Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 303/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1, art. 157 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.), Sędzia NSA Marzenna Linska- Wawrzon, Sędzia WSA (del.) Marcin Kamiński, Protokolant sekretarz sądowy Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. z/s w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] września 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2582/16 w sprawie ze skargi B.. z/s w W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia [...] września 2017 r. sygn. VII SA/Wa 2582/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B.N. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r. znak: [...]. Zaskarżonym postanowieniem organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a., uchylił - wydane na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. - postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 206 r. znak: [...] o odmowie wszczęcia na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej "Cz." postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej B.N. sp. z o.o. pozwolenia na budowę oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wniosła B.N. sp. z o.o. z siedzibą w W., zaskarżając go w całości.

W oparciu o art. 174 pkt 1 i 2 ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "P.p.s.a.") zaskarżonemu wyrokowi Spółka zarzuciła naruszenie:

1) prawa materialnego:

- art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w nieprawidłowym uznaniu, że nawet najmniejsze oddziaływanie danej inwestycji na nieruchomość sąsiednią powinno powodować włączenie jej do obszaru oddziaływania inwestycji, pomimo tego, że przedmiotowe oddziaływanie nie wiąże się z ograniczeniem w możliwości zagospodarowania tej nieruchomości, podczas gdy z treści powyższych przepisów taki wymóg nie wynika,

- art. 61a § 1 K.p.a., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w nieprawidłowym uznaniu, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do zastosowania przedmiotowego przepisu, podczas gdy wbrew twierdzeniom Sądu ustalony dotychczas stan faktyczny i prawny był wystarczający do stwierdzenia, iż Spółdzielni Mieszkaniowej "Cz." nie przysługuje legitymacja do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności zakwestionowanej decyzji;

2) przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez brak wymaganego tym przepisem wystarczającego uzasadnienia Sądu w zakresie motywów uznania, że nieruchomości Spółdzielni Mieszkaniowej "Cz." znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego oraz pominięcie okoliczności, że działka numer ew. [...] jest działką już zabudowaną budynkiem usługowo-handlowym, co w praktyce wyłącza możliwość jej zabudowy w zbliżeniu 4 m do granicy nieruchomości Spółki,

- art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 61a § 1 K.p.a. poprzez błędne oddalenie skargi, pomimo niezgodności z prawem zaskarżonego postanowienia.

Strona wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka wskazała, że analiza sprawy nie wykazała, aby z konkretnego przepisu powszechnie obowiązującego prawa miały wynikać dla Spółdzielni jakiekolwiek ograniczenia w swobodnym korzystaniu z nieruchomości w związku z realizacją planowanej inwestycji. Wbrew twierdzeniom organu drugiej instancji, takim przepisem nie jest w szczególności § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z [...] kwietnia 2004 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zarówno organ odwoławczy, jak i Sąd pierwszej instancji pominęły bowiem okoliczność, że działka nr ew. [...] jest działką już zabudowaną. Na przedmiotowej nieruchomości zlokalizowany jest budynek usługowo-handlowy. Zajmuje on większą część działki, wyłączając tym samym w istotnym zakresie możliwość zabudowy pozostałej jej części. W związku z tym nie sposób twierdzić, że planowana inwestycja ograniczy możliwość zagospodarowania działki nr ew. [...]. Obecnie realizacja racjonalnej zabudowy w zbliżeniu 4 m do granicy nieruchomości inwestora nie jest już bowiem możliwa ze względu na istniejącą na działce Spółdzielni zabudowę. Przez oddziaływanie obiektu, o którym w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, należy rozumieć takie oddziaływanie, które narusza konkretne normy prawa materialnego, np. przepisy techniczno-budowlane, dające określonemu podmiotowi podstawę do wywodzenia własnego interesu prawnego. Jeżeli projektowana inwestycja nie powoduje naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego, nie wykazuje sprzeczności z normami wynikającymi z przepisów ustawy Prawo budowlane, przepisów dotyczących warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisów z zakresu ochrony przeciwpożarowej, prawa wodnego, czy też prawa ochrony środowiska itp., to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające interes prawny innych osób i nie uzasadniają przyznania przymiotu strony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej powoływana również jako "P.p.s.a.") uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

O naruszeniu powołanego przepisu można mówić przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera jednego z wymienionych nim elementów. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 39) art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną również wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. W takiej bowiem sytuacji strony postepowania sądowoadministracyjnego nie mają sposobności zapoznania się z tokiem rozumowania i argumentacją sądu, a w dalszej perspektywie wyłączona jest możliwość dokonania przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawiono stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowisko organu administracji, a także podano i wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia. Uzasadnienie nie pozostawia wątpliwości, co do tego, jaki stan faktyczny Sąd przyjął za podstawę rozstrzygnięcia. Zawarto w nim ocenę zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. Treść uzasadnienia odzwierciedla tok rozumowania Sądu i wskazuje przyczyny, które doprowadziły do konkluzji, że w rozpoznanej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie naruszył przepisów postępowania, ani prawa materialnego. Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia jednoznacznie wskazuje, że w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie niedopuszczalne było wydanie przez Wojewodę Małopolskiego postanowienia na podstawie art. 61a K.p.a., ponieważ przepis ten znajduje zastosowanie tylko w sytuacji oczywistego braku przymiotu strony przez podmiot żądający wszczęcia postępowania. W okolicznościach rozpoznanej sprawy kwestia ta wymagała natomiast wyjaśniania poprzez ustalenie, czy wysokość projektowanych budynków i odległości dzielące je od nieruchomości znajdującej się w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "Cz.", sprawiają, że nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, wyznaczonej na podstawie § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 – stan prawny na dzień wydania postanowienia zaskarżonego do Sądu pierwszej instancji; dalej powoływane jako r.w.t.).

Biorąc powyższe pod uwagę, nie znaleziono podstaw, by stwierdzić naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 141 § 4 P.p.s.a.

Okoliczność, że stanowisko Sądu pierwszej instancji odnośnie do niedopuszczalności zastosowania w sprawie art. 61a § 1 K.p.a. jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącą skargę kasacyjną nie oznacza, że uzasadnienie orzeczenia zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej. O ile bowiem uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przez sąd przyjęty i dlaczego, to art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, za pomocą której strona może skutecznie podważyć prawidłowość przyjętego stanu faktycznego, bądź ocenę okoliczności faktycznych przez pryzmat właściwych przepisów prawa materialnego. Bez odniesienia się do treści np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. lub art. 151 P.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego, nie jest zatem możliwe skuteczne zakwestionowanie stanowiska sądu pierwszej instancji, który formalnie z nałożonego na niego obowiązku się wywiązał, ale w ocenie strony przyjęte ustalenia są merytorycznie błędne (zob. uzasadnienie powołanej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r.).

Stawiając zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. wnoszący skargę kasacyjną nie podważył więc skutecznie ani przyjętego w zaskarżonym wyroku stanu faktycznego, ani dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny tego stanu faktycznego.

Zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a. (w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania postanowienia zaskarżonego do Sądu pierwszej instancji), gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Powołany przepis jest przepisem postępowania, zatem autor skargi kasacyjnej nieprawidłowo zarzucił jego naruszenie w ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. (naruszenie prawa materialnego). Ponieważ jednak w ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 (naruszenie przepisów postępowania) powiązał jego naruszenie m.in. z art. 151 P.p.s.a., wskazany błąd nie stanowił przeszkody dla odniesienia się do zarzutu naruszenia art. 61a § 1 K.p.a.

Należy zatem stwierdzić, w pełni podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji, że analizowany przepis znajduje zastosowanie wyłącznie do sytuacji, gdy okoliczności wskazywane przez podmiot występujący z żądaniem przeprowadzenia postępowania administracyjnego - określające jego legitymację do złożenia wniosku - w oczywisty sposób przeczą tezie o istnieniu po jego stronie interesu prawnego. Zastosowanie art. 61a § 1 K.p.a. jest więc dopuszczalne na przykład, gdy osoba występująca z wnioskiem do organu administracji nie powołuje się nawet na własny interes prawny, tylko twierdzi – nie dysponując przy tym stosownym pełnomocnictwem – że działa w imieniu bliżej nieokreślonej społeczności lokalnej.

W przypadku natomiast, jeżeli obowiązkiem organu administracji jest wyjaśnienie kwestii podmiotowej, to jest weryfikacja legitymacji materialnoprawnej osoby żądającej przeprowadzenia postepowania, która powołuje się na własny interes prawny, to żądanie takiej osoby wszczyna postępowanie. Tylko w toku postepowania można dokonać niezbędnych ocen w zakresie norm prawa materialnego, odnoszących się do praw podmiotu wnoszącego żądanie, a w konsekwencji ustalić, czy podmiot ten ma interes prawny w sprawie. Załatwienie takiego żądania powinno nastąpić w drodze wydania decyzji. Jeżeli przeprowadzone postępowanie doprowadzi do ustalenia, że wnoszący podanie nie legitymuje się interesem prawnym, będzie to decyzja umarzająca postępowanie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. (podobnie Plucińska-Filipowicz A. [w:] Plucińska-Filipowicz A. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do zmian wprowadzonych ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. LEX/el., 2011. Komentarz do art. 61a).

Należy podkreślić, że jedną z podstawowych wartości wywodzonych z zasady demokratycznego państwa prawa (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) jest prawo do czynnego udziału w postępowaniu, które obejmuje w zakresie prawa do obrony, nie tylko prawo zaskarżenia ale przede wszystkim prawo do wysłuchania. Zasada ta znajduje przełożenie na różne gwarancje procesowe określone przepisami K.p.a., jak np. prawo do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1, art. 81), prawo dostępu do akt sprawy (art. 73 § 1), prawo wnioskowania o przeprowadzenie dowodu (art. 78 § 1), czy udziału w jego przeprowadzeniu (art. 79 § 2). Stanowiące korelat powyższych uprawnień obowiązki organu administracji w zakresie realizacji zasady czynnego udziału, mogą zostać zrealizowane w postępowaniu administracyjnym, a nie "poza nim" – przed jego wszczęciem.

Właśnie z powyższych względów, gdy tak jak w przedmiotowej sprawie, podmiot występujący z żądaniem wszczęcia postępowania powołuje się na swój interes prawny (zob. uzasadnienie wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej "Cz." z dnia [...] lutego 2016 r.), ustalenie zasadności tego żądania musi być oparte na czynnościach wyjaśniających, które organ administracji zobowiązany jest prowadzić w toku postepowania administracyjnego, z poszanowaniem prawa procesowego, w szczególności zaś zasad postępowania administracyjnego. Nie można tracić z pola widzenia, że niejednokrotnie owe czynności obejmować będą szczególnie złożone działania prawne organu administracji, i to zarówno w zakresie wykładni norm prawa materialnego, jak i ustaleń stanu faktycznego (np. w zakresie ustalenia obszaru oddziaływania planowanego obiektu budowlanego). Dlatego też ewentualna, negatywna dla podmiotu wnoszącego podanie weryfikacja jego twierdzenia o posiadaniu w sprawie interesu prawnego, może skutkować wyłącznie wydaniem decyzji umarzającej postępowanie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. (tak też B. Adamiak [w:] w B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postepowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2012 r., str. 297-298).

Z przedstawionych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny zaakceptował przyjętą w zaskarżonym wyroku wykładnię art. 61a § 1 K.p.a.

Zgodnie z art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W okolicznościach przedmiotowej sprawy Spółdzielnia Mieszkaniowa "Cz." wystąpiła wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej B.N. sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę.

Decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter konstytutywny. Daje bowiem inwestorowi prawo do realizacji określonej budowy (wykonywania robót budowlanych) i określa warunki korzystania z tego prawa. Pozwolenie na budowę niewątpliwie oddziałuje też na prawa osób trzecich. Z jednej strony jest zatem aktem pozytywnym dla jego adresata (inwestora), a z drugiej oddziałuje obciążająco na prawa osób trzecich (sąsiadów). Konsekwencją tego jest konieczność uczestnictwa w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę osób trzecich, co daje możliwość prawidłowej oceny przedsięwzięcia. Dlatego, mocą art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.; stan prawny na dzień wydania zaskarżonej decyzji – dalej powoływana również jako P.b.), poza inwestorem, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar odziaływania rozumie się natomiast, zgodnie z art. 3 pkt 20 P.b., teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.

Co do zasady, także w trybie nadzwyczajnym dotyczącym pozwolenia na budowę, krąg podmiotów uznawanych za strony postępowania powinien być ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 P.b. Wobec materialnoprawnej tożsamości spraw prowadzonych w różnych trybach brak jest racjonalnych podstaw do rozszerzenia kręgu stron postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego. Jednocześnie w sprawach dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji wskazuje się, że w konkretnej sprawie stroną mogą być nie tylko podmioty uznane za strony w postępowaniu zwykłym, lecz każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki decyzji, np. w razie pominięcia strony w postępowaniu zwykłym, albo zbycia nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania danej inwestycji. Nie zawsze zatem osoba, która miała przymiot strony w postępowaniu zwykłym, musi mieć ten przymiot w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji i na odwrót (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 2112/17 i z dnia 17 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1387/07. Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Kwestie te należy za każdym razem rozważyć indywidualnie, odpowiadając na pytanie, jakiego interesu - prawnego, czy faktycznego - podmiotu domagającego się stwierdzenia nieważności, mogłyby dotyczyć skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji.

Przepisy odrębne, o których mowa w art. 3 pkt 20 P.b., to regulacje prawa powszechnie obowiązującego, które wyznaczają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego. Są to zarówno akty wykonawcze do P.b., w tym w szczególności rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 – stan prawny na dzień wydania postanowienia zaskarżonego do Sądu pierwszej instancji; dalej powoływane również jako r.w.t.), jak i ustawy szczególne wraz z aktami wykonawczymi do nich, np. z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, prawa wodnego, czy ustawy o drogach publicznych.

W okolicznościach rozpoznanej sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że ograniczenie w zagospodarowaniu nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] przez Spółdzielnię Mieszkaniową Cz. wynika z § 13 w zw. z § 12 r.w.t.

Zgodnie z § 12 ust. 1 r.w.t., jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy; 2) 3 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

Stosownie natomiast do treści § 13 ust. 1 pkt 1 r.w.t. odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli: 1) między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż: a) wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m, b) 35 m - dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35 m.

Jak z kolei wynika ze stanu faktycznego rozpoznanej sprawy, wysokość objętych pozwoleniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] budynków A i B wynosi ponad 24,00 m, a ich odległości od nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] wynoszą 4,3 m (dla budynku A) i 4,4 m (dla budynku B).

W świetle powyższego, związane z projektowanym zespołem budynków wymagania wynikające z § 13 ust. 1 r.w.t., mogą ograniczyć zagospodarowanie nieruchomości Spółdzielni Mieszkaniowej "Cz." w sposób dopuszczalny w świetle § 12 ust. 1 r.w.t.

Okoliczność, że nieruchomość ta jest obecnie zabudowana budynkiem handlowo-usługowym, zajmującym większą część działki, co - jak wywodzi autor skargi kasacyjnej – wykluczać ma realizację racjonalnej zabudowy w zbliżeniu 4 m do granicy działki – nie uprawniała do wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Przepis art. 3 pkt 20 P.b. należy bowiem interpretować łącznie z art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b., który zobowiązuje do uwzględnienia w procesie inwestycyjnym poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, co polega m.in. na umożliwieniu właścicielom (użytkownikom wieczystym) nieruchomości znajdujących się w tym obszarze skorzystania z prawa zabudowy w takim zakresie, w jakim przysługuje ono inwestorowi. Zachodzi więc potrzeba dokonania wyważania interesów inwestora i właścicieli działek sąsiednich, a co za tym idzie uwzględnienie zarówno istniejącej na tych działkach zabudowy, jak i możliwości ich zabudowy w przyszłości (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2862/16 i z dnia 14 września 2006 r. sygn. akt II OSK 1090/05. Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl; Piątek W. [w:] Gliniecki A. (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, WK 2016 – komentarz do art. 5).

Wobec opisanej wyżej wysokości i usytuowania projektowanej zabudowy względem nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] ustalenie, czy Spółdzielnia Mieszkaniowa "Cz." legitymuje się interesem prawnym, nie mogło zatem nastąpić "poza postępowaniem", bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Niedopuszczalne więc było załatwienie jej wniosku postanowieniem wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a. Jak trafnie skonstatował Sąd pierwszej instancji, organ administracji powinien był wszcząć postępowanie i wyjaśnić, czy działka ewidencyjna nr [...] znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji wyznaczonym na podstawie § 13 r.w.t.

Nie ma dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy znaczenia, podkreślana przez wnoszącą skargę kasacyjną, okoliczność, że planowana inwestycja spełnia wymagania § 13 r.w.t. W świetle art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 P.b., posiadanie przymiotu strony nie jest bowiem uzależnione od naruszenia przez projektowany obiekt budowlany przepisów odrębnych. W art. 3 pkt 20 P.b. posłużono się określeniem o wprowadzeniu, na terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu, wynikających z przepisów odrębnych ograniczeń w zagospodarowaniu, w tym ograniczeń w zabudowie. Wprowadzenie na terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego, ograniczeń w zabudowie, nawet zgodnych z przepisami odrębnymi, oznacza więc przynależność tego terenu do obszaru oddziaływania obiektu. Przymiot strony zgodnie z art. 28 ust. 2 P.b. nie jest zatem zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza w tym względzie normy, lecz wynika z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 lutego 219 r. sygn. akt II OSK 848/19, z dnia 24 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 514/17, z dnia 11 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 2021/16. Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z powyższych względów także zarzut błędnego zastosowania art. 61a § 1 K.p.a., jak również zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, należało uznać za pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. w zw. z art. 61a § 1 K.p.a. sprowadza się w istocie do podważenia przyjętej przez Sąd pierwszej instancji wykładni art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 oraz stanowiska o niedopuszczalności zastosowania w realiach rozpoznanej sprawy art. 61a § 1 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się do oceny prawnej dokonanej w tym zakresie powyżej, zatem bezprzedmiotowe jest powtarzanie jej w tym miejscu. Należy jedynie wyjaśnić, że art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych mógłby zostać naruszony takim orzeczeniem Sądu pierwszej instancji, które zostałoby podjęte w związku z przyjęciem przez ten Sąd do oceny zaskarżonego aktu kryterium innego, aniżeli zgodność z prawem, czego rozstrzygnięciu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie można zarzucić. Z uwagi na przedmiot zaskarżonego postanowienia Sąd dokonał kontroli jego legalności, dokonując wykładni oraz oceny dopuszczalności zastosowania art. 61a § 1 K.p.a. wobec wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej "Cz.". Przepis art. 151 P.p.s.a zawiera natomiast normę wynikową, wskazującą, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać sąd w razie nieuwzględniania skargi. Jego naruszenie może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdy Sąd, uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, wyda orzeczenie oddalające skargę, lub gdy uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, uwzględni ją. Taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stwierdziwszy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, oddalił ją na podstawie art. 151 P.p.s.a.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.