Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 97/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 2, art. 6, art. 28, art. 15
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 4 pkt 9 lit. a
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
article: art. 101
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2014 r. sprawy ze skarg "D" Spółki Akcyjnej w K., Towarzystwa Budownictwa Społecznego "[...]" Spółki z o.o. w K. oraz W. R., A. R. i M. M. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 28 sierpnia 2013 r. Nr LXXXI/1219/13 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny-Łęg" I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Rady Miasta Krakowa na rzecz strony skarżącej "D" Spółki Akcyjnej w K. kwotę 557 zł (pięćset pięćdziesiąt siedem złotych), na rzecz strony skarżącej Towarzystwa Budownictwa Społecznego "[...]" Spółki z o.o. w K. kwotę 557 zł (pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) oraz na rzecz skarżących W. R., A. R. i M. M. kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 28 sierpnia 2013 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę nr LXXXI/1219/13w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny - Łęg". Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 12 września 2013 r., poz. 5502.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Uchwałą Nr VIl/94/07 Rady Miasta Krakowa z dnia 28 lutego 2007 r. przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny - Łęg".

Prezydent Miasta Krakowa podał w dniu 3 sierpnia 2007 r. do publicznej wiadomości ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny - Łęg", dodatkowo obwieszczenia o powyższym były zamieszczone na tablicach ogłoszeń w budynkach Urzędu Miasta Krakowa do dnia 11 września 2007 r.

Pismem z dnia 3 sierpnia 2007 r. znak [...] Prezydent Miasta Krakowa zawiadomił w trybie art. 17 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej w skrócie "u.p.z.p.") właściwe instytucje i organy o podjęciu przez Radę Miasta Krakowa uchwały Nr VIl/94/07 z dnia 28 lutego 2007 r. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny - Łęg".

Zarządzeniem nr [...] z dnia 2 października 2007 r. Prezydent Miasta Krakowa postanowił o rozpatrzeniu 32 wniosków do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny - Łęg" złożonych w terminie do dnia 11 września 2007 r. Sposób rozpatrzenia wniosków został wskazany w załączniku do zarządzenia.

Następnie w toku procedowania organ uzyskał od organów i instytucji wymienionych w art. 17 pkt 6 i 7 u.p.z.p. uzgodnienia i opinie dotyczące przedłożonego im projektu planu. Rozstrzygnięcia co do sposobu i zakresu uwzględnienia tych uzgodnień i opinii zostały wyszczególnione w wykazach znajdujących się w aktach planistycznych.

Wystąpienia o uzgodnienia i opinie zostały ponowione, a uzyskane w wyniku tego stanowiska organów i instytucji rozpatrzone przez organ procedujący.

Ogłoszeniem w prasie i obwieszczeniem na tablicach ogłoszeń Urzędu Prezydent Miasta Krakowa zawiadomił w dniu 1 kwietnia 2011 r. o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny - Łęg" wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, wskazując, iż wyłożenie odbywać się będzie w dniach 11 kwietnia – 13 maja 2011 r., zaś termin końcowy do wnoszenia uwag do projektu określony został na dzień 27 maja 2011 r.

Zarządzeniem nr [...] z dnia 16 czerwca 2011 r. Prezydent Miasta Krakowa postanowił o rozpatrzeniu uwag złożonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny - Łęg". Sposób rozpatrzenia uwag został wskazany w załączniku do zarządzenia.

Po wprowadzeniu do projektu planu miejscowego zmian wynikających z rozpatrzenia uwag, Prezydent Miasta Krakowa przesłał projekt planu do ponownego uzgodnienia i zaopiniowania właściwym organom i instytucjom. Rozstrzygnięcia co do sposobu i zakresu uwzględnienia tych uzgodnień i opinii zostały wyszczególnione w wykazach znajdujących się w aktach planistycznych.

Ogłoszeniem w prasie i obwieszczeniem na tablicach ogłoszeń Urzędu Prezydent Miasta Krakowa zawiadomił w dniu 9 grudnia 2011 r. o ponownym wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny - Łęg" wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, wskazując, iż wyłożenie odbywać się będzie w dniach 19 grudnia 2011 r. – 19 stycznia 2012 r., zaś termin końcowy do wnoszenia uwag do projektu określony został na dzień 2 lutego 2012 r.

Zarządzeniem nr [...] z dnia 23 lutego 2012 r. Prezydent Miasta Krakowa postanowił o rozpatrzeniu uwag złożonych do ponownie wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny - Łęg". Sposób rozpatrzenia uwag został wskazany w załączniku do zarządzenia.

Zarządzeniem nr [...] z dnia 27 kwietnia 2012 r. Prezydent Miasta Krakowa przekazał Radzie Miasta Krakowa projekt uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny - Łęg".

W związku z faktem, iż na posiedzeniu w dniu 27 czerwca 2012 r. Rada Miasta Krakowa stwierdziła konieczność dokonania zmian w przedstawionym projekcie planu miejscowego, Prezydent Miasta Krakowa wystąpił do właściwych organów i instytucji o ponowne uzgodnienie i zaopiniowanie projektu planu miejscowego w zakresie wprowadzonych zmian wynikających z przegłosowanych poprawek złożonych przez radnych Miasta Krakowa.

Rozstrzygnięcia co do sposobu i zakresu uwzględnienia tych uzgodnień i opinii zostały wyszczególnione w wykazach znajdujących się w aktach planistycznych.

Ogłoszeniem w prasie z dnia 11 stycznia 2013 r. i obwieszczeniem na tablicach ogłoszeń Urzędu z dnia 8 stycznia 2013 r. Prezydent Miasta Krakowa zawiadomił o ponownym wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny - Łęg" wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, wskazując, iż wyłożenie odbywać się będzie w dniach 21 stycznia – 18 lutego 2013 r., zaś termin końcowy do wnoszenia uwag do projektu określony został na dzień 4 marca 2013 r.

Zarządzeniem nr [...] z dnia 25 marca 2013 r. Prezydent Miasta Krakowa postanowił o rozpatrzeniu uwag złożonych do ponownie wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny - Łęg". Sposób rozpatrzenia uwag został wskazany w załączniku do zarządzenia.

W dniu 28 sierpnia 2013 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę nr LXXXI/1219/13 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny - Łęg".

W załączniku nr 3 do uchwały zawarto rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag dotyczących projektu planu, zaś w załączniku nr 4 – rozstrzygnięcie o sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania.

Skargi na powyższą uchwałę Rady Miasta Krakowa – po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – złożyli: "D" S.A., Towarzystwo Budownictwa Społecznego "[...]" Sp. z o.o. oraz W. R., A. R. i M. M..

Spółka "D" wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, zarzucając jej naruszenie następujących przepisów prawa:

- art. 21 w związku z art. 64 Konstytucji RP i art. 140 w związku z art. 233 kodeksu cywilnego w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości skarżącej Spółki oraz prawa własności budynków posadowionych na gruncie objętym prawem użytkowania wieczystego, uniemożliwiające jej korzystanie z przysługujących jej praw, a przejawiające się w zbyt daleko posuniętym ograniczeniu jej uprawnienia,

- art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. poprzez rażące naruszenie przysługującego stronie skarżącej prawa do gruntu dotkniętego działaniem miejscowego planu, przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy oraz naruszenie zasady proporcjonalności, tj. wyważania interesu publicznego oraz indywidualnego,

- naruszenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego poprzez wprowadzenie w § 6 ust. 13 zakazu "powstania obiektów handlowych, których powierzchnia zabudowy (wraz z powierzchnią magazynową) jest większa niż 2000 m2",

- naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 9 lit. a) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez pominięcie w tekście planu obligatoryjnego jego elementu, tj. parametrów układu komunikacyjnego,

- naruszenie art. 20 ust. 1u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie wniesionych przez stronę skarżącą uwag do wyłożonego w dniach od 16 grudnia 2011 r. do dnia 19 stycznia 2012 r. oraz w dniach od 21 stycznia 2013 r. do 18 lutego 2013 r. do publicznego wglądu projektu miejscowego planu obszaru Czyżyny – Łęg.

W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej Spółki podniósł, że zapisy § 40 i § 6 ust. 13 uchwały naruszają przysługujące skarżącej prawo użytkowania wieczystego działek nr [...], [...], [...], [...] oraz prawo własności w zakresie, w którym bez uzasadnienia ograniczają możliwość realizacji funkcji handlowej, zgodnej z aktualnym przeznaczeniem terenu oraz zlokalizowanego na nim obiektu. Spółka uzyskała w dniu 11 grudnia 2007 r. zezwolenie na działanie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego, a skoro do dnia przedstawienia pierwotnego projektu miejscowego planu do publicznego wglądu zagospodarowanie tego obszaru nie uległo zmianie, nieuzasadnione jest wprowadzenie w zakresie zakazu powstania obiektów handlowych, których powierzchnia zabudowy (wraz z powierzchnią magazynową) jest większa niż 2000 m2. Zapisy planu wprowadzają zakaz wznoszenia obiektów składów i magazynów, tymczasem obiekt należący do Spółki, położony na obszarze U8 jest obiektem, w którym taka działalność może być prowadzona.

Zdaniem skarżącej Spółki organ planistyczny nie wyjaśnił także przyczyn i celów wprowadzenia ograniczeń w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu, tj. wskaźnika intensywności zabudowy na poziomie 0,9 oraz wskaźnika wysokości zabudowy na poziomie max. 15 m.

Ponadto skarżąca wskazała, że wobec braku ustalenia parametrów dróg publicznych w tekście planu miejscowego przyjętego zaskarżoną uchwałą, w szczególności dróg publicznych KDD i KDL, których przebieg wyznaczony został na terenie działki nr [...] pozostającej w użytkowaniu wieczystym Spółki, uchwała nie zawiera obligatoryjnego elementu określonego w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 9 lit. a) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie skarżącej, w toku procedury uchwalania planu miejscowego organ nie wyjaśnił sposobu rozpatrzenia uwagi skarżącej Spółki dotyczącej modyfikacji przeznaczenia działki nr [...] i dopuszczenia możliwości zlokalizowania na niej parkingu z płyt ażurowych. Wyjaśnienie zawarte w pkt 102 części II załącznika nr 3 do uchwały nie dotyczy uwagi skarżącej, stąd nie wiadomo, z jakich przyczyn uwaga nie została uwzględniona.

Towarzystwo Budownictwa Społecznego "[...]" Sp. z o.o. zaskarżyła § 59 pkt 4 uchwały Rady Miasta Krakowa nr LXXXI/1219/13 z dnia 28 sierpnia 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny - Łęg" w części dotyczącej działki nr [...] obr. [...], zakazującej wznoszenia budynków oraz obiektów tymczasowych, budowy nawierzchni asfaltowych i betonowych pod ciągami pieszymi, trasami rowerowymi, placami zabaw oraz boiskami sportowymi, budowy ogrodzeń oraz część graficzną w zakresie, w jakim plan włącza do terenu oznaczonego symbolem ZP21 działkę nr [...] obr. [...].

Zaskarżonej uchwale Spółka TBS "[...]" zarzuciła naruszenie:

- art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie, co skutkowało nadużyciem władztwa planistycznego w stopniu powodującym nieważność uchwały w części dotyczącej działki nr [...],

- art. 21 w zw. z art. 64 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa własności zakazem wznoszenia budynków na działce nr [...].

W uzasadnieniu skarżąca Spółka podniosła, że działka nr [...] stanowi oderwaną od reszty strefy ZP21 nieruchomość, która nie wchodzi w skład kompleksu parkowego, a jej położenie wyklucza możliwość zagospodarowania jej w sposób przewidziany w planie, co oznacza, że już na etapie planowania nie istniała uzasadniona potrzeba ograniczenia prawa własności dla osiągnięcia celu – utworzenia terenów zieleni publicznej. W ocenie strony skarżącej, organ nie wykazał istnienia żadnego interesu publicznego, którym mógłby stanowić podstawę do tak dużej ingerencji w prawo własności.

W. R., A. R. i M. M. zaskarżyli uchwałę w całości, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Podnieśli przy tym zarzuty naruszenia następujących przepisów prawa:

- art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uchwalenie planu, którego ustalenia w zakresie przeznaczenia terenu są rażąco niezgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa - w zakresie wszystkich obszarów objętych planem (poza niewielkimi obszarami terenów zielonych i lasów);

- art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p. poprzez:

a) przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżących związanych z przysługującym im prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym Planem przez określenie parametrów zabudowy takich jak: maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy, minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy oraz wysokość - w sposób nieprzystający do realiów terenu, istniejącej zabudowy oraz wydawanych decyzji o warunkach zabudowy, co ma ten skutek, że wartość nieruchomości niepomiernie spadła, a dotychczasowe starania inwestycyjne (mimo ich zaawansowanego etapu) zostały całkowicie przekreślone, co naraziło skarżących na niepowetowaną szkodę;

b) niedopuszczenie możliwości przebudowy istniejących budynków lub budynków będących w trakcie realizacji, których parametry (inne niż wysokość) przekraczają wartościokreślone w Planie, co ma ten skutek, że właściciele takich nieruchomości nie mogą nawet dostosować prowadzonej działalności do przeznaczenia określonego w Planie miejscowym, o ile dostosowanie takie wymagałoby przebudowy istniejącego budynku;

c) określenie w Planie miejscowym lokalizacji dróg wewnętrznych, w sytuacji gdy władztwo planistyczne gminy jest ograniczone wyłącznie do określenia przebiegu dróg publicznych.

- art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przez nieokreślenie dla żadnego terenu objętego planem minimalnego wskaźnika zabudowy oraz pominięcie innych obligatoryjnych parametrów zabudowy (tj. wysokość, maksymalny wskaźnik zabudowy) dla niektórych terenów objętych planem miejscowym;

- art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez nieokreślenie w Planie miejscowym szczegółowych zasad scalania i podziałów działek, a w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek oraz ich powierzchni, co powinno stanowić obligatoryjny element tego planu;

- art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 lit. a) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez pominięcie w części opisowej Planu miejscowego parametrów dróg publicznych wchodzących w skład systemu komunikacji, które powinny stanowić obligatoryjny element tego Planu.

Skarżący wskazali, że są właścicielami bądź użytkownikami wieczystymi nieruchomości składających się z działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...], położonych w obszarze objętym planem.

W związku z wejściem w życie planu skarżący nie mogą zrealizować uprzednio podjętych zamierzeń inwestycyjnych dotyczących nieruchomości, których są współwłaścicielami (użytkownikami wieczystymi), bowiem doszło do ograniczenia przeznaczenia tych nieruchomości w planie miejscowym (tereny U35-U37) w stosunku do przeznaczenia określonego w Studium (w planie pominięto zarówno funkcję produkcyjną, jak i uzupełniający program budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego dla tych terenów). Skarżący podnieśli także, iż określone w planie miejscowym parametry zabudowy, takie jak wysokość, wskaźnik zainwestowania, minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej oraz maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy - w sposób całkowicie nieuzasadniony pozbawiają ich możliwości realizacji inwestycji, jakie gwarantowały im decyzje o warunkach zabudowy wydane dla tych nieruchomości.

Nadto wskazali, że pominięcie w § 6 pkt 12 uchwały obiektów zrealizowanych oraz będących w trakcie realizacji, których istniejące parametry przekraczają inne niż wysokość wartościokreślone w planie, tj. np. maksymalny wskaźnik zabudowy, w sytuacji gdy parametry te są przekroczone przez większość budynków zrealizowanych na tym terenie pozbawia nas możliwości przebudowy tych budynków, co w sposób nieuprawniony narusza przysługujące skarżącym prawo własności oraz godzi w zasadę ochrony praw nabytych. Pominięcie obligatoryjnych elementów planu powoduje, że wykonanie niektórych uprawnień właścicielskich w stosunku do nieruchomości w ogóle nie będzie możliwe(np. wykonanie scalenia i podziału nieruchomości).

