Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1171/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 150 i art. 152
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Tomasz Stawecki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 października 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1060/18 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 16 października 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1060/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...] (dalej: "skarżąca") na postanowienie Wojewody [...] z [...] czerwca 2018 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] sierpnia 2014 r. Starosta [...] wydał decyzję (znak: [...]) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę inwestycji pn.: "Droga wewnętrzna wraz z czterema zjazdami, zlokalizowana na działkach nr 393/1, 398/3, 399/2, 399/4, 399/5, 399/7, 399/8, 399/9 w miejscowości [...], gmina [...]".

W trakcie prowadzenia wznowionego postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, skarżąca złożyła wniosek z 26 kwietnia 2017 r. o wstrzymanie wykonania ww. ostatecznej decyzji Starosty [...] z 22 sierpnia 2014 r. Według skarżącej inwestycja była prowadzona mimo prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 3 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 564/16, który to wyrok przesądził o tym, że skarżącej [...] przysługuje przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

Po rozpatrzenie wniosku skarżącej, Starosta [...] jako organ I instancji działając na podstawie art. 152 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332; dalej: "Prawo budowlane") wydał postanowienie z [...] grudnia 2017 r. (znak: [...]) o odmowie wstrzymania wykonania ww. decyzji własnej.

W uzasadnieniu ww. postanowienia organ wskazał, że odmowa wstrzymania wykonania decyzji z [...] sierpnia 2014 r. spowodowana była uznaniem, że nie zachodziło prawdopodobieństwo uchylenia we wznowionym postępowaniu ww. decyzji kończącej postępowanie o pozwoleniu na budowę.

Zażalenie na ww. postanowienie wniosła [...] podnosząc, że organ I instancji przedwcześnie, bez prawidłowej analizy, uznał zgromadzone w sprawie dowody za potwierdzające wyrażone przez siebie stanowisko.

Po rozpatrzeniu zażalenia [...] Wojewoda [...] jako organ II instancji postanowieniem z [...] czerwca 2018 r. utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z [...] grudnia 2017 r. w sprawie odmowy wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Organ odwoławczy stwierdził, że istotną okolicznością w sprawie jest fakt wykonania decyzji z [...] sierpnia 2014 r., co potwierdza m.in. zaświadczenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] dla powiatu ziemskiego z 10 listopada 2016 r. o niewniesieniu sprzeciwu wobec zawiadomienia o zakończeniu budowy ww. inwestycji drogowej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie [...] zarzuciła naruszenie szeregu przepisów i zasad postępowania administracyjnego. W szczególności – zdaniem skarżącej – doszło do naruszenia:

1) art. 138 k.p.a. poprzez bezpodstawne utrzymanie postanowienia organu I instancji;

2) art. 152 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Starosty [...] z [...] grudnia 2017 r., a w konsekwencji odmowę wstrzymania wykonania decyzji, podczas gdy Wojewoda [...] zobowiązany był do uchylenia przedmiotowej decyzji jako wydanej bez udziału wszystkich stron postępowania;

3) art. 6 k.p.a. tj. obowiązku działania przez organy administracyjne na podstawie przepisów prawa i odmowę wstrzymania wykonania przedmiotowej decyzji podczas gdy skarżąca bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, a tym samym organ powinien wznowić postępowanie i na zasadzie art. 152 § 1 wstrzymać wykonanie decyzji;

4) art.153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718; dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez pominięcie oceny prawnej i wytycznych co do dalszego postępowania zawartych w wyroku WSA w Krakowie z 3 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 564/16;

5) art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego i nieuwzględnienie całego zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności, że skoro skarżącej przysługuje przymiot strony postępowania, to tym samym zaistniała przesłanka prawdopodobieństwa uchylenia decyzji dotychczasowej w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.;

6) prawa przez nieuwzględnienie faktu, że na skutek bezprawnie wydanej decyzji i robót podjętych na działkach sąsiadujących z działką skarżącej doszło do nieodwracalnego naruszenia stosunków wodnych oraz całkowitej dewastacji zagospodarowania działki poprzez nawiezienie zanieczyszczonej ziemi, co zostało potwierdzone w opinii geologiczno-inżynierskiej.

