Postanowienie NSA, sygn. akt II OZ 228/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...
Powołane przepisy: article: art. 33 par 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 15 kwietnia 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2015 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Zakładu Gospodarki Odpadami Sp. z o.o. w J. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 1367/14 odmawiające dopuszczenia Zakładu Gospodarki Odpadami Sp. z o.o. w J. z siedzibą w W. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika w sprawie ze skargi A. Z. Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych z siedzibą w S. na uchwałę Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia 27 sierpnia 2012 r. nr XXV/441/12 w przedmiocie wykonania planu gospodarki odpadami postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i dopuścić Zakład Gospodarki Odpadami Sp. z o.o. w J. z siedzibą w W. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 1367/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Poznaniu odmówił dopuszczenia Zakładowi Gospodarki Odpadami Sp. z o.o. w J. z/s w W. (dalej także Spółka) do udziału w sprawie w charakterze uczestnika w sprawie ze skargi A. Z. Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych z/s w S. na uchwałę Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia 27 sierpnia 2012 r. nr XXV/441/12 w przedmiocie wykonania planu gospodarki odpadami.

W uzasadnieniu postanowienia sąd I instancji wskazał, że Sejmik Województwa Wielkopolskiego uchwałą z dnia 27 sierpnia 2012 r., nr XXV/441/12 w przedmiocie wykonania "Planu gospodarki odpadami dla województwa wielkopolskiego na lata 2012 – 2017" określił regiony gospodarki odpadami komunalnymi województwa wielkopolskiego oraz regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi województwa wielkopolskiego, a także instalacje przewidziane do zastępczej obsługi tych regionów.

Pismem z dnia 16 maja 2013 r. A. Z. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych A. Z." zwrócił się do Sejmiku z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa zawartego w uchwale z 27 sierpnia 2012 r.

Uchwałą z dnia 24 czerwca 2013 r., nr XXXV/700/13 Sejmiku Województwa Wielkopolskiego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie zostało uwzględnione.

A.Z. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych A. Z." 30 lipca 2013 r. wniósł skargę na uchwałę Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z 27 sierpnia 2012 r., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części, co do załącznika nr 2 w odniesieniu do Zakładu w W. 1a gmina J. jako regionalnej instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów dla regionu VI.

Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie IV SA/Po 875/13 WSA w Poznaniu rozpoznając powyższą skargę stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części pkt VI załącznika nr 2, stwierdził, że zaskarżona uchwała w części określonej w pkt 1 wyroku nie podlega wykonaniu i zasądził koszty na rzecz skarżącego.

Po wydaniu wyroku w dniu 15 stycznia 2014 r. Zakład Gospodarki Odpadami Sp. z o.o. z/s w J. z siedzibą w W., reprezentowany przez pełnomocnika, na podstawie art. 33 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej Ppsa) złożył wniosek o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika wraz z wnioskiem o doręczenie wyroku z uzasadnieniem.

W uzasadnieniu wniosku o dopuszczenie Spółki do udziału w sprawie podano, że zdaniem doktryny, w kategorii fakultatywnych uczestników postępowania sądowoadministracyjnego mieści się także podmiot, który nie złożył wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, a w konsekwencji nie złożył skargi na uchwałę lub zarządzenie organu jednostki samorządu terytorialnego, ale wynik tego postępowania dotyczy jego interesu prawnego. Skoro w ustawie nie określono terminu na wstąpienie uczestników, o których mowa w art. 33 § 2 Ppsa, przyjmuje się, że podmioty takie mogą zgłaszać wnioski o dopuszczenie do postępowania do czasu zakończenia sprawy w drugiej instancji. W ocenie wnioskującego rozstrzygnięcie zawarte w wyroku dotyczy jego interesu prawnego. Został on bowiem, mimo spełnienia ustawowych wymogów dla posiadania przez zarządzaną instalację statusu [...] – w wyniku wyroku WSA w Poznaniu – w sposób nieuzasadniony pozbawiony możliwości korzystania z posiadanych uprawnień.

Postanowieniem z dnia 28 stycznia 2014 r., wydanym na posiedzeniu niejawnym WSA w Poznaniu dopuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania Zakład Gospodarki Odpadami Sp. z o.o. w J. z/s w W., a następnie Spółka wniosła skargę kasacyjną od wyroku WSA w Poznaniu z dnia 18 grudnia 2013 r.

Wyrokiem z dnia 4 listopada 2014 r. sygn. II OSK 863/14 Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) rozpoznając powyższą skargę uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA w Poznaniu do ponownego rozpoznania, odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. W uzasadnieniu NSA wskazał na wystąpienie nieważności postępowania, którą wziął pod uwagę z urzędu, polegającej na wydaniu postanowienia z dnia 28 stycznia 2014 r. o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu sądowym Zakładu Gospodarki Odpadami Sp. z o.o. w J. z/s w W. na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym. Postanowienie to winno być wydane na rozprawie w składzie trzyosobowym. Prowadziło to do wniosku, że postanowienie z 28 stycznia 2014 r. zostało podjęte w składzie sprzecznym z przepisami prawa.

Wnioskiem z dnia 7 stycznia 2015 r. Zakład Gospodarki Odpadami Sp. z o.o. w J. z/s w W. w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 listopada 2014 r., mając na względzie wątpliwości dotyczące skuteczności złożonego przez Spółkę wniosku z dnia 14 stycznia 2014 r., wniósł o ponowne dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika. W uzasadnieniu Spółka podtrzymała dotychczasową argumentację wskazując, że nie ulega żadnej wątpliwości, że posiada interes prawny w przedmiotowej sprawie, a niniejszy wniosek o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu jest w pełni uzasadniony.

Pismem z dnia 10 lutego 2014 r. Sejmik Województwa Wielkopolskiego podał, że podjął uchwały zmieniające zaskarżoną uchwałę z 27 sierpnia 2012 r.

Na rozprawie dnia 11 lutego 2014 r. pełnomocnicy skarżącego wnieśli o oddalenie wniosku Spółki o dopuszczenie do udziału w sprawie, wskazując, że ma ona jedynie interes majątkowy, a nie prawny w sprawie.

Postanowieniem z dnia 11 lutego 2014 r. wydanym na rozprawie w składzie trzyosobowym WSA w Poznaniu odmówił dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika Zakładowi Gospodarki Odpadami Sp. z o.o. w J. z/s w W.

Sąd I instancji podzielił stanowisko, że art. 33 § 2 Ppsa dotyczy spraw rozstrzyganych w toku administracyjnego postępowania, toczącego się na podstawie przepisów K.p.a. Przepis ten nie ma natomiast zastosowania w sytuacjach, gdy przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest akt bądź czynność podjęta poza postępowaniem administracyjnym, a przede wszystkim przepis prawa miejscowego lub uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego.

Ponadto, zdaniem tegoż sądu wnioskodawca kwestionował nie tyle samą uchwałę, co wyrok wydany przez WSA w Poznaniu w niniejszej sprawie. Zgłosił swój udział w sprawie po wydaniu wyroku przez sąd wojewódzki. Nie był uprawniony do wniesienia skargi w rozumieniu art. 50 Ppsa w zw. z art. 90 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 596, dalej Usw). W ocenie sądu I instancji zgłaszanie się do udziału w sprawie dotyczącej aktów prawa miejscowego organu samorządu wojewódzkiego po wydaniu wyroku w sprawie, bez wyczerpania procedury wskazanej w art. 90 Usw jest niedopuszczalne, stanowi bowiem obejście wymogów ustalonych w tym przepisie. Przymiot strony w postępowaniu kwestionującym akty prawa miejscowego, kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami K.p.a.

W zażaleniu Zakładu Gospodarki Odpadami Sp. z o.o. w J. z/s w W. zaskarżonemu postanowieniu zarzucono rażące naruszenie następujących przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania:

art. 33 § 2 Ppsa w zw. art. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks

postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej K.p.a.) poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że użyty w art. 33 § 2 Ppsa termin "postępowanie administracyjne" należy interpretować wyłącznie w świetle art. 1 K.p.a., co oznacza, iż art. 33 § 2 Ppsa znajduje zastosowanie wyłącznie do postępowań sądowoadministracyjnych zainicjowanych skargami na decyzje lub postanowienia wydane w ogólnym postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami K.p.a.;

art. 33 § 2 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 Ppsa poprzez ich błędną wykładnię

i przyjęcie, że użyty w art. 33 § 2 Ppsa termin "postępowanie administracyjne" oznacza, iż przepis ten nie znajduje zastosowania do postępowań sądowoadministracyjnych zainicjowanych skargami na inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej, niż na decyzje lub postanowienia wydane w ogólnym postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami K.p.a.;

3. art. 33 § 2 Ppsa w zw. z 90 ust. 1 Usw poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że udział w charakterze uczestnika postępowania w postępowaniach sądowoadministracyjnych zainicjowanych skargami na akty prawa miejscowego wydane przez organy województwa możliwy jest wyłącznie po wyczerpaniu środków prawnych, o których mowa w art. 90 ust. 1 Usw;

4. art. 33 § 2 Ppsa w zw. z art. 2 i 45 ust. 1 Konstytucji RP (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej Konstytucja RP) poprzez ich błędną, niczym nieuzasadnioną zawężającą wykładnię i odmowę dopuszczenia "Skarżącego" do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi innego podmiotu na uchwałę Nr XXV/441/12 Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia 27 sierpnia 2012 r. w sprawie wykonania Planu gospodarki odpadami dla województwa wielkopolskiego na lata 2012-2017 (dalej skarżona uchwała), pomimo że prowadzone postępowanie sądowoadministracyjne bezpośrednio dotyczy interesu prawnego "Skarżącego", co w konsekwencji doprowadziło do pozbawienia "Skarżącego" zagwarantowanego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawa do sądu oraz naruszyło wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego.

Mając na uwadze powyższe wniesiono o:

1) uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, na podstawie art. 195 § 2 Ppsa przez WSA w Poznaniu i rozpoznanie sprawy na nowo, tj. wydanie postanowienia o dopuszczeniu "Skarżącego" do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania;

ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia wniosku, o którym mowa powyżej, wniesiono o:

2) uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i orzeczenie

przez Naczelny Sąd Administracyjny co do istoty sprawy, tj. dopuszczenie

"Skarżącego" do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania;

ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia wniosku, o którym mowa powyżej, wniesiono o:

3) uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Poznaniu.

Niezależnie od powyższego wniesiono o:

4) jak najszybsze rozpatrzenie niniejszego zażalenia, od którego uzależnione jest dalsze postępowanie główne dotyczące praw i obowiązków "Skarżącego".

W uzasadnieniu zażalenia zrekapitulowano stan sprawy oraz obszernie rozwinięto argumentację mającą uzasadniać podniesione zarzuty. Powołując się na stanowiska zajęte w doktrynie przez B. Adamiak, W. Chróścielewskiego, J. Drachala, J. Jagielskiego, M. Cherkę, J.P. Tarno, M. Romańską, H. Knysiak-Molczyk, M. Niezgódkę-Medek wyeksponowano, że pojęcie "postępowania administracyjnego" użyte w art. 33 § 2 Ppsa winno być traktowane możliwie szeroko, jako dotyczące wszelkich postępowań poddanych sądowej kontroli. Pod tym pojęciem w istocie rozumieć należy postępowanie przed organem administracji publicznej. Stanowisko wnoszącego zażalenie ma znajdować także wsparcie w judykaturze – tu powołano się na dwa postanowienia NSA – z 26 kwietnia 2012 r., II OZ 338/12 i z 14 czerwca 2013 r., II OZ 457/13. Sposób rozumienia desygnatu pojęcia "postępowanie administracyjne" zaprezentowany w zaskarżonym postanowieniu przez WSA w Poznaniu prowadziłby do wniosku, że poza zakresem stosowania przepisu art. 33 § 2 Ppsa pozostawałyby sprawy ze skarg na decyzje i postanowienia wydane np. w postępowaniu podatkowym czy egzekucyjnym i zabezpieczającym.

