Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1339/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 17 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 938/19 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] października 2019 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1) oddala skargę kasacyjną, 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 17 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 938/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] października 2019 r., nr [...], w przedmiocie pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł uczestnik postępowania B. K. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego poprzez:

a) błędną wykładnię § 2.1 pkt 4 i pkt 5 uchwały nr XI/148/2015 Rady Miejskiej w Nidzicy z dnia 13 sierpnia 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Nidzica, dalej także: "Planu", w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane polegającą na przyjęciu, że pojęcie "zabudowy jednorodzinnej z usługami" (symbol MNU) jest równoznaczne z pojęciem "zabudowy usługowo - mieszkaniowej" (symbol MN) oraz, że na terenach zabudowy jednorodzinnej z usługami dopuszcza się możliwość powstania zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usługowej, co doprowadziło do uznania, że projekt budowlany jest zgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu § 2.1 pkt 4 ww. uchwały prowadzi do wniosku, że na terenach zabudowy jednorodzinnej z usługami nie może powstać samoistna zabudowa usługowa, a jedynie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna uzupełniona o funkcję usługową, co powoduje, że projekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co miało wpływ na wynik sprawy;

b) błędną wykładnię § 15, jednostka C, symbol terenu elementarnego C-150 MNU ust. 1 oraz ust. 6 ustaleń uchwały nr XI/148/2015 Rady Miejskiej w Nidzicy z dnia 13 sierpnia 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Nidzica w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i uznanie, że ww. postanowienia aktu planistycznego w sposób jednoznaczny wskazują, że funkcja usługowa może być realizowana w budynkach niewchodzących w skład zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowej, co doprowadziło do przyjęcia, że projekt budowlany jest zgodny z podstawowym przeznaczeniem terenu, a co za tym idzie, z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. postanowień aktu planistycznego prowadzi do wniosku, że funkcja usługowa może być realizowana tylko w budynkach wchodzących w skład zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowej, co powoduje, że projekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co miało wpływ na wynik sprawy;

c) błędną wykładnię § 11 pkt 9 uchwały nr XI/148/2015 Rady Miejskiej w Nidzicy z dnia 13 sierpnia 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Nidzica w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, polegającą na przyjęciu, że przepis ten dotyczy wyłącznie terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 3 Planu (tereny zabudowy jednorodzinnej oznaczone na rysunku planu symbolem MN), co skutkowało błędnym uznaniem, że na terenie oznaczonym symbolem C-150 MNU ustalenia aktu planistycznego nie zawężają funkcji usługowej do usług o charakterze podstawowym, a zatem sporny obiekt budowlany jest zgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy prawidłowa wykładnia § 11 pkt 9 ww. uchwały prowadzi do wniosku, że ma on także zastosowanie do terenów zabudowy jednorodzinnej z usługami, oznaczonych na rysunku planu symbolem MNU (§ 2 ust. 1 pkt 4 Planu), a zatem sporny obiekt budowalny jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co miało wpływ na wynik sprawy;

d) niezastosowanie § 4 pkt 6 oraz § 15, jednostka C, symbol terenu elementarnego C-150 MNU ust. 3 uchwały nr XI/148/2015 Rady Miejskiej w Nidzicy z dnia 13 sierpnia 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Nidzica w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w sytuacji, gdy przepisy te zabraniają budowy nowego budynku lub obiektu budowlanego w miejscu w którym żadnego budynku lub obiektu budowlanego dotychczas nie było - a z tą sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie - co powoduje, że budowa myjni bezdotykowej trzystanowiskowej na działce nr A obręb 4 miasta Nidzica nie stanowi adaptacji istniejącej zabudowy, a zatem jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co miało wpływ na wynik sprawy.

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a w zw. z art. z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie do stanowiska wyrażonego przez Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego w decyzji z dnia [...] października 2019 r., znak sprawy [...], a następnie podtrzymanego w odpowiedzi na skargę z dnia 25 listopada 2019 r., że budowa nowego obiektu w postaci myjni bezdotykowej trzystanowiskowej na działce nr A obręb 4 miasta Nidzica nie może odbywać się w ramach adaptacji istniejącej zabudowy zgodnie z treścią § 4 pkt 6 oraz § 15 jednostka C, symbol terenu elementarnego C-150 MNU ust. 3 uchwały nr XI/148/2015 Rady Miejskiej w Nidzicy z dnia 13 sierpnia 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Nidzica, zaś powyższe braki w uzasadnieniu wyroku skutkują niemożnością należytej kontroli kasacyjnej orzeczenia;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez błędną, sprzeczną z zasadami logiki i doświadczenia życiowego oceną materiału dowodowego, w szczególności w postaci projektu budowlanego oraz umowy sprzedaży nieruchomości - działki ewidencyjnej A (akt notarialny rep. A [...] z dnia [...] marca 2018 r.), polegającą na przyjęciu, że realizacja projektu budowlanego inwestora jest zgodna z podstawowym przeznaczeniem terenu oznaczonego symbolem C-150 MNU (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z usługami), podczas gdy treść projektu budowlanego oraz umowy sprzedaży nieruchomości - działki ewidencyjnej A dają wyraz temu, że po zrealizowaniu projektu budowlanego w postaci budowy myjni samochodowej wraz z niezbędną infrastrukturą, dojdzie do zmiany podstawowego przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem C-150 MNU, gdzie zabudowa usługowa będzie zdecydowanie przeważać nad zabudową mieszkaniową jednorodzinną, co jest niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z 134 § 1 P.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej i niedokonanie jakichkolwiek ustaleń w przedmiocie dotychczasowej zabudowy i funkcji terenu elementarnego oznaczonego symbolem C-150 MNU, co pozwoliłoby na stwierdzenie, że projekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż jego realizacja skutkować będzie zaburzeniem ładu przestrzennego poprzez niedopuszczalną zmianę zabudowy i funkcji terenu w kontekście § 4 pkt 4 oraz § 4 pkt 6 uchwały nr XI/148/2015 Rady Miejskiej w Nidzicy z dnia 13 sierpnia 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Nidzica.

W oparciu o powyższe zarzuty wnoszący kasację wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. G. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Z uwagi na zaistnienie okoliczności, o których mowa w art. 182 § 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności omówić należy istotne kwestie procesowe.

Nie jest skuteczny zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w zw. z art. z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie do stanowiska wyrażonego przez Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego w decyzji z dnia [...] października 2019 r., że budowa nowego obiektu w postaci myjni bezdotykowej trzystanowiskowej na działce nr A obręb 4 miasta Nidzica nie może odbywać się w ramach adaptacji istniejącej zabudowy zgodnie z treścią § 4 pkt 6 oraz § 15 jednostka C, symbol terenu elementarnego C-150 MNU ust. 3 uchwały nr XI/148/2015 Rady Miejskiej w Nidzicy z dnia 13 sierpnia 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Nidzica, zaś powyższe braki w uzasadnieniu wyroku skutkują niemożnością należytej kontroli kasacyjnej orzeczenia.

W myśl art. 141 § 4 P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn.. akt II OSK 1457/11, ONSA i wsa 2012/6/101). Wyjaśnienie podstawy prawnej nie musi zaś szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów zawartych w skardze. Wymagane jest by uzasadnienie stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono synteza stanowiska sądu (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 62/11).

Sąd pierwszej instancji, przedstawiając stan sprawy, przytoczył stwierdzenie Wojewody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, według którego, budowa obiektu nie jest adaptacją istniejącej zabudowy w rozumieniu Planu. W rozważaniach prawnych Sąd pierwszej instancji nie odniósł się szczegółowo do tego zagadnienia. Pamiętać jednak należy, że wyjaśniając podstawę prawną rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że nie ma podstaw do przyjęcia, że inwestycja – myjnia bezdotykowa trzystanowiskowa nie może zostać usytuowana na terenie oznaczonym C-150 MNU, z powodu jej niezgodności z Planem. Wcześniej zaś Sąd przytoczył treść zaświadczenia Burmistrza Nidzicy, zgodnie z którym, działalność polegająca na świadczeniu usług mycia samochodów na działce nr A, obręb 4 w Nidzicy, położonej na terenie oznaczonym w Planie jako C-150 MNU, jest zgodna z podstawowym przeznaczeniem określonym dla tego terenu, o ile nie powoduje przekroczenia wartości dopuszczalnych emisji, określonych w § 6 pkt 4 lit. d. Z uzasadnienia wynika także jednoznaczne stanowisko Sądu, według którego, możliwość usytuowania na spornej działce budynku usługowego wynika z przeznaczenia podstawowego przewidzianego w Planie dla terenu C-150 MNU. Brak nawiązania do kwestii adaptacji nie miał zatem wpływu na prawidłowość wywiązania się Sądu z obowiązku nałożonego przepisem art. 141 § 4 P.p.s.a.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez błędną, sprzeczną z zasadami logiki i doświadczenia życiowego oceną materiału dowodowego podnosi w rzeczywistości kwestię materialnoprawną – zgodności projektu budowlanego z podstawowym przeznaczeniem terenu oznaczonego symbolem C-150 MNU. Z opisu naruszenia ani z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, na czym miałoby polegać naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 80 K.p.a. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zaś ustalił, na podstawie projektu budowlanego, jaki obiekt budowlany jest przedmiotem wniosku i projektu budowlanego. Natomiast zastosowanie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzedzone wykładnią § 15 w części odnoszącej się do terenu oznaczonego C-150 MNU Planu jest zagadnieniem materialnoprawnym, którego nie można skutecznie zakwestionować poprzez zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 80 K.p.a.

Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się także naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. Po pierwsze, przywołanie art. 134 § 1 P.p.s.a. jest bezpodstawne. Granice sprawy sądowej zakreśla przedmiot zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub bezczynność kwestionowane w skardze (por. m.in. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 3 lutego 1997 r., sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997/3/104; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1019/05). Sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 9 października 2019 r., nr IGR-II.7840.4.164.2019, w przedmiocie pozwolenia na budowę, orzekł w granicach sprawy. Z uzasadnienia wyroku nie wynika aby orzekał związany zarzutami i wnioskami skargi. Wykonał obowiązek kontrolny przewidziany przepisem art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. rozpoznając skargę na tę decyzję, a wydając zaskarżony wyrok, zastosował środek określony w ustawie. Nieprawidłowe wywiązanie się z obowiązku dokonania istotnych ustaleń faktycznych można natomiast podnosić z powołaniem się na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.sa. w związku z art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a.

Niezależnie od tego trzeba zauważyć, że w sprawie należy wyczerpująco zebrać i ocenić materiał dowodowy co do okoliczności istotnych z punktu widzenia prawa materialnego. Skoro zaś, jak to zostanie rozwinięte w materialnej części niniejszych rozważań, a co w pewnej mierze zostało już zasygnalizowane, kontrowersja nie dotyczy adaptacji dotychczasowego zagospodarowania terenu lecz nowej zabudowy, zgodnie z podstawowym przeznaczeniem terenu, dokonywanie ustaleń odnoszących się do dotychczasowej zabudowy i funkcji terenu, nie było wymagane.

Zagadnienie zgodności z Planem ewentualnej przewagi zabudowy usługowej nad zabudową mieszkaniową jednorodzinną, podniesione także w opisie naruszenia analizowanego zarzutu, nie może być podnoszone w formie zarzutu procesowego.

Nie można podzielić zarzutu o błędnej wykładni § 11 pkt 9 Planu. Przepis ten, jako ograniczający prawo do zabudowy, należy odczytywać ściśle. Skoro odnosi się do terenów zabudowy jednorodzinnej, oznaczonych na rysunku planu symbolem MN (§ 2 ust. 1 pkt 3 uchwały), to brak jest podstaw do jego stosowania w odniesieniu do terenów zabudowy jednorodzinnej z usługami, oznaczonych na rysunku planu symbolem MNU (§ 2 ust. 1 pkt 4). Każda jednostka planistyczna, z uwagi na jej wyodrębnienie w planie miejscowym powinna być traktowana indywidualnie. Nie można, bez odpowiedniego odesłania, przenosić unormowań odnoszących się do określonej jednostki na grunt stosowania przepisów określających status prawny innego terenu, nawet gdy przeznaczenie terenu obu jednostek w części jest podobne (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 29/18). Warto podkreślić, że przeznaczenie terenu pod usługi zostało przewidziane dla szeregu obszarów (np. tereny wymienione w § 2 ust. 1 pkt 2, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12 Planu), co nie oznacza, że tereny te mogą być ze sobą utożsamiane. Tak samo, nie mogą być traktowane jako identyczne, tereny zabudowy jednorodzinnej (§ 2 ust. 1 pkt 3) i tereny zabudowy jednorodzinnej z usługami (§ 2 ust. 1 pkt 4).

Od razu w tym miejscu można odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię § 2.1 pkt 4 i pkt 5 uchwały nr XI/148/2015 Rady Miejskiej w Nidzicy z dnia 13 sierpnia 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Nidzica w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej: "Prawo budowlane", polegającą na przyjęciu, że pojęcie "zabudowy jednorodzinnej z usługami" (symbol MNU) jest równoznaczne z pojęciem "zabudowy usługowo - mieszkaniowej" (symbol MN) oraz, że na terenach zabudowy jednorodzinnej z usługami dopuszcza się możliwość powstania zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usługowej.

Przede wszystkim, w sformułowaniu zarzutu dopuszczono się niedokładności. Zabudowa "usługowo-mieszkaniowa", o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 5, oznaczona jest na rysunku planu symbolem UM, a nie MN. Symbol MN przewidziany został dla terenów zabudowy jednorodzinnej (§ 2 ust. 1 pkt 3, którego to przepisu w omawianej podstawie kasacji nie powołano). Nadto, Sąd pierwszej instancji nie dokonał utożsamienia pojęcia "zabudowy jednorodzinnej z usługami" oraz pojęcia "zabudowy usługowo-mieszkaniowej". Jedyne nawiązanie do pojęcia terenu UM, tj. C-81UM nastąpiło w tej części rozważań Sądu pierwszej instancji, w której wymienił przypadki wyraźnie sformułowanego nakazu ograniczenia przeznaczenia do usług podstawowych. Sąd uczynił to w ramach argumentacji wskazującej, że takiego ograniczenia do usług podstawowych w odniesieniu do terenu C-150 MNU w Planie nie ustanowiono.

Natomiast czym innym jest kwestia rozumienia unormowań C-150 MNU w zakresie przeznaczenia terenu pod usługi: czy chodzi tylko o usługi w obiekcie pełniącym funkcję mieszkalną, czy też samodzielny obiekt budowlany pełniący funkcję usługową. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał na szczegółowe unormowania § 15 C-150 MNU pkt 6 i 8, z których wynika możliwość lokalizacji obiektu pełniącego funkcję wyłącznie usługową.

Niezależnie od argumentacji Sądu pierwszej instancji w odniesieniu do analizowanego zarzutu dodać można, że wadliwość wywodu kasacji polega jeszcze na tym, że wnoszący kasację nieprecyzyjnie odczytał unormowanie odnoszące się do terenów zabudowy usługowo-mieszkaniowej (UM). Z nazwy tej jednostki planistycznej (zabudowa usługowo-mieszkaniowa) oraz ze szczegółowych ustaleń planu (np. B-26 UM, C-81 UM,C-114 UM), wynika, że przeznaczeniem podstawowym jest zabudowa usługowo-mieszkaniowa. Tak więc to w przypadku tych terenów zasadą jest zabudowa pełniąca równocześnie dwie funkcje. Natomiast w niektórych przypadkach uchwałodawca gminny jako przeznaczenie dopuszczalne przewidział realizację usług bez mieszkań (np. C-114 UM, C-81 UM).

Status terenów zabudowy jednorodzinnej z usługami (MNU), w tym terenu oznaczonego symbolem C-150 MNU, jest odmienny. Przeznaczenia podstawowego terenu nie stanowi zabudowa jednorodzinna mieszkaniowo-usługowa lecz jako przeznaczenie podstawowe występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z usługami. Możliwość realizacji, w ramach przeznaczenia podstawowego, odrębnej zabudowy usługowej, jak wynika z poprzedzających rozważań wynika nadto z przepisów § 15 C-150 MNU pkt 6, 7 i 8 zdanie drugie.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niezastosowanie § 4 pkt 6, jednostka C, symbol terenu elementarnego C-150 MNU ust. 3 uchwały nr XI/148/2015 RM w Nidzicy. Wbrew tezie sformułowanej przez wnoszącego kasację, przepisy te nie zabraniają budowy nowego obiektu budowlanego. Jest to norma zezwalająca na adaptację istniejącej zabudowy i funkcji oraz określająca, wraz § 4 pkt 6, zakres zmian w robotach adaptacyjnych i zmieniających dotychczasową zabudowę i funkcję. Dodać warto, że organ odwoławczy odnotował najpierw przeznaczenie podstawowe i dopuszczalne działki położonej w terenie C-150 MNU, następnie dodając że "Plan adaptuje także istniejącą zabudowę i uszczegóławiając zakres adaptacji w § 4 pkt 6". Niezależnie zaś od spostrzeżenia o tym, że budowa spornego obiektu nie jest adaptacją istniejącej zabudowy, Wojewoda obszernie argumentował, że budowa jest niezgodna z przeznaczeniem podstawowym. O ile zaś ustalenie o braku adaptacji miałoby oznaczać wykluczenie zgodności z Planem, rozważania o braku zgodności z przeznaczeniem podstawowym, rozumianym jako budynek mieszkalny mieszczący lokal usługowy nie miałyby istotnego znaczenia.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Odstąpienie od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 207 § 2 P.p.s.a.