Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 750/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono niezgodność z prawem zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 74a ust. 1 i ust. 2 pkt 1 lit. a-d, pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1405
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.
article: art. 31 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1496
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych  tekst jedn
article: art. 72 ust. 2 pkt 1a lit. a i c, 2b, art. 66 ust. 1 pkt 1-20
journal: Dz.U. 2017 poz 1405
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.
Teza: W świetle art. 74a ust. 2 art. 74a ust. 1 i ust. 2 pkt 1 lit. a-d oraz pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1405 ze zm.) wymóg posiadania określonych kwalifikacji dotyczy zarówno osoby sporządzającej raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jak  i osoby, która go uzupełnia i składa dodatkowe wyjaśnienia co do jego treści.

TEZY

W świetle art. 74a ust. 2 art. 74a ust. 1 i ust. 2 pkt 1 lit. a-d oraz pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1405 ze zm.) wymóg posiadania określonych kwalifikacji dotyczy zarówno osoby sporządzającej raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jak  i osoby, która go uzupełnia i składa dodatkowe wyjaśnienia co do jego treści.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Zdzisław Kostka, Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędzia WSA (del.) Mirosław Gdesz (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia (...) z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1671/18 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia (...) z siedzibą w B. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia (...) maja 2018 r. nr (...) w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i stwierdza, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, 2) zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz Stowarzyszenia (...) z siedzibą w B. kwotę 2.000 (dwa tysiące) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 października 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1671/18, oddalił skargę Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B. (dalej skarżąca) na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] maja 2018 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

1.1 Wojewoda [...], decyzją z [...] listopada 2017 r. nr [...] zmienił na podstawie art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.; dalej Pb) własną decyzję z [...] sierpnia 2010 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi ekspresowej S-7 na odcinku: granica województwa mazowieckiego/świętokrzyskiego - węzeł drogowo-kolejowy w S. wraz z przebudową istniejącej sieci uzbrojenia terenu i przebudową dróg innych kategorii, częściowo zmodyfikowaną w trybie odwoławczym przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] stycznia 2016 r., nr [...]

1.2. Minister Inwestycji i Rozwoju, po rozpoznaniu odwołania skarżącej, decyzją z [...] maja 2018 r., utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody [...]. W ocenie Ministra czynnikiem sprawczym zmiany decyzji była konieczność wprowadzenia do zatwierdzanego projektu budowlanego zmian dotyczących lokalizacji i rodzaju węzła "S.", lokalizacji i parametrów dróg dojazdowych, obiektów inżynierskich, zbiorników retencyjnych, rowów melioracyjnych w km od 0+000,00 do km 2+000,00 wraz z projektowanym oświetleniem drogowym/zasilaniem znaków zmiennej treści do km 2+178,10 projektowanym kanałem technologicznym do km 2+180,00 oraz przebudową linii WN w km 5+607,50.

Podzielając w całości stanowisko organu I instancji, co do dopuszczalność zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 36 Pb, Minister stwierdził, że kluczowy dokument tj. raport wraz z uzupełnieniami przedłożonymi przez pełnomocnika inwestora sporządzany w ramach ponownej oceny oddziaływania na środowisko zawiera wszystkie wymagane informacje określone ze szczegółowością i dokładnością odpowiednio do posiadanych danych wynikających z projektu budowlanego i innych informacji uzyskanych po wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponadto, określa stopień sposób uwzględnienia wymagań dotyczących ochrony środowiska, zawartych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i decyzjach inwestycyjnych. W konsekwencji organ uznał, iż postanowienie uzgadniające zostało wydane na podstawie właściwie rozpoznanego stanu środowiska przyrodniczego. Nadto, właściwa ocena oddziaływania inwestycji na środowisko została przeprowadzona na etapie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach RDOŚ i GDOŚ. Przedstawione w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko rozpoznanie środowiskowe jest wystarczające do oceny oddziaływania elementów inwestycji, które zostały zmienione na etapie projektu budowlanego w stosunku do założeń z etapu związanego z wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, za niezasadny Minister uznał zarzucone naruszenie art. 74a ust. 1 i ust. 2 pkt 1 lit. a-d oraz pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1405 ze zm. - dalej ustawa środowiskowa), poprzez podpisanie dokumentu z 3 lipca 2017 r. dotyczącego uzupełnienia i wyjaśnienia informacji zawartych w raporcie o oddziaływaniu na środowisko dla przedsięwzięcia, przez osobą nieuprawnioną, tj. A.K. będącego pełnomocnikiem Inwestora. W niniejszej sprawie raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został sporządzony w lutym 2017 r. przez zespół autorski pod kierownictwem U. P., która stosownie do ust. 3 art. 74a ustawy środowiskowej złożyła oświadczenie, że spełnia wymagania, o których mowa w art. 74a ust. 2 pkt 2 tej ustawy.

2. Skarżąca wniosła od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie: art. 74a ust. 1 i ust. 2 pkt 1 lit. a-d oraz pkt 2 ustawy środowiskowej,; art. 72 ust. 2 pkt 1a lit. a) i c) oraz 2b ustawy środowiskowej, art. 66 ust. 1 pkt 1-20 ustawy środowiskowej, art. 11c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1496 ze zm. - dalej jako specustawa drogowa) w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej Kpa), art. 11a ust. 1 w zw. z art. 11c specustawy drogowej w zw. z art. 6 Kpa, art. 17 ust. 1 specustawy drogowej. Nadto skarżąca zaskarżyła w całości postanowienie RDOŚ w K. z [...] września 2017 r. z uwagi na naruszenie art. 93 ust. 4 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 10 ustawy środowiskowej, art. 90 ust. 1 i 7 w zw. z art. 72 ust. 2 pkt 1a lit. a i c i 2b w zw. art. 74a ust. 1 ust. 2 pkt 1) lit. a-d oraz pkt 2) ustawy środowiskowej.

3. W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie.

4.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z 10 października 2018 r. powyższą skargę oddalił.

4.2 Jak stwierdził Sąd I instancji, zgodnie z art. 74a ust. 1 ustawy środowiskowej, prognozę oddziaływania na środowisko, raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 sporządza osoba, o której mowa w ust. 2, a więc "wykwalifikowana" jeżeli chodzi o wykształcenie, jak też praktykę przy przygotowywaniu wskazanych dokumentów. Sąd nie podzielił argumentacji Ministra, że wymóg złożenia oświadczenia dotyczy tylko i wyłącznie dokumentów wymienionych w art. 74a ust. 1 ustawy środowiskowej Wykładnia celowościowa wprowadzonej zmiany, jak również wzgląd na potrzebę komplementarnej oceny przepisów ustawy nakazują przyjąć, iż również zmiany wskazanych w tym przepisie dokumentów wymagają zachowania wymogów przewidzianych przez ustawodawcę dla ich sporządzenia. Nie można zgodzić się z organem, że poprzez brak wymienienia uzupełnienia raportu w przepisie art. 74a ust. 1 ustawy środowiskowej, ustawodawca w sposób intencjonalny wyłączył wymóg określonych cech autora raportu i jego oświadczeń jeżeli chodzi o uzupełnienie tego dokumentu, wprowadzając pełną dowolność w tym zakresie. Jednakże uchybienia w tym zakresie, mające bez wątpienia cechy procesowych, nie mają istotnego wpływu na wynik sprawy.

Sąd I instancji nie podzielił jednak argumentacji skarżącej, że naruszenie wymogu z art. 74a ust. 1 ustawy środowiskowej zawsze dyskwalifikuje przedłożony dokument jako materiał dowodowy. Z tych też względów ten zarzut skargi nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

4.3 Pozostałe zarzuty skargi zostały uznane przez Sąd I instancji za niezasadne. Zdaniem Sądu błędne jest twierdzenie skarżącej, że zmiana inwestycji, pomimo braku przesunięć granic pasa drogowego, wymaga bezwzględnie nowej decyzji środowiskowej, względnie zmiany decyzji dotychczasowej, bowiem odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego spowoduje - w ocenie Stowarzyszenia - zmiany uwarunkowań określonych w decyzji środowiskowej RDOŚ w K. i GDOŚ. W tym zakresie skarżąca nie przedstawiła żadnych konkretnych informacji, które przesądziłyby, że wskazywane oddziaływanie rzeczywiście będzie w tej sprawie istnieć i wpływać na lokalną populację ptaków. Raport oddziaływania na środowisko, pomimo zarzucanej mu szczątkowości, nie stwierdza naruszenia wymogów środowiskowych w tym zakresie, odwołując się do danych o środowisku zgromadzonych w latach 2008-2015. Sąd I instancji podzielił przy tym orzecznictwo sądowe zgodnie z którym podważenie ustaleń raportu powinno nastąpić poprzez przedstawienie porównywalnej analizy uwarunkowań środowiskowych (swoistego kontrraportu), której wnioski pozostawałyby w oczywistej sprzeczności do tych zawartych w raporcie przedłożonym przez inwestora.

4.4 Jak wskazał Sąd I instancji nie można także podzielić argumentacji skarżącej, że organy nie wyjaśniły w sposób wystarczający istotnych okoliczności sprawy i wybiórczo zebrały oraz oceniły materiał dowodowy, co przełożyło się z kolei na wadliwe rozstrzygnięcie sprawy. Sąd podkreślił, że kwestionowanie raportu może mieć miejsce poprzez sporządzenie kontropracowania o tożsamym zakresie, nie zaś na podnoszeniu uwag do poszczególnie omawianych kwestii w raporcie.

5. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości.

5.1. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

a) art. 74a ust. 1 i ust. 2 pkt 1) lit a-d oraz pkt 2) ustawy środowiskowej poprzez niewłaściwą wykładnię i uznanie, że sporządzenie oraz podpisanie uzupełnienia raportu oddziaływania na środowisko przez osobą nieuprawnioną (która nie dysponowała wymaganymi kwalifikacjami), wbrew obowiązującym i mającym zastosowanie w sprawie unormowaniom, nie prowadzi do istotnej wady prawnej tego dokumentu implikującej jego bezskuteczność, niezupełność oraz brak mocy dowodowej, co istotnie wpływało na niezgodność z prawem zaskarżonej decyzji względnie poprzez uznanie, że w takich okolicznościach dokument ten może być w ogóle uznany za raport/jego uzupełnienie;

b) art. 66 ust 1 pkt 19a) w zw. z art. 74a ust. 3 ustawy środowiskowej - poprzez błędną wykładnię i uznanie, że brak zawarcia w uzupełnieniu raportu obligatoryjnego elementu, tj. oświadczenia autora, o spełnieniu wymagań, o których mowa w art. 74a ust. 2 ustawy środowiskowej oraz oświadczenia o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań nie powoduje istotnej wady prawnej implikującej jego bezskuteczność, niezupełność oraz brak mocy dowodowej, co istotnie wpływało na niezgodność z prawem zaskarżonej decyzji;

c) art. 72 ust. 2 pkt 1a) lit. a i c i 2b ustawy środowiskowej - poprzez niewłaściwe zastosowanie i brak stwierdzenia obowiązku uzyskania przez inwestora nowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (ewentualnie - zmiany dotychczasowej decyzji środowiskowej), z uwagi na fakt, iż odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego spowoduje zmiany uwarunkowań określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia;

d) art. 11a ust. 1 specustawy drogowej w zw. z art. 11c specustawy drogowej w zw. z art. 6 Kpa - poprzez niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji o zmianie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej mimo że, przebieg inwestycji narusza obowiązujące przepisy prawa.

5.2. W skardze kasacyjnej zarzucono ponadto naruszenie następujących przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 135 w zw. z art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. dalej Ppsa) - przez bezpodstawne oddalenie skargi, w sytuacji gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonych decyzji oraz postanowienia z powodu naruszenia przez Organy:

- art. 74a ust. 1 i ust. 2 pkt 1) lit. a-d oraz pkt 2) ustawy środowiskowej w zw. z art. 7 Kpa w zw. z art. 80 Kpa - poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów oraz oparcie rozstrzygnięć na uzupełnieniu do raportu oddziaływania na środowisko (w przedmiotowej sprawie dokumentu z 3 lipca 2017 r., dotyczącego uzupełnienia i wyjaśnienia informacji zawartych w raporcie o oddziaływaniu na środowisko dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa drogi ekspresowej S-7 na odcinku granica województwa mazowieckiego / świętokrzyskiego - węzeł drogowo-kolejowy w S." Projekt Budowlany Zamienny 2 (km 0+000 - 2+000), pismo z dnia 8 czerwca 2017 r. znak: W0041.4242.24.2M7.MGN.1), które nie ma jakiejkolwiek mocy dowodowej (zostało sporządzone przez nieuprawniony podmiot), jest wewnętrznie sprzeczne, niezgodne z prawdą i niefachowe;

