Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1975/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 28 ust.1 , art. 92 ust.1 pkt 6
journal: Dz.U. 2001 nr 125 poz 1371
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym.
article: art. 185 par. 1 i art. 207 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie NSA Jacek Hyla Irena Kamińska Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 29 lutego 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 września 2006 r. sygn. akt II SA/Rz 64/06 w sprawie ze skargi Firmy "[...]" na decyzję Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od obciążenia skarżącego kosztami postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 września 2006r., sygn. akt II SA/Rz 64/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...], nr [...], w przedmiocie kary pieniężnej za wykonanie transportu drogowego bez zezwolenia.

W uzasadnieniu powyższego wyroku, Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: w dniu [...] października 2003r. funkcjonariusze Urzędu Celnego w P. Oddział w K., przeprowadzili kontrolę dokumentów związanych z wykonywaniem transportu drogowego przez Prywatne Przedsiębiorstwo firmę " [...]" z U. pojazdem składającym się z ciągnika siodłowego marki [...], nr.rej. [...] oraz naczepy marki [...] Ne rej. [...].

W wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono, że środek transportu jest pojazdem nowo zakupionym przez stronę – ciągnik pozostaje na francuskich numerach rejestracyjnych, naczepa na niemieckich numerach, zaś firma "[...]" przewozi przedmiotowym pojazdem ładunek zakupionych w Polsce płytek ceramicznych.

Decyzją z dnia [...], Nr [...], na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.), Naczelnik Urzędu Celnego w P. nałożył na Firmę "[...] " z U. karą pieniężną w wysokości 6000 zł za wykonywane transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zezwolenia.

Decyzją z dnia [...], Dyrektor Izby Celnej w P. utrzymał w mocy powyższą decyzję.

Firma "[...]" złożyła skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, którą to decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił wyrokiem z dnia 8 lipca 2005r., sygn. akt II SA/Rz 402/04.

W ocenie Sądu stan faktyczny sprawy uprawnia do stwierdzenia, że Prywatne Przedsiębiorstwo Firma "[...] " w L., jeszcze przed wniesieniem odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, okazało zezwolenie na wykonywanie transportu drogowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zezwolenia tego przewoźnik nie okazał ponownie na żądanie organu odwoławczego, należy jednak uwzględnić fakt, że zobowiązany był zwrócić je do Ministerstwa Komunikacji w K. oraz że przedłożył inne dokumenty wykazujące zasadność odwołania.

Sąd zalecił, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, poddać analizie całość materiału dowodowego zebranego w sprawie wraz ze złożonym na etapie postępowania przed Sądem zezwoleniem na międzynarodowy przewóz drogowy, a w przypadku stwierdzenia, że zezwolenie dotyczy przedmiotowego przewozu, dokonanie stosownej korekty decyzji organu pierwszej instancji.

Decyzją z dnia [...], Nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 28, art. 87 ust. 1 i ust. 3, art. 89 ust. 1 pkt 3, art. 92 ust. 1 i ust. 4 i art. 93 powołanej ustawy o transporcie drogowym oraz na podstawie umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Ukrainy o międzynarodowych przewozach drogowych, sporządzonej w Warszawie dnia 18 maja 1992r. (M.P. z 2002r, Nr 6, poz. 125), Dyrektor Izby Celnej w P. utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w P. z dnia [...].

Organ powołał się na wskazaną Umowę między Rządem RP a Rządem Ukrainy z 1992 r., która w art. 1 ust. 1 stanowi w sposób jednoznaczny, że przewozy podróżnych i ładunków miedzy oboma krajami i w tranzycie przez ich terytoria mogą odbywać się wyłącznie pojazdami zarejestrowanymi na terytorium jednej z umawiających się stron. Zgodnie zaś z art. 6 ust. 1 ustawy, przewozy ładunków mogą być wykonywane jedynie na podstawie zezwoleń

wydanych uprzednio przez właściwą władzę państwa rejestracji pojazdu w imieniu właściwej władzy drugiej umawiającej się strony.

W ocenie Dyrektora Izby Celnej w P., dokonywanie przewozu ładunku przez przewoźnika ukraińskiego na terytorium Polski pojazdem nowo zakupionym na obcych (nie ukraińskich) numerach rejestracyjnych, w świetle uregulowań powołanej Umowy nie jest możliwe. Przejazd nowo zakupionym pojazdem może być realizowany, ale pod warunkiem, że dotyczy pierwszego przejazdu nie przewożącego ładunku oraz ma na celu sprowadzenie do kraju przez obywateli państw obcych pojazdów samochodowych zakupionych poza granicami własnego kraju.

Wskazano, że z akt sprawy wynika, iż przewoźnik ukraiński Firma "[...]" dokonał zakupu na terenie Polski pojazdu członowego - ciągnika siodłowego marki [...] na francuskich numerach rejestracyjnych - [...] oraz naczepy marki [...] na niemieckich numerach rejestracyjnych - [...]. Pojazdem tym poruszał się po drogach publicznych na terytorium Polski przewożąc ładunek w postaci płytek ceramicznych zakupionych również w Polsce i przeznaczonych dla ukraińskiej formy "[...] ". W związku z tym, w ocenie organu, działał on niezgodnie z obowiązującą umową międzynarodową, a tym samym dokonał przewozu bez wymaganego zezwolenia.

Dyrektor Izby Celnej w P. podniósł, że okazane zezwolenie wydane zostało przez Ministerstwo Transportu Ukrainy na podstawie powołanej Umowy, jednak zostało użyte niezgodnie z jej postanowieniami, w związku z czym wymierzenie kary pieniężnej za dokonany transport drogowy bez wymaganego zezwolenia wysokości 6.000 zł zgodnie z Ip. 1.2.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym było w pełni zasadne.

Na tę decyzję firma "[...]’ złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, za paradoksalne uznając żądanie okazania zezwolenia przed wydaniem poprzedniej, uchylonej przez Sąd decyzji, skoro według obecnie prezentowanego stanowiska organu w ogóle nie można było wydać takiego zezwolenia z uwagi na treść obowiązującej umowy międzynarodowej. Niezrozumiałym jest też dla skarżącego, dlaczego dopiero po dwóch latach organ powołuje się na niezgodność z umową międzynarodową. Podniesiono, że w Ministerstwie Transportu Ukrainy poinformowano skarżącego, że tego rodzaju przypadek, tj. transport rzeczy samochodem zarejestrowanym na obcych numerach, jako wyjątek nie podlega pod art. 1 Umowy, a skoro samochód został nabyty w Polsce jeszcze na numerach francuskich, to nie było możliwości, aby go w Polsce przerejestrować na ukraińskie numery.

Wyrokiem z dnia 14 września 2006r., sygn. akt II SA/Rz 64/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...], nr [...], w przedmiocie kary pieniężnej za wykonanie transportu drogowego bez zezwolenia.

Sąd wskazał, że z uzasadnienia wyroku Sądu z 8 lipca 2005r. wynika, że ocena prawna w nim zawarta dotyczyła stanu faktycznego i odnosiła się do kwestii prawidłowości zastosowania przepisów prawnych. Sąd nie stwierdził bowiem nieprawidłowości w ich zastosowaniu, w tym także nie stwierdził niezgodności z przepisami Umowy międzynarodowej pomiędzy Polską a Ukrainą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie podkreślił, że pomiędzy datą wydania przez Sąd wyroku w sprawie II SA/Rz 402/04 z dnia 8 lipca 2005r., a datą wydania zaskarżonej decyzji z dnia [...], stan prawny przedmiotowej sprawy, jak również jej okoliczności faktyczne nie uległy zmianie, natomiast z akt sprawy wynika, że wytyczne Sądu zawarte w wyroku z dnia 8 lipca 2005r., nie zostały wykonane.

Zdaniem Sądu, organ przede wszystkim nie ustalił, czy zezwolenie nr [...] z dnia [...] października 2003r., wydane dla skarżącego, dotyczyło przewozu kontrolowanego w dniu [...] października 2003r. Zamiast tego natomiast stwierdził, że przewoźnik działał niezgodnie z obowiązującą umową międzynarodową, a tym samym dokonał przewozu bez wymaganego zezwolenia. Konsekwencją tego stwierdzenia było wymierzenie kary pieniężnej w oparciu o art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym, choć organ w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji wskazał ogólnie na art. 92 ust. 1 tej ustawy.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, Dyrektor Izby Celnej nakładając w zaskarżonej decyzji karę na skarżącego, choć formalnie zastosował ten sam przepis, co w decyzji uchylonej wyrokiem Sądu z 8 lipca 2005 r. (art. 92 ust. 1 ustawy), to de facto orzekł stosując inną podstawę prawną. Za przyczynę nałożenia kary uznał bowiem nie, jak wcześniej, naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, lecz naruszenie postanowień Umowy miedzy Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Ukrainy o międzynarodowych przewozach drogowych z dnia 18 maja 1992r.

W związku z tym, Sąd zauważył, że brak zastosowania się organu do zaleceń Sądu w zakresie dalszego postępowania i formułowanie własnych nowych ocen prawnych skłania do konstatacji, że doszło do naruszenia art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), które to naruszenie ma charakter rażący.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę kasacyjną złożył Dyrektor Izby Celnej w P., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego jej rozpoznania i rozstrzygnięcia o kosztach procesu za wszystkie instancje, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi. Wniesiono też o zasądzenie kosztów według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. Naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 153 tej ustawy i w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez zastosowanie, a w szczególności wobec braku podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji;

b) art. 141 § 4 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w szczególności wobec błędnego uzasadnienia;

c) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie znajdującego oparcia w zalegającym w aktach sprawy materiale dowodowym oraz w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji;

d) art. 141 § 4 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez brak wyjaśnienia podstaw rozstrzygnięcia, a w szczególności wyjaśnienia, jakie przepisy prawa winne być zastosowane w sprawie, wobec niemożności zastosowania

przy orzekaniu przepisów umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Ukrainy o międzynarodowych przewozach drogowych sporządzonej w Warszawie dnia 18

maja 1992 r. (M.P. z 2002 r. Nr 6, poz. 125).

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 153 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez niewłaściwe zastosowanie;

b) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego błędną wykładnię i zastosowanie,

c) art. 1, 2 i 6 umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Ukrainy o międzynarodowych przewozach drogowych sporządzonej w Warszawie dnia 18 maja 1992 r. (M.P. z 2002 r. Nr 6, poz. 125) przez jej nie zastosowanie;

d) art. 28 ust. 1, art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia

6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) przez błędną ich wykładnię;

e) sprzeczność ustaleń z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zalecenia Sądu zawarte w wyroku z dnia 8 lipca 2005r., związane były z faktem, że chociaż przewoźnik okazał organowi pierwszej instancji zezwolenie na wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego, to jednak nie zalegało ono w aktach sprawy zarówno w dacie wydawania decyzji organu pierwszej instancji, jak i wydawania decyzji organu odwoławczego z dnia 7 kwietnia 2004r., jak i zaskarżonej decyzji z dnia [...].

Podniesiono, że strona przedłożyła przedmiotowe zezwolenie dopiero na etapie wnoszenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...], w związku z czym organ odwoławczy nie mógł ocenić na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego, czy zezwolenie to dotyczyło kontrolowanego przewozu z dnia [...] października 2003r.

Autor skargi kasacyjnej zaznaczył, że uchybienie organu odwoławczego, na które zwrócił uwagę Sąd w zaskarżonym wyroku, polegające na ogólnym wskazaniu w zaskarżonej decyzji na art. 92 ust 1 powołanej ustawy o transporcie drogowym, jest mało istotne w sprawie, albowiem uchybienie to nie narusza prawa, gdyż przepis ten istnieje i chociaż organ drugiej instancji nie przytoczył w sposób szczegółowy danej kwalifikacji prawnej, to za miarodajny w przedmiotowej sprawie uznać należy fakt, że organ pierwszej instancji w podstawie prawnej wydanej decyzji (z dnia [...]) dotyczącej wymiaru kary pieniężnej, zastosował wspomniany przepis.

Wskazano, że zarówno w decyzji z dnia [...], uchylonej wyrokiem Sądu z 8 lipca 2005r., jak i w zaskarżonej decyzji z dnia [...], jako podstawę prawną nałożenia kary pieniężnej wskazano przepisy ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym, natomiast dodatkowe powołanie w podstawie prawnej decyzji z dnia [...] przepisów Umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Ukrainy o międzynarodowych przewozach drogowych, podyktowane było faktem, iż w tym postępowaniu poddano ocenie wydane na podstawie tej umowy zezwolenie nr [...] na międzynarodowy przewóz drogowy, które zostało przedłożone przez pełnomocnika przewoźnika dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego.

W ocenie Dyrektora Izby Celnej P., Sąd w zaskarżonym wyroku dokonał błędnej wykładni przepisów powołanej ustawy o transporcie drogowym, uznając, że w przedmiotowej sprawie Umowa międzynarodowa z dnia 18 maja 1992r. między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Ukrainy o międzynarodowych przewozach drogowych nie ma zastosowania.

Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, nie można zgodzić się z poglądem Sądu pierwszej instancji, że organ odwoławczy nie ustalił, czy zezwolenie nr [...] wydane dla przewoźnika dotyczyło przedmiotowego przewozu, bowiem Dyrektor Izby Celnej w P. stosując się ściśle do zaleceń Sądu z dnia 8 lipca 2005r., poddał ocenie cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, łącznie z dołączonym na etapie postępowania przed Sądem zezwoleniem nr [...] na międzynarodowy przewóz drogowy i wykazał, że zezwolenie to nie uprawniało przewoźnika do dokonania skontrolowanego przewozu, a tym samym stwierdził, że nie dotyczyło i nie mogło dotyczyć kontrolowanego przewozu.

W ocenie Dyrektora Izby Celnej w P. okazane zezwolenie, aczkolwiek zostało wydane przez Ukraińskie Ministerstwo Transportu na podstawie cytowanej wyżej umowy z dnia 18 maja 1992 r., jednak zostało użyte niezgodnie z postanowieniami tej Umowy, bowiem dokonując przewozu ładunku pojazdem na obcych numerach rejestracyjnych, przewoźnik złamał podstawowy warunek umożliwiający dokonanie przewozu ładunku na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a mianowicie użył środka transportu niezarejestrowanego w kraju przewoźnika. Działał więc niezgodnie z obowiązującą umową międzynarodową, a tym samym dokonał przewozu bez wymaganego zezwolenia.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, w niniejszej sprawie nie wystąpiła przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., która zachodzi tylko wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i że charakter tego naruszenia powoduje, iż decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

W związku z tym uznano, że Sąd w zaskarżonym wyroku naruszył art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem Sąd orzekał sprzecznie ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, firma "[...]" wniosła o jej oddalenie, przychylając się do argumentów Sądu pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone art. 183 § 2 powołanej powyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów.

Podkreślić należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch różnych formach, to jest w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego.

Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis. Stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego, autor skargi kasacyjnej obowiązany jest przedstawić, na czym polegała błędna interpretacja wskazanego przepisu prawa materialnego przez sąd. W uzasadnieniu tym należy odnieść się nie tylko do poglądu przyjętego przez sąd, ale również sprecyzować swoje własne stanowisko wobec zaskarżonego wyroku, czyli wskazać właściwe znaczenie interpretowanego przepisu.

Przechodząc do rozpoznania skargi kasacyjnej wskazać należy, że w myśl art. 28 ust. 1 powołanej ustawy o transporcie drogowym, wykonywane międzynarodowego transportu drogowego rzeczy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej przez zagranicznego przewoźnika drogowego wymaga zezwolenia ministra właściwego do spraw transportu, o ile umowy międzynarodowe nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 92 ust. 1 pkt 6 tej ustawy, kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów ustawy z dnia 28 października 2002r. o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych, wiążących Rzeczypospolitą Polską umów międzynarodowych, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 15.000 zł.

Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zaznaczyć, że skoro organ pierwszej instancji – co wynika z akt sprawy - w swej decyzji jako podstawę prawną wskazał art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym, który mówi o wiążących Polskę umowach międzynarodowych, to tym samym organ drugiej instancji mógł powołać się na łączącą Polskę i Ukrainę umowę o międzynarodowych przewozach drogowych z dnia 18 maja 1992r. ( MP z 2002r., Nr 6, poz. 125 ), zatem za nietrafne należy uznać wywody Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie przedstawione w zaskarżonym wyroku, że Dyrektor Izby Celnej nakładając karę na firmę "[...]", choć formalnie zastosował ten sam przepis, co w decyzji uchylonej wyrokiem Sądu z dnia 8 lipca 2005r., to de facto orzekał stosując inną podstawę prawną.

W związku z tym, wbrew twierdzeniom WSA, przyjąć należy, że w rozpoznawanej sprawie zastosowanie ma międzynarodowa umowa dwustronna z dnia 18 maja 1992r. między Rzeczypospolitą Polską a Ukrainą o międzynarodowych przewozach drogowych, wiążąca Polskę i Ukrainę, dzięki której możliwe było nałożenie kary pieniężnej (art. 6 ust. 1 umowy), ponieważ dotyczy przewoźnika, o którym mowa w treści art. 2 ust. 1 umowy. Jednocześnie w art. 1 ust. 2 mówi ona jakimi pojazdami mogą być realizowane przewozy.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik Dyrektora Izby Celnej w P. potwierdził, że zezwolenie na międzynarodowy przewóz drogowy nr [...], który okazał mu Sąd jest zezwoleniem, o którym mowa w zaskarżonym wyroku i decyzjach organów. Wyjaśnił jednocześnie, że zezwolenie tego rodzaju jest wystawiane in blanco przez władze polskie i przekazywane władzom ukraińskim, a następnie władze ukraińskie przekazują je konkretnemu przewoźnikowi.

W tym miejscu przypomnieć należy, że to do sądu wojewódzkiego należy ocena zgodności z prawem zaskarżonego aktu, który to sąd zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza sądowi art. 134 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w myśl którego sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy interpretacji przepisów powołanej umowy międzynarodowej, zastosowanie wykładni gramatycznej, powinno być uzupełnione wnioskami płynącymi z zastosowania wykładni systemowej, funkcjonalnej i celowościowej, która jest uznana za najodpowiedniejszą i najlepiej prowadzącą do odczytania intencji i celów ustawodawcy. Stosując ten rodzaj wykładni, zgodzić się należy z organem administracji orzekającym w niniejszej sprawie, że tryb wydawania zezwoleń na międzynarodowy przewóz drogowy określony jest w powołanej umowie między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Ukrainy. W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji, zgodnie z brzmieniem powołanej umowy międzynarodowej, powinien dokonać analizy wagi wydanego zezwolenia, jak również analizy jego charakteru werbalnego oraz je ocenić - czego nie uczynił w zaskarżonym wyroku. Mając bowiem na uwadze to, że umowa międzynarodowa wiąże państwa, a nie osoby fizyczne, nie można doprowadzić do sytuacji, w której w przypadku naruszenia prawa przy wydawaniu takiego zezwolenia, konsekwencje tego naruszenia miałby ponosić adresat takiego zezwolenia.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszym przypadku uznać należy, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał właściwej analizy sprawy w rozumieniu wskazanych wyżej przepisów. Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do przesłanek, które legły u podstaw wymierzenia kary, w związku z czym ponownie oceniając legalność zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie musi oprzeć się na zgromadzonym materiale dowodowym przy dokonywaniu ustaleń co do istnienia przesłanek do ukarania przedsiębiorstwa "[...]" z Ukrainy za wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego bez zezwolenia. Materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy pozwala już bowiem na samodzielną ocenę przez Sąd omawianego zdarzenia.

W związku z tym za zasadne uznać należy zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 28 ust. 1 i art. 92 ust. 1 pkt 6 powołanej ustawy o transporcie drogowym.

Odnośnie wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenie prawa procesowego, przypomnieć należy, że nie każde naruszenie przepisów postępowania sądowego może stanowić podstawę kasacyjną, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem stawiając zarzut, należy wskazać, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów, to wyrok tego Sądu byłby odmienny.

Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że podstawy prawne zastosowania środków prawnych wobec zaskarżonej decyzji administracyjnej zostały uregulowane w art. 145 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Do środków tych zaliczane jest między innymi stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 2 tej ustawy, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach.

Naczelny Sąd administracyjny pragnie zauważyć, że można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie wystąpiły przesłanki z art. 156 k.p.a., a mimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie stwierdził nieważności zaskarżonej decyzji lub postanowienia.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie zbadał dostatecznie i nie odniósł się wystarczająco do materiału dowodowego zebranego w sprawie, zatem wydanie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji administracyjnej było w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, co najmniej przedwczesne.

Na uwzględnienie zasługują zatem zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 141 § 4 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dokonując bowiem interpretacji przepisów prawa WSA nie wskazał jakie przepisy powinny mieć w tym przypadku zastosowanie.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 207 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.