Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3097/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ubezpieczenia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 141 par. 4, art. 174 pkt 1 i 2, art. 183 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 28, art. 77 par. 1, art. 127 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 96 ust. 1, art. 134 ust. 1, art. 134 ust. 2, art. 146 ust. 1, art. 152 ust. 1, art. 152 ust. 2, art. 153, art. 154 ust. 1-8
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Dąbek Protokolant starszy asystent sędziego Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Spółki z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 czerwca 2015 r. sygn. akt III SA/Lu 969/14 w sprawie ze skargi P. Spółki z o.o. w B. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Lublinie z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie; 2. zasądza od Dyrektora Lubelskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Lublinie na rzecz P. Spółki z o.o. w B. 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 11 czerwca 2015 r., sygn. akt III SA/Lu 969/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę P. Spółki z o.o. w B. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Lublinie z [...] sierpnia 2014 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu na zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu 12 marca 2014 r. Dyrektor Lubelskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił postępowanie konkursowe w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na okres od 1 lipca 2014 r. do 30 czerwca 2017 r., w rodzaju Świadczenia Pielęgnacyjne i Opiekuńcze, w zakresie Świadczenia zespołu długoterminowej opieki domowej dla pacjentów wentylowanych mechanicznie, na obszarze województwa lubelskiego.

W ogłoszeniu z dnia 3 czerwca 2014 r. o rozstrzygnięciu konkursu ofert wyłoniono pięciu oferentów. Oferta skarżącej nie została wybrana z uwagi na fakt, że uzyskała 29,49 pkt i w rankingu końcowym zajęła pozycję poza wartościowym zakresem zamówienia.

Decyzją z [...] czerwca 2014 r. Dyrektor Lubelskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia oddalił odwołanie P. Spółki z o.o. w B..

Organ podniósł, że rozstrzygnięcie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zostało dokonane w wyniku prowadzonego konkursu ofert zgodnie z zasadami określonymi w ustawie z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.; dalej: ustawa o świadczeniach) w warunkach postępowania i warunkach zawierania umów.

Decyzją z [...] sierpnia 2014 r. Dyrektor Lubelskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia utrzymał w mocy decyzję z [...] czerwca 2014 r.

Odnosząc się do punktacji przyznanej skarżącej w zakresie kryterium jakość – personel organ podniósł, że Spółka w ofercie wskazała pięciu specjalistów anestezjologii i intensywnej terapii, jednego lekarza w trakcie tej specjalizacji, lekarza z pierwszym stopniem specjalizacji z pediatrii oraz osiem pielęgniarek bez specjalizacji i 4 pielęgniarki ze specjalizacją z anestezjologii i intensywnej terapii. W ocenie organu, nie można przyznać punktów rankingujących, w sytuacji gdy skarżący wykazał obok pielęgniarek lub lekarzy ze specjalizacją z anestezjologii i intensywnej terapii, pielęgniarki lub lekarzy ze specjalizacją inną niż anestezjologia i intensywna terapia lub bez specjalizacji. Świadczenia w zakresie długoterminowej opieki domowej dla pacjentów wentylowanych mechanicznie nie mogą być realizowane przez personel bez wymaganej specjalizacji.

Organ nie uwzględnił również zarzutów skarżącej dotyczących interpretacji przepisów Zarządzenia Nr 3/2014/DSOZ. W zakresie interpretacji zarządzenia nie dokonano żadnych zmian w trakcie postępowania konkursowego. Jedyną zmianą było opublikowanie w dniu 26 marca 2014 r. na stronie internetowej Lubelskiego OW NFZ "Komunikatu dot. Świadczeń Pielęgnacyjnych i Opiekuńczych w ramach Opieki Długoterminowej – interpretacja zapisów zawartych w ankiecie". Termin na składanie ofert upływał w dniu 27 marca 2014 r., zatem informację podano przed rozpoczęciem postępowania konkursowego.

WSA w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję.

Sąd uznał, że Komisja w sposób wyczerpujący uzasadniła swoje stanowisko w zakresie punktacji przedstawionej w rankingu końcowym. Oferta skarżącej nie została wybrana wobec tego, że uzyskała mniejszą liczbę punktów w rankingu ofert. Komisja konkursowa stwierdziła, że skarżąca nie spełniła wymagań uzasadniających przyznanie dodatkowych punktów za wykonywanie świadczeń przez lekarza ze specjalizacją z anestezjologii i intensywnej terapii oraz przez pielęgniarkę z ukończoną specjalizacją w zakresie pielęgniarstwa anestezjologicznego i intensywnej terapii.

Sąd stwierdził, że spółka nie wypełniła wymogów dodatkowo ocenianych w zakresie lekarzy oraz pielęgniarek. Zgodnie bowiem z pkt. 3.1 załącznika nr 3 zarządzenia nr 87/2013/DSOZ, dodatkowe punkty przyznawane są w przypadku, gdy świadczenia wykonują lekarz specjalista w dziedzinie anestezjologii i intensywnej terapii oraz dla pacjentów wentylowanych mechanicznie - pielęgniarki z ukończoną specjalizacją w zakresie pielęgniarstwa anestezjologicznego i intensywnej terapii. Za spełnienie dodatkowych warunków można było uzyskać 30 pkt.

Dodatkowe punkty przyznawane są więc w sytuacji, gdy wszyscy zgłoszeni w ramach Świadczeń zespołu długoterminowej opieki domowej dla pacjentów wentylowanych mechanicznie lekarze lub pielęgniarki posiadają wskazane w tym przepisie specjalizacje. W przepisie tym nie wskazano żadnych ograniczeń w zakresie czasu pracy bądź zatrudnienia takiego personelu, zatem każdy zadeklarowany w ofercie lekarz lub pielęgniarka musi posiadać odpowiednią specjalizację i realizować świadczenia w omawianym zakresie.

WSA wskazał, że w złożonej ofercie skarżąca zadeklarowała pięciu lekarzy specjalistów w dziedzinie anestezjologii i intensywnej terapii, jednego lekarza w trakcie tej specjalizacji i jednego lekarza z I stopniem specjalizacji z pediatrii oraz cztery pielęgniarki ze specjalizacją w dziedzinie anestezjologii i intensywnej opieki i osiem pielęgniarek bez specjalizacji.

Wobec powyższego, organ prawidłowo uznał, że skarżąca nie spełniła wymagań uzasadniających przyznanie dodatkowych punktów.

Zdaniem WSA powyższej oceny nie zmienia fakt, że komunikat dotyczący interpretacji w jaki sposób należy odczytywać pkt. 3.1 załącznika nr 3 zarządzenia nr 87/2013/DSOZ został opublikowany na stronie internetowej 26 marca 2014 r., w przeddzień upływu terminu do składania ofert. Wbrew twierdzeniom skarżącej komunikat Lubelskiego OW NFZ nie stanowił zmiany interpretacji przepisów Zarządzenia Nr 3/2014/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 23 stycznia 2014 r. W ocenie Sądu precyzował on jedynie sposób, w jaki mają być rozumiane przepisy zarządzenia. Zawarte w Komunikacie informacje wynikały wprost z treści zarządzenia.

Sąd stwierdził, że niezastosowanie się do Komunikatu nie powodowało automatycznego nieuzyskania dodatkowych punktów. Komisja konkursowa wzywała bowiem oferenta (pismo z dnia [...] kwietnia 2014 r.) do złożenia wyjaśnień i przedstawienia dokumentacji, w związku z udzieleniem odpowiedzi "tak" na pytania ankietowe wykazujące spełnienie dodatkowych wymagań, a nie złożenia dokumentacji potwierdzającej tę okoliczność. Skarżąca miała zatem dodatkowy czas na uzupełnienie dokumentacji potwierdzającej podane w formularzu ofertowym okoliczności - w stosunku do każdej zgłoszonej osoby personelu, ale jednocześnie była w sposób nie budzący żadnych wątpliwości poinformowana przez Komisję konkursową o skutkach niedopełnienia powyższego obowiązku. Skutkiem tym, było uznanie przez Komisję Konkursowa braku spełnienia przez oferenta wykazywanego kryterium i dokonanie korekty odpowiedzi ankietowej na zgodną ze stanem faktycznym - "nie".

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów regulujących postępowanie konkursowe, zaś interes prawny Spółki nie doznał uszczerbku. Zebrany materiał dowodowy był wystarczający do ustalenia przez organ, w trybie art. 154 ustawy, czy postępowanie konkursowe przebiegało zgodnie z przepisami prawa. W efekcie, nieusprawiedliwione są zarzuty dotyczące niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zdaniem Sądu, organ działał zgodnie z przepisami art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a w treści podjętych rozstrzygnięć dostatecznie uzasadnił, dlaczego nie dopatrzył się w działaniu komisji naruszenia obowiązujących zasad. Poza tym organ odniósł się do przywołanych przez stronę skarżącą argumentów i zarzutów, wyjaśnił też szczegółowo wszystkie aspekty oceny w przedmiocie zgodności postępowania konkursowego z przepisami prawa.

Zarzut skargi uzasadniający naruszenie przez organ orzekający art. 7 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie pozytywnych opinii pacjentów, na rzecz których Spółka świadczyła dotychczas swoje usługi nie zasługiwał na uwzględnienie, bowiem okoliczność ta nie miała istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia, a to wobec ustalenia dodatkowych kryteriów oceny wobec personelu świadczącego te usługi, określonego w zarządzeniu Prezesa NFZ z dnia 23 stycznia 2014 r. Pozostawała bowiem bez wpływu na uzyskanie przez skarżącą dodatkowych punktów w postępowaniu konkursowym.

Podnoszone przez skarżącą zarzuty, że NFZ nie zapewnił równego traktowania wszystkich świadczeniodawców oraz zmienił kryteria oceny ofert w trakcie postępowania konkursowego, nie wymagały posługiwania się ofertami konkurencyjnych świadczeniodawców dla ich uzasadnienia, skoro sama skarżąca nie wykazała spełnienia dodatkowych wymagań, które zadeklarowała w formularzu ofertowym. Nie może zatem skutecznie zwalczać całego postępowania konkursowego tylko dlatego, że uzyskana przez nią punktacja nie pozwoliła jej uzyskać miejsca gwarantującego zawarcie umowy.

Zdaniem WSA decyzje spełniają wymogi art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz czynią zadość wynikającej z art. 11 k.p.a. zasadzie przekonywania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie, ewentualnie o jego uchylenie i rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do istotnych zarzutów zawartych w skardze a dotyczących nieprawidłowości w prowadzeniu postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie innych kontrahentów oraz postępowania wobec nich przez organ administracji.

Natomiast na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżaca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

- art. 152 ust. 1 i art. 154 ust. 1 do 8 ustawy o świadczeniach poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na uznaniu, że przedmiotem sprawy wszczętej z odwołania, o którym mowa w tych przepisach, jest badanie wyłącznie postępowania wobec podmiotu, który wniósł odwołanie, natomiast wedle prawidłowej wykładni tych przepisów, przedmiotem tego odwołania, a tym samym kontroli sądowoadministracyjnej jest całe postępowanie wobec wszystkich świadczeniodawców, w tym ocena czy wobec innych podmiotów uczestniczących w postępowaniu nie naruszono przepisów prawa, np. poprzez nieprawidłowe zawyżenie ich oceny;

- art. 134 ust. 1 i 2 i art. 147 ustawy o świadczeniach oraz Załącznika nr 3 do Zarządzenia Nr 87/2013/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 18 grudnia 2013 r. (dalej: Zarządzenie Nr 87/2013/DSOZ), rubryka 3.1 - Wymagania dotyczące personelu -dodatkowo oceniane - poprzez ustalenie błędnej i odmiennej od dotychczasowej praktyki stosowanej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, wykładni tegoż przepisu, polegającej na przyjęciu, iż zapis ten dotyczy wszystkich zgłoszonych osób personelu udzielającego świadczeń opieki zdrowotnej, podczas gdy jego literalna interpretacja prowadzi do wniosku przeciwnego.

W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.

Na wstępie wskazać należy, że istotą sporu w rozpoznawanej jest zakres kontroli organu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zainicjowanej wniesieniem odwołania od rozstrzygnięcia komisji konkursowej przez uczestnika tego postępowania konkursowego, który nie został zakwalifikowany do zawarcia umowy.

W związku z tym, jak również wobec analizy sposobu, w jaki zarzuty skarg kasacyjnych zostały skonstruowane oraz uzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do tych zarzutów łącznie, bowiem zarzucone skardze kasacyjnej przepisy zarówno postępowania ( art. 134 § 1 i art. 141 § 1 p.p.s.a. ), jak i prawa materialnego tj. art. - art. 152 ust. 1 i art. 154 ust. 1 do 8 ustawy o świadczeniach zmierzają w istocie do negowania stanowiska Sądu I instancji, który powołując się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2012 r., II GSK 1458/10 i z dnia 13 lutego 2009 r., II GSK 748/10, uznał, że w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej sąd administracyjny bada jedynie ewentualne naruszenia przez organ przepisów postępowania wobec skarżącego, a nie bada, czy postępowanie wobec pozostałych świadczeniodawców było prawidłowe, czy też nie.

Odniesienie się do tak postawionej istoty sprawy wymaga poczynienia w pierwszej kolejności uwag i ustaleń dotyczących charakteru i właściwości postępowania prowadzonego przed organami Narodowego Funduszu Zdrowia (dyrektorem oddziału wojewódzkiego NFZ i Prezesem NFZ) wszczętego w wyniku odwołania od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń z opieki zdrowotnej. Istotne w tym zakresie znaczenie mają zwłaszcza dwa przepisy ustawy o świadczeniach, tj. art. 152 i art. 154. Według art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 cyt. ustawy. Przepis art. 154 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o świadczeniach stanowi, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie (art. 154 ust. 3 zd. pierwsze). Postępowanie zainicjowane odwołaniem jest więc w istocie postępowaniem administracyjnym (dwuinstancyjnym), kończącym się wydaniem w każdej instancji decyzji administracyjnej, pełniącym funkcję postępowania kontrolnego w stosunku do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (postępowania konkursowego lub postępowania w trybie rokowań). Odwołanie jako środek zaskarżenia służy, co do zasady, weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia, umożliwiającej jego wzruszenie. Można nawet powiedzieć, że cechą charakterystyczną instytucji odwołania jest dążenie do wyeliminowania tą drogą z obrotu prawnego określonego rozstrzygnięcia. Z art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika, że przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym, wszczętym odwołaniem jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy (z uwzględnieniem wyłączeń określonych w art. 152 ust. 2 ustawy o świadczeniach ), polegające na dokonaniu wyboru świadczeniodawców, z którymi zostaną zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, i – siłą rzeczy wskazujące świadczeniodawców, którzy nie zostali zakwalifikowani do zawarcia takich umów. Na tej podstawie należy stwierdzić, że odwołanie dotyczy całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy (świadczeniodawców) i co do zasady nie ma podstaw do ograniczenia tego środka zaskarżenia wyłącznie do "sprawy" wnoszącego odwołanie, rozumianej jako rozpatrzenie okoliczności dotyczących oceny jego tylko oferty z punktu widzenia zgodności z regułami przeprowadzania postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń. Przemawia za tym przede wszystkim charakter tego postępowania. Zarówno bowiem postępowanie w formie konkursu, jak i postępowanie w trybie rokowań, jest postępowaniem opartym na zasadzie konkurencji (o ograniczoną ilość dóbr może się ubiegać nieograniczona liczba świadczeniodawców). Ustalenie wyniku tego konkurowania w postaci rankingu – klasyfikacji wartościującej poszczególne oferty mieści w sobie implicite porównywanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu. Ustawa nakłada na Fundusz obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach ). Równe traktowanie w zakresie ocen ofert jest kwestią pewnych relacji pomiędzy tymi ocenami. Nie jest więc możliwe skontrolowanie respektowania zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców wyłącznie na podstawie weryfikacji oceny oferty odwołującego się dokonanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom. Narusza bowiem tę zasadę również prawidłowa ocena oferty odwołującego się w sytuacji, gdy ocena któregokolwiek z jego konkurentów wyżej uplasowanego w rankingu, została bezpodstawnie zawyżona. Teza, że odwołanie wszczynające kontrolne postępowanie administracyjne zmierza do weryfikacji i wzruszenia całego wyniku postępowania znajduje potwierdzenie w przepisie art. 154 ust. 2 zd. drugie ustawy o świadczeniach, który stanowi, że wniesienie odwołania wstrzymuje zawarcie umowy o udzielanie świadczeń do czasu jego rozpatrzenia. Należy dodać, że to wstrzymanie obowiązuje, ze względu na niewykonalność decyzji administracyjnej organu pierwszej instancji, do czasu ostatecznego rozpatrzenia odwołania, czyli w razie wniesienia odwołania, o którym mowa w art. 154 ust. 4 ustawy o świadczeniach, do czasu wydania w tej sprawie decyzji przez organ drugiej instancji, tj. Prezesa Funduszu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 11 lipca 2012 r., II GSK 121/, 25 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 713/13; 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 576/13; 14 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1615/12; dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 255/12, 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK1163/12; 24 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1104/13, publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Natomiast w przypadku uwzględnienia odwołania przez Prezesa NFZ przeprowadza się ponownie postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach ).

Przepisy omawianej ustawy nie zawierają, poza uregulowaniem określonych kwestii dotyczących tego postępowania, odesłania do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ani też zastosowania przepisów k.p.a. w takich sprawach wprost nie wyłączają. Narodowy Fundusz Zdrowia jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną (art. 96 ust. 1 ustawy o świadczeniach ), wykonującą określone zadania publiczne w zakresie ochrony zdrowia, wyposażoną m. in. w kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 154 ust. 3 i ust. 6 ustawy o świadczeniach. Znajduje tu więc zastosowanie art. 1 pkt 2 k.p.a., z którego wynika, że przepisy Kodeksu mają zastosowanie do postępowania przed organami Funduszu (dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu i Prezesem Funduszu), zmierzającego do rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. Nie ulega zatem kwestii, że k.p.a. ma zastosowanie w omawianych sprawach, z wyłączeniem tych jego przepisów, które dotyczą kwestii odmiennie uregulowanych w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej.

Z wyżej przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie nie podziela przestawionego wyżej stanowiska Sądu I instancji, że postępowanie odwoławcze, w świetle omawianej ustawy o świadczeniach, jest ograniczone do zbadania przez organ, czy w toku postępowania konkursowego interes prawny świadczeniodawcy, którego oferta nie została wybrana nie doznał uszczerbku na skutek naruszenia przez komisje konkursową lub dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, a kontrola sądowa odbywa się wyłącznie o kryterium legalności. WSA stanął na stanowisku, ze sądy administracyjne nie są uprawnione do rozstrzygania o trafności merytorycznej ofert.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd ten – z przyczyn wskazanych wyżej - jest błędny. Przyjęcie stanowiska Sądu I instancji postawiłaby pod znakiem zapytania możliwość przeprowadzenia rzeczywistej, a nie pozorowanej kontroli rozstrzygnięć podejmowanych w postępowaniach o zawarcie umów o udzielanie świadczeń i tym samym uniemożliwia wywiązanie się przez organy Funduszu z obowiązków określonych w art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Przepis art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi jedynie o tym komu i pośrednio, przez odesłanie do art. 153 i 154 ustawy o świadczeniach o tym, na jakich zasadach, przysługują środki odwoławcze i skarga. Według art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach środki odwoławcze przysługują świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Mamy tu więc do czynienia z określeniem legitymacji do wniesienia odwołania, w sposób odbiegający od treści art. 28 k.p.a. Z tej odmienności nie można jednak wyprowadzać zbyt daleko idących konsekwencji. W szczególności nie można wnosić na tej podstawie, że postępowanie administracyjne wszczęte odwołaniem ma zupełnie inny charakter, niż ogólne postępowanie administracyjne uregulowane w k.p.a. Nie ulega bowiem kwestii, że interes prawny odwołującego będzie badany w postępowaniu administracyjnym wszczętym odwołaniem i wynik tego badania będzie miał wpływ na treść merytorycznego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie. W istocie więc określenie w ustawie legitymacji do wniesienia odwołania nie różni się, zdaniem NSA, pod względem merytorycznym od określenia w k.p.a. legitymacji do wszczęcia postępowania administracyjnego (art. 28 k.p.a.).

Jak już podnoszono, zgodnie z art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach środki odwoławcze przewidziane w ustawie przysługują na zasadach określonych w art. 153 i 154 tej ustawy. W treści art. 154 ustawy o świadczeniach dotyczącego odwołania nie ma, zdaniem NSA, jakichkolwiek przesłanek uzasadniających stwierdzenie, że mamy w tym przypadku do czynienia z odstępstwami od ogólnych zasad k.p.a. określających granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracyjny, zwłaszcza pozwalających przyjąć, że organ administracyjny zajmuje się sprawą jedynie w granicach określonych w odwołaniu – wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego i co za tym idzie – nie dotyczą go obowiązki (zasady postępowania administracyjnego) sformułowane np. w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. O istnieniu takich odstępstw nie świadczy z pewnością sformułowanie użyte w art. 154 ust. 3 ustawy o świadczeniach, mówiące że "po rozpatrzeniu odwołania" (nie zaś sprawy) dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną. Jest to konwencja językowa spotykana również w przepisach k.p.a. (art. 127 § 2). Nie ulega wątpliwości, że K.p.a. nakłada na organ administracyjny obowiązek rozpatrzenia sprawy w pełnym jej zakresie, według reguł określonych w tej ustawie, nie zaś w zakresie wyznaczonym odwołaniem.

Zaprezentowane powyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnia trafność zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do istotnych zarzutów zawartych w skardze a dotyczących nieprawidłowości w prowadzeniu postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie innych kontrahentów oraz postępowania wobec nich przez organ administracji. W świetle przedstawionych wyżej wywodów natury prawnej, w szczególności orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji miał obowiązek dokonać kontroli postępowania konkursowego przeprowadzonego przez organy wobec wszystkich świadczeniodawców, a nie wyłącznie skarżącej.

Ocena zarzutu skargi kasacyjnej, czy Sąd I instancji prawidłowo uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, wymaga przypomnienia, że - co do zasady - w orzecznictwie przyjmuje się, że w art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach prawodawca wprowadził zasadę równego traktowania wszystkich świadczeniodawców. Sposób realizacji zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzenia postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, w zakresie istotnym dla rozważanego problemu, został określony w ust. 2 tego przepisu. W myśl art. 134 ust. 2 ustawy o świadczeniach wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej udostępniane są świadczeniodawcom na takich samych zasadach.

Z treści omawianych przepisów wyprowadzić należy wniosek, że do naruszenia zasad określonych w art. 134 ust. 1 ustawy świadczeniach opieki zdrowotnej doszłoby wówczas, gdyby skarżąca, w odróżnieniu od innych uczestników postępowania, nie została poinformowana o cenie oczekiwanej, albo, gdyby taka informacja została udzielona jej przez komisję konkursową na innym etapie postępowania niż pozostałym uczestnikom negocjacji. Żadna z opisanych sytuacji w tej sprawie nie wystąpiła.

Skład orzekający w całej rozciągłości podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 24 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 262/10, że wyrazem przyjęcia zasad zapewniających równe traktowanie świadczeniodawców jest określona w art. 146 ustawy o świadczeniach delegacja do wydania przez Prezesa Funduszu dokumentu określającego kryteria oceny ofert. Zgodnie z art. 146 ust. 1 ustawy o świadczeniach Prezes Funduszu określa przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert oraz warunki wymagane od świadczeniodawców.

Nie ulega kwestii, że kryteria - aby pozostawały w zgodzie z zasadą równego traktowania świadczeniodawców - muszą obowiązywać nie tylko wszystkich świadczeniodawców biorących udział w danym postępowaniu, ale również muszą być określone w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, za pomocą wystarczająco dokładnych i zrozumiałych określeń, uwzględniając wszelkie wymagania i okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty.

Podkreślić należy, iż Zarządzenie Prezesa NFZ Nr 3/2014/DSOZ z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu konkursowym o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, regulowało wymogi w zakresie przyznania punktacji dodatkowej za kryterium personelu w ten sposób, że były one przyznawanie w wypadku, gdy świadczenia wykonuje lekarz specjalista z dziedziny anestezjologii i intensywnej terapii oraz pielęgniarka z ukończonym kursem w zakresie pielęgniarstwa anestezjologicznego i intensywnej terapii. Analogicznie brzmiało pytanie dotyczące pielęgniarek.

Skarżąca kasacyjnie stoi na stanowisku, że pytanie "Czy świadczenia realizowane są przez lekarza ( pielęgniarkę ) specjalistę w dziedzinie anestezjologii i intensywnej terapii?". dotyczy tylko "jednego lekarza" i "tylko jednej pielęgniarki", co jej zdaniem, wynika wprost ze sposobu sformułowania pytania. O tym świadczy również dotychczasowa praktyka NFZ oparta na poprzednio obowiązujących – identycznych jak obecne - przepisach w zakresie przyznawania dodatkowych punktów w ramach kryterium personelu, na podstawie których organizowano konkursy ofert.

Natomiast Sąd I instancji zaaprobował stanowisko organów, które przyjęły, że w zakresie ww. pytania można było uzyskać punkty wówczas, gdy wszyscy zadeklarowani w ofercie lekarze ( pielęgniarki ) są specjalistami w dziedzinie anestezjologii i intensywnej terapii. O tym, że zaistniał problem z interpretacją przedmiotowego pytania ankiety świadczy fakt wydania przez Lubelski OW NFZ komunikatu dotyczącego interpretacji, w jaki sposób należy odczytywać pkt. 3.1 załącznika nr 3 zarządzenia nr 87/2013/DSOZ i opublikowania go na stronie internetowej w przeddzień upływu terminu do składania ofert ( 26 marca 2014 r.). Przyjąć zatem należy, że sam organ powziął wątpliwości co do jednoznaczności pytania: "Czy świadczenia realizowane są przez lekarza ( pielęgniarkę ) specjalistę w dziedzinie anestezjologii i intensywnej terapii?". Nie powinno budzić wątpliwości, że warunki uprawniające do uzyskania dodatkowych punktów oraz pytania muszą być tak sformułowane, aby bez dokonywania szczególnych, zabiegów interpretacyjnych wiadome było, co uprawnia świadczeniodawcę do uzyskania dodatkowych punktów.

Zarzuty podniesione przez Spółkę w skardze zobowiązywały Sąd I instancji do dokonania oceny, czy wymogi określone w pkt. 3.1 załącznika nr 3 zarządzenia nr 87/2013/DSOZ zastosowano w sposób nienaruszajacy zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców - w rozumieniu art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, tzn. czy interpretując, a następnie stosując pkt. 3.1 załącznika nr 3 zarządzenia nr 87/2013/DSOZ zgodnie z komunikatem opublikowanym na stronie internetowej Lubelskiego OW NFZ, nie dokonano zmian warunków konkursu ofert w toku postępowania konkursowego.

Sąd I instancji uznał, że komunikat Lubelskiego OW NFZ nie stanowił zmiany interpretacji przepisów Zarządzenia Nr 3/2014/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 23 stycznia 2014 r., a "precyzował on jedynie sposób, w jaki mają być rozumiane przepisy zarządzenia. Zawarte w Komunikacie informacje wynikały wprost z treści zarządzenia.". Pogląd ten jest wzajemnie sprzeczny, gdyż z jednej strony Sąd stwierdza jednoznaczność zapisów warunków konkursu, natomiast z drugiej strony przyjmuje, że w komunikacie dokonano interpretacji tych warunków, "w jaki sposób mają być rozumiane przepisy zarządzenia"

Zgodzić należy się z autorem skargi kasacyjnej, że zapis pkt. 3.1 załącznika nr 3 zarządzenia nr 87/2013/DSOZ jest niejednoznaczny, że budzi wątpliwości interpretacyjne. Dostrzegł to również sam organ, gdyż Zarządzenie Nr 3/2014/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zostało ostatecznie zmienione w kierunku rozstrzygnięcia powstałych wątpliwości. Zarządzeniem Nr 87/2014/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 17 grudnia 2014 r. (tabela nr 14 załącznik nr 6), dodano w rubryce zawierającej punktację za kryterium personelu dodatkowo ocenianego słowa "wszyscy" (lekarze, pielęgniarki, w odniesieniu do rodzaju specjalizacji).

Przy niejednoznacznych zapisach dotyczących wymagań dodatkowych, za które można uzyskać tzw. punkty rankingujące (podwyższające miejsce oferty w ogólnym rankingu ofert), z dużą ostrożnością należy podjeść do problemu związanego z datą, kiedy organ dokonuje interpretacji istotnej kwestii związanej z tym czy "wszyscy" lekarze i pielęgniarki, czy też tylko "jeden" lekarz i pielęgniarka powinni legitymować się ukończoną specjalizacją z zakresu anestezjologii i intensywnej terapii.

Naczelny Sąd Administracyjny nie akceptuje stanowiska WSA, że niezastosowanie się do komunikatu Lubelskiego OW NFZ nie spowodowało automatycznie nieuzyskania przez skarżącą kasacyjnie dodatkowych punktów, gdyż na skutek wezwania Komisji konkursowej miała ona możliwość uzupełnienia dokumentacji potwierdzającej dane w formularzu dotyczące spełnienia dodatkowych wymagań. Problem nie polega bowiem na braku odpowiedniej dokumentacji, lecz dotyczy ogólnego zagadnienia posiadania uprawnień do uzyskania dodatkowych punktów rankingowych i kwestii, czy na skutek wydania przez Lubelski OW NFZ komunikatu w dniu złożenia przez skarżącą kasacyjnie oferty, istniała możliwość jej zmiany bądź jej cofnięcia celem zmodyfikowania, w takim kierunku, aby spełnić kryterium personelu w zakresie uzyskania punktów dodatkowych.

Powyższe okoliczności obligowały Sąd I instancji do dokonania oceny, czy w świetle tych okoliczności mogło dojść do naruszenie zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców przez Fundusz, o jakiej mowa w art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, czego zabrakło w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Z uwagi na trafność zarzutów kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uwzględnił rozpoznawany środek odwoławczy. W toku ponownego rozpoznania sprawy Sąd I instancji uwzględni powyższe rozważania i oceny, ustosunkuje się do wszystkich zarzutów skargi, dając wyraz swojemu stanowisku w uzasadnieniu wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzania Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.). Koszty postępowania należne skarżącej obejmują poniesione przez nią opłaty sądowe, w tym opłatę kancelaryjną za odpis orzeczenia z uzasadnieniem (100 zł) oraz wpis od skargi kasacyjnej (100 zł), a także wynagrodzenie pełnomocnika, ustanowionego przed Sądem I instancji, za sporządzenie skargi kasacyjnej i udział w rozprawie przed NSA (180 zł).