Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1623/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 145 par.1 pkt.1 lit.c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Iwona Niżnik - Dobosz Sędzia WSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 lutego 2019 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2018 r., znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz J. S. 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. postanowieniem z 27 czerwca 2018 r. nr [...] zawiesił postępowanie w sprawie o ustalenie warunków zabudowy na wniosek Firma B w K. dla inwestycji pn.: "Budowa dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi, naziemnymi miejscami postojowymi, drogą wewnętrzną, infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] i częściach działek nr [...], [...], [...], [...] obr. jw., wraz z budową zjazdu z działki nr [...] obr. jw., przy ul. [...] w K.".

Jako podstawę prawną postanowienia organ wskazał art. 98 § 1, art. 101 i art. 103 w zw. z art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2018 r., poz. 2096), dalej "K.p.a.".

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że rozstrzygnięcie jest usprawiedliwione wnioskiem inwestora o zawieszenie postępowania.

Skarżący J. S. wniósł 17 lipca 2018 r. zażalenie na ww. postanowienie oraz wniosek o przywrócenie terminu do jego złożenia. Zarzucił naruszenie art. 98 § 1 K.p.a. przez zawieszenie postępowania bez poinformowania skarżącego jako strony postępowania.

Wskazał, że jest właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej przy ul. [...] w K., bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji. Podkreślił, że okoliczność ta jest dobrze znana organowi, w szczególności z innych postępowań dotyczących ustalenia warunków zabudowy na działkach objętych wnioskiem. Wymienił 8 sygnatur postępowań wskazując, że jest w nich uznany za stronę.

Podniósł, że z telefonicznej informacji od pracownika organu uzyskał jego stanowisko, że nie jest w niniejszej sprawie stroną, z uwagi na nieobjęcie zamiarem inwestycyjnym w niniejszym postępowaniu działek nr [...] i [...], w przeciwieństwie do wymienionych wcześniej postępowań. Skarżący wskazał, że ww. dwie działki stanowią bardzo wąskie pasy gruntu oddzielające działkę [...] od działek [...] i [...].

Skarżący zakwestionował ww. stanowisko podnosząc, że działka [...] graniczy bezpośrednio z działką [...], która wchodzi w skład terenu inwestycji w niniejszym postępowaniu. Przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych podniósł, że bezpośrednie geodezyjne sąsiedztwo powinno skutkować uznaniem skarżącego za stronę w niniejszym postępowaniu.

Ponadto wskazał, że za strony w tym postępowaniu uznano innych właścicieli działek położonych w sąsiedztwie terenu inwestycji, ale dalej niż działka skarżącego.

Przywołał art. 28 K.p.a. i regulacje zawarte w ustawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie Dz.U. z 2018 r., poz. 1945), dalej "u.p.z.p.", w tym art. 6 ust. 2 tej ustawy, dotyczące ustalania kręgu stron postępowania, ze szczególnym uwzględnieniem zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji.

Skarżący opisał również, że o kwestionowanym postanowieniu dowiedział się 10 lipca 2017 r. Wskazał, że w zw. z tym zażalenie jest wniesione w terminie lub też należy przywrócić termin do jego wniesienia.

Kolejno, do pisma z 29 sierpnia 2018 r., skarżący załączył jako dowody potwierdzające jego status strony postępowania: wypis z rejestru gruntów, z księgi wieczystej, trzy wyroki WSA w Krakowie w sprawach dotyczących decyzji WZ na terenie zbliżonym do terenu inwestycji w sprawie niniejszej oraz kopię mapy z innego postępowania o wydanie decyzji WZ (załącznik graficzny do decyzji) z "zaznaczonym obszarem oddziaływania inwestycji".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z 28 września 2018 r., znak [...], "w sprawie z zażalenia oraz wniosku o przywrócenie terminu do jego złożenia z dnia 17 lipca 2018 r. Pana J. S. stwierdziło niedopuszczalność zażalenia, na podstawie art. 134 K.p.a.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że po zapoznaniu się z materiałami sprawy organ odwoławczy stwierdził, że w rozpatrywanym przypadku zachodzi przeszkoda formalna uniemożliwiająca merytoryczne rozpatrzenie sprawy.

Zgodnie z art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. W pierwszej grupie wymienić można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego, czy też wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych, a także nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia (nieistnienie decyzji administracyjnej w znaczeniu prawnym, w sytuacji gdy czynność organu nie jest decyzją, lecz czynnością materialno-techniczną). Do drugiej grupy zaliczyć natomiast należy przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę nie mającą do tego legitymacji (np. przez osobę nie będącą stroną danego postępowania), bądź przez osobę nie mającą zdolności do czynności prawnych.

W ocenie organu odwoławczego materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie pozwala na stwierdzenie, iż skarżącemu przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym mającym za przedmiot ww. zamierzenie inwestycyjne.

Organ dalej wskazał, że art. 28 K.p.a. stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W swoim zażaleniu oraz piśmie z 29 sierpnia 2018 r. przesłanym wraz załącznikami do Kolegium (w odpowiedzi na wezwanie do wykazania interesu prawnego) nie wywiedziono w sposób wystarczający, iż skarżący posiada interes prawny uzasadniający przyznanie mu statusu strony powyższego postępowania. W szczególności działka wnioskodawcy nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanego zamierzenia inwestycyjnego.

Ponadto organ wskazał na brak wykazania przez żalącego się potencjalnego negatywnego oddziałania inwestycji na jego nieruchomość - odległość planowanej inwestycji do działki nr [...] jest bowiem na tyle duża, że jej ewentualne oddziaływanie na nią winno być co najmniej znikome.

Nawiązując do poglądów orzecznictwa sądowoadministracyjnego organ wskazał, że istotne jest, iż przymiot strony nie zależy od jakiegokolwiek zainteresowania wynikiem sprawy, a jedynie od interesu prawnego, który należy rozumieć jako interes wynikający z normy prawa materialnego, przy czym aby interes ten stanowił podstawę zakwalifikowania określonego podmiotu jako strona postępowania musi pozostawać w bezpośrednim, konkretnym, indywidualnym i aktualnym związku z postępowaniem w określonej sprawie administracyjnej. Stwierdzenie istnienia takiego interesu wymaga zaistnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej.

Z tych też przyczyn w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany został pogląd, zgodnie z którym stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich.

Na zakończenie organ odwoławczy wskazał, że nie ma wątpliwości, że w przedmiotowym przypadku należy stwierdzić niedopuszczalność zażalenia J. S., gdyż nie jest stroną w niniejszej sprawie. Dlatego wniesione zażalenie, mimo uchybionego terminu, organ potraktował jako niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych (brak charakteru statusu strony w postępowaniu administracyjnym).

J. S. złożył na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wnosząc o jego uchylenie w całości i zasądzenie od Kolegium na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych.

Skarżący zarzucił postanowieniu następujące uchybienia:

1. błędne, bezpodstawne, gołosłowne i dokonane z naruszeniem art. 107 § 3 w zw. z art. 126 oraz art. 124 § 2, a także art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. stwierdzenia, które same w sobie dyskwalifikują zaskarżone postanowienie jako pozbawione należytego uzasadnienia, że:

- rzekomo nie wywiedziono w sposób wystarczający, iż skarżący posiada interes prawny uzasadniający przyznanie mu statusu strony postępowania bez jakiegokolwiek odniesienia się do argumentacji przedstawionej w tym zakresie w zażaleniu oraz do dokumentów przedstawionych w piśmie skarżącego z 29 sierpnia 2018 r., w tym wyroków sądów administracyjnych dotyczących ustalenia warunków zabudowy na tych samych nieruchomościach, które są przedmiotem niniejszej sprawy,

- działka skarżącego rzekomo nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanego zamierzenia inwestycyjnego, bez jakiegokolwiek wyjaśnienia tego stwierdzenia, w szczególności bez odniesienia się do wykazanej i znajdującej potwierdzenie w materiale sprawy bezspornej okoliczności, że działka nr [...] (będąca własnością J. S.) graniczy bezpośrednio, geodezyjnie z działką stanowiącą teren inwestycji tj. z działką [...],

- odległość planowanej inwestycji do działki nr [...] jest rzekomo na tyle duża, że jej ewentualne oddziaływanie na nią winno być co najmniej znikome, bez wyjaśnienia jaką organ ustalił odległość planowanej inwestycji od działki nr [...] i na jakiej podstawie, bez wyjaśnienia jak owo stwierdzenie ma się do okoliczności, że działka nr [...] graniczy bezpośrednio, geodezyjnie z działką stanowiącą teren inwestycji tj. z działką [...] oraz bez wyjaśnienia dlaczego organ uznał, że ewentualne oddziaływanie planowanej inwestycji na działkę nr [...] winno być co najmniej znikome;

2. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez poczynienie błędnych ustaleń w zakresie istotnych okoliczności rzutujących na ocenę legitymacji skarżącego do wzięcia udziału w sprawie, a tym samym na ocenę kwestii legitymacji skarżącego do wniesienia zażalenia, a mianowicie:

a) błędne ustalenie, że działka skarżącego nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanego zamierzenia inwestycyjnego, podczas, gdy jak wynika chociażby z samego tytułu prowadzonego postępowania, jak również z treści dokumentów znajdujących się w aktach tego postępowania, w tym w szczególności z wniosku o ustalenie warunków zabudowy z 5 marca 2018 r., na podstawie którego wszczęte zostało postępowanie o ustalenie warunków zabudowy, map załączonych do wniosku, pism i innych dokumentów (karta 21, 47, 55, 57, 89, 115, 136, 138, 160-162, 172-178, 201,204, 206, 208, 224, 248, 254,278) z treści samego postanowienia organu I instancji z 27 czerwca 2018 r. i zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 28 września 2018 r. - planowane zamierzenie inwestycyjne obejmuje działkę [...], która bezpośrednio graniczy z działką nr [...],

b) błędne ustalenie, iż odległość planowanej inwestycji do działki nr [...] jest na tyle duża, że jej ewentualne oddziaływanie na nią winno być co najmniej znikome, podczas gdy, według skarżącego:

- organ nie przeprowadził w tym zakresie żadnego postępowania wyjaśniającego, czego potwierdzeniem w szczególności jest brak wskazania na jakikolwiek dowód w tym zakresie, jak również brak chociażby skrótowej argumentacji na poparcie takiego twierdzenia organu, w szczególności nawet nie wskazał jaką organ ustalił odległość planowanej inwestycji od działki nr [...] i na jakiej podstawie,

- jak wykazano, planowane zamierzenie inwestycyjne obejmuje działkę [...], która bezpośrednio graniczy z działką nr [...], nie ma zatem żadnej, a tym bardziej znacznej odległości między terenem planowanej inwestycji a działką skarżącego,

- odległość pozostałego terenu planowanej inwestycji od działki skarżącego to ok. 2 metry (szerokość działek nr [...] i [...] stanowiących bardzo wąskie pasy gruntu oddzielające działkę [...] od działek [...] i [...] stanowiących teren inwestycji),

- co bezsporne i wynika chociażby z dokumentów przedstawionych przez skarżącego w piśmie z 29 sierpnia 2018 r. i znanych organowi z urzędu na działce [...], stanowiącej własność skarżącego, znajduje się niski zabytkowy parterowy budynek mieszkalny,

- wysokość projektowanych budynków na działkach [...] i [...] to 11 m, kubatura 9 900m3, ilość kondygnacji 5 (w tym 4 naziemne i jedna podziemna), zatem sam rozmiar budynków w zestawieniu z niewielką odległością od działki skarżącego dowodzi, że inwestycja może negatywnie oddziaływać na działkę skarżącego, w tym w szczególności w zakresie immisji, hałasu, dopływu światła, zacienienia działki skarżącego,

- inwestycja obejmuje realizację 2 budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi, naziemnymi miejscami postojowymi, drogą wewnętrzną, infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu, a zatem nie można oddziaływania inwestycji ograniczać jedynie do oddziaływania samych projektowanych budynków;

3) błędne i dokonane z naruszeniem art. 28 K.p.a., art. 140 Kodeksu cywilnego i art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. uznanie, iż skarżący nie jest stroną postępowania, a tym samym nie jest legitymowany do wniesienia zażalenia na postanowienie Prezydenta Miasta K. z 27 czerwca 2018 r., podczas, gdy jest on właścicielem nieruchomości sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji a inwestycja ta co najmniej może negatywnie oddziaływać na nieruchomość skarżącego;

4) błędne i dokonane z naruszeniem art. 134 K.p.a. uznanie zażalenia wniesionego przez skarżącego za niedopuszczalne;

5) naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez wydanie postanowienia o uznaniu zażalenia za niedopuszczalne, podczas gdy organ odwoławczy nie może negatywnie weryfikować istnienia interesu prawnego podmiotu odwołującego się, w trybie art. 134 K.p.a.

Uzasadniając zarzuty skarżący podniósł dodatkowo, że istotnym naruszeniem prawa jest lakoniczność uzasadnienia oraz brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego.

Skarżący wskazał też, że Kolegium samo stwierdziło, że stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu są właściciele działek bezpośrednio (w geodezyjnym rozumieniu) sąsiadujących ze sobą.

Powtórzył, że w przypadku działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji o interesie prawnym ich właścicieli decyduje zasięg oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości.

Organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy ma obowiązek zbadać rodzaj inwestycji, jej rozmiary oraz stopień i zakres jej uciążliwości dla otoczenia, a następnie ustalić, jak daleko sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji, przy czym o statusie stron w sprawach z zakresu ustalenia warunków zabudowy decydują nie tyle rzeczywiste ograniczenia w zagospodarowaniu, jakie realizacja planowanego zamierzenia inwestycyjnego może spowodować dla właścicieli nieruchomości, lecz już potencjalna możliwość negatywnych ingerencji w prawo własności, np. z uwagi na zamiar usytuowania w bliskiej odległości obiektu kubaturowego o wysokości i uciążliwości nieporównywalnej z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, którego realizacja może rodzić obawy związane z immisjami.

Dla określenia warunków zabudowy należy mieć w szczególności (a zatem nie wyłącznie) na uwadze charakter i usytuowanie zamierzonej inwestycji, istniejącą zabudowę na sąsiednich działkach i możliwość oddziaływania na warunki korzystania z tej zabudowy, z którymi wiąże się nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi.

O interesie prawnym przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości, niezależnie od bezpośredniego graniczenia z terenem inwestycji. Nie chodzi przy tym o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu, lecz o możliwość spowodowania takiego oddziaływania inwestycji na teren otaczający działkę inwestora w związku z zamiarem realizacji inwestycji. Kwestia natomiast ustalenia ewentualnego rzeczywistego oddziaływania, stanowi element postępowania wyjaśniającego, prowadzonego w ramach toczącego się postępowania.

Skarżący podniósł również, że na gruncie art. 134 K.p.a. wskazuje się w orzecznictwie, że brak legitymacji odwoławczej odznacza się pewną specyfiką, bowiem jego weryfikacja może wymagać określonych czynności wyjaśniających. Jak również wskazuje się w orzecznictwie organ odwoławczy bez prawidłowego przeprowadzenia czynności przynależnych do fazy wstępnej nie może przystąpić do merytorycznego orzekania w sprawie administracyjnej (a ilekroć to czyni, naraża się na zarzut naruszenia prawa, przynajmniej procesowego), a sąd administracyjny, stwierdziwszy w ramach tych czynności istotne uchybienia, nie może przejść do badania zgodności z prawem decyzji kończącej postępowanie - zgodności z prawem rozumianej jako zgodność treści decyzji (normy indywidulanej) z normą materialną wynikającą z relewantnych przepisów.

Ponadto istotne uchybienia w fazie wstępnej postępowania odwoławczego mogą polegać na błędnej ocenie któregoś z elementów determinujących dopuszczalność odwołania przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym (wtedy też sąd administracyjny ma możliwość weryfikacji tej oceny), ale mogą one polegać również na niewyjaśnieniu okoliczności faktycznych, od których dopuszczalność odwołania zależy (w takim przypadku sąd administracyjny w założeniu musi pozostawić kwestię dopuszczalności odwołania jako otwartą). Dotyczy to w szczególności okoliczności warunkujących interes prawny odwołującego się.

Wreszcie artykuł 128 K.p.a., w świetle którego odwołanie jest środkiem prawnym odformalizowanym, pozostaje z kwestią interesu prawnego odwołujących się tylko w takiej relacji, że nie pozwala traktować wykazania tegoż interesu jako wymogu formalnego odwołania. Wspomniany przepis w żadnym razie nie zwalania organu odwoławczego z obowiązku wyjaśnienia odnośnej kwestii; nie pozwala na "złagodzoną" weryfikację legitymacji procesowej ani też nie pozwala na badanie interesu prawnego wyłącznie w oparciu o twierdzenia odwołującego się. Interes prawny musi zawsze zasadzać się - i art. 128 K.p.a. tego nie zmienia - na rzeczywistym, potwierdzonym przez organ własnymi ustaleniami, związku między mającym zapaść rozstrzygnięciem a sytuacją prawną określonego podmiotu.

Tymczasem w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie przeprowadził żadnych czynności wyjaśniających, skrótowo lakonicznie i arbitralnie uznał, że skarżący nie ma interesu prawnego we wniesieniu zażalenia, bez jakiegokolwiek wyjaśnienia swego stanowiska i czyniąc oczywiście błędne ustalenia bez odniesienia się do materiału sprawy.

Końcowo skarżący podniósł, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Oznacza to, że organ odwoławczy nie może negatywnie weryfikować istnienia interesu prawnego podmiotu wnoszącego odwołanie w trybie art. 134 K.p.a. W konsekwencji wypowiedź organu w tej mierze, poza przypadkami oczywistymi, nie powinna przyjmować formy postanowienia z art. 134 K.p.a., lecz formę decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, przewidzianej w art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Jedynie w sytuacji oczywistego braku legitymacji odwoławczej organ drugiej instancji jest uprawniony do apriorycznego przyjęcia, że odwołanie wniesione przez nieuprawniony podmiot jako niedopuszczalne i bezskuteczne podlega trybowi wskazanemu w art. 134 K.p.a. Stwierdzenie niedopuszczalności odwołania w trybie art. 134 K.p.a. z przyczyn podmiotowych może mieć miejsce tylko wówczas, gdy ze złożonego odwołania wynika w sposób oczywisty, jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, że wnoszący je nie jest stroną postępowania. Oczywisty brak legitymacji zachodzi wyjątkowo wtedy, gdy pominięty lub nieuznany za stronę podmiot wnoszący odwołanie w ogóle nie powołuje się na okoliczności świadczące o posiadaniu interesu prawnego w sprawie, albo gdy z przepisu szczególnego wynika zamknięty i jednoznaczny katalog podmiotów legitymowanych do wniesienia odwołania, a podmiot wnoszący odwołanie nie należy do powyższego katalogu podmiotowego. O oczywistym braku legitymacji odwoławczej można mówić jedynie wtedy, gdy ustalenie takie ma wymiar obiektywny i nie wiąże się z oceną interesu prawnego składającego odwołanie. W przypadku zaś, gdy organ odwoławczy nie może bez podjęcia odpowiednich czynności dowodowych, w ramach postępowania wyjaśniającego, jednoznacznie stwierdzić, iż podmiot występujący z odwołaniem nie posiada legitymacji odwoławczej, wówczas nie jest dopuszczalne wydanie aktu na podstawie art. 134 K.p.a.

Jako że nie sposób uznać, by taki oczywisty przypadek braku legitymacji miał zachodzić w niniejszej sprawie, również i z powyższej przyczyny zaskarżone postanowienie jest – zdaniem skarżącego - błędne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, powtarzając argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) - dalej "P.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie należy do pierwszej z ww. kategorii, dlatego też niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez wyznaczania rozprawy.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).

Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.

Kontroli Sądu podlegało w niniejszej sprawie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdzające, na podstawie art. 134 K.p.a., niedopuszczalność zażalenia skarżącego.

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, a stanowisko organu odwoławczego wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, wobec lakoniczności jego uzasadnienia, nie poddaje się kontroli sądowej co powoduje, że Sąd nie może odnieść się do meritum sprawy w kwestii legitymacji skarżącego do udziału na prawach strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy.

Z przedłożonych przez skarżącego kopii orzeczeń wynika, że działki wskazane jako teren przedmiotowej inwestycji stanowią tereny innych także planowanych inwestycji będących przedmiotem kilku innych postępowań o ustalenie warunków zabudowy.

Należy tu przypomnieć, że badając na wstępnym etapie rozpoznania zażalenia złożonego przez skarżącego jego legitymację procesową w rozumieniu art. 28 K.p.a. z uwzględnieniem przepisów u.p.z.p., organ obowiązany jest stosować ogólne zasady K.p.a.

Stosownie zaś do art. 7 K.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 K.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji.

Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 124 § 2, a także w art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów postanowienia obowiązek organu zawarcia w nim uzasadnienia faktycznego.

W myśl wskazanych wyżej przepisów uzasadnienie faktyczne postanowienia powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 K.p.a., która winna uwzględniać wymogi logicznego rozumowania i zasady doświadczenia życiowego. Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę - w ramach motywowania podjętego postanowienia - jest ustosunkowanie się do wszystkich twierdzeń zażalenia dotyczących istotnych okoliczności faktycznych czy prawnych, a także zarzutów podnoszonych przez strony w trakcie toczącego się postępowania. Odzwierciedlenie tego winno znaleźć się w uzasadnieniu postanowienia.

Naruszenie powyższych przepisów prowadzi również w efekcie uchybienia zasadom praworządności (art. 6 K.p.a.), budzenia zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.) oraz przekonywania (art. 11 K.p.a.)

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organ odwoławczy nie sprostał powyższym wymogom, przedstawiając jedynie adekwatne, choć ogólnej natury, twierdzenia dotyczące kwestii interesu prawnego w postępowaniach administracyjnych. Organ przedstawił również nieprawidłowe stanowisko, zgodnie z którym nie można uznać za posiadającego interes prawny właściciela działki innej, niż bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji. Należy podkreślić, że w sprawie o ustalenie warunków zabudowy bezpośrednie sąsiedztwo nie gwarantuje bezwarunkowo statusu strony, ale też brak takiego sąsiedztwa go nie wyklucza. Interes prawny należy badać zawsze w indywidualnej sprawie z uwzględnieniem konkretnych uwarunkowań i okoliczności tej sprawy.

W kwestii rozstrzygającej dla niniejszej sprawy organ ograniczył się do arbitralnego, gołosłownego i wątpliwego stwierdzenia, że "odległość planowanej inwestycji do działki nr [...] jest bowiem na tyle duża, że jej ewentualne oddziaływanie na nią winno być co najmniej znikome".

Niewątpliwie by można było mówić o prawidłowym przeprowadzeniu przez organ postępowania wyjaśniającego, należałoby najpierw ustalić (i wskazać w uzasadnieniu postanowienia) odległość planowanej inwestycji od działki nr [...], a dopiero potem oceniać, czy jest to odległość duża czy mała i jak przekłada się na istnienie po stronie skarżącego, bądź nie, interesu prawnego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy.

Jak trafnie zarzucił skarżący, organ stwierdził brak po jego stronie przymiotu strony, bez jakiegokolwiek odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do argumentacji w tym zakresie przedstawionej w zażaleniu oraz do dokumentów przedstawionych w piśmie skarżącego z 29 sierpnia 2018 r.

Organ nie odniósł się również w ogóle do podnoszonej przez skarżącego kwestii, że jego działka nr [...] graniczy bezpośrednio z działką [...], której część -zgodnie z opisem inwestycji w postanowieniu - wchodzi w skład terenu inwestycji.

Należy przy tym ubocznie zaznaczyć, że wątpliwość Sądu budzi samo opisanie przez organ terenu inwestycji. Choć bowiem budynki kubaturowe planowane są jedynie na działkach nr [...] i [...], a w pierwotnym wniosku w nazwie inwestycji wskazano jako wchodzące w skład terenu inwestycji również działki [...] i [...] oraz działki [...], [...], [...] i [...] w całości, a nie w części, to organ przyjął za niejasnymi (nieposiadającymi odpowiedniej legendy) mapami przedstawionymi przez inwestora, że w skład terenu inwestycji wchodzą tylko części działek [...], [...], [...] i [...]. Należy tu wskazać, że co do zasady przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że teren inwestycji rozumiany musi być jako całe działki ewidencyjne, na których planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego. Przyjęcie odmiennej wykładni sprowadzającej się do stwierdzenia, iż określony liniami rozgraniczającymi teren inwestycji może obejmować jedynie fragment działki ewidencyjnej i jedynie dla tak ustalonego obszaru inwestycji określać należy warunki zabudowy, mogłoby skutkować obchodzeniem przez inwestorów prawnych ograniczeń, w tym na przykład ograniczeń w intensyfikacji zabudowy działek (wskaźnika powierzchni zabudowy) (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2016 r., sygn. II OSK 2066/14 – powołane orzeczenia dostępne na stronie www.orzecznia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się do zarzutów skargi należy stwierdzić przede wszystkim, że trafnie zarzucono organowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegające na niewyjaśnieniu kwestii merytorycznych podnoszonych przez skarżącego, a tym samym nierozpoznanie istoty sprawy w postaci zbadania okoliczności dotyczących kwestii przymiotu strony skarżącego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy.

Trafnie zarzucono też naruszenie art. 124 § 2 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń i nieodniesienie się w istocie w ogóle do głównych zarzutów skarżącego, co w konsekwencji uniemożliwiło dokonanie merytorycznej sądowej kontroli zaskarżonego postanowienia.

W zaskarżonym postanowieniu Kolegium w żadnym stopniu nie odniosło się do zarzutów zażalenia, a w odpowiedzi na skargę nie odniosło się do twierdzeń i zarzutów skargi, podczas gdy sens odpowiedzi na skargę polega na polemice z twierdzeniami skargi.

Z powodu naruszenia przez organ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przedwczesne i niedopuszczalne byłoby odnoszenie się przez Sąd do merytorycznych zarzutów skargi.

Wprawdzie powoływane przez skarżącego rozstrzygnięcia innych postępowań o ustalenie warunków zabudowy dla tożsamego bądź zbliżonego obszaru, nie mają bezpośredniego przełożenia na przedmiotowe postępowanie administracyjne, jednakże przywołane w zażaleniu kwestie winny były skłonić Kolegium do tym bardziej rzetelnego i skrupulatnego wyjaśnienia sprawy i uzasadnienia wydanego postanowienia.

Końcowo należy wskazać, że przywołane w skardze kwestie dotyczące norm z art. 134 czy art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., których granice zastosowania są przedmiotem rozbieżności w judykaturze, nie miały w niniejszej sprawie decydującego czy też istotnego znaczenia, choć co do zasady Sąd stoi na stanowisku, że w przypadku nieoczywistego braku legitymacji procesowej, po wnikliwym badaniu i stwierdzeniu przez organ braku interesu prawnego, prawidłowym rozstrzygnięciem jest umorzenie postępowania odwoławczego (zażaleniowego).

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że organ w sposób istotny naruszył wymienione wyżej przepisy K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to spowodowało konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia, o czym Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni, zgodnie z art. 153 P.p.s.a., ocenę i wskazania zawarte w niniejszym uzasadnieniu i rzetelnie, wyczerpująco zbada kwestię interesu prawnego skarżącego w odniesieniu do prawidłowo ustalonego terenu inwestycji, odnosząc się do podnoszonych przez skarżącego zarzutów i argumentów. Swoim ustaleniom organ da wyraz w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu.

Na marginesie warto jeszcze nadmienić, że wbrew twierdzeniom skarżącego, załączona do pisma z 29 sierpnia 2018 r. mapa stanowiąca załącznik graficzny do decyzji WZ z innego postępowania nie dotyczy "obszaru oddziaływania inwestycji", a obszaru analizy architektoniczno-urbanistycznej, czego nie można utożsamiać.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku, zasądzając na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. od organu na rzecz skarżącego tytułem zwrotu kosztów postępowania kwotę 597 zł, na którą składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w wysokości [...] zł, koszt zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł - wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego - określone w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265) oraz uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.