Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1200/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2010-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 18 ust. 1 i  ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant Asystent sędziego Bartosz Kornalewicz po rozpoznaniu na rozprawie w Wydziale II w dniu 10 listopada 2010 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej w A. K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zapewnienia radzie miejskiej obsługi prawnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 30 czerwca 2010 r. Rada Miejska w Aleksandrowie Kujawskim podjęła, na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), uchwałę nr XLIX/349/10 w sprawie zapewnienia Radzie Miejskiej obsługi prawnej, w której § 1 zobowiązała Burmistrza A. do zapewnienia Radzie Miejskiej należytej obsługi prawnej, poprzez zawarcie z radcą prawnym umowy. W § 2 i 3 uchwały określono, że radca prawny z którym zostanie zawarta umowa, będzie wykonywał obsługę prawną Rady Miejskiej oraz, że koszt dodatkowej obsługi prawnej zostanie pokryty ze środków na administrację. Wykonanie uchwały zostało powierzone Burmistrzowi A. (§ 4 uchwały).

W uzasadnieniu uchwały organ podał, iż obsługa prawna Urzędu Miejskiego w A. realizowana jest aktualnie przez jednego, zatrudnionego radcę prawnego, który wykonuje swoje obowiązki na rzecz Burmistrza oraz podległych mu komórek organizacyjnych urzędu, a także, że w ostatnich miesiącach Rada Miejska wielokrotnie zwracała się do tegoż radcy prawnego o wydanie opinii w sprawach związanych z działalnością Burmistrza, ten jednak powołując się na art. 15 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 10, poz. 65 ze zm.) odmawiał wydania stosownej opinii. W ocenie organu wskazany radca prawny, jako osoba zatrudniona i podległa bezpośrednio Burmistrzowi, w sytuacji zajęcia odmiennych stanowisk przez organ wykonawczy i organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, jest stawiany w sytuacji konfliktu interesów, o którym mowa w w/w przepisie, co w konsekwencji w celu uniknięcia zarzutu braku bezstronności powoduje konieczność wyłączania się go ze sprawy, która zostaje de facto nierozwiązana i uniemożliwia temu radcy wypełnianie jego ustawowych zadań. Zdaniem Rady Miejskiej zawarcie umowy np. zlecenia z innym radcą prawnym na prowadzenie tylko i wyłącznie obsługi prawnej w jej sprawach, sprawi, że będzie on zobowiązany do wykonania zleconego mu zadania zgodnie z ustawą o radcach prawnych. Zlecenie obsługi prawnej, jak zaznaczył organ, nie jest przy tym czynnością z zakresu prawa pracy, a tak ustanowiony radca prawny nie będzie pracownikiem samorządowym.

