Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 80/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2010-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1, art. 14 ust. 8, art. 16 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 10, art. 28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: § 43
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej
article: art. 31 ust. 3, art. 87 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2010 r. sprawy ze skargi 1) B. G., 2) J. G., 3) Z. K., 4) Z. K., 5) D. D., 6) M. D., 7) E. B., 8) J. B., 9) P. S., 10) W. P., 11) M. W., 12) P. W., 13) G. G.-M., 14) H. D. na uchwałę Rady Gminy Kościan z dnia 13 października 2009r. Nr XXXI/291/09 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, II. oddala skargę H. D. III. zasądza od Rady Gminy Kościan solidarnie na rzecz skarżących B. G. i J. G. kwotę 300zł (trzysta złotych), Z. K. i Z. K. kwotę 300zł (trzysta złotych), D. D. i M. D. kwotę 300zł (trzysta złotych), E. B. i J. B. kwotę 300zł (trzysta złotych), M. W. i P. W. kwotę 300zł (trzysta złotych) oraz na rzecz P. S., W. P., G.G.-M. kwotę po 300 zł (trzysta złotych) tytułem uiszczonych kosztów sądowych IV. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana. /-/ E. Brychcy /-/ M. Kwiecińska /-/ E. Podrazik


UZASADNIENIE

Rada Gminy Kościan uchwałą z dnia 13 października 2009 r. Nr XXXI/291/09 wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 20 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu aktywizacji gospodarczej w części z prawem zabudowy mieszkaniowej w obrębie wsi N.O. i K., stwierdzając jednocześnie zgodność tejże uchwały z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kościan zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Kościan z dnia 21 marca 2002 r. Nr XXX/301/02, ze zmianą.

Skargę na powyższą uchwałę w przedmiocie planu miejscowego wnieśli B. G., J. G., Z. K., Z. K., D. i M. D., E. i J. B. P.S., W.P., G. i J. B., M. i P.W., G.G.-M. oraz H. D..

W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucili Radzie Gminy Kościan:

1. naruszenie ich interesu prawnego poprzez uznanie, że obecne rozwiązania funkcjonalno-przestrzenne przedmiotowego planu uwzględnia wszelkie uwarunkowania możliwości zabudowy tego terenu, gdy tymczasem z uwagi na bliskość strefy mieszkaniowej i ogródków działkowych prowadzenie przez skarżących dowolnie obranej działalności gospodarczej w obecnie istniejącej strefie przemysłowej jest wykluczone;

2. naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1, 3, 5 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: upzp) poprzez nieuwzględnienie w planie wymagań ładu przestrzennego (obok ogródków działkowych domków jednorodzinnych i kościoła zaplanowano powstanie zakładów przemysłowych), wymagań ochrony środowiska oraz ochrony zdrowia i bezpieczeństwa ludzi i mienia, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów (planowana strefa przemysłowa obok domów jednorodzinnych), prawa własności poprzez pominięcie przy ocenie sprawy opinii właścicieli nieruchomości położonych na terenie objętym planem i nadanie wiodącej istoty innym zasadom kształtowania ładu przestrzennego;

3. naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego oraz istotne naruszenie trybu jego sporządzenia poprzez naruszenie art. 17 pkt 14 oraz art. 20 w zw. z art. 19 i art. 18 upzp przejawiające się w zamiarze przystąpienia przez Radę Gminy do uchwalenia planu bez merytorycznego zapoznania się z treścią uwag skarżących do projektu planu;

4. naruszenie art. 6 upzp w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP przez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że nie doszło do ograniczenia wykonywania prawa własności przez uchwalenie przedmiotowego planu miejscowego;

5. naruszenie art. 32 Konstytucji RP tj. zasady równości wobec prawa i niedyskryminacji na skutek nieuzasadnionego zróżnicowania pozycji prawnej skarżących w porównaniu do sytuacji pozostałych właścicieli nieruchomości w obrębie jednostki terenowej pomiędzy ulicami Poznańską, Czempińską oraz planowaną drogą Gostyń – Grodzisk Wlkp.;

6. naruszenie art. 23 ustawy o samorządzie gminnym poprzez nieuzasadnione odrzucenie uwag mieszkańców do projektu planu z powołaniem się wyłącznie na chęć uzyskania przez Gminę przed końcem 2009 r. unijnego dofinansowania;

7. naruszenie art. 7 i art. 61 Konstytucji RP oraz art. 11b ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, a także art. 7, art. 77 i art. 107 kpa poprzez uchwalenie planu miejscowego z pominięciem jakiegokolwiek merytorycznego uzasadnienia odnośnie uwag skarżących do projektu planu,

8. naruszenie art. 2, art. 7, art. 20 i art. 22 Konstytucji RP poprzez pogwałcenie zasady demokratycznego państwa prawnego, w tym zasady ochrony praw słusznie nabytych oraz zasady zaufania obywateli do organów państwa, a także polegające na zastosowaniu niekonstytucyjnych przepisów ustawowych i wykonawczych, jako podstawy materialnoprawnej zaskarżonej uchwały,

9. naruszenie art. 9 kpa poprzez zaniechanie powiadomienia strony o prawie do złożenia skargi do sądu administracyjnego.

W związku z podniesionymi zarzutami skarżący wnieśli o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały, jej uchylenie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Kościan wniosła o oddalenie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały, oddalenie skargi oraz zasądzenie od skarżących kosztów postępowania sądowego.

Organ odpowiadając na zarzuty skargi wskazał, że współkształtowanie przez plan miejscowy, wraz z innymi przepisami, treści prawa własności, stanowi przewidziane w art. 140 k.c. przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania tego prawa, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści planu miejscowego. Wyposażenie rady gminy w kompetencje do wiążącego określenia prawa własności nieruchomości jest głównym atrybutem władztwa planistycznego gminy. Zaskarżony plan miejscowy zdaniem Rady Gminy mimo niosących w swej treści ograniczeń w wykonywaniu – m.in. przez skarżących – prawa własności nieruchomości nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności. W trakcie opracowywania planu nie doszło też do jakiegokolwiek z naruszeń wskazanych w art. 28 upzp, co znalazło wyraz w tym, ze Wojewoda Wielkopolski pozytywnie ocenił zaskarżoną uchwałę i skierował ją do publikacji. W ocenie organu do uchwalenia planu nie przystąpiono bez merytorycznego odniesienia się do wniesionych uwag do projektu. Z uwagami tymi radni zapoznali się przed podjęciem uchwały i rozstrzygnęli je co do meritum poprzez poddanie ich pod głosowanie.

Rada Gminy zaznaczyła, że procedura uchwalenia niniejszego planu miejscowego rozpoczęła się w 2007 r. W jej trakcie skarżący skorzystali z możliwości wniesienia uwag. W 2008 r. wskazali, że chcieliby aby należące do nich działki zostały przeznaczone w planie pod tereny przemysłowe. Mieli bowiem zamiar sprzedać je potencjalnemu inwestorowi. W tym też celu zażądali poszerzenia jednej z planowanych dróg, co w projekcie uwzględniono. Następnie po ponad dwóch latach od wszczęcia procedury planistycznej, tuż przed uchwaleniem planu, skarżący stwierdzili, że zaplanowane przeznaczenie terenu obejmującego należące do nich nieruchomości im nie odpowiada.

Zdaniem Rady Gminy bezzasadny jest zarzut naruszenia przez Wójta art. 17 pkt 12 upzp poprzez rozpatrzenie uwag do projektu planu z uchybieniem terminu. Wprawdzie Wójt powinien uwagi te rozpatrzyć w terminie 21 dni od ich wpłynięcia, to jednak rozstrzygnięcia Wójta w przedmiocie nieuwzględnienia wniosków bądź uwag nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Ponadto, o ile w przypadku wniosków stanowisko wójta ma w zasadzie charakter ostateczny, to zgodnie z art. 19 ust. 1 upzp to rada gminy stwierdza konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu, w tym także zmian powstałych w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu. Oznacza to, że to rada gminy, a nie wójt rozstrzyga o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. W konsekwencji, nie ma prawnego obowiązku informowania osób wnoszących uwagi o sposobie ich rozstrzygnięcia przez wójta.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi organ stwierdził, że nie mieszczą się one w katalogu przesłanek nieważności uchwały w przedmiocie planu miejscowego. Niezależnie od tego zdaniem Rady Gminy zarzuty te nie są zasadne. W szczególności pozbawiony podstaw jest zarzut naruszenia art. 64 Konstytucji. Zgodnie z powołanym przepisem własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Jedną zaś z ustaw, które ograniczają prawo własności jest ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Instrumentem przewidzianym w tej ustawie, który ogranicza prawo własności jest zaś plan miejscowy. Granice godzące w istotę prawa własności to ograniczenia, które pozostawiałyby właścicielowi działki wyłącznie pozór prawa własności. Ograniczeniem takim byłby np. zakaz zbywania nieruchomości, zakaz jakiegokolwiek zagospodarowania nieruchomości, czy tez zakaz podziału działki na tak małe, że wykluczałoby to ich racjonalne zagospodarowanie. W przypadku działek należących do skarżących prawo własności doznało co prawda ograniczeń, jednakże istotne uprawnienia właścicielskie zostały zachowane. Skarżący nie mogą wprawdzie przeznaczyć działek pod budownictwo mieszkaniowe, jednakże nie zostali pozbawieni możliwości ich zagospodarowania w ogóle. Mogą też swobodnie zbyć te nieruchomości.

Rada Gminy wskazała też, że w procedurze dotyczącej uchwalania planu miejscowego nie znajdują zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, lecz przepisy szczególne określone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Bezzasadny jest zatem zarzut skarżących rzekomego naruszenia przez organy gminy przepisów art. 7, art. 77 i art. 107 kpa.

Sąd pismami z dnia 11 lutego 2010 r. wezwał skarżących do podania numerów działek, których są właścicielami, a które są objęte kwestionowanym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W. P. w odpowiedzi wskazał, ż jest właścicielem działki nr [...] położonej w K., obręb O. N.. E. i J. B. podali, że są współwłaścicielami działki nr [...], która znajduje się na terenie objętym zaskarżonym planem. Z. K. wskazała, że jest współwłaścicielką działki nr [...] położonej w K.. J. G. podał, że jest współwłaścicielem działki nr [...], która też jest objęta zaskarżonym planem. Z kolei Z. K. poinformował Sąd, że należy do niego działka nr [...]. B. G. podała, że jest współwłaścicielką działki nr [...] zlokalizowanej w K., która to została objęta przedmiotowym planem. Dalej G. G.-M. podała, że jest właścicielką działki nr [...] położonej w obrębie terenu objętego zaskarżonym planem. D. D. poinformowała, że należąca do niej działka nr [...] usytuowana jest na terenie, dla którego uchwalono zaskarżony plan. To samo podał P. S. odnośnie działki [...] i P. i M. W. co do działki nr [...]. Z kolei H. D. wskazał, że działkę nr [...] sprzedał M. i P. W..

Postanowieniem z dnia 14 maja 2010 r. Sąd odrzucił skargę wniesioną przez G. B. i J. B. z powodu nieziszczenia przez nich wpisu od skargi.

Następnie Sąd postanowieniem z dnia 14 lipca 2010 r. oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały, stwierdzając, że nie podlega ona wykonaniu.

Na rozprawie, która odbyła się w dniu 14 września 2010 r., Sąd postanowił przeprowadzić na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dowód z projektu zaskarżonego planu miejscowego wyłożonego do publicznego wglądu oraz ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kościan.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga H. D. nie była uzasadniona z uwagi na brak interesu prawnego po stronie skarżącego.

Zgodnie z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591), dalej: usg, skargę na uchwałę rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, w tym na uchwałę o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, może wnieść do sądu administracyjnego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą rady, o ile wcześniej wezwie radę do usunięcia zarzucanego naruszenia i wezwanie to okaże się bezskuteczne.

Tak skonstruowany przepis art. 101 usg wpływa na legitymację skarżącego. Stanowi on lex specialis w odniesieniu do ogólnej normy art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., określającej podmioty, którym przysługuje legitymacja skargowa, gdyż w odmienny sposób wywodzi legitymację skargową z interesu prawnego. Jeżeli w art. 50 p.p.s.a. legitymacja powiązana jest z interesem prawnym, to w art. 101 usg jest powiązana z naruszeniem interesu prawnego Zatem naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia przedmiotową uchwałą Rady Gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu, kwestionującego przed sądem administracyjnym legalność tego planu. Tak więc wskazany przepis zastrzega legitymację skargową dla węższej grupy tj. tylko dla tych, których interes prawny lub uprawnienie już uprzednio zostały naruszone zaskarżoną uchwałą (por. Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod red. Pawła Chmielnickiego, W -wa 2007, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, str.676 – 678). Jak stwierdza się w orzecznictwie i literaturze przedmiotu skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 usg nie ma charakteru actio popularis, a to oznacza, iż do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. OSK 1437/04, Wokanda 2005/7-8/ s. 69; S. Prutis "Ochrona samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego", wyd. NSA 2005, s. 367). Skarżący musi zatem wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia, polegającym na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (patrz wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., sygn. II SA 1410/01, lex 53376). W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej normy prawnej (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r., sygn. II SA 2367/02, lex 80699). Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia w rozumieniu art. 101 u.s.g. musi występować obiektywnie i odnosić się do realnie istniejącej potrzeby ochrony prawnej. Musi to być interes o charakterze osobistym czyli własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Interes ten musi wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa oraz odnosić się do podmiotu kwestionującego akt prawa miejscowego i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu" (wyrok NSA z 23 maja 2002 r. IV SA 1486/2001, niepubl.: podobnie wyrok WSA w Białymstoku z 4 maja 2006 r. II SA/Bk 763/05 "Wspólnota" 2006, nr 27, s.46).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że skarżący H. Dolata nie wykazał zaistnienia w dacie wnoszenia skargi naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą polegającego na zaistnieniu związku między tą uchwałą, a własną indywidualną sytuacją prawną. W piśmie procesowym z dnia 17 lutego 2010 r. H. D. oświadczył, że nieruchomość nr ewid. [...] położoną w K. obręb O. N. sprzedał P. i M.W. (k. 165 akt sądowych, I t.). Okoliczność tę potwierdzili M. i P. W. w pismach z dnia 19 lutego 2010 r. (k. 175 i 177 akt sądowych, I t.). Również wniosek M. i P.W. z dnia 6 lipca 2009 r. skierowany do Wójta Gminy Kościan o zmianę przeznaczenia należącej do nich działki nr ewid. [...] z przemysłowego na mieszkaniowy świadczy o tym, że byli oni współwłaścicielami wspomnianej nieruchomości na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały (k. 39 akt adm.) W związku z powyższym skoro skarżący H.D. nie posiada tytułu prawnego do żadnej z działek objętych przedmiotowym planem miejscowym uznać należało, iż nie został w żaden sposób naruszony jego interes prawny przez fakt wydania zaskarżonej uchwały.

Stąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga H.D. została oddalono, o czym orzeczono w punkcie 2. wyroku.

W ocenie Sądu na uwzględnienie zasługiwała natomiast skarga B.i J. G., Z.i Z. K., D. i M. D. E. i J. B., P. S., W. P., M. i P. W. oraz G. G.-., chociaż z innych przyczyn niż zostały w niej podniesione.

Wątpliwości Sądu nie budzi fakt, iż wymienieni skarżący posiadają legitymację skargową, tzn. zaskarżona uchwała narusza ich interesy prawne lub uprawnienia. Bezsporne jest, że są oni właścicielami działek zlokalizowanych na terenie objętym zaskarżonym planem. W. P. jest właścicielem działki nr [...], E. i J. B. - działki nr [...], Z. i Z. K. – współwłaścicielami działki nr [...], J. i B. G. - współwłaścicielami działki nr [...], a G. G.M. – właścicielką działki nr [...], położonych w K., obręb O.N.. Skoro zaś w niniejszej sprawie skarżący mają nieruchomości położone na obszarze objętym kwestionowanym planem i ustalenia tego planu określają w sposób wiążący przeznaczenie tych nieruchomości, a w konsekwencji m.in. utratę prawa do zabudowy mieszkaniowej, to samo to wystarczy do uznania, że interes prawny wymienionych wyżej skarżących został naruszony.

Przechodząc do meritum sprawy zważyć trzeba, iż zgodnie z art. 9 ust. 4 upzp ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Przepis art. 17 pkt 4 upzp stanowi zaś, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego (...) sporządza projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, uwzględniając ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium (...) (art. 20 ust. 1 upzp).

Z treści powołanych przepisów wynika, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi być zgodny z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a w procesie uchwalania planu czuwać nad tym winien zarówno organ wykonawczy gminy tj. wójt, burmistrz lub prezydent miasta, jako odpowiedzialny za sporządzenie projektu planu i ocenę jego zgodności ze studium, a następnie rada gminy – odpowiedzialna za ostateczny kształt uchwały w przedmiocie planu miejscowego.

Zaznaczyć trzeba, że wprawdzie studium jest jedynie aktem o charakterze wewnętrznym to wiąże organy gminy przy sporządzaniu planów miejscowym. Poprzez studium władze gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie polityki przestrzennej, przede wszystkim poprzez wskazanie terenów przeznaczonych pod zabudowę, wstępną lokalizację infrastruktury technicznej, obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, obszarów chronionych i innych, wymienionych w art. 10 ust. 2 upzp. Istotną funkcją studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest koordynacja ustaleń planów miejscowych. Studium obejmuje obszar całej gminy i zawiera wytyczne do planowania miejscowego dostosowane do potrzeb gminy jako całości. Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego sporządza się dla obszarów części gminy, ale przy ich sporządzaniu obowiązuje zasada zgodności planu ze studium (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, C.H. Beck, W-wa 2006, s. 79-81).

Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, iż naruszenie zasady zgodności planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i jest podstawą do stwierdzenia nieważności planu (art. 28 upzp).

Przechodząc do okoliczności niniejszej sprawy wskazać trzeba, że ustalenia zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu aktywizacji gospodarczej w części z prawem zabudowy mieszkaniowej w obrębie wsi N. O. i K. są sprzeczne z zapisami obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej uchwały studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kościan. Wyjaśnić należy, że dołączona do przedmiotowego planu mapa obrazuje zarówno część graficzną uchwalonego planu, jak również wyrys Studium Kościana, na którym zaznaczono obszar objęty zaskarżonym planem. Z legendy mapy będącej częścią graficzną Studium wynika, że cały teren objęty zaskarżonym planem w Studium został przeznaczony "pod rozwój jednostek osadniczych oraz stref funkcjonalnych przewidzianych dla mieszkalnictwa zorganizowanej działalności inwestycyjnej – wymagających opracowań planistycznych; obszar ten stanowi jednocześnie rolniczą przestrzeń produkcyjną z prawem zabudowy". Z zapisu tego jasno wynika, że na całym terenie objętym zaskarżonym planem miejscowym Studium dopuszcza, a wręcz zaleca, funkcję mieszkaniową (osadnictwo mieszkaniowe) i zorganizowaną działalność inwestycyjną. Tymczasem w zaskarżonym planie miejscowym w § 8 wprowadzono zakaz zabudowy mieszkaniowej na terenach zabudowy usługowej oraz na terenach obiektów produkcyjnych, składów i magazynów. Zapis ten uszczegółowiono następnie w § 16, § 17. I tak w § 16 określono, że dla terenów obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, oznaczonych na rysunku planu symbolami 5P, 6P, 7P, 8P, 19P i 20P ustala się obowiązujące parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu:

1. Przeznaczenie podstawowe: tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów.

2. Przeznaczenie uzupełniające: urządzenia i obiekty infrastruktury technicznej – towarzyszące i obsługujące obszar objęty mpzp, drogi wewnętrzne, garaże, parkingi i urządzenia towarzyszące, budynki gospodarcze, zieleń urządzona, elementy małej architektury, reklamy.

Z kolei w § 17 uchwały ustalono, że dla terenów zabudowy usługowej, obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, oznaczonych na rysunku symbolami 2U-P i 3U-P ustala się obowiązujące parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu:

1. Przeznaczenie podstawowe: tereny zabudowy usługowej.

2. Przeznaczenie uzupełniające: tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, urządzenia i obiekty infrastruktury technicznej – towarzyszące i obsługujące obszar objęty mpzp, drogi wewnętrzne, garaże, parkingi i urządzenia towarzyszące, budynki gospodarcze, zieleń urządzona, elementy małej architektury, reklamy.

Z powołanych przepisów uchwały wynika, że na obszarze zajmującym ponad połowę powierzchni terenu objętego zaskarżonym planem miejscowym (na mapie tereny o symbolach 5P, 6P, 7P, 8P, 19P i 20P oraz 2U-P i 3U-P) zakazano całkowicie zabudowy mieszkaniowej. Zapisy te są oczywiście sprzeczne z postanowieniami Studium, które - co raz jeszcze należy podkreślić - na całym terenie objętym przedmiotowym planem, dopuszczają zabudowę mieszkaniową.

W ocenie Sądu jednoznacznego zapisu Studium o dopuszczeniu na przedmiotowym terenie zabudowy mieszkaniowej nie uchyla zapis znajdujący się na str. 72 Studium, gdzie wskazano, iż "Nowe tereny pod zabudowę należy planować wyłącznie od strony południowo-zachodniej obejścia drogowego (tj. od centrum Kościana i Kiełczowa)." Po pierwsze zapis ten odnosi się ogólnie do zabudowy nie precyzując jej charakteru. Po wtóre nawet gdyby przyjąć, że Studium dopuszcza zabudowę wyłącznie w obszarze od strony południowo-zachodniej obejścia drogowego, to mając na względzie, że chodzi o obejście drogowe zaplanowanej drogi nr 308 (zapis ze Studium, str. 72), ujętej w zaskarżonej uchwale jako droga główna o symbolu 22KDg (patrz postanowienie Wielkopolskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich z dnia 4 czerwca 2009 r. oraz § 20 uchwały i część graficzna planu) to zabudowa, w tym mieszkaniowa, winna zostać dopuszczona na całym obszarze objętym planem na południe od zaplanowanej drogi głównej (22KDg), tj. na terenach, które w planie przeznaczono pod zabudowę mieszkaniową z usługami (tereny 1MN/U, 16MN/U, 17MN/U, 15U/MN, 19P, 20P oraz 2U-P, nie uwzględniając rozwiązań komunikacyjnych). Tymczasem zabudowę mieszkaniową dopuszczono na południe od zaplanowanej drogi głównej (22KDg) jedynie na skrajnych stronach tego terenu (1MN/U, 16MN/U, 17MN/U i 15U/MN), zakazując zabudowy mieszkaniowej na połowie tego obszaru (teren ujęty w planie jako 19P i 20P). Nadmienić należy, że działki skarżących zlokalizowane są właśnie w tym obszarze (19P i 20P), którego przemysłowe przeznaczenie z wyłączeniem zabudowy mieszkaniowej łamie ustalenia Studium.

Zważywszy, iż przeznaczenie określone w zaskarżonym planie miejscowym w tak znaczącej części nie odpowiada przeznaczeniu ustalonemu w Studium Sąd uznał, że konieczne jest stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

Na marginesie Sąd pragnie wskazać na następujące wady, którymi zaskarżona uchwała jest dotknięta.

Przepis art. 16 ust. 1 upzp nakazuje, by plan miejscowy sporządzony został w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000. Tymczasem oceniony plan został sporządzone na kopii mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:2000. Zaznaczyć trzeba, że art. 16 ust. 1 upzp ustawodawca dopuścił sporządzenie projektu planu w skali 1:2000, ale tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Zarówno z planu, jak i z uzasadnienia do uchwały nie wynika, by zaistniały szczególne okoliczności powodujące konieczność sporządzenia planu w takie skali. Ponadto dodać należy, że mapa, na której sporządzono przedmiotowy plan nie tylko nie jest mapą zasadniczą w niewłaściwej skali, lecz również nie jest aktualna, co oznacza, że może nie odzwierciedlać istniejących w chwili uchwalania planu podziałów nieruchomości.

Ponadto, zauważyć należy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa powszechnie obowiązującego, a nie tylko zwykłym aktem planowania (art. 14 ust. 8 upzp w zw. z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Musi zatem spełniać wysokie wymagania stawiane tego typu aktom normatywnym. Tym samym przy tworzeniu uchwały zastosowanie znajdują przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Zgodnie z § 43 tego rozporządzenia do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych - również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Przepis § 124 znajdujący się w dziale V rozporządzenia stanowi, że podstawową jednostką redakcyjną i systematyzacyjną rozporządzenia jest paragraf (ust. 1). Paragrafy można zaś dzielić na ustępy, ustępy na punkty, punkty na litery, a litery na tiret (ust. 2). Zaznaczyć należy, że oznaczanie jednostek redakcyjnych odpowiednimi znacznikami powinno umożliwiać m.in. kontrolę przestrzegania zasady ciągłości numeracji tych jednostek (G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Oficyna, 2010, źródło; Lex). Innymi słowy w każdy akcie normatywnym powinien być zachowany wymóg kolejności numerowania następujących po sobie przepisów. W zaskarżonej uchwale Rada Gminy dwukrotnie zastosowała numerację § 17, § 18 i § 19. Mianowicie, nie tylko jak powinno być po przepisie § 15, lecz równie błędnie po przepisie § 24.

Odnosząc się do zarzutów skargi oraz mając na względzie obowiązek jaki spoczywa na Sądzie wskazania organowi wytycznych co do dalszego postępowania najistotniejszym wydaje się być rozważenie jak daleko sięga ochrona przysługującego skarżącym prawa własności oraz gdzie postawić w kontekście tego prawa granice przysługującego Radzie Gminy władztwa planistycznego. W myśl art. 140 k.c. w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Zgodnie zaś z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustaw i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Z kolei w myśl wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasady proporcjonalności, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z przepisów bardzo wielu ustaw. W niniejszej sprawie istotne jest ograniczenie wynikające z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Na mocy przepisów powołanej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 upzp., zgodnie z którym ustalenia planu miejscowego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zaznaczyć należy, iż uprawnienia przyznanego w art. 3 ust. 1 upzp gmina nie może wykonywać dowolnie. W art. 1 ust. 2 upzp zawarto katalog wymagań, które w szczególności należy wziąć pod uwagę w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Gmina zobowiązana jest w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać m.in. walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 upzp)

Nie ulega również wątpliwości, że rada gmina w planie miejscowym winna obowiązkowo określić zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, czyli m.in. przebieg nowych dróg (art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp). Uchwalając plan miejscowy rada gminy jest zatem uprawniona do tego, aby po przeanalizowaniu potrzeb wspólnoty samorządowej zdecydować o przeznaczeniu określonych terenów pod budowę nowych dróg, które utworzą sieć komunikacji na terenie gminy. Konieczność urządzenia nowych dróg służących m.in. do swobodnego funkcjonowania mieszkańców, przemieszczania się służb komunalnych i ratowniczych, a co za tym idzie przeznaczenie na ten cel terenów w planie miejscowym mieści się w granicach zakreślonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Przeznaczenie określonych gruntów pod drogi publiczne służy bowiem porządkowi publicznemu. Realizacja tego celu nie jest jednak możliwa bez ograniczenia czyichkolwiek praw. Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Oznacza to konieczność dbania o właściwe ustalenie proporcji pomiędzy ochroną interesu publicznego z jednej strony, a ograniczeniem prywatnych interesów właścicieli z drugiej

W świetle powyższego przeznaczenie w zaskarżonym planie znacznej części działki nr [...], której właścicielem jest skarżący W. P. pod planowaną drogę główną (o symbolu 22KDg), przy wyjaśnieniu, że przebieg dróg wynika z powiązań z układem komunikacyjnym zewnętrznym jest wystarczający.

Bez względu na opisaną powyżej niezgodność zaskarżonego planu miejscowego ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kościan nie można uznać, by ograniczenie, wbrew woli skarżących będących właścicielami nieruchomości położonych na terenach przeznaczonych w planie pod budowę obiektów produkcyjnych, składów i magazynów (symbol 19P i 20P), odbyło się bez naruszenia wspomnianej zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) i nie stanowiło nadużycia władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). W ocenie Sądu niewystarczającym jest wyjaśnienie, iż wprowadzenie na tym obszarze działalności aktywizacji gospodarczej w proponowanej formie jest optymalnym i poprawnym z punktu widzenia ładu przestrzennego, jak i aspektów społecznych i ekonomicznych, rozwiązaniem przestrzennym (protokół z rozpatrzenia uwag – k. 48 akt adm.). Wobec wyraźnego sprzeciwu właścicieli nieruchomości oraz wobec faktu, że przeznaczenie tego terenu nie ma na celu realizacji inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 197 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 20104 Nr 261, poz. 2603 ze zm.) poz. 651), organy gminy winny co najmniej wyczerpująco uzasadnić zasadność przyjętych rozwiązań. Motywy Rady Gminy są o tyle nieczytelne, że w planie w bezpośrednim sąsiedztwie terenów oznaczonych symbolem 19P i 20P dopuszczono zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (jako funkcję podstawową lub uzupełniającą) – tereny określone w planie jako 1MN/U oraz 15U/MN-17U/MN. Ponadto przeznaczenie terenu pod zabudowę przemysłową, przy wyraźnym sprzeciwie właścicieli nieruchomości zlokalizowanych na tym terenie jest o tyle niecelowe, że funkcja ta bez woli tychże właścicieli nieruchomości nie będzie mogła zostać zrealizowana.

Nie sposób zaś zgodzić się z tezą przedstawioną w skardze jakoby termin rozpatrzenia przez organ wykonawczy gminy uwag do planu miał charakter zawity w rozumieniu przepisów k.p.a. W ocenie Sądu termin ten ma bowiem, podobnie jak zdecydowana większość terminów określanych przez ustawodawcę dla organów władzy publicznej, charakter wyłącznie instrukcyjny, na co wskazuje chociażby okoliczność, iż ustawodawca z jego naruszeniem nie wiąże jakichkolwiek skutków, odmiennie niż na przykład z uchybieniem przez organ administracji terminowi do wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia budowy (art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane). Zauważyć należy, że procedura sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego opiera się na pewnej chronologicznej sekwencji czynności, które następują po sobie w taki sposób, że przeprowadzenie i ewentualnie wyniki czynności zakończonej umożliwiają realizację kolejnej. Przejście do kolejnej fazy procedury uchwalania planu uzależnione jest zatem nie od długotrwałości, czy też terminowości przeprowadzenia faz poprzedzających, lecz jedynie od ich zrealizowania. Reasumując w ocenie Sądu istotnym naruszeniem trybu sporządzenia planu byłoby niezorganizowanie dyskusji publicznej, względnie zorganizowanie jej po upływie terminu zgłaszania uwag do planu bądź podczas kolejnych faz procedury planistycznej, względnie nierozpatrzenie przez wójta (burmistrza albo prezydenta miasta) zgłoszonych do planu uwag przed przedstawieniem radzie gminy projektu planu, nie zaś samo uchybienie terminom instrukcyjnym, niewiążące się jednakże z jakimkolwiek naruszeniem chronologicznego następstwa kolejnych faz procedury planistycznej.

Nie można też podzielić zarzutów skargi jakoby Rada Gminy dopuściła się naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 kpa. Przepisy art. 40-42 ustawy o samorządzie gminnym regulujące stanowienie aktów prawa miejscowego przez gminę oraz przepisy rozdziału 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym regulujące kwestie związane ze sporządzeniem i ustanowieniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako lex specialis w stosunku do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego wyłączają ich stosowanie (lex specialis derogat legi generalis).

Mając na względzie powyższe Sąd, na podstawie art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1. wyroku.

Skargę H. D. oddalono w oparciu o przepis art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie 2. wyroku.

Orzeczenie o kosztach (punkt 3. wyroku) Sąd wydał na podstawie art. 200 p.p.s.a., zaś o wykonalności zaskarżonej uchwały orzeczono w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a.

/-/ E.Brychcy /-/ M.Kwiecińska /-/ E.Podrazik

MK