Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 3/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2018-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 ust. 1, art. 61a par. 1, art. 7,77,9,10
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 176 ust. 1 pkt 2, art. 21 ust. 1 pkt 2a,
journal: Dz.U. 2011 nr 163 poz 981
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze.
article: art. 4 pkt 11, art. 11 ust. 5, art. 20, art. 3 ust. 1 pkt 4,
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 125 pkt 3, art. 126 pkt 1 , art. 125 pkt 3,
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 230
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 200, art. 205 par. 2,
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.),, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Ciesielska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 marca 2018 r. sprawy ze skargi P. O. i R. O. na decyzję Dyrektora Zarządu Gospodarki Wodnej w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Ś. z dnia [...] nr [...], II. zasądza od Dyrektora Zarządu Gospodarki Wodnej w S. na rzecz skarżących P. O. i R. O. solidarnie kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. .


UZASADNIENIE

Decyzją wydaną w dniu 21 listopada 2017 r. nr [...], w oparciu

o przepis art. 138 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – j.t. ze zm.) dalej jako "k.p.a."

w związku z art. 126 pkt 1 i art. 125 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm.), Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. , po rozpatrzeniu odwołania P. O. i R. O., od decyzji Starosty [...] z dnia 22 sierpnia 2017 r., nr [...], odmawiającej udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego – bezodpływowego stawu hodowlanego (hodowla ryb karpiowiatych 1,5t/ha/rok) o powierzchni łącznej 6,0ha i głębokości 1,5m zlokalizowanego na działkach o numerach ewidencyjnych [...] położonych w obrębie ewidencyjnym R. gm. Ś., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Z przedłożonych sądowi akt postępowania wynika, że w dniu 14 czerwca

2016 r. do Starostwa Powiatowego w Ś. wpłynął wniosek R. O. i P. O. w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego – bezodpływowego stawu hodowlanego o powierzchni łącznej 6,0 ha i głębokości do 1,5 m zlokalizowanego na działkach o nr ewidencyjnych [...], [...] położonych w obr. ew. R. gm. Ś.. Do wniosku załączono operat wodnoprawny na wykonanie ww. urządzenia wodnego; decyzję Wójta Gminy Ś. z dnia 18 listopada 2014 r., o warunkach zabudowy; opis prowadzonej działalności w języku nietechnicznym.

Starosta [...], postanowieniem wydanym w dniu 12 sierpnia 2016 r.,

nr [...] na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. Stanowisko motywował tym, iż działki objęte wnioskiem to łąki klasy IV pochodzenia organicznego, nadto od 2012 r. na działkach o nr [...] prowadzono eksploatację torfu i kredy jeziornej bez wymaganej koncesji, co potwierdza wyrok Sądu Rejonowego w B. VII Zamiejscowy Wydział Karny w Ś. sygn. akt VII K [...], w którym uznano P. O. winnego popełnienia zarzucanego mu czynu, tj. występku z art. 176 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze, tj., że w okresie od marca 2012 r. do 4 listopada 2013 r. w R. gm. Ś. bez wymaganej koncesji dokonywał wydobycia torfu na działkach o numerach [...] Z uwagi na powyższe organ decyzją z dnia 15 lipca 2016 r. ustalił podwyższoną opłatę za nielegalną eksploatację torfu w ilości [...]m3 w kwocie [...]zł.

Dalej organ wyjaśnił, że zgodnie z załącznikiem do ustawy Prawo geologiczne

i górnicze, torf został uznany za kopalinę. Natomiast art. 21 ust. 1 pkt 2a tej ustawy stanowi, że wydobywanie kopaliny ze złoża może być prowadzone jedynie po uzyskaniu koncesji na taką działalność. W niniejszej sprawie, w związku z faktem,

że zbiornik wodny ma powstać na gruntach torfowych, na których wydobycie niezbędne jest uzyskanie koncesji, zdaniem Starosty, właściwym trybem postępowania jest uzyskanie koncesji na wydobywanie kopaliny zgodnie z ustawą Prawo geologiczne i górnicze.

Uwzględniając zażalenie skarżących na opisane rozstrzygnięcie, postanowieniem z dnia 25 listopada 2016 r., Dyrektor Regionalnego Biura Zarządu Gospodarki Wodnej w S. uchylił postanowienie Starosty z dnia 12 sierpnia 2016 r.

Rozpoznając ponownie sprawę Starosta [...], po analizie zebranych dokumentów, przeprowadzeniu postępowania dowodowego i w oparciu o dokonaną interpretację prawa materialnego uznał, że wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego w niniejszej sprawie ma bezpośredni związek z przepisami ustawy Prawo geologiczne i górnicze i pozwolenie może być wydane dopiero po uzyskaniu koncesji na taką działalność. W związku z tym decyzją z dnia 27 lutego 2017 r. odmówił skarżącym udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie wnioskowanego urządzenia wodnego.

Na skutek kolejnego odwołania inwestorów organ odwoławczy decyzją z dnia

28 kwietnia 2017 r., ponownie uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie wyjaśniając,

że Starosta w żadnej mierze nie odniósł się do wpływu planowanej działalności na środowisko, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że wykonanie wnioskowanego urządzenia wodnego ma bezpośredni związek z przepisami ustawy Prawo geologiczne i górnicze, bez wskazania w czym dokładnie się on wyraża. Organ drugiej instancji podkreślił również, że Starosta [...] pominął ustalenie najistotniejszych w postępowaniu kwestii, a mianowicie, czy budowa ziemnego stawu rybnego na przedmiotowym gruncie musiałaby wiązać się z wydobyciem torfu, który zgodnie z ustawą Prawo geologiczne i górnicze jest kopaliną pospolitą i stanowi własność Skarbu Państwa, a także czy budowa stawu uniemożliwi zachowanie torfowiska zgodnie z wymogami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Organ odwoławczy wskazał na konieczność zbadania gleboznawczej klasyfikacji gruntów, na których właściciele planują zbudować stawy, jak również ustalenia skutków ewentualnej lokalizacji stawów na konkretnym torfowisku. W tym celu, zdaniem organu, należałoby się odwołać do sporządzonego w sprawie operatu wodnoprawnego i wezwać twórcę do uzupełnienia jego treści, ewentualnie w razie braku wiedzy twórcy operatu w tym zakresie, rozważyć zasadność zwrócenia się o wydanie opinii do biegłego z zakresu gleboznawstwa.

W toku ponownie prowadzonego postępowania decyzją z dnia 22 sierpnia

2017 r. Starosta [...] odmówił udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie rzeczonego urządzenia wodnoprawnego, wyjaśniając, że staw ma być zlokalizowany na gruntach torfowych, które są kopalinami i ich wydobycie podlega obowiązkom koncesyjnym i rekultywacyjnym. Brak stosownych koncesji i fakt oddziaływania inwestycji na środowisko powoduje, że udzielenie skarżącym pozwolenia wodnoprawnego będzie stanowiło naruszenie art. 125 pkt 3 ustawy Prawo wodne, bowiem udzielone pozwolenie nie może naruszać wymagań ochrony środowiska oraz innych przepisów. Wydanie pozwolenia wodnoprawnego w niniejszej sprawie naruszyłoby przepis art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo geologiczne oraz art. 4 pkt 11, art. 11 ust. 5 i art. 20 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1161 ze zm.).

W odwołaniu od opisanej decyzji P. O. i R. O. zarzucili jej naruszenie:

- art. 126 pkt 1 i art. 125 pkt 3 ustawy Prawo wodne poprzez uznanie,

że w istniejącym stanie faktycznym wnioskodawcy winni pierwotnie uzyskać zezwolenie na wydobywanie kopalin, by następnie uzyskać uprawnienie do założenia stawów w wyrobiskach, gdy brak jest podstaw do takiego rozumienia prawa, przepisy te nie dają podstawy do takiego rozstrzygnięcia, a stanowiąca własność strony nieruchomość rolna nie może być gospodarczo wykorzystywana inaczej, niż przez założenie tam stawów rybnych i prowadzenie działu specjalnego produkcji rolnej w postaci hodowli zamkniętej ryb karpiowatych,

- art. 7, art. 77 k.p.a. w związku z art. 138 k.p.a. polegającego na nie przeprowadzeniu postępowania dowodowego w całości, w sposób wskazany

w decyzji organu odwoławczego z dnia 28 kwietnia 2017 r., zastąpienie dowodów wymaganych po uchyleniu nie mającymi żadnego znaczenia dowodami, które zostały załączone do akt sprawy, a ich analiza przywołana na użytek uzasadnienia od decyzji Starosty [...] narusza zasady określone w art. 9 i art. 10 k.p.a., bowiem nie zapoznano z nimi stron postępowania przed jej wydaniem.

W oparciu o powyższe skarżący wnieśli o zmianę decyzji i ustalenie, że spełniają warunki do uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, ewentualnie uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do wykonania obowiązków dowodowych w sprawie.

Opisaną na wstępie, zaskarżoną decyzją z dnia 21 listopada 2017 r.,

nr [...] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej

w S. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 22 sierpnia

2017 r.

W motywach uzasadnienia, przytaczając na wstępie treść przepisów art. 125

i 126 Prawa wodnego organ uznał, że materiał zgromadzony w toku postępowania oraz uzasadnienie zaskarżonej decyzji organu I instancji dostarczają niezbędnych informacji o niedopuszczalności udzielenia rzeczonego pozwolenia wodnoprawnego.

Dalej podkreślił, że z załączonego do wniosku operatu wynika, że skarżący zamierzają wybudować urządzenie wodne – bezodpływowy staw rybny, zlokalizowany na torfowisku, a zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych budowa ziemnego stawu rybnego na przedmiotowym gruncie wiąże się z koniecznością wydobycia torfu, który jest kopaliną pospolitą i stanowi własność Skarbu Państwa. Tymczasem ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych w przepisie art. 3 ust. 1 pkt 4 nakłada obowiązek ochrony gruntów rolnych przede wszystkim poprzez zachowanie torfowisk i oczek wodnych jako naturalnych zbiorników wodnych.

Torf ze względu na ograniczony i nieodnawialny charakter podlega ochronie, natomiast przewidywany przez inwestorów sposób korzystania z wody przewiduje wykonanie urządzeń wodnych, na gruntach bogatych w te kopaliny. Przepis art. 125

pkt 3 ustawy Prawo wodne, do którego odsyła art. 126 pkt 1 tej ustawy ma charakter blankietowy i przewiduje obowiązek honorowania w udzielanym pozwoleniu standardów wyznaczanych przez inne, bliżej nieokreślone przepisy. Zdaniem organu, taka blankietowa formuła, wbrew twierdzeniom skarżących, nie stanowi przeszkody

w stosowaniu przepisu art. 125 pkt 3 Prawa wodnego, gdyż wymaga jedynie uwzględnienia stanu prawnego regulującego wskazane kwestie. Dalej organ zaznaczył, że w odniesieniu do wymagań ochrony środowiska w pierwszej kolejności zastosowanie mają przepisy, których przedmiotem jest ochrona środowiska, w tym ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, której przedmiotem jest określenie zasad ochrony środowiska i, która w Dziale VII (art. 125 i 126) reguluje podstawowe zasady ochrony kopalin. Przy czym wagi tej regulacji nie obniża określenie szczegółowych zasad gospodarowania złożem kopaliny związanej z eksploatacją złoża ochrony środowiska przez przepisy Prawa geologicznego i górniczego.

W celu wykonania stawów rybnych skarżący będą eksploatować torf bez wymaganej koncesji, co stanowi naruszenie zasad ochrony środowiska, przewidzianej w art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, zgodnie z którym działalność w zakresie wydobywania kopalin ze złóż może być wykonywana po uzyskaniu koncesji. Problematyka związana z eksploatacją kopalin nie wynika

z regulacji objętej ustawą Prawo wodne. Zasady i warunki podejmowania, wykonywania oraz zakończenia działalności w zakresie wydobywania kopalin określone zostały w art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, zatem udzielenie wnioskowanego pozwolenia wodnoprawnego stanowiłoby nieuprawnioną ingerencję w zakres objęty inną ustawą, a naruszenie przepisów ustawy Prawo geologiczne i górnicze jest niezgodne z art. 125 pkt 3 ustawy Prawo wodne, zgodnie z którym udzielone pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać wymagań wynikających z odrębnych przepisów. Tym samym brak koncesji na wydobywanie kopalin powoduje, że skarżący nie mogą wydobywać torfu w celu wykonania urządzeń wodnych.

Podsumowując rozważania Dyrektor wywiódł, że przesłanką odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego jest sprzeczność inwestycji z wymogami ochrony środowiska (określonych w ustawie Prawo ochrony środowiska oraz ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych) oraz brak posiadania koncesji, której niezbędność do realizacji inwestycji wynika z odrębnych przepisów – ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Tym samym spełnione zostały przesłanki art. 126 pkt 1 ustawy Prawo wodne, zgodnie z którym odmawia się wydania pozwolenia wodnoprawnego w przypadku, gdy projektowany sposób korzystania z wody nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 125 pkt 3 ustawy Prawo wodne.

Organ nie podzielił zarzutów skarżących wywiedzionych w odwołaniu, wyjaśniając w pierwszej kolejności, że przywołany wyrok WSA w Poznaniu z dnia

24 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Po 343/09 nie dotyczy zasad udzielania pozwoleń wodnoprawnych do których stosuje się przepisy ustawy Prawo wodne, tylko uzgadniania warunków zabudowy terenu, która podlega odrębnym reżimom prawnym. Bezzasadny okazał się także zarzut naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ przed wydaniem decyzji strony zostały powiadomione o wszczęciu postępowania oraz możliwości zapoznania się z aktami sprawy, z czego nie skorzystali. Nadto wbrew twierdzeniom skarżących Starosta zastosował się do wytycznych Dyrektora zawartych w decyzji z dnia 28 kwietnia

2017 r. poprzez zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania i umożliwienie im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz ustalenie, że staw rybny ma zostać zlokalizowany na gruntach torfowych, które są kopalinami i wydobywanie ich podlega obowiązkom koncesyjnym i rekultywacyjnym i nieuzyskanie stosownych koncesji na wydobycie kruszywa powoduje brak możliwości udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, ponieważ naruszałoby dyspozycję art. 125 pkt 3 ustawy Prawo wodne.

Nie zgadzając się z opisaną decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. , P. O. i R. O. zaskarżyli ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zarzucając, podobnie jak

w odwołaniu, wydanie jej z naruszeniem:

- art. 126 pkt 1 i art. 125 pkt 3 Prawa wodnego poprzez uznanie, że w istniejącym stanie rzeczy winni pierwotnie uzyskać zezwolenie na wydobycie kopalin, by następnie uzyskać pozwolenie wodnoprawne,

- błąd w ustaleniach faktycznych popełniony przez organ I instancji i usankcjonowany przez organ II instancji polegający na przyjęciu, że w miejscu, którego wniosek pierwotny dotyczy znajdują się jeszcze złoża torfu, co wymagałoby najpierw wydobycia torfu po uzyskaniu koncesji, a następnie dopiero założenia na wyrobisku stawów hodowlanych, który to błąd popełniony został skutkiem nie podjęcia żadnych czynności sprawdzających przed wydaniem decyzji przez organ I instancji mimo wskazania – na etapie pierwotnego uchylenia decyzji – konieczności dokonania takich ustaleń przed wydaniem decyzji, a stanowisko Starosty [...] zostało bezkrytycznie recypowane do ustaleń własnych organu II instancji, co stanowi, iż decyzja oparta na takich kryteriach jawi się jako oczywiście przedwczesna i sprzeczna z innymi ustaleniami faktycznymi już dokonanymi

w sprawie,

- przepisów postępowania administracyjnego – art. 7 i 77 k.p.a. w związku z art. 138 z § 2 k.p.a. polegające na nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego

w sposób wskazany w decyzji organu II instancji z dnia 28 kwietnia 2017 r., zastąpienie dowodów wymaganych po uchyleniu nie mającymi żadnego znaczenia dowodami, które nie zostały załączone do akt sprawy a ich analiza przywołana na użytek uzasadnienia od decyzji Starosty narusza zasady określone w art. 9 i 10 k.p.a., w sytuacji, gdy strona z dowodami tymi nie została zapoznana przed decyzją.

Przywołane uchybienia stanowiły podstawę żądania uchylenia zaskarżonej decyzji i zwrot sprawy organowi I instancji do wykonania obowiązków dowodowych,

a następnie wydania decyzji opartej na rzetelnej ocenie dowodów mających znaczenie dla ustaleń wymaganych dla podobnego rodzaju wniosków.

W ocenie skarżących argumentacja organów w kwestionowanych rozstrzygnięciach zmierza do ukierunkowania ich w sposobie załatwienia sprawy, czyniąc ją sprzeczną z ich interesem i narażając na wielotysięczne wydatki związane

z uzyskaniem koncesji na wydobycie kopalin, których eksploatować nie zamierzają. Takie stanowisko organu jest sprzeczne z bieżącym orzecznictwem sądowym, wskazującym na brak podstaw do stosowania przepisów Prawa geologicznego

i górniczego w podobnych stanach faktycznych. Skarżący mają prawo prowadzić działalność rolniczą na gruntach będących ich własnością, bez konieczności ponoszenia niczym nie usprawiedliwionych kosztów dla osiągnięcia celów, których osiągać nie zamierzają.

Nadto organ II instancji wykazał się brakiem konsekwencji w egzekwowaniu swojego stanowiska w sprawie ignorując fakt wykonania przez Starostę zaledwie jednego zalecenia decyzji z dnia 28 kwietnia 2017 r.

Organy mimo powoływania faktu nielegalnego wydobywania przez skarżącego torfu, przeoczyły, że na skutek tych działań w rzeczywistości torf nie zalega już

w złożach, skutkiem czego stawy mają powstać na wyrobiskach po złożach, prowadząc do rekultywacji terenu. Dokonanie oględzin przez fachowego specjalistę i stwierdzenie występowania w dalszym ciągu złóż stanowiłoby niepodważalną podstawę dla wydanych rozstrzygnięć, natomiast ich brak czyni je przedwczesnymi i naruszającymi prawa skarżących.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej

w S. (obecnie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej

w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie), nie znajdując podstaw do zmiany rozstrzygnięcia podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł

o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Przystępując do rozpoznania sprawy, na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U.

z 2017 r., poz. 2188 – j.t. ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 – j.t. ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Na podstawie art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana według kryterium zgodności

z prawem, wykazała, że akt ten, podobnie jak decyzja ją poprzedzająca, naruszają prawo w stopniu powodującym konieczność ich uchylenia.

W badanej sprawie organy obu instancji uznały, że przeszkodą w wydaniu na rzecz skarżących pozwolenia wodnoprawnego jest okoliczność, iż teren, na którym ma zostać zlokalizowana inwestycja – budowa stawów rybnych, stanowią torfowiska,

a zatem skarżący winni legitymować się koncesją na wydobywanie kopalin. Kwestią sporną w świetle zarzutów skargi, pozostaje, czy skarżący, którzy zamierzają na terenie własnej nieruchomości wybudować stawy rybne, ubiegając się o wydanie pozwolenia wodnoprawnego winni uprzednio uzyskać koncesję na wydobywanie kopalin, nawet wówczas, gdy kopalin wydobywać nie zamierzają. Skarżący zakwestionowali bowiem istnienie złóż torfu na działkach objętych wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, a także podnosili, że torfu nie zamierzają wydobywać.

W ocenie sądu sposób postępowania organów, przed wydaniem decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego w związku z zamierzoną działalnością polegającą na hodowli ryb powinien być zdeterminowany ustalonymi okolicznościami konkretnej sprawy. Wykopanie miejsc pod stawy rybne, w zależności od występujących na określonym terenie warunków może bowiem zostać potraktowane jako element rekultywacji terenu. Ma to miejsce w przypadku, gdy przygotowanie wykopów pod stawy związane jest z wydobyciem kopalin, co z kolei determinuje konieczność uprzedniego uzyskania koncesji w trybie przepisów ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Ten tryb postępowania wynika zarówno z przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jak i ustawy Prawo wodne.

Zgodnie bowiem z art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1-2, następuje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę (art. 11 ust. 4 ustawy).

Stosownie do art. 11 ust. 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych osoba ubiegająca się o wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1-2, celem wydobywania torfów jest obowiązana przedstawić właściwemu organowi następujące dokumenty:

1) dokumentację określającą położenie, powierzchnię i miąższość torfowiska oraz rodzaj występującego tam torfu;

2) projekt eksploatacji, uwzględniający podział na etapy i termin jej zakończenia;

3) projekt rekultywacji torfowiska i termin jej zakończenia;

4) ocenę wpływu eksploatacji torfowiska na środowisko przyrodnicze, ze szczególnym uwzględnieniem gospodarki wodnej.

Natomiast samo wydobycie kopalin, stosownie do art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, wymaga uprzedniego uzyskania koncesji.

W kontekście przytoczonych wyżej przepisów nie ulega zatem wątpliwości, że właściciel nieruchomości, który zamierza zrealizować inwestycję wymagającą uprzedniego wydobycia kopalin jest ograniczony w korzystaniu z własnej nieruchomości, a ramy tego ograniczenia zakreślają przytoczone wyżej przepisy.

Jak trafnie oceniły to organy obu instancji, w takim przypadku budowa stawów rybnych stanowi element rekultywacji terenu po wydobyciu torfu i powinna być ostatnim – po wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej, uzyskaniu koncesji, a następnie wydobyciu torfu i uzyskaniu pozwolenia na budowę, elementem realizacji inwestycji.

Uwagi powyższe zachowują aktualność jedynie w odniesieniu do budowy stawów rybnych na terenach, na których występują gleby pochodzenia mineralnego

i organicznego, na których wydobycie wymagana jest koncesja. Oczywistym zatem jest, że dla zastosowania tego trybu postępowania konieczne jest poczynienie wiarygodnych i wiążących ustaleń w tym zakresie.

W badanej sprawie podstawą uznania, że budowa stawów rybnych będzie miała miejsce na gruntach stanowiących torfowisko, a w konsekwencji będzie wymagała uprzedniego uzyskania koncesji na wydobywanie kopalin, była okoliczność, iż w okresie od 2012 do 2013 r. P. O. dokonywał, bez wymaganej koncesji, wydobycia torfu na działkach oznaczonych numerami [...] i wyrokiem Sądu Rejonowego w Ś. z dnia 13 stycznia 2016 r. został uznany za winnego popełnienia czynu z art. 176 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze i skazany na karę grzywny.

W ocenie Starosty powyższy fakt był wystarczający do uznania, że na terenie działek o numerach ewidencyjnych [...] znajdują się złoża torfu, którego wydobycie wymaga uprzedniego uzyskania koncesji, a w konsekwencji odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego.

Analiza akt postępowania nie pozwalała jednak, zdaniem sądu, na wyciągnięcie tak daleko idących wniosków. Nie ulega wątpliwości, że na terenie dwóch z wymienionych w wyroku działek, tj. [...], które stanowią jednocześnie fragment terenu przewidzianego pod budowę stawu rybnego, doszło do nielegalnego wydobycia torfu. Nie ustalono jednak jaka była skala tego wydobycia w odniesieniu do tych dwóch działek i czy wyczerpało ono znajdujące się na tym terenie złoża. Nie ustalono także, czy na pozostałych przeznaczonych pod inwestycję działkach występują złoża torfu. Okoliczność ta ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie, bowiem od prawidłowego ustalenia stanu faktycznego uzależnione jest przyjęcie, czy przed wykonaniem wykopu pod staw konieczne jest uzyskanie koncesji na wydobycie torfu. Skoro od ustaleń w tym zakresie uzależnione jest określenie obowiązków skarżących i wydanie decyzji, to powinny one zostać przeprowadzone w sposób staranny i niebudzący wątpliwości.

W realiach niniejszej sprawy twierdzenie organu w tym zakresie należy uznać za przedwczesne i niepoparte żadnymi dowodami, bowiem fakt, iż skarżący został skazany za nielegalne wydobycie torfu na dwóch z przewidzianych pod budowę stawu działek nie oznacza po pierwsze, że na tych dwóch działkach torf w dalszym ciągu się znajduje i po wtóre, że na pozostałych działkach również znajdują się złoża torfu. Nie sposób przy tym zgodzić się z poglądem organu odwoławczego, że fakt występowania na terenie planowanej inwestycji torfu wynika z wykonanego na zlecenie skarżących operatu wodnoprawnego. W operacie tym wskazano jedynie, że w Planie Rozwoju Lokalnego Gminy Ś. można znaleźć informacje, które mówią, iż "na skalę lokalną dla potrzeb własnych ludności wydobywane jest kruszywo w niewielkich wyrobiskach oraz o licznych złożach torfowych (szczegółowa lokalizacja w materiałach UW – geolog), z których największe występują w rejonie [...] ([...] miejsc o łącznej powierzchni ca [...] ha), [...]". Jednocześnie w operacie podano, że teren, na którym planuje się wykopać bezodpływowy staw rybny jest obecnie nieużytkiem porośniętym wysokimi trawami i krzakami. W żadnym miejscu nie opisano jednak występowania torfu na działkach przeznaczonych pod budowę stawu.

Okoliczność powyższa ma istotne znaczenie, w sytuacji, gdy skarżący konsekwentnie wskazują, że w miejscu planowanego stawu nie znajdują się kopaliny, których ochrona stanowi podstawę negatywnej dla nich decyzji oraz, że nie zamierzają takich kopalin eksploatować.

Zdaniem Sądu, wydanie wspomnianej wyżej koncesji możliwe jest wyłącznie przed przystąpieniem do wydobycia złoża, co wprost wynika z treści cytowanego powyżej art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Przepis ten jednoznacznie stanowi, że działalność taka może być wykonywana jedynie po uzyskaniu koncesji.

Gdyby uznać za słuszny pogląd Starosty o tym, że z uwagi na wcześniejsze wydobycie kopaliny bez koncesji nie jest możliwe udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na budowę stawu rybnego (i tym samym rekultywację torfowiska), należałoby przyjąć, że tego rodzaju rekultywacja nigdy już nie będzie w tego typu przypadkach możliwa. Niezależnie od tego, czy grunt będzie należał do osoby, która dopuściła się wspomnianego wydobycia kopaliny bez koncesji, czy też kolejnego właściciela, który takich działań nigdy nie podejmował, zawsze będzie to grunt, na którym doszło do wydobycia kopaliny bez wymaganej przepisami prawa koncesji. Jednocześnie, z przyczyn o których była mowa powyżej, wystąpienie o koncesję za okres, który już upłynął nie będzie możliwe.

Niewątpliwie odmienna sytuacja zachodziłaby wówczas gdyby na danym terenie złoża torfu nie zostały całkowicie wyczerpane, a budowa stawu rybnego wymagałaby dalszego wydobywania tej kopaliny. Nie sposób jednak stwierdzić, czy taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie bowiem ani organ I instancji ani też organ odwoławczy nie poczyniły w tym zakresie niezbędnych ustaleń.

W ocenie Sądu za słuszny należy też uznać zarzut naruszenia art. 9 i art. 10 k.p.a. poprzez niedopełnienie wszystkich niezbędnych czynności procesowych i tym samym uniemożliwienie stronie złożenia stosownych wniosków dowodowych

(o przeprowadzenie oględzin w miejscu planowanej inwestycji celem potwierdzenia stanowiska strony, że w miejscu planowanego stawu nie znajdują się kopaliny, których ochrona stanowi podstawę negatywnej dla stron decyzji).

Co prawda po uchyleniu przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. decyzji Starosty [...] z dnia 27 lutego 2017 r. organ przesłał w dniu 21 lipca 2017 r. skarżącym oraz innym stronom postępowania zawiadomienie, w którym poinformował o przysługującym im prawie czynnego udziału w każdym stadium postępowania administracyjnego oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, w terminie 14 dni od otrzymania tego zawiadomienia a także wniesienia ewentualnych uwag, zarzutów, wniosków i wyjaśnień, jednakże w okolicznościach tej konkretnej sprawy zawiadomienie to należy uznać za mylące. Należy podkreślić, że jest to przede wszystkim zawiadomienie o wszczęciu postepowania administracyjnego na wniosek R. i P. O. z dnia 30 czerwca 2016 r. skierowane zarówno do skarżących jak i do stron, które nie brały udziały w postępowaniu na jego wcześniejszym etapie.

Powyższe sugeruje niewątpliwie, że zawiadomienie ma na celu umożliwienie czynnego udziału w postępowaniu tym właśnie stronom. W żadnym razie nie zawiera ono informacji, że organ zebrał już wszystkie dowody i zmierza do zakończenia tego postępowania. Konieczność przeprowadzenia takiego postępowania dowodowego wynika przy tym jednoznacznie z treści uzasadnienia wspomnianej wyżej decyzji

z Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. z dnia 27 kwietnia 2017 r. Organ odwoławczy uchylając decyzję o odmowie udzielenia skarżącym pozwolenia wodnoprawnego jednoznacznie wskazał na potrzebę poczynienia przez organ pierwszej instancji szeregu ustaleń, a zatem w oparciu o takie stanowisko organu odwoławczego, skarżący mieli prawo oczekiwać, że Starosta [...] podejmie stosowne działania zmierzające do przeprowadzenia opisanych w decyzji czynności i wyda stosowną decyzję w oparciu właśnie o te dowody. Tymczasem organ I instancji po zawiadomieniu stron o wszczęciu postępowania (opisanym wyżej zawiadomieniem z dnia 21 lipca 2017 r.) wydał w dniu 22 sierpnia 2017 r. decyzję o odmowie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego nie przeprowadzając żadnego z dowodów zaleconych przez organ odwoławczy w uzasadnieniu rozstrzygnięcia z dnia 28 kwietnia 2017 r.

W orzecznictwie przyjmuje się, że zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się i składania wniosków może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2017 r., sygn. akt

VII SA/Wa 703/16).

Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy, należy wskazać, że strona taki związek wykazała. Podniosła bowiem, że planowała złożyć wniosek dowodowy

o przeprowadzenie oględzin przedmiotowych działek, na których ma powstać staw rybny, celem udowodnienia, że na działkach tych nie występują już złoża torfu.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że przeprowadzenie takiego dowodu istotnie mogłoby tego rodzaju okoliczność potwierdzić, przy czym z powodów, o których była już mowa powyżej jest to okoliczność dla sprawy kluczowa.

Nie sposób też zgodzić się z argumentacją organu o nietrafności podnoszonego przez strony zarzutu, że skarżący "chcieli w prowadzonym od 2016 roku postępowaniu złożyć wniosek o dokonanie oględzin, na okoliczność, iż w miejscu inwestycji nie ma już torfu, czego przez 2 lata nie uczynili". Co prawda skarżący istotnie wcześniej takiego wniosku nie złożyli, jednak – jak już wcześniej wskazano – mieli prawo oczekiwać, że dowody wymienione w decyzji organu odwoławczego z dnia 27 kwietnia 2017 r. zostaną przeprowadzone a wówczas tego rodzaju wniosek mógłby okazać się zbędny.

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że organy uchybiły przepisom

art. 9, art. 10, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w sposób, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ niedostatecznie wyjaśniły, czy na terenie, na którym ma powstać przedmiotowy staw hodowlany znajdują się obecnie złoża torfu, czy realizacja tej inwestycji będzie się wiązać z jego wydobywaniem czy też – jak twierdzą skarżący – na działkach nr [...] i [...] złoża torfu nie występują a zetem nie jest planowane jego wydobywanie.

Brak ustaleń w omawianym zakresie uniemożliwia jednoznaczne stwierdzenie czy rzeczywiście (jak uznały organy I i II instancji) wydanie skarżącym wnioskowanego pozwolenia wodnoprawnego naruszałby przepis art. 125 pkt 3 ustawy Prawo wodne co z kolei czyni przedwczesnym rozstrzygnięcie o odmowie udzielenia tego pozwolenia. Dopiero jednoznaczne przesądzenie powyższych kwestii umożliwi ocenę, czy budowa stawu rybnego na należących do stron działkach nr [...] i [...] wymagałaby stosownej koncesji, ewentualnie także decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 – 10 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I sentencji orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy w tym zakresie, organ uwzględni wywody zaprezentowane w niniejszym uzasadnieniu. W przedmiocie kosztów orzeczono stosownie do art. 200 oraz art. 205 § 2 powołanej ustawy.