Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 65/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2012-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 135, art. 152, art. 152, art 145 par. 1 pkt 1 liot. c, art. 200, art. 205  par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 50, art. 51, art. 32 ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 12, art. 80, art. 79 par. , art. 84 par. 1, art. 85
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. G. i K. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 grudnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 listopada 2011 roku, nr [...]; 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących R. G. i K. G. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 31 maja 2010 roku, nr, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał J. i P. Z. zaniechanie dalszych robót budowlanych prowadzonych w budynku mieszkalnym usytuowanym na terenie działki nr [...] w C., ul. M. [...].

Na skutek odwołania wniesionego przez inwestorów od powyższej decyzji, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 9 lipca 2010 roku, nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

J. i P. Z. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na ww. decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 lipca 2010 r., na skutek czego - wyrokiem z dnia 4 stycznia 2011 roku, sygn. akt II SA/Gd 679/10, Sąd oddalił skargę.

W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd stwierdził, że nakazy wymienione

w art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm. - dalej jako ustawa - Prawo budowlane) stosuje się jedynie w sytuacji gdy nastąpiło tzw. niedające się usunąć naruszenie prawa i wykonane roboty budowlane nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Dodatkowo nakaz zaniechania dalszych robót budowlanych może być stosowany jedynie na początku pewnego procesu inwestycyjnego np. podczas niwelacji terenu. Jedynie wówczas ma on jakikolwiek sens. Nakaz ten nigdy nie znajduje zastosowania do robót zakończonych, a już z pewnością nie jest wyrazem ich legalizacji i nie kończy procesu naprawczego w sposób uznający wykonane roboty za zgodne ze sztuką budowlaną. W sytuacji gdy organ nadzoru budowlanego stwierdzi, że w odniesieniu do wykonanych robót nie ma podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego wydaje decyzję albo umarzającą postępowanie albo stwierdzającą brak podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w zależności od etapu postępowania. Oba te rozstrzygnięcia są wyrazem stanowiska organu, że nie zachodzi potrzeba nałożenia jakichkolwiek obowiązków celem doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Sąd stwierdził również, że jego zdaniem nie było podstaw do pominięcia, w oparciu o art. 51 ust. 7, procedury wymienionej w art. 50 ustawy - Prawo budowlane, tak jak uczynił to organ I instancji. Ponadto Sąd uznał, że wykonanie kominka, a także zmiany w układzie pomieszczeń, wykonane przez skarżących, nie mieszczą się w pojęciu robót z zakresu bieżącej konserwacji lokalu nie wymagających pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia. Wykonanie robót budowlanych wewnątrz pomieszczenia budynku z usytuowaniem kominka może stanowić jego przebudowę, z kolei zmiany w układzie ścian (ich wyburzanie i wznoszenie nowych) - w zależności od ich rodzaju - można zakwalifikować jako remont lub przebudowę. Jedno wymaga zgłoszenia

(art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane), drugie zaś pozwolenia na budowę (art. 28 w zw. z art. 29 ustawy - Prawo budowlane). Zarówno brak zgłoszenia, jak i brak pozwolenia na budowę na wykonywane prace budowlane skutkuje koniecznością wdrożenia przez organ nadzoru budowlanego trybu uregulowanego w art. 50 i 51 ustawy - Prawo budowlane. Sąd wyjaśnił też skarżącym, że przywracanie przez nich stanu poprzedniego tzn. istniejącego układu pomieszczeń sprzed inwentaryzacji, nie może stanowić robót z zakresu bieżącej konserwacji lokalu.

Sąd uznał, że w rozpatrywanej sprawie organ nadzoru budowlanego miał podstawy do prowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do robót budowlanych prowadzonych w lokalu skarżących. Decyzja organu I instancji była wadliwa merytorycznie, podjęta z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.) oraz z naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 ustawy - Prawo budowlane. Organ odwoławczy słusznie uznał, że w sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, chociażby w kwestii zgodności montażu kominka z przepisami techniczno-budowlanymi. Uprawniało to organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia.

We wskazaniach co do dalszego postępowania Sąd stwierdził, że organ I instancji musi na nowo dokonać ustaleń odnośnie zakresu i rodzaju wszystkich wykonanych robót budowlanych, w tym i tych dotyczących wykonania podciągu w klatce schodowej, jej zabudowy i związanej z tym ewentualnej rozbudowy obiektu. Ponownie musi również dokonać kwalifikacji robót w kontekście przepisów ustawy - Prawo budowlane i w zależności od tej oceny dopiero rozstrzygnąć sprawę, stosując tryb przewidziany w art. 50 i 51 ustawy - Prawo budowlane. Organ musi uwzględnić przy tym zmiany stanu faktycznego zaistniałe po wydaniu decyzji, takie jak przykładowo zakończenie robót. Sąd wyjaśnił nadto, że przedłożone organowi po wydaniu decyzji opinie kominiarskie i protokoły z okresowej kontroli przewodów kominowych w budynku nie odnoszą się do wymogów zawartych w przepisach techniczno - budowlanych przywołanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dokumenty te oczywiście winny być przedmiotem oceny organów w ponownie prowadzonym postępowaniu, nie mniej jednak nie wskazują one na spełnienie wymogów przywołanych w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Kwestie te wymagają przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie.

Po ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprawa stała się przedmiotem ponownego rozpatrzenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który - decyzją z dnia 8 listopada 2011 roku, nr [...], orzekł o braku podstaw do wydania decyzji w trybie art. 51 ustawy - Prawo budowlane, w sprawie robót budowlanych przeprowadzonych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym z dwoma lokalami mieszkalnymi usytuowanymi na terenie działki nr [...] w miejscowości C., ul. M. [...], których inwestorami są J. i P. Z.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w trakcie oględzin w dniu 22 lipca 2011 roku stwierdził, iż przedmiotowy obiekt budowlany jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, 2-kondygnacyjnym, częściowo podpiwniczonym, z dachem płaskim. Budynek podzielony jest na dwa lokale mieszkalne. Każda z rodzin posiada na swój użytek jedną kondygnację i część piwnicy. Organ ustalił, iż w lokalu na parterze budynku, stanowiącym własność inwestorów, wykonano następujące roboty budowlane:

– zlikwidowano ścianę działową na długości 2 m między pomieszczeniami nr 2 i 4 (numeracja zgodnie z załączonym opracowaniem "Modernizacja pomieszczeń mieszkalnych i przynależnych. Lokal nr 1"), w wyniku czego powstało jedno pomieszczenie pokoju,

– zamurowano otwór łączący pomieszczenia pokojów nr 4 i 5,

– wykonano kominek z zamkniętą komorą spalania i obudową,

– wykonano otwór drzwiowy wraz z montażem drzwi w pomieszczeniu nr 5,

– zlikwidowano ścianę działową na długości 1,75 m między pomieszczeniami nr 7 pokoju i nr 8 kuchni, a także ściany działowe między pomieszczeniami nr 8 kuchni, nr 9 korytarza i nr 10 spiżarni, w wyniku czego powstało jedno pomieszczenie kuchni z pokojem i jadalnią,

– zlikwidowano ścianą działową nad podciągiem w pomieszczeniu nr 10 komunikacji,

– zamurowano otwór wejściowy (montażowy) wraz z montażem okna w pomieszczeniu nr 13 klatki schodowej, a także zmieniono sposób użytkowania na łazienkę wraz z instalacją urządzeń łazienkowych - w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 29 stycznia 2010 roku błędnie ustalono, że inwestorzy dokonali zamurowania zewnętrznej klatki schodowej, a co za tym idzie dokonali rozbudowy istniejącego budynku,

– wykonano ściankę działową między pomieszczeniami nr 11 komunikacji i nr 13 klatki schodowej (obecnie łazienka) wraz z montażem drzwi łazienkowych,

– wykonano docieplenie i izolację części istniejących ścian.

Organ I instancji ww. roboty budowlane zakwalifikował jako przebudowę istniejącego budynku mieszkalnego. Powyższe roboty budowlane nie stanowiły natomiast bieżącej konserwacji lokalu mieszkalnego. Organ stwierdził nadto, że inwestorzy wykonali również roboty budowlane nie będące przebudową, a polegające na remoncie istniejącego budynku:

– wymiana drzwi wewnętrznych i zewnętrznych,

– wymiana posadzek w pomieszczeniach parteru i piwnicy,

– reparacja tynków wewnętrznych,

– wymiana parapetów okiennych.

Wymienione roboty budowlane inwestorzy wykonali bez uzyskania tytułu prawnego. Roboty budowlane polegające na przebudowie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, natomiast remont wymagał dokonania zgłoszenia, zatem inwestorzy wykonali je w warunkach samowoli budowlanej. Ponieważ roboty budowlane zostały zakończone w trakcie prowadzonego postępowania, organ uznał, iż nie ma podstaw do ich wstrzymania na podstawie art. 50 ustawy - Prawo budowlane. Organ stwierdził również, iż bezzasadne byłoby nakazywanie inwestorom przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego, to jest jego formy sprzed wykonania przebudowy i remontu. Nie ma również podstaw do nałożenia na inwestorów obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. Zgodnie z § 17 pkt 7 lit. c obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na terenie, na którym zlokalizowany jest przedmiotowy budynek, dopuszcza się kominki jako urządzenia wspomagające ogrzewanie. Pomieszczenie w którym znajduje się przedmiotowy kominek posiada wymaganą kubaturę i spełnia wymagania dotyczące wentylacji (powietrze jest dostarczane do kominka za pomocą rury wyprowadzonej na zewnątrz budynku). Kominek podłączony jest do niezależnego przewodu kominowego o wymaganym przekroju za pomocą czopucha ze stali kwasoodpornej. Zawarte - w protokole nr [...] z okresowej kontroli przewodów kominowych - zalecenie wykonania wkładu kominowego nie ma w ocenie organu charakteru obligatoryjnego i nie wynika z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.), albowiem kominek spełnia warunki określone w § 145 ust. 1 tego rozporządzenia. Ponadto organ I instancji wskazał, że R. G., właściciel lokalu mieszkalnego na piętrze przedmiotowego budynku, mimo prawidłowego zawiadomienia nie wziął udziału w oględzinach i nie udostępnił swojego lokalu celem oceny przewodów kominowych w jego części budynku.

Odnośnie pozostałych robót budowlanych, wykonanych przez inwestorów, organ stwierdził, że nie naruszają one przepisów budowlanych oraz zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną.

Odnośnie kwestii pogłębiania pomieszczeń w piwnicy (poruszanych w piśmie K. i R. G. z dnia 18 grudnia 2009 roku), organ stwierdził, że zwiększenie wysokości w piwnicy wynika z wymiany posadzki w jej pomieszczeniach. Inwestorzy rozebrali istniejącą posadzkę i wykonali w jej miejsce nową podłogę na gruncie. Różnica 13 cm powstała w następstwie zastosowania przez inwestorów nowszej technologii docieplenia posadzki, a nie jest wynikiem podkopania ław fundamentowych i nie ma wpływu na konstrukcję budynku.

Organ stwierdził nadto, iż analiza projektów technicznych powykonawczych, przedłożonych przez inwestorów, potwierdza jego ustalenia. Mimo, że dokumenty te zostały sporządzone przez osobę będącą jednocześnie stroną w przedmiotowym postępowaniu, organ nie znalazł podstawy prawnej, aby ich nie uznać za dowód w sprawie, tym bardziej, ze osoba posiadająca odpowiednie uprawnienia budowlane ponosi odpowiedzialność zawodową i karną za sporządzone przez siebie dokumenty.

Organ I instancji stwierdził również, że pomimo zrealizowania przedmiotowych robót budowlanych niezgodnie z prawem budowlanym, inwestorzy wykonali je w celu polepszenia układu funkcjonalnego pomieszczeń wydzielonego lokalu oraz możliwości lepszego w ich rozumieniu korzystania z własnej nieruchomości. Dlatego też bezzasadne byłoby nakazywania inwestorom wykonania rozbiórki bądź też doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Brak normy prawnej oraz brak okoliczności faktycznych uzasadniających kompetencje organu do wydania decyzji administracyjnej powoduje, że nie ma podstaw do wydania decyzji w trybie

art. 51 ustawy - Prawo budowlane.

W odwołaniu od powyższej decyzji K. i R. G. podnieśli, że decyzja potwierdza przyzwolenie organu na prowadzenie samowoli budowlanej. Zakwestionowali uznanie za dowody dokumentacji sporządzonej przez osobę będącą stroną w sprawie. Zarzucili, iż organ nie uwzględnił zapisu z opinii kominiarskiej zalecającego zainstalowanie wkładu kominowego, nie wyjaśnił pomyłek organu w kwestii, czy inwestor dokonał rozbudowy budynku przez zamurowanie zewnętrznej klatki schodowej. Ponadto wskazali, że dla uniknięcia odpowiedzialności inwestora organ I instancji oczekiwał na podjęcie uchwały Rady Miejskiej zmieniającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wskazali też, że przeprowadzenie kontroli w ich mieszkaniu w dniu 22 lipca 2011 roku było bezcelowe z uwagi na sezon letni, natomiast do wzięcia udziału w oględzinach lokalu nr 1 i piwnic należących do inwestorów nie zostali zaproszeni.

Decyzją z dnia 22 grudnia 2011 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazał, że z ustaleń dokonanych przy udziale stron (protokół z dnia 29 stycznia 2010 roku) i uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż w lokalu mieszkalnym nr 1, mieszczącym się w przedmiotowym budynku, zostały wykonane roboty budowlane, które polegały na: rozbiórce części ścian wewnętrznych, w wyniku których powiększono istniejącą kuchnię kosztem zlikwidowanego korytarza i spiżarni, wykonaniu ściany oddzielającej dwa pokoje, gdzie w jednym z nich trwały roboty budowlane związane z budową kominka (prace związane z obudową kominka z płyt kartonowo-gipsowych), zabudowaniu istniejącej w podcieniu budynku zewnętrznej klatki schodowej. Ustalając zakres wykonanych robót organ I instancji oparł się dodatkowo na dostarczonej przez stronę inwentaryzacji parteru budynku sporządzonej przez J. M. w październiku 2004 roku, na podstawie której został sporządzony akt notarialny z dnia 22 marca 2005 roku zniesienia współwłasności nieruchomości oraz ustanowienia odrębnej własności lokalu nr 1. Z naniesionego na rzucie parteru budynku ww. inwentaryzacji zakresu wykonanych aktualnie robót wynika, że część ścian została rozebrana, niektóre ściany wybudowano od podstaw, wykonano nowy podciąg w zabudowanej klatce schodowej, rozpoczęto budowę kominka w pokoju. Należy zatem zgodzić się z organem I instancji, że wykonany wyżej zakres robót nie stanowi remontu, tylko przebudowę lokalu mieszkalnego nr 1 w rozumieniu przepisów art. 3 pkt 6 i pkt 7a ustawy - Prawo budowlane.

Organ powołał się na oględziny z dnia 21 lipca 2011 roku i stwierdził, że w lokalu na parterze budynku inwestorzy, bez wymaganego pozwolenia na budowę, wykonali wskazane w uzasadnieniu decyzji organu I instancji roboty budowlane. Organ odwoławczy stwierdził nadto, że w pomieszczeniu klatki schodowej (oznaczonej nr 11) zlikwidowano ściankę działową usytuowaną pod istniejącą belką żelbetową wraz z istniejącym oknem, a nie jak wskazano w pkt. 6 wyliczenia w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, zlikwidowano ścianę działową nad podciągiem w pomieszczeniu nr 10 komunikacji. Uznał, iż z akt sprawy wynika, że w powyższych ustaleniach, pomimo właściwego zawiadomienia, nie brali udziału R. i K. G. - współwłaściciele budynku.

Wskazując na treść art. 3 pkt 6, 7a i 8 ustawy - Prawo budowlane, organ odwoławczy podniósł, że w omawianym przypadku nastąpiła przebudowa lokalu nr 1, wymagająca pozwolenia na budowę. Z kolei - przytaczając treść art. 50 ust. 1

i art. 51 ust. 1, oraz podzielając ustalenia faktyczne organu I instancji, organ odwoławczy uznał, że w sytuacji gdy wykonane samowolnie roboty budowlane w przedmiotowym lokalu mieszkalnym zostały wykonane zgodnie z warunkami technicznymi i sztuką budowlaną to brak jest podstaw do wydania na podstawie

art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane decyzji nakładającej na inwestora obowiązek wykonania określonych robót budowlanych. Zatem rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawnie uzasadnione.

Odnosząc się do treści odwołania organ II instancji wyjaśnił, że osoba fizyczna posiadająca stosowne uprawnienia budowlane może dla własnych potrzeb sporządzić opracowania techniczne. W omawianym przypadku P. Z. - z wykształcenia mgr inż. Budownictwa, posiada stosowne wykształcenie techniczne, uprawnienia do pełnienia funkcji kierownika budowy i robót w specjalności konstrukcyjno-budowlanej i zarejestrowany jest w Pomorskiej Izbie Inżynierów Budownictwa. Zatem opracowania techniczne wykonane przez ww. mogą być uznane za dowody w sprawie.

Z art. 20 ustawy - Prawo budowlane wynika, iż projektant jest odpowiedzialny za wykonane opracowanie techniczne.

Organ odwoławczy stwierdził również, iż w odniesieniu do zalecenia zawartego w opinii kominiarskiej dotyczącego wykonania wkładu kominowego organ I instancji szczegółowo uzasadnił brak podstaw do wydania takiego nakazu powołując przepisy warunków technicznych. Ustalił także, iż inwestor nie dokonał zamurowania zewnętrznej klatki schodowej, dokonane wcześniej w tym zakresie ustalenia zostały uznane przez organ I instancji za błędne. Stwierdził nadto, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ I instancji ustalił, że zwiększenie wysokości pomieszczeń piwnicznych nie wynika z podkopania ław fundamentowych tylko z zastosowania po rozbiórce posadzki innej nowszej technologii.

W skardze na powyższą decyzję K. G. i R. G. domagali się rozstrzygnięcia, czy przyjęcie dokumentacji sporządzonej przez P. Z. za dowód w sprawie jest właściwe i zgodne z prawem. Stwierdzili, że ściany, stropy, fundamenty i przewody kominowe budynku są ich współwłasnością zgodnie z aktem notarialnym z dnia 22 marca 2005 roku. W ich ocenie, osoba posiadająca uprawnienia budowlane i biegłego sądowego, stosująca praktyki samowoli budowlanej, przestaje być wiarygodna. Skarżący wyjaśnili, iż w ich ocenie zasadne byłoby zainstalowanie wkładu kominowego, gdyż budynek jest budowlą powojenną, a stropu parteru są konstrukcją drewniano-trzcinową, co może spowodować zagrożenie ich bezpieczeństwa. Wyjaśnili również, iż brak udziału skarżących w ustaleniach wynikał z faktu nie dopuszczenia ich do udziału w oględzinach lokalu nr 1, albowiem jego właściciel nie życzył sobie ich obecności.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 20 lipca 2012 roku skarżący podnieśli dodatkowo zarzuty naruszenia:

– art. 84 § 2 w zw. z art. 24 k.p.a. wskazując, że autor dokumentacji (biegły), jako strona postępowania powinien podlegać wyłączeniu,

– art. 81c ust. 2 i 4 ustawy - Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że zostały wyjaśnione wątpliwości co do wykonanych robót oraz ich stanu technicznego oraz poprzez uznanie, że stan przewodu kominowego nie stwarza zagrożenia, a prace pogłębienia pomieszczeń piwnicznych i przebudowa ścian nie naruszają konstrukcji budynku,

– art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane przez niezapewnienie poszanowania interesów osób trzecich,

– naruszenie art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a. przez nienależyte wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i stanu faktycznego oraz błędną ocenę zgromadzonych dowodów,

– naruszenie art. 75 § 1 i 2 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż sąd administracyjny w zakresie swojej kognicji ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną jedynie z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia natomiast rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, bądź też celowości; nie rozpatruje również sprawy, kierując się na przykład zasadami współżycia społecznego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 października 2007 roku, sygn. II OSK 1402/06, Baza Orzeczeń LEX nr 360233).

Z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 roku, nr 270) wynika nadto, iż wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

W przedmiotowej sprawie obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było wyczerpujące ustalenie zakresu prac przeprowadzonych przez inwestorów J. i P. Z. w budynku mieszkalnym usytuowanym na terenie działki nr [...] w C., ul. M. [...], a następnie zakwalifikowanie ich do właściwej kategorii robót budowlanych z uwzględnieniem możliwości ich legalizacji w trybie art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm. - dalej jako ustawa - Prawo budowlane). Tak obowiązki organów w niniejszej sprawie wyraźnie zdefiniował tutejszy Sąd w uzasadnieniu wydanego w przedmiotowej sprawie wyroku z dnia 4 stycznia 2011 roku, sygn. akt II SA/Gd 679/10, w którym podkreślił, że organ I instancji musi na nowo dokonać ustaleń odnośnie zakresu i rodzaju wszystkich wykonanych robót budowlanych, w tym i tych dotyczących wykonania podciągu w klatce schodowej, jej zabudowy i związanej z tym ewentualnej rozbudowy obiektu. Ponownie musi również dokonać kwalifikacji robót w kontekście przepisów ustawy - Prawo budowlane i w zależności od tej oceny dopiero rozstrzygnąć sprawę stosując tryb przewidziany w art. 50 i 51 ustawy - Prawo budowlane.

Zgodnie z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powyższa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania były wiążące w niniejszej sprawie zarówno dla sądu ponownie rozpoznającego niniejszą sprawę, jak i dla organów, których działanie było przedmiotem zaskarżenia.

Art. 50 ustawy - Prawo budowlane stanowi, iż w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (ust. 1); w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy: 1) podać przyczynę wstrzymania robót; 2) ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń (ust. 2); w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz (ust. 3); postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 (ust. 4); na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych służy zażalenie (ust. 5).

Zgodnie zaś z art. 51 ustawy - Prawo budowlane, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian (ust. 1); w przypadku wydania nakazu, o którym mowa w art. 50a pkt 2, decyzje, o których mowa w ust. 1 pkt 2 lub 3, wydaje się po wykonaniu obowiązku określonego w tym nakazie (ust. 2); po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję: 1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo 2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (ust. 3); po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (ust. 4); w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (ust. 5); przepisów ust. 4 i 5 dotyczących pozwolenia na użytkowanie nie stosuje się do robót budowlanych innych niż budowa bądź przebudowa obiektu budowlanego lub jego części (ust. 6); przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (ust. 7).

Przedmiotem postępowania naprawczego określonego w ww. przepisach są roboty budowlane wykonane w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Ustalenie zakresu wykonanych robót ma zatem podstawowe znaczenie w tego rodzaju sprawach. Szczególnie istotne jest to w tych przypadkach, w których inwestor dokonuje szeregu prac budowlanych, spośród których część stanowią roboty budowlane wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia zamiaru ich wykonania, inne stanowią roboty budowlane, których wykonanie nie wymaga uzyskania pozwolenie na budowę, jak również nie są objęte wymogiem zgłoszenia, a jeszcze inne nie są w ogóle objęte regulacją ustawy - Prawo budowlane.

Inwestycja przeprowadzona przez inwestorów w przedmiotowej sprawie polegała na wykonaniu szeregu prac budowlanych, jednak ich zakres - zdaniem Sądu, nie został w sposób wyczerpujący ustalony przez organy obu instancji.

W pierwszej kolejności należało wskazać, że organy nie przeprowadziły jakichkolwiek własnych ustaleń faktycznych dotyczących robót budowlanych polegających na wykonaniu kominka w lokalu nr 1 przedmiotowego budynku. Podczas oględzin w dniu 29 stycznia 2010 roku stwierdzono jedynie, iż w trakcie wykonywania jest obudowa kominka z płyt kartonowo-gipsowych. Wskazano na wykonanie dokumentacji zdjęciowej w trakcie oględzin, lecz w aktach administracyjnych przy protokole ww. oględzin brak jest tego rodzaju dokumentacji.

Kolejnym protokołem oględzin jest protokół z dnia 24 lutego 2011 roku, z którego wynika, że inwestorzy - właściciele przedmiotowego lokalu nie byli obecni przy przeprowadzeniu oględzin, w związku z czym nie było możliwe wejście do lokalu. Przy tym protokole znajduje się płyta CD opisana słowami: "Foto z oględzin Z. – G.", mimo że protokół nie zawiera żadnych informacji co do wykonania dokumentacji zdjęciowej w trakcie oględzin. Płyta nie zawiera przy tym żadnego opisu wskazującego, w jakiej dacie dokumentacja zdjęciowa została wykonana. Wskazane braki w zakresie dowodu z dokumentacji zdjęciowej nie pozwalają - zdaniem Sądu, na przyjęcie jej za podstawę ustaleń faktycznych w sprawie.

W toku kolejnych oględzin, które odbyły się 22 lipca 2011 roku, nie poczyniono żadnych ustaleń odnośnie wykonanego kominka. W protokole stwierdzono jedynie, że roboty budowlane zostały zakończone, a ustalenia dokonane w lutym 2010 roku potwierdziły się, poza ustaleniami dotyczącymi fragmentu ściany konstrukcyjnej w obecnym pomieszczeniu łazienki.

Uzasadniając swe decyzje, w zakresie robót budowlanych polegających na wykonaniu kominka, organy obu instancji oparły się jedynie na projekcie powykonawczym montażu wkładu grzewczego kominkowego wraz z obudową przedłożonym przez inwestora.

Z powyższych uwag wynika jednoznacznie, że organy obu instancji nie dokonały żadnych własnych ustaleń faktycznych odnośnie parametrów wykonanego kominka w lokalu inwestorów. W ocenie Sądu, dokonanie własnych ustaleń przez organy w tym zakresie było niezbędne z następujących względów.

Po pierwsze - wskazać należy, że ze zgromadzonego materiału dowodowego sprawy nie wynika w sposób jednoznaczny, do jakiego przewodu kominowego inwestorzy podłączyli omawiany kominek. Z uzasadnień decyzji obu instancji wynika jedynie, że został on podłączony do niezależnego przewodu kominowego. Organy nie ustaliły przy tym, czy wskazany przewód kominowy stanowi własność inwestorów, czy też jest częścią wspólną przedmiotowego budynku, która nie służy wyłącznie do użytku właścicieli wydzielonych lokali, a z którą związane są określone udziały we współwłasności, przysługujące zarówno inwestorom, jak i skarżącym, jako właścicielom lokalu nr 2 w tymże budynku. Z aktu notarialnego z dnia 22 marca 2005 roku umowy zniesienia współwłasności nieruchomości położonej w C. przy ul. M. [...] oraz ustanowienia odrębnej własności lokali wynika przy tym jednoznacznie, że tego rodzaju częściami wspólnymi są m.in. kominy.

Powyższej kwestii organy nie wyjaśniły w żaden sposób, podczas gdy ustalenie, czy inwestorzy posiadali prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, było obowiązkiem organów. Wykonanie kominka podłączonego do przewodu kominowego, stanowiącego część wspólną budynku, która nie służy wyłącznie do użytku właścicieli wydzielonych lokali, wymaga badania kwestii prawa do dysponowania przewodem kominowym na cele budowlane. Jeżeli udziałem w prawie własności przewodu kominowego, oprócz inwestorów, legitymują się również skarżący, to dla przeprowadzenia tego rodzaju inwestycji niezbędnym było uzyskanie ich zgody. Podkreślić należy, że brak takiej zgody uniemożliwia legalizację tych robót budowlanych, albowiem brak jest możliwości doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane.

W tym miejscu wskazać należy, że w uchwale z dnia 10 stycznia 2011 roku, sygn. akt II OPS 2/10 (ONSAiWSA 2011/2/22) Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdził, iż "przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (...) nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". Niemniej z uzasadnienia tej uchwały wynika jednoznacznie, iż Naczelny Sąd Administracyjny uznał za konieczne badanie, w ramach prowadzonego postępowania dowodowego, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uchwale tej wskazano bowiem, że "poza przypadkiem określonym

w art. 51 ust. 1 pkt 3 (wydanie decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych) nie można wykluczyć, iż organ nadzoru budowlanego - prowadząc postępowanie naprawcze regulowane art. 51 Prawa budowlanego, po ustaleniu w szczególności, że inwestor z własnej inicjatywy przerwał roboty budowlane i nie zamierza ich kontynuować, jak też nie miał i nadal nie ma wymaganego ustawą prawa do terenu na cele budowlane (art. 4 Prawa budowlanego), skorzysta z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i wyda stosowne do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcie, którym może być też decyzja nakazująca rozbiórkę. W takim przypadku jednak podstawę rozstrzygnięcia stanowiłoby ustalenie, iż inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa". Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanej uchwale w sposób wyraźny zróżnicował dwie kwestie - kwestię możliwości zastosowania normy art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, przewidującej obowiązek złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oraz kwestię badania w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 ustawy - Prawo budowlane prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wypowiadając się przeciwko możliwości stosowania trybu przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał jednocześnie, że badanie tytułu prawnego do nieruchomości w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym w trybie art. 51 tej ustawy powinno odbywać się w ramach prowadzonego postępowania dowodowego.

W tym miejscy podkreślić należy, że ustawodawca nałożył na inwestora, zamierzającego zrealizować roboty budowlane, pozostające w sferze zainteresowania organów administracji, obowiązek wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Badanie przez organy nadzoru budowlanego tytułu prawnego do nieruchomości wynika z konieczności respektowania wyrażonej

w art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasady ochrony własności, znajdującej konkretyzację w przepisach art. 222 - 231 kodeksu cywilnego oraz konieczności zapewnienia spójności systemu prawa - rozwiązań przyjętych w prawie administracyjnym i prawie cywilnym. Rozwiązanie takie sprzyja poczuciu bezpieczeństwa prawnego i kształtowaniu zaufania obywateli do opartych na przepisach prawa działań organów władzy, w tym przypadku organów administracji oraz sądów powszechnych, których rozstrzygnięcia nie powinny być ze sobą sprzeczne. Organ nadzoru budowlanego, stosując art. 51 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, winien zatem dokonać ustalenia okoliczności istotnych dla zastosowania tego przepisu, w tym prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nie może zobowiązać strony do wykonania robót na części nieruchomości, do której strona nie ma tytułu prawnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 listopada 2011 roku, sygn. akt II SA/Gd 679/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Organy obu instancji nie dokonały również żadnych własnych ustaleń, które pozwoliłyby na zbadanie parametrów przedmiotowego kominka pod względem spełnienia przez ten kominek wymogów określonych w rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W tym zakresie organy ponownie oparły się jedynie na dokumentacji projektowej przedłożonej przez inwestora. Również bazując na tej dokumentacji przyjęły, w ocenie Sądu dowolnie, iż brak jest konieczności zainstalowania wkładu kominowego do przedmiotowego kominka przez inwestorów, pomimo, iż z wydanej w przedmiotowej sprawie opinii kominiarskiej wynikało, że sporządzający ją mistrz kominiarski zaleca instalację takiego wkładu kominowego. W tym miejscu należy wskazać, iż sporządzona w sprawie opinia kominiarska nie potwierdzała spełnienia przez przedmiotowy kominek wymogów przepisów techniczno-budowlanych, lecz wskazywała na wymogi z zakresu ochrony przeciwpożarowej budynków. Zatem kwestionowanie przez organy zaleceń opiniującego mistrza kominiarskiego jedynie na podstawie analizy wymogów zawartych w przepisach techniczno-budowlanych (dotyczących kominków) i to dokonanej bez własnych ustaleń co do parametrów kominka, bez wskazania na wymogi ochrony przeciwpożarowej, należy uznać za czynienie dowolnych ustaleń faktycznych w sprawie. Dopiero bowiem kompleksowa ocena robót budowlanych dotyczących wykonanego kominka, dokonana zarówno przez pryzmat przepisów rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak i rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 roku w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2010 roku, nr 109, poz. 719), może dać podstawę do prawidłowego stosowania do tych robót przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, który wymaga rozpatrzenia zgodności wykonanych robót budowlanych z wszelkimi przepisami dotyczącymi procesu inwestycyjnego w budownictwie.

Organy obu instancji nie dokonały również jakichkolwiek własnych ustaleń faktycznych dotyczących robót budowlanych wykonanych w pomieszczeniu piwnicy, opierając się w tym względzie wyłącznie na dokumentacji powykonawczej przedłożonej przez inwestorów. Tymczasem okoliczność ta wymagała szczegółowej analizy ze strony organów obu instancji, albowiem skarżący podnosili w toku przedmiotowego postępowania, że wykonane prace prowadzą do naruszenia fundamentów budynku. Organy w tym zakresie nie mogły zatem poprzestać na twierdzeniach inwestorów, lecz winny były skonfrontować informacje uzyskane od inwestorów z własnymi ustaleniami co do zakresu robót wykonanych w pomieszczeniu piwnicy oraz możliwej ingerencji w stabilność fundamentów na skutek ich wykonania. Ustaleń takich w przedmiotowym postępowaniu zabrakło.

Również kwestia zabudowy klatki schodowej nie została w sposób jednoznaczny i wyczerpujący wyjaśniona w przedmiotowym postępowaniu. Początkowe ustalenia - wskazujące, że roboty budowlane w tej części stanowiły rozbudowę przedmiotowego budynku, zostały uznane za błędne i organy wykazywały, że roboty te stanowiły przebudowę budynku. Mieć jednak należy na uwadze, że w tym zakresie organy nie poczyniły żadnych własnych ustaleń, albowiem zmiana kwalifikacji tychże robót budowlanych nastąpiła wyłącznie w oparciu o dokumentację powykonawczą przedłożoną przez inwestora, a z uzasadnień decyzji organów obu instancji nie wynika, dlaczego pierwotna ocena tych robót stała się nieaktualna w świetle twierdzeń inwestorów.

Podobne wątpliwości budzą ustalenia dotyczące robót w zakresie likwidacji ściany działowej w pomieszczeniu nr 10 komunikacji. Organy odmiennie oceniły zakres powyższych robót, w I instancji przyjmując, że nastąpiła likwidacja ściany działowej nad podciągiem, zaś w II instancji, ponownie wyłącznie w oparciu o dokumentację przedłożoną przez inwestorów, że dokonano likwidacji ściany działowej usytuowanej pod istniejącą belką żelbetową wraz z istniejącym oknem.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż ustalenia organów, jak i zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, nie spełniają wymogów art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.). Ustalenia te w znacznej części opierają się bowiem wyłącznie na dokumentacji projektowej powykonawczej przedłożonej przez inwestorów, w żaden sposób nie zweryfikowanej przez organy. Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód w sprawie należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Z przepisu tego wynika, że nie istnieją przeszkody w przyjęciu za dowód w sprawie dokumentacji opisującej wykonane roboty budowlane, która została wykonana i przedłożona przez inwestora. W tym zakresie za bezzasadny należało uznać zarzut skargi o konieczności wyłączenia inwestora, jako biegłego, od sporządzenia opinii w sprawie. Dokumentacja przedłożona przez inwestora, mimo że posiada on uprawnienia budowlane, nie stanowi bowiem opinii biegłego w rozumieniu

art. 84 § 1 k.p.a., albowiem na podstawie tego przepisu to organ administracji publicznej, a nie strona, powołuje biegłego. W konsekwencji do autora przedłożonej dokumentacji powykonawczej nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o biegłych, w tym dotyczące wyłączenia biegłego. Dokumentację złożoną przez inwestora organy winny potraktować jako dokument prywatny, podlegający swobodnej ocenie organów, jak każdy inny dowód. Organy winny mieć przy tym jednak na uwadze, że zawarty w tejże dokumentacji opis wykonanych robót budowlanych nie mógł zastąpić ustaleń własnych organów nadzoru budowlanego, które są obowiązane poczynić własne, dokładne ustalenia faktyczne dotyczące przedmiotu postępowania. Ustalenia własne organu winny być poczynione w szczególności w sytuacji, gdy twierdzenia zawarte w dokumentacji przedłożonej przez inwestora są kwestionowane przez inne strony postępowania. Tego rodzaju rozbieżności w informacjach dotyczących wykonanych robót budowlanych winny być przedmiotem dowodzenia oraz rozważań organów nadzoru budowlanego, które powinny w sposób jednoznaczny zweryfikować twierdzenia stron. Organy winny przy tym dokonać tego w drodze własnego postępowania dowodowego, np. przez przeprowadzenie wnikliwych oględzin nieruchomości, na której wykonano kwestionowane roboty budowlane. Takich oględzin w przedmiotowej sprawie zabrakło, albowiem ustalenia poczynione w trakcie przeprowadzonych oględzin - jak to wykazano powyżej – były niepełne. W konsekwencji nie dawały one odpowiedzi na pytanie, jaki jest rzeczywisty zakres wykonanych robót budowlanych. Co za tym idzie ustalenie, że brak jest w odniesieniu do wykonanych robót podstaw do wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 51 ustawy - Prawo budowlane, należało uznać za dowolne, jako nieznajdujące oparcia w częściowo tylko zebranym materiale dowodowym.

W tym miejscu należy wskazać również, że skarżący zarzucali w odwołaniu, iż zostali bezpodstawnie pozbawieni możliwości udziału w oględzinach przeprowadzonych w dniu 22 lipca 2011 roku. Zarzutu tego organ odwoławczy w żaden sposób nie wyjaśnił. Organ odwoławczy stwierdził bowiem jedynie w uzasadnieniu swojej decyzji, że skarżący R. G., pomimo właściwego zawiadomienia, nie brał udziału w ustaleniach zakresu wykonanych robót budowlanych w trakcie oględzin w dniu 22 lipca 2011 roku. Nie odniósł się natomiast do twierdzeń skarżących, którzy w odwołaniu poinformowali organ II instancji, że nie zostali dopuszczeni do udziału w oględzinach lokalu z uwagi na sprzeciw jego właściciela, to jest inwestora – P. Z. Brak wyjaśnienia tej kwestii powoduje, że oględzin w dniu 22 lipca 2011 roku nie można przyjąć za wiarygodny dowód w sprawie. Nie sposób bowiem ustalić, czy zostały one przeprowadzone z zachowaniem wszystkich wymogów przewidzianych przepisami. W tym miejscu podkreślić należy, że zgodnie z art. 85 k.p.a. organ administracji publicznej może w razie potrzeby przeprowadzić oględziny (§ 1); jeżeli przedmiot oględzin znajduje się u osób trzecich, osoby te obowiązane są na wezwanie organu do okazania przedmiotu oględzin (§ 2). Skoro zatem nawet osoba trzecia ma obowiązek okazania przedmiotu oględzin, to tym bardziej obowiązek taki spoczywa na stronie postępowania. Zgodnie z art. 79 § 2 k.p.a. strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. Z przytoczonych przepisów wynika, że obowiązek zapewnienia stronom udziału w przeprowadzeniu dowodu ma charakter bezwzględny i nie może być ograniczony w żaden sposób, o ile strona sama nie zrezygnuje ze swojego uprawnienia. Wszystkie strony postępowania powinny mieć możliwość udziału w oględzinach przedmiotu sporu, a na jego właścicielu spoczywa prawny obowiązek umożliwienia im tego udziału (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2010 roku, sygn. akt II OSK 1438/10, Baza Orzeczeń LEX nr 746541).

Opisane powyżej uchybienia stanowią naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie bowiem z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (tak Barbara Adamiak w: "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz" B. Adamiak, J. Borkowski, CH Beck, Warszawa 2004 rok, str. 67). Art. 77 § 1 k.p.a. stanowi zaś, iż organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z treści przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika zatem, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ administracji zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy i w tym celu dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2000 roku, sygn. akt V SA 1816/00, Baza Orzeczeń LEX nr 77645, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2000 roku, sygn. akt V S.A. 948/00, Baza Orzeczeń LEX nr 50114). Strona jest uprawniona, a nie zobowiązana do przedstawienia dodatkowych dowodów.

Mając na uwadze ww. przepisy organy rozpatrujące niniejszą sprawę winny były podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a w szczególności winny były ustalić w sposób nie budzący wątpliwości zakres wykonanych przez inwestorów robót budowlanych w przedmiotowym budynku z uwzględnieniem możliwości zastosowania w stosunku do nich procedury naprawczej określonej w art. 51 ustawy - Prawo budowlane, czego - jak wykazano powyżej, prawidłowo nie uczyniły. Organy winny były także - jeżeli było to konieczne - z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu powyższych okoliczności, mając na uwadze, że dokumentacja prywatna inwestora nie może zastąpić własnych ustaleń organu.

Z tych względów Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał za dowolne i przekraczające zasadę swobodnej oceny dowodów ustalenia faktyczne organów, znajdujące wprawdzie pewne potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy, który jednakże nie został w pełni zgromadzony i rozpatrzony. Sąd miał przy tym na uwadze, kierując się treścią art. 80 k.p.a., że zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi na podstawie całokształtu materiału dowodowego

(art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. W niniejszej sprawie, wynikający z ww. przepisów obowiązek wnikliwego zgromadzenia i zbadania materiału dowodowego niewątpliwie nie został przez organy wypełniony.

Jednocześnie brak wyczerpujących ustaleń co do zakresu robót budowlanych wykonanych przez inwestorów stanowił naruszenie art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewykonanie w sposób prawidłowy wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku tutejszego Sądu z dnia 4 stycznia 2011 roku, sygn. akt II SA/Gd 679/10.

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy rozstrzygające niniejszą sprawę, nie ustalając należycie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 77 § 1

i art. 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, i z tej przyczyny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja akt lub czynność nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem obligatoryjne tylko w przypadku, gdy zaskarżona decyzja może podlegać wykonaniu. Ponieważ zaskarżona i uchylona decyzja dotyczyła braku podstaw do wydania decyzji w trybie art. 51 ustawy - Prawo budowlane i nie podlegała wykonaniu, orzekanie o możliwości jej wykonania było bezprzedmiotowe.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku

z art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z uwagi na uwzględnienie skargi K. G. i R. G. sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem

z art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Organ w pierwszej kolejności powinien dokonać ponownych oględzin przedmiotowego budynku (zapewniając możliwość udziału w oględzinach wszystkim stronom postępowania), które dałyby podstawę do poczynienia własnych ustaleń faktycznych organu odnośnie zakresu i rodzaju przeprowadzonych robót budowlanych, w tym dotyczących kominka, piwnicy i klatki schodowej. W przypadku ustalenia, iż wykonane roboty budowlane dotyczą również części wspólnych budynku, organ winien także zbadać prawo do dysponowania przez inwestorów tymi częściami wspólnymi nieruchomości na cele budowlane. Organ winien nadto wszystkim dokonanym ustaleniom dać wyraz w uzasadnieniu decyzji.