Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 206/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2018-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Dalej idącą skargę oddalono
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia NSA Jerzy Krupiński Protokolant Referent stażysta Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2018 r. sprawy ze skargi J. W. i J. W. na uchwałę Rady Miejskiej w Głuchołazach z dnia 30 czerwca 2010 r. Nr XLVII/395/10 w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania oraz wysokości i sposobu pobierania opłat za parkowanie 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Głuchołazach Nr XLVII/395/10 z dnia 30 czerwca 2010 r., zmienionej uchwałami: Nr LI/464/10 z dnia 10 listopada 2010 r., Nr VI/54/11 z dnia 23 lutego 2011 r., Nr XL/422/14 z dnia 27 marca 2014 r., Nr Xl/109/15 z dnia 9 września 2015 r., Nr Xll/121/15 z dnia 28 października 2015 r. oraz Nr XX/200/16 z dnia 25 maja 2016 r., w części obejmującej: § 1 pkt 1 lit. o, p i pkt 2, § 2 w zakresie sformułowania: "w soboty w godzinach od 8.00 do 17.00", § 4 w zakresie sformułowania: "na pobyt stały", § 7 ust. 5, § 8 ust. 3 i § 9 w całości, 2. dalej idącą skargę oddala, 3. zasądza od Gminy Głuchołazy na rzecz skarżących J. W. i J. W. kwoty po 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Głuchołazach w dniu 30 czerwca 2010 r., działając na zasadzie art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b ust. 3,4 i 5 i art. 13 f ust. 2 oraz art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115, z późn. zm.), a także art.18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) podjęła uchwałę Nr XLVII/395/10 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania oraz ustalenia wysokości i sposobu pobierania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach na terenie miasta Głuchołazy będących własnością Gminy Głuchołazy.

W § 1 przedmiotowej uchwały ustaliła Strefę Płatnego Parkowania, określając dwie strefy cenowe, a mianowicie strefę A obejmującą ulice i place: Rynek, Plac "Solidarności", ul. Ligonia, ul. Korfantego, ul. Batorego, ul. Opolską, ul. W. Stwosza, ul. Góra Św. Anny, ul. Kościuszki (od skrzyżowania z ul. Rynek do skrzyżowania z ul. Skłodowskiej), ul. Prymasa Stefana Wyszyńskiego (na odcinku od skrzyżowania z ul. Rynek do skrzyżowania z ul. Basztową), ul. Magistracką, Plac Basztowy, ul. Skłodowską (na odcinku od skrzyżowania z drogą krajową nr 40 do skrzyżowania z ulicą Kościuszki), parking na zapleczu budynków przy ul. Korfantego z wjazdem od ul. Prymasa Stefana Wyszyńskiego, parking usytuowany pomiędzy skrzyżowaniami drogi krajowej nr 40 z ulicami: Ligonia i Korfantego z wjazdem do drogi krajowej. Strefa B z kolei obejmowała parking przy ul. Moniuszki oraz parking z wjazdem od drogi krajowej nr 40.

W § 2 uchwały Rada Miasta określiła dni, w które pobiera się opłaty w strefie płatnego parkowania, wskazując dni robocze od poniedziałku do piątku w godzinach od 8.00 do 18.00, a w soboty od 8.00 do 14.00. Z kolei, w § 3 ust. 1 i 2 uchwały ustalono w strefie cenowej A Strefy następujące stawki opłat:

1) 0,60 zł za parkowanie do pół godziny,

2) 1,20 zł za pierwszą godzinę parkowania,

3) 1,40 zł za drugą godzinę parkowania,

4) 1,20 zł za każdą następną godzinę parkowania.

W strefie cenowej B Strefy ustalono natomiast stawki opłat:

1) 0,30 zł za parkowanie do pół godziny,

2) 0,60 zł za pierwszą godzinę parkowania,

3) 0,70 zł za drugą godzinę parkowania,

4) 0,60 zł za każdą następną godzinę parkowania.

Rada Miejska postanowiła także, że bilet parkingowy wykupiony dla strefy A zachowuje ważność w strefie B.

§ 4 zaskarżonej uchwały zawierał regulację, że opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania mogą być uiszczane w formie następujących opłat zryczałtowanych - abonamentowych:

1) abonamenty ogólnie dostępne upoważniające do parkowania pojazdu o numerze rejestracyjnym określonym w karcie abonamentowej:

a) 30,00 zł na okres jednego miesiąca,

b) 150,00 zł na okres pół roku,

c) 250,00 zł na okres roku,

2) abonamenty ogólnie dostępne na okaziciela - bez oznaczenia numeru rejestracyjnego pojazdu:

a) 50,00 zł za miesiąc,

b) 250,00 zł za pół roku,

c) 450,00 zł za rok.

3) abonamenty specjalne upoważniające do parkowania pojazdu o numerze rejestracyjnym określonym w karcie abonamentowej:

a) 10,00 zł za okres 1 roku dla:

- osób zameldowanych na pobyt stały przy ulicach i placach określonych w § 1 pkt 1) uchwały,

- podmiotów, które zgodnie z wpisem do ewidencji działalności gospodarczej lub Krajowego Rejestru Sądowego prowadzą działalność gospodarczą przy ulicach i placach określonych w § 1 pkt 1) uchwały,

- pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej w Głuchołazach, z którymi OPS zawarł umowy o używanie do celów służbowych samochodów osobowych nie będących własnością pracodawcy, wykonujących obowiązki służbowe w Strefie Płatnego Parkowania,

b) 60,00 zł za okres pół roku za parkowanie w strefie cenowej B Strefy Płatnego Parkowania dla parkujących, których miejsce pracy znajduje się w przy ulicach i placach określonych w § 1 pkt 1) niniejszej uchwały.

W § 5 uchwały ustalono stawkę zerową opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych dla następujących użytkowników dróg:

1) osób niepełnosprawnych kierujących pojazdami, posiadających karty parkingowe oraz kierowców przewożących osoby niepełnosprawne posiadające takie karty, na miejscach parkingowych wyznaczonych dla niepełnosprawnych. Dopuszcza się parkowanie pojazdów z kartą parkingową na miejscu ogólnodostępnym bez opłat, z zastrzeżeniem, że w takiej sytuacji nie mają zastosowania przepisy o standardzie miejsc dla niepełnosprawnych,

2) kierujących oznakowanymi autobusami szkolnymi dowożącymi dzieci i młodzież z terenu Gminy Głuchołazy,

3) kierujących pojazdami uczestniczącymi w akcji związanej z ratowaniem życia i zdrowia ludzkiego lub mienia oraz koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego,

4) kierujących oznakowanymi pojazdami służb miejskich i związanych z technicznym zabezpieczeniem miasta podczas wykonywania czynności na drodze lub związanych z zajęciem drogi,

5) będących zasłużonymi honorowymi dawcami krwi. Administrator Strefy Płatnego Parkowania wydaje winietę upoważniającą do nieodpłatnego parkowania na podstawie legitymacji przyznającej odznakę Zasłużonego Honorowego Dawcy Krwi,

6) kierujących oznakowanymi pojazdami instytucji i organizacji prowadzących charytatywną opiekę nad mieszkańcami zamieszkałymi w Strefie Płatnego Parkowania.

Określając sposób uiszczania w § 6 ust. 1 wskazano, że opłaty za parkowanie pojazdów uiszcza się:

1) opłatę określoną w § 3 - uiszcza z góry za przewidywany okres postoju poprzez wykupienie biletu w parkometrach zainstalowanych w pobliżu miejsc parkingowych, bezzwłocznie, bez wezwania, z chwilą zajęcia miejsca parkingowego,

2) opłatę określoną w § 4 - z góry za przewidywany okres postoju poprzez wykupienie abonamentów w siedzibie administratora obsługującego strefę płatnego parkowania. Ustalono, że dowód dokonania opłaty parkingowej (wydruk biletu z parkometru lub kartę abonamentową), o której mowa w § 3 i § 4, należy umieścić za przednią szybą, wewnątrz pojazdu, w sposób nie budzący wątpliwości i umożliwiający jego odczytanie (§ 6 ust. 2), a w przypadku uszkodzenia parkometru opłata winna być wniesiona w innym sprawnym parkometrze (§ 6 ust. 3).

Rada Miejska ustaliła także w § 7 ust. 1 uchwały opłatę dodatkową za nie uiszczenie opłaty, o której mowa w § 3, w wysokości 50,00 zł, którą należy uiścić w terminie do 30 dni od wystawienia wezwania (§ 7 ust. 2). Rada postanowiła, że wezwanie do zapłaty opłaty dodatkowej wystawia się w sytuacji stwierdzenia braku biletu parkingowego po 5 minutach od rozpoczęcia parkowania (§ 7 ust. 3), a opłata dodatkowa ulega obniżeniu do kwoty 20,00 zł w przypadku, gdy zostanie ona uiszczona w terminie do 7 dni od dnia wystawienia wezwania do uiszczenia opłaty dodatkowej (§ 7 ust.4).

Wezwanie do zapłaty zawierające: datę, miejsce, czas parkowania, numer rejestracyjny pojazdu, pouczenie o sposobie uiszczenia opłaty oraz możliwości złożenia reklamacji, umieszcza się na przedniej szybie pojazdu pod wycieraczką w dniu jego wystawienia § (7 ust. 5), a opłatę dodatkową uiszcza się w kasie administratora, lub poprzez wpłatę na jego rachunek bankowy (§ 7 ust. 6).

W § 8 Rada przyjęła, że: "1. Kierujący lub właściciel pojazdu kwestionujący zasadność wniesienia opłaty dodatkowej nałożonej wezwaniem, o którym mowa w § 7 ust.2 w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania może złożyć reklamację do administratora obsługującego strefę płatnego parkowania.

2. Do reklamacji należy dołączyć dowód uiszczenia opłaty parkingowej.

3. Nieuwzględnienie reklamacji skutkuje obowiązkiem uiszczenia opłaty".

§ 9 uchwały otrzymał z kolei brzmienie: Rada Miejska w Głuchołazach upoważnia Burmistrza Głuchołaz do:

1) wydania regulaminu strefy płatnego parkowania,

2) okresowego wstrzymywania pobierania opłat w całej Strefie Płatnego Parkowania lub jej częściach w następujących sytuacjach:

a) zaistnienia warunków atmosferycznych uniemożliwiających utrzymanie miejsc parkingowych we właściwym stanie technicznym,

b) na okres przebudowy miejsc parkingowych,

c) na okres organizacji imprez w Strefie Płatnego Parkowania,

d) po przebudowie ulic lub placów z wykorzystaniem środków Unii Europejskiej.

W § 10 uchwały Rada Miejska w Głuchołazach powierzyła jej wykonanie Burmistrzowi Głuchołaz, w § 11, określiła, że tracą moc poprzednie regulacje dot. SPP, a w § 12, postanowiła, że uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego i wchodzi w życie z dniem 2 listopada 2010 r.

Po dacie wejścia w życie uchwała Nr XLVII/395/10 była zmieniana kolejnymi uchwałami Rady Miejskiej w Głuchołazach a to w szczególności:

• Uchwałą Nr LI/464/10 (która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego z dnia 16 grudnia 2010 r., Nr 149, poz. 1175 i weszła w życie w dniu 31 grudnia 2010 r.) w ten sposób, że - § 4 pkt 3 pdpkt a) otrzymał brzmienie:

a) 10 zł za okres 1 roku dla: osób zameldowanych na pobyt stały przy ulicach i placach określonych w § 1 pkt 1) niniejszej uchwały, podmiotów, które zgodnie z wpisem do ewidencji działalności gospodarczej lub Krajowego Rejestru Sadowego prowadzą działalność gospodarczą przy ulicach i placach określonych w § 1 pkt 1) i 2) niniejszej uchwały, pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej w Głuchołazach, z którymi OPS zawarł umowy o użyczenie do celów służbowych samochodów osobowych nie będących własnością pracodawcy, wykonujących obowiązki służbowe w Strefie Płatnego Parkowania,

- § 4 pkt 3 pdpkt b) otrzymał brzmienie:

b) 60,00 zł za okres pół roku za parkowanie w strefie cenowej B Strefy Płatnego Parkowania dla parkujących, których miejsce pracy znajduje się przy ulicach i placach określonych w § 1 pkt 1) i 2) niniejszej uchwały".

• Uchwałą Nr VI/54/11 (która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego z dnia 18 marca 2011 r. Nr 27, poz. 352 i weszła w życie w dniu 4 kwietnia 2011 r.), w ten sposób, że:

- § 4 otrzymał brzmienie: "Opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania mogą być uiszczane w formie następujących opłat zryczałtowanych — abonamentowych:

1) abonamenty ogólnie dostępne upoważniające do parkowania pojazdu o numerze rejestracyjnym określonym w karcie abonamentowej:

a) 30,00 zł na okres jednego miesiąca,

b) 80,00 zł na okres trzech miesięcy,

c) 150,00 zł na okres pół roku,

d) 250,00 zł na okres roku.

2) abonamenty ogólnie dostępne na okaziciela - bez oznaczenia numeru rejestracyjnego pojazdu:

a) 50,00 zł za miesiąc,

b) 250,00 zł za pół roku,

c) 450,00 zł za rok.

3) abonamenty specjalne upoważniające do parkowania pojazdu o numerze rejestracyjnym określonym w karcie abonamentowej:

a) 10,00 zł za okres 1 roku dla:

- osób zameldowanych na pobyt stały przy ulicach i placach określonych w § 1 pkt 1) niniejszej uchwały oraz dla osób zameldowanych na pobyt stały w nieruchomościach bezpośrednio sąsiadujących z parkingami określonymi w § 1 pkt 1) ppkt o) i p) niniejszej uchwały, tj. Skłodowskiej o nr 3, 5 i 5A oraz Sikorskiego o nr 3, 4 i 5,

- podmiotów, które zgodnie z wpisem do ewidencji działalności gospodarczej lub Krajowego Rejestru Sądowego prowadzą działalność gospodarczą przy ulicach i placach określonych w § 1 pkt 1) i 2) niniejszej uchwały oraz przy nieruchomościach bezpośrednio sąsiadujących z parkingami określonymi w § 1 pkt 1) ppkt o) i p) niniejszej uchwały, tj. Skłodowskiej o nr 3, 5 i 5A oraz Sikorskiego o nr 3, 4 i 5,

- pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej w Głuchołazach, z którymi OPS zawarł umowy o używanie do celów służbowych samochodów osobowych nie będących własnością pracodawcy, wykonujących obowiązki służbowe w Strefie Płatnego Parkowania,

b) 60,00 zł za okres pół roku za parkowanie w strefie cenowej B Strefy Płatnego Parkowania dla parkujących, których miejsce pracy znajduje się w przy ulicach i placach określonych w § 1 pkt 1) i 2) niniejszej uchwały".

- § 5 otrzymał brzmienie: "Ustala się stawkę zerową opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych dla następujących użytkowników dróg:

1) osób niepełnosprawnych kierujących pojazdami, posiadających karty parkingowe oraz kierowców przewożących osoby niepełnosprawne posiadające takie karty, na miejscach parkingowych wyznaczonych dla niepełnosprawnych. Dopuszcza się parkowanie pojazdów z kartą parkingową na miejscu ogólnodostępnym bez opłat, z zastrzeżeniem, że w takiej sytuacji nie mają zastosowania przepisy o standardzie miejsc dla niepełnosprawnych,

2) kierujących oznakowanymi autobusami szkolnymi dowożącymi dzieci i młodzież z terenu gminy Głuchołazy,

3) kierujących pojazdami uczestniczącymi w akcji związanej z ratowaniem życia i zdrowia ludzkiego lub mienia oraz koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego,

4) kierujących oznakowanymi pojazdami służb miejskich i związanych z technicznym zabezpieczeniem miasta podczas wykonywania czynności na drodze lub związanych z zajęciem drogi,

5) będących zasłużonymi honorowymi dawcami krwi. Administrator Strefy Płatnego Parkowania wydaje winietę upoważniającą do nieodpłatnego parkowania na podstawie legitymacji przyznającej odznakę Zasłużonego Honorowego Dawcy Krwi,

6) kierujących oznakowanymi pojazdami instytucji i organizacji prowadzących charytatywną opiekę nad mieszkańcami zamieszkałymi w Strefie Płatnego Parkowania,

7) będących społecznymi kuratorami sądowy-mi wykonującymi obowiązki służbowe na terenie miasta Głuchołazy. Administrator Strefy Płatnego Parkowania wydaje winietę upoważniającą do nieodpłatnego parkowania na podstawie wskazania właściwego miejscowo Prezesa Sądu Rejonowego.

• Uchwałą Nr XL/422/14 (która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego z dnia 3 kwietnia 2014 r., poz. 932 i weszła w życie w dniu 1 maja 2014 r.), w ten sposób, że dodano do treści § 5 - pkt 7 w brzmieniu:

"7) kierujących pojazdami objętych programem Gmina Głuchołazy Przyjazna dla Rodziny + Administrator Strefy Płatnego Parkowania wydaje winietę upoważniającą do bezpłatnego parkowania na podstawie ważnej karty potwierdzającej korzystanie z programu Gmina Głuchołazy Przyjazna dla Rodziny +".

• Uchwałą Nr Xl/109/15 (która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego z dnia 18 września 2015 r., poz. 1974 i weszła w życie w dniu 3 października 2015 r.), w ten sposób, że:

- § 3 uchwały ust 1 otrzymał brzmienie:

W strefie cenowej A Strefy Płatnego Parkowania ustala się następujące stawki opłat:

1) 0,80 zł za parkowanie do pół godziny parkowania,

2) 1,50 zł za pierwszą godzinę parkowania,

3) 1,80 zł za drugą godzinę parkowania,

4) 2,15 zł za trzecią godzinę parkowania,

5) 1,50 zł za każdą następną godzinę parkowania,

- § 4 uchwały otrzymuje brzmienie:

Opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania mogą być uiszczane w formie następujących opłat zryczałtowanych - abonamentowych:

1) abonamenty ogólnie dostępne upoważniające do parkowania w całej strefie płatnego parkowania pojazdu o numerze rejestracyjnym określonych w karcie abonamentowej:

a) 35,00 zł na okres dwóch tygodni,

b) 60,00 zł na okres jednego miesiąca,

c) 160,00 zł na okres trzech miesięcy,

d) 300,00 zł na okres pół roku,

e) 550,00 zł na okres jednego roku.

2) abonamenty ogólnie dostępne upoważniające do parkowania w strefie B pojazdu o numerze rejestracyjnym określonych w karcie abonamentowej:

a) 10,00 zł na okres dwóch tygodni,

b) 20,00 zł na okres jednego miesiąca,

c) 50,00 zł na okres trzech miesięcy,

d) 90,00 zł na okres pół roku,

e) 160,00 zł na okres jednego roku.

3) abonamenty ogólnie dostępne na okaziciela - bez oznaczenia numeru rejestracyjnego pojazdu, upoważniające do parkowania w całej strefie płatnego parkowania:

a) 80,00 zł na okres jednego miesiąca,

b) 400,00 zł za pół roku,

c) 750,00 zł za rok.

4) abonamenty specjalne "A" za opłatą w wysokości 10 zł za okres jednego roku upoważniające do parkowania pojazdu o numerze rejestracyjnym określonym w karcie abonamentowej w strefie B oraz części strefy A określonej w Załączniku nr 1 do niniejszej uchwały przysługujące na jeden pojazd dla osób zamieszkałych oraz podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w lokalach usytuowanych przy ulicach i placach określonych w § 1 pkt 1) niniejszej uchwały oraz dla osób zamieszkałych oraz podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w nieruchomościach bezpośrednio sąsiadujących z parkingami określonymi w § 1 pkt 1) ppkt o) i p) niniejszej uchwały, tj. ulicy Skłodowskiej o nr 3, 5 i 5A oraz ulicy Sikorskiego o nr 3, 4 i 5.

5) abonamenty specjalne "A+" za opłatą w wysokości 10 zł za okres jednego roku dla osób oraz podmiotów posiadających abonament specjalny "A" , o którym mowa w pkt. 4, na drugi i kolejny pojazd o numerze rejestracyjnym określonym w karcie abonamentowej , uprawniający do parkowania na całym obszarze strefy B płatnego parkowania.

6) abonamenty specjalne "A++" za opłatą w wysokości 10 zł za okres jednego roku dla pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej w Głuchołazach, z którymi OPS zawarł umowy o używanie do celów służbowych samochodów osobowych nie będących własnością pracodawcy, wykonujących obowiązki służbowe w Strefie Płatnego Parkowania, uprawniające do parkowania pojazdu o numerze rejestracyjnym określonym w karcie abonamentowej w całej strefie płatnego parkowania.

7) abonamenty specjalne "B" za opłatą w wysokości 60,00 zł za okres pół roku za parkowanie w obszarze strefy B płatnego parkowania dla parkujących, których miejsce pracy znajduje się w przy ulicach i placach określonych w § 1 pkt 1) i 2) niniejszej uchwały".

• Uchwałą Nr XII/121/15 (która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego z dnia 18 września 2015 r., poz. 1974 i weszła w życie w dniu 3 października 2015 r.):

- w § 4 uchwały po pkt 4 dodano pkt 4a w brzmieniu:

,,4a) prawo do nabycia abonamentu specjalnego "A" nie przysługuje, jeżeli abonament taki wydano uprzednio innej osobie zamieszkałej lub podmiotowi prowadzącemu działalność gospodarczą w danym lokalu usytuowanym w miejscach określonych w pkt 4.

- w § 4 uchwały pkt 5 otrzymał brzmienie:

"5) abonamenty specjalne ,Ą+" za opłatą w wysokości 10 zł za okres jednego roku dla osób oraz podmiotów posiadających abonament specjalny "A", o którym mowa w pkt 4, na drugi i kolejny pojazd o numerze rejestracyjnym określonym w karcie abonamentowej, uprawniający do parkowania na całym obszarze strefy B płatnego parkowania. Abonament ten przysługuje również osobom i podmiotom, o których mowa w pkt 4a".

• Uchwałą Nr XX/200/16 (która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego z dnia 2 czerwca 2016 r., poz. 1186 i weszła w życie w dniu 17 czerwca 2016 r.), w ten sposób, że § 2 otrzymał brzmienie: "Opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania w wyznaczonych miejscach parkingowych pobiera się w dni robocze od poniedziałku do piątku, w godzinach od 8.00 do 17.00".

• Uchwałą Nr XXVIII/285/17, (która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego z dnia 16 marca 2017 r., poz. 611 i weszła w życie w dniu 1 marca 2017 r.), w ten sposób, że zlikwidowano Strefę Płatnego Parkowania.

Kwestionując ustalenia opisanej uchwały, M. K. pismem z dnia 16 lutego 2017 r., J. W. pismem z dnia 16 lutego 2016 r.(data wpływu 16 lutego 2017 r.), J. W. pismem z dnia 20 lutego 2017 r. i T. H. pismem z dnia 15 lutego 2017 r., wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa uchwałą Nr XLVII/395/10.

W wezwaniach skarżący wnieśli o uchylenie między innymi:

1) § 1 pkt 1 lit. b, o, p i 2 uchwały oraz postanowienia 7, rozdziału I postanowienia 7 Regulaminu. Uzasadnili to okolicznością, że Rada Miejska uregulowała w niniejszym postanowieniu, iż opłaty pobierane są po za drogami publicznymi, natomiast z art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych wynika prawo pobierania opłat w strefie płatnego parkowania znajdujących się na drogach publicznych. W ocenie wzywających podaną regulacją uchwały, Rada Miejska przekroczyła delegację ustawową zawartą w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, ponieważ tereny wymienione w § 1 pkt 1b, 1o, 1p i 2 uchwały nie stanowią dróg publicznych.

2) § 4 pkt 1, 2, 4, 4a, 5, 6 uchwały oraz postanowień 1 ust. 5 i 6 rozdziału I, 4a, 4b, 4c, rozdziału II Regulaminu.

3) § 7 ust. 5, § 8 ust 1,2 i 3 i § 9 uchwały.

W ocenie wzywających, Rada Miejska w wymienionych wyżej postanowieniach nieprawidłowo wprowadziła obowiązek zawarcia numeru rejestracyjnego w przypadku wydawania abonamentów dla mieszkańca, przedsiębiorców oraz innych podmiotów, co stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 13b ust. 4 ustawy o drogach publicznych. W ten sposób, w znaczący sposób ograniczyła posiadaczowi korzystanie z abonamentu, albowiem w konsekwencji abonament ten upoważniał do postoju w strefie płatnego parkowania jedynie pojazdu o wskazanym nr rejestracyjnym. Ponadto, zdaniem wzywających w postanowieniu 4a i 4b, rozdz. II regulaminu uchwalono obowiązek przedłożenia dokumentu potwierdzającego meldunek, podczas gdy mieszkańcem jest również osoba, która wynajmuje lokal, a jednocześnie nie posiada meldunku. Wzywający kwestionując treść § 7 ust. 5, § 8 ust. 2 i 3 uchwały oraz postanowienia 3, 4, 5 i 6 rozdziału III regulaminu wskazali, że z konstrukcji przepisu art. 13f ust. 1 ustawy wynika wprost, iż za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy, pobiera się opłatę dodatkową. Przepis ten nie zostawia jednak organowi żadnej dowolności, co do uznania, kiedy pobranie opłaty jest zasadne, a kiedy nie. Wobec tego w ocenie wzywających, rozpatrywanie wniosków reklamacyjnych i to składanych w określonym w uchwale terminie pod rygorem ich odrzucenia nie mając charakteru "czynności technicznych pozwalających na opłacenie parkowania w strefie" i nie mieści się w zakresie ustawowego upoważnienia do określenia "sposobu pobierania opłaty". Odnosząc się do treści § 9 ust. 2 uchwały wzywający zauważyli, że regulacja art. 13b ust. 3 i 4 ustawy o drogach publicznych zawiera normę kompetencyjną wyłącznie dla rady gminy do ustalenia takiej strefy, ustalenia wysokości i rodzaju obowiązujących opłat oraz ustalenia zerowej stawki opłaty dla niektórych użytkowników drogi, a także określenia sposobu pobierania opłat. Tymczasem w kwestionowanym przepisie uchwały, Rada przekazała swoje kompetencje władcze organowi wykonawczemu tj. Burmistrzowi Miasta Głuchołazy. Ponadto ustawa o drogach publicznych, ani żadna inna nie przewiduje - zdaniem wzywających, instytucji czasowego wyłączenia obowiązywania opłat. Wzywający zakwestionowali także postanowienia 1 ust. 1, rozdz. I załącznika nr 1 do uchwały, w którym organ określił pojęcie strefy płatnego parkowania jako obszaru, na którym pobiera jest opłata postojowa, a obszar ten oznakowany jest znakami D-44 oraz D-45. Zdaniem wzywających, określenie, iż strefa oznakowana, jest wyłącznie znakami D-44 i D-45 oraz określenie, iż opłaty pobierane są na terenie całej strefy jest istotnym naruszeniem art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach oraz rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 23 września 2013 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach. Wzywający zakwestionowali także postanowienia ust 8a i 8b, rozdziału 1 regulaminu wskazując, że w ww. punktach niezgodnie z prawem uchwalono informację w jakich dniach, są pobierane opłaty, ustalając jednocześnie, że opłaty te są pobierane w soboty, w godzinach od 8.00 - 14.00 (ust. 8b).

Z akt sprawy wynika, że na złożone wezwania do usunięcia naruszenia prawa organ nie udzielił odpowiedzi.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu złożyli pismem z dnia 16 lutego 2017 r. T. H., M. K., J. W. i J. W. Zaskarżyli uchwałę Rady Miejskiej w Głuchołazach Nr XLVII/395/ 10 z dnia 30 czerwca 2010 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania oraz ustalenia wysokości i sposobu pobierania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach na terenie miasta Głuchołazy będących własnością Gminy Głuchołazy w następującym zakresie:

1) § 1 pkt 1 lit. b, o, p oraz pkt 2;

2) § 4 pkt 1, 2, 4, 4a, 5, i 6 uchwały oraz postanowienia 1 pkt 5 i 6, rozdziału I postanowienia 4 lit. a, b i c, rozdziału II załącznika, o którym mowa w § 9 ust. 1 uchwały;

3) § 7 ust. 5, § 8 ust. 1, 2 i 3 uchwały oraz postanowienia 3, 4, 5 i 6 rozdziału III załącznika, o którym mowa w § 9 ust. 1 uchwały;

4) § 9 ust. 2 uchwały;

5) postanowienia 1 pkt 1, rozdziału I, załącznika, o którym mowa w § 9 ust. 1 uchwały;

6) postanowienia 1 ust. 8a i 8b, rozdziału I, załącznika, o którym mowa w 9 ust. 1 uchwały;

7) postanowienia 2, 3, 4 i 6, rozdziału I, załącznika, o którym mowa w § 9 ust. 1 uchwały;

8) postanowienia 7 pkt 1a-g rozdziału I, postanowienia 7, rozdziału III, załącznika, o którym mowa w § 9 ust. 1 uchwały;

9) postanowienia 2, 3 i 5, rozdziału II, załącznika, o którym mowa w § 9 st. 1 uchwały;

10) postanowienia 7, rozdziału II, załącznika, o którym mowa w § 9 ust. 1 chwały;

11) postanowienia 2, 3, rozdziału I oraz cały rozdział IV i V, załącznika, o którym mowa w § 9 ust. 1 uchwały.

Zaskarżonym zapisom uchwały zarzucili naruszenie:

- art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. - drogach publicznych (zwanej dalej u.d.p.), poprzez wskazanie możliwości pobierania opłat poza pasem drogowym dróg publicznych;

- art. 13b ust. 1 u.d.p. w zw. z art. 57 § 4 k.p.a. poprzez pobieranie opłat w soboty;

- art. 13b ust. 4 pkt 3 w zw. z art. 13f ust. 1 u.d.p. w wyniku wprowadzenia pojęcia "parkowanie nieopłacone" co doprowadziło do nieuprawnionej modyfikacji unormowań ustawowych;

- art. 13b ust 4 pkt 2 u.d.p. w zw. z art. 32 Konstytucji RP, poprzez uzależnienie wydania abonamentu od numeru rejestracyjnego czy tytułu zameldowania naruszając tym samym zasadę równości;

- art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, przez upoważnienie organu wykonawczego gminy do decydowania o zaniechaniu poboru opłat w określone dni w sytuacji, gdy u.d.p. takiej kompetencji nie przewidziała nawet dla Rady Miasta;

- art. 13h ust. 4 pkt 3 u.d.p. poprzez błędną jego wykładnię, wyrażającą; w przyjęciu, że ustalenie trybu reklamacyjnego mieści się w zakresie upoważnienia do określania sposobu pobierania opłaty, o której mowa w t. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p.;

- § 118 w związku z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez powtarzanie zapisów ustawowych;

- art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez uznanie, iż niewykupienie abonamentu nie stanowi podstawy do roszczeń wobec Biura SPP w przypadku braku miejsc postojowych.

Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały w skarżonej części i zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając zarzuty w zakresie istotnego naruszenia prawa skarżoną uchwałą, wskazano, że § 1 pkt 1 lit. o, p, pkt 2 uchwały, ustalający opłatę za parking na zapleczu budynków przy ul. Korfantego z wjazdem. od ul. Prymasa Stefana Wyszyńskiego (działka nr: 417/2), parking usytuowany pomiędzy skrzyżowaniami drogi krajowej nr 40 z ulicami: Ligonia i Korfantego z wjazdem od drogi, krajowej (działka nr 524), parking przy ul Moniuszki (działki nr 1264, 1265, 1266, 1267, 1268, 1269, 1270, 1271, 1272, 1273) oraz parking z wjazdem od drogi krajowej nr 40 działki nr 683/1, 684, 690/4, 691/3, 1351/1) - narusza art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Przywołany przepis określa bowiem, że opłaty za postój mogą być pobierane jedynie na drogach publicznych, a ww. place i parkingi nie znajdują się na drodze publicznej. Zarzut ten - w ocenie skarżących - dotyczy także postanowień 7, rozdziału I, załącznika do uchwały, w którym określono, iż opłaty za postój są pobierane na drogach publicznych, a dodatkowo drogach wewnętrznych, placach i parkingach będących własnością gminy. Takie uregulowanie stanowi, w ocenie skarżących, istotne naruszenie art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, bowiem niedopuszczalne jest pobieranie opłaty na drogach wewnętrznych, a takimi są wyżej wskazane drogi. Ich zdaniem, art. art. 8 ust. 1 ustawy wskazuje jednoznacznie definicję drogi wewnętrznej, która stanowi kategorię drogi przeciwstawną do drogi publicznej. Z samego brzmienia przepisu wynika, że drogą wewnętrzną są place, parkingi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych i nie zlokalizowane w pasie drogowym tych dróg.

Kolejny zarzut skarżący sformułowali w zakresie treści § 4 pkt 1, 2, 4, 6 uchwały, w której określono abonamenty upoważniające do parkowania jednego pojazdu, natomiast w pkt 5 określono abonament uprawniający do parkowania drugiego i kolejnego pojazdu. Skarżący podnieśli, że uzależnianie przez Radę Miejską wydawania abonamentów od zawarcia w nich numeru rejestracyjnego pojazdu nie jest zgodne z wolą ustawodawcy. Zakwestionowali postanowienia 4a, 4b, 4c, rozdziału II, załącznika do uchwały, w którym określono, iż szczególne abonamenty wydawane są po okazaniu dowodu rejestracyjnego. Natomiast w pkt § 4 pkt 4a uchwały określono, iż prawo do nabycia abonamentu specjalnego nie przysługuje, jeżeli abonament taki dano uprzednio innej osobie zamieszkałej lub podmiotowi prowadzącemu działalność gospodarczą w danym lokalu, usytuowanym w miejscach określonych w pkt 4 oraz postanowienia 4a, 4b rozdziału II załącznika do uchwały. Skarżący podnieśli, że przepisy uchwały uzależniające wydanie abonamentu w zależności od podania numeru rejestracyjnego, czyli na określony pojazd, w sposób istotny naruszają przepisy art. 13b ust. 2 ustawy o drogach publicznych, bowiem w istotny sposób ograniczają posiadaczowi takiego abonamentu możliwość korzystania z niego, przypisując do konkretnego pojazdu. W ocenie skarżących, Rada Miejska nie posiada również upoważnienia do ograniczenia kręgu podmiotów uprawnionych do wykupienia abonamentu wyłącznie dla osób zameldowanych na pobyt stały. Unormowanie takie narusza zasadę równości wobec prawa.

W odniesieniu do § 7 ust. 5 uchwały w brzmieniu: "oraz możliwości złożenia reklamacji", § 8 ust. 1, 2 i 3 uchwały oraz postanowień 3, 4, 5 i 6 rozdziału załącznika do uchwały, które dotyczą trybu reklamacyjnego opłat za parkowanie skarżący wskazali, że stosownie do art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b ust. 3 u.d.p., 13b ust. 4 ustawy o drogach publicznych, Rada Miejska nie posiada uprawnienia do ustalania trybu reklamacyjnego. Skarżący podnieśli, że procedura reklamacyjna opłat za postój w strefie płatnego parkowania z pewnością mogłaby być korzystna dla jej użytkowników, ale nie znajduje to oparcia w obowiązujących regulacjach prawnych. W sferze ustanawiania nowych zobowiązań publicznoprawnych aktem prawa miejscowego, w drodze uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, stosuje się zasadę, że dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Z konstrukcji przepisu art. 3f ust. 1 u.d.p. expressis verbis, iż za nieuiszczenie opłat pobierana jest opłata dodatkowa. Przepis ten nie pozostawia organowi żadnej dowolności co do uznania, kiedy pobieranie opłaty jest zasadne, a kiedy nie jest. Rozpatrywanie wniosków reklamacyjnych i to składanych w określonym w uchwale terminie pod rygorem ich odrzucenia, nie mając charakteru "czynności technicznych pozwalających na opłacenie parkowania w strefie" nie mieści się w zakresie ustawowego upoważnienia do określenia "sposobu pobierania opłaty".

W § 9 pkt 2 uchwały Rada Miejska upoważniając Burmistrza Głuchołaz do okresowego wstrzymania pobierania opłat za postój, w sposób nieuprawniony przekazała swoje uprawnienia organowi wykonawczemu. W ocenie skarżących, w art. 13 ust, 3 i 5 ustawy o drogach publicznych ustawodawca enumeratywnie wskazał podmioty, które są zwolnione z ponoszenia opłaty określonej w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy, a w myśl art. 13b ust. 4 pkt 2 ustawy tylko rada gminy jest uprawniona do wprowadzenia zerowych stawek opłat dla jeszcze innych użytkowników dróg publicznych. Skarżący wskazali, że w sytuacji gdy organ wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu bądź działa bez upoważnienia, mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji.

Poprzez zapisy Regulaminu nastąpiło istotne naruszenie art. 13b ust. 1 u.d.p. pozwalając pobrać opłaty w soboty, natomiast z art. 13b ust. 1 u.d.p. wynika, iż opłatę można pobierać jedynie w dni robocze, a sobota na gruncie prawa administracyjnego nie jest dniem roboczym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, a z ostrożności procesowej, o jej oddalenie, podnosząc, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżących, a ponadto została uchylona uchwałą Nr XXVII/285/17 Rady Miejskiej w Głuchołazach z dnia 22 lutego 2017 r., w wyniku której zlikwidowano strefę płatnego parkowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), nadal zwanej w skrócie P.p.s.a., w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 poz. 446, z późn. zm. - nadal zwanej w skrócie: u.s.g. lub ustawą o samorządzie gminnym), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem.

Akty prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa, którą w niniejszym przypadku jest u.s.g.

Cechami wyróżniającymi uchwały będące aktami prawa powszechnie obowiązującego od pozostałych uchwał stanowionych przez rady gmin, jest ich generalny i abstrakcyjny charakter oraz to, że ich postanowienia wpływają na realizację publicznych praw adresatów oraz mogą stanowić podstawę wydania decyzji administracyjnych wobec różnych podmiotów. W doktrynie i judykaturze utrwalił się pogląd, w myśl którego akty prawa miejscowego mają charakter aktów administracyjnych generalnych, zawierających abstrakcyjne normy prawne, o powszechnej mocy obowiązującej na określonej części terytorium państwa (ograniczonej w zakresie terytorialnym do obszaru działania organu tworzącego dany akt), wydanych przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach przyznanej ustawowej normy kompetencyjnej, ogłoszonych w ustawowo określony sposób.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 tej ustawy, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska – "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 761 - 762). Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

W myśl ostatnio powołanego przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W tym miejscu odnotowania wymaga, że wprawdzie przepisami art. 2 pkt 1 oraz art. 9 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) z dniem 1 czerwca 2017 r. został zniesiony zawarty w komentowanym przepisie obowiązek wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa, przepis art. 52 § 4 został uchylony oraz zmieniony został termin określony w art. 53 § 2 P.p.s.a., jednakże na mocy art. 16 i art. 17 ust. 2 powołanej ustawy zmieniającej zmiany te dotyczą wyłącznie aktów lub czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie tej ustawy. Wystąpienie z wezwaniem w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym warunkuje zatem możliwość skutecznego zaskarżenia uchwały podjętej przed dniem 1 czerwca 2017 r. i warunek ten ma zastosowanie w niniejszej sprawie, w której przedmiotem skargi jest uchwała z dnia 30 czerwca 2010 r.

W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała z dnia 30 czerwca 2010 r. w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania oraz ustalenia wysokości i sposobu pobierania opłat za parkowanie w mieście Głuchołazy jest aktem z zakresu administracji publicznej.

Akt ten został wydany na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591, z późn. zm. [obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 994, z późn. zm.]) oraz art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b ust. 3-5 i art. 13f ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2007 r. nr 19, poz. 115, z późn. zm. [obecnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 2222, z późn. zm.]), zatem zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., jako akt prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego, podlega kognicji sądu administracyjnego. Ponadto skarżący J. W. i J. W. wyczerpali tryb, o którym mowa w art. 101 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 57 § 4 P.p.s.a. i przed zaskarżeniem uchwały wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa, a także dochowali terminu określonego w art. 53 § 2 P.p.s.a.

W tym miejscu wskazania wymaga, że kwestionowanie uchwały organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. wiąże się z naruszeniem przez uchwałę interesu prawnego lub uprawnienia danego podmiotu. Legitymacja skargowa opiera się zatem na twierdzeniu danego podmiotu, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie i stanowi podstawę zaskarżenia danej uchwały podjętej przez jednostkę samorządu terytorialnego. Dopiero stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi.

Naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą (por. wyrok NSA z 29 lipca 2016 r., II OSK 2859/14). Dodać także należy, iż art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym był badany przez Trybunał Konstytucyjny pod względem zgodności z określonymi normami Konstytucji RP, który orzekł, iż art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest zgodny z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 2 i art. 7 oraz z art. 77 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Jednocześnie w uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał przypomniał, że charakter prawny skargi, wynikającej z art. 101 ww. ustawy, był już przedmiotem jego oceny (por. wyrok TK z 16 września 2008 r., SK 76/06, OTK-A 2008 nr 7 poz. 121). W wyroku z 4 listopada 2003 r. (SK 30/02, OTK ZU 2003 seria A nr 8, poz. 84) Trybunał stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis - podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób (np. jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie gminy). W pojęciu interesu prawnego mogą się mieścić zarówno uprawnienia, jak i obowiązki prawne.

Interes ten musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną tego podmiotu. Interes ten musi być bezpośredni, indywidualny, konkretny, realny i aktualny, a nie przyszły i potencjalny. Do wniesienia skargi nie legitymuje więc ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, a związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi już obecnie (a nie w przyszłości) powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Sąd w oparciu o okoliczności sprawy na tle powyższych zastrzeżeń uznał, ze skarżący J. W. i J. W. posiadają interes prawny w zaskarżeniu uchwały.

Z uwagi na objęcie skargą przepisów uchwały, które już nie obowiązują od 22 lutego 2017 r., wyjaśnić trzeba, że przy ocenie możliwości stwierdzenia ich nieważności zasadniczą kwestią jest to, czy w okresie obowiązywania wywołały lub też w dalszym ciągu mogą wywołać skutki prawne. W uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44) Trybunał Konstytucyjny przyjął, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. W orzeczeniu zaś z 11 kwietnia 1994 r. (K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz. 7) Trybunał stanął na stanowisku, że przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Pogląd ten jest szeroko uznawany także w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 4 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1783/10; postanowienie NSA z 9 lipca 2014 r., sygn. akt II FSK 1681/14, dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei, w wyroku z dnia 13 grudnia 2011 r. WSA w Krakowie (sygn. akt II SA/Kr 1574/11) słusznie zauważył, że uchylenie danej uchwały kolejnym chronologicznie aktem organu gminy skutkuje dopiero do stanów faktycznych zaistniałych po dniu wejścia w życie tego kolejnego aktu. Innymi słowy, wywołuje skutki ex nunc. Natomiast pozbawienie skutków prawnych uchwały możliwe jest jedynie w razie jej unieważnienia, a takiego uprawnienia nie mają organy gminy. Jedynie sąd administracyjny lub organ nadzoru nad samorządem może uchwałę unieważnić. Unieważnienie uchwały wywołuje skutek ex tunc, czyli już od daty jej wejścia w życie. W stanie faktycznym niniejszej sprawy prawo do unieważnienia nieobowiązujących przepisów zaskarżonej uchwały posiada tylko sąd administracyjny

Z kolei zarządzeniem z dnia 30 września 2010 r., nr 960-Tr.384/10, Burmistrz Głuchołaz na podstawie § 9 uchwały nr XLVII/395/10 ustalił Regulamin strefy płatnego parkowania w Głuchołazach (dalej nadal zwany Regulaminem), stanowiący załącznik do zarządzenia (§ 1). W § 2 zarządzenia postanowiono, że traci moc Regulamin z dnia 15 października 2007 r. W § 3 Burmistrz przyjął, że zarządzenie wchodzi w życie z dniem podpisania i ma zastosowanie od dnia 2 listopada 2010 r.

W Rozdziale I. Regulaminu ustanowiono Przepisy ogólne. W Rozdziale II. Burmistrz ustalił sposób pobierania opłaty za parkowanie i wydawania winiet parkingowych, a w Rozdziale III. sposób pobierania opłaty dodatkowej. Rozdział IV. dotyczył kontroli opłat w Strefie Płatnego Parkowania. Z kolei w Rozdziale V. określono zadania Biura Strefy Płatnego Parkowania.

Kolejnym zarządzeniem z dnia 9 listopada 2010 r., nr 997-Pr.392/10, Burmistrz Głuchołaz zmienił Regulamin strefy płatnego parkowania stanowiący załącznik do zarządzenia (§ 1). Ponadto Burmistrz postanowił, że traci moc Regulamin z dnia 2 listopada 2010 r. (§ 2) oraz że zarządzenie wchodzi w życie z dniem podpisania (§ 3). Kwestionując ustalenia uchwały z dnia 30 czerwca 2010 r., jak również postanowienia Regulaminu, T. H., M. K. i J. W. pismami z dnia 16 lutego 2017 r. (data wpływu do organu) a J. W. pismem z dnia 20 lutego 2017 r. wezwali, na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., Radę Miejską w Głuchołazach do usunięcia naruszenia prawa.

Organ nie udzielił odpowiedzi na powyższe wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Pismem z dnia 16 lutego 2017 r. (złożonym w siedzibie organu w dniu 10 kwietnia 2017 r.), T. H., M. K., J. W. i J. W., wnieśli skargę kwestionując zapisy uchwały Rady Miejskiej Głuchołazach z dnia 30 czerwca 2010 r., Nr XLVII/395/10 oraz postanowienia załącznika, o którym mowa w § 9 ust. 1 uchwały nazywanego przemiennie "Regulaminem" w zakresie tożsamym, jak w opisanych wyżej wezwaniach do usunięcia naruszenia prawa.

Powyższa skarga została zarejestrowana w repertorium sądowym pod sygn. akt II SA/Op 206/17. Postanowieniem z dnia 16 października 2017 r. skarga T. H. została prawomocnie odrzucona z uwagi na brak interesu prawnego tego skarżącego.

Na skutek zarządzenia sędziego sprawozdawcy z dnia 10 lipca 2018 r., wydanego na podstawie art. 57 § 3 P.p.s.a. oraz § 27 zarządzenia na 14 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie ustalenia zasad biurowości, ze sprawy o sygn. akt II SA/Op 206/17 wyłączono sprawę ze skargi M. K., J. W. i J. W. na akt Burmistrza Głuchołaz w przedmiocie Regulaminu strefy płatnego parkowania w Głuchołazach.

Wyłączona sprawa została zarejestrowana w Repertorium sądowym pod sygn. akt II SA/Op 296/18 i odrębnie rozpoznana także 20 września 2018 r.

Rozstrzygnięcie skargi skarżących na uchwałę Rady Miejskiej w Głuchołazach z dnia 30 czerwca 2010 r. jest ściśle związane z oceną skargi tych samych skarżących na zarządzanie Burmistrza Głuchołaz z 30 września 2010 r. zmienionego zarządzaniem z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie ustalenia Regulaminu strefy płatnego parkowania. Materia obu tych aktów prawa miejscowego (uchwała i zarządzanie) choć w drugim wypadku wadliwego z uwagi na organ, który sporne zarządzanie podjął, przenika się. Nie można dlatego odczytywać uzasadnienia wyroku w sprawie II SA/Op 206/17, bez uwzględnienia treści uzasadnienia wyroku w sprawie II SA/Op 296/18. W tamtej sprawie Sąd przesądził o nieważności Regulaminu strefy płatnego parkowania wydanego na podstawie § 9 uchwały Rady Miejskiej z 30 czerwca 2010 r. Argumentacja tam powołana w pełni zastosowana musi być także w niniejszej sprawie, dlatego rozpocząć trzeba od przyczyn stwierdzenia nieważności w całości treści § 9 uchwały.

Zgodnie z art. 13b ust. 1 u.d.p., opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. Stosownie natomiast do ust. 2. art. 13b u.d.p., strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej. Rada gminy (rada miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania (ust. 3 omawianej regulacji). Ustalając strefę płatnego parkowania, rada gminy (rada miasta):

1) ustala wysokość opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, z tym że opłata za pierwszą godzinę postoju pojazdu samochodowego nie może przekraczać 3 zł;

2) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi;

3) określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 (ust. 4 art. 13b u.d.p.).

Stosownie natomiast do art. 13f ust. 2 u.d.p. rada gminy (rada miasta) określa wysokość opłaty dodatkowej, o której mowa w ust. 1, oraz sposób jej pobierania.

Z treści przytoczonych przepisów wynika, przepis art. 13b ust. 3 i 4 u.d.p. oraz art. 13f ust. 2 u.d.p. zawiera normę kompetencyjną wyłącznie dla rady gminy do ustalenia strefy płatnego parkowania, ustalenia wysokości i rodzaju obowiązujących opłat oraz ustalenia zerowej stawki opłaty dla niektórych użytkowników drogi, a także określenia sposobu pobierania opłat oraz ustalania opłaty dodatkowej.

Kontrolowane w sprawie II SA/Op 296/18 zarządzenie z dnia 30 września 2010 r. zostało natomiast wydane przez organ wykonawczy Gminy, tj. Burmistrza, który nie posiadał ustawowego upoważnienia w powyższych przepisach do ustalenia Regulaminu strefy płatnego parkowania w Głuchołazach. Przyznana radzie gminy (radzie miasta) w ustawie o drogach publicznych wyłączna właściwość do uchwalania regulaminu strefy płatnego parkowania oznacza bezwzględny zakaz przenoszenia spraw objętych tą właściwością na inny organ. Zadania należące do wyłącznej właściwości rady gminy nie mogą być scedowane na wójta ani na żaden inny podmiot. Dla ich skuteczności muszą być realizowane przez radę gminy. Rada Miejska w Głuchołazach - w sposób nieuprawniony - w uchwale Nr XLVII/395/10 przekazała swoje uprawnienia organowi wykonawczemu. Tym samym wskazana przez Burmistrza podstawa do podjęcia kwestionowanego zarządzenia, tj. § 9 tej uchwały nie mogła stanowić skutecznego umocowania do wydania ocenianego aktu. W konsekwencji Sąd stwierdził, że wydanie przez Burmistrza zaskarżonego zarządzenia bez ustawowego umocowania stanowi o naruszeniu konstytucyjnych warunków legalności badanego aktu prawa miejscowego. W ocenie Sądu, również z ustawy ustrojowej, tj. z ustawy o samorządzie gminnym nie sposób wywieść uprawnienia Burmistrza do wydania przedmiotowego Regulaminu, ponieważ nie jest to zarządzenie porządkowe, o którym mowa w art. 41 ust. 2 u.s.g.

W rozpoznawanej sprawie organ wykonawczy gminy nie miał żadnych ustawowych uprawnień do wydania regulaminu strefy płatnego parkowania. Nie ma odpowiedniej normy kompetencyjnej. W szczególności taką normą nie jest przepis art. 13b i art. 13f u.d.p. Podstawa prawna do podjęcia aktu musi być natomiast skonstruowana w sposób jasny, a nie domniemany i nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości. Granice władztwa organów gminy są określone normami ustawowymi, a tych w rozpatrywanym przypadku niewątpliwie nie dochowano. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. W sytuacji gdy organ wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu bądź działa bez upoważnienia, mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, co niewątpliwie miało miejsce w niniejszej sprawie.

Z powyższych przyczyn Sąd uznał, że Burmistrz wydając zaskarżone zarządzenie naruszył wynikającą z art. 94 Konstytucji RP zasadę stanowienia aktów prawa miejscowego wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

W konsekwencji tych rozważań jest niewątpliwe że w części dotyczącej § 9 zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem przepisów prawa, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności w przedstawionym w wyroku zakresie.

Dokonując z kolei oceny legalności pozostałej części zaskarżonej uchwały, Sąd stwierdził, że część zarzutów skarg zasługiwało także na uwzględnienie.

Odnośnie do zapisów § 2 uchwały, które w skargach kwestionowano tylko na tle zapisów Regulaminu strefy płatnego parkowania co do zapisu pobierania opłat w soboty, stwierdzić wypada , że według art. 13b ust. 1 u.d.p opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p., pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. W art. 13b ust. 3 i 4 u.d.p. ustawodawca zawarł delegację dla organu stanowiącego gminy do określenia zasad określenia wysokości oraz sposobu pobierania opłaty w strefie płatnego parkowania.

Użyte w art. 13b ust. 1 u.d.p. pojęcie "dni robocze" nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane.

W orzecznictwie sądowym oraz administracyjnym pojęcie to wykłada się w nawiązaniu do ustawowej kategorii dni wolnych od pracy. Katalog tych dni został zawarty w ustawie z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy i obejmuje niedziele i święta wymienione w tej ustawie. Z ustawy tej wynika, że sobota nie jest dniem ustawowo wolnym od pracy, jednakże charakter soboty w rozważanym kontekście wywoływał wiele wątpliwości zarówno na gruncie prawa cywilnego, jak i prawa administracyjnego, co spowodowało że ta kwestia była przedmiotem rozważań zarówno Sądu Najwyższego( por. postanowienie SN z dnia 11 lutego 2009 r. sygn. V CZ 5/09), jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. I OPS 1/11). W uchwale z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. I OPS 1/11, NSA stwierdził, że sobota jest dniem równorzędnym z dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 K.p.a. W tym miejscu należy wyjaśnić, że uchwała została podjęta na tle stosowania art. 57 § 4 K.p.a., który stanowi, że jeżeli koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy dzień powszedni. Wprawdzie wskazana uchwała NSA podjęta została na tle przepisu prawa procesowego, jednak stanowi wyraz istotnych wątpliwości co do kwalifikacji soboty jako dnia roboczego. Powstałe wątpliwości mają swoje uzasadnienie w regulacjach prawnych.

Należy zauważyć, że na podstawie dekretu z dnia 20 lipca 1972 r. o dodatkowych dniach wolnych od pracy Rada Ministrów została upoważniona do wprowadzenia w każdym roku kalendarzowym dodatkowych dni wolnych od pracy. Dekret ten dotyczył warunków udzielania dodatkowych dni wolnych od pracy w zakładach pracy i został uchylony przez ustawę z dnia 26 czerwca 1974 r. - Przepisy wprowadzające Kodeks pracy. Wolne soboty związane są ze zmianą Kodeksu pracy w zakresie czasu pracy. Przypomnieć też należy, że z dniem 1 maja 2001 r. został w Polsce wprowadzony pięciodniowy tydzień pracy, w związku z tym powszechnie przyjęto, że sobota przestała być dniem powszednim i stała się dniem wolnym od pracy.

W przedstawionych okolicznościach prawnych sprawy należy rozstrzygnąć, czy ustawowe upoważnienie do ustanowienia przepisów zezwalających na pobieranie opłat za parkowanie w strefie płatnego parkowania w określone dni robocze, stanowi dostateczne upoważnienie do ustanowienia przepisów zezwalających na pobieranie tych opłat w soboty. Przy czym należy mieć na uwadze, że upoważnienie do ustanowienia aktu prawa miejscowego musi być wyraźne i jednoznaczne, nie może opierać się na domniemaniu. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego.

Mając powyższe na uwadze, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę przychyla się do stanowiska, prezentowanego w uchwale NSA z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt I OPS 1/11, że skoro sobota powinna być traktowana na równi z dniem wolnym od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 K.p.a., to mając na uwadze zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, należy soboty w ten sam sposób traktować na gruncie tej samej gałęzi prawa - prawa administracyjnego, w tym na gruncie ustawy o drogach publicznych. Wykładnia przepisu art. 13 b ust. 1 u.d.p., wobec braku legalnej definicji "dni roboczych", powinna uwzględniać taki sposób rozumienia, który zapewnia tzw. bezpieczeństwo prawne, aby przepis nie stanowił swoistego rodzaju pułapki wobec jego niejednolitej wykładni związanej z wątpliwościami interpretacyjnymi. Pogląd ten znalazł już akceptację w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Krakowie z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 356/13, WSA w Opolu z dnia 2 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Op 143/15, WSA w Poznaniu z dnia 2 marca 2016 r., sygn. akt III SA/Po 4/16 oraz NSA z dnia 26 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 3507/15 - publ. pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tych okolicznościach sprawy brak było podstaw prawnych do nałożenia, w drodze aktu prawa miejscowego, obowiązku ponoszenia opłaty za parkowanie pojazdów również w soboty. Kierując się powyższymi rozważaniami zaskarżoną uchwałę, w omawianym zakresie, Sąd uznał za wykraczającą poza granice władztwa prawodawczego Gminy, a zatem podjętą z istotnym naruszeniem przepisów prawa.

Odnośnie do żądania stwierdzenia nieważności § 4 pkt 1, 2, 4, 4a, 5, i 6 uchwały w zw. z zapisami Regulaminu wydanego na podstawie § 9 uchwały podnieść należy unormowania uchwały w zakresie zapisu preferującego osoby zameldowane "na pobyt stały", w ocenie Sądu, naruszają zasadę równości wobec prawa.

Kryterium zróżnicowania mieszkańców strefy płatnego parkowania ze względu na to, czy posiadają stałe zameldowanie w obszarze strefy należy ocenić jako niezgodne z wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego zasadą sprawiedliwości społecznej nakazującą, by zróżnicowanie poszczególnych osób pozostawało w odpowiedniej relacji do dzielących je różnic. Zasada równości wobec prawa wymaga, by podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną, były traktowane równo, bez różnic faworyzujących lub dyskryminujących.

Wprowadzanie zróżnicowania jest dopuszczalne tylko gdy jest uzasadnione, to znaczy gdy pozostaje w związku bezpośrednim z celem przepisów, wagą interesu, dla którego zróżnicowanie jest wprowadzone, pozostaje w proporcji do interesów naruszanych oraz nie uwłacza w sposób zasadniczy innym wartościom (tak: w wyroku TK z dnia 6 grudnia 1997 r., sygn. akt: K 8/97; wyroku TK z dnia 4 stycznia 2000 r., sygn. akt: K 18/99).

We wskazanych wyżej regulacjach uchwały Rada naruszyła zasady równości i sprawiedliwości społecznej, wprowadzając, nieznajdujące należytego uzasadnienia konstytucyjnego, zróżnicowanie, dyskryminujące mieszkańców strefy płatnego parkowania zarówno wobec innych mieszkańców miasta, jak i wzajemnie wobec siebie. Za naruszające konstytucyjną zasadę równości wobec prawa należy uznać wprowadzenie zróżnicowania w możliwości wykupienia abonamentu specjalnego tylko dla mieszkańców zamieszkujących z zamiarem pobytu stałego, a pozbawienie takiej możliwości, np. niektórych innych mieszkańców zamieszkujących na pobyt czasowy. Jako takie zapisy § 4 w zakresie sformułowania "na pobyt stały" wymagały także stwierdzenia nieważności.

Co do żądania stwierdzenia nieważności § 1 pkt 1 lit. b,o,p i pkt 2 uchwały należy podnieść że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych (Dz. U. 2007 nr 19 poz. 115 ze zm.), opłaty odnoszą się do korzystania z dróg publicznych. Natomiast drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych (art.1). Z kolei, stosownie do art. 7 ustawy o drogach publicznych: Do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych (ust. 1). Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (ust. 2). Ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy (ust. 3). W myśl art. 8 ustawy drogi niezaliczane do żadnej kategorii dróg publicznych (...) są drogami wewnętrznymi.

Jeżeli zatem korzystający z dróg publicznych są zobowiązani do ponoszenia opłat między innymi za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania (art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy) to obowiązek taki nie dotyczy parkingów niebędących drogami publicznymi. Zbiór ustawowych znaczeń zawartych w art. 4 ustawy o drogach publicznych co do pojęć "drogi", "ulicy", czy "pasa drogowego" nie dotyczy parkingów poza drogą publiczną. Mają zatem racje skarżący J. W. i J. W., że nie istnieje normatywna podstawa do ustalenia strefy płatnego parkowania na parkingach wymienionych w § 1 pkt 1 lit. o,p, i pkt 2 zaskarżonej uchwały.

Przedstawione przy skardze dokumenty uzyskane od Gminy Głuchołazy w trybie dostępu do informacji publicznej, w tym zawierające wykaz dróg publicznych na terenie miasta Głuchołazy nie pozostawiają wątpliwości co do spornych parkingów, stanowiących działki gruntu o numerach geodezyjnych 524, 1264-1273, 683/1, 684, 690/4, 691/3 i 1351/1, jako leżących poza drogami publicznymi. Objęcie tych nieruchomości strefą płatnego parkowania stanowiło zatem istotne naruszenie art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych skutkujące stwierdzeniem nieważności tej części zaskarżonej uchwały.

Niezasadny natomiast okazał się zarzut skargi co do § 1 pkt 1 lit. b uchwały (Plac Solidarności), który na podstawie tych samych dokumentów przedłożonych przez skarżących jest drogą publiczną (karta 30-33 akt sądowych). W tym zakresie skarga podlegała oddaleniu.

Kolejny zarzut skargi kasacyjnej dotyczy § 7 ust. 5 i § 8 ust. 3 zaskarżonej uchwały, w których przewidziano procedurę reklamacyjną dotyczącą opłat za parkowanie. Sąd stwierdza naruszenie tym zapisem art. 13b ust. 4 pkt 3 u.d.p. poprzez błędną jego wykładnię, wyrażającą się w przyjęciu, że ustalenie takiego trybu mieści się w zakresie upoważnienia do określania "sposobu pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych".

W odniesieniu do tego zarzutu należy wskazać, że stosownie do art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Delegację do ustalenia strefy płatnego parkowania zawiera przepis art. 13b ust. 3 ustawy. Na jego podstawie rada ustalając strefę płatnego parkowania (art. 13b ust. 4): 1) ustala wysokość opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1(...), 2) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi; 3) określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1.

Mimo, że procedura reklamacyjna mogłaby być korzystna dla użytkownika drogi publicznej, to brak jest podstaw do jej uchwalenia przez Radę na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych. W sferze ustanawiania nowych zobowiązań publicznoprawnych aktem prawa miejscowego, w drodze uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, stosuje się zasadę, że dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

Z konstrukcji przepisu art. 13f ust. 1 u.d.p. wynika wprost, iż za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową. Przepis ten nie zostawia organowi żadnej dowolności, co do uznania, kiedy pobranie opłaty jest zasadne, a kiedy nie. Źródło powstania obowiązku wynika bezpośrednio z przepisu prawa (ustawy i przepisu prawa miejscowego). Takie stanowisko dominuje w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki WSA w Szczecinie z dnia 14 października 2009 r., II SA/Sz 35/09; wyrok NSA z dnia 12 marca 2010 r., I OSK 1683/09). Rozpatrywanie wniosków nie mając charakteru "czynności technicznych pozwalających na opłacenie parkowania w strefie" nie mieści się w zakresie ustawowego upoważnienia do określenia "sposobu pobierania opłaty" (por. wyrok NSA z dnia 12 listopada 2008 r., I OSK 918/08).

W myśl art. 40d ust. 2 ustawy o drogach publicznych opłaty dodatkowe podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podstawą do prowadzenia egzekucji administracyjnej w celu wykonania obowiązku zapłaty kary pieniężnej z tytułu nieuiszczenia opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych jest przepis art. 3 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jeżeli właściciel pojazdu, przeciwko któremu wystawiony został tytuł wykonawczy, kwestionuje istnienie obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej przez wniesienie zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym, to organ egzekucyjny rozpatruje ten środek zaskarżenia. Na postanowienie wierzyciela co do zasadności zarzutów przysługuje zażalenie (art. 34 § 2 u.p.e.a.) do organu wyższego stopnia w rozumieniu art. 23 u.p.e.a., którym dla organów jednostek samorządu terytorialnego jest samorządowe kolegium odwoławcze. Na postanowienie wydawane w postępowaniu egzekucyjnym w administracji i zaskarżalne zażaleniem przysługuje natomiast skarga do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 3 P.p.s.a.).

Należy podzielić pogląd zawarty w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 19 listopada 2010 r., III CZP 88/10, w której stwierdzono, że procedura egzekwowania opłaty dodatkowej za parkowanie w strefie płatnego parkowania, stosowana w przypadku przyjęcia, że konieczność uiszczenia tej opłaty wynika bezpośrednio z przepisu prawa, sprawia, iż prawo do sądowej kontroli stanowiska wierzyciela w razie sporu co do tego, czy po stronie określonej osoby powstał obowiązek uiszczenia takiej opłaty, może być realizowane dopiero na etapie egzekucji administracyjnej.

Organ egzekucyjny jest więc zobowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przy zastosowaniu K.p.a. W sytuacji bowiem, kiedy obowiązek powstaje z mocy prawa, jest to jedyna możliwość obrony swoich praw przez dłużnika. Dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego niezbędne jest ustalenie istotnych elementów stanu faktycznego sprawy, oczywiście w sytuacji, gdy zobowiązany podnosi zarzut nieistnienia obowiązku (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2014 r., II GSK 1684/13).

Konkretyzacja obowiązku następuje w tytule wykonawczym wszczynającym postępowanie egzekucyjne, zaś ochrona praw uczestników tego postępowania jest możliwa w drodze zaskarżenia do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 3 postanowień, wydanych w tym postępowaniu.

Możliwość obrony swych interesów przez zobowiązanego powstaje więc dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego. Należy zatem stwierdzić, że artykuł 13f ust. 2 u.d.p. upoważnia radę gminy do ustalenia wysokości opłaty dodatkowej, o której jest mowa w ust. 1 tego przepisu i sposobu jej pobierania (zasady, formy i ogół czynności technicznych, pozwalających na dokonanie opłaty). W tym zakresie nie mieści się jednak kompetencja do uregulowania trybu postępowania reklamacyjnego. Dlatego w tej części sprawę rozstrzygnięto jak w pkt 1 wyroku.

Reasumując z przyczyn opisanych wyżej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Głuchołazach nr XLVII/395/10 z dnia 30 czerwca 2010 r., zmienionej uchwałami wskazanymi w pkt 1 wyroku w części obejmującej § 1 pkt 1 lit. o, p i pkt 2, § 2 w zakresie sformułowania "w soboty w godzinach od 8.00 do 17.00", § 2 w zakresie sformułowania "na pobyt stały", § 7 ust. 5, § 8 ust. 3 oraz § 9 w całości, a dalej idącą skargę oddalił (art. 147 § 1 i art. 151 P.p.s.a.).

O kosztach należnych skarżącym J. W. i J. W. orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a., zasądzając im zwroty wpisu od skargi.