Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2186/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust, 1, art. 61 ust. 1, art. 52, art. 54
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Joanna Brzezińska /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 186/13 w sprawie ze skargi W. L. i A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 29 maja 2013r. sygn. akt II SA/Bk 186/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu skargi W. L. i A. L., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2013r. nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2012r. nr [...], stwierdził, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z [...] listopada 2012 r. Prezydent [...], na wniosek J. G., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działce nr goed. [...] (obr.[...]), położonej przy ul. [...] w [...] i projektowanymi zjazdami: z ul. [...] i ul. [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz szczegółowe zasady zagospodarowania terenu, a także warunki dotyczące obsługi komunikacji i infrastruktury technicznej, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz wymagania w kwestii ochrony interesów osób trzecich. Organ stwierdził, że z materiału dowodowego zebranego w trakcie postępowania wynika, że wnioskowana inwestycja zlokalizowana jest na terenie, na którym podstawową funkcją jest zabudowa mieszkaniowa wraz z zabudową jej towarzyszącą tj. budynkami garażowymi i gospodarczymi, tak więc planowana inwestycja nie będzie kolidowała z funkcją i zagospodarowaniem wnioskowanego i przyległego terenu. Na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu organ stwierdził, że usytuowanie planowanego zamierzenia inwestycyjnego nie będzie kolidowało z istniejącą w sąsiedztwie zabudową.

W odwołaniu od powyższej decyzji W. i A. L. zarzucili, że w granicach analizowanego obszaru znajduje się wyłącznie zabudowa jednorodzinna, a organ w decyzji nie wykazał, że wskaźniki i parametry przewidziane dla nowej inwestycji są zasadne, udowodnione i zgodne z wymogami określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2013r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej jako:"u.p.z.p." oraz § 3-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy zawarte w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdzając, że przeprowadzona w niniejszej sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest prawidłowa i pozwala na określenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora. Organ wyjaśnił, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego można jednoznacznie stwierdzić, że wbrew stanowisku skarżących, planowany obiekt odpowiada funkcji terenu analizowanego jako mieszkaniowej, gdyż jest budynkiem mieszkalnym. Teren objęty wnioskiem położony jest wśród zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a więc należy ze szczególną ostrożnością podchodzić do wprowadzania tam zabudowy wielorodzinnej, zważywszy na możliwe uciążliwości związane z jej realizacją i działalnością. Dlatego też planowana zabudowa nie powinna gabarytowo znacznie odbiegać od istniejącej zabudowy, i co za tym idzie, nie naruszać istniejącego na analizowanym terenie układu architektoniczno-urbanistycznego. W tym aspekcie, odnosząc się do ustalonych przez organ l instancji parametrów i cech zabudowy wynikających z przeprowadzonej analizy organ odwoławczy stwierdził, iż zasadnicze parametry planowanego budynku nie odbiegają w sposób istotny od wartości średnich na terenie analizowanym, a uzasadnienie konieczności określenia takich wskaźników wynika z analizy. Dotyczy to zwłaszcza, kwestionowanych przez skarżących: wskaźnika zabudowy, wysokości głównej krawędzi elewacji frontowej, głównej kalenicy oraz szerokości tej elewacji. Przepisy rozporządzenia dopuszczają wyznaczenie innych parametrów niż średnie wielkości z terenu analizowanego, jednakże ich określenie w sposób odbiegający od średniej musi wynikać z analizy. Zdaniem Kolegium, organ l instancji wykazał, na podstawie przeprowadzonej analizy, że odstępstwo od średnich wielkości ma racjonalne uzasadnienie i ma potwierdzenie w istniejącej zabudowie na działkach sąsiednich. Organ wskazał także, że nie mają racji skarżący twierdząc, że ustalone przez organ linie zabudowy od ulic [...] i [...] nie mają podstawy w art. 43 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z § 4 ust. 1 -4 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Dopuszcza się wyznaczenie innej linii, jednakże powinno to wynikać z dokonanej analizy. Organ l instancji ustalił obowiązującą linię w odległości 4,0 m od linii rozgraniczającej ulicy [...] oraz 4,50 m od linii rozgraniczającej ul. [...]. W przypadku linii zabudowy od strony ul. [...] to jest ona wyznaczona jako przedłużenie linii istniejącej na działkach sąsiednich (działki nr [...] i [...]) natomiast w przypadku ul. [...] istniejąca linia zabudowy tworzy uskok (minimalna odległość 4 m a maksymalna 18 m). Organ l instancji przyjął odległość 4,5 m mając na względzie istniejącą linię zabudowy na działce bezpośrednio sąsiadującej (nr [...]). Jest to zasadne i wynika z dokonanej analizy. Przyjęcie bowiem linii zabudowy w odległości 18 m, jak to wynika z treści § 4 ust. 3 rozporządzenia jest, zdaniem Kolegium, nie do przyjęcia w rozpatrywanej sprawie. Ograniczyłoby bowiem w zdecydowany sposób możliwość zagospodarowania działki nr [...], a w rezultacie prowadziłoby do braku możliwości realizacji nie tylko planowanej inwestycji, ale jakiejkolwiek zabudowy. Doszłoby zatem do naruszenia zasady wolności zagospodarowania terenu przez jego właściciela pomimo, że planowana inwestycja jest zgodna z funkcją terenu analizowanego. Przepis rangi podustawowej nie może wprowadzać takich ograniczeń. W tej sytuacji należało dopuścić wyznaczenie innej linii zabudowy w odległości 4,5 m, która odnosi się do istniejącego po tej samej stronie ulicy [...] budynku na działce nr [...] i nie ogranicza możliwości zabudowy. Tak ustalona linia zabudowy nie narusza ustawy o drogach publicznych oraz nie wpływa negatywnie na zachowanie ładu przestrzennego.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku W. L. i A. L., zarzucili naruszenie:

