Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 298/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2014-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 2 pkt 13, art. 143 ust. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 3 pkt 7, pkt 9 i pkt 10
journal: Dz.U. 2006 nr 89 poz 625
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne - tekst jednolity
article: par. 2 pkt 5, par. 3 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi T. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia 23 kwietnia 2013 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego T. J. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 23 kwietnia 2013 r. Prezydent Miasta, na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odmówił T. J. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji instalacji fotowoltaicznej (zespół paneli solarnych o wys. do 2,5m, mocy elektrycznej 782,2 kW) – zintegrowanej z siecią średniego napięcia (SN) kablem ziemnym w działce poprzez planowaną stację transformatorową na działce nr [...], obręb [...], w rejonie ul. Z. w G. z dojazdem poprzez działkę nr [...], obręb [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w sprawie nie jest spełniony warunek, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2012 r. poz. 647 ze zm.), w sąsiedztwie działki objętej wnioskiem, wyznaczonym zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), brak bowiem co najmniej jednej dostępnej z tej samej drogi publicznej działki zabudowanej w sposób, który by świadczył o tym, że przedmiotowa inwestycja stanowi kontynuację funkcji występującej w sąsiedztwie, a w konsekwencji, która by pozwalała wyznaczyć parametry dla nowej zabudowy o charakterze produkcyjnym w zakresie wytwarzania energii elektrycznej. Jednocześnie organ I instancji stanął na stanowisku, że instalacji fotowoltaicznej służącej wytwarzaniu energii elektrycznej nie można zakwalifikować jako urządzenia infrastruktury technicznej zwolnionego z wymogu ustanowionego w art. 61 ust. 1 pkt 1o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dodatkowo, ustosunkowując się do twierdzeń wnioskodawcy organ I instancji wskazał, że także w obszarze, o którego analizę wnosił inwestor, to jest w obszarze o granicach oddalonych o ok. 330 m od działki nr [...], nie znajduje się zabudowa, która pozwoliłaby ustalić warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla objętej wnioskiem inwestycji.

Od powyższej decyzji odwołalnie wniósł T. J. zarzucając, że organ zbyt wąsko wyznaczył obszar przyjęty do analizy, gdyż nie przyjął długości frontu działki 110m. Nie uwzględnił, że w odległości ok. 410 m od działki [...] znajduje się stacja transformatorowa dostępna zdaniem strony z te samej drogi publicznej, która mogłaby stanowić dobre sąsiedztwo dla inwestycji. Strona podniosła również, że inwestycja nie będzie uniemożliwiać rolniczego wykorzystania działki i wpłynie korzystnie na bezpieczeństwo sąsiednich ogrodów działkowych oraz przyczyni się do ograniczenia emisji C02. W ocenie odwołującej się strony istnieją także podstawy by inwestycję traktować w kategoriach urządzenia infrastruktury technicznej zwolnionego z wymogu ustanowionego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 21 lutego 2014 r., sygn. akt [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Analizując wymogi określone w przepisach art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ odwoławczy dokonał szczegółowej klasyfikacji planowanej inwestycji jako instalacji przemysłowej służącej wytwarzaniu energii elektrycznej. Organ stanął na stanowisku, że instalacji fotowoltaicznej (zespołu paneli solarnych wraz z kablami przyłączeniowymi i stacją transformatorową) nie można traktować w kategorii urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie jest to bowiem ani urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, ani część budowlana urządzenia technicznego, czy wolno stojące urządzenie techniczne, które służyłyby uzbrojeniu terenu w rozumieniu art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 2 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Inwestycja ta nie należy także do kategorii obiektów liniowych, czy linii kolejowych. Zakwalifikować ją natomiast należy jako wolnostojącą instalację przemysłową służącą wytwarzaniu energii elektrycznej, stanowiącą zespół budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623) w zw. z art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. 2012 poz. 1059), który nie jest objęty zwolnieniem z wymogu tzw. dobrego sąsiedztwa z mocy art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ wskazał, ze takie stanowisko uzasadniało analizę objętego wnioskiem przedsięwzięcia z punktu widzenia wszystkich wymogów sformułowanych przez art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dla ich oceny koniecznym było wyznaczenie tzw. obszaru analizowanego i przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.Kluczowe dla wyznaczenia obszaru analizy urbanistycznej było ustalenie szerokości "frontu działki" objętej wnioskiem. Zgodnie z § 2 pkt 5 przywołanego rozporządzenia "front działki" to część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W sprawie niniejszej jak wskazał sam wnioskodawca we wniosku z 16 stycznia 2013 r. wjazd na działkę [...] ma prowadzić z pasa technicznego trasy ul. S. (zjazd w km 0+792.38). Potwierdzają to załączone do wniosku oraz zgromadzone w toku postępowania mapy. Obsługa komunikacyjna objętej wnioskiem działki następuje od północnego-wschodu poprzez działkę nr [...] z działki drogowej oznaczonej aktualnie jako działka [...]. Granica działki [...] na tym odcinku ma długość 55m (oba odcinki granicy działki od strony pn-wsch.). Jako frontu działki nie można natomiast traktować tego odcinka jej granicy, który biegnie nie równolegle do drogi lecz niemal do niej prostopadle (45m odcinek granicy z działką [...] od strony północnej). W tej sytuacji w ocenie organu odwoławczego organ I instancji wyznaczając obszar analizowany słusznie przyjął, że front działki [...] zgodnie z przepisami ma 55m szerokości. W konsekwencji prawidłowo wyznaczono obszar analizowany o granicach oddalonych o 165m od granic działki [...]. Z wyników analizy urbanistycznej oraz z załączonych map nie wynika przy tym,aby w rejonie ul. Z. istniało jakieś większe założenie urbanistyczne, rozległy obszar, którego funkcje można ustalić jedynie analizując go w całości itp. Wręcz przeciwnie dokonana analiza wskazuje, że w rejonie tym dominują pola uprawne i grunty wykorzystywane jako ogródki działkowe wraz z niewielką zabudową towarzyszącą. Występują funkcje rolnicze: pola uprawne, zabudowa zagrodowa, ogrody działkowe. Infrastrukturę stanowią drogi i napowietrzne linie przesyłowe. Brak jest tu rozległego jednolitego układu urbanistycznego, gdzie zachowanie funkcji wymagałoby analizy bardzo oddalonych nieruchomości. Na północny-wschód rozciąga się obszar objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "R. B. – T. S." (uchwała RM G. z 28 września 2006 r., Dz. Urz. Woj. P. z 2007 r. Nr 3, poz. 93), o funkcjach określonych jako KD83 (komunikacja, karta terenu nr 7) oraz obszar objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego B. P. (Uchwała RM G. z 28 kwietnia 2005 r. Dz. Urz. Woj. P. z 2005 r. Nr 69, poz. 1310) o funkcjach określonych jako ZD (tereny ogrodów działkowych, karta terenu nr 37) oraz R 11 (tereny rolnicze, karta terenu nr 34). Brak zatem podstaw, aby rozszerzać obszar poddawany analizie, zwłaszcza, tak znacznie, jak chce tego wnioskodawca, tak by objąć nim obszar oddalony o ponad 400 m od granic działki [...].

Organ odwoławczy uznał, że obszar analizy, który stał się podstawą ustaleń organu I instancji został wyznaczony zgodnie z prawem, nie można mu zarzucić dowolności, czy też zlekceważenia merytorycznych przesłanek do rozszerzenie kręgu badanych nieruchomości. Jedynie na marginesie należy zauważyć, że organ I instancji ustosunkowując się do zarzutów zgłoszonych przez stronę w toku postępowania wyjaśnił, że zgromadzone materiały wskazują, że także obszar o granicach ustalonych w odległości 330 m od działki objętej wnioskiem wskazuje analogiczne cechy zagospodarowania, jak obszar przyjęty za podstawę decyzji. Argumentacje organu I instancji traktować w tej części przy tym należy jako próbę uzasadnienia braku podstaw do rozszerzania analizy, a niejako nową analizę cech terenu w inaczej określonym obszarze analizowanym. Podstawę formułowanych wniosków stanowić może bowiem tylko analiza dokonana przez uprawnionego urbanistę w obszarze o granicach oddalonych o 165 m od działki [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dostrzegło podstaw, by podważyć wnioski do jakich doszedł w niniejszej sprawie organ I instancji. Treść analizy urbanistycznej w powiązaniu ze zgromadzoną dokumentacją oraz poczyniona przez wnioskodawcę charakterystyką planowanej zabudowy działki nr [...] wskazują, że w jej sąsiedztwie rozumianym zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak jest dostępnej z tej samej drogi publicznej działki zabudowanej w sposób pozwalający określić wymagania dotyczące nowej zabudowy zwłaszcza w zakresie kontynuacji funkcji, a w konsekwencji także w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W analizowanym obszarze nie tylko brak działki zabudowanej instalacją przemysłową służącą produkcji energii eklektycznej, ale brak w ogóle zabudowy o funkcji przemysłowej - produkcyjnej. W analizowanym obszarze nie występuje funkcja przemysłowa bądź usługowa, występuje jedynie nieliczna zabudowa zagrodowa i związana z prowadzeniem ogrodów działkowych. Dominują tereny rolne.

Organ wskazał, że najbliższy obszar o funkcji zbliżonej zdaniem wnioskodawcy do planowanej na działce nr [...] instalacji fotowoltaicznej to stacja transformatorowa - tzw. Główny Punkt Zasilający 400/110 kV G. B., zlokalizowana m.in. na terenie działek nr [...] i [...]. Teren ten oddalony jest jednak od działki [...] o 410 m w linii prostej w kierunku pn.-wsch., dostępny jest z innej drogi publicznej (działka drogowa nr [...], [...], [...]) nie może stanowić zatem tzw. dobrego sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jedynie więc na marginesie można podnieść, że tzw. GPZ to instalacja związana z przesyłem, a nie produkcją energii elektrycznej.

W skardze na wskazaną decyzję T. J. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji zarzucając naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a także naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie zasady wszechstronnego rozpoznania sprawy i uwzględnienia całokształtu materiału dowodowego.

W obszernym uzasadnieniu skarżący opowiedział się przeciwko zakwalifikowaniu planowanej inwestycji jako instalacji przemysłowej służącej do wytwarzania energii elektrycznej twierdząc, że stanowi ona urządzenie infrastruktury technicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i tym samym winna być zwolniona z obowiązku spełnienia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy. Dokonując takiej kwalifikacji skarżący odwołał się do przepisów ustawy Prawo energetyczne, w tym art. 3 ust. 7 i 9, wywodząc z nich, że urządzenia infrastruktury technicznej to przewody lub urządzenia techniczne stosowane do wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania energii elektrycznej. Skarżący przywołał na poparcie swoich wywodów orzecznictwo sądowoadministracyjne potwierdzające, według skarżącego w sposób jednolity, stawiane przez niego tezy o kwalifikacji zarówno farm wiatrowych, jak i instalacji fotowoltaicznych, jako urządzeń infrastruktury technicznej.

Skarżący jednocześnie zwrócił jednak uwagę na błędy, jakie popełniły organy przy dokonywaniu analizy sposobu zagospodarowania terenów sąsiednich, a więc analizowaniu wymogu tzw. dobrego sąsiedztwa. Po pierwsze, według skarżącego organ niezasadnie ograniczył obszar analizowany do powierzchni minimalnej - a więc równej trzykrotności frontu działki objętej wnioskiem, przy czym dodatkowo, co zostanie wskazane dalej, niezasadnie ograniczył tę odległość wyłącznie do szerokości działki a nie długości załamanej granicy bezpośrednio przylegającego do drogi serwisowej. Stanowisko takie podzielił organ II instancji. Z przepisów przywołanego Rozporządzenia Ministra Infrastruktury wyraźnie wynika jednak, że jest to odległość minimalna, gdyż obszar analizowany wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Skarżący wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wyraźnie zarysowała się linia wykładni rozszerzającej wskazującej, że przepis ten określa jedynie minimalną wielkość obszaru analizowanego, dopuszczając tym samym ustalenie obszaru analizowanego o promieniu przekraczającym 150 m, co pozwala na ustalenie rozległości badanego terenu dla każdego przypadku oddzielnie.

Skarżący stwierdził, że ustalając obszar analizowany organ II instancji uznał, że za front działki należy przyjąć część działki "na którą wjazd ma prowadzić z pasa technicznego ul. S.". Jakkolwiek we wniosku droga ta została opisana jako "pas techniczny ul. S.", to ta droga serwisowa w żadnym przypadku nie zapewnia dojazdu do T.S. W przypadku działki wnioskodawcy zarówno w dacie składania wniosku, jak i obecnie jedyną drogą publiczną, z jakiej odbywa się zjazd, jest ulica T. P. Zjazd ten odbywa się właśnie poprzez 200 m odcinek drogi serwisowej w stosunku do T. S. Z ww. drogi serwisowej nie ma zjazdu na T. S., jest oddzielona od niej szerokim nasypem i rowem. Jest to utwardzona droga gruntowa, z której są zjazdy na poszczególne pola. Między zjazdem z ul. T. P. na drogę serwisową prowadzącą do działki skarżącego a zjazdem do GPZ nie ma żadnego skrzyżowania - jest jedynie wiadukt nad nowowybudowaną T. S. T. P. jest bowiem prostą asfaltową drogą, bez skrzyżowań, z jednym nowym wiaduktem nad T. S. Posiada liczne zjazdy na grunty wzdłuż niej leżące w tym do GPZ oraz drogi Serwisowe T. S. (na T. S. nie ma zjazdu). Ulica ta kończy się 720 metrów za Stacją GPZ przed główną bramą wjazdową do "A".

Skarżący wskazał, że pojęcie tzw. drogi serwisowej jest potocznie przyjętym określeniem dróg umożliwiających ruch lokalny. Taka kategoria drogi nie została wskazana w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 19 poz. 115 ze zm. ). Zgodnie z art. 1 ustawy o drogach publicznych drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg. Droga serwisowa pełni więc funkcję jezdni rozprowadzająco - zbierającej i dopóki nie zostanie zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych jest w istocie drogą wewnętrzną. Oznacza to, że zarówno do działki wnioskodawcy (dz. [...] - poprzez drogę serwisową) jak i do oddalonego o 410 m GPZ, nr dz. [...] na wys. działki [...] obręb [...] - poprzez zjazd - (właśnie w tym miejscu jest zbudowana portiernia i brama wjazdowa), dojazd znajduje się od drogi publicznej T. P. Jak wskazał natomiast organ II instancji, wjazd na ten teren odbywa się z innej drogi, niż na działkę wnioskodawcy (działka drogowa nr [...], [...] i [...]). Tymczasem wskazane przez organ II instancji, działki drogowe nr [...], [...] i [...] tylko okalają GPZ i służą jedynie innym użytkownikom do dotarcia do swoich gruntów i na pewno nie ma z nich zjazdu do GPZ.

Skarżący zarzucił, że organ powinien uwzględnić jako szerokość frontu działki szerokość 110m boku działki przylegającego do drogi serwisowej odchodzącej od T. P., a nie 55m. Organy rozpoznające sprawę niezasadnie bowiem ograniczyły tę odległość wyłącznie do szerokości działki a nie długości załamanej granicy bezpośrednio przylegającego do drogi serwisowej, która wynosi 110 m. Trzykrotność frontu działki, stanowiąca minimalną szerokość obszaru analizowanego powinna więc wynosić 330 m.

Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że w zastanym stanie zainwestowania obszaru analizowanego nie można mówić o kontynuacji funkcji przez projektowane zamierzenie. Ocena taka nawiązuje jednak do bardzo wąskiego rozumienia kontynuacji funkcji ograniczającego nową zabudowę tylko do obiektów tożsamych z już istniejącymi w danym terenie. Takie zaś stanowisko stoi w sprzeczności z jednolicie przyjmowanym w judykaturze szerokim rozumieniem kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. Jest to taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. W momencie wykazania sprzeczności przestaje być dopuszczalna.

Kolejnym naruszeniem zasad dokonania analizy kontynuacji funkcji, określonej w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym było przyjęcie dla planowanej inwestycji funkcji "produkcyjnej" (energii elektrycznej) i ustalenie, że takiej funkcji produkcyjnej w sąsiedztwie nie ma. Jak wskazywał wnioskodawca, w istocie przeznaczeniem i funkcją terenów przyległych jest zagospodarowanie pod tereny zielone z dopuszczeniem szeroko rozumianej funkcji z zakresu przetwarzania i zaopatrzenia w energię elektryczną. Skarżący wskazał, że w bardzo bliskim sąsiedztwie jego działki (przy obszarze analizowanym stanowiącym czterokrotność frontu działki wnioskodawcy) znajduje się rozległy teren przeznaczony i wykorzystywany na przetwarzanie parametrów prądu - z wysokiego na średnie napięcie (Stacja transformatorowa - Główny Punkt Zasilania - GPZ), o powierzchni około 8 hektarów i jest to funkcja znacznie bliższa przetwarzaniu energii słonecznej na energię elektryczną, niż wadliwie przyjęta funkcja "produkcyjna". Organ pominął również podnoszone przez wnioskodawcę okoliczności posadowienia w bliskim sąsiedztwie jego działki dwóch linii wysokiego napięcia 400 kV.

Według skarżącego, wnioskowana inwestycja pozostaje więc w całkowitej zgodzie z istniejącą w sąsiedztwie funkcją terenów. Ponieważ, co wskazano we wniosku, panele fotowoltaiczne posadowione będą w znacznej odległości od siebie, zachowana zostanie powierzchnia biologicznie czynna i specyfika zagospodarowania terenu.

Skarżący zarzucił, że organ II instancji niezasadnie przyjął, że stacja transformatorowa -Główny Punkt Zasilania - GPZ to instalacja o innym charakterze niż planowana przez wnioskodawcę - "związana z przesyłem a nie produkcją energii elektrycznej". Idąc tym tokiem rozumowania, kontynuacją funkcji dla elektrowni wiatrowych czy instalacji fotowoltaiki byłby tartak lub zakład produkcji zabawek a nie jednoznacznie podobny w funkcji GPZ. Takie rozumienie kontynuacji funkcji, zdaniem skarżącego pozostaje w sprzeczności z zasadą ładu przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1powołanej ustawy). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego.

Kontroli legalności w przedmiotowym postępowaniu poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 23 kwietnia 2011 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji instalacji fotowoltaicznej (zespół paneli solarnych o wys. do 2,5m, mocy elektrycznej 782,2 kW) – zintegrowanej z siecią średniego napięcia (SN) kablem ziemnym w działce poprzez planowaną stację transformatorową na działce nr [...], obręb [...], w rejonie ul. Z. w G.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. 2012, poz. 647 ze zm.), zwanej dalej ustawą, a w szczególności art. 59 i art. 61 ust. 1.

Przepis art. 59 ust. 1 ustawy stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Odpowiednio stosuje się przy tym art. 50 ust. 2, określający jakie roboty budowlane nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (warunków zabudowy).

Z kolei będący materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia przepis art. 61 ust. 1 ustawy przewiduje, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jak wynika z treści przytoczonego przepisu, dla pozytywnego wydania decyzji o warunkach zabudowy muszą być spełnione łącznie wszystkie wymienione w nim przesłanki. Należy podkreślić, że określona w punkcie 1 kontynuacja istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych wyraża wprowadzoną przez ustawodawcę zasadę "dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jak przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, celem jej jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 ustawy,rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Art. 61 ust. 3 ustawy wyłącza stosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 do inwestycji w stosunku do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej. Oznacza to, że realizacja inwestycji mających za przedmiot m.in. urządzenia infrastruktury technicznej nie jest uzależniona od spełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej.

Z tego względu istotne znacznie w przedmiotowej sprawie miało dokonanie oceny, czy planowana inwestycji planowanej objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy stanowi urządzenie infrastruktury technicznej.

Orzecznictwo w zakresie kwalifikacji urządzeń wytwarzających energię elektryczną, wiatrową czy słoneczną, w kontekście art. 61 ust. 3 ustawy nie jest jednolite.

Część judykatury opowiada się za stanowiskiem, prezentowanym również w skardze, według którego urządzenia wytwarzające energię ze źródeł odnawialnych energii stanowią urządzenia infrastruktury technicznej i przy ustalaniu warunków zabudowy dla nich nie jest wymagane spełnienie "zasady dobrego sąsiedztwa" określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.(tak wyroki: wyrok NSA z dnia 3 marca 2011 r., II OSK 2251/10; NSA z dnia 21 kwietnia 2010 r., II OSK 310/10; WSA w Olsztynie z dnia 12 lutego 2012 r., II SA/Ol 5/13; WSA w Poznaniu z dnia 6 maja 2009 r., II SA/Po 1003/08; WSA w Bydgoszczy z dnia 14 października 2009 r., II SA/Bd 533/09, WSA w Łodzi z dnia 30 listopada 2010 r., II SA/Łd 650/10; WSA w Białymstoku z dnia 10 grudnia 2013, II SA/Bk 636/13; wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012, II OSK 762/12, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl)

Według odmiennego poglądu, urządzenia służące wytwarzaniu energii elektrycznej nie mogą być zakwalifikowane do urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy. Zastosowana bowiem przez sądy wykładnia systemowa i funkcjonalna przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odwołująca się do definicji pojęć urządzenia techniczne i urządzenia infrastruktury technicznej określonych w ustawie Prawo budowlane, ustawie o gospodarce nieruchomościami i ustawie Prawo energetyczne, prowadzi do wniosku, że istotą urządzenia infrastruktury technicznej jest to, że nie może istnieć sama dla siebie, lecz powstaje zawsze dla obsługi określonych jednostek przestrzenno – gospodarczych. Urządzenie infrastruktury technicznej musi więc wiązać się z uzbrojeniem określonego terenu, pełnić funkcję "służebną" wobec innych obiektów zapewniając im dostęp m.in. do energii elektrycznej czy cieplnej, paliwa gazowego, wody, instalacji odprowadzającej ścieki.

Zgodnie z tym stanowiskiem urządzenie infrastruktury technicznej nie może służyć celowi produkcyjnemu, jakim jest wytwarzanie energii elektrycznej z zamiarem jej zbycia osobom trzecim, a więc działalność kwalifikowana jako przemysłowa. Infrastruktura techniczna wspiera działalność produkcyjną, służy rozwojowi produkcji lecz sama nie bierze bezpośredniego udziału w produkcji. Działalność produkcyjną prowadzą np. elektrownie wiatrowe, wodne i słoneczne. Natomiast infrastrukturą techniczną są urządzenia do przesyłania i dystrybucji energii. Nie są natomiast infrastrukturą techniczną urządzenia służące do jej wytworzenia. (tak w wyrokach: WSA w Rzeszowie z dnia 11 lutego 2010, II SA/Rz 225/09; WSA w Gdańsku z dnia 9 maja 2012 r., II SA/Gd 604/11; WSA w Krakowie z dnia 7 stycznia 2013 r., II SA/Kr 1588/12; WSA w Łodzi z dnia 15 lutego 2013 r. II SA/Łd 1109/12; WSA w Gliwicach z dnia 13 marca 2014 r., II SA/Gl 1563/13, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl)

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze oraz tożsame poglądy orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że inwestycji polegającej na instalacji zespołu paneli solarnych wraz z kablami przyłączeniowymi i stacją transformatorową nie można zaliczyć do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy. Zaskarżona decyzja zawiera w tym zakresie szczegółowe i wnikliwe uzasadnienie i Sąd podziela przytoczoną w nim argumentację.

Brak zdefiniowania pojęcia infrastruktury technicznej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzasadnia odwołanie się w tym zakresie do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy Prawo energetyczne.

Pojęcie urządzeń infrastruktury technicznej jest zdefiniowane w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2014 r., poz. 518, ze zm.), zwanej dalej u.g.n., zgodnie z którym do urządzeń infrastruktury technicznej zalicza się: budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Obiekty wymienione w art. 143 ust. 2 u.g.n. są przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 2 pkt 13 utożsamiane z uzbrojeniem terenu. Z całą pewnością instalacja fotowoltaiczna nie stanowi uzbrojenia terenu. Jej podstawowym zadaniem jest wytwarzanie energii elektrycznej i nie pełni ona funkcji służebnej względem innych urządzeń czy obiektów.

Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2006 r. Nr 89, poz. 625 ze zm.) w art. 3 definiuje i różnicuje pojęcia: procesy energetyczne - techniczne procesy w zakresie wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania paliw lub energii (pkt 7), urządzenia - urządzenia techniczne stosowane w procesach energetycznych (pkt 9) oraz instalacje - urządzenia z układami połączeń między nimi (pkt 10). Z przepisów owej ustawy wynika zatem, że urządzenia są częścią instalacji, a te z kolei mogą służyć różnym celom w procesach energetycznych - produkcyjnym, magazynowym, przesyłowym. Ustawa prawo energetyczne nie posługuje się pojęciem urządzenie infrastruktury technicznej.

Nie jest zatem uprawnione i uzasadnione traktowanie pojęcia urządzenia w rozumieniu ustawy prawo energetyczne i pojęcia urządzenie infrastruktury technicznej, w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako pojęć tożsamych. Istota pojęcia urządzenie infrastruktury technicznej w rozumieniu tej ustawy jest inna. Podstawową jej cechą jest to, że powstaje ona zawsze dla obsługi określonych jednostek przestrzenno - gospodarczych. Infrastruktura wspiera działalność produkcyjną, służy rozwojowi produkcji i konsumpcji, sama nie bierze jednak bezpośredniego udziału w produkcji.

Interpretacja pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej winna uwzględniać charakter normy art. 61 ust. 1 i 2 ustawy i przyczynę dokonania przewidzianego w art. 61 ust. 3 ustawy zwolnienia. Przepis ten przewiduje zwolnienie z obowiązku spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej. Zwolnienie to wynika z faktu, że spełnienie takich wymogów w przypadku linii kolejowych, dróg i urządzeń infrastruktury jest z punktu zachowania ładu przestrzennego zbędne i racjonalnie nieuzasadnione. Brak jest bowiem podstaw do uzależniania możliwości budowy linii kolejowych, dróg czy sieci infrastruktury – uzbrojenia terenu od tego czy w sąsiedztwie obiekty takie istnieją oraz od tego czy będą one posiadały dostęp do drogi publicznej.

Argumentów tych nie można natomiast zastosować w przypadku inwestycji jaką jest elektrownia. Tego typu obiekt winien spełniać wymogi zasady dobrego sąsiedztwa, jego powstanie może bowiem naruszyć zasady ładu przestrzennego na danym terenie i kolidować z sąsiadującą zabudową, inwestycja taka powinna również posiadać dostęp do drogi publicznej.

Zespół paneli fotowoltaicznych (solarnych) wraz z układami połączeń pomiędzy nimi stanowi instalację produkcyjną, w skład której wchodzą urządzenia techniczne przetwarzające energię słoneczną na energię elektryczną. Taka instalacja produkcyjna nie jest zwolniona z obowiązku spełnienia warunków, o których jest mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1i 2 ustawy.

Organy orzekające w sprawie, po prawidłowo dokonanej klasyfikacji przedsięwzięcia objętego wnioskiem przeszły do etapu oceny spełnia przesłanek umożliwiających ustalenie warunków zabudowy. W ocenie Sądu, zarzuty skargi dotyczące tego zakresu orzekania zasługują na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie organ nie przeanalizował bowiem w sposób prawidłowy podstaw ustalenia granic obszaru analizowanego, ograniczając go do obszaru minimalnego. Możliwość poszerzenia tego obszaru w sposób obejmujący Stację transformatorową - Główny Punkt Zasilania G. B. o powierzchni około 8 hektarów, winna, wbrew stanowisku organu, prowadzić o wniosku, że warunek kontynuacji funkcji jest w niniejszej sprawie zachowany.

Ustawa w art. 1 ust. 2 pkt 7 stanowi, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. prawo własności.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażono stanowisko, że orzekanie w sprawach o wydanie warunków zabudowy winno uwzględniać przysługujące właścicielowi i chronione konstytucyjnie prawo własności, w tym prawo do korzystania z nieruchomości, i jej zabudowy. Jeżeli zatem realizacja planowanego przez inwestora zamierzenia nie pozostaje w sprzeczność z ładem przestrzennym na dany terenie i nie naruszy istotnych z punktu widzenia zachowania tego ładu wartości, brak jest podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dbałość o ład przestrzenny nie powinna być realizowana przez restrykcyjne rozumienie przepisów prowadzące do odmowy ustalenia warunków zabudowy i wstrzymania wszelkich procesów inwestycyjnych, uniemożliwiając realizację zagwarantowanego konstytucyjnie prawa własności, w tym - stanowiącego element treści tego prawa - określonego w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy prawa do zagospodarowania terenu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 lipca 2007 r., II OSK 997/06, Lex nr 355295, z dnia 26 stycznia 2007 r., II OSK 239/06, Lex nr 320109).

Powyższe założenia mają wpływ zarówno na ocenę przesłanki kontynuacji funkcji, jak i ocenę wyznaczenia zakresu obszaru analizowanego.

Brak jest podstaw, aby funkcję terenu i zabudowy interpretować zawężająco, jako możliwość powstawania obiektów tylko tego samego rodzaju i tej samej funkcji, co już istniejące. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i niewchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Kontynuacja funkcji nie oznacza zatem nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy. (zob. wyroki WSA w Łodzi z dnia 3 marca 2011 r., II SA/Łd 1371/10, LEX nr 994162; WSA w Warszawie z dnia 24 października 2013 r., VIII SA/Wa 634/13; WSA w Gdańsku z dnia 29 maja 2013 r., II SA/Gd 247/13, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl) W zakresie bowiem kontynuacji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie "kontynuacji" należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 58/07, LEX nr 465665)

W tej sytuacji stwierdzić należało, że zawarte w zaskarżonej decyzji stanowisko, że stacja transformatorowa GPZ nie może stanowić obiektu świadczącego o kontynuacji funkcji nie jest uzasadniony. Sąd podziela w tym zakresie argumentację zawartą w skardze. Charakter obu inwestycji świadczy o niesprzeczności ich funkcji, związanych z procesem produkcji bądź dystrybucji energii elektrycznej. Także znaczny obszar jaki obejmuje stacja transformatorowa (8 ha) i jego porównanie z obszarem planowanej inwestycji (ok.1,7 ha) świadczy o niesprzeczności funkcji i sposobu zagospodarowania terenu z istniejącą stacją transformatorową, lecz jej zbieżnym i uzupełniającym charakterze. Podkreślić należy, że skarżący wskazywał, że teren stacji transformatorowej GPZ jest dostępny z tej samej drogi publicznej, co planowana inwestycja, przy czym kwestia dostępu do drogi publicznej planowanej inwestycji winna być przez organ dodatkowo wyjaśniona w toku ponownego rozpatrywania sprawy, o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia.

Dokonując analizy, zdaniem Sądu, należało uwzględnić specyfikę planowanego przedsięwzięcia, które nie polega na realizacji budynków lecz urządzeń produkcyjnych. Przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem, winny być w tej sytuacji stosowane z uwzględnieniem takiego charakteru inwestycji.

Zgodnie z § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1).

Wyznaczanie obszaru analizowanego celem przeprowadzenia analizy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy winno uwzględniać zasadę "dobrego sąsiedztwa" w aspekcie zasady zachowania "ładu przestrzennego".

W judykaturze oraz doktrynie utrwalony jest już pogląd, że pojęcie "działki sąsiedniej", o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy powinno być interpretowane funkcjonalnie i należy go odnosić do wszystkich nieruchomości znajdujących się obszarze analizowanym, a nie tylko do nieruchomości bezpośrednio graniczących z działką inwestora (tak: Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2005, str. 494-495; m. in. wyroki NSA z dnia 14 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 617/07; z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Literalne brzmienie przepisu nakazywałoby wokół działki inwestowanej (a zatem po okręgu) wyznaczyć obszar w odległości minimalnej oznaczonej jako "trzykrotna odległość frontu działki objętej wnioskiem" (minimalna odległość – 50 m). Przepis ten należy wykładać w sposób uwzględniający, że ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając przy tym, iż ma on obejmować teren wokół działki oraz ustalając granice obszaru minimalnego.

W orzecznictwie przyjmuje się, że nie jest wykluczone ustalenie obszaru analizowanego w rozmiarach większych niż minimalne określone w rozporządzeniu, jednakże z zastrzeżeniem, że nie może to naruszać wymogu zachowania ładu przestrzennego na danym obszarze. Brak jest przeszkód do wyznaczenia obszaru analizowanego w promieniu większym niż trzykrotność frontu działki, jeśli jest to uzasadnione specyfiką zagospodarowania przestrzennego danego obszaru. Nie można przy tym wykluczyć nawet znacznego powiększenia obszaru analizowanego, jeżeli jego zasadność wynika z okoliczności sprawy.

Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 11 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 64/12 nie można w sposób formalistyczny ograniczać sposobu wyznaczenia granic obszaru analizowanego i przyjmować za prawidłowy wyłącznie taki, który uwzględnia minimalne odległości, gdyż racjonalność urbanistyczna może wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego celem wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie. (wyrok dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl)

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie istniały podstawy do powiększenia granic obszaru analizowanego, ponad wyznaczony w sprawie obszar minimalny.

Przemawiał za tym charakter zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiadującego z terenem planowanej inwestycji. Otóż przeznaczona pod inwestycję działka nr [...] otoczona jest terenami przeznaczonymi pod uprawy rolne (R), ogrody działkowe (OD) oraz zabudowę zagrodową (RM). Ze względu na okoliczność, że w sąsiedztwie wskazanej działki zabudowa nie jest zabudową zwartą, a ma charakter rozproszony celowym i zasadnym było powiększenie obszaru analizowanego zgodnie z postulatami skarżącego. Jeżeli takie wyznaczenie obszaru analizowanego będzie pozostawało w zgodzie z postulatami zachowania ładu przestrzennego i nie naruszy walorów przestrzeni w tym zakresie, poszerzenie obszaru analizowanego umożliwi uwzględnienie przysługującego skarżącemu prawa własności i woli wykorzystania jej pod zabudowę określonego rodzaju.

Przy wyznaczaniu zakresu obszaru analizowanego w przedmiotowej sprawie należało uwzględnić charakter inwestycji oraz kształt działki przeznaczonej pod inwestycję. Inwestycja nie polega na realizacji budynku. W istocie przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia stanowiący, iż granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, został skonstruowany na potrzeby zabudowy budynkowej. Widok działki od frontu w takim przypadku ma istotne znaczenie dla zachowania ładu przestrzennego. Brak jest natomiast podstaw do przypisania takiego znaczenia temu parametrowi w przypadku inwestycji polegającej na zainstalowaniu paneli słonecznych. Widok działki od frontu jak i z boku, nie wykazuje w takim przypadku istotnych różnic w aspekcie zachowania ładu przestrzennego. Działka skarżącego o powierzchni 1.7135 ha ma kształt podłużny, szerokość tej działki wynosi w granicach od 60 do 80 metrów, a długość od 210 do 240 m. Uwzględnieniu tej wielkości w kontekście badania możliwości inwestycyjnych służyłoby poszerzenie obszaru analizowanego ponad trzykrotność szerokości frontu działki. Wówczas analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie wskazanym w art. 61 ust. 1 ustawy odzwierciedlałaby rzeczywiste możliwości inwestycyjne, które wpisywałyby się w ład przestrzennym na tym terenie.

Skarżący zarzucał, że organicznie wielkości obszaru analizowanego nastąpiło wskutek błędnego przyjęcia przez organy wyjściowej wartości w postaci szerokości frontu działki - 55 m, zamiast 110 m. Przepis § 2 pkt 5 rozporządzenia definiuje front działki jako część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Szerokość frontu działki należy liczyć jako cały odcinek części działki przylegającej do drogi. Jeżeli kształt działki jest nieregularny, uwzględnić należy, co do zasady, całą długość odcinka działki przylegającej do drogi.

Inwestor wskazywał, że "wjazd na działkę ma prowadzić z pasa technicznego ul. S.". Z wyjaśnień skarżącego potwierdzonych dokumentacją zgromadzoną w sprawie wynika, że pas techniczny T. S. potocznie nazywany jest drogą serwisową, do której nie ma dostępu z tej T. Droga serwisowa, z której miałby odbywać się zaplanowany wjazd na działkę nr [...], łączy się z drogą publiczną – T. P. Wynika z tego, że frontem działki powinien być teren przyległy do działki stanowiącej drogę wewnętrzną – drogę serwisową T. S. W konsekwencji, przy pomiarze szerokości frontu działki nr [...] należałoby uwzględnić cały jej fragment graniczący z drogą serwisową biorąc pod uwagę specyficzny kształt frontu, który nie jest linią prostą tylko zakrzywioną od strony drogi serwisowej i wynosi 110 m. Przyjęcie szerokości frontu działki nr [...] - 110 m zwiększyłoby minimalny promień obszaru analizowanego do 330 m.

W sprawie budzi jednak wątpliwości, czy działka przeznaczona pod inwestycję posiada w ogóle dostęp do drogi publicznej. Z mapy dołączonej do analizy wynika bowiem, że od działki drogowej dzieli ją działka nr [...], nadto droga zapewniająca dostęp do drogi publicznej określona została jako droga serwisowa.

Skarżący wskazywał, że nieruchomość ma dostęp do drogi publicznej – T. P. poprzez działkę zwaną potocznie "drogą serwisową", która jest drogą techniczną obsługującą T. S. Dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy oznacza bezpośredni dostęp do drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną albo przez ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy dostęp do drogi publicznej jest jednym z podstawowych warunków, którego spełnienie umożliwia ustalenie warunków zabudowy dla danej działki. Przy rozstrzyganiu kwestii dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy warunek ten uznaje się za spełniony także w przypadku dostępu do tej drogi przez drogę wewnętrzną, w tym również drogę gminną. W orzecznictwie przyjęto, że w przypadku drogi wewnętrznej mającej charakter powszechnie dostępnej dla wszystkich ulicy (w szczególności wewnętrznej drogi gminnej)dostęp taki jest zapewniony. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1718/09, Lex nr 787124, przyjął, iż brak jest podstaw do tego, żeby twierdzić, że nowe zamierzenie inwestycyjne, korzystające z dostępu do drogi publicznej przez ulicę wewnętrzną, wymaga ustanowienia odpowiedniej służebności. W przypadku jednak, gdy ta powszechna dostępność nie jest oczywista, możliwość korzystania z pośredniego dostępu do drogi publicznej powinna być prawnie uregulowana, czy to w formie ustanowienia służebności, czy w formie umowy z zarządcą drogi, względnie oświadczenia zarządcy drogi wewnętrznej o możliwości korzystania z niej (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 9/10, Lex nr 953094, wyrok NSA z dnia 13 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1625/09, Lex nr 746693, wyrok NSA z dnia 17 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 184/08, Lex nr 513842).

W przedmiotowej sprawie organy nie ustaliły warunków faktycznych i prawnych korzystania przez inwestora z drogi wewnętrznej zwanej serwisową, przez którą działka nr [...] ma dostęp do drogi publicznej. W tej sytuacji kwestia ta winna zostać poddana analizie przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Reasumując, Sad stwierdził, że w niniejszej sprawie uzasadnionym byłoby uwzględnienie sąsiedztwa oddalonej od frontu działki nr [...] o 410 m w linii prostej stacji transformatorowej – Głównego Punktu Zasilania (GPZ) i powiększenie ponad ustawowe minimum promienia obszaru analizowanego, pod warunkiem spełnienia przesłanki dostępności działki inwestora do drogi publicznej. Poszerzenie obszaru analizowanego nie miałoby w tym przypadku charakteru wymuszonego interesem inwestora, lecz wiązałoby się z charakterem inwestycji, wielkością nieruchomości planowanej pod zabudowę i sposobem zagospodarowania sąsiedniego terenu oraz brakiem podstaw do uznania, że poszerzenie obszaru analizowanego może doprowadzić do naruszenia ładu przestrzennego na tym obszarze.

Z tych powodów Sąd stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w związku z § 2 pkt 5 i § 3 rozporządzenia oraz naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego w zakresie dostępu nieruchomości do drogi, które uzasadniało uchylenie decyzji organów obu instancji.

Mając na względzie powyższe okoliczności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji, uwzględniając ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu, winny od początku rozpoznać wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Organy powinny ponownie określić obszar analizowany i dokonać analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i ocenić spełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy.

Na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 2 ust. 1 i 2 w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U.z2013 r., poz.490) Sąd zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego T. J. kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą składa się wpis sądowy oraz i koszty zastępstwa prawnego- wynagrodzenia pełnomocnika i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.