Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1887/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 11d ust. 5,8, art. 11f ust. 3, 5, art. 11c, art. 11 ust. 5
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: art. 145, art. 184, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 145 par. 3
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: par. 4 ust. 1 pkt 4, par. 18 ust. 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 67 poz 582
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych,  tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.) Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant asystent sędziego Joanna Zięba-Gula po rozpoznaniu w dniu 27 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. S.-H., E. S. i M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 500/15 w sprawie ze skargi J. S.-H., E. S. i M. S. na decyzję Wojewody P. z dnia 30 czerwca 2015 r. nr ... w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2016r., sygn. akt II SA/Gd 500/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi J. S.-H., E. S. i M. S. na decyzję Wojewody P., z dnia 30 czerwca 2015r., nr ... w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem kontroli była decyzja Wojewody P. z dnia 30 czerwca 2015r., który uchylił decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia 4 marca 2015r. w części dotyczącej punktu I "zatwierdzenia projektu budowlanego i zezwolenia na realizację inwestycji drogowej" oraz orzekł w tym zakresie o zatwierdzeniu projektu budowlanego i zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa odcinka ulicy A. w G.", zlokalizowanej na działkach o numerach ewidencyjnych: ..., ... (w wyniku podziału działki ...), ... (w wyniku podziału działki ...), ... (w wyniku podziału działki ...), ... (w wyniku podziału działki ...), ..., ..., ... Zakres przedmiotowej inwestycji obejmuje: Układ drogowy: ulica dojazdowa – plac do zawracania, plac do zawracania szerokości 6m ulicy i 6,5 m placu manewrowego 6,5m" .

Podstawą materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013r., poz. 687 ze zm.), zwanej dalej specustawą drogową. W trybie tej ustawy podjęto działania zmierzające do realizacji inwestycji polegającej na rozbudowie odcinka ulicy A. w G. o plac do zawracania.

Sąd wskazał, że przepis art. 1 ust. 1 specustawy drogowej wyraźnie zakreśla obszar zastosowania specustawy drogowej posługując się odesłaniem do definicji drogi publicznej z ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460), zwanej dalej u.d.p. Wobec jednego z głównych zarzutów skargi polegającego na zakwestionowaniu zastosowania specustawy drogowej do realizacji przedmiotowej inwestycji, Sąd wskazał, że ulica A., której rozbudowa, czyli powiększenie o plac do zawracania, jest przedmiotem kwestionowanych rozstrzygnięć, figuruje w wykazie dróg publicznych prowadzonym przez Zarząd Województwa P., jako droga gminna w zarządzie Zarządu Dróg i Zieleni w G., pod pozycją ..., oznaczona numerem .... Wykaz ten jest udostępniony w Biuletynie Informacji Publicznej. Numer nadany ulicy A. jest zgodny z § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005r. w sprawie numeru i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz. U. z 2005r., nr 67, poz. 582 ze zm.), bowiem zawiera liczbę sześciocyfrową i wyróżnik województwa P. oznaczony literą "G". Zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 2 tego rozporządzenia rejestr numerów nadanych drogom prowadzą zarządy województw odrębnie dla dróg powiatowych i gminnych. Sąd zaznaczył, że ulica A. uwzględniona jest również jako droga publiczna – gminna w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowana przestrzennego części nadmorskiej dzielnicy O. w G., przyjętym uchwałą Rady Miasta G. Nr ..., z dnia 24 stycznia 2007 r.

W tych okolicznościach faktycznych Sąd uznał, że akcentowany przez skarżące brak w aktach sprawy uchwały zaliczającej ulicę A., zgodnie z art. 7 ust. 2 u.d.p. do kategorii dróg gminnych nie ma kluczowego znaczenia dla oceny jej charakteru jako drogi gminnej publicznej. Przede wszystkim o charakterze ulicy A. jako drogi gminnej świadczy jej umieszczenie w wojewódzkim wykazie dróg gminnych, prowadzonym przez Zarząd Województwa P.. W świetle postanowień u.d.p. regulujących procedurę zaliczania dróg do katalogu dróg publicznych, umieszczenie danej drogi w wykazie dróg publicznych i nadanie jej numeru jest końcowym etapem kwalifikacji mającym na celu upublicznienie informacji o uprzednim zaliczeniu drogi do kategorii dróg publicznych. W tej sytuacji brak w aktach uchwały o zaliczeniu ulicy A. do dróg gminnych ma wyłącznie charakter uchybienia procesowego w zakresie stosowania art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które popełnił Wojewoda niewyjaśniając tej kwestii na etapie rozpoznawania odwołania, w którym brak ten zasygnalizowano.

Podobnie Sąd ocenił okoliczności związane z niespełnianiem przez ulicę A. warunków technicznych określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016r., poz. 124). Gmina G. podjęła inicjatywę dostosowania parametrów technicznych ulicy A. do wymogów technicznych, rozpoczynając od budowy placu do zawracania wymaganego przepisem § 125 ust. 1 powołanego rozporządzenia, który stanowi, że w wypadku nieprzelotowego zakończenia drogi klasy L lub D wykonuje się plac do zawracania samochodów. Ulica A. jest ulicą nieprzelotową klasy D, a więc istniał obowiązek zakończenia jej placem do zawracania samochodów.

Zdaniem Sądu, respektowanie postanowień rozporządzenia w sprawie wymogów technicznych dróg publicznych nie uwzględnia sytuacji, w których dana droga formalnie została już zakwalifikowana do kategorii dróg publicznych nieposiadając jednak parametrów technicznych. Sąd przedstawił chronologię zdarzeń zakończonych ujawnieniem tej ulicy w wykazie dróg publicznych prowadzonych przez Zarząd Województwa P. W okresie poprzedzającym zmiany ustrojowe lat 90 zaliczanie dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich następowało w drodze uchwały wojewódzkiej rady narodowej, po zasięgnięciu opinii właściwych rad narodowych stopnia podstawowego. Z dniem 1 stycznia 1999r., czyli z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 133, poz. 872 ze zm.), zgodnie z treścią jej art. 103 ust. 2 - dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stały się drogami gminnymi. Skutek ten nastąpił z mocy prawa, więc podjęcie kolejnej uchwały przez nowe organy nie było już konieczne. Zdaniem Sądu, zakwalifikowanie ulicy A. w G. do dróg publicznych jeszcze w poprzednich uwarunkowaniach społeczno-gospodarczych i prawnych nie może dezawuować jej charakteru obecnie, gdzie wymogi techniczne dyktuje powołane rozporządzenie w sprawie warunków technicznych dróg publicznych. Charakter publiczny tej drogi jest niezaprzeczalny, a kwestia dostosowania jej parametrów technicznych do wymogów rozporządzenia obciąża jej właściciela, czyli Gminę Miasta G. Dysponentem jej losu prawnego jest rada gminy, która zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.p. może zadecydować o pozbawieniu drogi dotychczasowej kategorii. Dopóki jednak to nie nastąpi we właściwej formie, drogę ujawnioną w wojewódzkim rejestrze dróg publicznych należy traktować ze wszystkimi tego konsekwencjami jako drogę publiczną.

Sąd wskazał, że o ile podziela poglądy orzecznictwa, według których formalne zaliczenie danej drogi do jednej z kategorii dróg publicznych winno być poprzedzone ustaleniem, czy dana droga spełnia odpowiednie wymogi techniczne, o tyle kwestionowanie charakteru publicznego drogi ujawnionej w wykazie dróg publicznych, z powodu niespełniania przez nią parametrów technicznych nie jest uzasadnione prawnie.

Podsumowując tę część wywodów Sąd I instancji stwierdził, że charakter publiczny ulicy A. nie może budzić wątpliwości. Skarżące nie zdołały podważyć ustaleń organów obu instancji w tym zakresie. Ze względu na treść przepisu art. 10 ust. 2 u.d.p., który stanowi, że nowo wybudowany odcinek drogi, w tym także obwodnica miejscowości, staje się drogą tej samej kategorii, w której ciągu leży, plac do zawracania na końcu ulicy A. podzieli los prawny całej ulicy stając się elementem drogi gminnej publicznej. W tej sytuacji zdaniem Sądu, zastosowanie do planowanej inwestycji przepisów specustawy drogowej było dopuszczalne i w pełni uzasadnione.

Sąd za niezasadny uznał również zarzut niewyłączenia Prezydenta G. jako właściciela i zarządcy drogi w postaci ulicy A. od orzekania w sprawie. Z mocy art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 10 marca 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi wydaje w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich – wojewoda, a w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych ‒ starosta. Organy te orzekają w postępowaniu wszczynanym na wniosek właściwego zarządcy drogi. Zarządcami dróg ‒ zgodnie z treścią art. 19 ust. 2 ustawy o drogach publicznych są: w odniesieniu do dróg krajowych ‒ Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, w odniesieniu do dróg wojewódzkich ‒ zarząd województwa, w odniesieniu do dróg powiatowych ‒ zarząd powiatu, a w odniesieniu do dróg gminnych ‒ wójt (burmistrz, prezydent miasta). W miastach na prawach powiatu, funkcje przypisane staroście sprawuje prezydent miasta (art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001r. nr 142, poz. 1592, ze zm.). W konsekwencji prezydent miasta staje się organem uprawnionym do wydawania decyzji o lokalizacji dróg gminnych na obszarach miasta na prawach powiatu. Miasto G., zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz. U. nr 103, poz. 652) jest miastem na prawach powiatu. Jednak w sprawach tych miasto na prawach powiatu nie jest stroną, a występuje jedynie w roli organu administracji publicznej. Sąd I instancji podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie wprowadza wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu w sprawach wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 marca 2010r., sygn. akt II OSK 88/10; z dnia 22 czerwca 2010r., sygn. akt II OSK 503/10; z dnia 5 listopada 2010r., sygn. akt II OSK 1829/10, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Według stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wprowadzenie instytucji wyłączenia organu administracji publicznej w zakresie nieprzewidzianym w przepisach prawa powoduje w miejsce pozbawienia kompetencji organu samorządu terytorialnego przypisanie temu organowi roli strony. Wykonywanie zadań publicznych, do których należy budowa dróg gminnych (art. 7 pkt 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, Dz.U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) jest zaspokajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty i jako wykonanie zadań własnych gminy należy postrzegać rolę inwestora - zarządu drogi gminnej, a nie interesu prawnego inwestora. Wyprowadzanie wyłączenia organu samorządu terytorialnego w drodze wykładni, w następstwie prowadzące do pozbawienia kompetencji organu samorządu terytorialnego nie znajduje podstaw. Wskazują na to zmiany w ustawach materialnoprawnych, w których ustawodawca dostrzegając kolizję interesów prawnych wspólnoty samorządowej z interesem prawnym jednostki wprowadził instytucję wyłączenia organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2010r., sygn. akt II OSK 88/10). Jako przykład Naczelny Sąd Administracyjny wskazał dodany ustawą z dnia 24 sierpnia 2007r. zmieniającą ustawę o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 173, poz. 1218) art. 142 ust. 2, który stanowi, że w sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, zwrot odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I k.p.a. Podobne rozwiązanie wprowadzono w art. 124 ust. 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczącym spraw zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości. Podkreślić należy, że ustawodawca w żadnym z przepisów specustawy drogowej nie wprowadził ogólnej zasady wyłączania prezydenta miasta na prawach powiatu w sprawach, w których stroną stosunku materialno-prawnego jest gmina lub inna jednostka samorządu terytorialnego, jak np. miasto na prawach powiatu. Specustawa drogowa ma wyjątkowy charakter, wyrażający się zarówno w jej tytule, jak również w treści przepisów, których intencją jest stworzenie prawnych instrumentów zapewniających sprawny przebieg procesu budowlanego inwestycji drogowych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 sierpnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1142/12, LEX nr 1347161).