W odpowiedzi na skargę "D" S.A. pełnomocnik organu podniósł, że zarzut przekroczenia uprawnień wynikających z władztwa planistycznego nie jest uzasadniony, bowiem fakt, iż ustalenia planistyczne nie odpowiadają oczekiwaniom strony skarżącej nic decyduje jeszcze o naruszeniu istoty prawa własności (użytkowania wieczystego) czy jakichkolwiek przepisów prawa, zaś ustalenia planu miejscowego dla nieruchomości będącej we władaniu skarżącej, zostały wyznaczone zgodnie z wiążącymi organy planistyczne ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa.

Złożona podczas l wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, które odbyło się w dniach od 11 kwietnia do 13 maja 2011 r. przez skarżącą Spółkę uwaga nie została uwzględniona w części dotyczącej przedmiotowego terenu U7 (pozycja 64, załącznik do Zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 16 czerwca 2011r. w sprawie rozpatrzenia uwag złożonych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny - Łęg"). W wyniku rozpatrzenia uwag złożonych w okresie l wyłożenia projektu planu, przedmiotowy teren został oznaczony na rysunku planu nowym symbolem U8. Natomiast szczegółowe ustalenia dla terenu U8 (w edycji do I wyłożenia - U7) nie zostały zmienione.

Podczas II wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, które odbyło się w dniach od 19 grudnia 2011 r. do 19 stycznia 2012 r., strona skarżąca zapoznała się z ustaleniami projektu dla terenu U8 i złożyła uwagę do planu (poz. 102 załącznika do Zarządzenia Prezydenta Miasta Krakowa nr [...] z dnia 23 lutego 2012 r. w sprawie rozpatrzenia uwag do ponownego wyłożenia do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania obszaru "Czyżyny - Łęg"), która nie została uwzględniona z uzasadnieniem, iż podtrzymuje się dotychczasowy planowany sposób zabudowy i zagospodarowania terenów.

W ocenie pełnomocnika organu, zawarte w planie zapisy niewątpliwie naruszają interes użytkownika wieczystego, ale to naruszenie mieści się w ramach uprawnień organów gminy, ponieważ ustalając przeznaczenie terenu i warunki jego zabudowy i zagospodarowania, organy planistyczne nie działały w sposób dowolny, ale oparły się o wiążące ustalenia Studium i występujące uwarunkowania faktyczne. W związku z powyższym należy przyjąć, iż ustalone przeznaczenie terenów oraz warunki ich zagospodarowania wyznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny - Łęg" nie naruszają przepisów prawa.

W odpowiedzi na skargę Towarzystwa Budownictwa Społecznego "[...]" Sp. z o.o. pełnomocnik organu podniósł, że niewątpliwe ograniczenie prawa własności Spółki w zakresie władania działką nr [...] nie narusza zasady proporcjonalności, o której mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i co do celu jest zgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa.

W odpowiedzi na skargę W. R., A. R. i M. M. pełnomocnik organu podniósł, że wbrew zarzutom skargi zapisy planu nie mogą powielać in extenso zapisów Studium, który to dokument jest z założenia aktem elastycznym, tworzącym ramy dla opracowania planu miejscowego i wyznaczającym kierunki planowania przestrzennego. Dalej szczegółowo odniósł się do wskazywanych w skardze 31 niezgodności zapisów planu w stosunku do treści Studium. Pełnomocnik organu uznał za bezzasadne także pozostałe zarzuty skargi, wskazując, że w sprawie nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z hipotezy art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (u.s.g.) wynika, że uprawnienie do wniesienia skargi na jego podstawie przysługuje wyłącznie temu podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone.

W związku z powyższym, pierwszą kwestią wymagającą ustalenia jest, czy podmioty skarżące kontrolowaną uchwałę zasadnie wskazują, że ich interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone kontrolowaną uchwałą podjętą przez organ gminy.

Legitymacja skargowa wynikająca z treści art. 101 u.s.g. opiera się na wykazaniu, że kwestionowana przez skarżącego uchwała rady gminy, wkontrolowanym przypadku konkretnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, narusza interesy prawne skarżących. Dopiero po ustaleniu, że kwestionowany przezskarżących miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego narusza ich interesy prawne, sąd bada czy naruszenie przez postanowienia m.p.z.p. tych interesów prawnych jest zgodne z treścią powszechnie obowiązującego prawa.

W tym miejscu trzeba wskazać, że zgodnie z treścią art. 147 p.p.s.a " § 1. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. § 2. Rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu, o których mowa w § 1, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym".

Przesłanki stwierdzenia tej nieważności określa art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej w skrócie "u.p.z.p.") w myśl którego: 1. Naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Z treści wniesionych do WSA w Krakowie trzech skarg wynika, że każdy podmiot ze skarżących wykazał, że w jego przypadku zaskarżona uchwała naruszajego interes prawny, który da się wywieść z normy prawa materialnego.

W sprawie bezsporne jest, że Spółka "D" jest użytkownikiem wieczystym działek objętych postanowieniami kwestionowanego planu. W tej sytuacji źródłem jej interesu prawnego są normy materialnoprawne kształtujące jej sytuację prawną jako użytkownika wieczystego, a to konkretnie m.in. z art. 232 K.c., art. 235 K.c. w zw. z art. 140 K.c. Z kolei, z samej istoty m.p.z.p., określonej w art. 6 u.p.z.p wynika, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennnego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Postanowienia m.p.z.p. dotyczące prawa własności i sytuacji prawnej właściciela nieruchomości należy odpowiednio zastosować do prawa użytkowania wieczystego i sytuacji prawnej użytkownika wieczystego (art. 36, art. 37 u.p.z.p.).

W związku z tym można skonstatować, że samo uchwalenie i wejście w życie miejscowego planu w sytuacji, gdy w sposób wiążący, zgodny z zasadami u.p.z.p., plan miejscowy określanowy, inny od dotychczasowego, sposób wykonywania prawa użytkowania wieczystego przez fakt kształtowania tego prawa użytkowania wieczystego – powoduje, że jego postanowienia swoiście, przez kształtowanie użytkowania wieczystego, naruszają, dotykają tego prawa użytkowania i odpowiednio prawa własności budynków.

Wobec tej konstatacji można przyjąć,że postanowienia m.p.z.p. Czyżyny Łęg naruszają prawo użytkowania wieczystego skarżącej Spółki przez jego dopuszczone prawem nowe kształtowanie, zasadnie wskazane przez stronę skarżącą, co skontrolował Sąd. Kwestią do dalszego zbadania jest, czy naruszenie tego użytkowania wieczystego - jest zgodne z powszechnie obowiązującym prawem. Ustawodawca wyraźnie deklaruje w art. 6 u.p.z.p., że "1. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.2. Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do:

1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich;

2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych".

W przypadku kiedy skarżący posiadają prawo użytkowania wieczystego lub odpowiednio prawo własności do działek usytuowanych na terenie objętym postanowieniami kwestionowanego planu to - w sytuacji, w której postanowienia planu kształtują odmiennie sposób korzystania z nieruchomości w stosunku do dotychczasowego sposobu korzystania z tej nieruchomości lub zawężają sposób korzystania z tej nieruchomości mieszczący się w dotychczasowych uprawnieniach właściciela i odpowiednio użytkownika wieczystego - należy przyjąć istnienie związku pomiędzy sytuacją prawną skarżących a treścią planu polegającegona naruszeniu interesu prawnego przejawiającego się istnieniem bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją skarżącego.

Taki związek powinien istniećw chwili wprowadzenia w życie danego aktu i powoduje następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych - mających oparcie w przepisach prawa materialnego - uprawnień (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01, niepublikowany).

Skład rozpoznający podziela stanowisko wyrażone przez WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 19lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 169/12 LEX nr 1351459 i wypowiadającego się na temat naruszenia interesu prawnego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W myśl przywołanego wyroku: 1. "Jeżeli skarżący ma nieruchomości położone na obszarze objętym kwestionowanym planem i ustalenia tego planu dokonują zmian w przeznaczeniu tych nieruchomości, to już to wystarczy do uznania, że interes prawny skarżącego został naruszony. O naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnoplanistycznej nieruchomości skarżącego.

W świetle powyższych ustaleń można przyznać rację skarżącej Spółce Akcyjnej "D", że zapisy § 40 i § 6 ust. 13 uchwały naruszają przysługujące skarżącej prawo użytkowania wieczystego działek nr [...], [...], [...], [...] oraz prawo własności w zakresie, w którym ograniczają możliwość realizacji funkcji handlowej, zgodnej z dotychczasowym przeznaczeniem terenu oraz zlokalizowanego na nim obiektu.

Problemem zasadniczym jest jednak, z punktu widzenia podstaw prawnych i normatywnego celu kontroli sądu, czy wskazane naruszenie prawa użytkowania wieczystego i prawa własności budynków posadowionych na działkach względem, których skarżącej spółce przysługuje prawo użytkowania wieczystego - naruszają powszechnie obowiązujące prawo w znaczeniu przedstawionym powyżej.

Analogiczna sytuacja ma miejsce w przypadku pozostałych skarżących.

Bezspornie, Towarzystwo Budownictwa Społecznego "[...]" jest użytkownikiem wieczystym gruntu będącego własnością Skarbu Państwa położonego w Krakowie nr [...] obr. [...], K.w. nr [...]. Przedmiotowa nieruchomość została nabyta przez skarżącą spółkę w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą, czyli budową budynków mieszkalnych. W kwestionowanej uchwale przeznaczenie podstawowe dla terenu o symbolu ZP21, w skład którego wchodzi w/w działka to: 1) zieleń urządzona, zieleń towarzysząca ciekom i oczkom wodnym, 3) zieleń izolacyjna. Zgodnie z § 59 pkt 4 planu zabrania się w granicach terenu ZP 21 wznoszenia budynków oraz tymczasowych obiektów budowlanych, budowy nawierzchni asfaltowych i betonowych pod ciągami pieszych, trasami rowerowymi, placami zabaw oraz boiskami sportowymi, budowy ogrodzeń za wyjątkiem ogrodzenia placów zabaw i wybiegów dla psów. Zgodnie z § 59 pkt 6 wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej dla terenu ZP21 nie może być mniejszy niż 80 %. Z przedstawionych powyżej okoliczności wynika, że kwestia naruszenia prawa użytkowania wieczystego przez wprowadzenia ograniczenia kształtujące jest oczywista, ale jednak w dalszej części uzasadnienia, tak jak Sąd już to zaznaczał, będzie badana zgodność tego naruszenia z powszechnie obowiązującym prawem.

Podobnie, w przypadku kolejnych skarżących W. R., A. R. i M. M. – w/w skarżący bezspornie wykazali, że odpowiednio dysponują tytułem prawnym własności bądź użytkowania wieczystego na terenie objętym postanowieniami kwestionowanego planu, a ograniczenia wprowadzone przez treść planu polegają na tym, że w przeznaczeniu tych nieruchomości w planie miejscowym (tereny U35-U37) - w stosunku do przeznaczenia określonego w Studium - w planie pominięto zarówno funkcję produkcyjną, jak i uzupełniający program budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego dla tych terenów, a określone w planie miejscowym parametry zabudowy, takie jak wysokość, wskaźnik zainwestowania, minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej oraz maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy - pozbawiają ich możliwości realizacji inwestycji, jakie gwarantowały im decyzje o warunkach zabudowy wydane dla tych nieruchomości.

Sąd zbadał także drugą przesłankę warunkującą skuteczność przed sądem administracyjnym skargi wnoszonej na podstawie art. 101 u.s.g. Z akt sprawy bezsprzecznie wynika, że każdy ze skarżących wezwał Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa i w zakreślonym ustawą terminie złożył skargę do Sądu z uwagi na nieskuteczność w/w wezwania do usunięcia prawa.

Zaprezentowany powyżej przebieg procedury planistycznej, poparty kontrolą jego zgodności z wzorcem postępowania zawartym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pozwala na stwierdzenie, że kontrolowany plan został uchwalony zgodnie z ustawowymi etapami procedury planistycznej. Do zarzutu dotyczącego procedury planistycznej sformułowanego przez Spółkę "D" Sąd ustosunkuje się w miejscu właściwym dla oceny zarzutów skarżącej Spółki "D".

Ponieważ, działając na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a., Sąd postanowił połączyć sprawy trzech w/w skarżących do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, Sąd rozpocznie ustosunkowywanie się do zarzutów wniesionych skarg i formułowanie uzasadnienia wyroku, od zarzutów wspólnych dla złożonych skarg, które zostały przez skład rozpoznający uznane za zasadne, co w konsekwencji przyczyniło się do stwierdzenia nieważności zaskarżonego planu miejscowego w całości.

Zarówno skarżąca "D" Spółka Akcyjna jak i skarżący W. R., A. R. i M. M. w swoich skargach odpowiednio podnieśli naruszenie przez część opisową planu, a konkretnie § 9 ust. 2 MPZP obszaru "Czyżyny - Łęg", treści art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.

Ustosunkowując się do tego zarzutu, Sąd zauważa, że zgodnie z treścią art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej.

Treść art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. znajduje swoje rozwinięcie w § 4 pkt 9 lit. a) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.(Dz. U. nr 164, poz.1587), w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Treść § 4 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury ustala wymogi dotyczące standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego.

Ustalenia w tym zakresie, w odniesieniu do zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać: określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych (tak: § 4 pkt 9 lit. a)w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury).

Zdaniem Sądu, przywołane postanowienia u.p.z.p. i przepisów wykonawczych do u.p.z.p. jednoznacznie determinują powinność prawodawcy lokalnego określenia w tekście planu miejscowego, obok klasyfikacji ulic, także ich parametrów .

Z kolei, w myśl § 9 ust. 2 MPZP obszaru "Czyżyny - Łęg":"ustala się obowiązujące szerokości w liniach rozgraniczających dla poszczególnych klas dróg publicznych KDGP, KDZ, KDL, KDD oraz dróg wewnętrznych KDW zgodnie z rysunkiem planu". Z literalnej wykładni treści przywołanego przepisu prawa miejscowego wynika, że prawodawca lokalny odsyła adresata normy do rysunku planu w przedmiocie obowiązujących szerokości w liniach rozgraniczających dla poszczególnych klas dróg publicznych KDGP, KDZ, KDL, KDD oraz dróg wewnętrznych KDW.

Mając na uwadze fakt, że m.p.z.p. zgodnie z wolą ustawodawcy składa się z części tekstowej i rysunku planu, prawodawca lokalny nie ma potencjalnie żadnych ograniczeń i trudności w związku z tym, z wypełnieniem dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z treścią § 4 pkt 9 lit. a) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W związku z tym, nie stanowi wypełnienia wymogów wynikających z treści powszechnie obowiązującego prawa określenie w części tekstowej planu jedynie klasy technicznej drogi i następnie naniesienie linii rozgraniczającej drogi od innych terenów zgodnie z wymogami § 7 pkt 7 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

Jest zarazem bezsprzeczne, że w/w przesłanek art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 lit. a) rozporządzenia Ministra Infrastruktury nie spełnia przywołany powyżej § 9 ust. 2 MPZP obszaru "Czyżyny - Łęg".

Analiza części tekstowej kontrolowanego planu nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że w jego tekście nie zawarto parametrów tych dróg. Określenie parametrów dróg w tekście planu miejscowego jest obligatoryjnym elementem tego planu, konkretyzacją obowiązku określonego w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 lit. a) w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

Te wymienione bezpośrednio powyżej przepisy prawa powszechnie obowiązującego wiążące prawodawcę lokalnego wyraźnie stanowią o wymogach dotyczących stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego. Nie zwalnia z tego obowiązku określenie parametrów dróg jedynie na rysunku planu. Obowiązkiem organu planistycznego jest ich określenie w tekście planu. W tym miejscu skład rozpoznający przychyla się do poglądu linii orzeczniczej sądów administracyjnych co do charakteru prawnego rysunku planu. Rysunek planu, jako znak graficzny, nie może wiązać bezpośrednio, nie spełnia bowiem wymogów normy prawnej z jej klasyczną budową: hipoteza, dyspozycja, sankcja. Rysunek planu w procesie stosowania prawa może być uwzględniony tylko w takim zakresie, w jakim jest odpowiednio "opisany" w tekście planu (por wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5.11.2010 sygn. akt II SA/Po 486/10 publ. LEX nr 754440).

Sąd wyraża powyższe stanowisko w przedmiocie powinności określenia przez organ planistyczny w części tekstowej parametrów drogi - pomimo i niezależnie od tego - że dopuszczalne szerokości dróg w liniach rozgraniczających zostały określone w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430).

W przekonaniu składu rozpoznającego, to właśnie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego powinna być szczegółowo doprecyzowana szerokość dróg publicznych, zgodnie z treścią § 4 pkt 9 lit. a) rozporządzenia Ministra Infrastruktury, stanowiąc przy tym -z woli ustawodawcy i prawodawcy - obligatoryjny parametr w planie miejscowym.

Parametr odnoszący się do szerokości drogi nie musi być tożsamy z minimalną szerokością określoną w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny drogi publiczne i ich usytuowanie. To właśnie w ramach posiadanego władztwa planistycznego prawodawca lokalny (organ planistyczny), jest uprawniony i zobowiązany do skonkretyzowania tego parametru przez wskazanie w części tekstowej planu szerokości dróg publicznych w liniach rozgraniczających. Organ planistyczny może je ustalić wskazując minimalne szerokości zarówno w taki sam sposób, jak to zostało określone w ww. rozporządzeniu, ale może również parametr ten określić inaczej, z uwzględnieniem by szerokość ta nie była jednak mniejsza, niż określona w rozporządzeniu na podstawie odpowiedniego upoważnienia ustawowego. Skład rozpoznający podziela poglądy wyrażane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych, że w omawianym zakresie organowi planistycznemu przysługuje pewna swoboda planistyczna. Swoboda ta jednak zdecydowanie nie obejmuje możliwości całkowitego pominięcia określenia parametrów dróg w części tekstowej planu - co ma miejsce w ustaleniach kontrolowanego planu. (por. wyrok NSA z dnia 29.04.2009r. sygn. akt II OSK 1560/08, publ. LEX nr 597327 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 2012-03-08 sygn. akt. IISA/GI 879/11, publ. LEX nr 1138467, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 2 lipca 2008r.ll SA/GI 99/08.)

W tym miejscu Sąd podkreśla, że wypowiedzi o obligatoryjnych elementach treści miejscowego planu posiadają wymiar materialnych (merytorycznych) zasad sporządzania miejscowego planu, o których stanowi art. 28 m.p.z.p.

Jak podnosi orzecznictwo sądów administracyjnych, zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy. W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby to naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 19 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 169/12).

Sąd nie podziela stanowiska pełnomocnika Gminy Miejskiej Kraków podnoszącego, że rysunek zaskarżonego planu jest sporządzony w odpowiedniej skali, która umożliwia odczytanie wielkości tego parametru, i że graficzne przedstawienie tego parametru (szerokości) jest dogodniejsze w przypadku wyznaczania terenów służących lokowaniu budowli o linearnym kształcie, jakimi są niewątpliwie drogi, a wykorzystanie współczesnych technik cyfrowych odczytu takich parametrów nie powinno sprawiać większych trudności. Sąd zwraca uwagę, że kwestie powinności wypowiedzenia się o parametrach dróg publicznych (szerokości) zostały uregulowane w prawie powszechnie obowiązującym i nie zostały poddane władztwu planistycznemu gminy co do techniki prawnej ich regulacji. Z treści omawianych uprzednio w/w przepisów prawnych jasno wynika, że wypowiedź prawodawcy lokalnego o parametrach dróg ma mieć miejsce w części tekstowej planu. Adresatem norm planu jest każdy i jego wykładnia nie może polegać na tym, że każdy przy wykładni planu miejscowego, w tym rysunku planu, ma posługiwać się współczesnymi technikami cyfrowymi. Powstaje bowiem w tym przypadku problem z naruszeniem konstytucyjnej zasady równości wobec prawa względem tych osób, które nie mają faktycznej możliwości wykorzystania tych współczesnych technik cyfrowych przy wykładni postanowień planu (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1977 r.).

W związku z powyższymi konstatacjami, ustalone i opisane powyżej uchybienie prawa dokonane przez organ planistyczny należy zakwalifikować jako istotne naruszenie zasady materialnej sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o których mowa w art.28 ust.1 ustawy, i które skutkuje w tym przypadku powinnością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, (por wyrok WSA w Gliwicach z dnia 29.02.2012r. sygn. akt II SA/GI 869/11 publ. LEX nr 1122784, wyrok WSA w Krakowie z 16 września 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 666/13).

Sąd podkreśla ustalony stopień istotnego naruszenia zasady materialnej, przez wyraźne odejście od jednoznacznego brzmienia przepisów powszechnie obowiązujących i wynikającą z niego niepewność w stosowaniu postanowień planu, zaznaczając, że w myśl art. 28 u.p.z.p. nawet zwykle naruszenie zasad materialnych sporządzania planu skutkuje jego nieważnością w całości lub w części. Ustalone przez Sąd istotne naruszenie zasady sporządzania planu wynikającej z treści art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. tym bardziej predestynuje plan obarczony tym właśnie istotnym stopniem naruszenia prawa do stwierdzenia jego nieważności. Nieważność ta została stwierdzona w odniesieniu do całego planu, gdyż rodzaj istotnego naruszenia prawa dotyczy dróg publicznych i stwierdzenie nieważności rysunku planu tylko w obszarach wydzielonych i przeznaczonych pod drogi publiczne i adekwatnej części tekstowej - skutkuje daleko idącą dezintegracjącałego kontrolowanego planu stawiającą pod znakiem zapytania sens i normatywny cel jego dalszego bytu prawnego jak i możność w praktyce jego stosowania.

Kolejnym problemem podniesionym przez w/w skarżących jest kwestia legalności wypowiedzenia się w kontrolowanym planie przez organ planistyczny w przedmiocie przeznaczenia terenów pod drogi wewnętrzne. Trzeba w tym miejscu zauważyć, że kontrolowany plan określa lokalizację niektórych dróg wewnętrznych, oznaczonych na rysunku planu symbolem KDW. Zdaniem Sądu, rada gminy uchwalając plan miejscowy jest uprawniona do tego, aby zdecydować o przeznaczeniu określonych terenów pod budowę dróg, jednakże dotyczy to jedynie wydzielania gruntów pod drogi publiczne, co na podstawie przepisu art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651) stanowi cel publiczny w rozumieniu tej ustawy. Nie dotyczy to natomiast dróg wewnętrznych. Gmina nie ma podstaw do wykonywania uprawnień właścicielskich innych osób, w tym do urządzania sieci dróg wewnętrznych na nieruchomościach stanowiących własność prywatnych właścicieli bez ich zgody (zob. stanowisko sądów administracyjnych odzwierciedlone w wyroku NSA z dnia 9 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2691/11). To naruszenie zasad sporządzania planu, przejawiające się naruszeniem granic władztwa planistycznego kwalifikuje część tekstową i obszary na rysunku planu oznaczone symbolem KDW do stwierdzenia nieważności.

Niezależnie od wskazanych powyżej istotnych naruszenia prawa kwalifikujących kontrolowany plan do stwierdzenia jego nieważności w całości lub odpowiednio w części, Sąd dokonał dalszej kontroli planu kierując się m.in. kolejnymi zarzutami wniesionych skarg.

W tym miejscu Sąd ustosunkowuje się do dalszych zarzutów skarżących W. R., A. R. i M. M..

Wśród nich znajduje się zasługujący, w większej części, naakceptację i zweryfikowany przez Sąd w treści kontrolowanego planu zagospodarowania przestrzennego zarzut pominięcia przez organ planistyczny w treści planu szczegółowych zasad scalania i podziału gruntów.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., rada gminy obowiązkowo umieszcza w planie miejscowym szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości. Uszczegółowienie wymogów ustawy w tym zakresie zawarte zostało w § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r., w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz.1587), w myśl którego przy zapisywaniu projektu tekstu planu miejscowego, ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności: a) minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, b) ich powierzchni oraz c) określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego.

W związku z tym, zdaniem Sądu, należy przyjąć, że plan miejscowy wypełnia dyspozycję art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. jeżeli zostaną w nim określone szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału, uwzględniające konkretyzacje dokonaną przez w/w rozporządzenie. Trzeba podkreślić, że ustalone w planie szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału stanowią następnie podstawę do przeprowadzenia scalania i podziału nieruchomości na podstawie art. 101 i następnych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651, dalej u.g.n.). Zatem bez uszczegółowionych planem zasad i warunków scalania i podziału nie jest w ogóle możliwe przeprowadzenie takiej procedury.

Wniosek ten wynika z treści art. 102 u.g.n., który wskazuje, że podstawą dla postępowania w sprawie scalenia i podziału są postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a treść planów wyznacza zakres przedmiotowy i podmiotowy czynności podejmowanych w toku postępowania scaleniowego. Zgodnie z treścią art. 102 u.g.n.: 1. Gmina może dokonać scalenia i podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 101 ust. 1. Szczegółowe warunki scalenia i podziału nieruchomości określa plan miejscowy.2. Scalenia i podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli są one położone w granicach obszarów określonych w planie miejscowym albo gdy o scalenie i podział wystąpią właściciele lub użytkownicy wieczyści posiadający, z zastrzeżeniem ust. 4, ponad 50 % powierzchni gruntów objętych scaleniem i podziałem.3. O przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości decyduje rada gminy w drodze uchwały, określając w niej granice zewnętrzne gruntów objętych scaleniem i podziałem.4. Zabudowane części nieruchomości mogą być objęte uchwałą, o której mowa w ust. 3, za zgodą ich właścicieli lub użytkowników wieczystych.5. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta składa we właściwym sądzie wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej przystąpienia do scalenia i podziału nieruchomości, a gdy nieruchomość nie ma założonej księgi wieczystej, o złożenie do istniejącego zbioru dokumentów odpisu uchwały, o której mowa w ust. 3.

Z treści art. 102 u.g.n. wynika, że wszczęcie procedury scalenia i podziału może nastąpić zarówno z urzędu (co jest spójne z treścią art. 22 u.p.z.p., zgodnie z którym" jeżeli plan miejscowy obejmuje obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości, rada gminy, po jego uchwaleniu, podejmuje uchwałę o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości, zgodnie z przepisami o gospodarce nieruchomościami") jak też na wniosek właścicieli lub użytkowników wieczystych posiadających co najmniej 50 % powierzchni gruntów objętych scaleniem i podziałem. W tym ostatnim przypadku procedura scalaniai podziału musi również być oparta na ustaleniach wynikających z planu miejscowego, co prowadzi do wniosku, że omawiane zasady i warunki muszą być określone dla wszystkich nieruchomości położonych na obszarze planu a nie tylko dla tych, które znalazły się w wyznaczonych w planie na podstawie art. 15 ust. 3 u.p.z.p. granicach obszarów wymagających przeprowadzenia scalenia i podziału (E. Mzyk w: G. Bieniek, E. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Warszawa 2008 r. s. 398-399).

Tym samym należy przyjąć, że ustalenie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału dla wszystkich nieruchomości w granicach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkiem rady gminy, niezależnie od tego, czy określony zostanie obszar o którym mowa w art. 15 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., bez zrealizowania którego niemożliwe byłoby przeprowadzenie procedury scalania i podziału z inicjatywy właścicieli lub użytkowników wieczystych ze względu na brak omawianych zasad i warunków. Będą one wykorzystywane przy scalaniu i podziale nieruchomości na obszarach określonych przez radę gminy jako wymagające zastosowania tej instytucji, jak również na pozostałych obszarach, jeżeli z inicjatywną scalenia i podziału wystąpią właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości. Uregulowania aktu podustawowego nie mogą wykluczać realizacji roszczeń zagwarantowanych ustawą, a do takich należy roszczenie o przeprowadzenie procedury scalania i podziału nieruchomości na wniosek właścicieli lub użytkowników wieczystych.

Podkreślenia wymaga konieczność odróżnienia instytucji "scalania i podziału" nieruchomości od instytucji "podziału" nieruchomości, mimo że niewątpliwie celem ich obu jest doprowadzenie do powstania takich nieruchomości, które będą mogły być samodzielnie i racjonalnie zagospodarowane zgodnie z przeznaczeniem wynikającym z planu miejscowego. Istotą "scalania i podziału" jest stworzenie korzystniejszych warunków zagospodarowania i wykorzystania terenów. Wskazana instytucja prawna ma doprowadzić zarówno do możliwości realizacji zapisów planu jak i powstania najbardziej optymalnej struktury obszarowej, która pozwoli nawykorzystanie terenów według ich przeznaczenia określonego w planie. "Scalanie i podział" nieruchomości przeprowadzany jest dla osiągnięcia celu, jakim jest stworzenie takiego stanu przestrzenno-powierzchniowego nieruchomości, który umożliwi najbardziej racjonale ich zagospodarowanie według przeznaczenia określonego w planie miejscowym (J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2009). Procedura "scalania i podziału" gruntów polega najpierw na zniesieniu granic dotychczasowych nieruchomości (scaleniu), w wyniku czego dochodzi do połączenia nieruchomości w jeden obszar, a następnie na opracowaniu geodezyjnego projektu podziału tego obszaru na nowe działki gruntowe, które mogą być wykorzystane i zagospodarowane stosownie do postanowień planu. Czynności te dotyczą tego samego terenu, który był objęty scaleniem. "Scalenie i podział" prowadzi do zmian w sferze własnościowej przede wszystkim w zakresie terytorialnych granic wykonywania tego prawa. Podział nieruchomości nie jest natomiast poprzedzony wcześniejszym scaleniem. Podział geodezyjny nieruchomości odbywa się w granicach nieruchomości (w rozumieniu art. 46 k.c. lub art. 4 pkt 1 u.g.n.) i zmierza do wydzielenia w obrębie tej nieruchomości działek gruntu albo do zmiany linii granicznych i powierzchni działek tworzących nieruchomość. Podział geodezyjny (sam w sobie, bez podziału prawnego) nie powoduje zmian w sferze własnościowej.

Zgodnie z treścią § 6 ust. 5 pkt 1 kontrolowanego planu "w przypadku objęcia scaleniem terenów przeznaczonych w niniejszym planie na cele inne niż rolne i leśne należy zachować następujące zasady przy podziale nieruchomości:

Każda nowo wydzielana działka budowlana w pierwszym i drugim rzędzie zabudowy musi mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej w rozumieniu przepisów odrębnych, a także musi mieć zapewnioną możliwość doprowadzenia sieci infrastruktury technicznej,

nie dopuszcza się wyznaczania działek budowlanych w trzecim i dalszych rzędach zabudowy od dróg publicznych oraz dróg wewnętrznych,

kąt zawarty pomiędzy granicami działki dochodzącymi do drogi publicznej, a granicą tej drogi powinien się mieścić w przedziale pomiędzy 60 a 120 stopni."

W § 6 ust. 6 kontrolowanego planu prawodawca lokalny stanowi,że "wskazuje się w Rozdziale III minimalne wielkości nowo wydzielanych działek budowlanych".

W § 6 ust. 7 części tekstowej planu znajduje się stwierdzenie zgodnie z którym "Wymienione w Rozdziale II minimalne wielkości działek budowlanych nie obowiązują w przypadku dokonywania podziałów pod drogi, ulice, place oraz podziałów mających na celu powiększenie działek macierzystych, a także uregulowanie spraw własnościowych związanych z istniejącą zabudową oraz istniejącym stanem własności".

W §6 ust. 8 części tekstowej planu znajduje się stwierdzenie, że "Wymienione w Rozdziale III minimalne wielkości działek budowlanych nie dotyczą istniejących działek, dla których sposób zabudowy i zagospodarowania określają przepisy odrębne oraz pozostałe ustalenia planu"

W nawiązaniu do przywołanego przepisu kontrolowanego planu miejscowego Sąd stwierdza, że prawodawca lokalny w nieuprawniony sposób odstąpił od regulacji szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. Przepis § 6 ust. 5 kontrolowanego planu nawiązuje do procedury scalania działek, jednak nie można przyjąć, że jego postanowienia stanowią wypełnienie w pełnym zakresie wymogu ustalenia "szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym", o jakim mowa w art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. i przywołanych powyżej regulacjach w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

Dokonując wykładni przywołanych powyżej postanowień kontrolowanego prawa miejscowego skład rozpoznający zauważa, że prawodawca lokalny ograniczył się w swojej regulacji do określenia zasad wydzielania w wyniku scalenia działek budowlanych. Tymczasem w treści 15 ust. 1 pkt 8 u.p.z.p. jest mowa o szczegółowych zasadach i warunkach scalania i podziału nieruchomości objętych planem. Należy zatem przyjąć, że ustawodawca tworzy powinność organowi planistycznemu zawarcia w planie miejscowym zasad scalania i podziału nieruchomości (gruntowych), a nie tylko działek budowlanych i w uchwale o planie miejscowym nie można tych zasad ograniczać wyłącznie do działek budowlanych, gdyż takie działanie prawotwórcze stanowi zawężenie zakresu znaczeniowego pojęcia ustawowego jakim są nieruchomości.

Na temat niedopuszczalności domniemania budowlanego charakteru wszystkich działek na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową wypowiadały się już trafnie sądy administracyjne, stwierdzając, iż "Fakt, że działka znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową nie może być utożsamiany z ustaleniem, że wszystkie działki mają charakter działek budowlanych. Funkcja działki może zostać ustalona na przykład w momencie jej sprzedaży w akcie notarialnym, który jest dokumentem urzędowym. Przysługuje mu domniemanie prawdziwości i autentyczności i dopóki jego treść nie zostanie zakwestionowana, akt notarialny ma charakter wiążący"( Wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 sierpnia 2011 r., II SA/Sz 482/11. LEX nr 1086721)

Skład rozpoznający podziela stanowisko WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt M SA/Wr 980/11, który wskazał, że "Rozważając możliwość posłużenia się przez normodawcę gminnego pojęciem działki budowlanej w odniesieniu do określenia w planie miejscowym zasad scalania i podziału nieruchomości planem tym objętych, należy pamiętać, że delegacja ustawowa do uchwalenia przez organ stanowiący gminy planu zagospodarowania przestrzennego została zawarta w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 2 (stanowiącym słowniczek do ustawy) pkt 12 za działkę budowlaną (w rozumieniu tejże ustawy) należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Natomiast, ponieważ definicji działki gruntu (nieruchomości gruntowej) ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera należy odwołać się do

ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami

, która w art. 4 pkt 3 stanowi, że pod pojęciem działki gruntu należy

rozumieć niepodzieloną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej. Skoro zatem ustawodawca nakazuje w planie miejscowym zawarcie zasad scalania i podziału nieruchomości (gruntowej), to w uchwale o planie nie można tych zasad ograniczać li tylko do działek budowlanych, bowiem było by to sprzeczne z ustawą zawężenie pojęcia ustawowego."

Sąd zauważa ponadto, że w odniesieniu do gruntów budowlanych w kontrolowanym planie nie ustalono parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości w postaci minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek.

Poza postanowieniami:

§ 16 ust. 4 pkt 5 odnoszącym się do obszarów MU1, MU3, MU8, MU13, MU20,MU21,MU 22

§17 ust. 4 pkt 5 odnoszącym się do obszarów MU4, MU5, MU10, MU18,

§ 18 ust. 7 pkt 5 odnoszącym się do obszarów MU6, MU7, MU9, MU11, MU12,

MU14, MU15, MU16, MU17, MU19,

§ 19 ust. 4 pkt 5 odnoszącym się do obszaru MU2,

§ 20 ust. 4 pkt 4 odnoszącym się do obszaru MU23,

§ 22 ust. 4 pkt 4 odnoszącym się do obszaru MU25

- w zaskarżonym Planie w ogóle nie nawiązano do szerokości "nowo wydzielanych" działek budowlanych.

Ponadto nie określono minimalnej powierzchni wydzielanych działek dla terenów P1 (§ 53), P2 (§ 54), P3 (§ 55), PP1, PP2 (§ 57), US1, US2, US3 (§ 58), ZP1-ZP37 (§ 59), ZD1, ZD2 (§ 60), ZL1-ZL4 (§ 61), R1-R3 (§ 62), R4 (§ 63), RL1, RL2 (§ 64), WS1-WS13 (§ 65), KDGP, KDZ, KDL, KDD (§ 66), KDW (§ 67), KG1, KG2 (§ 68), KP (§ 69), KU1, KU5 (§ 70), KU2- KU4 (§ 71), W1, W2 (§ 72), K1-K3 (§ 73), G (§ 75).

W podsumowaniu Sąd stwierdza, że we wskazanym powyżej zakresie tekst kontrolowanego planu nie zawiera postanowień dotyczących warunków i zasad scalania i podziałów nieruchomości spełniających wymagania art. 102 u.g.n.

Sąd jednak nie podziela stanowiska skarżących podnoszących, że "Nawet w tych fragmentach, w których Plan odwołuje się do parametrów nowo wydzielanych działek nie mamy do czynienia z określeniem szczegółowych zasad scalenia i podziału nieruchomości, lecz wyłącznie z określeniem zasad podziału nieruchomości, a procedury te zdaniem skarżących należy odróżniać. Zdaniem Sądu zasady o jakich jest mowa w art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. są uszczegółowione treścią § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Jak to już było podniesione powyżej, ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności: a) minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, b) ich powierzchni oraz c) określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego.

Zdaniem Sądu w treści w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury zawarte jest obligatoryjne minimum postanowień składających się na te zasady. Lektura postanowień ustawy w związku z postanowieniami w/w rozporządzenia wskazuje, że przedmiotowe zasady mają wymiar materialnoprawny a strona skarżąca podnosi brak także ustaleń o charakterze proceduralnym. Oczywiście nie jest wykluczone sformułowanie na podstawie analizowanego upoważnienia ustawowego zasad o pewnym wymiarze proceduralnym, ale te zasady powinny być kompatybilne z zasadami zawartymi w u.g.n. W związku z tym Sąd nie podziela ogólnego zdania skarżących, że zaskarżonym planie, prawodawca lokalny w nieuprawniony sposób odstąpił od regulacji szczegółowych zasad i warunków instytucji scalania, w domyśle też proceduralnych i materialnych odnoszących się do samego scalania.

Mając na uwadze powyżej wykazane odejście od zasad materialnych sporządzania planu, Sąd jest zdania, że wykazane uchybienia prawu kwalifikują go na stwierdzenie nieważności także w całości z uwagi na rozproszony charakter wskazanych uchybień w postanowieniach kontrolowanego planu, rangę treści, które zostały pominięte dla uchwalania i stosowania planu i wynikającą stąd dezintegrację treści kontrolowanego planu. Należy jednocześnie zauważyć, że te naruszenia prawa mające charakter naruszenia zasad tworzenia miejscowego planu nakładają się na wykazaną powyżej jego istotną wadliwość polegającą na niewłaściwej parametryzacji dróg publicznych.

Ponieważ zaskarżona uchwała nie zawiera w zakresie sprecyzowanym powyżej obligatoryjnego elementu jakim są zasady scalania i podziałów nieruchomości, przez co istotnie narusza zasadę materialną u.p.z.p. Sąd uznał za konieczne wyeliminowanie jej z obrotu prawnego w całości. Pominięcie obligatoryjnego elementu planu oznacza bowiem, że w pozostałym zakresie plan, dotknięty brakami, nie może funkcjonować zgodnie z prawem (por. wyrok NSA z 5 grudnia 2012 r, sygn. akt II OSK 2274/12, wyrok WSA w Gliwicach z 8 marca 2012 r., sygn. akt II SA/GI 893/11, wyrok WSA w Krakowie z 29 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 374/12, wyrok WSA w Krakowie z 16 września 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 666/13, wyrok WSA w Krakowie z 4 grudnia 2012 r, sygn. akt II SA/Kr 507/11, wyrok WSA we Wrocławiu z 7 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Wr980/11).

Skarżący W. R., A. R. i M. M.. podnieśli także zarzut niezgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Czyżyny-Łęg ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa (uchwała Nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r. zmieniona Uchwałą Nr XCIII/1256/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 3 marca 2010 r.), wskazując, że z ustaleń planu zaledwie kilka jest zgodnych ze w/w Studium. Nadto podnieśli, że w zakresie trzydziestu ustaleń występuje sprzeczność funkcji pomiędzy przeznaczeniem określonym w planie a przeznaczeniem określonym w Studium, natomiast w odniesieniu do kolejnych dwudziestu różnice w tym zakresie są istotne.

Odnośnie do tak ukształtowanego zarzutu, wskazać w pierwszej kolejności należy, że jest on częściowo uzasadniony. Z treści ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (m.in. z art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1) wywodzi się zasadę zgodności ustaleń planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Jak w wskazuje się w orzecznictwie, jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. Pojęcie "zgodności" uchwalonego planu ze studium oznacza silniejszy stopień związania niż we wcześniej używanych terminach "spójność" czy "niesprzeczność" (por.: wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 114/08, wyrok NSA z 28 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1670/11). Określona w art. 20 u.p.z.p. zgodność planu ze studium nie może być jednak traktowana jako zgodność dosłowna, gdyż pozbawiłoby to sensu istnienia dwóch odrębnych aktów planistycznych. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest odmiennym aktem od miejscowego planu, tworzonym na podstawie innej procedury, o charakterze bardziej ogólnym od planu miejscowego. Z natury rzeczy plan jest więc bardziej szczegółowy od studium, może konkretyzować jego ustalenia, a także operuje rysunkiem (mapą) o zupełnie innej skali, co często nie pozwala na proste porównanie obu dokumentów. Powyższe oznacza, że kategoria ustawowa "zgodności" studium i planu powinna być traktowana elastycznie i powinna być analizowana zawsze dla konkretnego studium i konkretnego planu (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Op 418/12).

Wobec tak ukształtowanych ram kontroli, Sąd stwierdza, że zasadne okazały się zarzuty dotyczące całkowitej sprzeczności z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa przeznaczenia następujących terenów w obszarze planu Czyżyny-Łęg:

- MN1-MN8, MN13, tj. terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, które w Studium przeznaczone są jako UC, tj. tereny o przeważającej funkcji usług komercyjnych,

- MN9-MN12, tj. terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, które w Studium przeznaczone są jako P/UC, tj. tereny o przeważającej funkcji produkcyjnej i tereny o przeważającej funkcji usług komercyjnych,

- MN21, tj. terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, które w Studium przeznaczone są jako ZP, tj. tereny zieleni publicznej,

- MU8, tj. terenów zabudowy mieszkaniowo-usługowej, które w Studium przeznaczone są jako ZP, tj. tereny zieleni publicznej,

- MW1-MW2, tj. terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, które w Studium przeznaczone są jako P, tj. tereny o przeważającej funkcji produkcyjnej,

- MW19, MW20, MW22, tj. terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, które w Studium przeznaczone są jako MN, tj. tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej,

- U1-U5, tj. terenów zabudowy mieszkaniowej usługowej, które w Studium przeznaczone są jako P, tj. tereny o przeważającej funkcji produkcyjnej,

- UP1, UP5-UP6, tj. terenów zabudowy usługowej - usługi publiczne, które w Studium przeznaczone są jako UC, tj. tereny o przeważającej funkcji usług komercyjnych,

- UP2-UP4,UP 9, tj. terenów zabudowy usługowej - usługi publiczne, które w Studium przeznaczone są jako P/UC, tj. tereny o przeważającej funkcji produkcyjnej i tereny o przeważającej funkcji usług komercyjnych;

- UP7, tj. terenów zabudowy usługowej - usługi publiczne, które w Studium przeznaczone są jako ZP, P/UC, tj. tereny zieleni publicznej oraz tereny o przeważającej funkcji produkcyjnej i tereny o przeważającej funkcji usług komercyjnych,

- UP8, tj. terenów zabudowy usługowej - usługi publiczne, które w Studium przeznaczone są jako MN, tj. tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej,

- PP1, PP2, tj. terenów przestrzeni publicznej, które w Studium przeznaczone są jako P/UC, tj. tereny o przeważającej funkcji produkcyjnej i tereny o przeważającej funkcji usług komercyjnych,

- US1, tj. terenów sportu i rekreacji, które w Studium przeznaczone są jako P/UC, tj. tereny o przeważającej funkcji produkcyjnej i tereny o przeważającej funkcji usług komercyjnych,

- US2, tj. terenów sportu i rekreacji, które w Studium przeznaczone są jako UC, tj. tereny o przeważającej funkcji usług komercyjnych,

- ZP1, tj. terenów zieleni urządzonej, które w Studium przeznaczone są jako P, tj. tereny o przeważającej funkcji produkcyjnej,

- ZD1, tj. terenów ogródków działkowych, które w Studium przeznaczone są jako ZP, tj. tereny zieleni publicznej,

- ZD2 tj. terenów ogródków działkowych, które w Studium przeznaczone są jako MN, ZP, tj. tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i tereny zieleni publicznej,

- R4 tj. terenów rolniczych, które w Studium przeznaczone są jako ZP, tj. tereny zieleni publicznej,

- RL1-RL2, tj. terenów rolniczych, które w Studium przeznaczone są jako ZŁ, tj. tereny zieleni leśnej.

Ponadto, trafnie wskazali skarżący na szereg istotnych różnic pomiędzy przeznaczeniem terenu określonym w planie a przeznaczeniem wynikającym ze Studium. I tak:

- w ramach terenów MN14-MN20, MN22-MN24, MN28-32, MN35-MN36, MN38-MN40, tj. terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, plan w przeciwieństwie do Studium nie dopuszcza lokalizacji w terenach MN usług komercyjnych na poziomie lokalnym, ani obiektów i urządzeń służących realizacji celów publicznych na poziomie lokalnym oraz zaniża wysokość dla terenów MN38 i MN40 do 11m do kalenicy, w sytuacji gdy Studium przewiduje wysokość 13m; zakaz lokalizacji w terenach MN usług komercyjnych na poziomie lokalnym ani obiektów i urządzeń służących realizacji celów publicznych na poziomie lokalnym – wbrew zapisom Studium – dotyczy także terenów MN25-MN26, MN33-MN34, które w Studium przeznaczone są jako MN i ZP (zieleń publiczna, której także nie dopuszcza plan),

- w odniesieniu do terenów określonych w planie jako MN37, które w Studium przeznaczone są jako MN i ZO, plan w przeciwieństwie do Studium w ogóle nie przewiduje terenów otwartych,

- w odniesieniu do terenów określonych w planie jako MU1-MU2, MU4, MU24, tj. terenów zabudowy mieszkaniowo-usługowej, które w Studium przeznaczone są jako UC, plan w przeciwieństwie do Studium przewidział dodatkowo zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a także zakaz wznoszenia budynków mieszkalnych wielorodzinnych oraz ograniczył funkcję usług komercyjnych,

- w odniesieniu do terenów określonych w planie jako MU3, MU5, MU20-MU22, tj. terenów zabudowy mieszkaniowo-usługowej, które w Studium przeznaczone są jako P/UC, plan wbrew zapisom Studium przewidział dodatkowo zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zakaz wznoszenia budynków mieszkalnych wielorodzinnych, natomiast nie dopuścił przewidzianej dla tego terenu w Studium funkcji produkcyjnej,

- w ramach terenów określonych w planie jako MU6, MU10-MU19, MU23, MU25, tj. terenów zabudowy mieszkaniowo-usługowej, które w Studium przeznaczone są jako MN, plan nie przewidział ograniczenia, zgodnie z którym obiekty i urządzenia usług komercyjnych mają służyć zaspokojeniu potrzeb mieszkańców na poziomie lokalnym, a także nie przewidział na tym terenie niezbędnych obiektów i urządzeń służących zaspakajaniu celów publicznych na poziomie lokalnym,

- w ramach terenów określonych w planie jako MU7, MU9, tj. terenów zabudowy mieszkaniowo-usługowej, które w Studium przeznaczone są jako MN, ZP, plan w przeciwieństwie do Studium nie przewidział ograniczeń, o których mowa powyżej oraz nie wskazał jako jego przeznaczenia zieleni publicznej,

- w odniesieniu do terenów określonych w planie jako MW3, MW5, MW10-MW11, MW18, tj. terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, które w Studium przeznaczone są jako UC, w planie pominięto funkcję usług komercyjnych jako podstawową, którą zastąpiono funkcję uzupełniającą, określoną w Studium,

- w odniesieniu do terenów określonych w planie, jako MW4, MW6-MW9, MW12-MW17, tj. terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, które w Studium przeznaczone są jako P/UC, plan pominął funkcję usług komercyjnych i produkcji, jako funkcji podstawowej dla tego terenu,

- w odniesieniu do terenów określonych w planie jako U6-U15, U16, U21-U26, tj. terenów zabudowy usługowej, które w Studium przeznaczone są jako UC, w planie nie przewidziano przeznaczenia uzupełniającego pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną,

- w ramach terenów określonych w planie jako U18-U19, U20, U27-U56, U59-U61, tj. terenów zabudowy usługowej, które w Studium przeznaczone są jako P/UC, w planie w przeciwieństwie do Studium nie przewidziano przeznaczenia uzupełniającego pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, ani przeznaczenia podstawowego pod produkcję,

- w ramach terenów określonych w planie jako U57-U58, tj. terenów zabudowy usługowej, które w Studium przeznaczone są jako MN, w planie, w przeciwieństwie do Studium, nie przewidziano przeznaczenia podstawowego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną ani nie ograniczono usług do służących realizacji celów publicznych na poziomie lokalnym,

- w odniesieniu do terenów określonych w planie, jako P1, tj. terenów obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, które w Studium przeznaczone są również jako P, plan w przeciwieństwie do Studium nie dopuszcza lokalizacji w tych terenach obiektów handlu hurtowego i składów,

- w ramach terenów określonych w Planie, jako P3-P8, tj. terenów obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, które w Studium przeznaczone są jako P/UC, plan w przeciwieństwie do Studium nie dopuszcza lokalizacji w tych terenach obiektów handlu hurtowego oraz pomija przewidzianą dla tego terenu podstawową funkcję usług komercyjnych z uzupełniającym programem mieszkaniowym wielorodzinnym,

- w odniesieniu do terenów określonych w planie jako ZP22, tj. terenów zieleni urządzonej, które w Studium przeznaczone są jako ZP, MN, plan w przeciwieństwie do Studium nie przewidział dla tych terenów funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej.

Podsumowując powyższe ustalenia, wskazać należy, że określone obszary mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju bądź na inny skonkretyzowany sposób zagospodarowania, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę bądź taki sposób zagospodarowania. Plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację przez rozszerzenie lub zawężenie sposobu zagospodarowania czy wręcz całkowitą jego zmianę. Zmiana przeznaczenia terenów w planie miejscowym, jeżeli nie była przewidziana w studium, może być dokonana przez gminę wyłącznie po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1408/12). Trafnie wywodzą skarżący, że ustalenia planu nie mogą bezrefleksyjnie sankcjonować zastanej rzeczywistości w przestrzeni objętej ustaleniami zagospodarowania terenu, z pominięciem wskazań zawartych w Studium. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest dokumentem planistycznym stanowiącym niejako szkielet planistyczny gminy, który nie jest tylko prognozą określającą politykę przestrzenną gminy, lecz zawierającą konkretne uwarunkowania przejawiające się m.in. w precyzyjnym (choć w ogólniejszej skali niż plan) określeniu granic poszczególnych obszarów, co wynika z treści art. 10 ust. 2 pkt 3-16 u.p.z.p. Jeśli zaś, w ocenie właściwych organów gminy, zachodzi konieczność takiego skonkretyzowania ustaleń Studium zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, któremu nie można przypisać cechy "zgodności", konieczna jest uprzednia modyfikacja zapisów Studium w potrzebnym zakresie. Innymi słowy, zamiar wprowadzenia w planie rozwiązań planistycznych innych niż te określone w Studium wymaga dokonania zmiany Studium.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2460/12, iż "nie kwestionując kompetencji jednostki samorządu terytorialnego do kształtowania ładu przestrzennego i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie, trzeba wskazać, iż wyrażana w planie zagospodarowania przestrzennego swoboda kształtowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju mieścić się musi w granicach zakreślonych przez ustawy i pozostawać w zgodności z uwarunkowaniami zakreślonymi w obowiązującym studium".

Sąd wskazuje, że niezależnie od wcześniej stwierdzonego naruszenia prawa w wyniku podjęcia przedmiotowej uchwały, wyżej szczegółowo opisane uchybienia, w postaci sprzeczności niektórych ustaleń planu ze Studium oraz istotnych różnic pomiędzy przeznaczeniem innych z kolei obszarów planu z przeznaczeniem określonym w Studium, powodują, że uzasadnione jest stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 28 sierpnia 2013 r. Nr LXXXI/1219/13 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny-Łęg". Liczba i stopień stwierdzonych naruszeń uzasadnia przy tym stwierdzenie nieważności uchwały w całości, bowiem pozostawienie jej w obrocie prawnym w tym wąskim i fragmentarycznym zakresie zgodności ustaleń planu ze Studium, byłoby niecelowe z uwagi na podnoszoną już wyżej kwestię braku integralności .

Skarżący W. R., A. R. i M. M. podnoszą także cały szereg zarzutów związanych z przekroczeniem przez Gminę Miejską Kraków granic władztwa planistycznego w zestawieniu z konstytucyjnymi wymogami ochrony prawa własności i zasady proporcjonalności, adekwatności działania podmiotu prawotwórczego.

Zdaniem skarżących jak wyżej, w szczególności organy gminy powinny zadbać, aby ograniczenie prawa własności do nieruchomości objętych planem pozostawało w zgodzie z zasadą proporcjonalności. Kierując się tym wskazaniem skarżący stwierdzają, że ingerencja w sferę wykonywania prawa własności może mieć zatem miejsce tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie prawa dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

Według nich wprowadzone w kontrolowanym planie miejscowym ograniczenia w żaden sposób nie spełniają w/w warunków, gdyż w szczególności brak jest jakichkolwiek racjonalnych przesłanek dla wyznaczenia na bardzo niskim poziomie wskaźników intensywności zabudowy, wskaźników powierzchni zainwestowanej, czy wysokości obiektu oraz wyznaczenia na tak wysokim poziomie wskaźników powierzchni biologicznie czynnej.

Dla terenu, w którym znajdują się nieruchomości skarżących wskaźnik intensywności zabudowy określono na 0,8, w sytuacji gdy ich zdaniem istniejące na tym terenie obiekty usytuowane są w granicach działek, a co za tym idzie ustalony w planie wskaźnik intensywności zabudowy przekroczony jest już nawet przy bardzo niskich budynkach. Tak określony parametr zabudowy, zdaniem skarżących, całkowicie przekreśla możliwości inwestycyjne tego terenu, pomimo, że lokalizacja bezpośrednio przy ul. N. powinna dawać inwestorom szansę wykorzystania jego potencjału. Tymczasem dla większości obiektów z terenu U35-U37, ze względu na bardzo niski wskaźnik intensywności zabudowy niemożliwym będzie dokonanie nadbudowy nawet do dopuszczonej przez plan wysokości 13m.

Również dopuszczona w planie wysokość zabudowy, zdaniem skarżących, zupełnie nie koresponduje ani z istniejącą zabudową ani z wydawanymi dla tego terenu decyzjami o warunkach zabudowy, które umożliwiały budowę do 15m, ani nawet z ustaleniami obowiązującego Studium.

Studium przewiduje bowiem dla tych terenów "intensyfikację wykorzystania przestrzeni" oraz "kształtowanie zabudowy w sposób tworzący miejską przestrzeń o wysokiej jakości architektury i układu urbanistycznego", co de facto przekreśla zapis Planu ustalający maksymalną wysokość zabudowy na poziomie zaledwie 13m. Ustalenie takiej wysokości zabudowy nie wpłynie na intensyfikację wykorzystania przestrzeni, lecz będzie miało skutek dokładnie odwrotny, zwłaszcza, że aktualnie istnieją na tym terenie budynki znacznie przekraczające tę wysokość i na budynki znacznie wyższe jak dotychczas wydawane były warunki zabudowy.

Ustosunkowując się do powyższych zarzutów Sąd stwierdza, że ustawodawca dopuszcza sytuację polegającą na tym, że postanowienia nowego uchwalonego i obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będą odmienne od treści uprzednio wydanych decyzji o warunkach zabudowy. W tym celu w u.p.z.p. jest zawarty art. 65, zgodnie z którym " 1. Organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli:

1) inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę;

2) dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji.

2. Przepisu ust. 1 pkt 2 nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę.

3. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, o których mowa w ust. 1, następuje w trybie art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego".

W związku z tym do sytuacji administracyjno-prawnej skarżących znajdują odpowiednio postanowienia przywołanego przepisu. Z jego treści wynika, że poza przypadkami polegającymi na uzyskaniu ostatecznego pozwolenia na budowę, oraz zgodności planu z decyzją o warunkach zabudowy, adresat decyzji o warunkach zabudowy nie posiada szczególnie chronionych praw nabytych. Pierwszeństwo posiadają postanowienia obowiązującego planu. Postanowienia decyzji o warunkach zabudowy nie stanowią wzorca dla kontroli prawidłowości postanowień miejscowego planu.

W związku z tym na początku ustalenia wymaga prawidłowość, zgodność z prawem uchwalonego planu pod kątem, czy prawodawca lokalny ustalając w/w wskazane przez skarżącego parametry zabudowy omawianego obszaru rozważył, zgodnie z treścią art. 1 ust. 2 u.p.z.p. relacje pomiędzy interesem indywidualnym wynikającym z prawa własności czy odpowiednio prawa użytkowania wieczystego. W tym celu trzeba ustalić relacje zgodności pomiędzy postanowieniami kontrolowanego planu a obowiązującego Studium dla omawianego obszaru a następnie skontrolować zachowanie przez prawodawcę lokalnego harmonizowania, uwzględnia w rozstrzygnięciach planistycznych interesu indywidualnego i interesu publicznego.

Terenu oznaczony w kontrolowanym planie symbolem U35-U37 w Studium zajmuje obszar oznaczony symbolem P/UC.

Symbolem P zostały oznaczone tereny o przeważającej funkcji produkcyjnej. 1) Główne funkcje: zabudowa związana z produkcją, wytwórczością i przetwórstwem; zabudowa przemysłowa; zabudowa magazynowa, składy, obiekty handlu hurtowego, zabudowa usługowa, obiekty i urządzenia umożliwiające realizację przedsięwzięć komercyjnych; wraz z zielenią urządzoną o charakterze izolacyjnym. Główne kierunki zagospodarowania przestrzennego: kształtowanie nowoczesnych zespołów zabudowy przemysłowej i produkcyjnej o racjonalnie wykorzystanej przestrzeni, uporządkowanym układzie urbanistycznym i zabudowie o wysokiej jakości, poprzez: lokalizację nowych zespołów; rehabilitację i modernizację zdegradowanej substancji; intensyfikację wykorzystania przestrzeni w ekstensywnie zagospodarowanych terenach; wykorzystanie istniejących rezerw terenowych. Warunki i standardy wykorzystania terenu: konieczność zachowania terenów zieleni urządzonej o powierzchni minimalnej 10% powierzchni ogólnej terenu, kształtowanej jako zieleń izolacyjna; zapewnienie pełnego wyposażenia w infrastrukturę techniczną; zapewnienia prawidłowej obsługi komunikacyjnej i powiązań z układem komunikacyjnym miasta.

Symbolem UC w Studium zostały oznaczone tereny o przeważającej funkcji usług komercyjnych. Główne funkcje: zabudowa usługowa- obiekty i urządzenia umożliwiające realizację przedsięwzięć komercyjnych ( w tym istniejące i projektowane targowiska) wraz możliwym uzupełniającym programem mieszkaniowym wielorodzinnym. Główne kierunki zagospodarowania przestrzennego: racjonalne wykorzystanie terenudla różnorodnego programu usługowego z uwzględnieniem przyjętych w studium zasad kształtowania struktury przestrzennej; kształtowanie zabudowy w sposób tworzący miejską przestrzeń o wysokiej jakości architektury i układu urbanistycznego; zabudowa kształtowana z uwzględnieniem charakteru miejsca oraz powiazań ze strukturą miasta. Warunki i standardy wykorzystania terenu: intensyfikacja zabudowy usługowej (rozbudowa i uzupełnianie zabudowy) możliwa pod warunkiem zachowania przyjętych standardów dotyczących dostępności terenów otwartych i terenów zieleni. Wskaźniki zagospodarowania tzw. "białych mórz": minimalny wskaźnik powierzchni czynnej biologicznie – 50 %, maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy – 40%; maksymalna wysokość zabudowy – 30 m. z dopuszczeniem możliwości lokalizacji dominanty lub akcentu o wysokości nie przekraczającej 60 m.

O terenach oznaczonych w kontrolowanym planie symbolem U35-U37wypowiada się w części tekstowej § 51 kontrolowanego planu 1. ustalając następujące przeznaczenie: podstawowe pod zabudowę usługową; uzupełniające pod zieleń urządzoną. 2. W granicach terenów U35-U40 dopuszcza się lokalizację i funkcjonowanie: dojść o dojazdów do budynków oraz dróg wewnętrznych, parkingów i miejsc postojowych nie wyznaczonych na rysunku planu; obiektów małej architektury; urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, cieków i rowów melioracyjnych. 3.W granicach U35-U40 obowiązuje zakaz wnoszenia tymczasowych obiektów budowlanych, stacji paliw płynnych i gazowych, garaży. 4. Ustala się następujące zasady zabudowy i zagospodarowania terenów U35-U 40: 1) dopuszcza się budowę oraz przebudowę zabudowy, o której mowa w ust. 1 i 2 z zachowaniem warunków określonych w niniejszych ustaleniach,2) dopuszcza się przebudowę, bezmożliwości rozbudowy i nadbudowy, istniejącej zabudowy mieszkaniowej, z zachowaniem warunków określonych w niniejszych ustaleniach, 3) powierzchnia nowo wydzielanych działek budowalnych nie może być mniejsza niż 800 m. kw.; 4) wskaźnik intensywności zabudowy nie może być wyższy niż 0,8, 5) wskaźnik powierzchni terenu biologicznie czynnej nie może być mniejszy niż 20%, 6) wskaźnik powierzchni zainwestowanej nie może być większy niż 80%. 5. Ustala się następujące zasady kształtowania zabudowy w obrębie terenów U35-U40: 1) wysokość zabudowy nie może przekraczać 13 m, za wyjątkiem budowli celu publicznego z zakresu łączności publicznej, 2) dachy należy kształtować jako dwuspadowe lub czterospadowe, dopuszcza się dachy wielospadowe oraz płaskie, 3) do pokrycia dachów za wyjątkiem dachów płaskich, należy stosować materiały ceramiczne lub materiały o fakturze odpowiadającej pokryciu ceramicznemu a także blachę, w odcieniach kolorów czerwonego lub brązowego, 4) do wykończenia elewacji zakazuje się stosowania sidingu oraz blachy, 5) zakazuje się budowy ogrodzeń.

Porównując treść w/w postanowień kontrolowanego planu z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa Sąd stwierdza, że dla terenu oznaczonego w planie U35-U40, prawodawca lokalny pominął funkcję produkcyjną, jak i uzupełniający program budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego dla tych terenów. Wyeliminowanie funkcji mieszkaniowej na analizowanym obszarze budzi wątpliwości z uwagi na podnoszony i mający miejsce fakt wznoszenia budynków mieszkalnych wielorodzinnych na tym terenie. Pełnomocnik Gminy Miejskiej Kraków nie wyjaśnił, w ocenie Sądu, zasadności przyjętych w planie dla obszarów oznaczonych U 35- U37 w/w wskaźników.

Według pełnomocnika, "analizowany teren w sąsiedztwie ul. C. wskutek wydawanych decyzji o warunkach zabudowy stał się całkowitym zaprzeczeniem zasad związanych z zapewnieniem ładu przestrzennego – przemieszanie różnych funkcji usługowych, warsztatów rzemieślniczych, z zabudową mieszkaniowo-usługową oraz wielorodzinną. Brak kompleksowego podejścia do problemów obsługi komunikacyjnej spowodował praktycznieparaliż w obsłudze analizowanego terenu. Wskazane w planie wskaźniki oraz zasady zabudowy i zagospodarowania terenu miały na celu poprawę ładu przestrzennego, w sposób najlepszy z możliwych, przy uwzględnieniu wytycznych instytucji i organów. Celem planu nie jest sankcjonowanie chaosu urbanistycznego. Ponadto każdy inwestor musi się liczyć z tym, że wejście w życie ustaleń planistycznych może spowodować wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy. Powyższe nie dotyczy oczywiście sytuacji, kiedy inwestor uzyskał ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę".

Ustosunkowując się do powyższego wywodu Sąd stwierdza, że postanowienia planu rzeczywiście nie powinny sankcjonować chaosu urbanistycznego, ale zarazem powinny rozważać relacje pomiędzy interesem indywidualnym wynikającym z prawa własności a ową dążnością do usunięcia chaosu urbanistycznego. Analiza postanowień§ 51 kontrolowanego planu wskazuje, że prawodawca lokalny jednostronnie, arbitralnie i nawet pytanie, czy zgodnie z interesem publicznym wyrażonym w Studium, wyartykułował swoją wizję urbanistyczną dla obszaru objętego planem bez odpowiedniego uwzględnienia i wyważenia interesów indywidualnych właścicieli terenu i postanowień kierunkowych wynikających z postanowień studium.

Zdaniem Sądu, rację mają skarżący kwestionując wskaźnik wysokości zabudowy i wskaźnik intensywności zabudowy przyjęty przez prawodawcę lokalnego na danym terenie.

Skoro Studium przewiduje bowiem dla tych terenów "intensyfikację wykorzystania przestrzeni" oraz "kształtowanie zabudowy w sposób tworzący miejską przestrzeń o wysokiej jakości architektury i układu urbanistycznego" - to trudno uznać za realizujący ten kierunek, postanowienia kontrolowanego Planu ustalające maksymalną wysokość zabudowy na poziomie 13 m, w sytuacji, gdy decyzje o warunkach zabudowy wydawane w obrębie tego terenu dopuszczały w pewnych przypadkach wysokość zabudowy do 15 m. i zarazem na terenie istnieje zabudowa przekraczająca wysokość 13 m. Pełnomocnik Gminy Miejskiej Kraków nie wyraził konkretnych argumentów przemawiających za wysokością zabudowy do 13 m. W przekonaniu Sądu ustalenie takiej wysokości zabudowy nie wpłynie na intensyfikację wykorzystania przestrzeni, zwłaszcza, że aktualnie istnieją na tym terenie budynki przekraczające tę wysokość i na budynki wyższe, jak dotychczas, wydawane były warunki zabudowy. Postanowienia m.p.z.p. powinny być zgodne ze Studium i zarazem powinny mieć także charakter realistyczny. Na tle tej konstatacji trzeba zgodzić się z poglądem skarżących, kwestionujących intensywność zabudowy interesującego ich terenu określoną na 0,8, biorąc przykładowo pod uwagę sytuacje, gdy istniejące na tym terenie obiekty usytuowane są w granicach działek, a co za tym idzie ustalony w planie wskaźnik intensywności zabudowy przekroczony jest już nawet przybardzo niskich budynkach. Trzeba przyznać, że tak określony parametr zabudowy w zbyt dużym stopniu przekreśla możliwości inwestycyjne tego terenu, gdyż dla obiektów z terenu U35-U37, ze względu na bardzo niski wskaźnik intensywności zabudowy może nie być możliwe dokonanie nadbudowy nawet do dopuszczonej przez plan wysokości 13m.Za nieuzasadnione, wobec uprzedniego realizowania tych budynków na tym terenie, trzeba uznać wyeliminowanie dopuszczonej przez Studium funkcji mieszkaniowej dotąd realizowanej i istniejącej. Funkcja mieszkaniowa wielorodzinna współgra z funkcją usługową i stanowi realizację kierunku zagospodarowania sformułowaną w Studium dla terenów oznaczonych UC. Wskazane naruszenia prawa przez organ planistyczny posiadają atrybuty naruszenia zasady materialnej uchwalania planu wyrażonej w art. 1 ust. 2 w zw. z art. 6 i art. 28 u.p.z.p. w zw. z 21 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i kwalifikują do stwierdzenia nieważności rysunku planu w części oznaczonej symbolemU35-U40i części tekstu planu zawartej w jego § 51. Pominięcie funkcji produkcyjnej wydaje się być uzasadnione.

Skarżący W. R., A. R. i M. M. podnoszą dalej także, iż uchwalony przez Radę Miasta Krakowa Plan Zagospodarowania Przestrzennego obszaru "Czyżyny-Łęg" nie tylko eliminuje możliwość nowych inwestycji, lecz również nie dopuszcza przebudowy istniejących obiektów, jeśli te naruszają parametry ustalone dla nowej zabudowy (inne niż wysokość). W uzasadnieniu swojego stanowiska stwierdzają, że pominięcie w § 6 pkt 12 uchwały obiektów zrealizowanych oraz będących w trakcie realizacji, których istniejące parametry przekraczają inne niż wysokość wartości określone w planie, tj. np. maksymalny wskaźnik zabudowy, w sytuacji gdy parametry te są przekroczone przez większość budynków zrealizowanych na tym terenie pozbawia właścicieli możliwości przebudowy tych budynków, co w sposób nieuprawniony narusza przysługujące skarżącym prawo własności oraz godzi w zasadę ochrony praw nabytych. Skarżący argumentują, że a contrario z treści § 6 pkt 12 planu wynika, że plan nie dopuszcza możliwości przebudowy istniejących budynków, które naruszają inne niż wysokość parametry ustalone w planie.

Zgodnie z treścią § 6 pkt 12 części tekstowej kontrolowanego planu "Dla obiektów zrealizowanych oraz będących w trakcie realizacji, których istniejąca wysokość przekracza wartości określone w planie dopuszcza się możliwość przebudowy, odbudowy oraz rozbudowy z wyłączeniem nadbudowy powyżej maksymalnej wysokości zapisanej w planie miejscowym. Umożliwia się utrzymanie kształtu i kąta nachylenia dachu istniejących budynków w sytuacji ich rozbudowy, odbudowy oraz przebudowy. Pełnomocnik Gminy Miejskiej Kraków podnosi w odniesieniu do zacytowanego przepisu uchwały, że "przepis dopuszcza zatem strukturalne przeobrażenia budynków istniejących (bądź w realizacji) na określonych w planie warunkach. Natomiast inną sprawą pozostaje brak aprobaty dla takich zapisów przez skarżących. W szczególności, wyrażony w skardze pogląd nie może przesądzać o naruszeniu przepisów prawnych". Ustosunkowując się do powyższego problemu techniki prawotwórczej prawodawcy lokalnego i wynikającego z niej problemu wykładni prawa Sąd zauważa, że zgodnie z techniką legislacyjną normy prawa przedmiotowego powinny być formułowane przez nakazy i zakazy. Z nakazów i zakazów wynika co jest dozwolone i dopuszczone. Wprowadzone przez prawodawcę lokalnego dozwolenie, z perspektywy powszechnie obowiązującego prawa potwierdza prawa nabyte właścicieli budynków. Mając na uwadze, że kwestionowana norma wprowadza poważny element niepewności wobec stanów faktycznych wskazanych przez skarżących Sąd podziela ich stanowisko i stwierdza, że z uwagi na nieprawidłowość wykorzystania technik prawotwórczych przez prawodawcę lokalnego, stanowi zagrożenie dla pewności prawa i równości wobec prawa, co kwalifikuje omawiany przepis do stwierdzenia jego nieważności. Zasady tworzenia prawa Sąd kwalifikuje w obręb szeroko rozumianych zasad materialnych sporządzania planu, o których stanowi art. 28 u.p.z.p.

Skarżący W. R., A. R. i M. M. podnoszą dalej, że art. 15 ust.2 pkt 6 u.p.z.p. wśród obligatoryjnych elementów planu przewiduje wskaźnik zagospodarowania terenu, w postaci maksymalnej i minimalnej intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej.

Tymczasem w części tekstowej kontrolowanego planu ograniczono się jedynie do wskazania maksymalnego wskaźnika zabudowy pomijając zupełnie określenie jego minimalnych dopuszczalnych wartości. Uchybienie to dotyczy wszystkich wyszczególnionych w Planie rodzajów terenów, co samo w sobie jest przesłanką do uchylenia tego Planu w całości.

Skarżący przywołują wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 września 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 666/13, w którym Sąd orzekając w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "M.– Ch." wskazał, że "jak zasadnie zauważyła to strona skarżąca w treści tekstowej Planu ograniczono się jedynie do wskazania maksymalnego wskaźnika zabudowy pomijając zupełnie określenie minimalnych dopuszczalnych wartości tego wskaźnika. Uchybienie to dotyczy wszystkich wyszczególnionych w planie rodzajów terenów. (por. §7 ust.3 Planu). Także przedmiotowy brak określenia minimalnego wskaźnika zabudowy obok naruszenia art.15 ust.2 pkt.6 prowadzić może do zaburzenia ładu przestrzennego na całym terenie objętym Planem. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 lutego 2013r. sygn. akt IV SA/Po 567/12)". Co za tym idzie uzasadnione jest stwierdzenie jego nieważności.

MPZP obszaru "Czyżyny-Łęg" pomija również inne obligatoryjne parametry zabudowy, tj.:

- dla terenów MW15 i MW17 nie określono minimalnego ani maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy,

dla terenów P2 nie określono minimalnego ani maksymalnego wskaźników intensywności zabudowy, jak również maksymalnej wysokości urządzeń infrastruktury kolejowej

dla terenów ZD1, ZD2 nie określono minimalnego ani maksymalnego wskaźników intensywności zabudowy,

dla terenów KG1, KG2 nie określono minimalnego ani maksymalnego wskaźników intensywności zabudowy,

dla terenów KP nie określono minimalnego ani maksymalnego wskaźników intensywności zabudowy,

dla terenów KU1, KU5 nie określono minimalnego ani maksymalnego wskaźników intensywności zabudowy,

dla terenów KU2, KU3, KU4 nie określono minimalnego ani maksymalnego wskaźników intensywności zabudowy, jak również maksymalnej wysokości zabudowy obiektów oraz urządzeń zapewniających obsługę terenów komunikacji zbiorowej,

dla terenów W1, W2 nie określono żadnych parametrów dla sieci i urządzeń infrastruktury wodociągowej,

dla terenów K1, K2, K3 nie określono żadnych parametrów dla sieci i urządzeń infrastruktury kanalizacyjnej,

dla terenów E1, E2, E3, E4 nie określono minimalnego ani maksymalnego

wskaźników intensywności zabudowy,

dla terenów G nie określono żadnych parametrów dla sieci i urządzeń infrastruktury gazowniczej,

dla terenów C nie określono minimalnego ani maksymalnego wskaźników intensywności zabudowy, jak również wysokości dla innej zabudowy niż budynki administracyjne i biurowe oraz wielopoziomowe naziemne parkingi i miejsca postojowe.

Pełnomocnik Gminy Miejskiej Kraków w odpowiedzi na powyższy zarzut wskazał, że uchwała inicjująca pracę nad zaskarżonym planem została podjęta w dniu 28 lutego 2007 r., natomiast sam plan został uchwalony w dniu 28 sierpnia 2013 r. W związku z tym zaskarżony plan jest objęty hipotezą art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W praktyce oznacza to, że do procesu planistycznego miał zastosowanie art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy planistycznej w brzmieniu sprzed dnia 21 października 2010 r., podczas gdy skarżący przytaczają późniejsze brzmienie tej jednostki redakcyjnej tekstu prawnego i na nim budują argumentacje swojego zarzutu.

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami: 1. Obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego oraz plany zagospodarowania przestrzennego województw zachowują moc.2. Do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Ustawa weszła w życie od dnia 21 października 2010 r. Pełnomocnik wyjaśnia nadto, że wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu można wskazać, przez bezpośrednie określenie powierzchni zabudowy lub pośrednio przez wskazanie wskaźnika powierzchni zainwestowanej, wskaźnika intensywności zabudowy oraz wskaźnika wysokości zabudowy. Definicje tych wskaźników zawarto w par. 4 ust. 1 ustaleń planu.

W myśl art. 15u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym sprzed dnia 21 października 2010 r.: 1. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem.2. W planie miejscowym określa się obowiązkowo: "pkt6) parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy".

Z powyższego wynika, że w/w zarzuty skarżących dotyczące braku określenia tzw. wskaźników minimalnych nie znajdują oparcia w obowiązujących w czasie podejmowania uchwały w sprawie planu przepisach prawnych.

W tym miejscu skład rozpoznający przechodzi do omówienia zarzutów zawartych w skardze "D" Spółka Akcyjna w Krakowie, zwanej dalej w skrócie "D".

"D" kwestionuje treść § 40 kontrolowanego planu (uchwały), która określa przeznaczenie terenu oznaczone symbolem U8.

Zgodnie z treścią § 40 kontrolowanego planu dla terenu oznaczonego symbolem U8 ustala się następujące przeznaczenie: 1) podstawowe: a) zabudowa usługowa, b) obiekty wystawiennicze i targowe, c) budynki administracyjne i biurowe, d) budynki zamieszkania zbiorowego; 2) uzupełniające pod zieleń urządzoną.

2. W granicach terenu U8 dopuszcza się lokalizację i funkcjonowanie: 1) obiektów małej architektury, 2) dojść i dojazdów do budynków oraz dróg wewnętrznych, parkingów i miejsc postojowych nie wyznaczonych na rysunku planu, 3) parkingów podziemnych, 4) ciągów pieszych, 6) urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, 7) cieków i rowów melioracyjnych.

6. Ustala się następujące zasady zabudowy i zagospodarowania terenów U8 (i U45):1) dopuszcza się budowę oraz przebudowę zabudowy, o której mowa w ust. 1,2,3, z zachowaniem warunków określonych w niniejszych ustaleniach, 2) powierzchnia nowo wydzielanych działek budowalnych nie może być mniejsza niż 3000 m. kw. W obrębie terenu U8, 3) wskaźnik intensywności zabudowy nie może być wyższy niż 0,9 w obrębie terenu U 8, 4) wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej nie może być mniejszy niż 20 %, 5) wskaźnik powierzchni zainwestowanej nie może być większy niż 80 %.

4. W granicach terenu U8 obowiązuje zakaz wznoszenia : 1) tymczasowych obiektów budowlanych, 2) garaży, 3) stacji paliw płynnych i gazowych, obiektów handlu hurtowego, 6) obiektów składowych i magazynowych.

7. ustala się następujące zasady kształtowania zabudowy w obrębie terenów U8: 1) wysokość zabudowy nie może przekraczać 15 m. w obrębie terenu U8 za wyjątkiem inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, 2) obowiązują dachy płaskie, 3) do wykończenia elewacji zakazuje się stosowania sidingu oraz blachy, 4) zakazuje się budowy ogrodzeń.

Jednocześnie w myśl § 6 ust. 13 kontrolowanego planu w obszarze całego planu wyklucza się powstanie obiektów handlowych, których powierzchnia zabudowy (wraz z powierzchnią magazynową) jest większa niż 2000 m. kw.

"D" precyzując swoje zarzuty podkreśla, że zapisy miejscowego Planu Czyżyny Łęg w stosunku do obszaru U8 wprowadzają zakaz wznoszenia obiektów: składów i magazynów. Tymczasem istniejący na tym obszarze należący do "D" obiekt, zlokalizowany na działce nr [...] jest obiektem, w którym taka działalność może być prowadzona, co więcej w ramach posiadanego pozwolenia na działanie obiektu wielkopowierzchniowego przewidziano także powierzchnię obiektów składowych i magazynowych. Wszystkie więc uwagi związane z ewentualnością przebudowy, odbudowy czy rozbudowy obiektu odnoszą się także do tej jego części, która może stanowić skład lub magazyn.

W należącym do "D" obiekcie odbywają się obecnie imprezy targowe i wystawiennicze, obiekt nie pełni funkcji czysto handlowych, a więc nie pełni też funkcji obiektu handlowego. Jednakże po zakończeniu bieżącej działalności "D" nie będzie mógł wobec treści § 6 ust. 13 zaskarżonej uchwały podjąć zgodnej z pierwotnym przeznaczeniem obiektu, gdyż spowoduje tym samym "powstanie obiektu handlowego, którego powierzchnia zabudowy wraz z powierzchnią magazynową jest większa niż 2000 m kw. Podobnie jakakolwiek próba "D’ przebudowy i rozbudowy obiektu spotka się z odmową, a to wobec zapisu § 40 ust. 4 pkt 5 lub 6 kontrolowanej uchwały, zgodnie z którym w granicach omawianego obszaru obowiązuje zakaz wznoszenia obiektów handlu hurtowego oraz obiektów składowych i magazynowych. Tymczasem istniejący na tym terenie obiekt jest przystosowany i może pełnić funkcje tak obiektu handlowego, jak i obiektu składowego i magazynowego, a jego lokalizacja jest zgodna co najmniej od 2007 r. z układem urbanistycznym miasta. "D" wniósł wniosek o usunięcie zapisu § 6 ust. 13 lub o jego modyfikację w taki sposób, aby przepis dopuszczał przebudowę, odbudowę lub rozbudowę istniejących już na tym obszarze obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży większej niż 2000 m.kw. Zdaniem "D" nie jest wiadome jaki interes publiczny zadecydował o utrzymaniu projektowanych do obszaru U8 ustaleniach planu, skrajnie godzących, zdaniem "D", w jego prawa.

Ustosunkowując się do powyższych zarzutów skargi, Sąd ustalił, że działce nr [...] obr. [...] oddanej w użytkowanie wieczyste na rzecz "D’ zostało nadane w planie przeznaczenie zgodne z ustaleniami Studium, które dla większej części działki przewiduje funkcje usług komercyjnych (UC), natomiast dla południowych, niewielkich fragmentów działki określa kategorię zagospodarowania terenu pod tereny zieleni publicznej (ZP)

W związku z tym przedmiotowa działka prawie w całości została przeznaczona pod tereny oznaczone na planie symbolem U8, czyli tereny zabudowy usługowej a w niewielkich częściach pod tereny dróg publicznych (KDL i KDD). W sąsiedztwie nieruchomości "D’, został wyznaczony, zgodnie z ustaleniami Studium, teren przeznaczony pod Tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.

Kwestią wymagającą ustosunkowania się jest podnoszone przez "D" przekroczenie przez gminę granic władztwa planistycznego polegające na zakazie lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni zabudowy powyżej 2000 m. kw. Trzeba w tym miejscu zauważyć, że obowiązujący w dacie uchwalenia kontrolowanego planu dokument Studium nie wskazał terenu będącego w użytkowaniu wieczystym "D’ do pełnienia takiej funkcji. Oceniając układ relacji pomiędzy interesem indywidualnym "D" a aksjologią zakwestionowanych postanowień kontrolowanego planu, trzeba na początku zauważyć, że postanowienia kontrolowanego planu niedziałają z mocą wsteczną i nie odbierają "D’ uprawnień, które uzyskał uprzednio. Ustosunkowując się do praw nabytych z pozwolenia uzyskanego na podstawie ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, na które powołuje się "D", Sąd zauważa, że byt prawny tych pozwoleń, był przez prawodawcę zakreślony w czasie przez postanowienia art. 7ust. 5 ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych: " Zezwolenie wygasa w przypadku:1) likwidacji wielkopowierzchniowego obiektu handlowego; 2)nieuzyskania pozwolenia na użytkowanie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego w terminie 3 lat od dnia wydania zezwolenia, o którym mowa w art. 3 ust. 1".

Jeżeli "D" w terminie zakreślonym w przywołanym przepisie nie uzyskał pozwolenia na użytkowanie wielkopowierzchniowego obiektu to zakres praw, na które się powołuje w skardze może być wątpliwy.

Należy przy tym zauważyć, że stosownie do przepisów art. 15 ust. 3 pkt 4 i art. 10 ust. 2 pkt 8 w związku z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), lokalizacja obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2 jest możliwa tylko wówczas, gdy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wyznaczone zostaną granice terenów pod budowę tego obiektu (obiektów). Z kolei granice takich terenów mogą być wyznaczone w planie, gdy wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina określi obszary rozmieszczenia obiektów, o których mowa. W tej sytuacji prawnej brak stosownych ustaleń w studium i w konsekwencji brak zgodności przedmiotowego planu z ustaleniami ustawowo wymaganymi (art. 9 ust. 4).

W konsekwencji zakaz budowy obiektów jest obojętny, irrelewantny prawnie, gdyż dla budowy obiektu wielkopowierzchniowego niezbędne jest przeznaczenie terenu w studium a następnie wprost w planie. Formułowanie takich zakazów w normach planu stanowi nieistotne naruszenie prawa.

Rozważenia wymaga zatem ocena wprowadzonego zakazu, który brzmi: "w obszarze całego planu wyklucza się powstanie obiektów handlowych, których powierzchnia zabudowy (wraz z powierzchnią magazynową) jest większa niż 2000 m. kw."

W przywołanym przepisie/zakazie prawodawca lokalny posłużył się pojęciem powstania obiektu a nie pojęciem budowy. Pojęcie powstania nie jest pojęciem jednoznacznym, posiadającym definicję ustawową. Pojęcie powstania jest niewątpliwie pojęciem szerszym od pojęcia budowy. Słusznie wydaje się, że pojęciem zakazu powstawania na terenie objętym planem, organ planistyczny posłużył się m.in. w celu określenia sposobu przeznaczenia i zagospodarowania działki, do której posiada tytuł prawny użytkowania wieczystego "D", z tego względu, że na tej działce znajduje się obiekt o pow. większej niż 2000 m.kw.

Z treści art. 15 ust. 3 pkt 4 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. jednoznacznie wynika, że organ planistyczny posiada kompetencje w przedmiocie wyznaczania terenów pod budowę obiektów wielkopowierzchniowych. Trzeba zauważyć, że przez wyznaczenie terenu pod budowę, prawodawca lokalny wyraża też akceptację dla powstania obiektu wielkopowierzchniowego, w znaczeniu akceptowania zagospodarowania terenu, do czego ma władztwo planistyczne. Przez posłużenie się w kontrolowanym przepisie pojęciem zakazu powstawania obiektów wielkopowierzchniowych, prawodawca lokalny dokonał mieszczącej się w prawie powszechnie obowiązującym także i regulacji statusu prawnego przedmiotowej działki w związku z jej przeznaczeniem w miejscowymplanie, stwierdzając, że nie powinien na niej powstać obiekt wielkopowierzchniowy.

Jak to już Sąd wyjaśnił, znaczenie prawne zakazu budowy obiektów wielkopowierzchniowych w treści planu jest prawnie znikome a zatem posłużenie się nim jest zbędne i stanowi nieistotne naruszenie prawa. Zakaz powstania obiektu wielkopowierzchniowego, poza zakresem znaczeniowym pojęcia budowy, nie jest obojętny prawnie, ale mieści się w granicach władztwa planistycznego gminy i nie narusza istoty użytkowania wieczystego przysługującego Spółce "D’. Spółka ta może korzystać w odniesieniu do swoich obiektów z funkcji wystawienniczo-targowej dopuszczanej na omawianym terenie. Z punktu widzenia adresatów planu problemem zasadniczym jest przeznaczenie terenu na budowę obiektów wielkopowierzchniowych w planie miejscowym, ale w tym wypadku odpowiednie ustalenia powinny się znaleźć w pierwszej kolejności w postanowieniach studium.

Sąd podziela stanowisko wyrażone przez WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 28 października 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 693/10, LEX nr 752932, wmyśl którego, "2. Zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2 mogą być realizowane jedynie na obszarach, które przewidziano w studium. Nie ma zatem potrzeby wprowadzenia w planie zagospodarowania zakazu ich budowy. Tylko bowiem pozytywna regulacja w studium, określająca granice takich terenów, umożliwia rozmieszczenie takich obiektów. Wprowadzenie takiego zakazu w planie zagospodarowania należy jednak uznać za nieistotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g. 3. Nieistotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g. nie może stanowić jedynej podstawy wniesienia przez organ nadzoru skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g".

Z uwagi na powyższe ustalenia skład rozpoznający nie widzi podstaw prawnych, aby z uwagi na brzmienie § 6 ust. 13 kontrolowanego planu – stwierdzać, zgodnie z wnioskiem "D’ nieważność całego planu lub jego części w zakresie omawianego przepisu.

"D" kwestionuje w skardze także zakaz w granicach terenu U8 wznoszenia obiektów handlu hurtowego oraz obiektów składowych i magazynowych.

Teren oznaczony w kontrolowanym planie symbolem U8 w Studium znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem UC- Tereny o przeważającej funkcji usług komercyjnych. Główne funkcje tego terenu to:1) zabudowa usługowa- obiekty i urządzenia umożliwiające realizację przedsięwzięć komercyjnych (w tym istniejące i projektowane targowiska) wraz z możliwym uzupełniającym programem mieszkaniowym wielorodzinnym. 2. Główne kierunki zagospodarowania przestrzennego: - racjonalne wykorzystanie terenu dla realizacji różnorodnego programu usługowego z uwzględnieniem przyjętych w studium zasad kształtowania struktury przestrzennej,- kształtowanie zabudowy w sposób tworzący miejską przestrzeń o wysokiej jakości architektury i układu architektonicznego, - zabudowa kształtowana z uwzględnieniem charakteru miejsca oraz powiązań ze strukturą miasta. 3. Warunki i standardy wykorzystania terenu: - intensyfikacja zabudowy usługowej (rozbudowa i uzupełnianie zabudowy) możliwa pod warunkiem zachowania przyjętych standardów dotyczących dostępności terenów otwartych i terenów zieleni,- zapewnienia prawidłowej obsługi komunikacyjnej i powiązań z układem komunikacyjnym miasta. 4. Wskaźniki zagospodarowania oraz użytkowania terenu dotyczące obszaru "białych mórz"- minimalny wskaźnik powierzchni czynnej biologicznie-50%, - minimalny wskaźnik powierzchni zabudowy - 40%, - maksymalna wysokość zabudowy-30 m. z dopuszczeniem możliwości lokalizacji dominanty lub akcentu o wysokości nie przekraczającej 60 m.

W odniesieniu do powyższych zarzutów Sąd stwierdza, mając na uwadze przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem U8: 1) podstawowe: a) zabudowa usługowa, b) obiekty wystawiennicze i targowe, c) budynki administracyjne i biurowe, d) budynki zamieszkania zbiorowego; 2) uzupełniające pod zieleń urządzoną główną funkcję terenu - żeprzeznaczenie terenu U8 w kontrolowanym planie jest zgodne z postanowieniami Studium w zakresie symbolu UCa kwestionowany zakaz w przedmiocie wznoszenia obiektów handlu hurtowego mieści się w granicach władztwa planistycznego gminy. Dla realizacji przeznaczenia podstawowego terenu U8 nie są nieodzowne obiekty handlu hurtowego, a co więcej mogły by zmienić, przez sferę dokonanych faktów, przeznaczenie podstawowe terenu oznaczonego symbolem U8. Ten sam wniosek odnosi się do samodzielnie rozumianych obiektów składowych i magazynowych. Sąd zwraca uwagę, że w Studium jest mowa o przedsięwzięciach komercyjnych z możliwym uzupełniającym programem mieszkaniowym wielorodzinnym. Prawodawca lokalny w planie uwzględnił tę funkcję mieszkaniową wielorodzinną. Obiekty handlu hurtowego, obiekty składowe i magazynowe nie zapewniają miejskiej przestrzeni o wysokiej jakości architektury i układu urbanistycznego jeżeli przyjmiemy, że celem prawodawcy lokalnego zgodnym ze Studium jest stworzenie obszaru przedsięwzięć komercyjnych, które tworzą harmonijną całość z funkcją budynków zamieszkania zbiorowego. W tym miejscu Sąd zauważa, że "D" jako użytkownik wieczysty może realizować swoje prawa w obrębie w/w przeznaczenia podstawowego, które uwzględnia sprzyjające jego działalności funkcje obiektów targowych i wystawienniczych. Ograniczenia wprowadzone przez prawodawcę lokalnego mieszczą się w ramach władztwa planistycznego wynikającego z art. 6 u.p.z.p. i nie pozbawiają istoty użytkowania wieczystego, którym dysponuje "D’. Skład rozpoznający podziela stanowisko wyrażone w Wyroku WSA w Krakowie z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 484/12, LEX nr 1166216, zgodnie z którym "Do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią. Pozbawienie właściciela części - nawet znacznej - atrybutów korzystania lub rozporządzania rzeczą - nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności".

Kolejny zarzut "D’ dotyczy ustalenia przez organ planistyczny wskaźnika zabudowy na poziomie 0,9 i wysokości zabudowy maksymalnie do 15 m. "D’ nie zgadza się, ze stanowiskiem organu planistycznego, z którego wynika, że wysokość zabudowy do 15 m. została ustalona w nawiązaniu do sąsiedniej zabudowy. Równie dobrze, według "D", wysokość ta mogłaby mieć 20 m. W przekonaniu Sądu, nawiązanie do wysokości sąsiedniej mieści się także w sferze przewidzianego prawem władztwa planistycznego. Ten sam wniosek dotyczy wskaźnika zabudowy na poziomie 0,9 z tą jedną dodatkową uwagą, że wyznaczanie wskaźnika zabudowy powinno mieć na uwadze zasadę zrównoważonego rozwoju i ochrony środowiska w związku z czym Sąd nie uznaje, że ten wskaźnik w sposób nieuzasadniony ingeruje w sferę praw użytkownika wieczystego. Wskaźnik ten wyraża konsensus pomiędzy interesem publicznym a interesem prawnym jednostki wynikającym z wolności zabudowy. Skład rozpoznający przychyla się do stanowiska WSA w Łodzi wyrażonego w wyroku z dnia 25 maja 2010 r., sygn. akt. II SA/Łd 257/10, LEX

nr 674649, zgodnie z którym:

"Ustawa z 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie precyzuje w jaki sposób parametry i wskaźniki kształtowania nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym m.in. gabaryty obiektów winny być określone. Nie wymaga także by były to wielkości niezmienne. Ich odniesienie do wysokości najbliższego budynku lub drzewa mieści się w granicach swobody planistycznej gminy".

Mając na uwadze powyższe należy uznać, że kwestionowane wskaźniki mieszczą się w sferze władztwa planistycznego i jako takie nie stanowią podstawy do stwierdzenia nieważności planu w całości.

"D" kwestionuje, w kolejnym zarzucie, także nie uwzględnienie przez Radę Miasta Krakowa uwagi złożonej do projektu planu. Wyjaśnienie umieszczone w pkt 102 części II załącznika nr 3 do zaskarżonej uchwały nie dotyczy, zdaniem skarżącego "D", jego uwagi. Zdaniem "D" analiza wszystkich uwag złożonych podczas pierwszego wyłożenia pokazała, że nie zostały uwzględnione uwagi dotyczące przeznaczenia działki nr [...]. "D’ wyjaśnił, że wnosił o zmianę przeznaczenia działki nr [...] i dopuszczenie możliwości zlokalizowania na działce parkingu z płyt ażurowych. W toku procedury planistycznej "D’ prowadził z Gminą negocjacje mające na celu ustalenie warunków zamiany działek pomiędzy skarżącą a Gminą Kraków. W toku prowadzonych rozmów strony- "D’ i przedstawiciele Gminy Kraków ustalili, iż z uwagi na niemożność złożenia przez Gminę Kraków uwag do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu, uwaga zostanie wniesiona przez "D", zaś przedstawiciele Gminy podejmą działania celem zmiany przeznaczenia działki nr [...] w projekcie planu. Złożona w tym zakresie uwaga- zdaniem "D’ - nie dość, że nie została uwzględniona, to jeszcze nie wiadomo z jakich przyczyn. Dla "D" nie jest jasne stwierdzenie: "Podtrzymuje się planowany sposób zabudowy i zagospodarowania terenów, będący m. in. rezultatem rozpatrzenia uwag złożonych w trakcie pierwszego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu". Analiza wszystkich uwag złożonych podczas pierwszego wyłożenia zdaniem "D’ pokazała, że nie zostały złożone żadne uwzględnione uwagi w zakresie przeznaczenia działki nr [...].

Ustosunkowując się do tego zarzutu Sąd stwierdza, że z dokumentacji planistycznej wynika, iż uwaga "D" została rozpatrzona w sposób blankietowy i nie uwzględniona (pozycja 102, załącznik Nr 3 do uchwały Rady Miasta Krakowa - rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzeniauwag do ponownego wyłożenia do publicznego wglądu projektu miejscowegoplanu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Czyżyny Łęg").W tym przypadku Rada Gminy przez fakt bankietowego uzasadnienia nieuwzględnienia uwagi dopuściła się naruszenia procedury planistycznej i powstaje pytanie, czy to naruszenie było istotne i czy miało wpływ na wynik rozstrzygnięcia planistycznego.

Ponieważ "D" kwestionuje sposób rozpatrzenia uwagi, Sąd od strony materialnoprawnej, pod kątem rozważenia granic władztwa planistycznego gminy stwierdza, że z rysunku planu wynika, iż działka nr [...] znajduje się w obrębie ciągłego pasa zieleni o regularnym kształcie na terenie oznaczonym symbolem ZP9, którego przeznaczenie jest zgodne z zapisem Studium. Z uwagi na tę okoliczność uwaga mogła zostać nie uwzględniona. Naruszenie procedury planistycznej należy zatem ocenić jako nieistotne. Sąd zarazem zauważa, że poza zakresem jego kontroli znajdują się ustalenia czynione przez "D" z przedstawicielami Gminy co do zamiany działek, o których jest mowa w uzasadnieniu omawianego zarzutu i przyczyn z powodu których do zamiany nie doszło.

"D’ podnosi także, że część działki nr [...] została przeznaczona pod tereny dróg publicznych oznaczonych na rysunku symbolem KDL i KDD w sposób nieracjonalny, gdyż droga ta przecina pozostającą w użytkowaniu wieczystym nieruchomość w ten sposób, że odcina znaczne fragmenty działki nr [...] bez możliwości ich funkcjonalnego połączenia z pozostałą częścią działki, a pozostawione po przeciwnej drodze projektowanej drogi tereny znacznie utracą swoją wartość. Sąd po zapoznaniu się z przebiegiem drogi KDD stwierdza, że rzeczywiście droga ta przecina przedmiotową działkę, jednak z przebiegu drogi wynika, że jest to rozwiązanie komunikacyjne nieodzowne, uwzględniające zarówno interes publiczny jaki i optymalny stopień naruszenia interesu indywidualnego w tym znaczeniu, że pomimo tego co podnosi "D" sama droga i przebieg drogi mają charakter przemyślany i nieprzypadkowy, zapewniający w sposób optymalny obsługę komunikacyjną przyległych do niej działek i kompatybilność z istniejącym i planowanym układem komunikacyjnym. Interes prawny "D" został naruszony, ale jest to naruszenie prawa zgodne z powszechnieobowiązującym prawem związane z kompetencją rady gminy do wytyczania w planie miejscowym przebiegu dróg publicznych jako inwestycji celu publicznego (art.15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.)Wprowadzenie zmian proponowanych przez "D" skutkowałoby przedłużeniem drogi KDD i zajęciem na ten cel innych nieruchomości i nie służyłoby zarazem poprawie układu komunikacyjnego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien być tak skonstruowany, aby była zapewniona optymalna możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów i tej potrzebie może być poddany interes jednostki. W ocenie Sądu przebieg drogi KDL także nie wykazuje naruszenia interesu "D’ ponad stopień dopuszczony przez prawo.

Kontrolując kwestionowany przez "D’ przebieg drogi i jego znaczenie dla w/w podziału działki Sąd stwierdza, że nie widzi alternatywy rozpatrywanego rozwiązania komunikacyjnego, w którym byłby lepiej zaspokojony interes publiczny i jednocześnie lepiej ochroniony interes indywidualny. Z powyższych ustaleń wynika, że i ten zarzut nie został uwzględniony jako podstawa do stwierdzenia nieważności planu w całości, czy odpowiednio w części.

Podsumowując zarzuty Spółki "D’, Sąd z uwagi na powyższe wywody nie podziela jej zdania, że zaskarżona uchwała narusza: 1) art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. przez rażące naruszenie przysługującego stronie skarżącej prawa do gruntu dotkniętego działaniem miejscowego planu, przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy oraz naruszenie zasady proporcjonalności, tj. wyważania interesu publicznego oraz indywidualnego; 2) granice przysługującego gminie władztwa planistycznego poprzez wprowadzenie w § 6 ust. 13 zakazu "powstania obiektów handlowych, których powierzchnia zabudowy (wraz z powierzchnią magazynową) jest większa niż 2000 m2".

Sąd stwierdza nieistotne naruszenie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przez nieuzasadnione przez Radę Gminy Miejskiej Kraków w sposób zindywidualizowany nieuwzględnienie wniesionych przez stronę skarżącą w/w uwag do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu obszaru Czyżyny – Łęg.

W tym miejscu Sąd przechodzi do ustosunkowania się względem zarzutów sformułowanych w skardze Towarzystwa Budownictwa Społecznego "[...]" Spółka z o.o.w K..

Cechą charakterystyczną tej skargi, jest, że "[...]" wnosi o stwierdzenie nieważności planu w części dotyczącej terenu, do którego posiada tytuł prawny. Nie wnosi o stwierdzenie nieważności kwestionowanego planu w całości.

Spółka "[...]" kwestionuje włączenie działki nr [...] do terenu oznaczonego w planie ZP21, gdyż działka ta, w przekonaniu Spółki [...], stanowi oderwaną od reszty obszaru ZP 21 nieruchomość, która nie wchodzi w skład kompleksu parkowego a jej położenie wyklucza możliwość zagospodarowania jej w sposób przewidziany w planie.

Dla oceny zasadności skargi Spółki [...] jest niezbędne ustalenie przeznaczenia działki nr [...] w postanowieniach obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. W Studium działka znajduje się na terenie oznaczonym symbolem ZP. Symbol ZP – oznacza tereny Zieleni publicznej. 1. Główne funkcje: - ogólnodostępnie tereny otwarte w formie ogrodów i parków miejskich (w tym parki rzeczne, ogród botaniczny, park ekologiczny), ogrodów działkowych wyposażone w: ciągi spacerowe, place, aleje, bulwary, promenady, ścieżki rowerowe, terenowe urządzenia sportu i rekreacji (place zabaw, boska itp.), cieki, zbiorniki wodne, a w obszarze białych mórz również parki związane z kultem religijnym wraz z obiektami i urządzeniami. 2. Główne kierunki zagospodarowania przestrzennegoto– ukształtowanie miejskiego systemu zieleni publicznej (w przeważającej części ogólnodostępnej) w oparciu o istniejące zasoby przyrodnicze. (....) W obrębie warunków i standardów wykorzystania co do budowy, przewidziana jest budowa niezbędnych ciągów infrastruktury technicznej z zachowaniem zasad ochrony terenów zielonych.

Zgodnie z treścią § 59 części tekstowej kontrolowanego planu: 1. Dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami ZP21 ustala się przeznaczenie podstawowe: 1) zieleń urządzona, 2) zieleń towarzysząca ciekom i oczkom wodnym, 3)zieleń izolacyjna. 2. W granicach terenu dopuszcza się lokalizację i funkcjonowanie: 1) placów zabaw, 2) boisk sportowych, 3) szpalerów drzew wzdłuż dróg publicznych, 4) cieków i rowów melioracyjnych, 5) ciągów pieszych i tras rowerowych, 6) obiektów małej architektury,7) urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, 8)wybiegów dla psów.4. W graniach terenów ZP21 obowiązuje zakaz: 1) wznoszenia budynków oraz tymczasowych obiektów budowlanych, 2) budowy nawierzchni asfaltowych i betonowych pod ciągami pieszych, trasami rowerowymi, placami zabaw oraz boiskami sportowymi, 3) budowy ogrodzeń, za wyjątkiem grodzenia placów zabaw i wybiegów dla psów, 5) wznoszenia wielkogabarytowych urządzeń reklamowych, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 16). 6. Ustala się następujące zasady zabudowy i zagospodarowania terenu ZP21: 1) dopuszcza się przebudowę, bez możliwości rozbudowy i nadbudowy istniejącej zabudowy, 2) wskaźnik powierzchni terenu biologicznie czynnej nie może być mniejszy niż 80%, 3) wskaźnik powierzchni zainwestowanej nie może być większy niż 20%, 4) miejsca odpadów maja być wydzielone i zadaszone, 5) dopuszcza się lokalizację mostów, kładek, dojść i dojazdów, dróg publicznych nie wyznaczonych na rysunku studium, służących obsłudze komunikacyjnej terenów sąsiednich, 6) dopuszcza się funkcjonowanie istniejącej infrastruktury kolejowej oraz jej przebudowę i modernizację przy uwzględnieniu przepisów odrębnych.

W związku z tym, w kontrolowanym planie organ planistyczny dla większości powierzchni działki nr ew. [...] ustalił przeznaczenie adekwatne dla obszaru ZP 21 w którym się znalazła, czyli pod zieleń urządzoną, zieleń towarzyszącą ciekom i oczkom wodnym, zieleń izolacyjną. Dla pozostałej części działki zostało ustalone przeznaczenie pod Tereny dróg publicznych – drogi dojazdowe KDD, aby zapewnić, jak wyjaśnia pełnomocnik Gminy Miejskiej Kraków, prawidłową obsługę komunikacyjną istniejącego osiedla mieszkaniowego pomiędzy ul. T. a ul. P. pod zjazd do drogi zbiorczej, po rozbudowaniu zgodnie z ustaleniami planu ulicy T. do parametrów drogi zbiorczej (KDZ).

Dokonując oceny zasadności skargi Spółki [...], Sąd zwraca uwagę na brzmienie art. 15.u.p.z.p., zgodnie z którym 1. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem

Trzeba zarazem zauważyć, że "1. Zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego to kontynuacja identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu (doprecyzowaniu) w planie miejscowym. Plan miejscowy nie może wprowadzić zmian w zakresie kierunków zagospodarowania i zasad zagospodarowania, a jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. W każdym przypadku ocena tej zgodności musi być dokonana indywidualnie, a to chociażby w związku z rożnymi skalami map z rysunkami planu miejscowego i studium".

W kontrolowanym przypadku jest bezsprzeczne, że przedmiotowa działka w postanowieniach Studium znajduje się na obszarze określonym symbolem ZP.

Należy zarazem zwrócić uwagę na fakt, że zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa, prezentowaną m.in. przez NSA w wyroku z dnia 15 grudnia 2011 r. sygn. akt OSK 2080/11, LEX nr 1134725: "1.Jeżeli rada gminy zamierza w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazać zabudowy nieruchomości celem przeznaczenia jej pod zieleń urządzoną, to powinna wcześniej określić ten teren w studium jako wyłączony spod zabudowy. Nie do zaakceptowania jest natomiast sytuacja, gdy dla określonej nieruchomości w planie ustala się przeznaczenie o charakterze zieleni parkowej, wyłączając w ten sposób możliwość zagospodarowania działki przez właściciela zgodnie z jej podstawowym przeznaczeniem.2. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium".

Zrazem w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym utrwalone jest stanowisko podzielane przez skład rozpoznający, że przeznaczenie terenu na potrzeby zieleni parkowej nie wyklucza istnienia na tym terenie koniecznej infrastruktury w postaci drogi (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 listopada 2010 r. SA/Bd 1254/10. LEX nr 751996)

Wobec powyższych ustaleń stanu prawnego, stanowisko Spółki [...] nie znajduje uzasadnienia w obowiązującym prawie nawet pomimo tego, że nabyła użytkowanie wieczyste przedmiotowej działki, aby wykorzystać ją zgodnie z celem swojej działalności a mianowicie na cele budownictwa wielorodzinnego. Argumenty wskazujące na rozwiązania przyjęte w projektowanym Studium, gdzie przedmiotowa działka ma się znajdować na terenie oznaczonym jako MW są w tym momencie obojętne z prawnego punktu widzenia. Dopiero wprowadzenie przedmiotowej zmiany do postanowień obowiązującego Studium będzie wywoływać odpowiedni skutek prawny.

W konsekwencji powyższych ustaleń Sąd nie podziela zarzutów Spółki [...], że zaskarżona uchwała narusza w części obejmującej działkę nr [...] - art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie, co skutkowało nadużyciem władztwa planistycznego w stopniu powodującym nieważność uchwały w części dotyczącej działki nr [...],a także - art. 21 w zw. z art. 64 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa własności zakazem wznoszenia budynków na działce nr [...].

Ustosunkowując się w tej chwili do całości kontrolowanej sprawy, Sąd stwierdza, że mając na uwadze wykazane w uzasadnieniu istotne naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a.