Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2625/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 a  par. 1 kpa, 28 kpa, 28 ust. 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2013 r. sprawy ze skargi [...][...]S.A. z siedzibą w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu zażalenia [...] spółki akcyjnej z siedzibą w [...], na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., Nr [...], znak: [...], odmawiające wszczęcia, na wniosek [...] spółki akcyjnej z siedzibą w [...], postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wolnostojącego i szamba szczelnego na działce nr ewid. [...], obr. [...], położonej przy ul. [...] w [...]- utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy powołał się na dyspozycję art. 157 § 2 k.p.a. - postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, oraz na przepis art. 61 a § 1 k.p.a., który stanowi, że gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Organ II instancji wskazał, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), który jako przepis szczególny względem art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu należy natomiast rozumieć, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Organ odwoławczy wskazał, że [...] S.A. nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., Nr [...], znak: [...]. Mając na uwadze przedmiot spornego przedsięwzięcia dla ustalenia, czy [...] S.A. jest uprawniona do występowania w charakterze strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji pozwolenia na budowę organ wezwał skarżącą spółkę do wykazania interesu prawnego w sprawie, w szczególności poprzez przesłanie dokumentu potwierdzającego tytuł prawny przysługujący [...] S.A. do nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. [...] S.A. odpowiedziała na w/w wezwanie pismem z dnia [...] lipca 2012 r. Do powyższego podania nie dołączono jednak żadnego dokumentu, który potwierdzałby prawo skarżącej spółki do jakiejkolwiek nieruchomości. [...] S.A. nie wykazała się jakimkolwiek tytułem prawnym do działki inwestycyjnej o nr ewid. [...], ani też do działki znajdującej się w obszarze oddziaływania zaprojektowanej inwestycji. Z ustaleń poczynionych przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wynika, że jedynym właścicielem wskazanej powyżej nieruchomości jest L. B. Na marginesie organ wyjaśnił, że wymieniona wyżej nieruchomość nie jest nawet obciążona na rzecz skarżącej spółki jakimkolwiek ograniczonym prawem rzeczowym. Powyższe ustalenia potwierdza treść księgi wieczystej nr [...].

Reasumując, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w analizowanym przypadku nie został spełniony warunek, o którym mówi przepis art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. [...] S.A. nie wykazała przysługującego jej tytułu prawnego do którejkolwiek z nieruchomości położonych w otoczeniu projektowanego przedsięwzięcia, dlatego skarżąca spółka nie może być stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...]czerwca 2009 r., Nr [...], znak: [...].

Następnie odnosząc się do argumentacji podnoszonej przez [...] S.A., która wywodzi legitymację procesową do udziału w postępowaniu nieważnościowym z faktu bycia właścicielem linii energetycznej średniego napięcia SN 15 kV, znajdującej się na działce nr ewid. [...], organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 49 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 ze zm.), nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Tym samym, linia energetyczna z całą pewnością nie jest nieruchomością. Z kolei z przepisów art. 49 § 1 i 2 k.c. wynika, że urządzenia służące do przesyłania energii nie należą do części składowych nieruchomości, jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa. Skoro sporna linia energetyczna wchodzi w skład przedsiębiorstwa przesyłowego - na co wskazuje [...] S.A., to należy zauważyć, że z chwilą jej połączenia z siecią należącą do przedsiębiorstwa przestała ona być częścią składową nieruchomości i stała się samoistną rzeczą ruchomą, która może być przedmiotem odrębnej własności i obrotu (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 stycznia 2010 r., sygn. akt V CSK 195/09). W konsekwencji, pomimo, że [...] S.A jest właścicielem linii energetycznej wchodzącej w skład przedsiębiorstwa, to i tak z tego faktu nie może wywodzić legitymacji procesowej do udziału jako strona w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę, ponieważ, żeby być stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego trzeba mieć określony tytuł prawny (własność, użytkowanie wieczyste) do nieruchomości. Natomiast fakt bycia właścicielem rzeczy ruchomej pozostaje, z punktu widzenia przywołanego unormowania, bez znaczenia.

Dodatkowo organ II instancji, odnosząc się do argumentacji skarżącej spółki, dotyczącej naruszenia przepisów dotyczących bezpieczeństwa przy prowadzeniu budowy na działce nr ewid. [...], co obciąża skarżącą obowiązkami wobec odbiorców energii, wyjaśnił, że także tego rodzaju okoliczność nie uprawnia do uznania skarżącej spółki za stronę w postępowaniu nieważnościowym.

Skargę, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na powyższe postanowienie wniosła [...] S.A. w [...]. Skarżąca dochodząc uchylenia zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji oraz zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych - zarzuciła naruszenie: prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust 2 ustawy Prawo budowlane, w zw. z art. 28 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że art. 28.ust 2 Prawa budowlanego nie ma zastosowania do postępowania w celu stwierdzenie nieważności decyzji - pozwolenia na budowę. W tym zakresie o statusie strony decyduje treść art. 157 § 2 w zw. z art. 28 k.p.a. Ponadto wprowadzone do ustawy pojęcie "obszar oddziaływania obiektu" należy odczytywać w ten sposób, że stronami będą właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości położonych w zasięgu takiego oddziaływania inwestycji, które ma określony ujemny wpływ na nieruchomości w otoczeniu tej inwestycji.

