Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3062/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 61 ust 1-5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 15 września 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. NSA Jerzy Solarski /spr./ Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 15 września 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 sierpnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 337/14 w sprawie ze skargi J[...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P[...] z dnia 7 [...] 2014 r. nr S[...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 3062/14

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Poznaniu (dalej: "WSA") oddalił skargę J[...]na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P[...] z dnia 7 [...] 2014 r., Nr S[...] w przedmiocie warunków zabudowy.

W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną:

decyzją z 19 [...] 2013 r. nr 6[...]Prezydent Miasta P[...] ustalił dla "Z[...] spółka z o.o. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku produkcyjnego z zapleczem technicznym i socjalno – biurowym, przewidzianej do realizacji na terenie działki nr 4[...] ark.26, obręb S[...], położonej przy ul. S[...] w P[...]. Organ wskazał, że planowana inwestycja spełnia wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588; dalej: "rozporządzenie Ministra Infrastruktury). Obszar analizowany wyznaczony w odległości około 192m od granicy terenu objętego wnioskiem, rozszerzony do naturalnych barier w postaci drogi i rzeki, to zróżnicowany teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej, bliźniaczej, zagrodowej, usługowej, warsztatowej i przemysłowej. Występuje na nim stara tkanka mieszkalna uzupełniona nową zabudową usługowo-przemysłową (ul. S[...]– budynek przemysłowo-usługowy, ul. O[...] - hurtownia i warsztat maszyn, ul. O[...]- zakład cukierniczo-piekarniczy). W budynku przy ul. S[...] ma swoją siedzibę przedsiębiorstwo produkcyjno-handlowe zajmujące się m.in. produkcją wyrobów z gumy i tworzyw sztucznych. Linia zabudowy przebiega w odległości ok. 5m i 10m od fontowych granic działek. Sporadycznie budynki są wycofane do maksymalnie 33m. Budynki na analizowanym terenie posiadają do dwóch kondygnacji nadziemnych. Wyjątkowo pojawia się budynek o trzech kondygnacjach przy ul. S[...]. Średni wskaźnik intensywności zabudowy wynosi 18% powierzchni działki. Średnia szerokość elewacji frontowej to ok.11m. W obszarze analizowanym budynki posiadają dachy płaskie i strome. Dla przedmiotowej inwestycji ustalono linię zabudowy w odległości 8m od frontowej granicy terenu, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu 40 %, szerokość elewacji frontowej do 30m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki

dwie kondygnacje nadziemne maksymalna wysokość budynku od poziomu terenu do najwyższego punktu dachu 11m. Odstępstwo od szerokości frontowej dla planowanej inwestycji ustalono na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, który to dopuszcza wyznaczenie innej, niż średnia szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm., aktualnie - Dz.U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.; dalej: "u.p.z.p."). Odstępstwo to uzasadnia fakt, że planowany budynek produkcyjny nie odbiega od otoczenia. Działka przy ul. S[...], bezpośrednio granicząca z terenem inwestycji zabudowana jest budynkiem o szerokości 28m. Z kolei odstępstwo od średniego wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki - 40 % - usprawiedliwiono treścią § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Mając na względzie produkcyjną funkcję planowanej zabudowy wzięto pod uwagę te spośród budynków występujących w obszarze analizowanym, których funkcja jest podobna do funkcji planowanej przez inwestora. I tak, dla działek zlokalizowanych przy ul. Starołęckiej 186a i 193, gdzie znajdują się budynki handlowo – usługowe, wielkości omawianego wskaźnika wynoszą odpowiednio 43% i 42%. Natomiast dla działki przy ul. O[...], na której znajduje się budynek przemysłowy, powierzchnia zabudowy wynosi ok.33%. Ponadto stwierdzono, że na obszarze analizowanym występuje zabudowa o podobnej funkcji, jak budynek objęty wnioskiem. Na działce nr 15/6 położonej przy ul. O[...] znajduje się budynek, dla którego wydano pozwolenie na budowę budynku zakładu produkcji piekarniczej w zabudowie wolnostojącej. Planowana inwestycja kontynuuje zatem funkcję produkcyjną występującą w obszarze analizowanym. Wzięto również pod uwagę, że dla planowanej inwestycji Prezydent Miasta P[...]wydał prawomocną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Zgodnie z tym rozstrzygnięciem, proces produkcyjny polegać ma na mieszaniu, suszeniu, granulowaniu i konfekcjonowaniu surowców dostarczanych do przedsiębiorstwa przez producentów zewnętrznych. W zakładzie nie będą przeprowadzane żadne syntezy czy analizy chemiczne wymagające reaktorów oraz specjalnie wydzielonych pomieszczeń. Inwestycja zlokalizowana będzie na działce położonej w części peryferyjnej miasta, gdzie negatywne skutki zwiększenia intensywności ruchu samochodów dostawczych i ciężarowych są zdecydowanie mniejsze, niż gdyby

