Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2029/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 35 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1226
law: Ustawa z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie - tekst jedn.
article: art. 183, 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 maja 2017 r., sygn. akt II SAB/Bk 41/17 w sprawie ze skargi A. W. na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w [...] w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 maja 2017 r., sygn. akt II SAB/Bk 41/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. W. na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego

w [...] w przedmiocie informacji publicznej oddalił skargę.

Wyrok został wydany na tle następujących okoliczności faktycznych.

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2017 r. A. W. zwrócił się do Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w [...] (dalej w skrócie: "PZŁ")

o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

1. liczby członków w tym niestowarzyszonych w białostockim okręgu PZŁ;

2. czy w ostatnim Okręgowym Zjeździe Delegatów PZŁ, zwanym dalej OZD, brali udział w charakterze delegatów, niestowarzyszeni członkowie PZŁ, w jakiej liczbie

i jaka była ogólna liczba delegatów;

3. czy w trakcie obrad ostatniego OZD były poruszane i jakie sprawy członków niestowarzyszonych;

4. czy Zarząd Okręgowy PZŁ lub Okręgowa Rada Łowiecka, w okresie od ostatniego OZD do chwili obecnej, wykonywały czynności związane z wykonywaniem przez członków niestowarzyszonych zadań Zrzeszenia, ich obowiązków i praw wynikających ze Statutu, w tym zakresie prowadzenia gospodarki łowieckiej;

5. jakie kwoty pieniężne znajdowały się na wszystkich rachunkach bankowych

i w kasie Zarządu Okręgowego PZŁ wg stanu na dzień 31 grudnia 2014, 2015

i 2016 roku.

Na powyższy wniosek Zarząd Okręgowy PZŁ w Białymstoku pismem z dnia

[...] stycznia 2017 r. udzielił odpowiedzi w zakresie punktów 1, 2, 3 i 4 wniosku.

W zakresie informacji z pkt 5 wniosku PZŁ wyjaśnił, że informacja ta nie jest informacją publiczną. Zarządy Okręgowe PZŁ nie gospodarują bowiem mieniem Skarbu Państwa, a środki pieniężne na rachunkach bankowych pochodzą wyłącznie ze składek członków Polskiego Związku Łowieckiego. Wnioskodawca nie wskazał natomiast szczególnego interesu publicznego dla uzyskania tej informacji (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.).

Pismem z dnia [...] lutego 2017 r. wnioskodawca wyjaśnił, że Polski Związek Łowiecki, w tym jego organ Zarząd Okręgowy w [...], w imieniu Skarbu Państwa gospodaruje mieniem publicznym, w tym prowadzi gospodarkę łowiecką.

Zarząd Okręgowy PZŁ pismem z dnia [...] lutego 2017 r. podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w poprzednim piśmie.

W dniu [...] marca 2017 r. A. W. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność Zarządu Okręgowego PZŁ

w [...] w przedmiocie udostępnienia mu informacji publicznej wnioskowanej

w pkt 5 wniosku z dnia 12 stycznia 2017 r. Zarzucając organowi naruszenie art. 4

ust. u.d.i.p. poprzez bezczynność w udzieleniu informacji publicznej, skarżący wniósł

o nakazanie Zarządowi PZŁ, na podstawie art. 146 § 2 p.p.s.a. udostępnienia kopii dokumentów finansowych dotyczących stanu wszystkich rachunków bankowych i stanu kasy wg stanu na dzień 31 grudnia: 2014, 2015 i 2016 roku. Dodatkowo skarżący

w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. zawnioskował o wymierzenie grzywny w wysokości ustalonej przez Sąd.

Zdaniem skarżącego, Polski Związek Łowiecki jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, co potwierdza treść art. 34 ustawy Prawo łowieckie. Powołując się na art. 6 ust. 1 pkt 2 f u.d.i.p. skarżący wskazał, że informacją publiczną jest

w szczególności informacja o majątku, którym dysponują podmioty realizujące zadania publiczne, a składnikiem tego majątku są środki pieniężne zgromadzone przez ten podmiot. Skarżący powołał też § 178 Statutu wskazując, że uzyskane przychody PZŁ przeznacza na finansowanie działalności statutowej, czyli zadania publiczne, oraz § 180 Statutu, argumentując, że wpływy ze składek członkowskich, będącymi uzyskanymi przychodami PZŁ, podlegają podziałowi między budżet Zarządu Głównego PZŁ

i budżety zarządów okręgowych, w tym Zarząd Okręgowy PZŁ w Białymstoku. Skarżący wyjaśnił, że jest członkiem PZŁ.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Okręgowy PZŁ wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu organ podniósł, że Związek Łowiecki finansuje się ze składek członkowskich, zapisów, darowizn oraz dochodów, a więc co do zasady nie dysponuje majątkiem publicznym. Dlatego też może być zobowiązany do udzielania informacji publicznej co do majątku tylko wtedy gdy majątek ten stanowi dotacje z funduszy publicznych na realizacje określonych zadań publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku orzekł o oddaleniu skargi na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w [...]

w udostępnieniu informacji publicznej określonej w pkt 5 wniosku z dnia [...] stycznia

2017 r.

Uzasadniając rozstrzygnięcie Sąd pierwszej instancji podał, że w orzecznictwie sądowym ugruntowany został pogląd, że Polski Związek Łowiecki (także jego zarządy okręgowe) jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, o jaki mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Mocą ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz. U.

z 2013 r., poz. 1226, ze zm.), prawodawca przekazał bowiem Polskiemu Związkowi Łowieckiemu do realizacji zadania z zakresu administracji publicznej - wymienione

w art. 34 ustawy Prawo łowieckie, a także inne zadania powierzone mu przez ministra właściwego do spraw ochrony środowiska. Wymienione zadania ze względu na ich cel mają niewątpliwie charakter publiczny. O publicznoprawnym charakterze działalności PZŁ świadczy także art. 42 ust. 4-7 ustawy Prawo łowieckie. Nadto, zarządy okręgowe (art. 32a ust. 4 ustawy Prawo łowieckie), które jako statutowe organy PZŁ wyposażone są we własne władcze kompetencje, są podmiotami, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.

Sąd wskazał, że stosownie do art. 32 ust. 1 ustawy Prawo łowieckie, Polski Związek Łowiecki jest zrzeszeniem osób fizycznych i prawnych i w zakresie dotyczącym gospodarki finansowej oraz zasad nadzoru stosuje się do niego - w myśl art. 35 ust. 3

i art. 35a ust. 2 ustawy Prawo łowieckie - przepisy ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. - Prawo o stowarzyszeniach. W tym kontekście do zrzeszenia jakim jest Polski Związek Łowiecki odnieść można odpowiednio pogląd zawarty w wyroku NSA z dnia 8 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 1514/14, że nie sposób stowarzyszeniom stawiać analogiczny standard wymagań, jak organom administracji. W konsekwencji oznacza to, że nie każda informacja będąca w dyspozycji PZŁ bądź odnosząca się do jego funkcjonowania będzie informacją publiczną podlegającą udostępnieniu przez ten Związek w trybie u.d.i.p., lecz tylko ta, która odnosi się do wykonywania zadań publicznych lub gospodarowania mieniem publicznym. Tylko te kwestie względem podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. ustawodawca traktuje jako informacje o sprawie publicznej, pozostałą zaś materię a contrario uznać należy za niepubliczną. Znajduje to potwierdzenie w samym art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Przyjęcie, że od wskazanych

w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. podmiotów można żądać innych informacji, niż z zakresu wykonywania zadań władzy publicznej czy gospodarowania mieniem publicznym byłoby nadmierną ingerencją w sferę informacyjną tych podmiotów, wykraczającą poza standard konstytucyjny. W kontekście zatem gospodarki finansowej Polskiego Związku Łowieckiego zwrócić należy uwagę na art. 35 ust. 1 i 2 ustawy Prawo łowieckie. Zdaniem Sądu, PZŁ może być zobowiązany do udzielania informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wyłącznie co do rodzajów działalności stanowiącej wykonanie zadań publicznych, określonych w art. 34 Prawa łowieckiego, a co do majątku tylko wtedy, gdy majątek ten stanowi dotację z funduszy publicznych na realizację określonych zadań publicznych.

Uwzględniając powyższe Sąd pierwszej instancji doszedł do wniosku, że żądane w pkt 5 wniosku skarżącego informacje nie mają charakteru informacji publicznej, albowiem nie odnoszą się do wyżej wskazanych zadań publicznych, jakie realizuje PZŁ. Majątek PZŁ nie stanowi bowiem, wbrew temu co wywodzi skarżący, mienia publicznego. Kwestie majątkowe zrzeszenia zostały uregulowane w dziale V Statutu Polskiego Związku Łowieckiego przyjętego uchwałą z dnia 2 lipca 2005 r. Zgodnie zaś

z treścią § 175 Statutu, majątek i fundusze Zrzeszenia powstają z wpłat wpisowego, składek członkowskich, opłat, dochodów z własnej działalności i imprez organizowanych przez Zrzeszenie, dochodów z majątku Zrzeszenia oraz z darowizn

i innych uznanych źródeł. Z tego względu, w świetle przepisów u.d.i.p. oraz ustawy Prawo łowieckie, Zarząd Okręgowy PZŁ nie był zobowiązany do udostępniania żądanych w pkt 5 wniosku z dnia [...] stycznia 2017 r. informacji w trybie u.d.i.p.

W konsekwencji nie można zarzucić temu Zarządowi bezczynności w udzieleniu tejże informacji. Z powyższych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

A. W., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia

16 maja 2017 r. sygn. akt II SAB/Bk 41/17 podnosząc w niej zarzuty :

I. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez oddalenie skargi i niedostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji naruszeń, jakich dopuścił się Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w [...], poprzez bezczynność w udzieleniu informacji dotyczącej majątku, którym dysponuje jako podmiot wykonujący zadania publiczne;

II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art.145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o dostępie do informacji publicznej przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w [...] nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji dotyczącej jego majątku, którym dysponuje, podczas gdy zgodnie z tym przepisem Zarząd Okręgowy PZŁ w [...], działający jako podmiot wykonujący zadania publiczne jest obowiązany do udzielenia takiej informacji;

b) art.145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 1 u.d.i.p w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. poprzez przyjęcie, że informacja dotycząca majątku PZŁ nie jest informacją publiczną a PZŁ może być zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wyłączenie co do rodzajów działalności stanowiącej wykonanie zadań publicznych określonych w art. 34 Prawa Łowieckiego, a co do majątku tylko wtedy, gdy majątek ten stanowi dotację z funduszy publicznych na realizację określonych zadań publicznych, podczas gdy zgodnie z tymi przepisami PZŁ realizując zadania publiczne zobowiązany jest do udostępnienia informacji dotyczących całego jego majątku.

Pełnomocnik skarżącego, w pkt III pisma, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o:

a) uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, ewentualnie

b) uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Zarządu Okręgowego PZŁ

w [...] wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Naczelny Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje :

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, albowiem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił wyrokowi WSA w Białymstoku, że naruszył prawo materialne, tj.: art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o dostępie do informacji publicznej przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w [...] nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji dotyczącej jego majątku, którym dysponuje, podczas gdy zgodnie z tym przepisem Zarząd Okręgowy PZŁ w Białymstoku, działający jako podmiot wykonujący zadania publiczne jest zobowiązany do udzielenia takiej informacji.

Nadto zarzucił też na naruszenie art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 tej ustawy poprzez przyjęcie, że informacja dotycząca majątku PZŁ nie jest informacją publiczną.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutów skargi kasacyjnej i stąd WSA w Białymstoku zasadnie oddalił skargę.

Nie ulega wątpliwości, że Polski Związek Łowiecki w tym jego Zarządy Okręgowe jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Stosownie do art. 34 ustawy Prawo Łowieckie, Polski Związek Łowiecki realizuje zadania z zakresu administracji publicznej.

PZŁ wykonuje też inne zadania powierzone przez Ministra właściwego do spraw ochrony środowiska.

Nie ulega też wątpliwości w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego,

że zarządy okręgowe PZŁ są także podmiotami, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza też, że co do zasady nie każda informacja będąca w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznych jest informacją podlegającą udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Udostępnieniu podlega informacja, która odnosi się do wykonywania zadań publicznych lub gospodarowania mieniem publicznym.

Trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, że tylko te wyżej wymienione kwestie, względem podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej ustawodawca traktuje jako informacje

o sprawie publicznej, a pozostałe sprawy a contrario należy uznać za niepubliczne.

Analiza ustawy Prawo łowieckie prowadzi do wniosku, że w kontekście gospodarki finansowej Polskiego Związku Łowieckiego określonej w art. 35 tej ustawy dane dotyczące funduszy PZŁ nie podlegają udostępnieniu z wyjątkiem dotacji

z funduszy publicznych przeznaczonych na realizację określonych zadań publicznych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego WSA w Białymstoku prawidłowo uznał, że informacje dotyczące kwot pieniężnych znajdujących się na rachunkach bankowych i w kasie Zarządu Okręgowego PZŁ nie mają charakteru informacji publicznej.

W świetle obowiązujących przepisów ustawy Prawo Łowieckie nie można wyprowadzić wniosku, że majątek PZŁ stanowi mienie publiczne.

Wobec powyższego słusznie uznał Sąd pierwszej instancji, że Zarząd Okręgowy PZŁ nie był zobowiązany do udostępnienia informacji żądanych w pkt 5 wniosku z dnia 12 stycznia 2017 r. i stąd nie można mu zarzucić bezczynności.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.