Skarżąca podała, że należy podzielić ugruntowany w orzecznictwie sądowym i zachowujący pełną aktualność pod rządami obecnie obowiązujących przepisów pogląd, że w sprawach inwestycji stwarzającej uciążliwość dla otoczenia, interes prawny ma podmiot, który ma tytuł prawny do działki położonej w strefie oddziaływania tej inwestycji, a nie działki bezpośrednio z nią graniczącej (wyr. Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 sierpnia 2005 r., OSK 1865/04, Legalis; wyr. NSA z 11 sierpnia 2000 r., IV SA 1355/99).

Skarżąca podniosła, że znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane należy rozumieć w ten sposób, że przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego, np. przepisy techniczno-budowlane, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 75/06).

Ponadto skarżąca powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1534/04, gdzie stwierdzono, że "zastosowanie przez organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji, odmowy wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych można dopuścić tylko, gdy jednostka wnosząca podanie o wszczęcie tego nadzwyczajnego trybu postępowania nie wywodzi własnego interesu prawnego. W razie, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga złożonego procesu wykładni nie można prowadzić tej wykładni poza postępowaniem administracyjnym." (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 339/06 w wyroku z dnia 12 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK163/09). Zdaniem skarżącej, przywołane stanowiska wskazują na to, że możliwe jest wydanie rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 2 k.p.a. tylko w sytuacji, gdy podmiot domagający się wszczęcia postępowania w przedmiocie nieważności decyzji nie wskaże elementów określających jego legitymację do złożenia wniosku, lub gdy wskazane elementy w sposób oczywisty przeczą tezie o istnieniu interesu prawnego. Tym samym interes prawny skarżącego należy oceniać w kontekście powoływanej strefy oddziaływania inwestycji przez pryzmat naruszonych norm techniczno budowlanych.

Ponadto skarżąca zaznaczyła, iż na mapie sytuacyjno - wysokościowej dla celów projektowych, aktualnej na dzień [...] grudnia 2007 roku, sporządzonej dla celów projektu budowlanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce o nr ewid. [...] przez uprawnionego geodetę, fakt przebiegania przez nieruchomość linii elektroenergetycznej został uwidoczniony. Przerywana linia przechodząca przez nieruchomość nie jest linią elektroenergetyczną. Przebieg linii elektroenergetycznej 15 Kv określają strzałki wskazujące kierunek linii od słupa elektroenergetycznego znajdującego się na działce o nr ewid. [...] (zaznaczonego jako punkt). Z przedmiotowej mapy wynika, iż projektowany budynek mieszkalny znajdował się będzie w zbyt małej odległości od przebiegającej linii, niedopuszczalnej przez przepisy prawa, w związku z czym wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę jest nieuzasadnione.

Skarżąca podkreśliła, iż konsekwencją prowadzenia budowy z naruszeniem przepisów prawa dotyczących bezpieczeństwa była konieczność czasowego awaryjnego wyłączenia przedmiotowej linii elektroenergetycznej. W związku z powyższym, energia elektryczna dostarczana jest do okolicznych odbiorców z innych źródeł, które jednak nie są wystarczające w dłuższej perspektywie czasu. Wyłączenie linii elektroenergetycznej przebiegającej przez nieruchomość stanowiącą działkę o nr ewid. [...] naraża odbiorców na czasowe przerwy w dostawie energii elektrycznej, co z całą pewnością rodzić będzie roszczenia wobec skarżącej. Wobec tego skarżąca posiada interes prawny w kwestionowaniu decyzji Starosty [...] z dnia [...]czerwca 2009 roku, Nr [...], znak [...].

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Uczestnik postępowania reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł o oddalenie skargi, z uwagi na brak legitymacji skargowej po stronie skarżącej spółki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, zaskarżone postanowienie i postanowienie organu pierwszej instancji odpowiadają przepisom prawa.

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Błędnie wywodzi się w skardze, że przymiot strony - skarżącej Spółki, jako wnoszącej o stwierdzenie nieważności decyzji pozwolenia na budowę, powinien być badany przez pryzmat przepisu art. 28 k.p.a., ponieważ cyt. "o statusie strony decyduje treść art. 157 § 2 w zw. z art. 28 k.p.a".

Jak stanowi przepis art. 157. § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

Postępowanie nieważnościowe, jako tryb nadzwyczajny postępowania administracyjnego, kiedy dotyczy decyzji pozwolenia na budowę jest postępowaniem w przedmiocie pozwolenia na budowę, choć prowadzonym w trybie nadzwyczajnym. Tym samym, dla ustalenia kręgu stron tego postępowania, zastosowanie ma przepis szczególny – art. 28 ustawy Prawo budowlane.

Powyższe wskazanie Sądu jest utrwalone w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. I tak w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygnaturze akt II OSK 1774/09, z dnia 20 października 2010r., LEX nr 746786 czytamy – cyt. "Postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę stanowi jedynie odrębną sprawę procesową w stosunku do postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, brak jest zatem racjonalnych przesłanek do rozszerzania kręgu stron postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego. W obu tych postępowaniach normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane"

Sąd stwierdza, że w świetle wskazanej wyżej argumentacji organy prawidłowo badały przymiot strony skarżącej Spółki w niniejszym postępowaniu przez pryzmat art. 28 ustawy Prawo budowlane.

Sąd podziela stanowisko organów obu instancji – skarżąca Spółka nie ma przymiotu strony w postepowanai o stwierdzenie nieważności decyzji pozwolenia na budowę , opisanej szczegółowo powyżej.

Dyspozycja przepisu art. 28 ustawy Prawo budowlane stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zarówno w postępowaniu administracyjnym, w skardze sądowej skarżąca spółka nie wykazała, że jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu objętego kwestionowana decyzją pozwolenia na budowę.

Sąd w pełni podziela argumentację organu drugiej instancji zawartą w uzasadnieniu jego postanowienia – mimo, że skarżąca Spółka jest właścicielem linii energetycznej wchodzącej w skład jej przedsiębiorstwa, to nie może być stroną w rozumieniu art. 28 ustawy Prawo budowlane, tu trzeba mieć określony tytuł prawny do nieruchomości, a tytuł własności do rzeczy ruchomej pozostaje, z punktu widzenia przywołanego unormowania, bez znaczenia.

Skarżąca podała, że w sprawach inwestycji stwarzającej uciążliwość dla otoczenia, interes prawny ma podmiot, który ma tytuł prawny do działki położonej w strefie oddziaływania tej inwestycji, a nie działki bezpośrednio z nią graniczącej (wyr. Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 sierpnia 2005 r., OSK 1865/04, Legalis; wyr. NSAo z 11 sierpnia 2000 r., IV SA 1355/99). Pogląd jak najbardziej słuszny tyle, że nie przystający do okoliczności sprawy. Powtórzmy – skarżącą spółka nie wykazała, że inwestycja dopuszczona do realizacji w świetle pozwolenia na budowę jest tą, która ogranicza zagospodarowanie nieruchomości, do której spółka ma określony wyżej tytuł prawny.

W ocenie Sądu, nie zasługuje także na uwzględnienie pogląd skarżącej Spółki, że cyt. "możliwe jest wydanie rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 2 k.p.a. tylko w sytuacji, gdy podmiot domagający się wszczęcia postępowania w przedmiocie nieważności decyzji nie wskaże elementów określających jego legitymację do złożenia wniosku, lub gdy wskazane elementy w sposób oczywisty przeczą tezie o istnieniu interesu prawnego.

Wskazać należy, że odmowa wszczęcia postępowania nie następuje, po ostatniej nowelizacji tego przepisu, na podstawie art. 157 k.p.a. - § 3 został uchylony. Postanowienia zaskarżone i poprzedzające je zasadnie oparto na przepisie art. 61 a § 1 k.p.a. – zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W okolicznościach niniejszej sprawy brak u skarżącej spółki przymiotu strony do dochodzenia stwierdzenia nieważności decyzji pozwolenia na budowę był oczywisty, nie wymagał dokonania oceny w tym zakresie w toku postępowania dowodowego prowadzonego po wszczęciu postępowania.

Dodatkowo, w nawiązaniu do stanowiska pełnomocnika uczestnika – inwestora, Sąd stwierdza, że skarga nie mogła zostać oddalona, jak dochodził pełnomocnik, z uwagi na brak legitymacji skargowej po stronie skarżącej spółki.

Legitymację do złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego oparto na kryterium interesu prawnego, co oznacza, że ze skargą może wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Zaskarżona do sądu decyzja może dotyczyć tylko własnej sprawy administracyjnej skarżącego, rozumianej jako przewidziana w przepisach prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego, którymi są organ administracji publicznej i indywidualny podmiot nie podporządkowany organizacyjnie temu organowi.

Skarga dotyczyła postanowienia jakie zapadło we własnej sprawie skarżącej spółki, skarga zatem zasługiwała na jej merytoryczne rozpoznanie. Każdemu adresatowi decyzji administracyjnej, niezależnie od prawnomaterialnych uwarunkowań, winna być zapewniona możliwość uruchomienia procedury weryfikacji legalności skierowanego do niej rozstrzygnięcia administracyjnego.

Na zakończenie i na marginesie powyższych rozważań, Sąd wskazuje, że opis księgi wieczystej, prowadzonej dla nieruchomości objętej inwestycją, przedstawiony przez organ II instancji jest nieprawidłowy. Opis nie może ograniczyć się do podania numeru księgi, niezbędne jest wskazanie Sądu, w którym jest ona prowadzona.

Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz. U. 2012r., poz. 270).