Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1328/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 12 ust 6
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: par 18
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 7, 159, 175 ust 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 77 par 1, art. 80, art. 84 par 1. art. 107 par 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par 1 pkt 1 lit c, art. 200 art. 205
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2011 r. sprawy ze skargi "S." Sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie wyłączenia z produkcji gruntów leśnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącego "S." Sp. z o.o. z siedzibą w S. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011r. Nr [...] Minister Środowiska na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.); w związku z art. 11 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 12 ust. 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.), art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151 poz. 1220 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania Spółki z o. o. "S.", utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Parku Narodowego z dnia [...] stycznia 2011 r. znak: [...], w przedmiocie zmiany decyzji Dyrektora [...] Parku Narodowego z dnia [...] lutego 2010 r. znak: [...].

W uzasadnieniu decyzji, przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy Minister wskazał, iż decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., Dyrektor [...] Parku Narodowego, zw. dalej jako "Dyrektor Parku", zezwolił na trwałe wyłączenie z produkcji gruntów leśnych o powierzchni 6,854 ha, jak również ustalił należność z tytułu trwałego wyłączenia na kwotę 1.656.933,38 zł., opłatę roczną z tytułu użytkowania na cele nieleśne wyłączonych gruntów oraz odszkodowanie za przedwczesny wyrąb drzewostanu. Jednocześnie Dyrektor wskazał, że należność z tytułu wyłączenia z produkcji gruntów leśnych zostanie pomniejszona odrębną decyzją o wartość gruntu leśnego ustaloną według cen rynkowych w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji leśnej, na wniosek wyłączającego grunt złożony po dniu wyłączenia gruntu z produkcji leśnej.

Pismem z dnia 22 kwietnia 2010 r. "S." Sp. z o. o., działając przez pełnomocnika, zwróciła się do Dyrektora Parku, z wnioskiem o pomniejszenie należności za wyłączenie z produkcji leśnej gruntów, o których mowa w powyższej decyzji Dyrektora Parku,

Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. znak: [...], Dyrektor Parku zmienił swoją decyzję z dnia [...] lutego 2010 r. znak: [...], orzekł o pomniejszeniu należności z tytułu wyłączenia gruntów leśnych z produkcji o kwotę 18164,00 zł.

Na ww. decyzję Dyrektora Parku, pismem z dnia 5 lipca 2010 r. "S." Sp. z o.o wniosła odwołanie do Ministra Środowiska. Minister Środowiska, decyzją z dnia [...] października 2010 r. uchylił ww. decyzję Dyrektora Parku i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując na konieczność właściwego jej uzasadnienia .

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. znak: [...], Dyrektor Parku, orzekł o pomniejszeniu należności z tytułu wyłączenia gruntów leśnych z produkcji o kwotę 18164,00 zł.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że dniem faktycznego wyłączenia gruntów leśnych z produkcji leśnej był dzień 25 marca 2010 r., gdyż tego dnia nastąpiło protokolarne przekazanie gruntów wskazanych z decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. Zgodnie z art. 12 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych należność z tytułu wyłączenia gruntów leśnych z produkcji leśnej pomniejsza się o wartość gruntu ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji. Art. 4 pkt 1 tej samej ustawy stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o gruntach bez bliższego określenia, rozumie się przez to grunty rolne i leśne, zgodnie zaś z art. 2 ust. 2 ww. ustawy gruntami leśnymi są grunty określone jako lasy w przepisach o lasach, zrekultywowane dla potrzeb gospodarki leśnej, będące drogami dojazdowymi do gruntów leśnych. W związku z tym, zdaniem Dyrektora Parku, należy z całą pewnością stwierdzić, że wycena wartości gruntu, powodująca pomniejszenie należności z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji winna odnosić się do gruntu leśnego i odzwierciedlać wartość takiego właśnie gruntu. Tymczasem przedstawiony przez wnioskodawcę operat szacunkowy porównywał grunty położone w znacznej odległości od przedmiotowych działek oraz o ściśle określonym przeznaczeniu inwestycyjnym (działki budowlane, mieszkaniowe), natomiast w rzeczywistości przeważająca część gruntów przyległych do działek wycenianych to grunty leśne lub rolne o przeznaczeniu leśnym. Wobec powyższego trudno uznać za prawidłowe i zgodne ze stanem faktycznym przyjęte dla wycenianej działki cechy, jak np. wielkość, kształt działki oraz jej położenie.

Uwzględniając przedstawione okoliczności, Dyrektor Parku, zlecił wykonanie wyceny gruntów dla potrzeb prowadzonego postępowania. Operat szacunkowy wyceny nieruchomości został wykonany przez biegłego rzeczoznawcę i określił wartość przedmiotu wyceny na dzień 25 marca 2010 r. na kwotę 18164,00 zł. Kwota ta została przyjęta jako wartość gruntu, do pomniejszenia należności z tytułu wyłączenia gruntów leśnych z produkcji leśnej. Jednocześnie organ I instancji wskazał, ze zostały spełnione przesłanki określone w art. 155 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, dalej jako "k.p.a", warunkujące zmianę decyzji.

Na ww. decyzję Dyrektora Parku pismem z dnia 12 stycznia 2011 r. r. "S." Sp. z o. o. działając przez pełnomocnika wniosła odwołanie do Ministra Środowiska. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

• naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a, poprzez oparcie decyzji wyłącznie na opinii biegłego sporządzonej z rażącym naruszeniem przepisów 18 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w związku z art. 154 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, co w konsekwencji skutkuje nieważnością decyzji, w związku z jej wydaniem z rażącym naruszeniem prawa;

• naruszenie art. 10 k.p.a, poprzez niedoinformowanie strony o możliwości zapoznania się z materiałami postępowania, co w konsekwencji uniemożliwiło stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenie nowych żądań;

• naruszenie art. 7 k.p.a, polegające na niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co skutkowało oparciem przedmiotowej decyzji na niepełnym materiale dowodowym;

• naruszenie art. 77 § 1 k.p.a, poprzez odstąpienie od wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sytuacji wystąpienia znacznych różnic w wycenie gruntów będących przedmiotem postępowania;

• naruszenie art. 80 k.p.a, poprzez przyjęcie, że dana okoliczność została udowodniona, w sytuacji gdy zachodzą nadal liczne uzasadnione wątpliwości;

• naruszenie art. 84 § 1 k.p.a, poprzez kwestionowanie przez organ I instancji sposobu podejścia i dokonanych w konsekwencji tego ustaleniach przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego, w sytuacji gdy organ nie dysponuje wiedzą specjalną, potrzebną do wyrażenia takiej opinii.

W toku postępowania Minister Środowiska zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji jest obowiązana uiścić należności i opłaty roczne. Jednocześnie w art. 12 ust. 6 ustawy, o której mowa, należność za wyłączenie gruntu z produkcji pomniejsza się o wartość gruntu ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji. Powyższe zostało zawarte w decyzji Dyrektora Parku o wyłączeniu gruntów z produkcji. W decyzji tej zawarto także, iż należność z tytułu wyłączenia gruntów leśnych z produkcji zostanie pomniejszona odrębną decyzją o wartość gruntu leśnego ustaloną według cen rynkowych w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji leśnej na wniosek wyłączającego grunt, złożony po dniu wyłączenia go z produkcji. Przedmiotowa decyzja została doręczona wnioskodawcy w dniu 18 lutego 2010 r. Od decyzji nie wniesiono odwołania, zatem po upływie 14 dniu od dnia doręczenia decyzja Dyrektora Parku stała się ostateczna i jako taka jest objęta zasadą trwałości, kreśloną w art. 16 k.p.a. Stosownie do art. 16 § 1 k.p.a, uchylenie lub zmiana takiej decyzji, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach określonych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie daje podstawy prawnej do zmiany decyzji ostatecznej wydanej w trybie art. 11 tej ustawy, wobec czego w przypadku konieczności zmiany takiej decyzji niezbędne jest stosowanie trybów nadzwyczajnych określonych przepisami k.p.a. W przedmiotowej sprawie zastosowanie znalazł przepis art. 155 k.p.a, zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Zgodnie z przywoływanym wcześniej art. 12 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, należność za wyłączenie gruntu z produkcji pomniejsza się o wartość gruntu ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji. Zasadne jest przy tym stanowisko Dyrektora Parku wskazujące, że przy ustaleniu wartości gruntu należy wziąć pod uwagę dane dotyczące wyłącznie gruntów leśnych. Art. 11 ww. ustawy stanowi wyraźnie o wyłączeniu z produkcji użytków rolnych oraz gruntów leśnych, natomiast art. 12 ust. 6 tej samej ustawy posługuje się pojęciem "gruntu". Stosownie do art. 4 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ilekroć w ustawie jest mowa o gruntach bez bliższego określenia rozumie się przez to grunty rolne i leśne. W przedmiotowej sprawie zasadne jest przyjęcie, że pod uwagę winny być wzięte wyłącznie grunty leśne, o których mowa w art. 2 ust. 2 wskazanej ustawy (vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2009 r. sygn. akt

