Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2365/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 64a, 151a § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu J. S. i T. S. od decyzji Ministra Rozwoju z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Minister Rozwoju decyzją z dnia 11 września 2020 r. nr DLI.6615.92.2018.MT uchylił w całości decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 7 marca 2018 r. nr SN- VII.7570.286.2016.15 ustalającą odszkodowanie w wysokości 478.380,00 zł na rzecz J. S. i T. S. z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości przeznaczonej na realizację inwestycji polegającej na budowie drogi ekspresowej, oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], o pow. [...] ha, położonej w gminie [...], powiat [...], województwo [...], stanowiącej współwłasność J. i T. S. oraz przekazał organowi pierwszej instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Zaskarżona decyzja zapadła w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Nieruchomość położona w obrębie [...], gmina [...], oznaczona jako działka nr [...]o pow. [...] ha, decyzją Wojewody Wielkopolskiego nr 2/2016 z 29 kwietnia 2016 r., o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona pod budowę [...] na odcinku [...]. Ww. decyzja stała się ostateczna w dniu 16 września 2016 r.

Wojewoda Wielkopolski decyzją z 7 marca 2018 r., nr SN-VII.7570.286.2016.15, działając na podstawie art. 18 ust. 1 i 1 e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1496 ze zm.), zwaną dalej "specustawą drogową" w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 130 ust. 2 i art. 132 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.), zwaną dalej "u.g.n", orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 478 380,00 zł na rzecz J. S. i T. S. z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położonej w obrębie [...] , gmina [...], przeznaczonej pod budowę drogi [...] na odcinku [...] oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna.

Odwołanie od ww. decyzji wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad.

Minister Rozwoju decyzją z dnia 11 września 2020 r. nr DLI.6615.92.2018.MT, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał się na treść art. 12 oraz art. 18 specustawy drogowej oraz art. 130 ust. 2 u.g.n., wskazując, że podstawą do ustalenia odszkodowania za przejęcie prawa własności nieruchomości jest opinia rzeczoznawcy majątkowego, którą zgodnie z art. 156 ust. 1 u.g.n. stanowi operat szacunkowy. W niniejszej sprawie podstawą ustalenia przez Wojewodę odszkodowania za przejęcie prawa własności przedmiotowej nieruchomości stanowił operat szacunkowy z dnia [...] stycznia 2017 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. W. na zlecenie stron postępowania i przedłożony przez nich pismem z dnia 6 kwietnia 2017 r. do akt sprawy. Minister przywołał treść § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), powoływanego dalej jako "rozporządzenie" i wyjaśnił, że rzeczoznawca majątkowy powinien dokonać szczegółowej analizy rynku transakcji drogowych, a w sytuacji braku takich transakcji dokonać wyceny, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Tylko bowiem brak wystarczających danych odnoszących się do transakcji drogowych umożliwia dokonanie wyceny przy wykorzystaniu transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych.

W sprawie na zlecenie Wojewody w dniu 3 października 2016 r. biegły D. B. sporządził operat szacunkowy zawierający wycenę wartości nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. Pismem z dnia 6 kwietnia 2017 r. strony postępowania przedłożyły opinię nr [...] Komisji Arbitrażowej i Opiniowania Wycen Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych z [...] marca 2017 r. zawierającą ocenę opracowania autorstwa D. B.. Po uwzględnieniu zastrzeżeń wynikających z tej opinii do akt sprawy przedłożono poprawiony operat szacunkowy z [...] maja 2017 r. autorstwa D. B.. Z akt rozpatrywanej sprawy wynika, że Wojewoda jako podstawę orzekania przyjął jednak złożony przez stronę operat szacunkowy M. W. z [...] stycznia 2017 r. wykonany na zlecenie strony, w którym biegły dokonując wyceny, przeanalizował rynek lokalny nieruchomości nabywanych pod drogi i stwierdził brak wystarczającej ilości transakcji nieruchomościami nabywanymi na ten cel spełniających kryteria podobieństwa w stosunku do nieruchomości wycenianej. W związku z tym rzeczoznawca dokonał wyceny w oparciu o nieruchomości przeznaczone pod zabudowę usługową, usługowo-produkcyjną, właściwą dla przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych. Tymczasem w ocenie organu II instancji w sytuacji, gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, rzeczoznawca majątkowy obowiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego. Natomiast dopiero, gdy także rynek regionalny nie może dostarczyć niezbędnych danych, biegły może kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych.

W tej sytuacji Minister stwierdził, że sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy z 27 stycznia 2017 r. został sporządzony z naruszeniem przepisów u.g.n. oraz powołanego powyżej rozporządzenia, co powoduje, że nie jest możliwe jego wykorzystanie w celu ustalenia odszkodowania. W tej sytuacji, akceptując ustalenia operatu, organ I instancji naruszył powołany wyżej § 36 ust. 4 rozporządzenia, a w rezultacie także przepisy art. 7 i art. 77 k.p.a., skoro kierował się niewłaściwie ustaloną wartością rynkową prawa własności działki.

Kolejną nieprawidłowością w operacie szacunkowym, którą wytknął organ odwoławczy, był brak opisu nieruchomości porównawczych. W ocenianym opracowaniu biegły zamieścił bowiem jedynie fotografie, które w żaden sposób nie przedstawiają informacji o cechach nieruchomości podobnych. Brak takiej charakterystyki uniemożliwia zdaniem Ministra zbadanie, czy faktycznie przyjęte nieruchomości stanowią nieruchomości podobne oraz jakie posiadają gradacje cech rynkowych wpływających na wartość szacownej nieruchomości, wobec czego nie można również dokonać poprawnej analizy operatu w zakresie poprawności przyjętych współczynników kwotowych, za pomocą których biegły skorygował różnice pomiędzy nieruchomością wycenianą a nieruchomościami przyjętymi do porównań.

Wątpliwości organu II instancji wzbudziło również przyjęcie przez biegłego M.W. przeznaczenia przeważającego wśród nieruchomości przyległych jako usługowe, albowiem biegły powyższe twierdzenie oparł jedynie o przeznaczenie nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], która w rzeczywistości nie stanowiła nieruchomości przylegającej na najdłuższym odcinku do działek wycenianych.

Minister zwrócił także uwagę na brak dokonania przez Wojewodę wnikliwej analizy operatu szacunkowego z [...] stycznia 2017 r. i ograniczenie się jedynie do lakonicznego stwierdzenia jego poprawności w oparciu o opinię Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, jak również brak wnikliwej analizy opracowania autorstwa D. B. sporządzonego w dniu [...] maja 2017 r., który w ocenie organu odwoławczego mógł stanowić dowód w niniejszej sprawie. Zdaniem Ministra było to uchybienie, które przeczy zasadzie wyrażonej w art. 7 k.p.a.

Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy co do zasady może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Powyższe zaś oznacza, że operat szacunkowy autorstwa D. B. jest już nieaktualny, a z uwagi na fakt, że od daty jego sporządzenia upłynęło ponad 24 miesiące, nie ma możliwości potwierdzenia jego aktualności w trybie art. 156 ust. 4 powołanej ustawy. Tym samym konieczne jest sporządzenie nowego opracowania w celu ustalenia wartości przejmowanej nieruchomości, przy uwzględnieniu obecnych realiów i poziomu cen nieruchomości. W ocenie Ministra, sporządzenie nowego operatu szacunkowego oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co powoduje konieczność zastosowania dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a.

W ocenie Ministra działania Wojewody ograniczyły się do arbitralnego przyjęcia wyjaśnień biegłego, pomimo że obowiązkiem organu jest dokonanie oceny wartości dowodowej opinii rzeczoznawcy majątkowego, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy. To bowiem organ administracji ostatecznie rozstrzyga sprawę, powinien zatem dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on zrobiony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy nie zawiera niejasności, pomyłek i braków, ale przede wszystkim czy odpowiada przepisom u.g.n. i przepisom rozporządzenia. Zatem w ocenie organu odwoławczego działania Wojewody pozostawały w sprzeczności z dyspozycją art. 77 § 1 k.p.a. Powyższe ustalenia świadczą o nieprawidłowej ocenie materiału dowodowego przeprowadzonej przez organ I instancji. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji zobligowany został przez Ministra do ponownego zlecenia operatu szacunkowego o wartości przedmiotowej nieruchomości przy uwzględnieniu uwag organu II instancji zawartych w uzasadnieniu wydanej decyzji. Uzupełniająco Minister wskazał, że powyższe stanowisko zostało zaakceptowane na gruncie analogicznej sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 26 lutego 2020 r. sygn. akt. I OSK 216/20, oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2019 r. wydanego w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1692/19, oddalającego sprzeciw od decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 9 lipca 2019 r.

J. S. i T. S. wnieśli sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie od ww. decyzji Ministra Rozwoju.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz w zw. z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, art. 130 ust. 2 i art. 156 ust. 1 u.g.n. i § 36 ust. 4 rozporządzenia przez wadliwą wykładnie prowadzącą do uznania, że organ administracji nie może przyjąć za podstawę swojego rozstrzygnięcia w zakresie odszkodowania za wywłaszczenie na realizację inwestycji drogowej nieruchomości, która na dzień wydania decyzji wywłaszczeniowej była przeznaczona pod inwestycję drogową, operatu szacunkowego sporządzonego w oparciu o przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych w sytuacji braku istnienia na rynku lokalnym wystarczającej liczby transakcji nieruchomościami drogowymi; a w konsekwencji naruszenie wskazanych przepisów poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że operat szacunkowy rzeczoznawcy M. W. z [...] stycznia 2017 r. został "sporządzony z naruszeniem przepisów" i nie stanowi dowodu wyjaśniającego stan faktyczny w stopniu wymaganym dla wydania przez organ odwoławczy decyzji administracyjnej merytorycznie rozstrzygającej sprawę, gdy tymczasem: (1) dowód ten został przeprowadzony zgodnie z regulującymi go przepisami i wyjaśnia stan faktyczny tak, że nie istnieje dalszy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który mógłby mieć istotny wpływ na jej wynik, jak również (2) decyzja organu pierwszej instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania - a co za tym idzie nie zaistniały w sprawie przesłanki wymagane do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a.;

naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 157 ust. 1 in principia u.g.n. przez nieuprawnione, w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego , podważenie przez Ministra Rozwoju wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego M. W., uzewnętrznionych w przygotowanym przez niego operacie szacunkowym i pominięcie materialnej oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, a w konsekwencji zastosowanie przez Ministra Rozwoju art. 138 § 2 k.p.a. bez wymaganego prawem wykazania naruszenia przepisów postępowania oraz braków postępowania wyjaśniającego uniemożliwiających merytoryczne załatwienie sprawy przez organ odwoławczy, przy jednoczesnym wskazaniu jako prawidłowego operatu szacunkowego z 26 maja 2017 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego D. B., w sytuacji gdy operaty tego rzeczoznawcy wydane w analogicznych sprawach dotyczących skarżących zostały negatywnie ocenione przez wskazaną w art. 157 ust. 1 u.g.n. organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, która to okoliczność została całkowicie pominięta przez Ministra Rozwoju przy wydawaniu zaskarżonej Decyzji Ministra;

naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 6, art. 8 § 1, art. 10 § 1 i art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji Ministra z całkowitym pominięciem odpowiedzi pełnomocnika skarżących z 4 października 2018 r. na odwołanie złożone przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, o czym świadczy brak wskazania tej odpowiedzi w uzasadnieniu Decyzji Ministra oraz nieustosunkowanie się do zawartej w niej argumentacji prawnej, pomimo że odnosi się ona do kluczowych, spornych zagadnień w sprawie związanych z oceną materiału dowodowego, zaś jej pominięcie godzi w zaufanie stron do władzy publicznej, w ich prawo do czynnego udziału w sprawie oraz w zasadę przekonywania, świadcząc o jednostronnym sformułowaniu decyzji Ministra i jej uzasadnienia, bez dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej jak wymaga tego art. 107 § 3 k.p.a.;

naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 21 i art. 64 Konstytucji RP i art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez przeprowadzenie przez Ministra Rozwoju postępowania odwoławczego w sposób prowadzący do utraty zaufania jego uczestników do władzy publicznej, gdyż decyzja Ministra została w istocie wydana z uwagi na jedynie pozorne naruszenie przepisów postępowania i brak niezbędnych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy dowodów, zaś w rzeczywistości w celu przewleczenia jej ostatecznego załatwienia, a zatem w celu godzącym w konstytucyjne i konwencyjne prawa Skarżących, zwłaszcza w prawo do słusznego odszkodowania (art. 21 ust. 2 Konstytucji), co prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja jest przejawem tzw. nadużycia prawa (tzw. detournement de pouvoir).

W ocenie skarżących powyższe naruszenia przepisów procesowych miały istotny wpływ na wynik sprawy ponieważ w braku ich wystąpienia doszłoby do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez Ministra Rozwoju w oparciu o sporządzony zgodnie z przepisami prawa dowód - operat M. W. - wobec czego skarżący uzyskaliby słuszne odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Tymczasem wadliwe zastosowanie przez Ministra Rozwoju art. 138 § 2 k.p.a. nie tylko oddala realizację praw skarżących w tym zakresie, ale w dodatku prowadzi do związania organu pierwszej instancji wytycznymi nieodpowiadającymi prawu (art. 138 § 2a k.p.a.).

Mając na uwadze powyższe wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na sprzeciw Minister wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sprzeciw jest niezasadny, gdyż zaskarżona decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji odpowiada prawu.

Charakter i zakres decyzji kasatoryjnej powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie są kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym tego rodzaju decyzji. W myśl art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a." sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Przedmiotem postępowania w sprawie poddanej kontroli sądu było jest ustalenie odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną na podstawie przepisów specustawy drogowej. Zgodnie z art. 12 ust. 5 tej ustawy do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. W świetle norm zawartych w tej ustawie ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości, która jest sporządzana w formie operatu szacunkowego (por. art. 130 ust. 2 u.g.n.). Nie ulega więc wątpliwości, że jest to kluczowy dowód w sprawie.

Rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego określa natomiast ww. rozporządzenie. Stosownie do § 36 rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji (w rozpoznawanej sprawie: decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej). Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji (ust. 1). W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym (ust. 2). W ust. 3 tego przepisu unormowano tryb ustalania wartości rynkowej nieruchomości w przypadku, gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości. Zgodnie natomiast z ust. 4, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii wykładni § 36 ust. 4 rozporządzenia, a przede wszystkim określenia kolejności podejść, na podstawie których należy określić wartość rynkową nieruchomości.

Sąd rozpoznający sprzeciw zwraca uwagę, że w sprawie nie ma sporu co do tego, że przejęta nieruchomość nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, natomiast zgodnie z zapisami studium przyjętym uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z [...] kwietnia 2014 r. ze zm., położona była na terenie przeznaczonym pod drogę ekspresową [...] wraz z terenami przeznaczonymi pod węzły drogowe.

Przepis § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia należy odczytywać w ten sposób, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości (por. wyroki NSA z: 5 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1395/13, z 1 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2311/15, z 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1816/13 - orzeczenia przywołane w uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie budzi przy tym wątpliwości, że zwrot "chyba, że" oznacza, że tylko w wypadku zajścia zdarzenia, o którym mowa w zdaniu podrzędnym (określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych), nie nastąpi to, o czym mowa w zdaniu nadrzędnym (wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych). Dopiero zatem brak cen transakcyjnych nieruchomości drogowych umożliwia rezygnację z tego podejścia i wykorzystanie podejścia opartego na transakcjach nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się przy tym, że porządek ustalania obszaru analizowanego nie jest przypadkowy, co powoduje, że gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny obowiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego. Dopiero jeżeli i rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, należy kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych. Tylko w tej sytuacji spełniony zostanie warunek zakładający brak możliwości uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na rynku lokalnym i regionalnym (por. wyroki NSA: z 23 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1541/19, z 13 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1642/11, z 1 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2311/15 oraz z 5 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 4132/18). Tym samym, szacując wartość nieruchomości drogowej, rzeczoznawca winien wyczerpać możliwość kierowania się cenami transakcyjnymi nieruchomości przeznaczonych pod inwestycję drogową nie tylko z rynku lokalnego, a więc gminnego i powiatowego, ale także z rynku regionalnego, tj. wojewódzkiego (por. wyroki NSA: z 14 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 1751/16, z 10 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 1583/17, z 13 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 830/17 oraz z 19 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2252/17 i I OSK 2253/17). Powyższe stanowisko znajduje swoje szerokie odzwierciedlenie w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W świetle powyższego, rzeczoznawca M. W. nie mógł przyjąć, że brak możliwości przyjęcia jako podstawy wyceny transakcji działkami drogowymi na rynku lokalnym uzasadnia sięgnięcie po transakcje działkami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych na tym rynku ponieważ prowadzi to do ustalenia ceny rynkowej. Oparty na takim, sprzecznym z omówionymi powyżej przepisami rozporządzenia założeniu, operat słusznie został zakwestionowany przez Ministra. Brak analizy rynku regionalnego słusznie doprowadził Ministra do wniosku, że operat ten nie mógł stanowić podstawy ustalenia odszkodowania.

Sąd wskazuje w tym miejscu, że pozytywna opinia wyrażona przez Komisję Arbitrażową przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych w [...] odnośnie operatów autorstwa M. W. wykonanych w innych sprawach pozostawała bez wpływu na wynik niniejszej sprawy. Opinia ta została wydana w konkretnej sprawie, dotyczyła konkretnych operatów. Nie jest w żaden sposób wiążąca dla organów lub sądów administracyjnych w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze za niezasadne Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. wzw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.; w zw. z art. 12 ust. 5 specustawy, art. 130 ust. 2 i art. 156 ust. 1 u.g.n. i § 36 ust. 4 rozporządzenia; w zw. z art. 157 ust. 1 u.g.n., jak również w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. i art. 21, art. 64 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (zarzuty nr 1, 2 i 4 skargi). Skoro bowiem organ odwoławczy dostrzegł uchybienia w operacie szacunkowym autorstwa M. W., konieczne było uchylenie decyzji Wojewody i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, ze wskazaniem na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego, co leży w gestii organu pierwszej instancji. W sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za nieruchomość, choć opinia biegłego może być uzupełniona w trybie art. 136 k.p.a., to jednak ponowne przeprowadzenie tego dowodu oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Operat szacunkowy wpływa bowiem bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji (por. wyrok NSA z 11 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 564/09).

Organowi odwoławczemu nie można zarzucić także naruszenia art. 138 § 2 w zw. z art. 6, art. 8 § 1, art. 10 § 1 i art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. (zarzut nr 3 skargi), poprzez wydanie decyzji z pominięciem odpowiedzi pełnomocnika skarżących na odwołanie. Jak wynika bowiem z obszernego uzasadnienia decyzji drugiej instancji, choć pismo to faktycznie nie zostało w niej zacytowane, to jednak odniesiono się do wszelkich poruszanych w nim kwestii, szczegółowo opisując dlaczego organ uznał za zasadny zarzut odwołującego się dotyczący naruszenia w niniejszej sprawie § 36 ust. 4 rozporządzenia, a w konsekwencji za nieprawidłowy przedłożony przez strony operat szacunkowy z [...] stycznia 2017 r.

Przedstawione powyżej stanowisko zostało wyrażone także w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1541/19, z 26 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 216/20 i I OSK 200/20 oraz z 12 marca 2020 r. I OSK 305/20 którymi zostały oddalone skargi kasacyjne skarżących od wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 1 marca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 278/19 oraz z 13 września 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1692/19, I SA/WA 1826/19 i I SA/WA 1787/19 oddalających sprzeciwy strony skarżącej od decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Orzeczenia te zapadły w takim samym stanie faktycznym i prawnym bowiem dotyczyły ustalenia odszkodowania za inne działki stanowiące własność skarżących i przeznaczone pod na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi [...], odcinek [...]". Skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela pogląd zaprezentowany w ww. wyrokach.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 a § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

-----------------------

Sygn. akt I SA/Wa 2365/20