Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 543/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2013-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1, art. 14 ust. 8
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant Starszy sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi L. S. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 13 września 2012 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiot skargi L. S. stanowi decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 13 września 2012 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 27 czerwca 2012 r., znak [...], odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę, rozbudowę, nadbudowę i zmianę sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej na cele usługowe przy ul. [...] w [...], na działce oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków nr A i B k.m. [...], obręb [...].

Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

L. S. wniósł o wydanie pozwolenia na budowę na rzecz Przedsiębiorstwa A L. S. (pod którą to firmą prowadzi działalność gospodarczą) dotyczącego przebudowy, rozbudowy, nadbudowy i zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej na cele usługowe (usługi kosmetyczne), na działkach oznaczonych nr A i B k.m. [...] w [...].

Postanowieniem z dnia 12 czerwca 2012 r., Prezydent Miasta Opola, na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nałożył między innymi na inwestora obowiązek usunięcia w terminie 7 dni niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w rejonie ulic [...] i [...] w [...], uchwalonego uchwałą Rady Miasta Opola z 31 sierpnia 2006 r., nr LXIX/784/06 (Dz. Urz. Woj. Opolskiego Nr 69, poz. 2099 z 2006 r.). W szczególności według organu w § 5 ust. 2 pkt 3 lit. k ustaleń ogólnych przewiduje się maksymalną wysokość 3 m zabudowy dla rozbudowy budynku mieszkalnego poza strefą zabudowy historycznej, a projekt przewiduje wyższą zabudowę.

Ponadto organ I instancji zobowiązał inwestora do usunięcia nieprawidłowości polegającej na tym, że projekt zagospodarowania działki powinien być sporządzony na aktualnej mapie, zawierającej usytuowania istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, oraz przez załączenie do projektu, zgodnie z § 206 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), ekspertyzy technicznej stanu konstrukcji i elementów budynku, z uwzględnieniem stanu podłoża gruntowego i ekspertyzy technicznej stanu obiektu istniejącego na sąsiedniej działce.

Pismem z 21 czerwca 2012 r. projektant P. O., będący jednocześnie pełnomocnikiem inwestora w postępowaniu administracyjnym wyjaśnił, że w jego ocenie przedłożony projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w rejonie ul. [...]. W szczególności zgodnie z § 6 pkt 5 planu dopuszcza się odstępstwa od ustaleń pkt 2 i pkt 4 po spełnieniu zaleceń konserwatorskich, o których mowa w przepisach odrębnych lub po uzyskaniu uzgodnienia Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, o którym mowa w przepisach odrębnych. Uzgodnienie z Opolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków zostało zdaniem strony przedłożone i wykonane.

Decyzją z 27 czerwca 2012 r. Prezydent Miasta Opola, w oparciu o art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego i art. 104 K.p.a., odmówił L. S. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę, rozbudowę, nadbudowę i zmianę sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej na cele usługowe przy ul. [...] w [...].

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że pełnomocnik strony odniósł się do wskazanych w postanowieniu z 12 czerwca 2012 r. niezgodności i nieprawidłowości oraz naniósł poprawki do projektu. Czynności te nie spowodowały jednak usunięcia niezgodności z planem. Projektowana inwestycja jest niezgodna z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W szczególności znajdujące się w aktach pismo Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 13 października 2011 r. nie może być podstawą do pominięcia podstawowych ustaleń planu, uzgadnianego zresztą wcześniej w procedurze planistycznej z właściwym konserwatorem zabytków.

Zdaniem organu zapis § 6 pkt 5 planu dopuszczający odstępstwa od regulacji § 6 pkt 2 i 4, pod warunkiem spełnienia zaleceń konserwatorskich albo po uzyskaniu uzgodnienia Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, nie zwalnia od przestrzegania innych ustaleń planu. Te inne, obowiązkowe do przestrzegania ustalenia planu to § 5 ust. 2 pkt 3 lit. k, zgodnie z którym dla zabudowy budynku mieszkalnego, o którym mowa w pkt 3 lit. i-j poza strefą historyczną, wymagana jest zabudowa charakteryzująca się: płaskim dachem, maksymalną wysokością do 3 m, maksymalną powierzchnią zabudowy do 100 m ².

W odwołaniu od decyzji z 27 czerwca 2012 r. L. S. wskazał, że planowana inwestycja jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W szczególności inwestor w oparciu o § 6 pkt 5 planu uzyskał odstępstwo konserwatora zabytków w formie zalecenia konserwatorskiego i pozytywnego uzgodnienia projektu zgodnie z § 6 pkt 4 planu. Analizując sąsiednią zabudowę ulicy [...] inwestor zauważył, że planowana inwestycja jest umiarkowana i harmonijna. Uwzględnia ekspozycję obiektu tak od ulicy [...] jak i [...]. Inwestor zauważył, że dotychczasową zabudowę okolicy objętej planem cechuje dysharmonia zabudowy całej dzielnicy. Dlatego jedyną możliwością na nieeksponowanie od ulicy [...] obiektów gospodarczych o wysokości 3 m z płaskim dachem jest budowa zgodnie z projektem inwestora.

W zaskarżonej decyzji z 13 września 2012 r. utrzymując w mocy decyzję I instancji Wojewoda Opolski zważył, że na terenie objętym planowaną inwestycją obowiązuje uchwalony przez Radę Miasta Opola w dniu 31 sierpnia 2006 r., uchwałą Nr LXIX/784/06, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic [...] w [...]. Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z § 5 pkt 3 planu, na terenach oznaczonych symbolem MNb obowiązuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, bliźniacza a w § 6 zawarto zasady ogólne ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. W § 6 pkt 5 planu, na który powołał się inwestor, dopuszcza się odstępstwa od zachowania w niezmienionej formie obiektów objętych ochroną konserwatorską budowli pokazanych na rysunku planu, jako "obiekty zabytkowe do zachowania". Dla tych obiektów plan dopuszcza odstępstwa od zachowania w niezmienionej formie, tj. oryginalne: gabaryty, kształty dachów, rodzaje materiałów pokrycia dachu oraz wykończenia ścian zewnętrznych, detale architektoniczne, stolarki otworowej, zabytkowych elementów wewnętrznych (sklepienia klatki schodowe, sztukaterie itp. zgodnie z § 6 pkt 2 lit. a – po spełnieniu zaleceń konserwatorskich, o których mowa w przepisach odrębnych lub po uzyskaniu uzgodnienia Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, przewidzianego w odrębnych przepisach. Taką samą możliwość daje § 6 pkt 5 planu w zakresie przywracania oryginalnego zewnętrznego wyglądu architektonicznego, zniekształconego przez wtórne przebudowy, rozbudowy, nadbudowy, remonty oraz wymiany stolarki otworowej, niezgodne z zasadami konserwatorskimi (§ 6 pkt 2 lit. b) oraz odnośnie zabudowy w strefie ochrony konserwatorskiej (§ 6 pkt 4).

Organ II instancji wskazał, że budynek planowany do inwestycji budowlanych przez skarżącego, usytuowany na działce nr A k.m. [...] w [...], nie został oznaczony w planie jako "obiekt zabytkowy do zachowania". Dlatego nie mają do niego zastosowania ustalenia wyżej wymienionego planu zawarte w § 6 ust. 5 dotyczącym opisanych tamże odstępstw.

Organ odwoławczy wskazał, że z treści planu wynika, iż dla terenów oznaczonych symbolem MNb ustalono w § 5 ust. 2 pkt 3 lit. k następujące zasady zabudowy dla rozbudowy budynku mieszkalnego, określone w pkt 3 lit. i-j poza strefą zabudowy historycznej: dach płaski, maksymalna wysokość 3 m2, maksymalna powierzchnia zabudowy 100 m2 .

Zasady te odnoszą się do rozbudowy każdego budynku mieszkalnego położonego poza strefą zabudowy historycznej, bez względu na to, czy budynek taki znajduje się np. w strefie "B" ochrony konserwatorskiej, czy też nie. W sprawie część budynku mieszkalnego objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę, położona w głębi działki nr A k.m. [...], znajduje się poza strefą zabudowy historycznej i do niej ma zastosowanie powołany § 5 pkt 3 lit. k planu, natomiast pozostała część tego obiektu znajduje się we wskazanej strefie. Projektowana inwestycja jest zatem niezgodna z § 5 pkt 3 lit. k planu, bowiem wysokość projektowanego budynku ma wynosić ok. 7 m nad powierzchnię terenu. Inwestor nie usunął tej nieprawidłowości mimo wezwania w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego

Ponadto organ II instancji zaakceptował treść orzeczenia I instancji zarzucającego, że inwestor projektując miejsca postojowe, nie wykazał, że wystąpił o pozwolenie na rozbiórkę budynku gospodarczego, na którego miejscu ma powstać przyszły parking.

Kwestia ta nie miała jednak istotnego wpływu na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Przyczyną wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenia na budowę dla inwestycji skarżącego była niezgodność jej projektu z ustaleniami planu.

W skardze L. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił bezpodstawne przyjęcie, że projekt inwestycji jest niezgodny z ustaleniami planu. Podniósł, że realizowana inwestycja znajduje się w strefie "B" ochrony konserwatorskiej. Dlatego zamierzenie inwestycyjne jest objęte zasadami określonymi w § 6 pkt 4-5 planu.

Podniósł, że zgodnie z § 6 pkt 4 planu : "(...) dla obszarów w granicach stref, o których mowa w § 3 wymaga się dostosowania zabudowy do historycznej kompozycji przestrzennej w zakresie skali i formy bryły zabudowy oraz harmonijnego współistnienia elementów kompozycji historycznej i współczesnej przez nawiązanie m.in. do miejscowej tradycji architektonicznej (...)."

Skarżący wskazał, że jego realizacja spełnia wszystkie te wymogi, ponieważ zanim podjął decyzję o zakupie nieruchomości, jak i w trakcie realizacji wstępnego projektu, opiniował go u Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Otrzymał opinię pozytywną i dostosował się ściśle do zaleceń konserwatorskich. Skarżący stwierdził, że jego inwestycja jako jedna z nielicznych w rejonie ul. [...] jest umiarkowana i harmonijna. Uwzględniając dysharmonię całej dzielnicy, uzgodnił z Opolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Opolu projekt, który dostosowuje zabudowę do historycznej kompozycji przestrzennej. Podniósł, że jedyną możliwością uniknięcia ekspozycji od strony ul. [...] pomieszczeń gospodarczych z dachem płaskim o wysokości 3 m i nieładu architektonicznego na działkach za nieruchomością skarżącego, było kształtowanie bryły zgodnie z uzgodnionym z OWZK projektem. Skarżący dołączył do skargi opinie OWZK z 12 stycznia 2011 r. i z 13 października 2011 r.

Ponadto skarżący oponował przyjęciu przez organ, że nie spełnił wymagań co do umieszczenia w projekcie miejsc postojowych, przez brak załączenia projektu rozbiórki budynku gospodarczego, na którego miejscu mają być one usytuowane. Wykonanie projektu rozbiórki nie musi bowiem stanowić oddzielnego opracowania składanego w organie I instancji, a samo uzupełnienie projektu uznał za spełnienie wymagań Prawa budowlanego. Jednocześnie podniósł, że złożył w dniu 10 października 2012 r. do organu I instancji wniosek o wykonanie rozbiórki budynku gospodarczego, i przesłał jego egzemplarz w załączeniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

I. Ponieważ strony nie były w sprawie reprezentowane przez adwokata lub radcę prawnego wypada rozpocząć od wskazania na przepisy regulujące zakres kognicji sądu administracyjnego.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej.

Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej P.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Ocena działalności organów administracji publicznej, dokonywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, sprowadza się zatem do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny, pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego ( prawa procesowego).

II. Zgodnie z przepisem art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W ustępie 2 powoływanego przepisu podkreślono, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do:

1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich;

2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Dlatego swoboda właściciela w sposobie zagospodarowaniu terenu (jako jeden z atrybutów składających się na treść prawa własności, zgodnie z art. 140 K.c. doznaje ograniczeń wynikających z przepisów prawa. Do takich przepisów poza ustawami należą również przepisy prawa miejscowego

Zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Przepisy prawa nie przewidują odstępstw od zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem ustalenia zawarte w planie są obowiązujące w takim zakresie, w jakim stanowi o tym plan i brak jest możliwości ich pominięcia.

Instytucja odstępstwa występuje jedynie w odniesieniu do przepisów techniczno - budowlanych. Natomiast organ administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu o pozwolenie na budowę na podstawie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego bada zgodność inwestycji zarówno z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Powyższe warunki muszą być spełnione łącznie.

Z przepisu art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156 Poz. 1118 ze zm.) wynika, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ architektoniczno–budowlany sprawdza:

1. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, a w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno–budowlanymi;

3. kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1 "b", a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4. wykonanie – w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu – przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu – lub jego sprawdzenia – zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7

Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że projekt budowlany podlega sprawdzeniu przez organ administracji w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Zakres sprawdzenia jest jednak inny w odniesieniu do projektu zagospodarowania działki (terenu inwestycji), a inny w odniesieniu do projektu architektoniczno–budowlanego.

Projekt zagospodarowania terenu podlega pełnej weryfikacji pod względem zgodności z prawem, a więc zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przepisami techniczno – budowlanymi oraz pod względem kompletności i wykonania przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane.

Natomiast projekt budowlany jest sprawdzany pod względem zgodności z planem miejscowym, kompletności oraz wykonania przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane. Zatem zakres jego weryfikacji przez organ jest węższy, bo nie obejmuje oceny zgodności z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi. Odpowiedzialność za prawidłowość tych elementów projektu budowlanego spoczywa na projektancie (art. 20 Prawa budowlanego).

III. Decyzje organów obu instancji zostały oparte na ustaleniu okoliczności braku usunięcia przez inwestora niezgodności projektu i braków wniosku, a zatem podstawą wydania decyzji był przepis art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego, który nakazuje organowi, w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, nałożenie postanowieniem na inwestora obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Z przywołanego przepisu wynika, że ewentualne inne nieprawidłowości, o usunięcie których organ nie wzywał, nie mogą być podstawą odmowy zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę mimo, iż mieszczą się w zakresie określonym w ust. 1. Powyższa interpretacja przepisu nie pozostaje w sprzeczności z ust. 4, który wyklucza możliwość odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w razie spełnienia wymagań określonych w ust.1. Z art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane wynika, że niespełnienie wymogów określonych w ust. 1, stanowiące podstawę odmowy udzielenia pozwolenia na budowę musi znajdować odzwierciedlenie w obowiązkach nakładanych na inwestora w wymienionym w tym przepisie postanowieniu. Taka regulacja odpowiada woli ustawodawcy zmierzającego do unikania sytuacji, w których inwestor zaskakiwany jest negatywnymi skutkami jego zaniedbań, o których istnieniu nie jest uprzedzany, co uniemożliwia ich usunięcie w toku postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę.

Przesłanką stosowania powołanego wyżej przepisu jest stwierdzenie przez organ naruszeń w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Skutkiem stwierdzenia występowania wymienionych w tym przepisie okoliczności jest nałożenie obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości. Po bezskutecznym upływie zakreślonego terminu wydawana jest decyzja odmowna. Jeżeli postanowienie nakładające obowiązek usunięcia naruszeń nie zawierało określonych nieprawidłowości, ich wystąpienie nie może stanowić podstawy do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Przedmiot rozstrzygnięcia organu odwoławczego mogą stanowić zatem wyłącznie nieprawidłowości określone w postanowieniu.

IV. Z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic [...] – [...] w [...] wynikają następujące zapisy:

W § 5 planu ustalono wspólne zasady zagospodarowania terenu i kształtowania zabudowy, obowiązujące na obszarze opracowania planu, w tym zgodnie z ust. 2 pkt 3 lit. i, na terenach oznaczonych symbolem Mnb między innymi dla części budynku mieszkalnego, znajdującego się przy obowiązującej linii zabudowy, w strefie zabudowy historycznej, zgodnie z rysunkiem planu:

- dachy strome, dwuspadowe, o kącie nachylenia 45°, jednakowym dla obydwu części budynku bliźniaczego, usytuowanie kalenicowe,

- na połaci dachowej od strony ulicy dopuszcza się jedynie okna połaciowe,

- maksymalnie jedna kondygnacja nadziemna,

- dopuszcza się drugą kondygnację w poddaszu użytkowym,

- maksymalna wysokość budynków 7,5 m od poziomu terenu do kalenicy, jednakowa dla obydwu części budynku bliźniaczego,

- maksymalna szerokość frontu dla jednej części budynku bliźniaczego – 6 m;

j) dla części budynku mieszkalnego w tylnej części działki, w strefie zabudowy historycznej (jak na rysunku planu), dobudowanego do budynku mieszkalnego, o którym mowa w pkt 3 lit. i:

- dach jednospadowy, tworzący z obiektem przylegającym, zlokalizowanym na sąsiedniej działce, dach dwuspadowy o nachyleniu od 40° do 45°, jednakowy dla obydwu części budynku bliźniaczego,

- dopuszcza się dach jednospadowy, tworzący z obiektem przylegającym, zlokalizowanym na sąsiedniej działce, dach mansardowy, o minimalnym kącie nachylenia 22°, jednakowym dla obydwu części budynku bliźniaczego,

- okap na wysokości budynku głównego, o którym mowa w pkt 3 lit. i,

- maksymalnie jedna kondygnacja nadziemna,

- dopuszcza się drugą kondygnację w poddaszu użytkowym,

- maksymalna wysokość 7,5 m od poziomu terenu do kalenicy, jednakowa dla obydwu części budynku bliźniaczego,

- obrys nie może wykraczać poza lico bocznej elewacji budynku głównego, o którym, mowa w pkt 3 lit. i ;

k) dla rozbudowy budynku mieszkalnego, o którym mowa w pkt 3 lit. i-j poza strefą zabudowy historycznej: dach płaski, maksymalna wysokość 3m, maksymalna powierzchnia zabudowy 100 m².

Z kolei, zgodnie z § 6 planu ustala się ogólne zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej:

1) obejmuje się ochroną konserwatorską budynki i budowle, pokazane na rysunku planu jako obiekty zabytkowego zachowania;

2) dla obiektów wymienionych w pkt 1 obowiązują następujące ustalenia:

a) zachowanie w niezmienionej formie, oryginalne: gabaryty, kształty dachów, rodzaje materiałów pokrycia dachu oraz wykończenia ścian zewnętrznych, detale architektoniczne, stolarki otworowej, zabytkowych elementów wewnętrznych (sklepienia, klatki schodowe, sztukaterie itp.),

b) przywracanie oryginalnego zewnętrznego wyglądu architektonicznego, zniekształconego przez wtórne przebudowy, rozbudowy, nadbudowy, remonty oraz wymiany stolarki otworowej, niezgodne z zasadami konserwatorskimi;

3) wyznacza się granice stref ochrony konserwatorskiej, jak na rysunku planu:

a) strefę "B" ochrony konserwatorskiej, która obejmuje zespół przedwojennej zabudowy mieszkaniowej "robotniczej", zlokalizowanej między ul. [...] (2KDG) i ul. [...] (10-11KDD),

b) strefę "B" ochrony konserwatorskiej, która obejmuje zespół budynków i obiektów, w tym także zabytków techniki, zakładów kolejowych, zlokalizowanych przy ul. [...] (6KDL);

4) dla obszarów w granicach stref, po których mowa w pkt 3, wymaga się dostosowania zabudowy do historycznej kompozycji przestrzennej, w zakresie skali i formy bryły zabudowy oraz harmonijnego współistnienia elementów kompozycji historycznej współczesnej, przez nawiązanie m.in. do miejscowej tradycji architektonicznej;

5) dopuszcza się odstępstwa, od ustaleń pkt 2 i pkt 4, po spełnieniu zaleceń konserwatorskich, o których mowa w przepisach odrębnych lub po uzyskaniu uzgodnienia Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, o którym mowa w przepisach odrębnych;

6) nie obejmuje się ochroną dóbr kultury współczesnej.

V. W rozpatrywanej sprawie postanowienie nakładające obowiązek usunięcia nieprawidłowości projektu budowlanego, w szczególności brak zgodności z ustaleniami planu miejscowego zatwierdzonego uchwałą z 31 sierpnia 2006 r., powoływało się na § 5 ust. 2 pkt 3 k ustaleń ogólnych odnoszących się do wspólnych zasad zagospodarowania terenu i kształtowania zabudowy, obowiązujących na terenie MNb.

Bezsporne pozostaje, że teren inwestycji leży na tym obszarze planu, który oznaczony jest symbolem MNb. Bez wątpienia też inwestycja dotyczy zarówno strefy historycznej zabudowy i strefy "B" ochrony konserwatorskiej.

