Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2029/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 36 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun – Kulik (spr.), sędzia WSA Monika Kramek, Protokolant spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2019 r. sprawy ze skargi D. D. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na prowadzenie prac budowlanych przy zabytku oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2018 r., znak: [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "Minister") po rozpatrzeniu odwołania D.D. od decyzji Prezydenta Miasta [...] (w imieniu którego działa Miejski Konserwator Zabytków w [...]) z [...] stycznia 2018 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych na terenie zespołu urbanistycznego [...], wpisanego do rejestru zabytków województwa [...], polegających na rozbiórce i odbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego – utrzymał w mocy decyzję organu I .

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

D. D., wniósł do organu o pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych w otoczeniu ww. zabytku, polegających na rozbiórce i odbudowie nieużytkowanego od kilkudziesięciu lat i "nienadającego się do remontu" budynku przy ul. [...] w [...]. Do wniosku dołączył "Ekspertyzę stanu technicznego budynku mieszkalnego przy ul. [...]w [...], usytuowanego na działce nr [...], obręb [...], Gmina [...]", opracowaną przez mgr. inż. W. K., z [...] października 2017 r. oraz "Program robót budowlanych w otoczeniu zabytku dla terenu historycznego układu urbanistycznego - zespołu urbanistycznego [...] w [...], dz. nr [...] obręb [...], Rodzaj i zakres robót: rozbiórka i odbudowa budynku niewpisanego do rejestru zabytków", opracowany przez D. D., z [...]listopada 2017 r.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Miejski Konserwator Zabytków w [...] powołaną wyżej decyzją z [...] stycznia 2018 r., odmówił pozwolenia na prowadzenie ww. robót budowlanych na terenie zespołu urbanistycznego [...], wpisanego do rejestru zabytków województwa [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z[...] lutego 1985 r., nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że przedłożona dokumentacja odnosi się do stanu prawnego nieruchomości innego niż wynikający z rzeczywistego zakresu jej ochrony konserwatorskiej. Wyjaśnił, że zgodnie z przedłożoną ekspertyzą remont budynku nie jest wykluczony z technicznego punktu widzenia, a całkowita rozbiórka jest tylko jednym z możliwych rozwiązań. Pomimo jej zalecenia z uwagi na przedawaryjny stan obiektu, zagrażający osobom przebywającym, użytkującym, nie jest bezwzględnie konieczna. Po rozważeniu stwierdzeń zawartych w ekspertyzie technicznej, a także obecnego statusu ochrony budynku organ wskazał, że "budynek przy ul. [...] niewątpliwe wymaga obecnie kapitalnego remontu, polegającego być może na częściowej rozbiórce i wymianie elementów konstrukcyjnych oraz modernizacji związanej z adaptacją budynku do współczesnych potrzeb i norm. Takie działania są dopuszczalne pod względem konserwatorskim. Jednak planowane działania inwestycyjne nie mogą wpłynąć na całkowitą utratę walorów zabytkowych budynku. Obecny stan techniczny budynku jest wynikiem nieużytkowania, braku prawidłowej eksploatacji i bieżących prac remontowo-konserwatorskich, do czego zobowiązany jest właściciel zabytku zgodnie z art. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Również ustawa Prawo budowlane mówi o obowiązku utrzymania budynku we właściwym stanie technicznym i estetycznym. Zły stan techniczny budynku nie przesądza o utracie wartości zabytkowych i nie może być powodem likwidacji obiektu posiadającego wartości artystyczne i historyczne". Organ I instancji wyjaśnił, że zaprojektowany w 1948 r. budynek jest utrzymany w skali zabudowy z lat 30 XX w., typowej dla tej części miasta i został dobrze wkomponowany w istniejącą historyczną zabudowę [...]. Pomimo dokonanych przekształceń, z których najbardziej znaczącą była zabudowa tarasu na I piętrze, cechuje go autentyzm formy i substancji zabytkowej. Jest świadectwem historycznej zabudowy modernistycznej i cennym elementem krajobrazu kulturowego miasta.

Odwołanie od ww. decyzji, w ustawowym terminie, wniósł D. D.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego ww. decyzją z [...] czerwca 2018 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że kompetencje organu ochrony zabytków do orzekania w przedmiotowej sprawie wynikają z faktu, iż wnioskowany do rozbiórki budynek mieszkalny położony jest na obszarze wyżej opisanego zespołu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków. Minister podniósł, że z decyzji z 1985 r. wynika, iż, historyczny zespół urbanistyczny [...]w mieście [...], został objęty ochroną konserwatorską z uwagi na zachowaną strukturę przestrzenną układu urbanistycznego oraz wybitne walory architektoniczne zabudowy integralnie związanej z otaczającym [...] od zachodu parkiem miejskim. Większość zabudowy to obiekty z okresu międzywojennego, reprezentowane głównie przez niewielkie wille - styl dworkowy z lat 20 XX wieku i funkcjonalizm nieco większych budynków mieszkalnych z lat 30 XX wieku. Dalej organ II instancji podkreślił, że wpisanie do rejestru zabytków zabytku obszarowego, nie oznacza, że obiekty zabytkowe znajdujące się na takim obszarze, niewpisane indywidualnie do rejestru zabytków lub nienależące do zespołu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków nie podlegają ochronie konserwatorskiej. Przeciwnie, wpis obszarowy oznacza, że ochronie prawnej podlegają wszystkie znajdujące się na tym obszarze obiekty, inny jest natomiast zakres ochrony takich obiektów. Wpisany do rejestru zabytków pozostaje bowiem dany obszar ze względu na swoje zabytkowe cechy. W decyzji o wpisie układu nie wymienia się poszczególnych obiektów, lecz granice tego układu. Natomiast, w przypadku wpisania do rejestru zabytków dodatkowo zespołu budowlanego (zlokalizowanego na obszarze objętego ochroną układu urbanistycznego), tj. powiązanej przestrzennie grupy budynków, przedmiotem ochrony jest ten zespół, który tworzą wchodzące w jego skład budynki m.in. ze względu na wyróżniające cechy zespołu formę architektoniczną i styl, w których mieści się też wygląd elewacji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2011 r., sygn. II OSK 216/11).

Minister wyjaśnił, że omawiany budynek został ujęty w gminnej ewidencji zabytków miasta [...], przyjętej Zarządzeniem Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] a teren, na którym zlokalizowany jest obiekt do rozbiórki, chroniony jest ustaleniami obowiązującego na tym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta [...]z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...]. Budynek przy ul. [...] został w ww. planie zaliczony do grupy A ochrony konserwatorskiej. Organ wyjaśnił, że dla obiektów ujętych w tej grupie obowiązuje ochrona zabytkowej formy i substancji zabytku, tj. zachowanie w niezmienionej postaci bryły oraz dachu budynku, ochrona zabytkowych detali architektonicznych, w tym stolarki, oraz zabytkowych elementów zagospodarowania otoczenia zewnętrznego budynku takich jak ogrodzenia i obiekty małej architektury. Dopuszcza się wymianę technicznie zużytych elementów budynku (okien, drzwi, itd.) pod warunkiem zachowania lub przywrócenia pierwotnej tradycyjnej formy tych elementów; zaś w przypadku zniszczenia części lub całości budynku (na skutek wypadków losowych lub całkowitego zużycia materiału) dopuszcza się jedynie odtworzenie historycznej bryły obiektu z elewacjami, dachem oraz detalami na podstawie wszelkich dostępnych źródeł informacji (§ 5 ust. 1 pkt 4 lit. a). Tak więc, w przypadku budynków grupy A, przebudowanych w sposób naruszający ich wartościowe cechy historyczne ustalono, że należy dążyć do przywrócenia ich dawnej formy historycznej, a wszelkie prace, które mogłyby prowadzić do naruszenia zabytkowej substancji lub zmiany wyglądu obiektu objętego ochroną konserwatorską lub zmiany zagospodarowania działki, na której jest usytuowany, wymagają pozwolenia właściwego konserwatora zabytków (§ 5 ust. 1 pkt 4 lit. c i e).

Następnie Minister podniósł, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz 1332 z późn. zm.), zgodnie z którym prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wypisanym do rejestru wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Zgodnie natomiast z definicją zawartą w art. 3 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego roboty budowlane to budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego.

