Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1183/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 54,55,57 ust. 7, 93 pkt 7 art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia del. NSA Leszek Leszczyński (spr.) Protokolant Agnieszka Maszewska-Bącal po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Rz 547/07 w sprawie ze skargi R. B. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi R.B. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Przemyśla z dnia [...] marca 2007 r., nr [...].

Sąd w uzasadnieniu powyższego wyroku wskazał, że decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Przemyśla z dnia [...] marca 2007 r., [...] odmówiono R.B. udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego z pijalnią piwa wybudowanego na działce przy ul. [...] na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] września 1984 r. Organ I instancji uznał, że budynek mieszkano-usługowy objęty postępowaniem to obiekt samowolnie użytkowany, któremu zmieniono funkcję usługową, przeznaczając lokale przewidywane do produkcji wafli na pijalnię piwa. Stwierdzenie powyższego oraz ustalenie w trakcie postępowania istnienia odstępstw od warunków technicznych wynikających z pozwolenia budowlanego musiało skutkować odmową pozwolenia na użytkowanie budynku.

Po rozpatrzeniu odwołania R. B. od powyższej decyzji Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie decyzją z dnia [...] maja 2007 r., [...] utrzymał ją w mocy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie R.B. podniósł, że skarżona decyzja jest niezgodna z prawem, w szczególności wynika z nieudolnego i przeciąganego przez organy postępowania. Wskazał również, że w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego nie brała udziału jego żona jako współwłaścicielka działki nr [...], a to oznacza że naruszono jej prawa jako strony oraz, że w sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy prawa budowlanego z 1974 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, dokonując merytorycznej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przepisów przez zastosowanie niewłaściwego prawa tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. w treści z dnia orzekania tj. 2007 r. Stanowisko swoje wywiódł stąd, że treść art. 103 ust. 2 prawa budowlanego stanowi, że do spraw samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 nie stosuje się przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. jeżeli budowa została zakończona przed 1 stycznia 1995 r. albo przed tą datą wszczęto w tych sprawach postępowanie administracyjnej. Wnioskując a contrario przyjąć więc należy, że do innych sytuacji niż samowolna budowa obiektu w warunkach samowoli stosuje się przepisy właściwe w chwili orzekania.

W rozpoznawanej sprawie stan prawa regulującego oddawanie obiektów budowlanych do użytku podlegał zmianom, w związku z czym, zdaniem Sądu, niezbędne jest ustalenie jakie przepisy do rozpoznania sprawy mają mieć zastosowanie. W ocenie Sądu, kluczowe znaczenie ma w tym kontekście art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), który stanowi, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe. Treść przepisu jest jednoznaczna, co w sprawie będącej przedmiotem skargi musi oznaczać zastosowanie do sprawy R. B. art. 54 i art. 55 w ujęciu ustalonym w tekście ustawy zamieszczonym w Dz. U. Nr 106 z 2000 r., poz. 1126 z uwzględnieniem zmian opublikowanych w Dz. U. Nr 74 z 2002 r., poz. 676. W chwili wejścia w życie zmian prawa budowlanego z 27 marca 2003 r. nie można było ustalać kary za użytkowanie obiektu budowlanego bez zgłoszenia w trybie art. 57 ust. 7, a tylko grzywnę na podstawie art. 93 pkt 7 tej ustawy.

Sąd nie podzielił zarzutu skarżącego, że jego żona D. B. jako współwłaścicielka działki i osoba, która wybudowała dom wraz ze skarżącym powinna być stroną postępowania. Uznał, że z art. 19 ustawy Prawo budowlane wynika, że inwestorem jest osoba, która uzyskała pozwolenie na budowę, wobec czego w rozstrzygnięciu poprawnie określono jego adresata.

Uznając, że skarżona decyzja błędnie przyjmuje jako podstawę prawną rozstrzygania przepisy art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f prawa budowlanego w sytuacji, gdy należało przyjąć art. 93 pkt 7 ustawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Przemyśla z dnia [...] marca 2007 r., nr [...].

W skardze kasacyjnej Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie powołując się na art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwana dalej "p.p.s.a." podniósł, że Sąd pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że postępowanie administracyjne w sprawie nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego z pijalnią piwa zostało wszczęte w dniu [...] lutego 2001 r. wraz ze złożeniem przez skarżącego zawiadomienia o zakończeniu budowy, a nie w dniu [...] marca 2007 r. zawiadomieniem Powiatowego Inspektora dla Miasta Przemyśla o wszczęciu postępowania w sprawie nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego z pijalnią piwa, a w związku z tym błędne uznanie, że ze względu na wszczęte w dniu [...] lutego 2001 r. postępowanie, zastosowanie w przedmiotowej sprawie powinny mieć przepisy art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu ustalonym w tekście ustawy zamieszczonym w Dz. U. Nr 106 z 2000 r., poz. 1126 z uwzględnieniem zmian w Dz. U. Nr 74 z 2002 r., poz. 676, co musi oznaczać zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, że nie można było w przedmiotowej sprawie zastosować przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego tj. art. 54 i 55 oraz ustalać kary za użytkowanie obiektu budowlanego bez zgłoszenia w trybie art. 57 ust. 7 (Dz. U. Nr 156 z 2006 r., poz.1118), a tylko grzywnę na podstawie art. 93 pkt 7 ustawy Prawo budowlane w tekście ustawy zamieszczonym w Dz. U. Nr 106 z 2000 r., poz. 1126 z uwzględnieniem zmian w Dz. U. Nr 74 z 2002 r., poz. 676.

Powołując się zaś na art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie podniósł, że Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok naruszył:

a) art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane obowiązującego w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego (Dz. U. Nr 156 z 2006 r., poz. 1118) poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że postanowienie o nałożeniu na inwestora kary z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 wydawane jest wyłącznie w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie oddania do użytkowania obiektu budowlanego i nie jest dopuszczalne nałożenie na inwestora kary z tytułu nielegalnego użytkowania w sytuacji, gdy inwestor przystąpił do użytkowania obiektu z naruszeniem art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane, ale nie jest prowadzone żadne postępowanie administracyjne w sprawie tego obiektu; art. 54 obowiązującego w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego (Dz. U. Nr 156 z 2006 r., poz.1118) oraz art. 54 ustawy Prawo budowlane w tekście ustawy zamieszczonym w Dz. U. Nr 106 z 2000 r., poz. 1126 z uwzględnieniem zmian w Dz. U. Nr 74 z 2002 r., poz. 676,. polegającą na przyjęciu, że zawiadomienie o zakończeniu budowy jest żądaniem strony wszczynającym postępowanie administracyjne, o którym mowa w art. 61 § 1 k.p.a., pomimo utrwalonego poglądu, że postępowanie administracyjne w sprawie oddania budynku do użytkowania zostaje wszczęte z urzędu wraz ze wniesieniem sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy przez właściwy organ nadzoru budowlanego ewentualnie poprzez inną czynność organu nadzoru' budowlanego w stosunku do inwestora związaną z zawiadomieniem o zakończeniu budowy;

b) art. 54 ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118) czyli w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego oraz art. 54 ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu nadanym mu ustawą o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) z uwzględnieniem zmian opublikowanych w Dz.U z 2002 r. Nr 74, poz. 676, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że zawiadomienie o zakończeniu budowy jest żądanie strony wszczęcia postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 61 § 1 k.p.a., pomimo utrwalonego poglądu, iż postępowanie administracyjne w sprawie oddania budynku do użytkowania zostaje wszczęte z urzędu wraz z wniesieniem sprzeciwu od zawiadomienia o zakończeniu budowy przez właściwy organ nadzoru budowlanego ewentualnie poprzez inną czynność organu nadzoru budowlanego w stosunku do inwestora związaną z zawiadomieniem o zakończeniu budowy;

c) art. 93 pkt. 7 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu ustalonym w tekście ustawy zamieszczonym w Dz. U. Nr 106 z 2000 r., poz. 1126 z uwzględnieniem zmian w Dz. U. Nr 74 z 2002 r., poz. 676 (poprzez zastosowanie) oraz art. 54, 55 i 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane obowiązującego w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego (Dz. U. Nr 156 z 2006 r., poz. 1118), poprzez niezastosowanie, co oznacza, że nie można było w przedmiotowej sprawie zastosować przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego tj. art. 54 i 55 oraz ustalać kary za użytkowanie obiektu budowlanego bez zgłoszenia w trybie art. 57 ust. 7 (Dz. U. Nr 156 z 2006 r., poz. 1118), a tylko grzywnę na podstawie art. 93 pkt 7 ustawy Prawo budowlane w tekście ustawy zamieszczonym w Dz. U. Nr 106 z 2000 r., poz. 1126 z uwzględnieniem zmian w Dz. U. Nr 74 z 2002 r., poz. 676;

d) art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718) poprzez zastosowanie oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888), poprzez niezastosowanie, który stanowi, że do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy niniejszej ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2-4, a więc w przedmiotowej zasadnie organy nadzoru budowlanego zasadnie zastosowały przepisy prawa budowlanego obowiązujące w dacie tj. art. 54 i 55 oraz ustalać kary za użytkowanie obiektu budowlanego bez zgłoszenia w trybie art. 57 ust. 7 (Dz. U. Nr 156 z 2006 r., poz.1118), a nie art. 54 i 55 oraz art. 93 pkt 7 w brzmieniu ustalonym w tekście ustawy zamieszczonym w Dz. U. Nr 106 z 2000 r., poz. 1126 z uwzględnieniem zmian w Dz. U. Nr 74 z 2002 r., poz. 676, będący konsekwencją zastosowania art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718).

W związku z powyższym Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz o zasądzenie, w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu od skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych.

R.B. w sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika procesowego odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o oddalanie skargi kasacyjnej negując podniesione w niej zarzuty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu badając jedynie czy w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, które w niniejsze sprawie nie występują. Wynikająca z art. 183 p.p.s.a. zasada związania sądu odwoławczego granicami skargi kasacyjne oznacza, że sąd ten jest związany wnioskiem skarżącego wynikającym ze skargi kasacyjnej, określającym przedmiot zaskarżenia jak i podstawy zaskarżenia z art. 174 p.p.s.a. Wskazane w art. 174 p.p.s.a. podstawy zaskarżenia determinują kierunek działalności kontrolnej NSA, który nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych – poza podniesionymi w skardze kasacyjnej – wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i obowiązany jest odnieść się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej (por. uchwałę NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 – Lex nr 524941).

Stosownie do unormowania art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna będąca przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie oparta została na obu podstawach kasacyjnych.

Przechodząc do oceny zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów stwierdzić należy, że zasadne są zarzuty naruszenia art. 54 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu nadanym mu ustawą o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) z uwzględnieniem zmian opublikowanych w Dz. U z 2002 r. Nr 74, poz. 676 – zwanego dalej "art. 54 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane", art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania obu organów nadzoru budowlanego – zwanego dalej "art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane" oraz art. 93 pkt. 7 ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia przez R. B. zgłoszenia o zakończeniu budowy – zwanego dalej "art. 93 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane". Usprawiedliwiony jest także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718).

Decydujące znaczenie dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego wyroku ma zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 54 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane.

W ocenie NSA Sąd pierwszej instancji naruszył art. 54 ust. 1 dokonując jego wadliwej wykładni polegającej na przyjęciu, że sankcja za przystąpienia do użytkowania obiektu z naruszeniem art. 54 i 55 ustawy - Prawo budowlane może być wymierzona w ramach postępowania administracyjnego inicjowanego zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Tym samym Sąd pierwszej instancji wadliwie przyjął, że data złożenia przez R. B. zawiadomienia o zakończeniu budowy ma wpływ na wybór przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie wymierzenia sankcji za nielegalne użytkowanie. Konsekwencją tej wykładni było przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że w sprawie, której dotyczy zaskarżony wyrok, nie ma zastosowanie art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane oraz, iż na inwestora w związku z przystąpieniem do nielegalnego użytkowania powinna być nałożona grzywna, o której stanowi art. 93 pkt. 7 ustawy – Prawo budowlane.

Stosownie do unormowania art. 54 ust. 1 ustawy Prawo budowlane do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem przepisów art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu, w drodze decyzji. Z przepisu tego wynika przede wszystkim, że zawiadomienie o zakończeniu bodowy wszczyna postępowanie o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowanego a nie postępowanie o zastosowanie sankcji za nielegalne użytkowanie. Taki cel zawiadomienia o zakończeniu budowy decyduje o tym, że nie można go traktować jako okoliczności inicjującej postępowanie w sprawie zastosowania sankcji za nielegalne użytkowanie. Inicjowane bowiem przez zawiadomienie o zakończeniu budowy postępowania administracyjne poświęcone musi być jedynie badaniu występowania w sprawie okoliczności faktycznych z wystąpieniem których wiąże się konieczność zgłoszenie przez właściwy organ sprzeciwu. Oczywiście nie wyklucza to sytuacji, w której właściwy organ w czasie trwania postępowania administracyjnego zainicjowanego zgłoszeniem zakończenia budowy wymierzy sankcję za nielegalne użytkowanie. Wówczas jednak zastosowanie sankcji za nielegalne użytkowanie nie następuje w ramach postępowania administracyjnego zainicjowanego zgłoszeniem zakończenia budowy. Wymierzenie sankcji za nielegalne użytkowanie nastąpi w ramach postępowanie wszczynanego przez właściwy organ z urzędu po powzięciu wiadomości wskazujących na konieczność wymierzenia sankcji z tytułu nielegalnego użytkowania.

Zwrócić należy także uwagę na to, że z art. 54 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wynika, że sprawa administracyjna wszczęta zawiadomieniem o zakończeniu budowy jest załatwiona albo milczeniem organu albo jego negatywną wypowiedzią (sprzeciwem), oznaczającą zakaz przystąpienia do użytkowania (por. tezę 2 wyroku NSA z dnia 10 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1318/05 – Lex nr 317407). Postępowanie administracyjne inicjowane zawiadomieniem o zakończeniu budowy nie kończy się więc wydaniem aktu administracyjnego nakładającego sankcję za nielegalne użytkowanie.

Skoro więc postępowanie administracyjne zainicjowane zgłoszeniem o zakończeniu budowy nie kończy się wydaniem aktu administracyjnego nakładającego sankcję za nielegalne użytkowanie nie można przyjąć, że celem tego postępowania jest wymierzenie sankcji za nielegalne użytkowanie a tym samym, iż zgłoszenie zakończenia budowy inicjuje postępowanie dotyczące wymierzenia sankcji za nielegalne użytkowanie. Nie można więc także przyjąć, że sankcja za nielegalne użytkowanie wymierzana może być w ramach postępowania zainicjowanego zgłoszeniem o zakończeniu budowy.

Ze względu na to, że postępowanie administracyjne dotyczące nałożenia sankcji z tytułu nielegalnego użytkowania jest postępowaniem administracyjnym odrębnym od postępowania zainicjowanego zgłoszeniem o zakończeniu budowy stwierdzić należy, iż Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane.

Przepis art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane stosuje się bowiem w związku z wszczęciem postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest wymierzenie kary za przystąpienie do użytkowania budynku z naruszeniem art. 54 i art. 55, nie zaś w związku ze złożeniem zawiadomienia o zakończeniu budowy i wszczęciem inicjowanego nim postępowania administracyjnego. Tak więc o tym czy przepis ten będzie miał zastosowanie decyduje data wszczęcia postępowania dotyczącego wymierzenia kary a w istocie data orzekania przez właściwy organ administracji o karze. Dlatego stanem prawnym miarodajnym dla oceny konieczności wymierzenia kary będzie stan prawny istniejący w dacie wydania aktu administracyjnego kończącego postępowanie administracyjne dotyczące wymierzenia kary za nielegalne użytkowanie. Z tego powodu data wszczęcia postępowania administracyjnego zainicjowanego zgłoszeniem o zakończeniu budowy nie ma znaczenia dla oceny legalności aktów administracyjnych, których dotyczy zaskarżony wyrok. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji przyjmując, że o stosowaniu art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane nie decyduje data orzekania o wymierzeniu kary za nielegalne użytkowanie naruszył ten przepis poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy istniały wszelkie przesłanki do jego zastosowania.

Naruszenie przez Sąd pierwszej instancji intertemporalnego unormowania (przepisu przejściowego) art. 7 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw wynika z jego zastosowania w sytuacji, gdy nie istniały, na co wykazują powyższe rozważania, przesłanki do sięgania po przepisy intertemporalne. Jeżeli bowiem postępowanie dotyczące wymierzenia sankcji za nielegalne użytkowanie jest postępowaniem odrębnym od postępowania inicjowanego zgłoszeniem o zakończeniu budowy to data złożenia przez R. B. tego zgłoszenia a zarazem data wszczęcia inicjowanego tym zgłoszeniem postępowania nie wpływa na wybór przepisów prawa, które stanowić będą podstawę prawną aktu administracyjnego dotyczącego sankcji za nielegalne użytkowanie. Tym samym nie istniała potrzeba sięgania po przepisy intertemporalne dla zidentyfikowania przepisów, które powinny stanowić podstawę prawną wymierzenia sankcji za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego.

Sąd pierwszej instancji mając w tej materii odmienny pogląd, sięgając do unormowania art. 7 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw nie tylko naruszył tenże przepis ale i zastosowany w oparciu o jego stosowanie przepis art. 93 pkt 7 ustawy – Prawo budowlane. Naruszenie tego przepisu przez Sąd pierwszej instancji polegało na przyjęciu, że w stanie faktycznym sprawy administracyjnej, ocena legalności której zawarta jest w zaskarżonym wyroku, istnieją podstawy jedynie do orzeczenia grzywny z art. 93 pkt 7 ustawy – Prawo budowlane a nie kary przewidzianej w art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane. Mając zaś na uwadze, że stanem prawnym miarodajnym dla orzekania o sankcji za nielegalne użytkowanie jest data wydania przez właściwy organ aktu administracyjnego orzekającego o sankcji za nielegalne użytkowanie, a więc w sprawie niniejszej data wydania postanowienia utrzymanego w mocy zaskarżonym postanowieniem, nie było podstaw do orzekania grzywny z art. 93 pkt 7 ustawy – Prawo budowlane. Przepis ten wówczas bowiem nie obowiązywał, będąc uchylonym art. 1 pkt 21 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r. Nr 163, poz. 1364).

W ocenie NSA nie ma natomiast podstaw do uznania za usprawiedliwiony zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. oraz zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888). Nie usprawiedliwiony jest także zarzut naruszenia prze Sąd pierwszej instancji art. 54 ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez oba organy nadzoru budowlanego.

Pierwszy z zarzutów, które w ocenie NSA nie zasługują na uwzględnienie, nie można uznać za uzasadniony gdyż Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok nie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zaskarżone rozstrzygniecie oparte zostało bowiem na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Skoro zaś Sąd pierwszej instancji nie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. to tym samym nie mógł go naruszyć. Jeżeli zaś Sąd pierwszej instancji nie naruszył tego przepisu to tym samym nie mógł naruszyć art. 61 § 1 k.p.a., uchybienie którego autor skargi kasacyjnej powiązał z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Natomiast brak podstaw do uznania za usprawiedliwiony zarzutu naruszenia poprzez niezastosowanie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888) wynika z tego, że data złożenia przez R. B. zgłoszenia o zakończeniu budowy nie ma znaczenia dla oceny legalności postępowania administracyjnego, którego dotyczy zaskarżony wyrok. Skutkiem tego nie zachodziła potrzeba sięgania po przepisy intertemporalne dla ustalenia podstawy prawnej aktu administracyjnego orzekającego o sankcji za nielegalne użytkowanie. Skoro tak to Sąd pierwszej instancji zasadnie nie zastosowała intertemporalnego unormowania art. 2 ust. 1.

Brak podstaw do uznania za usprawiedliwiony zarzutu naruszenia art. 54 ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez oba organy nadzoru budowlanego wynika z tego, że przepis ten nie mógł być naruszony przez Sąd pierwszej instancji z przyczyn podniesionych przez autora skargi kasacyjnej skoro w części uzasadnienia zaskarżonego wyroku poświęconej rozważaniom sądu Sąd pierwszej instancji nie odnosi się do niego. Nie można więc przyjąć aby Sąd pierwszej instancji objął sprawowaną przez siebie kontrolą legalności stosowanie tego przepisu przez oba organy nadzoru budowlanego a tym samym aby dokonał jego błędnej wykładni.

Dokonując kontroli zaskarżonego wyroku NSA zwrócił uwagę także na to, że w przedmiotowej sprawie występuje utrudniająca kontrolę wyroku wadliwość części historycznej jego uzasadnienia oraz, iż istnieje rozbieżność pomiędzy datą wydania zaskarżonego postanowienia organu nadzoru budowlanego drugiej instancji a datą tego postanowienia wskazaną w komparycji.

Konstruując część historyczną uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji zrelacjonował przebieg postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 30 maja 2007 r., nr OA.7144/15/63/04 nie zaś postępowania administracyjnego zakończonego postanowieniem organu nadzoru budowlanego drugiej instancji uchylonym zaskarżonym wyrokiem. Natomiast sporządzając komparycję zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał nieprawidłową datę wydania zaskarżonego postanowienia.

Decydując się na zwrócenie Sądowi pierwszej instancji uwagi na oba te błędy występujące w treści zaskarżonego wyroku, NSA wziął pod uwagę to, że w świetle akt sądowoadministracyjnych i administracyjnych sprawy mają one charakter oczywisty, a ponadto, iż ich charakter pozostaje bez wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, która opierała się na rozpatrzeniu zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W przypadku bowiem wadliwości uzasadnienia jedynie treść jego części historycznej nie związana jest z przedmiotem rozstrzygnięcia zaskarżonego wyroku, w związku z czym nie można mówić o niezwiązaniu treści całego uzasadnienia zaskarżonego wyroku z treścią rozstrzygnięcia. Natomiast w przypadku wskazania błędnej daty w komparycji mamy do czynienia z pomyłką pisarską.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji winien uwzględnić prezentowane wyżej stanowisko biorąc pod uwagę, że postępowanie dotyczące wymierzenia kary za nielegalne użytkowanie zostało wszczęte w dniu [...] marca 2007 r.

Mając powyższe na uwadze NSA działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. NSA, odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. W istocie rzeczy bowiem w rozpatrywanej sprawie wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego, było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez NSA. Brak zatem dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego. Dlatego uznać należało, że zasądzenie w takiej sytuacji zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. pozostawałoby w opozycji wobec obowiązku urzeczywistniania zasad sprawiedliwości społecznej wynikającego z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Nie ulega zaś wątpliwości, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach, a z takim mamy do czynienia w sprawie niniejszej, sąd może zastosować art. 207 § 2 p.p.s.a. ze względów słusznościowych (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt I FSK 140/07 – Lex nr 464073).