podobna inwestycja miała być realizowana np. w centrum miasta. Ponadto teren, na którym planowana jest inwestycja położony jest na obszarze, dla którego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P[...] (uchwała nr X[...] Rady Miasta P[...] z dnia 18 stycznia 2008 r.) przewiduje zagospodarowanie zabudową o funkcji usługowej z dopuszczeniem terenów zabudowy wolnostojącej niskiej: baz, składów, hurtowni, półhurtowi i innej działalności gospodarczej oraz zakładów recyklingu i baz technicznych (symbol U1n/P3n). Wysokość elewacji frontowej ustalono na podstawie § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich – na podstawie budynku na działce nr 12/14 ( ul. S[...]).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P[...] nie podzieliło zarzutów odwołania J[...] dotyczących naruszenia zasady kontynuacji zabudowy przez przekroczenie średniego wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, linii zabudowy, jak również kontynuacji funkcji, poprzez wydanie zezwolenia na realizację zakładu produkcji leków w pobliżu znajdującej się piekarni. Organ odwoławczy w całości podzielił ustalenia organu I instancji dotyczące usprawiedliwienia przekroczenia dopuszczalnych wskaźników, cechami zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym.

W skardze J[...] zarzuciła naruszenie art. 61 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, przez błędną wykładnię uniemożliwiającą wykazanie braku spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami istniejącymi, a ponadto brak kontynuacji funkcji zabudowy, poprzez ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji przemysłowej, nie występującej na obszarze analizowanym.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko.

Oddalając skargę WSA wskazał, że zasadniczy spór dotyczy parametru wskaźnika intensywności zabudowy. Stwierdził, że możliwe jest w zakresie tego wskaźnika w konkretnym przypadku rozstrzygnięcie specyficzne, uwzględniające uwarunkowania zaistniałe na terenie obszaru urbanistycznego w kontekście zamierzenia przedstawionego we wniosku. Wymaga to jednak szczegółowego uzasadnienia, które musi być zamieszczone w decyzji organu rozstrzygającego sprawę. Wnioski do takiego rozstrzygnięcia powinny wynikać z analizy urbanistycznej. Z przeprowadzonej w sprawie analizy wynika w sposób

jednoznaczny, że w obszarze analizowanym, który w ocenie Sądu I instancji wyznaczony został prawidłowo, średni wskaźnik intensywności zabudowy wynosi 18%, podczas gdy wskaźnik powierzchni zabudowy po realizacji wnioskowanej inwestycji na działce nr 46/3 będzie stanowić ok. 40% powierzchni działki. Z uwagi jednak na zróżnicowanie wielkości działek na terenie obszaru analizowanego zgodził się z wnioskami organów, że średni wskaźnik wielkości powierzchni istniejącej zabudowy w stosunku do powierzchni działki nie jest wartością reprezentatywną. W badanym terenie występują bowiem nieruchomości o wskaźniku zabudowy ponad 40%, jak przy ul. S[...] , 1[...], czy ul. O[...], co uzasadniało ustalenie wskaźnika zabudowy wnioskowanej inwestycji w sposób inny, na poziomie najwyższych wskaźników występujących w badanym terenie, w oparciu o § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Z tych samych przyczyn WSA zgodził się z odstępstwem od średniego wskaźnika szerokości elewacji frontowej, a także wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Jako prawidłową ocenił ustaloną linię zabudowy. Podkreślił, że różnica pomiędzy wskaźnikiem intensywności zabudowy inwestycji planowanej, a dotyczącymi tegoż parametru wskaźnikami występującymi w obszarze analizowanym daje się pogodzić z zasadą dobrego sąsiedztwa i wynikającą z niej zasadą kontynuacji istniejącej zabudowy. Planowana zabudowa mieści się w granicach istniejącego sposobu zagospodarowania terenu i sposobu użytkowania istniejących obiektów. Kontynuuje funkcję, parametry, cechy oraz wskaźniki zabudowy i zagospodarowania terenu. Teren planowanej inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, działka posiada zabezpieczone uzbrojenie wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Organ I instancji sporządził szczegółową analizę, której wyniki w formie zarówno tekstowej, jak i graficznej załączono do decyzji o warunkach zabudowy. Analiza została przeprowadzona w sposób zgodny z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Projekt został poddany uzgodnieniom, o których mowa w art.53 ust. 4 u.p.z.p., w trybie art.106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: "K.p.a."). Analiza i projekt decyzji sporządzone zostały przez uprawnionego architekta (k.102 akt administracyjnych). W zakresie zarzutu dotyczącego wzrostu intensywności ruchu pojazdów ciężarowych i dostawczych

w związku z inwestycją WSA wskazał, że w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem występuje zabudowa o funkcji usługowej, warsztatowej, handlowej i przemysłowej, co również wiąże się z intensyfikacją ruchu, a ponadto ul. S[...] mieści się w peryferyjnej części miasta, w związku z czym intensywność ruchu pojazdów jest już znaczna, z czym Skarżąca musi się liczyć.

W skardze kasacyjnej Skarżąca, reprezentowana prze radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię

i niewłaściwe zastosowanie:

1.1. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury przez stwierdzenie, że przedmiotowa inwestycja stanowi kontynuację funkcji i cech kształtowania zabudowy, oraz że w analizowanym obszarze znajdują się budynki o podobnych do przedmiotowej inwestycji cechach zabudowy, a także że analiza urbanistyczna została przeprowadzona w sposób prawidłowy, podczas gdy nie zawiera ona wszystkich elementów wymaganych prawem, w tym wyliczeń, których weryfikacja ma zasadnicze znaczenie dla sprawy; dotyczy to w szczególności:

1.1.1. braku analizy obszaru pod kątem wielkości powierzchni zabudowy budynków występujących w obszarze analizowanym, w kontekście niewystępującej

w obszarze analizowanym wielkości powierzchni zabudowy planowego budynku wynoszącej 3905 m2; w przedmiotowej sprawie analiza funkcji winna obejmować również ten wskaźnik, a jej brak stanowi naruszenie § 1 w zw. z § 2 pkt 3) rozporządzenia Ministra Infrastruktury, zgodnie z którym przez cechy zabudowy i zagospodarowania terenu rozumie się "w szczególności" gabaryty obiektów budowlanych,

1.1.2. braku sposobu wyliczenia średniego wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w obszarze analizowanym, co w konsekwencji stanowi naruszenie § 1 w zw. z § 3 i w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury,

1.1.3. braku ustalenia, że spełnione zostały przesłanki zastosowania wyjątku od średniego wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w obszarze analizowanym; organ ograniczył się jedynie do wskazania, że w obszarze analizowanym występują nieruchomości o wskaźniku 40%, wyjaśnienia te uznać należy za błędne i niewystarczające, co w konsekwencji

stanowi naruszenie § 1 w zw. z § 3 i w zw. z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury,

1.1.4. braku należytego, czytelnego oznaczenia na części graficznej analizy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynków w obszarze analizowanym oraz braku wskazania podstaw określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej przedmiotowej inwestycji, co w konsekwencji stanowi naruszenie § 1 w zw. z § 3 i w zw. z § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury,

1.2. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 2) w zw. § 1 i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie na podstawie błędnego stwierdzenia, że przedmiotowa inwestycja stanowi kontynuację funkcji i cech kształtowania zabudowy, poprzez błędne przyjęcie, że w analizowanym obszarze znajdują się budynki o podobnej do przedmiotowej inwestycji funkcji produkcyjnej,

2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy:

2.1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., aktualnie - Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej: "P.p.s.a.") w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia wyroku, niezawierającego wyczerpującego wyjaśnienia podniesionych przez Skarżącą zarzutów,

2.2. art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. w zw. art. 61 ust. 1 u.p.z.p., oraz § 3 i n. rozporządzenia Ministra Infrastruktury, polegające na oddaleniu skargi oraz nie uchyleniu decyzji organu II instancji oraz organu I instancji, pomimo że decyzja ta została wydana bez wyczerpującego rozważenia okoliczności istotnych dla sprawy, w tym

w szczególności oparcia rozstrzygnięcia o niekompletną analizę urbanistyczną,

2.3. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, nie odniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz w trakcie postępowania,

a także nie dokonanie szczegółowej oceny zaskarżonej decyzji i uzasadnienia.

Na tych podstawach sformułowany został alternatywny wniosek - w przypadku uwzględnienia zarzutów zawartych w pkt 2 - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, ewentualnie - w przypadku nie uwzględnienia zarzutów zawartych w pkt 2, na podstawie art. 176 P.p.s.a. w zw. z art. 188 P.p.s.a.,

o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i jej uwzględnienie poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz na podstawie art. 203 P.p.s.a. zasądzenia od organu zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazano, że organy obu instancji zaniechały zbadania obszaru analizowanego pod kątem gabarytów i parametrów zabudowy, ograniczając się wyłącznie do ustalenia wielkości wskaźnika intensywności zabudowy, od której odstępstwo nie zostało w sposób prawidłowy uzasadnione. Znajdujące się

w obszarze analizowanym działki o zbliżonej do przedmiotowej nieruchomości powierzchni cechuje o wiele niższy wskaźnik intensywności zabudowy, nieprzekraczający 20 %. Wskaźnik przekraczający 20 % występuje na działkach

o znacznie mniejszej powierzchni. Nie wyjaśniono wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, ani też na podstawie jakich informacji przyjęto, że zabudowa sąsiednia ma funkcję przemysłową. Wskazano, że dominującą funkcję na analizowanym obszarze jest funkcja mieszkaniowa, podczas gdy funkcja usługowa, handlowa i warsztatowa pełnią jedynie funkcję uzupełniającą. Podkreślono, że na podstawie tego, że jeden przedsiębiorca ma siedzibę na danym obszarze nie można przyjąć, że jest to teren o funkcji przemysłowej. WSA nie wskazał, jakimi atrybutami charakteryzują się nieruchomości sąsiednie - przy ul. S[...], 1[...] i O[...], do których stwierdził podobieństwo. Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów postępowania podniesiono, że WSA nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący podstaw prawnych zaskarżonego wyroku, nie wskazał na jakich podstawach uznał, że w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji występuje zabudowa przemysłowa, nie wyjaśnił dlaczego inwestycja daje się pogodzić z zasadą dobrego sąsiedztwa, a także czy planowana inwestycja nie zburzy istniejącego ładu przestrzennego okolicy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie stwierdzając, że podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod

rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania przewidziane przepisem art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej.

I. Na wstępie zaznaczyć należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany jest podstawami kasacyjnymi. Związanie to oznacza konieczność prawidłowego ich określenia. Z przepisu art. 174 P.p.s.a. wynika, że skargę kasacyjną można oprzeć na dwojakiego rodzaju postawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawy kasacyjne stanowią jeden z elementów konstrukcyjnych skargi kasacyjnej (art. 176 P.p.s.a.), a ich przytoczenie polega na wskazaniu konkretnych przepisów, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się np. z paragrafów, a te z punktów (jak ma to miejsce w przypadku rozporządzenia Ministra Infrastruktury), wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru paragrafu, ustępu i ewentualnie punktu. Poza wskazaniem konkretnego przepisu, elementem konstrukcyjnym skargi kasacyjnej jest również uzasadnienie, w ramach którego należy wskazać sposób naruszenia (błędna wykładnia, niewłaściwe zastosowanie) oraz – przy naruszeniu przepisów postępowania – dodatkowo wykazać, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna pozbawiona powyższych elementów uniemożliwia ocenę jej zasadności przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przedstawione uwagi mają znaczenie w rozpoznawanej sprawie, bowiem skarga kasacyjna jedynie w części spełnia powyższe wymagania.

II. Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach wymienionych w art. 174 P.p.s.a., wobec tego w pierwszej kolejności ocenie należy poddać zarzuty wskazujące na naruszenie przepisów postępowania, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

W ramach tej podstawy kasacyjnej, w punkcie 2.1. wymieniano przepis art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a., który powiązano z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie

wadliwego uzasadnienia wyroku, które nie zawiera wyczerpującego wyjaśnienia podniesionych przez Skarżącą zarzutów. Z kolei w zarzucie 2.3. wskazano na naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, nie odniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz w trakcie postępowania, a także nie dokonanie szczegółowej oceny zaskarżonej decyzji i uzasadnienia.

Zarzut oznaczony numerem 2.1. w odniesieniu do pierwszego z wymienionych przepisów jest niezrozumiały, gdyż art. 1 P.p.s.a. stanowi zamkniętą jednostkę redakcyjną i nie dzieli się na paragrafy. W swej treści natomiast zawiera definicję legalną sprawy sądowoadministracyjnej i jest oczywiste, że rozpoznawana sprawa ma taki właśnie charakter.

Jeśli chodzi o uzasadnienie naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a., to w ocenie skargi kasacyjnej polega ono na tym, że WSA "nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący podstaw prawnych zaskarżonego wyroku oraz dokonał błędnej interpretacji przepisów prawa, przez co doszło do ich nieprawidłowego zastosowania w niniejszej sprawie".

Art. 141 § 4 P.p.s.a. zawiera ustawowy wzorzec uzasadnienia wyroku i jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie, wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku a w szczególności, jeżeli nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. np. wyrok NSA z 11 grudnia 2015 r. sygn. II OSK 1043/14, LEX nr 1986672 czy z dnia 5 sierpnia 2015 r. sygn. II FSK 1608/13, LEX nr 1801150). Dodać też należy, że poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego (zob. np. wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r. sygn. I OSK 2338/13, LEX 1675977).

W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wzorcowi ustawowemu: przedstawia więcej, niż w zwięzły sposób stan sprawy, opisuje zarzuty skargi oraz wskazuje podstawy prawne rozstrzygnięcia z jednoczesnym ich wyjaśnieniem (vide str. 8 i nast. uzasadnienia). Konsekwencją

prawidłowego uzasadnienia jest to, że wyrok poddaje się kontroli instancyjnej co prowadzi do wniosku, że zarzuty 2.1. oraz 2.3. są nieusprawiedliwione.

Jako naruszenie przepisów postępowania, w punkcie 2.2. wskazano również na art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a., który powiązano z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. w zw. art. 61 ust. 1 u.p.z.p., oraz § 3 i nast. rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Naruszenie tych przepisów miało polegać na oddaleniu skargi oraz nie uchyleniu decyzji organu II instancji oraz organu I instancji, pomimo że decyzja ta została wydana bez wyczerpującego rozważenia okoliczności istotnych dla sprawy, w tym w szczególności oparcia rozstrzygnięcia o niekompletną analizę urbanistyczną. Uzasadnienie zaś naprowadza, że "jak wskazano powyżej", analiza urbanistyczna jest niepełna, nie zawiera wszystkich elementów wymaganych przez rozporządzenie a co za tym idzie, trudno jest uznawać, by analiza wykonana została przez organ I instancji w sposób prawidłowy. Spowodowało to niezasadne oddalenie skargi.

Przy tej treści uzasadnienia zarzut 2.2. nie może odnieść zamierzonego skutku w odniesieniu do art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a., gdyż jest niezrozumiały, na co wskazano wyżej przy ocenie zarzutu 2.1. Natomiast w części, w jakiej wskazuje na art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 3 i nast. rozporządzenia Ministra Infrastruktury, zarzut nie spełnia wymagań konstrukcyjnych wymaganych ustawą dla skargi kasacyjnej; wymagania te omówione zostały w punkcie I uzasadnienia.

Jeśli chodzi natomiast o naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., który prawidłowo powiązano z przepisami K.p.a., to Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że zwrot z uzasadnienia - "jak wskazano powyżej" - upoważnia do wykorzystania argumentacji dotyczącej zarzutów naruszenia prawa materialnego, sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej w punktach od 1.1.1. do 1.1.4 oraz 1.2. W przeciwnym bowiem razie bark byłoby uzasadnienia tego zarzutu, co jest równoznaczne z niemożnością dokonania jego oceny.

