Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2549/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi "K." Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz "K." Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 3248 (trzy tysiące dwieście czterdzieści osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej SKO), działając na podstawie art. 127 w związku z art. 17 pkt 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) –k.p.a., art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez K. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (skarżąca, K. Sp. z o.o.) od decyzji nr [...] Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2007 r., nakładającej karę pieniężną w wysokości 27.680,40 zł z tytułu zajęcia bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego ul. [...] pod rusztowanie o powierzchni 84 m2 w okresie od dnia 1 marca 2005 r. do dnia 29 maja 2005 r. oraz tegoż pasa drogowego pod reklamę o powierzchni reklamowej 248,40 m2 w okresie od dnia 10 marca 2005 r. do dnia 29 maja 2005 r. - utrzymało w mocy ww. decyzję.

Do powyższego rozstrzygnięcia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W piśmie z dnia [...] kwietnia 2005 r. K. Sp. z o.o. przekazała komplet dokumentów dotyczących przedmiotowej sprawy oraz zwróciła się o rozpatrzenie jej wniosku z dnia [...] lutego 2005 r. - który wcześniej złożyła w tej sprawie do niewłaściwego reprezentanta Zarządcy drogi tj. ZDM, zgodnie z właściwością i zadeklarowała wolę natychmiastowej zapłaty opłat za zajęcie pasa drogowego przy ul. [...] pod rusztowanie o pow. rzutu poziomego 84 m2 oraz baneru reklamowego o pow. 248,40 m2, począwszy od dnia 1 marca 2005 r.

Pismem z dnia [...] maja 2005 r. Prezydent m.st. Warszawy zawiadomił skarżącą spółkę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie naliczenia kary pieniężnej za zajęcie ww. pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi. Jednocześnie na podstawie art. 10 k.p.a. poinformowano skarżącą o możliwości zapoznania się z aktami postępowania oraz wypowiedzenia się, co do zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez stronę w dniu [...] kwietnia 2005 r. organ I instancji decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2005 r. udzielił zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] przy PI. [...], na czas prowadzenia remontu budynku oraz na umieszczenie reklamy o pow. 248,40 m2, zawieszonej na rusztowaniu o pow. 84 m2 w okresie od dnia 30 maja 2005 roku do dnia 31 grudnia 2005 r., zgodnie z treścią powoływanego wniosku.

Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. organ I instancji obciążył K. Sp. z o.o. karą pieniężną za zajęcie ww. pasa drogowego, pod ustawienie rusztowania w dniach od 1 marca do 29 maja 2005 r. oraz za umieszczenie na jego konstrukcji siatki z nadrukiem reklamowym w dniach od 10 marca do 29 maja 2005 r.

W dniu [...] marca 2006 r. strona złożyła odwołanie do SKO w Warszawie, które decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r. uchyliło zaskarżoną decyzję a sprawę przekazało do ponownego rozpoznania ze względu na braki formalne tj. brak pełnomocnictwa do działania w imieniu osoby, której mandat wygasł.

Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. Prezydent m.st. Warszawy nałożył na K. Sp. z o.o. karę pieniężną w wysokości 27.680,40 zł z tytułu zajęcia bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego ul. [...] pod rusztowanie o powierzchni 84 m² w okresie od dnia 1 marca 2005 r. do dnia 29 maja 2005 r. oraz tegoż pasa drogowego pod reklamę o powierzchni reklamowej 248,40 m² w okresie od dnia 10 marca 2005 r. do dnia 29 maja 2005 r.

Od powyższej decyzji w dniu [...] marca 2007 r. (data stempla pocztowego) zostało wniesione przez skarżącą spółkę odwołanie, w którym wskazano m.in., iż zaskarżona decyzja była bezprzedmiotowa, gdyż została wydana w sprawie już rozstrzygniętej ostateczną decyzją, ponadto skarżąca zarzuciła organowi I instancji, iż nie rozpatrzył jej wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego z dnia [...] lutego 2005 r. Zwrócono także uwagę na niewystarczające uzasadnienie decyzji, naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego i błędy przy ocenie materiału dowodowego.

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2010 r. SKO w Warszawie przywołało art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, który stanowi, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową przebudową remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. W ust. 2 powołanego artykułu zapisano, że zezwolenie takie dotyczy prowadzenia robót w pasie drogowym, umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam oraz zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wyżej wymienione. Kwestię opłaty za takie zezwolenie regulują z kolei przepisy art. 40 ust. 3, 4 i 11 ww. ustawy. Wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, ustala, w drodze uchwały, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (art. 40 ust 8). Z kolei w myśl przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty za zajęcie pasa drogowego. Decyzja ma charakter decyzji związanej - zaistnienie określonego stanu faktycznego zobowiązuje organ administracji (Prezydenta m.st. Warszawy), do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę w określony w tym przepisie sposób. Nieświadomość obowiązujących w tym zakresie przepisów nie może być przyczyną odstąpienia od ukarania strony, zaś kwota kary nie jest uznaniowa, gdyż sposób jej wyliczenia jasno i jednoznacznie określają przytoczone powyżej przepisy. Organ odwoławczy zgodził się z zarzutami odwołania, iż pierwszy wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego złożono w dniu [...] lutego 2005 r., a odpowiedzią na ten wniosek było pismo ZDM z dnia 22 lutego 2005 r., w którym poinformowano wnioskodawcę, że "lokalizacja reklamy (...) uzyskała wstępną pozytywną opinię w sprawie planowanego zajęcia pasa drogowego" oraz wskazano dokumenty, które są wymagane, aby wniosek mógł być rozpatrzony; w piśmie tym poinformowano także, że "do czasu otrzymania (...) w/w dokumentów wniosek pozostanie bez rozpatrzenia". Organ nie wyznaczył jednak, zgodnie z przepisem art. 64 § 2 k.p.a., siedmiodniowego terminu do uzupełnienia wniosku, ani nie pouczył strony, że zgodnie z tym przepisem nieusunięcie wskazanego braku w podanym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Wniosek ten nie został przez stronę skarżącą uzupełniony.

Z kolei w dniu [...] kwietnia 2005 r. K. Sp. z o.o. złożyła dwa wnioski o wydanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego Pl. na odcinku ul. [...] w okresie od dnia 30 maja 2005 r. do 31 grudnia 2005 r. - zezwolenia takie zostały wydane zgodnie z wnioskami (decyzja nr [...] Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2005 r.).

SKO w Warszawie uznało, że w niniejszej sprawie miało miejsce zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego Pl. [...] na odcinku ul. [...] pod rusztowanie o powierzchni 84 m² w okresie od dnia 1 marca 2005 r. do dnia 29 maja 2005 r. oraz tegoż pasa drogowego pod reklamę o powierzchni reklamowej 248,40 m² w okresie od dnia 10 marca 2005 r. do dnia 29 maja 2005 r. Okres zajęcia pasa drogowego określiła sama skarżąca w swym piśmie z dnia [...] czerwca 2005 r. Organ odwoławczy nie zgodził się również z zarzutem, że decyzja z dnia [...] lutego 2007 r. rozstrzyga sprawę, która została już uprzednio rozstrzygnięta ostateczną decyzją. Z akt sprawy wynika, iż w czasie wydawania zaskarżonej decyzji w obiegu prawnym nie pozostawała żadna decyzja rozstrzygająca sprawę kary za zajęcie przez K. Sp. z o.o. przedmiotowego pasa drogowego.

W skardze złożonej do wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie,

skarżąca spółka wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzuciła naruszenie:

I. przepisów postępowania administracyjnego tj.

1. art. 7 i 77 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, polegające na pominięciu czynności podejmowanych przez Zarząd Dróg Miejskich na skutek wniosku z dnia [...] lutego 2005 r. w tym także wydania przez organ decyzji oraz przekazania K. Sp. z o.o. protokołem z dnia [...] kwietnia 2005 r. terenu objętego niniejszym postępowaniem;

2. art. 80 k.p.a. poprzez wybiórczą ocenę materiału dowodowego z pominięciem istotnych dla sprawy dowodów tj. wniosku z dnia [...] lutego 2005 r., pisma Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] lutego 2005 r. pisma z dnia [...] kwietnia 2005 r. ponawiającego wniosek z dnia [...] lutego 2005 r.;

3. art. 8, 9, 11 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający powinność pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, niedbanie o to, aby skarżąca nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy;

4. art. 104 k.p.a. w zw. z art. 12, 35 i 61 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nierozpoznanie wniosku skarżącej z dnia [...] lutego 2005 r. w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i równoczesne wszczęcie postępowania w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia;

5. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 19 i 65 k.p.a. poprzez prowadzenie równolegle postępowania w przedmiocie nałożenia kary przez Zarząd Terenów Publicznych oraz w przedmiocie wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego przez Zarząd Dróg Miejskich;

6. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do zarzutów podniesionych w odwołaniu, oraz niewyjaśnienie i nieprzedstawienie dowodów na poparcie stwierdzenia organu, że przedmiotowy teren stanowi pas drogowy, a nadto nie wykazanie, że terenem tym zarządza Dyrektor Zarządu Terenów Publicznych, jak też niewyjaśnienie w oparciu o jakie dowody ustalona została powierzchnia zajętego pasa drogowego i reklamy.

II. Przepisów prawa materialnego:

1. art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżąca zajęła pas drogowy bez zezwolenia, w sytuacji gdy toczyło się postępowanie z jej wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

W uzasadnieniu skarżąca nie zgodziła się z organem administracji, iż stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości, bowiem w jej ocenie organy obu instancji przyznały, że zwróciła się ona o wydanie zezwolenia już w dniu [...] lutego 2005 r. Wniosek swój skierowała do ZDM, który uznał się za organ właściwy do wydania takiego zezwolenia, co potwierdził pismem z dnia [...] lutego 2005 r. wskazując, iż wstępnie opiniuje pozytywnie wniosek. Wbrew stanowisku SKO, przedmiotowego pisma nie można było potraktować jako wezwania do uzupełnienia braków formalnych podania w trybie art. 64 § 2 k.p.a., bowiem ZDM nie wskazał podstawy prawnej swojego żądania, jak również terminu do uzupełnienia wniosku, ani konsekwencji jego nieuzupełnienia we wskazanym terminie. Mając na uwadze art. 9 k.p.a. organ ten winien był poinformować skarżącą o konieczności uzyskania decyzji na zajęcie pasa drogowego w celu ustawienia rusztowania lub też wyjaśnić, czy jej wniosek obejmuje również żądanie wydania takiego zezwolenia. Nie można zatem rzeczonego pisma z dnia 22 lutego 2005 r. traktować jako spełniającego ten obowiązek, ani też jako wezwania do uzupełnienia braków formalnych. Żaden z organów rozpoznających niniejszą sprawę nie ustalił także, jak się zakończyło i czy w ogóle się zakończyło postępowanie przed ZDM, jak również dlaczego wniosek ten nie został przekazany do rozpoznania ZTP w sytuacji, gdy ów organ uważał się za właściwy. Zaniechanie ustalenia tych okoliczności stanowi rażące naruszenie przepisów postępowania, obligujących organy administracji do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, dokładnego i wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 7, 77 i 80 k.p.a.). Nadto skarżąca wskazała, iż poinformowała ZTP, że złożyła wniosek i go uzupełniła, a ZDM wstępnie pozytywnie go zaopiniował utwierdzając K. Sp. z o.o. w przekonaniu, że postępuje ona zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, natomiast organy uznały te okoliczności za nieistotne i zaniechały ich dokładnego wyjaśnienia .

Zatem z uwagi na fakt, że wniosek z [...] lutego 2005 r. pozostał nierozpoznany pomimo wyraźnego ponownego jego złożenia do organu w dniu [...] kwietnia 2005 r., ZTP pozostaje w bezczynności, a postępowanie w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest w toku, toteż postępowanie w przedmiocie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia nie mogło zostać wszczęte, a wszczęte winno zostać zawieszone.

Zaskarżona decyzja SKO nie spełnia wymogu art. 107 § 3 k.p.a., gdyż nie wynika z niej, na jakiej podstawie organ ustalił zarówno powierzchnię zajętego pasa drogowego jak i powierzchnię reklamy, a precyzyjne i poparte stosownymi dowodami ustalenie wielkości powierzchni zajętego pasa drogowego i reklamy ma istotne znaczenie dla wysokości wymierzonej kary.

Organ nie wykazał również, że przedmiotowy teren stanowi pas drogowy oraz że ów pas znajduje się w zarządzie Prezydenta m. st. Warszawy reprezentowanego przez ZTP. Zatem organ nie ustalił kolejnej kluczowej dla niniejszego postępowania okoliczności, pomimo podniesionego przez skarżącą spółkę zarzutu co do braku wyjaśnienia powyższego także przez organ I instancji.

SKO nie odniosło się również do zarzutu pozbawienia możliwości brania czynnego udziału w postępowaniu i możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji w trybie art. 10 k.p.a., a także nie rozpoznało też zarzutu naruszenia przez organ I instancji art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niewykonanie zaleceń SKO w zakresie uzupełnienia umocowania do działania w imieniu osoby, której mandat wygasł.

In fine, pominięto zarzut, co do nieprawidłowego sporządzenia uzasadnienia decyzji organu I instancji polegającego na niewskazaniu podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia oraz niewyjaśnieniu podstawy prawnej decyzji oraz niewskazaniu dowodów na których oparł się ZTP.

Skarżąca załączyła ponadto do skargi dwie decyzje administracyjne z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] i decyzje z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...], które to decyzje zezwalały na zajęcie chodnika o pow. 84 m2 na Pl. - Hotel [...] oraz na umieszczenie na elewacji wschodniej hotelu reklamy jednostronnej o pow. 237 m2. Zezwolenia zostały wydane na okres od 1 maja 2005 r. do 31 grudnia 2005 r.

Do skargi dołączono również decyzję z dnia [...] lipca 2005 r. uchylającą w całości decyzję z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...].

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał wcześniej zajęte stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi, a nadto podniósł, iż skarżąca spółka winna zdawać sobie sprawę, że zajmuje pas drogowy drogi publicznej bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi, z także z tego, że zajęcie pasa drogowego bez takiego zezwolenia jest przesłanką nałożenia kary.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy).

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) -zwanej dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, czy jest ona zgodna z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oznacza to, że sąd może czynić przedmiotem swoich rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi, bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd ten ma natomiast prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (patrz J.P. Tarno " Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz" Wydawnictwo Lexis Nexis, Warszawa 2004, str. 197).

W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, zaskarżonej decyzji można postawić skuteczny zarzut sprzeczności z prawem, w rozumieniu art. 145 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

W niniejszej sprawie organ administracji związany jest rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Związanie rygorami procedury administracyjnej oznacza m.in., organ jest obowiązany do przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Ma obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Jest obowiązany zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz zgłoszonych żądań (art. 10 k.p.a.). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 i 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych wart. 107 § 3 k.p.a.

Według Sądu organ, wydając przedmiotową decyzję z dnia 7 października 2010 r. dopuścił się mającej istotny wpływ na wynik sprawy obrazy wspomnianych przepisów postępowania przede wszystkim z uwagi na niedokładne wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla końcowego rozstrzygnięcia sprawy, w tym w szczególności poprzez nie wyjaśnienie na jakim etapie postępowania jest sprawa dotycząca wniosku skarżącej z dnia [...] lutego 2005 r. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego Hotel [...] - elewacja północna, który to wniosek został złożony do ZDM.

Z mocy art. 19 ust. 5 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002r.o ustroju miasta stołecznego Warszawy wynika, że Stolica Rzeczypospolitej Polskiej - miasto stołeczne Warszawa jest gminą mającą status miasta na prawach powiatu. W związku z powyższym zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta.

W myśl postanowień Statutu stanowiącego zał. do UCHWAŁA Nr XXXIV/1023/2008 RADY MIASTA STOŁECZNEGO WARSZAWY z dnia 29 maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich, Zarząd Dróg Miejskich, zwany dalej ZDM, jest jednostką organizacyjną m.st. Warszawy nieposiadającą osobowości prawnej, działającą w formie jednostki budżetowej. ZDM jest zarządem drogi w rozumieniu ustawy, przy pomocy, którego Prezydent m.st. Warszawy wykonuje swoje obowiązki.

W myśl postanowień Statutu stanowiącego zał. do UCHWAŁA Nr LXI/1712 Rady m.st. Warszawy z dnia 28 października 2005r. Zarząd Terenów Publicznych, zwany dalej "ZTP", jest jednostką organizacyjną m.st. Warszawy, działającą w formie jednostki budżetowej. Przedmiotem działalności ZTP jest między innymi pełnienie funkcji zarządu drogi dróg gminnych oraz wykonywanie na tych drogach zadań zarządcy drogi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych.

Takie przeniesienie zadań z zakresu zarządu drogami na jednostkę podległą Prezydentowi miasta stołecznego Warszawy, nie oznacza zdaniem Sądu przeniesienia kompetencji organu. Pomimo powierzenia ZDM i ZPT obowiązków zarządcy drogi, w myśl ustawy o drogach publicznych to Prezydent miasta stołecznego Warszawy jest zarządcą wszystkich dróg publicznych w granicach miast na prawach powiatu. Jednostka budżetowa - ZDM i ZPT są natomiast jednostkami organizacyjnymi, przy pomocy których wykonuje on swoje obowiązki. Jednostki takie nie mogą być traktowane jako odrębne organy, nawet wtedy, gdy z upoważnienia Prezydenta m.st. Warszawy jako zarządcy dróg wydają decyzji administracyjnych. Uprawnienie wynika bowiem z upoważnienia Prezydenta Miasta. Wewnętrzny podział kompetencji i organizacja pracy przy pomocy jednostek budżetowych nie powoduje, że jednostki te są autonomicznymi organami.

Zgodnie zaś z art. 40 ust. 12 powyższej ustawy - za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi -zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

Organy wskazały, iż zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia przez skarżącą dotyczyło drogi powiatowej. Wobec powyższego właściwym do wymierzenia, w drodze decyzji administracyjnej na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, kary pieniężnej był Prezydent m.st. Warszawy jako zarządca drogi.

Podkreślenia wymaga jednak fakt, że aby być obciążonym karą pieniężną za zajęcie pasa drogowego należy ten pas drogi zajmować bez zgody zarządcy drogi.

Wskazać należy, iż zgodnie z przepisem art. 133 p.p.s.a. podstawą wyrokowania przez Sąd są akta sprawy. Z akt przedłożonych Sądowi w niniejszej sprawie wynika, że skarżąca zajmowała bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego ul. [...] pod rusztowanie wiszące o powierzchni 84 m2 w okresie od dnia 1 marca 2005 r. do dnia 29 maja 2005 r. oraz pas drogowy pod reklamę umieszczoną na siatce winylowej o powierzchni reklamowej 248,40 m2 w okresie od dnia 10 marca 2005 r. do dnia 29 maja 2005 r. Zajęcie pasa drogowego dotyczyło dz. ew. nr 1 cz. z obrębu [...].

Jak wynika z akt administracyjnych teren ten znajdował się w zarządzie ZTP. ZTP jak wyżej wskazano wydaje decyzje z upoważnienia Prezydenta m.st. Warszawy.

Skarżąca do skargi dołączyła trzy decyzje wydane co prawda z upoważnienia Prezydenta m.st. Warszawy jednak przez ZDM, w którego zarządzie nie znajdowała się przedmiotowa działka. Są to decyzje administracyjne z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] i decyzje z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...], które to decyzje zezwalały na zajęcie chodnika o pow. 84 m² na Pl. - hotel [...] oraz na umieszczenie na elewacji wschodniej hotelu reklamy jednostronnej o pow. 237 m². wraz ze szkicem mapy. Zezwolenia zostały wydane na okres od 1 maja 2005 r. do 31 grudnia 2005 r. W powyższych decyzjach nie wskazano w sposób jednoznaczny jakich działek dotyczy zajęcie. Skarżąca załączyła również decyzję z dnia [...] lipca 2005 r. uchylającą w całości decyzję z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...].

Co prawda z treści decyzji z [...] kwietnia 2005 r. wynika, że dotyczy ona zgody na umieszczenie reklamy na elewacji wschodniej. Hotel [...], jednak w kontekście decyzji uchylającej z dnia [...] lipca 2005 r. można mieć pewne wątpliwości, gdyż w uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano, że chodzi tu o działkę [...] w obrębie [...], która znajduje się pod Zarządem ZTP i stanowi elewację północną Hotelu [...], na powyższe wskazuje również załączony do akt sprawy szkic mapy.

W ocenie Sądu rozważenie powyższych kwestii może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w wypadku jeżeli po dokładnej analizie okaże się, że skarżąca dysponowała zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego w maju 2005 r. to inny będzie wymiar kary pieniężnej.

Ponieważ w aktach administracyjnych brak jest wskazanych decyzji, a przede wszystkim wniosków skarżącej inicjującego postępowanie w sprawie powyższych decyzji, Sąd nie dysponuje całością akt sprawy i nie może ustalić, czego dotyczą powyższe zezwolenia.

Rozpatrując ponownie sprawę SKO musi ustalić, czy decyzja z [...] kwietnia 2005 r. nr [...] i decyzja z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] nie mają związku z nałożoną na skarżącą karę pieniężną, w takim kontekście, że skarżąca legitymowała się zezwoleniem na zajęcie powyższego pasa drogowego, gdyż jak wyżej wykazano Zarządcą drogi jest Prezydent m. st. Warszawy i tylko on jako organ może wydać stosowne zezwolenie.

SKO winno również rozważyć, w wypadku jeżeli okaże się, że przedmiotowe decyzje dotyczą elewacji północnej, czy decyzja wydana z up. Prezydenta m. st. Warszawy przez ZDM, w którego zarządzie nie znajduje się dział nr [...] w obrębie [...] na Pl. od ul. [...] jest nieważna. Dokonują powyższych rozważań organ winien mieć na względzie wyżej wskazane dywagacje dotyczące zarządcy drogi.

W niniejszej sprawie niejasne są również losy wniosków skarżącej z dnia [...] lutego 2005 r., który to wniosek skarżąca złożyła początkowo do ZDM, a następnie pismem z dnia [...] kwietnia 2005 r. skarżąca zwróciła się między innymi o rozpoznanie jej wniosku z dnia [...] lutego 2005 r. do ZTP jako organu właściwego w sprawie.

Z akt sprawy nie wynika, czy wniosek ten został przekazany przez ZDM jako jednostkę organizacyjną niewłaściwą do rozpoznania do ZTP.

Z zaskarżonej decyzji wynika jedynie, że w odpowiedzi na wniosek z [...] lutego 2005 r., że ZDM pismem z dnia [...] lutego 2005 r. poinformował wnioskodawcę, że "lokalizacja reklamy (...) uzyskała wstępną pozytywną opinię w sprawie planowanego zajęcia pasa drogowego" oraz wskazano dokumenty, które są wymagane, aby wniosek mógł być rozpatrzony; w piśmie tym poinformowano także, że "do czasu otrzymania (...) ww. dokumentów wniosek pozostanie bez rozpatrzenia". Organ nie wyznaczył jednak, zgodnie z przepisem art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, siedmiodniowego terminu do uzupełnienia wniosku, ani nie pouczył strony, że zgodnie z tym przepisem nieusunięcie wskazanego braku w podanym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Dodać wypada, że wniosek ten nie został przez stroną uzupełniony."

W tym miejscu wypada wskazać, że postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego powinno być wszczęte po prawidłowym rozpoznaniu wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Organ orzekając ponownie w sprawie winien więc ustalić co stało się z wnioskiem z [...] lutego 2005 r. oraz czy ewentualne nierozpoznanie wniosku miało wpływ na wynik niniejszego postępowania.

Reasumując należy wskazać, że wydając zaskarżoną decyzję organ naruszył art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Biorąc powyższe pod rozwagę na zasadzie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O niewykonalności orzeczono w oparciu o art. 152 p.p.s.a a o kosztach w oparciu o art. 200 p.p.s.a.