Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1116/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 29 ust 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1121
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
article: art 127 par 3 , art 156 par 1 , art 157 par 1 i par 2 , art 158 par 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska (spr.) WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. B. i J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 lipca 2020 r., znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie nakazania przywrócenia do stanu poprzedniego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 10 października 2014 r. Nr [...] Wójt Gminy M. nakazał właścicielom działki nr [...] położonej w miejscowości M. - J. J. oraz M. B. - J. przywrócenie terenu w odległości 4 metrów od ogrodzenia z działką nr [...] na całej długości nasypu na w/w działce do stanu poprzedniego, poprzez usunięcie nawiezionej ziemi, która jest przyczyną zakłócenia stosunków wodnych na działkach sąsiednich. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne.

W dniu 14 stycznia 2016 r. M. B. - J. oraz J. J. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. We wniosku wskazali, że wykonanie decyzji Wójta może doprowadzić do zawalenia się posadowionego na ich działce budynku, czyli spowodowania katastrofy budowlanej, względnie sprowadzenia bezpośredniego niebezpieczeństwa zawalenia się budowli lub osunięcia ziemi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 8 kwietnia 2016 r. znak [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy M. z dnia 10 października 2014 r. Nr [...]

Po rozpoznaniu wniosku J. J. i M. B. - J. o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 5 sierpnia 2016 r., znak [...] utrzymało w mocy wydaną wcześniej decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 21 lutego 2017 r., sygn. II SA/Kr 1217/16 uchylił obie wymienione decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z uwagi na naruszenia przepisów postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 16 października 2018 r. znak [...] orzekło o stwierdzeniu nieważności decyzji Wójta Gminy M. Nr [...] z 10 października 2014 r.

Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wniesionego przez B. H. – M., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 6 grudnia 2018 r., znak [...] utrzymało w mocy powyższą decyzję, jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazując art. 157 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 5 k.p.a. oraz art. 156 § 2 k.p.a. i 158 § 1 k.p.a. (Dz. U. z 2018 poz. 2096) w zw. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wskazało, że we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy M. z dnia 10 października 2014 r. Nr [...] M. B. - J. i J. J. podnieśli, że prowadzona przez nich na działce nr [...] budowa realizowana jest na podstawie ostatecznej decyzji z dnia 21 grudnia 2009 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Proces budowlany jest prowadzony zgodnie z obowiązującymi przepisami, co potwierdza załączone do wniosku oświadczenia kierownika budowy dr inż. arch. B. S.. Po drugie, w zatwierdzonym projekcie budowlanym znajdowały się szczegółowe informacje o poziomie terenu inwestycji, czyli o wielkościach i spadkach projektowanych w ramach zamierzenia inwestycyjnego skarp. W trakcie budowy kierownik budowy podjął decyzję o obniżeniu projektowanych skarp. W zatwierdzonym projekcie budowlanym były one znacznie wyższe. Wykonanie nasypu było warunkiem posadowienia na działce nr [...] budynku. Usunięcie nasypu obecnie jest niemożliwe ze względu na konstrukcję budynku, mogłoby bowiem doprowadzić do jego zawalenia się czyli katastrofy budowlanej, co stanowi przestępstwo określone w art. 164 § 1 Kodeksu karnego. Wykonanie decyzji wywołałoby zatem czyn zagrożony karą.

W toku ponownego rozpatrywania sprawy swoje stanowisko przedstawili wnioskodawcy oraz B. H. – M., która wskazała, że nasyp powstał już po realizacji budowy i miał na celu zakrycie części budynku, która została wykonana z odstępstwem od projektu budowalnego. W jej ocenie nasyp nie ma wpływu na stabilność budynku, ponieważ znajduje się poza jego obrysem. Do pisma załączono zdjęcia terenu i będącego w trakcie budowy budynku.

Ponadto Kolegium ustaliło, że w dniu 17 lipca 2014 r. zostało z urzędu wszczęte postępowanie przed organami nadzoru budowlanego w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. nr [...] w M. realizowanego niezgodnie z warunkami decyzji pozwolenia na budowę. W ramach tego postępowania stwierdzono, że zagospodarowanie terenu działki nr [...] w zakresie ukształtowania terenu jest niezgodne z warunkami pozwolenia na budowę, w szczególności budynek został posadowiony o 1,4 m poniżej zaprojektowanego posadowienia, a teren działki został obniżony o 3,4 m w stosunku do projektowanego. W dniu 21 czerwca 2017 r. na terenie inwestycji przeprowadzono ostatnie jak do tej pory oględziny i stwierdzono brak zmian w stanie faktycznym prowadzonej sprawy (postępowania naprawczego). Postępowanie przed PINB zostało zawieszone do czasu rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy M. Nr [...] z dnia 10 października 2014 r. Jednocześnie PINB stwierdził, że na podstawie posiadanych materiałów nie może stwierdzić, czy usunięcie przedmiotowego nasypu spowodowałoby zagrożenie katastrofą budowlaną czy też nie.

Dalej przywołano art. 156 § 1 k.p.a., który wylicza przesłanki nieważności decyzji. Przypomniano, że prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności należy dokonywać oceny stanu faktycznego i prawnego według daty wydania objętej postępowaniem nadzwyczajnym (nieważnościowym) decyzji. Z tego też względu sprawa rozstrzygana jest w oparciu o przepisy dotychczasowe, tj. przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (tekst jednolity Dz. U. z 2017, poz. 1121 ze zm., dalej jako "ustawa"), a nie przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne.

Kolegium podniosło, że Wójt Gminy M., nakładając na strony obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego wskazał wprawdzie, że ich działanie ma polegać na "usunięciu nawiezionej ziemi w odległości 4 m od ogrodzenia z działką nr [...] na całej długości nasypu", nie wskazał jednak - wbrew twierdzeniom B. H. - M. - jaki efekt ma być tym działaniem osiągnięty. Aby nakazać stronie przywrócenie stanu poprzedniego, należy najpierw ustalić, jak ten "stan poprzedni" wyglądał, w szczególności w przedmiotowej sprawie konieczne byłoby precyzyjne ustalenie jaka ilość ziemi została nawieziona, o ile poziom terenu został podwyższony i do jakiego poziomu (poprzez wskazanie rzędnej) należy ten teren przywrócić.

Na skutek niewystarczających ustaleń faktycznych (brak ustaleń co do poziomu terenu przed nawiezieniem ziemi oraz po wykonaniu nasypu), które wywołały skutek w postaci nieprecyzyjnego sformułowania zawartego w decyzji Wójta Gminy M. z dnia 10 października 2014r. Nr [...], Kolegium uznało ją za niewykonalną. Jeżeli decyzja wskazuje jedynie, że przywrócenie stanu poprzedniego ma polegać na "usunięciu nawiezionej ziemi" nie precyzując, ile ziemi ma zostać usunięte i do jakiego poziomu teren ma zostać obniżony, nie da się w oparciu o nią wskazać, jakie działania jej adresat ma podjąć, a w szczególności nie da się precyzyjnie określić zakresu ewentualnego wykonania zastępczego decyzji ani też momentu, w którym decyzja mogłaby zostać uznana za wykonaną. W rezultacie przesądzało to, w ocenie składu orzekającego Kolegium, o realizacji przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji ujętej w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

Kolegium, popierając w pełni wnioski i rozważania poprzedniego składu orzekającego w badanej sprawie, stwierdziło, że analiza przesłanych przez Wójta Gminy M. akt sprawy wskazuje, że wydając w dniu 10 października 2014 r. swą decyzję, Wójt nie tylko nie zasięgnął opinii biegłego, ale w ogóle nie poczynił żadnych własnych ustaleń w sprawie. Decyzja zawiera jedynie odniesienie się do przeprowadzonych przez pracowników Urzędu Gminy oględzin w terenie, w trakcie których "zauważono znaczne nasiąknięcie gruntu działki nr [...] w dolnej jej części". Jeśli chodzi o przyczyny owego stanu powołano się jedynie na opinię właścicielki działki nr [...] (będącej inicjatorką postępowania), która "łączy ten stan z powstałą hałdą ziemi na działce sąsiedniej, wg oświadczenia przed usypaniem ziemi na działce sąsiedniej taka sytuacja nie miała miejsca". Organ samodzielnie i bez odwołania się do jakichkolwiek dowodów ustalił, że "Na nieruchomości o numerze geodezyjnym [...] wykonano nasyp z ziemi, co bezpośrednio skutkuje spływem wód opadowych na działkę nr [...]". Przy tym organ nie dokonał bezpośrednich oględzin terenu działki nr [...]. Organ nie rozwinął też tego twierdzenia, a w szczególności nie wskazał na ustalenia dotyczące stanu spływu wód przed wykonaniem przedmiotowego nasypu i jaki jest wzrost ilości spływających wód, pominął również kwestię, że przedmiotowy teren niezależnie od wykonanego nasypu posiada znaczne spadki, co niewątpliwie nie pozostaje bez wpływu na stosunki wodne. Z kolei istnienie związku przyczynowego pomiędzy wykonaniem nasypu a podtapianiem działki sąsiedniej przyjął nie powołując się na żadne pomiary, ustalenia, czy w szczególności opinię biegłego. Pominięto również całkowicie okoliczność, że na działce nr [...] realizowana jest budowa w oparciu o ostateczną decyzję pozwolenia na budowę, w której przewidziano wykonanie nasypu wyższego niż obecnie na tym terenie wykonany, co jest przedmiotem toczącego się przed PINB postępowania naprawczego.

Wszystkie powyższe okoliczności świadczyły w ocenie Kolegium o naruszeniu przez Wójta Gminy M. przepisów art. 7, 8, 11, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., co prowadzi do wniosku, że decyzja Wójta Gminy M. z dnia 10 października 2014 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania. Organ zdecydowanie uchybił zasadzie prawdy materialnej (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), nie zgromadził bowiem w postępowaniu praktycznie żadnych dowodów, a uzasadnienie kwestionowanej decyzji w żaden sposób nie czyni zadość wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., narusza zasady ogólne ujęte w art. 8 i 11 k.p.a. Przeprowadzone oględziny objęły tylko działkę nr [...] z uwagi na nieobecność przy nich właścicieli działki nr [...]. Nie dokonano zatem oględzin terenu, z którego woda opadowa miałaby spływać na teren działki wnioskodawczyni powodując szkody. Jako wystarczający dowód organ uznał przy tym wyjaśnienia B. H. - M. - inicjatorki postępowania, w związku z czym jej stanowisko - jako strony tego postępowania trudno uznać za obiektywne.

Kolegium zasadnie uznało wobec tego, że decyzja Wójta Gminy M. z dnia 10 października 2014 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które jest tego rodzaju, iż uzasadnia wniosek o jego rażącym charakterze. Stanowi to naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, które nie może być akceptowane w rozstrzygnięciu organu praworządnego państwa.

Kolegium nie dopatrzyło się natomiast sytuacji, w której wykonanie decyzji organu I instancji wywołałoby czyn zagrożony karą. Inicjatorzy postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy M. - M. B.-J. i J. J. podnosili, że w razie usunięcia nawiezionej na teren działki nr [...] ziemi mogłoby dojść do zagrożenia katastrofą budowlaną, a zatem do realizacji znamion czynu zabronionego określonego w art. 163 § 1 pkt 2 lub art. 164 § 1 Kodeksu karnego, tj. do sprowadzenia zdarzenia, które zagraża życiu lub zdrowiu wielu osób albo mieniu w wielkich rozmiarach, mającego postać zawalenia się budowli lub też sprowadzenia bezpośredniego niebezpieczeństwa takiego zdarzenia. Ten zarzut Kolegium uznało za nieuzasadniony. Obiekt, którego zawalenia obawiają się wnioskodawcy stanowi nieukończony i nie oddany do użytkowania budynek. Czynności zmierzające do wykonania decyzji nie są nigdy podejmowane w sposób przypadkowy, a wiążą się z potrzebą zapewnienia odpowiednich warunków, takich jak, upewnienia się, że w rejonie prac brak jest osób postronnych, zapewnienia właściwego nadzoru nad wykonaniem prac, właściwego zabezpieczenia terenu i użycia odpowiedniego sprzętu, brak jest w ocenie Kolegium podstaw aby stwierdzić, że wykonanie decyzji wywołałoby zagrożenie w postaci zawalenia się budowli mogące grozić życiu lub zdrowiu wielu osób lub mieniu w wielkich rozmiarach.

W ocenie Kolegium okoliczności sprawy, jak również charakter nałożonego decyzją Wójta Gminy M. obowiązku i sposób jego wykonania nie wskazują, aby sama czynność usunięcia nawiezionej ziemi mogła wypełnić znamiona czynu zabronionego. Nie przesądzając bowiem, czy działanie to nie naruszyłoby stabilności budynku, wskazać należy, że brak jest uzasadnionych podstaw, aby stwierdzić, że niebezpieczeństwo jego zawalenia się miało charakter bezpośredni, a także, ze zagroziłoby życiu lub zdrowiu wielu osób lub mieniu w wielkich rozmiarach w podanym wyżej rozumieniu. Zatem przesłanka nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 6 w ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie nie zachodzi.

Stwierdzono ponadto, że kwestionowana decyzja Wójta Gminy M. nie jest dotknięta innymi wymienionymi w art. 156 § 1 wadami. W szczególności decyzja została wydana przez właściwy organ (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), nie narusza powagi rzeczy osądzonej (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.), ani nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.).

Jednocześnie podkreślono, że przedmiotowy nasyp ziemny został wykonany w oparciu o wydaną ostateczną decyzję pozwolenia na budowę i kwestia ta nie może być decydująca dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. W orzecznictwie wskazuje się bowiem, że: "Jeżeli skutkiem działań inwestycyjnych, również takich które wiążą się z realizacją decyzji administracyjnych, jest sytuacja o jakiej mowa w art. 29 ust. 3 u.P.b., to wójt (burmistrz, prezydenta miasta), może, w drodze decyzji, stosownie do okoliczności, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Należy bowiem zauważyć, iż powołana regulacja nie zawiera w swej redakcji jakichkolwiek wyłączeń, a tym bardziej rozróżnień (np. na legalne czy nielegalne) postaci zmian stanu wody na gruncie, o konsekwencjach negatywnych dla gruntów sąsiednich, stąd twierdzenia skarżących o możliwości naruszania stosunków wodnych na podstawie posiadanych pozwoleń administracyjnych, czy w przypadku ogrodzenia, na podstawie przepisów ustawy - Prawo budowlane (według treści zawartego porozumienia postawiona między działkami budowla ma pełnić funkcje muru oporowego, na które było wymagane było pozwolenia na budowę), nie mogły mieć istotnego znaczenia dla oceny zakwestionowanych przed Sądem decyzji" (tak NSA w wyroku z dnia 18 sierpnia 2016 r., II OSK 2918/14, por. także wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 15 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 702/16). Niemniej jednak organ orzekający w oparciu o art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne powinien, jak to już wyżej wskazano, mieć na uwadze całokształt stanu faktycznego sprawy. Powinien zatem również uwzględnić okoliczność, że ostateczna decyzja pozwolenia na budowę przewidywała podwyższenie poziomu terenu działki nr [...] i to do poziomu wyższego niż obecny i do tej okoliczności się odnieść. Tymczasem, jak już wskazano, kwestia ta pozostała całkowicie poza zainteresowaniem organu orzekającego w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 24 maja 2019 r. sygn. II SA/Kr 266/19 uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium z 6 grudnia 2018 r., sygn. [...], oraz poprzedzającą ją decyzję Kolegium z 16 października 2018 r. sygn. [...]

W uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie zaznaczył, że w niniejszej sprawie został już wydany prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 lutego 2017 r. sygn. II SA/Kr 1217/16, wiążący w sprawie zarówno Kolegium, jak i Sąd rozpoznający sprawę.

Odnosząc się do powyższego WSA w Krakowie jednoznacznie stwierdził, iż w zaskarżonej obecnie decyzji Kolegium wykonało wskazania zawarte w przywołanym wyroku, jednakże mimo to podlega ona uchyleniu wraz z poprzedzającą ją decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z uwagi na błędne przyjęcie, że zachodzą w niniejszej sprawie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 5 k.p.a.

Sąd przywołał treść art. 29 ustawy Prawo wodne z 2001 roku, który stanowił materialną podstawę decyzji Wójta Gminy M. z dnia 10 października 2014 r. i stwierdził, że w decyzji tej Wójt Gminy nakazał właścicielom działki nr [...] położonej w miejscowości M. przywrócenie terenu w odległości 4 metrów od ogrodzenia z działką nr [...] na całej długości nasypu na w/w działce do stanu poprzedniego, poprzez usunięcie nawiezionej ziemi, która jest przyczyną zakłócenia stosunków wodnych na działkach sąsiednich.

Zdaniem Sądu, Wójt Gminy formułując w ten sposób wyrzeczenie decyzji posłużył się wprost słowami ustawy, która przyznaje organowi administracji publicznej kompetencje do "nakazania przywrócenia stanu poprzedniego" oraz sprecyzował, że ma to nastąpić poprzez usunięcie nawiezionej ziemi na całej długości nasypu w odległości 4 metrów od ogrodzenia z działką nr [...]. W ocenie Sądu takie sformułowanie wyrzeczenia decyzji, a w szczególności brak wskazania rzędnej, do jakiego poziomu ziemia ma zostać usunięta, nie czyni tej decyzji niewykonalną. W decyzji jasno ustalono, na jakiej długości (cała długość nasypu) i szerokości (4 metry od ogrodzenia z działką nr [...]) ma nastąpić usunięcie nasypu, czyli przywrócenie stanu poprzedniego. Natomiast kwestia trzeciego wymiaru tj. wysokości, może zdaniem Sądu zostać ustalona na podstawie innych dokumentów, takich jak mapa sytuacyjno - wysokościowa, czy też dokumenty związane z postępowaniem o pozwolenie na budowę budynku. Sąd zauważył, że niewątpliwie wskazane byłoby jednoznaczne i precyzyjne określenie tego wymiaru w sentencji decyzji, jednakże pominięcie tej kwestii nie czyni decyzji niewykonalną.

Sąd zwrócił uwagę, że zarzut niewykonalności obowiązku wynikającego z decyzji Wójta Gminy M. z 10 października 2014 r. został przez zobowiązanych do jej wykonania podniesiony w postępowaniu egzekucyjnym i w tym postępowaniu uznany za bezzasadny. Wskazał, że skarga wniesiona przez Skarżących na postanowienie Kolegium wydane w tej sprawie została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 12 maja 2017 r. sygn. II SA/Kr 44/17. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził: "Niezasadny jest zarzut dotyczący niewykonalności nałożonego na skarżących obowiązku. Należy bowiem zwrócić uwagę, że niewykonalność obowiązku niepieniężnego musi mieć charakter obiektywny. Obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania, nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. O niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można bowiem mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Natomiast trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów lub innych osób i zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku. Konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia, jak też względy techniczne i ekonomiczne, utrudniające wykonanie decyzji, nie mogą być uznane za przesłankę niewykonalności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 30 grudnia 2014r., sygn. akt I OSK 2094/14, wyrok NSA z dnia 13 listopada 2008r., sygn. akt II OSK 1365/07, a także wyrok NSA z dnia 14 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 75/13, cyt. za R. Hauser, A. Skoczylas (redaktorzy), Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2014, komentarz do art. 33, teza 11)".

Dalej WSA w Krakowie zauważył, że wniosek o stwierdzenie nieważności opierał się na twierdzeniu, że usunięcie nasypu - czyli wykonanie decyzji - może zagrozić stabilności wznoszonego na działce nr [...] budynku. Właściciele tej działki wywiedli z tej okoliczności, że wykonanie decyzji stanowiłoby czyn zagrożony karą, bowiem zachodzi prawdopodobieństwo katastrofy budowlanej. Jednakże, w ocenie Sądu, Kolegium prawidłowo uznało ten zarzut za nieuzasadniony, zaś stanowisko wyrażone w przywołanym wyżej wyroku sygn. II SA/Kr 44 /17 stanowi dodatkowy argument wzmacniający argumentację przemawiającą za przyjęciem, że przedmiotowa Wójta Gminy M. wydana dnia 10 października 2014 r. nie jest i nigdy nie była niewykonalna.

Tym samym WSA w Krakowie uznał, że decyzja Wójta Gminy M. powinna była określać również trzeci wymiar tj. wysokość nasypu, który ma zostać usunięty, jednakże brak tego elementu decyzji nie czyni jej niewykonalną, jak również nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

Następnie WSA w Krakowie stwierdził, iż w ocenie Sądu również pozostałe wskazywane przez Kolegium okoliczności nie dają podstaw do przyjęcia, że decyzja Wójta Gminy M. rażąco narusza prawo, co uzasadniałoby stwierdzenie jej nieważności. Zdaniem Sądu nie miało racji Kolegium twierdząc, że Wójt Gminy wydając decyzję nie poczynił żadnych własnych ustaleń w sprawie oraz nie zgromadził w postępowaniu praktycznie żadnych dowodów. Jak bowiem zauważono, w aktach sprawy znajduje się protokół z oględzin przeprowadzonych we września 2014 r. Kolegium zakwestionowało ten dowód twierdząc, że przeprowadzone oględziny objęły tylko działkę nr [...] z uwagi na nieobecność przy nich właścicieli działki nr [...], wskutek czego nie dokonano oględzin terenu, z którego wodą opadowa miałaby spływać na teren działki wnioskodawczyni powodując szkody. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie z taką oceną nie zgodził się, wskazując w szczególności, że w oględzinach nie brali udziału właściciele działki nr [...] pomimo, że wcześniej na ich wniosek przesunięto datę oględzin. Tymczasem zdaniem Sądu nie może być tak, że nieobecność strony będącej właścicielem nieruchomości, której dotyczy postępowanie, uniemożliwia przeprowadzenie dowodu z oględzin czy też dyskwalifikuje taki dowód jako wadliwy. Jak bowiem zauważa Sąd, skutkiem takiego wnioskowania byłoby bowiem dopuszczenie do sytuacji, w której podmiot naruszający stosunki wodne uniemożliwi następnie wejście na swoją działkę podczas oględzin, a w konsekwencji uniemożliwi również rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Ponadto Sąd zaznaczył, że podczas oględzin wykonano dokumentację fotograficzną z terenu działki nr [...], która ukazuje również stan istniejący na działce nr [...], a jednocześnie okoliczność, że doszło do nawiezienia ziemi na działkę nr [...], nie jest w sprawie kwestią sporną.

Dalej Sąd wywiódł, że z akt sprawy i dowodów przeprowadzonych przed wydaniem decyzji wynika, że zmiany stosunków wodnych dokonali M. B. - J. i J. J. poprzez nawiezienie na swoją działką nr [...] ziemi i tworząc nasyp w wysokości ok. 4-5 metrów, a zmiana ta nastąpiła ze szkodą dla sąsiedniej działki nr [...], na co również wskazuje wynik oględzin. Natomiast skoro właściciele działki, której teren został podniesiony, nie zajęli żadnego stanowiska w sprawie, to zdaniem Sądu nie można zarzucić organowi, że w całości dał wiarę argumentom strony przeciwnej. Dodatkowo Sąd zaznaczył, że również nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego nie przesądza o rażącym naruszeniu prawa procesowego. Jak bowiem zauważa Sąd, dowód tego rodzaju często przeprowadza się w sprawach o naruszenie stosunków wodnych, jednakże nie jest to obligatoryjne. Z materiału dowodowego wynika, że doszło do nawiezienia ziemi i podniesienia poziomu działki nr [...] o kilka metrów, na wysokość dwóch kondygnacji, tak więc w tej sytuacji byłoby wręcz nieprawdopodobne, gdyby pozostało to bez wpływu negatywnego na działki sąsiednie. Otóż w ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że jest to tak oczywista i daleko posunięta ingerencja w naturalny kierunek spływu wód lub/i ich natężenia, że stwierdzenie zaistnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne z 2001 roku, niekoniecznie wymagało potwierdzenia opinią biegłego.

Sąd zgodził się z Samorządowym Kolegium Odwoławczym, iż postępowanie dowodowe poprzedzające wydanie decyzji Wójta Gminy z dnia 10 października 2014 r. mogło być bardziej szczegółowe i bogatsze, jednakże ocena tej kwestii winna dokonać się podczas kontroli instancyjnej. W ocenie WSA w Krakowie, procedura stwierdzenia nieważności nie służy naprawianiu ewentualnych błędów i uchybień dokonanych w zwykłym postępowaniu administracyjnym, lecz wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji, których nie da się pogodzić z porządkiem prawnym. Natomiast w ocenie Sądu, taka sytuacja w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodzi.

Wobec przedstawionych wyjaśnień WSA w Krakowie stwierdził, że w zaskarżonej decyzji z 6 grudnia 2018 r. oraz w poprzedzającej ją decyzji Kolegium z 16 października 2018 r. błędnie przyjęto, że decyzja Wójta Gminy M. z dnia 10 października 2014 r. jest dotknięta wadami z art. 156 § 1 kpa powodującymi jej nieważność, tj. jest niewykonalna i rażąco narusza prawo.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 20 lutego 2020 r., znak: [...], na podstawie art. 29 ust 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne ( Dz.U.2017.1121) w zw. z art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U.2018.2268) oraz art.127 § 3, art. 156 § 1, art. 157 § 1 i § 2, art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] wydanej 10 października 2014 r. przez Wójta Gminy M..

Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium podało, że postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie spornej decyzji Organu I instancji z 10 października 2014 r., nr [...], w sprawie naruszenia stanu wody na gruncie, zostało przeprowadzone z uwzględnieniem specyfiki postępowania prowadzonego w oparciu o art. 29 ustawy Prawo wodne. Stąd też przeprowadzone zostały przez Organ I instancji wizje w terenie, z których - zgodnie z wymogami kpa - sporządzono protokół, dołączono również do akt dokumentację fotograficzną z terenu działki nr [...], która obrazuje także stan na działce nr [...], zaś kwestie najbardziej istotne, jak znaczne podniesienie terenu działki nr [...] (wykonanie nasypu), nie były kwestionowane, tak więc co do zasady nie są sporne. W odniesieniu do poczynionych w postępowaniu ustaleń, Organ I instancji nałożył obowiązki w trybie art. 29 ustawy Prawo wodne.

W konsekwencji powyższego Kolegium przyjęło, że o ile kontrola instancyjna wydanej przez Organ I instancji decyzji w trybie zwykłym mogłaby ewentualnie wskazywać na pewne braki, to nie ulega wątpliwości, że uchybienia postępowania zwykłego - o ile nie stanowią konkretnych wad z art. 156 § 1 kpa - co do zasady nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Kolegium ponownie podkreśliło, że jak wynika z wykonywanego wyroku WSA w Krakowie z 24 maja 2019 r., sygn. II SA/Kr 266/19, takie stanowisko zostało jednoznacznie zajęte przez Sąd, który nie dopatrzył się w wydanej przez Wójta Gminy M. decyzji z 10 października 2014 r. wad kwalifikowanych z art. 156 § 1 kpa, które uzasadniałyby stwierdzenie nieważności tej decyzji.

M. B.-J. i J. J. wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją SKO, zarzucając naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to:

1. art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez stwierdzenie, iż decyzja Wójta nie jest dotknięta wadą wskazaną w powołanym przepisie;

2. art. 157 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania rozpoznawczego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta zgodnie z przepisami k.p.a. regulującymi postępowanie przed organem l instancji;

3. art. 7 k.p.a. oraz art 77 k.p.a. w zw. z art. 157 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

4. art. 80 k.p.a. w zw. z art. 157 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodów zawnioskowanych przez nas we wniosku o stwierdzenie nieważności Decyzji Wójta;

5. art. 8 k.p.a. w zw. z art. 157 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania państwa do obywateli na skutek nieprzeprowadzenia postępowania rozpoznawczego mającego na celu ustalenie, czy decyzja Wójta dotknięta jest którąś z wad nieważności wskazaną w art. 156 § 1 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wnieśli o zmianę decyzji SKO poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Wójta w całości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją 1 lipca 2020 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję SKO w K. z dnia 20 lutego 2020 roku, roku nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] wydanej dnia 10 października 2014 r. przez Wójta Gminy M..

W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium podało, że wydając decyzję z 1 lipca 2020 r., nr [...] /2020, zobowiązane było uwzględnić wskazania i zalecenia zawarte w wyroku WSA w Krakowie z 24 maja 2019 r. sygn. II SA/Kr 266/19.

Kolegium stwierdziło, że postępowanie regulowane przepisami art. 156-159 k.p.a. nie jest postępowaniem "trzecioinstancyjnym". Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest trybem szczególnym weryfikacji decyzji administracyjnej, zatem nie może zastępować ani uzupełniać postępowania zwykłego. W konsekwencji powyższego należy przyjąć, że o ile kontrola instancyjna wydanej przez organ I instancji decyzji w trybie zwykłym mogłaby ewentualnie wskazywać na pewne braki, to nie ulega wątpliwości, że uchybienia postępowania zwykłego - o ile nie stanowią konkretnych wad z art. 156 § 1 kpa - co do zasady nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Jakiekolwiek uchybienia postępowania zwykłego nie mogą być oceniane w postępowaniu nadzwyczajnym jako wady kwalifikowane z art. 156 § 1 kpa, w tym jako wada rażącego naruszenia prawa.

Ponadto, jak wynika z wyroku WSA w Krakowie z dnia 24 maja 2019 r. sygn. II SA/Kr 266/19, Sąd, nie dopatrzył się w wydanej przez Wójta Gminy M. decyzji z 10 października 2014 r., nr [...], wad kwalifikowanych z art. 156 § 1 kpa, które uzasadniałyby stwierdzenie nieważności tej decyzji, jednocześnie Sąd ponad wszelką wątpliwość ocenił i stwierdził, że wskazana decyzja Wójta Gminy M. objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności nie jest dotknięta wadą niewykonalności decyzji z art. 156 § 1 pkt 5 kpa, ani też wadą rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

M. B.-J. i J. J. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2) i 5) i 6) k.p.a. w zw. z art. 157 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, iż decyzja wójta Gminy M. w sposób rażący nie narusza prawa, jest wykonalna, a jej wykonanie nie wywoła czynu zagrożonego karą, w sytuacji gdy Decyzja Wójta Gminy M. nie określa jak efekt ma wywołać działanie Skarżących w postaci "usunięcia nawiezionej ziemi w odległości 4m od ogrodzenia z działką nr [...] na całej długości nasypu", a tym samym jest niewykonalna, a dodatkowo przeprowadzenie czynności opisanych w Decyzji Wójta Gminy M. może doprowadzić do zawalenia budynku Skarżących, co spowodowałoby realizację znamion czynu zabronionego w postaci katastrofy budowlanej, które to okoliczności łącznie wskazują, iż decyzja Wójta Gminy M. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co powinno skutkować wydaniem decyzji o stwierdzeniu nieważności tej decyzji;

2. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Organu I Instancji, w sytuacji gdy Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działające jako organ odwoławczy winno było uchylić decyzję Organu I Instancji i orzec co do istoty sprawy tj. stwierdzić nieważność decyzji Wójta Gminy M.;

3. naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego i kompleksowego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w postaci ustalenia jaki wpływ na budynek należący do Skarżących, a zlokalizowany na działce [...] może mieć przeprowadzenie czynności wskazanych w decyzji Wójta Gminy M. oraz czy przeprowadzenie takich czynności decyzji Wójta Gminy M. nie doprowadzi do zniszczenia lub nawet katastrofy budowlanej w zakresie budynku należącego do Skarżących, a zlokalizowanego na działce [...];

4. naruszenie art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez SKO działające, jako Organ I Instancji oraz organ odwoławczy dowodów zgłoszonych przez Skarżących w postaci przesłuchania B. S. oraz dowodu z opinii biegłego ds. budownictwa na okoliczność ustalenia czy przeprowadzenie czynności nałożonych decyzją Wójta Gminy M. może mieć wpływ na statykę oraz konstrukcję budynku posadowionego na działce [...], należącej do Skarżących, a tym samym, czy przeprowadzenie takich czynności może prowadzić do katastrofy budowlanej albo przynajmniej zagrożenia jej wywołania;

5. naruszenie art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 157 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia przez SKO jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego mającego na celu weryfikację czy twierdzenia w zakresie okoliczności faktycznych podnoszone przez Skarżących, a zawarte we wniosku Skarżących o ponowne rozpatrzenie zasługują na uwzględnienie, w sytuacji gdy obowiązkiem SKO działającego jako organ odwoławczy było ponowne rozpatrzenie sprawy i zweryfikowanie działań organu I instancji, zakończonych wydaniem decyzji Organu I Instancji.

W konsekwencji powyższych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie obu decyzji SKO w całości oraz o zasądzenie od na rzecz Skarżących zwrotu kosztów postępowania.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że z mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany.

Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących. Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3). W tej sytuacji zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy również wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Podstawę prawną orzekania w przedmiotowej sprawie kształtuje również treść art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia, określona w tym przepisie, w odniesieniu do sądów oznacza, ze podmioty w nim wymienione muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawi się dana kwestia, nie może ona być już ponownie badana (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 2018 r., sygn. akt I GSK 561/18, LEX nr 2536679).

Należy również wskazać, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. W orzecznictwie podkreśla się, że ciążący na organie i na sądzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, może być wyłączony tyko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2000 r., sygn. I SA/Ka 2408/98, wyrok WSA w Olsztynie z 16 czerwca 2009 r., sygn. II SA/Ol 443/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem przede wszystkim z wykładnią prawa (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis Warszawa 2005, s. 472,; J. Świątkiewicz, Komentarz do ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Warszawa 1995, s. 70). Ocena prawna może odnosić się zarówno do przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Zarówno organ administracji jak i sąd, rozpoznając sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny zawartej w uzasadnieniu wyroku.

Pomiędzy oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie, podczas gdy wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencje oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracji i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Wskazania sądu administracyjnego co do dalszego postępowania wytyczają kierunek działania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności, uwzględniająca powyższe determinanty, wykazała, że zaskarżona decyzja – wbrew zarzutom skargi – odpowiada prawu. Sąd podzielił ustalenia i argumentację organu, które legły u podstaw podjętego rozstrzygnięcia, oceniając je jako prawidłowe.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zaskarżona decyzja zapadła w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy M. z dnia 10 października 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazania właścicielom działki nr [...] położonej w miejscowości M. - J. J. oraz M. B. - J. przywrócenie terenu w odległości 4 metrów od ogrodzenia z działką nr [...] na całej długości nasypu na w/w działce do stanu poprzedniego, poprzez usunięcie nawiezionej ziemi, która jest przyczyną zakłócenia stosunków wodnych na działkach sąsiednich.

Analizując legalność zaskarżonej decyzji należało mieć na względzie specyfikę postępowania nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotem tego postępowania jest kwestia, czy dana decyzja dotknięta jedną z istotnych, kwalifikowanych wad, enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a., a także – ilekroć ta pierwsza zostanie rozstrzygnięta pozytywnie – kwestia występowania przesłanek negatywnych, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. (por. T. Kiełkowski, w H. Knysiak-Sudyka, w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 1074).

Przesłanki pozytywne stwierdzenia nieważności wymienione zostały w art. 156 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Zgodnie z art. 156 § 2 nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (przesłanki negatywne).

W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się zgodnie, że "przesłanki pozytywne stwierdzenia nieważności z racji ich wyliczenia wyczerpującego nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco. Celnie zostało to ujęte w tezie wyr. NSA z 7.7.1983 r., II SA 581/83 (Problemy Praworządności 1984, Nr 10, s. 26): "stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja jest dotknięta jedną z wad, określonych w art. 156 § 1" (B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2021, Legalis, art. 156, teza III.4.).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w kontrolowanych obecnie decyzjach z 20 lutego 2020 r. oraz 1 lipca 2020 r. przyjęło, że decyzja Wójta Gminy M. z 10 października 2014 r. nie jest obarczona wadami powodującymi nieważność i stanowisko to Sąd podziela.

Po pierwsze, decyzja Wójta Gminy M. z 10 października 2014 r. nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa. Kolegium słusznie uwzględniło w tym zakresie ocenę prawną zawartą w powołanym wyroku z dnia 24 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 266/19, która pozostaje wiążąca, skoro nie doszło do wzruszenia tego wyroku w trybie przewidzianym prawem, ani też nie doszło do istotnej zmiany stanu prawnego ani faktycznego.

Nie powtarzając rozważań, które zawarł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 24 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 266/19, zreferowanych powyżej, trzeba tylko podkreślić w tym miejscu, że rażące naruszenie prawa, to naruszenie niewątpliwe, oczywiste, ciężkie, którego w przedmiotowej sprawie nie ustalono. Poprzednio rozpatrując sprawę Sąd nie stwierdził takiego naruszenia prawa, jeśli chodzi o zastosowanie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Stwierdził również, że nie miały rażącego charakteru dostrzeżone naruszenia przepisów postępowania. Jak słusznie zauważyło Kolegium w decyzji z 20 lutego 2020 r., naruszenie przepisów proceduralnych może być podstawą stwierdzenia nieważności wyjątkowo, tylko wtedy, gdy ustawodawca jasno i wyraźnie wymaga dochowania określonego warunku procesowego, jak też tego, że jego pominięcie nie da się pogodzić z porządkiem prawnym. W kontrolowanej sprawie wady postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez Wójta, w tym brak dowodu z opinii biegłego, do takiego kwalifikowanego rodzaju wad z pewnością nie mogły być zaliczone.

Po drugie, decyzja Wójta Gminy M. z dnia 10 października 2014 r. nie jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. nie jest niewykonalna. Podstawa ta została w okolicznościach sprawy obszernie i jednoznacznie rozstrzygnięta w wyroku tut. Sądu z 24 maja 2019 r., jak też w wyroku z 12 maja 2017 r., sygn. II SA/Kr 44/17 dotyczącym postępowania egzekucyjnego. Zarzuty skargi w tym zakresie Sąd ocenia jako nieskuteczną polemikę z wiążącym w niniejszej sprawie na mocy art. 153 p.p.s.a. wyrokiem WSA z dnia 24 maja 2019 r.

Po trzecie, decyzja Wójta Gminy M. z 10 października 2014 r. nie jest obarczona pozostałymi wadami wskazanymi w art. 156 § 1 k.p.a. Przypomnieć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 24 maja 2019 r. nie zakwestionował stanowiska Kolegium wyrażonego w decyzjach z 16 października 2018 r. oraz z 6 grudnia 2018 r., w takim zakresie, w jakim organ ten wyraził pogląd, zgodnie z którym nie zachodzą inne przesłanki stwierdzenia nieważności, poza przesłankami z art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. To stanowisko Kolegium pozostało aktualne i w ocenie Sądu jest prawidłowe. W szczególności Sąd nie dopatrzył się tego, by decyzja Wójta Gminy M. była obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a., którą aktualnie akcentują skarżący. Przepis ten wskazuje na sytuację, w której wykonanie decyzji wywołałoby czyn zagrożony karą. Zdaniem skarżących, w razie usunięcia nawiezionej na teren działki nr [...] ziemi mogłoby dojść do zagrożenia katastrofą budowlaną, a zatem do realizacji znamion czynu zabronionego określonego w art. 163 § 1 pkt 2 lub art. 164 § 1 Kodeksu karnego, tj. do sprowadzenia zdarzenia, które zagraża życiu lub zdrowiu wielu osób albo mieniu w wielkich rozmiarach, mającego postać zawalenia się budowli lub sprowadzenia bezpośredniego niebezpieczeństwa takiego zdarzenia. Sąd wskazuje, że wątek potencjalnej katastrofy budowlanej analizowany był w kontekście niewykonalności decyzji. Odnosząc się bezpośrednio do treści art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. należy zauważyć, że obejmuje on wyłącznie sytuację, w której samo podjęcie czynności wykonawczych realizowałoby znamiona czynu zabronionego pod groźbą kary, nie zaś sytuację, w której wykonanie decyzji mogłoby dopiero pociągnąć za sobą dalsze zdarzenia, które realizację takich znamion mogłyby stanowić. Niewątpliwie więc przesłanka z art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. nie miała zastosowania w odniesieniu do decyzji Wójta Gminy M. z 10 października 2014 r.

W konsekwencji powyższego należało uznać zgłoszone w skardze zarzuty za pozbawione podstaw. Przypomnieć należy, że zakres postępowania wyjaśniającego w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności jest ograniczony do weryfikacji podstaw stwierdzenia nieważności. Postępowanie to nie może zatem zmierzać do wyjaśnienia okoliczności sprawy relewantnych ze względu na materialnoprawną podstawę prawną kwestionowanej decyzji (tu: ze względu na treść art. 29 ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r.), a tym samym do naprawienia ewentualnych błędów popełnionych w postępowaniu zwykłym. Kolegium w przedmiotowej sprawie przeprowadziło niezbędne czynności w celu rozpoznania sprawy, dokonało wszechstronnej oceny materiału dowodowego i przedstawiło logiczną, opartą na zgromadzonych materiałach argumentację wyjaśniającą wyrażone w sprawie stanowisko, z uwzględnieniem stanowiska Sądu zawartego we wskazanych wyżej wyrokach, zgodnie z art. 153 i 170 p.p.s.a. Nie można więc czynić Kolegium zarzutów naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a., ani też pozostałych przepisów postępowania przywołanych w skardze.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę