Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 181/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 101
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 3 par. 2 pkt. 6 , art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie : WSA Krystyna Daniel WSA Jacek Bursa Protokolant : sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi B. B. na uchwałę Rady Miejskiej w Sułkowicach z dnia 13 listopada 2014 r. nr LI/334/2014 w sprawie zmiany uchwały Nr XLVII/311/2014 Rady Miejskiej w Sułkowicach z dnia 29 sierpnia 2014 r. w sprawie zmiany uchwały Nr XLVII/363/10 Rady Miejskiej w Sułkowicach z dnia 27 maja 2010 roku w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Gminie Sułkowice dla obszaru wsi Krzywaczka – w jej granicach administracyjnych zmienionej uchwałą Nr XLI/265/2014 z dnia 6 lutego 2014 roku. skargę oddala


UZASADNIENIE

W dniu 13 listopada 2014 r. Rada Miejska w Sułkowicach uchwaliła uchwałę nr LI/334/2014 w sprawie zmiany uchwały nr XLVII/311/2014 Rady Miejskiej w Sułkowicach z dnia 29 sierpnia 2014 r. w sprawie zmiany uchwały nr XLVII/363/10 Rady Miejskiej w Sułkowicach z dnia 27 maja 2010 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Gminie Sułkowice dla obszaru wsi Krzywaczka - w jej granicach administracyjnych zmienionej uchwałą nr XLI/265/2014 z dnia 6 lutego 2014 r.

Uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), dalej "u.s.g." oraz art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), dalej "u.p.z.p.".

W § 1 uchwały wskazano, że w związku z koniecznością poprawienia czytelności grafiki załączników graficznych w uchwale nr XLVII/311/2014 Rady Miejskiej w Sułkowicach z dnia 29 sierpnia 2014 r. oraz rozszerzeniem terenów etapu 2 określonego w ww. uchwale w miejsce załączników graficznych nr 1, 2, 3, 4, 5, wprowadza się odpowiednio załączniki graficzne do niniejszej uchwały o numerach: 1, 2, 3, 4, 5.

W § 2 uchwały jej wykonanie powierzono Burmistrzowi Sułkowic.

W dniu 13 stycznia 2015 r. B. B. wniosła do organu planistycznego wezwanie do usunięcia naruszeń prawa wywołanych uchwałą z dnia 13 listopada 2014 r. nr LI/334/2014 Rady Miejskiej w Sułkowicach.

Zakwestionowanej uchwale zarzuciła naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 2, art. 11, art. 17 u.p.z.p., w związku z art. 64 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu Dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, polegające na ograniczeniu prawa własności skarżącej, art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, art. 144 Kodeksu cywilnego oraz art. 71 pkt 1 — 3 i art. 112 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. — Prawo ochrony środowiska.

W związku z powyższym wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

Podniosła, że jest właścicielką nieruchomości położonej bezpośrednio przy działkach o nr [...] i [...] oraz [...], położonych w Krzywaczce, gmina Sułkowice o powierzchni: 28.34 m2 (obecnie w wyniku podziału działki [...] powstały działki [...] oraz [...]). Działki te zostały oznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolami: P/U - teren zabudowany produkcyjno usługowy oraz KP - teren parkingów. Na tych terenach prowadzona jest - na szeroko zakrojoną skalę - działalność gospodarcza w formie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, zatrudniającej przy tym ok. 250 osób. Na 12.000 m2 powierzchni kompleksowo realizuje usługi na rzecz klientów krajowych i zagranicznych. Z publicznie dostępnych informacji wynika, że oferta inwestora nie dotyczy jedynie mebli, ale także akcesoriów z metalu, szkła, kamienia i innych. Istniejące tam zabudowania wytwarzają bardzo dużą ilość immisji, głównie w postaci nieprzyjemnego i szkodliwego zapachu rozpuszczalników. Ten intensywny zapach uniemożliwia normalne korzystanie z sąsiednich nieruchomości, a głównie z nieruchomości należących do skarżącej (działki nr [...], [...] oraz [...]). Bezpośrednio w fabryką graniczą grunty rolne, które na skutek zmian wprowadzanych przez plan zagospodarowania przestrzennego staną się nieużytkami. Zagęszczenie szkodliwych zapachów na tym terenie jest tak duże, że już na obecną chwilę nie jest możliwe nawet pozostawianie na tym terenie zwierząt.

