Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 888/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6210 Dodatek mieszkaniowy
Hasła tematyczne: Dodatki mieszkaniowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 7 ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 180
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 14 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 664/19 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 5 grudnia 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 664/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z [...] sierpnia 2019 r., nr [...], w przedmiocie dodatku mieszkaniowego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych

i prawnych:

Wnioskiem z 27 września 2018 r. skierowanym do Prezydenta Miasta Słupska R. K. zwróciła się o przyznanie dodatku mieszkaniowego (na okres od 1 października 2018 r. do 31 marca 2019 r.).

Decyzją z [...] października 2018 r., wydaną na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 180; dalej także jako: "u.d.m.") Prezydent Miasta Słupska odmówił przyznania skarżącej dodatku mieszkaniowego, wskazując w uzasadnieniu wydanej decyzji, że dodatek mieszkaniowy przysługuje, gdy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza normatywnej powierzchni o więcej niż 30 % albo 50 % pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60 %. Organ pierwszej instancji ustalił, że zamieszkiwane wyłącznie przez stronę mieszkanie posiada 76,78 m². Normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego nie może przekraczać 35 m² dla jednej osoby. Wskazana wartość przekracza powierzchnię normatywną oraz próg dopuszczony ustawą o więcej niż 30 %. Jednocześnie udział powierzchni pokoi w powierzchni użytkowej lokalu przekracza 60 %, gdyż wynosi 62,91 %. To z kolei uniemożliwia zastosowanie progu 50 % przekroczenia powierzchni normatywnej.

Organ pierwszej instancji wskazał ponadto, że w lokalu brak jest jakichkolwiek oznak zamieszkiwania innej osoby poza stroną, a strona ma dostęp do wszystkich pomieszczeń w lokalu. Syn strony wyjechał do Anglii pod koniec 2017 r., o czym R. K. poinformowała podczas składania dokumentów o przyznanie dodatku mieszkaniowego. W ocenie organu pierwszej instancji jakakolwiek umowa zawarta pomiędzy właścicielem a inną osobą w przedmiocie prowadzenia jednego bądź wielu gospodarstw domowych nie może stanowić podstawy do przyznania dodatku mieszkaniowego, gdyż są to okoliczności w zasadzie nie dające się sprawdzić ani udowodnić. Poza tym przyjęcie takiego rozwiązania sprzyjałoby nadużyciom i prowadziło do fikcyjnych podziałów gospodarstw domowych.

W odwołaniu od powyższej decyzji R. K. podniosła, że 15 sierpnia 2006 r. zawarła z synem M. K. umowę użyczenia części lokalu mieszkalnego, której żadna ze stron nie wypowiedziała. Syn wyjechał wprawdzie do Anglii do pracy, nie wypowiedział jednak umowy. Lokal ten nadal jest jego centrum życiowym, o czym świadczy m.in. fakt zameldowania w tym lokalu na stałe.

W piśmie z 3 grudnia 2018 r. strona zakwestionowała z kolei treść wywiadu środowiskowego z 12 października 2018 r. Zaprzeczyła, by w trakcie wywiadu złożyła oświadczenie o tym, że syn M. mieszka w L. wraz ze swoim bratem bez zamiaru powrotu do Polski oraz, że syn M. nie ma zamiaru powrócić do kraju.

Decyzją z [...] grudnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku utrzymało w mocy ww. decyzję organu pierwszej instancji.

R. K. zaskarżyła ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, że kwestionariusz wypełniła własnoręcznie tylko częściowo, a w uwagach i wnioskach pracownik socjalny dopuścił się fałszu, stwierdzając, że syn skarżącej M. zamieszkuje w L. wraz ze swoim bratem bez zamiaru powrotu do kraju.

Wyrokiem z 25 kwietnia 2019 r. (sygn. akt III SA/Gd 82/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z [...] grudnia 2018 r.

W uzasadnieniu Sąd nawiązał do stanowiska organu, że kwestionariusz wywiadu środowiskowego stanowi protokół w rozumieniu art. 67 § 2 pkt 2 - 3 k.p.a., wskazując, że przepis ten nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Sporządzony kwestionariusz nie ma zatem mocy dowodowej protokołu z czynności wymienionych w art. 67 § 2 pkt 2 - 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a.")

Wzór kwestionariusza wywiadu środowiskowego wskazany został w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie sposobu przeprowadzania wywiadu środowiskowego, wzoru kwestionariusza wywiadu oraz oświadczenia o stanie majątkowym wnioskodawcy i innych członków gospodarstwa domowego, a także wzoru legitymacji pracownika upoważnionego do przeprowadzenia wywiadu (Dz. U. z 2013 r., poz. 589), wydanego na podstawie delegacji ustawowej wynikającej z art. 7 pkt 15 u.d.m. Z jego treści wynika, że wszelkie informacje dotyczące sytuacji wnioskodawcy winny być podpisane przez wnioskodawcę, natomiast pracownik socjalny podpisuje jedynie swoje uwagi i wnioski. Wymogi te w sprawie nie zostały spełnione i zasadnicze informacje dotyczące sytuacji wnioskodawczyni nie zostały prawidłowo ustalone. Oświadczenia o wyjeździe syna M. K. na stałe do Anglii niewątpliwie nie stanowią uwag i wniosków osoby sporządzającej wywiad, lecz informację dotyczącą sytuacji wnioskodawczyni. Kwestionariusz wywiadu środowiskowego jako materiał dowodowy winien podlegać ocenie organu z uwzględnieniem spełnienia wymogów cytowanego rozporządzenia.

Zdaniem tego Sądu ocena zapisów w kwestionariuszu nie została dokonana prawidłowo, pomijała wynikające z przepisu prawa wymogi, jakie winien spełnić taki dokument i istotne zarzuty skarżącej dotyczące prawdziwości treści informacji zawartych w kwestionariuszu. Organ nie mógł oprzeć się na treści wadliwie sporządzonego kwestionariusza wywiadu środowiskowego, a w sprawie brak było innych dowodów na poparcie okoliczności zamiaru pozostania M. K. w Anglii na stałe. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ winien zatem przeprowadzić postępowanie dowodowe w tym zakresie. W szczególności powinien zakreślić skarżącej termin na złożenie ewentualnych wniosków dowodowych oraz zgodnie z art. 7 k.p.a. dopuścić w tym zakresie dowody z urzędu. Po zebraniu materiału dowodowego organ winien dokonać ponownych ustaleń co do charakteru wyjazdu M. K.

i rozważyć kwestię ustania umowy użyczenia. Sąd zaznaczył przy tym, że podnoszony w skardze fakt zameldowania syna skarżącej w lokalu, nie stanowi dowodu na okoliczność realizacji umowy użyczenia.

Decyzją z [...] sierpnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku utrzymało w mocy decyzję z 26 października 2018 r. wydaną przez Prezydenta Miasta Słupska.

W uzasadnieniu wskazało, że wyznaczyło R. K. dodatkowy termin na złożenie wniosków dowodowych i przeprowadzenie postępowania dowodowego z urzędu w związku z poczynieniem ustaleń odnośnie charakteru wyjazdu M. K. do Anglii w kontekście umowy użyczenia.

R. K. 31 lipca 2019 r. przekazała organowi pisemne oświadczenie syna M. (opatrzone datą 28 maja 2019 r.), z którego jednoznacznie wynika, że M. K. przebywa w Anglii, gdzie pracuje zawodowo. Syn stwierdził, że umowa użyczenia lokalu ma stanowić "gwarancję użytkowania lokalu położonego w S. przy ul. R. [...], w przypadku powrotu do kraju". Jednocześnie syn skarżącej oświadczył, że lokal stanowi jego centrum życiowe.

Z ustaleń organu wynika, że M. K. w 2017 r. wyprowadził się z Polski do Anglii, gdzie mieszka i pracuje zawodowo. Mając na uwadze regulację zawartą w art. 715 k.c. organ uznał, że cel zawartej umowy użyczenia został zrealizowany, a gospodarcza przyczyna jej zawarcia ustała. M. K. na co dzień pracuje w Anglii

i posiada tam mieszkanie, z którego stale korzysta. W ocenie Kolegium przytoczone powyżej okoliczności uzasadniają uznanie, że postanowienia umowy, na które powołuje się R. K., nie mogą być uwzględniane przy rozpoznawaniu obecnie złożonego wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego.

Kolegium wskazało nadto, że oświadczenie M. K. o tym, że przedmiotowy lokal stanowi jego centrum życiowe, nie odpowiada rzeczywistości. Od wyjazdu w 2017 r. nie przebywa on w lokalu. Z wywiadu środowiskowego wynika, że w spornym lokalu nie stwierdzono obecności jego rzeczy, a R. K. zamieszkuje w nim sama. Należy przyjąć, że w Anglii znajduje się obecnie centrum życiowe M. K. i to tam przebywa on z zamiarem stałego pobytu. Stwierdzenie M. K., jakoby umowa użyczenia lokalu miała stanowić dla niego "gwarancję użytkowania lokalu położonego w S. przy ul. R. [...], w przypadku powrotu do kraju", jest w ocenie organu nieuzasadnione. Organ odwoławczy uznał, że umowa użyczenia z 15 sierpnia 2006 r. wygasła, wskutek czego R. K. od 2017 r. zamieszkuje sama w lokalu mieszkalnym o powierzchni użytkowej 76,78 m². Normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego dla jednej osoby wynosi 35 m². W przypadku wnioskodawczyni została ona przeszło dwukrotnie przekroczona i nie spełnia kryteriów z art. 5 ust. 1 i ust. 5 u.d.m. Stąd też uwzględnienie wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie mogło mieć miejsca. Kolegium podkreśliło przy tym, że postępowanie administracyjne - po uwzględnieniu wytycznych nakreślonych przez WSA w Gdańsku – przeprowadzone zostało w sposób prawidłowy.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła R. K.. W uzasadnieniu podkreśliła, że organ odwoławczy nie powinien powoływać się na ustalenia zakwestionowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wywiadu środowiskowego. Skarżąca stwierdziła, że oświadczenia jej i M. K. są wystarczające do ustalenia faktu, że pobyt syna w Anglii ma charakter czasowy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że w sprawie wydany został prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 25 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 82/19, w którym Sąd ten uchylił wcześniejszą decyzję organu odwoławczego z [...] grudnia 2018 r. Powyższe skutkuje koniecznością zastosowania art. 153 oraz art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "p.p.s.a."). W wyroku tym Sąd stwierdził, że ocena zapisów w kwestionariuszu wywiadu środowiskowego nie została dokonana prawidłowo, pomijała wynikające z przepisu prawa wymogi, jakie winien spełnić taki dokument i istotne zarzuty skarżącej dotyczące prawdziwości treści informacji w nim zawartych. Organ nie mógł oprzeć się na treści wadliwie sporządzonego kwestionariusza wywiadu środowiskowego, a w sprawie brak było innych dowodów na poparcie okoliczności zamiaru pozostania M. K. w Anglii na stałe. Sąd wskazał przy tym wprost, że w toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ winien przeprowadzić postępowanie dowodowe w tym zakresie.

W ocenie Sądu pierwszej instancji organ odwoławczy dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych w świetle wiążących go wytycznych i prawidłowo rozstrzygnął sprawę, a zarzuty naruszenia prawa materialnego (art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 7 ust. 3 u.d.m.), jak i procedury administracyjnej (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 k.p.a.) Sąd ten uznał za niezasadne.

W toku ponownie prowadzonego postępowania odwoławczego Kolegium poddało rzeczowej analizie całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie a nie wyłącznie treści zawarte w wywiadzie środowiskowym. W ocenie Sądu organ, w sposób odpowiadający wymogom z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, jak i art. 107 § 3 k.p.a. wykazał, jaka jest sytuacja majątkowa, mieszkaniowa i osobista skarżącej i wyjaśnił, z jakich powodów wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą przyznania skarżącej dodatku mieszkaniowego. Organ odwoławczy uwzględnił oświadczenia M. K., jak i skarżącej złożone 28 maja i 31 lipca 2019 r. Ustalenia te prowadziły do zasadnej konstatacji, że skarżąca w dacie składania wniosku o dodatek mieszkaniowy na okres od 1 października 2018 r. do 31 marca 2019 r. zamieszkiwała samotnie w lokalu o powierzchni użytkowej wynoszącej 76,78 m ².

W ocenie tego Sądu Kolegium przyjęło również w sposób zasadny, że oświadczenie M. K. złożone 28 maja 2019 r. nie może samodzielnie determinować uznania, że skarżąca zajmuje wyłącznie część lokalu. Nie do pogodzenia z zasadami racjonalnego rozumowania jest bowiem twierdzenie, że centrum życiowym syna skarżącej - osoby przebywającej od 2017 r. w celach zarobkowych poza granicami kraju - jest lokal położony w S., nawet gdy lokal ten jest przez syna skarżącej sporadycznie odwiedzany. Skoro syn skarżącej wyjechał z kraju w celach zarobkowych i okoliczność ta jest bezsporna, nie może realizować podstawowej czynności wynikającej z umowy użyczenia, to jest używania części lokalu zgodnie z § 4 umowy zawartej w 2006 r. Rozważania odnośnie korzystania z lokalu po jego powrocie do kraju nie mają zaś dla sprawy żadnego znaczenia. Organy orzekające w sprawie dodatku mieszkaniowego zobligowane są bowiem oceniać realia obecne, a nie okoliczności, których zaistnienie może nastąpić w przyszłości.

Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że decyzja w sprawie dodatku mieszkaniowego ma charakter związany, a zatem nie zależy od uznania organu. Oznacza to, że organ bada, czy zachodzą wszystkie ustawowe przesłanki do przyznania świadczenia i w przypadku, gdy wnioskodawca ich nie spełnia, organ wydaje decyzję odmowną. Obowiązujące regulacje normatywne ściśle określają kryteria przyznania dodatku mieszkaniowego, a organ nie może wykraczać poza ramy tymi przepisami zakreślone. Taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie.

Sąd ponadto wyjaśnił, że oddalając na rozprawie 5 grudnia 2019 r. wnioski dowodowe skarżącej zgłoszone w skardze, działał na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Kopie wskazanych przez skarżącą dokumentów (umowy, oświadczenia syna i pisma skarżącej) zostały dołączone do akt postępowania administracyjnego, a zawarta w nich treść, nie była przedmiotem sporu pomiędzy stronami.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, będąca radcą prawnym, zaskarżając wyrok w całości. Domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania oraz zrzekła się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2017 r., poz. 180), polegające na bezpodstawnym uznaniu, że skarżącej nie przysługuje dodatek mieszkaniowy na część mieszkania o powierzchni 38,39 m², mimo spełnienia przez nią przesłanek dochodowych i powierzchniowych i braku występowania zastrzeżeń zawartych w art. 7 ust. 3 i 4 tejże ustawy, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 1 p.p.s.a.;

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, a mianowicie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. i art. 170 p.p.s.a. oraz przekroczenie swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., art. 7 i 77 k.p.a. polegające na niewłaściwej interpretacji wniosku R. K. o dodatek mieszkaniowy z 27 września 2018 r. oraz pominięcie oświadczeń M. K. i skarżącej złożone 28 maja i 31 lipca 2019 r. stanowiącego naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. prowadzące do wadliwego ustalenia stanu faktycznego i skutkującego błędnym uznaniem o ustaniu umowy użyczenia z 15 sierpnia 2006 r., przez co [Sąd] naruszył ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania z art. 153 p.p.s.a. i art. 170 p.p.s.a. – tym samym wypełniona została dyspozycja z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty. Wskazała, że umowa użyczenia może być tytułem prawnym do ubiegania się o dodatek mieszkaniowy, na co wskazał już kiedyś NSA w wyroku z 25 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 1181/07. Miejscem zamieszkania jej syna jest S. i nie zachodzą przesłanki do uznania umowy użyczenia za wygasłą wobec jego czasowego pobytu w Anglii. Zatem połowa przedmiotowego mieszkania została oddana synowi w użyczenie, a skarżąca spełnia wymogi do otrzymania dodatku mieszkaniowego.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta na obydwu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co ma miejsce w okolicznościach faktycznych sprawy, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść bowiem dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony.

Za nietrafny uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. i art. 170 p.p.s.a. oraz art. 80 k.p.a., art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a., a także naruszenie art. 153 p.p.s.a. i art. 170 p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Słupska z dnia [...] października 2018 r. nr [...] o odmowie przyznania skarżącej dodatku mieszkaniowego w związku z przekroczeniem norm powierzchni mieszkaniowej zajmowanego lokalu.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 153 p.p.s.a. i art. 170 p.p.s.a. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd ten wskazał, że w rozpatrywanej sprawie wydany został prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 82/19, w którym Sąd orzekający uchylił wcześniejszą decyzję organu odwoławczego z dnia [...] grudnia 2018 r., co oznacza konieczność zastosowania przez Sąd obecnie orzekający art. 153 oraz art. 170 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Użyte w art. 153 p.p.s.a. określenie "orzeczenie" dotyczy jego uzasadnienia. Ocena ta może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Trafnie zauważa Sąd pierwszej instancji zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania.

Zgodnie zaś z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwie , a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Dokonując oceny legalności decyzji wydanej w sprawie po ponownym jej rozpatrzeniu przez organ odwoławczy prawidłowo Sąd pierwszej instancji zważył, że jego rolą jest ocena czy organ odwoławczy w pełni zastosował się do zaleceń i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wydanego w dniu 25 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 82/19. Wskazał, że w ww. wyroku z 25 kwietnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podał, że ocena zapisów zawartych w kwestionariuszu wywiadu środowiskowego nie była prawidłowa. Pomijała wynikające z przepisu prawa wymogi, jakie winien spełnić taki dokument oraz istotne zarzuty skarżącej dotyczące prawdziwości treści informacji w nim zawartych. Sąd ten wskazał, że organ nie mógł oprzeć się na treści wadliwie sporządzonego kwestionariusza wywiadu środowiskowego, a w sprawie brak było innych dowodów na poparcie okoliczności zamiaru pozostania M. K. w Anglii na stałe. Uchylając zaskarżoną decyzję administracyjną z [...] grudnia 2018 r. nakazał, by w toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ przeprowadził postępowanie dowodowe w tym zakresie. W szczególności powinien zakreślić skarżącej termin na złożenie ewentualnych wniosków dowodowych oraz zgodnie z art. 7 k.p.a., dopuścić w tym zakresie dowody z urzędu. Po zebraniu materiału dowodowego organ winien ponownie dokonać ustaleń co do charakteru wyjazdu z kraju syna skarżącej M. K. i rozważyć kwestię ustania umowy użyczenia. Zaznaczył przy tym, że podnoszony w poprzednio złożonej skardze fakt zameldowania syna skarżącej w lokalu położonym w S. przy ul. R. [...] nie może stanowić dowodu na okoliczność realizacji umowy użyczenia.

Prawidłowo zauważa Sąd pierwszej instancji, że dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji nie stwierdził, by organy rozpatrujące sprawę uchybiły wyżej wskazanym wytycznym. Rozpoznając bowiem ponownie sprawę organ odwoławczy dokonał prawidłowych ustaleń, po wszechstronnym jej wyjaśnieniu na podstawie materiału dowodowego zebranego zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 i ocenionego w granicach zakreślonych art. 80 k.p.a.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że w toku ponownie prowadzonego postępowania odwoławczego Kolegium poddało rzeczowej analizie całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w sposób wyczerpujący w sprawie. Czyniąc ustalenia w sprawie organ ten nie oparł się wyłącznie na treści wywiadu środowiskowego, jak twierdzi skarżąca kasacyjnie, lecz w sposób odpowiadający wymogom z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., ustalił sytuację majątkową, mieszkaniową i osobistą skarżącej kasacyjnie oraz podał, z jakich powodów wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą przyznania skarżącej dodatku mieszkaniowego. Podkreślił przy tym, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pochodzi w zdecydowanej większości od strony skarżącej.

Skarżąca zarzucając naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. - skutkujące odmową uznania spełnienia ustawowo określonych przesłanek powierzchniowych - wskazała jedynie na wykorzystanie zakwestionowanego wcześniej wywiadu środowiskowego oraz pominięcie okoliczności wynikającej z treści oświadczenia złożonego przez syna skarżącej.

Trafnie zauważa Sąd pierwszej instancji, że skuteczność zarzutu naruszenia przez organ art. 80 k.p.a. wymaga wykazania, że uchybił on zasadom logicznego rozumowania, wiedzy lub doświadczenia życiowego, bowiem jedynie to może być przeciwstawione uprawnieniu organu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Nie jest zaś wystarczające samo subiektywne przekonanie strony skarżącej o innej niż przyjął organ (doniosłości) poszczególnych środków dowodowych i ich odmiennej ocenie niż ocena dokonana przez organ. Zarzut dowolnego działania organu można by postawić dopiero wówczas, gdyby ustalenia faktyczne zostały oparte na dowodach dowolnie wybranych, a zatem takich, których wybór nie został poparty odpowiednią argumentacją. Taka sytuacja nie miała miejsca w sprawie. Skarżąca nie wskazała jakich dowodów nie przeprowadzono w sprawie, nie wykazała też w sposób podany wyżej naruszenia art. 80 k.p.a.

Prawidłowo Sąd pierwszej instancji zauważa, że w kontrolowanej sprawie organ odwoławczy dokonał oceny każdego z zebranych dowodów, odniósł się do każdego z nich, dokonując ich analizy także we wzajemnej łączności, czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji stosownie do art. 107 § 3 k.p.a.

W tej sytuacji nie można uznać za skuteczny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. i art. 170 p.p.s.a. oraz art. 80 k.p.a., art. 7 i art. 77 k.p.a.

Wbrew odmiennym twierdzeniom skarżącej kasacyjnie w tym względzie, w toku ponownego rozpoznania sprawy organ odwoławczy miał na względzie oświadczenia M. K. oraz skarżącej kasacyjnie złożone w dniu 28 maja i 31 lipca 2019 r., jak również zawartą 15 sierpnia 2006 r. przez skarżącą kasacyjnie i jej syna M. K. umowę użyczenia na czas nieoznaczony, której przedmiotem była część przedmiotowego lokalu mieszkalnego o powierzchni 38,39 m² i dokonał prawidłowej ich oceny. W ww. oświadczeniu syn skarżącej kasacyjnie stwierdził, że umowa użyczenia lokalu ma stanowić "gwarancję użytkowania lokalu położonego w S. przy ul. R. [...], w przypadku powrotu do kraju". Jednocześnie oświadczył, że lokal ten stanowi jego centrum życiowe.

Z niekwestionowanych ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że M. K. w 2017 r. wyprowadził się z Polski do Anglii, gdzie mieszka i pracuje zawodowo. Okoliczność ta została potwierdzona zarówno przez skarżącą kasacyjnie, jaki jej syna M. K. w złożonym pisemnym oświadczeniu. Trafnie w tej sytuacji, mając na względzie regulację zawartą w art. 715 ustawy – Kodeks cywilny przyjęto w sprawie, że cel zawartej umowy użyczenia został zrealizowany, a gospodarcza przyczyna jej zawarcia ustała. Jeżeli umowa użyczenia została zawarta na czas nieoznaczony użyczenie kończy się, gdy biorący uczynił z rzeczy użytek odpowiadający umowie albo gdy upłynął czas, w którym mógł ten użytek uczynić. Skoro syn skarżącej M. K. na co dzień pracuje w Anglii i posiada tam mieszkanie, z którego stale korzysta, to zapisy umowy, na które powołuje się skarżąca kasacyjnie, nie mogą być uwzględniane przy rozpoznawaniu obecnie złożonego wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. W tych okolicznościach oświadczenie M. K. o tym, że przedmiotowy lokal stanowi jego centrum życiowe, nie odpowiada rzeczywistości. Zważyć bowiem należy, że pojęcie "centrum życiowe" nawiązuje bezpośrednio do art. 25 ustawy – Kodeks cywilny, regulującego instytucję miejsca zamieszkania osoby fizycznej. Miejscem tym jest miejscowość, w której określona osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Jest to miejsce, w którym skupiają się czynności życiowe danej osoby i to bez względu na adres jej zameldowania. W tej sytuacji nie ma wątpliwości co do tego, że M. K. opuścił nie tylko lokal położony w S. przy ul. R. [...], ale i Polskę, jak to trafnie przyjęto w sprawie. Od wyjazdu w roku 2017 nie przebywa w lokalu. Z wywiadu środowiskowego wynika, że w spornym lokalu nie stwierdzono obecności jego rzeczy, a R. K. zamieszkuje w nim sama. W tej sytuacji prawidłowo ustalono w sprawie, że centrum życiowe M. K. znajduje się w Anglii, gdzie przebywa on z zamiarem stałego pobytu. Na skutek swoich dobrowolnych wyborów życiowych nie może realizować umowy użyczenia lokalu zawartej z matką. Z punktu widzenia stanu rzeczy istniejącego od roku 2017 lokal ten utracił dla niego jakiekolwiek znaczenie w kontekście zaspokajania potrzeb mieszkaniowych.

Należy podzielić stanowisko Sądu w tej sprawie, że stwierdzenie M. K. zawarte w piśmie z dnia 28 maja 2019 r., jakoby umowa użyczenia lokalu miała stanowić dla niego "gwarancję użytkowania lokalu położonego w S. przy ul. R. [...], w przypadku powrotu do kraju", jest nieuzasadnione. Umowa użyczenia lokalu wygasła wskutek trwałego zaprzestania jej wykonywania i utraty znaczenia z punktu widzenia społeczno-gospodarczej przyczyny jej zawarcia. O żadnej gwarancji nie może też być mowy, skoro właściciel lokalu może umowę użyczenia zawartą na czas nieoznaczony w każdej chwili wypowiedzieć.

Skarżąca błędnie ocenia realia związane z wykonywaniem zawartej w dniu 15 sierpnia 2006 r. umowy użyczenia i nietrafnie utożsamia stan faktyczny istniejący obecnie ze stanem faktycznym istniejącym do 2017 r., to jest do czasu wyjazdu jej syna z kraju. Trafnie podnosi Sąd pierwszej instancji, że skoro syn skarżącej wyjechał z kraju w celach zarobkowych i okoliczność ta jest bezsporna, to nie może - co oczywiste - realizować podstawowej czynności wynikającej z umowy użyczenia, to jest używania części lokalu zgodnie z § 4 umowy zawartej w 2006 r. Rozważania odnośnie korzystania z lokalu po jego powrocie do kraju nie mają zaś dla sprawy żadnego znaczenia. Organy orzekające w sprawie dodatku mieszkaniowego zobligowane są bowiem oceniać realia obecne (w tym kwestie dochodowe oraz wymogi powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego przypadającej na liczbę członków gospodarstwa domowego) a nie okoliczności, których zaistnienie może nastąpić w przyszłości.

Prawidłowo w świetle powyższego przyjęto w sprawie, że umowa użyczenia z dnia 15 sierpnia 2006 r. wygasła. Skarżąca kasacyjnie od 2017 r. mieszka sama w lokalu mieszkalnym o powierzchni użytkowej 76,78 m², a normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego dla jednej osoby wynosi 35 m².

Za nietrafny w tej sytuacji uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2017 r., poz. 180) przez bezpodstawne zdaniem skarżącej kasacyjnie uznanie, że skarżącej nie przysługuje dodatek mieszkaniowy na część mieszkania o powierzchni 38,39 m², mimo spełnienia przez nią przesłanek dochodowych i powierzchniowych i braku występowania zastrzeżeń zawartych w art. 7 ust. 3 i 4 tejże ustawy. .

Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy, dodatek mieszkaniowy, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 3 i 4, przysługuje osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych, do których przysługuje im spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego.

Ustawa ta w art. 7 ust. 3 stanowi, że organ, o którym mowa w ust. 1, odmawia przyznania dodatku mieszkaniowego, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustali, że: 1) występuje rażąca dysproporcja pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji, o której mowa w ust. 1, a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy, wskazującym, że jest on w stanie uiszczać wydatki związane z zajmowaniem lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego) wykorzystując własne środki i posiadane zasoby majątkowe lub 2) faktyczna liczba wspólnie stale zamieszkujących i gospodarujących z wnioskodawcą jest mniejsza niż wykazana w deklaracji, o której mowa w ust. 1.

Przepis ten w ust. 4 stanowi, że upoważniony przez organ, o którym mowa w ust. 1, pracownik przeprowadzający wywiad środowiskowy może żądać od wnioskodawcy i innych członków gospodarstwa domowego złożenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczenia o stanie majątkowym, zawierającego w szczególności dane dotyczące posiadanych: 1) ruchomości i nieruchomości; 2) zasobów pieniężnych. Odmowa złożenia oświadczenia stanowi podstawę do wydania decyzji o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego.

Przepisy te nie były podstawą odmowy przyznania skarżącej kasacyjnie dodatku mieszkaniowego. Wskazać należy, że warunkiem powstania uprawnienia do dodatku mieszkaniowego jest spełnienie przesłanek wymienionych w art. 5 ust. 1 i ust. 5 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego lub budynku mieszkalnego, w którym znajduje się tylko jeden lokal mieszkalny (dom jednorodzinny), zwana dalej "normatywną powierzchnią", w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego nie może przekraczać 35 m2 - dla 1 osoby. Przepis ten w ust. 5 stanowi, że dodatek mieszkaniowy przysługuje, gdy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza normatywnej powierzchni o więcej niż: 1) 30% albo 2) 50% pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60%.

Z prawidłowych ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że od 2017 r. skarżąca kasacyjnie mieszka sama w lokalu mieszkalnym o powierzchni użytkowej 76,78 m², a normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego dla jednej osoby wynosi 35 m². Normatywna powierzchnia użytkowa lokalu skarżącej kasacyjnie została przekroczona przeszło dwukrotnie i nie spełnia kryteriów z art. 5 ust. 1 i ust. 5 ustawy i te okoliczności były podstawą odmowy przyznania skarżącej kasacyjnie uprawnienia do dodatku mieszkaniowego.

Skoro zatem skarga kasacyjna pozbawiona była uzasadnionych podstaw, podlegała ona oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.