Minister stwierdził, że planowana rozbiórka i odbudowa budynku przy ul. [...] w [...] odpowiada zakresowi prac wskazanemu w ww. przepisie. Do wniosku dołączono pogram robót budowlanych, w którym zamieszczono opis zakresu i sposobu prowadzenia robót rozbiórkowych i odtworzeniowych (odbudowy). W zakresie odbudowy wskazano m.in., że planuje się wykonać ściany zewnętrzne z pustaków ceramicznych porotherm, ocieplenie fundamentów i ścian zewnętrznych, odtworzyć stolarkę i elewację budynku na podstawie historycznych fotografii, wykorzystując przy tym zdemontowane podczas jego rozbiórki elementy oraz ogrodzić posesję i zagospodarować ja w stylu epoki (połowa XX w.), nawiązując jednocześnie do ogrodzenia i zagospodarowania posesji sąsiednich. Stan istniejący posesji i budynku przedstawiono na zdjęciach elewacji i wnętrz, a stan projektowany (planowany do osiągnięcia) na wizualizacjach widoków ogólnych.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że stosownie do § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 22 czerwca 2017 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz.U. poz. 1265) - do wniosku o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych załącza się projekt budowlany albo część projektu budowlanego w zakresie niezbędnym do oceny wpływu planowanych robót budowlanych na zabytek. Załączony do wniosku program prac (opis prac i wizualizacja), nie stanowi projektu budowlanego albo części projektu budowlanego wymaganych ww. przepisem, jednakże w kontekście wnioskowanej rozbiórki budynku przed jego planowaną odbudową, w ocenie organu odwoławczego, stanowi on wystarczający materiał do dokonania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie.

Biorąc pod uwagę powyższe organ II instancji podzielił ocenę Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] odnośnie negatywnego wpływu prowadzenia robót budowlanych na terenie zespołu urbanistycznego [...] na wartości chronione. Jego zdaniem, stan zachowania budynku przy ul. [...] wskazuje na możliwość przeprowadzenia prac remontowych, powiązanych z rozbiórką zniszczonych i zdegradowanych techniczne części, wzmocnieniem oraz rekonstrukcją utraconych w wyniku uszkodzeń elementów obiektu. Minister zwrócił uwagę, że została zachowana bardzo znacząca część zabytkowej substancji budynku oraz duża część walorów architektonicznych elewacji, które mogą zostać wyeksponowane w wyniku przeprowadzenia prac remontowych. Nie mają decydującego znaczenia w przedmiotowym postępowaniu: dokonane przekształcenia, stopień zużycia technicznego obiektu, awaryjny stan techniczny części jego elementów, niedostosowanie do obowiązujących przepisów, ekonomiczny aspekt przeprowadzenia remontu oraz brak uzasadnienia dla dalszego trwania budynku z punktu widzenia technicznego i użytkowego.

Organ II instancji podniósł także, że przepisy prawa stanowią, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się ochronę zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru zabytków i ich otoczenia oraz ochronę innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków (art. 19 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami), a projekty i zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podlegają uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 20 ustawy). Organ konserwatorski, uzgadniając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego już raz wypowiedział się w przedmiotowej sprawie w zakresie warunków konserwatorskich dla realizacji inwestycji na wskazanym obszarze. Ocena wpływu planowanych robót budowlanych powinna być spójna z raz wyrażoną wolą organu ochrony zabytków przy uzgadnianiu prawa miejscowego. Ponadto, ustalenia aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego są wiążące również dla organu ochrony zabytków.

W ocenie organu odwoławczego, nie ulega wątpliwości, że realizacja wnioskowanego zamierzenia jest sprzeczna z ustaleniami planu miejscowego, przewiduje bowiem rozbiórkę obiektu z grupy A, w sytuacji, gdy nie doszło do wypadku losowego, ani całkowitego zużycia materiału.

Następnie, Minister przywołał wyniki ekspertyzy technicznej dołączonej do wniosku oraz oględzin dokonanych w dniu 28 grudnia 2017 r. podkreślając, że nie istnieją zasadnicze rozbieżności między ustaleniami stanu technicznego zawartymi w ekspertyzie a oceną elementów przedmiotowego budynku dokonaną przez organ I instancji. W ekspertyzie nie wykluczono możliwości przeprowadzenia remontu przedmiotowego budynku, a jego rozbiórkę zalecono z uwagi na dokonaną przez jej autora ocenę uwarunkowań planistycznych i historycznych. Ocena ta jednak jest sprzeczna z okolicznościami sprawy, tj. zakresem ochrony tego budynku.

