Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2451/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 153
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 25 maja 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. F. i D. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 212/15 w sprawie ze skargi J. F. i D. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 212/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej również: Sąd I instancji; Sąd; WSA w Szczecinie) – po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi J. F. i D. F. (dalej również: inwestorzy; skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie (dalej również: Kolegium; organ II instancji; organ odwoławczy) z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy – oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 [aktualnie: Dz.U. z 2016 r., poz. 718], z późn. zm. – dalej: P.p.s.a.).

Wyrok ten zapadł w następującym stanie sprawy, wynikającym z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia.

Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Burmistrz Barlinka (dalej równe iż: Burmistrz; organ I instancji) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji J. F. i D. F. polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem, zbiornika na nieczystości płynne oraz ujęcia wody na działce nr [...] położonej w obrębie [...], gmina [...] . Decyzja ta, na skutek odwołania wniesionego przez Stowarzyszenie [...] (dalej: Stowarzyszenie), została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie decyzją z dnia [...] marca 2011 r., a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy – w którym m.in. zweryfikowano analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, sporządzono nowy raport oddziaływania na środowisko, opinię hydrologiczną i opinię geotechniczną –Burmistrz Barlinka decyzją z dnia [...] września 2012 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, z uwagi na niespełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.), tj. brak kontynuacji funkcji, cech i parametrów sąsiedniej zabudowy, która mogłaby stanowić odniesienie dla nowego budynku mieszkalnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie – po rozpoznaniu sprawy z uwagi na wniesienie odwołania przez inwestorów – decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.

W wyniku rozpoznania skargi inwestorów na decyzję Kolegium z dnia [...] lipca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 13 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 970/13 uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Barlinka z dnia [...] września 2012 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził m.in., że w rozpatrywanej sprawie obszar analizowany został wytyczony, zaś w jego granicach znalazła się jedyna istniejąca w najbliższym sąsiedztwie zabudowa, tj. obiekty na działkach nr [...] i [...], jednak uszło uwadze organów obu instancji, że działka nr [...] objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy położana jest przy drodze powiatowej przebiegającej przez miejscowość Ż. i oznaczonej geodezyjnie nr [...], natomiast działki nr [...] i [...] położone są przy ul. [...] w B. – oznaczonej geodezyjnie nr [...]. WSA w Szczecinie podniósł, że w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. mowa jest o działce sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej i po przytoczeniu przepisów ustawy o drogach publicznych stwierdził, że nie można przyjąć, iż drogi zlokalizowane w granicach różnych działek, nadto położonych w różnych obrębach geodezyjnych, stanowią jedną drogę publiczną. Wobec tego Sąd stwierdził, że działka nr [...] nie jest dostępna z tej samej drogi publicznej co działki nr [...] i [...], co z kolei oznacza, że "zabudowa istniejąca na działkach nr [...] i [...] nie może stanowić dobrego sąsiedztwa dla zabudowy planowanej na działce nr [...] w rozumieniu przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy". Zdaniem Sądu, z uwagi na dość bliskie położenie działek nr [...] i [...] od działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, istniejąca na nich zabudowa mogłaby być brana pod uwagę przy określaniu parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, jednak dopiero po ustaleniu, że w sąsiedztwie znajduje się przynajmniej jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Dalej Sąd wyjaśnił, że w tym celu organ I instancji powinien wytyczyć wokół działki objętej wnioskiem tzw. obszar analizowany – zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: rozporządzenie wykonawcze; rozporządzenie), a w przedmiotowej sprawie obszar analizowany nie został wyznaczony zgodnie z przywołanym przepisem rozporządzenia, bowiem z trzech stron w odległości mniejszej niż trzy fronty działki nr [...]. Zdaniem Sądu, wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego w rezultacie musiało doprowadzić do naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz załatwienia sprawy z pominięciem zasady wyrażonej w przepisie art. 7 i art. 77 K.p.a.

Od przywołanego wyżej wyroku WSA w Szczecinie żadna ze stron nie wniosła środka zaskarżenia i wyrok ten uprawomocnił się.

Burmistrz Barlinka, po raz trzeci rozstrzygając sprawę, decyzją nr [...] z dnia [...] października 2014 r., na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem, budowy zbiornika gromadzenia nieczystości ciekłych, budowy zbiornika na gaz płynny oraz budowy ujęcia wody w Ż., dz. nr ew. [...]. Jako przyczynę takiego rozstrzygnięcia organ wskazał brak spełnienia wymogu wynikającego z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wobec braku występowania zabudowy o tej samej funkcji i cechach na działkach sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej, co zostało wykazane w analizie zawartej w załącznikach nr 2 i 3 do decyzji.

W odwołaniu od tej decyzji inwestorzy podnieśli, że działka nr [...] spełnia warunki umożliwiające wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji; dla działki tej, działką sąsiednią jest działka [...] zabudowana budynkiem mieszkalnym, zatem obszar analizowany powinien swoim zasięgiem objąć co najmniej tę działkę. Zdaniem skarżących obszar analizowany został wyznaczony w minimalnej odległości od granicy działki objętej wnioskiem po to, aby na tym obszarze nie znalazły się zabudowania [...] na działce nr [...] i dom mieszkalny jednorodzinny zlokalizowany na działce nr [...]. Ponadto stwierdzili, że argumentacja przedstawiona w treści [uzasadnienia] wyroku WSA w Szczecinie, z którego wynika, że działka nr ew. [...] oraz działki nr [...] i [...] dostępne są z różnych dróg publicznych, nie ma żadnych podstaw prawnych. Zaznaczyli również, że odległość ok. 1 km, w terenie słabo zurbanizowanym, nie powinna stać na przeszkodzie dla zwiększenia obszaru analizowanego. Inwestorzy podważali również istnienie interesu po stronie Stowarzyszenia dopuszczonego do udziału w sprawie, które nie wykazało, aby planowana budowa domu miała niekorzystny wpływ na zabytek znajdujący się na działkach [...] i [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił zasady związane z ustalaniem warunków zabudowy oraz zwrócił uwagę na to, że jest związany oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 13 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 970/13. Następnie Kolegium stwierdziło, że Burmistrz wyznaczył wokół przedmiotowej działki [...] obszar [analizowany] w odległości 150-200 m, to jest w wymiarze nie mniejszym od trzykrotnej szerokości frontu tej działki wynoszącej 50 m, a zatem stosownie do wymogów rozporządzenia wykonawczego. Kolegium podniosło, że z § 3 rozporządzenia nie wynika, że organ dowolnie może przyjąć do analizy obszar większy niż określony w tym przepisie; objęcie obszarem analizowanym zabudowań zlokalizowanych w B. przy ul. [...] w odległości ponad 1 km, dostępnej przy tym z innej drogi publicznej, jest nieuzasadnione i naruszałoby zasady wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i przepisów wykonawczych. Organ II instancji podniósł w tym względzie, że "określona droga publiczna może przebiegać przez różne działki ewidencyjne i posiadać jeden określony numer drogi nadany stosowną uchwałą, ale to nie oznacza, że każda zabudowa dostępna z tej samej drogi publicznej a znajdująca się w znacznym oddaleniu od miejsc inwestycji, często w innej miejscowości, może być traktowana jako dobre sąsiedztwo, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, co zostało wyraźnie zaakcentowane w wyroku WSA w Szczecinie".

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie J. i D. F., działając poprzez pełnomocnika procesowego (radcę prawego), wnieśli o uchylenie decyzji Kolegium z dnia [...] grudnia 2014 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Barlinka i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji w celu ustalenia warunków zabudowy.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 u.p.z.p.; § 3 rozporządzenia wykonawczego; art. 4 pkt 2, art. 6a ust. 2 i 3, art. 10 ust. 7 ustawy o drogach publicznych; art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Uzasadniając podniesione zarzuty, skarżący nie zgodzili się ze stanowiskiem Kolegium, jak i orzekającego w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 970/13 WSA w Szczecinie co do stwierdzenia, że działka nr [...] objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowa, jak i zabudowane działki sąsiednie o nr [...] i [...] nie są dostępne z tej samej drogi publicznej. W tym zakresie stwierdzili, że droga powiatowa o nr [...] na całym jej przebiegu jest tą samą drogą publiczną, gdyż na całym przebiegu ma ten sam numer nadany jej jako "całości techniczno-użytkowej", zatem zarówno działka nr [...] objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, jak i zabudowane działki sąsiednie o nr [...] i [...] dostępne są z tej samej drogi publicznej; wynika stąd również, że działka nr [...] spełnia wymogi art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Kwestionowali również stanowisko Kolegium co do rozległości obszaru analizy urbanistycznej. W tym zakresie argumentowali, że zabudowane działki nr [...] i [...] znajdują się w odległości 230 i 290 m od granicy działki nr [...], a ponieważ front działki nr [...] ma szerokość 52 m, to odległość ta stanowi ok. 4,5-krotną oraz 5,5-krotną szerokość frontu działki. Ich zdaniem organ może przyjąć zasięg obszaru analizy urbanistycznej w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki, stąd też zabudowane działki nr [...] i [...] znajdują się w odległości, która może być wzięta pod uwagę przy wyznaczaniu obszaru analizy urbanistycznej, tym bardziej, że ta analiza ma dotyczyć terenu w którym poszczególne zabudowania są rozproszone wzdłuż drogi, w znacznych odległościach od siebie. Zdaniem skarżących za wyznaczeniem obszaru analizy obejmującego działki nr [...] i [...] przemawia też fakt, że Burmistrz w swojej decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] lutego 2011 r. taki właśnie obszar uznał za właściwy; ponadto odległość 630 m, czy nawet ok 1 km w terenie słabo zurbanizowanym, o peryferyjnym charakterze, a właściwie zabudowanym pojedynczymi budynkami, w którym poszczególne zabudowania są oddalone od siebie o 100-200 m, w skali urbanistycznej nie jest przesadną odległością i dlatego właściwie przeprowadzona analiza powinna objąć tę zabudowę. W ocenie skarżących wniosek o ustalenie warunków zabudowy działki nr [...] wpisuje się dobrze w proces zabudowy terenów położonych wzdłuż wylotowych traktów komunikacyjnych, nie tylko w przypadku B.; proces ten nie zakłóca ładu przestrzennego, ale jest jego naturalnym elementem.

W dalszej części uzasadnienia zarzutów skargi zwrócono uwagę, że w toku dotychczasowego postępowania organy nie wykazały, że zabudowa działki nr [...], zgodnie ze złożonym przez skarżących wnioskiem o warunki zabudowy, narusza interes publiczny lub interes osób trzecich, jak i powołali się na zasadę wolności zagospodarowywania terenu oraz, wskazując na ustalenie warunków zabudowy dla budynku o funkcji mieszkalno-pensjonatowej na dz. nr [...], będącego obecnie w trakcie budowy, a zlokalizowanego przy tej samej drodze publicznej co działka nr [...], domagali się równego traktowania przez organ władzy publicznej. Argumentowali również, że planowana budowa domu jednorodzinnego z garażem i infrastrukturą na działce [...] w niczym nie zakłóci ładu przestrzennego, w szczególności nie zmieni charakteru, cech i wartość kompozycyjnych, czy przyrodniczych okolicy, w której jest położona, gdyż zabudowa jednorodzinna w formie rozproszonej jest zabudową w najmniejszym stopniu ingerującą w otoczenie.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Organ podtrzymał swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, podkreślając wiążący charakter wydanego w sprawie wyroku WSA w Szczecinie z dnia 13 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 970/13, co wynika z art. 153 P.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, w pierwszej kolejności powołał się na wynikające z art. 153 P.p.s.a. związanie organów oraz Sądu wcześniejszym prawomocnym wyrokiem WSA w Szczecinie z dnia 13 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 970/13, w którym Sąd dokonał określonej oceny stanu faktycznego sprawy w kontekście zastosowanych przez organy przepisów prawa materialnego, wobec czego organy i Sąd pozostawały związane oceną prawną oraz wytycznymi co do dalszego postępowania, wyrażonymi w tym wyroku. W tym względzie Sąd I instancji podniósł, że w ramach wytycznych zawartych w wyroku z dnia 13 lutego 2014 r. WSA w Szczecinie stwierdził m.in., że obowiązkiem organów będzie prawidłowe wytyczenie obszaru analizowanego, a więc w odległości nie mniejszej niż trzy fronty działki nr [...], a następnie ustalenie, czy w sąsiedztwie działki nr [...] znajduje się przynajmniej jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy; przy tym Sąd jednoznacznie stwierdził, że zabudowa istniejąca na działkach nr [...] i [...] nie może stanowić dobrego sąsiedztwa dla zabudowy planowanej na działce nr [...] w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., bowiem nie jest ona dostępna z tej samej drogi publicznej. Zdaniem Sądu I instancji organy obydwu instancji wywiązały się należycie z obowiązku uwzględnienia przywołanych wytycznych. W tym zakresie Sąd wskazał na to, że ponownie wytyczony obszar analizowany objął teren znajdujący się w odległości ok. 150-200 m od granic działki nr [...], a więc przekraczający 3-krotność elewacji frontowej działki nr [...] mającej szerokość ok. 50 m, co też znajduje to potwierdzenie na mapie stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji i jest zgodne z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588). W ocenie Sądu, z niewadliwie przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., organy prawidłowo uznały, że nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., co uniemożliwiało ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [...], bowiem na obszarze analizowanym brak jest działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Sąd podniósł, że za takowe działki sąsiednie nie mogły być uznane działki o nr [...] i [...], bowiem nie są one dostępne z tej samej drogi publicznej, przy której znajduje się objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy działka nr [...], o czym rozstrzygnął już ostatecznie Sąd w wyroku z dnia 13 lutego 2014 r. Zdaniem Sądu I instancji zaprezentowana w skardze próba podważenia trafności prawomocnego wyroku z dnia 13 lutego 2014 r., a przede wszystkim zawartych w nim ocen co do stanu faktycznego i prawnego w sprawie, nie mogła zostać zaakceptowana, bowiem w kontekście przepisu art. 153 P.p.s.a. cała argumentacja skargi wskazująca na możliwość uwzględnienia jako działek sąsiadujących z działką nr [...] działek o nr [...] i [...] według art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz na właściwe, w ocenie skarżących, zdefiniowanie pojęcia drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych i jej dostępności, jest spóźniona i na obecnym etapie sprawy niedopuszczalna. Wobec tego Sąd uznał, że wszystkie zarzuty i argumentacja skargi, które przemawiać miałyby za celowością poszerzenia obszaru analizowanego, jak i odwołanie się w skardze do innej sprawy administracyjnej, w której miano ustalić warunki zabudowy dla budynku o funkcji mieszkalno-pensjonatowej Sąd uznał za nieskuteczne. Ponadto stwierdził, że trafność innego rozstrzygnięcia nie może być przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie, jak i że działka nr [...] również nie jest dostępna z tej samej drogi publicznej, bowiem zlokalizowana jest jeszcze bardziej na południe od działek [...] i [...], które nie mogą być uznane za działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publiczne i nie zmienia tego fakt, że wszystkie te działki położone są przy drodze powiatowej nr [...].

Podsumowując, Sąd I instancji stwierdził, że Kolegium prawidłowo przeanalizowało stan faktyczny i należycie zastosowało przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 3 rozporządzenia wykonawczego, mając na względzie ocenę prawną i wytyczne wynikające z prawomocnego wyroku z dnia 13 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 970/13.

W skardze kasacyjnej J. F. i D. F. zaskarżyli w całości wyrok WSA w Szczecinie z 25 czerwca 2015 r., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenia na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Wskazując w podstawach skargi kasacyjnej [w petitum] art. 174 pkt 1 [oraz także dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołując się na podstawę z art. 174 pkt 2] P.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucili:

1. naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 6 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie naruszenia prawa materialnego przez organy rozpoznające sprawę, tj. art. 4 pkt 2, art. 6a ust. 2 i 3, art. 10 ust. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. 2013 r., poz. 260, ze zm. – dalej: u.d.p.) oraz § 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz.U. z 2005 r. nr 67 poz. 582 – rozporządzenie w sprawie numeracji i ewidencji dróg publicznych);

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd I instancji naruszenia przez organy rozpoznające sprawę art. 7 i art. 8 K.p.a. polegające na wybiórczej, a nie wszechstronnej analizie zgromadzonego materiału dowodowego, co skutkowało błędami w ustaleniach stanu faktycznego i pominięciem słusznego interesu społecznego oraz interesu strony, co w konsekwencji podważa zaufanie do władzy publicznej;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 art. 80 K.p.a. poprzez brak wszechstronności przy rozpatrzeniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przedstawionego przez strony, tj. mapy i dokumentacji zdjęciowej obrazujących istniejącą zabudowę dostępną z drogi publicznej – drogi powiatowej nr [...] oraz pominięcie tekstu uchwały nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r. Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego w sprawie nadania numeracji dróg powiatowych w Województwie [...] z załącznikiem nr 11 do uchwały określającym przebieg m.in. drogi powiatowej nr [...] wraz z mapką z przebiegiem drogi [...] (opubl. w BIP Urzędu Marszałkowskiego Województwa Zachodniopomorskiego), z których jednoznacznie wynika, że zarówno działka nr [...] objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, jak i działki zabudowane nr [...] i [...] są położone przy tej samej drodze publicznej;

2. naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 4 pkt 2. art. 6a ust.2 i 3, art. 10 ust. 7 u.d.p. oraz § 3 i 4 rozporządzenia w sprawie numeracji i ewidencji dróg publicznych poprzez ich błędną interpretację, polegającą na przyjęciu, że droga publiczna stanowiąca całość techniczno-użytkową, lecz przebiegająca przez różne działki ewidencyjne i obręby geodezyjne nie jest tą samą drogą publiczną;

- art. 6 ust. 2 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2012 r., poz. 647, ze zm.) oraz § 3 rozporządzenia wykonawczego (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588) poprzez ich niezastosowanie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący rozwinęli wyżej opisane zarzuty, odwołując się do argumentacji wcześniej przedstawionej w skardze; w szczególności zaś polemizując przede wszystkim ze stanowiskiem Sądu I instancji co do braku w obszarze analizowanym działek sąsiednich względem działki nr [...], których zabudowa (skarżący wskazali na działki nr [...] i [...]) mogłaby stanowić odniesienie przy określaniu parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, stosownie do dyspozycji art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W obszernej argumentacji skarżący starali się wykazać, że zarówno działka nr [...] objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, jak i zabudowane działki sąsiednie o numerach [...] oraz [...] dostępne są z tej samej drogi publicznej, a działka nr [...] spełnia wymogi art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Ich zdaniem, z uwagi na uchybienia popełnione przez organy administracyjne w przedmiotowej sprawie – tak w zakresie wykładni prawa materialnego (w tym pojęcia "tej samej drogi publicznej"), jak i naruszenia przepisów procesowych – Sąd I instancji powinien był uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również: Sąd II instancji; NSA) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny skontrolował zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym – w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej i według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych – jak już wspomniano – brak), to sąd II instancji związany jest granicami skargi kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć zarzuty dotyczące uchybień procesowych, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w sprawie.

Po rozpoznaniu przedmiotowej sprawy w tak określonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i żaden z przedstawionych w niej zarzutów nie zasługiwał na uwzględnienie.

Zarzuty podniesione w pkt. 1 i w pkt. 2 tiret pierwsze skargi kasacyjnej zmierzały do wykazania, że nieuprawnione jest stanowisko Sądu I instancji wyrażające się zdefiniowaniem pojęcia "tej samej drogi publicznej" jako drogi zlokalizowanej w granicach jednej działki geodezyjnej. Skarżący kasacyjnie wskazali, że w konsekwencji tego błędnego poglądu organy i Sąd I instancji uznały, że działka nr [...] objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy jest położona przy innej drodze publicznej aniżeli zabudowane działki nr [...] i [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, iż taka ocena prawna została przedstawiona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 13 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 970/13 nadto przedstawione zostały wytyczne dla organów administracji stanowiące konsekwencję tej właśnie oceny prawnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 13 lutego 2014 r. nie został zaskarżony skargą kasacyjną i stał się prawomocny. W myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie wskazuje się, że dla organu administracji, który ponownie rozpatruje sprawę, jak też każdego innego organu orzekającego w danej sprawie, zawarty w orzeczeniu kasacyjnym pogląd dotyczący wyłożonych i zastosowanych przepisów, jak również ocena co do poczynionych przez organ ustaleń faktycznych jest wiążąca. Oznacza to, że skutki wydanego orzeczenia sądowego wykraczają poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, rzutując tak na ponownie prowadzone postępowanie administracyjne w danej sprawie, jak też na ewentualne postępowanie sądowoadministracyjne w razie ponownego zaskarżenia kolejnego rozstrzygnięcia ostatecznego (por. m.in. wyrok NSA z 10 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 541/14 Lex nr 1990855). Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Przyjmuje się, że od takiej oceny prawnej można odstąpić np. gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować inne przepisy prawa, odmienne od wyjaśnionych w poprzednio wydanym wyroku (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1311/07, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), lub gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia, zmienił się stan prawny (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 342/05, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uwagi na treść art. 153 p.p.s.a., strona skarżąca nie może na dalszych etapach postępowania skutecznie zakwestionować przesądzonych już wcześniej przez sąd, a przedstawionych powyżej, kwestii. Nie chodzi przy tym o to, czy formułowane w skardze zarzuty są zasadne, czy też nie, lecz o to, że na danym etapie postępowania nie mogą już być skutecznie podnoszone. Uregulowania zawarte w art. 153 p.p.s.a. mają bowiem zapobiec sytuacji, w której określona kwestia byłaby odmiennie oceniana w kolejnych orzeczeniach sądu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2014 r., sygn. II FSK 2541/12 http://orzeczenia.gov.pl).

Przenosząc powyższe rozważania w realia przedmiotowej sprawy zauważyć należy, iż skarżący kasacyjnie w pkt. 1 tiret pierwsze podnieśli w istocie zarzut naruszenia prawa materialnego, a nie prawa procesowego jak wskazali w ww. skardze. Zarzut ten został następnie powtórzony w pkt. 2 tiret pierwsze jako zarzut naruszenia prawa materialnego. Z tymi zarzutami powiązane zostały zarzuty naruszenia przepisów postępowania wymienione w pkt. 1 tiret drugie i trzecie. W sytuacji, gdy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).

Przesądzić należy, że ani organy administracji, ani Sąd I instancji aprobując stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 13 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 970/13 i będąc związanymi zawartym w tym orzeczeniu poglądem prawnym co do zdefiniowania pojęcia drogi publicznej, w tym w szczególności przedstawioną wykładnią art. 4 pkt. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, nie mogły naruszyć w sposób wskazany w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego: art. 4 pkt. 2, art. 6a ust. 2 i 3, art. 10 ust. 7 ustawy o drogach publicznych oraz § 3 i 4 rozporządzenia Ministra infrastruktury z 16 lutego 2005 r. w sprawie numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz. U. 2005 nr 67, poz. 582). W szczególności Sąd I instancji dokonał wykładni ww. przepisów zgodnie z wiążącym go poglądem prawnym wyrażonym przez orzekający wcześniej sąd administracyjny. Zastosowanie się przez orzekające w sprawie organy administracji do wykładni i wytycznych zawartych w ww. wyroku determinowało również zakres postępowania dowodowego. Z tego powodu organy administracji nie naruszyły art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w sposób wskazany w zarzucie 1 tiret trzecie, albowiem tekst uchwały nr [...] z [...] lipca 2003 r. Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego w sprawie nadania numeracji dróg powiatowych w Województwie [...] nie mógł spowodować zdefiniowania drogi publicznej w sposób odmienny od przedstawionego w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 13 lutego 2013 r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego kierując się przedstawioną w ww. orzeczeniu oceną prawną i wytycznymi organy prawidłowo zgromadziły materiał dowodowy, wszechstronnie go rozważyły i oceniły mając na względzie mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a w konsekwencji ustalony przez nie stan faktyczny sprawy zasługuje na aprobatę. Organy w szczególności nie naruszyły przepisu art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a.

W tym miejscu trzeba też zauważyć, że postawiony w pkt. 1 tiret drugie zarzut naruszenia "art. 8" k.p.a. został wadliwie skonstruowany. Kasator nie wskazał bowiem, jednostki redakcyjnej tego przepisu, jednak z treści zarzutu wynika, że chodziło w tym przypadku o treść § 1 art. 8 k.p.a. (por. uchwała NSA sygn. akt I OPS 10/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Konsekwencją powyższych wniosków jest również stwierdzenie, że niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

Zarzut zawarty w pkt. 2 tiret drugie skargi kasacyjnej został doprecyzowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, gdzie podniesiono, że wskazane naruszenie przepisów jest konsekwencją nieprawidłowego określenia definicji drogi publicznej, nadto naruszenie art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. ani § 3 rozporządzenia wykonawczego sprowadza się do nieuzasadnionego – zdaniem skarżącego kasacyjnie – ograniczenia obszaru analizowanego i błędnego wniosku o niemożności ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Abstrahując od przedstawionych powyżej wniosków dotyczących związania orzekających organów administracji i Sądu I instancji poglądem prawnym i wytycznymi wynikającymi z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 13 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 970/13, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego nie wskazuje jednej obowiązującej wielkości obszaru analizowanego. Przepis ten wskazuje jedynie wielkość minimalną takiego obszaru.

Z ww. przepisu w powiązaniu z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że dopuszczalne jest wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż minimalna. Aprobując powiększenie obszaru analizowanego organ administracji powinien uwzględnić ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa. Zasada ta winna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego. Dlatego też pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie. Okoliczności tej nie dostrzegają skarżący kasacyjnie podnosząc, iż w okolicy planowanej inwestycji zabudowa jest rozproszona i tym uzasadniają kierowane pod adresem orzekających w sprawie organów żądanie znacznego powiększenia analizowanego obszaru. Takie działanie byłoby jednak nieznajdującym oparcia w obowiązujących przepisach poszukiwaniem zabudowy do której nawiązywałaby planowana inwestycja bez zważania, że na skutek znacznego oddalenia planowana inwestycja i istniejąca zabudowa nie stanowiłyby urbanistycznej całości.

Podzielić należy stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1299/14, (LEX nr 2116196) iż "okoliczność, że przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia [wykonawczego] określa minimalne odległości jakie należy wziąć pod uwagę przy wyznaczaniu obszaru analizowanego – nie oznacza, że obowiązkiem organu jest nadmierne i nieograniczone rozszerzanie obszaru analizowanego jedynie w celu poszukiwania w okolicy działki inwestora takiej zabudowy, która uzasadniałaby jego żądanie zawarte we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w zakresie zamierzonych przez inwestora funkcji, cech i rodzaju przyszłych budynków. Wyznaczenie obszaru analizowanego w określonych przepisami granicach i proporcjach ma na celu harmonijne wkomponowanie nowej inwestycji w istniejące otoczenie. Powyższego celu nie realizuje natomiast nadmierne rozciąganie obszaru analizowanego celem objęcia analizą zabudowy znajdującej się - w stosunku do działki inwestora - w zupełnie innej części miejscowości". Podobna sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, w której inwestor starał się aby organy administracji wzięły pod uwagę zabudowę znajdującą się na działkach znajdujących się w innej miejscowości aniżeli planowana inwestycja.

Prawidłowa wykładnia analizowanych przepisów prowadzi do wniosku, że regułą winno być wyznaczenie obszaru analizowanego w jego wymiarach minimalnych, a dopiero na skutek okoliczności uzasadniających objęcie tym obszarem większego terenu możliwe jest dalsze odsunięcie jego granic od działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W szczególności winno to nastąpić gdy analizą należy objąć teren stanowiący urbanistyczną całość.

W realiach przedmiotowej sprawy rację należy przyznać Sądowi I instancji, który podzielił stanowisko organów, iż nie było podstaw do ustalenia warunków dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Organ zgodnie z obowiązującymi w tej mierze przepisami ustalił granice obszaru analizowanego i stwierdził, że na terenie objętym tymi granicami nie ma żadnej zabudowy do której w zakresie funkcji nawiązywałaby planowana inwestycja. Jest to w niniejszej sprawie okoliczność najistotniejsza i determinująca negatywny wniosek organów co do możliwości ustalenia warunków zabudowy.

Reasumując Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia przepisu art. 6 ust. 2 oraz art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia wykonawczego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.