Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1365/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Beata Sobocha, sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2014 r. sprawy ze skargi I. M. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] maja 2014r. Nr [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, po rozpoznaniu zażalenia po rozpatrzeniu zażalenia Pana I. M. z dnia 9 stycznia 2014 r. na postanowienie, Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...], odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego na działce o numerze geodezyjnym [...], położonej w obrębie [...], w gminie B., w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]" oraz w granicach obszaru Natura 2000 [...] działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267) - dalej k.p.a.; art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.),postanowił utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny i prawny sprawy wskazując, że pismem z dnia 9 grudnia 2013 r., Wójt Gminy B. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego na działce o numerze geodezyjnym [...], położonej w obrębie [...], w gminie B.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...], odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji wskazując w uzasadnieniu, iż realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia nie będzie wiązała się z naruszeniem żadnego z zakazów obowiązujących w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]", niemniej jednak może ona wpłynąć znacząco na przedmioty ochrony obszaru Natura 2000 [...] i tym samym konieczne jest przeprowadzenie oceny oddziaływania tej inwestycji na obszar Natura 2000.

Na powyższe postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. zażalenie złożył Pan I. M., podnosząc, iż w granicach obszarów Natura 2000 nie ma zakazu lokalizowania jakiejkolwiek zabudowy, a budowa siedliska nie zagraża celom ochrony tego obszaru. Skarżący wskazał, że w najbliższej okolicy znajdują się zabudowania, mogące znacznie bardziej oddziaływać na środowisko, a ponadto na działkach sąsiednich prowadzone są zmechanizowane prace polowe, wypas była, więc obecność człowieka i maszyn w tym rejonie jest stała. Skarżący podniósł również, iż wydane postanowienie jest niezgodne z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Rozpoznając sprawę, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska pragnie podkreślić, iż prawo własności podlega szczegółowej regulacji, dokonanej w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.). Art. 140 Kodeksu cywilnego określa treść prawa własności przez przyznanie właścicielowi podstawowych uprawnień do rzeczy, jednak swoboda korzystania z rzeczy przez właściciela podlega pewnym ograniczeniom, które wyznaczają granice prawa własności, w tym przypadku ustawa o ochronie przyrody. Należy wskazać również, że interes obywatela jest słuszny, jeżeli nie godzi on zarazem w interes społeczny za jaki uznaje się ochronę środowiska. Art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, ze zm.) zalicza ochronę przyrody i zrównoważony rozwój do podstawowych zasad ustrojowych państwa, a ich istotna rola znajduje także potwierdzenie w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który dopuszcza ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. w związku z ochroną środowiska. Mając powyższe na uwadze, zarzut Skarżącego w tej kwestii należy uznać za bezzasadny.

W ocenie organu odwoławczego, rozstrzygnięcie przyjęte przez Organ I instancji w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...], było prawidłowe.

Planowana do realizacji inwestycja znajduje się na działce o numerze geodezyjnym [...], położonej w obrębie [...], w B., w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]", którego funkcjonowanie reguluje rozporządzenie Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2005 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]" (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] z późn. zm.), a także w granicach obszaru Natura 2000 [...], stanowiącego jednocześnie obszar specjalnej ochrony ptaków, wyznaczony rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz. U. nr 229, poz. 2313 ze zm.) i projektowany specjalny obszar ochrony siedlisk zatwierdzony przez Komisję Europejską. Należy zauważyć, iż w przypadku pokrywania się obszarów Natura 2000 z innymi formami ochrony przyrody, organ ochrony przyrody przy uzgadnianiu inwestycji tam zlokalizowanych winien w pierwszej kolejności zbadać, czy realizacja przedsięwzięcia nie naruszy zakazów, zawartych w aktach prawa miejscowego ustanawiających (wyznaczających)- inne niż Natura 2000 obszary ochrony przyrody. Następnie organ ten powinien uwzględnić wpływ danej inwestycji na obszar/y Natura 2000. Wskazana kolejność postępowania przy uzgadnianiu warunków zabudowy pozwoli uniknąć przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar/y Natura 2000, w sytuacji, gdy z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego wynika, że jest to zbędne, gdyż inwestycja na danym terenie, z uwagi na naruszenie zakazów tam obowiązujących, nie może i tak zostać zrealizowana.

W niniejszej sprawie istotne było zatem wyjaśnienie przez Organ I instancji, czy planowana inwestycja nie stoi w sprzeczności z regulacjami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 627 ze zm.), wynikającymi z utworzenia Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]", w szczególności w kontekście obowiązujących na tym obszarze zakazów związanych z ochroną przyrody.

Przedmiotowa inwestycja polega na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego na działce o nr ewid. [...], w obrębie [...], w gminie B. Z uwagi na charakter planowanej inwestycji jej lokalizację (na terenie przedmiotowej działki ani w odległości 100 m od granic działki nie występują naturalne zbiorniki wodne, starorzecza, ani też obszary wodno-błotne), brak zadrzewień śródpolnych, przydrożnych lub nadwodnych wskazać należy, iż brak jest podstaw do rozpatrywania w niniejszej sprawie zakazów określonych w rozporządzeniu.

W związku z tym, iż planowane przedsięwzięcie nie narusza żadnego z zakazów określonych w ww. Rozporządzeniu, koniecznym było rozpatrzenie przez Organ ochrony przyrody, czy inwestycja ta może znacząco oddziaływać na przedmioty ochrony obszaru Natura 2000 [...]. W sytuacji zatem, w której Organ prowadzący postępowanie główne nie rozważy kwestii, o których mowa w przepisie art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1235, z późn. zm. - dalej ustawy OOŚ) lub po rozważeniu stwierdzi, iż analizowane oddziaływanie nie będzie miało miejsca (co uniemożliwia przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszary Natura 2000), regionalny dyrektor ochrony środowiska może zgodnie ze swoją wiedzą merytoryczną i kompetencjami, w przypadku gdy stwierdzi możliwość wystąpienia znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, odmówić uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy (o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego), uzasadniając jednak swoje stanowisko merytorycznie.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. podniósł, iż nie zgadza się z przyjętymi przez Wójta Gminy B. wnioskami dotyczącymi braku wpływu planowanego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 [...]. Po zapoznaniu się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska przychylił się do stanowiska Organu I instancji.

Zgodnie z art. 33 ust .1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220, z późn. zm.) zabrania się podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000, lub wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami. W przypadku obszaru Natura 2000 [...], który jest jednocześnie obszarem specjalnej ochrony ptaków jak i projektowanym specjalnym obszarem ochrony siedlisk, należy rozważyć możliwość oddziaływania przedmiotowej inwestycji zarówno na gatunki ptaków, jak i na siedliska przyrodnicze oraz gatunki roślin i zwierząt innych niż ptaki, dla których ochrony wyznaczono oraz zaproponowano ten obszar.

Zgodnie ze Standardowym Formularzem Danych (SDF) obszar Natura 2000 [...] obejmuje polską część [...] w granicach zwartego kompleksu leśnego. Należy przy tym podkreślić, że przy znacznej powierzchni całego obszaru Natura 2000 (63 147,6 ha), ponad 90 % to tereny leśne, a tereny otwarte łąki i pastwiska zajmują stosunkowo niewielką jego część- ok. 3 % i ograniczają się do czterech polan wokół miejscowości: [...], przy czym Polana [...] jest największą z nich. Presja urbanizacyjna na polany [...], która prowadzi do zmniejszania się powierzchni terenów otwartych oraz występujących tam cennych siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków związanych z krajobrazem łąkowym, jest jednym z największych zagrożeń dla celów ochrony tego obszaru. Jak wynika z SDF obszaru, jednym z zagrożeń dla przedmiotów jego ochrony jest wprowadzanie na terenu dotychczas niezabudowane zabudowy rozproszonej (EOl .03). Poziom zagrożenia określono jako wysoki (H).

