Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 992/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1, art. 58 ust. 1, art. 59 ust. 9, 10 i 16
journal: Dz.U. 2019 poz 1292
law: Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców - tekst jedn.
article: art. 87 ust. 1 pkt 6, art. 89 ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 266
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia del. WSA Artur Adamiec po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 1409/19 w sprawie ze skargi R. S. na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz R. S. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 1409/19 po rozpoznaniu skargi R. S. na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...];[...] w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych w pkt 1. uchylił zaskarżone postanowienie; w pkt 2. zasądził od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz R. S. kwotę 497 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Od przedmiotowego wyroku Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych złożył skargę kasacyjną, zaskarżając ten wyrok w w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 59 ust. 9 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r. 1292, z późn. zm., dalej - "Prawo przedsiębiorców"), poprzez przyjęcie, iż organ nie rozpoznał zażalenia w terminie wynikającym z art. 59 ust. 9 Prawa przedsiębiorców, podczas gdy zostało ono rozpoznane w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania przez organ, a tym samym organ nie dopuścił się naruszenia innych przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 59 ust. 10 Prawa przedsiębiorców poprzez przyjęcie, iż organ nie rozpatrzył zażalenia w terminie, co spowodowało skutki równoważne z wydaniem postanowienia o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych, podczas gdy zażalenie Skarżącego zostało rozpoznane w terminie wynikającym z art. 59 ust. 9 Prawa przedsiębiorców;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku w związku z art. 89 ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 i 321, zwanej "ustawą systemową") i art. 50 ust. 1 Prawa przedsiębiorców poprzez przyjęcie, iż organ nie umożliwił Skarżącemu - płatnikowi składek uczestnictwa w czynnościach kontrolnych polegających na przesłuchiwaniu osób (ubezpieczonych, świadków) w toku postępowania kontrolnego, podczas gdy w niniejszym stanie faktycznym należało uznać, iż nie jest koniecznym zawiadomienie płatnika składek o przeprowadzeniu dowodu z przesłuchania osób w charakterze ubezpieczonego;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 58 ust. 1 Prawa przedsiębiorców poprzez przyjęcie, iż zakres przedmiotowy kontroli, której dotyczy skarga obejmuje materię, która była już przedmiotem dwóch uprzednio zakończonych kontroli, a zatem nie zaistniała określona w art. 58 ust. 2 pkt 8 Prawa przedsiębiorców przesłanka wyłączająca zakaz ponownej kontroli, podczas gdy organ uprawniony był do przeprowadzenia ponownej kontroli, gdyż po sporządzeniu protokołu kontroli z poprzedniej kontroli wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne nieznane organowi w chwili przeprowadzenia kontroli.

Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy na podstawie art. 188 p.p.s.a., tj. uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną R. S. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest niezasadna, chociaż część zarzutów zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 1294/16, z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Ustosunkowując się do zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a, w związku z art. 59 ust. 9 i 10 Prawa przedsiębiorców, Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko autora skargi kasacyjnej, że w rozpoznawanej sprawie nie został przekroczony 7 dniowy termin do rozpoznania zażalenia. Kwestią o podstawowym znaczeniu dla rozstrzygnięcia niniejszego sporu jest właściwe odczytanie – określenia dnia wniesienia zażalenia – od którego biegnie 7 dniowy termin do jego rozstrzygnięcia.

Zgodnie z przepisem art. 59 ust. 9 Prawa przedsiębiorców na postanowienie, o którym mowa w ust. 7 pkt 2, przedsiębiorcy przysługuje zażalenie w terminie 3 dni od dnia doręczenia postanowienia. Właściwy organ rozpatruje zażalenie w terminie 7 dni od dnia jego wniesienia oraz wydaje postanowienie o: 1) utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia; 2) uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych. Natomiast stosownie do art. 59 ust. 10 Prawa przedsiębiorców nierozpatrzenie zażalenia w tym terminie jest równoznaczne w skutkach z wydaniem postanowienia o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych. Nadto zgodnie z regulacją art. 59 ust. 16 Prawa przedsiębiorców do postępowań, o których mowa w ust. 6, 7 i 9, w zakresie nieuregulowanym ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten stanowi o zastosowaniu wprost przepisów tego kodeksu w takim zakresie, w jakim przepisy art. 59 ust. 6, 7 i 9, nie zawierają regulacji umożliwiających właściwe stosowanie przepisów o środkach zaskarżenia wobec podjęcia i wykonywania czynności kontroli. W zakresie tej materii należy, zatem odwołać się do całego trybu wnoszenia i rozpoznawania zażaleń w postępowaniu administracyjnym. Te kwestie zostały pominięte w ustawie Prawo przedsiębiorców. Na tej więc zasadzie, stosownie do art. 129 § 1 w związku z art. 144 k.p.a. zażalenie na postanowienie organu kontroli wydane w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych wnosi się za pośrednictwem organu, który wydał postanowienie. Równocześnie na tej samej zasadzie do postępowania zażaleniowego, o którym mowa w art. 59 ust. 9 Prawa przedsiębiorców, znajdują zastosowanie także inne przepisy rozdziałów 10 i 11 działu II Kodeksu Postępowania Administracyjnego. Ma wobec tego zastosowanie art. 132 i art. 133 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. Zgodnie z art. 133 k.p.a. organ administracji, który wydał decyzję (postanowienie), obowiązany jest przesłać odwołanie (zażalenie), wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie (zażalenie), jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji (postanowienia) w myśl art. 132 k.p.a. W omawianym zakresie objętym powyższą regulacją przepisy ustawy Prawo przedsiębiorców nie wprowadzają odmiennych rozwiązań. Organ kontroli, do którego wpływa zażalenie ma obowiązek rozważyć, czy nie skorzystać z możliwości wydania nowego rozstrzygnięcia uwzględniającego w całości zawarte w zażaleniu żądanie strony. Jeżeli z tej możliwości nie skorzysta, zobowiązany jest, tak jak art. 133 k.p.a., we wskazanym terminie przesłać zażalenie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu. Oznacza to, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że siedmiodniowy termin, o którym mowa w art. 59 ust. 9 Prawa przedsiębiorców, zaczyna swój bieg w dacie wpływu zażalenia do organu odwoławczego, tj. wówczas, gdy organ ten może przystąpić do rozpatrywania tego zażalenia. W konsekwencji naruszenie tej zasady i przekroczenie 7 dniowego terminu wywołuje skutki prawne określone w art. 59 ust. 10 Prawa przedsiębiorców.

Wyżej wymienione stanowisko zostało zaprezentowane w wyroku z 20 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 1790/19 i zasługuje na pełną aprobatę również w tej sprawie. Ponadto stanowisko zbieżne było prezentowane już wcześniej w orzecznictwie sądów administracyjnych w odniesieniu do analogicznie brzmiących przepisów art. 84c ust. 10 i 11 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (zob. np. wyrok NSA z 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II FSK 345/10).

W rozpoznawanej sprawie zażalenie zostało wniesione za pośrednictwem Oddziału ZUS w Gdańsku. Do Oddziału zażalenie wpłynęło 29 maja 2019 r. i zostało przekazane Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – wpłynęło do organu odwoławczego 4 czerwca 2019 r., który rozpatrzył je 11 czerwca 2019 r. Zachowany, zatem został przez organ odwoławczy 7 dniowy termin do rozstrzygnięcia zażalenia.

Natomiast zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku w związku z art. 89 ust. 5 ustawy systemowej i art. 50 ust. 1 Prawa przedsiębiorców okazały się nietrafne.

Zgodnie z art. 50 ust. 1 Prawa przedsiębiorców czynności kontrolne wykonuje się w obecności przedsiębiorcy lub osoby przez niego upoważnionej. Zgodnie zaś z art. 89 ust. 5 ustawy systemowej płatnik składek powinien być zawiadomiony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków lub oględzin, w sposób umożliwiający mu udział w przeprowadzaniu tego dowodu, nie później niż bezpośrednio przed podjęciem tych czynności. Ponadto zgodnie z art. 87 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy systemowej wynika, że w trakcie przeprowadzania kontroli inspektor kontroli Zakładu ma prawo: 5) przesłuchiwać świadków; 6) przesłuchiwać płatnika składek i ubezpieczonego, jeżeli z powodu braku lub po wyczerpaniu innych środków dowodowych pozostały niewyjaśnione okoliczności mające znaczenie dla postępowania kontrolnego.

Analiza art. 87 ust. 1 pkt 6 ustawy systemowej prowadzi do wniosku, że przepis ten zawiera konstrukcję zbliżoną do art. 86 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Do przesłuchania stron stosuje się przepisy dotyczące świadków, z wyłączeniem przepisów o środkach przymusu. Nasuwa się spostrzeżenie, że na gruncie ustawy systemowej prawodawca, w zakresie przeprowadzenia dowodu przesłuchania, płatnika składek oraz ubezpieczonego traktuje jak stronę postępowania.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym orzeczeniu, zgodnie z którym strona postępowania administracyjnego powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania innej strony.

Również niezasadne okazały się zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 58 ust. 1 Prawa przedsiębiorców oraz art. 58 ust. 2 pkt 8 Prawa przedsiębiorców.

Zgodnie z art. 58 ust. 1 Prawa przedsiębiorców organ kontroli nie przeprowadza kontroli, w przypadku gdy ma ona dotyczyć przedmiotu kontroli objętego uprzednio zakończoną kontrolą przeprowadzoną przez ten sam organ. Natomiast zgodnie z art. 58 ust. 2 pkt 8 Prawa przedsiębiorców przepisu ust. 1 nie stosuje się w przypadku, gdy po sporządzeniu protokołu kontroli z poprzedniej kontroli wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody nieznane organowi administracji lub państwowej jednostce organizacyjnej w chwili przeprowadzenia kontroli, w tym wskazujące na wystąpienie nadużycia prawa, o którym mowa w art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. z 2018 r. poz. 2174, z późn. zm.).

W skardze kasacyjnej jej autor nie wskazał wprost, czy w odniesieniu do ww. przepisów zarzuca ich naruszenie poprzez błędną wykładnię, czy też wadliwe zastosowanie. Z treści skargi kasacyjnej wynika, że jej autor podnosi, iż nie zaistniała określona w art. 58 ust 2 pkt 8 Prawa przedsiębiorców przesłanka wyłączająca zakaz ponownej kontroli. Oznacza to, że autor skargi kasacyjnej kwestionuje zastosowanie tego przepisu, a nadto kwestionuje ocenę stanu faktycznego w tej sprawie dokonaną przez Sąd I instancji. Zauważyć w tym miejscu należy, że w skardze kasacyjnej brak jest w istocie zarzutów dotyczących nieprawidłowości oceny stanu faktycznego dokonanej przez Sąd I instancji, co ogranicza możliwości kontrolne Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie.

Niezależnie jednak od powyższego spostrzeżenia Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji w zakresie niezaistnienia w sprawie przesłanki zawartej w art. 58 ust. 2 pkt 8 Prawa przedsiębiorców. Na stronie 6 uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd ten bowiem ponad wszelką wątpliwość wykazał, że organ miał informacje o powiązaniach osobowych pomiędzy Skarżącym i [...] sp. z o.o. sp. k. już w trakcie kontroli przeprowadzanej u Skarżącego w 2018 r. W powołanym wyżej protokole inspektor kontroli ZUS ustalił, że Skarżący - "Płatnik składek, z dotychczas prowadzonej działalności gospodarczej wyodrębnił trzy spółki prawa handlowego wg. wykonywanych zadań tj.: [...] Sp. z o.o. Sp. K. – naprawy i szlifowanie odlewów, [...] Sp. z o.o. Sp. K. – specjalistyczne oprzyrządowanie, [...] Sp. z o.o. Sp. K. – wykonywanie wyrobów finalnych. Do powołanych podmiotów gospodarczych płatnik składek przekazał zadania produkcyjne oraz pracowników." Jak wynika z uzasadnienie zaskarżonego wyroku z treści powołanego protokołu kontroli wynikają ponadto ustalenia inspektora kontroli ZUS, że Skarżący – płatnik składek nie zlikwidował dotychczas prowadzonej działalności gospodarczej i nie przekazał do nowopowstałych podmiotów nieruchomości i maszyn, tylko wynajął im części lokali biurowych oraz części hal produkcyjnych. Należy również zwrócić uwagę, że z treści protokołu kontroli przeprowadzonej u [...] sp. z o.o. sp. k. z 27.02.2019 r. wynika, że trzy spółki prawa handlowego, do których Skarżący w 2017 r. przeniósł część prowadzonej działalności gospodarczej, powstały w listopadzie – grudniu 2017 r., natomiast kontrolą, której dotyczy skarga, objęto okres od 2012 r., kiedy nie istniały jeszcze powiązania osobowe pomiędzy Skarżącym i [...] sp. z o.o. sp. k., na które powołuje się organ jako nowe okoliczności faktyczne w rozumieniu art. 58 ust. 2 pkt 8 Prawa przedsiębiorców.

Przedstawionych wyżej ustaleń Sądu I instancji autor skargi kasacyjnej nie zakwestionował. Zauważyć bowiem należy, że zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 58 ust. 1 Prawa przedsiębiorców oraz art. 58 ust. 2 pkt 8 Prawa przedsiębiorców w żadnej mierze nie można kwestionować skutecznie stanu faktycznego przyjętego w sprawie przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).