Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 4/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak /spr./ Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost -Durchowska WSA Donata Starosta Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2012r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. sp.k. na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 7 lipca 2009r. nr LVIII/757/V/2009 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rataje-Łacina" część B w Poznaniu oddala skargę


UZASADNIENIE

[...] SP. Z O.O. (DALEJ – SKARŻĄCA) WNIOSŁA DO WOJEWÓDZKIEGO SĄDU ADMINISTRACYJNEGO W POZNANIU SKARGĘ NA UCHWAŁĘ RADY MIASTA POZNANIA Z DNIA 7 LIPCA 2009 R. (NR LVIII/757/V/2009) W SPRAWIE MIEJSCOWEGO PLANU ZAGOSPODAROWANIA PRZESTRZENNEGO "RATAJE - ŁACINA" CZĘŚĆ B W POZNANIU (DALEJ OKREŚLANEJ JAKO MPZP LUB PLAN). GRANICE OBSZARU OBJĘTEGO PLANEM OKREŚLONE ZOSTAŁY NA RYSUNKU PLANU (§ 1 UST. 2), PRZY CZYM RYSUNEK PLANU, ZATYTUŁOWANY: MIEJSCOWY PLAN ZAGOSPODAROWANIA PRZESTRZENNEGO "RATAJE - ŁACINA" CZĘŚĆ B W POZNANIU, OPRACOWANY W SKALI 1:2000, STANOWIĄCY ZAŁĄCZNIK NR 1 DO UCHWAŁY JEST JEJ INTEGRALNĄ CZĘŚCIĄ (§ 1 UST. 3 PKT 1). NA OBSZARZE OBJĘTYM PLANEM POŁOŻONA JEST M.IN. DZIAŁKA NR [...], KTÓRA JEST W UŻYTKOWANIU WIECZYSTYM SKARŻĄCEJ SPÓŁKI.

Skarżąca zarzuciła podjęcie zaskarżonej uchwały z naruszeniem zasady sporządzania projektu planu na podstawie studium, wyrażonej w art. 17 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto naruszenie zasady wyrażonej w art. 20 ust. 1 zdanie 1 upzp stanowiącej, że plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Według skarżącej, na rysunku Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania - uchwała nr XXXI/299/V/2008 Rady Miasta Poznania z dnia 18 stycznia 2008 r. (dalej jako studium) teren, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość oznaczony jest symbolem D1, U1sw/M1sw. Według tzw. legendy studium oznacza to, że jest to teren przewidziany do przeznaczenia pod usługi i mieszkalnictwo średnio wysokie. Teren ten od strony wschodniej oddzielony jest linią podwójnie załamaną od terenu oznaczonego symbolem D1P2sw, co oznacza teren przewidziany do przeznaczenia pod przemysł. Natomiast na rysunku mpzp teren, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość oznaczony został symbolem 5ZP, co oznaczać ma w zakresie przeznaczenia – tereny zieleni urządzonej. Teren ten oddzielony jest od strony wschodniej identyczną linią podwójnie załamaną od terenu oznaczonego w części graficznej mpzp kolorem fioletowym, używanym dla oznaczenia terenów przeznaczonych na cele przemysłowe, a częściowo fioletowo-zielonym, co oznacza tereny izolujące tereny przemysłowe od terenów sąsiednich o innym przeznaczeniu. W części tekstowej studium teren, na którym znajduje się przedmiotowa działka ma następująco określone zasady kształtowania zabudowy: zalecenie dążenia do lokalizacji zabudowy intensywnej, miejscowo zwartej w szczególności wzdłuż ważnych przestrzeni ośrodkotwórczych. Preferowana wysokość zabudowy do 6 kondygnacji naziemnych. Jest to określenie wspólne dla całego obszaru. Poza tym w studium dla obszaru D1 Piotrowo, Łacina, Rataje, Żegrze określone zostały tereny przewidziane do wyłączenia z zabudowy, określone symbolami ZO (zieleń otwarta) i ZP (tereny parków). Natomiast w tekście mpzp teren, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość oznaczony został jako teren zieleni urządzonej bez prawa rozbudowy i przebudowy. Na rysunku studium zostały również przeznaczone tereny zieleni wyłączone spod zabudowy, lecz według części graficznej studium teren, na którym jest położona przedmiotowa nieruchomość leży poza granicami takich terenów. Natomiast w części graficznej mpzp teren, na którym położona jest nieruchomość został wyodrębniony z terenów przeznaczonych pod zabudowę i włączony do terenów z zabudowy wyłączonych. W ocenie strony poza sporem jest to, że w tekście studium przewidziano wprowadzenie zadrzewień do terenów mieszkaniowych. Rzecz jednak w tym, że teren 5ZP, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość, w mpzp nie stanowi terenu mieszkalnego z wprowadzoną do niego zielenią, lecz teren całkowicie wyłączony z zabudowy. Jest oznaczony odrębnym symbolem właściwym dla terenów wyłączonych z zabudowy. Granica pomiędzy terenami zabudowy mieszkaniowej a terenami z zabudowy wyłączonymi ma inny przebieg w studium, a inny przebieg w mpzp.

Odpowiadając na skargę Miasto Poznań określiło zarzuty skargi jako bezzasadne. Pojęcie zgodności planu miejscowego ze studium jest pojęciem niedookreślonym i ma w dużym stopniu oceniający charakter. Zakres zgodności może być różny – od "niesprzeczności" z ustaleniami studium aż po ich uszczegółowianie. Błędna interpretacja skarżącej polega na przypisaniu zwrotom "wiążące" i "zgodne" znaczenia "identyczne". Zgodność powinna polegać na uszczegółowieniu planem kierunku polityki przestrzennej gminy wyrażonej w dokumencie o charakterze strategicznym, a więc studium zagospodarowania. Lokalizowanie na nieruchomości strony skarżącej zabudowy mieszkaniowej w bezpośrednim sąsiedztwie funkcji przemysłowej byłoby nieuzasadnione. Z uwagi na uciążliwość funkcji przemysłowej konieczne było właśnie stworzenie strefy zieleni stanowiącej swoistą strefę buforową oddzielającą tereny przemysłowe od terenów mieszkaniowych. Nieuzasadnione jest wybiórcze powoływanie się na zapisy studium. Należy mieć na uwadze całokształt postanowień studium. Ze słowniczka studium wynika, że podstawowe przeznaczenie terenów w studium zostało określone dla terenu brutto. Nadto w obszarach ograniczonych liniami rozgraniczającymi ulic lub kolei – granice terenów wskazane pod różne funkcje mogą ulec przesunięciu w wyniku uszczegółowienia na etapie sporządzania miejscowego planu. W przypadku zmiany linii rozgraniczających terenów komunikacyjnych, sposób zabudowy zagospodarowania terenów do nich przyległych należy rozstrzygać na etapie sporządzania miejscowego planu. Poza tym, w zakresie rozwoju budownictwa mieszkalnego studium nakazuje "podnoszenie jakości zamieszkania między innymi poprzez wyznaczenie terenów wyłącznie mieszkaniowych oraz oddzielenie terenów mieszkaniowych od funkcji generujących uciążliwości". Działka skarżącej nie jest jedyną, na której zaplanowano tereny zieleni. Studium nadto wskazuje, że układ ulic zbiorczych na terenie Łacina pozostawia się do sprecyzowania na etapie sporządzenia planu miejscowego. Wymaga się połączenia klasy Z między ulicami A. Baraniaka i B. Krzywoustego. Zaplanowana na części działki skarżącej ulica 05KD-Z jest drogą publiczną klasy zbiorczej i stanowi część tzw. Ringu Łaciny, którego kontynuacja znajduje się w granicach obowiązującego już planu miejscowego "Rataje-Łacina część A". Ponadto zieleni urządzonej na terenie 5ZP nie należy utożsamiać z wyznaczonymi w studium terenami parków. Przedmiotowy teren zieleni nie musi pełnić funkcji rekreacyjnych – jego podstawowym zadaniem jest pełnienie funkcji oddzielającej tereny mieszkaniowe od terenów przemysłowych.

