Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1955/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 73 ust. 5
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników
article: § 9 ust. 3 pkt 1 lit. a) w zw. z § 9 ust. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 73 poz 657
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie   działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.) Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 kwietnia 2013 r. sygn. akt III SA/Po 53/13 w sprawie ze skargi W. J. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

W dniu 22 kwietnia 2005 r. W. J. złożył wniosek o przyznanie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2005.

Decyzją z dnia [...] maja 2006 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej jako Kierownik Biura Powiatowego) przyznał płatność ONW w kwocie 13.078,64 zł.

W następstwie wznowienia z urzędu postępowania w sprawie, wskazany organ, decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], uchylił decyzję z dnia [...] maja 2006 r. i odmówił przyznania płatności ONW. Decyzja powyższa została doręczona stronie w dniu [...] lipca 2010 r. i wobec jej niezaskarżenia stała się ostateczna.

Kolejną decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego, działający z upoważnienia Prezesa ARiMR ustalił W. J. kwotę nienależnie pobranych płatności ONW w wysokości 13.078,64 zł wskazując jednocześnie na obowiązek jej wpłaty wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych.

Organ wyjaśnił, iż w art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 1438 - dalej jako ustawa o ARiMR) przewidziano obowiązek wydania decyzji w razie dokonania nienależnej lub nadmiernej wypłaty środków publicznych. Przepis ten nie uzależnia konieczności wydania decyzji od przyczyny, z powodu której nastąpiła taka wypłata. Obejmuje więc swoim zakresem nienależne lub nadmierne pobranie środków publicznych przekazanych na rachunek bankowy wnioskodawcy na podstawie decyzji, która następnie została wzruszona. Z powodu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, na podstawie której strona uzyskała płatności ONW na rok 2005, organ uznał, że utraciła ona uprawnienie do uzyskania płatności, zatem środki zostały pobrane nienależnie.

W następstwie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu, decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...].

W uzasadnieniu podkreślił, że decyzja z dnia [...] maja 2006 r. przyznająca płatności ONW została wydana na podstawie posiadanych w tym czasie przez Kierownika Biura Powiatowego dokumentów, w tym protokołu z kontroli terenowej z dnia 7 października 2005 r. W. J. nie był już posiadaczem działek rolnych, do których wnioskował o przyznanie płatności ONW za rok 2005. Wynika to z przedstawionych przez niego w dniu 16 marca 2010 r. dokumentów, potwierdzających, że ostateczna sprzedaż działek rolnych objętych wnioskiem nastąpiła w dniach: 6 maja 2005 r., 2 września 2005 r. oraz 5 października 2005 r.

O sprzedaży przedmiotowych działek i przeniesieniu ich posiadania, strona poinformowała Kierownika Biura Powiatowego dopiero w dniu 8 października 2007 r. oraz w dniu 16 marca 2010 r., składając pisemne wyjaśnienia w odpowiedzi na wystosowane wezwania. Tym samym W. J. nie wywiązał się z podjętych zobowiązań dotyczących niezwłocznego pisemnego informowania ARiMR o wszelkich zmianach mających wpływ na wysokość przyznawanych płatności ONW. Natomiast nowi posiadacze przedmiotowych działek rolnych nie złożyli wniosku o przyznanie płatności ONW, wobec czego przyznanie tych płatności nie było możliwe zarówno na rzecz skarżącego, jak i nowych posiadaczy.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że sytuacja, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków ma miejsce niewątpliwie wówczas, gdy środki te zostaną przyznane na podstawie decyzji administracyjnej (oraz nastąpi ich wypłata), a następnie decyzja zostanie ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego. W niniejszej sprawie ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego, po wznowieniu postępowania, uchylił dotychczasową decyzję z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] o przyznaniu płatności ONW na rok 2005 i odmówił przyznania tych płatności. W. J. nie skorzystał z przysługującego mu prawa i nie złożył odwołania. Z powodu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, na podstawie której skarżący uzyskał płatność ONW na rok 2005, należało - zdaniem organu - uznać, że utracił on uprawnienie do jej uzyskania, w związku z czym środki przekazane na rachunek beneficjenta w dniu 9 czerwca 2006 r. zostały pobrane nienależnie.

