Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1840/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędziowie sędzia WSA Jarosław Stopczyński (spr.), asesor WSA Aneta Opyrchał,, Protokolant Dominik Niewirowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2005 r. sprawy ze skargi Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2002r. oznaczoną numerem [...] Starosta P. z powołaniem się na przepis art. 140 ust. 1 w zw. art. 9 ust 1 pkt 25 i ust. 2 pkt 2 oraz art. 64 ust. 5 Ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. nr 115 poz 1229 z późn. zm.), nakazał L. R. rozbiórkę na własny koszt urządzeń regulujących tj. murów oporowych po obu brzegach rzeki M. oraz tzw. mostokładki dla pieszych, które zostały wykonane na działce nr [...] znajdującej się w miejscowości K. przy ulicy B.

W uzasadnieniu decyzji podano m.in., że przeprowadzona w dniu 12 marca 2002r. wizja lokalna potwierdziła fakt regulacji rzeki M. przez właściciela działki nr [...] L. R. bez wymaganego przepisami prawa wodnego pozwolenia wodnoprawnego, co na podstawie art. 64 ust 5 nakłada na podmiot wznoszący urządzenia wodne bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego obowiązek jego rozebrania na własny koszt.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł L. R.

W następstwie jej rozpoznania Wojewoda [...] wydał w dniu [...] lipca 2002r. decyzję Nr [...] stwierdzającą nieważność zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podano, iż pomimo stwierdzenia, ze inwestor wykonał urządzenia wodne bez pozwolenia wodnoprawnego, czym naruszył treść art. 122 ust 1 pkt 3 Prawa wodnego brak było podstaw do wydania przez starostę zaskarżonej decyzji. Przepisy prawa wodnego tj. art. 140 ust 1 i 122 ust 1 pkt 3 stanowią dla starosty podstawę do wydania pozwolenia wodno – prawnego na szczególne korzystanie z wód, na wykonanie urządzeń wodnych do których zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 19 h należą w szczególności : mury oporowe, bulwary, nabrzeża, pomosty, przystanie i kąpieliska. W związku z powyższym zaskarżona decyzja obarczona jest istotnymi wadami wynikającymi z przepisów prawa materialnego co stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności w trybie art. 156 § 1 i 2 kpa. Naruszenie przepisów o właściwości rzeczowej organu powoduje nieważność decyzji bez względu na trafność rozstrzygnięcia. Ponadto organ I – ej instancji wydał decyzję bez podstawy prawnej w zakresie prawa materialnego, gdyż przepisy wskazane w zaskarżonej decyzji jako jej podstawa prawna nie uprawniają organu I – ej instancji do nałożenia obowiązku jaki z niej wynika.

Skargę na powyższą decyzję złożył Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] Oddział w [...] zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że powołane w decyzji organu I – ej instancji przepisy Prawa wodnego stanowią wystarczającą podstawę do nałożenia na inwestora obowiązku wynikającego z art. 64 ust 5 Prawa wodnego. Natomiast naruszenia przez inwestora podstawowych przepisów Prawa budowlanego i Prawa wodnego w sposób istotny kolidują ze statutową działalnością skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Rozpoznając sprawę po raz pierwszy Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzją i orzekł o kosztach postępowania sądowego.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał, że błędny był pogląd Wojewody, który przyjął, ze zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 kpa. Z uzasadnienia decyzji organu II – ej instancji wynika, że starosta nie jest organem właściwym do wydania decyzji nakładającej obowiązek wynikający z art. 64 ust 5 Prawa wodnego, gdyż na podstawie art. 140 ust 1 i art. 122 ust 1 pkt 3 jest organem uprawnionym do wydania pozwolenia wodno – prawnego na wykonanie urządzeń wodnych. Takie stanowisko było nieuprawnione. Zgodnie z treścią art. 140 ust 1 Prawa wodnego organem właściwym do wydawania pozwoleń wodnoprawnych jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w § 2. Z kolei z treści art. 9 ust 2 Prawa wodnego wynika, że przepisy ustawy dotyczące wykonania urządzeń wodnych stosuje się odpowiednio do rozbiórki tych urządzeń. Oznacza to - zdaniem sądu, że właściwym organem do wydania decyzji o wykonaniu obowiązku wynikającego z treści art. 64 ust 5 Prawa wodnego był Starosta P.

W żaden sposób więc organ II – ej instancji nie wykazał, że zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 kpa. Jeśli bowiem przyjęto, że właściwym organem był starosta to nałożenie obowiązku wynikającego z treści art. 64 ust 5 znajduje podstawę prawną w art. 9 ust 2 pkt Prawa wodnego. Należy więc przyjąć, iż organem właściwym do nałożenia obowiązku wynikającego z treści art. 64 ust 5 Prawa wodnego, będzie organ wymieniony w treści art. 140 ust 1 lub 2 powołanej ustawy w zależności od tego, który organ będzie właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego.

Gdy chodzi o zarzuty odnośnie braku interesu prawnego po stronie skarżącego do występowania w przedmiotowym postępowaniu to sąd uznał je za nieuzasadnione. Jak wynika z akt administracyjnych w szczególności z pisma Starosty P. z dnia [...] kwietnia 2002r. oraz z protokołu wizji lokalnej z dnia 12 marca 2002r. to właśnie do skarżącego zwracał się inwestor o uzgodnienie projektu na wykonanie urządzeń wodnych. Poza tym skarżący bierze udział na prawach strony od początku postępowania w niniejszej sprawie. Zakres działalności skarżącego wynika ze statutu zatwierdzonego uchwałą nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] listopada 2000r., natomiast zgodnie z treścią art. 11 ust 1 pkt 4 Prawa wodnego, prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa wykonuje Marszałek Województwa jako zadanie z zakresu administracji rządowej. Nie ulega więc wątpliwości mając na uwadze treść statutu skarżącego, iż w zakresie jego działalności znajdują się również obowiązki wynikające z powołanego wyżej przepisu, a tworzenie wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych ma na celu wykonywanie zadań przez województwo jak o tym stanowi art. 8 § 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa ( Dz. U. Nr 91 poz 576 ze zm.). To wszystko oznaczało – zdaniem sądu – że została wykazana materialnoprawna podstawa dająca możliwość udziału skarżącego na prawach ustawy.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł L. R. Zaskarżył on wyrok sądu w całości zarzucając m.in.:

1. naruszenie art. 151 w zw. z art. 50 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez wydanie wyroku uwzględniającego skargę mimo istniejących przesłanek do jej oddalenia w postaci braku po stronie Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] Oddział w [...] legitymacji do wniesienia skargi,

2. naruszenie art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nie wyjaśnienie i nie uzasadnienie podstaw prawnych swojego stanowiska w przedmiocie uprawnienia strony skarżącej do wniesienia skargi, a tym samym nie wyjaśnienie i nie uzasadnienie podstaw prawnych podjętego rozstrzygnięcia tj., takie uchybienia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżony wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wywodzi, że skarżący jako wojewódzka samorządowa jednostka organizacyjna w świetle art. 50 ppsa nie może mieć własnego interesu prawnego ani przymiotu strony w postępowaniu. Na podstawie art. 11 ust 1 pkt 4 Prawa wodnego uprawnienie do wniesienia skargi w niniejszej sprawie przysługuje Marszałkowi Województwa działającemu w interesie Skarbu Państwa, natomiast żaden z przepisów Prawa wodnego, ani ustawy o samorządzie województwa nie daje Marszałkowi Województwa prawa do udzielania wojewódzkim samorządowym jednostkom organizacyjnym dalszej delegacji w zakresie wykonywania uprawnień właścicielskich Skarbu Państwa w stosunku do wód publicznych.

W następstwie rozpoznania skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, a nadto orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano m.in., że sąd powinien jednoznacznie wyjaśnić dlaczego i na jakiej podstawie prawnej Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] Oddział w [...] był uprawniony do wniesienia skargi.

Bezspornym jest, że zgodnie z art. 11 ust 1 pkt 4 Prawa wodnego Marszałek Województwa w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa w pewnym określonym tam zakresie wykonuje prawa właścicielskie. Wojewódzki Zarząd Melioracji Wodnych i Urządzeń Wodnych w [...] został utworzony jako Wojewódzka Samorządowa jednostka organizacyjna uchwałą Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] marca 1999r. na podstawie art. 8 ust 1 ustawy z dnia 5 marca 1998r. o samorządzie województwa. Statut tej jednostce, gdzie określono jej zadania został nadany uchwałą Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] listopada 2000r. na podstawie art. 18 ust 20 ustawy o samorządzie województwa. Należy więc zauważyć, że w/w uchwały zostały podjęte przed wejściem w życie przepisów Prawa wodnego z dnia 18 lipca 2001r., z których Marszałek Województwa wywodzi swoje uprawnienia właścicielskie do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa. Jednakże w żadnej z w/w uchwał Sejmiku Województwa [...] w ich podstawie prawnej nie powołuje się przepisów Prawa wodnego. Trudno więc w takim przypadku poszukiwać w zakresie zadań Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych określonych w § 3 statutu odzwierciedlenia tego co wynika z art. 11 ust 1 pkt 4 Prawa wodnego dla Marszałka Województwa. Brak jest więc – zdaniem NSA – umocowania wynikającego z prawa materialnego. Tymczasem w dziale VI Prawa wodnego ustawodawca stworzył system organów administracji rządowej gdzie miedzy innymi umiejscowił dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Zgodnie z art. 92 ust. 3 pkt 9 Prawa wodnego do jego zadań należy występowanie na prawach strony w postępowaniach administracyjnych prowadzonych na podstawie przepisów ustawy w sprawach dotyczących regionu wodnego. Skarżący starał się na różne sposoby wykazać swoją legitymacją odwołując się najpierw do swoich celów statutowych, później do własnego interesu prawnego, wreszcie do działania w imieniu Marszałka Województwa przysyłając prawie po pół roku od wniesienia skargi pełnomocnictwo i upoważnienie. Sąd powinien tymczasem dokonywać oceny legitymacji skarżącego w dacie wniesienia skargi.

Niezależnie jednak od powyższego NSA podniósł że sąd nie zauważył tego, że Wojewoda [...] wydając zaskarżoną decyzję pomylił dwa tryby, bowiem rozpatrując odwołanie od decyzji I – ej instancji orzekł na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 i 2 kpa, zamiast wydać decyzję na podstawie art. 138 § 1 lub 2 kpa niezależnie od wagi i rodzaju naruszenia prawa. Nie do przyjęcia jest także ocena prawna dotycząca decyzji Starosty P. z dnia [...] kwietnia 2002r., która w oparciu o przepis art. 135 ppsa, powinna być także wyeliminowana z obrotu prawnego. W ocenie NSA kompetencji starosty do nakazania rozbiórki urządzeń wodnych wykonywanych bez pozwolenia wodno – prawnego nie można wywodzić także z art. 140 ust 1. w związku z art. 9 ust 2 pkt 2 z Prawa wodnego. Jest to niedopuszczalny przykład domniemania kompetencji organu. Organy władzy publicznej w tym również organy administracji publicznej mogą bowiem działać jedynie tam gdzie prawo je do tego upoważnia i w formach tam przewidzianych. Gdyby ustawodawca chciał powierzyć staroście kompetencje do nakazywania rozbiórki urządzeń wodnych to mógł to uczynić w art. 140 ust 3 Prawa wodnego. Adresatem przepisu art. 64 ust 5 Prawa wodnego jest zakład, który wniósł urządzenia wodne bez wymaganego pozwolenia wodno – prawnego, czyli zgodnie z terminologią prawa budowlanego inwestor, a nie starosta.

Ponadto należy wziąć pod uwagę przepisy art. 2 ust 2 pkt 2 Prawa budowlanego i art. 62 ust 2 Prawa wodnego, w których ustawodawca określił wzajemne relacje pomiędzy oboma ustawami w zakresie ich obowiązywania.

Sąd zważył co następuje:

Punktem wyjścia do rozważań po uchyleniu wyroku wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jest kwestia ustalenia czy i ewentualnie na jakiej podstawie prawnej Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] Oddział w [...] był uprawniony do wniesienia skargi. Jak wynika z sugestii poczynionych przez Naczelny Sąd Administracyjny, które dla Sądu Wojewódzkiego są wiążące, a które zawarte zostały w uzasadnieniu wyroku NSA winny tu mieć zastosowanie kryteria wynikające z art. 50 ppsa. Powołany przepis stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest:

1. każdy kto ma w tym interes prawny,

2. prokurator,

3. Rzecznik Praw Obywatelskich,

4. organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym,

5. podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi.

Jest oczywiste, ze wnoszący skargę nie jest ani prokuratorem, ani Rzecznikiem Praw Obywatelskich. Jest natomiast wojewódzką samorządową jednostką organizacyjną, która powstała na mocy uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] marca 1999r. Podstawą podjęcia tej uchwały był art. 8 ust 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa ( tekst. Jedn. Dz.U. Nr 142/2001 poz. 1590 ze zm.). Zadania tej jednostki określone zostały przez statut nadany uchwałą Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] listopada 2000r. Analiza treści tego statutu oraz fakt pozostawania jednostki w strukturze samorządu wojewódzkiego, uzasadnia istnienie wątpliwości co do uznania, iż Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] Oddział w [...] był organizacją społeczną w rozumieniu art. 50 § 1 ppsa. Art. 5 § 2 pkt 5 kpa stanowi, że pod pojęciem organizacji społecznej rozumie się także organizację samorządową, jednakże nie może być ono rozumiane w oderwaniu od treści pkt 3 i 6 tegoż art. Samorząd terytorialny nie stanowi bowiem pewnego rodzaju organizacji samorządowej, lecz jest elementem struktury władzy publicznej, do którego odnoszą się przepisy kpa dotyczące organów administracji publicznej w ich pojęciu normatywnym występującym w art. 5 § 2 pkt 3 kpa. W pojęciu organizacji samorządowych będą się więc mieściły takie organizacje, które realizują zadania i funkcje samorządowe innego rodzaju, jednakże z wyłączeniem przypadków wykonywania zleconych funkcji administracji publicznej.

Odnosząc powyższe uwagi do treści art. 50 ppsa, statutu wnoszącego skargę i podstawy prawnej jego powstania, a także stanowiska jakie wyrażał w toku postępowania stwierdzić należy, iż skarga nie została wniesiona w sprawie dotyczącej jego własnego interesu prawnego. Oparcie legitymacji do wniesienia skargi na takim kryterium oznacza że czynność zaskarżona przez wnoszącego skargę musi dotyczyć właśnie jego interesu prawnego. O tym zaś czy dany podmiot ma w danej sprawie chroniony interes prawny przesądza konkretny przepis prawa. Istnieje więc konieczność ustalenia czy jest związek pomiędzy owym przepisem , a zaskarżonym działaniem bądź zaniechaniem organu, przy czym związek ten musi być bezpośredni w tym znaczeniu, że zaskarżone działanie bądź zaniechanie kształtuje uprawnienia lub obowiązki wnoszącego skargę. W ocenie sądu jest oczywiste, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2002r. nie kształtuje ani uprawnień ani obowiązków Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...]. Kształtuje natomiast takie uprawnienia i obowiązki Marszałka Województwa. W tym miejscu należy jeszcze raz podkreślić, ze wnoszący skargę został utworzony uchwałą z dnia [...] marca 1999r., a statut otrzymał 27 listopada 2000r. Nie mógł więc mieć żadnego związku z przepisami ustawy Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001r. Z tej ustawy nie może wywodzić ani swoich uprawnień ani obowiązków, albowiem ustawy tej w dacie jego utworzenia i nadania statutu jeszcze nie było. Także inne ustawy w tym w szczególności Ustawa z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa takich uprawnień i obowiązków po jego stronie nie stwarzały. Poza tym jeśli podmiot, który wniósł skargę opiera legitymację procesową na statutowych celach swojej działalności to jest jasne, że nie występuje we własnym interesie. Godzi się bowiem przypomnieć, że skarżący starał się wykazać swoją legitymacje do wniesienia skargi w różny sposób:

1. odwoływał się do swoich celów statutowych,

2. odwoływał się do własnego interesu prawnego,

3. odwoływał się do działania w imieniu Marszałka Województwa.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż w przedmiotowej sprawie skarżący nie wykazał istnienia własnego interesu prawnego ani też tego aby jego cele statutowe pozwalały na skuteczne wniesienie skargi. Pozostaje jednak pytanie czy skarżący występuje w interesie prawnym kogokolwiek w tym zwłaszcza w interesie prawnym innych osób (w rozumieniu art. 50 § 1 ppsa), oraz czy za taką inną osobę można uznać Marszałka Województwa. Zdaniem Sądu na powyższe pytanie należy opowiedzieć przecząco. Status prawny skarżącego wyklucza bowiem możliwość wniesienia skargi, a zatem i możliwość wszczęcia postępowania sądowo – administracyjnego. Takie uprawnienie przysługiwało jedynie Marszałkowi Województwa działającemu w interesie Skarbu Państwa co wynika z art. 11 ust 1 pkt 4 Prawa wodnego. Wnoszący skargę nie mógł więc w niniejszej sprawie Marszałka Województwa reprezentować, czy tym bardziej zastępować, a tym samym wnosić skargi z powołaniem się na jego interes prawny. Nie pozwalała mu na to jego działalność statutowa, oraz prawo w oparciu o które powstał. Trzeba także pamiętać, ze żaden z przepisów obowiązującego prawa w tym zwłaszcza ustawy o samorządzie województwa i Prawa wodnego nie pozwalał Marszałkowi na udzielenie delegacji wojewódzkim samorządowym jednostkom organizacyjnym (taka jednostką był skarżący) w zakresie wykonywania uprawnień właścicielskich Skarbu Państwa jakie przysługiwały mu w stosunku do wód publicznych.

Powyższe oznacza, iż po stronie skarżącego brak było legitymacji procesowej pozwalającej na skuteczne wniesienie skargi. Uznanie go za organizację społeczną działającą w zakresie jej działalności statutowej w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób wymagało bowiem łącznego spełnienia trzech przesłanek:

1. wnoszący skargę musiał być organizacją społeczną,

2. musiał działać w zakresie swojej działalności statutowej,

3. jego działalność musiała dotyczyć interesów prawnych innych osób.

Ponad wszelką wątpliwość skarżący nie spełnił wymogów określonych w pkt 2 i 3 co skutkowało koniecznością oddalenia skargi na podstawie art. 151 ppsa w zw. z art. 50 § 1 i 2 ppsa.