Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 423/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 92b ust. 1, art. 92c ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1414
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym -  tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Wiszniewska-Białecka Sędziowie sędzia NSA Mirosław Trzecki sędzia del. WSA Dorota Dąbek /spr./ po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej sprawy ze skargi kasacyjnej Spółki A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 230/16 w sprawie ze skargi Spółki A na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 listopada 2016r., sygn. akt II SA/Rz 230/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (zwany dalej także: Sąd lub Sąd I instancji) oddalił skargę Spółki A (zwanej dalej także: Skarżąca lub Spółka) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2015r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

Powyższy wyrok Sądu I instancji zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [...] marca 2014r. nr [...], Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na Spółkę karę pieniężną w łącznej wysokości 1350 zł, za wyszczególnione w decyzji naruszenia przepisów ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013r. poz. 1414 ze zm., zwanej dalej u.t.d.), związane z przekroczeniem maksymalnego czasu prowadzenia przez kierowcę W. B. samochodu ciężarowego marki MAN o nr rej. [...] bez przerwy i przekroczeniem maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2015r. nr [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił w/w decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji uznając, że doszło do niewłaściwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, akta sprawy wskazują bowiem, że w dniu 15 stycznia 2014r. kierowca dopuścił się naruszenia, o którym mowa w pozycji l.p. 5.2. załącznika do u.t.d., tj. przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, a nie przekroczenia maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu - jak przyjął organ I instancji. Ponadto w zaskarżonej decyzji organ I instancji nie odniósł się do przesłanek, o których mowa w art. 92b ust. 1 pkt 1 i art. 92c ust. 1 u.t.d.

Decyzją z dnia [...] lipca 2015r. nr [...], Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego postanowił: 1) umorzyć postępowanie w sprawie nałożenia na Spółkę kary pieniężnej w łącznej wysokości 300,00 zł w części dotyczącej przekroczenia maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu: o czas powyżej 15 minut do jednej godziny (100,00 zł) oraz za każdą następną rozpoczętą godzinę (200,00 zł) w dniu 15 stycznia 2014r. z lp. 5.1.1 i lp. 5.1.2. załącznika nr 3 do u.t.d.; 2) nałożyć na Spółkę karę pieniężną w łącznej wysokości 1.400 zł z tytułu przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy: o czas powyżej 15 minut do 30 minut (600,00 zł) oraz za każde następne rozpoczęte 30 minut (800,00 zł) z lp. 5.2.1 oraz lp. 5.2.2 załącznika nr 3 do u.t.d., stwierdzonego w dniach: 10.01.2014r., 15.01.2014r., 17.01.2014r. i 30.01.2014r. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 104, art. 105 § 1, art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267 ze zm., zwanej dalej k.p.a.), art. 4 pkt 22 lit. h, art. 92a ust. 1, ust. 2, ust. 6, art. 92b oraz art. 92c u.t.d., Ip. 5.1.1, Ip. 5.1.2, Ip. 5.2.1, Ip. 5.2.2 załącznika nr 3 do w/w ustawy, art. 4 lit. d, lit. j, lit. q, lit k, art. 6 ust. 1, ust. 4, art. 7, art. 10 ust. 2 i ust. 3, art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11.04.2006r. ze zm., zwanego dalej Rozporządzeniem 561/2006). W uzasadnieniu wskazano, że stosownie do wskazówek organu odwoławczego, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ustalono, że kierowca dopuścił się czterokrotnego przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy z lp. 5.2 załącznika nr 3 do u.t.d., zasadna jest kara pieniężna w łącznej wysokości 1.400,00 zł z tytułu przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy. Nie stwierdzono natomiast przekroczenia maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu w dniu 15 stycznia 2014r. z lp. 5.1 załącznika nr 3 do u.t.d.. W związku z powyższym organ umorzył postępowanie w tym zakresie. Strona nie przedstawiła dowodów wskazujących na możliwość zastosowania art. 92c u.t.d., a w zgromadzonym materiale dowodowym organ nie dopatrzył się okoliczności przemawiających za zastosowaniem tego przepisu. Z analizy materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie wynika, że brak jest możliwości uwzględnienia przesłanek z art. 92b u.t.d.

Po rozpatrzeniu odwołania Spółki, Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] grudnia 2015r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] lipca 2015r. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 4 pkt 22 lit. a 92a, art. 92b, art. 92c u.t.d., lp. 5.2 załącznika nr 3 do u.t.d. oraz art. 7 Rozporządzenia 561/2006. W uzasadnieniu GITD podał, że organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji udowodnił, że kierowca wykonując przewóz w imieniu Spółki popełnił naruszenia czasu pracy polegające na przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, co stanowiło naruszenie przepisów Rozporządzenia 561/2006. Odnosząc się do wyjaśnień strony, że w dniu kontroli kierowca prowadził pojazd o nr rej. [...], który to numer jest inny niż numery rejestracyjne widniejące na wykresówkach z dni 10, 15, 17 i 30 stycznia 2014r., w związku z czym nie ma pewności, że przewóz tymi pojazdami w tych dniach podlegał przepisom Rozporządzenia 561/2006, organ odwoławczy wyjaśnił, że w dniu 31 stycznia 2014r. inspektorzy skontrolowali zarówno pojazd o nr rej. [...] pod względem technicznym, jak i kierowcę w zakresie wykonywania przewozów w okresie 28 dni poprzedzających kontrolę zgodnie z przepisami regulującymi czas pracy kierowców. Skoro w trakcie kontroli kierowca okazał wykresówki z dni 10, 15, 17 i 30 stycznia 2014r., to oznacza, że wykonywał przewóz pojazdami, w których kierowca był obowiązany rejestrować swoją aktywność. Natomiast jeżeli Spółka uważała, że w tych dniach kierowca wykonywał przewóz pojazdami nie podlegającymi Rozporządzeniu 561/2006, winna wykazać to w postępowaniu przed organem I instancji lub w odwołaniu od decyzji. Organ odwoławczy wskazał także, że rozpoznając sprawę nie znalazł podstaw do zastosowania art. 92b u.t.d. art. 92c ust. 1 u.t.d.

W skardze Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.

Oddalając skargę Sąd I instancji stwierdził, że organy prowadzące postępowanie podjęły wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, nie naruszając reguł procesowych gwarantujących prawidłowość ustalenia podstawy faktycznej oraz ochronę praw strony. Również materiał dowodowy został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący i pełny, a jego ocena mieści się w granicach swobody przyznanej organom, nie popadając w dowolność, arbitralność lub sprzeczność. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi w zakresie naruszenia reguł procesowych, Sąd I instancji stwierdził, że:

1. zarzuty naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie mogą zostać uwzględnione, albowiem w trakcie kontroli w dniu 31 stycznia 2014r. kierowca samochodu ciężarowego o nr rejestracyjnym [...] (W. B.) przedłożył wykresówki dotyczące pozostałych samochodów ciężarowych ([...] – z dnia 10 stycznia 2014r., [...] – z dnia 15 stycznia 2014r., [...] – z dnia 17 stycznia 2014r. i [...] – dnia 30 stycznia 2014r.) należących do Skarżącej, co oznacza, że niezależnie czy kierowca ten kierował nimi w powyższych dniach, mogły one zostać i zostały objęte przedmiotową kontrolą art. 74 ust. 1 i art. 89 ust. 1 u.t.d.), a ponadto w toku długotrwałego postępowania Skarżąca miała możliwość składania wniosków dowodowych w celu dowiedzenia, że przesłanki warunkujące stosowalność przepisów o transporcie drogowym (np. art. 3 ust. 1 u.t.d. i art. 2 ust. 1 Rozporządzenia 561/2006) nie zostały spełnione.

2. całkowicie błędny jest zarzut naruszenia art. 8 Kodeksu postępowania cywilnego, albowiem organy orzekające w sprawie nie są związane powyższym przepisem procedury cywilnej, a ponadto przepis ten nie ma związku z postępowaniem będącym przedmiotem oceny;

3. niezależnie od błędnie sformułowanego zarzutu naruszenia art. 8 k.p.c., Sąd I instancji zauważył, że zgodnie z art. 11ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne oraz – pośrednio – także organy administracji publicznej są związane jedynie prawomocnymi wyrokami skazującymi co do popełnienia przestępstwa, nie są natomiast związane wyrokami uniewinniającymi w sprawach dotyczących przestępstw, jak również wyrokami sądów karnych w sprawach wykroczeń. W tej sprawie sądy karne wyrokami z dnia 11 czerwca 2015r. (Sąd Rejonowy w [...]) oraz z dnia 15 października 2015r. (Sąd Rejonowy w [...]) uniewinniły osobę zarządzającą stroną skarżącą i kierowcę (obwinionych) od zarzutów popełnienia wykroczeń z art. 92 ust. 3 i 4 u.t.d. Powyższe wyroki są jedynie jednym ze środków dowodowych (dokument urzędowy), który w toku postępowania na tle całokształtu materiału dowodowego podlegał swobodnej ocenie organów (art. 80 k.p.a.). Sąd I instancji stwierdził również, że wyrok sądu karnego z dnia 11 czerwca 2015r. (sygn. akt [...]) dotyczył jedynie wykroczenia z dnia 30 stycznia 2014r.

4. nie są również uzasadnione zarzuty naruszenia przepisów art. 7 oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. art. 92b i 92c u.t.d., gdyż organy orzekające w sprawie zebrały i rozpatrzyły w sposób pełny i wyczerpujący wszystkie dowody oferowane przez stronę, na której ciąży obowiązek wykazania przesłanek zwalniających od odpowiedzialności. W toku postępowania uwzględniono zatem dokumenty w postaci oświadczenia Prezesa Zarządu z dnia 18 marca 2014r. (w sprawie zapewniania przez Spółkę właściwej organizacji i dyscypliny pracy, braku systemu nagradzania kierowców za przekroczenie czasu pracy i wyciągania negatywnych konsekwencji za naruszenie przepisów o czasie pracy) oraz umowy z dnia 1 stycznia 2007r. o współpracy zawartej pomiędzy Spółką a kierowcą W. B. Zdaniem Sądu, prawidłowa jest ocena organów, że treść powyższych dokumentów nie dowodzi, że Spółka zapewniła właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów prawa Unii Europejskiej, oraz prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów unijnych lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Oświadczenie Prezesa Zarządu Spółki ma charakter jedynie oświadczenia wiedzy, natomiast umowa o współpracy z dnia 1 stycznia 2007r. zawiera w swojej treści postanowienia, które przeczą stanowisku Skarżącej. Zgodnie bowiem z § 9 powyższej umowy za nieuzasadnione spóźnienia z dostawą do klienta powyżej 3 godzin Spółka może nałożyć na kierowcę (zleceniobiorcę) karę umowną w wysokości 200 złotych. Oznacza to, że Skarżąca nie tylko nie wykazała, że podjęła starania w celu zapobieżenia naruszeniom przepisów Rozporządzenia nr 561/2006, lecz dodatkowo sankcjonowała wszelkie "nieuzasadnione" opóźnienia w dostawie powyżej 3 godzin. Zdaniem Sądu, takie postanowienie umowy na tle przepisów unijnych o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku stanowi argument przeciwko przyjęciu, że przesłanka z art. 92c ust. 1 u.t.d. została spełniona.

5. ustalenia faktyczne oraz ocena materiału dowodowego na tle przesłanek z art. 92c ust. 1 u.t.d. również nie wzbudziły wątpliwości Sądu, gdyż skarga poza przytoczeniem treści powyższej przesłanki powołuje się m.in. na okoliczność, że kierowca nie miał "możliwości sprawdzania na bieżąco długości i ilości wykonanych przerw", a "kontrola długości takich przerw jest szczególnie utrudniona wobec faktu, że kierowca odbywa nawet kilkanaście przerw w trakcie czasu prowadzenia pojazdu". Okoliczność ta zdaniem Sądu nie może zostać uznana za realizację przesłanki z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., gdyż nie dowodzi ona, że Spółka nie miała żadnego wpływu na powstanie naruszenie, które nastąpiło na skutek nadzwyczajnych zdarzeń, których nie można było przewidzieć. Sąd wyjaśnił, że nie jest wystarczające spełnienie warunku braku wpływu na powstanie naruszenia prawa, lecz dodatkowo trzeba wykazać, że powstałe naruszenie jest następem wyjątkowych i nieprzewidzianych okoliczności. Zdaniem Sądu, nawet jeśli uznać, że Spółka nie miała wpływu na "niedopatrzenie" kierowcy, to z pewnością nie wykazała, że owo zaniedbanie było konsekwencją nadzwyczajnych zdarzeń związanych z konkretnym przewozem na danej trasie.

Odnosząc się do szczegółowych zarzutów skargi dotyczących prawa materialnego Sąd stwierdził, że:

1. organy dokonały prawidłowej wykładni przepisów art. 92b i art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., prawidłowo odmawiając ich zastosowania na tle stanu faktycznego sprawy. W sprawie nie zostało bowiem wykazane przez Skarżącą, że podmiot wykonujący przewóz zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów unijnych o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, oraz że zapewnił prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów Rozporządzenia 561/2006 lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Nie wykazano również, aby podmiot wykonujący przewozy nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć.

2. organy prawidłowo nie zastosowały również przepisu art. 12 Rozporządzenia 561/2006 jako podstawy do wyłączenia stosowania art. 7 powyższego Rozporządzenia (dotyczącego naruszenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy), albowiem wbrew dyspozycji art. 12 kierowca nie dokonał na wykresówkach odręcznej adnotacji wskazującej na ewentualne powody odstępstwa od przepisu art. 7.

3. chybiony i bezpodstawny jest argument, że z przepisu art. 7 Rozporządzenia 561/2006 wynika jedynie uprawnienie kierowcy do skorzystania z ciągłej przerwy (co najmniej 45-minutowej) po okresie prowadzenia pojazdu trwającym cztery i pół godziny. Zdaniem Sądu, taka interpretacja stoi w sprzeczności z treścią art. 12 Rozporządzenia 561/2006, który stanowi wyraźną podstawę do odstępstw od obowiązków, o których mowa w art. 6-9 powyższego Rozporządzenia. Zakresem odstępstw został objęty również przepis art. 7. Jeśli więc w art. 12 przewidziano, że kierowca może wyjątkowo odstąpić od przepisu art. 7, to wynika stąd logiczny wniosek, że zastosowanie przepisu art. 7 jest obowiązkiem kierowcy.

4. pozbawiony podstaw jest także zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym poprzez nieuwzględnienie, że kierowca w trakcie jazdy nie ma możliwości sprawdzania na bieżąco długości i ilości odbywanych przerw, albowiem urządzenie będące tachografem analogowym powinno rejestrować na wykresówkach czas kierowania pojazdem, inne okresy pracy i dyspozycyjności kierowcy oraz przerwy w pracy i okresy odpoczynku kierowcy (zob. Załącznik I do rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985r.: pkt II "Charakterystyka ogólna i funkcje urządzenia rejestrującego" oraz pkt IV "Wykresówki").

5. Sąd nie podzielił również stanowiska Skarżącej, że przepisy załączników do ustawy o transporcie drogowym są niezgodne z przepisami Rozporządzenia 561/2006.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę kasacyjną wniosła Spółka A, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi Sądu I instancji skarżąca kasacyjnie Spółka zarzuciła, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz. 718 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r. poz. 1066, zwanej dalej p.u.s.a.), art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, pomimo że Sąd l instancji nie rozpoznał wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, a w szczególności zarzutu, że zaskarżona decyzja został wydana z naruszeniem art. 8 k.p.a., który to zarzut niewątpliwie ma istotne znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji i świadczy, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalenie skargi może nastąpić dopiero po przeprowadzeniu przez Sąd wszechstronnej oceny badanego aktu pod względem jego zgodności z prawem;

2. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów obu instancji, pomimo że decyzje te zostały wydane bez wszechstronnego zebrania i rozważenia materiału dowodowego, z pominięciem okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, których to uchybień organu nie dostrzegł Sąd l instancji, w szczególności dotyczy to:

a) braku ustalenia czy przewóz drogowy obywający się w dniach w zakresie 10 stycznia 2014r., 15 stycznia 2014r., 17 stycznia 2014r. i 30 stycznia 2014r. z wykorzystaniem samochodów o numerach rejestracyjnych [...], [...] i [...] podlegał przepisom ustawy o transporcie drogowym i przepisom Rozporządzenia 561/2006,

b) uznania, że w sprawie nie zachodzą przesłanki egzoneracyjne wyłączające odpowiedzialność Skarżącej, jako podmiotu wykonującego przewóz drogowy wskazane w art. 92b ust. 1 i art. 92c ust. 1 u.t.d.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie powyższych zarzutów.

Uzasadniając pierwszy z zarzutów skarżąca kasacyjnie podniosła, że kara administracyjna nakładana w trybie art. 92a u.t.d. powinna być efektem niezgodnego z przepisami ustawy czynu kierowcy i osoby zarządzającej przedsiębiorstwem. Natomiast w niniejszej sprawie obie wyżej wskazane osoby zostały uniewinnione od zarzucanych im czynów.

W odniesieniu do drugiego z zarzutów wskazano, że zebrany przez organy Inspekcji Transportu Drogowego materiał dowodowy w sensie obiektywnym nasuwa poważne wątpliwości co do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dał bowiem podstaw do stwierdzenia, że do przewozów wykonywanych przez kierowcę W. B. w dniach 10 stycznia 2014r., 15 stycznia 2014r., 17 stycznia 2014r. i 30 stycznia 2014r. zastosowanie mają przepisy ustawy o transporcie drogowym i przepisy dotyczące czasu pracy kierowców wynikające z Rozporządzenia Nr 561/2006. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, organ nie poczynił w tym zakresie żadnych ustaleń, a jego wszystkie "ustalenia" w tym zakresie oparte są wyłącznie na przypuszczeniach i braku przedstawienia przez Skarżącą dowodów na to, że przesłanki warunkujące stosowanie przepisów o transporcie drogowym zostały w niniejszej sytuacji spełnione.

Uzasadniając trzeci z podniesionych zarzutów skarżąca spółka wskazała, że Sąd I instancji nieprawidłowo zaakceptował błędną ocenę organów w zakresie istnienia przesłanek egzoneracyjnych wynikających z art. 92b i 92 c u.t.d. Zarówno bowiem Sąd l instancji, jaki i organ, odmówił podzielenia ustaleń sądu karnego orzekającego w sprawie przeciwko W. K., jako osobie zarządzającej przedsiębiorstwem Skarżącej, nie wyjaśniając bliżej co legło u podstawy takiej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tego powodu nie została przez Sąd uwzględniona.

Nie jest zasadny zarzut podniesiony w punkcie 1 skargi kasacyjnej naruszenia wymienionych w nim przepisów, tj. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, pomimo że Sąd l instancji nie rozpoznał wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, a w szczególności zarzutu, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 8 k.p.a.

Nie może przynieść oczekiwanego przez Skarżącą skutku zarzut nieodniesienia się Sądu do zawartego w skardze zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, że zgodnie art. 141 § 1 pkt 4 p.p.s.a. jednym z elementów uzasadnienia orzeczenia sądu jest przytoczenie zarzutów skargi, a z tego z kolei wywodzi się obowiązek sądu odniesienia się do tych zarzutów. Nie oznacza to jednak, że wypełniając go sąd ma zawsze obowiązek odnieść się do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu. Wystarczy, gdy z wywodów sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze. Nawet wówczas, gdy sąd nie odniesie się do każdego z zarzutów skargi, to dla uznania skuteczności zarzutu naruszenia w tym zakresie art. 141 § 4 p.p.s.a. niezbędne jest wykazanie wpływu, i to istotnego, na wynik sprawy, co wynika z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Tego zaś Skarżąca kasacyjnie w tej sprawie nie wykazała, nie uzasadniła bowiem dlaczego brak wyraźnego odwołania się przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zasady zaufania mógł mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom przewidzianym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał podstawę prawną wyroku i wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia, przedstawił stan sprawy, istotę zarzutów skargi i dokonał oceny zarzucanego w skardze naruszenia prawa w kontekście prawidłowości wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Sąd wyjaśnił w sposób wyczerpujący, dlaczego w niniejszej sprawie uznał, że nie doszło do naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji nakładającej karę pieniężną, a w konsekwencji dlaczego skarga Spółki nie została uwzględniona.

Podkreślenia wymaga, że w oparciu o przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zwalczać ustaleń faktycznych dokonanych przez organ, a przyjętych przez Sąd I instancji, ani też skutecznie wykazywać braków w tych ustaleniach. Wynika to wprost z jego treści, określającej ustawowe elementy uzasadnienia wyroku. Stąd dla stwierdzenia niezasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wystarczające jest to, że strona nie podnosi, aby z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynikało stanowisko Sądu pierwszej instancji w zakresie przyjętego stanu faktycznego. To, że według strony ten stan faktyczny nie był ustalony prawidłowo, pozostaje bez znaczenia dla oceny zasadności wskazanego zarzutu. W rezultacie zatem zarzut ten nie mógł odnieść oczekiwanego skutku.

Niezasadny jest w konsekwencji także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a Przepis ten przewiduje, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o którym mowa w tym przepisie, oznacza jedynie to, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Skuteczność zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a zależy zatem od wykazania, że Sąd rozpoznając skargę dokonał oceny zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 25 września 2009r., sygn. akt II FSK 629/08). Analiza zaskarżonego wyroku wskazuje, że zarzut ten jest nieuzasadniony, bowiem Spółka nie wykazała, że Sąd dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy.

Także zarzut naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. uznać należy za bezzasadny. Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. przewiduje, że "sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie". Z kolei art. 3 § 2 p.p.s.a. wymienia formy działania administracji poddane kontroli sądu, w punkcie 1 wskazując decyzje administracyjne. Sąd może naruszyć przytoczone przepisy, wykraczając poza wyznaczoną nim właściwość rzeczową bądź odmawiając merytorycznego rozpoznania sprawy leżącej w jego właściwości. Nie może zaś im uchybić dokonując tej kontroli, nawet gdy jej wynik nie odpowiada prawu. W niniejszej sprawie Sąd I instancji dokonał oceny zaskarżonej decyzji i zastosował środek przewidziany w ustawie, tzn. wydał wyrok. Sam fakt rozpoznania przedmiotowej sprawy i wydania wyroku przez Sąd I instancji świadczy więc o tym, że nie doszło do naruszenia powołanych przepisów. Określona przez ustawę kontrola została przez ten Sąd w stosunku do zaskarżonej decyzji zrealizowana. Polegała ona na dokonaniu oceny zgodności tej decyzji z prawem, a zatem na zbadaniu kwestii jej legalności. Zwieńczeniem zrealizowanego aktu wymiaru sprawiedliwości było wydanie zaskarżonego wyroku. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Wbrew zatem zarzutom skargi kasacyjnej nie doszło do naruszeń zarzucanych w punkcie 1 skargi kasacyjnej.

Nie jest również uzasadniony drugi z zarzutów skargi kasacyjnej, tj. podniesione w jej punkcie 2 naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów obu instancji, pomimo że decyzje te zostały wydane bez wszechstronnego zebrania i rozważenia materiału dowodowego, z pominięciem okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, których to uchybień organu nie dostrzegł Sąd l instancji.

Przepis art. 1 § 1 p.u.s.a. określa właściwość sądów administracyjnych przewidując, że sprawują one wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę administracji publicznej, w § 2 wskazano natomiast legalność jako kryterium tej kontroli, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Przepisy ten wyznaczają zatem jedynie ramy kontroli sądowej, nie określają natomiast zasad postępowania sądowoadministracyjnego, albowiem te zawarte są w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia w tej sprawie, iż Sąd I instancji nie dokonał kontroli działalności organów administracji publicznej oraz że badanie to przeprowadził używając innego kryterium niż zgodność z przepisami, które miały w sprawie zastosowanie. Sam fakt rozpoznania przedmiotowej sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i wydania wyroku po dokonaniu kontroli legalności zaskarżonej decyzji świadczy o tym, że nie doszło do uchybienia tym przepisów. Zarzut naruszenia art. 1 p.u.s.a. nie stanowi zatem w tej sprawie usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Zasadnie ocenił Sąd I instancji prawidłowość stanowiska orzekających w sprawie organów w odniesieniu do przewozu drogowego obywającego się w dniach 10 stycznia 2014r., 15 stycznia 2014r., 17 stycznia 2014r. i 30 stycznia 2014r. z wykorzystaniem samochodów o numerach rejestracyjnych [...], [...] i [...]. W skardze kasacyjnej skarżąca ponawia podnoszony już uprzednio w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego zarzut braku jednoznacznego ustalenia, czy przejazd tymi pojazdami i w tych dniach podlegał przepisom ustawy o transporcie drogowym i przepisom Rozporządzenia 561/2006. Poza jednak tak ogólnie sformułowanym zarzutem, skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła żadnych okoliczności i dowodów wykazujących, że ustalenia organów były nieprawidłowe i że przejazdy w tym dniu albo w ogóle nie były wykonywane, albo też nie podlegały one obowiązkowi przestrzegania warunków wynikających w przytoczonej regulacji prawnej. Sąd I instancji powołał się w zaskarżonym wyroku na to, że w trakcie kontroli w dniu 31 stycznia 2014r. W. B. - kierowca samochodu ciężarowego o nr rejestracyjnym [...], przedłożył wykresówki dotyczące pozostałych samochodów ciężarowych ([...] – z dnia 10 stycznia 2014r., [...] – z dnia 15 stycznia 2014r., [...] – z dnia 17 stycznia 2014r. i [...] – dnia 30 stycznia 2014r.) należących do Skarżącej, co oznacza, że niezależnie czy kierowca ten kierował nimi w powyższych dniach, mogły one zostać i zostały objęte przedmiotową kontrolą art. 74 ust. 1 i art. 89 ust. 1 u.t.d. Zasadnie też podkreślił Sąd, że w toku długotrwałego postępowania Skarżąca miała możliwość składania wniosków dowodowych w celu wykazania, że przesłanki warunkujące stosowalność przepisów o transporcie drogowym nie zostały spełnione. Także na etapie postępowania kasacyjnego zarzuty naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. pozostały ogólne, ograniczając się do zakwestionowania ustalonego w sprawie stanu faktycznego, ale bez wskazania jakichkolwiek argumentów na poparcie tego twierdzenia. Nie mogą one zatem zostać uznane za zasadne.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest też uzasadniony podniesiony w punkcie 2 b skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów art. 92b i art. 92c u.t.d. w związku z art. 7 oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny, że organy orzekające w sprawie zebrały i rozpatrzyły w sposób pełny i wyczerpujący wszystkie dowody oferowane przez stronę, na której ciążył obowiązek wykazania wynikających z tych przepisów przesłanek zwalniających od odpowiedzialności. Sąd prawidłowo wskazał i ocenił te dowody, które zostały zaoferowane w postępowaniu przez Skarżącą, a mianowicie dokumenty w postaci oświadczenia Prezesa Zarządu z dnia 18 marca 2014r. (w sprawie zapewniania przez Spółkę właściwej organizacji i dyscypliny pracy, braku systemu nagradzania kierowców za przekroczenie czasu pracy i wyciągania negatywnych konsekwencji za naruszenie przepisów o czasie pracy) oraz umowy z dnia 1 stycznia 2007r. o współpracy zawartej pomiędzy Spółką a kierowcą W. B. Ocena tych dowodów została przeprowadzona prawidłowo, zgodnie z wymogami art. 80 k.p.a. Na podstawie tych dowodów zasadnie ustalono, że ich treść nie dowodzi, że Spółka zapewniła właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów prawa Unii Europejskiej, oraz prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów unijnych lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zasadnie zwrócono uwagę na § 9 powyższej umowy o współpracy, przewidujący kary umowne dla kierowcy za nieuzasadnione spóźnienia z dostawą do klienta oceniając, że tego rodzaju dodatkowe sankcjonowanie opóźnień przeczy twierdzeniu Spółki, że podjęła starania w celu zapobieżenia naruszeniom przepisów Rozporządzenia nr 561/2006. Takie postanowienie umowy na tle przepisów unijnych o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, zasadnie zostało uznane za argument przeciwko przyjęciu, że przesłanka z art. 92c ust. 1 u.t.d. została w tej sprawie spełniona. Należy zatem uznać, że prawidłowe były ustalenia faktyczne oraz ocena materiału dowodowego w tym zakresie.

Nie mogła także zostać uznana za realizację przesłanki z art. 92b art. 92c u.t.d. argumentacja Skarżącej odwołująca się do treści zapadłych w sprawie wyroków sądów karnych. Stanowisko Sądu I instancji dotyczące niewiążącego charakteru ustaleń sądu karnego orzekającego w sprawie przeciwko W. K., jako osobie zarządzającej przedsiębiorstwem Skarżącej, ma oparcie w prawie. Prawidłowo Sąd powołał się na treść art. 11 p.p.s.a., który przewiduje związane jedynie prawomocnymi wyrokami skazującymi co do popełnienia przestępstwa. W tej sprawie sądy karne wyrokami z dnia 11 czerwca 2015r. (Sąd Rejonowy w [...]) oraz z dnia 15 października 2015r. (Sąd Rejonowy w [...]) uniewinniły osobę zarządzającą stroną skarżącą i kierowcę (obwinionych) od zarzutów popełnienia wykroczeń z art. 92 ust. 3 i 4 u.t.d. Były to zatem wyroki w sprawach wykroczeń, a nie przestępstw i nie skazywały za te wykroczenia, lecz uniewinniały od postawionych zarzutów. Odpowiedzialność karna i administracyjna stanowią dwa różne reżimy odpowiedzialności, opierające się na różnych przesłankach i podlegające różnym zasadom. Okoliczność zatem uniewinnienia od zarzucanego wykroczenia nie mogła automatycznie przesądzić o braku podstaw odpowiedzialności administracyjnej. Zasadnie zatem powyższe wyroki zostały potraktowane w rozpoznawanej sprawie jedynie jako środki dowodowe (dokumenty urzędowe), podlegające w toku postępowania ocenie organów na tle całokształtu materiału dowodowego, zgodnie z wymogami art. 80 k.p.

Na tle ustalonego z uwzględnieniem tych dowodów stanu faktycznego należy podzielić pogląd Sądu I instancji, że organy dokonały prawidłowej wykładni przepisów art. 92b i art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., zasadnie odmawiając ich zastosowania. Nie zostało bowiem wykazane przez Skarżącą, że jako podmiot wykonujący przewóz zapewniła właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów unijnych o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, oraz że zapewniła prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów Rozporządzenia 561/2006 lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Nie wykazano również, aby nie miała wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mógła przewidzieć. W rozpoznawanej sprawie nie zachodziły zatem przesłanki egzoneracyjne wyłączające odpowiedzialność Skarżącej jako podmiotu wykonującego przewóz drogowy, wskazane w art. 92b ust. 1 i art. 92c ust. 1 u.t.d.

Mając powyższe na uwadze, za nieuzasadnione uznać zatem należało podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego. Skarga kasacyjna nie zasługiwała więc na uwzględnienie. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.