Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1499/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit.a i c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 30 ust. 1, 5, 6, 7
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 80 i art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Paweł Darmoń (spr.) WSA Małgorzata Łoboz Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2017 r. sprawy ze skargi ".P" Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia 29 września 2016 r., znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej "P." Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 997,00 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia 27.06.2016 r. orzekł o wniesieniu sprzeciwu wobec zgłoszenia przez "P." sp. z o.o. zamiaru wykonania robót budowlanych określonych, jako: instalacja urządzeń instalacji radiokomunikacyjnej "P." Sp. z o.o. o oznaczeniu [...] na budynku zlokalizowanym na działce nr [...] obr. [...] jedn. ewid [...] przy ul. [...] w [...] i nałożeniu obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dla realizacji powyższych robót budowlanych.

Orzeczony w decyzji sprzeciw został wniesiony w terminie nieprzekraczającym 30 dni, o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Jako podstawę prawną decyzji wskazano między innymi art. 30 ust. 7 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Powodem wniesienia sprzeciwu była dokonana w oparciu o przekazany przez zgłaszającego materiał dowodowy ocena, że obszar pola elektromagnetycznego emitowany przez projektowane anteny obejmuje obszar nad działkami sąsiednimi, na których mogą się znajdować miejsca dostępne dla ludności.

Odwołanie od tej decyzji wniosła spółka "P.", dołączając do niego opracowanie pt. Kwalifikacja przedsięwzięcia. W odwołaniu zarzucono, że jeżeli w ocenie organu, zgłoszenie jest niekompletne, to organ winien wezwać do jego uzupełnienia i dopiero wtedy wydać orzeczenie.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia 29 września 2016 r., znak [...] Na podstawie art. 81 ust. 1 i 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U.2016.290 - ze zmianami) i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, zwanej dalej kpa (Dz.U.2016.23 - ze zmianami) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego dopuszczono możliwość instalowania w oparciu o zgłoszenie na obiekcie budowlanym urządzeń, jakimi są między innymi stacje bazowe telefonii komórkowych. Zgodnie z tym przepisem pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na: instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych.

Dalej wskazano, że art. 30 ust. 7 w związku z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego uprawnia do wydania decyzji o sprzeciwie i nałożenia przez organ administracji na wnioskodawcę obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zgłaszanej inwestycji jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy lub spowodować:

1) zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia;

2) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków;

3) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych;

4) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich.

Zdaniem Wojewody z przepisu tego wynika, że organ administracji jest zobligowany do podjęcia wskazanych w nim czynności w przypadku uznania, że istnieje potencjalna możliwość wystąpienia powyższych okoliczności.

Inwestor dołączył do odwołania opracowanie pt. kwalifikacja przedsięwzięcia zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U.2010 Nr 213, poz.1397)" z lutego 2016 r. dla stacji bazowej telefonii komórkowej [...]. Z tego opracowania wynika, że planowane zamierzenie nie należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i tym samym nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Przedstawione przez zgłaszającego opracowanie i zawarte w nim wnioski, nie mają charakteru wiążącego dla organu. Jest to dowód, który podlega ocenie organu.

Na rysunkach znajdujących się w opracowaniu pokazano przekrój pionowy wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania dla poszczególnych azymutów i przy maksymalnym ich pochyleniu. Jak wynika z tych rysunków środek elektryczny anteny i oś główna wiązki promieniowania znajduje się na wysokości 26,3 m i 26,1 m. Dach budynku przy ul. [...] (na którym zamontowane są anteny) znajduje się na wysokości 25,7 m. Różnica wysokości pomiędzy poziomem osi głównej wiązki promieniowania i dachem tego budynku wynosi około 0,6 m. W przedłożonych dokumentach brak jest informacji, że dach budynku, na którym zamontowane są anteny, jest miejscem niedostępnym dla ludności. Zgodnie z art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz.U.2013.1232 - tekst jednolity ze zmianami): Przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego.

Jak wskazał organ odwoławczy - w przypadku, gdyby okazało się, że na dachu budynku, w osi głównej wiązki promieniowania anten, znajdują się miejsca dostępne dla ludności, zgłaszaną inwestycję należałoby zaliczyć do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, które co do zasady wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Wynika to z art. art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, oraz przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Nie można wykluczyć, że w zasięgu pól elektromagnetycznych (dalej: pem) o ponadnormatywnych poziomach oddziaływań (tj. gęstości mocy pola > 0,1 W/m ) emitowanych za pośrednictwem anten sektorowych o określonych parametrach, nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Z przekazanych dokumentów wynika jedynie, że sumaryczny obszar pem o ponadnormatywnych poziomach oddziaływań znajduje się nad terenem, który jest zabudowany budynkami. Wysokość niektórych z nich może wskazywać, że znajdują się one w obszarze pem o ponadnormatywnych poziomach oddziaływań, np. budynek przy ul [...] ma [...] kondygnacji, a budynek przy ul. [...] (na którym zawieszone są anteny) jest budynkiem [...] kondygnacyjnym.

Zgłaszający przedstawił na rysunku pt. "Plan sytuacyjny" obszar pola elektromagnetycznego, gdzie gęstość mocy przekracza wartość dopuszczalną (0,1 W/m2), wskazując, że jest to sumaryczny obszar pem pokazany na wysokości zawieszenia. Obszar ten obejmuje teren w odległości 92,9 m i 97,2 m od środka elektrycznego anten i jest większy aniżeli ten, co do którego zagaszający wykazał prawo do dysponowania terenem na cele budowlane.

Zwrócono też uwagę, że pem wyznaczone jest przez sferę, a więc pem o wartości wyższej aniżeli dopuszczalna znajduje się również pod i nad pokazanym tylko w płaszczyźnie poziomej obszarem pem. W ocenie organu odwoławczego sąsiednie nieruchomości objęte oddziaływaniem pem o wartościach wyższych aniżeli dopuszczalne (≥ 0,1 W/m2), winny być uznane jako obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji, bowiem właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy tych nieruchomości winni wiedzieć, że pionowy zasięg ich własności gruntowej zostanie ograniczony.

Wojewoda wskazał dalej, że w przypadku przyjęcia zgłoszenia przez organ administracji poza inwestorem, nikt o inwestycji nie jest informowany, co w sytuacji wprowadzenia ograniczeń na terenach sąsiednich naruszałoby zasady określone w art. 7, 8 a w szczególności art. 9 kpa. Brak możliwości wzięcia udziału w postępowaniu zgłoszeniowym przez inne strony postępowania stanowi, bowiem ograniczenie uprawnień osób.

Zgłaszający poprzez realizację zamierzeń inwestycyjnych na nieruchomości, do której posiada prawo do dysponowania na cele budowlane, nie może ograniczać bądź pozbawiać właścicieli nieruchomości sąsiednich możliwości korzystania z przysługującej im własności gruntu, bez ich wiedzy. Dotyczy to tak dotychczasowego korzystania, jak i przyszłego korzystania z gruntu, oczywiście w granicach przysługującego prawa własności i obowiązującego systemu prawa.

Powyższego nie zmienia nawet stanowisko Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska pt.: "Przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko - przewodnik po rozporządzeniu Rady Ministrów" (T. Wilżak, W-wa 2011), z którego wynika, że określenie odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego anteny dokonuje się dla istniejącego stanu zagospodarowania terenu. Stanowisko to, bowiem winno być uwzględniane przy kwalifikacji przedsięwzięcia i jedynie w sytuacji, braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na danym terenie. Nie wpływa natomiast na ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji i tym samym kręgu osób, które winny uczestniczyć w postępowaniu jak strony.

W ocenie Wojewody działki sąsiednie, nad którymi zgodnie z opracowaniem znajduje się pem o wartościach wyższych aniżeli dopuszczalne, winny być objęte obszarem oddziaływania przedmiotowej inwestycji, a osoby, które są umocowane z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, jako strony postępowania, winny w nim uczestniczyć. Uznano, że następuje ograniczenie w zagospodarowaniu ich nieruchomości. Udział tych osób może nastąpić tylko w ramach postępowania o pozwolenie na budowę.

Na zakończenie stwierdzono, że zgłaszana inwestycja może wprowadzić, utrwalić lub zwiększyć ograniczenia lub uciążliwości dla terenów sąsiednich i tym samym zasadne jest nałożenie na zgłaszającego obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie "P." sp. z o.o. w [...] zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 138 § 1 pkt 1) ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) z uwagi na jego zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy sprzeciw do zgłoszonych robót budowlanych wraz z nałożeniem obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę został bezzasadnie wniesiony przez organ I instancji, co winno skutkować jego uchyleniem,

2. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. z uwagi na nie odniesienie się przez organ odwoławczy do większości zarzutów Spółki powołanych w odwołaniu od sprzeciwu, nie przytoczenie treści przepisów uznanych za podstawę prawną wydanej decyzji przez organy obydwu instancji i nie wyjaśnienie zasadności zastosowania ich w sprawie;

3. art. 7, 8, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w zw. z 11 k.p.a. poprzez nie dokonanie istotnych ustaleń i nie wyjaśnienie, a co najmniej nie zawarcie tego w uzasadnieniu decyzji, czy zakres robót objętych zgłoszeniem umożliwia zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt. 15) P.b. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 c) P.b. czy nie zachodzą sytuacje opisane w art. 29 ust. 3 i 4 P.b. które wymagałby uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji, jakie nieruchomości stanowią tereny sąsiednie, jakie konkretnie ograniczenia lub uciążliwości dla terenów sąsiednich może wprowadzić realizacja robót zgłaszanych przez "P.", czy ewentualne oddziaływanie inwestycji nad obszarami ponad działkami sąsiednimi będzie przekraczać normy statuowane przez przepisy obowiązującego prawa, tym samym brak odpowiedzi na pytanie czy będzie występować w miejscach dostępnych dla ludności,

4. art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów przedstawionych przez Skarżącą i dowolne ustalenie, iż anteny inwestycji "P." będą generować oddziaływania mogące znajdować się w miejscach dostępnych dla ludności wpływając na możliwość zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, a także, że miejsca dostępne dla ludności są niemożliwe do ustalenia w razie braku obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem mogą teoretycznie wystąpić wszędzie;

5. art. 6 i 8 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz.U. z 1997 roku nr 78 póz. 483 ze zm.) poprzez nie działanie w postępowaniu administracyjnym przez organ I i II instancji na podstawie i w granicach prawa,

6. art. 15 k.p.a. poprzez brak dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy, co się przejawia dobitnie w lakonicznym uzasadnieniu decyzji organu II instancji, brak jakiegokolwiek odniesienia się do zarzutów "P." do decyzji organu I instancji, bezrefleksyjnym powtórzeniu przez organ II instancji argumentów przywołanych przez organ I instancji;

7. art. 8 k.p.a. poprzez działanie organ II instancji w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, co wynika z prezentowania odmiennych ocen prawnych tożsamych stanów faktycznych w wydawanych przez ten organ decyzjach.

Zaskarżonej decyzji zarzucono także naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

8. art. 30 ust. 7 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t jedn. Dz. U. z 2013 r., póz. 1409, ze zm.), zwanej dalej "P.b." poprzez zastosowanie w sytuacji, gdy realizacja planowanych robót budowlanych nie wprowadzi, nie utrwali bądź zwiększy ograniczenia lub uciążliwości dla terenów sąsiednich;

9. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt. 20) P.b. poprzez zastosowanie w sprawie, podczas gdy w procedurze zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych nie ma miejsca na ustalanie obszaru oddziaływania obiektu na potrzeby określenia kręgu stron postępowania, gdyż stroną tego postępowania jest jedynie inwestor;

10. art. 29 ust. 2 pkt. 15) P.b. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 c P.b. poprzez niezastosowanie i wniesienie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych, które zwolnione są z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a wymagają jedynie zgłoszenia z uwagi na fakt, iż są realizowane na obszarze wpisanym do rejestru zabytków;

11. art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2013 roku, póz. 1232 ze zm.), zwanej dalej "POŚ", poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, w sytuacji braku planu miejscowego dla danego obszaru , że miejsca dostępne dla ludności mogę występować wszędzie, gdyż ewentualna przyszła zabudowa nie jest ograniczona jakimikolwiek zapisami planu miejscowego.

Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 27 czerwca 2016 r., a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - dalej "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy). Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji. Wyrażone w zaskarżonej decyzji Wojewody [...] stanowisko odnośnie zasadności wniesienia sprzeciwu względem planowanego przez stronę skarżącą zamierzenia inwestycyjnego jest przedwczesne, bowiem wymaga koniecznego zbadania a zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji poglądy prawne nie zasługują na aprobatę.

Stosownie do art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Zgodnie z art. 30 ust 1 Prawa budowlanego w brzmieniu z daty wydania zaskarżonej decyzji: zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4:

1) budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-2b, 3, 3a, 9, 11, 12, 14-17, 19, 19a, 20b oraz 28;

1a) budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 20 - z zastrzeżeniem art. 29a;

1b) budowa obiektów, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 6, 10 i 13, sytuowanych na obszarze Natura 2000;

2) wykonywanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1b, 6, 9 oraz 11-12a;

2a) wykonywanie remontu, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1, z wyjątkiem remontu obiektów budowlanych, których budowa nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę;

2b) wykonywanie przebudowy obiektów, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-2b, 3, 3a, 11, 12, 14-17, 19, 19a, 20b i 28 oraz przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 11 i 12;

2c) docieplenie budynków o wysokości powyżej 12 m i nie wyższych niż 25 m;

3) budowa ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m i wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu:

a) krat na budynkach mieszkalnych wielorodzinnych, użyteczności publicznej i zamieszkania zbiorowego oraz obiektach wpisanych do rejestru zabytków,

b) urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych,

c) (uchylona);

4) budowa obiektów małej architektury w miejscach publicznych.

1a. Inwestor zamiast dokonania zgłoszenia dotyczącego robót budowlanych, o których mowa w ust. 1, może wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Właściwy organ, w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ nie wniósł sprzeciwu w tym terminie ( art. 30 ust 5).

W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji ( ust 5c).

Nałożenie obowiązku, o którym mowa w ust. 5c, przerywa bieg terminu, o którym mowa w ust. 5 ( ust 5 d).

Stosownie do art. 29 ust. 3 P.b. pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, oraz przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2016 r., poz. 353; dalej u.i.o.ś.).

Artykuł 30 Prawa budowlanego reguluje dwa rodzaje przesłanek zgłoszenia sprzeciwu obligatoryjne ( ust 6) i fakultatywne ( ust 7).

Zgodnie z art. 30 ust 6 Prawa budowlanego właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli:

1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę;

2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy;

3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje.

Właściwy organ może nałożyć, w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy lub spowodować:

1) zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia;

2) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków;

3) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych;

4) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich (art. 30 ust 7).

Z ugruntowanego orzecznictwa administracyjnego wynika, że termin określony w art. 30 ust 5 ustawy prawo budowlane dla wniesienia sprzeciwu jest terminem zawitym, wobec czego po jego upływie organ traci kompetencje do wydania decyzji- sprzeciwu, bowiem uprawnienie do zgłoszenia sprzeciwu po jego upływie wygasa.

Nie ulega wątpliwości, że termin z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego jest terminem materialnym i stanowi okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Jego uchybienie wywołuje skutek prawny wygaśnięcia takich praw lub obowiązków. ( B.Adamiak/J.Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, 8 wydanie, Wydawnictwo C.H.Beck, s. 327 , wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2009 , sygn. II OSK 193/08 i 26 października 2009 r, sygn. II OSK 1674/08 ).

Wojewoda [...] wskazał, że choć z przedstawionego przez inwestora opracowania dotyczącego kwalifikacji przedsięwzięcia wynika że rozpatrywane przedsięwzięcie nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko bowiem zamierzenie nie należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko ani potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, to jest to opracowanie które nie ma charakteru wiążącego dla organu i wymaga oceny jak każdy dowód. Wojewoda [...] nie ocenił jednak w ramach postępowania drugoinstancyjnego wnikliwie tego opracowania a powołując się na art. 30 ust 7 pkt 4 prawa budowlanego stwierdza, że sama potencjalna możliwość wystąpienia okoliczności wprowadzenia, utrwalenia bądź zwiększenia ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich – wystarcza do nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Organ swoją ocenę opiera na samych przypuszczeniach sprowadzających się do tego, że " gdyby okazało się że na dachu tego budynku w osi głównej wiązki promieniowania anten znajdują się miejsca dostępne dla ludności ", " nie można wykluczyć że w zasięgu pól elektromagnetycznych o ponadnormatywnych poziomach oddziaływań ...nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności" " wysokość niektórych z nich ( budynków ) może wskazywać że znajdują się one w obszarze pem o ponadnormatywnych poziomach oddziaływań ". Dalej organ wskazuje, że obszar ten obejmuje teren w odległości 92,9 m i 97,2 m od środka elektrycznego anten i jest większy aniżeli ten, co do którego zgłaszający wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wobec tego sąsiednie nieruchomości objęte oddziaływaniem pem o wartościach wyższych aniżeli dopuszczalne winny być uznane jako obszar oddziaływania inwestycji, co powoduje konieczność wzięcia udziału w postępowaniu innych stron , jako stron postępowania na zasadzie art. 28 ust 2 prawa budowlanego. Zgłaszający nie może ograniczać bądź pozbawiać właścicieli nieruchomości sąsiednich możliwości korzystania z przysługującej im własności gruntu, bez ich wiedzy.

Stwierdzając powyższe organ odwoławczy nie dokonał w wystarczający sposób oceny złożonego opracowania kwalifikacyjnego. Wojewoda [...] bezkrytycznie przywołał wyraźnie kwestionowane przez stronę skarżącą w odwołaniu, stwierdzenia organu I instancji, że zgłaszana inwestycja generuje oddziaływanie mogące znajdować się w miejscach dostępnych dla ludzi, wpływając na możliwość zagospodarowania nieruchomości sąsiednich.

Charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 K.p.a.. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1899/10, istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określona w art. 15 K.p.a. polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa organy tej samej sprawy. W postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym w zakresie, w jakim to uczynił organ I instancji. Powyższe oznacza, że organ II instancji zobowiązany jest merytorycznie rozpoznać sprawę zawisłą przed organem I instancji.

Decyzja wydana w oparciu o art. 30 ust 7 pkt 4 prawa budowlanego ma charakter decyzji uznaniowej, dlatego wymaga szczegółowego uzasadnienia, które powinno dokładnie odzwierciedlać ustalenia organu poczynione w toku przeprowadzonego postępowania, wyjaśnienie zastosowanych przepisów prawa i wyczerpująco uzasadniać okoliczności, które przemawiają za wydaniem takiej decyzji.

Organ odwoławczy tym wymaganiom nie sprostał, czym naruszył art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r kodeks postepowania administracyjnego( t.j. Dz. U. z 2016 r , poz. 23 ze zm.) w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Następnie stwierdzić należy, że samo instalowanie urządzeń – w tym urządzeń technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej, antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnej – co do zasady nie jest objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Wyjątkiem są przypadki z art. 29 ust 3 prawa budowlanego. W rozpatrywanej sprawie Wojewoda [...] bezpodstawnie i dowolnie stwierdził, że inwestycja tylko wtedy może być objęta zgłoszeniem, jeżeli obszar oddziaływania zamierzenia budowlanego zamyka się na terenie, w odniesieniu do którego inwestor posiada prawo do dysponowania nim na cele budowlane. To stanowisko jest błędne. Tryb zgłoszeniowy charakteryzuje się znacznym uproszczeniem a strona postępowania jest wyłącznie inwestor. Nie można – bez żadnych podstaw wynikających z ustawy twierdzić, że stronami postępowania powinny być jeszcze dalsze podmioty i z tego powodu wyłączyć tryb zgłoszeniowy. Art. 28 ust 2 prawa budowlanego jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a. i nie można go interpretować i stosować rozszerzająco do innych trybów. Stanowisko Wojewody [...] odwołujące się do treści art. 28 ust 2 prawa budowlanego i pojęcia " obszaru oddziaływania planowanego obiektu", a następnie wywody o konieczności przeprowadzenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę w miejsce trybu zgłoszeniowego jest nieuprawnione.

Zaskarżona decyzja narusza art. 28 ust 1 oraz art. 29 ust 2 pkt 15 prawa budowlanego poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że sporna inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ze względu na swój obszar oddziaływania, w sytuacji gdy takie pojęcie w ogóle nie ma znaczenia dla kwalifikacji robót budowlanych, jako wymagających albo pozwolenia na budowę albo jedynie zgłoszenia. Do wniesienia sprzeciwu nie wystarczy bowiem samo stwierdzenie że krąg osób zainteresowanych w sprawie jest szerszy, bowiem to może być jedynie następstwem sprzeciwu, któremu towarzyszy nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w analogicznych sprawach zakończonych wyrokami z dnia 7 listopada 2016 r II SA/Kr 1107/16, z dnia 16 grudnia 2016 r II SA/Kr 1384/16 oraz z dnia 25 stycznia 2017 r sygn. akt II SA/Kr 1448/16.

Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy weźmie pod uwagę że planowana inwestycja co do zasady należy do kategorii która wymaga dopełnienia obowiązku zgłoszenia ( w trybie uproszczonym ), niezależnie od jej obszaru. Oceni jednak czy w sprawie nie zachodzi wyjątek, o którym mowa w art. 29 ust 3 prawa budowlanego to jest czy nie jest to przedsięwzięcie wymagające przeprowadzenia oddziaływania na środowisko skoro jak stwierdził organ I instancji "projektowane anteny emitujące pole elektromagnetyczne będą generować oddziaływania mogące znajdować się w miejscach dostępnych dla ludzi" Ta kwestia wymaga szczególnej i wnikliwej oceny, w kontekście przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko ( tekst jednol. Dz. U. z 2016 r, poz. 353 ze zm) . Wojewoda [...] odstąpił od szczegółowej analizy dokumentacji sprawy pod kątem środowiskowym z uwagi na przyjęcie że planowanie zamierzenie inwestycyjne ze względu na przypuszczalny obszar oddziaływania przekraczający teren inwestycji wymaga pozwolenia na budowę - co jest nieprawidłowe. Organ swoje rozstrzygnięcie oparł nie na ustalonym stanie faktycznym a powoływał się jedynie na przypuszczenia. Pełne ustalenia mogą być poczynione przez organ odwoławczy, dlatego brak konieczności uchylania także decyzji organu I instancji w oparciu o art. 135 p.p.s.a.

Przesłanka " wprowadzenia, utrwalenia bądź zwiększenia ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich "(art. 30 ust 7 prawa budowlanego) nie jest precyzyjna. Przy jej ocenie należy brać pod uwagę przepisy prawa administracyjnego i cywilnego (prawa sąsiedzkiego). Ustawodawca z jednej strony rozszerza a z drugiej zawęża wytyczenie tego obszaru. Rozszerza o przepisy prawa prywatnego tzw. sąsiedzkiego ,wprowadzając element " uciążliwości" a zawęża poprzez odniesienie do " terenów sąsiednich", których to determinant nie bierze się pod uwagę, rekonstruując obszar oddziaływania obiektu. (Komentarz do prawa budowlanego pod red. Z. Niewiadomskiego , Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2013 r, str 401)

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy również mieć na uwadze prawidłową wykładnię pojęcia " miejsc dostępnych dla ludności ".

W orzecznictwie przyjmuje się, że przez miejsca dostępne dla ludności należy rozumieć nie tylko miejsca, w których wzniesiono już legalnie budynki z przeznaczeniem na pobyt ludzi, ale również miejsca, w których te budynki mogą być wznoszone zgodnie z wymogami obowiązujących przepisów (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia: 7 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 419/13, Lex Omega nr 1582119 oraz z dnia 31 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 719/09, Lex Omega nr 597806).

Trzeba przy tym badać jak dany teren jest wykorzystywany aktualnie. Jakie są uregulowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a w przypadku jego braku decyzje o warunkach zabudowy bądź ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Jeżeli natomiast stan prawny nieruchomości nie został uregulowany ani przepisami prawa miejscowego, ani decyzji o warunkach zabudowy, względnie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, za miejsce dostępne dla ludności może być uznany tylko taki teren, który jest aktualnie zagospodarowany w sposób, umożliwiający taki dostęp (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2907/12, Lex Omega nr 1579462).

Wszystkie naprowadzone motywy sprawiły, że orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

O kosztach postępowania orzeczono jak w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 tej ustawy zasądzając je od organu na rzecz strony skarżącej..