Odnośnie do zarzutu nierozpatrzenia kwestii konieczności zbycia gospodarstwa rolnego w związku z niezdolnością do pracy w gospodarstwie rolnym z powodu choroby, organ odwoławczy wyjaśnił, że w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania powołany przez skarżącego art. 40 ust. 3 i 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. Urz. UE. L. z 2003 Nr 270, s. 1), lecz § 9 ust. 3 pkt 1 lit. a) i pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm. - dalej jako rozporządzenie ONW). Z przepisów tych wynika, że płatność nie podlega zwrotowi, jeżeli zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej nastąpiło na skutek długotrwałej niezdolności do pracy producenta rolnego, a ponadto producent rolny zawiadomił Kierownika Biura Powiatowego, zgodnie z art. 39 ust. 2 rozporządzenia Komisji 817/2004/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenie Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. Urz. UE. L. z 2004 Nr 153, s. 30 ze zm. - dalej jako rozporządzenie 817/2004), o zaistnieniu tej okoliczności, na skutek której nastąpiło zaniechanie działalności rolniczej. Przepis art. 39 ust. 2 rozporządzenia 817/2004 stanowi zaś, że o przypadkach siły wyższej zawiadamia się na piśmie właściwy organ, wraz z odpowiednimi dowodami zadowalającymi ten organ w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym rolnik jest w stanie dokonać tej czynności. Ten termin może zostać przedłużony o 20 dni roboczych, w przypadku gdy taka możliwość przewidziana jest w dokumencie programowania. Tymczasem skarżący i jego żona poinformowali pisemnie Kierownika Biura Powiatowego o niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym dopiero w dniu 8 października 2007 r., składając wyjaśnienia w odpowiedzi na wezwanie organu, natomiast dokumenty potwierdzające ich niezdolność do pracy przedstawili w dniu 16 marca 2010 r. - również na wezwanie organu.

Zdaniem Dyrektora Oddziału ARiMR bez znaczenia pozostawała także okoliczność, że pomiędzy skarżącym i jego żoną istnieje ustrój małżeńskiej wspólności majątkowej, a tym samym uzyskane płatności weszły do majątku wspólnego, ponieważ płatności ONW przyznawane są producentowi rolnemu, a nie danemu gospodarstwu rolnemu.

Ponadto organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L. z 2004 Nr 141, s.18 - dalej jako rozporządzenie 796/2004) zwrot płatności uznanej za nienależną ulega przedawnieniu, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Okres ten ogranicza się do czterech lat, jeżeli beneficjent działał w dobrej wierze. W przedmiotowej sprawie płatności ONW za rok 2005 zostały przekazane na rachunek bankowy skarżącego w dniu 9 czerwca 2006 r., natomiast decyzja o uchyleniu decyzji dotychczasowej w całości i odmowie przyznania płatności ONW z dnia [...] lipca 2010 r., którą należy uznać za pierwsze powiadomienie beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności, została skutecznie doręczona stronie w dniu [...] lipca 2010 r. Pomiędzy datą płatności a datą pierwszego powiadomienia minęły ponad cztery lata, jednakże organ uznał, że strona nie działała w dobrej wierze. Wskazał, że skarżący, składając wniosek o przyznanie płatności ONW zobowiązał się - poprzez złożenie podpisu w sekcji wniosku dotyczącej oświadczeń i zobowiązań - do niezwłocznego informowania na piśmie ARiMR o każdej zmianie powstałej w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia przyznania płatności, a w szczególności jeżeli zmiana dotyczyła przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego. W dniu 7 października 2005 r. przeprowadzona została kontrola na miejscu. W. J. był przy niej obecny, jednak nie wskazał, że nie jest już posiadaczem kontrolowanego gospodarstwa rolnego, a tym samym producentem rolnym. W konsekwencji organ przyjął, że skarżący świadomie wprowadził go w błąd, co wyklucza przyjęcie działania w dobrej wierze i zasadne jest przyjęcie dziesięcioletniego terminu przedawnienia, który w niniejszej sprawie nie upłynął.

W ocenie organu w rozpatrywanej sprawie nie zaistniały również przesłanki, o których mowa w art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, skutkujące brakiem obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy lub innej władzy oraz jeśli błąd nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika. Jednakże w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie występuje, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności. W przedmiotowej sprawie przekazanie płatności ONW za rok 2005 na rachunek bankowy skarżącego nie wynikało z pomyłki ARiMR.

Skargę na powyższą decyzję złożył W. J., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt III SA/Po 53/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę.

Przytaczając treść art. 73 ust. 1 rozporządzenia 796/2004, § 9 ust. 2 i 3 rozporządzenia ONW, i art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, Sąd pierwszej instancji wskazał, iż obowiązek wydania przez właściwy organ decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności ONW aktualizuje się wraz z ustaleniem zaistnienia przesłanki zaniechania prowadzenia działalności rolniczej i wykluczeniem przesłanek negatywnych zwrotu. Ustalenie, czy pomoc została przyznana nienależnie lub w nadmiernej wysokości może wynikać z ustaleń dokonanych w toku postępowania toczącego się na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, jak i z ostatecznych decyzji wydanych w postępowaniach nadzwyczajnych w przedmiocie przyznania płatności lub pomocy. W tej drugiej sytuacji, zadaniem organu właściwego w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych, nie jest kontrolowanie zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej środki, a jedynie ustalenie, czy wyeliminowanie to jest prawnie skuteczne.