Jak wynika z SDF obszaru Natura 2000 [...], kompleks [...] stanowi relikt pierwotnych krajobrazów leśnych na staroglacjalnych wysoczyznach morenowych, które dominowały w przeszłości na [...]. Około 80 % obszaru zajmują rodzaje siedlisk leśnych ujęte w Załączniku I Dyrektywy Rady 92143/EWG. Występuje tu 39 gatunków zwierząt umieszczonych w Załączniku II Dyrektywy Rady 92/43/E WG. Bardzo dobrze jest reprezentowana fauna ssaków, która obejmuje łącznie 58 gatunków (72% fauny Polski niżowej). [...] ma istotne znaczenie dla ochrony dużych drapieżników - wilka i rysia. [...]. Najnowszy katalog fauny [...] zawiera prawie 11 000 gatunków (40 % gatunków krajowych). Flora roślin naczyniowych liczy prawie 1020 gatunków. Występują tu stanowiska kilkunastu gatunków storczykowatych i innych zagrożonych gatunków roślin. Ponadto stwierdzono obecność 325 gat. porostów, ok. 260 gat. mchów i 1200 gat. grzybów wielkoowocnikowych. Na terenie [...] gniazduje około 240 gatunków ptaków, w tym co najmniej 45 gatunków ptaków z Załącznika I Dyrektywy Rady 79/409/EWG oraz 12 gatunków z Polskiej Czerwonej Księgi.

Łąki i pastwiska to typowe miejsca występowania gatunków zwierząt będących przedmiotami ochrony w obszarze Natura 2000 [...]. Wśród tych gatunków znajdują się gatunki motyli z załącznika II dyrektywy siedliskowej: szlaczkoń szafraniec (Colias myrmidone), przeplatka aurinia (Euphydiyas aurinia) oraz czerwończyk nieparek (Lycaena dispar) o najwyższej ocenie znaczenia dla obszaru - A. Tereny otwarte to również dogodne środowisko życia i żerowania dla wielu gatunków ptaków m.in. derkacza (Cmx cmx), jarzębatki (Sylyia nisoria), gąsiorka (Lanius collurio) czy orlika krzykliwego (Aquila pomarina), które również są przedmiotami ochrony w obszarze Natura 2000 [...].

W związku z powyższym, jednym z ważniejszych celów ochrony w ww. obszarze Natura 2000 jest zachowanie, a miejscami przywrócenie, ekstensywnie użytkowanych terenów rolniczych.

Przedmiotowa inwestycja planowana jest do realizacji na działce nr [...] w obrębie [...], gmina B. Z analizy materiału dowodowego (w tym map terenu, ortofotomapą dostępną na stronie internetowej: www.geopotral.gov.pl) wynika, iż przedmiotowa działka znajduje się na terenie otwartym, w bezpośrednim sąsiedztwie łąk, terenów rolnych i skupisk zadrzewień śródpolnych. Najbliższa zabudowa występuje na działce sąsiedniej o nr ewid. [...], przy czym zauważyć należy, iż jest to wyjątek, bowiem pozostałe tereny sąsiednie to obszary niezabudowane. Zabudowa mieszkaniowa/zagrodowa zlokalizowana jest natomiast na południe od działki o nr ewid. [...], w pasie terenu obejmującym miejscowość S. Jest więc to teren stanowiący strefę przejściową pomiędzy przyrodą [...], a zabudową Wsi.

Obszar inwestycji i jego sąsiedztwo, ze względu na znajdującą się tam mozaikę zróżnicowanego krajobrazu rolniczego, terenów otwartych, zbiorników wodnych, jest atrakcyjnym obszarem dla wielu gatunków ptaków, w tym będących przedmiotami ochrony w obszarze Natura 2000, jak orlik krzykliwy, jarzębatka, gąsiorek czy derkacz, a także wspomnianych wyżej gatunków bezkręgowców.

Wskazać należy, iż orlik krzykliwy Aquila pomarina jest w Polsce bardzo nielicznym ptakiem lęgowym (Chylarecki P., Sikora A., Cenian Z. (red) 2009. Monitoring ptaków lęgowych. Poradnik metodyczny dotyczący gatunków chronionych Dyrektywą Ptasią. GIOŚ, Warszawa), gatunkiem terytorialnym i wykazującym silne przywiązanie do miejsca lęgowego, a swoje gniazda zakłada na drzewach, zwykle na obrzeżu lasu, w pobliżu mokradeł, wilgotnych łąk, pastwisk oraz upraw z niską roślinnością — terenów otwartych będących jego łowiskami. Podstawowym zagrożeniem dla populacji tego gatunku w Polsce jest utrata siedlisk (tj: żerowisk, czatowni,

miejsc odpoczynku, gniazdowania itd.), która następuje w wyniku zmiany dotychczasowego wykorzystania gruntów rolnych (Gromadzki. M. (red) 2004. Ptaki. Poradniki ochrony siedliski i gatunków Natura 2000 — podręcznik metodyczny. Ministerstwo Środowiska, Warszawa. T. 7, s. 240).

Na terenie obszaru Natura 2000 [...] jednym z głównych zagrożeń tego gatunku jest presja urbanizacyjna na polany śródleśne, a także na pastwiska i łąki na obrzeżach [...]. Grozi ona niszczeniem bardzo już ograniczonych zasobów żerowisk i obniżeniem się liczebności populacji gatunku. Podobnie jak derkacz, orlik krzykliwy to gatunek, który nigdy nie

wykorzystuje do gnieżdżenia czy żerowania działek zabudowanych. Wymagają one dużych terytoriów, na których mogą zbierać pokarm, wobec czego zabudowa nawet stosunkowo niewielkiego obszaru, zmiana sposobu lub intensywności jego użytkowania pociągać za sobą może ryzyko, że ptaki te będą musiały przenieść się w inne rejony lub przestaną się gniazdować. W związku z tym, jednym z ważniejszych celów ochrony tego gatunku jest zachowanie, a miejscami przywrócenie, ekstensywnie użytkowanych terenów rolniczych, szczególnie

położonych przy brzegach lasów, poprzez wypas lub koszenie. Należy podkreślić, że przy znacznej powierzchni całego obszaru Natura 2000 [...] tj. [...] ha, tereny otwarte takie jak łąki i pastwiska zajmują stosunkowo niewielką jego część- ok. 3 % i ograniczają się jedynie do kilku polan m. in. wokół miejscowości: [...]. Prowadzone przez Komitet Ochrony Orłów badania wykazują, że występowanie orlika krzykliwego jest wyraźnie skorelowane z gęstością zaludnienia i charakterem zabudowy. Szczególnie niekorzystnie na stan populacji wpływa zabudowa rozproszona. Areał łowiecki orlika krzykliwego nie jest rozległy. Samice najintensywniej eksplorują powierzchnię do 1 km od gniazda, samce do 3 km. Badania telemetryczne prowadzone w [...] dowodzą, że utrata areału łowieckiego zarówno w buforze jedno- jak i trzykilometrowym przekłada się na obniżenie zdolności reprodukcyjnych populacji. Eliminowanie nawet na pozór niewielkich powierzchni może wywołać niekorzystne wewnątrzgatunkowe interakcje, wynikające z poszukiwania przez orliki alternatywnych, z reguły suboptymalnych żerowisk. Inwestycje budowlane projektowane w otwartym krajobrazie rolniczym w oddaleniu od zwartej zabudowy powodują całkowite wyeliminowanie z areału łowieckiego terenu w promieniu ok. 300 m od zabudowań, co przekłada się na teren ok. 25-30 ha. Takich konsekwencji nie powodują projekty lokalizowane w obrębie istniejącej zwartej zabudowy, zatem w ostojach orlika krzykliwego nie powinno się promować rozproszonego modelu zagospodarowania przestrzennego. Za powyższym przemawia również wspomniany wcześniej bardzo ograniczony zasób terenów potencjalnie atrakcyjnych dla gniazdowania i żerowania wymienionego gatunku.

Rozwój linii zabudowy powoduje przesuwanie się tzw. linii tolerancji, tj. dystansu dzielącego żerowiska od nowo powstałego terenu zabudowanego, i w konsekwencji utratę całego żerowiska w sąsiedztwie nowych budynków. Ponadto zagrożeniem jest również związana z nową zabudową rosnąca antropopresja.

W związku z powyższym w przypadku przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, z uwagi na jego lokalizację (tereny kluczowe dla zachowania różnorodności biologicznej) nawet niewielka skala inwestycji będzie miała pośredni znaczący zasięg oddziaływania, który może stanowić potencjalne zagrożenie dla właściwego stanu ochrony obszaru Natura 2000 z punktu widzenia celów jego ochrony, poprzez powodowanie nadmiernego kurczenia się funkcjonalnych zasobów żerowiskowych. Konsekwencją realizacji inwestycji byłoby również wyłączenie części jednej z kluczowych polan [...], wykorzystywanej jako żerowisko oraz potencjalny teren lęgowy przez inne gatunki będące przedmiotami ochrony omawianego Obszaru, występującymi w zasięgu oddziaływania inwestycji, w tym: derkacza (Cmx cmx), gąsiorka (Lanius collurio) i jarzębatki (SyIyia nisoria).

Możliwość negatywnego oddziaływania spornego zamierzenia inwestycyjnego dotyczy nie tylko występujących na polanie [...] populacji ptaków, ale również innych występujących w jej rejonie gatunków zwierząt będących przedmiotami ochrony obszaru Natura 2000 [...], jak chociażby wskazane wcześniej gatunki motyli.

Kolejnym argumentem przemawiającym za ochroną enklawy przed zabudową jest duże znaczenie otwartych powierzchni, takich jak łąki śródleśne, polany czy zręby, jako ważnego elementu siedliska [...] - gatunku [...] w obszarze Natura 2000 [...]. Należy przy tym podkreślić, że w [...] w ciągu ostatnich kilku lat kilkukrotnie zmniejszyła się powierzchnia łąk śródleśnych i polan, a ponadto - z powodu obniżenia poziomu wód gruntowych - notuje się okresowe braki wody dla zwierząt, co wpływa na stan populacji [...] ("Gatunki zwierząt (z wyjątkiem ptaków). Poradniki ochrony siedlisk i gatunków Natura 2000 - podręcznik metodyczny", Adamski P., Bartel R., Bereszyński A., Kepel A., Witkowski Z. (red), 2004., Ministerstwo Środowiska, Warszawa T. 6, str. 466).

Lokalizacja przedmiotowej inwestycji oraz uwarunkowania przestrzenne i przyrodnicze omawianego terenu, nie pozwalają z całą pewnością wykluczyć znacznej roli tego obszaru dla gatunków zwierząt (w tym ptaków), stanowiących przedmioty ochrony obszaru Natura 2000 [...]. Nie można również wykluczyć, iż omawiany obszar przeznaczony pod inwestycję nie obejmuje siedlisk przyrodniczych, dla ochrony których został wyznaczony obszar Natura 2000 [...] oraz że realizacja inwestycji nie wpłynie na nie negatywnie. Zastosowanie ma tutaj tzw. "zasada przezorności" mówiąca, iż jeśli nie można wiarygodnie uzasadnić, że oddziaływanie jest nieznaczące, to należy przyjąć, że może być ono znaczące. Racjonalne wątpliwości co do ryzyka wystąpienia oddziaływania są przesłanką na rzecz dokonania oceny i zawsze interpretuje się je "na korzyść środowiska" a nie "na korzyść inwestycji (por. Ocena planów i przedsięwzięć oddziałujących na obszary Natura 2000". Wytyczne metodyczne dotyczące przepisów artykułu 6(3) i 6(4) Dyrektywy Siedliskowej 92/43/EWG. Komisja Europejska 2002. Tłumaczenie polskie. WWF 2005 oraz "Communication from the Commission on the precautionary principle" European Commission COM(2000) 1 final. Brussels 02.02.2000).

W ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska planowane przedsięwzięcie może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 [...] i tym samym konieczne jest przeprowadzenie oceny oddziaływania omawianej inwestycji na ten obszar Natura 2000, dlatego też należało utrzymać zaskarżone postanowienie Organu I instancji w mocy.

Skargę na powyższe postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Pan I. M., zarzucając mu iż uniemożliwia podstawowe wykorzystanie nieruchomości i łamie prawo, gdyż:

- w obszarach Natura 2000 nie ma zakazu lokalizowania jakiejkolwiek zabudowy, a budowa siedliska nie zagraża celom ochrony tego obszaru-GDOŚ mógł nałożyć określone ograniczenia, przez uzgodnienie warunków zabudowy z jednoczesnym zobowiązaniem Wójta do nałożenia w decyzji o warunkach zabudowy stosownych ograniczeń wynikających z realizacji celów obszaru Natura 2000;

- realizacja inwestycji nie niesie za sobą konieczności zmiany ukształtowania rzeźby terenu, a zatem nie wprowadza prac ziemnych trwale zniekształcających teren np. niwelacja terenu;

- w najbliższej okolicy znajdują się zabudowania, mogące znacznie bardziej oddziaływać na środowisko;

- realizacja zamierzenia inwestycyjnego nie spowoduje zmiany stosunków wodnych, z uwagi na fakt, iż w sąsiedztwie nie występuję obszary podmokłe, którym mogłaby zagrozić inwestycja - w sąsiedztwie nie występują naturalne zbiorniki wodne, starorzecza, ani też obszary wodno-błotne, w pasie szerokości 100 m od granic przedmiotowej działki nie występują jeziora, rzeki, ani też inne zbiorniki wodne;

- do nieruchomości prowadzi droga publiczna, a na działkach sąsiednich prowadzone są zmechanizowane prace polowe, wypas bydła, a zatem obecność człowieka i maszyn w tym rejonie jest stała.

W uzasadnieniu postanowienia nie wskazano informacji na temat odstąpienia od realizacji planowanej inwestycji polegającej na wykonaniu oczka wodnego w ramach projektu LIFE+ pn.: ..Ochrona orlika krzykliwego na wybranych obszarach NATURA 2000. W związku z tym miejsce bytowania orlika nie zostało określone.

Skarżący wskazał, że zaobserwowana niska roślinność oraz brak uschłych łodyg roślin dwuliściennych na działce nr [...] jest efektem skoszenia runi łąkowej, a nie intensywnego żerowania zwierzyny płowej. Na wyżej wymienionej działce nie rosną żadne drzewa liściaste, ani krzewy. Znaczna część działki położona jest na wzniesieniu z niską klasą gruntu - teren piaszczysty, który nie jest dobrym podłożem dla wzrostu roślin motylkowych, lancetowatych i szczawiu, będących siedliskiem czerwończyka nieparka. Planowane miejsce inwestycji czyli obszar na wzniesieniu nie zagrozi innym gatunkom ptaka np. derkacza i jarzębiatki. Środowiskowa ubogość terenu w roślinność nie stwarza dogodnych warunków lęgowych i żerowiskowych.

W odniesieniu do informacji dot. bociana białego skarżący wskazał, iż w latach 80-tych jego populacja była największa pomimo, iż grunty, o których mowa były użytkowane rolniczo i posiadały zabudowę mieszkalną i gospodarczą. Świadczyć może o tym fakt, iż na działce nr [...] położone było gospodarstwo rolne wraz zabudowaniami Państwa M. Na wspomnianej działce po dzień dzisiejszy istnieją fundamenty i część sadu. Nie wykluczone, iż tak wysoka populacja bociana białego dowodzi temu, iż bocian biały to ptak żyjący w symbiozie z człowiekiem.

Ponadto, niniejszemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zgodnie, z którym wszyscy są wobec prawa równi, wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Powyższa zasada nie budzi wątpliwości i nakreśla, iż osoby znajdujące się w takiej samej lub podobnej sytuacji należy traktować tak samo, natomiast osoby znajdujące się w sytuacji odmiennej należy traktować odmiennie. Nadmienię, iż w najbliższej okolicy znajdują się zabudowania, na nieruchomościach będących w identycznym statusie jak działka oznaczona nr ew. gr. [...] położona w obrębie [...], gmina B. Poza tym, powyższa działka położona jest w dużo dalszej odległości od granicy otuliny parku niż nowopowstała już istniejąca zabudowa. Linia zabudowy B. wyznaczona jest na ul. [...] tj. ok 300-400m od otuliny natomiast działka nr ew. gr. [...] zlokalizowana przy ul. [...] położona jest w odległości ok. 1000 m od granicy parku.

Jednocześnie skarżący wskazał, że w związku z tym, iż Wójt Gminy B. nie nałożył na niego, jako Wnioskodawcę - Inwestora obowiązku przedłożenia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w B. odpowiednich dokumentów w celu stwierdzenia, czy istnieje potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, wątpliwości co do ryzyka oddziaływania na środowisko zgodnie z zasadą przezorności nie powinny stanowić podstawy do odmowy projektu decyzji o warunkach zabudowy. Bez odpowiedniej oceny trudno przesądzić, czy to oddziaływanie będzie znaczące, czy nie, a tylko oddziaływania o charakterze znaczącym dotyczy zakaz określony w postanowieniu, a wynikający z art. 33 ustawy o ochronie przyrody. W ocenie Inwestora należy uznać, iż planowane przedsięwzięcie nie będzie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2012, poz. 270 ze zm. zwanej w dalszej części p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Podstawą uzgodnień w niniejszej sprawie był art. 53 ust. 4 pkt 8 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym decyzje o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż park narodowy i otulina tego parku - obszaru objętego ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Teren inwestycji (budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego na działce nr [...] w obrębie [...]) znajduje się jednocześnie: na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]" oraz na obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "oraz przy granicy projektowanego specjalnego obszaru ochrony siedlisk Natura 2000 ".

Obowiązkiem organów orzekających w niniejszej sprawie była ocena dopuszczalności inwestycji pod kątem rygorów obowiązujących w każdej z wyżej wymienionych form ochrony przyrody.

Należy uznać, że organ odwoławczy wykazał w sposób nie budzący zastrzeżeń, że realizacja planowanej inwestycji nie stałaby w sprzeczności z żadnym z zakazów ustanowionych w § 5 rozporządzenia Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2005r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]" Z punktu widzenia wymogów ochrony tej formy przyrody jest to zatem instytucja dopuszczalna.

W ocenie jednak orzekających organów planowane przedsięwzięcie może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 [...] i tym samym konieczne jest przeprowadzenie oceny oddziaływania omawianej inwestycji na ten obszar Natura 2000, przez co odmówiły uzgodnienia przedłożonego im projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji .

Odnosząc się do stanowiska organów w powyższym zakresie Sąd uznał, iż argumentacja przedstawiona przez organy pozwala na przyjęcie, iż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa ani procesowego (uzasadnienie zawiera rzetelne wyjaśnienie przyczyn odmowy uzgodnienia planowanej inwestycji) ani materialnego (przywołane przepisy prawa pozwalają na przyjęcie takiego rozstrzygnięcia).

W pierwszej kolejności należy wskazać, iż w ocenie Sądu w związku z tym, iż planowane przedsięwzięcie nie narusza żadnego z zakazów określonych w ww. Rozporządzeniu, zasadnym było rozpatrzenie przez organy ochrony przyrody, czy inwestycja ta może znacząco oddziaływać na przedmioty ochrony obszaru Natura 2000 [...]. W sytuacji zatem, w której organ prowadzący postępowanie główne (Wójt) nie rozważy kwestii, o których mowa w przepisie art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1235, z późn. zm. - dalej ustawy OOŚ) lub po rozważeniu stwierdzi, iż analizowane oddziaływanie nie będzie miało miejsca (co uniemożliwia przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszary Natura 2000), regionalny dyrektor ochrony środowiska ma prawo, zgodnie ze swoją wiedzą merytoryczną i kompetencjami, w przypadku gdy stwierdzi możliwość wystąpienia znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, odmówić uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy (o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego), uzasadniając jednak swoje stanowisko merytorycznie.

Z powyższą sytuacją mamy do czynienie w niniejszej sprawie. Organy ochrony przyrody jako organy uzgadniające nie poparły stanowiska organu prowadzącego postępowanie główne (wydanie decyzji o warunkach zabudowy), iż planowana inwestycja nie będzie miała wpływu na obszar Natura 2000 [...], uznając, iż może ona znacząco wpływać na przedmioty ochrony obszaru Natura 2000 [...] i tym samym konieczne jest przeprowadzenie oceny oddziaływania tej inwestycji na w/w obszar.

Podstawę takiego rozstrzygnięcia stanowił art. 33 ust .1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220, z późn. zm.) zgodnie z którym, zabrania się podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000, lub wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami.

Przepis ten zobowiązuje organy do wykazania, iż planowana inwestycja może znacząco oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000. Z uwagi na to, iż pojęcie znaczącego negatywnego oddziaływania jest przykładem zwrotu nieostrego, któremu w zależności od konkretnej sytuacji może być nadawany inny zakres znaczeniowy, organ w każdym przypadku dokonywania takiej oceny powinien zatem precyzyjnie wskazać, czym kierował się w tym zakresie (A. Habuda, Decyzje w ochronie (w:) Prawo i polityka w ochronie środowiska, red. H. Lisicka, Wrocław 2006, s. 63-71). Wskazać przy tym należy, iż z żadnego z przepisów prawa nie wynika wprost, jakie przedsięwzięcia mogą w znacząco negatywny sposób oddziaływać na obszary Natura 2000. Pewną praktyczną pomocą w tym zakresie powinno zatem być odwołanie się do wynikającej z art. 6 p.o.ś. zasady przezorności. Jeżeli zatem z przeprowadzonej oceny będzie wynikało, że zagrożenia dla obszarów Natura 2000, wiążące się z realizacją planowanego przedsięwzięcia, będą znaczne, to organ wydający decyzję stanowiącą podstawę jego realizacji powinien podjąć środki zaradcze, w przeciwnym razie nie będzie można przyjąć, że realizował on w praktyce zasadę przezorności (K. Gruszecki, Ograniczenia prawne..., s. 42). Zasada ta zawarta jest w art. 6 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. Ma ona swoje źródło w postanowieniach art. 191 ust. 1 TFUE, który określa, że: "Polityka Wspólnoty [...] opiera się na zasadzie przezorności [...]". W praktyce jej stosowanie powinno przejawiać się w tym, że wszystkie podmioty podejmujące działalność, której skutki nie są do końca sprawdzone, a mogą wywrzeć negatywny wpływ na środowisko, powinny dokonać wszechstronnej analizy, w jaki sposób można wyeliminować zagrożenia. W sytuacji gdy przeprowadzone badania wskazują, że nawet przy zastosowaniu najnowocześniejszych osiągnięć techniki nie da się wyeliminować zagrożeń dla środowiska, wynikających z planowanej działalności, podmiot zainteresowany jej podjęciem powinien z tego zrezygnować albo wyniki te będą jedną z podstaw do odmowy wydania przez organ administracyjny zezwolenia na prowadzenie takiej działalności. Zasada przezorności realizowana jest także poprzez obowiązek uwzględniania zagrożeń, wynikający z zasady planowości, gdyż nakreślenie zagrożeń na etapie planowania przedsięwzięcia, a następnie kierowanie się przezornością, pozwala podjąć możliwe środki zapobiegawcze (E. Iwanek-Chachaj, Zasada prewencji i przezorności..., s. 40).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy w ocenie Sądu w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy szczegółowo, w oparciu o analizę szeregu opracowań wskazał, dlaczego w jego ocenie realizacja tej konkretnej inwestycji może mieć znaczący negatywny wpływ na obszar Natura 2000 w granicach którego ma być zrealizowana. W konsekwencji uznał, iż w sprawie zasadnym jest aby dla planowanej inwestycji przeprowadzić ocenę wpływu realizacji przedsięwzięcia na cele ochrony obszaru Natura 2000 w ramach oceny oddziaływania na środowisko przeprowadzanej na podstawie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Mając na uwadze, iż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, a wywody zawarte w jego uzasadnieniu w ocenie Sądu są przekonywujące, zasadnym było oddalenia skargi w oparciu o art. 151 p.p.s.a.