Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 139/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2016-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7,  art. 77,  art. 80,  art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 50, art. 51
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 36, art. 39
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędzia NSA Jerzy Krupiński Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2016 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 5 stycznia 2016 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 22 października 2015 r., nr [...], 2) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz skarżącego J. D. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi J. D. jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (zwanego również dalej OWINB) z dnia

5 stycznia 2016 r., nr [...], którą utrzymano w mocy w części merytorycznej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 22 października

2015 r., nr [...], jednocześnie uchylając ową decyzję w części dotyczącej terminu wykonania robót budowlanych, polegających na zamurowaniu otworu okiennego w ścianie szczytowej budynku położonego w [...], ul. [...], wyznaczając nowy termin wykonania nałożonego obowiązku do dnia 31 marca 2016 r.

Zaskarżoną decyzję wydano w następującym stanie sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu (dalej PINB w Opolu) przeprowadził postępowanie w sprawie robót budowlanych związanych z wykonaniem otworu okiennego w ścianie szczytowej budynku położonego w [...] przy ul. [...] nr [...], przylegającej do budynku przy ul. [...] nr [...].

Podczas oględzin PINB w Opolu ustalił, że budynek przy ul. [...] w [...] nr [...] został wpisany do rejestru zabytków pod nr [...] dnia 6 lipca 1990 r.

Obecny właściciel budynku, J. D., posiada decyzję Naczelnika Wydziału Urbanistyki Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta Opola, wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Opola, z dnia 7 lipca 1998 r., znak [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą A Sp. z o.o. w [...] pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na remoncie (przebudowie) kamienicy w [...] przy ul. [...] nr [...] wraz z budową przyłącza energetycznego, według dokumentacji stanowiącej załącznik do decyzji. PINB w Opolu wskazał, że na rysunkach nr 6 i 6A projektu budowlanego, okno w ścianie szczytowej elewacji jest wrysowane, bez zwymiarowania. Jednocześnie ustalił, w trakcie oględzin, co ujawniono w protokole, że przedmiotowej okno ma wymiary 101,5x158 cm. Konstrukcja okna jest drewniana. Dodał, że pozostałe stare okna były również konstrukcji drewnianej, ale skrzynkowe.

Pismem z dnia 15 stycznia 2015 r. organ pierwszej instancji wystąpił do Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Opolu o sprawdzenie w zasobach archiwalnych, czy Konserwator Zabytków posiada dokumentację budynku (fotografie, rysunki) i czy wyrażał zgodę na wykonanie przedmiotowego otworu okiennego.

W odpowiedzi uzyskał informację, że w zasobach archiwalnych nie odnaleziono dokumentów dotyczących wykonania otworów okiennych we wskazanym budynku. Konserwator Zabytków podał jednocześnie, że dla przedmiotowego budynku sporządzona jest tzw. karta biała, w której zamieszczone są fotografie dokumentujące stan budynku w latach 90-tych oraz informacja o stanie zachowania, historia i opis formy obiektu.

W postępowaniu dowodowym PINB w Opolu przesłuchał świadków (R. R., J. B., A. B., T. W.), którzy oświadczali, że okno na poddaszu w omawianym budynku istniało prawdopodobnie od 1956 r.; od 1974 r.; bądź zeznali, że nie potrafią udzielić odpowiedzi na pytanie w sprawie okna (zeznanie A. B.).

W prowadzonym z urzędu przez PINB w Opolu postępowaniu, T. B. właściciel sąsiedniej kamienicy – [...] ul. [...] nr [...] - wniósł o zaniechanie przesłuchania kolejnych świadków, ponieważ, w jego ocenie, dotychczasowi świadkowie w sposób niebudzący wątpliwości oświadczyli, że przedmiotowe okno istniało co najmniej od 1972 r. (zakratowane stalową siatką na stalowej ramie zakotwiczonej do muru od zewnątrz), skoro z niego korzystali, wychodząc na dach budynku przy ul. [...] nr [...]. Zwracając uwagę treść pisma Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o braku dokumentacji pozwalającej na wybudowanie okna oraz na treść zeznań świadków, T. B. podkreślił, że w sprawie nie ma znaczenia, kto i kiedy okno to wykonał, istotne jest, że zostało wykonane z naruszeniem § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 9 Prawa budowlanego. Wobec powyższego wniósł o wydanie decyzji nakazującej zamurowanie przedmiotowego okna, co oznaczać będzie przywrócenie obiektu do stanu pierwotnego, wynikającego z dokumentacji Konserwatora Zabytków.

W tak ustalonym stanie faktycznym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu w dniu 31 marca 2015 r. wydał decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 oraz art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz.1409 z późn. zm).

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez J. D., Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu, decyzją z dnia 6 lipca 2015 r., nr [...], uchylił decyzję organu powiatowego z 31 marca 2015 r., stwierdzając, że brak jest podstaw do wydania nakazu zamurowania przedmiotowego okna z uwagi na naruszenie przepisu § 272 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania (Dz. U. nr 75, poz. 690), ponieważ budynek przy ul. [...] ma klasę odporności pożarowej B i C. Ustalona odporność ścian zewnętrznych powinna wynosić EI 120. Przy tym polecono organowi powiatowemu uzupełnić postępowanie dowodowe i uzyskać dokumentację posiadaną przez Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, jak również wystąpić do Prezydenta Miasta Opola - ówczesnego dysponenta budynku – o wyjaśnienie, czy wybicie okna i przebudowa znajdujących się tam lokali odbywała się za zgodą organu ("gospodarka lokalami").

Opolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w dniu 7 września 2015 r. (pismo o znaku [...]) przekazał organowi pierwszej instancji skan karty białej dla budynku, natomiast Zastępca Naczelnika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta Opola przedłożył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Opolu akta sprawy nr [...], dotyczące remontu (przebudowy) kamienicy przy ul. [...] nr [...] w [...].

Decyzją nr [...] z dnia 22 października 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 2, pkt 4 oraz art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, nałożył na J. D. obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na zamurowaniu cegłą pełną klasy 100 otworu okiennego w ścianie szczytowej budynku przy ul. [...] nr [...], przylegającej do budynku przy ul. [...] nr [...] w [...]. Dopuszczono wypełnienie otworu okiennego innym materiałem w klasie odporności ogniowej EI 120. Termin wykonania nałożonego obowiązku wyznaczono na dzień 30 listopada 2015 r.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie PINB w Opolu stwierdził, że w ścianie szczytowej budynku znajduje się otwór, który osłabia konstrukcję tej ściany. Otwór ten znajduje się przy granicy z sąsiednią działką, na której wzniesiony jest budynek przy ul. [...] nr [...]. Według organu, analiza przepisów wykazała, że zabronione było wykonanie okien w ścianie budynków sąsiadujących lub przylegających do siebie. Organ powiatowy uznał, że bezsprzecznie użytkowanie budynku narusza przepis art. 272 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r.

Odwołanie o powyższej decyzji ponownie złożył J. D., wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Skarżonej decyzji odwołujący się zarzucił naruszenie przepisu art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, § 272 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w związku z art. 8 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez ich niezastosowanie w sprawie oraz zaniechanie wyjaśnienia przyczyn, dla których organ pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się do podnoszonych zarzutów, jak i odmówił mocy dowodowej protokołowi kontroli z dnia 27 maja 1999 r. oraz postanowienia z dnia 28 maja 1999 r. Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] na okoliczność spełniania przez przedmiotowy budynek wymagań w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Odwołujący się zakwestionował też odmowę przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, zgodnie z jego wnioskiem z dnia 9 października 2015 r. oraz wskazał na sprzeczność z decyzją organu odwoławczego nr [...] z dnia 6 lipca 2015 r.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia 5 stycznia 2016 r. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Oplu, uznał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie.

Po przytoczeniu treści art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organ odwoławczy w pierwszej kolejności zaznaczył, że budynek - kamienica przy ul [...] nr [...] w [...] - jest wpisany do rejestru zabytków 6 lipca 1990 r., pod nr [...]. Ściana szczytowa tego budynku przylega do budynku przy ul. [...] nr [...]. W ścianie szczytowej budynku pod nr [...] znajduje się okno, z którego można wyjść na dach budynku przy ul. [...] nr [...]. Organ przyjął, że otwór okienny, znajdujący się w ścianie szczytowej, osłabia konstrukcję ściany szczytowej. Przypomniał, że decyzją Naczelnika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego, wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Opola, z dnia 7 lipca 1998 r., znak [...], zatwierdzono projekt budowlany i udzielono A Sp. z o.o. w [...] pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na remoncie wraz z przebudową kamienicy przy ul. [...] nr [...] w [...], z budową przyłącza energetycznego, według dokumentacji technicznej stanowiącej załącznik do decyzji. Organ odwoławczy podniósł, że z uzasadnienia decyzji o pozwoleniu na budowę wynika, że Wojewódzki Konserwator Zabytków udzielił zezwolenia nr [...] na prowadzenie prac konserwatorskich oraz innych robót przy zabytku i w jego otoczeniu. W ocenie organu drugiej instancji, projekt remontu nie obejmował robót budowlanych związanych z wykonaniem okna w ścianie szczytowej. Organ podniósł, że na rysunkach nr 6 i 6A projektu budowlanego przedmiotowe okno jest wrysowane bez zwymiarowania. Jednocześnie zgodził się z ustaleniami organu pierwszej instancji, że w latach 70-tych ubiegłego wieku, około roku 1970, przedmiotowe okno istniało. Wskazując na decyzję Naczelnika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego, wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Opola, z dnia 7 lipca 1998 r., znak [...], zatwierdzającą projekt budowlany, na którym przedmiotowe okno jest ujęte na rysunkach (nr 6 i 6A), organ odwoławczy przyjął, że na podstawie ważnej decyzji ostatecznej organ zatwierdził projekt budowlany z istniejącym spornym oknem. Zwrócił uwagę, że na fotokopiach zdjęć elewacji budynku oraz detali architektonicznych przekazanych przez Konserwatora Zabytków, widoczne ściany budynku to ściany z cegieł. OWINB podkreślił, że przedmiotowa biała księga nie zawiera żadnych informacji o istnieniu okna, natomiast akta sprawy [...], dotyczące remontu (przebudowy) kamienicy przy ul. [...] nr [...], zawierają zbiór 7 sztuk projektów budowlanych różnych branż, sporządzonych na potrzeby wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś każdy z projektów został uzgodniony ze służbami Konserwatora Zabytków, co potwierdzają, w jego przekonaniu, pieczęcie i podpisy.

Analizując tę dokumentację, OWINB doszedł do konstatacji, że projekt remontu i przebudowy w ścianie szczytowej budynku przy ul. [...] nr [...] nie obejmował robót budowlanych związanych z wykonaniem okna w ścianie szczytowej tego budynku, przylegającej do ściany budynku przy ul. [...] nr [...]. Jednocześnie uznał, że do powstania spornego okna doszło w sposób nielegalny.

Równocześnie organ odwoławczy stwierdził, że użytkowanie budynku narusza przepis § 272 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w prawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto narusza § 212 przywołanego rozporządzenia, zgodnie którym ustanawia się pięć klas odporności pożarowej budynków lub ich części, podanych w kolejności od najwyższej do najniższej i oznaczonych literami A, B, C, D i E, a scharakteryzowanymi w § 216.

Organ odwoławczy przyjął, że budynek przy ul. [...] nr [...] w [...] wzniesiono w klasie odporności pożarowej B i C. Ustalona odporność ścian zewnętrznych powinna wynosić EI 120. Organ odwoławczy doszedł do przekonania, że zamurowanie otworu okiennego usunie powstałe nieprawidłowości z zakresu ochrony przeciwpożarowej obiektu, bowiem zamurowanie okna spowoduje oddalenie groźby przenoszenia się ognia na sąsiedni budynek. Uwzględniając zatem całokształt okoliczności sprawy, zgodził się, że PINB w Opolu zasadnie nałożył na J. D., obowiązek wykonania robót polegających na zamurowaniu cegłą pełną klasy 100 otworu okiennego w ścianie szczytowej budynku przy ul. [...] nr [...], przylegającej do budynku przy ul. [...] nr [...], pozostawiając właścicielowi budynku dowolność w wyborze materiału budowlanego do wypełnienia przedmiotowego otworu okiennego.

Stąd OWINB nie znalazł podstaw prawnych do zmiany lub uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Z uwagi na fakt, że określony przez organ pierwszej instancji termin wykonania obowiązku już upłynął, zaskarżoną decyzję uchylił jedynie w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i w tym zakresie orzekł, wyznaczając nowy termin, tj. do dnia 31 marca 2016 r.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się J. D., wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę, w której domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenie o kosztach postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

– przepisu art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w związku z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z art. 8 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez ich niezastosowanie w sprawie oraz zaniechanie wyjaśnienia przyczyn, dla których organy I i II instancji w ogóle nie odniosły się do tak postawionego zarzutu,

– art. 7 K.p.a oraz przepisu § 232 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 8 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie przez organ II instancji przyczyn ich niezastosowania w realiach prowadzonego postępowania,

– art. 7 K.p.a. i art. 8 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez zaniechanie wyjaśnienia przyczyn, dla których organ II instancji odmówił mocy dowodowej protokołu kontroli z dnia 27 maja 1999 r. oraz postanowienia z dnia 28 maja 1999 r. Komendanta Miejskiego Powiatowej Straży Pożarnej w [...] na okoliczność spełniania przez przedmiotowy budynek wymagań w zakresie ochrony przeciwpożarowej,

– art. 7 K.p.a. w zw. z art. 84 K.p.a., poprzez odmowę przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, zgodnie z wnioskiem strony z dnia 9 października 2015 r., co doprowadziło do niewyjaśnienia okoliczności istotnych do prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie.

Skarżący podniósł równocześnie zarzut sprzeczności zaskarżonej decyzji z wcześniejszą decyzją OWINB z dnia 6 lipca 2015 r., nr [...], w zakresie, w jakim organ odwoławczy uznał, że na podstawie "ważnej decyzji ostatecznej organ zatwierdził projekt budowlany z istniejącym przedmiotowym oknem. Brak było zatem podstaw do stwierdzenia, że do samowoli budowlanej w ogóle doszło, a zatem brak było podstaw do nakazu ich zamurowania". Ponawiając argumentację przedstawioną w odwołaniu, skarżący podkreślił, że organ odwoławczy nie dokonał całościowej oceny w zakresie prac wykonanych w 1998 r. na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zaakcentował, że projekt budowlany posiadał wymagane uzgodnienia w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Podkreślił, że po zakończeniu budowy została przeprowadzona obowiązkowa kontrola budynku i zrealizowanych robót w kontekście ich zgodności z udzielonym pozwoleniem na budowę oraz obowiązującymi przepisami, w tym także dotyczącymi ochrony przeciwpożarowej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko dotychczas wyrażone.

Uczestnik postępowania T. B. wniósł o oddalenie skargi. Wywodził, że korzystanie ze spornego okna może doprowadzić do naruszenia powierzchni dachowej kamienicy, której jest właścicielem. Zarzucił także, że konserwacja klimatyzatorów umieszczonych przy przedmiotowym oknie w budynku skarżącego jest możliwa wyłącznie poprzez wyjście przez to okno na dach jego budynku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (obecnie Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej - P.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym, ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a. Sąd oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia.

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest, wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 5 stycznia 2016 r., nr [...], którą uchylono decyzję organu pierwszej instancji w części odnoszącej się do terminu, nałożonego przez ten organ decyzją z dnia 22 października 2015 r., obowiązku wykonania robót budowlanych polegających na zamurowaniu cegłą pełną klasy 100 otworu okiennego w ścianie szczytowej budynku, położonego w [...] przy ul. [...] nr [...], wyznaczając nowy termin realizacji nałożonego obowiązku i utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji w pozostałym zakresie.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji już na wstępie należy wskazać, że ani Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, ani wcześniej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu, rozpatrujący przedmiotową sprawę, nie wyjaśnili wielu istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, zatem postępowanie zostało przeprowadzone - tak jak zarzuca skarżący - z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 75, 80 i 107 § 3 K.p.a.

Stosownie bowiem do treści art. 7 K.p.a. obowiązkiem organu jest podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Oznacza to, że trafność rozstrzygnięcia w każdej indywidualnej sprawie wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia argumentów, które stanowiłyby podstawę do podjęcia konkretnego rozstrzygnięcia. Wydając decyzję organy są zobowiązane do przestrzegania przepisów procedury administracyjnej, a zatem zobowiązane są do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Obowiązek ten organy realizują przede wszystkim w sposób wyznaczony treścią art. 77, 75 i art. 80 K.p.a. Zgodnie bowiem z art. 77 § 1 K.p.a. organ jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, przy czym zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, a w konsekwencji w oparciu o treść art. 80 K.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. A zatem postępowanie dowodowe nie może zostać zakończone dopóki organ nie ustali czy w rozpoznawanej sprawie stan faktyczny przewidziany w normie prawnej wystąpił, czy też nie. Natomiast dokonane ustalenia stanu faktycznego, stanowiące podstawę podjętego w sprawie rozstrzygnięcia powinny znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Zgodnie z przepisem art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji winno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Mając na uwadze powyższe, należy podkreślić, że jakkolwiek w postępowaniu w przedmiotowej sprawie organy dwukrotnie wydawały rozstrzygnięcia, to wbrew stanowisku wyrażonym w skarżonych decyzjach organów obu instancji, nie wykazano w sposób jednoznaczny kluczowej kwestii, tzn. czy w kamienicy zlokalizowanej w [...] przy ul. [...] [...], wykonano samowolnie roboty budowlane polegające na wybiciu otworu okiennego w ścianie szczytowej tego budynku od strony budynku nr [...], a jeśli tak było, to nie ustalono kiedy fakt ten miał miejsce.

Bezsprzecznie w budynku przy ul. [...] nr [...] w [...] po roku 1998 r. zrealizowano inwestycję polegającą na remoncie przedmiotowej kamienicy wraz z budową przyłącza energetycznego. Roboty te wykonano po uprzednim uzyskaniu decyzji Naczelnika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta Opola, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Opola, z 7 lipca 1998 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę na podstawie art. 28, art. 32, art. 33 ust. 1-3, art. 34 ust. 1-5 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 89, poz. 414) zgodnie z planem szczegółowym zagospodarowania przestrzennego śródmieścia miasta Opola, zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta Opola nr LX373/94 z dnia 21 kwietnia 1994 r. (ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Woj. Opolskiego nr 16 z dnia 30 maja 1994 r.).

W decyzji z dnia 7 lipca 1998 r. organ administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązał również inwestora, po zakończeniu budowy, do zgłoszenia obiektu do użytkowania, obligując do przedstawienia dokumentów określonych w art. 57 Prawa budowlanego.

Zważywszy na decyzję udzielającą pozwolenia na budowę oraz po dokonaniu analizy dokumentacji technicznej, stanowiącej załącznik do ww. decyzji, organy nadzoru budowlanego przyjęły, że kwestionowane okno istniało już zdecydowanie wcześniej przed datą remontu, tzn. przed rokiem 1998. W przekonaniu organów, fakt istnienia okna potwierdzają rysunki nr 6 i 6A projektu budowlanego, na których przedmiotowe okno jest wrysowane bez wymiarów. Skoro pozwolenie na budowę nie obejmowało robót polegającym na wybiciu spornego okna w ścianie szczytowej budynku przy ul. [...] nr [...], to w ocenie organów, do powstania tego otworu doszło w sposób samowolny w okresie wcześniejszym. Okoliczność tę, jak stwierdził organ pierwszej i drugiej instancji, uzasadnia uzyskana od Opolskiego Konserwatora Zabytków karta biała budynku (dostępna w archiwum WUOZ), w której zamieszczone są fotografie dokumentujące stan budynku w latach dziewięćdziesiątych XX wieku oraz informacja o stanie zachowania, historia i opis formy obiektu. Jednocześnie, według organów, przeprowadzone dowody z zeznań świadków potwierdzały, że w badanej kamienicy, przed przystąpieniem do prac remontowych w roku 1998 r., okno na poddaszu w elewacji bocznej istniało.

Mając powyższe na uwadze organy obu instancji uznały za zasadne wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 290 - dopisek Sądu, zwanej dalej Prawo budowlane), zobowiązując inwestora w wyznaczonym terminie, do doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, tj. do wykonania robót budowlanych, polegających na zamurowaniu cegłą pełną klasy 100 otworu okiennego w ścianie szczytowej budynku przy ul. [...] nr [...], przylegającej do budynku przy ul. [...] [...] w [...]. Dopuszczając wypełnienie otworu okiennego innym materiałem w klasie odporności ogniowej EI 120.

Zakres przedmiotowy art. 51 Prawa budowlanego w zasadzie wynika z brzmienia art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, na podstawie którego zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Generalne wyłączenie w powyższym przepisie spraw, które podlegają orzekaniu na podstawie art. 48 i 49 b Prawa budowlanego, powoduje, że w oparciu o przepisy art. 51 Prawa budowlanego orzeka się w sprawach dotyczących wykonywania robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, jednak innych niż budowa (por. A. Gliniecki, Prawo budowlane, Komentarz, Warszawa 2012, s. 489 - 490).

Stosownie natomiast do art. 51 ust. 1 w związku z ust. 7 Prawa budowlanego właściwy organ w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, albo

2) nakłada obowiązek wykonania w określonym terminie, określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Ideą postępowania naprawczego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W toku postępowania w tym przedmiocie organ nadzoru budowlanego winien ustalić, czy przeprowadzone roboty są zgodne z przepisami prawa oraz - ewentualnie - jakie czynności należy przedsięwziąć, aby zaistniały stan doprowadzić do zgodności z prawem. W wypadku ustalenia, że nie jest możliwe doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem lub też strona nie przejawia koniecznej w tym kierunku inicjatywy, organ ma obowiązek nakazać zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Celem wszystkich powyższych czynności jest zagwarantowanie bezpieczeństwa wszystkim użytkownikom danego obiektu oraz ochrona osób trzecich (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 kwietnia 2012 r., II SA/Go 204/12, LEX nr 1138482).

Tak więc ratio legis art. 51 Prawa budowlanego polega na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia prowadzonych lub zakończonych robót do stanu zgodnego z obowiązującym prawem. Wybór merytorycznego rozstrzygnięcia - spośród możliwych na gruncie wskazanego artykułu - zależy od rodzaju samowoli budowlanej, jej zakresu, skutków i możliwych sposobów uzyskania stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego. W każdym przypadku organ nadzoru budowlanego, po dokonaniu prawidłowych ustaleń jest uprawniony do dokonania wyboru najwłaściwszej formy działań, które doprowadzą do legalizacji stwierdzonej samowoli.

Przywołane przepisy art. 50 i art. 51 mają zastosowanie zarówno do wykonywanych samowolnie robót, które do chwili wydania rozstrzygnięcia nie zostały zakończone, jak i robót już zakończonych. Jednakże, jak wyżej powiedziano, fakt samowoli budowlanej winien być wykazany w postępowaniu administracyjnym, nie można domniemywać, że właściciel obiektu wykonał jakiekolwiek roboty w sposób nielegalny. Podkreślić przyjdzie, że do wdrożenia trybu postępowania określonego w art. 50-51 Prawa budowlanego może dojść po wykazaniu, że doszło do samowolnego wykonania robót podlegających reżimowi Prawa budowlanego, co jednak w rozpoznawanej nie zostało wykazane. Organy ograniczyły się do stwierdzenia, że skoro okno, co do którego wszczęto postępowanie nadzorcze, nie zostało wykonane w ramach remontu (przebudowy) kamienicy, na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę z 1998 r., to do jego powstania doszło w sposób nieuprawniony. Zdaniem Sądu, stwierdzenie to jest przedwczesne. Postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w tym zakresie, ograniczone do zeznań świadków, potwierdziło jedynie fakt istnienia okna przed rokiem 1998 r., co i tak nie było kwestionowane przez skarżącego. Nie wyjaśniono natomiast, kiedy doszło do tej zmiany w elewacji budynku i czy rzeczywiście nastąpiło to w warunkach samowoli budowlanej. Nie może ujść uwadze, że w kamienicy przy ul. [...] nr [...] dokonywano wcześniej przebudowy w ramach prowadzonej gospodarki lokalami, o czym nadmienił organ odwoławczy na stronie 3 zaskarżonej decyzji. Stąd w opinii Sądu, należało ustalić na jakiej zasadzie doszło do wyodrębnienia owych lokali w przedmiotowym budynku, czy wiązało się to z wykonywaniem dodatkowych otworów okiennych i czy do robót z tym związanych było wymagane pozwolenie na budowę, a co za tym idzie, czy było udzielane oraz na czyją rzecz.

Sąd uznaje za trafne stanowisko organów, że zasadniczym celem postępowania prowadzonego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego jest zbadanie przez organ nadzoru budowlanego, czy wykonane, w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane spełniają wymogi sformułowane w przepisach prawa oraz czy są zgodne z zasadami wiedzy technicznej oraz, w sytuacji stwierdzenia uchybień w ww. zakresie, zobligowanie inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego do doprowadzenia ich do stanu zgodnego z przywołanymi wymogami.

Jednakże nie można nie uwzględnić okoliczności, że po uzyskaniu pozwolenia na remont (przebudowę) decyzją z dnia 7 lipca 1998 r., inwestor został zobowiązany do zgłoszenia użytkowania obiektu. Dlatego należało również wyjaśnić, czy w rozpatrywanym przypadku była wydawana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, bowiem w sytuacji, kiedy obiekt (roboty budowlane) został zrealizowany na podstawie obowiązującego pozwolenia na budowę, to warunki do jego użytkowania ocenia się w świetle postanowień tego pozwolenia.

Konstrukcja decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, w szczególności zaś sposób ukształtowania ustawowych przesłanek jej wydania, przesądza o tym, że zagadnienie zgodności wykonanych robót z decyzją o pozwoleniu na budowę zostało ponownie ocenione w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Sposób tej oceny określają przepisy art. 57 ust. 1 i art. 59a ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego. Jak należy wnosić z unormowania ww. przepisami, postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie kończy proces budowlany. W postępowaniu o wydanie pozwolenia na użytkowanie, które jest końcowym etapem procesu inwestycyjnego, organ dokonuje sprawdzenia również w zakresie zgodności obiektu budowlanego z zatwierdzonym w decyzji o pozwoleniu na budowę projektem budowlanym. Udzielając pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, organ porównuje zakres wykonanych prac z zakresem robót wskazanym w projekcie. Ma też obowiązek ocenić charakter ewentualnych odstępstw przez pryzmat kryteriów wskazanych w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego i odmówić wydania pozwolenia w przypadku stwierdzenia istotnych odstępstw. Zatem, skoro przesłanką wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest zgodność wykonanych robót z projektem - to wyrażona w tej decyzji ocena tego elementu korzysta z wszystkich domniemań, jakie przysługują ostatecznej decyzji administracyjnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2003 r., sygn. akt: IV SA/2176/01, wyrok WSA w Lublinie z dnia 13 października 2009 r., sygn. akt: II SA/Lu 439/09).

Uwzględniając powyższe, zauważyć należy, iż aby wszcząć postępowanie na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, należałoby wyeliminować z obrotu decyzję - pozwolenie na użytkowanie (por.: wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/11, Lexis.pl nr 3993543; wyrok WSA w Gliwicach z 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/GL 1430/12, CBOSA; wyroki NSA z: 5 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 294/09, Lexis.pl nr 2238533; 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 708/10, Lexis.pl nr 2561683; 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 887/10, Lexis.pl nr 5188002; 27 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1009/11, Lexis.pl nr 6820886).

Nadto należy mieć na uwadze, że przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane w budynku wpisanym do rejestru zabytków pod numerem [...], przeto nie można uznać za prawidłowe przyjęcie przez organy obu instancji, iż w sprawie uczyniono zadość przepisom art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 z późn. zm.), zgodnie z którym prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków.

W tym kontekście skarga trafnie zarzuciła naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez błędne zastosowanie tego przepisu bez uzyskania stanowiska konserwatora zabytków co do sposobu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Postępowanie regulowane wymienionym ostatnio przepisem ma charakter naprawczy, lecz sposób doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem obiektu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, albo niewpisanych do takiego rejestru lecz objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zależy od stanowiska wojewódzkiego konserwatora zabytków. W pierwszej sytuacji (art. 39 ust. 1) prowadzenie robót budowlanych przy takim obiekcie wymaga uzyskania pozwolenia tego organu na prowadzenie robót budowlanych w formie decyzji (art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami), w drugim (art. 39 ust. 3) zgody tego organu wyrażonej w postaci postanowienia. Wprawdzie postępowanie służące doprowadzeniu obiektu do stanu zgodnego z prawem (art. 51 Prawa budowlanego) ma inny charakter niż postępowanie o pozwolenie na budowę, lecz wskazane wyżej zasady uzyskiwania zgody organu konserwatorskiego mają również zastosowanie w tym postępowaniu. Art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i o opiece nad zabytkami przewiduje wymóg uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prace przy zabytku, a więc również prace doprowadzające wykonane już roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem. Postępowanie dotyczące budynku zlokalizowanego w obrębie zespołu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków, które powinno być zakończone odpowiednią decyzją, nie może być zastąpione pismem zawierającym stanowisko konserwatora zabytków, jak w wypadku znajdującego się w aktach pisma tego organu z dnia 5 lutego 2015 r., zawierającego jedynie zapewnienie, że Wojewódzki Konserwator Zabytków przeprowadzi kontrolę budynku pod kątem wpływu przeprowadzonych prac na jego wartości zabytkowe. Przy wydaniu decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków dotyczących robót przy obiekcie zabytkowym strona musi mieć możliwość - jak w każdym innym postępowaniu administracyjnym - obrony swoich praw i swego interesu. W rozpoznawanej sprawie stanowisko organu w ogóle nie zostało wyrażone Organ nadzoru budowlanego pominął zatem kwestię, że pismo konserwatora z 5 lutego nie 2015 r. nie zawierało stanowczych sugestii co do sposobu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, które PINB w Opolu sam określił i przyjął za bezwzględnie wiążące (porównaj wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 153/09, dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Wobec powyższego, Sąd zgadza się ze stanowiskiem skarżącego, zarzucające naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez nałożenie na skarżącego obowiązków, których zakres i rodzaj nie został ustalony w postępowaniu przeprowadzonym zgodnie z obowiązującą procedurą, co spowodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz po myśli art. 135 P.p.s.a., decyzji organu pierwszej instancji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ weźmie pod uwagę wynikające z powyższych rozważań wskazania i wykładnię przepisów prawa materialnego – w tym przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Prowadząc postępowanie dowodowe weźmie pod uwagę konieczność jego uzupełnienia pod kątem ustalenia, czy doszło do samowolnego wykonania otworu okiennego w kamienicy przy ul. [...] nr [...] w [...] oraz ustali, czy inwestor dysponuje pozwoleniem na użytkowanie tego obiektu oraz w tym kontekście rozważy możliwość zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 oraz w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, które należy wykładać w ten sposób, że przepisy te stanowią podstawę do nałożenia na podmioty wymienione w art. 52 Prawa budowlanego, a więc przede wszystkim inwestora, obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, także wtedy, gdy roboty budowlane zostały wykonane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i w sposób nieodbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.

Odnosząc się z kolei do zarzutów uczestnika postępowania Sąd zobowiązany jest do wyjaśnienia, że celem przepisów art. 50 oraz 51 Prawa budowlanego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale tylko w aspekcie przepisów prawa administracyjnego (budowlanego), a nie cywilnego, regulującego kwestie odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną działaniami inwestora oraz ochrony własności. W tym ostatnim przypadku poszkodowani właściciele mogą dochodzić swych praw nie przed organami nadzoru budowlanego, lecz przed sądem powszechnym.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 P.p.s.a.