Wnosząca wezwanie podkreśliła to, że jednym z zadań organów władzy publicznej jest dbałość o mieszkalnictwo, czego wyrazem w niniejszej sprawie jest postanowienie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalającego dany teren jako przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową zagrodową (nieruchomość wnioskodawczyni). Jeżeli zaś teren inwestycji ma być nawet wykorzystany pod inną zabudowę, np. usługi uzupełniające funkcję podstawową, to możliwe jest takie przeznaczenie wyłącznie jako nieuciążliwe. W niniejszej jednak sprawie trudno dopatrywać się prób zakwalifikowania inwestycji jako dopuszczalnej, ponieważ zmiana planu doprowadzi do degradacji ekologicznej wszystkich sąsiednich nieruchomości.

Nie bez znaczenia pozostaje również to, że zgodnie z § 30 planu zagospodarowania przestrzennego na całym obszarze wsi Krzywaczka, jako położonym w strefie ochronnej ujęcia wody z rzeki Skawinki w km 5+500, obowiązuje zakaz lokalizacji m.in. zakładów przemysłowych. Jakkolwiek decyzja nr [...] znak: [...] z dnia 19.03.1996 r. utraciła moc w wyniku wejścia w życie rozporządzenia nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 6.07.2011 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej dla ujęcia wody powierzchniowej w km 5+500 rzeki Skawinki oraz rozporządzenia nr [...] tegoż organu z dnia 28.09.2011 r. w sprawie zmiany ww. rozporządzenia- to jednak treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Sułkowice nie została w tym zakresie zmieniona.

Z punktu widzenia przedmiotu działalności gospodarczej sąsiadujących nieruchomości istotne jest, iż naruszają one (ograniczają) prawo własności skarżącej i dobrego spokojnego życia. Posadowienie budynków, w których odbywa się działalność produkcyjna wśród zabudowań mieszkalnych i gospodarskich powoduje zdecydowaną uciążliwość, a zakres powstających immisji (szczególnie w zakresie zanieczyszczonego pyłami i nieprzyjemnym zapachem lakierów i dymu powietrza) negatywnie wpływa na zdrowie okolicznych mieszkańców. Przedkładane wyniki pomiarów środowiskowych w tym zakresie, w związku z planowością kontroli, nie są adekwatnym odzwierciedleniem rzeczywistej sytuacji, ponieważ zdaniem wnoszącej wezwanie urządzenia emitujące uciążliwe zapachy były każdorazowo wyłączane przez właściciela fabryki na czas dokonywania pomiarów.

W dniu 13 stycznia 2015 r. (data wpływu 15 stycznia 2015 r.) B. B. wniosła na uchwałę nr LI/334/2014 skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, powtarzając wnioski i zarzuty zawarte w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. W skardze skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

Rada Miejska w Sułkowicach w odpowiedzi na skargę wniosła o jej odrzucenie, względnie oddalenie. Zdaniem Rady Miejskiej w Sułkowicach skarga do Sądu została złożona przed upływem terminu na zajęcie stanowiska wobec wezwania do uchylenia naruszeń prawa wywołanych zaskarżoną uchwałą.

W dalszej kolejności strona przeciwna do skarżącej podniosła (zgodnie ze stanowiskiem projektantów [...] Studio Projektowe M. C. - opracowujących projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Gminie Sułkowice dla obszaru wsi Krzywaczka - w jej granicach administracyjnych), że na działkach skarżącej ustalono w planie miejscowym przeznaczenie oznaczone symbolami: MU oraz R. Na działkach sąsiednich ustalono przeznaczenie dla istniejącej fabryki mebli oznaczone symbolami P/U oraz dla terenów parkingów KP. Dla terenów oznaczonych MU przewiduje się zabudowę mieszkaniową oraz zabudowę mieszkaniową z częścią usługową mieszczącą się w budynku mieszkalnym. Dopuszcza się również wolnostojące usługi. Natomiast dla terenu P/U ustala się przeznaczenie: zabudowa produkcyjna, usługowa, magazynowa oraz składowa.

Z punktu widzenia ochrony środowiska i życia ludzi (do tej problematyki odnosi się skarżąca) najistotniejsze znaczenie mają zapisy par. 12, w którym ustalono zasady ochrony i kształtowania środowiska naturalnego, przyrody i krajobrazu kulturowego. W par. 12, co w szczególności dotyczy terenów P/U i oddziaływania prowadzonej tam działalności na tereny sąsiednie, ustalono: "konieczność ograniczenia ewentualnej uciążliwości wynikającej z prowadzonej działalności do granic terenu, w tym granic terenów oznaczonych na rysunkach planu symbolami P/U, U2, U-K, do którego użytkownik posiada tytuł prawny, w szczególności dotyczy to odorów, hałasu, wibracji, zanieczyszczeń powietrza" oraz: "Nakazuje się utwardzanie dróg, placów i parkingów w sposób zabezpieczający środowisko gruntowo - wodne przed zanieczyszczeniem. Ustala się konieczność ochrony gruntów i wód przed zanieczyszczeniem ściekami komunalnymi i ściekami skażonymi substancjami ropopochodnymi - przez zastosowanie infrastruktury technicznej, która ograniczy przedostawanie się zanieczyszczeń do wód i do ziemi, między innymi konieczność zaopatrzenia terenów utwardzonych oraz parkingów w kanalizację deszczową (szczelną), z nakazem oczyszczenia ścieków opadowych z terenów produkcyjno-usługowych oznaczonych na Rysunku planu symbolem P/U ...". Ponadto tereny sąsiednie zabezpieczono przed hałasem ustalając odpowiednie standardy akustyczne dla tych terenów, tj.: "zakaz przekraczania dopuszczalnych norm hałasu na terenach akustycznie chronionych, stosownie do przepisów odrębnych z zakresu ochrony środowiska, tj.: na terenach oznaczonych symbolami:... tereny oznaczone na Rysunku planu symbolami MU przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową z usługami należą do terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowo - usługową ... MU" co oznacza, że na terenach MU, niezależnie od tego co się dzieje na działkach sąsiednich, musi być zachowany poziom hałasu (podany w przepisach odrębnych) jak dla zabudowy mieszkaniowo - usługowej.

Rada Miasta podkreśliła fakt, że terenem P/U objęto jedynie istniejącą fabrykę mebli, tereny sąsiednie zdefiniowano w planie jako tereny parkingów (KP) oraz usług (U). Należy również zaznaczyć, że teren MU jest rozdzielony od terenu P/U terenami rolnymi. Powyższe dodatkowo chroni sąsiednie tereny przed ewentualnymi uciążliwościami.

W kwestii strefy ochronnej dla ujęcia wody powierzchniowej z rzeki Skawinki (strefa pośrednia) nie ma sprzeczności w ustaleniach planu miejscowego. Zapisy planu są odzwierciedleniem treści zmienionego Rozporządzenia nr 2/2011 Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Gospodarki Wodnej w K. z dnia 6 lipca 2011r. oraz Rozporządzeniem nr 3/2011 Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Gospodarki Wodnej w K. z dnia 28 września 2011 i pozytywnie uzgodnione przez Regionalną Dyrekcję Gospodarki Wodnej w K.. W par. 12 uchwały nie ustalono zakazu lokalizacji zakładów przemysłowych.

Zapisy planu zabezpieczają tereny mieszkaniowo - usługowe przed ewentualnymi uciążliwościami generowanymi przez działający zakład produkcji mebli, a występujące przekroczenia norm - w opinii organu - dotyczą kwestii niewłaściwej realizacji ustaleń planu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. obejmuje ona orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Skarga w niniejszej sprawie podlegała oddaleniu.

Podstawę prawną wniesionej skargi stanowi art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - u.s.g. Zgodnie z przywołanym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć taki akt administracyjny do sądu administracyjnego.

Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa.

W przedmiotowej sprawie wymogi formalne do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. zostały spełnione, bowiem skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz złożona w przewidzianym do tego terminie sześćdziesięciu dni od dnia doręczenia organowi wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wbrew stanowisku Rady, zgodnie z powszechnie przyjętym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądem należy stwierdzić, że skarga wniesiona przed upływem terminu na zajęcie przez organ stanowiska wobec wezwania do usunięcia naruszeń prawa wywołanych zaskarżoną uchwałą, jest skutecznie wniesiona w wymaganym prawem terminie. Zatem wniosek o odrzucenie skargi nie mógł być uwzględniony.

Jak wynika z treści art. 50 § 1 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.

Wskazane wyżej zasady i tryby postępowania są zmodyfikowane i sprecyzowane na zasadzie lex specialis w art. 101 ust. 1 u.s.g. Zatem badanie, czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony, następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g., a nie na podstawie art. 50 § 1 P.p.s.a. – por. wyrok NSA z 4.02.2005r., sygn. akt OSK 1563/04.

Mając powyższe na uwadze Sąd zbadał, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącej, co dawałoby jej legitymację do wniesienia skargi. Zgodnie bowiem z treścią przywołanego już art. 101 ust. 1 u.s.g., prawo do zaskarżania uchwały na jego podstawie przysługuje jedynie podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem, że zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną tego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawniania lub interesu prawnego, który musi być konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 790/12, Baza Orzeczeń LEX nr 1212683, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84 i z dnia 16 września 2008 r. sygn. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121).

Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje interes faktyczny, ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też zagrożenie w przyszłości naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia musi mieć miejsce, musi być realne i wynikać z aktu, na który w trybie art.101 ustawy o samorządzie gminnym wnoszona jest skarga. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, Baza Orzeczeń Lex nr 151236; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2).

Zgodnie z brzmieniem art. 101 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie naruszone zostało uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skargę na uchwałę rady gminy może więc na podstawie art. 101 u.s.g. wnieść jedynie osoba, której interes prawny lub uprawnienie zostało nią naruszone oraz przed złożeniem skargi wyczerpała przewidziany w tym przepisie tryb postępowania. Skargę taką wnieść należy wnieść za pośrednictwem organu do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

Jak wynika z treści wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz z treści skargi przedmiotem sprawy jest uchwała nr LI/334/2014 z dnia 13 listopada 2014 r. Rady Miejskiej w Sułkowicach w sprawie zmiany uchwały nr XLVII/311/2014 Rady Miejskiej w Sułkowicach z dnia 29 sierpnia 2014 r. w sprawie zmiany uchwały nr XLVII/363/10 Rady Miejskiej w Sułkowicach z dnia 27 maja 2010 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Gminie Sułkowice dla obszaru wsi Krzywaczka - w jej granicach administracyjnych zmienionej uchwalą nr XLI/265/2014 z dnia 6 lutego 2014 r.

Nie jest to akt prawa miejscowego, a więc nie ma charakteru przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Takim aktem jest wyłącznie plan zagospodarowania przestrzennego i tylko taki plan, który wszedł w życie i obowiązuje może wywierać skutek w postaci naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia.

Istotnym zagadnieniem, które musi być rozstrzygnięte w odniesieniu do dopuszczalności skargi w trybie art. 101 u.s.g. jest stwierdzenie, czy uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem również uchwała zmieniającą taką uchwałę, jest uchwałą z zakresu administracji publicznej oraz czy mogła ona naruszyć interes prawny lub uprawnienie skarżącej.

Nadto wnoszący skargę w postępowaniu sądowoadministracyjnym w trybie art. 101 u.s.g., w przeciwieństwie do strony postępowania sądowoadministracyjnego toczącego się w następstwie skargi na rozstrzygnięcie administracyjne podejmowane w trybie K.p.a., musi się wykazać nie tylko interesem prawnym lub uprawnieniem, ale jednoczesnym naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę organu gminy otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. (por. wyrok NSA z 22.02.2006r., sygn. akt II OSK 1127/05).

Źródłem "interesu prawnego" lub "uprawnienia" jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) albo też jednostkowa i konkretna (decyzja stosowania prawa). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. (por. wyrok NSA z 4.02.2005r., sygn. akt OSK 1563/04).

Nie budzi wątpliwości Sądu, że uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem z zakresu administracji publicznej podjętym przez organ gminy.

Podstawową kwestią, która się pojawia w tym kontekście, jest jednak odpowiedź na pytanie, czy akt ten - jest (może być) źródłem naruszenia jakiegokolwiek interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, albo czy inny akt normatywny (np. ustawa) dopuszcza zaskarżenie tej uchwały do sądu administracyjnego.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje możliwości skarżenia do sądu administracyjnego czynności organu planistycznego z etapów poprzedzających uchwalenie planu. Jedynie kończąca proces planistyczny uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego wnoszonej na podstawie art. 101 u.s.g. (por. wyrok WSA w Białymstoku z 20.04.2006 r., sygn. akt II SA/Bk 906/05).

Dodać należy, że art. 7 u.p.z.p. wyklucza m.in. możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięć wójta w przedmiocie nieuwzględnienia uwag dotyczących miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego. Konkludując stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała jest wyłącznie aktem kierownictwa wewnętrznego i wiąże wewnętrznie organy gminy w zakresie ustalonym jej treścią.

Wskazać nadto należy, że w dniu 16 września 2008 roku Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. akt SK 76/06 (OTK-A 2008/7/121) orzekł, że art. 101 ust. 1 u.s.g. jest zgodny z Konstytucją RP. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego przyjęta powszechnie przez sądy interpretacja, że prawo do zaskarżania uchwał lub zarządzeń organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej do sądu administracyjnego przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego - gwarantuje prawo do sądu wynikające z Konstytucji.

W ocenie Sądu skarżąca w toku postępowania nie wykazała, aby zakwestionowana przez nią uchwała naruszyła jej interes prawny lub uprawnienie. Tym samym skarga nie mogła przynieść zamierzonego skutku i podlegała oddaleniu.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ustalono, że interes prawny to zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1693/97, Baza Orzeczeń LEX nr 48702).

Tym samym stwierdzić należy, iż uchwała w sprawie zmiany uchwały w sprawie zmiany uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie narusza interesu prawnego skarżącej, bo jako akt kierownictwa wewnętrznego, będący określonym elementem procedury planistycznej i uruchamiający kolejne jej etapy, nie mogła naruszyć interesu prawnego podmiotów zewnętrznych. Interes prawny skarżącej może być naruszony dopiero uchwalonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a nie uchwałą zaskarżoną w przedmiotowej sprawie.

Skarżąca w przedmiotowej sprawie ma co najwyżej interes o charakterze faktycznym. Interes ten nie jest jednak chroniony prawem. Żaden przepis prawa nie daje ochrony prawnej osobom zainteresowanym, mającym merytoryczne uwagi co do treści projektu planu zagospodarowania przestrzennego. Wręcz przeciwnie to rada gminy, dysponująca zespołem uprawnień do decydowania o przystąpieniu do sporządzania projektu planu, zakresu jego przygotowania oraz o sposobie przeznaczenia i zagospodarowania terenów gminy, rozpatrzeniem wniesionych uwag, doktrynalnie zwanych władztwem planistycznym, rozstrzyga o sytuacji planistycznej poszczególnych terenów.

W przypadku przesłanki wskazanej w art. 101 ust. 1 u.s.g., interes prawny skarżącego musi zostać dodatkowo naruszony w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków i naruszenie to musi występować zarówno w momencie podjęcia kwestionowanej uchwały, jak i w momencie jej zaskarżenia, a nie dopiero w przyszłości. Interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest to interes o charakterze osobistym, tj. własny, zindywidualizowany i konkretny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2010 r., sygn. akt II SA 1410/01, Baza Orzeczeń LEX nr 53376). Interes prawny musi być ponadto aktualny. Nie może to więc być interes prawny przewidywalny w przyszłości, hipotetyczny, ale musi być rzeczywiście istniejący (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 1438/10, dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy także podkreślić, że nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego.

Zaskarżona w sprawie uchwała jest jednym z etapów prowadzących do uchwalenia planu, ale sama nie zawiera żadnych norm prawa powszechnie obowiązujących.

Skoro zatem skarżąca nie wykazała, że poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały nastąpiło naruszenie jej interesu prawnego, to skargą należało oddalić.

Należy przy tym wskazać, że do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (vide art. 4 ust. 1 u.p.z.p.).

Z art. 14 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Integralną częścią uchwały jest załącznik graficzny, przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu (art. 14 ust. 2 u.p.z.p.). Uchwałę, o której mowa w ustępie 1, rada gminy podejmuje z własnej inicjatywy lub na wniosek wójta, burmistrza albo prezydenta miasta (art. 14 ust. 4 u.p.z.p.). Przed podjęciem uchwały, o której mowa w ustępie 1, wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych (art. 14 ust. 5 u.p.z.p.).

Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zatem jedynie uchwałą intencyjną, wyrażającą - w sposób procesowo uregulowany obowiązującym prawem - stanowczy zamiar gminy ustalenia zasad zagospodarowania przestrzennego na danym terenie, w formie aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wszczynając w tym zakresie stosowne postępowanie. Wprawdzie powołany art. 14 ust. 1 u.p.z.p. wskazuje, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowana jest w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, to jednak dokonanie wiążących ustaleń w tym zakresie następuje dopiero w uchwale o planie miejscowym. Konsekwencją podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego jest wyłącznie wszczęcie procedury planistycznej.

Zaskarżona uchwała nie przesądza zatem o przeznaczeniu jakiejkolwiek nieruchomości położonej w objętym nią obszarze, a tym bardziej, nie określa kwestii dotyczących możliwości zagospodarowania nieruchomości należącej do skarżącej. Uchwała ta ma charakter wewnętrzny i wiąże tylko organ wykonawczy gminy, który jest zobowiązany do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu miejscowego. Wyznacza jedynie obszar, który zostanie objęty planem miejscowym. Ustalenia zaskarżonej uchwały nie oddziałują zatem w żaden sposób na wykonywanie prawa własności. Dopiero ostatecznie przyjęty miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - jako akt prawa miejscowego - będzie kształtował sposób wykonywania prawa własności nieruchomości objętych tych planem i ewentualnie nieruchomości sąsiednich (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 953/13, http://orzeczenia.gov.pl).

Zaskarżona uchwała stanowi zatem pierwszy i niezbędny etap procedury uchwalenia planu miejscowego. Wobec tego - ze względu na jej wewnętrzny, intencyjny i porządkowy charakter, jako rozpoczynającej proces planistyczny, nie można – jak oczekuje tego skarżąca – nadać jej charakteru normatywnego.

Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma charakter aktu prawa wewnętrznego i wiąże tylko organy gminy. W przypadku uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu rada jest związana tylko granicami obszaru zakreślonymi w załączniku do takiej uchwały, przy czym może podjąć kolejną uchwałę, zmieniającą te granice. Co do zasady zatem uchwały planistyczne o wewnętrznym charakterze nie naruszają interesów prawnych właścicieli nieruchomości i nie przesądzają o celu, jaki ma być zrealizowany (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2442/1, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podzielając w pełni przedstawione poglądy orzecznictwa należy stwierdzić, że skarżąca – będąca właścicielem nieruchomości na terenie objętym projektowanym planem - nie wykazała naruszenia zaskarżoną uchwałą jej interesu prawnego lub uprawnienia.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a. i wyżej wskazanych przepisów, oddalił skargę nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia.