Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 776/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6163 Gospodarowanie nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 7
journal: Dz.U. 2011 nr 224 poz 1337
law: Ustawa z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw.
article: art 5 ust 3, art 10 ust 1a, art 14 ust 1, art 12 ust 1, art 20 usst 1 oraz ust 6a, art 11 pkt 3
journal: Dz.U. 2015 poz 469
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
Teza: Przepis art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 224 poz. 1337) nie dotyczy gruntów pokrytych wodami powierzchniowymi płynącymi.

TEZY

Przepis art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 224 poz. 1337) nie dotyczy gruntów pokrytych wodami powierzchniowymi płynącymi.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski,, sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant spec. Karolina Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa reprezentowanego przez Starostę [...] na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Środowiska (dalej również: "organ II instancji" lub "Minister") z [...] grudnia 2015 r., znak: [...] (dalej również: "zaskarżona decyzja"). Na mocy tej decyzji Minister, po rozpatrzeniu odwołania Dyrektora [...] Parku Narodowego (dalej również: "Dyrektor Parku"), uchylił decyzję Wojewody [...] (dalej również: "Wojewoda") nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. znak: [...] o odmowie stwierdzenia nieodpłatnego nabycia przez [...] Park Narodowy z dniem [...] stycznia 2012 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako dz. ew. nr [...] o pow. [...] ha położonej w K. w trybie art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 224 poz. 1337).

II. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

II.1. Na wniosek [...] Parku Narodowego z siedzibą w K. (dalej również: "[...] Park Narodowy") z [...] maja 2012 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji w trybie art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 224 poz. 1337; dalej również: "Ustawa Nowelizującą"), stwierdzającej nabycie przez [...] Park Narodowy w K., z mocy prawa, z dniem [...] stycznia 2012 r., prawa użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w jednostce ewidencyjnej K., obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...]

II.2. Działki nr [...] zostały objęte decyzją nr [...] Wojewody [...] z [...] marca 2013 r., natomiast działki nr [...] zostały objęte decyzją nr [...] Wojewody [...] z [...] czerwca 2013 r. znak: [...]. Z kolei działki nr [...] zostały objęte decyzją nr [...] Wojewody [...] z [...] lipca 2014 r., a działka nr [...] została objęta decyzją nr [...] Wojewody [...] z [...] sierpnia 2014 r. znak: [...].

II.3. Wojewoda [...], wydając wskazaną wyżej decyzję nr [...] z [...] grudnia 2014 r. uznał, że działka ew. nr [...] o pow. [...] ha, nie jest objęta działaniem art. 7 Ustawy Nowelizującej. Uzasadniając to rozstrzygnięcie Wojewoda wskazał, że działka nr [...] w operacie ewidencji gruntów figuruje jako użytek: grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi ([...]). Zdaniem Wojewody, dane zamieszczone w ewidencji gruntów i budynków mają dla organów charakter wiążący do tego stopnia, że nie mogą one samodzielnie czynić własnych ustaleń, które byłyby z nimi sprzeczne. W związku z tym, aby rozstrzygnąć, czy w stosunku tej działki zaistniały podstawy do stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez [...] Park Narodowy prawa użytkowania wieczystego, należy przeanalizować przepisy zawarte nie tylko w Ustawie Nowelizującej, ale w również w innych regulacjach dotyczących problematyki wód płynących, w tym w szczególności przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. prawo wodne (aktualny t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 469 z późn. zm., dalej również: "pw" lub "Prawo wodne"). Zgodnie z art. 217 pw, z dniem wejścia w życie ustawy stanowiące własność Skarbu Państwa wody oraz grunty pokryte tymi wodami przechodzą w trwały zarząd m.in. parków narodowych. Ponadto, w myśl art. 19 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r. nr 130. poz. 1087), z dniem wejścia wżycie ustawy tj. z dniem 30 lipca 2005 r. wody oraz grunty pokryte wodami stanowiące własność Skarbu Państwa przechodzą w trwały zarząd odpowiednio m.in. parków narodowych. Przejście gruntu pokrytego wodą płynącą w trwały zarząd stwierdza, w drodze decyzji, na wniosek zainteresowanego, właściwy starosta realizujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Wskazane wyżej regulacje nie są jednak przepisami samoistnymi. Muszą one być interpretowane zgodnie z całokształtem norm prawnych zawartych w tym w szczególności przepisów Prawa wodnego. W pierwszej kolejności należy ustalić normatywną treść pojęcia wody powierzchniowe płynące. Zgodnie z art. 5 pw, wody dzielą się na powierzchniowe i podziemne. Wody, z wyjątkiem wód morza terytorialnego i morskich wód wewnętrznych, są wodami śródlądowymi. Śródlądowe wody powierzchniowe dzielą się na płynące oraz stojące. Do śródlądowych wód powierzchniowych płynących zalicza się wody w ciekach naturalnych, kanałach oraz w źródłach, z których cieki biorą początek, wody znajdujące się w jeziorach oraz innych naturalnych zbiornikach wodnych o ciągłym bądź okresowym naturalnym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych oraz wody znajdujące się w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących. Zgodnie natomiast z art. 9 ust. 1 pkt 4a pw, gruntami pokrytymi wodami powierzchniowymi są grunty dna i brzegi cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych, w granicach linii brzegu, a także grunty wchodzące w skład sztucznych zbiorników wodnych, stopni wodnych oraz jezior podpiętrzonych, będące gruntami pokrytymi wodami powierzchniowymi przed wykonaniem urządzeń piętrzących. Przed wejściem w życie przepisów ustawy stanowiącej podstawę wydania decyzji dyrektor parku narodowego był jednym z organów wymienionych w art. 11 ust. 1 ustawy Prawo wodne, którym ustawodawca powierzył wykonywanie praw właścicielskich w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa. Ustawodawca przyznał także dyrektorowi parku narodowego kompetencje do gospodarowania gruntami pokrytymi płynącymi wodami powierzchniowymi. Regulacje zawarte w przepisach ustawy Prawo wodne nie zostały jednak zmodyfikowane po zmianie systemu organizacji parków narodowych związanej z wejściem w życie Ustawy Nowelizującej, na podstawie której została wydana niniejsza decyzja. Jest to o tyle istotne, że przed nowelizacją ustawy system gospodarowania gruntami pokrytymi wodami śródlądowymi płynącymi był systemem jednorodnym. Jednorodność ta wynikała z tego, że wszystkie grunty pokryte wodami powierzchniowymi płynącymi stanowiły własność Skarbu Państwa i na podstawie art. 14 ust. 2 ustawy Prawo wodne co do zasady nie podlegają obrotowi cywilnoprawnemu. Odstępstwo od tej zasady musiałoby wynikać wprost z innych zawartych w niej przepisach. W niniejszym przypadku, choć na gruncie przepisów stanowiących podstawę wydania decyzji w niniejszej sprawie, powstanie użytkowania wieczystego następuje z mocy prawa, a potwierdzeniem tego faktu jest decyzja administracyjna, to wydanie takiej decyzji wywołuje skutki w sferze prawa cywilnego. W istocie zatem należy przyjąć, że treść art. 14 ust. 2 pw wyłącza możliwość wydania decyzji o stwierdzeniu nieodpłatnego nabycia z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 2012 r., przez park narodowy w stosunku do gruntów pokrytych wodami powierzchniowymi płynącymi. Gdyby ustawodawca chciał dopuścić obrót takimi gruntami, w tym w szczególności poprzez możliwość oddania ich w użytkowanie wieczyste, to ze względu na systematykę aktów prawnych, taki przypadek musiałby zostać przewidziany wprost w ustawie Prawo wodne. Ze względu na kategoryczne sformułowanie zawarte w tym przepisie nie jest dopuszczalne dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów zawartych w ustawach odrębnych w tym w szczególności w powołanej wyżej ustawie z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw Wobec powyższego należy stwierdzić, że trwały zarząd [...] Parku Narodowego nie przekształcił się w prawo użytkowania wieczystego nieruchomości. Skoro działka nr [...] położona w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...] stanowi wodę płynącą, to należało odmówić stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem [...] stycznia 2012 r., przez [...] Park Narodowy w K. prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości.

II.4. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Dyrektor [...] Parku Narodowego. W odwołaniu zarzucono w szczególności błędne przyjęcie przez organ I instancji, że decyzja określona w art. 7 ust. 2 Ustawy Nowelizującej ma charakter konstytutywny i wywołuje skutek cywilnoprawny w rozumieniu przepisu art. 14 ust. 2 ustawy - Prawo wodne, a także naruszenie reguł interpretacyjnych przepisów prawa materialnego, w tym nieuwzględnienie w rozstrzygnięciu zadań i celów ochronnych parku narodowego określonych w ustawie o ochronie przyrody.

II.5. Minister Środowiska wydając zaskarżoną decyzję uznał, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister przytoczył treść art. 7 ust. 1 i 2 pw oraz wskazał, że ustanowienie prawa użytkowania wieczystego zasadniczo następuje na podstawie umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste zawieranej pomiędzy podmiotem mogącym oddać grunt w użytkowanie wieczyste (Skarbem Państwa, jednostkami samorządu terytorialnego) a podmiotem, który może być użytkownikiem wieczystym. Stosownie zaś do brzmienia art. 27 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm., dalej: "ugn"), niezbędną przesłanką do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, oprócz zawarcia przedmiotowej umowy, jest konstytutywny wpis do księgi wieczystej. Znaczenie konstytutywnego charakteru wpisu do księgi wieczystej polega na tym, że powstanie lub przejście prawa następuje dopiero z chwilą dokonania wpisu. Należy jednak zauważyć, że zasada konstytutywności wpisu nie ma zastosowania przy uwłaszczeniu z mocy prawa oraz na podstawie decyzji administracyjnej. Wymaganie wpisu do księgi wieczystej dotyczy ustanowienia lub przeniesienia prawa użytkowania wieczystego w drodze umowy, natomiast wpis nie stanowi przesłanki konstytutywnej dla powstania użytkowania wieczystego, jeżeli nabycie nastąpiło z mocy ustawy. Wskazany powyżej sposób nabycia użytkowania wieczystego zastosowano w wielu ustawach, na podstawie których, z mocy prawa nabyły prawo użytkowania wieczystego m.in. jednostki doradztwa rolniczego w odniesieniu do gruntów, które były w zarządzie lub w trwałym zarządzie dotychczasowych wojewódzkich ośrodków doradztwa rolniczego, czy też państwowe przedsiębiorstwo użyteczności publicznej [...], w zakresie gruntów, które w dniu 5 grudnia 1990 r. znajdowały się w posiadaniu lub w zarządzie państwowej jednostki organizacyjnej [...] i pozostawały w posiadaniu [...] w dniu 1 stycznia 2005 r. Ponadto, zgodnie z brzmieniem art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 646, z późn. zm.) grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego) z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, stały się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Powyższe rozwiązanie wykorzystano również w regulacjach dotyczących wyposażenia państwowych osób prawnych - parków narodowych w składniki mienia nieruchomego wskazując, że państwowe osoby prawne - parki narodowe, z dniem 1 stycznia 2012 r. nabyły z mocy prawa, prawo użytkowania wieczystego nieruchomości oddanych dotychczas w trwały zarząd parków narodowych będących państwowymi jednostkami budżetowymi oraz własność położonych na tych nieruchomościach budynków i innych urządzeń oraz lokali (art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy). Jednocześnie ustawodawca, stanowiąc wyjątek od konstytutywnego wpisu użytkowania wieczystego do księgi wieczystej, przesądził, że nabycie tychże praw potwierdza wojewoda w drodze decyzji administracyjnej wydanej w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stanowiącej podstawę do dokonania wpisów w księgach wieczystych i w ewidencji gruntów i budynków. Podkreślić trzeba, że decyzja wojewody ma charakter deklaratoryjny i potwierdza jedynie nabycie z mocy prawa, na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw, przez państwowe osoby prawne - parki narodowe, prawa użytkowania wieczystego gruntów będących dotychczas w trwałym zarządzie państwowych jednostek budżetowych - parków narodowych. Należy zauważyć, że w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw, określono pozytywne przesłanki nabycia przez parki narodowe z mocy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oraz prawa własności położonych na tych nieruchomościach budynków i innych urządzeń oraz lokali. Przesłanka tą jest fakt sprawowania w dniu wejścia w życie tej ustawy trwałego zarządu nieruchomości przez park narodowy. Dodatkowo w art. 7 ust. 4 przywołanej ustawy, stanowiącym, że nabycie praw, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 tej ustawy nie może naruszać praw osób trzecich, ustawodawca wskazuje negatywne przesłanki nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości i prawa własności położonych na tych nieruchomościach budynków i innych urządzeń oraz lokali. Z powyższego wynika, że do nabycia przez park narodowy określonych praw konieczne jest spełnienie przesłanek pozytywnych i niewystąpienie przesłanek negatywnych, wyłączających możliwość uwłaszczenia. W rozpatrywanej sprawie Wojewoda ograniczył się do zbadania przesłanek pozytywnych wskazując, że działka o numerze ewidencyjnym [...] położona w jednostce ewidencyjnej [...], obręb nr [...], w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. znajdowała się w trwałym zarządzie [...] Parku Narodowego. Potwierdza to także dokumentacja zgromadzona w aktach sprawy. Rozstrzygnięcie organu I instancji zostało oparte o art. 14 ust. 2 ustawy - Prawo wodne. Przepis ten stanowi, że grunty pokryte płynącymi wodami powierzchniowymi nie podlegają obrotowi cywilnoprawnemu, z wyjątkiem przypadków określonych w ustawie. W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że działka o której mowa jest pokryta powierzchniowymi wodami płynącymi. Jakkolwiek art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw wywołuje skutki cywilnoprawne (nabycie prawa użytkowania wieczystego, które podlega obrotowi cywilnoprawnemu) następujące z mocy samego prawa, to należy zwrócić uwagę, że dla stwierdzenia istnienia obrotu cywilnoprawnego koniecznym byłoby wykazanie, że prawo to zostało nabyte w drodze czynności cywilnoprawnej. Tymczasem Park nabył prawo użytkowania wieczystego nieruchomości pozostających dotychczas w jego trwałym zarządzie z mocy samego prawa, w związku z czym nie jest zasadne traktowanie tego jako obrotu cywilnoprawnego, jest to bowiem nabycie specjalne, niewchodzące w zakres obrotu cywilnoprawnego (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 24 września 1965 r. sygn. akt II CR 372/65). Przedstawiona przez Park decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r. znak: [...], potwierdza taką wykładnię przepisów.

III.1. Z powyższą decyzją Ministra nie zgodził się Skarb Państwa – reprezentowany przez Starostę [...] (dalej również "Starosta" lub "skarżący"). W skardze na przedmiotową decyzję Ministra skarżący wniósł o jej uchylenie oraz zarzucił naruszenie prawa materialnego w postaci art. 7 ust. 1 i 2 Ustawy Nowelizującej oraz art. 14 ust. 2 pw poprzez przyjęcie, że grunt pokryty płynącymi wodami powierzchniowymi może polegać uwłaszczeniu na rzecz parku narodowego w trybie pierwszej z przywołanych wyżej ustaw. W uzasadnieniu skargi Starosta podniósł w szczególności, że Minister Środowiska, wydając kwestionowaną decyzję administracyjną, zastosował błędną wykładnię przepisu stanowiącego podstawę wydania decyzji oraz pominął zawarte w innych aktach prawnych regulacje dotyczące w szczególności użytkowania wieczystego jako instytucji prawa cywilnego, jak ograniczające zmiany w sferze cywilnoprawnej w odniesieniu do określonych składników majątkowych. Podkreślenia wymaga bowiem, że iż na gruncie art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw powstanie użytkowania wieczystego następuje z mocy prawa i wymaga wydania deklaratoryjnej decyzji administracyjnej, to jednak skutki tej regulacji mają przede wszystkim charakter cywilnoprawny. Podstawowym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia jest kwestia możliwości powstania z mocy prawa we wskazanym wyżej trybie prawa użytkowania wieczystego parku narodowego w odniesieniu do gruntu pokrytego płynącymi wodami powierzchniowymi w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że treść art. 14 ust. 2 pw wyłącza możliwość wydania decyzji o stwierdzeniu nieodpłatnego nabycia z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 2012 r., przez park narodowy, w stosunku do gruntów pokrytych wodami powierzchniowymi płynącymi. Gdyby ustawodawca chciał dopuścić obrót takimi gruntami, w tym w szczególności poprzez możliwość oddania ich w użytkowanie wieczyste, to ze względu na systematykę aktów prawnych, taki przypadek musiałby zostać przewidziany wprost w ustawie Prawo wodne. W ocenie organu II instancji stanowisko Wojewody [...] w niniejszej sprawie nie było prawidłowe. Zdaniem Ministra Środowiska, jest to "nabycie specjalne, niewchodzące w zakres obrotu cywilnoprawnego". Na poparcie takiego stanowiska zostało powołane postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 24 września 1965 r. sygn. akt II CR 372/65. Orzeczenie to dotyczyło rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych w przypadku obrotu nieruchomością, która z mocy prawa stała się własnością Skarbu Państwa na podstawie przepisów ustawy nacjonalizacyjnej, które w orzeczeniu tym zostało potraktowane jako "nabycie specjalne". Zdaniem Starosty, zaprezentowane w decyzji organu I instancji stanowisko zasługuje na pełną aprobatę. Przyjęcie, że grunty pokryte płynącymi wodami powierzchniowymi mogą być przedmiotem użytkowania wieczystego jest sprzeczne z dyspozycją art. 14 ust. 2 ustawy Prawo wodne. Prawo użytkowania wieczystego powszechnie jest bowiem traktowane jako prawo rzeczowe o treści zbliżonej do prawa własności. Na podstawie art. 233 kodeksu cywilnego, użytkownik wieczysty posiada prawo do korzystania z gruntu z wyłączeniem innych osób, a zatem również wyłączeniem właściciela nieruchomości gruntowej. Jeżeli dopuścić powstanie prawa użytkowania wieczystego w odniesieniu do gruntu pokrytego płynącymi wodami powierzchniowymi, to doszłoby do sytuacji, w której mimo, że Skarb Państwa formalnie nadal byłby właścicielem nieruchomości gruntowej, to zostałby on pozbawiony jakiegokolwiek wpływu na sposób korzystania z takiej nieruchomości przez użytkownika wieczystego. Użytkownik wieczysty może także bez żadnych ograniczeń rozporządzać swoim prawem, w drodze czynności cywilnoprawnych, co również kłóci się z treścią art. 14 ust. 2 ustawy Prawo wodne. Jest to o tyle istotne, że ustawodawca w przepisie tym nie wyłączył obrotu cywilnoprawnego prawem własności nieruchomości gruntowej a obrót "gruntami". Jest to zatem pojęcie szersze, obejmujące wszelkie formy obrotu, zarówno prawno-rzeczowe jak i obligacyjne. Powstanie prawa użytkowania wieczystego w odniesieniu do gruntu pokrytego płynącymi wodami powierzchniowymi z pewnością nie koresponduje więc z intencją prawodawcy odzwierciedloną w treści art. 14 ust. 2 pw.

Stanowisko Ministra opiera się na błędnym założeniu, że powstanie użytkowania wieczystego z mocy prawa nie jest obrotem cywilnoprawnym. W doktrynie natomiast podkreśla się, że "obrót nieruchomościami opiera się na różnych podstawach prawnych, to jest na czynnościach prawnych (umowach), decyzjach administracyjnych, ugodach sądowych i orzeczeniach sądowych. Może on być dokonywany także z woli ustawodawcy; ma to miejsce wówczas, gdy obrót dokonywany jest bez udziału stron. W tym wypadku jest on określony jako obrót z mocy samej ustawy (ex lege). Jeśli obrót opiera się wyłącznie na podstawie umów, jest on w teorii określony jako obrót w wąskim znaczeniu. Gdy w grę wchodzą inne podstawy, jak np. spadkobranie, decyzja administracyjna czy orzeczenie sądowe, bywa kwalifikowany jako obrót w szerokim znaczeniu" (J. Szachułowicz, Własność publiczna, Warszawa 2000 r., s. 173). Zdaniem Starosty, przedstawione w uzasadnieniu skargi stanowisko znajduje także potwierdzenie w orzecznictwie, tj. wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 lutego 2015 r. I SA/Wa 2688/14, w którym sąd zajmował się problematyką uwłaszczenia państwowych i komunalnych osób prawnych w trybie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a więc w swej istocie niezwykle zbliżoną do problematyki niniejszej sprawy, Sąd wyraźnie podkreślił, że "analogicznie jak w przypadku gruntów zajętych drogami publicznymi, niedopuszczalne było ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na gruncie, na którym znajdowały się wody powierzchniowe płynące". Sąd podkreślił bowiem, ze zarówno na gruncie obecnie obowiązującego stanu prawnego, jak i stanu istotnego z punktu widzenia orzeczenia obowiązującego w dniu [...] grudnia 1990 r. wody publiczne są wyłączone z obrotu a własności pokrytych nimi gruntów przysługuje niepodzielnie Skarbowi Państwa.

II.2. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a.). W ocenie Sądu, grunty pod powierzchniowymi wodami płynącymi nie są objęte uwłaszczeniem na rzecz parków narodowych na podstawie art. 7 Ustawy Nowelizującej.

IV.2. Wniosek [...] Parku Narodowego był oparty na art. 7 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw Zgodnie z art. 7 ust. 1 Ustawy Nowelizującej, z dniem jej wejścia w życie: 1) parki narodowe będące państwowymi osobami prawnymi nabywają z mocy prawa prawo użytkowania wieczystego nieruchomości oddanych dotychczas w trwały zarząd parków narodowych będących państwowymi jednostkami budżetowymi oraz własność położonych na tych nieruchomościach budynków i innych urządzeń oraz lokali; 2) decyzje o ustanowieniu trwałego zarządu na rzecz parków narodowych będących państwowymi jednostkami budżetowymi wygasają z mocy prawa. W myśl zaś art. 7 ust. 2 Ustawy Nowelizującej, nabycie praw, o których mowa w ust. 1 pkt 1, potwierdza wojewoda w drodze decyzji administracyjnej wydanej w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Odwołania od decyzji wojewody rozpatruje minister właściwy do spraw środowiska.

IV.3. W ocenie Sądu, wykładnia powołanego wyżej przepisu Ustawy Nowelizującej nie może być dokonywana w oderwaniu od innych uregulowań ustawowych. Jedną z podstawowych zasad wykładni prawa jest bowiem założenie, że system prawa jest spójny i zupełny (por. np. uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2015 r., I FPS 3/15, CBOSA). Postulat weryfikowania rezultatów wykładni językowej z wykorzystaniem argumentów natury systemowej i funkcjonalnej uznać można za utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 27 lipca 2009 r., I OPS 4/09, ONSAiWSA 2009, Nr 5, poz. 84 oraz uchwałę składu 7 sędziów NSA z 10 grudnia 2009 r., I OPS 8/09, ONSAiWSA 2010, Nr 2 poz. 21, a także wyrok NSA z dnia 24 września 2015 r., II OSK 170/14, CBOSA). Postulat ten głoszony jest zresztą od dziesięcioleci w nauce prawa administracyjnego (zob. np. J. Starościak, Podstawy prawne działania administracji, Warszawa 1973, s. 156), zaś obecnie uznać należy pogląd ten za dominujący (zob. np. piśmiennictwo powołane w tezach 33-34 Komentarza do art. 6 k.p.a., pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, 19 wyd., Warszawa 2016, Legalis). Na gruncie niniejszej sprawy chodzi o nieruchomość stanowiącą grunt pod wodami powierzchniowymi płynącymi. W takim przypadku, dokonując wykładni przepisów przewidujących ustanowienie użytkowania wieczystego, konieczne jest uwzględnienie regulacji zawartych w ustawie z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Należy podkreślić, że art. 7 ust. 1 Ustawy Nowelizującej posługuje się ogólnie pojęciem nieruchomości. W szczególności w jego treści nie ma mowy ani o wodach płynących ani o gruntach pod takimi wodami. Tymczasem kwestie własności gruntów pod wodami powierzchniowymi płynącymi, w skład których wchodzą m.in. wody w ciekach naturalnych, kanałach oraz w źródłach, z których cieki biorą początek (art. 5 ust. 3 pkt pw.), jest w sposób szczególny – w odniesieniu do przepisów zawartych m. in. w kodeksie cywilnym oraz ustawie o gospodarce nieruchomościami - uregulowana w ustawie Prawo wodne. Ów szczególny charakter regulacji przejawia się w kilku aspektach. Po pierwsze, status własnościowy gruntu pod wodami płynącymi jest pochodną statusu właścicielskiego wód. Zgodnie bowiem z art. 10 ust. 1a p.w., śródlądowe wody powierzchniowe płynące oraz wody podziemne stanowią własność Skarbu Państwa. Natomiast zgodnie z art. 14 ust. 1 p.w., grunty pokryte wodami powierzchniowymi stanowią własność właściciela tych wód. Jest to odrębna konstrukcja niż w przypadku wód stojących, gdzie obowiązuje reguła, że wody stojące oraz wody w rowach znajdujące się w granicach nieruchomości gruntowej stanowią własność właściciela tej nieruchomości (art. 12 ust. 1 pw). Tym samym, w przypadku wód płynących nie obowiązuje zasada: czyj grunt tego woda (por. np. B. Rakoczy, Komentarz do art.12 ustawy - Prawo wodne, LEX 2013, teza 1). W odniesieniu do powierzchniowych wód płynących to własność tych wód przesądza o własności gruntów pokrytych tymi wodami (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2009 r., II OSK 1874/07, CBOSA oraz wyrok Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 11 października 2013 r., II OSK 1073/12, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo i uwagi dotyczące ewolucji stanu prawnego w kwestii własności gruntów pod wodami płynącymi; por też J. Szachułowicza, Prawo wodne. Komentarz, Warszawa 2010, teza 1 do art. 14). Po drugie, ustawodawca wyłączył zarówno obrót cywilnoprawny płynącymi wodami publicznymi, jak i gruntami pod takimi wodami (art. 10 ust. 3 oraz art. 14 ust. 2 p.w.). Obrót taki jest dopuszczalny tylko w przypadkach przewidzianych w Prawie wodnym (zob. art. 20 ust. 1 oraz ust. 6a pw). Po trzecie, grunty pokryte wodami powierzchniowymi płynącymi, stanowiącymi własność Skarbu Państwa, są zasobem nieruchomości Skarbu Państwa, do którego nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (art. 14a ust. 1 p.w.). Mając powyższe na uwadze należy uznać, art. 7 Ustawy Nowelizującej nie dotyczy gruntów pokrytych wodami powierzchniowymi płynącymi. W przeciwnym razie powstałaby sprzeczna z podstawowymi zasadami prawa wodnego oraz budząca zasadnicze problemy praktyczne konstrukcja, w której grunt pod płynącymi wodami powierzchniowymi byłby w użytkowaniu wieczystym innego podmiotu niż właściciel wody nad tym gruntem. Przypomnieć warto, że pozycja użytkownika wieczystego jest zbliżona do sytuacji prawnej właściciela (art. 233 k.c.). Ponadto, dla przełamania ustawowej zasady, że płynące wody powierzchniowe oraz grunty pod takimi wodami stanowią własność Skarbu Państwa konieczna byłaby wyraźna i jednoznaczna regulacja ustawowa. Raz jeszcze wypada podkreślić, że art. 7 Ustawy Nowelizującej "milczy" na temat własności wód. Warto przy tym podkreślić, że ustawodawca wcześniej regulując uprawnienia parków narodowych w odniesieniu do wód wyraźnie dostrzegał potrzebę oddzielnego traktowania uprawnień do wód i gruntów pod tymi wodami (zob. np. art. 19 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2005 r. Nr 130, poz. 1087). Powołany w skardze, zdaniem Sądu trafny, argument dotyczący zakazu obrotu cywilnoprawnego gruntami pod wodami powierzchniowymi płynącymi (art. 14 ust. 2 p.w.) ma zatem tylko charter uzupełniający wobec powołanych wyżej argumentów dotyczących szczególnych zasad rządzących prawem własności wód płynących i gruntów pod takimi wodami. Uzupełniająco można wskazać, że również w piśmiennictwie sfomułowano pogląd, że wyjątek od zasady wyłączenia tychże gruntów z obrotu cywilnoprawnego musi wynikać wprost i bezpośrednio z ustawy (tak np. B. Rakoczy, Komentarz do art.14 ustawy - Prawo wodne, LEX 2013, teza 2). Bezzasadne jest przy tym odwoływanie się przez Ministra do orzeczenia Sądu Najwyższego z dnia 24 września 1965 r. (II CR 372/65, OSNC 1966/5/82). Po pierwsze, orzeczenie to dotyczy innego problemu prawnego, tj. relacji przepisów nacjonalizacyjnych (tj. ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej - Dz. U. Nr 3, poz. 19) do instytucji rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Po drugie, nie sposób poszukiwać analogii w uwłaszczeniu parków narodowych na gruntach Skarbu Państwa ze szczególnymi aktami prawnymi wydanymi w okresie Polski Ludowej mającymi na celu przeniesienie określonego mienia z ze sfery prywatnej do majątku publicznego.

Reasumując, można przyjąć, odnosząc się równocześnie do twierdzeń zawartych w odwołaniu Dyrektora Parku od decyzji Wojewody, że regulacja art. 7 ust. 1 i 2 Ustawy Nowelizującej dotyczy ogólnie nieruchomości znajdujących się w granicach parku narodowego. Przepisy prawa wodnego dotyczące wyjątkowego statusu wód płynących i gruntów pokrytych tymi wodami mają charakter przepisów szczególnych wobec tej regulacji. Zastosowanie znajdzie zatem tutaj powszechnie przyjęta zasada interpretacyjna, że lex posterior generali non derogat legi priori speciali.

IV.4. W ocenie Sądu, wykładnia przyjęta w niniejszym wyroku nie prowadzi przy tym do pozbawienia parków narodowych prawa do korzystania z powierzchniowych wód płynących oraz gruntów pod takimi wodami zlokalizowanymi w granicach parków narodowych. Innymi słowy, wbrew twierdzeniom odwołania wniesionego przez Dyrektora Parku, przyjęta przez Sąd wykładnia nie narusza wartości związanych z ochroną przyrody w formie parku narodowego. Otóż dyrektor parku narodowego, również po wejściu w życie Ustawy Nowelizującej, zachował prawo wykonywania uprawnień właścicielskich Skarbu Państwa do takich wód znajdujących się w granicach parku (art. 11 pkt 3 pw) oraz gospodarowania gruntami pokrytymi tymi wodami (art. 14 ust. 3 p.w.).

IV.5. Rozpoznając sprawę ponownie Minister będzie miał na uwadze wskazane wyżej oceny prawne. Z ocen tych wynika w szczególności, że grunty pod powierzchniowymi wodami płynącymi nie są objęte nieodpłatnym uwłaszczeniem na rzecz parków narodowych na podstawie art. 7 Ustawy Nowelizującej.

IV.6. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.