- art. 66 ust. 1 pkt 1) i pkt 20) ustawy środowiskowej zw. z art. 7 Kpa w zw. z art. 77 § 1 Kpa - poprzez przedstawienie przez Inwestora i zaakceptowaniu przez organy - niepełnego raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, który nie obejmuje całości przedsięwzięcia (dotyczy jedynie odcinka 0+000-2+000), nie uwzględnia najnowszych danych przyrodniczych, a także nie opisuje zagadnień związanych z udatnością translokacji chronionych gatunków motyli;

- art. 11 c specustawy drogowej w zw. z art. 7 Kpa w zw. z art. 77 § 1 Kpa w zw. z art. 107 § 3 Kpa - przez brak dokładnego i wyczerpującego zbadania okoliczności przedmiotowej sprawy oraz zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie - a w związku z tym wydanie rozstrzygnięć sprzecznych z ustaleniami faktycznymi sprawy, wynikającymi z przedstawionych przez skarżącą dokumentów, opinii i ekspertyz, co również skutkowało wadliwym uzasadnieniem wydanych decyzji;

- art. 90 ust. 1 i ust. 7 ustawy środowiskowej w zw. z art. 72 ust. 2 pkt 1 a) lit. a oraz c i 2b tej ustawy w zw. art. 74a ust. 1 i ust. 2 pkt 1) lit. a-d oraz pkt 2), a także art. 93 ust. 4 tj ustawy w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 10) tej ustawy - poprzez wydanie zaskarżonej decyzji, mimo wad postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. o uzgodnieniu realizacji i określeniu warunków realizacji przedsięwzięcia, które implikowały niezgodność z prawem decyzji wydanych w sprawie;

b) art. 141 § 4 Ppsa poprzez wadliwe uzasadnienie skarżonego wyroku zawierające sprzeczne, nielogiczne i błędne oraz niezrozumiałe ustalenia, co utrudnia ocenę sposobu rozumowania Sądu oraz kontrolę instancyjną.

5. 3. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdził co następuje:

6.1. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

6.2.Punktem wyjścia dla rozważań w tym zakresie muszą być przepisy dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.U.UE.L 2012.26.1 z późn. zm.). Przy tym należy uwzględnić tę okoliczność, że tak uzupełnienie raportu, postanowienie uzgadniające jak i decyzja zostały wydane po dniu 16 maja 2017 r., a więc po wejściu w życie zmian wprowadzonych dyrektywą 2014/52. Zgodnie z art. 2 ust. 2 dyrektywy, ocena oddziaływania na środowisko może być zintegrowana z istniejącymi procedurami udzielania zezwolenia na inwestycję w państwach członkowskich lub, jeżeli takie nie istnieją, z innymi procedurami albo z procedurami, które będą ustanowione do realizacji celów niniejszej dyrektywy. Kluczowe znaczenie ma przy tym ta kwestia, aby procedura ta realizowała cele dyrektywy. Ponadto art. 5 ust. 3 lit. a dyrektywy mówi, że aby zagwarantować kompletność i jakość raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wykonawca zapewnia, aby raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko był przygotowany przez posiadających odpowiednie kompetencje ekspertów.

6.3. W tym kontekście należy odwołać się również do wyroku Trybunału Sprawiedliwości z 24 listopada 2016 r. C-645/15, w którym Trybunał stwierdził, że pojęcie 'budowy' w rozumieniu pkt 7 lit. b) załącznika I do dyrektywy2011/92 należy interpretować jako obejmujące wykonywanie wcześniej nieistniejących budowli bądź do materialną zmianę już istniejących budowli. W celu przeprowadzenia oceny, czy taką zmianę można z uwagi na zakres i warunki uznać za równoważną z taką budową, sąd odsyłający musi uwzględnić ogół cech charakterystycznych danego przedsięwzięcia, a nie tylko długość przebudowywanego odcinka czy utrzymanie pierwotnej trasy.

6.4. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy i zarzutów skargi kasacyjnej, po pierwsze stwierdzić należy, że zarzuty naruszenia art. 72 ust. 2 pkt 1a) lit. a i c i 2b ustawy środowiskowej okazał się niezasadny. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, brak ponownego uzyskania decyzji środowiskowej w postępowaniu o zmianę zezwolenia realizacyjnego nie stanowił zarzucanego naruszenia prawa. W wielu przypadkach realizacji inwestycji infrastrukturalnych występuje sytuacja wydania decyzji głównej oraz wydawanej w dalszym etapie decyzji procesu inwestycyjnego decyzji wykonawczej, pozostającej w ścisłym związku z tą pierwszą decyzją. Taka sytuacja występuje w przypadku relacji: decyzja o pozwoleniu na budowę (zezwolenie na realizację inwestycji) i decyzja zatwierdzająca projekt zamienny z uwagi na istotne odstępstwa. W ramach takiej relacji, występuje jeszcze szczególna sytuacja dotycząca inwestycji realizowanych w trybie specustawy drogowej. Mianowicie zgodnie z art. 72 ust. 2 pkt 1a ustawy środowiskowej, wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie stosuje się w przypadku zmiany zezwolenia polegającej na modyfikacji charakterystycznych parametrów drogi w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego, które nie spowodują zmian uwarunkowań określonych w wydanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Natomiast art. 88 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy środowiskowej przewiduje wprost, że ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania albo zmiany zezwolenia realizacyjnego przeprowadza się na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złożony do organu właściwego do wydania decyzji; lub jeżeli organ właściwy do wydania decyzji stwierdzi, że we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanie decyzji zmieniającej zezwolenie realizacyjne w oparciu o postanowienie, a nie kolejną decyzję środowiskową w pełni realizuje w przedmiotowej sprawie cele ww. dyrektywy.

6.5. Natomiast w całości Naczelny Sąd Administracyjny podziela dwa pierwsze zarzuty naruszenia prawa materialnego dotyczące niedopuszczalności uzupełnienia raportu przez osobę nieuprawnioną. W tym kontekście błędne jest stanowisko Sądu I instancji, że przepisy te mają charakter procesowy i nie mogły być ocenione jako przez pryzmat art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa i tego czy naruszenie prawa miało istotny wpływ na wynik sprawy. Słusznie wskazuje skarżąca, że zarówno art. 74a jak i art. 66 ustawy środowiskowej w jakimkolwiek zakresie nie regulują procedury ustalania praw czy obowiązków administracyjnych lecz określają w sposób materialnoprawny zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i wymogi co do tego, kto może być jego autorem.

6.6. Efektywność procedury oceny oddziaływania inwestycji na środowisku zależy właśnie od wysokiej jakości prognozy jak i raportu, które muszą być sporządzone przez ekspertów dysponujących odpowiednią wiedzą. W świetle art. 74a ust. 2 ustawy środowiskowej wymóg posiadania określonych w tym przepisie kwalifikacji dotyczy zarówno osoby sporządzającej raport jak i osoby, która go uzupełnia i składa dodatkowe wyjaśnienia co do jego treści. W tym sensie raport nie może być rozumiany formalnie wyłącznie jako pierwotny dokument, ale obejmuje również jego uzupełnienia, aneksy itp, które również muszą być sporządzone przez osobę posiadające kwalifikacje określone w tym przepisie.

6.7. W przedmiotowej sprawie doszło zatem do naruszenia art. 74a ust. 2 ustawy środowiskowej poprzez zaakceptowanie uzupełnienia raportu dotyczącego kluczowych kwestii z punktu widzenia oddziaływania na środowisko. Oczywistą konsekwencją tego kluczowego dla sprawy uchybienia było również naruszenie art. 66 ust 1 pkt 19a) w zw. z art. 74a ust. 3 ustawy środowiskowej z uwagi na brak załączenia do uzupełnienia raportu oświadczenia autora o spełnieniu wymagań w zakresie wykształcenia i kwalifikacji oraz oświadczenia dotyczącego świadomości odpowiedzialności karnej.

6.8. Powyższe uchybienie w sposób oczywisty zdeterminowało naruszenie przepisów procedury poprzez zaakceptowanie raportu zarówno prze RDOS jak i organy obu instancji. Wadliwość ta sama w sobie oznacza, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzją Wojewody [...] jest dotknięta wadą, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa.

6.9. Co jednak istotne, w przedmiotowej sprawie należy uwzględnić treść art. 31 ust. 2 specustawy drogowej i dokonać jego celowościowej wykładni, prowadzącej do wniosku, że jeżeli zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą określoną w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a względnie lit. c Ppsa, a inwestor na podstawie zezwolenia realizacyjnego, któremu nadano rygor natychmiastowej wykonalności rozpoczął budowę, to sąd administracyjny po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy, nie może takiej decyzji uchylić, a może jedynie stwierdzić, że taka decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Skoro bowiem w świetle art. 31 ust. 2 specustawy drogowej nie jest możliwe uchylenie decyzji dotkniętej istotnymi wadami czyli wadami skutkującymi nieważnością decyzji albo stanowiącymi podstawę do wznowienia postępowania, to tym bardzie nie może uchylić zezwolenia realizacyjnego w warunkach tego przepisu, jeżeli jest dotknięte wadami określonymi w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa. Odmienna interpretacja prowadziłaby do tego, że jeżeli jakiś przepis został naruszony w sposób rażący, to sąd nie mógłby uchylić decyzji, natomiast jeżeli to uchylenie miałoby charakter "zwykły" a nie rażący, to uchylenie zezwolenia realizacyjnego byłoby dopuszczalne.

6.10 Celem art. 31 ust. 2 specustawy drogowej było właśnie wprowadzenie ograniczenia w uchylaniu wadliwych decyzji z uwagi na dobro wspólne (interes publiczny) tj. rozpoczęcie budowy drogi i zainicjowanie pewnego nieodwracalnego procesu inwestycyjnego. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 16 października 2012 r. K 4/10 stwierdził, że regulacje postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o zezwoleniu na inwestycję drogową oraz zakresu kontroli tej decyzji stanowią dobry przykład uwzględnienia w postępowaniu sądowoadministracyjnym wartości, jaką jest dobro wspólne. Stanowią próbę ukształtowania procedury, która dotyczy znacznej liczby osób, często o rozbieżnych, a nawet konkurencyjnych wobec siebie, interesach. W takiej sytuacji, z założenia, nie mogą być uwzględnione indywidualne oczekiwania poszczególnych podmiotów, a - jak to już podkreślono - zadaniem organu administracji publicznej jest znalezienie rozwiązania kompromisowego, najlepiej odpowiadającego celowi publicznemu, w związku z którym postępowanie zostało podjęte. W konsekwencji Trybunał Konstytucyjny uznał, że regulacja zawarta w art. 31 ust. 2 ustawy o inwestycjach drogowych w zakresie, w jakim ogranicza prawo właściciela do wzruszenia decyzji, jest środkiem proporcjonalnym służącym realizacji celu publicznego, tj. budowy dróg w Polsce.

6.11. Z uwagi na to, że uchybienie raportu miało charakter formalny tj. uzupełnienie przez nieuprawnioną osobę, bezprzedmiotowe w sprawie jest w zasadzie rozważanie naruszeń dotyczących samej treści raportu, ponieważ skutek byłby taki sam, to znaczy stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa.

6.12. Jednakże należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że skarżąca nie przedstawiła kontrraportu, który podważyłby ustalenia faktyczne organu, w szczególności zaś zawarte w postanowieniu uzgadniającym. Ponadto kwestie związane z samym wykonaniem przez inwestora obowiązków wynikających z decyzji środowiskowej czy decyzji derogacyjnych nie są oceniane na etapie zmiany zezwolenia realizacyjnego, a są przedmiotem oceny w ramach odrębnych procedur.

6.13. Nie jest natomiast zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Niezwykle obszerne uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w tym przepisie i w pełni dawało możliwość oceny prawidłowości podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia.

W związku z tym, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 Ppsa w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 3 Ppsa w zw. z art. 31 ust. 2 specustawy drogowej uchylił zaskarżony wyrok i stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana naruszeniem prawa. O zwrocie kosztów postępowania sądowego na rzecz skarżącej orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 Ppsa.