się na stałe do poprawy warunków jej życia, tj.: decyzję z dnia [...] w przedmiocie przyznania dodatku mieszkaniowego, decyzję z dnia [...] w przedmiocie odmowy przyznania H. P. usług opiekuńczych i decyzję Kolegium z dnia [...] utrzymującą w mocy poprzedzającą decyzję, decyzję Kolegium z dnia [...] w przedmiocie przyznania matce nieodpłatnie dietetycznych obiadów w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", decyzję organu pierwszej instancji z dnia 28 września 2010 r. w przedmiocie uchylenia własnej decyzji przyznającej zasiłek stały, postanowienie z dnia [...] odmawiające wznowienia postępowania zakończonego decyzją Nr [...] z dnia [...].

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto podkreśliło, że przedłożone przez skarżącą pisma w żaden sposób nie przesądzają o tym, że nie prowadzi ona wspólnego gospodarstwa domowego z matką. Subiektywne przekonanie skarżącej o prowadzeniu odrębnego gospodarstwa domowego nie jest wystarczające dla stwierdzenia, że taka sytuacja zachodzi w rzeczywistości. W ocenie Kolegium H. P. pozostaje pod wpływem swojej córki, ma odgórnie przez nią narzucone, co ma mówić, podpisuje pisma redagowane przez córkę bez znajomości ich treści. Do tego skarżąca podjęła pozorne działania, jak podział pokoju, zawarła z matką umowę pożyczki, aneks do umowy użyczenia mieszkania i ugodę sądową o alimenty, które mają świadczyć o prowadzeniu samodzielnego gospodarstwa domowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny Lublinie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) – kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ramach tej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono prawa materialnego i przepisów postępowania.

Zdaniem Sądu skarga J. S. zasługuje na uwzględnienie choć nie z podstaw w niej zawartych.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pieniężnego na zakup żywności od listopada 2012 r.

Z akt postępowania administracyjnego (k.1) wynika natomiast, że wnioskiem z dnia 16 listopada 2012 r. skarżąca J. S. wniosła o podwyższenie przyznanego jej świadczenia pieniężnego na dożywianie od miesiąca listopada 2012 r. Uznać należy wiec, że organy nie rozpoznały wniosku skarżącej w zakresie w jakim się domagała. Wskazać należy ponadto, że decyzja o przyznaniu pomocy na dożywianie oraz o ustaleniu jej wysokości ma charakter uznaniowy, co oznacza po pierwsze - że nie zawsze osoba spełniająca ustawowe kryteria do otrzymania świadczenia świadczenie to otrzyma, po drugie - otrzyma je w formie i wysokości jakiej oczekuje. Działanie w granicach uznania administracyjnego nie oznacza jednak dowolności przy załatwianiu sprawy. Organ jest związany zarówno przepisami procedury administracyjnej, jak i przepisami prawa materialnego. Dokonana przez Sąd kontrola legalności sprowadza się do oceny czy uwzględniony został całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz, czy ocena materiału dowodowego nie była dowolna, a organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego powołanie art. 4 ustawy o pomocy społecznej w kontekście braku współpracy skarżącej z organami pomocy społecznej w zakresie ustalenia dochodu rodziny nie zostało w sposób prawidłowy wyjaśnione. Sąd uznał, że ocena organów w kwestii prowadzenia przez skarżącą wspólnego gospodarstwa domowego z matką nie nosi znamion dowolności.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy ocenią zakres roszczeń skarżącej, a następnie ocenią materiał dowodowy na gruncie art. 5 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2250 ze zm.).

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu sąd orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a. oraz § 19 pkt 1 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461).