VIII SA/Wa 475/08). Tymczasem w "Operacie szacunkowym wyceny gruntów leśnych Skarbu Państwa położonych w S. w rejonie S. pod planowaną inwestycję narciarsko- turystyczna:" dostarczonym przez inwestora, rozpatrywane były grunty przeznaczone pod budownictwo i zabudowę jednorodzinną. Dodatkowo, wyraźne brzmienie art. 12 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wskazuje na konieczność ustalenia wartości gruntu według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami. Wydaje się przy tym zasadne, by pod pojęciem "danej miejscowości" rozumieć miejscowość, w której znajdują się grunty objęte wyłączeniem z produkcji. W innym bowiem przypadku doszłoby do niczym nieuzasadnionej dowolności przy uwzględnianiu nieruchomości przyjętych do porównań, co mogłoby niekorzystnie wpływać na prawa i obowiązki stron postępowania. Przy tej okazji warto zwrócić uwagę, że w ww. operacie szacunkowym wzięto pod uwagę również nieruchomości zlokalizowane w innych miejscowościach odległych o ok. 20 km od miejscowości, na terenie której znajdują się grunty będące przedmiotem wyłączenia z produkcji, co w związku z powyższym wywodem nie wydaje się właściwe, zwłaszcza w sytuacji braku w operacie wyczerpującego uzasadnienia tego działania.

Zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, z późn. zm.) wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Fakt ten nie zwalnia jednak organu orzekającego od oceny tego dokumentu jako dowodu w sprawie. Ocena taka winna znaleźć się w uzasadnieniu wydawanego aktu administracyjnego. Operat szacunkowy jest opinią osoby dysponującej specjalistyczną wiedzą z zakresu wyceny nieruchomości (biegłego). Opinia biegłego nie ma charakteru dowodu bezpośredniego, a jest jedynie pewną oceną stanu rzeczywistego. Wycena nieruchomości, chociaż opiera się na zobiektywizowanych kryteriach, zawsze jest uzależniona od przyjętej metody wyceny i dotknięta subiektywnym zapatrywaniem rzeczoznawcy. Dwa prawidłowo sporządzone operaty szacunkowe mogą zawierać diametralnie różne wnioski, a dopiero od oceny organu administracji uzależnione jest, który zostanie przyjęty za podstawę ustaleń faktycznych (vide wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 915/07).

Zgodnie z dyspozycją art. 84 § 1 k.p.a, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Przepis ten pozostawia organowi swobodę z korzystania z tego środka dowodowego. W związku z tym, że Dyrektor Parku powziął wątpliwości co do wyceny nieruchomości przedstawionej przez skarżącego, zwrócił się do biegłego o dokonanie ponownej wyceny dla potrzeb pomniejszenia należności z tytułu wyłączenia z produkcji gruntów leśnych. Tym samym zarzut dotyczący naruszenia przez Dyrektora Parku art. 84 k.p.a jest niezasadny. Poza tym argumenty przedstawione w odwołaniu, które miały potwierdzić naruszenie ww. przepisu zdają się odnosić do naruszenia art. 80 k.p.a, dotyczącego zasady swobodnej oceny dowodów.

W zaskarżonej decyzji, Dyrektor Parku dokonał analizy obu operatów szacunkowych, wskazując na argumenty, które jego zdaniem przemawiają za przyjęciem do oceny stanu faktycznego operatu sporządzonego przez E. R. W tym względzie zdaniem Ministra Środowiska Dyrektor Parku nie uchybił wymaganiom stawianym przez art. 80 k.p.a.

Należy także podnieść, że stronie skarżącej została skutecznie doręczona decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] października 2010 r. znak: [...], w związku z czym miała ona świadomość, że sprawa będzie ponownie rozpatrywana przez organ I instancji. Pozwalało to na wnoszenie do tego organu wszelkich dowodów, które zdaniem strony mogły mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W przypadku niemożności wniesienia dowodów do organu I instancji, możliwe jest ich przekazanie organowi odwoławczemu, który posiada wszelkie kompetencje do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Skarżący, wskazuje co prawda w odwołaniu, że wniósł do organu I instancji dodatkowy operat szacunkowy, jednak z akt sprawy, jak również z dodatkowych informacji uzyskanych od Dyrektora Parku, na wniosek Ministra Środowiska wynika, że dokument taki nie został doręczony organowi I instancji, jak również nie został on doręczony organowi odwoławczemu. Zdaniem Ministra Środowiska, w świetle przedstawionego powyżej wywodu, zarzuty odnoszące się do naruszenia przez organ I instancji art. 10 k.p.a, należy uznać za nieuzasadnione.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. Sp. z o.o. z siedzibą w S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając jej naruszenie przepisów mające istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

• art. 8 i 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., polegające na uchyleniu się przez organ odwoławczy, od rozpatrzenia i oceny zarzutu naruszenia art. 7 w zw. z art. 75 k.p.a., poprzez oparcie decyzji wyłącznie na opinii biegłego sporządzonej z rażącym naruszeniem przepisów § 18 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, w zw. z art. 154 § 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, co w konsekwencji skutkuje nieważnością decyzji;

• art. 80 k.p.a., polegające na dowolnej ocenie dowodów, wyrażające się na dokonaniu oceny prawidłowości i mocy dowodowej operatów szacunkowych przedłożonych do akt niniejszego postępowania przez stronę skarżącą, w sytuacji gdy organ ten nie dysponuje wiedzą specjalną uzasadniającą dokonywanie tego typu oceny;

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż zaskarżona decyzja z dnia [...] czerwca 2011r., jako, oczywiście błędna i wydana z rażącym naruszeniem prawa winna zostać uchylona, zaś sprawa której ona dotyczy powinna zostać przekazana do ponownego rozpoznania, bowiem Minister Środowiska, działając jako organ odwoławczy, wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi, całkowicie uchylił się od oceny, a co za tym idzie, także rozpoznania zarzutu skarżącego, zawartego w odwołaniu z dnia 12 stycznia 2011 r. Zarzut ten wskazuje, iż organ I instancji oparł swoją decyzję na operacie szacunkowym, sporządzonym przez biegłą z rażącym naruszeniem prawa tj. przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości. Wydanie decyzji, w oparciu wyłącznie o dowód, który nie może mieć w ocenie skarżącego przymiotu prawidłowości i prawdziwości, stanowi podstawę do twierdzeń, iż decyzja organu I instancji wydana została z rażącym naruszeniem prawa, skutkującym jej nieważnością. Pomimo, jednak postawienia takiego zarzutu, Minister Środowiska w całości uchylił się w swoim pisemnym uzasadnieniu od jego oceny i rozpatrzenia. Zaniechanie to, stanowi rażące naruszanie przepisów procedury administracyjnej tj. w szczególności art. 107§ 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a.

W ocenie strony skarżącej uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 107§ 3 k.p.a. Uzasadnienie to nie zawiera bowiem w ogóle odniesienia się do okoliczności istotnych dla strony tego postępowania, która to - zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami ogólnymi uregulowanymi w k.p.a. oraz treścią §18 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w zw. z art.

154 § 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - ma prawo wpływać na jego kształt.

Ponadto skarżąca wskazała, iż operat wykonany na zamówienie Dyrektora [...] Parku Narodowego, sporządzony został niezgodnie prawem. Zastosowana przez biegłą metoda wyceny nieruchomości tj. metoda wskaźników szacunkowych, przy tym stanie faktycznym i prawnym, w jakim została zastosowana jest niedopuszczalna. Powyższe twierdzenie opiera się wprost, na treści § 18 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zgodnie z tym przepisem, metoda wskaźników szacunkowych jest możliwa do zastosowania jedynie w sytuacji, gdy spełnione są łącznie dwie przesłanki: brak jest transakcji rynkowych i nieruchomość przeznaczona jest na cele rolne lub leśne.

Wbrew powyższemu, co wynika wprost z treści samego operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłą na zlecenie organu I instancji, "grunty podlegające wyłączeniu są gruntami przeznaczonymi pod tereny usług sportu i rekreacji - nartostrady, kolei linowej oraz zieleni nieurządzonej". Skoro operat szacunkowy, na podstawie którego Dyrektor [...] Parku Narodowego dokonał pomniejszenia należności z tytułu wyłączenia gruntów leśnych, zawiera wady jak powyżej, to tym samym decyzja wydana wyłącznie o oparciu o niego, uznana musi zostać za wydaną z rażącym naruszeniem prawa. W konsekwencji, powyższej wady operatu, postępowanie prowadzone przez organ I i II instancji, doprowadziło w ocenie skarżącej do wydania nieważnej w świetle art. 156 k.p.a., decyzji administracyjnej. Wartość gruntu przyjęta do pomniejszenia należności została określona bez uwzględnienia przepisu art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 154 cytowanej ustawy "Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Z treści tego przepisu wynika, iż przeznaczenie w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego jest warunkiem prawidłowego określenia wartości gruntu. Ponadto, stwierdzić należy, że definicja gruntu w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych znajdująca się w art. 4 tej ustawy, nie determinuje pominięcia przeznaczenia gruntu rolnego i leśnego w planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z obowiązującym prawem grunt leśny (według ewidencji gruntów Ls, aktualnie wykorzystywany jako las) może mieć przeznaczenie nieleśne (tylko wtedy można go wyłączyć z produkcji leśnej) i niezaprzeczalnie grunt z takim przeznaczeniem ma wyższą wartość niż grunt leśny przeznaczony na cele leśne.

Uzasadnione wątpliwości, budzi także przyjęte przez organy administracji założenie, że przy określaniu wartości pomniejszenia należności wycenia się grunt bez uwzględnia jego aktualnego przeznaczenia oraz bez uwzględnienia cen rynkowych.

Taka wykładnia jest niedopuszczalna wobec oczywistego odniesienia się przez ustawodawcę w art. 12 pkt. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych do wartości rynkowej nieruchomości. Za oczywiste należy uznać, iż cena przedmiotowego gruntu leśnego (przeznaczonego pod teren usług sportu i rekreacji - nartostrady, kolej linowa oraz zieleń nieurządzona) w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji określona według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami byłaby wyższa niż gruntu leśnego przeznaczonego na cele leśne. Takiego gruntu na rynku lokalnym nie można nabyć za cenę gruntu typowo leśnego. Natomiast art. 12 pkt. 6 ustawy, jasno wskazuje, że należność pomniejsza się o wartość gruntu na rynku lokalnym, a nie o wartość, która w żaden sposób nie ma odniesienia do rynku lokalnego. Skoro zatem, operat szacunkowy sporządzony został z rażącym naruszeniem prawa, zasadnym jest uchylenie także decyzji organu I instancji, bowiem to wyłącznie w oparciu o ten operat i ustaloną tam kwotę dokonano obniżenia należności z tytułu wyłączenia gruntów leśnych.

Ponadto, w uzasadnieniu do decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r., Minister Środowiska w sposób nieuprawniony, a to z uwagi na brak wiedzy specjalnej w tym zakresie, dokonał oceny przedłożonych przez Spółkę S. Sp. z o.o. z/s w S. Krytyczna ocena, wydana zarówno przez Dyrektora [...] Parku Narodowego, jak i Ministra Środowiska, nie mieści się w wymaganiach stawianych organowi administracyjnemu w art. 80 k.p.a. Aby móc, ocenić prawidłowość sporządzenia, a co za tym idzie i moc dowodową operatu szacunkowego należy posiadać wiedzę specjalną z dziedziny, której operat ten ma dotyczyć. Jeżeli zatem organ takiej wiedzy nie posiada, za bezzasadne należy uznać jego argumenty przemawiające za nieuwzględnieniem wartości przyjętej przez biegłych w operatach przedstawionych przez stronę.

Organy administracji nie rozpoznały zarzutu strony o nieprawidłowości operatu sporządzonego w postępowaniu administracyjnym na zlecenie dyrektora [...]PN. Skoro, zatem w ocenie strony skarżącej operat sporządzony przez biegłą na zlecenie dyrektora [...]PN, sporządzony został w sposób nieprawidłowy, to stanowisko Ministra Środowiska co jego przydatności jako dowodu w sprawie nie może korzystać z żadnej ochrony prawnej. W świetle tylu wątpliwości co do prawidłowości operatu biegłej E. R., organy I i II instancji winny były fakt ten w sposób dokładny wyjaśnić. W zaistniałej sytuacji, na co zresztą wskazywała sama strona skarżąca, nie tylko można, ale i należało dokonać następujących czynności dowodowych:

1. przesłuchać wszystkich biegłych z zakresu wyceny nieruchomości których operaty weszły w skład materiału dowodowego,

2. ewentualnie skonfrontować ich ze sobą,

3. lub też powołać nowego biegłego.

Ponadto, na wypadek zaistnienia sytuacji takich jak ta w niniejszej sprawie, z pomocą przychodzą przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce

nieruchomościami. Zgodnie z art. 157 powyższej ustawy można dokonać oceny prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego. Skorzystanie z instytucji opisanej w art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami niewątpliwie przyśpieszyłoby postępowanie, zaś płynące z niego wnioski uczyniłyby zadość ogólnej zasadzie postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 8 i 11 k.p.a.

Jedynie na marginesie strona skarżąca pragnie wskazać, iż w analogicznym postępowaniu o pomniejszenie należności z tytułu wyłączenia gruntów leśnych, toczącym się przed Dyrektorem Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych, powstały identyczne wątpliwości, tak co do wartości gruntów podlegających wyłączeniu, jak i prawidłowości sporządzonych, a przedłożonych przez strony operatów. W tamtym postępowaniu osobą sporządzającą operat, zastosowała tę samą metodę -wyceny tj. metodę wskaźników szacunkowych w sytuacji, gdy nie było takiej prawnej i faktycznej możliwości. Przychylając się do odwołania strony i podniesionych w niej zarzutów organ II instancji nakazał powtórzenie postępowania dowodowego poprzez weryfikację prawidłowości sporządzonych operatów przedłożonych przez stronę S. Sp. z o.o., oraz operatu sporządzonego na zlecenie organu I instancji. Stosując się do powyższego, zalecenia organ I instancji na zasadzie art. 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) zwrócił się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzonych operatów szacunkowych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do podniesionych w niej zarzutów, podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Mając na uwadze powyższe unormowania, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, narusza przepisy prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i z tego powodu koniecznym było jej uchylenie.

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest decyzja wydana w oparciu o art. art. 12 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zgodnie z którym należność z tytułu wyłączenia gruntów leśnych z produkcji leśnej pomniejsza się o wartość gruntu ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji.

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, iż ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., Dyrektor [...] Parku Narodowego, zezwolił skarżącej Spółce na trwałe wyłączenie z produkcji gruntów leśnych o powierzchni 6,854 ha, jak również ustalił należność z tytułu trwałego wyłączenia w wysokości 1.656.933,38, opłatę roczną z tytułu użytkowania na cele nieleśne wyłączonych gruntów oraz odszkodowanie za przedwczesny wyrąb drzewostanu. Jednocześnie organ wskazał, że należność z tytułu wyłączenia z produkcji gruntów leśnych zostanie pomniejszona odrębną decyzją o wartość gruntu leśnego ustaloną według cen rynkowych w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji leśnej, na wniosek wyłączającego grunt złożony po dniu wyłączenia gruntu z produkcji leśnej.

Z wnioskiem takim Skarżąca wystąpiła w dniu 22 kwietnia 2010 r. domagając się pomniejszenia należności za wyłączenie z produkcji leśnej gruntów, o których mowa w powyższej decyzji Dyrektora Parku. Do wniosku dołączono operat szacunkowy sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę z dnia 22 września 2009r.obejmujący między innymi działki dla których wydano w/w decyzję zezwalającą na ich wyłączenie z produkcji leśnej określający wartość tych działek na 2 831 730,1 zł tj. 41,315 zł /m2

Po wszczęciu postępowania organ zlecił wykonanie stosownej wyceny z urzędu. Wycena ta sporządzona została przez biegłego rzeczoznawcę na dzień 25 marca 2010r. Zgodnie z tą wyceną wartość działek oszacowano na 18 164 zł tj. 0,265 zł/m2

W toku postępowania organy zakwestionowały wycenę sporządzoną na zlecenie skarżącego, zarzucając jej, iż wykonana została na 6 miesięcy przed faktycznym wyłączeniem gruntu z produkcji leśnej, któro nastąpiło w dniu 25 marca 2010r., oraz iż przy zastosowaniu metody porównawczej wzięto pod uwagę grunty położone w innej miejscowości, oddalonej o ok 20 km, bez uzasadnienia co było powodem ich uwzględnienia. Powyższe zdaniem organów stanowi naruszenie m.in art. art. 12 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zgodnie z którym wartość gruntu ustala się według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji. Podniesiono także, iż zgodnie z art. 4 pkt 1 w/w ustawy w niniejszej sprawie pod uwagę winny być wzięte wyłącznie grunty leśne w rozumieniu art. 2 ust 2 ustawy tj. określone jako lasy w przepisach o lasach, zrekultywowane dla potrzeb gospodarki leśnej oraz pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych, tymczasem w zakwestionowanym przez organy operacie rozpatrywano grunty przeznaczone m.in pod budownictwo i zabudowę jednorodzinną.

Mając na uwadze powyższe należy wskazać, iż w ocenie Sądu, dokonana przez orzekające w sprawie organy ocena operatu szacunkowego przedłożonego przez stronę skarżącą, zawiera uzasadnione zarzuty. Zgodzić się należy, iż w przypadku dokonywania wyceny nieruchomości w oparciu o art. 12 ust 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych winna być ona sporządzona na dzień faktycznego ich wyłączenia z produkcji leśnej. W niniejszej sprawie był to dzień 25 marca 2010r. Wycena przedłożona przez skarżącą wykonana zaś została na dzień 22 września 2009r., a więc niezgodnie z w/w przepisem prawa. Biegły rzeczoznawca, jak słusznie podniosły organy winien również uzasadnić okoliczność uwzględnienia w swojej wycenie nieruchomości położonych w innej miejscowości, mających inne przeznaczenie niż wyceniana nieruchomość, w sytuacji gdy zgodnie z przywołanym powyżej przepisem wartość nieruchomości ustala się według cen rynkowych w danej miejscowości.

Niezależnie jednak od wskazanych powyżej kwestii Sąd uznał, iż wydając zaskarżoną decyzję organ nie uwzględnił i nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, co zdaniem Sądu mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.

Wskazać należy, iż skarżący w odwołaniu od decyzji I instancji podniósł, iż w jego ocenie operat sporządzony na zlecenie organu, opracowany został z naruszeniem § 18 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, metoda wskaźników szacunkowych jest możliwa do zastosowania jedynie w sytuacji, gdy spełnione są łącznie dwie przesłanki: brak jest transakcji rynkowych i nieruchomość przeznaczona jest na cele rolne lub leśne. Tymczasem z treści samego operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłą na zlecenie organu I instancji grunty podlegające wyłączeniu są gruntami przeznaczonymi pod tereny usług sportu i rekreacji - nartostrady, kolei linowej oraz zieleni nieurządzonej- por. str. 7/11 .

Oceny wymaga zatem charakter procesowy operatu rzeczoznawcy majątkowego. Stosownie do art. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami jeżeli istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w przepisach rozdziału 1 działu V. W myśl art. 175 ust. 1 tej ustawy rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do wykonywania swoich czynności zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. Metody i techniki wyceny nieruchomości zostały określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, wydanym na podstawie delegacji zawartej w art. 159 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Operat szacunkowy ma wszystkie cechy opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 k.p.a., bowiem jego sporządzenie wymaga wiadomości specjalnych. Zarówno opinia biegłego, jak i tzw. "opinia prywatna" (tj. opinia sporządzona na zlecenie jednej ze stron postępowania) podlegają ocenie organu administracji, który w oparciu o te dowody rozstrzyga daną sprawę. W myśl art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ orzekający ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać, czy przedłożony operat szacunkowy sporządzony został zgodnie z przepisami oraz czy jest logiczny i zupełny. Rozważania te powinny znaleźć odbicie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Jeżeli więc sporządzony w sprawie operat budzi wątpliwości co do zgodności z przepisami albo jest niezrozumiały, należy odmówić mu mocy dowodowej i zażądać jego wyjaśnienia lub uzupełnienia, albo też zlecić wykonanie nowego operatu. Nie można bezkrytycznie przyjmować żadnego dowodu w postępowaniu administracyjnym, nawet jeżeli dowodem tym jest opinia wymagająca wiadomości specjalnych. Dopiero po dokonaniu weryfikacji sporządzonej wyceny przez organ administracji będzie ona mogła stanowić podstawę do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.

Powyższy obowiązek nie został w sprawie wypełniony, bowiem organ II instancji nie dokonał rzetelnej oceny operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu I instancji. Organ nie odniósł się bowiem do zarzutu strony skarżącej kwestionującego metodę wskaźników szacunkowych gruntu przyjętą przez biegłego. Brak wyjaśnienia sprawy w tym zakresie w ocenie Sądu, mógł zaś mieć istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Pomimo bowiem zakwestionowana mocy dowodowej operatu przedłożonego przez stronę skarżącą, wątpliwość organów winna wzbudzić drastyczna równica /41,315 zł / m2 i 0,265 zł/m2/ pomiędzy wartościami tego samego gruntu, oszacowanymi przez dwóch niezależnych rzeczoznawców w okresie niespełna 6 miesięcy. Dokonując wyceny rzeczoznawcy zastosowali bowiem inne metody wyceny ("rzeczoznawca skarżącego" - pojęcie porównawcze-metoda korygowania ceny, a " rzeczoznawca organu" metodę wskaźników szacunkowych ). Mając więc na uwadze, iż zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych, a organy nie posiadają specjalistycznej pozwalającej im oceniać zasadność i trafność metody wybranej przez biegłego. W zaistniałej sytuacji, organ odwoławczy w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy powinien był np. zgodnie z art. 157 powyższej ustawy zwrócić się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego zakwestionowanego przez stronę skarżącą tj. wykonanego przez E. R., czego nie uczynił, pomimo podnoszonych przez stronę skarżącą w odwołaniu zarzutów w tym zakresie.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt. 1 sentencji. Orzeczenie o zwrocie skarżącemu kosztów postępowania sądowego zapadło w oparciu o art. 200 i 205 w/w ustawy.

Rozpoznając ponownie sprawę organ zwróci się, do organizacji rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości operatu wykonanego przez biegłą E. R., a następnie w zależności od wyników tej oceny podejmie stosowne czynności.