Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 821/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 2 pkt 1 oraz ust. 3 pkt 1, art. 61
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski Protokolant St. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi I. W., M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Sygn. akt IV SA/Po [...]

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 21 stycznia 2016 r. nr [...], znak: [...] Prezydent Miasta P. w związku ze złożonym w dniu 04.04.2013 r. wnioskiem M. T. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania oraz przebudowie części strychu na cele mieszkalne (w celu legalizacji samowoli budowlanej), zrealizowanej w budynku usytuowanym na działce nr [...], ark. 20. obręb W., położonej w P. przy ul. [...]. Do decyzji zostały załączone wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy zagospodarowania terenu - cześć tekstowa i graficzna.

Uzasadniając swoją decyzję organ I instancji wskazał, że teren na którym planowana jest inwestycja położony jest na obszarze, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dla takich obszarów warunki zabudowy mogą być ustalone w drodze decyzji o warunkach zabudowy, w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 199, dalej jako "u.p.z.p.").

Obszar analizowany wyznaczono zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164 poz. 1588,) w promieniu 54 m od granic terenu objętego wnioskiem (3x18 m). Działki zabudowane, przez które przebiega granica obszaru analizowanego uwzględnione zostały w analizie w przypadku, gdy znaczna część zabudowy danej działki znajduje się w wyznaczonym obszarze.

W ten sposób obszar analizowany objął teren tworzący pewną całość urbanistyczną, w tym działki zabudowane położone przy ul. [...], [...] oraz przy ul. [...] [...], [...]. Uznano, że wyznaczony obszar jest wystarczający by określić charakter i parametry sąsiedniej zabudowy, a jego dalsze rozszerzanie nie wpłynie na treść rozstrzygnięcia. Przeprowadzona analiza wykazała, że w obszarze analizowanym przy ul. [...] występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (budynki przy ul. [...], [...] natomiast przy ul. [...] występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami (budynki przy ul. [...]).

W zakresie parametrów zabudowy przeprowadzona analiza wykazała, że budynki jednorodzinne przy ul. [...] posiadają dwie lub trzy kondygnacje nadziemne, mają dachy płaskie i skośne. Ich wysokość wynosi od ok. 7 m do ok. 12 m (orientacyjne wysokości poszczególnych budynków podano na załączniku graficznym). Natomiast budynki wielorodzinne przy ul. [...] mają od trzech do pięciu kondygnacji nadziemnych i maksymalną wysokość ok. 15 m. Posiadają głównie dachy płaskie, jedynie na części budynku przy ul. [...] b występuje dach kolebkowy.

Wskaźniki powierzchni zabudowy do powierzchni działek wynoszą od 13% do 66%. Średni wskaźnik w obszarze analizowanym wynosi 34%. Szerokości elewacji frontowych budynków jednorodzinnych wynoszą od 6,5 m do 13,5 m, a budynków wielorodzinnych od 39 m do 43 m. Średnia szerokość elewacji frontowych w obszarze analizowanym wynosi 16 m Linia zabudowy przy ul. [...] przebiega zasadniczo w odległości 7 m od granicy pasa drogowego. Wyjątek stanowią partie wejściowe i garażowe przed budynkami przy ul. [...] i 22 usytuowane w odległości 4 i 5 m od granicy pasa drogowego.

Ponieważ planowana inwestycja dotyczy zmiany sposobu użytkowania budynku bez zmiany jego cech zabudowy, inwestycja nie wymaga kontynuacji parametrów architektoniczno - urbanistycznych wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dlatego odstąpiono od określania parametrów budynku takich jak linia zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki, wysokość czy geometria dachu - parametry te pozostają bez zmian.

Organ podkreślił, że decyzja została wydana po uzgodnieniu przeprowadzonym zgodnie z art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust 4 oraz art. 64 ust 1 u.p.z.p. i jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. H., zarzucając jej naruszenie art. 61 u.p.z.p, poprzez niespełnienie przesłanek koniecznych do wydania decyzji oraz naruszenie prawa procesowego tj. art. 7, 8, 9 k.p.a. W ocenie Odwołującego przy ul. [...] znajdują się wyłącznie domy jednorodzinne. Przekształcenie domu przy ul. [...] do budowy wielorodzinnej zmienia kontynuację zabudowy domów jednorodzinnych przy tej ulicy, które stanowią enklawę o takim charakterze. Tylko ten obszar winien być brany w omawianej sprawie. Całkowicie także pominięto treść rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w kwestii obowiązujących parametrów klatki schodowej w budynkach wielorodzinnych.

Decyzją z dnia 25 lipca 2016 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W pierwszej kolejności SKO podniosło, iż zgodnie z art. 138 K.p.a. Kolegium, jako organ odwoławczy nie jest związany granicami odwołania i ma obowiązek badania sprawy we wszystkich jej aspektach, zatem może w swoich rozważaniach wykroczyć poza zakres zarzutów zawartych w odwołaniu.

Kolegium podkreśliło, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z legalizacją samowoli budowlanej. Zgodnie z art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym do dnia 5 grudnia 2008 r., w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany (lub jego część) wybudowany został bez wymaganego pozwolenia na budowę, właściwy organ nadzoru budowlanego podejmował postępowanie naprawcze wyłącznie wówczas, gdy poza spełnieniem innych warunków, samowolna budowa była zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z dniem 29 grudnia 2007 r. wspomniany przepis w części obejmującej wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", został uznany za niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. P 37/06. W uzasadnieniu tego wyroku podkreślono, że w świetle art. 48 Prawa budowlanego warunkiem zalegalizowania samowoli budowlanej dokonanej na terenie, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dysponowanie decyzją o warunkach zabudowy, ostateczną w dniu wszczęcia postępowania naprawczego. Natomiast na terenie, na którym plan miejscowy obowiązuje, warunkiem legalizacji samowoli jest uzyskanie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami tego planu, przy czym nie przewidziano obostrzeń co do daty takiego zaświadczenia. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, zróżnicowanie sytuacji prawnej podmiotów wynikające z kwestii obowiązywania lub nieobowiązywania planu miejscowego, czyli przyczyn od nich niezależnych, godzi w zasady sprawiedliwości społecznej i równości wobec prawa. Nadto Trybunał podkreślił, że ponieważ samowola budowlana, zgodnie z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, może zostać zalegalizowana pod warunkiem zgodności albo z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego albo, jak wskazał Trybunał, z "generalnym" porządkiem planistycznym ukształtowanym przepisami szczególnymi, sam termin uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy nie może mieć znaczenia, gdyż nie kształtuje praw ani obowiązków zainteresowanych podmiotów. W ocenie Trybunału, zróżnicowanie sytuacji poszczególnych podmiotów zależnie od tego, czy na danym terenie obowiązuje czy też nie obowiązuje plan miejscowy, a także uzależnienie możliwości legalizacji samowoli budowlanej, na terenie nieobjętym planem miejscowym, od daty uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy było, jak wskazał Trybunał, jest nie do pogodzenia z wskazanymi zasadami konstytucyjnymi.

W związku z tym z dniem 6 grudnia 2008 r. art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b zmieniony został przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 października 2008 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. nr 206, poz. 1287) w ten sposób, że usunięto z jego treści wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania". W ocenie Sądu, w stanie prawnym obecnie obowiązującym nie budzi wątpliwości, że przepisy prawa w sposób wyraźny dopuszczają wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji w postaci budowy obiektu budowlanego, dokonanej bez wymaganego pozwolenia na budowę. Co więcej ustawodawca przesądził, że wydanie takiej decyzji już po dopuszczeniu się przez inwestora samowoli budowlanej, o jakiej mowa w art. 48 Prawa budowlanego, stanowi jeden z warunków wdrożenia postępowania legalizacyjnego, służącego doprowadzeniu takiej budowy do stanu zgodnego z prawem" (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16.12.2015r., sygn. akt II SA/Lu 472/15).

Kolegium powołało się na tezę zawartą w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 04.11.2015 r., sygn. akt IV SA/Po 460/15, zgodnie z którą "organ winien mieć na uwadze, że możliwość ubiegania się przez inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu wybudowanego lub będącego w budowie pozostaje w ścisłym związku z postępowaniem legalizacyjnym, w ramach którego wydawane jest postanowienie w tym przedmiocie. Nie jest natomiast dopuszczalne, aby inwestor inicjował postępowanie, co do ustalenia warunków zabudowy niezależnie od działań organów nadzoru budowlanego podejmowanych co do robót budowlanych rozpoczętych bądź prowadzonych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ze względów systemowych wykluczyć należy sytuację, aby w przedmiocie tej samej inwestycji bądź inwestycji częściowo zrealizowanej w sposób niezależny od siebie toczyły się dwa odrębne postępowania: jedno - nadzorcze o charakterze naprawczym lub legalizacyjnym, a drugie w przedmiocie warunków zabudowy. W razie gdy organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie legalizacyjne lub naprawcze w przedmiocie zrealizowanych robót budowlanych, to do jego kompetencji należy ocena, czy zachodzi potrzeba uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. W przypadku rozpoczęcia robót budowlanych inwestor nie może z własnej inicjatywy domagać się wydania decyzji o warunkach zabudowy, lecz musi wykazać, że działa w celu wykonania obowiązku nałożonego na niego postanowieniem wydanym przez organ nadzoru (por. wyrok NSA z 14.01.2014r., sygn. akt. II OSK 1890/12)".

SKO wskazało, iż w aktach sprawy brak jest dokumentów, potwierdzających, że przed organami nadzoru budowlanego prowadzone jest przedmiotowe postępowanie legalizacyjne, brak jest postanowienia wzywającego do przedłożenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Nadto jak wynika z informacji uzyskanej w PINB dla Miasta P., dopiero rozważa on przeprowadzenie postępowania na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego. A jak wynika z wyroku WSA w Poznaniu z dnia 11.02.2015 r., sygn. akt II SA/Po 567/14 "(...) postępowanie naprawcze jest postępowaniem odrębnym w odniesieniu do postępowania prowadzonego w trybie art. 48 i 49b Prawa budowlanego, mającego na celu zalegalizowanie samowoli budowlanej. W przypadku postępowania legalizacyjnego z art. 48 i 49b ustawodawca wprost przewidział obowiązek przedstawienia przez stronę decyzji o warunkach zabudowy. Przepisy art. 50-51 takiego obowiązku nie przewidują. Natomiast decyzji o warunkach zabudowy nie wydaje się dla inwestycji, która podlega legalizacji w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego.

Kolegium wskazało, że podczas ponownego rozpatrywania sprawy, Prezydent Miasta P. winien w pierwszej kolejności ustalić w sposób jednoznaczny w jakim trybie jest prowadzone postępowanie administracyjne przed organem nadzoru budowlanego i w zależności od poczynionych ustaleń podjąć działania zgodne z rozważaniami niniejszej decyzji. W takiej sytuacji zasadnym stało się uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, na podstawie art. 138 § 2 Kpa.

Skargę na decyzję SKO w P. wywiedli M. T. i I. W.. Powyższemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie:

1) art. 131 k.p.a. poprzez brak doręczenia pełnomocnikowi skarżących odpisu odwołania złożonego przez J. H., co uniemożliwiło ustosunkowanie się do podniesionych w odwołaniu zarzutów,

2) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez umożliwienia skarżącym wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, co pozbawiło skarżących prawa do przedstawienia wniosków dowodowych na okoliczność prowadzenia przez PINB postępowania legalizacyjnego oraz argumentacji w zakresie konieczności wydania decyzji o warunkach zabudowy,

3) art. 7 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ II instancji wszelkich czynności zmierzających do ustalenia okoliczności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co doprowadziło do błędnych ustaleń w zakresie rzekomego braku prowadzenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. postępowania legalizacyjnego dotyczącego zmiany sposobu użytkowania oraz przebudowy części strychu na cele mieszkalne w budynku położonym przy ul. [...],

4) art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez brak zebrania i rozpatrzenia przez organ II instancji w sposób wszechstronny materiału dowodowego tj. zaniechanie ustaleń w zakresie prowadzenia przez PINB postępowania legalizacyjnego.

Ponadto zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego: art. 71a ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, iż nie istnieją podstawy do prowadzenia postępowania w przedmiocie wydania warunków zabudowy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przeprowadzone w tak określonych ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji zarówno w odniesieniu do zarzutów skargi jak i w zakresie wynikającym z art. 134 § 1 p.p.s.a. wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem w ocenie Sądu decyzja organu odwoławczego nie narusza prawa w stopniu o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., nie jest też obarczona wadą nieważności postępowania.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja SKO, którą na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylono decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania oraz przebudowie części strychu na cele mieszkalne w celu legalizacji samowoli budowlanej. Przesłanką zastosowania przez Organ II instancji tego wyjątkowego, nie merytorycznego sposobu rozstrzygnięcia było nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, mające istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie, zakres sprawy jaki w wyniku tego konieczny jest do wyjaśnienia, istotnie wpływa na finalne rozstrzygnięcie.

W orzecznictwie wskazuje się, że uprawnienie do skorzystania z art. 138 § 2 k.p.a. pojawia się w sytuacji, w której organ I instancji nie wyjaśnił całości sprawy bądź istotnych jej okoliczności. W takim wypadku, organ II instancji zmuszony byłby do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie w istotny sposób wpływającym na rozstrzygnięcie sprawy. W efekcie, sprawa podlegałaby merytorycznemu wyjaśnieniu i rozstrzygnięciu tylko w jednej instancji, co odbierałoby stronom możliwości zakwestionowania postępowania wyjaśniającego i jego wyników w drodze odwołania (zob. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt III SA/Łd 1280/15, LEX nr 2067894 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 kwietnia 2016 r. I SA/Gl 948/15, LEX nr 2046131).

W ocenie Sądu rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego uchylające decyzję I instancji i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia, miało swoje uzasadnienie.

Przechodząc do meritum stwierdzić należy, że podstawową kwestią wymagającą wyjaśnienia w niniejszej sprawie była ocena dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej.

Co do zasady postępowanie administracyjne o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczy inwestycji, którą inwestor zamierza dopiero zrealizować. Decyzja ustalająca warunki zabudowy stanowi rodzaj promesy i otwiera proces inwestycyjny, jej kolejnym etapem jest uzyskanie pozwolenia na budowę.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (w skrócie "m.p.z.p."). W przypadku braku planu miejscowego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Za przyjęciem – jako zasady – stanowiska o niedopuszczalności ustalania warunków zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej przemawia, przede wszystkim ścisły funkcjonalny związek pomiędzy unormowaniami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290; dalej w skrócie: "pr.bud."), i wynikająca z nich reguła, że w procesie inwestycyjno-budowlanym decyzja o warunkach zabudowy, wydawana w przypadku braku m.p.z.p., warunkuje – a więc z konieczności logicznej: poprzedza – uzyskanie pozwolenia na budowę (art. 32 ust. 4 pkt 1 pr.bud.), względnie skuteczne dokonanie zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych (art. 30 ust. 6 pkt 2 pr.bud.) lub zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (art. 71 ust. 2 pkt 4 pr.bud.). Z kolei bez uprzedniego uzyskania ww. pozwolenia na budowę albo skutecznego dokonania zgłoszenia, na gruncie przepisów Prawa budowlanego nie jest dopuszczalne rozpoczęcie robót budowlanych (por. art. 28, art. 30 pr.bud.) lub dokonanie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (por. art. 71 ust. 2 pr.bud.).

Stosownie do art. 48 ust. 2 pkt 1 oraz ust. 3 pkt 1 organ nadzoru budowlanego, prowadzący postępowanie dotyczące obiektu budowlanego będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, może postanowieniem nałożyć na inwestora obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowana przestrzennego.

Z treści cytowanego przepisu wynika, że możliwość ubiegania się przez inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu wybudowanego lub będącego w budowie pozostaje w ścisłym związku z postępowaniem legalizacyjnym, w ramach którego wydawane jest postanowienie w tym przedmiocie. Ze względów systemowych wykluczyć należy sytuację, aby w przedmiocie tej samej inwestycji bądź inwestycji częściowo zrealizowanej w sposób niezależny od siebie toczyły się dwa odrębne postępowania: jedno - nadzorcze o charakterze naprawczym lub legalizacyjnym, a drugie w przedmiocie warunków zabudowy (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 06.10.2016 r., sygn. akt II SA/Go 552/16, LEX nr 2150977).

Aktualne brzmienie przepisu art. 48 ust. 2 pkt 1 oraz 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego jest wynikiem nowelizacji z dnia 8 października 2008 r. dokonanej w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 20 grudnia 2007 r., P 37/06. W świetle wymienionego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie powinno budzić wątpliwości, że omawiane unormowanie stanowi wyjątek od zasady, według której nie można ustalić stosowną decyzją warunków zabudowy dla inwestycji zrealizowanej częściowo lub całkowicie.

Rozróżnienia bowiem wymaga zwykły tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu mającego powstać legalnie lub dla już istniejącego, którego użytkowanie ma ulec zmianie (art. 59 u.p.z.p.) od trybu legalizacyjnego wszczynanego przez organ nadzoru budowlanego w stosunku do obiektu realizowanego w warunkach samowoli budowlanej, o którym mowa w art. 48 Prawa budowlanego (wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 10 kwietnia 2008 r., II SA/Go 122/08).

Możliwość ubiegania się przez inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu wybudowanego lub będącego w budowie pozostaje w ścisłym związku z postępowaniem legalizacyjnym, w ramach którego wydawane jest postanowienie w tym przedmiocie. Nie jest natomiast dopuszczalne, aby inwestor inicjował postępowanie co do ustalenia warunków zabudowy niezależnie od działań organów nadzoru budowlanego podejmowanych, co do robót budowlanych rozpoczętych bądź prowadzonych bez wymaganego pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 17.05.2016 r., sygn. akt II OSK 146/15 , Baza CBOSA).

Wszystko to prowadzi do wniosku wyrażonego w tezie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 stycznia 2014 r. o sygn. akt II OSK 1890/12 (LEX nr 1568297), w myśl której w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych inwestor nie może z własnej inicjatywy domagać się wydania decyzji o warunkach zabudowy, lecz musi wykazać, że działa w celu wykonania obowiązku nałożonego na niego postanowieniem wydanym przez organ nadzoru w trybie art. 48 ust. 3 pkt 1 pr.bud.

Z akt administracyjnych wynika, iż w rozpatrywanej sprawie pismem z dnia 14.02.2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P., działając na podstawie art. 61 § 4 K.p.a. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie samowolnej przebudowy i adaptacji strychu na cele mieszkalne w budynku jednorodzinnym przy ul. [...] w P.. Brak natomiast w aktach postanowienia o wszczęciu przez PINB postepowania legalizacyjnego na podstawie art. 48 i 49b pr. bud. W tym miejscu należy wskazać, że zawiadomienie z 14.02.2013 r. nie jest postanowieniem w sprawie wszczęcia postępowania legalizacyjnego. Legalizacja obiektu budowlanego przebiega dwustopniowo. Wstępnie o ewentualności zalegalizowania samowoli budowlanej rozstrzyga organ nadzoru budowlanego, który musi zbadać, czy w ogóle zachodzą przesłanki wydania postanowienia na podstawie ust. 2 art. 48. Jeśli takie przesłanki zachodzą, organ musi stwierdzić, że legalizacja jest dopuszczalna, i wydać postanowienie nakładające określone obowiązki na inwestora. W dalszej kolejności inicjatywę przejmuje inwestor, który musi wywiązać się z nałożonych na niego obowiązków, pod rygorem nakazania rozbiórki (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 stycznia 2011 r., II SA/Po 571/10, LEX nr 953362).

Wniosek Skarżącego o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej zrealizowanej inwestycji został wniesiony do organu w dniu 04.04.2013 r. Z wniosku wynika jedynie, że inwestycja jest już zrealizowana. Z akt administracyjnych sprawy, jak również z uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika natomiast, aby poddał on analizie, czy wskazany wniosek o ustalenie warunków zabudowy istotnie został złożony w związku z toczącym się postępowaniem legalizacyjnym w odniesieniu do omawianego obiektu budowlanego. Z decyzji tej nie wynika ponadto, aby ustalenie warunków zabudowy nastąpiło w związku z nałożonym na inwestora obowiązkiem przedłożenia takiej decyzji w prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego postępowaniu legalizacyjnym. Innymi słowy, czy w niniejszej sprawie zachodzi opisany wyżej dopuszczalny przepisami prawa wyjątek, umożliwiający wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej.

Zaniechanie zbadania tej okoliczności przez organ I instancji stanowi okoliczność przemawiającą za wadliwością rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta P., a co za tym idzie, za trafnością zaskarżonej decyzji. Obowiązkiem organów orzekających w sprawach o ustalenie warunków zabudowy powinno być bezwzględnie - w świetle art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. - ustalenie rzeczywistego stanu zabudowy istniejącej na działce inwestora, a także uwzględnienie obowiązywania takich decyzji podjętych zarówno w obszarze planowania i zagospodarowania przestrzennego, jak i prawa budowlanego, które mogą mieć znaczenie dla oceny legalności wydanej decyzji o warunkach zabudowy.

Za nieuzasadniony Sąd uznał zarzut naruszenia przepisów postępowania: art. 7, 10, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Bez wątpienia organy administracji publicznej prowadzące postępowanie administracyjne zgodnie z treścią art. 10 § 1 k.p.a. są zobowiązane do zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu wszystkim podmiotom, którym przysługuje status strony. Z treści tego przepisu wynika więc, że organ powinien zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie strony, umożliwić im aktywne uczestnictwo w postępowaniu, m.in. poprzez udostępnienie im akt sprawy, czy możliwość zgłaszania dowodów, jak również zapewnić im prawo do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji. Niedopełnienie swych obowiązków przez organ czy też uniemożliwienie stronie postępowania skorzystania z jej uprawnień stanowi naruszenie przepisów postępowania.

Zgodnie jednak z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. I OSK 407/05, sygn. akt II OSK 1558/13 - dostępne w CBOIS) warunkiem uwzględnienia skargi z powodu naruszenia przepisów postępowania jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Inaczej rzecz ujmując, sąd uchylając decyzję na tej podstawie musi wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że skarżący nie wskazali konkretnie na czym naruszenie tych przepisów polegało - jakich to okoliczności organ administracyjny nie uwzględnił, w jakim zakresie materiał dowody nie został należycie zebrany i rozpatrzony. Skarżący wskazują, że przed wydaniem decyzji Organ II instancji uniemożliwił Im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów. Nie zostali też powiadomieni o zakończeniu postępowania dowodowego. Należy jednak zauważyć, że organ II instancji nie prowadził dodatkowego postępowania wyjaśniającego i orzekał na podstawie akt organu I instancji.

To uchybienie proceduralne w ocenie Sądu nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Podkreślić należy również to, że w skardze brak jest argumentacji dotyczącej tego, aby naruszenie art. 7, 10, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. wpływało w jakikolwiek sposób na wynik sprawy. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia przepisów postepowania.

Nie zasługuje również na aprobatę zarzut naruszeni art. 131 k.p.a. Przepis ten obliguje organ, który wydał decyzję do zawiadomienia wszystkich stron postępowania administracyjnego o wniesieniu odwołania. Również o sposobie załatwienia odwołania wszystkie strony winny wiedzieć, co dokonywane jest poprzez doręczenie aktu administracyjnego wydanego w związku z wpłynięciem tego odwołania.

Z akt administracyjnych wynika, że Skarżący otrzymali zawiadomienie o przesłaniu odwołania wraz z aktami administracyjnymi (k.126 akt adm.) oraz odpis decyzji II instancji (k.23 i 25 akt adm.). Na marginesie należy podnieść, że organ odwoławczy uchylił decyzję I instancji z innych przyczyn, aniżeli zarzuty zawarte w odwołaniu.

Reasumując, Sąd stwierdził, że SKO prawidłowo uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało do ponownego rozpoznania. Dodatkowo, Kolegium wskazało organowi, I instancji okoliczności, które ów organ powinien wziąć pod uwagę podczas rozpatrywania sprawy. Organ II instancji, wydając decyzję kasacyjną, spełnił wymóg odpowiedniego, szczególnego uzasadnienia tego rodzaju rozstrzygnięcia, a zauważone przez organ braki w przeprowadzonym przez organ I instancji postępowaniu wyjaśniającym, istotnie wpływają na finalne rozstrzygnięcie.

Poza uznaniem podniesionych w skardze zarzutów za nieuzasadnione również sądowa kontrola z urzędu zaskarżonej decyzji SKO nie dostarczyła podstaw do uznania jej za wydaną z naruszeniem prawa.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę w całości oddalił.