Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 842/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono decyzje I i II instancji oraz postanowienie PINB
Powołane przepisy: article: m.in. art. 48 ust. 1 , art. 80 ust. 2 , art. 83 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
journal: Dz.U. 2007 nr 99 poz 665
law: Ustawa z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw
article: art. 7 , 9 , 10 , 77 , 107
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2015 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków [...] M. G. sprawy ze skargi E. K. i T. K. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 13 maja 2015 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, a także postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 16 lutego 2010 r. znak: [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących E. K. i T. K. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 13 maja 2015r. Nr [...], znak: [...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednol. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z póz. zm., dalej - k.p.a.) oraz art. 48 ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednol. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm., dalej – p.b.), po rozpatrzeniu odwołania E.K. i T.K. ,[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki Nr [...] z dnia 21 lipca 2014 r., znak: [...] , którą nakazano inwestorowi T.K. rozbiórką budynku garażu dwustanowiskowego, oznaczonego nr [...] i [...] , na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. , wybudowanego bez wymaganego pozwolenia właściwego organu administracji architektoniczno-administracyjnej, wobec braku wypełnienia przez inwestora obowiązku nałożonego postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki z dnia 16 lutego 2010 r., znak: [...] .

Orzekając w ten sposób organ odwoławczy wyjaśnił, że stan faktyczny w niniejszej sprawie został podany w zaskarżonej decyzji. Powyższe upoważnia do odstąpienie od ponownego jego przytaczania w pełnym zakresie ze wskazaniem jedynie faktów i dokumentów najistotniejszych dla prawidłowego rozstrzygnięcia w postępowaniu odwoławczym.

I tak, zawiadomieniem z dnia 15 listopada 2006 r., znak: [...] PINB poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie "budynku garażowego dwustanowiskowego w gospodarstwie rolno-produkcyjnym zrealizowanej bez pozwolenia na budową na działce nr [...] obr. [...] położonej przy ul. [...] w K ".

W toku postępowania zostały przeprowadzone oględziny przedmiotowego budynku w dniach 21 czerwca 2006 r. oraz 9 grudnia 2008 r., w trakcie których ustalono, że " na przedmiotowej posesji jest usytuowany obiekt budowlany: budynek garażu dwustanowiskowego oznaczony nr [...] , który został przebudowany i rozbudowany o pomieszczenia szatni dla pracowników oznaczonego nr[...] . Ww. obiekt jest budynkiem parterowym, niepodpiwniczonym. Ustalono, że przebudowa i rozbudowa ww. budynku garażu została zakończona w 1997 r. (...) ".

W dniu 20 sierpnia 2008 r. inwestor przedłożył dokumentację techniczną zawierającą Inwentaryzację architektoniczno - budowlaną powykonawczą budynku garażowego z częścią socjalną nr [...] i [...] zlokalizowanego przy ul. [...] w K. wraz z orzeczeniem technicznym oceniającym przydatność w/w obiektu budowlanego do jego użytkowania.

Postanowieniem z dnia 16 lutego 2010 r., znak: [...] , PINB nałożył na inwestora, w trybie art. 48 ust. 2, 3 p.b., obowiązek przedłożenia dokumentów.

W tak ustalonym stanie rzeczy, po wcześniejszym powiadomieniu stron o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, w dniu 21 lipca 2014 r. PINB wydał zaskarżoną decyzję, od której w ustawowym terminie odwołanie wnieśli E.K. i T.K. . Przesyłając odwołanie za pismem z dnia 19 sierpnia 2014 r., znak: [...] PINB wskazał, że nie znalazł podstaw do zastosowania art. 132 k.p.a.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. po zweryfikowaniu kręgu stron postępowania uznał go za prawidłowy i stwierdził, że pozostaje tożsamy w postępowaniu odwoławczym. Wyjaśnił następnie, że przedmiotem postępowania jest prawidłowość wydania nakazu rozbiórki przez T.K. budynku garażu dwustanowiskowego oznaczonego nr [...] i [...] , na działce nr [...] , obr. [...] przy ul[...] w K. , wybudowanego bez wymaganego pozwolenia właściwego organu administracji architektoniczno-administracyjnej, wobec braku wypełnienia przez inwestora obowiązku nałożonego postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki z dnia 16 lutego 2010 r., znak:[...] . Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest art. 48 ust. 1 p.b. - który organ zacytował, powołując również ust. 2 – 5 tego artykułu i art. 28 u.p.b.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podał dalej, że zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż wykonany zakres robót wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowy budynek garażu dwustanowiskowego zlokalizowany na działce nr [...], obr. [...], przy ul. [...] w K. , został zrealizowany ok. roku 1960 bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, a następnie został przebudowany i rozbudowany. Roboty budowlane polegające na przebudowie i rozbudowie przedmiotowego obiektu zostały zakończone w 1997 r. Na ich wykonanie inwestor również nie posiadał pozwolenia na budowę. W stosunku do obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę przed datą 1 stycznia 1995 r., który następnie zostanie przebudowany (rozbudowany, nadbudowany), także bez wymaganego pozwolenia, nie ma zastosowania przepis art. 103 ust. 2 p.b. z 1994 r. W takiej sytuacji wymagane jest zastosowanie przepisu art. 48 p.b. Występuje w niniejszej sprawie tożsamości obiektów budowlanych, bowiem ten pierwszy obiekt nielegalnie zrealizowany został przebudowany i rozbudowany bez wymaganego pozwolenia po dacie 1 stycznia 1995 r. W konsekwencji skoro wykonanie przedmiotowego obiektu wymagało pozwolenia na budowę, którym nie legitymował się inwestor, organ pierwszej instancji zasadnie prowadził postępowanie w sprawie legalności przedmiotowego obiektu w trybie art. 48 p.b. Organ nadzoru budowlanego nie nakłada automatycznie obowiązku rozbiórki obiektu wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego oceniany jest bowiem jako najsurowszy sposób likwidacji skutków samowoli budowlanej, który powinien mieć zastosowanie w ostateczności, w sytuacjach, kiedy niemożliwe jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Zasadą jest przeprowadzenie procesu legalizacji i dopiero, gdy okaże się ona niemożliwa, można orzec nakaz rozbiórki . Przepisy ustawy - Prawo budowlane przewidują możliwość legalizacji samowoli budowlanej. Legalizacja obiektu budowlanego przebiega dwustopniowo. Wstępnie o ewentualności zalegalizowania samowoli budowlanej rozstrzyga organ nadzoru budowlanego, który musi zbadać czy w ogóle zachodzą przesłanki wydania postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 u.p.b. Jeśli takie przesłanki zachodzą, organ musi stwierdzić, że legalizacja jest dopuszczalna i wydać postanowienie nakładające określone obowiązki na inwestora. W dalszej kolejności inicjatywę przejmuje inwestor, który musi wywiązać się z nałożonych na niego obowiązków pod rygorem nakazania rozbiórki.

W niniejszej sprawie PINB postanowieniem z dnia 16 lutego 2010 r., znak:[...] , nałożył na inwestora, w trybie art. 48 ust. 2, 3 p.b., obowiązek przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 48 p.b. , w terminie do dnia 31 grudnia 2010 r. Jak podnosi się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, istota regulacji z art. 48 ust. 2 i 3 p.b. ma na celu umożliwienie inwestorowi wykazanie, że budowa zrealizowana przez niego bez pozwolenia na budowę spełnia wymogi planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz możliwe jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Dopuszczona przez ustawodawcę procedura legalizacyjna tylko w przypadku spełnienia określonych obowiązków skutkuje odstąpieniem od orzekania nakazu rozbiórki. W razie niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków wynikających z art. 48 ust. 3 p.b. właściwy organ obowiązany jest wydać decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1 p.b. Przepisy nie przewidują w takiej sytuacji możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki. Nieprzedstawienie przez inwestora wymaganych dokumentów nie pozwala organowi nadzoru budowlanego na ustalenie, czy w konkretnym wypadku samowola budowlana kwalifikuje się do zalegalizowania, a wszelkie negatywne konsekwencje tego rodzaju zaniechania obciążać muszą inwestora, gdyż jakiekolwiek działanie przez organ z urzędu jest w tej mierze wykluczone.

W niniejszej sprawie inwestor przystąpił do wykonania nałożonych na niego obowiązków, tj. wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z uwagi na uchwalenie uchwałą Rady Miasta K. Nr [...] z dnia 3 listopada 2010 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...] ", którym została objęta przedmiotowa działka nr [...] , postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowego budynku garażu dwustanowiskowego zostało umorzone.

Inwestor nie przedłożył zatem ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ani zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także innych dokumentów, których obowiązek przedłożenia wynikał z postanowienia PINB . Dlatego wobec nie wypełnienia przez inwestora obowiązków nałożonych postanowieniem PINB z dnia 16 lutego 2010 r., znak: [...] , legalizacja przedmiotowego budynku garażu dwustanowiskowego nie była możliwa. W niniejszej sprawie inwestor nie podjął aktywnych działań mających na celu zalegalizowanie przedmiotowego obiektu budowlanego poza złożeniem wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Okoliczności sprawy w zakresie określonym przedmiotem rozstrzygnięcia PINB prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja wydana w oparciu o przepis art. 48 ust. 1 p.b. w ustalonym stanie sprawy jest zasadna, a przedstawione wyżej motywy faktyczne i prawne rozstrzygnięcia w części stanowią odpowiedź na zarzuty zgłoszone przez skarżącego. W odniesieni do zarzutu nieprawidłowego sformułowania w postanowieniu PINB z dnia 16 lutego 2010 r., znak: [...] , obowiązku przedłożenia określonych dokumentów należy wskazać, że takie sformułowanie obowiązku wynika z treści art. 48 ust. 3 pkt 1 p.b. Zatem w ocenie organu odwoławczego PINB prawidłowo sformułował nakaz przedłożenia określonych dokumentów. Co do zarzutów dotyczących niepewności sytuacji inwestora w związku z postępowaniem sądowoadministracyjnym w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 3 listopada 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] " należy zauważyć, że organowi jest z urzędu wiadome, iż wyrokiem z dnia 7 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2304/13, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Gminy Miejskiej K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 351/11, stwierdzającego nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 3 listopada 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] ". Niemniej jednak w ocenie WINB powyższe nie stanowi podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Pomiędzy wydaniem postanowienia PINB z dnia 16 lutego 2010 r., znak: [...] , a podjęciem zaskarżonej decyzji upłynął wystarczająco długi okres czasu, w którym inwestor mógł podjąć działania mające na celu wywiązanie się z nałożonych na niego obowiązków. Zarówno w postanowieniu, jak i przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji poinformował inwestora o konsekwencjach nieprzedłożenia dokumentów wymaganych do legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego. Po umorzeniu postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu inwestor nie podjął starań w zakresie uzyskania zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie przedłożył również innych dokumentów, których obowiązek przedłożenia wynikał z postanowienia PINB w trybie art. 48 ust. 2 i 3 p.b. Legalizacja samowolnie zrealizowanych obiektów budowlanych jest prawem, a nie obowiązkiem inwestora. Skoro nie podejmuje on aktywnych czynności w tym celu, organ nadzoru budowlanego nie jest władnym do działania w tym zakresie z urzędu. W sytuacji braku realizacji obowiązku wynikającego z postanowienia wydanego przez PINB w trybie art. 48 ust. 2 i 3 u.p.b. organ pierwszej instancji był zobowiązany do zastosowania sankcji określonej w art. 48 ust. 4 p.b.

Mając powyższe na uwadze [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest prawidłowe, dlatego też na był zobowiązany do jego utrzymania w mocy podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 13 maja 2015 r. Nr [...] , znak: [...] ,

E. K.i T. domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucali naruszenie przepisów procedury administracyjnej, które miały wpływ na rozstrzygniecie, a to:

- art. 10 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącym czynnego udziału w sprawie oraz brak umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji;

- art. 77 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego;

- art. 81 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez uznanie za udowodnioną okoliczności faktycznej ustalonej w postępowaniu, w którym strona nie miała możliwości wzięcia udziału i wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów przed wydaniem decyzji przy jednoczesnym braku okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi E.K. i T.K. opisywali przebieg postępowania oraz rozwijali powyższe zarzuty. W szczególności przedstawiali poglądy orzecznictwa dotyczące zasady z art. 10 §1 k.p.a. podkreślając, że w przedmiotowej sprawie zaniechanie przez organ drugiej instancji jej zastosowania miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organ ten co prawda ustalił krąg osób, które w przedmiotowym postępowaniu mogły występować w charakterze strony, ale na tym etapie poprzestał. Jednocześnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że inwestor T.K. nie podjął działań w zakresie uzyskania zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także innych dokumentów, których obowiązek przedłożenia wynikał z postanowienia PINB w K. Powiat Grodzki z dnia 16 lutego 2010 r., znak: [...] . Jednak powyższe stwierdzenie pozostaje w sprzeczności z stanem faktycznym zaistniałym w sprawie bowiem na dzień wydania zaskarżonej decyzji inwestor wywiązał się z obowiązku nałożonego na niego wyżej wymienionym postanowieniem i przedłożył do akt PINB w K. Powiat Grodzki kompletną dokumentację. Organ pierwszej instancji poinformował o tym zdarzeniu WINB w K. i przesłał mu odpowiednią dokumentację dopiero pismem z dnia 28 maja 2015 r., zatem po wydaniu zaskarżonej decyzji. Gdyby organ drugiej instancji uczynił zadość zasadzie z art. 10 § 1 k.p.a. skarżący mieliby możliwość poinformowania go o tym zdarzeniu bezpośrednio oraz przedłożyliby stosowne dokumenty jeszcze przed wydaniem zaskarżonej decyzji, a wówczas jej treść byłaby bez wątpienia inna. To właśnie dokonania tej czynności procesowej przez skarżących uniemożliwiło im uchybienie zarzucane organowi drugiej instancji, który nie zapewnił im czynnego udziału w sprawie i nie umożliwił wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji.

Zamiast tego organ drugiej instancji postąpił wbrew regulacji z art. 81 k.p.a. i uznał za udowodnioną okoliczność ustaloną w postępowaniu, w którym strona nie miała możliwości wzięcia udziału i wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów przed wydaniem decyzji. Tym samym niewyczerpująco zebrał materiał dowodowy i naruszył art. 77 § 1 w zw. z art. 140 kodeksu postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie nie zaistniały okoliczności wymienione w 10 § 2 k.p.a., a w aktach sprawy brak również adnotacji organu drugiej instancji o przyczynach odstąpienia od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, stosowanie do art. 10 § 3 k.p.a.

W ocenie skarżących nie można odmówić racji ich żądaniu uchylenie zaskarżonej decyzji ze względu na naruszenie zasady z art. 10 § 1 k.p.a. z tego powodu, że stosunkowo późno usunęli przyczynę, która legła u podstaw wydania decyzji organu pierwszej instancji nakazującej rozbiórkę, czyli przedłożyli dokumentację opisaną w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki z dnia 16 lutego 2010 r., znak [...] Wynika to bowiem z charakteru postępowania odwoławczego. W orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, że organ odwoławczy jest obowiązany uwzględniać zmiany stanu prawnego i faktycznego sprawy zaistniałe po wydaniu zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. Przy tak rozumianej roli organu odwoławczego uwzględnić należy, że dokumenty konieczne w ocenie organu do zgodnego z wnioskiem strony rozpoznania sprawy skarżący przedłożyli do właściwego organu administracji publicznej przed wydaniem decyzji organu drugiej instancji, co przy zachowaniu zasady z art. 10 § 1 k.p.a. umożliwiało ich uwzględnienie w rozstrzygnięciu. Mając na uwadze fakt, że rozpoznanie odwołania zajęło organowi drugiej instancji blisko 10 miesięcy skarżący, którzy aktywnie w tym okresie podejmowali czynności do zadośćuczynienia obowiązkom nałożonym przez PINB w K. Powiat Grodzki, zostali niejako zaskoczeni zakończeniem postępowania i wydaniem rozstrzygnięcia. Ważne jest bowiem, że organ drugiej instancji nie rozpoznał odwołania w terminie 1 miesiąca, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a., ani nie wyznaczył w myśl art. 36 § 1 k.p.a. nowego terminu załatwienia sprawy.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Uznając zarzuty skargi za bezzasadne wskazywał, że pomimo braku zawiadomienia strony przez organ odwoławczy o możliwości wypowiedzenia się co do dowodów, materiałów i żądań zgłoszonych w postępowaniu przed organem drugiej instancji nie doszło do naruszenia zasady czynnego udziału stron postępowania albowiem organ ten nie przeprowadził w sprawie żadnych nowych dowodów, nie analizował żadnych innych materiałów czy żądań, niż te które były już znane w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Podkreślał również, że strona pismem PINB w K. z dnia 19 sierpnia 2014 r. została zawiadomiona o przekazaniu odwołania do organu drugiej instancji, a zatem miała świadomość iż sprawa jest rozpatrywana przez WINB w K. Dokumenty przekazane organowi odwoławczemu już po wydaniu zaskarżonej decyzji nie stanowiły kompletnej dokumentacji, jakie żądał uprzednio organ pierwszej instancji .

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednol. Dz. U. z 2014r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie nie tylko wobec zasadności podnoszonych w niej zarzutów, lecz także z uwagi na wystąpienie innych dostrzeganych w ramach kontroli uchybień przepisom postępowania, które są podstawą do eliminacji z obrotu prawnego wydanych w sprawie niniejszej aktów administracyjnych.

Stosownie do art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obowiązek zawarcia w uzasadnieniu podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Ponadto zgodnie z zasadą art. 9 k.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W myśl art. 10 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z § 2 k.p.a. wynika, że organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, przy czym stosownie do § 3 tego artykułu, organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1.

Przystępując do szczegółowej kontroli wydanych w sprawie niniejszej aktów administracyjnych należy wytknąć już na wstępie niejasne wskazania organów nadzoru budowlanego, z których ma wynikać, że przedmiotowe postępowanie wszczęto z urzędu, jak również zmienność jego przedmiotu oraz kręgu stron - co nie zostało uzasadnione.

I tak z akt administracyjnych wynika, że niniejsze postępowania zainicjował wniosek T.K. z dnia 2 marca 2006 r., w którym dokonał on zgłoszenia zrealizowanych na jego nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], obr. [...] w K. , bez wymaganego pozwolenia na budowę, obiektów budowlanych, zwracając się do PINB w K. o wszczęcie odpowiednich procedur w celu wyjaśnienia statusu poszczególnych obiektów oraz określania warunków na jakich będzie możliwe doprowadzenie ich istnienia do zgodności z prawem budowlanym, a w konsekwencji legalizacja. Takie obiekty ujęte zostały w pkt 1 – 8, ze wskazaniem nazwy i przeznaczenia każdego z nich, kategorii obiektu, kubatury, okresu realizacji. We wniosku inwestor poinformował, że wyżej wymienione obiekty służą bezpośrednio lub pośrednio wyłącznie do produkcji sadzonek roślin owocowych i ozdobnych techniką kultur " in – vitro" . Jest to produkcja zgodna z ostatnio obowiązującym planem miejscowym, który utracił moc z przyczyn poza merytorycznych. Lokalizacja poszczególnych obiektów została oznaczona przez inwestora na mapie załączonej do wniosku z podaniem ich numeracji. Wśród obiektów wymienionych w tym wniosku brak jest garażu dwustanowiskowego nr [...] , natomiast jako obiekt zrealizowany bez pozwolenia na budowę w latach 1992/1993 ujęto w nim m.in. budynek nr [...] , nazwany zapleczem szatniowym dla mężczyzn, o kubaturze 78m3. W ślad za wnioskiem do pisma z dnia d 22 sierpnia 2006 r. inwestor załączył jako materiał dowodowy zaświadczenie z dnia 14 lipca 2006 r. o przeznaczeniu terenu działki nr [...] , obr. [...] położonej przy ul. [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, opinię wymagań ochrony przeciwpożarowej do lokalizacji budynków na terenie jego gospodarstwa rolno-produkcyjnego, opinię bhp do wymagań lokalizacji budynków na terenie tego gospodarstwa. W aktach administracyjnych dostępne jest również oświadczenie T.K. z daty 5 września 2006 r. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z tytułu własności działek położonych w K. –N. nr [...] obr. [...] , nr [...] obr. [...] nr [...] obr. [...] , nr [...] .

Z uwagi na brak koniecznych rozważań, czynionych z uwzględnieniem art. 28 k.p.a., który w sprawie niniejszej należało mieć na uwadze, nie są jasne na tle materiału zgromadzonego w aktach sprawy przesłanki przyznania E.K. statusu strony postępowania. Taki status otrzymała ona zresztą dopiero w momencie doręczania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki Nr [...] z dnia 21 lipca 2014 r., znak: [...] , stąd uprawnione jest przyjęcia, że o ile E.K. taki status powinna rzeczywiście posiadać, to postępowania przed organem pierwszej instancji dotkniętej jest wadą uzasadniająca jego wznowienie z przyczyn wskazanych w art. 145§1 pkt 4 k.p.a. W przedstawionych aktach administracyjnych brak jednak dokumentów urzędowych dotyczących własności albo innych praw do działki nr [...] , względnie również nieruchomości z nią sąsiadujących, co nie pozwala na wiążące wypowiedzi w analizowanej kwestii. W aktach tych zgromadzono jedynie nie mające cech dokumentów urzędowych raporty z rejestru gruntów, w których jako wyłączny właściciel działki nr [...] wpisany jest T.K.

Zastrzeżenia budzi również brak szerszych rozważań na temat przyjmowanego przez organy nadzoru budowlanego przedmiotu sprawy administracyjnej objętej niniejszym postępowaniem, który przestrzeni czasu nie jest tożsamy.

I tak w zawiadomieniu z dnia 15 listopada 2006 r. poinformowano T.K. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie budowy budynku garażu dwustanowiskowego w gospodarstwie rolno-produkcyjnym, zrealizowanej bez pozwolenia na budowę na działce nr [...] , obr. [...] , przy ul. [...] W zawiadomieniu jest zatem mowa o innym obiekcie, niż objęty wnioskiem inwestora o wszczęcie postępowania, który to wniosek nie dotyczył budynku nr [...], lecz obiektu oznaczonego nr [...] . Co do obiektu oznaczonego nr [...] brak w aktach zawiadomienia o wszczęciu postępowania mimo, że to jego właśnie istnienie uzasadniało wniosek inwestora, a następnie budziło wątpliwości organu pierwszej instancji co do spełnienia wymogów techniczno-budowlanych w zakresie lokalizacji z uwagi na przebieg gazociągu.

W odezwie skierowanej w niniejszej sprawie do Urzędu Miasta K. Biuro Planowania z dnia 28 listopada 2006 r. organ pierwszej instancji podaje podobnie, że prowadzi postępowania w sprawie samowolnie zrealizowanego w latach pięćdziesiątych budynku garażu dwustanowiskowego.

Inny już przedmiot pojawia się w odezwie do Urzędu Miasta K. Wydział Architektury i Urbanistyki z dnia 18 marca 2009 r., w której podano, że PINB w K. Powiat Grodzki prowadzi postępowanie w sprawie budynku garażu dwustanowiskowego z częścią socjalną oznaczonego nr [...] , wybudowanego bez decyzji pozwolenia na budowę.

Z wydanego w tej samej sprawie postanowienie organu pierwszej instancji z dnia 16 lutego 2010 r., a następnie decyzji nr [...] z dnia 21 lipca 2014 r. wynika jeszcze coś innego, a mianowicie że PINB w K. Powiat Grodzki wszczął z urzędu postępowanie w sprawie przebudowy budynku garażu dwustanowiskowego oznaczonego nr [...] i rozbudowy tego obiektu o szatnie dla pracowników, oznaczone nr [...].

Wskazane wyżej niespójności w oznaczeniu przedmiotu postępowania należy uznać za uchybienia istotne albowiem owe rozbieżności wprowadzają w błąd, co z kolei może mieć wpływ na niewykonanie albo nieprawidłowe wykonania obowiązków nakładanych na stronę w toku postępowania.

Z końcowych ustaleń organu pierwszej instancji nie wynika przy tym, by budynek garażu dwustanowiskowego miał być zrealizowany bez pozwolenia na budowę.

Jeszcze inaczej określony został przedmiot postępowania w zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, w której podano że przedmiotem tym jest prawidłowość wydania nakazu rozbiórki budynku garażu dwustanowiskowego oznaczonego nr [...] i [...] wybudowanego bez wymaganego pozwolenia organu administracji architektoniczno-budowlanej. Takie oznaczenie jest spójne z ustaleniem zawartym tej decyzji, że przedmiotowy budynek garażu dwustanowiskowego został zrealizowany ok. 1960 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę, a następnie został przebudowany i rozbudowany. Roboty budowlane polegające na przebudowie i rozbudowie przedmiotowego obiektu zostały zakończone w 1997 r., a na ich wykonanie inwestor również nie posiada pozwolenia na budowę. W tym miejscu należy przypomnieć, że w orzeczeniach organu pierwszej instancji brak ustaleń co do tego, że budynek garażu nr [...] został wzniesiony z naruszeniem przepisów prawa. Organ ten ustalił natomiast, że do garażu dobudowano szatnię dla pracowników, oznaczoną nr [...] a przebudowa i rozbudowa budynku garażu prowadzone bez pozwolenia na budowę zostały zakończone w 1997 r. Organ drugiej instancji nie wskazał dowodu odmiennych, a niekorzystnych dla inwestora ustaleń.

Wszystkie wyżej opisane ustalenia organów obu instancji w zakresie przedmiotu postępowania - w tym obiektu, względnie robót budowlanych oraz dat ich wykonywania, czynione są bez przeprowadzenia kompleksowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału, który nie jest jednoznaczny.

W powyższym zakresie tytułem przykładu można wskazać, że wniosek podpisany przez inwestora nie zawiera danych dotyczących okresu budowy budynku nr [...] , natomiast czas budowy budynku nr [...] określa on na lata 1992/1993.

W protokole oględzin z dnia 21 czerwca 2006 r., sporządzony bez udziału inwestora zastępowanego wówczas przez dwóch pełnomocników - tj. S.F. i A.D. odnotowano niezgodnie okolicznościami podanymi we wniosku , że budynek garażu 4 pierwotnie był budynkiem gospodarczym, wybudowanym w latach 70 - tych wraz z budynkiem mieszkalny i w roku 1998 zmieniono bez pozwolenia sposób jego użytkowania na garaż dwustanowiskowy. Dokonano wówczas wymiany pokrycia dachowego bez naruszania konstrukcji dachu drewnianej. Budynek [...] jest murowany bez podpiwniczenia parterowy ze strychem nieużytkowym (dawna stodoła nazwane przez inwestora budynkiem gospodarczym). Dobudowana do budynku garażu cześć użytkowana jako szatnia jest murowana, parterowa ze wspólną ścianą z garażem. Obie wyżej wymienione części stanowią jeden budynek o wspólnej ścianie wewnętrznej nośnej, przykryty dachem dwuspadowym o konstrukcji drewnianej, krytej dachówką cementową 4+5. Część 5 została dobudowana w 1998 r."

W piśmie z dnia 18 września 2006 r. pełnomocnicy inwestora A.F. i S.D. złożyli w PINB oświadczenie, w myśl którego do protokołu oględzin dnia 21 czerwca 2006 r. podali nieprawidłowe daty zrealizowania obiektów budowlanych usytuowanych na działce nr [...] , co wynika z faktu że nie uczestniczyli bezpośrednio przy realizacji tych obiektów, a tym samym nie znali rzeczywistej daty ich powstania. W podanych w protokole okresach inwestor wykonywał jedynie prace konserwacyjne i malarskie, zaś faktyczny okres realizacji obiektów jest zgodny z datami podanymi we wniosku przez inwestora.

W odezwie skierowanej w niniejszej sprawie do Urzędu Miasta K. Biuro Planowania z dnia 28 listopada 2006 r. organ pierwszej instancji podaje z kolei, że prowadzi postępowania w sprawie samowolnie zrealizowanego w latach pięćdziesiątych budynku garażu dwustanowiskowego. Nie jest wiadomym, jakie są źródła oznaczenia momentu budowy obiektu w tym piśmie.

W Inwentaryzacji architektoniczno-budowlaną budynku garażowego z częścią socjalną wraz z orzeczeniem technicznym dotyczącym prawidłowości wykonanych robót z 2007 r., załączonej do pisma z dniu 20 sierpnia 2008 r., część socjalna oznaczona jest nr [...] a budynek garażowy nr [...] . W dokumencie tym wskazano, że budynek garażowy z częścią socjalną został wybudowany w latach dziewięćdziesiątych, zgodnie z oświadczeniem inwestora do końca 1994 r.

W protokole kontroli budynku garażowego dwustanowiskowego z częścią socjalną z dnia 9 grudnia 2008 r., sporządzonym bez udziału inwestora, który był wówczas reprezentowany przez pełnomocnika S.D. , zapisano natomiast, że roboty budowlane rozpoczęto w 1991 r.

W pisemnym oświadczeniu z dnia 27 stycznia 2009 r., świadomy o odpowiedzialności karnej, T.K. podał odnośnie budynków zgłoszonych do legalizacji [...] , że budynek garażowy z częścią socjalną powstał w latach 1960, modernizację zakończono w 1997 r.

Nadto do protokołu czynności dnia 29 czerwca 2009 r. T.K. pouczony o odpowiedzialności karnej z art. 233 k.k. oświadczył, że budynek garażu oznaczony nr [...] został wybudowany w latach 60-70, on zastał właścicielem posesji w latach 80- tych, a gazociąg powstał w latach 50- tych.

Brak oceny dowodów w obu kontrolowanych decyzjach w tak istotnej materii czyni określone ustalenia dowolnymi.

Dodatkowo zważyć należy, że równie istotne w świetle przepisów twierdzenia o przebudowie budynku garażu dwustanowiskowego nr [...] nie zostały nawet poparte ustaleniami dotyczącymi rzeczywistego rodzaju wykonanych przez inwestora prac , co może mieć znaczenia przy kwalifikacji określonych robót jako należących do bieżącej konserwacji, remontu albo przebudowy.

Równie dowolne są ustalenia o nadwieszeniu budynku nr [...] nad gazociągiem, zwłaszcza że w aktach administracyjnych nie zgromadzono aktualnych map sytuacyjno-wysokościowych. Znajdująca się w nich Inwentaryzacja architektoniczno- budowlanej budynku garażowego z częścią socjalną wraz z orzeczeniem technicznym dotyczącym oceny prawidłowości wykonanych robót budowlanych zawiera m.in. mapę sytuacyjno-wysokościowa z dnia 12 kwietnia 2006 r., która takiej kolizji nie ujawnia, podobnie jak orzeczenie techniczne. Nadto z pisma [...] Spółki Gazowej z dnia 15 kwietnia 2009 r. wynika co prawda, że przez działkę nr [...] przebiega czynny gazociąg średniego ciśnienia Dn 300, zbudowany w 1977 r., ze strefą ochronną 1,5 mb, ale jak podano w tym piśmie dokładność posadowienia budynku i gazociągu należy sprawdzić metodą pomiaru bezpośredniego w terenie. Takie czynności sprawdzające w toku postępowania nie jednak odjęte.

W sprawie niniejszej budzą zastrzeżenia niedostatki rozważań dotyczących przyjętego trybu legalizacji. W tym zakresie należy zauważyć, że organy nadzoru budowlanego nie tylko nie poczyniły rzetelnie koniecznych ustaleń, ale również nie rozważyły, które przepisy należy stosować przy legalizacji. Istotnym jest bowiem, że inwestor składał wniosek o legalizację w 2006 r., ale w latach późniejszych był on ponawiany. Nadto na organach nadzoru budowlanego ciążą obowiązki wynikające z zasady wyrażonej w art. 9 k.p.a. Uwzględniając zróżnicowane informację zawarte w dostępnych materiałach nie można nie dostrzegać, że taka pożądana przez inwestora legalizacja obiektów budowlanych mogła być prowadzona nie tylko w trybie art. 48 p.b. lub 50-51 p.b. odnośnie przebudowy, czy przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229) w związku z dyspozycją art. 103 ust. 2 p.b., ale również następować na zasadach określonych w ustawie z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw ( Dz.U. Nr 99, poz. 665). Zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 - 5 tej ustawy:

1. Do obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji publicznej, jeżeli budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r. a przed dniem 11 lipca 1998 r., i przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego, nie stosuje się do dnia 1 stycznia 2008 r. przepisów art. 48-49b ustawy, o której mowa w art. 1.

2. W przypadku, o którym mowa w ust. 1, na właścicielu spoczywa obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. W razie nieuzyskania pozwolenia na użytkowanie, właściwy organ nadzoru budowlanego nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części.

3. Właściciel obiektu budowlanego jest obowiązany dołączyć do wniosku o pozwolenie na użytkowanie inwentaryzację powykonawczą obiektu budowlanego, sporządzoną przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane i ekspertyzę techniczną, potwierdzającą przydatność obiektu do użytkowania oraz oświadczenia, o których mowa w art. 57 ust. 3 ustawy, o której mowa w art. 1.

4. Jeżeli obiekt budowlany, o którym mowa w ust. 1, nie narusza:

1) przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem,

2) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dniu zakończenia budowy albo w dniu orzekania

- właściwy organ nadzoru budowlanego, po protokolarnym potwierdzeniu zgodności inwentaryzacji powykonawczej ze stanem faktycznym, wydaje, z zastrzeżeniem ust. 5, decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie.

5. Jeżeli obiekt budowlany, o którym mowa w ust. 1, narusza przepisy lub ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia, nakłada obowiązek usunięcia tych naruszeń w wyznaczonym terminie. W razie niewykonania obowiązku w terminie, organ ten nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części.

W myśl art. 4 , do spraw wszczętych a niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy niniejszej ustawy.

W uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1682/09 ( zam. zb. LEX nr 746727) wskazuje się słusznie, że " Wypełnienie przesłanek określonych w art. 3 ust. 1 ustawy z 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, a więc ukończenia budowy po dniu 31 grudnia 1994 r. a przed dniem 11 lipca 1998 r. oraz brak wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalizacji budynku przed dniem 11 lipca 2003 r., w przypadku złożenia wniosku, o którym mowa w art. 3 ust. 3 tejże ustawy, w okresie pomiędzy dniem 20 czerwca 2007 r. a dniem 31 grudnia 2007 r., skutkować musi prowadzeniem postępowania administracyjnego z wyłączeniem art. 48-49b p.b. Postępowanie to prowadzone jest w trybie art. 3 ustawy zmieniającej, a jego przedmiotem jest wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Stosownie do jednej z trafnych tez wyrażonych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1/10 (zam. zb. LEX nr 597088) " Jeżeli inwestor zakończył wykonywanie obiektu budowlanego po dniu 31 grudnia 1994 r. a przed dniem 11 lipca 1998 r., i przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne, to niezależnie od tego, że po dniu 11 lipca 1998 r. dokonał ewentualnej rozbudowy albo nadbudowy tego obiektu, do obiektu budowlanego wykonanego przed tą datą ma zastosowanie art. 3 ust. 1 ustawy z 2007 r. o zmianie ustawy - p.b. oraz niektórych innych ustaw, zgodnie z którym w takiej sytuacji nie stosuje się do dnia 1 stycznia 2008 r. przepisów art. 48-49b ustawy z 1994 r. - p.b. Przez budowę zakończoną w takim przypadku należy rozumieć taki stan obiektu budowlanego, w którym mógłby zostać przeprowadzony odbiór techniczny tego obiektu, potwierdzający możliwość przekazania go do użytkowania. W myśl dalszych poglądów w tej materii, prezentowanych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 420/ 09 (zam. zb. LEX nr 597584) " Przez budowę zakończoną w takim przypadku należy rozumieć taki stan obiektu budowlanego, w którym mógłby zostać przeprowadzony odbiór techniczny tego obiektu, potwierdzający możliwość przekazania go do użytkowania." Nie sposób nie uwzględnić również przy analizie zagadnień związanych z przedmiotową instytucja legalizacji stanowiska zajętego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 348/09 ( zam. zb. LEX nr 597553), w którym wyjaśniono, że "W świetle niezwykle krótkiego okresu obowiązywania ustawy z 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, tylko wykładnia umożliwiająca realne korzystanie z prawa podmiotowego jednostki, jakim jest możliwość legalizacji obiektu budowlanego bez konieczności ponoszenia opłaty legalizacyjnej, jest do pogodzenia z zasadą pewności prawa."

Wyżej powołane uprzednio w ramach kontroli wywołanej wniesieniem niniejszej skargi krytyczne uwagi wskazują na naruszenie przy wydaniu kontrolowanych aktów zasadniczych przepisów postepowania, tj.: art. 7, 9, 77 §1, 80, 107 § 1 i 3 k.p.a., których nierespektowanie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zaskarżoną decyzję cechują przy tym dalej idące wadliwości, niż dostrzegane są w orzeczeniach organu pierwszej instancji, a wynikają z zupełnej dowolności ustaleń o wybudowaniu w warunkach samowoli budowlanej budynku nr [...] , którym jest garaż dwustanowiskowy.

Niezależnie od tego należy zgodzić się ze T.K. że w przedmiotowej sprawie organ drugiej instancji naruszył zasadę z art. 10 § 1 k.p.a. z powodów trafnie przez niego wskazywanych w skardze.

Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych. Wszystkie wskazane wyżej uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu pierwszej instancji i postanowienia z dnia 16 lutego 2010 r. znak: [...] , na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. " c" p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego. Taka kontrola, następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu ( por. wyrok NSA z 10.02.1981r. , SA 910/80, ONSA 1981, nr 1 , poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 ), zaś w sprawie niniejszej jest ona niemożliwa z uwagi na uprzednio wskazane uchybienia.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku.

Podstawę prawną orzeczenia o kosztach postępowania sądowego zawartego w pkt II. sentencji wyroku stanowi art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.a.