Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1180/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 6 ust. 1 pkt 10, art. 26, art. 27 ust. 1 i 3 pkt 1, art. 33 ust. 1 i 2, art. 36 ust. 1, art. 48 pkt 1 lit. d, art. 49 pkt 1 lit. e, art. 50 pkt 1 lit. d, art. 51 ust. 1 i 2, art. 52, art. 56, art. 60 ust. 3 i 6, art. 125
journal: Dz.U. 2009 nr 151 poz 1220
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
article: art. 2, art. 5, art. 7, art. 8 ust. 2, art. 21, art. 31 ust. 3, art. 64, art. 68 ust. 4, art. 74 ust. 2, art. 86
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 174
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 7, art. 15, art. 75 par. 1, art. 77, art. 79 par. 1, art. 80, art. 84 par. 1, art. 85, art. 107 par. 3, art. 130 par. 1 i 2, art. 139, art. 155
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Danuta Kania, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Marian Wolanin, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2011 r. sprawy ze skargi I. W. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia działań naprawczych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej I. W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., w przedmiocie przeprowadzenia działań naprawczych a następnie nałożył na p. I. W. obowiązki w tym zakresie, wskazując, iż mają one dotyczyć powierzchni działek nr ew. [...] i [...] obręb M. (pkt 1). Działania miały polegać na zasianiu wyselekcjonowanych, wymienionych w decyzji gatunków traw, we wskazanym czasie przy zastosowaniu określonych zabiegów agrotechnicznych np. płytka orka (pkt 2.1.), dokonywaniu zabiegów koszenia i usuwania trawy we wskazanych terminach i zachowaniem stosownych zasad – np. wysokość pokosu (pkt 2.2. i 2.3.) a w pewnym przypadku także obowiązku złożenia uzyskanego w innych miejscach pokosu traw (pkt 5 ostatni akapit). Wskazano efekt, jaki ma zostać osiągnięty (pkt 3), oraz nakazano przedłożenie określonych informacji do organu I. instancji (pkt 5), wskazując także, iż stosownej oceny w 2014 roku musi dokonać botanik, dopuszczono odstępstwo od wysiania wskazanej w decyzji mieszanki traw do obsiewu, pod warunkiem uzgodnienia z "przedstawicielem" organu I. instancji.

Z treści samej sentencji wynika także, iż celem podjęcia nakazanych działań jest naprawa lub zastąpienie w równoważny sposób elementów przyrodniczych lub ich funkcji w związku z wystąpieniem szkody w środowisku w chronionych siedliskach przyrodniczych, wymienionych w zał. nr I do dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz.Urz. UE wyd. spec. 15/t.2 s.102 ze zm.) oraz siedliskach i miejscach rozrodu gatunków chronionych z załącznika II i IV dyrektywy Rady 79/409/EWG z dnia 2 kwietnia 1979 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa (Dz.Urz. UE wyd. spec. 15/t.1 s.98 ze zm.), jak również miejsc lęgu pierzenia i zimowania ptaków wędrownych oraz miejsc ich zatrzymywania się wzdłuż wędrówek, poprzez zaoranie i obsianie zbożem działek zlokalizowanych na terenie Parku Krajobrazowego "D." oraz w granicach proponowanego specjalnego obszaru ochrony siedlisk Natura 2000 "L.".

Jako podstawę wydania decyzji wskazano art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz.U. Nr 75, poz. 473 ze zm.) zwanej dalej "ustawą o szkodach".

W uzasadnieniach decyzji przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Wystąpienie szkody w środowisku zgłosiła właściwemu organowi administracji (wówczas Wojewodzie [...]) organizacja społeczna – Stowarzyszenie P. z siedzibą w B. pismem z dnia 20 listopada 2007 r.. Do szkody, polegającej na dokonaniu głębokiej orki, doszło na przełomie 2007 i 2008 roku. Opisano przebieg sprawy - wszczęcie postępowania w dniu 12 listopada 2008 r., wydanie pierwszej decyzji o obowiązku podjęcia działań naprawczych w dniu [...] marca 2009 r., jej uchylenie decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. w celu umożliwienia zapoznania z materiałem dowodowym Stronie oraz rozważenia, czy wskazane wówczas działania naprawcze będą skuteczne wobec wznowienia użytkowania gruntów od kilku lat, zebranie dodatkowych dowodów, ponowne wydanie decyzji z [...] stycznia 2011 r. oraz wniesienie odwołania (przywołano zawarte w nim zarzuty).

Za wydaniem decyzji przemawiała następująca argumentacja:

- w sprawie zachodzą przesłanki podjęcia działań naprawczych, gdyż doszło do zniszczenia lub uszkodzenia części chronionego siedliska przyrodniczego w myśl rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2008 r. w sprawie kryteriów oceny wystąpienia szkody w środowisku (Dz.U. Nr 82, poz. 501),

- zniszczeniu uległa struktura przestrzenno-ilosciowa siedlisk wymienionych w załączniku nr I. do dyrektywy 1992/043/WE tj. zmiennowilgotnej łąki trzęślicowej (kod 6410) oraz niżowej i górskiej świeżej łąki użytkowanej ekstensywnie (kod 6510) stanowiących siedlisko gatunków chronionych w rozumieniu art. 6 pkt 7 ustawy o szkodach,

- nie trafne są zarzuty strony, co do naruszenia istoty prawa własności; skoro w świetle ustawy o szkodach sprawca szkody powinien ponieść koszty jej naprawy a pojęcie chronionych siedlisk przyrodniczych obejmuje siedliska podlegające ochronie na podstawie art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.) jak również siedliska przyrodnicze należące do typów siedlisk określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 26 ustawy o ochronie przyrody (art. 6 pkt 2 lit. b ustawy o szkodach),

- działki nr ew. [...] i [...] są położne w granicach potencjalnego obszaru ochrony siedlisk "L.", na jego terenie prowadzone były na zlecenie Instytutu Ochrony Środowiska badania dotyczące rozmieszczenia siedlisk przyrodniczych (2006 rok) oraz stanowisk gatunków zwierząt, roślin i ich siedzib ((kwiecień, maj 2007 rok), podczas obu inwentaryzacji zebrano również materiał dotyczący działki nr ew. [...]; na terenie przedmiotowej działki fitocenozy zmiennowilgotnych łąk trzęślicowych zajmowały ok. 75 % powierzchni a niżowe i górskie świeże łąki użytkowane ekstensywnie ok. 10 %; oba typy zostały wskazane w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 13 kwietnia 2010 r. w sprawie siedlisk przyrodniczych oraz gatunków będących przedmiotem zainteresowania Wspólnoty, a także kryteriów wyboru obszarów kwalifikujących się do uznania lub wyznaczenia jako obszary Natura 2000 (Dz.U. Nr 77, poz. 510); w dniu 29 października 2009 r. Polska zgłosiła ten obszar do Komisji Europejskiej,

- z inwentaryzacji zwierząt przeprowadzonej przez siedmiu specjalistów z zakresu zoologii wynika, że omawiany teren był siedliskiem traszki grzebieniastej (gatunek chroniony rozporządzeniem w sprawie siedlisk przyrodniczych oraz gatunków będących przedmiotem zainteresowania Wspólnoty, a także kryteriów wyboru obszarów kwalifikujących się do uznania lub wyznaczenia jako obszary Natura 2000), żyła w rowach przecinających łąkę,

- na przedmiotowym terenie stwierdzono również obecność takich gatunków ptaków jak derkacz, strumieniówka, gąsiorek objętych ochroną na mocy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 28 września 2004 r. w sprawie gatunków dziko występujących zwierząt objętych ochroną (Dz.U. Nr 220, poz. 2237), jak również obecność modraszka telejusa, którego rośliną żywicielską jest występujący na tym terenie krwiściąg lekarski (protokół dowodu z oględzin w dniu 6 czerwca 2008 r.).

Uzasadniając powody uchylenia uprzedniej decyzji organ wskazał, iż wyekspirował termin realizacji wskazanych nią obowiązków, w związku, z czym zasadnym było orzeczenie ponownie w tym przedmiocie.

W skardze na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska I. W., reprezentowana przez pełnomocnika – radcę prawnego, sformułowała zarzuty naruszenia:

- przepisów prawa materialnego:

- art. 9 i 15 w zw. z art. 2 oraz 6 pkt 9 ustawy o szkodach przez niewłaściwą wykładnię i przyjecie, iż Skarżąca jest podmiotem korzystającym ze środowiska, który swym zawinionym działaniem spowodował szkody w środowisku,

- art. 9 i 15 w zw. z 6 pkt 11 lit a oraz art. 6 pkt 2 lit b ustawy o szkodach, poprzez niewłaściwe zastosowanie – przyjecie, iż Skarżąca wyrządziła szkodę w środowisku poprzez prowadzenie gospodarki rolnej na działce stanowiącej jej własność, nieobjętej ochroną gatunkową lub siedliskową i nie właściwe zastosowanie przepisów w brzmieniu nadanym po dniu zdarzenia,

- art. 24 ust. 5 ustawy o szkodach poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu polegające na uznaniu zgłoszenia za uzasadnione, co prowadziło do wszczęcia postępowania,

- art. 21, 31 ust. 3 oraz art. 64 Konstytucji R.P. przez wydanie decyzji naruszającej istotę prawa własności skarżącej,

- art. 15 ust. 2 w zw. z art. 6 pkt 10 ustawy o szkodach przez niewłaściwe ukształtowanie decyzji i błędne określenie stanu początkowego środowiska,

- przepisów postępowania:

- art. 7 i 77 K.p.a. przez nie podjecie wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, brak zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego,

- art. 84 § 1 K.p.a. poprzez brak przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego w sytuacji, gdy sprawa wymaga wiadomości specjalnych,

- art. 40 § 2 K.p.a. przez doręczenie pisma z dnia 4 listopada 2010 r. bezpośrednio Skarżącej, podczas gdy ustanowiła ona pełnomocnika,

- art. 10 i 79 K.p.a. przez nie zawiadomienie strony o miejscu lub terminie przeprowadzenia dowodu a w rezultacie pozbawienie jej możliwości czynnego udziału w postępowaniu,

- art. 139 K.p.a. przez orzeczenie w II. instancji na niekorzyść strony wnoszącej odwołanie.

Uzasadniając zarzuty Skarżąca przywołała następujące okoliczności:

- przedmiotowe działki (pow. 20 ha) zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów i budynków z 2008 roku, stanowią w przeważającej mierze grunty orne klas III i IV (działka nr ew. [...] z 15 ha, nr ew. – [...] z 5 ha), Skarżąca nabyła te grunty, jako rolne od Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa; po zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy w 1997 roku, część działki ew. nr [...] została oznaczona, jako tereny o dominującej funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej rezydencjalnej a częściowo, jako tereny łąk, pastwisk i lasów,

– teren nie został objęty żadną formą ochrony prawnej, ograniczenia prowadzenia działalności rolnej nie wynikają w szczególności z rodzajów zakazów ustanowionych w rozporządzeniu Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2006 r. w sprawie Parku Krajobrazowego "D." (Dz.U. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]); z kolei na dzień zdarzenia (zaoranie użytków) obszar Natura 2000 nie był jeszcze zgłoszony, więc nie podlegał ochronie, w myśl art. 33 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody a nawet na utworzonych obszarach dopuszczalne jest kontynuowanie działalności rolnej (art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody),

- w doktrynie wyrażany jest pogląd, iż gdy chodzi o siedliska roślin i zwierząt objętych ochrona gatunkową, w myśl prawodawstwa krajowego, ochrona siedlisk dotyczy wyłącznie przypadków, gdy ustanowiono w stosownym trybie strefę ochronną,

- skutkiem decyzji jest brak możliwości rolniczego (a więc zgodnie z przeznaczeniem) użytkowania nieruchomości, stanowi to niedopuszczalne ograniczenie prawa własności, co do istoty jego wykonywania i narusza to konstytucyjne zasady ochrony własności,

- odpowiedzialność podmiotu korzystającego ze środowiska, o ile nie prowadzi wskazanych w ustawie rodzajów działalności, dotyczy jedynie szkody, która powstała z winy podmiotu, za poglądami doktryny winę można przypisać wyłącznie w przypadku, gdy w sposób świadomy lub przez lekkomyślność bądź niedbalstwo swoim działaniem wykracza poza ramy dozwolone prawem powodując, co najmniej możliwość powstania szkód w chronionych siedliskach i gatunkach – w przedmiotowej sprawie organ nie wykazał winy skarżącej,

- podstawą zgłoszenia szkody były obserwacje występowania ptaków chronionych dokonane rzekomo przez studenta biologii (w ramach przygotowania pacy magisterskiej) oraz doktoranta IOP PAN, nie widomo, na jakiej podstawie dokonano oględzin nieruchomości, oraz brak dowodów potwierdzających te twierdzenia, w zgłoszeniu wskazano, iż dane nie były nigdzie publikowane,

- przepis definiujący, co należy rozumieć pod pojęciem szkody w siedlisku, na dzień zdarzenia (zaoranie pola) nie wskazywał szkód w siedliskach wymienionych w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 26 ustawy o ochronie przyrody; obowiązywało wówczas także inne niż przywołane przez organ, rozporządzenie wydane na podstawie wskazanego upoważnienia,

- w świetle dyrektywy 35/2004/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie odpowiedzialności za środowisko w odniesieniu do zapobiegania i zarządzania szkodami wyrządzonymi środowisku naturalnemu (Dz.Urz. UE wyd. spec. 15/t. 8 s.357 ze zm.), szkody wyrządzone środowisku naturalnemu to wyrządzone gatunkom chronionym i w siedliskach przyrodniczych - poza spowodowanymi działaniami legalnymi, a takie prowadziła Skarżąca,

- wobec rolniczego przeznaczenia gruntów, nieuprawnione było zobowiązanie do przywrócenia stanu sprzed 2007 roku, czasowe nieużytkowanie gruntów rolniczo było zamierzonym działaniem, w ramach prowadzonej gospodarki rolnej, co nie wyłącza tego obszaru z terenów służących zrównoważonej produkcji rolnej,

- stwierdzono występowania określonych gatunków jednak dla wiarygodności tych opinii uderzający jest fakt, iż w ramach ich sporządzania żaden z biegłych nie dokonał oględzin przedmiotowych działek, przy dokonaniu jedynych oględzin nie było osób o wiadomościach specjalnych, które mogłyby stwierdzić wystąpienie zagrożenia szkodą lub samej szkody w środowisku,

