Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 603/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2012-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77, art. 107 § 3, art. 74 § 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Ewa Partyka NSA Stanisław Śliwa /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 września 2012 r. sprawy ze skargi J. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia uchyla zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru (WINB) działając w oparciu o art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej następnie k.p.a. stwierdził, że odwołanie J. P. od pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012r. znak: [...] jest niedopuszczalne.

W uzasadnieniu podniesiono, że wskazanym pismem z dnia 19 stycznia 2012r. PINB udzielił J. P. odpowiedzi na jego pismo z dnia 5 stycznia 2012r., odnosząc się do żądań wnioskodawcy dotyczących wglądu do akt sprawy prowadzonej pod sygnaturą: [...] i stwierdzając, że nie jest możliwe przedstawienie sprawozdania z czynności podejmowanych w toku tego postępowania. Jednocześnie przy piśmie tym organ przekazał wyżej wymienionemu żądany odpis pisma z 6 grudnia 2011r. znak: [...].

Odwołanie od pisma PINB z dnia 19 stycznia 2012r. złożył J. P. uznając, że jest to decyzja o odmowie dostępu do informacji publicznej.

Wspomnianym na wstępie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012r. WINB stwierdził, iż odwołanie to jest niedopuszczalne. Organ podniósł, że odwołanie, zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a., przysługuje jedynie stronie postępowania i tylko i wyłącznie od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Tymczasem kwestionowane pismo PINB z dnia 19 stycznia 2012r. nie posiada cech aktu administracyjnego, jakim jest decyzja.

WINB podkreślił, że odpowiadając na pismo J. P. z 5 stycznia 2012r. PINB nie miał podstaw do wydawania decyzji administracyjnej. Nie wydaje się jej bowiem, kiedy wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną. Organ powołał się na art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zgodnie z którym jej przepisy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Dostęp stron postępowania administracyjnego do akt tego postępowania regulują zaś przepisy art. 73 i art. 74 k.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego wyłącza więc stosowanie przepisów wymienionej wyżej ustawy.

J. P. zaskarżył postanowienie WINB z dnia [...] kwietnia 2012r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wnosząc o jego uchylenie i zarzucając naruszenie:

art. 134 § 1 k.p.a. przez przyjęcie, iż nie przysługuje mu odwołanie od rozstrzygnięcia o odmowie dostępu do akt sprawy sygn. [...] i odmowie dopuszczenia do udziału w tym postępowaniu w charakterze strony,

art. 7 w zw. z art. 74 § 2, art. 140 i art. 144 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w całości zażalenia w zakresie, w jakim zaskarżona została odmowa dostępu do akt sprawy sygn. [...],

art. 138 w zw. z art. 144 k.p.a. przez brak podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia, mimo iż odwołanie było uzasadnione.

Skarżący podkreślił, że, jeśli organ podejmuje rozstrzygnięcie (w tym wypadku o odmowie dostępu do akt sprawy i odmowie udzielenia informacji publicznej) w formie "zwykłego pisma", zamiast wydać postanowienie bądź decyzję, to nie oznacza to, iż nie przysługują od niego środki prawne przewidziane w stosownych przepisach.

Składający skargę podniósł, że ustalenia poczynione w sprawie sygn. [...], w której nie był on stroną stanowiły podstawę do złożenia wniosku o wszczęcie przeciwko niemu postępowania w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej w budownictwie. Tymczasem w postępowaniu w sprawie takiej odpowiedzialności stroną jest osoba, której odpowiedzialności zawodowej ono dotyczy. Postępowanie PINB świadczy, w jego ocenie, o pominięciu go jako strony postępowania, co godzi w zasadę legalizmu oraz zaufania obywatela do organów państwa.

Skarżący zaznaczył, że w piśmie kierowanym do WINB jedynie z ostrożności wnosił o uznanie go również jako odwołania od decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej, która stanowi dodatkowo naruszenie regulacji dotyczących formy takiego rozstrzygnięcia. Jego zdaniem, brak jest podstaw do nieudostępnienia informacji o toczącym się postępowaniu w szczególności osobie, co do której przeprowadzone w jego toku dowody dały podstawę do skierowania wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie jego odpowiedzialności zawodowej.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn przedstawionych w uzasadnieniu skarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), stanowiąc w przepisie art. 1 § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona orzekanie w sprawach, których katalog został wymieniony w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z2012r. poz. 270 ), określanej następnie jako P.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. orzekając sąd nie jest związany granicami skargi (tzn. powołanymi w niej: zarzutami, wnioskami, podstawa prawną).

Dokonując w niniejszej sprawie kontroli legalności postanowienia WINB z dnia [...] kwietnia 2012r., stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia J. P. na pismo PINB z dnia 19 stycznia 2012r., Sąd doszedł do przekonania, iż zapadło ono z naruszeniem przepisów postępowania o możliwym istotnym wpływie na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., co obligowało do jego uchylenia.

Okoliczności faktyczne niniejszej sprawy niezbędne do jej rozstrzygnięcia są następujące. W piśmie z dnia 5 stycznia 2012r. zatytułowanym "Wniosek o odpis pisma i wgląd w akta sprawy" J. P. - działając przez pełnomocnika - zwrócił się do PINB o wskazanie kiedy i w jakim zakresie organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające z jego udziałem (w sprawie odpowiedzialności zawodowej w budownictwie), które na podstawie art. 97 ustawy Prawo budowlane jest obowiązkowe, a udział zainteresowanego obligatoryjny z mocy art. 10 § 1 k.p.a. Ponadto wniósł o doręczenie odpisu pisma z 6.12.2011 r., stanowiącego wniosek do [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa (OIIB) o wszczęcie wskazanego postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej w budownictwie Wnioskodawca zwrócił się również o umożliwienie wglądu w akta sprawy na podstawie art. 73 k.p.a., a z ostrożności procesowej na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Odpowiadając na powyższe PINB w piśmie z dnia 19 stycznia 2012r. wskazał, że w stosunku do postępowania wyjaśniającego, którego finałem było pismo z 6.12.2011r., stanowiące wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej w budownictwie, nie mają zastosowania przepisy k.p.a. Organ zaznaczył, że nie jest także możliwe udzielenie sprawozdania z czynności podjętych w toku postępowania wyjaśniającego, bowiem taki wniosek "nie znajduje przełożenia na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej". W ostatnim zdaniu przedmiotowego pisma PINB podniósł, że na podstawie poczynionych ustaleń i zebranych w toku postępowania administracyjnego znak: [...] dowodów uznał, że został popełniony czyn stanowiący przesłankę z art. 95 Prawa budowlanego do wystąpienia z wnioskiem do OI IB o wszczęcie postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej kierownika budowy.

Wniesienie odwołania od wskazanego pisma skutkowało stwierdzeniem przez WINB, postanowieniem z [...] kwietnia 2012r., iż taki środek zaskarżenia jest niedopuszczalny, bowiem kwestionowane pismo nie posiada cech aktu administracyjnego w postaci decyzji administracyjnej, a tylko od niej - zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. - przysługuje prawo do złożenia odwołania.

W pierwszej kolejności należy wytknąć organowi II instancji, że nie wyjaśnił on, czym jest w rzeczywistości - potraktowane przez niego jako odwołanie od pisma z dnia 19 stycznia 2012 r. - pismo J. P. z dnia 26 stycznia 2012 r. zatytułowane przez niego jako "Skarga na postępowanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (odwołanie od decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej)", a przynajmniej rozważań w tej materii nie zawarł w zaskarżonym postanowieniu. Z treści tego pisma wynika, że jest ono po pierwsze skargą na działalność PINB złożoną w trybie przepisu art. 227 k.p.a. w związku z postępowaniem prowadzonym w trybie art. 97 ustawy Prawo budowlane, po drugie jest ono wnioskiem o wyłączenie od prowadzenia postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego - p. M. S. i po trzecie jest odwołaniem od decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej i w tej właśnie części pisma pojawia się zarzut dotyczący uniemożliwienia dostępu do akt.

Jak już zaznaczono, we wniosku z daty 5 stycznia 2012r. J. P. - działający przez pełnomocnika - zwrócił się o umożliwienie wglądu w akta sprawy [...] na podstawie art. 73 k.p.a., względnie w oparciu o art. 10 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Zakres żądania J. P. zawarty w piśmie z 5.01.2012 r. wskazuje, że pismo skarżącego z dnia 26.01.2012 r. w części dotyczącej skargi (złożonej w trybie art. 227 k.p.a.) oraz w części dotyczącej wyłączenia nie może być żadnym środkiem zaskarżenia, bo nie rozstrzygał o tym PINB, ani nie było to objęte zakresem żądania zawartego w piśmie z 5.01.2012 r.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż w przypadku stwierdzenia przez organ do którego zwrócono się o udzielenie informacji publicznej iż żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej należy poinformować o tym żądającego w formie pisma. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu w przypadku, gdy uznaje, iż żądane informacje są informacjami publicznymi i powinny być udzielone w trybie wnioskowym na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W przypadku takiej skargi sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynność organu w zakresie informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosków. W tej materii Sąd aprobuje stanowisko wyrażone w postanowieniu NSA z dnia 24.01.2006 r., I OSK 928/05.

Kwestie związane z udostępnianiem akt prowadzonego postępowania administracyjnego (podnoszone marginalnie w "Skardze..." z dnia 26.01.2012 r., a eksponowane bardziej w skardze do WSA i w ustnym wystąpieniu pełnomocnika skarżącego) uregulowane zostały w rozdziale 3 działu II Kodeksu postępowania administracyjnego w dwóch artykułach (art. 73 i art. 74). Pierwszy z ich w § 1 stanowi, iż strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Z kolei zgodnie z art. 74 § 2 k.p.a. odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

WINB stwierdzając, iż odwołanie od pisma PINB z 19 stycznia 2012r., stanowiącego odpowiedź na żądanie wnioskodawcy z 5 stycznia 2012r., jest niedopuszczalne umotywował to brakiem posiadania przez wspomniane pismo cech decyzji administracyjnej. Podniósł, że nie wydaje się decyzji administracyjnej, gdy wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną oraz, że

dostęp stron postępowania administracyjnego do akt tego postępowania regulują przepisy art. 73 i art. 74 k.p.a., przez co należy rozumieć, iż Kodeks postępowania administracyjnego wyłącza stosowanie przepisów wymienionej wyżej ustawy.

Wykluczając wydanie w niniejszej sprawie decyzji o odmowie udzielenia wglądu w akta sprawy [...] w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej WINB nie rozważył równocześnie, czy kwestionowane pismo organu pierwszej instancji z 19 stycznia 2012r. nie stanowi w istocie postanowienia opartego o art. 74 § 2 k.p.a.

Należy przyjąć, iż 74 § 2 k.p.a. winien mieć zastosowanie nie tylko wówczas, gdy organ odmawia wydania odpisu z akt stronie postępowania, ale także wówczas, gdy odmowa ta następuje dlatego, iż nie uznaje wnioskodawcy za stronę postępowania. W przeciwnym bowiem razie istotny spór dotyczący tego, czy określony podmiot jest stroną postępowania, nie byłby poddany kontroli w administracyjnym postępowaniu instancyjnym oraz w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Stanowisko takie przedstawione zostało w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku) z 5.09.2001 r. (II SAB/Gd 127/2000, LexPolonica Nr 358457), a Sąd w niniejszym składzie podziela je.

Skoro więc wniosek strony wyznacza przedmiot postępowania, to we wskazanym w ten sposób zakresie organ władny i jednocześnie obowiązany jest podejmować określone rozstrzygnięcia.

Zamieszczone w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. reguły dotyczące sposobu prowadzenia postępowania nakazują organowi administracji publicznej podejmować czynności zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia po zebraniu i rozpatrzeniu w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Zdaniem Sądu, nie zostały one dochowane przez WINB, który w ponownym postępowaniu winien dokonać analizy we wskazanym przez Sąd zakresie, a zatem ustalić, czy odpowiedź organu pierwszej instancji na żądanie wnioskodawcy z 5 stycznia 2012r. jest postanowieniem wydanym na podstawie art. 74 § 2 k.p.a., czy też stanowi ono wyłącznie pismo o charakterze informacyjnym, które nie może zostać zakwestionowane w dopuszczalnych prawem formach.

Na marginesie należy podnieść, że w aktach sprawy brak jest dokumentów, jak też twierdzeń organu wskazujących, że zawarta w piśmie z 26 stycznia 2012r. (potraktowanym przez WINB jako odwołanie od pisma organu pierwszej instancji z 19 stycznia 2012r.) skarga na postępowanie PINB- złożona w trybie art. 227 k.p.a. - została w jakikolwiek sposób załatwiona.

Z podanych względów uchylono objęte skargą postanowienie WINB z [...] kwietnia 2012r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.