Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1067/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta~Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 1 UST 2 PKT 7, 6, 3 UST 1, 4 UST 1, 9 UST 4, 20 UST 1, 28 UST 1, 36
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 13 marca 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Gminy W. i W. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 501/16 w sprawie ze skargi W. B. na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] 1. oddala skargi kasacyjne; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 501/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, rozpoznając skargę skarżącego na zaskarżoną uchwałę Rady Miejskiej W. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru w rejonie ulicy [...], w pkt I stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały dotyczącej terenu 1.KD-D w części w jakiej obejmuje on działkę nr [...], obręb [...]; w pkt II stwierdził nieważność § 18 ust. 6 pkt 3 w części dotyczącej działki nr [...], obręb [...] oraz ustaleń rysunku planu wyznaczających na terenie tej działki nieprzekraczalne linie zabudowy od strony linii rozgraniczających z terenem 1.KD-D; w pkt III oddalił skargę dotyczącą działki nr [...], obręb [...]; w pkt IV umarza postępowanie sądowoadministracyjne w części dotyczącej działek nr [...] i nr [...], obręb [...].

Skargami kasacyjnymi objęto punkty I, II i III ww. wyroku, dlatego przedstawiony poniżej stan faktyczny i prawny sprawy zostanie przedstawiony w granicach wyznaczonych przez obie skargi kasacyjne.

Powyższą uchwałę zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący, podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia:

- art. 6 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 i 4 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", przez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącego związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem;

- art. 9 ust. 4 w związku z art. 20 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pomimo jego niezgodności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W.;

- art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przez podjęcie zaskarżonej uchwał bez uprzedniego podjęcia uchwały o zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Wałbrzych;

- art. 17 pkt 11, pkt 13 i pkt 14 u.p.z.p. przez niewyznaczenie w ogłoszeniu o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, terminu nie krótszego niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia projektu planu, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogłyby wnieść uwagi dotyczące projektu planu, oraz poprzez nie wprowadzenie zmiany do projektu planu miejscowego wynikających z rozpatrzenia uwag i nie ponowienia przeprowadzenia uzgodnień w przedmiocie treści planu z ww. podmiotami;

- art. 140 K.c., polegające na nieuprawnionym ograniczeniu skarżącego w możliwości korzystania ze swoich nieruchomości;

- art. 3 u.p.z.p., albowiem w związku z uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego korzystanie z nieruchomości będącej własnością skarżącego w sposób zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem, stało się niemożliwe, a przynajmniej istotnie ograniczone, albowiem spowodowało spadek wartości nieruchomości.

Skarżący podniósł także, że w wyniku nieprawidłowego wykonywania przez organ gminy władztwa planistycznego został naruszony jego interes prawny, wynikający z treści art. 64 Konstytucji RP, art. 140 K.c. oraz art. 6 ust. 2 u.p.z.p.

Zarzucając powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Swój interes prawny skarżący powiązał z uprawnieniami właścicielskimi m.in. do działek o nr [...] i [...].

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta W. wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 16 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 501/16, rozpoznając skargę, wskazał, że skarżący posiada legitymację skargową wynikającą z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 140 K.c. do wniesienia skargi na ww. uchwałę do Sądu Administracyjnego. Ustalenia planu istotnie kształtują sposób wykonywania własności przez skarżącego, ograniczając swobodę zabudowy i świadczą o naruszeniu jego interesu prawnego, którego źródłem są uprawnienia właścicielskie (do działek nr [...] i [...]).

Sąd uwzględniając skargę w części stwierdził nieważność uchwały (zarówno części tekstowej jak i graficznej) w odniesieniu do terenu stanowiącego własność skarżącego, oznaczonego na rysunku planu symbolem 1.KD-D w zakresie objętym działką o numerze ewidencyjnym nr [...] oraz w zakresie wyznaczonych na tej działce od strony terenu 1.KD-D nieprzekraczalnych linii zabudowy (pkt I i II zaskarżonego wyroku). W pozostałej zaś części – tj. w odniesieniu do działki nr [...] skarga podlegała oddaleniu (pkt III zaskarżonego wyroku), gdyż podniesione przez skarżącego zarzuty nie były uzasadnione.

