Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 38/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2008-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 53, 54, 61
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3, 4  5, 6, 7
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 7, 77, 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie: WSA Barbara Pasternak (spr.) AWSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2008 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, poprzedzająca ją decyzję organu I instancji, a także postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], [...] oraz postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...], [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego P. B. kwotę 500 zł (pięćset złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), §2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 kpa, orzekł na wniosek K. K. o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami wbudowanymi i zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...] i [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] oraz wjazdami na teren posesji i infrastrukturą techniczną na działkach nr [...],[...],[...],[...], (ul. [...]),[...],[...] (ul. [...]),[...] (ul. [...]),[...],[...],[...] (stacja transformatorowa i przebieg kabla nn) oraz na działkach nr [...] (ul. [...]) i [...]obr. [...] jedn. ewid. [...], przy ul. [...] w [...]".

W uzasadnieniu podano, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzono, że w toku postępowania uzyskano wszelkie niezbędne opinie i uzgodnienia, w tym postanowienie zarządcy drogi utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Organ l instancji uznał, że zostały spełnione łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, projekt decyzji został sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów. Wydana decyzja posiada dwa załączniki: Nr [...] - "warunki zabudowy oraz wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej", oraz Nr [...] część graficzną decyzji o wz, oraz część graficzną wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł P. B., zarzucając, że ulice [...] i [...] nie posiadają wymaganych parametrów technicznych i koniecznego uzbrojenia, podobnie jak i ul. [...]. Nie podano, zdaniem odwołującego się, z jakimi przepisami odrębnymi decyzja jest zgodna. Na działkach sąsiednich i w całej enklawie pomiędzy ulicami [...] a [...] i [...] a [...] znajduje się zabudowa jednorodzinna niska. Zabudowa wielorodzinna znajduje się poza ulicą [...]. Odwołujący zakwestionował ustalenie linii zabudowy od ul. [...] w oparciu o § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia, oraz ustalenie linii zabudowy od ulicy [...] bez żadnych zasad. Zarzucił nieprawidłowe ustalenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy -bez wyznaczonej przepisami rozporządzenia analizy terenu, w której znajduje się ta zabudowa, podobnie jak szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowych, a także bezpodstawne nakazanie wykonania okładzin kamiennych ścian, skoro w enklawie takich okładzin nie ma. Działka nr [...] nie jest, zdaniem odwołującego, działką drogową, żaden dokument tego nie określa, a w punkcie [...] określono postanowienie zarządcy drogi datą, która dopiero nastąpi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 54, art. 59, art. art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu l instancji. Kolegium uznało, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, co skutkuje utrzymaniem jej w mocy.

W ocenie Kolegium, sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna odpowiada wymogom formalnym, o których mowa w przedmiotowym rozporządzeniu. Obszar analizowany określono w sposób zgodny z § 3 rozporządzenia. Analiza opisuje sposób zagospodarowania terenu oraz występujące w obszarze analizowanym parametry. Ustalone na jej podstawie wyniki znajdują uzasadnienie w świetle poczynionych ustaleń, a Kolegium po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego nie kwestionuje jej prawidłowości. Zamierzenie inwestycyjne spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy.

Kolegium podkreśliło, że najistotniejsza z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy zasada kontynuacji funkcji oznacza, że nowa zabudowa powinna mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektu).

Można przyjąć jako regułę, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy, a nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącym stanem zagospodarowania terenu. Z momentem wykazania sprzeczności już przestaje być ona dopuszczalna. Z kolei pod pojęciem cech zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 2 pkt 3 rozporządzenia) należy rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu, zaś działka sąsiednia to działka dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy).

W ocenie Kolegium analiza całokształtu przeprowadzonego postępowania, a także ustalonych w decyzji parametrów prowadzi do wniosku, że organ l instancji dokonał prawidłowej oceny istniejącego w obszarze analizowanym stanu zagospodarowania i na tej podstawie, uwzględniając zasady zachowania ładu przestrzennego oraz uwarunkowania prawne, orzekł w sprawie. Ustalone w oparciu o powyższe rozporządzenie parametry architektoniczne zasługują na uwzględnienie. W ocenie Kolegium mieszczą się one w zakresie norm w/w rozporządzenia, zostały określone w sposób wyważony i wynikają z szerokiej analizy parametrów urbanistycznych w obszarze analizowanym.

