Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1174/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] października 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2019 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w N. ("skarżący") jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("GINB") z [...] marca 2019 r., znak [...], wydana w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Prezydent Miasta N. ("Prezydent") decyzją nr [...] z [...] lutego 2016 r. udzielił A.S., prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą PHU [...], ul. [...] [...], [...] N. ("inwestorka"), pozwolenia na budowę myjni samochodowej 4-stanowiskowej bezdotykowej wraz z przebudową odcinka sieci gazowej, instalacjami sanitarnymi oraz przebudową linii napowietrznej [..] na działkach nr [...], [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w N.

Sprzeciw wobec ww. decyzji Prezydenta złożył [...] września 2018 r. Prokurator Rejonowy w N., zarzucając wydanie tej decyzji z wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego i wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu skarżący podał, że projekt budowlany zatwierdzony kwestionowaną decyzją nie jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy w zakresie formy architektonicznej projektowanej myjni samochodowej.

Wojewoda [...] ("Wojewoda") decyzją z [...] stycznia 2019 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 156 § 1 w związku z art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., "k.p.a."), odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z [...] lutego 2016 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że kwestionowana decyzja nie jest dotknięta żadną z wad nieważności, w tym nie można zarzucić wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. Jak wynika z akt sprawy, decyzją Prezydenta Miasta N. nr [...] z [...] sierpnia 2015 r. ustalono warunki zabudowy dla inwestycji pn: Budowa bezdotykowej myjni samochodowej wraz z budynkiem magazynowym i infrastrukturą techniczną na terenie położonym w N. przy ul. [...], oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...], [.] w obr. ewid. [...]. W załączniku Nr [...] do tej decyzji zawarto wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzonej na podstawie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r. Nr 164, poz. 1588) dla przedmiotowej inwestycji. W punkcie [...]. [..] lit. [...], wskazano: stanowiska myjni należy zabudować pełnymi, murowanymi przegrodami od strony granic z działkami [...], [...], [...], [...] w obrębie [...] w N., i zadaszyć.

Treść warunku zawartego w decyzji z [...] sierpnia 2015 r. wskazuje, że stanowiska myjni należy zabudować pełnymi, murowanymi przegrodami od strony granic z działkami sąsiednimi. Organ nie wskazał w jaki sposób należy to uczynić, podał jedynie warunek dotyczący zabudowy myjni. Prezydent Miasta N. nie przesądził, że przegrody te mają znajdować się bezpośrednio obok stanowisk myjni. Organ wyznaczając powyższy warunek miał na uwadze, aby inwestycja zapewniała ochronę właścicielom działek sąsiednich przed immisjami (hałas, zanieczyszczenie), lecz nie wskazał wprost usytuowania murowanej przegrody.

W ocenie Wojewody wytyczne dotyczące zabudowy pełnymi, murowanymi przegrodami od strony granic z działkami sąsiednimi, zostały przez inwestora spełnione. W projekcie zagospodarowania terenu wprost wskazano, że myjnia ma być zabudowana pełną, murowaną przegrodą osłaniającą stanowiska myjni od strony granic z działkami [...], [...], [...], [...], która ma stanowić jednocześnie ogrodzenie nieruchomości.

Ponadto Wojewoda wskazał, że po analizie powyższego zagadnienia GINB decyzją z [...] marca 2017 r., znak: [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] września 2016 r., znak: [...] (stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta), uznając, iż B.R. nie przysługuje interes prawny do bycia stroną w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

Na marginesie wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 31 maja 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1039/17 odrzucił skargę B.R. na decyzję GINB z [...] marca 2017 r. jako wniesioną po terminie i postanowienie to jest prawomocne.

Odwołanie od decyzji Wojewody z [...] stycznia 2019 r. wniósł skarżący, podnosząc ponownie, że projekt myjni w zakresie ustalenia jej formy architektonicznej w rażący sposób odbiega od postanowień decyzji o warunkach zabudowy i został zatwierdzony wbrew treści art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm., "Prawo budowlane").

Po rozpatrzeniu tego odwołania GINB wskazaną na wstępie decyzją z [...] marca 2019 r., znak [...] utrzymał ww. decyzję Wojewody w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 – według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie do treści art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, inwestor powinien dołączyć powyższy dokument do wniosku o pozwolenie na budowę. Jak wynika z akt sprawy, inwestorka wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę złożyła oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością inwestycyjną (działkami o nr. ew. [...], [...]) na cele budowlane. Należy zatem stwierdzić, że w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie zaś do treści art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego powyższą decyzję inwestor powinien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę. Jak wynika z akt sprawy, inwestorka uzyskała decyzję Prezydenta Miasta N. z [...] sierpnia 2015 r., znak: [...], ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "budowa bezdotykowej myjni samochodowej wraz z budynkiem magazynowym i infrastrukturą techniczną na terenie położonym w N. przy ul. [...] oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...], [...] w obrębie [...]". Należy zatem stwierdzić, że w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza akt sprawy nie wykazała, aby sporna inwestycja naruszała w sposób rażący ustalenia decyzji Prezydenta z [...] sierpnia 2015 r. Z całą pewnością nie można zarzucić rażącego naruszenia wymogów: co do rodzaju zabudowy (dopuszczalna – usługowa; projektowana – myjnia samochodowa czterostanowiskowa bezdotykowa); co do linii zabudowy (dopuszczalna – obowiązująca linia zabudowy dla budynków jak na załączniku graficznym nr [...]; projektowana – nieprzekraczająca obowiązującej linii zabudowy); co do wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni terenu inwestycji (dopuszczalny – do [...]; projektowany – [...]); co do udziału powierzchni biologicznie czynnej (wymagana – co najmniej [...]; projektowana – [...]); co do szerokości elewacji frontowej od strony ulicy [...] (dopuszczalna – od [...] m do [...] m dla myjni bezdotykowej; projektowana – [...] m); co do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, mierzona od średniego poziomu terenu istniejącego (dopuszczalna – [...] m; projektowana – [...] m); co do geometrii dachu (dopuszczalna – dach płaski o kącie nachylenia w przedziale od [...]° do [...]°; projektowany – dach płaski o kącie nachylenia [...]°) (zob. proj. bud. [...] Opis techniczny – projekt zagospodarowania terenu, [...]. Bilans terenu objętego opracowaniem, str. [...]; projekt zagospodarowania działki str. [...]; zob. proj. bud. Przekrój A-A, rys. [...], str. [...]; Przekrój [...], rys. nr [...], str. [...]; Rzut dachu, rys. [...], str. [...]).

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że "nie można się absolutnie zgodzić ze stanowiskiem Wojewody [...], iż w decyzji o warunkach zabudowy organ administracyjny nie wskazał, iż przegrody, jakimi należy zabudować obiekt myjni mają znajdować się bezpośrednio obok stanowisk myjni. Skarżący, w przeciwieństwie do Wojewody [...], po zapoznaniu się z treścią decyzji o warunkach zabudowy, nie miał i nie ma wątpliwości, iż organ administracyjny w decyzji tej wskazał formę architektoniczną obiektu myjni poprzez określenie, iż obiekt ten ma być zabudowany pełnymi murowanymi przegrodami (a nie przegrodą pełniącą równocześnie rolę ogrodzenia) od strony granic z działami o nr ew. "[...]. [...], [...] i [...]", organ wskazał, że z analizy projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta z [...] lutego 2016 r. wynika, że projekt zagospodarowania działki obejmuje m. in. "myjnię samochodową 4-stanowiskową bezdotykową zadaszoną, zabudowaną pełnymi, murowanymi przegrodami od strony granic z działkami sąsiednimi" (zob. projekt budowlany, cz. [..]. Opis techniczny – projekt zagospodarowania terenu, pkt [...], str. [...]), zaś "myjnia jest wiatą wolnostojącą, posiadającą 4 stanowiska do mycia samochodów osobowych. Stanowiska te mieszczą się na żelbetowej płycie pod zadaszeniem (wiatą)" (zob. projekt budowlany, cz. [...]. Opis techniczny, pkt [...] Forma i funkcja obiektu, str. [...]). Analiza projektu zagospodarowania terenu wykazała, że pełne, murowane przegrody zabudowujące stanowiska myjni zostały usytuowane przy granicy z działkami nr ewid. [...], [...], [...] oraz [...]. Natomiast zadaszone stanowiska myjni zostały zaprojektowane w odległości [...] m od granicy działki nr ew. [...], w odległości [...] m od granicy działki o nr. ew. [...], w odległości od [...] m do [...] m od granicy działki nr ew. [...], w odległości od [...] m do [...] m od granicy działki nr ew. [...].

W załączniku nr [...] "Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu", stanowiącym integralną część do decyzji Prezydenta z [...] sierpnia 2015 r. w części [...] pkt [...]1 lit. [...] tiret [...] określono, że "stanowiska myjni należy zabudować pełnymi, murowanymi przegrodami od strony granic z działkami [...], [...], [...], [...] w obrębie [...] w N. i zadaszyć".

W ocenie GINB przytoczony powyżej zapis decyzji o warunkach zabudowy budzi wątpliwości interpretacyjne. Może on być interpretowany w taki sposób, jak przyjął skarżący, tj. że pełne, murowane przegrody oddzielające projektowaną myjnię od działek sąsiednich mają być częścią konstrukcyjną myjni, tj. mają być styczne z zadaszeniem myjni. Powyższy zapis może być jednak również interpretowany w ten sposób, że stanowiska myjni winny być zabudowane pełnymi, murowanymi przegrodami od strony granic z działkami [...], [...], [...], [...], przy czym odległość tych murów od stanowisk myjni nie została określona. Ponadto wprawdzie ww. zapis nakłada obowiązek zadaszenia myjni, to jednak nie określa czy zadaszenie ma być styczne z murowanymi przegrodami, czy też nie.

O tym, że zapis zawarty w części [...] pkt [...] lit. [...] załącznika nr [...] do ww. decyzji o warunkach zabudowy budzi wątpliwości interpretacyjne świadczy fakt, że Prezydent postanowieniem z [...] maja 2016 r., znak:[...], działając na podstawie art. 113 § 2 k.p.a., wyjaśnił, że zapis części [...] pkt [...] lit. [...] tiret [...] załącznika do decyzji Prezydenta Miasta N. z [...] sierpnia 2015 r., znak:[...], "w brzmieniu "stanowiska myjni należy zabudować pełnymi, murowanymi przegrodami od strony granic z działkami [...], [...], [...], [...] w obrębie [...] w N. i zadaszyć" należy, rozumieć w ten sposób, że stanowiska myjni winny być zabudowane pełnymi murowanymi przegrodami od strony granic z działkami [...], [...], [...], [...] w obrębie [...] w N., przy czym odległość tych murów od stanowisk myjni nie została określona. Jednocześnie ww. zapis decyzji nakłada obowiązek zadaszenia stanowisk myjni i nie określa czy ma ono być styczne z murowanymi przegrodami, czy też nie". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. postanowieniem z [...] lipca 2016 r., znak: [...], utrzymało w mocy ww. postanowienie Prezydenta. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1130/16 uchylił oba ww. postanowienia, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 855/17 uchylił wyrok WSA w Krakowie i oddalił skargę B.R. na postanowienie SKO z [...] lipca 2016 r.

Zdaniem GINB nawet gdyby przyjąć, że w analizowanej sprawie doszło do naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z częścią [...] pkt [...] lit. [...] tiret [...] załącznika nr [...] do decyzji o warunkach zabudowy, to nie jest to rażące naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem w sytuacji, gdy brzmienie przepisu nasuwa jakiekolwiek wątpliwości interpretacyjne (z taką sytuacja niewątpliwie mamy do czynienia w niniejszej sprawie), lub też przepis nie rozstrzyga wprost spornej kwestii, to nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ wskazał, że rażące naruszenie prawa występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w razie oczywistego naruszenia prawa, to jest takiego, gdy dane rozstrzygnięcie stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa, to jest takim, który nie wymaga dalszych wyjaśnień. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumpcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa. Ponadto, zastosowanie przy wydaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji przepisów prawa o niejednoznacznej treści, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Gdy istnieją wątpliwości co do interpretacji wymogów decyzji o warunkach zabudowy, nie można mówić o naruszeniu prawa przy wydaniu pozwolenia na budowę, a tym bardziej o naruszeniu o kwalifikowanym charakterze.

Następnie GINB wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Analiza projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego decyzją Prezydenta z [...] lutego 2016 r. nie wykazała, aby przyjęte rozwiązania projektowe uchybiały rażąco przepisom obowiązującym w dacie wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia, zwłaszcza zaś unormowaniom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, "rozporządzenie").

Zgodnie z § 19 ust. 2 rozporządzenia odległość wydzielonych miejsc postojowych lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 3 m – w przypadku do 4 stanowisk włącznie. Stosowanie zaś do § 19 ust. 4 rozporządzenia zachowanie odległości, o których mowa w ust. 1 i 2, nie jest wymagane przy sytuowaniu parkingów między liniami rozgraniczającymi ulicę.

Z analizy projektu zagospodarowania terenu wynika, że dwa projektowane miejsca postojowe znajdują się w odległości ok. [...] m od granicy działki o nr. ew. [...] oraz w odległości ok. [...] m od granicy działki o nr. ew. [...]. Organ stwierdził zatem, że nie doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 19 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia.

Wreszcie, organ wskazał, że projekt budowlany zatwierdzony kwestionowanym pozwoleniem na budowę jest kompletny i został sporządzony przez osoby posiadające uprawnienia budowlane do projektowania w odpowiednich specjalnościach, legitymujące się zaświadczeniem o wpisie na listę właściwego samorządu zawodowego. W dokumentacji zatwierdzonej kontrolowanym pozwoleniem na budowę znajduje się ponadto oświadczenie projektantów o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej wymagane przez art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego.

Podsumowując GINB stwierdził brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z [...] lutego 2016 r.

W skardze do Sądu na ww. decyzję GINB z [...] marca 2019 r. skarżący wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

- naruszenie art. 138 § 1 pkt 1, art. 156 § 1 pkt 2 i art. 8 k.p.a. poprzez uznanie argumentów i stanowiska organu I instancji za własne i przyjęcie, w ślad za organem I instancji, iż nie doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przy wydaniu decyzji z [...] lutego 2016 r. pomimo braku zgodności projektu budowlanego dotyczącego inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy w przedmiocie formy architektonicznej myjni samochodowej albowiem, zdaniem GINB, w decyzji o warunkach zabudowy wskazano, iż stanowiska myjni należy zabudować pełnymi murowanymi przegrodami od strony granic z działkami sąsiednimi, tj. z działkami o nr ew. [...], [...], [...] i [...], ale nie określono, w jaki sposób należy to uczynić i tym samym, zdaniem organu II instancji, zapis ten budzi wątpliwości interpretacyjne w jakiej odległości te murowane przegrody mają się znajdować od stanowisk myjni pomimo, iż w ocenie skarżącego fakt, iż obie decyzje wydał ten sam organ, w decyzji o warunkach zabudowy podniesiono, iż mają to być "murowane przegrody" a nie murowane ogrodzenie, ponadto w decyzji o warunkach zabudowy wskazano wyraźnie, iż uwzględniono w całości stanowisko jednej ze stron tego postępowania – B.R. przedstawione w jej piśmie z [...] lipca 2015 r., w którym domagała się ona określenia w decyzji o warunkach zabudowy formy architektonicznej planowanej myjni jako obiektu kubaturowego obudowanego ścianami pełnymi ze wszystkich stron. Wszystkie te okoliczności wskazują (i nie budzą wątpliwości), iż murowane przegrody mają być częścią konstrukcyjną myjni, a odmienna interpretacja przyjęta przez organy I i II instancji narusza zasadę określoną w art. 8 k.p.a., tj. zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej,

- art. 107 § 3 k.p.a., albowiem organ II instancji nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji do podniesionego w odwołaniu zarzutu naruszenia przez organ I instancji zasady określonej w art. 8 k.p.a., tj. zasady prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że treść rozstrzygnięcia to tylko część decyzji administracyjnej, treść rozstrzygnięcia należy traktować łącznie z uzasadnieniem decyzji. Zdaniem skarżącego, treść rozstrzygnięcia włącznie z uzasadnieniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie nasuwają wątpliwości, iż murowane przegrody mają obudowywać stanowiska myjni od strony granic z działkami nr [...], [...], [...], [...]. Ponadto za słusznością takiego stanowiska przemawia użycie liczby mnogiej: "przegrody", co wskazuje, iż chodzi o kilka przegród, a nie o jedną przegrodę spełniającą również rolę ogrodzenia nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Organ podkreślił przy tym, iż kwestia wątpliwości co do interpretacji spornej części decyzji o warunkach zabudowy była przedmiotem postępowania sądowego i została prawomocnie rozstrzygnięta przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 20 lutego 2019 r. Ponadto, w ocenie organu, zastosowanie przy wydaniu decyzji jednej z możliwych interpretacji przepisów prawa o niejednoznacznej treści nie może być uznane za rażące naruszenie prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd kontrolował w niniejszej sprawie decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2019 r. znak [...], utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2019 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta N. z [...] lutego 2016 r. wydanej w przedmiocie pozwolenia na budowę myjni samochodowej 4-stanowiskowej bezdotykowej wraz z przebudową odcinka sieci gazowej, instalacjami sanitarnymi oraz przebudową linii napowietrznej [...] na działkach nr [...], [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w N.. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją wywołane zostało sprzeciwem skarżącego, w efekcie - zadaniem organów orzekających w tym postępowaniu było wyjaśnienie, czy ww. decyzja z 2016 r. jest dotknięta którąkolwiek z wad kwalifikowanych uregulowanych w art. 156 § 1 k.p.a.

W obu ww. decyzjach wydanych w niniejszej sprawie zgodnie przyjęto, że badana decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest dotknięta żadną z tych wad, a ocena ta - zdaniem Sądu - jest prawidłowa.

Organy orzekające dokonały bowiem właściwych ustaleń w sprawie, tak w zakresie stanu faktycznego jak i prawnego (uwzględniając ten, z daty badanego aktu); prowadząc postępowanie nie naruszyły przepisów art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a.; mając na względzie tryb w jakim orzekały, dokonały bowiem pełnej weryfikacji kwestionowanej decyzji, uwzględniając wszystkie przesłanki nieważności, nadto – wszystkie te okoliczności faktyczne i prawne, które dla tej oceny mogły mieć znaczenie prawne. Szczególnej analizie poddały natomiast kwestie podnoszone przez skarżącego w kontekście przesłanki uregulowanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., kierując się przy tym prawidłową wykładnią tego przepisu i dochodząc do właściwych konkluzji, tj. stwierdzając, że również i ta przesłanka, w tym z przyczyn podniesionych w sprzeciwie, następnie powtórzonych w odwołaniu, nie wystąpiła.

Sąd uznając te rozstrzygnięcia za prawidłowe, podziela w pełni analizę i argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji; w konsekwencji - rozważania w niej zawarte traktuje za własne (w tym w zakresie dotyczącym art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, jak i w zakresie odnoszącym się do wskazanej przesłanki nieważności w zw. z art. 35 ust. 1 ww. ustawy materialnej). Sąd zauważa jednocześnie (a to - wobec treści skargi i zarzutów w niej podniesionych), że GINB nie naruszył w sprawie ani art. 156 § 1 pkt 2, ani art. 107 § 3 k.p.a. Stwierdzając, że w okolicznościach występujących w sprawie nie ma miejsca rażące naruszenie prawa, w tym w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, słusznie bowiem "podtrzymał" decyzję organu I instancji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta, a swoje stanowisko w tej kwestii w sposób wyczerpujący zawarł w uzasadnieniu decyzji spełniającym wymogi art. 107 § 3 Kodeksu.

I tak, rozwijając powyższe, Sąd przede wszystkim zauważa, że celem postępowania nadzwyczajnego uregulowanego w art. 156 i nast. k.p.a., jest ustalenie, czy badana decyzja dotknięta jest wadami kwalifikowanymi wymienionymi enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z tych wad jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2). Prowadząc postępowanie w tym przedmiocie organ nie przeprowadza ponownie postępowania wyjaśniającego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty; ocena dokonywana przez organ w tym postępowaniu (o charakterze nadzorczym) jest ograniczona wyłącznie do zbadania wystąpienia wad nieważności. W przypadku ustalenia ich wystąpienia, organ ma obowiązek stwierdzić nieważność badanej decyzji (chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a.). Niemniej jednak z uwagi na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego też powodu wykładnia przesłanek nieważności winna mieć charakter ścieśniający, a stwierdzenie nieważności decyzji winno być oparte na bezspornym ustaleniu, że jest ona dotknięta którąś z wad uregulowanych w art. 156 § 1.

W ocenie skarżącego, kwestionowana decyzja Prezydenta dotknięta jest wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a to wobec jej wydania z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z uwagi na jej sprzeczność z decyzją Prezydenta Miasta N. z [...] sierpnia 2015 r. o warunkach zabudowy, a dokładnie z zapisem zawartym w części [...] pkt [...] lit. [...] tiret [...] załącznika nr [...] do tej decyzji, stanowiącego integralną jej część. Stąd też, zdaniem Sądu, należało w niniejszej sprawie zbadać ze szczególną starannością wystąpienie tej też wady nieważności z przyczyn podniesionych przez skarżącego, jako że brak pozostałych wad uregulowanych w art. 156 § 1 nie był w sprawie sporny, nadto nie ujawniły się inne powody mogące wskazywać na wystąpienie wady z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem Sądu, takie też postępowanie w sprawie miało miejsce, a odzwierciedla to uzasadnienie zaskarżonej decyzji.

Czyniąc ustalenia w tej kwestii GINB kierował się prawidłową interpretacją pojęcia "rażące naruszenie prawa".

Słusznie bowiem wskazał, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi w przypadku naruszenia przepisu prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić wyłącznie w razie oczywistego naruszenia prawa, tj. "jasno" sformułowanego, niewymagającego dalszych wyjaśnień. Natomiast jeżeli przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nawet wówczas, gdy zostanie ona później uznana za nieprawidłową albo, co zdarza się częściej, inna interpretacja zostanie uznana za słuszniejszą (v. wyrok NSA z 18 czerwca 1997 r. sygn. akt III SA 422/96). Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa nie może być bowiem przyjęta w tej decyzji wykładnia przepisów prawa, co do której występuje wyraźny spór, gdzie różne sposoby interpretacji dają się uzasadnić z jednakową mocą. Dlatego też jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji, a ta jest sporna, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa.

W konsekwencji organ ten właściwie ocenił, że weryfikowana decyzja Prezydenta nie jest dotknięta wadą uregulowaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. - w szczególności - z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i z przyczyn konsekwentnie podtrzymywanych w sprawie przez skarżącego; zasadnie bowiem wskazał na brak oczywistości naruszenia prawa.

Dla wykazania poprawności stanowiska tego organu Sąd zauważa, że badana decyzja wydana została w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, a jej podstawę materialnoprawną stanowiły przepisy Prawa budowlanego (w obowiązującym wówczas brzmieniu). Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu z daty wydania tego aktu) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza (m.in.) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Do wniosku o pozwolenie na budowę inwestorka załączyła ostateczną decyzję Prezydenta Miasta N. z [...] sierpnia 2015 r. o warunkach zabudowy, a weryfikacja projektu budowlanego z jej ustaleniami, nie wykazała sprzeczności w zakresie przeznaczenia (wskazana decyzja o warunkach zabudowy wydana została dla bezdotykowej myjni samochodowej wraz budynkiem gospodarczym i infrastrukturą techniczną, na terenie działki [...], [...] obręb [...]), ani w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego dotyczących linii zabudowy, powierzchni nowej zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej, szerokości elewacji frontowej, wysokości, czy geometrii dachu (v. załącznik [...] część [...] pkt [...] lit. [...], [...], [...], [...], [...], [...] do ww. decyzji o warunkach zabudowy oraz uzasadnienie zaskarżonej decyzji i prawidłowa analiza tej materii). Analiza dokonana w omawianym zakresie nie wykazała także oczywistej sprzeczności pomiędzy zatwierdzonym kwestionowaną decyzją projektem budowlanym a częścią [...] pkt [...] lit. [...] tiert [...] załącznika nr [...] do ww. decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z którym "stanowiska myjni należy zabudować pełnymi, murowanymi przegrodami od strony granic z działkami [...], [...], [...], [...] w obrębie [...] w N. i zadaszyć". Przede wszystkim zasadnie GINB wskazał, że przytoczony zapis decyzji o warunkach zabudowy budzi wątpliwości interpretacyjne; może być różnie "odczytywany". Można bowiem przyjąć za skarżącym, że wymaga on pełnych, murowanych przegród oddzielających myjnie od wskazanych działek, stanowiących część konstrukcyjną myjni. Zapis ten może być jednak rozumiany również inaczej, a mianowicie poprzez nakaz wykonania murowanych przegród od strony granic z wymienionymi działkami, ale w dowolnej odległości od stanowisk myjni. GINB, wskazując na powyższe, prawidłowo uwzględnił przy tym wynik postępowania dotyczącego wyjaśnienia wątpliwości interpretacyjnych w ww. decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 113 § 2 k.p.a., które to dotyczyło dokładnie przywołanego powyżej zapisu zawartego w załączniku nr [...] do tej decyzji w części [...] pkt [...] lit. [...] tiret [...]. Wprawdzie postępowanie to miało miejsce po wydaniu badanej decyzji, niemniej charakter tego postępowania i okoliczności w nim analizowane, w końcu jego wynik, należało w sprawie uwzględnić dokonując gradacji naruszenia. W takim też kontekście okoliczności te, związane z ww. postępowaniem dotyczącym wyjaśnienia wątpliwości interpretacyjnych decyzji o warunkach zabudowy, przywołał GINB w niniejszej sprawie uznając, że nawet jeśli doszło do naruszenia prawa w omawianej materii, to nie ma ono charakteru rażącego (wobec braku jego oczywistości).

Sąd dostrzega przy tym (za organem), że Prezydent postanowieniem z [...] maja 2016 r., znak:[...] działając na podstawie art. 113 § 2 k.p.a., wyjaśnił, że "zapis części [...] pkt [...] lit. [...] tiret [...] załącznika do decyzji Prezydenta Miasta N. z [...] sierpnia 2015 r., znak: [...] w brzmieniu "stanowiska myjni należy zabudować pełnymi, murowanymi przegrodami od strony granic z działkami [...], [...], [...], [...] w obrębie [...] w N. i zadaszyć" należy, rozumieć w ten sposób, że stanowiska myjni winny być zabudowane pełnymi murowanymi przegrodami od strony granic z działkami [...], [...], [...], [...] w obrębie [...] w N., przy czym odległość tych murów od stanowisk myjni nie została określona. Jednocześnie ww. zapis decyzji nakłada obowiązek zadaszenia stanowisk myjni i nie określa czy ma ono być styczne z murowanymi przegrodami, czy też nie". Sąd zauważa nadto, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. postanowieniem z [...] lipca 2016 r., znak: [...], utrzymało ww. postanowienie w mocy, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 855/17, uznał te rozstrzygnięcia za prawidłowe. W takich zaś warunkach nie można stwierdzić, aby w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i ww. zapisem załącznika nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy, poprzez zaakceptowanie projektu budowlanego przewidującego pełną, murowaną przegrodę od strony granic z działkami [...], [...], [...], [...] stanowiącą równocześnie ogrodzenie nieruchomości (v. projekt zagospodarowania działki). Skoro bowiem istniały wątpliwości co do interpretacji wskazanego zapisu decyzji o warunkach zabudowy, to zastosowanie przez Prezydenta jednego ze sposobów interpretacji tego zapisu, nie może stanowić o naruszeniu prawa o charakterze kwalifikowanym. Występowanie wątpliwości interpretacyjnych w ww. zakresie potwierdził zaś ostatecznie NSA w przywołanym wyroku z 20 lutego 2019 r. o sygn. akt II OSK 855/17. W uzasadnieniu tego wyroku (którym to NSA uchylił wyrok WSA w Krakowie uwzględniający skargę B.R.), Sąd kasacyjny wskazał bowiem, że "nie ma racji Sąd pierwszej instancji przyjmując, że zapis zawarty w pkt [...] ppkt [...] lit. [...] tiret [...] załącznika nr [...] do decyzji Prezydenta Miasta N. o warunkach zabudowy (...), nie budzi wątpliwości, a co za tym idzie nie wymagał wyjaśnienia w trybie art. 113 § 2 k.p.a. Poza tym, to ten właśnie zapis decyzji o warunkach zabudowy przesądza o trafności poglądu, zaprezentowanego zresztą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że objęta decyzją myjnia samochodowa nie stanowi budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (zgodnie z tym przepisem budynek to obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadający fundamenty i dach), gdyż nakaz zabudowania stanowisk myjni pełnymi, murowanymi przegrodami dotyczy tylko jednej strony (...), a więc niewątpliwie jest to obiekt otwarty. Skoro tak, ustalenie zawarte w pkt [...] ppkt [...] lit. [...] tiret [...] załącznika nr [...] do decyzji z [...] sierpnia 2015 r. mogło budzić wątpliwości interpretacyjne co do tego, jak należy rozumieć określony w tej decyzji warunek "zabudowania" stanowisk myjni i zadaszenia."

Kierując się wskazaną argumentacją Sąd nie znalazł podstaw do podzielenia zarzutów skargi.

Sąd zgodził się tym samym z organem, że w sprawie nie zachodziła podstawa do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Prezydenta Miasta N. z [...] lutego 2016 r. o pozwoleniu na budowę. Dokonując takiej oceny Sąd nie stwierdził, aby GINB orzekając w sprawie poza swoim zainteresowaniem pozostawił tego rodzaju okoliczności, które miałyby wpływ na tę ocenę.

Sąd zauważa przy tym, że restrykcyjność sankcji nieważności powoduje, że winna mieć ona zastosowanie tylko w wypadkach ściśle wskazanych przez ustawodawcę i tylko z powodu kardynalnego naruszenia przepisów. Odmienna ocena zmuszałaby m.in. do szerszej wykładni pojęcia rażącego naruszenia prawa, a to mogłoby prowadzić do zatarcia różnicy pomiędzy trybem instancyjnej kontroli decyzji, a trybami nadzwyczajnymi (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 697/18).

W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzekł, jak w sentencji.