Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1232/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 54 § 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Maciej Busz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2015 r. sprawy ze skargi W.N. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. zasądza od Wojewody W. na rzecz W.N. kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 1232/14

Uzasadnienie

Wojewoda W. decyzją z dnia [...].10.2014r. nr [...] działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia. 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 poz. 270 j.t. z późn. zm., dalej: "p.p.s.a"), w sprawie z odwołania W.N. (zwanego dalej skarżącym) od decyzji Starosty M. z [...] kwietnia 2014 r., znak [...] , mając na względzie wniesioną przez E.O. sp. z o.o. z siedzibą w P. skargę z dnia 10 września 2014 r. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak [...]

1. uwzględnił wniesioną skargę w całości, uchylając własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak [...] w całości;

2. stwierdził, iż działanie stanowiące przedmiot wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargi, nie miało miejsca bez podstawy prawnej, ani z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wcześniej Starosta M. decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak [...] orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej przedmiot własności W.N. Zdaniem organu I instancji przewidziane przez inwestora (E.O. Sp. z o.o. z siedzibą w P. , dalej: spółka E. lub inwestor) przedsięwzięcie jest celem publicznym w rozumieniu art. 6 pkt. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2014 poz. 518 j.t. z późn. zm., dalej: "u.g.n."), albowiem polega ono na budowie (przebudowie) urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej.

W ocenie Starosty przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym dla Gminy M. w obrębach: M. , B. , D. , W. oraz części obrębu M. , i zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej M. z 11 grudnia 2007 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. 2008 r. Nr 21 poz. 446, dalej: plan miejscowy lub m.p.z.p.).

Od powyższej decyzji w ustawowym terminie odwołanie wniósł W.N. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania albo odmowy ograniczenia sposobu korzystania. Strona w swym piśmie zarzuciła organowi I instancji, iż naruszył: art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez "pominięcie okoliczności, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje jako inwestycje celu publicznego tylko niektóre z sieci" oraz wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania w stosunku do inwestycji, która nie polega na budowie, a przebudowie urządzeń energetycznych; art. 124 ust. 3 u.g.n. poprzez bezpodstawne uznanie, iż odbyły się rokowania skoro pełnomocnik inwestora nie był upoważniony do zaciągania jakichkolwiek zobowiązań finansowych; art. 10 ust. 2 w zw. z art. 92 k.p.a. poprzez niezawiadomienie o terminie rozprawy administracyjnej w sposób uniemożliwiający wzięcie w niej udziału; a także obrazy "zasady przekonywania poprzez dowolne przyjęcie 4-miesięcznego okresu prac".

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Wojewoda W. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty M. z dnia [...] kwietnia 2014 r. (winno być z dnia [...] kwietnia 2014 r. ) w całości i orzekł reformatoryjnie co do istoty sprawy, odmawiając ograniczenia sposobu korzystania z działki nr [...] z obrębu B. . Motywem wydanej decyzji była konstatacja, iż instytucja przewidziana przez art. 124 ust. 1 u.g.n. stanowi przykład szczególnego wywłaszczenia. Zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą przepisy ograniczające prawa i wolności obywateli - w tym prawo własności - należy stosować ściśle, unikając ich wykładni rozszerzającej. Wojewoda W. skonstatował, że miejscowy plan nie przewiduje lokalizacji przedmiotowej linii wysokiego napięcia na części działki nr [...] wprost i dlatego wydał orzeczenie o charakterze reformatoryjnym, odmawiając ograniczenia sposobu korzystania w sposób określony w podaniu przez inwestora.

Na wyżej opisaną decyzję Wojewody W. z dnia [...] sierpnia 2014 r. skargę do sądu administracyjnego wniósł inwestor. W skardze podniesiono zarzut obrazy przepisów prawa materialnego - tj. art. 124 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 71 ust. 1 pkt 2 oraz § 71 ust. 2 pkt 1 uchwały z 11 grudnia 2007 r. nr [...] Rady Miejskiej M. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. w obrębach: M. , B. , D. , W. oraz część obrębu M. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. 2008 r. Nr 21 poz. 446) poprzez przyjęcie, iż nie ziściła się przesłanka zgodności projektowanego zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym, gdyż obowiązujące dla działki nr [...] ustalenia planu nie przewidują przebudowy istniejącej linii WN 110 kV relacji S. - M. . Tymczasem skarżący uważa, iż plan miejscowy takie zamierzenie przewiduje, przeto wniosek o wywłaszczenie w zakresie tej przesłanki jest zasadny.

