Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1936/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 10 października 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak /spr./ sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant starszy inspektor sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 10 października 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 marca 2018 r. sygn. akt III SA/Gd 97/18 w sprawie ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia[...] grudnia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie nieważności uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2017 r. w sprawie zmian w statusach sołectw Gminy [...] oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 22 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 97/18, oddalił skargę Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nieważności uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] w sprawie zmian w statutach sołectw Gminy [...].

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] Rada Gminy [...] działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7 oraz art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 – dalej powoływana, jako: "u.s.g.") podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zmian w statutach sołectw Gminy[...], stanowiących załączniki do uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] w sprawie zatwierdzenia statutów sołectw Gminy [...]. W § 1 przedmiotowej uchwały przyjęto, że po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami wprowadza się zmiany w art. 20 pkt 5 statutów sołectw Gminy [...], który otrzymuje treść: "5. Powołana przez Wójta Gminna Komisja Wyborcza dokonuje przyjęć zgłoszeń, weryfikuje listy poparcia kandydatów i sprawuje nadzór nad pracami Sołeckich Komisji Wyborczych. Jeżeli został zgłoszony tylko jeden kandydat, Gminna Komisja Wyborcza niezwłocznie w obwieszczeniu zawiadamia o tym mieszkańców danego sołectwa i przedłuża termin przyjmowania zgłoszeń kandydatów na sołtysa o pięć dni. W przypadku braku dalszych zgłoszeń, zarejestrowanego kandydata uważa się za wybranego i wyborów nie przeprowadza się. Gminna Komisja Wyborcza sporządza protokół z obsadzenia mandatu sołtysa bez głosowania i niezwłocznie w formie obwieszczenia informuje o tym mieszkańców danego sołectwa.".

Rozstrzygnięciem nadzorczym wydanym w dniu [...] Wojewoda[...], działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g., stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia[...] . w sprawie zmian w statutach sołectw Gminy [...] stanowiących załączniki do uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] w sprawie zatwierdzenia statutów sołectw Gminy [...] w całości. W ocenie organu nadzoru, uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 36 ust. 2 u.s.g. polegającym na przekroczeniu umocowania zawartego w ustawie poprzez uregulowanie w uchwale niezgodnych z tym przepisem zasad wyboru na sołtysa, co zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały w całości. Zgodnie z treścią art. 36 ust. 2 u.s.g. sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Zdaniem organu nadzoru, niedopuszczalny jest wybór sołtysa w sposób inny niż poprzez przeprowadzenie wyborów, bowiem akt prawa miejscowego nie może być sprzeczny z aktem rangi ustawowej. Ustawodawca przyznał radom gmin swobodę w kształtowaniu statutów jednostek pomocniczych, jednakże określił również zasady wyboru sołtysa zawarte w art. 36 ust. 2 u.s.g. Zgodnie z zasadami zawartymi w powołanym przepisie sołtys jest wybierany w głosowaniu. Niedopuszczalne jest uregulowanie, w którym wyborów sołtysa nie przeprowadza się, nawet w przypadku zgłoszenia się jednego kandydata. Niewątpliwie, zdaniem organu nadzoru, Rada Gminy [...] wykroczyła poza kompetencje przyznane jej przez ustawodawcę, co stanowi istotne naruszenie prawa.

Gmina [...] zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku rozstrzygnięcie nadzorcze wnosząc o jego uchylenie w całości. Zaskarżonemu aktowi nadzoru strona skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 10 K.p.a. w zw. z art. 79 § 2 K.p.a. poprzez pozbawienie strony możności czynnego udziału w postępowaniu oraz złożenia jakichkolwiek wyjaśnień w sprawie polegającej na orzeczeniu w przedmiocie nieważności wskazanej uchwały dwa dni robocze po terminie zawiadomienia Rady Gminy [...] o wszczęciu postępowania; 2. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 36 ust. 2 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji nieprawidłowe uznanie, że przewidziane w nowym brzmieniu art. 20 pkt 5 załącznika do uchwały nr [...] zasady wybory sołtysa w przypadku zgłoszenia tylko jednego kandydata są sprzeczne z art. 36 ust. 2 u.s.g.; - art. 91 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji nieprawidłowe przyjęcie, że uchwała Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] jest sprzeczna z prawem.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W wyroku oddalającym skargę Sąd pierwszej instancji uznał, że Wojewoda [...] zasadnie stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] w sprawie zmian w statutach sołectw Gminy[...], ponieważ uchwała ta została podjęta z istotnym naruszeniem art. 36 ust. 2 u.s.g. polegającym na przekroczeniu umocowania zawartego w ustawie poprzez uregulowanie w uchwale zasad wyboru sołtysa niezgodnie z prawem. Niezgodność ta polega na uregulowaniu szczególnych zasad wyboru sołtysa, w przypadku gdy zgłosi się tylko jeden kandydat.

W ocenie Sądu pierwszej instancji Statuty jednostek samorządu terytorialnego nie mogą naruszać przepisów ustawy, a jedynie w ich granicach określać szczegółowo organizację i tryb pracy organów. W tym względzie ustawodawca pozostawił organowi gminy ustanawiającemu statut pewną swobodę. Jednakże oceniając treść § 1 zaskarżonej uchwały nie sposób przyjąć, iż nie wykraczają one poza granice upoważnienia wynikającego z art. 36 ust. 2 u.s.g. Zakwestionowany art. 20 pkt 5 zdanie trzecie załączników do uchwały nr [...] z dnia [...] w brzmieniu nadanym mu przez uchwałę nr [...] z dnia [...] stanowi, że: "jeżeli został zgłoszony tylko jeden kandydat, Gminna Komisja Wyborcza niezwłocznie w obwieszczeniu zawiadamia o tym mieszkańców gminy danego sołectwa i przedłuża termin przyjmowania zgłoszeń kandydatów na sołtysa o piąć dni. W przypadku braku dalszych zgłoszeń, zarejestrowanego kandydata uważa się za wybranego i wyborów nie przeprowadza się". Zdanie czwarte art. 20 pkt 5 załączników do uchwały stanowi z kolei, że Gminna Komisja Wyborcza sporządza protokół z obsadzenia mandatu sołtysa bez głosowania i niezwłocznie w formie obwieszczenia informuje o tym mieszkańców danego sołectwa. Przepis art. 20 pkt 5 zdanie trzecie załączników do uchwały nr [...] ewidentnie narusza obowiązek przeprowadzania wyborów wynikający z przepisu art. 36 ust. 2 u.s.g., w świetle którego sołtys jest wybierany w głosowaniu [...]. Oznacza to, że rada gminy uchwalając statuty sołectw związana była regulacją ustawową i nie była uprawniona do określenia w statucie odmiennego niż przewidziany w powołanych przepisach trybu powoływania sołtysa. Rada Gminy [...] niezasadnie wprowadziła do statutów sołectw przez nią utworzonych zakwestionowane przepisy, zgodnie z którymi, w przypadku zgłoszenia jednego kandydata na sołtysa i braku dalszych zgłoszeń, zarejestrowanego kandydata uważa się za wybranego i wyborów nie przeprowadza się. Wyłączenie trybu wyborczego (głosowania) dopuszczalne jest wyłącznie wtedy, gdy wynika to wprost z przepisów ustawy. Takie wyłączenie ma miejsce w odniesieniu do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego: rad gmin, rad powiatów i sejmików województw w art. 380 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 15 ze zm.). Analogicznego wyłączenia głosowania u.s.g. nie przewiduje natomiast w stosunku do wyborów organu wykonawczego jakim w sołectwie jest sołtys. Mając zatem na uwadze, że u.s.g. w art. 36 ust. 2 nakazuje obsadzanie organów wykonawczych jednostek pomocniczych gminy w trybie wyborczym (głosowaniu), niedopuszczalnym było przyjęcie unormowania statutów sołectw, w świetle których, w przypadku zgłoszenia jednego kandydata i braku dalszych zgłoszeń, zarejestrowanego kandydata uważa się za wybranego i wyborów nie przeprowadza się. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że zarzut naruszenia przez Wojewodę [...] art. 91 u.s.g. jest niezasadny.

W ocenie Sądu na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut strony skarżącej dotyczący zbyt krótkiego terminu od zawiadomienia o wszczęciu postępowania do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego (dwa dni robocze), co spowodowało pozbawienie czynnego udziału strony skarżącej w prowadzonym postępowaniu. Słusznie wywodzi organ nadzoru, że postępowanie nadzorcze ma specyficzną naturę. Przedmiotem tego postępowania nie jest bowiem orzekanie w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej. Postępowanie to ma za przedmiot kontrolę prawidłowości stosowania prawa przez jednostki samorządu terytorialnego (tzw. kryterium legalności). Należy też podkreślić, że akt nadzoru rozstrzyga spór prawny w interesie publicznym. Dlatego odpowiednie stosowanie przepisów ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego winno uwzględniać nie tylko istotę administracyjnego postępowania ogólnego, ale przede wszystkim charakter postępowania nadzorczego. Oceniając czy po wszczęciu postępowania nadzorczego nie doszło do nadmiernego ograniczenia uprawnień jednostki samorządu terytorialnego do udziału w tym postępowaniu należy mieć na uwadze fakt, że organ nadzoru związany jest relatywnie krótkim terminem na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego (30 dni od dnia doręczenia mu kwestionowanej uchwały lub zarządzenia). W realiach sprawy uchwała Rady Gminy [...] została przedłożona organowi nadzoru w dniu 6 listopada 2017 r. W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nadzorczego z dnia 1 grudnia 2017 r. organ nadzoru wskazał, ze Rada Gminy [...] ma prawo złożenia wyjaśnień w sprawie. Nie można tym samym uznać, że w sprawie organ nadzoru definitywnie pozbawił stronę skarżącą czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym, jak i możliwości ustosunkowania się do argumentacji przedstawionej w wydanym zawiadomieniu. Stosowne zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego doręczono stronie skarżącej niezwłocznie, to jest w dniu jego wydania. Z kolei zakwestionowane rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w dniu [...]. Brak jest zatem, w ocenianym postępowaniu nadzorczym, jakichkolwiek naruszeń, które mogłyby mieć istotny wpływ na jego wynik.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina[...], zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia oraz rozpoznania skargi, ewentualnie - jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także zasądzenia na rzecz skarżącej gminy od organu zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Skarżąca kasacyjnie gmina zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) – dalej powoływana, jako: "P.p.s.a.", polegające na oddaleniu skargi wniesionej od rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] z dnia[...], podczas gdy rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 36 ust. 2 u.s.g. oraz art. 91 u.s.g.;

2. naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na treść skarżonego rozstrzygnięcia, a mianowicie:

a) art. 36 ust. 2 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji nieprawidłowe uznanie, że przewidziane w nowym brzmieniu art. 20 pkt 5 załącznika do uchwały nr [...] zasady wybory sołtysa w przypadku zgłoszenia tylko jednego kandydata są sprzeczne z art. 36 ust. 2 u.s.g.;

b) art. 91 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji nieprawidłowe przyjęcie, że uchwała Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] jest sprzeczna z prawem.

W motywach skargi podniesiono, że zmieniony art. 20 pkt 5 załącznika do uchwały nr [...] z dnia [...] reguluje wyłącznie sytuacje, w których został zgłoszony tylko jeden kandydat na sołtysa, a tym samym sytuacje, w których prawo mieszkańców wyboru osób pełniących funkcję organu wykonawczego i członków organu kolegialnego spośród nieograniczonej liczby kandydatów, doznaje de facto ograniczenia spowodowanego brakiem alternatywy dla zgłoszonej kandydatury. Okoliczności te powodują, że ustawowe prawo wyboru sprowadza się w rzeczywistości do opowiedzenia się za lub przeciw jedynemu kandydatowi, którego niewybranie "spowoduje braki w organach jednostki pomocniczej gminy oraz związane z tym dalsze problemy z jej prawidłowym funkcjonowaniem". W związku z tym głównym celem kwestionowanego uregulowania było zapewnienie sprawnego działania demokratycznego mechanizmu wyborczego poprzez przedłużenie terminu zgłoszeń kandydatów na sołtysa, umożliwiając tym samym społeczności lokalnej pełną realizację ustawowo przyznanego im prawa wyboru swoich przedstawicieli spośród dwóch lub więcej kandydatów. Dopiero w sytuacji, gdy mechanizm ten doznaje faktycznego ograniczenia, a przewidziane w ustawie prawo wyboru staje się iluzoryczne, zastosowanie znajdują zasady wybierania sołtysa przewidziane w kwestionowanym postanowieniu statutu.

W piśmie procesowym z dnia 30 lipca 2018 r., stanowiącym odpowiedź na skargę, Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych.

Zarzuty skargi pozbawione są doniosłości prawnej. W realiach sprawy Sąd Wojewódzki dokonał prawidłowej - systemowej i funkcjonalnej – wykładni norm prawa materialnego, jak również nie uchybił przepisom postępowania sądowoadministracyjnego.

Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają więc dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. W judykaturze utrwalił się pogląd, że istotnym naruszeniem prawa jest naruszenie przez organ gminy w uchwale lub zarządzeniu przepisów o właściwości, podjęcie aktu bez podstawy prawnej bądź wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu.

Ocenie Sądu Wojewódzkiego podlegała legalność rozstrzygnięcia nadzorczego kwestionującego przepisy uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] w sprawie zmian w statutach sołectw Gminy [...] stanowiących załączniki do uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] w sprawie zatwierdzenia statutów sołectw Gminy [...] w całości. Uchwała w przedmiocie statutu jest aktem prawa miejscowego. Należy zwrócić uwagę, że zarówno statut sołectwa, jak i Konstytucja RP oraz ustawa o samorządzie gminnym są aktami o charakterze ustrojowym.

Z art. 94 Konstytucji RP wynika, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Reguła ta jest także zawarta w art. 40 u.s.g., według którego na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy (ust. 1); na podstawie ustawy o samorządzie gminnym gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych (ust. 2 pkt 1).

Podkreślenia wymaga, że granice swobody prawodawczej rady gminy ograniczone są przez przepisy u.s.g. Rada gminy podejmując uchwałę o ustroju jednostki pomocniczej gminy, jaką jest sołectwo, zobowiązana jest do przestrzegania przepisów tej ustawy. Przedmiotowa uchwała sprzeczna jest z przepisem art. 36 ust. 2 u.s.g. tym samym właściwym było stwierdzenie jej nieważności. Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku słusznie wskazał, że w art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. zawarto upoważnienie dla rady gminy do określenia w statucie zasad i trybu przeprowadzenia wyborów organów jednostki pomocniczej, jednakże nie może być on sprzeczny z ustawowymi zasadami wyboru organów jednostki pomocniczej gminy określonymi w art. 36 ust. 2 u.s.g.

Tryb wyborów sołtysa i rady sołeckiej określony został w art. 36 ust. 2 u.s.g., zgodnie z którym sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Przepis ten w sposób kompletny reguluje podstawowe zasady prawa wyborczego do organów sołectwa. Stanowi, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze ma nieograniczona liczba kandydatów. Natomiast wszystkie szczegółowe zasady przeprowadzania wyborów sołtysa i rady sołeckiej powinny być unormowane, stosownie do art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g., w statucie sołectwa. Zaznaczyć trzeba, że ustawodawca pozostawił w tym względzie organowi gminy ustanawiającemu statut pewną swobodę. W tych okolicznościach, oceniając treść postanowień § 1 zaskarżonej uchwały, należy uznać, że wykraczają one poza granice upoważnienia wynikającego z art. 36 ust. 2 u.s.g. Zakwestionowany przez wojewodę art. 20 pkt 5 zdanie trzecie załącznika do uchwały nr [...] z dnia [...] w brzmieniu nadanym mu przez uchwałę nr [...] z dnia [...] stanowi, że: "jeżeli został zgłoszony tylko jeden kandydat, Gminna Komisja Wyborcza niezwłocznie w obwieszczeniu zawiadamia o tym mieszkańców gminy danego sołectwa i przedłuża termin przyjmowania zgłoszeń kandydatów na sołtysa o piąć dni. W przypadku braku dalszych zgłoszeń, zarejestrowanego kandydata uważa się za wybranego i wyborów nie przeprowadza się". Zdanie czwarte art. 20 pkt 5 załącznika do uchwały stanowi z kolei, że Gminna Komisja Wyborcza sporządza protokół z obsadzenia mandatu sołtysa bez głosowania i niezwłocznie w formie obwieszczenia informuje o tym mieszkańców danego sołectwa.

Na gruncie Konstytucji i ustaw standardem jest obsadzenie organów jednostek samorządu terytorialnego, w tym organów jednostek pomocniczych, na podstawie wyborów. Wybory są nieodzowną instytucją życia publicznego, pozwalającą na wyłanianie przedstawicieli, sprawujących, w określonej kadencji, władzę w imieniu lokalnej społeczności. Należy przy tym zaznaczyć, że we współczesnym państwie demokratycznym sprawowanie władzy przez przedstawicieli stanowi zasadę. Prawo wyborcze powinno być zatem tak konstruowane, aby stwarzać wyborcom (mieszkańcom), jak największe możliwości udziału w wyborach celem wyłonienia przedstawicieli, którzy w ich imieniu będą sprawować władzę. Prawodawca lokalny nie może więc ograniczać, w statucie będącym aktem prawa miejscowego, istoty prawa wyborczego, poprzez wykluczenie możliwości wyrażenia woli przez mieszkańców bezpośrednio w procesie wyborczym nawet w sytuacji zarejestrowania tylko jednego kandydata. Rada Gminy [...] bezprawnie wprowadziła do statutów sołectw przepisy, zgodnie z którymi, w przypadku zgłoszenia jednego kandydata na sołtysa i braku dalszych zgłoszeń, zarejestrowanego kandydata uważa się za wybranego i wyborów nie przeprowadza się.

Głosowanie jest kluczowym aktem w procesie wyborczym. Chodzi bowiem o głosowanie w wyborach, czyli wyrażenie (uzewnętrznienie) przez wyborców ich decyzji co do wyboru konkretnych osób na określoną funkcję lub stanowisko. Trzeba przy tym mieć na uwadze, że przecież ani czynne, ani bierne prawo wyborcze nie wyczerpuje się w samym akcie głosowania. Prawo bierne obejmuje sobą uprawnienie do bycia wybranym, a także do sprawowania mandatu w wyniku niewadliwie przeprowadzonych wyborów (zob. wyrok TK z dnia 13 marca 2007 r. sygn. K 8/07, OTK-A 2007 Nr 3, poz. 26). Wyłączenie trybu wyborczego (głosowania) dopuszczalne jest wyłącznie wtedy, gdy wynika to wprost z przepisów ustawy. Takie wyłączenie ma miejsce w odniesieniu do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego w art. 380 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 15 ze zm.), który stanowi, że jeżeli w okręgu wyborczym w wyborach do rady zarejestrowana liczba kandydatów jest równa liczbie radnych wybieranych w danym okręgu wyborczym lub od niej mniejsza, głosowania nie przeprowadza się, a za wybranych na radnych terytorialna komisja wyborcza uznaje zarejestrowanych kandydatów, a odpowiednio pozostałe mandaty pozostają nieobsadzone. Wyłączenia takiego natomiast nie przewiduje ustawodawca w stosunku do wyborów organu wykonawczego w gminie. Zgodnie z art. 482 § 3 Kodeksu wyborczego, jeżeli zostanie zarejestrowany tylko jeden kandydat na wójta, "wybory przeprowadza się z tym, że tego kandydata uważa się za wybranego, jeżeli w głosowaniu uzyskał więcej niż połowę ważnie oddanych głosów.". Warunkiem wyboru jest uzyskanie przez kandydata więcej niż połowy ważnie oddanych głosów. Jeśli warunek ten nie zostanie spełniony, wyboru wójta dokona rada gminy, przy czym prawo wyborcze nie przywiduje w takim przypadku wyłączenia od kandydowania osoby, która będąc jedynym kandydatem nie została wybrana na wójta (zob. M. Rakowski, Druga tura wyborów samorządowych - gwarancja demokracji czy zbędna dekoracja?, "Studia Wyborcze" 2016, tom XXII, s. 31-50) . Skoro przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. nakazuje obsadzanie funkcji sołtysa w trybie wyborów, w głosowaniu tajnym i bezpośrednim, to niedopuszczalne jest przyjęcie w statucie sołectwa unormowania, że w przypadku zgłoszenia jednego kandydata i braku dalszych zgłoszeń, zarejestrowanego kandydata uważa się za wybranego i wyborów nie przeprowadza się.

Do uchylenia aktu nadzoru może dojść w każdym przypadku stwierdzenia naruszenia tym aktem prawa, zarówno materialnego jak i procesowego. W szczególności zaś naruszenie prawa przez organ nadzoru może polegać na wadliwej ocenie legalności aktu organu jednostki samorządu terytorialnego zakwestionowanego rozstrzygnięciem nadzorczym. W przedmiotowej sprawie, wbrew zarzutom i argumentom skargi Sąd Wojewódzki prawidłowo ocenił, że zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały i zgodnie z art. 151 P.p.s.a. skargę Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze oddalił. Proces kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu nie ujawnił wad postępowania, które obligowałyby Sąd do wydania innego rozstrzygnięcia w sprawie. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. oznacza przede wszystkim, że Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu, nie stwierdził, że wystąpiło takie naruszenie prawa, które uzasadniałoby uchylenie aktu.

W tym stanie rzeczy skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.