Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1503/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 103 ust.1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Iwona Niżnik-Dobosz Sędziowie: Sędzia WSA Waldemar Michaldo (spr.) Sędzia WSA Paweł Darmoń Protokolant: Urszula Czerwińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi C. S. na decyzję Nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 13 sierpnia 2014 r., znak: [...] w przedmiocie nienałożenia obowiązku wykonania czynności i udzielenia pozwolenia na użytkowanie skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 27 września 2013 r. znak: [....] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki (PINB) orzekł o nienałożeniu na współwłaścicieli budynku mieszkalnego położonego przy ul. [....] w K. na dz. nr [....] i [....] obr. [....] tj.: L.P. i H.P. obowiązku wykonania czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych związanych z rozbudową i nadbudową istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego przy ul. [....] w K. , wraz z rozbudową istniejących wewnętrznych instalacji elektrycznej i gazowej, do stanu zgodnego z prawem, oraz udzielił pozwolenia na użytkowanie części rozbudowanej i nadbudowanej przedmiotowego budynku mieszkalnego gdyż ww. obiekt budowlany w całości jest zdatny do użytku.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w dniu 14 lutego 2012 r. inspektorzy PINB przeprowadzili oględziny nieruchomości, w wyniku których ustalono, że istniejący budynek mieszkalny położony przy ul. [....] w K. został rozbudowany w trzech kierunkach tj.:

- od strony zachodniej o wiatrołap, o wymiarach w rzucie 1,90 m x 3,20 m i wysokości jednej kondygnacji, w latach 1966-1967,

- od strony północnej o część mieszkalną obejmującą dwa pomieszczenia tj. przedsionek i kuchnię, o wymiarach w rzucie 6,35 m x 2,65 m i wysokości jednej kondygnacji wraz z tarasem, w 1978 r.,

- od strony wschodniej w miejsce istniejących schodów i pomieszczenia sanitarnego o klatkę schodową wraz z przedsionkiem, o wymiarach w rzucie 2,35m x 9,65 m i wysokości budynku, w latach 1988-1989,

- w tym nadbudowy istniejącego budynku polegającej na podniesieniu kalenicy istniejącego budynku, w latach 1988-1989, wraz z rozbudową wewnętrznych instalacji: elektrycznej odpowiednio w rozbudowanych częściach ww. istniejącego budynku, i rozbudową wewnętrznej instalacji gazowej w 1990 r. odpowiednio w rozbudowanych częściach ww. istniejącego budynku.

Ustalenia w zakresie dat realizacji ww. robót budowlanych dotyczących rozbudowy i nadbudowy istniejącego budynku dokonano na podstawie przedłożonych przez współwłaścicieli posesji i strony przeciwnej dowodów, w tym złożonych oświadczeń, którym organ dał wiarę, stwierdzając, iż ww. istniejący budynek mieszkalny wybudowany w latach 1958-1960 na podstawie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Powiatowego Zarządu Architektoniczno- Budowlanego w K. z dnia 6 października 1958 r., o pozwoleniu na jego budowę.

Organ wskazał następnie, że w celu zgromadzenia pełnego materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie, postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2012 r. nałożył na zobowiązanych obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej określającej sposób i prawidłowość wykonania robót budowlanych związanych z dokonaną rozbudową i nadbudową istniejącego budynku mieszkalnego i zgodności ich wykonania z przepisami techniczno-budowlanymi w tym również przepisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. nr 75 poz. 690 ze zm.) oraz obowiązującymi normami i zasadami wiedzy technicznej.

Jednocześnie organ ustalił, że działki nr 209 i 210 objęte były Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego [....] Zespołu Miejskiego (zatwierdzonym Uchwałą Nr 34/77 Rady Narodowej Miasta K. z dnia 23 czerwca 1977 r.), który obowiązywał w dniach 20 sierpnia 1977 r. – 15 czerwca 1988r. Zgodnie z tym planem ww. obszar znajdował się w terenie oznaczonym symbolem BI.05.03.MN -Tereny mieszkalnictwa o niskiej intensywności zabudowy. Z kolei od 16 czerwca 1988 r. do 22 czerwca 1993 r. dla ww. działek obowiązywał Miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Miasta K. zatwierdzony uchwałą Nr XXXVI/229/88 Rady Narodowej Miasta K. z 25 kwietnia 1988 r. i znajdowały się one w terenach upraw ogrodniczych i sadów z dopuszczeniem zabudowy, oznaczonych na rysunku planu symbolem A2.25.014Rom. Organ ustalił także, że obecnie ww. działki nie podlegają regulacjom żadnego obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ wskazał następnie, że w dniu 26 października 2012 r. inwestor przedłożył żądaną ekspertyzę techniczną opracowaną przez mgr inż. M.C. z września 2012 r., uzupełnioną aneksem z listopada 2012 r.

Organ przywołał następnie brzmienie przepisów Zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych w z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego, z uwagi na dokonaną rozbudowę istniejącego budynku od strony zachodniej o wiatrołap w latach 1966-1967 oraz Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, z uwagi na dokonaną rozbudowę istniejącego budynku od strony północnej o część mieszkalną w poziomie parteru i taras na jego dachu w 1978 r., a od strony wschodniej o klatkę schodową wraz z przedsionkiem i nadbudowę budynku w latach 1988-1989.

Organ zaznaczył, że mgr inż. M.C. w swojej ekspertyzie technicznej z września 2012 r., nie zalecił do wykonania żadnych robót budowlanych, w związku z dokonaną rozbudową i nadbudową.

Autor ww. opracowania stwierdził, iż cyt. "Roboty budowlane (...) zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną i obowiązującymi w czasie rozbudowy przepisami, budynek stanowi całość techniczno- użytkową. Obiekt użytkowany jest zgodnie z przeznaczeniem i nie wymaga robót dostosowawczych".

Mając na uwadze powyższe fakty organ nadzoru budowlanego uznał, że przedmiotowy obiekt nie podlega rozbiórce, na podstawie art. 37 ustawy Prawo Budowlane z 1974 r., bowiem:

nie narusza ustaleń Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego [....] Zespołu Miejskiego i Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. dla przedmiotowego terenu,

nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia,

wykonany jest zgodnie ze sztuką budowlaną, przepisami techniczno - budowlanymi i nie narusza warunków technicznych obowiązującymi w dacie budowy, co potwierdzone zostało przez osoby posiadające stosowne uprawnienia, jak również spełnia warunki do bezpiecznego użytkowania obiektu.

Nadto z przedłożonych przez inwestora ww. dokumentów wynika, że nie zachodzą przesłanki określone w art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., ponieważ przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany zgodnie z przepisami i nie zachodzi konieczność nałożenia na inwestorów obowiązku wykonania zmian czy przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektów do stanu zgodnego z przepisami.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła C.S. zarzucając naruszenie przywołanego w zaskarżonej decyzji Rozporządzenia Ministra Administracji z 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki. Przywołany § 12 rozporządzenia nie może być rozpatrywany w oderwaniu od następującego po nim art. 13 rozporządzenia. Odwołująca się zaznaczyła, iż jakkolwiek odnosi się ono do budynków gospodarczych, to jednak nakłada obowiązek, by w przypadku usytuowania ich bliżej granicy sąsiedniej działki lub bezpośrednio przy niej, ściany skierowane na granice nie posiadały otworów drzwiowych i okiennych - niezależnie od tego jak daleko znajdują się najbliższe istniejące obiekty budowlane.

Zaskarżona decyzja nie ocenia i nie wyjaśnia także sprzeczności w kolejnych znajdujących się w aktach sprawy ekspertyzach architektonicznych; dwie ekspertyzy, w tym jedną która zaleca wybudowanie muru granicznego i druga p. C. z września 2012 r., stwierdzają konieczność zabudowania otworów okiennych i drzwiowych od stron wschodniej i północnej.

Niezależnie od powyższego okapy, gzymsy, balkony, daszki nad wejściem, galerie, tarasy, schody zewnętrzne, pochylne rampy - zgodnie z przepisami nie mogły znajdować się bliżej granicy, niż obecnie 1,5 m. a wcześniej 1,7 m. Tymczasem taras przedmiotowej samowoli budowlanej oraz daszek nad wejściem na narożniku ścian północnej i wschodniej został dobudowany później niż sam budynek i jego rozbudowa, a więc po 1995 r. i znajduje się znacznie bliżej niż 1,5 m od granicy z działkami sąsiednimi.

W oparciu o powyższe odwołująca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i nakazanie inwestorom doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem poprzez zamurowanie wszelkich otworów okiennych i drzwiowych istniejących od strony wschodniej w przedmiotowym obiekcie.

Decyzją z dnia 13 sierpnia 2014 r. znak: [....] nr [....] [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano art. 138 § 1 pkt 1, w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 i art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) w związku z art. 42 ust 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.).

Organ odwoławczy stwierdził, że PINB w K. Powiat Grodzki uczynił zadość przepisom ustawy Prawo budowlane i Kodeksu postępowania administracyjnego, a decyzja pierwszoinstancyjna została wydana prawidłowo.

Zgromadzony materiał dowodowy wykluczył okoliczności określone w art. 37 ustawy Prawo budowlanego z 1974 r., które skutkowałyby obligatoryjnym orzeczeniem nakazu rozbiórki oraz nakazaniem zmian i przeróbek, mających na celu dostosowanie obiektu do wymogów Prawa budowlanego.

Zdaniem [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. organ I instancji dążąc do uregulowania stanu faktycznego słusznie wdrożył, zgodnie z dyspozycją art. 103 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., tryb postępowania w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Zdaniem organu odwoławczego decydujące znaczenie w procesie legalizacji przedmiotowej samowoli miało ustalenie, że obiekt wybudowany nie narusza przepisów prawa regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz norm z zakresu prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty, a także niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, jak również nie zachodzi przypadek niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia na skutek zalegalizowania wykonanych robót budowlanych związanych z rozbudową i nadbudową istniejącego budynku mieszkalnego. W przedmiotowej sprawie stwierdzono także, że brak jest podstaw do nałożenia na inwestora obowiązku wykonania zmian lub przeróbek.

Organ odwoławczy wskazał, że analiza przesłanki określonej w art. 37 ust. 1 pkt 2 poprzedniej ustawy, winna być dokonana w oparciu o przepisy budowlane obowiązujące w okresie budowy, tj. ww. rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki z dnia 3 lipca 1980 r. w odniesieniu do ówczesnego zagospodarowania terenu. Zdaniem organu odwoławczego nieuprawnione byłoby zastosowanie obecnie przepisów rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych do budynku, który został faktycznie wybudowany i użytkowany przed wejściem w życie rozporządzenia.

Zgodnie z § 12 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. 2. Przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, odległości określone w ust. 1 mogą ulec zmniejszeniu, z tym że odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8 m. Przedmiotowy obiekt usytuowany jest w zbliżeniu do granicy i nie spełnia wymogu odległości 4.0 m od granicy, jednakże z dokonanych pomiarów w terenie wynika, że odległość do najbliższego zabudowania na działce sąsiedniej tj. od pozostałości po budynku inwentarskim na dz. nr [....] wynosi 20 m. Organ zauważył przy tym, że gdyby nawet przyjąć stanowisko C.S. o braku podstawy do odniesienia odległości do ww. pozostałości budynku inwentarskiego, to odległość do najbliższego budynku mieszkalnego wynosi więcej niż 8 m, co wynika z informacji uzyskanych w terenie, (Ekspertyzy technicznej z listopada 2012 r. P. M.C. ). Zatem spełniona byłaby przesłanka § 12 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. dotycząca odległości od istniejącego budynku od strony działki sąsiedniej w odległości większej niż 8 m.

W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nie znalazł podstaw do orzeczenia o rozbiórce, gdyż jak podkreślił, samo dopuszczenie się przez inwestora ewentualnej samowoli budowlanej przy ewentualnym zbliżeniu do granicy nie stanowi wystarczającej podstawy do orzeczenia o rozbiórce. Organ zauważył, że etap udzielania pozwolenia na użytkowanie jest ostatnim fragmentem procedury poprzedzającej rozpoczęcie wykorzystywania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem i w sposób legalny. Ta cecha powoduje, że postępowanie prowadzące do wydania tego pozwolenia ma specyficzny charakter i nie rozstrzyga się w nim wielu kwestii dotyczących spornego obiektu, gdyż w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie dąży się wyłącznie do oceny, czy obiekt wybudowany lub w którym wprowadzono niezbędne poprawki nadaje się do użytkowania.

W odniesieniu do zarzutów odnośnie ograniczenia własności C.S. w postaci ewentualnego utrudnienia przyszłej budowy, czy też możliwego spadku wartości działki, które C.S. podniosła w odwołaniu jako zagadnienie teoretyczne, mogące wystąpić w przyszłości, a obecnie nie występują organ odwoławczy wskazał, że jest to zagadnienie z zakresu prawa cywilnego i rozstrzyganie w tej kwestii nie leży w kompetencji organów nadzoru budowlanego.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła C.S. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., poprzez nienałożenie na współwłaścicieli budynku mieszkalnego nr [....] przy ul. [....] w K. , obowiązku wykonania czynności w celu doprowadzenia wykonanych samowolnie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i udzielenie im pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej i nadbudowanej części istniejącego budynku,

- art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. , poprzez całkowite pominięcie przy rozstrzygnięciu sprawy słusznych interesów skarżącej,

- § 12 Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki z dnia 3 lipca 1980 r. poprzez uznanie, że przedmiotowa samowola budowlana spełnia wymogi określone tym przepisem.

- art. 103 ust. 2 ustawy Prawo Budowlane z 1994 r. poprzez błędne zastosowanie w odniesieniu do dokonanej samowoli budowlanej dotyczącej wybudowania tarasu i daszku nad wejściem na narożniku ścian północnej i wschodniej budynku nr [....] przy ul. [....] w K. ,

- błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż na działce nr [....] znajdują się zabudowania w rozumieniu art. 12 § 2 Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki z dnia 3 lipca 1980 r.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego w sposób bezsporny ustalono, że L.P. i H.P. dopuścili się samowoli budowlanej polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku położonego na działkach nr [....] i nr [....] przy ul. [....] w K. , na skutek czego ściana elewacji wschodniej tego budynku tj. od strony działki nr [....] znalazła się w odległości 1,18 - 0,83 m od granicy z działką nr [....] . Ponadto ściana ta w kondygnacji piwnic, parteru i poddasza zawiera otwory okienne i drzwiowe.

Organy orzekające bezspornie uznały także, że przy rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy należy stosować przepisy ustawy Prawo Budowlane z 1974 r. oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy.

Skarżąca podniosła, że powstały na skutek samowoli budowlanej stan faktyczny, w sposób ewidentny narusza zasady wynikające z § 12 Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki z dnia 3 lipca 1980 r. którego ust. 1 stanowi, iż "budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych, powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki". Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych.

Zdaniem skarżącej w przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że wskutek dokonanej samowoli budowlanej, żadna z obowiązujących odległości i zasad nie została zachowana. Wprawdzie ust. 2 powołanego przepisu stanowi, że "przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, odległości określone w ust. 1 mogą ulec zmniejszeniu, z tym że odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8 m." Przepis ten jednakże nie może mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie. Skarżąca podniosła, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego zastosowanie ust. 2 wskazanego przepisu może mieć miejsce wyłącznie w trybie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, a nie w toku postępowania zmierzającego do usunięcia skutków samowoli budowlanej, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Stanowisko takie wyrażone zostało w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt SA/Ka 563/93.

Ponadto w przedmiotowej sprawie organy orzekające błędnie przyjęły, iż na działce nr [....] znajduje się budynek inwentarski usytuowany w odległości 20 m od granicy działek, albowiem na działce tej nie ma jakiegokolwiek budynku inwentarskiego, a jedynie nadające się wyłącznie do rozbiórki ruiny.

Nie bez znaczenia jest również fakt, że działka numer [....] ma bardzo dużą powierzchnię tj. ok. 35 arów, i oczywistym jest, że przy aktualnym zapotrzebowaniu na działki budowlane powierzchnia ta niebawem ulegnie podziałowi na kilka odrębnych działek, na skutek czego nowo powstała działka, w części przylegającej do działki na której usytuowany jest budynek nr [....] będzie działką niezabudowaną nadającą się do zabudowy. Z tego też względu argument, iż na działce nr [....] w odległości ok. 40 m znajduje się dom mieszkalny w stosunku do którego zachowane są odległości wynikające z ust. 2 wyżej wskazanego § 12 nie może, w ocenie skarżącej, zostać uznany za trafny.

W ocenie skarżącej w przedmiotowej sprawie oczywistym jest także, że usytuowanie w wyniku dokonanej rozbudowy budynku na działkach nr [....] i [....] oraz charakter jego rozbudowy i przebudowy, będzie w sposób bardzo niekorzystny implikowało zabudowę działek powstałych z podziału działki nr [....] .

Nadto kwestią, jaka w całości została pominięta w toku przeprowadzonego postępowania, pomimo jej sygnalizowania, był fakt, że rozbudowa przedmiotowego budynku o taras i daszek nad wejściem na narożniku ścian północnej i wschodniej, dokonana została już po roku 1995 i do jej rozstrzygnięcia winny mieć zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane.

W odpowiedzi na skargę [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.153.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) - tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli Sąd w niniejszej sprawie jest decyzja [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 13 sierpnia 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki orzekającą o nienałożeniu na współwłaścicieli budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego przy ul. [....] w K. obowiązku wykonania czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych związanych z rozbudową i nadbudową przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem oraz udzielająca pozwolenia na użytkowanie części rozbudowanej i nabudowanej istniejącego budynku.

W pierwszym rzędzie wskazać należy, że rozbudowa i nadbudowa przedmiotowego budynku nastąpiła bez wymaganego pozwolenia na budowę w okresie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38. poz. 229 ze zm.) – zwanej dalej także ustawą z 1974r. Powyższe oznacza, że rozstrzygnięcie kwestii legalności wykonanych robót winno nastąpić na podstawie przepisów tej właśnie ustawy. Zgodnie bowiem z treścią art. 103 ust. 1 obowiązującej obecnie ustawy Prawo budowlane z 1994 r. do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Wyjątek od tej zasady wprowadzono w art. 103 ust. 2, który stanowi, że przepisu art. 48 (będącego podstawą do orzeczenia rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia) nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne.

Ocena prawna co do istnienia podstaw do nakazania rozbiórki możliwa jest zatem wyłącznie w kontekście art. 37 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Powyższy przepis zakreśla granice możliwości orzeczenia rozbiórki, a zarazem jedynie przesłanki legalizacji obiektu, w tym sensie, że wykluczenie przesłanek wskazanych w tym przepisie wyklucza możliwość nakazania rozbiórki obiektu wybudowanego w warunkach samowoli.

Przepis art. 37 ust. 1 stanowi, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:

1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Analiza przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli budowlanej jednoznacznie wskazuje, że podstawowym wymogiem legalizacji samowoli budowlanej ustawodawca uczynił zgodność obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennym. Potwierdza to również treść obecnie obowiązujących przepisów art. 48 i art. 49 Prawa budowlanego z 1994 r. Celem wprowadzenia tej przesłanki legalizacji samowoli budowlanej było zapewnienie ochrony dobra publicznego, jakim jest ład przestrzenny i architektoniczny. Oczywiste jest, że realizacja tego celu jest możliwa tylko w przypadku dostosowania nielegalnie wybudowanych obiektów budowlanych do przepisów z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego powszechnie obowiązujących, zarówno ustawowych jak i aktów prawa miejscowego (miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego), które obowiązują w dacie likwidacji samowoli budowlanej. Potwierdził to Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r., P 37/06 (OTK-A 2007, nr 11, poz. 160), orzekając o niezgodności z Konstytucją RP art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r. w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania". Trybunał wyraźnie stwierdził, że decydujące znaczenie w procesie legalizacji samowoli (również legalizacji prowadzonej w związku z wszczęciem postępowania rozbiórkowego) winno mieć ustalenie, że obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów prawa - w tym regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego.

Równocześnie w powołanej uchwale przesądzono, że stosowanie w przypadku legalizacji samowoli budowlanej, która powstała przed 1 stycznia 1995 r. przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub - w razie jego braku - przepisów ustaw i aktów podustawowych stanowiących o "generalnym" państwowym porządku planistycznym obowiązujących w dacie orzekania przez organ nadzoru budowlanego nie stanowi naruszenia konstytucyjnej zasady niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit).

Podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1320/09 postawił tezę, iż zwrot "obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przewidziany pod zabudowę albo jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę" – sformułowany w czasie teraźniejszym - pozwala na postawienie tezy, iż skutki samowoli budowlanej na gruncie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 października 1974 r. – Prawo budowlane oceniać należy w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie wydawania decyzji."

W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że dokonana przez inwestorów nadbudowa i rozbudowa obiektu budowalnego nie naruszała przepisów planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w czasie kiedy do powyższych robót budowlanych doszło (tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z zatwierdzonego uchwałą Rady Narodowej Miasta K. nr 34/77 z dnia 23 czerwca 1977 r. oraz miejscowego planu zatwierdzonego uchwałą Rady Narodowej Miasta K. nr XXXVI/229/88 z dnia 25 kwietnia 1988 r.). Obecnie natomiast teren na którym zlokalizowany jest przedmiotowy obiekt budowlany nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Tym samym stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie wykluczona zastała przesłanka o jakiej mowa w pkt 1 z art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Dokonanie przez organ wymaganej w art. 37 ust. 1 pkt 1 oceny, czy dany teren "przeznaczony jest pod zabudowę" lub ewentualnie "pod innego rodzaju zabudowę", wymaga odniesienia się do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co jest możliwe jedynie wówczas gdy takowy istnieje. Jeśli zaś dla danego obszaru brak jest obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, to opinia na temat zgodności samowoli budowlanej z przepisami o planowaniu przestrzennym jest w zasadzie wykluczona. W konsekwencji brak obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu wyłączona możliwość orzeczenia przez organ nadzoru budowlanego rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (por. wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 750/11).

Jak wskazano na wstępie badając legalność obiektu budowlanego organ nadzoru budowlanego, poza ustaleniem zgodność zabudowy z przepisami regulującymi kwestie zagospodarowania przestrzennego, powinien dokonać również oceny, czy obiekt budowlany powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (przesłanka z pkt 2 art. 37 ust. 1).

Nie budzi wątpliwości Sądu, iż w rozpoznawanej sprawie dokonana rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego nie wywołuje stanu o jakim mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy. Świadczy o tym przede wszystkim fakt, iż dokonana rozbudowa obiektu nie narusza przepisów techniczno-budowlanych.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że o ile przewidziana w art. 37 ust. 1 pkt 1 zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym dotyczy daty podejmowania zaskarżonej decyzji, o tyle analiza zgodność obiektu z przepisami techniczno-budowlanymi powinna zostać przeprowadzona w oparciu o przepisy budowlane obowiązujące w okresie budowy danego obiektu.

Organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że dla przedmiotowego obiektu zastosowanie znajdą przepisy rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. Nr 17, poz. 62 ze zm.)-zwanego dalej rozporządzeniem z 1980r. Nadmienić w tym miejscu należy, iż błędem organu I instancji było nałożenia na inwestorów obowiązku przedłożenia Ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych mające wykazać ich zgodność z przepisami obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie. Z tego też względu kontrolując przedmiotową sprawę Sąd wziął pod uwagę aneks do Ekspertyzy technicznej sporządzony w listopadzie 2012 r., w którym biegły odniósł się do regulacji ww. rozporządzenia z 1980 r.

Z § 12 ust. 1 rozporządzenia z 1980 r. wynika, że budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. Zgodnie z ust. 2 przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, odległości określone w ust. 1 mogą ulec zmniejszeniu, z tym że odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8 m.

Jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego, przedmiotowy obiekt budowlany usytuowany jest w odległości mniejszej niż 4 metry od granicy z działką sąsiednią. Równocześnie jednak odległość do najbliższych zabudowań na działce sąsiedniej tj. pozostałościach po budynku inwentarskim na dz. nr [....] wynosi 20 metrów, natomiast odległość do najbliższego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [....] wynosi 38 metrów.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że po dokonanej rozbudowie przedmiotowy budynek nie narusza § 12 omawianego rozporządzenia, bowiem odległość przedmiotowego budynku do budynku zlokalizowanego na działce sąsiedniej jest większa niż 8 metrów (co spełnia przesłankę z ust. 2 § 12 rozporządzenia).

Tym samym przedmiotowy budynek czyni zadość wymogom stawianym przez przepisy techniczno-budowlane obowiązujące w dacie jego powstania (rozbudowy).

Odnosząc się w tym miejscu do zarzutów skargi, iż działka skarżącej (nr [....]) ma dużą powierzchnię (35 arów) i przy aktualnym zapotrzebowaniu na działki budowlane ulegnie w przyszłości podziałowi na kilka odrębnych działek, na skutek czego nowo powstała działka, przylegająca do działki na której zlokalizowany jest przedmiotowy budynek, będzie działką niezabudowaną, wyjaśnić należy, co następuje.

Niewątpliwe brak formalnego podziału nieruchomości na odrębne mniejsze działki powoduje bardzo istotne konsekwencje w sferze prawa budowlanego. Pamiętać jednak należy, że rozpoznając sprawę organ administracji bierze pod uwagę stan faktyczny sprawy z chwili wydawania decyzji ostatecznej. W rozpoznawanej sprawie działka inwestorów graniczy w dalszym ciągu z jedną dużą działką skarżącej, a odległość rozbudowanego budynku mieszkalnego do budynku znajdującego się na działce skarżącej wynosi 38 metrów. W tej sytuacji nie ulega wątpliwości, że normy wskazane § 12 ust. 2 rozporządzenia zostały spełnione. Hipotetyczne plany skarżącej co do podziału nieruchomości w przyszłości pozostają bez znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy.

Tym samym zarzut skargi, iż kwestionowane decyzje zostały wydane z naruszeniem § 12 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia, a w konsekwencji także art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego z 1974 r., nie znajduje żadnego uzasadnienia.

Z przedstawionych powyżej okoliczności wynika, że dokonana w warunkach samowoli budowlanej rozbudowa i nadbudowa obiektu nie spowodowała naruszenia przepisów dotyczących planowania przestrzennego ani też obowiązujących w czasie wykonanej rozbudowy warunków technicznych. Tym samym stwierdzić należy, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do orzeczenia rozbiórki wskazane w art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Obiekt budowlany wzniesiony w wyniku samowoli budowlanej, nie spełniający przesłanek orzeczenia przymusowej rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z 1974 r. podlega rygorom przewidzianym w art. 40 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 organ wydaje inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami.

Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę stoi na stanowisku, że pojęcie zmian i przeróbek o jakich mowa w ww. przepisie powinno być interpretowane w sposób nie wypaczający istoty postępowania legalizacyjnego, którego celem w sytuacji nie wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 37 ust.1 pkt. 1-2 ustawy z 1974 r. jest uniknięcie przez inwestora orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części. Tym samym pod pojęciem zmian i przeróbek, o których mowa w art. 40 ustawy z 1974 r. nie może mieścić się rozbiórka o której mowa w art. 37 ust. 1 ustawy z 1974r. W takiej sytuacji prowadziłoby to bowiem do rozszerzenia granic i przesłanek rozbiórki wypaczając istotę i ideę postępowania legalizacyjnego. Jak wskazano na wstępie niniejszych rozważań, orzeczenie rozbiórki możliwe jest wyłącznie w granicach zakreślonych przez art. 37 ust. 1 ustawy, a zatem jedynie w sytuacji wystąpienia jednej z przesłanek o jakich w tym przepisie.

Mając na uwadze treść aneksu z listopada 2012r. do ekspertyzy technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia stwierdzić należy, że organy prawidłowo przyjęły, iż w odniesieniu do przedmiotowej rozbudowy nie zachodzi konieczność wykonania przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami.

Mając powyższe na uwadze uznać należy, że zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z przepisem art. 40 oraz art. 42 ust. 3 ustawy z 1974 r.

Mając na uwadze wszystkie przedstawione powyżej okoliczności stwierdzić należy, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo ustaliły stan faktyczny i prawny sprawy oraz dokonały właściwej wykładni przepisów prawa.

Końcowo należy podkreślić, iż w toku postępowania administracyjnego zbadano także legalność robót budowlanych przeprowadzonych na przedmiotowym budynku w 2013r., a które dotyczyły jego trasu. Legalność przedmiotowych prac nie została zakwestionowana, albowiem nie stwierdzono odstępstw, od skutecznego zgłoszenia do organu administracji architektoniczno - budowlanej z dnia 5 marca 2013r.: [....] . W zakresie więc tej inwestycji objęcie jej procedurą legalizacyjną na gruncie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) jest bezprzedmiotowe.

Z tych względów, w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.