Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1469/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Powiatu [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala.


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy

1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Powiatu [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. znak [...] stwierdzającej z urzędu nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Powiatowi [...] pozwolenia na termomodernizację obiektu Zespołu Szkół Zawodowych nr [...] w [...], zmienionej decyzją własną z dnia [...] września 2012 r. nr [...] oraz decyzją własną z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa.

2. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że z akt sprawy wynika, iż pierwotny projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], obejmował wymianę konstrukcji drewnianej dachu budynku głównego, ocieplenie budynków Zespołu Szkół Zawodowych Nr [...] w [...] przy ul. [...] (Opis techniczny, pkt. 1.1. Przedmiot opracowania), a także wymianę stolarki okiennej (Opis techniczny, pkt. 5.9) oraz wymianę instalacji elektrycznej i sanitarnej (wodno-kanalizacyjnej). Autorem rozwiązań konstrukcyjnych przyjętych w tym projekcie budowlanym był J. S. (rys. nr 5). Współautorem projektu instalacji elektrycznej był M. S., natomiast instalację sanitarną zaprojektował A. Z..

Ze zgromadzonych dokumentów wynika, że J. S. posiada przygotowanie zawodowe upoważniające do sporządzania w budownictwie osób fizycznych, projektów w zakresie rozwiązań architektonicznych: 1) budynków inwentarskich i gospodarczych, adaptacji projektów typowych i powtarzalnych innych budynków oraz sporządzania planów zagospodarowania działki związanych z realizacją tych budynków; 2) budowli nie będących budynkami - w zakresie specjalności budownictwo wodne (decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 1977 r.), a także sporządzania w budownictwie osób fizycznych projektów w zakresie rozwiązań konstrukcyjno-budowlanych wszelkich budynków i budowli - w zakresie specjalności konstrukcyjno-budowlanej (decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 1980 r.).

3. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że uprawnienia wynikające z decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1977 r. w specjalności budownictwo wodne nie upoważniały J. S. do opracowania rozwiązań konstrukcyjnych spornej inwestycji, z uwagi na jej charakter, jak również uprawnienia wynikające z decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1980 r. nie upoważniały J. S. do przygotowania rozwiązań konstrukcyjnych. Jak wynika z treści ww. rozstrzygnięcia, uprawnienia przyznane zostały na podstawie § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 oraz § 13 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 8, poz. 46). Paragraf 5 ust. 1 ww. rozporządzenia określał niezbędne przygotowanie zawodowe do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych obejmujących kierowanie, nadzorowanie i kontrolowanie techniczne budowy i robót. Paragraf 6 ust. 1 ww. rozporządzenia stanowił, że osoby z wyższym wykształceniem technicznym, posiadające przygotowanie zawodowe wymagane do pełnienia funkcji obejmujących kierowanie, nadzorowanie i kontrolowanie techniczne budowy i robót, są uprawnione również do sporządzania projektów w budownictwie jednorodzinnym, zagrodowym oraz innych budynków o kubaturze do 1000 m3 w zakresie objętym specjalnością techniczno-budowlaną, w której mogą kierować budową lub robotami. Na podstawie § 7 osoby posiadające przygotowanie zawodowe do pełnienia samodzielnych funkcji obejmujących kierowanie, nadzorowanie i kontrolowanie techniczne budowy i robót uprawnione były w tym samym zakresie do kierowania i kontrolowania wytwarzania konstrukcyjnych elementów budowlanych oraz do kontrolowania stanu technicznego obiektów budowlanych. Z kolei § 13 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia stanowił, że wojewoda stwierdza posiadanie przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnej funkcji projektanta, kierownika budowy i robót, kontroli i nadzoru nad robotami budowlanymi, wytwarzaniem konstrukcyjnych elementów budowlanych oraz nad stanem technicznym obiektów budowlanych oraz sprawdzania prawidłowości rozwiązań projektowych lub kontrolę techniczną robót i obiektów budowlanych w specjalności konstrukcyjno-budowlanej - obejmującej budynki oraz inne budowle nie wymienione w specjalności konstrukcyjno-inżynieryjnej oraz wodno-melioracyjnej.

Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy organ stwierdził, że rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 18 lipca 1991 r. zmieniono rozporządzenie w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 69, poz. 299). Na mocy tego rozporządzenia - § 1 pkt 3 lit. a zmianie uległa, m.in., treść § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r., w którym skreślono pkt 4, zgodnie z którym do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych obejmujących kierowanie, nadzorowanie i kontrolowanie techniczne budowy i robót wymagane było świadectwo czeladnicze lub tytuł robotnika wykwalifikowanego w rzemiośle budowlanym oraz co najmniej dwuletnia praktyka po uzyskaniu świadectwa lub tytułu. Zmianie uległa także treść § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. poprzez zastąpienie wyrazów "w budownictwie osób fizycznych" wyrazami "w budownictwie jednorodzinnym, zagrodowym oraz innych budynków o kubaturze do 1000 m³" - § 1 pkt 4 lit. a rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 18 lipca 1991 r. W myśl § 2 ust. 1 tego rozporządzenia, osoby, które uzyskały stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie osób fizycznych, mogą pełnić te funkcje w zakresie określonym rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 18 lipca 1991 r.

Reasumując, Główny Inspektor Nadzoru Budowanego stwierdził, że J. S. posiadał uprawnienia w specjalności konstrukcyjno-budowlanej do sporządzania projektów w budownictwie jednorodzinnym, zagrodowym oraz innych budynków o kubaturze do 1000 m³. Tymczasem, jak wynika z dokumentacji projektowej, kubatura budynku głównego (w którym zaprojektowano wymianę konstrukcji dachu - Opis techniczny, pkt. 1.3. Cel opracowania) wynosi 20.607,25 m3 (Opis techniczny, pkt. 2.2.).

Główny Inspektor Nadzoru Budowanego stwierdził również, że wcześniejsze uwagi odnieść należy także do M. S., współautora rozwiązań projektowych dotyczących instalacji elektrycznych, uprawnionego na podstawie decyzji Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] maja 1991 r. do sporządzania w budownictwie osób fizycznych projektów instalacji elektrycznych, a także na podstawie decyzji Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] stycznia 1991 r. do sporządzania w budownictwie osób fizycznych projektów sieci elektrycznych. Jako podstawy prawne nadania tych uprawnień wskazane zostały § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 oraz § 13 ust. 1 pkt 4 lit. d rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. W wyniku zmiany § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia M. S. uprawniony był do sporządzania projektów instalacji elektrycznych w budownictwie jednorodzinnym, zagrodowym oraz innych budynków o kubaturze do 1000 m3, zaś z dokumentacji projektowej wynika, że opracował on projekt budowlany dla całego zespołu (a więc budynku głównego oraz łącznika z salą gimnastyczną - Projekt budowlany. Instalacje elektryczne - rys. nr E-l - E-7) o kubaturze 25.015,41 m3 - Opis techniczny, pkt. 2.2.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika, że A. Z. uzyskał uprawnienia budowlane w specjalności instalacyjno-inżynierskiej w zakresie instalacji sanitarnych na podstawie § 2 ust. 2 pkt 2, § 5 ust. 2, § 6 ust. 4, § 7 oraz § 13 ust. 1 pkt 4 lit. b rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r., do sporządzania w budownictwie osób fizycznych projektów instalacji sanitarnych o powszechnie znanych rozwiązaniach konstrukcyjnych i schematach technicznych (decyzja Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] kwietnia 1986 r.).

