Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1130/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 7
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 8, art. 11, art. 7, art. 77, art. 75, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Marzenna Linska-Wawrzon Protokolant asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 733/09 w sprawie ze skargi H. K., P. K. i P. K. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie części obiektu budowlanego oraz zobowiązania do wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 733/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę H. K., P. K. i P. K. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie części obiektu budowlanego oraz zobowiązania do wykonania określonych robót budowlanych.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2000 r., Nr [...], Starosta Łęczyński zatwierdził projekt budowlany i udzielił Regionalnemu [...]" pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego Nr [...] na działce nr ew. [...] (przed podziałem) w L. Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. Wojewoda Lubelski stwierdził nieważność powyższej decyzji wskazując, iż zatwierdzony tą decyzją projekt budowlany został sporządzony przez osobę nie posiadająca odpowiednich uprawnień budowlanych.

W wyniku przeprowadzonego postępowania legalizacyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łęcznej decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., Nr [...] (sprostowaną postanowieniem z dnia [...] września 2009 r.), wydaną z powołaniem się na treść art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku mieszkalno-usługowego na działkach nr ew. [...] udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych w segmentach usytuowanych na działkach nr ew. [...] oraz nałożył jednocześnie obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku w zakresie segmentów usytuowanych na działkach nr ew. [...] W uzasadnieniu tej decyzji organ podał, że inwestorzy złożyli wniosek o zatwierdzenie projektu zamiennego i wydanie pozwolenia na wznowienie robót wraz z wymaganą dokumentacją projektową. Tym samym wywiązali się z obowiązku nałożonego na nich decyzją z dnia [...] lipca 2006 r.

Wnioskiem z dnia 16 lipca 2009 r. P. K., P. K. oraz H. K. - właściciele segmentu usytuowanego na działkach nr ew. [...] i [...] wystąpili o udzielenie pozwolenia na jego użytkowanie w części usługowej.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łęcznej uwzględnił powyższy wniosek i udzielił pozwolenia na użytkowanie części usługowej (parter i pierwsze piętro) oraz zobowiązał inwestorów do wykonania robót budowlanych związanych z wykończeniem części mieszkalnej segmentu w terminie do 31 grudnia 2010 r. i zgłoszenia ich zakończenia.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli B. i R. G. - właściciele działki sąsiedniej nr ew. [...] podnosząc szereg zarzutów dotyczących prawidłowości wykonanych przez odpowiednie organy opinii oraz wskazując na fakt użytkowania budynku przed uzyskaniem wymaganego pozwolenia.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2009 r. podjętą przez Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylono w/w decyzję organu I instancji, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż z zatwierdzonego projektu budowlanego zamiennego wynika, że część usługowa (pracownia geodezyjna) zlokalizowana została na parterze budynku, I piętro natomiast przeznaczone jest na część biurową związaną z istniejącymi usługami (pomieszczenia biurowe, socjalne, archiwa). Tymczasem - w ocenie organu - w trakcie realizacji inwestycji została dokonana zmiana przeznaczenia części usługowej segmentu. Rysunki zamienne wskazują, iż pomieszczenia usytuowane na parterze segmentu zostały przeznaczone na inny cel. tj. bar gastronomiczny (sala konsumpcyjna, sala konsumpcyjna plus bufet, kuchnia, zmywalnia, obróbka warzyw, trzy magazyny, pokój socjalny i biurowy). Rysunek zamienny wskazuje także na zmianę przeznaczenia pomieszczeń I piętra (obecnie dwie sale konsumpcyjne). Jak zaznaczył organ odwoławczy, w oświadczeniu kierownika budowy, o którym mowa w art. 57 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane znalazł się zapis o dokonanej zmianie układu funkcjonalnego pomieszczeń na poziomie parteru bez wzmianki o zmianach wprowadzonych również na poziomie I piętra. W tych okolicznościach - zdaniem organu odwoławczego - fakt sporządzenia rysunków zamiennych, które według projektanta miałyby odzwierciedlać poczynione zmiany nie odstępujące w sposób istotny od zatwierdzonego projektu nie powoduje, że organ I instancji był zwolniony z obowiązku dokonania swojej oceny, czy poczynione zmiany przeznaczenia pomieszczeń nie stanowią zmiany sposobu użytkowania - co powodowałoby istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Jednocześnie organ I instancji nie dokonał analizy, czy projektant dokonujący sporządzenia rysunków zamiennych, a także składający oświadczenie o dokonaniu istotnych zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego zamiennego posiada już odpowiednie uprawnienia budowlane (mając na uwadze decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lipca 2005 r.). Wskazane uchybienia - zdaniem organu odwoławczego – pozwalają przyjąć, iż zaskarżoną decyzję organu I instancji należało uchylić a sprawę przekazać temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego H. K., P. K. i P. K. zarzucili, iż decyzja organu odwoławczego została wydana z rażącym naruszeniem art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 136 k.p.a. Skarżący podnieśli, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, co wynika z treści art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem skarżących żaden przepis tej ustawy ani też przepis wykonawczy nie stanowi, że w przypadku prowadzenia postępowania naprawczego z art. 51 ustawy Prawo budowlane stroną w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie są oprócz inwestora również uczestnicy procedury naprawczej lub osoby będące właścicielami nieruchomości położonych w strefie oddziaływania oddawanego do użytkowania obiektu. Ponadto - zdaniem strony skarżącej - organ odwoławczy bez żadnej podstawy dyskwalifikuje przeprowadzone zgodnie z prawem postępowanie organu I instancji. Inwestor złożył wszystkie wymagane prawem dokumenty o udzielenie pozwolenia na budowę, a organ ten nie miał żadnych zastrzeżeń. Również protokół obowiązkowej kontroli jednoznacznie wskazuje na brak istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego.

W odpowiedzi na skargę organ, którego działanie zaskarżono, wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając iż przepis art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane nie ma zastosowania w sprawach kończących proces legalizacji (prowadzonych na podstawie art. 50-51 ustawy), a takie postępowanie w niniejszej sprawie jest właśnie prowadzone.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że rozpoznając skargę badał, czy zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania oraz to, czy stan faktyczny istniejący w dacie wydania zaskarżonego aktu dawał organom podstawę do zastosowania odpowiednich przepisów prawa. Podniósł również, że podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Taka właśnie sytuacja, zdaniem Sądu, miała miejsce w kontrolowanym obecnie postępowaniu. Słusznie bowiem organ odwoławczy zauważył, że organ I instancji rozpoznając wniosek inwestorów o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno - usługowego nr [...] w zakresie segmentu zrealizowanego na działkach nr ew. [...] i [...] w L. nie przeprowadził w należyty sposób postępowania w kierunku oceny wykonanych robót pod kątem ich zgodności z udzielonym pozwoleniem na wznowienie robót budowlanych oraz zatwierdzonym projektem budowlanym (zamiennym).

Ocenę zaskarżonej decyzji rozpoczął Sąd od wskazania, iż udzielenie pozwolenia na użytkowanie jest szczególną instytucją Prawa budowlanego, mającą zastosowanie w określonych sytuacjach faktycznych. Jego uzyskanie zasadniczo kończy proces inwestycyjny, uprawniając jednocześnie do korzystania z wykonanego obiektu. Co do zasady przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego wymaga jedynie zawiadomienia organu administracji o zakończeniu prowadzonej budowy, jak to przewiduje art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz.1118 ze zm.). Jednakże obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie jest wymagany, jeżeli zaistnieje jedna z sytuacji szczególnych, wskazanych w art. 55 ustawy Prawo budowlane. Wśród wymienionych tam przypadków, uzyskanie pozwolenia na użytkowanie jest wymagane między innymi, jeśli została wydana przez organ nadzoru budowlanego decyzja na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, zatwierdzająca projekt budowlany zamienny i udzielająca pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Jak wynika z akt sprawy, w rozpoznawanym przypadku doszło do wydania właśnie takiej decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łęcznej w dniu [...] grudnia 2006 r. Skutkiem wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, jest konieczność uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Wskazane okoliczności, zdaniem Sądu uzasadniają zatem zarówno złożenie przez inwestorów wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie jak i zastosowaną przez organy procedurę.

W dalszej części uzasadnienia Sąd zwrócił uwagę, że rygory postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie zawierają przepisy art. 56-60 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 56 i 57 ustawy Prawo budowlane, inwestor winien zawiadomić o zamiarze przystąpienia do użytkowania obiektu organy wymienionych straży i inspekcji, zaś do wniosku o udzielenie pozwolenia dołączyć: oryginał dziennika budowy, oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu z projektem i warunkami pozwolenia na budowę i przepisami oraz o doprowadzeniu do należytego stanu terenu budowy, oświadczenie o właściwym zagospodarowaniu terenów przyległych (jeżeli eksploatacja obiektu jest od takiego zagospodarowania uzależniona), protokoły badań i sprawdzeń i inwentaryzację geodezyjną powykonawczą oraz potwierdzenie odbioru wykonanych przyłączy oraz świadectwo energetyczne budynku. Ponadto w sytuacji dokonania zmian nieodstępujących w sposób istotny od zatwierdzonego projektu lub warunków pozwolenia na budowę, dokonanych podczas wykonywania robót, do zawiadomienia należy dołączyć kopię rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego z naniesionymi zmianami, a w razie potrzeby także uzupełniający opis. W takim przypadku oświadczenie, o którym mowa w art. 57 ust. 1 pkt 2 lit. a, powinno być potwierdzone przez projektanta i inspektora nadzoru inwestorskiego, jeżeli został ustanowiony. Do wniosku inwestor winien także dołączyć oświadczenie o braku sprzeciwu ze strony organów wymienionych w art. 56 ustawy Prawo budowlane.

Sąd wskazał także, że decyzję o pozwoleniu na użytkowanie właściwy organ może wydać po protokolarnym sprawdzeniu na miejscu budowy zgodności wykonania obiektu z ustaleniami i warunkami pozwolenia na budowę. Ponadto podniósł, że dokonując kontroli decyzji organu I instancji udzielającej inwestorom pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że narusza ona szereg wymagań przewidzianych w przepisach Prawa budowlanego regulujących instytucję udzielania pozwolenia na użytkowanie. Sąd uznał tę ocenę ta za prawidłową. W szczególności słusznie organ odwoławczy dostrzegł, że w trakcie realizacji inwestycji została dokonana zmiana przeznaczenia pomieszczeń na parterze i I piętrze przedmiotowego budynku. Z zatwierdzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łęcznej ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. projektu budowlanego zamiennego jednoznacznie wynika, iż parter budynku został przeznaczony na prowadzenie usług w zakresie pracowni geodezyjnej. Natomiast I piętro przeznaczono na część biurową związaną z zaprojektowanymi usługami.

Sąd I instancji stwierdził także, że istniejący stan wykonania obiektu wskazuje jednoznacznie, że pomieszczenia usytuowane na parterze segmentu zostały przeznaczone na bar gastronomiczny. O powyższym bezspornie świadczą dołączone do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie rysunki zamienne wraz z opisem technicznym sporządzone przez projektanta mgr inż. arch. I. L. Również pomieszczenia na I piętrze budynku zmieniły pierwotne przeznaczenie poprzez przeznaczenie ich także na prowadzenie działalności gastronomicznej. Podkreślono również, iż w ramach postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego nie może być sankcjonowana samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu. W tych okolicznościach, w ocenie Sądu, zasadnie organ odwoławczy podniósł, że samo sporządzenie rysunków zamiennych oraz złożenie oświadczenia, o jakim mowa w art. 57 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (pomijając kwestię jego cząstkowości i lakoniczności) wskazującego, iż poczynione zmiany nie stanowią istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego nie powoduje, że organ rozstrzygający o dopuszczalności udzielenia pozwolenia na użytkowanie jest zwolniony z obowiązku dokonania oceny, czy wprowadzone zmiany można uznać za nieistotne w świetle art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Zasadności tego twierdzenia nie zmienia także treść ust. 6 art. 36a ustawy Prawo budowlane stanowiącego, iż kwalifikacji zamierzonego odstąpienia dokonuje projektant. W zakresie ostatniego z przywołanych przepisów wyjaśniono, iż mimo, że obowiązek kwalifikacji odstępstwa został nałożony na projektanta, niedopuszczalna jest interpretacja tego przepisu, według której to projektant decyduje w sposób wiążący, także organy administracji publicznej, o tym, że określona zmiana w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego jest nieistotna w rozumieniu art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Sąd wskazał, że bezspornym jest, iż nadal w ustawie Prawo budowlane funkcjonują przepisy nakładające na właściwe organy administracji publicznej obowiązek podjęcia odpowiednich działań, w tym wydania postanowienia lub decyzji administracyjnej, w razie stwierdzenia, iż roboty budowlane są prowadzone lub zostały wykonane z sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonego pozwolenia na budowę. Oznacza to, że błędna kwalifikacja projektanta określonej zmiany i nietrafne uznanie, iż odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego nie jest istotne, nie wyklucza możliwości podjęcia przez właściwe organy przewidzianych prawem decyzji. Ewentualne szkody, które w związku z tym poniesie inwestor, winny być naprawione przez projektanta.

W ocenie Sądu I instancji zasadnie również organ odwoławczy zwrócił uwagę na niekompletność dokonanych z właściwymi organami uzgodnień oraz brak ustaleń w zakresie posiadanych przez projektanta mgr inż. arch. I. L. odpowiednich uprawnień budowlanych. W aktach sprawy brak bowiem odpowiednich zaświadczeń wskazujących na te uprawnienia.

Wobec tych uchybień jako prawidłowe Sąd ocenił rozstrzygnięcie organu odwoławczego, który uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdyż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części.

Odnosząc się z kolei do głównego zarzutu strony skarżącej, dotyczącego naruszenia art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, iż B. i R. G. (właściciele działki sąsiedniej nr ew. [...]) są stronami postępowania uprawnionymi do wniesienia odwołania, Sąd stwierdził, że zarzut ten nie znajduje uzasadnienia. Wskazał przy tym, że jakkolwiek zgodnie z art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym od 11 lipca 2003 r. stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, to przepis ten w przedmiotowej sprawie nie mógł mieć zastosowania, co zasadnie podniósł i wyjaśnił organ odwoławczy. W szczególności rozstrzygające znaczenia ma fakt, że sporne pozwolenie na użytkowanie zostało wydane w toku postępowania legalizacyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego w stosunku do obiektu budowlanego objętego tym pozwoleniem. Z kolei - jak się jednolicie przyjmuje w orzecznictwie - stronami postępowania legalizującego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego na podstawie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane są wszystkie te podmioty, których interesu prawnego bądź obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a. dotyczy to postępowanie. Tak więc – w ocenie Sądu – mimo, iż formalnie postępowanie legalizacyjne prowadzone w tym trybie kończy się rozstrzygnięciem zakresowo podobnym z tym wydanym na podstawie art. 28 ustawy Prawo budowlane, gdzie krąg stron postępowania został ograniczony, w postępowaniu tym (legalizacyjnym) tego typu ograniczenie kręgu stron nie występuje. Oznacza to, iż ograniczenie to nie może występować również w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie kończącym postępowanie legalizacyjne. Innymi słowy omawiany przepis ma zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest wydawana po zakończeniu budowy zrealizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę (wydanego przez właściwy organ architektoniczno-budowlany, a nie organ nadzoru budowlanego w ramach przeprowadzonej procedury legalizacyjnej), a celem tego postępowania jest jedynie ustalenie, czy zrealizowany obiekt budowlany może być dopuszczony do użytkowania jako wykonany zgodnie ze sztuką budowlaną i wymaganymi przepisami. Nie dotyczy on natomiast sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem legalizacji samowoli budowlanej, a postępowanie w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie stanowi ostatni etap tego postępowania.

Zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że prawidłowo w sprawie został ustalony krąg podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu na zasadach ogólnych (art. 28 k.p.a.) co oznacza dopuszczalność wniesienia przez B. i R. G. odwołania.

W świetle powyższego, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a skarga jako bezzasadna na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej p.p.s.a. podlegała oddaleniu.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wywiodła H. K., zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie:

1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię

- art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez nietrafne przyjęcie, że przepis ten dopuszcza możliwość występowania w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie w charakterze strony inne podmioty poza inwestorem, a zatem nietrafne przyjęcie, że B. i R. G., właściciele działki sąsiedniej, byli uprawnieni do złożenia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łęcznej z dnia [...] lipca 2009 r.,

2. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi

a) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z naruszeniem przez organ administracyjny art. 8 i 11 k.p.a., wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że zaskarżona decyzja była trzecią decyzją organu administracyjnego w tej sprawie, poprzedzoną wcześniejszymi dwoma – takimi samymi co do treści i ustaleń faktycznych – decyzjami, jednakże pozytywnymi dla skarżącej. Zmienność poglądów prawnych tego samego organu, przy takim samym stanie faktycznym i prawnym, która nie znalazła uzasadnienia w dodatkowych ustaleniach dowodowych, jest nie do zaakceptowania w państwie prawa i narusza zasadę zaufania oraz przekonywania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

b) naruszenie art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z naruszeniem przez organ administracji art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego. Sąd nie wyjaśnił bowiem dlaczego nie dał wiary zapisom protokołu z obowiązkowej kontroli przeprowadzonej przez upoważnionego pracownika Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Łęcznej w dniu [...] lipca 2009 r., która to kontrola nie wykazała istotnych odstępstw od projektu budowlanego i od warunków decyzji o pozwoleniu na budowę i związku z tym przedstawił sprawę niezgodnie ze stanem rzeczywistym.

Jednocześnie autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając zarzut zawarty w punkcie 1 skargi kasacyjnej wskazano, że zgodnie z treścią art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane B. i R. G., właściciele działki sąsiedniej nie mogą być uznani za stronę postępowania w sprawie o pozwolenie na użytkowanie, a tym samym nie byli uprawnieni do złożenia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Łęcznej z dnia [...] lipca 2009 r., albowiem w tego typu postępowaniu stroną jest wyłącznie inwestor. Wskazano również, że przepis ten jest lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. i dotyczy sytuacji gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana po zakończeniu budowy zrealizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie pozwolenia na budowę, a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Zatem stroną w takim postępowaniu może być tylko inwestor.

Uzasadniając zarzut skargi kasacyjnej zawartej w jej punkcie II lit. a i b skarżąca kasacyjnie wskazała, że dokonując swobodnej oceny dowodów Sąd winien brać pod uwagę całokształt materiału zgromadzonego w sprawie, ocena ta winna być dokonana w sposób wszechstronny, a odmowa wiary określonym dowodom może nastąpić jednie po wszechstronnym ich rozpatrzeniu i musi wyczerpująco przedstawić przyczyny takiej oceny oraz rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych winno być dokonane zgodnie z prawidłami logiki i doświadczenia życiowego.

W ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd dokonując ustaleń okoliczności faktycznych w sposób nie budzący wątpliwości naruszył powyższe zasady, co doprowadziło do błędnego rozstrzygnięcia. Sąd nie wyjaśnił bowiem dlaczego nie dał wiary zapisom protokołu z obowiązkowej kontroli przeprowadzonej przez upoważnionego pracownika Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Łęcznej w dniu [...] lipca 2009 r., która to kontrola nie wykazała istotnych odstępstw od projektu budowlanego i od warunków decyzji o pozwoleniu na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej będąc związany jej zarzutami. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania określoną przesłankami z art. 183 § 2 p.p.s.a., której nie stwierdzono w niniejszej sprawie.

Natomiast skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie zasługiwała na uwzględnienie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za pozbawiony uzasadnionych podstaw należy uznać zarzut naruszenia prawa materialnego, a polegający w ocenie autora tej skargi, na błędnej wykładni art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane (tj. Dz. U. Nr 156 z 2006 r., poz. 1118 ze zm.). Zgodnie z literalną treścią przepisu art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Należy jednak pamiętać, że dotyczy to tylko sytuacji, w których decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest wydawana po zakończeniu budowy zrealizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę.

Tym samym wyraźnie należy wskazać, że przepis art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w zakresie stron postępowania o udzielenia pozwolenia na użytkowanie nie dotyczy sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem postępowania legalizacyjnego w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, legalizacji samowoli budowlanej lub też odstępstw od warunków pozwolenia zakończonych pozwoleniem na użytkowanie obiektu wydanego w wyniku postępowania legalizacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że omawiany przepis art. 59 ust. 7 należy stosować z uwzględnieniem skutków systemowej zmiany, której ustawodawca dokonał w 2003 r. Podkreślić wypada, że choć podstawowym celem tej nowelizacji było uproszczenie procedur związanych z przebiegiem procesu budowlanego to sens i cel dokonanych zmian przepisów Prawa budowlanego nie miał polegać na pozbawieniu funkcji gwarantującej ochronę obywatela przed negatywnymi skutkami działania organu. Mając to na uwadze prawodawca w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane ograniczył krąg podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na budowę. Konsekwencją tej regulacji było również wprowadzenie zmian do treści art. 59 ust. 7 wskazując na inwestora jako jedyną stronę biorącą udział w tym końcowym fragmencie szeroko rozumianego procesu inwestycyjnego. Nie sposób jednak nie zauważyć, że proceduralne zawężenie kręgu podmiotów na tym etapie postępowania do jednej tylko strony (inwestora) jest skutkiem i wynikiem legalnego postępowania inwestora, który przystępując do użytkowania obiektu ma wykazać wykonanie inwestycji zgodnie z pozwoleniem. Zupełnie inna przedmiotowo, a także podmiotowo sytuacja ma zaś miejsce kiedy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu jest efektem niezgodnego z prawem zachowania się inwestora. Dyspozycja art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizuje proces budowlany zgodnie z pozwoleniem. Tylko w takim przypadku – w ocenie składu orzekającego – można uznać, że interesy innych podmiotów, które były eksponowane i podlegały ocenie we wcześniejszych etapach szeroko pojmowanego procesu budowlanego nie zostaną naruszone. Istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę skutkuje naruszeniem warunków pozwolenia i w konsekwencji może naruszać interesy innych osób, dlatego potrzebna jest procesowa gwarancja ochrony tych interesów.

Tym samym jak wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego dyspozycja art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlanego ma zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę a następnie realizuje proces budowlany zgodnie z pozwoleniem (porównaj wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 146/10 publikowany zbiór Lex nr 597292, wyrok NSA z dnia 19 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1201/09 publikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Jednakże z takim przypadkiem nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie albowiem jest okolicznością niesporną, iż przedmiotowe postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest skutkiem postępowania legalizacyjnego a wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łęcznej z dnia [...] grudnia 2006 r. wydanej na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, zatwierdzającej projekt zamienny oraz udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych w segmentach usytuowanych na działkach nr [...],[...] oraz nakładającej obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynków w zakresie w/w segmentów, wobec stwierdzenia nieważności pierwotnej decyzji Starosty Łęczyckiego z dnia [...] grudnia 2000 r. o pozwoleniu na budowę. Tym samym w okolicznościach rozpoznawanej sprawie przy przyjęcia prawidłowej wykładni przepisu art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, Sąd I instancji zasadnie uznał, iż właściciele sąsiedniej nieruchomości B. i R. G. są również stroną w przedmiotowym postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, będącego przecież skutkiem postępowania legalizacyjnego.

Również i pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania nie zasługiwały na uwzględnienie. Zaskarżona do Sądu I instancji decyzja organu odwoławczego została wydana w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy na tej podstawie może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Za poglądami judykatury można przyjąć, że wydanie decyzji kasacyjnej tego rodzaju może nastąpić tylko wtedy, gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (porównaj wyr. NSA z dnia 2 kwietnia 2001 r., IV SA 208/99, niepubl.; wyr. NSA z dnia 21 grudnia 2000 r., I SA 430/99, niepubl.). Wynika to z treści art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe.

Natomiast jak trafnie wskazano to w zaskarżonym wyroku taka właśnie sytuacja, miała miejsce w kontrolowanym postępowaniu bowiem organ I instancji rozpoznając wniosek inwestorów o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno - usługowego nr [...] w zakresie segmentu zrealizowanego na działkach nr ew. [...] i [...] w L. nie przeprowadził zgodnie z regułami postępowania administracyjnego wynikającymi z art. 7 i 77 k.p.a., oceny wykonanych robót pod kątem ich zgodności z udzielonym pozwoleniem na wznowienie robót budowlanych oraz zatwierdzonym projektem budowlanym (zamiennym). Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, iż podstawowe znaczenie w okolicznościach rozpoznawanej sprawy ma przesłanka dokonania w trakcie realizacji spornej inwestycji zmiany przeznaczenia pomieszczeń na parterze i I piętrze przedmiotowego budynku. Natomiast trafnie uznał to Sąd I instancji w ramach postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego nie można sankcjonować samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu. Natomiast z projektu budowlanego zamiennego zatwierdzonego w decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. jednoznacznie wynika, że parter spornego budynku przeznaczony został na prowadzenie usług tj. urządzenie pracowni geodezyjnej, zaś I piętro na część biurową związaną z zaprojektowanymi usługami. Natomiast istniejący stan wykonania zgłoszony do użytkowania (potwierdzony dołączonymi rysunkami zamiennymi wraz z opisem technicznym) wskazuje jednoznacznie, że pomieszczenia na parterze segmentu przeznaczone zostały na bar gastronomiczny a pomieszczenia na piętrze zmieniły pierwotne przeznaczenie poprzez przekazanie ich także na prowadzenie działalności gastronomicznej. Uwzględniając argumentację Sądu pierwszej instancji przedstawioną w powyższym zakresie wskazać należy, iż zasadnie uznano w opisanych okolicznościach, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łęcznej powinien przede wszystkim bardzo wnikliwie ocenić czy poczynione zmiany nie stanowią istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego (zamiennego). Brak takich ustaleń pozwalał niezależnie od innych wskazanych nieprawidłowości (niekompletność uzgodnień z właściwymi organami, brak ustaleń w zakresie posiadanych przez występującego w sprawie projektanta odpowiednich uprawnień budowlanych) na uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania a więc na zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Poglądu tego nie może zmienić wskazywany w kasacji dowód z protokołu obowiązkowej kontroli przeprowadzonej przez upoważnionego pracownika Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łęcznej w dniu [...] lipca 2009 r. gdzie uznano istniejące odstępstwa od projektu zamiennego za nieistotne. Niezależnie od tego, iż protokół ten stanowi jedynie dowód przeprowadzenia obowiązkowej kontroli o jakiej mowa w art. 59a ustawy Prawo budowlane to przede wszystkim organem, który zobowiązany jest do oceny charakteru odstępstw od zatwierdzonego projektu zamiennego był w tej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, a ten organ tego skutecznie nie uczynił, skutkiem czego wskazano w zaskarżonej decyzji na naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Stąd też trafnie przyjęto, że generalnie brak przywołanych wyżej ustaleń w niniejszej sprawie stanowi istotne naruszenie art. 7 i 77 k.p.a.

Ujawnione więc w zaskarżonym wyroku przesłanki prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. przez organ odwoławczy uzasadniają w pełni stanowisko Sądu I instancji o potrzebie oddalenia wniesionej skargi w trybie art. 151 p.p.s.a.

Dlatego też nie było podstaw do uwzględnienia wniesionej do tego Sądu skargi w trybie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jak na to wskazuje skarga kasacyjna. Przy czym nie można podzielić stanowiska skarżącej kasacyjnie, iż zaskarżona decyzja była trzecią decyzją organu administracyjnego w tej sprawie, poprzedzoną wcześniejszymi dwoma – takimi samymi co do treści i ustaleń faktycznych – decyzjami, jednakże pozytywnymi dla skarżącej. Przedmiotowa sprawa i wydane decyzje dot. pozwolenia na użytkowanie natomiast wcześniejsze rozstrzygnięcia dotyczyły innych kwestii w tym zatwierdzenia projektu zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych i były to decyzje podjęte w oparciu o inne podstawy materialnoprawne choć w graniach tej sprawy. Zatem zupełnie niezrozumiały i nie mający jakiegokolwiek uzasadnienia we wniesionej kasacji jest zarzut zmienności poglądów prawnych tego samego organu, przy takim samym stanie faktycznym i prawnym.

Tym samym Sąd I instancji w ramach sprawowanej kontroli legalności trafnie przyjął za organem odwoławczym, iż w ramach postępowania o pozwolenie na użytkowanie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łęcznej nie przeprowadził właściwego postępowania wyjaśniającego, co nie pozwalało na utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, wydanej w uwzględnieniu wniosku inwestorów z dnia 16 lipca 2009 r.

Przesłanki zaskarżonego rozstrzygnięcia została należycie wyjaśnione w motywach zaskarżonego wyroku, odpowiadających wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a.

Norma art. 141 § 4 p.p.s.a. określa, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania.

Podkreślić należy, iż kontrola zaskarżonych aktów sprawowana przez wojewódzkie sądy administracyjne powinna polegać na dogłębnej i wszechstronnej analizie stanu faktycznego oraz stanu prawnego sprawy wniesionych do sądu spraw. To z treści uzasadnienia powinno wynikać, że sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami organu i materiałami dowodowymi sprawy. Wszelkie wątpliwości ujawnione na etapie postępowania muszą być właściwie i jednoznacznie zinterpretowane w uzasadnieniu wyroku z powołaniem się na konkretne przepisy prawa .

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżone uzasadnienie opowiada prawu albowiem zawiera wszystkie niezbędne elementy o jakich mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. wyjaśniając w sposób przekonujący przesłanki zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. a w konsekwencji normy art. 151 p.p.s.a. a więc oddalenia skargi. W motywach zaskarżonego wyroku odniesiono się do wszystkich zarzutów podniesionych we wniesionej skardze, konfrontując je właśnie z ustaleniami organów i materiałem dowodowym sprawy w szczególności wykazując, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy okazał się niewystarczający do wydania decyzji merytorycznej, kończącej sprawę. Nie można tym samym wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie uznać, że zaskarżone uzasadnienie narusza art. 141 § 4 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie został oparta na usprawiedliwionych podstawach, to należało ją oddalić na mocy art. 184 p.p.s.a. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.