Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1736/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska, Sędziowie NSA Anna Lech /spr./, Jan Paweł Tarno, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Wr 157/05 w sprawie ze skargi Z. J. na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na dokonanie darowizny oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 31 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Wr 157/05 oddalił skargę Z. J. na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na dokonanie darowizny.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

uchwałą z dnia [...] nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na dokonanie darowizny Rada Powiatu [...], działając na podstawie art. 12 pkt 8 lit. a, art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) i art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543) wyraziła zgodę na dokonanie przez Powiat [...] darowizny na rzecz Państwowej Wyższej Szkoły [...] nieruchomości zabudowanej, stanowiącej kompleks pałacowo-parkowy, wpisany do rejestru zabytków, położony w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 6/10 o pow. 5,0102 ha, obręb nr 33 [...], KW nr 36812, która będzie wykorzystana do realizacji celów statutowych tej szkoły.

W uzasadnieniu uchwały Rada Powiatu podkreśliła, iż w związku z zawartym porozumieniem pomiędzy Powiatem [...] a Państwową Wyższą Szkołą Zawodową w [...], w którym Powiat wyraził wolę nieodpłatnego przekazania w formie darowizny na cele publiczne kompleksu pałacowo-parkowego położonego w [...] przy ul. [...], zachodzi potrzeba podjęcia stosownej uchwały.

Ponadto zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami, nieruchomości mogą być przedmiotem darowizny na cele publiczne, zaś celem tym w świetle powołanej wyżej ustawy jest m.in. budowa i utrzymanie pomieszczeń państwowych szkół wyższych. Ponadto w przypadku niewykorzystania nieruchomości na ten cel rzeczona darowizna może być odwołana.

W dniu 28 grudnia 2004 r. S. K., W. K., M. P., M. G., R. D., Z. J. oraz T. F>, w oparciu o treść art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym wezwali Radę Powiatu [...] do usunięcia naruszenia prawa, którego skarżący dopatrywali się w naruszeniu ich uprawnień pierwszeństwa w nabyciu lokalu mieszkalnego położonego w [...] przy ul. [...], zaś skarżący Z. J. lokalu położonego przy ul. [...] gdyż w dacie podejmowania spornej uchwały korzystali z mocy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a konkretnie z art. 34 ust. 1 pkt 3 z pierwszeństwa w nabyciu lokalu mieszkalnego z pomieszczeniami przynależnymi, które skarżący zajmują na podstawie przydziału, a następnie umów najmu na czas nieokreślony. Ponadto jak podniosła większość skarżących, wnioski o sprzedaż tych mieszkań zostały przez nich złożone w 2000 i 2001 r.

W odpowiedzi na wezwanie skarżących pismami z dnia 27 stycznia 2005 r. Starosta Powiatu wyjaśnił, iż nie znalazł podstaw do uwzględnienia powyższych wezwań. W piśmie tym zwrócono uwagę na fakt, iż zamiar zbycia powyższej nieruchomości konsultowany był z Konserwatorem Zabytków, który w wyrażonej przez niego zgodzie zastrzegł warunek, aby zbywanie rzeczonej nieruchomości nastąpiło tylko na rzecz jednego właściciela. W związku z tym, iż zbycie spornej nieruchomości na rzecz najemców byłoby sprzeczne z dokonanymi uzgodnieniami, wezwania do usunięcia naruszenia uprawnień nie mogły być uwzględnione.

W dniu 2 lutego 2005 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wpłynęła skarga S. K., W. K., M. P., M. G., R. D., Z. J. oraz T. F. na tą uchwałę, w której skarżący ponownie podnieśli swoje prawo do pierwszeństwa wykupu zajmowanych lokali, z których korzystają na podstawie umów najmu. W ocenie skarżących przeniesienie własności nieruchomości na rzecz szkoły wyższej nastąpiło bez zachowania warunków wymienionych w ar. 34 ust. 1 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Opisany stan sprawy ma, zdaniem skarżących, znaczenie dla uzasadnienia skargi, gdyż już w 2001 r. skarżący występowali do Zarządu Powiatu w [...] z wnioskami o wykup mieszkań, które wynajmują przy ul. [...] i [...]. Prośba była ponawiana w 2003 r., lecz bezskutecznie.

Postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę T. F. w związku z nieuiszczeniem przez skarżącą należnego wpisu od skargi, a postanowieniem z dnia 31 maja 2006r. umorzył postępowanie ze skargi S. K., R. D., M. G., M. P. oraz W. K. z uwagi na cofnięcie skargi.

W odpowiedzi na skargę Starosta Powiatu [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację oraz podkreślając, iż skarżącym nigdy nie przysługiwało prawo pierwszeństwa w nabyciu zajmowanych na podstawie umów najmu lokali mieszkalnych. Nadto organ podniósł, iż w związku z darowizną Państwowa Wyższa Szkoła Zawodowa w [...] stała się stroną zawartych wcześniej umów najmu owych lokali i to do niej, jako nowego właściciela, winny być kierowane wnioski o wykup lokali mieszkalnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że uprawnienie do dokonania darowizny dokonywanej przez powiat, a także gminę, województwo i Skarb Państwa oparte jest na przepisie art. 13 ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543), która nie wprowadza ograniczenia legitymacji jednostki samorządu terytorialnego do darowania gruntu wraz z zabudowaniami przez ustanowienie warunku, aby budynki były wolne, a w szczególności, aby jego pomieszczenia nie były przedmiotem najmu. Z przepisów tej ustawy nie wynika też obowiązek zawiadamiania indywidualnie najemców zajmowanych poszczególnych lokali mieszkalnych o zamierzonej darowiźnie. W razie dokonania darowizny (umowa musi mieć formę aktu notarialnego) dochodzi do skutku przekształcenie podmiotowe stosunków najmu, w myśl art. 678 Kc. Oznacza to, że w miejsce dotychczasowego właściciela nieruchomości wchodzi nowy w właściciel i on przejmuje wszelkie prawa i obowiązki wynikające z zawartych z lokatorami umów najmu lokali mieszkalnych.

Sąd wskazał, że czym innym jest wola sprzedaży przez właściciela poszczególnych (wyodrębnionych) lokali mieszkalnych jako odrębnych od gruntu przedmiotów własności, to jest jako oddzielnych nieruchomości. Kwestie tę regulują jednakże inne przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, lecz zagadnienie to nie stanowi przedmiotu niniejszego postępowania. Czym innym jest natomiast wola właściciela darowania (sprzedaży) całej nieruchomości. Z zaskarżonej uchwały nie wynika, aby Powiat podjął decyzję (wyraził taką wolę) o sprzedaży poszczególnych (wyodrębnionych) lokali mieszkalnych dotychczasowym ich najemcom, o jakiej mowa w art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Artykuł 13 ust. 2 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami przewiduje możliwość darowizny nieruchomości stanowiącej własność jednostki samorządu terytorialnego. Przepis ten wprowadza dwuetapowe postępowanie, w którym pierwszy etap ma charakter publicznoprawny i polega na wyrażeniu przez, w tym przypadku, radę powiatu zgody na dokonanie darowizny, a drugi etap, o charakterze cywilnoprawnym, polega na zawarciu umowy darowizny. Z redakcji tego przepisu wynika, że powinien w uchwale, a następnie w umowie zostać sformułowany cel darowizny, którym ma być "cel publiczny".

Pojęcie "celu publicznego", jakim posługuje się omawiana ustawa, w tym jej art. 13 ust. 2, nie jest dowolne. Ustawodawca w art. 6 tej ustawy ustalił katalog celów publicznych w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jest to katalog zamknięty w tym sensie, że jego pkt 10 "inne cele", oznacza tylko cele "określone w innych ustawach". Aby mówić o celach publicznych darowizny nieruchomości stanowiącej własność powiatu, należy znaleźć cel expressis verbis wyrażony w art. 6 pkt 1-9 albo określony w innej ustawie.

Rada Powiatu określiła w uchwale cel publiczny, jakim jest "realizacja celów statutowych Państwowej Wyższej Szkoły [...]". Ten zaś zapis mieści się wśród celów publicznych wymienionych w art. 6 pkt 6 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami określający, iż "celami publicznymi w rozumieniu ustawy są (...) budowa i utrzymywanie pomieszczeń państwowych szkół wyższych.

W tej sytuacji Sąd stwierdził, że skarga Z. J. nie jest zasadna, gdyż zaskarżona uchwała prawa nie narusza.

Nadto Sąd zauważył, że skarżący nie wykazał naruszenia swojego interesu prawnego lub uprawnienia w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały przez Radę Powiatu [...], co stanowi wymóg art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 143, poz. 1592 ze zm.). Z utrwalonego już orzecznictwa wynika, że interes prawny skarżącego, do którego nawiązuje wprost wymieniony przepis, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację wnoszącego skargę. W niniejszej sprawie skarżący nie wykazał swojego interesu prawnego lub uprawnienia, można jedynie mówić o jego interesie faktycznym, który jednakże nie daje podstaw do kwestionowania zaskarżonej uchwały.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę kasacyjna złożył Z. J. zastąpiony przez radcę prawnego W. W. i na podstawie art. 173 § 1 i 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zaskarżył wyrok w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego, to jest:

1. art. 13 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez przyjęcie, że określenie w zaskarżonej uchwale "celu publicznego", jakim jest "realizacja celów statutowych Państwowej Wyższej Szkoły [...]" mieści się wśród celów publicznych, wymienionych w art. 6 pkt 6 tej ustawy 6;

2. art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez przyjęcie, że dokonana darowizna trzech budynków mieszkalnych zasiedlonych, położonych przy ul. [...] oraz przy ul. [...] wyczerpuje pojęcie "celu publicznego", o którym mowa w tym przepisie.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że rozpoznając sprawę Sąd I instancji pozostawił poza rozważaniem istotne okoliczności, a w szczególności, czy cel darowizny, określony w uchwale mianem "działalności statutowej Państwowej wyższej Szkoły [...]", uzasadniał dokonanie darowizny budynków mieszkalnych zasiedlonych w świetle art. 13 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jest rzeczą oczywistą, że dla celów statutowych szkół wyższych nie należy prowadzenie gospodarki mieszkaniowej. Tymczasem Sąd I instancji nie tylko nie rozważył, czy określony cel mieści się w granicach pojęcia "cel publiczny", ale wręcz uznaje, że dokonanie darowizny nieruchomości, w której lokale mieszkalne są zasiedlone, ma tylko ten skutek, że następuje przekształcenie podmiotowe stosunków najmu, co oznacza, że zgodnie z art. 678 Kc "w miejsce dotychczasowego właściciela wchodzi nowy właściciel i on przejmuje wszelkie prawa i obowiązki, wynikające z zawartych umów najmu".

Ten ostatni wniosek nie daje się pogodzić z równoczesnym przyjęciem przez Sąd I instancji, że określony uchwałą cel darowizny, mieści się w pojęciu "celu publicznego".

Nadto, powołując się na treść art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami Sąd I instancji dokonał całkowicie błędnej jego wykładni. Pojęcie budowy i utrzymania pomieszczeń państwowych szkół wyższych nie może być rozumiane dowolnie, zwłaszcza w części dotyczącej określenia "utrzymywania". Określenie "utrzymywania" w znaczeniu ustawy oznacza, że celem publicznym jest utrzymywanie pomieszczeń państwowych szkół wyższych, będących w ich posiadaniu, a zatem w faktycznym władaniu szkoły wyższej. Odmienny pogląd, wyrażony przez Sąd I instancji oznaczałby, że dokonana darowizna zasiedlonych budynków mieszkalnych miała na celu umożliwienie obdarowanej szkole uzyskiwanie środków z czynszów najmu, co byłoby równoznaczne z obowiązkiem "utrzymywania".

Nadto oddalając skargę Sąd I instancji uznał także, że skarżący nie wykazał interesu prawnego w żądaniu uchylenia uchwały, gdy tymczasem skarżący miał prawo do nabycia nieruchomości lokalowej na podstawie art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wobec zbycia tej nieruchomości przez Powiat skarżący prawo to utracił, bowiem trwa ono do czasu, dopóki nieruchomość nie zostanie zbyta.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W myśl art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543) w treści obowiązującej na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały, w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216, przysługuje osobie, która jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony.

Skarżący Z. J. jest najemcą lokalu, a umowa najmu zawarta została na czas nieokreślony i z tego tytułu wywodzi swój interes do kwestionowania uchwały Rady Powiatu [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na dokonanie darowizny działki nr 6/10 o powierzchni 5,0102 ha położonej w [...] przy ulicy [...].

Skarżący nie bierze natomiast pod uwagę, że uprawnienie z tego przepisu dla najemcy lokalu przysługuje wyłącznie w przypadku zbycia nieruchomości. Uprawnienie to oparte zostało na konstrukcji ustawowego prawa pierwokupu określonego w Kodeksie cywilnym, według którego jest to zastrzeżenie pierwszeństwa kupna oznaczonej co do tożsamości lub tylko co do gatunku rzeczy w wypadku, gdy zobowiązany z tytułu tego prawa sprzedał rzecz innemu podmiotowi (art. 596 Kc). Prawo pierwokupu jest integralnie związane ze sprzedażą (vide: Jan Stachowicz, Małgorzata Kraszewska, Anna Łukaszewska, Gospodarka nieruchomościami. Przepisy i Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2002, str. 127-134).

W niniejszej sprawie nie doszło do sprzedaży lokali, chociaż niektórzy lokatorzy zgłosili takie wnioski, a wynikało to z negatywnej opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu, który nie zezwolił na podzielenie zespołu pałacowo-parkowego między wielu właścicieli.

Oznacza to, że z punktu widzenia ochrony zabytków zespół pałacowo - parkowy nie może zostać podzielony między wielu właścicieli, niezależnie od tego czy nastąpi sprzedaż czy też darowizna tego obiektu jako całości.

W tej sytuacji rozważenia wymaga czy skarżący Z. J. zaskarżając uchwałę na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 143, poz. 1592 ze zm.) wykazał swój interes prawny w jej zaskarżeniu. Art. 87 ust. 1 tej ustawy stanowi, że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Z treści tego przepisu wynika, że tego rodzaju skarga nie jest skargą powszechną (actio popularis) służącą każdemu, lecz skarżący musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego indywidualną sytuacją prawną. Innymi słowy interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej jego sytuację prawną (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2003 r., sygn. akt II SA 2637/02, LEX nr 80699; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, OSNP 2004, nr 7, poz. 114). Orzeczenia te dotyczą wprawdzie rozważań na tle art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), ale kwestia wykładni pojęcia interesu prawnego jest tożsama z tym, który występuje w art. 87 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie powiatowym.

Skarżący Z. J. upatrywał swój interes prawny w błędnie rozumianym uprawnieniu wynikającym z art. 34 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc w istocie interesu tego nie wykazał, gdyż zaskarżona uchwała Rady Powiatu [...] dotyczyła wyrażenia zgody na dokonanie darowizny, a nie na dokonanie sprzedaży nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie naruszył więc prawa materialnego przyjmując, że skarżący nie ma interesu prawnego do kwestionowania tej uchwały.

W tej sytuacji zbędne jest ustosunkowanie się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia art. 13 ust. 2 w związku z art. 6 pkt 6 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż prawo do kwestionowania prawidłowości zastosowania tych przepisów w powołanej wyżej uchwale przysługuje tylko osobie, której interes prawny został naruszony.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.

Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego Z. J. o zasądzenie kosztów postępowania, gdyż art. 204 powołanej wyżej ustawy nie przewiduje możliwości zasądzenia tych kosztów na rzecz skarżącego w razie oddalenia skargi.