Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 954/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 35 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: § 14 ust. 1, § 14 ust. 2, § 20
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a , art. 151, art. 183 § 1, art. 183 § 2 pkt 1-6,
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 15zzs(4) ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 2095
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1314/18 w sprawie ze skargi E.S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 25 lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 lutego 2019 r., II SA/Kr 1314/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę E. S. na decyzję Wojewody Małopolskiego (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia [...] lipca 2018 r., [...], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (zwanego dalej "Prezydentem") z dnia [...] stycznia 2018 r., [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "Budowa 5 budynków jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej wraz z miejscami postojowymi w terenie oraz instalacjami wewnętrznymi: kanalizacją sanitarną, kanalizacją deszczową, gazową, grzewczą, wodną, wentylacji mechanicznej, klimatyzacji, elektryczną i instalacjami zewnętrznymi: gazową, kanalizacją sanitarną, wodną, elektryczną, teletechniczną, zlokalizowanych przy ul. [...], na działkach [...], [...], [...] obr. [...] – [...] w [...]".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła E. S. zarzucając naruszenie:

1. art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm., dalej "P.b.") w zw. z § 11 ust. 3 pkt 1 lit. f i j uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2006 r., [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2007 r. Nr 34, poz. 179, zwanej dalej "planem") poprzez ich błędną wykładnię:

a. w zakresie dotyczącym § 11 ust. 3 pkt 1 lit. f planu polegającą na przyjęciu, że ustanowiony tam nakaz utrzymania gabarytów budynków w skali dostosowanej do istniejącej zabudowy i o długości elewacji frontowej nie większej niż 20,0 m należy rozumieć w ten sposób, że jeżeli tylko długość elewacji frontowej nie przekracza wartości maksymalnej przyjętej w planie, to jest z nim zgodna, nawet w przypadku naruszenia pozostałej części tego przepisu odnoszącej się do nakazu "utrzymania gabarytów budynków w skali dostosowanej do istniejącej zabudowy" (co w ocenie sądu pierwszej instancji zwalniało go z oceny wypełnienia abstrakcyjnej części opisanej normy i subsumpcji ustalonego stanu faktycznego w sprawie pod ten konkretny przepis);

b. w zakresie dotyczącym § 11 ust. 3 pkt 1 lit. j planu polegającą na przyjęciu, że nakaz utrzymania wysokości lokalizowanych budynków nawiązującej do wysokości istniejącej zabudowy w terenach sąsiednich i nie większej niż 13,0 m dla budynków z dachami dwu lub wielospadowymi z kalenicą na osi budynku (...) należy rozumieć w ten sposób, że o ile tylko wymieniona wysokość maksymalna nie jest przekroczona, oznacza to, że projekt budowlany jest zgodny z planem. Zdaniem skarżącej Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo uznał, że nie jest możliwe naruszenie "abstrakcyjnej normy planu mówiącej o konieczności utrzymania gabarytów budynków w skali do istniejącej zabudowy w sytuacji, gdy nie zostają naruszone szczególne przepisy planu, precyzyjnie określające dopuszczalne parametry przyszłej inwestycji";

2. art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z § 11 ust. 3 pkt 2 lit. a i b planu poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nie sprawdzeniu przez Sąd w toku sprawowanej kontroli, czy wymienione przepisy zostały zachowane i na pominięciu oceny, czy zamierzenie inwestycyjne polegające na wybudowaniu przez inwestora 5 budynków jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej na terenie inwestycji (to jest na działkach, których łączna powierzchnia wynosi 1197 m2) jest możliwe w świetle powyższych postanowień planu. Zdaniem skarżącej należało rozważyć, czy na opisanej nieruchomości będzie możliwe wydzielenie 5 działek o minimalnej wymaganej dla zabudowy szeregowej powierzchni 350 m2 dla każdej z nich. W ocenie E. S. ze względu na ten kontekst zrealizowanie inwestycji o zaprojektowanych parametrach na danym terenie jest niedopuszczalne i niemożliwe, ponieważ powierzchnia działek wyznaczonych pod każdy z domów jednorodzinnych musiałaby być docelowo mniejsza niż minimalna dopuszczalna według planu;

3. art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z § 11 ust. 3 pkt 2 lit. c planu poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu przez Sąd pierwszej instancji w toku kontroli legalności sprawdzenia, czy w wymienione przepisy zostały zachowane i na pominięciu oceny, czy zamierzenie inwestycyjne polegające na wybudowaniu przez inwestora 5 budynków jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej na terenie inwestycji jest z nimi zgodne. Skarżąca jeszcze raz zaznaczyła, że teren inwestycji to działki o łącznej powierzchni 1197 m2. Dokonanie ich podziału na pięć działek przy takiej powierzchni prowadzić będzie do uzyskania frontu o przyległego do drogi o szerokości mniejszej niż 9 m. Parametr ten naruszałby plan.

4. art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. w zw. z § 19 ust. 2 pkt 1 lit. a i ust. 5 i 7 planu oraz § 20 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 z późn. zm., dalej "r.MI") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że zachowanie jakichkolwiek odległości w zakresie usytuowania stanowisk postojowych od granicy działek, czy budynków znajdujących się na działkach sąsiednich nie jest wymagane ze względu na fakt, że inwestor zaprojektował wyłącznie stanowiska postojowe przeznaczone dla osób niepełnosprawnych, podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że intencją inwestora było, aby zaprojektowane stanowiska parkingowe były przeznaczone również, ale nie wyłącznie, dla osób niepełnosprawnych, a nadto ze względu na fakt, że zaprojektowane stanowiska parkingowe graniczą z działką drogową, podczas, gdy z akt sprawy wynika, że działka [...] stanowiąca drogę dojazdową do projektowanej inwestycji jest na tym odcinku wyłącznie ciągiem pieszym;

5. art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. w zw. z § 14 ust. 1-3 r.MI poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że do projektowanej inwestycji został zapewniony odpowiedni dostęp do drogi publicznej, pomimo, iż szerokość drogi dojazdowej stanowiącej działkę [...] (do granicy, z którą to działką inwestor zaprojektował 9 miejsc postojowych zlokalizowanych prostopadle do tej działki), jest niewystarczająca. Skarżąca podniosła, że działka ta stanowi ciąg pieszo-jezdny, co oznacza, że jego szerokość powinna wynosić 5 m, a warunkowo 4,5 m, tymczasem wynosi nie więcej niż 3 m, a droga dojazdowa stanowiąca działkę [...] na odcinku do granicy, z którym to odcinkiem tej działki inwestor zaprojektował 1 miejsce postojowe stanowi i wykorzystywana jest wyłącznie jako ciąg pieszy, co uniemożliwia zarówno faktyczne jak i prawne zlokalizowanie dojazdu do inwestycji poprzez ten odcinek działki. E. S. dodała, że działka drogowa jest też przedmiotem współwłasności, a pozostali współwłaściciele działki sprzeciwiają się zmianie opisanego powyżej sposobu jej dotychczasowego wykorzystywania;

6. art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a., art. 35 ust. 1 i 2 P.b., art. 138 § 2 oraz art. 7, 77, 80 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm., dalej "K.p.a.") polegające odstąpieniu przez Sąd pierwszej instancji kontroli legalności decyzji w pełnym zakresie, pomimo braku związania zarzutami skargi. W ocenie skarżącej wskazywane wyżej uchybienia powinny były zwrócić uwagę Sądu i zostać przeanalizowane w kontekście ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy. W zaskarżonym wyroku kontroli takiej nie przeprowadzono, a w rezultacie doszło nieuzasadnionego oddalenia skargi;

7. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, w tym w szczególności stanowiska skarżącej, nieodniesienie się do wszystkich zarzutów, w tym w szczególności obejmujących naruszenia art. 35 ust. 1 P.b. art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. oraz § 12 ust. 1 r.MI, jak również uchylenie się od wykazania motywów rozstrzygnięcia i ograniczenie się do ogólnego stwierdzenia, że kontrola nie wykazała, aby naruszono przepisy prawa;

8. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 i art. 151 P.p.s.a. oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia następujących przepisów prawa materialnego (przesądzających o braku zgodności projektu budowlanego z obowiązującymi przepisami prawa):

a. art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z § 11 ust. 3 pkt 1 lit. f oraz lit. j planu poprzez ich błędną wykładnię,

b. art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z § 11 ust. 3 pkt 2 lit. a i b planu poprzez ich niewłaściwe zastosowanie,

c. c. art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z § 11 ust. 3 pkt 2 lit. c planu poprzez ich niewłaściwe zastosowanie;

9. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 134 § 1, art. 151 P.p.s.a. oraz art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia następujących przepisów prawa materialnego (przesądzających o braku zgodności projektu budowlanego z obowiązującymi przepisami prawa):

a. art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. w zw. z § 19 ust. 2 pkt 1 lit. a i ust. 5 i 7 oraz § 20 r.MI poprzez ich niewłaściwe zastosowanie,

b. art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. w zw. z § 14 ust. 2 r.MI poprzez ich niewłaściwe zastosowanie;

10. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 i art. 151 P.p.s.a. oraz art. 138 § 2 oraz art. 7, 8, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. polegające na oddaleniu skargi zamiast jej uwzględnienia, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów administracji obu instancji pomimo, że nie zabrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w sprawie, w tym w szczególności pominięto następujące okoliczności:

a. obszar oddziaływania obiektu został ustalony w sposób nieprawidłowy, a co za tym idzie, że nieprawidłowo ustalono krąg stron postępowania (obszar oddziaływania projektowanej inwestycji jest szerszy aniżeli przyjęto i obejmuje również nieruchomości sąsiednie utworzone z działek [...], [...],[...] oraz [...] ),

b. inwestycja narusza uzasadnione interesy osób trzecich, szczególnie w kontekście dotyczącym obsługi komunikacyjnej inwestycji i zapewnienia odpowiedniego dostępu do drogi publicznej,

c. inwestor jako współwłaściciel działek [...] oraz [...] , mających stanowić drogą dojazdową do projektowanej inwestycji oraz wjazd na inwestycję powinien był posiadać zgodę większości lub wręcz wszystkich współwłaścicieli przedmiotowych działek na przyjęte w tym zakresie rozwiązanie projektowe,

oraz nieprawidłowo ustalono, że:

d. z inwestycji będą korzystały wyłącznie osoby niepełnosprawne, co umożliwia lokalizację stanowisk postojowych na terenie inwestycji bez zachowania minimalnych odległości (§ 18 - 20 r.MI), podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego bezsprzecznie wynika, że celem inwestora było co najwyżej dostosowanie miejsc do wymagań osób niepełnosprawnych, lecz nie ograniczenie możliwości korzystania z nich wyłącznie przez takie osoby,

e. projekt budowlany jest kompletny oraz zupełny, podczas gdy skarżąca wskazywała brak kompletności projektu budowlanego oraz jego wewnętrzną sprzeczność, a tym samym naruszenie art. 35 § 1 ust. 4 P.b. (rozbieżności pomiędzy rysunkami planu zagospodarowania terenu, a rysunkami rzutów elewacji poszczególnych segmentów na których to rysunkach na poziomie terenu naniesiony był taras, który jednocześnie nie był naniesiony na rysunku przedstawiającym plan zagospodarowania terenu, co poddaje w wątpliwość czy powierzchnia biologicznie czynna została wyliczona w sposób prawidłowy i czy wobec tego nie przekracza ona wartości minimalnych wymaganych przez planu),

Wskazując na powyższe E. S. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz zwróciła się o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W piśmie procesowym z dnia [...] października 2019 r. uczestniczka postępowania będąca inwestorem - [...] sp. z o.o. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą kilku wątków problemowych, które są im wspólne, stąd Naczelny Sąd Administracyjny podzielił je na grupy.

Na wspólnym założeniu oparto zarzuty określone wyżej numerami 1 lit. a i b oraz 8 lit. a. Skarżąca twierdzi, że organy, co następnie zaakceptował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wadliwie oceniły zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą [...] . Organ dopuścił się zatem naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b., natomiast Sąd pierwszej instancji powinien naruszenie to dostrzeć z urzędu stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. i uwzględnić skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., gdy tymczasem wadliwie orzekł o jej oddaleniu (art. 151 P.p.s.a.). Stawiając te zarzuty skarżąca kolizji inwestycji z planem upatruje w niespełnieniu przez zamierzenie warunków określonych w § 11 ust. 3 pkt 1 lit. f i j planu. Zgodnie z wymienionymi tu przepisami dla obszaru planistycznego 14MN (w granicach którego zlokalizowana jest projektowana inwestycja) "w zakresie przeznaczenia oraz sposobów zagospodarowania i warunków [...] ustala się: nakazy: [...] f) utrzymania gabarytów budynków w skali dostosowanej do istniejącej zabudowy i o długości elewacji frontowej nie większej niż 20,0 m, oraz zgodnie z przepisami określonymi pod. lit. j, [...]; j) utrzymania wysokości lokalizowanych budynków mieszkaniowych w nawiązaniu do wysokości istniejącej zabudowy w terenach sąsiednich i nie większej niż 13,0 m dla budynków z dachami dwu- lub wielospadowymi z kalenicą na osi budynku i spadkach połaci dachowych o kącie nachylenia wynoszącym 40° z tolerancją do 10° oraz utrzymania wysokości nie większej niż 10 m dla budynków z dachami płaskimi mierzonej zgodnie z przepisami prawa budowlanego".

E. S. trafnie dostrzega, że w powyżej cytowanych przepisach planu zawarto wskazanie, że gabaryty budynków należy dostosować do istniejącej zabudowy jak i ich wysokość powinna nawiązywać do otoczenia. W kontekście postawionego przez skarżącą zarzutu aktualne jest pytanie, czy § 11 ust. 3 pkt 1 lit. f i j planu należy odczytywać jako obowiązek bezwzględnego dostosowania projektu do zabudowy sąsiedniej, czy należy je interpretować jako postulat, swoistą zasadę dotyczącą projektowania, natomiast normą bezwzględną byłaby normatyw szerokości elewacji frontowej i wysokości określony w tych przepisach liczbowo jako graniczny (dla zabudowy szeregowej został on określony osobno też w § 11 ust. 3 pkt 1 lit. g planu).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego § 11 ust. 3 pkt 1 lit. f i j planu zostały właściwie interpretowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. W przepisach tych zawarto swoiste postulaty "utrzymania gabarytów budynków w skali dostosowanej do istniejącej zabudowy" i "utrzymania wysokości lokalizowanych budynków mieszkaniowych w nawiązaniu do wysokości istniejącej zabudowy w terenach sąsiednich". O specyficznym postulatywnym charakterze omawianych regulacji świadczą użyte przez prawodawcę lokalnego sformułowania i zwroty, takie jak "utrzymanie", "w skali... dostosowanej", czy "utrzymanie... w nawiązaniu". Potraktowanie powyższych nakazów jako swoistych wskazań architektonicznych nie oznacza automatycznie odmowy uznania ich prawnego charakteru. Mamy w tym przypadku do czynienia z normami, które interpretować należy jako ogólne zasady projektowania dla jednostki planistycznej, pozbawione sankcji. Takie odczytanie analizowanych reguł jest dopuszczalne tym bardziej, że w samych § 11 ust. 3 pkt 1 lit. f i j planu znajdujemy też bezpośrednio z nimi powiązane, bezwzględne parametry dotyczące maksymalnej długości elewacji frontowej budynku (20 m, z zastrzeżeniem, że dla zabudowy szeregowej normatyw ten określono na poziomie 45 m - § 11 ust. 3 pkt 1 lit. g planu) i maksymalnej wysokości (13 m). Dodać można, że plan określa także w § 11 ust. 3 pkt 2 lit. d normatyw powierzchni zabudowy. Wszystkie opisane regulacje tworzą zespół ogólnych jak i bezwzględnych (brzegowych) warunków zabudowy na terenie 14 MN.

Uwzględniając powyższy wywód Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że projekt budowlany zatwierdzony w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym nie narusza planu miejscowego. [...] sp. z o.o. zamierza wybudować zespół budynków w zabudowie szeregowej o łącznej długości 32,62 m. Szerokość tego zespołu odpowiada § 11 ust. 3 pkt 1 lit. g planu. Także pojedyncze budynki składające się na szereg nie naruszą normatywu z § 11 ust. 3 pkt 1 lit. f planu. Gdy chodzi o wysokość zabudowy, to spółka będąca inwestorem planuje realizację budynków o wysokości 11.9 m, przy dopuszczonej planem wysokości 13 m. Oznacza to, że nie doszło także do naruszenia § 11 ust. 3 lit. j planu.

Niezależnie od powyższego Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że trudno się też w okolicznościach sprawy dopatrzeć, aby projektowana zabudowa miała rażąco różnić się gabarytami i wysokością od zabudowy ją otaczającej. W toku postępowania przed Sądem pierwszej instancji [...] sp. z o.o. przedstawiła w piśmie procesowym z dnia 24 stycznia 2019 r. (k. 386-405 akt sądowych) szczegółowe opracowanie, które ocenić można jako wiarygodne (dane tam zawarte odpowiadają danym przestrzennym z publicznie dostępnych baz danych przestrzennych, zwłaszcza Miejskiego Systemu Informacji Przestrzennej Miasta [...] – https://msip.krakow.pl/), przedstawiające na mapach i na fotografiach zabudowę jednorodzinną w otoczeniu inwestycji. Z przedstawionych danych wynika, że projektowana zabudowa nie jest w rzucie (obrysie) poszczególnych segmentów większa od zabudowy w najbliższym sąsiedztwie i w przybliżeniu odpowiada wysokości zastanej zabudowy (od 7 do 11,3 m).

Podsumowując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty wymienione wyżej w punktach 1 lit. a i b oraz 8 lit. a nie są zasadne. Projektowana inwestycja nie narusza bowiem § 11 ust. 3 pkt 1 lit. f i j planu.

Zarzuty oznaczone wyżej numerami 2, 3 i 8 lit. b i c, są podobne konstrukcyjnie do zarzutów już przeanalizowanych, tyle tylko, że skarżąca wskazuje na niezgodność zamierzenia budowlanego z § 11 ust. 3 pkt 2 lit. a, b i c planu. W jej ocenie realizacja inwestycji nieuchronnie doprowadzi do wydzielenia odrębnych działek dla budynków mającego powstać "szeregowca", a to doprowadzi do powstania działek mniejszych i węższych w stosunku do normatywów zawartych w planie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się ze skarżącą co do założeń, które legły u podstaw przedstawionych zarzutów. Przede wszystkim zaznaczyć należy, że projekt budowlany podlegający zatwierdzeniu nie przewiduje podziału działek na pięć mniejszych. Działki [...], [...] i [...] określone zostały łącznie jako teren inwestycji i na nich wszystkich, znajdujących się w szeregu, zlokalizowany zostanie tzw. szeregowiec. Należy oczywiście zastanowić się, czy inwestycja spełnia kryteria zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i czy jest w tym zakresie zgodna z planem. Zgodnie z art. 3 pkt 2a P.b. budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym jest budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Planowana inwestycja, stanowiąca zabudowę szeregową, odpowiada powyższym kryteriom, zatem inwestycję uznać należy za zgodną z planem.

Odnosząc się do argumentów skarżącej z nieco szerszej perspektywy Naczelny Sąd Administracyjny nadmienia, że nie jest prawnie wykluczone istnienie na jednej działce (zespole działek) kilku domów jednorodzinnych spełniających kryteria z art. 3 pkt 2a P.b. Jeżeli docelowo w domach takich zamieszkać mają osoby sobie obce, to w takim układzie mogą pojawić się pewne komplikacje dotyczące sfery prawa własności. Ewentualnie perspektywy dotyczące uregulowania przez inwestora, albo późniejszych właścicieli, kwestii własnościowych są jednak kwestią wtórną i nie mogą być argumentem przemawiającym za odmową udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli inwestor ubiegający się o pozwolenie na budowę posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a projektowany przez niego zespół budynków odpowiada przepisom o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisom prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny ma też świadomość, iż istnieją w ustawach instrumenty prawne pozwalające, pod pewnymi warunkami, na dokonywanie podziałów zabudowanych nieruchomości niezależnie od ustaleń planu miejscowego (art. 95 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 z późn. zm.). Istnienie takich instrumentów prawnych i ewentualność skorzystania z nich przez osoby uprawnione także nie stanowi negatywnej przesłanki udzielenia pozwolenia na budowę.

Podsumowując powyższe stwierdzić należy, że projektowane przez [...] sp. z o.o. zamierzenie nie naruszy § 11 ust. 3 pkt 2 lit. a i b oraz lit. c planu, jako że projekt budowlany, choć zakłada budowę odrębnych domów jednorodzinnych w szeregu, nie przewiduje podziału trzech działek [...], [...], [...] na pięć mniejszych z naruszeniem określonego w planie normatywu powierzchni i szerokości frontu – boku przyległego do drogi.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. w zw. z § 19 ust. 2 pkt 1 lit. a i ust. 5 i 7 planu oraz § 20 r.MI. opisany wyżej w punkcie 4 i powiązany z nim zarzut opisany w punkcie 9 lit. a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie trafnie wywiódł, że zgodnie z § 19 ust. 5 r.MI (w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku omyłkowo wskazano na § 18 ust. 5) zachowanie odległości, o których mowa w ust. 1 pkt 1 lit. a r.MI czyli odległości stanowisk postojowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym, w przypadku parkingu do 10 stanowisk postojowych włącznie, nie jest wymagane w przypadku parkingów niezadaszonych składających się z jednego albo dwóch stanowisk postojowych dla samochodów osobowych przypadających na jeden lokal mieszkalny w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, zlokalizowanych przy tym budynku. Z takimi miejscami postojowymi, według projektu zagospodarowania działki, mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wobec tego nie można wywodzić, że naruszono wymogi odległościowe dotyczące lokalizacji miejsc postojowych w stosunku do okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynkach mieszkalnych.

Skarżąca wadliwie też wywodzi w skardze kasacyjnej, że jedno z projektowanych miejsc postojowych naruszy wymóg odległości od granicy działki [...] określony w § 19 ust. 2 r.MI. Zgodnie z § 19 ust. 7 r.MI Zachowanie odległości, o których mowa w § 19 ust. 2, nie jest wymagane w przypadku, gdy sąsiednia działka jest działką drogową. Działka [...] jest ewidencyjną działką drogową, co wynika z mapy ewidencyjnej (k. 4 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Nie ma znaczenia natomiast fakt, że fragment tej działki, przylegający do nieruchomości inwestora na odcinku lokalizacji spornego miejsca postojowego, faktycznie wykorzystywany jest jako ciąg pieszy.

Chybiony jest zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. w zw. z § 14 ust. 1-3 r.MI. opisany w punkcie 5 powyżej i powiązany z nim zarzut opisany w punkcie 9 lit. b.

Skarżąca błędnie wywodzi, że działka [...] nie może służyć obsłudze komunikacyjnej inwestycji w świetle wymagań technicznych.

Zgodnie z § 14 ust. 1 r.MI do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 m. Wskazany przez skarżącą § 14 ust 2 r.MI przewiduje dodatkowe, szczególne rozwiązanie nazywane w przepisach rozporządzenia ciągiem pieszo-jezdnym. Powołany § 14 ust 2 dopuszcza zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem wszak, że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą w założeniu bezkolizyjny ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów.

W rozpatrywanej sprawie projekt zagospodarowania stanowiący część zatwierdzonego projektu budowlanego nie przewiduje rozwiązania w postaci ciągu pieszo-jezdnego. Działka spółki będącej inwestorem obsługiwana jest wewnętrzną drogą dojazdową o szerokości około 3 m (ustaleń opartych na skali mapy nie wynika, iż droga ta ma mniejszą szerokość) i nie przewidziano rozdzielenia obu typów komunikacji. Droga dojazdowa do działki inwestora o ustalonej szerokości jest więc zgodna z § 14 ust. 1 r.MI. Ponieważ nie zaplanowano odrębnego chodnika dla pieszych nie ma zastosowania § 14 ust. 2 r.MI. Fakt że droga wewnętrzna będzie służyła również do ruchu pieszego nie ma znaczenia dla kwalifikacji przedmiotowego rozwiązania komunikacyjnego. Powyższy pogląd znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok z dnia 21 kwietnia 2022 r., II OSK 1391/19, orzeczenia.nsa.gov.pl) i zasługuje na aprobatę.

Nie doszło do naruszenia w zaskarżony wyroku przepisów art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a., art. 35 ust. 1 i 2 P.b., art. 138 § 2 oraz art. 7, 77, 80 i 107 § 3 K.p.a., na które skarżąca wskazała w zarzucie opisanym wyżej w punktach 6 oraz 10 (w tym przypadku w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 i art. 151 P.p.s.a.).

Po pierwsze skarżąca, jako czynna strona postępowania, która uprawnienie do działania opiera na przysługującym jej prawie własności, nie jest uprawniona do podnoszenia zarzutu wadliwego określenia obszaru odziaływania inwestycji. Wadliwe określenie takiego obszaru, a konkretnie takie, które prowadzi do jego umniejszenia, to w istocie zarzut pominięcia w postępowaniu udziału określonych podmiotów jako stron. Zauważyć należy, że pominięcie takie jest naruszeniem prawa i skutkuje uprawnieniem pominiętych podmiotów do ewentualnego wznowienia postępowania. Stosownie do art. 147 zd. 2 K.p.a. uprawnienia (do wznowienia postępowania) związane ze skutkami nie zapewnienia udziału w postępowaniu mogą być realizowane tylko przez zainteresowane podmioty. Oznacza to, że skarżąca w okolicznościach sprawy nie może skutecznie podważać zaskarżonej decyzji wskazując na wadliwie określony obszar oddziaływania projektowanych obiektów, co w istocie rzeczy wskazywać ma na pominięcie innych podmiotów w postępowaniu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach sprawy nie ma podstaw do twierdzenia, że projektowana inwestycja naruszyła uzasadnione interesy osób trzecich, szczególnie w kontekście dotyczącym obsługi komunikacyjnej inwestycji i zapewnienia odpowiedniego dostępu do drogi publicznej. [...] sp. z o.o. jest współwłaścicielem działek [...] oraz [...] , a więc na równych prawach jest ona uprawniona do korzystania z nich w celach komunikacyjnych. Realizacja inwestycji budowlanej na działce sąsiadującej z działką drogową, w sytuacji gdy roboty budowlane nie będą realizowane w obrębie tej drogi, nie wymaga zgody wszystkich lub większości właścicieli nieruchomości drogowej.

Wbrew stanowisku skarżącej projekt budowalny, choć zawiera omyłki, to trudno twierdzić, że są one istotne. Rzeczywiście na stronie 84 projektu, w części opisowej określono błędnie szerokość budynków jako "649 - 657,4 m" oraz całej zabudowy jako "3261,80 m2". Wynikło to z oczywistej omyłki dotyczącej jednostki miar, gdyż z jak łatwo odczytać z rysunku projektu zagospodarowania działki (strona 106 projektu) segmenty mają 649 - 657,4 cm, a cały szeregowiec 3261,80 cm. Gdy chodzi natomiast o naniesiony na rysunku elewacji wschodniej i zachodniej "taras" na poziomie terenu, to przyjąć należy, że element ten został przewidziany jako miejsce wyrównania gruntu do poziomu wyjścia z budynku. Pomimo mylącej wzmianki "taras" na rysunkach, nie jest on bowiem opisany w projekcie jako konstrukcja, nie został przedstawiony jako element budynku w rzutach budynku, a w projekcie zagospodarowania działki obszar przed oknami określono jako teren oznaczony kolorem zielonym, co oznacza teren biologicznie czynny.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło także do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z tym przepisem "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie". Motywy zaskarżonego wyroku są czytelne i odnoszą się do istoty sprawy i zagadnień prawnych. Można się zgodzić ze skarżącą, że do niektórych kwestii Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie odniósł się lub odniósł się zdawkowo, jednakże nie miało to wpływu na wynik sprawy. Skarżąca nie wykazała bowiem na etapie skargi takich naruszeń, dotyczących zaskarżonej decyzji, pominiętych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, które wymagałyby zastosowania przez Sąd pierwszej instancji środka w postaci uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub c P.p.s.a.).

Mając na uwadze, że przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa nie okazały się usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 z późn. zm.), na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 23 sierpnia 2022 r. (k. 737 akt sądowych).