- organ w istocie nie ustalił, czy i na jakim obszarze działek nr ew. [...] i [...] występowały siedliska chronionych gatunków fauny i flory, które na skutek działalności mogły doznać szkody a obowiązek przywrócenia do stanu poprzedniego nałożono, gdy chodzi o cały obszar działek,

- organ administracji, zlecając opinie, przyznał, iż nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, jednocześnie ze sformułowania treści zlecenia wynika jednoznacznie, iż zleceniodawca nie dopuszcza możliwości braku wystąpienia szkody,

- opinia dr. K. S. dotyczy szkody w środowisku nie zaś "stwierdzenia wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą lub samej szkody w środowisku", dotykowo dotyczy jedynie działki nr ew. [...]; na potwierdzenie występowania siedlisk przyrodniczych powołano się na inwentaryzacje dr M. K. (który nie wywiązał się z zobowiązania do wykonania opinii na rzecz organu); dowodem na występowania gatunków chronionych ma być inwentaryzacja przez siedmiu specjalistów z dziedziny zoologii, bez podania nazwisk czy tytułów naukowych, opinia zawiera szereg ogólnikowych stwierdzeń, załączone mapy nie mają skali, róży wiatrów brak na nich oznaczenia konturów i nr ew. działek skarżącej,

- sam tytuł opinii dr. Z. K. (druga sporządzana w sprawie) wskazuje, iż szkoda powstała a ocena ta powinna wynikać z przedstawionego stanu faktycznego, oparto się na bliżej niezidentyfikowanych danych, w tym materiałach niepublikowanych a więc poza możliwością weryfikacji przez Stronę, zalecono w niej, aby zabiegi naprawcze objęły całą powierzchnię zniszczonego siedliska, co nie koresponduje z treścią decyzji, którą objęto z kolei konkretne powierzchnie działek (nr ew. [...] i [...]),

- zgromadzony w sprawie materiał nie upoważniał nawet do wszczęcia postępowania (nie wykazano powstania szkody),

- wystąpienie gatunków chronionych oparto na twierdzeniach osoby niedysponującej kwalifikacjami biegłego (student biologii), osoba z ogólnym wykształceniem nawet kierunkowym nie może być uznana za specjalistę w danej dziedzinie, osoba ta, jako reprezentująca podmiot zgłaszający nie może być uznana za bezstronną,

- w ocenie Strony skarżącej w toku postępowania nie doręczono jej jednego z pism,

- w toku postępowania Strona nie otrzymała od organu administracji treści opinii sporządzanych przez biegłych, ma to istotne znaczenie skoro określona okoliczność może być uznana za udowodniona, gdy strona miała możliwość wypowiedzenia się, co do przeprowadzonych dowodów.

Wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi zasługują na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie sformułowane zarzuty są słuszne. Sąd jednocześnie, w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, dostrzegł pewne wadliwości kwestionowanego orzeczenia z urzędu Wydając zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy naruszono przepisy prawa procesowego w zakresie obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy, co mogło mieć wpływ na jej wynik. Rozpoznając sprawę oparto się także na mylonej wykładni treści normatywnej przepisów prawa materialnego (ustawy o szkodach).

Rozpatrując sprawę należy mieć na uwadze następujące uwarunkowania prawne i faktyczne.

Do domniemanej szkody w środowisku, której przyczyną było zaoraniu dziełek o nr ew. [...] i [...], doszło na przesłonie 2007/2008 roku (czas zdarzenia niekwestionowany w sprawie), a więc w okresie obowiązywania ustawy o szkodach w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o ocenach". Działki te leżą na obszarze Parku Krajobrazowego "D.", lecz w świetle ograniczeń wynikających z aktu o utworzeniu Parku, prowadzenie działalności rolnej polegajacej na uprawie zbóż nie podlega ograniczeniom. Nie były one także objęte żadną inną obszarową formą ochrony przyrody, z czego wynikałyby określone zakazy dotyczące konkretnego terenu. Nie zgłoszono wówczas także jeszcze planowanego obszaru Natura 2000 "L." do Komisji Europejskiej w myśl art. 27 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, co rodziłoby skutki polegające an powstaniu zakazu wskazanego w art. 33 ust. 1 w zw. z ust. 2 wskazanej ustawy.

W uzasadnieniu orzeczenia nie było podnoszone przez organ, jakoby Skarżąca prowadziła działalność stwarzającą ryzyko szkody w środowisku w rozumieniu art. 3 ustawy o szkodach. Wobec tego uznać należy, iż prowadzi ona wyłącznie działalność rolną niezaliczaną do działań wskazanych w tym przepisie (nie wywodzono, aby występował przypadek z art. 3 ust. 2 pkt 1 lit b lub c – stosowanie środków ochrony roślin lub produktów biobójczych).

Wobec wskazanych uwarunkowań, w stosunku do Skarżącej, która niewątpliwie jest podmiotem korzystającym ze środowiska, w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), w zw. z art. 6 pkt 9 ustawy o szkodach, znaleźć mogą zastosowanie wyłącznie przepisy dotyczące odpowiedzialności za szkody na zasadzie winy, w myśl art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o szkodach.

Kwestia winy skarżącej, jako zagadnienie o kluczowym znaczeniu, nie była w sprawie w ogóle rozważana przez organ administracji, co zasadnym czyni zarzut naruszenia prawa materialnego – ww. przepisu ustawy o szkodach, jak i przepisów postępowania w zakresie właściwego wyjaśnienia sprawy.

Kwestia ta ma kluczowe znaczenie wobec faktu, iż domniemana przesłanka odpowiedzialności, jaką wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego aktu jest zniszczenie siedlisk wymagających ochrony w formie wyznaczenia obszarów Natura 2000 wskazanych w akcie wykonawczym, wydanym na podstawie art. 26 ustawy o ochronie przyrody.

Analiza treści normatywnej ustawy o szkodach, w brzmieniu aktualnym - gdy chodzi o zakres odpowiedzialności za zniszczenie siedlisk chronionych, do których jako osobną kategorię, poza objętymi ochrona w związku z treścią art. 33 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody (art. 6 pkt 2 lit a), włączono właśnie typy siedlisk wymienione enumeratywnie w akcie wykonawczym (art. 6 pkt 2 lit b) – prowadzi do konkluzji, iż było wolą prawodawcy, przy założeniu jego racjonalności (wykładnia celowościowa i logiczna) - ustalenie dla siedlisk tych względnie dalej idącej ochrony niż wynika to z treści art. 33 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody, poprzez nakaz likwidacji zawinionych szkód także, o ile nie ustanowiono obszaru Natura 2000 a nawet go nie zgłoszono. W przeciwnym razie dokonano by bowiem prostego odesłania do treści art. 33 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody. Nie można jednak tracić z pola widzenia, iż obiektywnie cennymi przyrodniczo są pewne typy siedlisk, tylko gdy spełniają równocześnie określone kryteria, wskazane w akcie wykonawczym do ustawy o ochronie przyrody (w rozporządzeniu w sprawie siedlisk przyrodniczych oraz gatunków będących przedmiotem zainteresowania Wspólnoty, a także kryteriów wyboru obszarów kwalifikujących się do uznania lub wyznaczenia, jako obszary Natura 2000 z 2010 r.). Klasyfikacja walorów siedliska wymaga wiedzy specjalistycznej, nie sposób więc, a priori, przypisać określonej osobie winę (co jest warunkiem odpowiedzialności w przedmiotowym przypadku) bez wykazania, iż w rzeczywistości wiedziała o istnieniu chronionego siedliska przyrodniczego, bądź w oczywisty sposób powinna była to wiedzieć. W przekonaniu Sądu przypadek taki, gdy chodzi o siedliska na obszarach nieobjętych siecią Natura 2000 ani nawet niezgłoszonych do Komisji Europejskiej w myśl stosownych regulacji, mógłby mieć miejsce tylko wobec szczególnych uwarunkowań, gdy np. zainteresowany został skutecznie powiadomiony przez wyspecjalizowany organ administracji, do którego zadań należy nadzór nad klasyfikacją obszarów (obecnie Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska – art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody), iż określony teren został zidentyfikowany, jako cenne siedlisko i trwa stosowna procedura poprzedzająca zgłoszenie do Komisji Europejskiej (gdy chodzi o specjalne obszary ochrony siedlisk;) bądź ustanowienie w drodze aktu normatywnego (gdyż chodzi o obszary specjalnej ochrony ptaków) danego potencjalnego obszaru Natura 2000. Nawet w takim przypadku potencjalna odpowiedzialność, na zasadzie winy za szkody w siedlisku, gdy są one następstwem prowadzenia normalnej działalności np. wykorzystywania użytków rolnych zgodnie z ich przeznaczeniem, może dotyczyć jedynie skutków zdarzeń powstałych w pewnym okresie od zawiadomienia właściciela o występowaniu siedlisk, dla których ochrony zasadne jest utworzenie obszaru Natura 2000. Chodzi mianowicie o czas adekwatny do przeprowadzenia procedury prowadzącej do objęcia obszaru ochroną w ramach sieci (rozsądny termin). W ocenie Sądu taka wykładnia wskazanych regulacji realizuje z jednej strony zasadę przezorności, gdy chodzi o zapewnienie skutecznej ochrony zidentyfikowanych obszarów cennych przyrodniczo, które powinny być zakwalifikowane, jako obszary Natura 2000 w myśl prawodawstwa stanowionego na poziomie Unii Europejskiej – dyrektyw 1979/409/EWG i 1992/043/WE - z drugiej zaś w zadowalającym zakresie gwarantuje ochronę konstytucyjnego prawa własności, które to z kolei podlega jednak pewnym ograniczeniom, także z uwagi na potrzebę ochrony cennych form przyrodniczych czy gatunków zwierząt grzybów i roślin, o czym szerzej w dalszej części uzasadnienia.

W ocenie Sądu bez znaczenia jest podnoszona w skardze kwestia, iż brak jest przepisów prawa materialnego, które wprowadzałyby wprost zakazy dotyczące naruszania dóbr przyrodniczych nieobjętych jeszcze ochroną w ramach sieci Natura 2000 (w drodze ustanowienia obszaru bądź jego zgłoszenia). Ustanawianie odpowiedzialności za czyny, co do których wcześniej nie wprowadzono expressis verbis stosownych zakazów, nie jest rzadkością w polskim prawodawstwie (patrz chociażby obowiązek naprawienia szkody, bez materialnego zakazu jej wyrządzania – art. 415 K.c., szeroki katalog czynów objętych sankcją karną w K.k.). Jednocześnie, jak wskazano, sama okoliczność, iż ustanowione zasady odpowiedzialności za szkody mogą skutkować faktycznie ograniczeniem wykonywania prawa własności, nie przesądza o niekonstytucyjności regulacji. W ocenie Sądu, z brzmienia przepisów wytyczających zasady odpowiedzialności za szkody, wynika jednoznacznie, iż w pewnych sytuacjach wolą prawodawcy było objęcie regułą naprawiania szkód powstałych w wyniku działań wykraczających poza ramy zakazanych w myśl art. 33 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody. Może to być zasadne z punktu widzenia potrzeby zapewnienia skutecznej ochrony obszarów o cennych walorach przyrodniczych (zachowanie zasady proporcjonalności przy wprowadzaniu ograniczenia prawa własności – art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P.). Nie można bowiem wykluczyć, wobec uzyskania informacji o cennych walorach przyrodniczych terenów, z czym wiąże się podjęcie wymagających pewnego czasu procedur służących objęciu ochroną, praktyki podejmowania przez właścicieli generalnie legalnych działań gospodarczych, ukierunkowanych jednak faktycznie na pozbawienie szczególnych walorów przyrodniczych nieruchomości dla umożliwienia nieskrępowanego nią w przyszłości rozporządzania (np. przeznaczenie na tereny inwestycyjne).

Podkreślenia wymaga, iż powyższe uwagi, dotyczące możliwości nałożenia obowiązku podjęcia działań naprawczych, odnoszą się do szkód w typach siedlisk gdzie nie ustanowiono obszaru Natura 2000 ani nie zgłoszono go do Komisji Europejskiej, jakie powstały po dniu 15 listopada 2008 r. a więc, zgodnie z jej art. 174. po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej ustawę o szkodach – ustawy o ocenach. Wcześniej bowiem, do chronionych siedlisk przyrodniczych, co do rodzajów szkód, w przypadku których stosuje się przepisy ustawy o szkodach, nie zaliczano siedlisk, które faktycznie kwalifikują się do objęcia ochroną w ranach sieci Natura 2000 (patrz art. 6 pkt 2 lit b w uprzednim brzmieniu). Ustawa o ocenach nie zawiera wprawdzie przepisów przejściowych w tym zakresie, jednak wykładnia oparta na wykluczeniu a priori możliwości zastosowania nowych regulacji, którymi poszerzono przypadki odpowiedzialności osób za szkody do zdarzeń, które miały miejsce przed ich wejściem w życie, znajduje bezpośrednie uzasadnienie w konstytucyjnej zasadzie państwa prawnego (art. 8 ust. 2 w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji R.P.).

Odnosząc powyższą uwagę do realiów niniejszej sprawy oznacza to, iż ewentualna odpowiedzialność Skarżącej mogłaby dotyczyć kwestii związanych z kontynuacją działalności rolniczej - już po jej ponowieniu w 2007 roku - gdy była ona przyczyną dalszej degradacji siedliska po dniu 15 listopada 2008 r., o ile równocześnie nadal, pomimo dokonanych już przekształceń (np. w ramach wizji z 6 czerwca 2008 r. stwierdzono nadal występowanie roślin chronionych w ramach dyrektywy 1992/043/WE), należał on do wskazanych enumeratywnie typów osiedlisk. Nie może natomiast dotyczyć działania polegającego na pierwotnym zaoraniu siedliska na przełomie 2007/2008 roku a więc przed dniem, gdy stosowne regulacje obowiązywały.

Z analogicznych przyczyn, jako punkt odniesienia dla oceny, czy doszło do szkód w siedliskach chronionych, w myśl art. 6 pkt 2 lit b ustawy o szkodach, na dzień wystąpienia zdarzenia (tu kontynuacji upraw rolnych) należy mieć na względzie, jakie typy siedlisk podlegały faktycznie ochronie w danym czasie, w tym obowiązywanie, do czasu jego zastąpienia nowym aktem, rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 maja 2005 r. w sprawie typów siedlisk przyrodniczych oraz gatunków roślin i zwierząt, wymagających ochrony w formie wyznaczenia obszarów Natura 2000 (Dz. U. Nr 94, poz. 795).

Wskazane uwarunkowania weźmie pod uwagę organ administracji prowadząc ponownie postępowanie w zakresie, w jakim rozważać będzie przesłanki ustalenia, czy znajdą zastosowanie w stosunku do Skarżącej zasady odpowiedzialności za domniemane szkody w środowisku dotyczące gatunków chronionych, gdy chodzi o regulacje w zakresie ochrony siedlisk, w ramach sieci Natura 2000.

Jednocześnie należy wskazać, iż w obowiązujących przepisach na dzień zdarzenia, z którym organ wiąże powstanie szkody (przy czym regulacje te do czasu orzekania przez organ nie uległy zmianie) była przewidywana odpowiedzialność za szkodę (realizowana poprzez m.in. obowiązek podjęcia działań naprawczych) w chronionych gatunkach lub siedliskach objętych jedną z forma ochrony przyrody, w myśl ustawy o ochronie przyrody oraz siedliska i miejsca rozrodu gatunków chronionych (art. 2 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 6 pkt 2 lit. a i c ustawy o szkodach).

W myśl art. 6 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie przyrody jedną z form ochrony przyrody jest ochrona gatunkowa roślin i zwierząt a także grzybów. Gdy chodzi o skutki ustanowienia tej ochrony, co do poszczególnych gatunków jak i odstępstwa od zakazów, są one wskazane w stosownych aktach wykonawczych do ustawy (art. 48-50 ustawy o ochronie przyrody), jednakże bezpośrednio z tego aktu wynika m.in., iż gdy chodzi o ochronę gatunkową skutkiem jej ustanowienia noże być zakaz niszczenia siedliski i ostoi, w tym gniazd ptaków (od tego ostatniego zakazu nie może być przewidziane odstępstwo – art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 52 ust. 1 pkt 4 i 5, ust. 3).Nie sposób przy tym podzielić poglądu, prezentowanego w skardze (za stanowiskiem komentatorów ustaw), jakoby ochrona siedlisk roślin i zwierząt chronionych dotyczyła jedynie przypadków, gdy w związku z ich pojawieniem, ustanowiono w drodze decyzji strefę ochronną, na podstawie art. 60 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. W ustawie wskazano bowiem obowiązek ustanawiania tego rodzaju stref tylko dla enumeratywnie wymienionych gatunków objętych ochroną (upoważnienie zawarte w art. 48 pkt 1 lit. d, art. 49 pkt 1 lit. e i art. 50 pkt 1 lit. d) a następnie określano skutki prawne ich ustanowienia (art. 60 ust. 6), wykraczające w sposób oczywisty poza ogólny zakaz niszczenia siedlisk. W tej sytuacji nie byłaby racjonalną wykładnia, pozostająca w sprzeczności z jasnym brzmieniem normy ustanawiającej zakaz niszczenia siedlisk, a oparta na założeniu, iż ochrona siedlisk zwierząt, roślin czy grzybów objętych ochrona dotyczy wyłącznie przypadku gdy ustanowiono strefę ochronną. Wobec braku obowiązku jej ustanawiania dla wszystkich objętych ochroną gatunków oznaczałoby to, iż wyrażony w ustawie zakaz niszczenia nie ma z założeniu w szeregu przepadków skutków prawnych (tam gdzie nie ma możliwości ustalenia strefy bądź mimo obowiązku nie została ustanowiona). Woli stanowienie tego rodzaju regulacji trudno przypisać racjonalnemu prawodawcy. Skoro wykładnia celowa i logiczna prowadzi do analogicznych wniosków, co prosta wykładnia językowa (ustawa wskazuje wprost katalog zakazów skierowanych do abstrakcyjnego adresata), wynika stąd, iż w granicach wskazanych w stosownych regulacjach podlegają ochronie siedliska i ostoje (miejsca rozrodu) pewnych zwierząt i roślin, Ochrona ta jest realizowana poprzez całkowity zakaz ich niszczenia - poza przypadkami wskazanymi w aktach wykonawczych bądź uzyskania stosownego zezwolenia na odstępstwa, w myśl art. 56 ustawy o ochronie przyrody.

W ramach regulacji normatywnych nie przewiduje się żadnego sytemu klasyfikacji siedlisk i ostoi gatunków wymienionych enumeratywnie w aktach wykonawczych do ustawy, jako przesłanki objęcia ochroną m.in. w formie zakazu niszczenia (w przeciwieństwie do potrzeby klasyfikacji siedlisk przed objęciem ochroną w ramach sieci Natura 2000). Wobec tego, w ocenie Sądu co do oceny winy, jako niezbędnej przesłanki stosowania ustawy o szkodach (w myśl art. 2 ust. 1 pkt 2) uprawnione jest przyjęcie domniemania (wyłączonego tylko szczególnymi okolicznościami) jej wystąpienia, skoro sprawca szkody, z założenia jest obowiązany do znajomości przepisów, w tym przestrzegania wynikających z mocy prawa bezwzględnych zakazów (w myśl zasady ignorantia iuris nocet).

Wskazanej zasady nie można natomiast odnieść do przepadku potencjalnych szkód w gatunkach chronionych, w myśl art. 6 pkt 2 lit. d ustawy o szkodach, gdy chodzi o miejsca lęgu, pierzenia i zimowania ptaków wędrownych oraz miejsca ich zatrzymywania się wzdłuż tras wędrówek – poziom nie doprecyzowania pojęcia siedliska chronionego w tym przypadku, na co słusznie zwrócono uwagę w skardze, nie pozwala domniemywać winy sprawcy za wyrządzoną szkodę, Nie wyłącza to jednak bezwzględnej odpowiedzialności opartej na domniemaniu winy, o ile czyn stanowi także naruszenie zakazów wskazanych w art. 125 ustawy o ochronie przyrody, a więc np. działanie wykracza poza ramy racjonalnej gospodarki np. rolnej (pkt 3).

W tej sytuacji nie zasadne są wywody skargi, gdzie wywodzi się, iż Skarżąca może całkowicie dowolnie rozporządzać swoimi gruntami o ile mają one generalnie przeznaczenie rolne. Sam fakt nie objęcia nieruchomości jedną z obszarowych form ochrony przyrody (wskazane w art. 6 ust. 1 pkt 1-9 ustawy o ochronie przyrody), z której wynikałyby ograniczenia przy jej wykorzystaniu, nie przesądza o nieograniczonej możliwości rozporządzania tą rzeczą. W ocenie Sądu zakazy niszczenia siedlisk pewnych gatunków, w połączeniu z nakazem prowadzenia działań naprawczych, w przypadku wyrządzenia szkody, nie naruszają zasad ochrony własności (art. 21 i 64 Konstytucji R.P.), skoro ochrona zasobów przyrodniczych (jako segment regulacji w zakresie ochrony środowiska) jest także jednym z konstytucyjnie chronionych dóbr (art. 5, 68 ust. 4, art. 74 ust. 2, art. 86 Konstytucji R.P.) a z aktu tego nie wynika, aby w razie kolizji interesów w ramach potrzeby ochrony obu tych wartości pierwszeństwa miało prawo własności (konkluzji takiej nie sposób wywieść z art. 31 ust. 3). O ile na skutek dłuższego nieużytkowania określonej nieruchomości o charakterze rolnym, powstaną tam stanowiska roślin lub zwierząt objęte bezwzględną ochroną, od której nie przewidziano stosownych wyjątków (jak patrz np. w myśl upoważnienia w art. .51 ust. 2 pkt 1 czy art. 52 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody), i nie jest możliwe uzyskanie zezwolenia na stosowne odstępstwa od zakazów (w granicach art. 56 ust. 4-5 wskazanej ustawy), co faktycznie bez ich zniszczenia uniemożliw dalsze wykorzystanie nieruchomości (jej części) zgodnie z jej dawniejszym przeznaczeniem, nie można tego rodzaju przypadku zaklasyfikować, jako nieznajdujące podstaw w Konstytucji ograniczenie prawa własności. Pytaniem otwartym może być natomiast, czy w ramach systemu prawnego, przewidziano stosowny tryb adekwatnego skompensowania właścicielowi szkód wynikających z potrzeby ograniczenia w interesie publicznym korzystania z praw związanych z wykonywaniem własności (ochrony dóbr przyrodniczych). Kwestia konstytucyjności regulacji w tym zakresie wykracza poza granice niniejszej sprawy.

Odnosząc wskazane uwarunkowania do realiów niniejszej sprawy należy wskazać, iż w toku postępowania organ administracji wskazywał na znajdowanie się na terenie działek skarżącej stanowisk zwierząt objętych ochroną gatunkową. Trafne są jednak zarzuty skargi, iż ustalenia w tym zakresie nie są wystarczające, aby mogły stanowić podstawę orzekania w sprawie nałożenia obowiązku podjęcia działań naprawczych.

Trafnie podniesiono, iż zgromadzony materiał dowody jest niewystarczający dla oceny wystąpienia szkody w środowisku, w kontekście ustalenia stanu wyjściowego (przed podjęciem działania skutkującego domniemaną szkodą) Wskazać należy, iż przywołane przez organ administracji opracowanie pt. "Opinia na temat szkody w środowisku wywołanej przez zaoranie łąk na działce nr [...] w obrębie M., gmina K. " sporządzone przez dr. K. S. nie można zakwalifikować, gdy chodzi o wnioski dotyczące stanu wyjściowego, jako opinie biegłego, gdyż w praktyce stanowi jedynie informacje o wynikach badań, oględzin i analiz dokonywanych w ramach innych prac, gdzie w istocie konieczna byłą wiedza specjalistyczna. Odniesiono się mianowicie do inwentaryzacji wykonywanych w latach 2006 i 2007. Przywołano wyniki opracowań w tym ich części graficzne nie nanosząc nawet konturów przedmiotowych działek. Należy przyjąć, iż w tej sytuacji podstawą dokonywania ocen przez organ administracji mogły być wyłącznie informacje zawarte w materiałach wyjściowych, które jednocześnie nie zostały zamieszczone w aktach spawy (w całości bądź istotnym fragmencie), a przy tym wskazano, iż nie były publikowane, określając jedynie, gdzie są one dostępne (w tym zakresie nie trafne są zarzuty skargi – wskazano Stronie, gdzie może się zapoznać z materiałem wyjściowym). Opierając się w istocie na tych materiałach nie wskazano, w których ich fragmentach zamieszczono stosowne dane ani nie oceniono ich wiarygodności, gdy chodzi o możliwość dokonania stosunkowo szczegółowych ustaleń, które mogą mieć znaczenie w niniejszej sprawie – występowanie siedlisk, ostoi (miejsc rozrodu) gatunków chronionych. Brak jest danych o kwalifikacjach osób dokujących inwentaryzacji, ich terminach w zestawieniu z informacjami o cechach bytowania określonych gatunków – czy mają corocznie stałe siedliska, a więc możliwości odniesienia się do wcześniejszych opracowań, jako materiału mogącego obrazować stan na dzień zdarzenia - zaorania pól - oraz metodyce pracy (dokładność lokalizacji punktów w terenie, gęstość punktów obserwacyjnych itp.), co ma istotne znaczenie skoro inwentaryzację prowadzono na znacznych terenach potencjalnego obszaru Natura 2000. Dodatkowo opinia dr. K. S. dotyczyło wyłącznie działki nr ew. [...], co jednak nie ma kluczowego znaczenia skoro nie wnosiło do sprawy oceny stanu wyjściowego nowych elementów wymagających wiedzy specjalistycznej a stanowiło jedynie analizę dostępnych materiałów źródłowych, pod katem znajdujących się w nich informacji dotyczących przedmiotowych działek. Opracowanie to nie zawiera z kolei informacji, które mogłyby mieć znaczeniu dla przedmiotu orzekania np. właśnie oceny, czy przyjęte ówcześnie metodyki obserwacji pozwalają na ustalenie występowania na dzień zdarzenia na terenach konkretnych działek, na całych ich obszarach, chronionych siedlisk przyrodniczych, przy uwzględnieniu m.in. zmienności miejsc występowania danych gatunków. Pomimo iż nie rozważań w tym zakresie nie zawarto w opinii biegłego organ administracji może oczywiście, jako wyspecjalizowany w tej dziedzinie, podjąć próbę dokonania samodzielnie ustaleń w tym zakresie z odwołaniem do kanonów wiedzy uniwersyteckiej, danych literaturowych itp., czego jednak w niniejszej sprawie w tej ważnej kwestii nie uczyniono.

Trzeba mieć przy tym na uwadze, iż istotne znaczenie w sprawie ma ocena, czy na przedmiotowych działkach znajdowały się istotnie siedliska lub ostoje (ew. stałe miejsca rozrodu) czy też były to wyłącznie miejsca okresowego bytowania określonych gatunków (np. czasowe żerowiska itp.).

W kwestiach powyższych nie dokonywano szczegółowych ustaleń, w ocenie organu administracji bowiem wystarczającą przesłanką zobowiązania do podjęcia działań naprawczych mogło być wyłącznie zniszczenie typów siedlisk wymienionych w rozporządzeniu w sprawie siedlisk przyrodniczych oraz gatunków będących przedmiotem zainteresowania Wspólnoty, a także kryteriów wyboru obszarów kwalifikujących się do uznania lub wyznaczenia, jako obszary Natura 2000.

Niewystarczające w tym kontekście są informacje uzyskane od wnioskodawcy – Stowarzyszenia, które zainicjowało prowadzenie postępowania. Jak trafnie wskazano w skardze, o ile miałyby one stanowić podstawę konkretnych ustaleń, co do stanu faktycznego na gruncie, istotnym było uzyskanie informacji bezpośrednio od osób dokonujących obserwacji, jako świadków pewnego stanu rzeczy bądź zdarzeń, w celu oceny, czy są one na tyle precyzyjne, aby na ich podstawie można było uznać, iż na przedmiotowych działkach występują siedliska, ostoje (miejsca rozrodu) gatunków chronionych. Natomiast nie trafne są zarzuty skargi dotyczące podstaw prawnych wstępu na grunt, prowadzenia obserwacji, czy stopni naukowych bądź tytułów uprawniających do formułowania opinii. Ze względu na odformalizowany charakter administracyjnego postępowania wyjaśniającego, za dowód należy uznać wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy a nie narusza prawa (art. 75 § 1 K.p.a.). Wobec reguł zwyczajowych, prowadzenie obserwacji przyrodniczych na terenach otwartych użytków rolnych, także prywatnych, nie nosi cech oczywistego naruszenia porządku prawnego, stąd uzyskane przy tych czynnościach dane mogą stanowić podstawę dokonywania ustaleń faktycznych. Nie ma także przesądzającego znaczenia czy określona osoba ma formalnie potwierdzone stosowne kwalifikacje, gdy chodzi o możliwość uwzględnienia jej wyjaśnień w konkretnej kwestii. Jednak rolą organu administracji, w ramach swobodnej oceny dowodów, jest ustalenie, na podstawie całokształtu zebranych o osobie informacji (np. potwierdzony poziom wykształcenia, tytuły, stopnie naukowe czy zawodowe, opinie o osobie innych specjalistów o potwierdzonych kwalifikacjach), na ile składane wyjaśnienia można uznać za wiarygodne. Należy też wskazać, iż zgłoszenie składane w myśl art. 24 ust. 1 i 2 ustawy o szkodach, choć dotyczy kwestii wymagających często wiadomości specjalnych, nie stanowi opinii biegłego w rozumieniu art. 84 ust. 1 K.p.a. a zawarte w nim informacje mogą być oceniane jak każdy dowód w sprawie (w myśl art. 75 ust. 1 i art. 80 K.p.a.). Zarzuty skargi w tym zakresie są chybione.

Również nie stanowiła wystarczającej przesłanki dla wszczęcia postępowania wizja lokalna dokonana w dniu 6 czerwca 2008 r., tj. po bezspornym zaoraniu użytków. Stwierdzono wówczas, iż na terenach obu działek znajdują się stanowiska roślin objętych ochroną w ramach dyrektywy 1992/043/WE, nie wynika jednak z niego, ze siedliska mają cechy kwalifikujące je do objęcia ochroną (pod kątem wskazanych normatywnie kryteriów) ani w jakiej części działek znajdują się stanowiska podlegające ochronie. W tym kontekście wskazać jednak należy, iż bezzasadne są wywody skargi gdy kwestionuje się możliwość dokonywania pewnych ustaleń, wymagających wiedzy specjalistycznej, samodzielnie przez organ (uchybienie wymaganiu art. 84 § 1 K.p.a.). Idea tworzenia organów administracji wyspecjalizowanych w pewnych dziedzinach spraw oparta jest na założeniu m.in. zatrudnienia osób o określonych, przydanych merytorycznie w danej dziedzinie kwalifikacjach. Oznacza to, iż o ile określone czynności np. wizja w terenie w myśl art. 85 K.p.a. wykonuje pracownik organu o stosownych kwalifikacjach - wystarczającej w danej dziedzinie wiedzy np. dla identyfikacji gatunków roślin czy zwierząt, sam fakt nie powołania biegłego nie może stanowić podstawy do kwestionowania ustaleń. Nie oznacza to naturalnie braku możliwości, co do zasady, ich podważane poprzez próbę kwestionowania wystarczających kwalifikacji danej osoby, czy też z przywołaniem argumentacji merytorycznej.

W końcu należy wskazać, iż sporządzane później dwukrotnie w sprawie przez dr. Z. K. opinie (z 2009 i 2010 roku) także nie stanowią dowodu, gdy chodzi o powstanie szkody,. Z ich treści wynika jednoznacznie, iż oparto się na informacjach uzyskanych z wcześniejszych inwentaryzacji. W zasadzie przedmiotem rozważań biegłego nie było ustalanie, jaki był stan faktyczny na gruncie przed wystąpieniem domniemanej szkody, lecz jakie są sposoby uzyskania stanu uznanego za wyjściowy (odtworzenie pewnych typów siedlisk).

Wobec wskazanych okoliczności zasadny jest zarzut, iż, wobec nie zgromadzenia stosownego materiału dowodowego, wszczęcie postępowania było przedwczesne, co uchybia art. 24 ust. 5 ustawy o szkodach.

Dopiero ustalenie, iż doszło w przedmiotowej sprawie do zniszczenia siedlisk gatunków chronionych, co mogło mieć miejsce tylko o ile działania prowadzone przez skarżącej nie mieściły się w granicach dopuszczalnych odstępstw od zakazów dotyczących niszczenia siedlisk i ostoi (miejsca rozrodu) gatunków chronionych, uzasadnia przystąpienie do oceny, czy wystąpiła szkoda w środowisku z uwzględnieniem kryteriów wskazanych w art. 6 pkt 11 lit a oraz w myśl art. 10 ustawy o szkodach. Ocena rozmiaru szkody wymaga między innymi uprzedniego ustalenia, czy istotnie (jak przyjęto w zaskarżonej decyzji) całe powierzchnie działek skarżącej stanowiły siedliska, ostoje (miejsca rozrodu) gatunków chronionych.

Stwierdzenie wystąpienia szkody, o ile sprawca nie podjął z własnej inicjatywy działań naprawczych (zgodnie z zasadą z art. 9 ust. 2 ustawy o szkodach), przy czym postępowanie może być zainicjowane zgłoszeniem, stanowi podstawę wszczęcia postępowania w myśl art. 24 ust. 5 ustawy o szkodach, w ramach którego dokonywana jest ocena zakresu niezbędnych działań naprawczych, z uwzględnieniem reguł wynikających z art. 6 pkt 3 i 8 lit a ustawy o szkodach..

Poza wskazanymi w skardze, Sąd miał na uwadze także inne wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Nie znajduje podstaw prawnych nałożenie obowiązku przedłożenia oceny skuteczności nakazanych działań przez botanika (pkt 5 ak. 2 decyzji). Prowadzenie monitoringu skuteczności działań naprawczych wykracza, w myśl ustawy o szkodach, poza pojęcie tych działań, które to może wyłącznie wskazywać w drodze decyzji organ administracji, w myśl art. 15 ust. 1 i 2 - patrz definicja działań naprawczych w art. 6 pkt 3 oraz wskazanie kosztów monitoringu obok kosztów tych działań w art. 21 pkt 3 i 7, co świadczy, iż pojecie działań naprawczych nie obejmuje samego monitoringu. Obowiązek dokonywania oceny uzyskanego stanu przez osobę o stosownych kwalifikacjach, choć być może merytorycznie zasadny, wykracza także poza granice wynikającej z ustawy o szkodach powinności przedkładania informacji o zakończeniu działań naprawczych (art. 19) oraz możliwości nałożenia obowiązku w zakresie monitoringu w myśl jej art. 20 ust. 1. W danym przypadku szkoda bowiem wykracza poza związaną z prowadzeniem działalności stwarzającej ryzyko szkody w środowisku w rozumieniu art. 3 ustawy. Możliwość nakładania tego rodzaju obowiązków istniałaby jedynie w przypadku dokonania stosownych zmian ustawie o szkodach a więc można ją traktować wyłącznie, jako postulat de lege ferenda.

Nie znajduje także oparcia w zasadach ogólnych K.p.a. ani w regulacjach szczególnych (w tym ustawie o szkodach, ustawie o ochronie przyrody) dopuszczenie w treści decyzji zmiany zakresu obowiązku nałożonego nią na podmiot (tu w zakresie rodzaju wysiewnej mieszanki traw – pkt 2.1 decyzji) za zgodą "przedstawiciela" organu. Przewidywanym trybem w Kodeksie, w razie zasadności modyfikacji orzeczenia, jest zmiana decyzji w myśl art. 155 K.p.a.

Uchybieniem, niemającym wpływu na wynik sprawy, było zawarcie w sentencji rozstrzygnięcia szeregu stwierdzeń mających charakter opisu stanu faktycznego czy przywołania względów uzasadniających jego wydanie (wskazanie, jakie typy siedlisk zostały zniszczone i w wyniku jakich działań, lokalizacja działek na terenie Parku Krajobrazowego "D." itp.).

Natomiast nie zasadne są pozostałe zarzuty skargi z następujących przyczyn:

- zarzut naruszenia przepisów postępowania, gdy chodzi o doręczenia pisma, mógłby mieć znaczenie w sprawie, o ile wywiedziono by stąd konkretne skutki dla możliwości obrony praw strony (doręczenie, jako warunek sformułowania konkretnych wniosków dowodowych w istotnych kwestiach itp.) – wynika to a contrario z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,

- organ administracji nie jest obowiązany doręczać stronom wszelkich dowodów gromadzonych w sprawie (np. pisemnej opinii biegłego) wystarczającym jest umożliwienie stronie zapoznania się z materiałem dowodowym w rozsądnym czasie, poprzez poinformowanie o jego zgromadzeniu przed wydaniem orzeczenia,

- przy uwzględnieniu zasady racjonalnej i logicznej wykładani przepisów prawa, uzasadniony jest wniosek, iż przeprowadzenie dowodu wyłącznie z pisemnej opinii biegłego nie wymaga udziału strony przy tej czynności; polega bowiem wyłącznie na zapoznaniu się przez pracownika, pisującego rolę organu administracji (bądź działającego z jego upoważnienia) z jej treścią; udział strony przy takiej czynności byłby zbędny i nie mógłby nic wnieść do sprawy; w myśl art. 79 § 1 K.p.a. zapewnienie możliwości udziału stronie jest wymagane, o ile czynność dowodowa odbywa się przy obecności biegłego, który składa wyjaśnienia ustnie – stwarza to szansę zadawanie mu pytań, w celu uzyskania wyjaśnień wykraczających poza zawarte w pisemnej opinii,

- nie ma przesądzającego znaczenia w sprawie kwestia, iż ewidencji gruntów i budynków przedmiotowe działki stanowiły w dużym procencie grunty orne; ewidencja odzwierciedla stan na dzień sporządzania operatów ewidencyjnych (ich aktualizacji), nie można stąd wykluczyć, iż wobec kilkuletniego odłogowania gruntów (czego Strona w toku postępowania nie negowała) nastąpiła na tych terenach ekspansja siedlisk gatunków chronionych – użytki, jak wynika z okoliczności sprawy, znajdują się generalnie obok terenów cennych przyrodniczo - co może powodować określone skutki prawne z punktu widzenia możliwości swobodnego rozporządzania nieruchomością,

- ze wskazanych na wyżej przyczyn nie ma kluczowego znaczenia w sprawie, jak były klasyfikowane grunty nadzień ich zakupu oraz jakie jest ich przewidywane w przyszłości przeczenie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy,

- ograniczenie prawa rozporządzania nieruchomością rolną w ten sposób, iż możliwie jest wyłącznie prowadzenia ekstensywnej uprawy łąk, nie musi być w każdym przepadku kwalifikowane jako naruszające istotę tego prawa w rozumieniu art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.; trzeba tu mieć na uwadze uwarunkowania lokalne pod kątem faktycznej możliwości wykorzystywania gruntu do innej działalności rolnej (zgodnie z przeznaczeniem), z uwzględnieniem racjonalnych zasad gospodarowania gruntem w danej lokalizacji, ich klasy bonitacyjnej itp.,

- nie ma w sprawie znaczenia, czy w myśl dyrektywy 2004/035/WE zasady w niej wskazane powinny być zastosowane do przedmiotowego przypadku, kluczową rolę mają przepisy implementujące dyrektywę do prawodawstwa stanowionego na poziomie krajowym, skoro w jej świetle kraje członkowskie są uprawnione do wprowadzenia dalej idących regulacji w zakresie odpowiedzialności za szkody w środowisku (art. 16 ust. 1),

- bezzasadne jest przywoływanie treści art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, w kontekście wykazania możliwości kontynuacji prowadzenia upraw rolnych na terenach sieci Natura 2000, bowiem istotna jest część końcowa tej normy w brzmieniu, "jeżeli nie oddziałuje znacząco negatywnie na cele ochrony obszaru Natura 2000". w tym kontekście prowadzenie działalności rolnej polegającej na zoraniu i obsianiu zbożem typów siedlisk cennych przyrodniczo, ze względu, na które utworzony byłby dany obszar, a stanowiących łąki o określonych ekosystemach, nie może być kwalifikowane, jako nieoddziaływujące znacząco negatywnie na cele ochrony obszaru,

- chybiony jest zarzut naruszenia 139 K.p.a., zwłaszcza, iż nie został on faktycznie uzasadniony; badając jego trafność z urzędu Sąd nie dopatrzył się naruszenia wskazanej regulacji zwłaszcza w zakresie wyznaczenia nowych terminów realizacji obowiązków; wskazanie przez organ II. instancji nowego, realnego terminu dla wykonania obowiązków było w pełni zasadne wobec faktu, iż pewne terminy zakreślone przez organ I. instancji wyekspirowały przez wydaniem decyzji odwoławczej (np. pkt 2.1.) a wobec wniesienia środków odwoławczych decyzja nie podlegała wcześniej wykonaniu (art. 130 § 1 i 2 K.p.a.), tego rodzaju modyfikacja decyzji nie skutkowała pogorszeniem sytuacji odwołującego się, gdyż tak przed jak i po wniesieniu odwołania miał zakreślony przez organy obu instancji realny możliwy do zachowania termin podjęcia działań naprawczych.

Wobec powyższego nie są zasadne, we wskazanych wyżej zakresach, zarzuty naruszenia przepisów postępowania w zakresie zapewnienia stronie udziału w postępowaniu, właściwego wyjaśnienia sprawy jak i naruszenia przepisów prawa materialnego w zakresie konstytucyjnych norm dotyczących ochrony własności.

Wadliwa wykładnia przepisów ustawy o szkodach przez organ odwoławczy jak i nie wyjaśnienie wskazanych wcześniej istotnych okoliczności (naruszanie normy art. 7 i 77 i 107 § 3 K.p.a.), co we wskazanym wcześniej zakresie mogło bądź odpowiednio miało istotny wpływ na wynik sprawy, skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Wobec konieczności wyjaśnienia sprawy w zakresie, w jakim nie była ona rozważana przez organy obu instancji, jak i z uwzględnieniem właściwej wykładni przepisów ustawy o szkodach, w związku z treścią art. 15 K.p.a. zasadne było także uchylenia decyzji organu I. instancji.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie 135, 145 § 1 pkt 1 lit a i c 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. Orzekając w punkcie 3 wyroku Sąd miał na względzie, iż zgodnie z art. 200 wskazanej ustawy w przypadku uwzględnienia skargi, skarżącemu należy się od organu administracji publicznej, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na podstawie tego przepisu w zw. z art. 205 § 2 ustawy zasądzono na rzecz Skarżącej koszty postępowania sądowego, na które składają się: wpis sądowy od skargi - 200 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz wynagrodzenie dla radcy prawnego reprezentującego skarżącego - 240 zł. Wysokość wynagrodzenia ustalono zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).

Orzekając ponownie w sprawie, organ I instancji będzie miał na uwadze ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia.