Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 929/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji i umorzono postępowanie (art. 145 § 3 ustawy - PoPPSA)
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 165 poz 1 art. 1, art. 4, art. 54 ust. 1 i ust. 2
law: Rozporządzenie (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i  dobrostanu zwierząt
article: art. 73 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 149
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia - tekst jedn.
article: art. 105 par. 1, art. 107 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 304 poz 18 art. 7 ust. 1 lit. a  i c, ust. 2, ust. 4
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i RadyI R (UE) NR 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom  informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia  dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu  Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004
article: art. 5 ust. 1 i ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 3
law: Ustawa z dnia 23 sierpnia 2007 r. o przeciwdziałaniu nieuczciwym praktykom rynkowym - tekst jedn.
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, par. 3, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2018 r. sprawy ze skargi "A" T. Z., W. M. Spółki Jawnej w G. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia 21 września 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia naruszeń 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia 8 sierpnia 2017 r. nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] na rzecz "A" T. Z., W. M. Spółki Jawnej w G. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

KrajKrajSygn. akt III SA/Gd 929/17

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia 21 września 2017 r. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny uchylił decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 8 sierpnia 2017 r. w części dotyczącej podstawy prawnej oraz terminu wykonania obowiązku i utrzymał w mocy nakaz usunięcia przez "A" Spółkę jawną w G. określnych słów występujących na stornie internetowej tego przedsiębiorcy.

W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia 8 sierpnia 2017 r. (nr [...]) Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny - działając na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1261), art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 26 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 149 ze zm.), art. 7 ust. 1 lit. c/ Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 (Dz. Urz. UE. L 304 z dnia 21.11.2011 r. – dalej zwanego "rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011"), art. 4 ust. 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej: "k.p.a."), po przeprowadzonej kontroli strony internetowej [...] [...], Ż. należącego do "A" Sp. j. w G. - nakazał "A" Sp. j. (dalej zwanej "Spółką", "skarżącą") usunąć słowa "czystego ekologicznie" w sformułowaniu "naturalna woda mineralna [...] wydobywana jest na terenie czystego ekologicznie Parku [...]" oraz słowa "czystość z pierwotnej natury", występujące na stronie internetowej [...], w terminie do dnia 25.08.2017 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że wobec Spółki przeprowadzono kontrolę strony internetowej [...], na której zamieszczono informacje, że woda mineralna [...] to "czystość z pierwotnej natury" i "naturalna woda mineralna [...] wydobywana jest na terenie czystego ekologicznie Parku [...] ze źródła głębinowego (156 m) (...)", co w ocenie organu stanowiło naruszenie art. 7 ust. 1 lit. c/ rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 1169/2011, zgodnie z którym informacje na temat żywności nie mogą wprowadzać w błąd, w szczególności przez sugerowanie, że środek spożywczy ma szczególne właściwości, gdy w rzeczywistości wszystkie podobne środki spożywcze mają takie właściwości.

Spółka odwołała się do decyzji organu I instancji zarzucając naruszenie art. 7 ust. 1 lit. c/ rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przez oznakowanie produktu wprowadzające konsumenta w błąd można rozumieć także oznakowanie produktu, które hipotetycznie może mieć wpływ na decyzję konsumenta co do nabycia towarów innych producentów, podczas gdy przepis ściśle odnosi się do produktu danego producenta i jego właściwości, a nie produktów firm konkurencyjnych, a w konsekwencji nieprawidłowe uznanie, że spółka nie postępuje zgodnie z postanowieniami ww. artykułu. Ponadto Spółka wskazała na naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nie odniesienie się do jej wyjaśnień zawartych w piśmie z dnia 9 czerwca 2017 r. oraz nieprawidłowe przywołanie w podstawie prawnej decyzji art. 59 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, który nie ma zastosowania w sprawie.

Po rozpatrzeniu odwołania [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 21 września 2017 r. (nr [...]) – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - orzekł w ten sposób, że:

1) uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej podstawy prawnej decyzji wskazując, że podstawą prawną wydania decyzji jest "art. 54 ust. 1 i ust. 2 lit. h/ rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. UE L 165 z 30.4.2004, str. 1-141; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne: Rozdział: 03 Tom 45 P. 200-251 ze zm.), art. 7 ust. 1 lit. a/ i c/ rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 (Dz. Urz. UE L304 z 22.11.2011, str. 18-63 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a.;

2) uchylił decyzję organu I instancji w zakresie terminu wykonania obowiązku nałożonego decyzją i ustalił nowy termin do jego wykonania na dzień 20 października 2017 r.;

3) w pozostałym zakresie utrzymał w mocy nakaz wymieniony w pkt 1 decyzji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że prawo żywnościowe ma na celu ochronę interesów konsumentów, a jego generalną zasadą jest zapewnienie konsumentom podstawy do dokonywania świadomego wyboru związanego ze spożywaną przez nich żywnością i uniemożliwienie jakichkolwiek praktyk mogących wprowadzać konsumenta w błąd.

Organ przywołał art. 7 ust. 1 lit. c/ rozporządzenia (UE) nr 1169/2011 wskazując, że z uwagi na brak w prawie żywnościowym definicji pojęcia "wprowadzania konsumenta w błąd" należy - kierując się wykładnią systemową – odwołać się celem jego wyjaśnienia do art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 23 sierpnia 2007 r. o przeciwdziałaniu nieuczciwym praktykom rynkowym, który stanowi, że praktykę rynkową uznaje się za działanie wprowadzające w błąd, jeżeli w jakikolwiek sposób powoduje ono lub może powodować podjęcie przez przeciętnego konsumenta decyzji dotyczącej umowy, której inaczej by nie podjął. Dalej organ wskazał, że "model przeciętnego konsumenta - który został wypracowany w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej - zakłada, iż przeciętny konsument jest osobą należycie (dobrze, właściwie) poinformowaną, uważną (ostrożną) i racjonalną (rozsądnie spostrzegawczą), wykazującą odpowiedni stopień krytycyzmu wobec działań, których jest adresatem. Ustalenie ryzyka "wprowadzenia w błąd" przez dany przekaz należy przeprowadzać, uwzględniając zobiektywizowane i abstrakcyjne "domniemane oczekiwanie" takiego przeciętnego konsumenta.

Zgodnie z definicją określoną w art. 3 ust. 3 pkt 15 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, pojęcie "naturalna woda mineralna" oznacza wodę podziemną wydobywaną jednym lub kilkoma otworami naturalnymi lub wierconymi, różniącą się od wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi pierwotną czystością pod względem chemicznym i mikrobiologicznym oraz charakterystycznym stabilnym składem mineralnym, a w określonych przypadkach także właściwościami mającymi znaczenie fizjologiczne, powodującymi korzystne oddziaływanie na zdrowie ludzi. Jak wynika więc z powyższego każda naturalna woda mineralna jest "pierwotnie czysta", nie jest więc to cecha szczególna tylko naturalnej wody mineralnej [...], a tym samym nie powinna być ona podkreślana w prezentacji produktu. Podkreślanie nawet prawdziwych właściwości środka spożywczego, które wynikają z wymagań prawnych i charakteru produktu wprowadza konsumenta w błąd, co jest niezgodne z prawem żywnościowym.

W opinii organu użycie sformułowania "czystość z pierwotnej natury" może sugerować konsumentowi, że jest to szczególna cecha wody [...], której inne naturalne wody mineralne nie posiadają. Ponadto, o tym, że użyte sformułowanie ma wpływ na podjęcie decyzji o zakupie produktu świadczy twierdzenie strony, że "brak takiego określenia może wywołać u konsumenta przekonanie, że woda mineralna nie pochodzi z czystych źródeł", a w związku z tym użycie w prezentacji sformułowania "czystość z pierwotnej natury" wypełnia przesłankę informacji wprowadzającej w błąd i stanowi naruszenie wyżej cytowanego art. 7 ust. 1 lit. c/ rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011.

