Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 26/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Straż graniczna
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art.1, 3 ust.1, art.6a, 36 ust.1 i 3, art.96ust.1
journal: Dz.U. 2005 nr 234 poz 1997
law: Ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej - tekst jednolity
article: art.5 § 2, art.17 pkt.3, art.127 § 2i 3, art.156 § 1 pkt1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie NSA Irena Kamińska NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Straży Granicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 707/08 w sprawie ze skargi Z. G. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Z. G. na rzecz Komendanta Głównego Straży Granicznej kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 października 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 707/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] marca 2008 r., nr [...]

w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i orzekł jednocześnie, że zaskarżony akt nie podlega wykonaniu w całości. Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach sprawy:

Komendant Karpackiego Oddziału Straży Granicznej decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r., nr [...] przyznał kpt Z. G. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Komendant Główny Straży Granicznej, w wyniku podjęcia z urzędu postępowania w trybie nadzwyczajnym, decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] stwierdził nieważność powyższej decyzji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazał, że objęta kontrolą decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, albowiem w dacie złożenia przedmiotowego wniosku funkcjonariusz nie spełniał warunków do otrzymania tego świadczenia – jego małżonka posiadała bowiem dom jednorodzinny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby.

Z. G. wystąpił do Komendanta Głównego Straży Granicznej z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy domagając się uchylenia podjętej decyzji. W jego przekonaniu organ nie zgromadził dowodów świadczących o posiadaniu przez jego małżonkę domu jednorodzinnego, zaś pismo Wójta Gminy M., na którym oparł swoją decyzję organ nadzoru, zaświadcza o sytuacji istniejącej w czasie prowadzonego postępowania nadzwyczajnego, a nie w dacie orzekania o spornym świadczeniu.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska. Powołując się na treść art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz.U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.) oraz § 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczególnych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania (Dz.U. Nr 118, poz. 1014 ze zm.) organ uznał, że posiadanie przez małżonkę Z. G. domu w miejscowości pobliskiej miejscu pełnienia przez niego służby powodowało, iż funkcjonariusz ten nie spełniał warunków do przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Na potwierdzenie tej okoliczności organ wskazał pismo Wójta Gminy M. z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...], uznając że stanowi ono dokument urzędowy, zgodnie z art. 75 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.– Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Jednocześnie organ zwrócił uwagę, że wnioskodawca przecząc przysługującemu jego żonie prawu posiadania nieruchomości w miejscowości G., przy ul. [...], nie wskazał innego właściciela tego obiektu. Organ uznał, że śmierć teściów wnioskodawcy i tym samym odziedziczenie przez jego małżonkę przedmiotowej nieruchomości miała wpływ na jego uprawnienie. Tymczasem Z. G. mimo ciążącego na nim obowiązku z mocy § 7 powołanego wyżej rozporządzenia nie złożył zawiadomienia w tym zakresie.

Na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] marca 2008 r. Z. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając temu organowi naruszenie prawa procesowego poprzez: wydanie przedmiotowego rozstrzygnięcia mimo nie wystąpienia przesłanki pozytywnej z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, naruszenie zasady prawdy obiektywnej i szybkości postępowania oraz przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe wykorzystanie regulacji cywilnoprawnych dotyczących posiadania i spadków dla potrzeb ustalenia pobieranego równoważnika pieniężnego, tj. art. 96 ustawy o Straży Granicznej.

W oparciu o te zarzuty skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. W skardze Z. G. ponownie zwrócił uwagę, że pismo Wójta Gminy M., na którym oparł się organ wydając zaskarżoną decyzję przedstawia stan prawny nieruchomości na dzień

[...] grudnia 2007 r., nie zaś na dzień wydania tego aktu. Tym samym naruszono art. 77 § 1 Kpa, poprzez niezgromadzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie, zaś z materiału znajdującego się w aktach sprawy nie wynika jednoznacznie, aby żona skarżącego w okresie [...] stycznia 2005 r. – [...] lipca 2006 r. posiadała budynek mieszkalny w miejscowości G. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie uznając zasadności podniesionych przez skarżącego zarzutów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w pisemnych motywach wyroku stwierdzającego nieważność zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej zwanej Ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle tej regulacji Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę, aczkolwiek z innych powodów niż zostały w niej podniesione.

Dokonując interpretacji art. 3 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej Sąd ten uznał, że Komendant Główny Straży Granicznej jest organem centralnym administracji rządowej tylko w zakresie ściśle określonym tą regulacją, a mianowicie "w sprawach ochrony granicy państwowej i kontroli ruchu granicznego". Zgodnie z wykładnią językową, która ma pierwszeństwo przed innymi wykładniami prawa, sformułowanie "w sprawach ochrony granicy państwowej i kontroli ruchu granicznego" odnosi się do kompetencji, przeznaczenia i zadań postawionych przed tą formacją. Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy, Straż Graniczna - jako jednolita umundurowana i uzbrojona formacja - została utworzona do ochrony granicy państwowej na lądzie i na morzu oraz kontroli ruchu granicznego. Przeznaczenie tej formacji określa zakres zadań ustalonych przez ustawodawcę w ust. 2 - 4 powołanego artykułu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji analiza powołanej regulacji ustawowej prowadzi do wniosku, że Komendant Główny Straży Granicznej jest centralnym organem administracji rządowej tylko w ściśle określonym zakresie. Jego kompetencji – jako organu centralnego – nie można wobec tego traktować rozszerzająco i przypisywać mu szerszych uprawnień, niż wynika to wprost z przepisów ustawy.

Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej Komendant Główny Straży Granicznej jest uprawniony do mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe, jego przenoszenia oraz zwalniania z tego stanowiska. Stosownie zaś do art. 103 ust. 1 i 2 tej ustawy prawo do uposażenia powstaje z dniem mianowania na stanowisko służbowe. Z tytułu służby funkcjonariusz otrzymuje jedno uposażenie i inne świadczenia pieniężne określone tym aktem. Tym samym, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, pomoc mieszkaniowa jest nierozerwalnie związana z nawiązanym na podstawie mianowania stosunkiem służbowym (art. 34 ustawy o Straży Granicznej). Funkcjonariuszowi Straży Granicznej, w świetle art. 96 ustawy o Straży Granicznej, przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Szczegółowe zasady przyznawania przedmiotowego świadczenia określa rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczególnych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania (Dz.U. Nr 118, poz. 1014 ze zm.). Według Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie może wobec tego budzić wątpliwości, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji jest organem właściwym rzeczowo w zakresie rozpatrywania spraw mieszkaniowych funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz organem wyższego stopnia w stosunku do Komendanta Głównego Straży Granicznej. Zgodnie bowiem z § 6 powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. decyzje w sprawach równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wydają organy określone w przepisach o przydziale i opróżnianiu lokali mieszkalnych. Krąg organów właściwych do wydania tych decyzji wynika zatem z regulacji zawartej w § 15 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludniania lokali mieszkalnych (Dz.U. Nr 99, poz. 898 ze zm.). Stosownie do jego treści organem tym jest minister właściwy do spraw wewnętrznych jako dysponent lokali w stosunku do Komendanta Głównego Straży Granicznej.

W przekonaniu Sądu pierwszej instancji, jeżeli w oparciu o treść art. 3 ust. 1 in fine ustawy o Straży Granicznej Komendant Główny Straży Granicznej podlega ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych i jest on centralnym organem administracji rządowej jedynie w sprawach ochrony granicy państwowej i kontroli ruchu granicznego, zaś zgodnie z art. 17 pkt 3 Kpa organami wyższego stopnia w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, to po wydaniu w pierwszej instancji przez Komendanta Głównego Straży Granicznej decyzji w sprawach służbowych funkcjonariuszy przysługuje od niej odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (art. 127 § 2 Kpa), a nie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesiony do Komendanta (art. 127 § 2 Kpa).

Na tym tle Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, a zatem obarczona jest kwalifikowaną wadą prawną (art. 156 § 1 pkt 1 Kpa), co skutkowało stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa. W odniesieniu do dalszego postępowania Sąd wskazał, że władnym do rozpatrzenia odwołania Z. G. od decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2008 r. będzie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł Komendant Główny Straży Granicznej, reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżając ten wyrok w całości, z powołaniem się na podstawy z art. 174 pkt 1 i 2 Ppsa, wnoszący skargę kasacyjną podniósł zarzuty:

1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 2 - 4, art. 3 ust. 1 i art. 36 ust. 1 i 3 ustawy o Straży Granicznej w związku z art. 5 § 2 pkt 4 Kpa poprzez przyjęcie, że Komendant Główny Straży Granicznej jest centralnym organem administracji rządowej w zakresie określonym w art. 1 ust. 2 - 4 ustawy o Straży Granicznej, a nie jest nim w sprawach służbowych, w tym w odniesieniu do spraw o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego;

2) naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 145 § 2 Ppsa oraz

art. 156 § 1 pkt 1 Kpa w związku z art. 5 § 2 pkt 4 i art. 17 pkt 3, art. 127 § 2 i 3 Kpa oraz § 15 ust. 1 pkt 1a i 1b powołanego już rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r., poprzez przyjęcie, że w sprawach w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, w których decyzję w pierwszej instancji wydał Komendant Główny Straży Granicznej przysługuje odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, a nie wniosek do tego organu o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W oparciu o te zarzuty wnoszący skargę kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej uznając za niezasadny pogląd Sądu pierwszej instancji odnośnie braku, na podstawie art. 127 ust. 3 Kpa, właściwości Komendanta Głównego Straży Granicznej jako centralnego organu administracji rządowej do wydawania ostatecznych decyzji w sprawach uregulowanych w rozdziale 12 ustawy o Straży Granicznej, jej autor wskazał, że w świetle art. 3 ust. 1 powyższej ustawy centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach ochrony granicy państwowej i kontroli ruchu granicznego jest Komendant Główny Straży Granicznej, podległy ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych i jako taki w myśl art. 5 § 2 pkt 4 Kpa ma w postępowaniu administracyjnym kompetencje ministra. Tymczasem w przepisach art. 1 ust. 2-4 ustawy o Straży Granicznej zostały określone zadania Straży Granicznej, a nie wyłącznie zakres kompetencji Komendanta Głównego Straży Granicznej w wykonaniu tych zadań, albowiem te ostatnie wynikają także z innych przepisów tej ustawy oraz odrębnych ustaw. W ocenie kasatora przepis art. 36 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej stanowiący o uprawnieniu do wniesienia odwołania do Ministra odnosi się jedynie do decyzji, o której jest mowa w ust. 1 tego przepisu, tj. mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk, jeżeli decyzję taką ustawa zastrzega dla Komendanta Głównego Straży Granicznej. Nie można zatem z tej regulacji wnioskować, że we wszystkich innych sprawach dotyczących czy też związanych ze stosunkiem służbowym funkcjonariusza, od decyzji wydanych przez Komendanta Głównego Straży Granicznej przysługuje odwołanie do Ministra. Nadto, ilekroć kompetencja Komendanta Głównego Straży Granicznej jako organu odwoławczego jest wyłączona wynika to wprost z przepisu ustawy.

Pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną nie zgodził się następnie z wyrażonym w zaskarżonym wyroku poglądem zaliczającym pomoc mieszkaniową do świadczeń pieniężnych wskazując, że zgodnie z art. 112 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej do świadczeń pieniężnych należą: zasiłek na zagospodarowanie, nagrody roczne, nagrody jubileuszowe, dodatkowe wynagrodzenie za wykonywanie zleconych zadań wykraczających poza obowiązki służbowe, należności za podróże służbowe i przeniesienia oraz świadczenia związane ze zwolnieniem ze służby. Natomiast świadczenia określone w rozdziale 12 powyższej ustawy, w tym równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, nie są zaliczane do tej kategorii świadczeń pieniężnych. W tym kontekście za niewłaściwą uznał dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracji interpretację § 15 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia

21 czerwca 2002 r. podkreślając, że zdanie pierwsze tego przepisu: "Decyzje w sprawach przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych i kwater wydają dysponenci lokali" wskazuje na właściwość rzeczową dysponentów lokali, a nie na właściwość instancyjną poszczególnych organów. Przywołując z kolei treść art. 6 a ustawy o Straży Granicznej zwrócił ponadto uwagę, że wszystkie zadania i kompetencje określone tym aktem Komendant Główny Straży Granicznej rozstrzyga jako centralny organ administracji rządowej, zaś z treści powołanego wyżej § 15 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. wynika jedynie, że minister właściwy do spraw wewnętrznych wydaje decyzje w stosunku do Komendanta Głównego Straży Granicznej i jego zastępców, przepis ten nie wskazuje natomiast, iż minister wydaje decyzje w sprawach mieszkaniowych jako organ odwoławczy w stosunku do Komendanta Głównego Straży Granicznej. Tym samym, zdaniem kasatora, przyjąć należy, że skoro przepis ustawy nie określa kompetencji Ministra jako organu odwoławczego w sprawach mieszkaniowych funkcjonariuszy to nie ma podstawy do wyłączenia uprawnienia Komendanta Głównego Straży Granicznej do działania w roli centralnego organu administracji rządowej, mającego uprawnienia ministra, zgodnie z art. 5 § 2 pkt 4 Kpa. Stosownie do treści art. 3 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej Komendant Główny Straży Granicznej jest przełożonym wszystkich funkcjonariuszy Straży Granicznej, wobec tego we wszystkich sprawach związanych z zakresem określonym w art. 3 ust. 1 i art. 3a tej ustawy Komendant ten jest centralnym organem administracji rządowej. W ten sposób kasator uznał za nieuprawnioną konkluzję Sądu pierwszej instancji opartą na treści art. 3 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, zgodnie z którą w sprawach służbowych funkcjonariuszy od decyzji wydanych w pierwszej instancji przez Komendanta Głównego Straży Granicznej przysługuje odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną odmowa uznania Komendanta Głównego Straży Granicznej w przedmiotowej sprawie za centralny organ administracji rządowej jest sprzeczna z art. 5 § 2 pkt 4 Kpa, co skutkowało naruszeniem przepisu

art. 17 pkt 3 oraz art. 127 § 2 i § 3 Kpa. Nadto Sąd pierwszej instancji naruszył art. 1 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa przyjmując, że we wszystkich sprawach służbowych, o których stanowi art. 36

ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, a nie wyłącznie w sprawach określonych w ust. 3 tego przepisu, w których decyzję w pierwszej instancji wydał Komendant Główny Straży Granicznej, przysługuje odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, a nie wniosek do Komendanta Głównego Straży Granicznej o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 Kpa, czego konsekwencją było stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji mimo braku podstaw z art. 156 § 1 pkt 1 Kpa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwionej podstawy.

Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego była decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji przez Komendanta Głównego Straży Granicznej w sprawie dotyczącej przyznania funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej ( Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1917 ze zm.). Zgodnie z przepisem art. 157 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Wobec tego, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zostało wszczęte w stosunku do ostatecznej decyzji Komendanta Karpackiego Oddziału Straży Granicznej o przyznaniu skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, organem właściwym do stwierdzenia nieważności tej decyzji był Komendant Główny Straży Granicznej, co nie jest kwestionowane. Stosownie bowiem do treści art. 6a pkt 3 ustawy o Straży Granicznej w postępowaniu administracyjnym w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Straży Granicznej, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, organem wyższego stopnia w stosunku do Komendanta Oddziału Straży Granicznej jest Komendant Główny Straży Granicznej.

Istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez Komendanta Głównego Straży Granicznej i przysługuje stronie odwołanie do ministra właściwego do spraw wewnętrznych, jak przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny, czy też wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do organu, który wydał decyzję, jak z kolei twierdzi wnoszący skargę kasacyjną.

W punkcie wyjścia rozważań należy stwierdzić, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie regulują w sposób szczegółowy właściwości rzeczowej organów administracji publicznej. Przepis art. 20 wskazuje jedynie, że właściwość rzeczową ustala się według przepisów o zakresie działania organów; w rozpoznawanej sprawie – ustawy o Straży Granicznej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy Komendant Główny Straży Granicznej, podległy właściwemu ministrowi do spraw wewnętrznych, jest centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach ochrony granicy państwowej i kontroli ruchu granicznego. Wbrew poglądowi Sądu pierwszej instancji przepis ten nie może być rozumiany jako wyznaczający kompetencje Komendanta Głównego do załatwiania określonych spraw na podstawie ustawy o Straży Granicznej. Art. 3 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej jest bowiem przepisem o charakterze ustrojowym normującym "zakres działania Komendanta Głównego Straży Granicznej w sprawach ochrony granicy państwowej i kontroli ruchu granicznego", szczegółowo wymienionych w art. 3 a tej ustawy. W taki sam sposób w art. 1 ust. 2 – 4 wyznaczony został dla Straży Granicznej zakres zadań tej formacji, powołanej do ochrony granicy państwowej na lądzie i na morzu oraz kontroli ruchu granicznego.

Zasadnie podniósł autor skargi kasacyjnej, że o właściwości organów do załatwiania określonych spraw na podstawie przepisów ustawy o Straży Granicznej decydują przepisy regulujące kompetencje tych organów. Niektóre z tych przepisów regulują wprost właściwość intencyjną organów.

Stosownie do art. 36 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej do mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk właściwi są przełożeni : Komendant Główny Straży Granicznej, komendanci oddziałów Straży Granicznej oraz komendanci ośrodków szkolenia Straży Granicznej. Od decyzji, o których mowa powyżej, funkcjonariuszowi służy odwołanie do wyższego przełożonego z tym, że jeżeli decyzję ustawa zastrzega dla Komendanta Głównego Straży Granicznej, od decyzji takiej służy odwołanie do ministra właściwego do spraw wewnętrznych ( art. 36 ust. 2 i 3 ustawy o Straży Granicznej ). Zgodzić się trzeba z argumentacją wnoszącego skargę kasacyjną, że powołany art. 36 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej określa właściwość organów ( kompetencję szczególną ) do załatwiania wyłącznie spraw, o których mowa w tym przepisie, tj. mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk. Aczkolwiek pomoc mieszkaniowa dla funkcjonariuszy, w tym przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu ( podobnie jak uposażenie i inne świadczenia pieniężne ) nierozerwalnie związane jest z nawiązanym na podstawia mianowania stosunkiem służbowym, to brak jest podstaw do formułowania poglądu, tak jak to uczynił Sąd pierwszej instancji, że również w tych sprawach od decyzji wydanych w pierwszej instancji przez Komendanta Głównego Straży Granicznej funkcjonariuszowi służy odwołanie do ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Umknęło Sądowi, że ustawa o Straży Granicznej w rozdziale 12 dotyczącym mieszkań funkcjonariuszy zawiera odrębne przepisy określające właściwość organów ( kompetencję ) do załatwienia spraw regulowanych tymi przepisami. Żaden zaś przepis nie zawiera normy odsyłającej nakazującej odpowiednie stosowanie w tych sprawach art. 36 ust. 1 i 3 ustawy o Straży Granicznej. Z tych więc powodów za usprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 1 ust. 2 – 4 i art. 3 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej oraz art. 36 ust. 1 i 3 tej ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie.

Zgodnie z tym co dotychczas rozważono, o właściwości organów do załatwiania określonych spraw decydują przepisy regulujące kompetencje tych organów. W sprawach dotyczących mieszkań funkcjonariuszy, w tym równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego brak jest wyraźnego przepisu określającego właściwość ministra do spraw wewnętrznych jako organu wyższego stopnia w stosunku do Komendanta Głównego Straży Granicznej. Właściwości instancyjnej ministra nie można upatrywać w regulacji zawartej w § 15 ust. 1 powołanego na wstępnie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r., który z mocy § 6 rozporządzenia tegoż Ministra z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego przyznania stosuje się odpowiednio do określenia organów właściwych do orzekania w sprawach równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Przepis ten określa wyłącznie właściwość rzeczową organów do orzekania w drodze decyzji w sprawach, o których mowa w tym przepisie.

Trafnie więc wywiódł autor skargi kasacyjnej, że skoro żaden przepis ustawy o Straży Granicznej nie określił kompetencji właściwego ministra do spraw wewnętrznych jako organu odwoławczego w sprawach dotyczących równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, to brak jest podstaw do wyłączenia uprawnienia Komendanta Głównego Straży Granicznej do działania w tych sprawach jako centralnego organu administracji rządowej mającego uprawnienia ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 Kpa. Oznacza to, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez Komendanta Głównego Straży Granicznej w tego rodzaju sprawach nie służy odwołanie, lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W myśl bowiem art. 127 § 3 Kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra ( centralny organ administracji rządowej ) nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W tym stanie rzeczy brak było podstaw do przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Straży Granicznej wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości organów, a zatem by obarczona była kwalifikowaną wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 Kpa. W konsekwencji przyjąć należało, że zaskarżony wyrok stwierdzający nieważność tej decyzji wydany został z naruszeniem art. 145 § 2 Ppsa w związku z art. 156 § 1 pkt 1 Kpa i art. 5 § 2 pkt 4 i art. 127 § 3 Kpa.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 Ppsa uchylił zaskarżone orzeczenie w całości i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Jednocześnie z mocy art. 203 pkt 2 Ppsa zasądził od skarżącego na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, na które składają się opłata sądowa – wpis od skargi kasacyjnej oraz wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego w wysokości określonej w § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny kierując się oceną prawną zawartą w niniejszym wyroku rozpozna więc merytorycznie skargę wnioskowaną przez Z. G. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] marca 2008 r. nr [...].