Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SAB/Bk 33/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2017-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 5 ust. 2 i art. 6 ust.1
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 149 par. 1 pkt 1 i pkt 1a
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), sędzia NSA Mieczysław Markowski, Protokolant referent stażysta Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Fundacji A. w W. na bezczynność Wójta Gminy B. w przedmiocie informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy B. do załatwienia, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej, wniosku Fundacji A. w W. z dnia [...] listopada 2016 roku, w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że Wójt Gminy B. dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny; 5. zasądza od Wójta Gminy B.na rzecz skarżącego Fundacji A. w W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Skarga na bezczynność Wójta Gminy B. została wywiedziona na tle następujących okoliczności faktycznych.

Wnioskiem z dnia 4 listopada 2016 r. Fundacja A. (powoływana dalej jako: "Skarżąca") zwróciła się do Wójta Gminy B. o udostępnienie informacji publicznej następującej treści:

1. z jakimi podmiotami gmina współpracuje w zakresie wywozu śmieci;

2. umów cywilnoprawnych zawartych z podmiotami wskazanymi w pkt 1 obowiązujących/wykonywanych na dzień złożenia wniosku;

3. wszystkich decyzji o warunkach zabudowy wydanych w ramach działalności urzędu w okresie od 1 stycznia 2016 r. do dnia 31 lipca 2016 r.;

4. wszystkich umów o pracę dotyczących urzędników (funkcjonariuszy publicznych) zatrudnionych w urzędzie gminy na dzień złożenia wniosku;

5. listy imion i nazwisk pracowników samorządowych, którzy w 2015 i 2016 r. otrzymywali nagrodę oraz wysokość tej nagrody w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych oraz informacji o tym, jakie osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę przyznania tej nagrody w odniesieniu do każdego pracownika samorządowego.

Skarżąca zaznaczyła jednocześnie, że przekazania ww. informacji należy dokonać drogą elektroniczną na adres[...] przy czym informację, o jakiej mowa w pkt 2, 3 i 4 przekazać należy poprzez przesłanie skanów ww. dokumentów (ich pełnej treści).

W odpowiedzi na powyższy wniosek organ pismem z dnia 7 listopada 2016 r. wezwał Skarżącą na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia braków wniosku poprzez wskazanie osoby, od której pochodzi oraz o podpisanie podania przez wnoszącego.

Pismem z dnia 25 stycznia 2017 r. Fundacja A. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność Wójta Gminy B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wnioskowanej w piśmie z dnia 4 listopada 2016 r. Organowi zarzucono naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez bezpodstawne wysłanie wezwania do usunięcia braków formalnych wniosku, co doprowadziło do nieudzielenia wnioskowanej informacji publicznej. W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, że pismem z dnia 4 listopada 2016 r. zwróciła się o udostępnienie opisanej we wniosku - informacji publicznej, ale organ poza przesłaniem wezwania z dnia 7 listopada 2016 r. nie podjął żadnych innych czynności w sprawie, w szczególności nie przekazał stronie skarżącej żadnej z wnioskowanych informacji. Zdaniem Skarżącej bezpodstawne pozostawienie wniosku bez rozpoznania oznacza, że organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności. Zgodnie bowiem z art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnienie informacji następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w ust. 2 i art. 15 ust. 2. Skarżąca podkreśliła też, że zgodnie z utrwalonym poglądem judykatury treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego jest informacją publiczną. Wobec powyższego informacje żądane przez Skarżącą w tym zakresie są informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy, zaś wójt reprezentujący gminę będącą jednostką samorządu terytorialnego, która gospodaruje majątkiem publicznym i wykonuje zadania publiczne należy do kategorii podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej w myśl art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy. W konkluzji strona skarżąca wniosła o stwierdzenie, że organ pozostaje w bezczynności oraz uznanie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w wysokości 500 zł oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy B. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podniósł, że wniosek skarżącej Fundacji o udostępnienie informacji publicznej był mało czytelny i nie zawierał wskazania osoby, która wystąpiła z żądaniem, w związku z tym – na podstawie art. 63 § 2 i 3 k.p.a.- został wezwany do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Skarżąca nie odpowiedziała na powyższe wezwania, a zatem w niniejszej sprawie nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga na bezczynność zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Bezczynność w prowadzeniu postępowania przez organ administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu, lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność w prowadzeniu postępowania została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (patrz analogicznie dla instytucji przewlekłości postępowania - T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86).

W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.; dalej: u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 p.p.s.a., ponieważ stosownie do treści art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Zasadnym jest zatem stanowisko, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenie informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2917/12 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA).

Uwzględniając powyższe Sąd uznał skargę wniesioną w niniejszej sprawie za dopuszczalną. Przechodząc z kolei do merytorycznego jej rozpoznania należy stwierdzić, że przedmiotem skargi Skarżący uczynił w niniejszej sprawie bezczynność Wójta Gminy B. w udostępnieniu mu informacji publicznej określonej we wniosku z dnia 4 listopada 2016 r., który zawierał żądanie podania: (1) informacji, z jakimi podmiotami gmina współpracuje w zakresie wywozu śmieci; (2) umów cywilnoprawnych zawartych z podmiotami wskazanymi w pkt 1 obowiązujących/wykonywanych na dzień złożenia wniosku; (3) wszystkich decyzji o warunkach zabudowy wydanych w ramach działalności urzędu w okresie od 1 stycznia 2016 r. do dnia 31 lipca 2016 r.; (4) wszystkich umów o pracę dotyczących urzędników (funkcjonariuszy publicznych) zatrudnionych w urzędzie gminy na dzień złożenia wniosku; 5) listy imion i nazwisk pracowników samorządowych, którzy w 2015 i 2016 r. otrzymywali nagrodę oraz wysokość tej nagrody w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych oraz informacji o tym, jakie osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę przyznania tej nagrody w odniesieniu do każdego pracownika samorządowego.

Zasady udzielania informacji publicznej, jak wskazano już wyżej, reguluje u.d.i.p., która definiuje informację publiczną w art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2, podmioty zobowiązane do jej udzielenia w art. 4 ust. 1 - 3 oraz tryb jej udostępniania i ograniczenia w tym zakresie. I tak zgodnie z art. 1 ust. 1 powołanej ustawy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Z kolei w świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Z przepisów u.d.i.p. wynika, że podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej ma obowiązek podjąć określone w tej ustawie czynności, nawet jeśli żądane informacje nie stanowią informacji publicznej - w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p., tj. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeśli zatem wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną organ ma obowiązek:

1. udostępnić tę informację w formie czynności materialno – technicznej w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) lub

2. wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, np. wynikające z art. 5 u.d.i.p. lub

3. udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie (nie dłuższym jednak niż 2 miesiące), w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (w sytuacji powiadomienia wnioskodawcy o braku możliwości realizacji jego żądania w sposób lub w formie określonych we wniosku, ze wskazaniem innego sposobu lub formy bezzwłocznego udostępnienia informacji, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się - art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) lub

4. poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy w pierwszej kolejności za oczywiste należy uznać, że Wójt Gminy B., jako organ samorządu terytorialnego - organ władzy publicznej, jest jednym z podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej, wskazanych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p..

Oceniając natomiast aspekt przedmiotowy, tzn. czy żądana informacja stanowi informację publiczną wskazać należy, że pojęcie informacji publicznej określone jest w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Przy wykładni tych sformułowań należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, przewidującego prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej i podmiotów wykonujących zadania publiczne. Prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, bowiem jest przyznane każdemu (art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Nie można go zatem interpretować zawężająco. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 września 2007r. sygn. akt IV SAB/Gl 28/07, dostępny w CBOSA).

Mając na względzie powyższe nie budzi wątpliwości Sądu, że żądane przez Skarżącego wnioskiem z dnia 4 listopada 2016 r. - informacje dotyczące bezpośrednio działalności organu władzy publicznej oraz sposobu wydatkowania środków publicznych stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Odnosząc się do kolejnych wskazanych w punktach od 1 do 5 żądań wskazać należy, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej objęte są również umowy cywilnoprawne, zawierane przez organy władzy publicznej oraz osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym. Z tego względu informacją publiczną jest treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego. W szczególności zaś spraw publicznych i majątku publicznego dotyczą zawarte przez organ wykonawczy gminy umowy o świadczenie usług prawnych, gdyż są finansowane ze środków publicznych (por. wyroki NSA z 6 września 2016 r. sygn. akt I OSK 634/16, WSA we Wrocławiu z 17 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SAB/Wr 113/11, dostępne CBOSA). Umowa zawarta z podmiotem świadczącym usługi w zakresie wywozu śmieci – w świetle przytoczonych wyżej poglądów judykatury, które Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, stanowi bez wątpienia informację publiczną podlegającą udostępnieniu, a zgoda podmiotu, który zawarł umowę na udostępnienie jej treści nie ma znaczenia, chyba że dotyczy informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Definicję tajemnicy przedsiębiorstwa zawiera art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003r. nr 153, poz. 1053 – j.t. ze zm.), który stanowi, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Co do zasady zatem treść umowy zawartej przez jednostkę samorządu terytorialnego z przedsiębiorcą stanowi informację publiczną, zwłaszcza gdy zawarta została przy zastosowaniu przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2164 – j.t. ze zm.), chyba że umowa ta zawiera informacje objęte tajemnicą przedsiębiorstwa, o których mowa w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, przy czym przesłanki uznania tych informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa należy interpretować ściśle.

Do katalogu informacji publicznych zaliczyć należy też informacje żądane przez Skarżącą w pkt 3 wniosku, tj. decyzje o warunkach zabudowy wydanych w ramach działalności urzędu w okresie od 1 stycznia 2016 r. do dnia 31 lipca 2016 r. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 pkt 4 tiret pierwszy u.d.i.p. udostępnieniu podlega treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, zaś dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt spraw (art. 6 ust. 2 u.d.i.p.). W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, podzielane również przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie, zgodnie z którym treść aktów administracyjnych po ich anonimizacji winna zostać udostępniona w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jako informacja publiczna prosta (zob.: wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 stycznia 2009 r., II SA/Kr 1258/08, por. wyrok NSA w Łodzi z dnia 17 października 2006 r., I OSK 1347/05, oba dostępne w CBOSA).

Również dane, których udostępniania domaga się Skarżący w zakresie wysokości dodatkowego wynagrodzenia w postaci: premii lub nagród przyznanych i wypłaconych pracownikom urzędu gminy (pkt 5 wniosku) mieszczą się w pojęciu zasad funkcjonowania organu władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.) w odniesieniu do ciężarów publicznych ponoszonych na utrzymanie aparatu administracyjnego - art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h (por. WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 30 lipca 2014 r., sygn. II SAB/Gd 64/14, WSA w Kielcach w wyroku z dnia 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II SAB/Ke 72/14 oraz WSA w Rzeszowie w wyroku z 5 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1334/14, wszystkie dostępne w CBOSA). Należy mieć jednak na uwadze przepis art. 5 ust. 1 u.d.i.p., który stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. W art. 5 ust. 2 i 3 u.d.i.p. ustawodawca uregulował właśnie warunki ograniczenia prawa do informacji publicznej wynikającego między innymi z konieczności zapewnienia również ochrony prywatności osoby fizycznej, przy czym nie jest to ograniczenie bezwzględne. W świetle art. 5 ust 2 u.d.i.p., jeżeli informacja dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną i ma związek z wykonywanymi przez nią zadaniami lub sprawowaną funkcją, to dostęp do niej nie może zostać ograniczony z uwagi na ochronę prywatności lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ustawa nie definiuje wprost pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczne". Dla zastosowania normy o charakterze wyjątku - art. 5 ust. 2 u.d.i.p., konieczne jest zatem dokonanie prawidłowej wykładni tego pojęcia. W tym zakresie, w ocenie Sądu, zasadnym jest odwołanie do wykładni spornej normy prawnej dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05, w którym orzekł, że art. 5 ust. 2 zd. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej jest zgodny z art. 31 ust. 3, art. 47 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 61 ust. 4 Konstytucji. W zakresie prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej i osób pełniących funkcje publiczne Trybunał wskazał, że po pierwsze, informacje, których natura i charakter może naruszać interesy i prawa innych osób, nie mogą wykraczać poza niezbędność określoną potrzebą transparentności życia publicznego, ocenianą zgodnie ze standardami przyjętymi w demokratycznym państwie. Po drugie, muszą to być zawsze informacje mające znaczenie dla oceny funkcjonowania instytucji oraz osób pełniących funkcje publiczne. Po trzecie, nie mogą to być informacje - co do swej natury i zakresu - przekreślające sens (istotę) ochrony prawa do życia prywatnego. Trybunał stwierdził, że ustalenie zakresu chronionej prywatności osób pełniących funkcję publiczną należy rozpocząć od próby ustalenia zasięgu podmiotowego przepisu art. 5 ust. 2 zd. 2 ustawy, a więc samego pojęcia osób pełniących funkcje publiczne. Zdaniem Trybunału "nie jest możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Nie każdy zatem pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji (...). Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, Trybunał wskazał, że "można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny".

Na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej osobą pełniącą funkcje publiczne będzie zatem każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Wskazanie zatem, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach Urzędu Gminy B. realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o takie osoby, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach tegoż Urzędu. Ograniczenie dostępu do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej nie ma bowiem zastosowania wyłącznie w przypadku osób będących funkcjonariuszami publicznymi (tak m.in. WSA w Gdańsku w wyroku z 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 5/14; wyrok WSA w Krakowie z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 663/14; wyrok WSA w Bydgoszczy z 16 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 395/14 – wszystkie dostępne w CBOSA). W orzecznictwie sądowym wskazuje się jednocześnie na konieczność badania zakresu uprawnień osób zatrudnionych w sektorze publicznym, który dla przypisania im przymiotu pełnienia takich funkcji winien obejmować uprawnienia m.in. do dysponowania majątkiem publicznym, lub zarządzania nim albo wykonywania innych zadań z zakresu spraw publicznych. Istotne jest więc posiadanie prawa do działania wyraźnie wpływającego na podejmowanie decyzji w tej materii (tak: NSA w wyrokach: z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 681/13, z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt I OSK 822/13, z dnia 15 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1044/13, wszystkie dostępne w CBOSA).

Odnośnie zaś żądania zawartego w pkt 4 wniosku skarżącej Fundacji w zakresie wszystkich umów o pracę dotyczących urzędników (funkcjonariuszy publicznych) zatrudnionych w urzędzie Gminy B. to również uznać należy, że stanowią one informację publiczną. Z treści umów o pracę lub innego rodzaju umów zawieranych z zatrudnionymi aktualnie w instytucji publicznej, jaką jest Urząd Gminy mogą wynikać nie tylko kwestie dotyczące dysponowania majątkiem publicznym, ale również zasady funkcjonowania danego podmiotu, informacje o osobach sprawujących określone funkcje i ich kompetencje. Umowy obrazują zasady funkcjonowania tej instytucji i sposób gospodarowania środkami publicznymi, którymi dysponuje Urząd. Takie stanowisko zaprezentował m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1741/13 i Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela go w pełnej rozciągłości. Przy czym w niniejszej sprawie - udostępnieniu, co należy wyraźnie podkreślić i co zostało wskazane we wniosku, podlegają wyłącznie umowy o pracę zawarte z osobami pełniącymi w Urzędzie funkcje publiczne.

Nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie Wójt Gminy B. w terminach zakreślonych przez ustawodawcę nie udostępnił żądanej informacji, nie prolongował terminu jej udostępnienia, ani nie wydał decyzji odmownej. Jedynie pismem z dnia 7 listopada 2016 r. wezwał Skarżącą na podstawie art. 63 § 2 i 3 k.p.a.- do uzupełnienia braków formalnych wniosku. W tym miejscu trzeba przypomnieć, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej brak jest wskazania jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). Za wniosek pisemny uznawać należy zatem również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny. Pogląd ten uzasadniony jest brakiem konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, który żądając informacji publicznej nie musi wykazać się jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym. Należy bowiem mieć na względzie, że postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone, co wynika z celu u.d.i.p. oraz z jej art. 10 ust. 2 stanowiącego, że informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku (por. wyrok NSA z 14 września 2012 r., sygn. l OSK 1013/12, CBOSA). Skoro zatem złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie zostało obwarowane żadnymi szczególnymi wymogami formalnymi, w szczególności nie wymaga uzasadnienia faktycznego ani prawnego, jak również dokładnego zidentyfikowania wnioskodawcy, a jedynie w miarę precyzyjnego wskazania zakresu żądanych informacji oraz miejsca i sposobu dostarczenia tych informacji, należy stwierdzić, że wniosek Skarżącej Fundacji nadawał się do rozpoznania. Spełniał bowiem powyższe, podstawowe elementy formalne pozwalające na jego rozpoznanie. W tej sytuacji Sąd stwierdził, że wbrew stanowisku organu, Skarżąca nie miała obowiązku podawać imienia i nazwiska we wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Należy tu zaznaczyć, co słusznie podnosił skarżący, że wbrew poglądowi i działaniom organu, wymogi k.p.a. dotyczą wydania decyzji, a nie samego procesu udostępniania informacji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się powszechnie, a Sąd orzekający w niniejszej sprawie ten pogląd podziela, że czynności proceduralne podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej poprzedzające ustalenie, czy żądana informacja stanowi informację publiczną, nie są prowadzone w oparciu o przepisy K.p.a., gdyż wniosek nie wszczyna postępowania administracyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie z 10 stycznia 2012 r., sygn. II SA/Wa 2259/11).

Mając wszystko to na uwadze Sąd stwierdził, że Wójt Gminy B. dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku Skarżącej i stan ten nie ustał do dnia wydania niniejszego wyroku. Zgodnie zaś z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, w myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Uwzględniając powyższe Sąd – na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.– zobowiązał Wójta Gminy B. do załatwienia wniosku Skarżącej o udostępnienie informacji publicznej z dnia 4 listopada 2016r. w terminie 14 dni od doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku (pkt 1 sentencji wyroku). Jednocześnie, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że organ dopuścił się zarzucanej bezczynności (pkt 2 sentencji wyroku). Z kolei oceniając charakter zaistniałej bezczynności, jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji wyroku) – uwzględniając fakt, iż Wójt Gminy nie pozostawił wniosku Skarżącej bez odpowiedzi, lecz się do niego dość szybko ustosunkował, a niezgodny z prawem sposób rozpoznania wniosku wynikał nie tyle z lekceważącego stosunku do obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej, ale z błędnej interpretacji przepisów tej ustawy. Nie sposób jednak uznać, że działanie organu nacechowane było złą wolą, bądź przypisać organowi lekceważący stosunek do norm prawa. Z tych względów Sąd nie uznał za zasadne wymierzenia organowi grzywny.

W pkt 5 wyroku Sąd orzekł o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz strony skarżącej poniesionych przez nią kosztów postepowania sądowego stosownie do treści art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Do kosztów zaliczono wpis sądowy (100 zł), opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) oraz koszty ustanowienia pełnomocnika z wyboru (480 zł) - § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804).