Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1215/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 48 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant asystent sędziego Magdalena Tambelli – Orwat po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2018 r. sprawy ze skargi T. sp. j. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego z dnia [...] czerwca 2017r. nr [...], 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej spółki kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: PINB 450.48.2017.KK Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. (zwany dalej "Inspektorem Powiatowym"), działając na podstawie: art. 104 i art. 130 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., zwanej w skrócie "k.p.a."), art. 83 ust. 1 i art. 48 ust. 1 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm., zwanej dalej "Prawem budowlanym"), nakazał skarżącemu (inwestorowi) T. P. N., J. M. S.. J. rozbiórkę obiektów budowlanych wykorzystywanych do prowadzenia składów węgla tj. kontenera socjalno-biurowego (niepołączonego na stałe z gruntem, wyposażonego w instalację elektryczną) o wymiarach 6 m x 2,45 m i wysokości 2,80 m wraz z podłączoną do niego elektroniczną wagą najazdową oraz magazynowego obiektu budowlanego o wymiarach 4,80 m x 2,40 m i wysokości 2,30 m (na stałe nie związanego z gruntem) zlokalizowanych na terenie nieruchomości przy ul. [...] w T. (dz. nr [...] obr. 42).

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] kwietnia 2017 r. przeprowadził kontrolę w sprawie legalności zabudowań usytuowanych na działce o numerze ewid. 21/67 oraz 21/68 obręb 42, przy ul. [...] w T.. Podczas kontroli stwierdzono, że na kontrolowanych działkach znajdują się obiekty budowlane wykorzystywane do prowadzenia składowiska węgla tj. kontener socjalno-biurowy wyposażony w instalację elektryczną (niepołączony na stałe z gruntem) o wymiarach 6,00 m x 2,45 m i wysokości 2,80 m wraz z podłączoną do niego elektroniczną wagą najazdową o wymiarach 18,60 m x 3,00 m oraz najazdach znajdujących się z dwóch stron wagi, a także magazynowy obiekt budowlany o wymiarach 4,80 m x 2,40 m i wysokości 2,30 m również niezwiązany na stałe z gruntem. Ponadto stwierdzono, że kontener socjalno - biurowy usytuowany jest na granicy z działką o nr ewid.[...], natomiast obiekt magazynowy graniczy z działkami o nr ewid.[...] i 21/69. Teren kontrolowanych działek w miejscu przeznaczonym do gromadzenia węgla jest utwardzony płytami betonowymi i otoczony ogrodzeniem z siatki i słupków.

Z protokołu kontroli wynika, że podczas czynności kontrolnych przedłożono umowę najmu nr [...] sporządzoną w dniu [...] lipca 2016 r. pomiędzy P. Ł. - współwłaścicielem kontrolowanych działek, a skarżącą spółką - dzierżawcą terenu. Przedmiotem umowy jest plac o powierzchni 10.288,00 m˛ oraz teren nieutwardzony (trawnik) o powierzchni 1.007,00 m˛. Podczas oględzin pełnomocnik współwłaścicieli nieruchomości (tj. B. i P. Ł.), S. W. oświadczyła, że teren na którym gromadzony jest węgiel został utwardzony płytami betonowymi przed sporządzeniem ww. umowy najmu. Ponadto obecny podczas kontroli kierownik składu węgla P. P. poinformował organ, że przedmiotowy skład węgla na terenie wynajmowanym funkcjonuje od miesiąca sierpnia 2016 r.

Na podstawie uzyskanych informacji Inspektor Powiatowy ustalił, że inwestorem określonych wyżej robót budowlanych jest skarżąca spółka T..

W ocenie Inspektora Powiatowego wszystkie elementy wchodzące w skład składowiska węgla tj. kontener socjalno-biurowy wraz z podłączoną do niego elektroniczną wagą najazdową oraz obiekt magazynowy, zostały w sposób przemyślany i gospodarczo użyteczny zestawione, aby stworzyć spójną całość techniczno-użytkową służącą konkretnemu celowi gospodarczemu. Z uwagi na powyższe organ dokonując kwalifikacji inwestycji uznał, że przedsięwzięcie składu węgla stanowi "budowlę" w rozumieniu przepisów art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. W związku z powyższym wykonanie przedmiotowego składu węgla wymagało uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Natomiast z treści pisma Prezydenta M. T. z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...] wynika, że inwestor nie posiada wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę składów węgla, jak również nie zgłosił zamiaru wykonania jakichkolwiek robót budowlanych na działkach o nr ewid.[...] oraz 21/68, przy ul. [...] w T. do właściwego organu architektoniczno-budowlanego. Powyższe zdaniem organu i instancji oznacza, że wykonane roboty stanowią samowolę budowlaną.

Ponadto organ I instancji zwrócił się do Prezydenta M. T. pismem z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...] o przekazanie wyrysu i wypisu z obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta T. dla nieruchomości przy ul. [...] w T., na którym znajdują się ww. obiekty budowlane.

Po dokonaniu analizy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Inspektor Powiatowy ustalił, że zrealizowana przez skarżącą spółkę budowa składów węgla narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ nieruchomość obejmująca przedmiotowe działki położona jest na terenie, względem którego zakazuje się lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (nie dotyczy infrastruktury technicznej i działalności związanej z gospodarką odpadami), a skład węgla jako instalacja do naziemnego magazynowania kopalnych surowców energetycznych został zaliczony do tego typu przedsięwzięć.

Z uwagi na to, że przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tym samym nie spełnia przesłanek określonych w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, które umożliwiałyby legalizację samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego, Inspektor Powiatowy wydał decyzję nakazującą inwestorowi rozbiórkę obiektów budowlanych wykorzystywanych do prowadzenia składów węgla.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca spółka wniosła o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania, względnie o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, tj.:

a) art. 7 k.p.a., w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez niekompletne zebranie materiału dowodowego w niniejszej sprawie, a następnie rozważenie go w sposób niezgodny z zasadami swobodnej oceny dowodowej, co doprowadziło do ustalenia, że skarżąca spółka jest inwestorem obiektu, a także okoliczności kiedy obiekty zostały wybudowane, w sytuacji gdy brak jest jednoznacznych dowodów wskazujących na tę okoliczność;

b) art. 52 w zw. z art. 48 ust. pkt 1 i 2 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i obciążenie skarżącej spółki nakazem rozbiórki, w sytuacji gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, kiedy powstały sporne obiekty i kto był ich inwestorem;

c) art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że kontener socjalny oraz obiekt magazynowy stanowią obiekty, wobec których konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę;

d) art. 3 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego., poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i zakwalifikowanie wagi najazdowej jako obiektu budowlanego i budowli, dla której niezbędne jest uzyskanie pozwolenia na budowę;

2. błędy w ustaleniach faktycznych, mające wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, poprzez nieprawidłowe ustalenie, że kontener socjalno-biurowy, waga najazdowa i obiekt magazynowy stanowią jeden obiekt budowlany.

K. - P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy uzasadniając wydane rozstrzygnięcia wskazał, że inwestorem przedmiotowej inwestycji jest skarżąca spółka, o czym świadczy przedstawiony organowi materiał dowodowy w postaci umowy najmu sporządzanej w dniu [...] lipca 2016 r. pomiędzy P. Ł. - właścicielem terenu nieruchomości, a skarżącą spółka - dzierżawcą terenu. Z protokołu kontroli z dnia [...] kwietnia 2017 r. wynika, że zapis § 2 tej umowy stanowi, iż przedmiotem najmu jest plac o powierzchni 10.288,00 m˛ oraz teren nieutwardzony (trawnik) o powierzchni 1.007,00 m˛. Dokument ten zdaniem organu II instancji świadczy o tym, że przed dokonaniem umowy ze skarżącą spółką teren przedmiotowej inwestycji był niezabudowany. Ponadto z oświadczenia S. W. będącej w dniu kontroli pełnomocnikiem B. i P. Ł. wynika, że przed sporządzeniem umowy najmu, działki nr [...] były w części utwardzone (obecnie na tej części gromadzony jest węgiel).

W ocenie organu odwoławczego protokół kontroli, będący dowodem w sprawie oraz oświadczenia S. W. jednoznacznie wskazują, że umową najmu z dnia [...] lipca 2016 r. przedmiotowe działki zostały wydzierżawione skarżącej spółce, która prowadzi na tym terenie skład węgla. Bezsprzeczne jest również ustalenie, iż do budowy doszło po tej dacie, a więc wówczas gdy terenem dysponowała spółka. Zdaniem organu II instancji Inspektor Powiatowy prawidłowo ustalił inwestora tych robót budowlanych oraz określił datę powstania przedmiotowego składu węgla.

Organ odwoławczy wskazał ponadto, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 31. Natomiast w przepisie art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego, wymienione zostały enumeratywnie (tzn. wyliczenie stanowi listę zamkniętą) roboty budowlane, niewymagające decyzji o pozwoleniu na budowę, jednak budowa obiektów budowlanych wykorzystywanych do prowadzenia składów węgla nie została zwolniona z w/w obowiązku.

Organ II instancji zauważył wobec tego, że pełnomocnik strony skarżącej błędnie wskazuje w swym odwołaniu, że przedmiotowe obiekty stanowią odrębne budynki, dla których nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę. Zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, co słusznie zauważył organ I instancji, o tym, czy określony zespół obiektów tworzy budowlę określoną mianem składu węgla czy opalu, decyduje przede wszystkim to, czy wszystkie te obiekty składają się na całość techniczno-użytkową w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. O istnieniu całości techniczno-użytkowej w przypadku takiego składu możemy mówić tylko wówczas, gdy poszczególne elementy wchodzące w skład tej budowli pozostają w związku funkcjonalnym nakierowanym na realizację podstawowego zadania polegającego na sprzedaży opalu (wyrok WSA w Kielcach z dnia 26 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Ke 119/14).

Zdaniem organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że nawet jeśli każdy z obiektów znajdujących się na działkach o numerze ewid. 21/67 oraz 21/68 obręb 42, przy ul. [...] w T., może być przenoszony, demontowany czy każdy z tych obiektów może nadawać się do osobnego użytku, to jednak wszystkie te elementy, czyli kontener socjalno-biurowy wraz z podłączoną do niego elektroniczną wagą najazdową oraz obiekt magazynowy zostały w sposób przemyślany i gospodarczo użyteczny tak zestawiane, aby stworzyć spójną całość techniczno-użytkową służącą do prowadzenia składu węgla.

W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uznanie interpretacji strony skarżącej i rozpatrywanie poszczególnych elementów składających się na zaplanowaną jako całość budowlę, jako odrębne obiekty, prowadziłoby do unikania przez inwestora konieczności uzyskania pozwolenia na budowę takiej budowli. Prawidłowo więc organ I instancji zakwalifikował przedmiotowy zespół obiektów przeznaczonych do prowadzenia działalności gospodarczej związanej ze składami węgla jako budowlę wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę.

Jak wynika z materiału dowodowego zebranego przez organ nadzoru szczebla powiatowego, inwestor nie uzyskał wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego składu węgla, czym w ocenie organu odwoławczego naruszył art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, a to obligowało Inspektora Powiatowego do wszczęcia procedury legalizacyjnej w oparciu o przepis art. 48 Prawa budowlanego.

Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w przedmiotowej sprawie budowa spornego składu węgla narusza przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z wyrysu i wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta T. dla terenów położonych w rejonie ulic O. i W., przy granicy z wsią G. , zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady M. T. z dnia [...] stycznia 2010 r. wynika, że teren obejmujący przedmiotowe działki został oznaczony na rysunku planu symbolem M6-U/P14, dla którego zostały określone szczegółowe ustalenia m.in. zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, zakazujące lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (nie dotyczy infrastruktury technicznej i działalności związanej z gospodarką odpadami). Z uwagi na to, że zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016, poz. 71) skład węgla jako instalacja do naziemnego magazynowania kopalnych surowców energetycznych został zaliczony do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zdaniem organu II instancji należy uznać, że inwestycja ta narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W skardze do sądu T. P. N., J. M., Sp. Jawna z siedzibą w R. wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie od organu administracyjnego na rzecz strony zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania, mając wpływ na treść rozstrzygnięcia:

a) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez zaniechanie przez organ administracyjny uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania, w sytuacji gdy z okoliczności faktycznych sprawy jednoznacznie wynikało, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa

b) art. 7 k.p.a., w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez niekompletne zebranie materiału dowodowego w niniejszej sprawie, a następnie rozważenie go w sposób niezgodny z zasadami swobodnej oceny dowodowej, co doprowadziło do ustalenia, że skarżąca spółka jest inwestorem obiektu i kiedy obiekty zostały wybudowane, w sytuacji, gdy brak jest jednoznacznych dowodów wskazujących na tę okoliczność;

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 52 w zw. z art. 48 ust. pkt 1 i 2 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i obciążenie skarżącej spółki nakazem rozbiórki, w sytuacji gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika kiedy powstały sporne obiekty i kto był ich inwestorem;

b) art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że kontener socjalny oraz obiekt magazynowy stanowią obiekty wobec których konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę;

c) art. 3 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i zakwalifikowanie wagi najazdowej jako obiektu budowlanego i budowli, dla której niezbędne jest uzyskanie pozwolenia na budowę;

d) art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z § 3 ust. 1 pkt 27 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i uznanie, że obiekty na terenie działki zajmowanej przez stronę nie są zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i oddziaływują w sposób znaczący na okoliczne środowisko.

Zdaniem strony skarżącej organ administracyjny I instancji dokonał błędnych ustaleń faktycznych stwierdzając, że skarżąca spółka jest inwestorem wymienionych w decyzji obiektów budowlanych i że powstały one w sierpniu 2016 r., a błąd ten został następnie powielony przez Wojewódzkiego Inwestora Nadzoru Budowlanego. W treści uzasadnienia decyzji Inspektora Powiatowego jako podstawę tych ustaleń podano informację uzyskaną od "kierownika składu" (nie wymienionego z imienia i nazwiska), że skład węgla działa od miesiąca sierpnia 2016 r. Następnie w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2017 r., organ II instancji powołał się jedynie na ustne oświadczenia pełnomocnika właścicieli nieruchomości. W ocenie skarżącej, w tej informacji nie została zawarta jakakolwiek wzmianka o czasie budowy obiektów, jak i o osobie inwestora. Z tego też względu nie można uznać powyższej okoliczności jako udowodnionej.

Bez względu na powyższe, podniesiono, że w myśl art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, jednak błędnym jest stanowisko organów administracyjnych, iż obiekty określone w decyzjach rozbiórkowych stanowiły po pierwsze - jeden obiekt budowlany, pod drugie zaś - wymagały dla swej legalizacji pozwolenia na budowę.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m˛, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m˛ powierzchni działki. Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27 marca 2014 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 729/13, LEX), pojęcie budynku gospodarczego należy interpretować jako budynku, który pełni określoną funkcję związaną z gospodarowaniem, przy czym gospodarowanie to może być związane z różnym rodzajem działalności. W ocenie skarżącej, obiekty stanowiące kontener socjalno-biurowy oraz magazyn spełniają wszelkie przesłanki, o których mowa w ww. przepisie. W związku z powyższym brak jest podstaw do nakazywania ich rozbiórki ze względu na ich wybudowanie bez pozwolenia na budowę.

Odnosząc się natomiast do nakazania rozbiórki wagi najazdowej, podkreślenia zdaniem skarżącej wymaga fakt, iż interpretacja przepisów ustawy - Prawo budowlane w sposób jednoznaczny dyskwalifikuje wagę najazdową jako obiekt, do którego ww. przepisy znajdą zastosowanie. W ocenie skarżącej, żadna z definicji zawartych w przywołanym przepisie nie dotyczy wagi objętej zaskarżoną decyzją.

Nietrafny jest także w ocenie skarżącej wniosek organu II instancji, iż prowadzona przez stronę działalność na nieruchomości, jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu, skład węgla nie wpływa w sposób znaczny na lokalne środowisko, a plan zagospodarowania nie zabrania prowadzenia na działce działalności usługowej. Wskazać należy, że w toku postępowania administracyjnego organy w żaden sposób nie wykazały, aby działalność skarżącej spółki miała jakikolwiek negatywny wpływ na środowisko, a tym bardziej, by wpływ ten był znaczny. Co więcej, nie przeprowadzono na tę okoliczność jakiegokolwiek dowodu, co zdaniem skarżącej spółki uzasadnia wniosek, że twierdzenie to zostało przez organ II instancji wywiedzione całkowicie dowolnie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. 2017, poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego.

Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2017 r., poz. 1369 ze zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym skarga, jako zasadna, musiała zostać uwzględniona. Wydane przez organy I i II instancji decyzje są bowiem co najmniej przedwczesne z uwagi na nierozważenie wszystkich okoliczności sprawy, naruszając tym samym art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia zawiera także istotne luki uniemożliwiające ocenę poprawności rozumowania organu, naruszając tym samym art. 107 § 3 k.p.a.

W pierwszej kolejności wskazać w tym miejscu należy, iż podstawowa kontrowersja pomiędzy organami a skarżącą Spółką odnosi się do kwalifikacji przeprowadzonych w 2016 r. robót budowlanych. W konsekwencji uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazać winno jakie konkretnie roboty (zeznania stron i świadków są w tym zakresie po części sprzeczne) zdaniem orzekających w sprawie organów zostały w istocie zrealizowane, bowiem dla rozstrzygnięcia sprawy istotna jest oparta na materiale dowodowym kwalifikacja - czy przedmiotowy skład węgla to budowla, czy też waga najazdowa, kontener socjalny i budynek magazynowy należy - jak twierdzi skarżąca spółka - traktować jako odrębne budynki wypełniające hipotezę normy prawnej zawartej w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Nie było w sprawie kwestionowane, że na terenie działek nr [...] obr 42 przy ul. [...] w T. znajdują się obiekty budowlane wykorzystywane do prowadzenia składowiska węgla tj. kontener socjalno-biurowy (niepołączony na stałe z gruntem i wyposażony w instalację elektryczną) o wymiarach 6m x 2,45m i wysokości 2,80 m wraz z podłączoną do niego elektroniczną wagą najazdową oraz magazynowy obiekt budowlany o wymiarach 4,80m x 2,40m i wysokości 2,30m (na stałe nie związany z gruntem). Ponadto stwierdzono, że kontener socjalno-biurowy graniczy z działką nr [...], zaś obiekt magazynowy umiejscowiony jest w granicach działek nr [...] Teren nieruchomości objęty działką nr [...], na którym składowany jest węgiel, jest utwardzony płytami betonowymi i ogrodzony za pomocą siatki i słupków. Niekwestionowane też było, że wymienione elementy tego składu opału zostały wykonane bez pozwolenia na budowę, a także bez zgłoszenia zamiaru ich wykonania właściwemu organowi. Spór w sprawie dotyczył natomiast tego, czy opisany skład węgla powinien być traktowany jako jeden obiekt budowlany w postaci budowli, czy też ewentualnym postępowaniem nadzorczym powinny zostać objęte poszczególne jego elementy.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2016 r. sygn.. akt II OSK 1476/14) ustalono już jednoznacznie, że składowisko węgla, które składa się z nie tylko z wydzielonych przestrzennie przegród, lecz także z kontenera, wagi samochodowej, wylewki betonowej, to skład węgla postrzegany jako budowla stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz instalacjami i urządzeniami. Służy ona do prowadzenia działalności polegającej na magazynowaniu i dystrybucji stałego surowca energetycznego (węgla). Tego rodzaju inwestycje zaliczane są do instalacji jako przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 37 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko; Dz. U. z 2016, poz. 71). Nie ulega wątpliwości, że taka inwestycja może powodować emisję. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 6 lit. c) ustawy – Prawo ochrony środowiska instalacje to budowle niebędące urządzeniami technicznymi, ani ich zespołami, których eksploatacja może spowodować emisję. Nie można zatem przedmiotowej inwestycji i jej kwalifikacji rozpoznawać tylko przez pryzmat poszczególnych elementów wchodzących w jej skład, ponieważ mamy do czynienia z całością techniczno-użytkową, która służy określonemu temu samemu celowi – składowaniu węgla. Jest to więc obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, na którego budowę wymagane jest na zasadach ogólnych uzyskanie pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego). Składowiska węgla nie można tym samym zakwalifikować do urządzenia budowlanego o jakim mowa w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. Nie jest to wyłącznie urządzenie techniczne, które zapewnia użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem. Nie oznacza to, że takie składowisko, ale jako całość techniczno-użytkowa, nie może zawierać urządzeń technicznych. A wręcz odwrotnie, to że posiada takie urządzenia techniczne nie ma wpływu na ocenę, że mamy do czynienia z budowlą. Wyposażenie budowli w urządzenia techniczne ma jedynie służyć użytkowaniu obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem i nie ma wpływu na kwalifikację inwestycji. O tym, czy określony zespół obiektów tworzy budowlę określaną mianem składu węgla decyduje przede wszystkim to, czy wszystkie te obiekty składają się na całość techniczno-użytkową. O istnieniu całości techniczno-użytkowej w przypadku takiego składu możemy mówić tylko wówczas, gdy poszczególne elementy wchodzące w skład tej budowli pozostają w związku funkcjonalnym nakierowanym na realizację podstawowego zadania – prowadzenia składowiska/składu węgla. Chodzi bowiem o to, czy to co zostało zrealizowane samo w sobie stało się obiektem o funkcji dominującej; tak jak w tej sprawie gdzie wykonywana jest działalność polegająca na składowaniu węgla, a wszystkie powstałe na nieruchomości elementy zagospodarowania służą właśnie wykonywaniu tej działalności.

W powyższym zakresie zatem stanowisko organu jak też poczynione ustalenia co do charakteru obiektu są zgodne z prawem.

Jednak odnośnie kwestii prawidłowego statusu inwestora wymienionego w decyzji obiektu budowlanego i jego składników oraz okresu ich powstania – oznaczonego ogólnie na sierpień 2016 r., zaznaczyć należy, że konieczne jest wyraźne oparcie dokonanych ustaleń na wynikach przeprowadzonego postępowania dowodowego.

Wskazać należy, że w treści uzasadnienia decyzji organu I instancji jako podstawę powyższych ustaleń podano informację uzyskaną od "kierownika składu" (nie wymienionego z imienia i nazwiska), iż skład węgla działa od miesiąca sierpnia 2016 r. Następnie w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2017 r., organ II instancji powołał się jedynie na ustne oświadczenia pełnomocnika właścicieli nieruchomości, co jednak nakazuje przyjąć, iż w tej informacji nie została zawarta jakakolwiek wzmianka o czasie budowy obiektów, jak i o osobie inwestora i z tego też względu nie można uznać powyższej okoliczności jako udowodnionej. W sprawie brakuje jednoznacznych ustaleń dotyczących osoby inwestora, bowiem o ile organ twierdzi jedynie, że "bezsprzecznie" do budowy doszło po wydzierżawieniu terenu skarżącej spółce, to jednak w protokole kontroli nikt tego nie potwierdza. W protokole kontroli stwierdzono natomiast, że w momencie podpisania (1 lipca 2016 r.) umowy teren był utwardzony, oraz że skład funkcjonuje od sierpnia 2016 r. Z protokołu kontroli nie wynika więc, czy w momencie podpisania umowy, poza utwardzeniem, na przedmiotowym terenie znajdowały się jakiekolwiek obiekty (czego nie można wykluczyć a’priori), a jeżeli tak, to kto je wzniósł. Brakuje także jednoznacznych ustaleń na temat sekwencji zdarzeń pomiędzy 1 lipca a sierpniem 2016 r. - czy i kto ewentualnie w tym czasie podjął jakiekolwiek roboty budowlane (montażowe) na nieruchomości.

Wskazane wyżej luki uniemożliwiają ocenę prawidłowości przyjętego przez organ rozumowania i powodują, że zaskarżoną decyzję uznać należy za co najmniej przedwczesną. Tym samym zarzuty proceduralne zawarte w skardze uznać należy w tej części za uzasadnione.

Niniejsza sprawa rozpoznawana była w kontekście ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta T. dla terenów położonych w rejonie ulic O. , przy granicy z wsią G., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady M. T. z dnia [...] stycznia 2010 r., z którego wynika, że teren obejmujący przedmiotowe działki został oznaczony na rysunku planu symbolem M6-U/P14 dla którego zostały określone szczegółowe ustalenia m.in. zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, zakazujące lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (nie dotyczy infrastruktury technicznej i działalności związanej z gospodarką odpadami). Natomiast zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko skład węgla jako instalacja do naziemnego magazynowania kopalnych surowców energetycznych został zaliczony do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Organ odwoławczy prawidłowo kwalifikuje skład węgla jako "przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko" - nie zauważył natomiast, że to inna kategoria przedsięwzięcia, niż wskazana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako objęta zakazem lokalizacji tj. przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. W tej kwestii zwrócić należy uwagę, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w § 1 rozróżnia dwa różne rodzaje przedsięwzięć: mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (o tych jest mowa w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego) oraz mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Składowiska węgla są zaliczane do tych drugich, nie wymienionych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (vide: § 3 pkt 37 cyt. rozporządzenia).

Wbrew zatem temu co twierdzi organ, ww. zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowią przeszkody w podjęciu procedury legalizacyjnej.

Na kanwie istniejącego stanu sprawy przypomnieć należy normy warunkujące prawidłowo prowadzone postępowanie. W toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ nadzoru budowlanego jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu skonstruowanym stosownie do wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a.. Wobec powiedzianego uznać przyjdzie, że zarówno Inspektor Powiatowy jak organ odwoławczy wskazanym zasadom procesowym nie sprostały zważywszy, że obowiązuje jedna i ta sama reguła stanowiąca o wydaniu rozstrzygnięcia pozbawionego wad prawnych po uprzednim wszechstronnym i obiektywnym rozpoznaniu oraz wcześniejszym zgromadzeniu niezbędnego materiału dowodowego.

Uznać zatem trzeba, że organy obu instancji nie sprostały stawianym im zadaniom ze względu na mankamenty proceduralne, opierając swoje rozstrzygnięcia o co najmniej wątpliwe ustalenia kontrolne.

W niniejszej sprawie zadaniem organów nadzoru budowlanego ponownie przystępujących do rozstrzygnięcia będzie w pierwszym rzędzie ustalenie ustalenia statusu inwestora wymienionych w decyzji obiektów budowlanych oraz okresu ich powstania, przy jednoczesnym wyjaśnieniu sekwencji zdarzeń pomiędzy 1 lipca a sierpniem 2016 r. - czy i kto ewentualnie w tym czasie podjął jakiekolwiek roboty budowlane (montażowe) na nieruchomości.

W ponownym postępowaniu organ powinien uwzględnić ocenę prawną przedstawioną w niniejszym wyroku oraz poczynić ustalenia istotne z punktu widzenia okoliczności istotnych dla wydania rozstrzygnięcia w sprawie, a to z kolei powoduje konieczność przeprowadzenia wnikliwego i właściwie udokumentowanego postępowania dowodowego znajdującego następnie odzwierciedlenie w wydanym rozstrzygnięciu.

Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800).