Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 337/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2007-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant St. sekretarz sądowy Dobrosława Sobczak po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 04 września 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi T.W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie budowy linii energetycznej; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...]r. znak [...], II. uchyla decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. znak [...] oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...]r. znak [...], III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, IV. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu wpisu sądowego. /-/ W. Batorowicz /-/ B. Drzazga /-/ A. Łaskarzewska


UZASADNIENIE

Decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...]r. R. i V. K. oraz T. i E. H. uzyskali zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o dwóch odrębnych segmentach w zabudowie bliźniaczej z garażami w zabudowie wolnostojącej oraz przyłącza energetycznego położonego przy ul. [...] w P. na terenie nieruchomości oznaczonej nr geod. [...], obręb [...], arkusz [...].

Wojewoda decyzją z dnia [...]r. stwierdził nieważność powyższej decyzji w zakresie obejmującym pozwolenie na budowę przyłącza energetycznego, w pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że decyzja została wydana pomimo niewykazania przez inwestorów prawa do dysponowania nieruchomością, na której zaplanowano lokalizację słupa i przyłącza energetycznego na cele budowlane.

Decyzją z dnia [...]r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał decyzję W. Inspektora w mocy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. decyzją z [...]r. na podstawie art. 104 § 1 kpa oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) nałożył na inwestorów E. i T. H. oraz R. i V. K. obowiązek przedstawienia opinii technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane i świadectwo kwalifikacyjne energetyczne w zakresie sieci, instalacji i urządzeń elektroenergetycznych oraz należącą do właściwej izby samorządu zawodowego, wyjaśniającej, czy przyłącze elektryczne do posesji przy ul. [...] zostało wykonane prawidłowo. Stwierdził również, że opinia winna również zawierać ewentualne wskazania co do sposobu usunięcia nieprawidłowości, jeżeli takowe występują. W takim przypadku należy wykonane roboty poprawić według wskazań tej opinii.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ orzekający wskazał, że w trakcie wykonanych

[...]r. czynności kontrolnych ustalono, że przyłącza wodociągowe i energetyczne są wybudowane częściowo na działce nr [...] będącej własnością T. W. i zasilają budynek przy ul. [...]. Powyższa okoliczność nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości wykonania i możliwości istnienia przedmiotowego przyłącza. Zważywszy na zapisy obowiązującego do [...]r. miejscowego panu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta P. (uchwała Rady Miasta P. z 6.12.1994r. Nr X/58/II/94), według którego tereny przy ul. [...] znajdują się w strefie peryferyjnej ekstensywnego zagospodarowania – rolniczego, mieszkaniowego i usługowego, uznać należało, że budowa przyłącza nie naruszyła ustaleń planu. Ustawienia słupa energetycznego w granicy działek należy uznać za technicznie poprawne. Jego lokalizacja nie powoduje zagrożeń dla otoczenia. Jego położenie może także sprzyjać zagospodarowaniu sąsiednich działek, będących m.in. własnością T. W.

Odwołanie od powyższej decyzja wniosła T. W., zarzucając bezprawne zadysponowanie gruntem będącym jej własnością. Dodała, że z ulicy [...] poprzez ulicę [...] na szerokości 6,5 m istnieje bezpośrednia łączność z działką [...] będącą własnością Państwa K. i H., dzięki czemu można przeprowadzić przyłącze, jak zrobiono to z przyłączem gazowym.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdził, że nie można czynić zarzutu dopuszczenia się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, jeżeli w dacie rozpoczęcia robót budowlanych inwestor legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Sytuacja taka ma miejsce w niniejszej sprawie. Dlatego, w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, należało zastosować art. 51 Prawa budowlanego. Nałożony obowiązek przedłożenia oceny technicznej jest prawidłowy, doprowadzi bowiem wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem. W ocenie organu odwoławczego zarzut skarżącej naruszenia prawa własności ma charakter cywilny, a nie administracyjny, pozostaje zatem poza rozważaniem organów nadzoru budowlanego. Właściwy do orzekania w tym zakresie jest sąd powszechny.

T. W. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Następnie ją cofnęła. Wobec powyższego Sąd postanowieniem z dnia 29 września 2005r. (sygn. akt II SA/Po 608/05) umorzył postępowanie.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. decyzją z dnia [...]r., na podstawie art. 104 § 1 kpa oraz art. 51 ust. 3 pkt 1 i art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, stwierdził wykonanie obowiązków nałożonych własną decyzją z [...]r., w sprawie legalności budowy przyłącza energetycznego do posesji przy ul. [...] w P. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że inwestorzy w dniu [...]r. dostarczyli żądaną opinię sporządzona przez osobę posiadającą wymagane kwalifikacje zawodowe oraz należącą do właściwej izby samorządu zawodowego. Tym samym uznać należało, że nałożony decyzją z dnia [...]r. obowiązek został spełniony.

W odwołaniu od niniejszej decyzji T. W. podniosła, że w postępowaniu nie uwzględniono, iż decyzją z dnia [...]r. Wojewoda stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta P. z [...]r. w części obejmującej udzielenie pozwolenia na budowę przyłącza energetycznego na działce odwołującej się (nr [...]). Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2005r. oddalił skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Lokalizacja słupa energetycznego nie wynika z obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003r. planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego. Plan szczegółowy opracowano dla terenów M. do wysokości obecnej autostrady i nie uzasadnia on budowy słupa energetycznego i przyłącza. Skarżąca podała, że posadowienie słupa energetycznego na działce [...] uniemożliwia zagospodarowanie działek [...] i [...], które w całości stanowią teren budowlany, na który uzyskała decyzje o warunkach zabudowy terenu. Pozbawione podstaw jest twierdzenie organu I instancji, jakoby położenie słupa mogło sprzyjać zagospodarowaniu sąsiednich działek należących do odwołującej się, bowiem działka nr [...] stanowi użytek rolny i wyłączona jest z budownictwa. Poza tym nieistotne jest, że słup energetyczny i przyłącze zostały wybudowane prawidłowo, skoro naruszono prawo własności.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, iż przepis art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego w sposób jednoznaczny określa, jakie rozstrzygnięcie organ nadzoru budowlanego władny jest wydać po wydaniu decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. W niniejszej sprawie inwestorzy wywiązali się z nałożonego obowiązku w wyznaczonym terminie. Przedstawiona opinia techniczna zawiera ocenę, zgodnie z którą sporne przyłącze wykonano prawidłowo. Przepis art. 51 Prawa budowlanego ma za przedmiot same roboty budowlane i to w aspekcie prawa administracyjnego, a nie cywilnego. Rozstrzygając organ orzeka jedynie o przydatności wykonanych robót, przy czym inwestor nie musi wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Bez znaczenie pozostaje zatem sprawa zawisła przed Sądem Rejonowym w przedmiocie ustanowienia drogi koniecznej i służebności gruntowej. Naruszenie własności może być przedmiotem postępowania cywilnego przed właściwym sądem. Organy administracji publicznej nie mają kompetencji do orzekania w tym zakresie. Rację ma natomiast T. W., iż rozmieszczenie przyłącza nie zostało określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Tym samym bezprzedmiotowe jest badanie zgodności przyłącza energetycznego z ustaleniami planu miejscowego.

Skargę na powyższą decyzję wniosła T. W. Skarżąca przytoczyła argumentację zaprezentowaną w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Nadto powołała wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 września 2002r. (sygn. akt II SA/Po II SA/Kr 1943/98), zgodnie z którym organ administracji nie może w ramach decyzji zatwierdzającej projekt budowlany (w tym projekt zagospodarowania terenu) akceptować stanu, w którym inwestor wskazuje taki sposób połączenia z drogą publiczną, którego realizacja będzie polegać na nieuprawnionym korzystaniu z cudzej własności.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę, wskazując na brak nowych okoliczności i zarzutów, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się uzasadniona.

Wyjaśnienia wymaga, że stosownie do przepisu art.134§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym ograniczony argumentami skargi, podniesionymi w niej zarzutami, wnioskami, żądaniami( J.P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo prawnicze LexisNexis Warszawa 2006,s.291)

Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Określenie "sprawa, której dotyczy skarga" użyte w przepisie, oznacza sprawę w znaczeniu materialnym, a nie tylko procesowym (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Prawn. LexisNexis, Warszawa 2006, s. 296). Przyjąć należy, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest – przez wydanie orzeczenia – stworzenie takiego stanu, że w obrocie prawnym nie będzie istniał i funkcjonował żaden akt lub czynność organu administracji publicznej niezgodny z prawem. Sąd powinien zatem mieć uprawnienie do objęcia zakresem "w głąb" sprawy i pozbawienia bytu prawnego wszystkich rozstrzygnięć wydanych w sprawie, niezgodnych z prawem. Inne – węższe – określenie zakresu orzekania przez sąd administracyjny oznaczałoby, że sąd ten jest bezsilny wobec naruszeń prawa ustalonych w toku rozpoznawania skargi i że po przeprowadzeniu przez niego kontroli, obejmującej wszystkie rozstrzygnięcia w sprawie, mogłyby pozostać w obrocie prawnym rozstrzygnięcia niezgodne z prawem (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. T. Wosia, Wyd. Prawn. LexisNexis Warszawa 2005, s. 441).

Przedmiotem niniejszej sprawy jest kwestia sposobu doprowadzenia do zgodności z prawem robót budowlanych polegających na budowie przez R. i V. K. oraz T. i E. H., na działce będącej własnością T. W., słupa energetycznego wraz z przyłączem elektrycznym. W oparciu o przepis art. 135 p.p.s.a. Sąd zobowiązany był do oceny legalności, nie tylko decyzji stwierdzających wykonanie obowiązku nałożonego w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego), ale również rozstrzygnięć nakładających ten obowiązek (art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy). W oparciu o art.134§1 p.p.s.a. rozstrzygając Sąd nie był związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną.

W ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego obu instancji poprzez nałożenie na inwestorów obowiązku przedstawienia w wyznaczonym terminie opinii technicznej dopuściły się naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Stosownie do powołanego przepisu przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. "Nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem" nie może oznaczać obowiązku dostarczenia dokumentów, ekspertyz i ocen, ponieważ poprzez nałożenie takiego obowiązku nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Dokumenty, ekspertyzy, czy oceny stanowią element postępowania dowodowego i jako takie mogą stanowić, zależnie od ich treści, podstawę do podjęcia przez organ decyzji. Możliwość żądania ich przedłożenia została uregulowana w art. 81 c Prawa budowlanego. Tym samym art. 51 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy nie może stanowić podstawy w tym zakresie (Prawo budowlane. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2006, s. 539). Pogląd ten znajduje powszechne uznanie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przykładowo w wyroku z 3 listopada 2005r. (sygn. akt II OSK 163/05, Lex nr 196684) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nie można nałożyć obowiązku przedkładania inwentaryzacji, ocen technicznych czy ekspertyz. Obowiązek przedłożenia tych dokumentów może być bowiem nałożony w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych. Z kolei w wyroku z dnia 6 lutego 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż rażącym naruszeniem art. 51 ust. pkt 2 Prawa budowlanego jest nałożenie obowiązku dostarczenia określonych dokumentów zamiast obowiązku "wykonania określonych czynności" (sygn. akt VII SA/Wa 1323/05, Lex nr 203673). Ten sam Sąd w wyroku z 24 października 2005r. (sygn. akt VII SA/Wa 322/05, Lex nr 201375) stwierdził, że organ nadzoru budowlanego może nałożyć na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. nie ulega wątpliwości, iż obowiązek wykonania określonych czynności nie może być utożsamiany z obowiązkiem sporządzenia inwentaryzacji wykonanych robót. Jeśli organom nadzoru budowlanego niezbędne jest do wydania rozstrzygnięcia w sprawie uzyskanie materiału dowodowego, to może nałożyć na inwestora obowiązek dostarczenia odpowiednich ekspertyz technicznych i ocen w oparciu o przepis art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, wydając w tym przedmiocie postanowienie, a nie decyzję. Dopiero uzyskany w wyniku realizacji postanowienia materiał dowodowy może być podstawą do wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2.

Wobec powyższego niedopuszczalne było uznanie przez organy I i II instancji, że przedłożenie przez inwestorów opinii technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia doprowadzi wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem. Przedłożenie oceny technicznej nie stanowi bowiem wykonania czynności faktycznej związanej z dostosowaniem wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

W związku z powyższym w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. należało uchylić decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...]r. oraz utrzymującą ją w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...]r (punkt II sentencji wyroku).

Uznając, że nałożony na inwestorów obowiązek przedłożenia opinii technicznej był niezgodny z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przyjąć należy, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z [...]r. orzekające, w oparciu o art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, o wykonaniu obowiązku są również sprzeczne z prawem. Nałożenie obowiązku nieprzewidzianego przepisem z art.51 ust. 1 pkt. 2 nie może być podstawą wydania decyzji z art.51 ust. 3 pkt. 1. Decyzja o stwierdzeniu wykonania obowiązku stanowić może jedynie o obowiązkach nałożonych w zgodzie z art. 51 ust. 1 pkt. 2.

Mając powyższe na względzie, w punkcie I sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zważyć w tym miejscu należy, że Sąd zaniechał badania zarzutów skargi, albowiem stwierdzone i przedstawione wyżej uchybienia powodowały konieczność wyeliminowania z obrotu uchylonych w niniejszym wyroku decyzji.

O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach na podstawie art. 200 tejże ustawy.

/-/ W. Batorowicz /-/ B. Drzazga /-/A. Łaskarzewska