Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3328/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 2, 4 i 16, art. 4 ust. 1, art. 7
journal: Dz.U. 2018 poz 2134
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci - tekst jedn.
article: art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8 oraz art. 77
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 534/19 w sprawie ze skargi B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 26 czerwca 2019 r. oddalił skargę B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Burmistrz S. decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., wydaną na podstawie art. 2 pkt 11, art. 4, art. 5, art. 10, art. 13, art. 27 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2018 poz. 2134 ze zm., dalej: ustawa), odmówił B. M. (dalej: skarżąca) przyznania świadczenia wychowawczego na dziecko – M. Z. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że skarżąca jako opiekun prawny, nie wychowuje dziecka, a jedynie odwiedza je w domu pomocy społecznej, w którym to dziecko przebywa. Nie zamieszkuje wspólnie z podopiecznym, nie prowadzi z nim wspólnego gospodarstwa domowego oraz nie ponosi kosztów związanych z jego potrzebami.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z [...] stycznia 2019 r., po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że małoletni przebywa w domu pomocy społecznej, a tym samym nie zamieszkuje z opiekunem prawnym, a to oznacza, że strona nie spełnia wymogów do otrzymania wnioskowanego świadczenia.

Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu odwoławczego B. M. zaskarżyła je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że materialnoprawną podstawę odmowy przyznania wnioskowanego przez skarżącą świadczenia wychowawczego stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Stosownie do art. 4 ust. 1 tejże ustawy, świadczenie wychowawcze przeznaczone jest na częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb bytowych. Świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka (art. 4 ust. 2 ustawy), co znajduje potwierdzenie w art. 13 ust. 1 ustawy, który stanowi, że ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego oraz jego wypłata następują odpowiednio na wniosek matki, ojca, opiekuna faktycznego dziecka albo opiekuna prawnego dziecka. Świadczenie to przysługuje opiekunowi prawnemu na częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Sąd I instancji wskazał, iż w sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżąca jest opiekunem prawnym małoletniego dziecka. Małoletni jest umieszczony w DPS w S. ponosząc odpłatność za pobyt w nim. Odpłatność ta ponoszona jest z zasiłku pielęgnacyjnego otrzymywanego przez małoletniego. Małoletni w DPS ma zapewnioną całodobową opiekę i pomoc oraz zapewnione wszystkie potrzeby życiowe. Skarżąca nie kwestionuje, że małoletni nie zamieszkuje u niej, nie pozostaje w jej gospodarstwie domowym, a sama skarżąca nie łoży z własnych środków na jego utrzymanie (kupowanie drobnych upominków nie jest bowiem tożsame z łożeniem na utrzymanie dziecka, które to utrzymanie w pełnym zakresie zapewnia DPS). W ocenie Sądu I instancji, wyznacznikiem uzyskania prawa do świadczenia wychowawczego przez podmioty uprawnione jest sprawowanie opieki nad małoletnim dzieckiem utożsamiane z jego wychowaniem. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "wychowanie" jednakże zauważyć należy, że jest to długotrwałe oddziaływanie na drugiego człowieka, którego celem jest ukształtowania jego osobowości. Stąd też, zdaniem Sądu I instancji, nie może budzić wątpliwości, że w realiach rozpatrywanej sprawy skarżąca nie ma rzeczywistego wpływu na wychowanie dziecka, gdyż jej kontakty z podopiecznym są krótkotrwałe, a ponadto faktycznie nie utrzymuje podopiecznego, a zatem nie jest uprawniona do uzyskania świadczenia wychowawczego z tego tytułu. Sąd I instancji podał, że powołana przez Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji legalna definicja rodziny (art. 2 pkt 16 ustawy) znajduje zastosowanie na gruncie stosowanej ustawy przede wszystkim w sytuacji ustalania prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko, gdy konieczne jest zbadanie sytuacji dochodowej rodziny. Natomiast z art. 7 ust. 9 ustawy określa zasady ustalania dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego ale dotyczy to sytuacji, gdy opiekun prawny spełnia warunki określone w szczególności w art. 4 ust. 1 ustawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła B. M. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie – o zmianę zaskarżonego wyroku przez przyznanie skarżącej świadczenia wychowawczego na okres objęty skargą oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów zastępstwa radcy prawnego w postępowaniu przez WSA oraz w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 2 pkt 16 ustawy, przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż dziecko pozostające pod opieką prawną należy do składu członków rodziny, a w konsekwencji warunkiem przyznania świadczenia wychowawczego jest wspólne zamieszkiwanie opiekuna prawnego i dziecka pozostającego pod opieką prawną, podczas gdy z treści przepisu art. 2 pkt 16 ustawy wynika, iż do składu członków rodziny nie zalicza się dzieci pozostających pod opieką prawną;

b) art. 4 ust. 1 ustawy przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż opiekun prawny ma obowiązek łożyć ze swoich własnych środków finansowych na utrzymanie podopiecznego, podczas gdy nie ma podstawy prawnej, która zobowiązywałaby opiekuna prawnego do utrzymywania podopiecznego z własnych środków, a opiekun prawny winien pokrywać wydatki podopiecznego ze środków samego podopiecznego;

c) art. 2 i art. 32 Konstytucji RP przez naruszenie równości wszystkich wobec prawa, gdyż opiekunowie prawni dzieci umieszczonych w tej samej placówce, podlegające innemu organowi właściwemu otrzymują świadczenie wychowawcze;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 6, art. 7 oraz art. 7a K.p.a. przez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i zastosowanie nieprawidłowych norm prawnych;

b) art. 8 K.p.a. poprzez odstąpienie bez uzasadnionej przyczyny od praktyki utrwalonej w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż dziecko pozostające pod opieką prawną nie wchodzi w skład rodziny w rozumieniu art. 2 pkt 16 ustawy;

c) art. 77 K.p.a. przez naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej jako "P.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Niezasadne są zarzuty naruszenia art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8 oraz art. 77 K.p.a. polegające na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy i zastosowaniu nieprawidłowych norm prawnych, odstąpieniu bez uzasadnionej przyczyny od praktyki utrwalonej w orzecznictwie sądów administracyjnych, naruszeniu obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że złożona skarga kasacyjna, pomimo że została sporządzona przez adwokata nie wypełnia wymagań normatywnych dotyczących elementów konstrukcyjnych, jakimi musi cechować się ten środek zaskarżenia. Zarzucając bowiem naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy należy powiązać naruszenie przepisów kodeksu postepowania administracyjnego z naruszeniem przez sąd pierwszej instancji odpowiednich przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czego w niniejszej skardze kasacyjnej nie uczyniono. Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd pierwszej instancji przepisom P.p.s.a. Oznacza to, że procedując wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów K.p.a., lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom.

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, należy podzielić stanowisko, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, że organ wyjaśnił sprawę do rozstrzygnięcia i poprawnie ją rozważył, a uczynił to w sposób nie uchybiający zasadom procedury administracyjnej. W szczególności przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stan faktyczny sprawy znajduje potwierdzenie w zebranych w sprawie dowodach, które zostały wskazane i omówione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a ocena ich wiarygodności nie nasuwa zastrzeżeń. Należy także podkreślić, że ustalenie stanu faktycznego obejmuje tylko te fakty, które są istotne z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy, zwłaszcza przesłanek przepisu materialnoprawnego mającego w niej zastosowanie.

Nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 2 pkt 16 ustawy, zawierający legalną definicję rodziny na potrzeby tej ustawy. Zauważyć bowiem należy, że Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku nie dokonał odmiennej wykładni tej definicji. Zarzut skargi kasacyjnej opiera się na drugiej części tej definicji, który stanowi, że do członków rodziny nie zalicza się dzieci pozostających pod opieką prawną. Tymczasem należy mieć na uwadze, że definicja rodziny zawarta w tym przepisie służyła przede wszystkim kwestiom "finansowym" wynikającym z ustawy, np. dochód członka rodziny (art. 2 pkt 2 ustawy), dochód rodziny (art. 2 pkt 4 ustawy), ustalenie dochodu rodziny (art.7 ustawy). Dlatego też w drugiej części tej definicji ustawodawca wskazał, że do "członków rodziny" (jest to odmienne pojęcie od pojęcia rodziny) nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji, lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Owo wyodrębnienie pojęcia członków rodzin służyło właśnie określaniu kryteriów finansowych otrzymywania świadczenia wychowawczego. Zauważyć również trzeba, że wraz ze zniesieniem z dniem 1 lipca 2019 r. kryteriów dochodowych uprawniających do otrzymywania świadczenia wychowawczego (ustawą z 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. z 2019, poz. 924) przepis zawierający definicję rodziny art. 2 pkt 16 został uchylony.

Chybiony jest zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Zawarta w tym przepisie norma określa cel wprowadzenia przez prawodawcę świadczenia wychowawczego – "częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych." Należy w tym miejscu odwołać się do projektu ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (druk VIII.216), gdzie wskazano, że "celem projektowanej ustawy jest przede wszystkim pomoc finansowa kierowana do rodzin wychowujących dzieci. Rodziny wychowujące potomstwo będą mogły otrzymać nowe świadczenie wychowawcze. Świadczenie skierowane będzie do rodzin wychowujących dzieci do 18. roku życia. Proponowane rozwiązanie ma zmniejszyć obciążenia finansowe rodzin związane z wychowywaniem dzieci, a tym samym zachęcać do podejmowania decyzji o posiadaniu większej liczby dzieci." Nadto podniesiono, że "istotą wprowadzanych projektowaną ustawą regulacji jest objęcie świadczeniem wychowawczym możliwie jak najszerszego zakresu osób posiadających na swoim utrzymaniu dzieci, realizując tym samym podstawowy cel, tj. wsparcie ekonomiczne rodzin, w szczególności tych zagrożonych ubóstwem, oraz częściowe pokrycie wydatków rodziców lub opiekunów dzieci z tytułu wysokich kosztów ich wychowania i wykształcenia." Treść tego przepisu jest jasna i nie wymaga szczególnych zabiegów interpretacyjnych. Natomiast ustawodawca używając w tym przepisie takich pojęć jak: "wydatki", "opieka", "zaspokojenie potrzeb", które charakteryzują faktyczne działania, odwołuje się do ich rzeczywistego ponoszenia lub realizowania przez podmiot uprawniony do świadczenia (matkę, ojca, opiekuna prawnego, opiekuna faktycznego). Skoro celem przyznania świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka (podopiecznego), opieką nad nim i zaspokajaniem jego potrzeb, to niewątpliwie opiekun prawny, który wnosi o wypłatę tego świadczenia musi sprawować nad nim faktyczną opiekę, uczestniczyć w jego wychowywaniu, czy też zaspokajać potrzeby życiowe podopiecznego. Dlatego nie każdy ustanowiony przez sąd rodzinny opiekun sprawujący pieczę nad dzieckiem może otrzymać świadczenie wychowawcze, a tylko taki, który sprawuje nad nim rzeczywistą opiekę, uczestniczy w jego wychowaniu i zaspokajaniu potrzeb. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma zaś wątpliwości, że skarżąca kasacyjnie nie sprawuje faktycznej i bezpośredniej opieki nad swoim podopiecznym, który przebywa w DPS i tym samym nie pełni głównej roli w jego wychowaniu oraz zaspokajaniu jego podstawowych potrzeb życiowych, jak również nie pokrywa kosztów jego pobytu w tej placówce.

Na końcu należy wskazać, że rozbieżność poglądów organów administracji, czy też nawet sądów co do stosowania ustawy nie może prowadzić do wniosku, ze w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia art. 2 i art. 32 Konstytucji RP.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art.184 P.p.s.a została oddalona.