Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1055/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2020-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części, w pozostałym zakresie oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 42
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 18
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Aleksandrowie Kujawskim na uchwałę Rady Gminy Koneck z dnia 7 grudnia 2016 r. nr XVIII/127/16 w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania 1. stwierdza nieważność § 1 ust. 6, § 4, § 5 i § 6 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały; 2. w pozostałym zakresie oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr XVIII/127/16 z dnia 7 grudnia 2016 r. (dalej powoływaną jako "uchwała" oraz "uchwała nr XVIII/127/16") Rada Gminy Koneck, działając na podstawie m.in. art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1390, dalej powoływanej jako "u.p.p.w.r."), uchwaliła tryb i sposób powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania, które stanowią treść załącznika do przedmiotowej uchwały.

Uchwała ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy przez Prokuratora Rejonowego w Aleksandrowie Kujawskim, który wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości, zarzucając jej:

1) rażące naruszenie art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm., dalej jako "u.s.g.") w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz.296 ze zm.), poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, mimo iż jest ona aktem prawa miejscowego, przez co uchwała nie wywołuje skutków prawnych w niej określonych;

2) rażące naruszenie art. 94 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej powoływanej jako "Konstytucja RP") i art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 9a ust. 15 u.p.p.w.r. w zw. z § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283, dalej powoływanego jako "rozporządzenie"), poprzez wskazanie w załączniku do uchwały:

- w § 1 ust. 1-2, 4-10 sposobu powoływania Zespołu Interdyscyplinarnego, sposobu wyboru przewodniczącego, częstotliwości odbywania posiedzeń Zespołu, jak też sposobu tworzenia grup roboczych, co stanowi powtórzenie art. 9a ust. 1-2, 6-10, 13-14 u.p.p.w.r.,

- w § 4 ust. 1 i 2 zadań Zespołu, co stanowi powtórzenie art. 9b ust. 1 i 2 u.p.p.w.r.,

- w § 5 obowiązku zachowania poufności przez członków Zespołu, co stanowi powtórzenie art. 9c ust. 2 i 3 u.p.p.w.r.,

- w § 6 ust. 2 przyczyn odwołania członków Zespołu, co stanowi przekroczenie delegacji z art. 9a ust. 15 u.p.p.w.r.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, iż przedmiotowa uchwała dotknięta jest wadą nieważności z uwagi na niedochowanie obowiązku opublikowania jej w stosownym publikatorze, którym jest Dziennik Urzędowy Województwa Kujawsko-Pomorskiego. W jego ocenie bez znaczenia pozostaje kwestia, iż zaskarżona uchwała została zmieniona uchwałą nr XIX/134/16 z dnia 29 grudnia 2016 r. – która została ogłoszona w stosownym publikatorze – a także to czy na podstawie zapisów zmienionego załącznika do uchwały doszło do wyboru członków Zespołu Interdyscyplinarnego. Prokurator zaznaczył ponadto, iż § 3 uchwały nr XVIII/127/16 zawiera zapis uzależniający jej wejście w życie od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym. Niezależnie od powyższego o wadliwości zaskarżonej uchwały zdaniem Prokuratora świadczy również to, iż zawiera ona w zdecydowanej większości uregulowania stanowiące dosłowne bądź dostosowane do lokalnych realiów powtórzenia lub modyfikacje przepisów ustawy, a także wykracza poza powierzony do uregulowania zakres.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Koneck wniosła o oddalenie skargi w całości wskazując, iż zaskarżona uchwała nr XVIII/127/16 została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego w dniu 15 grudnia 2016 r. pod poz. 4778. Tym samym nie doszło do zarzucanego rażącego naruszenia prawa, co w ocenie skarżącego stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Odnosząc się do zarzutów dotyczących zapisów § 1 ust. 1-2, 4-10, § 4 ust. 1 i 2, § 5 i § 6 ust. 2 załącznika do uchwały, organ nie podzielił stanowiska skarżącej odnośnie niezgodności z prawem tychże postanowień i wskazał, iż uchwała ta podlegała nadzorowi prawnemu Wojewody Kujawsko-Pomorskiego, który nie stwierdził naruszenia prawa i nieważności uchwały. Jednocześnie wskazała, że nawet gdyby przyjąć zasadność zarzutów co do niezgodności zaskarżonych postanowień załącznika do uchwały z prawem, to rodzaj naruszenia nie kwalifikuje się do uznania za rażące naruszenie prawa, a ponadto dotyczyłoby to tylko zaskarżonych postanowień, a nie całej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie w części.

Stosownie do treści art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualnie: t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713, dalej powoływanej jako "u.s.g."), sąd administracyjny tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się zaś uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 102, s. 101-102).

Zdaniem Sądu z sytuacją istotnego naruszenia prawa w ww. rozumieniu mamy do czynienia w niniejszej sprawie w zakresie zarzutów obejmujących zaskarżone zapisy § 1 ust. 6, § 4, § 5 oraz § 6 ust. 2 załącznika do uchwały. W pozostałym zaś zakresie skarga podlegała oddaleniu.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zaskarżona w przedmiotowej sprawie uchwała nr XVIII/127/16 z dnia 7 grudnia 2016 r. podjęta przez Radę Gminy Koneck na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 9a ust. 15 u.p.p.w.r., stanowi akt prawa miejscowego. Zgodnie zaś z Konstytucją RP, akty prawa miejscowego stanowią źródło powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2), akty te są ustanawiane przez organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94) , a warunkiem wejścia ich w życie jest ich ogłoszenie, według zasad i trybu określonego w ustawie (art. 88 ust. 1 i 2). Przytoczone regulacje konstytucyjne konstruują najważniejsze cechy aktów prawa miejscowego, a więc to, że są to akt prawa powszechnie obowiązującego o zasięgu lokalnym, wydawane na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych, przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej, których warunkiem wejścia w życie jest ogłoszenie na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Wskazane regulacje konstytucyjne, zgodnie z przepisami odsyłającymi zawartymi w Konstytucji RP znajdują swoje szczegółowe odzwierciedlenie, odnośnie rady gminy jako organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego pierwszego stopnia, w przepisach art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 u.s.g., określających że radzie gminy przysługuje prawo stanowienia w formie uchwały aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. Jednocześnie należy wskazać, że przepis art. 42 u.s.g. stanowi, że zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (aktualnie: t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1461). Ustawa ta zaś stanowi, że akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 13 pkt 2). Z powyższego wynika zatem, że uchwały rady gminy, będące aktami prawa miejscowego, należy ogłosić w wojewódzkim dzienniku urzędowym i, że ogłoszenie to stanowi warunek wejścia ich w życie. Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Natomiast z uwagi na okoliczność, iż obowiązek ten warunkuje wejście w życie przedmiotowej uchwały, w efekcie skutkuje to także nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez tę uchwałę i niewywołaniem przez nią skutków prawnych.

Przenosząc zatem powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, Sąd zważył, iż zarzut Prokuratora w zakresie nieopublikowania zaskarżonej uchwały w odpowiednim dzienniku urzędowym jest bezpodstawny, gdyż – zgodnie z tym na co zasadnie wskazał organ w odpowiedzi na skargę – uchwała Rady Gminy Koneck nr XVIII/127/16 z dnia 7 grudnia 2016 r. została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego dnia 15 grudnia 2016 r. pod pozycją 4778, a tym samym został spełniony obowiązek określony przez ustawodawcę na gruncie art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Wobec tego, zgodnie z zapisem § 3 zaskarżonej uchwały - wbrew stanowisku skarżącego - uchwała ta weszła w życie z upływem 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego, a zatem nie doszło do zarzucanego rażącego naruszenia art. 42 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały, zgodnie z wnioskiem Prokuratora. Zarzut podniesiony w tym zakresie nie mógł zatem odnieść zamierzonego skutku z uwagi na swoją niezasadność i podlegał tym samym oddaleniu.

Przechodząc do dalszej analizy podniesionych w skardze zarzutów, wskazać należy, iż organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego zobligowany jest do podjęcia tego aktu w granicach upoważnienia zawartego w ustawie i zgodnie z treścią ustawy. Obliguje do tego także konstytucyjna zasada praworządności określona w art. 7 Konstytucji RP w świetle, której organy władzy publicznej zobowiązane są działać w granicach i na podstawie prawa. Każda norma kompetencyjna musi być zatem tak realizowana, aby nie naruszała przepisów ustawy i uwzględniała treść delegacji ustawowej. Podstawowymi dyrektywami wykładni norm o charakterze kompetencyjnym są: zakaz domniemania kompetencji, powinność interpretowania normy upoważniającej w sposób ścisły i literalny oraz zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych i wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.

W związku z powyższym za niezgodne z normą upoważniającą, należy uznać wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego. Rada gminy nie ma zatem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przepisie upoważniającym, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Odnieść to należy zarówno do zakresu spraw, które mają być objęte aktem wydanym na podstawie normy upoważniającej, ale także do kwestii związanych z zakazem obejmowania, zastępowania czy też zmieniania nim materii ustawowej i zamieszczania w nim przepisów sprzecznych z ustawą (jak też z innymi aktami wyższego rzędu).

W świetle powyższych kryteriów oceny legalności przedmiotowej uchwały, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, podzielił podniesione w skardze zarzuty w części dotyczącej § 1 ust. 6, § 4, § 5 oraz § 6 ust. 2 załącznika do uchwały, natomiast w pozostałym zakresie – tj. w części dotyczącej § 1 ust. 1, 2, 4, 5, 7, 8, 9, 10 załącznika do uchwały – oddalił skargę.

W pierwszej kolejności za istotnie naruszający prawo uznać należy zapis § 1 ust. 6 załącznika do uchwały, w którym to Rada Gminy wskazała, iż Zespół Interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawieranych między Wójtem Gminy Koneck, a podmiotami wymienionymi w art. 9a ust. 3 u.p.p.w.r., których przedstawiciele wchodzą w skład Zespołu Interdyscyplinarnego, przy czym nie dotyczy to kuratorów sądowych. Wskazać należy bowiem, iż zapis ten stanowi powielenie regulacji ustawowej zawartej w art. 9a ust. 8 u.p.p.w.r. wraz z jej nieuprawnioną modyfikacją. Rada Gminy nie uwzględniła bowiem na gruncie uchwały pośród podmiotów zawierających porozumienia z Wójtem, podmiotów wymienionych w art. 9a ust. 5 u.p.p.w.r., które zgodnie z wolą ustawodawcy również są uprawnione do zawierania porozumień z wójtem, burmistrzem lub prezydentem miasta, tj. prokuratorów oraz przedstawicieli podmiotów innych niż określone w art. 9a ust. 3 u.p.p.w.r., działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. W związku z tym, Sąd zważył, iż zapis § 1 ust. 6 załącznika do uchwały, ograniczając zakres regulacji ustawowej we wskazany wyżej sposób, narusza prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jego nieważności.

Sąd za istotnie naruszającą prawo uznał również regulacje zawarte w § 4 oraz § 5 załącznika do uchwały, które - jak wskazał Prokurator - stanowią powielenie regulacji ustawowych oraz – co więcej – modyfikują je w nieuprawniony sposób.

W odniesieniu do § 4 ust. 1 załącznika do uchwały modyfikacja polega na niepełnym przytoczeniu treści art. 9b ust. 1 u.p.p.w.r, który przewiduje realizację działań określonych w programie ochrony ofiar przemocy. Rada Gminy w sposób nieuprawniony zaś ograniczyła w zaskarżonej uchwale zadania zespołu do działań realizujących jedynie założenia gminnego programu przeciwdziałania przemocy w rodzinie. W regulacji zawartej w § 4 ust. 2 załącznika do uchwały Rada Gminy określiła podstawowe zadania zespołu (integracja i koordynowanie działań podmiotów wchodzących w skład zespołu), posługując się sformułowaniem "między innymi"- co może sugerować możliwość rozszerzenia katalogu zadań w stosunku do tego, określonego w art. 9 b ust. 2 u.p.p.w.r. Ponadto regulacja ustawowa zawarta ww. przepisie zakłada (jako podstawowe zadanie zespołu) koordynację ściśle określonych podmiotów – a mianowicie wymienionych w art. 9 a ust. 3 i 5. W § 4 ust. 2 załącznika do uchwały zmodyfikowano brzmienie powyższego przepisu wprowadzając możliwość koordynowania również działań prokuratorów i kuratorów sądowych, wchodzących w skład zespołu powołanego zaskarżoną uchwałą – czego ustawowe rozwiązania nie przewidują.

Nieuprawniona modyfikacja w odniesieniu do § 5 ust. 1 załącznika do uchwały polega na wskazaniu przez Radę Gminy, iż członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych zobowiązani są do zachowania poufności wszelkich informacji i danych, które uzyskali w ramach pracy zespołu, podczas gdy ustawodawca wskazał, iż wskazany obowiązek zachowania poufności, dotyczy wszelkich informacji i danych, które członkowie zespołu oraz grup roboczych uzyskali przy realizacji zadań, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3 u.p.p.w.r., a zatem przy realizacji zadań zarówno zespołu interdyscyplinarnego, jak i zadań grup roboczych. Poprzestanie organu uchwałodawczego jedynie na wskazaniu, iż zachowaniu poufności podlegają jedynie dane i informacje uzyskane w ramach pracy zespołu interdyscyplinarnego, może zaś prowadzić do błędnego przekonania, iż dane i informacje pozyskane w ramach realizacji zadań grup roboczych nie podlegają jednakowej ochronie – co pozostaje w sprzeczności z wolą ustawodawcy. Co więcej, w § 5 ust. 2 załącznika do uchwały, organ wskazał, iż przed przystąpieniem do wykonywania czynności członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych zobowiązani są do złożenia oświadczenia o zachowaniu poufności, co stanowi niekompletne powtórzenie materii zawartej w art. 9c ust. 3 u.p.p.w.r., gdyż jak wskazał ustawodawca, oświadczenie składane przez członków zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych winno obejmować również kwestię znajomości przepisów o odpowiedzialności karnej za udostępnienie danych osobowych lub uniemożliwienie do nich dostępu osobom nieuprawnionym – co na gruncie uchwały zostało pominięte.

W związku z powyższym, Sąd uznał, iż postanowienia § 4 i § 5 załącznika do uchwały istotnie naruszają prawo.

Sąd uwzględnił ponadto stanowisko Prokuratora odnośnie zarzutu dotyczącego zapisu zawartego w § 6 ust. 2 załącznika do uchwały, w którym to Rada Gminy określiła przyczyny odwołania członka Zespołu. Zgodnie z delegacją ustawową wynikającą z art. 9a ust. 15 u.p.p.w.r., rada gminy ma bowiem kompetencje do określenia w uchwale jedynie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Zasadnie wskazał zatem Prokurator, iż upoważnienie ustawowe dotyczy wyłącznie procedury pozbawienia członkostwa, a nie jego przyczyn. Co więcej, o wadliwości zaskarżonej regulacji świadczy ponadto nieprawidłowe sformułowanie § 6 ust. 2 pkt 3 załącznika do uchwały, przy użyciu nieostrego pojęcia, a mianowicie "w uzasadnionych przypadkach", które stwarza zbyt dużą dowolność w zakresie stwierdzenia zaistnienia tejże przyczyny. Z powyższych względów, Sąd zważył, iż zarzut dotyczący wadliwości regulacji zawartej w § 6 ust. 2 załącznika do uchwały zasługuje na uwzględnienie, gdyż istotnie narusza ona prawo.

Sąd nie podzielił jednak zarzutów skargi istotnego naruszenia prawa w związku z powieleniem materii ustawowej w § 1 ust. 1, 2, 4, 5, 7, 8, 9, 10 załącznika do uchwały. Przyjmując takie stanowisko, Sąd miał na uwadze to, iż nie w każdym wypadku powtórzenie w akcie prawa miejscowego przepisów ustawowych stanowi istotne naruszenie prawa, i że czasami taki zabieg prawodawczy może czynić akt prawa miejscowego dla jego adresata bardziej zrozumiałym i czytelnym. W sytuacji więc gdy powtórzenie materii ustawowej wiąże się wyłącznie z tym celem, i nie stwarza ono niebezpieczeństwa nieprawidłowego zdekodowania woli ustawodawcy co do znaczenia przepisu, objętego także aktem prawa miejscowego, a także gdy nie występuje zagrożenie konfliktu i niekompatybilności wzorca zachowania określonego w uchwale ze wzorcem określonym w akcie rangi ustawowej, to zdaniem Sądu, powielenie w takich warunkach w akcie prawa miejscowego materii ustawowej nie stanowi istotnego naruszenia prawa. W związku z tym, iż taki charakter mają ww. zapisy załącznika do uchwały - powtarzające przepisy ustawy w sposób niemal dosłowny, niekiedy dostosowujące je jedynie do realiów lokalnych (§ 1 ust. 2 i 7 załącznika do uchwały), jednakże przede wszystkim ich nie modyfikujące - Sąd nie uznał, iż w sposób istotny naruszają one prawo i nie uwzględnił podniesionych w tym zakresie zarzutów skargi.

Mając zatem na uwadze powyższe rozważania, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. W pozostałym zaś zakresie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.