Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 387/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2010-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 października 2010 r. sprawy ze skargi T. G. i J. G. na postanowienie Wojewody P. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie wznowienia postępowania zatwierdzającego projekt budowlany 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Starosty G. z dnia [...] marca 2010 roku numer [...]; 2. uchyla postanowienie Starosty G. z dnia [...] lipca 2008 roku numer [...]; 3. stwierdza, że zaskarżone postanowienia nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 4. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżących T. G. i J. G. kwotę 100,00 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.-


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem Wojewody P. z dnia [...] kwietnia

2010 r. nr [...] utrzymano w mocy postanowienie Starosty G. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] odmawiające podjęcia zawieszonego z urzędu postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego oraz płyty gnojowej i zbiornika na gnojówkę, zbiornika na gnojowicę oraz zbiornika na ścieki na części działek nr [...],[...] i [...], położonych we wsi T., gm. G.

U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia.

W dniu 6 lutego 2008 r. J. i T. G. złożyli wniosek o wydanie pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego - obory o obsadzie 30 DJP, zbiornika na gnojówkę o poj. 50 m³, zbiornika na gnojowicę o poj 170 m³, płyty gnojowej o pow. 60 m², zbiornika na ścieki o poj. 11 m³ na działce nr[...], [...],[...] we wsi T., gmina G. załączając: 4 egzemplarze projektu budowlanego, decyzję o warunkach zabudowy wydaną przez Wójta Gminy G., oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością nr[...], [...], [...]na cele budowlane oraz postanowienie Wójta Gminy o wyrażeniu zgody na budowę budynku inwentarskiego - obory po granicy działki gminnej - drogi nr [...], (uzgodniono przeniesienie drogi w inne miejsce).

Po dokonaniu analizy dokumentów Starosta G. decyzją w dniu [...] lutego 2008 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę wnioskowanej inwestycji. Następnie w dniu 28 kwietnia 2008 r. Wójt Gminy G. wystąpił do Starosty G. z prośbą o ponowne rozpatrzenie w/w wniosku

o pozwolenie na budowę, gdyż postanowienie z dnia [...] lutego 2008 r. wyrażające zgodę na budowę opisanej inwestycji po granicy z działką nr [...] straciło ważność.

W dniu [...] kwietnia 2008 r. Starosta wydał postanowienie o wznowieniu postępowania oraz postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. Te ostatnie rozstrzygniecie zostało utrzymane w mocy postanowieniem Wojewody P. z dnia [...] czerwca 2008 r.

W dniu 19 czerwca 2008 r. Starosta G. nałożył na inwestorów obowiązek uzupełnienia wniosku z dnia 6 lutego 2008 r. poprzez: 1) dostarczenie dokumentu uprawiającego do dysponowania działką nr 198 na cele budowlane,

2) dostarczenie aktualnych uzgodnień z Wójtem Gminy G. w sprawie przeniesienia drogi. W wykonaniu powyższego obowiązku, inwestorzy w dniu

27 czerwca 2008 r. dostarczyli uzgodnienia z Wójtem Gminy w sprawie przeniesienia drogi o nr [...], informując jednocześnie, iż są w trakcie załatwiania spraw związanych z nabyciem uprawnień do dysponowania działką nr [...].

W tym stanie rzeczy Starosta G. uznał, iż wydanie orzeczenia merytorycznego w kwestii pozwolenia na budowę uzależnione jest od uzyskania praw do dysponowania nieruchomością nr [...] na cele budowlane i postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zawiesił postępowanie w sprawie, do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, tj. do czasu dokonania zamiany gruntów zgodnie z opracowanym planem zagospodarowania przestrzennego miejscowości T., który przewiduje szerokość drogi 4,5 m.

W dniu 25 lutego 2010 r. J. i T. G. zwrócili się do Starosty G. z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania. Organ nie uwzględnił jednakże tego wniosku i postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] odmówił podjęcia zawieszonego postępowania, wskazując, iż w dalszym ciągu nie ustała przyczyna jego zawieszenia, ponieważ inwestorzy nie uzyskali prawa do dysponowania nieruchomością nr [...] na cele budowlane, co jest uzależnione od zamiany gruntów pomiędzy inwestorami i Urzędem Gminy w G.

Na to postanowienie T. i J. G. złożyli zażalenie, w którym podnieśli, iż nie ponoszą winy za zaistniałą sytuację. Organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę powinien czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Skarżący wskazali, iż gdyby wiedzieli o zmianie ustaleń dotyczących przeniesienia drogi, swoją inwestycję zlokalizowaliby w innym miejscu. Składając oświadczenie o prawie do dysponowania działkami o nr [...], [...] i [...] sądzili, że mają do tego prawo. Zgodnie z ustaleniami

z Wójtem Gminy G. przenieśli drogę (działka nr [...]) na koniec działki nr [...], na co wyrazili zgodę właściciele działek sąsiednich. Natomiast Wójt żąda przeniesienia drogi na koniec działki nr [...], na którą nie wyrażają zgody skarżący i sąsiad. Nadto poszerzenie drogi do 4,5 m spowoduje konieczność wykupienia przez Gminę gruntu niezbędnego do poszerzenia drogi. Końcowo podnieśli, iż budowę realizowali zgodnie z pozwoleniem na budowę a wstrzymanie budowy powoduje duże straty materialne. Wybudowanie budynku inwentarskiego, nastąpiło z naruszeniem granic działki gminnej - drogi wewnętrznej o nr [...] w sytuacji braku uwzględnienia przez organ realnych możliwości jego budowy, co nie może prowadzić do przerzucenia na inwestorów wszystkich, negatywnych skutków prawnych związanych z wybudowaniem tego obiektu.

Organ odwoławczy po zbadaniu sprawy stwierdził, że zarzuty podnoszone

w zażaleniu nie znajdują uzasadnienia i nie podlegają uwzględnieniu. Organ l instancji nie miał bowiem podstaw do podjęcia zawieszonego postępowania, ze względu na to, że nie ustała przyczyna jego zawieszenia. Skarżący nadal nie mają prawa do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane, ponieważ postanowienie z dnia [...] lutego 2008 r., wyrażające zgodę na budowę w/w inwestycji przy granicy z działką nr [...] straciło ważność. Zarzut, że to organ l instancji ponosi odpowiedzialność za zaistniałą sytuację nie znajduje potwierdzenia. Do wniosku o pozwolenie na budowę inwestorzy załączyli oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomościami o nr [...], [...] i [...], co upoważniało Starostę G. do wydania decyzji. Według ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych organ nie ma prawa, ani obowiązku badania, czy oświadczenie jest zgodne z rzeczywistością. Taka odpowiedzialność ciąży na osobie, która je składa. Organ l instancji nie miał też podstaw, ani powodu do występowania do Ministra Infrastruktury z wnioskiem o upoważnienie do wydania zgody na odstąpienie od warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ponieważ zgodnie z wnioskiem o pozwolenie na budowę jak też oświadczeniem wszystkie trzy działki były objęte projektem zagospodarowania i nie naruszały tych warunków. Obciążanie winą Starostę G., że nie śledził spraw związanych z zamianą gruntu jest nieuzasadnione. Organ orzeka na podstawie dokumentów przedłożonych przez inwestora. Za nieporozumienia związane z zamianą działek pomiędzy inwestorami i Wójtem Gminy G. nie ponosi odpowiedzialności Starosta G.

Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem J. i T. G. wywiedli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zarzucając organowi naruszenie art. 3 pkt 11, 32 ust. 4 pkt 2, 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003, Nr 207, poz. 2016) oraz art. 7, 77 § 1 i 2, 80 i 97 § 1 pkt 4 kpa.

W uzasadnieniu wyjaśnili, iż w związku z tym, że ich działka siedliskowa składa się z dwóch działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...]i jest podzielona działką gminną o nr [...] - drogą o szerokości 3 m, a droga ta służy jedynie obsłudze pól, jako lokalna droga dojazdowa do ich gruntów, i nie jest użytkowana przez mieszkańców T., Wójt Gminy G. zaproponował, aby wystąpili z wnioskiem o wyrażenie zgody na budowę budynku inwentarskiego - obory po granicy działki gminnej - drogi nr [...], złożyli wniosek o wydanie pozwolenia na budowę i o ustalenie warunków zabudowy dla w/w inwestycji - na terenie obejmującym część działek o numerach ewidencyjnych: [...], [...] i [...], a także wniosek o przeniesienie działki gminnej - drogi nr [...] na koniec działki o nr [...] po granicy z działką nr [...], stanowiącej ich własność oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością nr [...], [...],[...] na cele budowlane. Tak też uczynili. Pomimo, że nie posiadali aktu własności działki gminnej - drogi nr [...], to jednak w dniu 29 lutego

2008 r. otrzymali zgodę na dysponowanie w/w gruntem na cele budowlane, uzyskali wymagane zezwolenia, jak i zgodę na budowę budynku inwentarskiego - obory po granicy działki gminnej - drogi wewnętrznej nr [...]. Po uprawomocnieniu się decyzji o pozwoleniu na budowę przystąpili do realizacji inwestycji.

W dniu 4 kwietnia 2008 r. w miejscowości T. doszło do spotkania stron zainteresowanych w sprawie ustalenia propozycji przeniesienia działki gminnej - drogi nr [...]. W trakcie wzajemnych ustaleń Wójt Gminy G. poinformował ich, iż "przeniesienie drogi może nastąpić dopiero po geodezyjnym wytyczeniu przez uprawnionego geodetę i za zgodą stron oraz, że propozycja przeniesienia drogi w miejsce wskazane przez nich jest niemożliwa z uwagi na brak spełnionego wymogu bezpieczeństwa ruchu, a istniejący budynek ogranicza widoczność dla włączających się w drogę powiatową". Następnie przytoczono im opinię Zarządu Dróg Powiatowych w G. z dnia [...] lutego 2008 r. oraz opinię urbanistyczną Ł. Zespołu Projektowo - Inwestycyjnego w Ł. z dnia [...] września 2008 r. stwierdzającą, iż działka gminna - droga nr [...] powinna być przeniesiona do granicy działki [...], będącej ich własnością oraz działki nr[...], należącej do K. T., inne propozycje przeniesienia drogi nie mają zastosowania. W przypadku braku akceptacji przedmiotowa droga pozostanie w pierwotnym jej położeniu. W związku z tym, nie doszło do podpisania aktu notarialnego zamiany nieruchomości nr [...] stanowiącej własność gminy na działki nr [...],[...] i [...] stanowiące własność T. i J. G. oraz dożywotnika E. Ł., ponieważ na zamianę działek właściciele nie wyrazili zgody.

W dalszej części uzasadnienia wskazali, iż o wyżej opisanych opiniach Zarządu Dróg Powiatowych w G. oraz Ł. Zespołu Projektowo - Inwestycyjnego w Ł. dowiedzieli się w dniu 4 kwietnia 2008 r., a otrzymali je dopiero w dniu 15 kwietnia 2008 r., czyli po wzniesieniu już inwestycji budowlanej. Opinie te zapadły na początku lutego 2008 r., czyli jeszcze przed wydaniem decyzji nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Oznacza to, że został naruszony art. 106 oraz 9 kpa. W tym miejscu stwierdzili, iż gdyby w odpowiednim czasie byli poinformowani przez organ administracji publicznej o zapadłych opiniach, nigdy nie wystąpiliby z wnioskiem o przeniesienie działki gminnej - drogi nr [...] - na koniec działki o nr [...] po granicy z działką nr [...]stanowiącej ich własność i pobudowanie budynku inwentarskiego - obory po granicy tej działki. Inwestycję swoją usytuowaliby w innym miejscu.

Nadto podali, iż zgodnie z treścią art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Legitymowanie się tym prawem przez inwestora ma znaczenie na etapie udzielania pozwolenia na budowę. Skarżący, co prawda posiadali zgodę Wójta Gminy G. na budowę budynku inwentarskiego - obory po granicy działki gminnej - drogi nr [...], jednakże nie posiadali tytułu prawnego do tej działki. Na tym etapie, Starosta G. działając w trybie art. 77 § 1 i 2 kpa, powinien wezwać inwestora do przedłożenia dokumentu potwierdzającego nabycie własności działki gminnej - drogi nr [...] lub potwierdzającego zawarcie umowy przedwstępnej zamiany nieruchomości. W przedmiotowej sprawie istotne znaczenie ma również treść art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którym pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ustawowe odesłanie do przepisów procedury karnej nie wyłącza jednakże stosowania zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego zasad postępowania, nakładających na organ rozpoznający sprawę obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 kpa.). Oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane składane przez stronę w postępowaniu administracyjnym, korzysta z domniemania prawdziwość, ale tylko w przypadku, gdy nie jest ono sprzeczne z innymi dowodami lub okolicznościami i faktami znanymi organowi administracyjnemu z urzędu.

W przedstawionych wyżej okolicznościach sprawy, nie zachodzą zdaniem skarżących, przesłanki zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie wznowienia postępowania w przedmiocie decyzji o pozwoleniu na budowę, do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, tj. do czasu dokonania zamiany gruntów zgodnie z opracowanym planem zagospodarowania przestrzennego. Zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Chodzi, więc tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej od uprzedniego rozpatrzenia zagadnienia wstępnego. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpoznanie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Organ nie może, zawieszając postępowanie administracyjne na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa kierować się przewidywaniami, co do wyniku postępowania, lecz jedynie tym czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Zwrócili przy tym uwagę, iż Wójt Gminy G. pismem z dnia 7 lipca 2009 r. poinformował ich o zamiarze przystąpienia do procedury wynikającej z ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, nadto nadmienił, iż opracowywany plan zagospodarowania przestrzennego uwzględnia nowy przebieg drogi po ich działkach. Jednakże zapomniano o tym, że uchwalając plan zagospodarowania przestrzennego i wytyczając nowe drogi publiczne na terenach prywatnych, samorząd gminy będzie musiał wypłacić im odszkodowanie za zajęcie pasów gruntu. Dojdzie zatem do wywłaszczenia, a działka gminna - droga wewnętrzna o nr [...] nadal pozostanie we władaniu zarządcy. Samo zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ, na losy sprawy administracyjnej nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Należy również wziąć pod uwagę, że odstęp czasowy pomiędzy decyzją o lokalizacji drogi a wykupem gruntu potrafi mierzyć kilka i więcej lat. Właścicielowi nieruchomości odbierana jest możliwość inwestowania na nieruchomości, a wykup gruntu następuje wtedy, gdy stosowne instytucje publiczne podejmą wolę realizacji wcześniej zaplanowanego przedsięwzięcia. Straty właściciela nieruchomości są wprost proporcjonalne do długości procesu inwestycyjnego.

Skarżący podnieśli także, iż uzyskanie tytułu prawnego do nieruchomości działki gminnej - drogi wewnętrznej nr [...], objętej wnioskiem na cele budowlane straciło obecnie sens, ponieważ Starosta G. w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] kwietnia 2008 r. stwierdził, że wydane przez Wójta Gminy G. postanowienie z dnia [...] lutego 2008 r. dotyczące wyrażenia zgody na budowę w/w inwestycje straciło swoje znaczenie z powodu nie wyrażenia przez nich zgody na przeniesienie przedmiotowej drogi.

Na tej podstawie wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego jego wydanie postanowienia organu I instancji oraz postanowienia Starosty G. z dnia [...] lipca 2008r. nr [...], postanowienia Starostwa Powiatowego w G. z dnia [...] kwietnia 2008 r., ewentualnie (w ostateczności) decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skardze nie można było odmówić słuszności, albowiem zaskarżone postanowienia oraz poprzedzające je rozstrzygnięcie w przedmiocie zawieszenia postępowania zapadły z naruszeniem prawa materialnego, które to naruszenia miały wpływ na wynik postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Zasada legalności obowiązująca w postępowaniu sądowoadministracyjnym obliguje Sąd do kontroli aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, przy czym – zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej zwana jako p.p.s.a.) – Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli tylko Sąd, niezależnie od zarzutów

w niej podniesionych i wniosków w niej sformułowanych, stwierdzi istnienie naruszenie prawa materialnego lub procesowego, skutkujące koniecznością wzruszenia zaskarżonego aktu.

Przedmiotem dokonywanej w niniejszym postępowaniu kontroli jest postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego z urzędu postępowania w sprawie wznowienia postępowania o pozwoleniu na budowę budynku inwentarskiego.

W tym miejscu zauważyć należy, iż postępowanie administracyjne jest ciągiem czynności procesowych uregulowanym prawem, podejmowanych przez organy administracyjne oraz inne podmioty postępowania w celu rozpoznania

i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Ze względu na celowy charakter postępowania administracyjnego – jego tok powinien opierać się na pewnych racjonalnych założeniach, między innymi winien mieć charakter ciągły, to znaczy toczyć się bez przerwy od momentu wszczęcia postępowania aż do chwili wydania decyzji przez organ je prowadzący. Oczywiście nie sposób wykluczyć przerwy

w toczącym się postępowaniu czy to z przyczyn faktycznych czy – prawnych, stąd

w pewnych okolicznościach nieuniknione będzie zastosowanie instytucji zawieszenia postępowania. Podkreślić jednakże należy, iż zawieszenie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych prawem.

Podstawą materialnoprawną podjętego rozstrzygnięcia stanowi przepis art. 97

§ 1 pkt 4 kpa. Powyższa norma prawa wyznacza zasady obligatoryjnego zawieszenia postępowania. Zgodnie z jej treścią postępowanie podlega zawieszeniu, gdy rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W doktrynie prawa wskazuje się, iż zawieszenie na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: 1) postępowanie administracyjne musi być w toku, 2) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, 3) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte (tak: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wydanie 7, wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, str. 444).

Na tle rozpatrywanej sprawy kwestią wymagającą - zdaniem Sądu - wyjaśnienia jest również termin "zagadnienia wstępnego". Zgodnie z prezentowaną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie wstępne dotyczy sytuacji, kiedy rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy będącej przedmiotem postępowania uzależnione jest od wcześniejszego zagadnienia materialnoprawnego, które z istoty swej należy do kompetencji innego organu administracyjnego lub sądu

i nie było wcześniej prawomocnie przesądzone (vide: postanowienie NSA z dnia

21 listopada 1996 r., sygn. akt I SA/Kr 519/96, Lex nr 28934). Jednocześnie podkreśla się, iż bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego (wstępnego) przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie nie jest możliwe (wyrok NSA z dnia 21 września 2001 r., sygn. akt I SA 2314/200, Lex Polonica, wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 731/08, Lex 526516). Podobnie w doktrynie prawa wskazuje się, iż rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji (por. W. Dawidowicz: Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, s. 127-128). Mówiąc inaczej, treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu, do którego kompetencji należy wydanie takiego rozstrzygnięcia, jest koniecznym elementem podstawy rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji przez organ administracji (wyrok NSA z dnia 21 lipca 1992 r., sygn. akt III SA 1041/92, publ. Lex Polonica).

Reasumują stwierdzić należy, iż zagadnieniem wstępnym mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Przy ocenie czy dana kwestia stanowi zagadnienie wstępne niezbędne jest też uprzednie ustalenie związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a zagadnieniem wstępnym.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy w pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż wskazane przez organy obu instancji przyczyny przerwania postępowania i odłożenia decyzji w czasie nie uzasadniały zastosowania

z urzędu instytucji zawieszenia postępowania. Argumenty podnoszone w tej mierze nie znajdują bowiem potwierdzenia w przepisach obowiązującego prawa i dlatego uznać je należało za całkowicie nietrafne.

W ocenie Sądu rozstrzygnięcie w kwestii dokonania zamiany działki nr [...] zgodnie z opracowanym projektem zagospodarowania przestrzennego, w następstwie czego skarżący ewentualnie będą mogli wykazać się prawem do dysponowania tym gruntem na cele budowlane, nie może być postrzegane jako zagadnienie wstępne dla bytu prawnego decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Nie jest to bowiem zagadnienie prejudycjalne w prowadzonym przez organy postępowaniu.

Przede wszystkim wskazać należy, iż żaden przepis ustawy z dnia 7 lipca

1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nie uzależnia wydania decyzji w wyżej wymienionej sprawie od wyniku postępowania organu jednostki samorządu terytorialnego w przedmiocie podziału działki zgodnie z projektem zagospodarowania przestrzennego, w następstwie którego inwestor ewentualne uzyska prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tym miejscu przypomnieć należy, że od wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), która znowelizowała przepis art. 32 ust. 4 pkt 2, obowiązkiem inwestora nie jest wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale złożenie oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W myśl art. 3 pkt 11 ustawy, pojęcie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć jako tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Prawo do dysponowania nieruchomością należy oceniać według prawa cywilnego. Oświadczenie jest środkiem dowodowym mającym wykazać dysponowanie przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i w razie wątpliwości podlega badaniu przez organ (może także zostać obalone - por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 179/05, ONSAiWSA 2006/3/88). Obowiązkiem organu jest, więc w takiej sytuacji ustalenie istnienia tytułu prawnego inwestora, w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, przy uwzględnieniu twierdzeń inwestora, przytaczanych przez niego dowodów i innych okoliczności mających znaczenie prawne.

Przyczyną zawieszenia postępowania administracyjnego nie może być okoliczność, którą organ prowadzący postępowanie administracyjne jest w stanie ocenić we własnym zakresie. Ocena spełnienia ustawowo określonych przesłanek do rozstrzygnięcia danej sprawy jest bowiem podstawowym obowiązkiem organów administracji, dlatego też organy te nie mogą się od niej uchylać, jeżeli nie zostało to wyłączone z ich właściwości, oczekując na dokonanie takiej oceny przez inne organy czy sąd (tak: wyrok WSA W Lublinie z dnia 26 czerwca 2008 r. II SA/Lu 300/08, Lex 509846). Podzielić przy tym należy stanowisko skarżących, iż od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpoznanie sprawy w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji. Wprawdzie przepisy kpa nie określają expressis verbis podstaw prawnych analizowanej zależność, to jednak

w orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się, że przesądza o niej treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 731/08, Lex 526516). Organ nie może więc zawieszając postępowanie administracyjne w oparciu o omawiany przepis kierować się przewidywaniami, co do ewentualnego wyniku postępowania w przedmiocie dokonania zamiany działki nr [...] zgodnie

z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania, tak jak miało to miejsce

w niniejszej sprawie, lecz tym czy w świetle posiadanych materiałów i obowiązującego prawa możliwe jest rozpoznanie sprawy i wydanie rozstrzygnięcia. Samo bowiem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ, na losy sprawy administracyjnej nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji.

W tym stanie rzeczy przyjąć należy, iż kontrolowane postanowienie odmawiające podjęcia zawieszonego postępowania z przyczyn opisanych powyżej jest niezasadne. Jak już bowiem wyżej wskazano organy obu instancji błędnie przyjęły istnienie w konkretnej sprawie podstaw do zawieszenia postępowania w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Sąd nie jest natomiast uprawniony do dokonania odmiennej interpretacji powszechnie obowiązujących przepisów dotyczących warunków zawieszenia postępowania, albowiem naruszałby w ten sposób obowiązujący porządek prawny.

Wobec stwierdzonych wyżej naruszeń, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w zw. z art. 135 p.p.s.a uchylił zaskarżone postanowienia oraz poprzedzające ich wydanie postanowienie Starosty G. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania. Organ przy ponownym rozpoznawaniu sprawy winien mieć na względzie treść wyżej wskazanych przepisów prawa i prawidłowo je stosować. Konsekwencją uchylenia zaskarżonych rozstrzygnięć było stwierdzenie, że nie podlegają one wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku – art. 152 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz skarżących, stanowiących wpis sądowy (100 zł) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 w zw. z art. 210 § 1 p.p.s.a.-