Uchwała Składu Pięciu Sędziów Sądu Najwyższego, sygn. akt III AZP 13/93
Sąd Najwyższy
Data orzeczenia: 1993-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 618  Wywłaszczanie i zwrot nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Wywłaszczanie nieruchomości
Powołane przepisy: article: art. 69 ust. 1
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127
law: Obwieszczenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 28 lutego 1991 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
article: art. 6
journal: Dz.U. 1958 nr 17 poz. 70
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
article: art. 6
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz. 64
law: Obwieszczenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 21 lutego 1974 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
Teza: Organ administracji rządowej orzeka na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /j.t. Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ o zwrocie nieruchomości zbędnej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu lub umowie sprzedaży na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości /Dz.U. nr 17 poz. 70 ze zm./, jeżeli Skarb Państwa lub gmina władają nieruchomością.

TEZY

Organ administracji rządowej orzeka na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /j.t. Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ o zwrocie nieruchomości zbędnej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu lub umowie sprzedaży na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości /Dz.U. nr 17 poz. 70 ze zm./, jeżeli Skarb Państwa lub gmina władają nieruchomością.


SENTENCJA

Sąd Najwyższy przy udziale prokuratora J. Antosiewicz w sprawie ze skargi Gizeli i Franciszka Cz. na decyzję Wojewody K. z dnia 2 grudnia 1992 r., (...) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, po rozpoznaniu zagadnienia prawnego przekazanego przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach postanowieniem z dnia 14 lipca 1993 r. SA/Ka 95/93 do rozstrzygnięcia w trybie art. 391 Kpc w związku z art. 211 Kpa:

1/ Czy o zwrocie nieruchomości zbędnej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu /lub w umowie o zbyciu na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości - t.j. Dz.U. 1974 nr 10 poz. 64/ organ administracji rządowej może orzec na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /t.j. Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ tylko w przypadku, gdy Skarb Państwa lub gmina nadal władają nieruchomością?

2/ w przypadku odpowiedzi przeczącej - czy wydanie decyzji o zwrocie takiej nieruchomości powinno być poprzedzone decyzją o rozwiązaniu umowy wieczystego użytkowania, podjętą na podstawie art. 26 ust. 2 lub 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości bądź innym doprowadzeniem do wygaszenia prawa wieczystego użytkowania, a jeżeli tak - to jak należy uregulować kwestię własności budynków znajdujących się na tym gruncie i stanowiących własność z mocy prawa państwowej osoby prawnej w oparciu i art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464 ze zm./?

podjął następującą uchwałę:


UZASADNIENIE

Przedstawione zagadnienie prawne wyłoniło się w toku rozpoznawania przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości na tle następującego stanu faktycznego.

Aktem notarialnym (...) spisanym w dniu 5.10.1973 r. w PBN w M. Gizela i Franciszek małżonkowie Cz. w drodze umowy sprzedaży sprzedali Skarbowi Państwa Fabryce Samochodów Małolitrażowych w B.-B. w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości /Dz.U. nr 18 poz. 94/ nieruchomość wraz z budynkiem mieszkalnym, położoną w B.-St. o powierzchni 700 m2, oznaczonej nr 853/30 i zapisanej w księdze wieczystej KW (...) Sądu Rejonowego w M. W par. 7 tego aktu notarialnego zaznaczono, że znajdujący się na tej nieruchomości budynek przeznaczony został do rozbiórki przez inwestora.

W piśmie z dnia 16 marca 1992 r. Gizela i Franciszek małżonkowie Cz. wnosili o zwrot ww. domu mieszkalnego i działki nr 853/53.

Decyzją z dnia 13.10.1992 r. (...) Kierownik Urzędu Rejonowego w T. odmówił zwrotu nieruchomości, obejmującej parcelę nr 853 o powierzchni 700 m2, zabudowanej budynkiem mieszkalnym.

W uzasadnieniu swej decyzji Kierownik Urzędu Rejonowego w T. powołał się na dwie okoliczności, a mianowicie, że decyzją Wojewody K. (...) z dnia 5.12.1991 r. z mocy ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464/, Fabryka Samochodów Małolitrażowych - Spółka Akcyjna w B.-B. uzyskała prawo do użytkowania wieczystego tej działki oraz prawo własności znajdującego się na niej budynku, a nadto że w wyniku oględzin ustalono, iż nieruchomość została przystosowana do potrzeb zakładu i wchodzi w kompleks budynków typu hotelowego, gospodarczego i biurowego FSM a teren działki został w całości utwardzony asfaltem.

Wojewoda K. po rozpoznaniu od powyższej decyzji odwołania Gizeli i Franciszka małżonków Cz., decyzją z dnia 2.12.1992 r., (...) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie w I instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazał, że stwierdzenie zbędności wywłaszczonej lub wykupionej nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu lub w umowie sprzedaży jest możliwe tylko wtedy gdy nieruchomość jest nadal we władaniu Skarbu Państwa, który ją nabył. Zdaniem Wojewody K. nie można mówić o zbędności /warunkującej zwrot nieruchomości/ jeżeli jej nabywca - Skarb Państwa już nią nie dysponuje, gdy w formie przewidzianej prawem zbył ją w drodze sprzedaży bądź oddał ją w wieczyste użytkowanie.

Trwale rozdysponowanie /w formie przewidzianej prawem/ przedmiotowej nieruchomości, przez jej nabywcę czyni postępowanie o zwrot tej nieruchomości bezprzedmiotowym.

Gizela i Franciszek Cz. w swej skardze do NSA podkreślili zbędność tej nieruchomości dla celów, dla których została nabyta przez Skarb Państwa oraz korzystanie z niej przez FSM w sposób niegospodarny, powodujący dewastację budynku. Wskazali iż FSM miała realizować na tej działce bliżej nie sprecyzowane, w umowie sprzedaży inwestycje i w tym celu miała nastąpić rozbiórka domu mieszkalnego. Tymczasem dom ten stoi nadal i jest zasiedlony przez dwie rodziny pracowników FSM, a w części parterowej urządzono sklep. Jedynie niewielki fragment działki, został wykorzystany pod budowę hotelu robotniczego OHP, obecnie wykorzystywanego jako rotacyjne mieszkanie pracownicze. Teren działki wyasfaltowano. Nawierzchnię położono wyżej od izolacji poziomej budynku mieszkalnego. Spowodowało to zawilgocenie i dewastację budynku. Skarżący podkreślili, że czują się oszukani, gdyż odebrano im nowowzniesiony, wysiłkiem wieloletnich wyrzeczeń dom jednorodzinny

dla ważnych celów inwestycyjnych, a w rzeczywistości z domu ich korzystają lokatorzy pracownicy FSM.

Ponadto skarżący wskazali na prawną możliwość rozwiązania umowy wieczystego użytkowania, wynikającą z art. 26 ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Podali, że ich działka nie weszła w skład majątku przejętego przez utworzoną Spółkę "Fiat Auto Poland SA", co dowodzi o zbędności tej nieruchomości dla FSM i przeczy o trwałym rozdysponowaniu działką na rzecz osoby trzeciej.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko i uznał, że zastosowanie art. 26 ww. ustawy jest niemożliwe z uwagi na przejście budynku na własność FSM SA.

Rozpoznając powyższy skargę Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że stanął wobec konieczności rozwiązania problemów wynikających z braku synchronizacji pomiędzy ustawowo przewidzianym obowiązkiem zwrotu nieruchomości zbędnej jej poprzedniemu właścicielowi lub jego następcy prawnemu /art. 69 ustawy/ a przewidzianymi ustawowo uprawnieniami Skarbu Państwa do sprzedaży takiej nieruchomości innym osobom oddanie jej w użytkowanie, dzierżawę lub najem /art. 4, art. 19, art. 23 tej ustawy/ a przejęciem nieruchomości w użytkowanie wieczyste i budynków, na własność państwowych osób prawnych z mocy prawa, na podstawie art. 2 ust 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464 ze zm./.

W związku z tym zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy rozstrzygnąć, czy o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej bądź nabytej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości /Dz.U. nr 10 poz. 64/ zbędnej na cel określony w decyzji o wywłaszczaniu lub umowie sprzedaży, organ administracji rządowej może orzec zarówno wówczas, gdy nieruchomość pozostaje we władaniu Skarbu Państwa lub gminy, jak również wtedy, gdy podmioty te pozostały tylko właścicielami gruntów, oddanych w użytkowanie wieczyste innym osobom /fizycznym lub prawnym/.

Sąd administracyjny uważa, że za pierwszym z tych rozwiązań przemawia wzgląd na ochronę prawa nabytego przez użytkownika wieczystego. Brak ograniczenia w czasie prawa wystąpienia o zwrot nieruchomości w oparciu o art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., szczególnie godzi w zasadę pewności obrotu prawnego.

Drugie rozwiązanie bliższe jest realizacji ochrony prawa własności, gwarantowanej art. 7 przepisów konstytucyjnych utrzymanym w mocy art. 77 ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r., co może utrudnić wykonanie decyzji orzekającej o zwrocie zbędnej nieruchomości.

W tej sytuacji wyłania się kwestia, czy decyzja o zwrocie nieruchomości powinna wyprzedzać uregulowanie władania wywłaszczoną /zbytą/ nieruchomością prac Skarb Państwa lub gminę w drodze rozwiązania umowy wieczystego użytkowania czy przywrócenie władanie powinno nastąpić najpierw, aby organ administracji rządowej mógł orzec o jej zwrocie?

Jako trzecie pośrednie rozwiązanie można założyć zdaniem sądu administracyjnego wydanie dwóch decyzji administracyjnych tj. pierwszej o stwierdzeniu zbędności nieruchomości na cel określony przy wywłaszczeniu, a następnie po uregulowaniu spraw władania tą nieruchomością drugiej decyzji o jej zwrocie na rzecz poprzedniego właściciela. W tej sytuacji byłoby celowe zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku o zwrot zbędnej nieruchomości do czasu prawomocnego rozwiązania umowy wieczystego użytkowania i odebrania gruntu przez Skarb Państwa lub gminę przed wydaniem decyzji o uznaniu nieruchomości za zbędną i jej zwrocie bądź /w przypadku uznania za uzasadnione wydanie dwóch decyzji odrębnych/ po wydaniu decyzji o stwierdzenie tylko zbędności wywłaszczeniowej nieruchomości.

W wypadku przejęcia gruntu z mocy prawa w wieczyste użytkowanie państwowej osoby prawnej na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. powstaje kwestia do rozwiązania łącząca się z tym, że inne są przesłanki merytoryczne zwrotu wywłaszczonej nieruchomości /zbędność na cel wywłaszczenia/ a inne - rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego /korzystania z gruntu w sposób oczywiście sprzeczny z jego przeznaczeniem, określonym w umowie art. 26 ust. 2 cyt. ustawy w zw. z art. 240 Kc lub nieutrzymywanie w należytym stanie budynków i urządzeń oddanych w użytkowanie wieczyste łącznie z gruntem art. 26 ust. 3 ustawy/.

Stwierdzenie więc zbędności wywłaszczonej nieruchomości może okazać się niewystarczające do odebrania gruntu przez Skarb Państwa lub gminę.

Problem komplikuje się w wypadku przejścia z mocy prawa na własność państwowej osoby prawnej budynków, znajdujących się na gruncie gdy uznać, że ich nabycie z mocy prawa jest samodzielnym tytułem własności, nie podlegającym rygorom określonym w art. 235 ust. 2 czy art. 242 Kc.

Sąd Najwyższy zważył co następuje:

Przedstawiony przez Naczelny Sąd Administracyjny problem, budzący poważne wątpliwości, ma ważne znaczenie społeczno-gospodarcze w sytuacji braku niezbędnej regulacji prawnej powiązań między dwoma instytucjami /cywilnoprawną własnością i administracyjnoprawnym zwrotem nieruchomości/, które pozostają ze sobą w ścisłym związku. Chodzi tu w istocie o brak synchronizacji między uprawnieniem właścicielskim Skarbu Państwa lub gminy do rozporządzania przedmiotem własności, a uprawnieniem poprzedniego właściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego następcy do jej obligatoryjnego zwrotu i przywrócenia własności na jego wniosek w drodze administracyjnoprawnej, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu lub umowie sprzedaży w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości /Dz.U. nr 10 poz. 64/.

Propozycje sądu administracyjnego rozwiązanie zawartego w pytaniu prawnym problemu zasługuje na uwagę.

Rozważając wymienione wyżej trzy kierunki rozwiązania powstałego w sprawie problemu prawnego należy na wstępie stwierdzić, że wymaga wyeliminowania z rozważań ze względu na zmianę stanu prawnego ostatni wariant z trzech propozycji sądu administracyjnego dotyczący wydawania dwu odrębnych decyzji administracyjnych tj. o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia i o zwrocie nieruchomości. Przepisem par. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 maja 1992 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości /Dz.U. nr 46 poz. 205/ został bowiem skreślony, dawniej obowiązujący przepis par. 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie zasad i trybu rozliczeń o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości /Dz.U. nr 72 poz. 315/, według którego zarząd gminy wydawał decyzję o uznaniu nieruchomości lub jej części za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu lub umowie nabycia nieruchomości na podstawie art. 6 ww. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Odpadła zatem możliwość wydania takiej decyzji, po której byłoby celowe zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku o zwrot nieruchomości do czasu prawomocnego rozwiązania umowy użytkowania wieczystego lub stwierdzenia jego wygaśnięcia i odebrania gruntu przez Skarb Pastwa lub gminę, a dopiero potem wydania drugiej decyzji o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej lub jej części, jeśli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu lub umowie nabycia nieruchomości. W aktualnym stanie prawnym przewidziana jest jedna sprawa administracyjna o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, w której przesłankowo ustalone jest w toku postępowania, czy nieruchomość jest zbędna na cel jej nabycia lub wywłaszczenia.

Nie jest zatem możliwe przyjęcie omawianej propozycji rozwiązania powstałego problemu prawnego w sprawie.

Pozostają do rozważenia pozostałe dwa kierunki rozwiązania omawianej kwestii, a mianowicie czy rejonowy organ rządowej administracji ogólnej może orzec zwrocie nieruchomości zbędnej wtedy, gdy nieruchomość pozostaje we władaniu Skarbu Państwa lub gminy, czy też wówczas, gdy podmioty te pozostały tylko właścicielami gruntów /którymi nie władają/, oddanych w użytkowanie wieczyste innym osobom fizycznym lub prawnym w drodze umowy lub z mocy prawa wraz z własnością znajdujących się na nich budynków?

Drugi kierunek poszukiwania rozwiązania problemu - zdaniem Sądu Najwyższego - nie może być zaaprobowany, gdyż w większości wypadków nie prowadzi do rzeczywistego zwrotu nieruchomości poprzedniemu właścicielowi lub jego następcy prawnemu w sytuacji, gdy Skarb Państwa lub gmina nie włada nieruchomością i nie może z przyczyn przewidzianych prawem nią dysponować. Z reguły po wywłaszczeniu lub nabyciu nieruchomości następuje zagospodarowanie jej zgodnie z celem wymienionym decyzji o wywłaszczeniu lub umowie, nierzadko określonym ogólnikowo albo nie precyzyjnie, a niekiedy bez jakiegokolwiek określenia przeznaczenia gruntu lub przeznaczenia go na cel odmiennie określony niż w ww. decyzji lub umowie. Po wywłaszczeniu nieruchomości następowało także prawne regulowanie warunków korzystania z nieruchomości przez podmioty, na rzecz których nastąpiło wywłaszczenie, a niekiedy na rzecz innych osób fizycznych lub osób prawnych w razie zaniechania inwestycji czy też przeznaczenia nieruchomości na inne cele. W praktyce były i są grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy oddawane osobom prawnym i osobom fizycznym w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, dzierżawę lub najem. Niektóre z tych gruntów na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 7 października 1992 r. zmieniającej ustawę o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 91 poz. 455/ stały się z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego, a budynki i inne urządzenia oraz lokale znajdujące się na gruntach, o których mowa, stały się własnością tych osób.

W tych sytuacjach Skarb Państwa lub gmina nie ma we władaniu nieruchomości, której jest właścicielem i właściwy organ nie może bez uprzedniego rozwiązania umów użytkowania wieczystego bądź wygaszenia prawa zarządu lub użytkowania odebrać gruntu lub budynki dotychczasowemu użytkownikowi i wydać decyzję o ich zwrocie poprzedniemu właścicielowi choćby uznał, że stały się zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu lub umowie. Decyzja taka w wypadku braku przesłanek do rozwiązania umowy użytkowania wieczystego lub stwierdzenia wygaśnięcia tego prawa lub prawa zarządu i użytkowania naruszałaby porządek prawny i byłaby trudna do pogodzenia z istniejącym na gruncie stanem prawnym oraz mogłaby stać się niewykonalna, co mogłoby podważyć zaufanie obywateli do prawa i Państwa oraz kolidować z zasadą praworządności.

Przepisy art. 26 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz art. 240 Kodeksu cywilnego dopuszczają rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego decyzją zarządu gminy tylko w dwóch wypadkach: jeżeli użytkownik wieczysty korzysta z gruntu w sposób oczywiście sprzeczny z jego przeznaczeniem, określonym w umowie, a w szczególności, jeżeli wbrew umowie nie wzniósł określonych w niej budynków lub urządzeń oraz w razie nieutrzymania w należytym stanie budynków i urządzeń oddanych w użytkowanie wieczyste łącznie z gruntem., W wypadku, gdy wchodzi w rachubę zwrot poprzedniemu właścicielowi nieruchomości wywłaszczonej w trybie art. 69 ww. ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, powstać może problem bezskuteczności podjęcia czynności zmierzających do rozwiązania umowy użytkowania wieczystego.

Istnienie przesłanki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedniemu właścicielowi lub jego następcy nie wystarczy do rozwiązania umowy użytkowania wieczystego, jeżeli użytkownikowi nie można zarzucić, że wykorzystuje grunty w sposób oczywiście sprzeczny z jego przeznaczeniem, określonym w umowie. Jeżeli użytkownik wieczysty wykorzystuje taką nieruchomość na cel określony w umowie, to odebranie mu nieruchomości mogłoby wchodzić w grę w razie dobrowolnego zbycia zobowiązanemu do jej zwrotu Państwu lub gminie albo zrzeczenia się prawa użytkowania wieczystego gruntu, stanowiącego własność Skarbu Państwa lub gminy oraz prawa własności wzniesionych na tym gruncie budynków w trybie art. 179 Kc, jak to wyjaśnił Sąd Najwyższy w swej uchwale z dnia 8 września 1992 r. w sprawie III CZP 89/92 /OSN 1993 z. 4 poz. 53/.

Jeśli chodzi o wygaszenie prawa zarządu lub użytkowania nieruchomości, to w myśl art. 35 ust. 2 omawianej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zarząd gminy w odniesieniu do gruntów stanowiących własność gminy, a rejonowy organ rządowej administracji ogólnej w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa może orzec o wygaśnięciu zarządu w czterech sytuacjach, gdy:

1/ nieruchomość jest w całości lub w części zbędna zarządcy /użytkownikowi/,

2/ jest wykorzystywana niezgodnie z jej przeznaczeniem,

3/ jeżeli sposób korzystania z nieruchomości pogarsza stan środowiska w stopniu zagrażającym życiu, zdrowiu, lub mieniu,

4/ jeżeli w planie zagospodarowania przestrzennego zajdą zmiany, które nie pozwalają na dalsze wykorzystywanie nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób, a zarządca nie wyrazi zgody na zmianę sposobu wykorzystywania nieruchomości.

Poza tymi wypadkami - zdaniem Sądu Najwyższego właściwy organ lub zarząd gminy nie ma uprawnienia do wygaszania zarządu lub użytkowania nieruchomości decyzję, o której mowa w art. 35 ust. 1 cyt. wyżej ustawy. Odmiennie przedstawia się sytuacja w razie przekazanie nieruchomości zabudowanej, której zarządca lub użytkownik przestał wykorzystywać w całości lub w części na cel, na którego realizację przekazano mu nieruchomość. Jeżeli cel określony decyzją o przekazaniu nieruchomości zarządca lub użytkownik może osiągnąć przy pomocy innych posiadanych nieruchomości albo wystarcza mu do tego część przekazanej nieruchomości, to tylko wtedy możliwe byłoby uznanie, że przekazana nieruchomość stała się zbędna w całości lub w części. Jednakże są to nieliczne wypadki, które wymagają zbadania i oceny zanim może być podjęta decyzja o zwrocie nieruchomości przez właściwy organ administracyjny.

Powyższa analiza stanu prawnego sytuacji, jakie mogą zaistnieć po wywłaszczeniu nieruchomości prowadzi - zdaniem Sądu Najwyższego - do przekonania, że zanim może być podjęta decyzja o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej zbędnej, poprzedniemu właścicielowi, powinno uprzednio nastąpi uregulowanie stanu stosunków prawnych nieruchomości w taki sposób, aby organ administracji miał w swoim władaniu nieruchomość, którą będzie mógł rozporządzić w wykonalnej realnie decyzji o zwrocie nieruchomości na podstawie art. 69 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Powyższe względy przemawiają za przyjęciem pierwszej z proponowanych przez sąd administracyjny koncepcji rozstrzygnięcia przedstawionego problemu prawnego i za odrzuceniem drugiej propozycji, której realizacja w praktyce prowadziłaby do naruszenia obowiązującego porządku prawnego.

Zgodzić się należy z poglądem prawnym sądu administracyjnego, że za akceptacją pierwszego z ww. kierunków rozwiązania analizowanej kwestii przemawia także wzgląd na ochronę prawną nabytego przez użytkownika wieczystego, które jest silnym prawem rzeczowym, bliskim prawu własności, chronionym rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Użytkowanie wieczyste daje użytkownikowi szeroki zakres uprawnień, przewidzianych art. 233 Kc, w tym także wobec właściciela gruntu, który może rozwiązać umowę użytkowania wieczystego tylko w szczególnych wypadkach, określonych w art. 26 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz w art. 240 Kc. Jest także prawem rzeczowym, którym użytkownik wieczysty może rozporządzać, z tym że przysługująca użytkownikowi wieczystemu odrębna własność budynków i urządzeń ma charakter akcesoryjny. Z tego wynika, że w razie wygaśnięcia użytkowania wieczystego np. w wyniku zrzeczenia się tego prawa, wygasa z mocy prawa odrębna własność budynków i urządzeń, za które jednak przysługuje użytkownikowi wieczystemu wynagrodzenie w dniu zwrotu użytkowego terenu /art. 243 Kc/. Brak ograniczenia w czasie prawa żądania zwrotu nieruchomości wywłaszczonej przez poprzedniego właściciela, może utrudnić jej zwrot ze względu na poczynione przez użytkownika wieczystego nakłady na nieruchomość, które podlegają rozliczeniu ze Skarbem Państwa lub gminą, a następnie w razie wydania decyzji o zwrocie takiej nieruchomości poprzedniemu właścicielowi według zasad określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości /Dz.U. nr 72 poz. 315 ze zm./

Ponadto brak określenia terminu prawa żądania zwrotu nieruchomości zbędnej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu lub umowie może spowodować po wielu latach zmianę przeznaczenia nieruchomości w umowie użytkowania wieczystego i wskutek tego uniemożliwić rozwiązanie umowy lub stwierdzenia wygaśnięcia nabytego z mocy praca użytkowania wieczystego a co się z tym łączy zwrot nieruchomości, poprzedniemu właścicielowi. Trzeba mieć przy tym na względzie tę okoliczność że przesłanki prawne zwrotu nieruchomości wywłaszczonej są inne niż przesłanki wygaśnięcia użytkowania wieczystego i prawa zarządu lub użytkowania. Wreszcie oderwanie decyzji o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej od istniejącego stanu prawnego nieruchomości bez uprzedniego jego uregulowania godziłoby w zasadę pewności obrotu prawnego i mogłoby spowodować negatywne skutki społeczno-gospodarcze zwrotu nieruchomości.

Powyższe względy przemawiają za udzieleniem pozytywnej odpowiedzi na przedstawione do rozstrzygnięcia pierwsze pytanie prawne, co jednocześnie czyni zbędnym udzielenie odpowiedzi na drugie pytanie prawne.

Z powyższych względów Sąd Najwyższy udzielił odpowiedzi jak w sentencji uchwały.