Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 1144/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 40 ust. 1, 2, 3, 6, 8, 11 i 12, art. 4 pkt 1 i 23
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędziowie: Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.) Sędzia WSA Paweł Dańczak po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę. [pic]


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 19 ust. 5, art. 20 pkt 8, art. 21 ust. 1 i 1a, art. 40 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 6, ust. 8, ust. 10, ust. 11, ust. 12, ust. 13 i ust. 15 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U z 2020 r., poz. 470), dalej u.d.p., rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 140, poz. 1481 ze zm.) oraz uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia 16 października 2019 r., [...] zmieniającej uchwałę w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (Dz.Urz. Woj. Łódzk. z 2019 r., poz. 5886), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 17 września 2021 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia na A Spółki z o.o. z siedzibą w W. kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

W sprawie ustalono następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta [...] nałożył na A Spółkę z o.o. z siedzibą w W. karę pieniężną w wysokości 21 553,60 zł za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej w dz. [...] ul. [...] (dz. nr [...], obr. [...]/ ul. [...] poprzez umieszczenie dwóch jednostronnych reklam typu billboard bez zezwolenia zarządcy drogi w okresie od dnia 31 maja 2021 r. do dnia 18 czerwca 2021 r.

Od powyższej decyzji pełnomocnik spółki złożył odwołanie, w którym zarzucił naruszenie;

1) art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. poprzez stwierdzenie zajęcia pasa drogowego drogi krajowej w dz. [...] ul. [...] (dz. nr [...], obręb [...]/ ul. [...] poprzez umieszczenie dwóch jednostronnych reklam typu billboard bez zezwolenia zarządcy drogi i wymierzenia kary, w sytuacji gdy nie dokonano jednoznacznego ustalenia granic pasa drogowego, kolizji z pasem drogowym reklam oraz nie wykazano zajęcia pasa we wskazanym okresie, jak i zajmowanej powierzchni,

2) uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...]., nr [...] zmieniającej uchwałę w sprawie ustalania stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych na cele niezwiązane z budową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg poprzez ich niezasadne zastosowanie i nałożenie kary za zajęcie pasa drogowego, mimo nie wykazania przebiegu granic pasa drogowego, rzekomego zajęcia pasa drogowego we wskazanym okresie, jak również powierzchni reklam,

3) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji w której organ nie posiada w zgromadzonym materiale dowodowym dokumentów potwierdzających wejście w pas drogowy reklam, ilości dni rzekomego zajęcia pasa drogowego oraz potwierdzających w sposób jednoznaczny powierzchni rzekomego zajęcia,

4) art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, niepodjęcie wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności w zakresie przebiegu granicy pasa drogowego, co znalazło wyraz w niekompletnym materiale dowodowym sprawy, a czego konsekwencją było nieprawidłowe zastosowanie norm prawa materialnego oraz wadliwe uzasadnienie decyzji.

W oparciu o postawione zarzuty pełnomocnik spółki wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji przez organ I instancji na podstawie art. 132 k.p.a. lub uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W uzasadnieniu odwołania pełnomocnik podkreślił, że przed stwierdzeniem zajęcia pasa drogowego niezbędne jest ustalenie przebiegu granic pasa drogowego w rozumieniu art. 40 ust. 12 u.d.p. Tymczasem organ I instancji pominął zupełnie powyższą okoliczność, stwierdzając jedynie istnienie reklam w pasie drogowym na podstawie przeprowadzonych kontroli. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie zawiera żadnych ustaleń, jak przebiega pas drogowy, poza zdjęciem z InterSIT -u, którego nie można uznać za dowód w sprawie. Odwołując się do definicji pasa drogowego zawartej w art. 4 pkt 1 u.d.p. pełnomocnik podkreślił, że wykładnia językowa wskazanego przepisu prowadzi do wniosku, że ustalenie przebiegu granic pasa drogowego wymaga wskazania ich na mapie. Tylko bowiem w ten sposób możliwe jest bowiem wytyczenie linii pasa drogowego. Ustalenie przebiegu granic pasa drogowego wymaga zatem sięgnięcia do ewidencji gruntów oraz ewidencji drogowej. Na mapie geodezyjnej, w oparciu o dane zawarte w książce drogi - szerokość, powierzchnia - należy wyznaczyć przebieg granic pasa i dopiero na tak przygotowanej mapie powinna zostać przedstawiona kolizja umieszczonego w pasie obiektu z liniami granicznymi pasa.

W niniejszej sprawie brak jest natomiast jakichkolwiek dokumentów odnoszących się do przebiegu granic pasa drogowego, co oznacza, że zaskarżona decyzja nosi znamiona dowolności i już z tego względu zasługuje na uchylenie. Ponadto organ wskazuje na konkretne powierzchnie reklamy, w sytuacji gdy w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających wykonanie dokonanie pomiaru, a wskazana powierzchnia różni się od stosowanych przez stronę typowych nośników reklamowych. Ustalenie zatem powierzchni zajęcia pasa drogowego oraz okresu zajęcia pasa drogowego - są niezbędne dla ustalenia ewentualnej odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy wskazując, że na gruncie przepisów ustawy o drogach publicznych lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego nie jest, co do zasady, dozwolone każdemu i może nastąpić jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, na podstawie decyzji zarządcy drogi zawierającej stosowne zezwolenie (art. 39 ust. 3 u.d.p.).

Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Za zajęcie pasa drogowego, bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 (art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.). Przewidziana w art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. decyzja w przedmiocie kary pieniężnej jest decyzją związaną, co oznacza, że w każdym przypadku ziszczenia się braku przesłanki zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, wymierzana jest kara pieniężna i to bez względu na to jakie przyczyny to spowodowały.

W ocenie organu odwoławczego zebrany w sprawie materiał dowodowy bezsprzecznie potwierdza, że istniały podstawy do wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego drogi krajowej w dzielnicy [...] ul. [...] (dz. nr [...], obr. [...]/ ul. [...] w celu umieszczenia dwóch jednostronnych reklam typu billboard bez zezwolenia zarządcy drogi w okresie od dnia 31 maja 2021 r. do dnia 18 czerwca 2021 r.

Z materiału dowodowego wynika, że w dniu 31 maja 2021 r. została przeprowadzona kontrola w terenie, w trakcie której stwierdzono, że w pasie drogowym drogi krajowej w dz. [...] ul. [...] (dz. nr [...], obr. [...])/ ul.[...] znajdują się dwie jednostronne reklamy typu billboard. Nośniki reklamowe, co zostało udokumentowane na zdjęciach posiadały zamieszczony na szczycie konstrukcji napis identyfikacyjny [...] oraz numery [...] i [...]. Podczas kontroli ustalono powierzchnię zajęcia pasa drogowego, która wyniosła łącznie 28,36 m2 (tj. szerokość 5,35 m x wysokość 2,65 m x 2 sztuki). W dniu 18 czerwca 2021 r. organ przeprowadził kolejną kontrolę, a ustalenia były identyczne, jak podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 31 maja 2021 r. Przebieg kontroli został udokumentowany w protokołach oraz w załączonej dokumentacji fotograficznej. Ponadto organ ustalił, że działka o nr [...], obr. [...], stanowi pas drogowy drogi krajowej i znajduje się we władaniu ZDiT.

Zawiadomieniem z dnia 18 czerwca 2021 r. organ poinformował stronę o wszczęciu postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi informując o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, jak również o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów, przeglądania akt sprawy, złożenia wyjaśnień oraz wszelkich innych informacji, mogących mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, zgodnie z treścią art. 189f k.p.a., w terminie 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia. W wyznaczonym terminie strona nie skorzystała z przysługujących jej uprawnień.

Kolejna kontrola, która została przeprowadzona w dniu 5 lipca 2021 r. wykazała, że reklamy zostały usunięte z pasa drogowego.

