Wyrok NSA oz. w Katowicach, sygn. akt II SA/Ka 1530/00
NSA oz. w Katowicach
Data orzeczenia: 2000-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 621  Sprawy mieszkaniowe, w tym dodatki mieszkaniowe
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Gospodarka komunalna
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 9 poz. 43
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej.
article: art. 101 ust. 2a
journal: Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 grudnia 1995 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządzie terytorialnym.
article: art. 42 ust. 2
journal: Dz.U. 1995 nr 74 poz. 368
law: Ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
article: art. 87 par. 1-2
journal: Dz.U. 1964 nr 43 poz. 296
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego.
Teza: Z uwagi na zasadniczy charakter cywilnoprawny najmu lokali użytkowych jak również charakter i formę działania organu gminy, uchwała zarządu miasta ustalająca stawki czynszu najmu lokali użytkowych nie została bezpośrednio skierowana do najemców lokali, lecz do jednostki budżetowej gminy i należy zakwalifikować ją jako akt kierownictwa wewnętrznego.

TEZY

Z uwagi na zasadniczy charakter cywilnoprawny najmu lokali użytkowych jak również charakter i formę działania organu gminy, uchwała zarządu miasta ustalająca stawki czynszu najmu lokali użytkowych nie została bezpośrednio skierowana do najemców lokali, lecz do jednostki budżetowej gminy i należy zakwalifikować ją jako akt kierownictwa wewnętrznego.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Jerzego P. na uchwałę Zarządu Miasta P. z dnia 2 lutego 2000 r. (...) w przedmiocie najmu lokali użytkowych stanowiących własność komunalną - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr 262/99 Rady Miejskiej w P. z dnia 30 grudnia 1999 r. podjętą na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3, art. 41 ust. 1, art. 42 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ oraz art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej /Dz.U. 1997 nr 9 poz. 43 ze zm./ w sprawie "najmu lokali użytkowych stanowiących własność komunalną z wyjątkiem lokali użytkowych w obiektach stanowiących siedziby gminnych jednostek organizacyjnych" - jako zasadę przyjęto, że lokale użytkowe zwalniane przez dotychczasowych najemców mogą być oddawane w najem w drodze przetargu /par. 1 ust. 1/, natomiast w trybie bezprzetargowym lokale użytkowe mogą być oddawane podmiotom wymienionym w par. 2 ust. 2 - w tym dotychczasowym najemcom "jako kontynuacja dotychczasowych umów", przy czym warunkiem przedłużenia dotychczasowych umów najmu "jest rzetelne wywiązywanie się najemców z zobowiązań wobec gminy" /par. 1 ust. 2 lit. "a" oraz ust. 3/. W odniesieniu do lokali wyszczególnionych w ust. 2 /w uchwale mylnie oznaczono ten ustęp jako "pkt 2"/ Rada Miejska upoważniła Zarząd Miasta do ustalenia stawek czynszu najmu lokali /par. 1 ust. 4/ a nadto do obniżenia "indywidualnej stawki czynszu do zwolnienia włącznie w szczególnie uzasadnionych przypadkach na wniosek zainteresowanego" przy zaznaczeniu, że takie zwolnienia nie dotyczą podmiotów prowadzących działalność gospodarczą /par. 4/. W uzasadnieniu do tej części uchwały Rady Miejskiej w P. stwierdzono, że "w związku z upływem terminu ważności umów najmu lokali użytkowych zachodzi konieczność urynkowienia stawek najmu oraz umożliwienia dotychczasowym najemcom kontynuowania najmu lokali bez konieczności organizowania nowego przetargu".

Działając na podstawie art. 30 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej oraz par. 1 ust. 4 i par. 2 uchwały Rady Miejskiej nr 262/99 z dnia 30 grudnia 1999 r. - Zarząd Miasta P. podjął w dniu 2 lutego 2000 r. uchwałę nr 193/74/2000 ustalającą w par. 1 stawki czynszu najmu lokali oddawanych w trybie bezprzetargowym "zgodnie z załącznikiem nr 1", w którym wyszczególniono: adresy lokali, charakter działalności, dotychczasową stawkę oraz "nową stawkę zł/m2 /miesiąc/ netto". Wykonanie tej uchwały Zarząd Miasta powierzył "Dyrektorowi AZK w P." /par. 5/ oraz ustalił, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia /par. 6/.