Wyrokiem z dnia 29 grudnia 2009 r., o sygn. akt IV SA/Po 815/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu:

1. stwierdził nieważność § 9 uchwały Rady Miasta Poznania z dnia 7 lipca 2009 r. (Nr LVIII/757/V/2009) w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rataje – Łacina" część B w Poznaniu w części dotyczącej terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 5ZP w zakresie, w jakim na tym terenie w ogóle nie przewiduje przeznaczenia zgodnego z funkcją mieszkaniową, przewidzianą w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania – uchwała nr XXXI/299/V/2008 Rady Miasta Poznania z dnia 18 stycznia 2008 r.,

2. stwierdził nieważność § 11 ww. uchwały z 7 lipca 2009 r. w części dotyczącej terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 05KD-Z w takim zakresie, w jakim wbrew postanowieniom studium (uchwała Rady z 18 stycznia 2008 r.) na części działki nr [...] przewidziano przebieg drogi,

3. dalej idącą skargę oddalił,

4. zasądził od Rady Miasta Poznania na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego,

5. orzekł, że zaskarżona uchwała w części, w której stwierdzono jej nieważność, nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Skargę kasacyjną od ww. wyroku wniosła Rada Miasta Poznania, wnosząc o uchylenie orzeczenia w części dotyczącej punktów 1, 2, 4 i 5 oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Poznaniu.

Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 658/10 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA w Poznaniu z 29 grudnia 2009 r. w punktach 1, 2, 4 oraz 5 i w tym zakresie przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Według NSA na uwzględnienie zasługiwały zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa procesowego, tj. art.141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm; dalej – ustawa p.p.s.a.) w zw. z art.15 ust.1 i art.20 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 ze zm.; dalej – upzp) poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na wadliwym przyjęciu, iż plan jest niezgodny ze studium.

Zdaniem NSA w rozpoznawanej sprawie podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miała zgodność uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego "Rataje – Łacina część B" w Poznaniu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania – uchwalonym w dniu 18 stycznia 2008 r. nr XXXI/299/V/2008.

W ocenie NSA trafnie zauważył Sąd I instancji, że w sprawie nie jest sporne to, iż między miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i studium są rozbieżności w zakresie przeznaczenia terenu obejmującego działkę skarżącej Spółki, sporne jest natomiast to czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, rozbieżny w tym zakresie ze studium – narusza zasadę zgodności planu ze studium. Według treści art.15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sporządzony plan miejscowy musi być zgodny ze studium, zaś jego uchwalenie dopuszczalne jest po stwierdzeniu zgodności ze studium (art. 20 ust. 1 cyt. ustawy).

Tym samym dokonując kontroli prawidłowości podjęcia zaskarżonej uchwały w opisanym zakresie Sąd I instancji winien niezależnie od kompletnej dokumentacji związanej z podjęciem zaskarżonej uchwały z dnia 7 lipca 2009 r. przede wszystkim dysponować kompletnym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania, by móc odnieść się kompleksowo do zarzutów skargi w zakresie naruszenia zgodności planu ze studium. Ocena ta nie może być dokonywana na fragmentach tego aktu planistycznego bowiem niemożliwe jest w takiej sytuacji dokonanie prawidłowej oceny merytorycznej w zakresie wskazywanej zgodności.

Podkreślono, że z przekazanych Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu akt sprawy, w oparciu o które orzekał Sąd I instancji, wynikało, że brak jest kompletnego Studium, a w aktach znajdują się wyłącznie jego fragmenty. Skarżące Miasto Poznań zarzucając błędne ustalenie Sądu, iż plan jest niezgodny ze studium, przywołuje te fragmenty Studium w szczególności wynikające z jego części ogólnej, które wskazują na dopuszczalne inne zinterpretowanie ocenianej zgodności.

Strona skarżąca dołączyła do akt sprawy przywołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brakujące fragmenty studium jak też powołała się na te znajdujące w aktach sądowych.

W ocenie NSA istota sprawy nie może oceniana być w sposób wybiórczy na podstawie przekazywanych sobie fragmentów Studium. Studium formułuje bowiem zasady polityki przestrzennej dla danego terenu, a jego zapisy mają charakter ogólny nie odnoszący się do pojedynczych działek, dlatego tak istotne jest przy ocenie dokonywania zgodności planu ze studium badanie tej przesłanki w oparciu o kompletne materiały tego aktu planistycznego wynikające z zapisu tekstowego, graficznego i tabelarycznego.

W ocenie NSA w rozpoznawanej sprawie Sad I instancji nie ustalił w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy uznając w zaskarżonej części, iż plan miejscowy jest niezgodny ze studium albowiem ustalenia te poczynił w oparciu o fragmenty studium, a nie jego całość. Tym samym doszło do naruszenia przepisu art.141 § 4 ustawy p.p.s.a., który pozwala na zakwestionowanie ustalonego i przyjętego za podstawę wyrokowania przez Sąd I instancji stanu faktycznego. Sąd I instancji zobowiązany został do dokonania oceny zgodności planu ze studium przy uwzględnieniu pełnej dokumentacji studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania.

Ponadto na uwzględnienie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na orzeczeniu nieważności uchwały "w zakresie". Trafnie, zdaniem NSA, wskazano w motywach kasacji, iż Sąd pierwszej instancji stwierdzając nieważność § 9 i § 11 zaskarżonej uchwały z dnia 7 lipca 2009 r. w części jednocześnie wskazał gminie jakie konkretnie przeznaczenie terenu powinno być na działce skarżącego, co stanowi niedopuszczalną ingerencję w sferę zadań własnych gminy, do których należy planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

Przepis art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 3 pkt 5 i pkt 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności.

W ocenie NSA w świetle art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. - co do zasady dopuszczalne jest pozbawienie przez Sąd obowiązywania części, a nie całości przepisu zaskarżonej uchwały. Akty stanowienia prawa, w tym także badana w rozpoznawanej sprawie uchwała, zbudowane są bowiem z szeregu norm, nie zaś jedynie ze zbioru jednostek redakcyjnych poszczególnych przepisów. Zatem przedmiotem dokonywanej przez sąd administracyjny oceny zgodności aktu prawa miejscowego z aktami prawa wyższego rzędu są zawsze normy (wywiedzione na podstawie jednego lub wielu przepisów), nie zaś literalne brzmienie części, lub całości aktu prawnego rozumianego jako zbiór jednostek redakcyjnych. Wiąże się z tym problem - dostrzeżony przez Trybunał Konstytucyjny - konieczności wydawania w szczególnie uzasadnionych sytuacjach tzw. orzeczeń zakresowych, w których stwierdza się niezgodność z aktem wyższego rzędu części treści normatywnej wynikającej z badanych przepisów, pozostawiając jednocześnie konkretny przepis w systemie prawa. Taki sposób dokonywania kontroli norm pozwala uniknąć ewentualnych szkód, jakie mogłyby zostać spowodowane luką prawną, powstałą z powodu wyeliminowania z systemu prawa całego przepisu bez jednoczesnego wprowadzenia w to miejsce nowej regulacji prawnej. W konsekwencji, użyty przez ustawodawcę w art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. zwrot "w całości lub w części" aktu prawa miejscowego odnosi się do aktu stanowienia prawa rozumianego jako normy prawnej, nie zaś - jak wskazano - do poszczególnych przepisów, widzianych w kategoriach gramatycznych, tj. jako jedynie jednostki redakcyjnej.

W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 grudnia 2009 r. stwierdził nieważność § 9 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 5ZP w zakresie, w jakim na tym terenie w ogóle nie przewiduje przeznaczenia zgodnego z funkcją mieszkaniową przewidzianą w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania - uchwała nr XXXI/299/V/2008 Rady Miasta Poznania z dnia 18 stycznia 2008 r., a ponadto stwierdził nieważność § 11 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 05KD-Z w takim zakresie, w jakim wbrew postanowieniom studium na części działki nr [...] przewidziano przebieg drogi.

Taki sposób sformułowania sentencji wyroku w jego pkt 1 w zakresie gdzie wyraźnie wskazano konkretne przeznaczenie terenu powoduje, że trafne jest stanowisko skarżącego kasacyjnie, iż Sąd wskazuje gminie jakie konkretnie przeznaczenie terenu powinno być na działce skarżącego.

Natomiast Sąd nawet w wyroku zakresowym nie może określać przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny uznał wskazany zarzut naruszenia art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. za zasadny lecz tylko we wskazanym wyżej zakresie. Co do zasady nie podzielił Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska skarżącego kasacyjne, że nie jest możliwe stwierdzanie nieważności uchwały w zakresie jak uczynił to Sąd I instancji.

Mając na uwadze przedstawione wyżej przesłanki uwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, a to naruszenia prawa procesowego jak i naruszenia prawa materialnego, odnoszące się do merytorycznej oceny studium, nie mogły być na tym etapie postępowania uwzględnione.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 17 lutego 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 741/10:

1. stwierdził nieważność § 9 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 5ZP w takim zakresie, w jakim wbrew postanowieniom Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania – uchwała nr XXXI/299/V/2008 z dnia 18 stycznia 2008r. , przewidziano tereny zieleni urządzonej na obszarze, na którym znajduje się działka nr [...],

2. stwierdził nieważność § 11 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 05KD-Z w takim zakresie, w jakim wbrew postanowieniom Studium, o którym mowa w pkt 1, na części działki nr [...] przewidziano przebieg drogi,

3. zasądził od Rady Miasta Poznania na rzecz skarżącej spółki kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego,

4. określił, że zaskarżona uchwała w części, w której stwierdzono jej nieważność nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd zważył, że zgodnie z art. 190 ustawy p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W skardze kasacyjnej, pełnomocnik Rady Miasta Poznania zaskarżył powyższy wyrok w całości. Wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. art. 190 w zw. z art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 658/10,

2. art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 1 i 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, a w konsekwencji polegające na błędnym przyjęciu, iż plan jest niezgodny ze Studium,

3. art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. poprzez nie wzięcie pod uwagę stanowiska organu odnośnie zgodności planu ze Studium - w tym całkowite pomięcie rozważań w przedmiocie analizy całego większego obszaru wyznaczonego w Studium a nie tylko działki strony skarżącej,

4. art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na błędnym przyjęciu, że Studium nie przewiduje na danym terenie ulicy zbiorczej,

5. art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. poprzez nie wzięcie pod uwagę stanowiska organu odnośnie zgodności planu ze Studium - w zakresie zieleni.

6. art. 9 ust. 4, art. 17 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną ich wykładnię,

7. art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez niewłaściwe jego zastosowanie - niezastosowanie przepisu prawa, który winien być zastosowany,

8. art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, art. 85, art. 87 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591; art. 7 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez niewłaściwe ich zastosowanie - niezastosowanie przepisu prawa, który winien być zastosowany;

9. art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 9 ust. 1 i ust. 5 tej ustawy poprzez błędną ich wykładnię.

Skarżący podniósł, że Sąd I instancji nie wziął pod uwagę zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 24 czerwca 2010 r. i nie odniósł się do wyjaśnień Rady, z których wynika zgodność zapisów Studium z planem.

Wyrokiem z dnia 17 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1244/11 Naczelny Sąd Administracyjny ponownie uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia NSA wskazał, że stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę okoliczności, które przesądzają o nieważności postępowania. Stwierdziwszy, że w tej sprawie okoliczności te, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie miały miejsca Sąd przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

NSA wskazał, iż wyrok nie może się ostać w obrocie prawnym, gdyż Sąd I instancji naruszył przepisy postępowania, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można opierać skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Użyte w tym przepisie pojęcie "wykładnia prawa", należy rozumieć wąsko jako wyjaśnienie znaczenia prawa. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe (patrz J. P. Tarno – Prawo o postępowaniu przed organami administracyjnymi – Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, W-wa 2004 r. str. 268 oraz wyrok NSA z dnia 28 listopada 2005 r. sygn. akt II FSK 294/05 niepublikowany, wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 342/05 – niepublikowany, wyrok NSA z dnia 4 września 2007 r. sygn. akt I FSK 1130/06 niepublikowany).

Sąd I instancji rozpoznając sprawę ponownie nie może zatem dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny niż wynikający z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też oceniać prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego.

Odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 190 p.p.s.a. dotyczyć może tylko dwóch sytuacji. Pierwsza z nich związana jest ze zmianą stanu faktycznego. Gdy sąd I instancji, ponownie rozpoznając sprawę stwierdzi, że stan faktyczny, który stanowił podstawę rozstrzygnięcia nie jest dostatecznie wyjaśniony bądź jest odmienny od poprzednio przyjętego, nie jest związany wyrażoną poprzednio oceną. Drugi z przypadków dotyczy utraty mocy wiążącej opinii wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - po tym orzeczeniu zmianie ulegnie stan prawny.

Odnosząc te uwagi do analizowanej skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie nie miała miejsca żadna z okoliczności, pozwalających Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu na odstąpienie, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, od oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2010 r.

To oznacza, że Sąd I instancji oceniając prawidłowość zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim stwierdził jej nieważność, powinien dysponować kompletnym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania by móc kompleksowo odnieść się do zarzutów naruszenia zgodności planu z studium.

Naczelny Sąd Administracyjny po raz pierwszy rozpatrując skargę kasacyjną stwierdził, że studium formułuje zasady polityki przestrzennej dla danego terenu,

a jego zapisy mają charakter ogólny, nie odnoszący się do poszczególnych działek. Dlatego tak istotne jest przy dokonywaniu oceny zgodności planu ze studium, badanie tej przesłanki w oparciu o kompletne materiały tego aktu planistycznego, wynikające z zapisu leksykalnego, graficznego i tabelarycznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu ponownie rozpoznając sprawę dysponował kompletną wersją Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania, lecz wbrew zaleceniom Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dokonał kompletnej oceny zgodności kwestionowanego Planu ze Studium. Zgodzić się należy z zarzutem skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji w zasadzie powtórzył uzasadnienie poprzedniego wyroku, odnosząc swoje rozważania nie do całego terenu, lecz do działki skarżącej Spółki i układu ulic.

Sąd I instancji uzasadniając wyrok nie odniósł się też do wyjaśnień skarżącej kasacyjnie Rady, które według niej przemawiają za potwierdzeniem zgodności Planu ze Studium. Zgodnie natomiast z art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd ma obowiązek przedstawienia w uzasadnieniu wyroku zarzutów podniesionych przez skarżącego, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. To oznacza, że sąd administracyjny powinien odnieść się do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, w tym wyjaśnień i zarzutów podniesionych przez pozostałe strony.

Skoro zatem Rada złożyła wyjaśnienia które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, to Sąd I instancji miał obowiązek je ocenić i wyjaśnić w uzasadnieniu dlaczego ich nie uwzględnił przy rozstrzygnięciu sprawy. Oznacza to, że ponownie stan faktyczny sprawy nie został prawidłowo ustalony.

Uchybienie temu obowiązkowi stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego służy gminie do określenia jej polityki przestrzennej. Stąd, zgodnie z art. 10 ust. 2, jego postanowienia wyznaczają z zasady ogólne kierunki działalności i wskaźniki dla wydzielonych obszarów. Studium zawiera diagnozę zagospodarowania przestrzennego i określa politykę gminy w tym obszarze. Postanowienia studium są dla organu sporządzającego plan wiążące (art. 9 ust 4 ustawy), co oznacza, że zapisy planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć.

Artykuł 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym od 11 lipca 2003 r. do 21 października 2010 r. (w dacie uchwalenia kwestionowanego planu) wymagał zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium. To znaczy, że plan miejscowy nie mógł wprowadzić zmian w zakresie kierunków zagospodarowania i zasad zagospodarowania a jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Skoro zatem w planie następuje doprecyzowanie zapisów studium, to tym bardziej konieczna jest kompletna analiza obu aktów w odniesieniu do całego terenu które obejmują a nie poszczególnych obszarów. A to chociażby w związku z różnymi skalami map planu miejscowego i studium. W art. 16 ust. 1 u.p.z.p. przesądzono, że plan miejscowy sporządza się w skali z 1:1000 z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych (w szczególnie uzasadnionych przypadkach 1:500 lub 1:2000). Natomiast projekt rysunku studium, zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium warunków i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233) sporządza się na kopii mapy topograficznej, pochodzącej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, lub na kopii mapy topograficznej w skali od 1:500 do 25.000. Już ten fakt nie pozwala na "proste" porównanie obu rysunków map dla ustalenia zgodności zapisów studium i planu miejscowego. Może na przykład okazać się, że sama linia granicy obszarów zagospodarowania odpowiada np. kilkunastu (kilkudziesięciu) metrom terenu, który musi zostać "zagospodarowany" w planie miejscowym.

Sąd Wojewódzki powinien też zbadać czy kwestionowany akt był zaskarżony przez inne osoby i czy był oceniony przez sąd administracyjny, a jeżeli tak, to jak postępowanie się zakończyło. Nie jest to obojętne dla rozstrzygnięcia tej sprawy.

Zgodnie bowiem z art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) przepisu ust. 1 (o zaskarżeniu uchwał lub zarządzeń podjętych przez organ gminy) nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił.

Jeżeli toczyło się postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Poznaniu z dnia 7 lipca 2009 r. nr LVIII/757/V/2009 i skarga została oddalona, to Sąd musi rozważyć wpływ takiego wyroku na postępowanie w tej sprawie. Jak bowiem stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 czerwca 2008 r. II OSK 1883/07 (System informacji prawnej LEX nr 490131) "Nie można wykluczyć skargi z art. 101 u.s.g. na akt prawa miejscowego, w związku z dokonaną już wcześniej oceną legalności tego aktu ze skargi innego podmiotu. Zróżnicowany charakter prawny treści niektórych kategorii aktów prawa miejscowego, w tym zwłaszcza miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, powoduje, że powaga rzeczy osądzonej, o której stanowi art. 101 ust. 2 tej ustawy, dotyczy sprawy, w której sąd administracyjny rzeczywiście orzekał i skargę oddalił, z wyłączeniem oceny naruszeń indywidualnych praw poszczególnych podmiotów, a zwłaszcza ewentualnego nadużycia wobec nich władztwa planistycznego gminy. Konsekwencją tego jest związanie sądu orzekającego o legalności aktu prawa miejscowego, po jego wcześniejszej kontroli sądowej ze skargi innego podmiotu, tymi ocenami wyroku oddalającego skargę na ten akt, które odnoszą się do ustaleń dotyczących praw i obowiązków ogółu jego adresatów oraz obowiązek sądu rozpoznania tych zarzutów, które mając charakter indywidualny nie mogły być przedmiotem rozpoznania sądu wcześniej orzekającego o legalności aktu, o którym mowa. To oznacza, że jeżeli o legalności określonego aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to sąd ten orzekając później, ze skargi innego podmiotu, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami w zakresie, o którym mowa, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach, w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, tj. naruszenia indywidualnego interesu skarżącego. W konsekwencji ewentualne stwierdzenie nieważności takiego aktu może nastąpić tylko w części dotyczącej interesów prawnych skarżącego".

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 02.153.1270 ze zm., dalej - ppsa) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Należy wskazać, że w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny dwukrotnie wypowiadał się wyrokami z dnia 24 czerwca 2010r. i 17 października 2011r. uchylając wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. W konsekwencji Sąd w składzie niniejszym, zgodnie z dyspozycją art. 190 ppsa jest związany wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Nie ulega wątpliwości, że w dniu 7 lipca 2009 roku Rada Miasta Poznania podjęła uchwałę Nr LVII/757/V/2009 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rataje - Łacina" część B w Poznaniu (zwanej dalej Planem).

W dniu [...] lipca 2009 r. skarżąca wezwała Radę Miasta Poznania do usunięcia naruszenia interesu prawnego przez przedmiotową uchwałę. Pismem z dnia [...] sierpnia 2009 r. doręczonym pełnomocnikowi skarżącej w dniu [...] sierpnia 2009 r. udzielono odpowiedzi na powyższe wezwanie, wyjaśniając, iż zarzuty podniesione w wezwaniu są bezzasadne.

W wyniku powyższego skarżąca w dniu [...] września 2009 r. wniosła skargę na przedmiotową uchwałę.

Sporną w niniejszej sprawie okolicznością jest nie to, czy między miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i studium są rozbieżności w zakresie przeznaczenia terenu obejmującego działkę skarżącej Spółki, lecz to czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, rozbieżny w tym zakresie ze studium – naruszył zasadę zgodności planu ze studium.

Według treści art.15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sporządzony plan miejscowy musi być zgodny ze studium, zaś jego uchwalenie dopuszczalne jest po stwierdzeniu zgodności ze studium (art. 20 ust. 1 cyt. ustawy).

Dokonując kontroli prawidłowości podjęcia zaskarżonej uchwały w opisanym zakresie Sąd dysponował kompletnym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania, aby móc odnieść się kompleksowo do zarzutów skargi w zakresie naruszenia zgodności planu ze studium. Ocena ta nie mogła być dokonywana na fragmentach tego aktu planistycznego bowiem niemożliwe jest w takiej sytuacji dokonanie prawidłowej oceny merytorycznej w zakresie wskazywanej zgodności.

Skarżąca zarzucała Radzie Miasta Poznania, iż przedmiotowa "uchwała została podjęta z naruszeniem zasady sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, wyrażonej w art. 17 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej upzp), to jest zasady stanowiącej, iż projekt planu sporządzany jest na podstawie studium oraz zasady wyrażonej w art. 20 ust. 1 zd. 1 upzp, to jest zasady stanowiącej, że plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jej zgodności ze studium".

Sąd w niniejszym składzie stwierdza, że zgodnie z art. 17 pkt 4 upzp Prezydent Miasta Poznania sporządził projekt Planu uwzględniając ustalenia studium. Następnie Rada Miasta Poznania zgodnie z art. 20 ust. 1 upzp uchwaliła Plan, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania (uchwała Rady Miasta Poznania Nr XXXI/299/V/2008 z dnia 18 stycznia 2008 r.), dalej: Studium.

Należy zauważyć, że zasada zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie została w ustawie wyrażona wprost w formie przepisu prawa materialnego. Wyłania się ona z przepisów proceduralnych, przede wszystkim z art. 9 ust. 4 oraz art. 15 ust. 1 upzp, następnie owa zasada ponownie pojawia się w art. 17 pkt 4 upzp. Natomiast w art. 20 ust. 1 upzp ma miejsce kontrola realizacji owej zasady, w której to rada gminy dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium, a następnie oceny zgodności projektu planu miejscowego z tymże studium.

Wskazać należy, iż przyjęcie kryteriów i zakresu wymaganej zgodności planu miejscowego ze studium ustawodawca pozostawił uznaniu rady gminy. Rada gminy jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu planu miejscowego.

Zgodnie z art. 9 ust. 4 oraz art. 15 ust. 1 upzp prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego zawierający część tekstową graficzną, zgodnie z zapisami studium, a ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Pojęcie zgodności planu miejscowego ze studium jest więc pojęciem niedookreślonym i ma w dużym stopniu oceniający charakter. Zakres zgodności może być różny - od "niesprzeczności" z ustaleniami studium aż po ich uszczegóławianie. Punktem wyjścia do oceny zgodności planu ze studium będzie zawsze przedmiot i sposób ujęcia ustaleń studium. Jeśli dotyczą rozmieszczenia obiektów i sieci infrastrukturalnych albo terenów chronionych na danym obszarze, to muszą one zostać zlokalizowane w granicach tego obszaru, jednakże ich szczegółowe umiejscowienie należy do samego planu, bądź wynika ze stanu faktycznego lub przepisów odrębnych (tak: Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, Wyd. 5, Warszawa 2009, s. 152).

Nie należy więc interpretować art. 9 ust. 4, art. 15 ust.1 upzp w ten sposób, iż przypisuje się zwrotom "wiążące" i "zgodne" znaczenia "identyczne".

Sformułowania "plan zgodny z ustaleniami studium" nie należy rozumieć jako plan powtarzający w sposób identyczny formę graficzną i językową (tekstową) zapisu studium. Byłoby to bowiem sprzeczne z intencją ustawodawcy, który w art. 9 ust. 1 upzp stwierdza, że studium opracowuje się w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Studium wraz ze strategią rozwoju gminy (miasta), stanowią podstawowe instrumenty polityki przestrzennej gminy, natomiast miejscowy plan, zgodnie z brzmieniem art. 14 ust.1 upzp., sporządza się w celu ustalenia przeznaczenia terenów (...) oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy. Dopiero miejscowy plan jest aktem prawa miejscowego, co wskazuje na to, że musi on — w przeciwieństwie do zapisów studium — posiadać precyzyjne, jednoznaczne, możliwe do wyegzekwowania ustalenia wyrażone w formie nakazów, zakazów i dopuszczeń. Studium natomiast wyznacza kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy, dla której jest opracowywane, wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, obszary oraz zasady ochrony dziedzictwa kulturowego (...), kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej oraz obszary służące rozmaitym celom wymienionym w art. 10 ust. 2, a jego ustalenia są uogólnione - adekwatnie do natury opracowania strategicznego, kierunkowego. Studium powinno określać kierunki zmian w przeznaczeniu wszystkich terenów w granicach administracyjnych gminy. Wymóg taki nie stoi w sprzeczności z jednoznacznym ustaleniem przeznaczenia terenów, które w dalszym ciągu pozostaje zarezerwowane dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W ustaleniach studium powinny być zawarte jedynie informacje dotyczące kierunków i lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Plan miejscowy jest opracowaniem szczególnym. Jest to jedyny dokument, w którym określa się przeznaczenie terenów oraz sposób ich zagospodarowania. W tym zakresie funkcji planu nie jest w stanie zastąpić ani studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, ani dokumenty opracowywane na szczeblu województwa lub kraju (wyjątkiem są zarządzenia zastępcze wydawane przez Wojewodę).

Ustawodawca w art. 16 ust. 1 upzp przesądził, iż mpzp sporządza się w skali 1:1000 z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych (w szczególnie uzasadnionych przypadkach 1:500 lub 1:2000). Natomiast projekt rysunku Studium, zgodnie z § 5 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. z 2004 r, nr 118 poz.1233) sporządza się na kopii mapy topograficznej, pochodzącej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, lub na kopii wojskowej mapy topograficznej w skali od 1 : 5000 do 1 : 25000.

Dokładna analiza charakteru obydwu dokumentów (studium i planu miejscowego) pozwała na właściwą interpretację nakazu dotyczącego zgodności miejscowych planów ze studium. Zgodność ta powinna polegać na uszczegółowieniu planem kierunku polityki przestrzennej gminy wyrażonej w dokumencie o charakterze strategicznym, a więc studium zagospodarowania. Gdyby wolą ustawodawcy było przyznanie studium roli dokumentu precyzyjnie wyznaczającego koncepcję zagospodarowania danego obszaru - to zbędne byłyby plany miejscowe - których sporządzanie wiąże się często z wielomiesięczną, skomplikowaną i bardzo rygorystyczną procedurą. Plan jest narzędziem do realizacji celów określonych w studium. W żadnym zaś przypadku "zgodność" planu miejscowego ze studium nie może oznaczać dokładnego odwzorowania i przepisania (przerysowania) ustaleń ze studium do planu -sprzeciwia się temu nie tylko zakres regulacji czy skala obydwu dokumentów, lecz przede wszystkim wykładnia celowościowa przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazująca na miejsce obu dokumentów w polityce przestrzennej gminy. Tak więc studium to określenie polityki przestrzennej gminy, a plan miejscowy to akt uszczegóławiający przeznaczenie terenu i sposób zabudowy. Zgodność planu ze studium polega więc na uszczegółowieniu planem kierunku polityki przestrzennej zawartej w studium.

W ocenie Sądu zarzuty skarżącej sprowadzały się do kwestionowania przyjętej w Planie koncepcji urbanistycznej, do kształtowania której organy gminy miały prawo w ramach przysługującego im władztwa planistycznego. Natomiast kwestionowanie zgodności Planu ze Studium jest wyrazem niezadowolenia skarżącej z faktu uchwalenia Planu. W związku z powyższym należy podkreślić, iż wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 3 ust. 1 upzp jest przyznanie gminie władztwa planistycznego. Władztwo to rozumiane jest jako uprawnienie gminy do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie. W tym zakresie władztwa mieści się m. in. prawo do określenia polityki przestrzennej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Ustawodawca w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP wskazał przesłanki dopuszczalności ograniczenia własności, wskazując, iż ograniczenia takiego można dokonać tylko w drodze ustawy. Ponadto ustawodawca, w art. 140 kc określił granice własności, którymi są przepisy ustaw, zasady współżycia społecznego oraz społeczno-gospodarcze przeznaczenie prawa. W końcu art. 6 ust. 1 upzp stanowi, iż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności.

W świetle powyższych przepisów nie może ulec wątpliwości, iż właśnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "jest jedną z ustaw szczególnych, wyznaczających granice władania rzeczą przez właściciela". Z mocy tej ustawy "organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy". Rada gminy wyposażona przez ustawodawcę w tzw. władztwo planistyczne, "rozumiane jako prawo legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności" działa w granicach przyznanego jej uznania (tak wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 maja 2004 r., Sygn. akt 1532/03, LEX nr 173691).

W związku z powyższym mając na uwadze treść art. 6 ust 1 upzp nie ulega wątpliwości, iż "akty planistyczne w sposób pośredni i bezpośredni wpływają na sposób wykonywania prawa własności" (vide: Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, Wyd. 5, Warszawa 2009, s. 53 i n).

Słusznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, iż "plan zagospodarowania przestrzennego stanowi podstawę dla ingerencji w prawo własności", oraz że "miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako przepis gminny, jest podstawowym aktem normatywnym kształtującym treść prawa własności na danym terenie (...)". (wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 października 1999 r., sygn. akt II SA 807/99, LEX nr 46219 oraz wyrok NSA w Warszawie z dnia 10 marca 1999 r. sygn. akt 446/97, LEX nr 46750).

Zgodnie ze Studium działka pozostająca w użytkowaniu wieczystym skarżącej leży na skraju obszaru oznaczonego w Studium symbolem Dl-Ulsw/Mlsw, a więc w strefie Dl (północno-wschodnia część miasta Poznania: Piotrowo, Łacina, Rataje, Zegrze), na terenach gdzie kierunki zmian w przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenów określone są następująco: "tereny zabudowy średniowysokiej o funkcji usługowej z dopuszczeniem terenów zabudowy średniowysokiej, mieszkaniowej wielorodzinnej, blokowej i kwartałowej z usługami podstawowymi". Nieruchomość skarżącej leży w sąsiedztwie istniejących terenów przemysłowych oznaczonych w Studium symbolem Dl-P2sw - "terenów zabudowy średniowysokiej: zakładów przemysłowych, w tym wysokich technologii, baz, składów, hurtowni, półhurtowi i innej działalności gospodarczej oraz zakładów recyklingu i baz technicznych".

