Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2249/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 7
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 par 4; art. 145 par 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak /spr./ Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Go 344/10 w sprawie ze skargi J. P., R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia uciążliwości urządzenia technicznego 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania; 2) zasądza od J. P. i R. P. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Go 344/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. P. i R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] kwietnia 2008 r. w przedmiocie ograniczenia uciążliwości urządzenia technicznego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Pismem z dnia [...] czerwca 1998 r. Wojewódzka Stacja Sanitarno – Epidemiologiczna w Zielonej Górze zawiadomiła Burmistrza Miasta Ż. o skargach mieszkańców ul. [...] w Ż. na uciążliwy hałas związany z działalnością myjni samochodowej "[...]".

W toku postępowania wszczętego w tej sprawie, organ I instancji kilkakrotnie zlecił przeprowadzenie pomiaru hałasu wywołanego działalnością myjni. Badania te przeprowadził Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Zielonej Górze w dniach: [...] kwietnia 1999 r., [...] października 2002 r. i [...] lipca 2003 r., nie stwierdzając przekroczenia dopuszczalnego poziomu emisji hałasu. Jak wskazują wyniki badań, równoważny poziom dźwięku A przenikający do środowiska dla czasu odniesienia 8 godzin wyniósł odpowiednio 48,51 dB, 48,8dB i 42,7db, przy dopuszczalnym poziomie hałasu 50 dB obowiązującym na terenie, na którym znajduje się myjnia (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami rzemieślniczymi).

Badania z dnia [...] lipca 2003 r. poprzedzone zostały 8-godzinną obserwacją mającą na celu ustalenie ilości samochodów obsługiwanych przez myjnię.

Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Zielonej Górze wystąpił do Starostwa Powiatowego w Ż. z wnioskiem o rozpatrzenie celowości wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu dla skontrolowanego podmiotu, względnie o nałożenie obowiązku sporządzenia i przedłożenia przez myjnię przeglądu ekologicznego na podstawie art. 236 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska. Starostwo Powiatowe w Ż., powołując się na wyniki badań, odmówiło wszczęcia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. Burmistrz Miasta Ż. odmówił nakazania użytkownikowi urządzeń wykonania w określonym czasie czynności zmierzających do ograniczenia ich uciążliwości dla środowiska.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w świetle postanowień art. 76 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska ( tekst jedn. Dz. U. z 1994 r., Nr 49, poz. 196 ze zm.), który to przepis ma zastosowanie w niniejszej sprawie na podstawie art. 3 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.), nie stwierdzono uciążliwego oddziaływania urządzeń myjni na środowisko.

W wyniku odwołania od w/w decyzji, wniesionego przez J. i R. P. oraz M. W., sprawa została rozpatrzona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze, które decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Wskutek skargi złożonej przez J. P., R. P. i M. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 19 października 2006 r., sygn. akt II SA/Go 541/05, uchylił opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta Ż.

W uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał wykładni postanowień art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska i stwierdził m.in., że nie można przyjąć, aby "uciążliwość urządzenia dla środowiska" następowała dopiero po przekroczeniu dopuszczalnych norm emisji hałasu.

W ocenie Sądu, organy nie dołożyły należytej staranności w podjęciu czynności zmierzającej, do ustalenia chociażby przybliżonej rzeczywistej liczby pojazdów obsługiwanych w myjni. W szczególności, za niewystarczającą w tym zakresie uznać należało jednodniową obserwację myjni, przeprowadzoną przez inny podmiot bez powiadomienia stron postępowania. Błędem była również odmowa uznania za dowód kaset video nagrywanych przez stronę skarżącą, przedłożonych celem ustalenia liczby klientów myjni, jak również ustalanie czasu pracy myjni.

W wyniku uchylenia obu decyzji, organ I instancji ponownie podjął czynności w sprawie. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Zielonej Górze w dniu [...] października 2007 r., przeprowadził pomiar hałasu zewnętrznego w środowisku, powodowanego przez urządzenia myjni samochodowej. Badania dokonano przy zamkniętych drzwiach myjni, podczas mycia i odkurzania pojazdów i ustalono, że maksymalny poziom dźwięku wynosił (70,5 dB), minimalny poziom (32,7 dB), średnio (44,0 dB), przy czym równoważny poziom hałasu wynosił 42,2 dB i nie przekraczał poziomu hałasu ustalonego dla zabudowy mieszkalnej .

W wyniku pomiarów hałasu w mieszkaniu J. i R. P. ustalono, że poziom hałasu w kuchni osiągnął poziom 29,3 dBA, w pokoju dziennym na piętrze - 32,9 dBA i w przedpokoju - 31 dBA. Wartość normatywna hałasu dla pomieszczeń mieszkalnych wynosi 40dBA w dzień, zaś dla kuchni - 45dBA w dzień. Tym samym poziom hałasu docierającego do mieszkania małżonków P. nie przekroczył wartości normatywnej.

W piśmie z dnia [...] lutego 2008 r. J. i R. P. zakwestionowali wyniki powyższych badań z uwagi na działania pracowników myjni zmierzające do ograniczenia poziomu emitowanego hałasu, polegające m. in. na zamianie odkurzacza, zawijaniu odkurzacza w pokrowiec i innych manipulacjach.

Odnosząc się do wyników badań M. W. przywołała, w piśmie z dnia [...] lutego 2008 r., postanowienia decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 1997 r. Burmistrza Miasta Ż., ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na adaptacji budynku handlowego na myjnię samochodową, zgodnie z którymi inwestor zobowiązany był do zastosowania rozwiązań technicznych pozwalających na zachowanie parametrów hałasu na granicach działek.

Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., Burmistrz Miasta Ż. ponownie odmówił nakazania użytkownikowi urządzeń wykonania w określonym czasie czynności zmierzających do ograniczenia ich uciążliwości dla środowiska.

Organ administracji "odmówił uznania, jako dowodu" kaset video nagrywanych przez odwołujących się oraz wyników obserwacji klientów myjni. Organ oparł się na wynikach pomiaru hałasu docierającego do mieszkania małżonków P., sporządzonych przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ż. Nie uwzględniono również hałasu pochodzącego z innych źródeł dźwięku.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli J. i R. P. oraz M. W.

Powołując się na opinię biegłego, sporządzoną przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, odwołujący się zarzucili m.in., że organ administracji zobowiązany był zlecić pomiar poziomu hałasu nie wewnątrz lokali mieszkalnych, lecz na granicach sąsiednich działek - zgodnie z punktami kontrolnymi poziomu hałasu zaznaczonymi w planie sytuacyjnym przez biegłego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze uznało odwołanie za niezasadne. Według Kolegium zaskarżona decyzja, pomimo mankamentów uzasadnienia, ostatecznie odpowiada prawu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważyło, że w aktach sprawy znajdują się zestawienia sporządzone przez odwołujących się, zawierające szczegółowy wykaz pojazdów korzystających z myjni, z podaniem numerów rejestracyjnych, czasu mycia, godzin otwarcia myjni i opisem wykonywanych czynności. Zestawienia te obejmują 28 dni wybranych w miesiącach kwiecień, sierpień, wrzesień i październik 2007 r.

W ocenie organu odwoławczego organ I instancji wydając decyzję, dysponował aktualnymi i bardzo szczegółowymi danymi na temat funkcjonowania myjni i znajdujących się tam urządzeń, pozwalającymi na określenie średniej liczby pojazdów korzystających z myjni oraz godzin jej pracy. Powyższe wykazy, sporządzone w 2007 r., niewątpliwie stanowią pełniejsze i bardziej aktualne źródło wiedzy na temat pracy myjni, niż nagrania video sporządzone przed kilku laty przez małżonków P.

Zdaniem Kolegium nie sposób było również pominąć rezultatów pomiarów poziomu hałasu, przeprowadzonych przez wyspecjalizowane instytucje. Wydając zaskarżoną decyzję organ administracji dysponował wynikami 7 pomiarów hałasu emitowanego przez urządzenia pracujące w myjni, z których 6 ostatnich nie wykazało przekroczenia dopuszczalnych norm w tym zakresie. Pomiary te dokonywane były wariantowo – zarówno na zewnątrz, jak i wewnątrz budynku – w obecności stron postępowania i zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Stanowią one zatem obiektywny element oceny oddziaływania myjni na środowisko i faktu tego nie mogą zmienić zarzuty stawiane przez odwołujących się, wskazujące na celowe działania właścicieli i pracowników myjni, zmierzające do ograniczenia emisji hałasu podczas dokonywania pomiarów.

W ocenie Kolegium, dowody zebrane w sprawie w toku niemal 10 - letniego postępowania, w tym dostarczone przez stronę wykazy pojazdów korzystających z myjni i wyniki badań poziomu hałasu, stwarzały dostateczną podstawę do rozstrzygnięcia przez organ administracji wniosku strony w przedmiocie nakazania właścicielom myjni wykonania w określonym czasie odpowiednich czynności zmierzających do ograniczenia uciążliwości dla środowiska.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim wnieśli J. P, R. P. i M. W. zarzucając naruszenie art. 49 ust. 2 i art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska poprzez stwierdzenie, że brak jest podstaw do nałożenia obowiązku określonego tym przepisem oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało z naruszeniem zasady praworządności, zasady prawdy obiektywnej, uwzględnienia słusznego interesu strony oraz pogłębiania zaufania obywatela do organów Państwa. Organy nie poczyniły ustaleń w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 24 września 2008 r. sygn. akt II SA/Go 363/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta Ż. z [...] lutego 2008 r.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 stycznia 2010 r. sygn. II OSK 5/09 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przyjmując, iż organ nie ustosunkował się do zarzutów powołanych w odwołaniu i wskazówek sądu w wyroku z dnia 19 października 2006 r. sygn. akt II SA/Go 541/05, można by przyjąć, że sąd słusznie uznał, za błędne rozstrzygnięcie organów administracyjnych i nakazał przeprowadzić dodatkowe pomiary (przy drzwiach otwartych). Tylko, że jeśli faktycznie pomiary takie były już wykonywane, to zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie powielanie badań w tym samym zakresie jest nieuzasadnione. Ponadto, jeśli tamte pomiary były przeprowadzone wadliwie to sąd, (pomimo że uchylił decyzje organów w wyroku w 2006 r.) w uzasadnieniu nie stwierdził ich wadliwości i związku z tym, stanowią one dalej dowód w sprawie, a organy mając na uwadze całokształt zgromadzonego materiału, powinny i te pomiary wziąć pod uwagę w dalszym postępowaniu.

Mając na uwadze długi czas trwania sporu w przedmiotowej sprawie i już zgromadzony tak obszerny materiał dowodowy, zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji powinien dążyć do załatwienia sprawy. Dalsze przeprowadzenie w przedmiotowej sprawie postępowania dowodowego nie może służyć powieleniu poprzednich ustaleń faktycznych w tym samym zakresie przedmiotowym. Organ nie może przeprowadzać nieskończenie wiele dowodów (wariantów) w sprawie, nawet biorąc pod uwagę fakt oparcia rozstrzygnięcia na uznaniu administracyjnym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazówki Sądu pierwszej instancji zawarte w wyroku z 2006 r., były na tyle ogólne, że organ mógł dowolnie przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe w sprawie.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji mankamenty, czy braki pomiarów hałasu dokonywanych w poprzednich etapach postępowania nie dyskwalifikowały całkowicie ich wartości dowodowej, a jedynie wymagały uzupełnienia materiału dowodowego.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji organ odwoławczy naruszył dyspozycję art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd wskazał m.in., że organ pierwszej instancji, mając obowiązek ustalenia ewentualnego występowania uciążliwości dla środowiska powodowanych użytkowaniem urządzeń w automyjni nie wyczerpał wszystkich możliwości dowodzenia w tym zakresie. Po pierwsze - nie został dopuszczony dowód, który pozwoliłby w rzetelny i miarodajny sposób wyjaśnić sporne zagadnienie, a takim dowodem mogła być tylko zasadniczo opinia biegłego. Po drugie - nie został w ocenie Sądu należycie wykorzystany i oceniony ten materiał dowodowy, który został zebrany przez 10 - letni okres trwania postępowania administracyjnego. Sąd wskazał również, że rzeczą organu pierwszej instancji było uwzględnienie i ocena wszystkich pomiarów dokonywanych przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w określonych punktach kontrolnych na granicy działek. Zaniechanie tego mogło mieć w ocenie Sądu istotny wpływ na wynik sprawy i nie zmienia tego okoliczność, że organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kwestię tę dostrzegł.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji przytoczył również główne motywy rozstrzygnięcia towarzyszące wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 października 2006 r., sygn. akt SA/Go 541/05, wydanemu w tej samej sprawie. Uznał, że skoro Sąd w wymienionym wyroku zakwestionował zawartą w decyzji z dnia [...] lutego 2005 r. ocenę organu o nieprzekroczeniu dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego przez przedmiotowe urządzenia automyjni i uchylił decyzję wskazując, w jakim zakresie należy uzupełnić ustalenia faktyczne, to niedopuszczalny był powrót do takiej samej oceny, jak w poprzedniej decyzji, bez uprzedniego zrealizowania wytycznych Sądu. Takie wnioskowanie byłoby uprawnione tylko wówczas, gdyby w ponownie przeprowadzonym postępowaniu pojawił się nowy dowód, który pozwoliłby na wyjaśnienie wszystkich istotnych wątpliwości, bez potrzeby sięgania do pozostałego materiału zgromadzonego w sprawie. Niewątpliwie właściwa kompleksowa ekspertyza wyspecjalizowanej instytucji, czy opinia rzeczoznawcy miałaby, zdaniem Sądu, dużą moc dowodową.

W ocenie Sądu pierwszej instancji w rozpatrywanej sprawie nawet wykazane wprost pomiarami wielkości emisji hałasu, jako zbliżone do dopuszczalnej normy, uzasadniać mogły zastosowanie środków służących do ograniczenia uciążliwości obiektu. Zatem było to tym bardziej uzasadnione w świetle wniosków wskazujących na przekroczenie obowiązujących wskaźników.

Zauważyć przy tym należy, że pojęcie uciążliwości, definiowane, jako zjawiska fizyczne lub stany utrudniające życie albo dokuczliwe dla otaczającego środowiska wymagało, aby konkretny przypadek oceniać nie tylko w kontekście wskaźników wielkości hałasu emitowanego przez dwa zasadnicze źródła hałasu (urządzenia myjące i czyszczące), ale też przy uwzględnieniu całokształtu skutków oddziaływania automyjni na środowisko.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – dalej P.p.s.a.), zarzuciło naruszenie przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a - poprzez uwzględnienie skargi z uwagi na naruszenie przez skarżącego przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm. – dalej k.p.a.), podczas gdy postępowanie w sprawie nie było dotknięte żadną z wad wskazanych w wyroku.

W oparciu o powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi wniesionej przez J. i R. P., ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że uzasadnienie wyroku stoi w sprzeczności zarówno ze wskazaniami zawartymi w rozstrzygnięciu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2010 r. w niniejszej sprawie, jak i z wynikającymi z art. 141 § 4 P.p.s.a. normami w zakresie sporządzania uzasadnienia rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji.

Autor skargi wskazuje, że stosownie do art. 141 § 4 P.p.s.a. sąd jest zobowiązany do sformułowania wskazań, co do dalszego postępowania, co nie może jednak być utożsamiane z nakazaniem organowi wydania decyzji określonej treści. Przy czym w treści uzasadnienia brak jest wskazań, na czym zdaniem Sądu polegała nieprawidłowość oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego przez organy orzekające w niniejszej sprawie.

W ocenie kasatora Sąd pierwszej instancji orzekł, że naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy jednakże nie określił, na czym polegały te naruszenia, ani nie wskazał dla organu stosownych wytycznych, nie wyjaśnił również ich znaczenia w niniejszej sprawie, przez co w ocenie skarżącego naruszony został przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. P. i R. P. wnieśli o jej oddalenie i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu pisma procesowego podnieśli, że w pełni aprobują stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy i dlatego zaskarżony wyrok podlega uchyleniu.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Rozpoznając skargę kasacyjną Sąd związany jest zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, albowiem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Strona skarżąca powołała się, na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji; uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie, co do dalszego postępowania. Należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że wymogów tych nie spełnia uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Brak jest w nim bowiem wskazania zarzutów podnoszonych w skardze, stanowisk stron, analizy podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a przede wszystkim wskazań co do dalszego postępowania.

Kontrola legalności zaskarżonych aktów sprawowana przez sądy administracyjne powinna polegać na dogłębnej i wszechstronnej analizie stanu faktycznego oraz stanu prawnego sprawy. Sąd pierwszej instancji powinien poddać kompleksowej ocenie wszystkie aspekty sprawy, w których są wątpliwości, w których ustalenia organów są odmienne od wniosków i twierdzeń stron postępowania. Treść tych ustaleń powinna następnie zostać zamieszczona w uzasadnieniu wyroku sądu. To z treści uzasadnienia powinno wynikać, że sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami organu i materiałami dowodowymi sprawy. Wszelkie wątpliwości ujawnione na etapie postępowania muszą być właściwie i jednoznacznie zinterpretowane w uzasadnieniu wyroku z powołaniem się na konkretne przepisy prawa. W orzecznictwie podkreśla się, że uzasadnienie wyroku zawierające jedynie opis poszczególnych elementów stanu faktycznego, bez wskazania, w jakim zakresie zostały one przyjęte przez sąd i dlaczego, nie spełnia wymogów określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. akt II FSK 1002/08, [w:] CBOIS).

Sąd, stosownie do art. 141 § 4 P.p.s.a., jest zobowiązany do sformułowania wskazań, co do dalszego postępowania, co nie może jednak być utożsamiane z nakazaniem organowi wydania decyzji określonej treści. Nie może także dokonywać ustaleń faktycznych, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Przy czym w treści uzasadnienia brak jest wskazań, na czym zdaniem Sądu polegała nieprawidłowość oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego przez organy orzekające w niniejszej sprawie. W zaskarżonym orzeczeniu Sąd wskazuje natomiast, że: "W rezultacie należało stwierdzić, że prawidłowa ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego powinna prowadzić do wniosku, że urządzenia użytkowane w przedmiotowym obiekcie są uciążliwe dla środowiska." (s. 23 uzasadnienia).

W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się, że jeżeli zachodzi potrzeba dokonania ustaleń, które mają służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy sąd powinien uchylić zaskarżoną decyzję i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2001 r. sygn. akt V SA 671/00, Lex nr 50129; B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 307). Sąd pierwszej instancji powinien wskazać (mając na uwadze już przeprowadzone postępowanie dowodowe w sprawie) szczegółowe czynności, które organ powinien przeprowadzić. Takich wskazań nie zawiera zaskarżone rozstrzygnięcie. Sąd pierwszej instancji natomiast przesądził, że: "Zgodna z zasadami logiki analiza materiału dowodowego upoważnia do stwierdzenia, że w konkretnym przypadku zachodzi nie tylko hipotetyczne, ale realne uciążliwe oddziaływanie użytkowanych w myjni urządzeń na środowisko." (s. 21 uzasadnienia).

Sąd pierwszej instancji powinien także mieć na uwadze stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2010 r., że dalsze przeprowadzenie w przedmiotowej sprawie postępowania dowodowego służyć będzie powieleniu poprzednich ustaleń faktycznych w tym samym zakresie przedmiotowym. Organ nie może przeprowadzać nieskończenie wiele dowodów (wariantów) w sprawie, biorąc pod uwagę fakt oparcia rozstrzygnięcia na uznaniu administracyjnym organu. Mając na uwadze długi czas trwania sporu w przedmiotowej sprawie i już zgromadzony tak obszerny materiał dowodowy, Sąd powinien dążyć do załatwienia sprawy.

Nie ulega wątpliwości, że organ powinien ustosunkować się do całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i uzasadnić swoje stanowisko, w jak najbardziej zrozumiały sposób (mając na uwadze zasady ogólne postępowania administracyjnego, a w szczególności zasadę prawdy obiektywnej z art. 7 k.p.a.). Całokształt materiału dowodowego, to oczywiście wszystkie dowody przeprowadzone w omawianej sprawie, w tym m.in. wszystkie dotyczące pomiaru hałasu.

Rację ma autor skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji orzekając, że naruszenia przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., nie określił na czym polegały te naruszenia, ani nie wskazał dla organu stosownych wytycznych oraz nie wyjaśnił ich znaczenia w niniejszej sprawie.

Niewątpliwie decyzja administracyjna wydawana w przedmiocie regulowanym art. 76 ust. 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska ma charakter uznaniowy, co wpływa na zakres i sposób kontroli dokonywanej przez sąd w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Ocenie sądu podlega bowiem jedynie poprawność postępowania wyjaśniającego, a w szczególności to, czy rozstrzygnięcie podjęte zostało zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, czy wydano je w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz, czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. Nie podlega natomiast ocenie sądowej samo rozstrzygnięcie, jako wynik wyboru jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia.

Uznanie administracyjne oznacza przyznanie organowi administracji publicznej przepisem prawa materialnego pewnego luzu decyzyjnego polegającego na możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Działanie organu korzystającego z możliwości podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego musi mieścić się w granicach zakreślonych wynikającym z art. 7 k.p.a. dążeniem do wyjaśnienia prawdy obiektywnej i obowiązkiem załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Przyznany organowi luz decyzyjny może być również częściowo determinowany już w samej treści przepisu upoważniającego organ do działania na zasadzie uznania administracyjnego.

Istotną jest zatem ocena, czy Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że organy wydając decyzję o odmowie nakazania użytkownikowi urządzeń wykonania w określonym czasie czynności zmierzających do ograniczenia ich uciążliwości, nie naruszyły zasady określonej w art. 7 k.p.a., która jest powiązana z zasadą proporcjonalności zawartą w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Ocena, czy przy podejmowaniu decyzji w sprawie nakazania użytkownikowi urządzeń wykonania w określonym czasie czynności zmierzających do ograniczenia ich uciążliwości dla środowiska, doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, wymaga ustalenia właściwych proporcji pomiędzy kryterium interesu społecznego, a słusznym interesem strony. Nie wynika to z prostego odczytania treści art. 7 k.p.a. Wskazać należy, że zarówno pojęcia interesu społecznego jak i słusznego interesu obywateli nie zostały ustawowo zdefiniowane, co powoduje, że treść nadaje im organ orzekający. Ustawodawca w art. 7 k.p.a. nie określił hierarchii tych wartości, ani też zasad rozstrzygania kolizji pomiędzy interesem społecznym i słusznym interesem obywateli. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 listopada 1993 r., sygn. akt III ARN 49/93 (OSNCP 1994/9/181) przyjął, że "w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej." Zagadnienie wyważenia słusznego interesu w sprawie jest niezmiernie trudne, albowiem opiera się na elementach ocennych.

Należy zatem mieć na względzie, że każde działanie władzy administracyjnej w demokratycznym państwie prawnym podporządkowane musi być zasadzie proporcjonalności, wyrażającej się w zastosowaniu takich środków (nakazów i zakazów), które będą odpowiednie i konieczne do osiągnięcia uprawnionego celu; w tym przypadku nakazania użytkownikowi urządzenia technicznego – myjni samochodowej, wykonania w określonym czasie odpowiednich czynności zmierzających do ograniczenia uciążliwości dla środowiska. Jeżeli zaś istnieje wybór między kilkoma odpowiednimi środkami, należy posłużyć się środkiem najmniej uciążliwym, współmiernym do celu.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.