Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 243/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 101
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1271
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie : Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Protokolant: referent Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2020 r. sprawy ze skargi J.S. , R.M. , A.H. i A.S. na uchwałę Nr XXXI/355/2017 Rady Gminy Liszki z dnia 24 marca 2017 r. w sprawie wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy na dzierżawę nieruchomości oddala skargę A.S.


UZASADNIENIE

wyroku z dnia 17 lipca 2020 r.

Rada Gminy L. uchwałą Nr [...] z dnia 24 marca 2017 r. wyraziła zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów dzierżawy gruntowych położonych w B., nr ew.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] stanowiących własność Gminy L..

Podstawą prawną uchwały był art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnymi (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) – dalej jako: "u.s.g." oraz art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.) w związku z § 2 ust. 1 pkt 6 i 10 oraz art. 12 ust. 2 Uchwały Nr [...] Rady Gminy z dnia 28 października 2004r. w sprawie określenia zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy L. (DZ .U, Woj. [...] [...], poz[...]

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł A. S., reprezentowany przez pełnomocnika. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie:

- art. 37 ust. 4 zd. drugie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2017 roku (dalej jako "u.g.n.") poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie podczas gdy przepis ten nie znajdował zastosowania,

- art. 37 ust. 4 zd. pierwsze ww. ustawy polegające na jego niezastosowaniu podczas gdy przepis ten znajdował zastosowanie w sprawie;

- art. 48 ust 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. 1990 nr 16 poz. 95) poprzez jego niezastosowanie i pominięcie uczestnictwa Zebrania Wiejskiego wsi B. przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały.

W ocenie skarżącego naruszenie powyższych przepisów doprowadziło do naruszenia jego interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2017 roku.

Mając powyższe zarzuty na uwadze wniósł o stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej uchwały Rady Gminy L. z dnia 24 marca 2017 roku Nr [...], względnie stwierdzenie nieważności ww. uchwały w części w zakresie w jakim dotyczy ona działki nr [...] oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania skargowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że jest właścicielem działek oznaczonych numerami [...] oraz [...], które graniczą z działką nr [...] objętą zaskarżoną uchwałą Rady Gminy L..

Skarżący wyjaśnił, że zanim zaskarżona uchwała została podjęta, pismem z dnia 12 stycznia 2017 roku wystąpił do Wójta Gminy L. z wnioskiem o wydzierżawienie działek będących przedmiotem zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na ww. wniosek pismem z dnia 22 lutego 2017 roku Wójt Gminy L. poinformował skarżącego o jego negatywnym rozpatrzeniu. Pismem z dnia 14 marca 2017 roku skarżący ponownie zwrócił się Wójta Gminy podtrzymując wniosek z dnia 12 stycznia 2017 roku i wskazał dodatkowo, że jest właścicielem działek ewidencyjnych oznaczonych nr [...] oraz [...], które graniczą bezpośrednio z działką nr [...] oraz że na tych działkach skarżący prowadzi działalność gospodarczą. Wskazał, że pismem z dnia 28 kwietnia 2017 r. skarżący wezwał Radę Gminy L. do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie zaskarżonej uchwały. Do dnia wniesienia skargi Rada Gminy nie udzieliła odpowiedzi na ww. wezwanie.

Na poparcie swojego stanowiska, skarżący powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne w związku z wykładnią art. 37 ust. 4 u.g.n..

Ponadto skarżący podkreślił, że nie było podstaw do zastosowania przez Radę Gminy L. przepisu z art. 37 ust. 4 zd. 2 u.g.n. przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały, bowiem nie został spełniony żaden z warunków określonych w art. 37 ust. 2, ust. 3 i ust. 4a u.g.n., a skarżący był zainteresowany wydzierżawieniem działek objętych zaskarżoną uchwałą, z których jedna (nr [...]) graniczy z działkami stanowiącymi własność skarżącego. W konsekwencji w sprawie powinien mieć zastosowanie przepis z art. 37 ust. 4 zd. 1 u.g.n.

W ocenie skarżącego istnieje wyraźny związek pomiędzy prawnie gwarantowaną sytuacją skarżącego, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza interes prawny skarżącego. Skarżący jako właściciel nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z działką nr [...] oraz jako osoba zgłaszająca wolę uczestniczenia w przetargu co do tej i pozostałych działek, został pozbawiony możliwości uczestniczenia w takim przetargu. Nastąpiło to w wyniku bezpodstawnego zastosowania przez Radę Gminy L. przepisu z art. 37 ust. 4 zd. 2 u.g.n. Dodatkowo skarżący podniósł, że zaskarżona uchwała została podjęta bez uzyskania zgody Zebrania Wiejskiego Sołectwa B.. Obowiązek uzyskania takiej zgody wynika z art. 48 ust 2 ustawy o samorządzie gminnym. Gmina L. weszła w posiadanie nieruchomości będących przedmiotem zaskarżonej uchwały na mocy decyzji Wojewody K. z dnia 22 stycznia 1992 roku o numerze [...], która z kolei została oparta na przepisach ustawy z dnia 10 maja 1990 roku Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W związku z powyższym, należy założyć, że przedmiotem ww. decyzji było mienie publiczne przekształcone następnie w mienie gromadzkie, a wreszcie w mienie gminne co do którego zastosowanie znajduje art. 48 ust 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym. Grunty będące przedmiotem zaskarżonej uchwały stanowiły historycznie mienie wiejskie i były wykorzystywane przez mieszkańców wsi B.. Przedmiotowe działki stanowiły drogi dojazdowe do pól rolnych a następnie po ich zalaniu mieszkańcy wsi B. korzystali z nich w celach rekreacyjno-sportowych. W ocenie skarżącego wątpliwości budzi sposób działania obecnych organów Gminy L. biorąc pod uwagę fakt, że przecież sama Gmina L. uznawała do tej pory prawo wsi do współdecydowania o losie historycznie przynależnych jej gruntów. Gmina L. niejednokrotnie zwracała się do Zebrania Wiejskiego wsi B. o podjęcie uchwały wyrażającej zgodę na gospodarowanie nieruchomościami przez gminę. Co więcej statut Gminy L. stanowi w § 45 ust. 4, że: "Rada nie może uszczuplić dotychczasowych praw sołectw do korzystania z mienia bez zgody Zebrania Wiejskiego". Wydzierżawienie gruntów przez osobę prywatną, która następnie odgradza je w taki sposób, iż korzystanie przez mieszkańców wsi z terenów nad zalewem staje się niemożliwe, istotnie uszczupla dotychczasowe prawa sołectwa do korzystania z mienia.

W odpowiedzi na powyższą skargę organ wniósł o odrzucenie skargi ewentualnie o jej oddalenie. W ocenie organu brak jest naruszenia jakiegokolwiek interesu prawnego skarżących. Organ podkreślił, że wszystkie działki objęte kwestionowaną uchwałą są zatopione w Zalewie w B. jak również działka skarżącego nr [...]. Natomiast właścicielem wszystkich sąsiednich działek i większości pozostałych działek znajdujących się w zalewie jest T. M.. Zdaniem organu sam fakt współwłasności działki nr [...] i [...] w obrębie zalewu, nie przesądza o posiadaniu interesu prawnego, który musi wynikać z przepisu a nie ze stanu faktycznego. Z pewnością nie jest nim kwestia dostępu do działek skarżącego, ponieważ działki te posiadają dostęp do dwóch dróg publicznych. W związku z powyższym w ocenie organu, skarżący nie posiada interesu prawnego. Organ podkreślił również, że skarżący w swoich pismach nie wskazywał na chęć dzierżawy działek w celu wynikającym z art. 32 ust. 2 pkt 6 u.g.n. Ponadto twierdzenia, że działki stanowiły drogi nie mają żadnego znaczenia, bowiem od 1982r. od kiedy [...] Zakłady Eksploatacji Kruszywa w K. rozpoczęły eksploatację kruszywa, teren był zamknięty i niedostępny dla osób postronnych, a po zakończeniu wydobycia w 1944 r. obszar został zrekultywowany tworząc zalew, a działki znalazły się pod wodą.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 37 ust. 4 u.g.n. organ powołał się na orzecznictwo sądowe. Stwierdził, że zgodnie z treścią art. 37 ust. 4 u.g.n., przepis ten zawiera w zdaniu pierwszym regułę podstawową, przewidującą zawieranie w trybie przetargowym umów użytkowania, najmu i dzierżawy nieruchomości na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, a w zdaniu drugim umożliwia odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów po uzyskaniu zgody - odpowiednio - wojewody albo odpowiedniej rady lub sejmiku. Przepis art. 37 ust. 4 u.g.n. w aktualnie obowiązującej wersji nie wymaga już, by zwolnienie stosowane było tylko w którymś z przypadków wymienionych w art. 37 ust. 2 lub 3 u.g.n., ani nie zawiera żadnych przesłanek informujących, kiedy dopuszczalne jest stosowanie trybu bezprzetargowego przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony.

Dodatkowo, organ odnosząc się do zarzutu naruszenia art. naruszenie art. 48 ust. 3 u.s.g. poprzez podjęcie ww. uchwały bez zgody zebrania wiejskiego jest bezpodstawny.

Organ wyjaśnił, że iż decyzja Wojewody K. z dnia 22 stycznia 1992 r. nr [...], na którą powołują się skarżący obejmuje tylko część działek wymienionych w uchwale Rady Gminy L. z dnia 24 marca 2017 r. nr [...] i są to działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Natomiast nie dotyczy działek nr: [...], [...], [...] [...], [...]. Zarzuty nie dotyczą zatem w ogóle uchwały w części dotyczącej tych działek i nie ma żadnych podstaw do kwestionowania uchwały w tej części.

W zakresie działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] - wbrew twierdzeniom skarżących - nie są one mieniem gminnym, o którym mowa w art. 48 ust. 3 usg i art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U.1990.32.191, dalej: u.przep.wprow.). W dalszej kolejności organ dokonując analizy przepisów ustaw z 1954 r. i 1958 r. oraz wydanych na ich podstawie aktów wykonawczych, oraz powołując się na literaturę i orzecznictwo Sądu Najwyższego (post. z dnia 24 października 2001 r., sygn. akt OSNC 9/2002 poz. 11), stwierdził, że mienie dawnych gromad stało się własnością państwową (ogólnonarodową).

Zdaniem organu, sołectwu nie przysługuje i nie przysługiwało prawo własności do tzw. mienia gminnego, a jedynie mogły przysługiwać pewne uprawnienia do korzystania z mienia, o ile faktycznie zostały one określone i wynikały z decyzji, postanowień czy innych aktów prawnych. W niniejszej sprawie skarżący nie wskazuje, jakie rzekome uprawnienia przysługiwały mieszkańcom wsi do przedmiotowych działek. Nie przedstawili też żadnych dowodów, aby jakimkolwiek aktem prawnym przyznano sołectwu lub mieszkańcom jakiekolwiek bliżej sprecyzowane prawo do korzystania z tych działek. Cały obszar obecnego Zalewu w B. (w którym zatopione są przedmiotowe działki) od początku lat 80-tych XX wieku był ogrodzony i niedostępny dla osób postronnych z uwagi na eksploatację kruszywa przez [...] Zakład Eksploatacji Kruszywa w K.. Skutkiem powyższej działalności było właśnie powstanie zalewu w B., w którym zostały "zatopione" przedmiotowe działki. Nieruchomości stanowiące własność osób prywatnych, a położone na terenie przeznaczonym do eksploatacji kruszywa został nabyte przez przedsiębiorstwo na podstawie umów sprzedaży. Nawet zatem gdyby przyjąć hipotetyczne założenie, że sołectwu lub mieszkańcom przysługiwało zwyczajowe prawo do przejazdu po przedmiotowych działkach, stanowiących drogi, to prawa ta wygasły w latach 80-tych XX wieku wraz z rozpoczęciem eksploatacji kruszywa. Po pierwsze, dostęp do działek był niemożliwy, po drugie - wobec sprzedaży działek, nie było potrzeby, aby ktokolwiek korzystał z tych działek. Ten stan trwał do lat 90-tych XX wieku, a decyzja o zakończeniu rekultywacji złoża B. wydana została 30 marca 1998 r. Natomiast teren zalewu, powstały po wyrobisku, przez cały czas pozostawał ogrodzony, a z oczywistych przyczyn - zalania przedmiotowych działek - nikt z nich nie korzystał. W związku z powyższym, już od lat 80-tych XX wieku, a tym bardziej na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U.1990.32.191), ani sołectwu ani mieszkańcom nie przysługiwały żadne uprawnienia do przedmiotowych nieruchomości.

Ponadto, zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalanie zakresu działania jednostek pomocniczych, zasad przekazywania im składników mienia do korzystania oraz zasad przekazywania środków budżetowych na realizację zadań przez te jednostki. Ustawodawca przewidział, że organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Zgodnie z powyższym prawo sołectwa do korzystania z mienia komunalnego, zgodnie z art. 48 ust. 1 u.s.g., określone jest w statucie sołectwa, który powinien precyzować jakimi składnikami mienia komunalnego sołectwo zarządza i z jakich korzysta. Ustawodawca upoważnił sołectwo jedynie do ubiegania się o prawo do przekazania na jego rzecz skomunalizowanego mienia, które było w jego wyłącznym władaniu, z którego korzystało. Sołectwo wykonuje wówczas swoje władztwo (zarząd) jako prawo zależne od gminy. Skoro sołectwu nie przysługiwało prawo do korzystania z mienia, to nie ujęto tego również w statucie sołectwa B., przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy L. z dnia 20.12.2007 r. w sprawie uchwalenia statutów sołectw gminy L..

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 828/17 wydanym po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2017 r. sprawy ze skarg R. M., J. S., A. H. oraz A. S. na uchwałę Rady Gminy L. z dnia 24 marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy na dzierżawę nieruchomości, stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i orzeczono o kosztach postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uznał skargi za częściowo zasadne. W pierwszej kolejności Sąd rozważył, czy po stronie skarżących istniała przesłanka naruszenia interesu prawnego, o czym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g.

W odniesieniu do skarżącego A. S. Sąd uznał, że jako właściciel nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z działką nr [...] oraz jako osoba zgłaszająca wolę uczestniczenia w przetargu co do tej i pozostałych działek, ma interes prawny do wywiedzenia skargi w oparciu o art. 140 K.c. Został pozbawiony możliwości uczestniczenia w przetargu, co nastąpiło w wyniku zastosowania przez Radę Gminy L. przepisu z art. 37 ust. 4 zd. 2 u.g.n. Powołując się na stanowisko judykatury Sąd wskazał, że właściciele działek położonych przy nieruchomości, która zgodnie z uchwałą gminy ma zostać wydzierżawiona w trybie bezprzetargowym, mogą taką uchwałę zaskarżyć do sądu.

W konsekwencji tego Sąd dokonał oceny legalności zaskarżonego aktu, na wstępie dokonując analizy przepisów regulujących kwestie sprzedaży lub oddawania w użytkowanie wieczyste nieruchomości w drodze przetargu. Sąd zwrócił uwagę, że art. 37 ust. 4 u.g.n. stanowi obecnie, wbrew stanowisku skarżących, samoistną podstawę do podjęcia uchwały. Przytaczane w skargach wyroki odnoszą natomiast się do stanu sprzed zmiany art. 37 ust. 4 u.g.n., dokonanej nowelizacją z dnia 5 listopada 2009 r.

Analizując aktualnie obowiązujące brzmienie art. 37 ust. 4 u.g.n., Sąd stwierdził, że w jego zdaniu pierwszym ustawodawca sformułował wymóg stosowania trybu przetargowego przy oddawaniu nieruchomości w użytkowanie, najem i dzierżawę na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony i w ten sposób określił podstawową zasadę (analogicznie jak w art. 37 ust. 1 i 2 u.g.n. w odniesieniu do zbywania nieruchomości). Dopiero w zdaniu drugim art. 37 ust. 4, a następnie w art. 37 ust. 4a u.g.n. umożliwił pewne wyjątki od stosowania tej zasady. Po wspomnianej wyżej nowelizacji, omawiany przepis zawiera w zdaniu pierwszym regułę podstawową, a w zdaniu drugim umożliwia odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów po uzyskaniu zgody - odpowiednio - wojewody albo odpowiedniej rady lub sejmiku. Nadto, przepis art. 37 ust. 4 u.g.n. w aktualnie obowiązującej wersji nie wymaga już, by odstępstwo od zasady stosowane było tylko w którymś z przypadków wymienionych w art. 37 ust. 2 lub 3 u.g.n.

W oparciu o stanowisko piśmiennictwa prawniczego Sąd wywiódł, że wobec braku w art. 37 ust. 4 u.g.n. przesłanek informujących kiedy dopuszczalne jest stosowanie trybu bezprzetargowego, rada gminy ma możliwość uznaniowego wydania zgody lub odmowy jej wydania. Jednak zarówno wniosek o zawarcie w tym trybie umowy dzierżawy, jak podejmowana uchwała powinny podlegać wymogowi uzasadnienia. Uznaniowość aktu władzy publicznej nie oznacza braku możliwości kontroli, a więc nie oznacza możliwości pominięcia wyjaśnienia przyczyn powzięcia aktu. Rozstrzyganie w formie władczej (a więc właściwej dla organu administracji przy wydaniu aktu z zakresu administracji publicznej) wymaga oparcia na wyraźnym przepisie prawa, w myśl określonej w art. 7 Konstytucji RP zasady, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

W ocenie Sądu doszło do istotnego naruszenia podstawy prawnej podjęcia uchwały, a to art. 37 ust. 4 u.g.n., poprzez brak przedstawienia jej uzasadnienia, a w nim powodów podjęcia uchwały odnoszących się do wniosku zainteresowanego podmiotu, co w państwie prawa nie może mieć miejsca. W przypadku aktu wydawanego na zasadach uznaniowości, jeśli dotyczy to odejścia od zasady (jak w wypadku odejścia od trybu przetargowego) - wymagane jest jasne uzasadnienie powziętego stanowiska przez organ administracji publicznej.

Sąd podzielając stanowisko wyrażone w orzecznictwie przytoczył fragment uzasadnienia wyroku z dnia 15 listopada 2016 r. III SA/Kr 1283/16, gdzie stwierdzono, iż "wymóg należytego uzasadnienia władczego aktu w sprawie z zakresu administracji publicznej wynika nie tylko z przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., ale także z ogólnych zasad ustrojowych zawartych w Konstytucji RP, w tym zwłaszcza z zasady demokratycznego państwa prawnego oraz z zasad praworządności i legalności".

Sąd zauważył przy tym, że wspomnianego wniosku osoby zainteresowanej brak w aktach administracyjnych przedstawionych przez organ, tak że nie wiadomo, czy w ogóle taki wniosek przed podjęciem uchwały został do organu wystosowany, a rada gminy ma wtedy podstawę do podjęcia uchwały w przedmiocie wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy, jeżeli dysponuje stosownym wnioskiem podmiotu zainteresowanego wyrażeniem takiej zgody.

Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 48 ust. 2 u.s.g., Sąd wyjaśnił, że zgodnie z ustępem 3 tego przepisu, wszystkie przysługujące dotychczas mieszkańcom wsi prawa - własności, użytkowania lub inne prawa rzeczowe i majątkowe - zwane dalej mieniem gminnym, pozostają nienaruszone. Przez mieszkańców wsi należy rozumieć mieszkańców byłych gromad lub ich następców prawnych zamieszkałych na obszarze byłych gromad. Użyte w tym przepisie pojęcie mienia gminnego jest nazwą mylącą, chodzi bowiem o tzw. dobra gromadzkie, "do których mieszkańcom gromad nie mogło przysługiwać prawo współwłasności, lecz tylko prawo do wieczystego użytkowania i pobierania pożytków". Mieszkańcom tym nie służyło nigdy wobec dobra gromadzkiego prawo własności, dlatego też nie może ono zostać utrzymane w mocy. Służyły im natomiast prawa do korzystania z rzeczy cudzej i te zostały utrzymane w mocy art. 9 u.p.w.s.t. (...). Do mienia gminnego stosuje się natomiast wprost art. 45 u.s.g., a tymi podmiotami, które samodzielnie decydują o mieniu gminnym, są oczywiście mieszkańcy wsi.

Sąd przeprowadził również rozważania co do tego, jakie uprawnienia nadal ma sołectwo istniejące na terenie gminy przed 27 maja 1990 r. Wskazał, że nabywając z mocy prawa własność np. nieruchomości gruntowej, "należącej" poprzednio do sołectwa, gmina obligatoryjnie upoważniała organy sołectwa do wykonywania (w imieniu gminy) przysługujących mu praw do danej nieruchomości stosownie do stanu sprzed daty komunalizacji. Sołectwo nie mogło mieć tych uprawnień, które powodowałyby możliwość skutecznego dysponowania składnikiem mienia na rzecz osoby trzeciej. Jednak, w ocenie Sądu kwestia, czy na terenie działek objętych komunalizacją istniały przed 27 maja 1990 r. (czyli datą wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym) sołectwa i przysługiwały im do nich pewne prawa - wykracza poza zakres przedmiotowy niniejszej sprawy. Nie ma natomiast sporu, że mienie objęte uchwałą stanowi mienie Gminy L., które mogło być przedmiotem zaskarżonej uchwały.

Skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA wywiodła do NSA Rada Gminy L.. W skardze kasacyjnej zaskarżono w całości wyrok Sądu I instancji, w takim też zakresie wnosząc o jego uchylenie i odrzucenie skarg na podstawie art. 189 P.p.s.a., ewentualnie o ich oddalenie, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

Skarżący kasacyjnie, na podstawie art.183 § 2 pkt 5 w zw. z art. 12 P.p.s.a., zarzucił nieważność postępowania przed Sądem I instancji ze względu na pozbawienie udziału w tym postępowaniu, a przez to możliwości obrony praw podmiotu, na którego sytuację prawną zaskarżony wyrok wywiera bezpośredni wpływ.

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g., przez brak wydania postanowienia o odrzuceniu skarg, mimo że skarżącym nie przysługuje interes prawny w zaskarżeniu uchwały, skutkiem czego nie zaktualizowała się po stronie Sądu I instancji kompetencja do merytorycznego zbadania zaskarżonego aktu i wydania wyroku, w tym do stwierdzenia nieważności spornej uchwały na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.;

art. 147 § 1 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a., polegające na stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały, pomimo braku podstaw prawnych, w szczególności brak wskazania konkretnego przepisu prawnego, który uzasadniał stwierdzenie nieważności uchwały.

Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono naruszenie art. 37 ust. 4 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i całkowicie dowolne, pozbawione podstaw prawnych twierdzenie o konieczności uzasadnienia uchwały podejmowanej na podstawie tego przepisu oraz konieczności złożenia wniosku, aby możliwe było jego zastosowanie.

W uzasadnieniu, odnosząc się do przywołanego przez Sąd I instancji art. 140 K.c., jako podstawa interesu prawnego skarżącego A. S. skarżący kasacyjnie stwierdził, że zaskarżona uchwała nie wywiera wpływu na żadne z uprawnień właścicielskich, tym bardziej, że realizacja tego rodzaju uchwały następuje dopiero w drodze zawarcia konkretnej umowy cywilnoprawnej z wnioskodawcą. Zatem tylko szczegółowe postanowienia umowy (o ile w ogóle do jej zawarcia dochodzi) oraz sposób jej wykonywania, może ewentualnie powodować w przyszłości zagrożenia lub nawet naruszenia prawa własności. Jednakże w takiej sytuacji właściciel powinien poszukiwać ochrony przed sądami powszechnymi i na podstawie właściwych przepisów prawa cywilnego. Jako naruszenie interesu prawnego nie może być traktowana kwestia dostępu do działek skarżącego, gdyż taki istnieje z dwóch dróg publicznych. Fakt wystąpienia z wnioskiem o wydzierżawienie, w którym nota bene nie było wskazanego celu dzierżawy, zdaniem skarżącego kasacyjnie organu nie tworzy po stronie wnioskodawcy interesu prawnego. Jako bez znaczenia uznano twierdzenia o wykorzystywaniu działek stanowiących przedmiot dzierżawy jako drogi, gdyż był to zamknięty teren wydobycia kruszywa, po zakończeniu wydobycia w 1994 r. obszar ten zrekultywowano, działki znalazły się pod wodą, a zatem nadal były niedostępne.

W związku z powyższym, zdaniem autora skargi kasacyjnej, po stronie skarżącego nie występuje jakikolwiek interes prawny.

Odnosząc się do podstawy prawnej stwierdzenia nieważności uchwały, skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji dokonanie błędnej, sprzecznej z literalnym brzmieniem przepisu, wykładni art. 37 ust. 4 u.g.n. przez przyjęcie, że o jego nieprawidłowym zastosowaniu może przesądzać brak uzasadnienia uchwały, a także brak wniosku. Zarzucono, że Sąd nie przedstawił żadnej podstawy prawnej, która nakazywałaby organowi taki obowiązek.

Powołując się na stanowisko piśmiennictwa prawniczego i judykatury organ wskazał, że art. 37 ust. 4 u.g.n. nie precyzuje żadnych przesłanek, jakie muszą zaistnieć w przypadku odstąpienia od trybu przetargowego, a ustawodawca zostawia w tym zakresie dość dużą uznaniowość właściwemu organowi administracji, bowiem nie uzależnia takiej decyzji od konkretnych warunków. W świetle treści przepisów w znowelizowanym brzmieniu jest to suwerenne uprawnienie odpowiedniej rady, które nie może być skutecznie kwestionowane przez wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Obecnie przepis ten stanowi samodzielną podstawę do obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy, a tym samym wyrażenie zgody na odstąpienie przez wojewodę albo odpowiednią radę lub sejmik ma charakter uznaniowy i zostało uniezależnione od spełniania przesłanek określonych w ust. 2 tej normy. Jako nieadekwatny do stanu sprawy organ uznał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 listopada 2016 r., III SA/Kr 1283/16 przywołany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wyrok ten dotyczył odmiennego aktu i organu, odmiennego stanu faktycznego i prawnego, który wymaga "szczególnie uzasadnionego przypadku", a zatem należy ten przypadek wskazać. W art. 37 ust. 4 u.g.n. nie ma analogicznego zapisu. Rada lub sejmik mogą bowiem wyrazić zgodę bez dodatkowych obostrzeń.

Odniesienie się Sądu do regulacji konstytucyjnych, w opinii autora skargi kasacyjnej nie może zmierzać do nałożenia na organ obowiązków. Dyspozycję art. 7 Konstytucji RP można bowiem traktować jedynie jako dyrektywę transparentnego działania. Obowiązki organu muszą natomiast zostać nałożone konkretnym przepisem i takie przykłady skarżący kasacyjnie przytoczył.

Jako niezasadne organ uznał także odwoływanie się, w kontekście art. 37 ust. 4 u.g.n., do konstrukcji uznania administracyjnego. Rada gminy nie prowadzi bowiem w ogóle postępowania administracyjnego, wobec czego nie znajduje zastosowania zasada wyjaśniania przesłanek i przekonywania z art. 11 K.p.a. lub art. 124 ustawy Ordynacja podatkowa.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, wykładnia art. 37 ust. 4 u.g.n. przyjęta przez Sąd I instancji ogranicza także, ponad rzeczywistą potrzebę, samodzielność gminy w gospodarowaniu mieniem komunalnym. Rada gminy podlega szerokiej kontroli społecznej, gdyż także mieszańcom gminy przysługuje prawo wstępu na jej posiedzenia. Nadto organ nadzoru, któremu sporna uchwała została przesłana, nie znalazł podstaw do stwierdzenia jej nieważności na zasadzie art. 91 ust. 1 u.s.g.

Odnosząc się do wniosku o dzierżawę gruntów organ wskazał, że wniosek taki został złożony w dniu 20 grudnia 2016 r. do Wójta Gminy, a nie do Rady Gminy, zgodnie z art. 25 ust. 1 u.g.n. Dlatego też wniosku tego nie było w dokumentach przekazanych do Sądu z Biura Rady Gminy. Fakt jego złożenia był znany powszechnie. Późniejszy wniosek skarżącego A. S. o dzierżawę były właśnie konsekwencją wniosku z 20 grudnia 2016 r.

Skarżący kasacyjnie powołał się również na procedury regulujące tryb podejmowania uchwał przez rady gmin wskazując, że uchwałę poprzedzała dyskusja radnych. Przedstawił również przyczyny podjęcia uchwały w przedmiocie zawarcia umowy dzierżawy. Zwrócił przy tym uwagę, że Sąd nie wezwał organu do przedstawienia dokumentów, które wyjaśniłyby wątpliwości. Zaprzeczył, by uchwała Rady została podjęta bez żadnego uzasadnienia, ponieważ przyczyny jej podjęcia były powszechnie znane, a w konsekwencji tego nie istniała potrzeba sporządzania pisemnego uzasadnienia. Na dowód opisanych okoliczności organ dołączył do skargi kasacyjnej odpis wniosku o dzierżawę, umowę dzierżawy z załącznikami i aneksem. Wniósł także, na zasadzie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 P.p.s.a., o przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi kasacyjnej dokumentów.

W sporządzonej przez pełnomocnika skarżącego A. S. odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie. W pierwszej kolejności wskazano, że art. 33 § 2 P.p.s.a. nie ma zastosowania w sprawie wszczętej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., a zatem zaskarżony wyrok nie jest dotknięty wadą nieważności. W opinii autora odpowiedzi na skargę kasacyjną, po stronie skarżącego istnieje interes prawny, który został naruszony przez nierówne potraktowanie wnioskodawców domagających się wydzierżawienia gruntów w postępowaniu prowadzącym do rozpatrzenia tych wniosków, a także przez naruszenie prawa do współposiadania Zalewu. Podzielono nadto pogląd zaprezentowany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co do obowiązku sporządzenia uzasadnienia uchwały przez radę gminy w przypadku, gdy przedmiotem takiej uchwały jest odstąpienie od przetargu, a więc odstąpienie od zasady wynikającej z obowiązującego prawa.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Rady Gminy L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 828/17 w sprawie ze skarg R. M., J. S., A. H. oraz A. S. na uchwałę Rady Gminy L. z dnia 24 marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy na dzierżawę nieruchomości Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, że zarzut nieważności postępowania sądowego umotywowany faktem pozbawienia udziału w postępowaniu sądowym dzierżawcy gruntów wskazanych kontrolowaną uchwałą jest nieuzasadniony. Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Kwestia ta została już przesądzona w postanowieniu tut. Sądu z dnia 15 maja 2018 r. sygn. I OZ 451/18, a pogląd tam wyrażony uznać trzeba za w pełni ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. W sprawie nie wystąpiły także inne przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a.

W związku z kwestionowaniem w skardze kasacyjnej interesu prawnego po stronie skarżących, ten zarzut został rozpoznany jako pierwszy.

Źródłem interesu prawnego skarżącego A. S., zdaniem Sądu I instancji, był art. 140 K.c., przyznający mu - jako właścicielowi działki bezpośrednio sąsiadującej z jedną z wydzierżawionych bezprzetargowo działek, a także jako podmiotowi, który zgłosił wolę uczestniczenia w przetargu – legitymację do zaskarżenia kontrolowanej uchwały.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko zaprezentowane w jego orzecznictwie (por. wyroki NSA z dnia 1 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 861/15 i I OSK 885/15 , publ. CBOSA), w których uznaje się, że jeśli, nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, w celu poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej (stosownie do art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n.), stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste - osoba, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, posiada interes prawny znajdujący materialnoprawne oparcie we własności nieruchomości sąsiedniej i wspomnianym art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n.

W przywołanych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że interes prawny nie oznacza prawa podmiotowego, a zatem z ww. normy nie sposób wywieść roszczenia o zbycie przedmiotowej nieruchomości. Niemniej, osoba, która zamierza nieruchomość gminną lub jej części nabyć ma interes prawny na podstawie przepisów art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. i art. 32 Konstytucji, który może chronić wnosząc skargę do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Interesem tej osoby jest bowiem to, aby wniosek złożony przez nią w odpowiednim czasie, został wzięty pod uwagę przez procedujące organy na równych zasadach jak wnioski pochodzące od innych podmiotów oraz aby działanie organów w tej kwestii odpowiadało przepisom prawa. Odmienne zapatrywanie nie pozwalałoby osobom w sposób aktualny i rzeczywisty zainteresowanym nabyciem działki od gminy w oparciu o art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. na eliminowanie naruszeń prawa dostrzeżonych przy zbywaniu lub wydzierżawianiu przez podmiot publiczny działki objętej ich zainteresowaniem. Przyjęte zatem stanowisko wzmacnia i chroni praworządność działania administracji (art. 7 Konstytucji RP).

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za słuszne w tożsamy sposób ocenić sytuację prawną właściciela nieruchomości, który składa wniosek o wydzierżawienie na jego rzecz nieruchomości stanowiącej własność jednostek samorządu terytorialnego, uzasadniając go rzeczywistą wolą poprawienia warunków zagospodarowania swojej nieruchomości przyległej – o ile wniosek ten złoży przed podjęciem uzewnętrznionych działań przez podmiot publiczny w celu wydzierżawienia lub sprzedaży tej nieruchomości. Taki podmiot posiada interes prawny oparty na uprawnieniach właścicielskich (art. 140 K.c.) a pozostający w związku z art. 32 Konstytucji, ukierunkowany na to, by postępowanie związane z wydzierżawieniem objętej jego zainteresowaniem nieruchomości sąsiedniej zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami obowiązującego prawa, z poszanowaniem prawa wnioskodawcy do wzięcia pod uwagę jego wniosku (interesu) na zasadach analogicznych do innych wnioskodawców – właścicieli działek położonych przy nieruchomości, które zgodnie z uchwałą gminy mają zostać wydzierżawione w trybie bezprzetargowym. Zasadnie zatem Sąd I instancji uznał, że A. S., jako właściciel działek położonych przy nieruchomości, która zgodnie z uchwałą gminy ma zostać wydzierżawiona w trybie bezprzetargowym i jednocześnie wnioskodawca domagający się wydzierżawienia na jego rzecz gruntu stanowiącego przedmiot uchwały, może tę uchwałę zaskarżyć.

W kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie nie jest kwestionowane, że A. S. złożył wniosek o przyznanie mu prawa dzierżawy tożsamych działek gruntu, które stanowią przedmiot spornej uchwały i dokonał tego przed podjęciem uzewnętrznionych działań przez podmiot publiczny w celu wydzierżawienia. Złożenie tego wniosku, umotywowane faktem prowadzenia działalności gastronomicznej, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jakkolwiek nie obligowało Gminy do wydzierżawienia działek, jednak stworzyło sytuację procesową, w której doszło do aktualizacji rzeczywistego, własnego, indywidualnego i konkretnego interesu prawnego skarżącego, który winien zostać wzięty pod uwagę przez organ, a który został naruszony przez wydzierżawienie nieruchomości innemu podmiotowi.

Takie działanie Rady Gminy, w postaci wydzierżawienia gruntów wymienionych w zaskarżonej uchwale samo w sobie nie oznacza jeszcze, że nastąpiło to z pogwałceniem prawa, zwłaszcza wymagającego wyeliminowania z obrotu zaskarżonej uchwały, gdyż taka konstatacja wymagała kontroli pod kątem legalności, a więc zgodności z obowiązującym prawem podjętego aktu.

Przechodząc do zarzutów skargi kasacyjnej odnoszących się do merytorycznej kontroli legalności zaskarżonej uchwały, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zakwestionowane w skardze kasacyjnej stanowisko Sądu I instancji było co najmniej przedwczesne.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak regulacji prawnej nakładającej expressis verbis na uchwałodawcę obowiązek sporządzenia pisemnego uzasadnienia uchwalonego aktu nie zwalnia organów od transparentnego, budującego zaufanie do władzy publicznej działania (art. 2 Konstytucji RP). Temu zaufaniu sprzyja bezsprzecznie wymóg motywowania podejmowanych aktów. Brak przedstawienia motywów uchwały uniemożliwia dokonanie kontroli przez sąd.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważył jednak, że brak sporządzenia pisemnego uzasadnienia wydawanego aktu (w przypadku, gdy taki obowiązek nie wynika wprost z obowiązujących przepisów prawa), per se nie pociąga za sobą jego nieważność. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., tak też jak na podstawie ww. przepisów innych ustaw ustrojowych ze skargi podmiotu, którego interes prawny został naruszony kontrolowanym aktem, ocena legalności takiego aktu dokonywana być może nie tylko na podstawie jego uzasadnienia (chyba, że istnieje ustawowy obowiązek jego sporządzenia), lecz także na podstawie całej dokumentacji zgromadzonej w procedurze uchwałodawczej. Materiał taki pozwala zwykle sądowi na przeprowadzenie należytej kontroli aktu co tego, czy został podjęty na podstawie i w granicach prawa.

Skarżący kasacyjnie do swojej skargi załączył dokumentację na okoliczność istnienia materiałów towarzyszących podejmowaniu spornej uchwały.

Przedstawiona przez skarżącego dokumentacja potwierdza istnienie materiałów pozwalających na odtworzenie motywów działania uchwałodawcy bez względu na to, że nie wynikają one wprost z treści poddanego kontroli Sądu I instancji aktu. Jest to zarówno wniosek osoby, z którą zawarto umowę dzierżawy, jak i umowa dzierżawy. Jak wynika z treści skargi kasacyjnej, w posiadaniu organu znajdują się także materiały dokumentujące przebieg posiedzenia organu poprzedzającego podjęcie uchwały, a w tym stanowiska osób biorących w nim czynny udział.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jako nieuprawnione uznać trzeba zatem stwierdzenie nieważności kontrolowanej uchwały bez wnikliwego zbadania całości procesu uchwałodawczego, co było niewątpliwym obowiązkiem Sądu I instancji. Stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały wyłącznie dlatego, że nie zostało do niej załączone pisemne uzasadnienie motywujące działanie organu, stanowi w istocie o uchyleniu się od obowiązku zbadania legalności kontrolowanego aktu w ramach wskazanego przez skarżących naruszenia ich interesu prawnego.

NSA wskazał, że w ponownym zatem postępowaniu Sąd wezwie organ do wykazania, za pośrednictwem posiadanej dokumentacji, przebiegu procesu uchwałodawczego i na tej podstawie ustali, czy uchwałodawca nie naruszył wymogów działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania. Ustali także, czy wniosek złożony przez skarżącego A. S. był przedstawiony jako konkurencyjna oferta na posiedzeniu Rady Gminy i czy był procedowany, a jeśli nie to z jakich przyczyn. Niewątpliwie kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie może dotyczyć celowości czy słuszności przeprowadzanych na podstawie tego aktu zamierzeń gminy. Jedynym dopuszczalnym kryterium kontroli jest kryterium legalności. Powinna ograniczyć się jedynie do badania zgodności z prawem, w tym przestrzegania procedury, a także poszanowania zasady równości w stosunku do swoich mieszkańców. Sąd I instancji weźmie pod uwagę, że działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach ale noszące znamiona arbitralności i nie poddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Analiza wskazanej dokumentacji, z uwzględnieniem oceny prawnej dokonanej w uzasadnieniu wyroku, stanowić będzie podstawę do ponownego wyrokowania przez Sąd I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie - po ponownym rozpoznaniu sprawy - zważył, co następuje:

Skarga A. S. podlega oddaleniu.

Niniejsza sprawa jest rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny poprzedniego rozstrzygnięcia, którym Sąd I instancji stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z przepisem art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej jako: P.p.s.a.) wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przyjmuje się, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skoro w sprawie nie jest kwestionowane, że A. S. złożył wniosek o przyznanie mu prawa dzierżawy tożsamych działek gruntu, które stanowią przedmiot spornej uchwały i dokonał tego przed podjęciem uzewnętrznionych działań przez podmiot publiczny w celu wydzierżawienia, zatem złożenie tego wniosku, umotywowane faktem prowadzenia działalności gastronomicznej, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jakkolwiek nie obligowało Gminy do wydzierżawienia działek, jednak stworzyło sytuację procesową, w której doszło do aktualizacji rzeczywistego, własnego, indywidualnego i konkretnego interesu prawnego skarżącego A. S., który winien zostać wzięty pod uwagę przez organ, a który został naruszony przez wydzierżawienie nieruchomości innemu podmiotowi.

Z powyższego wynika, że NSA przesądził istnienie po stronie skarżącego A. S. interesu prawnego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

NSA nakazał tut. Sądowi, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, zbadanie całości procesu uchwałodawczego, a następnie dokonanie kontroli pod kątem legalności, a więc zgodności z obowiązującym prawem podjętego aktu, w tym motywów uchwały z uwzględnieniem, że brak regulacji prawnej nakładającej expressis verbis na uchwałodawcę obowiązek sporządzenia pisemnego uzasadnienia uchwalonego aktu nie zwalnia organów od transparentnego, budującego zaufanie do władzy publicznej działania (art. 2 Konstytucji RP). Temu zaufaniu sprzyja bezsprzecznie wymóg motywowania podejmowanych aktów. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył jednak, że brak sporządzenia pisemnego uzasadnienia wydawanego aktu (w przypadku, gdy taki obowiązek nie wynika wprost z obowiązujących przepisów prawa), per se nie pociąga za sobą jego nieważność.

NSA zaakcentował, że kontrola sądu administracyjnego nie może dotyczyć celowości czy słuszności przeprowadzanych na podstawie tego aktu zamierzeń gminy. Jedynym dopuszczalnym kryterium kontroli jest kryterium legalności. Powinna ograniczyć się jedynie do badania zgodności z prawem, w tym przestrzegania procedury, a także poszanowania zasady równości w stosunku do swoich mieszkańców.

Realizując wskazania NSA, tut. Sąd wezwał pełnomocnika organu do wykazania, za pośrednictwem posiadanej dokumentacji, przebiegu procesu uchwałodawczego w odniesieniu do uchwały Rady Gminy L. z dnia 24 marca 2017r. Nr [...] oraz przedstawienia stosownych dokumentów i wyjaśnień, czy wniosek złożony przez skarżącego A. S. był przedstawiony jako konkurencyjna oferta na posiedzeniu Rady Gminy i czy był procedowany, a jeśli nie to z jakich przyczyn.

W odpowiedzi na wezwanie pełnomocnik organu przedłożył pismo z 23 czerwca 2020 r. z załącznikami (Protokół sesji Rady Gminy L. z dnia 24.03.2017r., Pismo A.. S. z 12.01.2017 r., Pismo Wójt Gminy do A. S. z dnia 22.02.2017 r., Pismo A. S. z 14.03.2017 r., Pismo Wójta Gminy do A.. S. z dnia 24.04.2017 r.) - k. 492 i nast.

Ponadto do skargi kasacyjnej pełnomocnik organu załączył dokumentację towarzyszącą podejmowaniu spornej uchwały pozwalającą na odtworzenie motywów działania uchwałodawcy, w tym wniosek osoby, z którą zawarto umowę dzierżawy, jak i umowę dzierżawy.

Sąd w tym miejscu wskazuje na przebieg zdarzeń poprzedzających podjęcie kwestionowanej uchwały.

Pismem z 20 grudnia 2016 r. skierowanym do Wójta Gminy L., k. 270, T. M. - wobec chwilowych trudności z procedowaniem zamiany jego fragmentów dróg położonych we wsi B. gmina L. na działki gminne "utopione" w zalewie [...] - zwrócił się z prośbą o wydzierżawienie w trybie bezprzetargowym działek nr [...] i [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] na maksymalny dozwolony prawem okres, tj. 29,5 lat.

Pismem z 12 stycznia 2017 r., skierowanym do Wójta Gminy L., k. 493, A. S. zwrócił się z prośbą o wydzierżawienie działek gminnych i wiejskich położonych na terenie [...], tj. działek o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...].

W odpowiedzi, pismem z 22 lutego 2017 r., k. 494, Wójt Gminy L. poinformował, że ww. wniosek z dnia 12 stycznia 2017 r. został rozpatrzony negatywnie. Związane jest to z faktem, iż nieruchomości gruntowe położone w B. nr ew.: [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w przeważającej części zlokalizowane są pod wodą, otoczone są działkami, które stanowią odrębną własność, co w przypadku podpisania pomiędzy Gminą L. , a A. S. umowy na dzierżawę ww. nieruchomości, uniemożliwiłoby zapewnienie dostępności do tych działek. W związku z powyższym Wójt Gminy L. nie wyraził zgody na dzierżawę.

Następnie pismem z 14 marca 2017 r., skierowanym do Wójta Gminy L., k. 495, A. S., w nawiązaniu do pisma Wójta z 22 lutego 2017 r. ponowił swój wniosek oraz poinformował, że działki o których dzierżawę wnioskował, graniczą bezpośrednio z działką drogową [...] (dz. ew. [...] i posiadają bezpośredni dostęp do terenów publicznych, jaką jest droga powiatowa. Dodatkowo zaznaczył, że działki będące jego własnością, o numerze ew. [...] i [...] graniczą bezpośrednio z działką ew[...] i wydzierżawienie jej w trybie bezprzetargowym innej osobie w znaczący sposób ograniczy mu możliwość korzystania z działki, na której prowadzi działalność gospodarczą. Dalej w piśmie tym A. S. wskazał, że argumentacja podniesiona w piśmie Wójta - uniemożliwienie dostępności do tychże działek - wynika z bezczynności urzędu i bezprawnego zagrodzenia tychże terenów przez T. M.. Zdaniem A. S. należy zorganizować przetarg na każdą działkę z osobna, w imię przejrzystości funkcjonowania urzędu gminy.

Należy mieć na uwadze, że A. S. jest właścicielem działki nr [...] i [...] w obrębie zalewu. Działki te posiadają dostęp do dwóch dróg publicznych (działki [...] i [...] bezpośrednio, a działka [...] poprzez te działki).

Należy zauważyć, że skarżący A. S. w swoich pismach nie wskazywał na chęć dzierżawy działek w celu wynikającym z art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., czyli na poprawienie zagospodarowania swojej działki. Skarżący w ogóle nie wskazał celu, w jakim zamierzał wydzierżawić działki.

Pełnomocnik organu wskazał, że wniosek T. M. został złożony do Wójta Gminy, jako zarządzającego gminnym zasobem nieruchomości, zgodnie z art. 25 ust. 1 u.g.n. Oczywiste jest, że Rada Gminy nie podejmuje uchwał na wniosek osób trzecich, więc tego rodzaju wniosków nie składa się do Rady Gminy, lecz do Wójta (nota bene tak też adresował swoje wnioski skarżący A.. S.). Dlatego też wniosku tego nie było w dokumentach przekazanych do Sądu z Biura Rady Gminy, ponieważ po otrzymaniu wniosku, to Wójt podejmuje inicjatywę uchwałodawczą. Wniosek znajduje się zaś w odpowiednim referacie Urzędu Gminy. Na marginesie pełnomocnik organu dodał, że sprawa ta była powszechnie znana na forum Gminy. Wnioski A. S. o dzierżawę były właśnie konsekwencją wcześniej złożonego wniosku T. M.. Nadto ze wskazań doświadczenia życiowego oraz przepisów regulujących tryb podejmowania uchwał przez rady gmin wynika, że co do zasady głosowanie nad uchwałą poprzedza dyskusja radnych.

W niniejszej sprawie radni zdecydowali o udzieleniu zgody na bezprzetargowe wydzierżawianie przedmiotowych działek, jednakże po analizie wniosku T. M., w uzasadnieniu którego odwołał się on do negocjacji prowadzonych z Gminą L. w innej sprawie, zdecydowali również o skróceniu wnioskowanego okresu dzierżawy do 15 lat – uchwała z 24 marca 2017 r. – k. 274.

W dniu 24 marca 2017 r. została podjęta zaskarżona uchwała – k. 504. Z protokołu Sesji Rady Gminy, k. 496 i nast. wynika, że jej podjęcie było poprzedzone dyskusją, a sprawa była już wcześniej kilkakrotnie omawiana (k. 499-500). Już na sesji Rady Gminy 13 stycznia 2017 r. procedowana była uchwała w sprawie dzierżawy, Sesji Rady Gminy, k. 513. Kontynuacją tego tematu było podjęcie kwestionowanej w niniejszej sprawie uchwały.

Strony: Gmina L. i T. M. w dniu 22 maja 2017 r. zawarły - na 15 lat - umowę dzierżawy, obejmującą działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] będące własnością Gminy oraz działki [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], będące własnością T. M. (tekst umowy dzierżawy k. [...]).

Strony postanowiły, że działki T. M. zostały wydzierżawione Gminie w celu zapewnienia powszechnej dostępności do drogi gminnej i będą wykorzystywane jako ogólnodostępna droga publiczna (§ 2 ust. 4 umowy dzierżawy).

Strony postanowiły także, że działki Gminy zostały wydzierżawione T. M. z przeznaczeniem do jednolitego, całościowego wykorzystania terenu wodnego wraz z przylegającymi nieruchomościami, stanowiącymi własność T. M., do jego prywatnego użytku (§ 2 ust. 1 umowy dzierżawy).

Strony w umowie dzierżawy wskazały, że przedmiot dzierżawy 1 (działki gminne) w większości znajduje się pod wodami [...] [...] T. M. oświadczył, że jest właścicielem nieruchomości sąsiadujących z przedmiotem dzierżawy 1, przez które ma zapewniony dostęp do przedmiotu dzierżawy 1. Gmina oświadczyła, że jest właścicielem sąsiadującej z przedmiotem dzierżawy 2 (działki T. M.) nieruchomości stanowiącej działki drogowe o numerach [...] i [...] i poprzez te działki ma zapewniony dostęp do przedmiotu dzierżawy 2 (§ 3 ust. 1-3 umowy dzierżawy).

Pełnomocnik organu wskazał w kwestii uzasadnienia uchwały, że przyczyną podjęcia uchwały i zawarcia umowy dzierżawy z T. M., był fakt, iż T. M. jest właścicielem części nieruchomości, na których znajduje się droga biegnąca wzdłuż zalewu. Sprawa wyszła na jaw dopiero przy dokonywaniu podziałów geodezyjnych. W związku z powyższym, co znalazło swoje odzwierciedlenie w umowie dzierżawy, w zamian za dzierżawę działek w zalewie (których w zasadzie nie da się racjonalnie wykorzystać), T. M. wydzierżawił Gminie części działek znajdujące się pod drogą, co zapewnia mieszkańcom niezakłócony dojazd do swoich posesji. O tym fakcie informowani byli radni, jak również mieszkańcy. W żadnym wypadku nie można zatem powiedzieć, że uchwała Rady została podjęta bez żadnego uzasadnienia, ponieważ przyczyny jej podjęcia były powszechnie znane na tyle, iż uznano, że nie ma potrzeby sporządzania pisemnego uzasadnienia uchwały.

Pełnomocnik organu równocześnie wyjaśnił, k. 492, że wniosek A. S. nie był procedowany, ponieważ - jak wynika z pism Wójta Gminy - nieruchomości przeznaczone do dzierżawy w przeważającej większości nie miały dostępu do drogi publicznej, a dostęp do nich możliwy był tylko po działkach T. M.. W związku z powyższym Gmina nie była w stanie zapewnić dostępu do tych działek i oddać ich w posiadanie innym osobom. Zawarcie w takim stanie faktycznym umowy było obiektywnie niemożliwe, ponieważ wydzierżawiający nie był w stanie oddać dzierżawcy rzeczy do używania i pobierania pożytków, zgodnie z art. 693 § 1 K.c. Taka umowa byłaby nieważna, a poza tym mogłaby spowodować powstanie roszczeń odszkodowawczych dzierżawcy względem Gminy.

Z oświadczenia pełnomocnika organu k. 518v, wynika, że na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały nie doszło do zamiany gruntów pomiędzy T. M., będącym właścicielem niektórych działek leżących pod drogą wokół zalewu, a Gminą. Do takiej zamiany doszło później, w roku 2020.

Zdaniem Sądu zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z prawem.

Jej podstawą prawną był art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. oraz art. 37 ust. 4 u.g.n. w związku z § 2 ust. 1 pkt 6 i 10 oraz art. 12 ust. 2 Uchwały Nr [...] Rady Gminy L. z dnia 28 października 2004r. w sprawie określenia zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy L. (DZ .U.Woj. [...].).

Zgodnie z art. 37 ust. 4 u.g.n. zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów i taką uchwałę Rada Gminy podjęła.

Zaskarżona uchwała nie zawierała pisemnego uzasadnienia, lecz z żadnego przepisu ustawy ustrojowej samorządu gminnego ani też ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wynika obowiązek uzasadniania przez radę gminy uchwał w przedmiocie odstąpienia od trybu przetargowego dzierżawy gruntów gminnych.

Analiza całej dokumentacji zgromadzonej w procedurze uchwałodawczej i stanowisk stron niniejszego postępowania pozwoliła jednakże Sądowi odtworzyć motywy działania uchwałodawcy, co zostało wskazane powyżej, i stwierdzić, że zaskarżony akt został podjęty na podstawie i w granicach prawa oraz w uzasadnionych okolicznościach. Sąd nie dopatrzył się też naruszenia poszanowania zasady równości w stosunku do skarżącego.

Wniosek A. S. nie był przedstawiony na sesji jako konkurencyjny, gdyż nieruchomości przeznaczone do dzierżawy w większości nie miały dostępu do drogi publicznej, a dostęp do nich możliwy był tylko po działkach T. M., więc Gmina nie była w stanie zapewnić dostępu do tych działek i oddać ich w posiadanie innym osobom.

Ponieważ kontrola sądu administracyjnego wobec zaskarżonej uchwały nie dotyczyła celowości ani słuszności i ograniczyła się jedynie do badania zgodności z prawem, w tym przestrzegania procedury, a wynik tej kontroli jest pozytywny, zatem Sąd oddalił skargę, o czym - na podstawie art. 151 P.p.s.a. – orzeczono jak w sentencji wyroku.