Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 791/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 art. 6 ust. 2 art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 462/18 w sprawie ze skargi R. S. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność § 4 ust. 3 pkt 11 lit. i oraz § 4 ust. 10 pkt 5 uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz R. S. kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 20 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 462/18, oddalił skargę R. S. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji R. S. wniósł skargę na ww. uchwałę w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu geodezyjnego [...] w części tj. w zakresie jej § 4 ust. 3 pkt 11 lit. i oraz § 4 ust. 10 pkt 5, w ramach których stwierdzono, że w sytuacji braku kanalizacji sanitarnej, dopuszczono do czasu jej wybudowania odprowadzanie ścieków wyłącznie do już istniejących, szczelnych zbiorników bezodpływowych. Zarzucił skarżący wskazanej uchwale naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 33 ust. 1 oraz ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566) – dalej: "ustawa Prawo wodne", przez ich niezastosowanie, następstwem czego, na obszarze określonym w załączniku nr 2 do uchwały, ograniczono możliwości odprowadzania ścieków wyłącznie do szczelnych zbiorników bezodpływowych już istniejących, a tym samym ustanowiono na tym obszarze zakaz budowania nowych szczelnych zbiorników bezodpływowych, w sytuacji, gdy obszar ten, na którym znajdują się m.in. działki należące do skarżącego ([...]), tj. działki nr [...] (leżące na terenie oznaczonym na mapie stanowiącej załącznik nr 2 do uchwały jako 6.3 P), pozbawiony jest zarówno dostępu do zbiorczej kanalizacji sanitarnej, jak również dostępu do istniejących już w dniu podjęcia uchwały, szczelnych zbiorników bezodpływowych. W ocenie skarżącego, wobec braku na tym obszarze jakichkolwiek urządzeń służących do odbioru ścieków, nie ma on obecnie możliwości - jako właściciel gruntu - realizacji swojego prawa do zwykłego korzystania z wód. Skarżący domagał się stwierdzenia nieważności wskazanej na wstępie uchwały w zaskarżonej części.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] w pierwszej kolejności zakwestionowała istnienie interesu prawnego po stronie skarżącego warunkującego skuteczne zaskarżenie przedmiotowej uchwały. Wskazała, że skarżący nie wykazał zamiaru budowy jakiejkolwiek inwestycji, uzasadniającego konieczność odprowadzania ścieków. Gmina [...] nie otrzymała nawet koncepcji zagospodarowania terenu należącego do skarżącego uzasadniającej podjęcie działań zmierzających do utylizacji ewentualnych ścieków oraz nie wskazano w jakiej ilości ścieki będą produkowane. Skarżący nie wystąpił również do zakładu komunalnego z wnioskiem o wskazanie warunków podłączenia ewentualnej inwestycji do kanalizacji sanitarnej. Tym samym skarżący w ocenie organu nie wykazał, że posiada interes prawny bezpośredni i realny, aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. W związku z powyższą argumentacją, Rada Gminy [...] wniosła o odrzucenie skargi.

Zajmując stanowisko wobec zarzutów merytorycznych podniesionych w skardze, Rada Gminy [...] stwierdziła, że są one bezpodstawne, bowiem powołany przez skarżącego naruszony przepis prawa ustawy Prawo wodne, zgodnie z art. 574 cyt. ustawy, wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2018 r. Wobec powyższego nie miał zastosowania w dniu podejmowania zaskarżonej uchwały.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za niezasadną. Zdaniem tego Sądu rację ma Rada Gminy [...] wskazując, że zaskarżając uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.) – dalej: "u.s.g.", trzeba dowieść, że kwestionowany akt, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Jednakże w ocenie Sądu meriti błędnie organ stwierdził, że taki związek pomiędzy zakwestionowanymi przepisami uchwały a sytuacją skarżącego nie występuje. Jak stwierdził Sąd Wojewódzki rację ma skarżący wskazując, że tak skonstruowane postanowienia uchwały wpływają na jego uprawnienie do dysponowania nieruchomościami wedle własnego uznania, ograniczają zatem jego uprawnienia właścicielskie. I nie ma tutaj zdaniem Sądu pierwszej instancji znaczenia, czy ma skarżący zamiar w najbliższym czasie zabudowywania należących do niego działek. Istotne jest, że kwestionowane przepisy planu miejscowego godzą w jego prawo własności to powoduje, że posiada on interes prawny w ich zaskarżeniu.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego zaskarżone przepisy uchwały w przedmiocie zmiany planu miejscowego nie wyłączają ani też nie ograniczają możliwości zabudowy działek skarżącego, gdyż Rada Gminy nie przekroczyła władztwa planistycznego, a jedynie niezbyt trafnie sformułowała przepis odnoszący się do sposobu zagospodarowywania ścieków z nowopowstałych zabudowań. W ocenie tego Sądu kwestionowane przepisy należy interpretować w taki sposób, że w istocie żaden przepis planu nie wprowadził zakazu budowy nowych zbiorników bezodpływowych. Unormowania planu w tym kontekście należy interpretować w taki sposób, że jeśli działka, na której planowana jest zabudowa nie posiada dostępu do kanalizacji sanitarnej to razem z nowym obiektem należy zaplanować budowę szczelnego bezodpływowego zbiornika na ścieki. Uchwałodawca przewidział dla przedmiotowego terenu powstanie nowej zabudowy. Jednocześnie w sytuacji, gdy na tym terenie brak jest kanalizacji sanitarnej, dopuszczono do czasu jej wybudowania odprowadzenia ścieków do istniejących, szczelnych zbiorników bezodpływowych. Przy czym pod pojęciem "istniejące" w świetle przywołanych wyżej przepisów należy w ocenie Sądu Wojewódzkiego rozumieć takie zbiorniki, które powstaną wraz z nową zabudową.

Dokonanie przez Sąd pierwszej instancji wiążącej wykładni kwestionowanych przez skarżącego przepisów planu tj. § 4 ust. 3 pkt 11 lit. i oraz § 4 ust. 10 pkt 5, w ramach których stwierdzono, że w sytuacji braku kanalizacji sanitarnej, dopuszczono do czasu jej wybudowania odprowadzanie ścieków wyłącznie do już istniejących, szczelnych zbiorników bezodpływowych powoduje, że odmienna interpretacja będzie niedopuszczalna. Oznacza to, że organy architektoniczno-budowlane, prowadzące postępowanie w przedmiocie wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, zobowiązane będą uwzględnić niniejszą wykładnię uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu geodezyjnego [...] w zakresie możliwych rozwiązań gospodarki ściekowej w sytuacji braku dostępu inwestycji do instalacji kanalizacji sanitarnej.

Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności faktyczne i prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał skargę za niezasadną i z tej przyczyny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302) – "P.p.s.a.", skargę tę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. S. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie:

1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez niedostateczne rozpoznanie zarzutów podniesionych w skardze dotyczących naruszenia prawa materialnego, tj. art. 33 ust. 1 oraz ust. 4 pkt 2) w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy Prawo wodne, który to zarzut nie został w ogóle poddany ocenie Sądu meriti;

2) prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 i ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 1 ust. 2, art. 6 ust. 2, art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.) – dalej: "u.p.z.p.", a także art. 33 ust. 1 oraz ust. 4 pkt 2) oraz art. 83 ust. 1 ustawy Prawo wodne poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się twierdzeniem, jakoby organ nie przekroczył granic przysługującego mu władztwa planistycznego, w sytuacji, gdy na skutek zapisów § 4 ust. 3 pkt 11 lit. i) oraz § 4 ust. 10 pkt 5 uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2017 roku nr [...], na obszarze określonym w załączniku nr 2 do tej uchwały zawężono możliwości odprowadzania ścieków wyłącznie do szczelnych zbiorników bezodpływowych już istniejących, a tym samym ustanowiono na tym obszarze zakaz budowania nowych szczelnych zbiorników bezodpływowych, następstwem czego – zważywszy, że obszar ten pozbawiony jest zarówno dostępu do zbiorczej kanalizacji sanitarnej, jak również dostępu do istniejących już w dniu podjęcia w/w uchwały szczelnych zbiorników bezodpływowych – znacząco ograniczono przysługujące skarżącemu prawo własności działek nr [...] w [...] (leżących na terenie oznaczonym na mapie stanowiącej załącznik nr 2 do w/wym. uchwały jako 6.3 P) oraz uniemożliwiono co do zasady realizację jego prawa do zwykłego korzystania z wód.

W oparciu o powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od organu niezbędnych kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty powyższe szerzej umotywowano.

W odpowiedzi na zawiadomienie skierowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 15zzs(4) ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, 567, 568, 695, 875) strony postępowania wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.

Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego objęty został zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 1 P.p.s.a., gdyż jego zasadność wykluczałaby możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzut ten nie ma usprawiedliwionych podstaw. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 1 P.p.s.a.może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, LEX nr 552012). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W niniejszej sprawie żadna z powyższych przesłanek nie znajduje zastosowania, albowiem uzasadnienie wyroku, wbrew stanowisku skarżącego, umożliwia ocenę, na jakich ustaleniach oparł się Sąd Wojewódzki, stwierdzając zgodność z prawem zaskarżonej uchwały.

Chybiony jest zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 5 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. W świetle art. 184 Konstytucji i art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Z kolei z treści art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zaznaczyć trzeba, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w "granicach" interesu prawnego skarżącego. Prawo do wniesienia skargi w powyższym trybie wiązać musi się z ustaleniem, że istnieje realny związek między zaskarżoną uchwałą a indywidualną sytuacją prawną skarżącego, innymi słowy treść skarżonej uchwały wpływać ma na jego sferę prawnomaterialną, aby uznać, że jest legitymowany do jej "zaczepienia" skargą sądowoadministracyjną. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak podkreśla się w orzecznictwie: "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowane przez uprawniony podmiot" (uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r., sygn. OPS 12/96, ONSA1997, Nr 3, poz. 104). Sąd Wojewódzki prawidłowo uznał, że skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu ograniczających go postanowień uchwały zmieniającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ponadto Sąd trafnie skonstatował, że obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego.

Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią tylko takie naruszenia prawa, które wykraczają poza kategorię naruszeń "nieistotnych", tj. w szczególności m. in. polegające na przekroczeniu podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, czy naruszeniu procedury jej uchwalania.

Skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., zasadniczo podnosi zarzut niewłaściwego zastosowania norm art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 i ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 1 ust. 2, art. 6 ust. 2, art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W przypadku związania naruszenia prawa materialnego z niewłaściwym zastosowaniem przepisu istotne jest wykazanie, czy idzie o niezastosowanie, czy o nieprawidłowe zastosowanie, a także, w przypadku wskazania na nieprawidłowe zastosowanie, czy wiąże się ono z niewłaściwą sądową kontrolą podstawy orzekania przez organ, czy też z zaakceptowaniem, w toku kontroli sądowej, błędnej kwalifikacji faktów lub ustalenia jej konsekwencji przez organ administracji (błąd subsumpcji) lub z błędem sądu, co do kwalifikacji kontrolowanego aktu z punktu widzenia treści zrekonstruowanej normy prawnej. Towarzyszyć temu powinna argumentacja wskazująca na sposób, w jaki przepis powinien być zastosowany ze względu na stan faktyczny sprawy lub, w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, wyjaśnienie, dlaczego wskazany w skardze kasacyjnej przepis powinien być zastosowany. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący kasacyjnie wykazał skutecznie argumentacyjnie naruszenie interesu prawnego, poprzez wadliwe zastosowanie w sprawie norm prawa materialnego.

Jak stanowi art. 28 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ustanowił dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego: - po pierwsze, przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego, - po drugie, przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Dokonując wykładni przesłanki materialnoprawnej, tj. zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rada gminy związana jest przepisami prawa, w tym zasadami i normami konstytucyjnymi oraz przepisami ustaw materialnoprawnych. Tylko w tych granicach można wyznaczyć władztwo planistyczne przysługujące gminie.

W treści postanowień § 4 ust. 3 pkt 11 lit. i oraz § 4 ust. 10 pkt 5 uchwały z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Rada Gminy [...] postanowiła, że: "odprowadzanie ścieków dla obszaru wyznaczonego zgodnie z załącznikiem nr 2 do uchwały (teren aglomeracji ściekowej), winno odbywać się docelowo poprzez zbiorczą kanalizację sanitarną. Warunkowo w sytuacji braku kanalizacji sanitarnej, dopuszcza się do czasu jej wybudowania odprowadzanie ścieków do istniejących, szczelnych zbiorników bezodpływowych, pod warunkiem wywożenia ich przez koncesjonowaną firmę i likwidacji w momencie podłączenia do kanalizacji sanitarnej zbiorczej;". Sąd Wojewódzki uznał, że: "Rada Gminy nie przekroczyła władztwa planistycznego, a jedynie niezbyt trafnie sformułowała zapis odnoszący się do sposobu zagospodarowywania ścieków z nowopowstałych zabudowań". Ponadto Sąd stwierdził, że: "kwestionowane zapisy należy interpretować w taki sposób, że w istocie żaden zapis planu nie wprowadził zakazu budowy nowych zbiorników bezodpływowych", gdyż pod pojęciem "istniejące" należy rozumieć takie "zbiorniki, które powstaną wraz z nową zabudową".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ stanowiący Gminy [...] dopuścił się naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w związku z nadużyciem władztwa planistycznego, skutkującym ograniczeniem przysługującego skarżącemu prawa własności nieruchomości, gdyż nie wskazał okoliczności uzasadniających wprowadzenie, na całym terenie należącym do skarżącego, zakazu budowania nowych szczelnych zbiorników bezodpływowych, w sytuacji, gdy obszar ten pozbawiony jest zarówno dostępu do zbiorczej kanalizacji sanitarnej, jak również dostępu, do istniejących już w dniu podjęcia uchwały, szczelnych zbiorników bezodpływowych.

Podkreślić należy, że dokonując wykładni przepisów planu miejscowego tak jak w przypadku wykładni innych przepisów prawa należy zakładać, że prawodawca lokalny jest prawodawcą racjonalnym (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 1804/19, LEX nr 3025700). Z brzmienia przepisów § 4 ust. 3 pkt 11 lit. i oraz § 4 ust. 10 pkt 5 planu wprost wynika, że akt ten czasowo (tj. do momentu wybudowania kanalizacji sanitarnej zbiorczej lub podłączenia działek do takiej kanalizacji), nie dopuszcza posadowienia nowych bezodpływowych zbiorników. Jednakże, jak wynika z akt planistycznych, na terenie działek skarżącego o nr [...] (leżących na terenie oznaczonym na mapie stanowiącej załącznik nr 2 do uchwały jako 6.3 P), nie istnieją, ani nie istniały w dniu uchwalenia uchwały, jakiekolwiek urządzenia służące do odprowadzania ścieków. Ze swoich działek skarżący nie ma również dostępu do zbiorczej kanalizacji sanitarnej. Skoro brak na tym obszarze stosownych urządzeń, a jednocześnie nie ma możliwości budowania urządzeń nowych, to skarżący pozbawiony został możliwości odprowadzania ścieków. Tym samym ograniczono przysługujące skarżącemu prawo własności, w ramach którego ma on prawo do wybudowania, na swojej nieruchomości, niezbędnych urządzeń służących do odprowadzania ścieków.

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca uwagę, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego, wywołuje doniosłe skutki w sferze praw i wolności jednostek i innych podmiotów; zwłaszcza oddziałuje na sposób wykonania prawa własności. Ustala porządek normatywny, który staje się przedmiotem konkretyzacji w aktach administracyjnych np. w pozwoleniach na budowę. Uchwała w przedmiocie planu miejscowego, rozstrzygając władczo konflikty w sferze wartości oraz interesów publicznych i prywatnych, powinna odpowiadać warunkom prawnym przewidzianym dla tworzenia takich aktów.

Z brzmienia art. 3 oraz 6 u.p.z.p. wynika, że ustawodawca dopuszcza, aby postanowienia miejscowego planu kształtowały, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, z czego wynika, że prawo zagospodarowania nieruchomości może być ograniczone przez warunki ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Trzeba mieć również na uwadze, że prawo własności korzysta z najdalej idących gwarancji ochrony wynikających z Konstytucji, ustaw i umów międzynarodowych, aczkolwiek nie jest to prawo nieograniczone i absolutne. Regulacjom przewidującym ochronę prawa własności towarzyszą jednocześnie normy dopuszczające ingerencję w to prawo. Wskazać tu należy przede wszystkim na przepisy art. 21 i art. 64 Konstytucji, stanowiące, że własność i inne prawa majątkowe podlegają równej ochronie prawnej, obok których znajdują się jednocześnie regulacje dopuszczające ograniczoną ingerencję we własność.

Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę prawa do nieruchomości (własności, użytkowania wieczystego) musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów.

Jak wskazano wyżej ustalenia planu miejscowego mogą ograniczać własność. Regulacje takie, nie stanowią naruszenia prawa o ile dzieje się to z poszanowaniem prawa, w tym chronionych wartości konstytucyjnych - również przywołanej wyżej zasady proporcjonalności. Wymóg proporcjonalności, zwany także zakazem nadmiernej ingerencji, oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności, (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami), a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej. Brzmienie przepisów u.p.z.p. jednoznacznie wskazuje, że interes publiczny nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Rozwiązania prawne przyjęte w ustawie opierają się na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki, o czym świadczy treść art. 1 ust. 3 u.p.z.p. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego, co ma szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów. Istota działania zasady wyważenia przeciwstawnych interesów opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady: wyważania wartości interesów i rezultacie wyważania. Jeżeli nie doszło do wyważania interesów lub bezpodstawnie przyjęto regułę dominacji któregokolwiek z interesów - zasada ta zostaje naruszona. Dokonując zatem ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli, rada gminy powinna bezwzględnie kierować się zasadą proporcjonalności, rozumianą jako zakaz nadmiernej, w stosunku do chronionych wartości, ingerencji w sferę praw i wolności jednostek. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 listopada 1993 r., sygn. III ARN 49/93 (LEX nr 9595) stwierdził, że organy planistyczne są zobowiązane do szczególnie wnikliwego i starannego działania, zwłaszcza w tych przypadkach, w których projektowane rozwiązania mogą prowadzić do naruszenia prawa własności. Wymaga tego konstytucyjna zasada demokratycznego państwa prawnego i konstytucyjna zasada ochrony własności. Przepisy u.p.z.p. należy interpretować w ten sposób, aby w toku całej procedury planistycznej organy przygotowujące i opracowujące plany miejscowe brały pod staranną rozwagę wszystkie wchodzące w grę interesy, a sytuacje konfliktowe rozstrzygały po wysłuchaniu wszystkich stron konfliktu, przy zastosowaniu dostępnych środków i reguł prawnych.

Zarówno literalna, jak i systemowa wykładnia norm w § 4 ust. 3 pkt 11 lit. i oraz jej § 4 ust. 10 pkt 5 zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że intencją lokalnego prawodawcy było ograniczenie możliwości odprowadzania ścieków wyłącznie do szczelnych zbiorników bezodpływowych już istniejących oraz ustanowienie na tym obszarze zakazu budowania nowych szczelnych zbiorników bezodpływowych, co stanowi nieproporcjonalną ingerencję w prawo własności, a przez to istotne naruszenie zasad sporządzenia planu. Zwrot normatywny: "Warunkowo [...] dopuszcza się [...] odprowadzania ścieków do istniejących, szczelnych zbiorników" nakazuje uznać, że plan pozostawia, do czasu wybudowania kanalizacji sanitarnej, tylko dotychczasowo funkcjonujące zbiorniki, natomiast nie dopuszcza budowy nowych zbiorników. Nieuprawniona jest, więc wykładnia dokonana przez Sąd Wojewódzki, że pod pojęciem "istniejące" należy rozumieć takie zbiorniki, które powstaną wraz z nową zabudową. Pro futuro – wraz z nową zabudową - lokalny prawodawca przewiduje całkowitą likwidację szczelnych zbiorników bezodpływowych.