Przepisy ustawy o drogach publicznych regulujące wymierzenie w drodze decyzji administracyjnej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, nakładają na zarządcę drogi obowiązek orzeczenia kary pieniężnej, w sytuacji stwierdzenia nielegalnego zajęcia pasa drogowego, a rozstrzygnięcie organu w tym przedmiocie ma charakter związany. Adresatem decyzji nakładającej karę za zajęcie pasa drogowego jest podmiot zobowiązany do uzyskania zgody na to zajęcie, czyli podmiot dokonujący faktycznego zajęcia pasa drogowego. Tym samym opłata za samowolne zajęcie pasa drogowego powinna być nałożona na podmiot, który faktycznie zajął pas drogowy bez zezwolenia. Przepisy ustawy o drogach publicznych nie rozróżniają przyczyny zajęcia pasa drogowego, tzn. umyślnego, czy nieumyślnego. Odpowiedzialność, o której mowa w art. 40 u.d.p. ma charakter obiektywny i jest niezależna od winy sprawcy naruszenia, uzależniona jest jedynie od stwierdzenia określonego przepisem stanu faktycznego - czyli w konkretnym przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Przesłankami wymierzenia kary administracyjnej są zajęcie pasa drogowego i brak zezwolenia właściwego zarządcy drogi na takie zajęcie lub zajęcie pasa drogowego niezgodne z tym zezwoleniem.

Ponadto organ rozpatrując sprawę dotyczącą kary za samowolne zajęcie pasa drogowego w postępowaniu zastosował obowiązek weryfikacji przewidziany w art. 189f k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszenia prawa; za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara, spełnia cele dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Zarządca drogi, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, przeanalizował określone w art. 189f k.p.a. przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i uznał, że w przedmiotowej sprawie nie ma wątpliwości, co do wagi naruszenia prawa. Samowolne zajęcie pasa drogowego wynikało tylko i wyłączenie z niedopełnienia przez stronę obowiązków wynikających z art. 40 ust. 1 u.d.p.

W materiale dowodowym znajduje się dokumentacja fotograficzna oraz protokół z kontroli w terenie, podczas którego pracownicy przeprowadzili pomiary obiektu i nawet jeżeli w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie odniósł się do powyższych okoliczności to nie stanowi to uchybienia powodującego uchylenie zaskarżonej decyzji.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi pełnomocnik spółki zarzucił naruszenie:

a) art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji o nałożeniu kary za zajęcie pasa drogowego pomimo, iż waga naruszenia prawa jest znikoma, a spółka zaprzestała naruszenia prawa,

b) art. 189d k.p.a. poprzez niezastosowanie w przedmiotowej sprawie dyrektyw wymiaru administracyjnej kary pieniężnej i w konsekwencji tego nie umorzenie postępowania,

c) art. 81a § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji nakładającej administracyjną karę pieniężną, podczas gdy w sprawie wystąpiły niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, ponieważ organ nie dysponował urzędowym dokumentem geodezyjnym aktualnym na dzień wydania decyzji, z którego wynikałby przebieg granicy pasa drogowego oraz wskazana kolizja reklamy z tym pasem i takiego dokumentu nie uzyskano na etapie postępowania odwoławczego,

d) art. 40 ust. 12 w zw. z art. 4 ust. 1 u.d.p., poprzez przyjęcie, że reklama zajmowała pas drogowy, podczas gdy brak jest jednoznacznego ustalenia granic pasa drogowego,

e) art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 oraz art. 107 k.p.a. poprzez niewykazanie przebiegu granic pasa drogowego, brak powołania się na ustalone granice pasa drogowego wraz z datą, od której takie granice obowiązują, a także podstawy prawnej ich wytyczenia, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, niepodjęcie wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, nienależyte uzasadnienie decyzji i w konsekwencji błędne wydanie decyzji w przedmiocie nałożenia na spółkę kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

W oparciu o postawione zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i rozważenie zasadności uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wskazał, że w przedmiotowej sprawie organ winien kierować się dyrektywami wymiaru kary, o których mowa w art. 189d k.p.a. i z uwagi na znikomą wagę i okoliczności naruszenia prawa, znikomy stopień przyczynienia się do popełnienia czynu i dobrowolne działanie podjęte w celu uniknięcia naruszenia oraz brak korzyści jakie strona miałby osiągnąć z tego działania, winien postępowanie umorzyć. Strona do czasu wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie nie miała świadomości, że może mieć miejsce jakakolwiek kolizja z pasem drogowym.

Z ostrożności procesowej, gdyby sąd nie podzielił ww. stanowiska pełnomocnik spółki podkreślił, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie przedstawia linii granicznych wydzielających pas drogowy, niemożliwe jest stwierdzenie gdzie linie te przebiegają, tzn. gdzie zaczyna się i kończy pas drogowy, a zatem ustalenie, że reklama zajmowała pas drogowy, którego przebiegu nie wykazano wymaganymi przepisami prawa dokumentami, jest bezpodstawne i sprzeczne z art. 81a k.p.a.

Ponadto w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów, w oparciu o które można przyjąć, że organ w sposób jednoznaczny i prawidłowy dokonał pomiaru reklamy. Samo bowiem wskazanie, że pomiaru dokonano nie jest wystarczające. W aktach brak jest informacji, jakim urządzeniem rzekomy pomiar był dokonywany i nie wskazano w jaki sposób określono położenie nośnika względem pasa drogowego, co stanowi naruszenie art. 6 k.p.a. Zaskarżona decyzja nie spełnia również wymogów formalnych określonych w art. 107 k.p.a. i narusza wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329), dalej p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Oceniając skargę przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia 17 września 2021 r. nie zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U z 2020 r., poz. 470), dalej u.d.p.

Zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 1 u.d.p., pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W art. 39 u.d.p. ustawodawca wprowadził generalną zasadę zakazu dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 pkt 1).

Wyjątek od tej zasady został uregulowany w art. 40 ust. 1 u.d.p., który stanowi, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy:

1) prowadzenia robót w pasie drogowym;

2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;

4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 (art. 40 ust. 2 u.d.p.).

Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 u.d.p.). Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 6 u.d.p.). Za zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia mniejszej niż 1 m2 stosuje się takie stawki jak za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 10 u.d.p.). Opłatę, o której mowa w ust. 3 ustala, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 11 zd. pierwsze u.d.p.).

Zgodnie z art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego:

1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,

2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,

3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c

- zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

Z treści przepisu art.40 uts.12 u.d.p. nie wynikają jakiekolwiek dodatkowe warunki nałożenia kary, oprócz stwierdzenia, że pas drogowy był zajmowany bez zezwolenia zarządcy drogi. Z przepisu tego wynika też, że nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest obligatoryjne. Opłata za zajęcie pasa drogowego ustalana jest m.in. w zależności od okresu zajęcia pasa drogowego, a co za tym idzie w taki sam sposób obliczana i nakładana jest kara pieniężna będąca jej 10-krotnością. Okolicznościami istotnymi w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia są zatem: ustalenie faktu zajęcia pasa drogowego drogi publicznej przez dany obiekt, podmiotu który dokonał zajęcia, braku stosownego zezwolenia oraz powierzchni zajętego pasa i liczby dni zajmowania pasa bez zezwolenia (por. m.in. wyrok NSA z dnia 15 października 2019 r., sygn. akt II GSK 807/19, Lex nr 2748295).

Zezwolenia zarządcy drogi poza obiektami budowlanymi niezwiązanymi z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego wymaga również umieszczenie w pasie drogowym reklamy (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.) Zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 23 u.d.p., reklama to umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, 784 i 922), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2021 r. poz. 450, 463, 694 i 720), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2021 r. poz. 1098).

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że treść dwóch nośników reklamowych (typu billboard) umieszczonych przez stronę skarżącą w pasie drogowym drogi krajowej w dzielnicy [...] ul. [...] (działka nr [...], obr. [...]/ ul. Tuszyńska w okresie od 31 maja 2021 r. do 18 czerwca 2021 r. stanowiła reklamę w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p. Były to nośniki informacji wizualnej, które umieszczone zostały w polu widzenia użytkowników dróg publicznych i nie były to znaki informujące o obiektach użyteczności publicznej.

Organy administracji trafnie ustaliły wielkość zajętego pasa drogowego oraz okres zajęcia pasa przez stronę skarżącą.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w dniu 31 maja 2021 r. została przeprowadzona przez pracowników ZDiT w Ł. kontrola w terenie, w wyniku której ustalono, że w pasie drogowym drogi krajowej w dzielnicy [...] ul. [...] (działka nr [...], obr. [...]/ ul. [...] znajdują się dwie jednostronne reklamy typu billboard. Nośniki reklamowe, co zostało udokumentowane na zdjęciach, posiadały zamieszczony na szczycie konstrukcji napis identyfikacyjny [...] i oznaczone były numerami: [...] i [...]. Podczas kontroli ustalono powierzchnię zajęcia pasa drogowego, która wyniosła łącznie 28,36 m2 (tj. szerokość 5,35 m x wysokość 2,65 m x 2 sztuki). W dniu 18 czerwca 2021 r. pracownicy organu przeprowadzili kolejną kontrolę, a ustalenia były identyczne, jak podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 31 maja 2021 r. Przebieg kontroli został udokumentowany w dwóch protokołach kontroli oraz w załączonej do protokołów z kontroli dokumentacji fotograficznej. Kolejna kontrola, która została przeprowadzona w dniu 5 lipca 2021 r. wykazała, że nośniki reklamowe (typu billboard) zostały usunięte.

Z treści dwóch wymienionych protokołów kontroli (z 31 maja i z 18 czerwca 2021r.) wynika jakie były wymiary każdego z billboardów (5,35m x 2,65m) co wskazuje, że dokonano ich pomiarów. Powierzchnię obu reklam (28,36 m2) ustalono zatem stosownie do treści art.40 ust.6 u.d.p.

Organ administracji trafnie przyjęły okres zajęcia pasa drogowego od 31 maja 2021r. do 18 czerwca 2021r. Okres ten obejmuje czas pomiędzy dwoma kontrolami (31 maja i 18 czerwca 2021r.). W sytuacji gdy w czasie obu kontroli stwierdzono zajęcie pasa drogowego przez te same billboardy zaś strona skarżąca ani razu nie podnosiła, że w okresie pomiędzy 31 maja a 18 czerwca 2021r. pas drogowy nie był przez nią zajęty to prowadzi to do wniosku, że przez cały ten okres miało miejsce zajęcie pasa drogowego.

Organy administracji słusznie uznały, że oba billboardy, usytuowane na działce [...] obręb [...] znajdowały się w pasie drogowym ulicy [...]. Wskazuje na to treść informacji z rejestru gruntów. Z informacji tej wynika, że działka nr [...] stanowi własność Gminy Miasta [...] i znajduje się we władaniu Zarządu Dróg i Transportu. Działka o podanym numerze położona jest przy ul. [...] w Ł. i stanowi drogę krajową Nr 14 i drogę krajową Nr 1, a symbol (klasa) użytku został w rejestrze gruntów oznaczony jako "dr" (droga). Należy podkreślić, że zgodnie z treścią § 68 ust. 3 pkt 7 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1034), grunty zabudowane i zurbanizowane dzielą się m.in. na tereny komunikacyjne, w tym drogi oznaczone symbolem – dr. Stosownie natomiast do lp. 18 załącznika nr 6 do cytowanego rozporządzenia "Zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych", do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty, które są pasami drogowymi dróg publicznych oraz dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

W sytuacji zatem gdy oba billboardy usytuowano na działce nr [...] zaś w rejestrze gruntów użytek tej działki oznaczono jako "droga", która z kolei jest częścią pasa drogowego to oznacza, że oba billboardy znajdowały się w pasie drogowym ulicy [...].

W aktach sprawy znajduje się również mapa, stanowiąca wydruk z [...] Internetowego Systemu Informacji o Terenie (InterSIT) sporządzona w dniu 18 czerwca 2021 r., która obrazuje działkę o numerze [...], obręb [...] z zaznaczonymi kolorem czerwonym liniami granicznymi pasa drogowego i naniesionymi na nią dwoma nośnikami reklamowymi. Treść tej mapy wskazuje, że oba billboardy znajdują się w pasie drogowym ulicy [...].

Z wymienionych wyżej dokumentów a mianowicie z informacji z rejestru gruntów oraz z mapy InterSIT wynika zatem, że oba nośniki reklamowe były ustyuowane w pasie drogowym ul. [...]. Treść dwóch protokołów kontroli wskazuje także, iż powierzchnia zajętego pasa w okresie od 31 maja do 18 czerwca 2021r. była taka sama. Oba nośniki reklamowe znajdowały się przy tym samym obiekcie budowalnym tj. na ogrodzeniu na tej samej wysokości i oznaczone były tymi samymi numerami przez cały wymieniony okres.

Reasumując dotychczasowe rozważania sąd uznał, że organy administracji trafnie wymierzyły stronie skarżącej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia. Oba nośniki reklamowe znajdowały się bowiem w pasie drogowym ulicy [...] na co wskazuje informacja z rejestru gruntów oraz treść mapy InterSIT. Powierzchnia zajętego pasa wynika z treści obu protokołów kontroli. Prawidłowo również ustalono okres samowolnego zajęcia pasa. Nie ulega wątpliwości, że spółka A nie posiadała zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Jeżeli chodzi o wysokość kary to została ona wyliczona zgodnie z treścią art.40 ust.12 w związku z ust.4 – 6 u.d.p. z uwzględnieniem postanowień uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia 16 października 2019 r., Nr [...] zmieniającej uchwałę w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Brak jest podstaw aby kwestionować prawidłowość tego wyliczenia.

Organy obu instancji odniosły się również do możliwości odstąpienia od nałożenia kary przewidzianej w art. 189f k.p.a. Zgodnie z art. 189f § 1 k.p.a., organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu jeżeli:

1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub

2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.

Organy administracji przeanalizowały przesłanki określone w wymienionym przepisie i uznały, że brak jest podstaw do odstąpienia od nałożenia kary. Sąd w obecnym składzie podzielił argumentację organów w tym zakresie. Trafnie zwłaszcza podkreślono, że nie można przyjąć znikomości wagi naruszenia prawa przez spółkę. Każda reklama umieszczona w pasie drogowym stwarza bowiem niebezpieczeństwo w ruchu drogowym gdyż dekoncentruje użytkowników ruchu i odwraca ich uwagę. Niedopuszczalne jest aby jakikolwiek podmiot umieszczał billboardy reklamowe w pasie drogowym bez uzyskania zgody zarządcy drogi, który jest zobowiązany do zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego. W niniejszej sprawie oba billboardy stwarzały zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego i znajdowały się w pasie drogowym przez stosunkowo długi okres czasu a mianowicie przez okres prawie trzech tygodni co przemawia przeciwko uznaniu, że waga naruszenia prawa była znikoma. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organów, że nie zostały spełnione przesłanki odstąpienia od nałożenia kary określone w art.189f.) k.p.a.

Nieuzasadniony jest zarzut skargi, że organy nie ustaliły granic pasa drogowego ani nie wyjaśniły czy oba billboardy znajdowały się w liniach granicznych tego pasa.

Jak już była o tym mowa we wcześniejszych rozważaniach o tym, że oba nośniki reklamowe znajdowały się w pasie drogowym ulicy [...] świadczy treść informacji z rejestru gruntów z której wynika, że użytek działki nr [...] to "droga" a więc jest to część pasa drogowego ulicy [...]. Nadto granice działki nr [...] oraz linie graniczne pasa drogowego wyznaczono czerwonym kolorem na mapie stanowiącej wydruk z InterSIT z 18 czerwca 2021r. Należy zaznaczyć, że Internetowy System Informacji o Terenie (InterSIT) to plan miasta, ortofotomapy i internetowa aktualna mapa Ł., który powstał w [...] Ośrodku Geodezji w Ł., do zadań którego należy prowadzenie powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym m.in. prowadzenie dla obszaru powiatu ewidencji gruntów i budynków, w tym bazy danych EGiB, czy prowadzenie miejskiego SIT. Przedstawiony dokument ma zatem walor dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 i 2 k.p.a. Zarzuty zatem kierowane wobec organu związane z treścią wymienionej mapy są nieuzasadnione. Treść mapy, na której naniesiono nośniki reklamowe jednoznacznie wskazuje, że znajdowały się one w pasie drogowym drogi krajowej ul. [...] (działka nr [...], obręb [...]/ ul. [...]. Zarzuty skargi w tym zakresie nie są zasadne.

Nieuzasadniony jest zarzut skargi, że brak jest dowodów na dokonanie pomiarów dwóch billboardów.

Jak wynika z zebranego materiału dowodowego dokładne wymiary obu billboardów znajdują się w protokołach kontroli z 31 maja 2021r. i z 18 czerwca 2021r. Osoby kontrolujące dokonały pomiarów obu billboardów i wpisały jaka jest ich szerokość (5,35 m) i wysokość (2,65 m). Oba billboardy mają taką samą powierzchnię. Do protokołów kontroli załączono dokumentację fotograficzną. Brak jest podstaw aby kwestionować prawidłowość dokonanych pomiarów. Sam fakt, że w protokołach kontroli nie wskazano jakimi urządzeniami dokonano czynności pomiarowych obu billboardów nie podważa wiarygodności dokonanych pomiarów. Zarzuty skargi w tym zakresie nie zasługują na uwzględnienie.

Nieuzasadniony jest zarzut skargi niezastosowania przepisu art.189d K.p.a.

Wymieniony przepis nie ma zastosowania przy wymierzaniu kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego. Decyzja o wymierzeniu takiej kary jest decyzją związaną co oznacza, że w razie stwierdzenia samowolnego zajęcia pasa drogowego na zarządcy drogi spoczywa obowiązek wymierzenia kary pieniężnej. Odpowiedzialność za zajęcie pasa ma charakter obiektywny czyli niezależny od winy sprawcy. Wyliczenie wysokości kary zostało ściśle określone w przepisach art.40 ust.12 w związku z ust.4-6 u.d.p. Wysokość tej kary jest zatem dokładnie uregulowana i nie mają tutaj zastosowania dyrektywy wymiaru kary, o których mowa w art.189d.) K.p.a. Istnieje wprawdzie możliwość odstąpienia od wymierzenia kary w przypadku określonym w art.189f.) K.p.a. lecz sytuacja taka nie miała miejsca w niniejszej sprawie o czym była mowa we wcześniejszych rozważaniach. Zarzut skargi w tym zakresie nie jest uzasadniony.

Obowiązkiem podmiotu umieszczającego reklamy jest powzięcie informacji u zarządcy drogi, czy teren nie stanowi pasa drogowego. Skarżąca spółka profesjonalnie zajmuje się ustawianiem nośników reklamowych (typu billboard), dlatego wiedzę o konieczności uzyskania stosownego zezwolenia powinna posiadać.

Podkreślić przy tym należy, że ustawa o drogach publicznych przewiduje generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Każde zatem zajęcie pasa drogowego przez reklamę niezależnie od tego, w jaki konstrukcyjnie sposób jest zamontowana, a więc czy znajduje się ona na budynkach, czy jest przymocowana do słupa energetycznego, czy znajduje się na specjalnej dla reklam konstrukcji w postaci słupa z tablicą reklamową, czy jest na powierzchni wiaty przystankowej, kiosku ruchu, na wiadukcie, czy jakimkolwiek innym obiekcie budowlanym znajdującym się w pasie drogowym wymaga pozwolenia właściwego zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. W niniejszej sprawie strona skarżąca takiego pozwolenia nie uzyskała.

Niezasadny jest zarzut skargi naruszenia art.6,7,8,10,11,77 i 107 K.p.a.

Wbrew temu zarzutowi organy administracji w sposób wystarczający ustaliły stan faktyczny i zebrały materiał dowodowy a następnie oceniły go w ramach swobodnej ale nie dowolnej oceny. Przed wydaniem decyzji organy umożliwiły również stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom określonym w art.107 § 3 K.p.a. Zarzuty skargi w tym zakresie nie są zasadne.

Reasumując sąd uznał, ze skarga nie jest zasadna. Przeprowadzone postepowanie dowodowe wykazało, że w okresie od 31 maja do 18 czerwca 2021r. spółka A samowolnie zajęła pas drogowy ul. [...] poprzez umieszczenie w nim dwóch nośników reklam. Uzasadniało to wymierzenie kary, o której mowa w art.40 ust.12 u.d.p. i brak jest jednocześnie podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary z przyczyn określonych w art.189f.) § 1 K.p.a. Rozpoznając sprawę sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania administracyjnego mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd oddalił skargę.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

a.k.