Pismem z 27 lipca 2017 r. D. D. wniósł skargę na ww. decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] czerwca 2018 r., domagając się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji jak również decyzji organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj:

1) art. 3 pkt 1 i pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej: "u.o.z.o.z"), poprzez błędną jego wykładnię prowadzącą do uznania, że materia przedmiotowego budynku, czyli to z czego on jest zbudowany, posiada wartość historyczną, artystyczną lub naukową, wymagającą bezwzględnej jej ochrony, uniemożliwiającej jej wymianę, co skutkuje brakiem możliwości korzystania z zabytku (i jego odtworzenia) w racjonalny sposób i czyni tym samym niemożliwym wykonywanie dyspozycji danej ustawy przez właściciela zabytku i niewykonywanie dyspozycji tej ustawy przez organy konserwatorskie,

2) art. 3 pkt 12 i pkt 13 u.o.z.o.z, poprzez błędną ich wykładnię prowadzącą do uznania, że zmiana substancji obiektu współtworzącego historyczny układ urbanistyczny lub wchodzący w ten układ zespół budowlany, przy wiernym odtworzeniu tego obiektu, powoduje uszczerbek w tym układzie lub zespole poprzez zmianę ich artykulacji, co spowodowało uniemożliwienie odbudowy obiektu wchodzącego w skład historycznego układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków, czyli pozostawienie tego układu w stanie zdegradowanym,

3) dotyczących przedmiotowego budynku ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez błędną wykładnię tych ustaleń prowadzącą do uznania, że do zjawiska zużycia, czy też zniszczenia budynku, nie można przypisać jego stanu charakteryzującego się niemożliwym do usunięcia zawilgoceniem i zagrzybieniem, co skutkowało stwierdzeniem, że taki stan może zostać zniesiony zwykłym remontem tego budynku, niewymagającym wymiany zawilgoconej i zagrzybionej jego materii;

II. naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, tj.: wystąpienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), polegającej na wyjściu na jaw istotnych dla sprawy nowych dowodów istniejących w dniu wydania przez Ministra decyzji i nieznanych w tym czasie temu organowi, w postaci dokumentów zawierających wyniki z przeprowadzonych badań mykologicznych;

III. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

1) art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a., poprzez nienależytą i niezgodną z prawem ocenę stanu faktycznego (niewłaściwą ocenę materiału dowodowego oraz odrzucenie wskazanych przez wnioskodawcę okoliczności), co spowodowało wydanie decyzji z uwzględnieniem konstrukcyjnego stanu budynku objętego postępowaniem bez uwzględnienia biologicznego jego stanu,

2) art 107 § 3 w związku z art. 9 K.p.a, poprzez błędne (nieadekwatne do okoliczności sprawy) uzasadnienie decyzji w następstwie wyżej wymienionych naruszeń przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania;

3) art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 K.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie (zastosowanie pkt 1 i niezastosowanie pkt 2) w następstwie wyżej wymienionych naruszeń, co spowodowało utrwalenie aktu niezgodnego z prawem.

W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumentację na poparcie podniesionych zarzutów.

Wyjaśniając zarzut w zakresie naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego skarżący podniósł, że pismem z 28 czerwca 2018 r. wystąpił do Ministra z wnioskiem dowodowym o przeprowadzenie dowodu z załączonych do tego pisma dokumentów. Dowody w postaci tych dokumentów wyszły zatem na jaw (przed organem) po wydaniu decyzji i przed jej doręczeniem (to drugie nastąpiło 30 czerwca 2018 r.). Początek istnienia tych dowodów, jak z treści tych dokumentów wynika, datowany jest natomiast odpowiednio na dzień [...] czerwca 2018 r., czyli istniały te dowody w dniu wydania przez Ministra decyzji, co miało miejsce [...] czerwca 2018 r. Dokumenty te stanowią wyniki mających szczególne znaczenie w sprawie badań mykologicznych (na obecność w murach objętego postępowaniem budynku, niedających się usunąć, wszelkiego rodzaju grzybów, uniemożliwiających ze zdrowotnego punktu widzenia doprowadzenie tego budynku do stanu użytkowego, zgodnego z jego przeznaczeniem). Przeprowadzenie dowodu z tych dokumentów niewątpliwie miałoby zatem wpływ na rozstrzygniecie wydanej przez Ministra, skarżonej decyzji. Wobec powyższego, zdaniem skarżącego, zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania zakończonego decyzją Ministra (art. 145 § 1 pkt 5 Kpa), co skutkuje - w myśl art. 145 § 1 lit. b) P.p.s.a. - koniecznością uchylenia przez Sąd tej decyzji. Skarżący podkreślił, że uchylenie przez Sąd administracyjny decyzji w warunkach wystąpienia przesłanek z art. 145 § 1 K.p.a. następuje zawsze, czyli nawet wówczas, gdy organ wydający decyzję nie ponosi bezpośrednio winy za wystąpienie tych przesłanek – zob. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1321/05.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...]czerwca 2018 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta

[...](w imieniu, którego działa Miejski Konserwator Zabytków w [...]) z [...] stycznia 2018 r. odmawiającą pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych na terenie zespołu urbanistycznego [...] (wpisanego do rejestru zabytków województwa [...] decyzją z [...] lutego 19854, pod nr [...]) , polegających na rozbiórce i odbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w [...].

Podstawę materialnoprawną ww. decyzji stanowi art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej: "ustawa"), zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru.

Na wstępie zauważenia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, który należy podzielić w niniejszej sprawie, że decyzje wydawane na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Przepisy prawa nie określają w jakich przypadkach konieczne jest wydawanie pozwolenia, a w jakich odmawia się jego udzielenia, pozostawiając tę kwestię ocenie organu ochrony zabytków. Ocena ta powinna każdorazowo opierać się na ustaleniu, jaki wpływ konkretna inwestycja będzie miała na chronione wartości danego obszaru zabytkowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2012 r., II OSK 1441/11, Lex nr 1232718). Decyzja wydawana w oparciu o uznanie administracyjne podlega ocenie sądu administracyjnego jedynie od strony formalno-prawnej, tj. czy decyzja została wydana z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego. Kontroli sądu administracyjnego poddana jest spójność argumentacji przytoczonej w rozstrzygnięciu indywidualnym opartym na uznaniu administracyjnym. Dlatego też to właściwe organy konserwatorskie, jako wyspecjalizowane służby, są władne do dokonania oceny merytorycznej w zakresie wniosku, który dotyczył udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych.

Jednocześnie, dla zastosowania art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze) nie jest konieczne, aby obiekt był objęty indywidualnym wpisem do rejestru zabytków.

Zgodnie z art. 3 pkt 1 i 2 ustawy zabytek nieruchomy to nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Według art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy do zabytków nieruchomych zalicza się zaś w szczególności układy urbanistyczne, ruralistyczne i zespoły budowlane. Historycznym układem urbanistycznym lub ruralistycznym jest, zgodnie z art. 3 pkt 12 ustawy, przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym sieci ulic lub sieci dróg. Historyczny zespół zabudowy to powiązana przestrzennie grupa budynków wyodrębniona ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi (art. 3 pkt 13 ww. ustawy). Wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego w rozumieniu ww. przepisu oznacza, że również obiekt, czy też teren obejmujący sporną działkę, znajdujące się na jego obszarze – są objęte ochroną wynikającą z wpisania do rejestru zabytków tego układu. W konsekwencji, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przewiduje różne formy sprawowania ochrony, w efekcie: zabytkiem nie musi być tylko konkretny obiekt budowlany, ale również układy przestrzenne stanowiące wartość jako całość, a także ich poszczególne elementy.

W ocenie Sądu, organy wyczerpująco uzasadniły powody, które z punktu widzenia ochrony zabytku uniemożliwiają przeprowadzenie wnioskowanych robót.

I tak, odnosząc powyższe do stanu faktycznego sprawy wskazać należy, że planowana inwestycja (rozbiórka i odbudowa budynku jednorodzinnego przy ul. [...] w [...]) zlokalizowana jest na terenie historycznego "zespołu urbanistycznego [...] w mieście [...]" wpisanego ww. decyzją do rejestru zabytków. Ponadto, budynek ten został ujęty w gminnej ewidencji zabytków miasta [...], przyjętej Zarządzeniem Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2016 r., nr [...].

Jednocześnie zakres ochrony nieruchomości objętej inwestycją określają ustalenia obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2005 r., nr ... - uzgodnionego z konserwatorem zabytków. Budynek ten został w ww. planie zaliczony do grupy A ochrony konserwatorskiej. Skutkiem uzgodnienia ww. planu jest obowiązkowe określenie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Uzgodnienie projektu planu, czy też jego zmiany przez konserwatora zabytków powoduje, iż zaakceptowane przez niego zasady stają się prawem miejscowym, a tym samym źródłem prawa obowiązującego na danym terytorium wszystkie podmioty, w tym organy administracji publicznej.

Sąd przychyla się do stanowiska organu, że wprawdzie załączony do wniosku program robót budowlanych nie stanowi projektu (albo części), o którym mowa w § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 22 czerwca 2017 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków (...), jednakże jest on wystarczającą podstawą umożliwiającą organowi zajęcie merytorycznego stanowiska co do przedłożonego wniosku.

I tak w § 5 ust. 1 pkt pkt 4 lit. a) ww. planu zagospodarowania przestrzennego wyraźnie wskazano, że dla obiektów ujętych w grupie A obowiązuje ochrona zabytkowej formy i substancji zabytku, tj. zachowanie w niezmienionej postaci bryły oraz dachu budynku, ochrona zabytkowych detali architektonicznych, w tym stolarki, oraz zabytkowych elementów zagospodarowania otoczenia zewnętrznego budynku takich jak ogrodzenia i obiekty małej architektury. Po pierwsze - dopuszcza się wymianę technicznie zużytych elementów budynku (okien, drzwi, itd.) pod warunkiem zachowania lub przywrócenia pierwotnej tradycyjnej formy tych elementów; po drugie - w przypadku zniszczenia części lub całości budynku (na skutek wypadków losowych lub całkowitego zużycia materiału) dopuszcza się jedynie odtworzenie historycznej bryły obiektu z elewacjami, dachem oraz detalami na podstawie wszelkich dostępnych źródeł informacji.

W konsekwencji, zasadnie - w ocenie Sądu - organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu I instancji i działając w ramach uznania administracyjnego, ograniczonego zapisami warunków konserwatorskich wynikających z prawa miejscowego, uznał, iż przedstawiony do akceptacji zakres robót budowlanych obejmujących rozbiórkę budynku (przed planowaną odbudową) jest z tymi zapisami niezgodny w zakresie ochrony tego budynku. Przewiduje bowiem rozbiórkę obiektu z grupy A, w sytuacji, gdy nie doszło do wypadku losowego, ani całkowitego zużycia materiału. Co istotne, nawet w załączonej do wniosku ekspertyzie technicznej nie wykluczono możliwości przeprowadzenia remontu przedmiotowego budynku, a jego rozbiórkę zalecono z uwagi na dokonaną przez jej autora tzw. "ocenę uwarunkowań planistycznych i historycznych". Jednakże to twierdzenie jest sprzeczne z powyższymi ustaleniami przedmiotowego planu miejscowego.

Słusznie więc Minister oparł swoje rozstrzygnięcie na stwierdzeniu sprzeczności zaproponowanych w programie rozwiązań architektonicznych (rozbiórka budynku) z wyrażonymi w miejscowym planie warunkami ochrony konserwatorskiej.

Ponadto, Sąd nie popiera stanowiska skarżącego, że w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania zakończonego decyzją Ministra (art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.), co skutkuje - w myśl art. 145 § 1 lit. b) P.p.s.a. - koniecznością uchylenia przez Sąd tej decyzji. Jak podkreśla się bowiem w orzecznictwie sadów administracyjnych (Sąd stanowisko to podziela) dla zastosowania przepisu art.145 § 1 lit. b) P.p.s.a. nie wystarczy samo ustalenie, że zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego, ale konieczne jest wykazanie, że przesłanka wznowieniowa zaistniała na skutek naruszenia przepisów prawa przez organ administracji (zob. wyrok NSA z 28 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 3284/17, Lex nr 2513802). W niniejszej sprawie do tego rodzaju naruszenia prawa nie doszło.

W konsekwencji, Sąd nie przychylił się do wskazanych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego. Organy wyjaśniły zasadność przesłanek, które stanowiły podstawę decyzji wydanej w oparciu o art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami a oceny w tym zakresie dokonały na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), czemu dały wyraz w uzasadnieniu decyzji.

Wobec powyższego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.