Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 803/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2010-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 par.1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: par. 9 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 7, art.8, art. 9, art. 77,art. 107 par. 3, art. 111, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 51,art. 52 ust. 1, art. 54, art. 64
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit c, art. 134, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 listopada 2009 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia 6 października 2008 r., nr [...], 2. określa, że decyzje wymienione w punkcie pierwszym wyroku nie mogą być wykonane, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w G. kwotę 1034,00 zł (tysiąc trzydzieści cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 6 października 2008 r. Nr [...] Prezydent Miasta, na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 2 i 3, art. 53 ust. 1 i 4, art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji: budowa placu składowego wraz ze schodami terenowymi i ścianą oporową usytuowaną w południowej i zachodniej granicy nieruchomości wnioskodawcy, na działkach nr ewidencyjny 158/22, 158/23, 158/24, 158/25, 158/26, 158/27, 158/28 KM 3 obręb C.. Wskazał organ, że z uwagi na to, iż planowana inwestycja stanowi uzupełnienie istniejącej funkcji produkcyjnej, zgodnie z art. 61 ust. 2 tej ustawy nie analizowano cech zabudowy i zagospodarowania terenu ze względu na rodzaj zabudowy. Wśród warunków infrastruktury technicznej (pkt 2 c) przewidziano w szczególności, że "w projekcie poszerzenia przejazdu ściany oporowej i składu należy uwzględnić istniejący na tym terenie kanał deszczowy DN500 z wylotem do potoku C.; do wszystkich komór rewizyjnych na tym kanale (w tym studni zlokalizowanej na działce nr 158/23 za projektowaną ścianą oporową). Powinien być zapewniony ciągły, swobodny dojazd służb eksploatacyjnych. W wypadku wykonania nasypu na trasie tego kanału, studnie rewizyjne należy nadbudować, dostosowując rzędne pokryw włazów na tych studniach do nowych rzędnych terenu".

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że planowana inwestycja spełnia warunki określone przepisem art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co potwierdza analiza obszaru wyznaczonego zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazał również organ, że warunki obsługi komunikacyjnej zostały określone przez zarządcę drogi w piśmie z dnia 21 sierpnia 2008 r. Nr [...], a nadto inwestycja nie narusza interesów osób trzecich przy uwzględnieniu w projekcie budowlanym warunków zawartych w tej decyzji, szczególnie w pkt 2d.

Spółka A w dniu 27 października 2008 r. złożyła wniosek o uzupełnienie wskazanej decyzji na podstawie art. 111 kpa, w pkt 2c, w części opisującej dostęp do istniejącej kanalizacji deszczowej 500. Jak wskazuje skarżący, studnia (o poziomie pokrywy 156.72) na działce nr 158/23 zlokalizowana na wschód od ściany oporowej przewidywana jest w zamierzeniu jako dostępna z poziomu projektowanej rozbudowy nawierzchni jezdnej. Studnia o poziomie 154.48, zlokalizowana na zachód od tej ściany przewidywana jest jako dostępna w sposób dotychczasowy, tj. z istniejącego poziomu dojazdu do budynku położonego na tej działce i nie jest przewidywany do niej dojazd z poziomu rozbudowywanej nawierzchni.

W konsekwencji inwestor domagał się o uzupełnienie decyzji o informację dotyczącą tego, której z dwóch studzienek dotyczy decyzja organu.

Postanowieniem z dnia 19 lutego 2009 r. Prezydent Miasta na podstawie art. 111 kpa odmówił uzupełnienia własnej decyzji. Według organu wydana decyzja spełnia wszystkie wymogi określone przepisami art. 54 i 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż określone w niej warunki techniczne dotyczące odprowadzania wód opadowych wydane przez ZDiZ winny być spełnione na etapie projektu budowlanego, który w zależności od przyjętych rozwiązań projektowych określi ze względu na konieczność zachowania swobodnego dostępu do istniejących na tej działce studni konieczność podniesienia pokrywy studni rewizyjnej poz. 154.48 lub poz. 156.72.

Następnie inwestor wniósł odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 6 października 2008 r., zarzucając:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, art. 52 § 3 i 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 5 ust. 1 pkt 2 b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, oraz § 15 i 124 rozporządzenia Ministra Środowiska 20 kwietnia 2007 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle hydrologiczne i ich usytuowanie, poprzez nałożenie na stronę obowiązków które nie wiążą się z realizacją wymogów wskazanych przez w/w przepisy;

- naruszenie przepisów prawa procesowego, które miały wpływ na wynik postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 104 § 2 kpa poprzez orzeczenie wykraczające poza istotę sprawy, rozstrzygnięcie bez podstawy prawnej, naruszające jednocześnie słuszny interes strony i podważające jej zaufanie do organu administracji publicznej;

a także naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 111 § 1 kpa, poprzez nieuzupełnienie decyzji do rozstrzygnięcia, przez co jest ona niejasna, nieprecyzyjna i wewnętrznie sprzeczna.

Dodatkowo, z ostrożności strona zarzuciła nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 6, wobec rażącego naruszenia prawa, wewnętrznej sprzeczności decyzji i faktu, iż jej wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą, tj. czyn z art. 91a Prawa budowlanego, poprzez uniemożliwienie dostępu do studzienki o wysokości 154.48, położonej na północny-wschód od planowanego muru oporowego, a także niebezpieczeństwo popełnienia czynu z art. 164 § 1 w związku z art. 163 § 1 ust 2 kodeksu karnego, poprzez spowodowanie bezpośredniego niebezpieczeństwa zalewu w przypadku wystąpienia gwałtownych opadów, wobec niemożliwości dostępu do w/w studzienki.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzją z dnia 3 listopada 2009 r., podjętą na podstawie art. 138 kpa w związku z art. 61 ust. 1 – 5 i art. 52 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że ustalono dla Spółki A warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie placu składowego wraz ze schodami terenowymi i ścianą oporową usytuowaną w południowej i zachodniej granicy nieruchomości firmy tj. działek nr 158/22, 158/23, 158/24, 158/25, 158/26, 158/27, 158/28 km. 3, położonych w G. przy ul. C. Ustalił dalej organ odwoławczy, że wnioskiem z dnia 24 października 2008 r. Spółka zwróciła się o uzupełnienie w/w decyzji w trybie art. 111 kpa w pkt 2.c w części opisującej dostęp do istniejącej kanalizacji deszczowej. W piśmie z dnia 23 stycznia 2009 r. skarżąca sprecyzowała, iż oczekuje sprostowania powyższej decyzji w trybie art. 111 kpa w jej rozstrzygnięciu co do zakresu inwestycji, poprzez ustalenie tego, czy przez "studnię zlokalizowaną na działce nr 158/23 za projektowaną ścianą oporową do której powinien być zapewniony ciągły swobodny dojazd" należy rozumieć studnię o istniejącym poziomie pokrywy 154.48, czy studnię o istniejącym poziomie pokrywy 1565.72". Postanowieniem z dnia 19 lutego 2009 r. organ Ij instancji odmówił uzupełnienia co do rozstrzygnięcia decyzji nr [...] z dnia 6 października 2008 r.

Rozpatrując odwołanie Kolegium odwołało się do warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy, wynikających z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dalej Kolegium wskazało, iż z istoty orzeczenia o uzupełnieniu decyzji lub odmowie jej uzupełnienia wynika, że nie ma ono bytu samodzielnego i pozostaje częścią aktu, którego uzupełnienia domaga się strona, w szczególności zaś dzieli losy tego aktu w postępowaniu odwoławczym. Postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji, wydane na podstawie art. 111 kpa jest niezaskarżalne w administracyjnym toku instancji (nie przysługuje na nie zażalenie), nie kończy postępowania w sprawie i nie jest także postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty, toteż nie przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego. W związku z powyższym Kolegium w jednej decyzji rozstrzygnęło zarówno zarzuty skarżącej Spółki dotyczące decyzji z dnia 6 października 2008 r. jak i postanowienia z dnia 19 lutego 2009 r.

Kolegium stwierdziło, iż stanowisko organu I instancji przedstawione w decyzji z dnia 6 października 2008 r. jak i postanowieniu z dnia 19 lutego 2009 r. jest prawidłowe. Uznano za słuszne stwierdzenia organu I instancji, iż "określone w w/w decyzji warunki techniczne dotyczące odprowadzenia wód opadowych wydane przez Zarząd Dróg i Zieleni, winny być spełnione na etapie projektu budowlanego, który w zależności od przyjętych rozwiązań projektowych określi ze względu na konieczność zachowania swobodnego dostępu do istniejących na tej działce studni konieczność podniesienia pokrywy studni o poz. 154.48 lub o poz. 156.72". Zawarte w punkcie 2 c warunki w zakresie infrastruktury technicznej nie mają charakteru szczegółowego, a jedynie charakter wytycznych, którymi ma kierować się inwestor realizując przedmiotową inwestycję. Badanie zgodności planowanej inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi następuje na etapie pozwolenia na budowę i jest zarezerwowane wyłącznie dla organów administracji architektoniczno-budowlanej. Decyzje ustalające warunki zabudowy i zagospodarowania terenu mają wyłącznie charakter pewnego rodzaju promesy, zapewniającej wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestor uzyskując decyzję o warunkach zabudowy, uzyskuje więc ogólną informację, iż możliwa jest realizacja określonego rodzaju inwestycji na jego działce. Decyzja o warunkach zabudowy gwarantuje bowiem uzyskanie pozwolenia na budowę dla inwestycji o parametrach określonych w decyzji, jeżeli zostaną spełnione wymagania zawarte w przepisach prawa budowlanego oraz przepisach wykonawczych do tej ustawy. Decyzje o warunkach zabudowy posiadają więc wyłącznie charakter opiniodawczy dotyczący zagwarantowania ładu przestrzennego, czyli takiego ukształtowania przestrzeni, który tworzy harmonijną całość. Zgodnie z § 2 pkt 3 i 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy w decyzji określa się parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy, w tym gabaryty i wysokość projektowanej zabudowy, lecz bez ustalania lokalizacji zabudowy na działce. Nie zmienia tego fakt, iż na podstawie art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający pozwolenie na budowę. Przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że inwestor dysponując ostateczną decyzją o warunkach zabudowy spełnia wymogi art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego w zakresie, w jakim reguluje ona kwestie lokalizacji i parametrów inwestycji, natomiast obowiązek badania zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi spoczywa na organie administracji architektoniczno-budowlanej. Na etapie decyzji o warunkach zabudowy organ wydający tę decyzję nie dysponuje projektem technicznym, w związku z tym nie jest w stanie stwierdzić jego zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi. Także organ I instancji nie jest w stanie stwierdzić, jakie ostatecznie będą miały rzędne pokrywy włazów na studniach do nowych, powstałych w wyniku inwestycji rzędnych terenu. Organ I instancji nie ocenia także, jaki będzie zakres prac w celu budowy placu składowego i ściany oporowej. Organ oceniał tylko, czy teren objęty wnioskiem Spółki (obejmujący zarówno studnię o rzędnych 154.48 jak i o rzędnych 156.72) spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Kolegium stwierdziło także, iż powyższa decyzja spełnia także pozostałe wymogi określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W skardze na powyższą decyzję SKO skarżąca Spółka A domaga się jej uchylenia zarzucając:

- nieważność decyzji w świetle art. 156 § 1 pkt 2 wobec braku podstawy prawnej jej wydania i rażącego naruszenia prawa wskutek wydania decyzji wykraczającej poza żądanie wnioskodawcy;

- naruszenie przepisów prawa materialnego, art. 52 § 3 i art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 5 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz § 9 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle hydrologiczne i ich usytuowanie, poprzez nałożenie na stronę obowiązków, które nie wiążą się z realizacją wymagań wskazanych przez w/w przepisy;

- naruszenie przepisów prawa procesowego, art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 i art. 104 kpa, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez orzeczenie wykraczające poza istotę sprawy, rozstrzygnięcie bez podstawy prawnej, niejasne, nieprecyzyjne, naruszające jednocześnie słuszny interes strony i podważające jej zaufanie do organów administracji publicznej.

W skardze zaskarżona również została odmowa uzupełnienia decyzji organu I instancji, poprzez naruszenie przepisu prawa procesowego art. 111 § kpa. Zarzucono również naruszenie przepisu art. 107 § 1 kpa, poprzez nałożenie na inwestora niezrozumiałych i nieznajdujących oparcia w przepisach prawa obowiązków dotyczących podniesienia poziomu danej studni, znajdującej się poza obszarem inwestycji.