Jerzy P., będący mieszkańcem P. i mający przy ul. K. 17 Biuro Radnego Sejmiku Ś., pismem z dnia 12 czerwca 2000 r. zwrócił się na zasadzie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w imieniu własnym i Zrzeszenia Kupców P. do Zarządu Miasta P. o uchylenie uchwały nr 193/74/2000 z dnia 2 lutego 2000 r. "w części dotyczącej par. 1 tejże uchwały". Zarzucił Zarządowi Miasta, że ustalił w sposób dowolny stawki czynszu ujęte w załączniku nr 1 do tej uchwały, rozszerzając je także na tych najemców, którzy z najmu nie rezygnują i których może jedynie dotyczyć waloryzacja stawek czynszu określona w par. 3 uchwały nr 262/99. Nadmienił, że Rada Miejska nie ustaliła obiektywnych kryteriów ustalania stawek czynszu w lokalach zwalnianych przez dotychczasowych najemców.

Uchwalą nr 261/97/2000 z dnia 15 czerwca 2000 r. Zarząd Miasta P. postanowił odmówić uchylenia własnej uchwały nr 193/74/20000, upoważniając Burmistrza Miasta do wykonania jej, co nastąpiło w formie pisemnej odpowiedzi z dnia 5 lipca 2000 r. podpisanej przez Przewodniczącego Zarządu Miasta P. Wyjaśniono w niej, że w części dotyczącej par. 1 uchwały nr 193/74/2000 Zarząd Miasta nie przekroczył swoich kompetencji do ustalania stawek czynszu lokali użytkowych stanowiących własność komunalną, natomiast regulacja zawarta w par. 3 uchwały nr 262/99 Rady Miejskiej z dnia 30 grudnia 1999 r. dotyczy jedynie waloryzacji stawek czynszu a nie ustalania ich wysokości.

W skardze z dnia 14 lipca 2000 r. Jerzy P. w imieniu własnym i Zrzeszenia Kupców Polskich w P. wniósł na zasadzie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - o uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny "par. 1" uchwały nr 193/74/2000 Zarządu Miasta P. z dnia 2 lutego 2000 r. Powtórzył argumenty, które poprzednio zamieścił w wezwaniu do organu gminy o usunięcie naruszenia prawa i podniósł, że Zarząd Miasta, któremu Rada Miejska w par. 1 pkt 4 uchwały nr 269/99 z dnia 30 grudnia 1999 r. udzieliła upoważnienia do ustalenia stawek czynszu najmu lokali w trybie bezprzetargowym - wykroczył poza dyspozycje Rady oraz "dokonał zbyt daleko idącej ingerencji w treść umów ustalając nowe stawki najmu zawarte w załączniku nr 1 do uchwały Zarządu Miasta nr 193/74/2000". Kierował się bowiem indywidualną, subiektywną oceną ekonomicznej efektywności działalności podmiotów, będących najemcami lokali stanowiących mienie komunalne. Podkreślił, że mienie komunalne nie może służyć "działalności czysto fiskalnej" bowiem jego podstawową funkcją jest realizacja zadań publicznych. W odniesieniu do kilkudziesięciu najemców skupionych w Zrzeszeniu Kupców Polskich w P. wymienionych w załączniku do tej uchwały, kontynuujących dotychczasowe umowy. Zarząd Miasta P. nie miał podstaw do ustalenia nowych stawek czynszu.

Próby negocjacji z Zarządem Miasta w celu odstąpienia od tak niekorzystnych regulacji nie przyniosły rezultatu, stąd wielu najemców "przymuszonych do nie przedłużania umów najmu" dokonało redukcji zatrudnienia, rezygnowało z planowanych modernizacji i przystąpiło do renegocjacji porozumień z dostawcami. Wielu z nich zostało zmuszonych do poszukiwania nowych miejsc pracy. Skarżący jako członek Zrzeszenia Kupców Polskich w P., znający sytuację najemców podniósł w szczególności, że najemcom, którym wygasły umowy a którzy pisemnie zadeklarowali chęć kontynuacji umów przedłożono nowe umowy ze stawkami czynszu ustalonymi w załączniku nr 1 do zaskarżonej uchwały. Ponieważ próby negocjacji treści umów traktowane były jako rezygnacja z najmu - wielu najemców podpisało umowy w oczekiwaniu na korzystne rozstrzygnięcie sporu przed NSA i możliwość późniejszego dochodzenia zwrotu nadpłaconego czynszu.

Skarżący wywiódł z treści wyroku NSA z dnia 9 czerwca 1995 r. IV SA 346/93, że "naruszeniem interesu prawnego jest także subiektywne pojmowanie przez skarżącego jego interesu, który obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ gminy norm prawnych powszechnie obowiązujących".

Skargę uzupełnił pisemną zgodą grupy mieszkańców P. do reprezentowania ich interesu prawnego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna - Zarząd Miasta w P., w imieniu której działał z upoważnienia Burmistrza jego zastępca - wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie, albowiem skarżący nie wykazał, że przedmiotową uchwałą naruszony został interes prawny lub uprawnienie skarżącego, jak też, aby uchwała ta naruszała prawo. Powołanie się na naruszenie interesu prawnego najemcy, wobec którego umowa wygasła i któremu przedłożono nową umowę ze stawką czynszu ustalonego w zaskarżonej uchwale, nie jest trafne, gdyż zawieranie umów najmu nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zaskarżona uchwała odnosiła się do wykonania zadania gminy mieszczącego się w zakresie spraw należących do zarządu gminy, któremu rada gminy może powierzyć kompetencje do określenia wysokości cen i opłat, jak to wynika również z orzeczenia NSA /powołano wyrok NSA z dnia 28 lipca 1992 r. SA/Wr 632/92/. Działając w granicach upoważnienia Zarząd Miasta ustalił stawki najmu lokali oddawanych w trybie bezprzetargowym według kryterium działalności podmiotów wymienionych w załączniku nr 1 - zakładów usługowych, sklepów spożywczych, sklepów sportowych, restauracji, kawiarni, magazynów itd. Ratio legis tej uchwały zostało "zawarte w jej uzasadnieniu", zaś jej treść nie może być interpretowana jedynie z cząstkowej regulacji. Zawieranie umów najmu i zmiana ich treści następuje na drodze cywilnoprawnej, zatem sformułowany w tym względzie zarzut skargi nie jest zasadny, chociaż nie da się zaprzeczyć, że ustalenie wyższych stawek czynszu może być postrzegane przez najemcę jako naruszenie jego interesu faktycznego.

Na rozprawie sądowej skarżący podtrzymał wywody skargi a dodatkowo podniósł, że Zarząd Miasta nie jest przed sądem należycie reprezentowany, gdyż jego pełnomocnicy nie zostali upoważnieni do podejmowania czynności procesowych. W załączniku do protokołu rozprawy wskazał na to, że ustalanie stawek czynszu za lokale użytkowe mieści się w zakresie administracji publicznej, a to w świetle uchwał Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 r. W 10/93 i z dnia 14 września 1994 r. W 5/94, postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 24 września 1997 r. III RN 41/97 oraz glosy do postanowień NSA z dnia 24 września 1990 r. I SA 847/90 i z dnia 27 września 1990 r. SA/Wr 952/90. Zaskarżona uchwała podjęta została z naruszeniem konstytucyjnej zasady równości wobec prawa i równego traktowania przez władze publiczne /art. 32 Konstytucji RP/ oraz normy art. 76 Konstytucji -według której władze publiczne mają obowiązek ochrony najemców przed nieuczciwymi praktykami rynkowymi. Skarżący dodał, że o treści zaskarżonej uchwały najemcy dowiedzieli się dopiero wtedy, kiedy otrzymali do podpisu projekty nowych umów najmu ze zmienionymi /wyższymi/ stawkami czynszu najmu.

Pełnomocnicy strony przeciwnej - radca prawny, któremu pełnomocnictwa udzielił Zarząd Miasta P. z podpisami Przewodniczącego Zarządu i zastępcy Burmistrza, oraz dyrektor Administracji Zasobów Komunalnych w P., któremu z upoważnienia Burmistrza pełnomocnictwo podpisał zastępca Burmistrza i Sekretarz Gminy - podtrzymali wnioski i wywody zawarte w odpowiedzi na skargę. Wyjaśnili, że Zarząd Miasta P. w par. 5 zaskarżonej uchwały powierzył jej wykonanie "Dyrektorowi AZK w P.", to jest dyrektorowi jednostki budżetowej gminy o nazwie "Administracja Zasobów Komunalnych w P.".

Skarżący na pytanie Sądu wyjaśnił, że sam nie jest najemcą żadnego z lokali wymienionych w załączniku do zaskarżonej uchwały, natomiast reprezentuje inne osoby w nim wymienione, których interes prawny został przedmiotową uchwałą naruszony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarżący w przedmiotowej sprawie reprezentuje grupę mieszkańców P., którzy wyrazili na to zgodę na piśmie (...), co spełnia warunek wymagany przepisem art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym. Nie może natomiast, jako członek Zrzeszenia Kupców Polskich w P., zastępować tegoż Zrzeszenia w charakterze jego pełnomocnika /art. 87 par. 1 i 2 Kpc oraz art. 42 ust. 2 ustawy o NSA/.

W rzeczy samej przedmiotem oceny Sądu mogą być jedynie kwestie prawne odnoszące się do tego, czy zaskarżona uchwała narusza obowiązujące normy z zakresu administracji publicznej. W szczególności chodzi o to, czy organ gminy może w drodze uchwały ustalać stawki czynszu najmu za lokale użytkowe w budynkach należących do zasobu majątkowego gminy oraz czy ustalając stawki czynszu najmu od takich lokali użytkowych - organ gminy związany jest określonymi w sprawie warunkami, przesłankami lub kryteriami, których naruszenie może skutkować uwzględnieniem skargi.

Regulacje zaskarżonej uchwały sprowadzają się do określenia stawek czynszu najmu za lokale w budynkach gminy, jakie przeznaczone zostały na cele użytkowe dla podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, z którymi doszło do nawiązania cywilnoprawnych stosunków najmu, zaś po upływie terminów najmu - miały być ustalane warunki zawierania nowych umów najmu. Co do zasady chodzi o ustalanie przez właściciela, będącego wynajmującym, nowych stawek czynszu najmu, zatem czynności przygotowawcze ze strony gminy odnoszą się przede wszystkim do sfery cywilnoprawnej. Trudno mówić o swego rodzaju zachowania praw nabytych przez określoną grupę najemców, wobec których jakby to wynikało ze skargi - kontynuowanie stosunku najmu powinno odbywać się na dotychczasowych warunkach, nie powodujących opisanych w skardze trudności faktycznych oraz prawnych. W istocie bowiem okoliczności z tym związane musiałyby być oceniane według norm prawa cywilnego /materialnych i procesowych/, do których te sporne zagadnienia należałoby odnosić.

Z uwagi na zasadniczy charakter cywilnoprawny najmu lokali użytkowych, jak również charakter i formę działania organu gminy -zaskarżona uchwała nie została bezpośrednio skierowana do najemców lokali, lecz do jednostki budżetowej gminy /dyrektora Administracji Zasobów Komunalnych/ - należy zakwalifikować ją do tak zwanych aktów kierownictwa wewnętrznego. Chodzi wszak o gospodarowanie zasobami lokali użytkowych wchodzących w skład mienia komunalnego, zatem organ gminy działając w sferze cywilnoprawnej obowiązany jest przestrzegać właściwych dla tej sfery stosunków prawnych norm. Gdyby organ gminy wkroczył wprost w treść istniejących stosunków cywilnych /umów najmu w czasie ich trwania/ zmieniając te stosunki w drodze władczych działań - byłaby to niedopuszczalna ingerencja administracyjna. Takiego jednak działania nie można przypisać organowi gminy, który podjął zaskarżoną uchwałę, kierując się potrzebą "urynkowienia" czynszu najmu lokali użytkowych.

Grupa mieszkańców gminy, których reprezentuje skarżący w istocie polemizuje z przyjętym w zaskarżonej uchwale sposobem owego "urynkowienia" czynszu, nie przyznając racji organowi gminy, który - jak to wynika z art. 50 ustawy o samorządzie gminnym - ma obowiązek takiego zarządzania mieniem komunalnym, aby zachować szczególną staranność także w jego ochronie. Oznacza to, że ustalenie stawek czynszu najmu za lokale użytkowe ma służyć potrzebom tak zachowania, jak i odtwarzania tego zasobu majątkowego.

Na takich też założeniach oparta została kwestionowana przez skarżącego /jako "fiskalna"/ nowa regulacja odnosząca się do określenia czynszu najmu lokali użytkowych w P. Wynika to dostatecznie wyraźnie z treści źródłowej uchwały nr 262/99 Rady Miejskiej w P. z dnia 30 grudnia 1999 r. i jej uzasadnienia. W uchwale tej, która legła u podstaw uregulowania stawek czynszu w zaskarżonej uchwale, między innymi wyłączono w par. 4 dopuszczalność obniżania bądź zwolnienia od czynszu najmu podmiotów prowadzących działalność gospodarczą. Z par. 1 ust. 2 lit. "a" i ust. 4 oraz uzasadnienia do powyższej uchwały wynika, że nowe stawki najmu objąć miały lokale użytkowe oddawane w najem po ich zwolnieniu przez dotychczasowych najemców oraz lokale, co do których najemca wyraził wolę dalszego użytkowania lokalu.

Nie można więc przyjąć, że z wiążących strony umów zachowanie stawek czynszu przy zawieraniu nowych umów nie gwarantowały żadne przepisy prawa, w szczególności zaś przepisy, na które wskazuje skarżący.

W konkluzji należy stwierdzić bezpodstawność skargi w zakresie, który odnosić mógłby się do naruszenia zaskarżoną uchwałą interesu prawnego lub uprawnienia po stronie osób reprezentowanych przez skarżącego, co skutkuje oddaleniem skargi na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o NSA.