Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 113/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w zaskarżonej części
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 147, art. 200, art. 205,
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 87
journal: Dz.U. 2017 poz 1868
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.
article: art. 94
journal: Dz.U. 2016 poz 2142
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne
article: art. 107
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Barbara Pasternak Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2018 r. sprawy ze skargi A Sp. j. na § 1 ust. 2 uchwały Rady Powiatu N z dnia 30 listopada 2017r. nr [...] w sprawie ustalenia rozkładu pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu N w 2018 roku w zakresie tabeli nr 2- Plan dyżurów aptek w R w 2018 roku w zakresie dyżurów Apteki " A" ul. P, dzień (od – do) - 22.01.2018r. - 28.01.2018r.; - 12.03.2018r. – 18.03.2018r.; - 30.04.2018r. – 6.05.2018r.; - 18.06.2018r. – 24.06.2018r.; - 24.09.2018 r. – 30.09.2018r.; -12.11.2018r. – 18.11.2018r.; - 31.12.2018r. I. stwierdza nieważność uchwały Rady Powiatu N z dnia 30 listopada 2017r. nr [...] w sprawie ustalenia rozkładu pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu N w 2018 roku w zaskarżonym zakresie, II. zasądza od Rady Powiatu N na rzecz strony skarżącej kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Powiatu N uchwałą nr [...] z dnia 30 listopada 2017 r. w sprawie ustalenia rozkładu pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu w 2018 r., wydaną na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 814 ze zm.) oraz art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 2142 ze zm.) po zasięgnięciu opinii Okręgowej Izby Aptekarskiej oraz wójtów gmin z terenu Powiatu N oraz burmistrzów Miasta S, Miasta N i Miasta R Rada Powiatu uchwaliła co następuje:

§ 1.1. Ustala się rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu N od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 31 grudnia 2018 r. stanowiący załącznik nr 1 do niniejszej uchwały.

2. Ustala się harmonogram dyżurów aptek stanowiący załącznik nr 2 do niniejszej uchwały.

§ 2. Wykonanie uchwały powierza się Zarządowi Powiatu N.

§ 3. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa.

W formie załączników do uchwały ustalono:

- załącznik nr 1 - Rozkład pracy aptek ogólnodostępnych obowiązujący na terenie Powiatu N od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 31 grudnia 2018 r.

1) w dni robocze (poniedziałek - piątek) dla aptek:

a) jednozmianowych w godzinach od 8.00-16.00

b) dwuzmianowych w godzinach od 8.00-20.00

2) w soboty dla aptek:

a) jednozmianowych w godzinach od 8.00-14.00 w co drugą sobotę

b) dwuzmianowych w godzinach od 8.00-18.00 w każdą sobotę

3) w dniach zwyczajowo przedświątecznych, tj. Wigilia, Sylwester, Wielka Sobota, apteki jednozmianowe i dwuzmianowe w godz. 8.00-14.00

- załącznik nr 2 - Harmonogram dyżurów aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu n. W tabeli nr 2 ustalono plan dyżurów aptek w R w 2018 r.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła strona skarżąca "A" K. S., G. S. spółka jawna.

Strona skarżąca zaskarżyła powyższą uchwałę, mając na względzie ograniczony interes prawny skarżącego, w zakresie w którym w § 1 ust. 2 uchwały ustalono harmonogram dyżurów aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu N od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 31 grudnia 2018 r. dla miasta R to jest w zakresie planu dyżurów aptek w R w 2018 r., w załączniku nr 2 do uchwały, w którym ustalony został harmonogram dyżurów aptek ogólnodostępnych na terenie R, w zakresie dyżurów apteki prowadzonej przez stronę skarżącą Apteka "A", ul. P, dzień (od do)

22.01.2018 r. - 28.01.2018 r.,

12.03.2018 r. - 18.03.2018 r.,

30.04.2018 r. - 06.05.2018 r.,

18.06.2018 r. - 24.06.2018 r.,

06.08.2018 r. - 12.08.2018 r.,

24.09.2018 r. - 30.09.2018 r.,

12.11.2018 r. - 18.11.2018 r.,

31.12.2018 r.

Strona skarżąca zarzuciła kwestionowanej uchwale naruszenie:

- art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne,

- art. 2 i art. 7 Konstytucji RP,

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie uchwały bez jakiegokolwiek uzasadnienia.

Strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności bądź uchylenie zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części. Strona skarżąca podniosła, że zaskarżona uchwała nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia. W ocenie strony skarżącej narzucenie aptekom obowiązków dyżurów stanowi istotną ingerencję w ich działalność, w związku z tym ustalone zasady powinny być proporcjonalne i adekwatne do potrzeby zapewnienia ludności dostępu do usług farmaceutycznych. Przy ustalaniu rozkładu godzin pracy aptek rada powiatu powinna uwzględnić uwarunkowania danego powiatu, takie jak: liczba ludności, układ urbanistyczny, zagęszczenie zabudowy mieszkalnej, umiejscowienie placówek udzielających świadczeń leczniczych, skomunikowanie pomiędzy miejscowościami powiatu, dostęp do transportu publicznego, dostęp do infrastruktury przeznaczonej dla osób niepełnosprawnych, tymczasem zaskarżona uchwała została przyjęta bez przeprowadzenia jakichkolwiek ustaleń czy analiz we wskazanym powyżej zakresie.

Zdaniem strony skarżącej Rada Powiatu w zaskarżonej uchwale w żaden sposób nie wykazała, aby niezbędne było sprawowanie dyżuru przez więcej niż jedną aptekę na terenie Powiatu N. Strona skarżąca zwróciła uwagę, iż zgodnie z przyjętą uchwałą dyżur na terenie powiatu sprawują jednocześnie trzy apteki ogólnodostępne.

W ocenie strony skarżącej zaskarżona uchwała nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia, a tym bardziej uzasadnienia, z którego wynikałoby spełnienie przesłanek, o których mowa art. 94 ust. 1 i 2 Prawa farmaceutycznego.

Strona skarżąca podkreśliła, że zapewnienie dyżurów całodobowych w mniejszych miejscowościach napotyka na znaczne problemy logistyczne związane m.in. z brakiem wystarczającej liczby personelu mogącego zapewnić obsadę apteki w trakcie dyżurów nocnych. Koszty dyżurów w mniejszych miejscowościach są znacząco wyższe od takich samych dyżurów w większych miastach, gdyż muszą obejmować koszty związane z koniecznością dojazdu pracowników świadczących dyżur.

Strona skarżąca wskazała, że R jest miastem liczącym ok. 12.000 mieszkańców. Mała liczba ludności, oddalenie od K oraz fakt, iż miejscowość nie jest siedzibą powiatu skutkuje znacznymi trudnościami z zatrudnieniem personelu, w szczególności farmaceutów mogących zapewnić obsadę apteki w trakcie nocnych dyżurów. Koszty zatrudnienia farmaceutów są całkowicie nieadekwatne do znikomego zainteresowania świadczeniami apteki podczas nocnych dyżurów. W trakcie dyżurów nocnych z usług apteki często nie korzysta żaden pacjent albo farmaceuta przez całą noc dyżuru obsługuje jedną lub kilka osób. Koszty zabezpieczenia dyżurów nocnych przy znikomym zainteresowaniu pacjentów powodują znaczne zmniejszenie rentowności apteki albo całkowity brak jej rentowności.

Strona skarżąca podniosła, iż Okręgowa Izba Aptekarska w opinii do uchwały wskazała, iż podobnie jak w latach ubiegłych nie widzi podstaw i konieczności do pełnienia dyżurów przez apteki w R. Zdaniem Okręgowej Izby Aptekarskiej mając na uwadze rzeczywiste potrzeby pacjentów oraz dogodną komunikację z N, gdzie będą funkcjonowały apteki całodobowe, wystarczający jest czas pracy aptek w tej miejscowości maksymalnie do godz. 22.00. Wieloletnie doświadczenie wskazuje, że w miejscowości tej faktycznie nie występują potrzeby pacjentów na leki w godzinach nocnych.

