Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 448/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Magda Froncisz WSA Monika Niedźwiedź po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 3 lutego 2022 r. znak: SKO.OŚ/4170/1/2022 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach I. uchyla zaskarżoną postanowienie i poprzedzające je postanowienie tego samego organu; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie na rzecz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. [...]


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 17 grudnia 2021 r. nr [...] działając na podstawie art. 61 a K.p.a. oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych i § 1 pkt 6 lit c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych po rozpatrzeniu wniosku Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia 24 listopada 2021 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy R. z dnia 8 września 2021 r. w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa zakładu produkcji olejów i karbonizatu z gum i tworzyw sztucznych wraz z niezbędną infrastrukturą" realizowanego w m. K., na działce nr [...], gmina R., odmówiło wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu organ wskazał, że na wniosek [...] Sp. z o.o. wszczęto postępowanie w sprawie wydania' decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa zakładu produkcji olejów i karbonizatu z gum i tworzyw sztucznych wraz z niezbędną infrastrukturą" realizowanego w m. K. na działce nr [...], Gmina R.. Planowane przedsięwzięcie zaliczone jest do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, które obligatoryjnie wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 47 (instalacje do przetwarzania w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach odpadów inne niż wymienione w pkt 41 i 46, w tym składowiska odpadów inne niż wymienione w pkt 41, mogące przyjmować odpady w ilości nie mniejszej niż 10 t na dobę lub o całkowitej pojemności nie mniejszej niż 25 000 t, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, a ponadto zakres przedsięwzięcia kwalifikuje się też z § 3 ust. 1 pkt 29 lit. b, pkt 37 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Decyzją z dnia 8 września 2021 r. Wójt Gminy R. określił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa zakładu produkcji olejów i karbonizatu z gum i tworzyw sztucznych wraz z niezbędną infrastrukturą" realizowanego w m. K., na działce nr [...], gmina R.. We wniosku złożonym w dniu 25 listopada 2021 r. przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. podniesiono, że "w przedmiotowej decyzji nie zawarto informacji o przeprowadzonym postępowaniu z udziałem społeczeństwa, a co za tym idzie w jaki sposób zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa. Wobec powyższego, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. pismem z dnia 23.09.2021 r. zwrócił się do Wójta Gminy R. o wyjaśnienie tej kwestii, sygnalizując, iż decyzja nie zawiera informacji umożliwiających weryfikację, czy postępowanie z udziałem społeczeństwa zostało przeprowadzone. Powiadomiono jednocześnie, iż w uzasadnionym wypadku, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. będzie zobligowany do podjęcia działań w trybie art. 76 ustawy ooś. W odpowiedzi Wójt Gminy R. pismem z dnia 29.09.2021 r. poinformował, że: pismem z dnia 29.012021 r. wydał obwieszczenie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia pn. "Budowa zakładu produkcji olejów i karbonizatu z gum i tworzyw sztucznych wraz z niezbędną infrastrukturą" z 'możliwością zapoznania się z aktami sprawy, składaniem uwag i wniosków dla dokumentów znajdujących się w aktach sprawy i informacją o uzgodnieniach przedsięwzięcia z właściwymi organami. Obwieszczenie zostało zamieszczone w Biuletynie Informacji Publicznej w dniu 29.012021 r. i wywieszone na tablicy ogłoszeń sołectwa K., gdzie planowane jest przedmiotowe przedsięwzięcie w terminie od 29.01.2021 r. do 01.03.2021 r. Ponadto przedmiotowe obwieszczenie wywieszone zostało na tablicy ogłoszeń znajdującej się na budynku Urzędu Gminy R., tak aby umożliwić społeczeństwu aktywny udział w przedmiotowym postępowaniu. W Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy R. znajdują się wszystkie dokumenty potwierdzające informowanie społeczeństwa o kolejnych etapach prowadzonego postępowania. Jednak analiza wszystkich obwieszczeń umieszczonych na stronie BIP oraz treści decyzji środowiskowej nie potwierdzają, że udział społeczny został uruchomiony i wyznaczono termin na składanie uwag i wniosków. Instytucja udziału społeczeństwa w postępowaniach w sprawach ochrony środowiska została wprowadzona w celu zapewnienia mechanizmu kontroli społeczeństwa w postępowaniu dotyczącym ochrony środowiska. Przed wydaniem i zmianą decyzji wymagających udziału społeczeństwa organ właściwy do wydania decyzji, bez zbędnej zwłoki, podaje do publicznej wiadomości informacje o możliwości, sposobie i miejscu składania uwag i wniosków wskazując jednocześnie 30-dniowy termin ich składania. W ocenie organu działania podjęte przez Wójta Gminy R. w toku przedmiotowego postępowania nie wypełniają dyspozycji art. 79 ustawy ooś, w sposób opisany w art. 33 do 37 tejże ustawy. Z przekazanych wyjaśnień wynika, iż organ prowadzący postępowanie nie zrealizował procedury przeprowadzenia postępowania z udziałem społeczeństwa. Ustalono, że udostępnione w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy R. obwieszczenia informowały tylko strony postępowania o kolejnych etapach postępowania. Niezapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu dotyczącym ochrony środowiska narusza zasady podejmowania decyzji w tych postępowaniach i uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2009 r., sygn. II OSK 62/08). Pogląd taki podzielił również WSA w Poznaniu, stwierdzając, iż całkowite pominięcie udziału społecznego w postępowaniu niewątpliwe świadczyłoby o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 czerwca 2018 r. sygn. II SA/Po 872/17). Zgodnie z art. 76 ustawy ooś, w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w sprawach dotyczących wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przez organy, o których mowa w art. 75 ust. 1 pkt 2-4 ustawy ooś, lub organy wyższego stopnia w stosunku do tych organów, właściwy regionalny dyrektor ochrony środowiska kieruje wystąpienie, którego treścią może być w szczególności wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji.

W dalszej części uzasadnienia organ podniósł, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. uczestniczył w postępowaniu prowadzonym przez Wójta, Gminy R. jako organ uzgadniający. W toku postępowania w dniu 19 sierpnia 2021 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. przedłożył do Wójta Gminy R. postanowienie z dnia 18 sierpnia 2021 r., uzgadniające realizację przedsięwzięcia pn. "Budowa zakładu produkcji olejów i karbonizatu z gum i tworzyw sztucznych wraz z niezbędną infrastrukturą" realizowane w miejscowości K., na działce o nr ewid.[...], Gmina R., wskazując warunki na etapie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia oraz opracowania dokumentacji projektowej. (...). Jak stanowi art. 76 ust. 1 i ust. 8 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w sprawach dotyczących wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przez organy, o których mowa w art. 75 ust. 1 pkt 2-4, lub organy wyższego stopnia w stosunku do tych organów, właściwy regionalny dyrektor ochrony środowiska kieruje wystąpienie, którego treścią może być w szczególności wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji. W sprawach, o których mowa w ust. 1, 3 albo 4, właściwemu regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska oraz Generalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska przysługują prawa strony w postępowaniu administracyjnym lub postępowaniu przed sądem administracyjnym. To uprawnienie - uzyskanie atrybutu strony - doznaje jednak ograniczenia w sytuacji, gdy organ uczestniczy w postępowaniu jako organ współdziałający w rozumieniu art. 106 § 1 Kpa. Nie może bowiem ten sam podmiot publicznoprawny raz występować jako organ, a raz jako strona. Orzecznictwo jest w tym zakresie konsekwentne (por. stan faktyczny w którym zapadło postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2021 r.; III OSK 4013/21) i odrzuca możliwość uczestniczenia organu w postępowaniu w podwójnej roli. Stosownie do art. 106 § 1 k.p.a. jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Postanowienie wydawane w trybie art. 106 k.p.a. jest w istocie elementem głównego rozstrzygnięcia sprawy, następującego w formie decyzji administracyjnej (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 198 r., sygn. akt OPS 8/98, ONSA 1999/1/7). Organ współdziałający uczestniczy jedynie w czynnościach postępowania administracyjnego, biorąc udział w załatwieniu sprawy przez wyrażenie stanowiska, w zakresie swej właściwości. Jest powołany do zajęcia stanowiska w sprawie administracyjnej, która już zawisła przed innym organem administracji. Nie jest więc organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej. Stanowisko, jakie w formie postanowienia zajmuje, nie rozstrzyga o istocie sprawy ani nie kończy jej w instancji administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma bowiem w swojej istocie charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez inny organ w drodze decyzji administracyjnej. Zarówno w orzecznictwie jak i w nauce prawa administracyjnego nie budzi wątpliwości, że organ współdziałający w wydaniu aktu administracyjnego nie może być jednocześnie stroną postępowania administracyjnego. Stanowisko takie prezentuje jednolicie Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 12 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA 1971/93 (Wokanda 1994 nr 6 str. 34), stwierdzając, że jeżeli organ jest uczestnikiem procesu decyzyjnego, jako organ od stanowiska którego zależy treść decyzji (art. 106 k.p.a.), to nie przysługują mu w tej sprawie uprawnienia strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym, podziela ugruntowany w judykaturze i doktrynie pogląd, iż rola organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa pozytywnego. Może być on - jako osoba prawna (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) - stroną tego postępowania i wówczas będzie bronił swojego interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi wyznaczyć rolę organu administracji publicznej rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. W zakresie, w jakim dany organ wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on uprawniony do reprezentowania jego interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że organ administracji publicznej może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, czy organu współdziałającego, a innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2016 r., II OSK 1276/14)." - tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2016 r., II OSK 1201/16. Pogląd powyższy został przywołany m.in. w postanowieniu WSA w Krakowie z dnia 14 czerwca 2021 r., II SA/Kr 375/21.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w którym podniósł, że: "Stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego przedstawione w postanowieniu z dnia 17.12.2021 r. oznacza, że przepis art. 76 ustawy ooś nie ma nigdy zastosowania, ponieważ regionalny dyrektor ochrony środowiska jest organem współdziałającym we wszystkich postępowaniach w sprawach wydania decyzji środowiskowych, wydawanych przez inne organy. Art. 76 ust. 1 ustawy ooś, nadał regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska uprawnienia do aktywnego nadzoru w razie stwierdzenia ewentualnych nieprawidłowości w zakresie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach m. in. przez wójtów, burmistrzów i prezydentów miast. Z kolei według art. 76 ust. 8 ustawy ooś, w przypadku skierowania wystąpienia, którego treścią może być w szczególności wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji, właściwemu regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska przysługują prawa strony w postępowaniu administracyjnym lub postępowaniu przed sądem administracyjnym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 3 lutego 2022 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że zarówno w orzecznictwie jak i w nauce prawa administracyjnego nie budzi wątpliwości, że organ współdziałający w wydaniu aktu administracyjnego nie może być jednocześnie stroną postępowania administracyjnego. Stanowisko takie prezentuje jednolicie Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 12 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA 1971/93 (Wokanda 1994 nr 6 str. 34), stwierdzając, że jeżeli organ jest uczestnikiem procesu decyzyjnego, jako organ od stanowiska którego zależy treść decyzji (art. 106 k.p.a.), to nie przysługują mu w tej sprawie uprawnienia strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Naczelny Sad Administracyjny, w składzie orzekającym, podziela ugruntowany w judykaturze i doktrynie pogląd, że rola organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa pozytywnego. Może być on - jako osoba prawna (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) - stroną tego postępowania i wówczas będzie bronił swojego interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi wyznaczyć rolę organu administracji publicznej rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. W zakresie, w jakim dany organ wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on uprawniony do reprezentowania jego interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że organ administracji publicznej może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, czy organu współdziałającego, a innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2016 r., II OSK 1276/14 - CBOSA)." - tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2016 r., II OSK 1201/16. Pogląd powyższy został przywołany m.in. w postanowieniu WSA w Krakowie z dnia 14 czerwca 2021 r., II SA/Kr 375/21. Stosownie do art. 61a ust. 1 Kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania Powyższy przepis wskazuje, że odmowa wszczęcia postępowania może nastąpić w przypadku wystąpienia niedopuszczalności tego postępowania z przyczyn podmiotowych bądź z przyczyn przedmiotowych. Do grupy przyczyn o charakterze podmiotowym należy m.in. brak zdolności prawnej czy brak legitymacji po stronie wnioskodawcy. Z kolei do przyczyn przedmiotowych należy zaliczyć takie okoliczności jak np. żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, która nie została jeszcze wydana czy też żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, która nie obowiązuje w obiegu prawnym. W niniejszej sprawie odmowa wszczęcia postępowania następuje z przyczyn podmiotowych Nie ulega bowiem wątpliwości, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. uczestniczył w postępowaniu jako organ współdziałający wydając, na podstawie m.in. art. 106 § 1 Kpa postanowienie z dnia 18 sierpnia 2021 r. Zarówno w orzecznictwie jak i w nauce prawa administracyjnego nie budzi wątpliwości, że organ współdziałający w wydaniu aktu administracyjnego nie może być jednocześnie stroną postępowania administracyjnego. Jak stanowi art. 76 ust. 1 i ust. 8 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w sprawach dotyczących wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przez organy, o których mowa w art. 75 ust. 1 pkt 2-4, lub organy wyższego stopnia w stosunku do tych organów, właściwy regionalny dyrektor ochrony środowiska kieruje wystąpienie, którego treścią może być w szczególności wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji. W sprawach, o których mowa w ust. 1, 3 albo 4, właściwemu regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska oraz Generalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska przysługują prawa strony w postępowaniu administracyjnym lub postępowaniu przed sądem administracyjnym. To uprawnienie - uzyskanie atrybutu strony - doznaje jednak ograniczenia w sytuacji, gdy organ uczestniczy w postępowaniu jako organ współdziałający w rozumieniu art. 106 § 1 Kpa. Nie może bowiem ten sam podmiot publicznoprawny raz występować jako organ, a raz jako strona.

Od powyższego postanowienia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. zarzucając naruszenie:

1/ art. 76 ust. 1 i 8 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez jego niezastosowanie;

2/ art. 79 ust. 1 w zw. z art. 33,34,35,36,37 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez ich niezastosowanie;

3/ art. 7, 77 § 1, 107 § 1 pkt 6 K.p.a.

4/ art. 28 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie;

5/ art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i poprzedzającego go postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego dnia 17 grudnia 2021 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocenia legalności postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie

Jak stanowi art. 61a § 1 K.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Z treści w/w przepisu wynika, że ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, tj. nie ma legitymacji materialnej do złożenia wniosku, drugą przesłanką jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy jednak przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, a mianowicie, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym, a także gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy lub zapadło już merytoryczne rozstrzygnięcie dotyczące tej samej sprawy albo postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe a bezprzedmiotowość ta jest oczywista (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 września 2015 r., sygn. akt III UK 16/15,) Przytoczyć można wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2021 r. II GSK 429/21 w którym wskazano, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania zastrzeżona jest bowiem dla wstępnego etapu oceny wniosku. W ocenie sądu, organ wydając kontrolowane postanowienie wadliwie ocenił przesłanki do jego orzeczenia.

W niniejszej sprawie organ odmawia wszczęcia postępowania, powołując się na to, że regionalny dyrektor ochrony środowiska jako organ uzgadniający decyzję środowiskową nie ma materialnej legitymacji do wszczęcia postępowania niezwinnościowego dotyczącego tej decyzji. Z poglądem tym nie sposób się zgodzić.

Zgodnie z dyspozycją art. 76 ust 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1029 z późn. zm.(dalej; ustawa) w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w sprawach dotyczących wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przez organy, o których mowa w art. 75 ust. 1 pkt 2-4, lub organy wyższego stopnia w stosunku do tych organów, właściwy regionalny dyrektor ochrony środowiska kieruje wystąpienie, którego treścią może być w szczególności wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Z kolei przepis art. 76 ust 8 ustawy stanowi, iż w sprawach, o których mowa w ust. 1, 3 albo 4, właściwemu regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska oraz Generalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska przysługują prawa strony w postępowaniu administracyjnym lub postępowaniu przed sądem administracyjnym.

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2011 r. II OSK 523/11 wskazano, iż "w ocenie NSA, kompetencje do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, zwłaszcza przez podmioty, które nie są bezpośrednio zainteresowane w rozstrzygnięciu (nie są stronami postępowania administracyjnego), należy wykładać ściśle. Za takim podejściem przemawia przede wszystkim zasada pewności obrotu, będąca gwarancją niezmienności sytuacji prawnej strony (uprawnionej lub zobowiązanej), której interesów dotyczy dane postępowanie administracyjne. W art. 76 ust. 1 OOŚ przewidziano prawo skierowania przez GDOŚ wystąpienia do właściwego organu, którego treścią może być w szczególności wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji środowiskowej, jeżeli wyjdą na jaw nieprawidłowości w zakresie jej wydawania. W ustępie 2 wskazanego artykułu zagwarantowano natomiast, iż w razie skierowania ww. wystąpienia GDOŚ przysługują prawa strony w postępowaniu administracyjnym i postępowaniu przed sądem administracyjnym. Omawiane wystąpienie jest więc pierwszą czynnością jaka musi zostać podjęta przez wskazany organ w konkretnej sprawie, na etapie postępowania administracyjnego. Oznacza to, iż GDOŚ, aby uzyskać uprawnienia analogiczne z uprawnieniami strony musi przede wszystkim skierować wystąpienie w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego (środowiskowego). Niewątpliwie instytucja wystąpienia, o której mowa w art. 76 ust. 1 OOŚ jest przejawem nadzorczej roli GDOŚ względem postępowań środowiskowych. W tym też kontekście pozycja tego organu jest zbliżona do pozycji prokuratora (Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznika Praw Dziecka), będącego rzecznikiem interesu publicznego. Kompetencje "sądowe" GDOŚ są jednak inaczej ukształtowane od tożsamych kompetencji prokuratora (RPO, RPD). Ten ostatni ma bowiem samoistne i wyraźne uprawnienie (art. 50 § 1 p.p.s.a.) do inicjowania postępowania sądowoadministracyjnego (wystąpienia ze skargą) nawet w sytuacji, gdy nie brał udziału w danym postępowaniu administracyjnym. W razie zaś uczestniczenia w takim postępowaniu na prawach strony, prokurator może wnieść skargę dopiero po wyczerpaniu przysługujących mu środków odwoławczych - por. uchwała NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 6/05. W odniesieniu do GDOŚ podkreślenia natomiast wymaga, iż uprawnienie do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego powiązane jest z obowiązkiem uprzedniego skierowania wystąpienia (do właściwego organu wydającego decyzję środowiskową). GDOŚ nie może więc wnieść skargi z pominięciem etapu postępowania administracyjnego, tj. jeżeli wcześniej nie skierował wystąpienia i nie "nabył" statusu analogicznego ze statusem strony postępowania. Za wystąpienie, o którym mowa w art. 76 ust. 1 OOŚ nie może być również uważana sama skarga, jaką GDOŚ wnosi do sądu administracyjnego. Jej adresatem jest bowiem sąd administracyjny, natomiast adresatem wystąpienia jest właściwy organ wydający decyzję środowiskową. W konsekwencji, skargę do sądu administracyjnego GDOŚ może wnieść jeżeli brał udział w postępowaniu administracyjnym".

Pogląd ten, pomimo pewnych zmian w przepisie art. 76 ustawy dokonanych na przestrzeni lat, od wydania wyżej zaprezentowanego wyroku do dnia dzisiejszego, zachował aktualność. Materialną podstawę do inicjowania postępowania administracyjnego oraz sądowej kontroli tego postępowania nie daje wyłącznie przepis art. 28 K.p.a. ale też inne przepisy zawarte w ustawach, które uprawnienia te bądź ograniczają (w stosunku do podmiotów mających interes prawny w danym postępowaniu jak np. art. 28 ust 2 ustawy Prawo budowlane) bądź przyznają je podmiotom których interesu prawnego dane postępowanie to nie dotyczy. Łączy się to zwykle z funkcją kontrolną, jaką dany podmiot sprawuje w systemie prawa regulującym daną dziedzinę. Dla przykładu można przytoczyć tu uprawnienia jakie wojewodzie daje art. 93 art. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm.),

Takim przepisem jest też art. 76 ust 1 w związku z art. 76 ust 8 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Przepis ten wyraźnie daje regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska kompetencję do żądania wszczęcia postępowań administracyjnych sprawach związanych z decyzjami środowiskowymi, które organ ten uzgadnia, w przypadku stwierdzenia (uznania), że postępowanie administracyjne w których te decyzję zapadły dotknięte są nieprawidłowościami. Zaznaczyć przy tym należy, że kompetencja do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności takiej decyzji są jednoznaczne. Przepis art. 76 ust 1 stwierdza bowiem wyraźnie, "w szczególności wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji". Przedmiotem wystąpienia w tym przypadku jest zatem wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji środowiskowej. Kompetencji regionalnego dyrektora ochrony środowiska w tym zakresie nie można zatem domniemywać bo jest ona jednoznacznie w tym przepisie określona. Jednoznacznie także pozycję procesową tego organu określa przepis art. 76 ust 8. Mowa w nim bowiem, że między innymi w tego typu postępowaniach, regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska przysługują prawa strony tak w postępowaniu administracyjnym jak i w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Brak zatem jakichkolwiek podstaw do uznania, że zasadnym jest odmowa wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji środowiskowej z wniosku regionalnego dyrektora ochrony środowiska z powołaniem się na brak po jego stronie legitymacji do żądania wszczęcia tego typu postępowania. Legitymacja ta jest wprost wyrażona w wyżej przytoczonych przepisach.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c także 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w oparciu o zarządzenia przewodniczącego wydziału wydane na podstawie art. 15zzs4 ust 3 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV (Dz.U. 2020.875).