Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 971/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2018-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 i art. 7a
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 87a ust. 2 pkt 2 i 3, art. 87a ust. 5 oraz art. 88 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 2134
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.
Teza: 1. Wbrew pierwszym „odczuciom interpretacyjnym” rekonstrukcja normatywnego wzorca rozstrzygnięcia sprawy o nałożenie kary pieniężnej za zniszczenie drzewa w oparciu o art. 87 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody nie jest prosta i oczywista. Wątpliwości powoduje uczynione przez ustawodawcę zastrzeżenie, że procentowy limit redukcji korony drzewa, po przekroczeniu którego następuje jego zniszczenie odniesiono do „korony, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa”. W przepisie posłużono się czasownikiem dokonanym – „rozwinęła się” – a nie trybem przypuszczającym – „rozwinęłaby się”. Nie chodzi zatem o hipotetyczną koronę drzewa, jaka rozwinęłaby się w całym okresie biologicznej żywotności drzewa, bez jakikolwiek ingerencji człowieka, lecz o koronę bezpośrednio sprzed rozpoczęcia prac redukujących jej rozmiar.

2. Punktem wyjścia parametryzacji zredukowanej korony drzewa w kontekście odpowiedzialności za jego zniszczenie na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 87a ust. 5 ustawy o ochronie przyrody jest jej stan bezpośrednio sprzed rozpoczęcia prac przycinkowych.

TEZY

1. Wbrew pierwszym „odczuciom interpretacyjnym” rekonstrukcja normatywnego wzorca rozstrzygnięcia sprawy o nałożenie kary pieniężnej za zniszczenie drzewa w oparciu o art. 87 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody nie jest prosta i oczywista. Wątpliwości powoduje uczynione przez ustawodawcę zastrzeżenie, że procentowy limit redukcji korony drzewa, po przekroczeniu którego następuje jego zniszczenie odniesiono do „korony, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa”. W przepisie posłużono się czasownikiem dokonanym – „rozwinęła się” – a nie trybem przypuszczającym – „rozwinęłaby się”. Nie chodzi zatem o hipotetyczną koronę drzewa, jaka rozwinęłaby się w całym okresie biologicznej żywotności drzewa, bez jakikolwiek ingerencji człowieka, lecz o koronę bezpośrednio sprzed rozpoczęcia prac redukujących jej rozmiar.

2. Punktem wyjścia parametryzacji zredukowanej korony drzewa w kontekście odpowiedzialności za jego zniszczenie na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 87a ust. 5 ustawy o ochronie przyrody jest jej stan bezpośrednio sprzed rozpoczęcia prac przycinkowych.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Maciej Kobak /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2018 r. sprawy ze skargi A. D. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą F.H.U. "[....]" w [....] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [....] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za niszczenie drzew I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A. D. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą F.H.U. "[...]" w [...] kwotę 318 zł /słownie: trzysta osiemnaście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi A. D. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą F.H.U. "C." w Z. (dalej w skrócie: "skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej w skrócie: "SKO") z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej w skrócie: "organ I instancji") z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zniszczenie drzew.

Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.

W dniu 30 listopada 2017 r. pracownicy Urzędu Miasta [...] przeprowadzili oględziny na działce ew. nr 3169/9 położonej w [...], stanowiącej własność Gminy Miasto [...], pozostającej w użytkowaniu wieczystym [...] Spółdzielni Mieszkaniowej i właścicieli poszczególnych lokali mieszkalnych. Podczas oględzin stwierdzono dokonanie zniszczenia, tj., pozbawienia ponad 50 % powierzchni koron wierzby białej i klonu jesionolistnego.

W toku postępowania ustalono, że cięcia na drzewach zostały wykonane przez skarżącą, na podstawie umowy zawartej z [...] Spółdzielnią Mieszkaniową.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] organ I instancji wymierzył skarżącej administracyjną karę pieniężną w wysokości 10.590 zł, przy czym termin płatności 70 % wysokości wymierzonej kary, tj. kwoty 7.413,00 zł odroczono na okres 5 lat, gdyż stopień zniszczenia drzew nie wyklucza zachowania ich żywotności.

Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji podał art. 88 ust. 1 pkt 3, ust. 2j, ust. 3, ust. 4 i ust. 5 oraz art. 89 ust. 1 w zw. z art. 84 ust. 1 i art. 85 ust. 1-5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 142 ze zm., dalej w skrócie: "u.o.p."), Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 3 lipca 2017 r. w sprawie wysokości stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów (Dz. U. z 2017 r., poz. 1330), oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej w skrócie: "k.p.a.").

Organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 87a u.o.p., prace w obrębie m.in. koron drzew przeprowadza się w sposób najmniej szkodzący drzewom. Prace w obrębie korony drzewa nie mogą prowadzić do usunięcia gałęzi w wymiarze przekraczającym 30% korony, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa, chyba że mają na celu: 1) usunięcie gałęzi obumarłych lub nadłamanych; 2) utrzymywanie uformowanego kształtu korony drzewa; 3) wykonanie specjalistycznego zabiegu w celu przywróceniu statyki drzewa.

Organ I instancji wskazał, że z ekspertyzy dendrologicznej sporządzonej w toku postępowania wynikało, iż cięcia wykonane w odniesieniu do klonu jak i wierzby, należało zakwalifikować jako zniszczenie drzew, zgodnie z art. 87a ust. 5 u.o.p., tj. usunięcie gałęzi w wymiarze przekraczającym 50% korony, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa, w celu innym niż określony w art. 87a ust. 2 cyt. ustawy. Biegły stwierdził, że wykonanie ogłowienia, tj. pozbawienie w 100 % korony wierzby oraz w ponad 80 % korony klonu, spowoduje zakłócenie równowagi i deficyt energetyczny drzew, co niekorzystnie wpłynie na ich żywotność.

W ocenie organu I instancji, konieczne było poddanie drzew cięciom pielęgnacyjnym, jednakże zakres wykonanych zabiegów znacznie przekroczył dopuszczalny i konieczny zakres cięć.

Organ I instancji podkreślił, że w umowie zawartej ze skarżącą, [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa wskazała wprost zakres prac, określając formowanie koron drzew jako usunięcie gałęzi do 30 % zgodnie z art. 87a pkt 2 u.o.p. Dlatego też kara pieniężna została wymierzona wykonawcy prac, tj. skarżącej.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, SKO decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Zdaniem SKO, ekspertyza dendrologiczna i wynikająca z niej konkluzja biegłego w połączeniu z dokumentacją fotograficzną dołączoną do akt sprawy stanowi wystarczający dowód ziszczenia się przesłanki do zastosowania art. 88 ust. 1 pkt 3 u.o.p. Z ekspertyzy wynika bowiem jednoznacznie, iż drzewa zostały zniszczone, bowiem gałęzie zostały usunięte w wymiarze przekraczającym 50% korony, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa.

Odnosząc się do sposobu obliczenia i wysokości ustalonej kary pieniężnej SKO stwierdziło, że wskazywany przez skarżącą art. 88 ust. 1 pkt 4 u.o.p. nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem odnosi się do uszkodzenia drzewa spowodowanego wykonywaniem prac w obrębie korony drzewa, a nie do zniszczenia drzewa. Ponadto SKO wskazało, że na ustalenie, iż doszło do zniszczenia drzew nie ma wpływu fakt, że drzewa zazieleniły się na wiosnę. Kwestia zachowania żywotności drzewa lub braku żywotności drzewa z przyczyn niezależnych od podmiotu ukaranego została uwzględniona poprzez odroczenie terminu płatności 70 % wysokości kary.

SKO zgodziło się również z organem I instancji, iż kara została prawidłowo wymierzona skarżącej, która wprawdzie wykonała prace w obrębie koron drzew w oparciu o umowę zawartą z [...] Spółdzielnią Mieszkaniową, jednakże wykonane prace wykroczyły poza treść umowy.

