Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 109/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargi

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie : WSA Waldemar Michaldo WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2014 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w T.-E. B. sprawy ze skarg D. W., A. K., i innych na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 11 października 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia skargi oddala


UZASADNIENIE

Przedmiotem sądowoadministracyjnej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 11.10.2012 r. (znak: [...]). Decyzją tą uchylona została decyzja Starosty Powiatu w T. z dnia 16.05.2012 r. (znak: [...]) w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów we wsi L., gmina [...].

W uzasadnieniu decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, iż postanowieniem z dnia 11.05.2009 r. Starosta Powiatu w T. wszczął postępowanie scaleniowe obejmujące grunty położone we wsi L., gmina L., o powierzchni 930,7090 ha (pkt l), sporządził w formie załącznika do postanowienia wykaz uczestników scalenia (pkt II) oraz określił przewidywany termin zakończenia prac scaleniowych na dzień 30 czerwca 2015 r. (pkt III). W uzasadnieniu postanowienia podano, iż z wnioskiem o wszczęcie postępowania scaleniowego wystąpiło w sumie 211 podmiotów, do których należały grunty o powierzchni 492,2965 ha. Wielkość ta stanowi 52,89% powierzchni wsi L.. Przekracza zatem połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia. Wniosek ten spełnia więc wymóg zawarty w art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów. Wykaz uczestników scalenia, stanowiący załącznik nr 1 do postanowienia zawiera 795 pozycji. Jak wskazało Kolegium Odwoławcze, załącznik ten nie został podpisany przez Starostę Powiatu w T..

Postanowienie Starosty Powiatu w T. z dnia 11 maja 2009 r. odczytane zostało na zebraniu uczestników scalenia przeprowadzonym w dniu 17 maja 2009 r. Poza odczytaniem na zebraniu uczestników scalenia postanowienie z dnia 12 maja 2009 r. było wywieszone na tablicy ogłoszeń w siedzibie Urzędu Gminy [...] oraz na tablicy ogłoszeń we wsi L., w okresie od 19 maja 2009 r. do 3 czerwca 2009 r.

Postanowienie to nie było kwestionowane w drodze zażalenia przez żadnego z uczestników scalenia.

Na zebraniu uczestników scalenie w dniu 4.10.2009 r. wybrana została "Rada Uczestników Scalenia", którą stanowili: M. M., S. K., A. O., M. D., J. W., M. S., K. B., T. B., P. C., Z. K., H. K., J. B..

Postanowieniem z dnia 20.10.2009 r. Starosta Powiatu w T. upoważnił geodetę S. K. do szacowania nieruchomości i opracowania projektu scalenia gruntów terenu wsi L., gmina [...]. Postanowienie to było wywieszone na tablicach ogłoszeń Urzędu Gminy [...] i wsi L. w okresie od 28 października 2009r. do 12 listopada 2009 r.

Na dzień 25.10.2009 r. Starosta Powiatu w T. zwołał zebranie uczestników scalenia w celu podjęcia uchwały w sprawie określenia zasad szacunku gruntów. Z uwagi na brak wymaganego kworum, na dzień 22.11.2009 r. wyznaczone zostało drugie zebranie uczestników scalenia. Zgodnie z treścią uchwały podjętej przez uczestników scalenia na drugim zebraniu przeprowadzonym 22 listopada 2009 r. rozkład wartości gruntów objętych pracami scaleniowymi uzależniony został od rodzajów użytków oraz klasyfikacji bonitacyjnej gruntów. Wartościom odpowiadającym poszczególnym klasom bonitacyjnym przypisano określoną ilość punktów. I tak, w przypadku gruntów rolnych, jeden ar gruntów klasy l odpowiadał wartości 60 pkt, klasy II - 50 pkt, klasy IIIa - 45 pkt, klasy lllb - 40 pkt, klasy IVa - 35 pkt, klasy IVb - 35 pkt, klasy V-30 pkt i klasy VI - 25 pkt. Jeżeli chodzi o użytki zielone (łąki i pastwiska), to jeden ar gruntów klasy l odpowiadał wartości 60 pkt, klasy II - 48 pkt, klasy III - 40 pkt, klasy IV - 35 pkt, klasy V - 30 pkt i klasy VI - 25 pkt. Wartość terenów zadrzewionych i zakrzewionych (nieklasyfikowanych), ustalona została na 50% wartości gruntów, a terenów zadrzewionych i zakrzewionych (nieklasyfikowanych) oraz grunty pod wodami, nieużytki, drogi nieurządzone w terenach rolnych i tereny różne jako odpowiadające wartości 10 pkt za jeden ar. Tereny zabudowane i przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową oraz usługową odpowiadały wartości 250 pkt za jeden ar. Za podjęciem uchwały w sprawie określenia zasad szacunku gruntów głosowało 77 osób, 3 osoby wstrzymały się od głosu, a nikt nie był przeciwny.

Postanowieniem z dnia 23.02.2010 r. Starosta Powiatu w T. powołał komisję doradczą do szacowania oraz opracowania projektu scalenia gruntów terenów wsi L.. W skład tej Komisji wchodzili: Rada Uczestników Scalenia, dwóch przedstawicieli Starosty Powiatu w T. i przedstawiciel Izby Rolniczej. Postanowienie to było wywieszone na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy [...] i tablicy ogłoszeń wsi L. w okresie od 4 marca do 19 marca 2010r.

Następnie w dniu 10.04.2010 r. na zwołanym przez Starostę zebraniu uczestników scalenia przedstawione zostały wyniki szacowania gruntów objętych postępowaniem scaleniowym. Wyniki szacunku gruntów wyłożone zostały również do publicznego wglądu w okresie od 12.04.2010 r. do 20.04.2010 r. w sali OSP w L..

Kolejno w ogłoszeniu o zebraniu uczestników scalenia, Starosta Powiatu w T. poinformował o wyznaczeniu pierwszego terminu zebrania mającego na celu podjęcie uchwały w sprawie wyrażenia zgody na dokonany szacunek gruntów objętych scaleniem terenów wsi L., na dzień 27.05.2010 r. oraz równocześnie wyznaczył drugi termin zebrania na dzień 30.05.2010 r.

Z listy obecności uczestników scalenia z zebrania przeprowadzonego 27.05. 2010 r., wynika, że w zebraniu tym nie uczestniczyła połowa uczestników scalenia, co powodowało konieczność przeprowadzenia zebrania uczestników scalenia w drugim terminie. W zebraniu uczestników scalenia wyznaczonym w drugim terminie tj. na dzień 30.05.2010 r., jak wynika z listy obecności, wzięło udział 13 osób, z kolei z protokołu, który spisany został z przedmiotowego zebrania wynika, iż na sali obecnych było 23 osoby. Wymagane kworum wynosiło zatem 18 osób, i za przyjęciem uchwały w sprawie wyrażenia zgody na dokonany szacunek, głosowało 18 osób.

W dniu 10 września 2010 r. K. B. zrezygnował z funkcji członka Rady Uczestników Scalenia. Postanowieniem z dnia 29.04.2011 r. Starosta Powiatu w T. odwołał S. K. - geodetę uprawnionego do szacowania i opracowania projektu scalenia gruntów wsi L., a na jego miejsce powołał geodetę D. L.. Postanowienie to wywieszone było na tablicach ogłoszeń Urzędu Gminy [...] i wsi L. w okresie od 7.05. 2011 r. do dnia 23.05.2011 r.

Postanowieniem z dnia 21.07.2011 r. Starosta Powiatu w T. odwołał R. M. - członka komisji doradczej do szacowania i opracowania projektu scalania, a na jego miejsce powołał J. W.. To postanowienie zostało wywieszone w okresie od dnia 27.07.2011 r. do dnia 10.08.2011 r.

Na dzień 13.10.2011 r. zwołane zostało zebranie uczestników scalenia mające na celu okazanie projektu scalenia gruntów objętych postępowaniem scaleniowym. W trakcie tego zebrania ustalono, iż w skład Rady Uczestników Scalenia wchodzi 9 osób, bowiem S. K. i Z. K. nie posiadają nieruchomości gruntowych na terenie wsi L. i zostali odwołani w toku prowadzonego zebrania. Według treści tego protokołu w skład Rady Uczestników Scalenia wchodzili: A. O., M. D., J. W., M. S., K. B., T. B., H. K., J. B. i M. M..

W dniu 16.05.2012 r. Starosta Powiatu w T. wydał decyzję (decyzja organu I instancji) w której zatwierdził projekt scalenia gruntów wsi L., gmina [...], o powierzchni 931, 0883 ha uwidoczniony na mapie obszaru scalenia, stanowiącej załącznik Nr 1 do decyzji (pkt l). W decyzji tej przedstawiono w formie tabeli oznaczenie uczestnika scalenia (imię i nazwisko lub nazwę), adres, stan gruntu przed scaleniem i stan gruntu po scaleniu. W pkt II decyzji Starosta Powiatu w T. ustalił terminy i zasady objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia, określając, iż są one zamieszone w załączniku Nr 2 do decyzji. W pkt III decyzji zniesiono bez odszkodowań służebności gruntowe na wymienionych w poszczególnych punktach gruntach objętych scaleniem, ze wskazaniem numerów ksiąg wieczystych, w których wpisane były służebności gruntowe. W pkt IV Starosta Powiatu w T. orzekł o przeniesieniu obciążeń wpisanych do ksiąg wieczystych, z gruntów objętych scaleniem, na grunty wydzielone w wyniku scalenia. W pkt V orzeczono o zastosowaniu przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w razie uniemożliwienia objęcia nowowydzielonych gruntów albo niedotrzymania terminów i zasad spłat należności ustalonych w VIII punkcie. W pkt VI ustalono termin zakończenia zagospodarowania poscaleniowego na dzień 30 maja 2015 r. W pkt VII orzeczono o pozostawieniu bez uwzględnienia zastrzeżeń uczestników scalenia wymienionych w kolejnych 54 podpunktach. Zgodnie z treścią pkt VIII i IX decyzji zobowiązano wymienionych w tych punktach uczestników scalenia do uiszczenia zapłaty z tytułu wydzielenia gruntów o większej wartości, niż przed scaleniem oraz o zastosowaniu dopłat za grunty wydzielone w wyniku scalenia o mniejszej wartości od gruntów dotychczas posiadanych. W pkt X decyzji Starosta Powiatu w T. orzekł o zniesieniu współwłasności na gruntach wymienionych w kolejnych 11 podpunktach tego punktu.

Decyzja z dnia 16.05.2012 r. została odczytana na zebraniu uczestników scalenia zwołanym na dzień 20.05.2012 r., a także wywieszona na tablicach ogłoszeń Urzędu Gminy [...] oraz wsi L. w okresie od dnia 22.05.2012 r. do dnia 6.06.2012 r.

Z zachowaniem ustawowego terminu odwołanie od wskazanej wyżej decyzji złożyło szereg osób. Część z nich nie posiadała przymiotu strony w postępowaniu scaleniowym i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wydało w tym względzie odrębne orzeczenie (decyzję z dnia 11.10.2012 r.; znak: [...]; umarzające postępowanie odwoławcze zainicjowane przez osoby, które nie posiadały przymiotu strony).

Odwołania wniosły także następujące osoby: Z. Z., J. M., S. K. oraz B. i B. S.. Te odwołania złożone zostały po upływie ustawowego terminu i również rozpatrzone zostały w odrębnych postępowaniach.

Wnioski o przywrócenie terminu do złożenia odwołania złożone przez S. K. oraz B. i B. S. rozpatrzone zostały postanowieniami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 30 sierpnia 2012 r. Kolegium odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołań.

Kolegium wskazało, iż odwołaniach, następujące osoby wskazały na następujące zarzuty:

- T. R. domaga się pozostawienia działki w dotychczasowym miejscu, bowiem działka, którą otrzymać ma w wyniku scalenia "leży odłogiem, jest podmokła i zarośnięta chwastami". Podniosła również, iż nie domagała się przeprowadzenia postępowania scaleniowego.

- G. S. nie zgadza się na "odebranie jej działki bowiem w zamian otrzymała nieruchomość która nie jest działka budowlaną".

- P. K. w odwołaniu z dnia 22 maja 2012 r. zarzuciła, iż na działce, którą ma uzyskać w wyniku postępowania scaleniowego ustawione są słupy elektryczne oraz telefoniczne i w związku z tym "nie mogłabym zagrodzić tego terenu oraz czerpać korzyści z jego posiadania".

- Z. W., J. W., M. B. i T. P. wskazano, iż odwołujący "nie wyrażają zgody na oddanie z działki budowlanej nr [...] 2 metrów w zamian za 2 metry z działki J. B., ponieważ pomniejsza to szerokość działki i spowoduje konieczność przesunięcia ogrodzenia".

- J. C. w odwołaniu z dnia 31 maja 2012r. nie wyraziła zgody na przeprowadzenie postępowania scaleniowego sprzeciwiając się zmniejszenia powierzchni nieruchomości "na której stoi dom mieszkalny" oraz przekształceniu tej nieruchomości i zawężeniu jej szerokości na całej długości działki.

- J. W. oraz W. W. podali, że nie zgadzają się na przeprowadzony proces scaleniowy, sprzeciwiając się zmniejszeniu powierzchni działki nr [...], zmianie kształtu działki nr [...] i zmniejszeniu obszaru działki nr [...], która to działka "jest działka budowlaną na której rozpoczęta jest budowa budynku.

- A. K. w odwołaniu z dnia 30 maja 2012r. zwrócił uwagę, iż na skutek postępowania scaleniowego straci możliwość korzystania z dotychczasowego przejazdu, zaś urządzenie nowego, wiązać się będzie z koniecznością wykupienia części nieruchomości.

- K. B. nie zgadza się na przeprowadzanie scalenia i wnosi o pozostawienie dotychczasowych działek w stanie istniejącym, wskazując, iż przed scaleniem miał 20 działek, a po scaleniu tych działek ma być 11.

- M. K. sprzeciwia się wydzieleniu dla działki w wyniku postępowania scaleniowego, wskazując, iż działka ta "przy długości ponad 200m i znacznym spadku, a także lekko piaszczystej glebie nie nadaje się do uprawy".

- K. F. wskazał, iż nie wyraża zgody na proponowany przebieg granic od strony sąsiada S. B., podnosząc, że na skutek takiego przesunięcia granic ograniczone zostanie prawo własności odwołującego się.

- A. S. zakwestionowała kształt projektowanych działek, a także wskazała, iż z uwagi na uwarunkowania terenowe, korzystanie z wydzielonych działek polegające na rolniczym użytkowaniu będzie niemożliwe.

- F. P. wskazał, iż zaskarżona decyzja nie uwzględnia jego interesu, bowiem zaplanowano urządzenie drogi publicznej na części nieruchomości stanowiącej siedlisko rolnika i utworzenie takiej drogi spowoduje "oddzielenie budynku mieszkalnego zajmowanego przez rodzinę od reszty budynków stanowiących jednolite gospodarstwo".

- M. Z. w odwołaniu z dnia 1 czerwca 2012r. nie zgodziła się z zaskarżoną decyzją wskazując, iż bezprawnie pozbawiona została 20 arów dotychczasowej działki.

- J. B. w odwołaniu wskazał, iż w wyniku scalenia uzyskał grunty o gorszej jakości, a dodatkowo jeszcze na skutek tego postępowania zmniejszyła się ich powierzchnia i utracił 10% gruntu.

- K. W. podniósł, iż nie akceptuje przedstawionego projektu i "rezygnuje całkowicie z uczestnictwa w scalaniu gruntów". Wniósł o pozostawienie nieruchomości w stanie dotychczasowym.

- A. S. oraz B. S. nie wyrazili zgody na proponowane scalenie gospodarstwa rolnego, wskazując, iż w zamian otrzymali "nieużytki, łąki i ugory".

- M. S. w odwołaniu z dnia 1 czerwca 2012 r. nie wyraził zgody na zaproponowany w tracie postępowania scaleniowego grunt we wsi L..

- S. R. zarzuciła, iż w wyniku postępowania scaleniowego doszło do "bezprawnej i bezpodstawnej wymiany gruntów", na skutek tego postępowania zmniejszono powierzchnię dotychczasowych działek. Zaskarżona decyzja nie uwzględnia składanych przez odwołującą się wniosków. Identyczne argumenty znajdują się również w odwołaniu B. R. reprezentowanej przez pełnomocnika – J. R..

- M. G. również zarzuciła, podobnie jak B. R. i S. R., iż zaskarżona decyzja narusza zarówno przepisy procedury administracyjnej jak i ustawy o scalaniu i wymianie gruntów.

- R. K. w odwołaniu z dnia 8 czerwca 2012 r. nie wyraziła zgody na dokonane scalenie gruntów, wnosząc aby "dołożono starą działkę w stronę drogi, nie przesuwając granic".

- M. K. zarzuciła, iż na skutek scalenia straci prawo do korzystania z drogi nr [...]. Wniosła aby droga ta pozostała w stanie dotychczasowym.

- M. K. wskazał, iż na skutek scalenia utraci prawo do korzystania z drogi nr [...]. Podniósł, iż aby mieć dostęp do tej drogi zainwestował środki finansowe i obecnie nie wyraża zgody na przeprowadzenie postępowania scaleniowego.

- P. K. podniósł, iż zaproponowana działka jest mniejsza od dotychczas posiadanej oraz jest położona w miejscu o dużym nachyleniu i w związku z tym nie wyraża zgody na proponowane scalenie.

- G. W. również sprzeciwia się proponowanemu scaleniu wskazując, iż na skutek scalenia nie będzie mogła korzystać z drzewek owocowych.

- E. M. w odwołaniu z dnia 13 czerwca 2012r. wniosła o pozostawienie działki w stanie dotychczasowym wskazując, iż zaproponowana działka nie daje możliwości uprawy.

- Z. Z., T. K. reprezentująca M. W. i S. O. oraz J. S. nie wyrazili zgody na przeprowadzenie postępowania scaleniowego zarzucając, iż procesem scalenia objęte były działki zabudowane, a sam proces przeprowadzony został z naruszeniem ich interesów oraz w sposób świadczący o nieznajomości postępowania administracyjnego.

- S. C. w odwołaniu z dnia 19 czerwca 2012r. sprzeciwia się przeprowadzeniu scalenia wskazując, iż w procesie tym nie zostały uwzględnione nieruchomości, które stanowiły własność jego poprzedników prawnych.

- K. B. w odwołaniu z dnia 14 czerwca 2012r. wskazał, iż nie zgadza się z decyzją Starosty Powiatu w T., bowiem na skutek tej decyzji jego dotychczasowe działki ulegną podziałowi.

- S. K. zarzucił, iż nie wyraża zgody na zaproponowane utworzenie drogi ponieważ utworzenie tej drogi jest krzywdzące i nie uwzględnia jego interesów. Wnosi o pozostawienie dróg dojazdowych w dotychczasowym stanie.

- B. W. wskazała, iż proces scaleniowy "rażąco narusza mój interes zmniejszając wielkość i przydatność nieruchomości".

- B. W. również sprzeciwił się decyzji zatwierdzającej projekt scalenia zarzucając naruszenie jego interesów.

- A. G. wskazała, iż nie zgadza się na przeprowadzone scalenie, bowiem źle zaprojektowany został dojazd do wydzielonej działki.

- A. S. w odwołaniu z dnia 14 czerwca 2012r. wyraziła niezadowolenie z przeprowadzonego scalenia gruntów, a także wskazała, iż scalone grunty posiadają niekorzystną konfigurację.

- M. M. podał, iż wydzielona działka niemożliwa będzie do zabudowy z uwagi na przebieg linii energetycznej, a pozostałe nieruchomości mają mniejszą powierzchnię, położone są "za daleko i na terenie podmokłym". Wniósł również o zachowanie położenia i powierzchni działki siedliskowej i budowlanej w stanie dotychczasowym.

- D. W. w odwołaniu z dnia 13 czerwca 2012 r. wskazała, że na skutek procesu scalenia straciła część powierzchni działki budowlanej.

- G. C. zarzuciła, że nie uwzględniono jej wcześniejszych sprzeciwów i w związku z tym nie zgadza się z decyzją Starosty Powiatu w T..

- E. K. w odwołaniu z dnia 14 czerwca 2012r. wniosła o "przywrócenie starych granic". Sprzeciwiając się tym samym zaskarżonej decyzji.

Wraz z odwołaniem złożonym przez Z. Z., M. W., S. O. i J. S. przesłane zostało również odwołanie z dnia 26 maja 2012 r. stanowiące "sprzeciw przeciwko decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów we wsi L.". Według listy, pod wniesionym odwołaniem podpisanych jest 146 osób sprzeciwiających się decyzji Starosty Powiatu w T.

Analiza złożonego odwołania wykazała, iż część osób spośród podpisanych nie była uczestnikami scalenia. Doprowadziło to do wyłączenia ich odwołań do odrębnego rozpoznania i wydania odrębnej decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze.

Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...], w wyniku rozpoznania odwołań, decyzją z dnia 11.10.2012 r. (znak: [...]) uchyliło zaskarżoną decyzję Starosty i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Kolegium wskazało, iż zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, scaleniem obejmuje się grunty położone w jednej lub kilku wsiach bądź w ich częściach; grunty te tworzą obszar scalenia. Artykuł 1 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy definiuje pojęcia właściciela i uczestnika scalenia. Przez właściciela rozumie się również posiadacza samoistnego (pkt 4), natomiast przez uczestnika scalenia rozumie się rozumie się właściciela bądź użytkownika gruntu położonego na obszarze scalenia lub wymiany, a w przypadku gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego także podmiot gospodarujący tymi gruntami.

Organ II instancji wskazał, iż postępowanie scaleniowe we wsi L. wszczęte zostało na podstawie art. 3 ust. 2 wyżej wskazanej ustawy. Podstawą do wszczęcia tego postępowania był wniosek właścicieli gruntów, których łączny obszar przekraczał połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia.

Kolegium zauważyło, iż analiza wniosków poszczególnych podmiotów, którzy wnosili o wszczęcie postępowania scaleniowego prowadzi do stwierdzenia, iż częściowo wniosek Gminy [...] złożony został nie przez właściciela gruntów, czy samoistnego posiadacza, ale przez podmiot korzystający z nieruchomości stanowiącej współwłasność innych podmiotów. Chodzi tutaj o wniosek złożony przez Gminę [...] w części dotyczącej działek stanowiących drogi o powierzchni ogólnej 24,9125 ha. Z tej powierzchni powinny zostać wyłączone te działki, które objęte są współwłasnością osób fizycznych, a z których Gmina [...] korzysta i które użytkowane są jako drogi. Spośród działek wymienionych na karcie 3, 4 i 5 akt sprawy jedynie działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] są własnością Gminy [...] i w odniesieniu do tych działek Gmina mogła wnosić o wszczęcie postępowania scaleniowego. Z powierzchni gruntów, która przyjęta została jako podstawa do wszczęcia postępowania scaleniowego wyłączyć zatem należy powierzchnię 14,2564 ha. Wyłączenie jednakże tej powierzchni nie powoduje zmniejszenia wnioskowanego obszaru scalenia poniżej połowy projektowanej powierzchni. Zdaniem Kolegium, wskazana okoliczność mogłaby mieć wpływ, nie na wszczęcie postępowania, a jedynie na dalszy proces scaleniowy, a w szczególności ustalenie wartości poszczególnych gruntów w oparciu o przyjęte zasady ich oszacowania.

Kolegium zaakcentowało okoliczność, iż załącznik do postanowienia o wszczęciu postępowania scaleniowego z dnia 12 maja 2009 r. nie został podpisany przez Starostę Powiatu w T. Ta okoliczność może mieć wpływ na wadliwość wydanego postanowienia. Wskazano, iż orzecznictwo sądowoadministracyne stoi na stanowisku, iż niepodpisanie załącznika może świadczyć o wadliwości wydanego rozstrzygnięcia. Załącznik graficzny do decyzji stanowi jej integralną część - musi więc odpowiadać takim samym wymogom jak decyzja. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. załącznik do decyzji powinien zawierać stosowną adnotację opatrzoną podpisem i pieczęcią oraz wskazującą datę i numer decyzji, której stanowić ma integralną część (wyrok NSA z 21 czerwca 1999 r., IV SA 1757/98 - Lex nr 47867). Organ odwoławczy podał, że w obecnym postępowaniu przyjąć jednakże należy, że postanowienie Starosty Powiatu w T., jako podlegające odrębnemu zaskarżeniu w drodze zażalenia, nie może być aktualnie kontrolowane. Taki wniosek należy wywieść z treści art. 142 K.p.a., który to przepis stanowi, że postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Jeżeli zatem na postanowienie służy odrębne zażalenie, tak jak to ma miejsce we wskazanym przypadku, to postanowienie to wydane przez Starostę Powiatu mogło być kwestionowane w toku postępowania zażaleniowego.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 i ust. 2 ustawy o scalaniu, jeżeli liczba uczestników scalenia przekracza 10 osób, postępowanie scaleniowe prowadzi się z udziałem rady uczestników scalenia w składzie 3-12 osób, jako społecznego organu doradczego, wybieranego i odwoływanego przez uczestników scalenia z każdej wsi objętej scaleniem (ust. 1). Rada uczestników scalenia jest wybierana na zebraniu uczestników scalenia, zwołanym przez starostę (ust. 2).

Kolegium Odwoławcze wskazało, że w niniejszej sprawie, Rada Uczestników Scalenia pierwotnie liczyła 12 osób, następnie zaś 1 z członków tej Rady (K. B.) złożył rezygnację. Kolejnych 2 członków Rady zostało odwołanych, albowiem S. K. i Z. K. nie posiadali nieruchomości gruntowych na terenie wsi L. i w związku z tym nie mogli pełnić funkcji w Radzie Uczestników Scalenia.

Organ odwoławczy wskazał jednak, że błędnie przyjęto skład osobowy Rady na zebraniu uczestników scalenia przeprowadzonym w dniu 13 października 2011 r. W składzie tej Rady brak jest P. C., który pierwotnie był jej członkiem, natomiast w jej składzie znajduje się K. B., który wcześniej, bo w dniu 10 września 2010 r. - złożył rezygnację z pełnienia tej funkcji. Zdaniem Kolegium nie jest jasne, czy P. C. nie uczestniczył w Radzie Uczestników Scalenia, czy też z innych przyczyn został pominięty. Kolegium podało, że ta okoliczność ma wpływ na skład komisji pełniącej funkcje doradcze powołanej stosownie do treści art. 10 ust. 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem bowiem, grunty objęte scaleniem szacuje oraz opracowuje projekt scalenia upoważniony przez starostę geodeta-projektant scalenia, przy udziale powołanej przez ten organ komisji pełniącej funkcje doradcze. W skład komisji wchodzą:

1) wszyscy uczestnicy scalenia, a jeśli liczba uczestników jest większa niż 10 osób -rada uczestników scalenia;

2) przedstawiciel społeczno-zawodowych organizacji rolników;

3) przedstawiciel Agencji będącej uczestnikiem scalenia;

4) przedstawiciel starosty, na którego terenie działania są położone grunty objętescaleniem;

5) przedstawiciel izby rolniczej, na której terenie działania są położone grunty objęte scaleniem.

Tak więc, skoro w skład komisji pełniącej funkcję doradcze wchodzi rada uczestników scalenia, to nie powinno być wątpliwości, jakie osoby stanowią radę uczestników scalenia i z jakiej ilości osób składa się ta rada.

Kolegium Odwoławcze w [...] zaakcentowało okoliczność, iż w art. 10 ust. 1 pkt 4 ustawy o scalaniu, mowa jest o przedstawicielu starosty, nie zaś o przedstawicielach starosty. W niniejszej sprawie Starosta Powiatu w [...] postanowieniem z dnia 23 lutego 2010 r. powołał w skład komisji doradczej dwóch przedstawicieli. Ustalenie liczby członków i składu osobowego Rady Uczestników Scalenia, a także liczby przedstawicieli Starosty ma znaczenie dla dalszego trybu działania komisji doradczej. Zauważono przy tym, iż zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy, komisja doradcza działa w obecności przynajmniej połowy liczby członków komisji. Dla ustalenia wymaganego kworum konieczne jest wcześniejsze jednoznaczne ustalenie liczebności komisji doradczej. W przeciwnym bowiem razie opinie wyrażane przez komisję doradczą, wobec braku wymaganego kworum, będą sprzeczne z treścią art. 25 ust. 1.

Zgodnie z art. 11 ust. 1 uczestnicy scalenia, w drodze uchwały, określają zasady szacunku gruntów. Jeżeli jednak starosta w drodze postanowienia uzna, że szacunek ten byłby sprzeczny ze słusznym interesem uczestnika, stosuje się przepis ust. 2.

Jak stanowi natomiast art. 13 ust. 1 i ust. 2 ustawy zgodę na dokonany szacunek gruntów, lasów oraz sadów, ogrodów, chmielników i innych upraw specjalnych uczestnicy scalenia wyrażają w formie uchwały (ust. 1). Uchwały, o których mowa w ust. 1 oraz w art. 11 ust. 1, są podejmowane na zebraniu zwołanym przez starostę. Zebraniu przewodniczy przedstawiciel tego organu. Uchwały zapadają większością trzech czwartych głosów w obecności co najmniej połowy liczby uczestników scalenia. W razie niepodjęcia uchwały na zebraniu zwołanym w pierwszym terminie, za ważną uważa się uchwałę podjętą większością trzech czwartych głosów uczestników scalenia obecnych na zebraniu zwołanym w drugim terminie.

Organ odwoławczy zauważył, że w niniejszej sprawie uchwała w sprawie określenia zasad szacunku gruntów z dnia 22 listopada 2009 r. podjęta została na zebraniu w którym uczestniczyło - jak wynika z treści listy obecności - 91 uczestników scalenia. Z protokołu, który spisany został 22 listopada 2009 r. wynika, iż według listy obecności uprawnionych do głosowania było 80 osób, tak więc pomiędzy treścią protokołu, a listą obecności uczestników scalenia występuje rozbieżność. Ta okoliczność, zdaniem Kolegium, ma znaczenie dla ustalenia, czy uchwała podjęta została w warunkach wymaganego kworum.

Analogiczna sytuacja ma miejsce również w odniesieniu do uchwały z dnia 30 maja 2010 r. w sprawie wyrażenia zgody na dokonany szacunek gruntów. Według listy obecności, w zebraniu tym uczestniczyło 13 osób, natomiast z protokołu wynika, iż za przyjęciem uchwały głosowało 18 osób, a więc więcej osób, niż uczestniczyło w zebraniu.

Poza powyższymi, formalnymi kwestiami wskazano na istotne naruszenie treści art. 2 ust. 3 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, grunty zabudowane mogą być scalane tylko na wniosek właściciela i pod warunkiem rozbiórki lub przeniesienia przez niego zabudowań w oznaczonym terminie, albo wyrażenia zgody na dokonanie rozliczenia wartości zabudowań w gotówce bądź w innej formie.

Organ wskazał, iż wskazany przepis uzależnia bezwarunkowo możliwość objęcia postępowaniem scaleniowym gruntów zabudowanych od wniosku ich właściciela. Zgoda na scalenie nieruchomości gruntowych zabudowanych nie może być domniemana i musi być udzielona wyraźnie, ustnie lub pisemnie, przy czym ustne wyrażenie zgody powinno być utrwalone w protokole włączonym do akt sprawy (wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 1995 r. II SA 2424/1993 (ONSA 1996/2 poz. 77). Jeśli zatem objęcie scaleniem gruntów zabudowanych uzależnione jest od wniosku właściciela, to brak takiego wniosku nie daje podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty (tak: wyrok WSA w Lublinie z dnia 16 maja 2007 r. sygn. akt: II SA/Lu 220/2007, LexPolonica nr 2137586). Pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego został również przywołany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2007 r. sygn. akt: II OSK 1430/2006, LexPolonica nr 2137596 oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 1 października 2008 r., sygn. akt: II SA/Łd 1072/2007 LexPolonica nr 2137602).

Z akt sprawy, a w szczególności z mapy stanowiącej załącznik do zaskarżonej decyzji wynika, iż przedmiotem scalania były również grunty zabudowane. Również z odwołań składanych przez strony postępowania, a w szczególności z odwołań złożonych przez Z. W., J. W., M. B. i T. P., J. C. J. i W. W., F. P., Z. Z., T. K. reprezentującą M. W. i S. O. oraz J. S., M. M. i D.W. wynika, iż w postępowaniu scaleniowym scalane były również grunty zabudowane. Strony te zarzuciły bowiem, że przedmiotem podziału były ich działki, mające charakter działek zabudowanych, siedliskowych, czy też działek na których rozpoczęta jest budowa.

Zdaniem Kolegium brak jest podstaw do scalania gruntów zabudowanych w przypadku gdy właściciel nie wyraził na to zgody, ewentualnie gdy właściciel nie wyraził zgody na dokonanie rozliczenia wartości zabudowań w gotówce bądź w innej formie. Jak podkreślono, już z treści odwołań wynika, że część właścicieli gruntów zabudowanych, nie wyraziło zgody na scalanie tych gruntów. Podkreślono więc, iż w postępowaniu przez organem I instancji przyjęto pojęcie działki siedliskowej. Takie sformułowanie jest użyte w poszczególnych kartach uczestników scalenia. Wyjaśniając pojęcie działki siedliskowej, Kolegium sięgnęło do wyroku NSA z dnia 6 listopada 2007 r. sygn. akt: II OSK 1430/2006; LexPolonica nr 2137596, w którym wskazano, że pojęcie "grunty zabudowane" można odnieść do pojęcia siedliska. Grunty zabudowane, o jakich mowa w art. 2 ust. 3 ustawy oznaczają bowiem nie tylko grunty pod zabudowaniami tj. grunty znajdujące się pod samymi budynkami, ale i grunty stanowiące podwórze oraz niezbędny obszar przyległy, umożliwiający właściwe wykorzystanie budynków. Tak więc pojęcie działki siedliskowej odnieść należy do użytego w ustawie sformułowania "grunty zabudowane". Z kolei w wyroku NSA z dnia 6 listopada 2007 r. sygn, akt: II OSK 1430/2006, LexPolonica nr 2137596 wywiedziono, że mówiąc o gruntach pod zabudowaniami (zabudowanych), należy uwzględnić, że nie chodzi tylko o grunty znajdujące się pod samymi budynkami (według ich obrysów), ale i o grunty stanowiące podwórze oraz niezbędny obszar przyległy, umożliwiający właściwe wykorzystanie budynków (por. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 1995 r. (ONSA 1996/2 póz. 77).

Zatem, zdaniem SKO w [...], dokonanie scalania działek mających charakter siedliskowych, które zakwalifikowane powinny być jako grunty zabudowane, wymagało uprzedniego wniosku właściciela.

Treść odwołań, jak również analiza złożonych w sprawie wniosków o wszczęcie postępowania scaleniowego wykazała, że większość właścicieli nie składała wniosku o scalanie gruntów zabudowanych. W niniejszej sprawie większość właścicieli gruntów nie była w ogóle wnioskodawcami w sprawie wszczęcia postępowania scaleniowego, bowiem z ogólnej liczby uczestników scalenia wynoszącej 795 pozycji, wniosek o wszczęcie postępowania złożyło 211 podmiotów.

Wskazano również, iż zasadniczym celem scalenia, jest scalenie gruntów przez które rozumie się - według legalnej definicji zawartej w art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy - nieruchomości rolne, grunty leśne, w tym przeznaczone na inwestycje celu publicznego, grunty pod wodami, drogami i obszarami kolejowymi. Ustawa odróżnia te grunty od gruntów zabudowanych wskazując w art. 1 ust. 2 pkt 2, iż gruntami zabudowanymi są grunty pod budynkami, a także obszary do nich przyległe, w tym podwórza, umożliwiające właściwe wykorzystanie budynków. Te grunty mogą być scalane jedynie w przypadku spełnienia przesłanek z art. 2 ust. 3 ustawy. Niespełnienie tych przesłanek tj. brak wniosków właścicieli lub ewentualnie brak zgody na dokonanie rozliczenia wartości zabudowań powoduje, że grunty zabudowane nie mogą być scalane.

Wg orzekającego w sprawie organu odwoławczego, postępowanie scaleniowe wymaga zatem uzupełnienia. W przypadku, gdy na skutek scalenia, podział i wydzielenie nowych działek dotyczył również gruntów mających charakter zabudowany, konieczne jest uzyskanie wniosków poszczególnych właścicieli lub ewentualnie uzyskanie zgody tych właścicieli na dokonanie rozliczenia wartości zabudowań. W razie braku wniosków lub zgody, te grunty zabudowane nie będą mogły być objęte procesem scalania.

Odnosząc się do, zarzutów zawartych w odwołaniach wskazano, iż ustawa o scalaniu i wymianie gruntów w art. 8 ust.1 i ust. 2 reguluje zasady scalania gruntów w odniesieniu do ich wartości szacunkowej. Jak stanowi ten przepis, uczestnicy scalenia lub wymiany otrzymują grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za dotychczas posiadane; za równą wartość szacunkową uważa się również wartość o różnicy nie przekraczającej 3% (ust. 1). W wypadkach gdy ze względów technicznych nie jest możliwe wydzielenie gruntów o równej wartości szacunkowej, stosuje się dopłaty pieniężne. Dopłaty te przysługują za różnicę wartości szacunkowej przekraczającą 3% (ust. 2).

Podstawą do określenia wartości szacunkowej jest uchwała określająca zasady szacunku gruntów (art. 11 ust. 1). Następnie te wyniki oszacowania ogłasza się na zebraniu uczestników scalenia i upublicznia do wglądu na okres 7 dni (art. 12 ust. 1). Zdaniem Kolegium, procedura określona w ustawie została w niniejszej sprawie spełniona. Na etapie określania zasad szacunku, a następnie ogłaszania wyników oszacowania, czy wreszcie wyrażenia zgody na dokonany szacunek postępowanie scaleniowe spotykało się z niewielkim zainteresowaniem, bowiem w zebraniu, na którym podjęto uchwałę akceptującą dokonany szacunek uczestniczyło zaledwie 13 osób. Tak więc nie mogą zostać uznane za uzasadnione te zarzuty z których wynika, iż odwołujący się zostali pokrzywdzeni, bowiem otrzymali grunty o mniejszej wartości, nie nadające się do uprawy, gorzej położone, oddalone od zabudowań czy z innych względów niespełniające ich oczekiwań. Kryteria scalania zostały bowiem ustalone przez uczestników scalenia, w tym również przez odwołujących się. Geodeta-projektant wykonując ustalone zasady szacunku oparł się na treści tych uchwał, które podjęte zostały zgodnie z przepisami ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Te kryteria pozwalają na zachowanie zasad obiektywizmu, bowiem w procesie scalenia najpierw dokonuje się określenia zasad szacunku, później przeprowadzany jest proces oszacowania i wreszcie uczestnicy scalenia powinni wyrazić zgodę na dokonany szacunek.

Zwrócono uwagę na wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2006 r. (sygn. akt OSK 908/04), w którym wskazano, iż scalanie gruntów stanowi zabieg zbiorowy, podejmowany w ramach uznania administracyjnego i nawet naruszenie indywidualnego interesu uczestnika nie podważa legalności decyzji scaleniowej, jeżeli zostanie zachowana podstawowa zasada wydzielenia gruntów, określona w art. 8 ust. 1 ustawy.

Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że jeżeli chodzi o powierzchnie wydzielonych gruntów, to zastosowanie znajduje w sprawie art. 14 ust. 2 ustawy stanowiący, że przy zachowaniu wartości gruntów sprzed scalenia, bez zgody uczestnika scalenia, różnica powierzchni wydzielonych mu gruntów w stosunku do powierzchni gruntów objętych scaleniem nie może przekraczać:

1) 20 % powierzchni gruntów objętych scaleniem,

2) 10 % dotychczas posiadanych gruntów o szczególnie wysokiej przydatności

rolniczej lub gruntów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze.

Przepis ten, zdaniem Kolegium, został prawidłowo zastosowany. Nawet zatem jeżeli odwołującym się wydzielono mniejszą powierzchnię działki, to miało to miejsce z uwzględnieniem treści przywołanego wyżej przepisu.

Wyjaśniono także, iż poczucie krzywdy wyrządzonej nieakceptowanym przydziałem, nie jest argumentem wystarczającym dla podważenia legalności decyzji. Organy opracowujące projekt scalenia korzystają ze swobody w jego ukształtowaniu (uznania administracyjnego).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, na opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 11.10.2012 r. wniosło 67 osób. Skarga ta została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Kr 1683/12.

Były to następujące osoby: E. K., G. Z., G. S., J. C., D. W., A. K., M. Z., K. F., K. B., M. B., J. W., K. B., M. W., C. M., E. M., J. M., J. W., S. W., J. L., A. L., A. S., J. W., A. S., J. W., A. P., J. P., G. W., F. P., B. L., G. C., B. S., A. S., R. K., S. K., Z. Z., M. K., G. K., Z. Z., T. K., J. S., M. W., S. O., B. M., L. B., M. B., K. B., M. G., S. R., B. R., Z. J., Z. W., T. P., A. S., M. M., T. M., J. S., K. B., K. W., W. W., S. K., T. R., W. S., J. B., M. J., M. K., M. S., Starosta Powiatu [...].

Niezależnie od wskazanej wyżej skargi, część skarżących, wniosła również skargi indywidualne, zarejestrowane pod sygn. akt II SA/Kr 1684/12 do 1706/12.

Zarządzeniem z dnia 11.12.2012 r. skargi zarejestrowane pod sygn. akt II SA/Kr 1684/12 do 1706/12 połączone zostały do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą II SA/Kr 1683/12.

Postanowieniem z dnia 3.03.2014 r. odrzucona została skarga: E. K., G. Z., J. C., K. F., K. B., M. B., J. W., M. W., C. M., E. M., J. M., J. W., S. W., J. L., A. L., A. S., J. W., A. P., J. P., B. L., R. K., S. K., Z. Z., G. K., J. S., L. B., M. B., K. B., M. G., S. R., B. R., Z. J., Z. W., T. P., M. M., T. M., J. S., K. B., M. J., T. K., S. O. oraz M. W..

Postanowieniem z dnia 33.03.2014 r. odrzucona została skarga Starosty [...].

Ostatecznie skarżącymi decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 11.10.2012 r., są więc: D. W., A. K., M. Z., K. B., J. W., A. S., F. P., G. C., M. K., B. M., K. W., W. W., W. S., M. S., a nadto: G. S., G. W., B. S. oraz A. S., Z. Z., A.S.; S. K.; T. R., J. B., M. K..

W skardze grupowej, podpisanej przez wskazane wyżej osoby, skarżący domagali się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Zarzucili:

1. niedokładne zbadanie odwołań wniesionych od decyzji organu I instancji;

2. wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji z naruszeniem prawa materialnego, skutkującym stwierdzeniem nieważności decyzji organu I instancji, a nie jedynie uchyleniem tej decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania.

Skarżący podali, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie uwzględniło następujących naruszeń prawa:

• naruszenia procedury wszczynania postępowania w sprawie scalenia tj. art. 1 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów.

Przeprowadzony w L. proces scalenia, nie został uruchomiony z przyczyn i celów zawartych w ustawie (tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania i poprawy struktury gospodarstw rolnych), lecz w celu wzbogacenia się osób będących inicjatorami tego procesu, które zasiadały w nieprawidłowo powołanej komisji opiniującej. Dobre jakościowo grunty przydzielone zostały Gminie [...] oraz "inwestorom", zaś grunty o niższej jakości i gorszej lokalizacji przydzielone zostały rolnikom. Powoduje to, iż brak jest możliwości rozbudowy gospodarstw, gdyż działki nie posiadają kwalifikacji działek rolnych z możliwością zabudowy, jak posiadały poprzednio.

Zwrócono uwagę, że w trakcie zbierania podpisów pod inicjatywną mającą na celu uruchomienie procesu scalenia, miało miejsce fałszowanie podpisów.

Podano, iż w wyniku zatwierdzenia procesu scalenia "wielu rolników" otrzymało ziemie znacznie gorsze, oszacowane w oparciu o błędny plan szacunków. Wskazano, iż plan szacunku gruntów został przyjęty uchwałą podjętą przez 18 uczestników scalenia, pomimo, iż na zebraniu było obecnych jedynie 13 osób. Wartość gruntów została zaniżona aby można je było odkupić za bezcen przez "inwestorów", którzy w decyzji Starosty zobowiązani zostali do zapłaty za grunty lepszej jakości.

• naruszenie art. 8 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, który przewiduje, iż uczestnicy scalenia otrzymują grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za dotychczas posiadane; za równą wartość szacunkową uważa się wartość o różnicy nieprzekraczającej 3%.

Wskazano, że "rażąca większość uczestników scalenia otrzymała grunty mniejsze lub jakościowo gorsze, mieszczące się w 3%." Balansowano na granicy prawa, gdyż 3% gruntów każdego z uczestników scalenia, stanowi w efekcie ogromne połacie ziemi, które finalnie przejęła Gmina [...] lub osoby zainteresowane. Dowodem jest okoliczność, że Gmina otrzymała grunty za które winna zapłacić jedynie 26 068,41 zł. Plan szacunku gruntów nie został sporządzony zgodnie z prawem i świadczy o oszustwie. Wskazano, iż gmina przy wniosku o wszczęcie procesu scalenia umyślnie podała błędny stan swojego posiadania i namawiała do poparcia tego procesu wskazując, iż zmiany powstałe w wyniku scalenia będą nieznaczne. Dokonano scalenia działek zabudowanych, wytyczając drogi w granicach tych działek. Wskazano, iż grunty osób zasiadających w komisji "nie posiadają znamion dopuszczalnych 3%, a ich nowopowstałe działki są lepszej jakości i znajdują się w lepszej lokalizacji". Powyższe powoduje, iż naruszono art. 10 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie.

• naruszenie art. 7, 9, 10 K.p.a.

Zauważono, że nie można tłumaczyć złamania zasady równości uznaniem administracyjnym. Podkreślono, iż nie informowano uczestników scalania o kolejnych etapach procesu scalenia, organizowanych zebraniach. Wniosek o legalnym sposobie wyznaczania nowych działek Kolegium Odwoławcze powzięło na podstawie błędnie sformułowanego, zaniżającego wartość gruntów – planu szacunkowego, uchwalonego przez 18 osób, pomimo, że na zebraniu obecnych było 13 uczestników scalenia, z ok. 700 uczestników. Powyższe poddaje pod wątpliwość proces informowania uczestników o przeprowadzanym procesie. Zdaniem skarżących chodzić miało o to, aby jak najmniej osób mogło zgłosić zażalenia na postanowienie Starosty oraz aby jak najmniej osób mogło składać zastrzeżenia do projektu. Podkreślono, iż urzędnicy nie informowali uczestników o przysługujących możliwościach prawnych. Zarzucono, iż Kolegium w swojej decyzji nie wskazało tego, iż Starosta nie informował stron o możliwości złożenia zażalenia na jego postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego, podawano błędne terminy spotkań uczestników scalenia, ograniczono możliwość udostępnienia akt stronom, błędnie podano termin na złożenie odwołania, zlekceważono zastrzeżenia do projektu scalenia składane przez strony. Podano, iż Małopolskie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych w zawiadomieniach dotyczących projektu scalenia nie wskazywało, iż od tego projektu istnieje możliwość zgłoszenia pisemnych zastrzeżeń.

Skarżący wskazali na rażącą wadliwość postanowienia o wszczęciu procesu scalenia – polegającą na braku podpisu Starosty na załączniku, zmianie geodety – na osobę bez doświadczenia zawodowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] domagało się jej oddalenia. Wskazano, iż w postępowaniu odwoławczym nie jest możliwe zastosowanie trybu nadzwyczajnego – stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż podstawą rozstrzygnięcia jest art. 138 par. 2 K.p.a.

Zdaniem Kolegium, cel postępowania scaleniowego został bez wątpienia zachowany, więc zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 ustawy nie jest zasadny.

Podstawą określenia wartości gruntów jest uchwała określająca zasady szacunku (art. 11 ust. 1 ustawy). Wyniki oszacowania są ogłaszane na zebraniu uczestników scalenia i upublicznia się je do wglądu na okres 7 dni (art. 12 ust. 1). Ta procedura została w niniejszej sprawie spełniona. Postępowanie scaleniowe, na etapie określania zasad szacunku, ogłoszenia wyników szacowania i wyrażenia zgody na szacunek – spotkało się z niewielkim zainteresowaniem. W zebraniu na którym podjęto uchwałę akceptującą dokonany szacunek uczestniczyło 13 osób. Kryteria scalenia zostały określone przez uczestników scalenia. Na tych kryteriach oparł się geodeta. Nie jest więc zasadny zarzut naruszenia art. 8 ustawy.

W ocenie organu II instancji, brak podstaw do przyjęcia, że uczestnicy scalenia otrzymali grunty innej wartości szacunkowej niż te, które dotychczas posiadali. Nie budzi przy tym wątpliwości Kolegium prawdziwość podpisów pod wnioskiem. Brak też podstaw do twierdzeń, iż komisja doradcza do spraw opiniowania procesu scalenia była wyznaczona nieprawidłowo.

Odnośnie obecności na zebraniach uczestników scalenia organ podał, że obecność ta zależy od woli tych uczestników i nie można obecnie zarzucać, iż w zebraniach uczestniczyła zbyt mała liczba osób.

W związku ze śmiercią uczestniczki postępowania M. K., postępowanie sądowe zostało zawieszone postanowieniem z dnia 3.04.2013 r. Wobec ustalenia następcy prawnego zmarłej uczestniczki, postępowanie zostało podjęte postanowieniem z dnia 20.01.2014 r.

W toku postępowania wyszło też na jaw, iż zmarł uczestnik J. S.. Fakt ten spowodował zawieszenie postępowania postanowieniem z dnia 2.07.2014 r. Zostało ono podjęte w dniu 1.08.2014 r.

Pełnomocnik Z. Z. (adw. W. K.) w piśmie z dnia 16.09.2013 r. (k.1209) wskazał, że w niniejszej sprawie winno być wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] orzeczenie stwierdzające nieważność decyzji organu I instancji (na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów). Złożył też wniosek o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Pełnomocnik podkreślił, że Z. Z., w kierowanym do Kolegium piśmie, w sposób stanowczy domagała się stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji, choć błędnie pismo swoje nazwała "odwołaniem". Powołano się na wyrok NSA z dnia 7.01.1992 r. III SA 946/91, w którym sąd ten wskazał, że jeżeli strona wyraźnie powoła się na przepis art. 156 § 1 kpa, który wyklucza stosowanie trybu odwoławczego, to organ wyższego stopnia wskazany w art. 157 kpa winien rozpoznać wniosek w trybie nadzoru, jako organ pierwszej instancji. Nadto, nie można pozbawiać strony prawa wyboru trybu, przewidzianego w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Zwrócono również uwagę, że na działkach skarżącej objętych scaleniem znajdując się budynki. Z faktem tym wiązał się obowiązek uzyskania zgody właściciela gruntu na włączenie go do postępowania scaleniowego. Brak tej zgody świadczy o rażącym naruszeniu prawa materialnego.

Z. Z. w piśmie z dnia 11.09.2014 r. wskazała, iż bezprawne było scalenie działek na których znajduje się dom i budynek gospodarczy, a także przeznaczenie 2 m. działki na poczet drogi.

F. P. w piśmie z dnia 23.05.2014 r. zwrócił się o uwzględnienie rzeczywistego przebiegu granic między działką nr [...], a działkami nr [...] oraz [...]. Na wypadek gdyby sąd nie był właściwy do dla wydania decyzji we wskazanej sprawie, skarżący zwrócił się o przesłanie jego pisma do organu właściwego.

Skargi indywidualne osób, które wniosły skargę grupową i nie ich skargi nie zostały odrzucone, zawierały następujące zarzuty:

A. K. (II SA/Kr 1684/12) – powiela argumenty ze skargi zbiorowej, w szczególności dotyczące rażącego naruszenia prawa i wskazuje na zasadność wydania przez SKO w [...] orzeczenia o stwierdzeniu nieważności decyzji organu I instancji. Wskazał skarżący nadto, iż w procesie scalenia został pozbawiony drogi dojazdowej do jednej ze swoich działek.

M. Z. (II SA/Kr 1698/12) – zwraca uwagę na konieczność stwierdzenia przez Kolegium nieważności decyzji Starosty. Podaje również, że otrzymała grunty niskiej jakości. Wartość przydzielonych działek, wynosi 75 % wartości działek dotychczasowych, co stawia pod znakiem zapytania dokonany szacunek gruntów (nie wskazuje jednak jak tę proporcję wyliczyła). Dodała, że decyzja pozbawia ją 20 arów bez odszkodowania, przed scaleniem miała 3.8 ha, po scaleniu 3,5273. Scalenie likwiduje drogę dojazdową do łąk. Część działki nr [...] pozostanie więc bez dojazdu. Skarżąca nie zgodziła się na to by obręb działki nr [...] włączyć do powierzchni działki stanowiącej rów melioracyjny. Nadto nie zgodziła się aby na działce nr [...] miała być urządzona droga dojazdowa. Nie zgodziła się aby droga nr [...] wyznaczona była z jej gruntu. Wskazała, że komisja scaleniowa wydała niesprawiedliwy werdykt.

K. B. (II SA/Kr 1704/12) w całości powiela zarzuty wskazane w skardze zbiorowej.

J. W. i W. W. (II SA/Kr 1700/12) – w zakresie odnoszącym się do stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji, powiela żądania ze skargi zbiorowej. Poza tym wskazuje, że przed scaleniem wraz z W. W. była właścicielami działki nr [...], [...], które miały wjazd z drogi gminnej, o pow. 69 a. Tę działkę zmniejszono do ok. 30 arów na rzecz p. M., który przy drodze miał tylko 15 arów. Wskazała, że na całej długości drogi żaden uczestnik scalenia nie miał zmniejszonej powierzchni działek. Nadto podkreśliła, że jest właścicielem w ½ części działki budowlanej nr [...] i prosi "aby to wyciąć w formie jaką ma obecnie z możliwą szerokością do budowy domu". Na działkę tę "wydano wz", a każde ograniczenie szerokości zmniejsza możliwość jej zagospodarowania.

Odnośnie do działki nr [...] – nie wyraża zgody na dalsze zmniejszenie powierzchni działki, bo istnieje bezpośredni zjazd z drogi powiatowej. Wskazuje, iż jest to działka na której stoi dom.

Odnośnie innych działek podała, że w wyniku scalenia otrzymała same podmokłe tereny o niskiej klasie. Zwróciła uwagę na rozbieżności w podpisach osób na liście obecności i pod protokołem z głosowania nad uchwałami zapadającymi w toku postępowania scaleniowego. Wskazała, że mogły mieć miejsce też nieprawidłowości przy podpisach na liście wszczynającej proces scalenia.

A. S. (II SA/Kr 1699/12) – domagała się stwierdzenia nieważności decyzji organu II instancji. Zwróciła uwagę, że działka nr [...] w wyniku scalenia zmieniła powierzchnię i kształt. Z działki pozostał krótki klin na którego końcu znajduje się wysypisko śmieci. To co zostało zabrane miało "największe walory budowlane". Również działki nr [...], [...], [...], które tworzą jednolity pas terenów pod zabudowę, zostały podzielone przez działkę należącą do innego właściciela. Zmieniony kształt działki nr [...] utrudni komunikację z tą działką

M. K. (II SA/Kr 1702/12) – domaga się stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium Odwoławczego w [...]. Wskazuje, że przyznanie jej działki o długości 200 m i szerokości 10 m. o znacznym spadku i glebie piaszczystej – nie rokuje poprawy gospodarowania. Zarzuciła naruszenie art. 7,9,10 Kpa. Wskazała także, iż w komisji zasiadały osoby, które proponowały kupno ziemi jeśli rolnik się nie godził na rozwiązanie sugerowane w toku postępowania scaleniowego.

K. W. (II SA/Kr 1697/12) - domaga się stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium Odwoławczego w [...]. Wskazał, że otrzymał gorsze grunty niż miał przed scaleniem. Grunty te są podmokłe. Do działki dołożone mu zostało 260 m. rowu, który ma być na jego utrzymaniu. Wskazał na naruszenie art. 8 ustawy (jak w skardze zbiorowej) oraz podkreślił, że przez środek jego działki budowlanej wytyczona została droga, co uniemożliwia zabudowę. Dojazd zaś do sąsiedniej działki nr [...] jest z drugiej strony. Prosi o przesunięcie drogi i wskazuje, że "do działki nr [...] wydana została decyzja wz". Zwrócił uwagę na kwestię prawdziwości podpisów na wniosku o wszczęcie procesu scalania gruntów oraz na mające miejsce nieprawidłowości podczas zebrań uczestników scalenia. Reszta argumentów powiela zarzuty ze skargi grupowej.

G. S. (II SA/Kr 1689/12) żąda stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium. Wskazała, że jej działka budowlana o powierzchni 9 arów, w ogóle nie powinna być scalana. Od samego początku nie wyrażała zgody na scalenie. Działkę, którą jej proponują w następstwie scalenia – jest działką rolną, bez mediów, drogi dojazdowej i nadto jest podmokła. Zwróciła uwagę na naruszenie art. 8 ustawy o scalaniu i wymianie (jak w skardze grupowej). Wskazała na wątpliwości, co do prawdziwości podpisów na wniosku wszczynającym proces scalenia. Zarzuciła naruszenia ar. 7,9,10 Kpa.

G. W. (II SA/Kr 1688/12) - żąda stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium. Skarżąca nie wyraża zgody na proponowane scalenie działek nr [...], [...], [...]. Prosi o pozostawienie działki w stanie pierwotnym, a jeśli to możliwe dołożenie kawałka działki nr [...] "a resztę działki za nowo zrobioną drogę". Reszta argumentów powielona ze skargi zbiorowej.

B. S. oraz A. S. (II SA/Kr 1693/12) żądali stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium. Wskazali na niskiej jakości grunty, które otrzymali w wyniku scalenia, a także na to, iż w wyniku scalenia otrzymali grunty o wartości 75% tych, którymi dysponowali przed scaleniem. Wskazano, iż działki skarżących, choć na planach geodezyjnych i w rejestrze gruntów widnieją jako 16 działek, w rzeczywistości łączyły się w taki sposób, że stanowiły 9 pól. Wg planu scalenia, skarżący mają mieć 8 działek rozmieszczonych w odległych od siebie miejscach. Nie można tu więc mówić o poprawie struktury gospodarstwa. Wskazano na naruszenie art. 8 ustawy z argumentacją jak w skardze zbiorowej. Zwrócono uwagę na naruszenie art. 7,9,10 Kpa. Reszta argumentów powielona ze skargi zbiorowej.

Z. Z. (II SA/Kr 1685/12) żądała stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium. Wskazała na możliwość fałszowania podpisów pod wnioskiem o dokonanie scalenia. Dodała także, iż na dwóch działkach objętych scaleniem ([...] i [...]) znajduje się dom i budynek gospodarczy. Te działki zostały scalone w jedną i na jej granicy ustanowiono drogę o szerokości 2 m. Inna działka – [...] (o pow. 0,53 ha) – działka płaska bez słupów.

Pozostałych 7 działek było przy drodze (nr [...], [...], [...], [...]). Wskazała, że na przestrzeni lat działki te można byłoby zabudować. Skarżąca podała, że działka nr [...] oraz innych 5 działek zostało scalonych w jedną ogromną działkę, znajdującą się w o wiele gorszej lokalizacji, tuż przy granicy wsi L.. Tej działki nie można przekształcić z rolnej na budowlaną, bo w pobliżu nie ma żadnych zabudowań. Nadto, przechodzi nad nią linia wysokiego napięcia. Utrudnia też rozwój gospodarstwa. Podkreśliła, że zdanie uczestników scalenia było lekceważone i tłumaczone przez organy "uznaniem administracyjnym". Wskazała na naruszenie art. 2 ust. 3 ustawy. W wyniku scalenia, scalono dwie stanowiące własność skarżącej działki zabudowane, zaś na jednej ich granicy wydzielono drogę o szerokości 2 m. Skarżąca zwróciła nadto uwagę na naruszenie:

- art. 8 ustawy powielając treść skargi grupowej;

- art. 10 ust. 3 dotyczącego wyboru członków komisji doradczej ds. scalenia, zmiany geodety, - jak w skardze grupowej.

Wskazano na błąd w obliczaniu terminu przez Starostę do wniesienia odwołania od decyzji I instancji.

A. S. (II SA/Kr 1686/12) żądała stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium. Zwróciła uwagę na niską klasę gruntów, które otrzymała oraz niższą jej wartość. Działki skarżącej, choć było ich 7, to w rzeczywistości stanowiły 4 pola. Po scaleniu skarżąca będzie miała 2 działki w kształcie litery L, co utrudni uprawę. Ponadto 12 arów zostało przeniesione na drugą działkę w zakrzewione miejsce, bez zgody skarżącej. Wskazała na naruszenie art. 8.

S. K. (II SA/Kr 1705/12) żądał stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium. Wskazał, że decyzja scaleniowa naraża go na straty.

T. R. (II SA/Kr 1701/12) żądała stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium. Podała, że przedstawiony projekt całkowicie odbiega od wcześniejszych założeń. Skarżąca, generalnie nie jest zadowolona z działki, którą uzyskała w wyniku scalenia.

J. B. (II SA/Kr 1696/12) wskazuje na stwierdzenie nieważności dec. I i II instancji. Podkreślił, że grunty, które otrzymał powodują u niego stratę. Wskazał na wadliwy szacunek gruntów. Działka nr [...] i nr [...] sąsiadujące ze sobą zostaną przecięte drogą. Także działka nr [...] jest zabrana pod drogę.

M. K. (II SA/Kr 1691/12) żądała stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium, którą uważa za krzywdzącą. Wskazuje, iż nie wie, na jakiej podstawie SKO stwierdziło w swojej decyzji, iż na skutek scalenia straci prawo do korzystania z obecnej drogi – działki nr [...]. Udział w tej drodze posiada zgodnie z prawem i jest to ujawnione w księdze wieczystej. Podał, że w swoim odwołaniu od decyzji starosty wykazał błędy w zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów. Podkreślił, iż kategorycznie sprzeciwia się aby udziały w drodze (działce nr [...]) – oddać panu S.. Sam nie posiada gospodarstwa rolnego więc wydzielenie mu za udziały we wskazanej działce – gruntu rolnego w odległej lokalizacji – jest nie do przyjęcia. Proponował w tym względzie wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego lub dołączenie jakiegoś areału do pola stanowiącego własność jego siostry (M.). Wskazuje na naruszenie art. 7.8,10 K.p.a., powielone ze skargi zbiorowej. Podkreślił, że nie był informowany o kolejnych etapach scalenia, ani też o organizowanych zebraniach uczestników. Plan szacunkowy, wg M. K. był błędnie sformułowany, a nadto podjęty przez 18 osób, mimo iż na zebraniu było 13 uczestników, na 700 uprawnionych.

Skarżące G. W. oraz A. S. w piśmie z dnia 29.09.2014 r. zarzuciły naruszenie - art. 138 par. 2 K.p.a. poprzez wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zamiast stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia 16.05.2012 r. "jak to zostało pierwotnie zawnioskowane";

- art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez nierozpoznanie wszystkich istotnych okoliczności podniesionych w odwołaniach skierowanych do S.K.O.;

- art. 156 par. 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów poprzez uznanie, że naruszenie obowiązku uzyskania zgody właściciela gruntu nie stanowi rażącego naruszenia prawa;

- art. 1 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów poprzez błędne przyjęcie, iż w efekcie przeprowadzonego postępowania scaleniowego nie doszło do naruszenia celów tego postępowania w postaci stworzenia korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie.

Skarżące żądały: uchylenia decyzji SKO w [...] i stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji.

Na rozprawie w dniu 29.09.2014 r. zgłosił swój udział w sprawie Prokurator Prokuratury Okręgowej w T. domagając się oddalenia skarg.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skargi wniesione na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 11.10.2012 r. – jako nieusprawiedliwione, podlegają oddaleniu.

Za powyższym rozstrzygnięciem przemawiają następują względy:

1.

Na wstępie należy wskazać, iż podstawowy zarzut stawiany kwestionowanej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 11.10.2012 r., zawarty zarówno w skargach, jak również w innych pismach składanych przez skarżących w toku postępowania sądowego dotyczył tego, iż Kolegium nie dostrzegło wadliwości decyzji organu I instancji mającej skutkować stwierdzeniem jej nieważności, na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 K.p.a. Pomijając w tym miejscu ocenę naruszenia prawa, w którym skarżący upatrywali wystąpienia przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji należy zwrócić uwagę, że nie ulega w sprawie wątpliwości, iż pisma skarżących kwestionujące decyzję wydaną przez Starostę [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów we wsi L., wniesione zostały w otwartym terminie do złożenia przez strony odwołania od decyzji. Jak wynika z analizy treści tych pism, wyrażały one niezadowolenie stron z nieostatecznego, w administracyjnym toku instancji, orzeczenia. Trafnie zatem zostały one zakwalifikowane przez Kolegium Odwoławcze, jako odwołania od wskazanej decyzji Starosty [...]. Fakt bowiem skutecznego wniesienia przez stronę odwołania od decyzji nieostatecznej, powoduje wszczęcie (uruchomienie) postępowania odwoławczego. Ta z kolei okoliczność prowadzi do wniosku, iż organ odwoławczy zobowiązany jest do wydania jednego z rozstrzygnięć wskazanych w art. 138 K.p.a. W analizowanej sytuacji (tj. prowadzenia przez organ II instancji postępowania odwoławczego, wywołanego zakwalifikowaniem przez tenże organ pism stron – jako odwołań od decyzji – por niżej) nie było więc dopuszczalne stwierdzenie przez organ odwoławczy nieważności rozstrzygnięcia organu I instancji, bowiem taki sposób załatwienia sprawy, nie został w ogóle przewidziany, w mającym zastosowanie, przepisie art. 138 K.p.a.

Wątpliwość powstać jednak może natomiast w sytuacji, gdy strona niezadowolona z wydanej decyzji, w piśmie kierowanym do organu II instancji (który, z reguły jest też organem właściwym do orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności; por. art. 157 par. 1 K.p.a.) wprost żądać będzie rozpoznania jej żądania w trybie nadzoru. W takiej sytuacji zauważyć należy, że WSA w Krakowie, w składzie orzekającym w tej sprawie, nie kwestionuje stanowiska wyrażonego m.in. w wyroku NSA z dnia 7 stycznia 1992 r.; sygn. akt III SA 946/91 mówiącego, iż: "art. 157 § 2 K.p.a. oraz inne przepisy Kodeksu nie zabraniają stronie złożyć wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji przed upływem terminu do jej zaskarżenia. Jeżeli strona wyraźnie powoła się na przepis art. 156 § 1 K.p.a., który wyklucza stosowanie trybu odwoławczego, to organ wyższego stopnia wskazany w art. 157 kpa winien rozpoznać wniosek w trybie nadzoru, jako organ pierwszej instancji. Nie można pozbawiać strony prawa wyboru trybu, przewidzianego w przepisach K.p.a.". Sąd orzekający w tej sprawie, nie kwestionuje zatem ogólnej dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji nieostatecznych i możliwości wyboru przez stronę niezadowoloną z rozstrzygnięcia, trybu zaskarżenia decyzji. Zauważyć przy tym należy, iż w kontrolowanej sprawie taki wniosek (o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji) zawarty został w uzasadnieniu pisma skarżących Z. Z., T. K. oraz J. S. z dnia 14.06.2012 r. kierowanego do SKO w [...], w następstwie wydania przez Starostę [...] decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia. Uznać jednak trzeba, iż powyżej wskazane poglądy NSA, i wynikające z nich konsekwencje, nie będą miały zastosowania w realiach ocenianej sprawy, a w szczególności nie wpływają na prawidłowość przyjętej przez Kolegium oceny decyzji Starosty [...] z dnia 16.05.2012 r. Przede wszystkim wskazać bowiem należy, iż wątpliwości budzi już na wstępie, samo zakwalifikowanie żądania Z. Z., T. K. oraz J. S. wyrażonego w powołanym wyżej piśmie. Analiza bowiem tegoż pisma, prowadzi do konstatacji, że choć autorzy pisma, w jego uzasadnieniu domagali się stwierdzenia nieważności nieostatecznej decyzji organu I instancji, to jednak pismo swoje jednoznacznie określili jako "Odwołanie" od decyzji. Nadto, w kolejnym piśmie z dnia 20.08.2012 r. Z. Z. również wskazała, iż dotyczy ono, wcześniej złożonego "Odwołania". W świetle powyższego nie jest więc oczywiste (jednoznaczne) jaki tryb weryfikacji decyzji został wskazany przez Z. Z. i pozostałych autorów omawianego pisma. Poza tym, co już wyżej wskazano, bezsporne jest w sprawie, iż inne strony postępowania scaleniowego, niezadowolone z wydanej przez Starostę [...] decyzji z dnia 16.05.2012 r. wniosły od decyzji tej odwołania. Wynika to bowiem wprost z treści tych pism. W związku z powyższym, nawet przyjmując, iż pismo Z. Z. z dnia 14.06.2012 r. jest żądaniem uruchomienia nadzwyczajnego trybu nadzorczego wobec decyzji Starosty, to w związku z wniesieniem odwołań przez inne strony postępowania, powstaje pytanie o konkurencyjność – w takiej sytuacji - trybów weryfikacji decyzji administracyjnej. W razie bowiem "zderzenia się" dwóch trybów, powstaje problem dotyczący tego, który z nich ma pierwszeństwo. Oceniając powyższe wskazać należy, iż organ prowadzący każde ze wskazanych postępowań, dysponuje wobec weryfikowanej decyzji innymi możliwościami. Działając jako organ odwoławczy ma do dyspozycji pełen wachlarz kompetencji merytorycznych i rozstrzyga tę samą sprawę administracyjną drugi raz. Działając zaś jako organ nadzoru, może stosować wyłącznie wskazane przez ustawę środki nadzoru, a w razie stwierdzenia nieważności decyzji nie może jej zastąpić własnym orzeczeniem merytorycznym (por. Jan Zimmermann glosa do wyroku NSA z dnia 7.01.1992 r.; III SA 946/91; Przegląd Sądowy z 1993 r. Nr 7-8; str. 100). Kontrola instancyjna sprawowana przez organ odwoławczy jest wszechstronna i nie jest ograniczona sformalizowanymi kryteriami, podczas gdy zakres nadzoru jest ściśle określony. Konieczne jest więc przypomnienie, iż postępowanie w ramach toku instancji i postępowanie w trybie nadzwyczajnym (stwierdzenia nieważności decyzji) wobec faktu, iż stanowią oddzielne i odmienne tryby weryfikacji decyzji administracyjnych, w żadnym wypadku nie powinny być prowadzone łącznie, zaś ich układ czasowy jest wyznaczony tak, że pierwszeństwo należy do toku instancji (por. Jan Zimmermann; Administracyjny tok instancji, Kraków 1986 r., str. 54). W kontekście wskazanego wyżej pisma skarżącej Z. Z., T. K. oraz J. S., zwrócić też należy uwagę na zasadę odformalizowania odwołania (por. art. 128 K.p.a.). Dopóki więc złożony przez stronę wniosek nie da się w sposób absolutnie pewny odróżnić od odwołania, dopóty nie można go uznać za wniosek o uruchomienie trybu nadzoru (tak Jan Zimmermann, glosa jw. str. 101). Treść analizowanego zaś pisma stron postępowania, nie uzasadnia jednoznacznego wniosku, co do jego charakteru prawnego (kwalifikacji), w szczególności wobec posłużenia się przez strony oznaczeniem tego pisma jako "odwołanie".

Nadto trzeba mieć na uwadze, iż również wady kwalifikowane decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. mogą zostać usunięte przez organ odwoławczy w drodze uchylenia wadliwej decyzji. Nie ma więc praktycznej potrzeby kwalifikowania wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji nieostatecznej inaczej niż jako odwołanie. Wszystko bowiem, co strona chciałaby osiągnąć w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności, może osiągnąć w postępowaniu odwoławczym (por. Jan Zimmermann, glosa jw., str. 102). Nadto, strona zyskuje to, że po zakończeniu postępowania odwoławczego, może korzystać ze wszystkich nadzwyczajnych środków prawnych aby wydaną decyzję dalej kwestionować.

W kontrolowanej sprawie należy nadto mieć też na uwadze fakt, że występuje w nim większa liczba stron. Skoro więc część stron wniosła odwołanie od decyzji (co bezsporne), to nawet okoliczność złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności przez Z. Z., i innych uczestników postępowania, nie może być dla pozostałych stron przeszkodą do rozpoznania ich odwołań. W takiej sytuacji wniesienie odwołania winno doprowadzić do umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem w wyniku postępowania odwoławczego zapaść musi nowa decyzja w sprawie, a zatem stwierdzenie nieważności decyzji poprzedniej (I instancji) staje się bezprzedmiotowe (tak Jan Zimmermann glosa jw. oraz NSA w wyroku z dnia 16 grudnia 2010 r. I OSK 1132/2010). Jak wyżej wskazano, trafnie Kolegium oceniło sporne pismo jako odwołanie od decyzji. Skoro tak, to nie było zatem w ogóle potrzeby umarzania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty.

Konkludując należy stwierdzić, iż zarzut odnośnie do dopuszczalności orzekania w kontrolowanej sprawie przez SKO w [...], co do stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji – uznać należy za nietrafny. W kontekście przedstawionych wyżej poglądów, prawidłowym było bowiem wdrożenie przez Kolegium trybu odwoławczego.

2.

W kontrolowanej sprawie podkreślenia wymaga, iż strony skarżące zaskarżyły kasatoryjną decyzję organu II instancji, wydaną na podstawie art. 138 par. 2 K.p.a. Decyzją tą uchylono decyzję Starosty [...] z dnia 16.05.2012 r. i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zatem, w ponownie prowadzonym postępowaniu, organ I instancji będzie miał za zadanie sprawę scalenia gruntów we wsi L. ponownie rozpoznać, uwzględniając przy tym okoliczności i wskazania przedstawione przez organ wyższego stopnia. Mając więc na uwadze kierunek rozstrzygnięcia sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznać należy, iż decyzja ta jest, co do zasady, korzystna dla skarżących, skoro załatwienie sprawy scalenia gruntów we wsi L., przeniesione zostało na etap ponownie prowadzonego postępowania. Zatem podkreślenia wymaga okoliczność, iż stan prawny sprawy, ukształtowany decyzją SKO w [...] z dnia 11.10.2012 r. (a więc istniejący przed wniesieniem przez skarżących skargi do sądu administracyjnego), korzystnie dla skarżących określił ich sytuację prawną w ponownie prowadzonym postępowaniu. Dostrzeżone bowiem przez Kolegium wadliwości winny zostać wyeliminowane w nowowprowadzonym postępowaniu.

Powyższa konstatacja ma istotne znaczenie dla zakresu przeprowadzonej przez sąd kontroli i wydania rozstrzygnięcia oddalającego skargę. Zgodnie bowiem z art. 134 par. 2 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270) sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Powyższa regulacja daje skarżącym pewność, że skorzystanie przez nich z prawa do sądu, nie spowoduje pogorszenia dotychczas uzyskanej sytuacji prawnej. Natomiast zwrócić uwagę należy, iż ewentualne uchylenie zaskarżonej, kasatoryjnej decyzji organu II instancji, która jak wskazano, jest korzystna dla stron skarżących, kwestionujących wcześniej decyzję organu I instancji, spowodować by mogło naruszenie wskazanego zakazu orzekania na niekorzyść (niezależnie od występujących różnic w poglądach co do zakresu stosowania tego zakazu).

3.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji, sąd uznał ją za trafną. W szczególności na podkreślenie zasługuje stanowisko Kolegium, iż w sprawie naruszony został art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. 2003 r. Nr 178, poz. 1749). Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez organ odwoławczy, grunty zabudowane mogą być scalane tylko na wniosek właściciela i pod warunkiem rozbiórki lub przeniesienia przez niego zabudowań w oznaczonym terminie, albo wyrażenia zgody na dokonanie rozliczenia wartości zabudowań w gotówce bądź w innej formie.

W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że grunty zabudowane nie mogą być objęte scaleniem bez zgody ich właściciela. Zgoda taka nie może być domniemana i musi być udzielona wyraźnie, ustnie lub na piśmie, przy czym ustne wyrażenie zgody powinno być utrwalone w protokole włączonym do akt sprawy (por. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 1995 r., II SA 2424/93, ONSA 1996/2 poz. 77; por. też wyrok NSA z dnia 6 listopada 2007 r., II OSK 1430/2006). Wskazać należy, iż wniosek właścicieli gruntów, których łączny obszar przekracza połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia wystarczał jedynie, zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy, do wszczęcia postępowania scaleniowego, co nie przesądzało jeszcze, czy scaleniem objęte mają być grunty zabudowane (por. wyrok NSA z dnia 24.08.2012; II OSK 837/11). Do powyższego, niezbędny jest wniosek właściciela gruntu zabudowanego, przy spełnieniu nadto pozostałych warunków określonych w art. 2 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Grunty zabudowane, o jakich mowa w art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 28 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów oznaczają nie tylko grunty pod zabudowaniami, to jest grunty znajdujące się pod samymi budynkami, ale i grunty stanowiące podwórze oraz niezbędny obszar przyległy, umożliwiający właściwe wykorzystanie budynków. Nie jest przy tym akceptowane w orzecznictwie stanowisko, iż wskazany wyżej przepis ma zastosowanie do tylko do sytuacji, gdy w wyniku scalenia, właściciel traci własność całej lub części działki zabudowanej (por. wyrok NSA z dnia 24.08.2012 r. II OSK 837/11; wyrok WSA w Lublinie z dnia 15.11.2012 r. II SA/Lu 855/12). Wskazany bowiem przepis art. 2 ust. 2 ustawy, w brzmieniu wyżej cytowanym, nie pozwalał na dokonywanie wskazanego wyżej rozróżnienia. To powodowało, że zgoda właściciela gruntu na dokonanie rozliczenia wartości zabudowań w gotówce lub innej formie, winna być zatem wyrażona przez właściciela gruntów jednoznacznie. Dawała ona właścicielowi gruntu zabudowanego pewność, że otrzyma należną rekompensatę za zabudowania.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy bezsporna jest okoliczność, iż przedmiotem scalenia były również grunty zabudowane, odnośnie do których właściciele nie wyrazili indywidualnych żądań o objęcie ich postępowaniem scaleniowym. W tym zakresie trafne jest stanowisko Kolegium, że postępowanie scaleniowe było wadliwe.

Wyjaśnienia w ponownie prowadzonym postępowaniu wymaga również, akcentowana przez Kolegium kwestia prawidłowości uchwały z dnia 22.11.2009 r. w sprawie określenia zasad szacunku gruntów, jak również z dnia 30.05.2010 r. w sprawie wyrażenia zgody na dokonany szacunek, a w szczególności w zakresie dotyczącym wymaganego podczas głosowania kworum.

Wobec uchylenia przez SKO w [...] decyzji Starosty zatwierdzającej proces scalenia oraz przyjętej przez sąd oceny, iż decyzja ta jest trafna, zarzuty skargi wskazujące na nieprawidłowości powołania w trakcie postępowania scaleniowego komisji oraz braku zgody na scalenie gruntów zabudowanych – nie są już zasadne, bowiem w całości uwzględnione zostały w kontrolowanej decyzji. Odnośnie zaś do zarzutów dotyczących naruszenia art. 8 ustawy o scalaniu – skarżący nie podają żadnych konkretnych naruszeń, wskazując jedynie, iż "rażąca większość uczestników scalenia otrzymała grunty gorsze i mniejsze, mieszczące się w 3 %". Powyższe nie pozwala na ustosunkowanie się do tak postawionego zarzutu. Samo zaś niezadowolenie z efektów procesu scalenia, nie świadczy o nieprawidłowości decyzji scaleniowej.

Także wymyka się spod sądowoadministracyjnej kontroli zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 ustawy o scalaniu wskazujący, iż głównym celem przeprowadzenia scalenia we wsi L. było "wzbogacenie się inicjatorów tego procesu". Nadto, jak wyżej wskazano, kwestia prawidłowości głosowań nad poszczególnymi uchwałami podejmowanymi w tej sprawie, winna być przedmiotem ustaleń organu ponownie prowadzącego to postępowanie.

Sąd nie podzielił także zarzutów dotyczących naruszenia art. 7, 9 i 10 K.p.a. Akta indywidualne poszczególnych uczestników scalenia wskazują, iż znaczna ich część aktywnie brała udział w postępowaniu. Powyższe świadczy przeczy więc tezie, iż "o procesie scalenia wielu uczestników nie wiedziało".

Mając powyższe na uwadze, sąd skargi oddalił. Podstawą prawną orzeczenia jest art. 151 p.p.s.a.