Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 406/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy~Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 25 ust. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędzia del. WSA Mirosława Pindelska Protokolant asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 7 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Op 316/13 w sprawie ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie określenia zasad przyznawania i wysokości diet przysługujących radnym oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 7 listopada 2013 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] w przedmiocie określenia zasad przyznawania i wysokości diet przysługujących radnym, w punkcie 1) stwierdził nieważność § 1 ust. 2 i § 3 zaskarżonej uchwały, w punkcie 2) określił, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części, w której stwierdzono jej nieważność.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżając powyższą uchwałę Wojewoda Opolski powołał się na przepis art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.), zwanej dalej u.s.g. i wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 ust. 2 i § 3 tej uchwały, z powodu istotnego naruszenia prawa. Organ nadzoru wskazał, że w § 1 ust. 1 tej uchwały Rada Gminy P. uchwaliła, iż radnemu w czasie sprawowania mandatu przysługuje dieta za udział w sesjach Rady i w posiedzeniach komisji w wysokości 195 zł, natomiast w ust. 2 tego paragrafu przyznano dietę miesięczną Przewodniczącemu Rady Gminy P. w wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę określonego w ustawie z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz.U. Nr 200, poz. 1679 z póżn. zm.), ale nie więcej niż 50% maksymalnej wysokości diety, o której mowa w art. 25 ust. 6 i 7 u.s.g. Podstawę wypłaty diety z tytułu uczestnictwa w sesji Rady Gminy oraz w posiedzeniach komisji Rady, stanowi według § 2 uchwały obecność na sesji Rady i na posiedzeniu komisji potwierdzona własnoręcznym podpisem na liście obecności. Zgodnie z § 3 zaskarżonej uchwały Przewodniczącemu Rady Gminy przyznano limit kilometrów na korzystanie z własnego samochodu do celów służbowych w ilości 200 km miesięcznie.

Zdaniem Wojewody, Rada Gminy uregulowała przysługującą Przewodniczącemu dietę ryczałtowo, bez wskazania zasad jej przyznawania, w szczególności zasad zwrotu diety w sytuacji, gdy Przewodniczący nie wykonuje swojej funkcji przez dłuższy okres czasu. Określenie diety Przewodniczącego Rady, jako stałej miesięcznej kwoty, prowadzi zdaniem skarżącego do nieuzasadnionych różnic w sposobie ustalania diet radnych i Przewodniczącego. W szczególności radni otrzymują swoją dietę tylko, gdy uczestniczą w sesjach Rady. Przewodniczący natomiast otrzymuje dietę niezależnie od obecności na sesjach, uczestniczenia w posiedzeniach komisji, a także niezależnie od tego czy rzeczywiście sprawuje swoją funkcję.

Kwestionując § 3 uchwały, organ wskazał, że zawarta w nim regulacja jest nieostra i niejednoznaczna, co powoduje problemy interpretacyjne. Według skarżącego przyznanego na mocy § 3 Przewodniczącemu Rady Gminy limitu kilometrów na korzystanie z samochodu prywatnego do celów służbowych, nie można uznać za dietę, tym bardziej, że dieta i to ryczałtowa, została Przewodniczącemu już przyznana postanowieniem § 1 ust. 2 uchwały. Zdaniem skarżącego konieczne jest ustalenie czego konkretnie dotyczy regulacja zawarta w § 3 uchwały, w którym Gmina nie określiła stawki za kilometr przebiegu pojazdu, lecz ustaliła limit kilometrów na korzystanie z samochodu prywatnego do celów służbowych, do czego nie została żadnym przepisem kompetencyjnym upoważniona.

Skarżący zauważył jednocześnie, że rada gminy ma dużą swobodę w ustalaniu zasad przyznawania diet i kosztów podróży służbowych, jednakże nie można uznać, że ma w tym zakresie pełną swobodę.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy P. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Wnioskując o odrzucenie skargi Wójt podniósł brak kompetencji nadzorczych Wojewody Opolskiego w stosunku do uchwały regulującej zasady przyznawania i wysokości diet przysługujących radnym, a tym samym brak legitymacji do zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. Na poparcie swojego stanowiska przytoczył orzeczenia NSA oraz Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi i wywiódł z nich, iż organem nadzorczym w przedmiotowej sprawie jest regionalne izba obrachunkowa, a nie wojewoda.

Wnosząc o oddalenie skargi Wójt wskazał, że skarżący nie wskazał jaki przepis prawa został naruszony w uchwale, szczególnie w tak daleko idący sposób, że można mówić o istotnym naruszeniu prawa. Wskazano przy tym na określone przez ustawę kompetencje Przewodniczącego Rady, organizacyjną odrębność i ustawowe imperium w postaci nadanego mu prawa zwoływania sesji. Uzasadnia to, zdaniem Rady, określenie wysokości diety na czas sprawowania funkcji, bez wskazania sytuacji powodujących obniżanie ustalonego ryczałtu. Przewodniczący nie może być bowiem z pełnionej funkcji urlopowany, ani zwolniony na czas choroby. Jako nieuzasadniony, zdaniem Rady, jest także zarzut różnicowania w zaskarżonej uchwale sytuacji radnych i Przewodniczącego, bowiem radni – jako przedstawiciele wspólnoty samorządowej otrzymują dietę w sytuacji uczestniczenia w posiedzeniach Rady Gminy, natomiast Przewodniczący otrzymuje ryczałt z uwagi na wypełnianie szczególnej funkcji powierzonej mu przez Radę Gminy na czas jej sprawowania.

Co do zarzucanego skargą naruszenia § 3 uchwały, Wójt podniósł, że odnosi się on do zwrotu kosztów podróży służbowej, a nie dodatkowej diety przyznawanej Przewodniczącemu. Zdaniem Wójta ani brak w nazwie uchwały określającej jej zakres przedmiotowy, sformułowania, że dotyczy ona także zasad zwrotu kosztów podróży służbowej, ani użycie w kwestionowanym paragrafie formuły "podróże do celów służbowych", zamiast określenia "służbowe", nie stanowi istotnego naruszenia prawa skutkującego nieważnością uchwały. Jego zdaniem podróże, o których mowa w § 3 uchwały, oznaczają w rzeczywistości, podróże zdefiniowane w § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2000 r. w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych gminy (Dz.U. Nr 66 poz. 800 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznał skargę w całości za uzasadnioną.

W pierwszej kolejności Sąd powołując szereg orzeczeń sądów administracyjnych wskazał, że skoro sprawa uregulowana zaskarżoną uchwałą nie została wymieniona w art. 11 ust. 1 ustawy o RIO, to akt ten nie kwalifikuje się jako wydany w sprawie finansowej, a zatem podlega on nadzorowi sprawowanemu przez wojewodę. Zagadnienia związane z finansowaniem działań Przewodniczącego Rady Gminy i Rady Gminy należą do właściwości organów gminy, która - z woli ustawodawcy - rozstrzyga o nich w sposób samodzielny, a granicą tej samodzielności jest sprzeczność z prawem, a zatem rozstrzygnięcie, co do istoty, inne niż tego wymaga obowiązujący przepis. Jednak, jak podkreślił Sąd, z zasady samodzielności organów nie wynika dowolność ustaleń co do przyznawania diet oraz kosztów podróży. Zasady, o których mowa w art. 25 ust. 4 u.s.g., określane w uchwale rady gminy, w inny w sposób pełny i zgodny z prawem określać przyznawanie diet i kosztów podróży, respektując między innymi zapis art. 7 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, w myśl którego status przedstawicieli wybieranych do władz lokalnych powinien im zapewniać wyrównanie finansowe odpowiednio do kosztów poniesionych w związku z wykonywaniem mandatu.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały Sąd podkreślił, że w świetle brzmienia przepisu art. 25 ust. 4 u.s.g., rada gminy może ustanowić jedynie zasady na jakich radnemu będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. W użytym przez ustawodawcę w art. 25 ust. 4 u.s.g. sformułowaniu "zasady" mieści się więc tryb rozliczeń diet i kosztów podróży. Zakresem regulacji uchwały winna być objęta m.in. sytuacja, gdy przewodniczący rady, przez dłuższy okres czasu nie wykonuje obowiązków wynikających z pełnionej funkcji, a tym samym nie ponosi żadnych kosztów związanych z pełnieniem funkcji. Brak w zaskarżonej uchwale zasad dotyczących ustalenia wysokości diet powoduje, że mają one charakter ryczałtu miesięcznego. Ustalona w stałej kwocie dieta w formie ryczałtu miesięcznego traci charakter rekompensacyjny, a przyjmuje charakter stałego, miesięcznego wynagrodzenia, niezależnego od kosztów związanych z pełnieniem funkcji. Użyty przez ustawodawcę w przepisie art. 25 ust. 4 u.s.g. wyraz "dieta" należy rozumieć natomiast jako zwrot kosztów związanych z pełnieniem funkcji. Jego istota sprowadza się do wyrównywania wydatków i strat spowodowanych pełnieniem wskazanej funkcji. Jeżeli dieta sprowadza się do wyrównania wydatków i strat spowodowanych pełnieniem funkcji przewodniczącego rady, to osoba pełniąca funkcję przewodniczącego zachowuje prawo do zwrotu kosztów i wydatków poniesionych w związku ze sprawowaniem tej funkcji, a nie z tytułu samego faktu bycia taką osobą.

Dalej Sąd wskazał, że koszty podróży służbowej to koszty związane z wyjazdem podjętym w celu realizacji zadań wynikających z pełnionej funkcji. Przepis art. 25 ust. 4 u.s.g. daje radzie prawo do uchwalenia zasad określających za co i w jakiej wysokości będzie przysługiwała radnym, a zatem i przewodniczącemu rady, dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. Zaskarżona uchwała nie zawiera takich regulacji, a tym samym narusza w sposób istotny normę kompetencyjną z art. 25 ust. 10 oraz regulacje przepisów art. 25 ust. 4 i ust. 6 – 8 u.s.g.

Z tego względu Sąd uznał za słuszne wywody skargi, że zapisy § 1 ust. 2 i § 3 zaskarżonej uchwały, w istotny sposób naruszają przepis art. 25 ust. 4 usg. Zapis § 1 ust. 2 uchwały określający jedynie, iż przewodniczącemu Rady Gminy przysługuje zryczałtowana kwota miesięczna diety w wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę określonego w ustawie z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz.U. Nr 200, poz. 1679 z późn. zm.), jednak nie więcej iż 50 % maksymalnej wysokości diety, o której mowa w art. 25 ust. 6 i 7 u.s.g., prowadzi do nieuzasadnionych różnic w sposobie ustalania diet radnych i Przewodniczącego Rady. Dieta bowiem tak radnego jak i Przewodniczącego Rady powinna być ściśle powiązana z rzeczywistym uczestnictwem w pracach organów gminy i dlatego konieczne było ustalenie zróżnicowanych zasad jej ustalania w stosunku do Przewodniczącego Rady, tak samo jak uczyniła to Rada Gminy P., w stosunku do radnych.

Przechodząc do regulacji zawartej w § 3 uchwały ustalającej Przewodniczącemu Rady Gminy miesięczny limit kilometrów na korzystanie z własnego samochodu dla celów służbowych, Sąd stwierdził, że oprócz sprzeczności z art. 25 ust. 4 u.s.g., zapis ten narusza także art. 25 ust. 10 u.s.g. oraz przepisy wykonawcze do niego zawarte w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2001 r. w sprawie sposobu ustalania należności tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych gminy (Dz.U. Nr 66, poz. 800 z późn. zm.). Sposób ustalenia zasad zwrotu kosztów podróży służbowych radnych gminy określają przepisy ww. rozporządzenia i nie przewidziano w nich możliwości zwrotu kosztów podróży służbowych radnym gmin w drodze ryczałtu, a zatem w tym zakresie uchwały rady gmin nie mogą wprowadzić odmiennych rozwiązań. Nie uzasadnia też wprowadzania takich rozwiązań pełnienie przez jednego z radnych funkcji przewodniczącego rady, gdyż brak jest nie tylko w u.s.g., ale i w systemie prawa polskiego, przepisów wskazujących na zasadność takiego zróżnicowania.

Uznając zatem zarzuty przedstawione w skardze za zasadne Sąd podkreślił, że uprawnienie rady gminy do przyznawania diet oraz zwrotu kosztów podróży nie może odbywać się na jakichkolwiek zasadach, lecz jedynie na takich, które respektują prawo. Jednocześnie z zasady samodzielności organów w tym zakresie, nie wynika dowolność ustaleń, co do przyznawania diet oraz kosztów podróży. Zasady, o których mowa w art. 25 ust. 4 u.s.g., winny zostać określone w uchwale rady gminy i być zgodne z prawem oraz respektować między innymi art. 7 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Gmina P., reprezentowana przez radcę prawnego, podniosła następujące zarzuty naruszenia prawa materialnego:

1. naruszenie art. 25 ust. 4 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię, a mianowicie przyjęcie, że w kompetencji rady gminy do ustalenia zasad przysługiwania diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych radnego nie mieści się możliwość przyznania Przewodniczącemu Rady Gminy diety miesięcznej w wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę, nie więcej niż 50% maksymalnej wysokości diety, o której mowa w art. 25 ust. 6 i 7 u.s.g. oraz możliwość ustalenia limitu kilometrów na korzystanie z własnego samochodu do celów służbowych, a także błędne przyjęcie, iż art. 25 ust. 4 u.s.g. obliguje radę gminy do ustalenia zasad pomniejszania diety przewodniczącemu rady gminy w różnych okolicznościach, podczas gdy norma zawarta w przepisie art. 25 ust. 4 u.s.g. daje radzie gminy legitymację do ustalenia zasad przysługiwania diet radnym, nie precyzując jak zasady te mają wyglądać, dając tym samym możliwość właściwej regulacji w tym zakresie przez radę gminy;

2. naruszenie art. 25 ust. 8 u.s.g. poprzez jego niezastosowanie co doprowadziło do błędnej wykładni, iż dokonano nieuzasadnionego zróżnicowania wysokości diet radnych oraz przewodniczącego rady gminy, podczas gdy różne funkcje pełnione przez radnych i przewodniczącego mogą stanowić przesłankę zróżnicowania wysokości tych diet;

3. naruszenie § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2000 r. w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych gminy, poprzez jego błędną wykładnię, iż rada gminy nie miała kompetencji do ustalenia miesięcznego limitu kilometrów na korzystanie z własnego samochodu do celów służbowych, podczas gdy § 5 ust. 3 ww. rozporządzenia odsyła do przepisów dotyczących warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy, w których to możliwość taka została przewidziana.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjne poprzez "uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji." Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Opolski wniósł o oddalenie tej skargi w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie stwierdziwszy przesłanek zaistnienia nieważności niniejszego postępowania Naczelny Sąd Administracyjny związany powołanymi w skardze kasacyjnej zarzutami, rozpoznał sprawę w granicach tej skargi. Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw a tym samym nie mogła być uwzględniona.

Zasadnicza kwestia prawna, jaka wyłoniła się na tle stanu faktycznego niniejszej sprawy, dotyczy sposobu określania wysokości diet i zwrotu kosztów podróży służbowych, jakie przysługują radnemu, który pełni funkcję przewodniczącego rady gminy. Wskazać zatem należy, że zasadę zgodnie z którą radnemu przysługują diety i zwrot kosztów podróży statuuje powołany w podstawach skargi kasacyjnej art. 25 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualnie t.jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 594), powoływanej dalej jako: u.s.g. Zasady przyznawania powyższych świadczeń ustala rada gminy, w granicach określonych przepisami art. 25 ust. 6 i 8 u.s.g. oraz przepisami wykonawczymi, tj.: rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2000 r. w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych gminy (Dz.U. Nr 66, poz. 800) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz.U. Nr 61, poz. 710). Wskazać należy, że dieta stanowi rekompensatę za utracone przez radnego zarobki, a zatem nie jest świadczeniem pracowniczym. Podobnie takiego charakteru pozbawiony jest zwrot poniesionych przez radnego kosztów podróży służbowych. Nie budzi przy tym wątpliwości, że możliwe jest różnicowanie wysokości diet w zależności od funkcji pełnionych przez radnego (ust. 8).

W niniejszej sprawie będąca przedmiotem kontroli Sądu I instancji uchwała Rady Gminy P. przy ustalaniu zasad przyznawania diet w sposób szczególny uwzględnia pełnioną przez radnego funkcję przewodniczącego rady. Zgodzić się jednakże należy z Sądem I instancji, że zakwestionowany przepis § 1 ust. 2 tej uchwały stanowi ułomną próbę powiązania przysługującego radnemu uprawnienia do diety z jego faktyczną pracą wykonywaną w związku z pełnioną funkcją przewodniczącego rady. W sytuacji, gdy ustalenie świadczenia następuje w formie ryczałtu, brak przewidzianych potrąceń diety za przypadki nieobecności przewodniczącego na posiedzeniach, czy innych obowiązkowych czynnościach, sprawia, że nie mamy już do czynienia ze świadczeniem wyrównawczym (kompensacyjnym). Powyższe stwierdzenie nie stoi w sprzeczności z argumentacją Gminy, iż przewodniczący rady niejednokrotnie ma więcej obowiązków niż pozostali członkowie rady, a co za tym idzie wysokość jego diety powinna być adekwatna do ciążących na nim obowiązków. Nie oznacza to również, że poniesione w związku ze sprawowaną funkcją wydatki (w tym koszty podróży) mogłyby nie zostać zwrócone. Podzielić należy stwierdzenie poczynione przez Sąd I instancji, że samo przyznanie przewodniczącemu Rady limitu kilometrów na korzystanie z własnego samochodu do celów służbowych, wobec braku określenia reguł, na jakich odbywa się zwrot kosztów z takim wyjazdem związanych, czyni koniecznym uznanie powyższego zapisu za niezgodny z obowiązującym prawem.

Podkreślić należy, że zasady przyznawania radnym diet oraz zwrotu kosztów podróży w swoim założeniu mają charakter teoretyczny, uwzględniający praktyczne elementy związane z wykonywaniem mandatu radnego. Nie mogą one zatem sprowadzać się do konkretnych, z góry określonych wartości kwotowych, czy limitu kilometrów, co należy uznać za sprzeczne z samym charakterem omawianych świadczeń.

Mając na uwadze powyższe, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za nieusprawiedliwione Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.