Według organu, skoro z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika domniemanie kompetencji rady gminy, jako organu stanowiącego i kontrolnego, we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy, a z art. 18 ust. 2 pkt 2 w/w ustawy uprawnienie rady gminy do wyznaczania kierunków działania wójta (burmistrza, prezydenta miasta), który z kolei jako organ wykonawczy jest obligowany z mocy art. 30 ust. 1 w/w ustawy do wykonywania uchwał rady gminy i zadań gminy określonych przepisami prawa, oraz z mocy art. 31 w/w ustawy do reprezentowania jej na zewnątrz, to tym samym Rada Miasta w A. jest władna zobowiązać w drodze uchwały Burmistrza do zapewnienia jej obsługi prawnej przez radcę prawnego niewykonującego na co dzień pracy na rzecz organu wykonawczego i jego aparatu pomocniczego, poprzez zawarcie stosownej umowy, ze wskazanym przez Przewodniczącego Rady Miejskiej radcą prawnym. Innymi słowy prawem Rady Miejskiej, jako organu kolegialnego i stanowiącego uchwały, jest wskazanie, iż umowa taka ma w ogóle dojść do skutku oraz określenie warunków tej umowy. W ocenie organu czynność taka nie stanowi czynności wykonawczej, gdyż wybór radcy prawnego jest wyłącznie oświadczeniem woli w imieniu Rady Miejskiej, a dopiero zawarcie konkretnej umowy zlecenia należy do sfery wykonawczej organu. W przypadku zaś gdyby to Burmistrz określił warunki konkretnej umowy, to on wkroczyłby w kompetencje stanowiące Rady Miejskiej. Zatem zwierającym umowę jest Rada Miejska, a nie Burmistrz, który czyni to jedynie formalnie jako reprezentant gminy, która decyduje o wyborze radcy prawnego i ustalaniu warunków wykonywania przez niego pomocy prawnej. Organ stwierdził również, iż nie jest możliwe stosowanie wprost zasad wynikających z Kodeksu cywilnego (art. 3531), bez odpowiedniego powiązania ich z ustawą o samorządzie terytorialnym.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [.. ] nr [...] Wojewoda K., na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdził nieważności w/w uchwały Rady Miejskiej w Aleksandrowie Kujawskim.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, iż do zadań obsługi prawnej gminy należy czuwanie nad zgodnością z prawem aktów prawnych wydawanych zarówno przez Burmistrza, jak i Radę Miejską, zaś rozbieżność interesów wymienionych organów winna pozostawać poza zainteresowaniem obsługi prawnej. Zdaniem organu nadzoru, wynikające z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym domniemanie właściwości rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy, odnosi się do działań związanych ze stanowieniem prawa i kontrolą, natomiast nie obejmuje działań należących do sfery wykonawczej, gdyż byłoby to naruszenie konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze. Uprawnienie zaś do stanowienia o kierunkach działania wójta, o którym mowa w art. 18 ust. 2 pkt 2 w/w ustawy, oznacza kompetencję rady gminy do określenia celów i zadań działalności wójta, a także zasad, sposobów i środków ich realizacji. Rada może udzielać wójtowi zaleceń lub wskazówek w tym zakresie. Stanowienie może także polegać na upoważnieniu wójta do podejmowania określonych działań lub na wyrażaniu na nie zgody bądź przyzwolenia. Rada gminy nie może natomiast z mocy tego przepisu, tak jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie, wkraczać w zakres kompetencji przysługujących wójtowi z mocy ustawy jako organu wykonawczego, zobowiązując go np. do zawarcia umowy z wybranym przez przewodniczącego rady radcą prawnym. Upoważnionym do wyboru radcy prawnego, podpisania umowy oraz uzgodnienia jej warunków jest bowiem wyłącznie Burmistrz, a Rada Miejska w drodze uchwały może jedynie zasugerować potrzebę zatrudnienia radcy prawnego.

Ponadto, jak wskazał organ nadzoru, z określonej w art. 3531 Kodeksu cywilnego zasady swobody umów, wynika, iż to strony umowy decydują o zawarciu określonej umowy i to one ustaleniu jej warunki. Stroną zaś umowy zawartej z radcą prawnym, bez względu na jej rodzaj, jest zawsze gmina reprezentowana przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Zatem w przedmiotowej sprawie to Burmistrz A. jako podmiot reprezentujący miasto i wybrany przez Burmistrza radca prawny, jako strony umowy, mają wyłączne prawo negocjować i uzgadniać warunki tej umowy. Rada Miejska zaś może jednie w uchwale wyrazić stanowisko o potrzebie zatrudnienia radcy prawnego.

W związku z tym, w ocenie organu nadzoru, przedmiotowa uchwała istotnie narusza wskazane wyżej przepisy ustawy o samorządzie gminnym, tj. art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 oraz art. art. 353 zd.1 Kodeksu cywilnego.

Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Rada Miejska w A. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, domagając się jego uchylenia, z uwagi na naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

- art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędne uznanie, że podejmując przedmiotową uchwałę Rada postąpiła niezgodnie z nim,

- art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym poprzez pozbawienie rady miejskiej (gminy) możliwości wyboru radcy prawnego w celu zapewnienia obsługi prawnej niezależnej od wpływów innych organów gminy (burmistrza);

- art. 15 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 10 poz. 65 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie.

