Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 531/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2019-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Inspekcja weterynaryjna
Skarżony organ: Wojewódzki Lekarz Weterynarii
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 41 ust. 1, art. 44, art. 57 ust. 1 i 7.
journal: Dz.U. 2017 poz 1855
law: Ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Gocki Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Protokolant St. inspektor sądowy Grażyna Jankowska-Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2019 r. sprawy ze skargi W. C. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia 5 października 2018 r., nr [...] w przedmiocie zwalczania chorób zakaźnych zwierząt oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez W. C. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą A w [...] (zwanym dalej "skarżącym") jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Opolu (dalej: "organ", "organ odwoławczy"), z dnia 5 października 2018 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia 15 czerwca 2018 r., nr [...], wydaną w sprawie uznania stad kur nieśnych należących do skarżącego za zakażone salmonellą oraz nałożenia obowiązków związanych z wystąpieniem zarażenia.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 6 czerwca 2018 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w [...] (dalej: PLW) rozpoczął czynności urzędowe na podstawie zawiadomienia dokonanego przez Zakład Higieny Weterynaryjnej w [...] w związku z podejrzeniem wystąpienia w A skarżącego choroby salmonellozy drobiu. W tym samym dniu sporządził protokół z dochodzenia epizootycznego i badania zwierząt. W dniu 8 czerwca 2018 r. pobrał w kurnikach (system ściółkowy utrzymania stada): "a" trzy próbki wymazów podeszwowych kur niosek towarowych (numer próbek nadany przez PLW [...]) oraz po trzy próbki kału w kurniku "b" (nr [...]) i "c" (nr próbek [...]), które w tym samym dniu zostały dostarczone do laboratorium urzędowego - Zakładu Higieny Weterynaryjnej w [...] (dalej ZHW w [...]). Badanie materiału zostało zakończone w dniu 14 czerwca 2018 r. sporządzeniem sprawozdań z badań odpowiednio: [...] (dla kurnika "a"), [...] (dla kurnika "b") i [...] (dla kurnika "c"). We wszystkich próbkach zbiorczych: z nadesłanych par wymazów podeszwowych kur niosek towarowych 27 tygodniowych (kurnik "a") oraz z nadesłanych próbek kału kur niosek towarowych 75 tygodniowych (kurnik "b") i próbek kur niosek towarowych 71 tygodniowych (kurnik "c") w laboratorium stwierdzono - Salmonella Enteritidis, w zakresie efektu hamującego nie stwierdzono zahamowania wzrostu bakterii, izolat nie posiadał cech charakterystycznych dla szczepu pałeczek Salmonella użytego w szczepionkach Priuma Salmonella E.

Z uwagi na stwierdzenie obecności pałeczek Salmonella Enteritidis w wyniku badania laboratoryjnego, wskazujących na zakażenie szczepem stada kur niosek znajdującego się w kurnikach "a", "b" i "c", organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne oraz po przeprowadzeniu urzędowego dochodzenia epizootycznego, sporządzenia protokołu z dochodzenia epidemiologicznego z dnia 15 czerwca 2018 r. wydał decyzję z dnia 15 czerwca 2018 r., nr [...], w której uznając stado kur nieśnych utrzymywanych w gospodarstwie skarżącego za zakażone pałeczkami Salmonella Enteritidis nakazał:

1) unieszkodliwienie zwłok wszystkich sztuk drobiu padłego, zgodnie z przepisami rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 (rozporządzenie o produktach ubocznych pochodzenia zwierzęcego) (Dz. Urz. UE L 300 z 14.11.2009, str. 1, z późn. zm.), oraz przyjętymi środkami wykonawczymi, zgodnie z art. 40 tego rozporządzenia;

2) w przypadku przeznaczenia jaj do spożycia przez ludzi, przemieszczanie jaj ze stad zakażonych (kurnik "a", "b" i "c") wyłącznie do zakładu przetwórczego, w którym zostaną poddane obróbce cieplnej gwarantującej wyeliminowanie wszystkich serotypów Salmonella mających znaczenie dla zdrowia publicznego (sposób postępowania z jajami jest określony w ust. 2 w części D załącznika II do rozporządzenia nr 2160/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie zwalczania salmonelli i innych określonych odzwierzęcych czynników chorobotwórczych przenoszonych przez żywność ( Dz. Urz. L 325 12.12.2003 str. 1 z póżn zm. - Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne rozdz. 3 t. 41 str. 328);

3) zniszczenie pasz lub ich zagospodarowanie przez zastosowanie środków kontroli gwarantujących pełną inaktywację pałeczek Salmonella - w przypadku uzyskania dodatniego wyniku badania laboratoryjnego próbek paszy w kierunku obecności serotypów Salmonella – w przypadku uzyskania dodatniego wyniku badania laboratoryjnego próbek paszy w kierunku obecności serotypów salmonella objętych programem;

4) zniszczenie lub zagospodarowanie ściółki oraz odchodów, które mogły ulec skażeniu, w sposób, który wyklucza zanieczyszczenie pałeczkami Salmonella, zgodnie z rozporządzeniem 1069/2009 oraz przyjętymi środkami wykonawczymi zgodnie z art. 40 tego rozporządzenia;

5) izolację drobiu znajdującego się w gospodarstwie w poszczególnych kurnikach, w których drób jest utrzymywany;

6) zastosowanie właściwych produktów biobójczych przed wejściami do kurników i wyjściami z nich, jak również przed wjazdami na teren gospodarstwa i wyjazdami z tego gospodarstwa;

7) przetrzymywanie jaj w warunkach uniemożliwiających rozprzestrzenienie zakażenia;

8) po zakończeniu cyklu produkcyjnego oczyszczenie i odkażenie kurników, w których był przetrzymywany drób ze stad zakażonych, otoczenia kurników, środków transportu oraz pozostałych przedmiotów, które mogły ulec skażeniu, pod nadzorem Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...];

9) podjęcie przez hodowcę działań mających na celu poprawę warunków zoohigienicznych oraz bezpieczeństwa epizootycznego w gospodarstwie, o których mowa w ust. 2.1 załącznika do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 27 grudnia 2017 r. w sprawie wprowadzenia "Krajowego programu zwalczania niektórych serotypów Salmonella w stadach kur niosek gatunku Gallus Gallus" na 2018 r. (Dz. U. z 2018 r., poz.30).

Ponadto organ zakazał wprowadzania drobiu do gospodarstwa oraz wyprowadzania drobiu z gospodarstwa bez jego zgody.

Na podstawie art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1855, z późn. zm.) decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

W dniu 18 czerwca 2018 r. do PLW wpłynął wniosek W. C. o ponowne przeprowadzenie badań laboratoryjnych, do którego załączone zostały wynik badań kału w kierunku Salmonella wykonane przez B, wykonanych z użyciem próby właścicielskiej pobranej podczas pobierania prób urzędowych w dniu 8 czerwca 2018 r., w którym otrzymano wyniki ujemne na obecność bakterii z rodzaju Salmonella i nie wykryto efektu hamującego wzrost bakterii.

Odpowiedzi na wniosek strony PLW udzielił pismem z dnia 25 czerwca 2018 r., w którym wyjaśnił, że obowiązujące przepisy nie przewidują ponownego pobierania próbek, w przypadku uprzedniego uzyskania dodatniego wyniku badań próbek pobranych w ramach realizacji Programu.

W dniu 5 lipca 2018 r. do PLW w [...] wpłynęły wyniki badania próbek zbiorczych (z okładzin na obuwie i z kału) w kierunku Salmonella spp., pobranych w gospodarstwie skarżącego przez Inspekcję Weterynaryjną w dniu 8 czerwca 2018 r., w których stwierdzono pałeczki Salmonella Enteritidis i nie stwierdzono efektu hamującego wzrost bakterii.