Jak wynika z przeprowadzonej analizy, wysokość elewacji frontowych budynków mieszkalnych przekrytych dachami połaciowymi wynosi od około 4m (dz. nr [...][...] poprzez 5m, 6m, 8m do około 13m (działka [...]). Z kolei w przypadku budynków przekrytych dachami płaskimi - ok. 17m - dz. nr [...] (budynki mieszkalne wielorodzinne). Odpowiednikiem gabarytowym dla przedmiotowej inwestycji od strony ul. [...] są budynki wielorodzinne pięciokondygnacyjne, a dla nowej zabudowy usytuowanej w głębi terenu w części północnej, odpowiednikiem jest drobna zabudowa jednorodzinna 1-3 kondygnacyjna. W związku z tym organ zróżnicował powyższy parametr, w zależności od której strony zabudowa będzie kształtowana, tj. od ul. [...] oraz w głębi od strony północnej. Wysokość nowej zabudowy od strony ulicy [...] do poziomu attyki 17m, a w głębi terenu od strony północnej - do poziomu okapu do 8m, do poziomu kalenicy do

13m wyznaczono w nawiązaniu do działek nr [...] i [...]. Wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy od ul. [...] w odległości 4m od granicy z działką drogową nr [...], a linię tę wyznacza budynek na działce sąsiedniej nr [...]. Wyznaczono również nieprzekraczalną linię zabudowy od ul. [...] (droga gminna), w odległości 6m od zewnętrznej krawędzi jezdni zgodnie z normami wynikającymi z ustawy o drogach publicznych.

Średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy wynosi średnio 30 % dla wszystkich działek w obszarze analizowanym, natomiast dla zabudowy wielorodzinnej wskaźnik ten wynosi 35 %. Stąd też uznano za stosowne ten ostami parametr ustalić jako powyższy wskaźnik w decyzji o warunkach zabudowy, czego organ odwoławczy nie kwestionuje.

W toku analizy urbanistycznej szerokość elewacji frontowych szczegółowo rozważano z punktu widzenia ul. [...] oraz ul. [...]. Średnia szerokość elewacji frontowych wszystkich obiektów w obszarze analizowanym wynosi 25m. Aby wyznaczyć szerokość elewacji frontowej dla przedmiotowej inwestycji od ul. [...] przyjęto średnią z szerokości frontowych budynków wielorodzinnych w obszarze analizowanym, tj. do 42 m. Z kolei dla zachowania ładu przestrzennego wyznaczono również szerokość elewacji frontowej od ul. [...] przyjęto wartość elewacji frontowej budynku zlokalizowanego na działce nr [...], tj. około 17m.

Kolegium wskazało, że w toku postępowania uzyskano wymagane prawem opinie i uzgodnienia, w tym postanowienie Z- cy Dyrektora [...] Zarządu Dróg utrzymane w mocy postanowieniem Kolegium. Niewątpliwie postanowienie organu uzgadniającego w pierwszej instancji wydano w dniu [...] r., a nie jak wskazano w załączniku zaskarżonej decyzji - w dniu [...] r. Jednak nie ma to znaczenia z punktu widzenia oceny prawidłowości decyzji organu l instancji, ponieważ w jej uzasadnieniu wskazano datę prawidłową, a ponadto Kolegium postanowieniem z dnia [...] r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji zostały określone w sposób właściwy (punkt [...] załącznika nr [...]), a także znajdują odzwierciedlenie w warunkach technicznych uzyskanych od zarządców sieci dołączonych do wniosku w sprawie. Ponadto Uchwałą Nr [...] Zarządu Dzielnicy [...] Miasta [...] z dnia [...] r. zaopiniowano pozytywnie przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł P. B., zarzucając, że nie został spełniony wymóg kontynuacji funkcji z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący wskazał, że analiza poprzedzająca wydanie decyzji o warunkach zabudowy koncentruje się na zabudowie przeciwległej do rozpatrywanego terenu, i pomija fakt, że planowana zabudowa znajduje się w obszarze zwartym, w którym występuje tylko niska zabudowa jednorodzinna. Zdaniem skarżącego także linia zabudowy nie była ustalona w stosunku do już istniejącej linii zabudowy ul. [...].

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W uzupełnieniu skargi (pismo z dnia [...] r. ) skarżący powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu, oraz podniósł niewłaściwe wyznaczenie obszaru analizowanego, co miało doprowadzić do spełnienia zamierzeń wnioskodawcy. Zarzucił, że nie otrzymał sporządzonej w sprawie analizy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2002 r.-Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), w skrócie p.p.s.a. odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach tej kontroli sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną skargi- art. 134 par. 1 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy -art. 135 p.p.s.a. -oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść zapadłych w sprawie orzeczeń, oraz okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania, skargę należało uwzględnić, aczkolwiek tylko częściowo z przyczyn, które zostały w niej podniesione.

Postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją toczyło się w oparciu o przepisy Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717). Stosownie do przepisu art. 59 ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego polegająca na budowie obiektu budowanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 ustawy p.z.p. wskazuje pięć przesłanek, których łączne spełnienie warunkuje możliwość wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Wymagania określone w punktach 1, 2 i 3 ustala organ właściwy do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego określony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, póz. 1588), zwanym dalej rozporządzeniem. Przepis § 3 rozporządzenia stanowi w ust.1: w celu ustalenia wymagań dla n owej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61ust.1-5 ustawy. Ust. 2 tego paragrafu stanowi, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt. 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów. Z kolei, zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust.1 zawierające część tekstową część graficzną stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Jak wynika z akt sprawy decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia zawiera dwa załączniki. Załącznik nr [...] zatytułowany jest : "warunki zabudowy oraz wyniki analizy architektonicznej", załącznik nr [...] opatrzony jest opisem :"niniejszy załącznik obejmuje część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej

(...)". Załącznik nr [...] zawiera oznaczenie linii rozgraniczających teren inwestycji, oraz jak wynika z legendy wskazanie "nieprzekraczalnych linii zabudowy" i granicy zajętości terenu pod infrastrukturę techniczną i drogową. Brak natomiast na mapie stanowiącej załącznik graficzny do decyzji wskazania linii wyznaczającej obszar analizowany. Organy orzekające w sprawie nie uwzględniły tym samym treści § 9 rozporządzenia, w odniesieniu do części składowych decyzji o warunkach zabudowy. Z przepisu tego wynika bowiem, że decyzja ustalająca warunki zabudowy zawiera następujące części składowe: część tekstową decyzji, część graficzną decyzji, załącznik do decyzji w postaci wyników analizy zawierający część tekstową i część graficzną. Wynika stąd, że decyzja zawiera dwa elementy graficzne: część graficzną decyzji, oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, co dodatkowo potwierdza ust. 3 § 9 rozporządzenia. Przy czym zdaniem sądu nie jest kwestią pierwszorzędną, by załącznik stanowiący część graficzną analizy był sporządzony na odrębnej mapie od mapy zawierającej część graficzną decyzji. Istotne jest natomiast i wynika to bezpośrednio z powyższych przepisów rozporządzenia, aby załącznik zawierający część graficzną analizy zawierał oznaczenie obszaru analizowanego. Objęcie częściami składowymi decyzji o warunkach zabudowy mapy z oznaczeniem obszaru analizowanego ma wszak swoje uzasadnienie: jest jedną z podstaw umożliwiających kontrolę wyników analizy, a przede wszystkim jest podstawowym elementem i punktem wyjścia dla ustalenia warunków zabudowy zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa. Temu służy wyznaczenie obszaru, na którym przeprowadza się analizę pod kątem treści art. 61 ust. 1 ustawy p.z.p., w szczególności pkt. 1 tego przepisu. Brak powyższego załącznika do decyzji stanowi naruszenie przepisu § 9 rozporządzenia. Pozostając przy analizie części składowych decyzji i mając na uwadze wymogi określone w art. 52 ust. 2 pkt. 1 ustawy p.z.p. w zw. z art. 54 pkt.3, w zw. z art. 64 ustawy, w związku z § 9 ust. 3 rozporządzenia - część graficzną decyzji oraz część graficzną analizy sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 1 pkt. 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej, zapewniającej możliwość wykonywania kserokopii. Dokument określony jako załącznik nr [...] do decyzji sporządzony został niegodnie z powyższymi przepisami. Załącznik nr [...] do decyzji sporządzony został na niepotwierdzonej za zgodność kserokopii mapy, nie zawierającej żadnej czytelnej pieczęci ani oznaczenia, poza pieczęciami i podpisem osoby reprezentującej organ wydający decyzję. Stanowcze brzmienie przepisu art. 52 ust.2 pkt. 1 ustawy pozwala

