Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 346/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2007-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 53, art. 53, art. 61 ust. 1 i 6, art. 2 pkt 1, art. 1 ust. 2 pkt 1,
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 107 par. 3, art. 7, art. 77, art. 106, art. 10
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 3, par.7, par.8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: par. 14 ust. 2 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 163 poz 1349
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 19 września 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 lutego 2007 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 1 grudnia 2006 r., nr [...], 2/ orzeka, że decyzje wskazane w punkcie pierwszym wyroku nie mogą być wykonane, 3/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego W. J. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 1 grudnia 2006 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60, art. 61 ust. 1, art. 63 ust. 2 i 4 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz rozporządzeń Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164, poz. 1588 i 1589), Wójt Gminy - po rozpatrzeniu wniosku J. R., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku letniskowego (rekreacji indywidualnej) oraz zmianie konstrukcji i geometrii dachu na działce nr [...] położonej w miejscowości C., gmina C.

W ww. decyzji organ ustalił m.in. geometrię dachu (dach jednospadowy o kącie nachylenia połaci dachowych do 10o lub wysoki – dwuspadowy, o kącie nachylenia głównych połaci dachowych - 45o i maksymalnej wysokości kalenicy - 8m) oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ("nawiązać do istniejącej wysokości elewacji budynku").

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że na terenie działki nr [...] nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Stwierdził także, iż z przeprowadzonej "Analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" wynika, że na przedmiotowej działce jest zabudowa rekreacji indywidualnej, a planowana inwestycja jest jej uzupełnieniem i spełnia warunki zawarte w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ wskazał nadto, że uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy z Dyrektorem Parku Narodowego, Wojewodą, Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa oraz Starostą. Zaznaczył przy tym, iż decyzja nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.

W odwołaniu od powyższej decyzji W. J. wniósł o jej uchylenie, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy naruszającej prawa osób trzecich,

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji, która nie uwzględnia zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej, przy określaniu wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, a w szczególności wysokości zabudowy,

- § 7 i 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niezachowanie wymogów przewidzianych w tych przepisach,

- art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na niezgromadzeniu wyczerpującego materiału dowodowego, w tym na nieskorzystaniu z możliwości wskazanej w przepisie art. 85 k.p.a., tj. na niedokonaniu oględzin, co jest niezbędne dla prawidłowego rozpoznania niniejszej sprawy,

- art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak rzetelnego uzasadnienia faktycznego i prawnego rozstrzygnięcia, które wskazywałoby fakty uznane przez organ za udowodnione i wyjaśniałoby z jakich przyczyn organ przyjął dla celów porównawczych tylko dwie sąsiadujące działki, pomijając trzy pozostałe.

W uzasadnieniu odwołania, wskazując na treść przepisów art. 6 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz

art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane, W. J. stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza interesy osób trzecich, gdyż rozbudowa istniejącego budynku - zarówno wzwyż, jak i wzdłuż - spowoduje istotne obniżenie walorów rekreacyjno-wypoczynkowych należącej do niego działki sąsiedniej, a więc znacząco utrudni korzystanie z niej w sposób zgodny z jej przeznaczeniem. Położenie względem słońca nieruchomości odwołującego się oraz działki nr [...], w przypadku podwyższenia znajdującego się na niej budynku do wysokości kalenicy sięgającej 8metrów, spowoduje bowiem, iż jedyne nadające się do celów rekreacyjnych miejsce na działce odwołującego po stronie południowo-zachodniej zostanie zacienione w stopniu znacznym.

W ocenie odwołującego się planowana inwestycja - zmierzająca do rozbudowy istniejącego domku, która w efekcie spowoduje zwiększenie jego powierzchni oraz wysokości, a także zasadniczą zmianę charakteru (dwuspadowy dach), stoi w rażącej sprzeczności z zabudową istniejącą na wszystkich sąsiednich działkach tj. działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], albowiem zabudowa na tych działkach pozostaje zabudową parterową o płaskich dachach. Inwestycja ta w sposób znaczący będzie odstawała od obecnej zabudowy, a dodatkowo będzie górowała nad działkami sąsiednimi i domkiem odwołującego się, zasłaniając zarówno widok jak i słońce.

W dalszej części uzasadnienia W. J. zarzucił organowi I instancji, iż ten nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a w szczególności nie przeprowadził oględzin. Odwołujący się załączył do odwołania fotografie ukazujące istniejącą zabudowę, która pozostaje zabudową parterową o dachach płaskich. Zdaniem strony, uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nie było wyczerpujące, bowiem organ ograniczył się właściwie do zacytowania przepisów prawa, nie odnosząc ich do stanu faktycznego. Analiza stanu faktycznego prowadzi tymczasem do wniosku, iż planowana inwestycja pomimo, że jej cel jest zgodny z istniejącym przeznaczeniem działki, pozostaje w rażącej sprzeczności z aktualnym charakterem zabudowy tej działki i działek sąsiednich, bowiem okoliczna zabudowa od 40 lat pozostaje zabudową parterową o płaskich dachach. Jedyny wyróżniający się budynek położony jest w znacznej odległości od działki odwołującego się oraz działki wnioskodawcy, czego organ pierwszej instancji nie wziął pod rozwagę.

Odwołujący się wyjaśnił również, iż działka wnioskodawcy, ze względu na ukształtowanie terenu, znajduje się powyżej poziomu innych działek, tak więc podwyższenie istniejącego budynku spowoduje, że będzie on tym bardziej górował nad okolicą.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze - decyzją z dnia 14 kutego 2007 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Kolegium wskazało, iż ze sporządzonej w sprawie analizy wynika, że zostały spełnione warunki, o których mowa

w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Planowane zainwestowanie przedmiotowej działki, jak również terenów sąsiednich w obszarze analizowanym, jest wystarczające dla określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy, w tym także w zakresie kontynuacji funkcji oraz linii zabudowy. Funkcją dominującą w obszarze analizowanym jest zabudowa związana z rekreacją indywidualną (budynki letniskowe). Kolegium wskazało nadto, iż następnym etapem procesu inwestycyjnego będzie uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego. W tym postępowaniu odwołujący się będzie miał możliwość kwestionowania ustalonych w nim warunków technicznych dotyczących przedmiotowego obiektu i będzie mógł zgłaszać swoje uwagi i zastrzeżenia organowi administracji budowlanej. Kolegium podkreśliło również, iż z zawartego w zaskarżonej decyzji ustalenia wymogu związanego z ochroną interesów osób trzecich wnika, że projektowana inwestycja nie może pogorszyć warunków użytkowania sąsiednich nieruchomości. Spełnienie tego warunku należy do obowiązków projektanta przy opracowywaniu projektu budowlanego, co jest związane z respektowaniem przepisów o warunkach technicznych regulowanych przez prawo budowlane.

W ocenie Kolegium zarzut odwołania dotyczący braku tzw. dobrego sąsiedztwa określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest bezzasadny. Z dokumentów sprawy wynika bowiem, iż na działkach sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej, znajduje się zabudowa dwukondygnacyjna m.in. na działkach nr [...], [...], [...] i [...]. Zdaniem Kolegium "skoro przepis dopuszcza dla ustalenia warunków zabudowy jedną działkę zabudowaną obiektem do porównania, a w analizowanym przypadku takich obiektów jest cztery, to uznać należało, że zaskarżona decyzja nie naruszała prawa".

W skardze na powyższą decyzję W. J. wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania, ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu oraz dodatkowo zarzucił zaskarżonej decyzji, iż wydana została z naruszeniem:

- § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niezachowanie wymogów przewidzianych w tym przepisie,

- art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak rzetelnego uzasadnienia faktycznego i prawnego rozstrzygnięcia oraz błędne ustalenie, że na działkach nr [...], [...] i [...] znajdują się budynki dwukondygnacyjne, podczas gdy są to budynki jednokondygnacyjne.

W uzasadnieniu skargi W. J. ponownie przytoczył argumentację zawartą w odwołaniu. Dodatkowo skarżący stwierdził, iż jego zdaniem obszar analizowany, uwidoczniony w załączniku graficznym do decyzji organu pierwszej instancji, nie został prawidłowo ustalony. Zdaniem skarżącego, brak było podstaw do rozciągania tego obszaru na teren po lewej stronie ulicy R. Działka nr [...] usytuowana jest bowiem w okolicy położonej po prawej stronie ul. R., stanowiącej od lat sześćdziesiątych XX wieku pewną urbanistyczną całość. Działki położone w powyższej okolicy zabudowane są niewielkimi domkami parterowymi o płaskich dachach. Dlatego, w ocenie skarżącego, tylko domki znajdujące się po prawej stronie ul. R., wzdłuż ul. T., powinny być brane pod uwagę jako obszar analizowany.

Skarżący zarzucił także, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji błędnie wskazano, że na działkach nr [...] i [...] znajduje się zabudowa dwukondygnacyjna albowiem działki te zabudowane są parterowymi domkami o płaskich dachach. Również na działce nr [...] znajduje się parterowy domek z płaskim dachem. Na działce nr [...] rzeczywiście posadowiony jest budynek dwukondygnacyjny, jednakże ze względu na jego usytuowanie w jednym z najniższych punktów ul. T., nie góruje on ponad sąsiednie budynki parterowe, a nadto działka nr [...] znajduje się po lewej stronie ul. R., a więc w obszarze, który nie powinien być objęty granicą obszaru analizowanego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo Kolegium wskazało, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszcza ustalenie warunków zabudowy, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie tych wymagań. Natomiast żaden z przepisów ustawy i rozporządzenia wykonawczego nie dopuszcza możliwości ustalenia warunków zabudowy w oparciu o zabudowę osiedla, jak wskazuje skarżący. Istnienie zatem w obszarze analizowanym przynajmniej jednej działki zabudowanej w określony sposób umożliwia – zdaniem Kolegium - ustalenie warunków zabudowy w taki sam sposób, a na działkach nr [...] (błędnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oznaczonej jako działka nr [...]) i nr [...] - dostępnych z tej samej ul. T. co działka nr [...], znajduje się zabudowa dwukondygnacyjna.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269).

W niniejszej sprawie bezspornym pozostawało, iż dla terenu, na którym planowana jest inwestycja polegająca na rozbudowie budynku letniskowego (rekreacji indywidualnej) oraz zmianie konstrukcji i geometrii dachu, brak było w czasie wydania decyzji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie zatem do treści art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w dalszej części uzasadnienia określanej jako ustawa; Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) zmiana zagospodarowania takiego terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymagała ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa

w art. 53 ust. 4 (uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego – art. 53 ust. 5 ustawy), oraz uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów (art. 60 ust. 4).

Stosownie zaś do art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika, iż aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Przez działkę sąsiednią należy przy tym rozumieć nieruchomość lub jej część położoną w okolicy działki, na której ma być zrealizowana planowana inwestycja, tworzącej pewną urbanistyczną całość – innej dla każdego przypadku, której zdefiniowanie wymaga wiedzy urbanistycznej oraz analizy faktycznego stanu zagospodarowania i zabudowy danego terenu. Przy czym okolica ta nie może być pojmowana zbyt rozlegle, trzeba bowiem pamiętać, że posługując się pojęciem sąsiedztwa ustawodawca narzuca pewną bliskość (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 czerwca 2006 roku,

sygn. IV SA/Wa 920/05, Baza Orzeczeń LEX nr 230649 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 lutego 2006 roku, sygn. II OSK 551/05, Baza Orzeczeń LEX nr 194346).

Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu – chodzi bowiem o to aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia bowiem zmianę zagospodarowania przestrzennego terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów).

Reasumując - powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ ten musi zatem najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, a następnie ustalić cechy nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2005 roku, sygn. IV SA/Wa 950/04, Baza Orzeczeń LEX nr 171198, uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2005 roku, sygn. IV SA/Wa 946/04, Baza Orzeczeń LEX nr 214349 oraz komentarz Zygmunta Niewiadomskiego w: "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 493-503).

Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego

w art. 61 ust. 6 ustawy, określił Minister Infrastruktury w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588).

W rozporządzeniu tym określono wymagania dotyczące ustalania:

1) linii zabudowy;

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

3) szerokości elewacji frontowej;

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

W § 3 ww. rozporządzenia wskazano, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50metrów. W przepisach zawartych w § 7 i 8 cyt. rozporządzenia określono natomiast wymagania dotyczące wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu. Zgodnie z § 7 cyt. rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 ust. 1). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1 ww. paragrafu, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się co do zasady jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3). Geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym

(§ 8 cyt. rozporządzenia).

Oceniając zgodność zaskarżonej decyzji z przytoczonymi wyżej przepisami prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił poglądu organu II instancji, zgodnie z którym planowana inwestycja nie będzie naruszała uregulowanej

w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy zasady dobrego sąsiedztwa wtedy gdy w obszarze analizowanym znajdować się będzie choć jedna działka zabudowana w sposób odpowiadający zabudowie planowanej. W ocenie Sądu zarówno z przepisów ustawy (w tym w szczególności z art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1),

jak i ww. rozporządzenia wykonawczego, wynika, że przeprowadzana w sprawie o wydanie warunków zabudowy analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu ma na celu ustalenie czy na danym terenie (obszarze analizowanym) występują pewne standardy zagospodarowania terenu i ukształtowania wzniesionych obiektów, do których planowana inwestycja ma się dostosować.

Z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika wprawdzie, iż wystarczy aby w obszarze analizowanym znajdowała się jedna działka zabudowana w sposób umożliwiający ich ustalenie aby można było wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy. Gdy jednak w obszarze analizowanym takich zabudowanych działek, dostępnych z tej samej drogi publicznej, jest kilka, lub kilkanaście, to dopiero analiza zabudowy znajdującej się na wszystkich tych działkach pozwala stwierdzić co na danym obszarze jest normą, standardem, a co odstępstwem od tych norm i standardów, do którego to odstępstwa planowana inwestycja nie powinna nawiązywać, bowiem właśnie ono narusza ład przestrzenny na danym obszarze.

W kwestionowanej w niniejszej sprawie decyzji o warunkach zabudowy ustalono, iż inwestor może wykonać dach wysoki - dwuspadowy o maksymalnej wysokości kalenicy 8m, mimo że z lakonicznej analizy, która została sporządzona w niniejszej sprawie wynika, iż normą - standardem na obszarze analizowanym są parterowe domki letniskowe o dachach płaskich i wysokości elewacji frontowej wynoszącej od 2,2m do 3m. Jedynie budynek na działce nr [...] ma dach wysoki – dwuspadowy, o wysokości kalenicy ok. 6,5-7m. W ocenie Sądu, w świetle powyższych rozważań, ustalenie takich cech nowej zabudowy narusza art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz § 8 cytowanego powyżej rozporządzenia albowiem pozostaje w sprzeczności ze standardami dotychczasowej zabudowy wynikającymi z analizy sporządzonej w sprawie.

Dodatkowo wskazać należy, iż wbrew treści § 7 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w kwestionowanej decyzji zabrakło wyraźnego określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. W decyzji wskazano bowiem jedynie, iż wysokość ta powinna "nawiązać do istniejącej wysokości elewacji budynku". Zdaniem Sądu takie określenie należy uznać za niezgodne z przepisem § 7 ww. rozporządzenia. Wykładnia gramatyczna tego przepisu nakazuje bowiem przyjąć, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej powinna być ściśle określona w decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto określenie konkretnych wymagań w decyzji o warunkach zabudowy ma służyć zapewnieniu ładu urbanistycznego, którego elementami są gabaryty sąsiadujących budynków zapewniających harmonijny krajobraz. Dlatego decyzja o warunkach zabudowy powinna być tak sformułowana, aby nie pozostawiała wątpliwości co do treści rozstrzygnięcia, a także praw lub obowiązków z niej wynikających (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z dnia 16 listopada 2005 roku, sygn. IV SA/Wa 1485/05,

Baza Orzeczeń LEX nr 214359 oraz z dnia 5 lipca 2005 roku, sygn. IV SA/Wa 725/04, Baza Orzeczeń LEX nr 190733).

Analizując niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził również, iż organy obu instancji nie wyjaśniły w jaki sposób został ustalony w niniejszej sprawie obszar analizowany, który zgodnie z treścią § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia wyznacza się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Skarżący już w odwołaniu zgłaszał zastrzeżenia związane z jego ustaleniem wskazując, iż objęta tym obszarem działka nr [...] (na której znajduje się jedyny budynek z wysokim dachem) znajduje się w znacznej odległości od działek skarżącego i wnioskodawcy, które położone są w okolicy z zabudową parterową o płaskich dachach. W świetle zawartych w niniejszym uzasadnieniu rozważań dotyczących pojęcia działki sąsiedniej oraz twierdzeń skarżącego, zgodnie z którymi parterowe domki letniskowe (w tym domki skarżącego i wnioskodawcy) położone po jednej stronie ul. R. tworzą osiedle, czyli pewną urbanistyczną całość, natomiast działka nr [...] znajduje się po drugiej stronie tej ulicy, obszar analizowany przyjęty w niniejszej sprawie istotnie może budzić pewne wątpliwości, jednak brak w decyzjach organów obu instancji wyjaśnień dotyczących sposobu wytyczenia tego obszaru powoduje, iż ta kwestia wymyka się spod kontroli Sądu.

Brak w kwestionowanych decyzjach należytego uzasadnienia stanowiska organów obu instancji – wykazany powyżej, stanowi naruszenie art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym uzasadnienie decyzji winno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Należy w tym miejscy przytoczyć wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 1995 roku (sygn. SA/Lu 2479/94, Baza Orzeczeń LEX nr 27106), zgodnie z którym jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych orzeczeń. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków "sine qua non" skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie orzeczenia ma zatem nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych (zob. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 1981 roku, sygn. I SA 2147/81, ONSA 1981/2/104).

Sąd miał nadto na uwadze, iż zasadnie skarżący zarzucił organowi II instancji, że ten dokonał błędnych ustaleń stanu faktycznego sprawy, naruszając tym samym

art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak wynika bowiem z załączonych do skargi zdjęć, na działkach nr [...], [...] i [...] znajdują się budynki jednokondygnacyjne, a nie – jak wskazywał w uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy, budynki dwukondygnacyjne.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd – kierując się treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), stwierdził również, iż decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 10 § 1 oraz 106 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolity jest pogląd, że strona postępowania administracyjnego jest również stroną postępowań uzgadniających z innymi organami projekt decyzji w trybie i na zasadach określonych w art. 106 k.p.a.

Z akt sprawy organu I instancji wynika, że organ ten uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy z Dyrektorem Parku Narodowego, Wojewodą, Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa oraz Starostą. Przy czym uzgodnienia te odbyły się bez udziału wszystkich stron postępowania, w tym bez udziału skarżącego.

Postanowienia zapadłe w trybie art. 106 k.p.a. są postanowieniami wydanymi w toku tzw. współdziałania organów i ich treść ma niewątpliwie znaczenie przy wydawaniu rozstrzygnięcia głównego. Ponieważ postępowanie prowadzone na podstawie art. 106 k.p.a. jest elementem postępowania administracyjnego prowadzonego w danej sprawie, mają do niego zastosowanie w szczególności

art. 7 i art. 10 k.p.a. Zatem odstąpienie przez organ administracji od trybu postępowania wynikającego z przepisów art. 106 § 2 k.p.a. i pozbawienie w ten sposób strony możliwości udziału w postępowaniu - stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mogące mieć wpływ na wynik sprawy (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 listopada 2003 roku,

sygn. akt II SA/Gd 1859/00, nie publ.).

W niniejszej sprawie o zwróceniu się o uzgodnienia do organów wskazanych w treści art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należało zawiadomić wszystkie strony postępowania, a nie tylko wnioskodawcę, zaś sprawę rozstrzygnąć dopiero po zajęciu stanowiska przez te organy w drodze ostatecznego postanowienia (art. 106 § 5 k.p.a.; zob. uchwałę /składu 7 sędziów/ Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 roku, sygn. OPS 8/98, ONSA z 1999 roku, nr 1, poz. 7). Ponieważ organ I instancji powyższych czynności nie dopełnił i wydał decyzję o warunkach zabudowy bez umożliwienia wszystkim stronom aktywnego udziału w postępowaniach prowadzonych przed organami współdziałającymi, a organ odwoławczy tego błędu nie skorygował, Sąd stwierdził, że organy obu instancji naruszyły w niniejszej sprawie wyrażoną w art. 10 k.p.a. zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, z której wynika dla organu administracji publicznej obowiązek zagwarantowania każdej ze stron czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Czynny udział strony w każdym stadium postępowania ma na celu zapewnienie jej wpływu na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 25 marca 1998 roku, sygn. IV SA 1040/96, Baza Orzeczeń LEX nr 45177, z dnia 6 marca 1998 roku, sygn. II SA 1740/97, Baza Orzeczeń LEX nr 43181, por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 sierpnia 1998 roku,

sygn. IV SA 1678/96, Baza Orzeczeń LEX nr 43805).

Mając na uwadze powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały zarówno z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

jak i z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie drugim sentencji wyroku - stwierdzające niedopuszczalność wykonania uchylonych decyzji, oparte zostało na przepisie art.152 ww. ustawy.

O kosztach postępowania w postaci wpisu od skargi (500zł) i kosztów zastępstwa procesowego (240zł wynagrodzenie pełnomocnika, 17zł opłata od pełnomocnictwa) - Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz

§ 14 ust. 2 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.).

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ administracji winien mieć na uwadze wskazania Sądu zawarte w treści przedmiotowego uzasadnienia, w tym dokonaną przez Sąd wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ powinien zapewnić wszystkim stronom udział w postępowaniach przed organami uzgadniającymi, a wydana przez niego decyzja winna odpowiadać wymogom określonym zarówno w art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i w art. 59 i dalszych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w przepisach rozporządzeń wykonawczych.