Z kolei w odniesieniu do słów: "czystego ekologicznie" w sformułowaniu "naturalna woda mineralna [...] wydobywana jest na terenie czystego ekologicznie Parku [...]" organ odwoławczy wyjaśnił, że środowisko zewnętrzne nie ma znaczenia dla jakości wydobywanej wody i dlatego nie jest czynnikiem uwzględnianym w ocenie wody. Dla każdego otworu, z którego czerpana jest woda, niezależnie od tego czy mamy do czynienia z obszarem ekologicznie czystym czy nie, ustalana jest strefa ochronna, na której obowiązują zakazy, nakazy i ograniczenia w zakresie użytkowania gruntów oraz korzystania z wody. Obszary te określane są przy uwzględnieniu m.in. głębokości studni. W efekcie każda dopuszczona do obrotu naturalna woda mineralna charakteryzuje się pierwotną czystością, niezależnie od miejsca jej czerpania. Przeciętny konsument nie posiada powyższej wiedzy, stąd informacja o czystości ekologicznej obszaru, na terenie którego wydobywana jest naturalna woda mineralna wywołuje u niego przekonanie, że woda ta jest czystsza, mniej zanieczyszczona niż woda, która nie pochodzi z takiego obszaru. Z tego powodu sformułowanie: "czystego ekologicznie", zastosowane na stronie internetowej firmy wprowadza konsumenta w błąd co do właściwości produktu i wpływa na podjęcie decyzji o jego zakupie, a w konsekwencji stanowi naruszenie art. 7 ust. 1 lit. a/ rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011.

Organ dodał, że stanowisko takie jest zbieżne ze stanowiskiem Głównego Inspektora Sanitarnego wyrażonym w dokumencie pn. "Wytyczne (...) dotyczące urzędowej kontroli w miejscach produkcji i wprowadzania do obrotu naturalnych wód mineralnych, wód źródlanych i wód stołowych".

Jednocześnie organ odwoławczy przyznał rację Spółce w kwestii nieprawidłowego przywołania podstawy prawnej przez organ niższej instancji wskazując w tym zakresie, że zastosowanie przepisu art. 27 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest uzasadnione tylko wówczas, gdy naruszone zostaną wymagania higieniczne i zdrowotne, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, albowiem postępowanie w sprawie toczyło się z uwagi na naruszenie przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności (...) i dotyczyło nieprawidłowości w prezentacji i reklamie naturalnej wody mineralnej wprowadzanej do obrotu przez stronę, a nie z uwagi na naruszenie obowiązków wynikających z konieczności przestrzegania wymogów sanitarnych i zdrowotnych. Również art. 59 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia nie miał zastosowania w przedmiocie objętym zaskarżoną decyzją.

W ocenie organu II instancji, rodzaj zastosowanego przez organ, konkretnego środka w formie decyzji administracyjnej, mającego na celu doprowadzenie do zgodności z przepisami rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 wynika z rodzaju niezgodności, o której mowa w art. 54 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt. Przepis ten zamieszczony w rozdziale 1 rozporządzenia zatytułowanym "Krajowe środki wykonawcze" stanowi, że w sytuacji, gdy właściwy organ wykryje niezgodności, podejmuje on działanie zapewniające, że podmiot gospodarczy zastosuje środki zaradcze. Podczas decydowania, jakie podjąć działanie, właściwy organ uwzględnia rodzaj niezgodności oraz poprzednie dane podmiotu gospodarczego w zakresie niezgodności. Natomiast art. 54 ust. 2 rozporządzenia wymienia rodzaje możliwych do zastosowania środków, wśród których pod lit. h/ przewidziano, mające zastosowanie w niniejszej sprawie, "wszelkie inne środki jakie właściwy organ uznaje za właściwe".

