Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 599/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, 134 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 29 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2222
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 820/18 w sprawie ze skargi A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wykonania zjazdu z drogi publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 grudnia 2018 r., VII SA/Wa 820/18 oddalił skargę A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wykonania zjazdu z drogi publicznej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie uchyliło w całości decyzję Burmistrza Miasta P. z [...] grudnia 2017 r. znak: [...] o odmowie wykonania zjazdu z drogi publicznej - ul. [...], na działkę nr ew. [1], obręb [...], położoną w P., stanowiącą drogę wewnętrzną i odmówiło wybudowania zjazdu z drogi publicznej - ul. [...], na działkę nr ew. [2], obręb [...], położoną w P., stanowiącą drogę wewnętrzną. Przytaczając treść art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm.), powoływanej dalej jako, "u.d.p.", Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie wskazało, że budowa lub przebudowa zjazdu z drogi publicznej, co do zasady należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do tej drogi. Jedynie w przypadku budowy lub przebudowy drogi, budowa zjazdów lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Działka nr [2] została wydzielona na skutek podziału istniejącej w czasie realizacji inwestycji drogowej, a stanowiącej własność skarżącego, działki nr [1], zatwierdzonego decyzją Burmistrza P. z [...] marca 2013 r. znak: [...]. Budowa ul. [...] w P., na odcinku graniczącym z ówczesną działką nr [1], została zakończona najpóźniej 14 grudnia 2011 roku (dowód: zawiadomienie Gminy Miasta P. z 14 grudnia 2011 r. o zakończeniu budowy i przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego). Z akt sprawy wynika również, że w ramach budowy ulicy [...], wybudowano zjazd na nieruchomość skarżącego, oznaczoną wówczas (przed podziałem) numerem geodezyjnym [1]. Budowa ww. drogi (w tym zjazdu na działkę nr [1]) została wykonana na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Starosty P., z [...] sierpnia 2009 r. Nr [...] (znak: [...]). Ze znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z [...] stycznia 2012 roku, znak: [...] wynika, że organ ten nie wniósł sprzeciwu odnośnie do zgłoszonego przez Gminę Miasto P. zamiaru przystąpienia do użytkowania wybudowanej drogi. Poprzez wybudowanie zjazdu, zarządca drogi zapewnił dostęp nieruchomości skarżącego do drogi publicznej, wykonując jednocześnie obowiązek określony w art. 29 ust. 2 u.d.p. Ponadto, z ustaleń organu pierwszej instancji wynika, że przed budową ulicy [...] nie istniał zjazd z tej ulicy na działkę nr [1], wybudowany na podstawie zezwolenia na jego lokalizację i pozwolenia budowę. Obowiązek organu wynikający z art. 29 ust. 2 u.d.p. polega na zapewnieniu dostępu nieruchomości do drogi publicznej, w sytuacji budowy lub przebudowy drogi, poprzez albo budowę zjazdu z tej drogi na nieruchomość, albo przebudowę istniejącego już zjazdu. W przypadku nieruchomości skarżącego zarządca drogi - Burmistrz Miasta P. - ww. obowiązek wykonał poprzez budowę zjazdu na tę nieruchomość z wybudowanej ulicy [...]. Dlatego też, zgłaszane przez skarżącego żądanie wybudowania przez zarządcę drogi zjazdu z ul. [...] na jego działkę nr [2] jest pozbawione podstaw. Kolegium wyjaśniło przy tym, że z uwagi na fakt, że obecnie działka nr [1] już nie istnieje, a w swoim wniosku skarżący wyraźnie określił żądanie wybudowania zjazdu na działkę nr [2], stanowiącą drogę wewnętrzną, decyzję organu pierwszej instancji należało uchylić w całości i orzec o odmowie wybudowania zjazdu z drogi publicznej - ul. [...], na działkę nr ew. [2], obręb [...], położoną w P., stanowiącą drogę wewnętrzną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę podzielił ustalenia i - co do zasady - argumentację organu, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia. Sąd uznał, że zasadnie organ nie uwzględnił żądania skarżącego co do wydania, w trybie art. 29 ust. 2 u.d.p., nakazu wybudowania zjazdu, w miejscu przez niego określonym, a odpowiadającym interesowi zagospodarowania działki w jej podziale, który nastąpił po zakończeniu inwestycji. W związku z realizacją inwestycji drogowej przed podziałem działki skarżącego, został wybudowany zjazd na tę działkę. Tym samym, żądanie skarżącego nie pozostaje w związku z realizacją inwestycji na podstawie decyzji Starosty Powiatowego w P. nr [...] z [...] sierpnia 2009 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę m.in. odcinka ulicy [...]. Skarżący przed Sądem potwierdził, że w związku z wyżej wymienioną inwestycją wykonano zjazd na działkę przed jej podziałem. Nie jest on jednak ulokowany na wysokości działki drogowej, która powstała po podziale działki istniejącej w czasie realizacji inwestycji. Sąd uznał, że w tej sytuacji wybudowany zjazd odpowiada temu, co wynika z decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonego nią projektu budowlanego. Skarżący nie może zatem, w trybie art. 29 ust. 2 u.d.p., żądać nakazania inwestorowi wybudowania zjazdu w położeniu aktualnie wskazywanym, odmiennym niż zjazd faktycznie zaprojektowany i wybudowany.

Sąd pierwszej instancji za niezasadny uznał również zarzut skargi, zgodnie z którym: "Podczas realizacji inwestycji został wybudowany zjazd w innym miejscu niż pierwotnie urządzony, który nie odpowiada również szerokości zjazdu, który istniał przed rozpoczęciem budowy ulicy [...]. Zarówno umiejscowienie zjazdu jak również jego szerokość jest sprzeczna z planem zagospodarowania przestrzennego - uchwałą XXVII/143/07 Rady Miejskiej w P. z dnia 20 grudnia 2007 r.". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaznaczył, że inwestor wykonał zjazd w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, w miejscu określonym w zatwierdzonym tą decyzją projekcie budowlanym. Twierdzenie, że lokalizacja zaprojektowanego zjazdu pozostaje w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może zostać zweryfikowane obecnie tylko w postępowaniu o stwierdzenie nieważności wyżej wymienionej decyzji o pozwoleniu na budowę, ale nie w niniejszym postępowaniu.

Ponadto wskazano, że stanowisko skarżącego, że organ drugiej instancji nie odniósł się do zarzucanego w odwołaniu naruszenia art. 35 § 1, 36 § 1, art. 43, art. 57 § 1 i § 5 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 2016 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", nie miało wpływu na wynik postępowania. W szczególności, w świetle całokształtu uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie może stanowić skutecznego zarzutu naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. Uzasadnienie we właściwym stopniu spełnia wymóg uzasadnienia faktycznego i prawnego podjętego rozstrzygnięcia. Wbrew stanowisku skarżącego, organ drugiej instancji dokonał ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie. Przebieg postępowania administracyjnego w sprawie nie wskazuje na naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. D. zaskarżając go w całości i - na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", zarzucił Sądowi pierwszej instancji:

1. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, to jest art. 151 w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez nierozpoznanie podniesionego w skardze zarzutu dotyczącego naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. (zarzut nr 1 w skardze), co skutkowało oddaleniem skargi; zarzut ten był zasadny, gdyż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie wydając decyzję z [...] stycznia 2018 r. całkowicie pominęło okoliczności wynikające z dokumentów szczegółowo wskazanych w tym zarzucie; okoliczności te powinny doprowadzić do uznania, że Burmistrz Miasta P. ma obowiązek wybudowania zjazdu do działki o nr [2] i w efekcie do uwzględnienia skargi;

2. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, to jest art. 151 w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy z należycie ocenionego materiału dowodowego wynika, że przed realizacją inwestycji polegającej na budowie ulicy [...], zjazd na działkę oznaczoną wówczas numerem [1] zlokalizowany był na wysokości działki aktualnie oznaczonej numerem [2] i miał on szerokość 10 metrów; zatem, zgodnie z art. 29 ust. 2 u.d.p., obowiązek jego wybudowania spoczywał na zarządcy drogi;

3. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 29 ust. 2 u.d.p. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżący nie może domagać się wybudowania zjazdu na działkę oznaczoną aktualnie nr [2] w miejscu innym niż zaprojektowany i wybudowany, ponieważ przed podziałem działka oznaczona wówczas numerem [1] miała dostęp do drogi publicznej przez zjazd wybudowany zgodnie z projektem drogi; w sytuacji, gdy zgodnie z treścią przepisu zarządca w przypadku budowy lub przebudowy drogi ma obowiązek budowy lub przebudowy zjazdów dotychczas istniejących, jedynym i wyłącznym warunkiem jaki musi być spełniony aby zarządca wybudował zjazd, jest istnienie zjazdu w momencie budowy lub przebudowy drogi; warunek ten został spełniony, gdyż przed realizacją inwestycji zjazd do działki oznaczonej wówczas numerem [1] istniał na wysokości działki oznaczonej aktualnie numerem [2].

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie na rzecz A. D. kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. wniesiono o przeprowadzenie rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie zarzucono organowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez pominięcie, przy wydawaniu zaskarżonej decyzji oraz dokonywaniu ustaleń, okoliczności wynikających z szeregu przytoczonych dokumentów. Skutkowało to błędnym przyjęciem przez organ, że zarządca drogi nie ma obowiązku wybudowania zjazdu z drogi publicznej do działki o numerze ewidencyjnym [2], pomimo że taki obowiązek wynika z ww. dokumentów. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wynika, że ten zarzut został całkowicie pominięty. W uzasadnieniu brak odniesienia się zarówno do samego zarzutu, jak też dokumentów w nim wymienionych. Rozpatrzenie zarzutu doprowadziłoby w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną do uwzględnienia skargi oraz uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż ze wskazanych dokumentów wynika obowiązek organu do wybudowania zjazdu zgodnie z wnioskiem A. D.

Przed realizacją inwestycji pn. "Poprawa infrastruktury drogowej, płynności transportu i bezpieczeństwa na drogach w mieście P.", działka oznaczona wówczas numerem ewidencyjnym [1] posiadała urządzony w sposób naturalny przez jego użytkowanie dziesięciometrowy zjazd z drogi publicznej, tj. ulicy [...] na wysokości działki aktualnie oznaczonej nr [2]. Zarządca drogi – Burmistrz Miasta P. – wiedział, gdzie znajduje się wjazd na nieruchomość skarżącego. Wynikało to choćby z uwag z 25 kwietnia 2006 r. wraz z mapką przedstawiającą przebieg drogi wewnętrznej, złożonych przez skarżącego na podstawie art. 18 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.), powoływanej dalej jako u.p.z.p., do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Wiejska – Graniczna". Na mapie został oznaczony aktualnie istniejący zjazd na nieruchomości, co potwierdza jego istnienie przed realizacją inwestycji, a jednocześnie obowiązek organu do wybudowania tego zjazdu podczas realizacji inwestycji.

W art. 134 P.p.s.a. wskazuje się wyraźnie, że sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami zawartymi w skardze, a w orzecznictwie podkreślano, że sąd administracyjny ma obowiązek "zajęcia się sprawą co najmniej w zakresie, w jakim domaga się strona skarżąca formułując konkretne zarzuty skargi. Brak związania sądu pierwszej instancji zarzutami i wnioskami skargi nie może być rozumiany jako prawo Sądu do pominięcia kwestii podnoszonych przez stronę lub wybiórczego potraktowania zarzutów - poprzez rozpoznanie tylko niektórych z nich, przy jednoczesnym braku odniesienia się do pozostałych. Powinnością Sądu niezależnie od przyjętego kierunku rozstrzygnięcia – jest rozważenie wszystkich zarzutów strony i dokonanie oceny ich zasadności na gruncie danej sprawy" (por. wyr. NSA z 1 kwietnia 2008 r., II FSK 291/07).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przez nierozpoznanie zarzutu skargi oznaczonego w niej numerem 1, dopuścił się naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., które miało istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia, gdyż z dokumentów szczegółowo wskazanych w tym zarzucie – do których treści Sąd się nie odniósł – wynika, że zjazd na nieruchomość skarżącego istniał przed realizacją inwestycji na wysokości działki [2], co jest przesłanką jego wybudowania w istniejącym miejscu podczas budowy lub przebudowy drogi. Zatem, obowiązkiem Burmistrza Miasta P. było jego wybudowanie zgodnie z wnioskiem skarżącego.

Przechodząc do zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego, wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że Sąd dokonał błędnej wykładni art. 29 ust. 2 u.d.p. uznając, że skarżący nie może żądać wybudowania zjazdu, z uwagi na to, że do jego nieruchomości został wybudowany zjazd zgodnie z projektem budowlanym i decyzją o pozwoleniu na budowę. Wedle skarżącego kasacyjnie prawidłowa wykładnia art. 29 ust. 2 u.d.p. powinna doprowadzić do uznania, że jedynym i wyłącznym warunkiem, jaki musi być spełniony, aby zarządca wybudował zjazd jest istnienie zjazdu w momencie budowy lub przebudowy drogi. Obowiązek zarządcy drogi do wybudowania zjazdu jest niezależny od treści decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też projektu budowlanego. Znaczenie ma wyłącznie fakt, czy przed przebudową istniał zjazd na nieruchomość w ściśle oznaczonym miejscu. Jeżeli tak, to zarządca powinien go odtworzyć w miejscu tożsamym podczas realizacji inwestycji. Celem przepisu art. 29 ust. 2 u.d.p. jest ochrona "właścicieli nieruchomości przylegających do drogi objętej inwestycją, przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej i tzw. pośrednim wywłaszczeniem. Ma to szczególne znaczenie, gdy wskutek inwestycji drogowej, zmieniają się uwarunkowania dotyczące obsługi komunikacyjnej sąsiadujących z drogą nieruchomości" (por. wyrok WSA w Warszawie z 19 stycznia 2018 r., VII SA/Wa 789/17). Tym samym nie ma racji Sąd Wojewódzki, że zarządca aktualnie nie ma obowiązku wybudowania zjazdu na nieruchomość skarżącego, gdyż podczas realizacji inwestycji polegającej na budowie ulicy [...] został wybudowany zjazd na działkę oznaczoną wówczas numerem [1], a jego wybudowanie było zgodne z projektem budowalnym oraz wydaną decyzją o pozwoleniu na budowę.

Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że z materiału znajdującego się w aktach wynika, że przed rozpoczęciem inwestycji pn. "Poprawa infrastruktury drogowej, płynności transportu i bezpieczeństwa na drogach w mieście P.", jego działka posiadała wjazd na wysokości działki aktualnie oznaczonej numerem [2]. Zatem, powinnością zarządcy było wybudowanie zjazdu w miejscu, w którym się znajdował, niezależnie od tego, czy A. D. podejmował jakiekolwiek kroki zmierzające do zmiany projektu budowlanego. Ponadto, wnoszący skargę kasacyjną nie był informowany o sporządzeniu projektu i wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Okoliczność, że zarządca, którym jest Burmistrz Miasta P., nie wybudował zjazdu w trakcie realizacji inwestycji, nie może obciążać wnoszącego skargę kasacyjną.

Zarządzeniem z 14 września 2021 r. Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej poinformował strony, że Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony posiadają możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej lub nie zajmie stanowiska w tej kwestii, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne.

Wobec powyższego, strony zostały wezwane do zajęcia stanowiska w przedmiocie rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Strony postępowania wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

A. D., w piśmie z 24 września 2021 r., przesłał dodatkowe wyjaśnienia i podtrzymał skargę kasacyjną.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiedziona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty problemu w niniejszej sprawie. Istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, na kim ciąży obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na budowie zjazdu z drogi publicznej – ul. [...] na działkę nr ew. [2], obręb [...], położoną w P., o czym decydują przepisy ustępu 1 i ustępu 2 artykułu 29 u.d.p. Z art. 29 ust. 1 wynika zasada, że budowa lub przebudowa zjazdu, tj. budowa pewnego rodzaju budowli wymagającej pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 24 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1778/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, także pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu), obciąża właściciela nieruchomości przyległej do drogi. Jednocześnie przepis ten wskazuje, że wykonanie tego rodzaju robót wymaga najpierw uzyskania decyzji zarządcy drogi stanowiącej akceptację lokalizacji zjazdu. Zgodnie z art. 29 ust. 2 u.d.p. w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Przepis art. 29 ust. 2 wskazuje sytuację szczególną, mianowicie sytuację, kiedy roboty budowlane nie obejmują wyłącznie budowli w postaci zjazdu, ale kiedy roboty budowlane mają prowadzić do powstania obiektu budowlanego w postaci drogi lub powiększenia takiego obiektu budowlanego (budowa drogi) albo do modyfikacji parametrów istniejącego obiektu budowlanego – drogi, tj. przebudowy drogi. W tak określonym przypadku art. 29 ust. 2 u.d.p., wskazując że podmiotem zobowiązanym do wykonania (budowy, przebudowy) obiektu w postaci zjazdu jest zarządca drogi, nie wypowiada się w kwestii zezwolenia na lokalizację zjazdu. Jest to zrozumiałe, mając na względzie, że lokalizacja wjazdu na daną nieruchomość będzie przecież częścią procesu budowlanego, zakończonego pozwoleniem na budowę lub przebudowę drogi. Właściciel nieruchomości sąsiadującej z drogi może uczestniczyć w tej procedurze wskazując na swój interes prawny - potrzebę zachowania prawa do korzystania z istniejącego wjazdu. W tej procedurze zatem istnieje możliwość dowodzenia, że mamy do czynienia ze zjazdem istniejącym oraz możliwość domagania się, aby przedstawiony do zatwierdzenia projekt budowlany objął istniejący zjazd, który - stosownie do art. 29 ust. 2 ustawy - powinien zostać wykonany na koszt zarządcy drogi będącego inwestorem (por. wyrok NSA z 14 marca 2018 r., I OSK 1148/16).

Dla prawidłowego rozumienia normy wywiedzionej z art. 29 ust. 2 u.d.p. istotne jest także to, że zjazdem istniejącym, w rozumieniu art. 29 w ust. 2 u.d.p., jest wyłącznie zjazd wybudowany legalnie, zgodnie z art. 29 w ust. 1 tej ustawy, a więc po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu i po uzyskaniu pozwolenia na budowę (wg stanu prawnego obowiązującego uprzednio). Przez użyte w ustawie określenie "zjazd istniejący" należy rozumieć bowiem stan prawny, a więc wyłącznie zjazd wybudowany w sposób zgodny z prawem, a nie stan faktyczny, a więc samo istnienie zjazdu w terenie. Przebudowa istniejącego, legalnego zjazdu z drogi publicznej w ramach przebudowy drogi jest czynnością materialno-techniczną. Ani z art. 29 ust. 2 ani z innych przepisów ustawy o drogach nie wynika upoważnienie do wydania jakiejkolwiek decyzji w sprawie "odtworzenia" lub "przebudowy" zjazdu, czy też nakazania inwestorowi "budowy" takiego zjazdu (por. wyrok NSA z 14 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1148/16). Jak słusznie wyjaśnił to WSA w Bydgoszczy, "wyłącznie ustanowienie zjazdu z drogi publicznej, wyrażenie zgody na taki zjazd, będące przedmiotem regulacji art. 29 ust. 2 u.d.p. stanowi zagadnienie publiczno-prawne rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej, o czym wyraźnie przesądził ustawodawca. Natomiast ani z art. 29 ust. 2 ani z innych przepisów u.d.p. nie można wywodzić upoważnienia do wydania decyzji w sprawie odtworzenia zjazdu. Jest to zatem czynność materialno-techniczna" (wyrok z 23 października 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 735/13). Innymi słowy, jeśli zarządca drogi, który przebudowuje drogę publiczną nie dokona przebudowy istniejących, nawet legalnych zjazdów do nieruchomości osób trzecich, to organy administracji publicznej nie mogą w drodze jakiejkolwiek decyzji przymusić inwestora do takiej czynności. Jeżeli natomiast istniejące w dacie przebudowy drogi publicznej zjazdy nie były zjazdami wybudowanymi na podstawie decyzji zezwalającej i za zezwoleniem zarządcy drogi, to taki nielegalnie wybudowany przez właściciela działki wjazd i wyjazd, niespełniający wymogów ustawowych, powodujący, z uwagi na niekontrolowany wyjazd pojazdów, bezpośrednie niebezpieczeństwo utraty zdrowia lub życia przez innych użytkowników drogi, nie będzie traktowany, jako istniejący przez zarządcę drogi (patrz np. wyrok WSA w Gliwicach z 20 października 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 426/17).

Wobec powyższego nie można było skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji błędnej wykładni art. 29 ust. 2 u.d.p. Sąd prawidłowo bowiem uznał, że decydujące znaczenie dla rozumienia określenia "budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących", o którym mowa w art. 29 ust. 2 u.d.p., ma decyzja o pozwoleniu na budowę i zatwierdzony nią projekt budowlany. Nie jest kwestią sporną przy tym, że jedynym dokumentem stanowiącym o lokalizacji wjazdu na działkę skarżącego jest prawomocna decyzja Starosty P. z [...] sierpnia 2009 r. nr [...]. Tym samym nie ma racji skarżący kasacyjnie twierdząc, że obowiązek zarządcy drogi do wybudowania zjazdu jest niezależny od treści decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też projektu budowlanego. Nie jest trafna wykładnia art. 29 ust. 2 u.d.p., która zdaniem skarżącego, powinna doprowadzić do uznania, że jedynym i wyłącznym warunkiem, jaki musi być spełniony, aby zarządca wybudował zjazd jest istnienie zjazdu w momencie budowy lub przebudowy drogi. Znaczenie ma wyłącznie fakt, czy przed przebudową istniał zjazd na nieruchomość w ściśle oznaczonym miejscu.

Prawidłowe rozumienie prawa materialnego wytycza kierunek i zakres przeprowadzonego postępowania dowodowego. Przepis prawa materialnego określa bowiem istotne prawnie, dla danej sprawy okoliczności, a więc warunkuje kierunek podejmowanych przez organ administracji publicznej czynności procesowych zmierzających do dokonania ustaleń faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (wyrok NSA z 18 lutego 2020 r. sygn. akt II GSK 1239/18).

Sam fakt umieszczenia na nieruchomości skarżącego przebiegu drogi wewnętrznej i istnienia informacji o tej drodze w dokumentach wymienionych w pkt. 1 skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, które wprawdzie wskazują, że zjazd istniał wówczas na gruncie, ale nie powstał na podstawie wymaganej decyzji - zezwolenia zarządcy drogi i pozwolenia na budowę, nie ma więc znaczenia prawnego dla obowiązku zarządcy drogi w rozumieniu art. 29 ust. 2 u.d.p.

Oznacza to, że nie można uznać za zasadne zarzutów naruszenia przepisów postępowania art. 151 w związku z art. 134 § 1 oraz w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. (pkt 2 i 3 skargi kasacyjnej). Jak wcześniej podniesiono, dokumenty wskazane przez skarżącego nie mogą mieć znaczenia w sprawie wybudowania lub przebudowania zjazdu z ul. [...] na działkę nr ew. [2].

Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 P.p.s.a, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z 11 października 2005 r. sygn. akt: FSK 2326/04). Sytuacja taka ma miejsce w przedmiotowej sprawie, w której Sąd nie dopatrzył się wad decyzji skutkujących koniecznością uchylenia jej, które to wady nie były przedmiotem zarzutów skarżącego. Dodać trzeba, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyroki NSA z: 25 września 2018 r. sygn. akt I OSK 682/18; 25 marca 2011 r. sygn. akt I FSK 1862/09; 11 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 610/06; 15 października 2015 r. sygn. akt I GSK 241/14; 2 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 450/15; 21 października 2010 r. sygn. akt I GSK 264/09; postanowienie NSA z 11 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2438/11).

Prawidłowo przyjął zatem Sąd pierwszej instancji, że inwestor wykonał zjazd w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, w miejscu określonym w zatwierdzonym tą decyzją projekcie budowlanym. Twierdzenie, że lokalizacja zaprojektowanego zjazdu pozostaje w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może zostać zweryfikowane obecnie tylko w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę, ale nie w niniejszym postępowaniu.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.