Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 719/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 24, art. 28 ust. 3a
journal: Dz.U. 2016 poz 963
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Suleja-Klimczyk (spr.), Sędziowie WSA Wojciech Gapiński, Bożena Pindel, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 listopada 2017 r. sprawy ze skargi K. I. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. (dalej także w skrócie: "ZUS" lub "organ") zaskarżoną decyzją z [...], nr [...], [...], działając na podstawie art. 83 ust. 4 oraz art. 28 ust. 1, ust. 3a i ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 1778 ze zm.; dalej w skrócie: "u.s.u.s.") po rozpatrzeniu wniosku skarżącego K. I. z 29 grudnia 2016 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie należności z tytułu składek, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] nr [...].

Zaskarżona obecnie decyzja ZUS zapadła w następującym stanie faktycznym.

Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt I SA/Gl 1380/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę K. I. na decyzję ZUS z dnia [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej. Przedstawiając stan sprawy Sąd wskazał wówczas, że w dniu 14 kwietnia 2015r. do organu wpłynął wniosek K. I. o umorzenie należności z tytułu składek wraz z odsetkami za zwłokę, kosztami upomnień oraz kosztami egzekucyjnymi na:

1. Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres od marca 2012 r. do grudnia 2012 r., od stycznia 2013 r. do grudnia 2013 r., od stycznia 2014 r. do września 2014 r. w wysokości 19.685,95 zł i odsetek za zwłokę w wysokości 3.319 zł naliczonych na dzień 14 kwietnia 2015 r. oraz kwoty 23,20 zł z tytułu kosztów upomnienia,

2. Fundusz Ubezpieczeń Zdrowotnych za okres od maja 2013 r. do listopada 2013 r., za styczeń 2014 r., za okres od maja 2014 r. do września 2014 r. w wysokości 3.797,04 zł i odsetek za zwłokę w wysokości 390 zł naliczonych na dzień 14 kwietnia 2015 r. oraz kwoty 23,20 zł z tytułu kosztów upomnienia,

3. Fundusz Pracy za okres od stycznia 2012 r. do grudnia 2012 r., od stycznia 2013 r.do grudnia 2013 r., od stycznia 2014 r .do września 2014 r. w wysokości 1.772,55 zł i odsetek za zwłokę w wysokości 282 zł naliczonych na dzień 14 kwietnia 2015 r. oraz kwoty 23,20 zł z tytułu kosztów upomnienia.

Pismem z dnia 4 sierpnia 2016 r., powołując się na art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz art. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365; dalej także w skrócie: "rozporządzenie wykonawcze"), skarżący po raz kolejny wystąpił "o umorzenie w całości zadłużenia z tytułu należności z tytułu składek, a także odsetek, kosztów upomnienia, kosztów egzekucyjnych i dodatkowych opłat". Stan zadłużenia skarżący oznaczył na kwotę 32.222,34 zł.

Decyzją z dnia [...] nr [...] ZUS, po rozpatrzeniu ww. wniosku skarżącego, ZUS odmówił umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą na:

1. Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres od czerwca 2006 r. do lipca 2006 r., od kwietnia 2012 r. do listopada 2014 r. w wysokości 19.745,15 zł i odsetek za zwłokę w wysokości 5.636,00 zł naliczonych na dzień 8 sierpnia 2016 r. oraz kwoty 23,20 zł z tytułu kosztów upomnienia,

2. Fundusz Ubezpieczeń Zdrowotnych za okres od czerwca 2006 r. do lipca 2006 r., od kwietnia 2012 r. do listopada 2014 r. w wysokości 3.822,68 zł i odsetek za zwłokę w wysokości 822,00 zł naliczonych na dzień 8 sierpnia 2016 r. oraz kwoty 23,20 zł z tytułu kosztów upomnienia,

3. Fundusz Pracy za okres od czerwca 2006 r. do lipca 2006 r., od kwietnia 2012 r. do listopada 2014 r. w wysokości 1.651,13 zł i odsetek za zwłokę w wysokości 453,00 zł naliczonych na dzień 8 sierpnia 2016 r. oraz kwoty 23,20 zł z tytułu kosztów upomnienia.

Pismem z dnia 27 grudnia 2016 r. skarżący wystąpił do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, akcentując, że organ nie wziął pod rozwagę, iż w sprawie zaszły nowe okoliczności.

W dalszej kolejności, wskazaną na wstępie decyzją, organ utrzymał w mocy decyzję z dnia [...].

W punkcie wyjścia ZUS ustalił, że w 2012 r. skarżący uzyskał dochód z działalności gospodarczej w wysokości 10.456,91 zł, w 2013 r. dochód z działalności gospodarczej w wysokości 15.152,46 zł, a w 2014 r. dochód z działalności gospodarczej w wysokości 8.040,81 zł. Ustalił nadto, że pod adresem zamieszkania skarżącego zameldowani są dodatkowo jego żona J. I. (62 lata), syn J. I. (30 lat), syn T. I. (25 lat) oraz córka K. I. (29 lat). Z kolei w oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym z 18 października 2016 r. oraz 22 lutego 2017 r. skarżący wskazał, że prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną oraz synem J. I.. Zgodnie z informacją Wydziału Świadczeń Emerytalno-Rentowych Oddziału ZUS w S. z 16 lutego 2017 r. oraz 9 marca 2017 r. żona skarżącego od 1 listopada 2016 r. pobiera emeryturę, a jej wysokość od 1 marca 2016 r. wynosi 641,03 zł brutto, tj. netto 564,34 zł. Ze świadczenia tego nie są dokonywane żadne potrącenia. Z kolei zgodnie z Kompleksowym Systemem Informatycznym ZUS syn skarżącego – J. I. od 8 listopada 2016 r. jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w S. jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Z informacji Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z 7 lutego 2017 r. wynika, że od czerwca 2016 r. skarżący korzysta z pomocy na podstawie ustawy z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych. W okresie od czerwca 2016 r. do listopada 2016 r. otrzymywał z tego tytułu dodatek mieszkaniowy w kwocie 324,73 zł, a od grudnia 2016 r. do nadal skarżący pobiera to świadczenie w kwocie 331,18 zł.

W oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej z 22 lutego 2017 r. skarżący wskazał, że miesięcznie w gospodarstwie przeznaczana jest kwota 608,55 zł na opłacenie czynszu, kwota 172,17 zł na opłaty eksploatacyjne oraz kwota 150,00 zł na opiekę lekarską. Na potwierdzenie ponoszonych wydatków dołączono stosowną dokumentację źródłową. Skarżący nadmienił nadto, iż posiada zobowiązania z tytułu pożyczek w kwocie około 24.000,00 zł, a także zobowiązania wynikające z wystawionych nakazów zapłaty w kwocie około 26.000,00 zł, co potwierdził właściwą dokumentacją. W toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że wraz z żoną J. I. posiada na prawach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego o powierzchni 58 m2. Organ ustalił nadto, że na wniosek ZUS, Sąd Rejonowy w S. dokonał 10 czerwca 2013 r. oraz "9 września 2016 r." (winno być 1 września 2016 r.) wpisów hipotek na ww. lokalu w celu zabezpieczenia należności z tytułu składek za okres od stycznia 2012 r. do stycznia 2013 r. oraz od kwietnia 2012 r. do listopada 2013 r. na łączną kwotę 59.964,00 zł.

Organ podkreślił w dalszej kolejności, że w ocenie skarżącego zachodzą przesłanki do umorzenia należności w myśl art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia. Z tych też powodów, mając na uwadze, że w świetle oświadczeń skarżącego, jego sytuacja ulega ciągłemu pogorszeniu, ZUS przeanalizował i ocenił stan faktyczny w oparciu o przesłanki, warunkujące umorzenie należności, wynikające z art. 28 ust. 3a u.s.u.s.

Na gruncie tych przepisów organ przywołał w dalszej części decyzji trzy zasadnicze motywy przyjętego rozstrzygnięcia, dokonując tym samym oceny zgromadzonego w tej sprawie materiału dowodowego.

Po pierwsze, zarzucił skarżącemu, iż nie wykazał, że spłata zadłużenia, np. w ramach układu ratalnego pozbawi go możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Wprawdzie na podstawie zgromadzonych dokumentów organ stwierdził, że sytuacja materialna w trzyosobowym gospodarstwie domowym jest bardzo trudna, ponieważ łączny miesięczny dochód, na który składają się emerytura żony oraz dodatek mieszkaniowy wynosi 895,52 zł i jest aktualnie niższy od wysokości minimum socjalnego ustalonego przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych za 2015 r. wynoszącego dla takiego gospodarstwa 2.811,53 zł. Jednakże nie można przyjąć, że stan ten będzie miał charakter trwały, gdyż zarówno skarżący, jak i jego syn będąc w okresie aktywności zawodowej i nie mając przeszkód zdrowotnych w uzyskaniu dochodu mogą podjąć działania mające na celu znalezienie stałej pracy i zwiększenia w ten sposób dochodów w wspólnym gospodarstwie domowym. W ocenie organu fakt, że obecnie skarżący nie posiada stałego zatrudnienia nie stanowi wystarczającej przesłanki do pozytywnego rozpatrzenia wniosku o umorzenie. W tych ramach ZUS wytknął skarżącemu, iż nie wykazał, aby w dążeniu do osiągania dochodów podejmował jakiekolwiek starania o zatrudnienie. Organ wyjaśnił, że skarżący nie jest przede wszystkim zarejestrowany jako bezrobotny w Powiatowym Urzędzie Pracy, a tym samym nie wyraża gotowości podjęcia pracy. Dodatkowo organ zaakcentował, że skarżący nie jest objęty pełnym wachlarzem świadczeń z szeroko pojmowanej pomocy społecznej, albowiem korzysta wyłącznie z świadczenia w postaci dodatku mieszkaniowego. W ocenie ZUS, przepisy prawa i zasady doświadczenia życiowego przemawiają za tym, że jeżeli dana osoba prowadzi gospodarstwo domowe i nie posiada żadnych dochodów lub dochody te nie pozwalają na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych to kwalifikuje się ona do objęcia najszerszym z możliwych spektrum form pomocy społecznej w postaci: zasiłku stałego, zasiłków celowych i zasiłków specjalnych. W związku z brakiem takiego wsparcia można przypuszczać, iż podnoszone przez skarżącego trudności finansowe nie mają charakteru trwałego. ZUS wskazał dalej, że pomimo deklarowanego braku zatrudnienia skarżący przedłożył do akt sprawy 22 bilety komunikacji miejskiej uprawniające do jazdy w jednym mieście lub gminie na łączną kwotę 70,40 zł. Ponadto dołączone przez niego dokumenty nie wskazują - zdaniem organu - na występowanie trudności w bieżącym i terminowym wywiązywaniu się z podstawowych opłat. Tym bardziej, że faktury za gaz i energię z terminem płatności wyznaczonym w miesiącach styczeń i luty 2017 r. opatrzone są odręczną dopiskiem "zapłacone".

Odnośnie deklarowanych przez skarżącego zobowiązań finansowych organ wskazał, że w sytuacji ubiegania się o umorzenie należności konieczności wywiązywania się przez wnioskodawcę ze spłaty innych wymagalnych roszczeń nie można traktować jako okoliczności priorytetowej. ZUS jako wierzyciel należnych składek nie może uwzględniać interesów innych wierzycieli dłużnika, a wnioskodawca nie ma podstaw, aby przedkładać ich interesy nad roszczenia względem należności z tytułu składek. Sytuacja taka koliduje bowiem z interesem ZUS i wskazuje na wybiórcze traktowanie posiadanych zobowiązań. Wymagalność posiadanych przez wnioskodawcę zobowiązań nie zwalnia z płatności zaległych składek z wykonywanej działalności gospodarczej. Do akt sprawy nie zostały przedłożone żadne dokumenty potwierdzające rezygnację wierzycieli skarżącego ze swoich roszczeń. Zgoda na umorzenie spowodowałaby tym samym, że ZUS przyznałby pierwszeństwo należnościom innych wierzycieli, którzy jak dotąd nie zrezygnowali z ich dochodzenia.

Dodatkowo, powołując się na uznaniowy charakter decyzji w sprawie o umorzenie, organ postanowił odmówić umorzenia wnioskowanych należności z uwagi na to, że w przypadku skarżącego nastąpiło naruszenie zasady powszechności ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych wyrażonej w Konstytucji oraz w poszczególnych ustawach dotyczących ciężarów publicznych, zgodnie z którą każdy jest zobowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Po za tym ZUS zarzucił skarżącemu, iż nie wykazał, aby poniósł jakieś straty materialne w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujące, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić możliwości dalszego prowadzenia działalności Jak podkreślił organ, od 22 czerwca 2016 r. skarżący nie prowadzi już działalności gospodarczej.

Skarżący nie wykazał także - zdaniem organu - wystąpienia przewlekłej choroby lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej go możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. We wniosku z 29 grudnia 2016 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie oraz w oświadczeniu z 22 lutego 2017 r. skarżący wskazał wprawdzie, że jego stan zdrowia ulega ciągłemu pogorszeniu. Nie mniej jednak nie przedłożył w tym aspekcie żadnej dokumentacji źródłowej, tłumacząc, iż jest ona objęta tajemnicą lekarską, a ponadto jej zgromadzenie wiąże się z dodatkowymi kosztami, na które skarżącego nie stać. W ocenie organu, nie udowodniono w tym przypadku, aby problemy zdrowotne, na które skarżący w sposób dość ogólnikowy się powołuje kwalifikowały go do grona osób niepełnosprawnych pozbawionych możliwości samodzielnej egzystencji, bądź też wymagających opieki innych osób. Nie przedłożono żadnych dokumentów, które pozwalałyby na stwierdzenie, że stan zdrowia skarżącego uniemożliwia mu podjęcie zatrudnienia i pozyskania w ten sposób środków na spłatę zadłużenia. Nie przedstawiono także żadnych dowodów, które wskazywały by na to, aby niezbędna była konieczność sprawowania stałej, bezpośredniej opieki nad przewlekle chorym członkiem najbliższej rodziny, która to okoliczność miałaby istotne znaczenie w sprawie z uwagi na niemożność wywiązania się przez niego z istniejącego zadłużenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego e Gliwicach skarżący zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

a) art. 28 ust. 3a u.s.u.s.;

b) § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego;

2.naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, w szczególności poprzez:

a) wydanie decyzji przy udziale pracownika podlegającego wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, a więc naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 ustawy z 14.6.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23, dalej w skrócie: "K.p.a."), w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.;

b) nieuwzględnienie istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych i nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, przedłożonych organowi w trakcie toczącego się postępowania, a więc naruszenie o którym stanowi art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.;

c) wydanie decyzji w oparciu o inną decyzję, która została następnie uchylona, a więc naruszenie o którym stanowi art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a.;

3. rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające w szczególności na:

a) zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, art, 77 § 1 i § 4 oraz art. 80 K.p.a. w szczególności poprzez: zaniechanie wszechstronnego rozważenia całokształtu okoliczności faktycznych towarzyszących sprawie, dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego oraz wydanie decyzji z całkowitym pomięciem dyrektywy nakazującej uwzględnienie słusznego interesu strony, a przy tym naruszenie podstawowych zasad postępowania dowodowego, tj. zasady prawdy materialnej i zasadę swobodnej oceny dowodów;

b) nieuwzględnienie faktów znanych organowi z urzędu w trakcie prowadzonego postępowania dowodowego i na dzień wydania zaskarżonej decyzji, a więc z naruszeniem art. 77 § 4 K.p.a.;

c) braku prawidłowego, wszechstronnego wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy, a więc z naruszeniem art. 11 K.p.a.;

d) przewlekłym prowadzeniu postępowania, z naruszeniem terminów załatwienia sprawy oraz brakiem wymaganego zawiadomienia strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, a więc naruszeniu art. 35 § 1 i § 3, art. 36 § 1 w zw. z art. 12 § 1 K.p.a.;

e) braku zapewnienia wymaganych przez przepisy warunków dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, w sytuacji prowadzenia postępowania w skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a więc w sprzeczności z art. 78 Konstytucji

Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 15 K.p.a. w zw. zart.127 § 3 i art. 83 ust. 4 u.s.u.s.

f) niewyznaczeniu przez bezpośredniego przełożonego innego pracownika do prowadzenia sprawy, w sytuacji wypełnienia przesłanki dla jego wyłączenia od prowadzenia sprawy, a więc w sprzeczności z art. 26 § 1 K.p.a.;

g) niedopuszczeniu przez organ całego przedłożonego materiału dowodowego, mającego znaczenie dla sprawy i nierozpoznania istoty sprawy, co skutkowało wydaniem decyzji zawierającej nieprawidłowe rozstrzygnięcie, oparte na błędnie ustalonym stanie faktycznym, a więc w sprzeczności z art. 75 § 1 i 78 § 1 K.p.a.;

h) braku zawarcia w decyzji jej obowiązkowych elementów, w tym jej uzasadnienia poprzez wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej jak i braku wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, a więc z naruszeniem art. 107 § 1 i 3 K.p.a.;

i) nierozstrzygnięcie istniejących w sprawie okoliczności i wątpliwości na korzyść skarżącego oraz poprzez brak rzeczowego odniesienia się do zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, a także nierozpoznanie istoty sprawy, a więc z naruszeniem art. 8 K.p.a.;

j) braku należytego i wyczerpującego poinformowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony, będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a więc z naruszeniem art. 9 K.p.a.;

k) braku umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego w sytuacji dalszego prowadzenia postępowania dowodowego już po zawiadomieniu strony o jego zakończeniu;

I) pominięciu istotnych dowodów i okoliczności składających się na zebrany w sprawie materiał dowodowy;

m) oczywistej sprzeczności ustaleń faktycznych zebranym w sprawie materiałem dowodowy;

n) oczywistych błędach w ustaleniach faktycznych, skutkujące wydaniem decyzji odmawiającej umorzenia należności z tytułu składek w sytuacji zaistnienia przesłanek dla ich umorzenia.

Skarżący podtrzymał nadto wszelkie wcześniejsze twierdzenia, zarzuty i dowody zawarte we wniosku o umorzenie, a w szczególności w treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz przedstawione tam fakty i okoliczności. Na gruncie wszystkich przybliżonych wyżej zarzutów skarżący wniósł m.in. o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, lit. b oraz lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej w skrócie: "P.p.s.a.") oraz o zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji o umorzeniu składek, a więc poprzez wskazanie sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia na podstawie art. 145a § 1 P.p.s.a.

W motywach skargi skarżący zarzucił decyzji w pierwszej kolejności, że nie zawiera oceny jego indywidualnej sytuacji, ale ogólnikowe stwierdzenia, które w znacznej części jej nie dotyczą. Podkreślił, że u podstaw jego wniosku o umorzenie zaległości legł art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z rozporządzeniem wykonawczym, a nie art. 28 ust. 3 tej ustawy.

W dalszej kolejności skarżący podkreślił, że organ w sposób wadliwy zebrał materiał dowodowy, nie rozpoznał całości zebranego materiału, przez co wydał błędną merytorycznie decyzję, nie odnosząc się w żaden sposób do podniesionych zarzutów i twierdzeń. Jego zdaniem, ocena, której dopuścił się organ nie spełnia zasady swobodnej oceny dowodów. Brak przesłanek oparto na standardowych, nie mających pokrycia w materiale dowodowym sformułowaniach.

Skarżący nie zgodził się również z przeprowadzoną przez organ analizą sytuacji materialnej. Nie jest bowiem prawdą, iż nie czyni starań celem znalezienia zatrudnienia, jak również to, że nie był zarejestrowany we właściwym urzędzie pracy. Zdaniem skarżącego, organ posiadał w zgromadzonym materiale dowodowym decyzje o przyznaniu mu statusu osoby bezrobotnej. Skarżący wyraził też przekonanie, że wbrew ustaleniu organu, przedstawił dokumentację źródłową, z której wynika, iż on i jego rodzina korzystają z szeroko zakrojonej pomocy społecznej między innymi w postaci zasiłków celowych z przeznaczeniem na dożywianie.

W dalszej części skargi, skarżący licznie przywołał obszerne fragmenty orzeczeń sądów administracyjnych na poparcie tezy, iż w niniejszym przypadku doszło przede wszystkim do naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów.

Pełnomocnik organu w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Nawiązując do zarzutów skargi podniósł, że nie ma racji skarżący twierdząc, że wydanie decyzji nastąpiło przy udziale pracownika podlegającego wyłączeniu, wskazując na personalia różnych osób, które wydały decyzję w pierwszej instancji i wyniku wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Niesłuszne - w ocenie pełnomocnika - są również zarzuty błędów w uzasadnieniu decyzji w szczególności co do stanu faktycznego, bowiem organ powołał się na zgromadzone dokumenty i w całości je opisał. Pełnomocnik zauważył przy tym, że uzupełnienie wniosku skarżącego nastąpiło już po wydaniu decyzji. Niemniej dokumenty złożone z uchybieniem wyznaczonego terminu - jego zdaniem - nie mają wpływu na dokonaną ocenę.

W piśmie procesowym datowanym na 31 lipca 2017 r., wystosowanym w ramach repliki do odpowiedzi na skargę, skarżący kolejny raz wytknął organowi błędy w ustaleniach faktycznych, w szczególności co do okresu, w którym skarżący był/jest zarejestrowaną osobą bezrobotną. Wskazał ponownie na błędne ustalenia co do okoliczności korzystania przez skarżącego i jego rodzinę ze wsparcia pomocy społecznej. W tym zakresie skarżący przedstawił w załączeniu odpowiednie decyzje Prezydenta Miasta S. datowane na [...] i [...] i wydane na skutek wniosków skarżącego z 22 lutego 2017 r. i z 19 kwietnia 2017 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, choć nie wszystkie zarzuty skargi uznać można za zasadne. Sąd dostrzegł także wadliwość, której w skardze nie podniesiono, a która w zasadniczy sposób wpłynęła na zapadłe obecnie rozstrzygnięcie.

Kontroli Sądu - na podstawie art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. - podlegała decyzja odmawiająca skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne.

Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca.

Uzasadnienie motywów, dla których Sąd uchylił decyzję w tej sprawie wymaga wielopłaszczyznowych rozważań.

Pierwsza z nich dotyczy naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 15 i art. 127 § 1 i § 3 K.p.a.

Rację ma bowiem skarżący, iż doszło w tej sprawie do naruszenia przepisu postępowania, jakim jest art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., a który nakazuje wyłączenie od udziału w postępowaniu tego pracownika organu administracji publicznej, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie z ustanowioną w art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego każda sprawa administracyjna na skutek wniesionego odwołania powinna być dwukrotnie rozpatrywana i rozstrzygana: po raz pierwszy przez organ administracji publicznej pierwszej instancji i po raz drugi na skutek wniesionego odwołania - przez organ odwoławczy (art. 127 § 1 i § 3 K.p.a.).

Okolicznością, która - jako jedna z trzech - przesądziła o kierunku rozstrzygnięcia Sądu jest fakt podpisania się na obu decyzjach (z dnia [...] i z dnia [...]) wydanych w niniejszej sprawie przez Naczelnika Wydziału Realizacji Dochodów E. G. Działanie takie w istotny sposób narusza reguły postępowania administracyjnego.

Na mocy art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. ZUS wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek. Zgodnie natomiast z treścią art. 83 ust. 4 cytowanej ustawy od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stronie nie przysługuje odwołanie, ale prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, a także na mocy art. 140 K.p.a. odpowiednio stosuje się przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest sensu stricto odwołaniem, jednakże wykazuje wiele podobieństw do odwołania i powinny mu towarzyszyć te same proceduralne gwarancje bezstronności, które wiążą się z postępowaniem dwuinstancyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 472/07; wymienione w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy stanowi bowiem środek zaskarżenia, różniący się od odwołania jedynie brakiem dewolutywności.

Ustawodawca, decydując się na kategoryczną konstrukcję dyspozycji analizowanej normy, poprzez użycie sformułowania "podlega wyłączeniu", zrezygnował z obowiązku przeprowadzenia postępowania mającego na celu wyjaśnienie, czy wskazany wcześniej związek osoby ze sprawą miał w istocie wpływ na dalsze działania pracownika organu, a tym samym na całe postępowanie administracyjne. Uznał zatem, że już samo wypełnienie hipotezy normy z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., polegające na udziale w wydawaniu obu orzeczeń ferowanych w każdej sprawie w wykonaniu zasady dwuinstancyjności, stwarza tak znaczne niebezpieczeństwo, że dodatkowe badanie, czy doszło do naruszenia zasady obiektywizmu, jest już zbędne. W konkluzji należy podkreślić, że współuczestnictwo tej samej osoby zarówno przy wydawaniu decyzji pierwszoinstancyjnej, jak i rozstrzygnięcia odwoławczego (czego w rozpoznawanym wypadku dowodzą zakwestionowane przez Sąd podpisy tej samej osoby figurujące na obu decyzjach), stanowi istotne naruszenie prawa, dające podstawę do wzruszenia decyzji ostatecznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 8 czerwca 2011 r., sygn. akt III SA/Wr 92/11; dostępny tamże).

Przystępując do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy Sąd miał na uwadze, że zagadnienie zastosowania przepisu art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 K.p.a. było niejednolicie ujmowane w orzecznictwie i literaturze prawniczej. W ostatnim czasie przeważa jednak pogląd, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. znajduje zastosowanie także w odniesieniu do decyzji wydanej w trybie art. 127 § 3 K.p.a. (patrz przykładowo wyroki: z dnia 6 września 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 554/17, LEX nr 2357764; z dnia 29 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 72/17, LEX nr 2360015). Do tego stanowiska przychyla się także Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. W orzecznictwie podkreśla się, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji, lecz należy go zaliczyć do zwykłych środków zaskarżenia decyzji administracyjnych. Przemawia za tym przede wszystkim umieszczenie przepisu art. 127 § 3 K.p.a. w Rozdziale 10 Działu II zatytułowanym, "Odwołania". Użycie przez ustawodawcę dla oznaczenia przewidzianych tam środków zaskarżenia liczby mnogiej bezspornie dowodzi, że każdemu z nich nadano walor odwołania. Na zasadność tej tezy wskazuje też zamieszczenie w omawianej normie odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołań. W tej sytuacji samo niewywoływanie skutku w postaci przesunięcia kompetencji do rozpoznania lub rozstrzygnięcia sprawy na organ wyższego stopnia, a powierzenie jej ponownie temu samemu organowi, nie pozbawia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy charakteru środka odwoławczego. Brak cech dewolutywności wywołany jest bowiem jedynie ograniczeniami natury organizacyjnej (ustrojowej), które nie podważają prawa strony do dwukrotnego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Dodać należy, że istotą regulacji zawartej w art. 127 § 3 K.p.a. jest prawna możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy, a nie to czy dokonuje tego organ wyższego stopnia. W dwuinstancyjności postępowania punkt ciężkości spoczywa bowiem na prawnej możliwości dwukrotnego rozstrzygnięcia tej samej sprawy, natomiast jest rzeczą drugorzędną, czy do drugiego rozstrzygnięcia sprawy właściwy jest inny (wyższego stopnia), czy ten sam (dotyczy to organów naczelnych) organ administracji państwowej, który rozstrzygnął sprawę w pierwszej instancji (W. Dawidowicz "Zarys procesu administracyjnego", Warszawa 1989, s. 45).

Podsumowując ten wątek, w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 127 § 3 K.p.a. ma zastosowanie instytucja przewidziana w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., a zatem pracownik rozpatrując ponownie sprawę z upoważnienia organu podlega wyłączeniu wówczas, gdy brał on udział w pierwszej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Daje to gwarancję, że w postępowaniu, w którym nad organami wydającymi decyzje w pierwszej instancji nie istnieją organy wyższego stopnia, zostanie zrealizowany cel, któremu służy zasada dwuinstancyjności oraz zapewnienie, że ponowne rozpatrzenie sprawy nie będzie iluzoryczne i nie będzie sprowadzać się do bezrefleksyjnego utrzymywania w mocy zaskarżonej decyzji. Jak podkreśla się w orzecznictwie, wyłączenie pracownika organu od udziału w postępowaniu obejmuje samo wydanie decyzji, jak też podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Celem regulacji przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. było uniknięcie sytuacji, gdy treść rozstrzygnięcia decyzji, wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowania wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu. Ratio legis omawianej instytucji jest zatem ochrona prawidłowości i rzetelności postępowania oraz bezstronność orzekania, czyli jednych z najistotniejszych wartości procedury administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 63/11 oraz przywołane tam orzecznictwo; LEX nr 1137961).

Poruszone wyżej zagadnienie stanowiło także przedmiot rozstrzygnięcia w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2013 r., sygn. akt II GPS 4/12, dotyczącej brzmienia przepisu art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. obowiązującego przed dniem 11 kwietnia 2011 r., w której NSA opowiedział się za zastosowaniem tego przepisu do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem, o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a. W podsumowaniu uchwały NSA podkreślił, że instytucja wyłączenia pracownika od rozpoznania sprawy powinna być rozważana jako gwarancja prawidłowej realizacji konstytucyjnego prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP). Służy więc realizacji konstytucyjnych standardów sprawiedliwości proceduralnej, znajdujących podstawy prawne w art. 2 Konstytucji RP. Inaczej mówiąc dzięki wyłączeniu pracownika od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał on udział w wydaniu zaskarżonej decyzji wzrasta poziom obiektywnego, rzetelnego rozpatrzenia sprawy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że jeżeli postępowanie administracyjne, w którym wskutek wniesienia środka zaskarżenia ten sam organ ponownie rozpatruje sprawę uznajemy za surogat postępowania dwuinstancyjnego, to również to postępowanie powinno odpowiadać wspomnianym standardom sprawiedliwości proceduralnej, dawać gwarancje bezstronnego i rzetelnego, ponownego rozpatrzenia sprawy.

Druga z płaszczyzn rozważań musi zostać poświęcona zakresowi należności budżetowych, których umorzenia domagał się w tej sprawie skarżący. Sąd działając w tym przypadku z urzędu (nie będąc związany zarzutami skargi) dostrzegł, iż organ nie wyjaśnił, czy wszystkie składki, których umorzenia odmówił, nie uległy przedawnieniu. Zaskarżona decyzja nie zawiera w tej mierze żadnej argumentacji; pośrednio dotyczy jej tylko wzmianka o tym, że Sąd Rejonowy w S. dokonał wpisów hipotek na nieruchomości, której skarżący jest współwłaścicielem.

Należy w związku z tym zauważyć, że należności składkowe objęte merytorycznym orzeczeniem o odmowie umorzenia sięgają czerwca i lipca 2006 r., a zatem w pierwszej kolejności ZUS powinien przedstawić istotną w tej mierze regulację art. 24 u.s.u.s., począwszy od tego okresu. Skoro powołuje się na okoliczność ustanowienia hipotek na nieruchomości będącej współwłasnością skarżącego, który to fakt jest istotny z punktu widzenia zawieszenia biegu terminu przedawnienia, to również powinien zaprezentować i dokonać wykładni obowiązujących w tej mierze przepisów z uwzględnieniem problematyki o charakterze intertemporalnym. Co istotne, wspomniany okres składkowy, tj. czerwiec - lipiec 2006 r. nie był przedmiotem poprzedniego postępowania sądowoadministracyjnego zakończonego prawomocnym wyrokiem w sprawie I SA/Gl 1380/15.

Stosownie do art. 24 ust. 4 u.s.u.s. w obecnym brzmieniu, należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6. Jednak do 31 grudnia 2011 r. przepis ten stanowił, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Zgodnie zaś z brzmieniem art. 24 ust. 5 u.s.u.s., nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia.

Należy w tym miejscu odnotować, że 5-letni termin przedawnienia należności składkowych wprowadzono z dniem 1 stycznia 2012 r. ustawą z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz.U. z 2011 r., poz. 1378). Jednakże w art. 27 ustawy nowelizującej ustawodawca postanowił, że do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 24 ust. 4 u.s.u.s., którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r. (a więc jak w tej sprawie), stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z tym że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. (ust. 1), zaś jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu (ust. 2).

Na gruncie ostatnio zacytowanej regulacji przyjmuje się, że według zasady wynikającej z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 16 września 2011 r. do należności składkowych nieprzedawnionych do dnia 1 stycznia 2012 r. (wedle starych zasad z zastosowaniem 10-letniego okresu przedawnienia) ma zastosowanie 5-letni termin przedawnienia, z tym jednakże bardzo istotnym zastrzeżeniem, że liczy się go nie od daty ich wymagalności, tak jak o tym stanowi art. 24 ust. 4 u.s.u.s., ale od dnia 1 stycznia 2012 r. Z kolei artykuł 27 ust. 2 tej ustawy z 2011 r. oznacza, że wybór odpowiedniego terminu przedawnienia pięcioletniego (liczonego od dnia 1 stycznia 2012 r.) lub dziesięcioletniego (liczonego od daty wymagalności składki) - zależy od tego, który z nich upłynie wcześniej. Ustawodawca przyjął w tym względzie nakaz posługiwania się regułą kolizyjną lex benignior, zgodnie z którą należy stosować ustawę względniejszą w stosunku do biegu terminu przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, do zapłaty których zobowiązany jest określony podmiot (wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II FSK 3031/12, Lex nr 1769575).

Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie poczynił w zaskarżonej decyzji (jak również w decyzji ją poprzedzającej) żadnej analizy w zakresie ewentualnego przedawnienia przedmiotowych składek za najwcześniejszy okres, tj. od czerwca do lipca 2006 r. oraz w zakresie prowadzenia skutecznej egzekucji dotyczącej tych należności. Organ nie wyjaśnił w szczególności czy zaistniały okoliczności skutkujące zawieszeniem bądź przerwaniem biegu terminu przedawnienia tych należności. Stwierdził, że Sąd Rejonowy w S., na wniosek ZUS, dokonał 10 czerwca 2013 r. oraz "9 września 2016 r." (winno być 1 września 2016 r. - uwaga Sądu) wpisów hipotek na lokalu będącym współwłasnością skarżącego w celu zabezpieczenia należności z tytułu składek za okres od stycznia 2012 r. do stycznia 2013 r. oraz od kwietnia 2012 r. do listopada 2013 r. na łączną kwotę 59.964,00 zł. Nie podano jednakowoż, od kiedy toczy się to postępowanie. W aktach administracyjnych sprawy przedstawiono treść księgi wieczystej nieruchomości nr [...] ze stanem na 28 marca 2017 r. Wynika z niej między innymi, że wierzycielem hipotecznym jest tam ustanowiony ZUS, oraz że przedmiotami wierzytelności były zobowiązania z tytułu nieopłaconych składek na fundusz ubezpieczeń społecznych i fundusz ubezpieczeń zdrowotnych oraz z tytułu nieopłaconych składek na fundusz pracy. Z kolei z uzasadnienia wyroku WSA w Gliwicach o sygn. I SA/Gl 1380/15 wynika, że w dniu 15 czerwca 2015 r. dokonano zajęcia wynagrodzenia za pracę skarżącego w A sp. z o.o. W aktach sprawy brak jest natomiast żadnych innych informacji o toczącym się postępowaniu egzekucyjnym, a w szczególności dokumentacji będącej podstawą zajęcia i wpisów hipotecznych.

Trzeba w tym miejscu zaznaczyć, że nie jest rolą Sądu analizowanie znajdujących się w aktach sprawy znikomych informacji dotyczących postępowania egzekucyjnego, skoro organ w sposób zdawkowy odniósł się do nich w zaskarżonej decyzji. Nie jest także zadaniem Sądu poszukiwanie dokumentów, które zwizualizowałyby tytuły wykonawcze. W ocenie Sądu, w uzasadnieniu decyzji organ winien wskazać jednoznacznie, jakie konkretne zdarzenia prawne mogłyby spowodować ewentualne zawieszenie biegu terminu przedawnienia spornych roszczeń. Nie budzi bowiem wątpliwości, że tylko po stwierdzeniu, iż nie doszło do przedawnienia przedmiotowych należności organ mógł rozpatrywać merytorycznie wniosek strony skarżącej o umorzenie tychże należności.

Wyjaśnienia w tym zakresie mają istotne znaczenie, wszak należności objęte zaskarżoną decyzją, tj. za okres składkowy czerwiec-lipiec 2006 r., w świetle powołanych wyżej przepisów, mogły się przedawnić najpóźniej z dniem 1 stycznia 2017 r. Ustalenia w omawianej materii winny ewentualnie uwzględnić treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt SK 40/12.

Ostatnią, trzecią płaszczyzną rozważań, jest zagadnienie uznaniowości ZUS w ramach podjętej decyzji administracyjnej. Poniższe rozważania Sąd wskazuje na potrzeby jej dalszego rozpoznania przez organ.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdził bowiem brak podstaw do zakwalifikowania sytuacji skarżącego, jako stanu wskazanego w art. 28 ust 3a u.s.u.s. oraz w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.

Przystępując do analizy oceny, której dokonał organ w tej sprawie należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 28 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS, z uwzględnieniem ust. 2-4 (ust. 1). Oznacza to, że należności z tytułu składek, co do zasady, mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności (ust. 2), z zastrzeżeniem ust. 3a. Całkowita nieściągalność, w rozumieniu powołanego przepisu zachodzi w sytuacjach opisanych w punktach od 1 do 6 tego uregulowania.

W myśl art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacenia. Według § 3 ust. 1 rozporządzenia ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Podkreślenia wymaga, że proces podejmowania decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ma charakter dwuetapowy. W pierwszym etapie organ administracji winien jednoznacznie ustalić, czy istnieje któraś z ww. przesłanek umorzeniowych albo jednoznacznie wykluczyć jej istnienie. Dopiero po ustaleniu, że którakolwiek z przesłanek umorzeniowych istnieje organ administracji proceduje na etapie drugim - to jest na etapie uznania administracyjnego ("organ może"). Taka forma działania organu administracji (uznanie administracyjne) oznacza, że organ ten nie jest obowiązany do wydania jednoznacznej w treści decyzji w razie spełnienia czy zaistnienia ściśle określonych warunków (por. J. Boć, T. Kuta, Prawo administracyjne, PWN, Warszawa 1984).

Powyższe nie oznacza jednak, że organ korzystając z możliwości działania na zasadzie uznania administracyjnego, może podejmować decyzje w sposób dowolny. Takim dowolnym rozstrzygnięciem byłoby działanie wedle schematu: jeżeli można rozstrzygnąć na korzyść strony, lecz nie ma obowiązku tego robić, żądanie nie zostanie uwzględnione bez wyjaśnienia motywów albo z podaniem pewnej ogólnej zasady, którą organ zawsze się kieruje. Organ administracji, podejmując w indywidualnej sprawie decyzję w oparciu o uznanie administracyjne, ma obowiązek zgodnie z art. 7 K.p.a. wyważyć słuszny interes obywateli, w tym strony postępowania i interes społeczny, co prowadzi do wniosku, że w przypadku gdy nie sprzeciwia się temu interes publiczny, organ powinien podjąć decyzję na korzyść strony postępowania. Rozważenie obu interesów tj. słusznego interesu obywateli oraz interesu publicznego znaleźć musi wyraz w uzasadnieniu decyzji, aby umożliwić kontrolę instancyjną lub ewentualną kontrolę sądową rozstrzygnięcia opartego na uznaniu administracyjnym.

Przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym organ obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Ma to szczególne znaczenie zwłaszcza wtedy, gdy organ ma pozbawić obywatela pewnych praw, nałożyć na niego obowiązek czy odmówić mu możliwości skorzystania z uprawnień przewidzianych przez prawo, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 10 października 2007 r., II GSK 176/07, LEX nr 399183).

Obowiązki organu prowadzącego postępowanie dowodowe określają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Stosownie do art. 7 k.p.a. organ administracji publicznej stojąc na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron, powinien podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie zaś z art. 77 § 1 k.p.a. organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Art. 80 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Zasada praworządności zawarta w art. 7 K.p.a. - rozwinięta w innych przepisach, w tym w przepisie art. 77 § 1 K.p.a. - ma fundamentalne znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które pozwoli dokonać subsumcji faktów uznanych za udowodnione pod stosowną normę prawną, a następnie ustalić konsekwencje prawne tych faktów. Obowiązek wyczerpującego i rzetelnego zebrania materiału dowodowego związany jest z sytuacją procesową organu administracji publicznej, który jest "gospodarzem" postępowania i posiada duże uprawnienia w zakresie ukształtowania tego postępowania. Natomiast obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego polega na dokładnym zapoznaniu się z tym materiałem, ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Negatywne konsekwencje zaniedbania należących do organu czynności dowodowych nie mogą obciążać strony.

W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja uchybia przepisom proceduralnym wymienionym w art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. ZUS nie dokonał właściwej i rzetelnej oceny okoliczności faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy.

Organ ustalił bowiem, że łączny miesięczny dochód w trzyosobowym gospodarstwie domowym skarżącego, na który składają się emerytura żony oraz dodatek mieszkaniowy wynosi 895,52 zł i jest aktualnie niższy od wysokości minimum socjalnego ustalonego przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych za 2015 r. wynoszącego dla takiego gospodarstwa 2.811,53 zł. ZUS stwierdził przy tym, iż nie można przyjąć, że stan ten będzie miał charakter trwały, gdyż zarówno jak i jego syn będąc w okresie aktywności zawodowej i nie mając przeszkód zdrowotnych w uzyskaniu dochodu mogą podjąć działania mające na celu znalezienie stałej pracy i zwiększenia w ten sposób dochodów w wspólnym gospodarstwie domowym. W tych ramach zarzucił skarżącemu, iż nie podejmuje nawet starań, aby poszukiwać pracy jako zarejestrowana osoba bezrobotna. ZUS przyjął nadto, że w sytuacji materialnej deklarowanej przez skarżącego winien korzystać z szerokiego wachlarza świadczeń pomocowych. Według ZUS, skarżący korzysta tylko i wyłącznie z przyznanego mu dodatku mieszkaniowego. Organ ustalił nadto, że skarżący posiada zadłużenie na kwotę około 50.000,00, co częściowo udokumentowano w toku postępowania. W tej kwestii podkreślił, że spłatę tych roszczeń nie można traktować priorytetowo.

Zdaniem Sądu w składzie orzekającym nie można zaaprobować stanowiska organu, iż w przypadku skarżącego nie zaistniały przesłanki, o których mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, a takiej oceny ZUS właśnie dokonał. Nie sposób bowiem zasadnie twierdzić, że zobowiązany nie wykazał, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie ich opłacić, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Skarżący jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku, ma powyżej 60 lat, gospodarstwo domowe prowadzi wraz żoną i synem, a ich całkowity dochód zamyka się kwotą 895,52 zł. Co znamienne, część tego dochodu stanowi dodatek mieszkaniowy, będący świadczeniem pomocowym dla osób, których dochody kształtują się poniżej pewnego pułapu, który jest określony właściwymi przepisami. Wymaga podkreślenia, że wysokość dodatku podlega ścisłemu obliczeniu, którego wynik determinują określone dane takie jak wielkości powierzchni użytkowej mieszkania, wysokości wydatków mieszkaniowych w miesiącu, w którym składany był wniosek czy wysokości dochodów, jakie członkowie gospodarstwa domowego uzyskiwali w okresie trzech miesięcy kalendarzowych przed miesiącem, w którym został złożony wniosek. Zdaniem Sądu już okoliczność przyznania dodatku mieszkaniowego sama przez się świadczy o trudnej sytuacji majątkowej osoby, która o jego przyznanie wnioskowała. Ponadto, po wydaniu zaskarżonej decyzji, skarżący jednoznacznie wykazał, że korzysta z szerokiego wachlarza świadczeń pomocowych udzielanych przez Prezydenta Miasta S.

Organ winien mieć na uwadze, że zgodnie z cytowanym art. 7 K.p.a. zobligowany jest nie tylko na wniosek ale także z urzędu do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, przy czym, stosownie do art. 8 K.p.a., musi prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

W ocenie Sądu, tak niski dochód gospodarstwa domowego skarżącego, poniżej minimum socjalnego powoduje, że nie można zgodzić się z organem rentowym, że opłacenie należności z tytułu składek nie pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Nie można również zaaprobować twierdzenia organu, iż skarżący rezygnuje z możliwości uzyskania dochodu także poprzez brak rejestracji jako osoba bezrobotna, czy też poprzez brak poszukiwania miejsca pracy. W aktach sprawy znajdują się przecież dokumenty świadczące o tym, że skarżący figurował jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. W tym aspekcie dostrzec można biegunowo różne stanowiska, które organ wyraził w wydanych decyzjach. W pierwszej z nich, tj. z dnia [...], wytknięto skarżącemu, że wykazując inicjatywę w zakresie poszukiwania pracy, dąży do poprawy sytuacji materialno-bytowej, co uznano za jedną z podstaw odmowy umorzenia należności. Z kolei w zaskarżonej decyzji z dnia [...], organ zarzucił skarżącemu, iż jest pasywny w staraniach o uzyskanie zatrudnienia, co również uznano za przyczynek do odmowy umorzenia należności. Ta zauważona inkoherencja w sposób oczywisty wskazuje na naruszenie zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7 i 8 K.p.a.

Nawiązując także do tej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w której organ rentowy, powołując się na uznaniowy charakter orzeczenia wskazał, iż w przypadku skarżącego nastąpiło naruszenie zasady powszechności ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych (z którą - jak się wydaje - utożsamił interes społeczny) trzeba podkreślić, że sam tylko wzgląd na publicznoprawny charakter wymaganych należności i konieczność zdyscyplinowania wnioskodawcy do terminowego uiszczenia swych należności względem ZUS nie uzasadnia jeszcze wydania odmownego rozstrzygnięcia co do należności składkowej. Takie stanowisko organu niweczyłoby bowiem sens istnienia przepisów zezwalających na umorzenie wspomnianych należności względem osób będących w stanie głębokiego ubóstwa. Odmowa umorzenia zaległych składek na ubezpieczenia społeczne wyłącznie z uwagi na publicznoprawny i powszechny charakter tych zobowiązań, bez odniesienia się do konkretnych realiów sprawy, pozbawia taką decyzję nadanego jej przez ustawodawcę waloru uznaniowości. Wówczas decyzja jest rozstrzygnięciem dowolnym, a nie wydanym w ramach uznania administracyjnego, które winno być poprzedzone wnikliwą analizą interesu społecznego i interesu strony, a następnie wyważeniem obu tych interesów (por. wyrok z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 4401/16; dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Interes publiczny to nie tylko interes fiskalny, to również obowiązek państwa zapewnienia pomocy, w różnych formach osobom słabszym, w tym osobom ubogim. Organ dokonując takiego wyważenia winien mieć na uwadze także to, że odmowa umorzenia należności oraz dalsze ich egzekwowanie może doprowadzić do zwiększonej aktywności skarżącego w płaszczyźnie świadczeń o charakterze pomocowym. Chodzi natomiast o to, by wskutek dochodzenia zaległości składkowych, państwo nie poniosło w efekcie kosztów większych niż w wypadku zaniechania korzystania z tego uprawnienia.

W ocenie Sądu takiego "ważenia" w zaskarżonej decyzji zabrakło. Organ zaniechał bowiem porównania - w oparciu o przesłanki słusznościowe - skutków udzielenia ulgi w określonym zakresie ze skutkami odmowy jej przyznania, a konkretnie ustalenia czy odmowa umorzenia zobowiązania podatkowego nie spowoduje dodatkowych ciężarów dla finansów publicznych.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ uwzględni poczynione wyżej rozważania i ocenę, które stanowią jednocześnie wskazania do dalszego postępowania.

W szczególności, organ ustali, czy w przypadku zaległości skarżącego nie doszło do przedawnienia części zaległych składek, jak również, czy w istocie i z jakim skutkiem prowadzone jest postępowanie egzekucyjne przeciwko skarżącemu i następnie oceni tę okoliczność w świetle materiału zgromadzonego w przedmiotowej sprawie. Ponadto, dla oceny realnej możliwości zapłaty przez skarżącego zaległych składek wraz z odsetkami, dokona ponownie wnikliwej analizy faktycznej sytuacji materialnej i osobistej skarżącego, uwzględniając wysokość zadłużenia.

Wskazane wyżej nieprawidłowości uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji. Po pierwsze, została ona wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a.; po drugie, w przeprowadzonym postępowaniu dowodowym wystąpiły na tyle istotne wady, iż mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.