Z ustalonych przez organy i niekwestionowanych przez skarżącego okoliczności sprawy wynika, iż skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności ONW na rok 2005 w dniu 22 kwietnia 2005 r. Wnioskowaną płatność w wysokości 13.078,64 zł przyznano mu decyzją Kierownika Biura Powiatowego z dnia [...] maja 2006 r., doręczoną w dniu 31 maja 2006 r. Skarżący przeniósł własność i zarazem posiadanie rozumiane jako faktyczne rolnicze użytkowanie działek rolnych, do których przyznano mu płatność, na inne osoby na podstawie umów sprzedaży i umów przenoszących własność zawartych w 2005 roku w dniach: 6 maja, 2 września i 5 października. Powyższe oznacza więc, że już w chwili wydania decyzji w przedmiocie płatności ONW na rok 2005 skarżący nie spełniał warunku jej przyznania w postaci rolniczego użytkowania działek rolnych wynikającego z § 2 rozporządzenia ONW. Powyższe jest równoznaczne z zaniechaniem działalności rolniczej na działkach rolnych położonych na obszarze ONW w okresie objętym zobowiązaniem (5 lat od otrzymania płatności). W związku z powyższym organ I instancji wznowił z urzędu postępowanie w sprawie płatności ONW i decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. uchylił decyzję z dnia [...] maja 2006 r. przyznającą płatność ONW, odmawiając jednocześnie jej przyznania. Decyzję w tym zakresie doręczono skarżącemu w dniu [...] lipca 2010 r., przy czym nie skorzystał on z prawa do jej zaskarżenia. Tym samym decyzja administracyjna przyznająca płatność ONW na rok 2005 została skutecznie wyeliminowana z obrotu prawnego.

Wynikające z materiału dowodowego ustalenie zaniechania przez skarżącego prowadzenia działalności rolniczej na działkach zgłoszonych do płatności ONW na rok 2005 w okresie objętym zobowiązaniem wyczerpuje określoną w § 9 ust. 2 rozporządzenia ONW przesłankę zwrotu przyznanej i wypłaconej płatności.

W sprawie badano również wystąpienie przesłanek negatywnych określonych w § 9 ust. 3 rozporządzenia ONW, pozwalających na odstąpienie od orzeczenia zwrotu pobranych świadczeń. Zasadnie - w ocenie WSA - nie stwierdzono ich zaistnienia. Nie mogła w szczególności mieć wpływu na zaskarżone rozstrzygnięcie podnoszona przez skarżącego okoliczność, że przyczyną przeniesienia własności działek rolnych i tym samym zaniechania prowadzenia działalności rolniczej na tych działkach, które zostały zgłoszone do płatności, była niezdolność skarżącego i jego żony do pracy w gospodarstwie. Nie negując tej okoliczności WSA podkreślił, że przeniesienie posiadania działek rolnych miało miejsce jeszcze przed wydaniem decyzji w przedmiocie płatności, a skarżący nie powiadomił organu o tej okoliczności w terminie wynikającym z art. 39 ust. 2 rozporządzenia 817/2004 (tj. w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym rolnik jest w stanie dokonać tej czynności). Z akt administracyjnych wynika, że zarówno o niezdolności do pracy w gospodarstwie, jak i o przeniesieniu posiadania działek rolnych skarżący poinformował organ po raz pierwszy dopiero w piśmie z dnia 8 października 2007 r. złożonym w odpowiedzi na wezwanie organu do złożenia wyjaśnień w tym zakresie. W żaden sposób skarżący nie udowodnił, ani nawet nie uprawdopodobnił zawartego w skardze twierdzenia, że to powiadomienie miało miejsce jeszcze przed przeniesieniem posiadania, co czyni jego twierdzenie gołosłownym i zarazem sprzecznym z materiałem sprawy. W związku z powyższym organ odwoławczy trafnie stwierdził, że skarżący w ogóle nie powinien był ubiegać się o tę płatność (powinien był cofnąć wniosek w tym przedmiocie po dokonaniu przeniesienia posiadania działek rolnych, których on dotyczył), tym bardziej że warunkiem przyznania płatności ONW na dany rok kalendarzowy jest nie tylko posiadanie (faktyczne rolnicze użytkowanie) działek rolnych w tym roku kalendarzowym, ale w całym 5-letnim okresie objętym zobowiązaniem.

W świetle powyższych okoliczności organy prawidłowo przyjęły, że płatność ONW za rok 2005 wypłacona w dniu 9 czerwca 2006 r. była kwotą nienależnie pobraną, a tym samym podlegającą zwrotowi na podstawie art. 21 ustawy o ARiMR w zw. z § 9 rozporządzenia ONW i to niezależnie od podnoszonej przez skarżącego okoliczności, że aktualnie nie ma już faktycznie możliwości przyznania przedmiotowej płatności na rzecz nabywców działek rolnych.

W niniejszej sprawie nie doszło do przedawnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranej płatności w świetle art. 73 ust. 5 rozporządzenia 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., który jest analogiczny w treści do nieznajdującego zastosowania w niniejszej sprawie, a tym samym błędnie powołanego przez skarżącego, art. 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji WE nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz. Urz. UE. L. z 2001 Nr 327 s.11).

Stosownie do art. 73 ust. 5 rozporządzenia 796/2004 obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jednakże jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany w akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat.

Dobra lub zła wiara beneficjenta płatności wiąże się ze sferą faktów i ich oceną. Dla oceny dobrej lub złej wiary istotna jest świadomość beneficjenta podejmującego konkretne działanie. Generalnie przyjmuje się, że dobra wiara polega na usprawiedliwionym w danych okolicznościach przekonaniu, że podmiotowi przysługuje prawo czyli, że działał zgodnie z prawem. Może to być więc błędne, ale w danych okolicznościach usprawiedliwione przekonanie, że działa zgodnie z prawem. Dobra wiara jest oparta na przesłankach obiektywnych, wywodzących się ze stosunku będącego podstawą i przyczyną konkretnego stanu faktycznego. W dobrej wierze jest ten, kto powołuje się na pewne prawo lub stosunek prawny mniemając, że to istnieje, choćby było to błędne, jednakże usprawiedliwione. W złej wierze jest natomiast ten, kto powołując się na pewne prawo lub stosunek prawny wie, że owo prawo lub stosunek prawny nie istnieje, albo też wprawdzie tego nie wie, ale jego braku wiedzy w danych okolicznościach nie można uznać za usprawiedliwiony. Zła wiara występuje gdy brak świadomości o nieistnieniu pewnego prawa lub stosunku jest "wynikiem niedbalstwa, niezachowania normalnej w danych okolicznościach stosowności". W złej wierze działa ten, kto nie wie o prawie, ale przyjąć należy, że wiedziałby gdyby się zachował należycie, a więc gdyby w konkretnej sytuacji postępował rozsądnie i zgodnie z zasadami współżycia społecznego.

Wbrew twierdzeniom skarżącego, nie sposób przyjąć, iż działał on w dobrej wierze, ubiegając się o płatność ONW i przyjmując przyznaną mu i przekazaną na jego rachunek płatność ONW. Jak bowiem słusznie zwrócono uwagę w zaskarżonej decyzji skarżący złożył wniosek o płatność ONW na rok 2005 w dniu 22 kwietnia 2005 r. W treści wniosku (rubryka IX. Oświadczenia i zobowiązania) zobowiązał się do prowadzenia działalności rolniczej na powierzchni nie mniejszej od tej, za którą otrzymał płatność w pierwszym roku z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania przez okres 5 lat od dnia otrzymania tej płatności oraz do niezwłocznego informowania na piśmie Agencji o każdej zmianie powstałej w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia przyznania płatności, a w szczególności jeżeli zmiana dotyczy: wykorzystywania gruntów rolnych, wielkości powierzchni upraw, przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego. Następnie skarżący przeniósł własność i zarazem posiadanie działek rolnych zgłoszonych do płatności w datach: 6 maja 2005 r., 2 września 2005 r. i 5 października 2005 r., a więc po złożeniu wniosku o płatność ONW, a przed otrzymaniem decyzji z dnia [...] maja 2006 r. przyznającej mu tę płatność na rok 2005. Pomimo przyjętego na siebie zobowiązania, nie informował organu o przeniesieniu posiadania (rozumianego jako faktycznego rolniczego użytkowania) działek rolnych w toku postępowania administracyjnego, w szczególności nie uczynił tego podczas kontroli terenowej w dniu 7 października 2005 r., podczas której był obecny (pomimo że nie był już właścicielem ani posiadaczem tych działek) ani też po otrzymaniu w dniu 31 maja 2006 r. decyzji przyznającej mu płatność ONW, jak i po otrzymaniu w dniu 9 czerwca 2006 r. kwoty 13.078,64 zł z tego tytułu na rachunek bankowy. Jednocześnie nie sposób przyjąć, że skarżący mógł działać w błędnym, ale usprawiedliwionym przekonaniu, że może być beneficjentem płatności ONW na rok 2005, skoro znane mu były zasady przyznawania płatności, w szczególności konieczność prowadzenia działalności rolniczej na zgłoszonych do płatności działkach przez 5-letni okres zobowiązania, co skarżący również potwierdził w treści wniosku o płatności, a jednocześnie dokonał czynności prawnych, które udaremniły dochowanie tych warunków.

W konsekwencji nie znajdował zastosowania 4-letni okres przedawnienia, lecz 10-letni wynikający z art. 73 ust. 5 rozporządzenia 796/2004. Pomiędzy datą dokonania płatności, tj. 9 czerwca 2006 r. a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta o nieuzasadnionym charakterze płatności, tj. [...] lipca 2010 r. (stanowiącą datę doręczenia skarżącemu wydanej w wyniku wznowienia postępowania decyzji uchylającej decyzję przyznającą płatność ONW z dnia [...] maja 2006 r. i odmawiającej mu przedmiotowej płatności), nie upłynął wspomniany 10-letni okres przedawnienia. Tym samym żądanie zwrotu płatności ONW za rok 2005 objęte zaskarżoną decyzją jest w pełni uzasadnione także w świetle powołanego art. 73 ust. 5 rozporządzenia 796/2004.

Prawidłowo również rozważono i stwierdzono w zaskarżonej decyzji, że w niniejszej sprawie nie było możliwe odstąpienie od żądania zwrotu płatności na podstawie art. 73 ust. 4 rozporządzenia 796/2004, stosownie do którego obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy lub innej władzy oraz jeśli błąd nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika; jednakże w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności.

Pomyłka organu może zaistnieć wówczas, gdy na podstawie niespornych okoliczności faktycznych wyliczył on kwotę płatności przy zastosowaniu błędnych stawek lub z powodu błędów rachunkowych. Tymczasem w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że nie doszło do tego rodzaju pomyłki organu, a nienależna wypłata skarżącemu płatności ONW za rok 2005 nastąpiła wyłącznie na skutek działań samego skarżącego.

Wszystkie okoliczności niniejszej sprawy istotne w świetle powołanych przepisów prawa materialnego, w tym również okoliczności podnoszone przez skarżącego, zostały wzięte pod uwagę w zaskarżonej decyzji, przy czym nie mogły one prowadzić do odstąpienia od ustalenia przypadającej do zwrotu kwoty nienależnie pobranych świadczeń z tytułu płatności ONW. W tej sytuacji, wobec prawidłowo dokonanych przez organy ustaleń okoliczności faktycznych oraz ich oceny prawnej w świetle znajdujących zastosowanie przepisów prawa materialnego, nie może być mowy o pominięciu okoliczności korzystnych dla skarżącego czy też o rozstrzyganiu wątpliwości materialnoprawnych na jego niekorzyść. Należy przy tym dodać, że dokonana przez organy analiza okoliczności faktycznych doprowadziła do jednoznacznych rezultatów w zakresie zastosowania norm prawa materialnego, będących podstawą ustalenia kwoty płatności do zwrotu jako nienależnie pobranej, wobec czego w niniejszej sprawie nie można w ogóle mówić o rozstrzyganiu wątpliwości na korzyść czy niekorzyść skarżącego.

Odnosząc się do wniosku o zawieszenie postępowania w sprawie do czasu rozstrzygnięcia sprawy z innej skargi skarżącego na decyzję nr 1381/05/2010 WSA wyjaśnił, że brak było ku temu podstaw. Wskazana decyzja dotyczyła uchylenia - po wznowieniu postępowania - decyzji w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich na rok 2005. Tymczasem niniejsza sprawa dotyczy płatności ONW, których przesłanki przyznania nie są tożsame z przesłankami płatności bezpośrednich, a zatem sprawy w przedmiocie obu tych płatności wymagają odrębnego rozpoznania i rozstrzygnięcia także w zakresie ustalenia kwoty zwrotu przyznanej pomocy jako nienależnie pobranej. Jednocześnie WSA podkreślił, że wystarczające i miarodajne w niniejszej sprawie były ustalenia wynikające z ostatecznej i nie zaskarżonej przez skarżącego decyzji z dnia 1 lipca 2010 r. wydanej w wyniku wznowienia postępowania w sprawie płatności ONW za rok 2005.

Nie ma również racji skarżący, że stroną w przedmiotowej sprawie i tym samym adresatem zaskarżonej decyzji powinna być także jego żona, z którą pozostaje we wspólności majątkowej małżeńskiej. Beneficjentem płatności ONW, a tym samym stroną we wszelkich postępowaniach dotyczących tej płatności, jest producent rolny. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76 ze zm.) producent podlega wpisowi do ewidencji producentów na podstawie złożonego wniosku. Jednocześnie z wpisem do ewidencji producentów nadaje się numer identyfikacyjny. W przypadku małżonków oraz podmiotów będących współposiadaczami gospodarstwa rolnego nadaje się jeden numer identyfikacyjny; numer identyfikacyjny nadaje się temu z małżonków lub współposiadaczy, co do którego współmałżonek lub współposiadacz wyrazili pisemną zgodę (art. 12 ust. 4 ww. ustawy). W konsekwencji tylko ten podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie płatności, niezależnie od tego, że dotyczą one gruntów rolnych wchodzących w skład majątku wspólnego współwłaścicieli lub małżonków i tym samym odnoszą skutek wobec pozostałych współwłaścicieli czy małżonka.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. J., kwestionując rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości.

Wydanemu w jego sprawie orzeczeniu zarzucił:

1. Naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez:

a) niezastosowanie do oceny przedmiotowej sprawy przepisów § 9 ust. 3 pkt 1 lit. a) w zw. z § 9 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia ONW pomimo tego, że powodem zaniechania działalności rolniczej przez skarżącego była długotrwała niezdolność do pracy, co w świetle wskazanych wyżej przepisów wyłącza obowiązek zwrotu płatności ONW,

2. Naruszenie przepisów prawa procesowego poprzez:

a) uchybienie treści art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 przez nieuwzględnienie zarzutu przedawnienia obowiązku zwrotu płatności objętej zaskarżoną decyzją pomimo tego, że okres pomiędzy datą otrzymania płatności, a datą kiedy skarżący uzyskał informacje o nieuzasadnionym charakterze tej płatności jest dłuższy niż 4 lata, a skarżący był w dobrej wierze,

b) uchybienie treści art. 39 ust. 2 rozporządzenia 817/2004 przez odmowę uznania czynności dokonanych przez skarżącego po przeniesieniu posiadania działek rolnych za skuteczne powiadomienie ARiMR,

c) niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności przedmiotowej sprawy, które mają wpływ na jej rozstrzygniecie, a zwłaszcza okoliczności uprzedniego poinformowania przez skarżącego przedstawicieli ARiMR o zamiarze sprzedaży gruntów rolnych z powodu złego stanu zdrowia oraz okoliczności przebiegu kontroli, której dokonali u skarżącego przedstawiciele ARiMR w dniu 07.10.2005 roku, kiedy skarżący poinformował o zbyciu gospodarstwa z uwagi na wskazane wyżej okoliczności losowe.

Powołując się na powyższe strona skarżąca kasacyjnie wniosła o:

1. uchylenie wyroku w całości,

2. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu środka odwoławczego podniesiono, iż w myśl art. 73 ust. 5 rozporządzenia 796/2004 zwrot płatności uznanej za nienależną ulega przedawnieniu, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż 10 lat. Okres ten skraca się do czterech lat, jeżeli beneficjent działał w dobrej wierze.

W przedmiotowej sprawie okres pomiędzy datą otrzymania płatności przez skarżącego, a datą kiedy został on powiadomiony przez uprawniony organ o nieuzasadnionym charakterze płatności jest dłuższy niż 4 lata. Składając w 2005 r. wniosek o przyznanie płatności skarżący był właścicielem i zarazem posiadaczem gruntów, których dotyczył wniosek o przyznanie płatności ONW co stanowi potwierdzenie, że działał w dobrej wierze.

Przeniesienie własności gruntów objętych wnioskiem o przyznanie płatności ONW nastąpiło z przyczyn losowych (długotrwała niezdolność do pracy) po złożeniu wniosku do ARiMR.

Skarżący informował Kierownika Biura Powiatowego, że on i jego żona mają problemy zdrowotne, co czyni ich niezdolnymi do pracy w gospodarstwie rolnym.

W przedmiotowej sprawie ma więc zastosowanie 4-letni okres przedawnienia wynikający z art. 73 ust. 5 rozporządzenia 796/2004.

W ocenie skarżącego słusznie należały się mu płatności ONW do uprawianych gruntów, gdyż w okresie do zbiorów w 2005 r. był posiadaczem obsianych wcześniej gruntów. Utrzymywał przedmiotowe grunty rolne w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska.

Istotą i celem płatności bezpośrednich jest wspieranie produkcji rolnej, dlatego niezrozumiałe jest domaganie się zwrotu przez ARiMR otrzymanych płatności za rok 2005.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie, podkreślając jednocześnie lakoniczność i nieuzasadniony charakter podnoszonych zarzutów (w szczególności co do niewywiązania się skarżącego z obciążających go obowiązków informacyjnych).

Zdaniem organu skarżący ani nie udowodnił, ani też nie uprawdopodobnił twierdzenia, że powiadomił Kierownika Biura Powiatowego o przekazaniu gospodarstwa jeszcze przed przeniesieniem posiadania działek.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc jednakże z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje jednak żadna z wad stanowiących o nieważności postępowania sądowego prowadzonego przez WSA w Poznaniu.

Zauważyć także trzeba, iż skarga kasacyjna powołuje obydwie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 p.p.s.a., tj. wnoszący środek odwoławczy zarzuca Sądowi pierwszej instancji zarówno naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1), jak i naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2). W takich przypadkach, co do zasady w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, co wynika z celowościowej wykładni art. 188 p.p.s.a.

Analizując wniesiony środek odwoławczy należy w pierwszej kolejności przypomnieć istotne okoliczności kontrolowanej sprawy, które zdają się nie być brane pod uwagę przez autora skargi kasacyjnej.

