Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 558/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4 art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 4 października 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 20 września 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Sejmiku Województwa Podkarpackiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 września 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 519/17 w sprawie ze skargi J. K. na uchwałę Sejmik Województwa Podkarpackiego z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Podkarpackiego [...] 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Sejmiku Województwa Podkarpackiego na rzecz J. K. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 28 września 2017 r., po rozpoznaniu skargi J. K. na uchwałę Sejmiku Województwa Podkarpackiego z dnia [...] stycznia 2017 r. w przedmiocie uchwalenia Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Podkarpackiego 2022, w punkcie pierwszym stwierdził nieważność uchwały "w części planu oznaczonej 5.3 Prognoza zmian. Odpady komunalne (grupa 20) w zakresie, w jakim prowadzona przez skarżącego instalacja mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych zlokalizowana w W. została określona jako instalacja o statusie zastępczym, a nie jako instalacja o statusie Regionalnej Instalacji Przetwarzania Odpadów Komunalnych", w punkcie drugim stwierdził nieważność uchwały "w odniesieniu do Tabeli nr 32 "Harmonogram realizacji inwestycji wraz z kosztami" Załącznik nr 1 uchwały – Plan inwestycyjne w zakresie, w jakim instalacja mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych prowadzona przez skarżącego w W., nie została w niej ujęta", a w punkcie trzecim zasądził od Sejmiku Województwa Podkarpackiego na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

J. K., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą P. K. J. w J., zaskarżył uchwałę Sejmiku Województwa Podkarpackiego z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w sprawie uchwalenia Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Podkarpackiego 2022 wraz z załącznikiem w postaci Planu inwestycyjnego. Uchwałę tę podjęto na podstawie art. 18 pkt 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 486; dalej u.s.w.) oraz art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 1987 ze zm.; dalej u.o.). Skarżący uchwale tej zarzucił naruszenie:

- art. 22 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 1829 ze zm.; dalej: u.s.d.g.) przez ograniczenie możliwości prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego, bez podstawy prawnej;

- art. 35 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 35 ust. 6 u.o. przez pominięcie w Wojewódzkim Planie Gospodarowania Odpadami (dalej WPGO) 2022 oraz w uchwale w sprawie wykonania WPGO 2022 instalacji mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów (dalej również MBP) skarżącego jako regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych (dalej RIPOK), mimo iż stanowi ona regionalną instalację do przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych w świetle definicji zawartej w przepisach ustawy o odpadach, a wojewódzkie plany gospodarki odpadami obligatoryjnie wskazują regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych w rozumieniu art. 35 ust. 6 u.o.;

- art. 34 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 8 u.o., poprzez sformułowanie zaskarżonych zapisów WPGO 2022 bez uwzględnienia nakazu, aby plany gospodarki odpadami realizowały cele ustawodawcy w zakresie potrzebnej infrastruktury: wdrażanie hierarchii sposobów postępowania z odpadami oraz zasady samowystarczalności i bliskości, a także utworzenie i utrzymanie w kraju zintegrowanej i wystarczającej sieci instalacji gospodarowania odpadami, spełniających wymagania ochrony środowiska;

- art. 35 ust. 7 u.o. poprzez sformułowanie treści WPGO 2022 w zaskarżonym zakresie w sposób niezgodny z uchwałą Rady Ministrów z dnia 1 lipca 2016 r. w sprawie Krajowego planu gospodarki odpadami 2022 (dalej "KPGO");

- art. 36 ust. 4 u.o. poprzez pominięcie na etapie aktualizacji WPGO 2022 stanowiska Gmin regionu południowego opowiadających się za przyznaniem statusu RIPOK instalacji MBP skarżącego;

- art. 35 ust. 6 i art. 35 ust. 4 pkt 2 u.o. oraz art. 22 Konstytucji w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 250 ze zm.; dalej: u.c.p.g.) przez nieuzasadnione ograniczenie w zapisach WPGO 2022 kręgu podmiotów uprawnionych do realizacji RIPOK w regionie południowym gospodarki odpadami.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim dla regionu południowego gospodarki odpadami prowadzona przez skarżącego instalacja MBP, zlokalizowana w W., została w WPGO 2022 określona jako instalacja o statusie instalacji zastępczej, a nie jako instalacja o statusie RIPOK, oraz w zakresie Tabeli nr 32 – "Harmonogram realizacji inwestycji wraz z kosztami" Planu inwestycyjnego - Załącznik nr 1 do Uchwały, w części dotyczącej regionalnych instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

Sejmik Województwa Podkarpackiego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Wskazując, że zgodnie z art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 1 u.s.w. warunkiem zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwał sejmiku województwa jest wykazanie, że w wyniku podjęcia takich uchwał doszło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego taką skargę, organ wywodził, że skarżący nie wykazał naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia skarżoną uchwałą. Legitymacji skargowej nie uzasadnia także interes faktyczny. Z uwagi na powyższe jego skarga na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.) powinna zostać odrzucona.

Ustosunkowując się merytorycznie do podniesionych w skardze zarzutów Sejmik za bezzasadny uznał zarzut naruszenia art. 22 Konstytucji, który stanowi, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy, ponieważ ustawa o odpadach zezwala na takie ograniczenie. Zgodnie z art. 36 ust. 2 u.o. sejmik województwa posiada wyłączną kompetencję do ujęcia danej instalacji jako RIPOK. Przepisy ustawy o odpadach nie dają podstaw do przyjęcia, że każdy podmiot ma wiążące prawo do domagania się umieszczenia planowanej lub wybudowanej (rozbudowanej) instalacji w WPGO jako instalacji regionalnej.

Z uwagi na ilość wytwarzanych odpadów w regionie południowym, Sejmik Województwa zdecydował, że oprócz instalacji RIPOK w K. i instalacji U. (instalacja była przewidziana jako RIPOK w WPGO z 2012 r.) odpady komunalne mogą być przetwarzane także w "planowanej instalacji do przetwarzania odpadów zlokalizowanej w powiecie j. (...) (instalacja może uzyskać status RIPOK po jej zrealizowaniu w oparciu o przepisy art. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o u.c.p.g. oraz po spełnieniu wymogów prawnych i technicznych)". Wskazano także, że w przypadku nie powstania wszystkich przewidzianych w regionie południowym instalacji RIPOK, instalacją ponadregionalną będzie budowana instalacja do termicznego przekształcania odpadów komunalnych w Rzeszowie.

Sejmik Województwa uznał za konieczne stosowanie art. 3 u.c.p.g. jako przepisu prawa lex specialis do ustawy o odpadach. Dzięki temu przepisowi prawa zapewnia się konkurencyjny tryb wobec podmiotów, które zadania własne gminy chciałyby realizować. Wskazanie wprost instalacji skarżącego jako RIPOK eliminowałoby inne podmioty, które miałyby możliwość ubiegania się o rolę inwestora i/lub podmiotu, utrzymującego i eksploatującego instalację regionalną.

Zapisy o konieczności realizacji w oparciu o art. 3 u.c.p.g. zastosowano również wobec innych instalacji, które zostały zaplanowane w WPGO 2022 oraz w Planie Inwestycyjnym, a nie były przewidziane jako RIPOK w WPGO z 2012 r. W związku tym w sposób jednolity potraktowano wnioski przedsiębiorców, których sytuacja prawna jest taka sama (instalacja RIPOK dla odpadów zielonych w północnym regionie - str. 104 WPGO 2022, składowisko w regionie zachodnim - str. 110 WPGO 2022, instalacja RIPOK dla odpadów zielonych w regionie wschodnim - str. 112 WPGO 2022).

Art. 3 u.c.p.g. nakłada na gminy także szereg innych obowiązków, obejmujących m.in. objęcie wszystkich właścicieli nieruchomości systemem gospodarowania odpadami komunalnymi, zapewnienie osiągnięcia wysokich poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczania masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. Kolejne przepisy nakładają na gminy sankcje w przypadku niewłaściwego wypełniania tych obowiązków (art. 9z ust. 2, 3 i 5). Ustawodawca obciążył zatem gminy odpowiedzialnością za zapewnienie właściwej gospodarki odpadami na ich terenie.

Sejmik wywodził, iż konieczność stosowania art. 3 u.c.p.g. nie wyklucza istniejącej instalacji, a gminy przy wyborze podmiotu, który będzie budował, utrzymywał i eksploatował instalacje RIPOK mogą stosować także tryby wynikające z ustawy prawo zamówień publicznych. Takie rozwiązanie prawne poszerza krąg podmiotów, które mogą realizować powyższe zadania własne gminy. W związku z powyższym zarzut skarżącego, iż przez zastosowanie art. 3 u.c.p.g instalacja w W. zostaje pozbawiona możliwości uzyskania statusu RIPOK organ uznał za nieprawidłowy.

Reasumując, organ przy podjęciu decyzji o kształcie zapisów WPGO 2022 dotyczącej regionu południowego zrealizował nie tylko cele określone w art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 8 u.o, ale również stosował się do norm prawnych ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Wobec zarzutu skarżącego naruszenia art. 35 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 6 u.o. przez pominięcie instalacji skarżącego jako RIPOK organ podał, że w WPGO 2012, podjętym uchwałą Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Sejmiku Województwa Podkarpackiego instalacja skarżącego, tj. P. K. J., nie była przewidziana jako RIPOK lub potencjalny RIPOK, posiadała wyłącznie status instalacji zastępczej. W Prognozie oddziaływania projektu WPGO 2022 na środowisko również nie wskazano instalacji E. jako RIPOK.

Za bezzasadne organ uznał twierdzenie skarżącego, że każda instalacja spełniająca wymagania RIPOK musi zostać bezwzględnie uznana przez Sejmik Województwa w WPGO. Nie można interpretować art. 35 ust. 4 pkt. 2 u.o., który stanowi, że plan powinien zawierać "wskazanie regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi (...)" w oderwaniu od art. 36 ust. 2 u.o., który wskazuje organ właściwy do wskazywania takich instalacji, zgodnie z celami określonymi w art. 34 ust. 1 tej ustawy. To Sejmik Województwa odpowiedzialny jest za politykę gospodarowania odpadami na terenie województwa, utworzenie i utrzymanie na poziomie województwa zintegrowanej i wystarczającej sieci instalacji gospodarowania odpadami. W opinii organu, gdyby przyjąć za słuszne twierdzenia skarżącego, że każda instalacja spełniająca wymagania dla RIPOK powinna otrzymać taki status, należałoby zadać pytanie o sens tworzenia wojewódzkich planów gospodarki odpadami w zakresie określania takich instalacji oraz podejmowania przez Sejmik Województwa uchwał w sprawie wykonania tych planów.

Przyznając, że z dokonanych analiz wynikła potrzeba funkcjonowania trzeciej instalacji RIPOK w regionie południowym, organ wskazał na obowiązek stosowania nie tylko ustawy o odpadach, ale także innych przepisów prawa, jak ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego naruszenia art. 34 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 8 u.o. przez nieuwzględnienie w WPGO 2022 celów wskazanych w tych przepisach, organ podał, że w trakcie opracowywania WPGO 2022 po przeanalizowaniu docelowej całkowitej ilości odpadów powstających w regionie południowym oraz wydajności instalacji RIPOK w K. i planowanego RIPOK w U., opracowujący plan uznał, iż w regionie tym niezbędna jest jeszcze jedna instalacja do przetwarzania odpadów. W WPGO 2022 podano, iż instalacja ta zlokalizowana będzie w powiecie jasielskim i że może ona uzyskać status RIPOK po jej zrealizowaniu w oparciu o art. 3 u.c.p.g. oraz po spełnieniu wymogów prawnych i technicznych. Miano tu na względzie wymogi zawarte w art. 3 u.c.p.g. Gminy mają pełny wachlarz możliwości w tym zakresie, gdyż forma realizacji zadań nie została w WPGO 2022 określona. Opracowujący WPGO 2022 nie wymusza na gminach budowy nowej instalacji, ale ustawodawca wyraźnie wskazuje, że instalacja RIPOK winna być realizowana przez gminę samodzielnie lub wspólnie z innymi gminami. Skarżący nie przedstawił, że działa w imieniu gminy lub gmin, pomimo iż był o takiej potrzebie informowany. Do 31 grudnia 2016 r. obowiązywał art. 3a u.c.p.g., stanowiący, iż realizacja art. 3 tej ustawy może odbywać się na zasadach partnerstwa publiczno-prywatnego. W WPGO z 2012 r. instalacja J. K. nie była przewidywana jako instalacja RIPOK, a jedynie jako instalacja zastępcza, która miała funkcjonować do czasu rozbudowy instalacji RIPOK do wymaganych wydajności. Wprawdzie w WPGO z 2012 r. podano, iż powstanie kolejna instalacja RIPOK w okolicach J., K. lub S., lecz nie określono, kto będzie ją realizował. W WPGO 2012 wskazano, że instalacja zostanie zlokalizowana w Powiecie J.

Co do zarzutu skarżącego naruszenia art. 35 ust. 7 u.o. przez sformułowanie treści WPGO 2022 w zaskarżonym zakresie w sposób niezgodny z uchwałą Rady Ministrów z dnia 1 lipca 2016 r. w sprawie Krajowego Planu Gospodarki Odpadami 2022 (dalej KPGO) organ stwierdził, że WPGO 2022 został przesłany do zaopiniowania Ministrowi Środowiska, który sprawdzał, czy zapisy WPGO realizują cele zawarte w KPGO oraz przepisach UE. Ostatecznie w dniu 2 stycznia 2017 r. Minister Środowiska uznał, że zarówno zawartość jak i forma WPGO oraz Planu inwestycyjnego pozwalają na pozytywne zaopiniowanie WPGO 2022 oraz uzgodnienie Planu Inwestycyjnego. Opinia i uzgodnienie było bez uwag. Biorąc pod uwagę, że KPGO i Wojewódzkie PGO są analizowane przez Komisję Europejską, nie jest możliwe aby Minister Środowiska zaopiniował pozytywnie Plan nie realizujący celów KPGO i Unii Europejskiej.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 36 ust. 4 u.o. przez pominięcie na etapie aktualizacji WPGO 2022 stanowiska gmin regionu południowego opowiadających się za przyznaniem statusu RIPOK instalacji skarżącego, Sejmik stwierdził, że uzyskanie statusu RIPOK popierało 11 gmin powiatu regionu południowego, 15 gmin było przeciwko takiemu rozwiązaniu, a 16 gmin nie zajęło stanowiska. Opracowujący projekt dokumentu Zarząd Województwa Podkarpackiego wnikliwie przeanalizował te stanowiska, o czym świadczy jego uchwała z [...] listopada 2016 r. Zdecydowano wówczas o powstaniu trzeciej instalacji RIPOK w regionie południowym w oparciu o art. 3 u.c.p.g. Był to kompromis wobec wniosków gmin będących za uzyskaniem statusu RIPOK przez instalacje E. i gmin, które sprzeciwiały się wpisaniu do WPGO tej instalacji jako RIPOK.

Wobec zarzutu skarżącego naruszenia art. 35 ust. 6 u.o., art. 35 ust. 4 pkt. 2 u.o. oraz art. 22 Konstytucji w zw. z art. 3 ust. 2 pkt. 2 lit. a) u.p.c.g. przez nieuzasadnione ograniczenie w WPGO 2022 kręgu podmiotów uprawnionych do realizacji RIPOK w południowym regionie gospodarki odpadami, organ podał, że art. 3 u.c.p.g zapewnia konkurencyjny tryb wobec podmiotów, które zadanie własne gminy chciałyby realizować. Wskazanie wprost instalacji skarżącego jako RIPOK eliminowałoby inne podmioty, które miałyby możliwość ubiegania się o role inwestora i/lub podmiotu, utrzymującego i eksploatującego instalację regionalną. Ponadto takie rozwiązanie pozwala gminom wpływać na politykę cenową stosowaną przez instalacje regionalne, która obciąża mieszkańców gminy. To na gminę może zostać nałożona kara pieniężna w przypadku nieosiągnięcia prawem poziomów odzysku i recyklingu.

W odniesieniu do zarzutu skarżącego naruszenia art. 38a u.o. przez wskazanie mocy przerobowych dla instalacji mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów E. J. K. w W. na poziomie 30 tys. Mg dla części mechanicznej oraz 21 tys. Mg dla części biologicznej, organ stwierdził, że zarzut opiera się na naruszeniu art. 38a u.o., którego Sejmik Województwa nie stosował przy uchwalaniu WPGO 2022. Zarzut ten skierowano do niewłaściwego adresata. Organ podając dane o mocach przerobowych instalacji słusznie oparł się na danych z decyzji administracyjnych, gdyż są to dane zweryfikowane przez poszczególne organy wydające te decyzje w ramach swoich kompetencji. Fakt złożenia skargi kasacyjnej przez skarżącego na decyzję (pozwolenie zintegrowane) Starosty J. nie może obligować Sejmiku Województwa Podkarpackiego do negowania tej decyzji, tym bardziej, że została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Ponadto samorząd województwa w WPGO 2022 nie mógł kwestionować podanych w pozwoleniu mocy przerobowych, ponieważ nie posiada kompetencji do udziału w procedurze wydawania pozwolenia zintegrowanego czy też decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, w trakcie których powinny zostać zweryfikowane możliwości przetwarzania odpadów przez instalacje.

Co do zarzutu skarżącego naruszenia art. 35 ust. 4a u.o. przez umieszczenie w Planie Inwestycyjnym stanowiącym załącznik do WPGO 2022 odpadu o kodzie 200301 (zmieszane odpady komunalne), który będzie przetwarzany w instalacji E., organ wyjaśnił, że Plan ten został uchwalony w oparciu o wnioski zainteresowanych podmiotów, gdyż zgodnie z art. 36 ust. 9 u.o. warunkiem dopuszczalności finansowania inwestycji dotyczących odpadów komunalnych, w tym odpadów budowlanych i rozbiórkowych, w zakresie zapobiegania powstawaniu tych odpadów oraz w zakresie gospodarowania tymi odpadami, ze środków Unii Europejskiej lub funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej, jest ujęcie ich w planie inwestycyjnym. Ponieważ modernizacja instalacji E. ma służyć uzyskiwaniu wyższych poziomów recyklingu odpadów komunalnych, Sejmik Województwa uznał za celowe wpisanie tej inwestycji. Odpad o kodzie 20 03 01, tj. zmieszane odpady komunalne, to odpad, który zgodnie z posiadaną decyzją przez E. K. J. może być przetwarzany w tej instalacji. Dlatego też organ nie miał możliwości nieuwzględnienie wnioskowanego odpadu w postaci zmieszanych odpadów komunalnych w Planie Inwestycyjnym. W dacie podejmowania uchwały Sejmik Województwa nie mógł przewidzieć jaki status będzie posiadać ta instalacja po dniu 30 czerwca 2018 r., w związku z powyższym nie mógł nieuwzględnić przetwarzania tego kodu w latach 2020 i 2022. Zgodnie z art. 35 ust. 4a u.o., po dniu 30 czerwca 2018 r. instalacja E. nie będzie mogła przetwarzać tego odpadu, jeżeli nie uzyska statusu RIPOK. Powyższy przepis w sposób jednoznaczny wprowadza ograniczenia, które będą obowiązywały niezależnie od zapisów Planu Inwestycyjnego, który nie jest nawet aktem prawa miejscowego.

Wobec zarzutu skarżącego naruszenia art. 35 ust. 4 pkt. 2 u.o. przez ujęcie w WPGO 2022 instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych, która będzie zlokalizowana w powiecie jasielskim i powstanie w oparciu o art. 3 u.c.p.g., organ podał, że z uwagi na ilość wytwarzanych odpadów w regionie południowym, Sejmik Województwa zdecydował, że oprócz instalacji RIPOK w K. i instalacji U. (instalacja była przewidziana jako RIPOK w WPGO z 2012 r.) odpady komunalne mogą być przetwarzane także w "planowanej instalacji do przetwarzania odpadów zlokalizowanej w powiecie jasielskim. (...) (instalacja może uzyskać status RIPOK po jej zrealizowaniu w oparciu o przepisy art. 3 u.c.p.g. oraz po spełnieniu wymogów prawnych technicznych)." Aby nie dopuścić do sytuacji braku instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, w WPGO 2022 wskazano, że w przypadku nie powstania wszystkich przewidzianych w regionie południowym instalacji RIPOK, instalacją ponadregionalną będzie budowana instalacja do termicznego przekształcania odpadów komunalnych w Rzeszowie.

Sejmik zaznaczył, że konieczność realizacji w oparciu o art. 3 u.c.p.g. przewidziano też wobec innych instalacji, które zostały zaplanowane w WPGO 2022 oraz w Planie Inwestycyjnym, a nie były przewidziane jako RIPOK w WPGO z 2012 r. W związku z tym jednolicie potraktowano wnioski przedsiębiorców, których sytuacja prawna jest taka sama. Przepisy WPGO 2022 tak sformułowano, aby umożliwić gminom realizację zadania własnego związanego z zapewnieniem budowy, utrzymania i eksploatacji własnych lub wspólnych z innymi gminami regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Lokalizacja inwestycji w powiecie jasielskim wynikała z faktu, iż Jasło jest drugim co do wielkości miastem w regionie południowym czyli jednym z największych wytwórców odpadów komunalnych w tym regionie i lokalizacja instalacja możliwie blisko źródła wytwarzania tych odpadów wydawała się być stanowiskiem słusznym. Natomiast samorząd województwa nie może ingerować w kwestie jaką instalację samorząd gminny zechce realizować w ramach określonego w art. 3 u.c.p.g. zadania gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał skargę za zasadną.

Ustosunkowując się do wniosku Sejmiku Województwa Podkarpackiego o odrzucenie skargi Sąd przywołał art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 1 u.s.w., art. 33 ust. 1, art. 35, art. 46 ust. 1 pkt 2, art. 127 ust. 5 oraz art. 38a u.o. i – zauważając, że WPGO jest aktem kierownictwa wewnętrznego a nie aktem prawa miejscowego, w przeciwieństwie do uchwały o wykonaniu planu, kolejnej w tym ciągu prawnym i faktycznym uchwały, która z woli ustawodawcy jest aktem prawa miejscowego – wywiódł, że nie można twierdzić, że plany gospodarki odpadami mają jedynie charakter informacyjny i nie wpływają na sytuację prawną podmiotów spoza administracji publicznej, gdyż w swej istocie wiążą podmioty ubiegające się o pozwolenia lub zezwolenia, o których mowa w ww. przepisach i żaden z podmiotów, który nie zostanie ujęty w planie nie może w tym zakresie otrzymać pozytywnej decyzji organu. To przesądza o tym, że skarżący posiada interes prawny, w rozumieniu art. 90 ust. 1 u.s.w., który został naruszony, a więc posiada legitymację do wniesienia na uchwałę Sejmiku.

Merytorycznie oceniając zaskarżoną uchwałę Sąd I instancji uznał, że w części swych ustaleń narusza ona prawo.

Przywołując art. 22 Konstytucji RP oraz wyrok Sądu Najwyższego z 12 września 2008 r., IPK 27/08, Sąd wywiódł, że Sejmik miał prawo do ograniczenia swobody prowadzenia działalności gospodarczej w tym zakresie na podstawie kompetencji przyznanych mu w art. 36 ust. 2 u.o. Nie oznacza to jednak, że Sejmik uzyskał prawo do podejmowania decyzji arbitralnych w zakresie, które z istniejących instalacji w zakresie przetwarzania odpadów komunalnych stanowią potrzebną infrastrukturę, a które z nich można pominąć w planie.

W opinii Sądu, to uprawnienie Sejmiku musi być oceniane poprzez pryzmat przepisów art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 8 u.o., tj.: 1) osiągnięcia celów założonych w polityce ochrony środowiska, 2) oddzielenia tendencji wzrostu ilości wytwarzanych odpadów i ich wpływu na środowisko od tendencji wzrostu gospodarczego, 3) wdrażania hierarchii sposobów postępowania z odpadami oraz zasady samowystarczalności i bliskości, 4) utworzenia i utrzymania w kraju zintegrowanej i wystarczającej sieci instalacji gospodarowania odpadami komunalnymi spełniających wymagania ochrony środowiska.

Skoro ustawodawca w art. 35 ust. 4 pkt 2 u.o. stwierdza, że WPGO "zawierają wskazanie (...) regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych (RIPOK) w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi", to na podstawie tego przepisu nie można wywodzić normy kompetencyjnej dla organu, upoważniającej do ograniczania praw przedsiębiorców w oparciu o domniemaną podstawę prawną.

W opinii Sądu, przepis art. 35 ust. 4 pkt 2 u.o. nie uprawnia organu do wydania decyzji uznaniowej. Rola organu sprowadza się do oceny w zakresie: czy na terenie objętym jego gospodarką odpadami znajdują się podmioty spełniające prawne i technologiczne wymogi przewidziane dla RIPOK, a równocześnie istnieją potrzeby dla zapewnienia kompleksowej obsługi mieszkańców. W zakresie gospodarki odpadami organ ma obowiązek uwzględnienia przedsiębiorcy, który posiada instalację spełniającą ustawowe wymogi w ustaleniach planu, w szczególności gdy ustalenia planu dla obsługi tego regionu przewidują potrzebę budowy dodatkowej instalacji. W opinii Sądu, jest to szczególnie istotne dla efektywności systemu gospodarki odpadami w regionie południowym, w którym znajduje się instalacja skarżącego. Organ sam w planie wskazuje: "biorąc pod uwagę szacowaną ilość wytwarzanych odpadów komunalnych w regionie południowym oraz wydajność instalacji w Krośnie, a także planowaną, docelową wydajność instalacji w Ustrzykach istnieje potrzeba realizacji instalacji uzupełniającej w mocach przerobowych. Region południowy to region górzysty, co powoduje trudności w transporcie odpadów".

Zdaniem Sądu, prawidłowa realizacja zasady bliskości, o której mowa w art. 34 ust. 1 u.o., uzasadnia wykazanie w planie instalacji skarżącego jako RIPOK, ponieważ nikt nie kwestionuje faktu, że spełnia ustawowe kryteria dla przetwarzania odpadów komunalnych. Sformułowanie w planie gospodarki odpadami zapisu o możliwości powstania RIPOK w regionie południowym, w powiecie j., na podstawie art. 3 u.c.p.g., w sytuacji gdy taka instalacja skarżącego już istnieje, nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy o odpadach. Obecnie żadna z gmin powiatu jasielskiego nie planuje budowy instalacji mechaniczno – biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych.

Sąd podniósł, że z art. 35 ust. 1 pkt 5 u.o. wynika, iż plan gospodarki odpadami w przypadku przyszłych instalacji do przetwarzania odpadów winien zawierać "harmonogram, określenie wykonawców i sposobu finansowania zadań wynikających z przyjętych założeń". Poddany kontroli plan nie zawiera tak szczegółowo określonych ustaleń, co uzasadnia twierdzenie, iż nie ma realnej szansy na jego realizację w tym przedziale czasowym.

Zgodnie z art. 36 ust. 4 u.o. projekt wojewódzkiego planu gospodarki odpadami podlega zaopiniowaniu przez organy wykonawcze gmin z obszaru województwa, nie będące członkami związków międzygminnych. Opinie te wprawdzie nie są wiążące dla organu przygotowującego plan lecz pozytywne opinie gmin winny być dla organu przygotowującego plan gospodarki odpadami jednym z kryteriów oceny. Ocena instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych skarżącego przez te gminy regionu, które wypowiedziały się, była pozytywna. Gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie, tworzą warunki niezbędne do jego utrzymania. Tym samym gminy zobligowane są wspierać system gospodarki odpadami, który będzie korzystny finansowo dla mieszkańców, a równocześnie pozwoli na wykonanie obowiązków gminy w zakresie ochrony środowiska. Gminy zatem muszą mieć zapewniony realny wpływ na treść planu. Nie może się to sprowadzać wyłącznie do uczynienia zadość treści art. 36 ust. 4 u.o. poprzez możliwość wyrażenia opinii lecz organ winien do nich ustosunkować się merytorycznie w treści planu. Wiąże się to bezpośrednio z pozycją gminy jako podmiotu odpowiedzialnego za utrzymanie czystości i porządku. W ocenie Sądu, całkowite pominięcie jednoznacznej opinii gmin przez organ przy procedowaniu przedmiotowego planu w odniesieniu do RIPOK skarżącego w regionie południowym wskazuje na arbitralne podjęcie w tym zakresie uchwały.

Sąd podniósł, iż z brzmienia art. 3 ust. 2 u.c.p.g. wynika, że obowiązkiem gminy jest zapewnienie czystości i porządku na jej terenie i utworzenie warunków niezbędnych do ich utrzymania, zaś ich realizacja może przejawiać się między innymi przez zapewnienie budowy, utrzymania i eksploatacji własnych lub wspólnych z innymi gminami regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Cytowany przepis stwarza jedynie taką możliwość, lecz nie daje podstaw do przyjęcia, że gmina jest podmiotem uprzywilejowanym jeżeli chodzi o możliwość realizacji inwestycji przeznaczonej do przetwarzania odpadów komunalnych. Poza tym zawsze kierować się należy ogólnymi zasadami z art. 34 u.o. Zdaniem Sądu, z przepisów ustawy dotyczących sporządzania planu gospodarki odpadami wynika, że plan musi odzwierciedlać aktualne potrzeby regionu w zakresie gospodarki odpadami, w tym wskazanie odpowiedniej ilości RIPOK wystarczającej ze względu na ilość wytwarzanych odpadów komunalnych oraz uwzględniać istniejącą w regionie potrzebną infrastrukturę. Nadto, zgodnie z art. 35 ust. 7 u.o. wojewódzki plan gospodarki odpadami powinien być zgodny z planem krajowym i musi służyć realizacji zawartych w nim celów. Z rozdziału 5 Krajowego Planu Gospodarki Odpadami wynika, że sporządzając wojewódzkie plany gospodarki odpadami należy: "przy projektowaniu mocy przerobowych instalacji do zagospodarowania odpadów komunalnych niezbędnym jest zweryfikowanie na etapie opracowywania aktualizacji poszczególnych WPGO potrzeb inwentaryzacyjnych we wszystkich regionach gospodarki odpadami, w tym zasadności tworzenia nowych instalacji MBP" (str. 109 planu krajowego).

Z tych względów na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność w części zaskarżonej uchwały.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Sejmik Województwa Podkarpackiego, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie, ewentualnie w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenia skargi lub jej oddalenia w całości, a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 91 w zw. z art. 90 u.s.w. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżący wykazał naruszenie własnego interesu prawnego zaskarżoną uchwałą, pomimo iż w przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie zaistniała;

2. art. 34 ust. 1, art. 35 ust. 4 pkt 2 i art. 36 ust. 2 u.o. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że organ uchwalając WPGO i uznając potrzebę wprowadzenia w danym regionie trzeciej instalacji jest zobowiązany ująć w planie jako RIPOK instalacje już wybudowane w danym regionie oraz przyjęcie w konsekwencji, że instalacja skarżącego musi zostać ujęta w WPGO jako RIPOK, gdyż funkcjonuje w danym regionie, a wprowadzenie innego rozwiązania przez organ nie znajduje podstaw i jest decyzją arbitralną, w sytuacji gdy przepisy prawa nie zawierają takiej dyspozycji;

3. art. 36 ust. 2, art. 35 ust. 4 pkt 2 i art. 34 ust. 1 u.o. oraz art. 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 lit. a) u.c.p.g. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organ nie ma prawa ustalenia w WPGO, które z instalacji ujmie w planie i w jakim trybie będą one realizowane i w konsekwencji przyjęcie, że nie było podstaw do ujęcia przez organ w Planie jako instalacji RIPOK w regionie południowym instalacji, która powstanie w oparciu o art. 3 u.c.p.g. gdy instalacja skarżącego już istnieje, w sytuacji kiedy to wyłącznie sejmik województwa ma takie kompetencje, przepis prawa wprost taką możliwość przewiduje, a określenie instalacji zastosowane przez organ powoduje zachowanie konkurencji i unikanie arbitralności oraz wskazuje gminy jako podmioty odpowiedzialne za budowę, utrzymanie i eksploatację instalacji do przetwarzania odpadów na ich terenie;

4. art. 5, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 34 ust. 1, art. 35 ust. 4 pkt 2 i art. 36 ust. 2 u.o. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organ nie ma podstaw do nieujmowania instalacji przedsiębiorców jako RIPOK, jeżeli funkcjonują one w danym regionie, gdyż jest to arbitralne ograniczenie praw tych przedsiębiorców, w sytuacji kiedy przepisy prawa dają podstawy do ograniczenia praw przedsiębiorców dla potrzeb ochrony środowiska oraz nakazują organowi ustalenie zintegrowanej i wystarczającej ilości instalacji;

5. art. 32 Konstytucji RP i art. 6 ust. 1 u.s.d.g. w zw. z art. 34 ust. 1, art. 35 ust. 4 pkt 2 u.o. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w regionie południowym jako trzecia może być wskazana tylko instalacja skarżącego jako RIPOK z pominięciem konieczności zachowania zasad równości praw dla innych przedsiębiorców i konkurencyjności;

6. art. 10, art. 163 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 34 ust. 1, art. 35 ust. 4 pkt 2 i art. 36 ust. 2 u.o. przez niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie nieważności planu w części, w której organ nie uchwalał zapisów w sytuacji kiedy przepisy przyznają prawo stanowienia w tym względzie wyłącznie organowi, co stanowi nieuprawnione wkraczanie sądu w kompetencje uchwałodawcze organu naruszając chronioną konstytucyjnie samodzielność jednostek samorządu terytorialnego oraz naruszając konstytucyjną zasadę trójpodziału władzy;

7. art. 3 u.c.p.g. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że organ nie musiał stosować tego przepisu, w sytuacji kiedy przepis ten jest przepisem lex specialis wobec ustawy o odpadach i musi być stosowany przy uchwalaniu WPGO przez organ;

8. art. 3 ust. 2 pkt 2 lit. a) u.c.p.g. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten nakazuje gminom budowę instalacji, kiedy przepis ten pozwala na różne formy eksploatowania i utrzymywania instalacji, nie tylko budowę;

9. art. 34 ust. 1, art. 35 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 38 ust. 3a i 3b u.o. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że instalacja skarżącego spełnia wszystkie wymogi instalacji RIPOK, w sytuacji kiedy WPGO nie analizuje faktu czy instalacja spełnia ustawowe kryteria, gdyż następuje to na etapie wniosku o wpis w uchwale wykonawczej WPGO;

10. art. 36 ust. 4 u.o. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organ arbitralnie bez odniesienia się do opinii gmin z regionu procesował przedmiotowy plan w odniesieniu do instalacji skarżącego, w sytuacji kiedy organ zwrócił się o opinie gmin i wszystkie je rozważył;

11. art. 147 § 1 p.p.s.a. przez błędną wykładnię i stwierdzenie nieważności uchwały w części zapisów, które w planie nie zostały ujęte, w sytuacji kiedy przepis dopuszcza stwierdzenie nieważności wyłącznie istniejących zapisów, a nie braku zapisów;

II. przez błędną wykładnię i przepisów postępowania, tj.:

1. art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 36 ust. 4, 5 i 7 oraz art. 38 ust. 3 i 3a u.o. przez pominięcie przez Sąd części akt sprawy oraz oparcie orzeczenia na ustaleniach nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach, w szczególności przez ustalenie, że w sprawie były jednoznaczne opinie gmin odnośnie do umieszczenia instalacji skarżącego w WPGO, podczas gdy w aktach znajdują się opinie 15 gmin negatywnie odnoszące się do umieszczenia instalacji skarżącego w WPGO, ustalenie, że WPGO jest niezgodny z Planem Krajowym, skoro w aktach jest pozytywna opinia Ministra Środowiska do WPGO i uzgodnienie do Planu Inwestycyjnego oraz ustalenie, że instalacja skarżącego spełnia warunki dla RIPOK, co stanowi dokonywanie przez Sąd ustaleń wychodzących poza materiał dowodowy zgromadzony w sprawie i jego dowolną ocenę;

2. art. 58 § 1 pkt 5a, art. 133 § 1 i art. 141§ 4 p.p.s.a. w zw. z art. 90 i 91 u.s.w. przez nie odrzucenie skargi skarżącego z uwagi na brak wykazania interesu prawnego lub uprawnienia w wyniku błędnego ustalenia stanu faktycznego nie mającego odzwierciedlenia w aktach sprawy i przyjęcie, że przepisy uchwały naruszają interes prawny lub uprawnienie skarżącego;

3. art. 151 p.p.s.a. przez niezastosowanie i nie oddalenie skargi, mimo że spełnione były przesłanki do jej oddalenia w całości;

4. art. 147 § 1 p.p.s.a. przez niezasadne stwierdzenie nieważności części uchwały, w sytuacji gdy jest ona zgodna z prawem.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie w całości i o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Stanowiska swoje zarówno skarżący kasacyjnie, jak i skarżący w I instancji uzupełniali w licznych pismach przesyłanych do NSA od marca do września 2018 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Stosownie do art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Z dyspozycji tej normy wynika, że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. Dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części (por. np. wyroki NSA z 17 maja 2011 r., I OSK 113/11; z 20 stycznia 2006 r., I OSK 344/05 i I OSK 345/05). Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie. Również w sytuacji, gdy w uzasadnieniu wyroku sąd I instancji dokonał niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego, brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku, gdy jego sentencja jest prawidłowa (wyrok NSA z 3 lutego 2011 r., II GSK 221/10).

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie było podstaw do jej uwzględnienia, chociaż nie wszystkie argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zasługiwały na aprobatę.

W pierwszej kolejności należy rozważyć, czy skarżącemu w I instancji J. K., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą P. K. J. w J., przysługiwał w niniejszej sprawie przymiot strony, a w konsekwencji czy mógł on skutecznie wnieść przedmiotową skargę.

W skardze kasacyjnej zarzucono bowiem, że J. K. w sprawie tej przymiot strony nie przysługiwał, przez co naruszono art. 91 w zw. z art. 90 u.s.w.

Przedmiotem wniesionej przez skarżącego w I instancji skargi jest uchwała Sejmiku Województwa Podkarpackiego, podjęta w sprawie uchwalenia Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Podkarpackiego 2022. W przeciwieństwie do uchwały o wykonaniu planu, która z woli ustawodawcy jest aktem prawa miejscowego, wojewódzki plan gospodarki odpadami jest aktem kierownictwa wewnętrznego, a nie aktem prawa miejscowego. Niemniej jednak – stosownie do art. 38a u.o. – jeżeli instalacja, przeznaczona do przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz przeznaczonych do składowania pozostałości z sortowania odpadów komunalnych i pozostałości z procesu mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, nie została ujęta w wojewódzkim planie gospodarki odpadami, odmawia się wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, pozwolenia na budowę, pozwolenia zintegrowanego lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów w tej instalacji. WPGO decyduje zatem o tym, jakie instalacje będą mogły zostać RIPOK.

Co prawda art. 38a u.o. ma zastosowanie na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, pozwolenia na budowę, pozwolenia zintegrowanego lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów w instalacji, a więc nie na etapie uchwalania WPGO, jednak to właśnie treść WPGO decyduje o późniejszej możliwości zastosowania tego przepisu. Z uwagi na powyższe przepis art. 38a u.o., na co trafnie zwracano uwagę w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, może być źródłem interesu prawnego podmiotu, który posiada instalację przeznaczoną do przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz przeznaczonych do składowania pozostałości z sortowania odpadów komunalnych i pozostałości z procesu mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, której nie ujęto w wojewódzkim planie gospodarki odpadami, dającego prawo do zaskarżenia uchwały w sprawie wojewódzkiego planu gospodarki odpadami (wyrok NSA z 26 kwietnia 2018 r., II OSK 235/18, LEX nr 2502453).

Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że zarzut naruszenia art. 91 w zw. z art. 90 u.s.w. nie jest zasadny, bo w przedmiotowej sprawie – wbrew wywodom skargi kasacyjnej – został naruszony interes prawny skarżącego w I instancji.

W konsekwencji nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a, art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 90 i 91 u.s.w., ponieważ nie zachodziły przesłanki do odrzucenia skargi J. K.

Istota dalszych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej dotyczy przede wszystkim tego, czy istnienie w danym regionie instalacji spełniającej wymogi RIPOK musi być uwzględnione w WPGO, czy Sejmik – pomimo istnienia takiej instalacji – może zdecydować o konieczności zrealizowania przez gminę (gminy) nowej instalacji, pomijając instalację istniejącą.

W wyroku z dnia 24 maja 2016 r., II OSK 1481/15 (LEX nr 2083401) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że do wyłącznej kompetencji prawotwórczej sejmiku województwa należy ujęcie danej instalacji jako planowanej regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w akcie prawa miejscowego, którym jest uchwała Sejmiku Województwa w sprawie wykonania (zmiany wykonania) planu gospodarki odpadami dla województwa. Sejmik województwa w tym akcie prawa miejscowego rozstrzyga władczo o statusie prawnym indywidualnie określonych instalacji, które muszą spełniać wszystkie nałożone przez prawodawcę wymagania. Oznacza to, że tego rodzaju akt prawa miejscowego wykazuje cechy tzw. generalnego aktu administracyjnego. Z woli ustawodawcy przyznanie statusu tego rodzaju regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych tylko w formie uchwały sejmiku województwa pozbawia przedsiębiorców prowadzących tego typu instalacje środków ochrony prawnej o charakterze procesowym, które przewidziane są w ogólnej procedurze administracyjnej regulującej wydawanie decyzji administracyjnych, a więc indywidualnych aktów administracyjnych. Natomiast sąd administracyjny – bez odpowiedniej ingerencji ustawodawcy – nie może przyznawać sobie normy kompetencyjnej w sytuacji prawnej i faktycznej tzw. bezczynności prawotwórczej sejmiku województwa, zgodnie z konstytucyjną zasadą samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, którą statuuje przepis art. 165 ust. 2 Konstytucji RP.

Nie kwestionując tego stanowiska zaznaczyć ponownie trzeba, że przedmiotem niniejszej sprawy jest uchwalenie WPGO, a nie – jak w sprawie II OSK 1481/15 – uchwała Sejmiku Województwa w przedmiocie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. W przeciwieństwie do uchwały o wykonaniu planu, kolejnej w tym ciągu prawnym i faktycznym, która – na co już zwracano uwagę – z woli ustawodawcy jest aktem prawa miejscowego, wojewódzki plan gospodarki odpadami jest aktem kierownictwa wewnętrznego, a nie aktem prawa miejscowego. Niemniej jednak – co także już podkreślano – stosownie do art. 38a u.o. WPGO decyduje m.in. o tym, jakie instalacje będą mogły zostać RIPOK. Inne zatem kwestie regulowane są w WPGO, a inne w uchwale podejmowanej w przedmiocie jego wykonania. Tak więc do wyłącznej kompetencji prawotwórczej sejmiku województwa należy ujęcie danej instalacji jako planowanej regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w uchwale w sprawie wykonania WPGO. Natomiast przy uchwalaniu samego WPGO – stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. f) u.o. – na sejmiku ciąży obowiązek uwzględnienia w planie gospodarki odpadami istniejących na danym terenie instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych.

Zgodnie bowiem art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. f) u.o., plany gospodarki odpadami zawierają analizę aktualnego stanu gospodarki odpadami na obszarze, dla którego jest sporządzany plan, w tym informacje na temat rodzajów, rozmieszczenia i mocy przerobowych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, w tym olejów odpadowych i innych odpadów niebezpiecznych, oraz odpadów objętych szczegółowymi przepisami.

W myśl zaś art. 35 ust. 6 u.o., regionalną instalacją do przetwarzania odpadów komunalnych jest zakład zagospodarowania odpadów, o mocy przerobowej wystarczającej do przyjmowania i przetwarzania odpadów z obszaru zamieszkanego co najmniej przez 120 tys. mieszkańców, spełniający wymagania najlepszej dostępnej techniki, o której mowa w art. 207 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, lub technologii, o której mowa w art. 143 tej ustawy, w tym wykorzystujący nowe dostępne technologie przetwarzania odpadów lub zapewniający: 1) mechaniczno-biologiczne przetwarzanie zmieszanych odpadów komunalnych i wydzielanie ze zmieszanych odpadów komunalnych frakcji nadających się w całości lub w części do odzysku, lub 2) przetwarzanie selektywnie zebranych odpadów zielonych i innych bioodpadów oraz wytwarzanie z nich produktu o właściwościach nawozowych lub środków wspomagających uprawę roślin, spełniających wymagania określone w przepisach odrębnych, lub materiału po procesie kompostowania lub fermentacji dopuszczonego do odzysku w procesie odzysku R10, spełniającego wymagania określone w przepisach wydanych na podstawie art. 30 ust. 4, lub 3) składowanie odpadów powstających w procesie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych o pojemności pozwalającej na przyjmowanie przez okres nie krótszy niż 15 lat odpadów w ilości nie mniejszej niż powstająca w instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych.

Z art. 35 ust. 6 u.o. wynika zatem, że regionalną instalacją do przetwarzania odpadów komunalnych (RIPOK) jest zakład zagospodarowania odpadów, o określonej mocy przerobowej i spełniający wymagania określone w tym unormowaniu.

Jeżeli więc na obszarze, dla którego jest sporządzany plan, znajduje się instalacja spełniająca wymogi określone w art. 35 ust. 6 u.o., to w rozumieniu tego przepisu jest ona RIPOK i – stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. f) u.o. – jako taka winna być uwzględniona w WPGO.

Inna jest bowiem sytuacja, gdy na obszarze nie ma instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, inna, gdy instalacja taka istnieje, a jeszcze inna, gdy jest tam więcej niż jedna taka instalacja. Każda z nich musi być uwzględniona w WPGO, stosownie do treści art. 35 u.o., który w ust. 1, 2 i 4 określa obligatoryjną zawartość planu, a w ust. 6 określa czym jest RIPOK.

W tym stanie rzeczy nie zasługiwały na uwzględnienie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 34 ust. 1, art. 35 ust. 4 pkt 2 i art. 36 ust. 2 u.o.; art. 36 ust. 2, art. 35 ust. 4 pkt 2 i art. 34 ust. 1 u.o. oraz art. 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 lit. a) u.c.p.g.; art. 5, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 34 ust. 1, art. 35 ust. 4 pkt 2 i art. 36 ust. 2 u.o.; art. 32 Konstytucji RP i art. 6 ust. 1 u.s.d.g. w zw. z art. 34 ust. 1, art. 35 ust. 4 pkt 2 u.o.

Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 3 u.c.p.g. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że organ nie musiał stosować tego przepisu, w sytuacji kiedy przepis ten jest przepisem lex specialis wobec ustawy o odpadach i musi być stosowany przy uchwalaniu WPGO przez organ. W zaskarżonej uchwale przewidziano przetwarzanie odpadów komunalnych w instalacji RIPOK w K. i w instalacji U., a nadto w "planowanej instalacji do przetwarzania odpadów zlokalizowanej w powiecie jasielskim. (...) (instalacja może uzyskać status RIPOK po jej zrealizowaniu w oparciu o przepisy art. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o u.c.p.g. oraz po spełnieniu wymogów prawnych i technicznych)". Stosowanie art. 3 u.c.p.g. Sejmik przewidział zatem w regionie południowym tylko w stosunku do jednej instalacji – planowanej, czyli jeszcze nie istniejącej, a nie widział takiej konieczności (i słusznie) w stosunku do instalacji w Krośnie i instalacji U. D. Nie było bowiem konieczności stosowania art. 3 u.c.p.g. w stosunku do instalacji już istniejących.

Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 3 ust. 2 pkt 2 lit. a) u.c.p.g. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten nakazuje gminom budowę instalacji, kiedy przepis ten pozwala na różne formy eksploatowania i utrzymywania instalacji, nie tylko budowę, zauważyć wypada, że Sąd I instancji nie twierdził, że przepis ten nakazuje gminom budowę instalacji, lecz przeciwnie, że pozwala on na różne formy eksploatowania i utrzymywania instalacji, skoro wskazywał, że Sejmik winien był uwzględnić istniejącą instalację, a nie nakazywać budowę nowej. Zarzut ten nie jest więc trafny.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 34 ust. 1, art. 35 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 38 ust. 3a i 3b u.o. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że instalacja skarżącego spełnia wszystkie wymogi instalacji RIPOK, należy podkreślić, że Sąd Wojewódzki nie przesądzał (bo kwestii tej nie badał), że instalacja skarżącego spełnia wszystkie wymogi instalacji RIPOK, lecz stwierdził, że okoliczność ta nie jest przez nikogo kwestionowana (s. 18 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Stwierdzenie to oparł w szczególności na stanowiskach wyrażanych przez strony, w tym na wypowiedziach pełnomocników Sejmiku Województwa Podkarpackiego złożonych na rozprawie w dniu 14 września 2017 r. (k. 235 akt sądowych: "Minister Środowiska (...) Widział również, że istnieje na tym terenie instalacja skarżącego, która spełnia wymogi RIPOK"; "(...) nie ma żadnego obowiązku wpisywania każdej instalacji spełniającej wymogi dla RIPOK, która istnieje na danym terenie do planu dla danego terenu"). Jeżeli zatem fakt spełniania wszystkich wymogów instalacji RIPOK przez instalację skarżącego w I instancji w toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonego wyroku nie tylko nie był przez Sejmik kwestionowany, ale przeciwnie – był potwierdzany, to okoliczność ta słusznie została uznana przez Sąd I instancji za okoliczność niesporną. Zauważyć przy tym wypada, że jak wynika z WPGO 2022 (s. 106), istniejąca instalacja mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów E. J. K. w W. posiada wydajność części mechanicznej 30 tys. Mg oraz części biologicznej 21 tys. Mg, natomiast planowana instalacja do przetwarzania odpadów mająca być zlokalizowana w powiecie j. ma mieć minimalną wydajność części mechanicznej 22,7 tys. Mg oraz części biologicznego przetwarzania 12,0 tys. Mg.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10, art. 163 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 34 ust. 1, art. 35 ust. 4 pkt 2 i art. 36 ust. 2 u.o., a także wiążącego się z nim zarzutu naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. zarówno jako przepisu prawa materialnego (zarzut I/11), jak i jako przepisu postępowania (zarzut II/4), wskazać trzeba, że sąd administracyjny posiada przyznaną mu przez Konstytucję i ustawy kompetencję do kontrolowania działalności administracji publicznej, w tym do orzekania o zgodności z prawem uchwał organów samorządu terytorialnego. W ramach tej kompetencji Sąd stosuje przewidziane w ustawie środki, przy czym w odniesieniu do uchwał organów samorządu terytorialnego – stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. – Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W niniejszej sprawie Sąd I instancji realizując nałożone na niego obowiązki doszedł do wniosku, że zaskarżoną uchwałę podjęto z naruszeniem prawa wymagającym stwierdzenia jej nieważności w części, ponieważ nie zawarto w niej uregulowań wymaganych przez ustawę. Konsekwencją takiego ustalenia było stwierdzenie przez Sąd jej nieważności w części opisanej w punktach pierwszym i drugim zaskarżonego wyroku.

Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z treści art. 147 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd jest uprawniony do stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części, dlatego w każdym przypadku stosowania tego przepisu obowiązkiem sądu jest wskazanie pełnej argumentacji uzasadniającej rozstrzygnięcie (wyrok NSA z 22 stycznia 2013 r., II OSK 2329/12, LEX nr 1361624). Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. należy do tzw. przepisów wynikowych i znajduje zastosowanie w sprawie, jeżeli wskutek przeprowadzonej kontroli Sąd I instancji stwierdzi istnienie naruszeń prawa przez organy administracji publicznej w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Skoro przepis ten umocowuje Sąd administracyjny do pozbawienia zaskarżonego aktu mocy prawnej "w całości lub w części", to należy uznać, że zakres zastosowania tej regulacji uzależniony jest także od oceny jego skutków w sferze społecznej, a zwłaszcza w relacji pomiędzy adresatami tego aktu i właściwą jednostką samorządu terytorialnego (wyrok NSA z 27 września 2016 r., II GSK 637/15, LEX nr 2207066). Ingerencja sądu administracyjnego w treść aktu prawa miejscowego nie może powodować wątpliwości co do zakresu obowiązywania tego aktu (wyrok NSA z 15 marca 2017 r., II OSK 1805/15, LEX nr 2286185).

Biorąc pod uwagę zakres niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały Sąd I instancji w zgodzie z powyższymi wymogami sformułował treść zaskarżonego wyroku, uwzględniając specyfikę rozpatrywanej sprawy. W tej sytuacji zarzuty naruszenia art. 10, art. 163 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 34 ust. 1, art. 35 ust. 4 pkt 2 i art. 36 ust. 2 u.o., a także art. 147 § 1 p.p.s.a. nie znalazły usprawiedliwionych podstaw.

Częściowo uzasadnione są natomiast zarzuty naruszenia art. 36 ust. 4 u.o. (prawo materialne), a także art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 36 ust. 4, 5 i 7 oraz art. 38 ust. 3 i 3a u.o. (przepisy postępowania), bowiem – wbrew twierdzeniom Sądu I instancji – opinia gmin nie była "jednoznaczna", gdyż oprócz opinii korzystnych dla skarżącego w I instancji, były również opinie o odmiennej treści, a organ wszystkie te opinie rozważył. Nie było też trafne przyjęcie przez Sąd Wojewódzki, że WPGO jest niezgodny z Planem Krajowym, skoro w aktach znajduje się pozytywna opinia Ministra Środowiska do WPGO i uzgodnienie do Planu Inwestycyjnego. Nie jest jednak słuszne stwierdzenie przez skarżącego kasacyjnie, iż ustalenie przez Sąd I instancji, że instalacja skarżącego spełnia warunki dla RIPOK stanowi dokonywanie przez Sąd ustaleń wychodzących poza materiał dowodowy zgromadzony w sprawie i jego dowolną ocenę, gdyż ustalenie to wynikało z treści stanowisk stron, w tym Sejmiku. Kwestia ta została już wyżej omówiona przy analizowaniu zarzutu naruszenia art. 34 ust. 1, art. 35 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 38 ust. 3a i 3b u.o.

Zarzuty naruszenia art. 36 ust. 4 u.o., a także art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 36 ust. 4, 5 i 7 oraz art. 38 ust. 3 i 3a u.o. są co prawda częściowo uzasadnione, jednak pozostają bez wpływu na wynik sprawy, zwłaszcza jeżeli się uwzględni, że pozytywne dla skarżącego w I instancji stanowisko wyrażały gminy, które mogłyby zostać obciążone obowiązkiem realizacji nowej instalacji RIPOK. Z uwagi na wskazane wyżej wadliwości zakwestionowanej części przedmiotowej uchwały, nawet przy uwzględnieniu opinii gmin o treści innej niż uwzględnione przez Sąd I instancji, treść wyroku byłaby taka sama.

W tej sytuacji nie zachodziły podstawy do oddalenia skargi J. K. przez Sąd I instancji, co sprawia, że zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. nie jest zasadny.

Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły zostać uwzględnione.

W tym stanie rzeczy, stosownie do art. 184 i art. 204 pkt 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.