Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 971/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-08-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 156 par 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Sędziowie sędzia WSA Paweł Groński, sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi J. S. i J. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2014 r. znak [...], Minister Infrastruktury i Rozwoju na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), powoływaną dalej jako K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania J.S. i J.M. od decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2013 r., nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z [...] września 1977 r. znak: [...] w części (pkt 5), dotyczącej wywłaszczenia i odszkodowania za nieruchomość dawniej oznaczoną nr geod. [...] o pow. 0,4590 ha oraz nr geod. [...] o pow. 0,0035 ha, położoną B. przy ul. [...] bez numeru, obręb [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2013 r., nr [...].

W uzasadnieniu Minister Infrastruktury i Rozwoju przedstawił następujący stan sprawy.

Decyzją z [...] września 1977 r. znak: [...] Prezydent Miasta B. orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem m. in. nieruchomości oznaczonej nr geod. [...] o pow. 0,4590 ha oraz nr geod. [...] o pow. 0,0035 ha, położonej w B., przy ul. [...] bez numeru, obręb [...], stanowiącej własność J.S. (pkt 5 decyzji).

Pismem z 12 lutego 2013 r. J.S. i J.M. wnieśli o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta B. z [...] września 1977 r. znak: [...], w części dotyczącej wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości oznaczonej nr geod. [...] o pow. 0,4590 ha oraz nr geod. [...] o pow. 0,0035 ha, położonej w B. przy ul. [...] (pkt 5 decyzji).

W uzasadnieniu wniosku skarżący podnieśli, że zaskarżona decyzja naruszała art. 4, art. 5, art. 8 i art. 75, w związku z 99 § 2 K.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji oraz naruszyła art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64).

Decyzją z [...] sierpnia 2013 r. znak: [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z [...] września 1977 r. znak: [...], w części dotyczącej wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości oznaczonej nr geod. [...] o pow. 0,4590 ha oraz nr geod. [...] o pow. 0,0035 ha (pkt 5 decyzji).

Odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2013 r. złożyli J.S. i J.M. zarzucając, iż decyzja Prezydenta Miasta B. z [...] września 1977 r. rażąco narusza prawo, bowiem została wydana pomimo wyrażenia zgody przez właścicieli na jej zbycie w drodze dobrowolnej umowy cywilnoprawnej oraz orzeka o wywłaszczeniu tylko jednego ze współwłaścicieli J.S., z pominięciem J.M.

Minister Infrastruktury i Rozwoju stwierdził w uzasadnieniu decyzji, że celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest jedynie ustalenie, czy dany akt administracyjny dotknięty jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 K.p.a. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ stwierdził, że o tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia, prowadząca do nadania prawa lub jego odmowy wbrew wszystkim przesłankom przepisu.

Organ wywodził, że ocenie nadzorczej podlegała decyzja o wywłaszczeniu wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), a zgodnie z przepisem art. 3 ust. 1 tego aktu wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. W niniejszej sprawie celem wywłaszczenia było przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości pod pracownicze ogrody działkowe, co wypełniało przesłankę użyteczności publicznej, bowiem jak wskazuje przepis art. 1 ust. 4 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogródkach działkowych (Dz. U. z 1949 r. Nr 18, poz. 117) ogródki działkowe stanowiły urządzenia użyteczności publicznej. Natomiast zgodnie z przepisem art. 4 ww. ustawy pracownicze ogrody działkowe tworzyło się w każdym osiedlu, w którym co najmniej 20% ludności mieszkała w domach zbiorowych, pozbawionych ogrodów. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miały być przewidziane na ten cel odpowiednie obszary.

Decyzją nr [...] z [...] stycznia 1976 r. znak [...] wydaną przez Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w B., po stwierdzeniu zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego został zatwierdzony plan realizacyjny Pracowniczego Ogrodu Działkowego w dzielnicy [...], co potwierdza – zdaniem Ministra - niezbędność i adekwatność przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia.

Dalej organ wskazał, że wówczas kiedy nastąpiło wywłaszczenie przedmiotowych działek nr [...] o pow. 0,4590 ha oraz nr geod. [...] o pow. 0,0035 ha każde zadanie gospodarcze, a przede wszystkim inwestycyjne - w świetle dekretu z dnia 1 października 1947 r. o planowej gospodarce narodowej (Dz. U. Nr 64, poz. 373), mogło być realizowane wyłącznie w ramach narodowego planu gospodarczego, przyjętego na dany rok czy na okresy dłuższe (plany roczne i pięcioletnie). Nabycie zatem nieruchomości niezbędnej dla realizacji zadania gospodarczego następowało dla potrzeb wykonywanego w ramach planu gospodarczego zadania, dla realizacji którego nastąpiło wywłaszczenie.

Ponadto stwierdził, że orzeczenie wywłaszczeniowe z [...] września 1977 r. nie naruszało konstytucyjnej zasady ochrony indywidualnych gospodarstw rolnych, bowiem ówcześnie obowiązująca Konstytucja chroniła także inne wartości ogólnospołeczne i prawa obywateli, w tym stwarzała warunki do poprawy dobrobytu, ochrony zdrowia (art. 5 pkt 6 i 8), zmierzała do polepszenia warunków bytowych (art. 11 ust. 3), zapewniała warunki do wypoczynku (art. 69 ust. 1 i 3), co realizowano - jak wynika z przepisu art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogródkach działkowych - m.in. poprzez zakładanie pracowniczych ogrodów działkowych. Zatem zasada ochrony indywidualnej własności gospodarstw rolnych współistniała z innymi prawami obywatelskimi. Organ nadmienił, że ochrona terenów użytkowanych rolniczo dotyczyła w takim samym stopniu gruntów rolnych, jak i ogrodów działkowych, co potwierdza przepis art. 1 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów (Dz. U. z 1971 r. Nr 27, poz. 249, ze zm.).

W związku z powyższym organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki ujęte w przepisie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 ww. ustawy wywłaszczeniowej ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Umowa taka mogła być zawarta również w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego. Ustalenie ceny kupna nieruchomości następowało w oparciu o opinię biegłych z listy wojewody.

Dalej organ podniósł, że ze znajdującego się w aktach sprawy Aktu własności ziemi z [...] stycznia 1973 r., nr [...] wynika, że właścicielami nieruchomości położonej w B., oznaczonej jako dz. nr [...] oraz nr geod. [...] była J.S. oraz J.M. Postanowieniem z [...] lutego 1976 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w B. stwierdził, że J.S. zmarła [...] stycznia 1973 r., zaś wchodzące w skład spadku gospodarstwo rolne dziedziczą J.S. w 1/2 części i J.M. w 1/2 części.

Organ zauważył, że jak wynika z protokołu pertraktacji przeprowadzonych 19 kwietnia 1977 r. J.S. zaproponowano kwotę 142.747 zł za nieruchomość o pow. 5287 m2 (w tym 66614 m2 za działkę nr [...] o powierzchni 4590 m2 i działkę nr [...] o powierzchni 35 m2) przewidzianą w planie zabudowy miasta B. pod budowę ogrodu działkowego. J.S. oświadczył, iż nieruchomość jest jego własnością w 1/2 oraz własnością J.M. w 1/2. Dalej organ podniósł, że J.S. oświadczył, iż działa w imieniu własnym oraz w imieniu J.M. oraz wyraża zgodę na sprzedaż m.in. działki nr [...] za cenę szacunkową, jednocześnie wnosząc o oszacowanie żyta i owsa.

Minister wywodził, że według przepisów kodeksu cywilnego (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93), obowiązującego w dacie wydania decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli do ważności czynności prawnej potrzebna jest szczególna forma, pełnomocnictwo do dokonania tej czynności powinno być udzielone w tej samej formie (art. 99 § 1 k.c.). Zgodnie z art. 158 k.c. zarówno dla umowy zobowiązującej do przeniesienia własności nieruchomości, jak i dla umowy przenoszącej jej własność, wymagane było zachowanie formy aktu notarialnego, a jej niezachowanie skutkuje nieważnością umowy na podst. art. 73 § 2 k.c. Zgodnie z art. 199 k.c. do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, w tym do rozporządzania rzeczą, wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli rzeczy. Czynności dokonane bez zachowania wymagań wskazanych w przywołanym art. 199 k.c. są bezwzględnie nieważne, a brak zgody nie może być konwalidowany przez późniejsze jej potwierdzenie.

Minister stwierdził, że zawarcie umowy sprzedaży nieruchomości wykracza poza zakres zwykłego zarządu i należy do kategorii rozporządzania rzeczą wspólną. W takim wypadku niezbędna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na jej zbycie - w przedmiotowej sprawie J.S. i J.M., a brak takiej zgody jest równoznaczny z brakiem prawa do dysponowania taką nieruchomością. Podkreślić tutaj należy, iż zgoda taka musi być niewątpliwa.

W przypadku zatem braku wyraźnej zgody J.M. na dobrowolne odstąpienie nieruchomości zgodnie z art. 6 ustawy wywłaszczeniowej, zawarcie umowy sprzedaży nieruchomości było niemożliwe.

Tym samym, jak wskazał Wojewoda [...], brak jest podstaw do uznania, iż oboje właściciele zgodzili się na sprzedaż przedmiotowej nieruchomości.

Organ wnioskował, że skoro z protokołu rokowań o dobrowolne nabycie nieruchomości z dnia 19 kwietnia 1974 r. J.S. nie przedstawił żadnego dokumentu, w tym aktu własności ziemi, ani pełnomocnictwa udzielonego mu przez J.M., to J.M. nie wyraziła zgody na dobrowolne odstąpienie nieruchomości, a twierdzenie J.S. jakoby działał w jej imieniu nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym.

Wobec braku zgody wszystkich współwłaścicieli wywłaszczanej nieruchomości, niemożliwym było zawarcie umowy o dobrowolne jej odstąpienie. Biorąc powyższe pod uwagę, jak - słusznie wskazał Wojewoda [...] - w decyzji z [...] sierpnia 2013 r., został spełniony wymóg wskazany w art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Zgodnie z treścią art. 16 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następowało na wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie zgłoszony właściwemu organowi. Natomiast zgodnie z przepisem art. 16 ust. 2 i 3 wniosek powinien spełniać wymagania określone przepisami oraz winny być dołączonego do niego określone załączniki.

Dalej organ zauważył, że w aktach archiwalnych niniejszego postępowania brak jest wniosku wywłaszczeniowego, przy czym - zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym - brak kompletnych akt archiwalnych powoduje, że nie można przeprowadzić oceny postępowania i ustalić, czy było ono prowadzone w sposób prawidłowy, a tym samym nie można stwierdzić, czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Brak akt powoduje również, iż nie można organowi przedstawić zarzutu, że nie zbadał wszechstronnie sprawy i że nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 lipca 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 170/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie - CBOSA).

Następnie organ argumentował, że zgodnie z przepisem art. 17 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o wszczęciu postępowania organ wywłaszczeniowy zawiadamiał za dowodem doręczenia właściciela (posiadacza) nieruchomości i osoby, którym służyły na nieruchomościach prawa rzeczowe ograniczone. Odpis zawiadomienia wywieszano na tablicy ogłoszeń urzędu gminy (miejskiego). W aktach archiwalnych nie zachowało się zawiadomienie, tym samym organ nadzorczy nie jest w stanie poddać ocenie, czy przesłanki z art. 17 ustawy wywłaszczeniowej zostały spełnione.

Jednakże wskazać należy, iż w aktach sprawy znajduje się protokół z przeprowadzonej 4 lipca 1977 r. rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Jak wynika z protokołu rozprawy, kierujący rozprawą badał prawidłowość doręczenia stronom zawiadomienia o rozprawie. W rozprawie nie wzięli udziału: J.S. oraz J.M., natomiast uczestniczyło w niej siedmioro właścicieli innych nieruchomości wywłaszczonych decyzją Prezydenta Miasta B. z [...] września 1977 r.

Zdaniem organu mimo, iż brak jest dokumentów świadczących, iż J.S. oraz J.M. nie zostali zawiadomieni o terminie i miejscu rozprawy, to nie można z faktu, iż niektórzy właściciele nieruchomości nie stawili się na rozprawę, wyprowadzić wniosku, że nie zostali o niej prawidłowo poinformowani.

W ocenie organu powyższe dowodzi, że strony postępowania w tym również J.S. oraz J.M. o terminie i miejscu rozprawy zostały poinformowane, bowiem jeżeli postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzi się po upływie kilkudziesięciu lat od jej wydania, to nie można przyjąć założenia, iż dokument, którego nie udało się odnaleźć nie istniał (w tym zakresie organ odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2003 r., sygn. akt I SA 3087/2001, LexPolonica nr 396973). Skoro właściwy organ prowadził postępowanie wywłaszczeniowe co do nieruchomości należących do [...], spadkobierców [...], a część z tych osób stawiła się na rozprawie, to – zdaniem organu - brak informacji w aktach sprawy dotyczącej wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego oraz zawiadomienia o terminie rozprawy nie może prowadzić do wniosku, że ww. czynności nie dokonano. Organ podkreślił, iż J.S. uczestniczył w prowadzonych rokowaniach, co wskazuje, iż kierowane były do niego zawiadomienia zgodnie z ustawą z 12 marca 1958 r., jak również miał wiedzę o toczącym się postępowaniu.

Dalej organ wywodził, że zgodnie z art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. odszkodowanie ustalało się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu, a jak wynika z protokołu rozprawy wywłaszczeniowej przeprowadzonej 4 lipca 1977 r. biegli nie brali w niej udziału, nie uczestniczył w rozprawie ani J.S. ani J.M. Brak udziału biegłego w rozprawie organ ocenił jako naruszenie nie stanowiące rażącego naruszenia prawa, bowiem z treści przywołanego przepisu wynika jedynie konieczność przeprowadzenia rozprawy.

Minister zwrócił uwagę, że jak wynika z archiwalnych akt wywłaszczeniowych, odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustalono na podstawie opinii biegłego Urzędu Wojewódzkiego w B. w zakresie spraw budowlanych - inż. M.W. Biegły ustalił odszkodowanie należne za wywłaszczony grunt na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w tym art. 8 ust. 8 pkt 3, zgodnie z którym, jeżeli wywłaszczeniu podlegała część gruntu, a pozostała część wynosiła nie mniej niż powierzchnia działki normatywnej, przyjętej w danej miejscowości pod budowę domu jednorodzinnego wolno stojącego, to odszkodowanie obliczało się jak w pkt 1 lit. b, czyli najwyżej do pięciokrotnej wysokości stawek ustalonych dla gruntu ornego klasy I w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej. Natomiast przepis art. 8 ust. 9 wskazywał, że wysokość stawki odszkodowania za grunty wymienione w ust. 1, 2 oraz 8 pkt 1 lit. b, położone na określonych obszarach ustalał wojewoda, który mógł w przypadkach gospodarczo uzasadnionych podwyższyć odszkodowanie za 1 m2 gruntu na określonych obszarach najwyżej do 10-krotnej stawki. Stawki odszkodowania za wywłaszczone grunty objęte ww. przepisami zależały od wysokości stawek podstawowych przewidziany przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, ustalonych zarządzeniem Ministra Rolnictwa z 22 stycznia 1974 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. z 1974 r. Nr 7, poz. 54), a także zarządzenia Wojewody [...] z dnia [...] września 1976 r. nr [...] w sprawie ustalenia stawek odszkodowania za grunty podlegające wywłaszczeniu. Zgodnie z treścią ww. zarządzenia Wojewody [...] wartość gruntu na terenie B. w strefie peryferyjnej wynosiła 14,40 zł za 1 m2 (stawka podstawowa 3,60 zł zwiększona czterokrotnie). Ponieważ szacowanie wartości nieruchomości miało charakter uproszczony i wynikało z przemnożenia powierzchni wywłaszczonej nieruchomości o obowiązującej stawki, kwota odszkodowania została wyliczona przez przemnożenie 4590 m2 × 14,40 zł, co dawało kwotę 66096 zł oraz 35 m2 × 14.40 zł, co dawało kwotę 504 zł - łącznie 66.600 zł. Powyższa kwota odszkodowania wyliczona przez biegłego została przyznana w zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta B. z [...] września 1977 r. Organ wskazał, że w zaskarżonej decyzji przyznano odszkodowanie w wysokości 66.614 zł, zamiast 66.600 zł. Błąd ten, jako oczywisty błąd rachunkowy, nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności lecz podstawę do jej sprostowania, zatem nie doszło do rażącego naruszenia art. 22 ustawy wywłaszczeniowej.

Odnosząc się zaś do zarzutu braku udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym J.M., organ podniósł, iż przesłanka ta stanowić może podstawę do wznowienia postępowania w trybie K.p.a., nie zaś do stwierdzenia nieważności decyzji. Jak wynika bowiem z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

W skardze wywiedzionej przez J.S. i J.M. zarzucono decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] stycznia 2014 r. znak [...]:

1) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w związku z art. 4, art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, poprzez brak wyjaśnienia istoty sprawy i przyjęcie w ślad za organem I instancji, że przy wydawaniu ww. decyzji z 1977 r. nie doszło do rażącego naruszenia prawa, pomimo tego, że:

organowi wywłaszczającemu wiadomym było w 1977 r., że właścicielami działek są odwołujący się, co wynika wprost z punktu 8 "Protokołu z przeprowadzonej w dniu 19 kwietnia 1977 r. pertraktacji dotyczącej przeniesienia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości /działki/ położonej w B. przy ul. [...] b/n",

odwołujący J.S. 19 kwietnia 1977 r. jednoznacznie podał do protokołu, iż działa w imieniu własnym oraz J.M. oraz wyraził zgodę również w imieniu własnym oraz J.M. na dobrowolne zbycie wszystkich objętych wnioskiem działek na rzecz Skarbu Państwa, co stanowiło negatywną przesłankę wszczęcia i prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego oraz wydania decyzji wywłaszczeniowej,

decyzja wywłaszczeniowa została skierowana tylko do jednego ze współwłaścicieli, nie obejmując swoim zakresem podmiotowo - przedmiotowym J.M. jako znanej organowi współwłaścicielki w 1/2 części, ani jej udziału, przez co wywłaszczeniem nie została objęta nieruchomość ani jej wyodrębniona część i co nie mogło wywołać skutku w postaci "całkowitego odjęcia prawa własności ich dotychczasowym właścicielom",

decyzja wywłaszczeniowa zawiera poświadczenie nieprawdy poprzez posługiwanie się nieprawdziwym stwierdzeniem, jakoby jej wydanie zostało spowodowane brakiem dokumentów własności, uniemożliwiając zawarcie umowy cywilnoprawnej, pomimo obiektywnego istnienia takich dokumentów w postaci aktu własności ziemi i prawomocnego postanowienia Sądu o stwierdzeniu nabycia spadku, co w sposób oczywisty było wiadome organowi wywłaszczeniowemu, który prowadził rokowania ze skarżącymi jako prawidłowo ustalonymi właścicielami, posługując się przy tym wiedzą o wielkości przysługujących im udziałów w nieruchomości,

naruszenie prawa materialnego - art. 73 § 2 oraz art. 99 § 1 i art. 158 Kodeksu cywilnego w związku z art. 6 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez nieuprawnione przyjęcie, że do prowadzenia rokowań w przedmiocie dobrowolnego zbycia nieruchomości współwłaściciel nieruchomości musiał dysponować pełnomocnictwem drugiego współwłaściciela sporządzonym w formie aktu notarialnego, w sytuacji, gdy rokowania prowadzone były w formie ustnej, utrwalanej jedynie w pisemnym protokole prowadzonym bez zachowania formy notarialnej, a zgodnie z obowiązującym również ówcześnie stanem prawnym, forma aktu notarialnego zastrzeżona była jedynie dla czynności, w tym pełnomocnictw związanych z zawieraniem umów zobowiązujących i przenoszących własność nieruchomości, a do prowadzenia rokowań zmierzających do zawarcia umowy nie była zastrzeżona forma szczególna; wobec tego J.S. działając w imieniu własnym i z powołaniem się na umocowanie do działania w imieniu siostry - J.M., skutecznie wyraził zgodę na dobrowolne zbycie nieruchomości, a prowadzenie przez organ II instancji wbrew tym oczywistym zdarzeniom wywodów o braku zachowania formy aktu notarialnego jako uzasadnienia dla wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego stanowi argumentację contra legem,

sprzeczność istotnych ustaleń organu II instancji z treścią zebranego materiału dowodowego, poprzez:

akceptację stwierdzenia, że w aktach sprawy wywłaszczeniowej brak było dokumentów własnościowych odwołujących - aktu własności ziemi i postanowienia Sądu o stwierdzeniu nabycia spadku, przy pominięciu okoliczności, iż jak wynika z treści protokołu z 19 kwietnia 1977 r. organowi wywłaszczeniowemu niewątpliwie znany był stan własności wynikający z tych obu dokumentów, czego logicznym potwierdzeniem był i jest fakt prowadzenia pertraktacji w sprawie kupna z wyłącznymi współwłaścicielami nieruchomości oraz prawidłowe określanie ich udziałów; skarżący J.S. nie był właścicielem pierwotnym na podstawie aktu własności ziemi z 10 stycznia 1973 r., a nabył własność udziału dopiero w drodze spadkobrania na podstawie postanowienia Sądu z [...] lutego 1976 r., co musiało być znane organowi wywłaszczeniowemu, skoro to z J.S. prowadził rokowania,

uznanie, że w trakcie pertraktacji J.S. działał wyłącznie w imieniu własnym, pomimo bezpośrednich zapisów w protokole z 19 kwietnia 1977 r., iż działa on w imieniu własnym oraz J.M. oraz pomimo odpowiadającego stanowi rzeczywistemu określeniu udziałów tych osób we współwłasności, przy czym w razie jakichkolwiek wątpliwości w zakresie umocowania J.S. organ administracji w 1977 r. mógł je usunąć dostępnymi prostymi środkami w postaci np. wezwania J.M., a skoro tego nie uczynił, to znaczy, że przyjął za prawidłowe umocowanie J.S. do prowadzenia rokowań co do dobrowolnego zbycia nieruchomości również w imieniu J.M.,

naruszenie art. 7, w związku z art. 75 i 77 § 1 K.p.a. poprzez brak odniesienia się do zarzutu skarżących postawionego w odwołaniu i pominięcie znaczenia wskazywanych uchybień organu I instancji w zakresie braku należytego przeprowadzenia postępowania dowodowego, skutkującego niewyjaśnieniem wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności poprzez brak sięgnięcia przez organ I instancji do osobowych źródeł dowodowych pozwalających na potwierdzenie, że odwołujący J.S. w toku pertraktacji 19 kwietnia 1977 r., wyrażając zgodę na dobrowolne zbycie wszystkich objętych wnioskiem działek na rzecz Skarbu Państwa, działał w imieniu własnym oraz swojej siostry J.M.,

brak odniesienia do wszystkich zarzutów skarżących postawionych w odwołaniu od decyzji Wojewody [...],

odmowę stwierdzenia nieważności decyzji objętej postępowaniem nieważnościowym ze względu jakoby na możliwość prowadzenia postępowania wznowieniowego z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., pomimo tego, że:

przyczyną złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie był brak udziału w postępowaniu J.M.,

J.M. brała udział w postępowaniu poprzez umocowanego przez siebie swojego brata J.S.,

postępowanie nieważnościowe, jako dalej idące, ma pierwszeństwo przed postępowaniem wznowieniowym,

decyzja wywłaszczeniowa, jako rażąco naruszająca prawo materialne, nigdy nie powinna zostać wydana w zaskarżanym kształcie, wobec czego konieczne jest jej wyeliminowanie z obrotu ze skutkiem ex tunc,

naruszenie przepisów postępowania w sposób istotny dla rozstrzygnięcia sprawy - art. 10 § 1 K.p.a. poprzez brak zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu przed organem II instancji, a w szczególności poprzez brak zawiadomienia o zebranym materiale dowodowym i pozbawienie skarżących możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji,

8) naruszenie przepisów postępowania w sposób istotny dla rozstrzygnięcia sprawy - art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie faktyczne decyzji, polegające na braku odniesienia do wszystkich zarzutów skarżących postawionych w odwołaniu od decyzji Wojewody [...] i wskazania przyczyn, dla których zostały one pominięte przy rozstrzyganiu oraz wywodzenie rzekomego braku rażącego naruszenia prawa z tych elementów postępowania wywłaszczeniowego - prowadzenia rozprawy wywłaszczeniowej bez udziału biegłego - które nie były kwestionowane przez skarżących, przez co organ II instancji, zbędnie skupiając swoje uzasadnienie na tym aspekcie sprawy, stara się stworzyć wrażenie poprawności działania tak organu wywłaszczeniowego, jak i swojego rozstrzygnięcia.

Wskazując na powyższe podstawy wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju w W. z [...] stycznia 2015 r. znak [...].

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że przyczyną wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej było powzięcie przekonania, że decyzja ta rażąco naruszała i narusza prawo, bowiem:

została wydana pomimo wyrażenia zgody przez właścicieli na jej zbycie w drodze dobrowolnej umowy cywilno-prawnej,

orzeka o wywłaszczeniu tylko jednego ze współwłaścicieli - J.S., z pominięciem rozstrzygnięcia co do osoby drugiego ze współwłaścicieli - J.M. i przysługującego jej udziału we własności nieruchomości,

w konsekwencji wady wskazanej powyżej w pkt 2 decyzja nie skutkuje całkowitym odjęciem prawa własności przysługującego dotychczasowym właścicielom i nie dotyczy ani całej nieruchomości, ani jej wyodrębnionej części.

Minister pominął przy tym, że wskazywaną przez organ wywłaszczeniowy przyczyną wywłaszczenia nie był brak zgody właścicieli, a rzekomy brak dokumentów potwierdzających własność, co samo w sobie stanowiło poświadczenie nieprawdy przez organ wywłaszczeniowy. Decyzja ta wskazywała jako jedynego właściciela J.S., co nie odpowiadało stanowi ani faktycznemu, ani prawnemu.

W ocenie skarżących argumentacja przywoływana przez Ministra wskazuje, że nie rozpoznał on istoty sprawy. Wywodzili, że pierwotnymi właścicielkami wywłaszczonej nieruchomości były J.M. i jej matka J.S. W dniu [...] stycznia 1973 r. uzyskały one akt własności ziemi wydany przez Prezydenta Miasta B., działającego na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, Nr [...], obejmujący m.in. działki nr [...], nr [...] oraz nr [...].

Po śmierci J.S. jej wyłącznymi spadkobiercami zostali skarżący. Zostało to ustalone na mocy prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w B. wydanego [...] lutego 1976 r. w sprawie stwierdzenia nabycia spadku sygn. akt [...], zgodne z którym wchodzące w skład spadku gospodarstwo rolne dziedziczą wnioskodawcy w 1/2 części każdy. Tym samym gospodarstwo rolne obejmujące wszystkie działki wskazane w akcie własności ziemi z [...] stycznia 1973 r., stało się przedmiotem współwłasności wnioskodawców w równych częściach ułamkowych.

Zdaniem skarżących okoliczności te i dokumenty musiały być znane w 1977 r. organowi administracji wydającemu decyzje wywłaszczeniowe, bowiem w "Protokole z przeprowadzonej 19 kwietnia 1977 r. pertraktacji dotyczącej przeniesienia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości /działki/ położonej w B. przy ul. [...] b/n" w punkcie 8 wskazano wprost, że nieruchomość będąca przedmiotem pertraktacji jest własnością J.S. 1/2 i J.M. 1/2. Gdyby organowi wywłaszczeniowemu nie były znane te dokumenty, to nie miałby podstaw do ustalenia udziałów w nieruchomości, a jednak uczynił to precyzyjnie i zgodnie ze stanem faktycznym. Co więcej, gdyby organowi wywłaszczeniowemu nieznana była treść postanowienia Sądu z [...] lutego 1976 r., to nie ustaliłby, że jednym ze współwłaścicieli jest J.S. Pomimo to organ wywłaszczeniowy pominął istnienie tych dokumentów własności.

Dalej skarżący podnieśli, że wydając decyzje odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej organy obu instancji stwierdziły, że w aktach wywłaszczeniowych brak jest zarówno aktu własności ziemi, jak i postanowienia spadkowego Sądu, z których wynikałby tytuł własności przysługujący skarżącym. Miałoby to jakoby przemawiać za założeniem, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego było konieczne i uzasadnione. Stanowisko to – w ocenie skarżących - pozostaje jednak w wewnętrznej sprzeczności z tezą organu II instancji, prezentowaną w odniesieniu do innego aspektu sprawy w oparciu o wyrok NSA z 30 października 2003 r., sygn. akt I SA 3087/2001. Organ II instancji dla uzasadnienia swojego stanowiska przyjął wbrew przywoływanej przez siebie tezie, iż w aktach sprawy wywłaszczeniowej brak było zarówno aktu własności ziemi, jak i postanowienia spadkowego, pomimo tego, że wyłącznie na podstawie tych dokumentów organ wywłaszczeniowy mógł ustalić i ustalił krąg właścicieli nieruchomości. Organ tak I, jak i II instancji zaniechał zatem kompleksowej oceny materiału dowodowego.

Dalej skarżący podnieśli, że wiedza organu wywłaszczeniowego, istniejąca w 1977 r., że kto jest właścicielem działki wynikała również z punktu 8 "Protokołu z przeprowadzonej 19 kwietnia 1977 r. pertraktacji dotyczącej przeniesienia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości /działki/ położonej w B. przy ul. [...]b/n". Gdyby istniały jakiekolwiek wątpliwości w tym zakresie, to organ wywłaszczeniowy dysponował możliwościami ich wyjaśnienia.

Skarżący podnieśli również, że J.S. 19 kwietnia 1977 r. podał do protokołu, iż działa w imieniu własnym oraz skarżącej J.M. oraz wyraził zgodę również w imieniu własnym oraz J.M. na dobrowolne zbycie wszystkich objętych wnioskiem działek na rzecz Skarbu Państwa, a ta okoliczność stanowiła negatywną przesłankę wszczęcia i prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego oraz wydania decyzji wywłaszczeniowej. Akta sprawy nie zawierają przy tym jakiegokolwiek śladu istnienia po stronie organu wywłaszczeniowego wątpliwości, co do faktu udzielenia i zakresu umocowania J.S. do działania również w imieniu J.M.

Następnie skarżący zaznaczyli, że wszczynając i prowadząc postępowanie wywłaszczeniowe ówczesny organ administracji nie dochował należytej staranności w działaniu i pomimo niewątpliwej wiedzy o wszystkich współwłaścicielach objął swoją decyzją jedynie jednego z nich - J.S., z pominięciem w treści decyzji J.M. W ten sposób wywłaszczeniem nie została objęta ani nieruchomość ani jej wyodrębniona część, przez co decyzja nie mogła wywołać skutku w postaci "całkowitego odjęcia prawa własności ich dotychczasowym właścicielom", co również potwierdza rażące naruszenie ówcześnie obowiązującego prawa.

Wskazali, iż decyzja wywłaszczeniowa zawiera poświadczenie nieprawdy poprzez posługiwanie się nieprawdziwym stwierdzeniem, jakoby jej wydanie zostało spowodowane brakiem dokumentów własności, pomimo obiektywnego istnienia takich dokumentów w postaci aktu własności ziemi i prawomocnego postanowienia Sądu o stwierdzeniu nabycia spadku.

Podkreślili, że brak jest wymogu, aby pełnomocnictwo do prowadzenia rokowań w trybie art. 6 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wymagało zachowania formy notarialnego. Zdaniem skarżących J.S. działając w imieniu własnym i w imieniu siostry - J.M., skutecznie wyraził zgodę na dobrowolne zbycie nieruchomości, a prowadzenie przez organ II instancji wbrew tym oczywistym zdarzeniom wywodów o braku zachowania notarialnej formy pełnomocnictwa do prowadzenia rokowań również w imieniu J.M., jako uzasadnienia dla wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego stanowi argumentację contra legem.

Dalej skarżący wywodzili, że decyzja oparta jest na stwierdzeniu, że w aktach sprawy wywłaszczeniowej brak było dokumentów własnościowych skarżących - aktu własności ziemi i postanowienia Sądu o stwierdzeniu nabycia spadku. Jak wyżej wskazywano, ze względu na upływ czasu nie można przyjmować założenia, że brak jakiegokolwiek dokumentu w archiwalnych aktach sprawy świadczyć może o jego nieistnieniu. Zamiast takiego założenia należy skupić się na ocenie całokształtu materiału dowodowego, czego jednak organy obu instancji zaniechały. Już zachowany w aktach sprawy wywłaszczeniowej protokół z rokowań z 19 kwietnia 1977 r. wskazuje, iż organowi wywłaszczeniowemu niewątpliwie znany był stan własności wynikający zarówno z aktu własności ziemi, jak i postanowienia spadkowego. Organ wywłaszczeniowy był tym samym organem, który w 1973 r. wydał akt własności ziemi i już z tego powodu znał pierwotny krąg właścicieli, w tym co do osoby skarżącej J.M.

Ponadto w skardze zwrócono uwagę, że skarżący w odwołaniu od decyzji Wojewody [...] wskazali m.in. na uchybienia organu I instancji w zakresie braku należytego przeprowadzenia postępowania dowodowego, skutkującego niewyjaśnieniem wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W szczególności skarżący podnosili brak sięgnięcia przez organ I instancji do osobowych źródeł dowodowych pozwalających na potwierdzenie, że odwołujący J.S. w toku pertraktacji z 19 kwietnia 1977 r., wyrażając zgodę na dobrowolne zbycie wszystkich objętych wnioskiem działek na rzecz Skarbu Państwa, działał w imieniu własnym oraz swojej siostry J.M.

Organ II instancji nie odniósł się w żaden sposób do postawionego zarzutu w tym zakresie.

Organ II instancji faktycznie zaniechał oceny prawidłowości postępowania nieważnościowego prowadzonego przez Wojewodę [...] oraz wydanej przez niego decyzji. Zamiast tego organ II instancji skupił się na potwierdzaniu prawidłowości działań organu wywłaszczeniowego, przy czym czynił to jedynie na podstawie szczątkowych akt archiwalnych sprzed bez mała 40 lat, wyciągając w ten sposób oczywiście błędne wnioski, z pominięciem tak twierdzeń skarżących, jak i innych dowodów możliwych do przeprowadzenia w sprawie.

Za przeszkodę w wydaniu decyzji stwierdzającej nieważność decyzji wywłaszczeniowej organ II instancji uznał rzekomy zarzut braku udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym J.M. Miało to wskazywać na możliwość prowadzenia postępowania wznowieniowego z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a nie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Świadczy to również o braku rozpoznania tak istoty sprawy, jak i stawianych zarzutów. Skarżący wskazali, że wbrew temu, co w swoim uzasadnieniu imputuje organ II instancji, podstawą wystąpienia przez nich z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji nie był brak udziału w postępowaniu J.M., bowiem brała ona udział w postępowaniu poprzez umocowanego przez siebie swojego brata J.S.. Skarżący wskazywali jedynie, że J.M., ani przysługujący jej udział we współwłasności nieruchomości, nie zostały objęte wydaną decyzją wywłaszczeniową, a zatem decyzja nie dotyczyła całej nieruchomości i wszystkich współwłaścicieli, przez co nie mogła wywołać ustawowego skutku w postaci "całkowitego odjęcia prawa własności ich dotychczasowym właścicielom". Również ta okoliczność świadczy o rażącym naruszeniu prawa, do jakiego doszło przy wydawaniu decyzji wywłaszczeniowej.

Powołując się na orzecznictwo skarżący wskazali, że konkurencyjne wskazywanie postępowania wznowieniowego zamiast postępowania nieważnościowego jest o tyle nieuprawnione, że postępowanie nieważnościowe, jako dalej idące, ma pierwszeństwo przed postępowaniem wznowieniowym. W istocie skutkiem wydania decyzji z pominięciem wskazania w jej treści J.M. i przysługującego jej udziału było rażące naruszenie prawo materialnego. Decyzja w zaskarżanym kształcie nigdy nie powinna zostać wydana, wobec czego konieczne jest jej wyeliminowanie z obrotu ze skutkiem ex tunc.

Dodatkowo skarżący podnieśli, że organ II instancji wykazał się wyjątkową opieszałością w prowadzeniu procedury odwoławczej, wydając swoje rozstrzygnięcie po 17 miesiącach od złożenia odwołania, a przed wydaniem zaskarżanej decyzji pełnomocnik skarżących nie został powiadomiony o zgromadzeniu materiału dowodowego, co stanowi rażące naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. Nie wyjaśnił przy tym, dlaczego zignorowane zostały zarzuty i wskazywane przez skarżących dowody, w tym dowody ze źródeł osobowych, co stoi w opozycji do art. 107 § 3 K.p.a.

Z tych względów nie można uznać rozstrzygnięcia organu II instancji za zgodne z prawem, wobec czego wystąpienie ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stało się konieczne, a postawione na wstępie wnioski i zarzuty są uzasadnione.

W odpowiedzi na skargę z 24 marca 2015 r. organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując uprzednio prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie została oparta na uzasadnionych podstawach.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej – stwierdzenia nieważności. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowane decyzje naruszają rażąco prawo, w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), a ustalenia te oparte są na zebranym materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza. W tym postępowaniu organ nie poddaje analizie całego postępowania zwykłego, lecz jedynie kontroluje, czy jej wydanie może się wiązać z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie. W postępowaniu nieważnościowym nie ma więc co do zasady miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym. Tak więc badany jest stan faktyczny jak i prawny z daty wydania decyzji ostatecznej w postępowaniu zwykłym, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności.

Wnoszący skargę, jako podstawę skargi wskazał szereg przepisów zarówno procesowych, jak i materialnych, w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., których naruszenia uparuje w wadliwym przyjęciu przez Ministra, że w okolicznościach niniejszej sprawy wojewoda prawidłowo ocenił kwestionowaną decyzję wywłaszczeniową, która według skarżących obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa, opisaną we wniosku z dnia 12 lutego 2013 r. o stwierdzenie jej nieważności.

Podkreślić należy, że stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowane decyzje naruszają rażąco prawo, w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Z akt niniejszej sprawy wynika, że organom orzekającym w sprawie nie udało się co prawda odnaleźć, mimo podjętych prób, wszystkich dokumentów, na podstawie których wydano kwestionowaną decyzję, jednakże, w ocenie Sądu, na podstawie pozostałych materiałów dowodowych i przyjętych okoliczności nie można zarzucić zaskarżonej decyzji niezgodności z prawem.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), na podstawie której toczyło się postępowanie, wywłaszczenie nieruchomości było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość ubiegającemu się o wywłaszczenie była niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. W dacie wydawania kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji obowiązywała ustawa z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 18, poz. 117). Przepis art. 1 ust. 4 tej ustawy stanowił, że ogródki działkowe stanowią urządzenia użyteczności publicznej. Istotny natomiast dla wyjaśnienia kwestii niezbędności wywłaszczonej nieruchomości dla realizacji celów określonych przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. jest fakt, że w 1977 r. kiedy dokonano wywłaszczenia obowiązywał dekret z dnia 1 października 1947 r. o planowej gospodarce narodowej (Dz.U. Nr 64, poz. 373) i zgodnie z tym dekretem każde zadanie gospodarcze mogło być realizowane wyłącznie w ramach ustalonego cyt. dekretem planu gospodarczego na dany rok lub na dłuższy okres. W tym czasie obowiązywała również uchwała nr 83 Rady Ministrów z dnia 3 czerwca 1977 r. w sprawie rozwoju pracowniczych ogródków działkowych do 1980 r. (M.P. Nr 15, poz. 82). Uchwała ta skierowana była do wojewodów i prezydentów miast stopnia wojewódzkiego. Zobowiązywała ona te organy do dokonania przeglądów terenów nadających się pod pracownicze ogródki działkowe oraz przeznaczenia ich w planach zagospodarowania przestrzennego na lata 1978-80 w terminie do 31 sierpnia 1977 r. pod stałe ogrody działkowe.

Wobec tego w dacie orzekania przez Prezydenta B. wywłaszczenie nieruchomości pod ogródki działkowe było dopuszczalne. Okoliczności tej nie kwestionuje skarżący, jednakże jej ustalenie miało kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie.

Skoro zatem wywłaszczenie pod ogródki działkowe było dopuszczalne, w dalszej części należało ustalić, czy w toku postępowania wywłaszczeniowego nastąpiło tego rodzaju naruszenie prawa, które należy uznać za rażące.

Spór między stronami niniejszego postępowania sądowego dotyczy tego, czy Prezydent Miasta B. mógł orzec o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości za odszkodowaniem, mimo tego, że prowadził wcześniej pertraktacje z jednym w właścicieli nieruchomości, który - jak twierdził - działał w imieniu swoim i innego współwłaściciela. Stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości (...). Umowa taka mogła być zawarta również w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego.

Ze znajdującego się w aktach sprawy aktu własności ziemi z [...] stycznia 1973 r., wynika, że właścicielami nieruchomości położonej w B., oznaczonej jako dz. nr [...] i [...] były J.S. oraz J.M.. Sposób nabycia tej nieruchomości nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i nie jest przez strony kwestionowany. Postanowieniem z [...] lutego 1976 r. Sąd Rejonowy w B. stwierdził, że J.S. zmarła [...] stycznia 1973 r., zaś gospodarstwo rolne dziedziczą J.S. i J.M. Z protokołu pertraktacji z 19 kwietnia 1977 r. można wnosić, że brał w udział J.S., któremu zaproponowano kwotę 66.614 zł za przedmiotowe nieruchomości. Z treści protokołu wynika, że J.S. oświadczył, iż te nieruchomości są własnością jego oraz J.M. Działając w imieniu własnym oraz za wskazanego współwłaściciela wyraża zgodę na sprzedaż działek za cenę szacunkową. Z akt sprawy i ustaleń organu nie wynika jednak, by przedłożył przy tym stosowne pełnomocnictwo. Okoliczność ta nie była również kwestionowana przez skarżących. W aktach sprawy brak jest wzmianek, by organ wywłaszczeniowy wyzywał pełnomocnika do przedłożenia stosownego pełnomocnictwa, czy też próbował pertraktować również z drugim współwłaścicielem nieruchomości. Okoliczności tej zapewne obecnie nie sposób ustalić. Należy bowiem mieć na względzie, że od dnia orzekania przez Prezydenta B. w kwestii wywłaszczenia do dnia orzekania w trybie nieważnościowym przez Ministra upłynęło ponad 35 lat. W tych okolicznościach część dokumentów nie zachowała się. Wobec tego rolą organów prowadzących postępowanie w trybie nadzwyczajnym była wnikliwa ocena zachowanego materiału dowodowego. Nie może także ujść uwadze, iż przez tak długi czas nie było przez uprawnionych kwestionowane przyznane w drodze decyzji i wypłacone odszkodowanie. Należy przy tym zaznaczyć, że w tym postępowaniu nadzwyczajnym nie prowadzi się na nowo postępowania dowodowego, zatem zarzut dotyczący nieprzesłuchania świadków na okoliczność prowadzonego postępowania wywłaszczeniowego nie zasługiwał na uwzględnienie. Postępowanie nadzorcze nie stanowi kolejnej instancji, a ma prowadzić jedynie do ustalenia ewentualnych rażących wad decyzji. Sąd podziela pogląd wyrażony w tej sprawie tych samych skarżących na decyzję dotyczącą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] września 1977 r. dotyczącej wywłaszczenia i odszkodowania za nieruchomość dawniej oznaczoną nr geod. [...] o pow. 0,5287 ha, położoną w B. przy ul. [...] (wyrok WSA w Warszawie z 25 czerwca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 767/15, CBOSA).

Jak wskazał NSA w wyroku z 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2345/12, CBOSA, jeśli chodzi o postępowanie nieważnościowe, to ten tryb zasadniczo różni się od trybu "zwykłego" bowiem nie prowadzi się postępowania dowodowego i nie jest też dopuszczalne rozpatrzenie sprawy co do istoty.

Uwzględniając taką specyfikę postępowania nieważnościowego, w ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy nie można przyjąć za skarżącymi, że decyzja Prezydenta Miasta B. z [...] września 1977 r. znak: [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem m. in. nieruchomości oznaczonej nr geod. [...] o pow. 0,4590 ha oraz nr geod. [...] o pow. 0,0035 ha, położonej w B., przy ul. [...] bez numeru, obręb [...], stanowiącej własność J.S. (pkt 5 decyzji) została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Organy obu instancji rozstrzygające w trybie nieważnościowym zasadnie uznały, że zawarcie umowy sprzedaży nieruchomości wykracza poza zakres zwykłego zarządu i należy do kategorii rozporządzania rzeczą wspólną. W takim wypadku niezbędna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na jej zbycie. Przyjmuje się, że przez czynności zwykłego zarządu rozumie się załatwianie bieżących spraw związanych ze zwykłą eksploatacją i utrzymaniem rzeczy w stanie niepogorszonym. Wszystko zaś, co w tych granicach się nie mieści, należy do spraw przekraczających zakres zwykłego zarządu (Kodeks cywilny, Komentarz, Warszawa 1972, t. I, str. 511-512). Brak zgody wszystkich współwłaścicieli powoduje, iż czynność prawna jest nieważna i nie ma możliwości jej konwalidacji. Wobec tego, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie można uznać, że Prezydent B. rażąco naruszył przepisy ustawy wywłaszczeniowej, wydając w dniu [...] września 1977 r. decyzję o wywłaszczeniu, skoro brak było formalnej zgody wszystkich właścicieli nieruchomości na jej dobrowolne odstąpienie.

Należy także mieć na względzie, że postępowanie prowadzone na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości wywierało skutki w sferze prawa rzeczowego. Prawomocna decyzja o wywłaszczeniu skutkowała przejściem prawa własności (art. 30). W kontekście zrzutu nieobjęcia decyzją wszystkich współwłaścicieli nieruchomości należy wskazać, że w orzecznictwie przyjmuje się, że decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. ma charakter rzeczowy. Akty tego rodzaju, w odróżnieniu od aktów o charakterze osobowym i osobowo-rzeczowym, są skierowane do rzeczy w oderwaniu od aspektu osobowego. Wzgląd na taki charakter decyzji sprawia, że zasadnicze znaczenie dla jej prawidłowości ma ocena rozstrzygnięcia odnoszonego do nieruchomości, a nie osoby jej właściciela. Związek właściciela nieruchomości z orzeczeniem wywłaszczeniowym wynika jedynie z uprawnienia przysługującego właścicielowi nieruchomości do uzyskania odszkodowania (por. wyrok NSA z 7 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 1841/11, CBOSA). Na rzeczowy charakter orzeczenia wywłaszczeniowego wskazuje art. 22 ustawy, który wymienia elementy takiej decyzji. Z przepisu tego nie wynika aby decyzja wywłaszczeniowa wymieniała właściciela, wywłaszczonej nieruchomości. Wskazanie współwłaściciela stanowi tylko uzupełnienie oznaczenie przedmiotu wywłaszczenia. Słusznie zatem organ nadzoru uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności ocenianej decyzji (por. również wyrok WSA w Warszawie z 23 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 3230/13, CBOSA). Jak stwierdził NSA w wyroku z 26 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 985/11, CBOSA, a pogląd ten podziela skład orzekający, fakt, iż w postępowaniu wywłaszczeniowym nie brali udziału wszyscy współwłaściciele nieruchomości nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności wydanej w jego wyniku decyzji wywłaszczeniowej.

Sąd stwierdził nadto, że również w toku postępowania wywłaszczeniowego nie naruszono rażąco prawa. Co prawda, jak podkreślił organ, w aktach archiwalnych nie zachował się sam wniosek wywłaszczeniowy, jednak co już wcześniej podkreślono, samo wywłaszczenie nastąpiło na cel zgodny z ustawą. Zatem musiało pochodzić od podmiotu uprawnionego. Nie zachowało się również zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, jednak w aktach sprawy znajduje się protokół z przeprowadzonej rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z 4 lipca 1977 r. Z protokołu rozprawy wynika, że badana była prawidłowość doręczenia stronom zawiadomienia o jej terminie. W rozprawie nie wzięli udziału J.S. oraz J.M., natomiast uczestniczyło w niej 7 właścicieli innych nieruchomości. Wobec tego należy podzielić stanowisko organu, że nie można z faktu, iż niektórzy właściciele nieruchomości nie stawili się na rozprawę, wyprowadzić wniosku, że nie zostali o niej prawidłowo poinformowani.

Nie stanowi rażącego naruszenia prawa również brak udziału biegłego w rozprawie. Przepis art. 22 ustawy wywłaszczeniowej wymagał bowiem "wysłuchania opinii biegłych", które było podstawą ustalenia odszkodowania, a nie wysłuchania biegłego. Nie wyklucza to faktu, że przedstawiona została opinia sporządzona przez biegłego. Nie może też ujść uwagi, że wywłaszczeniem objęto niezabudowaną nieruchomość. Sąd zwraca uwagę, że kategoryczna linia orzecznicza w kwestii braku obecności biegłych na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, przeprowadzonej w postępowaniu, opartym na przepisach ustawy, została zapoczątkowana wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 4 czerwca 1998 r. (sygn. akt II RN 38/98), wydanym w sprawie, w której nie została w ogóle sporządzona opinia, a więc w sprawie o innym stanie faktycznym, niż niniejsza sprawa. W najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się, że ocena legalności decyzji wywłaszczeniowej w zakresie orzeczenia o odszkodowaniu dokonywana jest na tle konkretnej sprawy. NSA uważa, że rażące naruszenie prawa przejawiające się w sporządzeniu opinii szacunkowej przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, czy w braku udziału biegłych w rozprawie może wchodzić w grę tylko wówczas, gdy z akt wywłaszczeniowych wynika, że w toku postępowania strona kwestionowała założenia przyjęte w elaboracie szacunkowym jako podstawa do ustalenia odszkodowania lub wysokość ustalonego odszkodowania w toku postępowania odwoławczego, a jednocześnie uchybienia te miały przełożenie na wynik rozstrzygnięcia o odszkodowaniu (por. wyroki NSA: z dnia 9 października 2014 r., sygn. akt I OSK 800/13; z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2879/12; z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1519/12; z dnia 4 października 2013 r., sygn. akt I OSK 588/13; z dnia 7 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1462/11; z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt I OSK 374/13). W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie zaistniała, doszło jedynie do oczywistej omyłki rachunkowej, niestanowiącej podstawy do stwierdzenia nieważności, a jedynie do sprostowania decyzji.

Zdaniem Sądu nie wskazano w toku postępowania nieważnościowego, że w sprawie spełniona została przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji określona art. 156 §1 pkt 4 K.p.a, czyli decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Skład orzekający podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 5 marca 2013 r., II OSK 2079/11, LEX nr 1305541: 1. Skierowanie decyzji administracyjnej do osoby niebędącej stroną należy rozumieć jako równoważne zwróceniu się z decyzją do osoby, dla której nie była ona przeznaczona. Użyte w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. sformułowanie »osoba niebędąca stroną« powinno być interpretowane zgodnie z art. 28 k.p.a. oraz art. 107 § 1 k.p.a. wskazującym, że elementem obligatoryjnym decyzji jest »oznaczenie strony lub stron«. 2. W świetle art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 k.p.a. nieważność postępowania nie będzie zachodzić w sytuacji, gdy organ administracji rozstrzygnął decyzją o prawach i obowiązkach strony postępowania, jednakże decyzję tę doręczył innemu podmiotowi nieposiadającemu interesu prawnego. W rozpatrywanej sprawie skarżący wywodzą natomiast pominięcie w decyzji współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości i w tym kontekście stwierdzić należy, że brak udziału strony na każdym etapie postępowania prawidłowo organ ocenił jako przesłankę wznowieniową.

Nie zasługują na uwzględnienie również zarzuty naruszenia prawa procesowego. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób dostateczny przedstawia jakie dowody udało się organowi zdobyć i dlaczego na ich podstawie zajął kwestionowane stanowisko. Ponadto nie można zarzucić, by organ odwoławczy nie rozpoznał odwołania i ponownie nie rozpoznał sprawy. Z uzasadnienia decyzji jasno wynika, dlaczego nie zostało uwzględnione odwołanie skarżących. Podniesiony zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. również nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem organ odwoławczy nie prowadził w sprawie postępowania uzupełniającego. Nadto zarzut taki może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, a taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca.

Podkreślić również należy, że z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że organ administracji orzekający w postępowaniu o stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego ma obowiązek zbadać z urzędu, czy nie zachodzą wszystkie przesłanki nieważności wymienione w art. 156 § 1 K.p.a., a nie tylko wskazane we wniosku strony. Wniosek strony, jak i jego uzasadnienie w sprawie o stwierdzenie nieważności nie jest bowiem wiążący dla organu administracji (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 562/08, CBOSA). W niniejszej sprawie z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Minister zbadał także, czy w sprawie nie zachodzą inne przesłanki nieważnościowe, z czego skarżący niesłusznie zdają się czynić zarzut. Na podstawie zawartości nadesłanych akt sprawy stanowisko to należy uznać za uprawnione.

Zdaniem Sądu orzekającego nastąpiło wyjaśnienie podniesionych wątpliwości będących elementem niezbędnym do dokonania przez organy nadzoru oceny prawidłowości przeprowadzenia kwestionowanego postępowania wywłaszczeniowego. Wobec tego Sąd uznał, że organy nadzoru poczyniły wszystkie niezbędne ustalenia odnośnie do występowania przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., przez co wyjaśniły dokładnie sprawy i zebrały oraz rozpatrzyły materiał dowodowy. Oznacza to, że zapadłe w rozpatrywanej sprawie decyzje nie zostały wydane z takim naruszeniem przepisów art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 i w konsekwencji art. 107 § 3 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wbrew twierdzeniom strony, skoro brak jest wystarczających podstaw zarówno w postaci dokumentów, jak i możliwości wykazania, że miało miejsce naruszenie prawa o charakterze rażącym, to nie można skutecznie wywodzić, że odmowa stwierdzenia nieważności oznaczała naruszenie interesu strony.

Ponadto Sąd nie dostrzegł w zaskarżonej decyzji takiego naruszenia prawa, które wskazywałoby na konieczność uwzględnienia skargi z urzędu. Z przedstawionych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 , ze zm.) - należało orzec jak w sentencji.