W uzasadnieniu skargi powtórzone zostały argumenty podniesione uprzednio w odwołaniu i wniosku o uzupełnienie decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, ponawiając argumenty własnej decyzji. Kolegium podkreśliło, iż warunki w zakresie infrastruktury technicznej dotyczące odprowadzania wód opadowych, a stanowiące główny zarzut skargi nie mają charakteru szczegółowego, a jedynie charakter wytycznych, którymi ma się kierować inwestor realizując przedmiotową inwestycję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 2 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ orzekające w sprawie organy naruszyły prawo, przede wszystkim przepisy postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stan faktyczny istotny dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje w zasadzie sporny co do kwestii dotyczącej zakresu i treści wniosku. Niejasności te związane są z nałożeniem na inwestora określonych obowiązków w zakresie gospodarki wodno - ściekowej dla terenu obejmującego studzienkę rewizyjną, pozostającą, jak twierdzi skarżący, poza terenem planowanej inwestycji.

Jak wynika zatem z akt sprawy i po części z ustaleń organu odwoławczego, Spółka A wystąpiła w dniu 17 lipca 2007 r. (data wpływu do organu) do Prezydenta Miasta z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla działek nr ewidencyjny 158/22, 158/23, 158/24, 158/25, 158/26, 158/27, 158/28 KM 3 oraz działki nr ewidencyjny 149 KM 14, położonych w G. przy ul. C. stanowiących własność wnioskodawcy.

We wniosku zawarto uwagę, że w postępowaniu należy uwzględnić także działkę przewidzianą dla realizacji sieci lub przyłączy infrastruktury technicznej w ramach inwestycji podstawowej – np. pas drogowy przylegającej ulicy zawierający sieci, do których ma nastąpić przyłączenie. Wskazano, że powierzchnia działek objętych wnioskiem wynosi 10.422 m2 plus 2.715 m2 , powierzchnia terenu objętego wnioskiem wynosi 10.422 m2, przedmiotem inwestycji będzie budowa placu składowego wraz ze schodami terenowymi i ścianą oporową usytuowaną po południowej i zachodniej granicy nieruchomości Spółki. Przewidziano projektowanie inwestycji dwuwariantowo, a wybór wariantu zależny będzie od aktualnych możliwości finansowych wnioskodawcy.

Po wszczęciu postępowania organ I instancji pismem z dnia 28 lipca 2008 r. wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku, między innymi poprzez wyjaśnienie treści wniosku w zakresie inwestycji. W toku postępowania inwestor złożył poprawiony rysunek przedstawiający obszar inwestycji, obejmujący usytuowanie ogrodzenia (vide: wezwanie k. 4 pisma wnioskodawcy k. 5 i 8 akt administracyjnych I instancji).

Pismem z dnia 18 sierpnia 2008 r., powiadomiony o wszczęciu postępowania Dyrektor Zarządu Dróg i Zieleni Miejskiej wniósł o uwzględnienie następujących uwag dotyczących przedmiotowej inwestycji:

- w projekcie poszerzenia przejazdu ściany oporowej i składu należy uwzględnić istniejący na tym terenie kanał deszczowy DN500 z wylotem do Potoku C. – do wszystkich komór rewizyjnych na tym kanale (w tym do studni zlokalizowanej na działce nr 158/23 zaprojektowaną ścianą oporową) powinien być zapewniony ciągły swobodny dojazd służb eksploatacyjnych; w wypadku wykonania nasypu na trasie tego kanału studnie rewizyjne należy nadbudować dostosowując rzędne pokryw włazów na tych studniach do nowych rzędnych terenu;

- wody opadowe i roztopowe należy odprowadzić do istniejącej na działkach inwestora kanalizacji deszczowej włączonej do miejskiego kanału deszczowego ul. C. za pośrednictwem separatora;

- projekt zagospodarowania terenu oraz projekt odprowadzenia wód opadowych i roztopowych należy przedłożyć do uzgodnienia z zarządem dróg i zieleni.

W toku postępowania sporządzona została przez Prezydenta Miasta analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na budowę parkingu na 39 stanowisk oraz 6 stanowisk, składu z murem oporowym oraz pawilonu dozoru na działkach nr 158/22, 158/23, 158/24, 158/25, 158/26, 158/27, 158/28 KM 3 obręb C., jako uzupełnienia istniejącej funkcji produkcyjnej (nie analizowano cech zabudowy i zagospodarowania terenu ze względu na rodzaj zabudowy), stanowiąca załącznik opisowy do decyzji organu I instancji (vide: decyzja wraz załącznikami k. 9 akt administracyjnych I instancji).

W wydanej przez organ I instancji decyzji z dnia 6 października 2008 r. ustalającej warunki zabudowy, w pozycji 2c "warunki infrastruktury technicznej" wskazano, że sposób zagospodarowania wód opadowych ma nastąpić po uzgodnieniu z Zarządem Dróg i Zieleni Miejskiej (zgodnie z pismem ZDiZ z dnia 18 sierpnia 2008 r., Nr [...]). Jednocześnie w decyzji powtórzono uwagi zawarte we wskazanym piśmie, w tym kwestionowany przez stronę skarżącą zapis o treści następującej: "w projekcie poszerzenia ściany oporowej i składu należy uwzględnić istniejący na tym terenie kanał deszczowy DN500 z wylotem do potoku C.; do wszystkich komór rewizyjnych na tym kanale, w tym studni zlokalizowanej na działce nr 158/23 za projektowaną ścianą oporową). Powinien być zapewniony ciągły, swobodny dojazd służb eksploatacyjnych. W wypadku wykonania nasypu na trasie tego kanału, studnie rewizyjne należy nadbudować, dostosowując rzędne pokryw włazów na tych studniach do nowych rzędnych terenu".

Do decyzji organu I instancji dołączone są załączniki w postaci: mapy z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, wyniki analizy funkcji wraz z częścią graficzną, o których mowa w § 9 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Z części graficznej analizy wynika, że granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały na kopii mapy zasadniczej sporządzonej w skali 1:1000 (vide: decyzja z załącznikami j.w.). Z załącznika w postaci mapy z granicami usytuowania inwestycji oraz linii zabudowy (również w skali 1:1000) wynika, że teren działki o nr 158/23 w niewielkiej części pozostaje poza oznaczonymi na mapie granicami usytuowania inwestycji. Jednakże ani z tej mapy ani z załącznika stanowiącego część graficzną analizy funkcji nie wynika miejsce usytuowania spornej studzienki rewizyjnej o poziomie 154/48, opisywanej jedynie w decyzji i w dalszych pismach jako pozostającej po zachodniej stronie projektowanej ściany oporowej. Innymi słowy, ani z uzasadnienia decyzji I instancji ani ze sporządzonej analizy nie wynika, czy przedmiotowa studzienka pozostaje w granicach usytuowania inwestycji, czy nie, jak konsekwentnie twierdzi strona skarżąca.

Przechodząc do rozważań zasadności skargi w pierwszej kolejności trzeba zauważyć, że o tym, jaki zakres i charakter żądania ma pismo strony wszczynające postępowanie administracyjne decyduje strona, nie zaś organ, do którego zostało skierowane. Natomiast w razie wątpliwości, organ uwzględniając treść art. 7, art. 8 i art. 9 kpa powinien zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska co do wątpliwej kwestii. W niniejszej sprawie organ I instancji zwrócił się do skarżącej Spółki o sprecyzowanie wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, jednakże z uzasadnienia decyzji nie wynika, czy jakiekolwiek stanowisko strony, w tym sprecyzowane granice geodezyjne terenu inwestycji (objęte wnioskiem), znalazły odzwierciedlenie w analizie i załączniku graficznym do decyzji. Z grubsza wydaje się, że granice terenu objętego wnioskiem są podobnego kształtu jak na załączniku graficznym, co jednak nie oznacza jednoznacznego przyjęcia, że studzienka rewizyjna leżąca poza murem oporowym (od strony zachodniej), mieści się, czy też przekracza granice terenu przeznaczonego przez inwestora pod planowaną inwestycję (vide: uzupełnienie wniosku, w aktach administracyjnych I instancji). W rezultacie mogłoby to oznaczać, że organy obu instancji naruszyły przepis art. 52 ust. 1 (w związku z art. 64 ust. 1) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie, w jakim pozostawały związane z treścią wniosku inwestora, bez możliwości jego modyfikowania, jednakże bez wyjaśnienia zakresu wniosku (w odniesieniu do rozstrzygnięcia decyzji I instancji) ostateczna konstatacja nie jest możliwa. To z kolei świadczy o wadliwości decyzji II instancji i naruszeniu przy jej wydaniu przepisów postępowania wskazanych również w skardze, a także art. 107 § 3 kpa, gdyż organ w ogóle nie odniósł się do istotnej kwestii, podnoszonej przez stronę, jaką jest pozostawanie obszaru obejmującego sporną studzienkę poza terenem przewidzianym dla planowanej inwestycji. Argumenty SKO odnoszące się do określonych w decyzji warunków technicznych, których obowiązek spełnienia powstaje dopiero na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę nie są zatem usprawiedliwione wobec niewyjaśnienia tej istotnej dla rozstrzygnięcia kwestii. Trudno bowiem zakładać, że projekt techniczny, który co do zasady powinien zostać sporządzony zgodnie z wymogami decyzji o warunkach zabudowy, będzie obejmował zamierzenia nieplanowane przez inwestora. Rozważając niniejszą sprawę trzeba także mieć na uwadze, że treść decyzji o warunkach zabudowy, a zatem formalne jej wymogi, które organ powinien uwzględnić redagując ostateczny kształt decyzji, określa art. 54 w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawodawca wylicza w tym przepisie elementy składające się na istotę rozstrzygnięcia podejmowanego w formie decyzji o warunkach zabudowy. Celem decyzji konkretyzującej przepisy prawa powszechnie obowiązującego na potrzeby planowanej inwestycji jest stwierdzenie dopuszczalności zamierzenia oraz ustalenie warunków i zasad jego realizacji. Ustawodawca precyzuje, że w decyzji określa się warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające z przepisów odrębnych. Oznacza to, że umieszczenie w treści decyzji warunków i zasad niemających oparcia w przepisach prawa jest zakazane. Należy wskazać, iż decyzja o warunkach zabudowy potwierdza jedynie, że planowana inwestycja nie narusza ładu przestrzennego i wprowadza ogólne warunki (np. w odniesieniu do ochrony interesów osób trzecich), które muszą być spełnione, aby mogła ona zostać zrealizowana. Ocena natomiast, czy warunki te zostały spełnione należy do organów architektoniczno – budowlanych, rozpatrujących pod kątem szeroko pojętych przepisów budowlanych wniosek inwestora o udzielenie mu pozwolenia na budowę. Oznacza to, że decyzja o warunkach zabudowy w zakresie opisu inwestycji, jej parametrów technicznych i gabarytów, usytuowania na działce, musi być na tyle ogólna, aby nie wkraczać w sferę zarezerwowaną dla przepisów Prawa budowlanego. Decyzja ta, zgodnie z art. 54 (w związku z art. 64 ust. 1) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powinna określać jedynie rodzaj inwestycji oraz linie rozgraniczające jej teren, a także wskazywać przewidziane w przepisie tym warunki i wymagania. Związane z realizacją inwestycji szczegółowe kwestie techniczne należą natomiast do przedmiotu regulacji Prawa budowlanego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 200/2006 (Baza orzeczeń LEX nr 327707), organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę i w sposób władczy orzekać w kwestiach, które mogą stać się przedmiotem rozważań dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Podzielając w pełni przytoczone wyżej stanowisko Sąd w konkluzji stwierdza, że niewątpliwie w sytuacji, gdyby sporna studzienka rewizyjna znajdowała się poza terenem objętym inwestycją, nałożenie na inwestora obowiązków przewidzianych kwestionowanym zapisem naruszałoby przepis art. 54 wskazanej ustawy, nakładając wymagania nieprzewidziane w tym przepisie. Ustalając warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych (a także z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) organ formułuje wytyczne i ustala warunki, które musi spełnić inwestor, o ile przepis szczególny tak stanowi. Granice rozstrzygnięcia wyznacza więc z jednej strony zakres wniosku (konkretne zamierzenie inwestycyjne), z drugiej przepisy prawa powszechnie obowiązującego. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie został prawidłowo ustalony zakres wniosku, wobec czego jednoznaczna ocena możliwych naruszeń prawa materialnego (w rozumieniu art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) jest przedwczesna.

Rozważając dalej przedstawione okoliczności sprawy trzeba wskazać, że opisane wyżej uchybienia stanowią o wadliwości decyzji organu I instancji, na skutek naruszenia przepisów art. 7, art. 8-11, art. 77 i art. 107 § 3 kpa, w szczególności poprzez naruszenie zasady wszechstronnego wyjaśnienia sprawy oraz obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a następnie przedstawienia motywów rozstrzygnięcia. Opisane wady uzasadniały uchylenie decyzji organu I instancji, wobec czego Kolegium naruszyło przepis art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymując w mocy decyzję wadliwą. Wskazane wyżej naruszenia przepisów prawa procesowego mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkiem braku wyjaśnienia granic geodezyjnych terenu inwestycji (a trzeba zaznaczyć, iż granice te, zaznaczone na załączniku graficznym do wniosku są nieprzekraczalne, co oznacza, iż organ nie może ustalając warunki zabudowy wyjść poza oznaczony teren inwestycji) mogło dojść przekroczenia granic terenu inwestycji, w konsekwencji do naruszenia przepisów art. 51 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd podkreśla przy tym, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie można przesądzić, że sporna studnia rewizyjna znajduje się poza zamierzeniem inwestycyjnym, gdyż tej kwestii organy obu instancji nie wyjaśniły, a Kolegium w ogóle się do niej nie odniosło mimo zarzutów odwołania. Niewątpliwie przedmiotowa studzienka usytuowana jest na działce nr 158/23, a więc na działce w znacznej części objętej wnioskiem inwestora. Natomiast jednoznacznie z wniosku Spółki o uzupełnienie decyzji organu I instancji (vide: pismo wniesione w dniu 27 października 2008 r. w aktach administracyjnych I instancji) wynika, że studnia o poziomie 154.48 zlokalizowana na zachód od projektowanej ściany oporowej nie była przewidywana w ramach projektu rozbudowy nawierzchni jezdnej, lecz przewidziana jako dostępna w sposób dotychczasowy, z dojazdem nieprzebiegającym przez obszar inwestycji (a więc bez dojazdu z rozbudowywanej nawierzchni). Strona odwołuje się przy tym do rysunku dołączonego do wniosku o wydanie decyzji. Wskazuje następnie (w odwołaniu od decyzji organu I instancji), że na kanale DN 500 usytuowanych jest szereg studni, z których większość znajduje się w obszarze inwestycji, na wschód od planowanej ściany oporowej. Strona nie neguje przy tym konieczności ich nadbudowy i dostosowaniu rzędnych pokryw włazów do nowych rzędnych terenu oraz konieczności zapewnienia w planowanej inwestycji dojazdu do tych studni ze strony wschodniej. Natomiast studzienka poz. 154.48 położona na zachód od planowanej ściany oporowej pozostaje poza obszarem inwestycji (wniosku). Przedstawiony wraz z wnioskiem załącznik graficzny wskazuje lokalizację ściany oporowej, stanowiącej według inwestora granice ternu objętego wnioskiem.

W takich okolicznościach stwierdzić należy, że organ II instancji nie dokonał należytej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, przez co naruszył przepis art. 80 kpa, ewentualnie nie przeprowadził uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, o ile byłoby niezbędne do podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia. Także uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada warunkom określonym w art. 107 § 3 kpa, nie odnosi się bowiem do tych zarzutów odwołania, które wskazują na naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, w szczególności poprzez rozstrzygnięcie przekraczające zakres wniosku. Ponieważ nie zostało wyjaśnione, po wniesieniu odwołania, czy sporna studzienka rewizyjna znajduje się na obszarze inwestycji objętej wnioskiem, organ II instancji również naruszył przepisy postępowania – art. 7 i art. 77 kpa, w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu natomiast pozostałe zarzuty skargi nie są trafne.

Zarzut odnośnie naruszenia przepisu art. 111 kpa nie jest zasadny, ponieważ żądanie podniesione we wniosku z dnia 27 października 2008 r. nie kwalifikowało się na uzupełnienie decyzji w trybie wskazanego przepisu. Stosownie do treści a_@KON@_rt. 111 _@POCZ@__@KON@_ § 1 kpa strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. Przyjmuje się, że forma rozstrzygnięcia w sprawie uzupełnienia decyzji jest zależna od przedmiotu żądania strony. Jeżeli strona domaga się uzupełnienia decyzji przez uzupełnienie osnowy rozstrzygnięcia, to uzupełnienie decyzji następuje w formie decyzji, a odmowa uzupełnienia w formie postanowienia (zob. wyrok NSA z 23 października 1998 r., sygn. akt I SA/Lu 977/97, Baza orzeczeń LexPolonica nr 340635). W niniejszej sprawie opisany wyżej wniosek strony skarżącej nie mieścił się w dyspozycji tego przepisu z tych przyczyn, że sprowadzał się do wątpliwości co do treści rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy było ono jasne i niewątpliwe (zważywszy na treść opisanego wyżej uzgodnienia z ZDiZ). Innymi słowy, od decyzji organu I instancji należało się odwołać zgodnie z art. 129 kpa, niezgadzając się z jej treścią, ewentualnie żądać wyjaśnienia wątpliwości w trybie art. 113 § 2 kpa, nie zaś domagać uzupełnienia rozstrzygnięcia o elementy stanu faktycznego. Jednakże, ponieważ organ I instancji rozstrzygnął postanowieniem z dnia 19 lutego 2009 r. o odmowie uzupełnienia własnej decyzji, Sąd z kolei przyjął zachowanie przez skarżącą Spółkę terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia 6 października 2008 r., stosownie do treści art. 111 _@POCZ@__@KON@_ § 2 kpa.

Sąd uznaje za przedwczesny zarzut nieważności decyzji organu I instancji, wywodzony przez skarżącą Spółkę z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wobec braku stosownych ustaleń i wyjaśnień co do zakresu wniosku i obszaru inwestycji (oznaczonego liniami rozgraniczającymi teren inwestycji) nie jest obecnie możliwe jednoznaczne stanowisko, iż wydana została decyzja wykraczająca poza żądanie wniosku i rażąco naruszająca wskazane w skardze przepisy prawa.

Niezasadne są także zarzuty dotyczące naruszenia przepisu § 9 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle hydrologiczne i ich usytuowanie. Przede wszystkim przepisy tego rozporządzenia nie stanowiły podstawy rozstrzygnięcia, ponieważ przepisów techniczno-budowlanych organ orzekający w sprawach z zagospodarowania przestrzennego nie stosuje, obowiązki z nich wynikające rozpatrywane są dopiero na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę.

Także niezasadny jest zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 2 b ustawy Prawo budowlane. Przepis art. 5 Prawa budowlanego, ustalający zasady projektowania, budowy i utrzymywania obiektów budowlanych jest istotny dla wykładni przepisów tej ustawy, a więc skierowany do organów wykonujących zadania administracji architektoniczno – budowlanej i nadzoru budowlanego. Natomiast przy określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu (por. art. 3 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) właściwy organ kieruje się wymogami wskazanymi w art. 54 tej ustawy, jak już wyżej zostało zaznaczono w ten sposób, że formułuje wytyczne i ustala warunki, które musi spełnić inwestor, o ile przepis szczególny tak stanowi. Prawo budowlane i przepisy techniczno–budowlane mogą stanowić takie przepisy szczególne, wówczas, gdy wynikają z nich wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Przy czym nawet w takiej sytuacji postanowienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zawierają jedynie informacje (nie nakazy ani upoważnienia) dla inwestora o działaniach niezbędnych dla ochrony tych interesów. Sformułowany w skardze zarzut nie dotyczy jednak przedstawionej wyżej kwestii.

Rozpatrujący sprawę ponownie organ I instancji uwzględni ocenę prawną zawartą powyżej, w szczególności co do niedopuszczalności rozstrzygnięcia w zakresie przekraczającym granice geodezyjne terenu inwestycji oznaczone we wniosku, po ustaleniu zakres wniosku skarżącej Spółki co do zamierzenia inwestycyjnego oraz terenu inwestycji.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) uchylił obie decyzje. Sąd orzekł o ich wstrzymaniu, stosownie do art. 152 p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a., ustalając, że na zasądzone koszty składa się wpis sądowy w wysokości 500 zł, wynagrodzenie radcy prawnego w podwójnej wysokości 480 zł oraz opłaty od pełnomocnictwa w kwocie 54 zł.