Skarżący zarzuca, że Sąd Wojewódzki nie dokonał całościowej oceny legalności zaskarżonych przepisów planu, ponieważ nie wziął pod uwagę uzasadnienia uchwały. Argumentuje, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest wyłączona spod tych rygorów poprawnej legislacji, skoro obligatoryjną częścią projektu planu jest jego uzasadnienie (§ 131 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", Dz. U. Nr 100, poz. 908 w związku z § 12 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Dz. U. Nr 164, poz. 1587). W § 12 ust. 19 rozporządzenie w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymienia uchwałę rady gminy o uchwaleniu planu miejscowego, o której mowa w art. 20 ust. 1 u.p.z.p., wraz z załącznikami i uzasadnieniem. Uchwała oraz załączniki do uchwały to dokumenty wytwarzane w toku uchwalania planu i przewidziane w ustawie. Ustawa nie nakłada jednak na radę obowiązku sporządzenia uzasadnienia uchwały, z tego względu jego brak, nie stanowi naruszenia zasad uchwalenia planu.

Trzeba mieć też na uwadze, że uzasadnienie aktu prawa miejscowego nie podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Wartość normatywną ma wyłącznie akt prawa miejscowego (normy w nim zamieszczone), a nie jego uzasadnienie, które ma wyłącznie wartość informacyjną i może być brane pod uwagę przy dokonywaniu wykładni systemowej i celowościowej przepisów aktu prawa miejscowego, jeżeli nie będzie można dokonać językowej wykładni przepisów (zob. Zasady techniki prawodawczej w zakresie aktów prawa miejscowego, praca zbiorowa pod red. D. Szafrańskiego, wyd. C.H.Beck, Warszawa 2016, s. 50-51). Zatem przepis § 131 ust. 1 Zasad techniki prawodawczej, zgodnie z którym: "Do projektu rozporządzenia dołącza się uzasadnienie", stanowi wzorzec poprawnej legislacji, który należy rozumieć jako powinność organu samorządu. Jednakże niedochowanie tej powinności nie może bezwzględnie skutkować stwierdzeniem nieważności aktu. Akt prawa miejscowego wydany z naruszeniem zasad techniki prawodawczej będzie aktem wadliwym, ale ważnym (por. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2020 r., sygn. II FSK 3220/19, LEX nr 3058677).

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu niezastosowania w sprawie przepisów art. 33 ust. 1 oraz ust. 4 pkt 2 oraz art. 83 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Ustawa Prawo wodne została uchwalona w dniu 20 lipca 2017 r. Stała się prawem obowiązującym od dnia publikacji w Dzienniku Ustaw, czyli w dniu 23 sierpnia 2017 r. (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566), zaś weszła w życie, zgodnie z art. 574 ustawy, w dniu 1 stycznia 2018 r. Tymczasem zaskarżona uchwała Rady Gminy [...] nr [...], w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, została uchwalona w dniu [...] sierpnia 2017 r., a zatem w czasie, kiedy ustawa Prawo wodne jeszcze nie obowiązywała. Ustawa ta nie mogła być zatem uwzględniona w treści uchwały.

Z powyższych względów, na podstawie art. 188 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę R. S. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kontrolując zaskarżoną uchwałę Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nastąpiło naruszenie interesu prawnego skarżącego przez normy zaskarżonego planu i z tego względu na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. i art. 200 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2016 r. poz. 1668, z póżn. zm.).