Skarżąca wniosła więc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Wojewody [...] z [...] czerwca 2018 r., a także o uchylenie poprzedzającego je postanowienia Starosty [...] z [...] grudnia 2017 r., a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga jest nieuzasadniona i podzielił argumentację organu odwoławczego. Sąd wskazał, że na podstawie art. 152 k.p.a. wstrzymanie wykonania rozstrzygnięcia (decyzji) już wykonanego jest nieuzasadnione obowiązującym prawem i byłoby sprzeczne z nim. Sąd I instancji podkreślił, że art. 152 k.p.a. nie należy interpretować wyłącznie na podstawie dyrektyw wykładni językowej, ale należy stosować wykładnię systemową i funkcjonalną. To dlatego wstrzymanie wykonania decyzji już wykonanej jest niedopuszczalne, zwłaszcza w okolicznościach ustalonych w sprawie. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji administracyjnej nie bada się merytorycznie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego oraz konieczności ewentualnego wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Należy to bowiem do rozstrzygnięcia kończącego wznowione postępowanie. Z tego względu zdaniem Sądu I instancji wszystkie zarzuty skargi są nieuzasadnione.

Skargę kasacyjną od ww. wyroku wniosła [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), w tym:

1) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez bezzasadne oddalenie skargi przez WSA w Krakowie, podczas gdy prawidłowa analiza sprawy i prawidłowe wykonanie przez Sąd I instancji obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej powinny były doprowadzić do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonego postanowienia Wojewody [...], jak i poprzedzającego je postanowienia Starosty [...] zgodnie z wnioskami skargi, co odpowiada również zarzutowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., które błędnie nie zostały zastosowane przez Sąd I instancji;

2) naruszenie art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz 152 § 1 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi i niedostrzeżenie przez Sąd I instancji istotnego naruszenia przez Wojewodę [...] ww. przepisów k.p.a., polegającego na tym, że:

a) organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z [...] grudnia 2017 r., chociaż powinien był uchylić ww. postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, względnie orzec merytorycznie o wstrzymaniu wykonania decyzji;

b) organ powinien na zasadzie art. 152 § 1 k.p.a. wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji z urzędu lub zgodnie ze zgłoszonym żądaniem strony, ponieważ skarżąca kasacyjnie poniosła szkodę znacznych rozmiarów z powodu stałego zalewania jej nieruchomości, pozbawienia jej nieruchomości przejazdu dotychczasową drogą, gdyż bez jej zgody i bez koniecznej opinii geodezyjno-hydrologicznej znacznie podniesiono wysokość planowanej inwestycji drogowej w stosunku do poziomu działki skarżącej,

c) organ ten bezzasadnie uznał, że nie można wstrzymać decyzji z 22 sierpnia 2014 r., mimo że nieruchomość skarżącej położona jest w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji (zalewania), zaś sama działka skarżącej nr ewid. 394/1 bezpośrednio przylega do terenu inwestycji, a mimo to skarżąca została pozbawiona możliwości brania udziału w przedmiotowym postępowaniu.

3) naruszenie art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi i niedostrzeżenie przez Sąd I instancji istotnego naruszenia prawa przez Wojewodę [...], polegającego na tym, że organ nie zastosował art. 138 § 2 k.p.a., gdy postanowienie to została wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres spraw ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie;

Przedmiotowe naruszenie przepisów prawa procesowego miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby Sąd I instancji dostrzegł, że Wojewoda Mał[...] opolski naruszył przepisy postępowania, przy jednoczesnym niewyjaśnieniu istotnych dla sprawy okoliczności, wówczas miałby obowiązek uchylić zaskarżone postanowienie.

4) naruszenie art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 136 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, będące skutkiem przyjęcia za prawidłowy stanu faktycznego sprawy, ustalonego przez Wojewodę [...] oraz Starostę [...] i niedostrzeżenie przez Sąd I instancji istotnego naruszenia ww. przepisów k.p.a. przy jego ustalaniu, co polegało na tym, że:

a) organ ten nie dopełnił obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia stanu faktycznego sprawy i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, że nie została spełniona przesłanka do wstrzymania wykonania pozwolenia na budowę, podczas gdy z analizy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 3 sierpnia 2016 r., sygn. akt. II SA/Kr 564/16 wynika, że skarżącej przysługuje przymiot strony, a tym samym zaistniała przesłanka prawdopodobieństwa uchylenia decyzji dotychczasowej w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.;

b) organ pominął fakt, że na nieruchomości skarżącej kasacyjnie doszło do nieodwracalnego naruszenia stosunków wodnych na działce nr ewid. 394/1 oraz całkowitej dewastacji działki poprzez nawiezienie zanieczyszczonej ziemi, co w konsekwencji uniemożliwia jakiekolwiek wykorzystanie przedmiotowej nieruchomości, co zostało potwierdzone w opinii geologiczno-inżynierskiej.

Tymczasem prawidłowa analiza sprawy powinna doprowadzić Sąd I instancji do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonego postanowienia Wojewody [...] w całości, co uzasadnia również postawienie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który błędnie nie został przez Sąd I instancji zastosowany, a także odpowiada zarzutowi naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie przez Sąd obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Starosty [...], rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2021 r., skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095). Przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy – wobec intensyfikacji rozwoju epidemii - mogłoby bowiem wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można jej było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a ponadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach NSA uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości okoliczność, że przepisem, który reguluje dopuszczalność wstrzymania wykonania decyzji w trakcie toczącego się postępowania wznowieniowego jest art. 152 k.p.a. Stosując ten przepis należy wziąć pod uwagę, że wyraża on wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej, a także stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego lub ustawach szczególnych. W związku zatem z treścią art. 16 § 1 k.p.a., a także z ogólną zasadą rozumowania prawniczego, że przepisów ustanawiających wyjątek od reguły nie wolno interpretować rozszerzająco, obowiązkiem organów administracji było ścisłe zastosowanie art. 152 § 1 k.p.a. Przepis ten przewiduje, że organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania.

Z powyższej analizy art. 152 k.p.a. wynika, że jedyną okolicznością upoważniającą organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania do wstrzymania wykonania decyzji jest prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, której dotyczy wznowione postępowanie. W tym stanie prawnym należy zwrócić uwagę na to, że organowi administracji rozstrzygającemu wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji przysługuje istotny zakres swobodnego uznania. Organ nie musi bowiem prowadzić wznowionego postępowania aż do jego zakończenia, ale już w trakcie tego postępowania może, a z mocy art. 152 § 1 k.p.a., jest zobowiązany do oceny prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Ocena takiego prawdopodobieństwa nie jest przy tym zadaniem wymagającym szczególnych czynności poznawczych, ponieważ postępowanie prowadzi ten sam organ, który wydał decyzję ostateczną objętą wnioskiem o wznowienie postępowania. Co więcej, przepis mówi wyraźnie o ustaleniu prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, a nie o pewności takiego rezultatu prowadzonego postępowania.

Przedstawioną zasadę podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zaistnienie stanu prawdopodobieństwa uchylenia ostatecznej decyzji nie wymaga bowiem udowodnienia, że dotychczasowa decyzja na pewno zostanie uchylona. Kwestia zaistnienia przesłanek dla uchylenia decyzji nie podlega udowodnieniu, lecz konieczne jest jedynie uzyskanie przez organ przekonania, że prawdopodobnie dojdzie do wydania decyzji uchylającej decyzję, której dotyczył wniosek o wznowienie postępowania (patrz wyroki NSA z dnia 6 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 630/17, LEX nr 2689830, z dnia 14 października 2021 r., sygn. akt II GSK 1052/21, LEX nr 3264730 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Po 798/21, LEX nr 2325428).

Dodatkowo, w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się także, że ze względu na powołaną na wstępie zasadę trwałości decyzji administracyjnych dla zastosowania art. 152 § 1 k.p.a. nie wystarczy samo stwierdzenie, że w odniesieniu do konkretnej decyzji możliwe jest wystąpienie jednej z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. (patrz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 września 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 800/20, LEX nr 3247886). W związku z tym nawet stwierdzenie, że skarżąca nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę nie oznacza, że wystąpiło prawdopodobieństwo uchylenia decyzji będącej przedmiotem wznowionego postępowania. Okoliczność uzasadniająca żądanie strony, że powinna ona mieć możność zapoznania się z treścią akt i dokonywania określonych czynności procesowych nie przesądza jednak logicznie o treści rozstrzygnięcia wznowionego postępowania. Wbrew zarzutom skarżącej sformułowanym w skardze kasacyjnej, prawo do udziału w postępowaniu nie determinuje wyniku postępowania.

Niezbędne jest – jak stanowi przepis– wskazanie na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w rezultacie toczącego się wznowionego postepowania. Prawdopodobieństwo to nie może jednak wynikać z oczekiwań strony lub organu (myślenia życzeniowego), lecz podstawą oceny w tym zakresie muszą być konkretne okoliczności sprawy. Ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji musi być zatem bezpośrednio powiązana ze zgromadzonym w aktach sprawy materiałem dowodowym.

Ze względu na przedstawioną interpretację art. 152 k.p.a. w rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji jednoznacznie podzielił argumentację wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu Wojewody [...] z [...] czerwca 2018 r. i poprzedzającym je postanowieniu Starosty [...] z [...] grudnia 2017 r. Sąd dysponując pełnymi aktami sprawy uznał, że organy administracji architektoniczno-budowlanej prawidłowo stwierdziły, że we wznowionym postępowaniu okoliczności sprawy nie wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia pozwolenia na budowę drogi wewnętrznej. Ani argument skarżącej o permanentnym zalewaniu jej nieruchomości, ani sugerowanie nawiezienia zanieczyszczonej ziemi, nie uzasadniają uchylenia pozwolenia na budowę. Oba argumenty podniesione przez skarżącą odnoszą się bowiem do sposobu wykonania pozwolenia na budowę lub skutków wykonania robót budowlanych objętych decyzją Starosty [...] z [...] sierpnia 2014 r. Decyzja o pozwoleniu na budowę mogłaby bowiem być uchylona, gdyby została stwierdzona niezgodność tej decyzji z przepisami prawa materialnego obowiązującymi w chwili udzielenia pozwolenia na budowę, albo gdyby skarżąca była w stanie wykazać, że udzielenie pozwolenia na budowę stanowiło konsekwencję naruszeń przepisów prawa o postepowaniu administracyjnym. Żadna taka okoliczność nie została wszakże wskazana przez skarżącą. W związku z tym organy administracji właściwe w sprawie nie miały podstawy faktycznej do stwierdzenia prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, a tym samym podstawy do wstrzymania jej wykonania.

Należy przy tym podkreślić, że kluczową okolicznością, którą wziął pod uwagę organ II instancji, i którą uznał za istotną Sąd I instancji, był fakt wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę drogi wewnętrznej zlokalizowanej na ośmiu działkach w miejscowości [...], gmina [...]. Jak wskazano w sprawie wykonanie to miało nie tylko charakter czysto faktyczny, tj. nie polegało wyłącznie na zakończeniu robót budowlanych i tzw. zejściu wykonawcy z placu budowy, ale również na prawnym potwierdzeniu zakończenia procesu budowlanego. Jak bowiem wskazano, inwestor na podstawie art. 57 Prawa budowlanego zgłosił zakończenie robót budowlanych, a organ architektoniczno-budowlany nie zgłosił sprzeciwu wobec oświadczenia inwestora. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] dla powiatu ziemskiego wydał w dniu 10 listopada 2016 r. zaświadczenie o niewniesieniu sprzeciwu wobec zawiadomienia o zakończeniu budowy przedmiotowej inwestycji. Od tego momentu nie było już dopuszczalne uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę ze względu na naruszenie prawa inne niż wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. przesłanki nieważności decyzji. Formalne zakończeniu budowy stanowi zatem okoliczność, ze względu na którą nie było prawdopodobne, a nawet nie było dopuszczalne uchylenie decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla inwestycji drogowej (droga wewnętrzna) zrealizowanej w miejscowości [...], gmina [...]. Skoro warunek przewidziany w art. 152 k.p.a. nie został i nie mógł zostać spełniony, to odmowa wstrzymania wykonani decyzji o pozwoleniu na budowę była w pełni zasadna.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela więc stanowisko przyjęte przez Sąd I instancji, a tym samym uznaje prawidłowość zaskarżonego postanowienia Wojewody [...] i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji.

W szczególności, NSA zobowiązany jest potwierdzić, że sam fakt uznania interesu prawnego skarżącej uzasadniającego jej udział w postępowaniu o pozwoleniu na budowę, nie stanowi przesłanki, zwłaszcza przesłanki koniecznej, do stwierdzenia prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 546/16 potwierdził prawo skarżącej (interes prawny) do udziału w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę, uzasadniał wznowienie postępowania w sprawie ww. decyzji Starosty [...], ale nie przesądzał o prawdopodobieństwie uchylenia tej decyzji. Główny argument skargi kasacyjnej jest więc bezpodstawny.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał także, że wbrew temu co twierdzi skarżąca, w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia 153 p.p.s.a. w związku z art. 6 k.p.a. Wojewoda [...] nie pominął bowiem oceny prawnej i wytycznych, co do dalszego postępowania w zakresie sposobu rozpatrzenia sprawy zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 sierpnia 2016 r. (sygn. akt II SA/Kr 564/16). Zdaniem Sądu I instancji analiza i interpretacja uzasadnienia powołanego wyroku nie prowadzą do wniosku, że wytyczne zawarte w uzasadnieniu odnoszą się bezpośrednio do przedmiotu i sposobu rozpatrzenia kontrolowanej sprawy. W powołanym wyroku WSA w Krakowie stwierdził jednoznacznie, że "przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji ustali prawidłowo kwestię przymiotu strony wnioskującej o wznowienie postępowania tj. [...], a następnie stosownie do tych ustaleń przeprowadzi postępowanie w zakresie prawidłowości zatwierdzonego projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę przedmiotowej drogi wewnętrznej". Nie ma zatem wątpliwości, że wytyczne do dalszego postępowania zawarte w wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 564/16 dotyczą strony podmiotowej postępowania budowlanego, a nie przedmiotowej, czyli możliwej treści rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a.