Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 890/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Gospodarka komunalna
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 4  ust. 1 pkt 2 i  ust. 2
journal: Dz.U. 2011 nr 45 poz 236
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia WSA Bożena Miliczek - Ciszewska (spr.) Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2016 r. sprawy ze skargi A. P. na zarządzenie Burmistrza Miasta C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłat na cmentarzach komunalnych 1) stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia; 2) zasądza od Burmistrza Miasta C. na rzecz skarżącego kwotę 557 złotych (słownie: pięćset pięćdziesiąt siedem złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

A.P. (zwany dalej "stroną" lub "skarżącym"), reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, powołując się na art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm., dalej "u.s.g.") wniósł skargę na zarządzenie Burmistrza Miasta C. Nr [...] z dnia [...]r. w sprawie ustalenia opłat na cmentarzach komunalnych w C., zwane dalej "zarządzeniem", domagając się stwierdzenia nieważności tego zarządzenia w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonemu zarządzeniu strona zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na wydaniu aktu prawa miejscowego bez podstawy prawnej i nałożeniu opłaty w formie daniny publicznej bez podstawy ustawowej tj.:

I. art. 30 ust. 1 u.s.g. poprzez niewłaściwe zastosowanie, gdyż przepis art. 30 ustawy o samorządzie gminnym stanowi o prawie gospodarowania mieniem komunalnym, ale nie stanowi podstawy prawa do nakładania opłat na osoby pozostające poza strukturą administracji samorządowej i przepis ten nie stanowi podstawy prawa do wydania jakiegokolwiek aktu prawa miejscowego,

II. art. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (aktualnie, tj.: Dz. U. z 2015 r., poz. 2126, zwanej dalej "ustawą o cmentarzach") poprzez błędną wykładnię i uznanie tego przepisu jako podstawy prawnej do ustalania wysokości opłat cmentarnych, podczas gdy przepis ten nakłada na wójtów obowiązek utrzymania cmentarzy i zarządzania nimi w ramach czynności aktów kierownictwa wewnętrznego lub czynności prawa cywilnego,

III. art. 7 ustawy o cmentarzach poprzez jego niezastosowanie jako lex specilis w stosunku do lex generalis – tj. ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tj.: Dz. U. z 2011 Nr 45, poz. 236 ze zm., dalej "u.g.k.") i tym samym naruszenie zasady lex posterior generalis non derogat legii priori specjalis co skutkuje niewłaściwym zastosowaniem i oparciem podstawy do wydania opłat na przepisie art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.g.k., tj. jest na regulacji ustawy ogólnej lex generalis podczas gdy zastosowanie winna mieć ustawa szczególna lex specialis jakim jest ustawa o cmentarzach,

IV. naruszenie art. 7, art. 87, art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej poprzez zaniechanie ogłoszenia zaskarżonego zarządzenia, jako aktu prawa miejscowego w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] i postanowienie w § 4 zarządzenia, iż wchodzi ono w życie z dniem podjęcia - co stanowi istotne naruszenie prawa.

W motywach skargi opisano przebieg postępowania podkreślając wypełnienie wymogu wezwania do usunięcia naruszenia prawa - pismo z dnia 29 czerwca 2015 r., na które skarżący nie otrzymał odpowiedzi.

Kolejno pełnomocnik wywiódł na okoliczność interesu prawnego skarżącego w kwestionowaniu zarządzenia wskazując, że ten interes prawny wynika z faktu, iż skarżący jest dysponentem grobu [...] na cmentarzu komunalnym w C., w którym pierwszy pochówek nastąpił w latach 50-tych XX wieku (najbliższa rodzina skarżącego tj. pradziadkowie śp. M. i R. C., a następnie babcia H.G. z domu C. oraz matka J.P. z domu G.) - zatem skarżący jest adresatem norm zaskarżonego zarządzenia, a tym samym zaskarżone zarządzenie wprost nakładające obowiązek ponoszenia opłat na jego osobę narusza jego interes prawny. Naruszenie tego interesu przejawia się w określeniu stawek opłat wynikających z zarządzenia, które nakładane są na dysponentów grobów zlokalizowanych na Cmentarzu Komunalnym w C. - takie też opłaty, w związku z wymianą płyt na grobie skarżący musiał ponieść.

Pełnomocnik akcentował, że z treści zaskarżonego zarządzenia nie wynika, iż opłaty związane z korzystaniem z cmentarza obciążają administratora tego cmentarza, a wręcz przeciwnie - wynika z nich, iż obciążają nieograniczonego adresata i mają charakter generalny. Wskazał, że regulacja opłat w formie zarządzenia - z natury władczego i jednostronnego - świadczy dodatkowo o tym, że sprawa znajduje się w zakresie administracji publicznej. Nie kwestionując uprawnienia Burmistrza Miasta C. (dalej "organ") do ustalania cen i opłat za usługi cmentarne świadczone na cmentarzu komunalnym – w związku z § 1 uchwały nr II/382/97 Rady Miejskiej w C. z dnia 29 września 1997 r. w sprawie powierzenia Zarządowi Miasta C. uprawnień do ustalania wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z gminnych obiektów użyteczności publicznej, dalej "uchwała" – pełnomocnik skarżącego wskazał na obowiązek publikacji tego zarządzenia, czego nie uczyniono i zakwestionował normę, mocą której zarządzenie weszło w życie z dniem podjęcia. Nadto obszernie wywiódł na okoliczność dopuszczalnego zakresu opłat wskazując, iż mogą to być wyłącznie opłaty za pochowanie zwłok, a nie jakiekolwiek opłaty związane z prowadzeniem cmentarza. W tym zakresie kwestionował opłatę za usługi określone w punkcie II podpunkt 3 załącznika nr 1 do zarządzenia, w punkcie I podpunkt 5 załącznika nr 2 do zarządzenia oraz w punktach III i IV załącznika nr 2 do zarządzenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podkreślając, że nie zgadza się zarówno z twierdzeniem, iż zaskarżone zarządzenie jest aktem prawa miejscowego skierowanym do nieokreślonego kręgu adresatów, jak i z dokonaną przez skarżącego wykładnią przepisów ustawy o cmentarzach w związku z przepisami u.g.k., której przyjęcie skutkowałoby uznaniem, iż zakres opłat zawężony jest jedynie do opłaty za pochowanie zwłok, a organ gminy może ustalić tylko te opłaty, które są związane z pochowaniem zwłok i nie jest władny do ustalania innych opłat związanych z prowadzeniem cmentarza. Na podstawie upoważnienia ustawowego określonego art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. rada gminy może określić ceny i opłaty za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej, a więc za usługi mające na celu zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności – do których należą usługi związane z chowaniem zwłok na cmentarzach komunalnych w C. oraz usługi polegające na korzystaniu z urządzeń cmentarnych na tych cmentarzach.

Akcentując tezę, że zarządzenie stanowi obowiązującą i legalną podstawę pobierania opłat organ odwołał się zarówno do treści uchwały, jak i poglądów judykatury wskazując, że akt prawny wydany na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. (zarówno uchwała Rady Gminy, jak i zarządzenie organu wykonawczego wydane zgodnie z uchwałą Rady Gminy) nie jest aktem prawa miejscowego.

Organ wskazał, że zarządzenie jest aktem wewnętrznym, skierowanym do podmiotu zarządzającego cmentarzami komunalnymi w C., którym jest Zakład Gospodarki Komunalnej w C.. Wykonanie zarządzenia powierzono Prezesowi podmiotu zarządzającego (vide § 3 zaskarżonego zarządzenia). Opłaty pobierane na podstawie zarządzenia mają charakter opłat związanych z używaniem mienia Gminy a zarazem opłat związanych z koniecznością pokrycia nakładów (kosztów) podejmowanych - przez podmiot zarządzający cmentarzem - czynności i ustalone zostały z uwzględnieniem zasady ekwiwalentności. W związku z faktem, iż zarządzenie jest aktem kierownictwa wewnętrznego, a nie aktem prawa miejscowego bezzasadne są zarzuty naruszenia art. 7, art. 87 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej, które miałoby polegać na zaniechaniu ogłoszenia zaskarżonego zarządzenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] i błędnym ustaleniu, iż zarządzenie wchodzi w życie z dniem podjęcia.

Organ stwierdził, że podstawa prawna zarządzenia została podana prawidłowo; wszystkie usługi wymienione w zarządzeniu są usługami cmentarnymi świadczonymi na cmentarzu komunalnym w C. a podstawę do ustalenia opłat za te czynności stanowi art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., który nie znajduje się w kolizji z art. 7 ustawy o cmentarzach. Zgodnie z przepisem art. 7 ust. 1 pkt 13 u.s.g., sprawy cmentarzy gminnych należą do zadań własnych gminy. Z art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach wynika, że utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony. Jest przy tym oczywiste, że cmentarz komunalny wchodzi w skład mienia komunalnego, a w myśl przepisu art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. gospodarowanie mieniem komunalnym należy do zadań wójta.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "ustawą p.p.s.a.", sprawowana przez sądy administracyjne kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, wyliczone w przywołanym przepisie postanowienia, a także inne akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej oraz organy samorządu terytorialnego, w tym akty prawa miejscowego, a także akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i bezczynność organów we wskazanych w ustawie przypadkach.

Stosownie do art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W rozpoznawanej sprawie, skarga na zarządzenie wniesiona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. u.s.g., który to przepis stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W ocenie Sądu, zaskarżone zarządzenie podjęte zostało w sprawie z zakresu administracji publicznej, a skarga wniesiona została w terminie. Nadto Sąd stwierdza, że strona wyczerpała tryb wezwania do usunięcia naruszenia prawa – co wyżej opisano.

W doktrynie oraz w orzecznictwie akcentuje się, że aby zarzuty skargi dotyczące uchwały czy zarządzenia zostały przez sąd administracyjny rozpoznane merytorycznie, interes prawny skarżącego musi zostać naruszony. W ten sposób wyłączone spod kontroli sądowej są skargi tych osób, których uprawnienia ani obowiązki nie zostały zmodyfikowane przez zaskarżony akt. Nie można skarżyć się na potencjalne jedynie zagrożenie dla interesu prawnego. Podmiot skarżący musi wskazać jego naruszenie polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą czy zarządzeniem, a własną indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (W. Kisiel, w: red. P. Chmielnicki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2010 r., str. 815-816 oraz podane tam orzecznictwo, J. Zimmermann, Konstrukcja interesu prawnego w sferze działań Naczelnego Sądu Administracyjnego, w: red. H. Olszewski, B. Popowska, Gospodarka – Administracja – Samorząd, Poznań 1997, str. 615-616).

Mając powyższe na względzie Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie zostało również wykazane spełnienie wymogu naruszenia interesu prawnego. Skarżący wskazał, że zarządzenie wprost nakładające obowiązek ponoszenia opłat na jego osobę narusza jego interes prawny, a naruszenie tego interesu przejawia się w określeniu stawek opłat wynikających z zarządzenia, które nakładane są na dysponentów grobów zlokalizowanych na Cmentarzu Komunalnym w C. - takie też opłaty, w związku z wymianą płyt na grobie skarżący musiał ponieść.

Mając na uwadze zaprezentowane wyżej sprzeczne stanowiska stron, poparte odwołaniem się do poglądów piśmiennictwa i judykatury Sąd stwierdza, że podstawowym zagadnieniem, które wymaga rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, jest odpowiedź na pytanie o charakter prawny zarządzenia.

Zaskarżone zarządzenie zawiera katalog opłat za pochowanie zwłok, za korzystanie z urządzeń cmentarnych oraz inne opłaty, które miałyby być ponoszone przez podmioty korzystające z cmentarzy komunalnych. Organ uregulował zatem jednostronnie kwestie rodzaju i wysokości tych opłat, obciążając w ten sposób mieszkańców obowiązkami. Mając na uwadze skutki, jakie wywoływało zaskarżone zarządzenie, należy ocenić, że ma ono charakter źródła prawa powszechnie obowiązującego - aktu prawa miejscowego. Na jego podstawie dochodziło bowiem do wiążącego obciążenia podmiotów zewnętrznych wobec administracji obowiązkiem ponoszenia opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych. Nie była to tylko swoista "oferta" skierowana do zainteresowanych mieszkańców, lecz w istocie zobligowanie mieszkańców do finansowej partycypacji, wykonanie zadań przez organ gminy było bowiem uzależnione od poniesienia przez nich stosownej opłaty. Nie można uznać, że ta partycypacja finansowa była dobrowolna. Ustalając jednolitą dla wszystkich mieszkańców wysokość tych opłat, w praktyce zarządzenie uzależniało realizację świadczeń od poniesienia opłat przez mieszkańców. Zaskarżone zarządzenie określające opłaty za korzystanie z cmentarzy komunalnych, od których uzależniona była możliwość korzystania z cmentarza, nakładało zatem w istocie na każdego obowiązek uiszczenia tych opłat w wysokości określonej w zarządzeniu. Adresatem tego zarządzenia były wszystkie podmioty chcące korzystać z cmentarzy komunalnych i urządzeń cmentarnych i zarządzenie to w istocie nakazywało im określone zachowanie: obowiązek uiszczenia wskazanej w zarządzeniu opłaty. Adresaci zarządzenia określeni zostali generalnie, a nie imiennie. Zarządzenie dotyczyło sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Zaskarżone zarządzenie ma zatem charakter zewnętrzny, normatywny, generalny i abstrakcyjny, posiada cechy pozwalające na zaliczenie go do aktów prawa miejscowego.

Przedstawione stanowisko co do zakwalifikowania tego typu aktu do kategorii aktów prawa miejscowego jest sporne w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych (por. m.in. w wyroku WSA w Krakowie z dnia 17 maja 2010 r., II SA/Kr 932/09 orzekając o nieważności takiego aktu po upływie 1 roku od jego podjęcia Sąd przyjął, że ma on charakter aktu prawa miejscowego, co zostało uznane za zgodne z prawem przez NSA w wyroku z dnia z 7 lipca 2011 r., II GSK 1022/10; podobnie WSA we Wrocławiu w wyroku z 3 listopada 2004 r., II SA/Wr 298/02, uchylonym wyrokiem NSA z dnia 20 października 2005 r., II OSK 138/05, w którym stwierdzono, że ustalenie jaka jest wysokość opłaty za świadczenie usługi komunalnej o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej nie może być uznane za przepis aktu normatywnego, lecz ma charakter aktu kierownictwa wewnętrznego; por. także w odniesieniu do opłat za usługi związane z pochowaniem zwłok SN w uchwale z 26 września 1995 r., III AZP 22/95). Także w doktrynie prawa administracyjnego jest to zagadnienia sporne, część autorów stoi jednak na stanowisku, że ustalanie cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej ma charakter aktu prawa miejscowego (por. C. Banasik, M. Kulesza, Ustawa o gospodarce komunalnej, Komentarz, Warszawa 2002, s. 56; także M. Szydło, Ustawa o gospodarce komunalnej, Komentarz, Warszawa 2008, s. 307 i n.).

Sąd orzekający w niniejszym składzie nie podziela poglądu, że tego rodzaju akt wprowadzający obowiązek ponoszenia opłat za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, stanowi akt kierownictwa wewnętrznego. Akt taki ma bowiem charakter powszechnie obowiązujący, jego adresatem nie jest sama administracja, lecz obejmuje on swoją regulacją postępowanie wszystkich kategorii podmiotów prawa, zewnętrznych wobec administracji: osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej, nakładając na nie obowiązki. Zawarcie w zaskarżonym zarządzeniu reguł prawnych (przepisów) obowiązujących podmioty znajdujące się poza administracją danej jednostki samorządu, czyni to zarządzenie aktem prawa miejscowego.

Powyższy pogląd został zaakceptowany w nowszej judykaturze nie tylko w przypadku opłat cmentarnych (por. jako najbardziej reprezentatywny wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 228/12, LEX nr 1228109). Analogicznie wywodzono przykładowo co do zarządzeń ustalających opłaty parkingowe, gdzie Sąd wskazał, że ustalanie cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej ma charakter aktu prawa miejscowego. W konsekwencji umieszczenie takiej regulacji w zarządzeniu daje podstawę do traktowania go pod względem materialnym jako aktu prawa miejscowego - wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 800/114, LEX nr 1601324. Pogląd ten zaakceptował Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od tego wyroku. W wyroku z dnia 11 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 662/15 (dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), jednoznacznie stwierdził, że: "W zaskarżonym wyroku zasadnie wymieniono, że podmiotowy i przedmiotowy zakres regulacji zaskarżonego zarządzenia (...) stanowi regulację o charakterze powszechnie obowiązującym, a zatem odpowiada aktowi prawa miejscowego".

Przyjęcie poglądu, że zaskarżone zarządzenie zawiera w sobie normy o charakterze powszechnie obowiązującym, a więc jest aktem prawa miejscowego, niesie za sobą konieczność zbadania dochowania warunków jego obowiązywania, w tym zwłaszcza ogłoszenia. Art. 88 ust. 1 Konstytucji przewiduje, że warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, natomiast ust. 2 stanowi, że zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa. Zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172). Według art. 13 pkt 2 tej ustawy w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Akty te, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy, o czym mowa w art. 4 ust. 1 omawianej ustawy, lub krótszy, o czym jest mowa w 4 ust. 2 i 3 oraz w art. 5.

Z uwagi na powszechnie obowiązujący charakter zaskarżonego zarządzenia, winno ono być zatem opublikowanie w wojewódzkim dzienniku urzędowym, na podstawie art. 13 pkt 2 cytowanej ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (...), co stanowiło warunek wejścia w życie tego zarządzenia. Wymóg ten nie został jednak w niniejszej sprawie spełniony, albowiem § 4 zarządzenia przewiduje, że wchodzi ono w życie z dniem podjęcia. Stanowi to istotne naruszenie ww. przepisu ustawy ogłaszaniu aktów normatywnych (...), stanowiąc podstawę do stwierdzenia nieważności. Dlatego też Sąd stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia w całości, na podstawie art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a w związku z art. 101 u.s.g.

Trafny zatem okazał się zarzut skargi, że brak należytej publikacji zaskarżonego zarządzenia stanowi wadę powodującą konieczność stwierdzenia jego nieważności.

Sąd podzielił również pogląd strony skarżącej, że ani art. 30 ust. 1 u.s.g., ani art. 2 ustawy o cmentarzach nie stanowią podstawy do nakładania opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych; dotyczą bowiem odpowiednio gospodarowania mieniem komunalnym jako zadania wójta oraz obowiązku utrzymania cmentarzy komunalnych i zarządzania nimi przez organy wykonawcze gmin. W okolicznościach sprawy podstawy do nałożenia tych opłat należy poszukiwać w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. w związku z art. 7 ustawy o cmentarzach i w związku z art. 4 ust. 2 u.g.k., którego realizację stanowiła uchwała.

Prawidłowy jest również pogląd strony skarżącej dotyczący wzajemnego stosunku regulacji zawartej w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k i w art. 7 ustawy o cmentarzach. Ustawa o gospodarce komunalnej zawiera ogólną regulację pozwalającą na ustanowienie na jej podstawie opłat za korzystanie z komunalnych urządzeń użyteczności publicznej. Ustawa ta ma jednak zastosowanie o tyle, o ile inna ustawa nie określi zakresu opłat pobieranych na podstawie tych odrębnych przepisów. Takie odrębne przepisy zawiera ustawa o cmentarzach stanowiąca lex specialis w stosunku do ustawy o gospodarce komunalnej. Art. 7 ust. 1 ustawy o cmentarzach przewiduje, że "Grób nie może być użyty do ponownego chowania przed upływem 20 lat". W art. 7 ust. 2 przewidziano, że "Po upływie 20 lat ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić, jeżeli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenia przeciw temu i uiści opłatę, przewidzianą za pochowanie zwłok. Zastrzeżenie to ma skutek na dalszych lat 20 i może być odnowione". Z przytoczonych przepisów wynika zatem, że organ gminy może ustalać jedynie "opłaty za pochowanie zwłok", a nie jakiekolwiek opłaty związane z prowadzeniem cmentarza (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2011r., sygn. akt II GSK 1022/10, wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 maja 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 932/09 i z dnia 11 marca 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 1360/15; dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na względzie akceptowany w orzecznictwie pogląd, że w następstwie uzyskania tzw. prawa do grobu (co wiąże się z opłatą) dysponent uzyskuje uprawnienie nie tylko do pochowania zmarłego, ale także szereg uprawnień o charakterze trwałym, takich jak prawo wzniesienia nagrobka i jego przekształcenia, prawo do stałego odwiedzania grobu, stałego jego utrzymywania w należytym stanie, prawo wykonywania zmian o charakterze dekoracyjnym itp. (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 9 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/Op 672/06; dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).) zgodzić się też trzeba ze stroną skarżącą, że część opłat określonych w zarządzeniu nie znajduje podstawy prawnej i nie mieści się w kategorii opłat za pochowanie zwłok. Zaliczyć do nich trzeba opłaty za każdorazowy wjazd samochodem na teren cmentarny (załącznik nr 2 do zarządzenia punkt I podpunkt 5), opłaty za czynności formalno-prawne i terenowe związane np. z budową nagrobka (załącznik nr 2 do zarządzenia punkt III), czy nasadzeniem zieleni (załącznik nr 2 do zarządzenia punkt IV). W tej części zatem zaskarżone zarządzenie istotnie narusza prawo.

Jednocześnie Sąd stwierdza, że zapis zawarty w załączniku nr 1 do zarządzenia punkcie II podpunkcie 3, ustanawiający opłatę za pochowanie zwłok w jednym miejscu grzebalnym w przypadku użycia już założonego grobu do ponownego pochówku w wysokości odpowiadającej iloczynowi odpowiedniej stawki rocznej opłaty i różnicy lat pomiędzy rokiem, w którym minie 20 lat od ponownego pochówku a rokiem do którego było dotychczas opłacone miejsce grzebalne, nie narusza prawa. Może on budzić problem przy odkodowaniu, ale wykładnia systemowa wewnętrzna pozwala ustalić, że norma nie pozostaje w kolizji z art. 7 ust. 1 ustawy o cmentarzach (ani z innymi przepisami prawnymi); nie pozostaje bowiem w opozycji z zakazem ponownego użycia grobu przed upływem 20 lat, lecz dotyczy sytuacji, gdy doszło do prolongaty opłaty za kolejne okresy – które mogą być różne.

Z powodów wyżej szczegółowo opisanych Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji. Zasądzone w punkcie 2 sentencji koszty postępowania – o których Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy p.p.s.a. – obejmują wpis w kwocie 300 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 240 zł i 17 zł opłaty za pełnomocnictwo.