Nietrafna ma być argumentacja sądu a quo, gdy chodzi o sposób ochrony interesu prawnego Spółki w przedmiotowej sprawie, warunkując go wyczerpaniem trybu przewidzianego w art. 90 Usw i zaskarżenia uchwały wykonawczej, gdy w ocenie żalącej się Spółki nie narusza ona jej interesów. Stanowisko sądu wojewódzkiego nie uwzględniać ma także wartości wynikających z Konstytucji RP, a związanych z prawem dostępu do sądu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że oczywiście nietrafnie żalącą się Spółkę w zażaleniu określono mianem "Skarżącego". Skarżącym w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest wyłącznie ten podmiot, który wniósł skargę, w przedmiotowej sprawie jest nim A.Z. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych A. Z.". Żaląca się Spółka domaga się wyłącznie dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika, nie zaś w charakterze "skarżącego" w rozumieniu art. 50 § 1 Ppsa. Jeśli podmiot jest skarżącym w sprawie sądowoadministracyjnej, to jednocześnie nie może być tym, który domagać się ma od sądu administracyjnego dopuszczenia go do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika.

Stosownie do treści art. 33 § 2 Ppsa, udział w charakterze uczestnika postępowania może zgłosić osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie przysługuje zażalenie. Wykładnia cyt. przepisu wymaga uwzględnienia, że poprzedzony jest on przepisem art. 33 § 1 Ppsa, wedle którego "Osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony". Oba cyt. przepisy posługują się desygnatem "postępowanie administracyjne", rozróżniając przy tym dwie odrębne sytuacje – pierwszą, gdy dana osoba "brała udział w postępowaniu administracyjnym" a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego (art. 33 § 1 Ppsa), oraz drugą – gdy występuje osoba, która "nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym", jeżeli wynik tego postępowania (sądowego) dotyczy jej interesu prawnego (art. 33 § 2 Ppsa). W pierwszym przypadku opisana osoba jest uczestnikiem na prawach strony, w drugim przypadku może zgłosić swój udział w charakterze uczestnika. Zgłoszenie to podlega rozpoznaniu przez sąd, który wydaje w tej kwestii postanowienie. Obydwa cyt. przepisy posługują się zwrotem "brania (lub nie brania) udziału w postępowaniu administracyjnym". Zdaniem Sądu konstrukcja art. 33 Ppsa odnosi się zatem do dwóch różnych kategorii uczestników postępowania sądowoadministracyjnego, niemniej jednak w obu przypadkach tam uregulowanych musiało toczyć się "postępowanie administracyjne". Żaląca się Spółka uwagę swą koncentruje na wadliwości wykładni przepisu art. 33 § 2 Ppsa poprzez błędną wykładnię i sposób rozumienia pojęcia "postępowanie administracyjne" użytego w cyt. przepisie.

W przepisach Ppsa tego typu zwrot pojawia się w kilku konstrukcjach procesowych (np. w art. 3 § 2 pkt 2, art. 50 § 1, art. 56, art. 61 § 2 pkt 1, art. 125 § 1 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, art. 147 § 2 Ppsa), nie jest jednak na użytek tej ustawy zdefiniowany. To istotnie może wywoływać wątpliwość co do rozumienia tego pojęcia na gruncie stosowania przepisu art. 33 § 2 Ppsa.

Wbrew wywodom zażalenia w doktrynie nie ma jednolitości, gdy idzie o sposób rozumienia pojęcia "postępowanie administracyjne", którym posługują się przepisy Ppsa, w tym jego art. 33 § 2. Wedle B. Adamiak nie można opowiedzieć się za koncepcją prawną postępowania administracyjnego w szerokim znaczeniu, opierającą się wyłącznie na wielości form działania administracji publicznej. Według tej Autorki pojęcie postępowania administracyjnego powinno być odnoszone wyłącznie do postępowania o jednolitym przedmiocie – autorytatywnej konkretyzacji normy materialnego prawa administracyjnego dotyczącej uprawnienia lub obowiązku administracyjnego (por. B. Adamiak, w: System prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, t. 9, Prawo procesowe administracyjne, 2 wydanie, Warszawa 2014, s. 8). Wskazuje się przy tym, że pojęcie "postępowania administracyjnego" używane jest w pojęciu potocznym, jak i w pojęciu prawnym, podnosząc, że konsekwencje prawne należy wiązać wyłącznie z pojęciem prawnym postępowania administracyjnego. Pod pojęciem prawnym postępowania administracyjnego rozumie się regulowany przepisami prawa procesowego K.p.a. ciąg czynności procesowych podejmowanych przez organy administracji publicznej oraz inne podmioty postępowania w celu rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, jak i ciąg czynności procesowych podjętych w celu weryfikacji decyzji administracyjnej (por. B. Adamiak, Pojęcie postępowania administracyjnego, w: Kodyfikacja postępowania administracyjnego. Na 50-lecie K.p.a., red. J. Niczyporuk, Lublin 2010, s. 18-19). Dodatkowo wypada zauważyć, że w myśl przepisu art. 5 § 1 K.p.a. "Jeżeli przepis prawa powołuje się ogólnie na "przepisy o postępowaniu administracyjnym", rozumie się przez to przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego". To nakazywałoby pojmować zwrot "postępowanie administracyjne" w sposób wąski, jako postępowanie kończące się wydaniem decyzji administracyjnej lub postanowienia w trybie przepisów K.p.a. Gdyby tak ujmować ten zwrot, istotnie jak to wskazano w zażaleniu, przepis art. 33 § 2 Ppsa nie mógłby mieć zastosowania do postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, czy rozstrzygnięć wydanych w postępowaniu podatkowym.

Z kolei w ocenie W. Chróścielewskiego w tej kategorii uczestników w rozumieniu art. 33 § 2 Ppsa mieści się także osoba, która nie wystosowała wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, a więc nie brała udziału w "szeroko rozumianym postępowaniu administracyjnym" – postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, a w konsekwencji nie złożyła także skargi na uchwałę lub zarządzenie organu jednostki samorządu terytorialnego, ale wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego (por. W. Chróścielewski, w: W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2011, s. 400).

Nie można z pełnym przekonaniem stwierdzić, że poglądu wspierającego argumentację żalącej się Spółki dopatrzeć się można w przytoczonym wywodzie J. P. Tarno zamieszczonym w pracy "Sądowa kontrola administracji", Warszawa 2006, s. 113. Istotnie powołany Autor stwierdził tam, że określenie "postępowanie administracyjne", użyte tutaj w ustawie (tj. w Ppsa) należy rozumieć szeroko, w znaczeniu "postępowanie przed organem administracji publicznej". Autor zażalenia pomija jednak dalsze zdanie w cyt. pracy, wedle którego: "Należy przy tym dodać, że warunek wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym spełniają zarówno podmioty, które uczestniczyły w tym postępowaniu w obu instancjach, jak i osoby, których udział był ograniczony do uczestnictwa w postępowaniu pierwszoinstancyjnym albo odwoławczym". To dodatkowe zdanie zdaje się wskazywać, że wspomnianemu Autorowi chodziło jednak o takie postępowanie administracyjne, w ramach którego zapadają orzeczenia w "klasycznym" postępowaniu administracyjnym, nie zaś np. w postępowaniu, którego efektem jest podjęcie aktu prawa miejscowego.

Natomiast przytoczone przez Autora zażalenia stanowisko zajmowane przez M. Romańską w pracy "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, odnośnie dopuszczalności stosowania przepisu art. 33 § 2 Ppsa w sprawach dotyczących takich form działania organu administracji publicznej, jak np. uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego, istotnie wspiera wywody zawarte w tym zażaleniu.

Gdy idzie o posłużenie się stanowiskiem M. Niezgódki-Medek (w pracy "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz", B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Warszawa 2006, s. 86) odnośnie szerokiego rozumienia pojęcia "postępowanie administracyjne" należy zauważyć, że cyt. Autorka za przykład powoływała "postępowanie egzekucyjne".

Wbrew wyrażonemu w zażaleniu przekonaniu w judykaturze zdaje się dominować wąskie rozumienie pojęcia "postępowanie administracyjne" w rozumieniu przepisu art. 33 § 2 Ppsa, jako postępowania uregulowanego przepisami K.p.a. Zwykle na gruncie zaskarżania do sądu administracyjnego aktów prawa miejscowego, np. miejscowego planu zagospodarowania wyraża się pogląd o braku podstaw do dopuszczenia w charakterze uczestnika innego podmiotu, niż wnoszącego skargę na taki akt (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 października 2012 r., II OZ 903/12, z 13 grudnia 2011 r., II OZ 1298/11, z 28 kwietnia 2011 r., II OZ 362/11, z 19 lutego 2008 r., II OSK 17/08, wszystkie orzeczenia opubl. CBOSA. nsa.gov.pl). Odnotować wszakże należy stanowisko odmienne, jakie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 14 czerwca 2013 r., II OZ 457/13. W cyt. postanowieniu opowiedziano się za tym, że wykładnia przepisu art. 33 § 2 Ppsa powinna zapewniać szeroki dostęp do postępowania każdemu, jeżeli wynik postępowania dotyczy jego interesu prawnego, co urzeczywistnia konstytucyjne zasady demokratycznego państwa prawnego i prawa do sądu. Także w przywołanym w zażaleniu postanowieniu z 26 kwietnia 2012 r., II OZ 338/12 Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się za tym, że ogólne sformułowanie przepisu art. 33 § 2 Ppsa pozwala na przyjęcie, że odnosi się on do wszystkich rodzajów spraw sądowoadministracyjnych, w których może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, bez względu na to, jaki przejaw działalności administracji publicznej jest przedmiotem kontroli. Rzecz jednak w tym, że pogląd ten wyrażono w przypadku ubiegania się o dopuszczenie do udziału przez organizację społeczną – stowarzyszenie w postępowaniu ze skargi na uchwałę w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

W postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 stycznia 2015 r., II OZ 52/15 (CBOSA) opowiedziano się za niedopuszczalnością dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym ze skargi na uchwałę sejmiku województwa w przedmiocie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Z lektury uzasadnienia tego postanowienia wynika, że przesądzającym argumentem było to, że podjęcie takiej uchwały nie zostało poprzedzone postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 K.p.a.

W ocenie Sądu rozważyć należy i taką sytuację, w której dopuszczenie w trybie art. 33 § 2 Ppsa jest możliwe nawet wówczas, gdy nie toczyło się przed wniesieniem skargi sądowoadministracyjnej żadne "postępowanie administracyjne". W literaturze wskazuje się, że dotyczy to przypadku, gdy uznamy, że zwrot: "nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym" oznacza także te sytuacje, w których postępowania administracyjnego w ogóle nie było (por. glosę J. Zimmermanna do postanowienia NSA z dnia 19 sierpnia 2004 r., OZ 340/04, LEX). Istotnie wówczas podmiot domagający się dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym był osobą, która formalnie "nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym", skoro takiego postępowania w ogóle nie było.

Niezależnie od powyżej zarysowanych wątpliwości doktrynalnych co do rozumienia pojęcia "postępowanie administracyjne" w rozumieniu przepisu art. 33 § 2 Ppsa, w ocenie Sądu rozpoznającego zażalenie, w realiach przedmiotowej sprawy trafne jest stanowisko Spółki o wadliwej wykładni cyt. przepisu dokonanej przez sąd I instancji. Nie ma znaczenia fakt, że wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu Spółka wniosła po wydaniu wyroku stwierdzającego nieważność zaskarżonej uchwały, skoro w dacie podejmowania zaskarżonego postanowienia przez sąd I instancji powyższy wyrok został uchylony z obrotu na mocy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2014 r. sygn. II OSK 863/14. Zaskarżona uchwała zapadła nie wskutek przeprowadzenia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 1 K.p.a., lecz została podjęta na podstawie art. 38 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 z późn. zm., dalej Uodp). Niesporne jest zatem, że została ona podjęta, bez poprzedzenia jej "postępowaniem administracyjnym", w którym uczestniczyłaby żaląca się Spółka. W tej sytuacji istotne znaczenie ma to, czy wynik postępowania sądowego dotyczy interesu prawnego wnioskującej o dopuszczenie Spółki. Treść zaskarżonej uchwały, zakres wezwania do usunięcia naruszenia prawa w zaskarżonej następnie uchwale przez A. Z., przekonuje iż wynik postępowania sądowego dotyczy interesu prawnego żalącej się Spółki. Z treści zaskarżonej uchwały wynika, że kwestionowany skargą załącznik nr 2 w części określającej zakład w W. jako regionalną instalację do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów dla regionu VI, wprost odnosi się do interesu prawnego Spółki. Byłaby co najmniej niezrozumiała sytuacja, w której podmiot, którego skargę kasacyjną rozpoznał Naczelny Sąd Administracyjny, nie mógł być skutecznie dopuszczony do udziału w sprawie, w której wynik postępowania sądowego, jak przekonuje o tym chociażby wydany uprzednio wyrok IV SA/Po 875/13, dotyczy jego interesu prawnego.

Nie można także zgodzić się z sądem wojewódzkim, że właściwym trybem do uzyskania przez Spółkę sądowej ochrony jej interesu prawnego poszukiwać należy na gruncie przepisu art. 90 Usw, na co wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Stosownie do regulacji art. 90 ust. 1 Usw, "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego (w tym przypadku zaskarżoną uchwałą Sejmiku Województwa Wielkopolskiego), wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego". Rzecz w tym, że Spółka nie ma woli zaskarżenia przedmiotowej uchwały, dąży natomiast do tego, aby skarga A. Z. została oddalona. Odsyłanie przeto Spółki, aby odrębnie wniosła skargę na uchwałę Sejmiku Województwa Wielkopolskiego w sprawie wykonania planu gospodarki odpadami, nie zwracając uwagi na to, że ta uchwała, jak wynika to z treści zażalenia, nie narusza w jej ocenie interesu prawnego Spółki, stanowiłoby obejście przepisu art. 90 ust. 1 Usw. Trafnie zatem zarzucono naruszenie w zażaleniu i tego przepisu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym składzie treść zaskarżonej uchwały o walorze aktu prawa miejscowego, w której określono oznaczony status instalacji do przetwarzania odpadów żalącej się Spółki, determinuje taki kierunek wykładni przepisu art. 33 § 2 Ppsa, który nakazuje uwzględnienie zażalenia i dopuszczenie Spółki do postępowania sądowego ze skargi A.Z. na przedmiotową uchwałę. W ocenie Sądu respektuje to konstytucyjny aspekt prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Tym samym Sąd nie podziela stanowiska zajętego w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 stycznia 2015 r., II OZ 52/15.

W związku z powyższym, na podstawie art. 188 w zw. z art. 197 § 2 Ppsa, orzeczono jak w sentencji.