Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 97/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4 art. 133 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 4 listopada 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Robert Sawuła Protokolant starszy asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa PUH [...] Sp. z o.o. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 września 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 407/13 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa PUH [...] Sp. z o.o. z siedzibą w B. na uchwałę Rady Miasta Białystok z dnia 18 czerwca 2012 r. nr XXIX/295/12 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Dojlidy w Białymstoku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 19 września 2013 r. oddalił skargę Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Usługowo-Handlowego [...] Sp. z o.o. w B. na uchwałę Rady Miasta Białystok z dnia 18 czerwca 2012 r., nr XXIX/295/12 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Dojlidy w Białymstoku (w rejonie ulic W. i N.).

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Przedsiębiorstwo Produkcyjno – Usługowo – Handlowe [...] Sp. z o.o. z siedzibą w B., zaskarżyło powyższą uchwałę Rady Miasta Białystok w odniesieniu do działek o nr ewid. gr. [...] przy ul. Ż. i W.w Białymstoku w obrębie nr [...], stanowiących własność skarżącej Spółki. Pełnomocnik skarżącej zarzucił kwestionowanej uchwale:

1) naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 36 ust. 1 skarżonej uchwały określającym przeznaczenie terenu o symbolu 2,4 U pod zabudowę usługową wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią urządzoną i § 42 ust. 1 określającym przeznaczenie terenu o symbolu 8,6 MN,U pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią urządzoną polegające na naruszeniu zasady władztwa planistycznego przysługującego gminie oraz niezgodnym z zasadą równości i zasadą proporcjonalności określenia przeznaczenia terenu w sposób noszący znamiona dowolności,

2) naruszenie art. 140 ustawy Kodeks cywilny oraz w związku z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, polegające na naruszeniu zasady władztwa planistycznego poprzez nieuzasadnione ograniczenie zaskarżoną uchwałą prawa własności skarżącego,

3) rażące naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy planistycznej, tj. zasady sporządzania planu, polegające na przekroczeniu władztwa planistycznego przysługującego gminie oraz niezgodnym z zasadą równości i zasadą proporcjonalności ograniczeniu prawa własności skarżącego;

4) rażące naruszenie art. 14 ust. 5 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy planistycznej, zgodnie z którym przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ wykonawczy gminy wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych, które to działania powinny uzasadniać przyjęte w planie miejscowym postanowienia odnośnie ograniczenia prawa własności, jednakże Rada Miasta Białystok w powyższym zakresie takiego uzasadnienia nie sporządziła;

5) rażące naruszenie art. 2 i 7 Konstytucji RP polegające na podjęciu powyższej uchwały bez żadnego prawnego i racjonalnego uzasadnienia.

Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi wniósł o stwierdzenie nieważności § 36 ust.1 i § 42 ust.1 uchwały z dnia 18 czerwca 2012 r. w zakresie odnoszącym się do działek stanowiących własność skarżącej Spółki.

W uzasadnieniu skargi podano, że Spółka jest właścicielem działek o nr ewid. [...] i [...] położonych przy ul. Ż. i W. w Białymstoku, a skarżona uchwała narusza jej interes prawny poprzez ograniczenie możliwości realizowania zaplanowanych zamiarów inwestycyjnych polegających na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nieruchomości Spółki znajdują się na terenie oznaczonym symbolem 2,4 U przeznaczonym pod zabudowę usługową wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią urządzoną oraz na terenie oznaczonym symbolem 8.6 MN,U przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią urządzoną. Dodatkowo podał, że skarżąca Spółka brała udział w toku procedury planistycznej nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie skarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże jej uwagi nie zostały uwzględnione.

W opinii autora skargi w zaskarżonej uchwale zabrakło uzasadnienia, dlaczego organ gminy chce uzyskać przedstawione w analizie efekty, oraz dlaczego i w jakim celu wprowadzono w odniesieniu do obu działek skarżącej Spółki ograniczenie ekspansji zabudowy wielorodzinnej. W opinii pełnomocnika Spółki sporządzony w niniejszej sprawie dokument analizy nie zawiera także materiałów geodezyjnych do opracowania planu oraz ustaleń niezbędnego zakresu prac planistycznych. Oznacza to, zdaniem pełnomocnika, że analiza, o której mowa w art. 14 ust. 5 ustawy planistycznej faktycznie nie została Radzie Miejskiej przedstawiona i z pewnością pomimo istnienia ustawowego wymogu nie została sporządzona. Ponadto, co podkreślono w skardze, uzasadnienie przyjęcia ujętego w uchwale rozwiązania planistycznego nie zawiera także sama uchwała. W ocenie autora skargi organ gminy realizując zamierzenie wynikające z założeń planu w zakresie "ograniczenia ekspansji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej" wprowadził ograniczenie przeznaczenia należących do skarżącego nieruchomości w sposób wykluczający możliwość realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, co stanowi przekroczenie przysługującego gminie władztwa planistycznego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W piśmie uzupełniającym skargę pełnomocnik Spółki zarzucił dodatkowo:

1) naruszenie art. 9 ust. 4 i art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 36 ust.1 uchwały, polegające na uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego naruszającego ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 29 listopada 1999r., poprzez odmienne niż w studium przeznaczenie części nieruchomości o nr ewid. [...] przy ul. Ż. i W. w Białymstoku wyłącznie pod zabudowę usługową podczas gdy teren ten w studium przeznaczony jest pod zabudowę mieszkalno – usługową;

2) naruszenie art. 9 ust. 4 i art. 20 ust.1 ustawy w zw. z § 42 ust.1 uchwały, polegające na uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego naruszającego ustalenia Studium, poprzez ograniczenie w planie możliwości realizacji na terenie nieruchomości o nr [...] i części nieruchomości o nr [...] zabudowy mieszkaniowej wyłącznie do zabudowy jednorodzinnej podczas, gdy Studium w stosunku do przedmiotowych nieruchomości takich ograniczeń nie zawiera;

3) naruszenie § 7 pkt 1 rozporządzenia z dnia 28 sierpnia 2003r. Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez przyjęcie, że rysunek skarżonego planu zawiera wymagany w/w przepisem wyrys ze studium, a który to wyrys w zakresie przeznaczenia terenów należących do skarżącej spółki objętych skarżonym planem nie odpowiada części rysunkowej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania w postaci załącznika nr 3 Polityka Przestrzenna;

4) naruszenie art. 20 ust. 1 w zw. z art. 1 ust.2 pkt 6 i 7 oraz art. 6 ust.1 u.p.z.p. oraz art. 64 ust.3 Konstytucji poprzez przekroczenie władztwa planistycznego przyznanego gminie i nieuzasadnione ograniczenia skarżoną uchwałą prawa własności skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał zarzuty skargi za nieuzasadnione, wobec czego skargę tę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Uwzględniając, że skarga została wniesiona do sądu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej u.s.g.) Sąd podkreślił, że w pierwszej kolejności zobowiązany był do zbadania, czy zostały spełnione wymogi określone powołanym przepisem. Stwierdził zatem, że zaskarżona uchwała jest uchwałą wydaną w sprawie z zakresu administracji publicznej. Spełniona została również przesłanka bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie z dnia 25 lutego 2013 r. (data wpływu do organu) skierowane przez skarżącego do organu okazało się bezskuteczne, albowiem wezwany organ nie odpowiedział na wezwanie, skarga została zaś wniesiona w terminie sześćdziesięciodniowym.

Sąd uznał również, że w sprawie spełniony został warunek wykazania naruszenia interesu prawnego skarżącej Spółki, którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g.

Następnie Sąd dokonał oceny przyjętych w uchwale rozwiązań planistycznych w kontekście ingerencji w prawo własności skarżącej. Zdaniem Sądu ingerencja ta, mimo że niekorzystna dla Spółki, nie przekracza granic władztwa planistycznego.

Jak podkreślił Sąd, w analizowanej sprawie pełnomocnik skarżącego w pierwszej kolejności zarzucił, że § 36 ust.1 planu określający przeznaczenie terenu o symbolu 2,4 U pod zabudowę usługową wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią urządzoną oraz § 42 ust.1 uchwały określający przeznaczenie terenu o symbolu 8,6 MN,U pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią urządzoną, nie mieści się w granicach władztwa planistycznego gminy, a w konsekwencji narusza interes prawny skarżącej Spółki poprzez ingerencję w jej prawo własności.

Nie podzielając tego zarzutu Sąd wskazał, że po pierwsze, proces uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego zawsze wiąże się z koniecznością ingerencji w istniejące na terenie objętym planem prawa podmiotów prywatnych, a tym samym prowadzi do ujawnienia sprzecznych interesów pomiędzy wspólnotą samorządową, a obywatelami. Sprzeczności te dotyczą zwłaszcza sposobu wykonywania uprawnień właścicielskich do gruntu (w szczególności prawa do zagospodarowania i zabudowy). Po drugie, prawo własności jest wprawdzie najsilniejszym prawem podmiotowym korzystającym z najszerszych gwarancji ustawowych i ponadustawowych, ale wszystkie przepisy ustanawiające te gwarancje nie kształtują prawa własności jako absolutnego i nieograniczonego. Stanowisko to wynika wprost z obowiązującego systemu prawnego i znajduje wyraz w bogatym orzecznictwie sądów administracyjnych (tak m.in. NSA w wyroku z 7 grudnia 2010r., II OSK 2013/10, CBOSA). Jakkolwiek prawo własności jest w RP chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1), ochronę taką przewiduje również art. 6 ust. 1 ratyfikowanej przez Polskę w 1993 r. Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, to prawo to nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do w/w celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych.

W niniejszej sprawie ograniczenie takie wynika z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na mocy przepisów tej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Oceniając w tym kontekście kwestionowane zapisy § 36 ust.1 oraz § 42 ust.1 uchwały, Sąd doszedł do przekonania, iż zapisy te wprawdzie naruszają interes prawny skarżącej Spółki, ograniczając możliwość zabudowania posiadanych działek budynkami wielorodzinnymi, ale naruszenie to mieści się w granicach władztwa planistycznego Gminy Białystok. Zapis § 36 ust.1 planu dotyczy przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem 2,4 U pod zabudowę usługową wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią urządzoną, natomiast zapis § 42 ust.1 określa przeznaczenie terenu o symbolu 8,6 MN,U pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią urządzoną. Wprowadzone regulacje nie wyłączają zatem w ogóle możliwości zabudowania działek należących do skarżącej Spółki (nr [...] i [...]), a jedynie ograniczają możliwość przeznaczenia ich pod zabudowę budynków wielorodzinnych. Wprowadzenie opisanych ograniczeń uzasadnione zostało zarówno w Zarządzeniu nr 1789/12 Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia 10 lutego 2012r. w sprawie rozpatrzenia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Dojlidy w Białymstoku (rejon ulic W. i N.), jak w samym uzasadnieniu do uchwały. Z uzasadnienia obu dokumentów wynika wprost, że intencją przystąpienia do sporządzenia planu była m.in. konieczność ograniczenia ekspansji zabudowy wielorodzinnej na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej osiedla Dojlidy. Brak zaś odpowiedniego kontekstu przestrzennego oraz położenie działek o nr [...] i [...] w znacznej odległości od istniejących terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej ograniczyło możliwość przeznaczenia tego obszaru pod zabudowę mieszkaniową o większej intensywności. Tym bardziej, co podkreślono w odpowiedzi na skargę, że nieruchomości skarżącej Spółki położone są w obszarze zespołu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej osiedla Dojlidy o ukształtowanej strukturze przestrzennej, powstałego w latach 50-tych i 60-tych XXI wieku. Wprowadzone zaś kwestionowaną uchwałą ograniczenia mają służyć utrzymaniu zarówno funkcji obszaru jako osiedla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jak też charakteru, gabarytów i intensywności zabudowy. O przeznaczeniu zaś terenu oznaczonego symbolem 2,4 U pod zabudowę usługową wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią urządzoną przesądziło jego położenie w centralnej części osiedla, w punkcie węzłowym, u zbiegu ważnych dla układu komunikacyjnego ulic, analogicznie jak pozostałe tereny położone przy skrzyżowaniu ulic Wiewiórczej i Żurawiej. W ocenie Sądu wprowadzone kwestionowaną uchwałą ograniczenia zabudowy terenów o symbolu 8,6 MN,U i 2,4 U zostały uzasadnione w sposób logiczny i przekonujący, i wbrew wywodom skargi, trudno w takim przeznaczeniu upatrywać znamion dowolności. Nie doszło zatem do ingerencji w istotę prawa własności nieruchomości skarżącej Spółki, albowiem może ona rozporządzać tą nieruchomością i korzystać z niej w sposób dotychczasowy lub wynikający z ustaleń planu. W konsekwencji nie może być też mowy o naruszeniu art. 1 ust. 2 pkt 7 czy art. 6 ust. 1 ustawy planistycznej.

Sąd uznał za trafne spostrzeżenie organu, że wprowadzone zapisy planu nie naruszają zasady równości i proporcjonalności. Zasada równości oznacza obowiązek takiego samego traktowania sytuacji podobnych, a różnego – niewykazujących takiego podobieństwa. Z odpowiedzi na skargę wynika, że organ rozumie tę zasadę w sposób prawidłowy, co skutkowało objęciem zakazem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej nie tylko terenów należących do skarżącej Spółki, ale i innych działek (przykładowo o nr ew. [...] i [...]), których właściciele również wyrażali chęć realizowania tego typu zabudowę na tym obszarze. Przywołany zaś w skardze jako przykład teren przeznaczony pod zabudowę wielorodzinną (oznaczony na rysunku symbolem 9 MW) w momencie przystąpienia do sporządzania planu był już częściowo zabudowany, natomiast pozostała jego część posiadała prawomocne pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Przeznaczenie zatem tego terenu na inne cele niż zabudowa wielorodzinna nie miałoby więc uzasadnienia. Tym bardziej, co podkreślił organ, że teren 9MW wydzielony jest od pozostałych terenów drogami i terenami zieleni urządzonej, natomiast teren Spółki graniczy bezpośrednio z istniejącą zabudową mieszkaniową jednorodzinną. W kontekście powyższych okoliczności wprowadzone kwestionowanymi zapisami ograniczenia zabudowy wielorodzinnej są, zdaniem Sądu, dopuszczalne i pozostające w granicach prawa, a tym samym nie naruszają, ani zasady równości, ani wymogu proporcjonalności ingerencji w prawa jednostki.

Sąd uznał również, wbrew stanowisku skarżącej Spółki, że w kontrolowanym postępowaniu została sporządzona Analiza zasadności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Dojlidy w Białymstoku (w rejonie ulic W. i N.) i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Białegostoku - k. 1 akt administracyjnych. Dokument ten, potwierdzający wykonanie analiz, o jakich mowa w art. 14 ust. 5 ustawy planistycznej, znajduje się w dokumentacji planistycznej i został on przedstawiony Radzie Miejskiej Białegostoku przed podjęciem przez nią uchwały intencyjnej. Zawiera on przesłanki uzasadniające przystąpienie do sporządzenia planu, przewidywane, prognozowane funkcje, które będą występować na całym obszarze objętym uchwałą i stopień zgodności planowanych rozwiązań z tymi, które przewiduje studium. W związku z tym, że ustawa nie określa formy, w jakiej analizy mają być dokonane, uznać należy, że dokument sporządzony w ramach kontrolowanej procedury planistycznej jest prawidłowy. Brak jest więc podstaw do twierdzenia o rażącym naruszeniu art. 14 ust. 5 ustawy.

Sąd nie podzielił też zarzutów skarżącego zawartych w piśmie uzupełniającym skargę, a dotyczących sprzeczności zapisów skarżonego planu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Białegostoku. Oceniając zatem zgodność kwestionowanych zapisów planu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Białegostoku (załącznik nr 1 do uchwały Nr XXXV/405/12), Sąd wyjaśnił, że ustawodawca wprawdzie nie zdefiniował wymaganej ustawą "zgodności" treści planu z postanowieniami studium (art. 20 ustawy planistycznej), tym niemniej w orzecznictwie i literaturze wielokrotnie podnoszono, że zgodność planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu.

Stopień związania planu miejscowego ustaleniami studium, o którym mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p., jest uzależniony od szczegółowości ustaleń studium, co oznacza, że związanie to może być silniejsze lub słabsze. Innymi słowy ustalenia studium nie powinny być przeniesione wprost do zapisów planu miejscowego, ale oczywiste jest również, że zapisy obydwu aktów prawnych nie mogą być ze sobą sprzeczne. Plan miejscowy może też zawierać regulacje pominięte w studium, jednakże w konsekwencji precyzujące założenia o charakterze ogólnym. To zaś uchwalająca studium rada gminy decyduje o szczegółowości poszczególnych jego zapisów oraz zakresie związania nimi. Tym samym, skoro w realiach niniejszej sprawy organ gminy uchwalając studium wyznaczył dla terenów położonych w strefie nr 5 dwie, równorzędne podstawowe funkcje: "mieszkalnictwo, usługi", to przeznaczenie w planie terenów (wchodzących w skład strefy nr 5 w Studium, a oznaczonych w planie symbolami 2.1-2.10U – co wynika z części graficznej Studium, w wersji dostępnej na stronie internetowej Gminy Białystok) wyłącznie pod zabudowę usługową wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią urządzoną, a także dopuszczenie lokalizacji funkcji mieszkaniowej, nie narusza tego zapisu studium. Każda z tych funkcji została wskazana w części tekstowej Studium jako samodzielna (autonomiczna), co oznacza, że organ gminy uchwalając w tym zakresie plan mógł przeznaczyć tereny objęte strefą nr 5 zarówno pod mieszkalnictwo, jak i pod usługi, albo pod mieszkalnictwo i usługi. Z tegoż względu kwestionowany zapis § 36 ust.1 uchwalonego planu nie narusza, zdaniem Sądu, funkcji i założeń przewidzianych w studium.

Sąd nie dopatrzył się też sprzeczności zapisu § 42 ust.1 planu miejscowego ze studium. Kwestionowany zapis przeznaczający tereny oznaczone na rysunku planu symbolami 8.1-8.6. MN,U (w tym działkę skarżącego o nr [...] oraz część działki o nr [...]) pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią urządzoną, jest bowiem jedynie uszczegółowieniem zapisów Studium przewidujących na tym terenie (część strefy nr 5) mieszkalnictwo i usługi. Takie natomiast sprecyzowanie zapisów studium jest na gruncie analizowanego art. 9 ust. 4 ustawy planistycznej dopuszczalne.

W ocenie Sądu również zarzut naruszenia § 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zasługuje w niniejszej sprawie na uwzględnienie. Wspomniany przepis wprowadza wymóg, aby projekt rysunku planu miejscowego zawierał wyrys ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z oznaczeniem granic obszaru objętego projektem planu miejscowego. Taki też wyrys ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Białegostoku został umieszczony na rysunku skarżonego planu wraz z oznaczeniem granic obszaru objętego projektem planu.

Reasumując, Sąd stwierdził, że całokształt regulacji zawartych w kwestionowanym planie i dotyczących działek skarżącej Spółki – uwzględniany i oceniany z punktu widzenia legalności i w kontekście obowiązujących przepisów planistycznych, jak również w kontekście pozostałych norm planu miejscowego - nie pozostawia wątpliwości, że wprowadzone ograniczenia, choć niewątpliwie ingerujące w prawo własności skarżącej, nie przekraczają granic władztwa planistycznego przysługującego gminie. Przyjęte w zaskarżonej uchwale rozwiązania nie pozbawiają bowiem Spółki możliwości korzystania z nieruchomości, ograniczają jedynie sposób jej zagospodarowania. W ocenie Sądu, organ planistyczny, wbrew wywodom pełnomocnika skarżącego, należycie wyważył realizację interesu publicznego i granice ingerencji w interes prywatny. Zdaniem Sądu przyjęte w planie rozwiązania są wynikiem uwzględnienia zasad planowania oraz należytego wyważenia zarówno interesu strony skarżącej, jak i interesu publicznego całej wspólnoty samorządowej.