Organ I instancji dostrzegł niezgodność planowanej inwestycji z tymi zapisami planu, które poza strefą zabudowy historycznej nakazują dla rozbudowy budynku mieszkalnego, o którym mowa w § 5 ust. 2 pkt 3 lit. i-j, przestrzegać ustaleń co do kształtowania zabudowy z dachem płaskim, maksymalną wysokością 3 m i maksymalną powierzchnią zabudowy 100 m². Już tylko wstępna lektura projektu załączonego do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę wykazuje, że zamierzenie inwestycyjne, poza strefą historycznej zabudowy, narusza dopuszczalne parametry z § 5 ust. 2 pkt 3 lit. k planu miejscowego, przekraczając dopuszczalną wysokość zabudowy tj. 3 m. Stwierdzenie to należy uzupełnić uwagą, że w sprawie o pozwolenie na budowę, prowadzonej na podstawie art. 28 i nast. Prawa budowlanego, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie ocenia prawidłowości ustaleń planu miejscowego. Nie czyni tego także sąd administracyjny w wypadku złożenia skargi na decyzję organu odmawiającą udzielenia pozwolenia na budowę. Rozstrzyganie w granicach sprawy, o którym mowa w art. 134 § 1 P.p.s.a. wyłącza możliwość poddawania ocenie procedury planistycznej i uchwały rady gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego nie ma podstaw prawnych do kwestionowania zapisów planu w § 5 ust. 2 pkt 3 k na potrzeby oceny inwestycji skarżącego. Pozostaje natomiast do rozważenia czy opinia OWKZ z 12 stycznia 2011 r. i zalecenie konserwatorskie z 13 października 2011 r. w powiązaniu z zapisami § 6 pkt 2 i 4 planu pozwalają na pominięcie zapisów § 5, na które powołują się organy.

Trzeba zważyć, że § 6 ustaleń ogólnych planu ustala ogólne zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, obejmując ochroną konserwatorską budynki i budowle oznaczone na rysunku planu, jako obiekty zabytkowe do zachowania w niezmienionej formie, oryginalne gabaryty: kształty dachów, pokrycia dachu, detali architektonicznych etc. (§ 6 pkt 2a) jak i ustalenia zmierzające do przywracania oryginalnego zewnętrznego wyglądu architektonicznego zniekształconego przez wtórne przebudowy, rozbudowy, nadbudowy, remonty oraz wymiany stolarki otworowej niezgodne z zasadami konserwatorskimi (§ 6 pkt 2b).

W § 6 pkt 3 lit. a wyznaczono granice strefy "B" ochrony konserwatorskiej obejmującej zespół przedwojennej zabudowy mieszkaniowej, "robotniczej" między ulicą [...] i ulicą [...].

Dla tych obszarów plan wymaga dostosowania zabudowy do historycznej kompozycji przestrzennej w zakresie skali i formy bryły zabudowy oraz harmonijnego współistnienia elementów kompozycji historycznej i współczesnej przez nawiązanie m.in. do miejscowej tradycji architektonicznej (§ 6 pkt 4).

Wreszcie w § 6 pkt 5 ustaleń ogólnych planu dopuszczono odstępstwa od ustaleń pkt 2 i pkt 4 po spełnieniu zaleceń konserwatorskich lub po uzyskaniu uzgodnienia OWKZ, o których mowa w przepisach odrębnych.

Zdaniem Sądu, organy prawidłowo zinterpretowały omówione zapisy §§ 5 i 6 planu. Dopuszczalność odstępstw od ustaleń planu w zakresie zachowania obiektów w niezmienionej formie lub dostosowania zabudowy do historycznej kompozycji (§ 6 pkt 2 i 4) nie wyłącza stosowania na terenach oznaczonych MNb, w tym 9 MNb zapisów § 5 ust. 2 pkt 3 lit. K planu. Ponieważ plan nie podlega w tej sprawie ocenom Sądu trzeba podkreślić, że uzasadnienie architektoniczne i urbanistyczne dla dopuszczalności rozbudowy budynku mieszkalnego poza strefę historyczną tylko w postaci niskich obiektów o płaskich dachach jest dla oceny skargi zupełnie nieistotne. Nie obejmuje kognicji sądu także ewentualna ocena dlaczego przedwojenne budynki mieszkalne (bliźniacze) podzielono sztucznie na strefę historyczną (bez prawa żadnej ingerencji w ich kształt) i ochrony konserwatorskiej "B", przy czym granica tych stref biegnie w poprzek tych budynków przez części mieszkalne, a nie np. przez ściany działowe, oddzielające części mieszkalne od gospodarczych. Trzeba też podkreślić, że argument skarżącego, iż bliźniacza część budynku na działce nr C przy ul. [...] w istocie jest rozbudowana, nadbudowana i przebudowana prawie w taki sam sposób jaki zakłada jego projekt, nie może być uzasadnieniem dla uwzględniania skargi. Ze zdjęć i map obejmujących nieruchomość uczestników L. i J. C. wynika, że ich zabudowa wykonana została w sposób podobny do tego jaki obecnie organ odmawia skarżącemu, i to w części poza zabudową historyczną. Sąd nie może jednak czynić z tego argumentu za uwzględnieniem skargi, ponieważ nie obejmuje badaniem sprawy tamtej zabudowy. Nie wiadomo w szczególności, czy zabudowa sąsiednia powstała pod rządami obecnego planu, czy też poprzednio obowiązującego albo na skutek wydania decyzji o warunkach zabudowy. Okoliczności te mogą być przedmiotem badania w innym postępowaniu administracyjnym (np. o wznowienie postępowania o pozwolenie na budowę, albo nadzorczym przed organem nadzoru budowlanego).

Zdaniem Sądu zapis § 6 pkt 5 planu nie może obejmować zamierzenia inwestycyjnego skarżącego. Obejmując ochroną konserwatorską budynki i budowle w strefie "B" plan miejscowy zakłada albo zachowanie obiektów w niezmienionej formie (§ 6 pkt 2) albo dążenie do dostosowania zabudowy do historycznej zabudowy przestrzennej (§ 6 pkt 4).

Projekt budowlany przedłożony przez skarżącego nie odpowiada pierwszemu ani drugiemu z tych celów. W szczególności nie zachowuje zabudowy na działce nr A przy ul. [...] w niezmienionej oryginalnej formie, ani też nie dąży do dostosowania zastanej formy do historycznej kompozycji przestrzennej w zakresie skali i formy bryły zabudowy oraz harmonijnego współistnienia elementów kompozycji historycznej i współczesnej, przez nawiązanie do miejscowej tradycji architektonicznej.

Nie zmienia tej oceny okoliczność, że budynek znajduje się w narożniku ulic [...] i [...] i według projektu miałby poprawić dysharmonię zabudowy sąsiednich działek, czy wręcz zasłonić – jak to określił skarżący – "degrengoladę architektoniczną" na działkach położonych wzdłuż ulicy [...].

Ład przestrzenny odpowiadający porządkowi prawnemu, w tym planowi zagospodarowania, ma zapewnić władza architektoniczno-budowlana wydając pozwolenia na budowę i rada gminy przez kształtowanie treści planu miejscowego.

Pojedyncza inwestycja może się w ten ład wpisywać, ale zawsze w zgodzie z planem. Dlatego, mimo że zapisy § 5 ust. 2 pkt 3 lit. k planu mogą wydawać się archaiczne i dekomponujące harmonijną zabudową, poza strefą zabudowy historycznej, to Sąd przy ocenie decyzji odmawiającej pozwolenia na budowę nie może ich kwestionować.

Na marginesie trzeba zauważyć, że prawem każdego właściciela jest inicjowanie zmian prawa miejscowego w zakresie zagospodarowania przestrzennego. Sąd ma świadomość skali trudności wiążącej się z procedurą planistyczną, jednak bez zmiany planu organy władzy architektoniczno-budowlanej nie będą uprawnione do udzielenia wnioskowanego pozwolenia, chyba, że skarżący zmieniłby projekt, czego jednak w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nie uczynił.

Z tych wszystkich względów, po poddaniu kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 27 czerwca 2012 r., Sąd nie znalazł uzasadnionych podstaw do uwzględnienia skargi, i w konsekwencji oddalił ją na podstawie art. 151 P.p.s.a..