Wbrew skardze kasacyjnej WSA zasadnie zaakceptował stanowisko organów co do prawidłowości sporządzonej analizy dla przedmiotowej inwestycji. Nie powtarzając rozważań zawartych na stronie 10 - 11 uzasadnienia, przytoczyć należy fragmenty części tekstowej wyników analizy (k.141- 142 akt adm.), w której co do wymagań z art. 61 ust 1 u.p.z.p. wskazano, że w zakresie funkcji przedmiotowa inwestycja kontynuuje funkcję przemysłową występującą w badanym terenie. Z analizy natomiast wynika, że obszar analizowany wyznaczony w odległości około

192m od granicy terenu objętego wnioskiem, rozszerzono do naturalnych barier w postaci drogi i rzeki. Jest to zróżnicowany teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej, bliźniaczej, zagrodowej, usługowej, warsztatowej i przemysłowej. Występuje na nim stara tkanka mieszkalna uzupełniona nową zabudową usługowo-przemysłową (ul. S[...]– budynek przemysłowo-usługowy, ul. O[...]- hurtownia i warsztat maszyn, ul. O[...]- zakład cukierniczo-piekarniczy). W budynku przy ul. S[...] ma swoją siedzibę przedsiębiorstwo produkcyjno-handlowe zajmujące się m.in. produkcją wyrobów z gumy i tworzyw sztucznych. W części dotyczącej wskaźnika powierzchni zabudowy analiza stwierdza, że inwestycja znacznie odbiega od średniego wskaźnika intensywności zabudowy (40% - wobec 18%). Wyjaśnia jednak, dlaczego średni wskaźnik zabudowy nie jest reprezentatywny zaznaczając jednocześnie, że w obszarze analizowanym występują nieruchomości o wskaźniku zabudowy ponad 40 %. Odnośnie do szerokości elewacji frontowej podaje, że planowana inwestycja przekracza średnią szerokość elewacji budynków w obszarze analizowanym (28m – wobec średniej 11m), ale powołuje § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, który dopuszcza wyznaczenie innej szerokości, jeżeli to wynika z analizy. W tym ujęciu, szerokość elewacji odnosi do najbliższego sąsiedztwa terenu objętego wnioskiem, gdzie znajdują się budynki o szerokości 28m i 19m. W zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, wskazuje na kontynuację wysokości dla budynku na działce sąsiedniej nr 12/14, co spełnia warunki z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Wreszcie dla geometrii dachu podaje, że będzie ona stanowić kontynuację z obszaru analizowanego, co spełnia wymagania § 8 wymienionego rozporządzenia. W świetle powyższego nie można podzielić zarzutów, że analiza zawiera braki. Dotyczy to również tego fragmentu, w którym skarga kasacyjna wskazuje na brak "gabarytów" obiektów budowlanych. Wskazać wypada, że pojęcie "gabaryt" oznacza "każdy z wymiarów zewnętrznych przedmiotu"; w architekturze – "najwyższa linia poziomu zasadniczej bryły budynku lub zespołu budynków". Analiza, na potrzeby poszczególnych wskaźników niezbędnych do jej opracowania, odnosi się do gabarytów zarówno planowanej inwestycji, jak i obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym. W przeciwnym bowiem razie analiza nie zawierałaby wielkości, które wyrażone zostały w metrach względnie w procentach. Natomiast brak matematycznych wyliczeń poszczególnych parametrów w żadnym wypadku nie

stanowi o wadliwości analizy. Zatem na pełną aprobatę zasługuje konkluzja zawarta na str. 11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że organy nie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. Dodać też należy, że w odniesieniu do tych przepisów uzasadnienie wniesionego środka odwoławczego nie wykazuje, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem zarzut ten jest nieusprawiedliwiony.

III. Nie mogą również odnieść zamierzonego skutku zarzuty sformułowane w punktach 1.1. – 1.2. skargi kasacyjnej, które zdaniem autora oparte są na podstawie przewidzianej przepisem art. 174 pkt 1 P.p.s.a.

Skarga kasacyjna wymieniając przepisy u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury (w tym ostatnim przypadku niejednokrotnie bez doprecyzowania, który konkretny przepis został naruszony z podaniem numeru paragrafu, ustępu i ewentualnie punktu – część I uzasadnienia) naprowadza, że WSA dokonał błędnej ich wykładni i niewłaściwego zastosowania. Jednakże treść poszczególnych zarzutów w powiązaniu z ich uzasadnieniem nie podaje podstaw do takiego przyporządkowania. Poszczególne zarzuty wskazują bowiem na określone braki analizy, co w żadnym wypadku nie stanowi błędnej wykładni przepisu ani niewłaściwego zastosowania. Natomiast braki analizy mogły być podnoszone w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania a do tego zarzutu, z wykorzystaniem argumentacji dla zarzutów określonych w skardze kasacyjnej jako naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się w punkcie II uzasadnienia.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.