zdaniem sądu na sporządzenie załącznika wyłącznie na kopii mapy, o której mowa w tym przepisie. Załącznik ten jest integralną częścią decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i winien posiadać formę przewidzianą przepisami prawa.

Odnosząc się do treści załącznika nr [...], który zgodnie z jego oznaczeniem winien zawierać zarówno warunki zabudowy jak i wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej, stwierdzić należy, że zawiera on wyłącznie warunki zabudowy wskazane stosownie do treści poszczególnych przepisów rozporządzenia-m pkt. [...]., oraz wynikające z przepisów odrębnych- pkt. [...]. Brak natomiast w tym załączniku wyników przeprowadzonej analizy, co skutkuje brakiem jednego ze składników decyzji ustalającej warunki zabudowy. Brak ten jest istotnym uchybieniem powyższemu przepisowi. W oparciu bowiem o wyniki przeprowadzonej analizy (m. in.) następuje określenie warunków i zasad nowej zabudowy. "Wyniki analizy" nie są pojęciem tożsamym z pojęciem "warunki zabudowy", lecz są jedną z podstaw ustalania tych warunków. Z § 9 rozporządzenia wyraźnie wynika, że powinny one zostać sporządzone w oparciu o przeprowadzoną analizę, oraz, że stanowią integralną część decyzji wz odrębną merytorycznie od warunków zabudowy. Skoro wyniki te winny stanowić załącznik do decyzji, to należy je wraz z decyzją doręczyć stronom postępowania administracyjnego. O tyle więc za słuszny należało uznać zarzut skargi dotyczący niedołączenia do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wykonanej analizy, przy czym w świetle powyższego zarzut ten należy rozumieć oczywiście jako niedoręczenie wraz z decyzją nie samej analizy lecz jej wyników. Nie było to jednak możliwe, skoro nie zostały one sporządzone.

Kontrolując prawidłowość podstawowych parametrów nowej zabudowy stwierdzić należy na wstępie, że celem wyznaczenia obszaru analizowanego jest ustalenie, które działki sąsiednie będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 1 i ust. 6 i 7 ustawy o p.z.p. Biorąc pod uwagę dotychczasowy dorobek orzecznictwa w tym zakresie, oraz wyniki wykładni celowościowej - dominującej przy interpretacji pojęcia działki sąsiedniej, należy opowiedzieć się za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej. Za działki sąsiednie należy uznać wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym. Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy p.z.p. ma być przeprowadzona na terenie analizowanym, nie zaś na wybranych dowolnie działkach tego terenu. Jej wyniki mają stanowić podstawę dokonania ustaleń, o których mowa w przepisach rozporządzenia,

, które to przepisy nakazują określenie poszczególnych parametrów nowej zabudowy w sposób ścisły, z dopuszczeniem odstępstwa tylko wówczas, jeżeli wynika to z przeprowadzonej analizy. Odnośnie ustalonej linii nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem, to nie uwzględniono istniejącej zabudowy na działce nr [...]- nie wiadomo więc, czy ustalenie to jest zgodne z dyspozycją § 4 ust. 1 rozporządzenia, czy też nie zachodzi sytuacja opisana w ust. 3. Należy zwrócić uwagę na niezgodne z treścią § 4 rozporządzenia określenie - zarówno w warunkach zabudowy, jak i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji parametru, o którym mowa w tym przepisie. Mówi on obowiązującej linii nowej zabudowy a nie o nieprzekraczalnej linii zabudowy. Pojęcia te różnią się od siebie zasadniczo. Pierwsze z nich, zgodne z brzmieniem przepisu jest podstawą do wyznaczenia linii nowej zabudowy w sposób, o którym mowa w § 4, wynikający z istniejących w obszarze analizowanym warunków. Określenie linii nowej zabudowy jako obowiązującej oznacza, że nie są możliwe żadne odstępstwa od tak ustalonego jej przebiegu. Natomiast określenie "nieprzekraczalna linia zabudowy" oznacza, że planowany obiekt może być posadowiony w sposób odbiegający od jej przebiegu, byleby nie przekraczał we wskazanym kierunku tak określonej linii. Użycie określenia "nieprzekraczalna linia zabudowy" jest niezgodne z treścią § 4 rozporządzenia. Linia nowej zabudowy, o której mowa w § 4 jest linią obowiązującą, bez możliwości dokonania odstępstwa. Organ wskazał, że "nieprzekraczalne linie zabudowy" wyznaczono zgodnie z § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Jeżeli chodzi o zastosowanie ust. 1, dotyczy ono z pewnością linii zabudowy od strony ul. [...]. Z akt sprawy nie wynika natomiast, dlaczego powołano się także na ust. 2 jako podstawę ustalenia linii zabudowy. Przepis ten dotyczy wyłącznie sytuacji, w której istniejąca na działce sąsiedniej linia zabudowy jest niezgodna z przepisami odrębnymi i należy linię nowej zabudowy ustalić zgodnie tymi przepisami. Nie wskazano, by linia zabudowy na którejś z działek sąsiednich była niezgodna z przepisami odrębnymi i zachodziła potrzeba odstąpienia od zasady przewidzianej w ust. 1, aby nie kontynuować stanu niegodności z tymi przepisami. Należy uznać, że faktyczną i poprawną podstawą wyznaczenia linii zabudowy od strony ul. [...] winien być ust. 4 § 4.

Wątpliwości budzi także sposób ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Z treści załącznika graficznego do wykonanej analizy wynika, że naniesiono na wybrane działki liczby

wskazujące tę wielkość co oznacza, że obliczono ją dla tych działek. W obszarze analizowanym znajdują się jednak działki co do których brak takiego wskazania. Z treści analizy wynika z kolei, że obliczono wskaźnik, o którym mowa w § 5 rozporządzenia dla wszystkich działek. Wskaźnik ten obliczono nadto odrębnie dla zabudowy wielorodzinnej. Jednak tego ostatniego obliczenia dokonano w oparciu o dane dotyczące wskazanych w analizie działek, które - jak wynika z wyznaczenia obszaru analizowanego - nie są wszystkimi działkami zabudowanymi budynkami wielorodzinnymi znajdującymi się w obszarze analizowanym. Podstawa wskazania parametru, o którym mowa w § 5 rozporządzenia pozostaje więc niewyjaśniona w sposób należyty.

§ 7 rozporządzenia nakazuje wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w sposób określony w tym przepisie. W warunkach zabudowy w p-cie [...] ustalono tę wysokość na 17 metrów "do poziomu attyki", co należy uznać za określenie nieścisłe, ponieważ nie wiadomo, czy wysokość 17 m dotyczy dolnego, czy górnego poziomu attyki. Odnośnie ustalenia geometrii dachu , należy zwrócić uwagę, że § 8 rozporządzenia w ogóle nie przewiduje ustalania sposobu doświetlenia poddasza . Nie jest to czynnik decydujący o geometrii dachu, o której mowa w tym przepisie.

