Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1030/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Asesor WSA Bogusław Cieśla (spr.), Protokolant Aleksandra Młyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2005 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2004 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. Starosta Powiatu W. na podstawie art. 28 , 33 ust 1 , 34 ust 4 i 36 ustawy Prawo budowlane zatwierdził projekt budowlany dotyczący budowy stacji paliw płynnych położonej przy ulicy [...[ róg [...] w W. i pozwolił inwestorowi J. Spółka z o. o. z siedzibą w W. na budowę tej inwestycji.

Odwołanie od decyzji wnieśli J. K. , Społeczny Instytut [...] i [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w W .

Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołań decyzją z dnia [...] października 2002 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał zaskarżoną decyzję o pozwoleniu na budowę w mocy .

Skargi na tę decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli J. K. oraz [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" . Postanowieniem dnia 14 stycznia 2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 40 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym wstrzymał wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę .

W związku ze skargami do Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2003 r. na podstawie art. 38 ust 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym uchylił w całości decyzję z dnia [...] października 2002 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty Powiatu W. pozwalającą J. na budowę stacji paliw .

Nadto decyzją z dnia [...] marca 2003 r. po ponownym rozpatrzeniu odwołań J. K. , Społecznego Instytutu [...] oraz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" uchylił decyzję Starosty Powiatu W. z dnia [...] czerwca 2002 r. i umorzył postępowanie organu I instancji .

W uzasadnieniu wskazał , że zatwierdzony decyzją Starosty projekt zagospodarowania terenu swoim opracowaniem obejmuje działkę nr ew. [...] w odniesieniu do której inwestor nie posiada żadnego tytułu prawnego . Dlatego w ocenie organu odwoławczego organ I instancji nie mógł udzielić pozwolenia na budowę .

Po wydaniu tych decyzji Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 20 stycznia 1994 r. umorzył postępowanie sądowe w przedmiocie skarg na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2002 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2003 r. na wniosek inwestora spółki M. ( będącej następcą prawnym spółki J. ) stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2003 r. uchylającej decyzję Starosty o pozwoleniu na budowę i umarzającej postępowanie .

W uzasadnieniu stwierdził , że organ odwoławczy nie mógł umorzyć postępowania bowiem w obrocie istniał wniosek inwestora o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i strona ta była nadal zainteresowana jego merytorycznym rozstrzygnięciem .

Kolejną decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. wydaną na podstawie art. 127 § 3 kpa Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał własną decyzję w mocy .

W tej sytuacji pozostały do rozpatrzenia odwołania J. K. , Społecznego Instytutu [...] i [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" od decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] czerwca 2002 r. pozwalającej na budowę .

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa umorzył postępowanie odwoławcze .

W uzasadnieniu wskazał, że nieruchomość J. K. nie graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji , bowiem działki inwestora oddziela ulica [...] . Natomiast Społeczny Instytut [...] – jako organizacja społeczna nie wystąpił do organów administracji z wnioskiem o uznanie go jako uczestnika postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę oraz nie wykazał jaki posiada interes prawny . Podobnie [...]SM [...] nie wykazała swojego interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji pozwalającej na budowę przedmiotowej stacji paliw .

Roboty budowlane były kontynuowane a [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując odwołanie od decyzji z dnia [...] lipca 2003 r. odmawiającej udzielenia pozwolenia na użytkowane , decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o udzieleniu pozwolenia na użytkowania w/w inwestycji .

J. K. w dniu [...] lipca 2003 r. wniosła do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. umarzającej postępowanie odwoławcze , wskazując jako podstawę art. 156 § 1 pkt 3 i 7 kpa .

Powyższą decyzję zakwestionował także Prokurator Okręgowy w [...] i na podstawie art. 184 kpa sprzeciwem z dnia [...] grudnia 2003 r. zaskarżył ostateczną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. umarzającą postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty z dnia [...] czerwca 2002 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę stacji paliw .

Prokurator w sprzeciwie zarzucił :

- rażące naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa przez nie zawieszenie postępowania w sytuacji gdy nie zostało zakończone postępowanie przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z dnia [...] marca 2003 r. albowiem ostateczna decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w trybie art. 127 § 3 kpa wydana została dopiero w dniu [...] lipca 2003 r.

- że decyzja dotyczy sprawy uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją tj. wydaną w dniu [...] marca 2003 r. przez Wojewodę [...] na mocy , której uchylono decyzję o pozwoleniu na budowę i umorzono postępowanie I instancji

- naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 kpa z powodu bezpodstawnego uznania ,że podmioty wnoszące odwołanie nie mają przymiotu strony i nie wyjaśnienie tych okoliczności stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 kpa

Po przeprowadzeniu postępowania nieważnościowego na wniosek J. K. i w związku ze sprzeciwem Prokuratora Okręgowego w [...] - Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 kpa stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2003 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że nie było uprawnione twierdzenie Wojewody zawarte w kwestionowanej decyzji , że J. K. , Społeczny Instytut [...] i [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" nie posiadają przymiotu strony . Przez cały tok postępowania byli bowiem traktowani przez organ jako strony postępowania , byli informowani o działaniach organu oraz doręczano im wydawane decyzje .