Mając to na uwadze organ odwoławczy wskazał, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy organ I instancji powołał błędnie art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz art. 59 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, jednakże decyzja organu I instancji nie jest wadliwa w takim stopniu, który uzasadniałby wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej uchylającej zaskarżoną decyzję i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, gdyż decyzja ta nie została wydana bez podstawy prawnej ale jedynie z błędnym wskazaniem podstawy prawnej, dlatego organ odwoławczy uchylił ww. decyzję w części dotyczącej wskazania podstawy prawnej i podał prawidłowe przepisy stanowiące podstawę do wydania decyzji.

Z uwagi natomiast na to, że sposób określenia terminu realizacji nałożonego obowiązku powoduje, iż niemożliwe byłoby wykonanie zaskarżonej decyzji z powodu upływu wyznaczonego terminu, organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie terminu wykonania obowiązku nałożonego zaskarżoną decyzją i ustalił nowy termin.

"A" Spółka jawna zaskarżyła decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie art. 7 ust. 1 lit. a/ i c/ rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 - poprzez uznanie, że użycie na stronie internetowej skarżącej: [...], określeń "czystego ekologicznie" w sformułowaniu "naturalna woda mineralna [...] wydobywana jest na terenie czystego ekologicznie Parku [...]" oraz słowa "czystość z pierwotnej natury": a) wprowadza konsumenta w błąd co do właściwości produktu i wpływa na podjęcie decyzji o jego zakupie; b) sugeruje, że wody mineralne innych producentów pochodzą ze źródeł o nieodpowiedniej jakości, oraz nie są czyste i mogą zawierać zanieczyszczenia;

2. naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej przez organ I instancji w części merytorycznej, w sytuacji gdy była ona wadliwa.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że nie jest jedynym producentem wód mineralnych, który używa zakwestionowanych oznaczeń. Podawanie przez producentów wód mineralnych w opisie ich produktów przymiotników dotyczących czystości wód jest praktyką powszechnie stosowaną. Wskazała, że zdecydowanie większość producentów wód mineralnych używa przy oznaczaniu wody mineralnej słowa "czysta", a wręcz trudno jest znaleźć w Polsce producenta, który tej cechy wody mineralnej nie eksponuje; ponadto przykłady takich sformułowań można także odnaleźć w innych państwach UE. W tej sytuacji, skoro większość producentów wód mineralnych umieszcza w reklamach albo na opakowaniu produktu deklaracje dotyczące czystości wody, to jest to przekaz na tyle powszechny, że jego stosowanie nie ma wpływu na decyzje podejmowane przez konsumentów.

W przedmiotowej sprawie nie może być zatem mowy o reklamie wprowadzającej w błąd, gdyż - po pierwsze - wszystkie informacje o produkcie podane przez skarżącą są prawdziwe (co przyznały organy obu instancji), a - po drugie – także inni producenci umieszczają na wodach mineralnych i w reklamach tożsame sformułowania (obowiązuje więc zasada równości), dlatego nie sposób przyjąć, aby użycie zakwestionowanych sformułowań miało jakikolwiek wpływ na wybór przeciętnych konsumentów.

Skarżąca zwróciła także uwagę, że zgodnie z wieloletnim dorobkiem orzeczniczym Trybunału Sprawiedliwości UE za modelowego konsumenta uznaje się tzw. konsumenta przeciętnego, którym jest konsument dostatecznie dobrze poinformowany oraz dostatecznie uważny i ostrożny, co umożliwia mu racjonalną analizę adresowanych do niego informacji rynkowych i podejmowanie świadomych decyzji dotyczących wyboru produktów czy usług. Konsument taki potrafi wynajdywać informacje potrzebne do dokonania decyzji o zakupie, jest uważny przy dokonywaniu zakupów i krytyczny względem przekazywanych wobec niego przekazów marketingowych. Taki konsument ze stwierdzenia wskazującego, że woda mineralna pochodzi z terenów ekologicznie czystych, nie wywnioskuje, że wody mineralne innych producentów pochodzą ze źródeł zanieczyszczonych, na co błędnie wskazują organy. Przeciętny konsument wprawdzie nie zna definicji wody mineralnej zawartej w ustawie z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia, ale ogólnie wie (bez wskazania konkretnych przepisów), że prawo zabrania wprowadzania do obrotu żywności zanieczyszczonej, a skoro zaś prawo zabrania sprzedaży żywności zanieczyszczonej, to użycie przez przedsiębiorcę oznaczania, że jego produkt jest wydobywany ze źródła czystego ekologicznie nie może oznaczać, że wody innych producentów nie są czyste.