Wszystkie parametry, do których wskazania obowiązany jest organ w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w oparciu o regulację rozporządzenia (oprócz geometrii dachu i - częściowo - obowiązującej linii nowej zabudowy), zostały określone w sposób odbiegający od wskazanych w rozporządzeniu zasad- z uzasadnieniem, że jest to wynikiem przeprowadzonej analizy (tj § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4). Należało więc ustalić, czy wskazanie takich parametrów nowej zabudowy spowoduje jej zgodność z istniejącym, zastanym w obszarze analizowanym ładem przestrzennym i charakterystyką istniejącej zabudowy. W związku z powyższym wymaga podkreślenia, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. W zakresie charakterystyki urbanistycznej oznacza to kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu. W zakresie charakterystyki architektonicznej oznacza to nawiązanie do istniejących gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji.

Charakterystyce tej powinny odpowiadać podobne cechy planowanej zabudowy. Stanowią one warunki zabudowy określane w decyzji, a także część warunków, które wiążą organ w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Ustawowym celem określenia powyższej charakterystyki jest zapewnienie ładu przestrzennego poprzez dostosowanie nowej zabudowy do urbanistycznych cech starej zabudowy, łącznie z zasadą kontynuacji funkcji. Kontynuacja ta oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu ( por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2005, str. 500-501). Stwierdzić należy, że uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nie zawiera żadnych ustaleń odnośnie charakterystyki urbanistycznej i architektonicznej istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy. Powołano w nim jedynie treść art. 61 ust. 1 ustawy pzp ze wskazaniem, że warunki tym przepisem wymagane zostały spełnione, oraz wskazano na dokonane w sprawie uzgodnienie z [...] i uzyskane opinie. Brak takiej charakterystyki także w treści załącznika nr [...] do decyzji, poza ogólnikowym stwierdzeniem, że planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację rodzaju zabudowy, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu na wybranych działkach sąsiednich. Uzasadnienie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego również nie zawiera określenia charakterystyki urbanistycznej i architektonicznej istniejącej zabudowy. Nie można uznać za istnienie takowej przytoczenie tylko ogólnych zasad wynikających treści przepisów art., 6, art. 61, i art. 2 ustawy pzp, oraz wskazanie paramentów ustalonych w warunkach zabudowy. Zasady wynikające z przytoczonych przez organ odwoławczy przepisów należy bowiem zawsze odnieść do konkretnej sytuacji istniejącej w analizowanym obszarze, oraz do treści wniosku o ustalenie warunków zabudowy. W przeciwnym razie nie da się stwierdzić, czy nowa zabudowa jest dopuszczalna w świetle uregulowań wynikających z ustawy, w szczególności, czy jej realizacja nie będzie naruszać zasady dobrego sąsiedztwa. Same tylko dane dotyczące charakterystyki terenu, zawarte w analizie architektoniczno-urbanistycznej, nie stanowią koniecznej dla stwierdzenia zgodności z istniejącym ładem architektonicznym, charakterystyki urbanistycznej i architektonicznej. Nie zostały one nawet przytoczone w uzasadnieniach rozstrzygnięć zapadłych w sprawie, co świadczy o naruszeniu zasad wynikających zprzepisów art. 7 i 77 kpa, ponieważ dowodzi, że nie dokonano żadnej analizy tych danych pod kątem wymogów przewidzianych w art. 61 ust. 1 ustawy, zaś uzasadnienia zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji nie odpowiadają treści art. 107 § 3 kpa.

