Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 950/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: ART. 31 PAR. 1 I 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: ART. 44
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA del. Tamara Dziełakowska /spr./ Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Towarzystwo [...] z siedzibą w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 747/13 w sprawie ze skargi Towarzystwa [...] z siedzibą w O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Towarzystwa [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z [...] lipca 2013 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Zaskarżony wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Burmistrz Gminy K. decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. podjętą na podstawie art. 71 ust. 1 i 2 pkt 2 i art. 75 ust. 1 pkt 4 oraz art. 82 i 85 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), w wyniku rozpatrzenia wniosku [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ś., ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie nowego bloku energetycznego o mocy elektrycznej ok. 1000 MW i określił szczegółowe warunki jego realizacji. Następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. ten sam organ dokonał zmiany tej decyzji w trybie art. 155 kpa.

Skarżące Towarzystwo [...], będące stowarzyszeniem wpisanym do Krajowego Rejestru Sądowego (nr KRS [...]), wnioskiem z dnia 22 kwietnia 2013 r. zwróciło się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z żądaniem wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. i dopuszczenia do udziału w nim na prawach strony. Uzasadniając żądanie wyjaśniło, że jest organizacją ekologiczną i społeczną, której celami statutowymi są m. in. "zachowanie, ochranianie i odtwarzanie dziedzictwa przyrodniczego", "ochrona krajobrazu i ładu przestrzennego", "ochrona zdrowia i życia ludzi przed szkodliwym oddziaływaniem zanieczyszczeń", "działanie na rzecz zmniejszenia ilości wytwarzanych zanieczyszczeń oraz proekologicznego zagospodarowania odpadów". Uzasadniając interes społeczny w żądaniu wszczęcia i dopuszczenia do udziału w postępowaniu Towarzystwo wyjaśniło, że działa w interesie ogółu społeczeństwa w zakresie ochrony środowiska, dysponuje pomocą ekspertów wielu różnych dziedzin związanych z ochroną środowiska i pokrewnych oraz posiada doświadczenie w podobnych postępowaniach. Inwestycja będąca przedmiotem kwestionowanych decyzji należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a jej oddziaływania na środowisko życia ludzi oraz przyrodę są wielorakie i złożone, sięgają daleko poza obszar nieruchomości planowanej pod inwestycję, stąd kontrola społeczna wydawania decyzji środowiskowych zawsze leży w interesie społecznym.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. Kolegium na podstawie art. 31 § 1 i § 2 kpa odmówiło wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lutego 2011 r. i jednocześnie dopuszczenia do udziału w nim na prawach strony skarżącego Stowarzyszenia. W wyniku wniosku skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. Kolegium na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 127 § 3 kpa oraz 144 kpa utrzymało w mocy własne rozstrzygnięcie. Z uzasadnień wydanych postanowień wynika, że organ przyjął, iż wniosek Stowarzyszenia spełnia jedynie jedną przesłankę wymienioną w art. 31 § 1 kpa uprawniającą organizację społeczną do żądania wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby, a mianowicie zgodności tego żądania z celami statutowymi organizacji. Nie spełnia natomiast drugiego warunku przewidzianego w tym przepisie. W ocenie Kolegium Stowarzyszenie nie wykazało, aby za wszczęciem postępowania w sprawie przemawiał interes społeczny. Z analizy jego wniosków w sprawie wynika, że o istnieniu tego interesu mają świadczyć następujące podnoszone okoliczności:

1) brak zbadania w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją wpływu inwestycji na glebę i klimat, co może zagrażać zdrowiu ludzkiemu i środowisku w znacznych rozmiarach;

2) organizacja działa w interesie ogółu społeczeństwa w zakresie ochrony środowiska, dysponuje pomocą ekspertów wielu różnych dziedzin związanych z ochroną środowiska i pokrewnych oraz posiada doświadczenie w podobnych postępowaniach;

3) zgodnie z art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko organizacje ekologiczne uczestniczą w postępowaniu zwyczajnym przy wydawaniu decyzji środowiskowej bez konieczności wykazywania interesu społecznego, o ile zgłoszą chęć uczestniczenia w takim postępowaniu, co wskazuje, że ustawodawca z góry przesądza o występowaniu interesu społecznego po stronie organizacji ekologicznej w tego typu postępowaniach; podobnie należy wykładać interes społeczny w postępowaniu nadzwyczajnym, bowiem jest on w istocie tożsamy w obu trybach (zwykłym/nadzwyczajnym);

4) w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że działanie na rzecz ochrony środowiska zawsze leży w interesie społecznym (wyrok NSA z dnia 23 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1339/09);

5) udział organizacji w niniejszym postępowaniu przyczyni się do obrony interesu społecznego naruszonego kwestionowaną decyzją obciążoną kwalifikowanymi wadami prawnymi, gdyż przed jej wydaniem nie zapewniono udziału społeczeństwu.

Odnosząc się do powyższej argumentacji Kolegium wyjaśniło, że wbrew twierdzeniom Stowarzyszenia w raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, który był podstawą kwestionowanego rozstrzygnięcia zawarto analizę wpływu przedsięwzięcia na klimat i glebę. Zamieszczono w nim także opis elementów środowiska objętych zakresem oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, między innymi warunków klimatycznych i stanu powietrza atmosferycznego (pkt 7.1, str. 62 raportu). Dodatkowo w tabelach nr 4-6 (str. 63-64 raportu) zostały przedstawione dane meteorologiczne dotyczące temperatury, wilgotności i prędkości wiatru ze stacji K., średnie miesięczne i średnie roczne wysokości opadów atmosferycznych oraz statystyka wiatrów i klas równowagi do obliczeń rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń będących punktem wyjścia dla dalszej analizy oceny oddziaływania na klimat. Powyższe dane były wykorzystywane dla badania oddziaływania planowanego przedsięwzięcia w zakresie rozprzestrzeniania emisji zanieczyszczeń, co ma kluczowy wpływ na klimat (str. 65-75 raportu). Nadto analizy wpływu instalacji na zanieczyszczenie powietrza były dokonywane w kontekście danych klimatycznych, tj. dotyczących temperatury, czy wiatrów ze stacji meteorologicznej K. (str. 151 raportu). Na tej podstawie wykorzystano modele stężeń zanieczyszczeń emitowanych przez planowaną instalację (str. 154-167 raportu), co stanowi zasadniczy element wpływu przedsięwzięcia na klimat. Ponadto organ zauważył, iż raport oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko został po uzupełnieniu pozytywnie przyjęty przez wyspecjalizowane organy tj. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K., dlatego też stanowi wiarygodny dowód w sprawie odnośnie ustaleń faktycznych.

Kolegium stwierdziło ponadto, że interesu społecznego przemawiającego za wszczęciem postępowania nie może uzasadniać fakt posiadania przez organizację doświadczenia w podobnych postępowaniach, czy dysponowania przez nią pomocą ekspertów wielu różnych dziedzin związanych z ochroną środowiska i pokrewnych, lecz autentyczne i bezinteresowne zaangażowanie w ochronę interesów społecznych, w uzasadnionych racjonalnie sytuacjach, kiedy rzeczywiście można mieć poważne obawy, co do zagrożenia takich wartości, jak zdrowie lub życie ludzkie. Nadto wskazało, że ustawodawca nie dał organizacjom społecznym uprawnień kontrolnych do badania i nadzorowania przebiegu postępowań administracyjnych.

Odnosząc się z kolei do argumentacji skarżącej wskazanej w punkcie 3 Kolegium stwierdziło, że nie jest dopuszczalna taka wykładnia art. 31 § 1 kpa, zgodnie z którą organ administracji byłby niejako automatycznie zobligowany do uwzględnienia żądania organizacji społecznej (ekologicznej) wszczęcia postępowania nadzwyczajnego z tych tylko powodów, że jest ona formalnie organizacją społeczną (ekologiczną), której żądanie jest uzasadnione celami statutowymi, bez badania, czy przemawia za tym interes społeczny, tylko dlatego, że art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko nie przewiduje konieczności wykazywania interesu społecznego w postępowaniu zwykłym. W ocenie organu taka wykładnia art. 31 § 1 kpa byłaby sprzeczna z ratio legis tego przepisu, gdyż zawężałaby zakres kompetencji organu określony w § 2 tego przepisu.

W dalszej części uzasadnienia Kolegium wskazało, iż organizacja społeczna winna uprawdopodobnić, że przyczyni się do lepszego wypełnienia przez nadzwyczajne postępowanie administracyjne jego celów, czego – w ocenie organu – Towarzystwo w okolicznościach niniejszej sprawy nie wykazało. Kolegium wyjaśniło również, że analizując wnioski Towarzystwa nie dopatrzyło się, aby w przypadku decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia [...] lutego 2011 r. zachodziło prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Przedstawione we wnioskach zarzuty mogłyby ewentualnie powodować uchylenie decyzji w postępowaniu zwykłym.

W skardze, Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie art. 31 § 1 i § 2 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez przesądzenie na etapie przed wszczęciem postępowania, że podniesione przez skarżącego zarzuty wobec decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. są nietrafne i wywodzenie z tego ustalenia braku interesu społecznego po stronie skarżącego, podczas gdy takiej wyczerpującej oceny zarzutów organ winien dokonać dopiero po wszczęciu postępowania w sprawie. Ponadto wskazało na naruszenie art. 7 i art. 80 kpa w zw. z art. 31 § 1 i 2 kpa poprzez dowolne uznanie przez organ, że za wnioskiem skarżącego nie przemawia interes społeczny, podczas gdy skarżący obszernie i szczegółowo uzasadnił występowanie interesu społecznego w swoim wniosku.

Oddalając skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), określanej dalej jako P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stanowisko organu, że skarżące Stowarzyszenie nie wykazało, aby za wszczęciem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. przemawiał interes społeczny. Zwrócił uwagę, że zasadą w postępowaniu administracyjnym jest udział w nim stron. Wyjątkiem od niej jest udział w postępowaniu organizacji społecznych, który nie wynika z istnienia po ich stronie własnego interesu prawnego, lecz musi być uzasadniony ich celami statutowymi oraz musi za tym przemawiać interes społeczny. Sąd wskazał, że udział organizacji społecznych w konkretnym postępowaniu administracyjnym nie pozostaje bez wpływu na sytuację prawną samych stron, dlatego przesłanki dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Wyjaśnił, że użyte w art. 31 § 1 kpa pojęcie "interesu społecznego" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, tak więc w każdej sprawie indywidualnej podlega ono wykładni organu, do którego zostało skierowane żądanie oparte na art. 31 § 1 Kpa. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego wywiódł, że interes organizacji społecznej w cudzej sprawie musi mieć niższą rangę niż interes samej strony. Udział organizacji społecznej, jako podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym, nie może służyć partykularnym interesom organizacji społecznej lub jej członków, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 16 lipca 2008 r., II OSK 843/07 Lex nr 501062). Organizacja społeczna powinna z dużą starannością i dokładnością wykazać zasadność udziału w konkretnym postępowaniu, ponieważ jej udział w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują przeciwstawne interesy. W tym celu winna uprawdopodobnić, że jej udział w postępowaniu przyczyni się do lepszego, wszechstronnego wyjaśnienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2009 r., II OSK 1038/08). Natomiast na organie administracji spoczywa ciężar zweryfikowania zasadności dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w sprawie (wyrok NSA z dnia 23 września 2009 r., II OSK 1339/09).

Sąd zwrócił uwagę, że żądanie organizacji dotyczyło wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania. W postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją Towarzystwo nie brało udziału, gdyż nie zgłosiło wniosku o dopuszczenie do udziału w nim na prawach strony. Żadna ze stron nie zainicjowała też postępowania nieważnościowego, zatem należy uznać, że dopuszczenie organizacji do udziału w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza stanowi niezbędną przesłankę podmiotową do rozpoznania wniosku. Z uwagi na przedmiot tego postępowania nie jest dopuszczalne powtórne rozpoznanie przez organ sprawy, w której została wydana decyzja dotknięta, w ocenie skarżącego, wadą nieważności. Wobec tego skarżący powinien wykazać zaistnienie szczególnego interesu społecznego we wszczęciu postępowania nieważnościowego. Z tego względu w orzecznictwie wskazuje się, że nawet wszczęcie z urzędu postepowania nieważnościowego podyktowane wnioskiem organizacji społecznej w trybie art. 31 § 2 Kpa, nie powoduje, że na skutek wszczętego w tym zakresie postępowania organizacja ta uzyskuje przymiot podmiotu na prawach strony (por. wyrok NSA z dnia 20 maja 2011 r., II OSK 908/10, Lex nr 1081948). Nie jest również dopuszczalna taka wykładnia art. 31 § 1 Kpa, zgodnie z którą organ administracji publicznej byłby niejako automatycznie zobligowany do uwzględnienia żądania organizacji społecznej z tych tylko powodów, że jest ona formalnie organizacją społeczną, której żądanie jest uzasadnione celami statutowymi, bez badania, czy przemawia za tym interes społeczny (por. wyrok NSA z dnia 19 lipca 2012 r., II OSK 663/11, Lex nr 1217445).

Sąd I instancji stwierdził, że z akt administracyjnych w przedmiotowej sprawie nie wynika, aby Towarzystwo skonkretyzowało interes społeczny mogący uzasadnić jego żądanie. Uznał, że podane we wniosku okoliczności mają charakter zbyt ogólny, nie konkretny. Ogólnikowe cele Towarzystwa nie pozwalają na ustalenie, jakiemu konkretnie celowi realizowanemu przez skarżącego, miałoby służyć wszczęte postępowanie o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji Burmistrza. Podzielił stanowisko organu, że Towarzystwo nie odwołało się do konkretnych parametrów jakie miałaby naruszać planowana inwestycja, jakie realne zagrożenia niesie jej realizacja, a tym samym w jaki sposób decyzja Burmistrza rażąco narusza prawo. Nie jest przy tym wystarczające, jak stwierdził Sąd, powoływanie się na ogólne wartości, takie jak: działanie w interesie ogółu społeczeństwa, czy też znaczące oddziaływanie inwestycji na środowisko życia ludzi oraz przyrodę, jak i zbyt pobieżne ujęcie przez autora raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, wpływu jego realizacji na klimat i glebę. Okoliczności te nie dają bowiem podstaw do wywiedzenia interesu społecznego.

W skardze kasacyjnej, skarżące Stowarzyszenie, zaskarżając w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniosło o jego uchylenie i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

W oparciu o podstawę wymienioną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w skardze kasacyjnej sformułowano następujące zarzuty naruszenia przepisów postępowania:

1) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 2 kpa w zw. z art. 7 i 80 kpa przez oddalenie skargi w wyniku zaakceptowania błędnych i dowolnych ustaleń organu, że za wnioskiem skarżącego nie przemawia interes społeczny, podczas gdy skarżący obszernie i szczegółowo wykazał występowanie interesu społecznego w swoim wniosku, w tym odnosząc się do konkretnych i realnych zagrożeń dla zdrowia i życia ludzi oraz przyrody płynących z realizacji spornej inwestycji;

2) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 kpa poprzez zaakceptowanie przez Sąd rozstrzygnięcia organu dokonanego bez rozpatrzenia całości materiału sprawy, w szczególności bez odniesienia się do dokumentów załączonych, bądź wymienionych we wniosku skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy z dnia [...] czerwca 2013 r. które wskazywały realne zagrożenia związane z budową elektrowni węglowych, w tym również konkretnie w odniesieniu do spornej elektrowni w K.;

3) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnień jedynie co do części argumentów przedstawionych przez skarżącego wykazujących interes społeczny oraz pominięcie wielu podniesionych istotnych argumentów przemawiających za przyjęciem spornego interesu społecznego we wniosku, w tym w szczególności zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] czerwca 2013 r;.

W uzasadnieniu tak określonych podstaw skargi kasacyjnej skarżące Stowarzyszenie przyznało, że część wskazanych przez niego argumentów na uzasadnienie przesłanki interesu społecznego rzeczywiście miało charakter ogólny. Nie zgodziło się jednak z oceną Sądu I instancji, że taki charakter miały wszystkie jego argumenty. Zarzuciło, że wbrew stanowisku Sądu bardzo konkretny charakter miał argument, że w interesie społecznym jest zbadanie wpływu spornej inwestycji na klimat i gleby. Argument ten został wyraźnie wyartykułowany we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i szeroko tam omówiony, w tym dlaczego zbadanie tej kwestii jest takie istotne dla interesu społecznego. Zwrócono uwagę, że organ kwestionował zasadność tego zarzutu, dokonując szerokiej analizy raportu oddziaływania inwestycji na środowisko, zaś inwestor w postępowaniu przed Sądem składał dodatkowe opinie. Skarżący stwierdził, że na etapie wstępnym rozpoznawania jego wniosku powinien jedynie uprawdopodobnić, a nie udowodnić, że powołane przez niego zarzuty są zasadne, bowiem merytoryczna ich ocena powinna mieć miejsce dopiero w stadium rozpoznawczym. Wyjaśnił, że w raporcie i uzasadnieniu decyzji środowiskowej brak jest oceny i analizy wpływu inwestycji na klimat i gleby. Powołane przez Kolegium w uzasadnieniu postanowienia fragmenty raportu dotyczą stanu istniejącego. Próżno jednak szukać analizy prognozowanej oceny wpływu inwestycji na klimat i glebę, a więc kompleksowego porównania stanu istniejącego ze stanem oczekiwanym po zrealizowaniu przedsięwzięcia. Drugi konkretny argument przemawiający za występowaniem przesłanki interesu społecznego to ten, który odnosi się do wpływu inwestycji na zdrowie i życie ludzi. W tym zakresie skarżący odwołał się do wskazywanej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy publikacji - raportu [...] pt. "Węgiel zabija" dostępnej na stronie internetowej tej organizacji, a opracowanej na podstawie wyników badań zespołu naukowego Uniwersytetu w Stuttgardzie w której w kilku miejscach znajduje się odniesienie wprost do elektrowni w K. Powołana publikacja, jak stwierdził skarżący, uprawdopodabnia tezę o realnym negatywnym oddziaływaniu przedsięwzięcia na życie i zdrowie ludzkie w wyniku emisji toksycznych i rakotwórczych pyłów i gazów do powietrza, nawet jeśli mieszczą się one w ogólnych normach. Tymczasem, pomimo powołania się przez skarżącego na tę publikację, organ nie sięgnął do niej, czym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 kpa, a Sąd tą nieprawidłowość zaakceptował.

Dalej skarżący wywodził, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, iż w postępowaniu nieważnościowym organizacja społeczna powinna wykazać szczególny interes społeczny. Nie ma bowiem powodów, aby w trybie nadzwyczajnym bardziej rygorystycznie podchodzić do przesłanek z art. 31 kpa niż w trybie zwykłym. Przeciwnie, z uwagi na przedmiot postępowania – kwestie dopuszczalności środowiskowej inwestycji zawsze znacząco oddziałującej na środowisko – przesłanka interesu społecznego z art. 31 kpa powinna być zdaniem skarżącego traktowana w sposób nieutrudniający organizacjom społecznym racjonalnego dostępu do postępowania. Wskazano, że taki pogląd może być odczytany w duchu prounijnej wykładni tego przepisu respektującej art. 101a Dyrektywy Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne. Zdaniem skarżącego prounijna wykładnia art. 31 kpa powinna prowadzić do wniosku, że interes społeczny nie będzie traktowany bardziej rygorystycznie w trybie nadzwyczajnym w stosunku do trybu zwykłego w postępowaniach dotyczących decyzji środowiskowych.

Uzasadniając podstawę wymienioną w punkcie 3 skargi kasacyjnej skarżący zarzucił, że Sąd I instancji nie odniósł się do jego argumentacji zawartej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a poszerzającej tą, którą zawarł we wcześniejszym swoim wniosku skierowanym do organu, a która przemawiała za przyjęciem interesu społecznego i wszczęciem postępowania nadzwyczajnego. Pominięcie tych wyjaśnień narusza art. 141 § 4 P.p.s.a., bowiem w istocie nie jest pewne, czy Sąd przy wyrokowaniu w ogóle brał pod uwagę nowe argumenty podane w piśmie skarżącego z dnia 28 czerwca 2013 r., co tym samym mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w K. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie, przed odniesieniem się do poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej, należy zwrócić uwagę na problem wzajemnej relacji przepisów art. 31 § 1 i § 2 kpa i art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.), określanej dalej jako "ustawa środowiskowa", albowiem wydaje się, że argumentacja skarżącego o bardziej rygorystycznym podejściu Sądu I instancji do przesłanki interesu społecznego, o której mowa w art. 31 § 1 kpa w postępowaniu nadzwyczajnym niż w postępowaniu zwykłym opiera się na wadliwym postrzeganiu relacji obu tych unormowań. Kwestia ta nie została dostatecznie wyjaśniona ani w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ani w uzasadnieniu Sądu I instancji, a co więcej organ w swoich wywodach błędnie zasugerował, że art. 44 ustawy środowiskowej znajduje zastosowanie wyłącznie w postępowaniach administracyjnych prowadzonych w trybie zwykłym. Powyższa wadliwość wprawdzie nie przekłada się na zasadność którejś z podstaw skargi kasacyjnej, lecz wymaga wyjaśnienia.

Pierwszy ze wskazanych przepisów stanowi: "Organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny (§ 1 ). Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w sprawie. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postepowaniu organizacji społecznej służy zażalenie.".

Z kolei brzmienie art. 44 ustawy środowiskowej jest następujące:

"1.Organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania. Przepisu art. 31 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

2. Organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji; wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony.

3. Organizacji ekologicznej służy skarga do sądu administracyjnego od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa.

4. Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji ekologicznej służy zażalenie".

Cytowany przepis w ustępie 1 uwzględnia późniejszą zmianę jego treści obowiązującą od 1 stycznia 2015 r. dotyczącą wymogu prowadzenia działalności statutowej przez minimum 12 miesięcy, jednak dla rozważanego zagadnienia nie ma to znaczenia.

Z analizy wskazanych przepisów wynika, że ustawodawca zwolnił organizacje ekologiczne (organizacje społeczne, których celem statutowym jest ochrona środowiska) w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy środowiskowej tj. postępowaniach wymagających udziału społeczeństwa z obowiązku wykazywania przesłanki interesu społecznego, który przemawiałby za ich uczestnictwem w nich na prawach strony. Rację ma zatem skarżący wywodząc, że tym samym ustawodawca uznał, iż udział organizacji ekologicznych w tych postępowaniach pozostaje w interesie społecznym. Można dodać, że te same względy interesu społecznego przesądziły o szczególnym charakterze postępowań środowiskowych prowadzonych nie tylko z szerokim udziałem organizacji ekologicznych, ale również z udziałem społeczeństwa. Prawidłowo również argumentował skarżący w postępowaniu przed Kolegium, że interes społeczny w postępowaniach administracyjnych prowadzonych w trybach zwykłych i nadzwyczajnych należy interpretować podobnie i nie ma podstaw do jego różnicowania w zależności od trybu w którym toczy się postępowanie środowiskowe, co jednak nie oznacza zasadności żądania w rozpoznawanej sprawie. Artykuł 44 ustawy środowiskowej znajduje zastosowanie we wszystkich postępowaniach wymagających udziału społeczeństwa prowadzonych zarówno w trybach zwykłych, jak i nadzwyczajnych, jednak przewidziane w nim zwolnienie organizacji ekologicznej z obowiązku wykazania przesłanki interesu społecznego odnosi się wyłącznie do jednego rodzaju aktywności tej organizacji społecznej określonej w art. 31 kpa, a mianowicie do żądania dopuszczenia jej do już toczącego się postępowania w sprawie zawisłej przed organem, a nie do żądania wszczęcia tego postępowania z urzędu. Z art. 31 kpa wynika, że inicjatywa procesowa organizacji społecznej w sprawie dotyczącej innej osoby może przybrać następujące formy: żądania tylko wszczęcia postępowania w sprawie innej osoby; żądania wszczęcia postępowania oraz dopuszczenia do udziału w nim; żądania dopuszczenia do postępowania już toczącego się w sprawie zawisłej przed organem administracyjnym w każdej instancji i w każdym trybie; ubiegania się o zgodę organu administracyjnego na przedstawienie swojego poglądu w sprawie stosownie do § 5 (por. A. Adamiak, B. Borkowski, KPA Komentarz, wyd. 13, Warszawa 2013, s. 224-225). Zestawienie treści art. 31 kpa i art. 44 ustawy środowiskowej wskazuje jednoznacznie, że zwolnienie z przesłanki wykazywania interesu społecznego obejmuje, oprócz możliwości przedstawienia poglądu, wyłącznie tę formę inicjatywy procesowej organizacji, która dotyczy żądania dopuszczenia do już toczącego się postępowania, co wynika ze sformułowania zawartego w art. 44 ust. 1 "zgłoszenie chęci uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa". Nie obejmuje natomiast żądania wszczęcia postępowania z urzędu, ani żądania wszczęcia z jednoczesnym dopuszczeniem do udziału w sprawie, gdyż w tym drugim przypadku dopuszczenie warunkowane jest zasadnością żądania wszczęcia. Zauważyć trzeba, że takie rozwiązanie w ustawie środowiskowej nie narusza przyjętej przez ustawodawcę zasady prymatu interesu prawnego strony w postępowaniu administracyjnym nad interesem społecznym, co wyraża się w przyjętej w art. 31 formule "w sprawie dotyczącej innej osoby". Gdyby zatem w rozpatrywanej sprawie postępowanie nadzwyczajne już się toczyło na skutek wniosku strony lub z urzędu (co dopuszcza art. 157 § 2 kpa) to organizacja ekologiczna byłaby uprawniona do "zgłoszenia chęci uczestniczenia" w nim bez potrzeby wykazywania, że za jej uczestnictwem przemawia interes społeczny wymagany art. 31 § 1 kpa. Wyjaśnić trzeba też, że żądanie organizacji wszczęcia postępowania może zostać uwzględnione przez organ jedynie w tych rodzajach postępowań administracyjnych, które mogą być wszczęte z urzędu, chyba że zachodzą okoliczności przewidziane w art. 61 § 2 kpa, a zatem w postępowaniach środowiskowych, które co do zasady jest postępowaniem prowadzonym na wniosek (por. art. 73 ust. 1 i ust. 2 ustawy środowiskowej) takie żądanie faktycznie ma ograniczony zakres. Z powyższego wynika, że żądanie organizacji ekologicznej wszczęcia postępowania środowiskowego i wszczęcia tego postępowania wraz z dopuszczeniem do udziału w nim na prawach strony może być uwzględnione wyłącznie w przypadku wykazania, że przemawia za tym interes społeczny. Wobec tego błędny pogląd organu, że art. 44 ustawy środowiskowej dotyczy wyłącznie postępowań prowadzonych w trybie zwykłym nie miał w sprawie istotnego znaczenia, gdyż rozpatrywane w sprawie żądanie dotyczyło właśnie wszczęcia postępowania środowiskowego w trybie nadzwyczajnym, co stosownie do art. 31 § 1 kpa wymagało wykazania, że za jego wszczęciem przemawia interes społeczny.

Nie ma racji skarżące Stowarzyszenie, wywodząc w skardze kasacyjnej, że z uwagi na treść art. 44 ustawy środowiskowej przesłanka interesu społecznego w żądaniu wszczęcia postepowania środowiskowego powinna być traktowana liberalniej. Oczywiście rację ma skarżący, że nie może być ona wykładana w sposób utrudniający organizacjom społecznym dostęp do postępowań środowiskowych. Dostęp ten zresztą jest zagwarantowany nie tylko przez możliwość zgłoszenia chęci uczestniczenia w prowadzonych już postępowaniach, ale również poprzez zagwarantowanie organizacji ekologicznej możliwości wniesienia odwołania i skargi do sądu bez wcześniejszego zgłoszenia wniosku o dopuszczenie do udziału w prowadzonym postępowaniu stosownie do art. 44 ust. 2 i 3 ustawy środowiskowej. Wykładnia interesu społecznego nie może jednak prowadzić do jego przyznania z uwagi na sam rodzaj, czy przedmiot prowadzonego postępowania. W takim przypadku bowiem w regulacji zawartej w art. 44 ustawy środowiskowej ustawodawca wyłączyłby wymóg wykazania tej przesłanki także w odniesieniu do żądania organizacji ekologicznej wszczęcia postępowania, a nie tyko w zakresie dopuszczenia do udziału w już toczącym się postępowaniu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie zarówno organ, jak i Sąd I instancji prawidłowo wyłożyły pojęcie interesu społecznego, o którym mowa w art. 31 § 1 kpa. Powołane przez Sąd I instancji orzecznictwo sądowoadministracyjne wyjaśniające zarówno tę przesłankę, jak i sposób jej oceny w konkretnych sprawach w całości zasługuje na aprobatę. Nie ulega wątpliwości, co zresztą nie jest kwestionowane, że wskazanie konkretnych okoliczności w sprawie uzasadniających istnienie interesu społecznego obciążało skarżącego. W skardze kasacyjnej przyznano, że część argumentów zgłoszonych w postępowaniu miała charakter ogólny. Skoncentrowano się na dwóch podnoszonych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Żaden z nich jednak nie podważa prawidłowości odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji i oddalenia skargi. W szczególności interesu społecznego we wszczęciu postępowania nie mogło uzasadniać odwołanie się do szkodliwego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w tym jego oddziaływania na stan zdrowia i życia ludzi. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dotyczy wyłącznie przedsięwzięć mogących zawsze znacząco i mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (por. art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy środowiskowej). Wykaz tych przedsięwzięć zawiera obowiązujące rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r., Nr 213, poz. 1397 ze zm.). Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest związane z brakiem negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, lecz z koniecznością kontrolowania tego oddziaływania i podjęcia środków, które to oddziaływanie maksymalnie zminimalizują i ograniczą. Gdyby zatem uznać, że za przyjęciem interesu społecznego przemawia samo szkodliwe oddziaływanie przedsięwzięcia, którego dotyczy decyzja środowiskowa, to należałoby dojść do wniosku, że uprawnienie organizacji ekologicznej jest w zasadzie szersze niż w przepisie art. 44 ustawy środowiskowej i obejmuje także żądanie wszczęcia postępowania środowiskowego w każdym przypadku w którym istnieje możliwość jego wszczęcia z urzędu, a więc m. in. zawsze w postępowaniu nieważnościowym (art. 157 § 2 kpa). Taka wykładnia podważałaby pewność obrotu prawnego i przyznawała prymat interesowi społecznemu nad interesem strony postępowania, co nie może być akceptowane. Z powyższych względów odwołanie się skarżącej do szkodliwego wpływu przedsięwzięcia na środowisko, co miał potwierdzić wskazany we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy raport opublikowany na stronie organizacji [...], nie mógł skutkować przyjęciem spełnienia przesłanki interesu społecznego.

Zdaniem Sądu, oceniając interes społeczny organizacji ekologicznej w żądaniu wszczęcia z urzędu postępowania nadzwyczajnego organ uprawniony był do wstępnego zweryfikowania zasadności zarzutów podnoszonych w stosunku do decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. zwłaszcza, że skarżący, uzasadniając ten interes się na nie powoływał. Należy pamiętać, że uprawnienie organu administracji do wszczęcia z urzędu postępowania nadzwyczajnego nieważnościowego jest niezależne od żądania organizacji społecznej. Konieczność wyeliminowanie decyzji obarczonej ciężkimi wadami kwalifikowanymi z art. 156 § 1 kpa kpa niewątpliwie może też mieć wpływ na ocenę przesłanki interesu społecznego, o której mowa w art. 31 § 1 kpa. W rozpoznawanej sprawie podnoszone w stosunku do raportu wadliwości nie uzasadniały ich rozpatrywania w kontekście rażącego naruszenia prawa.

W konsekwencji za niezasadne należało uznać podstawy skargi kasacyjnej wymienione w punkcie 1 i 2 skargi kasacyjnej.

Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że Sąd I instancji w sposób wyczerpujący odniósł się do stanowiska i argumentacji skarżącego Stowarzyszenia również tej zawartej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Brak wypowiedzi Sądu na temat wspomnianego w tym wniosku raportu o szkodliwości elektrowni węglowych nie uprawniał do stawiania zarzutu naruszenia tego przepisu, zwłaszcza że dokument ten nie mógł mieć wpływu na ocenę przesłanki interesu społecznego.

Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, również z przyczyn branych pod uwagę z urzędu (por. art. 183 § 2 kpa i art. 189 P.p.s.a.) orzeczono o jej oddaleniu stosownie do art. 184 P.p.s.a.