Stosownie do § 2 ust. 2 pkt 2 tego rozporządzenia, osoby posiadające średnie wykształcenie techniczne mogły wykonywać samodzielną funkcję projektanta w budownictwie jedynie w specjalności techniczno-budowlanej zgodnej z posiadanym wykształceniem technicznym wyłącznie w innych specjalnościach techniczno-budowlanych - w zakresie obiektów budowlanych, budowli i instalacji o powszechnie znanych rozwiązaniach konstrukcyjnych i schematach technicznych. W myśl § 5 ust. 2 tego rozporządzenia, osoby ze średnim wykształceniem technicznym mogły pełnić funkcje techniczne obejmujące kierowanie, nadzorowanie i kontrolowanie techniczne budowy i robót wyłącznie przy budowie budynków, budowli i instalacji o powszechnie znanych rozwiązaniach konstrukcyjnych, objętych daną specjalnością techniczno-budowlaną, a osoby posiadające dyplom mistrza w rzemiośle budowlanym lub świadectwo czeladnicze lub tytuł robotnika wykwalifikowanego w rzemiośle budowlanym oraz co najmniej dwuletnią praktykę po uzyskaniu świadectwa lub tytułu, wyłącznie przy wykonywaniu robót budowlanych objętych danym rzemiosłem. Paragraf 6 ust. 4 ww. rozporządzenia uprawniał, w budownictwie osób fizycznych, osoby ze średnim wykształceniem technicznym, posiadające przygotowanie zawodowe wymagane do pełnienia funkcji obejmujących kierowanie, nadzorowanie i kontrolowanie techniczne budowy i robót w zakresie instalacji sanitarnych i elektrycznych do sporządzania odpowiednio projektów instalacji sanitarnych lub elektrycznych.

W wyniku zmian wprowadzonych rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 18 lipca 1991 r., z § 5 ust. 2 usunięto osoby posiadające świadectwo czeladnicze lub tytuł robotnika wykwalifikowanego w rzemiośle budowlanym oraz co najmniej dwuletnią praktykę po uzyskaniu świadectwa lub tytułu (§ 1 pkt 3 lit. b), zaś w 6 ust. 4 (który zmienił numerację na ust. 3) rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. wyrazy "w budownictwie osób fizycznych" zastąpiono wyrazami "w budownictwie jednorodzinnym, zagrodowym oraz innych budynków o kubaturze do 1000 m3" - § 1 pkt 4 lit. d i e rozporządzenia zmieniającego.

Tym samym A. Z. był uprawniony do sporządzania projektów instalacji sanitarnych o powszechnie znanych rozwiązaniach konstrukcyjnych i schematach technicznych w budownictwie jednorodzinnym, zagrodowym oraz innych budynków o kubaturze do 1000 m3, natomiast opracowany projekt budowlany dotyczy instalacji sanitarnej - wod.-kan. oraz C.O. budynku głównym (Projekt budowlany: branża sanitarna - instalacja wod.-kan; branża sanitarna - instalacja C.O.) o kubaturze 20.607,25 m3 (Opis techniczny, pkt. 2.2.).

Zdaniem organu oznacza to, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] wydana została z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, polegającym na zatwierdzeniu projektu budowlanego, który został opracowany przez osoby nieposiadające wymaganych uprawnień. Oczywistość stwierdzonego naruszenia prawa nie budzi w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wątpliwości. Niewątpliwie z treści art. 35 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego wynika, że obowiązkiem organu udzielającego pozwolenie na budowę jest sprawdzenie, czy projekt wykonała osoba posiadającą wymagane uprawnienia. Powyższy przepis ma charakter normy bezwzględnie obowiązującej.

Sam fakt podpisania projektu budowlanego przez osobę nie posiadającą stosownych uprawnień, zgodnych z wymogami prawnymi obowiązującymi w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, stanowi okoliczność uzasadniającą wzruszenie tej decyzji ostatecznej, jako obarczonej wadą rażącego naruszenia prawa, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Nie daje się pogodzić z obowiązującym porządkiem prawnym, aby tego rodzaju dokument, od którego zależy bezpieczeństwo użytkowników obiektu budowlanego, a także osób postronnych, był sporządzany przez osoby omawianych uprawnień nie posiadające, bądź - aby brak tego rodzaju uprawnień był traktowany jako "zwykłe" naruszenie prawa, bądź - iż projektant niegdyś stosownymi uprawnieniami dysponował (wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2014 r. II OSK 1062/12; wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2258/11).

