Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 491/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 27
journal: Dz.U. 2015 poz 1412
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędzia WSA Lidia Serwiniowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy al. [...] w W. na postanowienie D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. (nr [...]) D. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W., działając na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r., nr 212, poz. 1263, ze zm. dalej: ustawa) oraz art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej kpa), po rozpatrzeniu odwołania z dnia 19 grudnia 2013 r. Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy [...] w W. (dalej: skarżącej, wnioskodawcy), wniesionego wobec pisma Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia 13 grudnia 2013 r. informującego o sposobie załatwienia wniosku z dnia 23 października 2013 r. o unieruchomienie zakładu i cofnięciu zatwierdzenia zakładu prowadzonego przez E. S.-K., stwierdziło niedopuszczalność odwołania.

W uzasadnieniu organ przywołał następujący stan sprawy: w dniu 23 października 2013 r. skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika, zwróciła się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. o unieruchomienie oraz o cofnięcie zatwierdzenia zakładu wprowadzającego do obrotu żywność - Baru Centrum położonego przy [...] w W.. We wniosku podano, że w przedmiotowym zakładzie od wielu lat działalność prowadzi E. S.-K. w zakresie produkcji żywności na wynos. Wnioskodawca wskazał, że działalność ta prowadzona jest z naruszeniem warunków higienicznych i zdrowotnych wynikających z ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., nr 136, poz. 914 ze zm.) oraz rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych. Wnioskodawca podał, że prowadzenie tej działalności jest uciążliwe dla mieszkańców budynku, który z mieszkalnego zmienił się w budynek użytkowy.

Wniosek ten wpłynął do Powiatowej Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej w W. w dniu [...] października 2013 r. W dniu 20 listopada 2013 r. przedstawiciele Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego przeprowadzili kontrolę tzw. interwencyjną w zakładzie znajdującym się pod wskazanym przez wnioskodawcę adresem prowadzonym przez J. Z. pod nazwą Zakład Usług C. P. S. "[...]".

Pismem z dnia 13 grudnia 2013 r., znak [...], Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny zawiadomił pełnomocnika skarżącej o sposobie załatwienia wniosku. W piśmie tym Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny powiadomił wnioskodawcę o wynikach urzędowej kontroli żywności z dnia 20 listopada 2013 r.

Skarżąca uznała pismo Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 13 grudnia 2013 r., za decyzję i w drodze odwołania zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania.

D. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny zaskarżonym do sądu wojewódzkiego postanowieniem z dnia 4 lutego 2014 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu podał, że skarżąca Wspólnota nie ma przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, które zgodnie z właściwością należy do organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a które może doprowadzić do wydania wskazanych przez wnioskodawcę decyzji odnośnie zakładu znajdującego się pod wskazanym przez wnioskodawcę adresem.

Zdaniem D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego rozpoznanie przedmiotowego wniosku o unieruchomienie zakładu wprowadzającego do obrotu żywność w Barze Centrum oraz o cofnięcie zatwierdzenia dla tego zakładu, przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego nie nastąpiło w formie decyzji administracyjnej, a na tego rodzaju czynność materialno-techniczną nie można wnieść środka zaskarżenia w formie odwołania. Skoro pismo Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 13 grudnia 2013 r. nie było decyzją administracyjną to odwołanie skarżącej Wspólnoty z dnia 19 grudnia 2013 r. zatem było niedopuszczalne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy [...] w W. na postanowienie D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, wyrokiem z dnia 1 lipca 2014 r. w sprawie IV SA/Wr 176/14 uchylił zaskarżone postanowienie.

Uwzględniając skargę Sąd Wojewódzki wskazał, że obowiązkiem każdego organu administracji jest wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Według Sądu I instancji organ orzekający dowolnie przyjął, że skarżąca nie posiada przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. W konsekwencji Sąd ten uznał, że organ nie miał podstaw by podważać podmiotowość skarżącej jako strony postępowania administracyjnego, czym naruszył przepisy art. 7, art. 77, art. 28, art. 29 oraz art. 127 § 1 kpa, co skutkowało uchyleniem zaskarżonego postanowienia.

W skardze kasacyjnej wniesionej przeciwko całości wyroku pełnomocnik D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego zarzucił skarżonemu orzeczeniu:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, o którym mowa w przepisie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; zwanej dalej ppsa), to jest przepisów art. 28 kpa w zw. z art 12 ust. 1 z dnia 24 czerwca 1994 roku o własności lokali (tekst jedn. Dz.U. z 2000r., Nr 80, poz. 903 ze zm.), art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r., Nr 212, poz. 1263, ze zm.) oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 136, poz. 914 ze zm.) poprzez błędną ich wykładnię i w konsekwencji uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, że skarżącemu Wspólnocie Mieszkaniowej przy [...] w W. przysługuje przymiot strony w postępowaniach administracyjnych należących do właściwości organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz, jak to sformułowano:

- "o unieruchomieniu zakładu produkcyjnego w oparciu o przepis art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej znajdującego się w lokalu sąsiadującym z nieruchomością wspólną zarządzaną przez tę Wspólnotę Mieszkaniową" i "o cofnięcie zatwierdzenia zakładu znajdującego się w lokalu sąsiadującym z nieruchomością wspólną zarządzaną przez tę Wspólnotę Mieszkaniową na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, w sytuacji gdy skarżąca nie jest podmiotem wprowadzającym do obrotu żywność w takim zakładzie i w związku z tym nie jest adresatem wymagań higienicznych i zdrowotnych, których naruszenie może stanowić podstawę do wydania decyzji na podstawie wyżej wskazanych przepisów, a wymagania te mają na celu ochronę interesu społecznego, nie zaś bezpośredniego i zindywidualizowanego interesu Wspólnoty Mieszkaniowej przy [...] w W.;

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 7, art. 77, art. 28 kpa, art. 29 kpa i art. 127 § 1 kpa wyrażające się w błędnym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, że organ z naruszeniem przywołanych przepisów postępowania administracyjnego ustalił, że skarżąca nie posiada przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym i w konsekwencji błędnego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, że zachodzą podstawy do uwzględnienia skargi Wspólnoty Mieszkaniowej;

3) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisów art. 141 § 4 ppsa oraz art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 134 kpa, art 127 § 1 kpa, art. 104 § 1 kpa, art 107 § 1 kpa oraz art. 1 pkt 1 kpa poprzez nierozważenie w toku rozpatrywania sprawy i niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku kluczowej dla niniejszej sprawy kwestii czy pismo Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia 13 grudnia 2013 r. informujące o sposobie załatwienia wniosku z dnia 23 października 2013 r. o unieruchomienie zakładu i cofniecie zatwierdzenia zakładu wprowadzającego do obrotu żywność stanowi decyzję administracyjną wydaną w indywidualnej sprawie administracyjnej.

W oparciu o wyżej przytoczone zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, zasądzenie od skarżącego Wspólnoty Mieszkaniowej przy [...] w W. na rzecz D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. kosztów postępowania kasacyjnego oraz zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że zaskarżone do sądu postanowienie zostało wydane z uwagi na to, że zachodził brak substratu odwołania, tj. brak decyzji administracyjnej wydanej w sprawie indywidualnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W., gdyż za taki akt nie można uznać pisma tego organu z dnia 13 grudnia 2013 r. Wydanie postanowienia wiązało się także z badaniem przesłanek natury podmiotowej. Organy administracji publicznej uznały, że Wspólnota Mieszkaniowa przy [...] w W. nie ma przymiotu strony w podlegających postępowaniach we właściwości organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Zdaniem skarżącego organu całość sporu w sprawie w istocie koncentruje się wokół problemu, czy Wspólnocie Mieszkaniowej przy [...] w W. przysługuje w takich postępowaniach, których prowadzenie należy do właściwości organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej, przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa, który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

W wywodach skargi kasacyjnej powołano się również na art. 27 ust. 1 i 2 ustawy. Zatem zdaniem organu przepisy te stanowią jedno z podstawowych narzędzi pozwalających realizować organom Państwowej Inspekcji Sanitarnej ich ustawowe zadania określone ogólnie w art. 1 ustawy, które służą realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego. Innymi słowy decyzje wydawane na postawie art. 27 ustawy służą w istocie wyegzekwowaniu obowiązku przestrzegania określonych wymagań higienicznych i zdrowotnych od podmiotów zobowiązanych do stosowania tych wymagań. Natomiast Wspólnotę Mieszkaniową tworzy zgodnie z art. 6 ustawy o własności lokali ogół właścicieli lokali w danym budynku, a jej zadanie polega na sprawowaniu zarządu nieruchomością wspólną.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu Wspólnota Mieszkaniowa mogła by mieć status strony tylko wtedy, gdyby chodziło o zachowanie wymagań higienicznych i zdrowotnych, które byłyby zastrzeżone bezpośrednio w celu ochrony interesów Wspólnoty (właścicieli lokali), czyli ochrony wspólnego dobra tych podmiotów jakim jest nieruchomość wspólna, a tym samym ochrona przed działaniami, które godzą w to dobro, co jest celem ustawy o własności lokali, a co umknęło uwadze Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W ocenie organu brak jest w sprawie normy prawnej, która na gruncie niniejszej sprawy przewidywała możliwość wydania w zindywidualizowanym i bezpośrednim interesie prawnym Wspólnoty Mieszkaniowej decyzji administracyjnej polegającej na unieruchomieniu zakładu wprowadzającego do obrotu żywność lub cofającej zatwierdzenie na prowadzenie działalności w zakładzie położonym w jednym z lokali sąsiadującym z nieruchomością wspólną zarządzaną przez taką wspólnotę.

Organ wskazał również, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie rozpoznał istoty sprawy, gdyż postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania nie zostało wydane tylko z przyczyn podmiotowych, ale w gruncie rzeczy z powodu uznania przez organ, że zachodzi brak substratu zaskarżenia, tj. brak decyzji administracyjnej w rozumienia art. 104 § 1 kpa, od której możliwe było wniesienie odwołania, gdyż za taką decyzję nie można uznać pisma Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia 13 grudnia 2013 r.

Skarżący kasacyjnie podkreślił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie poświęcił temu problemowi jakiejkolwiek uwagi. W uzasadnieniu zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku brak jakiegokolwiek stanowiska Sądu w tym przedmiecie, choć wyraźnie w uzasadnieniu postanowienia wskazano, że właśnie brak decyzji administracyjnej wydanej w sprawie indywidualnej stanowi o niedopuszczalności odwołania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesionej przez Wspólnotę Mieszkaniową zawarto wniosek o jej oddalenie opowiadając się za stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego. Szczególną uwagę zwrócono na kwestię interesu prawnego wspólnoty akcentując jej prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym oraz konieczność rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej.

Wyrokiem z dnia 14 września 2016 r. (Sygn. akt II OSK 3034/14) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w pierwszej kolejności należy rozważyć problem przedmiotu (substratu) zaskarżenia (podniesiony w zarzucie trzecim). Kwestia ta jest bowiem związana z proceduralną dopuszczalnością uruchomienia trybu zaskarżenia, systemowo poprzedzającą badanie legitymacji skargowej oraz interesu prawnego w zaskarżeniu (zatem i ocenę trafności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej).

Zgodnie bowiem z art. 134 kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Zaskarżenie aktu niebędącego decyzją administracyjną w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego zalicza się do przesłanek niedopuszczalności odwołania o charakterze przedmiotowym. Natomiast przesłanki podmiotowe wiązane z działaniem i legitymacją strony (pomijając niezdolność odwołującego do czynności prawnych lub oczywisty brak legitymacji skargowej i nie związany z oceną interesu prawnego), wymagają ustalenia istnienia zaskarżonej decyzji oraz zweryfikowania interesu prawnego skarżącego. Z tych względów w doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że negatywny wynik weryfikacji interesu prawnego w postępowaniu odwoławczym skutkuje jego umorzeniem, a nie stwierdzeniem niedopuszczalności odwołania (por. K. Glibowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2014, s. 562 i 563 oraz powołane tam orzecznictwo).

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skoro scharakteryzowane wyżej zakresy kontroli wniesionego środka odwoławczego stanowią dwa odrębne systemowo i następujące po sobie sekwencje postępowania odwoławczego, to przed badaniem interesu prawnego organ administracyjny miał obowiązek w pierwszej kolejności ustalić (sąd w ramach kontroli legalności zaskarżonego postanowienia ocenić), czy postępowanie z wniosku z dnia 23 października 2013 r. Wspólnoty Mieszkaniowej w W. było prowadzone w reżimie ogólnoadministracyjnym oraz, czy została w nim wydana decyzja administracyjna.

W ocenie organu, czego wyraz dano w zaskarżonym postanowieniu, pismo z 13 grudnia 2013 r. (znak [...]) nie było decyzją administracyjną, co w gruncie rzeczy eliminowało potrzebę rozważań dotyczących interesu prawnego Wspólnoty Mieszkaniowej. Sąd administracyjny zajął się jednak tylko i wyłącznie tą drugą okolicznością, nie wypowiadając się, w żadnym zakresie, na temat charakteru prawnego tego pisma.

Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika bowiem w żadnym zakresie analiza formalna i treściowa wskazanego pisma pod kątem warunków stawianych decyzji administracyjnej, jego osadzenia w postępowaniu administracyjnym ogólnym lub szczególnym - regulowanym przepisami ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej bądź ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Sąd Wojewódzki nie odniósł się również do twierdzeń organu, że wydane pismo należy kwalifikować do aktów wydawanych w trybie skargowym działu VIII kodeksu postępowania administracyjnego, nie podlegającym zaskarżeniu.

Tym samym zasadne było postawienie sądowi pierwszej instancji zarzutu naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 141 § 4 ppsa oraz art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 134 kpa, art. 127 § 1 kpa, art. 104 § 1 kpa i art. 107 § 1 kpa. Wskazane naruszenia samoistnie przesądzają o konieczności uwzględnienia wniosku skargi kasacyjnej o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Natomiast z opisanych wyżej względów wypowiadanie się w kwestii kwalifikacji materialnoprawnej statusu strony oraz interesu prawnego Wspólnoty Mieszkaniowej w sprawie jest na tym etapie przedwczesne.

Odnosząc się do konieczności uwzględnienia wniosku skargi kasacyjnej wskazać należy, że oceny formalnej i treściowej pisma organu z dnia 13 grudnia 2013 r. znak [...] nie jest władny, w takim stanie sprawy i na tym etapie postępowania, dokonać Naczelny Sąd Administracyjny. Wobec nierozpoznania przez Sąd Wojewódzki istoty sprawy – w odniesieniu do kluczowego elementu jakim jest przedmiot zaskarżenia w sprawie administracyjnej- rozstrzyganie o nim na poziomie kasacyjnym kolidowałoby z zasadami konstrukcyjnymi instancji.

Z tych względów przy ponownym rozpoznaniu sprawy to Sąd Wojewódzki dokona oceny elementów formalnych oraz treściowych pisma z dnia 13 grudnia 2013 r., pod kątem istnienia przesłanek dopuszczalności wszczęcia i prowadzenia w sprawie postępowania administracyjnego z wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej z dnia 23 października 2013 r. oraz rozstrzygnięcia materialnoprawnego, którego adresatem jest Wspólnota.

Wyrażenie tej oceny należy do Sądu Wojewódzkiego. Wskazać jedynie należy, że spośród przesłanek normatywnie i doktrynalnie statuujących decyzję administracyjną kluczowe dla rozstrzygnięcia oceny charakteru prawnego pisma z dnia 13 grudnia 2013 r. będą elementy merytoryczne. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że możliwa jest sytuacja, w której pismo organu nosi wszelkie cechy decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 104 § 1 kpa (por. uchwały NSA z dnia 28 maja 2001 r., OPK 8/01 oraz 9 grudnia 2013 r., I OPS 4/13, dostępne w bazie orzeczeń na stronie internetowej NSA). Jednak warunkiem koniecznym zakwalifikowania pisma jako decyzji administracyjnej jest uznanie, że pismem tym organ administracji publicznej rozstrzygnął o prawach lub obowiązkach adresata pisma, wynikających z norm prawa administracyjnego.

Z istoty decyzji wynika bowiem, że jest ona wydawana w postępowaniu toczącym się przed danym organem administracji publicznej w indywidualnej sprawie administracyjnej i stanowi jej finalne rozstrzygnięcie. W konsekwencji należy odmówić przymiotu decyzji pismom zawierającym informacje, opinie, stanowiska organów w sytuacji, gdy nie spełniają one wskazanych wymogów.

Ocena pisma z dnia 13 grudnia 2013 r. musi być zatem dokonana w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego sprawy, w szczególności w odniesieniu do treści wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej oraz podnoszonych przez organ warunków wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w aspekcie realizacji przepisów art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz art. 66 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia.

Istotny dla kwalifikacji charakteru prawnego pisma organu z dnia 13 grudnia 2013 r. jest również wzgląd na zasady gwarancyjne. Nie rozstrzygając o trafności stanowiska organu kwalifikującego wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej do trybu skargowego wskazać należy, że strona domagająca się rozstrzygnięcia sprawy w trybie ogólnym nie może pozostać bez ochrony (prawo do środka odwoławczego, prawo dostępu do sądu). O tym, czy oraz w jakim trybie jednostka chce dochodzić swoich praw decyduje ona sama, zaś rzeczą organu jest ustalenie czy żądany tryb jest w sprawie dopuszczalny.

Weryfikacji istnienia materialnych podstaw żądania służy w szczególności przepis art. 61a § 1 kpa. Na regulowanym tym przepisem, wstępnym etapie postępowania, organ ma obowiązek dokonać oceny tego, czy wnioskujący podmiot posiada legitymację do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego, ewentualnie czy występują inne, tamujące taką możliwość przeszkody.

NSA podkreślił, że kwalifikacja pisma organu pod kątem przesłanek zawartych w przepisie art. 61a § 1 kpa wymaga również rozważenia możliwości jego zaskarżenia w odrębnym trybie (art. 61a § 2 kpa). Zakres kontroli sądowej jest jednak szeroki i spór o prawidłowość zakwalifikowania wniosku o dopuszczalność wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego (w przypadku, gdy przeprowadzona ocena nie dałaby podstaw do uznania pisma za decyzję administracyjną albo postanowienie, o którym mowa w art. 61a § 1 kpa) może być prowadzony w trybie skargi na bezczynność organu. Droga ta umożliwia jednostce dostęp do drogi sądowej, w tym kontrolę tego, czy organ zasadnie przekazał jej wniosek do trybu skargowego.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 190 ppsa, sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przyjmuje się, iż ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach.

Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania, co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.

Niewątpliwie ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciążący na wojewódzkim sądzie administracyjnym, może być wyłączony tylko w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (tak również: m.in. H. Knysiak-Molczyk /w: / T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 2, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008, s. 681-682 i powołane tam orzecznictwo).

W konsekwencji należy uznać, iż związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w rozumieniu art. 190 ppsa, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku.

W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku stwierdził, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien dokonać oceny formalnych oraz treściowych pisma z dnia 13 grudnia 2013 r. pod kątem istnienia przesłanek dopuszczalności wszczęcia i prowadzenia w sprawie postepowania administracyjnego z wniosku skarżącej z dnia 23 października 2013 r. oraz rozstrzygnięcia materialnoprawnego, którego adresatem jest skarżąca.

Postanowieniem z dnia 4 lutego 2014 r., D. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. stwierdził niedopuszczalność odwołania skarżącej od pisma z dnia 13 grudnia 2013 r., znak [...], w którym Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny poinformował skarżącą o sposobie załatwienia wniosku. Wydane było ono na podstawie art. 134 kpa zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

Przepis art. 134 kpa ma zastosowanie w tzw. fazie wstępnej, zainicjowanego przez uprawniony podmiot postępowania odwoławczego. W fazie wstępnej organ odwoławczy jest obowiązany ocenić czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie.

Zagadnienie dopuszczalności odwołania należy rozpatrywać w kontekście wymagań stawianych odwołaniu przez przepisy kodeksu i/lub przez przepisy szczególne.

Pismem z dnia 13 grudnia 2013 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny powiadomił wnioskodawcę o wynikach urzędowej kontroli żywności z dnia 20 listopada 2013 r. Pismo to, o charakterze wyłącznie formalnym, wyznaczyło granice sprawy podlegającej kontroli sądowej.

Dokonując natomiast oceny zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ w okolicznościach niniejszej sprawy organ nie naruszył prawa i prawidłowo zastosował art. 134 kpa.

Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołalnie przysługuje od decyzji. Odwołanie jest zatem niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną.

Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy charakteru opisanego wyżej pisma z dnia 13 grudnia 2014 r.

Zauważyć należy, że zgodnie z art. 1 pkt 6 ustawy - Państwowa Inspekcja Sanitarna jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, w szczególności poprzez sprawowanie nadzoru nad warunkami zdrowotnymi żywności, żywienia i przedmiotów użytku.

Wykonywanie zadań określonych w art. 1 polega na sprawowaniu zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego oraz prowadzeniu działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie chorób zakaźnych i innych chorób powodowanych warunkami środowiska, a także na prowadzeniu działalności oświatowo-zdrowotnej (art. 2 ustawy).

W myśl art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego należy kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, w szczególności dotyczących warunków produkcji, transportu, przechowywania i sprzedaży żywności oraz warunków żywienia zbiorowego.

W rozdziale 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej uregulowane zostały uprawnienia Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Stosownie do treści art. 27 ust. 1 ustawy - w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. O ile jednak naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, organ Inspekcji nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań; decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu (art. 27 ust. 2 ustawy).

Z powyższego wynika, że inspektor wydaje stosowną decyzję – nakaz usunięcia uchybień po ich stwierdzeniu. Brak takiego stwierdzenia wyklucza wydanie decyzji. Okoliczność czy uchybienia, o których mowa istniały podlega ocenie organu a nie strony. Ponadto organ nakazuje usunięcie stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie.

W niniejszej sprawie pismo Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia 13 grudnia 2013 r. nie zawiera materialno-prawnej podstawy działania organu. Ponadto organ sanitarny w piśmie tym nie stwierdził, niezgodności mających bezpośredni wpływ na bezpieczeństwo produkowanej i wprowadzanej do obrotu żywności, a w związku z powyższym brak było podstaw do unieruchomienia zakładu oraz cofnięcia zatwierdzenia.

Ponadto zauważyć należy, że zgodnie z art. 244 § 2 kpa, o sposobie załatwienia wniosku zawiadamia się równocześnie wnioskodawcę. Skoro więc nie stwierdzono naruszenia przepisów sanitarnych organ był zobowiązany o wynikach kontroli poinformować wnioskodawcę, jednak pismo to nie było decyzją administracyjną w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego. Pismo to miało jedynie informacyjny charakter, natomiast czynność tego rodzaju nie podlega właściwości sądu administracyjnego (patrz. wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. akt III SA/Łd 991/12, orzeczenia CBOIS).

Analiza powołanych powyżej przepisów prowadzi do wniosku, że ocena stwierdzonych w trakcie kontroli uchybień w działalności danego podmiotu należy do państwowego inspektora sanitarnego, a zatem i do tego organu należy ocena, czy stwierdzone uchybienia kwalifikują się do egzekwowania ich usunięcia w drodze nakazu wydanego w formie decyzji administracyjnej.

Stwierdzić zatem należy, że pismo z dnia 13 grudnia 2013 r., informujące o wynikach przeprowadzonej kontroli sanitarnej, nie jest czynnością organu administracji publicznej władczo i jednostronnie rozstrzygającą o prawach poszczególnych osób, i nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej.

Z tych względów, na podstawie art. 151 ppsa, Sąd oddalił skargę w całości.