Zdaniem strony skarżącej Rada Powiatu przyjmując zaskarżoną uchwałę w żaden sposób nie ustosunkowała się do stanowiska Okręgowej Izby Aptekarskiej. Nie podjęła nawet próby polemiki z argumentacją przedstawioną przez Izbę, nie wskazała żadnych okoliczności, które uzasadniałyby zobowiązanie aptek do dyżurowania w miejscowości R wbrew stanowisku Izby.

Strona skarżąca podniosła, że przyjęcie uchwały bez jakiegokolwiek uzasadnienia, wbrew stanowisku Okręgowej Izby Aptekarskiej, organu uprawnionego ustawowo do opiniowania uchwały podejmowanej w trybie art. 94 ust. 1 i 2 Prawa farmaceutycznego, wskazuje iż uchwała ta została podjęta w sposób dowolny, bez uwzględnienia przesłanek podejmowania uchwały określonych w cytowanym wyżej przepisie.

Strona skarżąca posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, ponieważ na skutek jej przyjęcia została zobowiązana do sprawowania dyżurów całodobowych, które generują dla niej znaczne koszty finansowe i organizacyjne, w żaden sposób nie uzasadnione potrzebami mieszkańców miasta R, w zakresie zapewnienia świadczeń farmaceutycznych.

W odpowiedzi na skargę Starosta N, wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Organ wskazał na bezzasadność zarzutu dotyczącego braku uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Podejmując uchwałę Rada Powiatu kierowała się przesłankami wskazanymi w piśmie Starosty N znak [...] z dnia 10.11.2017 r. skierowanym, wraz z prośbą o podjęcie uchwały, do Przewodniczącego Rady Powiatu. Uzasadnienie uchwały zostało doręczone podmiotom prowadzącym apteki, w tym również skarżącemu, pismem z dnia 6 grudnia 2017 r., znak [...].

Zdaniem organu nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące podjęcia uchwały bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek ustaleń czy analiz w zakresie takich uwarunkowań powiatu jak: liczba ludności, układ urbanistyczny, zagęszczenie zabudowy mieszkalnej, umiejscowienie placówek udzielających świadczeń leczniczych itp., które to uwarunkowania, zdaniem skarżącej, winne być uwzględnione przy ustalaniu rozkładu godzin pracy aptek. Zdaniem organu rozkład godzin pracy powinien być zarówno dostosowany do bieżących, codziennych potrzeb ludności na powszechnie wykonywane przez apteki ogólnodostępne usługi, świadczone w zwykłych warunkach, jak i nie może pomijać sytuacji nadzwyczajnych, których częstotliwości występowania nie sposób przewidzieć. Wspomniany rozkład powinien uwzględniać także przypadki szczególne, niezwiązane bezpośrednio z zaspokajaniem zwykłych, codziennych potrzeb w zakresie zaopatrzenia w leki, w tym zapewniać jak najlepszą dostępność świadczeń aptecznych w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy, gdy nie funkcjonują ogólnodostępne apteki. Przy ustalaniu rozkładu pracy aptek w porze nocnej i dni wolne od pracy nie jest możliwe uwzględnienie kryterium potrzeb ludności, bowiem nie sposób przewidzieć prawdopodobieństwa pojawienia się zdarzeń zagrażających zdrowiu lub życiu człowieka.

W ocenie organu ustalony w załączniku nr 2 do zaskarżonej uchwały plan dyżurów aptek nie narusza treści art. 94 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne. Ustalenie bowiem, że na terenie całego Powiatu czynne będę całodobowo trzy apteki, (w R, N oraz w S lub w K) zapewnia odpowiednią dostępność do usług świadczonych w porze nocnej, święta i dni wolne dla mieszkańców całego Powiatu N przewidując, że mogą zaistnieć sytuacje nadzwyczajne, kiedy potrzebny będzie możliwie najszybszy dostęp do leków i usługi fachowego farmaceuty. W świetle uchwały wszyscy mieszkańcy Powiatu mają zapewnioną jak najlepszą dostępność do usług aptecznych we wskazanych okresach, bez konieczności pokonywania znacznych odległości w celu zakupu leków.

Odnosząc się do argumentu skargi, że uchwała podjęta została mimo negatywnej opinii Okręgowej Izby Aptekarskiej, która mając na uwadze rzeczywiste potrzeby pacjentów oraz dogodną komunikację z N, gdzie będą funkcjonowały apteki całodobowe, stwierdziła, że wystarczający jest czas pracy aptek w R maksymalnie do godziny 22.00 organ podniósł, że w świetle powołanych okoliczności i orzecznictwa sądowego, twierdzenia, że rzeczywiste potrzeby mieszkańców uzasadniają funkcjonowanie aptek tylko do godziny 22.00, nie zasługują na uwzględnienie.

Odnosząc się do stanowiska strony skarżącej o braku zainteresowania usługami aptecznymi i jednocześnie braku możliwości zapewnienia odpowiedniej obsady w aptece czynnej całodobowo organ podkreślił, że prowadzenie apteki ogólnodostępnej, będącej placówką ochrony zdrowia publicznego, z istoty rzeczy związane jest z pewnymi ograniczeniami. Wspomniane ograniczenia, dotyczące określenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, ustanowione zostały w drodze ustawy (art. 94 ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne) i były konieczne dla ochrony zdrowia publicznego. Niewątpliwie zapewnienie dostępności świadczenia usług farmaceutycznych, w tym także w porze nocnej i dni wolne od pracy, mieści się w pojęciu ochrony zdrowia publicznego. Z obowiązku tego nie mogą również – zdaniem organu - zwolnić szczególne warunki pracy konkretnej apteki, np. liczba zadudnionych w niej pracowników. Odpowiednia organizacja pracy w aptece, w tym zatrudnienie takiej liczby osób, która umożliwia świadczenie usług farmaceutycznych poprzez zaopatrywanie ludności w produkty lecznicze zgodnie z istniejącym zapotrzebowaniem, jest - w myśl art. 88 ust. 5 ustawy - obowiązkiem kierownika apteki. W ocenie organu prowadzenie apteki jest na tyle specyficzną działalnością, że wiąże się z pewnymi ograniczeniami. Apteki są placówkami ochrony zdrowia publicznego, w których świadczone są szczególne usługi, wobec czego zapewnienie dostępności tych świadczeń nie powinno być też uzależnione od możliwości uzyskania pomocy w omawianym czasie w placówkach służby zdrowia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), Sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1868 ze zm.; powoływanej dalej jako "u.s.p."), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Niewątpliwie przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego, który ma charakter powszechnie obowiązujący. Strona skarżąca jest natomiast podmiotem prowadzącym aptekę ogólnodostępną na terenie powiatu n, którego interes prawny został uchwałą naruszony – uregulowania w niej zawarte (w zakresie wskazanym w skardze) dotyczą strony skarżącej w sposób bezpośredni. Wobec powyższego wniesienie skargi daje podstawę do przeprowadzenia merytorycznej sądowej kontroli zaskarżonej uchwały w zaskarżonym zakresie.

Zaskarżona uchwała jako podstawę prawną do jej wydania wskazuje między innymi na art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2011 r. – Prawo farmaceutyczne (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2211 ze zm.; powoływanej dalej jako "ustawa - prawo farmaceutyczne". Art. 94 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo farmaceutyczne stanowi: "Rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien być dostosowany do potrzeb ludności i zapewnić dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy (ust. 1). Rozkład godzin pracy apteki ogólnodostępnych na danym terenie określa, w drodze uchwały rada powiatu po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego".

Powołany wyżej przepis wskazuje na dwa cele, jakie powinny realizować apteki. Jednym jest świadczenie usług przez apteki w zwykłych warunkach, drugim świadczenie usług w porze nocnej, niedziele i święta i dni wolne od pracy. Należy również przyjąć za zasadne wyjaśnienia zawarte w odpowiedzi na skargę, że trudne są do przewidzenia zdarzenia losowe, które uzasadniają pracę aptek również w porach nocnych oraz w niedzielę i święta. Należy podkreślić także, iż apteki są placówkami ochrony zdrowia publicznego, w których są świadczone usługi, wobec czego zapewnienie dostępności tych świadczeń nie powinno być uzależnione od możliwości uzyskania pomocy we wskazanym wyżej czasie w placówkach służby zdrowia. Na szczególną rolę aptek wskazuje art. 96 ust. 2 ustawy - Prawo farmaceutyczne, który zezwala na wydanie przez farmaceutę w przypadku nagłego zagrożenia życia lub zdrowia produktu leczniczego zastrzeżonego do wydawania na receptę bez recepty lekarskiej.

Niewątpliwie także z powołanego art. 94 ust. 1 ustawy - Prawo farmaceutyczne wynika, że ustawodawca położył szczególny nacisk nie na interes osób prowadzących apteki, lecz na interes ludności. Powyższe wyraża się w sformułowaniach "dostosowany do potrzeb ludności" oraz "zapewnić dostępność świadczeń".

Szczególna rola apteki, o której mowa wyżej, nie może być jednak podstawą do nadmiernego obciążenia obowiązkiem pracy we wskazanych porach i nie może mieć charakteru dowolnego. Ustawodawca dając organom samorządowym kompetencję do określenia pracy we wskazanych porach wskazał na przesłankę, którą winny się kierować: "dostosowania do potrzeb ludności". Zobowiązał też organy do zasięgnięcia w tej kwestii opinii wójtów, burmistrzów, prezydentów miast z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego (por. też wywody w uzasadnieniu wyroku WSA we Wrocławiu z 15 lipca 2014 r., IV SA/Wr 123/14, CBOSA).

W niniejszej sprawie opinie wójtów i burmistrzów zainteresowanych miejscowości były pozytywne, to jest aprobowały projekt uchwały. Bezsporne jest również, że takiej pozytywnej opinii nie wydała Okręgowa Izba Aptekarska. Z opinii organu samorządu aptekarskiego wynika, że Okręgowa Izba Aptekarska nie dostrzega konieczności ani potrzeby pełnienia dyżurów przez apteki w R, S i K w godzinach od 8.00 do 8.00. Zdaniem organu samorządu aptekarskiego wystarczający byłby czas pracy aptek w tych miejscowościach maksymalnie do godziny 22.00, gdyż wieloletnie doświadczenie wskazuje, że w tych miejscowościach faktycznie nie występują potrzeby pacjentów na leki w godzinach nocnych. Projekt, w ocenie organu samorządu aptekarskiego, nie uwzględnia możliwości finansowych i kadrowych aptek. Okręgowa Izba Aptekarska wskazała także, że projekt uchwały nie zawiera uzasadnienia, a tym samym nie można ocenić, dlaczego władze samorządowe nie uwzględniły wniosków właścicieli aptek w zakresie dyżurów 24 godzinnych na terenie R, S i K, jak również nie odniesiono się do konstytucyjnej zasady "sprawiedliwości społecznej", a mianowicie nie rozważono, czy nałożony obowiązek dyżurów nie stanowi nadmiernego i zbędnego obciążenia w stosunku do właścicieli aptek.

Sąd uznał za zasadny zarzut strony skarżącej, iż zaskarżona uchwała jest pozbawiona uzasadnienia. Uzasadnienia pozbawiony jest także projekt uchwały. Nie może konwalidować powyższego braku uzasadnienie zawarte w piśmie z dnia 10 listopada 2017 r., a nawet gdyby przyjąć, że jest inaczej, to uzasadnienie przedstawione w powyższym piśmie jest lakoniczne, bowiem w zasadzie przytacza jedynie treść art. 94 ustawy - Prawo farmaceutyczne oraz zawiera stwierdzenie, że "mając na uwadze interes mieszkańców i potrzebę zapewnienia szeroko pojętej ochrony zdrowia publicznego, obciążenie aptek w sposób wskazany w uchwale jest uzasadniony". Z uwagi na datę powyższego pisma może ono stanowić co najwyżej uzasadnienie projektu uchwały, a nie samej uchwały, która – jak wyżej wskazano – uzasadnienia jest pozbawiona. Brak uzasadnienia wyklucza możliwość jakiejkolwiek polemiki z postanowieniami uchwały. Skoro samorząd aptekarski wyraził opinię negatywną co do projektu uchwały, organ winien ustosunkować się do tego stanowiska i wyjaśnić, dlaczego nie uwzględnia uwag organu samorządu aptekarskiego.

W ocenie Sądu konieczność prawidłowego uzasadnienia uchwały można wyprowadzić nie tylko z brzmienia powołanego art. 94 ustawy - Prawo farmaceutyczne, ale także z ogólnych zasad ustrojowych zawartych w art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. W świetle tych zasad działanie organu administracji publicznej, które mieści się wprawdzie w jego prawem przewidzianych kompetencjach, ale noszące znamiona władczego, arbitralnego działania, skierowanego do skonkretyzowanego podmiotu, przy zastosowaniu dodatkowo w drodze analogia legis art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; powoływanej dalej jako "k.p.a.") prowadzi do wniosku, że zaskarżana uchwała powinna zawierać uzasadnienie. Brak należytego uzasadnienia pozbawia Sąd możliwości oceny przyczyn leżących u podstaw zaskarżonej uchwały, szczególnie kwestii, dlaczego nie została w niej uwzględniona opinia organu samorządu zarządu aptekarskiego. Wprawdzie opinia powyższa nie ma charakteru wiążącego, niemniej jednak, skoro ustawodawca zobowiązał organ do zasięgnięcia takiej opinii, musi ona być przedmiotem oceny organu uchwałodawczego – podobnie jak opinia wójtów (burmistrzów, prezydentów miast). Jeżeli wskazane opinie w niniejszej sprawie są sprzeczne, organ powinien przede wszystkim wyjaśnić w uzasadnieniu uchwały, z jakich powodów uwzględnił jedne opinie, a nie uwzględnił innych.

Należy także podkreślić, że wymóg uzasadniania rozstrzygnięć przez administrację publiczną zaliczany jest do standardów dobrej administracji i prawa do sprawiedliwego procesu (por. m.in. "Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości". M. Stahl, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2006/9/16).

Sąd zauważa również, że szersze wyjaśnienie podstaw podjęcia zaskarżonej uchwały wynika z odpowiedzi na skargę. Powyższe pismo procesowe nie może jednak konwalidować braków uzasadnienia zaskarżonej uchwały.

Z powoływanego wyżej art. 94 ustawy - Prawo farmaceutyczne wynika, że uchwała podjęta na podstawie tego przepisu powinna uwzględniać uzasadnione potrzeby ludności. Zdaniem Sądu ocena, czy w przedmiotowej sprawie kryterium to zostało uwzględnione nie jest – z uwagi na braki uzasadnienia uchwały – możliwa. Organ bowiem nie uzasadnił właściwie merytorycznie swojej decyzji i nie wykazał w precyzyjny sposób, że wypełnił przesłankę z powołanego art. 94 ustawy – Prawo farmaceutyczne, a jednocześnie, że obciążenie apteki strony skarżącej w sposób wskazany w uchwale jest uzasadniony wyżej wymienioną przesłanką.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała, w zakresie objętym skargą, została podjęta z naruszeniem norm prawa materialnego, gdyż nie pozwala na ocenę, czy uwzględniono przesłanki z art. 94 ustawy - Prawo farmaceutyczne, a także czy nie pozostaje w sprzeczności z art. 2 Konstytucji RP wprowadzając zbędne obciążenia w stosunku do strony skarżącej jako właściciela apteki ogólnodostępnej.

W związku z powyższym na podstawie art. 147 p.p.s.a. należało orzec jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono zgodnie z zasadą rezultatu, w oparciu o art. 200 i art. 205 p.p.s.a.