Podkreślenia zatem wymaga, iż postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranej płatności ONW toczyło się po uprzednim, ostatecznym wyeliminowaniu z obrotu prawnego - w trybie wznowienia postępowania - decyzji przyznającej skarżącemu płatność ONW za rok 2005 (ostatecznie odmówiono jej przyznania). W sprawie niniejszej, jak słusznie zauważa Sąd pierwszej instancji, nie jest więc możliwe kontrolowanie zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym decyzji przyznającej pomoc ONW. Oczywiście nie można nie zauważyć sprawy zakończonej w trybie wznowieniowym, jednakże jej ocena w niniejszym postępowaniu sprowadza się do ustalenia, czy wyeliminowanie decyzji przyznającej płatność jest prawnie skuteczne. Nie oznacza to jednak uprawnienia sądów administracyjnych do badania legalności tej decyzji, niejako z pominięciem właściwego, a niewykorzystanego przez skarżącego trybu postępowania. Konsekwencją powyższego jest to, iż zarzuty koncentrujące się, nawet pośrednio, na niewłaściwym odebraniu wsparcia ONW, w sprawie niniejszej nie mogą być kontrolowane.

Oceniając zarzuty naruszenia procedury należy wskazać, iż sformułowano je kaskadowo, a pomiędzy nimi zachodzi relacja wynikowa. Dotyczą one w istocie błędów w ustaleniach faktycznych w zakresie niewłaściwego przyjęcia, że w sprawie nie doszło do przedawnienia możliwości żądania zwrotu płatności, co wiąże się z niewłaściwym - zdaniem skarżącego - uznaniem przez WSA, iż producent rolny działał w złej wierze, a nie w dobrej, a to z kolei ma wynikać z niewyjaśnienia istotnych okoliczności tj. nieuwzględnienia faktu poinformowania przez skarżącego przedstawicieli ARiMR o zamiarze sprzedaży gruntów rolnych z powodu złego stanu zdrowia i rzeczywistego przebiegu kontroli, dokonanej w dniu 7 października 2005 roku.

Zaczynając od ostatniej z przedstawionych kwestii należy wskazać, że ze znajdującego się w aktach administracyjnych protokołu kontroli nr [...] wynika, iż po zakończeniu czynności związanych z oceną prawidłowości stanu wywiązywania się przez producenta rolnego z zaciągniętego zobowiązania ONW, odebrał on kopię protokołu, nie wnosząc jakichkolwiek zastrzeżeń co do prawidłowości przeprowadzonych czynności. Jest to jedyny dokument świadczący o przebiegu kontroli, jaki znajduje się w aktach administracyjnych. Brak jest jednocześnie innych dowodów, czy chociażby poszlak wskazujących na to, że skarżący rzeczywiście sygnalizował ARiMR w trakcie kontroli i bezpośrednio po niej fakt sprzedaży gospodarstwa rolnego. Podkreślenia wymaga, iż istotne kwestie tego rodzaju, rzutujące na prawo do przyznania płatności, rolnik powinien był zgłosić do organów ARiMR bądź wzmiankować o tym w protokole kontroli na miejscu (rubryka 95 - uwagi osoby obecnej przy kontroli).

Tym samym, dysponując niekwestionowanym protokołem z czynności kontrolnych, organ, a następnie wojewódzki sąd administracyjny, nie mogły przyjąć, iż skarżący dokonał skutecznego powiadomienia ARiMR o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego. W tym przypadku ciężar udowodnienia wspomnianej okoliczności spoczywał na producencie.

W świetle powyższego nie może budzić wątpliwości, iż skarżący dokonał zawiadomienia o sprzedaży gospodarstwa rolnego dopiero w 2007 roku (pismo z dnia 8.10.2007), po tym jak ARiMR wystąpiła o stosowne wyjaśnienia (pismo organu z 2.10.2007). Z kolei w roku 2010 złożone zostały kopie trzech aktów notarialnych (w dniu 16.03.2010) oraz wnioski transferowe nabywców odpowiednich części gospodarstwa rolnego skarżącego (formularze z dnia 31.05.2010 i 01.06.2010). Czynności te nie mogą zostać uznane za skuteczne powiadomienie organów ARiMR o zbyciu gospodarstwa rolnego w myśl art. 39 ust. 2 rozporządzenia 817/2004 w zw. z § 9 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia ONW. Dokonano ich ze znacznym przekroczeniem przewidzianego terminu.

Jak wskazano, zgodnie z art. 73 ust. 5 rozporządzenia 796/2004 obowiązek zwrotu przyznanej pomocy nie występuje, jeżeli okres pomiędzy datą płatności a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat, chyba że beneficjent działał w dobrej wierze, wówczas ten okres skraca się do lat czterech. W niniejszej sprawie sporne pozostaje to, czy producent rolny działał w dobrej czy też w złej wierze. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący pozostawał w złej wierze, zatem zastosowanie znajduje 10 letni termin przedawnienia możliwości żądania zwrotu płatności. Zwrócić należy uwagę, iż pojęcie dobrej wiary należy oceniać przy uwzględnieniu zachowania rolnika w kontekście zaciągniętych przez niego zobowiązań, w tym wiążących go obowiązków informacyjnych względem organów. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, iż przyznanie wsparcia np. ONW nie jest dobrodziejstwem związanym jedynie z faktem posiadania gruntów rolnych. Wsparcie tego rodzaju należy się za realizację określonych celów, stawianych przez prawodawcę unijnego i polskiego, przy zachowaniu wymagań łączących się z danym wsparciem. Inaczej więc mówiąc, pomoc ONW to nie jest wsparcie należne każdemu producentowi rolnemu, który posiada grunty rolne, a takiemu, który zobowiąże się do prowadzenia określonej polityki rolnej i podporządkuje się wymaganiom, również tym formalnym (np. informacyjnym), które nałożył na niego prawodawca. Wymogiem tego rodzaju jest niewątpliwie informowanie o każdej zmianie podmiotowej po stronie producenta rolnego dzierżącego grunt rolny.

W kontekście powyższego wskazania wymaga, iż W. J. złożył w dniu 21 kwietnia 2005 r. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich i ONW na rok 2005. Następnie w dniu 11 maja 2005 r. przedłożył zmianę do wniosku. Decyzję o przyznaniu płatności wydano natomiast w dniu [...] maja 2006 r., po uprzednim przeprowadzeniu kontroli w dniu 7 października 2005 r.

Zestawiając to z datami zbycia poszczególnych części gospodarstwa rolnego tj. 6 maja 2005 r., 2 września 2005 r. oraz 5 października 2005 r. oraz stosownymi zapisami aktów notarialnych stwierdzającymi przeniesienie posiadania nieruchomości rolnych na nabywców w dniu zawarcia umów sprzedaży (odpowiednio §§ 6 i § 9 aktów notarialnych), nie można przyjąć, aby skarżący pozostawał w dobrej wierze. Już bowiem w dniu 11 maja 2005 r., w którym wprowadzał zmianę do wniosku, nie był właścicielem i posiadaczem części gospodarstwa rolnego (zbycie z dnia 6 maja 2005 r.), zaś w dniu kontroli (7 października 2005 r.), nie miał już w swoim władaniu gruntów objętych wnioskiem. Nadto, skarżący nie powiadomił ARiMR we właściwym terminie o zbyciu gospodarstwa, a miałoby to wpływ na przyznaną mu decyzją z dnia [...] maja 2006 r. pomoc ONW. Zrobił to dopiero na wezwanie organu związane z kontrolą zobowiązań wieloletnich, przy czym same akty notarialne złożono dopiero w 2010 r. razem z wnioskami transferowymi, o których mowa w § 7 rozporządzenia ONW.

Nie negując stanu zdrowia skarżącego i jego małżonki, jako przyczyny zbycia gospodarstwa, nie można stwierdzić, iż dochował on obowiązków jakie zaciągnął składając wniosek o przyznanie pomocy ONW. Niepodważone przez niego okoliczności faktyczne sprawy wskazują, iż nie zawiadomił ARiMR o zbyciu gospodarstwa, w istocie zatajając ten fakt. Zawiadomienie skutkowałoby bowiem odmową przyznania płatności, bądź przyznaniem jej następcy prawnemu skarżącego, o ile wstąpiłby w prawa poprzednika. Zaniechanie powiadomienia organów o zbyciu gospodarstwa w terminie wynikającym z § 7 rozporządzenia, przy jednoczesnym braku udokumentowania przyczyn takiego stanu, nie może więc świadczyć o pozostawaniu rolnika w dobrej wierze.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego tj. niezastosowania przepisów § 9 ust. 3 pkt 1 lit. a) w zw. z § 9 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia ONW pomimo, że powodem zaniechania działalności rolniczej przez skarżącego była długotrwała niezdolność do pracy, co wyłącza obowiązek zwrotu płatności, należy wskazać, iż zarzut ten jest konsekwencją zarzutów procesowych.

Istota problemu nie leży w tym, że wskazywana przez skarżącego przyczyna zaniechania kontynuowania działalności rolniczej jest poddawana w wątpliwość. Kwestią przesądzająca jest to, że skarżący wiedząc o niej nie zawiadomił organu odpowiedzialnego za prawidłowe rozdysponowywanie płatności ONW w terminie określonym przepisami prawa. Problem dotyczy więc zaniechania rzetelnego informowania ARiMR o przedsiębranych działaniach, które rzutują na prawo do płatności.

Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.