Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SAB/Kr 70/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
659
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: stwierdzono przewlekłość prowadzonego postępowania
Powołane przepisy: article: art. 149 i art. 154 par. 6
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 40
journal: Dz.U. 2016 poz 930
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity

SENTENCJA

|Sygn. akt III SAB/Kr 70/16 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 14 grudnia 2016 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Janusz Kasprzycki, Sędziowie: WSA Ewa Michna (spr.), WSA Maria Zawadzka, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, w dniu 14 grudnia 2016 r., sprawy ze skargi I. W., na przewlekłe prowadzenie postępowania, przez Wójta Gminy, w przedmiocie świadczeń pomocy społecznej z tytułu klęski żywiołowej, , stwierdza, że Wójt Gminy dopuścił się przewlekłego prowadzenia postepowania,, stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa,, przyznaje skarżącej kwotę 4 000 zł (cztery tysiące) od Wójta Gminy,, zasądza na rzecz skarżącej od Wójta Gminy kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.,


UZASADNIENIE

I. W. (skarżąca) pismem datowanym 7 lipca 2016 r. (nadanym na poczcie 11 lipca 2016 r.) wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej (GOPS) w sprawie przyznania świadczeń pomocy społecznej z tytułu klęski żywiołowej jaka nastąpiła w lipcu 2010 r. Od tego bowiem czasu trwało i nie zostało zakończone, postępowanie w GOPS w sprawie przyznania zasiłku celowego do 300 000 zł w związku ze zniszczeniem budynku mieszkalnego skarżącej w wyniku klęski żywiołowej (zalania domu wywołanego opadami w maju i lipcu 2010 r.)

Skarżąca wniosła: 1. o orzeczenie, że do przewłoki doszło z rażącym naruszeniem prawa; 2. wyznaczenie dodatkowych 14 dni na załatwienie sprawy; 3. wyjaśnienie przyczyn zwłoki; 4. ustalenie osób winnych przewlekłego postępowania oraz powzięcie kroków mających na celu zapobieżenie naruszeniom w przyszłości; 5. przyznanie skarżącej odpowiedniej sumy pieniężnej stosownie do art. 154§6 ustaw z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.) o wysokości połowy dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów; 6. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że wyczerpała tryb odwoławczy wnosząc w dniu 22 lutego 2016 r. zgodnie z art. 37 k.p.a. zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) na przewlekłe prowadzenie postępowania. Zażalenie to zostało uznane za zasadne ponieważ SKO postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2016 r. uznało prowadzone postępowanie za przewlekłe, zarządziło wyjaśnienie przyczyn zwłoki i osób winnych przewlekłego prowadzenia sprawy w celu powzięcia kroków mających na celu zapobieżenie naruszeniom w przyszłości oraz wyznaczyło nowy termin do załatwienia sprawy na 7 czerwca 2016 r.

Termin ten nie został dotrzymany, a pełnomocnik skarżącej w dniu 11 lipca 2016 r. otrzymał pismo GOPS powołujące się na konieczność dalszych negocjacji z biegłym T. S. w związku z koniecznością udzielenia przez niego odpowiedzi na dodatkowe pytania związane z wydaną wcześniej opinią (przedmiotem opinii miało być ustalenie przyczyn zniszczenia budynku mieszkalnego skarżącej). W piśmie tym wyznaczony został nowy termin załatwienia sprawy na 5 sierpnia 2016 r., a organ przeprosił za opóźnienie.

Pełnomocnik skarżącej powołując się na wydane w sprawie ww. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) z dnia 6 kwietnia 2016 r. (uznające prowadzone postępowanie za przewlekłe) wskazał, że nadal zachowują aktualność opinie o sposobie prowadzenia postępowania przez organ I instancji, wyrażone w wydanym w sprawie skarżącej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2014 r., III SA/Kr 241/14 (uchylającym decyzje organów obu instancji). Orzekający ówcześnie Sąd podkreślał, że: "Fakt, że w sprawie wydano 5 decyzji odwoławczych, z których 4 uchylały i przekazywały sprawę do ponownego rozpatrzenia świadczy o naruszeniu przez organ pierwszej instancji zasad szybkości postępowania i ograniczonego formalizmu oraz załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki wynikających z art. 12 i 35 k.p.a." . Dalej pełnomocnik skarżącej wskazywał, że w ocenie SKO o przewlekłości postępowania świadczyło, że niemal przez rok od zwrotu akt z sądu (w lipcu 2014 r.) GOPS nie podjął żadnych działań związanych z wykonaniem zaleceń zawartych w wyroku. Zdaniem SKO niecelowe było przede wszystkim zwracanie się przez GOPS do Urzędu Wojewódzkiego o zajęcie stanowiska w sprawie o interpretację prawa (pismo z dnia 12 marca 2015 r.) skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w ww. wyroku wskazał, że konieczne jest sporządzenie opinii biegłego celem ustalenia przyczyn zniszczenia budynku należącego do skarżącej.

Pełnomocnik skarżącej podkreślał, że w sposób nieprawidłowy został powiadomiony o przedłużeniu postępowania, a na dodatek w ogóle nie został zawiadomiony o sporządzeniu opinii przez biegłego w sytuacji gdy treść opinii była istotna dla skarżącej i jej czynnego udziału w sprawie (art. 10 k.p.a.). Z "ekspertyzą techniczną" T. S. pełnomocnik zapoznał się dopiero 15 lutego 2016 r. przy okazji zaznajamiania się z aktami sprawy w siedzibie GOPS-u. Dodatkowo zaznaczał, że pomimo tego, iż postępowanie trwało od lipca 2010 r. to dopiero z końcem 2015 r. została zawarta umowa z biegłym. W ocenie pełnomocnika skarżącej do przewlekłości sprawy przyczyniła się zła organizacja postępowania prowadzonego przez organ I instancji i to spowodowało przekroczenie rozsądnych granic czasu trwania tegoż postępowania.

W odpowiedzi na skargę Kierownik GOPS-u wyjaśniła, że długotrwałe postępowanie wynikało ze skomplikowanego charakteru sprawy. W szczególności GOPS w związku z ww. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego próbował zlecić wykonanie opinii biegłego określającej czy rozbiórka domu skarżącej spowodowana była wyłącznie powodzią. Z posiadanych informacji wynikało jednak, że niemożliwe jest sporządzenie takiej opinii jeśli budynek został rozebrany. GOPS wyjaśniał, że kierował zapytania do Państwowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego (PINB) ponieważ nie posiadał fachowej wiedzy. Dopiero w listopadzie udało się zatrudnić rzeczoznawcę i to za kwotę 6 000 zł. Ekspertyza została przesłana w grudniu 2015 r., ale GOPS miał do niej uwagi i pytania, a biegły zażądał dodatkowej zapłaty w wysokości 1 900 zł i nie chciał uzupełnić opinii, pomimo że pierwotnie ustalone wynagrodzenie zostało zapłacone. To z kolei spowodowało skierowanie sprawy do Zespołu Problemowego ds. Rzeczoznawstwa przy Okręgowej Izbie Inżynierów Budownictwa oraz do Urzędu Wojewódzkiego z prośbą o pomoc. Z otrzymanej informacji z Urzędu Wojewódzkiego wynikało jakie dodatkowe dokumenty należało skompletować do wniosku o dotację i informacja ta została przesłana do pełnomocnika skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga generalnie była zasadna. Prawidłowe były również wnioski pełnomocnika skarżącej co do przyczyn przewlekłości i jej rażącego charakteru. Sąd nie mógł jednak uwzględnić wszystkich wniosków skarżącej, ponieważ część z nich mogła być rozpatrywana w postępowaniu dotyczącym skargi na bezczynność, a nie przewlekłość (wniosek z pkt 2 dotyczący wyznaczenia terminu zakończenia postępowania), a część w ogóle nie należała do właściwości sądu administracyjnego (wnioski w pkt 3 i 4 dotyczące wyjaśnienia przyczyn zwłoki i ustalenia osób winnych przewlekłego postępowania oraz powzięcia kroków mających na celu zapobieżenie naruszeniom w przyszłości). W ocenie Sądu wnioski skarżącej stanowiły powtórzenie wniosków zażalenia (k. 485 akt administracyjnych), przy czym skarżąca nie zauważyła, że inaczej orzeka organ administracyjny zgodnie z art. 37§2 k.p.a. (w przypadku bezczynności tj. niezałatwienia sprawy w terminie organ wyższego stopnia wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości; organ stwierdza jednocześnie, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa), a inaczej sąd administracyjny w sprawie skargi na przewlekłość w trybie art. 149 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd zaznacza, że rozpatrywał skargę wyłącznie jako skargę na przewlekłość zgodnie z jej brzmieniem ("na przewlekłe prowadzenie postępowania") – skarga została bowiem sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika – adwokata; jej treść nie budziła więc wątpliwości. I w tym sensie skarga ta wyznaczyła "granice sprawy" (o czym poniżej) poza które sąd administracyjny nie mógł wykroczyć. Innymi słowy, skoro w sposób jasny skarga została sformułowana jako skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania to sąd administracyjny nie mógł dodatkowo orzekać w przedmiocie bezczynności. Ma to o tyle znaczenie, że Sąd uznał, że tylko w przypadku skargi na bezczynność złożonej samodzielnie lub razem ze skargą na przewlekłość, sąd administracyjny może zobowiązać organ w trybie art. 149§1pkt 1Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności", a więc i tym przypadku orzeczenie sądowe brzmiałoby inaczej niż żądania skargi (wyznaczenie dodatkowego terminu 14 dni na załatwienie sprawy).

Należy przy tym zaznaczyć, że rozpatrzenie skargi na przewlekłość nie zamyka skarżącej prawa do sądu ponieważ nie uniemożliwia wniesienia, w terminie późniejszym, skargi na bezczynność, jeżeli w dalszym ciągu organ nie będzie załatwiał sprawy.

Jednocześnie, Sąd zgodnie z art. 134§1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zmodyfikował określenie organu, który miał się dopuścić przewlekłości. Powołany przepis stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W konsekwencji sąd administracyjny rozpoznając sprawę w granicach skargi na przewlekłość gminnego ośrodka pomocy społecznej może zmodyfikować w trybie ww. art. 134§1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniosek skargi w ten sposób, że stwierdzi, że to wójt (odpowiednio: burmistrz lub prezydent) dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (a nie GOPS).

Postępowanie w przedmiocie wniosku skarżącej miało związek z zasiłkiem celowym, o którym mowa w art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 930 z późn. zm.). Organem właściwym w tych sprawach jest wójt (burmistrz lub prezydent), chociaż zgodnie z art. 110 ust. 7 powołanej ustawy o pomocy społecznej organ ten udziela kierownikowi ośrodka pomocy społecznej upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy. Orzekający w niniejszej sprawie Sąd podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przeniesienie kompetencji orzeczniczych na kierownika ośrodka nie powoduje zmiany właściwości organu, a wydana w sprawie decyzja jest w dalszym ciągu decyzją wójta (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2015 r., I OSK 1420/15 i powołane tam orzecznictwo; wszystkie cytowane wyroki dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nota bene wydany w sprawie skarżącej ww. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2014 r., III SA/Kr 241/14 – również miał związek z decyzją Wójta, a nie Kierownika GOPS.

Przechodząc do istoty zarzutów skargi, Sąd podkreśla, co ma znaczenie w późniejszej ocenie sposobu procedowania przez organ administracyjny, że podstawowe fakty zostały ustalone na samym początku postępowania administracyjnego. Skarżąca w lipcu 2010 r. złożyła do Wójta Gminy wniosek o przyznanie zasiłku celowego z powodu klęski żywiołowej w postaci ulewnych deszczy (maj i lipiec 2010 r.), które spowodowały zalanie jej domu. Decyzją z dnia [.....] 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [....] (PINB) nakazał właścicielowi - czyli skarżącej, rozbiórkę jej domu mieszkalnego. Nakazana rozbiórka związana była z wynikami ekspertyzy wskazującej na brak możliwości odbudowy budynku ze względu na fakt, że przebudowa wymagałaby większych nakładów finansowych niż postawienie nowego budynku o zbliżonych parametrach powierzchniowych. W toku tego postępowania, wszczętego zresztą na wniosek GOPS-u (por. uzasadnienie decyzji PINB) przeprowadzone zostały oględziny przez pracowników PINB, wykorzystana została również dokumentacja zdjęciowa wykonana przez GOPS (tzw. komisję powodziową, która w sporządzonym protokole stwierdziła, że zalany budynek nie nadaje się do zamieszkania). Faktem jest natomiast, że do dnia wniesienia skargi na przewlekłość, GOPS nie przeprowadził wyceny poniesionych szkód, pomimo że to wojewodowie zapewniali środki na sfinansowanie kosztów rzeczoznawców.

Z akt wynika, że w sprawie wniosku skarżącej Wójt Gminy (a faktycznie działający z jego upoważnienia Kierownik GOPS) pięciokrotnie wydawał decyzje odmawiające przyznania zasiłku (decyzje te były 4-krotnie uchylane przez SKO, a za piątym razem przez WSA ).

Początkowo Wójt odmówił przyznania zasiłku argumentując, że powódź jest zjawiskiem atmosferycznym powodującym wystąpienie z brzegów rzek lub podniesieniem się poziomu wód gruntowych, a w pobliżu domu skarżącej żadna rzeka nie przepływała. Zasiłek w trybie art. 40 ustawy o pomocy społecznej nie mógł być przyznany w przypadku zalania budynku w wyniku ulewnych deszczy.

Następnie, po uchyleniu decyzji przez organ odwoławczy, Wójt ponownie odmówił przyznania zasiłku ponieważ do uszkodzenia budynku nie doszło tylko i wyłącznie w wyniku zalania, ale także z powodu wieku budynku. Dodatkowo Wójt argumentował, że skarżąca przeniosła się po rozbiórce domu do budynku gospodarczego, ale nie został on formalnie przekształcony w budynek mieszkalny, a tylko na odbudowę tego ostatniego typu budynków możliwe było przyznanie zasiłku.

Po kolejnym uchyleniu decyzji, Wójt ponownie odmówił przyznania zasiłku, argumentując, że adaptacja budynku gospodarczego zajmowanego przez skarżącą na cele mieszkaniowe wiązała się ze zmianą sposobu użytkowania w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, co wymagało złożenia do właściwego organu architektoniczno-budowlanego zgłoszenia robót, czego skarżąca nie dokonała. Wójt ponownie wskazywał, że zasiłek mógł być przyznany tylko na odbudowę budynku mieszkalnego, w tym zgłoszoną do właściwego organu adaptację budynku gospodarczego. Organ ponownie wskazywał również, że budynek pierwotnie zajmowany przez skarżącą, nie został uszkodzony tylko i wyłącznie w wyniku zalania, ale także z powodu wieku, co wykluczało przyznanie zasiłku celowego.

Po kolejnym ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wójt ponownie odmówił przyznania zasiłku. Odwołał się do wytycznych Wojewody co do przekazywania gminom dotacji na pomoc udzielaną w trybie art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Wskazał również ponownie, że skarżąca nie doprowadziła do zmiany kwalifikacji budynku gospodarczego na mieszkalny, co spowodowało odmowę przyznania zasiłku. Wójt wyjaśnił, że żaden rzeczoznawca nie podjął się wykonania ekspertyzy budynku, który był już rozebrany dlatego ustaleń dokonano na podstawie ustnych wyjaśnień pracownika Urzędu Gminy posiadającego uprawnienia budowlane. W tym przypadku organ odwoławczy uchylił decyzję Wójta i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na wadliwe doręczenie decyzji organu pierwszej instancji (decyzja doręczona została skarżącej, a nie jej pełnomocnikowi).

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wójt wydał decyzję odmowną o tej samej treści jak poprzednio zaskarżona, doręczając ją tym razem prawidłowo. SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że skarżąca nie dokonała wymaganego w wytycznych Wojewody zgłoszenia odbudowy budynku, co powinna była zrobić chcąc uzyskać zasiłek celowy. Organ przyznał przy tym, że skarżąca przedłożyła kosztorys prac budowlanych i faktury na zakup materiałów budowlanych wykorzystanych do adaptacji budynku gospodarczego na cele mieszkaniowe.

Powołanym wyżej wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2014 r. III SA/Kr 214/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji wskazując, że posiłkowanie się przez organy na wytycznymi Wojewody w uzasadnieniach decyzji odmawiających przyznania zasiłku z uwagi na niespełnienie przez skarżącą wymogu zgłoszenia zmiany warunków użytkowania obiektu z gospodarczych na mieszkaniowe było naruszeniem zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a. Wytyczne wojewody nie stanowiły źródła powszechnie obowiązującego prawa i nie mogły być podstawą rozstrzygnięć o charakterze zewnętrznym, tj. kierowanych do podmiotów usytuowanych na zewnątrz struktur administracji publicznej. Wytyczne takie, będąc aktem prawa wewnętrznego, mogły być kierowane wyłącznie do organów administracji publicznej i mogły być traktowane tylko jako akty o charakterze pomocniczym, ujednolicającym działania organów na obszarze województwa. Dalej orzekający ówcześnie sąd wywodził, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy w celu oszacowania wysokości szkód oraz ustalenia przyczyny złego stanu technicznego budynku. W toku postępowania organ pierwszej instancji oparł się na ustnych wyjaśnieniach pracownika urzędu gminy, posiadającego uprawnienia budowlane, z których to wyjaśnień została sporządzona notatka służbowa. Wyjaśnienia te miały dotyczyć stanu technicznego budynku oraz możliwych przyczyn jego rozbiórki, dokonywane jednak były wyłącznie w oparciu o dokumenty, ponieważ budynek w czasie tych czynności był już rozebrany. Nie wskazano jednak skarżącej imienia, nazwiska ani numeru uprawnień pracownika urzędu gminy. Nie zapewniono skarżącej możliwości zadawania pytań ani wypowiedzenia się co do tego dowodu, co stanowiło naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu określ, w art. 10 k.p.a. Nie sporządzono protokołu z tych czynności, co również stanowiło naruszenie przepisów postępowania. Oparcie rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji o dowód w postaci ustnych wyjaśnień osoby, co do której nawet nie było pewne, czy posiadała wystarczające kwalifikacje do sporządzania ekspertyz budowlanych, jak również sam fakt, że wyjaśnienia te były w formie ustnej, a nie pisemnej, stanowiło naruszenie zasady prawdy materialnej i ograniczało możliwość weryfikacji prowadzonego postępowania zarówno przez organ odwoławczy, jak i sąd administracyjny. Przyznanie wartości dowodowej w najistotniejszej kwestii w prowadzonym postępowaniu, tj. związku przyczynowego między zalaniem budynku, a jego uszkodzeniem, ustnym wyjaśnieniom niespełniających kryteriów opinii biegłego stanowiło naruszenie zasady prawdy materialnej i w ocenie Sądu stanowiło poważne uchybienie proceduralne rzutujące na wynik postępowania, zwłaszcza że z przedstawionego przez skarżącą dowodu w postaci opinii technicznej wynikały inne wnioski, niż z przeprowadzonych później wyjaśnień pracownika urzędu gminy. Orzekający ówcześnie Sąd w sposób wyraźny zalecił, aby przy ponownym rozpatrywaniu wniosku skarżącej ustalić (przy pomocy wszystkich dostępnych środków dowodowych, w tym także zeznań świadków i opinii biegłych) czy budynek w którym zamieszkiwała poprzednio rodzina skarżącej, został uszkodzony i w konsekwencji rozebrany wskutek zalania. Dopiero tak ustalony stan faktyczny miałby być dla organów podstawą dla wydania w sprawie rozstrzygnięcia. Na koniec wywodów uzasadnienia, Sąd podkreślał, że w sprawie wydano 5 decyzji odwoławczych, z których 4 uchylały i przekazywały sprawę do ponownego rozpatrzenia, co świadczyło o naruszeniu przez organ pierwszej instancji zasad szybkości postępowania i ograniczonego formalizmu oraz załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki wynikających z art. 12 i 35 k.p.a. Wyrok ten uprawomocnił się 27 czerwca 2014 r., a akta, za pośrednictwem SKO, GOPS otrzymał 25 lipca 2014 r.

Orzekający w niniejszej sprawie Sąd zauważa, że pierwszą czynnością po otrzymaniu akt (k. 467 akt administracyjnych) było skierowanie przez GOPS pisma datowanego na 8 sierpnia 2014 r. do PINB, a powołującego się na otrzymaną 28 kwietnia 2011 r. odpowiedź tegoż PINB. Jak cytowała w ww. piśmie z dnia 8 sierpnia 2014 r. Kierownik GOPS, z odpowiedzi PINB wynikało, że: "konieczność rozbiórki przedmiotowego budynku nie wynikała tylko i wyłącznie z faktu zalania wodami opadowymi w miesiącu maj, lipiec 2010". W dalszej części pisma, Kierownik GOPS prosiła o potwierdzenie powyższej okoliczności.

Z akt administracyjnych wynika, że poza wysłaniem ww. pisma (i późniejszymi ponagleniami z dnia: 30 września 2014 r., 29 października 2014 r. oraz 15 grudnia 2014 r.) organ nie wykonał żadnej innej czynności ograniczając się jedynie do zawiadamiania skarżącej o niezałatwieniu sprawy i wyznaczaniu nowego terminu zakończenia postępowania (pisma począwszy od dnia 25 sierpnia 2014 r. kierowane do pełnomocnika w okresach około dwu lub jednomiesięcznych). Brak w aktach sprawy dowodu na twierdzenia o trudnościach w wykonaniu ww. wyroku z dnia 15 kwietnia 2014 r. III SA/Kr 214/14 w zakresie znalezienia osoby biegłego, który mógłby sporządzić opinię dotyczącą przyczyn zniszczenia domu skarżącej. Sporządzono jedynie notatkę służbową z dnia 8 sierpnia 2014 r. powołującą się na rozmowę z Sekretarzem Gminy, która miała przekazać informację z przeprowadzonych rozmów ze "specjalistami z branży budowlanej" twierdzącymi, że "nikt nie wyda opinii w sytuacji kiedy budynku mieszkalnego nie ma". W ocenie Sądu tego typu dowód nie usprawiedliwia opieszałości Wójta. Sąd zauważa, że nic nie stało na przeszkodzie, aby chociaż na stronie internetowej zamieścić ogłoszenie z prośbą o kontakt w sprawie sporządzenia opinii biegłego na podstawie dokumentacji fotograficznej i pochodzącej z dotychczasowych akt sprawy (w ten sposób zresztą sporządzona została opinia przez T. S. – str. 3 ekspertyzy). Być może sekretarz gminny nieformalnie rozpytując o możliwość sporządzenia opinii nie znała szczegółowych informacji dotyczących sprawy (tzn. że istnieje dokumentacja fotograficzna), najistotniejsze jest jednak, że w sprawie nie wykonano jakiejkolwiek czynności zmierzającej w sposób bezpośredni do znalezienia biegłego. np. zamieszczenie ogłoszeń, skierowanie zapytań do biegłych z listy Sądu Okręgowego (lista jest jawnie dostępna na stronie BIP Sądu Okręgowego ) lub rzeczoznawców z listy Izby Inżynierów Budownictwa (lista rzeczoznawców z nadania Wojewody lub PIIB dostępna na stronie: www.map.piib.org.pl). Nie wydaje się również, aby procedury zamówień publicznych stały na przeszkodzie sprawnemu powołaniu biegłego, skoro zgodnie z oficjalnym stanowiskiem Urzędu Zamówień Publicznych (por. Informator UZP nr 2-3/2014, www.uzp.gov.pl) powołanie biegłego w trybie procedury administracyjnej tj. art. 84 k.p.a. nie wymaga stosowania przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych. (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 2164 z późn. zm.). Podobnie wypowiadają się sądy administracyjne przyjmując, że ustawa - Prawo zamówień publicznych niezależnie od określonego nią zakresu podmiotowego, dotyczy tylko tych stosunków prawnych, które powstają na gruncie umów cywilnoprawnych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 grudnia 2015 r., III SA/Wa 2815/05 dotyczący wprawdzie stosunków wewnętrznych między gminnymi jednostkami – niemniej jednak zasada ta ma wymiar ogólny; wszystkie cytowane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyżej opisane działania, zdaniem Sądu, uzasadniają twierdzenia pełnomocnika skarżącej o "złej organizacji" postępowania i przewlekłości postępowania.

Co więcej bliższa analiza cytowanej przez GOPS ww. odpowiedzi PINB (pismo nr [.....] z dnia 26 kwietnia 2011 r. – k. 261) wskazuje na dokonywanie manipulacji tekstem ponieważ ww. pismo GOPS (z dnia 8 sierpnia 2015 r.) posiłkowało się cytatem z odpowiedzi PINB nadając mu całkowicie inny sens, niż miał on w rzeczywistości.

Cytat ten nie był bowiem samodzielnym stanowiskiem PINB, ale częścią wstępnej wypowiedzi zaczynającej się od cytatu (nawet podkreślonego użyciem znaku cudzysłowu i pochyłej czcionki) z zapytania GOPS-u. Innymi słowy, udzielający odpowiedzi PINB rozpoczął swój wywód w ten sposób: "Konieczność rozbiórki przedmiotowego budynku nie wynika «tylko i wyłącznie z faktu zalania wodami opadowymi w miesiącu maj, lipiec 2010 r.» Konieczność rozbiórki przedmiotowego budynku wynika z treści §6 Rozp. Ministra Infrastruktury z dn. 30.08.2004 r. w sprawie warunków (...)". W dalszej części pisma PINB wyjaśniał m.in., że w świetle obowiązujących przepisów budowlanych to stan techniczny budynku (a nie przyczyny tego stanu – przypis Sądu) były podstawą do orzeczenia rozbiórki. PINB opisywał również przeprowadzone w tym zakresie czynności dotyczące stanu technicznego budynku. Innymi słowy, zdaniem Sądu, już w 2011 r. GOPS dysponował wyjaśnieniami PINB, że przyczyną orzeczonej rozbiórki był wyłącznie zły stan techniczny budynku skarżącej i dla procedury orzekania w tym zakresie nie były badane przyczyny takiego stanu rzeczy. PINB nie był więc właściwy do wyjaśniania co było przyczyną (wyłączną lub niewyłączną) zalania budynku. Oczywiście zgromadzona w toku postępowania przez PINB dokumentacja mogła zostać wykorzystana w prowadzonym przez Wójta postępowaniu, którego celem miało być ustalenie "czy budynek w którym zamieszkiwała poprzednio rodzina skarżącej został uszkodzony i w konsekwencji rozebrany wskutek zalania" (wytyczne zawarte w ww. wyroku WSA). Zgodnie bowiem z art. 75§1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

Wójt, zdaniem Sądu, skupił się w sposób naruszający obowiązki organu administracyjnego (o czym poniżej) na próbie przerzucenia ciężaru prowadzenia postępowania dowodowego na inny, niewłaściwy w sprawie, organ, co również dowodzi złej organizacji i w istocie było wykonywaniem zupełnie niepotrzebnych czynności w sprawie.

Podobnie rzecz się ma z drugą czynnością w sprawie wykonaną prawie osiem miesięcy od otrzymania akt sprawy tj. z pismem z dnia 12 marca 2015 r. kierowanym do Urzędu Wojewódzkiego Wydział Polityki Społecznej "z prośbą o pomoc prawną". W piśmie tym GOPS omawiając pokrótce stan sprawy, w tym wyraźnie zaznaczając, że w wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny nakazał powołać rzeczoznawcę budowlanego, zwracał się z prośbą o informację (zaznaczając, że rzeczoznawca budowlany może być powołany do wydania opinii w przypadku budynków, które istnieją fizycznie) czy wobec tego możliwe jest "zwrócenie się nie do rzeczoznawcy, ale do osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane". Ponadto GOPS prosił o "ustosunkowanie się" do stwierdzenia Sądu Administracyjnego iż nie można odmówić pomocy w formie zasiłku celowego z tytułu klęski żywiołowej na podstawie faktu iż strona zaadoptowała bez wymaganego pozwolenia budowlanego budynek gospodarczy na cele mieszkalne (a więc w świetle prawa jest to nadal budynek gospodarczy), a wytyczne wojewody wyraźnie stanowiły, że pomoc nie mogła być udzielana na budynki gospodarcze. W odpowiedzi z dnia 24 kwietnia 2015 r. na pismo GOPS, działająca z upoważnienia Wojewody Zastępca Dyrektora Wydziału Polityki Społecznej, w sposób wyraźny zastrzegła, że wobec uprawomocnienia się ww. wyroku z dnia 15 kwietnia 2014 r. III SA/Kr 214/14, powinien on być wykonany, a w szczególności powinien zostać zebrany materiał dowodowy pozwalający ocenić czy budynek został uszkodzony, a w konsekwencji rozebrany, wskutek zalania.

Orzekający w niniejszej sprawie Sąd całkowicie zgadza się z poglądem SKO wyrażonym w ww. postanowieniu z dnia 6 kwietnia 2016 r., że korespondencja z PINB i Urzędem Wojewódzkim była całkowicie zbyteczna. Zgodnie z art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych "wytyczne co dalszego postępowania" nie oznaczają, że sąd ma obowiązek sporządzenia planu czynności postępowania, jakie organ ma podjąć, w zależności od możliwego zachowania strony w postępowaniu. To organ, dążąc do wykonania wytycznych, powinien zdecydować, jakie czynności postępowania powinien podjąć w celu zastosowania się do oceny prawnej, o której mowa w art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r., II FSK 1999/14). Jak już jednak Sąd wskazywał Wójt nie wykazał, aby rzeczywiście niemożliwe było powołanie biegłego wcześniej niż to w rzeczywistości nastąpiło.

Sąd podkreśla, że postanowienie SKO (uznające zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania za uzasadnione) zostało otrzymane przez GOPS 18 kwietnia 2016 r. – GOPS nadal korespondował z Urzędem Wojewódzkim wyrażając niezadowolenie z uzyskanej opinii biegłego (w tym z żądań finansowych związanych z jej uzupełnieniem) i pytając "Obecnie jesteśmy w bardzo niekomfortowej sytuacji – nie wiemy jak traktować tę opinię, czy ją w ogóle uznać. W związku z powyższym bardzo prosimy o pomoc" (pismo z dnia 6 czerwca 2016 r. [....]). W odpowiedzi na powyższe pismo Dyrektor Wydziału Polityki Społecznej w piśmie z dnia 5 lipca 2016 r. przekazywał informacje o wytycznych w zakresie ubiegania się przez gminy o dotacje finansujące udzielaną pomoc do 300 tys. zł wskazując, że niezbędne jest m.in. przedłożenie opinii rzeczoznawcy szacującego straty i dowodu (decyzji lub deklaracji podatkowej) potwierdzającej stan posiadania na dzień zdarzenia związany z określeniem powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego. W konsekwencji GOPS pismem z dnia 14 lipca 2016 r. wezwał pełnomocnika skarżącej o przesłanie powyższych dokumentów informując, ze są one warunkiem koniecznym "ubiegania się o dotację w wysokości do 300 tys. zł".

W ocenie Sądu, powyższe działania Kierownika GOPS, wskazują, że organ nadal (pomimo ww. wyroku WSA z dnia 15 kwietnia 2014 r., III SA/Kr 214/14 oraz postanowienia SKO z dnia 6 kwietnia 2016 r. stwierdzającego przewlekłe prowadzenie postępowania) w ogóle nie rozumie różnicy pomiędzy swoimi obowiązkami jako "gospodarza" postępowania administracyjnego prowadzonego na wniosek skarżącej o przyznanie zasiłku celowego w trybie art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej tj. zmierzającego do wydania indywidualnej decyzji administracyjnej przyznającej taki zasiłek (w określonej wysokości) lub też odmawiającej przyznania zasiłku, a obowiązkami jednostki samorządu terytorialnego (jako jednostki finansów publicznych) w zakresie starania się o dotację z budżetu państwa.

W indywidualnym postępowaniu administracyjnym to organ (czyli faktycznie Kierownik GOPS działający z upoważnienia Wójta) ma obowiązek zebrać materiał dowodowy, dokonać jego oceny i wydać konkretną decyzję. W takim postępowaniu organ zasadniczo nie stosuje żadnych wewnętrznych regulacji związanych z ewentualną refundacją z budżetu państwa, przyznanych zasiłków celowych. Jedynymi podstawami prawnymi są: ustawy i wydane na podstawie tych ustaw powszechnie obowiązujące akty normatywne (np. rozporządzenie). W prowadzonym postępowaniu organ powinien więc w szczególności zastosować art. 79 k.p.a stanowiący, że strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia.

Natomiast w postępowaniu dotyczącym wniosku o dotację wojewody (i ewentualnie postępowaniu dotyczącym późniejszego rozliczenia dotacji) mają znaczenie wewnętrzne wytyczne wojewody dotyczące uzyskania dotacji przez gminy na sfinansowanie zasiłków celowych związanych z klęskami żywiołowymi. Wytyczne te nie są jednak źródłem prawa w sprawach indywidualnych dotyczących indywidualnych wniosków poszkodowanych w wyniku klęski żywiołowej o przyznanie zasiłku celowego. Wprawdzie zgodnie z art. 22 ust.1 ustawy o pomocy społecznej do zadań wojewody należy ustalanie sposobu wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego, niemniej jednak przepis ten jest jedynie normą kompetencyjną, a więc normą określającą uprawnienia do działania organu w określonym zakresie spraw. Nie można utożsamiać przepisu kompetencyjnego z normą upoważniającą do stanowienia prawa. W konsekwencji tego typu przepisy wydawane przez wojewodę nie mogą stanowić podstawy rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2008 r., I OSK 1430/07). Jak już wskazywał Wojewódzki Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku z dnia 15 kwietnia 2014 r., III SA/Kr 214/14 wytyczne te mogły co najwyżej być stosowane pomocniczo (a więc jako dodatkowa argumentacja wspierająca wykładnię przepisów ustawowych) przy wydawaniu indywidualnej decyzji dotyczącej skarżącej.

"Przewlekłość postępowania" nie została zdefiniowana przez ustawodawcę dlatego w przypadku każdej ze skarg sąd administracyjny ocenia konkretne okoliczności sprawy badając nie tylko formalne dochowanie wymogów przedłużania terminów zakończenia postępowania i zawiadamiania o tym fakcie strony, ale przede wszystkim sąd kontroluje, czy podejmowane przez organ czynności w sposób sprawy i logiczny zmierzały do zakończenia postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z poglądami doktryny przy przewlekłości w rozstrzyganiu indywidualnych spraw w drodze decyzji chodzi przede wszystkim o niesprawność organu w sfinalizowaniu postępowania co do istoty (por. Paweł Kornacki, Skarga na przewlekłość postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, rozdz. 2,5 pkt C). Orzecznictwo sądów administracyjnych, odwołując się również do poglądów literatury prawniczej, podkreśla, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 69-70, J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, s. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 grudnia 2013 r., I SAB/Wa 473/13).

W ocenie Sądu, co również należy podkreślić, skarżąca nie prezentuje postawy agresywnej i roszczeniowej jak to niejednokrotnie zdarza się w sprawach dotyczących zasiłków z pomocy społecznej. Sąd nie dostrzega więc, aby przyczyny przewlekłości wywołane były w jakikolwiek sposób przez skarżącą.

Sąd stwierdził, że przewlekłość prowadzonego postępowania miała charakter "rażący" ponieważ organ powtarzał te same błędy pomimo wcześniejszego wyroku sądowego i postanowienia SKO wskazującego na długotrwałe i przewlekłe prowadzenie postępowania poprzez odwoływanie się do procedur (wytyczne wojewody) nie mających zastosowania w sprawie. Na marginesie sprawy należy zauważyć, że organ wezwał skarżącą po 6 latach od wszczęcia postępowania o dokumenty, które mógł (decyzja lub deklaracja podatkowa) lub miał obowiązek (wycena rzeczoznawcy szacującego szkodę – 1m2 zniszczonego budynku) zgromadzić samodzielnie.

Zgodnie z art. 7a ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych. (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 716 z późn. zm.) dla potrzeb wymiaru i poboru podatku od nieruchomości oraz podatku rolnego i podatku leśnego organy podatkowe prowadzą ewidencję podatkową nieruchomości w systemie informatycznym (ust.1). Ewidencja podatkowa nieruchomości zawiera dane o podatnikach i przedmiotach opodatkowania, w szczególności wynikające z informacji i deklaracji składanych przez podatników na podstawie przepisów ustawy oraz przepisów o podatku rolnym i podatku leśnym, danych zawartych w księgach wieczystych, w ewidencji gruntów i budynków oraz innych ewidencjach i rejestrach, w tym prowadzonych przez organy administracji publicznej (ust. 2 in principio). Wójt Gminy był więc w posiadaniu danych określających czy skarżąca deklarowała posiadanie budynku mieszkalnego i o jakiej powierzchni. Wzywanie o tego typu dane tylko niepotrzebnie wydłużało postępowanie.

Oceniając zasadność wzywania o wycenę 1m2 zniszczonego budynku, Sąd wyjątkowo, ze względu na długotrwałość dotychczasowego postępowania, posiłkował się ujawnionymi w sieci informacjami prasowymi, gdzie w sposób wyraźny Wojewoda informował o przekazaniu gminom 0,5 mln zł na sfinansowanie kosztów prac rzeczoznawców majątkowych [....].

Zasądzając 4 000 zł od Wójta na rzecz skarżącej Sąd wziął pod uwagę długość trwającego postępowania, jego rażącą przewlekłość potwierdzoną wydanymi w sprawie: ww. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2014 r., III SA/Kr 241/14 oraz postanowieniem SKO z dnia 6 kwietnia 2016 r. Podstawą naliczania wnioskowanej w trybie art. 154§6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszane przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z komunikatem z dnia 9 lutego 2016 r. Prezesa GUS wynagrodzenie to w 2015 r. wyniosło 3 899,78 zł (M.P. poz. 145). Sąd przyjął więc, że podobna kwota (w zaokrągleniu do pełnych tysięcy) będzie adekwatna do rozmiaru stwierdzonej przewlekłości, stanowić będzie środek dyscyplinujący i jednocześnie wynagradzający skarżącej, choć w części, przewłokę postępowania.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205§2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. zasądzając wynagrodzenie adwokata reprezentującego skarżącą. Skarga została wniesiona 11 lipca 2016 r., a więc w sprawie należało zastosować §21 ust.1 pkt 1 lit. c Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu. (Dz. U. poz. 1801).