Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1388/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 października 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 414/19 w sprawie ze skargi B.U. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 23 października 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 414/19, po rozpoznaniu skargi B.U. (dalej: "Skarżąca") na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, uchylił zaskarżoną decyzję.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezydent Miasta G., będący zarządcą drogi, w dniu [...] września 2018 r. złożył wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej "Budowa drogi gminnej dojazdowej do nieruchomości położonych w G. przy ul. [...] [...], [...] i [...] oraz sieci kanalizacji deszczowej i oświetlenia ulicznego" na działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb K. Do wniosku załączył wymaganą dokumentację.

Następnie Prezydent Miasta G. działając jako organ administracji publicznej, decyzją z [...] grudnia 2018 r., zezwolił na realizacje wnioskowanej inwestycji drogowej.

Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej decyzją z [...] kwietnia 2019 r. Wojewoda [...] ustalił nowe linie rozgraniczające obszar projektowanej drogi gminnej, nowy wykaz działek w liniach rozgraniczających teren pasa drogowego oraz wykaz działek objętych obowiązkiem przebudowy istniejącej infrastruktury technicznej oraz ustalił na określonych działkach obowiązek dokonania przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu, rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowana, budowy urządzeń wodnych, przebudowy zjazdów oraz przebudowy innych dróg publicznych, zezwalając na ich wykonanie w trybie specustawy drogowej. Jednocześnie w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Swojemu rozstrzygnięciu organ nadał rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że droga spełnia warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, a kształt i lokalizacja tej inwestycji pokrywa się z kształtem i jej położeniem ustalonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Podkreślił, że w liniach rozgraniczających teren przedmiotowej inwestycji drogowej znalazły się jedynie te nieruchomości, bądź ich części, których przejęcie z mocy prawa na rzecz miasta jest konieczne, ze względu na zrównoważenie interesu społecznego i słusznego interesu prywatnego. Zaznaczył, że organ właściwy do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie jest upoważniony do korygowania rozwiązań przyjętych we wniosku. To inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najkorzystniejszych rozwiązań lokalizacyjnych i techniczno-wykonawczych inwestycji, mając jednocześnie na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości. Wywiódł, że decyzja o pozwoleniu na budowę, nie ma charakteru uznaniowego i w razie spełnienia przez inwestora wymagań określonych w ustawie, organ architektoniczno-budowlany jest zobligowany zezwolić na realizację inwestycji. Organ zaznaczył, że w obowiązujących przepisach nie ma ogólnej regulacji zobowiązującej do wyłączenia organu samorządu terytorialnego, w przypadku gdy sprawa pozostaje w związku z interesem prawnym danej jednostki samorządu terytorialnego. Prezydent miasta na prawach powiatu, sprawujący funkcję starosty, nie jest wyłączony od wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych. Organ nie dopatrzył się również naruszeń zasad ochrony zabytków i dziedzictwa kulturowego, wskazując, że w aktach sprawy znajduje się pismo potwierdzające złożenie wniosku o wydanie opinii przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w G. Zastrzegł, że niewydanie opinii w terminie 30 dni od dnia zwrócenia się o jej wyrażenie, traktuje się jako brak zastrzeżeń do wniosku.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, Skarżąca wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę, w której domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji.

Przywołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu wskazał, że do wydania zezwolenia na realizację inwestycji doszło na podstawie dokumentacji niepełnej, a w konsekwencji decyzja została wydana przedwcześnie. Sąd wskazał, że organy rozstrzygające w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w pierwszej kolejności badają kompletność wniosku wraz z załącznikami oraz zgodność ze szczegółowymi przepisami technicznymi. W ocenie Sądu, w związku z położeniem inwestycji w granicach zespołu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków, projekt inwestycji powinien być przedłożony do zaopiniowania właściwemu wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków. Zaznaczył, że wprawdzie inwestor wskazywał, że złożył wniosek o wydanie opinii dla przedmiotowej inwestycji, a właściwy organ nie ustosunkował się do niego w terminie 30 dni, więc przyjęto, że nie wnosi zastrzeżeń, ale z przedłożonego przez Skarżącą pisma [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2019 r. wynika, że projekt inwestycji nie został temu organowi przedłożony do zaopiniowania. Tym samym w ocenie Sądu w sprawie doszło do podważenia ustalonego przez organy administracji faktu milczącego uzgodnienia analizowanej inwestycji. Ponadto Sąd uznał za zasadne skonfrontowanie stanowiska organu, czy mimo objęcia ochroną konserwatorską działki nr [...], nie może ona stanowić drogi publicznej dojazdowej. Zaznaczył, że bezkrytycznie zaakceptowanie stanowiska inwestora w tym zakresie, może w efekcie doprowadzić do wywłaszczenia działek osób prywatnych niepotrzebnie pod tę inwestycję, z naruszeniem konstytucyjnego standardu niezbędności wywłaszczenia. Stwierdził, że w związku z faktem, że w ramach realizacji inwestycji drogowej może dojść do pozbawienia prawa własności nieruchomości, istotna okazuje się kwestia dopuszczalności oraz zakresu analizowania przez organ niezbędności i celowości realizacji inwestycji drogowej w kształcie przedstawionym we wniosku inwestora. Sąd podkreślił, że organ nie może oceniać racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Rolą orzekającego w sprawie organu jest natomiast sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo. Nie wyklucza to w ocenie Sądu weryfikacji żądania inwestora z punktu widzenia konstytucyjnych wymogów, jakie stawiane są ingerencji w prawo własności. W ocenie Sądu należy dopuścić weryfikację zasadności żądania w zakresie ewentualnego istnienia rozwiązania alternatywnego zapewniającego możliwość realizacji tego samego celu publicznego, przy ograniczeniu stopnia ingerencji w prawo własności osób trzecich. Dopuścić także należy ocenę przez organ niezbędności realizacji celu inwestycji, jako przesłanki ingerencji w prawo własności nieruchomości. Warunkiem uprawnionej ingerencji w prawa własności jest wcześniejsza analiza, czy konkretne wywłaszczenie jest niezbędne dla osiągnięcia zakładanego celu. Związanie wnioskiem inwestora, nie oznacza jednak konieczności wydania orzeczenia zgodnie z jego żądaniem, gdy decyzja pozostawałaby w sprzeczności z wymaganiami wynikającymi z przepisów prawa. Sąd zaznaczył przy tym, że o ile organy administracji zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, to własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia, podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności nakazującej wybierać środki skuteczne dla osiągnięcia celów założonych, a zarazem możliwie najmniej uciążliwe dla podmiotów, wobec których mają być zastosowane lub dolegliwe w stopniu nie większym, niż jest to niezbędne dla osiągnięcia założonego celu. Sąd zaznaczył, że wraz z odjęciem Skarżącej prawa własności działki nr [...], zostaje ona pozbawiona dostępu do swej nieruchomości od strony podwórza, który dotychczas jej przysługiwał jako właścicielce działki nr [...]. Zaniechanie objęcia zakresem inwestycji budowy zjazdu również w odniesieniu do nieruchomości skarżącej od strony noworealizowanej drogi stanowi naruszenie zasady proporcjonalności. Sąd wskazał, że co prawda, budowa dodatkowego zjazdu na działkę Skarżącej nie ma charakteru "obowiązkowego", ale w ramach projektu inwestycji zaplanowano dwa indywidualne zjazdy do nieruchomości znajdujących się przy ul. [...] nr [...], [...], [...]. W ocenie Sądu nic nie stało na przeszkodzie, aby taki zjazd na zasadzie równości zaprojektować również dla działki skarżącej od strony północnej, naprzeciwko zjazdu indywidualnego nr 1 dla nieruchomości przy ul. [...], a przynajmniej rozważyć jego lokalizację, a ewentualny brak takiej możliwości z przyczyn technicznych, technologicznych, czy innych, uzasadnić czyniąc zadość konstytucyjnym standardom w zakresie odejmowania prawa własności nieruchomości.

Nie zgadzając się z powyższym orzeczeniem, organ złożył skargę kasacyjną, w której wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania bądź oddalenie skargi w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Dodatkowo zrzekając się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego: tj.:

a) art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. f, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz.1447, z późn. zm.), dalej: "specustawa drogowa", przez ich błędną wykładnię, polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, że do wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej doszło na podstawie dokumentacji niepełnej, niespełniającej wymogów, a mianowicie bez wymaganego wystąpienia przez inwestora o opinię właściwego konserwatora zabytków i brak przedłożenia do zaopiniowania [...] Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków projektu inwestycji, w wyniku czego decyzję w sprawie zezwolenie na realizację inwestycji drogowej wydano przedwcześnie, gdy tymczasem w postępowaniu o wydanie zezwolenia inwestor nie przesyła do właściwego konserwatora zabytków projektu inwestycji, lecz jedynie składa wniosek o wydanie opinii, któremu to obowiązkowi inwestor w przedmiotowej sprawie uczynił zadość, zaś właściwy organ wydaje opinie w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia otrzymania wniosku o wydanie opinii;

b) art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h specustawy drogowej w zw. z art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2068 z późn. zm.) przez ich błędną wykładnię, polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, że organy administracji orzekając w niniejszej sprawie i zezwalając na realizację inwestycji drogowej, zobowiązane są do zbadania i oceny niezbędności realizacji celu inwestycji jako przesłanki ingerencji w prawo własności nieruchomości, w sytuacji gdy kształt i lokalizacja inwestycji pokrywa się z kształtem i jego położeniem ustalonym w planie zagospodarowania przestrzennego;

c) art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h specustawy drogowej w zw. z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych przez ich błędną wykładnię, polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, że organy administracji orzekając w niniejszej sprawie i zezwalając na realizację inwestycji drogowej, zaniechały analizy zasadności pozbawienia Skarżącej dostępu do jej nieruchomości od strony podwórza, podczas gdy ustawodawca w przepisach prawa materialnego nie nałożył na organy takiego obowiązku, natomiast czynność obejmująca realizację zjazdów do nieruchomości jest czynnością nakazaną zarządcy drogi prawem;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", przez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji, mimo że odpowiadała ona prawu;

b) art. 3 § 1 i art. 150 p.p.s.a. przejawiające się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej dostrzegł naruszenie przepisów prawa procesowego i zastosował określone w ustawie środki kontroli legalności i w konsekwencji uchylił odpowiadającą prawu decyzję.

Uzasadniając powyższe zarzuty, organ podniósł, że starosta pełni w procesie budowy drogi publicznej funkcję organu administracji, który jest zobowiązany wyłącznie do wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, a nie jest natomiast upoważniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani też do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. To inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najkorzystniejszych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych inwestycji, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości. Inwestor jest zatem kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji, natomiast organ orzekający wyznacza dopuszczalne prawem granice tej kreacji, przez dokonywanie oceny prawnej, kończącej się aktem władztwa publicznego, zakreślającego te granice. Zadaniem organu jest sprawdzenie, czy wyznaczone przez wnioskodawcę linie rozgraniczające pas drogowy odpowiadają woli ustawodawcy wyrażonej w innych regulacjach prawnych, mających znaczenie dla wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Organy orzekające nie mogą modyfikować ustaleń i parametrów zawartych we wniosku, jeżeli nie wynika to z wiążących organ przepisów prawa. Tylko stwierdzenie przez organ, że kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza normę wynikającą z określonych przepisów prawa, zobowiązuje ten organ do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi publicznej. Organ argumentował, że nie jest możliwe wykonanie inwestycji liniowej bez ingerencji w prawo własności właścicieli nieruchomości objętych liniami rozgraniczającymi tej inwestycji, ale też poza liniami rozgraniczającymi teren, o ile ograniczenia te mają związek z realizowaną inwestycją drogową. Organy władzy publicznej nie mogą różnicować podmiotów pod żadnym względem, w tym pod względem obecnego jej właściciela nieruchomości, której dotykają konsekwencje związane z realizacją inwestycji drogowej. Organ podkreślił, że przepisy spec ustawy drogowej nie upoważniają organów orzekających do oceny racjonalności, czy słuszności rozwiązań projektowych przyjętych we wniosku o udzielanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, ograniczając kompetencje organów jedynie do oceny ich zgodności z prawem. W toku postępowania organy winne były zatem ocenić kompletność tego wniosku oraz ustalić, czy spełniania on inne przesłanki określone przepisami spec ustawy drogowej. Wskazał przy tym, że projektowana droga spełnia warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, a kształt i lokalizacja tej inwestycji pokrywa się z kształtem i jego położeniem ustalonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem organu, w tak wyznaczonych liniach rozgraniczających ulicę, pozbawienie prawa własności jest konieczne przy zrównoważeniu interesu społecznego i słusznego interesu prywatnego. Organ podkreślił, że celem spec ustawy drogowej jest uproszczenie i przyspieszenie procesu uzyskiwania decyzji administracyjnych poprzedzających rozpoczęcie budowy dróg publicznych. Zaznaczył przy tym, że prawo własności nie jest prawem chronionym bezwzględnie i dopuszczalne jest jego ograniczenie, gdy następuje ono w ustawie i w zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności, a więc poszanowania zasady proporcjonalności wyrażającej się zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości, ingerencji w sferę praw i wolności. Organ podkreślił także, że obowiązujące przepisy nie nakazują uzyskania decyzji stanowiącej zgodę właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków w odniesieniu do dóbr kultury chronionych na podstawie odrębnych przepisów, ale przewidują uzyskanie jego opinii, która nie ma charakteru wiążącego, skoro jej niewydanie w terminie 30 dni traktuje się jako brak zastrzeżeń do wniosku.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżąca wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Dodatkowo wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.

Za chybiony w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należało uznać zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. f, ust. 2 i ust. 3 specustawy drogowej. Analiza akt administracyjnych sprawy wskazuje, że do znajdującego się w aktach administracyjnych pisma inwestora skierowanego do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o wydanie opinii, dołączono potwierdzenie nadania pisma, na którym nie odnotowano jakiego pisma to potwierdzenie dotyczy. W konsekwencji Sąd I instancji słusznie przyjął, że wobec stanowiska Konserwatora o braku dokumentów potwierdzających wpłynięcie takiego wniosku, zasadnym było wyjaśnienie tej okoliczności. Brak takich ustaleń pozwala zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego na przyjęcie, że rozstrzygnięcie Wojewody zapadło w oparciu o niepełny materiał dowodowy, a zatem było przedwczesne. Zgodnie bowiem z przywołanymi powyżej przepisami wniosek o wydanie decyzji o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej musi zawierać opinię właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków – w odniesieniu do dóbr kultury chronionych na podstawie odrębnych przepisów. Opinia taka wydawana jest na wniosek właściwego zarządcy drogi i zastępuje uzgodnienia, pozwolenia, opinie i stanowiska właściwych organów wymagane przepisami odrębnymi. Niedochowanie tego wymogu powoduje, że postępowanie w sprawie wniosku nie może zostać prawidłowo zakończone. Prowadzi to do konkluzji, że ustalenia Sądu I instancji w tym zakresie były prawidłowe.

Niezasadny okazały się również zarzuty naruszenia przez Sąd art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h specustawy drogowej w zw. z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Przepisy te wskazują, że w przypadku budowy lub przebudowy drogi, budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Ponadto decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności w razie potrzeby ustalenia dotyczące obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów. Analiza powyższych przepisów wskazuje, że organ wydając zaskarżoną decyzję, niewątpliwie miał obowiązek zajęcia stanowiska w zakresie budowy bądź przebudowy zjazdów w związku z planowaną inwestycją drogową. Z faktu, że rozstrzygnięcie w tym zakresie nie stanowi obligatoryjnego elementu decyzji, nie można jeszcze skutecznie wywodzić, że w sytuacji, gdy zaistnieje konieczność budowy lub przebudowy zjazdów, organ może nie zająć w tym zakresie stanowiska. Celem normy art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h specustawy drogowej jest bowiem ochrona właścicieli nieruchomości przylegających do budowanej drogi przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej i tzw. pośrednim wywłaszczeniem. Obowiązkiem zarządcy drogi jest zatem zapewnienie właściwych zjazdów dla nieruchomości. Ma to znaczenie w szczególności w sytuacji, kiedy wskutek częściowo przejęcia nieruchomości pod realizację inwestycji drogowej zmieniają się uwarunkowania dotyczącej obsługi komunikacyjnej pozostałej części nieruchomości. Powołana regulacja specustawy drogowej koresponduje z treścią art. 29 ust. 2 u.d.p., nakładając obowiązek zapewnienia dostępu do drogi publicznej nieruchomościom, które do tej pory taki dostęp miały (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2017 r., sygn. akt. II OSK 435/17). Realizacja planowanej inwestycji niewątpliwe pozbawi Skarżącą istniejącego zajadu na teren jej nieruchomości, a zatem organ miał obowiązek zająć w tym zakresie stanowisko. Należy przy tym podzielić zdanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, że organ ma obowiązek dokonania weryfikacji zasadności żądania w zakresie ewentualnego istnienia rozwiązania alternatywnego zapewniającego możliwość realizacji tego samego celu publicznego przy ograniczeniu stopnia ingerencji w prawo własności osób trzecich oraz oceny przez organ niezbędności realizacji celu inwestycji jako przesłanki ingerencji w prawo własności nieruchomości. Ta weryfikacja nie może mieć jednak na celu samej kontroli zasadności poszczególnych rozwiązań wskazanych we wniosku, ale ma na celu zbadanie niezbędności inwestycji do realizacji ogólnego celu jaki jest dane przedsięwzięcie drogowe (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt II OSK 1730/14). W tego typu sprawach organ nie może się ograniczyć do sprawdzenia kompletności wniosku i przyjęcia stanowiska inwestora zajętego w zakresie zarzutów podnoszonych przez strony bez przeprowadzania jego samodzielnej analizy. Organ powinien dokonać ich oceny z punktu widzenia wskazanych powyżej okoliczności. W rozpoznawanej sprawie inwestor wskazał jedynie, że nie jest możliwy wariant alternatywny, gdyż działka sąsiednia – zresztą podobnie jak działka należąca do Skarżącej – stanowi działkę budowlaną objętą ochroną konserwatorską. Brak uzasadnienia decyzji organu w tym zakresie czyni zaskarżoną decyzję niezrozumiałą dla strony i pozostaje w sprzeczności z zasadą przekonywania wyrażoną w art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego. Odnotować przy tym także należy, że – co słusznie wywiódł Sąd I instancji – w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do różnicowania sytuacji właścicieli nieruchomości przyległych do terenu inwestycji w zakresie budowy zjazdów.

W wyniku stwierdzenia niezasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego przez Sąd I instancji za chybione należało uznać również zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zarzuty te oparte były bowiem na występujących w sprawie – zdaniem organu – naruszeniach prawa materialnego i w konsekwencji niezasadnym uchyleniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewody. Niestwierdzenie naruszeń prawa materialnego skutkuje, wobec nieprzedstawienia przez skarżącego kasacyjnie dodatkowej argumentacji przemawiającej za naruszeniem przepisów postępowania, niezasadnością zarzutów naruszenia art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 150 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, wobec niewykazania zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. W zakresie wniosku o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do ich zasądzenia. Zgodnie z art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Niemniej jednak do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie (art. 205 § 1 p.p.s.a.). Sąd powinien każdorazowo rozważyć, czy czynność, która spowodowała koszty była w ujęciu obiektywnym potrzebna do realizacji praw strony oraz czy i do jakiego poziomu poniesione koszty stanowiły także z obiektywnego punktu widzenia wydatek konieczny (zob. postanowienie NSA z dnia 3 lipca 2008 r., I OZ 498/08, LEX nr 494311). W okolicznościach niniejszej sprawy, w której skarżący nie poniósł kosztów sądowych w postępowaniu kasacyjnym, a innych kosztów postępowania nie wykazał, brak było podstaw do uwzględnienia jego wniosku o zasądzenie tych kosztów, zwłaszcza w sytuacji, gdy odpowiedź na skargę kasacyjną sporządził osobiście. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.