Wojewoda ustalił, że uchwałą z 11 grudnia 2007 r. nr [...] Rada Miejska M. przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy M. w obrębach: M. , B. , D. , W. oraz część obrębu M. obejmujący swym zakresem terytorialnym m.in. przedmiotową nieruchomość - działkę nr [...].

Działka nr [...] położona jest na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolami: 6.6 R - tereny rolne. Część działki nr [...] podlegająca ograniczeniu oznaczona jest w planie symbolem również 6.6 R. Nadto część graficzna tegoż planu ukazuje przebieg linii wysokiego napięcia o napięciu znamionowym 110 kV - relacji S. - M. , który zgodnie z § 71 ust. 2 pkt 1 i 2 planu miejscowego jest wiążący dla linii istniejących lub orientacyjny dla linii projektowanych. Przez centralną część działki nr [...] przebiega obecnie jednotorowa linia napowietrzna WN 110 kV relacji S. -M. posiadająca trzy przewody robocze.

Inwestor zamierza zrealizować przedsięwzięcie inwestycyjne określane przez niego jako przebudowa tejże linii wysokiego napięcia. Zaplanowana inwestycja polega na: demontażu istniejących przewodów, słupów oraz fundamentów, budowie nowych fundamentów pod konstrukcje wsporcze, montażu nowych słupów, izolacji 110 kV, przewodów fazowych i odgromowych. W efekcie zaplanowanej inwestycji w miejscu istniejącej obecnie linii wysokiego napięcia powstanie nowa linia energetyczna, odznaczająca się szerokością rzutu poziomego skrajnego przewodów roboczych na poziomie 9 metrów. Nowa linia energetyczna będzie różnić się od dotychczas istniejącej tym, że: dołożony zostanie dodatkowy (drugi) tor, zwiększy się liczba przewodów roboczych typu AFL- 6 240 mm2 z trzech do sześciu, zamontowane zostaną dwa przewody odgromowe (obecnie istniejące linia nie ma takich przewodów w ogóle), a także nastąpi wymiana słupów na nowe.

Wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] sierpnia 2014r. organ odwoławczy uznał pierwotnie, że inwestor chcąc dokonać zamierzonej inwestycji domagał się zastosowania względem nieruchomości skarżącego instytucji wywłaszczenia w postaci ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. Warunkiem jego zastosowania jest zgodność inwestycji z planem miejscowym.

Postanowienia planu miejscowego nie powinny być interpretowane w sposób nadmiernie ograniczający prawa właściciela, jak też nadmiernie rozszerzający istniejące ograniczenia praw właścicielskich (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 490/05, LEX nr 196696 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1666/08, LEX nr 569171).

Zgodnie z art. 112 ust. 1 u.g.n. m.in. instytucję ograniczenia sposobu korzystania przewidzianą przez art. 124 ust. 1 u.g.n. stosuje się jedynie na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne. Analizowany plan miejscowy w § 3 ust. 2 pkt 15 określa co należy rozumieć poprzez "tereny przeznaczone pod realizację celów publicznych". Są to m.in. "tereny przeznaczone pod przewody i urządzenia służące do przesyłania energii elektrycznej".

Projektowana inwestycja przebiega przez teren oznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem: "6.6.R" - funkcja podstawowa tereny rolnicze. Ustalenia dla tego symbolu znajdują się w § 33 ust. 5 planu miejscowego. Wśród tych ustaleń znajdują się nakazy i zakazy związane z rolniczym wykorzystaniem gruntu. Ponadto dla tego obszaru plan ustala zakaz jakiejkolwiek zabudowy za wyjątkiem inwestycji określonych w § 8 ust. 1 pkt 8 uchwały – tj. budynków gospodarczych, inwentarskich i budowli oraz obiektów związanych z prowadzeniem działalności rolniczej. Z podstawowych ustaleń planistycznych dla obszaru oznaczonego powyższym symbolem nie wynika, aby dopuszczalna była na przedmiotowym obszarze lokalizacja linii wysokiego napięcia (a tym bardziej jej "przebudowa" polegająca na demontażu obiektu istniejącego i budowie nowego) - co więcej, ustalenia planu zawarte w § 33 ust. 5 pkt 4 lit. a w zw. z § 8 ust. 1 pkt 8 przewidują wprost zakaz jakiejkolwiek zabudowy. Obszar na którym ma zostać zaplanowane przez inwestora przedsięwzięcie nie jest też wydzielonym terenem infrastruktury technicznej, oznaczonym symbolem "E" dla obiektów i urządzeń energetycznych, a które przewiduje się w planie zgodnie z § 4 ust. 8 pkt 2 planu miejscowego.

Na podstawie zapisów planu oraz z uwzględnieniem tych ustaleń planu, które określają sposób zagospodarowania terenów oznaczonych symbolami "E" (jak np. § 26 ust. 1, § 30 ust. 3, § 34 ust. 2, § 47 ust. 3, § 52 ust. 3, § 61 ust. 2 planu miejscowego), Wojewoda W. wywiódł, iż na obszarze objętym zakresem normowania planu miejscowego, dopuszczalna jest lokalizacja linii elektroenergetycznych jako inwestycji celu publicznego, wtedy tylko i tylko wtedy gdyby była to linia elektroenergetyczna dowolnej kategorii i znajdowałaby się ona na obszarze oznaczonym w planie symbolem "E" - co wynika np. z tych ustaleń planu, które odnoszą się do danego symbolu "E" (np. w zw. z § 34 ust 2 planu miejscowego).

Reasumując powyższe, organ odwoławczy rozpatrując sprawę po raz pierwszy uznał, że przedmiotowe zamierzenie nie zostało zawarte w planie miejscowym.

Organ odwoławczy analizując zarzuty podniesione przez inwestora w skardze doszedł do przekonania, iż należy skorzystać z art. 54 § 3 p.p.s.a. - tj. wydać tzw. decyzję autokontrolną, mocą której zaskarżone rozstrzygnięcie zostanie uchylone bez ingerencji sądu. Wojewoda W. w ramach autokontroli przyjął, że skarga spółki E. jest uzasadniona, albowiem zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu, a w szczególności opiera się na błędnej wykładni zapisów planu miejscowego.

Artykuł 54 § 3 p.p.s.a. stanowi, że organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Uwzględnienie skargi przez organ odwoławczy nie polega na wydaniu decyzji kolejny raz rozstrzygającej sprawę, lecz na wydaniu rozstrzygnięcia wobec decyzji zaskarżonej. (vide: wyrok z 13 marca 2012 r. NSA, sygn. akt: I OSK 404/11). Podkreślono, że przy wydawaniu decyzji autokontrolnej organ odwoławczy jest związany zarzutami skargi, dlatego nie jest uprawniony do jednoczesnego rozpatrywania zarzutów odwołania. Organ odwoławczy w postępowaniu autokontrolnym nie uzyskuje uprawnień sądu administracyjnego, który nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Organ wydając decyzję autokontrolną jest zobligowany do zawarcia rozstrzygnięcia dotyczącego tego, czy postępowanie prowadzono bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Brak stwierdzenia tych przesłanek również musi znaleźć odzwierciedlenie w sentencji decyzji. Nie odniesienie się przez organ do tej kwestii świadczy o tym, że nie rozważono tego zagadnienia. Brak takiego zapisu skutkuje tym, że zaskarżona decyzja obarczoną jest wadą, a sąd rozstrzygając sprawę, zobowiązany jest do jej uchylenia, (wyrok WSA w Białymstoku z 30 lipca 2013 r., sygn. akt: II SA/Bk 3/13). Nadto wydanie decyzji autokontrolnej w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. możliwe jest tylko wówczas, gdy organ administracji publicznej podzieli wszystkie zarzuty zawarte w skardze. Nie istnieje możliwość wybiórczego uwzględnienia skargi. W przypadku nie podzielenia przez organ niektórych zarzutów, zakwestionowania przedstawionej w skardze oceny prawnej naruszeń prawa bądź nieuwzględnienia w całości wniosków, organ powinien zrezygnować z wydania rozstrzygnięcia w trybie autokontroli i przekazać skargę do rozpoznania sądowi, (wyrok WSA w Białymstoku z 30 lipca 2013 r.. sygn. akt: II SA/Bk 4/13 i orzecznictwo tam powołane)

Po przeanalizowaniu treści wniesionej przez inwestora skargi Wojewoda W. stwierdził, iż uznaje wszystkie zarzuty spółki E. za uzasadnione. Spółka zarzucała, iż Wojewoda W. przeprowadził błędną wykładnię zapisów planu miejscowego, nieuwzględniającą, iż stosownie do treści art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 j.t. z późn. zm., dalej: "u.p.z.p") w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Spółka uważa, że skoro przepis ten wymaga aby w planie znajdowały się takie ustalenia - nie wymagając przy tym ustaleń negatywnych, tj. stwierdzających jakich inwestycji przeprowadzać nie można - to oznacza to, że ,,(...)odstąpienie od tego (ogólnego) ustalenia, czy też jego eliminacja może nastąpić tylko i wyłącznie poprzez wyraźne wyłączenie innym (szczegółowym) obowiązującym ustaleniem ".Wojewoda W. stwierdził, że zarzut powyższy jest trafny. Rzeczywiście przedmiotowy plan nie zawiera ustaleń, z których wynikałby zakaz realizacji inwestycji polegającej na przebudowie linii wysokiego napięcia relacji S. -M. .

Wojewoda W. przyznał także, iż trafny jest zarzut, że nie zastosował w przeprowadzonej wykładni literalnej zapisów planu miejscowego reguły interpretacyjnej "a maiori ad minus" (z większego na mniejsze) i nie wyprowadził z normy prawnej zakodowanej w § 71 ust. 1 pkt 2 m.p.z.p. możliwości dokonywania modernizacji i rozbudowy linii wysokiego napięcia jako inwestycji celu publicznego na terenach przeznaczonych pod realizację tych zamierzeń.

Wojewoda W. przyznał również, iż inwestor ma rację, że wykładnia literalna unormowania § 71 ust. 1 pkt 2 planu miejscowego przewidującego możliwość dokonywania modernizacji i rozbudowy linii energetycznych wyraźnie wskazuje na to, że dotyczy on terenów z całego obszaru planu miejscowego, a nie tylko objętych zapisami działu XVII planu miejscowego. Użyty w § 71 ust. 1 pkt 2 planu miejscowego zwrot "w obszarze objętym ustaleniami planu" nie pozostawia najmniejszej wątpliwości, iż oznacza on obszar odpowiadający wymienionym w poprzedniej sekcji obrębom.

Ponadto Wojewoda W. przyznał, że przywołany przez niego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z siedzibą w Warszawie z 6 sierpnia 2008 r. o sygn. akt: I SA/Wa 405/08 został wydany w innych okolicznościach faktycznych jak i prawnych, przeto opieranie się na nim przy orzekaniu nie było zasadne.

W punkcie drugim decyzji autokontrolnej Wojewoda W. stwierdził, iż uchylona decyzja nie została wydana bez podstawy prawnej, ani z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Wojewody W. w niniejszej sprawie nie wystąpiło oczywiste naruszenie prawa - tj. rażące - albowiem problem prawny, który wyłonił się przy okazji wydania uchylonej decyzji dotyczył kwestii wykładni prawa miejscowego. Przedmiotowy plan miejscowy jest rozbudowanym aktem prawnym budzącym uzasadnione wątpliwości prawne. W sprawie nie miało również miejsce działanie bez podstawy prawnej, albowiem uchyloną decyzję wydano nie bez podstawy prawnej, a wskutek błędnego zinterpretowania podstawy prawnej występującej.

Konkludując, Wojewoda W. stwierdził iż w sprawie zasadnym było skorzystanie z kompetencji przewidzianej przez art. 54 § 3 p.p.s.a. Objęta skargą decyzja z [...] sierpnia 2014 r. była nieprawidłowa, przeto włąściwym było jej uchylenie w ramach kompetencji autokontrolnych przez organ II instancji, bez angażowania sądu administracyjnego. Skutkiem decyzji jest to, iż decyzję Wojewody W. z [...] sierpnia 2014 r. traktować należy jako akt niebyły, zaś sprawa administracyjna o ograniczenie sposobu korzystania z działki nr [...] zlokalizowanej w obrębie B. uzyskała ponownie przymiot zawisłości przed organem odwoławczym. Podkreślono także, iż w obrocie prawnym nadal funkcjonuje nieostateczna decyzja Starosty M. z [...] kwietnia 2014r. , znak [...] ., a kolejną decyzją administracyjną Wojewoda W. rozpatrzy przedmiotową sprawę na nowo, wydając jedną z decyzji przewidzianych przez art. 138 § 1 i § 2 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję autokontrolną w ustawowym terminie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu W.N. wnosząc o:

1.uchylenie zaskarżonej decyzji w całości,

2.wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości,

3.przeprowadzenie postępowania w trybie uproszczonym,

4.zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym wpisu oraz kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji :

1) naruszenie art. 54 § 3 p.p.s.a. polegające na wydaniu decyzji kasatoryjnej, która nie prowadzi do zakończenia postępowania ale przywraca postępowanie na etap II instancji administracyjnej,

2)naruszenie art. 54 § 3 p.p.s.a. polegające na uwzględnieniu skargi wnioskodawcy - mimo nieuwzględnienia jej w całości, przez pominięcie okoliczności, że wnioskodawca (w skardze, która została uwzględniona w trybie autokontroli) zażądał dokonania wyłącznie wykładni językowej przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z wykorzystaniem wykładni systemowej i funkcjonalnej wyłącznie dla usunięcia niedających się usunąć wątpliwości - czego Wojewoda nie uwzględnił,

3)naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. przez brak zawiadomienia strony o zamiarze wydania decyzji w trybie autokontroli, co uniemożliwiło skarżącemu wypowiedzenie się w odniesieniu do złożonej przez wnioskodawcę skargi i przedstawienia swojej argumentacji,

4)naruszenie art. 132 w zw. z art. 146 k.p.a. polegające na rozstrzygnięciu sprawy w trybie autokontroli, w sytuacji gdy interesy stron postępowania były sprzeczne,

5) naruszenie art. 124 ust. 1 u.g.n. z § 71 ust. 1 pkt 2 Uchwały nr [...] Rady Miejskiej M. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] (Dz. Urz. Woj. Wlkp z 2008 r., Nr 21, poz. 446) polegające na przyjęciu, że do ustalenia zgodności z planem miejscowym - w rozumieniu art. 124 ust. 1 u.g.n. - wystarczający jest brak sprzeczności z jego ustaleniami.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżoną decyzją Wojewoda W. uchylił - w trybie autokontroli – własną decyzję reformatoryjną, uwzględniającą odwołanie skarżącego. Jednocześnie nie orzekł co do istoty sprawy, ale przywrócił sprawę na ścieżkę postępowania administracyjnego mimo, że decyzja autokontrolna nie może służyć przywróceniu sprawy na ścieżkę postępowania administracyjnego ale ma służyć definitywnego załatwieniu sprawy. W ocenie skarżącego decyzja ta w sposób oczywisty narusza prawo i wykracza poza dopuszczalny zakres autokontroli. Decyzja ta narusza interes prawny skarżącego, przywraca bowiem do obiegu prawnego nieostateczną decyzję Starosty M. , wydaną w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., a eliminuje z niego korzystną dla skarżącego decyzję ostateczną Wojewody W. , odmawiającą ograniczenia prawa własności skarżącego.

Ponadto jednym z zarzutów inwestora było uczynienie organowi zarzutu skorzystania z wykładni funkcjonalnej i celowościowej - mimo jasnych wyników wykładni literalnej. Zarzut taki nie mógł się ostać, bowiem nawet jasny rezultat wykładni językowej nie zwalnia od obowiązku dokonania wykładni funkcjonalnej i systemowej, które winny potwierdzić rezultat wykładni językowej. Wojewoda W. słusznie zatem (ponownie rozpoznając sprawę) nie uznał słuszności tego zarzutu - tym samym nie uwzględnił jednak skargi w całości, co wykluczało możliwość wydania decyzji w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a.

Wojewoda W. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Niespornym jest, że organ II instancji w rozpatrywanym przypadku uznając zasadność argumentów skargi inwestora w całości ją uwzględnił uchylając decyzją z dnia [...].10.2014r. nr [...] swoją wcześniejszą decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak [...] w całości. Powyższe nastąpiło w trybie tzw. autokontroli na podstawie art.54 § 3 Ppsa. Przepis ten stanowi, że organ, którego działanie zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Taka właśnie sytuacja wystąpiła w niniejszym przypadku.

Przytoczony przepis reguluje instytucję autokontroli, której celem jest umożliwienie organom administracji publicznej ponownej weryfikacji własnego działania (lub braku działania czy też przewlekłości działania) bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę zgodności tego działania (lub braku działania czy też przewlekłości działania) z prawem (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1185/09; uchwała NSA z dnia 5 lipca 1999 r., FPS 20/98; wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 343/08, wszystkie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ten szczególny tryb uprawnia organ administracji publicznej do zastąpienia sądu administracyjnego w rozpoznaniu skargi. Tryb ten wymaga jednocześnie, aby wydana decyzja autokontrolna spełniała najwyższe standardy stosowania prawa tak, aby w jej rezultacie nie było już potrzeby dalszej kontroli sądowoadministracyjnej (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 955/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak przyjmuje się powszechnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, warunkiem skorzystania z trybu przewidzianego w art. 54 § 3 p.p.s.a. jest uwzględnienie przez organ administracji publicznej skargi w całości, a więc uznanie za zasadne zarówno zawartych w niej zarzutów, podstawy prawnej jak i wniosków (zob. wyroki WSA w Warszawie z dnia 15 czerwca 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 158/05, z dnia 6 września 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 712/05; wyrok NSA z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 581/07; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 102/10 – wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zadośćuczynienie skardze w całości, w rozumieniu art. 54 § 3 p.p.s.a., to doprowadzenie do stanu, w którym istota sprawy zostaje rozstrzygnięta ostatecznie, zgodnie z oczekiwaniem strony wynikającym z jej skargi. Przy czym oczekiwania strony co do załatwienia (zakończenia) sprawy należy odnosić do meritum sprawy, a nie do formalnej kwestii brzmienia rozstrzygnięcia (zob. także wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 7/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przez uwzględnienie skargi w całości należy rozumieć uwzględnienie skargi co do istoty sprawy, chyba że skarżący wyraźnie wskazuje, że chodzi mu o inne rozstrzygnięcie (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2012 r., str. 195).

Tak więc treść art. 54 § 3 p.p.s.a. wskazuje, że warunkiem skorzystania z uprawnienia do autokontroli jest uwzględnienie skargi w całości, a więc uznanie za uzasadnione zarówno zarzutów oraz wniosków skargi, jak i wskazanej w niej podstawy prawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 lutego 2004 r., III SA 1804/02, ONSA WSA 2005, nr 1, poz. 9, wskazał, że organ podejmujący rozstrzygnięcie w trybie art. 38 ust. 2 ustawy o NSA jest związany treścią żądania skarżącego i nie ma możliwości wybiórczego uwzględnienia skargi. Stanowisko to zachowało pełną aktualność na tle komentowanego przepisu.

W literaturze najczęściej przyjmuje się, że uwzględnienie w ramach autokontroli skargi na decyzję nie może się ograniczyć do uchylenia tego aktu. Organ ma bowiem obowiązek orzec w sposób ostateczny w sprawie administracyjnej bądź przez jej rozstrzygnięcie co do istoty (uchylając w razie potrzeby decyzję wydaną w pierwszej instancji), bądź przez umorzenie postępowania (szerzej T. Kiełkowski, Uprawnienia autokontrolne..., s. 186). Natomiast J.P. Tarno uważa, że w ramach autokontroli możliwe jest również uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, "jeżeli takie żądanie zawarto w skardze" (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi..., 2004, s. 106). Podobne stanowisko zajmuje R. Mikosz (Skutki prawne uwzględnienia przez organ administracji publicznej skargi wniesionej do sądu administracyjnego, ZNSA 2007, nr 5–6, s. 7 i n.). Autor ten nie podziela m.in. zastrzeżeń podnoszonych przez przeciwników tej koncepcji, że w takim wypadku strona pozbawiona zostanie możliwości oceny jej racji przez sąd. R. Mikosz słusznie wskazuje, że "pozbawienie" to nie jest definitywne, gdyż ocena taka może nastąpić w toku ewentualnego rozpatrywania przez sąd skargi na rozstrzygnięcie wydane w ramach autokontroli (tamże, s. 15). Stanowisko wymienionych wyżej autorów należy podzielić.

W świetle powyższego rozstrzygnięcie organu administracji wydane w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. nie może ograniczać się do stwierdzenia, że organ ten "uwzględnia skargę". Autokontrola ma na celu ponowne zajęcie się daną sprawą i ponowne jej rozstrzygnięcie, dlatego też organ administracji publicznej, wydając rozstrzygnięcie na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., może skorzystać ze wszystkich uprawnień przysługujących organowi odwoławczemu na podstawie art. 138 k.p.a. Organ administracyjny, działając na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., nie przekształca się w sąd administracyjny i w przeciwieństwie do sądu ma kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W związku z tym decyzja wydana na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. powinna nie tylko rozstrzygać o losach zaskarżonej decyzji ale również decyzji wydanej w pierwszej instancji, jeśli tego wymaga tok postępowania (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Zakamycze 2005, str. 148-149; T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 222; zob. też wyrok NSA z dnia 5 lutego 2008 r., I OSK 581/07, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podzielając przedstawione wyżej poglądy orzecznictwa i doktryny wskazać należy, że prawidłowo wydana decyzja autokontrolna może zawierać następujące rozstrzygnięcia: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub w części (w zależności od zakresu zaskarżenia) i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy; 2) uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji i orzeczenie o istocie sprawy; 3) uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania I instancji; 4) uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania odwoławczego. W ramach samokontroli możliwe jest również, o ile takie żądanie zostało zawarte w treści skargi, uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Zgodnie z treścią art. 54 § 3 zdanie drugie p.p.s.a., uwzględniając skargę organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Redakcja przepisu art. 54 § 3 p.p.s.a. nie pozostawia wątpliwości, że organ - uwzględniając skargę w trybie autokontroli - jest zobowiązany w sentencji decyzji każdorazowo zawrzeć rozstrzygnięcie w przedmiocie tego, czy działanie (bezczynność, przewlekłe prowadzenie sprawy) organu miały miejsce bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przepis nie pozostawia w tym zakresie organowi dowolności, uznaniowości, ani nie przewiduje jakichkolwiek możliwości odstąpienia od tego obowiązku. Brak takiego zapisu skutkuje tym, że decyzja obarczona jest wadą, a sąd, rozstrzygając sprawę, zobowiązany jest do uchylenia takiej decyzji. (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 2 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 1043/12, Baza Orzeczeń LEX nr 1274644, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 110/12, Baza Orzeczeń LEX nr 1404657)

W przedmiotowej sprawie Wojewoda W. wydał kontrolowane rozstrzygnięcie w zakresie uchylenia własnej decyzji z dnia [...].08.2014r. nr [...] w całości i stwierdzenia, iż działanie stanowiące przedmiot skargi nie miało miejsca bez podstawy prawnej, ani z rażącym naruszeniem prawa. W decyzji tej brak jest jednak rozstrzygnięcia co do istoty sprawy – co stanowi naruszenie art. 54 § 3 p.p.s.a., a także art.138 k.p.a. Uchybienie to samoistnie uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji.

Wskazane wyżej uchybienie procesowe, jakich dopuścił się organ odwoławczy, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, co orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia m.p.z.p. stwierdzić należy, iż z uwagi na brak w kontrolowanej decyzji merytorycznego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy odnoszenie się do powyższych kwestii na obecnym etapie postępowania uznać należy za przedwczesne.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ odwoławczy powinien ponownie rozważyć zasadność wydania decyzji autokontrolnej, a w razie jej wydania sformułować ją uwzględniając powyższe rozważania, tzn. rozstrzygając również co do istoty sprawy.

W pkt 2 wyroku Sąd działając na podstawie art. 152 p.p.s.a. określił, że zaskarżona decyzja nie może zostać wykonana.

W pkt 3 wyroku działając na podstawie art. 200 Ppsa orzeczono o kosztach postępowania zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę [...] zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego, a także koszty zastępstwa procesowego w kwocie [...] zł.