Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 374/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2020-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 155
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 40 ust. 1, 3, 8, 11; art. 40f
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Robert Hałabis (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Anna Strzelec, Sędzia WSA Iwona Tchórzewska, po rozpoznaniu w dniu [...] III na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym sprawy ze skargi "[...]" Spółki jawnej T. G., G. M. z siedzibą w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] [...] w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej w sprawie ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Zarządu Dróg Powiatowych w T. L. z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz "[...]" Spółki jawnej T. G., G. M. z siedzibą w Z. kwotę [...]zł ([...]) z tytułu zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 21 kwietnia 2020 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dróg Powiatowych w T. L. z dnia 7 stycznia 2020 r., nr [...], którą odmówiono skarżącej G. S. jawnej T. G., G. M. z siedzibą w Z. zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej w sprawie ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy:

Ostateczną decyzją z dnia 31 sierpnia 2015 r., nr [...], Zarząd Dróg Powiatowych w T. L. zezwolił skarżącej "G." S. jawnej T. G., G. M. na bezterminowe zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] w miejscowości T., przez budowę linii światłowodowej, to jest urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami, o powierzchni urządzenia 17,59 m2 (pkt 1 decyzji) oraz ustalił opłatę roczną za zajęcie pasa drogowego na wskazany powyżej cel: za część roku 2015 oraz za rok 2016 i lata następne w wysokości [...] zł rocznie, przy czym stawka jednostkowa za zajęcie jezdni wynosiła [...] zł/m2, a za zajęcie zieleńca [...] zł/m2.

W dniu 9 grudnia 2020 r. do Zarządu Dróg Powiatowych w T. L. wpłynął wniosek skarżącej Spółki o:

1) zmianę w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm. – dalej jako "k.p.a.") w związku z art. 154 § 2 k.p.a., decyzji z dnia 31 sierpnia 2015 r. (nr [...]), poprzez obniżenie rocznej opłaty za zajęcie pasa drogowego do wysokości stawek ustalonych w oparciu o art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470 – dalej jako "ustawa o drogach publicznych" lub "u.d.p."), jak dla infrastruktury telekomunikacyjnej;

2) zaliczenie nadpłat dokonywanych przez skarżącą w okresie od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1815, z późn. zm.) do chwili obecnej, na poczet przyszłych należności z tytułu opłat za zajęcie pasa drogowego, ewentualnie o zwrot nadpłat dokonanych przez skarżącą za ten okres.

Decyzją z dnia 7 stycznia 2020 r. organ I instancji odmówił zmiany wskazanej wyżej decyzji ostatecznej.

Po rozpatrzeniu wniesionego przez skarżącą odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z dnia 21 kwietnia 2020 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 155 k.p.a. ostateczna decyzja administracyjna, na podstawie której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W świetle powyższego przepisu dla zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, niezbędne jest spełnienie wszystkich czterech przesłanek w niej wymienionych. Organ stwierdził, że w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja, o której zmianę wnioskowała strona, stąd spełniony został też warunek w postaci zgody strony, wyrażonej we wniosku. Uznał również, że skarżąca powołała argumenty przemawiające za istnieniem jej słusznego interesu, wyrażającego się we względach ekonomicznych. Skarżąca domagała się bowiem zmiany decyzji ostatecznej przez obniżenie obciążających ją opłat.

Odnosząc się natomiast do przesłanki istnienia interesu społecznego, organ odwoławczy wskazał, że na mocy Statutu Zarządu Dróg Powiatowych w T. L. nadanego uchwałą Rady Powiatu w T. L. nr [...] z dnia 27 marca 2018 r. (Dz. Urz. Województwa L. z 2018 r. poz. 1894), Zarząd Dróg Powiatowych w T. L. został zobowiązany do realizacji wielu ważnych i istotnych zadań, w tym dotyczących bezpieczeństwa drogowego oraz zabezpieczenia potrzeb mieszkańców powiatu w zakresie szeroko pojętej infrastruktury komunikacyjnej. W związku z tym w interesie społecznym jest, aby Zarząd Dróg Powiatowych w T. L. dysponował możliwie największymi środkami finansowymi, co zapewni realizację wielu inwestycji i zadań istotnych z punktu widzenia społeczności lokalnej. Uwzględnienie wniosku doprowadziłoby zaś nie tylko do rezygnacji z ustalonych ostatecznymi decyzjami należności finansowych, ale również do wygenerowania z budżetu organu nieprzewidzianych wydatków w postaci zwrotu nadpłat obliczonych od wejścia w życie przepisów o zmianie stawek tych opłat. Dlatego w przedmiotowej sprawie interes społeczny nie przemawiał za zmianą decyzji i zmniejszeniem opłat rocznych za zajęcie pasa drogowego. Wobec powyższego interes strony musiał ustąpić na rzecz interesu społecznego.

Organ odwoławczy podkreślił ponadto, że w świetle art. 155 k.p.a. zmiana decyzji ostatecznej jest możliwa jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie takiej decyzji. Na mocy art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r. poz. 903), z dniem 1 lipca 2016 r. wprowadzono do ustawy o drogach publicznych przepis art. 40f, zgodnie z którym w przypadku ustalenia przez organ jednostki samorządu terytorialnego stawek opłat niższych niż stawki opłat, na podstawie których ustalono opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia infrastruktury telekomunikacyjnej (...) właściwy zarządca drogi ustala z urzędu, w drodze decyzji, nową wysokość opłaty (ust. 1). Dla okresu, za który opłata stała się należna jeszcze przed dniem wejścia w życie uchwały jednostki samorządu terytorialnego ustalającej niższe stawki opłat, obowiązuje opłata ustalona w dotychczasowej wysokości (ust. 2). Powyższy przepis regulował więc w sposób kompleksowy kwestię dostosowania nowych przepisów dotyczących zmniejszenia stawek opłat do opłat ustalonych poprzednio na mocy decyzji wydanych przez organy. Przepis ten został jednak uchylony z dniem 25 października 2019 r. na mocy art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1815), zmieniającej także ustawę o drogach publicznych. W takiej sytuacji brak było zatem podstawy do uwzględnienia wniosku, bowiem istnieją przeciwwskazania w przepisach szczególnych, które warunkują zastosowanie zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Z przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie rozstrzygania w tej sprawie przez organ, nie wynika uprawnienie dla zarządców dróg do wydawania decyzji aktualizujących wysokość opłaty. Nowe stawki opłat za zajęcie pasa drogowego przez umieszczenie w nim urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami, ustalone w uchwale Rady Powiatu w T. L. z dnia 30 grudnia 2019 r., będą miały zastosowanie, ale tylko do decyzji wydawanych od chwili wejścia w życie tej uchwały.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła skarżąca G. S. jawna T. G., G. M. z siedzibą w Z., zarzucając jej naruszenie:

a) art. 155 k.p.a. w związku z art. 154 § 2 k.p.a., poprzez:

. błędne uznanie, że istnieją przepisy prawa, które sprzeciwiają się zmianie decyzji ustalającej wysokość stawek za zajęcie pasa drogowego;

. błędne uznanie, że słuszny interes strony związany z dostosowaniem stawek opłat za zajęcie pasa drogowego stoi w kolizji z interesem publicznym, w sytuacji, gdy obniżenie stawek pozostaje w zgodzie z interesem publicznym, w związku z zasadą równości i uczciwej konkurencji, a nadto służy mieszkańcom gminy w zaspokojeniu i poprawie potrzeb w zakresie telekomunikacji;

b) art. 40 ust. 8 u.d.p. w związku z art. 155 k.p.a. i art. 154 § 2 k.p.a., poprzez jego błędne niezastosowanie i niedostosowanie wysokości opłaty rocznej za zajęcie pasa drogowego do stawek wynikających z przepisów bezwzględnie obowiązującego prawa, przez zmianę w tym zakresie ostatecznej decyzji, pomimo tego, że słuszny interes strony przejawiający się w interesie majątkowym, nie stoi w sprzeczności z interesem publicznym;

c) art. 6 w związku z art. 7a § 1 i 8 § 1 k.p.a., poprzez naruszenie zasady legalizmu, rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony oraz zasady równego traktowania w ten sposób, że organ bez uzasadnionych przesłanek odmówił zmiany decyzji ostatecznej;

d) art. 32 ust. 1 Konstytucji, poprzez umożliwienie zaistnienia sytuacji, w której dwa takie same podmioty, będące w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej ponoszą bez jakiegokolwiek aksjologicznego i celowościowego uzasadnienia rażąco odmienne opłaty za korzystanie z identycznego mienia publicznego, jakim jest pas drogowy.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że organ nie wskazał na jakikolwiek interes publiczny, uniemożliwiający wydanie decyzji zmieniającej. Właśnie w interesie publicznym jest, aby stawki za zajęcie pasa drogowego były jak najniższe. Interesu społecznego nie można mylić z interesem organu, natomiast obniżenie opłat za zajęcie pasa drogowego przekłada się wprost na inwestycje, związane między innymi z polepszeniem jakości usług telekomunikacyjnych. Skarżąca wskazała, że uiszcza opłatę roczną, w oparciu o stawkę na poziomie [...] zł, a więc niemal ośmiokrotnie wyższą od stawki przewidzianej w obowiązujących przepisach. Natomiast art. 29 ustawy zmieniającej oraz art. 40f ustawy o drogach publicznych w brzmieniu sprzed nowelizacji, nie wykluczają zastosowania art. 155 k.p.a. do zmiany stawki opłat za zajęcie pasa drogowego i nie istnieje jakikolwiek przepis zakazujący zmianę decyzji ostatecznej w tym zakresie. Decyzja z dnia 31 sierpnia 2015 r. została wydana bezterminowo, w związku z czym ustalenie wysokości stawki ośmiokrotnie wyższej niż jest to obecnie dopuszczalne powoduje, że podmioty aktualnie ubiegające się o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego są uprzywilejowane w stosunku do tych, które już dysponują infrastrukturą.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, dlatego podlegała uwzględnieniu.

Według przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych – zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga – co do zasady, zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej, zaś za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 1 i 3 u.d.p.).

Zgodnie z art. 40 ust. 8 zd. 1 u.d.p., organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Stosownie zaś do art. 40 ust. 11 u.d.p., opłatę, o której mowa w ust. 3, ustala, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Z konstrukcji i brzmienia powołanych przepisów wynika zatem w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, że opłata za zajęcie pasa drogowego samoistnie nie może być przedmiotem decyzji administracyjnej, lecz stanowi obligatoryjny, a zarazem integralny element zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, będący jego konsekwencją. Nie ma również sporu co do tego, że decyzje zezwalające na zajęcie pasa drogowego są decyzjami o charakterze uznaniowym.

Dlatego należało stwierdzić, że zagadnieniem spornym w niniejszej sprawie była kwestia, czy w aktualnym stanie prawnym dopuszczalna jest zmiana ostatecznej decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, w części dotyczącej ustalenia opłaty należnej z tego tytułu.

Wskazaną kwestię regulował poprzednio przepis art. 40f ustawy o drogach publicznych, który obowiązywał w okresie od dnia 1 lipca 2016 r. do dnia 24 października 2019 r. Stanowił on, że w przypadku ustalenia przez organ jednostki samorządu terytorialnego stawek opłat niższych niż stawki opłat, na podstawie których ustalono opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne, właściwy zarządca drogi ustala z urzędu, w drodze decyzji, nową wysokość opłaty (art. 40f ust. 1 u.d.p.). Dla okresu, za który opłata stała się należna jeszcze przed dniem wejścia w życie tej uchwały ustalającej niższe stawki opłat, obowiązuje opłata ustalona w dotychczasowej wysokości (art. 40f ust. 1 u.d.p.).

Powyższy przepis został uchylony, na mocy art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz.1815 – dalej jako "ustawa nowelizująca z dnia 30 sierpnia 2019 r.") i utracił moc z dniem 25 października 2019 r. Należy jednak zaznaczyć, że ani w przywołanej wyżej ustawie, ani w żadnym innym akcie prawa powszechnie obowiązującego brak jest regulacji, która zakazywałaby wzruszania ostatecznej decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, w części dotyczącej ustalenia opłaty.

Przed wskazaną nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 30 sierpnia 2019 r. przepis art. 40 ust. 8 u.d.p. miał następujące brzmienie: "Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowanego pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć [...] zł.". W ówczesnym stanie prawnym prawodawca nie różnicował zatem wysokości opłat, w zależności od rodzaju obiektów i urządzeń zlokalizowanych w pasie drogowym, tak jak jest to obecnie.

Na mocy § 3 pkt 1 uchwały Nr [...] Rady Powiatu w T. L. z dnia 4 czerwca 2013 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych, dla których zarządcą jest Zarząd Powiatu w T. L. (Dz. Urz. Woj. L. z 2013 r. poz. 3167), za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, ustalono roczne stawki opłat za 1 m2 pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy umieszczanego urządzenia: 1) zlokalizowane urządzenia w jezdni – [...] zł, 2) na drogowym obiekcie inżynierskim – [...] zł, 3) zlokalizowane urządzenia w przypadkach niewymienionych w pkt 1 i 2 – [...] zł.

W tym miejscu przypomnieć trzeba, że w pkt 2 decyzji ostatecznej z dnia 31 sierpnia 2015 r. ustalono m.in. opłatę roczną za 2016 r. i za lata następne w wysokości [...] zł rocznie, przy czym stawka jednostkowa (za 1 m2) w przypadku urządzeń zlokalizowanych w jezdni wynosiła [...] zł, zaś w zieleńcu [...] zł (zgodnie z postanowieniami wskazanej wyżej uchwały).

Natomiast po dokonaniu wspomnianej wyżej nowelizacji ustawy o drogach publicznych na mocy ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r., przepis art. 40 ust. 8 u.d.p. brzmi następująco: "Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć [...] zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć [...] zł, z tym że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć [...] zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć [...] zł.". Tym samym omawiana nowelizacja w sposób istotny obniżyła wysokość maksymalnych opłat, których obecnie zmniejszenia domagała się od organu skarżąca w swoim wniosku, który był źródłem wydania zaskarżonej w tej sprawie decyzji.

Na mocy § 6 ust. 2 w związku z § 1 pkt 2 uchwały Nr [...] Rady Powiatu w T. L. z dnia 30 grudnia 2019 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych, dla których zarządcą jest Zarząd Powiatu w T. L. na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (Dz. Urz. Woj. L. z 2020 r. poz. 520), za umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego – w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, ustalono roczną stawkę opłaty w wysokości [...] zł. Jeśli porówna się zatem wysokość stawek opłat z tytułu umieszczania w pasie drogowym obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, to zauważyć należy, że aktualne stawki opłat są ponad siedmiokrotnie niższe od poprzednio obowiązujących w powiecie [...].

Skoro, o czym była mowa wcześniej, decyzje zezwalające na zajęcie pasa drogowego mają charakter uznaniowy, to – co do zasady – nie istnieją przeszkody do ich zmiany na podstawie art. 155 k.p.a. Według tego przepisu, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

Z wykładni gramatycznej przepisu art. 155 wynika więc, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki:

1) w obrocie prawnym istnieje decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo,

2) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie tej decyzji,

3) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji,

4) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony.

Wymaga zwrócenia uwagi, że postępowanie określone w art. 155 k.p.a. stanowi jeden z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, który obejmuje przypadki weryfikacji decyzji prawidłowych lub obarczonych wadami niekwalifikowanymi. Instytucje procesowe przewidujące możliwość wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych stanowią zatem akceptowane przez ustawodawcę wyjątki od zasady trwałości tych decyzji (art. 16 § 1 k.p.a.). Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest nowym postępowaniem, odrębnym w stosunku do tego, w którym zapadła weryfikowana decyzja ostateczna.

Pojęcie interesu społecznego, do którego odwołuje się art. 155 k.p.a., jest pojęciem niedookreślonym, które powinno być skonkretyzowane przez organ administracji publicznej w procesie stosowania prawa proceduralnego, w szczególności zaś organ jest obowiązany wyjaśnić treść tego pojęcia w konkretnym przypadku i udowodnić, że taki interes przemawia przeciwko rozstrzygnięciu zgodnie z wnioskiem strony (M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel: Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, dot. art. 7; LEX/el. 2020). Przy rozstrzyganiu kolizji pomiędzy interesem społecznym i słusznym interesem strony nie określono żadnej hierarchii wartości, ani też zasad, według których należy postępować. We wcześniejszym okresie, w orzecznictwie sądowym uznawano – co do zasady – dominację interesu społecznego nad słusznym interesem strony (por. np. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1981 r., sygn. akt SA 820/81 z glosą J. Łętowskiego, ONSA 1981/1/57, OSP 1982/1-2/22), w którym wskazano, że "obrona interesu indywidualnego i jej zakres sięgają do granic kolizji z interesem społecznym – jako wartością nadrzędną w państwie socjalistycznym". Koncepcja ta uległa istotnej ewolucji. W wyroku Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1993 r., sygn. akt III ARN 49/93 (OSNCP z 1994 r. nr 9, poz. 181) stwierdzono mianowicie, że "w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli." Z kolei w wyroku NSA z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1800/06, wyrażony został pogląd, że przy rozstrzyganiu sprawy decyzją posiadającą cechy uznania administracyjnego, za udzieleniem ochrony interesowi społecznemu muszą przemawiać istotne przesłanki wykluczające przyznanie tej ochrony stronie postępowania. Stanowisko powyższe zostało zaakceptowane już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyroki NSA: z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1800/06; z dnia 25 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 815/14; z dnia 23 czerwca 2014 r.: sygn. akt I OSK 1411/13 i sygn. akt I OSK 1013/13; z dnia 21 lutego 2013 r.: sygn. akt I OSK 1245/12, sygn. akt I OSK 1138/12 oraz sygn. akt I OSK 1214/12).

Sąd orzekający w tej sprawie podziela przywołany ostatnio nurt orzecznictwa oraz zwraca jednocześnie uwagę, że uwzględnienie interesu strony w rozumieniu art. 155 k.p.a. należy rozumieć w ten sposób, iż mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, niepozostającego jednakże w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ działając w granicach uznania administracyjnego przyjmuje ten sposób orzekania, zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1746/04).

Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej i prawnej. Nie jest sporne w literaturze i orzecznictwie, że tożsamość sprawy ma miejsce wtedy, gdy występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy.

Natomiast przez decyzję administracyjną rozumie się najogólniej rodzaj aktu administracyjnego, opartego na przepisach prawa materialnego, zawierającego władcze rozstrzygnięcie organu administracyjnego, określające sytuację prawną adresata (jego uprawnienia lub obowiązki) w indywidualnej sprawie, którą wyznaczają określone okoliczności faktyczne i prawne. Zmiana decyzji, w trybie o którym mowa w art. 155 k.p.a., nie może wykraczać poza granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją będącą przedmiotem zmiany. Inaczej bowiem mielibyśmy do czynienia z nową sprawą administracyjną i w konsekwencji z nową decyzją administracyjną, wydaną w tej nowej sprawie. Stąd właśnie okoliczności faktyczne i prawne, które legły u podstaw wydania decyzji administracyjnej, warunkują możliwości jej zmiany w trybie art. 155 k.p.a. Tym też można uzasadnić przytoczoną wyżej tezę, że zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. warunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu faktycznego i prawnego. Teza ta zawiera jednak uogólnienie zbyt daleko idące, ponadto nie nadaje się do mechanicznego przeniesienia do każdej sprawy o zmianę decyzji w tym trybie, bez zbadania i oceny okoliczności faktycznych i prawnych składających się na daną sprawę administracyjną. Zbyt daleko idącym byłoby stwierdzenie, że musi być to ten sam stan prawny i faktyczny, który istniał w chwili wydania decyzji pierwotnej. Dlatego też zmiana prawa polegająca np. na wejściu w życie nowej ustawy, która zachowuje, bądź tylko nieistotnie zmienia normę prawną stanowiącą podstawę wydania ostatecznej decyzji, nie stoi na przeszkodzie zmiany tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. po zmianie prawa, jeżeli nie wpływa na tożsamość stosunku prawnego ukształtowanego zmienianą decyzją (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 sierpnia 2008 r., sygn. akt II GSK 281/08 i z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt II GSK 233/08 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w Warszawie z dnia 18 września 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 792/09). Pogląd ten jest także podzielany w doktrynie (zob. glosę Zbigniewa Kmieciaka do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2254/14; OSP 2018/9/96).

Sąd orzekający w tej sprawie podziela w całości powyższe stanowisko i mając na uwadze ostatnio wskazany aspekt sprawy stoi na stanowisku, że nie ma przeszkód prawnych do weryfikacji na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji ostatecznej w zakresie stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. Zachodzi bowiem stan ciągłości regulacji prawnej, mimo zmiany przepisów prawa, polegający na "utrzymaniu materialnej konstrukcji prawa dotychczasowego przez nową ustawę" (por. Zbigniew Kmieciak: glosa do wyroku NSA z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2254/14).

Trzeba również podkreślić, że opłata za zajęcie pasa drogowego nie jest podatkiem (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 listopada 2011 r., sygn. akt I FSK 145/11 oraz z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I FSK 627/11). Dlatego można przypisać tej opłacie cechy sui generis wynagrodzenia za korzystanie z pasa drogowego, określonego w zryczałtowanej wysokości przez organ stanowiący gminy.

Oczywiste jest przy tym, że przy wydawaniu nowych zezwoleń za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg na terenie powiatu [...], w aktualnym stanie prawnym wprowadzonym na skutek wejścia w życie ustawy nowelizującej z dnia 30 sierpnia 2019 r. oraz uchwały Nr [...] Rady Powiatu w T. L. z dnia 30 grudnia 2019 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych, organ musi uwzględnić nowe stawki wynikające z tej uchwały, która zgodnie z jej § 9 weszła w życie w dniu 31 stycznia 2020 r.

Należy także zwrócić uwagę, że ustawa nowelizująca z dnia 30 sierpnia 2019 r. przewidziała szereg ułatwień związanych z zaspokajaniem społecznych potrzeb w zakresie telekomunikacji. Przykładowo, oprócz radykalnego obniżenia opłat ustalanych przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego za zajęcie pasa drogowego w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, ustawodawca dopuścił stosowanie stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego w wysokości jeszcze niższej niż ustalona przez ten organ. W ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713) wprowadzono art. 50a ust. 1. W myśl tego przepisu, gmina może zawrzeć z inwestorem umowę, na mocy której w zamian za realizację inwestycji zaspokajającej zbiorowe potrzeby wspólnoty, związanej z zajęciem przez inwestora pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, ustali stawkę opłaty za zajęcie pasa drogowego w wysokości niższej niż określona w uchwale, o której mowa w art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zawarcie umowy następuje z uwzględnieniem przepisów dotyczących pomocy publicznej (art. 3 pkt 2). Identyczne regulacje wprowadzono w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2020 r. poz. 1668) – art. 59a ust. 1 ustawy oraz w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 920) – art. 50a ust. 1 ustawy.

Dodatkowo warto zwrócić uwagę na uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej z dnia 30 sierpnia 2019 r. Na str. 66 tego projektu stwierdzono, że obniżenie stawki do poziomu około 20 zł/m2 na rok przyczyni się do zwiększenia wpływów jednostek samorządu terytorialnego z tytułu opłat ze względu na znacznie większą skalę inwestycji w stosunku do scenariusz bazowego. Założono, że obniżenie stawek do tego poziomu umożliwi uzyskanie korzyści dla jednostek samorządu terytorialnego w wysokości 50 milionów zł do roku 2025, a w kolejnych latach na poziomie 20 milionów rocznie.

Odnosząc wszystkie powyższe uwagi do okoliczności niniejszej sprawy stwierdzić przede wszystkim należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sposób nieuprawniony uznało, iż uchylenie przepisu art. 40f ustawy o drogach publicznych jest równoznaczne z wprowadzeniem prawnego zakazu zmiany decyzji, o której mowa w art. 155 k.p.a., w zakresie stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. Tymczasem uchylenie tego przepisu oznacza jedynie, że obecnie nie ma regulacji prawnych nakładających na zarządcę drogi obowiązek automatycznego działania z urzędu, poprzez wydanie decyzji ustalającej nową wysokość opłaty, w przypadku ustalenia przez organ jednostki samorządu terytorialnego stawek opłat niższych niż stawki opłat, na podstawie których ustalono opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia infrastruktury telekomunikacyjnej. W aktualnym stanie prawnym wprowadzenie nowych stawek opłat do decyzji ostatecznych za zajęcie pasa drogowego wydanych przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z dnia 30 sierpnia 2019 r., możliwe jest tylko w trybie art. 155 k.p.a.

Należy zwrócić również uwagę, że skutkiem ubocznym uchylenia art. 40f ustawy o drogach publicznych jest odmienne, a zapewne niezamierzone przez ustawodawcę, traktowanie różnych podmiotów gospodarczych, a nawet tego samego podmiotu w zakresie opłat za zajęcie pasa drogowego z tytułu umieszczania w nim obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, w zależności od tego, pod rządem jakich przepisów dany podmiot otrzymał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Aktualne opłaty są bowiem kilkakrotnie (ponad siedmiokrotnie) niższe od poprzednich. Z tego względu, dopiero zastosowanie przepisu art. 155 k.p.a. pozwoli przywrócić swego rodzaju stan równowagi i doprowadzi do urzeczywistnienia zasad określonych w art. 32 Konstytucji RP. Według tego przepisu, wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne (ust. 1). Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny (ust. 2).

W konsekwencji nie do zaakceptowania pozostaje stanowisko organów obu instancji na tle stosowania art. 155 k.p.a., zgodnie z którym, w przypadku kolizji interesu społecznego ze słusznym interesem strony, w każdej sytuacji pierwszeństwo ma interes społeczny. Nie do przyjęcia jest także utożsamianie interesu społecznego z interesem zarządcy drogi. W tym zakresie organy związane są wykładnią dokonaną przez Sąd w niniejszej sprawie. Przede wszystkim zaś organ I instancji powinien wyjaśnić, na czym polega interes społeczny w przedmiotowej sprawie i czy może on przemawiać przeciwko załatwieniu sprawy zgodnie z wnioskiem strony i jej interesem indywidualnym. Organ rozstrzygnie również o żądaniu strony dotyczącym zaliczenia nadpłat przez nią dokonywanych w okresie od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1815, z późn. zm.) do chwili obecnej, na poczet przyszłych należności z tytułu opłat za zajęcie pasa drogowego, ewentualnie o zwrot nadpłat dokonanych przez skarżącą za ten okres. Takiego rozstrzygnięcia brak jest w osnowie decyzji organu I instancji z dnia 7 stycznia 2020 r., w którym orzeczono jedynie o odmowie zmiany decyzji ostatecznej, zaś w uzasadnieniu w sposób lakoniczny stwierdzono, że skoro wniosek o zmianę decyzji ostatecznej jest niezasadny, to nie może zostać uwzględniony pkt 2 wniosku strony z dnia 9 grudnia 2019 r. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie, o którym mowa, powinno zostać podjęte w odrębnym postępowaniu od postępowania prowadzonego w nadzwyczajnym trybie przewidzianym w art. 155 k.p.a.

Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie obowiązany był – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a.") – orzec, jak w pkt I sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, zawarte w pkt II sentencji wyroku, uzasadnione jest treścią przepisów art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na wysokość tych kosztów złożyła się wyłącznie kwota [...]zł, stanowiąca uiszczony przez skarżącą wpis od skargi.

Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Stosowny wniosek został złożony przez organ w piśmie z dnia 26 czerwca 2020 r. (k. [...] akt sądowych). Strona skarżąca po doręczeniu jej odpisu tego wniosku (k. [...] akt sądowych), nie zgłosiła żądania przeprowadzenia rozprawy.