W odpowiedzi na skargę [...] Państwowy Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Z kolei zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne (pkt 1). Na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub jego wydania z naruszeniem prawa (pkt 3), przy czym – stosownie do § 3 art. 145 p.p.s.a. - w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Z kolei w przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym – stosownie do art. 135 p.p.s.a. - sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że złożona w niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego uchylająca pierwszoinstancyjną decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w części dotyczącej podstawy prawnej oraz terminu wykonania obowiązku i w tym zakresie reformująca tę decyzję poprzez wskazanie przepisów stanowiących podstawę prawną (pkt 1) oraz ustalenie nowego terminu wykonania nałożonego obowiązku (pkt 2), a w pozostałym zakresie utrzymująca w mocy nakaz usunięcia przez skarżącą określonych słów (tj. "czystego ekologicznie" oraz "czystość z pierwotnej natury"), zamieszczonych na stronie internetowej skarżącej.

Podstawę prawną wydania ww. decyzji stanowiły przepisy rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. UE L 2004.165.1 ze zm. – zwanego dalej "rozporządzeniem nr 882/2004"), rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 (Dz. Urz. UE L 2011.304.18 ze zm. – zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1169/2011"), a także przepisy ustawy z dnia 23 sierpnia 2007 r. o przeciwdziałaniu nieuczciwym praktykom rynkowym (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2070 – dalej w skrócie jako: "u.p.n.p.r.") oraz ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 149 ze zm. – dalej w skrócie jako: "u.b.ż").

Zgodnie z art. 73 ust. 1 u.b.ż. organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej są organami urzędowej kontroli żywności, o których mowa w art. 4 rozporządzenia nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. U. UE L z 2004 r., Nr 165, poz. 1 ze zm.).

Zgodnie z art. 1 ust. 1 rozporządzenia nr 882/2004, rozporządzenie to ustanawia ogólne zasady wykonywania kontroli urzędowych mających na celu sprawdzenie zgodności z regułami ukierunkowanymi w szczególności na: a) zapobieganie, eliminowanie lub ograniczanie dopuszczalnych poziomów zagrożenia ludzi i zwierząt, bezpośrednio lub poprzez środowisko naturalne oraz b) gwarantowanie uczciwych praktyk w handlu paszami i żywnością oraz ochronę interesów konsumenta łącznie z etykietowaniem pasz i żywności oraz innymi formami przekazywania informacji konsumentom. Stosownie do art. 54 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 882/2004 w sytuacji, gdy właściwy organ wykryje niezgodności, podejmuje działanie zapewniające, że podmiot gospodarczy zastosuje środki zaradcze. Podczas decydowania, jakie podjąć działanie, właściwy organ uwzględnia rodzaj niezgodności oraz poprzednie dane podmiotu gospodarczego w zakresie niezgodności (ust. 1). Działanie takie zawiera, gdzie jest to stosowne, następujące środki: a) nałożenie procedur sanitarnych lub podjęcie wszelkich innych działań uważanych za niezbędne do zapewnienia bezpieczeństwa paszy lub żywności lub zgodności z prawem paszowym i żywnościowym, zasadami dotyczącymi zdrowia zwierząt lub dobrostanem zwierząt; b) ograniczenie lub zakaz wprowadzania do obrotu, przywozu lub wywozu paszy, żywności lub zwierząt; c) monitorowanie, oraz w razie konieczności, nakazanie wycofania i/lub zniszczenia paszy lub żywności; d) upoważnienie do wykorzystania paszy lub żywności do celów innych niż te, do których były początkowo przeznaczone; e) zawieszenie działania lub zamknięcie całego lub części danego przedsiębiorstwa na właściwy okres czasu; f) zawieszenie lub wycofanie zatwierdzenia zakładu; g) środki określone w art. 19 dotyczące przesyłek z państw trzecich; h) wszelkie inne środki jakie właściwy organ uznaje za właściwe.

Z powyższych przepisów wynika zatem kompetencja organów inspekcji sanitarnej do podjęcia stosownych środków prawnych mających na celu przeciwdziałanie stwierdzonym nieprawidłowościom w zakresie dotyczącym m.in. gwarancji uczciwych praktyk w handlu żywnością oraz ochrony interesów konsumenta łącznie z etykietowaniem żywności oraz innymi formami przekazywania informacji konsumentom. W tym stanie rzeczy należy przyjąć, że organy inspekcji sanitarnej w niniejszej sprawie - w oparciu o art. 54 ust. 2 lit. h/ rozporządzenia nr 882/2004 ze względu na ochronę uczciwych praktyk w handlu żywnością i ochronę interesów konsumentów w przypadku wykazania, że informacje na temat żywności mogą wprowadzać w błąd w zakresie wskazanym w art. 7 ust. 1 lit. a/ i lit. c/ rozporządzenia nr 1169/2011 - posiadały podstawę prawną do wydania nakazu w przedmiocie usunięcia określonych treści ze strony internetowej prowadzonej przez skarżącą [...], w zakresie znajdujących się tam informacji na temat żywności (środka spożywczego), tj. wody mineralnej [...].

W tym miejscu - w kontekście omówienia podstawy prawnej - Sąd pragnie zwrócić uwagę na oczywistą wadliwość zaskarżonej decyzji [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w części uchylającej pierwszointancyjną decyzję w zakresie podstawy prawnej tej decyzji i orzeczenia przez ten organ w tym zakresie, tj. wskazania podstawy prawnej wydania decyzji poprzez przywołanie konkretnych przepisów prawa. Przede wszystkim wskazać należy, że "podstawa prawna" – co w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości wynika z art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – dalej jako: "k.p.a.") - jest autonomicznym, odrębnym od "rozstrzygnięcia", elementem decyzji administracyjnej, znajdującym właściwe sobie miejsce w treści każdej decyzji administracyjnej. "Podstawę prawną decyzji" stanowi przytoczenie przepisów prawa materialnego, na których organ administracji opiera swoje rozstrzygnięcie danej sprawy administracyjnej co do jej istoty, jak również powołanie stosownych, mających szczególny związek z wydaniem danej decyzji, przepisów proceduralnych (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz LEX, Wolters Kluwer, Warszawa 2011, s. 649-650). "Rozstrzygnięcie" natomiast (określane także mianem "osnowy" bądź "sentencji" decyzji) stanowi zasadniczo wiążące ustalenie konsekwencji prawnych stosowanego przez organ administracji przepisu prawa materialnego (ibidem). Innymi słowy rozstrzygnięcie obrazuje akt (rezultat) stosowania określonych przepisów prawa, tj. stanowi wyraz władczej konkretyzacji przez organ administracji określonych praw lub obowiązków wobec danego podmiotu na podstawie określonych przepisów prawa, przyjętych za podstawę prawną tego rozstrzygnięcia. Z powyższych wyjaśnień wypływa zatem wniosek, że treścią władczego rozstrzygnięcia organu administracji nie może być wskazanie (przywołanie) określonych przepisów prawa (podstawy prawnej), gdyż rozstrzygnięciem jest ustalenie przez organ wiążących konsekwencji prawnych, które są wyłącznie rezultatem uprzedniego zastosowania przez organ w tej sprawie konkretnych przepisów prawa. Innymi słowy, przepisy prawa same w sobie nie mogą stanowić przedmiotu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, gdyż są jedynie "narzędziem" - środkiem prowadzącym do celu, jakim jest wydanie przez organ rozstrzygnięcia w danej sprawie. Z tego powodu przyjąć należy, że zaskarżona decyzja w części dotyczącej punktu 1. jej rozstrzygnięcia, została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Niezależnie od powyższej wadliwości, Sąd - dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie, jak również decyzji organu I instancji – stwierdził, że zostały one wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011 informacje na temat żywności nie mogą wprowadzać w błąd, w szczególności: a) co do właściwości środka spożywczego, a w szczególności co do jego charakteru, tożsamości, właściwości, składu, ilości, trwałości, kraju lub miejsca pochodzenia, metod wytwarzania lub produkcji; b) przez przypisywanie środkowi spożywczemu działania lub właściwości, których on nie posiada; c) przez sugerowanie, że środek spożywczy ma szczególne właściwości, gdy w rzeczywistości wszystkie podobne środki spożywcze mają takie właściwości, zwłaszcza przez szczególne podkreślanie obecności lub braku określonych składników lub składników odżywczych; d) przez sugerowanie poprzez wygląd, opis lub prezentacje graficzne, że chodzi o określony środek spożywczy lub składnik, mimo że w rzeczywistości komponent lub składnik naturalnie obecny lub zwykle stosowany w danym środku spożywczym został zastąpiony innym komponentem lub innym składnikiem. Informacje na temat żywności muszą być rzetelne, jasne i łatwe do zrozumienia dla konsumenta (art. 7 ust. 2 ww. rozporządzenia). Stosownie natomiast do ust. 4 art. 7 rozporządzenia nr 1169/2011 – ustępy 1, 2 i 3 mają również zastosowanie do: a) reklamy; b) prezentacji środków spożywczych, w szczególności kształtu, wyglądu lub opakowania, zastosowanych materiałów opakowaniowych, sposobu ustawienia oraz otoczenia, w jakim są pokazywane.

Wskazać w tym miejscu należy, że przepisy rozporządzenia nr 1169/2011 nie definiują pojęcia "wprowadzania w błąd", użytego w treści art. 7 tego rozporządzenia. W orzecznictwie przyjmuje się, że w zakresie tego pojęcia należy odwołać się do ustawy o przeciwdziałaniu nieuczciwym praktykom rynkowym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 197/16, LEX nr 2178198). Zgodnie z art. 5 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.p.n.p.r. praktykę rynkową uznaje się za działanie wprowadzające w błąd, jeżeli działanie to w jakikolwiek sposób powoduje lub może powodować podjęcie przez przeciętnego konsumenta decyzji dotyczącej umowy, której inaczej by nie podjął, a takim działaniem może w szczególności być rozpowszechnianie prawdziwych informacji w sposób mogący wprowadzać w błąd. Oceny tego, czy w danym przypadku zachodzi ryzyko wprowadzenia konsumenta w błąd dokonuje się kierując modelem "przeciętnego konsumenta", tj. takiej osoby, która jest dostatecznie dobrze poinformowana oraz dostatecznie uważna i przezorna czyli wykazująca zaangażowanie (zainteresowanie) i odpowiedni stopień krytycyzmu wobec działań, których jest adresatem (por.: wyroki Trybunału Sprawiedliwości: z dnia 16 lipca 1998 r., sygn. akt C-210/96, ECR 1998/8/I-4657 oraz z dnia 4 kwietnia 2000 r., sygn. akt C-465/98, ECR 2000/4/I-2297). Przyjąć zatem należy, że przesłanką oznakowania produktu, czy też - jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie – przedstawionej w Internecie informacji o produkcie, wprowadzającej potencjalnego konsumenta w błąd, jest jej możliwy (potencjalny) wpływ na jego decyzję co do nabycia towaru. Oznacza to, że owa informacja nt. produktu wprowadzająca w błąd musi być na tyle istotna, by móc wpłynąć na określone preferencje konsumenta wobec danego produktu.

W ocenie Sądu taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi, gdyż zakwestionowanych przez organ informacji znajdujących się na stronie internetowej skarżącej nt. wody mineralnej [...], zarówno co do jej właściwości jako środka spożywczego (w szczególności co do jego miejsca pochodzenia – art. 7 ust. 1 lit. a/ rozporządzenia nr 1169/2011), jak również przez sugerowanie, że ww. środek spożywczy ma szczególne właściwości (art. 7 ust. 1 lit. c/ rozporządzenia nr 1169/2011), nie można uznać za informacje na tyle istotne, że mogące wprowadzać w błąd potencjalnych konsumentów tego produktu. Należy w tym zakresie w pełni podzielić stanowisko skarżącej, że skoro za potencjalnego -przeciętnego konsumenta należy uznać osobę dostatecznie uważną, ostrożną, poinformowaną, zdolna do racjonalnej analizy adresowanych doń informacji rynkowych, to taka osoba z samego stwierdzenia wskazującego, że woda mineralna pochodzi z terenów "ekologicznie czystych", nie wywnioskuje, że wody mineralne innych producentów pochodzą ze źródeł zanieczyszczonych, gdyż konsument ten posiada - a przynajmniej powinien posiadać - przekonanie, że organy państwowe nie dopuściłby "zanieczyszczonych" wód innych producentów do sprzedaży dla ludzi, gdyż przepisy prawa żywnościowego zabraniają sprzedaży żywności zanieczyszczonej. Przyjąć należy także, że skoro praktyką powszechnie stosowana przez producentów wód mineralnych jest w oznakowaniu i reklamie tych produktów używanie przymiotników odnoszących się wprost do czystości tych wód (czy też bliskoznacznych określeń takich jak np. krystaliczna, nieskazitelna), to nie sposób uznać, że użyte w opisie internetowym wody [...] określenie "czystość z pierwotnej natury", podkreśla w szczególny sposób – a zarazem istotny dla przeciętnego konsumenta – tę immanentną właściwość wody mineralnej. Należy zatem uznać, że użyte na stronie internetowej skarżącej określenia: "czystego ekologicznie" oraz "czystość z pierwotnej natury" - wbrew twierdzeniom organów - nie wprowadzają przeciętnego konsumenta w błąd co do cech wody mineralnej [...].

W tym stanie rzeczy Sąd - stwierdzając naruszenie przez organy przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 1 lit. a/ i c/ rozporządzenia nr 1169/2011 w zw. z art. 5 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.p.n.p.r., mające wpływ na wynik sprawy – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił w całości decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 21 września 2017 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 8 sierpnia 2017 r. (pkt 1. sentencji wyroku).

Z kolei umarzając postępowanie administracyjne (pkt 2. sentencji wyroku) Sąd kierował się dyspozycją art. 145 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 (tj. uchylenie decyzji, stwierdzenie jej nieważności), sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Komentowany przepis jest przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a. Sąd, wstępując w rolę organu administracji publicznej, wykonuje przypisany organowi obowiązek. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 5, Warszawa 2017, wyd. elektr.). W ten sposób, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania (por. P. Szustakiewicz. A. Skoczylas (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, wyd. elektr.; zob. też uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Druk sejmowy Nr 1633 i 2538, VII kadencja, s. 17). Umorzenie postępowania nie zależy więc od woli sądu, lecz od stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie wobec stwierdzenie, że – na gruncie okoliczności faktycznych ustalonych przez organy w niniejszej sprawie – brak jest podstaw do zastosowania art. 7 ust. 1 lit. a/ i c/ rozporządzenia nr 1169/2011, a w konsekwencji nakazania skarżącej usunięcia wskazanych treści ze strony internetowej.

Zawarte w punkcie 3. sentencji wyroku rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania znajduje oparcie w treści art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Na zasądzoną od organu odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę składają się uiszczone w toku postępowania kwoty należnych opłat sądowych (wpisów) w wysokości 200 zł oraz opłata skarbowa z tytułu pełnomocnictwa w wysokości 17 zł , a także wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego w wysokości 480 zł.