Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 967/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 22, art. 17 ust. 1 pkt 1, art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 6 ust. 2a i 2b
journal: Dz.U. 2009 nr 205 poz 1585
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.
article: art. 5, art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 50 poz 291
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2013 r. Nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta D. z dnia [...] 2013 r. nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

W dniu [...] 2013 r. Burmistrz Miasta D. wydał decyzję nr [...], którą odmówił przyznania M.G. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem N. G., za okres od [...] 2013 r. do [...]2014 r.

W uzasadnieniu decyzji organ w pierwszej kolejności przytoczył brzmienie art. 17 oraz art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, a następnie wskazał, iż w toku postępowania ustalono, iż decyzją Burmistrza Miasta D. z dnia [...] 2012r. nr [...] przyznano M. G., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem N. G., w kwocie 520,00zł, na okres od 11 października 2012 r. do 30 września 2014 r., która zgodnie z art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r, o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw ( Dz.U.z 2012 r. poz. 1548 ) wygasła z dniem 1 lipca 2013r. Dalej organ wskazał, iż córka strony posiada orzeczenie o niepełnosprawności z dnia 20 września 2012r., z którego jednoznacznie wynika, że dziecko wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. M. G. nie pracuje zawodowo, nie jest właścicielką gospodarstwa rolnego, jednakże jako małżonka rolnika podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu jako rolnik. Burmistrz Miasta D. wyjaśnił, iż w ewidencji Urzędu Miejskiego w D. mąż M. G. figuruje jako właściciel gospodarstwa rolnego o powierzchni 13,13 ha użytków rolnych + 0,53 ha nieużytki, z tego 9,7215 ha przeliczeniowe natomiast z oświadczenia z dnia 5 czerwca 2013 r. wynika, że M. G. rezygnuje z pracy w gospodarstwie rolnym, ponieważ opiekuje się córką N. G., jednakże podlega ubezpieczeniu rolników w KRUS z uwagi na obowiązek ustawowy.

W dalszej kolejności organ I instancji wyjaśnił, iż główną przesłanką przyznania świadczenia z art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. jest brak podjęcia lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ze względu na konieczność sprawowania opieki. Świadczenie pielęgnacyjne ma stanowić dla sprawującego opiekę rekompensatę za rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Wnioskodawca ma być osobą faktycznie bezrobotną i sprawującą opiekę nad niepełnosprawnym wymagającym opieki. Z kolei zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, społecznemu ubezpieczeniu podlega obowiązkowo: rolnik, zamieszkujący i prowadzący na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, osobiście i na własny rachunek działalność rolniczą w pozostającym w jego posiadaniu gospodarstwie rolnym o powierzchni powyżej 1 ha przeliczeniowego użytków rolnych lub dział specjalny produkcji rolnej, w tym również w ramach grupy producentów rolnych, a także małżonek rolnika oraz domownik stale pracujący w tym gospodarstwie, jeżeli rolnik ten, jego małżonek, domownik, nie podlega innemu ubezpieczeniu społecznemu, nie ma ustalonego prawa do emerytury lub renty, albo nie ma ustalonego prawa do świadczeń z ubezpieczeń społecznych.

Dalej organ wskazał, iż Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uchwale z dnia 11 grudnia 2012r. (sygn. akt I OPS 5/12) stwierdził, iż prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt. 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003r, o świadczeniach rodzinnych.

W ocenie organu w niniejszym postępowaniu administracyjnym istotnym jest bowiem fakt, wynikający bezspornie z akt sprawy, że M. G. nie pracuje zawodowo, nie jest właścicielką gospodarstwa rolnego, jednakże jako małżonka rolnika podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu jako rolnik. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.) za osobę bezrobotną nie uznaje się posiadacza nieruchomości rolnej o powierzchni użytków rolnych przekraczającej 2 ha przeliczeniowe lub podlegającej ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z tytułu stałej pracy jako współmałżonek lub domownik w gospodarstwie rolnym o powierzchni użytków rolnych przekraczającej 2 ha przeliczeniowe. Organ powołał się przy tym na prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 19 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 521/11).

Reasumując Burmistrz Miasta D. stwierdził, iż M. G. spełnia przesłankę art. 17 ust. Ib pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż niepełnosprawność dziecka datuje się przed 18 rokiem życia. Niemniej zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego I OPS 5/12 z dnia 11 grudnia 2012r. fakt prowadzenia gospodarstwa rolnego, a zarazem podleganie ubezpieczeniu społecznemu i zdrowotnemu rolników jest negatywną przesłanką do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. M. G. jako małżonka rolnika podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu jako rolnik. Wobec powyższego organ I instancji po wnikliwym rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy stwierdził, że Strona nie spełnia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. G. podnosząc, iż jej chora córka wymaga całodobowej opieki, którą ona sprawuje. Wskazała także, iż podlega ustawowemu ubezpieczeniu rolników jako żona rolnika – jej mąż prowadzi gospodarstwo rolne.

Decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej: "Kolegium") utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, iż odmowa przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad dzieckiem jest zasadna. Organ I instancji słusznie powołał się na uchwałę Naczelnego Sadu Adminstracyjnego z dnia 11 grudnia 2012r. sygn. akt I OPS 5/12. W uzasadnieniu uchwały NSA stwierdził, iż pojęcie prowadzenie gospodarstwa rolnego mieści w sobie cały zespół czynności. Słowo "prowadzenie" w języku polskim oznacza bowiem sprawowanie nad czymś nadzoru, zarządzanie, kierowanie czymś, zajmowanie się czymś, utrudnienie się czymś, realizowanie jakiegoś celu. Prowadzenie gospodarstwa rolnego może polegać zatem tylko na zarządzaniu nim. Dopiero występowanie całkowitej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym, czyli niemożność wykonywania pracy fizycznej w gospodarstwie i brak możliwości zarządzania nim, z reguły stanowi obiektywną przeszkodę w prowadzeniu gospodarstwa, a tym samym osiągania z niego dochodu. W uzasadnieniu uchwały II UZP 5/04 Sąd Najwyższy utożsamił utratę zdolności do pracy w gospodarstwie rolnym z utratą możliwości jego prowadzenia. NSA stwierdził ponadto, że rolnicy prowadzący gospodarstwo rolne nie mogą w równej mierze zrezygnować z zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej, co osoby wykonujące, określone w art. 3 pkt 22 ustaw o świadczeniach rodzinnych, formy aktywności zawodowej. Są bowiem w innej sytuacji ekonomicznej i socjalnej, aniżeli osoby świadczące pracę na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonujące pracę lub świadczące usługi na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych, a także prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą, zwłaszcza gdy się bierze pod uwagę sposób i warunki uzyskiwania środków utrzymania. W wypadku osób rezygnujących z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej świadczenie pielęgnacyjne ma zrekompensować utratę szans zarobkowych na skutek poświęcenia czasu wyłącznie na opiekę nad bliską osobą niepełnosprawną.

Kolegium zauważyło iż odwołująca, która jest matką dziecka niepełnosprawnego nie jest właścicielką gospodarstwa rolnego, jednakże jako małżonka rolnika podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu jako rolnik. W świetle przytoczonej wyżej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowi to negatywną przesłankę przyznania Stronie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad dzieckiem niepełnosprawnym w stopniu znacznym, ponieważ jak to wynika z uzasadnienia uchwały NSA w wypadku osób rezygnujących z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej świadczenie pielęgnacyjne ma -zrekompensować utratę szans zarobkowych. Natomiast fakt prowadzenia gospodarstwa rolnego wiąże się także z uzyskiwaniem z niego dochodów, tym samym nie rezygnując z użytkowania gospodarstwa jego posiadacz nie rezygnuje z uzyskania szans zarobkowych z tytułu dochodów z produkcji rolnej. Ustawowa przesłanka rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej stanowi nie tylko warunek umożliwiający sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym członkiem najbliższej rodziny, lecz również wymóg nieuzyskiwania z tego tytułu określonych dochodów, które rekompensatę finansową ma stanowić właśnie świadczenie pielęgnacyjne.

Skargę na powyższa decyzję wywiodła M. G. zarzucając:

1) rażące naruszenie przepisu art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych z dnia 28 listopada 2003 r. poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że posiadanie gospodarstwa rolnego przez męża Skarżącej przesądza o istnieniu źródła dochodu skarżącej, o którym mowa w ustawie o świadczeniach rodzinnych gdy tymczasem żaden przepis ustawy o świadczeniach rodzinnych nie obejmuje gospodarstw rolnych jako źródła dochodu osoby sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem, w szczególności wyczerpująco i jednoznacznie zdefiniowane w art. 3 pkt 22 cyt. ustawy "zatrudnienie lub inna praca zarobkowa" nie obejmuje samego faktu posiadania, prowadzenia, czy możliwości prowadzenia gospodarstwa rolnego przez osobę ubiegającą się o świadczenia rodzinne, w tym świadczenie pielęgnacyjne.

2) rażące naruszenie przepisu art. 3 pkt 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że Skarżąca prowadzi, bądź ma możliwość prowadzenia gospodarstwa rolnego, którego właścicielem jest mąż skarżącej, a tym samym uzyskuje, bądź ma możliwość uzyskiwania dochodu z tytułu prowadzenia gospodarstwa rolnego w myśl przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych gdy tymczasem skarżąca nie prowadzi, ani nie ma możliwości prowadzenia gospodarstwa rolnego z uwagi na konieczność sprawowania stałej i bezpośredniej opieki nad małoletnią niepełnosprawną córką N. G., co więcej skarżąca - w świetle powołanego przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych - nie posiada żadnego źródła dochodu enumeratywnie wymienionego w przepisie art. 3 pkt 24 cyt. ustawy, i to nawet pomimo prowadzenia gospodarstwa rolnego przez męża skarżącej, stąd nawet możliwość (i tak wykluczona w omawianym stanie faktycznym) prowadzenia gospodarstwa rolnego przez skarżącą nie uzasadnia odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na nieosiąganie przez skarżącą dochodu ściśle zdefiniowanego w art. 3 pkt 24 cyt. ustawy.

3) rażące naruszenie przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie skutkujące założeniem, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest zrekompensowanie utraty szans zarobkowania przez osobę ubiegającą się o świadczenie pielęgnacyjne gdy tymczasem świadczenie pielęgnacyjne nie ma na celu rekompensowania utraty szans zarobkowania przez osobę sprawującą stałą i bezpośrednią opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem, albowiem jedynym celem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest zapewnienie prawidłowego funkcjonowania w społeczeństwie dziecka niepełnosprawnego poprzez m. in. udzielenie świadczenia pieniężnego na pokrycie kosztów opieki zorganizowanej "we własnym zakresie" przez osobę sprawującą stałą i bezpośrednią opiekę nad dzieckiem niepełnosprawnym niezdolnym do samodzielnej egzystencji, tj. zapewnienie środków na szeroko rozumianą rehabilitację niepełnosprawnego dziecka i sprawowaną w związku z tym opieką.

4) rażące naruszenie przepisu art. 17 ust, 1 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że:

a) skarżąca - sprawująca stałą i bezpośrednia opiekę nad małoletnią niepełnosprawną córką N. G. - podejmuje bądź kontynuuje zatrudnienie iub inną pracę zarobkową z uwagi wyłącznie na to, że jest żoną rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne gdy tymczasem Skarżąca nie wykonuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej zdefiniowanej w przepisie art. 3 pkt 22 cyt. ustawy i niezależnie od wielkości gospodarstwa rolnego prowadzonego przez męża skarżącej ma - w myśl przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych - prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, albowiem spełnia warunek zawarty w przepisie art. 17 ust. 1 cyt. ustawy;

b) posiadanie gospodarstwa rolnego stanowi przeszkodę w uzyskaniu świadczenia pielęgnacyjnego gdy tymczasem okoliczność pozostawiania skarżącej we wspólnym gospodarstwie domowym z mężem będącym rolnikiem prowadzącym gospodarstwo rolne nie oznacza podjęcia bądź kontynuowaniem zatrudnienia, czy innej pracy zarobkowej i w świetle obowiązujących przepisów prawa nie stanowi żadnej przeszkody w uzyskaniu świadczenia pielęgnacyjnego.

5. rażące naruszenie przepisu art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych z dnia 28 listopada 2003 r. (Dz.U.2006.139.992 j. t.) poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że w analizowanej sprawie zostały spełnione ustawowe negatywne przesłanki skutkujące odmową przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz małoletniej niepełnosprawnej córki N. G., które to negatywne przesłanki mają polegać na:

a) fakcie uzyskiwania dochodu z tytułu prowadzenia gospodarstwa rolnego przez męża skarżącej

b) fakcie obowiązkowego ubezpieczenia skarżącej w KRUS jako domownika rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne gdy tymczasem wskazane w pkt a) i b) okoliczności nie stanowią ustawowych negatywnych przesłanek skutkujących wydaniem zaskarżonej decyzji, bo nie zostały wymienione przez ustawodawcę w żadnym przepisie regulujących omawianą materię - a tym samym nie mają żadnego znaczenia dla rozpatrzenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej i bezpośredniej opieki nad osobą niepełnosprawną - małoletnią N. G..

6. błędną ocenę materiału dowodowego zebranego w sprawie polegającą na nierzetelnej analizie stanu faktycznego sprawy wynikającej z:

a) nieuzasadnionego przyjęcia, że skarżąca podejmuje bądź kontynuuje zatrudnienie lub inną pracę zarobkową w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych gdy tymczasem skarżąca nie podejmuje nigdzie zatrudnienia, ani nie kontynuuje innej pracy zarobkowej w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych;

b) nieuzasadnionego przyjęcia, że okoliczność obowiązkowego, bo wynikającego z mocy ustawy i narzuconego ustawą, ubezpieczenia skarżącej w KRUS ma jakiekolwiek znaczenie dla wydania decyzji w analizowanej sprawie, w szczególności w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych gdy tymczasem okoliczność czy to obowiązkowego, czy też nawet dobrowolnego ubezpieczenia w KRUS osoby sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem nie stanowi ustawowej przesłanki warunkującej przyznanie bądź odmowę przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez opiekuna sprawującego stałą i bezpośrednią opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem;

c) nieuzasadnionego przyjęcia, że wysokość - jakkolwiek nawet nieokreślona w zaskarżonej decyzji organu II instancji, czy też organu I instancji - dochodu osiąganego przez męża skarżącej z tytułu prowadzenia gospodarstwa rolnego ma jakiekolwiek znaczenie dla rozstrzygnięcia analizowanej sprawy, w szczególności w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych gdy tymczasem dochodowość rodziny, w której wychowuje się niepełnosprawne małoletnie dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności nie stanowi ustawowej przesłanki warunkującej przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez opiekuna sprawującego stałą i bezpośrednią opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem.

7. rażące naruszenie zasady legalizmu wyrażonej w przepisie art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z brakiem poszanowania przez organy administracji publicznej obowiązku działania na podstawie przepisów prawa, tj. w analizowanej sprawie na podstawie przytoczonych wyżej bezwzględnie obowiązujących przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych gdy tymczasem zaskarżona decyzja została wydana w oparciu wyłącznie o rozstrzygnięcie Sądu Administracyjnego wydane przecież w innej indywidualnej sprawie i tylko w tamtej sprawie wiążącym. Rażące naruszenie przepisu art. 87 ust. 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na przyjęciu, że źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczpospolitej Polskiej jest indywidualne rozstrzygnięcie Sądu Administracyjnego gdy tymczasem źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczpospolitej Polskiej są wyłącznie: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji, w oparciu o kryterium legalności w rozumieniu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), Sąd uznał skargę za uzasadnioną. Stosownie do treści powołanego przepisu kontrola sądowa sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Oznacza to, iż sąd administracyjny dokonuje w jej ramach oceny prawidłowości zastosowania przez organy przepisów prawa procesowego w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego oraz bada, czy organy dokonały właściwej subsumcji, a także, czy prawidłowo zinterpretowały zostały zastosowane przepisy prawa materialnego.

Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej zwanej: p.p.s.a.) podstawą do uchylenia kontrolowanej decyzji w całości lub części stanowi stwierdzenie przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) bądź innego naruszenia przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Dodać należy, iż zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta D. stanowiły przepisy ustawy z 28 listopada 2003r.o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139 poz. 992 z późn. zm.- dalej: u.ś.r.). Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje m.in. matce albo ojcu, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Ustawodawca precyzuje przy tym w art. 3 pkt 22 cytowanej ustawy, że przez zatrudnienie lub inną pracę zarobkową należy rozumieć wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkowstwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej.

Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organy stwierdziły, iż M. G. jako żona rolnika podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu rolników, co stanowi negatywną przesłanek przyznania jej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną córkę. Organy powołały się przy tym na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r. o sygn. akt I OPS 5/12, który stwierdził, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych.

W szczególności zauważyć należy, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w swojej decyzji z dnia 17 lipca 2013 r. nie przedstawiło własnej wykładni przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia. Organ ten ograniczył się wyłącznie do przytoczenia treści art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych – w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2013 r. oraz odwołał się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12 i zacytowania obszernych jej fragmentów.

Powyższe w ocenie Sądu oznacza, iż decyzja organu odwoławczego wydana została z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie prawne decyzji powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przytoczenie przepisów prawa polega na podaniu treści tych przepisów, zaś wyjaśnienie podstawy prawnej - na przedstawieniu przyjętej przez organ wykładni przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w decyzji. W ocenie Sądu wyjaśnienia podstawy prawnej przez organ nie może skutecznie zastąpić samo odwołanie się do orzeczenia sądu administracyjnego zapadłego w innej sprawie.

Co istotne uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowią źródła prawa i nie wiążą bezpośrednio organów administracji orzekających w podobnych sprawach, a to oznacza, że organy administracji nie mogą uzasadniać swojego rozstrzygnięcia jedynie poprzez wskazanie, iż jest ono zgodne z określoną uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego, lecz muszą każdorazowo dokonywać samodzielnej wykładni obowiązujących przepisów. Organy mogą posiłkować się dorobkiem orzeczniczym sądów administracyjnych, jednakże nie poprzez proste ich przywołanie bądź zacytowanie, a jedynie poprzez samodzielne zastosowanie przyjętych w nich metod wykładni. Orzecznictwo sądów administracyjnych, a w tym uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego może wpływać na orzecznictwo organów administracji jedynie siłą zawartych w nich argumentów.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie dokonał oceny czy poglądy wyrażane w orzecznictwie sądowym zachowują aktualność ze względu na zmiany stanu prawnego oraz czy, a jeśli tak to w jakim zakresie znajdą zastosowanie w stanie faktycznym konkretnej sprawy.

Zdaniem Sądu uchybienie to mogło mieć przy tym istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem organ administracji nie rozważył czy i jaki wpływ na aktualność poglądu prawnego wyrażonego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12 mogły mieć zmiany stanu prawnego zaistniałe po dniu jej podjęcia, w tym w szczególności wprowadzone przepisami ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie nie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. Nr 1548), które weszły w życie z dniem 1 stycznia 2013 r. Nie bez znaczenia pozostaje przy tym, iż przedmiotowa uchwałą wydana została w ramach postępowania ze skargi na decyzję ostateczną z lipca 2011 r. i co za tym idzie odnosi się do stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

W tym miejscu zauważyć należy, iż ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. wprowadzone zostały do ustawy o świadczeniach rodzinnych bardzo istotne zmiany, powodujące między innymi wyodrębnienie z kręgu osób, którym do 31 grudnia 2012 r. przysługiwało uprawnienie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego osób, które w dalszym ciągu uprawnione są do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego oraz osób, które po 1 stycznia 2013 r. ubiegać się mogą o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Główną przesłanką rozgraniczającą te dwa rodzaje świadczeń rodzinnych, jest data powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje bowiem, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Powyższe oznacza, iż w przypadku gdy niepełnosprawność powstała później osobom, które rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, przysługiwać może wyłącznie specjalny zasiłek opiekuńczy.

Wprowadzając w miejsce świadczenia pielęgnacyjnego (istniejącego do 31 grudnia 2012 r.) dwie różne instytucje ustawodawca, nie tylko odmiennie je nazwał i zróżnicował ich wysokość, lecz nadto w różny sposób określił w art. 16a i art. 17 znowelizowanej ustawy, kryteria ich przyznawania i przesłanki negatywne skutkujące niemożnością ich uzyskania.

Na gruncie niniejszej sprawy szczególnego znaczenia nabierają następujące różnice pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym, a specjalnym zasiłkiem opiekuńczym.

Zauważyć należy, iż zgodnie z art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. b ustawy specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę podlega obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z innych tytułów.

Wyłączenia takiego (to jest odwołującego się do podleganiu przez osobę sprawującą opiekę podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu emerytalnemu i rentowemu z innych tytułów) nie zawiera natomiast art. 17 ustawy oświadczeniach rodzinnych w jej aktualnym brzmieniu.

Biorąc pod uwagę zasadę racjonalności prawodawcy powyższe prowadzi do wniosku, iż w stanie prawnym obowiązującym po dniu 1 stycznia 2013 r. podleganie przez osobę sprawującą opiekę obowiązkowemu ubezpieczeniu emerytalnemu i rentowemu stało się odnośnie ustalania jej uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego okolicznością pozbawioną znaczenia prawnego. Skoro racjonalny prawodawca w art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. b ustawy zamieszcza tego rodzaju przesłankę negatywną, a jednocześnie pomija ją w kolejnym artykule, to wyraźnie daje wyraz temu, iż okoliczność ta nie jest istotna na gruncie ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W tym też zakresie niewątpliwie utraciły aktualność te rozważania zawarte w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12, które odnosiły się do opłacania ze środków publicznych składek na ubezpieczenie emerytalno-rentowe jako uzasadnionego kryterium dyferencjacji statusu ubezpieczonych w zakresie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Trzeba przy tym zauważyć, że choć pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego wiąże się zgodnie z art. 6 ust. 2a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. nr 205 poz. 1585 z późn. zm.) z objęciem ubezpieczeniem społecznym, to jednak wedle art. 6 ust. 2b cytowanej ustawy wójt, burmistrz lub prezydent miasta nie opłaca składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe za osobę pobierającą świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli podlega ono obowiązkowi ubezpieczenia społecznego z innego tytułu na podstawie ustawy lub na podstawie odrębnych przepisów. Tym samym fakt, że skarżąca, jak wskazała podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników, nie przekreśla jeszcze możliwości uzyskania przedmiotowego świadczenia. Okoliczność ta jest zatem niewystarczająca do negatywnego załatwienia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Zaznaczyć również należy, iż w powoływanej przez organu uchwale z dnia 11 grudnia 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż to prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę do przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. W uzasadnieniu uchwały zaaprobowano przy tym pogląd prawny wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 29 września 2005 r., sygn. akt I UK 16/05, (publ. OSNP 2006, nr 17-18, poz. 278), iż samo posiadanie lub własność gospodarstwa nie mogą być kwalifikowane, jako jego prowadzenie, jeżeli nie wiąże się z nimi wykonywanie wyżej określonej działalności rolniczej.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji popadł w sprzeczność stwierdzając w jednym miejscu, iż skarżąca nie jest właścicielką gospodarstwa rolnego lecz jedynie małżonką rolnika a dalej stwierdza, iż prowadzenie przez nią gospodarstwa rolnego uniemożliwia uzyskanie wnioskowanego świadczenia. Organy obu instancji nie wyjaśniły jednoznacznie czy skarżąca legitymuje się statusem rolnika oraz czy prowadzi gospodarstwo rolne.

Tym bardziej, że M. G. konsekwentnie podnosiła, iż nie jest posiadaczem gospodarstw rolnego. Jest ubezpieczona w KRUS jako małżonka rolnika.

Przywołana przez organy uchwała zapadła zaś w odniesieniu do osoby, która niewątpliwie legitymowała się statusem rolnika, spełniała kryteria zdefiniowane w art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. nr 50 poz. 291 z późn. zm.), zgodnie z którym rolnikiem jest pełnoletnia osoba fizyczna, zamieszkująca i prowadząca na terytorium RP, osobiście i na własny rachunek, działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym, w tym również w ramach grupy producentów rolnych, a także osoba, która przeznaczyła grunty prowadzonego przez siebie gospodarstwa rolnego do zalesienia. W sprawie, w której doszło do podjęcia uchwały o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad matką ubiegała się córka, która do fizycznego wykonywania prac w posiadanym gospodarstwie rolnym zatrudniła pracownika. Realizowała zatem czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, co – jak trafnie wskazano w uchwale z 11 grudnia 2012 r. - wyraża się co najmniej w tym, że do prowadzącego gospodarstwo zwykle należy podejmowanie decyzji dotyczących prowadzonego gospodarstwa, a działalność ta nie musi mieć charakteru pracy fizycznej i może np. na zarządzaniu gospodarstwem. W takim przypadku zarządzanie gospodarstwem powinno mieć charakter zawodowej, stałej, osobistej i realizującej interesy danej osoby (posiadacza gospodarstwa) działalności rolniczej, mającej charakter pracy lub innych czynności wiążących się z prowadzeniem gospodarstwa. Podkreślić także należy, iż stan faktyczny, który legł podstaw podjęcia przedmiotowej uchwały, który dotyczył opieki córki nad zniedołężniałą matką, odpowiadał zatem sytuacji, dla której w aktualnym stanie prawnym ustawodawca przewidział instytucję specjalnego zasiłku opiekuńczego, a nie świadczenia pielęgnacyjnego.

Odnosząc te uwagi do specyfiki niniejszej sprawy należy uznać, że stanowisko zarówno Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak i organu I instancji jakoby znajdowała w niej wprost zastosowanie uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12 uznać należy za co najmniej przedwczesne i nie poparte wyczerpującą analizą zebranego dotąd w sprawie materiału dowodowego.

Organy administracji publicznej nie poczyniły żadnych ustaleń w kwestii niepodjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej przez skarżącą. Nie można bowiem z góry wykluczyć przypadku, gdy określona osoba zamieszkuje jedynie na terenie gospodarstwa rolnego i nie bierze jakiegokolwiek udziału w pracach w tym gospodarstwie, w tym także nie zarządza tymi pracami, gdyż w rzeczywistości zatrudniona jest poza rolnictwem. Trudno byłoby wtedy wykluczyć automatycznie możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, skoro w istocie mogło dojść do niepodjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w sensie odpowiadającym art. 3 pkt 22 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych. Tymczasem okoliczność ta nie była w ogóle poddana analizie w rozpatrywanej sprawie, a organy nie poddały ocenie twierdzeń skarżącej co do przyczyn niepodejmowania zatrudnienia.

Zauważyć w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, przepisy ustawy dotyczące ubezpieczenia rolnika i świadczeń przysługujących rolnikowi stosuje się także do małżonka rolnika, chyba że ten małżonek nie pracuje w gospodarstwie rolnika ani w gospodarstwie domowym bezpośrednio związanym z tym gospodarstwem rolnym. Zatem ubezpieczeniu społecznemu rolników podlega także małżonek rolnika, który nie pracuje w gospodarstwie rolnym, a jedynie w gospodarstwie domowym bezpośrednio związanym z tym gospodarstwem rolnym.

Nie ulega zatem wątpliwości, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy okazał się niewystarczający do wydania rozstrzygnięcia. Takie działanie organów administracji publicznej stanowiło naruszenie art. 7 K.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W niniejszej sprawie doszło ponadto do naruszenia art. 77 § 1 K.p.a., wedle którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz art. 80 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Uchybienia te miały istotny wpływ na wynik postępowania, co w konsekwencji także uzasadniało wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

W tej sytuacji podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta D. z dnia 12 czerwca 2013 r. z uwagi na naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji winien uwzględnić powyższe rozważania prawne Sądu (art. 153 p.p.s.a.) oraz przeprowadzić postępowanie wyjaśniające co do wszystkich przesłanek, od których ustawodawca uzależnił prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W szczególności organ powinien ustalić, czy w sprawie zachodzą okoliczności o jakich mowa w art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, a następnie w zależności od poczynionych ustaleń zweryfikować czy skarżąca jest rolnikiem prowadzącym gospodarstwo rolne, a w razie uzyskania w tej mierze odpowiedzi negatywnej zbadać, czy skarżąca nie podjęła lub zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Organ winien następnie dokonać oceny czy w stosunku do skarżącej zachodzą przesłanki przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, przy czym samodzielnych rozważań w tym zakresie nie może zastępować odwoływaniem się do orzeczeń sądowych zapadłych w innych sprawach.

W punkcie II części rozstrzygającej wyroku Sąd określił na podstawie art. 152 P.p.s.a , że zaskarżony akt nie może być wykonany.