Uchwała NSA, sygn. akt I OPS 12/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Podjęto uchwałę
Powołane przepisy: article: art. 45 ust. 1, art. 177, art. 184
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 78 ust. 2, art. 71-81, art. 77 ust. 1 i ust. 3, art. 78 ust. 1 i 2, art. 79 ust. 3, art. 80 ust 1, 2 i 3
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 1, 3, 4, 5 i art. 3 § 2pkt 8, art. 50 § 1, art. 58  § 1 pkt 1, art. 187 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 238
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 35, art. 36, art. 160
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 1
journal: Dz.U. 1994 nr 122 poz 593
law: Ustawa z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych.
Teza: W sprawie z wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) można wnieść skargę do sądu administracyjnego na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) samorządowego kolegium odwoławczego, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) oraz w związku z art. 184 Konstytucji RP.

TEZY

W sprawie z wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) można wnieść skargę do sądu administracyjnego na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) samorządowego kolegium odwoławczego, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) oraz w związku z art. 184 Konstytucji RP.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie NSA: Barbara Adamiak Jacek Chlebny Andrzej Gliniecki Jolanta Rajewska (sprawozdawca) Włodzimierz Ryms (współsprawozdawca) Małgorzata Stahl Protokolant: asystent sędziego Jan Wasilewski z udziałem prokuratora Prokuratury Generalnej A. P. po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2013 r. na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zagadnienia prawnego, w sprawie ze skargi kasacyjnej A. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 515/12 w sprawie ze skargi A. S. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości, przedstawionego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów, na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 1283/13: "Czy w sprawie z wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) dopuszczalna jest skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.)?" podjął następującą uchwałę: W sprawie z wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) można wnieść skargę do sądu administracyjnego na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) samorządowego kolegium odwoławczego, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) oraz w związku z art. 45 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP.


UZASADNIENIE

W toku rozpoznania skargi kasacyjnej A. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2013 sygn. akt I SAB/Wa 515/12 odrzucającego skargę A. S. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawił do rozstrzygnięcia przez skład siedmiu sędziów NSA następujące zagadnienie prawne:

"czy w sprawie z wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) dopuszczalna jest skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.)?".

Przedstawione zagadnienie zakwalifikowane przez skład orzekający do budzących poważne wątpliwości wyłoniło się w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydent [...] pismem z dnia 29 listopada 2006 r. wypowiedział wysokość dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego 0,333 części nieruchomości zabudowanej garażem, opisanej w księdze wieczystej [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] o pow. 286 m2 położoną przy ul. [...], proponując jednocześnie opłatę roczną stanowiącą 3% wartości nieruchomości, w wysokości 2991,60 zł.

Pismem z dnia 2 stycznia 2007 r. skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] A. S. domagał się ustalenia, że dokonana aktualizacja przedmiotowej opłaty jest nieuzasadniona, gdyż została oparta na niewłaściwych danych zawartych w operacie szacunkowym oraz bez uwzględnienia faktu wszczęcia postępowania w sprawie o podział nieruchomości.

Następnie w piśmie z dnia 20 października 2012 r. A. S. złożył skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], wnosząc o zobowiązanie Kolegium "do doręczenia orzeczenia z dnia [...] października 2007 r. w sprawie [...]". W uzasadnieniu skargi stwierdził, że pismem z dnia 20 sierpnia 2012 r. wezwał Kolegium do usunięcia naruszenia prawa, ale dotychczas nie doręczono mu wnioskowanego orzeczenia z dnia [...] października 2007 r. oraz nie został poinformowany o przyczynach rażącego naruszenia przepisów regulujących tryb postępowania administracyjnego i bezczynności organu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o odrzucenie skargi, akcentując, że orzeczenia i inne czynności podejmowane przez samorządowe kolegia odwoławcze w sprawie aktualizacji opłaty rocznej nie podlegają kontroli sądowoadministracyjnej. W dodatkowym piśmie Kolegium wyjaśniło również, że w sprawie aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości nie zapadło jeszcze żadne orzeczenie. Takiego orzeczenia nie wydano również na rozprawie przeprowadzonej w dniu [...] października 2007 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 26 marca 2013 r., na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- dalej P.p.s.a.), odrzucił skargę A. S. na bezczynność SKO w [...], a w uzasadnieniu tego postanowienia stwierdził, że sprawa związana z podwyższeniem opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu ma charakter cywilny i akty organów administracji publicznej w tego rodzaju sprawach nie podlegają kontroli sądu administracyjnego. Aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego następuje w drodze wypowiedzenia zmieniającego umowę o oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste w zakresie wysokości opłaty. Odmowa przyjęcia oferty nowej wysokości opłaty rocznej, połączona ze złożeniem wniosku o ustalenie opłaty w innej wysokości, uruchamia postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym. Po rozpoznaniu takiego wniosku Kolegium wydaje orzeczenie w kwestii wysokości opłaty rocznej. Orzeczenie to nie jest decyzją administracyjną, władczo rozstrzygającą przez organ sprawę co do wysokości opłaty. Czynności podjęte przez samorządowe kolegium odwoławcze, w ramach postępowania aktualizacyjnego, nie dotyczą sprawy administracyjnej. Charakteru decyzji administracyjnej nie nadaje takiemu orzeczeniu również stosowanie w toku postępowania odpowiednio niektórych przepisów k.p.a, bowiem stosowanie tych przepisów nie oznacza, że jest to sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 § 1 pkt 1 k.p.a. Prawidłowość czynności podejmowanych przez właściwe organy w sprawie dotyczącej aktualizowania opłaty rocznej poddana jest w całości ocenie sądów powszechnych a nie administracyjnych. W konsekwencji również bezczynność organów w tego rodzaju sprawach również nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów tylko w przypadkach przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 1- 4 a P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od postanowienia WSA w Warszawie z dnia 26 marca 2013 r. wniósł A. S., będący adwokatem, zaskarżając to orzeczenie w całości i domagając się jego uchylenia oraz przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił :

1. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 1 oraz art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. przez odrzucenie skargi na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w wyniku uznania, że bezczynność tego organu polegająca na niewydaniu w określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego terminie rozstrzygnięcia w sprawie związanej z podwyższeniem opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu nie podlega kognicji sądów administracyjnych, gdyż sprawa ma charakter cywilny, a więc nie jest objęta dyspozycją przepisu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., w sytuacji gdy bezczynność Kolegium ma miejsce przed wydaniem orzeczenia, a więc przed ewentualnym wnioskiem o przekazanie sprawy do sądu powszechnego i na tym etapie postępowania przed samorządowym kolegium odwoławczym stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, zatem niewydanie w określonym terminie orzeczenia jest bezczynnością organu określoną w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., czyli inną czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa i jako taka objęta jest dyspozycją art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., a zatem podlega kognicji sądów administracyjnych,

2. Naruszenie art. 45 ust. 1 w zw. z art. 78 ust. 2 Konstytucji RP poprzez pozbawienie możliwości zaskarżenia bezczynności organu administracji publicznej, co stanowi naruszenie jego prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że sprawa związana z podwyższeniem opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu ma charakter sprawy cywilnej poddanej ocenie sądów powszechnych. Jednak orzeczenia samorządowego kolegium odwoławczego nierozpoznające sprawy co do istoty (inne niż wymienione w art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami) oraz bezczynność organu nie podlegają kognicji sądów powszechnych, lecz powinny być zaskarżalne do sądu administracyjnego. Zdaniem skarżącego takie orzeczenia samorządowych kolegiów odwoławczych należy zaliczyć do aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a, co oznacza że skarga na bezczynność samorządowego kolegium odwoławczego w takich sprawach, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. jest dopuszczalna. Jeżeli bezczynność kolegium w sprawach aktualizacji opłat byłaby wyłączona spod kognicji sądów administracyjnych, to strona zostałaby pozbawiona jakichkolwiek instrumentów prawnych mających na celu zmuszenie organu do wypełnienia ustawowych obowiązków. Stanowiłoby to naruszenie art. 45 ust. 1 w zw. z art. 78 ust. 2 Konstytucji RP, co w demokratycznym państwie prawa należy uznać za niedopuszczalne.

Skład orzekający NSA rozpoznając skargę kasacyjną, wskazał, że skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie została wniesiona na niewydanie przewidzianego w art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Istnieją jednak wątpliwości, czy w sprawie z wniosku kwestionującego prawidłowość dokonanej aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłość postępowania.

Sąd zauważył, że użytkowanie wieczyste niewątpliwie jest instytucją prawa cywilnego. Tryb aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste nieruchomości został ustalony w art. 77- 81 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale spory w tym zakresie mają charakter cywilnoprawny. Nie budzi ponadto wątpliwości, że rozstrzyganie spraw na skutek zgłoszenia sprzeciwu od orzeczeń samorządowego kolegium odwoławczego o oddaleniu wniosku, bądź o ustaleniu nowej opłaty, należy do właściwości sądów powszechnych. Rozbieżność stanowisk dotyczy natomiast tego, czy sąd administracyjny jest właściwy do rozpatrywania skarg na bezczynność kolegium w sprawach z wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona albo że powinna być ustalona w innej wysokości.

Według pierwszego stanowiska czynności podejmowane przez samorządowe kolegium odwoławcze w ramach postępowania aktualizacyjnego dotyczą nie sprawy administracyjnej lecz cywilnej, a zatem prawidłowość tych czynności może podlegać ocenie wyłącznie sądów powszechnych a nie sądów administracyjnych. W konsekwencji również bezczynność organów nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Na poparcie tego poglądu, że nie ma podstaw do rozpoznania przez sądy administracyjne w jakimkolwiek zakresie spraw związanych z aktualizacją omawianej opłaty, wskazuje się, że skoro sprawa aktualizacji opłaty jest sprawą cywilną, to wątpliwe jest dopuszczenie możliwości stosowania w jej toku rozstrzygnięć zastrzeżonych dla spraw rozpoznawanych w oparciu o przepisy prawa administracyjnego. Fakt, że ustawodawca wprowadził dodatkowy etap poprzedzający postępowanie przed sądem powszechnym i jego prowadzenie powierzył organowi administracji, jakim jest samorządowe kolegium odwoławcze, nie zmienia cywilnego charakteru spraw związanych z aktualizacją opłat. Czynności podejmowane przez kolegia w ramach postępowania aktualizacyjnego nie dotyczą administracyjnej sprawy z zakresu administracji publicznej. Orzeczenie wydawane na podstawie art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest decyzją administracyjną podejmowaną przez organ władczo rozstrzygający sprawę, ani żadną inną czynnością z zakresu administracji publicznej. Odpowiednie stosowanie w postępowaniu aktualizacyjnym prowadzonym przez samorządowe kolegia odwoławcze niektórych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie nadaje takim sprawom charakteru sprawy administracyjnej. Dla procedowania przed kolegium ustawodawca wskazał jedynie na konkretne regulacje zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego, zastrzegając przy tym wyłącznie odpowiednie stosowanie tych uregulowań. Prowadzi to do wniosku, iż wobec braku szczególnych uregulowań prawnych nie istnieje w ramach omawianej kategorii spraw przestrzeń prawna do stosowania rozstrzygnięć właściwych administracyjnym formom działania. Dotyczy to zarówno form odnoszących się do rozstrzygnięć o istocie sprawy, jak i poszczególnych kwestii pojawiających się w toku postępowania (por. postanowienie WSA w łodzi z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 112/12 –Lex nr 1135761, orzeczenia NSA z dnia: 3 października 1997 r., sygn. akt I SA 1333/97- OSP 1998/3/57, 12 lutego 1998 r., I SA 1712/97- Lex nr 44538, 12 maja 2006 r., sygn. I OSK 843/05 - Lex nr 23655, 23 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 306/06 - Lex nr 293169).

Według drugiego stanowiska, przyjmującego dopuszczalność skargi na bezczynność samorządowego kolegium odwoławczego, wskazuje się, że kolegia, którym powierzono kompetencje do prowadzenia postępowania zainicjowanego wnioskiem wieczystego użytkownika nie wstępują w tym przypadku jako strona lub reprezentant organu (właściciela nieruchomości) pozostającego w stosunku cywilnoprawnym łączącym go z aktualnym użytkownikiem wieczystym nieruchomości. Kolegium działa w roli bezstronnego organu administracji publicznej, wykonując powierzone mu ustawą obowiązki i uprawnienia, których rezultatem ma być ugoda lub orzeczenie merytoryczne wydane w sprawie (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 8 grudnia 2004 r. z dnia 8 grudnia 2004 r., sygn. akt II SAB/Sz 40/04- Lex nr 826959). Jeżeli kolegium nie podejmuje takich działań, to jedynym instrumentem pozwalającym zwalczać bezczynność tego organu jest skarga do sądu administracyjnego. Warunkiem dla wniesienia takiej skargi jest wyłącznie pozostawanie przez samorządowe kolegium odwoławcze w bezczynności, bowiem w postępowaniu aktualizacyjnym prowadzonym przez ten organ stronie, zgodnie z ustawą, nie przysługują żadne inne środki prawne do zwalczania bezczynności na drodze administracyjnej (por. postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 13 kwietnia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Po 9/10- Lex 675532 i IV SAB/Po 10/10 oraz z dnia 12 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Po 70/09-Lex 646566).

Skład orzekający NSA zwrócił ponadto uwagę, że w sprawach aktualizacji opłat właściwość sądów powszechnych powstaje dopiero z momentem wydania przez samorządowe kolegium odwoławcze orzeczenia, o jakim mowa w art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dopóki organ administracji publicznej, jakim jest samorządowe kolegium odwoławcze, nie wydał w sprawie takiego orzeczenia, sprawa toczy się w trybie, do którego odpowiednie zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Na tym etapie postępowania toczącego się przed kolegium, sąd powszechny nie ma żadnych instrumentów procesowych pozwalających skutecznie zwalczać bezczynność organu. Przepisy Kodeksu postępowania cywilnego nie przewidują bowiem procedury, która pozwalałaby sądowi powszechnemu na zobowiązanie organu - w następstwie rozpoznania skargi na jego bezczynność - do wydania stosownego orzeczenia (postanowienie NSA z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1536/11- Lex nr 1151659). W takie instrumenty jest natomiast wyposażony sąd administracyjny, posługujący się przepisem art. 149 § 1 P.p.s.a. Tym samym, w przypadku bezczynności samorządowego kolegium odwoławczego w analizowanych sprawach, otwiera się możliwość wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.

Udział w postępowaniu zgłosił Rzecznik Praw Obywatelskich, wnosząc o podjęcie uchwały, że w sprawie z wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości, dopuszczalna jest skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.

Prokurator Prokuratury Generalnej wniósł o podjęcie uchwały: w sprawie z wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami), dopuszczalna jest skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje:

Rozpatrzenie przedstawionego przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego wymaga w pierwszej kolejności rozważenia czy spełnione zostały ustawowe przesłanki do podjęcia uchwały wyjaśniającej przedstawione wątpliwości prawne. Zgodnie z art. 187 § 1 P.p.s.a. jeżeli wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości prawne Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. Przedstawienie zagadnienia prawnego w tym trybie uzależnione jest od łącznego spełnienia następujących przesłanek: musi ono wyłonić się w czasie rozpoznawania środka odwoławczego i mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w sądowym postępowaniu drugoinstancyjnym oraz dotyczyć istotnego problemu interpretacyjnego związanego z wykładnią przepisów, które w praktyce sądowej są rozbieżnie interpretowane.

Skład orzekający w postanowieniu z dnia 26 marca 2013 r. stwierdził, że "sprawa będąca przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stanowi skargę na brak rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego przewidzianego w art. 79 ust. 3 u.g.n." Tymczasem po ustaleniu, że Kolegium ani w dniu [...] października 2007 r., ani w innym terminie nie wydało żadnego orzeczenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznał skargę A. S. jako skargę na bezczynność SKO w [...] w przedmiocie nierozpoznania wniosku z dnia 2 stycznia 2007 r. w sprawie aktualizacji opłaty. Z tych względów, mając na uwadze przedmiot zaskarżonego postanowienia Sądu I instancji oraz treść zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej wniesionej na to postanowienie, należy przyjąć, że sprawa, na tle której zostało przedstawione zagadnienie prawne, dotyczy bezczynności samorządowego kolegium odwoławczego w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości.

Przedstawione zagadnienie prawne pozostaje w związku z przepisami regulującymi tryb aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, konieczne jest zatem przedstawienie stanu prawnego oraz ogólnych zasad procedury aktualizacyjnej.

Użytkowanie wieczyste jest instytucją prawa cywilnego. Treść stosunku użytkowania wieczystego - co do zasady - kształtowana jest umownie, według zasad określonych przede wszystkim w przepisach Kodeksu cywilnego, a ponadto w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Został on w konsekwencji poddany cywilistycznej (prywatnoprawnej) metodzie regulacji stosunków społecznych, a częściowo - metodzie administracyjnoprawnej (publicznoprawnej).

Zgodnie z art. 238 k.c. użytkownik wieczysty uiszcza przez cały czas trwania swego prawa opłatę roczną. Szczegółowa regulacja dotycząca kwestii uiszczania tej opłaty i jej wysokości została zawarta w art. 71-81 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dalej w skrócie "u.g.n.". Opłata roczna za użytkowanie wieczyste jest świadczeniem cywilnoprawnym (essentialia negoti stosunku użytkowania wieczystego) i to bez względu na źródło powstania samego prawa (umowa, decyzja, ustawa). W orzecznictwie i doktrynie powszechnie przyjmuje się, że cywilnoprawny charakter mają również czynności polegające na oznaczeniu wysokości opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego, w tym czynności związane z aktualizacją tych opłat na skutek zmiany wartości nieruchomości gruntowej. Zatem spory w przedmiocie ustalenia opłat czy zmiany opłat z tytułu użytkowania wieczystego są sporami cywilnymi dotyczącymi należności pieniężnych (uchwały Sądu Najwyższego z dnia 21 kwietnia 1994 r. sygn. akt III CZP 36/94- OSNCP 1994/11/209 i z dnia 25 sierpnia 1995 r. sygn. akt III CZP 96/95 OSNCP 1995/12/173 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 843/05 Lex 236557, z dnia 23 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 306/06 Lex 29319, postanowienie sygn. akt I SA 1933/97 OSP 1998/3/57).

Aktualizacji opłaty rocznej (nie częściej niż raz do roku) dokonuje się z urzędu lub na wniosek użytkownika wieczystego (art. 77 ust. 1 i ust. 3 u.g.n.). Dla dokonania aktualizacji opłaty rocznej wymagane jest złożenie, w imieniu właściciela przez organ reprezentujący Skarb Państwa lub gminę, pisemnego oświadczenia woli zawierającego wypowiedzenie dotychczasowej wysokości przedmiotowej opłaty oraz ofertę nowej jej wysokości (art. 78 ust. 1 u.g.n.). Jeżeli użytkownik wieczysty nie zakwestionuje wypowiedzenia, złożoną ofertę uznaje się za przyjętą, co kończy już na tym etapie procedurę aktualizacyjną.

W przypadku, gdy użytkownik wieczysty nie akceptuje otrzymanej oferty, może w terminie 30 dni złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego, właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 u.g.n.). Kolegium powinno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody. Jeżeli do zawarcia takiej ugody nie dojdzie, kolegium wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub ustaleniu nowej wysokości opłaty rocznej (art. 79 ust. 3 u.g.n.). Od orzeczenia kolegium rozstrzygającego spór o wysokość omawianej opłaty nie przysługuje żaden środek odwoławczy. Organ lub użytkownik wieczysty mogą natomiast wnieść od tego orzeczenia sprzeciw (art. 80 ust. 1 u.g.n.). Złożenie sprzeciwu wywołuje ten skutek, że orzeczenie traci moc, nawet wtedy, gdy sprzeciw odnosi się tylko do części orzeczenia kolegium (art. 80 ust. 3 u.g.n.). Wówczas odżywa złożony w trybie przewidzianym w art. 78 ust. 2 u.g.n. wniosek, który zastępuje pozew inicjujący postępowanie sądowe (art. 80 ust. 2 u.g.n.).

Z omówionych przepisów wynika, że rozstrzygnięcie sporu o ustalenie wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste ma odbywać się w mieszanym trybie administracyjno-sądowym. Jest to rozwiązanie nierzadko spotykane w polskim porządku prawnym, co zaakcentował Trybunał Konstytucyjny między innymi w orzeczeniu z dnia 13 marca 1996 r. sygn. akt K 11/95 (OTK 1996/2/9). Przedmiotowe postępowanie jest więc dwustopniowe. Sprawy na tle sporów o zasadność aktualizacji opłaty ustawodawca w pierwszej kolejności przekazał do rozstrzygnięcia w przesądowym postępowaniu prowadzonym przez organy administracji, tj. samorządowe kolegia odwoławcze. Dopiero po zakończeniu tego postępowania każda ze stron umowy może żądać rozstrzygnięcia sporu przez sąd powszechny, a swoje prawa realizuje przez złożenie sprzeciwu od orzeczenia kolegium.

Taki sposób skonstruowania ochrony prawnej stwarza stan przejściowej niedopuszczalności postępowania sądowego w omawianych sprawach (M. Stahl "Zbieg drogi postępowania administracyjnego i sądowego", Studia Prawno-Ekonomiczne, 1979 r., t. XXI, s.41 i nst., oraz E .Łętowska "Odpowiedzialność odszkodowawcza w administracji" (w:) System prawa administracyjnego, Wrocław-Warszawa-Kraków, 1978 r., t.III, str.68-69)). Postępowanie sądowe może być bowiem wszczęte dopiero po wyczerpaniu drogi postępowania przed organem administracji. Łączność między tymi stadiami postępowania sprowadza się przy tym jedynie do wymaganego następstwa czasowego. Orzeczenia kolegium nie mają dla sądu waloru prejudycjalnego. Złożenie sprzeciwu ma wobec orzeczenia kolegium skutek kasacyjny. Orzeczenie tracąc swój byt procesowy i materialny, nie wywiera wpływu na rozstrzygnięcie sądu. Sąd rozstrzyga spór samodzielnie, rozpoznając sprawę od początku, tak jakby nie było w niej wcześniejszego rozstrzygnięcia.

Przyjęta regulacja ustawowa zakłada, że żądanie przekazania sprawy do rozpoznania przez właściwy sąd powszechny jest dopuszczalne dopiero po załatwieniu sprawy przez samorządowe kolegium odwoławcze i wydaniu przez nie orzeczenia kończącego postępowanie przed tym organem. Postępowanie sądowe jest kolejną fazą procedury aktualizacyjnej, ale może być ono zainicjowane wyłącznie sprzeciwem od orzeczenia kolegium, bowiem tylko taki środek jest równoznaczny z żądaniem przekazania sprawy na drogę postępowania przed sądem powszechnym. Wszczęcie postępowania sądowego w sprawie aktualizacji opłaty następuje więc po przekazaniu sądowi przez kolegium akt sprawy wraz ze sprzeciwem (art. 80 ust. 3 u.g.n.), czyli sąd powszechny dopiero wówczas staje się właściwy do rozstrzygnięcia sporu w sprawie aktualizacji opłaty. Sąd ten nie kontroluje przy tym ani orzeczeń samorządowych kolegiów odwoławczych, ani prawidłowości prowadzonych przez te organy postępowań. Sądy powszechne nie sprawują bowiem funkcji kontrolnej czy nadzorczej nad samorządowymi kolegiami odwoławczymi. Nie są więc właściwe również w sprawach bezczynności samorządowych kolegiów odwoławczych i nie mają żadnych instrumentów prawnych do zwalczania takiego zjawiska. Oznacza to, że w sytuacji, gdy samorządowe kolegia odwoławcze uchylają się od wydania orzeczenia kończącego prowadzone przez te organy postępowania, uniemożliwiając tym samym przekazanie sprawy na drogę sądową celem ostatecznego rozstrzygnięcia sporu, strony umowy nie mogą poszukiwać ochrony prawnej przed sądami powszechnymi.

Należy zatem rozważyć, czy taką ochronę prawną użytkownik wieczysty może uzyskać w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a konkretnie w drodze skargi na bezczynność organu uchylającego się od rozpatrzenia wniosku, o którym mowa w art. 78 ust. 2 u.g.n.

Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego są sprawy sądowoadministracyjne (art. 1 P.p.s.a.). Dla określenia sprawy sądowoadministracyjnej istotne są – co do zasady – rozwiązania prawne przyjęte w art. 3, 4, 5 i art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W niniejszej sprawie pominąć trzeba regulacje zawarte w art. 4 i 5 P.p.s.a., oczywistym bowiem jest, że sprawa ta nie dotyczy sporów o właściwość czy sporów kompetencyjnych (art. 4) i nie odnoszą się do niej wyłączenia przewidziane w ostatnio powołanym przepisie. W rachubę nie wchodzą również przypadki, o których mowa w art. 3 § 3 P.p.s.a., gdyż żadne przepisy szczególne nie przewidują wprost kontroli sądowoadministracyjnej w sprawach związanych z aktualizacją opłat. Odesłanie do przepisów szczególnych zamieszczone w art. 3 § 3 P.p.s.a. ma zastosowanie jedynie wówczas, gdy przepisy te w sposób wyraźny wskazują, że dla rozpoznania konkretnej sprawy właściwy będzie sąd administracyjny (por. postanowienie NSA z dnia 19 kwietnia 2007 r., sygn. I OZ 264/07).

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i § 3 P.p.s.a kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a P.p.s.a. W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej lecz obowiązek ich wydania.

W orzecznictwie zwraca się uwagę na to, że organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Z bezczynnością mamy do czynienia między innymi, gdy organ nie podejmuje czynności, które warunkują merytoryczne rozpatrzenie sprawy (wyrok NSA z dnia 27 października 1998 r., sygn. akt IV SAB 18/98 - LEX nr 45691), zwłaszcza zaś, gdy nie dokona w prawnie ustalonym terminie żadnych czynności w sprawie lub gdy jakkolwiek prowadzi postępowanie, to jednak mimo ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, ani innej czynności (wyrok NSA z dnia 19 lutego 1999 r., sygn. akt IV SAB 153/98 - LEX nr 48688). Dla zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności.

Powszechnie przyjmuje się, że skarga na bezczynność organu jest pochodną skargi na określone formy działania organu, czyli jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje administracyjne, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa oraz w razie niewydania pisemnych interpretacji indywidualnej przepisów prawa podatkowego (postanowienia NSA dnia 4 września 2012 r. sygn. II GSK 1324/12 i z dnia 17 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 1620/12 – dostępne w Centralnej Bazie Sądów Administracyjnych, postanowienie z dnia 7 lipca 2010 r. sygn. II GSK 737/10 - Lex 663493, a także B. Adamiak, J. Borkowski "Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne", Wydanie 5 str. 378).

Powyższy pogląd wywodzi się przy tym z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., wskazując, że zawarte w tym przepisie sformułowanie "w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a" oznacza, że sąd administracyjny rozpoznaje skargi tylko na tak kwalifikowaną bezczynność organów administracji, tj. na ich niedziałanie w sytuacji, gdy łącznie spełnione są dwie przesłanki. Po pierwsze, są one zobowiązane zająć stanowisko w jednej z wyliczonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a P.p.s.a. prawnych form działania, po drugie zaś, wyrażenie stanowiska w danej formie poddane jest kontroli sądu administracyjnego, czyli nie zachodzą wyłączenia, o których mowa w art. 5 i art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. oraz ustawach szczególnych.

Przy tak powszechnie rozumianej skardze na bezczynność w sprawie sądowoadministracyjnej, należy rozważyć, czy orzeczenie samorządowego kolegium odwoławczego, o którym mowa w art. 79 ust. 3 u.g.n., można zaliczyć do prawnych form działania, wyszczególnionych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 a P.p.s.a. Z uwagi na przedmiot (merytoryczne rozstrzygnięcie sporu w sprawie opłat) orzeczenia te nie stanowią interpretacji podatkowych (art. 3 § 2 pkt 4a), ani postanowień określonych w art. 3 § 2 pkt 2 i 3 P.p.s.a. Tych orzeczeń nie można również zaliczyć do kategorii aktów i czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Zasadniczy sens regulacji zawartej w ostatnio powołanym przepisie polega bowiem na umożliwieniu poddania kontroli sądowej takich działań administracji w sferze publicznoprawnej, które są podejmowane poza sformalizowanymi postępowaniami oraz dotyczą skutków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa powszechnie obowiązującego w zakresie praw i obowiązków podmiotów niepowiązanych organizacyjnie z organem wydającym akt lub podejmującym daną czynność. Przykładowo, w uzasadnieniu uchwały z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. I OPS 3/07 (ONSAiWSA 2008/2/21) NSA podkreślił, że o akcie lub czynności, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., na które może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, odnosi się do uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, zaś samo uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Orzeczenia przewidziane w art. 79 ust. 3 u.g.n. wydawane są zaś w administracyjnej fazie postępowania aktualizacyjnego oraz nie dotyczą żadnych uprawnień czy obowiązków określonych bezpośrednio w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. W powyższych kwestiach – jak wydaje się - nie ma sporu ani w judykaturze, ani doktrynie.

W piśmiennictwie prawniczym zwracano uwagę na to, że samorządowym kolegiom odwoławczym powierzono rozpoznawanie sporów o wysokość opłaty za użytkowanie wieczyste, a więc sporów majątkowych o charakterze cywilnym. Skoro kolegia rozstrzygają merytorycznie spór cywilnoprawny, to akt kończący takie postępowanie nie stanowi decyzji administracyjnej. Przedmiotowe orzeczenia nie kwalifikują się do uznania ich za decyzje administracyjne. Stanowią one odrębny rodzaj rozstrzygnięcia, co specjalnie podkreślił ustawodawca, używając nazwy "orzeczenie" (J.P. Tarno, A. Wrzesińska-Nowacka, Postępowanie w sprawach opłaty za użytkowanie wieczyste, Samorząd Terytorialny nr 7-8 z 1995 r., str.109 i nst.). Prezentowany jest też odmienny pogląd, że użycie konkretnej nazwy aktu przez ustawodawcę nie musi przesądzać o pozadecyzyjnym charakterze rozstrzygnięcia. Użycie tej czy innej formuły nie ma znaczenia dla charakteru danego aktu jako decyzji, jeżeli jest to, zgodnie z art. 104 k.p.a., akt rozstrzygający merytorycznie indywidualną sprawę należącą do właściwości organu administracji państwowej. Spoglądając z takiej perspektywy na orzeczenie, to jawi się ono jako szczególny rodzaj decyzji administracyjnej (R. Sawuła, Postępowanie w sprawach opłaty za użytkowanie wieczyste..., Samorząd Terytorialny 1996/3 str. 38, M. Romańska "Wybrane zagadnienia materialne i procesowe z problematyki opłat rocznych za użytkowanie wieczyste gruntu"; Samorząd Terytorialny 2000/11 str.12 i nst.).

W orzecznictwie sądów administracyjnych dominował jednak i przeważa nadal pierwszy pogląd. W uzasadnieniu uchwały z dnia 20 maja 1996 r. sygn. I OPK 10/96 (ONSA 1997/1/8) Naczelny Sąd Administracyjny zaakcentował, że postępowanie przy rozstrzyganiu przez samorządowe kolegia odwoławcze sporów o wysokość opłaty za użytkowanie wieczyste, a więc sporów majątkowych o charakterze cywilnym, nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej, na którą przysługiwałaby skarga do sądu administracyjnego. W szeregu innych orzeczeniach sądy wskazywały także, że wprawdzie z woli ustawodawcy przedmiotowy spór między użytkownikiem wieczystym a właściwym organem administracji, reprezentującym właściciela gruntu, ma rozstrzygać organ administracji, jakim jest samorządowe kolegium odwoławcze, to jednak zapadłe w tym zakresie orzeczenie nie jest decyzją administracyjną (orzeczenia NSA: z dnia 26 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 6/12 - Lex 1120684, z dnia 23 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 306/06 i z dnia 14 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 367/11).

Należy podzielić powyższe zapatrywania sądów administracyjnych. Fakt, że organ administracji w sposób jednostronny kształtuje sytuację prawną indywidualnego podmiotu niepowiązanego z tym organem ani więzami zależności organizacyjnej, ani podległości służbowej, czyli użytkownika wieczystego, rozstrzygając co do istoty spór w przedmiocie opłaty, stosując przy tym część przepisów k.p.a. i ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie może przesądzać, że podejmowane w tym zakresie orzeczenie stanowi decyzję administracyjną. Rozstrzygające znaczenie w tym zakresie ma charakter sprawy oraz treść przepisów będących podstawą działania organu administracji, do którego właściwości należy załatwienie sprawy. Tylko wówczas, jeżeli z przepisów tych wynika, że wymagane jest jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnego, to sprawa wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej (uchwała NSA z dnia 28 maja 2001 r. sygn. akt OPK 10/01, ONSA 2001/4/159). O tym czy sprawa wymaga rozstrzygnięcia stosunku administracyjnego czy stosunku cywilnoprawnego decydują przepisy prawa materialnego łącznie kształtujące taki stosunek prawny. Zatem to normy prawa materialnego określające poszczególne rodzaje stosunku prawnego determinują charakter danej sprawy. Brak jest podstaw do zmiany kwalifikacji charakteru sprawy tylko z uwagi na tryb i stadium, w jakim jest ona rozpatrywana. Przykładowo można podać, że rozpatrywanie spraw emerytalno-rentowych przez organ administracji, czyli Zakład Ubezpieczeń Społecznych, nie czyni z nich spraw o charakterze sądowoadministracyjnym. Nawet na tym etapie postępowania nadal są one sprawami z zakresu ubezpieczeń społecznych, a zatem należy je zaliczyć do szeroko rozumianych spraw cywilnych (uchwała NSA z dnia 11 czerwca 2013 r. sygn. akt I OPS 1/13, postanowienia NSA z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 2119/10 - Lex 741627, i z dnia 9 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1425/10 - Lex 741538).

Omawiane orzeczenia samorządowych kolegiów odwoławczych zapadają w postępowaniu o charakterze administracyjnym, ale stanowiącym tylko jedną z faz procedury aktualizacyjnej, która zmierza do rozstrzygnięcia sporu odnoszącego się do cywilnego stosunku prawnego opartego na cywilnoprawnej umowie. Obowiązek uiszczania należnych opłat wynika z umowy, a ta prowadzi do nawiązania stosunku cywilnoprawnego. Niezależnie od tego, w jakim stadium spór powstały na tym tle zostanie rozstrzygnięty, cały czas mamy do czynienia z jedną sprawą dotyczącą prawa do świadczenia opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Sprawa ta w istotnym zakresie nie zmienia swego charakteru przez przeniesienie jej do załatwienia przez organ administracji publicznej. Postępowanie przed kolegium nie jest uruchamiane nowym wnioskiem w nowej sprawie. Inicjuje je wniosek, który jest specyficznym środkiem prawnym przysługującym wieczystemu użytkownikowi w przypadku wypowiedzenia mu niektórych warunków umowy, dokonanego w drodze cywilnoprawnej czynności właściwego organu działającego w imieniu właściciela gruntu. Sprawa aktualizacyjna zawisła w ten sposób przed kolegium nadal pozostaje w swej istocie materialnoprawną sprawą o świadczenie pieniężne o charakterze cywilnoprawnym, która jest objęta właściwością sądu powszechnego. Tym samym nie ma jakichkolwiek podstaw by przedmiotowe orzeczenie uznać za decyzję administracyjną.

Skoro orzeczenie samorządowego kolegium odwoławczego nie stanowi żadnego z aktów przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a P.p.s.a. oraz z uwagi na to, że katalog spraw objętych właściwością sądów administracyjnych, w tym tych, w których może być złożona skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, ma – co do zasady – charakter zamknięty, to powyższe rozważania mogłyby dowodzić, że w razie bezczynności organu umocowanego do rozstrzygnięcia wniosku przewidzianego w art. 78 ust. 2 u.g.n. wieczystemu użytkownikowi nie przysługiwałaby także ochrona na drodze postępowania przed sądami administracyjnymi, gdyż skarga na bezczynność kolegium w takich sprawach byłaby niedopuszczalna. Tym samym wieczysty użytkownik zostałby pozbawiony jakichkolwiek możliwości dochodzenia swych praw na drodze sądowej. Taka zaś sytuacja jest nie do przyjęcia w demokratycznym państwie prawa.

Użytkownik wieczysty, któremu wypowiedziano umowę użytkowania wieczystego w części dotyczącej opłaty, którą ma uiszczać, niewątpliwie jest zainteresowany tym, aby spór w tym zakresie został rozstrzygnięty w rozsądnym terminie. Wprawdzie, na skutek złożenia wniosku do kolegium, użytkownik wieczysty uiszcza opłaty w dotychczasowej wysokości (art. 78 ust. 4 u.g.n.), to jednak, gdy postępowanie potwierdzi prawidłowość ustalenia zaktualizowanych opłat, ma on ustawowy obowiązek zapłaty opłat w nowej wysokości począwszy od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym dokonano wypowiedzenia. Nie może zatem ulegać wątpliwości, że użytkownik wieczysty ma interes prawny, aby – jeżeli nie doszło do ugody – zwalczać stan bezczynności kolegium w przedmiocie niewydania omawianego orzeczenia i tym samym doprowadzić do zakończenia okresu czasowej niedopuszczalności dochodzenia roszczeń na drodze przed sądem powszechnym. Stan, w którym kolegium mimo upływu ustawowych terminów nie wydaje orzeczenia, godzi nie tylko w interes strony, ale jest sprzeczny z wolą samego ustawodawcy. Wprowadzenie obowiązkowego etapu przedsądowego postępowania aktualizacyjnego miało odciążyć sądy powszechne z obowiązku rozpatrzenia wszystkich sporów, które mogły powstać w tego typu sprawach, ale też skrócić okres załatwiania takich spraw. Nierozpatrywanie przez kilka lat spraw przez kolegia niweczy takie założenia. W takiej sytuacji koniecznym jest poszukiwanie takich rozwiązań, które pozwalałyby zwalczać stan bezczynności kolegiów w omawianych sprawach.

Należy zauważyć, że to, iż sprawa w znaczeniu materialnym ma charakter cywilny i należy do właściwości sądów powszechnych nie musi samo przez się wykluczać właściwości sądów administracyjnych w tego rodzaju sprawach w zakresie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W obowiązującym systemie prawnym, o czym była już mowa, szereg aktów prawnych – podobnie jak w sprawach aktualizacji opłat z tytułu użytkowania wieczystego – powierza załatwienie określonych spraw w pierwszym etapie organom administracji, a dopiero po zakończeniu tej fazy postępowania przewiduje dochodzenie roszczeń przed sądem powszechnym. W uzasadnieniu uchwały z dnia 8 listopada 1999 r., sygn. akt OPS 12/99 (ONSA 2000/2/47) Naczelny Sąd Administracyjny, powołując się na art. 184 Konstytucji RP, stwierdził, że rozwiązania przewidujące przejście sprawy z drogi administracyjnej na drogę sądową nie oznaczają, że w takich sprawach przysługuje tylko droga do sądu powszechnego, a skarga sądowoadministracyjna w ogóle nie jest dopuszczalna. W sprawach przekazywanych do właściwości sądów powszechnych, które w pierwszej fazie są załatwiane przez organy administracji, właściwość sądu administracyjnego jest bowiem wyłączona tylko w takim zakresie, w jakim sąd powszechny może przejąć sprawę do dalszego jej rozpoznania. Takiego rodzaju zasada zgodna jest z dotychczasowym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także Sądu Najwyższego, dotyczącym możliwości wniesienia skargi w sprawach rozpoznawanych na podstawie art. 160 k.p.a. Sądy przyjmowały bowiem, że – mimo drogi powództwa do sądu powszechnego – do sądu administracyjnego przysługiwała skarga na bezczynność organu administracji (uchwała NSA z dnia 20 marca 2000 r. sygn. akt OPS 19/99 – ONSA 2000/3/95, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 sierpnia 1981 r. sygn. akt IV CR 260/81 - OSPiKA 1982/ 5-6/ 69, postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 30 sierpnia 1988 r. sygn. akt IV CZ 111/88 - OSP 1990/1-3/187, wyroki NSA z dnia 18 czerwca 1998 r. sygn. akt IV SAB 23/98 "Gazeta Prawna" 1998/31/28 oraz z dnia 5 marca 1997 r. sygn. akt II SAB 142/96 - ONSA 1998/1/17). Podobnie w wyroku z dnia 19 października 1997 r. sygn. akt IV SAB 88/97, OSP 1998/9/160 - Lex nr 33506 NSA stwierdził, że "milczenie organu administracyjnego w sprawach roszczeń odszkodowawczych (art. 160 § 1 k.p.a.), które występuje przed zakończeniem jednoinstancyjnego postępowania administracyjnego, otwierającego drogę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym do sądu powszechnego (art. 160 § 5 k.p.a.), podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego".

Oznacza to, że w ramach tej samej grupy spraw w znaczeniu materialnym przyjmuje się i dopuszcza się różnorodność dróg zaskarżenia działalności organów administracji - do sądu powszechnego lub do sądu administracyjnego. NSA przyjmował dopuszczalność skargi na niewydanie przez organ administracji publicznej określonego aktu, mimo że skarga sądowoadministracyjna na taki akt nie przysługiwałaby z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego.

Podstawę do kontroli działań czy zaniechań organu administracji w orzecznictwie i w piśmiennictwie wywodzono z art. 184 Konstytucji RP. Z analizy tego przepisu w zw. z art. 177 Konstytucji RP wynika bowiem, że sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej należy do sądów administracyjnych a nie innych sądów. Konstytucja RP sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej zastrzega dla sądów administracyjnych, a tym samym wyłącza w tym zakresie właściwość sądów powszechnych. Sądom powszechnym można powierzać dalsze załatwianie spraw, mających swój początek w postępowaniu administracyjnym a nie sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej w rozumieniu art. 184 (R. Hauser "Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego" w: Polski model sądownictwa administracyjnego pod redakcją J. Stelmasiaka, J. Niszczporuka, S. Fundowicza, str. 143).

Wykonaniem zasady przewidzianej w art. 184 Konstytucji RP są regulacje zawarte w art. 1, art. 3 i art. 50 P.p.s.a. oraz art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, z których wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w różnych jej formach działania i pod względem jej zgodności z prawem. Są zatem właściwe, najogólniej rzecz ujmując, do zniesienia niezgodnych z prawem działań oraz bezczynności lub przewlekłości postępowania w różnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Pojęcie zakresu administracji publicznej – jak zaakcentował Trybunał Konstytucyjny i co zostało przyjęte w orzecznictwie sądów administracyjnych – należy przy tym traktować szeroko i rozpatrywać w sensie podmiotowym a nie tylko przedmiotowym. Stąd należy przyjmować, iż sprawa dotyczy administracji publicznej, jeżeli pochodzi od organu znajdującego się w strukturze administracji, a brak jest innych procedur gwarantujących skuteczną ochronę prawnych interesów (uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 r. sygn. akt W 10/03 OTK 1994 cz. II, poz.204-206). W przypadku, gdy kontroli poddawana jest prawna forma działania administracji publicznej, można mówić nawet o domniemaniu kompetencji sądów administracyjnych. Domniemanie takie może obalić dopiero wyraźna niebudząca wątpliwości odmienna regulacja (M. Jaśkowska "Właściwość sądów administracyjnych. Zagadnienia wybrane" w: Koncepcja systemu prawa administracyjnego pod redakcją J. Zimmermanna str.571).

W sprawach dotyczących aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste ustawodawca pierwszy etap rozstrzygania sporów powierzył samorządowym kolegiom odwoławczym. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, kolegia te są organami stopnia wyższego w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (ust. 1). Na zasadach określonych w odrębnych ustawach kolegia orzekają również w innych sprawach niż wymienione w ust. 1 (ust. 2). Do postępowania przed kolegium w omawianych sprawach stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. W postępowaniu tym stosuje się również przepisy o opłatach i kosztach (art. 79 ust. 7 u.g.n.). Nie może zatem ulegać wątpliwości, że kolegia jako organy administracji publicznej uprawnione do prowadzenia spraw z zakresu administracji publicznej i innych spraw powierzonych im w ustawach szczególnych, muszą w omawianych sprawach prowadzić postępowanie aktualizacyjne z zachowaniem terminów przewidzianych w k.p.a., a zatem – jeżeli nie dojdzie między stronami do ugody – wydać orzeczenie kończące to postępowanie niezwłocznie, nie później niż w terminach wynikających z art. 35 § 2 i 3 k.p.a. Skutki nieprzestrzegania tych zasad nie mogą być przerzucane na wnioskodawcę i w konsekwencji pozbawiać go możliwości dalszego dochodzenia przysługującego mu roszczenia i rozpoznania przez sąd powszechny zasadności zmiany wysokości opłaty. Skoro użytkownikowi wieczystemu – o czym była już mowa – nie przysługuje w tym zakresie żadna ochrona przed sądem powszechnym, gdyż sąd ten nie ma jakichkolwiek instrumentów prawnych do zwalczania ani bezczynności, ani przewlekłego prowadzenia postępowania przed kolegium, to wnioskodawca powinien mieć taką ochronę przed sądem administracyjnym. Bezczynność samorządowych kolegiów odwoławczych, w sposób oczywisty, ogranicza stronie możliwość realizacji zagwarantowanego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawa do sądu, a odmowa udzielenia ochrony sądowej w postaci skargi na bezczynność wnoszonej do sądu administracyjnego – z powołaniem się na zamknięty katalog spraw przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. – prawo to praktycznie by wykluczyła.

W związku z tym konieczne jest, w drodze wykładni prokonstytucyjnej, zapewnienie stronom skutecznej ochrony przed wadliwymi zachowaniami administracji publicznej. Należy bowiem mieć na uwadze, że instytucja sądownictwa administracyjnego została wprowadzona w celu ochrony praw podmiotowych jednostki i do dnia dzisiejszego nie uległo zmianie założenie, że dla ochrony praw podmiotowych jednostki przed wadliwymi działaniami organów administracji publicznej sądownictwo administracyjne jest instytucją o podstawowym w tym zakresie znaczeniu (B. Adamiak "Model sądownictwa administracyjnego a funkcje sądownictwa administracyjnego: w: "Polski model sądownictwa administracyjnego", str.16).

Skoro zatem zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1, art. 3 i art. 50 P.p.s.a. oraz art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności organów administracji publicznej, to taką kontrolą należy objąć również sprawy związane z bezczynnością samorządowych kolegiów w sprawach z wniosków dotyczących aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Takie sprawy są prowadzone przez organy administracji publicznej i w zakresie bezczynności organu mieszczą się w pojęciu spraw z zakresu administracji publicznej, zaś strona ma interes prawny, w rozumieniu art. 50 P.p.s.a., uzasadniający wniesienie skargi na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania), który wynika z prawa do rozpoznania sprawy przez organ administracji publicznej, co jest warunkiem przeniesienia sprawy na drogę postępowania sądowego. W drodze skargi na bezczynność kolegium wieczysty użytkownik będzie mógł wówczas zwalczać nie tylko bezczynność organu polegającą na niewydaniu orzeczenia, o którym mowa w art. 79 ust. 2 u.g.n., na skutek niepodejmowania jakichkolwiek działań w sprawie przedmiotowego wniosku, ale też pośrednio doprowadzić do kontroli postanowień kolegium tamujących wydanie merytorycznego orzeczenia kończącego przedsądową fazę postępowania aktualizacyjnego. W postępowaniu prowadzonym przez kolegium nie stosuje się przepisów dotyczących odwołań i zażaleń, co wskazuje na zamiar wyłączenia takich postanowień z możliwości ich odrębnego kwestionowania nie tylko w drodze zwykłych środków zaskarżenia przysługujących stronie w postępowaniu przed organem, ale także przez wniesienie na nie skargi sądowoadministracyjnej. Zatem tylko w drodze skargi na bezczynność kolegium (przewlekłe prowadzenie postępowania) wnioskodawca będzie mógł doprowadzić do zbadania przyczyn niewydania przez organ orzeczenia rozstrzygającego zawisły przed nim spór dotyczący aktualizacji opłaty.

Z powyższych względów należy przyjąć, że w sprawie z wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) można wnieść skargę do sądu administracyjnego na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) samorządowego kolegium odwoławczego, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) oraz w związku z art. 45 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, na podstawie art. 15 § 1 pkt 3 oraz art. 264 § 1 P.p.s.a., podjął uchwałę jak w sentencji.