Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 349/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 56,24  Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - teskt jedn.
journal: Dz.U. 2017 poz 278
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - teskt jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Anna Klotz Asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi M.Z. na decyzję [...] Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Producent rolny M. Z. złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2016 w zakresie jednolitej płatności obszarowej (JPO) do powierzchni 44,92 ha, płatności z tytułu praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska (płatność za zazielenienie) oraz płatności dodatkowej (redystrybucyjnej).

W dniu [...].05.2017 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ś., działając na podstawie art. 5 i 6 oraz art. 24 ustawy z dnia [...] lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2017 r., poz. 278) oraz art. 104 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.), wydał decyzję nr [...], na mocy której przyznał stronie:

. jednolitą płatność obszarową w wysokości [...] zł, wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia i zastosowanie współczynnika korygującego

. płatność za zazielenienie w wysokości [...] zł, wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego,

. płatność redystrybucyjną w wysokości [...] zł, wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego.

Ponadto Kierownik Biura Powiatowego w Ś. przyznał M. Z. kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości [...] zł.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, iż w dniach [...].09.2016 r. - [...].09.2016 r. gospodarstwie rolnym wnioskodawcy odbyła się kontrola na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni oraz wzajemnej zgodności metodą inspekcji terenowej. Z przedmiotowej kontroli sporządzone zostały raporty: z kwalifikowalności powierzchni (nr [...]) i wzajemnej zgodności (nr [...]). Kopie ww. raportów zostały przekazane stronie w dniu [...].12.2016 r. Kontrolujący stwierdzili w stosunku do działek rolnych: A - zawyżenie powierzchni wynoszące 0,24 ha (błąd DR13+), F/F1 - zawyżenie powierzchni wynoszące 0,27 ha (DR13+), K7K1 - zawyżenie powierzchni wynoszące 0,07 ha, N/N1 - zawyżenie powierzchni wynoszące 0,20 ha (błąd DR13+). Natomiast w odniesieniu do działek rolnych S/S1 i T/T1 zastosowano kod pokontrolny DR18, który oznacza, że na całych działkach stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej.

W dniu [...].12.2016 r. do Oddziału Regionalnego ARiMR w T. wpłynęło pismo M. Z. w sprawie zastrzeżeń/uwag do ustaleń zawartych w raporcie z kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Stanowisko w sprawie częściowego uwzględnienia uwag do raportu z kontroli zostało przekazane producentowi rolnemu pismem sygn. [...] z dnia [...].02.2017 r.

W dniu [...].05.2017 r. organ I instancji skierował do strony wezwanie do złożenia wyjaśnień w związku z błędem dotyczącym zadeklarowanej we wniosku działki ewidencyjnej nr [...]. W tym samym dniu M. Z. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w Ś. korektę wniosku o przyznanie płatności, w której wskazał prawidłowy numer działki ewidencyjnej, tj. 114/28.

Po przeprowadzeniu wszystkich wymaganych kontroli, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ś. decyzją z dnia [...].05.2017 r., nr [...] przyznał stronie (jak wskazano powyżej) jednolitą płatność obszarową (JPO) do powierzchni stwierdzonej w toku postępowania, tj. 37,22 ha po zastosowaniu zmniejszenia z tytułu przedeklarowania areału gruntów na poziomie 7,70 ha, wobec czego wyniosła 25,6700 ha. Płatność za zazielenienie została przyznana do powierzchni 37,22 ha, a płatność dodatkowa (redystrybucyjna) do powierzchni 27,00 ha. Wszystkie wymienione płatności zostały pomniejszone ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego w związku z art. 8 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 oraz zgodnie z rozporządzeniem wykonawczym do tego rozporządzenia.

Producent rolny nie zgodził się z rozstrzygnięciem organu I instancji w kwestii przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016 z uwzględnieniem powierzchni stwierdzonych w wyniku kontroli na miejscu i wniósł odwołanie, zgłaszając następujące zarzuty związane z kontrolą na miejscu, jaka miała miejsce w jego gospodarstwie rolnym:

1. nieprawidłowe przeprowadzenie pomiarów na działkach rolnych: N, S, K i T położonych w obrębie Ł. P. (działki ewidencyjne o numerach: 29/2, 30/3, 31/2, 32/2, 32/3, 48/3, 48/4, 49/4, 56/3 i 23/2), działce rolnej A położonej w obrębie K. (działka ewidencyjna nr [...]), działce rolnej F położonej w obrębie Wiąg (działki ewidencyjne nr [...]) oraz działce rolnej E położonej w obrębie G. K. (działka ewidencyjna nr [...]) - producent rolny wniósł zastrzeżenia co do sposobu pomiarów przeprowadzonych na wskazanych działkach, tj. łąki stanowią zwarty ciąg bez widocznych granic - stąd utrudniony pomiar, brak sygnału GPS i telefonii komórkowej, wyłączenie części działki [...]; rolnik wskazał, że inspektorzy terenowi nie dokonali pomiarów działki rolnej E;

2. wadliwy sposób przeprowadzenia kontroli:

. niepowiadomienie rolnika, we właściwym czasie, o zamiarze przeprowadzenia kontroli; z uwagi na powyższe M. Z. nie miał możliwości udziału w czynnościach kontrolnych,

. "wymuszenie" na rolniku przyjazdu na stację benzynową w celu podpisania protokołu pomimo tego, że producent przebywał w tym czasie na wielomiesięcznym zwolnieniu lekarskim,

. wejście inspektorów na teren obejścia, zaglądanie do zabudowań i wjechanie samochodem poza bramę,

. brak na płycie pomiarów działki nr 53 oraz pomylenie nr [...],

. nie okazanie rolnikowi homologacji urządzeń GPS.

Wraz z odwołaniem M. Z. złożył następujące dokumenty: zaświadczenie nr [...] z dnia [...].01.2017 r. Kierownika Placówki Terenowej KRUS w S. K. w sprawie wypłacania zasiłku chorobowego, informację z Miejsko-Gminnej Przychodni w Ś. dotyczącą wyników badań lekarskich oraz cztery kartki z fotografiami działek rolnych.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. decyzją nr [...] z dnia [...].12.2017 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ś. nr [...] z dnia [...].05.2017 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Organ odwoławczy uzasadniając swoją decyzje podniósł, iż zgodnie z art. 19a ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr [...] w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z [...].06.2014 r., str. 48), jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną (kwalifikowaną) we wniosku a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3% lub 2 ha, wówczas pomoc oblicza się na podstawie obszaru stwierdzonego, pomniejszonego o 1,5-krotność stwierdzonej różnicy. W przedmiotowej sprawie wyliczona procentowa różnica między powierzchnią deklarowaną (kwalifikowaną) działek rolnych a powierzchnią stwierdzoną w toku prowadzonego postępowania wyniosła 20,69% {(7,70 ha/37,22)x 100}, gdzie 7,70 ha jest całkowitą powierzchnią zawyżenia, a 37,22 ha jest powierzchnią stwierdzoną w kontroli administracyjnej, po uwzględnieniu wyników z kontroli na miejscu. Mając na uwadze powyższe, po zastosowaniu zmniejszenia z tytułu przedeklarowania (7,70 ha x 1,5 = 11,55 ha), powierzchnia zatwierdzona do jednolitej płatności obszarowej (JPO) wyniosła 25,67 ha (37,22 ha - 11,55 ha = 25,67 ha).

Zgodnie z art. 58 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr [...], (WE) nr [...], (WE) nr [...], (WE) nr [...], (WE) nr [...](WE) nr [...] (Dz. Urz. UE L 347 z [...].12.2013 r., str. 549, z późn. zm.), państwa członkowskie ustanawiają skuteczne systemy zarządzania i kontroli w celu zapewnienia zgodności z prawodawstwem regulującym unijne systemy wsparcia, zmierzające do zminimalizowania ryzyka strat finansowych dla Unii. W myśl art. 59 ust. 1 rozporządzenia Nr [...], o ile nie przewidziano inaczej, system kontroli ustanowiony przez państwa członkowskie zgodnie z art. 58 ust. 2 obejmuje systematyczne kontrole administracyjne wszystkich wniosków o przyznanie pomocy oraz wniosków o płatność. System ten jest uzupełniany o kontrole na miejscu. Z treści tego przepisu wynika, że podstawowym rodzajem kontroli jest kontrola administracyjna, natomiast kontrola na miejscu (wizytacja terenowa) ma charakter uzupełniający.

W niniejszej sprawie, zdaniem organu administracji, koniecznym było uwzględnienie wyników zarówno kontroli administracyjnej, jak i wizytacji terenowej, przy czym zasada ta jest wyrażona także w art. 74 ust. 1 cytowanego powyżej rozporządzenia, stanowiącym, że zgodnie z art. 59 państwa członkowskie, za pomocą agencji płatniczych lub podmiotów przez nie upoważnionych do działania w ich imieniu, przeprowadzają kontrole administracyjne dotyczące wniosków o przyznanie pomocy w celu weryfikacji kryteriów kwalifikowalności do otrzymania pomocy. Kontrole te uzupełniane są przez kontrole na miejscu.

Wskazano, że kontrola na miejscu w gospodarstwie rolnika miała na celu zbadanie kwalifikowalności zgłoszonych do płatności gruntów poprzez kontrolę powierzchni działki rolnej i sposobu jej rolniczego wykorzystania. W wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych ustalono, że producent rolny zawyżył we wniosku łącznie o 0,78 ha powierzchnię upraw na działkach rolnych A, F/F1, K/K1 i N/N1. Z kolei na działkach rolnych S/S1 oraz T/T1 o łącznym areale 7,04 ha stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej. Sumaryczna powierzchnia przedeklarowania, stwierdzona w wyniku kontroli na miejscu, wyniosła 7,82 ha, dlatego po zastosowaniu przez organ I instancji kompensaty powierzchni stwierdzonej dla działek rolnych w ramach JPO, łączna powierzchnia zawyżenia wyniosła 7,70 ha.

W odniesieniu do działki rolnej A położonej na działce ewidencyjnej nr [...] (woj, kujawsko-pomorskie, powiat świecki, gm. N., obręb ewidencyjny: [...] organ odwoławczy ustalił, że pomiar przedmiotowej działki został przeprowadzony prawidłowo, ponieważ granica z działkami ewidencyjnymi o numerach 102/4, 103/3 i 103/4 nie była możliwa do ustalenia w terenie ze względu na jednolity sposób użytkowania, stąd w raporcie z kontroli zastosowano kod DR37 i dokonano pomiaru do granicy działki referencyjnej. Powierzchnia zmierzona (8,98 ha), łącznie z tolerancją pomiaru (0,18 ha), nie daje powierzchni deklarowanej (9,22 ha) - stąd konieczność użycia kodu DR13+, który oznacza, że zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej. Z porównania szkicu z pomiaru działki z załącznikiem graficznym, zdaniem organu wynika, że faktyczny przebieg granicy działki rolnej A różni się od granicy wskazanej działki, wyrysowanej przez rolnika na załączniku, a fotografie dokumentujące pomiar działki A potwierdzają, że pomiar ten został przeprowadzony wzdłuż granic faktycznie występujących w terenie.

W odniesieniu do działki rolnej F położonej na działkach ewidencyjnych o numerach [...] (woj, kujawsko-pomorskie, powiat świecki, gm. Ś., obręb ewidencyjny: Wiąg) ustalono, że pomiar przedmiotowej działki jest zgodny z przebiegiem użytkowania widocznym na załączniku graficznym, albowiem granica z działką ewidencyjną o numerze 11 nie była możliwa do ustalenia w terenie ze względu na jednolity sposób użytkowania, dlatego wyznaczono ją zgodnie z przebiegiem granicy referencyjnej i zastosowano kod DR37. Z porównania szkicu z pomiaru działki z załącznikiem graficznym wynika, że faktyczny przebieg granicy działki rolnej F różni się od granicy wskazanej działki, wyrysowanej przez rolnika na załączniku.

W odniesieniu do działki rolnej N położonej na działkach ewidencyjnych o numerach: 29/2,30/3, 31/2, 32/2 i 32/3 (woj, kujawsko-pomorskie, powiat t. , gm. Ś., obręb ewidencyjny: Ł. P.) ustalono, że pomiar działki rolnej N/N1 został przeprowadzony prawidłowo, z uwzględnieniem wszystkich powierzchni będących trwałymi użytkami zielonymi (TUZ) na zadeklarowanych działkach o numerach: 29/2, 30/3, 31/2, 32/2 i 32/3. Ze względu na zakrzaczenia występujące na części działki nr 30/3 i brak prowadzenia w tym miejscu uprawy JPO/TUZ, nastąpiło rozdzielenie działki N na dwie części, czyli działka stała się niespójna (w raporcie z kontroli zastosowano kod DR22). Powierzchnia zmierzona podczas kontroli wyniosła 1,08 ha przy tolerancji pomiaru wynoszącej 0,12 ha. Powierzchnia stwierdzona dla działki N również wyniosła 1,08 ha, ponieważ powierzchnia zmierzona i tolerancja nie dają powierzchni deklarowanej. Różnica pomiędzy deklaracją, a powierzchnią stwierdzoną podczas kontroli wyniosła 0,20 ha. Wskazano, że pomniejszenie powierzchni na działce rolnej N nie jest spowodowane czterema brzozami, na co producent rolny wskazał w odwołaniu, ale jest następstwem występujących na działkach nr [...] zakrzaczeń, które zostały wykluczone z powierzchni działki N. Z porównania szkiców z pomiaru działki N z załącznikiem graficznym zdaniem organu wynika, że faktyczny przebieg granicy wskazanej działki rolnej różni się od granicy działki, wyrysowanej przez rolnika na załączniku. Fotografia nr [...] potwierdza występowanie zakrzaczeń na zgłoszonym do płatności obszarze działki ewidencyjnej nr [...].

W odniesieniu do działki rolnej S położonej na działkach ewidencyjnych o numerach: 48/3,48/4 i 49/4 (woj, kujawsko-pomorskie, powiat tucholski, gm. Ś., obręb ewidencyjny: Ł. P.) ustalono, że pomiar działki S objął dokładnie te części działek ewidencyjnych, które są wyrysowane na załączniku, zaznaczając, że las rosnący na działkach o numerach [...] nie był przedmiotem pomiaru. Dokumentacja fotograficzna, którą wykonano z różnych stron działki S, obrazuje dokładnie całą działkę i jej stan uprawy na dzień kontroli. Widoczne na niektórych zdjęciach szyszki leżące na ziemi świadczą o bliskim sąsiedztwie działki S z lasem iglastym. Samosiewki drzewek (sosny i brzozy) są rozsiane równomiernie na całej powierzchni działki, co zdaniem organu świadczy o braku użytkowania rolniczego przez więcej niż rok, a dokumentacja fotograficzna w jednoznaczny sposób to potwierdza.

W związku z tym, że stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej na całej działce S, tj. działka rolna w całości nie była przedmiotem użytkowania rolniczego co najmniej w 2016 r. i w roku poprzednim, w raporcie z kontroli zastosowano kod DR18.

Organ odwoławczy, odnosząc się do podniesionej przez M. Z. w odwołaniu kwestii występowania na terenie działki rolnej S cennych przyrodniczo muraw ciepłolubnych, zwrócił uwagę, że murawy ciepłolubne (kserotermiczne) to pojęcie obejmujące roślinność zróżnicowanych siedlisk, a siedliska te łączą dwie cechy: są nasłonecznione (ciepłe lub bardzo ciepłe) oraz - dzięki wysokiej przepuszczalności podłoża - suche lub nawet bardzo suche. Różni je rodzaj podłoża, jego żyzność, odczyn pH i skład mechaniczny. Rośliny rosnące w murawach ciepłolubnych wykształciły wiele przystosowań umożliwiających im przetrwanie suszy. Powstawanie i zachowanie muraw w krajobrazie powiązane jest głównie z wypasem zwierząt. Nie kwestionując podniesionego przez producenta rolnego faktu występowania na terenie działki rolnej S siedlisk o charakterze muraw ciepłolubnych, organ II instancji zwrócił uwagę, że na wskazanej działce rolnej jako uprawa została zgłoszona we wniosku trawa na gruncie ornym. Taka deklaracja rośliny uprawnej zaprzecza jednak definicji muraw, które nie są gruntami ornymi. Zgodnie bowiem z definicją gruntu ornego, określoną w art. 4 ust. 1 pkt f rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r., str. 608, z późn. zm.), "grunty orne" oznaczają grunty uprawiane w celu produkcji roślinnej lub obszary dostępne dla produkcji roślinnej, ale ugorowane, w tym obszary odłogowane zgodnie z art. 22,23 i 24 rozporządzenia (WE) nr 1257/1999, art. 39 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 oraz art. 28 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013, bez względu na to, czy grunty te znajdują się pod uprawą szklarniową lub pod stałym bądź ruchomym przykryciem. Roślinność tworząca murawy ciepłolubne nie jest roślinnością uprawianą na gruntach ornych w celu produkcji roślinnej, jak również, z uwagi na swoją specyfikę, nie stanowi obszaru dostępnego dla produkcji roślinnej.

Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że M. Z. bezzasadnie ubiegał się o przyznanie płatności do działki rolnej S o areale 5,28 ha, gdyż kontrola na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni wykazała, że cała powierzchnia wskazanej działki była nieużytkowana rolniczo, co potwierdza zgromadzona dokumentacja fotograficzna przedstawiająca liczne samosiewki drzew występujące w różnych miejscach działki. Nie stwierdzono na obszarze działki występowania uprawy zadeklarowanej we wniosku, tj. trawy na gruncie ornym. Cała powierzchnia działki rolnej S nie stanowiła gruntu ornego zgodnie z definicją zawartą w art. 4 ust. 1 pkt f rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r.

W odniesieniu do działki rolnej T położonej na działce ewidencyjnej nr [...] (woj, kujawsko-pomorskie, powiat tucholski, gm. Ś., obręb ewidencyjny: Ł. P.) ustalono, że w raporcie z kontroli prawidłowo zastosowano kod DR13, który oznacza, że zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest mniejsza od powierzchni stwierdzonej, a cała działka T w dniu kontroli nie była użytkowana rolniczo. Pomiar działki przebiega dokładnie tak, jak wyrysowanie działki na załączniku graficznym, a fotografie dokumentujące stan działki T wykonano z różnych miejsc działki i stan zastany na działce w dniu kontroli został dokładnie udokumentowany. Producent rolny wskazał w odwołaniu, że alei drzew i schodów nie wlicza do dopłat, ale tereny te zostały wyrysowane na załączniku graficznym jako integralna część działki rolnej T. Działka rolna T jest otoczona lasem, stąd dokumentacja fotograficzna obejmuje zdjęcia wykonane na granicy pola z lasem. Na działce ewidencyjnej nr [...] wyznaczone jest także pole zagospodarowania "siedlisko", które, jak wynika ze szkicu, nie było objęte pomiarem. Widoczne na niektórych fotografiach szyszki leżące na polu nie są podstawą do wykluczenia działki z płatności, ale fakt, że działka T nie była gruntem rolnym w dniu kontroli.

Z dokumentacji fotograficznej sporządzonej dla działki T, zdaniem organu II instancji wynika, że działka była porośnięta typowo leśną roślinnością, w wielu miejscach samosiewkami drzew (brzozy, sosny), co świadczy o nieprowadzeniu działalności rolniczej. Na fotografiach widoczne są również tereny rekreacyjne, które nie kwalifikują się do płatności. Obszerna dokumentacja fotograficzna dla działki rolnej T, obejmująca w sumie 35 fotografii wykonanych w różnych częściach działki, prezentuje stan zastany w dniu kontroli, potwierdzający w ocenie organu brak utrzymania działki rolnej jako trawy na gruntach ornych.

W odniesieniu do działki rolnej E położonej na działce ewidencyjnej nr [...] (woj, kujawsko-pomorskie, powiat świecki, gm. Ś., obręb ewidencyjny: G. [...] organ odwoławczy wyjaśnił, że jeżeli nie można zidentyfikować jakiejś granicy działki rolnej w terenie i faktyczne położenie działki rolnej jest zgodne z zadeklarowanym oraz jednolita uprawa obejmuje obszar znacznie większy od zadeklarowanego, obejmując działki referencyjne niezadeklarowane w danym wniosku, to wówczas pomiar granicy takiej działki rolnej należy przeprowadzić z wykorzystaniem danych GIS, tj. danych zawartych w systemie informacji geograficznej. W uwagach do raportu z kontroli zapisano przy działce E informację "niewidoczna granica z dz. ew. 129 i 127". Prawidłowo w raporcie przy tej działce powinien zostać wpisany kod DR37, który oznacza, że identyfikację granic działki rolnej przeprowadzono na podstawie danych GIS. Niewpisanie tego kodu pokontrolnego, zdaniem organu II instancji nie ma jednak wpływu na prawidłowość przeprowadzonego pomiaru działki rolnej E, gdyż w raporcie wskazano, że granice z działkami ewidencyjnymi były niewidoczne. Idealnie proste linie widoczne na szkicu są odzwierciedleniem przebiegu granicy działki referencyjnej. Od strony wschodniej granicą była działka ewidencyjna nr [...], a od strony zachodniej - pole zagospodarowania ze zbiornikiem wodnym. Wykorzystując dane zawarte w systemie GIS kontrolujący ustalili, że faktyczna powierzchnia działki rolnej E jest tożsama z powierzchnią zgłoszoną we wniosku. Pomiar działki rolnej E został potwierdzony poprzez sporządzenie dokumentacji fotograficznej.

Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy stwierdził, że pomiar działki rolnej E został przeprowadzony prawidłowo, dlatego za bezzasadny należy uznać zarzut M. Z. co do niewykonania kontroli przedmiotowej działki.

W odniesieniu do działki rolnej K położonej na działce ewidencyjnej nr [...] (woj, kujawsko-pomorskie, powiat tucholski, gm. Ś., obręb ewidencyjny: Ł. P.) ustalono, że pomiar działki rolnej K został przeprowadzony prawidłowo, skutkiem czego powierzchnia działki została pomniejszona o 0,07 ha, tj. o obszar wyłączony przy lesie, gdzie występuje teren podmokły, niekwalifikujący się do płatności.

W odniesieniu do działki rolnej R położonej na działce ewidencyjnej nr [...] (woj, kujawsko-pomorskie, powiat tucholski, gm. Ś., obręb ewidencyjny: Ł. P.) M. Z. w złożonym odwołaniu stwierdził, że na płycie z kontroli nie ma pomiarów działki ewidencyjnej nr [...], na której została zadeklarowana działka R/R1, lecz w ramach postępowania odwoławczego ustalono, że działka rolna R została pomierzona łącznie z działkami rolnymi: P, U, B, C i G ze względu na jednolity sposób użytkowania. Część działki nr [...] została wykluczona z pomiaru z uwagi na brak użytkowania rolniczego na dzień kontroli.

W raporcie z kontroli, w kolumnie uwagi, zapisano przy działce R informację o łącznym pomiarze działek rolnych. Na płycie CD, stanowiącej załącznik do raportu, znajduje się zarówno szkic z łącznego pomiaru działek rolnych P, R, U, B, C i G, jak i dokumentacja fotograficzna potwierdzająca przeprowadzenie pomiaru.

W odniesieniu do działki rolnej H położonej na działce ewidencyjnej nr [...] (woj, kujawsko-pomorskie, powiat tucholski, gm. Ś., obręb ewidencyjny: Ł. P.), M. Z. stwierdził w odwołaniu, że w materiałach z kontroli pomylono numer działki 114/28. Odnosząc się do tej kwestii organ II instancji zauważył, że producent rolny, pomimo prawidłowej deklaracji działki rolnej H/H1 na załączniku graficznym (działka położona na działce nr [...]), wskazaną działkę rolną zgłosił we wniosku (zarówno w oświadczeniu o powierzchni działek ewidencyjnych, jak i oświadczeniu o sposobie wykorzystywania działek rolnych) niepoprawnie, tj. jako działkę położoną na działce ewidencyjnej nr [...], która w rzeczywistości stanowiła las. Jak wynika z dokumentacji sprawy, M. Z. dokonał korekty numeru działki ewidencyjnej, na której położona jest działka H/H1, dopiero w dniu [...].05.2017 r., w odpowiedzi na wezwanie ze strony ARiMR. Kontrola na miejscu została natomiast przeprowadzona we wrześniu 2016 r., a zatem dane do kontroli nie obejmowały poprawnego numeru działki ewidencyjnej, stąd w raporcie z kontroli widnieje nr [...]. Pomimo tego faktu, kontrolujący dokonali pomiaru działki rolnej H/H1 na właściwej działce ewidencyjnej, tj. działce nr [...].

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. zwrócił uwagę, że pomiar działek w gospodarstwie M. Z. został zrealizowany przy użyciu techniki globalnego systemu pozycjonowania (GPS) z wykorzystaniem odbiornika, dla którego przeprowadzono testy walidacji. Jedynie odbiorniki posiadające takie testy są dopuszczone do użytkowania przez pracowników ARiMR. Jednocześnie organ, odnosząc się do twierdzenia rolnika, że ten nie widział homologacji urządzeń GPS, wyjaśnił, że inspektorzy terenowi nie mają obowiązku okazywania producentom rolnym dokumentów, potwierdzających możliwość wykorzystania danego odbiornika GPS w trakcie pomiarów powierzchni działek rolnych.

Odnosząc się do podniesionej w odwołaniu kwestii nie powiadomienia rolnika o kontroli, organ II instancji wyjaśnił, że w gospodarstwie M. Z. przeprowadzono kontrolę metodą inspekcji terenowej w zakresie kwalifikowalności powierzchni w ramach płatności bezpośrednich i ONW. Kontrole w zakresie kwalifikowalności powierzchni ograniczają się jedynie do ustalenia powierzchni działek rolnych i weryfikacji grupy upraw na działce rolnej. Podczas tej kontroli nie ma konieczności wizyty w siedzibie gospodarstwa, np. w celu weryfikacji dokumentacji lub wymogów. Obecność rolnika do weryfikacji gruntów z wniosku nie jest niezbędna, albowiem w żaden sposób brak jego udziału przy kontroli obszarowej nie uniemożliwia skontrolowania gruntów z wykorzystaniem odbiornika GPS.

M. Z. stwierdził w odwołaniu, że nieprawdą jest to, że został zawiadomiony o kontroli, jak zapisano na protokole z kontroli, ponieważ zadzwoniono do niego dopiero w dniu kontroli i nikt wcześniej nie próbował się z nim skontaktować. Rolnik wyraził przekonanie, że jego obecność i pomoc była pożądana przy tak trudnych pomiarach, jak pomiary działek rolnych położonych w Łąskim Piecu. Z raportu z kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni, zdaniem organu II instancji wynika, że M. Z. został telefonicznie poinformowany o kontroli w dniu [...].09.2016 r. Podniesiony w odwołaniu fakt, że informacja ta została przekazana po południu, nie ma w ocenie organu wpływu na prawidłowość przeprowadzenia kontroli. Obecność rolnika nie była niezbędna do tego, aby prowadzić pomiary działek rolnych zgłoszonych do płatności. Kontrolujący dokonali pomiarów wszystkich powierzchni, jakie zadeklarowano we wniosku.

M. Z. podniósł w odwołaniu, że nie wyrażał zgody na chodzenie po swoim obejściu, zaglądanie do zabudowań i wjeżdżanie samochodem poza bramę. W odpowiedzi na ten zarzut, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. zwrócił uwagę na doniosłość prawną wniosku o przyznanie płatności, polegającą m.in. na tym, że w sekcji IX wniosku "Oświadczenia i zobowiązania" beneficjent oświadcza, że znane mu są zasady przyznawania płatności oraz zobowiązuje się do umożliwienia wstępu osobom upoważnionym do wykonywania czynności kontrolnych na teren gospodarstwa rolnego, a także okazania dokumentów potwierdzających dane zawarte we wniosku o przyznanie płatności. Tego rodzaju oświadczenie i zobowiązanie zawarte są również w podpisanym przez M. Z. wniosku o przyznanie płatności na rok 2016.

Odnosząc się do podniesionej przez rolnika kwestii chodzenia po obejściu, zaglądania do zabudowań i wjazdu za bramę organ odwoławczy wyjaśnił, że podczas kontroli działek M. Z. byli obecni jedynie inspektorzy terenowi, którzy - aby dokonać pomiaru działki rolnej T/T1 - byli zmuszeni przemieszczać się przy domu położonym na działce ewidencyjnej nr [...]. Potwierdza to dokumentacja fotograficzna dla wskazanej działki rolnej, obejmująca zdjęcia wykonane w okolicach domu. W lokalizacji stanowiącej adres zamieszkania rolnika, żadne pomiary nie były przeprowadzane.

Za niezrozumiałe, w ocenie organu II instancji, należy uznać również stwierdzenie producenta rolnego w odniesieniu do inspektorów terenowych, że nie można zakradać się jak złodziej w nocy. Cała dokumentacja fotograficzna zgromadzona w trakcie kontroli została sporządzona w ciągu dnia. Kontrola, jak wynika z zapisów w raporcie, odbywała się w dniu [...].09.2016 r. od godz. 8.30 do 14.40 oraz w dniu [...].09.2016 r. od godz. 9.15 do 14.30.

Odnosząc się do zarzutu, iż osoba z kontroli wymusiła na wnioskodawcy przyjazd na stację paliwową w Wiągu i podpisanie protokołu pomimo tego, że przebywał on w tym czasie na wielomiesięcznym zwolnieniu lekarskim, organ odwoławczy wskazał, że w gospodarstwie M. Z. w dniach od [...].09.2016 r. do [...].09.2016 r. została przeprowadzona również, poza kontrolą w zakresie kwalifikowalności powierzchni, kontrola w zakresie wzajemnej zgodności. W związku z tym, że zakres kontroli wzajemnej zgodności obejmuje elementy weryfikowane w oparciu o informacje przekazane przez beneficjenta, inspektorzy terenowi poinformowali producenta rolnego o konieczności złożenia oświadczenia na okoliczność tej kontroli. Podczas rozmowy zostało ustalone miejsce spotkania przy stacji benzynowej, na co M. Z. wyraził zgodę, dlatego też za bezzasadne należy uznać stwierdzenie rolnika jakoby inspektorzy terenowi wymusili na nim spotkanie na stacji paliw. Z M. Z. spotkał się jeden z inspektorów, zaś drugi w tym czasie wykonywał pomiary w terenie.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. zwrócił również uwagę, że M. Z. miał prawo w każdym czasie upoważnić inną osobę do reprezentowania go w trakcie kontroli i złożenia stosownego oświadczenia. Z uprawnienia tego jednak nie skorzystał pomimo tego, że przebywał na wielomiesięcznym zwolnieniu lekarskim.

W ocenie Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w T. zebrany w sprawie materiał dowodowy w całości potwierdza ustalenia zawarte w protokole z czynności kontrolnych. W wyniku powtórnej weryfikacji dokumentacji pokontrolnej organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zakwestionowania ustaleń dokonanych w postępowaniu przed organem I instancji.

Podkreślono również, że postępowanie w sprawach przyznania jednolitych płatności obszarowych toczy się zasadniczo w oparciu o przepisy Kpa, co wynika z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, który stanowi, iż z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Zasadniczo zatem przyjąć można, że w zakresie nieuregulowanym w przepisach wspólnotowych, o których mowa w art. 1 pkt 1 ustawy, jeśli nie narusza to określonych w nich zasad i warunków dotyczących przyznawania płatności, do postępowania prowadzonego w tym przedmiocie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Jednak w art. 3 ust. 2 i 3 ustawy określone zostały jednak unormowania proceduralne szczególne w stosunku do przewidzianych w Kpa, co w okolicznościach niniejszej sprawy, wobec zgromadzonego przez organy ARiMR materiału dowodowego, oznaczało, że ciężar wykazania prawidłowości powierzchni deklarowanej we wniosku spoczywał na stronie, która powinna wskazać dowody podważające poczynione przez organy ustalenia, jednak M. Z. zarówno na etapie rozpatrywania wniosku o przyznanie płatności, jak i etapie odwołania, takich dowodów nie przedstawił.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący, który w dniu [...] stycznia 2018 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zarzucając zaskarżonej decyzji nieprawidłowości wskazane już w odwołaniu m.in.:

. nieprawidłowe określenie powierzchni działek rolnych kwalifikujących się do płatności;

. poczynienie błędnych ustaleń faktycznych na podstawie nieprawidłowych pomiarów działek rolnych, które zgłoszone zostały do płatności;

. poczynienie błędnych ustaleń faktycznych na podstawie nieprawidłowo przeprowadzonych kontroli na miejscu.

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało ono podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak: NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA). Orzekanie - na podstawie art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej.

Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W ramach działalności kontrolnej nad wykonywaniem administracji publicznej sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa.

Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Obowiązkiem organów orzekających jest zatem kierowanie się w toku postępowania administracyjnego zasadami wynikającymi z przepisów prawa proceduralnego.

Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W tym miejscu wskazać należy, iż stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji omawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania.

Rozpoczynając rozważania w przedmiotowej sprawie, przede wszystkim wskazać należy, że w sprawie zasadniczy spór koncentruje się wokół ustalenia, czy prawidłowo ukształtowano w niej prawo strony do jednolitej płatności obszarowej (JPO) na rok 2016 przy uwzględnieniu powierzchni stwierdzonej w toku postępowania, tj. 37,22 ha, jednak po zastosowaniu zmniejszenia z tytułu przedeklarowania areału gruntów na poziomie 7,70 ha, wobec czego wyniosła 25,6700 ha. Płatność za zazielenienie została przyznana do powierzchni 37,22 ha, a płatność dodatkowa (redystrybucyjna) do powierzchni 27,00 ha. Wszystkie wymienione płatności zostały pomniejszone ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego w związku z art. 8 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 oraz zgodnie z rozporządzeniem wykonawczym do tego rozporządzenia.

Przystępując do kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego należy podnieść, że jego materialnoprawną podstawę stanowią przepisy ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2017 r., poz. 278 ze zm., dalej: u.p.s.w.b., ustawa o płatnościach).

Podkreślenia w pierwszej kolejności wymaga, iż ubieganie się o płatności ma charakter wnioskowy (art. 21 ustawy), a postępowanie prowadzone jest w zakresie określonym we wniosku. Treść wniosku strony o przyznanie płatności na rok 2016 w zakresie jednolitej płatności obszarowej (JPO) do powierzchni 44,92 ha, płatności z tytułu praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska (płatność za zazielenienie) oraz płatności dodatkowej (redystrybucyjnej) nie budziła wątpliwości co do zakresu żądania.

Złożenie wniosku o przyznanie płatności jest dobrowolne i stanowi uprawnienie, nie zaś obowiązek. Postępowanie w sprawach dotyczących płatności jest sformalizowane. Oświadczenia woli wnioskodawcy składane są na formularzu, a organ jest związany danymi wskazanymi we wniosku. Nie ma on natomiast obowiązku, ani też uprawnienia do zastępowania skarżącego i rozszerzającego interpretowania wniosków wywodząc z nich żądania w nich niewskazane. To bowiem do rolnika, a nie do organu należy decyzja, o które płatności w stosunku do jakich działek się ubiega.

Wypełniając wniosek o przyznanie płatności wnioskodawca składa oświadczenie woli i wiedzy, za które ponosi odpowiedzialność i nie może tej odpowiedzialności za wadliwe wypełnienie wniosku przerzucać na organ administracji publicznej. Postępowanie administracyjne było wszczęte na wyłączny wniosek skarżącego, zaś wnioskodawca nie był zobowiązany do uzyskania płatności i składania wniosku, ale korzystał z uprawnienia, które wynika z przepisów prawa.

Ewentualne nieprawidłowości w zakresie elementów materialnych wniosku obciążają wnioskującego. Regulacje prawne dotyczące postępowania w sprawach o przyznanie płatności nie nakładają bowiem na organ odpowiedzialności za treść merytoryczną wniosku. Rolnicy wnioskujący o przyznanie płatności mają obowiązek zapoznać się z zasadami ich przyznawania. Znajomość tych regulacji potwierdzają własnoręcznym podpisem na ostatniej stronie wniosku.

Przepisy ustawy o płatnościach regulują także postępowanie dotyczące przyznania omawianych płatności. Stosownie do art. 3 ust. 1 tej ustawy, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W myśl art. 3 ust. 2 ustawy w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, przy czym przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Z kolei zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

W świetle przytoczonych przepisów stwierdzić należy, że ustawa o płatnościach zawiera szczególną, w stosunku do przepisów k.p.a., regulację dotyczącą prowadzenia przez organ postępowania dowodowego, ograniczającą jego obowiązki w tym zakresie. Na gruncie powołanej regulacji ustawodawca zdecydował się bowiem na odejście od zasady prawdy obiektywnej – wyrażonej w części drugiej art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. – nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz zrezygnował z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 § 1 k.p.a.

Obowiązek organów na tle tej ustawy został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego, wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania. Oznacza to w konsekwencji, iż nie ciąży na organach ARiMR obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a więc organ prowadzący postępowanie nie jest obowiązany do aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania wnioskodawcy (tj. jego uprawnienia do otrzymania wnioskowanej płatności). Jest jedynie obowiązany do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ciężar dowodu co do faktów, z których strona wywodzi skutki prawne, spoczywa na stronie. Pogląd taki, ukształtowany w orzecznictwie na gruncie ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego – Dz. U. z 2012 r. poz. 1164 (przykładowo wyrok NSA z dnia 17 września 2015 r., II GSK 1729/14, wyrok NSA z dnia 29 maja 2014 r., II GSK 420/13, wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2015 r., II GSK 2078/13, wyrok NSA z dnia 4 marca 2015 r., II GSK 98/14 ) – ze względu na tożsamość regulacji – pozostaje aktualny również pod rządami ustawy z dnia 5 lutego 2015 r.

Szczegółowe warunki i tryb przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zostały uregulowane w ustawie z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Stosownie do treści art. 6 tej ustawy płatności bezpośrednie oraz płatność niezwiązana do tytoniu są przyznawane rolnikowi, jeżeli są spełnione warunki przyznania tych płatności określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, w przepisach ustawy oraz w przepisach wydanych na jej podstawie. W myśl art. 7 ust. 1 ustawy płatności bezpośrednie są przyznawane rolnikowi, jeżeli:

1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności oraz

2) łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym będących w posiadaniu tego rolnika jest nie mniejsza niż 1 ha.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, zwane dalej "płatnościami obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej:

1) położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013;

2) będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności;

3) o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha;

4) nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Stosownie do treści art. 14 ust. 1 ustawy płatność dodatkowa jest przyznawana rolnikowi, jeżeli łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym dla tego rolnika do jednolitej płatności obszarowej jest większa niż 3 ha. Płatność dodatkowa przysługuje do powierzchni gruntów objętych obszarem zatwierdzonym do jednolitej płatności obszarowej będących w posiadaniu rolnika:

1) nie większej niż 30 ha oraz

2) pomniejszonej o 3 ha (art. 14 ust. 2 ustawy).

W myśl art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy wysokość płatności obszarowej w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn powierzchni obszaru zatwierdzonego do danej płatności i stawki tej płatności na 1 ha tej powierzchni – po uwzględnieniu art. 8 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia nr 1307/2013 oraz zmniejszeń, wykluczeń lub pozostałych kar administracyjnych wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności, a w przypadku jednolitej płatności obszarowej – po uwzględnieniu dodatkowo zmniejszeń, o których mowa w art. 11 rozporządzenia nr 1307/2013, z zastosowaniem współczynnika redukcji wynoszącego 100%.

W myśl art. 2 pkt 19 ustawy w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 23 lit. a rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014 z 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE Seria L z 2014 r. Nr 181, poz. 48 ze zm., dalej: "rozporządzenie 640/2014") – "obszar zatwierdzony" – oznacza w przypadku systemów pomocy obszarowej obszar, w odniesieniu do którego spełniono wszystkie kryteria kwalifikowalności lub inne obowiązki związane z warunkami przyznania pomocy, bez względu na liczbę uprawnień do płatności, które posiada beneficjent.

Jednym z warunków uzyskania płatności jest oznaczenie przez stronę w złożonym wniosku działki (działek) i powierzchni obszaru użytkowanego rolniczo, co do którego strona ubiega się o otrzymanie danej płatności. Zadeklarowany w ten sposób obszar podlega weryfikacji organu, dokonywanej w drodze kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu i dopiero wówczas stanowi podstawę przyznania płatności.

Z kolei w myśl art. 36 ust. 1 ustawy Agencja przeprowadza kontrole administracyjne i na miejscu w zakresie płatności bezpośrednich, określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, w tym kontrole w ramach wzajemnej zgodności wymogów lub norm, chyba że ustawa stanowi inaczej.

Kontrola na miejscu w gospodarstwie skarżącego miała na celu zbadanie kwalifikowalności zgłoszonych do płatności gruntów poprzez kontrolę powierzchni działek rolnych i sposobu ich rolniczego wykorzystania. W wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych ustalono, że skarżący zawyżył we wniosku, łącznie o 0,78 ha, powierzchnię upraw na działkach rolnych A, F/F1, K/K1 i N/N1. Z kolei na działkach rolnych S/S1 oraz T/T1 o łącznym areale 7,04 ha stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej.

Wbrew zarzutom skargi, jako w pełni uzasadnione uznać należy stanowisko orzekających w sprawie organów administracji, w tym Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w T., wskazujące, iż kwalifikujące się do płatności powierzchnie działek rolnych w zaskarżonych decyzjach, określone zostały w sposób prawidłowy, bowiem ustalono, iż:

1) działka rolna A położona na działce ewidencyjnej nr [...] (woj. kujawsko-pomorskie, powiat świecki, gm. N., obręb ewidencyjny: [...] - powierzchnia działki zadeklarowana we wniosku: 9,22 ha (A/A1/A2/A3), powierzchnia działki stwierdzona w wyniku kontroli na miejscu: 8,98 ha; przedeklarowanie powierzchni: 0,24 ha.

2) działka rolna F położona na działkach ewidencyjnych o numerach [...] (woj. kujawsko-pomorskie, powiat świecki, gm. Ś., obręb ewidencyjny: Wiąg) powierzchnia działki zadeklarowana we wniosku: 6,15 ha (F/F1), natomiast powierzchnia działki stwierdzona w wyniku kontroli na miejscu: 5,88 ha; przedeklarowanie powierzchni: 0,27 ha.

3) działka rolna N położona na działkach ewidencyjnych o numerach: 29/2, 30/3, 31/2, 32/2 i 32/3 (woj. kujawsko-pomorskie, powiat tucholski, gm. Ś., obręb ewidencyjny: Ł. P.) - powierzchnia działki zadeklarowana we wniosku: 1,28 ha (N/N1), natomiast powierzchnia działki stwierdzona w wyniku kontroli na miejscu: 1,08 ha; przedeklarowanie powierzchni: 0,20 ha.

4) działka rolna S położona na działkach ewidencyjnych o numerach: 48/3, 48/4 i 49/4 (woj. kujawsko-pomorskie, powiat tucholski, gm. Ś., obręb ewidencyjny: Ł. P.) - powierzchnia działki zadeklarowana we wniosku: 5,28 ha (S/S1), natomiast powierzchnia działki stwierdzona w wyniku kontroli na miejscu: 5,28 ha - jednak z uwagi na zastosowanie kodu DR18 powierzchnia uprawniona do płatności wyniosła 0,00 ha; przedeklarowanie powierzchni: 5,28 ha.

5) działka rolna T położona na działce ewidencyjnej nr [...] (woj. kujawsko -pomorskie, powiat tucholski, gm. Ś., obręb ewidencyjny: Ł. P.) - powierzchnia działki zadeklarowana we wniosku: 1,76 ha (T7T1), natomiast powierzchnia działki stwierdzona w wyniku kontroli na miejscu: 2,16 ha - jednak z uwagi na zastosowanie kodu DR18 powierzchnia uprawniona do płatności wyniosła 0,00 ha; przedeklarowanie powierzchni: 1,76 ha.

6) działka rolna K położona na działce ewidencyjnej nr [...] (woj. kujawsko-pomorskie, powiat tucholski, gm. Ś., obręb ewidencyjny: Ł. P.). - powierzchnia działki zadeklarowana we wniosku: 0,87 ha (K/K1), natomiast powierzchnia działki stwierdzona w wyniku kontroli na miejscu: 0,80 ha. Przedeklarowanie powierzchni: 0,07 ha.

Jak wynika z powyższego, sumaryczna powierzchnia przedeklarowania, stwierdzona w wyniku kontroli na miejscu, wyniosła 7,82 ha. Po zastosowaniu przez organ I instancji kompensaty powierzchni stwierdzonej dla działek rolnych w ramach JPO łączna powierzchnia zawyżenia wyniosła 7,70 ha.

Kontrola na miejscu w gospodarstwie skarżącego miała na celu zbadanie kwalifikowalności zgłoszonych do płatności gruntów poprzez kontrolę powierzchni działek rolnych i sposobu ich rolniczego wykorzystania. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 59 ust. 1 ww. rozporządzenia 1306/2013, o ile nie przewidziano inaczej, system kontroli ustanowiony przez państwa członkowskie zgodnie z art 58 ust. 2 obejmuje systematyczne kontrole administracyjne wszystkich wniosków o przyznanie pomocy oraz wniosków o płatność. System ten jest uzupełniany o kontrole na miejscu. Z kolei w myśl regulacji zawartej w art. 74 ust. 1 ww. rozporządzenia 1306/2013, zgodnie z art 59, państwa członkowskie, za pomocą agencji płatniczych lub podmiotów przez nie upoważnionych do działania w ich imieniu, przeprowadzają kontrole administracyjne dotyczące wniosków o przyznanie pomocy w celu weryfikacji kryteriów kwalifikowalności do otrzymania pomocy. Te kontrole uzupełniane są przez kontrole na miejscu. Ww. normy prawne wskazują, że system kontroli na miejscu ma jedynie charakter uzupełniający wobec kontroli administracyjnej. Bezspornym jest, że dla określenia powierzchni kwalifikującej się do płatności, organ powinien wziąć pod uwagę wyniki wszystkich przeprowadzonych kontroli - tak jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie, albowiem wyniki kontroli na miejscu zostały porównane (skonfrontowane) z wynikami kontroli administracyjnej.

Zgodnie z regulacją zawartą w art. 24 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE L 227 Z 31.07.2014 r., str. 69, z późn. zm.), kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu są przeprowadzane w sposób zapewniający skuteczną weryfikację:

. poprawności i kompletności informacji podanych we wniosku o przyznanie pomocy; wniosku o wsparcie, wniosku o płatność lub innej deklaracji;

. zgodności ze wszystkimi kryteriami kwalifikowalności, zobowiązaniami i innymi obowiązkami w odniesieniu do przedmiotowego systemu pomocy lub środka wsparcia, warunków, na których przyznaje się pomoc lub wsparcie lub zwolnień z obowiązków;

. przestrzegania wymogów i norm odnoszących się do zasady wzajemnej zgodności.

Należy zauważyć, że zapowiedzenie kontroli jest uzależnione od rodzaju przeprowadzanej kontroli oraz od faktu, czy nie zagraża ono celowi kontroli. Rolnik jest powiadamiany o kontroli wówczas, gdy jego obecność jest niezbędna do przeprowadzenia przedmiotowej kontroli. W gospodarstwie skarżącego przeprowadzono kontrolę metodą inspekcji terenowej w zakresie kwalifikowalności powierzchni w ramach płatności bezpośrednich i ONW. Kontrole w zakresie kwalifikowalności powierzchni ograniczają się jedynie do ustalenia powierzchni działek rolnych i weryfikacji grupy upraw na działce rolnej. Obecność rolnika do weryfikacji gruntów wskazanych we wniosku nie jest niezbędna. Podniesiony zarzut, że informacja ta została przekazana po południu, nie ma wpływu na prawidłowość przeprowadzenia kontroli. Jak stanowi bowiem art. 25 ww. rozporządzenia, kontrole na miejscu mogą zostać zapowiedziane, pod warunkiem, że nie koliduje to z ich celem lub skutecznością. Zapowiedzenie kontroli następuje z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do niezbędnego minimum i nie przekracza 14 dni. Jednakże w przypadku kontroli na miejscu odnoszących się do wniosków o przyznanie pomocy z związanej z produkcją zwierząt gospodarskich lub wniosków o płatność w ramach środków wsparcia związanych z produkcją zwierzęcą lub zobowiązań zgłoszonych zgodnie z art. 14a ust. 5, zapowiedzenie nie przekracza 48 godzin, z wyjątkiem należycie uzasadnionych przypadków. Ponadto, jeżeli ustawodawstwo stosowane do aktów i norm dotyczących zasady wzajemnej zgodności wymaga, aby kontrole na miejscu miały niezapowiedziany charakter, wymienione zasady mają również zastosowanie w przypadku kontroli na miejscu przeprowadzanych pod kątem przestrzegania zasady wzajemnej zgodności.

Biorąc pod uwagę wszystkie dokonane w sprawie ustalenia organów prawidłowo zdaniem sądu przyjęto, iż powierzchnia deklarowana (44,92 ha) jest większa od stwierdzonej w toku postępowania, tj. 37,22 ha, skutkiem czego przyznano stronie jednolitą płatność obszarową (JPO) do określonej w ten sposób powierzchni, która po zastosowaniu zmniejszenia z tytułu przedeklarowania areału gruntów na poziomie 7,70 ha, wyniosła 25,6700 ha. Płatność za zazielenienie została przyznana do powierzchni 37,22 ha, a płatność dodatkowa (redystrybucyjna) do powierzchni 27,00 ha. Wszystkie wymienione płatności zostały pomniejszone ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego w związku z art. 8 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 oraz zgodnie z rozporządzeniem wykonawczym do tego rozporządzenia. Ponadto prawidłowo przyznano skarżącemu kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości [...] zł.

Zgodnie bowiem z treścią art. 18 ust 6 rozporządzenia 640/2014 bez uszczerbku dla kar administracyjnych zgodnie z art. 19, w przypadku wniosków o przyznanie pomocy lub wniosków o płatność w ramach systemów pomocy obszarowej lub środków wsparcia obszarowego, jeżeli obszar zgłoszony przekracza obszar zatwierdzony dla danej grupy upraw, o której mowa w art. 17 ust. 1, pomoc oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego dla tej grupy upraw. Nie naruszając przepisów art. 60 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, jeżeli różnica między całkowitym obszarem zatwierdzonym a całkowitym obszarem zgłoszonym do objęcia płatnością w ramach systemów pomocy bezpośredniej ustanowionych w tytułach III, IV oraz V rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 lub całkowitym obszarem zgłoszonym do objęcia płatnością w ramach środka wsparcia obszarowego jest mniejsza lub równa 0,1 ha, obszar zatwierdzony uznaje się za równy obszarowi zgłoszonemu. Na potrzeby obliczeń uwzględnia się jedynie zawyżenia powierzchni obszarów na poziomie grupy upraw, o której mowa w art. 17 ust. 1.

Przepis ten zawiera jednakże w swej dalszej treści zastrzeżenie, iż akapitu drugiego nie stosuje się, w przypadku gdy różnica przekracza 20 % całkowitej powierzchni obszaru zgłoszonego do objęcia płatnością. Ponieważ efektem prowadzonego wobec skarżącego postępowania było ustalenie, iż różnica pomiędzy obszarem zgłoszonym do płatności, a obszarem zatwierdzonym wynosi 20,69% {(7,70 ha/37,22)x100}, gdzie 7,70 ha jest całkowitą powierzchnią zawyżenia, a 37,22 ha jest powierzchnią stwierdzoną w kontroli administracyjnej, po uwzględnieniu wyników z kontroli na miejscu. Mając na uwadze powyższe, po zastosowaniu zmniejszenia z tytułu przedeklarowania (7,70 ha x 1,5 = 11,55 ha), powierzchnia zatwierdzona do jednolitej płatności obszarowej (JPO) wyniosła 25,67 ha (37,22 ha-11,55 ha = 25,67 ha).

W myśl art. 19 a ust 1 rozporządzenia 640/2014 jeżeli w odniesieniu do danej grupy upraw, o której mowa w art. 17 ust. 1, obszar zgłoszony do celów systemów pomocy przewidzianych w tytule III rozdział 1, 2, 4 i 5 oraz tytule V rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 oraz środków wsparcia, o których mowa w art. 30 i 31 rozporządzenia (UE) nr [...], przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 18 niniejszego rozporządzenia, pomoc lub wsparcie oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego, pomniejszonego o wartość 1,5 raza większą od stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3 % zatwierdzonego obszaru lub dwa hektary. Kara administracyjna nie przekracza 100 % wartości kwot obliczonych w oparciu o zgłoszony obszar.

Mając na uwadze powyższe, w przekonaniu sądu, organy prawidłowo wyliczyły kwoty przysługujących skarżącemu płatności, stosując przewidziane przepisami prawa pomniejszenia oraz stosując współczynnik korygujący, określony w art. 1 Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) 2016/1948 z dnia 7 listopada 2016r. Prawidłowo określono także kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej.

W tym stanie rzeczy należy uznać, że w ocenie Sądu ustalenia poczynione przez organ II instancji są prawidłowe i mają oparcie w zebranym materiale dowodowym. Organ odwoławczy dokonał całościowej ponownej merytorycznej oceny sprawy w zgodzie z zasadą dwuinstancyjności wynikającą z art. 15 k.p.a. W kontrolowanej sprawie Dyrektor ARiMR podjął bowiem wszelkie niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia. Kwestionowanie ustaleń organu, (bez stosownych dowodów) posługującego się określonymi przez właściwe przepisy środkami dowodowymi i narzędziami kontrolnymi podczas przeprowadzanych kontroli jest niewystarczające. Wyciągnięte w sprawie wnioski są logicznie poprawne i merytorycznie uzasadnione. Zebrany w sprawie materiał dowodowy w sposób nie budzący wątpliwości umożliwił podjęcie rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania płatności w pomniejszonej wysokości. Decyzja jest zrozumiała, a argumenty w niej zawarte pozwalają na prześledzenie rozumowania organu. Uzasadnienie decyzji spełnia kryteria określone w art. 107 § 3 Kpa, czyli zawiera wskazanie faktów uznanych za udowodnione, dowodów, na których się organ oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie prawne zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.

W rozpoznawanej sprawie skarżący skutecznie nie zakwestionował ustaleń stanu faktycznego a tylko wiarygodny dowód mógłby obalić ustalenia organu. Wynika to z przepisów szczególnych i odmiennych regulacji proceduralnych w stosunku do przepisów k.p.a. oraz rozkładu ciężaru dowodów, o czym Sąd zaznaczył na wstępie.

Biorąc to pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2017, poz. 1369 ze zm.).