- art. 2 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 sierpnia 2003r.;

- art. 6, art. 7, art. 77, art. 80, art.107 K.p.a. poprzez dokonanie wadliwej oceny zamiaru inwestycyjnego inwestora, błędne przyjęcie, iż organ I Instancji dokładnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy, uzasadnił merytorycznie odstępstwa, uwzględnił słuszny interes stron,

- art. 43 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych, poprzez wyrażenie zgody na lokalizację obiektu budowlanego w odległości mniejszej niż 6m od linii rozgraniczającej.

Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obydwu instancji i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnienie skargi podniesiono, że całość obszaru osiedla, dalece wykraczając poza obszar analizowany, stanowi jednolita urbanistycznie i architektonicznie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Wydane decyzje naruszają art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż w analizowanym obszarze brak jest co najmniej jednej działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej (od ul. [...]), która jest zbudowana w sposób pozwalający na określenie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenów, w tym gabarytów formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W zabudowę osiedla domków jednorodzinnych lokalizuje się budynek mieszkalny wielorodzinny naruszając ład przestrzenny osiedla i harmonię architektoniczną. Podane w uzasadnieniu decyzji parametry i wskaźniki ustalone dla budynku wielorodzinnego a wynikające z analizy obszaru nie są zgodne ze stanem faktycznym i odbiegają od rzeczywistości istniejącej zabudowy osiedla. Organ w analizie nie udowodnił w sposób nie budzący wątpliwości, że wskaźniki i parametry dla nowej inwestycji są uzasadnione i udowodnione. Zbyt mała ilość podanych i wskazanych budynków, które stanowiły podstawę wyliczeń średnich wskaźników. Nie podano metody wyliczenia. W ocenie skarżących, budzi także zastrzeżenia ustalenie wskaźników nowej zabudowy 40% w stosunku do powierzchni działki. Średni wskaźnik dla obszaru analizowanego wynosi ok. 30%, tymczasem z treści analizy wynika, iż wielkości wskaźników zabudowy są znacznie zróżnicowane i kształtują się od 9% do 54%. Ich zdaniem, nie tylko analizowany obszar, ale całe osiedle stanowi zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, gdzie 90% przeważającej większości wskaźnik zabudowy jest mniejszy niż 30%. Skarżący zakwestionowali także prawidłowość ustalenia parametrów projektowanej inwestycji tj. szerokości elewacji frontowej zewnętrznej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, linii zabudowy oraz brak dostatecznego uzasadnienia przyjętych odstępstw do wartości uśrednionych z obszaru analizowanego. Zdaniem skarżących, analiza stanowiąca załącznik do decyzji jest niepełna, a ustalone w niej wskaźniki i wielkości są dowolne i niewłaściwe. Organy dokonały odstępstw od wymogów ustalonych w ustawie i rozporządzeniu dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu bez dostatecznego udowodnienia w analizie obszaru. Przyjęto błędne założenie, że planowana inwestycja będzie kontynuacją istniejącej zabudowy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Uwzględniając skargę W. i A. L., w uzasadnieniu wskazanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na poprawność rozstrzygnięcia. Sąd zważył, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego dla terenu spornej inwestycji, stanowiąca załącznik zaskarżonej decyzji, jest niepełna, a ustalone w niej wartości częściowo wadliwe. Sąd pierwszej instancji zakwestionował stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, że realizacja planowanego zamierzenia inwestycyjnego będzie uzupełnieniem istniejącej zabudowy mieszkaniowej i nie zakłóci istniejącego ładu przestrzennego. Podkreślił, że w analizowanym obszarze występuje wyłącznie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zaś inwestor zamierza wybudować budynek mieszkalny wielorodzinny, czyli blok mieszkalny. Zdaniem Sądu, organy w postępowaniu administracyjnym naruszyły art. 61 § 1 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w ten sposób, że przyjęły bez głębszego uzasadnienia, iż w tym konkretnym przypadku budowa bloku mieszkalnego pozostawać będzie w zgodzie z dotychczasową funkcją terenu. Nie tylko w analizowanym obszarze (o bokach ok. 75 m), ale również w obszarze o bokach 500 m, nie ma żadnego bloku mieszkalnego, a występuje tam wyłącznie zabudowa jednorodzinna. Wychodząc zarówno z zasady ochrony prawa własności, jak i deklarowanej w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasady wolności zagospodarowania terenu, nie można dojść do przekonania, że inwestor w każdym przypadku uprawniony będzie do budowania bloku mieszkalnego pośród domów jednorodzinnych tylko dlatego, że zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i jednorodzinna pozostaje zabudową mieszkaniową. Powołując się na wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/2006 WSA wskazał, że ratio legis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polega na ochronie ładu przestrzennego, który ma na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. W stanie faktycznym sprawy organy, oprócz teoretycznych rozważań nad kwestią kontynuacji i uzupełnienia istniejącej w granicach analizowanego terenu funkcji mieszkaniowej, nie odnoszą się tak naprawdę do przedmiotowej inwestycji i nie uzasadniają szczegółowo, dlaczego zasługuje na akceptację w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Ponadto, brak jest jakichkolwiek rozważań w kierunku wyjaśnienia, jakie argumenty przemawiają za umieszczeniem bloku mieszkalnego pośród dzielnicy mieszkaniowej domów jednorodzinnych i zabudowy szeregowej, jak wpłynie to na ład przestrzenny tego obszaru i jakie wywoła uciążliwości dla działek sąsiednich z uwzględnieniem dodatniej bądź ujemnej funkcjonalności dla całego obszaru analizowanego i jakie wywoła to skutki, a także w czym interes inwestora przewyższa interesy właścicieli nieruchomości znajdujących się w analizowanym obszarze i poza nim.

Dokonując szczegółowej analizy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu przewidzianych w § 1 cyt. rozporządzenia, Sąd zauważył, że organy próbują planowany budynek o gabarytach znacznie przekraczających wielkość budynków rozmieszczonych na analizowanym obszarze wpasować w istniejącą zabudowę, korzystając z § 3 ust. 1 rozporządzenia, a zatem na zasadzie wyjątków przewidzianych w § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 tego rozporządzenia.

Co do zasady nie negując uzasadnionego przez organ odstępstwa w określeniu linii zabudowy Sąd wskazał, że mogłoby być uzasadnione, ale w innych okolicznościach sprawy natomiast, gdy się zważy, że pozostałe parametry inwestycji także zostały ustanowione na zasadzie odstępstw i że dotyczy to nie planowanego domu jednorodzinnego tylko bloku mieszkalnego. Odnosząc się jednak do okoliczności sprawy Sąd zarzucił, że inwestor w sposób nieuprawniony próbuje nie tylko zbudować blok pośród domów jednorodzinnych, ale nadto ma to być budynek, którego gabaryty znacząco będą odbiegać od wymiarów tych domów, co już jest niezgodne z analizowanymi przepisami. W ocenie Sądu pierwszej instancji, podobnie rzecz się miała z wyznaczeniem wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu wnioskowanego do 40%. Średni wskaźnik tej wielkości dla obszaru analizowanego wynosi bowiem 30%. Organ skorzystał więc z § 5 ust. 2 rozporządzenia i wskazał działki, znajdujące się w sąsiedztwie, gdzie znajduje się zabudowa o podobnej funkcji i charakterze jak wnioskowana inwestycja, a wskaźnik zabudowy wynosi od 41% do 46%. Sąd stwierdził jednak, że działki te nie leżą w bezpośrednim sąsiedztwie analizowanej działki inwestora oraz dotyczą zabudowy szeregowej, w tym działki przy ul. [...] o nr [...], [...] i [...] o zabudowie odpowiednio: w 38%, 54% i 30%. Tymczasem treść części tekstowej analizy nie pozostawia wątpliwości, że na terenie wyznaczonego obszaru analizowanego wielkości wskaźników zabudowy są znacznie zróżnicowane i kształtują się w granicach od 9 % do 54 %, dominującą funkcję na tym terenie pełni zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w postaci budynków wolno stojących, dla której wskaźnik zabudowy wynosi do ok. 30%, a w pobliskim sąsiedztwie znajdują się też budynki mieszkalne w zabudowie szeregowej, dla których wskaźnik zabudowy wynosi do ok. 54 %. Analizując powyższe wskaźniki Sąd doszedł do wniosku, że wskaźnik nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego wnioskiem, został ustalony przez organ wyłącznie w odniesieniu do budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej. Takie zawężenie prowadzonych ustaleń, jedynie do obiektów danego rodzaju, nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa i przesądza o wadliwości tej analizy. Z istoty analizy wynika, że winna ona mieć odniesienie do całego analizowanego terenu, a dopiero dokonanie ustaleń co do jego zagospodarowania może pozwolić na dokonanie porównań i wyciągnięcie wniosków w sprawie dotyczącej wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla danej inwestycji. Nadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie wyjaśnił, na czym oparł powyższe wyliczenia, które były o istotne, albowiem średnik wskaźnik zabudowy dla obszaru analizowanego jest znacząco niższy od wskaźnika zabudowy wyznaczonego dla wnioskowanej inwestycji.

Jako dowolne Sąd pierwszej instancji uznał również ustalenia organu w zakresie szerokości elewacji frontowej planowanego budynku. W stanie faktycznym niniejszej sprawy, średnia szerokość tych elewacji wynosi 10,5m, zaś organ dla planowanego budynku wyznaczył ją na 15m, z tolerancją do 20%, co daje w sumie 18m. Wybudowanie budynku o takich wymiarach spowodowałoby, że byłby to najszerszy budynek na całym analizowanym terenie, o 71% szerszy od średniej szerokości, o której mowa w § 6 ust. 1 rozporządzenia. Skorzystanie więc przez organy z § 6 ust. 2 rozporządzenia w celu wyznaczenia innej szerokości jest w tym przypadku nieuzasadnione, a użyte w tym celu argumenty Sąd pierwszej instancji uznał za nieprzekonujące. Za nieprawidłowe uznano również określenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w wysokości do 10,5 m. Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Organy nie analizowały, jaka jest wysokość zabudowy na działkach sąsiednich i nie wskazały, że tworzy ona uskok, o którym mowa w § 7 ust. 3, tylko od razu przeszły do średniej wielkości występującej na obszarze analizowanym. Nadto, stwierdzając, że średnia wysokość wynosi 8,7m, organy odwołały się do § 7 ust. 4 rozporządzenia i dla projektowanego budynku wyznaczyły ją na 10,5m. W ocenie Sądu I instancji, zachowanie organów w tej mierze jest całkowicie niezgodne ze wskazanymi przepisami. Sposoby wyznaczania wysokości opisane w § 7 rozporządzenia winny być uwzględnione w kolejności opisanej w poszczególnych ustępach tego przepisu, zaczynając od ust. 1. Organy bezkrytycznie przyjęły wyniki analizy, które nie wyjaśniają w sposób dostateczny niezastosowania zasady wynikającej z § 7 ust.1 rozporządzenia, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznacza się jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (najbliższych). Za całkowicie niedopuszczalne Sąd pierwszej instancji uznał także stanowisko organów, że "projektowana inwestycja ze względu na swoją lokalizację powinna być kontynuacją wysokościową zabudowy znajdującej się w narożniku, u zbiegu ulic [...] i [...] o podobnej funkcji jak projektowana inwestycja". Ten sposób ustalania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki nie został bowiem przewidziany w § 7 cyt. rozporządzenia i jest próbą narzucenia przez organy w tej mierze rozwiązań pozaprawnych.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, przedstawione braki analizy powodują, że nie można uznać, by organy wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności sprawy i przeprowadziły postępowanie zgodnie z wymogami przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., ponadto organ drugiej instancji nie uzupełnił postępowania dowodowego i nie usunął braków analizy, mimo że przepis art. 136 K.p.a. uprawniał go do tego jak również zezwalał na zlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi pierwszej instancji postępowania. Wydanie decyzji w oparciu o niepełną i nierzetelną analizę narusza art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz wskazane przepisy rozporządzenia, a w konsekwencji zasadę ładu przestrzennego, do której odwołuje się ustawodawca w art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Sąd nie podzielił jednak zarzutów skarżących dotyczących naruszenia art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożył inwestor J. G., reprezentowany przez radcę prawnego, zarzucając naruszenie:

1. przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 174 pkt 2 P.p.s.a., a to naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na pominięciu rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji argumentów organów orzekających w sprawie dotyczących: prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego, przeznaczenia nieruchomości na badanym obszarze i rozumienia zasady kontynuacji funkcji mieszkaniowej, linii zabudowy, wskaźnika zabudowy do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości krawędzi elewacji frontowej, geometrii dachu;

2. prawa materialnego – art. 1 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, że organy administracji publicznej przekroczyły uprawnienia wynikające z ww. ustawy, tj. władztwa planistycznego;

3. prawa materialnego – przepisu art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, że decyzje organów wykraczają poza konstytucyjnie gwarantowane obywatelowi prawo własności nieruchomości gruntowej.

Skarżący wniósł o zmianę skarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie w całości wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, zasądzenie od przeciwników solidarnie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych za obie instancje oraz o nieobciążanie skarżącego kosztami postępowania za obie instancje.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto powyższe zarzuty wskazując, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się lub nie wyjaśnił w wystarczający i przekonywujący sposób opisanych przez organy administracji, a stojących u podstaw ich decyzji istotnych dla rozstrzygnięcia kwestii, a wskazane braki uzasadnienia skarżonego wyroku naruszają ustawowy standard odnoszenia się do postaw i przesłanek wydanej decyzji administracyjnej. Podniesiono, że skarżony wyrok narusza wskazane przepisy materialnoprawne, ponieważ nie odpowiada naczelnej zasadzie u.p.z.p. - ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju. Sąd pierwszej instancji zaprzeczył kompetencji organów administracji publicznej do samodzielnego określania standardów ładu przestrzennego obiektywnie istniejącego na obszarze, na który ma oddziaływać budynek wzniesiony wg parametrów z decyzji Prezydenta Miasta [...]. Wyrok oparto na szczątkowych i wybiórczych informacjach o architektonicznych stosunkach miejscowych oraz na pozaprawnych kryteriach, wykraczających poza ustawowe kompetencje i parametry badania dopuszczalności nowej zabudowy, negując cały wysiłek organów w ustaleniu, jakie warunki nowej zabudowy są dopuszczalne i legalne. Skarżący nie godzi się z podzielaniem przez WSA twierdzeń sąsiadów o "bloku mieszkalnym" i demonizowaniu nowej zabudowy mieszkaniowej.

W ocenie skarżącego kasacyjnie niewątpliwe jest, że zewnętrzne parametry nowej zabudowy mieszczą się w granicach wyznaczanych kontynuacją funkcji i zasadą dobrego sąsiedztwa. Negatywne nastawienie WSA bierze się z przekonania, że na tym obszarze nie można zbudować "bloku mieszkalnego". Tymczasem tak w zabudowie jednorodzinnej jak i tzw. szeregowej - mimo norm planowania przestrzennego i przepisów budowlanych - może mieszkać kilka rodzin złożonych z wielkiej liczby mieszkańców, zameldowanych lub bez meldunku.

Zaskarżony wyrok ogranicza prawo własności do gruntu ponad dopuszczalny Konstytucją zakres (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Sąd pierwszej instancji odmawia prawa obywatelowi do uzyskania od organów władz publicznych informacji o warunkach możliwej, ewentualnej zabudowy, podczas gdy zabudowa sąsiednia jest skomplikowana i niejednorodna, więc cel przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym - wykładany na rzecz prawa własności - musi korzystać z ustawowego luzu decyzyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a przesłanek nieważności postępowania, zatem skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a., podstawę skargi kasacyjnej może stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W złożonej w niniejszej sprawie skardze kasacyjnej podniesiono zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak również przepisów prawa materialnego. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, stwierdzić należy, iż nie ma on usprawiedliwionych podstaw. Nie sposób zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten zakreśla wymogi, jakie spełniać powinno uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego. Do wymogów tych zalicza się: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze oraz stanowisk pozostałych stron, jak i przedstawienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku prawidłowo zrelacjonował stan faktyczny sprawy przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia jak i wskazał zastosowane przepisy prawa oraz wyjaśnił przyjęty sposób ich wykładni i zastosowania, co prawda nie odniósł się szczegółowo do oceny organu, ale było to wynikiem tego, że Sąd sformułował własną ocenę i na niej oparł swoje stanowisko. Tym samym uzasadnienie orzeczenia Sądu pierwszej instancji wypełnia wymogi art. 141 § 4 P.p.s.a. Natomiast przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacja mająca wskazywać na zasadność naruszenia tego przepisu, polegającego na pominięciu rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji argumentów organów administracji orzekających w sprawie dotyczących prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego, funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, nie jest niczym innym, jak polemiką ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji odnośnie stanu faktycznego sprawy przyjętego przezeń za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można jednak skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego (zob. wyrok NSA z dnia 14 września 2011 r., sygn. akt I FSK 67/11 – Lex nr 964621).

Za nieusprawiedliwiony należy również uznać zarzut sformułowany w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. - naruszenia art. 1 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn.zm., dalej "u.p.z.p."), których naruszenie przez Sąd pierwszej instancji skarżący kasacyjnie upatruje w niewłaściwym zastosowaniu poprzez uznanie, że organy administracji publicznej wydając i utrzymując w mocy decyzję o ustaleniu warunków zabudowy przekroczyły uprawnienia wynikające z u.p.z.p. "tj. władztwa planistycznego". Rozwijając powyższy zarzut w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (B pkt 1, 5 i 6) jej autor przytoczył treść art. 1 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wskazując, że skarżony wyrok narusza wskazane przepisy ponieważ nie odpowiada naczelnej zasadzie u.p.z.p. – zasadzie ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, a Sąd pierwszej instancji zaprzeczył kompetencję organów administracji do samodzielnego określania standardów ładu przestrzennego obiektywnie istniejącego na obszarze na który ma oddziaływać inwestycja.

Autor skargi kasacyjnej zamiennie posługuje się zatem pojęciami nietożsamymi z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Z pewnością w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie sposób zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia przepisów określających tzw. "władztwo planistyczne".

Władztwo planistyczne jest wynikającą z przepisów u.p.z.p., a konkretnie art. 3 ust. 1, kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej – w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy (art. 3 ust. 1 oraz 15 ust. 2 u.p.z.p.). W zakres władztwa planistycznego wchodzi również, z mocy art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Koncepcja władztwa planistycznego oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jak niekorzystny, natomiast nie musi z tym być z tym powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego. W rozpoznawanej sprawie jednakże przedmiotu sądowej kontroli legalności nie stanowił żaden z aktów planowania przestrzennego, w tym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, lecz decyzje w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, wydane właśnie w związku z brakiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu planowanej inwestycji.

W skardze kasacyjnej nie sprecyzowano dostatecznie jednostki redakcyjnej art. 1 ust. 1 u.p.z.p., którego niewłaściwe zastosowanie zarzucono. Zgodnie z tym przepisem ustawa określa:

1) zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej,

2) zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy

- przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Zgodnie z ustawową definicją (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.) "ład przestrzenny" oznacza takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

W myśl art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji , niż inwestycje celu publicznego, ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Odnosząc się do omawianego zarzutu kasacyjnego należy zatem stwierdzić, iż Sąd pierwszej instancji nie zarzucił organom administracji orzekającym w sprawie przekroczenia uprawnień wynikających z "władztwa planistycznego", zatem zarzut w tym zakresie jest całkowicie bezzasadny.

Naczelny Sąd Administracyjnym w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stwierdził, iż zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji nie narusza przywołanych przez skarżącego kasacyjnie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie godzi również w cel ustawy jakim jest zachowanie ładu przestrzennego i wynikające z tego obowiązki jego uwzględniania przez organy administracji przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. i ocenił prawidłowo zastosowanie przez organy powyższych norm prawnych, mając na uwadze wynikającą z nich tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, jak i stosowanie przepisów rozporządzenia wykonawczego Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., określający tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, ma na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 500).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niejednokrotnie wskazywano, że za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak też deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu. Dlatego też przez pojęcie "działki sąsiedniej" nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej, czy też działek wybiórczo poddanych analizie planistycznej, ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość, w tym także po drugiej stronie tej samej ulicy. Ustalając granice obszaru analizowanego, powinien mieć na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa, określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego. Dlatego też pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 984/11). Skarżący kasacyjnie twierdzi, że planowana inwestycji stanowi kontynuację istniejącej zabudowy, albowiem planowany budynek wielorodzinny jest budynkiem o funkcji mieszkalnej podobnie jak inne budynki w obszarze analizowanym, przy czym kwestionuje, uwypuklone przez Sąd pierwszej instancji rozróżnienie, w ramach funkcji mieszkaniowej, zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej lub szeregowej od zabudowy budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym (blokiem mieszkalnym). Wbrew uzasadnieniu zarzutu kasacyjnego Sąd pierwszej instancji nie przesądził, iż planowana inwestycja w postaci budynku mieszkalnego wielorodzinnego, mimo przeważającej w obszarze analizowanym zabudowy jednorodzinnej uzupełnionej szeregową, pozostaje sprzeczna z funkcją dominującą w obszarze analizowanym. Tym bardziej Sąd Wojewódzki nie stwierdził, iż taka zabudowa byłaby "zabudową nielegalną" co sugeruje autor skargi kasacyjnej (B pkt 8 i 9). Ta okoliczność, że działki bezpośrednio sąsiadujące z terenem inwestycji są zabudowane budynkami o charakterze zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej nie pozostaje w sprzeczności z zasadą kontynuacji funkcji, albowiem istniejąca zabudowa willowa jak i planowany budynek wielorodzinny mają tę samą funkcję mieszkalną. Konieczność kontynuacji zabudowy nie oznacza obowiązku zabudowy identycznej jak na działce sąsiadującej. Bezpośrednie sąsiedztwo nie jest przesądzającym argumentem na rzecz istniejącej funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu i nie wyznacza też w wyłączny sposób parametrów zabudowy (por. wyrok NSA z 20 marca 2012 r., II OSK 10/11, wyrok NSA z 3 lutego 2012 r., II OSK 2196/10).

Zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, odnosząc się do argumentów skarżącego kasacyjnie, podkreślenia wymaga, że błędne jest jego przekonanie co do tego, że w ramach postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla konkretnej inwestycji, powinien otrzymać od organów prostą i jednoznaczną odpowiedź na pytanie: "jak może zabudować swoją nieruchomość?". Takie bowiem oczekiwanie inwestora nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Podobnie stwierdzenie, iż warunki zabudowy powinny być natychmiast znane każdemu po lekturze planu miejscowego, jest nieadekwatne do okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, bowiem jak już wskazano warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w drodze decyzji administracyjnej wyłącznie wtedy, gdy dla danego terenu nie obowiązuje plan miejscowy.

Zważyć należy, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy toczy się wyłącznie na wniosek inwestora, przy czym treść wniosku, jego wymaganych i niezbędnych załączników, jak również konieczne elementy postępowania i decyzji regulują przepisy u.p.z.p. To inwestor we wniosku o ustalenie warunków zabudowy zobowiązany jest jednoznacznie wskazać i określić: granice terenu objętego wnioskiem, rodzaj i charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko (art. 52 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.).

Wniosek inwestora inicjuje i wyznacza granice postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez inwestora konkretnej inwestycji, w tym w szczególności o konkretnych parametrach, gabarytach projektowanych obiektów budowlanych, niezbędną dla danego zamierzenia planowaną infrastrukturą techniczną np. ilość miejsc postojowych. Na tej podstawie dopiero właściwy organ może przeprowadzić prawidłową analizę, w tym architektoniczno-urbanistyczną i określić na jej podstawie wymagania dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Niedopuszczalne jest kreowanie przez organ dowolnych, nieustalonych przez inwestora parametrów, organ nie może działać w tym zakresie z urzędu.

Mając powyższe na uwadze wskazać należy, na znajdujący się w aktach administracyjnych sprawy wniosek J. G. z dnia [...] sierpnia 2012r. o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i projektowanymi zjazdami z ul. [...] i ul. [...]. We wniosku określono wyłącznie wymiary budynku wysokość 12m, długość 32m, szerokość 15m, ilość kondygnacji (3 nadziemne, 1 podpiwniczenie), kształt dachu dwuspadowy lub wielospadowy, brak określenia parametrów innych ewentualnych obiektów budowlanych i przedstawienia graficznego planu zagospodarowania terenu wraz ze zjazdami. Wniosek ten nie określa zapotrzebowania inwestycji w zakresie infrastruktury technicznej (w wodę, energię cieplną, elektryczną, sposób odprowadzania ścieków, zapotrzebowanie na gaz), brak również dokumentów wskazujących na zapewnienie tych warunków dla spornej inwestycji, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.

W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ww. rozporządzenia). Zasady określone w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury nie mogą być analizowane w oderwaniu od wymogu "dobrego sąsiedztwa", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie wówczas gdy m. in. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W związku z tym nie jest dopuszczalne ograniczenie się jedynie do średnich wskaźników. Jednakże błędne jest przekonanie wnoszącego skargę kasacyjną, że wystąpienie na obszarze analizowanym obiektu o podobnych parametrach i funkcji powinno automatycznie skutkować wydaniem warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, zgodnie z wnioskiem inwestora. Przepis ten powinien być rozumiany w ten sposób, że brak na określonym obszarze obiektu o podobnych parametrach skutkuje odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast w sytuacji, gdy istnieje co najmniej jeden podobny obiekt organ ma obowiązek rozważyć pozostałe przesłanki, określone w ustawie oraz aktach wykonawczych do ustawy, determinujące możliwość wydania warunków zabudowy.

Należy zwrócić uwagę, że celem wprowadzenia przez ustawodawcę wymogu dobrego sąsiedztwa była z jednej strony konieczność utrzymania ładu przestrzennego w obszarze analizowanym, a z drugiej strony prawo inwestora do zagospodarowania nieruchomości. Zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną i architektoniczną całość. Nie można uzależniać nowej inwestycji budowlanej jedynie od istnienia na obszarze analizowanym obiektu o tych samych rozmiarach, w którym prowadzona jest identyczna działalność. Należy jednak odróżnić pojęcie ustalenia średnich parametrów zabudowy na analizowanym obszarze, od pojęcia zabudowy dominującej. Przepisy rozporządzenia (§ 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4) dotyczą odstępstw od średniego wskaźnika wynikającego z analizy. Takie odstępstwa w kontekście wymogu dobrego sąsiedztwa są dopuszczalne, a niekiedy nawet konieczne. Zupełnie innym kryterium, które musi być brane pod uwagę w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy, jest ustalenie, jaki charakter ma zabudowa dominująca na obszarze analizowanym.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd pierwszej instancji stwierdził, że decyzje w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. bowiem decyzje zostały wydane w oparciu o niepełną i nierzetelną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Sąd szczegółowo uzasadnił uchybienia w sporządzonej w sprawie analizie urbanistyczno-architektonicznej oraz nadużywanie i dowolność przyjmowania rozwiązań co do kształtowania poszczególnych parametrów dla nowej zabudowy, dopuszczonych przez prawodawcę jedynie w charakterze wyjątku. Zgodzić należy się z Sądem pierwszej instancji, iż analiza urbanistyczno- architektoniczna, stanowiąca podstawę dalszych ustaleń organów orzekających w niniejszej sprawie, jest dokumentem niepełnym, nierzetelnym i nie daje rzeczywistej możliwości oceny czy planowana inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, projektowanymi zjazdami wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, odpowiada dyspozycji art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, parametry techniczne (m. in. powierzchnia nowej zabudowy, szerokość elewacji frontowych, wysokość) inwestycji planowanej przez skarżącego w sposób znaczący odbiega od średnich wielkości istniejących na obszarze analizowanym. Tym bardziej, iż co najmniej niektóre parametry przyjęte w analizie, nie wynikają z jej treści, a nadto nie zostały wskazane we wniosku, zatem stanowią dowolne rozstrzygnięcia i propozycje warunków zabudowy autora analizy, a nie inwestora.

Ponadto bezsprzecznie w obszarze analizowanym znacząco przeważa zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Zastosowanie § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia możliwe jest jedynie wówczas, gdy odstąpienie od średnich parametrów, wynikających z analizy urbanistycznej dla nowej inwestycji nie spowoduje zachwiania ładu przestrzennego tzn. nie będzie w sposób rażący ingerować w zabudowę o charakterze dominującym na danym obszarze. W tym zakresie organy administracji wbrew wywodom skargi kasacyjnej nie poczyniły dostatecznych ustaleń, a analiza urbanistyczno-architektoniczna, jak słusznie wskazano w uzasadnieniu wyroku WSA w Białymstoku pozostaje niepełna i nierzetelna, a przez to wadliwa. Stąd też nie wynika z treści tej analizy, aby zaistniała możliwość zastosowania wyjątków określonych we wskazanych wyżej przepisach rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r.

W okolicznościach niniejszej sprawy, bez dostatecznego uzasadnienia i dowolnie, wyjątki urosły zatem do rangi zasady, wbrew przepisom prawa. Szczegółowego ustalenia i rozważenia wymagały warunki umożliwiające umieszczenie w terenie o przeważającej zabudowie mieszkalnej jednorodzinnej inwestycji obejmującej budynek mieszkalny wielorodzinny wraz z konieczną infrastrukturą techniczną i zjazdami, który wszakże gabarytami znacząco zdaje się odbiegać od średnich parametrów w obszarze analizowanym. Konieczne jest zatem ponowne przeprowadzenie i uzupełnienia analizy, po uprzednim uzupełnieniu wniosku, uwzględniającej i szczegółowo uzasadniającej charakterystykę funkcji i cech urbanistycznych oraz architektonicznych w całym obszarze analizowanym, ze szczególnym uwzględnieniem i rozważeniem rozróżnienia pod względem urbanistycznym i architektonicznym zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej i szeregowej oraz zabudowy wielorodzinnej (tu blok mieszkalny). W ocenie Naczelnego Sądy Administracyjnego, nie jest to określenie pejoratywne, jak zarzucono w skardze kasacyjnej, i w takim znaczeniu nie używał go Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu skarżonego wyroku. Używanie tego pojęcia miało na celu ukazanie oczywistej, a nieuwzględnionej w dostateczny sposób w analizie, różnicy która winna podlegać wnikliwej ocenie organu w okolicznościach niniejszej sprawy w aspekcie przepisów u.p.z.p. w szczególności priorytetowej zasady zachowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, przed dokonaniem ponownej i szczegółowej analizy urbanistyczno-architektonicznej, w pierwszej kolejności uzupełnienia wymaga wniosek inwestora, w zakresie warunków określonych w art. 52 ust. 2 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 -5 u.p.z.p.

Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, iż stawiany Sądowi pierwszej instancji zarzut niewłaściwego zastosowania art. 1 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest całkowicie pozbawiony uzasadnionych podstaw.

Nie jest również trafny zarzut naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że decyzje organów administracji obydwu instancji wykraczają poza konstytucyjnie gwarantowane obywatelowi prawo własności nieruchomości gruntowej.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż analiza treści uzasadnienia skarżonego kasacyjnie wyroku Sądu I instancji nie potwierdza, aby Sąd dokonywał subsumpcji powyższej normy prawnej do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, tym bardziej aby uznał, że decyzje organów wykraczały poza konstytucyjnie gwarantowane obywatelowi prawo własności. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że jej autor upatruje raczej naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji, w jego niezastosowaniu przez Sąd pierwszej instancji, przez co doszło do ograniczenia prawa własności inwestora.

Art. 21 ust. 1 Konstytucji RP dotyczy ochrony przez Państwo prawa własności. Należy zauważyć, że konstytucyjne prawo własności nie ma charakteru absolutnego. Rozwinięcie treści prawa do własności znajduje się w art. 64 Konstytucji RP. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ustawą ograniczającą, w dozwolonym zakresie, chronione konstytucyjnie, prawo własności jest ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ograniczenie prawa własności w zakresie prawa do jej swobodnej zabudowy nie ma prymatu nad prawem korzystania z nieruchomości sąsiednich. Ponadto organ orzekający w sprawie warunków zabudowy musi mieć na uwadze nie tylko prawo własności przysługujące wnioskodawcy, ale także ochronę interesu publicznego. Takie rozumienie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest sprzeczne z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Poszanowania wymagają zatem zarówno konstytucyjne prawa inwestora, jak również właścicieli sąsiednich nieruchomości, o ile planowana zabudowa może ingerować w ich prawa.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.