Jeśli chodzi o prawidłowość trybu sporządzania spornego planu, Sąd zauważył, że skarżąca Spółka w tej kwestii nie zgłosiła zastrzeżeń, zaś Sąd, mając na uwadze przepis art. 134 p.p.s.a., nie stwierdził uchybień wynikających z art. 17 – 19 ustawy planistycznej. Ponadto, jak wynika z odpowiedzi na skargę oraz akt administracyjnych, skarżąca Spółka czynnie uczestniczyła w poszczególnych fazach procedury planistycznej.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Usługowo-Handlowe [...] Sp. z o.o., reprezentowana przez adwokata, podniosła następujące zarzuty:

I. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię:

1) art. 20, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 Konstytucji RP, bowiem Sąd zaakceptował zaskarżoną uchwałę, która nie spełnia wyrażonego przede wszystkim w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP postulatu proporcjonalności, a także nie mieści się w ramach dozwolonej Konstytucją ingerencji w prawo własności; wkraczając w prawo własności przysługujące skarżącemu, narusza to prawo w zdecydowanie większym stopniu niż byłoby to konieczne dla zagwarantowania zrównoważonego rozwoju oraz ładu przestrzennego; chodzi o wprowadzenie dla terenu należącego do skarżącego zakazu zabudowy wielorodzinnej, podczas gdy w zasadach konstytucyjnych, tu zaś w zasadzie proporcjonalności i ochrony własności, w pełni adekwatnym byłoby zamieszczenie zapisu bez określenia rodzaju zabudowy mieszkaniowej, a więc ustalenia obu rodzajów tej zabudowy (jednorodzinnej i wielorodzinnej), przy nakazaniu tylko zachowania określonych dla ładu przestrzennego parametrów np. wysokości czy liczby kondygnacji;

2) art. 4 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 pkt 1, 2, 5, 6, art. 14 ust. 6, art. 28 i art. 32 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 12 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania p[przestrzennego poprzez nietrafne akceptowanie przez Sąd założenia, że Miasto Białystok nie nadużyło przysługującego mu władztwa planistycznego w zakresie wymogu uzasadnienia przyjętych rozwiązań planistycznych, a także zachowało określone we wskazanych przepisach zasady co do konieczności uchwalenia planu, uwzględnienia w tym planie art. 1 ust. 2 pkt 1, 6, 7 i 9 u.p.z.p.

II. naruszenie norm prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy:

1) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie, że akta planistyczne są niekompletne, bowiem nie zawierają uzasadnienia zaskarżonej uchwały oraz jednoznacznego materiału dowodowego wskazującego, iż w obszarze, w którym znajduje się niezabudowana nieruchomość skarżącego, poza osiedlem domków jednorodzinnych istnieje też inna zabudowa, tj. mieszkalnictwo wielorodzinne, szpital, szkoła, co świadczy o tym, że zabudowa terenu jest dość zróżnicowana i uwzględnia różne potrzeby społeczności lokalnej;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w taki sposób, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku w części opisowej, a także w motywach rozstrzygnięcia nie uwzględnia przedstawionych klarownie, spójnie i logicznie przyczyn zaakceptowania przez Sąd zgodności z prawem kwestionowanej uchwały, w sytuacji gdy dla uchwały tej brak jest uzasadnienia sporządzonego przez organ; uzasadnienie organu zresztą, całkowicie niewyczerpujące, zostało dołączone tylko do uchwały intencyjnej (o przystąpieniu do sporządzenia przedmiotowego planu), a poza tym Miasto Białystok uzasadnia swoje stanowisko w zakresie odnoszącym się do wniosku o usunięcie naruszeń tą uchwałą oraz w odpowiedzi na skargę;

3) art. 147 § 1 p.p.s.a. wobec oddalenia skargi na uchwałę naruszającą w istotny sposób wskazane normy prawne, podczas gdy zaistniały podstawy do orzeczenia o stwierdzeniu nieważności tej uchwały.

Podkreślono, że zarzuty naruszenia prawa procesowego zostały podniesione tylko dla wzmocnienia, czy dodatkowego uzupełnienia zarzutów natury materialnoprawnej, nie powinny zatem przeszkodzić Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w ewentualnym zastosowaniu art. 188 p.p.s.a.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi, tj. rozstrzygnięcie sprawy przy zastosowaniu art. 188 p.p.s.a., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Białystok wniosła o oddalenie tej skargi, odnosząc się do podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

W niniejszej sprawie, podstawy, na których oparta została skarga kasacyjna uznać należy za nieusprawiedliwione.

Nie znajdując podstaw do uwzględnienia podnoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania przede wszystkim nie sposób uznać, że w postępowaniu przed Sądem I instancji doszło do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. W świetle tego przepisu (zd. pierwsze) sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Stwierdzić należy, że Sąd przy wydawaniu wyroku w tej sprawie dysponował dokumentacją planistyczną oraz tekstem zaskarżonej uchwały, jak również załącznikiem graficznym. Odmienne zaś od pożądanych przez skarżącego wnioski wywiedzione przez Sąd, poprzedzone analizą tych dokumentów, nie mogą świadczyć o naruszeniu przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a.

Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39). W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku skarżącej Spółki, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia przesłanki określone powołanym przepisem. Sąd wnikliwie odniósł się do stanu faktycznego sprawy, a także wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia. Z faktu, że skarżąca nie zgadza się z ustaleniami i oceną Sądu nie można kwestionować prawidłowości uzasadnienia wyroku.

Przystępując do oceny zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego przede wszystkim zauważyć należy, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też przepis art. 140 k.c., zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają m.in. z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.). Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Na mocy przepisów powołanej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Uprawnienia przyznanego w art. 3 ust. 1 ustawy gmina nie może jednak wykonywać dowolnie. W art. 1 ust. 2 ustawy wskazane zostały wartości, które powinny być uwzględnione przez gminę przy uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Są to m.in. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych. Organy gminy tworzące akty planistyczne związane są w tym zakresie regulacjami poszczególnych ustaw materialnych, które zapewniają szczegółową ochronę wskazanych wartości. W konsekwencji wprowadzane przez gminę ograniczenia praw powinny pozostawać w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego.

W niniejszej sprawie, Sąd I instancji zasadnie uznał, że gmina działała w granicach przysługującego jej władztwa planistycznego i przy opracowywaniu omawianego planu dochowała obowiązujących przepisów, nie godząc w omawiane zasady konstytucyjne. Nie sposób zgodzić się z twierdzeniami skarżącej Spółki jakoby doszło do nieuprawnionej ingerencji w przysługujące jej prawo własności poprzez wprowadzenie ustaleń nieadekwatnych do zamierzonego celu. Jak zauważył Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 marca 1993 r. (III ARN 49/93; OSN 1994/9/181), w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Przytoczona przez pełnomocnika skarżącej Spółki argumentacja, w świetle okoliczności wynikających z akt sprawy, nie pozwala na przyjęcie, by Sąd w sposób dowolny dokonał oceny postanowień zaskarżonej uchwały odnoszących się do sposobu zagospodarowania działek należących do skarżącej. Wskazać bowiem należy, że możliwość zabudowy jednorodzinnej na tym terenie uzasadniony został potrzebą zapewnienia ochrony wartości kulturowych tego obszaru, który w historycznym ujęciu co do zasady nie był przeznaczony do zabudowy wielorodzinnej. Specyfika uwarunkowań terenu, na którym znajduje się nieruchomość Spółki oraz przyjęte przez Gminę wartości chronione na tym terenie, pozwalały, a wręcz nakazywały przyjęcie jako jedynie możliwej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią urządzoną. Takie rozwiązanie wpisuje się bowiem w istniejącą na tym terenie zabudowę i uwzględniając jej charakter pozwala na zachowanie zwartej całości obszaru osiedla powstałego w latach 50 i 60- tych XX wieku zabudowanego domami jednorodzinnymi. Powoływany natomiast fakt zabudowy pojedynczych działek na tym terenie, których przeznaczenie w sytuacji okresowego braku planu miejscowego określono w drodze decyzji o warunkach zabudowy, nie może świadczyć o wadliwości przyjętych w planie dla działek skarżącej ustaleń, które – jak wyjaśniono - odpowiadają w pełni przyjętym założeniom. Tym samym za nieuzasadnione należało uznać twierdzenia o nadużyciu przez organ planistyczny przysługującego mu władztwa planistycznego, formułowane poprzez zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 4 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 pkt 1, 2, 5, 6, art. 14 ust. 6, art. 28 i art. 32 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 12 pkt 19 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wobec powyższego nie mógł znaleźć usprawiedliwienia zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a., który określa formę wyroku uwzględniającego skargę na akt prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Z tych względów uznając, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu a zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły być uznane za usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.