Zdaniem Sądu, podejmując zaskarżoną uchwałę w zakresie przeznaczenia części działki nr [...] pod drogę publiczną 1.KD-D, organ stanowiący gminy dopuścił się naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w związku z nadużyciem władztwa planistycznego skutkującego ograniczeniem przysługującego skarżącemu prawa własności ww. nieruchomości, bez wskazania okoliczności uzasadniających przeznaczenie części nieruchomości pod drogę publiczną i bez rozważenia alternatywnych rozwiązań w tym zakresie. Sąd wskazał, że w procesie planowania przestrzennego może dojść do ograniczenia prawa własności. Jednak ograniczenie to może być jednak dokonane przy zachowaniu granic władztwa planistycznego oraz zasady proporcjonalności oraz zasady równości. Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli organ gminy powinien dbać o właściwe ustalenie proporcji pomiędzy ochroną interesu publicznego z jednej strony, a ograniczeniem prywatnych interesów właścicieli.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie doszło do naruszenia powyższych zasad w odniesieniu do działki nr [...]. W związku z przeznaczeniem części działki nr [...] na drogę publiczną, na skutek uchwalenia planu, doszło do zmiany przeznaczenia terenu na tym odcinku, na drogę publiczną. Droga ta nie kończy – jak dotychczas na wysokości działki nr [...], ale została przedłużona w celu połączenia jej z drogą 2.KD-D. przyjmując rozwiązanie polegające na przedłużeniu drogi 1.KD-D w kierunku drogi 2.KD-D prawodawca lokalny uczynił to kosztem nieruchomości skarżącego stanowiącej działkę nr [...]. Na tym odcinku, linie rozgraniczające teren drogi 1.KDD przebiegające dotychczas prosto, zostały załamane i skierowane na obszar działki nr [...]. Zauważyć w tym miejscu należy, że gdyby linie rozgraniczeniowe terenu drogi zostały wykreślone prosto – jako kontynuacja wcześniej wyznaczonej drogi – to wówczas teren pod drogę obejmowałby podobne części działki nr [...] i sąsiadującej z nią działki nr [...]. Istotne przy tym jest, że obie te nieruchomości charakteryzują się podobnymi cechami. Tym samym przeznaczając większą część działki nr [...] na cel publiczny zróżnicowano sytuację prawną ich właścicieli ww. nieruchomości. Z dokumentacji planistycznej, jak też z odpowiedzi na skargę, nie wynika jednak żadna racjonalna przyczyna uzasadniająca takie działanie, tym bardziej, że teren graniczący z działką nr [...] (w kierunku drogi 2.KD-D), przez który także przebiega droga 1.KD-D, stanowi własność Gminy i zgodnie z planem przeznaczony został w części na zieleń urządzoną (teren 1.ZP) a w części na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową (teren 1.MNU). Na podstawie dokumentacji planistycznej oraz wypowiedzi strony przeciwnej, nie można też stwierdzić, aby toku prac nad planem badano, czy istnieją alternatywne rozwiązania zapewnienia innego dostępu komunikacyjnego dla wskazanych terenów. Ograniczenie prawa własności nastąpiło zatem z naruszeniem zasady równości i proporcjonalności. Analiza części graficznej planu prowadzi do wniosku, że istniała możliwość wytyczenia przebiegu drogi publicznej w inny sposób, który w podobnych częściach przeznaczałby pod drogę publiczną również działki sąsiadujące z działką skarżącego. Tym samym niezbędność przyjętego w planie rozwiązania zostaje podważona. Analizując rysunek planu można ewentualnie wnioskować, że przyjęty przebieg drogi, miał na celu ominięcie terenu 1.ZP. W dokumentacji planistycznej, jak też w uzasadnieniu uchwały, a wreszcie w stanowisku strony przeciwnej wyrażonej w pismach procesowych, brak jednak przekonujących argumentów uzasadniających niezbędność takiego działania, w szczególności nie wynikają z nich żadne okoliczności faktyczne, które uniemożliwiałby przeznaczenie, części działki sąsiedniej nr [...], czy też niewielkiej części terenu 1.ZP pod drogę publiczną. Organ nie wskazał też żadnego argumentu, który mógłby stanowić o niezbędności przeznaczenia na cel publiczny części działki skarżącego – skoro istniała potencjalna możliwość zmniejszenia w stosunku do niego tego ograniczenia – oraz ustalenia przebiegu drogi w większej części przez działkę nr [...], a zatem z korzyścią dla działki sąsiedniej oraz terenu 1.ZP. Nie wskazał zwłaszcza konieczności ochrony innej wartości, która obok prawa własności indywidualnej winna zostać uwzględniona na tle art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Nie wynika to również ze zgromadzonego w sprawie materiału. W tym kontekście zauważyć też trzeba, że tereny w sąsiedztwie działki nr [...] oznaczone symbolem 5.MN, mają obsługę komunikacyjną zapewniającą dostęp do drogi publicznej – ul. [...] – przez drogę wewnętrzną 4.KDW i częściowo drogę publiczną 1.KD-D (na części działki nr [...]) zaś tereny 1.ZP i 1.MNU przylegają bezpośrednio do publicznej drogi dojazdowej 2.KD-D. W takiej sytuacji, nie uzasadniania przeznaczenia części działki skarżącego na drogę publiczną konieczność stworzenia dostępu do drogi publicznej dla działek sąsiednich (ww. terenów). W konsekwencji nie można stwierdzić aby dokonane ograniczenie zostało wprowadzone do planu w odpowiedniej proporcji do celu który miał być osiągnięty. Co więcej, niejasno jawi się sam cel – czy jest to ochrona interesu ogólnego, czy też ochrona innych podmiotów.

W odniesieniu do działki nr [...], zdaniem Sądu, Rada naruszyła jednak przedstawione wyżej zasady równości i proporcjonalności, skoro bez wskazania uzasadnionej przyczyny, w sposób niewspółmierny w stosunku do terenów sąsiednich, ograniczyła prawo własności skarżącego na działce nr [...], przeznaczając jej część na cel publiczny. Nie może być bowiem tak, że wytycznie drogi publicznej kosztem właściciela działki prywatnej w istocie służyć będzie realizacji potrzeb innego właściciela, który już dostęp do drogi publicznej posiada, w sytuacji, gdy nie wykazano, że wykluczona jest możliwość innego przebiegu tej drogi. Gmina nie wykazała, do czego – zdaniem Sądu była zobowiązana – niezbędności omawianego przebiegu drogi publicznej, w wyniku czego doszło do ograniczenia prawa własności skarżącego do działki nr [...]. Wprowadzone rozwiązanie skutkuje istotną ingerencją w sposób wykonywania władztwa skarżącego nad przedmiotową nieruchomością, uniemożliwiając w tej części zabudowę działki, przy czym do ograniczenia tego władztwa doszło z naruszeniem zasad sporządzania planu przy przekroczeniu władztwa planistycznego gminy. Co do zasady Sąd nie wyklucza możliwości przeznaczenia części nieruchomości skarżącego na drogę publiczną, jednak z przy poszanowaniu zasady równości i proporcjonalności.

W konsekwencji Sąd wyeliminował również te postanowienia planu, które ustalały na terenie ww. działki nieprzekraczalne linie zabudowy w określonej odległości od linii rozgraniczających teren drogi o symbolu 1.KD-D.

Sąd nie dopatrzył się zarzucanego naruszenia trybu uchwalania planu przez niedochowanie wymogów wynikających z art. 17 pkt 11, 13 i 14 u.p.z.p. Ponadto zamierzonego skutku nie mógł także odnieść zarzut wskazujący zmianę przeznaczenia części działki nr [...] z dotychczasowej drogi wewnętrznej na publiczną drogę dojazdową (1.KD-D) bez zgody skarżącego. Żaden z przepisów nie wymaga zgody właściciela nieruchomości na zamianę przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym nawet przy przeznaczeniu jej na cel publiczny. Jak wcześniej wyjaśniono gmina w ramach władztwa planistycznego posiada uprawnienie do ingerencji w sferę prawa własności i do ustalenia przeznaczenia nieruchomości na cel publiczny, oczywiście w granicach dozwolonych prawem. Zgodnie z przedstawionymi we wcześniejszej części uzasadnienia wywodami, rada gminy z mocy ustawy była uprawniona więc uprawniona do przeznaczenia części działki nr [...] na drogę publiczną. Dokonując takiego przeznaczenia gmina w sposób nadmierny nie naruszyła prawa skarżącego do wykonywania prawa własności. Już przed uchwaleniem planu działka ta służyła obsłudze komunikacyjnej przylegających do niej nieruchomości. Kwestionowany zapis planu w istocie tego przeznaczenia nie zmienia. Skarżący – jak też jego ewentualny następca prawny – nadal będzie mógł z przedmiotowej nieruchomości korzystać, gdyż nadal będzie ona pełniła funkcję komunikacyjną. Nadto jak wskazuje się w orzecznictwie, na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały, działka ta nie straciła charakteru drogi wewnętrznej, a skarżący nie stracił przysługującego mu udziału we współwłasności. Plan nie dokonał bowiem likwidacji drogi wewnętrznej na kwestionowanym odcinku. Część działki przeznaczona na teren 1.KD-D nie stała się drogą publiczną na skutek uchwalenia planu miejscowego. Stać się taką drogą może dopiero na skutek podjęcia uchwały o zaliczeniu jej do odpowiedniej kategorii dróg gminnych. Aby jednak zaliczyć drogę do kategorii dróg gminnych, gmina musi legitymować się odpowiednim tytułem prawnym do takiej nieruchomości, który może uzyskać przez jej nabycie w drodze umowy lub przez wywłaszczenie (por. wyrok NSA z 12 maja 2016 r., II OSK 2138/14). Do tego jednak czasu, skarżący może zbyć przysługujący mu udział w tej drodze wraz z prawem własności innej działki, gdyż ustalenia planu nie stanowią w tym względzie bezpośredniej przeszkody. Natomiast jeżeli dojdzie do wywłaszczenia i nadania drodze statusu drogi gminnej, to przylegające do niej działki będą miały zapewniony bezpośredni dostęp do drogi publicznej. W takiej sytuacji prawnej warunek określony w decyzji podziałowej stanie się nieaktualny.

Niewątpliwym jest, że przeznaczenie części działki nr [...] na drogę publiczną stanowi ograniczenie prawa własności skarżącego, gdyż prowadzić może do wywłaszczenia. Jednakże w tym przypadku ingerencja w prawo własności dokonana została z poszanowaniem z zachowaniem granic władztwa planistycznego. Działka nr [...] stanowi bowiem drogę służącą obsłudze komunikacyjnej nie tylko dla nieruchomości skarżącego, ale także dla nieruchomości innych podmiotów zlokalizowanych na terenie 5.MN i 4.MN. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w skarga dotyczącą działki nr [...] jako nieuzasadniona podlega oddaleniu.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyli skarżący w części dotyczącej pkt III zaskarżonego wyroku oraz Gmina W. w części dotyczącej pkt I i II zaskarżonego wyroku.

W swojej skardze kasacyjnej skarżący wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku WSA we Wrocławiu w części pkt III sentencji i rozpoznanie skargi kasacyjnej, z uwagi na dostateczne wyjaśnienie istoty sprawy, celem stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały dotyczącej terenu 1.KD-D w części w jakiej obejmuje ona działkę nr [...],

2) rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej poza rozprawą,

3) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych,

względnie o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w części pkt III sentencji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu,

2) rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej poza rozprawą,

3) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie następujących przepisów:

- art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. przez uznanie, że zmiana przeznaczenia działki nr [...]z drogi wewnętrznej na drogę publiczną dostatecznie uwzględniała prawo własności współwłaścicieli tej działki,

- art. 6 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 i 4 ust. 1 u.p.z.p. przez uznanie, że Gmina W. nie przekroczyła granic przysługującego jej władztwa planistycznego i nie ograniczyła nadmierne uprawnień skarżącego związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem,

- art. 9 ust. 4 w związku z art. 20 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez przyjęcie, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej działki nr [...] było zgodne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W.,

- art. 140 K.c. polegające na przyjęciu, że nie doszło do nieuprawnionego ograniczenia prawa skarżącego jako współwłaściciela działki nr [...] w możliwości korzystania ze swojej nieruchomości,

- art. 36 u.p.z.p. przez uznanie, że w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego korzystanie z nieruchomości będącej własnością skarżącego w dotychczasowy sposób i zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem było możliwe, i nie było istotnie ograniczone,

- art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.) przez uznanie, że działka nr [...] powinna zmienić przeznaczenie na drogę publiczną, z uwagi na posiadanie cechy drogi lokalnej, uzupełniającej sieć dróg służących miejscowym potrzebom ludności w rejonie ulicy [...].

W swojej skardze kasacyjnej Gmina W. wniosła:

1) w przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej przez WSA we Wrocławiu na podstawie art. 179a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej "p.p.s.a.", o zmianę wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi jako bezzasadnej,

2) w przypadku przekazania skargi Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt I, II i V i oddalenie skargi,

3) dopuszczenie dowodów podniesionych w skardze kasacyjnej,

4) rozpoznanie przedmiotowej sprawy na rozprawie,

5) zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi Gmina W. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię i w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie, tj.

- art. 28 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 3, art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 6 u.p.z.p. przez uznanie, że w przypadku ustalenia w zaskarżonej uchwale przebiegu drogi 1.KD-D w sposób określony na rysunku planu doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, co też miało nastąpić na skutek niedokonania przez Radę wyważenia interesu prywatnego i publicznego oraz ograniczenie prawa własności skarżącego i niedokonania zajęcia pod drogę publiczną części działki nr [...] i działki nr [...] w częściach równych oraz zajęcie pod drogę większej części działki nr [...], a tym samym doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego i jego uprawnień właścicielskich w tym zakresie, kiedy to prawidłowa wykładnia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 3 i w zw. z "art." u.p.z.p., przy uwzględnieniu sposobu zagospodarowania tych działek prowadzi do wniosku, że niedokonanie wyważenia interesu publicznego i prywatnego miałoby miejsce w sytuacji poprowadzenia przebiegu drogi zgodnie ze wskazaniem Sądu, a tym samym że nie doszło do ograniczenia uprawnień właścicielskich skarżącego. Gdyby bowiem droga publiczna została poprowadzona zgodnie ze wskazaniem Sądu zawartym w uzasadnieniu wyroku, musiałaby zostać poprowadzona bezpośrednio pod oknami wybudowanego już budynku mieszkalnego na działce nr [...] bądź też budynek ten musiałby zostać wyburzony i postawiony od nowa kilka metrów dalej. Co więcej, droga ta, wytyczona na wprost, zgodnie ze wskazaniem Sądu, musiałaby być poprowadzona przez środek lasu - terenu zadrzewionego, po skarpie o dużym nachyleniu, a nie tak jak określono w planie, omijałaby teren lasu bądź też skutkowałaby koniecznością wycięcia pojedynczych rosnących w obrębie planowanego przebiegu drogi i zostałaby poprowadzona po części skarpy o łagodniejszym nachyleniu;

- art. 28 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. przez uznanie, że w przypadku ustalenia w zaskarżonej uchwale przebiegu nieprzekraczalnych linii zabudowy i obowiązujących linii zabudowy, Rada naruszyła zasady sporządzania planów miejscowych określone w art. 1 ust. 3 oraz w art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., co ma związek z ograniczeniem ustanowioną linią zabudowy sposobu zagospodarowania działki, kiedy to prawidłowa wykładania art. 28 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 3 i art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. pozwala na stwierdzenie, że organ stanowiący gminy uchwalając plan miejscowy jest zobligowany do ustalenia w treści planu na jego rysunku linii zabudowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skargi kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skarg kasacyjnych z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargami kasacyjnymi wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skarg kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty obu skarg kasacyjnych.

Skarżący w swojej skardze kasacyjnej nie podważył skutecznie oceny Sądu I instancji dotyczącej zmiany przeznaczenia części działki nr [...] z dotychczasowej drogi wewnętrznej na publiczną drogę dojazdową. Wskazywana w skardze okoliczność, że zaskarżona uchwała ww. części narusza interes prawny skarżącego przez ingerencję w prawo własności (art. 140 K.c. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 2 i art. 36 u.p.z.p.) nie oznacza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Ze swej istoty plan miejscowy powoduje ingerencję w prawo własności. Wynika to wprost z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. Uchwalanie planów miejscowych, a co za tym idzie, możliwa ingerencja w prawo własności, należy do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Z tej perspektywy ocena zgodności z prawem polega na ocenie, czy owa ingerencja jest uzasadniona. Proces planowania ma to do siebie, że jego przeprowadzenie wymaga uwzględnienia różnych, czasami sprzecznych wartości, na co wskazuje treść art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Nie jest wystarczające samo wskazanie ingerencji w prawo własności, do czego organ gminy jest uprawniony na podstawie ww. przepisów ustawy. Dodatkowo wymagane jest przy omawianej problematyce prawnej wykazanie, że organ planistyczny nie wyważył, np. dwóch grup interesów prawnych, w tej sprawie prywatnego i publicznego, o czym ma świadomość strona skarżąca kasacyjnie skoro powołuje się w tym zakresie na zasady proporcjonalności i równości. Jednak z faktu przeznaczenia działki, która dotychczas była drogą wewnętrzną, na publiczną drogę dojazdową nie można wyprowadzić uzasadnionego wniosku, że w wyniku takiej zmiany doszło do nieproporcjonalnej ingerencji w prawo własności. W tym zakresie Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że dokonując takiego przeznaczenia gmina w sposób nadmierny nie naruszyła prawa skarżącego do wykonywania prawa własności. Jako trafną należy uznać argumentację Sądu wskazującą, że już przed uchwaleniem planu działka ta służyła obsłudze komunikacyjnej przylegających do niej nieruchomości. Skarżący nadal będzie mógł z przedmiotowej nieruchomości korzystać, jako z ciągu komunikacyjnego o charakterze drogi wewnętrznej. Dlatego aktualnie jako współwłaściciel tej drogi nadal może z niej korzystać w dotychczasowy sposób. Droga ta przed uchwaleniem planu służyła obsłudze komunikacyjnej przylegających do niej nieruchomości. W wyniku uchwalenia planu funkcja tej drogi nie uległa zmianie i nadal będzie miała charakter drogi dojazdowej. Trudno w takiej sytuacji doszukać się powodów, które pozwalałyby na uznanie, że doszło do nieproporcjonalnej ingerencji w prawo własności, skoro uprawnienia do tej samej drogi skarżący jako współwłaściciel może wykonywać w ten sam sposób, jako dojazd do jego nieruchomości. Ponadto skarżący, formułując zarzut skargi kasacyjnej odnośnie wadliwego przyjęcia, że plan miejscowy narusza studium (art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 i w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.), nie wskazał na czym ta niezgodność miałaby polegać jedynie przy zmianie istniejącej drogi wewnętrznej na publiczną drogę dojazdową, a więc przy braku zasadniczej zmiany układu komunikacyjnego. Odnośnie zaś naruszenia art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych należy wskazać, że przepis ten w procedurze uchwalania planu nie miał zastosowania, ponieważ stanowi podstawę prawną do innych działań organu gminy niż uchwalenie planu miejscowego, a mianowicie zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych, co zasadniczo jest odrębnym zagadnieniem prawnym od przeznaczenia drogi w planie miejscowym na publiczną drogę dojazdową. Rozróżnienie pojęć "droga gminna", a "droga publiczna" wynika z przepisów ustawy o drogach publicznych i rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.). To zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych wymaga zbadania czy dana droga spełnia cechy drogi lokalnej. W konsekwencji zarzuty skargi kasacyjnej skarżącego w odniesieniu do pkt III zaskarżonego wyroku a dotyczące naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.; art. 6 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 i 4 ust. 1 u.p.z.p.; art. 9 ust. 4 w związku z art. 20 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.; art. 140 K.c.; art. 36 u.p.z.p.; art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych należało uznać za pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Przechodząc do rozpoznania skargi kasacyjnej Gminy W. należy wskazać, że zarzuty w niej zawarte nie podważyły skutecznie oceny Sądu I instancji odnośnie braku wskazania uzasadnionych przyczyn dla planowanego przebiegu drogi o symbolu 1.KD-D przez teren działki nr [...]. Niezależnie od wyjaśnień złożonych przez Gminę w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego, w dokumentacji planistycznej brak jest stosownego uzasadnienia przyjętego rozwiązania planistycznego w odniesieniu do przebiegu drogi o symbolu 1.KD-D przez teren działki nr [...]. Taka zaś okoliczność potwierdza, że w tym zakresie doszło do naruszenia procedury planistycznej. W tym zakresie organ Gminy, uchwalając zaskarżoną uchwałę nie przeprowadził procesu wyważania grup interesów, tj. prywatnego i publicznego. Takim działaniem organ doprowadził do nieproporcjonalnej ingerencji w prawo własności skarżącego w odniesieniu do działki nr [...]. Taką okoliczność zaś należy ocenić jako istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, co wyczerpuje przesłankę z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., powodującą nieważność zaskarżonej uchwały w ww. części. Już chociażby z samej analizy planu miejscowego wynika, że planowany przebieg drogi nie ma na celu zapewnienia terenom dostępu do drogi publicznej. W tej bowiem części wszystkie nieruchomości, niezależnie od spornego przedłużenia drogi m.in. przez działkę nr [...], posiadają zapewniony dostęp do drogi publicznej. Dotyczy to terenów o następujących symbolach: 4.MN, 5.MN, 1.MNU, 1.ZP. Pomimo tego, przyjęty w planie miejscowym przebieg ww. drogi powoduje dodatkowo nieproporcjonalną ingerencję w prawo własności nieruchomości skarżącego w odniesieniu do sąsiedniej nieruchomości stanowiącej własność osoby trzeciej znajdującej się po drugiej stronie drogi 1.KD-D. Powyższe miało też wpływ na ocenę legalności ustalenia linii zabudowy na działce nr [...], ponieważ przebieg drogi determinował jej wyznaczenie. Dlatego Sąd I instancji trafnie ocenił, że organ stanowiący gminy dopuścił się naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w związku z nadużyciem władztwa planistycznego skutkującego ograniczeniem przysługującego skarżącemu prawa własności ww. nieruchomości, bez wskazania okoliczności uzasadniających przeznaczenie części nieruchomości pod drogę publiczną i bez rozważenia alternatywnych rozwiązań w tym zakresie. W skardze kasacyjnej Gmina tej oceny skutecznie nie podważyła. W tym zakresie Gmina wskazała na złe skomunikowanie terenów dlatego za pomocą drogi 1.KD-D połączono tereny mieszkaniowe (zabudowy jednorodzinnej) z nowymi terenami zabudowy jednorodzinnej (o symbolu 6.MN). Jednak w odniesieniu do innych terenów planu nie można doszukać się podobnego rozwiązania. Ponadto Gmina powołuje się na stan zagospodarowania, który powstał po uchwaleniu planu miejscowego; jednak w tym zakresie argumentuje – bez odwołania się do obowiązujących linii zabudowy dla działki nr [...], która w odniesieniu do obowiązującej linii zabudowy wynosi od 6 m do 7,5 m od linii rozgraniczających teren dróg 1.KD-D – wyłącznie o możliwości zbliżenia ponownie ustalanego przebiegu drogi do okien powstałej zabudowy. Nie wykazano w tym zakresie aby nie było możliwe ewentualne wytycznie ponownego przebiegi drogi

1.KD-D. Ponadto odnośnie kolizji przebiegu drogi z istniejącym zadrzewieniem, w skardze kasacyjnej przedstawiono zdjęcie, które uwidacznia także zadrzewienie działki nr [...]. Nie można zatem uznać, że przewidziany w planie przebieg drogi 1.KD-D będzie miał omijać istniejące tereny zadrzewione. Takie stwierdzenie dotyczy bowiem tylko publicznych terenów zielonych. Ponadto podnoszona w skardze kasacyjnej Gminy argumentacja dot. odszkodowania ewentualnie uzależniona jest od okoliczności związanej z wytyczeniem nowego przebiegu drogi, a więc od zdarzenia przyszłego, niepewnego i o nieznanym przebiegu. Stąd argumentacja ww. zakresie nie mogła zostać uznana za skuteczną na obecnym etapie postępowania. Ponadto kwestia zlokalizowania skarpy należy do okoliczności faktycznych, a nie prawnych przeszkód w innym wytyczeniu przebiegu drogi. Ponadto i tak nie wykazano na czym polega zbyt wysokie nachylenie owe skarpy. W konsekwencji zarzuty skargi kasacyjnej Gminy W. w odniesieniu do pkt I i II zaskarżonego wyroku a dotyczące naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 3, art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 6 u.p.z.p. oraz art. 28 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.