Tym samym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił stanowiska odwołującego się, zgodnie z którym decyzja Starosty [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa. Oceny powyższej nie zmienia powołany w uzasadnieniu odwołania wyrok NSA z dnia 30 września 2008 r. II GSK 351/08, ponieważ dotyczy on oceny zastosowania przez organ administracji art. 113 § 2 kpa (dotyczącego wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji), natomiast ocena decyzji o pozwoleniu na budowę dokonywana jest w oparciu o stan faktyczny i prawny w dacie wydania decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], a więc winna uwzględniać "ograniczenie" uprawnień na skutek nowelizacji prawa, dokonanej rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 18 lipca 1991 r.

Powyższe stanowisko znalazło potwierdzenie w wyroku WSA w Warszawie z dnia 11 października 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1192/07. Wskazano tam, że skoro przepisy nadające uprawnienia uległy zmianie, a zakres ograniczenia uprawnień opisano w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 18 lipca 1991 r. - to osoby, które uzyskały stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie osób fizycznych, mogą pełnić te funkcje w zakresie określonym ww. rozporządzeniem zmieniającym rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że podziela stanowisko organu wojewódzkiego wskazujące, że każdy z projektantów winien legitymować się odpowiednimi uprawnieniami do sporządzenia projektu, którego jest współautorem.

W pozostałym zakresie organ odwoławczy nie stwierdził, aby organ stopnia podstawowego uchybił swoim obowiązkom wynikającym z art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Z dokumentacji projektowej wynika bowiem, że inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę z dnia [...] lipca 2011 r. dołączył prawidłowo wypełnione oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto inwestor zapewnił zgodność spornej inwestycji z uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [ w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2004 r. Nr [...], poz. [...] ze zm.) oraz przepisami techniczno-budowlanymi wynikającymi z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) dotyczącymi zabezpieczeń przeciwpożarowych, a także uzyskał uzgodnienie spornej inwestycji z organem ochrony zabytków (postanowienie Starosty [...] z dnia [...] lipca 2011 r.), zaś projekt budowlany zawiera informację BIOZ (s. 18-23) oraz zaświadczenia potwierdzające wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego (branża architektoniczno-konstrukcyjna - k. 33. 35; branża elektryczna - k. 6-8; branża sanitarna - instalacja wod.-kan. - k. 7).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, odnosząc się do podniesionej w odwołaniu argumentacji wskazującej na negatywną przesłankę, o której mowa w art. 156 § 2 kpa, tj. wywołanie nieodwracalnych skutków prawnych w związku z odebraniem i zakończeniem robót budowlanych, wskazał, iż stanowisko to nie zasługuje na uwzględnienie. Pogląd przedstawiony w uchwale SN z dnia 18 listopada 1993 r. III AZP 23/93 pomimo, że jest bardzo korzystny dla inwestora, nie znalazł odzwierciedlenia zarówno w orzecznictwie NSA (m.in. wyroki: z dnia 3 września 2009 r. II OSK 1348/08; z dnia 31 października 2008 r. II OSK 1306/07; z dnia 23 grudnia 1999 r. IV SA 2144/97; z dnia 16 lipca 1998 r. IV SA 1577/96; z dnia 30 czerwca 1998 r. IV SA 1374/96) jak i SN (uchwała z dnia 26 września 1995 r. III AZP 21/95, OSNAPiUS 1996/6/79; uchwała z dnia 28 maja 1992 r. III AZP 4/92, OSNC 1992/12/211). Zrealizowanie inwestycji stanowi bowiem czynność faktyczną o skutkach materialnych, a nie skutek prawny (wyrok NSA z dnia 30 listopada 2005 r. OSK 232/05). Nawet uzyskanie pozwolenia na użytkowanie nie wywołuje nieodwracalnych skutków prawnych (postanowienie WSA w Warszawie z dnia 23 grudnia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 2212/10). Możliwe jest zatem stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, pomimo że obiekt został zrealizowany i nawet w zgodności z przepisami prawa budowlanego oddany do użytkowania (wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 grudnia 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1542/08).

Jednocześnie organ odwoławczy nie stwierdził, aby decyzja Starosty [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości - art. 156 § 1 pkt 1 kpa, bez podstawy prawnej - art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Powyższemu rozstrzygnięciu nie można również zarzucić, że: dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej ostateczną decyzją - art. 156 § 1 pkt 3 kpa, zostało skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie - art. 156 § 1 pkt 4 kpa, było niewykonalne w [dniu] jego wydania i jego niewykonalność miała charakter trwały - art. 156 § 1 pkt 5 kpa, jego wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą - art. 156 § 1 pkt 6 kpa, zawiera wadę powodującą jego nieważność z mocy prawa - art. 156 § 1 pkt 7 kpa.

4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości.

II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron

1. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Powiat [...]; zarzucając naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

a) art. 104 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.) w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 4 tej ustawy poprzez jego niezastosowanie i w rezultacie uznanie, że skarżący przy wydawaniu decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. stwierdzającej nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na termomodernizację obiektu Zespołu Szkół Zawodowych nr [...] w [...] naruszył art. 35 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego, który został opracowany przez osoby nieposiadające wymaganych uprawnień, co miało wpływ na naruszenie przez organ art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego zastosowanie i uznanie, iż przy wydawaniu decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2011 r. doszło do rażącego naruszenia prawa.

2) przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy:

a) art. 113 § 2 kpa przez jego zastosowanie i doprowadzania do nowej oceny stanu prawnego i faktycznego wynikającego z decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1977 r. znak [...], decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1980 r. znak [...], decyzji Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] maja 1991 r. znak [...], decyzji Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] kwietnia 1986 r. znak [...] przez ocenę w/w decyzji w sposób wykraczający poza treść zawartego w nim rozstrzygnięcia tj. doprowadzenia do nowego rozstrzygnięcia w zakresie uprawnień budowlanych,

b) art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez jego zastosowanie i uznanie, iż przy wydawaniu decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2011 r. doszło do rażącego naruszenia prawa,

c) art. 156 § 2 kpa przez jego niezastosowanie, tj. uznania, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2011 r. –

- wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...], zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

2. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Przez prawo należy rozumieć prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

2. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. stwierdzającą z urzędu nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2011 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Powiatowi [...] pozwolenia na termomodernizację obiektu Zespołu Szkół Zawodowych nr [...] w [...], zmienionej decyzją własną z dnia [...] września 2012 r. oraz decyzją własną z dnia [...] kwietnia 2013 r.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja nie naruszają przepisów prawa.

Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

3.1. Jak wynika z akt sprawy, postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej zostało wszczęte przez Wojewodę [...] z urzędu, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], o czym zawiadomiono strony pismem z dnia 11 grudnia 2013 r. Wszczęcie tego postępowania poprzedzone było stwierdzonymi przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] podczas dokonywania kontroli nieprawidłowościami przy wydawaniu decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...].

3.2. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, jest formą nadzoru. Celem tego postępowania jest zbadanie, czy zaskarżona decyzja dotknięta jest którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. W postępowaniu tym organ nie orzeka co do istoty sprawy jak w postępowaniu zwykłym, lecz w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy weryfikuje samo orzeczenie. A zatem, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji jest wyłącznie rozpatrzenie sprawy w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa, co oznacza, że w postępowaniu tym organ administracji nie może rozstrzygnąć sprawy co do istoty, jak może to uczynić w postępowaniu odwoławczym, organ nadzoru może działać tylko jako organ kasacyjny.

Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 kpa. Przesłanki stwierdzenia nieważności zostały wymienione wyczerpująco w art. 156 § 1 kpa, i powinny być interpretowane dosłownie, a nie rozszerzająco.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa, i gdy taka decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Nie jest rażącym naruszeniem prawa rozstrzygnięcie wynikające z odmiennej interpretacji przepisu, nawet jeżeli później zostanie ono uznane za nieprawidłowe. Rażącym naruszeniem prawa nie jest również błąd w wykładni przepisu, który, nawet przy zastosowaniu wszelkich zasad poprawnej interpretacji, może być interpretowany odmiennie. Rażącym naruszeniem prawa jest przekroczenie prawa, czyli naruszenie w sposób oczywisty i jednoznaczny przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Jeśli zastosowanie przepisu prawa wymaga interpretacji i subsumpcji do konkretnego stanu faktycznego – nie ma rażącego naruszenia prawa.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - czyli skutki, które wywołuje decyzja. O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego, chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. Ponadto o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli zasada ogólna postępowania administracyjnego wyrażona w art. 16 § 1 kpa - zasada stabilności ostatecznej decyzji administracyjnej.

Zgodnie z aktualnym stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie i piśmiennictwie prawniczym o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki, które wywołuje decyzja. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo to skutki gospodarcze, społeczne czy ekonomiczne niemożliwe do przyjęcia z punktu widzenia wymagań praworządności, a ich wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (v. wyrok NSA z 9 lutego 2005 r. OSK 1134/04, z dnia 30 września 2010 r. I OSK 1617/09, CBOS). Jak już wyżej wskazano, nie można mówić o oczywistości naruszenia normy prawnej w przypadku rozbieżności interpretacyjnych przepisów. Nawet uznanie, że inna interpretacja zostanie uznana za lepszą, słuszniejszą albo bardziej racjonalną, nie może być ocenione jako rażące naruszenie prawa (tak m.in. NSA w wyrokach z dnia 2 września 2011 r. 743/10, LEX nr 965221; z dnia 8 września 2009 r. II GSK 1061/08, LEX nr 596660, z dnia 30 maja 2008 r., LEX nr 505307; z dnia 12 grudnia 2006 r. II OSK 28/06, LEX nr 319171).

3.3. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, właściwy organ sprawdza wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Zgodnie natomiast z art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, podstawę do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie stanowi wpis, w drodze decyzji, do centralnego rejestru, o którym mowa w art. 88a ust. 1 pkt 3 lit. a, oraz - zgodnie z odrębnymi przepisami - wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, potwierdzony zaświadczeniem wydanym przez tę izbę, z określonym w nim terminem ważności. Zgodnie natomiast z art. 104 ustawy Prawo budowlane, znajdującym się w rozdziale 11 – Przepisy przejściowe i końcowe, osoby, które przed dniem wejścia w życie ustawy uzyskały uprawnienia budowlane lub stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, zachowują uprawnienia do pełnienia tych funkcji w dotychczasowym zakresie.

3.4. Z akt sprawy wynika, że pierwotny projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2011 r. obejmował wymianę konstrukcji drewnianej dachu budynku głównego, ocieplenie budynków Zespołu Szkół Zawodowych Nr [...] w [...] przy ul. [...], a także wymianę stolarki okiennej oraz wymianę instalacji elektrycznej i sanitarnej (wodno-kanalizacyjnej). Autorem rozwiązań konstrukcyjnych przyjętych w tym projekcie budowlanym był J. S., współautorem projektu instalacji elektrycznej był M. S., natomiast instalację sanitarną zaprojektował A. Z..

Nie budzi również wątpliwości, że stosowne uprawnienia osoby te uzyskały na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 8, poz. 46), które to rozporządzenie zostało zmienione przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 18 lipca 1991 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 69, poz. 299), które weszło w życie z dniem 22 sierpnia 1991 r. W § 2 ust. 1 tego rozporządzenia stwierdzono, że osoby, które uzyskały stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie osób fizycznych, mogą pełnić te funkcje w zakresie określonym niniejszym rozporządzeniem, zgodnie natomiast z ust. 2, wojewodowie, na wniosek osób, o których mowa w ust. 1, dokonają w wydanych decyzjach o stwierdzeniu posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, adnotacji, o zmianie zakresu uprawnień do pełnienia tych funkcji.

Z przytoczonych wyżej przepisów oraz art. 104 ustawy Prawo budowlane, który to przepis wszedł w życie z dniem 1 stycznia 1995 r., tak jak cała ustawy Prawo budowlane, wynika, że osoby, które, przed dniem wejścia w życie ustawy uzyskały uprawnienia budowlane lub stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, zachowują uprawnienia do pełnienia tych funkcji w dotychczasowym zakresie. Podkreślić zatem należy, że jeśli określone uprawnienia zostały nadane przed wejściem w życie rozporządzenia z 1991 r., czyli w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, to z chwilą wejścia w życie tego nowego rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 18 lipca 1991 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie - uprawnienia te były korygowane przez wojewodów, stosownie do § 2 ust. 2 tego rozporządzenia. Jeśli więc dane uprawnienia zostały ograniczone zgodnie z wymogami przepisów nowego prawa, to nie można powoływać się na uprawnienia w większym zakresie, przysługujące wcześniej, przed ich ograniczeniem.

Słusznie zatem Główny Inspektor Nadzoru Budowanego stwierdził, że J. S. posiadał uprawnienia w specjalności konstrukcyjno-budowlanej do sporządzania projektów w budownictwie jednorodzinnym, zagrodowym oraz innych budynków o kubaturze do 1000 m³, a kubatura przedmiotowego budynku głównego wynosi 20.607,25 m3, M. S. uprawniony był do sporządzania projektów instalacji elektrycznych w budownictwie jednorodzinnym, zagrodowym oraz innych budynków o kubaturze do 1000 m3, a opracował projekt budowlany dla całego zespołu - budynku głównego oraz łącznika z salą gimnastyczną - Projekt budowlany. Instalacje elektryczne - o kubaturze 25.015,41 m3, natomiast A. Z. był uprawniony do sporządzania projektów instalacji sanitarnych o powszechnie znanych rozwiązaniach konstrukcyjnych i schematach technicznych w budownictwie jednorodzinnym, zagrodowym oraz innych budynków o kubaturze do 1000 m3, natomiast opracowany projekt budowlany dotyczy instalacji sanitarnej - wod.-kan. oraz C.O. budynku głównym (Projekt budowlany: branża sanitarna - instalacja wod.-kan; branża sanitarna - instalacja C.O.) o kubaturze 20.607,25 m3.

Przyznać należy rację Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] lipca 2011 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, polegającym na zatwierdzeniu projektu budowlanego, który został opracowany przez osoby nieposiadające wymaganych uprawnień, a oczywistość stwierdzonego naruszenia prawa nie budzi wątpliwości.

IV. Wobec powyższego, odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż są one niezasadne.

Podkreślić również należy, że w niniejszej sprawie organ nie wydał rozstrzygnięcia w zakresie uprawnień budowlanych określonych decyzją administracyjną; zakres tych uprawnień został ograniczony powszechnie obowiązującymi przepisami prawa - rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 18 lipca 1991 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie.

Słusznie zatem stwierdził organ, że skoro przepisy nadające uprawnienia uległy zmianie, a zakres ograniczenia uprawnień opisano w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 18 lipca 1991 r. - to osoby, które uzyskały stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie osób fizycznych, mogą pełnić te funkcje w zakresie określonym ww. rozporządzeniem zmieniającym rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r.

V. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane.

Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, w tym wskazanych w skardze, które miałyby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a zatem skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

VI. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.