Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2279/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1 pkt 1, art. 64 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 186
law: Ustawa z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta - tekst jedn.
article: art. 7, art. 10 § 1, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, sędzia WSA Monika Kramek, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...]czerwca 2017 r. znak [...] w przedmiocie uznania stosowanych praktyk jako naruszających zbiorowe prawa pacjentów uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Rzecznik Praw Pacjenta decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. znak: [...], na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 1, art. 64 ust. 1-2, art. 65 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, (dalej "ustawa") oraz art. 104 § 1 i 2 K.p.a.:

1) uznał praktyki stosowane przez Samodzielny Publiczny [...] w [...], zwany dalej "Szpitalem" lub "podmiotem leczniczym", polegające na:

a) pobieraniu od dnia [...] grudnia 2015 r. wyższych niż maksymalne opłaty za sporządzenie kopii, wyciągu lub odpisu na elektronicznym nośniku danych (§ 6 ust. 1 lit. c Zarządzenia Wewnętrznego nr [...] Dyrektora Szpitala z dnia [...] listopada 2013 r. w sprawie opłat oraz udostępniania dokumentacji medycznej), pomimo wejścia w życie w dniu 12 grudnia 2015 r. ustawy z dnia 9 października 2015 r. o zmianie ustawy o systemie informacji w ochronie zdrowia oraz niektórych innych ustaw, zgodnie z którą opłata za udostępnienie dokumentacji medycznej na elektronicznym nośniku danych nie może przekraczać 0,0004 przeciętnego wynagrodzenia, w poprzednim kwartale, począwszy od pierwszego dnia następnego miesiąca po ogłoszeniu przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, mające na celu ograniczenie prawa pacjentów do dokumentacji medycznej, o których mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1 ustawy w związku z art. 27 ust. 1 pkt 5 oraz z art. 28 ust. 4 pkt 3 ustawy, za naruszające zbiorowe prawa pacjentów i nakazał ich zaniechanie;

b) udostępnianiu dokumentacji medycznej na pisemny wniosek pacjenta, przedstawiciela ustawowego pacjenta, bądź osoby upoważnionej przez pacjenta (§ 4 ust. 1 Zarządzenia Wewnętrznego nr [...] Dyrektora Szpitala z dnia [...] listopada 2013 r. w sprawie opłat oraz udostępniania dokumentacji medycznej), mające na celu ograniczenie prawa pacjentów do dokumentacji medycznej, o którym mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1 i 2 ustawy, za naruszające zbiorowe prawa pacjentów i nakazał ich zaniechanie;

c) wymaganiu wskazywania celu uzyskania dokumentacji medycznej w wytworzonym przez Szpital wzorze "wniosku o wydanie kopii dokumentacji medycznej", mające na celu ograniczenie prawa pacjentów do dokumentacji medycznej, o którym mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1 w związku z art. 27 ustawy, za naruszające zbiorowe prawa pacjentów i nakazał ich zaniechanie;

d) prowadzeniu dokumentacji medycznej pacjentów w ten sposób, iż nie zawiera ona: ponumerowanych, chronologicznie uporządkowanych kart, oznaczenia podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych ze wskazaniem komórki organizacyjnej, tj.: Kliniki [...] Szpitala, w której udzielono świadczeń zdrowotnych, czytelnych wpisów, mające na celu ograniczenie prawa pacjentów do dokumentacji medycznej, o którym mowa w art. 24 ust. 1 i art. 25 ust. 1 pkt. 2 ustawy w związku z § 4 ust. 1 oraz § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów, zakresu i wzorów dokumentacji medycznej oraz sposobu jej przetwarzania (dalej: "rozporządzenie"), za naruszające zbiorowe prawa pacjentów i nakazał ich zaniechanie;

e) nieudostępnianiu pacjentowi lub jego przedstawicielowi ustawowemu, bądź osobie upoważnionej przez pacjenta, dokumentacji medycznej poprzez wydanie oryginału za pokwitowaniem odbioru i z zastrzeżeniem zwrotu po wykorzystaniu, gdy zwłoka w wydaniu tej dokumentacji mogłaby spowodować zagrożenie życia lub zdrowia pacjenta, mające na celu ograniczenie prawa pacjentów do dokumentacji medycznej, o którym mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1 w związku z art. 27 ust. 1 pkt 3 ustawy, za naruszające zbiorowe prawa pacjentów i nakazał ich zaniechanie;

2) zobowiązał podmiot leczniczy do:

a) usunięcia skutków naruszenia zbiorowych praw pacjentów poprzez chronologiczne uporządkowanie i ponumerowanie wszystkich stron w dokumentacji medycznej pacjentów Kliniki [...] Szpitala, uzupełnienie oznaczeń podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych ze wskazaniem komórki organizacyjnej, w której udzielono świadczeń zdrowotnych oraz załączenie do dokumentacji medycznej zawierającej nieczytelne wpisy jej odpisów, umożliwiających odczytanie, powyższe dotyczy - dokumentacji medycznej wytworzonej od dnia [...] lipca 2013 r. do dnia otrzymania niniejszej decyzji, w nieprzekraczalnym trzydziestodniowym terminie, licząc od dnia otrzymania niniejszej decyzji;

b) usunięcia skutków naruszenia zbiorowych praw pacjentów poprzez złożenie oświadczenia o następującej treści:

"Dyrektor Szpitala przeprasza pacjentów za stosowanie niezgodnych z prawem zasad udostępnienia dokumentacji medycznej oraz za niezgodne z prawem prowadzenie przez Szpital dokumentacji medycznej, informując, że:

> opłata za udostępnienie dokumentacji medycznej na informatycznym nośniku danych - nie może przekraczać 0,0004 przeciętnego wynagrodzenia w poprzednim kwartale, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczy pospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dniu 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2016 r. poz., 887, ze zm.), począwszy od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiło ww., ogłoszenie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego;

> udostępnianie dokumentacji medycznej następuje również na ustny wniosek pacjenta, przedstawiciela ustawowego pacjenta, osobę upoważnioną przez pacjenta;

> udostępnianie dokumentacji medycznej następuje bez konieczności wskazywania celu uzyskania dokumentacji;

> wpisu w dokumentacji dokonuje się w sposób czytelny i w porządku chronologicznym. Strony w dokumentacji prowadzonej w postaci papierowej są numerowane i stanowią chronologicznie uporządkowaną całość, Dokumentacja medyczna zawiera oznaczenie podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych ze wskazaniem komórki organizacyjnej, w której udzielono świadczeń zdrowotnych;

> udostępnianie dokumentacji medycznej następuje również przez wydanie oryginału za potwierdzeniem odbioru i z zastrzeżeniem zwrotu po wykorzystaniu, na żądanie organów władzy publicznej albo sądów powszechnych, a także w przypadku gdy zwłoka w wydaniu dokumentacji mogłaby spowodować zagrożenie życia lub zdrowia pacjenta",

- w formie pozwalającej na identyfikację autora tego oświadczenia poprzez jego umieszczenie:

• w formie pisemnej w lokalu należącym do Szpitala w miejscu ogólnodostępnym dla pacjentów na okres trzydziestu dni od dnia otrzymania niniejszej decyzji oraz

• na oficjalnej stronie internetowej Szpitala, tj. na dzień wydania decyzji: https://spcsk.pl/ w ten sposób, że powyższe informacje zostaną umieszczone na stronie głównej oraz będą utrzymywane na niej przez okres trzydziestu dni od dnia otrzymania niniejszej decyzji;

3) zobowiązał do złożenia Rzecznikowi Praw Pacjenta w nieprzekraczalnym trzydziestodniowym terminie, licząc od dnia otrzymania niniejszej decyzji, informacji o stopniu realizacji działań polegających na usunięciu lub zmianie zapisów Zarządzenia Wewnętrznego nr [...] Dyrektora Szpitala z dnia [...] listopada 2013 r. w sprawie opłat oraz udostępniania dokumentacji medycznej, zapisów na stronie internetowej Szpitala (zakładka: "Prawa Pacjenta", "Przydatne dokumenty"

- "Informacja o Zasadach Wydawania Dokumentacji Medycznej", "Wniosek o wydanie kopii dokumentacji medycznej"), w tym wytworzonego przez Szpital formularza "wniosku o wydanie kopii dokumentacji medycznej", które to działania są niezbędne do zaniechania stosowania rzeczonych praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów;

4) decyzji w pkt 1 nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu decyzji organ administracji stwierdził, że w dniu [...] maja 2016 r. do Biura Rzecznika Praw Pacjenta wpłynął wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie naruszenia zbiorowych praw pacjenta polegającego na odmowie wydania pacjentowi Szpitala oryginałów dokumentacji medycznej w trybie art. 2 ust. 3 ustawy. Wobec powyższego, w związku z uzyskanymi informacjami uprawdopodabniającymi naruszenie zbiorowych praw pacjentów, postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. znak: [...]Rzecznik Praw Pacjenta wszczął na wniosek J. B. postępowanie w sprawie praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów przez Szpital.

Następnie organ administracji opisał przebieg postępowania, w szczególności czynności podejmowane w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zreferował, jakie wezwania skierował do Szpitala i jakich odpowiedzi udzielił podmiot leczniczy. Przywołał też treść pism złożonych w toku postępowania przez J. B. oraz wskazał pisma, w których udzielono stronie odpowiedzi.

Dalej – na tronie 17 uzasadnienia decyzji z dnia[...]czerwca 2017 r. – Rzecznik Praw Pacjenta stwierdził, że w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 1908/16, w pismach z dnia [...] stycznia 2017 r., poinformował strony o rozszerzeniu postępowania w zakresie prowadzenia przez Szpital dokumentacji medycznej w sposób przewidziany w ustawie oraz rozporządzeniu. Wobec tego zwrócił się do Szpitala o przekazanie dokumentacji medycznej dziesięciu losowo wybranych pacjentów wytworzonej w Klinice [...] Szpitala w lipcu 2013 r. Dodatkowo, zwrócił się o przesłanie poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii dokumentu ustanawiającego procedurę wewnętrzną obowiązującą w Szpitalu w zakresie sposobu prowadzenia dokumentacji medycznej. Szpital, przy piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r., przekazał uwierzytelnioną dokumentację medyczną pacjentów Kliniki [...] z lipca 2013 r. oraz października 2016 r. Odnosząc się zaś do prośby o przesłanie procedury wewnętrznej Szpitala w zakresie prowadzenia dokumentacji medycznej, podmiot leczniczy poinformował, że w Szpitalu dokumentacja jest prowadzona zgodnie z rozporządzeniem.

Rzecznik Praw Pacjenta zauważył także, że w piśmie z dnia [...] kwietnia 2017 r. poinformował Szpital oraz wnioskodawcę o tym, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie, oraz że przysługuje stronom możliwość wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ administracji wyjaśnił, że pismo skierowane do pełnomocnika J. B. nie zostało podjęte przez adresata, a doręczenie uznano za dokonane na podstawie art. 44 § 4 K.p.a.

Dalej Rzecznik Praw Pacjenta wyjaśnił podstawę prawną wydania decyzji i wywiódł, przywołując odpowiednie przepisy ustawy i rozporządzenia, które ze stosowanych przez Szpital – wymienionych w rozstrzygnięciu decyzji - praktyk naruszają zbiorowe prawa pacjenta.

W końcowej części uzasadnienia decyzji organ administracji wyjaśnił także, na jakiej podstawie wskazał w rozstrzygnięciu działania niezbędne do usunięcia skutków naruszenia zbiorowych praw pacjentów, wyznaczając terminy podjęcia tych działań oraz nałożył obowiązek złożenia w wyznaczonym terminie informacji o stopniu realizacji działań polegających na usunięciu lub zmianie zapisów Zarządzenia Wewnętrznego nr [...] Dyrektora Szpitala z dnia [...] listopada 2013 r. w sprawie opłat oraz udostępniania dokumentacji medycznej i zapisów na stronie internetowej Szpitala.

J. B. zaskarżył decyzję Rzecznika Praw Pacjenta z dnia[...]czerwca 2017 r. znak: [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Skarżący wniósł o uchylenie decyzji ze względu na nieważność postępowania wynikającą z pozbawienia go - na skutek niedoręczenia zawiadomienia z dnia [...] kwietnia 2017 r. z winy operatora pocztowego - prawa wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Alternatywnie J. B. wniósł o uchylenie punktów 2, 3 i 4 zaskarżonej decyzji i:

a) zobowiązanie organu administracji do ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego w celu ustalenia pełnego zakresu naruszeń zbiorowych praw pacjentów przez Szpital w szczególności poprzez: (i) objęcie postępowaniem całego okresu, w jakim zostały stwierdzone naruszenia, (ii) objęcie postępowaniem wszystkich oddziałów i jednostek organizacyjnych szpitala, w których było wskazywane istnienie naruszeń praw pacjentów przez zawiadamiającego i pracowników Szpitala, (iii) przeprowadzenie dowodów w ramach rozprawy administracyjnej z przesłuchania pracowników i innych świadków wskazanych przez strony postępowania, (iv) zobowiązanie Rzecznika Praw Pacjenta do ukarania Szpitala maksymalnymi karami pieniężnymi za utrudnianie dotychczasowego postępowania administracyjnego poprzez przedkładanie w trakcie postępowania przed Rzecznikiem Praw Pacjenta niezgodnych z prawdą dokumentów dotyczących udostępniania pacjentom dokumentacji medycznej;

b) zobowiązanie organu do ukarania Szpitala najwyższą karą pieniężną za naruszenie zbiorowych praw pacjentów oraz zobowiązanie szpitala do zamieszczenia na głównej stronie internetowej sentencji decyzji Rzecznika Praw Pacjenta przez okres równy okresowi trwania naruszeń zbiorowych praw pacjenta w sposób zapewniający pełny dostęp wyszukiwarek internetowych do treści zamieszczonej decyzji i w sposób zapewniający łatwą widoczność decyzji dla użytkownika bezpośrednio po otwarciu głównej strony internetowej Szpitala.

Skarżący zakwestionował też nadanie zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności tylko w zakresie pkt 1, podczas gdy, jego zdaniem rygor ten należało nadać także w zakresie punktów 2 i 3 decyzji.

Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych i zwolnienie od kosztów sądowych.

Rzecznik Praw Pacjenta wniósł o oddalanie skargi, podtrzymując w odpowiedzi na skargę argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do kwestii niedoręczenia zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji stwierdził, że skarżący nie udowodnił (np. poprzez załączenie złożonej na poczcie reklamacji, stanowiska poczty), że pismo Biura Rzecznika Praw Pacjenta nie zostało mu doręczone z przyczyn od niego niezależnych.

Odnosząc się do kwestii nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, organ administracji przytoczył natomiast treść art. 64 ust. 1 ustawy i wywiódł, że nadanie tego rygoru wyłączenie w zakresie, w jakim decyzja nakazuje zaniechanie stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów, było prawidłowe, tak jak prawidłowe było wyznaczenie podmiotowi leczniczemu terminu wykonania działań niezbędnych do usunięcia zaistniałych skutków naruszenia zbiorowych praw pacjentów.

Rzecznik Praw Pacjenta podniósł także, że "rozszerzając" postępowanie w sprawie znak: [...] bazował na wniosku J. B. z dnia [...] stycznia 2015 r., inicjującego postępowanie znak: [...]oraz [...], w którym wskazał, że dokumentacja na dzień [...] lipca 2013 r. zawierała szereg nieprawidłowości. Stwierdził, że zgłoszone naruszenia dotyczyły dokumentacji medycznej prowadzonej przez Klinikę [...] Szpitala.

Odwołując się dalej do treści art. 68 ustawy, organ administracji stwierdził, że nie posiada kompetencji do nałożenia kary pieniężnej w decyzji o uznaniu stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów.

Referendarz sądowy postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. zwolnił J. B. od kosztów sądowych.

Na rozprawie w dniu 21 czerwca 2018 r. pełnomocnik organu administracji stwierdził, że wbrew twierdzeniom skarżącego organ prowadzi postępowanie "przede wszystkim z urzędu". Oświadczył, że obecnie prowadzone są z urzędu dwa postępowania – pierwsze dotyczące prawa do depozytu, a drugie – dotyczące prawa do dokumentacji medycznej. Dotyczą one wszystkich jednostek podmiotu leczniczego, wobec którego prowadzono postępowanie. Nadmienił, że postępowanie prowadzone z urzędu zostało wszczęte około połowy 2017 r.

W dniu 21 czerwca 2018 r., po zamknięciu rozprawy i ogłoszeniu wyroku, do Sądu wpłynęło pismo pełnomocnika skarżącego z dnia [...] czerwca 2018 r. z pełnomocnictwem, zawierające wniosek o dopuszczenie dodatkowych dowodów z dokumentów, a także wniosek o zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja Rzecznika Praw Pacjenta została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1, a także art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – stan prawny na dzień wydania zaskarżonej decyzji; dalej powoływana, jako "K.p.a.").

Naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. polegało na niepodjęciu przez organ administracji czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia wszelkich okoliczności faktycznych sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją oraz nierozpatrzeniu stanu faktycznego całości tej sprawy.

Zgodnie z powołanym w podstawie prawnej wydania zaskarżonej decyzji art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2016 r., poz. 186 ze zm. – stan prawny na dzień wydania zaskarżonej decyzji) przez praktykę naruszającą zbiorowe prawa pacjentów rozumie się bezprawne zorganizowane działania lub zaniechania podmiotów udzielających świadczeń zdrowotnych - mające na celu pozbawienie pacjentów praw lub ograniczenie tych praw, w szczególności podejmowane celem osiągnięcia korzyści majątkowej. Nie jest zbiorowym prawem pacjentów suma praw indywidualnych.

Analiza przekazanych Sądowi akt postępowania administracyjnego wskazuje, że Rzecznik Praw Pacjenta zaskarżoną decyzją rozstrzygnął sprawę nie tylko w zakresie objętym wnioskiem J. B. z dnia [...] maja 2016 r. (dotyczącym dostępu do dokumentacji medycznej w Samodzielnym Publicznym Szpitalu [...] w [...] przy ul. [...] – dalej "Szpital"), ale także

– w związku z wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1665/15 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 1908/16 - w zakresie objętym wnioskiem skarżącego z dnia [...] stycznia 2015 r. (dotyczącym prowadzenia przez Szpital dokumentacji medycznej).

Mimo to, praktyki wskazane we wniosku z dnia [...] stycznia 2015 r. tylko w niewielkiej części stały się przedmiotem wyjaśniania przez organ administracji i tylko w takiej części zostały przezeń rozpatrzone. Dlatego stwierdzone naruszenie wyżej wymienionych przepisów postępowania administracyjnego należało uznać za mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie mogło bowiem skutkować wydaniem rozstrzygnięcia o odmiennej treści niż zawarte w zaskarżonej decyzji.

Otóż, jak wynika z wniosku J. B. z dnia [...] maja 2016 r., a także z postanowienia Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] maja 2016 r. o wszczęciu postępowania w sprawie stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów, postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją pierwotnie dotyczyło naruszenia zbiorowych praw pacjentów poprzez bezprawne, zorganizowane działania mające na celu ograniczenie prawa pacjentów do dokumentacji medycznej.

W skierowanym do skarżącego piśmie z dnia [...] czerwca 2016 r. (str. 3) organ administracji wprost wskazał, że nie badał w toku "niniejszego" postępowania, czy Szpital prowadzi dokumentację medyczną zgodnie z przepisami prawa. Potwierdził to w piśmie z dnia [...] lipca 2016 r., skierowanym do pełnomocnika skarżącego, zaznaczając, że kwestia niewywiązywania się przez Szpital z obowiązku prowadzenia dokumentacji medycznej zgodnie z wymaganiami prawa była przedmiotem rozpatrzenia decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak: [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów.

Niemniej jednak, w dniu [...] stycznia 2017 r. Rzecznik Praw Pacjenta wydał postanowienie, którym – w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 1908/16 – poinformował o "rozszerzeniu" postępowania w zakresie prowadzenia przez Szpital dokumentacji medycznej w sposób przewidziany w ustawie z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta oraz rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 9 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów, zakresu i wzorów dokumentacji medycznej oraz sposobu jej przetwarzania.

Wskazanym w rzeczonym postanowieniu wyrokiem z dnia 29 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 1908/16 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił natomiast skargę kasacyjna Rzecznika Praw Pacjenta od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1665/15, którym uchylono powołaną wyżej decyzję Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak: [...]o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów. Uchyloną decyzję wydano zaś w związku z wnioskiem J.B.z dnia [...] stycznia 2015 r.

Pomimo "rozszerzenia" postępowania o wywodzone przez skarżącego we wniosku z dnia [...] stycznia 2015 r. nieprawidłowości dotyczące legalności prowadzenia przez Szpital dokumentacji medycznej, organ administracji nie dołączył do akt sprawy ani rzeczonego wniosku, ani akt postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak: [...].

Z uzasadnień powołanych wyżej wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2016 r. i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2016 r. jednoznacznie jednak wynika, że we wniosku z dnia [...]stycznia 2015 r. J. B. wywodził, iż pracownicy i kierownik Archiwum Zakładowego przekazali mu informacje, że całość dokumentacji prowadzona jest przez Szpital w nieodpowiedniej formie. Stwierdził także, że w związku z tym istnieje uzasadnione podejrzenie naruszenia zbiorowego prawa pacjentów polegającego na niewywiązaniu się przez Szpital z obowiązku prowadzenia dokumentacji medycznej w zakresie i formie przewidzianej przez ustawę o prawach pacjenta i rozporządzenia wykonawcze do tej ustawy.

Nie ulega więc wątpliwości, że postępowanie wszczęte na skutek wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2015 r. dotyczyło naruszenia zbiorowych praw pacjentów poprzez niewłaściwe prowadzenie całości dokumentacji medycznej przez Szpital. Tak też – prawidłowo - określono zakres "rozszerzonego" postępowania w powołanym wyżej postanowieniu z dnia [...] stycznia 2017 r. oraz w skierowanym do Szpitala piśmie z tej samej daty. Poinformowano w nich o rozszerzeniu postępowania "w zakresie prowadzenia przez Szpital (podkr. Sądu) dokumentacji medycznej".

Jednakże, chociaż organ administracji prawidłowo określił w wydanym postanowieniu oraz w piśmie skierowanym do Szpitala zakres prowadzonego ("rozszerzonego") postępowania, to postępowanie wyjaśniające ograniczył do analizy prawidłowości prowadzenia dokumentacji medycznej przez jeną klinikę Szpitala ([...]). We wzmiankowanym piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r. zażądał od Szpitala dokumentacji medycznej wytworzonej wyłącznie przez tę klinikę, chociaż postępowanie dotyczyło prowadzenia dokumentacji przez Szpital. To wszakże Samodzielny Publiczny [...] w [...], jako podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych w rozumieniu art. 3 pkt 5 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta w zw. z art. 2 pkt 5 w zw. z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1638 ze zm. – stan prawny na dzień wydania zaskarżonej decyzji), jest odpowiedzialny za prowadzenie dokumentacji medycznej zgodnie z przepisami ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 26 lutego 2016 r. w sprawie rodzajów i zakresu dokumentacji medycznej prowadzonej w podmiotach leczniczych dla osób pozbawionych wolności oraz sposobu jej przetwarzania (Dz. U. z 2016 r., poz. 258). Zgodnie natomiast z informacjami podanymi na stronie internetowej Szpitala, [...], jest jedną z dziesięciu klinik internistycznych, a poza klinikami internistycznymi, w szpitalu funkcjonuje jeszcze osiem klinik chirurgicznych.

Skoro zatem postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją dotyczyło prowadzenia przez podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych (Samodzielny Publiczny [...] w [...]) praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjenta, m.in. poprzez nieprawidłowe prowadzenie dokumentacji medycznej, to z pewnością niewystarczające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy było rozpatrzenie dowodów dotyczących tylko jednej z osiemnastu klinik Szpitala. Zarówno zatem w zakresie, w jakim uznano za praktyki naruszające zbiorowe prawa pacjentów, prowadzenie dokumentacji medycznej pacjentów w sposób niezgodny z przepisami i nakazano ich zaniechanie, jak i w zakresie, w jakim zobowiązano do usunięcia skutków naruszenia tymi praktykami zbiorowych praw pacjentów, zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec jednoznacznie wynikającego z postanowień z dnia [...] maja 2016 r. oraz z dnia [...] stycznia 2017 r. zakresu postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, nie ma natomiast znaczenia podniesiona przez pełnomocnika organu na rozprawie w dniu 22 lutego 2018 r. okoliczność, że obecnie prowadzone są

– z urzędu – dwa postępowania: dotyczące prawa do dokumentacji medycznej oraz prawa do depozytu. Wzmiankowanymi postanowieniami Rzecznik Praw Pacjenta jednoznacznie potwierdził bowiem, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją dotyczyło stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów, wskazanych we wnioskach J. B. z dnia [...] maja 2016 r. oraz z dnia [...] stycznia 2015 r.

Należy także zgodzić się ze skarżącym, że skierowane do jego pełnomocnika zawiadomienie z dnia [...] kwietnia 2017 r. o możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, nie zostało skutecznie doręczone. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru dołączonym do przesyłki pocztowej, w której wysłano rzeczone zawiadomienie, brak jest bowiem informacji o pozostawieniu adresatowi zawiadomienia o pozostawieniu przesyłki w placówce pocztowej. W tej sytuacji doszło do naruszenia art. 44 § 2 K.p.a. (który nakazuje pozostawienie - w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata - zawiadomienia o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru), a w konsekwencji do naruszenia art. 10 § 1 K.p.a.

Należy zauważyć, że zwrotne potwierdzenie odbioru jest dokumentem urzędowym i potwierdza okoliczności w nim stwierdzone (zob. też np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 marca 2018 r. sygn. akt II OZ 254/18, z dnia 9 stycznia 2018 r. sygn. akt I OZ 1873/17, z dnia 24 stycznia 2017 r. sygn. akt I OZ 92/17. Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skro więc na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, niepodjętej przez pełnomocnika skarżącego przesyłki pocztowej, doręczyciel nie odnotował w przeznczonym do tego miejscu, że pozostawił zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w skrzynce oddawczej lub widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata, to nieuprawnione jest stanowisko organu administracji, z którego wynika, że J. B.powinien był udowodnić (np. poprzez załączenie reklamacji lub stanowiska poczty), że pismo informujące o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, nie zostało mu doręczone z przyczyn od niego niezależnych.

Biorąc z kolei pod uwagę, że przed wydaniem postanowienia z dnia[...] stycznia 2017 r. skarżący w kierowanych do organu administracji pismach (np. z dnia [...] czerwca 2016 r. i z dnia [...] lipca 2016 r.) wskazywał na konieczność przeprowadzenia dowodów na okoliczność zakresu naruszeń zbiorowych praw pacjentów, w tym na okoliczność nieprawidłowości w prowadzeniu dokumentacji medycznej, zaś po wydaniu wskazanego postanowienia (po "rozszerzeniu" zakresu postępowania), w doręczonym pełnomocnikowi J.B. piśmie z dnia [...] marca 2017 r., poinformowano, że organ zwrócił się do Szpitala o przedstawienie dodatkowych informacji w sprawie, należało uznać, że stwierdzone naruszenie art. 10 § 1 K.p.a., mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ administracji dołączy do akt sprawy materiały, które zgromadził w toku postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak: [...]i które – jak twierdzi w odpowiedzi na skargę – uwzględnił również w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją. Rzecznik Praw Pacjenta wyjaśni także, czy nieprawidłowości w prowadzeniu dokumentacji medycznej dotyczą pozostałych (poza Kliniką [...]) komórek organizacyjnych Szpitala. W szczególności zażąda dokumentacji medycznej wytworzonej w innych klinikach, a w razie potrzeby przeprowadzi także inne dowody. W zależności zaś od dokonanych ustaleń wyda rozstrzygnięcie uznające stosowane praktyki za naruszające zbiorowe prawa pacjenta, a także nakazujące ich zaniechanie oraz ewentualnie usunięcie skutków stwierdzonych naruszeń, co do tych komórek organizacyjnych Szpitala, w których stwierdzi naruszania, bądź - jeżeli będą one dotyczyły wszystkich komórek organizacyjnych – co do Szpitala. Organ administracji zapewni też stronom, przed wydaniem decyzji, możliwość wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Sąd nie podziela natomiast stanowiska skarżącego, że organ administracji błędnie określił zakres decyzji, w którym nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności.

Zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta w przypadku wydania przez Rzecznika decyzji o uznaniu praktyki za naruszającą zbiorowe prawa pacjentów nakazuje on jej zaniechanie lub wskazuje działania niezbędne do usunięcia skutków naruszenia zbiorowych praw pacjentów, wyznaczając terminy podjęcia tych działań. Decyzji nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności.

Z treści powołanego przepisu wynika, że określenie praktyki stanowiącej naruszenie oraz nakazanie jej zaniechania to obligatoryjne elementy decyzji stwierdzającej naruszenie zbiorowych praw pacjentów. Przepis ten ma charakter kategoryczny w powołanym zakresie, natomiast pozostała jego część, poprzez użycie spójnika "lub" wskazuje, że określenie działań niezbędnych do usunięcia skutków naruszenia zbiorowych praw pacjentów stanowi element fakultatywny decyzji (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 maja 2017 r. II OSK 582/17. Niepublikowany. Dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W zaskarżonej decyzji organ administracji skorzystał z możliwości zawarcia w niej fakultatywnego rozstrzygnięcia poprzez wskazanie działań niezbędnych do usunięcia skutków naruszenia zbiorowych praw pacjentów (pkt 2 decyzji). Dla tej części rozstrzygnięcia ustawodawca jednoznacznie przewidział natomiast w art. 64 ust. 1 obowiązek wyznaczenia terminu podjęcia stosownych działań ("wyznaczając terminy podjęcia tych działań"). Dlatego prawidłowo Rzecznik Praw Pacjenta nadał zaskarżonej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności tylko w zakresie obligatoryjnych elementów decyzji stwierdzającej naruszenie zbiorowych praw pacjentów (pkt 1 decyzji). Wywodzona przez skarżącego interpretacja art. 64 ust. 1 powoływanej ustawy jest nie do pogodzenia z treścią tego przepisu. Pozbawiałaby bowiem treści normatywnej tę jego część, w której dla rozstrzygnięcia wskazującego działania niezbędne do usunięcia skutków naruszenia zbiorowych praw pacjentów, przewiduje wyznaczenie przez organ administracji terminu wykonania obowiązku.

Taki sam wniosek należy wyprowadzić z treści art. 64 ust. 2 powoływanej ustawy, zgodnie z którym w decyzji, o której mowa w ust. 1, Rzecznik może nałożyć na podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych albo organizatora strajku obowiązek składania w wyznaczonym terminie informacji o stopniu realizacji działań niezbędnych do zaniechania praktyki naruszającej zbiorowe prawa pacjentów lub usunięcia skutków naruszenia zbiorowych praw pacjentów.

Także zatem w zakresie określonym w pkt 3 zaskarżonej decyzji Rzecznik Praw Pacjenta prawidłowo nie nadał jej rygoru natychmiastowej wykonalności.

Trafnie także organ administracji, odwołując się w odpowiedzi na skargę do treści art. 68 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, stwierdził brak podstawy prawnej do nałożenia na Szpital kary pieniężnej w decyzji o uznaniu praktyki za naruszającą zbiorowe prawa pacjentów. Zgodnie ze wskazanym przepisem nałożenie takiej kary możliwe jest dopiero w przypadku niepodjęcia działań określonych w decyzji, o której mowa w art. 64 ust. 1, w terminie w niej wskazanym.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Skarżącemu nie przysługiwał zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, ponieważ nie uiścił on jakichkolwiek kosztów sądowych (został z nich zwolniony), a jego pełnomocnik zgłosił swój udział w postępowaniu już po zakończeniu postępowania przed Sądem administracyjnym w pierwszej instancji.