Postanowienie NSA, sygn. akt II OZ 1095/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono zażalenie
Powołane przepisy: article: art. 46 par. 1 pkt 4, art. 58 par. 1 pkt 2 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak po rozpoznaniu w dniu 12 października 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. W. i Ł. W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 4 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 609/16 o odrzuceniu skargi M. W. i Ł. W. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] w przedmiocie zaniechania dalszych robót budowlanych postanawia: oddalić zażalenie.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2016 r. Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. Olsztyna z dnia 10 stycznia 2013 r., którą organ I instancji nakazał Ł. W. i M. W. zaniechania dalszych robót budowlanych związanych z budową budynku jednorodzinnego z przychodnią lekarską w O. przy ul. [...] na działce nr [...], obręb [...] i sprawę przekazał temu organowi do ponownego rozpoznania. Decyzja ta została doręczona w dniu 15 marca 2016 r. pełnomocnikowi M. W. i działającemu w imieniu Ł.W. - adwokat Jadwidze Panisko.

W dniu 13 kwietnia 2016 r. pełnomocnik M. W. nadała przesyłką poleconą skargę, adresowaną bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, która wpłynęła do Sądu w dniu 14 kwietnia 2016 r. W treści skargi wskazano, że pełnomocnik zaskarża powyższą decyzję w imieniu obu skarżących, tj. jako pełnomocnik M. W., działającego także w imieniu syna Ł. W..

Na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia 14 kwietnia 2016 r. skarga ta została przez pracownika Sądu doręczona WINB w Olsztynie w dniu 18 kwietnia 2016 r., o czym poinformowano pełnomocnika skarżących.

W dniu 11 maja 2016 r. powyższa skarga już w prawidłowym trybie wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie ze stanowiskiem organu II instancji, który wniósł o jej odrzucenie z powodu uchybienia terminowi do wniesienia skargi, ewentualnie o jej oddalenie.

Na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia 11 maja 2016 r. adwokat J. P. została wezwana do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez złożenie pełnomocnictwa lub jego uwierzytelnionego odpisu do działania przed sądem administracyjnym w imieniu M. W. oraz tożsamego pełnomocnictwa lub jego uwierzytelnionego odpisu udzielonego M. W. przez skarżącego Ł. W. w terminie siedmiu dni pod rygorem odrzucenia skargi. Wezwanie to doręczone zostało na adres kancelarii adwokackiej do rąk uprawnionego pracownika w dniu 18 maja 2016 r.

W wyznaczonym terminie adwokat nadesłała oryginał pełnomocnictwa do reprezentowania M. W. przed wszystkimi sądami oraz kserokopię pełnomocnictwa udzielonego M. W. przez Ł. W.

W dniu 18 czerwca 2016 r., w wykonaniu wezwania Sądu, M. W. przesłał Sądowi pełnomocnictwo syna udzielone w formie aktu notarialnego.

Na podstawie zarządzenia z dnia 24 czerwca 2016 r. M. W., jako pełnomocnik Ł. W., został wezwany do podpisania skargi w terminie siedmiu dni, pod rygorem odrzucenia skargi. Wezwanie doręczone zostało stronie w dniu 4 lipca 2016 r.

W odpowiedzi na wezwanie pismem z dnia 8 lipca 2016 r. M. W. wniósł o przedłużenie terminu na uzupełnienie braku formalnego skargi lub o zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Podniósł, że termin na zaskarżenie decyzji w imieniu syna jeszcze nie nastąpił, gdyż organ nie doręczył mu jeszcze powołanej decyzji. Wyjaśnił, że organ mylnie przyjął, że adw. J. P. była jednocześnie pełnomocnikiem Ł. W., co skutkowało niedoręczeniem decyzji jemu, jako pełnomocnikowi syna. Skarżący podał, że wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na bezczynność WINB w doręczeniu decyzji. Z tych względów, jak stwierdził, czasowo nie może podpisać skargi jako pełnomocnik Ł. W..

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2016 r. Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę M. W. i Ł. W.. W uzasadnieniu wskazano w pierwszej kolejności, że z doręczonych przez adwokata na wezwanie Sądu pełnomocnictw wynika, że tylko M. W. jest umocowany do reprezentowania syna, gdyż upoważnił adwokata do działania tylko we własnym imieniu. Dlatego skarga powinna zostać dodatkowo podpisana przez M. W., który wniósł skargę w imieniu syna. Wymóg ten jest obligatoryjny, stosownie do treści art. 46 § 1 pkt 4 P.p.s.a., gdyż warunkuje w ogóle przyjęcie, że skarga pochodzi od uprawnionego podmiotu. Odmowa uzupełnienia tego braku formalnego przez pełnomocnika Ł. W., który powołuje się na pełnomocnictwo syna, uniemożliwia uznanie, że niniejsza skarga pochodzi od Ł. W.. Co zbędnym czyni w jego przypadku rozważanie czy zachował on termin do wniesienia skargi na wskazaną na wstępie decyzję WINB. Zdaniem Sądu niekonsekwentnie M. W. domaga się przedłużenia terminu do uzupełnienia stwierdzonego braku formalnego, jeżeli uważa, że termin do wniesienia skargi przez Ł. W. jeszcze nie rozpoczął biegu. W takiej sytuacji skarga musiałaby podlegać odrzuceniu jako przedwczesna. Nie może też stanowić prejudykatu dla oceny dopuszczalności skargi (i to niepodpisanej) okoliczność niedoręczenia stronie decyzji, którą właśnie skarży, gdyż ustalenie takie oraz analiza skutków tego ustalenia nie wymagają odrębnego postępowania. Skoro, mimo prawidłowo doręczonego wezwania oraz zawartego w nim pouczenia o skutkach zaniedbania nałożonego obowiązku, M. W. nie przedłożył podpisanej skargi w imieniu syna, Sąd zobligowany był w świetle art. 49 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. do odrzucenia skargi Ł. W.

Odnosząc się do skargi M. W. Sąd wskazał, że podlega ona odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. z powodu uchybienia terminowi do jej wniesienia. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki wynika bowiem, że zaskarżona decyzja została doręczona pełnomocnikowi skarżącego w dniu 15 marca 2016 r. Zatem termin do wniesienia skargi przez stronę w niniejszej sprawie upłynął z dniem 14 kwietnia 2016 r. Skarga na przedmiotową decyzję WINB wniesiona została bezpośrednio do Sądu, wbrew zasadzie wnoszenia skargi za pośrednictwem organu administracji publicznej określonej w art. 54 § 1 P.p.s.a. W związku z tym o zachowaniu terminu do wniesienia skargi, wskazanego w art. 53 § 1 P.p.s.a., decyduje data nadania skargi przez sąd (lub organ) na adres właściwego organu, co w niniejszej sprawie miało miejsce w dniu 18 kwietnia 2016 r., a zatem z uchybieniem 30-dniowego terminu, który upłynął bezskutecznie z dniem 14 kwietnia 2016 r.

Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli M. W. i Ł. W., domagając się jego uchylenia w całości. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że Sąd nie wydał stosownego zarządzenia w stosunku do jego pisma z dnia 8 lipca 2016 r. złożonego w terminie do uzupełnienia braków i nie pouczył strony o jej uprawnieniach. Zdaniem strony powyższe pismo czyniło zadość wnioskowi o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych. Błędnie uznano także, że nastąpiła odmowa uzupełnienia braków formalnych w sytuacji gdy Ł. W. mieszka na stałe za granicą. Odrzucenie skargi należało uznać, więc za przedwczesne. Skarżący wnieśli o przyjęcie załączonej do zażalenia skargi podpisanej przez M. W.. Wytknięto, że Sąd błędnie oznaczył nadto przedmiot zaskarżonej decyzji oraz zwrócono uwagę na okoliczność niedoręczenia Ł. W. zaskarżonej decyzji. W ocenie strony skarga złożona w imieniu M. W. przez profesjonalnego pełnomocnika została wniesiona prawidłowo za pośrednictwem organu, jednakże skarżący omyłkowo zaadresował kopertę na adres Sądu. Błędne jest również postanowienie w przedmiocie kosztów, gdyż Sąd orzekł o zwrocie wpisu od skargi tylko jednej ze stron.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 37 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - zwanej dalej "P.p.s.a.") pełnomocnik obowiązany jest przy pierwszej czynności procesowej dołączyć do akt sprawy pełnomocnictwo z podpisem mocodawcy lub wierzytelny odpis pełnomocnictwa. Adwokat, radca prawny, rzecznik patentowy, a także doradca podatkowy mogą sami uwierzytelnić odpis udzielonego im pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących ich umocowanie.

W niniejszej sprawie nie jest sporne, że skarga na etapie jej składania była obarczona brakiem formalnym, o którym mowa w powołanym przepisie, z uwagi na niedołączenie pełnomocnictwa wykazującego umocowanie do działania w imieniu M. W. oraz Ł. W. przez adwokat J. P. Wobec powyższego zasadnie wezwano autora skargi do usunięcia tego braku, stosownie do art. 49 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. W odpowiedzi na wezwanie Sądu nadesłano pełnomocnictwo, z którego wynika, że profesjonalny pełnomocnik reprezentuje tylko M. W.. W związku z powyższym M. W., na wezwanie Sądu, przesłał w dniu 18 czerwca 2016 r. pełnomocnictwo udzielone przeze syna w formie aktu notarialnego. Biorąc pod uwagę treść złożonych pełnomocnictw Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że tylko M. W. jest umocowany do reprezentowania Ł. W. i tylko on może w imieniu syna podpisać skargę. Brak wykonania zarządzenia z dnia 24 czerwca 2016 r. wzywającego do podpisania skargi przez M. W. w terminie siedmiu dni od jego doręczenia - co w niniejszej sprawie nastąpiło w dniu 4 lipca 2016 r. - skutkował zastosowaniem rygoru odrzucenia skargi Ł. W., o czym skarżący został pouczony. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pismo M. W. z dnia 8 lipca 2016 r., wbrew twierdzeniom zawartym w zażaleniu, nie stanowiło wniosku o przywrócenie terminu do uzupełnienia braku formalnego skargi poprzez jej podpisanie. Z jego treści nie sposób bowiem wywieść takiej intencji skarżącego, tym bardziej, że odpowiedź na wezwanie Sądu o uzupełnienie braku została wniesiona w terminie, a wniosek o przedłużenie terminu do uzupełnienia braku skargi uzasadniony był okolicznością braku doręczenia Ł. W. zaskarżonej decyzji co prowadziło do wniosku, że termin do wniesienia skargi dla syna jeszcze nie nastąpił. Odnosząc się zaś do kwestii sformułowanego przez stronę obowiązku wydania przez Sąd zarządzenia w stosunku do pisma z dnia 8 lipca 2016 r. skarżący nie sprecyzował czego miałoby ono dotyczyć.

Prawidłowości zaskarżonego postanowienia nie podważa także wskazana przez stronę okoliczność stałego zamieszkiwania Ł. W. za granicą co winno według skarżącego skutkować zastosowaniem art. 220 § 2 P.p.s.a., na podstawie którego strona mogłaby w terminie nie krótszym niż dwa miesiące uzupełnić brak formalny skargi. Wskazać należy, że w niniejszej sprawie umocowany do reprezentowania Ł. W. jest jego ojciec. Pełnomocnictwo złożone do akt sprawy nie jest ograniczone do czynności związanych z odbiorem i przekazywaniem korespondencji, ale obejmuje także umocowanie do reprezentowania syna w jak najszerszym zakresie przed sądami, a zatem również do wykonywania w jego imieniu innych obowiązków związanych z udziałem syna w postępowaniu sądowym, takich jak na przykład uzupełnienie braków formalnych skargi. Przesyłanie więc M. W. przez Sąd wezwania do uzupełnienia braku formalnego skargi w terminie siedmiu dni na adres znajdujący się na terytorium Polski, określony w złożonym pełnomocnictwie, z którego doręczeniem przepisy wiążą określone skutki w sferze praw i obowiązków, jest prawidłowe.

Podkreślić nadto należy, że podnoszona przez skarżącego kwestia prawidłowości doręczenia Ł. W. zaskarżonej decyzji może być brana pod uwagę dopiero po stwierdzeniu, że skarga strony na wskazany akt nie jest obaczona żadnym brakiem formalnym lub fiskalnym. W ramach bowiem wstępnej kontroli skargi przewodniczący w pierwszej kolejności bada dopuszczalność złożonego pisma oraz właściwość sądu, następnie sprawdza czy pochodzi ono od legitymowanego podmiotu, następnie podejmuje kontrolę skargi w zakresie uiszczenia od niej wpisu sądowego, a dopiero w dalszej kolejności terminowość jej wniesienia. W niniejszej sprawie w stosunku do Ł. W. Sąd nie mógł przejść do etapu badania terminowości wniesionego pisma skoro skarga obarczona była brakiem formalnym, który nie został uzupełniony.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie odrzucono także skargę M. W.

Zgodnie z art. 53 § 1 P.p.s.a. skargę składa się w terminie trzydziestu dni od daty doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Z art. 54 § 1 wynika, że skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Skargę wniesioną po upływie terminu Sąd odrzuca (art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Z powołanych wyżej przepisów wynika, że strona skarżąca jest zobowiązana wnieść skargę za pośrednictwem organu, którego działanie jest jej przedmiotem, w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz piśmiennictwie ukształtowany został pogląd, że w sytuacji wniesienia skargi bezpośrednio do sądu administracyjnego, o zachowaniu terminu do wniesienia skargi decyduje data nadania tej skargi przez Sąd na adres właściwego organu administracji publicznej, gdyż to właśnie przez złożenie skargi do organu następuje wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego (patrz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2015, str. 328 oraz powołane tam orzecznictwo). Wprawdzie żaden z przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wprost nie przewiduje obowiązku Sądu przekazania do organu skargi błędnie skierowanej, to jednak takie działanie jest podejmowane celem nadanie jej właściwego biegu. Nie oznacza to jednak, że strona nie ponosi konsekwencji prawnych wynikających z tego, że skarga nie została złożona zgodnie z wymogami ustawy.

W rozpoznawanej sprawie skarżący, wbrew dyspozycji powołanego art. 54 § 1 P.p.s.a., wniósł skargę bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, a nie za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżoną decyzję, tj. Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie. Sąd Wojewódzki po otrzymaniu skargi w dniu 14 kwietnia 2016 r. przekazał ją do organowi w dniu 18 kwietnia 2016 r. Tę datę Sąd Wojewódzki prawidłowo przyjął jako miarodajną do stwierdzenia, czy strona dochowała ustawowego terminu trzydziestu dni na złożenie skargi. W związku z tym, że decyzję ostateczną organu doręczono pełnomocnikowi skarżącego w dniu 15 marca 2016 r. to termin określony w art. 53 § 1 P.p.s.a. upłynął w dniu 14 kwietnia 2016 r.

Zaznaczyć należy, że termin 30-dniowy przewidziany na wniesienie skargi jest terminem ustawowym i sąd nie jest uprawniony do modyfikacji jego długości. W zaistniałej sytuacji, skoro przekroczenie terminu nastąpiło wskutek nieprawidłowo dokonanej czynności związanej z wysłaniem skargi do Sądu zamiast do organu, to Wojewódzki Sąd Administracyjny miał obowiązek uwzględnić z urzędu jego upływ i z tej przyczyny odrzucić skargę.

Prawidłowości powyższych okoliczności nie zmienia argumentacja wskazująca na omyłkę skarżącego w zaadresowaniu koperty bezpośrednio do Sądu i brak winy pełnomocnika w tej kwestii. Powyższe wywody mogłyby być rozpatrywane jedynie w przypadku gdy stanowiłyby podstawę wniosku o przywrócenie terminu, którego w niniejszej sprawie nie złożono.

Na aprobatę nie zasługuje również zarzut błędnego określenia w zaskarżonym orzeczeniu przedmiotu decyzji Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 marca 2016 r. Należy wskazać, że prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 października 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 624/13, uchylono decyzję Warmińsko-Mazurskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r. w przedmiocie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. W tym stanie rzeczy pozostała w obrocie prawnym decyzja organu I instancji, tj. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Olsztyna z dnia [...] stycznia 2013 r. w przedmiocie zaniechania dalszych robót budowlanych. Przedmiotem zaś niniejszej sprawy jest decyzja Warmińsko-Mazurskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r., którą uchylono powyższą decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W związku z powyższym należało przyjąć, iż przedmiot zaskarżonego w przedmiotowym postępowaniu rozstrzygnięcia został określony prawidłowo.

Chybione jest nadto twierdzenie skarżących, iż Sąd nie orzekł o zwrocie całości wpisu. Analiza akt sprawy, w szczególności potwierdzenia uiszczenia wpisu od skargi w kasie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (k. 2 akt sądowych), prowadzi do wniosku, że na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. orzeczono o zwrocie stronie całej uiszczonej opłaty.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z 197 § 1 i 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.