Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1070/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2010-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 151 par. 1 pkt 1 w zw. z  art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędziowie: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik (spr.) Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Protokolant Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 stycznia 2010r. sprawy ze skargi J. N., M. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2009r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty I. z dnia [...] czerwca 2009r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 1070/09

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...}, po rozpatrzeniu odwołania J. N. i M. M. , uchylił na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, w części umorzenia wznowionego postanowieniem z dnia [...] postępowania, decyzję Starosty I. z dnia [....] nr [....] orzekającą o odmowie uchylenia własnej decyzji z dnia [...] na [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalno – pensjonatowego na działkach nr [...] i [...] przy ul. W. w I. (z wyłączeniem instalacji wewnętrznych, przyłączy i zjazdu) oraz o umorzeniu wznowionego postanowieniem z dnia [....] postępowania w tej sprawie.

Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym.

W dniu [...] Starosta I. , po rozpatrzeniu wniosku J. N. i M. M. , wydał decyzję nr [...] odmawiającą wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [....] [...] o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalno – pensjonatowego na działkach nr [...] i [...] w I. przy ul. W. Decyzję swą organ uzasadnił tym, że wnioskodawcom, będącym właścicielami działki sąsiedniej w stosunku do działek [...] i [....], nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu, którego wznowienia się domagają, powołując się na zaistnienie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Wydając decyzję o pozwoleniu na budowę organ uznał bowiem, iż obszar oddziaływania planowanej inwestycji mieści się w granicach nieruchomości będącej własnością inwestora – K. J., a tym samym w świetle przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) stroną postępowania był wyłącznie inwestor.

W następstwie wzniesionego przez J. N. i M. M. odwołania Wojewoda [...] w dniu [...] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia stwierdzając, że Starosta I. nie odniósł się do kwestii związanych z poszanowaniem uzasadnionych interesów osób trzecich, a w szczególności nie wskazał żadnych okoliczności, z których by wynikało, że interesy odwołujących się nie zostały naruszone. Ponadto Wojewoda uznał za uzasadniony zarzut odwołania, że pozwolenie na budowę wydane zostało z naruszeniem obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2007 r. sygn. II SA/Bd 486/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę K. J. na decyzję Wojewody [...].

W motywach wyroku Sąd m.in. wskazał, że ze względu na to, iż wnioskodawcy żądanie wznowienia postępowania oparli na przesłance określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, kwestia czy posiadają przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę winna być przedmiotem wyjaśnień i oceny po wydaniu na podstawie art. 149 § 2 kpa postanowienia wznawiającego postępowanie w sprawie.

Sąd stwierdził nadto, iż podziela prezentowane w orzecznictwie sądowym stanowisko, że art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane ograniczający krąg stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, jako przepis szczególny w stosunku do art. 28 kpa nie może być stosowany do ustalenia kręgu stron w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę oraz wskazał, że stanowisko to w drodze analogii znajduje zastosowanie w rozpatrywanej sprawie.

Sąd zwrócił także uwagę na brak ustaleń orzekających organów w zakresie zachowania przez wnioskodawców terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania wynikającego z art. 148 § 2 kpa.

Postanowieniem z dnia [...], po uchyleniu przez Wojewodę [...] w dniu [...] jego kolejnego postanowienia odmawiającego wznowienia, Starosta I. orzekł o wznowieniu na podstawie art. 149 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 kpa postępowania zakończonego jego własną decyzją ostateczną z dnia [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę na działkach nr [...] i [...] budynku mieszkalno-pensjonatowego.

Nadmienić należy, że w międzyczasie prowadzone było przez Wojewodę na wniosek J. i M. N. postępowanie w przedmiocie stwierdzenia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa nieważności decyzji ostatecznej z dnia [...] z powodu naruszenia ustaleń przyjętego uchwałą nr [....] Rady Miejskiej I. z dnia [..] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy lecznictwa uzdrowiskowego i Parku S. (Dz. Urzęd. Woj. [...]. z 2000 r. Nr 21, poz. 150), w którym teren przeznaczony pod inwestycję przewidziany jest pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne z możliwością łączenia w jednym obiekcie funkcji mieszkaniowej i usługowej. W sprawie tej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 18 marca 2008 r. uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] o stwierdzeniu nieważność decyzji z dnia [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę- wobec niedopatrzenia się obarczenia weryfikowanej decyzji wadą rażącego naruszenia prawa. W następstwie powyższego wyroku Wojewoda wydał w dniu [...] decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Starosty I. zezwalającej na budowę budynku mieszkalno – pensjonatowego na działkach [...] i [..] w I.

Po wznowieniu przez Starostę I. wskazanym wyżej postanowieniem z dnia [...] postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] K. J. złożyła w dniu 2 czerwca 2009 r. wniosek o umorzenie tegoż postępowania uzasadniając go ograniczeniem oddziaływania planowanego obiektu do terenu inwestycji oraz stwierdzeniem przez WSA w Warszawie, iż inwestycja jest zgodna z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Decyzją z dnia [....] [...] Starosta I., powołując się na przepisy art. 146 § 2, art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 kpa ,w związku z art. 28 ustawy Prawo budowlane, orzekł o odmowie uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej K. J. pozwolenia na budowę oraz o umorzeniu wznowionego postanowieniem z dnia [...] postępowania w powyższej sprawie.

W uzasadnieniu decyzji organu wskazał, że art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane ogranicza pojęcie strony w sprawach o pozwolenie na budowę do inwestora oraz właścicieli, wieczystych użytkowników lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, którym – zgodnie z art. 3 ust. 20 ustawy – jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Analiza zaś projektu budowlanego budynku mieszkalnego – pensjonatowego, który według tego projektu ma być usytuowany na działce inwestora w odległości 5 metrów od granicy z działką nr [...] należącą do J. i M. N., nie pozwoliła na ustalenie przepisów prawa, które by w związku z przedmiotową inwestycją wprowadzały ograniczenia w zagospodarowaniu działki nr [...]. Obszar oddziaływania planowanego obiektu zarówno ze względu na jego przeznaczenie, usytuowanie oraz przyjęte rozwiązania techniczne nie wykracza poza nieruchomość inwestora. Ze względu zatem na to, iż decyzja z dnia [...] w świetle art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie dotyczyła interesu prawnego ani obowiązku właścicieli działki nr [...], nie mogą być oni, jak stwierdził organ, uznani stosownie do treści art. 28 kpa za stronę postępowania w sprawie decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę.

Nadto, według organu, moc wiążąca oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 18 marca 2008 r. powoduje, że nie można decyzji z dnia [...] zarzucić niezgodności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Odwołując się od decyzji Starosty I. J. i M. N. podnieśli, że wymieniony organ odmówił wydania im uwierzytelnionych odpisów wskazanych przez nich kart akt administracyjnych oraz wglądu do akt w związku ze znajdującym się nim wnioskiem inwestora o wydanie pozwolenia na budowę zjazdów budynku mieszkalno – pensjonatowego, przez co uniemożliwił im ustosunkowanie się w kontekście zgodności z prawem do planowanego przedsięwzięcia oraz związanej z nim dokumentacji. Ponadto wskazali na przewlekłość postępowania poprzedzającego wydanie decyzji.

W piśmie z dnia 29 czerwca 2009 r. uzupełniającym odwołanie J. i K. N. zarzucili naruszenie art. 146 § 2 kpa poprzez jego zastosowanie mimo, iż wobec wadliwości materialnej decyzji o pozwoleniu na budowę, brak było przesłanek do przyjęcia, że w wyniku wznowionego postępowania może zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca decyzji dotychczasowej. Nadto podnieśli że, doszło do naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane polegającego na wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę mimo braku zgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż w planie tym działki nr [...] i [...] przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczalnością łączenia w jednym obiekcie funkcji mieszkaniowej i usługowej, a nie zabudową pensjonatową (wg projektu planowany budynek w całości przeznaczony jest na usługi hotelarskie). Zdaniem odwołującej się ocena prawna zawarta w wyroku WSA w Warszawie wydana w sprawie o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę nie wiąże w sprawie w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją z uwagi na niekonkurencyjność obydwu nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznych (każdy z nich ma na celu usunięcie innego rodzaju wadliwości decyzji).

Ustosunkowując się do odwołania K. J. wskazała, że zawarty w nim zarzut naruszenia art. 146 § 2 kpa jest niezrozumiały, bowiem mimo zamieszczenia tego przepisu w podstawie prawnej, organ I inwestycji oparł swą decyzję na stwierdzeniu, że J. i M. N. nie są stronami postępowania, co wyłączało potrzebę prowadzenia wznowionego postępowania i wydawania decyzji merytorycznej. Poza tym, w świetle wyroku WSA w Warszawie, decyzja z dnia [...] nie narusza prawa nie tylko w sposób rażący, ale również w żaden inny sposób.

W wyniku rozpatrzenia odwołania J. i M. N. Wojewoda [...] wydał wymienioną na wstępie decyzję uchylającą zaskarżoną decyzję w części umorzenia wznowionego postępowania.

Z uzasadnienia decyzji Wojewody wynika, że ze względu na niezbadanie przez Starostę I. zachowania przez wnioskodawców terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania, w toku postępowania odwoławczego sam dokonał tej czynności i ustalił, że termin określony w art. 148 § 2 kpa nie został przekroczony, wobec czego wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną o pozwoleniu na budowę było prawidłowe.

Ustosunkowując się do zarzutu odwołujących się dotyczącego nie wydania im przez organ I instancji kserokopii dokumentów z akt administracyjnych Wojewoda wskazał na znajdujące się w aktach administracyjnych dowody zapoznania się przez J. N. z nimi, w tym z projektem budowlanym, w związku z czym nie został naruszony art. 10 kpa obligujący do zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu.

W kwestii kręgu stron postępowania organ II instancji stwierdził, że ze względu na zajęte ww. wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 22 sierpnia 2007 r. stanowisko, przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie ma w sprawie o wznowienie postępowania zastosowania, w związku z czym stroną niniejszego wznowionego postępowania byliby odwołujący się, gdyby – stosownie do art. 28 kpa- skutki uchylenia w wyniku tego postępowania decyzji z dnia [...] dotyczyły ich interesu prawnego lub obowiązku. Ze względu jednak na to, że wymienieni żądają czynności organu w sferze regulowanej przepisami prawa budowlanego, ich żądanie mogłoby być skuteczne, jeśli znajdowałyby oparcie w tych przepisach. Jednak dotychczasowy przebieg postępowania nie wykazał, by udział ich w nim związany był z interesem opartym na przepisach tego prawa. Odwołujący się natomiast swój interes prawny wywodzą z faktu wydania przez Starostę I. pozwolenia na budowę spornego obiektu niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jednak, jak wskazał Wojewoda, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 marca 2008 r. uchylającym decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i jego własną decyzję w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę uznał, że naruszenie prawa poprzez wydanie tej decyzji nie jest jednoznaczne i oczywiste zaś zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2001 r., Nr 153, poz. 1270) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Powyższy wyrok wiąże więc organy w niniejszej sprawie- wznowienia postępowania. W związku z tym odwołujący się nie wykazali również swego interesu prawnego znajdującego oparcie w zapisach miejscowego planu.

W nawiązaniu do powoływanego przez odwołującego się planu zagospodarowania przestrzennego Wojewoda wskazał dodatkowo na stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawarte w jego decyzji z dnia [....] uchylonej wyrokiem WSA w Warszawie, że czym innym jest legitymacja strony w postępowaniu i czym innym ocena zgodności decyzji z przepisami prawa.

Z końcowej części uzasadnienia decyzji wynika, że nie ma żadnych podstaw, by uznać że działka odwołujących się znajduje się w obszarze oddziaływania kwestionowanego obiektu, bowiem jego usytuowanie nie narusza obowiązujących w tym zakresie przepisów techniczno-budowlanych (planowany jest w odległości 5 m od granicy działki nr [...]) oraz wymagań ochrony środowiska. Nie ustalono przepisów prawa, które by w związku z przedmiotową inwestycją wprowadzały ograniczenia w zagospodarowaniu wymienionej działki. W uzasadnieniu przytoczono też treść art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane podnosząc, że właścicielowi nieruchomości sąsiedniej przysługują prawne środki ochrony przed sposobem zagospodarowania na cele budowlane nieruchomości sąsiedniej, jeżeli projektowany sposób zagospodarowania kolidowałby z jego prawnie chronionym interesem poprzez naruszenie przez inwestora obowiązujących norm, wywołując skutki wymienione w ust. 2 art. 5 wg wersji tego przepisu przed jego nowelizacją. Reasumując stwierdzono, że ze względu na to, iż decyzja z dnia [...] nie dotyczyła interesu prawnego i obowiązku odwołujących się, nie mogli być, stosownie do art. 28 kpa uznani za stronę w sprawie wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją.

Rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji Wojewoda uzasadnił brakiem w świetle art. 151 § 1 pkt 1 kpa możliwości umorzenia wznowionego postępowania. Jednocześnie organ wyjaśnił, że na skutek tego orzeczenia moc prawną zachowuje pozostała część zaskarżonej decyzji organu I instancji z dnia [...] odmawiająca uchylenia decyzji ostatecznej w przedmiocie pozwolenia na budowę.

J. N. i M. M. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy decyzję Wojewody [..] wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji zarzucili błędne przyjęcie, że nie są stroną wznowionego postępowania w wyniku:

- zastosowania przez organ przy dokonywaniu oceny w tym zakresie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane zamiast art. 28 kpa,

- pominięcia ich uzasadnionych interesów jako osób trzecich, o których mowa w art. 5 ust. 2 pkt 9 ustawy Prawo budowlane.

1) poprzez nie odniesienie się do naruszenia ich prawa do korzystania z własnej działki według, zasad wynikających z przepisów dotyczących wykonywania prawa własności, w tym zakazujących ujemnego oddziaływania na cudzą nieruchomość (art. 144 kc),

2) w następstwie zaniechania zbadania i oceny, z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, wpływu inwestycji i jej uciążliwości w stosunku do ich nieruchomości, to jest

a) kwestii zacienienia powierzchni mieszkalnych ich domu w aspekcie § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 10, poz. 46 ze zm.) mając na uwadze odległość planowanego obiektu od ich domu oraz granicy ich działki, jak również jego wysokość,

b) kwestii dopuszczalnych norm hałasu w związku z planowaną inwestycją w aspekcie art. 112 i 114 ustawy Prawo ochrony środowiska obligujących do uwzględniania przy tworzeniu prawa konieczności utrzymania hałasu na dopuszczalnym poziomie w ramach poszczególnych funkcji zagospodarowania terenu (z uwzględnieniem funkcji przeważającej).

Zdaniem skarżących żaden z organów nie wskazał okoliczności i argumentów, z których by wynikało, że ich interesy nie zostaną naruszone w stopniu wykraczającym poza dopuszczalne normy. Poza zakazem wynikającym z art. 144 Kc trzeba tu mieć na uwadze wykładnię interesu osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, przy czym organy zobowiązane są do badania interesu prawnego w każdym indywidualnym przypadku w ramach prowadzonego postępowania.

Ze względu na to, iż strony bez własnej winy nie uczestniczyły w postępowaniu i w tym postępowaniu nie były rozważane ich interesy, nie mógł we wznowionym postępowaniu być zastosowany art. 146 § 2 kpa - nie można było odmówić uchylenia decyzji bez przekonywującego wykazania, iż w sprawie mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Z akt sprawy zaś nie wynika, by przed wydaniem decyzji badano usytuowanie zabudowy na działce skarżących pod kątem zacienienia pomieszczeń mieszkalnych i przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu przewidzianych dla budynków jednorodzinnych. Jednak zdaniem skarżących, mimo to już na podstawie akt sprawy można stwierdzić jednoznacznie, że sporna inwestycja narusza ich interesy ze względu na jej ogromny, nieproporcjonalny do wielkości działki zakres, zaprojektowanie tarasu z ogródkiem piwnym przed oknami ich domu oraz bezpośrednio przy granicy działki – zgodnie z pozwoleniem na budowę z [...] – wjazdu z drogi, a nadto zaprojektowanie utwardzonej drogi wewnętrznej dla zaopatrzenia pensjonatu i wywozu śmieci, co spowoduje uciążliwość w postaci hałasu przenikającego na teren ich nieruchomości, utrudniającą korzystanie z niej zgodnie ze społeczno –gospodarczym przeznaczeniem.

Reasumując, o tym czy zostały naruszone uzasadnione ich interesy winna zadecydować zgodność planowanego pensjonatu z warunkami techniczno –budowlanymi i ocena czy obiekt ten nie spowoduje uciążliwości dla otoczenia.

Skarżący podnieśli również, że jako strony postępowania mają prawo kwestionować wszelkie niezgodności z prawem występujące w sprawie, a nie stawiać tylko zarzuty dotyczące ich interesu prawnego. Tak więc wskazują, że organy nie ustaliły w oparciu o dokumentację projektową, jak faktycznie usytuowana jest inwestycja na działce [...], jaka jest faktycznie odległość między budynkiem skarżących a powstającym na ww. działce, ile kondygnacji ma tenże obiekt (2 czy 3), czy jest to budynek jednorodzinny czy wielorodzinny, mimo że ustalenia te mają znaczenie w kwestiach przeciwpożarowych i innych regulowanych prawem budowlanym.

Skarżący nadto zarzucili, iż utrudnianie im wglądu w akta Starosta Powiatowego w I. i uniemożliwienie wglądu w akta PINB spowodowało, że nie mogli złożyć wniosku o powołanie biegłego w dziedzinie budownictwa w celu zbadania zacienienia pomieszczeń mieszkalnych ich domu, o organy nie przeprowadziły tego dowodu z urzędu.

Według skarżących powstający w rzeczywistości budynek odbiega od dokumentacji projektowej, co uzasadnia dokonanie jego oględzin i wypowiedzenie się przez biegłego, czy budynek taki w tej strefie może istnieć.

Poczynienie zaś ustaleń co do rzeczywistego przeznaczenia budynku ma znaczenie dla ustalenia dopuszczalnych norm hałasu, który w zabudowie jednorodzinnej winien wynosić 50-55 decybeli.

Kolejny zarzut skarżących dotyczył naruszenia art. 8 i 11 kpa poprzez nieustosunkowanie się przez orzekające w sprawie organy do twierdzeń uznanych przez nich za istotne dla sposobu jej załatwienia.

Według skarżących z treści uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie sygn. VII SA/Wa 98/08 wynika, iż organy administracji nie przeprowadziły żadnego postępowania dowodowego w zakresie interpretacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegającego np. na wystąpieniu do Rady Miejskiej o dokonanie wykładni spornych zapisów planu dla potrzeb niniejszej sprawy. Załącznik graficzny planu nie pozostawia jednak wątpliwości, że teren inwestycji przeznaczony jest w nim pod oznaczoną symbolem MN zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z maksymalną ilością II kondygnacji. Nadto przed wydaniem pozwolenia na budowę organ nie zbadał, czy dokumentacja projektowa spełnia wymogi określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133 ze zm.), o czym świadczą występujące w niej liczne braki. Między innymi nie spełnia wymogu zachowania 55 % udziału terenów zielonych (wskaźnik ten wprowadza ustawa z 28 lipca 2005 r. lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obowiązek ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych). Poza tym egzemplarz projektu służący do wydania pozwolenia na budowę różni się od egzemplarza znajdującego się w aktach PINB (został przerobiony).

Jak podnieśli skarżący, w postępowaniu nie respektowano art. 9 kpa nakazującego wyczerpujące informowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, jak również art. 8 kpa.

Wbrew zasadzie prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) nie zostało wyjaśnione przeznaczenie działki [....], nie uwzględniono też wniosku o przeprowadzenie dowodu z akt kontroli PINB celem zbadania usytuowania i wysokości spornego budynku. Pełnomocnikowi odmówiono możliwości sporządzenia notatek z akt sprawy i nie doręczono mu decyzji.

Niezależnie od tego w skardze wskazano, że w uzasadnieniu swej decyzji Wojewoda nie stosunkował się do zarzutów zawartych w odwołaniu skarżących jak i ich pełnomocnika poruszając jedynie kwestie wcześniej zakończonego postępowania o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę, jakkolwiek postępowanie to nie jest konkurencyjne w stosunku do postępowania wznowieniowego z uwagi na odmienność naruszeń prawa służących weryfikacji decyzji ostatecznej. Między innymi w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji musi być ustalone w sposób jednoznaczny naruszenie prawa o dużym ciężarze gatunkowym, czyli interpretacja przepisu nie może nasuwać wątpliwości, co stwierdził w wyroku WSA w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie wywodząc między innymi, że celem niniejszego postępowania było jedynie sprawdzenie, czy brak udziału strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę nie wpłynął w sposób istotny na treść podjętego rozstrzygnięcia, nie zaś, czy obiekt jest realizowany zgodnie z pozwoleniem, co leży w kompetencji organów nadzoru budowlanego. Nadto w ocenie organu egzemplarze projektu budowlanego będące w posiadaniu Starostwa Powiatowego w I. i PINB w I. nie różnią się, a inwestycja jest usytuowana zgodnie z przepisami w odległości 5 m od granicy działki skarżących. Organ wyjaśnił też, że określenie rzeczywistego poziomu hałasu przenikającego z działki inwestora możliwe jest dopiero po przystąpieniu do użytkowania spornego budynku. Natomiast spełnienie warunku niezacienienia pomieszczeń mieszkalnych zapewnia odległości między budynkami wynosząca 11,5 m przy wysokości budynku inwestora 11,07 m.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że kontrola ta sprowadza się do oceny, czy wydając decyzję organ nie naruszył prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu wpływającym na jej treść. W postępowaniu sądowym nie mogą być zatem brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej. Poza tym w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd nie będąc przy ocenie legalności co do zasady związany granicami skargi, to jest mając obowiązek wykraczania poza podnoszone w skardze zarzuty i reagowania na niedostrzeżone przez skarżącego wadliwości kontrolowanej decyzji, jest jednak związany granicami sprawy. Granice zaś sprawy w zakresie orzekania wyznacza, jak przyjęto w orzecznictwie sądowym, jej przedmiot, przez który należy rozumieć treść określonych praw i obowiązków oraz ich podstawę faktyczną i prawną.

Oznacza to, że rozpoznając skargę sąd nie może wykraczać swoimi ocenami prawnymi poza granice sprawy określone przez przedmiot zaskarżonej konkretnej decyzji, a zatem ogranicza się do zbadania legalności tejże decyzji niezależnie od tego, czy rozwiązanie problemów podnoszonych przez osobę skarżącą wykracza poza zawarte w tej decyzji rozstrzygnięcie.

Ze względu na przedmiot zaskarżenia, którym jest decyzja organu II instancji wydana w związku z wniesionym odwołaniem od decyzji organu I instancji orzekającej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa z powodu niezaistnienia przesłanki wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, kontroli sądu podlegała wyłącznie legalność oceny, iż skarżącym nie przysługuje przymiot strony we wznowionym postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalno-pensjonatowego, co stanowi wymagany element powyższej podstawy wznowienia.

W związku z tak określonym zakresem zawisłej przed Sądem sprawy i rodzajem zawartych w skardze zarzutów wyjaśnić należy, że postępowanie uregulowane w rozdziale 12 kpa pt. "Wznowienie postępowania" można podzielić na odrębne fazy.

Pierwsza z nich polega na badaniu formalnych podstaw wznowienia, czyli jego dopuszczalności. Niedopuszczalność wznowienia postępowania skutkująca wydaniem decyzji o odmowie wznowienia postępowania może mieć miejsce z przyczyn przedmiotowych (np. gdy sprawa nie jest jeszcze zakończona decyzją ostateczną lub żądanie wznowienia dotyczy sprawy, w której organ działał w formie umowy cywilnej, czy zaświadczenia), z przyczyn podmiotowych (gdy z żądaniem wznowienia wystąpi podmiot nie mający atrybutu strony, lub strona nie mająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego) oraz gdy strona wystąpiła o wznowienie postępowania z uchybieniem ustawowego terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 kpa, a nie zaistniały podstawy do jego przywrócenia.

W drugiej fazie postępowania, które ma miejsce po wydaniu postanowienia o wznowieniu organ bada, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła, a jeśli tak, to przechodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy zakończonej kwestionowaną decyzją ostateczną.

W niniejszej sprawie żądanie wznowienia oparte zostało na przesłance określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Występując z żądaniem wznowienia postępowania skarżący wskazali, że niezasadnie nie zawiadomiono ich o wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę obiektu mieszkalno-pensjonatowego na przyległej nieruchomości i w nim nie uczestniczyli.

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 kpa wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W sytuacji oparcia żądania skarżących na wymienionej przesłance wznowienia, jak zaznaczył WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 22 sierpnia 2007 r. sygn. II SA/Bd 486/07, wyłączona została możliwość dokonywania oceny ich legitymacji do wystąpienia o wznowienie (czyli dopuszczalności wznowienia z przyczyn podmiotowych), bowiem w tym jedynym właśnie wypadku, jeśli chodzi o całość przesłanek wyszczególnionych w art. 145 § 1 kpa, badanie, czy dany podmiot jest stroną staje się równocześnie elementem badania, czy ta przesłanka wznowienia rzeczywiście wystąpiła, a czynność ta, jak wyżej wskazano, może być dokonana dopiero po wydaniu postanowienia wznawiającego postępowanie. Zauważyć bowiem należy, że badanie, czy w przypadku określonym w art. 145 § 1 pkt 4 kpa podstawa wznowienia faktycznie zaistniała musi obejmować zarówno ustalenie, czy podmiot zgłaszający żądanie jest stroną (czy uznawany był za stronę w poprzedzającym wydanie decyzji ostatecznej postępowaniu, a jeśli nie, to czy może wskazać istnienie swego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 kpa), jak i ustalenie, czy istotnie nie uczestniczył on w całym postępowaniu lub konkretnych dokonanych w jego toku czynnościach i to bez jego winy (na skutek braku zawiadomienia przez organ o tych czynnościach).

W niniejszej sprawie w przedstawionej wyżej drugiej fazie postępowania, to jest po wydaniu postanowienia wznawiającego, organ I instancji jak wskazano na wstępie, stwierdził, że skarżący nie byli legitymowani do wystąpienia o wznowienie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną o pozwoleniu na budowę, co jest równoznaczne z ustaleniem braku podstawy wznowienia, na której skarżący oparli żądanie wznowienia.

Wobec powyższego zaistniała prawna przeszkoda do przejścia przez organ do merytorycznego rozpoznania sprawy, którą kończyła kwestionowana przez skarżących decyzja ostateczna z dnia [...]. Owo merytoryczne rozpoznanie mogło mieć bowiem miejsce tylko z udziałem skarżących jako stron wznowionego postępowania, a za takowe nie zostali uznani.

W tej sytuacji skarżący nie mogli w toku wznowionego postępowania, jak i obecnie nie mogą w skardze do Sądu podnosić skutecznie zarzutów dotyczących wadliwości wydanego pozwolenia na budowę (czy to z powodu jego sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, czy to z uwagi na wady projektu budowlanego czy też z innych przyczyn, jak i wiążących się z nimi zarzutów naruszenia przepisów procedury), którym to zarzutom poświęcona jest znaczna część uzasadnienia skargi. Także organ nie musiał, a nawet nie powinien do nich w uzasadnieniu decyzji się ustosunkowywać jako pochodzących od podmiotów, które nie mogą brać udziału w postępowaniu.

Dodatkowo wyjaśnić trzeba, że po prawomocnym stwierdzeniu, iż przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 kpa rzeczywiście zaistniała rzeczą organu będzie, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 kwietnia 2009 r. sygn. II OSK 558/08, "... ponowienie czynności postępowania, w tym czynności dowodowych z udziałem pominiętej strony, a następnie, po rozpatrzeniu podnoszonych przez tę stronę zarzutów i wniosków, dokonanie oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy." Wymienione wyżej czynności winny umożliwić stwierdzenie, czy mimo nieuczestniczenia przez strony w dotychczasowym postępowaniu, organ orzekający wydał prawidłową decyzję zezwalającą na budowę budynku mieszkalno- pensjonatowego, uwzględniającą słuszne interesy stron w granicach dopuszczonych przez prawo.

Nawiązując do etapu na jakim zakończono w niniejszej sprawie wznowione postępowania stwierdzić należy, że o ile prawidłowo organ I instancji wskazał jako podstawę swej decyzji z dnia 17 czerwca 2009 r. art. 151 § 1 pkt 1 kpa, to przepis art. 146 § 2 kpa wymienił nietrafnie, gdyż ma on zastosowanie, kiedy po przeprowadzeniu wznowionego postępowania co do meritum organ dojdzie do przekonania, iż należałoby wydać wyłącznie decyzję odpowiadającą w swej istocie decyzji dotychczasowej, czyli udzielającej pozwolenia na budowę. Wówczas organ nie uchyla dotychczasowej decyzji ostatecznej, lecz ogranicza się do stwierdzenia, że decyzja ta wydana została z naruszeniem prawa (w niniejszym przypadku wobec zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 kpa) i obok art. 146 § 2 powołuje się na przepis art. 151 § 2 kpa.

Zwrócić należy uwagę, że w granicach rozpatrywanej sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poza podnoszonymi zarzutami typu merytorycznego dotyczącymi decyzji o pozwoleniu na budowę, nie mieszczą się również poruszane przez skarżących kwestie związane z wykonywanymi, po przystąpieniu przez inwestora do realizacji budynku na działce na [...], robotami budowlanymi w sposób według nich odbiegający od zatwierdzonego wymienioną decyzją projektu budowlanego w zakresie usytuowania tegoż budynku na działce, jego wysokości, czy też faktycznego przeznaczenia.

Badanie wszelkich odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego nie będzie też mieściło się w granicach wznowionego postępowania merytorycznego, gdyż uprawniony do prowadzenia i to odrębnego postępowania w powyższym względzie jest wyłącznie organ nadzoru budowlanego w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 36a ustawy Prawo budowlane. Wspomniane postępowanie może być wszczęte nie tylko po zakończeniu budowy, lecz także w trakcie prowadzonych przy obiekcie robót.

Poza zakresem rozpoznania przez Sąd pozostaje też kwestia zjazdów z nieruchomości inwestora, których dotyczy odrębna decyzja administracyjna.

Skarga w zakresie, w jakim Sąd władny był ją rozpoznać, zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Zakres rozstrzygania sprawy decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji i wniesionego od niej odwołania. Organ odwoławczy w wyniku ponownego rozpoznania sprawy orzeka o mocy prawnej zaskarżonej decyzji. Konkretyzacja prawa dokonuje się w rozstrzygnięciu organu odwoławczego, które wyrażą jego wolę, a nie w uzasadnieniu. Uzasadnienie ma wyłącznie wyjaśniać rozstrzygnięcie. O ile może być wydana decyzja bez uzasadnienia (np. decyzja uwzględniająca żądanie strony), to nie można wydać decyzji bez rozstrzygnięcia.

Jakkolwiek Starosta I. decyzją z dnia [...] orzekł o odmowie uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [....] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej K. J. pozwolenia na budowę oraz o umorzeniu wznowionego postanowieniem z dnia [...] postępowania w powyższej sprawie, Wojewoda uchylając trafnie powyższą decyzję w części umorzenia wznowieniowego postępowania, nie rozstrzygnął co do pozostałej części decyzji organu I instancji. Stwierdzenie w końcowej części uzasadnienia decyzji organu II instancji, adekwatnie do zawartej w nim argumentacji i stanowiska, że na skutek niej moc prawną zachowuje pozostała część zaskarżonej decyzji Starosty I., nie może - wbrew błędnej ocenie organu- wypełnić braku w sentencji decyzji tegoż organu rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstnacyjnej w części odmawiającej uchylenia decyzji z dnia [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Wobec powyższego uznać należy, iż we wskazanym zakresie zaskarżona decyzja Wojewody pozostaje w sprzeczności z art. 107 § 1 i 3 kpa w związku z art. 138 § 1 pkt 1 kpa.

Z naruszeniem obowiązujących przepisów procedury stwierdziły również, w ocenie Sądu, orzekające w niniejszej sprawie organy, iż skarżący nie posiadają statusu stron we wznowionym postępowaniu, a w konsekwencji – nie zaistniała przesłanka wznowieniowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

W związku z zawartą w uzasadnieniu wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 22 sierpnia 2007 r. wiążącą oceną prawną, iż art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie może być stosowany w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych zmierzających do wyeliminowania z obrotu prawnego mającego charakter ostateczny pozwolenia na budowę, dokonanie ustaleń w zakresie legitymacji skarżących do udziału w przedmiotowym postępowaniu poczynione być musiało pod kątem przesłanek ogólnych przewidzianych w art. 28 kpa.

W myśl art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie sądowym stanowiskiem, jak trafnie zauważył organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji, powyższy przepis nie ma jednak charakteru samoistnego, bowiem ustalenie interesu prawnego lub obowiązku może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego. Musi więc zaistnieć konkretna norma administracyjnego prawa materialnego przewidująca w odniesieniu do określonego podmiotu i w określonym stanie faktycznym możliwość wydania określonego rozstrzygnięcia- przyznania uprawnienia lub zwolnienia z nałożonego obowiązku, a tym samym stwarzająca dla danego podmiotu legitymację procesową strony. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany kończącym postępowanie rozstrzygnięciem, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa mogącymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia przez organ stosownej czynności.

Kształtowany przepisem prawa materialnego interes prawny, o którym mowa w art. 28 kpa powinien mieć charakter bezpośredni, osobisty, aktualny (a nie ewentualny, mogący zaistnieć w przyszłości) oraz dający się obiektywnie stwierdzić – znajdujący potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego.

Przenosząc powyższe na grunt prawa budowlanego stwierdzić należy, że status stron w rozumieniu art. 28 kpa w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę, w tym dotyczącej wzruszenia decyzji ostatecznej w tym przedmiocie, winny posiadać podmioty, z których uzasadnionym interesem, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118), koliduje zamierzenie instancyjne. Przykładowe szersze wyliczenie sytuacji objętych określeniem "ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich" dotyczących wszystkich etapów procesu inwestycyjnego zawierał art. 5 ust. 2 wskazanej ustawy w wersji obowiązującej do dnia 30 maja 2004 r. (wymieniano w nim między innymi ochronę przed pozbawieniem dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz ochronę przed różnymi uciążliwościami, w tym hałasem).

Stosownie zaś do obecnie obowiązującego art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, obiekt budowlany należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu zostało wprowadzone jako element definicji strony w sprawie o pozwolenie na budowę w art. 28 ust. 2 (w związku z art. 3 pkt 20) celem przyspieszenia i uproszczenia procedury związanej z ubieganiem się o uzyskanie tego rodzaju pozwolenia. Przepis ten stanowi, że stronami w sprawie o pozwolenie na budowę są inwestor oraz właściciele i wieczyści użytkownicy lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W sytuacji, gdy przepisy odrębne nie wymagają określenia specjalnych obszarów czy stref oddziaływania obiektów (np. obszaru ograniczonego użytkowania, czy strefy ochronnej ujęcia wody), indywidualne cechy projektowanej inwestycji, przy uwzględnieniu wymogów wynikających z tych przepisów, rzutują na wyznaczenie tegoż obszaru oddziaływania. Przez przepisy odrębne należy rozumieć również przepisy techniczno-budowlane, w tym zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietna 2002 r. (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) przepisy określające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane. Jak wynika z § 1 wskazanego rozporządzenia ustala ono warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, zapewniające spełnienie wymagań określanych m.in. w art. 5 ustawy Prawo budowlane.

Tak więc przepisy tego samego rozporządzenia ograniczające przykładowo, w związku z inwestycją projektowaną na działce [...], skarżących w zagospodarowaniu (swobodnym korzystaniu) ich nieruchomości, co uzasadniałoby uznanie ich za strony postępowania na gruncie art. 28 ust. 2 ustawy, mogą być przez nich także powoływane na poparcie żądanie dopuszczenia ich do udziału w tym samym postępowaniu za względu na naruszenie ich interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa.

Podnieść w tym miejscu trzeba, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż w procesie wyznaczania obszaru oddziaływania obiektu nie chodzi o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na znajdujące się w otoczeniu tego obiektu działki, lecz o możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie z uwagi na cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, w związku z czym stwierdzenie tej możliwości jest już równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego i podstawą uznania za stronę w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy.

Jakkolwiek w nawiązaniu do powyższych uwag stwierdzić należy, że zarówno przy ustalaniu legitymacji strony na gruncie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, jak i dokonywania tej czynności na podstawie art. 28 kpa istotną rolę odgrywają uzasadnione interesy osób trzecich, to w sposób nieuprawniony organ I instancji, wbrew wskazaniom wynikającym z prawomocnego wyroku sądowego, dokonał w uzasadnieniu swej decyzji oceny legitymacji skarżących jako stron odwołując się do art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Również organ odwoławczy nie był konsekwentny w zakresie podstawy prawnej, jaką winien zastosować przy ustalaniu statusu skarżących, bowiem stwierdzając w końcowej części uzasadnienia decyzji, ze wskazaniem na art. 28 kpa, iż decyzja z dnia [...] nie dotyczyła interesu prawnego ani obowiązku odwołujących się, równocześnie wywiódł, że nie ma żadnych podstaw by uznać, iż działka ich znajduje się w obszarze oddziaływania kwestionowanego obiektu oraz, że nie ustalono przepisów prawa, które by w związku z przedmiotową inwestycją wprowadzały ograniczenia w zagospodarowaniu działki [...].

Zgodzić się trzeba ze skarżącymi, że po wznowieniu postępowania nie zostały dokonane w jego trakcie wyczerpujące ustalenia przed podjęciem rozstrzygnięcia w przedmiocie przesłanki wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada oficjalności (art. 7 i art. 77 kpa) wymaga, aby w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Oczywistym jest, że obowiązki wynikające z art. 7 i 77 § 1 kpa dotyczą także postępowania wznowieniowego. Postępowanie przeprowadzone wbrew powyższym regułom nabiera cech dowolności i uzasadnia zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego.

Przepisy wskazanego wyżej rozporządzenia wykonawczego Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) normują w aspekcie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich kwestie związane z usytuowaniem budynków względem granicy działki (§ 12- 13), związane z odległościami między budynkami ze względu na zacienienie (§ 57 -60), odnoszące się do odległości od obiektów budowlanych do zbiorników nieczystości, trzepaków i garaży, dotyczące bezpieczeństwa ppoż, wymogów ochrony przed hałasem i inne. Wszystkie te kwestie winny być uwzględnione przy określaniu kręgu stron postępowania w danej sprawie.

Jak wynika z uzasadnień decyzji organów obydwu instancji organy te badając legitymację skarżących do uczestnictwa we wznowionym postępowaniu poprzestały na ustosunkowaniu się jedynie do usytuowania budynku mieszkalno-pensjonatowego względem granicy z działką nr [...] określając, iż odległość ta wynosi 5 metrów, co jest zgodne z § 12 rozporządzenia. Natomiast, jak trafnie zaznaczono w skardze, nie zostały dokonane żadne ustalenia w zakresie dotyczącym możliwości zacienienia pomieszczeń mieszkalnych domu skarżących przez projektowany obiekt mając na uwadze jego wysokość i odległość od ich domu. Stanowisko w powyższym zakresie wyrażone przez Wojewodę w odpowiedzi na skargę nie może być przedmiotem oceny przez Sąd, nie ma bowiem mocy prawnej jaką decyzji administracyjnej nadaje przepis art. 104 kpa. Przedmiotowe pismo stanowi jedynie wykonanie obowiązku o charakterze procesowym w postępowaniu sądowo –administracyjnym. Stąd też brak wcześniejszych ustaleń i odniesienia się do nich w uzasadnieniu decyzji nie może być uzupełniony w drodze wspomnianego pisma.

Zdaniem Sądu, celem dokonania pełnowartościowych, przekonywujących ustaleń w aspekcie wymagań dotyczących zapewnienia oświetlenia dziennego, wskazanie jest przeprowadzone w rozpatrywanej sprawie analizy zacienienia domu skarżących w sposób określony w § 13 rozporządzenia, to jest dokonania obliczeń tzw. "linijki słońca".

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przed wprowadzeniem do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. definicji strony wykształcił się pogląd , iż prawo własności nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być wzniesiony obiekt budowlany, jest źródłem interesu prawnego uzasadniającego przyznanie właścicielowi tejże nieruchomości przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa. W praktyce też organy przyjmowały, iż każdy właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości sąsiedniej jest stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, ze względu na to, iż podmioty te jako "osoby trzecie" uprawnione są do żądania od organu zapewnienia im ochrony uzasadnionych interesów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 718). W aspekcie też art. 28 kpa oceniana jest legitymacja skarżących do udziału we wznowionym postępowaniu w sprawie zaskarżonej decyzją ostateczną z dnia [...].

W tym miejscu należy podkreślić, że wejście w życie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane również nie wyłączało z zasady z kręgu stron postępowania właścicieli bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji nieruchomości, chyba że ewidentnie zostanie wykazanie, iż nieruchomość taka znajduje się poza obszarem oddziaływania projektowanej inwestycji.

Skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie uznał, że nie ma powodu, by inaczej traktować skarżących- właścicieli działki bezpośrednio przyległej do działki inwestora wskazujących na realną możliwość naruszenia ich interesu prawnego opartego na konkretnych przepisach rozporządzenia wykonawczego do ustawy Prawo budowlane w sytuacji nie wykazania przez organ, że interes ten nie mógł zostać naruszony. Stwierdzenie zatem w drodze czynności procesowych, czy uprawnienie skarżących wynikające z przepisów prawa materialnego (do niezacieniania pomieszczeń mieszkalnych) nie zostało naruszone decyzją o pozwoleniu na budowę, winno zapaść po dopuszczeniu ich jako stron do udziału we wskazanym postępowaniu, co umożliwi im czynny w nich udział oraz ewentualne wypowiedzenie się co do nich i złożenie wniosków dowodowych.

Konsekwencją uznania skarżących za strony postępowania będzie przejście do merytorycznego badania sprawy zakończonej decyzją ostateczną.

Zaznaczyć trzeba, że organ administracji w żadnym wypadku nie powinien dążyć do ograniczania kręgu stron postępowania utrudniając właścicielom nieruchomości dochodzenie swoich praw właścicielskich. Prawo własności jest fundamentalnym prawem chronionym przez konstytucję RP i prawo Unii Europejskiej. Powołując się na prawo własności i związaną w nim ochronę nie można pominąć okoliczność, iż podmiotem chronionym w tym zakresie jest nie tylko inwestor, lecz także każdy podmiot posiadający tytuł prawny do nieruchomości, w tym także właściciele działek sąsiadujących z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja.

Sąd podziela stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę, iż zarzut dotyczący ewentualnego przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu nawiązujący do art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane może być przedmiotem badania po uruchomieniu działalności w obiekcie na działce nr [...], gdyż dopiero wówczas możliwe będzie wykonanie przez kompetentny organ stosownych pomiarów hałasu pochodzących z nieruchomości inwestora i wydanie decyzji określającej dopuszczalny poziom hałasu.

W świetle art. 115a ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150) wydanie tego rodzaju decyzji, jeśli chodzi o osobę fizyczną jest możliwe gdy jest ona przedsiębiorcą (prowadzi działalność gospodarczą). Eliminacja zaś nadmiernego hałasu następuje poprzez stosowanie odpowiednich rozwiązań technicznych w miejscu będącym jego źródłem. Nadmienić trzeba, że do obowiązków właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego należy utrzymywanie tego obiektu we właściwym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej oraz użytkowanie go zgodnie z przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska (art. 61 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane).

Powołany w skardze przepis art. 114 w zw. z art. 112 ustawy Prawo ochrony środowiska ma zastosowanie w pracach związanych ze sporządzaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i adresowany jest do uczestniczących w nich podmiotów.

Za bezzasadny, w świetle dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych, uznał Sąd nadto zarzut niezapewnienia skarżącym czynnego udziału w postępowaniu prowadzonym przed organem I instancji (art. 10 kpa), jak również nierespektowania przepisów art. 8 i 9 kpa.

Stwierdzone, przedstawione wyżej naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, skutkują uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Starosty I. z dnia [...].

Na mocy art. 152 cyt. ustawy orzeczono jak w punkcie 2 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 i 205 § 2 ppsa.