Ze względu na skalę i charakter Studium nie wyznacza się w nim wszystkich działek, na których należałoby umiejscowić zieleń urządzoną, jak również drogi publiczne. Stąd, zarówno zieleń urządzona, jak i drogi są lokalizowane w ramach obszarów, dla których jako przyszłe kierunki zagospodarowania Studium wskazało tereny zabudowy usługowej, czy też mieszkaniowej. Gdyby bowiem wszystkie elementy towarzyszące zabudowie usługowej lub mieszkaniowej były dokładnie wskazane już w Studium, utraciłoby ono swój charakter aktu wskazującego kierunki zmian w przeznaczeniu i zagospodarowaniu przestrzeni. Konkretne miejsca lokalizacji nowej zabudowy mieszkaniowej, w ramach większego obszaru wyznaczającego taki kierunek zagospodarowania w Studium, określa się dopiero na etapie planu miejscowego, który jest opracowaniem o innej skali i znacznie większym stopniu szczegółowości. "Studium zawiera więc uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego oraz określa politykę (kierunki) w tym zakresie. Jednakże szczegółowe umiejscowienie określonych obiektów, czy też przeznaczenie danego terenu należy do ustaleń planu miejscowego, bądź wynika ze stanu faktycznego lub przepisów prawa. Zgodność, o której mowa w art. 15 ust. 1 polega zatem, na uszczegółowieniu planem kierunku polityki przestrzennej wyrażonej w studium" (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 lutego 2007 r., sygn. akt: U SA/Po 733/06).

W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "Rataje - Łacina" część B w Poznaniu na nieruchomościach skarżącej zapisano przeznaczenie pod drogę publiczną 05KD-Z i zieleń urządzoną 5ZP. Sąd podziela więc pogląd organu, iż lokalizowanie na nieruchomości skarżącej – działce nr [...] zabudowy mieszkaniowej w bezpośrednim sąsiedztwie funkcji przemysłowej byłoby nieuzasadnione. Można z całą stanowczością stwierdzić, iż z uwagi na uciążliwość funkcji przemysłowej konieczne było właśnie dla tego terenu stworzenie strefy zieleni stanowiącą swoistą strefę buforową oddzielającą tereny przemysłowe od terenów mieszkaniowych.

Zapisów studium nie można traktować w sposób wybiórczy. Sąd ponownie rozpoznający sprawę dysponował kompletną wersją Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania i dokonał kompletnej oceny zgodności kwestionowanego Planu ze Studium. Dlatego też w ocenie Sądu całkowicie nieuzasadnione jest wybiórcze powoływanie się przez Skarżącą na zapisy Studium. Ustalenia zawarte w części Szczegółowej należało odczytywać łącznie z ustaleniami części Ogólnej (uwaga tej treści znajduje się bezpośrednio po ustaleniach dotyczących przedmiotowego obszaru - strefa Dl - w części Szczegółowej Studium) (tak w: Studium, Kierunki, Cz. Szczegółowa, str. 262, w załączeniu - wyrys i wypis ze Studium).

W celu oceny zgodności Planu ze Studium należało więc mieć na uwadze całokształt postanowień Studium. Wymaga także wskazania, że w Studium "podstawowe przeznaczenie terenów zostało określone dla terenu brutto"( Studium, Kierunki, Cz. Ogólna, str. 30, w załączeniu). Poprzez tereny o przeznaczeniu podstawowym brutto należy rozumieć "tereny o przewidywanej przeważającej funkcji podstawowej - mieszkaniowej (w tym tereny usług podstawowych), usługowej, sportowej lub przemysłowej wraz z terenami o funkcjach uzupełniających, tereny zieleni i ulic" ( Studium, Kierunki, Cz. Ogólna, Słowniczek, w załączeniu).

W ocenie Sądu wynika z tego, że podstawowe przeznaczenie na wskazanym w Studium obszarze może być uzupełniane o tereny zieleni i ulic, które to tereny nie muszą być wyznaczone w Studium.

Ponadto przedmiotowe Studium stanowi, iż "W obszarach ograniczonych liniami rozgraniczającymi ulic lub kolei - granice trenów wskazane pod różne funkcje, mogą ulec przesunięciu w wyniku uszczegółowienia na etapie sporządzania miejscowego planu. W przypadku zmiany linii rozgraniczających terenów komunikacyjnych, sposób zabudowy zagospodarowania terenów do nich przyległych należy rozstrzygać na etapie sporządzania miejscowego planu." ( Studium, Kierunki, Cz. Ogólna, str. 31, w załączeniu). Nadto w zakresie rozwoju budownictwa mieszkaniowego Studium nakazuje "podnoszenie jakości zamieszkania, m.in. poprzez wyznaczenie terenów wyłącznie mieszkaniowych oraz oddzielenie terenów mieszkaniowych od funkcji generujących uciążliwości" ( Studium, Kierunki, Cz. Ogólna, str. 38, w załączeniu).

W przedmiotowym Planie natomiast duży teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową (7MW i 8MW) z istniejącą już zabudową mieszkaniową znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie terenów przemysłowych (P) z istniejącą tam zabudową przemysłową. Jedynym więc skutecznym sposobem na oddzielenie terenów mieszkaniowych od terenów przemysłowych generujących uciążliwości jest lokalizacja zieleni (zieleni urządzonej i zieleni izolacyjnej) na terenach wolnych od zabudowy. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy takie rozwiązania planistyczne zostały przedstawione mieszkańcom terenów mieszkaniowych i spotkały się z ich aprobatą. Należy podkreślić, że zieleń zaplanowano tak, aby w miarę możliwości otaczała ona cały teren przemysłowy. Wobec czego działka skarżącej nie jest jedyną, na której zaplanowano tereny zieleni.

Wymaga uwagi także kwestia, iż w zakresie kierunków rozwoju systemu transportowego Studium przyjmuje szczególne warunki dla planowania niektórych ulic, w szczególności wskazuje, iż "Układ ulic zbiorczych na terenach "Łacina" (kZ.017) pozostawia się do sprecyzowania na etapie sporządzenia planu miejscowego. Ulice te powinny być połączone z pobrzeżnymi elementami układu podstawowego w sposób nie powodujący znaczących utrudnień w ruchu, zwłaszcza na ul. Jana Pawła U. Wymaga się zapewnienia połączenia klasy Z między ulicami A. Baraniaka (kG.16) i B. Krzywoustego (kGP.6.4)" ( Studium, Kierunki, Cz. Ogólna, str. 81, w załączeniu).

Zaplanowana zatem na części działki skarżącej ulica 05KD-Z jest drogą publiczną klasy zbiorczej i stanowi część tzw. Ringu Łaciny, którego kontynuacja znajduje się w granicach obowiązującego już planu miejscowego "Rataje-Łacina część A.

Ubocznie wskazać należy, iż zieleni urządzonej na terenie 5ZP nie należy utożsamiać z wyznaczonymi w Studium terenami parków. Przedmiotowy teren zieleni nie musi pełnić funkcji rekreacyjnych - jego podstawowym zadaniem jest pełnienie funkcji oddzielającej tereny mieszkaniowe od terenów przemysłowych. Mając na uwadze ważny interes społeczny, jakim jest ochrona mieszkańców przed uciążliwością zakładów przemysłowych Rada Miasta Poznania w ocenie Sądu nie przekroczyła granic władztwa planistycznego. Ograniczenie sposobu korzystania przez skarżącą z jej nieruchomości, odbyło się zgodnie z zasadą proporcjonalności.

Nie można zatem dokonywać oceny zgodności Planu ze Studium tylko i wyłącznie przez pryzmat działki będącej w użytkowaniu wieczystym skarżącej, która stanowi jedynie niewielki fragment większego wyznaczonego w studium obszaru. Na spornym obszarze wyznaczonym w Studium obowiązują obecnie dwa miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego o łącznej powierzchni ok. 167 ha Pierwszy z nich - miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Rataje-Łacina" część A obejmuje obszar o powierzchni 60 ha. Natomiast przedmiotowy Plan ("Rataje-Łacina część B") obejmuje obszar o powierzchni ok. 106 ha, z kolei działka skarżącej obejmuje obszar o powierzchni zaledwie 1,55 ha. Dlatego też dla oceny zgodności Planu ze Studium konieczna jest analiza całego większego obszaru wyznaczonego w Studium, dla którego uchwalono miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego (vide: Wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 czerwca 2007 r., Sygn. akt IIOSK 466/07). A zatem w ocenie Sądu zapisy Planu nie doprowadziły w żaden sposób do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium, ani też tego zagospodarowania nie wykluczyły. Artykuł 20 upzp, w brzmieniu obowiązującym od 11 lipca 2003r. do 21 października 2010r. (w dacie uchwalenia kwestionowanego planu) wymagał zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium. To znaczy, że plan miejscowy nie mógł wprowadzać zmian w zakresie kierunków zagospodarowania i zasad zagospodarowania, a jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Sąd dokonując kompletnej analizy obu aktów w odniesieniu do całego terenu, który obejmują (a nie poszczególnych obszarów) stwierdził, iż w przedmiotowym planie doszło jedynie do doprecyzowania zapisów studium, a nie modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium.

Należy także wskazać, (co podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny), nie mogło ujść uwadze Sądowi w niniejszym składzie, iż toczyło się już postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie IV SA/Po 117/10 skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Poznaniu z dnia 7 lipca 2009r. nr LVIII/757/V/2009, w którym Sąd zajmował się legalnością tego aktu prawa miejscowego i skargę oddalił. Oczywiście w niniejszej sprawie Sąd rozpoznawał skargę w granicach, w jakich nie była rozpoznawana wcześniej tj. naruszenia indywidualnego interesu skarżącej. Jednakże Sąd nie widział podstaw do stwierdzenia nieważności tego aktu w części dotyczącej interesów prawnych skarżącej, które nie zostały w ocenie Sądu naruszone, a zwłaszcza nie zostało nadużyte wobec niej władztwo planistyczne gminy. Zgodnie bowiem z zasadą zgodności planu ze studium, funkcja podstawowa przewidziana w Studium na przedmiotowym obszarze została zagwarantowana w planach miejscowych. Dokonując oceny zgodności planu ze studium należało przeanalizować wszystkie dokumenty obowiązujące na analizowanym w Studium terenie co Sąd uczynił, a nie brać pod uwagę jedynie działkę skarżącej. Funkcja podstawowa przewidziana w Studium ma być bowiem funkcją przeważającą na danym obszarze, nie zaś na każdej działce budowlanej wchodzącej w skład tego obszaru.

Sąd nie dopatrzył się także, aby Rada Miasta Poznania uchwaliła przedmiotowy Plan z naruszeniem zasad sporządzania planów miejscowych. Należy podkreślić, iż skarżąca nie skorzystała z uprawnień, jakie wynikają z art.17 i 18 upzp i nie wniosła do projektu przedmiotowego planu miejscowego uwag. Wprowadzenie instytucji uwag do projektu planu miejscowego ma na celu uwzględnienie udziału podmiotów indywidualnych w kształtowaniu treści planu. Stosownie do brzmienia art. 18 ust. 1 upzp uwagi do projektu planu może wnieść każdy. Przesłanką merytoryczną uwagi do projektu planu miejscowego jest zakwestionowanie przez wnoszącego ustaleń planu miejscowego. Ustawa nie wymaga szczególnej legitymacji materialnoprawnej i wykazania naruszenia interesu prawnego wnoszącego uwagę. Uwagę do projektu planu można wnieść w imieniu własnym lub w interesie ogólnym. Wnoszący uwagę nie musi powoływać się na prawo własności, ani na fakt zamieszkania lub siedzibę na terenie objętym planem, ani na terenie gminy. Uwaga może zatem kwestionować ustalenia planu dotyczące sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy konkretnej nieruchomości należącej do osoby wnoszącej uwagę, jak również wskazywać, że cała koncepcja plany lub jej elementy są błędne. Skarżąca spółka, będąca profesjonalistą, w sytuacji, w której miała zastrzeżenia do przedmiotowego Planu nie wniosła do jego projektu uwag.

Mając powyższe okoliczności na uwadze, w ocenie Sądu nie doszło do naruszenia zasady zgodności planu miejscowego ze studium zawartej w art. 9 art. 17 pkt 4 oraz art. 20 ust. 1 upzp., gdyż uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rataje - Łacina" część B w Poznaniu jest zgodna ze Studium. W kontekście powyższego, stwierdzić należy, iż przyjęte w omawianym planie miejscowym ustalenia dla przedmiotowej nieruchomości są nie tylko zgodne z ustaleniami przyjętymi w Studium, ale również mieszczą się w ramach władztwa planistycznego gminy. Dlatego też, stwierdzić należy, iż nie doszło do naruszenia prawa przez podjęcie w dniu 7 lipca 2009 r. przez Radę Miasta Poznania uchwały Nr LVIII/757/V/2009 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rataje - Łacina" część B w Poznaniu, co tym samym skutkowało oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. czyniąc ją bezzasadną.

MZ