Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 713/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 153 i art. 170
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 stycznia 2014 r. sygn. akt III SA/Gd 898/13 w sprawie ze skargi J.N. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 16 stycznia 2014 r. sygn. akt III SA/Gd 898/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.N. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...].

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

J.N. w dniu 13 lutego 2012 r. zwróciła się do Komendanta Miejskiego Policji [...] o ustalenie uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za 2012 r.

Komendant Miejski Policji [...] decyzją z dnia 11 kwietnia 2012 r. nr [...] odmówił J.N. przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej za 2012 r.

Komendant Wojewódzki Policji [...], po rozpoznaniu odwołania strony, decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Komendant Miejski Policji [...] decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] odmówił J.N. przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej za 2012 r.

Komendant Wojewódzki Policji [...], po rozpoznaniu odwołania strony, decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi J.N. na w/w decyzję, wyrokiem z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt III SA/Gd 728/12 uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...]. W uzasadnieniu wyroku podał, że skarżąca, będąca policjantką, jest mężatką, nie posiada lokalu mieszkalnego, wraz z synem F. zamieszkuje w miejscowości [...], w lokalu mieszkalnym stanowiącym własność jej ojca. Z mężem nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego. Mąż skarżącej – N.N. również jest policjantem. Pełni on służbę w Komendzie Powiatowej Policji [...]. Na mocy decyzji Komendanta Powiatowego Policji [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] pobiera on równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. N.N. od sierpnia 2011 r. zamieszkuje w innym lokalu mieszkalnym i jest tam zameldowany. Od stycznia 2012 r. nie dzieli się on ze skarżącą środkami pieniężnymi otrzymywanymi z tytułu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W ocenie Sądu pierwszej instancji to skarżąca, a nie jej małżonek, powinna otrzymywać równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego za 2012 r. w wysokości określonej w § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 ze zm.). Wysokość równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jest uzależniona od tego, czy policjant pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z członkami jego rodziny (art. 89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji – t.j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.). W niniejszej sprawie skarżąca zamieszkuje wspólnie z synem, zaś fakt, że N.N. nadal pozostaje w związku małżeńskim nie oznacza, że w dalszym ciągu przysługuje mu wyższy równoważnik, nie prowadzi on bowiem wspólnego gospodarstwa domowego z członkami swojej rodziny. Powyższe wynika wprost z art. 92 w związku 89 ustawy o Policji. Występuje tu zbieg uprawnień skarżącej J.N. i N.N. do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego o którym mowa w § 4 cyt. rozporządzenia, zgodnie z którym przysługuje wówczas jeden korzystniejszy równoważnik, a taki przysługuje skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w uzasadnieniu powołanego wyroku podał również, że wprawdzie Komendant Miejski Policji [...] nie ma kompetencji by wzruszyć ostateczną decyzję Komendanta Powiatowego Policji [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...], to jednak obowiązkiem tego ostatniego organu było, wobec posiadanych informacji o zmianie sytuacji rodzinnej N.N., zweryfikować, czy nadal winien on korzystać z prawa do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w niezmienionej wysokości. Skoro tego nie uczynił, obowiązkiem Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] – orzekającego w niniejszej sprawie jako organ drugiej instancji – było zdyscyplinowanie podległego mu Komendanta Powiatowego Policji [...], aby podjął działania zmierzające do zgodnego z prawem załatwienia sprawy uprawnień współmałżonków do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

J.N. w dniu 9 stycznia 2013 r. zwróciła się do Komendanta Miejskiego Policji [...] o ustalenie uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za 2013 r.

Komendant Miejski Policji [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.), art. 92 i art. 97 ust. 5 ustawy o Policji oraz § 4 oraz § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, odmówił przyznania J.N. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej za rok 2012 i 2013.

W uzasadnieniu decyzji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w powołanym wyżej wyroku z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt III SA/Gd 728/12 stwierdził, że sposób rozpatrzenia wniosku J.N. jest uzależniony od dokonania przez Komendanta Powiatowego Policji [...] weryfikacji prawa jej małżonka – N.N. do otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, wynikającego z decyzji tego organu z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...]. Wyjaśnił, że Komendant Wojewódzki Policji [...] w tym celu polecił Komendantowi Powiatowemu Policji [...] zweryfikowanie złożonego przez N.N. oświadczenia mieszkaniowego w aspekcie uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Komendant Powiatowy Policji [...] orzekł w tym przedmiocie prawomocną decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], umarzając postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu decyzji podał, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] przyznającej N.N. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, gdyż nadal nie posiada on lokalu mieszkalnego i jest policjantem posiadającym rodzinę. Ponadto wskazał, że sąd powszechny, ustalając w sprawie alimentacyjnej wysokość jego miesięcznego dochodu, uwzględnił kwotę 300 zł otrzymywaną przez niego z tytułu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Ustalona wysokość płaconych przez niego na syna miesięcznych alimentów jest zatem ściśle związana z pobieranym przez niego równoważnikiem pieniężnym za brak lokalu mieszkalnego. W konsekwencji Komendant Miejski Policji [...] – odwołując się do w/w decyzji Komendanta Powiatowego Policji [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] – stwierdził, że ma ona bezpośredni wpływ na sposób rozstrzygnięcia wniosków strony o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za 2012 r. i 2013 r. Skoro Komendant Powiatowy Policji [...] nie cofnął N.N. prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, to w przypadku policjantów pozostających w związku małżeńskim (jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie), równoważnik ten może pobierać tylko jeden z policjantów – w tym przypadku jest to N.N. na podstawie prawomocnej decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...], przyznającej mu to świadczenie.

Powyższa decyzja Komendanta Miejskiego Policji [...] stała się przedmiotem odwołania J.N. do Komendanta Wojewódzkiego Policji [...], w którym wniosła o "wyeliminowanie z obiegu prawnego zaskarżonej decyzji KMP [...] w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu współdziałającego KPP [...] numer [...]". W uzasadnieniu odwołania podała, że podjęte przez organy decyzje naruszają przepisy prawa materialnego wynikające z ustawy o Policji oraz naruszają wiążący charakter prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt III SA/Gd 728/12, tj. dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów. Zakwestionowała prawidłowość decyzji Komendanta Powiatowego Policji [...], z której wynika, że prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przysługuje N.N., a nie jej. Stwierdziła, że to rozstrzygnięcie jest sprzeczne z w/w wyrokiem Sądu, a jego uzasadnieniem nie może być okoliczność wliczenia równoważnika przyznanego N.N. w alimenty, gdyż okoliczność ta nie została przez Sąd podzielona. Odwołująca wniosła o przyznanie jej należnego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wraz z równoczesnym przyznaniem odsetek za zwłokę w realizacji tego świadczenia.

Komendant Wojewódzki Policji [...], po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że wypełnił zalecenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, gdyż Komendant Powiatowy Policji [...] przeprowadził postępowanie weryfikacyjne odnośnie prawa N.N. do przyznanego mu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Wynikiem tego postępowania było wydanie w dniu [...] maja 2013 r. decyzji nr [...] i uznanie, że nie ma podstaw do uchylenia decyzji Komendanta Powiatowego Policji [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] przyznającej prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego N.N.. W ocenie organu odwoławczego stanowisko Komendanta Powiatowego Policji [...] było prawidłowe. Żądanie strony dotyczące doprowadzenia przez Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] do wzruszenia decyzji administracyjnej wydanej N.N. zostało skutecznie zrealizowane.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J.N. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, w której wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Miejskiego Policji [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] oraz o uchylenie decyzji Komendanta Powiatowego Policji [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...].

W uzasadnieniu skargi zakwestionowała prawidłowość zaskarżonych rozstrzygnięć z uwagi na niezastosowanie się w nich do prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt III SA/Gd 728/12, a w konsekwencji naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.). Stwierdziła, że organ odwoławczy naruszył prawo poprzez zaniechanie własnych czynności, mających na celu wyeliminowanie decyzji Komendanta Powiatowego Policji [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] i załatwienia sprawy w zgodzie z zasadami dobrej administracji.

W odniesieniu do decyzji pierwszoinstancyjnej oraz decyzji Komendanta Powiatowego Policji [...] skarżąca wskazała na naruszenie norm prawa materialnego mających zastosowanie dla oceny uprawnień N.N. związanych z równoważnikiem pieniężnym za brak lokalu mieszkalnego, wobec skutków zmiany okoliczności faktycznych zaistniałych od daty porzucenia przez niego rodziny i stania się faktycznie policjantem samotnym. Skarżąca zwróciła uwagę na wadliwość składanych przez N.N. oświadczeń mieszkaniowych oraz całkowite pominięcie, że wyżej wymieniony będąc zobowiązanym z mocy przepisów prawa nie zawiadomił organu właściwego o zmianach mających wpływ na wysokość przysługującego mu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Z przepisów prawa wynika, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w przyznanej wysokości powinien być N.N. cofnięty od daty porzucenia rodziny, sprawa uprawnień do tego świadczenia ponownie rozpatrzona, przy skutecznym zastosowaniu przepisów dotyczących zbiegu uprawnień do równoważnika, z uwzględnieniem, że to skarżącej – jako policjantce, która złożyła wniosek o przyznanie równoważnika od 2012 r. i posiada rodzinę (prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z synem) – przysługuje prawo do tego równoważnika.

W ocenie skarżącej stanowiska organów, które podstawę przyznania N.N. uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego upatrują w fakcie pozostawania w związku małżeńskim i przyjęciu tego świadczenia za podstawę ustalenia wysokości świadczenia alimentacyjnego płaconego na rzecz syna są bezzasadne.

Ponadto skarżąca podniosła zarzut rażącej bezczynności Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] poprzez niezmierzanie do poprawnego i pełnego rozpatrzenia sprawy zgodnie z wyrokiem Sądu i jej zakończenia przed organem drugiej instancji.

Komendant Wojewódzki Policji [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W pismach procesowych z dnia 22 listopada 2013 r. skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na fakt, że Komendant Wojewódzki Policji [...] wiedząc, iż decyzja Komendanta Powiatowego Policji [...] z dnia [...] maja 2013 r. jest sprzeczna z treścią wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt III SA/Gd 728/12, zaniechał jakichkolwiek czynności zmierzających do tego, aby sprawa równoważnika prowadzona przed Komendantem Powiatowym Policji [...] została załatwiona zgodnie z wyrokiem tego Sądu, w szczególności nie podjął działań z urzędu na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. Skarżąca wniosła również o nałożenie nakazu podjęcia przez Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] kroków mających na celu wypłatę zaległych świadczeń wraz z należnymi odsetkami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z określonym w taki sposób prawem do lokalu mieszkalnego wiążą się przewidziane w dalszych przepisach uprawnienia, związane z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych policjantów, w tym określone w art. 92 ust. 1cyt. ustawy prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Przepis ten stanowi, że policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Z art. 89 omawianej ustawy wynika, że członkami rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, są pozostający z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym: 1) małżonek; 2) dzieci (własne lub małżonka, przysposobione lub przyjęte na wychowanie w ramach rodziny zastępczej) pozostające na jego utrzymaniu, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez nie 25 lat życia; 3) rodzice policjanta i jego małżonka będący na jego wyłącznym utrzymaniu lub jeżeli ze względu na wiek albo całkowitą lub częściową niezdolność do pracy, albo inne okoliczności są niezdolni do wykonywania zatrudnienia; za rodziców uważa się również ojczyma i macochę oraz osoby przysposabiające.

Kwestia prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego znalazła szczegółowe uregulowanie w powołanym powyżej rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Stosownie do treści § 3 tego rozporządzenia, ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości dokonuje się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego, którego wzór stanowi załącznik do rozporządzenia. W świetle § 2 ust. 1 cyt. rozporządzenia wysokość równoważnika wynosi: 1) dla policjanta posiadającego członków rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji – 9,50 zł dziennie, 2) dla policjanta – 4,75 zł dziennie. W razie zbiegu uprawnień policjanta i jego małżonka do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przysługuje jeden korzystniejszy równoważnik (§ 4 cyt. rozporządzenia).

Sąd pierwszej instancji wskazał, że sprawa przyznania J.N. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (w zakresie dotyczącym uprawnienia skarżącej za 2012 r.) była już przedmiotem rozpoznania tutejszego Sądu w wyroku z dnia 20 grudnia 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 728/12. W tym kontekście należy odwołać się do art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią następstwo dokonanej przez sąd oceny prawnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w powołanym wyroku z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt III SA/Gd 728/12 dokonując wykładni w/w przepisów w świetle istniejącego w sprawie stanu faktycznego uznał, że to skarżąca a nie jej małżonek N.N. powinna otrzymywać równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego za 2012 r. Wskazał, że wysokość przedmiotowego równoważnika jest uzależniona od tego, czy policjant pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z członkami jego rodziny. W rozpoznawanej sprawie to skarżąca zamieszkuje wspólnie z synem. Zdaniem Sądu fakt, że N.N. nadal pozostaje w związku małżeńskim nie oznacza, iż w dalszym ciągu przysługuje mu wyższy równoważnik. Nie prowadzi on bowiem wspólnego gospodarstwa domowego z członkami swojej rodziny. Ponieważ J. i N. N. są policjantami, występuje zbieg uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, o którym mowa w § 4 cyt. rozporządzenia. Przepis ten stanowi, że w takim przypadku przysługuje jeden korzystniejszy równoważnik, a taki przysługuje skarżącej, skoro to ona zamieszkuje wraz z synem (pozostaje z nim "we wspólnym gospodarstwie domowym"). Sąd formułując zalecenia co do dalszego postępowania organów wskazał, że Komendant Wojewódzki Policji [...], wykorzystując posiadane instrumenty, powinien podjąć działania zmierzające do dokonania przez właściwy organ weryfikacji prawa N.N. do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za 2012 r., co z kolei umożliwi ponowne rozpoznanie wniosku skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy należało przede wszystkim udzielić odpowiedzi na pytanie, czy ocena prawna oraz wskazania zawarte w w/w wyroku zostały przez organy uwzględnione w trakcie ponownego rozpatrzenia sprawy.

Sąd pierwszej instancji uznał, że organy orzekające w sprawie nie uwzględniły oceny prawnej wyrażonej w wyroku z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt III SA/Gd 728/12. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyżej wymienionym wyroku biorąc pod uwagę ustalenia stanu faktycznego i dokonując wykładni powołanych przepisów ustawy i rozporządzenia – przesądził, że skarżącej przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego za 2012 r. Wyrażona w odniesieniu do uprawnienia za 2012 r. ocena prawna w pełni zachowuje aktualność w stosunku do zasadności przyznania skarżącej tego prawa za 2013 r. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że okoliczności faktyczne – istotne dla rozstrzygnięcia kwestii przyznania skarżącej przedmiotowego świadczenia za 2013 r. są tożsame jak w 2012 r.

Stanowiska Sądu i wyrażonej w w/w wyroku oceny prawnej nie może podważać powoływanie się na fakt, że wysokość zasądzonych od N.N. na rzecz syna alimentów jest związana z pobieranym przez niego równoważnikiem. Po pierwsze, okoliczność ta – jak słusznie zauważa skarżąca – była znana Sądowi (protokół przesłuchania świadka w dniu 26 czerwca 2012 r.). Nie można zatem w tym przypadku mówić o zasadniczej zmianie stanu faktycznego od przyjętego przez Sąd, dopiero bowiem taka sytuacja mogłoby uzasadniać odstępstwo od określonej w art. 153 p.p.s.a. reguły związania organu wyrażoną w wyroku oceną prawną. Po drugie, materialnoprawne przesłanki przyznania prawa do równoważnika zostały określone w powołanych przepisach ustawy i rozporządzenia i nie można na ich podstawie wywieść, aby okolicznością taką był fakt uwzględnienia równoważnika w dochodzie, od którego ustalono wysokość alimentów.

Ponadto Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zostały należycie wypełnione wskazania zawarte w powołanym wyroku Sądu. Wprawdzie Komendant Wojewódzki Policji [...] pismem z dnia 29 marca 2013 r. polecił Komendantowi Powiatowemu Policji [...] zweryfikowanie złożonego przez N.N. oświadczenia mieszkaniowego w aspekcie uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt III SA/Gd, to jednak dokonana przez Komendanta Powiatowego Policji [...] weryfikacja okazała się nieskuteczna, gdyż – pomimo niespornych okoliczności faktycznych (faktu nieprowadzenia przez N.N. wspólnego gospodarstwa domowego ze skarżącą i synem) oraz pomimo wiążącej oceny prawnej wyrażonej przez Sąd w w/w wyroku – w obrocie prawnym nadal funkcjonuje decyzja z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...], przyznająca N.N. prawo do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego dla policjanta posiadającego rodzinę. Przedmiotowa decyzja nadal stoi na przeszkodzie przyznaniu skarżącej prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, a tym samym uniemożliwia skuteczną realizację oceny prawnej wyrażonej w w/w wyroku, z której wynika, że prawo to przysługuje skarżącej.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, Komendant Wojewódzki Policji [...] – powziąwszy wiedzę o wynikach postępowania weryfikacyjnego przed Komendantem Powiatowym Policji [...] – powinien podjąć wszelkie kroki mające na celu wykonanie wyroku z dnia 20 grudnia 2012 r. zgodnie z wyrażoną w nim oceną prawną. W zaistniałym stanie rzeczy, działaniem Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] – w ramach posiadanych przez niego kompetencji nadzorczych wobec podległych mu jednostek Policji – winno być doprowadzenie do wszczęcia nadzwyczajnego postępowania mającego na celu wzruszenie ostatecznej decyzji Komendanta Powiatowego Policji [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...]. Tym bardziej, że taki wniosek został przez skarżącą sformułowany w treści odwołania. Skarżąca niezależnie od zaskarżenia decyzji Komendanta Miejskiego Policji [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. w trybie instancyjnym wniosła także o "niezwłoczne wyeliminowanie z obiegu prawnego decyzji organu współdziałającego Komendanta Powiatowego Policji [...] nr [...]".

Sąd pierwszej instancji wskazał, że ostatnio wymienione żądanie skarżącej winno być rozpoznane przez Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] na podstawie art. 233 w zw. z art. 235 § 1 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyjaśnił również, iż skarżąca posiada przymiot strony w postępowaniu dotyczącym weryfikacji prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, przysługującego N.N. (art. 28 K.p.a.).

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w istniejącej w rozpoznawanej sprawie sytuacji faktyczno-prawnej obowiązująca w obrocie prawnym ostateczna decyzja Komendanta Powiatowego Policji [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w sprawie przyznania N.N. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ma niewątpliwie wpływ na sytuację prawną J.N. w zakresie przysługującego jej prawa materialnego (prawa do otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego). W powołanym wyroku z dnia 20 grudnia 2012 r. Sąd wyraził ocenę prawną, z której wynika, że w świetle obowiązujących przepisów i treści złożonych przez współmałżonków oświadczeń mieszkaniowych powyższe uprawnienie przysługuje J.N., to jednak aby mogła ona to prawo zrealizować, należy uprzednio doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji Komendanta Powiatowego Policji [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...].

W tej sytuacji przyjąć należy, iż każde postępowanie prowadzone w przedmiocie weryfikacji ostatecznej decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r. w sposób oczywisty wiąże się z interesem prawnym J.N., a skoro tak, to posiada ona status strony w takim postępowaniu. Jest to sytuacja szczególna, wynikająca z tego, że zarówno ona, jak i jej mąż, są policjantami i oboje posiadają wynikające z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, który w razie zbiegu uprawnień policjanta i jego małżonka przysługuje tylko jednemu z nich, w korzystniejszej wysokości, tj. wysokości dla policjanta samotnego albo dla policjanta posiadającego członków rodziny. W przypadku zbiegu uprawnień policjantów małżonków do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, decydujące znaczenie dla jego przyznania ma to, który z nich pozostaje z członkami rodziny we wspólnym gospodarstwie domowym.

Skarżąca – jako "współuprawniona" do równoważnika, a zatem także do weryfikacji tego prawa przyznanego jej małżonkowi – posiadała status strony w postępowaniu prowadzonym przez Komendanta Powiatowego Policji [...] zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] maja 2013 r., jak również posiada ten status we wszystkich innych postępowaniach (nadzwyczajnych) prowadzonych w przedmiocie weryfikacji przyznanego N.N. na podstawie ostatecznej decyzji Komendanta Powiatowego Policji [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że kontrolowane decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 153 p.p.s.a., co miało wpływ na wynik sprawy i skutkowało uwzględnieniem skargi. Ponownie rozpoznając sprawę, organy administracji uwzględnią powyższe stanowisko Sądu oraz ocenę prawną i wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt III SA/Gd 728/12 i rozstrzygną sprawę co do istoty.

W odniesieniu do treści skargi w zakresie, w jakim skarżąca przedmiotem skargi uczyniła decyzję Komendanta Powiatowego Policji [...] z dnia [...] maja 2013 r. oraz bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji [...], wyjaśnił, że w tej części skarga została odrębnie zarejestrowana i zostanie rozpoznana odpowiednio pod sygnaturami akt: III SA/Gd 899/13 oraz III SAB/Gd 80/13.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku. Jednocześnie wyjaśnił, że w wyroku nie określił czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana, gdyż decyzja odmawiająca przyznania świadczenia pieniężnego nie podlega wykonaniu, nie przyznaje, ani nie pozbawia żadnego prawa. Brak jest zatem podstaw do odnoszenia się do kwestii jej wykonalności do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Komendant Wojewódzki Policji [...], reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie :

- art. 89 w zw. z art. 92 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię.

- § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 ze zm.), poprzez przyjęcie, że nie dochodzi do zbiegu uprawnień policjantki i jej małżonka do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 153 p.p.s.a., poprzez wskazanie, że wyrok Sądu z dnia 20 grudnia 2013 r. sygn. akt III SA/Gd 728/12 jest wiążący w zakresie sposobu załatwienia sprawy, a nie samej weryfikacji uprawnienia N.N.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a., poprzez stwierdzenie, że skarżąca posiada przymiot strony w postępowaniu dotyczącym weryfikacji prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, przysługującego N.N.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 233 w zw. z art. 235 § 1 K.p.a., poprzez przyjęcie iż Komendant Wojewódzki Policji [...] winien rozpoznać sprawę na podstawie skargi J.N. i "wyeliminować z obiegu prawnego decyzję Komendanta Powiatowego Policji [...] nr [...]".

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał m.in., że zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 11 kwietnia 1991 r. sygn. akt III ARN 13/91, LEX nr 528414, interes prawny powinien być rozumiany jako zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba prawnej ochrony. Jest to interes o charakterze osobistym przez to, że jest własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany, jest on aktualnie istniejący, a zaspokojenie tego interesu prawnego może nastąpić przez wydanie decyzji administracyjnej. Interes prawny, który jest określony w art. 28 K.p.a. jako znamionujący stronę postępowania, musi występować w sprawie, w której właściwy jest organ administracyjny i w której to sprawie organ ten władny jest wydać decyzję administracyjną konkretyzującą prawo nabyte (obowiązek). Zgodnie z art. 155 K.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Należy, zatem wskazać, że przedmiotem postępowania zmieniającego jest decyzja ostateczna, zatem stroną tego postępowania jest tylko ten, czyjego interesu prawnego dotyczyło postępowanie zakończone tą decyzją, nie zaś każdy, kto ma interes prawny, aby doszło do zmiany ostatecznej decyzji. Wynika to z faktu, że krąg uczestników postępowania został ustalony już w postępowaniu pierwotnym i pomiędzy nimi następuje zmiana. Zmiana podmiotowa stron postępowania wychodzi zatem poza zakres uprawnień organu wynikających z art. 155 K.p.a. i tym samym jest niedopuszczalna (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 1544/10).

W ocenie autora skargi kasacyjnej, Komendant Wojewódzki Policji [...] mógł jedynie orzec nieważność decyzji na podstawie przesłanek z art. 156 K.p.a., jednak dopiero po dokonaniu wcześniejszej weryfikacji przez Komendanta Miejskiego Policji [...]. Należy zaznaczyć, że zgodnie z wyrokiem z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt III SA/Gd 728/12 organ winien był wszcząć postępowanie w celu dokonania weryfikacji przyznanego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przyznanemu N.N. w 2006 r. Sąd administracyjny winien badać legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, stanowiącego przedmiot postępowania administracyjnego, a w szczególności nie przyznaje odpowiednich świadczeń. W celu realizacji wytycznych Sądu, Komendant Wojewódzki Policji [...] polecił Komendantowi Powiatowemu Policji [...] weryfikację prawa N.N. do otrzymywanego równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, wynikającego z decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...]. Organ ten uznał, iż brak jest podstaw do pozbawienia N.N. prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, z uwagi na:

- art. 92 ust. 1 ustawy o Policji (policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby łub w miejscowości pobliskie);

- fakt, iż oboje pozostawali w związku małżeńskim;

- zasądzone przez sąd powszechny alimenty na rzecz syna (sąd przy obliczaniu wysokości alimentów wliczył otrzymywany przez N.N. równoważnik za brak mieszkania);

- fakt, iż w przeszłości małżonkowie dzielili między siebie po połowie przyznany równoważnik.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, organ wypełnił zalecenie Sądu zawarte w wyroku z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt III SA/Gd 728/12.

Ponadto Komendant Wojewódzki Policji [...], powołując pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 października 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1114/11, w którym przyjęto, że ustalenia wyroku rozwodowego wykluczają możliwość uznania syna strony skarżącej za członka rodziny funkcjonariusza uwzględnionego przy przydziale lokalu, stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie osobą uprawnioną do otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jest N.N.

J.N. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie, wskazując, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest niezasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu w rozpoznawanej sprawie nie występują. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Z zarzutów skargi kasacyjnej, które wprawdzie zostały oparte na obydwu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a. wynika, że istota sporu prawnego, w której przedmiot sądowoadministracyjnej kontroli stanowiła decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego dotyczy tego, czy uzasadnione jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, który uznał, iż kontrolowane w tej sprawie decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 153 p.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Pozostałe podniesione w skardze kasacyjnej kwestie, dotyczące wyjaśnienia, czy skarżąca J.N. posiada przymiot strony w postępowaniu dotyczącym weryfikacji prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, przysługującego N.N. oraz czy organ winien rozpoznać żądanie skarżącej o “wyeliminowanie z obiegu prawnego decyzji organu współdziałającego Komendanta Powiatowego Policji [...] numer [...]" na podstawie art. 233 w zw. z art. 235 §1 K.p.a. wynikały z niedostrzeżenia przez autora skargi kasacyjnej prawnej podstawy uchylenia przez Sąd pierwszej instancji decyzji organów obu instancji. Z kolei wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia określonych w niej przepisów prawa materialnego stanowią polemikę z dokonaną już w tej sprawie przez WSA w Gdańsku (sygn. akt. III SA/Gd 728/12) oceną prawną obejmującą ich wykładnię.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż podstawą skorzystania przez Sąd pierwszej instancji z uprawnienia określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. było stwierdzenie, że w trakcie ponownego rozpatrzenia sprawy nie została uwzględniona przez organy ocena prawna, jak i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt. III SA/Gd 728/12 – naruszono zatem art. 153 p.p.s.a.

Natomiast według skarżącego kasacyjnie organu – wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji – zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Jego zdaniem, nie naruszył powołanego przepisu, zastosował się do oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu w/w wyroku i wykonał zawarte w nim wskazania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Ocenę postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które dotyczą naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania i do których należy odnieść się w pierwszej kolejności, z uwagi na sposób ich sformułowania i w niektórych przypadkach próbę ich uzasadnienia poprzedzić należy wyjaśnieniem, że o skuteczności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które zostały oparte na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w powołanym przepisie, należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest zatem nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby inny. Z punktu widzenia przedstawionych uwag stwierdzić należy, iż postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia określonych w niej przepisów postępowania nie mogły odnieść zamierzonego przez jej autora skutku.

Przechodząc do pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 153 p.p.s.a., którego autor skargi kasacyjnej upatruje w stwierdzeniu, że wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 grudnia 2013 r. sygn. akt III SA/Gd 728/12 był wiążący nie tylko w zakresie sposobu weryfikacji uprawnienia N.N., ale również w zakresie sposobu załatwienia sprawy, uznać należy, iż jest on nietrafny.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny ( Dz. U. z 2015 r. poz. 658), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przez ocenę prawną, o której mowa w tym przepisie rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w sprawie. Dotyczy ona właściwego zastosowania konkretnego przepisu prawa w indywidualnej sprawie. Z kolei wskazania co do dalszego postępowania z reguły stanowią konsekwencję oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznawania sprawy. Z treści powyższego przepisu wynika, że zarówno organy administracyjne, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, ilekroć dana sprawa będzie ponownie przez nie rozpoznawana będą związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w prawomocnym wyroku tracą swoja moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego. Ponadto w orzecznictwie przyjmuje się, że po wydaniu orzeczenia sądowego podobny skutek może spowodować zmiana istotnych okoliczności faktycznych, wzruszenie orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 lutego 1998 r., III RN 130/97, z glosą B. Adamiak, OSP 1999, z. 5, poz. 101, s. 263) oraz w przypadku późniejszego podjęcia przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały zawierającej ocenę prawną odmienną od wyrażonej we wcześniejszym wyroku sądu administracyjnego (por. w tej kwestii m.in. wyroki NSA: z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 670/11 (w:) LEX nr 1145122; z dnia 4 listopada 2011 r., sygn. akt I FSK 1691/10 (w:) LEX nr 1131414; z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10 (w:) LEX nr 745376, a także WSA w Gliwicach z dnia 21 marca 2012r., sygn. akt II SA/Gl 23/12 (w:) LEX nr 1138408). W uzasadnieniach tych wyroków odwołano się do treści uchwały 7 sędziów NSA z dnia 30 czerwca 2008 r., I FPS 1/08 (w:) ONSA i WSA 2008, z. 5, poz. 75.

Następstwem prawomocnego wyroku sądu administracyjnego uwzględniającego skargę jest powrót sprawy do właściwego organu administracyjnego, który obowiązany jest rozpoznać sprawę ponownie, stosując się do wyrażonej w tym wyroku oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania. Przy czym związanie to dotyczy zarówno organu administracji publicznej, jak i sądu, który rozpoznaje skargę strony od ponownego orzeczenia organu administracyjnego. Z kolei, sąd administracyjny po to wyraża swoją ocenę, by przy ponownym rozpoznawaniu sprawy zakres tej oceny nie był już przedmiotem rozpoznania (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2007 r., II FSK 274/06). Natomiast pominięcie przez wojewódzki sąd administracyjny związania oceną prawną i niewykonanie wskazań co do dalszego postępowania w danej sprawie na mocy art. 153 p.p.s.a. stanowi naruszenie prawa, w szczególności zasady demokratycznego państwa prawnego zawartej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (por. wyrok NSA z dnia 21 maja 2010 r. II FSK 153/09).

W sprawie jest niesporne, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 grudnia 2013 r. sygn. akt III SA/Gd 728/12, uwzględniając istniejący w sprawie stan faktyczny, dokonał wykładni mających w sprawie zastosowanie przepisów ustawy o Policji – art. 88, art. 89 i art. 92 oraz przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego – § 2, § 3 i § 4 i odnosząc je do treści złożonych przez współmałżonków oświadczeń mieszkaniowych stwierdził, że to J.N. powinna otrzymywać równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego za 2012 r. w wysokości, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 1 powołanego rozporządzenia, a nie N.N.. Jednocześnie zauważył, że N.N. nie dopełnił obowiązku wynikającego z § 5 omawianego rozporządzenia, składając nowe oświadczenie mieszkaniowe – nie zawiadomił o zmianie mającej wpływ na jego uprawnienie do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Przedłożone przez niego oświadczenie mieszkaniowe za 2012 r., które stanowiło podstawę do wypłaty mu równoważnika, jest wewnętrznie sprzeczne, gdyż podał w nim, że od dnia [...] sierpnia 2011 r. zamieszkuje w lokalu mieszkalnym położonym w [...] będącym własnością jego znajomej, w którym są zameldowani jego żona (skarżąca) i syn, co było niezgodne z prawdą, a na drugiej stronie tego oświadczenia podał, że nie mieszka razem z żoną i synem i wskazał ich adres zamieszkania. Ponadto Sąd ten w uzasadnieniu omawianego wyroku wskazał, że stosownie do § 6 cyt. rozporządzenia zmiana stanu rodzinnego policjanta daje podstawę do wydania decyzji o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego. Z kolei § 7 pkt 1 w/w rozporządzenia daje organowi podstawę do wydania decyzji o zwrocie wypłaconego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w przypadku nienależnego pobrania na skutek niepoinformowania o wystąpieniu zmian lub podania nieprawdziwych danych w oświadczeniu, o którym mowa w § 3, mających wpływ na istnienie uprawnienia do tego równoważnika lub na jego wysokość. Obowiązkiem Komendanta Powiatowego Policji [...] było, wobec posiadanych informacji o zmianie sytuacji rodzinnej N.N., zweryfikowanie, czy nadal winien on korzystać z prawa do pobierania równoważnika pieniężnego w niezmienionej wysokości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, formułując wskazania do dalszego postępowania, po przedstawieniu stanu prawnego w zakresie możliwości kontrolowania i wywierania wpływu Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] na działalność podporządkowanego mu Komendanta Powiatowego Policji [...] stwierdził, że mając wiedzę o stanie sprawy, powinien podjąć działania zmierzające do zdyscyplinowania podporządkowanego mu organu, który nie zważając na wnioski wynikające z faktu złożenia przez N.N. oświadczenia mieszkaniowego z dnia [...] stycznia 2012 r. wypłacił mu równoważnik pieniężny w dotychczasowej wysokości. Obowiązkiem Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] było podjęcie działań zmierzających do zgodnego z prawem załatwienia sprawy uprawnień współmałżonków do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, iż organy orzekające w trakcie ponownego rozpoznania sprawy naruszyły art. 153 p.p.s.a. albowiem nie zastosowały się do przedstawionej powyżej oceny prawnej, z której wynika, że prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przysługuje J.N., zaś możliwość realizacji tej oceny określało wskazanie potrzeby weryfikacji przez Komendanta Powiatowego Policji [...] uprawnień N.N. do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za 2012 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zasadnie przyjął, że polecenie przez Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] w piśmie z dnia 29 marca 2013 r. Komendantowi Powiatowemu [...] zweryfikowania złożonego przez N.N. oświadczenia mieszkaniowego w aspekcie uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz wyroku WSA w Gdańsku z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt III SA/Gd 728/12 było niewystarczające dla uznania wykonania wskazań zawartych w powołanym wyroku. Niezbędne było bowiem rozważenie przez Komendanta Wojewódzkiego Policji [...], czy wydanie przez Komendanta Powiatowego Policji [...] decyzji z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] umarzającej postępowanie w sprawie weryfikacji uprawnień N.N. do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, nie stanowiło naruszenia prawa oraz czy w tej sytuacji nie należy podjąć kroków zmierzających do jej wzruszenia w ramach posiadanych kompetencji, poprzez wszczęcie postępowania w jednym z trybów nadzwyczajnych.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a., uznać należy, iż jest on niezasadny. Istota tego zarzutu sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji ,który uwzględniając ocenę prawną zawartą w omawianym wyroku WSA w Gdańsku, w którym przesądzono uprawnienie J.N. do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za 2012 r., na podstawie art. 28 K.p.a. przyjął, że posiada ona status strony w każdym postępowaniu dotyczącym weryfikacji prawa do tego świadczenia przyznanego jej małżonkowi N.N. Posiadała go zatem również w postępowaniu prowadzonym przez Komendanta Powiatowego Policji [...] zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] maja 2013 r. nr [...]. Przy czym zauważyć należy, iż w niniejszej sprawie przedstawiona przez autora skargi kasacyjnej argumentacja tego zarzutu ograniczyła się do podania stanowiska Sądu Najwyższego w zakresie pojęcia "interes prawny" i powołania art. 155 K.p.a., który nie był w sprawie stosowany. Czyni to zarzut naruszenia powołanych przepisów nieskutecznym.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sposób sformułowania zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 233 w zw. z art. 235 § 1 K.p.a., niezawierający uzasadnienia i niewykazujący wpływu naruszenia w/w przepisów na wynik sprawy, skutkuje niemożnością dokonania jego merytorycznej oceny.

Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia określonych przepisów prawa materialnego, wskazać należy, iż wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 174 p.p.s.a. i art. 176 p.p.s.a., nie zostały one przez autora skargi kasacyjnej uzasadnione. Ponadto przepisy te były już przedmiotem wykładni dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt III SA/Gd 728/12, którą w tej sprawie Sąd jest związany. Polemika autora skargi kasacyjnej w zakresie wyrażonej oceny prawnej i stwierdzenie, że N.N. jest osobą uprawnioną do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, były zatem niedopuszczalne.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.