Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 239/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 153 , art. 134 par. 1, art. 204 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 183 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, 8, 77 par. 1, 80 i 107 par. 3, art. 156 par. 1 pkt 2 w zw. z art. 158 par. 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1217/10 w sprawie ze skargi T. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz T. D. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1217/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym oddalił skargę T. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2010 r., znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podał następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Decyzją z dnia [...] marca 2010r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (jedn. tekst: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.) - po przeprowadzeniu wszczętego na wniosek I. U. postępowania w sprawie nieważności decyzji Starosty Jarocińskiego z dnia [...] czerwca 1999 r., którą udzielono U. i T. D. pozwolenia na użytkowanie dwóch szop gospodarczych wybudowanych bez pozwolenia na budowę na działkach nr [...] i [...], położonych przy ul. Jarocińskiej [...] w S. warunki użytkowania tych obiektów - stwierdził nieważność decyzji Starosty Jarocińskiego z dnia [...] czerwca 1999 r. wydanej na podstawie art. 59 ust. 1, 2 i 3 w związku z art. 55 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane.

Analizując decyzję Starosty Jarocińskiego z dnia [...] czerwca 1999 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w decyzji tej zostały przytoczone dwa wykluczające się przepisy. Jako podstawę udzielenia pozwolenia na użytkowanie wskazał bowiem art. 59 ust. 1,2 i 3 w związku z art. 55 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane. Przy czym o ile art. 59 ust. 2 tej ustawy mógł stanowić podstawę do sformułowania takiego rozstrzygnięcia, o tyle art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego dotyczył sytuacji "niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem", a przewidziano w nim dodatkowe uprawnienie organu do określenia w wydanym pozwoleniu na użytkowanie terminu wykonania tych robót.

Dodatkowo organ stwierdził, że chociaż ustalone przez Starostę Jarocińskiego w części analizowanej decyzji warunki użytkowania szop wynikały z mocy prawa, to powtórzenie w decyzji obowiązku wynikającego z mocy prawa nie zostało ocenione jako przesłanka nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dlatego choć podstawa prawna do wydania zaskarżonej decyzji została częściowo wadliwie określona, to brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z tego powodu. Organ stwierdził jednak rażące naruszenie art. 58 Prawa budowlanego, który stanowił, że właściciel - w odniesieniu do obiektów, o których mowa w art. 49 ust. 1 - jest obowiązany dołączyć do wniosku o pozwolenie na użytkowanie inwentaryzację powykonawczą i ekspertyzę techniczną potwierdzającą przydatność obiektu do użytkowania oraz oświadczenia, o których mowa w art. 57 ust. 3, tzn. oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag (w stosunku do zakończenia budowy obiektu budowlanego i zamiaru przystąpienia do jego użytkowania) ze strony organów wymienionych w art. 56 czyli: Inspekcji Ochrony Środowiska, Inspekcji Sanitarnej, Państwowej Inspekcji Pracy, Państwowej Straży Pożarnej. Niewykonanie któregokolwiek z obowiązków określonych w art. 58 Prawa budowlanego powinno skutkować odmową wydania pozwolenia na użytkowanie, co wynikało z art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego. Obydwie szopy były obiektami, o których mowa w art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego i obowiązkiem inwestorów było dołączenie do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag wspomnianych organów administracji publicznej. Skoro inwestorzy do wniosku z dnia 20 maja 1999 r. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie nie dołączyli oświadczenia, o jakim mowa w art. 58 Prawa budowlanego, a mimo tego decyzją z dnia [...] czerwca 1999 r. Starosta Jarociński rozpatrzył wniosek pozytywnie, to decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa. Zalegalizowano bowiem samowolnie wybudowane obiekty budowlane, mimo niespełnienia przez inwestorów wszystkich wymogów ustawowych, co ma charakter rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

T. D. wniósł odwołanie od decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010r. Skarżący zakwestionował stanowisko organu, jakoby decyzja Starosty Jarocińskiego z dnia [...] czerwca 1999 r., wydana została częściowo bez podstawy prawnej, ponieważ błędne powołanie w decyzji przepisu nie oznacza braku podstawy prawnej. Zdaniem skarżącego błędne były także argumenty, iż podstawą do stwierdzenia nieważności był brak stanowisk organów wymienionych w art. 58 Prawa budowlanego z 1994r. Dołączenie do wniosku o pozwolenie na użytkowanie stanowisk organów wymienionych w art. 58 Prawa budowlanego z 1994r. nie było konieczne, gdyż budynki gospodarcze, na które wydane było pozwolenie na użytkowanie, były budynkami służącymi do obsługi małego gospodarstwa rolnego, w szczególności do przechowywania maszyn i narzędzi rolniczych. Budynki te nie stwarzają żadnych zagrożeń dla środowiska i nie stwarzają niebezpieczeństwa. Poza tym brak stanowisk tych organów mógł być ewentualnie podstawą do wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2010 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania T. D., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że decyzja Starosty Jarocińskiego z dnia [...] czerwca 1999 r., udzielająca U. i T. D. pozwolenia na użytkowanie dwóch szop gospodarczych, jest obarczona wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. T. D. około roku 1980 wybudował, na nieruchomości położonej w G. przy ul. Jarocińskiej [...], dwie szopy z żelbetowych elementów ogrodzeniowych, z dachem drewnianym, pokrytym płytami azbestowo-cementowymi, bez wymaganego pozwolenia na budowę. Samowolnie wybudowane szopy, zostały usytuowane częściowo na drodze ogólnodostępnej, oznaczonej numerem ewidencyjnym [...].

Kierownik Urzędu Rejonowego w Jarocinie decyzją z dnia [...] marca1993r., na podstawie art. 40, 42, 54 i 56 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, nakazał zalegalizowanie samowolnie wybudowanych dwóch szop, przez uzyskanie pozwolenia na ich użytkowanie i w tym celu nałożył na inwestora przedstawienia dowodu stwierdzającego prawo do dysponowania gruntem, aktualnej mapy sytuacyjnej, ekspertyzy architektoniczno-konstrukcyjnej, określającej możliwość zalegalizowania przedmiotowych obiektów. W dniu [...] maja 1999r. T. D. złożył w Starostwie Powiatowym w Jarocinie wniosek o pozwolenie na użytkowanie, załączając jednocześnie (m.in.) wypisy z rejestru gruntów, dokumentację techniczną opracowaną w 1999r. z opisem technicznym i inwentaryzacją. W dniu 11 czerwca 1999r. dokonano oględzin szop i stwierdzono ich zdatność do użytkowania.

Decyzją z dnia [...] czerwca 1999r. na podstawie art. 59 ust. 1, 2 i 3 w związku z art. 55 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 89, poz. 414 ze zm.)., Starosta Jarociński udzielił U. i T. D. pozwolenia na użytkowanie dwóch szop gospodarczych, wybudowanych bez pozwolenia na budowę, na działce nr [...] i [...] w S. ul. Jarocińska [...].

Organ stwierdził, iż bezspornym było że samowola budowlana powstała przed dniem 1 stycznia 1995r. Z brzmienia art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. wynikało, że do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. nie stosuje się art. 48 tej ustawy, w takich przypadkach zastosowanie ma art. 37 Prawa budowlanego z 1974r. - jeżeli należałoby nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego. Jednak w przypadku braku podstaw do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego na podstawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., zachodziła konieczność legalizacji takiego obiektu, co w świetle przepisów Prawa budowlanego z 1994 r. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wejścia w życie tej ustawy) było niewykonalne, gdyż takiej możliwości ta ustawa nie przewidywała.

W ocenie organu w rozpatrywanym przypadku brak było zatem podstaw do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie szop gospodarczych w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r., gdyż przepisy tej ustawy dotyczące pozwolenia na użytkowanie mają zastosowanie tylko w odniesieniu do obiektów budowlanych wybudowanych w czasie obowiązywania tej ustawy, a więc od dnia 1 stycznia 1995r. Skoro przedmiotowe szopy zostały wybudowane około 1980r. to w niniejszej sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974r. Decyzja Starosty Jarocińskiego z dnia [...] czerwca 1999r., wydana na podstawie art. 59 ust. 1, 2 i 3 w związku z art. 55 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, udzielająca U. i T. D. pozwolenia na użytkowanie dwóch szop gospodarczych, wybudowanych bez pozwolenia na budowę, narusza w sposób rażący przywołane w niej przepisy, a także przepis art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, co wypełniło przesłankę wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. do stwierdzenia jej nieważności. Organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję stwierdzającą nieważność decyzji Starosty Jarocińskiego z dnia [...] czerwca 1999r., jednakże z przyczyn innych niż wskazał to organ I instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. D. wniósł o stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2010r. i poprzedzającej ją decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu. Skarżący stwierdził, że do wniosku o pozwolenie na użytkowanie dołączył całość dokumentów, które wymagała ustawa Prawo budowlane z 1974r. a także dokumenty zgodne z decyzją wydaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jarocinie. Skarżący zaznaczył, że ustawa Prawo budowlane z 1974r. ani przepisy wykonawcze nie wymagały, aby osoby fizyczne dołączały oświadczenia "organów o braku sprzeciwu lub uwag". W związku z tym decyzja organu I instancji wskazywała przyczynę "rażącego naruszenia prawa", która w Prawie budowlanym z 1974r. nie istniała. Nadto, wprawdzie Starosta w Jarocinie wydając pozwolenie na użytkowanie w podstawie prawnej błędnie powołał się na przepisy Prawa budowlanego z 1994r. zamiast z 1974r., ale przeprowadził postępowanie w całości zgodnie z procedurą wymaganą ustawą Prawo budowlane z 1974. Według art. 42 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1974r. "podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego było stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu. Po przeprowadzeniu oględzin, Starosta stwierdził zdatność do użytku tych obiektów. A zatem rozstrzygnięcie zawarte w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a także zastosowana procedura były więc zgodne z wymogami ustawy Prawo budowlane z 1974r., mimo powołania się w decyzji na ustawę z 1994r. Nie istniały podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie szop, które zostały wybudowane około 30 lat temu bez pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. D. uznając, że prawidłowe było ustalenie przez organ nadzorczy, że kwestionowana decyzja Starosty Jarocińskiego z dnia [...] czerwca 1999 r., którą udzielono U. i T. D. pozwolenia na użytkowanie dwóch szop gospodarczych wybudowanych bez pozwolenia na budowę na działkach nr [...] i [...], położonych przy ul. Jarocińskiej [...] w S. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów wskazanych w jej podstawie prawnej. Jednocześnie Sąd zgodził się z poglądem organu odwoławczego, iż uzasadnienie takiego stwierdzenia w decyzji organu I instancji nie było prawidłowe. Nadto Sąd uznał, iż także zawartą w decyzji organu odwoławczego argumentację w zakresie przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Jarocińskiego z dnia [...] czerwca 1999 r. należy rozszerzyć. Zaznaczył, że znaczenie prawne dla oceny kwestionowanej decyzji miał również fakt, iż w szerokim ujęciu w sprawie niniejszej wydawane były już wyroki sądów administracyjnych i wskazał na tok postępowania związany z decyzją. Sąd przypominał, że decyzją z dnia [...] marca 1993 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w Jarocinie nakazał T. D. zalegalizowanie samowolnie wybudowanych szop po uprzednim przedłożeniu określonych w decyzji dokumentów. Ponieważ T. D. w wyznaczonym terminie nie przedstawił żądanych dokumentów, Kierownik Urzędu Rejonowego w Jarocinie decyzją z dnia [...] maja 1994 r., wydaną na podstawie art. 36 ust. 3 i art. 54 Prawa budowlanego z 1974 r., nakazał rozbiórkę dwóch szop. Decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Jarocinie z dnia [...] października 1994 r., utrzymaną w mocy decyzją Wojewody Kaliskiego z dnia [...] grudnia 1994 r. na podstawie art. 39 Prawa budowlanego odmówiono inwestorowi przedłużenia terminu wykonania rozbiórki tych obiektów. Decyzją z dnia [...] lutego 1999 r., wydaną na podstawie art.155 k.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Jarocinie uchylił decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w Jarocinie z dnia [...] maja 1994 r. nakazującą rozbiórkę szop powołując się na fakt wznowienia postępowania w tej sprawie - postępowanie zostało wznowione gdyż inwestor uzyskał tytuł prawny do nieruchomości, na której szopy zostały wybudowane (akt notarialny z dnia 20 kwietnia 1998r.). Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Jarocinie decyzją z dnia [...] marca 1999 r. wydaną na podstawie art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. nakazał T.D. uzyskanie pozwolenia na użytkowanie szop w terminie do 30 kwietnia 1999 r. zobowiązując inwestora do wcześniejszego przedłożenia określonych w decyzji dokumentów. Starosta Jarociński decyzją z dnia [...] czerwca 1999 r. udzielił U. i T. D. pozwolenia na użytkowanie dwóch szop gospodarczych wybudowanych bez pozwolenia na budowę.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu – po rozpoznaniu wniosku Ireny Urban - decyzją z dnia [...] października 1999 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jarocinie z dnia [...] lutego 1999 r. uchylającej decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w Jarocinie z dnia [...] maja 1994 r. nakazującą rozbiórkę szop. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż w podstawie prawnej decyzji z dnia [...] lutego 1999 r. powołano art.155 k.p.a. zamiast art.151 k.p.a., co jest oczywistą pomyłkę, która nie może być przesłanką do stwierdzenia nieważności. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego - po rozpatrzeniu odwołania - decyzją z dnia [...] grudnia 1999 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jarocinie z dnia [...] lutego 1999 r. i z dnia [...] marca 1999r. Organ wskazał, iż nakazanie rozbiórki przedmiotowych szop było prawnie uzasadnione, gdyż wybudowane zostały bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę i usytuowane zostały na drodze ogólnodostępnej (nr ewid.[...]) powodując tym samym niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla rolników korzystających z tej drogi. Nadto brak było przesłanek z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. do wznowienia postępowania w sprawie nakazu rozbiórki. Tytuł prawny do nieruchomości inwestor uzyskał w 1998 r. a decyzja nakazująca rozbiórkę obiektów została wydana w 1994 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 maja 2001 r. w sprawie o sygn. akt IV SA 300/00 dokonał oceny prawnej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 1999r. m. in. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jarocinie z dnia [...] lutego 1999r. o nakazie rozbiórki szop. W uzasadnieniu wskazał, że nie było podstaw do wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż uzyskanie tytułu prawnego do nieruchomości w cztery lata po wydaniu decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Jarocinie z dnia [...] maja 1994 r. nie mogło być uznane za spełnienie przesłanki z tego przepisu - "istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody", o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. muszą istnieć w dniu wydania decyzji. Tym samym decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 1999r., niezależnie od powołanej podstawy prawnej, została wydana z naruszeniem art.156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż brak było do jej wydania przesłanek z art.151 jak i z art.155 k.p.a.

WSA w Warszawie wskazał także, iż prowadzone było postępowanie nieważnościowe wobec decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jarocinie z dnia [...] marca 1999 r., wydanej na podstawie art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r., którą organ nakazał uzyskanie pozwolenia na użytkowanie szop w terminie do 30 kwietnia 1999r. zobowiązując inwestora do wcześniejszego przedłożenia określonych dokumentów. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji stwierdzającą nieważność ww. decyzji, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 marca 2004r. sygn. 7/IV SA3245/02 oddalił skargę na tę decyzję. Oprócz tych postępowań Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadził postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Jarocinie z dnia [...] maja 1994 r. nakazującej rozbiórkę dwóch samowolnie wybudowanych szop na działce nr ewid.[...] w G. - decyzją z dnia [...] sierpnia 2004r. organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji uznając, że decyzja ta została wydana zgodnie z obowiązującym w dniu jej wydania art. 37 ustawy Prawo budowlane. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, w trybie odwoławczym, decyzją z dnia [...] listopada 2004r. uchylił decyzję organu I instancji i stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Jarocinie z dnia [...] maja 1994r. W ocenie organu II instancji obowiązujące wówczas przepisy Prawa budowlanego przewidywały możliwość legalizacji samowoli budowlanej, przy spełnieniu określonych warunków i w tym kierunku szły działania organu. Wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie zrealizowanych budynków w oparciu o art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974r., z powołaniem na brak przedłożenia przez inwestora wszystkich dokumentów wskazanych w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] marca1993r., stanowi rażące naruszenie wskazanego w podstawie prawnej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Jarocinie z dnia [...] maja 1994r. art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2005r., sygn. akt VII SA/Wa 1786/04 oddalając skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdził, że obowiązujące wówczas przepisy Prawa budowlanego przewidywały możliwość legalizacji samowoli budowlanej, przy spełnieniu określonych warunków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż decyzja Starosty Jarocińskiego z dnia [...] czerwca 1999 r., którą udzielono U. i T. D. pozwolenia na użytkowanie dwóch szop gospodarczych wybudowanych bez pozwolenia na budowę zapadła z pogwałceniem przepisów Prawa budowlanego obowiązujących w dacie jej wydania to jest ustawy z dnia 7 lipca 1994r., w szczególności wskazanych jako podstawa prawa tej decyzji przepisów art. 59 ust. 1, 2 i 3 w związku z art. 55 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. W ocenie Sądu - biorąc także pod uwagę wydane wcześniej decyzje organów - nie było podstaw faktycznych do wydania pozwolenia na użytkowanie, co spełnia przesłankę wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. do stwierdzenia jej nieważności. Sąd zaznaczył, że Starosta Jarociński tylko dlatego udzielił pozwolenia na użytkowanie, gdyż wcześniej postępowanie został wznowione, co z kolei zostało ocenione przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 maja 2001 r. w sprawie o sygn. akt IV SA 300/00. Wprawdzie w wyroku tym Sąd dokonywał oceny prawnej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 1999r., ale w uzasadnieniu wskazał, że nie było podstaw do wznowienia postępowania co do decyzji nakazującej rozbiórkę. Skoro postępowanie wznowieniowe nie powinno się toczyć, to zapadłe w tym postępowaniu decyzje wydane zostały z naruszaniem prawa, albowiem doprowadziły do zaakceptowania stanu niewykonania nakazu rozbiórki prawomocnego od 5 lat. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T. D., reprezentowany przez radcę prawnego G. C., zaskarżając orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez oddalenie skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2010 r., utrzymującą w mocy decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] marca 2010 r., którą organ ten stwierdził nieważność decyzji Starosty Jarocińskiego z dnia [...] czerwca 1999 r., co miało istotny wpływ na wynik postępowania, w szczególności przez naruszenie przepisów:

1. art. 7 k.p.a. — poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu sprawy, w konsekwencji nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącego polegające na błędnym uznaniu, że decyzja Starosty Jarocińskiego z dnia [...] czerwca 1999 roku wydana została z rażącym naruszeniem prawa;

2. art. 8 k.p.a. — poprzez nie pogłębienie zaufania skarżącego do organów Państwa oraz jego świadomości i kultury prawnej, polegające na uznaniu decyzji Starosty Jarocińskiego z dnia [...] czerwca 1999 roku za niezgodnej z przepisami prawa;

3. art. 9 k.p.a. - poprzez naruszenie zasady udzielania informacji przez organy administracji publicznej;

4. art. 16 k.p.a. - poprzez naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnych i stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Jarocińskiego z dnia [...] czerwca 1999 roku w sytuacji kiedy brak było podstawy do stwierdzenia nieważności;

5. art. 80 k.p.a. - poprzez uznanie za udowodnioną na podstawie okoliczności sprawy przesłankę, iż T. D. uzyskał decyzję Starosty Jarocińskiego z dnia [...] czerwca 1999 roku z rażącym naruszeniem prawa, w świetle zebranych w postępowaniu administracyjnym materiałów dowodowych, z których jednoznacznie wynika, że nie jest możliwe stwierdzenie takiego naruszenia;

6. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. poprzez błędną i niepełną analizę sprawy, skutkującą stwierdzeniem, iż w niniejszej sprawie możliwe było rażące naruszenie prawa;

7. art. 16 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady stabilności decyzji administracyjnych;

8. art. 77 § 1 k.p.a. przez nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący zebranego materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

9. art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej, który gwarantuje ochronę praw nabytych na podstawie decyzji administracyjnych;

10. art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie w szczególności poprzez błędne uzasadnienie faktyczne i prawne skarżonej decyzji;

11. art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez to, że Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo iż w przedmiotowej sprawie powinien to uczynić - co miało istotny wpływ na wynik sprawy i ostateczny kształt orzeczenia Sądu.

Nadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 57 § 3 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 roku (t.j.: Dz. U. z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118, ze zm.) przez niewłaściwe jego zastosowanie w ten sposób, że Sąd uznał, iż niedołączenie kompletu dokumentów jest rażącym naruszeniem tego przepisu i skutkuje nieważnością decyzji.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne T. D. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący powołał przepis art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane i podniósł, że - zgodnie z przyjętą w okresie wydawania kwestionowanej decyzji wykładnią - nowe przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 roku stanowiły podstawę wydawania pozwoleń na użytkowanie także w stosunku do obiektów w przypadku legalizacji samowoli budowlanych dokonanych przed 1995 roku. Wskazał, że dopiero po wyroku NSA z dnia 30 stycznia 2009 roku (sygn. akt II OSK 29/08) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na stronie internetowej podał nową wykładnię ustawy w tym zakresie, wskazując na konieczność zastosowania do legalizacji samowoli powstałych pod rządami przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 roku przepisów z tego okresu.

Pełnomocnik skarżącego podniósł, że zmiana wykładni prawa nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności, a błędne powołanie w decyzji przepisu prawa nie oznacza braku podstawy prawnej. O braku podstawy prawnej można mówić tylko wówczas, gdy nie istnieje przepis prawa pozwalający regulować daną materię w drodze decyzji administracyjnej, co mogłoby wtedy skutkować stwierdzeniem nieważności (wyrok NSA z dnia 16 czerwca 1999 r., sygn. akt: III SA 5540/98). Podkreślił, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.) i może mieć miejsce wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Wykładnia tych przesłanek powinna mieć charakter ścieśniający. Nie każde - nawet oczywiste - naruszenie prawa może być uznane za rażące. Brak przedłożenia przez skarżącego kompletu dokumentów nie stanowi naruszenia prawa w stopniu rażącym, a zatem decyzja Starosty Jarocińskiego z dnia [...] czerwca 1999 roku nie była dotknięta kwalifikowaną wadą prawną uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności.

Pełnomocnik skarżącego podniósł, iż zarówno z zasad ogólnych postępowania administracyjnego (art. 8, art. 9 k.p.a.), jak z treści przepisu art. 107 § 1 i 3 k.p.a., wynika, że strona powinna wiedzieć na jakiej podstawie faktycznej i prawnej wydano decyzję w sprawie. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W niniejszej sprawie Sąd w uzasadnieniu faktycznym nie wskazał dokładnie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, ani nie uzasadnił jasno i należycie swojego zdania, a w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe.

Podnosząc zarzut naruszenia postępowania - art. 77 § 1 k.p.a. – skarżący wskazał, że swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny. W tej sprawie Sąd nie dokonał oceny opartej na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego. Organ może odmówić wiary określonym dowodom, jednakże dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej oceny, co nie miało miejsca w sprawie. Organ administracji publicznej – wbrew obowiązkowi - nie rozpatrzył wszystkich zgromadzonych dowodów, ani nie przeanalizował ich we wzajemnej łączności.

Zdaniem skarżącego w sprawie doszło do naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., stanowiącego, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. A zatem, Sąd miał obowiązek zbadać w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Analiza zgromadzonego materiału dowodowego prowadzi do wniosku, iż wbrew tej powinności Sąd nie wyszedł poza granice skargi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczka postępowania I. U. wniosła o jej oddalenie. W ocenie I. U. zarzuty postawione przez skarżącego są nieuzasadnione. Uczestniczka postępowania podkreśliła, iż samowola budowlana T. D. spowodowała ogromne utrudnienia komunikacyjne dla rolników i leśników, a ją jako właścicielkę 0,50 ha działki rolnej pozbawiła całkowicie dostępu do drogi publicznej. Od kilku lat uczestniczka stara się o zezwolenie na wybudowanie własnego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr 15 klasy G na działkę [...] od Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Poznaniu, co jest przedsięwzięciem trudnym i bardzo kosztownym.

W odpowiedzi na pismo uczestniczki I. U. z dnia [...] stycznia 2011 r., pełnomocnik skarżącego podtrzymał zarzuty i wnioski zawarte w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie jest usprawiedliwiona, a to z poniższych względów.

Uzasadniony jest w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podkreślić przy tym należy, iż zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest zarzutem naruszenia prawa materialnego.

Pamiętać należy, iż przepis art. 151 p.p.s.a. ( powołany przez Sąd pierwszej instancji), podobnie jak i art. 145 § 1 p.p.s.a. łączą sposób rozstrzygnięcia sprawy ze stosowaniem przepisów prawa materialnego lub przepisów regulujących postępowanie administracyjne. Dlatego dla pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia niezbędne jest odniesienie się także do tych przepisów. Zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej, jest rezultatem przeprowadzenia przez Sąd kontroli administracji publicznej.

Dokonując tej kontroli Sąd pierwszej instancji winien mieć na uwadze, że – stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. - Sąd ten rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Z tych tez przyczyn Sąd obciąża powinność wykazania, iż przeprowadził w sposób pełny i wnikliwy kontrolę legalności zaskarżonej decyzji .

Z powyższych względów szczególne znaczenie przypisuje się uzasadnieniu wyroku, albowiem to ono stanowi odzwierciedlenie dokonania przez Sąd administracyjny oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Treść uzasadnienia wyroku winna potwierdzać proces badania przez Sąd legalności zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia organu.

Wbrew powyższemu obowiązkowi uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia tych wymogów.

Sąd pierwszej instancji zgodził się z poglądem organu odwoławczego, iż zawarte w decyzji organu I instancji uzasadnienie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Jarocińskiego z dnia [...] czerwca 1999 r., którą udzielono U. i T. D. pozwolenia na użytkowanie dwóch szop gospodarczych wybudowanych bez pozwolenia na budowę na działkach nr [...] i [...], położonych przy ul. Jarocińskiej [...] w S., nie było prawidłowe. Jednocześnie Sąd rozszerzył zawartą w decyzji organu odwoławczego argumentację w zakresie przyczyn stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Starosty Jarocińskiego. Jednak to rozszerzenie w istocie nie stanowi rozszerzenia argumentacji w nawiązaniu do odpowiednich przepisów prawa, lecz przedstawienie decyzji wydanych przez organy administracji publicznej i zapadłych wyroków. Po podaniu tych decyzji i wyroków sądów administracyjnych Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wyjaśnił jakie mają one znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie wyjaśnia w czym Sąd pierwszej instancji upatruje przesłanki rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Nie jest przy tym uprawnione stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż Starosta Jarociński udzielił U. i T. D. pozwolenia na użytkowanie tylko dlatego, gdyż wcześniej zostało wznowione postępowanie. Do takiego wniosku nie upoważnia treść decyzji Starosty Jarocińskiego z dnia [...] czerwca 1999 r., którą udzielono U. i T. D. pozwolenia na użytkowanie dwóch szop gospodarczych wybudowanych bez pozwolenia na budowę na działkach nr [...] i [...], położonych przy ul. Jarocińskiej [...] w S.

Nadto rozszerzenie argumentacji zawartej w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego oznacza, iż Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2010 r. odnośnie wystąpienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Z uwagi na powyższe należy przypomnieć, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania / skutek ex tunc / ( por. J.Borkowski [w:] B.Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s.699 ).

"Rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Uzasadnienie dla konieczności wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego stanowi istnienie w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym.

O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994r. III ARN 13/94, OSN 1994/3/36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r. VSA 535/94, ONSA 1995/2/91). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa.

Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 grudnia 1988r., II SA 981/88, ONSA 1988/2/96, z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/ 23 ).

Zaznaczyć przy tym należy, iż w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który ma być stosowany w bezpośrednim rozumieniu. Sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie jest zatem możliwa do zastosowania, gdy decyzja wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze (zob. glosa B. Adamiak do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2006 r. I FSK 439/05, OSP 2007/9/100).

Przypomnieć należy, iż rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan faktyczny i stan prawa w dniu wydania tej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 1987 r., III SA 1134/96, ONSA 1998/3/101 ).

Stosownie do art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414), zamieszczonym w Rozdziale 11 "Przepisy przejściowe i końcowe", do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. W myśl ustępu 2 art. 103 powołanej wyżej ustawy art. 48 tejże ustawy, dotyczącego orzekania o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części, nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. W wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 1996 roku - sygn. akt K 9/95 ustawą z dnia 5 lipca 1996 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 100, poz. 465) dokonano zmiany art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 89, poz. 414 ) w ten sposób, iż rozszerzono stosowanie przepisów dotychczasowych do obiektów, w stosunku do których przed dniem 1 stycznia 1995 roku wszczęte zostało postępowanie administracyjne. Powyższa nowela weszła w życie z dniem 14 sierpnia 1996 roku. Kwestia stosowania przepisów dotychczasowych i przepisów nowej ustawy rodziła uzasadnione wątpliwości, które były poddawane ocenie składów powiększonych Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zagadnienie stosowania w myśl art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. przepisów dotychczasowych, to jest Prawa budowlanego z 1974 r. było analizowane w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 1996 r. OPS 3/96. W uchwale tej Sąd wyraził pogląd, że jeżeli w sprawie o nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, którego budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89 poz. 414), mają zastosowanie przepisy dotychczasowe, przepisu art. 49 ust. 1 tej ustawy nie stosuje się (ONSA 1997 Nr 1 poz. 2).

W uchwale tej - dokonując interpretacji przepisu art. 103 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1994r. – przyjęto, że regułą podstawową wynikającą z art. 103 ust. 1, jest stosowanie nowej regulacji prawnej, która obejmuje nie tylko sprawy, w których postępowanie administracyjne jest wszczynane już po wejściu w życie ustawy ( niezależnie od tego, czy dotyczy ono zdarzeń faktycznych powstałych jeszcze w okresie obowiązywania poprzedniej ustawy), ale także sprawy wszczęte a nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie nowej ustawy, a więc przed dniem 1 stycznia 1995 r. Przepisy nowego Prawa budowlanego z 1994r. mają zastosowanie do samowoli budowlanych, z tym jednak zastrzeżeniem, że wyłączono możliwość stosowania art. 48 tego Prawa do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie tej ustawy oraz obiektów, w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Przepis art. 103 ust. 2 zdanie drugie nakazuje do takich obiektów stosować przepisy dotychczasowe. Odesłanie do przepisów dotychczasowych w tym wypadku powoduje, że skutki samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu obiektu przed dniem 1 stycznia 1995 r. należy likwidować używając środków prawnych przewidzianych w przepisach Prawa budowlanego obowiązującego przed tą datą, w tym także stosując art. 37 ust. 1 tego Prawa. Z mocy wyraźnego przepisu ustawy nadal muszą więc być stosowane przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. w takim zakresie, jaki jest niezbędny do realizacji zastrzeżenia wynikającego z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.

Następnie, w dniu 26 listopada 2001 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął uchwałę OPS 4/01, iż do obiektu budowlanego, którego budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. i którego przymusową rozbiórkę nakazano decyzją administracyjną wydaną po dniu 1 stycznia 1995 r. na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38 poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. 2000 Nr 106 poz. 1126 ze zm.) może mieć zastosowanie przepis art. 39 powołanej ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. Sąd podzielił w tej uchwale pogląd wyrażony w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 1996 r. OPS 3/96 ( por. ONSA 2002/2/58).

Analogiczne stanowisko zajął Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 3 września 1997 r., III RN 33/97 (OSNAPU 1998 nr 6 poz. 168), stwierdzając, że do obiektu, którego budowa została zakończona bez wymaganego pozwolenia przed dniem 1 stycznia 1995 r., należy stosować, według art. 103 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1994 r., art. 37 ust. 1 pkt 1 i art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r., jako że prawo to było mniej surowe dla sprawców samowoli budowlanych.

Z uwagi na powyższe podkreślić należy, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić w przypadku norm prawnych nie budzących wątpliwości interpretacyjnych. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 grudnia 1988r., II SA 981/88, ONSA 1988/2/96, z dnia 21 października 1992 r. sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/23; wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 8 kwietnia 1994 r., sygn. akt III ARN 15/94, OSNAP 1994/3/36, z dnia 20 grudnia 1994 r., sygn. akt III ARN 71/94, OSNAP 1995/13/156). Spór co do wykładni przepisu prawa materialnego nie może stanowić przesłanki do uznania, że decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa i stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skoro, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący, to dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, konieczne jest stwierdzenie jaki konkretny przepis został naruszony i wykazanie, że naruszenie to miało charakter rażący, niemożliwy do zaakceptowania w państwie prawa. Bezwzględnym obowiązkiem organu jest wykazanie, dlaczego konkretne naruszenie prawa uznał za rażące. Także sąd administracyjny – w ramach kontroli legalności decyzji - winien ocenić naruszenie prawa, a następnie uzasadnić, z jakich to względów podzielił stanowisko organu ( bądź nie podzielił stanowiska organu), iż stwierdzone naruszenie prawa ma charakter rażący. Nadto obowiązkiem organów administracji publicznej i sądu administracyjnego jest rozważenie, czy dany przepis nie budził wątpliwości interpretacyjnych. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie rozważył, czy rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Starosty Jarocińskiego z dnia [...] czerwca 1999 r., którą udzielono U. i T. D. pozwolenia na użytkowanie dwóch szop gospodarczych, wydane zostało w sytuacji wymagającej wykładni powołanych wyżej przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. i Prawa budowlanego z 1994 r., a to za sprawą przepisu art. 103 nowej ustawy.

Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie – art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten, normując treść uzasadnienia wyroku, stanowi na gruncie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odzwierciedlenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady budowania zaufania do organów państwa. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Sąd winien też mieć na uwadze, iż w postępowaniu administracyjnym jedną z zasad ogólnych jest trwałość decyzji administracyjnych - art. 16 § 1 k.p.a.. Wzruszenie ostatecznej decyzji, będące wyjątkiem od określonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji, powinno być poprzedzone przeprowadzeniem szczególnie wnikliwego postępowania, uwzględniającego w pełni art. 7 i art. 77 k.p.a., a także – wypełniającego zawarte w art. 2 Konstytucji wskazania o stosowaniu w praktyce zasad demokratycznego państwa prawnego.

Za chybiony natomiast należy uznać zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 57 § 3 ustawy - Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 roku (t.j.: Dz. U. z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118, ze zm.) przez niewłaściwe jego zastosowanie w ten sposób, że Sąd uznał, iż niedołączenie kompletu dokumentów jest rażącym naruszeniem tego przepisu i skutkuje nieważnością decyzji. Po pierwsze, strona powołała datę wydania poprzedniej ustawy – Prawo budowlane, a miejsce publikacji ( Dz. U. ) dotyczy nowej ustawy – Prawo budowlane. Po drugie, Sąd pierwszej instancji nie stosował tego przepisu i nie oceniał jego stosowania przez organy administracji publicznej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.