Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 1095/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2017-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: § 59 ust. 3
journal: Dz.U. 1975 nr 8 poz 48
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego.
article: art. 42
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi M.S. i R.S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., znak [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., znak: [...], II. uchyla postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego: - z dnia [...] r., znak: [...], - z dnia [...] r., znak: [...], III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących M.S. i R.S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi, IV. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M.S. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną skargą przez M. i R.S. decyzją z dnia [...] listopada 2016r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: WINB, organ II instancji lub odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej jako: Kpa), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ( dalej jako: PINB, organ I instancji lub powiatowy ) z dnia [...] września 2016 r. nr [...] o nałożeniu na M. i R.S. obowiązku rozbiórki budynku gospodarczego o wym. 4,42 m x 6,52 m, usytuowanego na działce nr [...].

II. Wynikający z akt administracyjnych stan sprawy przedstawiał się następująco:

1. Pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. S.N. poinformował PINB, że w należącym do niego budynku garażowo- gospodarczym zlokalizowanym na działce nr [...] ( nabytym od Gminy [...] stycznia 2008 r.) doszło do zamurowania 3 otworów okiennych, co nastąpiło w wyniku dobudowania do jego ściany zewnętrznej garażu przez R.S.. Jako załączniki do pisma wskazał mapę sytuacyjno-wysokościową, "opinie Gminy i [...]" oraz "opinie świadków J.K. i G. o nielegalnej zabudowie".

Pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. M. i R.S. wystąpili do PINB z wnioskiem o zalegalizowanie budynku gospodarczego na ich działce nr [...] wyjaśniając, iż w momencie nabycia przez nich tej działki w 2007 r. w celu budowy budynku mieszkalnego znajdował się już na niej budynek gospodarczy, wzniesiony na granicy z działkami J.M. i budynkiem garażowym należącym do Gminy. Wg ich wiedzy budynek ten wzniesiony został orientacyjnie w latach 1985-90 przez ówczesnego właściciela działki nr [...] i za zgodą J.M.. Wskazali że do pisma dołączyli mapkę powykonawczą i dokumentację zdjęciową.

2. W wyniku kontroli dokonanej [...] lipca 2010 r. na działce nr [...] PINB ustalił, że bezpośrednio na granicy z działkami J.M. i S.N. znajduje się obiekt gospodarczy o wymiarach 4,40 m x 6,50 m i wysokości 2,90 m w części niższej oraz 3,35 m w części wyższej, z dachem opartym na legarach, pokrytym papą na deskowaniu z izolacją styropianową, o ścianach wykonanych z cegły kratówki oraz pełnej. Wg oświadczenia właścicieli działki kontrolowany obiekt powstał około 25 lat temu.

3. Pismem z dnia [...] lipca 2010 r. PINB powiadomił M. i R.S., W. i S.N. oraz J.M. – o wszczęciu postępowania w sprawie wybudowania budynku gospodarczego na działce nr [...] ( poprzednio nr [...] ) przy ul. [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę.

4. W toku postępowania PINB prowadził korespondencję ze stronami co do daty wzniesienia budynku gospodarczego, strony przedstawiały oświadczenia pisemne własne i innych osób na temat czasu jego wybudowania. Organ wzywał i przesłuchiwał świadków, zwracał się o informacje do Burmistrza, gromadził dokumenty m.in. uzyskał akt notarialny dotyczący zakupu działki przez M. i R.S. oraz opinię biegłego sądowego do sprawy [...] Sądu Rejonowego.

5. [...] stycznia 2012 r. PINB przeprowadził w trybie art. 79 Kpa oględziny w sprawie wybudowania budynku gospodarczego na działce nr [...]. W ich wyniku ustalił, iż w stosunku do kontroli przeprowadzonej [...] lipca 2010r. w obiekcie zaszła zmiana polegająca na usytuowaniu w bryle budynku komina z elementów prefabrykowanych oraz ceramicznych. Obecna na oględzinach poprzednia współwłaścicielka działki J.P. w całości potwierdziła zeznania złożone w trakcie przesłuchania co do istnienia budynku w chwili zakupu przez nią działki w 2005 r. zaś Z.P. oświadczył, że okresie prowadzenia przez niego - w drugiej połowie lat 70-tych lub na początku lat 80-tych - działalności gospodarczej w bliskiej odległości obiektu objętego postępowaniem, w miejscu tego budynku gospodarczego stała wiata stalowa. W toku oględzin przedstawiono też pismo H.D. z [...] stycznia 2012r. stwierdzające, że w trakcie użytkowania działki nr [...] w latach 1989-1991 dokonał obmurowania małej wiaty cegłą kratówką w celu przystosowania obiektu na potrzeby własne.

6. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2012 r. M. i R.S. – w związku z prowadzonym postępowaniem legalizacyjnym dotyczącym budynku gospodarczego - wystąpili do Burmistrza o ustalenie warunków zabudowy dla zrealizowanej już inwestycji. Ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. Burmistrza ustalił warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej zrealizowany już budynek gospodarczy na działce nr [...]. Zgodnie z pkt III. 1) lit. b decyzji dopuszczone zostało "sytuowanie ścian projektowanego obiektu bez otworów okiennych i drzwiowych bezpośrednio na granicy działki z działkami nr [...] oraz [...]".

7. Postanowieniem z dnia [...] maja 2012r. PINB – nałożył na M. i R.S. obowiązek złożenia ekspertyzy technicznej budynku gospodarczego, który to obowiązek został wykonany w zakreślonym terminie. Przy piśmie z dnia [...] lipca 2015r. PINB uzyskał od Burmistrza zdjęcia wielkoformatowe z opracowaniem z 1996r. obejmujące teren działki nr [...] na płycie CD.

8. Kolejne oględziny na działce nr [...], z udziałem wezwanych świadków, PINB przeprowadził [...] września 2015 r. W ich wyniku ustalił, że obiekt objęty postępowaniem ma wymiary 6,52 m x 4,42 m, wysokość od 3,0 m do 3,35 m (do okapu: od 2,91 m do 3,26 m), dach jednospadowy, kryty papą na deskowaniu. Konstrukcję dachu stanowią słupy stalowe na stopach betonowych. Ściany murowane wykonane zostały z cegły kratówki. W ścianie bocznej obiektu - od strony działki nr [...] - znajdują się drzwi metalowe, zaś w ścianie frontowej umiejscowiono okno drewniane, wychodzące na działkę nr [...]. Obiekt posiada komin z elementów prefabrykowanych, znajdujący się w bryle konstrukcji. Zlokalizowany jest na granicy z działką nr [...] (ściana tylna przylega do zabudowań) oraz z działką nr [...] ( ściana boczna przylega do zabudowań). Wewnątrz budynku zgromadzone są sprzęty o różnym przeznaczeniu, a przy ścianie obiektu, znajdującej się przy granicy z działką nr [...], umiejscowiono kominek murowany z cegły pełnej z otwartym paleniskiem, funkcjonalnie związany z kominem, składającym się z dwóch przewodów ( dymowego i wentylacyjnego), obudowanych pustakami, ocieplanymi wełną mineralną. Obecny w trakcie oględzin J.K. potwierdził treść swego oświadczenia z dnia [...] stycznia 2012 r. i wyjaśnił, że wiata powstała w latach 1984-1985 na potrzeby rozszerzenia działalności, usytuowana była w tym samym miejscu i wraz zadaszeniem, miała takie same wymiary jak obecny budynek gospodarczy, o czym świadczą stare wiązary widoczne wewnątrz obiektu, a także słupy metalowe konstrukcji byłej wiaty, których położenie jest widoczne w miejscach wyburzeń na otynkowanej elewacji. Obecny w toku oględzin J.K. oświadczył, że nie pamięta żadnych faktów dotyczących istnienia wiary. Ponadto w wyniku pomiarów komina ustalono, że razem z zakończeniem przewodów jest wyprowadzony na 3,80 m ponad dach budynku gospodarczego. Komin usytuowany jest w odległości 92 cm od ściany budynku zlokalizowanego na działce [...] i 75 cm od brzegu okna obiektu na działce nr [...]. W stosunku do dachu budynku na działce nr [...] komin wyprowadzony jest 3,0 m ponad dach.

9. W dniu 4 listopada2015 r. do PINB wpłynęły nadesłane przez S.N. pisma M Spółka z o.o. z dnia [...] czerwca 2009 r., Gminy z [...] czerwca 2009 r. oraz dwóch notatek służbowych z [...] października 2008r. (kserokopie nieczytelne), wraz z jego oświadczeniem, że dotyczą okoliczności zabudowania jednego z trzech okien przez T.F. w wyniku wzniesienia spornego budynku gospodarczego.

10. Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...], PINB - powołując się na art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz § 59 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego (Dz.U. Nr 8, poz. 48 ze zm. ) w zw. z art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane ( Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), stwierdził zdatność do użytkowania wykonanego obiektu - budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr [...].

11. W wyniku odwołania S.N. decyzja ta została przez WINB uchylona decyzją dnia [...] grudnia 2016 r. ([...] ). WINB uznał, że organ I instancji nie ustalił jednoznacznie daty budowy budynku gospodarczego. Mimo niepełnych ustaleń w tym zakresie przyjął, że wzniesiony on został przed 1 stycznia 1995 r. i dla takiego przypadku dokonał kwalifikacji w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Organ odwoławczy stwierdził, że z treści oświadczeń i zeznań świadków nie wynikało jednoznacznie, że obiekt powstał przed 1 stycznia 1995 r. WINB zwrócił uwagę na dokumenty w postaci aktu notarialnego z [...] lutego 2007 r. z którego wynika, iż M. i R.S. nabyli działkę [...] jako niezabudowaną. Wskazał też na dokument w postaci opinii biegłego sporządzonej w sprawie [...] ( powinno być: [...] ) Sądu Rejonowego z powództwa R.P. przeciwko A. i A.W. o uznanie czynności prawnej za bezskuteczną, którego treść nie została przeanalizowana przez organ, a z którego wynika, że opisany w operacie szacunkowym z dnia [...] lutego 2004 r. budynek gospodarczy znajdujący się na działce nr [...] ( obecnie [...]) ma wymiary inne ( 3,0 m x 2,5 m ) i wykonany został z innych materiałów niż budynek opisany w protokole oględzin z dnia [...] stycznia 2015 r.

WINB stwierdził też, że PINB nie mógł zastosować przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 7 lipca 1994 r. Z protokołu ponownych oględzin obiektu gospodarczego, przeprowadzonych przez PINB w dniu [...] stycznia 2012 r. wynikało bowiem, że w stosunku do oględzin przeprowadzonych w dniu [...] lipca 2010 r. w "obiekcie zaszła zmiana polegająca na usytuowaniu w bryle budynku komina z elementów prefabrykowanych oraz ceramicznych". WINB wskazał, na ustalenia oględzin z dnia [...] września 2015r. świadczące o wykonaniu w obiekcie komina, składającego się z dwóch przewodów (dymowy, wentylacyjny) i kominka murowanego z otwartym paleniskiem, funkcjonalnie związanego z tym kominem. W ocenie organu odwoławczego z uwagi na treść protokołów oględzin należało uznać, że w okresie od [...] lipca 2010 r. do [...] stycznia 2015 r. w obiekcie wykonano roboty budowlane polegające co najmniej na przebudowie budynku gospodarczego. Ich realizacja nie uprawniała PINB do stwierdzenia, że budowa obiektu została zakończona przed 1 stycznia 1995 r., przy czym organ nie ustalił czy wskazane roboty zostały wykonane legalnie. Zdaniem WINB, w sytuacji gdy samowola budowlana jest ciągiem pewnych zdarzeń faktycznych trwających na przestrzeni lat, to w takim przypadku obiekt budowlany powinien podlegać doprowadzeniu do stanu zgodnego z prawem w całości przy zastosowaniu przepisów obowiązujących w dacie zakończenia budowy, co w przypadku niniejszej sprawy oznacza konieczność zastosowania trybu z art. 48 ustawy Prawo budowlane. W ocenie WINB wykluczona jest też możliwość prowadzenia postępowania legalizacyjnego w stosunku do poszczególnych części obiektu budowlanego, gdy powstał w całości w warunkach samowoli.

12. W toku ponownego rozpoznania sprawy PINB uzyskał w dniu 2 czerwca 2016 r. od Burmistrza informację, że nie ma on zarejestrowanych żadnych wniosków na temat dokonania zgłoszenia lub udzielenia pozwolenia na wykonanie robót polegających na wykonaniu komina i kominka z otwartym paleniskiem w budynku gospodarczym na działce nr [...].

Postanowieniem z [...] czerwca 2016r. PINB nałożył na właścicieli obiektu M. i R.S. obowiązek przedstawienia w terminie do [...] września 2016 r. :

1). zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2). dokumentów, o których mowa w art. 32 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 ustawy Prawo budowlane:

- czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane (potwierdzającym wpis osób pełniących samodzielne funkcje techniczne w budownictwie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego), aktualnym na dzień opracowania projektu;

- oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (złożone wedle określonego przepisami wzoru).

Postanowienie doręczone zostało zobowiązanym w dniu 6 czerwca 2016 r.

13. Pismami z dnia [...] września 2016 r. S.N. ponownie oświadczył, iż budynek gospodarczy wzniesiony został w 2007 r. przez zabudowanie wiaty, na co wskazuje treść aktu notarialnego, mapy sytuacyjne i inne dokumenty. Zaistniała samowola wykorzystuje ścianę jego budynku jak też uniemożliwia mu na odtworzenie otworu okienego w jego budynku. Zarzucił też, że usytuowanie budynku gospodarczego pozostaje niezgodne z "art. 12 warunków technicznych" co wyklucza jej legalizację.

Natomiast dwoma pismami z dnia [...] września 2016r. M. i R.S. ponownie oświadczyli iż budynek gospodarczy wzniesiony został przed 1995 r., zarzucili, iż PINB po kilku latach prowadzenia postępowania zmienił swoje stanowisko, wydając postanowienie z dnia [...] czerwca 2016r. i grożąc iż nakazem rozbiórki. Zakwestionowali zgodność z prawem oświadczeń pisemnych R.A. oraz B.L., wnosząc o ich przesłuchanie. Zarzucili też, że S.N. i J.M. nie powinien być przyznany status stron postępowania bowiem w przypadku postępowań legalizacyjnych nie ma zastosowania przepis art. 28 ust. 2 Pr. bud. Powiadomili też PINB o złożeniu do GINB wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji kasacyjnej WINB z dnia [...] grudnia 2015 r.

13. Decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] PINB, powołując się na art. 48 ust. 4 i 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz.U. z 2016 r., poz.290 ze zm.) orzekł o nałożeniu na M. i R.S. obowiązku rozbiórki budynku gospodarczego o wym. 4,42 m x 6,52 m, usytuowanego na działce nr [...].

W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji szczegółowo przedstawił przebieg postępowania i uzyskany w sprawie materiał dowodowy w szczelności ustalenia poczynione w toku dokonanych oględzin oraz treść zeznań świadków i oświadczeń stron oraz innych osób.

PINB stwierdził, że zebrany materiał nie wskazuje jednoznacznie na datę powstania obiektu objętego postępowaniem bowiem w tej kwestii składane przez strony i świadków oświadczenia nie są ze sobą zgodne. Uznał, że większość argumentów przemawia przyjęciem powstania budynku gospodarczego na działce oznaczonej obecnie nr [...] przed 1 stycznia 1995r. Znajdowały się na niej dwie wiaty, z których jedna (mniejsza) zlokalizowana była w miejscu obecnie zajmowanym przez budynek gospodarczy. Wiata ta powstała między rokiem 1985 a 1990 dla celów związanych z prowadzoną na nieruchomości działalnością gospodarczą. W latach 1990-1992, kiedy teren był dzierżawiony przez firmę K, najprawdopodobniej doszło do obmurowania wiaty cegłą kratówką. Właścicielka działki w latach 2005-2007 J.P. – zarówno w trakcie przesłuchania jako świadek jak i uczestnicząc w oględzinach - stwierdziła, że po przejęciu nieruchomości znajdował się na niej budynek gospodarczy - względem którego nie wprowadzała żadnych zmian i który był taki sam jak w trakcie oględzin. PINB wskazując, że nie wszystkie informacje przekazane w niniejszej sprawie posiadają jednakową moc dowodową. Za najistotniejsze dla ustalenia stanu faktycznego sprawy uznał zeznania oraz oświadczenia, złożone w formie ustawowo przewidzianej dla dokonania czynności dowodowych, to jest w trakcie przesłuchań w charakterze świadka, a także w trakcie przeprowadzonych oględzin. Aby rozstrzygnąć kwestię daty powstania budynku gospodarczego PINB wzywał osoby wskazywane przez strony jako mogące mieć wiedzę w tym zakresie - większość z tych osób nie stawiła się ani na przesłuchanie w charakterze świadka, ani na czynności dowodowe prowadzone w terenie składając jedynie pisma, które - o cenie PINB - nie mają takiej mocy dowodowej jak zeznania świadków czy oświadczenia w toku oględzin.

Odnosząc się do złożonego przez strony dokumentu w postaci "opinii biegłego sądowego, w sprawie z powództwo R.P. przeciwko A. i A.W. o uznanie czynności prawnej za bezskuteczną", sporządzonej w dniu [...] lutego 2004 r. na użytek postępowania przed Sądem Rejonowym, oznaczonego sygn. akt [...], PINB stwierdził, że jej przedmiotem było dokonanie wyceny nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (ówczesny numer działki [...]). W opracowaniu sporządzonym przez biegłego sądowego z dziedziny wyceny nieruchomości, wskazano, że działka była w tym czasie zabudowana zarówno wiatą, jak i budynkiem gospodarczym.

W ocenie PINB – mając na uwadze pogląd wyrażony przez WINB w decyzji kasacyjnej - dla właściwego zastosowania przepisów regulujących sposób legalizacji samowoli budowlanej, nie jest istotna data rozpoczęcia prac lecz zakończenia inwestycji, będącej ciągiem zdarzeń faktycznych mających miejsce na przestrzeni lat. W związku z tym, że przy opisywanym budynku gospodarczym kontynuowano roboty budowlane poprzez budowę kominka z kominem (2010-2012), do legalizacji obiektu mają zastosowanie przepisy obecnie obowiązującej ustawy. Z tych przyczyn postanowieniem z [...] maja 2016r. nałożył na właścicieli obiektu M. i R.S. obowiązek przedstawienia w terminie do 2 września 2016r. wymienionych w nim dokumentów. Wskazując na brak wywiązania się inwestorów z nałożonego obowiązku dostarczenia wymaganych dokumentów, PINB stwierdził, że w konsekwencji stanowiło to podstawę do wydania nakazu dokonania rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu.

Odnosząc się do zarzutu M. i R.S. PINB wskazał, iż usytuowanie budynku gospodarczego w granicach z działkami J.M. oraz W. i S.N. przesądza o posiadaniu przez nich interesu prawnego, dając im status stron postępowania zważywszy na wpływ lokalizacji inwestycji na możliwość zabudowy działek sąsiednich. Wobec przyjęcia, że samowolna budowa budynku gospodarczego była wynikiem ciągu zdarzeń i zakończyła się dopiero wraz z budową komina, kwestia rozpoczęcia budowy stała się sprawą drugorzędną wobec czego nie zachodziła potrzeba prowadzenia dowodu zeznań świadków A. i L.. Orzeczony nakaz rozbiórki jest bowiem wynikiem niewywiązania się przez M. i R.S. z nałożonych na nich obowiązków.

14. W odwołaniu od tej decyzji M. i R.S. zarzucili naruszenie przepisów postępowania jak i błąd w ustaleniach faktycznych. Skarżący wskazali między innymi, że organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na błędnym ustaleniu, iż "samowola budowlana zaistniała dopiero w momencie posadowienia komina i kominka". Podkreślali, że obiekt był kontrolowany przez organ I instancji trzykrotnie ([...] lipca 2010 r., [...] stycznia 2012 r. oraz [...] września 2015 r. ) zaś pobudowanie komina i kominka ustalono dopiero podczas trzeciej kontroli. Ich zdaniem, skoro postępowanie w sprawie samowoli budowlanej toczyło się na podstawie protokołu z [...] lipca 2010 r. to powinno ono dotyczyć stanu faktycznego z tego dnia, albowiem na ten dzień go ustalono. Natomiast jeżeli po sporządzeniu dwóch protokołów dokonano dodatkowo zmian w obiekcie, to powinny stanowić one już odrębną samowolę budowlaną. Skarżący wskazali także, że budynek stanowiący samowolę budowlaną istniał już w trakcie wytyczania budynku mieszkalnego, to jest przed dniem 30 lipca 2007 r., zaś daty można ustalić na podstawie wpisów w dzienniku budowy i dokumentacji fotograficznej ( brak ).

Zarzucali, iż organ oparł się na dowodach "nieznanych Kpa" gdyż odebrał pisemne oświadczenia świadków R.A. oraz B.L., bez pouczenia ich o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, a nadto z pogwałceniem zasady wpływającej z art. 10 Kpa, co stanowiło pozbawienie ich jako stron prawa do uczestnictwa przy przesłuchaniach świadków oraz prawa do zadawania im pytań.

Jako załączniki do odwołania skarżący powołali – poza kopiami protokołów z kontroli - kopię dziennika budowy i dokumentacje fotograficzną.

15. Powołaną na wstępie decyzją WINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia, dokonał streszczenia przebiegu dotychczasowego przebiegu postępowania i powołując się na dotychczasowe ustalenia organu I instancji, stwierdził, że przedmiotem zaskarżonej decyzji jest doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem zrealizowanej w warunkach samowoli budowlanej - jak to określił PINB - budowy obiektu gospodarczego o wymiarach 6,52 x 4,42, położonego na działce nr [...].

Wskazał, iż dyspozycja powołanego przez organ I instancji przepisu art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane uprawnia - z zastrzeżeniem ust. 2 - do wydania decyzji o nakazaniu rozbiórki obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Ocena zasadności jego zastosowania w sprawie wymagała w pierwszej kolejności dokonania kwalifikacji prawnej wskazanej inwestycji. Powołując się na obowiązującą ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane "przed nowelizacją" stwierdził, że wprowadza ona zawartą w art. 28 ust. 1 zasadę, zgodnie z którą " roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 tej ustawy". Przy czym przez roboty budowlane (art. 3 ust. 7 ustawy Prawo budowlane) rozumieć należy budowę (art. 3 ust. 6 ustawy Prawo budowlane definiuje budowę jako wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego) oraz prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Z przepisu art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wynika zatem jednoznacznie, iż każdorazowo przed rozpoczęciem robót budowlanych inwestor obowiązany jest uzyskać decyzję właściwego organu o pozwoleniu na budowę, chyba, że ustawodawca w art. 29-31 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane wyłączył ten wymóg w stosunku do wyraźnie wskazanych robót budowlanych. Natomiast w świetle tych przepisów budowa obiektu (budynku) gospodarczego o parametrach metrycznych jak omawiany obiekt nie została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Zdaniem organu odwoławczego, analiza przebiegu postępowania przed organem I instancji, prowadzi do wniosku, iż PINB dokonał prawidłowej kwalifikacji przedmiotowego obiektu, zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej. Przy czym bez wątpienia jego realizacja objęta była reglamentacją ustawy Prawo budowlane, a zatem skarżący popełnili samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Wskazuje na to ustalenie, iż w okresie pomiędzy oględzinami przeprowadzonymi przez PINB w dniu [...] lipca 2010 r. a oględzinami przeprowadzonymi w dniu [...] września 2015 r. wykonano roboty budowlane polegające na usytuowaniu w bryle budynku komina z elementów prefabrykowanych oraz ceramicznych, jak też umiejscowieniu wewnątrz budynku kominka murowanego z cegły pełnej z otwartym paleniskiem funkcjonalnie związanego z kominem, składających się z dwóch przewodów (dymowy i wentylacyjny).

W związku z tym WINB zauważył, że jeżeli proces inwestycyjny związany ze wzniesieniem przedmiotowego budynku gospodarczego został zakończony wraz z wykonaniem kominka związanego funkcjonalnie z kominem, co miało miejsce na przestrzeni 2010-2015 roku, to w takim przypadku zastosowanie w sprawie mogłyby mieć przepisy obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. Natomiast bezzasadne byłoby prowadzenie postępowania legalizacyjnego dla poszczególnych części wyżej wymienionego budynku gospodarczego ( jak to ustalił PINB przed 1 stycznia 1995 r.) w sytuacji, gdy pomieszczenie to powstało w całości w warunkach samowoli budowlanej.

Zadaniem organu odwoławczego, akta sprawy wskazują, iż w rozpatrywanym budynku gospodarczym wykonanym w latach 1989-1991 (jak wynika z oświadczenia H.D. z dnia [...] lutego 2012 r. załączonego do protokołu oględzin z dnia [...] stycznia 2012 r., iż w trakcie użytkowania przedmiotowej działki w latach 1989 - 1991 "dokonał obmurowania małej wiaty cegłą kratówką w celu przystosowania budynku na potrzeby własne /gospodarcze/ zostało zamontowane drzwi i okno"), na przestrzeni 2010-2015 roku przeprowadzono roboty budowlane poprzez wykonanie wewnątrz budynku gospodarczego kominka związanego funkcjonalnie z kominem, a więc po wejściu w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Okoliczność ta powoduje brak możliwości zastosowania w omawianym przypadku art. 103 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r., a w konsekwencji brak możliwości zastosowania przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974r.

Ponadto zauważył, że wskazywana przez skarżących dokumentacja fotograficzna załączona do odwołania w porównaniu z dokumentacją fotograficzną PINB załączoną do protokołu z oględzin z dnia [...] września 2015r., ujawnia szerszy zakres wykonanych w warunkach samowoli budowlanej w budynku gospodarczym robót budowlanych, a mianowicie przebudowa otworu okiennego i drzwiowego oraz wymiana pokrycia dachowego.

WINB stwierdził, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym przepisu art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994r. nie można stosować do sytuacji innych niż określone w jego art. 48 ( na przykład: do zmiany sposobu użytkowania obiektu, czy też jego remontu). Oznacza, iż skoro nawet pierwotnie obiekt budowlany wybudowany został w całości samowolnie przed 1 stycznia 1995 r., a następnie został przebudowany lub wyremontowany już po dniu wejścia w życie nowej ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, to jest po 1 stycznia 1995r., to postępowanie administracyjne dotyczące doprowadzenia do należytego stanu technicznego "starego" obiektu oraz wykonanych później prac budowlanych (rozbudowa, przebudowa, remont) winno zostać wszczęte już pod rządami nowego prawa budowlanego. W takim stanie faktycznym nie istnieją podstawy prawne do wyłączenia działania przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Ewentualna "legalizacja" tego obiektu z uwzględnieniem robót objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia winna nastąpić wówczas w trybie właściwych przepisów art. 48 lub 49b ustawy Prawo budowlane z 1994r. ( patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 15 maja 2008 r., II SA/Go 36/08 - orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. mogłyby być stosowane wtedy, gdyby wszelkie prace budowlane związane z budową obiektu zakończone zostały przed 1 stycznia 1995 r., albo gdyby postępowanie w sprawie zostało wszczęte przed tą datą. Natomiast, jeżeli samowola budowlana jest ciągiem pewnych zdarzeń faktycznych mających miejsce na przestrzeni lat, a w tym okresie obowiązywały różne uregulowania prawne dotyczące samowoli budowlanej, to w takim przypadku zastosowanie mają przepisy prawa budowlanego obowiązujące w dacie orzekania. Nie jest to wtedy naruszenie zasady lex retro non agit, a temu w istocie miał zapobiegać przepis intertemporalny zawarty w art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( patrz: wyrok NSA z dnia 18 maja 2007 r., II OSK 782/06 - LEX nr 336707). Nie jest również dopuszczalne ewentualne prowadzenie postępowania legalizacyjnego odrębnie w odniesieniu do poszczególnych części obiektu budowlanego w sytuacji gdy obiekt ten powstał w całości w warunkach samowoli budowlanej ( patrz: wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 listopada 2005 r., VII SA/Wa 85/04 - LEX nr 198953 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2007 r., II OSK 782/06). Zatem, jeżeli obiekt budowlany wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę przed datą 1 stycznia 1995 r. zostanie następnie przebudowany po tej dacie, także bez wymaganego pozwolenia, to nie ma do niego zastosowania przepis art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, nawet gdyby postępowanie administracyjne (w sprawie tej pierwszej samowoli) zostało wszczęte przed datą wejścia w życie przepisów Prawo budowlane. W takiej sytuacji wymagane jest zastosowanie przepisu art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., gdyż nie ma tu tożsamości obiektów budowlanych ( patrz: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 6 marca 2013r., sygn. akt: II SA/Wr 20/13 - LEX nr 1305723). Tak więc "wykonanie wyżej opisanych robót poprzedzających oględziny z dnia [...] lipca 2010 r. a oględzinami przeprowadzonymi w dniu [...] września 2015 r. spowodowało zmianę parametrów technicznych obiektu w zakresie jego przebudowy, a co za tym idzie nie można twierdzić, że budowa obiektu została zakończona przed dniem 1995 r.".

Organ wywiódł, iż odstępstwo od obowiązku orzeczenia nakazu rozbiórki z art. 48 ust. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. jest możliwe tylko w przypadku, gdy zachodzą okoliczności umożliwiające legalizację, określone w ust. 2 tego przepisu, to jest gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu) oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.

WINB wyjaśnił skarżącym, iż nakaz rozbiórki nie jest orzekany bezwzględnie, w tym znaczeniu, że stwierdzenie przez organ faktu zaistnienia samowoli budowlanej nie implikuje wprost nałożenia na stronę obowiązku rozbiórki danego obiektu budowlanego. Przed orzeczeniem rozbiórki organ nadzoru budowlanego ma obowiązek zbadania, czy w myśl obowiązujących przepisów prawa, legalizacja danego obiektu budowlanego jest dopuszczalna. Takim przypadku organ ma obowiązek nałożyć na adresata rozstrzygnięcia - inwestora, obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie określonych w art. 48 ust. 3 pkt 1 i pkt 2 ustawy Prawo budowlane dokumentów, na które składają się dokumenty, jakie są wymagane do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Niedotrzymanie terminu przedstawienia dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane stanowi przesłankę do wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego, co wynika wprost z art. 48 ust. 4 . Warunkiem legalizacji samowoli budowlanej w trybie art. 48 ust. 2 omawianej ustawy jest zatem przedstawienie przez inwestora dokumentów pozwalających organowi nadzoru budowlanego na dokonanie oceny, czy konkretna samowola kwalifikuje się do zalegalizowania. Natomiast w razie nieprzedłożenia w wyznaczonym terminie tych dokumentów strona traci przyznane jej prawo do legalizacji samowoli budowlanej i w efekcie sprawa zostaje załatwiona w trybie zwykłym, to jest przez wydanie decyzji o nakazie rozbiórki. Natomiast złożenie wymaganych dokumentów w wyznaczonym terminie traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeśli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 5 ustawy Prawo budowlane).

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy, WINB wskazał, że PINB podjął działania w celu doprowadzenia do zgodności z prawem popełnionej samowoli budowlanej, wszczął postępowanie legalizacyjne i na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane wydał postanowienie z dnia [...] czerwca 2016r. nakładając na skarżących obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie wymaganych przepisem ust. 3 dokumentów. Postanowienie to doręczone zostało zobowiązanym w dniu 6 czerwca 2016r. (przesyłki odebrał pełnoletni domownik - K.F.). W wyznaczonym terminie ([...] września 2016 r.) M. i R.S. nie przedłożyli dokumentów legalizacyjnych żądanych przez PINB.

W konsekwencji w tak ustalonym stanie faktyczno-prawnym nieprzedłużenie żądanych dokumentów stanowiło przesłankę do wydania przez PINB decyzji o nakazie rozbiórki omawianego obiektu budowlanego na podstawie art. 48 ust.1 i 4 ustawy Prawo budowlane ( wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt: II OSK1757 - LEX nr 1134671). M. i R.S. nie przedstawili dokumentów wymaganych art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane wymienionych w postanowieniu organu I instancji, ani też nie wystąpili o zmianę terminu przedłożenia dokumentów, zatem żądanie organu I instancji zostało przez nich zignorowane. W takiej sytuacji nakaz rozbiórki orzeczony w drodze zaskarżonej decyzji znajduje uzasadnienie w stanie faktycznym omawianej sprawy. O konieczności rozbiórki zadecydował zatem konkretny przepis prawa, a nie uznanie organu nadzoru budowlanego ( wyrok NSA z dnia 9 maja 2000 r., IV SA 418/98- LEX nr 77639). WINB podkreślił, że legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem a uprawnieniem inwestora, a skoro zobowiązani nie wykonali nałożonych na nich w postępowaniu legalizacyjnym obowiązków, to musieli ponieść negatywne konsekwencje takiego postępowania. Ocena motywacji inwestora dopuszczającego się samowoli budowlanej pozostaje bez wpływu na prowadzone postępowanie administracyjne.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarżących WINB stwierdził, że poczynione przez organ I instancji ustalenia wynikają z zebranego w sprawie materiału dowodowego, zaś jego ocena w kontekście zastosowanych przepisów ustawy nie budzi zastrzeżeń. Organ powiatowy wyczerpująco zbadał wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadził dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Zaskarżona decyzja wbrew zarzutom skarżących, nie nosi cech dowolności, bowiem zgodnie z treścią art. 107 § 3 Kpa sformułowanie uzasadnienia decyzji organu I instancji zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Organ I instancji wskazał, jakie przepisy prawa stanowiły podstawę kwestionowanego rozstrzygnięcia oraz wyjaśnił stan faktyczny sprawy i to w sposób umożliwiający jej załatwienie z poszanowaniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli jak też zapewnił w nim udział skarżącym.

III. W skardze M. i R.S., kwestionując decyzję WINB jak i poprzedzająca ją decyzje PINB, zarzucili organowi II instancji naruszenie:

1). prawa materialnego polegające na niewłaściwym zastosowaniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane poprzez naruszenie zasady lex retro non agit;

2). przepisów postępowania, w tym podstawowych zasad postępowania tj. art.7, art. 8, art. 9 art. 12 Kpa. i innych, które miało wpływ na wynik postępowania.

W oparciu o te zarzuty wnosili o uchylenie skarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania.

W motywach skargi wywodzili, że przeprowadzona w dniu [...] lipca 2010 r. kontrola PINB ujawniła istnienie na ich nieruchomości obiektu w postaci budynku gospodarczego wzniesionego bez wymaganych dokumentów. Jednakże w sytuacji gdy przedmiotowy budynek został wzniesiony przed rokiem 1994r. do postępowania powinny mieć zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. W ocenie skarżących PINB, niezwłocznie po kontroli z dnia [...] lipca 2010 r., powinien wszcząć postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej i wydać decyzję na podstawie stanu faktycznego stwierdzonego podczas przedmiotowej kontroli. Tymczasem organ I instancji nie prowadził faktycznie żadnego postępowania, a dopiero w dniach [...] stycznia 2012 r. i [...] września 2015 r. dokonał dodatkowych oględzin obiektu i podczas tych ostatnich stwierdził, iż w samowolnie wzniesionym budynku pobudowano komin. Na tej podstawie organ I instancji ustalił, iż samowola budowlana całego obiektu została wykonana pomiędzy rokiem 2012 a 2015 wobec czego zastosował przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994r. W ocenie skarżących, postępowanie organu I instancji naruszało szereg podstawowych zasad postępowania wypływających z art. 7,8,9, 10 i 12 Kpa. Postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej powinno zostać wdrożone bezpośrednio po kontroli przeprowadzonej w 2010 r. i na podstawie stanu faktycznego ustalonego podczas tej czynności powinna zostać wydana decyzja do czego obligował przepis art. 12 Kpa. Nie można uznać 6 - letniego okresu prowadzenia postępowania za działanie szybkie. Gdyby organ I instancji przeprowadził postępowanie zgodnie z powołanymi zasadami powinno zostać ono zakończone przed wykonaniem dalszych zmian w obiekcie. Zdaniem skarżących posadowienie komina oraz kominka stanowiło już oddzielne zamierzenie budowlane, zatem nie może stanowić przedłużenia samowoli budowlanej polegającej na wzniesieniu budynku. W takiej sytuacji postępowanie powinno być prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, a nie na podstawie przepisów ustawy z 1994 r. Nadto, jeżeli przyjąć stanowisko organów za zasadne, to podczas pierwszej kontroli powinni być oni poinformowani przez organ I instancji o konsekwencjach jakie może nieść za sobą dokonywanie dalszych zmian w obiekcie budowlanym i, że dokonywanie przeróbek czy ulepszeń spowoduje uznanie ciągłości samowoli budowlanej, a tym samym zastosowanie mniej korzystnych dla nich przepisów.

W kwestii czynnego udziału ich jako stron w postępowaniu zarzucali, iż organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na dowodach nieznanych Kpa. Odebrał pisemne oświadczenia świadków R.A. oraz B.L., co stanowiło naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Wyjaśnienia świadków zostały odebrane bez pouczenia o odpowiedzialności za składanie fałszywych zeznań, nadto z pogwałceniem zasady wypływającej z art. 10 Kpa. tj. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Skarżący zostali pozbawieni prawa do uczestniczenia przy przesłuchaniach świadków oraz prawa do zadawania im pytań a tym samym możliwości wykazania ich nieprawdziwości, ku czemu nie mieli sposobności.

IV. W dniu 18 stycznia 2017 r. skarżący nadesłali oświadczenia R.A. z dnia [...] listopada 2011 r. i B.L. z dnia [...] września 2016 r.

V. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie wskazał, iż w stosunku do jego decyzji kasacyjnej z dnia [...] grudnia 2015r. nr [...] toczy się przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego - z wniosku M. i R.S. - postępowanie w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności. Przy piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r. WINB przekazał kopię decyzji GINB z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji WINB z dnia [...] grudnia 2015 r. Jednocześnie na żądanie Sądu WINB przy piśmie z dnia [...] lutego 2017 r. przekazał uwierzytelnione kserokopie akt postępowania przed organem I instancji.

VI. Przy piśmie z dnia [...] marca 2017r. GINB nadesłał kopię decyzji własnej z dnia [...] lutego 2017r. nr [...] o utrzymaniu w mocy decyzji z dnia [...] stycznia 2017r. Na zarządzenie sędziego ustalono, że termin rozpoznania przez WSA w Warszawie skargi M. i R.S. na decyzję GINB nie został wyznaczony.

VII. Na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2017 r. pełnomocnik skarżącej M.S. podtrzymał skargę podkreślając, iż samowola budowlana powinna być oceniana wg przepisów Pr. budowlanego z 1974 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje :

VIII. Skarga podlegała uwzględnieniu.

1. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji WINB przeprowadzona w zakresie zarzutów skargi jak i niezależne od nich tj. zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U 2016, poz. 718 ze zm., powoływanej dalej jako: Ppsa) w granicach sprawy administracyjnej wykazała, iż jest ona dotknięta naruszeniem prawa procesowego i materialnego w stopniu określonym w przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa.

Wskazać należy, że sąd administracyjny w zakresie swojej kognicji ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną jedynie z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania. Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji ocenia prawidłowość zastosowania przepisu prawnego do ustalonego stanu faktycznego, musi więc odnieść się do ustaleń faktycznych dokonanych w postępowaniu administracyjnym. Zaniechanie więc przez organ administracyjny podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego oraz niedokonanie jego oceny w kontekście wiarygodności uzyskanych dowodów, zwłaszcza gdy dotyczy to ustalenia okoliczności faktycznych rzutujących na kwestię przesądzenia jaki stan prawny znajduje zastosowanie dla podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji. Wadliwość tego rodzaju może w konsekwencji uniemożliwiać ocenę co do prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego (tj. oceny jaki reżim prawny powinien stanowić podstawę matrialnoprawną rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej ).

2. Przedmiotem zaskarżenia pozostawała decyzja WINB, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, nakazującą skarżącym rozbiórkę budynku gospodarczego usytuowanego na ich działce nr [...]. Organ odwoławczy podzielił w niej stanowisko PINB w zakresie tego, że w istocie budowa wskazanego obiektu – nawet w sytuacji wybudowania go przed 1 stycznia 1995 r. – wobec jego późniejszej samowolnej rozbudowy w wyniku wzniesienia komina i kominka – zakończyła się pod rządem ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Tym samym wobec braku wymaganego przepisami tej ustawy pozwolenia na budowę, jego legalizacja mogła nastąpić w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlanego, przy czym inwestorzy nie skorzystali z możliwości legalizacji samowoli, nie wykonując zobowiązań nałożonych na nich postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r., co w konsekwencji skutkowało obligatoryjnym orzeczeniem nakazu rozbiórki.

W okolicznościach niniejszej sprawy stanowisko PINB zajęte w decyzji z dnia [...] września 2016 r. zdeterminowane było poglądami prawnymi WINB i wskazaniami wyrażonymi w decyzji kasacyjnej z dnia [...] grudnia 2016 r.

W odniesieniu do tej decyzji wyjaśnić należy, iż wdrożone przez GINB postępowanie nadzwyczajne, wywołane wnioskiem skarżących o stwierdzenie jej nieważności i aktualny stan tej sprawy ( skarga M. i R.S. do WSA w Warszawie na decyzję GINB z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...]) nie stanowiły przeszkody do rozpoznania niniejszej sprawy, w szczególności nie zachodziła podstawa do zawieszenia postępowania sądowego.

3. Kluczową kwestią mającą znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy przez organy orzekające w sprawie ma kwestia daty powstania budynku gospodarczego na działce, stanowiącej od 2007 r. własność skarżących. Nie jest bowiem sporne, iż obiekt ten powstał w warunkach samowoli budowlanej. Postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organy nadzoru budowlanego nie doprowadziło do jednoznacznego ustalenia, w jakiej dacie inwestycja ta została zrealizowana powstała. Skarżący twierdzili bowiem, iż budynek powstał – przez obmurowanie wiaty, przed 1 stycznia 1995 r., zaś S.N. z którego zawiadomienia postępowanie to się toczyło konsekwentnie prezentował stanowisko, iż został on wzniesiony po zakupie działki przez skarżących w 2007 r. Organ I instancji w celu ustalenia powyższej okoliczności przeprowadził wprawdzie szereg dowodów, w tym m.in. z zeznań świadków, jednakże ich analiza wskazuje, że są one ze sobą sprzeczne, wręcz wykluczające się. Także analiza dokumentów w postaci map jak i treści aktu notarialnego dotyczącego zakupu działki nie pozwala na jednoznaczne ustalenia w tym zakresie.

Organ odwoławczy, będąc obligowany do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, nie dokonał oceny wiarygodności uzyskanych dowodów – zeznań, oświadczeń, dokumentów i map, prezentując ponownie - jak we wcześniejszej decyzji kasacyjnej – koncepcję, że skoro skarżący jako inwestorzy kolejnych samowolnie wykonanych robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę rozbudowali obiekt budowlany ( o komin wraz z funkcjonalnie związanym z nim kominkiem) to do zakończenia budowy doszło dopiero wówczas i nie można w stosunku do takiego obiektu zastosować art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, to jest prowadzić postępowania na podstawie przepisów ustawy - Prawo budowane z 1974 r. W tym zakresie oparł się zasadniczo na poglądzie wyrażonym w wyroku NSA z dnia 18 maja 2007 r., w sprawie II OSK 782/06, że jeżeli obiekt budowlany wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę przed 1 stycznia 1995 r. zostanie następnie przebudowany po tej dacie także bez wymaganego pozwolenia, to nie ma do niego zastosowania art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego.

W aktualnym orzecznictwie NSA, nie kwestionując co do zasady wskazanego poglądu, wyraża się jednak stanowisko, że w każdej sprawie zasada ta może podlegać ograniczeniom przede wszystkim w zależności od zakresu takiej przebudowy ( vide: wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r. II OSK 1533/13 – baza orzeczeń nsa.gov.pl ). Zwrócić należy uwagę na fakt, iż pogląd sformułowany w wyroku z dnia 18 maja 2007 r. wypowiedziany został w stanie faktycznym w którym decyzja nakazująca rozbiórkę faktycznie odnosiła się do samowoli budowlanej zrealizowanej po 1995 r., albowiem wcześniejszą samowolę zlikwidował sam inwestor przebudowując generalnie obiekt. Wskazano przy tym, że jedynym elementem, który pozostał po pierwszej samowoli był kamienny mur stanowiący przegrodę zewnętrzną budynku. A zatem w sprawie, w której wyrażono przywołany przez WINB pogląd, faktycznie doszło do odbudowy budynku w ramach samowoli budowlanej. Zaistniałą w niej taka bowiem sytuacja, że w wyniku nowej samowoli popełnionej po 1995 r. powstał zupełnie nowy obiekt i nie istniał już samodzielnie w sensie technicznym obiekt wzniesiony pierwotnie.

4. Zgodnie z przepisem art. 103 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. Zgodnie z nim przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.

Nie ulega wątpliwości, że ustalenie daty powstania samowoli budowlanej stanowi jedną z przesłanek warunkujących zastosowanie właściwych przepisów Prawa budowlanego.

Datą powstania samowoli jest data zakończenia budowy w rozumieniu przepisu art. 103 ust. 2 cytowanego przepisu. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia zakończenia budowy, które użyte zostało w przepisie art. 103 ust. 2. W wyroku z dnia 21 sierpnia 1997 r., II SA/Kr 998/96 NSA stwierdził, że za zakończenie budowy obiektu budowlanego przyjmuje się doprowadzenie budowy do stanu, w którym - chociaż to nawet częściowo - jest możliwe przystąpienie do użytkowania takiego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Z kolei w wyroku z dnia 5 lipca 1999 r., V SA 1632/96 NSA wywiódł, że za zakończenie budowy obiektu w sensie techniczno-budowlanym może być uznany taki stan obiektu, który pozwala na jego przekazanie do normalnej, przynajmniej w części eksploatacji i użytkowania. O zakończeniu budowy przed 1 stycznia 1995 r. świadczyć zatem może użytkowanie obiekt przed wskazaną datą zgodnie z jego przeznaczeniem. W nowszych orzeczeniach NSA wskazuje się, że o zakończeniu budowy mogą świadczyć wszelkie dowody świadczące o faktycznym zakończeniu budowy ( vide: wyrok NSA z 13 stycznia 2012 r., II OSK 2038/10 baza orzeczeń nsa.gov.pl).

5. W okolicznościach niniejszej sprawy wynik kontroli PINB przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2010r. (pierwsze oględziny) jednoznacznie wskazuje, że budowa budynku gospodarczego była zakończona. Obiekt ten użytkowany był bowiem zgodnie z przeznaczeniem – pełnił funkcję gospodarczą służąc przechowywaniu sprzętów różnego rodzaju. Jak wynika z następnych oględzin dokonanych w styczniu 2012 r. doszło do jego rozbudowy o komin wraz z połączonym z nim funkcjonalnie kominkiem.

W świetle przytoczonych orzeczeń, wbrew stanowisku organów, późniejsza kwestia ewentualnej rozbudowy budynku gospodarczego nie ma wpływu na sam fakt i moment zakończenia budowy. Poza tym samo pojęcie rozbudowy związane jest z czymś co istnieje (powiększenie budowli lub obszaru już zabudowanego); zaś budowa polega na zrealizowaniu obiektu budowlanego od nowa. Rozbudowa polega więc na realizacji tylko określonej części obiektu budowlanego od nowa, co prowadzi do zmiany charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego. Normy prawne wynikające z art. 103 Pr. budowlanego z 1994 r. odnoszą się do kwestii zakończenia budowy i to na datę 1 stycznia 1995 r. To jest moment decydujący o tym, że określony budynek ( także w określonej części) podlega legalizacji w trybie Prawa budowlanego z 1974 r. Dopiero ewentualne nielegalne działania inwestora po 1 stycznia 1995 r. wymagają wdrożenia trybu legalizacji z art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., ale tylko w odniesieniu do tej części obiektu, która powstała w nowym stanie prawnym. Pogląd taki – podzielany przez sąd orzekający w sprawie - wyrażony został w wyroku NSA z dnia 21 grudnia 2016 r. w sprawie II OSK 837/15 ( vide: baza orzeczeń nsa.gov.pl ).

6. W przedstawionych Sądowi aktach administracyjnych sprawy brak jest dowodów, które pozwalałyby przyjąć, że budowa przedmiotowego budynku gospodarczego była prowadzona systematycznie zarówno przed jak i po 1 stycznia 1995 r.

W tym miejscu poczynić należy uwagę ogólną, iż sąd orzekający dysponował ( z uwagi na prowadzone przez GINB postępowanie nieważnościowe ) przedstawionymi przez WINB aktami administracyjnymi w postaci kopii potwierdzonych za zgodność. W aktach tych brak jest jednakże załączników do pisma S.N. z dnia [...] kwietnia 2010 r., mapki i dokumentacji zdjęciowej do pisma skarżących z [...] października 2010 r., przekazanej przez Burmistrza płyty CD ze zdjęciem wielkoformatowym, jak też załączników wymienionych w odwołaniu skarżących.

Skoro jednak nie budzi wątpliwości – w oparciu o ustalenia oględzin z [...] lipca 2010 r., że budynek gospodarczy na dzień [...] lipca 2010r. użytkowany był zgodnie z przeznaczeniem takiego obiektu, to obowiązkiem organów orzekających w sprawie było jednoznaczne ustalenie kiedy on powstał. Brak jednoznacznych ustaleń w tym zakresie wyklucza możliwość rozstrzygnięcia wg jakich przepisów prawa materialnego sprawa powinna być rozstrzygana - czy do jego legalizacji ( z pominięciem robót polegających na rozbudowie ) powinny mieć zastosowanie przepisy ustawy Prawa budowlanego z 1994 czy z 1974 r.

7. W tym zakresie o ile PINB podjął działania dla ustalenia daty powstania budynku gospodarczego i dokonał oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, to organ II instancji całkowicie uchylił się od poczynienia koniecznych ustaleń, które powinny być wynikiem ponownej oceny zebranego materiału dowodowego, tym wnikliwszej im bardziej dowody uzyskane mogły mieć walor różnej wiarygodności czy pozostawać rozbieżne, sprzeczne, a nawet wykluczające się.

Co do daty powstania budynku gospodarczego organ I instancji zasadniczo przyjął, że powstał on na działce nabytej w 2007 r. przez skarżących, przed 1 stycznia 1995 r. w wyniku obudowania cegłą istniejącej jeszcze wcześniej wiaty. W tym zakresie posiłkował się też dowodem w postaci opinii sporządzonej na potrzeby postępowania przed Sądem Rejonowym. Na konieczność poddania tego dokumentu ocenie w kontekście daty powstania obiektu budowlanego zwrócił już uwagę WINB w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej wskazując, że wynika z niego, że na działce nr [...] w lutym w 2004r. znajdował się budynek gospodarczy o wymiarach 3,00 m x 2,50 m. Orzeczony kontrolowanymi decyzjami nakaz rozbiórki dotyczy tymczasem budynku gospodarczego o wymiarach zasadniczo odmiennych - 4,42 m x 6, 52 m przy braku jakichkolwiek ustaleń co do dokonania jego rozbudowy lub ustalenia, że sporządzona opinia biegłego sądowego (mająca postać operatu szacunkowego ) została zakwestionowana w postępowaniu sądowym jako sporządzona wadliwie.

8. Brak prawidłowych ustaleń faktycznych w zakresie okoliczności decydującej o tym w oparciu o jakie przepisy prawa materialnego rozstrzygnięta powinna być kwestia legalizacji samowoli budowlanej - zakończenia budowy ( w podanym powyżej znaczeniu ) obiektu wobec którego orzeczono nakaz rozbiórki stanowi o istotnym naruszeniu przepisów art. 7 art. i 77 i 80 Kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy czyli treść decyzji ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ). Wobec stwierdzonych wad postępowania należało uznać, że w sprawie co najmniej przedwcześnie zastosowano art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. w odniesieniu do budynku wskazanego w decyzji. Dopiero bowiem prawidłowe ustalenie stanu faktycznego umożliwia dokonanie trafności zastosowanych norm materialnych.

9. Mając na uwadze wskazane okoliczności Sąd, uznając zarzuty skargi za zasadne ale w omówionym powyżej aspekcie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 135 Ppsa uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. Jednocześnie uznając, iż dopiero pełne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, dokonane w ponowionym postępowaniu administracyjnym, pozwoli na ustalenie faktycznej daty zakończenia budowy budynku gospodarczego, a zatem na ustalenie podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia organów, Sąd zdecydował o wyeliminowaniu z obrotu prawnego także postanowień z PINB z dnia [...] maja 2012r. znak [...] (wydanego w związku z przyjęciem trybu legalizacji w oparciu o przepisy Pr. budowlanego z 19974) i z dnia [...] czerwca 2016r. znak [...] ( wydanego w związku z wdrożeniem trybu legalizacji z art. 48 ustawy Pr. budowlane z 1994r. ).

10. Odnosząc się do zarzutu skarżących naruszenia przepisów art. 10 Kpa przez pozbawienie ich udziału w przesłuchaniu w charakterze świadków R.A. i B.L., od których organ przyjął pisemne oświadczenia Sąd uznał go za niezasadny. Analiza uzasadnienia decyzji organu I instancji wskazuje, że w organ zrelacjonował treść tych oświadczeń, jednakże w ocenie wiarygodności uzyskanych dowodów dał prymat dowodom uzyskanym w wyniku przesłuchania.

11. Konsekwencją wyniku sporu pozostawało rozstrzygnięcie o kosztach, podjęte na podstawie art. 200 i 205 § 2 Ppsa. Uwzględniając wniosek skarżących Sąd zasądził na ich rzecz solidarnie od organu zwrot uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 500 zł. Na podstawie wskazanych przepisów oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz. U. z 2015 r. poz. 1804) Sąd zasądził też na rzecz skarżącej M.S. – także w uwzględnieniu wniosku strony – kwotę 497 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego i uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

12. Ponownie rozpoznając sprawę, w wyniku uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia, organy obligowanego będą do podporządkowania się wyrażonej w nim ocenie prawnej ( art. 153 ppsa ). Podejmą też działania w celu ustalenia rzeczywistej daty powstania budynku gospodarczego w formie nie obejmującej rozbudowy powstałej w okresie między pierwszymi a drugimi oględzinami.

W zakresie wskazanej kwestii istotnym dowodem, zważywszy na przyczynę jego powstania (zlecenie sądu) i osobę sporządzającą (biegły sądowy, dodatkowo o statusie rzeczoznawcy majątkowego) oraz przedmiot (wycena nieruchomości) pozostaje opinia wydana w sprawie [...]. Dotychczas w aktach pozostaje jedynie opinia wraz z wyciągiem z operatu szacunkowego. Organ powinien ustalić, czy we wskazanych aktach sądowych znajduje się pełen operat szacunkowy i czy zawiera on dalsze informacje o stanie budynku gospodarczego na nieruchomości (działka wówczas oznaczona nr [...]) np. materiał zdjęciowy, szkice itp. oraz czy opinia ta była kwestionowana w zakresie stanu opisanego w niej budynku gospodarczego przez ówczesne strony postępowania sądowego czy wzbudziła zastrzeżenia sądu i była zweryfikowana.

Wskazana opinia ( operat ) stanowi najbardziej obiektywny i "profesjonalny" dowód co do stanu budynku gospodarczego na luty 2004 r. Kierując się jej ustaleniami organ powinien podjąć dalsze kroki w celu ustalenia zakresu robót w wyniku których obiekt gospodarczy został doprowadzony do stanu zobrazowanego w tej opinii oraz w celu ustalenia jaki zakres robót po lutym 2004 r. doprowadził go do stanu utrwalonego w protokole oględzin z [...] lipca 2010 r. Dokonując tych ustaleń organ oceni uzyskany już materiał dowodowy, także dotychczas pominięty (np. załączniki do pism S.N. i skarżących, zdjęcie wielkoformatowe ), ponowi w razie potrzeby przesłuchania świadków w konfrontacji z ustaleniami wynikającymi z opinii biegłego sądowego. Rozważy też potrzebę przeprowadzenia innych dowodów. Czyniąc ponownie ustalenia faktyczne – po dokonaniu oceny materiału dowodowego z dochowań wymogów Kpa w tym zakresie - i kierując się wykładnią przepisów art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu organ rozstrzygnie o właściwej podstawie prawnej legalizacji.