Poza tym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2002 r. Starosta Powiatu W. dopuścił Społeczny Instytut [...] do udziału w postępowaniu na prawach strony . Nadto w razie wątpliwości Wojewoda powinien na podstawie art. 50 kpa wezwać te podmioty do wykazania , że posiadają interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa .

Biorąc to pod uwagę organ nadzorczy uznał , że kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 kpa i art. 7 i 77 kpa .

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła spółka z o. o. A. z siedzibą w K. ( następca prawny spółki M. ) .

We wniosku inwestor podniósł , że :

- zrealizowanie inwestycji na podstawie pozwolenia na budowę wyłącza dopuszczalność stwierdzenia jej nieważności mimo zaistnienia do tego przesłanek ( wskazał na wyrok Sądu Najwyższego z 18 listopada 1999 r. )

- inwestor , który prowadził roboty budowlane lub wybudował obiekt w oparciu o pozwolenie , które zostało następnie wyeliminowane z obrotu prawnego nie może być traktowany jako dopuszczający się samowoli

- gdy roboty budowlane zostały już wykonane pozwolenie na budowę jest bezprzedmiotowe i postępowanie w tym przedmiocie powinno być umorzone .

- jeśli istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nie można prowadzić postępowania w zakresie samowoli budowlanej .

Nadto inwestor podniósł , że w decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze Wojewoda wykazał ,że nieruchomość J. K. nie graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji , gdyż oddziela ją ulica [...] . Poza tym w aktach sprawy znajduje się pismo [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z dnia 4 lipca 2003 r. , że rezygnuje z prób podważenia decyzji o pozwoleniu na budowę . Co do Społecznego Instytutu [...] wskazał na aktualne brzmienie art. 28 Prawa budowlanego wyłączające stosowanie art. 31 kpa w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę .

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2004 r. utrzymał zaskarżoną własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2004 r. w mocy .

W uzasadnieniu stwierdził , że organ wojewódzki nie dopełnił obowiązku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego , wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego . Tym samym rażąco naruszył art. 7 i 77 kpa co miało istotny wpływ na wynik sprawy . Poza tym organ podniósł , że brak jest potwierdzenia w szerszym orzecznictwie poglądu jakoby zrealizowanie inwestycji na podstawie pozwolenia na budowę wyłączało dopuszczalność stwierdzenia jej nieważności mimo zaistnienia do tego przesłanek.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyła Spółka z o. o . "A." z siedzibą w K. , wnosząc o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzających nieważność decyzji Wojewody [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego .

W uzasadnieniu skargi podtrzymano argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy tj. wskazano , że fakt zrealizowania inwestycji na podstawie pozwolenia na budowę wyłącza dopuszczalność stwierdzenia jej nieważności choćby zaistniały do tego przesłanki . Poza tym skoro roboty budowlane zostały wykonane to prowadzenie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe i postępowanie to powinno być umorzone . Podniesiono , że w decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze Wojewoda odniósł się do właściwości podmiotów wnoszących odwołanie i poddał je analizie w kontekście przymiotu strony . Wskazano na aktualne brzmienie art. 28 Prawa budowlanego wyłączające stosowanie art. 31 kpa w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę i co za tym idzie niemożność udział w nim Społecznego Instytutu [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację .

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje :

Skarga jest niezasadna . W prowadzonym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. zadaniem organu nadzorczego była ocena czy zasadne było umorzenie przez Wojewodę [...] postępowania odwoławczego od decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] czerwca 2002 r. pozwalającą na budowę przedmiotowej inwestycji .

Ugruntowane orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje , że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 Kpa, powinno nastąpić w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa ( Wyrok NSA z dnia 15 lipca 1999 r. sygn. I SA 1620/98 LEX nr 48567 ) .

Zatem gdyby prawidłowe były ustalenia Wojewody [...] , że wnoszący odwołanie nie mają przymiotu strony , to kwestionowane rozstrzygnięcie byłoby oparte na prawidłowej podstawie prawnej i merytorycznie zasadne .

Jednak składający odwołanie podnosili w nich, że zaskarżona decyzja narusza ich interes prawny i żądali czynności organu powołując się na swój interes . Dlatego dla ustalenia zasadności tych twierdzeń organ musiał przeprowadzać stosowne postępowanie .

Nie ulega wątpliwości, iż legitymację strony do wniesienia odwołania należy oceniać według przepisów art. 28, 29 i 30 kpa. Wystarczające jest dla skutecznego wniesienia odwołania przyjęcie tzw. subiektywnej wersji legitymacji procesowej strony. Twierdzenie takie może zostać zweryfikowane tylko w sposób procesowy, na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego jako takiego. Jeżeli twierdzenie owo nie zostanie pozytywnie zweryfikowane, to ustalenie takie stwarza obowiązek zakończenia postępowania w drugiej instancji, ponieważ nie ma podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty.

W niniejszej sprawie wszyscy odwołujący się to jest J. K., Społeczny Instytut [...] i [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w W. uczestniczyli w postępowaniu na wcześniejszych jego etapach . Ta okoliczność jednak nie stanowi sama przez się o istnieniu po stronie odwołujących się interesu prawnego . Okoliczność ta wymagała jednak wnikliwości organu przy ocenie istnienia ich interesu prawnego .

Tymczasem organ ograniczył się do lapidarnego stwierdzenia , że nieruchomość J. K. nie graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji , gdyż działki inwestora oddziela ulica [...] , Społeczny Instytut [...] – jako organizacja społeczna nie wystąpił do organów administracji z wnioskiem o uznanie go jako uczestnika postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę oraz nie wykazał jaki posiada interes prawny, podobnie Spółdzielnia "[...]SM [...]" nie wykazała swojego interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji pozwalającej na budowę przedmiotowej stacji paliw .

Jest niewątpliwe , że ocena ta w przypadku dotyczącym Społecznego Instytutu [...] i [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" była sprzeczna ze zgromadzonym materiałem dowodowym . Natomiast w przypadku J. K. wymagała głębszej analizy , co najmniej z powołaniem się na numery ewidencyjne działek i z uwzględnieniem rodzaju inwestycji objętej pozwoleniem na budowę .

W aktach sprawy znajduje się postanowienie Starosty Powiatu W. z dnia [...] czerwca 2002 r. , który dopuścił Społeczny Instytut [...] do udziału w postępowaniu na prawach strony . Dlatego nie było zgodne z prawdą twierdzenie , że organizacja nie wystąpiła do organów administracji z wnioskiem o uznanie jej jako uczestnika postępowania . Poza tym twierdzenia [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" i jej stanowisko w toku postępowania wskazywały na to , iż nieruchomości spółdzielni graniczą bezpośrednio z terenem inwestycji ( czego z resztą nikt wcześniej nie kwestionował ) .

Wskazać również należy , iż zasadnie Prokurator w swoim sprzeciwie podniósł , że nim zostało zakończone postępowanie przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2003 r. Wojewoda już rozpatrzył odwołania , tak jakby decyzja z dnia [...] marca 2003 r. była ostatecznie wyeliminowana z obiegu prawnego .

Tymczasem ostateczna decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w tym przedmiocie ( w trybie art. 127 § 3 kpa ) wydana została dopiero w dniu [...] lipca 2003 r.

Zatem dopiero zakończenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2003 r. uchylającej decyzję Starosty o pozwoleniu na budowę i umarzającej postępowanie (która wydana była w trybie autokontroli) i wyeliminowanie jej z obrotu prawnego otwierało organowi możliwość ponownego rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty o pozwoleniu na budowę .

Wojewoda [...] nie czekając na zakończenie postępowania wydał kwestionowaną decyzję w dniu [...] czerwca 2003 r. natomiast decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] marca 2003 r. stała się ostateczna dopiero w dniu 7 lipca 2003 r.

Mając na uwadze powyższe uchybienia proceduralne ale głównie niepełne i wadliwe ustalenia organu co do istnienia przymiotu strony podmiotów odwołujących się od decyzji z dnia [...] czerwca 2002 r. o pozwoleniu na budowę zasadnym było uznanie że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa to jest art. 138 § 1 pkt 3 kpa .

Przeprowadzone postępowanie nadzwyczajne wykazało wystąpienie przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 kpa tak jeśli chodzi o samą treść decyzji jaki i zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu . Weryfikowane rozstrzygnięcie naruszało rażąco przepis prawa materialnego stanowiący podstawę jego wydania.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po sprawdzenia zgromadzenia materiału dowodowego zasadnie uznał , że nie zostały spełnione przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji przesłanki , warunkujące wydanie rozstrzygnięcia polegającego na umorzeniu postępowania odwoławczego

Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisem prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana .

Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z zebranym w sprawie materiałem dowodowym . Tak właśnie jest w przypadku tej , badanej w nadzwyczajnym postępowaniu decyzji. Organ nie popełnił jedynie błędów w wykładni prawa, ale przekroczył je w sposób oczywisty i niedwuznaczny.

Na marginesie należy zauważyć , że fakt zrealizowania inwestycji objętej pozwoleniem budowlanym ma zasadnicze znaczenie dla bytu postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę . Jednak ta okoliczność nie miała znaczenia dla oceny prawidłowości decyzji kontrolowanej w nadzwyczajnym postępowaniu albowiem motywy i podstawa rozstrzygnięcia organu pozostawały bez związku z tym faktem . Natomiast zrealizowanie inwestycji powinno być wzięte pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu odwołań .

Skoro zaskarżona decyzja nie narusza prawa a zarzuty skargi okazały się bezzasadne to na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm.) Sąd skargę - jako nieuzasadnioną - oddalił