W rezultacie nie da się stwierdzić dlaczego organy uznały planowaną zabudowę za odpowiadającą wymogom ustanowionym w tym przepisie, które to wymogi gwarantować mają przestrzeganie zasad zagospodarowania terenu. Stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny istniejącego stanu zagospodarowania nie może się ostać, ponieważ ocena taka nie została przez ten organ wyrażona. Każda ocena istotnych dla sprawy okoliczności dokonana przez organ prowadzący postępowanie, powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej decyzji, czego, jak już wskazano wyżej, w decyzji pierwszoinstancyjnej brak. Powyższa wada, niedostrzeżona przez organ odwoławczy jest wadą istotną i nie pozwala na dokonanie przez sąd pełnej kontroli zaskarżonej decyzji. Odnosząc się natomiast do określenia przez organy parametrów nowej zabudowy w sposób, jak to wynika z warunków zabudowy, podkreślenia wymaga, że ustalenie konkretnych parametrów wynikających z rozporządzenia wynika z konieczności zachowania ładu przestrzennego i winno nawiązywać do wyników dokonanej analizy, oraz charakterystyki urbanistyczno-architektonicznej, a nie może być uzasadnione wyłącznie tą okolicznością, iż dany parametr w obszarze analizowanym w ogóle występuje. Sama ta okoliczność nie gwarantuje bowiem kontynuacji ładu przestrzennego ani realizacji zasady dobrego sąsiedztwa. Powyższy brak jest brakiem istotnym, powoduje bowiem, że nie zostały należycie wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Brak ten wynika nie tylko z zaniechania organu wynikającego z pominięcia pełnej treści art. 61 ust. 1 pkt. 1, art. 53 i art. 54 ustawy. Jest rzeczą oczywistą, że zachowanie ładu przestrzennego oraz realizacja zasady dobrego sąsiedztwa nie polega wyłącznie na kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy, ale na kontynuacji szeregu innych, istotnych elementów istniejącej, zastanej zabudowy. Zbadanie zgodności planowanej zabudowy z istniejącą zabudową wymaga uprzedniego dokonania charakterystyki terenu, o czym była już mowa wyżej.

Pozostając przy charakterystyce obszaru analizowanego stwierdzić z kolei należy, że zarzut skargi dotyczący błędnego wyznaczenia obszaru analizowanego nie ma oparcia w przepisach rozporządzenia. Zgodnie bowiem z jego par. 3 ust. 2, granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów.

Stwierdzić należy, że wyznaczenie obszaru analizowanego w niniejszej sprawie nie narusza powyższego przepisu, bowiem wyznaczony on został wokół działki (zgodnie z ust. [...] par. [...]) i we wskazanej w rozporządzeniu od niej odległości. Nie ma więc racji skarżący twierdząc, że analizą powinien być objęty tylko obszar pomiędzy ulicami [...],[...],[...] i [...].

Na podstawie art. 53 ust. 4 pkt. 9 i ust. 5 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy dokonuje uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Postępowanie uzgodnieniowe w tym wypadku wszczyna organ prowadzący postępowanie główne, zaś zgodnie z art. 53 ust. 5 ustawy stosuje się do niego art. 106 kpa. Jego wynik ma charakter wiążący dla organu orzekającego w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Z treści art. 106 § 1 kpa wynika, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie ), decyzję wydaje się po zasięgnięciu stanowiska przez ten organ. Postępowanie przed organem współdziałającym ma charakter pomocniczy, służebny wobec postępowania głównego, co wynika z zaznaczenia przez ustawodawcę trybu jego wszczynania (art. 106 § 2 i 3 kpa w zw. z art. 61 § 1 kpa), dopuszczenie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego tyko w niektórych przypadkach, oraz zakończenie go przez wydanie postanowienia - art. 106 § 5 kpa. Organy współdziałające są w wykonywaniu swoich uprawnień organami równorzędnymi, posiadającymi samodzielne kompetencje. Oznacza to, że art. 106 kpa nie dotyczy organów powiązanych ze sobą zależnością służbową, pozostających w stosunku nadrzędności i podporządkowania organizacyjnego. Przepis ten nie będzie miał zastosowania w sytuacji, gdy zarówno do wydania decyzji w postępowaniu głównym, jak i do wydania uzgodnienia (zajęcia stanowiska) uprawniony jest ten sam organ ( por. J. Borkowski w Komentarzu do Kpa, B. Adamiak, J. Borkowski, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2005, 7 wydanie, kom. do art. 106 kpa). W niniejszej sprawie mającej za przedmiot ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego na wniosek K. K., organem uprawnionym do wydania decyzji w postępowaniu głównym był w myśl art. 60 ust. 1 ustawy o p.z.p. ustawy o p.z.p. Prezydent Miasta [...], po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 tej ustawy. Art. 53 ust. 4 pkt. 9 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy wynika nakaz uzgodnienia decyzji z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego.

Zarządcą wszystkich dróg publicznych ( z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych) w granicach miasta [...] - miasta na prawach powiatu, jest Prezydent Miasta [...], co wynika z art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych. W obu powyższych przypadkach jest to więc ten sam organ administracji publicznej i w obu przypadkach organem odwoławczym jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. W niniejszej sprawie, gdy powołane wyżej przepisy prawa przewidują w postępowaniu głównym i uzgadniającym stosowne kompetencje dla tego samego organu, brak było podstaw do wydawania odrębnego aktu administracyjnego w przedmiocie uzgodnień w postaci postanowienia. Warunki wynikające z kompetencji przewidzianych dla zarządcy drogi w ustawie o drogach publicznych winny zostać określone bez stosowania trybu uzgodnieniowego przewidzianego w art. 106 kpa. Zatem postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. znak [...] zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, albowiem procedura uzgodnieniowa, o jakiej mowa w art. 53 ust. 4 i5 ustawy p.z.p. w związku z art. 106 kpa może być stosowana jedynie wówczas, gdy kwestie podlegające uzgodnieniu zastrzeżone są do właściwości organu administracji publicznej innego niż ten, który prowadzi postępowanie w sprawie ustalania warunków zabudowy. Nie można uznać, że doszło do współdziałania dwóch różnych organów. Ponadto, wbrew temu, na co wskazano w uzasadnieniu w/w postanowienia , [...] Żarząc Komunalny nie jest organem uzgadniającym , o którym mowa w art. 53 ust. 4-5 ustawy p.z.p. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych -zarządca drogi, o którym mowa w art. 19 ust. 2 pkt. 2-4 i ust. 5, może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, rade powiatu lub rade gminy; jeżeli jednostka taka nie została utworzona, zadania zarządu drogi wykonuje zarządca. Zgodnie z art. 21 ust. 1a tej ustawy zarządca drogi może upoważnić pracowników odpowiednio: urzędu marszałkowskiego, starostwa, urzędu miasta lub gminy albo pracowników jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, do załatwiania spraw w jego imieniu, w ustalonym zakresie, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych. Przytoczone regulacje wskazują, że również w przypadku utworzenia wyspecjalizowanej jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, załatwianie spraw z zakresu zarządu, a w szczególności wydawanie aktów administracyjnych następuje z upoważnienia zarządcy drogi, którym jest Prezydent Miasta [...]

Bezzasadne przyjęcie przez organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, że w sprawie należy przeprowadzić postępowanie uzgodnieniowe w trybie art. 106 kpa, a więc naruszenie tego przepisu, oraz art. 53 ust. 4 pkt. 9 ustawy p.z.p. prowadzić musi do uchylenia postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r., [...], oraz postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. nr [...], biorąc pod uwagę treść art. 135 ppsa. Przepis ten upoważnia sąd administracyjny pierwszej instancji do podjęcia przewidzianych w ustawie ppsa środków, a więc do wydania stosownego orzeczenia, w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (por. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz aut. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Wyd. LexisNexis, W-wa 2005, kom. do art. 135 ustawy).

Zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego - wskazanych wyżej przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r., a także art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uznanie, że zostały łącznie spełnione przesłanki w nim wskazane, pomimo braku istnienia ku temu wystarczających podstaw, co miało wpływ na wynik sprawy, oraz z naruszeniem przepisów postępowania -art., 7, 77 i 107 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec powyższego należało na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i lit. c, oraz art. 135 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy.