Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt I SA/Ke 656/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2023-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 lit. a, art. 135, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Adamiec, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Banach, Asesor WSA Andrzej Mącznik (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Celestyna Niedziela, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2023 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Kielcach W.K. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Zarządu Województwa Świętokrzyskiego z dnia 19 października 2022 r. nr 195/22 w przedmiocie zwrotu kwoty dofinansowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia 30 marca 2022 r. nr 152/22; 2. zasądza od Zarządu Województwa Świętokrzyskiego na rzecz P.W. kwotę 4216 (cztery tysiące dwieście szesnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1.1 Zarząd Województwa Świętokrzyskiego decyzją nr 195/22 z 19 października 2022 r. (dalej: zarząd, organ, Instytucja Zarządzająca) utrzymał w mocy decyzję nr 152/22 tego organu z 30 marca 2022 w sprawie zwrotu dofinansowania: określenia P. W. (dalej: strona, skarżąca, beneficjent) przypadającą do zwrotu kwotę środków z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w łącznej wysokości 19 950,00 zł z tytułu zwrotu części dofinansowania przekazanego na podstawie umowy nr [...] o dofinansowanie projektu nr [...] wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, wskazującą sposób naliczenia odsetek i sposób zwrotu kwoty dofinansowania.

1.2 Zarząd wyjaśnił, że jako Instytucja Zarządzająca 21 sierpnia 2017 r. ogłosił nabór wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Działania 2.5 pn. "Wsparcie inwestycyjne sektora MŚP" Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ś. na lata 2014-2020. Do udziału w przedmiotowym naborze wniosków przystąpił beneficjent poprzez złożenie 31 października 2017 r. wniosku o dofinansowanie projektu pn.: "Wprowadzenie na rynek innowacyjnych posiłków MRP, odżywek i suplementów diety produkowanych z wykorzystaniem nanotechnologii".

Organ zawarł 6 grudnia 2018 r. ze stroną, prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą: USA RedMonster California P. W., umowę o dofinansowanie projektu na kwotę dofinansowania ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (dalej: EFRR) w łącznej wysokości 672 750,00 zł.

W okresie od 6 grudnia 2018 r. do 16 lutego 2021 r. Instytucja Zarządzająca przeprowadziła kontrolę końcową realizacji projektu na miejscu oraz na dokumentacji zamieszczonej w Centralnym systemie teleinformatycznym SL 2014.

W Informacji Pokontrolnej z 27 kwietnia 2021 r. Nr [...] organ stwierdził, że doszło do naruszenia § 12 ust. 4 oraz ust. 1 umowy o dofinansowanie projektu nr [...] w związku z pkt 1 podrozdziału 6.5 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 z dnia 19 lipca 2017 r. (dalej: Wytyczne w zakresie kwalifikowalności wydatków) z tytułu wprowadzenia ograniczenia kręgu potencjalnych wykonawców poprzez wyłączenie możliwości składania ofert częściowych w postępowaniu.

W ramach realizacji projektu beneficjent, na podstawie Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków, zgodnie z zasadą konkurencyjności, przeprowadził dwa postępowania, których przedmiotem był wybór wykonawców na dostawę: 1) linii spożywczej do produkcji batonów typu RAW, 2) 16 elementów wyposażenia linii produkcyjnej typu RAW: kapsułkarki, maszyny blistrującej, etykieciarki do butelek, zakręcarki do słoików, tunelu obkurczającego, saszetkarki do proszków, saszetkarki do płynów, liczarki kapsułek i tabletek, zgrzewarki indukcyjnej do słoików, tabletkarki, miszalnika, urządzenia datującego, zgrzewarki do folii, etykieciarki do opakowań płaskich, wagonasypywarki, podajnika do wagonasypywarki.

W wyniku weryfikacji postępowania na dostawę linii spożywczej do produkcji batonów typu RAW nie stwierdzono błędów i uchybień.

W wyniku kontroli drugiego z postępowań (na dostawę 16 elementów wyposażenia linii produkcyjnej typu RAW) stwierdzono, że wybór wykonawcy nastąpił z naruszeniem opisanym powyżej w Informacji Pokontrolnej z 27 kwietnia 2021 r. Dodatkowo zapytanie ofertowe nr 2 na zakup elementów wyposażenia linii produkcyjnej nie zawierało żadnych danych ani informacji wyjaśniających, z jakich powodów zamawiający odstąpił od podziału zamówienia na części.

1.3 W ocenie zespołu kontrolnego możliwe było podzielenie zamówienia na części ze względów technologicznych i wykonawczych oraz racjonalnego wydatkowania środków publicznych. Zespół podkreślił, że sama linia produkcyjna batonów typu RAW stanowiła przedmiot odrębnego postępowania, a kupowane do niej urządzenia były urządzeniami funkcjonującymi niezależnie od siebie.

Wyjaśnił ponadto, że przy udzielaniu zamówień w ramach projektu, beneficjent powinien stosować zapisy Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków oraz przeprowadzić postępowanie o udzielenie zamówienia w sposób zapewniający zachowanie zasady uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców, gwarantującej wybór najkorzystniejszej oferty oraz ekonomiczny sposób wydatkowania środków publicznych, co jest możliwe jedynie w sytuacji, gdy o zamówienie może się ubiegać jak największa liczba wykonawców. Zdaniem zespołu kontrolującego poprzez wyłączenie możliwości składania ofert częściowych wykluczono część wykonawców, przez co doszło do dyskryminacji części wykonawców, w szczególności mniejszych. Ograniczenie kręgu potencjalnych wykonawców spowodowało ryzyko wystąpienia potencjalnej szkody w budżecie Unii Europejskiej, natomiast trudno jest ocenić ilu wykonawców mogło zrezygnować z udziału w postępowaniu.

1.4 Instytucja Zarządzająca podzieliła ocenę zespołu kontrolnego, stwierdzając że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia § 12 ust. 4 oraz ust. 1 umowy o dofinansowanie z tytułu niezastosowania się przez beneficjenta do podrozdziału 6.5 pkt 1 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków, ponieważ beneficjent dokonał ograniczenia kręgu potencjalnych wykonawców w postępowaniu poprzez niepodzielenie zamówienia na części, w wyniku czego doszło do naruszenia zasady uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców.

Naruszenie to zostało uznane za nieprawidłowość indywidualną i przy zastosowaniu 25% stawki określonej w pkt 22 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 20 kwietnia 2018 r. w sprawie warunków obniżenia wartości korekt finansowych oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzielaniem zamówień (Dz. U. z 2018 r. poz. 971) oraz na podstawie art. 143 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r., art. 9 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 818; ze zm.) Instytucja Zarządzająca ustaliła wartość pomniejszenia wydatków kwalifikowalnych, biorąc przy tym pod uwagę montaż finansowy i poziom dofinansowania.

Uznała za wydatek niekwalifikowalny kwotę w wysokości: 161 800,00 zł, w tym kwota dofinansowania: 121 350,00 zł.

Dokonała pomniejszenia kwoty wydatków kwalifikowalnych we wnioskach o płatność: nr [...] o kwotę: 130 193,70 zł oraz nr [...] o kwotę: 31 606,30 zł.

Mając na uwadze charakter, wagę stwierdzonej nieprawidłowości oraz jej wpływ na stopień naruszenia zasady uczciwej konkurencji, równego traktowania, przejrzystości i niedyskryminacji, czego wyrazem było żądanie zamawiającego dostarczenia 16 urządzeń przez jednego dostawcę i zaoferowanie produktów tylko przez jednego wykonawcę, mimo że zamówienie nie miało charakteru transgranicznego, organ postanowił o nieobniżaniu stawki procentowej dla wskazanego naruszenia.

1.5 Pismem z 12 sierpnia 2021 r. Zarząd wezwał stronę do zwrotu wykorzystanego z naruszeniem procedur dofinansowania ze środków EFRR w wysokości: 19 950 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

1.6 Pismem z 9 grudnia 2021 r. organ zawiadomił stronę, że zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu i terminu, od którego nalicza się odsetki oraz sposobu zwrotu środków.

1.7 Decyzją z 20 marca 2022 r. nr 152/22 Zarząd Województwa Świętokrzyskiego orzekł o zwrocie przez beneficjenta kwoty środków dofinansowania z EFRR w łącznej wysokości: 19 950,00 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych oraz sposobie zwrotu środków.

1.8 Od powyższej decyzji strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

1.9 Zarząd, rozpoznając ten wniosek uznał, że decyzja z 30 marca 2022 r. nr 152/22 jest prawidłowa i znajduje swoje uzasadnienie w obowiązującym stanie prawnym.

Odnosząc się do zarzutów strony w zakresie wezwania do załączenia w Centralnym systemie informatycznym SL 2014 dokumentacji w module zamówień publicznych niezbędnej do zapewnienia właściwej ścieżki audytu, organ podkreślił, że dokumentacja ta nie miała wpływu na wymiar korekty (z tego tytułu nie została nałożona korekta). Ponadto stawiany beneficjentowi zarzut dotyczy braku podstaw dla podjętej decyzji o niepodzieleniu zamówienia na części, a nie formalnego braku nieumieszczenia wyjaśnień w tym zakresie w zapytaniu ofertowym. Jednocześnie Instytucja Zarządzająca wskazała, że beneficjent może nie podzielić zamówienia , ale musi uzasadnić takie działanie. W zakresie zarzutu braku wiedzy specjalistycznej zespołu kontrolnego (pozwalającej ocenić technologiczne kwestie linii produkcyjnej), zdaniem organu kwestia zamierzonych zakupów w ramach projektu i wdrożenia technologii produkcji była przedmiotem oceny merytorycznej projektu i jako taka nie podlegała weryfikacji przez zespół kontrolujący.

Organ opierając się na ocenie zespołu kontrolującego, uznał że określenie minimalnych (podstawowych) parametrów bez określenia cech wskazujących na ich kompatybilność, dawało możliwość dokonania zakupu poszczególnych elementów od różnych dostawców, którzy posiadali w swojej ofercie część urządzeń, a przez to wielce prawdopodobne jest, że w przypadku zwiększenia konkurencyjności postępowania, zaoferowane przez wykonawców ceny urządzeń byłyby niższe. Nie zgodził się z argumentacją pełnomocnika strony, że rezygnacja z możliwości składania ofert częściowych wynikała z przesłanki kompatybilności parku maszyn i ich wydajności w procesie produkcji, bowiem takie zastrzeżenie i parametry, które uzależniałyby współpracę urządzeń ze sobą, nie zostały określone w ogłoszeniu o zamówieniu.

Zwrócił uwagę na znaczenie precyzyjności opisu przedmiotu zamówienia dla prawidłowości postępowania o udzielenie zamówienia. W ocenie organu poprzez brak wskazania parametrów zależnych, zamawiający (beneficjent) mógł otrzymać urządzenia niekoniecznie ze sobą kompatybilne.

Wskazał, że w toku czynności kontrolnych zespół kontrolujący ustalił, że na rynku istnieją firmy ( S. P. B. G. ze Ś., A. P. D. J. z R., L. S. M. P. z P.), które posiadają w swej ofercie znaczną część urządzeń o określonych przez zamawiającego parametrach, niemniej jednak nie posiadają w swoim asortymencie wszystkich elementów zamówienia.

Organ wyjaśnił, że beneficjent poprzez zawarcie umowy o dofinansowanie projektu miał obowiązek stosować zasady i warunki dofinansowania w niej zawarte. Nie miał pełnej swobody i dyspozycyjności w podejmowaniu interpretacji zapisów umowy o dofinansowanie, ponieważ realizował projekt dofinansowany z udziałem środków publicznych, a nie całkowicie środków własnych.

Naruszenie przez beneficjenta procedur opisanych w Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków czy umowie o dofinansowanie projektu dało Instytucji Zarządzającej podstawę do stwierdzenia obowiązku zwrotu tych środków, jako wykorzystanych sprzecznie z tymi procedurami.

Organ ponownie przyjął, że w niniejszej sprawie naruszono postanowienia § 12 ust. 4 oraz ust. 1 umowy o dofinansowanie projektu z tytułu nieprzestrzegania przez beneficjenta Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków (podrozdział 6.5 pkt 1) poprzez ograniczenie w postępowaniu o udzielenie zamówienia kręgu potencjalnych wykonawców, co stanowi uchybienie zasadom uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców (s. 48 zaskarżonej decyzji).

Przytoczył mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa krajowego i wcześniejsze ustalenia. Wskazał właściwe przepisy prawa unijnego, z których wynikają obowiązki państw członkowskich Unii Europejskiej: ustanowienie i skuteczne zapewnienie funkcjonowania systemów zarządzania i kontroli dla realizacji programów operacyjnych, prowadzenie działań w odniesieniu do nieprawidłowości: zapobieganie im, wykrywanie ich, odzyskiwanie kwot wypłaconych nienależnie. Wyjaśnił także znaczenie definicji nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 Rozporządzenia nr 1303/2013, z której wynika m.in. że skutki finansowe wynikające z danego naruszenia, na jakie może być narażony budżet Unii Europejskiej mają wymiar nie tylko rzeczywisty (udowodniony), ale również wymiar potencjalny (trudny do oszacowania).

Dodał jednocześnie, że z materiału dowodowego jasno wynika, że beneficjent świadomie nie zastosował podziału zamówienia na części, co potwierdził w piśmie z 8 kwietnia 2021 r. Zauważył jednocześnie, że zachowanie uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców następuje w drodze zasady konkurencyjności. Za elementy ogólnej zasady konkurencyjności należy uznać ponad wszelką wątpliwość zasadę uczciwości oraz zasadę równości w zakresie odnoszącym się do traktowania wykonawców.

Instytucja Zarządzająca zwróciła także uwagę na treść sekcji 6.2 pkt 3 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków - wydatkiem kwalifikowalnym jest wydatek spełniający następujące warunki: jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa unijnego oraz prawa krajowego, został uwzględniony w budżecie projektu, został poniesiony zgodnie z postanowieniami umowy o dofinansowanie.

Uznała, że powyższe warunki w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione, ponieważ nie sposób uznać za kwalifikowalny taki wydatek, który został zrealizowany niezgodnie z postanowieniami umowy o dofinansowanie.

Organ wskazał szczegółowy sposób wyliczenia należności do zwrotu, który uwzględniał wyliczenia wynikające z rozliczenia płatności zaliczkowych (s. 57-58 zaskarżonej decyzji).

Na poparcie swojego stanowiska przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych i Krajowej Izby Odwoławczej.

2.1 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skarżący zarzucił naruszenie:

1) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące dokonaniem wybiórczej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie z naruszeniem zasad logiki oraz doświadczenia życiowego poprzez przyjęcie, że:

a) skarżąca wykorzystała środki przeznaczone na realizacje programów finansowych z udziałem środków europejskich z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1634; ze zm.), dalej "u.f.p.";

b) skarżąca poprzez niedopuszczenie składania ofert częściowych w przetargu na zakup 16 elementów stanowiących wyposażenie linii produkcyjnej RAV dopuściła się naruszenia zasady konkurencyjności i równego traktowania, podczas gdy powyższe było nie tylko dopuszczalne, ale wręcz konieczne w celu: dokonania zakupu z uwzględnieniem zaawansowania technologicznego parku maszyn, zapewnienia kompatybilności poszczególnych elementów parku maszyn, ograniczenia ryzyka wystąpienia przestojów w produkcji, spowodowanych awariami poszczególnych elementów linii produkcyjnej pochodzących od różnych producentów lub dostawców, dokonania zakupu z uwzględnieniem tzw. cyklu życia produktu oraz kosztami cyklu życia produktu, które to narzędzia są wymagane przy obliczaniu faktycznej oceny nabywanych produktów, pozwalając na dokonanie zakupu w sposób najbardziej efektywny, racjonalny, celowy i ekonomiczny (oszczędny), a wymogi w zakresie konkurencyjności określone w sekcji 6.5.2. pkt 11 lit. x Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 z 19 lipca 2017 r. w powiązaniu z pkt 78 Preambuły dyrektywy 2014/24/UE w sprawie zamówień publicznych, uchylającą Dyrektywę 2004/18/WE (Dz. Urz. UE.L.2014.94.65 z dnia 2014.03.28), dalej "Dyrektywa 2014/24/UE" zezwalały na niedopuszczenie składania ofert częściowych w przedmiotowej sprawie;

2) sekcji 6.5.2 pkt 11 lit. x Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 z 19 lipca 2017 r., dalej "Wytyczne w zakresie kwalifikowalności" poprzez uznanie, że beneficjent poprzez niedopuszczenie możliwości składania ofert częściowych w spornym postępowaniu przetargowym naruszył zasadę konkurencyjności, podczas gdy dopuszczenie możliwości składania ofert częściowych jest prawem a nie obowiązkiem zamawiającego i w przypadku uzasadnionych powodów, które skarżąca wykazała, w przedmiotowej sprawie można było odstąpić od takiego sposobu podziału zamówienia;

3) art. 68a ustawy wdrożeniowej poprzez posłużenie się metodą wyszukiwania w Internecie potencjalnych oferentów i to w sposób nieprawidłowy, zamiast skorzystania z instytucji ekspertów przy ustalaniu kwestii wystąpienia naruszenia zasady konkurencyjności w postaci niedopuszczenia przez skarżącą w postępowaniu przetargowym złożenia ofert częściowych, podczas gdy biorąc pod uwagę przedmiot zamówienia oraz aspekty technologiczne i operacyjne realizowanego projektu (linii produkcyjnej), ustalenia zespołu kontrolującego winny być podparte wiedzą ekspercką;

4) art. 207 ust. 9 w zw. z ust. 1 pkt 2 u.f.p. poprzez uznanie, że środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich zostały wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., a tym samym zaszły okoliczności uzasadniające wydanie decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu;

5) art. 24 ust. 1-10 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 818; ze zm.), dalej "ustawa wdrożeniowa" poprzez bezpodstawne uznanie, że zakwestionowane odstąpienie od możliwości składania ofert częściowych naruszyło zasadę konkurencyjności i równego traktowania, przez co wydatki stanowią nieprawidłowość skutkującą koniecznością zwrotu środków finansowych i zastosowanie procedury określonej w przedmiotowym przepisie, a w konsekwencji nieprawidłowe określenie kwoty przypadającej do zwrotu oraz zaniechanie obniżenia wysokości korekty finansowej;

6) § 3 ust. 1 w zw. z § 7 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 29 stycznia 2016 r. w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzielaniem zamówień (Dz. U. z 2016 r. poz. 200) poprzez jego niezastosowanie, pomimo zaistnienia przesłanek obniżenia wysokości korekty finansowej;

7) art. 143 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 36 Rozporządzenia Parlamentu europejskiego i Rady (WE) nr 1303/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006, dalej: "Rozporządzenie ogólne" poprzez wszczęcie postępowania i wydanie decyzji nakazującej zwrot środków pomimo niewystąpienia nieprawidłowości indywidualnej, a także niezastosowanie tego przepisu wskutek orzeczenia maksymalnej korekty w wysokości 25%, nie zaś korekty zmiarkowanej do 10 lub 5%;

8) art. 2 pkt 36 Rozporządzenia ogólnego poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że poprzez niedopuszczenie do składania ofert częściowych w spornym postępowaniu skarżący (beneficjent) dopuścił się naruszenia zasady konkurencyjności i tym samym dopuścił się nieprawidłowości, podczas gdy nieprawidłowością w rozumieniu ww. przepisu jest wyłącznie takie naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem, a niedopuszczenie składania ofert częściowych w spornym przetargu było uzasadnione ekonomicznie oraz technologicznie, co oznacza, że w analizowanym przypadku nie ma zatem mowy nawet o stanie szkody potencjalnej, bowiem odstąpienie od możliwości składania ofert częściowych była uzasadniona względami technicznymi, operacyjnymi, ekonomicznymi przy uwzględnieniu narzędzia w postaci cyklu życia produktu i kosztów cyklu życia produktu.

Ponadto, zdaniem skarżącej organ naruszył przepisy postępowania:

9) art. 6 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie w toku orzekania przepisów powszechnie obowiązującego ww. rozporządzenia;

10) art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i nierozpoznanie całego materiału dowodowego sprawy;

11) art. 7a § 1 k.p.a. poprzez rozstrzyganie na niekorzyść strony wszelkich wątpliwości dotyczących treści norm prawnych;

12) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób podważający zaufanie do władzy publicznej, niestosowanie zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji.

2.2 W uzasadnieniu skarżąca wyjaśniła, że wymogami dotyczącymi wydatkowania środków publicznych są: celowość, rzetelność, racjonalność i oszczędność. Przy wydatkowaniu uzyskanego dofinansowania na zakup sprzętu objętego wnioskiem wyodrębniła dwa przetargi. Decyzja o niedopuszczeniu do składania ofert częściowych na zakup elementów wyposażenia linii produkcyjnej RAW miała sens ekonomiczny i faktyczny. Miała na celu zapewnienie prawidłowego działania parku maszyn, zapewniała wyeliminowanie lub minimalizację problemów mogących się pojawiać w procesie produkcji oraz zapewnienie kompatybilności wszelkich urządzeń i komponentów linii produkcyjnej. Była podjęta świadomie. Zaznaczyła, że to beneficjent posiadający wieloletnie doświadczenie w przedmiotowym zakresie ma obowiązek dokonać zakupu takiego sprzętu, aby jak najbardziej efektywnie, celowościowo wykorzystać środki przyznane w umowie o dofinansowanie. Przytoczyła treść Wytycznych w zakresie kwalifikowalności, z których wynika że zapewnienie możliwości składania ofert częściowych nie jest obowiązkowe. Dodała, że gdyby zakupiła różne elementy wyposażenia linii produkcyjnej od różnych producentów borykałaby się z wieloma utrudnieniami jak: ilość podmiotów udzielających gwarancji, ilość podmiotów serwisujących, konieczność zidentyfikowania awarii a następnie podmiotu odpowiedzialnego, możliwość kwestionowania odpowiedzialności danego dostawcy/producenta w związku z zastosowaniem elementów wyposażenia od różnych producentów/dostawców.

Wskazała, że po ustaleniach organu jakoby firmy S. P. B. G., A. P. D. J., L. S. M. P. stanowili potencjalnych wykonawców, zwróciła się do tych firm w celu uzyskania informacji o dostępności w ofercie tych firm elementów linii produkcyjnej, które były ujęte w postępowaniu przetargowym. Z ustaleń skarżącej wynikało, że firma S. B. G. nie jest w stanie zaoferować wymaganych urządzeń. Osobista wizyta w tej firmie przedstawiciela skarżącej – M. B. potwierdziła, że asortyment zamieszczony na stronie internetowej tej firmy znacząco odbiegał od asortymentu oferowanego na miejscu. Ponadto, magazyn firmowy mieścił się w baraku, panował nieporządek, a pożądanych urządzeń nie było, co miało świadczyć o braku wiarygodności tej firmy. W stosunku do drugiego z ww. podmiotów, na podstawie informacji zamieszczonych na stronie internetowej tego podmiotu, nie jest możliwa jakakolwiek weryfikacja, czy podmiot ten mógłby dostarczyć urządzenia objęte postępowaniem przetargowym. Natomiast trzecia z ww. firm w ogóle nie posiada w swojej ofercie urządzeń objętych spornym zakupem.

Skarżąca wskazała, że już na etapie szacowania wartości zamówienia zwracała się do wielu potencjalnych dostawców. Żadna z firm nie miała pożądanych urządzeń – zgodnych z wymogami technicznymi oraz w cenie zgodnej z szacowaniem. Z wcześniejszych ustaleń skarżącej wynikało, że gdyby podzielić zamówienie, to łącznie nie zakupiono by wszystkich urządzeń, a cena niekompletnego parku maszyn byłaby, przy zsumowaniu ofert częściowych, wyższa o co najmniej 100 tys. zł na sztuce urządzenia.

Wskazując na potrzebę pełnej kompatybilności urządzeń, powoływała się na opinię współpracującego z nią technologa oraz przedstawicieli potencjalnych wykonawców.

Przytaczając treść pkt 78 Preambuły Dyrektywy 2014/24/UE implementowanej do "nowego" Prawa zamówień publicznych, stwierdziła, że zamawiający powinien zaniechać podziału w sytuacji, gdy rozbicie zamówienia może doprowadzić do: ograniczenia konkurencji; nadmiernych trudności technicznych; nadmiernych kosztów wykonania zamówienia; nadmiernych trudności z koordynacją działań wykonawców realizujących poszczególne części zamówienia. Przytoczyła orzecznictwo Krajowej Izby Odwoławczej odnoszące się do kwestii podziału zamówienia na części.

Podsumowując, skarżąca stwierdziła, że decyzję o warunkach postępowania przetargowego podjęła w oparciu o wcześniejszą analizę rynku, własne doświadczenie oraz wiedzę ekspercką. Ponadto, nie miała obowiązku wyjaśnienia powodów swojej decyzji w dokumentacji przetargowej.

3.1 W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że obszerna argumentacja o braku podziału zamówienia na części z powodu konieczności zapewnienia kompatybilności poszczególnych elementów parku maszyn ma charakter abstrakcyjny. Żeby mówić o wymogu zapewnienia kompatybilności maszyn, zamawiający powinien był wskazać w opisie przedmiotu zamówienia na taką konieczność. Argumentacja ta jest oparta na błędnym założeniu, że wystarczy, by wszystkie maszyny dostarczał jeden wykonawca dla zapewnienia kompatybilności. Tymczasem jeden wykonawca może dysponować maszynami różnych producentów, bądź też maszynami tego samego producenta, które również nie muszą być ze sobą niekompatybilne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

4.1 Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), dalej ,,p.p.s.a.", który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.

4.2 Rozstrzygając sprawę w wyżej zakreślonych granicach, sąd stwierdził, że skarga jest zasadna.

Przedmiotem sporu w sprawie była zasadność nałożenia na skarżącą zaskarżoną decyzją obowiązku zwrotu części dofinansowania w kwocie 19 950,00 zł przyznanego na podstawie umowy o dofinansowanie nr RPSW.02.05.00-26-0088/17 na realizację projektu pn.: "Wprowadzenie na rynek innowacyjnych posiłków MRP, odżywek i suplementów diety produkowanych z wykorzystaniem nanotechnologii".

Zdaniem organu w niniejszej sprawie doszło do naruszenia § 12 ust. 4 oraz ust. 1 umowy o dofinansowanie z tytułu niezastosowania się przez skarżącą (jako beneficjenta) do podrozdziału 6.5 pkt 1 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków, ponieważ beneficjent dokonał ograniczenia kręgu potencjalnych wykonawców w postępowaniu poprzez niepodzielenie zamówienia na części, w wyniku czego doszło do naruszenia zasady uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców.

Sąd nie podziela wniosków organu stawiającego skarżącej powyższy zarzut.

4.3 Punkt wyjścia przedmiotowych rozważań stanowi przepis art.184 ust.1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1634), dalej jako "u.f.p.", z którego wynika, że wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust.1 pkt 2 i 3 tej ustawy (tj. m.in. pochodzących z budżetu UE) są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. W orzecznictwie sądowym powszechne jest stanowisko, że pod pojęciem "innych procedur" w rozumieniu art. 184 u.f.p. należy rozumieć także postanowienia umowy o dofinansowanie łączącej beneficjenta z instytucją zarządzającą (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 10 maja 2017 r. II GSK 2384/15, z 17 maja 2017 r. II GSK 2420/15, z 1 września 2017 r. II GSK 3214/16, 12 września 2017 r. II GSK 3597/15, z 11 października 2018 r. I GSK 931/18, z 17 października 2019 r. I GSK 1384/18; dostępne na orzeczenia.nsa.gov.pl).

Umowa ta, zgodnie z art. 206 ust. 1 u.f.p., określa szczegółowe warunki dofinansowania projektu. Na podstawie zaś art. 207 ust. 1 u.f.p., w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, 3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Przepis art. 207 ust. 9 stanowi z kolei, że po bezskutecznym upływie terminu do zwrotu środków uznanych za niekwalifikowalne, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków.

W wyroku z 8 listopada 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że w tego typu sprawach, stosunek łączący Instytucję Zarządzającą z beneficjentem określany jest warunkami zawartej umowy o dofinansowanie, w której to umowie, z założenia instytucja zarządzająca występuje wobec beneficjenta z pozycji równorzędnej strony umowy. Tym samym umowa pomiędzy instytucją przyznającą dofinansowanie, a beneficjentem w zakresie dofinansowania tworzy zobowiązanie cywilnoprawne, mimo że istotnie pewne uprawnienia i obowiązki wynikające z tej umowy mają podłoże administracyjnoprawne, np. zobowiązanie do poddania się kontroli, tryb kontroli realizacji projektu lub zadania (art. 206 ust. 2 pkt 4 u.f.p.). Dopiero po wyczerpaniu określonych art. 207 u.f.p. przesłanek aktualizuje się władcza rola Instytucji Zarządzającej jako organu uprawnionego do dochodzenia zwrotu środków w trybie administracyjnym. Zatem w toku realizacji projektu, na skutek zawartej umowy o dofinansowanie, właściwą płaszczyznę oceny zachowania strony stanowi właśnie umowa o dofinansowanie ( II GSK 247/16; dostępny na orzeczenia.nsa.gov.pl).

4.4 Spór w sprawie dotyczy tego, czy w przeprowadzonym postępowaniu na wybór wykonawcy na dostawę elementów wyposażenia linii produkcyjnej batonów typu RAW doszło do wystąpienia nieprawidłowości polegającej na ograniczeniu kręgu potencjalnych wykonawców poprzez brak możliwości składania ofert częściowych w tym postępowaniu i tym samym do naruszenia zasady uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców.

Zdaniem sądu, P. W. nie naruszyła procedury, o której mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p. i w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. przez naruszenie zapisów wskazanych w umowie o dofinansowanie oraz Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków.

W zawartej 6 grudnia 2018 r. umowie o dofinansowanie beneficjent, zgodnie z § 12 ust. 1, zobowiązał się do stosowania Prawa zamówień publicznych oraz Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków przy udzielaniu zamówienia w ramach realizowanego projektu. Ponadto, stosownie do treści § 12 ust. 4 umowy beneficjent zobowiązał się do przygotowania i przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia w ramach projektu w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji i równe traktowanie wykonawców.

Z kolei przywołany przez organ pkt 1 podrozdziału 6.5 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków przewidywał obowiązek przygotowania i przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia w sposób zapewniający przejrzystość oraz zachowanie uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców, przyjmując jednocześnie, że spełnienie tych wymogów następuje w drodze zastosowania Prawa zamówień publicznych albo zasady konkurencyjności.

W niniejszej sprawie miała zastosowanie zasada konkurencyjności, szczegółowo opisana w podrozdziale 6.5.2 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków. Pkt 11 ppkt a) tego podrozdziału wyliczał niezbędne elementy zapytania ofertowego. Lit. x pkt 11 ppkt a) przewidywała, że zapytanie ofertowe ma zawierać informację o możliwości składania ofert częściowych, o ile zamawiający taką możliwość przewiduje.

Z takiej treści unormowania wynika zatem bezsprzecznie, że zasadą jest udzielanie zamówienia całościowo. Z brzmienia Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków nie wynika bowiem obowiązek zamawiającego do podziału zamówienia na części. Decyzję co do podziału zamówienia podejmuje zatem zamawiający, stosownie do swoich potrzeb.

W demokratycznym państwie prawa przepisy nakładające na podmioty prawa określone obowiązki powinny być interpretowane literalnie. Nie wolno ich interpretować rozszerzająco. Ścisła interpretacja przepisów prawa jest dyrektywą przeciwdziałającą rozszerzaniu odpowiedzialności prawnej i w swej istocie gwarancją przed możliwymi negatywnymi skutkami.

Co do zasady, ochrona środków publicznych (unijnych) nie jest wartością nadrzędną, która eliminowałaby inne zasady prawem chronione.

W tym miejscu zaznaczenia wymaga, że dokonywanie ścisłej wykładni dotyczy także samych naruszeń prawa będącego podstawą dla ochrony prawidłowego wydatkowania funduszy Unii Europejskiej. Związane jest to z zasadą pewności prawnej, która wymaga, aby każde uregulowanie nakładające na podmioty obowiązki, tym bardziej wywołujące konsekwencje finansowe, było jasne i precyzyjne tak, aby podmioty te mogły jednoznacznie ustalić swoje prawa i obowiązki oraz podejmować odpowiednie działania. Za ścisłym rozumieniem przesłanki naruszenia prawa przemawia również represyjny charakter ustalających ją przepisów wynikający stąd, że popełnienie nieprawidłowości pociąga za sobą obowiązek zwrotu funduszy Unii Europejskiej (tak J. Łacny, Korekty finansowe nakładane przez Komisję Europejską na państwa członkowskie za niezgodne z prawem wydatkowanie funduszy Unii Europejskiej, Warszawa 2017, s. 52 i przywołane tam orzecznictwo TSUE). Jest to tym bardziej zasadne przy tak szerokiej (z szerszym zakresem przedmiotowym w stosunku do definicji nieprawidłowości zawartej w art. 1 ust. 2 Rozporządzenia nr 2988/95) definicji nieprawidłowości wynikającej z art. 2 pkt 36 Rozporządzenia nr 1303/2013: nieprawidłowością jest każde naruszenie prawa unijnego albo prawa krajowego dotyczące stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie Europejskich Funduszy Strukturalnych i Inwestycyjnych, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii, poprzez obciążenie go nieuzasadnionym wydatkiem.

Dodatkowo podkreślić należy, że Wytyczne w zakresie kwalifikowalności wydatków, a w zasadzie podrozdział 6.5.2 "Zasada konkurencyjności" uwzględnia treść Komunikatu wyjaśniającego Komisji Europejskiej dotyczącego prawa wspólnotowego obowiązującego w dziedzinie udzielania zamówień, które nie są lub są jedynie częściowo objęte dyrektywami w sprawie zamówień publicznych (Dz. Urz. UE C 179 z 1 sierpnia 2006 r., s. 2).

4.5 Zatem brak wyraźnego obowiązku wprowadzenia możliwości składania ofert częściowych w postępowaniu na wybór wykonawcy na dostawę elementów wyposażenia linii produkcyjnej batonów typu RAW nakazuje uznać, że działanie skarżącej polegające na udzieleniu zamówienia w całości było, w świetle obowiązujących skarżącą procedur, prawidłowe.

4.6 Ponieważ obie strony sporu podpierają się w swej argumentacji orzecznictwem Krajowej Izby Odwoławczej oraz skarżąca dodatkowo art. 25 ust. 2 "nowego" Prawa zamówień publicznych - jedynie ubocznie - na zasadzie analogii (w niniejszej sprawie skarżąca miała obowiązek stosować Wytyczne w zakresie kwalifikowalności a nie Prawo zamówień publicznych, które zawiera bardziej sformalizowane procedury i większe wymagania w zakresie udzielania zamówień publicznych), warto zauważyć że zarówno na gruncie ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 907; art. 36aa ust. 1) , jak i obecnie obowiązującej ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1710; art. 91 ust. 1) wprowadzono normę, zgodnie z którą podział zamówienia na części jest możliwością daną zamawiającemu, nie zaś jego obowiązkiem.

Taka literalna ocena tego unormowania było przedmiotem postępowania przed Krajową Izbą Odwoławczą, dalej "KIO". Wynika z niej, że przepisy Prawa zamówień publicznych nie nakładają na zamawiającego bezwzględnego obowiązku podziału zamówienia na części, stanowią natomiast o przywileju zamawiającego do podziału zamówienia. W ustawie brak jest przepisu, który podział zamówienia podnosiłby do rangi zasady. Tytułem przykładu wskazać można wyroki KIO zapadłe na gruncie: ustawy Prawo zamówień publicznych z 2004 r. (wyrok KIO: z 9 lutego 2017 r., KIO 164/17; z 10 kwietnia 2017 r., KIO 579/17; z 6 października 2017 r., KIO 1985/17; z 13 listopada 2017 r., KIO 2261/17; z 7 czerwca 2018 r., KIO 878/18; z 8 listopada 2018 r., KIO 2221/18), ustawy Prawo zamówień publicznych z 2019 r. (wyrok KIO: z 15 czerwca 2020 r., KIO 802/20; z 14 lipca 2020 r., KIO 1066/20; z 20 maja 2021 r., KIO 989/21; z 7 grudnia 2021 r., KIO 3370/21; z 5 kwietnia 2022 r., KIO 685/22).

W uzasadnieniu wyroku z 20 maja 2021 r. (KIO 989/21) KIO wyraziła pogląd, że to zamawiający, jako nabywca zamawianych towarów, usług lub robót, jest uprawniony do określania swoich oczekiwań co do przedmiotu zamówienia i sposobu jego wykonania. Konieczności zachowania uczciwej konkurencji nie można utożsamiać z nakazem umożliwienia złożenia oferty przez jak najszerszy krąg wykonawców, w oderwaniu od potrzeb zamawiającego. Okoliczność, że określone postanowienia warunków udziału w postępowaniu uniemożliwiają lub utrudniają niektórym wykonawcom złożenie oferty albo stanowią pewną niedogodność czy zwiększają ryzyko związane z realizacją przedmiotu zamówienia, nie oznacza sama w sobie niezgodności takich postanowień z ustawą z 2019 r. Prawo zamówień publicznych. Z kolei w wyroku z 21 marca 2022 r. (KIO 534/22) KIO orzekła, że zachowanie uczciwej konkurencji nie oznacza konieczności zapewnienia przez zamawiającego takich warunków postępowania i opisu przedmiotu zamówienia, aby każdy podmiot dystrybuujący dane urządzenia miał możliwość złożenia oferty. Każde z wymagań zamawiającego może w większym lub mniejszym stopniu ograniczyć konkurencję.

Natomiast w wyroku z 15 października 2007 r. ( V Gaz 90/07) Sąd Okręgowy w Zielonej Górze wyraził pogląd, że uprawnieniem zamawiającego jest prowadzenie postępowania w celu uzyskania takiego przedmiotu, jaki jest mu dogodny ze względu na posiadane warunki oraz potrzeby.

Sąd ponownie podkreśla, że zasada konkurencyjności jest w swej istocie, założeniach bardziej liberalna, niż przepisy Prawa zamówień publicznych (z 2004 r. i 2019 r.), które i tak nie nakładają na zamawiającego bezwzględnego obowiązku podziału zamówienia na części. Dodatkowo warto zauważyć, że przepisy (części motywacyjnej – motyw 78 i 79 i normatywnej – art. 46) Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/24/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie zamówień publicznych, uchylającej dyrektywę 2004/18/WE (Dz. Urz. L 94 z 28.3.2014, s. 65) zawierają jedynie postulat skierowany do Państw Członkowskich, aby zachęcać podmioty zamawiające do podziału zamówienia na części celem ułatwienia udziału w zamówieniach małym i średnim przedsiębiorcom. Nie obligują Państw Członkowskich do wprowadzenia regulacji nakazujących podmiotom zamawiającym dokonywania podziału zamówień na części. Polski ustawodawca nie wprowadził w Prawie zamówień publicznych obowiązku podziału zamówienia na części (por wyrok KIO z 6 października 2017 r., KIO 1985/17).

4.7 Oceniając postępowanie skarżącej w kontekście zachowania zasady uczciwej konkurencji oraz równego traktowania wykonawców, sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności tej sprawy i nie znalazł podstaw do tego, by przyjąć że skarżąca te zasady naruszyła.

Przede wszystkim zauważyć należy, że w ramach realizacji projektu skarżąca miała zakupić linię produkcyjną wraz z jej wyposażeniem. Przeprowadziła dwa odrębne postępowania celem uzyskania oddzielnych zamówień: postępowanie na zakup linii produkcyjnej batonów typu RAW, postępowanie na zakup 16 elementów wyposażenia linii produkcyjnej typu RAW.

W tym drugim (w którym organ dopatrzył się nieprawidłowości) zwróciła się dodatkowo do trzech potencjalnych wykonawców (maile z 6 września 2019 r.) z prośbą o wzięcie udziału w postępowaniu i złożenie oferty.

Z akt sprawy wynika, że przebieg postępowania o udzielenie zamówienia został upubliczniony poprzez zamieszczanie stosownych informacji w Bazie Konkurencyjności Funduszy Europejskich. Było ono zatem działanie przejrzyste.

Opisanie przedmiotu zamówienia poprzez wskazanie jedynie minimalnych parametrów urządzeń (a nie przewyższających wystarczające parametry) mogło, co do zasady, jedynie sprzyjać zwiększeniu kręgu potencjalnych wykonawców. W takiej sytuacji udział w postępowaniu mogła wziąć większa ilość podmiotów niż w postępowaniu, w którym przewidziano by nieuzasadnione wygórowane warunki, w szczególności przewidziane pod kątem konkretnego wykonawcy. Oceny tej nie zmienia fakt, że zamówienie dotyczyło wszystkich (16) elementów wyposażenia linii produkcyjnej. Takie były bowiem oczekiwania i potrzeby skarżącej. Na akceptację zasługuje w tym względzie jej argumentacja, że z wcześniejszego rozeznania wynikało, że gdyby podzielono zamówienie, to łącznie nie zakupiono by wszystkich urządzeń, a cena niekompletnego parku maszyn byłaby wyższa. Zdaniem sądu okoliczności sprawy wskazują, że argumentacja skarżącej w tym zakresie jest racjonalnie i obiektywnie uzasadniona. Skarżąca chciała mieć pewność, że zakupi wszystkie elementy wyposażenia linii produkcyjnej. Powyższe znajduje również potwierdzenie w stanowisku organu, że wyszukane w Internecie firmy: S. P. B. G. ze Ś., A. P. D. J. z R., L. S. M. P. z P. nie posiadały w swoim asortymencie wszystkich elementów wyposażenia linii produkcyjnej. Na gruncie Prawa zamówień publicznych KIO wielokrotnie wyrażała pogląd, że celem opisu przedmiotu zamówienia jest umożliwienie zaspokojenia potrzeb zamawiającego w warunkach konkurencji, a nie umożliwienie wzięcia udziału w postępowaniu wszystkich wykonawców działających w danej branży (tak KIO m. in. w wyroku z 7 grudnia 2021 r., KIO 3370/21).

Organ w żaden sposób nie wykazał też, że brak podziału zamówienia na części miał na celu ułatwienie wyboru zwycięskiej (jedynej) oferty.

Przy określeniu celu zamówienia i przedmiotu zamówienia skarżąca wskazała urządzenia jako elementy wyposażenia linii produkcyjnej batonów typu RAW, a nie jako pojedyncze urządzenia. Brak określenia przez skarżącą w opisie przedmiotu zamówienia cech wskazujących na kompatybilność urządzeń nie ma, w świetle okoliczności sprawy, szczególnie w kontekście wskazanej przez organ nieprawidłowości , wpływu na ocenę sądu.

Zauważyć nadto należy, że organ nie wskazał w zaskarżonej decyzji źródła obowiązku wyjaśniania przez zamawiającego (skarżącą) przyczyn, dla których nie zastosował podziału zamówienia na części.

Jednocześnie sąd stwierdza, że przy ustalaniu kwestii wystąpienia naruszenia zasady konkurencyjności w postaci niedopuszczenia przez skarżącą w postępowaniu złożenia ofert częściowych, wbrew zarzutom skargi, nie jest konieczne zasięganie opinii ekspertów. Rozstrzygnięcie kwestii, czy w danej sprawie administracyjnej wymagane są wiadomości specjalne leży w kompetencji organu administracji publicznej. W postępowaniu administracyjnym organ może przeprowadzić dowód z opinii biegłego (art. 84 § 1 k.p.a.) w sytuacji, gdy uzna się za niekompetentnego w danej dziedzinie a wiadomości niezbędne do rozstrzygnięcia danej sprawy mają charakter specjalny (wykraczający poza normalną, powszechną w danych warunkach rozwoju społeczeństwa wiedzę w zakresie nauki, sztuki, techniki (por. A. Bochentyn, Dowód z opinii biegłego w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2020, s. 127, s. 131). Ocena wystąpienia naruszenia zasady konkurencyjności nie wymaga, zdaniem sądu, wiedzy eksperckiej. Ponadto, przepis art. 68a ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 818) przewiduje jedynie możliwość, a nie obowiązek wyznaczenia eksperta. Tym samym nie mogło dojść do jego naruszenia.

4.8 Ponieważ sąd uznał, że P. W. nie naruszyła procedury, o której mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p. i w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. przez naruszenie zapisów wskazanych w umowie o dofinansowanie i Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków, bezprzedmiotowa była ocena podniesionego w skardze naruszenia § 3 ust. 1 w zw. z § 7 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 29 stycznia 2016 r. w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzielaniem zamówień (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2179) przewidującego możliwość miarkowania korekty finansowej .

Zaznaczyć przy tym jednak należy, że § 7 ww. rozporządzenia został uchylony z dniem 4 sierpnia 2020 r. (czyli przed wydaniem obu decyzji organu).

4.9 W związku z powyższym, zasadny jest zarzut skargi polegający na naruszeniu art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. jako podstawy materialnoprawnej wydanych w sprawie decyzji w zw. z art. 24 ust. 1-10 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 818) oraz art. 143 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 36 Rozporządzenia nr 1303/2013. Skarżąca realizowała projekt zgodnie z umową, przez co nie wykorzystała środków unijnych z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p.

4.10 Nie mógł być naruszony sam art. 2 pkt 36 Rozporządzenia nr 1303/2013, ponieważ zawiera tylko definicję nieprawidłowości, a także art. 7a § 1 k.p.a. ponieważ w przepisie tym nie chodzi o sytuacje, w których pojawiają się wątpliwości interpretacyjne przepisów mających zastosowanie w danej sprawie (co miało miejsce w tej sprawie), a przypadki, w których pomimo użycia różnych metod wykładni, wciąż pozostają co najmniej dwa, równie uprawnione, sposoby rozumienia danego przepisu ( tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 lutego 2021 r., III OSK 3286/21; dostępny na orzeczenia.nsa.gov.pl).

4.11 Z powyższymi rozważaniami (z pkt 4.8 i 4.9) wiąże się zarzut skargi naruszenia art. 7, art. 77 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że wykorzystanie pobranego dofinansowania nastąpiło z naruszeniem procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków dofinansowania.

W ocenie sądu, przedstawione w tej kwestii stanowisko organu narusza zasadę praworządności (art. 6 k.p.a.), zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasadę zaufania do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy (art. 77 k.p.a.) i ocenę na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).

W sprawie, zdaniem sądu, organ oparł swe rozstrzygnięcie na ustaleniach kontroli i postępowania w I instancji. Dokonał dowolnej oceny dowodów. Nie dokonał wszechstronnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego w kontekście treści umowy o dofinansowanie i Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków. W konsekwencji nie wyjaśnił w sposób należyty stanu faktycznego sprawy.

W ocenie sądu organ winien ponownie wyjaśnić czy na podstawie umowy o dofinansowanie i Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków skarżąca miała obowiązek zapewnienia możliwości składania ofert częściowych w postępowaniu na wybór wykonawcy na dostawę elementów wyposażenia linii produkcyjnej batonów typu RAW.

4.12 Przeprowadzając postępowanie, organ ponownie oceni zgromadzony w sprawie materiał dowodowy z uwzględnieniem wyrażonej przez sąd oceny prawnej. Dopiero ustalenie w sposób prawidłowy stanu faktycznego, stanowić będzie podstawę do stwierdzenia, czy zaistniały przesłanki określone w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

4.13 Z powołanych wyżej względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit. a/ i c/ oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265) w pkt 2 wyroku. Zasądzone koszty w kwocie 4 216 zł obejmują wpis od skargi w kwocie 599 zł, opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł i wynagrodzenie pełnomocnika 3 600 zł.