Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 728/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust 1 art 55
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par 12 ust 2
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia NSA Paweł Miładowski Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 688/11 w sprawie ze skargi J.W. i T.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 23 listopada 2011 r. (sygn. akt II SA/Rz 688/11) oddalił skargę J.W. i T.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] maja 2011 r. w przedmiocie warunków zabudowy.

Zaskarżony wyrok został wydany w następujących istotnych dla sprawy okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z dnia 16 lutego 2011 r. M. i M.S. wystąpili do Burmistrza Gminy i Miasta Nisko o ustalenie warunków zabudowy dla budowy budynku gospodarczo-garażowego na terenie działki nr [...] położonej w [...] przy ul. [...]. Na mapie załączonej do wniosku określili też lokalizację planowanego obiektu na granicy z działkami o numerach [...] (własność U. i M.D.) i [...] (własność J. i T.W.).

W wyniku przeprowadzonego postępowania organ I instancji decyzją z [...] kwietnia 2011 r. powołując m. in. art. 61 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 z 2003 r., poz. 1588), a także § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690) ustalił warunki zabudowy. Określając w rozstrzygnięciu zasady zagospodarowania terenu organ wskazał na możliwość usytuowania budynku (ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych) bezpośrednio na granicy z działkami nr [...] i [...] lub w odległości 1,5 m od tej granicy. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ powołał się na sporządzoną w toku postępowania analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w której dopuszczono takie usytuowanie obiektu z uwagi na istnienie na sąsiednich działkach ( nr [...]i [...] ) budynków gospodarczych usytuowanych w granicach. Dodatkowo organ wskazał, że na obszarze objętym analizą występuje tendencja sytuowania zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (zarówno budynków mieszkalnych jak i gospodarczych) w granicy działek sąsiednich poza pojedynczymi przykładami. Ta tendencja- jak wyjaśnił organ- uzasadniona jest stosunkowo niewielkimi szerokościami większości działek budowlanych w analizowanym obszarze. Organ wyjaśnił, że z uwagi na te okoliczności nie uwzględnił zastrzeżeń stron postępowania, w tym skarżących.

We wniesionym odwołaniu skarżący zakwestionowali prawidłowość decyzji w zakresie odnoszącym się do usytuowania obiektu w granicy z ich działką. Podnieśli, że wnioskodawcy z uwagi na duży obszar działki (ponad 20 arów) mają możliwość wzniesienia obiektu w innym miejscu bez istotnego ograniczania ich praw właścicielskich. Nadto wskazali, że ich nieruchomość jest już obciążona na rzecz nieruchomości wnioskodawców służebnością drogi koniecznej. Zarzucili, że decyzja została wydana z naruszeniem powołanego w jej podstawie § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i przywołali orzecznictwo sądowoadministracyjne odnoszące się do tego przepisu.

Organ II instancji utrzymując w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa decyzję Burmistrza Gminy i Miasta Nisko wskazał na spełnienie wymogów z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W kwestii rozstrzygnięcia dotyczącego możliwości usytuowania budynku na granicy organ odwoławczy powołał się na sporządzoną w sprawie analizę urbanistyczną i ustalenia organu I instancji. Wyjaśnił, że powołane przez skarżących orzeczenia odnoszą się do innego stanu prawnego.

W skardze na powyższą decyzję skarżący zakwestionowali możliwość ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy o usytuowaniu zabudowy na granicy na podstawie § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zarzucili, że organ nie uwzględnił obciążenia ich nieruchomości służebnością drogi koniecznej. Wskazali, że wielkość działki wnioskodawców (25 metrów szerokości i ponad 100 m długości) umożliwia "wielowariantowe" usytuowanie planowanej zabudowy, bez konieczności budowy w granicy z ich nieruchomością.

Oddalając, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), skargę Sąd I instancji stwierdził, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji organ nie dopuścił się naruszenia prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 tej ustawy.

Sąd wyjaśnił, że przeprowadzona w rozpoznawanej sprawie, zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała spełnienie przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 tej ustawy. Stosownie do jego treści, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w pkt 1-5 tego przepisu: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Wymienione przesłanki muszą zostać spełnione łącznie, co oznacza, że brak którejkolwiek z nich uniemożliwia wydanie decyzji pozytywnej. Sąd stwierdził, że z analizy akt wynika, że spełnione zostały wszystkie w/w warunki wymienione w tym przepisie. W szczególności spełniony został wymóg tzw. dobrego sąsiedztwa, gdyż działka, na której projektowana jest inwestycja (budynek gospodarczo – garażowy) położona jest w obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i jest zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Planowane przedsięwzięcie będzie się zatem mieścić w kontynuacji funkcji mieszkaniowej. Ustalono, że teren ma dostęp do drogi publicznej. Z analizy wynika także, że teren nią objęty jest obszarem uzbrojonym, a zaopatrzenie w media nastąpi w ramach istniejących przyłączy i w oparciu o warunki uzyskane od dysponentów poszczególnych sieci. Prawidłowo ustalono, że nie jest wymagane uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych, ani też uzyskanie uzgodnień. Brak jest przepisów odrębnych ograniczających sposób zagospodarowania przestrzeni objętej inwestycją; w szczególności nie dotyczą jej ograniczenia objęte ustawą o ochronie przyrody ani też przepisy ustawy – Prawo geologiczne i górnicze.

Sąd I instancji ocenił, że zaskarżona decyzja odpowiada również wymogom formalnym. Została sporządzona przez uprawnioną osobę i spełnia warunki określone w § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zawiera część tekstową oraz graficzną. Załączono do niej także prawidłowo sporządzoną analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy.

Zarzuty skargi Sąd I instancji uznał za niezasadne. Stwierdził, że wprawdzie organ I instancji nieprawidłowo powołał w podstawie prawnej swojej decyzji § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jednakże ocenił, że uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Za chybiony uznał również zarzut naruszenia art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazał, że decyzja zawiera wszystkie wymienione w tych przepisach elementy, a umieszczenie w niej zapisu o dopuszczalności usytuowania obiektu na granicy ich nie narusza. Stwierdził, że co do zasady podziela stanowisko skarżących, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie ma uprawnienia do władczego rozstrzygania o usytuowaniu obiektu na granicy lub w odległości 1,5 metra od granicy. Nie podzielił jednak stanowiska skarżących, że zawarty w zaskarżonej decyzji zapis dopuszczający taką możliwość ma charakter bezwzględnie wiążący dla organu wydającego pozwolenie na budowę. Wyjaśnił, że ma on charakter hipotetyczny i oznacza, że analiza urbanistyczna terenu pozwala na przyjęcie takiej możliwości na etapie wydawania decyzji ustalającej warunki zabudowy, a organ nie przesądza o tym fakcie jednoznacznie. Zdaniem Sądu I instancji, taka możliwość wynika z charakteru decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Jest ona wydawana w przypadku braku planu miejscowego. Ma zatem charakter aktu planistycznego w tym znaczeniu, że kreuje na przyszłość możliwość zabudowy terenu dla przedsięwzięcia objętego wnioskiem. Nie określa ona natomiast usytuowania obiektu budowlanego. Kwestia ta należy do przedmiotu regulacji Prawa budowlanego i jest rozstrzygana na etapie wydawania pozwolenia na budowę.

Sąd wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie, wbrew zarzutom skargi, możliwość usytuowania obiektu na granicy wynika wprost z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji, w szczególności z jej części graficznej. Analiza ta wskazuje, że wszystkie działki objęte obszarem analizowanym mają kształt wydłużonego prostokąta (są wąskie i długie), a także, że na wielu z nich, zwłaszcza tych w najbliższym sąsiedztwie działki inwestorów, posadowione są budynki w granicy. Dotyczy to w szczególności działki [...] , która od strony działek skarżących oraz inwestorów zabudowana jest ciągiem budynków stojących w granicy, a także działki skarżących nr [...] , która jest również zabudowana dwoma budynkami w granicy z działką nr [...] i nr [...] (działka inwestorów).

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniesionej na obu podstawach wymienionych w art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżąca J.W. zarzuciła

1/ naruszenie przepisów postępowania - art. 3 § 1, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niezasadne oddalenie skargi na decyzję wydaną z uchybieniem:

a) prawa materialnego - art. 1 ust. 2 pkt 1 i 7 oraz art. 6 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2, art. 54 pkt 2 lit. a i lit. d i art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - poprzez ich błędną wykładnię (ewentualnie niewłaściwe ich zastosowanie) polegające na przyjęciu dopuszczalności zamieszczenia w decyzji o warunkach zabudowy zapisu o usytuowaniu budynku bezpośrednio przy granicy lub w odległości 1,5 m od granicy "w sytuacji braku bezwzględnej konieczności podjęcia takowego rozstrzygnięcia ze względu na ochronę i zachowanie ładu przestrzennego".

b/ przepisów postępowania

- art. 7, 77, 80, 107 § 3 k.p.a. przez nieprawidłowe ustalenie, że w sprawie występują szczególne okoliczności uzasadniające usytuowanie obiektu w granicy z działką skarżących, a także nieodniesienie się w uzasadnieniu decyzji do zarzutów odwołania,

- art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niedokonanie przez organ I instancji przewidzianej w tych przepisach analizy (ewentualnie dokonanie rażąco wadliwej analizy),

- art. 107 § 1 kpa w zw. z § 9 ust. 2 w/w rozporządzenia poprzez brak wymaganych załączników do decyzji organu I instancji tj. wyników analizy obejmujących tekst i część graficzną w postaci mapy z zaznaczonym obszarem analizowanym (załącznikiem do decyzji jest bowiem analiza, a nie jej wynik oraz niepodpisany przez organ załącznik graficzny określający obszar objęty analizą),

- § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez przyjęcie przez Sąd I instancji, że wadliwe powołanie w decyzji tego przepisu nie miało wpływu na wynik sprawy,

- art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez wydanie przez organ I instancji orzeczenia w zakresie sprzecznym z wnioskiem strony.

2/ naruszenie prawa materialnego

a/ art. 1 ust. 2 pkt 1 i 7 oraz art. 6 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2, art. 54 pkt 2 lit. a i lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 21 i 64 ust. 3 Konstytucji RP przez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu dopuszczalności zamieszczenia w decyzji o warunkach zabudowy zapisu o usytuowaniu budynku bezpośrednio przy granicy lub w odległości 1,5 m od granicy "w sytuacji braku bezwzględnej konieczności podjęcia takowego rozstrzygnięcia ze względu na ochronę i zachowanie ładu przestrzennego".

b/ art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych przez błędną ich wykładnię ewentualnie niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że umieszczenie w decyzji o warunkach zabudowy sformułowania o dopuszczalności usytuowania budynku w granicy lub w odległości 1,5 m od granicy ma charakter hipotetyczny i nie wiąże organów wydających pozwolenie na budowę.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że w ocenie skarżącej przeprowadzona w sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie odpowiada wymogom prawa z tego względu, że została sporządzona przez urbanistę, a nie przez organ prowadzący postępowanie. Zdaniem skarżącej rozstrzygnięcie w przedmiocie możliwości usytuowania obiektu na granicy powinno opierać się na dowodzie z oględzin, a nie na analizie. Skarżąca zarzuciła, że w analizie i decyzji organu I instancji rozstrzygnięto o możliwości zabudowy na granicy działek [...] i [...], gdy tymczasem działki te nie mają wspólnej granicy, a z załącznika graficznego do wniosku w sprawie wynika, że wnioskodawcy wnosili o zabudowę w granicy z działkami [...] i [...] . Powyższe dowodzi, że wydana decyzja jest sprzeczna z treścią wniosku strony, a sporządzona analiza rażąco wadliwa. Dodatkowo sama decyzja nie zawiera wymaganych prawem załączników, albowiem załącznikiem organ uczynił treść analizy (nie jej wynik) i niepodpisany załącznik graficzny.

Z uzasadnienia zarzutów wynika także, że w ocenie skarżącej rozstrzygając w niniejszej sprawie o usytuowaniu budynku na granicy nie uwzględniono okoliczności podnoszonych w odwołaniu i skardze odnoszących się do wielkości działki inwestorów i możliwości usytuowania planowanej zabudowy w innym miejscu. Podniesiono, że skarżący w granicy z działką inwestorów posiadają jedynie wiatę opałową o wymiarach mniejszych niż obiekt planowany przez inwestorów. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 czerwca 2011 r. w sprawie II SA/Bk wskazujący na konieczność uzasadnienia w decyzji o warunkach zabudowy rozstrzygnięcia o usytuowaniu zabudowy na granicy potrzebą zachowania ładu przestrzennego skarżąca zarzuciła, że w rozpatrywanej sprawie podstawą rozstrzygnięcia organu o budowie w granicy lub w zbliżeniu do niej "była wyłącznie przesłanka negatywna (brak zaburzenia istniejącego ładu przestrzennego), a nie –konieczna zdaniem skarżącej – przesłanka pozytywna w postaci bezwzględnego wymogu zachowania istniejącego ładu przestrzennego". Naruszenia art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skarżąca upatruje z kolei w stwierdzeniu Sądu, że zapis w decyzji o możliwości usytuowania obiektu w granicy z działką skarżących nie ma charakteru wiążącego lecz charakter hipotetyczny.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania ewentualnie o uchylenie wyroku, rozpoznanie skargi i w konsekwencji uchylenie podjętych przez organy obu instancji decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Oceniając w pierwszej kolejności zarzuty dotyczące prawidłowości przeprowadzonego postępowania administracyjnego i wymogów formalnych związanych z podjętym rozstrzygnięciem należy stwierdzić, że Sąd I instancji prawidłowo uznał, że w tym zakresie organy nie dopuściły się naruszeń prawa.

Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w ramach którego właściwy organ dokonuje analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.). Analiza ta zwana również analizą urbanistyczną jest podstawowym i obligatoryjnym dowodem pozwalającym na podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia. Przeprowadza się ją, stosownie do wymogu § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.), na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 tj. na kopii mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego obejmującej określony teren. Na mapie tej oznaczone są granice i numery działek oraz istniejących na ich terenie obiektów budowlanych. Sporządzana zatem w oparciu o ten dokument analiza jest wystarczającym dowodem w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, z pewnością bardziej wiarygodnym i przydatnym dla rozstrzygnięcia niż dowód z oględzin, o którym mowa w skardze kasacyjnej. Wniosek o przeprowadzenie oględzin nie był zresztą składany w toku postępowania przed organami. Nie wskazano też, jakie okoliczności miałyby być przedmiotem tego środka dowodowego. Jeżeli wielkość działki inwestorów (umożliwiająca wielowariantowe usytuowanie obiektu) czy wielkość budynku skarżących usytuowanego na granicy z działką inwestorów, to okoliczności te jednoznacznie wynikają właśnie z części graficznej analizy.

Nie jest zasadny zarzut, że w rozpatrywanej sprawie "analiza nie została sporządzona, albo została sporządzona rażąco wadliwie". Zarzut wobec analizy odnosi się do opracowania jej przez urbanistę, a nie przez organ. Zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów. Istotnie w § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, przywołanego przez skarżącą, wskazuje się, że to właściwy organ przeprowadza analizę. W rzeczywistości opracowuje i przygotowuje ją urbanista lub architekt, a organ przeprowadza ją w tym znaczeniu, że ocenia jej poprawność i przydatność dla rozstrzygnięcia sprawy. Obowiązek powierzenia wykonania projektu decyzji osobie posiadającej określone kwalifikacje merytoryczne, potwierdzone członkostwem w izbie samorządu zawodowego architektów lub urbanistów, nie zwalnia organu administracji od pełnej odpowiedzialności za stronę zarówno formalną, jak i merytoryczną wydanej decyzji administracyjnej. W szczególności brak jest podstaw, by przyjąć, że organ administracji jest związany przygotowanym przez osobę uprawnioną projektem. Należy zauważyć, że wymogiem decyzji o warunkach zabudowy są załączniki w postaci wyniku analizy (części tekstowej i graficznej). Skoro stosownie do art. 60 ust. 4 ustawy projekt decyzji przygotowuje urbanista to tym samym załączniki te również powinna przygotować osoba o takich kwalifikacjach.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej wydana decyzja zawiera wymagane prawem załączniki wymienione w § 9 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z akt sprawy, zarówno część tekstowa analizy, jak i część graficzna opatrzone są pieczęciami i podpisami osoby występującej w imieniu organu. Z kolei stanowisko skarżącej, że załącznikiem do decyzji nie jest stosownie do wskazanego przepisu "wynik analizy" lecz cała jej treść nie mogło prowadzić do odmiennego rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Wprawdzie rzeczywiście przepis ten mówi o wynikach analizy, ale w sytuacji gdy jej treść nie jest obszerna, a "wynik" stanowią wnioski zawarte w części tekstowej nie ma przeszkód, aby całość analizy stanowiła załącznik do decyzji. Ewentualne uchybienie w tym zakresie i tak nie mogłoby skutkować uwzględnieniem skargi z braku jego wpływu na wynik sprawy.

Analiza akt administracyjnych wskazuje, że nie jest również zasadny zarzut związany z błędnym oznaczeniem działek w analizie i decyzji organu, a tym samym i rozstrzygnięciem przez organ sprawy "w zakresie sprzecznym z wnioskiem strony". Jak wynika z załączonych do wniosku kopii map ewidencyjnych wnioskodawcy domagali się rozstrzygnięcia o możliwości usytuowania obiektu na granicy ich działki nr [...] z działkami [...] i [...] (k. 1 akt administracyjnych) i taki zapis widnieje w decyzji organu I instancji i załączonej do niej analizie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stawiając ten zarzut skarżący sugerowali się zapewne omyłkowym oznaczeniem działki nr [...] jako [...] dokonanym na stronie 7 uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Pomyłka ta nie podważa jednak prawidłowości ustaleń organów w tym zakresie.

Odnosząc się natomiast do zasadniczego zagadnienia prawnego, jakie występuje w niniejszej sprawie wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym kwestia rozstrzygania w decyzji o warunkach zabudowy o usytuowaniu zabudowy na granicy działki nie jest postrzegana jednolicie. Według jednego poglądu organ ustalający warunki zabudowy w ogóle nie może rozstrzygać o usytuowaniu obiektu, w tym także i o usytuowaniu na granicy działki lub w jej zbliżeniu, gdyż jest to kompetencja organu architektoniczno - budowlanego, a § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jest sprzeczny z ustawami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i z prawem budowlanym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2012 r., II OSK 2065/10, Lex nr 1121197, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/ Łd 630/12, Lex nr 1241641). Z kolei według drugiego stanowiska organ ustalający warunki zabudowy może i powinien orzekać o usytuowaniu budynku, ale wówczas gdy wymaga tego wzgląd na ochronę ładu przestrzennego oraz gdy taka okoliczność wynika z analizy przeprowadzanej w sprawie (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 503/08 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 262/11 por. https://cbois.nsa.gov.pl).

Analizując to zagadnienie dla porządku trzeba wskazać, że § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75. poz. 690 ze zm.) stanowi, że jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 3 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. W § 12 ust. 3 rozporządzenia przewidziano odstępstwa od powyższej reguły obowiązujące w zabudowie jednorodzinnej, za dopuszczalne uznano sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m (§ 12 ust. 3 pkt 1). Z kolei § 12 ust. 2 rozporządzenia stanowi, że sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Przywołany § 12 ust. 2 rozporządzenia nie stanowi upoważnienia dla organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy do określenia usytuowania budynku na granicy nieruchomości lub w odległości 1,5 m od granicy. Przepis ten skierowany jest do organu wydającego pozwolenie na budowę i ma na celu uwzględnienie usytuowania budynku w stosunku do granicy nieruchomości wynikającego planu zagospodarowania przestrzennego i decyzji o warunkach zabudowy, lecz jedynie w granicach wynikających z tego unormowania. Odpowiedzi na pytanie o możliwość władczego rozstrzygania przez organ ustalający warunki o usytuowaniu obiektu należy zasadniczo poszukiwać nie w treści przepisów techniczno - budowlanych, lecz w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Należy dostrzec, że zakwestionowanie konstytucyjności § 12 ust. 2 rozporządzenia powoduje analogicznie podważenie uprawnień organu architektoniczno – budowlanego w odniesieniu do ustalenia lokalizacji na granicy w sytuacji, gdy takie unormowanie wprowadza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem podstawę ustalania w planie zagospodarowania przestrzennego usytuowania budynków na nieruchomości względem ich granic stanowi art. 15 ust. 3 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb sposób usytuowania obiektów budowlanych w stosunku do granic przyległych nieruchomości. Norma § 12 ust. 2 rozporządzenia nakazuje uwzględnić ustalenia planistyczne w tym zakresie jedynie wówczas, gdy ustalenia te przewidują usytuowanie obiektu w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy. Stanowi to w istocie ograniczenie stosowania normy aktu planistycznego w związku z art. 15 ust. 3 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podobnej ocenie poddać należy kwestię związaną z ustaleniem zbliżenia do granicy budynku w decyzji o warunkach zabudowy. Art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ustalenie zbliżenia obiektu do granicy może być elementem ładu przestrzennego obowiązującego na obszarze analizowanym. Sposób umiejscowienia obiektu na działce budowlanej mieści się w pojęciu "cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu", o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jeżeli zatem na danym terenie elementem kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu jest posadowienie obiektu przy granicy lub w odległości 1,5 m od granicy, organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może ustalić takie usytuowanie obiektu i to wówczas gdy nie wynika ono z unormowań § 12 rozporządzenia. Przeciwko takiej interpretacji nie przemawia treść rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164 poz. 1588), które zgodnie z § 1 określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania:

1) linii zabudowy;

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

3) szerokości elewacji frontowej;

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Z porównania treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i treści § 1 w/w rozporządzenia wynika, że uregulowane w rozporządzeniu kwestie mieszczą się w zakresie pojęcia "gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu". Unormowania rozporządzenia nie obejmują zatem całości kompetencji organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy, wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie "cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu", które to pojęcie jest pojęciem o szerszym zakresie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygającego niniejszą sprawę dopuszczenie w decyzji o warunkach zabudowy możliwości zbliżenia do granicy nieruchomości musi być podyktowane wyłącznie względami ładu przestrzennego i kontynuacji zastanego sposobu zabudowy. Zawarcie w tej decyzji zapisu o możliwości usytuowania obiektu na granicy stanowi dla organu architektoniczno – budowlanego dodatkową niejako opcję poza innymi przypadkami wymienionymi w § 12 ust. 1 i 3 w/w rozporządzenia. Analogicznie, jak w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w którym na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidziano zapisy odnoszące się do usytuowania obiektów budowlanych w stosunku do granic przyległych nieruchomości.

Powyższe przesądza o prawidłowości stanowiska Sądu I instancji. Sąd ten zasadnie uznał, że w sprawie miało miejsce naruszenie § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ rozstrzygając o możliwości usytuowania zabudowy na granicy nieruchomości nie miał podstaw do powoływania się na treść tego przepisu. Wadliwość ta jednak, jak prawidłowo ocenił Sąd I instancji, pozostawała bez wpływu na wynik sprawy. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej to właśnie względy związane z ładem przestrzennym dawały organom podstawę do zawarcia w decyzji zapisu przewidującego możliwość usytuowania obiektu na granicy z działką skarżących. Jak wynika bowiem z analizy taki rodzaj zabudowy dominuje w obszarze analizowanym z uwagi na kształt działek. Bez znaczenia w kontekście powyższego jest zatem argumentacja skarżącej dotycząca wielkości działki inwestorów umożliwiającej wielowariantowe usytuowanie planowanej zabudowy, czy też kwestie dotyczące gabarytów budynku gospodarczego skarżącej usytuowanego na granicy z działką inwestorów.

Chybiony jest również zarzut skargi kasacyjnej przytoczony w niniejszym uzasadnieniu w punkcie 2 b opisu skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten z mocy odesłania zawartego w art. 64 tej ustawy stanowi o związaniu organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę decyzją o warunkach zabudowy. Stwierdzenie Sądu I instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku o braku bezwzględnie wiążącego charakteru zapisu decyzji dotyczącego usytuowania planowanej zabudowy nie odnosiło się jednak do mocy wiążącej decyzji o warunkach zabudowy, ale do samego sposobu sformułowania kwestionowanego rozstrzygnięcia. Zauważyć należy, że rozstrzygnięcie o usytuowaniu budynku w decyzji o warunkach zabudowy, w zależności od wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu może zostać sformułowane bądź w formie nakazu (obowiązku inwestora), bądź w formie dopuszczenia (uprawnienia inwestora). W rozpatrywanej sprawie organ rozstrzygając o zabudowie na granicy dopuścił jedynie taką możliwość. Wskazując zatem na hipotetyczny charakter zapisu Sąd miał na względzie, że nie oznacza on konieczności bezwzględnego usytuowania planowanego obiektu na granicy z działką inwestorów, a jedynie dodatkową opcję wśród innych unormowań związanych z sytuowaniem budynków. Oczywiście kwestionowany przez skarżących zapis decyzji ma charakter wiążący w rozumieniu art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oznacza on, że organ wydający pozwolenie na budowę wśród różnych możliwości przewidzianych w przepisach dotyczących sytuowania budynków musi uwzględnić i ten wariant przewidziany w decyzji o warunkach zabudowy.

Z powyższych względów, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej.