Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 43/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 5 ust 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Sawa (spr.) Sędziowie: WSA Iwona Kosińska WSA Bożena Marciniak Protokolant referent stażysta Agnieszka Kołtuniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2020 r. sprawy ze skarg [...] S.A. w [...] i [...] S.A. w [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości oddala skargi.


UZASADNIENIE

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej jako "Komisja") decyzją z [...] listopada 2019 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej "[...]"), utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej jako "Wojewoda") z [...] stycznia 2017 r. nr [...] stwierdzającą nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...] - obszar [...], obręb nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz.: nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, - nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] a, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha.

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wojewoda decyzją z [...] stycznia 2017 r., działając na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32 poz. 191 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa", stwierdził nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę [...] prawa własności ww. działek.

W odwołaniu od powyższej decyzji [...] wniosła o jej uchylenie i wskazała, że Wojewoda wadliwie przyjął, że nieruchomość nie należała do przedsiębiorstwa [...] [...] i podlegała komunalizacji jako zarządzana przez terenowy organ administracji państwowej. Błędnie ponadto Wojewoda uznał, że decyzja z [...] października 1987 r., którą ustalono dla [...] Dyrekcji [...] opłatę roczną za użytkowanie wieczyste, zarząd i użytkowanie gruntów nie stanowiła dostatecznej podstawy do ustalenia, że przedmiotowa nieruchomość należała do [...] w rozumieniu art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Komisja decyzją z [...] listopada 2019 r. utrzymała w mocy decyzję z [...] stycznia 2017 r. i wskazała, że w sprawie bezsporne jest, że przedmiotowa nieruchomość w dniu [...] maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa. Mając na uwadze art. 5 ust. 1 ustawy, koniecznym stało się zatem ustalenie, czy w ww. dacie należała ona do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Komisja zauważyła, że pojęcie "należenia" mienia jest pojęciem normatywnym i wiąże się z regulacją zawartą w art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy, w myśl którego terenowy organ administracji państwowej, sprawując zarząd gruntu, który nie został oddany w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, mógł powierzyć sprawowanie zarządu takiego gruntu, utworzonemu w tym celu przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej. Skoro więc organ mógł w taki władczy sposób zadysponować gruntem, należało przyjąć, że grunt ten "należał do" terenowego organu administracji państwowej. Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby w formie prawem przewidzianej przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz [...], a tylko wówczas nieruchomość ta nie należałaby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Faktyczne władanie mieniem przez [...] bądź jej poprzedników prawnych, nie stanowi z kolei negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację, która następuje z mocy prawa z dniem [...] maja 1990 r., tym bardziej, że wydana decyzja komunalizacyjna ma jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdza przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16, pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa [...] bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy. Prawo zarządu [...] do przedmiotowej nieruchomości nie powstało natomiast z mocy samego prawa, bez konieczności wydawania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. Na stanowisko to wskazuje ukształtowana linia orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wyrażono pogląd, że przepisy ustawy o przedsiębiorstwie [...] [...], jako aktu o charakterze ogólnym (abstrakcyjnym), nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości, ale mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia. Z kolei akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa [...] oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i również nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. [...] nie wykazało natomiast, aby dysponowało takim indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości. W ocenie Komisji, w niniejszej sprawie brak było również podstaw do przyjęcia, że ww. nieruchomość w całości, czy też części była wyłączona z komunalizacji na rzecz właściwej gminy, w trybie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły: [...] (zarejestrowana pod sygn. akt I SA/Wa 43/20) oraz [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej jako "[...]") (zarejestrowana pod sygn. akt I SA/Wa 44/20).

[...] w swojej skardze wniosła o uchylenie decyzji obu instancji. W uzasadnieniu skargi wskazała, że grunty związane z funkcjonowaniem kolei z mocy przepisów regulujących powstanie i funkcjonowanie przedsiębiorstwa [...] i jego poprzedników prawnych, oddane w zostały w jego użytkowanie i zarząd. Skoro poprzednicy prawni skarżącej dysponowali swoistym tytułem prawnym (prawem zarządu) do nieruchomości, nie mieli oni obowiązku uzyskiwania gruntów państwowych w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości, zawartej za zezwoleniem tego organu. Bez względu więc na to, czy [...] legitymuje się obecnie dokumentem wskazującym przekazanie jej konkretnego gruntu, może ona udowadniać wszelkimi środkami dowodowymi, że konkretna nieruchomość była gruntem związanym z funkcjonowaniem kolei i wobec tego była w zarządzie [...]. O tym, że ustawodawca przewidział, że [...] posiadało grunty Skarbu Państwa nie legitymując się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej, dobitnie świadczy art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe (Dz.U. Nr 84, poz. 948 ze zm.). Wymieniony przepis - przy spełnieniu określonych przesłanek - przyznaje z wejściem w życie ustawy, z mocy prawa, prawo wieczystego użytkowania tych gruntów przedsiębiorstwu [...]. Podobne stanowisko zostało zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 kwietnia 2016 r. sygn. akt: I OSK 3515/15. Skarżąca wskazała, że ma świadomość podjęcia w dniu 27 lutego 2017 r. przez powiększony skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały o sygn. akt I OPS 2/16, niemniej jednak pogląd wyrażony w tej uchwale, jak i moc wiążąca samej uchwały nie przesądzają definitywnie na przyszłość, że linia orzecznictwa w zakresie poruszonego problemu nie może się zmienić. Zdaniem [...], właściwa analiza przepisów skłania do następujących wniosków: 1) skarżąca jest następcą prawnym przedsiębiorstwa państwowego [...]; 2) [...] były przedsiębiorstwem państwowym, dla którego funkcję organu założycielskiego pełnił minister, a więc naczelny organ administracji państwowej; 3) w świetle przepisów ustawy komunalizacyjnej, [...] należały do kategorii przedsiębiorstw niepodlegających komunalizacji; 4) mienie państwowe (ogólnonarodowe), którym [...] władały w dniu [...] maja 1990 r., pozostało mieniem Skarbu Państwa; 5) przedmiotem komunalizacji na rzecz gmin mogły być tylko takie nieruchomości będące w dyspozycji skarżącej, których [...] nie wykorzystywały zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem (art. 14 ustawy). Ponadto gminie mogły być przekazane takie składniki mienia ogólnonarodowego znajdującego się w dyspozycji [...] które były związane z realizacją zadań gminy (art. 5 ust. 4 ustawy); 6) przedmiotem komunalizacji na rzecz gmin, w tym zwłaszcza na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy nie mogły stać się nieruchomości państwowe znajdujące się we władztwie (dyspozycji, posiadaniu) [...] z tego tylko powodu, że [...] nie mogły udokumentować przyznania im w stosunku do nich zarządu/prawa zarządu "w formie prawem przewidzianej", tj. w formie decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd lub umowy o przekazaniu zawartej pomiędzy jednostkami państwowymi. Zwrot "należące do" użyty w ustawie komunalizacyjnej, nie jest równoznaczny z "tytułem prawnym" w postaci zarządu/prawa zarządu nieruchomością i obejmuje nie tylko składniki majątkowe, w stosunku do których została wydana decyzja (lub zawarta umowa) o przekazaniu ich w zarząd; 7) interpretacja, o której mowa w pkt 6), choć wynika z analizy samych przepisów ustawy komunalizacyjnej, znajduje dodatkowe wsparcie w treści ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe, tj. w art. 34 tej ustawy, z którego jednoznacznie wynika, że grunty państwowe, w odniesieniu do których [...] nie legitymowały się tytułem prawnym w postaci zarządu, nie stały się przedmiotem własności gmin wskutek ich uwłaszczenia z mocy prawa (art. 5 ust. 1 i 2 ustawy) oraz w art. 18a tej ustawy, który stanowi, że linie kolejowe niebędące liniami o znaczeniu państwowym mogą być przekazane przez [...] SA lub [...] SA "na własność jednostce samorządu terytorialnego". W tej sytuacji także z art. 18a wynika, że nawet grunty zajęte pod linie kolejowe o znaczeniu lokalnym (niemające znaczenia państwowego) nie stały się przedmiotem komunalizacji, w tym zwłaszcza na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy.

[...] we wniesionej skardze wniosły o uchylenie decyzji obu instancji, zarzucając organowi naruszenie:

1) art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy polegające na błędnej wykładni zwrotu "należące do" prowadzące do stwierdzenia, że oznacza on "przynależność mienia państwowego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" w sensie prawnym (posiadanie określonego tytułu prawnego), a nie tylko w sensie faktycznym;

2) art. 4 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 97 poz. 568), polegające na niewłaściwym zastosowaniu na skutek błędnego uznania, że prawo zarządu [...] do nieruchomości nie powstało z mocy prawa;

3) art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy, polegające na jego niezastosowaniu.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że koncentrowanie się na "prawie zarządu", jako rzekomej przesłance komunalizacji ex lege spowodowało, że zapomnieniu uległa rzeczywiście występująca w art. 5 ust. 1 ustawy przesłanka "organu założycielskiego odpowiedniego stopnia". Konsekwencję powyższego stanowi błędne ukształtowanie się i upowszechnienie poglądu, jakoby każda nieruchomość znajdująca się w dyspozycji przedsiębiorstwa [...] podlegała uwłaszczeniu z mocy prawa na rzecz gminy, bez względu na to, jakiego szczebla organ pełnił rolę organu założycielskiego dla przedsiębiorstwa [...], chyba że wykaże ono, że do nieruchomości znajdujących się w jego dyspozycji przysługuje mu "prawo zarządu". Tymczasem przedsiębiorstwa państwowe, dla których funkcję organu założycielskiego pełniły organy administracji stopnia wojewódzkiego (z wyjątkiem [...], [...] i [...] oraz stopnia centralnego, czyli ministrowie, jak to miało miejsce w przypadku [...], w ogóle nie podlegały komunalizacji. Skarżąca zauważyła ponadto, że stosownie do art. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", zarząd kolejami państwowymi oraz kolejami prywatnymi, znajdującymi się w zarządzie państwowym, został powierzony Przedsiębiorstwu Państwowemu PKP. Zgodnie z art. 4 tego rozporządzenia, [...] prowadziło eksploatację wszystkich linii kolejowych, zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji i w tym celu objęło w zarząd powierniczy i użytkowanie cały ich majątek nieruchomy. Dekretem z 28 lipca 1948 r. o zmianie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 24 września 1926 r. wykreślono wyraz "powierniczy". Od tego momentu władztwo [...] nad państwowym majątkiem kolejowym było określone jako "zarząd i użytkowanie". Przydzielenie przedsiębiorstwu państwowemu mienia (środka trwałego) oznacza to samo, co przekazanie temu przedsiębiorstwu danego mienia w zarząd. W tej sytuacji, w ocenie skarżącej, za błędny uznać należy pogląd organu kwestionujący powstanie zarządu [...] do nieruchomości z mocy prawa, a w konsekwencji wykluczający możliwość regulowania stanu prawnego konkretnych nieruchomości w drodze aktu o charakterze ogólnym. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy, [...] wskazała, że [...] były przedsiębiorstwem państwowym. Organem zwierzchnim, potem nadzoru, a w końcu pełniącym rolę organu założycielskiego wobec [...] zawsze były organy centralne (w randze ministra), a nie terenowe organy administracji stopnia podstawowego lub wojewódzkiego. Oznacza to, że [...] nie mogły zostać wymienione w wykazie, o którym mowa wart. 11 ust. 2 ustawy z powodu niespełniania przesłanki w postaci organu założycielskiego właściwego szczebla. W konsekwencji, mienie należące do [...] w ogóle nie stanowiło i nie stanowi elementu komunalizacji.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 8 maja 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 44/20 postanowił połączyć tę sprawę do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą o sygn. akt I SA/Wa 43/20 i prowadzić je pod sygn. akt I SA/Wa 43/20.

W piśmie procesowym z [...] października 2020 r. [...] wniosła o wystąpienie przez Sąd do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie, czy:

1) art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z art. 6 ust. 1 i art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r., rozumiany jako możliwość potwierdzenia prawa zarządu nieruchomości stanowiących mienie państwowe przekazane [...] na mocy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" wyłącznie za pomocą dokumentu w postaci decyzji terenowego organu administracji państwowej, umowy o przekazaniu nieruchomości, bądź umowy o nabyciu nieruchomości, jest zgodny z art. 21 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji RP oraz art. 21 ust. 1 w zw. z art. 32 ust 1 i ust. 2 Konstytucji RP;

2) art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, w zakresie w jakim zwrot "mienie należące do" rozumiany jako przynależność mienia państwowego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w sensie prawnym, nie zaś tylko w sensie faktycznym, jest zgodny z art. 2 Konstytucji RP przez to, że narusza reguły prawidłowej legislacji;

3) art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz.U. Nr 54, poz. 311), rozumiany jako podstawa uchylenia tytułu prawnego do zarządczego władania gruntami przez [...], jest zgodny z art. 2 Konstytucji RP przez to, że narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa;

4) art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy rozumiany jako podstawa komunalizacji nieruchomości z mocy prawa, jest zgodny z art. 163 oraz art. 166 ust. 2, a także z art. 167 ust. 1 i ust. 4 Konstytucji RP w zw. z art. 7 ust. 1 oraz art. 8 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506) w zakresie, w jakim nakłada na jednostkę samorządu terytorialnego obowiązki niezwiązane z zadaniami własnymi gminy, bez jednoznacznego zapewnienia środków finansowych w odpowiedniej wysokości co narusza zasadę samodzielności finansowej jednostki samorządu terytorialnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skargi wniesione w rozpatrywanej sprawie nie są uzasadnione i podlegają oddaleniu.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do skargi [...], wskazać należy, że w myśl art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

Podstawowym zagadnieniem istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było zatem ustalenie stanu prawnego i faktycznego spornej nieruchomości, a przede wszystkim ustalenie, czy w dacie [...] maja 1990 r. przedsiębiorstwo państwowe [...] dysponowało tytułem prawnym do nieruchomości, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji, czy też władanie nieruchomością przez [...] było jedynie władztwem faktycznym.

Zaznaczyć należy, że ustalenie stanu prawnego i faktycznego przedmiotowej nieruchomości na dzień [...] maja 1990 r. musi być w sposób oczywisty oparte o obowiązujące w tym dniu przepisy. Powoływanie się zatem przez stronę skarżącą na przepisy art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" i skutków poszczególnych regulacji zawartych w tej ustawie, dla oceny stanu prawnego komunalizowanej nieruchomości, jest w tym postępowaniu całkowicie chybione. Przepisy ustawy komunalizacyjnej, która weszła w życie w dniu 27 maja 1990 r., mogą dotyczyć wyłącznie mienia stanowiącego aktualnie własność ogólnonarodową (państwową), komunalizowanego w trybie art. 5 ust. 3 i 4 tej ustawy, czyli decyzjami konstytutywnymi, nie mogą natomiast odnosić się do mienia już skomunalizowanego z mocy art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy, gdyż mienie to już w dniu 27 maja 1990 r. stało się mieniem komunalnym i od tej daty nie jest już mieniem państwowym.

W kwestii znaczenia przepisu art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" dla procesu komunalizacji, wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt K 30/03 wskazując, że art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 80, poz. 720) - który wprowadza przepis art. 34a - odnosi się do postępowań o przekazaniu mienia gminom wyłącznie w oparciu o unormowania art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej, czego konsekwencją jest umorzenie postępowań komunalizacyjnych przewidziane w art. 5 ustawy nowelizującej z dnia 28 marca 2003 r. Przepis art. 34a nie dotyczy natomiast niezakończonych postępowań komunalizacyjnych, które zostały wszczęte na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej, tj. w przypadkach komunalizacji z mocy prawa.

Linia orzecznicza dotycząca interpretacji art. 34 i art. 34a ww. ustawy jest już utrwalona i poza kilkoma wyjątkami jednolita (por. wyroki NSA: z 18 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 1711/12; z 19 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1212/12, sygn. akt I OSK 1211/12, sygn. akt I OSK 1255/12, I OSK 1370/12; z 22 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1091/12; z 2 października 2013 r. sygn. akt I OSK 822/12 i I OSK 823/12; z 11 września 2013 r. sygn. akt I OSK 748/12, I OSK 727/12; z 13 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1716/12; z 6 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1697/11, I OSK 1687/11, I OSK 1696/11, I OSK 1698/11; z 3 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1476/11, I OSK 1503/11, I OSK 1475/11, z 18 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 45/12; z 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt. I OSK 1941/11 i sygn. akt I OSK 1830/11; z 2 lutego 2012 r. sygn. akt. I OSK 282/11). Powyższe stanowisko potwierdzone zostało również w uchwałach siedmiu sędziów z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 i z 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17, w których Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa [...] bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu [...] maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej.

W ocenie Sądu, organy orzekające w niniejszej sprawie zasadnie przyjęły zatem, że na dzień [...] maja 1990 r., z którym ustawa komunalizacyjna wiąże skutek w postaci przejścia na właściwe gminy prawa do mienia ogólnonarodowego spełniającego przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy, [...] nie legitymowało się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, którego istnienie uniemożliwiałoby komunalizację. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] maja 1990 r. sporna nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i jedynie pozostawała we władaniu [...].

Zauważyć trzeba, że obowiązująca wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Stosownie do art. 38 tej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogła być decyzja o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem organu administracji umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Zgodnie natomiast z art. 87 ust. 2 tej ustawy, zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej, a były w dniu 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu. Oznacza to, że takie prawo do gruntu jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogło powstać z sposób dorozumiany.

Stosownie do ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.), którą zastąpiła ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r., państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., w myśl art. 87 ust. 1, przekształcało się w prawo zarządu.

Sam fakt posiadania nieruchomości i zlokalizowania na niej infrastruktury kolejowej, nie decydował zatem o powstaniu tego prawa. Grunty takie mogły być użytkowane przez określone podmioty bez tytułu prawnego, lecz ich prawnym dysponentem był, według ustawy, terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste.

Wbrew zarzutom skargi [...], prawa zarządu skarżącej do spornej nieruchomości nie sposób również wywieść z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa [...] [...]. W szczególności skutek taki nie wynika z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 26, poz. 138), zgodnie z którym mienie [...] stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, mienie to stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz środki nabyte przez [...] w toku jego dalszej działalności, [...] gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem zapewnia jego ochronę oraz racjonalne wykorzystanie oraz wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych. Z powołanego przepisu nie wynikało, aby miał on ustanawiać z mocy prawa zarząd na rzecz [...] w stosunku do konkretnych nieruchomości albo choćby potwierdzać ustanowiony uprzednio zarząd [...]. Zarząd ten musiał, jak to już wyżej wskazano, jednoznacznie wynikać z decyzji administracyjnej wydanej na podstawie przepisów szczególnych, regulujących gospodarowanie nieruchomościami państwowymi.

Nie sposób zatem zarzucić organom orzekającym w niniejszej sprawie naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Skarżąca [...] zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak również sądowoadministracyjnym nie okazała bowiem jakiejkolwiek dokumentacji dotyczącej nabycia przez nią, w trybie prawem przewidzianym, przedmiotowej nieruchomości. Brak po stronie [...] tytułu prawnorzeczowego do spornej nieruchomości powoduje, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej i tym samym nieruchomość ta podlega komunalizacji z mocy prawa.

Skarga [...] podlegała również oddaleniu, jednak z innych przyczyn. Zgodnie bowiem z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z konkretnej normy prawnej, która stanowi podstawę do ustalenia istnienia interesu lub obowiązku danego podmiotu. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego.

Zgodnie z art. 15 ust. 4a i art. 17 ust. 5 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", [...] S.A. zarządza liniami kolejowymi oraz pozostałą infrastrukturą kolejową, wniesionymi w formie wkładu niepieniężnego do [...] S.A. przez [...] S.A., z wyłączeniem budynków i budowli przeznaczonych do obsługi przewozu osób i rzeczy wraz z zajętymi pod nie gruntami. Z powyższych przepisów wynika jednoznacznie, że [...] została utworzona do prowadzenia działalności w zakresie zarządzania liniami kolejowymi w rozumieniu ustawy o transporcie kolejowym. Wobec takiego zakresu zadań [...] zasadne jest stwierdzenie, że choć ich wykonywanie wymaga szerokiego zakresu władztwa nad gruntami wchodzącymi w skład infrastruktury kolejowej, to jednak nie przesądza o władaniu tymi gruntami jak właściciel. Skoro zatem [...] nie legitymują się jakimkolwiek prawem do skomunalizowanego mienia, to w konsekwencji wniesiona przez nie skarga podlegała oddaleniu.

Sąd nie dostrzegł również potrzeby kierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego odnoszącego się m.in. do zgodności z przepisami ustawy zasadniczej art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, o co wnioskowały [...] w piśmie procesowym z [...] października 2020 r. Zawarty w tym przepisie termin "należenie" mienia do przedsiębiorstwa państwowego - rozumieć bowiem trzeba jako kategorię prawną, a nie faktyczną. Wskazał już na to Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 9 grudnia 1992 r. sygn. akt W 13/91 (Dz.U. z 1992 r. Nr 97, poz. 486), dokonując wykładni art. 5 ust. 1 ustawy. Trybunał wyjaśnił, że mienie ogólnonarodowe (państwowe) "należało" do przedsiębiorstwa państwowego, jeżeli było mu przekazane w zarząd w formie prawem przewidzianej, albowiem dopiero wówczas przedsiębiorstwo państwowe wykonywało względem tego mienia różnego rodzaju uprawnienia cywilnoprawne płynące z ustanowionego zarządu. Podkreśla się przy tym, że przepis art. 5 ust. 1 ustawy pod względem systemowym był zsynchronizowany z przepisem art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który przewidywał domniemanie prawne, że grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Powyższe stanowisko, na co zwrócono uwagę już powyżej, potwierdzone zostało również w uchwałach siedmiu sędziów z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 i z 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17, w których Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa [...] bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu [...] maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej.

Podsumowując wskazać należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, w tym wskazanych w skardze [...] przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Organy orzekające w sprawie rozpatrzyły całokształt materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) i dokonały prawidłowej oceny przesłanek komunalizacji w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości oraz w należyty sposób uzasadniły zajęte stanowisko (art. 107 § 3 K.p.a.). W konsekwencji Komisja prawidłowo utrzymała w mocy decyzję Wojewody z [...] stycznia 2017 r. stwierdzającą nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę prawa własności przedmiotowej nieruchomości.

W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.