Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 753/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-08-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 24f
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Włodzimierz Ryms Sędziowie Zygmunt Niewiadomski (spr.) Alicja Plucińska-Filipowicz Protokolant Joanna Gołębiewska po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2006r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 stycznia 2006 r. sygn. akt III SA/Gl 1081/05 w sprawie ze skargi Rady Miejskiej w W. na zarządzenie zastępcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 stycznia 2006r., sygn. akt III SA/Gl 1081/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Rady Miejskiej w W. na zarządzenie zastępcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] marca 2004r., Nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji podał, że Wojewoda Śląski działając na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wezwał Radę Miejską W. do podjęcia – w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania – uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego Rady Miejskiej W. – I. S. Uzasadnieniem wystąpienia Wojewody Śląskiego była okoliczność, iż I. S .zarządza działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy-Miasta W/., czym narusza zakaz zawarty w przepisie art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wskazano, iż I. S. jest Prezesem Miejskiego Klubu Sportowego "O." w W., będącego dzierżawcą nieruchomości gruntowych położonych w W. stanowiących własność tej Gminy z przeznaczeniem pod prowadzenie płatnych parkingów.

MKS "O." jest stowarzyszeniem użyteczności publicznej, działającym na podstawie ustawy z dnia 7 kwietnia 1989r. – Prawo o stowarzyszeniach (Dz.U. z 2001r. Nr 79, poz. 855 ze zm.) oraz ustawy z dnia 18 stycznia 1996r. o kulturze fizycznej (Dz.U. z 2001r. Nr 81, poz. 889 ze zm.). Ustalono, że podstawowym celem stowarzyszenia jest propagowanie i organizowanie kultury fizycznej i sportu dla mieszkańców W. oraz miast i gmin ościennych, realizowane m.in. przez prowadzenie sekcji sportowych, organizację zawodów i imprez sportowych, prowadzenie działalności kulturalno-oświatowej. Po analizie § 10 i 33 pkt 6 Statutu MKS "O." ustalono, że stowarzyszenie prowadzi działalność gospodarczą.

W związku z faktem, iż nie została podjęta uchwała o wygaśnięciu mandatu radnego I. S., Wojewoda Śląski, po uprzednim zawiadomieniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, zarządzeniem zastępczym z dnia [...] marca 2004r. stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego I. S.

Skargę na powyższe zarządzenie zastępcze złożyła Rada Miejska W., podnosząc, iż osoba pełniąca funkcję w organie zarządzającym podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą nie posiada przymiotu przedsiębiorcy i nie prowadzi działalności gospodarczej, gdyż nie prowadzi jej we własnym imieniu. Dochód z działalności gospodarczej stowarzyszenia służy realizacji celów statutowych i nie może być przeznaczony do podziału między jego członków, a korzyści jakie uzyskuje stowarzyszenie nie stanowią dochodu osób zarządzających taką działalnością. Podniesiono również, że przy rozstrzyganiu kwestii naruszenia przez radnego I. S. zakazu z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, należy wziąć pod uwagę fakt, iż zgodnie ze statutem MKS "O." Prezes Zarządu Klubu wyłączony jest z zarządzania tą działalnością i że radny I. S. funkcję Prezesa pełni nieodpłatnie.

Wyrokiem z dnia 28 lipca 2004r., sygn. akt III SA/Gl 513/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględnił skargę i uchylił zaskarżone zarządzenie zastępcze. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda Śląski i w wyniku jej rozpoznania wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2005r., sygn. akt OSK 1876/04 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. NSA stwierdził, że Sąd I instancji zajmując wadliwe stanowisko, że wojewoda nie może wydać zarządzenia zastępczego, w ogóle nie odniósł się do zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą, zmierzających do wykazania, że radny I. S. nie prowadzi, ani nie zarządza prowadzeniem działalności gospodarczej.

W wyniku ponownego rozpoznania skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. W ocenie Sądu radny I. S. mimo, że nie prowadził samodzielnie lub wspólnie z innymi osobami działalności gospodarczej, to jako zarządzający (Prezes Prezydium Zarządu MKS "O."), wpływał pośrednio na decyzje podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą. Sąd podkreślił, że w myśl Statutu Stowarzyszenia majątkiem Klubu dysponuje Zarząd zgodnie z ustalonym budżetem, a do wydatkowania sum pieniężnych bądź zaciągania zobowiązań, a także podpisywania wszelkiego rodzaju dokumentów dotyczących spraw finansowych oraz gospodarczych – w imieniu Klubu upoważnieni są Prezes oraz osoby przez niego upoważnione (§ 34 Statutu).

Sąd nie podzielił zarzutu skargi, że odpłatne świadczenie usług parkingowych przez MKS "O.", w którym radny wchodzi w skład organu zarządzającego, nie jest działalnością zakazaną w rozumieniu art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ radny nie odnosi z niej żadnych osobistych korzyści. Wypełnienie dyspozycji powołanego przepisu nie jest uzależnione od tego, czy z prowadzenia, zarządzania bądź bycia przedstawicielem lub pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności radny uzyskuje dochód, czy inne osobiste korzyści. W sprawie zaistniało naruszenie zakazu zawartego w powyższym przepisie, co zgodnie z regulacją art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2003r. Nr 159, poz. 1547) wywołało z mocy prawa skutek w postaci wygaśnięcia mandatu.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła Rada Miejska W., wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o uchylenie zaskarżonego zarządzenia zastępczego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniosła także o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

W skardze kasacyjnej postawiono zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 24 f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym polegającą na przyjęciu, iż działalność radnego Rady Miejskiej W. – I. S. polegająca na zarządzaniu działalnością Miejskiego Klubu Sportowego "O.", mieści się w zakazanej działalności gospodarczej opisanej w tym przepisie. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej skarżąca Rada podniosła, iż dokładna analiza powyższego przepisu prowadzi do wniosku, iż radny nie może zarządzać działalnością bądź być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego, ale tylko tej, która prowadzona jest na jego rachunek lub wspólnie z innymi osobami. Radny I. S. zarządza jedynie działalnością prowadzoną przez osobę prawną, co znajduje się poza regulacją przepisu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Pismem z dnia 26 kwietnia 2006r. Wojewoda Śląski nie podzielając zarzutu skargi kasacyjnej, złożył odpowiedź na tę skargę kasacyjną wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zinterpretował (wyłożył) i zastosował w sprawie normę art. 24f ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, działalność radnego polegająca na zarządzaniu działalnością stowarzyszenia prowadzącego działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, mieści się w dyspozycji ww. przepisu. Stowarzyszenie bowiem mimo, że jest – w myśl art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm.), zrzeszeniem o celach niezarobkowych, to może prowadzić działalność gospodarczą na zasadach ogólnych (art. 34 ustawy). Co prawda dochód z takiej działalności służy realizacji celów statutowych stowarzyszenia i nie może być przeznaczony do podziału między członków, to fakt ten nie ma znaczenia z punktu widzenia ograniczeń działalności gospodarczej radnego, o których mowa w art. 24f ustawy o samorządzie gminnym.

Nie można zatem podzielić argumentacji, że odpłatne świadczenie usług parkingowych przez Stowarzyszenie, w którym radny wchodzi w skład organu zarządzającego, nie jest działalnością zakazaną w rozumieniu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wypełnienie dyspozycji przepisu art. 24f ust.1 ustawy o samorządzie gminnym nie jest uzależnione od tego, czy z prowadzenia, zarządzania bądź bycia, przedstawicielem lub pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności radny uzyskuje dochód, czy inne osobiste korzyści. Radny zarządzając działalnością gospodarczą stowarzyszenia, narusza zakaz zarządzania taką działalnością, bez względu na to czy radny czyni to na własny rachunek, ani też czy odnosi z niej osobiste korzyści, To, że dochody stowarzyszenia uzyskiwane z prowadzenia działalności gospodarczej są przeznaczone na takie czy inne cele, nie zmienia charakteru takiej działalności i w tym kierunku idzie orzecznictwo NSA (zob. np. wyrok z 12.01.2006 r. II OSK 787/05), znajdując potwierdzenie w stanowisku Sądu Najwyższego, który w wielu orzeczeniach wyjaśniał, iż stowarzyszenie podejmując działalność gospodarczą, prowadzi tą działalność na ogólnych zasadach regulujących prowadzenie działalności gospodarczej i nie zmienia tego tylko to, że dochód z działalności gospodarczej stowarzyszenia jest przeznaczony na realizację celów statutowych stowarzyszenia i nie może być przeznaczony do podziału między jego członków (przykładowo uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia18 czerwca 1991 r., III CZP 40/91 – OSNCP 1991 r., Nr 2, poz. 17 oraz postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 19 czerwca 1996 r., III CZP 66/06 – OSKC 1996 Nr 10, poz. 133 i wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 października 2003 r. II CK 161/02 – OSNC 2004 r. Nr 11, poz. 186). Zasadnie zatem sąd pierwszej instancji, orzekając w sprawie, nie podzielił argumentacji przytoczonej w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 14 marca 1994 r., SA/P 1851/93, która doprowadziła do wadliwego wniosku, że stowarzyszenia nie są podmiotami działalności gospodarczej. Stanowisko wyrażone w tym wyroku zostało trafnie podważone w glosie J. Malerowicza (Przegląd Orzecznictwa Podatkowego z 1996 r. Nr 5, str. 473).

W tym stanie rzeczy należy uznać za słuszne zakwalifikowanie przez organ nadzoru udziału w składzie organu zarządzającego Miejskiego Klubu Sportowego "O." radnego I. S., jako zarządzania działalnością gospodarczą prowadzona z wykorzystaniem mienia należącego do gminy, w której uzyskał on mandat.

Jeżeli zatem sąd pierwszej instancji w ten właśnie sposób zinterpretował normą art. 24f ustawy o samorządzie gminnym, to normy tej nie naruszył, bezzasadnym czyniąc zarzut skargi kasacyjnej, co z kolei Naczelny Sąd Administracyjny mając na uwadze, orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).