Od decyzji z dnia 15 czerwca 2018 skarżący wniósł odwołanie zarzucając naruszenie przepisu art. 11 ust. 5 i 6 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. UE.L z 2004 r. poz. 165,str.1, z póżn. zm.) w związku z przepisem art. 6 K.p.a, art. 8 K.p.a. wten sposób, że PLW w [...], pomimo że dodatkowe ekspertyzy wykazaly skrajne wyniki od tych uzyskanych z prób pobranych dnia 8 czerwca 2018 r., nie przeprowadził ponownych badań laboratoryjnych w kierunku obecności pałeczek salmonella, które to badanie powinno być wykonane w Państwowym Instytucie Weterynaryjnym - Państwowym Instytucie badawczym w Puławach; naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a., art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 11 poprzez niezawarciie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uzasadnienia prawnego, co utrudnia stronie odniesienie się do rozstrzygnięcia; naruszenie art. 7 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, błędnego ustalenia stanu faktycznego i prawnego co doprowadziło do wadliwego uznania, że jedynie wyniki badań laboratoryjnych uzyskanych przez organ mogą stanowić władczą podstawę do działania i uzasadniają zastosowanie przepisu ust. 3.1.3 w zw. z ust. 3.2 Krajowego programu zwalczania niektórych serotypów Salmonelli w stadach kur niosek gatunku Gallu Gallus na 2018 r. oraz w taki sposób, ze organ I instancji wydał rozstrzygnięcie w pkt 3 przedwcześnie, tj. w sytuacji gdy w sprawie nie wystąpił stan faktyczny uzasadniający nałożenie na stronę przedmiotowego nakazu: naruszenie art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez wydanie decyzji niewykonalnej, gdzie wykonalność ta ma charakter trwały, co do pkt 6 i 7 decyzji. Wskazując na powyższe odwołujący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania w sprawie. W uzasadnieniu strona podniosła, że PLW, pomimo iż dodatkowe ekspertyzy wykazały skrajne wyniki od tych uzyskanych z prób pobranych dnia 8 czerwca 2018 r., nie przeprowadził ponownych badań laboratoryjnych w kierunku obecności pałeczek Salmonella, które to badanie powinno być wykonane przez Państwowy Instytut Weterynaryjny - Państwowy Instytut Badawczy w Puławach, brak uzasadnienia prawnego decyzji, nie rozpatrzenie wyczerpująco materiału dowodowego, błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, wydanie w pkt 3 rozstrzygnięcia przedwcześnie, tj. w sytuacji kiedy w sprawie nie wystąpił stan faktyczny uzasadniający nałożenie na stronę przedmiotowego nakazu. Ponadto zarzucił trwałą niewykonalność decyzji na skutek niedostatecznego skonkretyzowania nakazów, gdyż organ I instancji nie wskazał jakie konkretnie działania ma podjąć hodowca celem poprawy warunków zootechnicznych oraz bezpieczeństwa epizootycznego w gospodarstwie oraz w jaki sposób strona powinna postępować z wyprodukowanymi jajami. Odwołując się skarżący wskazał, że wykonał dodatkowe analizy, które dały wynik ujemny, co potwierdza konieczność i zasadność przeprowadzenia dodatkowych ekspertyz.

W dniu 2 sierpnia 2018 r. strona drogą mailową przesłała uzupełnienie odwołania, w którym akcentowała, że w sprawie nie były pobrane próbki pasz stąd nakaz z pkt 3 zaskarżonej decyzji nie powinien być nałożony na stronę. Podał, że strona przeprowadziła ekspertyzę prób pasz dotyczących kurnika "b" oraz "c", która stwierdza w sprawozdaniach, że nie wykryto obecności pałeczek Salmonella.

Zaskarżoną decyzją z dnia 5 października 2018 r. organ II instancji utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu podniósł, że reguły postępowania organów Inspekcji Weterynaryjnej oraz hodowcy (producenta) kur niosek w przypadku wykrycia w hodowli serotypu Salmonella Enteritidis lub Salmonella Typhimurium albo efektu hamującego wzrost bakterii, kompleksowo określa Program wprowadzony - zgodnie z art. 5 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 2160/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie zwalczania salmonelli i innych określonych odzwierzęcych czynników chorobotwórczych przenoszonych przez żywność (Dz. Urz. UE L 325 z 2003, str. 1, ze zm.). Zadaniem tego Programu jest ograniczenie częstości występowania ich w stadach kur niosek Gallus gallus - zgodnie z rozporządzeniem Komisji (UE) nr 517/2011 z dnia 25 maja 2011 r. w sprawie wykonania rozporządzenia (WE) nr 2160/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady w odniesieniu do unijnego celu ograniczenia częstości występowania niektórych serotypów Salmonella w stadach kur niosek gatunku Gallus gallus oraz zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 2160/2003 i rozporządzenie Komisji (UE) nr 200/2010 (Dz. Urz. UE L 138 z 26.05.2011, str. 45, z późn. zm.). W tym akcie prawnym określone zostały dla organów Inspekcji Weterynaryjnej (i producenta) środki, jakie powinny być podejmowane w zakresie kontroli, badań laboratoryjnych, obróbki produktów pochodzenia zwierzęcego, usuwania produktów, monitorowania lub nadzoru, w związku z wykryciem serotypu Salmonella w stadzie kur niosek lub w produktach pochodzących od tych kur niosek. W pkt 3.1.2. załącznika określono działania powiatowego lekarza weterynarii, który w przypadku wykrycia serotypu Salmonella objętego programem lub efektu hamującego wzrost bakterii, zgodnie z art. 44 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (aktualnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 1967), w drodze decyzji administracyjnej, wydaje wymienione w tym punkcie nakazy i zakazy, mające na celu ograniczenie możliwości rozprzestrzeniania się zakażenia i likwidację zagrożenia chorobą tego rodzaju. W sytuacji potwierdzenia badaniami obecności w kontrolowanym stadzie kur niosek serotypu pałeczek Salmonella, powiatowy lekarz weterynarii nie ma innej możliwości postępowania niż określone to zostało w podanych powyżej przepisach. Tak więc powiatowy lekarz weterynarii, ze względu na wyniki badań, był obowiązany nałożyć na stronę nakazy i zakazy.

Organ nie zgodził się z zarzutem naruszenia przepisu art. 11 ust. 5 oraz ust. 6 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu w związku z przepisem art. 6 K.p.a., 8 K.p.a. oraz 11 K.p.a. w ten sposób, że organ nie przeprowadził ponownych badań laboratoryjnych w kierunku obecności pałeczek salmonella, które to badanie - zdaniem odwołującego się - powinno być wykonane przez Państwowy Instytut Weterynaryjny – Państwowy Instytut Badawczy w Puławach. ZHW, w którym został przebadany materiał pobrany z gospodarstwa strony, jest laboratorium urzędowym, wyznaczonym przez Głównego Lekarza Weterynarii dla organów Inspekcji Weterynaryjnej do wykonywania urzędowych badań monitoringu chorób zakaźnych. Z kolei, zadania krajowego laboratorium referencyjne w zakresie badań laboratoryjnych przeprowadzanych w ramach Programu określa rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 kwietnia 2012 r. w sprawie krajowych laboratoriów referencyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 256 ze zm.). Sprawuje ono nadzór nad laboratoriami urzędowymi, w zakresie prawidłowości wykonywania przez nie badań, przeprowadzając kontrolę, w szczególności sprzętu i odczynników stosowanych do tych badań, a także badań porównawczych oraz wyboru metod do akredytacji. Organ podniósł w tym zakresie, że próbki zostały pobrane w sposób zgodny z prawem, zostały dostarczone we właściwy sposób, z zachowaniem wymaganego czasu (w ciągu 24 godzin od pobrania) do zatwierdzonego przez Głównego Lekarza Weterynarii laboratorium, gdzie zostały przebadane akredytowaną metodyką badawczą. Program nie nakłada na organ obowiązku powtarzania badań po otrzymaniu wyników dodatnich badań, a wynik ujemny uzyskany w niektórych badaniach właścicielskich nie zmienia faktu stwierdzenia Salmonella Enteritidis we wcześniejszym badaniu urzędowym. Badanie próbek równolegle pobranych przez urzędowych lekarzy weterynarii w dniu 8 czerwca 2018 r. na życzenie strony nie ma przy tym wartości dowodowej, w szczególności ze względu na to, że rozmieszczenie mikroorganizmów w kale - w tym również Salmonella Enteritidis - najczęściej nie jest jednolite. Próbki pobierane nawet równolegle, co do zasady nie są takie same, wobec czego prawdopodobieństwo, że wyniki badania próbki urzędowej i nawet kontrpróbki będą się różnić jest wysokie. W takim wypadku stwierdzenie Salmonelli w badaniu urzędowym jest przesądzające, a kontrpróbki pozostawione u właściciela gospodarstwa, mają co najwyżej walor dowodu prywatnego. Dodatkowym, niepodważalnym dowodem na stwierdzenie zakażenia Salmonella Enteritidis w kurniku "b" i kurniku "c" jest przy tym dodatni wynik badania z dnia 7 sierpnia 2018 r., przeprowadzonego przez Zakład Higieny Weterynaryjnej w [...] nr [...], prób zbiorczych z szyjek tusz drobiu pobranych pod nadzorem urzędowego lekarza weterynarii w rzeźni - w dniu 31 lipca 2018 r.

Dalej organ odwoławczy, po przeanalizowaniu zgromadzonej dokumentacji wyjaśnił, że w protokole kontroli nr [...] z dnia 17 lipca 2018 r. w gospodarstwie strony stwierdzono nieprawidłowości dotyczące przestrzegania zasad bioasekuracji. Sporządzony załącznik nr 8 zawierał ustalenia dokonane podczas wizyty kontrolnej w gospodarstwie dnia 2 lipca 2018 r. Dotyczą one braku przypisania pracowników do pracy przy konkretnym kurniku - każdego dnia pracownicy są przydzielani na nowo do poszczególnych kurników, a jednocześnie pracownicy muszą sami prać odzież roboczą, która nie jest jednorazowego użytku. W zakładzie brakuje procedur wewnętrznej weryfikacji czystości tej odzieży oraz ustalonej częstotliwości prania. Brak też procedur dotyczących wymiany odzieży na nową po zmianie obsługiwanego kurnika. Pracownicy są zobowiązani do używania obuwia ochronnego, a tylko w kurnikach w systemie ściółkowym stosowane są jednorazowe ochraniacze na obuwie. Roztwór roboczy środka dezynfekcyjnego wydawany jest pracownikowi, gdy zgłosi zapotrzebowanie, stąd organ I instancji zasadnie zwrócił uwagę na możliwość, że pracownik zgłosi suchą (więc nieskuteczną) matę dezynfekcyjną dopiero po zakończeniu wszystkich czynności w kurniku, nie zapewniając w ten sposób ciągłości zabezpieczenia przeciwepizootycznego. Z uwagi na brak jasno określonych zasad postępowania w kurnikach z przemieszczaniem ludzi i zmianą obuwia ochronnego, w przedmiotowej sprawie nie można zatem wykluczyć możliwości przenoszenia zakażenia z kurnika na kurnik. Ponadto, organ odwoławczy wskazał, że z kart leczenia drobiu w gospodarstwie strony - w kurniku a,b,c,d wynika, że lek. wet. K. D. opiekująca się stadem, stwierdziła zapalenie jajnika i leczyła stado preparatem Colfive. Jednym zaś z możliwych objawów salmonellozy u kur niosek może być oprócz kolonizacji przewodu pokarmowego także zakażenie układu rozrodczego zwierząt. W innym kurniku, znajdującym się także w gospodarstwie (kurnik nr d), w którym drób był leczony na zapalenie jajników wykryta z kolei została Salmonella Enteritidis z prób pobranych w dniu 12 czerwca 2018 r. - sprawozdanie z badań [...] z dnia 20 czerwca 2018 r. podczas badań urzędowych wykonanych w laboratorium ZHW w [...]. Salmonellę Enteritidis stwierdzono również w pobranej "kontrpróbie" w laboratorium - B - wynik badania [...] z dnia 18 czerwca 2018r. Również w próbce zbiorczej wymazów podeszwowych pobranych z inicjatywy hodowcy przez lek. wet. M. K. w dniu 26 czerwca br. w kurniku nr d - wynik badania nr [...] z dnia 4 lipca 2018 r. stwierdzono pałeczki Salmonella Enteritidis

Oceniając okoliczności sprawy, organ odwoławczy uznał, że PLW miał nie tylko prawo, ale wręcz obowiązek uznania spornych badań za wiarygodne, co spowodowało konieczność wydania rozstrzygnięcia zawierającego określone nakazy i zakazy. Stwierdzenie wystąpienia bakterii Salmonella Enteritidis na fermie odwołującego stanowi potencjalne zagrożenie epizootyczne i epidemiologiczne dla bezpieczeństwa zdrowia publicznego ludzi i zwierząt. Uzyskany dodatni wynik badania zwierząt przez urzędowego lekarza weterynarii w zatwierdzonym przez GLW laboratorium jest ostateczny i nie może być podważany w oparciu o wyniki innego dodatkowego badania właścicielskiego.

Wskazał nadto organ, że pałeczki Salmonella są bakteriami szeroko rozpowszechnionymi i w przyrodzie aktualnie znanych jest ponad 2500 serotypów. Zaznaczył, że spośród 203 różnych serotypów pałeczek Salmonella wyizolowanych od kurcząt i indyków, zaledwie 10-12 serotypów jest odpowiedzialnych za około 70% wybuchów salmonelloz u ludzi. Są to drobnoustroje charakteryzujące się dużą opornością na działanie czynników fizykochemicznych (w temp. 60°C przeżywają 10-20 min., w 70°C przez 4 min., w glebie przez 1 rok, 3 miesiące w kurniku, wodzie 60 dni, w pierzu 160 dni, w pyle w inkubatorze 3 tygodnie, a na skorupach jaj 10 dni). Do zakażenia dochodzi najczęściej przez żywność zanieczyszczoną odchodami zakażonych zwierząt (myszy, szczurów, drobiu) oraz przez zakażone produkty żywnościowe (jaja, mięso). Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji w sposób prawidłowy wyjaśnił stan faktyczny sprawy i zastosował właściwe przepisy, w wyniku czego wydał prawidłową decyzję. Treść nałożonych nakazów i zakazów została sformułowana w sposób prawidłowy, nie budzący wątpliwości interpretacyjnych, umożliwiający pełne wykonanie wynikających z decyzji obowiązków.

Nie zgodził się z zarzutem, że organ I instancji w pkt 3 wydał rozstrzygnięcie przedwcześnie, tj. w sytuacji, kiedy w sprawie nie wystąpił stan faktyczny uzasadniający nałożenie na stronę przedmiotowego nakazu zniszczenia pasz lub ich zagospodarowania przez zastosowanie środków kontroli gwarantujących pełną inaktywację pałeczek Salmonella - w przypadku uzyskania dodatniego wyniku badania laboratoryjnego próbek paszy w kierunku obecności serotypów Salmonella objętych programem. Organ zaznaczył, że strona ma wykonać ten nakaz jedynie po uzyskaniu wyniku dodatniego paszy, który faktycznie, później został stwierdzony w badaniach prowadzonych w ramach dochodzenia epizootycznego, w kurniku nr "b" (sprawozdanie z badania nr [...] z dnia 25 czerwca 2018 r. przeprowadzone w ZHW w [...]). W ocenie organu odwoławczego, nie było błędem nie wyszczególnienie w decyzji, jakie środki biobójcze należy użyć i w jaki sposób przetrzymywać jaja w warunkach uniemożliwiających rozprzestrzenienie zakażenia. Podkreślił, że strona, jako hodowca z prawie [...] letnim doświadczeniem w hodowli drobiu, stosując bioasekurację w gospodarstwie, a także realizując zalecenia rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 kwietnia 2017 r. w sprawie zarządzenia środków związanych z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków, na co dzień ma kontakt z preparatami dezynfekcyjnymi, którymi nasącza maty dezynfekcyjne, a także korzysta w przypadku oczyszczania kurnika, po ogniskach Salmonelli Enteritidis, z profesjonalnych ekip dezynfekcyjnych. Nie było więc potrzeby wpisania w decyzji organu pierwszej instancji nazw zalecanych preparatów. A strony zostało zarejestrowane i jest prowadzone pod nadzorem inspekcji weterynaryjnej od wielu lat - w [...] r. zostało wpisane do Rejestru PLW. Jest więc oczywiste, że właściciel musi posiadać wiedzę oraz odpowiednie doświadczenie w prowadzonej hodowli kur niosek. Programy zwalczania pałeczek Salmonella na terenie RP obowiązują od 2008 r. i stronie znane są zasady i reguły postępowania, ponadto Salmonella w gospodarstwie skarżącego stwierdzana była wielokrotnie w latach 2014-2016, co potwierdza PLW.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu podniesiono zarzuty:

- naruszenia przepisu art. 11 ust. 5 oraz ust. 6 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. UE L z 2004 r., poz. 165, str. 1, z późn. zm.) w związku z przepisem art. 6, 8 oraz 11 K.p.a. w taki sposób, że organ odwoławczy za prawidłowe uznał działania Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...], który w istocie nie zagwarantował stronie ochrony jej praw - nie zagwarantował stronie możliwości pełnego skorzystania z procedury przeprowadzenia dodatkowych ekspertyz, tj. poprzez uznanie, że pomimo wykazania przez dodatkowe ekspertyzy skrajnych wyników od tych uzyskanych z prób urzędowych pobranych dnia 8 czerwca 2018 r., organy administracji publicznej nie miały obowiązku przeprowadzenia ponownych badań laboratoryjnych w kierunku obecności pałeczek salmonella, które to badanie powinno być wykonane przez Państwowy Instytut Weterynaryjny - Państwowy Instytut Badawczy w Puławach;

- naruszenia przepisu art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., w związku z art. 6 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 9 oraz art. 11 K.p.a., poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo wydania jej w wyniku postępowania prowadzonego z naruszeniem przepisów proceduralnych, w którym organ ten nie rozpatrzył wyczerpująco materiału dowodowego, błędnie ustalając stan faktyczny i prawny, co doprowadziło do błędnego uznania, iż w sprawie wyniki dodatkowych ekspertyz nie mają żadnego znaczenia, wydał pkt 3 rozstrzygnięcia przedwcześnie, tj. w sytuacji kiedy w sprawie nie wystąpił stan faktyczny uzasadniający nałożenie na stronę przedmiotowego nakazu, decyzja nie zawierała uzasadnienia prawnego oraz faktycznego - nie wyjaśniono stronie jakie czynności powinna podjąć celem prawidłowej realizacji decyzji, nie podjął próby obalenia domniemania zgodności z prawdą dokumentu urzędowego, poprzez przeprowadzenie dowodu przeciwko treści takiego dokumentu;

- naruszenie przepisu art. 136 K.p.a., poprzez przyjęcie, iż organ II instancji nie ma obowiązku przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, gdy strona załączyła do odwołania wyniki dodatkowych ekspertyz;

- naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż decyzja pierwszoinstancyjna jest wykonalna, podczas gdy pkt 6 oraz 7 decyzji obarczony jest wadą nieważności, gdyż organ I instancji nie wskazał kto i na jakich zasadach powinien decydować czym są "warunki uniemożliwiające rozprzestrzenianie zakażenia", oraz co należy rozumieć przez pojęcie "właściwe produkty biobójcze".

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu powiatowego oraz o zasądzenie na rzecz jego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organy administracji publicznej powinny działać w granicach i na postawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.). Zgodnie zaś z przepisem art. 11 ust. 5 oraz ust. 6 rozporządzenia nr 882/2004, podmiot sektora spożywczego powinien otrzymać dostateczną ilość próbek od organu prowadzącego kontrolę w celu realizacji prawa do występowania o dodatkową ekspertyzę (tak zwane kontrpróby). W sprawie organ przekazał skarżącemu kontrpróby celem wykonania badań "sprawdzających" (dodatkowej ekspertyzy) - wyniki tych badań zostały załączone do odwołania strony z dnia 29 czerwca 2018 r. Przepisy rozporządzenia Komisji (UE) nr 517/2011 znajdują zastosowanie tylko i wyłącznie jeżeli procedura poboru prób została przeprowadzona prawidłowo, tj. wyłącznie gdy organ zastosował się do przepisu art. 11 ust. 5 oraz 6 rozporządzenia nr 882/2004. Przepis art. 11 ust. 5 oraz 6 rozporządzenia nr 882/2004 daje zatem organom Inspekcji Weterynaryjnej podstawę do przeprowadzenia ponownych badań w sytuacji, gdy organ ten uzyskał wiedzę o wynikach badań kontrprób odmiennych od wyników badań wcześniej przez organ wykonanych. Inaczej reguła z art. 11 ust. 5 oraz 6 byłaby "martwa" i nie znalazłaby nigdy zastosowania (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt: II OSK 2325/13). Uzyskanie z kontrprób wyniku odmiennego powoduje, iż zastosowanie znajdzie przepis art. 76 § 3 K.p.a., który dopuszcza obalenie domniemania zgodności z prawdą dokumentu urzędowego (a za taki uznać należy wynik badania urzędowego przeprowadzonego tylko i wyłącznie zgodnie z procedurą) w drodze przeprowadzenia dowodu przeciwko treści takiego dokumentu. Stąd, jeżeli prawodawca (i to na poziomie przepisów wspólnotowych) zagwarantował stronie prawo do wykonania dodatkowych ekspertyz i dopuścił możliwość podważania wyników urzędowych, to organy winny to uwzględnić. Nie zgodzono się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że krajowe laboratorium referencyjne nie mogłoby przeprowadzić badania sprawdzającego/kontrolnego. Krajowe laboratorium referencyjne jest rodzajem laboratorium urzędowego (zgodnie z przepisem art. 25 ust. 1 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej) - sprawującym nadzór nad innymi laboratoriami urzędowymi w zakresie prawidłowości wykonywania przez nie badań. Kontrola laboratorium referencyjnego mogłaby zatem polegać na wykonaniu przez laboratorium referencyjne badań, które miałyby zweryfikować wyniki otrzymane przez laboratorium urzędowe. Nie chodzi tu o ponowne przebadanie próbek już pobranych, a o pobranie nowych prób i od nowa przeprowadzenie badania. Nie chodzi o uzyskanie wyników genotypowania, a o ponowne przeprowadzenie procedury poboru próby i wykonanie badań. Skarżący podkreślił, że we wszystkich badaniach kontrpróbek otrzymano wynik ujemny, co tylko potwierdza konieczność i zasadność przeprowadzania dodatkowych ekspertyz. Stąd PLW powinien - przed wydaniem decyzji administracyjnej - przeprowadzić ponowne badania laboratoryjne w kierunku obecności pałeczek salmonella przez Państwowy Instytut Weterynaryjny - Państwowy Instytut Badawczy w Puławach. Wydając decyzję organy są zobowiązane do przestrzegania przepisów procedury administracyjnej, a zatem zobowiązane są do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, tj. wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z przepisem art. 77 § 1 K.p.a. oraz do uzasadnienia decyzji z zastosowaniem wymogów określonych w przepisie art. 107 § 3 K.p.a. Postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy.

Organ II instancji nie wskazał na jakiej podstawie prawnej uważa, iż wyniki kontrprób ze względu na specyfikę rozwijania się pałeczek salmonelli, nie mogą być wiarygodne, czym naruszył zasadę zaufania obywateli do działania organów oraz zasadę przekonywania (art. 8 K.p.a. oraz 11 K.p.a.). Ponadto, w uzasadnieniu organ II instancji nie wskazuje na jakiej podstawie wnosi, że kontrpróby były nieprawidłowo przechowywane i przewożone. Badanie kontrprób nie może być utożsamiane z badaniem właścicielskim, gdyż zostały one pobrane przez właściwy organ podczas kontroli, a ich badanie zostało przeprowadzone przez laboratorium urzędowe w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (por. art. 25 ust. 2 pkt 2 lit. d oraz art. 25a) - B jest zatwierdzone do wykonywania badań laboratoryjnych w zakresie wykrywania obecności pałeczek Salmonella spp. w materiale biologicznym pochodzenia zwierzęcego oraz identyfikacji serologicznej izolatów Salmonella w ramach krajowego programu zwalczania niektórych serotypów Salmonella w stadach drobiu. Laboratorium to należy zatem do kategorii laboratoriów urzędowych. Skarżący zauważył też, że w sprawie nie powinny mieć znaczenia wyniki badań z 5 prób zbiorczych z szyjek tusz drobiu pobranych pod nadzorem urzędowego lekarza weterynarii w rzeźni, gdyż co do zasady nie można na ich podstawie stwierdzić, czy do zakażenia doszło w gospodarstwie należącym do skarżącego.

Ponadto, skarżona decyzja dotyczy kurnika "a", "b" i "c" , stąd bez znaczenia pozostają twierdzenia dotyczące leczenia drobiu w kurniku a, b, c oraz d, jak i fakt wykrycia salmonelli w innym kurniku. Również to, że salmonella może wywoływać zakażenia układu rozrodczego kur niosek, jest bez znaczenia, gdyż w sprawie nie udowodniono, iż to właśnie salmonella była w tym konkretnym przypadku przyczyną zakażenia układu rozrodczego (w tym zakresie twierdzenia organu II instancji uznać należy jedynie za przypuszczenia).

Co do przywołanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji protokołu kontroli z dnia 17 lipca 2018 r. (protokół nr [...]) podniesiono, że strona złożyła wyjaśnienia w piśmie z dnia 24 lipca 2018 r., na które organ nie odpowiedział. Ponadto, na podstawie ww. protokołu kontroli nie zostało wszczęte żadne postępowanie administracyjne, a zatem uznać należałoby, iż organ de facto stwierdzonych uchybień nie uznał za naruszenia prawa powszechnie obowiązującego. Ferma od początku istnienia (tj. od roku [...]) była systematycznie kontrolowana i nigdy wcześniej organ nie stwierdzał naruszeń mimo, że zasady jej funkcjonowania nie uległy zmianie.

W sprawie, w dniu wydania pierwszoinstancyjnej decyzji nie były też znane wyniki pobranych próbek pasz, a zatem PLW nie mógł dysponować dowodami uzasadniającymi zniszczenie pasz lub ich zagospodarowanie przez zastosowanie środków kontroli gwarantujących pełną inaktywację pałeczek Salmonella (przy czym nakaz znowu nie dookreśla o jakie środki kontroli chodzi). Stąd nakaz z pkt 3 rozstrzygnięcia nie powinien w ogóle zostać nałożony na stronę, gdyż nie znajduje on odzwierciedlenia w stanie faktycznym (wyniki kontrprób z pasz nie wykazały zakażenia). Powyższe świadczy o dużej chaotyczności działań podejmowanych przez ten organ, a rozstrzygnięcie zawarte w pkt 3 decyzji jest co najmniej przedwczesne. Zauważono, że w sprawie wątpliwości budzi uzasadnienie prawne decyzji organu I instancji, na co nie zwrócił uwagi organ odwoławczy. PLW nie przytoczył przepisów prawa, które wskazane zostały w rozstrzygnięciu decyzji, chodzi przede wszystkim o przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 oraz przepisy wykonawcze, które znajdą w sprawie zastosowanie. Ponadto, niejasne są nakazy zastosowanie "właściwych produktów biobójczych" i przetrzymywania jaj w warunkach uniemożliwiających rozprzestrzenienie zakażenia. Nie wskazano ani o jakie działania chodzi, ani kto i na jakiej podstawie stwierdzi, czy są one wystarczające. Podmiot zobowiązany do spełnienia obowiązku nie może zastępować organu w konkretyzowaniu decyzji administracyjnej, nie może też sam ustalać w jaki sposób powinien spełnić obowiązek.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że realizowany Program zwalczania niektórych serotypów Salmonella w stadach kur niosek gatunku Gallus-gallus na 2018 r. ma na celu ograniczenie częstości występowania salmonelloz w stadach kur niosek. W Programie określono działania nadzoru weterynaryjnego, w tym nakazy i zakazy, mające na celu ograniczenie możliwości rozprzestrzeniania się zakażenia i likwidację zagrożenia chorobą tego rodzaju. Powiatowy lekarz weterynarii nie ma innej możliwości postępowania niż określone to zostało w przepisach Programu. Uzyskanie wyników ujemnych w badaniu "kontrpróbek" dowodzi jedynie tego, że badania wykonane na zlecenie strony dało wynik negatywny, nie zaś wadliwości badania urzędowego. Próbki pobierane nawet równolegle, co do zasady nie są takie same, wobec czego prawdopodobieństwo, że wyniki badania kontroli urzędowej i kontrpróbki będą się różnić, jest wysokie. Proces pobierania próbek został przeprowadzony poprawnie. Przepisy rozporządzenia (WE) nr 882/2004 mają zastosowanie w ramach urzędowych kontroli pasz i żywności, w tym pasz przeznaczonych dla stad kur niosek Gallus gallus w zakresie wykrywania serotypów pałeczek Salmonella. Zgodnie z art. 11 ust. 5 i 6 rozporządzenia (WE) nr 882/2004, właściwe organy ustanawiają odpowiednie procedury w celu zagwarantowania prawa podmiotów prowadzących przedsiębiorstwa paszowe i żywnościowe, których produkty podlegają pobieraniu próbek i analizie do występowania o dodatkową ekspertyzę, bez uszczerbku dla obowiązku właściwych organów do podjęcia wcześniejszego działania w nagłych przypadkach. W szczególności właściwe organy zapewniają, aby podmioty prowadzące przedsiębiorstwo paszowe lub żywnościowe mogły otrzymać dostateczną ilość próbek do dodatkowej ekspertyzy, chyba że jest to niemożliwe w przypadku produktów łatwo psujących się lub bardzo niewielkiej ilości dostępnego substratu. Zgodnie z Programem, próbki do badań w kierunku Salmonella muszą być w ciągu 24 godzin dostarczone do laboratorium, przechowywane w odpowiednich warunkach i zbadane najpóźniej w ciągu 4 dni od ich pobrania. Ponadto, Program nie przewiduje pobierania kontr próbek, gdyż bakterie Salmonella Enteritidis występują w skupiskach, najczęściej rozmieszczenie mikroorganizmów jest nierównomierne i nie można uznać, że próbki są takie same, choćby je pobierano równolegle. Badanie laboratoryjne próbek pobieranych w ramach programu przeprowadza się w laboratoriach urzędowych wyznaczonych przez Głównego Lekarza Weterynarii, natomiast krajowe laboratorium referencyjne właściwe dla danego kierunku badań sprawuje nadzór nad laboratoriami urzędowymi, w zakresie prawidłowości wykonywania przez nie badań, przeprowadzając kontrolę, w szczególności sprzętu i odczynników stosowanych do tych badań, a także badań porównawczych oraz wyboru metod do akredytacji. Nadzór polega na regularnym sprawdzaniu jakości badań przeprowadzanych w laboratorium urzędowym, a nie na ponownym przeprowadzaniu procedury poboru próby i wykonaniu badań, o co wnosiła strona. Izolaty Salmonella pochodzące z badań wykonywanych w ramach realizacji rozporządzenia (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2160/2003 - w tym przypadku pochodzące z kurnika "a", "b" i "c", są wykorzystywane do monitoringu biernego oporności Salmonella na środki przeciwdrobnoustrojowe,

wykonywanego w Państwowym Instytucie Weterynaryjnym - Państwowym Instytucie Badawczym w Puławach. Wyniki tych badań potwierdziły obecność Salmonella Enteritidis (sprawozdanie z badań nr [...], [...], [...] z dnia 22 października 2018 r.).

Dalej organ odwoławczy wskazał, że próbki zostały pobrane przez właściwy organ w sposób zgodny z prawem. Zabezpieczone próbki zostały dostarczone we właściwy sposób, z zachowaniem wymaganego czasu od pobrania (w ciągu 24 godzin od pobrania) do zatwierdzonego przez Głównego Lekarza Weterynarii laboratorium, gdzie zostały przebadane akredytowaną metodyką badawczą. Z tego wynika, że procedura w zakresie poboru materiału z gospodarstwa strony została zachowana i należycie udokumentowana. Program nie nakłada na Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] obowiązku powtarzania badań po otrzymaniu wyników dodatnich badań.

Ponadto, wynik ujemny uzyskany w badaniach właścicielskich nie podważa stwierdzenia Salmonella Enteritidis we wcześniejszym badaniu urzędowym, podobnie wyniki ujemne uzyskane w badaniach urzędowych (nr próbki wg rejestru [...], próbka pobrana w kurniku "c" w dniu 8 czerwca 2018 r.) nie wpływa na procedurę postępowania organów, gdyż na potrzeby realizacji Programu przyjmuje się, że stadem zakażonym jest stado dorosłe, w którym w wyniku badania laboratoryjnego próbek pobranych z inicjatywy posiadacza kur niosek lub przez powiatowego lekarza weterynarii, wykryto w jednej próbce lub więcej niż w jednej próbce serotypy Salmonella objęte programem (inne niż szczepy szczepionkowe). Dodatkowym dowodem na stwierdzenie zakażenia Salmonella Enteritidis w kurniku "b" i kurniku "c" jest natomiast dodatni wynik badania z dnia 7 sierpnia 2018 r., przeprowadzonego przez Zakład Higieny Weterynaryjnej w [...] nr [...] 5 prób zbiorczych z szyjek tusz drobiu pobranych pod nadzorem urzędowego lekarza weterynarii w rzeźni

Co do zawartego w pkt. 3 decyzji organu pierwszej instancji z dnia 15 czerwca 2018 r. nakazu organ odwoławczy zaznaczył, że był to nakaz warunkowy, podlegający wykonaniu jedynie po uzyskaniu wyniku dodatniego paszy. W wyniku badań, w niektórych partiach paszy stwierdzono pałeczki Salmonella w kurniku "b" oraz nr d (odpowiednio: sprawozdanie z badań nr [...] z dnia 25 czerwca 2018 r. i nr [...], przeprowadzone w ZHW w [...]). Wprawdzie w pkt 6 i 7 decyzji organ nie wyszczególnił jakie środki biobójcze należy użyć i w jaki sposób przeprowadzić oczyszczanie, gdyż Program nie przewiduje obowiązku wskazania nazw preparatów, które należy zastosować. W razie wątpliwości, skarżący mógł zwrócić się o pomoc do PLW w [...], który sprawuje nadzór nad gospodarstwem. Programy zwalczania pałeczek Salmonella na terenie RP obowiązują od 2008 r. więc zasady i reguły postępowania powinny być stronie, jako hodowcy z prawie 20 letnim doświadczeniem w hodowli drobiu, znane.

W piśmie procesowym z dnia 6 lutego 2019 r., ustanowiony pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał zarzuty skargi. Uzupełniając stanowisko przedstawione w skardze zaakcentował brak działań organu zmierzających do zweryfikowania prawidłowości przeprowadzonych badań, brak uprawnień organu do kwestionowania przepisów prawa Unii Europejskiej i błędną interpretację art. 11 ust. 5 i ust. 6 rozporządzenia nr 882/2004, niewykonalność decyzji na skutek braku możliwości określenia na czym ma polegać wykonanie obowiązków określonych w pkt 6 i 7 rozstrzygnięcia, przedwczesne podjęcie rozstrzygnięcia z pkt 3.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowości owej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, we wskazanym zakresie i według podanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji nie wykazała, aby przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Zdaniem Sądu, w kwestii zasadniczej, istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy, organ dokonał bowiem prawidłowych ustaleń faktycznych i nie naruszył przepisów postępowania, a ocena przeprowadzona na podstawie przyjętych ustaleń znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. Z tego powodu Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie była decyzja Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Opolu z dnia 5 października 2018 r. wydana w przedmiocie stwierdzenia wystąpienia w stadzie kur niosek – utrzymywanych w gospodarstwie w kurnikach "a", "b" I "c", zarażenia salmonellą oraz nałożenia w związku z tym na skarżącego szeregu obowiązków o charakterze zaradczo-zapobiegawczym.

Na wstępie podkreślić należy, że organ ma uprawnienia inspekcyjne i w ramach swoich obowiązków realizuje, w celu zapewnienia ochrony zdrowia publicznego, zadania z zakresu bezpieczeństwa produktów pochodzenia zwierzęcego (art. 3 ust. 1 pkt 2 lit "a" ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej). Inspekcja swoje zadania wykonuje m.in. poprzez zwalczanie chorób zakaźnych zwierząt, w tym chorób odzwierzęcych i badanie kontrolne zakażeń zwierząt (art. 3 ust.2 pkt 1 tej ustawy). Pracownicy Inspekcji maja prawo w każdym czasie do przeprowadzania w gospodarstwach kontroli, której celem jest ustalenie stanu faktycznego i porównanie go ze stanem pożądanym określonym w prawodawstwie weterynaryjnym, oraz dokonanie oceny i podjęcie działań wynikających z ustaleń kontroli (art. 19 ust. 3 i 19a), przy czym stwierdzenie albo wykluczenie choroby zakaźnej zwierzęcia oraz m.in. oceny zdrowotnej jakości pasz może być poprzedzone przeprowadzeniem badań laboratoryjnych (art. 23 ust. 1). Aby zapewnić jednolity sposób przeprowadzania badań laboratoryjnych dla celów kontroli urzędowych określonych w rozporządzeniu nr 882/2004, związanych z wykonywaniem zadań, o których mowa w art. 3 ust. 1, utworzono system laboratoriów urzędowych, obejmujący akredytowane laboratoria (art. 25 ust. 1).

Z powyższych regulacji wynika, że organ Inspekcji Weterynaryjnej może wydawać różnego rodzaju nakazy i zakazy oraz podejmować wszelkie niezbędne czynności m.in. w przypadku wystąpienia zagrożenia chorobami zakaźnymi zwierząt.

Podstawowym warunkiem przystąpienia do tego rodzaju działań jest jednak prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i z tego też punktu widzenia w pierwszej kolejności należało ocenić zaskarżoną decyzję. Zauważyć przy tym należy, że kwestii poprawności ustaleń faktycznych dotyczą w istocie też wszystkie zasadnicze zarzuty skargi.

Postępowanie w opisywanej kategorii spraw toczy się na zasadach wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. nakładają na organy administracji obowiązek ustalenia prawdy obiektywnej i podejmowania rozstrzygnięcia na podstawie wszechstronnie wyjaśnionego stanu faktycznego, przy zastosowaniu wszelkich koniecznych środków dowodowych, z uwzględnieniem słusznego interesu strony.

Ustanowiona w art. 80 K.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje organy administracji do oparcia się na przekonujących podstawach - wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, stosownie do treści przepisu art. 107 § 3 K.p.a. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji. Tylko postępowanie przeprowadzone w opisany wyżej sposób stanowi o spełnieniu warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 K.p.a.).

W myśl zasady ustalonej w art. 8 K.p.a., organy administracji zobowiązane są przy tym prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Zasada ta wiąże się z zasadą przekonywania sformułowaną w art. 11 K.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy. W odniesieniu do tej zasady, jak również zasady wynikającej z art. 8 K.p.a., doniosłą rolę pełni z kolei uzasadnienie decyzji, które nie może być sformułowane ogólnikowo i w przypadku postępowania odwoławczego powinno służyć przekonaniu strony odwołującej do tego, że rozważono wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy.

W uzasadnieniu decyzji należy przedstawić - w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący - tok rozumowania organu, obrazujący proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, aby możliwe było dokonanie weryfikacji zajętego przez organ stanowiska. W przeciwnym razie weryfikacja ta jest niemożliwa.

W ocenie Sądu, stan faktyczny sprawy został ustalony przez organ w sposób prawidłowy, a zaprezentowana w uzasadnieniu decyzji odwoławczej argumentacja jest w pełni przekonywająca.

Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy przypomnieć należy, iż materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt

(Dz. U. z 2017 r. poz. 1855, z późn. zm. - zwanej dalej ustawą), która określa m.in. zasady zwalczania chorób zakaźnych zwierząt, w tym chorób odzwierzęcych (art. 1 pkt 3 lit. a). Zasady te uregulowane zostały szczegółowo w rozdziale 8 ustawy.

Zgodnie z treścią art. 41 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, obowiązkowi zwalczania podlegają w szczególności choroby zakaźne zwierząt, objęte programami, o których mowa w art. 57 ust. 1 pkt 1 lub 4, na zasadach, określonych w tych programach. Wykonanie delegacji ustawowej, znajdującej się w art. 57 ust. 7 ustawy stanowi rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 27 grudnia 2017 r. wprowadzające Krajowy programu zwalczania niektórych serotypów Salmonella w stadach kur niosek gatunku Gallus gallus na 2018 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 30 - zwane dalej rozporządzeniem z 2017 r.), dla realizacji celu unijnego, określonego w art. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 517/2011 z dnia 25 maja 2011 r. w sprawie wykonywania rozporządzenia (WE) nr 2160/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady w odniesieniu do unijnego ograniczenia częstotliwości występowania niektórych serotypów Salmonella w stadach kur niosek gatunku Gallus gallus oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 2160/2003 i rozporządzenie Komisji (UE) nr 200/2010 (Dz. Urz. UE L 138 z dnia 26 maja 2011 r., str. 45, z późn. zm. - zwane dalej rozporządzeniem nr 517/2011).

Celem wskazanego Programu zwalczania Salmonelli jest ograniczenie występowania Salmonella Enteritidis i Salmonella Typhimurium w stadach dorosłych kur niosek gatunku Gallus gallus. W Programie tym określone zostały dla organów Inspekcji Weterynaryjnej (i producenta) środki, jakie powinny być podejmowane w zakresie kontroli badań laboratoryjnych, obróbki produktów pochodzenia zwierzęcego, usuwania produktów, monitorowania lud nadzoru w związku z wykrycie serotypu Salmonella w stadzie kur niosek gatunku Gallus gallus.

W pkt 3.2 załącznika do rozporządzenia z 2017 r. określono działania powiatowego lekarza weterynarii, który w przypadku wykrycia serotypu Salmonella objętego programem lub efektu hamującego wzrost bakterii, zgodnie z art. 44 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, w drodze decyzji administracyjnej, wydaje wymienione w tym punkcie nakazy i zakazy, mające na celu ograniczenie możliwości rozprzestrzeniania się zakażenia i likwidację zagrożenia chorobą tego rodzaju. Rację ma organ odwoławczy, iż w przypadku potwierdzenia badaniami obecności w kontrolowanej hodowli drobiu serotypu pałeczek Salmonella powiatowy lekarz weterynarii nie ma innej możliwości postępowania, niż określone to zostało we wskazanych powyżej przepisach.

Zauważyć również należy, iż w pkt 1.7 załącznika do ww. rozporządzenia ustalono, że badania laboratoryjne przeprowadza się w laboratoriach urzędowych wyznaczone przez Głównego Lekarza Weterynarii, zgodnie z art. 25 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o inspekcji weterynaryjnej Krajowe laboratorium referencyjne w zakresie badań laboratoryjnych przeprowadzanych w ramach Programu określa rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 kwietnia 2012 r. w sprawie krajowych laboratoriów referencyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 256, z poź. zm.). Według ustawy o inspekcji weterynaryjnej krajowe laboratorium referencyjne właściwe dla danego kierunku badań sprawuje nadzór nad laboratoriami urzędowymi, w zakresie prawidłowości wykonywania przez nie badań, przeprowadzając kontrolę, w szczególności sprzętu i odczynników stosowanych do tych badań, a także badań porównawczych oraz wyboru metod do akredytacji.

Zgodnie z ww. rozporządzeniem właściwe dla badań prowadzonych w kierunku rozpoznawania chorób zakaźnych zwierząt oraz chorób odzwierzęcych jest Zakład Mikrobiologii PIW - PIB - Krajowe Laboratorium Referencyjne Salmonellozy. Z akt sprawy wynika bezspornie, że bakteria Salmonella Enteritidis została zidentyfikowana przez ZHW w [...], w próbkach kału dostarczonych do badania z kurnika "b" i "c" oraz próbkach wymazów podeszwowych z kurnika "a", z hodowli skarżącego. Powyższe oznacza, że potwierdzony został przypadek wystąpienia choroby, kwalifikowanej jako zakaźna z obowiązkiem jej zwalczania. Próbki do badania zostały pobrane prawidłowo a same badanie przeprowadzono w urzędowym laboratorium. Wynik tego badania nie mógł zostać uznany za skutecznie podważony.

W szczególności nie jest nim wynik badania kontrpróby z dnia 8 czerwca 2018 r., wykonany na zlecenie skarżącego, bowiem dowodzi on jedynie tego, że badanie, wykonane na jego zlecenie dało wynik negatywny, nie zaś wadliwości badania urzędowego. Nie sposób również nie zauważyć, że drugie badanie, obejmujące izolaty bakterii, zostało przeprowadzone w laboratorium referencyjnym, w ramach badań urzędowych monitoringowych.

Zauważyć również należy, iż z przepisów Programu wynika, że z przeprowadzonych badań laboratoryjnych sporządza się sprawozdanie, w którym umieszcza się informacje o badanym stadzie (numer lub oznaczenie stada oraz weterynaryjny numer identyfikacyjny/numer z rejestru powiatowego lekarza weterynarii), rodzaju badanego materiału oraz o wyniku badania laboratoryjnego każdej z badanych próbek. W ocenie Sądu, znajdujące się w aktach sprawy sprawozdania z badań z dnia 15 czerwca 2018 r. spełniają wszystkie wymogi określone Programem, w tym wskazują

godzinę poboru próbek przez uprawnioną osobę. Z powyższego wynika, że procedura w zakresie poboru materiału z gospodarstwa skarżącego została zachowana i należycie udokumentowana. Stąd też zarzuty skarżącego w podanym zakresie nie mogły odnieść oczekiwanego skutku, o czym poniżej.

Zgodnie z art. 11 ust. 5 i 6 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia i dobrostanu zwierząt, właściwe organy ustanawiają odpowiednie procedury w celu zagwarantowania prawa podmiotów prowadzących przedsiębiorstwa paszowe i żywnościowe, których produkty podlegają pobieraniu próbek i analizie do występowania o dodatkową ekspertyzę, bez uszczerbku dla obowiązku właściwych organów do podjęcia wcześniejszego działania w nagłych przypadkach. W szczególności właściwe organy zapewniają, aby podmioty prowadzące przedsiębiorstwo paszowe lub żywnościowe mogły otrzymać dostateczną ilość próbek do dodatkowej ekspertyzy, chyba że jest to niemożliwe w przypadku produktów łatwo psujących się lub bardzo niewielkiej ilości dostępnego substratu.

Zatem, każdorazowo na wniosek podmiotu kontrolowanego/właściciela lub osoby upoważnionej przez ten podmiot/właściciela, obecnej przy pobieraniu próbek, równolegle z próbką do badań laboratoryjnych pobiera się próbkę, chyba że jest to niemożliwe w przypadku produktów łatwo psujących się lub bardzo niewielkiej ilości dostępnego substratu. Z akt sprawy wynika, że do próbek pobranych w dniu 8 czerwca 2018 r. dołączono pisma przewodnie, według wzoru wskazanego w Programie.

W pismach tych ujęto zapisy dotyczące informacji o pobraniu kontrpróbek. Ponadto, co istotne, przedstawiciel strony podpisał protokół pobrania próbek do badań bez zastrzeżeń, nie wnosząc żadnych uwag. W związku z powyższym zgodzić należało się z organem odwoławczym, że skoro nie wniesiono uwag do wykonywanych czynności, to wyniki badań laboratoryjnych z badanych prób należało uznać za badania urzędowe. W niniejszej sprawie pobranie próbki do badania nastąpiło przez urzędowego lekarza weterynarii w ramach czynności urzędowych, a wymagane przepisami prawa Programu pismo przewodnie załączone do próbek podpisała przedstawiciel strony, a badania zostały przeprowadzone przez uprawniony ZHW w [...] (wykaz laboratoriów zatwierdzonych przez Głównego Lekarza Weterynarii jest umieszczony na stronie internetowej tego organu). Dodać również należy, iż organ nie ma obowiązku przeprowadzenia dodatkowych badań, gdyż stwierdzenie obecności

Salmonella Enteritidis chociażby w jednej z pobieranych prób w stadach nakłada konieczność nałożenia obowiązków w decyzji.

Podkreślić należy nadto, że obowiązujące przepisy nie przewidują ponownego pobierania próbek do badań laboratoryjnych - bądź też przeprowadzenia badań w szerszym zakresie - w kierunku serotypów pałeczek Salmonella - w przypadku uprzedniego uzyskania dodatniego wyniku badań próbek pobranych przez powiatowego lekarza weterynarii, o co wnosił skarżący. Obowiązek taki nie został ustalony także w przypadku uzyskania ujemnego wyniku badań pobranych kontrprób, przeprowadzonych na zlecenie właściciela stada. W świetle przepisów załącznika poz. 3 - Badanie próbek rozporządzenia Komisji (UE) Nr 517/2011 w sprawie wykonania rozporządzenia (WE) nr 2160/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady w odniesieniu do unijnego calu ograniczenia częstości występowania niektórych serotypów salmonelli w stadach kur niosek gatunku Gallus gallus oraz zmieniające rozporządzenie (We) nr 2160/2003 i rozporządzenia Komisji (UE) nr 200/2010 (Dz.U.UE.L.2011.138.45) próbki winny być przesłane w ciągu 24 godzin od ich pobrania, a badanie pobranych próbek winno być przeprowadzone w ciągu 48 godzin.

Stosownie natomiast do ust. 4.1 załącznika rozporządzenia Komisji UE nr 571/2011, na potrzeby realizacji Programu przyjmuje się, że stadem zakażonym w odniesieniu do celu unijnego jest stado dorosłe, w którym w wyniku badania laboratoryjnego próbek pobranych z inicjatywy posiadacza kur niosek, lub przez powiatowego lekarza weterynarii, wykryto w jednej próbce lub więcej niż w jednej próbce serotypy Salmonella objętej programem (inne niż szczepy szczepionkowe), lub w którym stwierdzono zastosowanie przez hodowcę środków przeciwdrobnoustrojowych, lub w którym stwierdzono efekt hamujący wzrost bakterii. Wyniku ujemny uzyskany w badaniach właścicielskich nie zmienia faktu stwierdzenia Salmonella Enteritidis we wcześniejszym badaniu urzędowym.

Ponadto, Program nie nakłada na PLW obowiązku powtarzania badań po otrzymaniu pozytywnych dla urzędowego próbkobrania wyników badań, celem uzyskania wyniku negatywnego. Niezależnie od powyższego, zgodzić należało się z organami, że analiza próbek pobranych przez urzędowych lekarzy weterynarii w dniu 8 czerwca 2018 r. na życzenie skarżącego, w których nie stwierdzono obecności pałeczek Salmonella Enteritidis mają znikomą wartość ze względu na fakt, że rozmieszczenie mikroorganizmów w kale najczęściej nie jest jednolite. Próbki pobierane nawet równolegle, co do zasady nie są takie same, gdyż bakterie namnażają się gniazdowo, a zatem wyniki nawet badań próbek urzędowych, jak i "kontrpróbki" będą się różnić. Kwestia ta została szczegółowo opisana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i nie zachodzi potrzeba ponawiania tych rozważań. W kontekście powyższego, stwierdzić należy, że ponowne pobieranie nowych prób, o co wnioskował skarżący, jak i przeprowadzanie kolejnych badań pobranych prób nie znajduje uzasadnienia, gdyż przestały one spełniać warunki przydatności do badania, na co trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy.

W przedmiotowej sprawie w dniu 15 czerwca 2018 r. organ otrzymał sprawozdania z badań urzędowych przeprowadzonych przez ZHW w [...], w wyniku których stwierdzono - Salmonella Enteritidis, w próbkach zbiorczych pobranych w kurnikach "a", "b" i "c". Powyższe stanowiło wystarczającą podstawę do wydania decyzji w trybie art. 44 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt.

W związku z argumentacją skarżącego, że salmonella wykryta została w kurnikach, a nie produktach żywnościowych wskazać należy, że za zasadnością podjętych nakazów przemawia również wynik badania 5 prób zbiorczych z szyjek tusz drobiu pobranych pod nadzorem urzędowego lekarza weterynarii w rzeźni przez Wojewódzki Inspektora Weterynarii w [...], a pochodzących od kur niosek ze stad uznanych zaskarżonymi decyzjami za zakażone z kurnika "b" i "c" .

Co do nałożonych decyzją nakazów wyjaśnić z kolei należy, że ich konkretyzację w odniesieniu do choroby stwierdzonej w niniejszej sprawie zawiera wspomniany Program. Zostały one wprost określone w zapisach pkt 3.1.3 i 3.1.2 co wyłącza swobodę decyzyjną organów, określoną w art. 44 ustawy ("powiatowy lekarz weterynarii, w drodze decyzji, może"), wprowadzając dodatkowo obligatoryjność stosowanych środków ("powiatowy lekarz weterynarii w drodze decyzji administracyjnej nakazuje"). W tym kontekście trudno uznać za zasadne zarzuty skargi dotyczące nieprawidłowego ustalenia niektórych nakazów, bowiem w istocie swoboda dotycząca możliwości ich wyboru przez organ została wyłączona.

W kontekście powyższego, niemożliwym jest zaakceptowanie stanowiska skarżącego, że nakazy zawarte w pkt 3, 6 i 7 decyzji były przedwczesne i niewykonalne. Odnośnie do pkt 3 decyzji organu pierwszej instancji skarżący zobowiązany był do zniszczenia pasz lub ich zagospodarowania w przypadku uzyskania dodatniego wyniku badania paszy. Nakaz w tym zakresie była jasno i jednoznacznie sformułowany i nie mógł budzić wątpliwości.

Podobnie nałożony nakaz przetrzymywania jaj w warunkach uniemożliwiających rozprzestrzenienie zakażenia (pkt 7), jak i zastosowania właściwych środków biobójczych przed wejściami i wyjściami do kurników, jak i wjazdami oraz wyjazdami do gospodarstwa nie budzi wątpliwości. Organ, przy wielości funkcjonujących w obrocie gospodarczym środków biobójczych nie jest uprawniony do nakazania stosowania jednego określonego produktu, gdyż naruszałoby to uprawnienie skarżącego do jego wyboru. Podkreślić również trzeba, że stwierdzona w kurnikach obecność bakterii salmonella obligowała organ do podjęcia zdecydowanych i szybkich działań z uwagi na zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi jak również pozostałych stad, będących własnością skarżącego.

Reasumując, w przedmiotowej sprawie organy obu instancji spełniły, wbrew stanowisku skarżącego, spełniły wymogi prawidłowej procedury administracyjnej. Stan faktyczny został dokładnie wyjaśniony, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej z art. 7 K.p.a., materiał dowodowy został zebrany w stopniu pozwalającym na załatwienie sprawy, należycie oceniony w jego całokształcie, zaś motyw i podstawy rozstrzygnięcia zostały dokładnie i wystarczająco wskazane w uzasadnieniach decyzji. Zaskarżona decyzja nie narusza art. 107 § 3 K.p.a. Ze względu na powyższe Sąd uznał, że organy obu instancji wykazały w poprawnie przeprowadzonym postępowaniu, w sposób zgodny z prawem, niebudzący wątpliwości i przekonywujący, że w niniejszej sprawie zaistniały podstawy, w szczególności dowodowe, do nałożenia na skarżącego nakazów i zakazów wymienionych w decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] i nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Wydana decyzja odpowiada przepisom obowiązującego prawa i podjęta została w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania, co czyni zarzuty skargi niezasadnymi.

Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.