Odnosząc się natomiast do treści opinii dendrologicznej przedłożonej przez skarżącą SKO stwierdziło, że prace w obrębie korony drzewa nie mogą prowadzić do usunięcia gałęzi w wymiarze przekraczającym 30% korony, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa, chyba że mają na celu utrzymywanie uformowanego kształtu korony drzewa. W niniejszej sprawie nie można mówić o utrzymaniu uformowanego kształtu korony drzewa, skoro w obu przypadkach dokonano ich ogłowienia, w skutek czego drzewa pozbawione w całości lub prawie w całości korony.

W ustawowym terminie skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję SKO, wnosząc o jej uchylenie, jak również o uchylenie decyzji organu I instancji. Ponadto wniosła o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

a) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez:

- utrzymanie w mocy decyzji, która została wydana na podstawie nieustalonego stanu faktycznego i oparcie rozstrzygnięcia tylko i wyłącznie na podstawie opinii biegłego J. G., podczas gdy ocena opinii biegłego przedstawionej przez skarżącą została dokonana tylko formalnie, albowiem SKO nie może samodzielnie dokonywać merytorycznej oceny opinii,

- nieuprawnioną ocenę treści umowy łączącej skarżącą z [...] Spółdzielnią Mieszkaniową i błędne przyjęcie, że to skarżąca powinna być adresatem decyzji, podczas gdy skarżąca nie wykonała żadnych innych zabiegów przy koronach dwóch drzew, aniżeli objętych umową,

- niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego, które doprowadziło do pominięcia istotnego elementu, że cięcie dokonane na przedmiotowych drzewach nie było pierwszym cięciem - tzw. "ogłowieniem", gdyż zostało ono już wcześniej dokonane i wówczas dokonano usunięcia gałęzi w wymiarze przekraczającym 30 % korony,

b) art. 107 § 3 k.p.a., gdyż nie można jako uzasadnienia stanu faktycznego przyjąć jednozdaniowego twierdzenia SKO, że prace w obrębie korony nie mogą prowadzić do usunięcia gałęzi w wymiarze przekraczającym 30 % korony, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa, chyba że mają na celu utrzymanie uformowanego kształtu korony drzewa. Ogłowienie drzew zostało bowiem już dokonane wcześniej i jest to też forma ukształtowania korony dla tych gatunków drzew,

c) art. 15 k.p.a., w którym określono zasadę dwuinstancyjności postępowania

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 88 ust. 1 pkt 3 u.o.p. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że skarżąca doprowadziła do zniszczenia drzewa, podczas gdy uzasadnione było usunięcie gałęzi w wymiarze przekraczającym 30 % korony drzewa ze względu na jej wcześniejsze uformowanie, o czym stanowi art. 87a ust. 2 pkt 2 i 3 u.o.p.;

b) art. 88 ust. 2 u.o.p. poprzez skierowanie decyzji do skarżącej, podczas gdy podstawą jej działania była umowa cywilnoprawna, błędnie zatem przyjęto, że skarżąca działała bez zgody właściciela nieruchomości;

c) art. 88 ust. 3, 4 i 5 u.o.p., poprzez wymierzenie kary, podczas gdy nie został popełniony delikt administracyjny polegający na zniszczeniu drzewa, a działania skarżącej były legalne.

W uzasadnieniu skargi skarżąca zakwestionowała treść opinii J. G., który w jej ocenie powinien był ocenić cięcie korony (czego nie uczynił), natomiast odniósł się do kondycji całego drzewa, uznając je za zniszczone z powodu złej witalności, która zdaniem skarżącej zaistniała jeszcze przed cięciem koron drzew. Ponadto skarżąca zarzuciła biegłemu, że nie dokonał on oględzin drzewa na wysokości, na której widoczne są stare cięcia wcześniej wykonanego ogłowienia drzew.

Skarżąca stwierdziła również, że z uwagi na stwierdzony stan zdrowotny wierzby, redukcja korony przyczyniła się do zachowania stabilności drzewa, która gwarantuje bezpieczeństwo ludzi. W jej ocenie specyfika osiedla mieszkaniowego wymusza działania adekwatne do miejsca lokalizacji drzew.

W odpowiedzi na skargę, SKO podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem organy nie poczyniły ustaleń

w zakresie dającym podstawę do wydania rozstrzygnięcia sprawy, czym naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 K.p.a. Już wstępnie należy wyeksponować, że

w postępowaniach tzw. sankcyjnych, w których obciąża się podmioty administrowane obowiązkami w ramach retorsji za naruszenie przepisów prawa administracyjnego, próg staranność w gromadzeniu i rozważeniu materiału dowodowego jest podwyższony.

Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowił art. 88 ust. 1 pkt 3 u.o.p.. Stosownie do jego treści karę administracyjną wymierza się za zniszczenie drzewa. Pojęcie "zniszczenia drzewa" posiada swoją prawną treść nadaną art. 87a ust.5 u.o.p. Po myśli powołanego przepisu za zniszczenie drzewa uważa się usunięcie gałęzi w wymiarze przekraczającym 50% korony, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa, w celu innym niż określony w ustępie 2 art. 87a. Wbrew pierwszym "odczuciom interpretacyjnym" rekonstrukcja normatywnego wzorca rozstrzygnięcia sprawy o nałożenie kary pieniężnej za zniszczenie drzewa w oparciu o art. 87 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody nie jest prosta i oczywista. Wątpliwości powoduje uczynione przez ustawodawcę zastrzeżenie, że procentowy limit redukcji korony drzewa, po przekroczeniu którego następuje jego zniszczenie odniesiono do "korony, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa". W przepisie posłużono się czasownikiem dokonanym – "rozwinęła się" – a nie trybem przypuszczającym – "rozwinęłaby się". Nie chodzi zatem o hipotetyczną koronę drzewa, jaka rozwinęłaby się

w całym okresie biologicznej żywotności drzewa, bez jakikolwiek ingerencji człowieka, lecz o koronę bezpośrednio sprzed rozpoczęcia prac redukujących jej rozmiar.

Sąd ma świadomość, że taka interpretacja może prowadzić do prób obejścia przepisów u.o.p. i naruszenia dóbr przez nią chronionych, na przykład w następstwie kilkukrotnych przycinek korony, każdorazowo nieprzekraczających 30% jej objętości. Wątpliwość ta nie może jednak uzasadniać stosowania wykładni rozszerzającej, której wynik pozostawałby w ewidentnej opozycji do jednoznacznego brzmienia

art. 87a ust. 5 (ustęp 2 również). Argumentem wspierającym zajęte w analizowanej konfiguracji interpretacyjnej stanowisko jest w ocenie Sądu również art. 7a K.p.a., który w razie wystąpienia wątpliwości co do treści normy prawnej, nakazuje je rozstrzygać na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.

Uwzględnienie powyższego stanowiska nakazuje przyjąć, że punktem wyjścia parametryzacji zredukowanej korony drzewa w kontekście odpowiedzialności za jego zniszczenie na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 87a ust. 5 ustawy o ochronie przyrody jest jej stan bezpośrednio sprzed rozpoczęcia prac przycinkowych. W kontekście niniejszej sprawy jest to o tyle istotne, że skarżąca w toku całego postępowania podkreślała, że oba drzewa przycięła nad śladami wcześniejszych cięć. W ocenie Sądu w takim układzie należało poczynić ustalenia w tym przedmiocie, a więc ustalić, czy faktycznie skarżąca dokonała przycięcia obu drzew nad wcześniejszymi cięciami oraz czy wcześniejsze cięcia były kwestionowane przez właściciela/użytkownika wieczystego nieruchomości, na której się znajdują. Jest to istotne o tyle, że jeżeli nie były kwestionowane, to należy rozważyć możliwość zastosowania w sprawie art. 87 ust. 2 pkt 2 u.o.p., który zezwala na przycięcie "głębsze" niż 50% korony, o ile takie działanie da się sklasyfikować jako "utrzymywanie uformowanego kształtu korony drzewa". Odnotować w tym miejscu należy, iż stosownie do § 1 ust. 2 umowy pomiędzy [...] Spółdzielnia Mieszkaniową a skarżącą, prace miały obejmować między innymi: "utrzymanie uformowanego kształtu korony drzewa". Jeżeli zatem w okresie wcześniejszym Spółdzielnia formowała koronę poprzez intensywniejsze przycięcie, niż to, będące przedmiotem oceny w niniejszej sprawie, to tym samym korona została ukształtowana już w przeszłości, a skarżąca jedynie przeprowadziła prace, zmierzające do jej utrzymania. Ustalenia w tym zakresie są zatem istotne z dwóch względów: po pierwsze, pozwolą rozstrzygnąć, czy w sprawie w ogóle są podstawy do orzekania w oparciu o art. 88 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 87a ust. 5 u.o.p., i po drugie, w razie pozytywnego zweryfikowania podstaw odpowiedzialności, pozwolą rozstrzygnąć, na którym podmiocie owa odpowiedzialność spoczywa – art. 88 ust. 2 u.o.p.

Za wadliwe i naruszające art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Sąd uznaje również nierozważenie w sposób należyty przedłożonej przez skarżącą

w toku postępowania przed organem I instancji opinii dendrologicznej, sporządzonej przez inż. Ogrodnictwa Spec. Kształtowania Terenów Zieleni M. P. Sformułowane w opinii twierdzenia wskazują, że przycięcia wierzby dokonano w celu przywrócenia statyki drzewa, które przechylało się w stronę południowo-zachodnią. Wykonanie takiego cięcia, stosownie do art. 87 ust. 2 pkt 3 u.o.p. stanowi przesłankę egzoneracyjną wobec odpowiedzialności z art. 88 ust. 1 pkt 3 u.o.p. Z kolei cięcia klona, stosownie do treści opinii, wykonano w celu dopuszczenia światła do wierzby rosnącej obok, odsłonięcia słupa oraz linii energetycznej zasilającej budynek nr 31, dopuszczenia światła dziennego do mieszkań położonych w dolnych kondygnacjach budynku wielorodzinnego nr 31 i 33 oraz poprawy bezpieczeństwa mieszkańców ze względu na kruchość konarów. W tym przypadku, zdaniem Sądu, należy zastanowić się, czy nie znajdzie zastosowania art. 89 ust. 7 u.o.p., który stanowi, że

w przypadku zniszczenia drzewa w okolicznościach uzasadnionych stanem wyższej konieczności, kary się nie wymierza. Stanu wyższej konieczności, o jakim mowa

w powołanym przepisie nie można przy tym intepretować przez pryzmat przepisów prawa karnego. W odniesieniu do dóbr chronionych przepisami ustawy o ochronie przyrody pojęcie to należy interpretować szerzej, uznając za nie, nie tylko bezpośrednie zagrożenie dla dóbr chronionych prawem, w szczególności bezpośrednie zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, ale także inne – niebezpośrednie - zagrożenia, jak na przykład zagrożenie dla nieprzerwanych dostaw energii oraz inne zagrożenia, które mogą wystąpić o ile nie podejmie się prac redukujących koronę drzewa. Kwestia ta in casu wymaga jednoznacznych ustaleń

i ocen. Do przedmiotowej opinii (operatu) organ I instancji nie odniósł się w ogóle, co zresztą zostało wychwycone przez SKO, natomiast samo SKO rozważyło jej treść wyłącznie przez pryzmat art. 87a ust. 2 pkt 2 u.o.p., a zatem w kontekście przycięcia korony w celu utrzymania jej uformowanego kształtu. Z przyczyn wyżej wyłożonych jest to niewystarczające.

Uwzględniając całość powyższego Sąd uchylił decyzję zaskarżoną oraz decyzje ją poprzedzającą – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 i 135 P.p.s.a.

Rozpoznając ponownie sprawę organy uwzględnia wyżej wyłożonej kwestie.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a.