Podtrzymując, w uzasadnieniu skargi, zawarte w motywach uchwały stanowisko i jego argumentację, Rada Miejska zaznaczyła, iż przedmiotowa uchwała nie wkracza w sferę działalności Burmistrza, lecz zmierza do zapewnienia Radzie Miejskiej profesjonalnej obsługi prawnej, której nie zapewnia Burmistrz, zaś Rada bez profesjonalnej obsługi, ze względu na wagę wykonywanych zadań, nie może funkcjonować. W ocenie skarżącej, nie ma podstaw do odmówienia Radzie Miasta prawa do dokonania wyboru radcy prawnego. Skoro zaś taki wybór podyktowany jest chęcią jak najlepszego reprezentowania interesów rady, to tym samym niemożliwym jest jego dokonanie przez inny organ, w zastępstwie rady. Celem działań Rady Miejskiej w przedmiotowej sprawie jest, jak podsumowała skarżąca, zapewnienie radzie odpowiedniej obsługi prawnej, a środek jego realizacji stanowi przedmiotowa uchwała wraz z wyznaczeniem konkretnego radcy prawnego. Zdaniem skarżącej, nie można pozbawiać rady jako organu jednostki samorządu terytorialnego, pochodzącego z powszechnych wyborów, prawa do dbania o interesy mieszkańców, których reprezentuje. Ponadto skarżąca zaznaczyła, iż nieprawidłowe jest stanowisko organu nadzoru, że w takiej sytuacji zostaje naruszona zasada swobody umów, gdyż de facto stroną umowy z radcą prawnym jest rada miejska, a burmistrz jedynie reprezentuje radę w realizacji jej oświadczenia woli.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenia podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i jego uzasadnienie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ nadzoru zaznaczył, że przedmiotowa uchwała stanowi niedopuszczalną próbę ingerencji organu stanowiącego w zakres wyłącznych kompetencji organu wykonawczego, o których mowa w art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w sposób realizacji zadań organu wykonawczego jakim jest Burmistrz. Tymczasem realizując swoje kompetencje wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest w pełni samodzielny. Rada nie może zobowiązywać go do podejmowania czynności prawnych z określonymi osobami, nie posiada bowiem na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym upoważnienia do podejmowania uchwał, w których wydaje się polecenia organowi wykonawczemu i zobowiązuje się go do podjęcia konkretnych działań.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Stosownie do treści przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż w ramach dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać legalność aktu wydanego w danym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego, według stanu faktycznego i prawnego na dzień jego podjęcia.

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w omawianym zakresie, Sąd nie stwierdził, aby naruszało ono prawo.

Na wstępie należy wskazać, iż w myśl art. 85 ustawy o samorządzie gminnym nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa (art. 86 ustawy o samorządzie gminnym). Wymienione organy nadzoru na mocy przepisu art. 87 przywołanej ustawy mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami. Podstawę prawną działania Wojewody, w zakresie sprawowanego przezeń nie nadzoru nad prawotwórczą działalnością gminną, stanowi art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, a w szczególności przepisy ust. 1 i 4 przywołanego artykułu. Zgodnie z treścią przepisu art. 91 ust. 1 uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne; o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W myśl natomiast przepisu art. 91 ust. 4 w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Z przytoczonych przepisów wynika, iż ustawodawca rozróżnia dwa typy wadliwości przedkładanych organom nadzoru uchwał lub zarządzeń, tj. nieistotne naruszenia prawa oraz naruszenia prawa o charakterze kwalifikowanym.

W przedmiotowej sprawie organ nadzoru stwierdził nieważność uchwały z uwagi na istotne naruszenie art. 18 ust. 1 i ust 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 3531 Kodeksu cywilnego. Zgodnie ze stanowiącym materialnoprawną podstawę przedmiotowej uchwały przepisem art. 18 ust. 1 w/w ustawy do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. W myśl zaś, powoływanego przez strony, art. 18 ust. 2 pkt 2 w/w ustawy do wyłącznej właściwości rady gminy należy m.in. stanowienie o kierunkach działania wójta. W przytoczonych przepisach prawnych Rada Miejska w Aleksandrowie Kujawskim dostrzegała ustawowe upoważnienie do podjęcie uchwały zobowiązującej Burmistrza A. do zapewnienia jej należytej obsługi prawnej, poprzez zawarcie z radcą prawnym umowy na wykonywanie takiej obsługi, którą to umowę doprecyzowała w uzasadnieniu uchwały, wskazując, iż to Rada jako organ stanowiący określa warunki umowy zlecenia, zaś Burmistrz zobowiązany jest do wykonania uchwały poprzez podpisanie umowy z wybranym przez Przewodniczącego Rady Miejskiej radcą prawnym.

Oceniając prawidłowość stanowiska Rady Miejskiej, należy podnieść, iż stanowiący jego podstawę prawną przepis art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, określa właściwość rady gminy wiążąc ją z zakresem działania gminy. Konieczne jest zatem odwołanie się do treści art. 6 w/w ustawy, który w ustępie 1 określa zakres działania gminy stwierdzając, że należą do niego wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. W tychże sprawach publicznych o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżonych ustawami na rzecz innych podmiotów, gmina ma prawo podejmowania rozstrzygnięć, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 6 ust. 2 w/w ustawy). Z powyższych przepisów wynika zatem, że domniemanie właściwości rady gminy z art. 18 ust. 1 nie oznacza możliwości działania rady we wszystkich możliwych sprawach i we wszystkich możliwych formach. Pierwszym ograniczeniem jest zakres spraw powierzonych gminie (art. 6 ust. 1 w/w). Rada nie może działać szerzej, niż może działać gmina, której rada jest organem. Istotnym ograniczeniem jest tutaj nie tylko charakter spraw (publiczne, o znaczeniu lokalnym), ale także brak wskazania w przepisach prawa, że dana sprawa (choćby była ona sprawą publiczną o znaczeniu lokalnym) nie została zastrzeżona na rzecz innego podmiotu niż gmina. Drugie ograniczenie dotyczy możliwości podejmowania rozstrzygnięć. Gmina (a więc także rada gminy) może tylko rozstrzygać w tych sprawach, które: 1) mają charakter publiczny, o znaczeniu lokalnym i nie zostały zastrzeżone na rzecz innych podmiotów; a ponadto 2) brak jest zastrzeżenia ustawowego tego rodzaju, iż rozstrzyganie w danej sprawie, pomimo że ma ona charakter publiczny, o znaczeniu lokalnym i nie została zastrzeżona na rzecz innych podmiotów – nie należy do gminy (rady), ale do innego podmiotu. Rada gminy nie może zatem w oparciu o art. 18 ust. 1 w/w ustawy podejmować działań władczych, tj. rozstrzygać w takich publicznych sprawach lokalnych, w których przepis prawa zastrzega możliwość działania przez inny podmiot (patrz wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 346/08, CBOiS). To ostatnie ograniczenie formułuje także expressis verbis wskazany art. 18 ust. 1, stanowiąc iż do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, "o ile ustawy nie stanowią inaczej". Należy także wskazać, iż przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy do podejmowania działań władczych niesformułowanych w nim w sposób bezpośredni, np. do stanowienia aktów prawa miejscowego, te bowiem muszą znaleźć wyraźne umocowanie w konkretnym przepisie materialnego prawa administracyjnego. Wspomniany przepis upoważnia radę gminy do podejmowania działań wyłącznie niewładczych (np. o charakterze programowym, intencyjnym), ale pozostających w granicach zadań gminy przewidzianych w przepisach prawa. Uwzględniając poczynione na tle art. 18 ust. 1 w/w ustawy uwagi, należy wskazać, iż wyrażona w tym przepisie zasada domniemania kompetencji rady gminy w sprawach pozostających w zakresie działania gminy, nie dotyczy sytuacji w której przepis prawa przyznaje kompetencję w sprawie innemu organowi, rozdzielając ich funkcje, a także sytuacji w której omawiany przepis miałby stanowić samodzielną podstawę do wydania aktu ogólnie obowiązującego o charakterze normatywnym. W tym miejscu należy podkreślić, iż przepisy art. 15 ust. 1 i art. 26 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jednoznacznie rozdzielają funkcje rady gminy i wójta (burmistrza, prezydenta miasta), przyznając radzie funkcje stanowiące i kontrolne, zaś wójtowi funkcje wykonawcze. W ramach funkcji wykonawczych, ustawodawca precyzuje w art. 30 w/w ustawy, że wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa (w szczególności przygotowuje projekty uchwał rady gminy, określa sposoby ich wykonania, gospodaruje mieniem komunalnym, wykonuje budżet, zatrudnia i zwalnia kierowników gminnych jednostek organizacyjnych), a w art. 31 w/w ustawy, że kieruje on bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Rozdzielenie funkcji organu stanowiącego i wykonawczego oznacza, brak uprawnienia do wkraczania w każdą z tych sfer bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Organ wykonawczy zatem, niezależnie od uprawnień ustawowych rady, posiada sprecyzowany ustawowo i statutowo zakres kompetencji, w które organ stanowiący nie może wkraczać. Jedynym bowiem przepisem ustawy o samorządzie gminnym uprawniającym do wpływania przez radę na czynności organu wykonawczego jest art. 18 ust. 2 pkt 2, niemniej przepis ten zezwala radzie jedynie na stanowienie o kierunkach działania wójta, a więc do wydawania aktów w sferze wewnętrznej działania organów gminy, zawierających wyłącznie wytyczne, zalecenia lub wskazówki dla organu wykonawczego. W związku z tym nie mieści się w nim kompetencja do określania treści aktu wykonawczego w konkretnej sprawie, czy też formy działania tegoż organu, do nakazania stosowania konkretnych rozwiązań prawnych o określonej treści (ogółem – do wydania wiążącego polecenia co do załatwienia sprawy jednostkowej).

W świetle powyższego, zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że skarżąca na tle stanowiącego podstawę prawną przedmiotowej uchwały art. 18 ust. 1 w/w ustawy nie była uprawniona do podjęcia uchwały zobowiązującej Burmistrza A. do zapewnienia jej należytej obsługi prawnej, poprzez zawarcie z wybranym przez Przewodniczącego Rady Miejskiej radcą prawnym umowy zlecenia na wykonywanie dla niej takiej obsługi, i której to warunki określiłaby skarżąca. Uchwała ta bowiem ani nie stanowi aktu prawa miejscowego, w związku z czym nie istnieje przepis szczególny upoważniający do pojęcia takiego aktu, ani też nie ma ona – zawierając konkretne i szczegółowe uregulowania - charakteru programowego czy intencyjnego, a tylko do podjęcia działań o takim charakterze, jak już wskazano wyżej, uprawnia samodzielnie omawiany przepis. Tenże przepis, rozpatrywany w zw. z art. 15 ust. 1 w/w ustawy, nie może stanowić również podstawy do wkraczania w kompetencje władzy wykonawczej. Jeżeli więc ustawa o samorządzie gminnym rozdziela kompetencje organów gminy, dokonując ich podziału na stanowiące i wykonawcze, i jednocześnie wyraźnie określa sposób i zakres wpływania przez organ stanowiący na organ wykonawczy (art. 18 ust. 2 pkt 2 w/w ustawy), to tym samym nie można upatrywać w art. 18 ust. 1 w/w ustawy ogólnego upoważnienia do stanowienia aktu wykonawczego, podnosząc że jest to sprawa pozostająca w zakresie działania gminy, a jako taka objęta jest zasadą domniemania kompetencji rady gminy. Do podjęcia przedmiotowej uchwały nie uprawniał również art. 18 ust. 2 pkr 2 w/w ustawy. Jak już wyżej wyjaśniono, akt wewnętrzny wydany w oparciu o ten przepis, nie może być podstawą do nałożenia na Burmistrza konkretnego obowiązku w postaci zawarcia umowy z konkretnym radcą prawnym oraz do określenia warunków takiej umowy i jej formy. W dyspozycji tego przepisu mieści się bowiem jedynie stanowienie wytycznych, zaleceń lub wskazówki dla organu wykonawczego, a nie uprawnienie do określania treści aktu wykonawczego czy formy działania organu wykonawczego, a także do nakazania stosowania konkretnych rozwiązań prawnych, do wydawania poleceń określonego działania w konkretnej sprawie, w tym zakresie bowiem nie występuje należyte upoważnienie ustawowe.

Uznając więc, że skarżąca podejmując przedmiotową uchwałę, wkroczyła w zakres kompetencji organu wykonawczego, Sąd stwierdził, iż organ nadzoru słusznie uznał, że uchwała ta podjęta została z istotnym naruszeniem art. 18 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym. Poza zakresem rozważań Sadu pozostawiono art. 3531 Kodeksu cywilnego, w którym wyrażona została obowiązująca w prawie cywilnym zasada swobody umów, gdyż do rozstrzygnięcia o przedmiocie sprawy administracyjnej, wystarczające są przepisy ustawy o samorządzie gminnym.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.