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku prezydent miasta na prawach powiatu, na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., nie podlega wyłączeniu od orzekania w sprawach decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczących dróg gminnych i powiatowych wydawanych na podstawie specustawy drogowej.

W zakresie zarzutu pomięcia w postępowaniu prowadzonym w oparciu o przepisy specustawy drogowej spadkobiercy zmarłego właściciela jednej z działek objętej inwestycją H. S. – M. L., Sąd wyjaśnił, że przepisy specustawy drogowej wprowadziły specyficzne i odrębne od ogólnego postępowania administracyjnego (art. 11c specustawy drogowej) rozwiązania w zakresie doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz samej decyzji. Obowiązkiem właścicieli, użytkowników wieczystych i ich spadkobierców, jako prawidłowo dbających o swoje sprawy jest aktualizowanie danych znajdujących się w urzędowych rejestrach, w tym w ewidencji nieruchomości. Skutków uchybień w tym zakresie – w niniejszej sprawie nieprzeprowadzenia postępowania spadkowego w toku postępowania administracyjnego – nie można przerzucać na inne podmioty niż te do tego uprawnione. Brak jest również w niniejszej sprawie takich okoliczności, które wskazywałyby, że postępowanie było prowadzone z naruszeniem zasady wskazanej w art. 8 k.p.a. Sąd podkreślił, że H. S. zmarł w dniu 27 grudnia 2014r., a postanowienie stwierdzające nabycie spadku po nim uzyskano dopiero w dniu 14 stycznia 2016r. Do akt sądowych dołączono je przy piśmie procesowym z dnia 8 marca 2016r., co oznacza, że brak aktualności rejestru gruntu utrzymywał się w toku całego postępowania administracyjnego. Tym samym, zdaniem Sądu, wobec niewykazania prawa do spadku, uprawnionym było pominięcie jego następców prawnych nieujawnionych w katastrze nieruchomości (art. 11d ust. 7 i 5 oraz art. 11f ust. 5 specustawy drogowej). Nadto Sąd podkreślił, że niezgodne z prawem pozbawienie strony udziału w postępowaniu stanowi przesłankę wznowienia postępowania, którą organ winien zweryfikować i rozpoznać tylko i wyłącznie na wniosek pominiętej strony, a nie innych podmiotów w sposób nieuprawniony powołujących się na tę okoliczność, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie.

Odnosząc się natomiast do zarzutów błędnego zawiadamiania skarżących M. S. i E. S., które pomimo ujawnienia w katastrze nieruchomości o toczącym się postępowaniu nie były zawiadamiane indywidulanie, Sąd I instancji wskazał, że to niewątpliwe uchybienie proceduralne, które miało miejsce nie wywarło jednak żadnego istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, w tym nie odebrało uprawnień strony w postępowaniu, bowiem osoby te włączyły się do toczącego się postępowania na etapie odwołania i aktywnie zaczęły w nim uczestniczyć.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i ujawnionych okoliczności faktycznych prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Do wydania zezwolenia na realizację inwestycji doszło bowiem na podstawie dokumentacji projektowej wewnętrznie sprzecznej, które to sprzeczności przejęto do samej decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Kwestionowaną decyzję wydano zatem przedwcześnie, zaniedbując obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy.

Sąd argumentował, że analiza przepisów specustawy drogowej prowadzi do wniosku, że nie wskazują one expressis verbis szczegółowych kryteriów, jakimi powinien się kierować organ wydając decyzję o lokalizacji drogi. Stąd uprawnione jest twierdzenie, że organy rozstrzygające w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w pierwszej kolejności badają kompletność wniosku wraz z załącznikami oraz zgodność ze szczegółowymi przepisami technicznymi. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ma charakter kompleksowy, ponieważ łączy decyzje: (1) o lokalizacji inwestycji, (2) o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, (3) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i o pozwoleniu na budowę, (4) o wywłaszczeniu prawa do nieruchomości objętych projektowaną inwestycją, (5) o ograniczeniu korzystania z nieruchomości sąsiednich w celu przebudowy infrastruktury technicznej i dróg innej kategorii. Z tego względu, wydanie przedmiotowej decyzji wymagało ujednolicenia wszystkich poszczególnych jej elementów i ich wzajemnego skorelowania, czego w ocenie Sądu, zabrakło w rozpoznawanej sprawie.

Sąd uznał, że decyzja zezwalająca na realizację inwestycji nie może zatwierdzać dokumentacji wewnętrznie sprzecznej, co jak wynika z dowodów złożonych przez skarżące w postępowaniu sądowym, mogło mieć miejsce w niniejszej sprawie. Materiały geodezyjne przedłożone przez skarżące przedstawiają rozbieżności pomiędzy dokumentacją projektową stanowiącą podstawę wydanego zezwolenia. Zwrócono uwagę, że parametry szerokości określone w decyzji zezwalającej wynoszące 6 m ulicy i 6,5 m placu manewrowego różnią się od zatwierdzonego projektu układu drogowego (przekrój normalny A-A), z którego wynika, że szerokość placu do zawracania jest większa od wskazanej w decyzji. Wskazano również na nieprawidłowości mapy do celów projektowych, która obejmuje zbyt mały obszar. Nadto, zatwierdzony operat podziałowy zawiera inne ustalenia od tych wskazanych w decyzji i projekcie budowlanym. Rozbieżności te dotyczą parametrów pasa do zawracania i wymiernie wpływają na wielkość działek podlegających zajęciu na ten cel. W zależności bowiem od zastosowania przy realizacji inwestycji parametrów wynikających z różnych dokumentów, osiągnąć można różne efekty. W przypadku oparcia się o decyzję zezwalającą na realizację inwestycji zajęciu ulegną 42 m2 działki nr ... i 13 m2 działki o nr ..., w przypadku oparcia się na projekcie budowlanym zajęciu ulegnie 45 m2 działki nr ... i 16 m2 działki o nr ..., natomiast w razie zastosowania parametrów z operatu podziałowego z działki nr ... zajmie się 51 m2, a z działki o nr ... – 17 m2. Powyższe rozbieżności mają potwierdzać dołączone do akt sporządzone przez geodetów mapy sytuacyjne.

Zdaniem Sądu I instancji, usunięcie tych rozbieżności jest niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy po pierwsze z tego powodu, że nie można zaakceptować decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, która zatwierdza dokumentację wewnętrznie ze sobą sprzeczną, w oparciu o którą nastąpić ma rzeczywista realizacja inwestycji. Po drugie, nie można zaakceptować rozbieżności w parametrach placu do zawracania, które w efekcie mogą doprowadzić do wywłaszczenia innych wielkości działek przeznaczonych pod tę inwestycję i w gruncie rzeczy potwierdzają dopuszczalność alternatywnych rozwiązań projektowych. Ta kwestia dobitnie dotyczy skarżących, ponieważ realizacja inwestycji w postaci placu do zawracania odbywa się głównie kosztem ich działki.

Odnośnie zakresu kognicji organów administracji rozpoznających wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, Sąd wskazał, że w szczególności dopuszczalność analizowania przez organ niezbędności i celowości realizacji inwestycji drogowej w kształcie przedstawionym we wniosku inwestora, jest kwestią niezwykle istotną, ponieważ zakres i przedmiot tego postępowania głęboko ingeruje w konstytucyjnie chronione prawo własności. Zdaniem Sądu I instancji, na tle okoliczności niniejszej sprawy należy dopuścić weryfikację zasadności żądania w zakresie ewentualnego istnienia rozwiązania alternatywnego zapewniającego możliwość realizacji tego samego celu publicznego, przy ograniczeniu stopnia ingerencji w prawo własności osób trzecich. Dopuścić także należy ocenę przez organ niezbędności realizacji celu inwestycji jako przesłanki ingerencji w prawo własności nieruchomości. Warunkiem bowiem uprawnionej ingerencji w prawa własności jest wcześniejsza analiza, czy konkretne wywłaszczenie jest niezbędne dla osiągnięcia zakładanego użytecznego celu. Chodzi więc o ocenę, czy nie ma alternatywnych rozwiązań gwarantujących osiągnięcie tego samego celu przy mniej dotkliwej ingerencji (bez ponoszenia nadmiernych dodatkowych kosztów). Prawo własności, choć nie jest prawem bezwzględnym, podlega w myśl Konstytucji RP ochronie prawnej. Weryfikacja nie może mieć jednak na celu samej kontroli zasadności poszczególnych rozwiązań wskazanych we wniosku, ale ma na celu zbadanie niezbędności inwestycji do realizacji ogólnego celu przedsięwzięcia drogowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2014r., sygn. akt II OSK 1730/14, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Teza o związanym charakterze decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej jest trafna w tym zakresie, że niezasadne byłoby wydanie decyzji ustalającej lokalizację przedsięwzięcia wbrew woli inwestora, np. w miejscu, które nie jest akceptowane przez inwestora. Związanie wnioskiem inwestora nie oznacza jednak konieczności wydania orzeczenia zgodnie z żądaniem inwestora, gdy decyzja pozostawałaby w sprzeczności z wymaganiami wynikającymi z przepisów prawa. Zdaniem Sądu, potrzeba analizy wniosku inwestora we wskazanym kierunku nabiera szczególnego znaczenia w sprawach tego rodzaju, jak rozpatrywana w niniejszym postępowaniu. Dotyczy ona bowiem inwestycji o wymiarze lokalnym, niewielkich rozmiarów, obejmującej dwie działki właścicieli prywatnych, przede wszystkim i w największym zakresie działki skarżących, których kosztem zorganizowany ma zostać plac manewrowy dla ulicy A. w G. Uwzględniając niewielki rozmiar całej inwestycji drogowej i podlegających wywłaszczeniu części działek m.in. skarżących, jeśli istnieją w dokumentacji projektowej wahania w wielkości działek podlegających zajęciu pod inwestycję w granicach 10-11 m2, to kwestia zbadania rozwiązań alternatywnych właśnie w tym zakresie nabiera aktualności i istotności.

Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przyjął, że organ administracji nieprawidłowo ustalił w sprawie stan faktyczny, opierając się na dokumentach, jak wykazuje strona skarżąca, wewnętrznie sprzecznych, które nie mogły stanowić wiarygodnej podstawy wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Tym samym Sąd uznał rozstrzygnięcie sprawy za przedwczesne. Ze względu jednak na istotę i zakres kontroli sądowoadministracyjnej Sąd I instancji nie mógł we własnym zakresie poczynić ustaleń odnośnie powyższych rozbieżności, albowiem w tym zakresie nie jest uprawniony i nie może wyręczać organów administracji publicznej powołanych do rozstrzygania spraw indywidualnych. Powyższe rozbieżności wymagają wyjaśnienia przy pozyskaniu wiadomości specjalnych, których z powodu ograniczeń dowodowych (art. 106 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a. sąd orzekający pozyskać nie mógł.

Z powodu wystąpienia wyżej wskazanych uchybień Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Wojewody P. nie może się ostać i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

W skardze kasacyjnej J. S.-H., E. S. i M. S., reprezentowane przez fachowego pełnomocnika zaskarżyły powyższy wyrok w całości, wnosząc o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie: art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 specustawy drogowej w zw. z art. 1 u.d.p. w zw. z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 2 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz. U. nr 78, poz. 483, ze zm.), zw. dalej Konstytucją RP, polegające na nieuzasadnionym uchyleniu decyzji Wojewody P. z dnia 30 czerwca 2015r. wyłącznie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i jednoczesnym przyjęciu, że organy jednostek samorządu terytorialnego są upoważnione, w oparciu o przepisy specustawy, do realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów u.d.p. (w tym inwestycji polegających na wykonaniu w końcowej części drogi dojazdowej bez przejazdu placu do zawracania ułatwiającego manewrowanie samochodem) bez względu na charakter i cel tej inwestycji, podczas gdy w kontekście konstytucyjnych norm gwarantujących każdemu równą ochronę prawa własności, oraz zapewniających, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności, oraz w kontekście regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, przy czym ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw, należy przyjąć, że upoważnienie organów jednostek samorządu terytorialnego do realizacji, w oparciu o przepisy specustawy, inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów u.d.p. (w tym inwestycji polegających na wykonaniu w końcowej części drogi dojazdowej bez przejazdu placu do zawracania ułatwiającego manewrowanie samochodem) bez względu na charakter i cel inwestycji, nie ma charakteru nieograniczonego, a wręcz przeciwnie, wyłączona jest możliwość realizacji na tej podstawie prawnej takich inwestycji, które prowadziłyby do nadmiernej i nieuzasadnionej celem publicznym ingerencja w prawo własności,

2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie: art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 specustawy drogowej w zw. z art. 1 w zw. z art. 2 ust. 3 w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 w zw. z art. 8 ust. 1 u.d.p. w zw. z § 4 ust. 2 w zw. z § 6 w zw. z § 7 ust. 1 w zw. z § 15 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. nr 43, poz. 430, ze zm.), zw. dalej rozporządzeniem z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, polegające na nieuzasadnionym uchyleniu decyzji Wojewody P. z dnia 30 czerwca 2015r. wyłącznie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i jednoczesnym przyjęciu, że droga na której miała zostać zrealizowana inwestycja drogowa "Rozbudowa odcinka ulicy A. w G.", tj. ulica A. w G. stanowi drogę publiczną w rozumieniu przepisów art. 1 oraz 7 ust. 1 i 2 u.d.p., w związku z czym do realizacji niniejszej inwestycji znajdują zastosowanie przepisy specustawy, podczas gdy droga na której miała zostać zrealizowana inwestycja drogowa "Rozbudowa odcinka ulicy A. w G.", tj. ulica A. w G. nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu przepisów art. 1 oraz 7 ust. 1 i 2 u.d.p. z uwagi na to, że nie spełnia wymogów techniczno-budowlanych stawianych drogom publicznym przez przepisy rozporządzenia z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, w związku z czym do realizacji niniejszej inwestycji nie mogą znaleźć zastosowania przepisy specustawy,

3) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 specustawy drogowej w zw. z art. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 w zw. z art. 8 ust. 1 u.d.p., polegające na nieuzasadnionym uchyleniu decyzji Wojewody P. z dnia 30 czerwca 2015r. wyłącznie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i jednoczesnym przyjęciu, że kluczowe znaczenie dla oceny tego, czy dana droga stanowi drogę publiczną w rozumieniu art. 1 oraz 7 ust. 1 i 2 u.d.p. ma fakt umieszczenia jej w wojewódzkim wykazie dróg gminnych prowadzonym przez Zarząd Województwa P., podczas gdy w obecnym stanie prawnym kluczowe znaczenie dla oceny tego, czy dana droga stanowi drogę publiczną w rozumieniu art. 1 oraz 7 ust. 1 i 2 u.d.p. ma fakt podjęcia przez radę gminy (po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu) uchwały zaliczającej daną drogę do kategorii dróg gminnych, natomiast w okresie poprzedzającym zmiany ustrojowe lat 90-tych kluczowe znaczenie dla oceny tego, czy dana droga stanowiła drogę publiczną w rozumieniu art. 1 oraz 7 ust. 1 i 2 u.d.p. miał fakt zaliczenia jej do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich w drodze uchwały wojewódzkiej rady narodowej, po zasięgnięciu opinii właściwych rad narodowych stopnia podstawowego.

Z ostrożności procesowej, na wypadek nieuwzględnienia zarzutów od 1 do 3, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

4) naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, a mianowicie: art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b p.p.s.a, w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 i 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. nr 30, poz. 168, ze zm.), zw. dalej k.p.a., w zw. z art. 19 ust. 2 u.d.p. w zw. z art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. nr 91, poz. 578, ze zm.), zw. dalej u.o.s.p., w zw. z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie utworzenia powiatów z dnia 7 sierpnia 1998r. (Dz.U. nr 103, poz. 652, ze zm.), zw. dalej rozporządzeniem w sprawie utworzenia powiatów, polegające na nieuzasadnionym uchyleniu decyzji Wojewody P. z dnia 30 czerwca 2015r. wyłącznie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i jednoczesnym przyjęciu, że Prezydent Miasta G. (tj. miasta na prawach powiatu) nie podlega wyłączeniu od orzekania w sprawach decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczących dróg gminnych i powiatowych wydawanych na podstawie specustawy, podczas gdy Prezydent Miasta G. (tj. miasta na prawach powiatu) pełniąc funkcję organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, która jest właścicielem i zarządcą drogi w postaci ulicy A. w G. podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu z uwagi na to, że jest pracownikiem organu jednostki samorządu terytorialnego będącej stroną postępowania w sprawie której wynik może mieć wpływ na jej prawa i obowiązki oraz z uwagi na to, że jako organ jest przedstawicielem jednostki samorządu terytorialnego,

5) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie: art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 11d ust. 5 w zw. z art. 11f ust. 3 i 5 specustawy drogowej, polegające na nieuzasadnionym uchyleniu decyzji Wojewody P. z dnia 30 czerwca 2015r. wyłącznie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i jednoczesnym przyjęciu, że przepisy art. 11d ust. 5 i 11f ust. 5 specustawy pozwalają na pominięcie w postępowaniu spadkobierców zmarłego właściciela nieruchomości w każdym przypadku, gdy nie zostali oni ujawnieni we wskazanym rejestrze, podczas gdy, o ile powyższe przepisy rzeczywiście wprowadzają szczególne rozwiązania w zakresie udziału stron postępowania w razie śmierci dotychczasowego właściciela, o tyle nieuzasadnione jest ‒ w kontekście obowiązku uwzględnienia minimum interesu indywidualnego i wynikającego stąd obowiązku organu podjęcia choćby minimalnych aktów staranności w zakresie umożliwienia spadkobiercom wykazania praw do spadku ‒ przyjęcie takiej interpretacji, zgodnie z którą przedmiotowa regulacja pozwala na pominięcie w postępowaniu spadkobierców zmarłego właściciela nieruchomości w każdym przypadku, gdy nie zostali oni ujawnieni we wskazanym rejestrze,

6) naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego a mianowicie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 11d ust. 5 w zw. z art. 11c specustawy drogowej, polegające na nieuzasadnionym uchyleniu decyzji Wojewody P. z dnia 30 czerwca 2015r. wyłącznie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i jednoczesnym przyjęciu, że błędne zawiadomienie skarżących, tj. M. i E. S., które pomimo ujawnienia w katastrze nieruchomości o toczącym się postępowaniu nie były zawiadamiane indywidualnie, nie wywarło żadnego istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, w tym nie odebrało uprawnień strony w postępowaniu, bowiem osoby te włączyły się do toczącego się postępowania na etapie odwołania, podczas gdy brak indywidualnego powiadomienia skarżących, tj. M. i E. S. zgodnie z treścią art. 11d ust. 5 specustawy, stanowi takie naruszenie prawa które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym okoliczność zgodnie z którą skarżące, tj. M. i E. S. włączyły się do toczącego się postępowania na etapie odwołania wynika wyłącznie z ich własnej aktywności i nie może stanowić okoliczność usprawiedliwiającej niewątpliwe uchybienie proceduralne po stronie organu, który wbrew regulacji art. 11d ust. 5 specustawy drogowej przez to, że nie zapewnił stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, oraz przez to, że przed wydaniem decyzji nie umożliwił im wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów, nie zapewnił stronom możliwości obrony swych praw na każdym etapie postępowania.

W przypadku uwzględnienia zarzutów z pkt od 1 do 3 skargi kasacyjnej skarżące kasacyjnie wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., poprzez uchylenie decyzji Wojewody P. z dnia 30 czerwca 2015r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia 4 marca 2015r. i umorzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej "Rozbudowa odcinka ulicy A. w G.".

W przypadku uwzględnienia zarzutów z pkt od 4 do 6 niniejszej skargi kasacyjnej skarżące kasacyjnie wniosły, na podstawie art. 188 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji Wojewody P. z dnia 30 czerwca 2015r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia 4 marca 2015r.

W przypadku, w którym Naczelny Sąd Administracyjny nie przychyli się do powyższych wniosków, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Niezależnie od powyższego, wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych

Skarżące kasacyjnie stwierdziły, że o ile rozstrzygnięcie było w pewnej części zgodne z wnioskiem skarżących, o tyle z uzasadnieniem tego rozstrzygnięcia, jak również z nieuwzględnieniem części zarzutów nie sposób się zgodzić.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem w niniejszej sprawie przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiły, Sąd związany był granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że nie był uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych mógł rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest usprawiedliwiony zarzut 1 skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, mający istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 specustawy drogowej w zw. z art. 1 u.d.p. w zw. z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 2 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP polegający na nieuzasadnionym uchyleniu decyzji Wojewody P. z dnia 30 czerwca 2015r. wyłącznie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i jednoczesnym przyjęciu, że organy jednostek samorządu terytorialnego są upoważnione, w oparciu o przepisy specustawy, do realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów u.d.p. bez względu na charakter i cel tej inwestycji, podczas gdy upoważnienie organów jednostek samorządu terytorialnego do realizacji, w oparciu o przepisy specustawy, inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów u.d.p. (w tym inwestycji polegających na wykonaniu w końcowej części drogi dojazdowej bez przejazdu placu do zawracania ułatwiającego manewrowanie samochodem) bez względu na charakter i cel inwestycji, nie ma charakteru nieograniczonego, a wręcz przeciwnie, wyłączona jest możliwość realizacji na tej podstawie prawnej takich inwestycji, które prowadziłyby do nadmiernej i nieuzasadnionej celem publicznym ingerencji w prawo własności.

Należy wskazać, odnosząc się do tego zarzutu, że ustawa z 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ma szczególny charakter, gdyż jej celem jest stworzenie prawnych instrumentów zapewniających sprawny przebieg inwestycji drogowych. Specyfika uregulowań ustawowych wyraża się w uproszczeniu postępowania administracyjnego oraz ograniczeniach w zakresie rozstrzygnięć możliwych do wydania przez sądy administracyjne w sprawach związanych z realizacją inwestycji określonych w tejże ustawie. Zgodnie z przepisem art. 1 ust. 1 ustawa z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. Ulica A. została zaliczona do dróg publicznych – gminnych klasy D, zgodnie zaś z § 125 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, w wypadku nieprzelotowego zakończenia drogi klasy D wykonuje się plac do zawracania samochodów. Nowo wybudowany odcinek drogi zostaje zaliczony do kategorii drogi, w której ciągu leży (art. 10 ust. 4 u.d.p.), zatem Sąd I instancji słusznie uznał, że plac do zawracania na końcu ulicy A. podzieli los prawny całej ulicy, stając się elementem drogi gminnej publicznej. Dlatego do realizacji przedmiotowej inwestycji mogła mieć zastosowanie ustawa z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Zarzut 2 skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 specustawy w zw. z art. 1 w zw. z art. 2 ust. 3 w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 w zw. z art. 8 ust. 1 u.d.p. w zw. z § 4 ust. 2 w zw. z § 6 w zw. z § 7 ust. 1 w zw. z § 15 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W zarzucie tym skarżący kasacyjnie zarzucają, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że ulica A. jest drogą publiczną, podczas gdy droga ta nie spełniając wymogów techniczno-budowlanych stawianych drogom publicznym przez przepisy w/w rozporządzenia, nie jest drogą publiczną, w związku z czym do realizacji inwestycji nie mogą mieć zastosowania przepisy specustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego zarzutu. Przepisy w/w rozporządzenia są przepisami wykonawczymi do prawa budowlanego i mają zastosowanie tylko do budowy drogi publicznej. Słusznie Sąd I instancji wskazał, że zakwalifikowanie ulicy A. w G. do dróg publicznych jeszcze w poprzednich uwarunkowaniach społeczno-gospodarczych i prawnych nie może dezawuować jej charakteru obecnie, gdzie wymogi techniczne dyktuje powołane rozporządzenie w sprawie warunków technicznych dróg publicznych. Kwestia dostosowania parametrów technicznych tej drogi publicznej do wymogów rozporządzenia obciąża jej właściciela, czyli Gminę Miasta G.

Nie można uznać za usprawiedliwiony zarzut 3 skargi kasacyjny sprowadzający się do naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 specustawy w zw. z art. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 w zw. z art. 8 ust. 1 u.d.p. Skarżące kasacyjnie zarzucają Sądowi I instancji, że błędnie przyjął, iż umieszczenie drogi w wojewódzkim wykazie dróg gminnych prowadzonych przez Zarząd Województwa P. ma kluczowe znaczenie dla oceny, czy dana droga stanowi drogę publiczną.

Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że zgodnie z art. 7 u.d.p. do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy. Zgodnie z art. 10 ust. 11 u.d.p. dla poszczególnych kategorii dróg właściwy zarządca drogi prowadzi ewidencję dróg.

Ulica A., której rozbudowa, czyli powiększenie o plac do zawracania dotyczy zaskarżona decyzja, figuruje w wykazie dróg publicznych, prowadzonym przez Zarząd Województwa P. jako droga gminna w zarządzie Zarządu Dróg i Zieleni w G., pod pozycją ..., oznaczona numerem .... Wykaz ten jest udostępniony w Biuletynie Informacji Publicznej. Numer nadany ulicy A. jest zgodny z § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005r. w sprawie numeru i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz.U. z 2005r., nr 67, poz. 582 ze zm.), gdyż zawiera liczbę sześciocyfrową i wyróżnik województwa p. oznaczony literą "G". Zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 2 tego rozporządzenia rejestr numerów nadanych drogom prowadzą zarządy województw odrębnie dla dróg powiatowych i gminnych. Ulica A. uwzględniona jest również jako droga publiczna – gminna w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowana przestrzennego części nadmorskiej dzielnicy O. w G. przyjętym uchwałą Rady Miasta G. Nr ..., z dnia 24 stycznia 2007r.

W tych okolicznościach faktycznych, wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku prawidłowo Sąd I instancji uznał, że akcentowany w skardze kasacyjnej brak w aktach sprawy uchwały zaliczającej ulicę A., zgodnie z art. 7 ust. 2 u.d.p., do kategorii dróg gminnych nie ma znaczenia dla oceny jej charakteru jako drogi gminnej publicznej. Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że o charakterze ulicy A. jako drogi gminnej świadczy jej umieszczenie w wojewódzkim wykazie dróg gminnych, prowadzonym przez Zarząd Województwa P. W świetle postanowień u.d.p. regulujących procedurę zaliczania dróg do katalogu dróg publicznych, umieszczenie danej drogi w wykazie dróg publicznych i nadanie jej numeru jest końcowym etapem kwalifikacji mającym na celu upublicznienie informacji o uprzednim zaliczeniu drogi do kategorii dróg publicznych. Nie ma podstaw do zakwestionowania, że przedmiotowa inwestycja dotyczy drogi publicznej, a tym samym do stosowania ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut 4 skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.b p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 i 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. art. 19 ust. 2 u.d.p. w zw. z art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie utworzenia powiatów z dnia 7 sierpnia 1998r. Zarzut ten dotyczy wadliwego przyjęcia przez Sąd I instancji, że Prezydent Miasta G. pełniąc funkcję organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, która jest właścicielem i zarządcą drogi - ulicy A. - nie podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekający w sprawie podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie, jak również przez Sąd I instancji, że ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie wprowadza wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu w sprawach wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2010r., sygn. akt II OSK 88/10; z dnia 22 czerwca 2010r., sygn. akt II OSK 503/10; z dnia 5 listopada 2010r., sygn. akt II OSK 1829/10). Wprowadzenie instytucji wyłączenia organu administracji publicznej w zakresie nieprzewidzianym w przepisach prawa powoduje w miejsce pozbawienia kompetencji organu samorządu terytorialnego przypisanie temu organowi roli strony. Wykonywanie zadań publicznych, do których należy budowa dróg gminnych (art. 7 pkt 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, Dz.U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) jest zaspokajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty i jako wykonanie zadań własnych gminy należy postrzegać rolę inwestora - zarządu drogi gminnej, a nie interesu prawnego inwestora. Wyprowadzanie wyłączenia organu samorządu terytorialnego w drodze wykładni, w następstwie prowadzące do pozbawienia kompetencji organu samorządu terytorialnego nie znajduje podstaw. Wskazują na to zmiany w ustawach materialnoprawnych, w których ustawodawca dostrzegając kolizję interesów prawnych wspólnoty samorządowej z interesem prawnym jednostki wprowadził instytucję wyłączenia organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2010r., sygn. akt II OSK 88/10). Jako przykład wskazać można dodany ustawą z dnia 24 sierpnia 2007r. zmieniającą ustawę o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 173, poz. 1218) przepis art. 142 ust. 2, który stanowi, że w sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, zwrot odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I k.p.a. Podobne rozwiązanie wprowadzono w art. 124 ust. 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczącym spraw zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości. Ustawodawca w żadnym z przepisów specustawy drogowej nie wprowadził ogólnej zasady wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu w sprawach, w których stroną stosunku materialno-prawnego jest gmina lub inna jednostka samorządu terytorialnego, jak np. miasto na prawach powiatu. Specustawa drogowa ma wyjątkowy charakter, wyrażający się zarówno w jej tytule, jak również w treści przepisów, których intencją jest stworzenie prawnych instrumentów zapewniających sprawny przebieg procesu budowlanego inwestycji drogowych.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu I instancji, że prezydent miasta na prawach powiatu, nie podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. od orzekania w sprawach decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczących dróg gminnych i powiatowych wydawanych na podstawie specustawy drogowej, wobec czego zarzut ten należy uznać za nieusprawiedliwiony,

Kolejny zarzut, nr 5 skargi kasacyjnej, dotyczy naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 11d ust. 5 w zw. z art. 11f ust. 3 i 5 specustawy polegający na błędnym przyjęciu, że przepisy art. 11d ust. 5 oraz art. 11f ust. 5 specustawy pozwalają na pominięcie w postępowaniu spadkobierców zmarłego właściciela nieruchomości w każdym przypadku, gdy nie zostali oni ujawnieni w rejestrze.

Przepisy art. 11d ust. 5 oraz art. 11f ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wprowadziły specyficzne i odrębne od ogólnego postępowania administracyjnego (art. 11c ww. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r.) rozwiązania w zakresie doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz samej decyzji. W zależności od podmiotu przewidziano w ustawie wysłanie zawiadomienia oraz zawiadomienie w drodze obwieszczenia. Odnośnie pierwszego rozwiązania organ prowadzący postępowanie jest zobowiązany dokonać zawiadomień i doręczeń na adres wskazany w katastrze nieruchomości, którego funkcję pełni również ewidencja gruntów i budynków. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, literalne stosowanie unormowania ustawy pozwala na pominięcie w postępowaniu spadkobierców zmarłego właściciela nieruchomości w każdym przypadku, gdy nie zostali oni ujawnieni w ww. rejestrach. Skarżące kasacyjnie nie wskazały na żadne okoliczności, które uprawniałyby Sąd do odstąpienia od brzmienia przepisów art. 11d ust. 5 oraz art. 11f ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Należy podkreślić, że obowiązkiem właścicieli, użytkowników wieczystych i ich spadkobierców jest aktualizowanie danych znajdujących się w urzędowych rejestrach, w tym w ewidencji nieruchomości. Skutków uchybień w tym zakresie nie można przerzucać na inne podmioty niż te, które są do tego uprawnione. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, brak aktualności rejestru gruntu utrzymywał się w toku całego postępowania, zatem niewykazanie prawa do spadku po zmarłym właścicielu nieruchomości nie uprawniało organu do poszukiwania jego następców prawnych. Należy podkreślić także, że zgodnie z art. 11d ust. 8 w sytuacji, gdy właściciel lub użytkownik wieczysty nie żyją, a ich spadkobiercy nie wykazali prawa do spadku, zawiadomienie wysyłane jest jedynie do wnioskodawcy.

W związku z powyższym zarzut 5 skargi kasacyjnej jest nieusprawiedliwiony.

Nie może odnieść zamierzonego skutku także zarzut skargi kasacyjnej (zarzut 6) dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a, w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 5 w zw. z art. 11c specustawy. Zarzut ten związany jest z niezawiadomieniem skarżących kasacyjnie M. i E. S. o wszczęciu postępowania, mimo że były one ujawnione w katastrze nieruchomości, co w ocenie skarżących kasacyjnie winno skutkować uchyleniem przez WSA zaskarżonych decyzji.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że niezawiadomienie M. i E. S. zgodnie z treścią art. 11d ust. 5 specustawy, stanowi naruszenie prawa, jednak skarżące kasacyjnie nie wykazały, aby to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tzn. uniemożliwiło im złożenie konkretnych wniosków dowodowych, podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. M. i E. S. włączyły się do toczącego się postępowania na etapie odwołania i wykazywały swoją aktywność w sprawie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sad Administracyjny uznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

-----------------------

8