Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 62/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 1 i 3, art. 140 ust. 1 2, 4, art. 142
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: WSA Mariola Jaroszewska (spr.) WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta na decyzję Wojewody z dnia 26 listopada 2015 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Gmina Miasta wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 26 listopada 2015 r., nr [...]. Zaskarżona decyzja uchylała decyzję Prezydenta Miasta z dnia 29 listopada 2012 r. o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w G. przy ul. S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 598 m2, k. m. 19, obręb [...], KW [...], stanowiącej własność Gminy Miasta i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Decyzję Wojewody podjęto w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Aktem notarialnym z dnia 23 maja 1977 r., rep. A nr [...] na rok 1977, A. K. i U. G. zbyły na rzecz Skarbu Państwa, w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz. 64 ze zm.), nieruchomość objętą księgą wieczystą nr [...], położoną w G. przy ul. S., działka nr [...], obszar 598 m2. Decyzją Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia 31 sierpnia 1966 r., nr [...], ustalono lokalizację szczegółową na budowę osiedla Ś., L., K., G., C. na terenie G. w granicach opracowanego planu szczegółowego. Decyzją z dnia 20 czerwca 1973 r., nr [...], Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska zatwierdziło plan ogólny realizacyjny zagospodarowania terenu inwestycji Bloku VI osiedla "[...]" w G.

Według ustaleń organu drugiej instancji w 1973 r. dokonano podziału działki objętej granicami inwestycji, nr [...] o pow. 649 m2, położonej przy ul. S., wydzielając pod pas drogowy ul. S. działkę nr [...] o pow. 51 m2, a pozostałą część nieruchomości oznaczono ewidencyjnie jako działka nr [...].

Działka nr [...] przeszła na własność Gminy Miasta na podstawie decyzji Wojewody z dnia 27 marca 1991 r., nr [...].

Postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia 7 lutego 1992 r., sygn. akt [...], spadek po zmarłej A. K. nabyła wnuczka M. G. w całości.

Wnioskiem z dnia 26 lipca 2005 r. M. G., następca prawny A. K., działając w imieniu swoim oraz matki – U. G., wniosła do organu pierwszej instancji o zwrot wywłaszczonej działki nr [...].

Prezydent Miasta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, decyzją z dnia 17 stycznia 2008 r., orzekł o zwrocie na rzecz U. G. i M. G. nieruchomości położonej w G. przy ul. S., stanowiącej działki nr [...] o pow. 598 m² objętej KW [...]. Wojewoda decyzją z dnia 3 kwietnia 2008 r., uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda stwierdził, że organ pierwszej instancji powinien ustalić, od kiedy istnieje na przedmiotowej działce parking w obecnej postaci tj. parking o powierzchni asfaltowej z wydzielonymi miejscami do parkowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 5 listopada 2008 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 429/08, oddalił skargę U. G. na decyzję Wojewody z 3 kwietnia 2008 r.

Ponownie rozpoznając sprawę decyzją z dnia 29 listopada 2012 r., nr [..] Prezydent Miasta, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w G. przy ul. S., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 598 m, k.m. 19, obręb [...], księga wieczysta nr [...], stanowiącej własność Gminy Miasta. Organ wyjaśnił, że w umowie sprzedaży przedmiotowej nieruchomości dokonanej w trybie wywłaszczenia określono, że wchodzi ona w skład terenów realizowanego budownictwa mieszkaniowego pod nazwą K. w G. Prezydent stwierdził na podstawie decyzji Prezydium Rady Narodowej z dnia 20 czerwca 1973 r. zatwierdzającej plan ogólny realizacyjny zagospodarowania terenu inwestycji bloku VI osiedla [...] w G. oraz dokumentacji projektowo – kosztorysowej, że faktycznym celem nabycia nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] była realizacja inwestycji pod nazwą Blok VI osiedle [...] w G., w wyniku której miały powstać cztery budynki wielomieszkaniowe, wielkopłytowe, jedenastokondygnacyjne wraz z infrastrukturą towarzyszącą w postaci stacji trafo, garaży, pawilonu usługowego oraz terenów zieleni, w tym placów zabaw – małej architektury, dróg dojazdowych i parkingów. Prezydent ustalił, że wywłaszczona nieruchomość przeznaczona była pod realizację na tym terenie osiedla mieszkaniowego, w tym osiedlowego parkingu, realizowanego w ramach projektu inwestycyjnego o nazwie G. Osiedle [...] blok VI.

Prezydent ustalił też, że znaczna część nieruchomości działki nr [..] znajduje się poza granicami planu realizacyjnego, a w jego granicach znajduje się wyłącznie część tej działki sąsiadująca bezpośrednio z ul. S., która przewidziana była pod drogi jezdne i plac postojowy. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 30 marca 2006 r. stwierdzono, że działka w części południowej w około 35% stanowi urządzony parking, otoczony żywopłotem. Północną część działki stanowi porośnięta krzewami i chaszczami skarpa. Pozostała część tej działki to tereny płaskie, nieużytki, u podnóża skarpy i na jej szczycie. Również podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 8 kwietnia 2011 r. stwierdzono, że działka nr [...] zabudowana jest w części asfaltowym parkingiem, a w części znajduje się na niej urządzona zieleń. Działka posiada dostęp do drogi publicznej. Działka w części za żywopłotem na skarpie porośnięta jest krzewami niepielęgnowanymi, zaśmiecona i niezagospodarowana.

Na podstawie pisma [..] Spółdzielni Mieszkaniowej z dnia 7 listopada 2007 r. ustalono, że parking zlokalizowany w okolicy budynku przy ul. S. został urządzony w ramach realizacji zadania inwestycyjnego Osiedle [...] – Blok VI w oparciu o zatwierdzony plan realizacyjny z dnia 20 czerwca 1973 r. i część parkingu zlokalizowana jest na terenie będącym w użytkowaniu spółdzielni, a pozostała część na terenie Gminy Miasta. Budynki obejmujące to zadanie inwestycyjne zostały oddane do użytku w latach 1975 – 1976. Na podstawie informacji urbanistycznej nr [...] o przeznaczeniu terenu z dnia 18 listopada 1991 r. wydanej na wniosek [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w sprawie zmiany funkcji parkingu ogólnodostępnego przy ul. S. na parking strzeżony informującej możliwej czasowo – do 2 lat – zmianie funkcji istniejącego parkingu na parking strzeżony, ustalono, że w 1991 r. na przedmiotowym terenie istniał parking ogólnodostępny, oraz że istniało ogrodzenie tego parkingu, którego inwestorem była [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa ul. H., a parking posiadał nawierzchnię utwardzoną. Z kolei na podstawie pisma Urzędu Miasta Wydział Architektury, Urbanistyki i Nadzoru Budowlanego z dnia 18 lipca 1996 r. ustalono, że kształt zrealizowanego parkingu nie odpowiada projektowi oraz wykracza swym obszarem poza zakres podziałów geodezyjnych wykonanych w celu wydzielenia parkingu. Podczas przesłuchania byłych pracownic [...] Spółdzielni Mieszkaniowej uzyskano ponadto informację, że wnioski o wywłaszczenie terenów pod realizację inwestycji składał inwestor zastępczy, uzgadniający wszystkie sprawy z biurem projektowym. Projektant przewidywał w planach tereny pod parkingi, obiekty handlowe oraz rekreację. Na kompleksową realizację inwestycji Spółdzielnia otrzymywała teren zgodnie z planem realizacyjnym. Na podstawie pkt II.7 części opisowej do planu szczegółowego zagospodarowania terenu, gdzie znajdują się postanowienia dotyczące realizacji parkingu na spornym terenie, Prezydent ustalił, że w dokumencie tym postanowiono, iż teren parkingów należy ukształtować do poziomu projektowanego i do chwili realizacji garaży należy je wyposażyć w tymczasową nawierzchnię żwirową. Ponadto w pkt. V.2 zatytułowanej bilans terenu szczegółowy do real. [...], wskazano 825 m2 powierzchni czasowo ziemnych - rezerwa pod parkingi. W pkt VI.3.1 znajduje się informacja, iż teren przeznaczony na parkingi będzie wyrównany celem wykorzystania jako prowizoryczne parkingi dla mieszkańców bloku VI. W punkcie VI.3.2. zaprojektowano zieleń, która miała posiadać układ swobodny, z gatunkami liściastymi i iglastymi drzew i krzewów. Większe grupy zieleni wysokiej zaprojektowano w części północnej na dole stoku - jako izolację od terenów przedszkola, żłobka i szkoły, usytuowanych przy ul. R. Organ uwzględnił kopię szkicu polowego z pomiaru sytuacyjnego, stanowiącą część operatu technicznego [...], na którym wyrysowany został przez geodetę parking. Podczas przesłuchania geodety stwierdził on, że znajdujący się na nim parking był parkingiem utwardzonym, gdyż była to powierzchnia okrawężnikowana, a ponadto znajdowała się na nim kratka ściekowa, której nie stosuje się na gruncie nieutwardzonym, gdyż nie można nadać kierunku spływu wody. Prezydent uwzględnił ponadto mapę archiwalną terenu, pochodzącą z operatu technicznego z listopada 1983 r. z wytyczenia i pomiaru powykonawczego słupów trakcyjnych - ul. C., przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zaewidencjonowanego w zbiorze operatów technicznych pod nr [...], obiekt nr [...]. Prezydent wziął ponadto pod uwagę zeznania świadka – mieszkańca budynku przy ul. S. w G., oraz pismo [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z dnia 7 września 2011 r., w którym wskazano, że parking został urządzony w ramach realizacji zadania inwestycyjnego "Osiedle [...] - blok VI" w oparciu o zatwierdzony plan realizacyjny, a utwardzony został poprzez wylanie asfaltu w latach 1977 – 1978. Koszty utwardzenia poniosła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa. Prezydent stwierdził na podstawie sporządzonego przez uprawnionego geodetę szkicu polowego, że granice parkingu według stanu z roku 1981 i według stanu obecnego pokrywają się ze sobą. Prezydent wziął również pod uwagę zeznania dzierżawcy tego parkingu, według której w dniu 3 lutego 1992 r. została zawarta umowa dzierżawy na parking prywatny - strzeżony - teren o pow. 950 m2 - z [...] Spółdzielnią Mieszkaniową. Wcześniej prowadziła parking społeczny, którego dzierżawa trwała kilka miesięcy. W chwili objęcia przedmiotu dzierżawy był to plac nieoświetlony, nieogrodzony, o nawierzchni wybetonowanej, bez wydzielonych miejsc postojowych, ogólnodostępny. Gdy organizowała parking strzeżony musiała ponieść koszty, aby przystosować ten teren do funkcjonowania, jako parkingu strzeżonego, czyli: ogrodzić teren, doprowadzić oświetlenie do placu, postawić dyżurkę dla strażnika - osób pracujących na parkingu. Ponadto musiała zawrzeć umowę z zakładem energetycznym, celem oświetlenia placu.

Organ stwierdził w związku z powyższym, że pozostała część nieruchomości nabyta umową z dnia 23 września 1977 r. Rep. A nr [...] stanowiąca działkę nr [...] o pow. 598 m2 była zbędna na cel realizacji inwestycji już w dniu jej nabycia. Prezydent wskazał też, że jego zdaniem art. 6 ust. 1 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości nie wymagał, aby w akcie notarialnym konieczna była wzmianka o nabyciu części nieruchomości przy zastosowaniu art. 5 ust. 3 ustawy, a zatem a contrario brak takiej wzmianki nie może dowodzić, że cała nieruchomość nabywana była w trybie art. 6 ust. 1 tej ustawy. Z wyrysu mapy wnioskowanego do zwrotu terenu wynika, że przejęcie przez Skarb Państwa wyłącznie części nieruchomości, na której zgodnie z planem realizacyjnym miał być zlokalizowany parking, spowodowałoby, że pozostała jej część nie nadawałaby się do racjonalnego korzystania. Z tych przyczyn organ uznał, że nie jest możliwe zbadanie przesłanek zbędności nieruchomości w tej części, bowiem nabyta przez Skarb Państwa część działki nieobjęta planem realizacyjnym od początku była zbędna na cel jej przejęcia.

W tych okolicznościach uznał organ, że nie występują przesłanki zbędności na cel wywłaszczenia. Organ nie ustalił dokładnej daty, kiedy na nieruchomości rozpoczęto prace związane z realizacją celu jej przejęcia, jednak stwierdził, że nie nastąpiło to przed dniem 23 maja 1977 r.. Do tej chwili terenem tym władały A. K. i U. G., a w dniu sprzedaży częściami składowymi nieruchomości, które podlegały oszacowaniu w 1977 r. do celu ustalenia odszkodowania za przejmowaną nieruchomość były grunt, budynek mieszkalny parterowy oraz roślinność na działce. Zdaniem organu zrealizowanie celu przejęcia nieruchomości, tj. parkingu, nastąpiło najpóźniej w roku 1981 r., kiedy to geodeta dokonał pomiaru technicznego urządzonego parkingu. Przedmiotowy parking w granicach odpowiadającym dzisiejszym jego granicom uwidoczniony był na mapie już w roku 1983. Prezydent uznał, że kwestią drugorzędną jest nawierzchnia parkingu.

Rozpoznając odwołanie wniesione przez U. G. i M. G. Wojewoda decyzją z dnia 17 stycznia 2014 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję z dnia 29 listopada 2012 r. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Według organu odwoławczego na podstawie zebranych dowodów nie można jednoznacznie stwierdzić, że celem wywłaszczenia przedmiotowej działki była budowa parkingu. Cel wywłaszczenia został określony w akcie notarialnym z 23 maja 1977 r. oraz w decyzji nr [...] z dnia 20 czerwca 1973 r. zatwierdzającej plan ogólny realizacyjny zagospodarowania terenu inwestycji jako budowa bloku VI osiedla [...] w G. Z dokumentacji projektowo-kosztorysowej sporządzonej dla obiektu Blok VI w osiedlu "[..]" w G. przez A. (projekt nr [...] z lutego 1974 r.), w tym zawartego w niej planu szczegółowego zagospodarowania terenu wynika, że pod nazwą blok VI oś. [...] w G., mieściła się inwestycja zagospodarowania terenu, która zawierała w sobie realizację czterech budynków wielomieszkalnych wielkopłytowych jedenastokondygnacyjnych, stacji trafo, garaży, pawilonu usługowego oraz terenów zieleni, w tym placów zabaw - małej architektury, dróg dojazdowych i parkingów. Na stronie 4 tego opracowania wskazano, że na terenie przeznaczonym do zabudowy zaprojektowano cztery budynki 11-kondygnacyjne, dojazdy wewnętrzne do tych budynków, 1 zespół garaży nr 6 o 16 boksach. Pomiędzy zespołami budynków 1, 2 i 3, 4 zaprojektowano pawilon usługowy nr 5, zawierający sklep, spożywczy oraz stację trafo, a przy pawilonie przewidziano plac parkingowy. Porównując te zapisy ze znajdującą się w aktach mapą sytuacyjno-wysokościową zauważył organ, że przewidziany w planie szczegółowym do realizacji plac parkingowy, nie jest tym samym placem objętym wnioskiem o zwrot, bowiem projektowany plac znajduje się pomiędzy budynkami 1, 2 i 3, 4, gdzie usytuowany jest pawilon nr 5.

Wojewoda podkreślił, że znaczna część wywłaszczonej umową sprzedaży z dnia 23 maja 1977 r. działki nr [...] o pow. 598 m² znajdowała się poza granicami planu realizacyjnego inwestycji pod nazwą Blok VI osiedle [...] w G. W granicach planu ogólnego i szczegółowego znajdowała się wyłącznie część tej działki, sąsiadująca bezpośrednio z ul. S. Według wojewody skoro organ pierwszej instancji doszedł do wniosku, że przejęcie przez Skarb Państwa wyłącznie części nieruchomości, na której miał być zlokalizowany parking, spowodowałoby, że pozostała część nie nadawałaby się do racjonalnego korzystania, to powinien ustalić, czy przedmiotowa nieruchomość była wywłaszczona z urzędu, czy też właściciele zwrócili się o wykup pozostałej części z uwagi na ich dalszą gospodarczą nieprzydatność.

Rozpoznając skargę Gminy Miasta Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 11 czerwca 2014 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 162/14, uchylił decyzję Wojewody z dnia 17 stycznia 2014 r. uznając, że organ odwoławczy wadliwie uznał, że zaktualizowały się przesłanki wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a w każdym razie niedostatecznie uzasadnił podjęcie rozstrzygnięcia kasacyjnego na tej podstawie. Sąd zarzucił, że wojewoda nie wykazał braku podjęcia przez organ pierwszej instancji czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie sprawy. Zdaniem sądu zgromadzone w sprawie dowody rozpatrywane łącznie, powinny pozwolić na jednoznaczną ocenę, jaki był zakres inwestycji i czy w tym zakresie została ona wykonana, a tym samym czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Tym samym za nieuprawnione uznał twierdzenia wojewody, że zakres przeprowadzonego postępowania dowodowego uniemożliwia jednoznaczne stwierdzenie realizacji celu wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości. Ponadto argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji świadczy o tym, że wojewoda ograniczył swoje działania do funkcji kontrolnej i nie dokonał analizy zebranego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego, unikając merytorycznego zbadania sprawy w jej całokształcie. W tej sytuacji sąd polecił organowi odwoławczemu rozpoznać sprawę w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy oraz ewentualnie uzupełnić materiał dowodowy we własnym zakresie i orzec co do istoty sprawy.

Rozpoznając sprawę ponownie w trybie odwoławczym Wojewoda decyzją z dnia 26 listopada 2015 r. uchylił decyzję z dnia 29 listopada 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Wyjaśniając ponowne rozstrzygnięcie kasacyjne wojewoda wskazał, że merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy w instancji odwoławczej jest niemożliwe. Zdaniem wojewody zgromadzony materiał dowodowy nie wskazuje na to, aby cel wywłaszczenia został na działce nr [...] zrealizowany - wręcz przeciwnie, znajdujące się w aktach sprawy dokumenty świadczą o zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia, co wprost warunkuje powzięcie ostatecznej decyzji skutkującej zwrotem wywłaszczonej nieruchomości. Jednakże na obecnym etapie prowadzonego postępowania jest niemożliwym orzeczenie co do istoty sprawy przez wojewodę, gdyż takie działanie naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 k.p.a. Przesądzenie o konieczności zwrotu wywłaszczonej działki z uwagi na niezrealizowanie na niej celu wywłaszczenia wiąże się bowiem z koniecznością sporządzenia operatu szacunkowego, który stanowi podstawę obligatoryjnego orzeczenia o zwrocie odszkodowania, którego wysokość określana jest zgodnie z art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Operat szacunkowy stanowi istotny dowód w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i jego sporządzenie leży w gestii organu I instancji.

W skardze na powyższą decyzję zarzucono naruszenie:

1) przepisu art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niezastosowanie się do wskazań co do dalszego postępowania, które to zostały wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 162/14, tj. niewydanie w przedmiotowej sprawie decyzji orzekającej co do istoty sprawy,

2) przepisu art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji kasacyjnej wobec decyzji z dnia 29 listopada 2012 r. nr [..]. Prezydenta Miasta, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, mimo braku podstaw w postaci naruszenia przepisów postępowania, jak również wskutek błędnego uznania, że konieczność sporządzenia operatu szacunkowego dla działki nr [...] stanowi wystarczającą przesłankę do zastosowania tego przepisu,

3) przepisu art. 136 k.p.a. poprzez brak sporządzenia operatu szacunkowego na etapie postępowania odwoławczego w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego,

4) przepisu art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, iż nie wykorzystano działki nr [...] na cel wywłaszczenia,

5) przepisu art. 80 k.p.a. w związku z przepisem art. 77 § 1 k.p.a., poprzez dokonanie przez wojewodę ustaleń faktycznych z zakresie działki nr [...] sprzecznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji kasacyjnej. Z uzasadnienia skargi wynika przede wszystkim, że zarzuca się nierozstrzygnięcie istoty sprawy na etapie instancji odwoławczej pomimo wyraźnych wskazań w tym zakresie sądu administracyjnego. Skarżąca twierdzi, że cel ten w postaci budowy parkingu został zrealizowany. Poza tym według skarżącej sporządzenie operatu szacunkowego nie uzasadnia zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ operat ten może zostać sporządzony na etapie postępowania odwoławczego bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Operat taki bowiem ma wyłącznie charakter posiłkowy dla samej sprawy zwrotu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Kontrola legalności przeprowadzona przez sąd w przedmiotowej sprawie doprowadziła do wniosku, że zaskarżona decyzja w istocie swojej odpowiada prawu.

Przedmiotem kontroli jest Wojewody, który na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. po ponownym rozpatrzeniu odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 29 listopada 2012 r., uchylił wskazaną decyzję i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Zaskarżona decyzja podjęta została w warunkach wynikających z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Ta ostatnia sytuacja, a więc zmiana prawa, nie miała miejsca w okolicznościach kontrolowanej sprawy.

Sprawa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] rozpoznawana była przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, który wyrokiem z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 162/14, uchylił uprzednio wydaną przez wojewodę decyzję kasacyjną. Sąd uznał wówczas, że argumenty zaskarżonej decyzji nie mogły stanowić wystarczającej podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Brak było podstaw do uznania, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda nie wykazał również, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, ani też nie zawarł wskazań co do dalszego postępowania dla organu pierwszej instancji. Wskazania co do dalszego postępowania, jak wynika z uzasadnienia tego wyroku, mają wynikać z przedstawionych rozważań. Sąd stwierdził, że organ odwoławczy powinien rozpoznać sprawę w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy uzupełniony we własnym zakresie oraz wydać orzeczenia co do istoty sprawy.

Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w rozpoznawanej sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania.

Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji pod kątem zastosowania się do oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku z dnia 11 czerwca 2014 r. sąd orzekający obecnie uznał, że wojewoda rozpoznając ponownie odwołanie dostosował się wymogów wynikających z art. 153 p.p.s.a. Przede wszystkim organ skoncentrował się na właściwej ocenie zebranego materiału dowodowego oraz prawidłowo, zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a. sporządził uzasadnienie decyzji kasacyjnej, z którego wprost wynika zarówno naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania (co do wadliwej oceny zebranego materiału dowodowego), jak i zakres postępowania konieczny dla rozstrzygnięcia sprawy przekraczający możliwość jego uzupełnienia w trybie art. 136 k.p.a. Te wszystkie uchybienia i brak dostatecznego uzasadnienia oraz wskazań dla organu pierwszej instancji w uprzednio wydanej decyzji kasacyjnej, co było przedmiotem krytycznej oceny sądu badającego jej legalność, zostały wyeliminowane w obecnie kontrolowanej zaskarżonej decyzji.

Materialnoprawną podstawą decyzji są przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2015 r., poz. 1774), zwanej dalej u.g.n. Według art. 136 ust. 1 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Natomiast zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.

Organ odwoławczy, opierając się na dotychczas zgromadzonym materiale dowodowym, zweryfikował ponownie przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczania i doszedł do trafnego i prawidłowo uzasadnionego wniosku, że na wywłaszczonej działce nr [...] nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. Ocena ta poprzedzona została wnikliwą analizą celu wywłaszczenia, którego przy dokonywaniu wywłaszczenia nie sprecyzowano wyraźnie. Jak bowiem wynika z aktu notarialnego z dnia 23 maja 1977 r. zawarto w nim jedynie stwierdzenie, że przedmiotowa nieruchomość wchodzi w skład terenów przeznaczonych pod budowę bloku VI w osiedlu [..]. W tej sytuacji, gdy na podstawie aktu wywłaszczeniowego trudno było jednoznacznie określić cel wywłaszczenia, wojewoda trafnie odwołał się do innych dokumentów historycznych, a więc m.in. do dokumentacji projektowo-kosztowej oraz projektu obiektu "Blok VI w osiedlu [..] w G.". Analiza tych dokumentów doprowadziła do ustalenia, że celem wywłaszczenia była inwestycja polegająca na budowie części osiedla mieszkaniowego. Nadto, wojewoda na podstawie mapy planu szczegółowego nr [...], planu szczegółowego - plansza małej architektury nr [...] oraz mapy planu ogólnego nr [...], określającego teren oraz zakres inwestycji, stwierdził, że część wywłaszczonej działki nr [...], przewidziana była pod drogę dojazdową. Na pozostałej części, stanowiącej ok. 75% powierzchni całej działki, w ogóle nie przewidziano żadnej infrastruktury związanej z osiedlem mieszkaniowym. Powyższe ustalenia wojewoda skonfrontował z wynikającym ze zgromadzonego materiału dowodowego aktualnym stanem zagospodarowania przedmiotowej działki. Z protokołu oraz dokumentacji zdjęciowej z oględzin przeprowadzonych w dniu 30 marca 2006 r. wynikało, że południowa część działki nr [...] stanowiąca 35% całej nieruchomości stanowiła parking otoczony żywopłotem, natomiast pozostała, północna część skarpę porośniętą krzewami. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 8 kwietnia 2011 r. ustalono, że część działki znajdująca się za żywopłotem na skarpie jest niezagospodarowana, porośnięta niepielęgnowanymi krzewami i zaśmiecona.

Następnie według wojewody, z ogólnego planu realizacyjnego zagospodarowania terenu inwestycji Bloku VI osiedla "[...]" w G., założeń techniczno-ekonomicznych i dokumentacji projektowo-kosztorysowej dotyczącej przedmiotowej inwestycji, w tym z planu szczegółowego, nie wynika, że na przedmiotowej działce miał zostać wybudowany parking. Istotnym jest też, według części opisowej planu szczegółowego, że zadanie inwestycyjne obejmuje wyłącznie budownictwo mieszkaniowe ze stacją trafo i pawilonem usługowym. Wojewoda słusznie wykazał, że z planu realizacyjnego nie wynika, aby na przedmiotowej działce miał być zlokalizowany parking w ramach opisanego zadania inwestycyjnego.

Według sądu wojewoda również prawidłowo ustalił, że materiał dowodowy nie potwierdza celowego zagospodarowania działki nr [...] istniejącą infrastrukturą oraz prowadzenia na przedmiotowej nieruchomości działań dotyczących budowy parkingu czy też organizacji zieleni w ramach inwestycji "Blok VI w osiedlu [...] w G.". Nie potwierdza również realizacji celu wywłaszczenia, jakim była droga dojazdowa usytuowana na części działki nr [...]. Istniejącej na przedmiotowej działce infrastruktury nie można również uznać za infrastrukturę towarzyszącą tej inwestycji.

Z analizowanych przez wojewodę dokumentów wynika, że cel wywłaszczenia na przedmiotowej działce nie został zrealizowany, co zaktualizowało główną przesłankę jej zwrotu wywłaszczonym właścicielom. Poczynione przez wojewodę ustalenia i dokonana ocena dowodów odmienna od oceny organu pierwszej instancji nie budzi zastrzeżeń sądu. Odpowiada zasadom postępowania dowodowego określonym w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Nie jest dowolna, ale oparta na wszechstronnej i wnikliwej analizie zgromadzonego materiału dowodowego oraz wzajemnej konfrontacji zebranych dowodów.

W tej sytuacji wyjaśnić należy, że sprawa zwrotu nieruchomości wywłaszczonej stanowi jedną i nierozerwalną całość. Ustalenie, że wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel, na jaki została wywłaszczona, nie stanowi sprawy administracyjnej, która mogłaby być przedmiotem rozstrzygnięcia odrębną decyzją administracyjną, lecz jedynie element, przesłankę faktyczną decyzji o zwrocie nieruchomości, która musi być ustalona w toku postępowania administracyjnego przed wydaniem decyzji w przedmiocie zwrotu nieruchomości.

Zgodnie z art. 140 ust. 1 i art. 142 u.g.n. decyzja o zwrocie nieruchomości powinna orzekać również o zwrocie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego wypłaconego odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu. Zgodnie z przywołanymi przepisami sprawa zwrotu nieruchomości zawiera dwa elementy: uregulowanie stosunków własnościowych wywłaszczonej nieruchomości poprzez restytucje stanu prawnego z okresu sprzed wywłaszczenia oraz rozstrzygnięcie w sprawie zwrotu orzeczonego odszkodowania. Oba elementy muszą być rozstrzygane łącznie. Niedopuszczalne jest – w świetle niebudzących wątpliwości interpretacyjnej przepisów art. 140 ust. 1 i art. 142 u.g.n. - rozstrzygnięcie tylko w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i pozostawienie dokonania rozliczeń w odrębnym postępowaniu po uzyskaniu cech ostateczności przez decyzję o zwrocie (por. Woś T., Wywłaszczenie i zwrot nieruchomości, Warszawa 2004, s. 247).

Konsekwencją procesową powyższego ujęcia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest konieczność takiego przeprowadzenia postępowania dowodowego, które umożliwi podjęcie rozstrzygnięć obligatoryjnie towarzyszących orzeczeniu o zwrocie, w tym orzeczenia o zwrocie odszkodowania. Co do zasady kwota, jaką w sytuacji zwrotu wywłaszczony właściciel powinien zwrócić, powinna być równa przyznanemu odszkodowaniu. Przepis art. 140 ust. 2 u.g.n. stanowi jednak, że odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2, nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż jej wartość odtworzeniowa. W razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio (art. 140 ust. 4 u.g.n.).

Ustalenie stopnia zmniejszenia albo zwiększenia wartości nieruchomości następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego. Jeśli zaś w sprawie zachodzi konieczność sporządzenia operatu szacunkowego, to wiąże się to z potrzebą przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, a operat musi być sporządzony w trakcie postępowania przed organem pierwszej instancji, albowiem w sytuacji, gdyby organ drugiej instancji zlecił sporządzenie operatu szacunkowego, takie działanie naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 k.p.a., bowiem de facto sprawa w tym zakresie zostałaby rozstrzygnięta w postępowaniu jednoinstancyjnym (tak też w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 139/11, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela przedstawione stanowisko, uznając wobec tego, że rozstrzygnięcie wojewody oparte na przepisie art. 138 § 2 k.p.a. odpowiada prawu. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W kontrolowanej sprawie organ odwoławczy, zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wiążącym wyroku w sprawie sygn. akt II SA/Gd 162/14, dokonał ponownej, wreszcie prawidłowej analizy oraz przekonywającej oceny zgromadzonego materiału dowodowego ustalając trafnie i jednoznacznie, że cel wywłaszczenia w niniejszej sprawie nie został zrealizowany. To z kolei doprowadziło do słusznego wniosku, że w sprawie pozostały do poczynienia konieczne do wyjaśnienia sprawy zagadnienia mające istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Konieczność sporządzenia w niniejszej sprawie operatu szacunkowego oceniającego wzrost lub spadek wartości nieruchomości przesądza o rozmiarze niezbędnego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które wymaga skierowania sprawy do organu pierwszej instancji celem zapewnienia stronom dwóch instancji administracyjnych.

Z tych przyczyn zarzuty skargi należało uznać za bezzasadne. Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organ art. 153 p.p.s.a., gdyż uprzednio wydana decyzja kasacyjna podlegała krytyce sądu z uwagi na naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Ponieważ kontrolując zaskarżoną decyzję w aspekcie dochowania wymogów wynikających z tego przepisu procesowego obecnie orzekający sąd nie stwierdził uchybień, tym samym wskazania zawarte w wyroku z dnia 11 czerwca 2014 r. ziściły się poprzez poprawne i należycie uzasadnione stanowisko dla wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego. Sąd podkreśla, że całkowicie odmienna ocena zebranego przed organem pierwszej instancji materiału dowodowego co do warunku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w pełni uzasadniała przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, wobec konieczności przeprowadzenia dalszego postępowania w tej sprawie administracyjnej. Tak też należało rozumieć wskazania sądu zawarte w uzasadnieniu uprzednio wydanego wyroku, bowiem kontrolowana wówczas decyzja kasacyjna wymogów ustawowych nie spełniała.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Tak sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, wniosek w tym przedmiocie został złożony przez wojewodę w odpowiedzi na skargę, a zawiadomione o tym strony postępowania nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.