Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 744/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1, ust. 2, ust. 4 i ust. 12 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 8 kwietnia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), Asesor WSA Małgorzata Kowalska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 kwietnia 2021 roku sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...], numer [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowi administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: "k.p.a."); art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 18 ust. 1 2 pkt 4, ust. 3 i ust. 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.: dalej: "u.d.p."), uchwały nr XV/642/19 Rady Miejskiej w Ł. z 16 października 2019 r. w sprawie zmiany uchwały X/360/19 w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (Dz. Urz. Województwa [...] z 6 listopada 2019 poz. 5886), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...], nr [...] w przedmiocie nałożenia na R. K. kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał następujące ustalenia faktyczne i rozważania prawne:

Decyzją z [...] organ I instancji nałożył na R. K., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Kiosk [...]. R. K., karę pieniężną w wysokości 36 496,60 zł za samowolne zajęcie pasa drogi powiatowej ul. A (nr dz. 1/73, obr. B-47 na wysokości posesji nr 55) o powierzchni 9,95 m2 w okresie 524 dni tj. od dnia 3 stycznia 2019 r. do dnia 9 czerwca 2020 r. Prezydent Miasta Ł. w uzasadnieniu opisał dotychczasowy przebieg postępowań, które toczyły się od 2017 r. oraz wskazał, że umieszczenie całorocznego obiektu handlowego stanowi zajęcia drogowego i wymagało zezwolenia zarządcy drogi.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, że kiosk stojący w pasie drogowym sprzedał prawdopodobnie w 2018 r., ale nie może znaleźć umowy kupna sprzedaży.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po ponownym rozpoznaniu sprawy w pierwszej kolejności wskazało w zaskarżonej decyzji na treść art. 40 w ust. 1, ust. 3, ust. 4-6 oraz ust. 7-10, art. 40 ust. 12 u.d.p. wyjaśniając, że z powyższych regulacji wynika, iż możliwość nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia w określonej wysokości normatywnie uwarunkowana została dokonaniem ustaleń w zakresie trzech kwestii: faktu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, powierzchni zajęcia oraz okresu czasu, na który nastąpiło zajęcie. Ustalenia powyższe powinny zostać dokonane przez organ prowadzący postępowanie w tej sprawie w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy.

Organ II instancji stwierdził, że na zebrany w sprawie materiał dowodowy składają się przede wszystkim poprzednie decyzje odmawiające udzielenia zezwolenia i nakładające na stronę kary za zajęcie pasa drogowego przez obiekt handlowy (kiosk) z 19.10.2017 r., 02.10.2018 r. i 14.01.2019 r., protokoły z kontroli w terenie z dnia 30 marca 2020 r. oraz 9 czerwca 2020 r. wraz z dokumentacją fotograficzną.

W kontekście powyższych regulacji organ wskazał, że poza sporem w niniejszej sprawie jest, że doszło do zajęcia pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia. Ustawienie obiektu handlowego wymaga takiego zezwolenia, podlega bowiem kwalifikacji jak zajęcie pasa drogowego o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. Nie ulega też wątpliwości, że do 2017 r. strona posiadała takie zezwolenia, a gdy ono wygasło na stronę były nakładane kary za zajęcie pasa drogowego. W związku z tym, że skarżący nie legitymował się zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego, w okresie od 3 stycznia 2019 r. do dnia 9 czerwca 2020 r. jego również obciążają prawne skutki i wspomniana wyżej odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia. Organ II instancji stwierdził dalej, że nie ulega wątpliwości, iż nie jest przedmiotem sporu powierzchnia zajęcia pasa drogowego, która zgodnie z protokołami kontroli wynosi 9,95 m2. Nie neguje tego również skarżący.

Kolegium wskazało, że przedmiotem sporu, jest to, iż strona twierdzi, że od 2018 roku nie jest właścicielem przedmiotowego obiektu handlowego przy czym nie może znaleźć umowy sprzedaży wskazanego kiosku. Organ podniósł, iż nie daje wiary twierdzeniom strony. Wskazał, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w dniu [...] [...] wydało decyzję utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] nr [...], nakładającą na R. K. karę pieniężną w wysokości 11 283,30 zł za samowolne zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej (ul. A nr działki ew. 1/74, części działki nr 1/73 i 1/74 obręb B-47 o powierzchni 9,95 m2 w okresie od dnia 1 maja 2017 r. do dnia 9 października 2017 r. Następnie, 17 września 2018 r. strona otrzymała zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie samowolnego zajęcia w/w pasa drogowego. W toku postępowania organ I instancji decyzjami nr [...] z [...] i nr [...] z [...] nałożył opłaty karne za zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi i decyzje te zostały odebrane przez stronę. Strona nadal prowadzi działalność gospodarczą, jak wynika z wypisu CEIDG. Do dnia złożenia odwołania skarżący nigdy nie podnosił, że chyba w 2018 r. sprzedał przedmiotowy kiosk, co biorąc pod uwagę wysokość nakładanych kar, zmotywowało by każdego przedsiębiorcę do poinformowania urzędu o takim fakcie. W ocenie organu, skarżący nie podjął również próby uwiarygodnienia swojej wersji wydarzeń przedstawiając inne, niż odnoszące się do własnych oświadczeń, środki dowodowe (chociażby, wnioskując o przesłuchanie w charakterze świadków osób, którym sprzedał rzeczony kiosk).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło zatem, że zarzuty podniesione w odwołaniu skarżącego są niezasadne, a organ pierwszej instancji nie dopuścił się wskazanych w nim naruszeń prawa. W konsekwencji zaskarżona decyzja jako rozstrzygnięcie zgodne z prawem winno zostać utrzymane w mocy.

Kolegium zwróciło ponadto uwagę, że od dnia 1 czerwca 2017 r. obowiązują przepisy wprowadzone do k.p.a. nowelą z dnia 7 kwietnia 2017 r. (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) zawarte w Dziale IVa zatytułowanym "Administracyjne kary pieniężne". W art. 189a § 1 k.p.a. ustawodawca zastrzegł, że w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy tego działu. Jednakże w § 2 tego przepisu wymieniono wyłączenia spod tej regulacji. W przypadku bowiem uregulowania w przepisach odrębnych:

1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej,

2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia,

3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej,

4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej,

5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej,

6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej

przepisów Działu IVa k.p.a. w tym zakresie nie stosuje się.

Organ wyjaśnił również, że dyrektywy wymiaru kar administracyjnych przewidziane w k.p.a. nie znajdą zastosowania w przypadku kar nakładanych decyzjami związanymi, czyli takich, w stosunku do których ustawodawca nakazuje stosować pewien jednoznaczny mechanizm wyliczania. Takimi karami są np. kary za zajęcie pasa drogowego wymierzane na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. Oznacza to, że w przypadku stwierdzenia zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu, na właściwym organie tj. zarządcy drogi spoczywa obowiązek wymierzenia kary pieniężnej niezależnie zarówno od motywów, jakimi kierował się dany podmiot, jak i od tego, czy miał on świadomość, że powinien mieć zezwolenie na jego zajęcie. Odpowiedzialność ta ma charakter zobiektywizowany, a ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu bądź o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu powstania odpowiedzialności z tego tytułu niezbędne jest jedynie wykazanie zaistnienia określonych w tym przepisie znamion działania przez sprawcę tego deliktu administracyjnego. Ze względu na zakres regulacji zamieszczonej w u.d.p. do tych kar w bardzo ograniczonym zakresie będą mogły mieć zastosowanie przepisy działu IVa k.p.a. W u.d.p. uregulowano przesłanki wymiaru kary za zajęcie pasa drogowego, ale nie określono przypadków ani warunków odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Dlatego też od dnia 1 czerwca 2017 r. zarówno organ I jak i II instancji rozpatrujący sprawę dotyczącą kary za zajęcie pasa drogowego jest zobowiązany do stosowania art. 189f k.p.a.

Organ wyjaśnił dalej, że kolejną kwestią jest specyfika sankcji administracyjnej uregulowanej w art. 40 ust. 12 u.d.p., wskazując, że wymierzana kara pieniężna niejako konsumuje opłatę za zajęcie pasa drogowego, którą ustala w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Przepisy prawa nie przewidują możliwości wymierzenia jedynie opłaty za zajęcie pasa przy jednoczesnej rezygnacji z sankcji administracyjnej w wysokości 9-krotności opłaty. Jest to o tyle istotne, że odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej oznacza, że zajmujący pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi nie poniesie jakichkolwiek kosztów. Znajdzie się zatem w sytuacji korzystniejszej niż osoba przestrzegająca prawa, która we właściwym terminie uzyskała wymagane prawem zezwolenie na zajęcie pasa drogowego.

Z uwagi na powyższe, w ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. (inna sankcja administracyjna lub karna). Należało zatem ocenić, czy waga naruszenia prawa była znikoma, ponieważ strona zaprzestała naruszania prawa (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.). Organ odwoławczy argumentował, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z profesjonalnym podmiotem, który nie tylko powinien mieć pełną świadomość konieczności uzyskania zezwolenia, ale również znane powinny być mu konsekwencje zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia. Przeciwko odstąpieniu od wymierzenia kary pieniężnej przymawia również wskazana wyżej niewiarygodność oświadczeń skarżącego składanych w postępowaniu przed organami administracji publicznej motywowana - zdaniem Kolegium - chęcią uniknięcia odpowiedzialności administracyjnej za stwierdzony przez te organ I instancji delikt administracyjny. W ocenie Kolegium, o odstąpieniu od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej wymierzanej na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. można mówić tylko jeśli zajęcie pasa drogowego wynikałoby ze stanu wyższej konieczności (zdarzenia nagłego i nieprzewidywalnego), czy np. błędnego pouczenia organu administracji publicznej. W ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 189f § 2 k.p.a. Brak jest możliwości powiadomienia innych właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa. Pouczenie nie pozwoliłoby też na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.

W skardze wniesionej do Sądu R. K. zaskarżył powyższą decyzję organu w całości, zarzucając jej naruszenie przepisów:

- art. 138 § 1 pkt. 1) i 2) k.p.a. - poprzez niewłaściwe zastosowanie, skutkujące utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji pomimo ujawnienia na etapie postępowania ll - instancyjnego okoliczności i dowodu z dokumentu istotnych dla postępowania a wykluczającej prawidłowość ustaleń faktycznych poczynionych w postępowaniu l-instancyjnym, które organ II instancji przyjął wadliwe za własne - zamiast uchylenia tejże decyzji w całości i umorzenia postępowania pierwszej instancji, ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ, w tym w szczególności z uwzględnieniem konieczności zbadania nowych dowodów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy;

- art. 40 ust. 12 pkt. 1 w zw. z art. 18 ust. 1, ust. 2 pkt. 4, ust. 3 i 4 u.d.p. - poprzez niewłaściwe zastosowanie skutkujące obciążeniem skarżącego opłatą za zajęcie pasa drogowego w okresie od dnia 3.01.2019 r. do dnia 9.06.2020 r. w sytuacji gdy skarżący nie był wówczas posiadaczem obiektu zajmującego pas drogowy, a to w wyniku jego skutecznego uprzedniego zbycia w dniu 24.12.2018 r.;

- art. 7 w zw. z art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez niewłaściwe zastosowanie skutkujące zaniechaniem pozyskania przez organ do akt sprawy i zaniechaniem przeprowadzenia dowodu z dokumentu wskazanego wprost przez stronę postępowania (skarżącego) jako dowodu istotnego dla postępowania i rozstrzygnięcia sprawy, przy jednoczesnym zgłoszeniu przez stronę gotowości do niezwłocznego złożenia tego dokumentu (dowód finalnie jest załączony do skargi).

W oparciu o wskazane zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

Skarżący wniósł także o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu załączonego do skargi w postaci umowy kupna-sprzedaży z dnia 24.12.2018 r. - wskazując, iż dowód ten jest niezbędny do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Strona wniosła także o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i utrzymanej w mocy decyzji organu I instancji - w całości albowiem zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji nastąpiło pomimo ujawnienia na etapie postępowania lI - instancyjnego nowej okoliczności i dowodu z dokumentu istotnych dla postępowania, a wykluczających prawidłowość ustaleń faktycznych poczynionych w postępowaniu l-instancyjnym, które organ II instancji przyjął wadliwe za własne. W ocenie strony, gdyby SKO nie dopuściło się naruszenia zasad gromadzenia i oceny dowodów (art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a.) precyzujących zasadę prawdy obiektywnej z art. 7 k.p.a., wydane winne było zostać orzeczenie uchylające zaskarżoną decyzję w całości i umarzające postępowanie pierwszej instancji, ewentualnie uchylające zaskarżoną decyzję w całości i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ, w tym w szczególności z uwzględnieniem konieczności zbadania nowego dowodu mającego kapitalne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Strona argumentowała, że w realiach niniejszej sprawy nie nastąpiło jednoznaczne ustalenie podmiotu, który samowolnie zajął pas drogowy, pomimo wskazania przez skarżącego, iż uprzednio (2018 r.) dokonał zbycia obiektu zajmującego pas drogowy na rzecz osoby trzeciej - a więc siłą rzeczy i prawa - nie on był osobą odpowiedzialną za zajęcie pasa drogi w okresie wskazanym w decyzji (2019 - 2020 r.). SKO z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. wydało rozstrzygnięcie przedwcześnie przed zapowiadanym przez skarżącego złożeniem dowodu istotnego dla sprawy. Organ II instancji nie oczekiwał na zapowiedziany dowód, nie wyznaczył skarżącemu żadnego terminu na jego dostarczenie z pouczeniem o skutkach prawnych niedostarczenia, nie wystąpił również do skarżącego z zobowiązaniem do sprecyzowania danych umożliwiających pozyskanie dowodu z urzędu przez organ. Zamiast tego SKO wydało przedwczesną decyzję, nielicującą z rzeczywistym stanem faktycznym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z 29 grudnia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art.15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity Dz. U poz. 1842), zgodnie z którym przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Stosowne zarządzenie Przewodniczącego Wydziału III Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zostało wydane 3 marca 2021 r. oraz przesłane stronom postępowania zawiadomieniami z 5 marca 2021 r.

Z uwagi na sytuację epidemiczną przeprowadzenie rozprawy stanowiłoby nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie ma możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległości z powodów technicznych, dlatego Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W tym zakresie kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy administracji wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ocena sprawy dokonywana jest na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. 2019 r. poz. 2325, dalej zwanej: p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sąd może więc wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżony akt także z powodów, które w skardze nie zostały podniesione, a stanowią o wydaniu aktu z naruszeniem prawa. Skarga podlega natomiast oddaleniu w przypadku braku uzasadnionych podstaw zaskarżenia (art. 151 p.p.s.a.).

Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.; dalej: "u.d.p."). Stosownie do art. 40 ust. 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 40 ust. 2 ustawy, zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg dotyczy: prowadzenia robót w pasie drogowym (pkt 1); umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 2); umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (pkt 3); zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 (pkt 4).

Za zajęcie pasa drogowego, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4 ww. przepisu, pobiera się opłatę, którą ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień (art. 40 ust. 4 u.d.p.).

W myśl natomiast art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6, tj. opłaty za zajęcie pasa drogowego, ustalanej w zależności od sposobu i celu zajęcia tego pasa.

Zezwolenia na zajęcie pasa rogowego organ udziela na konkretny okres. Przy każdym kolejnym zezwoleniu organ ma prawo i obowiązek ponownie ocenić sytuację. Organ zarządzający pasem drogowym ma prawo zmieniać koncepcję jego zagospodarowania w związku ze stwierdzonym wzrostem natężenia ruchu i wzrostem wymagań, co do bezpieczeństwa na drogach.

Zgodzić się należy z organami orzekającymi w niniejszej sprawie, że zgodnie z regulacją powołaną w art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu, zarządca wymierza karę pieniężną. Zarządca drogi ma stwierdzić określony stan, a w przypadku stwierdzenia zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, zarządca drogi jest zobowiązany do naliczenia, według zasad określonych w ustawie kary, nakładanej w drodze decyzji administracyjnej. W przypadku stwierdzenia takiej sytuacji organ nie może nawet badać przyczyn zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, oceniać stopnia winy strony przy takim zajęciu, czy też miarkować wysokości wymierzanej kary. Stwierdzenie przez organ upływu terminu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, brak wniosku o wydanie zezwolenia na kolejny okres i jednocześnie stwierdzenie, że pas drogowy był zajmowany przez stronę, skutkuje obowiązkiem organu wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi.

Bezsporne w przedmiotowej sprawie jest, że w dniu 30 kwietnia 2017 roku upłynął termin obowiązywania wydanej dla skarżącego decyzji z 6 kwietnia 2017 r., zezwalającej na umieszczenie obiektu handlowego o powierzchni 9,95 m² w pasie drogowym ul. A (dz. Nr 1/73 w obrębie B-47) na wysokości numeru 55, w terminie od dnia 18.04.2017 r. do dnia 30 kwietnia 2017 r. Jak wynika z decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...]., od dnia 1 maja 2017 r. skarżącemu odmówiono zajęcia pasa drogowego we wskazanej lokalizacji z uwagi na planowaną inwestycję drogową polegającą na przebudowie przystanku. Zatem od dnia 1 maja 2017 roku obiekt pozostaje w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi. Okolicznością niekwestionowaną jest również, że w okresie od 3 stycznia 2019 r. do dnia 9 czerwca 2020 r. obiekt handlowy (kiosk) zajmował pas drogowy bez wymaganego zezwolenia. Kolegium trafnie stwierdziło, że poza sporem jest również powierzchnia zajęcia pasa drogowego, która wynosi 9,95 m².

Kwestią sporną, wokół której koncentrowały się zarzuty strony, jest natomiast ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za zajęcie pasa drogi powiatowej ul. A (nr dz. 1/73, obr. B-47 na wysokości posesji nr 55) o powierzchni 9,95 m² w okresie 524 dni, tj.: od 3 stycznia 2019 r. do 9 czerwca 2020 r.

W ocenie strony, organ błędnie przyjął, że to skarżący ponosi odpowiedzialność za zajęcie przedmiotowego pasa drogowego, gdyż od 2018 roku nie jest właścicielem przedmiotowego obiektu handlowego, albowiem dokonał zbycia kiosku zajmującego pas drogowy na rzecz osoby trzeciej, a tym samym nie on był osobą odpowiedzialną za zajęcie pasa drogi w okresie wskazanym w decyzji (2019 - 2020 r.). Zdaniem strony Kolegium wydało rozstrzygnięcie przedwcześnie, przed zapowiadanym przez skarżącego złożeniem dowodu istotnego dla sprawy, tj. umowy sprzedaży kiosku.

Z powyższym stanowiskiem strony skarżącej nie można się zgodzić. W odniesieniu do zarzutu strony dotyczącego, nieustalenia przez organy w toku niniejszego postępowania, kto faktycznie ponosi odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego i kto był właścicielem obiektu handlowego (kiosku) w okresie wskazanym w zaskarżonej decyzji, podnieść należy, iż postępowanie dowodowe w tym zakresie sprowadzało się do oceny posiadanych przez organ dokumentów.

Z akt sprawy wynika, że strona była uprzednio karana w drodze decyzji administracyjnych za zajęcie pasa drogowego (decyzja z dnia [...] i [...]). Jak już wcześniej wskazano, w dniu 30 kwietnia 2017 r. upłynął termin obowiązywania wydanej dla strony decyzji z [...] zezwalającej na umieszczenie obiektu handlowego o powierzchni 9,95 m² w pasie drogowym ul. A (dz. Nr 1/73 w obrębie B-47) na wysokości numeru 55, w terminie od dnia 18.04.2017 r. do dnia 30 kwietnia 2017 r. Zatem od dnia 1 maja 2017 roku obiekt ten pozostawał w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi. Z protokołów kontroli w terenie wynika bezspornie, że w okresie od 3 stycznia 2019 r. do dnia 9 czerwca 2020 r. obiekt handlowy (kiosk) zajmował pas drogowy bez wymaganego zezwolenia.

Nie ulega zatem wątpliwości, iż dokonując w dniu 30 marca 2020 roku oraz 9 czerwca 2020 r. kontroli w terenie, pracownicy Zarządu Dróg i Transportu mieli podstawy, aby przyjąć, iż zajęcie pasa drogi powiatowej ul. A (nr dz. 1/73, obr. B-47 na wysokości posesji nr 55) o powierzchni 9,95 m² dokonane zostało przez skarżącego. Jak wynika ponadto z akt sprawy, 19 lutego 2018 r. Kolegium wydało decyzję nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...], która nakładała na skarżącego karę pieniężną w wysokości 11 283,30 zł za samowolne zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej na wysokości posesji nr 55 ul. A w okresie od dnia 1 maja 2017 r. do dnia 9 października 2017 r. Następnie, 17 września 2018 r. strona otrzymała zawiadomienie z 21 sierpnia 2018 r. o wszczęciu postępowania w sprawie samowolnego zajęcia w/w pasa drogowego. W toku postępowania organ I instancji decyzjami z [...] i [...] nałożył na skarżącego kolejne opłaty karne za zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Decyzje te zostały odebrane przez stronę i w ustawowym terminie nie wniesiono od nich stosownych odwołań. W toku postępowania administracyjnego ustalono także, że strona nadal prowadzi działalność gospodarczą z podanym do ewidencji miejscem stałego jej wykonywania: Ł., ul. A 55 (wydruk z CEIDG z 02.04.2020 r.).

Do skarżącego zatem zostało skierowane zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnego zajęcia pasa drogowego. Z akt sprawy wynika, iż skarżący w żaden sposób nie zareagował na powyższe zawiadomienie, chociażby poprzez przekazanie organowi dokumentów, z których wynikałoby bezspornie, że nie jest już właścicielem przedmiotowego obiektu handlowego (kiosku). Organ trafnie wskazał, że do lipca 2020 r. strona w żadnym z toczących się postępowań w sprawie zajęcia pasa drogowego drogi powiatowej ul. A nie podnosiła, że w 2018 r. sprzedała przedmiotowy kiosk, co biorąc pod uwagę wysokość nakładanych kar zmotywowałoby każdego przedsiębiorcę do poinformowania urzędu o sprzedaży obiektu zajmującego pas drogowy. Jak wynika przy tym z akt sprawy, skarżący w dniu 28 grudnia 2018 r. złożył kolejny wniosek na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. A na wysokości posesji numer 55 dla umieszczenia obiektu handlowego o powierzchni 9,95 m² w terminie od dnia 1 stycznia 2019 r. do dnia 31 marca 2019 r. i decyzją Prezydenta Miasta Ł. z [....] odmówiono skarżącemu wydania zezwolenia w lokalizacji, o którą wnioskował. Takie działanie strony należałoby uznać za całkowicie nieracjonalne, w sytuacji sprzedaży kiosku w dniu 24 grudnia 2018 r. (taka data widnieje na załączonej do skargi odręcznej umowie kupna - sprzedaży kiosku handlowego - k. 7 akt).

Organ odwoławczy trafnie zauważył, że dopiero, po doręczeniu skarżącemu decyzji z [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 36.496,60 zł za samowolne zajecie pasa drogowego, wskazał on w odwołaniu, że nie jest właścicielem przedmiotowego obiektu handlowego, podnosząc, że dokonał jego sprzedaży prawdopodobnie w 2018 roku, ale nie może znaleźć umowy kupna sprzedaży. W odwołaniu skarżący nie podał przy tym, komu sprzedał obiekt handlowy, ani nie załączył żadnych dokumentów, które potwierdzałyby jego stanowisko.

Wobec takiej treści odwołania, jak również wcześniejszego zachowania skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie miało podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia właściciela obiektu handlowego (kiosku) w pasie drogowym ul. A. Oczywistym jest, że w tej sytuacji to skarżący winien był złożyć stosowne dokumenty i wskazać komu sprzedał obiekt handlowy. Tymczasem strona, poza gołosłownym twierdzeniem o sprzedaży obiektu handlowego, nie zaoferowała żadnych dowodów podważających stanowisko Prezydenta Miasta Ł., że to R. K. był właścicielem obiektu handlowego zajmującego pas drogi powiatowej ul. A (nr dz. 1/73, obr. B-47 na wysokości posesji nr 55) o powierzchni 9,95 m² w okresie 524 dni tj. od 3 stycznia 2019 r. do 9 czerwca 2019 r., jak również nie wskazała na rzecz kogo nastąpiło zbycie przedmiotowego kiosku.

Wobec tego, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji strona nie podniosła żadnych okoliczności, które przeczyłyby ustaleniom zawartym w tej decyzji i odnoszącym się do kwestii własności obiektu handlowego przy ul. A na wysokości posesji nr 55, zasadnie Kolegium utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta Ł.Brak było przy tym podstaw do wzywania skarżącego i wyznaczania mu dodatkowego terminu dla udowodnienia twierdzeń w tym zakresie, skoro przez ponad rok od rzekomej sprzedaży kiosku nie uważał za celowe, aby przestawić organom stosowne dokumenty. Zdaniem Sądu, nie można również w takiej sytuacji czynić organowi II instancji zarzutu, iż w sposób niewystarczający wyjaśnił stan faktyczny niniejszej sprawy. Trudno bowiem wymagać, aby organ dokonywał samodzielnych ustaleń na okoliczność, który podmiot nabył od skarżącego własność przedmiotowego obiektu handlowego (kiosku), skoro skarżący - poza samym twierdzeniem o dokonanej sprzedaży - nie podał żadnych okoliczności w tym zakresie i nawet nie wskazał danych nabywcy. Wiedząc od dawna o wszczętym postępowaniu administracyjnym, jak również będąc w posiadaniu wcześniejszych decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego, strona niezwłocznie winna wskazać organowi komu i kiedy sprzedała obiekt handlowy oraz przedstawić dokumenty potwierdzające tę okoliczność. Skarżący tego nie uczynił, czym naraził się na konsekwencje, polegające na przyjęciu przez organy obu instancji, iż to skarżący był właścicielem obiektu w okresie od 3 stycznia 2019 r. do 9 czerwca 2019 r., co znajduje potwierdzenie w dokumentach będących w dyspozycji organu.

Strona, polemizując z ustaleniami faktycznymi organu w powyższym zakresie, nie przedłożyła umowy sprzedaży obiektu handlowego (kiosku), którą załączyła dopiero do skargi, pozbawiając tym samym organ II instancji możliwości oceny przedłożonego dokumentu. W ocenie Sądu, strona miała możliwość przedstawienia wcześniej organom dokumentu potwierdzającego fakt sprzedaży kiosku, skoro do zawarcia umowy doszło w grudniu 2018 r., jednak z wiadomych tylko sobie względów tego nie uczyniła.

W przekonaniu Sądu, załączona do skargi odręczna umowa kupna - sprzedaży kiosku handlowego za cenę 1 złotego została przedstawiona jedynie na użytek niniejszej sprawy i nie stanowi wiarygodnego dowodu zbycia przez skarżącego obiektu zajmującego pas drogowy. Świadczy o tym również fakt, iż umowa ta została sporządzona w dniu 24 grudnia 2018 roku, gdy tymczasem z akt sprawy wynika, iż skarżący w dniu 28 grudnia 2018 roku złożył wniosek na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. A na wysokości posesji numer 55 dla umieszczenia obiektu handlowego o powierzchni 9,95 m² w terminie od dnia 1 stycznia 2019 r. do dnia 31 marca 2019 roku i decyzją Prezydenta Miasta Ł. z [...] odmówiono skarżącemu wydania zezwolenia w lokalizacji, o którą wnioskował. Skarżący nie podnosił również okoliczności sprzedaży kiosku w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [....] nr [...] o nałożeniu na niego kary pieniężnej w wysokości 6.477,45 zł za samowolne zajecie pasa drogowego w okresie 02.10.2018 r. do 02.01.2019 r., a także do chwili obecnej nie wykreślił adresu przy ul. A 55 w Ł. jako miejsca stałego prowadzenia działalności gospodarczej z danych CEIDG.

Wskazać przy tym należy, że z załączonej do skargi umowy sprzedaży kiosku nie wynika, kiedy nastąpiło wydanie rzeczy nabywcy, jak również brak jest w niej jakichkolwiek danych umożliwiających ustalenie kraju pochodzenia i adresu nabywcy obiektu handlowego, celem jego ewentualnego przesłuchania na okoliczności zawarcia przedmiotowej umowy.

Zarzuty skargi okazały się zatem bezzasadne, a Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie stwierdził również, by zaskarżona decyzja dotknięta była innymi wadami uzasadniającymi jej uchylenie. Przypomnieć należy, iż istota sądowej kontroli administracji polega na tym, że sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, a wynikającego z akt sprawy (zob. wyroki NSA: z 12 lipca 2016 r., I OSK 1628/16, Lex nr 2100547; z 8 listopada 2017 r., I OSK 55/16, Lex nr 2416646). Oznacza to, że powyższej kontroli sąd dokonuje według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia, w tym przypadku - 29 lipca 2020 r. Do tej daty skarżący nie przedłożył organowi żadnych wiarygodnych dokumentów, które uprawdopodabniałyby jego twierdzenie o sprzedaży kiosku w grudniu 2018 r.

W niniejszej sprawie organy rozważyły również, czy zachodzą przesłanki z cytowanego przepisu art. 189a § 1 i 2 k.p.a., a także czy w sprawie mógł zostać zastosowany art. 189f §1 pkt 2 oraz § 2 k.p.a., a wnioski wywiedzione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji są logiczne i przekonujące, a przy tym nie były kwestionowane przez stronę, co czyni zbędnym prowadzenie w tym kierunku szczegółowych rozważań.

W tym stanie rzeczy, Sąd uznając kontrolowaną decyzję za zgodną z prawem, na podstawie art. 151 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku.

a.l.