Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 1122/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2015-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 252 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Woźniak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka,, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Kalisiak, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 5 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Prywatnego [...] "S" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w styczniu 2014 roku wraz z odsetkami 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty B. z dnia [...] r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Prywatnego [...] "S" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Starosta B wydał w dniu 23 maja 2014 r. decyzję nr 5/PB/2014 r. na podstawie art. 252 ust. 1 pkt 2 i ust. 6 pkt 2 w zw. z art. 60 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.), dalej "u.f.p.", uchwały nr XXXIV/218/2013 Rady Powiatu w B z dnia

24 maja 2013 r. oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej "K.p.a.", w której:

- nakazał Prywatnemu [...] "S" spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B, dalej "spółce", prowadzącej Prywatne Liceum Ogólnokształcące "S" dla Dorosłych po ZSZ w B zwrot dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w miesiącu styczniu 2014 r. w wysokości [...] zł;

- nakazał spółce zwrot odsetek od dotacji pobranej w nadmiernej wysokości od dnia

19 kwietnia 2014 r. do dnia jej zwrotu z zaznaczeniem, że odsetki naliczane są jak od zaległości podatkowych;

- wskazał, że zwrot dotacji wraz z odsetkami ma nastąpić w terminie 14 dni od dnia,

w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna na konto Starostwa Powiatowego

w B;

- podał, że zwrot dotacji wraz z odsetkami nieziszczony w terminie podlega przymusowego ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Starosta przytoczył treść art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 254, poz. 2572 ze zm.), dalej "u.s.o." i podał, że spółka przedstawiła dniu 26 września 2013 r., tj. zgodnie z terminem ustawowym, planowaną liczbę uczniów. Wskazał, że zgodnie z § 2 ust. 3 załącznika nr 1 do uchwały nr XXXIV/218/2013 Rady Powiatu w B z dnia 24 maja 2013 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Powiatu oraz zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych i placówek niepublicznych szkoły niepubliczne o uprawnieniach publicznych, w których nie realizuje się obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki, otrzymają na każdego ucznia dotację z budżetu powiatu w wysokości równej 50% ustalonych w budżecie powiatu Bego wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia. W przypadku, gdy powiat B nie prowadzi tego typu i rodzaju szkół publicznych, podstawa do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższy powiat, prowadzący takie szkoły. Pismem z dnia 20 listopada 2013 r. Powiat poinformował spółkę, że dotacja miesięczna na każdego ucznia ustalona została na poziomie 79,03 zł. Wskazana kwota ustalona została w części opisowej uchwały nr XL/245/2013 z dnia 20 grudnia 2013 r. w sprawie uchwalenia budżetu Powiatu B na rok 2014, w której zaznaczono, że dotowanie szkół niepublicznych do czasu ostatecznego ustalenia wysokości dotacji na jednego ucznia odbywać się będzie w oparciu o dotacje obowiązujące w 2013 r. i wynosić będzie 111,78 zł. Zarząd Powiatu w B posiedzeniu w dniu 20 grudnia 2013 r. zatwierdził ostateczną wysokość dotacji obowiązującą w roku 2013 w wysokości 135,31 zł, o czym zawiadomił spółkę. Spółka otrzymywała dotację w wysokości 135,31 zł na jednego ucznia w miesiącu styczniu 2014 r.

Starosta podał, że ustalając wysokość tej dotacji kierowano się art. 90 ust. 3 u.s.o. oraz informacją uzyskaną od szkoły tego samego typu i rodzaju w powiecie B, ustalając, że stawka dla Prywatnego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych po ZSZ na podstawie Miasta Koszalin w roku 2014 wyniosła [...]zł. Starosta wskazał, że różnica pomiędzy stawką wypłacaną a stawką należną w 2014 r. wyniosła [...]zł na ucznia. Wypłacona w nadmiernej wysokości dotacja dotyczyła 16 uczniów uczęszczających do szkoły w styczniu 2014 r. Starosta podał, że zarząd powiatu związany był art. 90 ust. 3 u.s.o. i uchwałą nr XXXIV/218/2013. Wskazał, że dotacja ma roczny charakter, ale wypłacana jest w 12 miesięcznych częściach. W związku z niemożnością ustalenia wysokości dotacji na początku roku budżetowego do czasu ustalenia prawidłowej stawki wypłacana jest dotacja w wysokości stawki obowiązującej w roku poprzednim. Praktyka taka została uznana za prawidłową przez Regionalną Izbę Obrachunkowa. Starosta stwierdził, że zgodnie z art. 90 ust. 3 u.s.o. i § 2 ust. 3 uchwały nr XXXIV/218/2013, rola Powiatu przy ustalaniu wysokości dotacji w istocie ogranicza się do wykonania matematycznej operacji opartej na parametrze wysokości wydatków budżetowych w szkole tego samego typu i rodzaju. Parametr ten może ulec zmianie w trakcie roku budżetowego i w związku z tym zachodzi konieczność zmiany wysokości dotacji. W przypadku gdy wydatki bieżące w szkole tego samego typu i rodzaju ulegają zmniejszeniu to dotacja dotychczasowa była wypłacona w nadmiernej wysokości, co powoduje obowiązek jej zwrotu, zaś w przypadku gdy ww. wydatki bieżące ulegają zwiększeniu to organ ma obowiązek wypłacić niewypłaconą część dotacji. W tej ostatniej sytuacji nie dochodzi do ustalenia stawki z datą wsteczną, gdyż zmiana dokonuje się w danym roku budżetowym, w którym roczna dotacja jest wypłacana, a konstrukcja art. 90 ust. 3 u.s.o. w praktyce uniemożliwia ustalenie stawki dotacji przed rozpoczęciem roku budżetowego. Zdaniem Starosty, odwołanie się przez ustawodawcę do zmiennego w roku budżetowym parametru wydatków bieżących wskazuje, że zmienna może być również stawka dotacji. Nie zmienia tego również fakt, że w uchwale budżetowej ustalona została stawka dotacji. Z brzmienia części opisowej uchwały budżetowej na 2014 rok wynikało, że dotacja ustalona jest w wysokości dotacji z roku ubiegłego i tylko do czasu ustalenia wydatków bieżących w szkole tego samego i rodzaju w danym roku. Wysokość dotacji ustalona w uchwale budżetowej nie jest zatem oparta na art. 90 ust. 3 u.s.o. i stanowi jedynie plan, który może ulec zmianie. Na poparcie swoich twierdzeń Starosta przywołał wyrok WSA w Kielcach z dnia 29 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 351/2010. Rada Powiatu w uchwale budżetowej ustaliła ogólną kwotę przeznaczoną na dotację dla szkół niepublicznych oraz informacyjnie w objaśnieniach wskazała stawkę, wcześniej ustaloną przez Zarząd Powiatu, która miała być wypłacana do momentu ustalenia właściwej stawki dla roku 2014. Wynika to z art. 12 w zw. z art. 32 ustawy o samorządzie powiatowym. Według Starosty, żaden przepis nie upoważnia Rady Powiatu do ustalania wysokości stawek dotacji dla szkół niepublicznych, a zawarta w objaśnieniach do uchwały budżetowej informacja o stosowaniu stawek z roku poprzedniego ma jedynie charakter informacyjny i nie może stanowić podstawy roszczenia. Dodatkowo przesądza o tym

art. 51 u.f.p., zgodnie z którym zamieszczenie w budżecie jednostki samorządu terytorialnego dochodów z określonych źródeł lub wydatków na określone cele nie stanowi podstawy roszczeń ani zobowiązań państwa wobec osób trzecich, ani roszczeń tych osób wobec państwa. Starosta podkreślił, że zarząd powiatu nie może w sposób dowolny ustalić na dany rok dotacji, gdyż kwestię tę reguluje art. 90 ust. 3 u.s.o. Starosta wskazał, że dotacja została należna spółce dotacja została ustalona na podstawie § 4 ust. 2-7 ww. uchwały nr XXXIV/218/2013 i złożonych przez spółkę oświadczeń dotyczących ilości uczniów z osiągniętą 50% frekwencją w poszczególnych miesiącach. Oświadczenie przekazane za miesiąc styczeń 2014 r. i korekta ilości uczniów w zw. z 50% frekwencją w tym miesiącu zostały wyliczone już w oparciu o nowe obowiązujące stawki. Różnica pomiędzy dotacją pobraną według stawki ustalonej w uchwale budżetowej a dotacją obliczoną według stawki ustanowionej przez zarząd w dniu 28 marca 2014 r. z uwzględnieniem frekwencji stanowi dotację pobraną w nadmiernej wysokości w rozumieniu art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Dotacja przekazana w nadmiernej wysokości podlega zwrotowi do budżetu wraz odsetkami w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności otrzymania dotacji w nadmiernej wysokości. W przedmiotowej sprawie spółka otrzymała informację o zmianie stawki w dniu 3 kwietnia 2014 r., tj. zwrot dotacji powinien nastąpić do dnia 18 kwietnia 2014 r. Starosta podał, że zgodnie z art. 252 ust. 1 u.f.p., dotacja podlega zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

Spółka złożyła odwołanie od powyższej decyzji. Zarzuciła organowi naruszenie:

- art. 252 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.f.p. w zw. z § 3, 4 i 6 regulaminu stanowiącego załącznik do ww. uchwały nr XXXIV/218/2013 przez uznanie, że za styczeń 2014 r. spółka pobrała dotację w nadmiernej wysokości;

- naruszenie ww. uchwały nr XL/245/2013 z dnia 20 grudnia 2013 r. tj. budżetu na 2014 r. w zakresie dotyczącym rozdziału 80120 "Licea Ogólnokształcące" przez uznanie, że ustalona przez Zarząd Powiatu w dniu 28 marca 2014 r. stawka dotacji na jednego ucznia szkoły spółki w kwocie 43,58 zł obowiązuje od dnia 1 stycznia 2014 r.;

- art. 8 K.p.a. przez ustalenie przez Zarząd Powiatu stawki dotacji na jednego uczniaw kwocie 43,58 zł dopiero w dniu 28 marca 2014 r. tj. po wydatkowaniu i rozliczeniu przez spółkę kwot dotacji za styczeń 2014 r. w oparciu o stawkę dotacji w wysokości 135,31 zł;

- art. 67 u.f.p. przez jego niezastosowanie;

- art. 35 § 2 w zw. z art. 36 § 2 i 3 K.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób przewlekły.

Zdaniem spółki, wypłacona jej za przedmiotowy okres dotacja nie była dotacją pobraną w nadmiernej wysokości, gdyż otrzymała ona ją w oparciu o przepisy wówczas obowiązujące. Określenie przez Zarząd Powiatu wysokości stawki dotacji dopiero w dniu 28 marca 2014 r. powoduje, że ma ona zastosowanie na przyszłość i nie może dotyczyć okresu wcześniejszego. Według spółki, organ naruszył konstytucyjną zasadę niedziałania prawa wstecz oraz ochrony praw nabytych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie wydało w dniu 10 lipca 2014r. decyzję Nr SKO.4102.1537.2014, w której utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny i wskazał, że w niniejszej sytuacji nie można mówić o ustaleniu stawki dotacji z mocą wsteczną, gdyż zmiana dokonuje się w ramach danego roku budżetowego. Konstrukcja art. 90 ust. 3 u.s.o. w praktyce uniemożliwia ustalenie stawki dotacji przed rozpoczęciem roku budżetowego. Odwołanie się przez ustawodawcę do zmiennego w roku budżetowym parametru wydatków bieżących wskazuje, ze zmienna może być również stawka dotacji. Uchwała w sprawie ustalenia zakresu i trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół publicznych szkół działających na terenie gminy, prowadzonych przez inne podmioty niż jednostka samorządu terytorialnego oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania ma charakter przepisu prawa miejscowego. Organ odwoławczy uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza aktów prawa miejscowego, w tym ustawy budżetowej na 2014 r. Organ odwoławczy podał, że zarówno on jak i organ pierwszej instancji nie mogą kwestionować postanowień aktu prawa miejscowego niezależnie od jego ewentualnych wad. Ocena poprawności tych aktów nie należy do kompetencji organu odwoławczego. Organ odwoławczy wskazał, że istnieje możliwość zaskarżenia aktu prawa miejscowego do sądu administracyjnego na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 67 u.f.p., organ odwoławczy podał, że spółka jego nie uzasadniła.

Spółka złożyła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie i wniosła o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła organowi naruszenie:

- art. 252 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.f.p. w zw. z § 3, 4 i 6 regulaminu stanowiącego załącznik do ww. uchwały nr XXXIV/218/2013 przez uznanie, że za styczeń 2014 r. spółka pobrała dotację w nadmiernej wysokości;

- naruszenie ww. uchwały nr XL/245/2013 z dnia 20 grudnia 2013 r. tj. budżetu na 2014 r. w zakresie dotyczącym rozdziału 80120 "Licea Ogólnokształcące" przez uznanie, że ustalona przez Zarząd Powiatu w dniu 28 marca 2014 r. stawka dotacji na jednego ucznia szkoły spółki w kwocie 43,58 zł obowiązuje od dnia 1 stycznia 2014 r.;

- art. 8 K.p.a. przez ustalenie przez Zarząd Powiatu stawki dotacji na jednego ucznia w kwocie 43,58 zł dopiero w dniu 28 marca 2014 r. tj. po wydatkowaniu i rozliczeniu przez spółkę kwot dotacji za styczeń 2014 r. w oparciu o stawkę dotacji w wysokości 135,31 zł.

Zdaniem spółki, wypłacona jej w przedmiotowym okresie dotacja nie była dotacją pobraną w nadmiernej wysokości, gdyż otrzymała ona ją w oparciu o przepisy wówczas obowiązujące. Określenie przez Zarząd Powiatu wysokości stawki dotacji dopiero w dniu 28 marca 2014 r. powoduje, że ma ona zastosowanie na przyszłość i nie może dotyczyć okresu wcześniejszego. Według spółki, organ naruszył konstytucyjną zasadę niedziałania prawa wstecz oraz ochrony praw nabytych.

Skarżąca podała, że dochowała wszystkich warunków formalnych związanych

z otrzymaniem dotacji. Zarząd Powiatu, ustalając stawkę w dniu 28 marca 2014 r.

z mocą wsteczną od 1 stycznia 2014 r. naruszył uchwałę budżetową na 2014 r. Skarżąca wskazała, że skoro zgodnie z art. 90 ust. 3 u.s.o. podstawę do ustalenia wysokości dotacji stanowi kwota ustalonych w budżecie powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na ucznia to organ powinien w postępowaniu ustalić i wskazać w treści zaskarżonej decyzji czy przyjęte do obliczania kwoty wydatków budżetowych na szkoły publiczne typu i rodzaju mają swoją podstawę w budżecie oraz jego korektach w 2014 r. Z treść zaskarżonej decyzji nie wynika, żeby zmiany wydatków bieżących na szkoły publiczne znalazły odzwierciedlenie w budżecie Powiatu na 2014 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Koszalinie, w odpowiedzi na skargę, wniosło o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 5 lutego 2015 r., Sąd przeprowadził dowód na wniosek pełnomocnika spółki z wyroku Sądu Rejonowego w B Wydział I Cywilny z dnia 4 marca 2014 r. , sygn. akt I C 809/13.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.,), zwaną p.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną co oznacza, iż Sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonego aktu niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze.

Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy zwrotu pobranej dotacji oświatowej przez spółkę za określone miesiąc styczeń 2014 roku.

Zdaniem organu, spółce wypłacono część należnej dotacji w styczniu 2014

w nadmiernej wysokości. Organ wskazał, że w tym miesiącu wypłacono spółce część należnej dotacji, przyjmując do jej obliczenia stawkę należną na jednego ucznia według danych za 2013 r., tj. w wysokości 50% ustalonych w budżecie powiatu Bego wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia za 2013 r. Po ustaleniu aktualnych danych na rok 2014, organ powiadomił spółkę w dniu 3 kwietnia 2014 r. o mniejszej stawce dotacji przypadającej na jednego ucznia na rok 2014, począwszy od 1 stycznia 2013 r., co skutkowało ustaleniem, że spółce wypłacono część dotacji w wysokości nadmiernej.

Według spółki, dotacja wypłacono została prawidłowo i została przez nią już wydatkowana na realizację zadań szkoły. Zdaniem spółki, nowe stawki dotacji nie mogły wejść w życie od 1 stycznia 2014 r., gdyż byłoby to działanie niedozwolone, naruszające zasadę niedziałania prawa wstecz i zasadę ochrony praw nabytych.

Spółka nie zakwestionowała możliwości ustalenia stawki dotacji w mniejszej wysokości w ciągu roku kalendarzowego, lecz jedynie wejście w życie nowej stawki

z początkiem roku.

Z akt nie wynika, żeby spółka skarżyła uchwały Rady Powiatu nr XXXIV/218/2013, czy też czynności materialnotechniczne Zarządu Powiatu, ustalające jej stawkę dotacji na 2013 r. z 20 listopada 2013 r. i 3 kwietnia 2014 r. (skargi takie nie zostały również zarejestrowane w repertorium SA WSA w Szczecinie).

Wskazać należy, że na podstawie art. 67 upf, do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.).

Kwestia zwrotu pobranej dotacji musi być zatem rozważona w oparciu o zasady ogólne Kpa.

Zgodnie z art. 252 ust. 1 ufp, dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

- podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2.

Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania (ust.3). Dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej (ust.4). Zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości (ust.5).

Odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia:

1) przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem;

2) następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 i 2 w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości (ust.6).

Powyższe oznacza, że w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest zwrot dotacji należy ustalić czy pobrana dotacja przez skarżącą była dotacją w nadmiernej wysokości.

Zdaniem Sądu, uchwały Rady Powiatu Bego z dnia 24 maja 2013 r. nr XXXIV/218/2013 (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 2013 r., poz. 2542) i z dnia 21 grudnia 2012 r. nr XXIX/193/2012 (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 2013 r., poz. 658), wydane zostały w trybie art. 90 ust. 4 uso, określały jedynie tryb udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Powiatu oraz zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystanie. Rada Powiatu w obu tych uchwałach wskazała, że sposób obliczenia przedmiotowej dotacji określa art. 90 uso, zaś § 2 ust. 3 ww. uchwał zawierał powtórzenie regulacji z art. 90 ust. 3 uso (w brzmieniu tej ustawy na dzień 1 stycznia 2013 r. nadanym przez ustawę z dnia 27 lipca 2012 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz ustawy o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2012 r., poz. 979), który stanowi, że "dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę niepubliczną poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, z zastrzeżeniem ust. 3h oraz 3i. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju".

Oznacza to, że rada powiatu określa tryb czyli sposób liczenia dotacji, zaś organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego dokonuje ustalenia wysokości tej dotacji (dotacja jest jedna, lecz wypłaca w częściach), w praktyce jest to wysokość stawki dotacji, tj. kwoty przypadającej na ucznia w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia danej szkoły niepublicznej. Przypadająca do wypłaty miesięczna część dotacji jest więc matematycznym działaniem, tj. stawka dotacji x ilość uczniów w danej szkole, uprawnionych do jej otrzymania.

Jak wyżej wskazano, sposób liczenia dotacji w obu uchwałach był zgodny z art. 90 ust. 3 uso.

To na organie wykonawczym ciąży obowiązek ustalenia tej stawki w prawidłowej wysokości w danym roku kalendarzowym i zawiadomienia o niej podmiotu uprawnionego do otrzymania dotacji. Ustalenie tej stawki w konkretnej wysokości nie podlega negocjacjom ze strony podmiotu prowadzącego szkołę niepubliczną. Organ wykonawczy działa tu z urzędu, jego pozycja jest nadrzędna w stosunku do podmiotu otrzymującego dotację.

W niniejszej sprawie, organ wykonawczy powiatu już w listopadzie 2013 r. zawiadomił skarżącą o wysokości przypadającej stawki dotacji na 2014 r. Stawka ta była podstawą do planowania działalności szkoły prowadzonej przez skarżącą. O ile możliwość zmiany, także polegającą na obniżeniu stawki w ciągu roku kalendarzowego przez organ wykonawczy Powiatu można uznać za działanie dopuszczalne, to zastosowanie jej obniżenia w stosunku do stawki "pierwotnie" ustalonej i wypłaconej skarżącej w stosunku do miesięcy poprzedzających zawiadomienie o obniżeniu stawki jest, w ocenie Sądu, nieprawidłowe.

Gdyby uznać punkt widzenia w tej sprawie Zarządu Powiatu za właściwy, należałoby uznać za prawidłowe także takie postępowanie organu administracji, który zawiadamia podmiot prowadzący szkołę niepubliczną o zmianie stawki na dany rok kalendarzowy przez jej zmniejszenie pod jego koniec lub nawet po jego zakończeniu i w konsekwencji żąda zwrotu pobranej wcześniej dotacji.

W ocenie Sądu, choć przepisy nie przewidują terminu do poinformowania podmiotu prowadzącego szkołę o wysokości stawki dotacji na dany rok kalendarzowy, to jednak nie sposób uznać, że Zarząd Powiatu może w każdym czasie dokonać takiego zawiadomienia, powodując jedynie negatywne konsekwencje po stronie podmiotu prowadzącego szkołę. Organ wykonawczy Powiatu zobowiązany jest do ustalenia stawki dotacji w prawidłowej wysokości bez zbędnej zwłoki, gdyż tylko w ten sposób zapobiegnie się wypłaceniu z budżetu Powiatu w ciągu roku kalendarzowego kwot obliczonych w oparciu o nieaktualną stawkę (zaniżoną bądź zawyżoną w stosunku do stawki prawidłowej), co wpływa na prawidłową realizację uchwały budżetowej na dany rok. Ponadto, zauważyć należy, że sposób liczenia stawki dotacji określony w art. 90 ust. 3 uso dotyczy wysokości jej minimalnego poziomu i może zostać ustalony przez organ samorządu w wysokości wyższej.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 7 Kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, zaś stosownie do art. 8 Kpa, organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Zasada zaufania obywateli do organów państwa jest ściśle powiązana z zasadą praworządności, zasadą prawdy obiektywnej, zasadą uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu strony. "Zasada zaufania obywateli do organów państwa odnosi się nie tylko do stosowania prawa, ale także wiąże organy państwa w procesie jego stanowienia, co łączy tę zasadę konstytucyjną, wywiedzioną z art. 2 Konstytucji, z zasadą praworządności. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego zasada ta wyraża się "w stanowieniu i stosowaniu prawa w taki sposób, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela, który powinien móc układać swoje sprawy w zaufaniu, że nie naraża się na prawne skutki niedające się przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i że jego działania są zgodne z obowiązującym prawem oraz także w przyszłości będą uznawane przez porządek prawny. Przyjmowane przez ustawodawcę nowe unormowania nie mogą zaskakiwać ich adresatów, którzy powinni mieć czas na dostosowanie się do zmienionych regulacji i spokojne podjęcie decyzji co do dalszego postępowania" (por. wyrok TK z dnia 15 lutego 2005 r., K 48/04, OTK ZU 2005, nr 2A, poz. 15). Z kolei z zasady zaufania obywateli do organów państwa i stanowionego przez nie prawa TK wywiódł zasadę ochrony praw słusznie nabytych, która "zakazuje arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych (zarówno publicznych, jak i prywatnych) przysługujących jednostce lub innym podmiotom prywatnym występującym w obrocie prawnym, a także maksymalnie ukształtowane ekspektatywy tych praw, tzn. ekspektatywy spełniające zasadniczo wszystkie przesłanki ustawowe nabycia praw pod rządami danej ustawy bez względu na stosunek do nich późniejszej ustawy" (zob. wyrok TK z dnia 22 czerwca 1999 r., K 5/99, OTK ZU 1999, nr 5, poz. 100). Ochrona praw nabytych nie oznacza przy tym nienaruszalności tych praw, ponieważ odstąpienie od zasady ochrony praw nabytych jest dopuszczalne, jeżeli przemawiają za tym inne zasady, reguły lub wartości konstytucyjne. "Zasada ochrony praw nabytych chroni bowiem wyłącznie oczekiwania usprawiedliwione i racjonalne. Istnieją dziedziny życia i sytuacje, w których uprawniony musi liczyć się z tym, że zmiana warunków społecznych lub gospodarczych może wymagać zmian regulacji prawnych, w tym również zmian, które znoszą lub ograniczają dotychczas zagwarantowane prawa podmiotowe" (zob. wyrok TK z dnia 7 lutego 2006 r., SK 45/04, OTK ZU 2006, nr 2A, poz. 15)" (A. Wróbel i in. "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo Lex 2013, komentarz do art. 8).

Sąd podziela także pogląd Sądu Najwyższego, że: "W państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym przypadku interesu publicznego nad indywidualnym podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej (...)." (wyr. SN z dnia 18 listopada 1993 r., III ARN 49/93, OSNCP 1994, nr 9, poz. 181).

Zdaniem Sądu, brak zaufania obywateli do organów państwa jest z reguły skutkiem naruszenia prawa przez organy państwowe, zwłaszcza wartości w nim wyrażonych, takich jak równość i sprawiedliwość.

W niniejszej sprawie, decyzja dotycząca zwrotu pobranej płatności naruszyła art. 252 ust. 1 pkt 2 ufp przez dokonanie przez organ administracji wykładni sprzecznej z wyżej omówionymi zasadami ogólnymi i została oceniona przez Sąd jako naruszająca konstytucyjne wartości. Omówione powyżej naruszenie przepisów miało wpływ na wynik sprawy i w równym stopniu dotyczyło decyzji organu pierwszej instancji, jak i drugiej, które musiały zostać wyeliminowane z obrotu prawnego przez Sąd.

W ocenie Sądu, przedmiotowa dotacja nie była pobrana przez spółkę w wysokości nadmiernej, gdyż została w przedmiotowym okresie wypłacona zgodnie z przepisami w wysokości ustalonej przez organ wykonawczy. Fakt zmiany stawki dotacji w ciągu roku kalendarzowego przez organ wykonawczy może mieć znaczenie jedynie na przyszłość od momentu zakomunikowania go podmiotowi prowadzącego szkołę niepubliczną, a nie do stanów zaistniałych przed tą zmianą.

Oczywiście, część dotacji przypadająca w danym miesiącu do wypłaty uzależniona jest od frekwencji uczniów uczęszczających na zajęcia. Ta okoliczność stanowi ruchomy składnik miesięcznej część dotacji przy nieruchomym składniku jakim jest stawka (do czasu jej ewentualnej zmiany).

Bezsporne było, że ze swojej strony skarżąca dochowała ciążących na niej obowiązków w postaci zgłaszania liczby uczniów.

Według Sądu, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji zobowiązany będzie w pierwszej kolejności dokonać ustaleń czy wypłacona skarżącej dotacja przedmiotowym okresie była nadmierna jedynie w zakresie ilości uczniów uprawnionych do jej otrzymania, a następnie zakończyć postępowanie administracyjne orzeczeniem o zwrocie pobranej dotacji lubo jego umorzeniu.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c, art. 135 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 tej ustawy oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit.a w zw. z § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490).