Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2644/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 141 § 4 art 183 § 1 i 2 art 135 art 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art 10 § 1 art 105
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 50 art 51
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Mazur ( spr.) Sędzia del. WSA Iwona Bogucka Protokolant asystent sędziego Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 1195/11 w sprawie ze skargi J.J. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 1195 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę J.J. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej, jako PWINB) z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Przemyślu (dalej, jako PINB) w wyniku przeprowadzonego na wniosek J.J. (działającego przez pełnomocnika A.J.) postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Nr [...] na podstawie art. 104 i 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w ww. sprawie. W uzasadnieniu wskazał, że na podstawie zgłoszeń z dnia [...] maja oraz [...] lipca 2010 r. inwestorzy Z. i J. L. prowadzili w przedmiotowym budynku roboty remontowe mające na celu doprowadzenie go do właściwego stanu technicznego. Porównując zakres robót wskazanych w zgłoszeniach z ustaleniami dokonanymi w trakcie kontroli w dniu 4 lutego 2011 r. organ stwierdził, że zostały wykonane roboty polegające na remoncie podwaliny budynku od strony zachodniej, południowej i wschodniej, wykonaniu izolacji przyziemia, zaankrowaniu zachodniej ściany przy oknie, remoncie słupów od południowej strony budynku, remoncie podłóg w części mieszkalnej, remoncie elementów stropów drewnianych nad częścią mieszkalną, wykonaniu w części mieszkalnej boazerii. Ponadto bez wymaganego zgłoszenia dokonano remontu ściany dzielącej pomieszczenia części gospodarczej budynku oraz bez wymaganego pozwolenia zrealizowano wewnętrzną instalację wodociągową i kanalizacyjną.

Po wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, inwestor w dniu 16 maja 2011 r. przedłożył ocenę techniczną oraz inwentaryzację wykonanych robót wraz z aneksem do nich z dnia 17 czerwca 2011 r., sporządzone przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane. Wynikało z nich, że instalacje wodociągowa i kanalizacyjna zostały zdemontowane, zaś pozostałe wymienione prace zostały wykonane prawidłowo, zgodnie z wiedzą techniczną, sztuką budowlaną oraz obowiązującymi normami i przepisami. Stosownie do powyższego, mając na uwadze art. 51 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243 poz. 1623 ze zm.) oraz okoliczność, że roboty budowlane nie uchybiały przepisom budowlanym, postępowanie w sprawie zdaniem PINB należało umorzyć. Organ ten wskazał przy tym, że przedmiotowy budynek wymaga dalszych robót budowlanych mających na celu poprawienie jego stanu technicznego; kontynuacja prac remontowych zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, lecz zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 zgłoszenia właściwemu organowi.

W odwołaniu od decyzji PINB z dnia [...] sierpnia 2011 r. reprezentujący J.J. pełnomocnik zarzucił sprzeczność jej istotnych ustaleń z zebranym materiałem dowodowym i stanem faktycznym, wnosząc na tej podstawie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

PWINB w Rzeszowie opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] września 2011 r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję PINB w Przemyślu z dnia [...] sierpnia 2011 r. PWINB wskazał, że nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części w zaistniałej sytuacji byłoby nieuzasadnione, gdyż przedmiotem sprawy są roboty remontowe w wyniku których nie powstał nowy obiekt budowlany ani nowa jego część, a wykonane roboty miały na celu poprawę stanu technicznego budynku i zostały wykonane prawidłowo. Nie znajduje również uzasadnienia nakazanie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego (czyli do stanu przed remontem), gdyż idea prowadzenia robót remontowych ma na celu poprawienie stanu technicznego obiektu budowlanego, jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, a nie jego pogorszenie. Nakazy te mogą być zastosowane, gdy nastąpiło nie dające się usunąć naruszenie prawa i wykonane roboty nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. W tej sytuacji, skoro brak jest materialnoprawnej podstawy do zastosowania art. 51 ustawy Prawo budowlane, postępowanie administracyjne w sprawie prowadzenia bez zgłoszenia stwierdzonych w trakcie oględzin robót remontowych stało się bezprzedmiotowe, czego konsekwencją jest jego umorzenie zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów odwołania PWINB wyjaśnił, że nie wszystkie wykonane przy przedmiotowym budynku roboty można uznać za roboty budowlane, do których mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego. Roboty te nie stanowiły przebudowy, odbudowy i nadbudowy tego budynku lecz jego remont, który ustawa ta w art. 3 pkt 8 definiuje jako wykonywanie w istniejącym obiekcie robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto pierwotnie. Zgodnie z treścią § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), warunki te nie dotyczą robót remontowych. Za nieuzasadnione PWINB uznał kwestionowanie przez odwołującego się uprawnień do wydawania oceny technicznej wykonanych w przedmiotowym budynku robót budowlanych przez osobę, która taką ocenę sporządziła dla inwestora. Z drugiej strony wg organu II instancji, z przedłożonej przez odwołującego się do akt sprawy ekspertyzy technicznej (także sporządzonej przez osoby uprawnione) nie można wywieść, że przedmiotowy obiekt nie nadaje się do remontu. O tym decyduje bowiem jego właściciel a nie organ, a właścicielowi nie można odmówić prawa do wykonania remontu obiektu, nawet jeżeli jego stan jest zły. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że decyzja PINB nie dotyczy stanu technicznego budynku, legalności jego wybudowania, przebudowy ani zmiany sposobu użytkowania, lecz prowadzonych w nim prac remontowych. Kwestie poruszane przez odwołującego się oraz przedłożone dowody w postaci ekspertyzy i opinii przeciwpożarowej w znacznej mierze dotyczą przy tym zakresu nie objętego postępowaniem administracyjnym, a ekspertyza i opinia wpłynęły ponadto do organu I instancji już po wydaniu przez niego decyzji. Jak już wskazano, część robót zgłaszanych przez odwołującego się nie stanowiła robót budowlanych lecz prace konserwacyjne, na które nie jest wymagane pozwolenie ani zgłoszenie. Decyzją PINB nie doszło również do naruszenia art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., gdyż strony były zawiadamiane o wszczęciu postępowania administracyjnego, miały możliwość zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz mogły wypowiadać się co do zebranych dowodów i zgłaszać żądania. Decyzja PINB zawiera też wszystkie elementy wymagane art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Decyzję PWINB z dnia [...] września 2011 r. zaskarżył w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie działający w imieniu J.J. pełnomocnik, zarzucając jej: rażące naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 28 i 48 ustawy Prawo budowlane przez zaniechanie jego stosowania w ustalonym stanie faktycznym, naruszenie przepisów - § 2.1 i 2.2 oraz § 207 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez zaniechanie ich stosowania w ustalonym stanie faktycznym oraz naruszenie przepisów procesowych: art. 6, 7, 9, 75, 77 § 1, 78 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. W obszernym uzasadnieniu skargi zakwestionowano dokonaną przez organy administracji ocenę prawną charakteru przeprowadzonych przez inwestora robót budowlanych, w tym uznanie braku wymogu posiadania przez niego zezwalającego na wykonanie przebudowy budynku pozwolenia na budowę. W ocenie skarżącego zgromadzony w sprawie materiał dowodowego niezbicie wskazuje, że właściciel budynku wykonał roboty budowane polegające na przebudowie i odbudowie budynku, tj. ściany fundamentowe, przebudowę konstrukcji przysłupowej, ankrowanie ściany, wyburzenie ściany, roboty wodno – kanalizacyjne. Zażądał podjęcia przez organy nadzoru budowlanego czynności mających na celu doprowadzenie zachodniej ściany budynku jako ściany oddzielenia pożarowego do wymogów wynikających z § 207 powołanego rozporządzenia.

W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie. Stwierdzając, że zarzuty skargi nie wnoszą żadnej nowej argumentacji w sprawie, podtrzymał w całości swoje stanowisko i motywy rozstrzygnięcia przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 lipca 2012 r. stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Bezspornym pozostaje fakt prowadzenia przez inwestora robót budowlanych polegających na remoncie budynku gospodarczo – mieszkalnego bez zgłoszenia stwierdzonych w trakcie kontroli w dniu 4 lutego 2011 r. W zgłoszeniu z dnia [...] maja 2010 r. inwestorzy wskazali zakres prac przewidzianych do remontu: wykonanie podłóg drewnianych na legarach w części gospodarczej, przymocowanie do belek stropowych płyt kartonowo – gipsowych, wykonanie podłogi z płyt ceramicznych w kuchni. W zgłoszeniu z dnia [...] lipca 2010 r. inwestorzy natomiast wymienili zamiar wykonania prac remontowo – zabezpieczających polegających na zabezpieczeniu pokrycia dachowego z dachówki poprzez uzupełnienie brakujących i wymianę zniszczonych, uzupełnienie i wzmocnienie łat oraz podbicie okapów, ścianek szczytowych i przydaszków, naprawie i konserwacji ścian zrębowych oraz pozostałych drewnianych elementów budynku, uszczelnienie połączeń ścian zrębowych, impregnację, flekowanie i wzmocnienie za pomocą klamer ciesielskich belek zrębu i przysłupów. Podczas oględzin w dniu 4 lutego 2011 r. stwierdzono, iż część wykonanych prac nie znalazła odbicia w zgłoszeniach. I tak inwestor wykonał roboty polegające na remoncie podwaliny od strony zachodniej, południowej i wschodniej, wykonanie izolacji przyziemia z papy i folii, zaanektowanie ściany zachodniej, remont słupów od południowej strony budynku, remont podłóg w części mieszkalnej, remont elementów stropów drewnianych, remont ściany dzielącej pomieszczenia części gospodarczej budynku oraz wewnętrzną instalację wodociągową i kanalizacyjną. Sąd I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 28 prawa budowlanego obowiązek uzyskania pozwolenia wymagają roboty budowlane z zastrzeżeniem art. 29 – 31 tego prawa, a roboty konserwacyjne nie mieszczą się w definicji robót budowlanych. Ich prowadzenie nie jest objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia lub zgłoszenia. Roboty konserwacyjne to obicie ścian boazerią, podbicie sufitu płytkami gipsowo – kartonowymi, wymiana podłogi na płytki ceramiczne, impregnacja ścian i elementów drewnianych. Sąd I instancji zaznaczył, że konsekwencją stwierdzenia wykonania robót budowlanych wykraczających poza zakres zgłoszenia jest wszczęcie postępowania naprawczego na podstawie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. W obecnym stanie prawnym ustawodawca dopuszcza możliwość legalizowania w przypadku samowolnie wykonanych robót budowlanych pod warunkiem, że roboty te zostały wykonane prawidłowo, z zachowaniem reguł technicznych. Sąd I instancji wyjaśnił, iż podstawą takiego stwierdzenia zawsze jest ocena techniczna sporządzona przez osobę uprawnioną, według której wykonane prace uznano za prawidłowe. Jeżeli wykonane roboty budowlane nie uchybiają prawu postępowanie naprawcze prowadzone w trybie art. 51 prawa budowlanego należało umorzyć na podstawie art. 105 k.p.a. Sąd I instancji uznał, iż wykonane prace mieszczą się w definicji remontu, które spełniają wymogi techniczne. Niezasadne są również zarzuty procesowe. Rozstrzygnięcia organów są wyczerpująco uzasadnione. Sąd I instancji podkreślił, że obszerna skarga obejmuje zarzuty dotyczące wykonanych robót budowlanych na podstawie wcześniejszych zgłoszeń, co do których toczyły się identyczne postępowania zakończone prawomocnymi wyrokami z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 611/10 oraz z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 951/11. W każdym z nich Sąd uznał, iż inwestor ma prawo decydować, czy będzie remontował stary budynek i w jakim zakresie. Sporządzone opinie i ekspertyzy techniczne oceniając ich zakres ustaliły, że wykonane prace są legalne spełniając wymogi techniczne. Z tych względów na zasadzie przepisów art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako: "p.p.s.a.") Sąd I instancji skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J.J. reprezentowany przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:

- art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a. w zw. z art. 105 k.p.a., poprzez nieusprawiedliwione pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnienia materialnoprawnej podstawy prawnej jaką stanowił art. 51 ustawy Prawo budowlane, wymagającej wykazania, że nie zaszły okoliczności faktyczne uzasadniające wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji kończącej postępowanie poprzez załatwienie sprawy co do istoty,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu I i II instancji, pomimo iż decyzje zostały wydane bez wskazania podstawy prawnej, co prowadziło do naruszenia art. 107 § 1 k.p.a.,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nienależyte sprawowanie przez Sąd kontroli działalności administracyjnej administracji publicznej (organu I i II instancji) pod względem zgodności z prawem sposobu wydawania decyzji, w szczególności właściwego stosowania przez organy przepisów postępowania administracyjnego odnoszących się do postępowania wyjaśniającego (dowodowego) i jego wyników, tj. art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. polegającego na zaaprobowaniu sposobu przeprowadzania dowodów i ich ocenie, a w konsekwencji podzieleniu błędnie ustalonego stanu faktycznego sprawy, sprowadzającego się do stwierdzenia, iż roboty budowlane wykonane w budynku mieszkalno-gospodarczym mieszczą się w definicji remontu, które spełniają wymogi techniczne,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi pomimo, iż organy administracji nadzorczo-budowlanej dwóch instancji procedowały w sposób, który uniemożliwiał realizację procesowych uprawnień strony w zakresie umożliwienia jej wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 10 § 1 w zw. z art. 15 k.p.a.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w ramach zarzutu art. 141 § 4 p.p.s.a. podniesiono, że w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał jedynie: "Wykonane prace mieszczą się w definicji remontu, które spełniają wymogi techniczne" i dalej "Zarzuty skargi dotyczą kwalifikacji wykonanych robót budowlanych i są nieuzasadnione". Na poparcie powyższego stwierdzenia nie zostały jednak przywołane jakiekolwiek ustalenia wynikające z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. W szczególności Sąd nie wskazał, z jakich przyczyn i w oparciu o jakie dowody organy prawidłowo lub nieprawidłowo, w jego ocenie, przyjęły status inwestycji (remont niewymagający pozwolenia na budowę i nienaruszający przepisów budowlanych), tj. inwestycji niemieszczącej się w zakresie przedmiotowym materialnoprawnej podstawy decyzji (art. 51 Prawa budowlanego), a także nie wskazał jakie to "wymogi techniczne" roboty te spełniają. Sąd nie dokonał w istocie oceny, czy ustalony zakres robót budowlanych dotyczący przedmiotowego budynku mieszkalno-gospodarczego może zostać zakwalifikowany, jako budowa (odbudowa) w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, czy też jako przebudowa (art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego). Ocena tego kryterium ma zasadnicze znaczenie dla zastosowania właściwego trybu postępowania legalizującego samowolę budowlaną. Poprzestanie jedynie na stwierdzeniu przez Sąd, iż wykonane prace mieszczą się w definicji remontu, które spełniają wymogi techniczne oznacza, że Sąd nie dokonał w ogóle oceny prawnej podnoszonego przez skarżącego zarzutu. Skoro więc prawidłowa klasyfikacja samowolnie wykonanych robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę warunkuje właściwy tryb postępowania legalizacyjnego, to obowiązkiem zarówno Sądu jak i organów orzekających jest dokonanie oceny prawnej w tym zakresie i wyjaśnienie swojego stanowiska w sposób umożliwiający jego weryfikację. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji posługuje się bliżej nie wyjaśnionymi sformułowaniami bez powołania się na konkretne przepisy i bez zestawienia tych przepisów z dowodami zgromadzonymi przez organy w sprawie. Nie sposób uznać, iż tak skonstruowane uzasadnienie wyroku, wypełnia przesłanki z art. 141 § 4 p.p.s.a. Nadto podniesiono, że żądanie skarżącego może okazać się bezzasadne, ale nie jest to równoznaczne z bezprzedmiotowością postępowania. Bezzasadność żądania strony oznacza brak przesłanek do uwzględnienia wniosku strony. Z samego faktu prowadzenia bez wymaganego pozwolenia na budowę robót budowlanych wynika, że postępowanie administracyjne dotyczące ich wykonania nie jest bezprzedmiotowe i musi zostać zakończone decyzją rozstrzygającą sprawę co do istoty. Jeżeli nawet w wyniku prowadzonego postępowania okaże się, że roboty zostały wykonane prawidłowo z punktu widzenia przepisów techniczno - budowlanych, to należy wydać orzeczenie merytoryczne, a nie formalne. Skarżący kasacyjnie podniósł, iż zaskarżone decyzje w podstawie prawnej zawierają "art. 105" k.p.a. bez wskazania na wewnętrzne jednostki redakcyjne tego przepisu, Sąd administracyjny zdaje się nie zauważać tej nieprawidłowości, co w konsekwencji spowodowało oddalenie skargi. Dostrzeżona nieprawidłowość ma o tyle istotne znaczenie, że art. 105 k.p.a. jest podzielony na dwa paragrafy, przy czym każdy z nich dotyczy innego stanu prawnego. Tym samym precyzyjne wskazanie w podstawie prawnej przepisu mającego zastosowanie w sprawie jest obowiązkiem organów, zaś niewywiązanie się przez organy administracji obydwu instancji z tego obowiązku winno skutkować uchyleniem przez Sąd decyzji organu II instancji stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. oraz decyzji organu I instancji na podstawie art. 135 p.p.s.a. Zdaniem skarżącego kasacyjnie sytuacji gdy przedłożona ocena techniczna wskazuje jedynie, że roboty budowlane zostały wykonane "prawidłowo, zgodnie z wiedzą techniczną, sztuką budowlaną, obowiązującymi normami i przepisami", nie precyzując jakimi normami i przepisami się kierowano, a także nie odnosząc się w ogóle do jakości i bezpieczeństwa użytych materiałów budowlanych, wątpliwości budzi rzetelność sporządzonego opracowania, a tym samym jego wartość dowodowa. Nie sposób uznać za kompletnie zgromadzony materiał dowodowy (w rozumienie art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a.) taki, w którym nie dokonano ustaleń dotyczących jakości zrealizowanych robót, a także jakości użytych w ich trakcie materiałów budowlanych. Jeżeli na etapie robót budowlanych inwestor używał materiałów z odzysku, a jakość materiałów użytych do robót w tym budynku nie była dokumentowana, zaś organ nadzoru budowlanego nie wyjaśnia tych wątpliwości, to postępowanie dowodowe z całą pewnością nie zostało w sposób należyty przeprowadzone. Obowiązkiem organów nadzoru, stosownie do art. 75 § 1 k.p.a. było dopuścić jako dowód wszystko, co mogło przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. W szczególności, dowodem tym w realiach niniejszej sprawy winny być odpowiednie atesty wykorzystanych materiałów budowlanych, tym bardziej że nie zostały one prawidłowo zbadane przed, wbudowaniem, pod względem ich zgodności z wymogami techniczno-budowlanymi oraz Polskimi Normami. Nadto podniesiono, iż organ I instancji pismem z dnia 26 lipca 2011 r. poinformował skarżącego o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Organ w piśmie zakreślił rażąco krótki termin, tj. termin 3-dniowy od otrzymania pisma, do realizacji uprawnienia strony w ww. zakresie. Pełnomocnikowi skarżącego zawiadomienie to doręczone zostało w dniu 3 sierpnia 2011 r. W dacie [...] sierpnia 2011 r. pełnomocnik skarżącego zapoznał się z aktami sprawy, zaś w dniu następnym, tj. [...] sierpnia 2011 r. wydana została decyzja przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie wyznaczenie tak krótkiego okresu do zapoznania się z aktami tak skomplikowanej sprawy, w sytuacji gdy postępowanie toczyło się w istotnym zakresie z wykorzystaniem wiadomości specjalnych, był zbyt krótki. Uniemożliwił skuteczną realizację uprawnień procesowych strony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, którego przesłanki określone zostały w § 2 tego przepisu. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza konieczność wskazania w niej jej podstaw. Prawidłowe sformułowanie podstawy kasacyjnej polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uchybił Sąd I instancji i uzasadnieniu zarzutu ich naruszenia. Wobec nie stwierdzenia z urzędu nieważności postępowania Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany jest do ograniczenia swych rozważań do analizy postawionych w skardze zarzutów.

Zarzuty w niniejszej sprawie dotyczą naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy zauważyć, iż zarzuty zostały sformułowane w sposób bardzo ogólny, gdyż zarówno w samych zarzutach jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej trudno wskazać na konkrety wynikające z postępowania administracyjnego. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego przedmiotem kontrolowanego postępowania było przekroczenie zakresu prac remontowych przez inwestora, które zostały ujęte w zgłoszeniach z dnia [...] maja 2010 r. i [...] lipca 2010 r. i w związku z tym było prowadzone postępowanie w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Zebrany w sprawie materiał dowodowy, przeprowadzone przez organy kontrole oraz wykonane ekspertyzy upoważniały organ nadzoru budowlanego do uznania, iż prace remontowe zostały wykonane prawidłowo zgodnie ze sztuką budowlaną, obowiązującymi normami i przepisami, a więc zaistniały podstawy do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Zarzuty skargi kasacyjnej jak wspomniano wyżej w żaden sposób nie podważają zaakceptowanych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych organów nadzoru budowlanego. Wskazanie tylko i wyłącznie naruszenia samych ogólnych zasad postępowania bez jakiejkolwiek ich konkretyzacji nie może odnieść zamierzonego skutku. Należy zauważyć, iż w przypadku prowadzenia postępowania naprawczego na podstawie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, jeżeli organy nadzoru budowlanego uznają, że nie doszło do naruszenia przepisów i wykonane roboty budowlane są zgodne ze sztuką budowlaną i obowiązującymi normami nie wydają decyzji merytorycznej, ale decyzję formalną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., gdyż brak jest w takim przypadku podstaw do rozstrzygania o istocie postępowania naprawczego i wydawaniu decyzji na podstawie art. 51 Prawa budowlanego w przedmiocie nałożenia jakichkolwiek obowiązków na inwestora. W przedmiotowej sprawie organ nadzoru budowlanego rozstrzygał w oparciu o ocenę techniczną i inwentaryzację wykonanych robót budowlanych sporządzonych przez H.Z. posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane. Natomiast w postępowaniu odwoławczym ocenione zostały dowody zgłoszone przez skarżącego kasacyjnie i trudno mieć do tej oceny zastrzeżenia, tym bardziej, że skarga kasacyjna w tym zakresie nie zawiera skonkretyzowanych zarzutów.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. stwierdzić należy, że wadliwość uzasadnienia orzeczenia mogłaby stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego w sytuacji, gdy uzasadnienie byłoby sporządzone w taki sposób, że niemożliwa byłaby kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 lipca 2012 r. zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę orzeczenia, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów podjął rozstrzygnięcie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w tym zakresie. Sąd I instancji w sposób wystarczający wskazał podstawy oddalenia skargi. Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. uznać należy zatem za niezasadny. Także w żaden sposób nie wykazano, iż został naruszony przez organy nadzoru budowlanego przepis art. 10 § 1 k.p.a.

Niezależnie od powyższego wyjaśnić należy, iż wbrew odmiennemu poglądowi prezentowanemu w skardze kasacyjnej, kontrola postępowania administracyjnego, przeprowadzona przez Sąd I instancji, odpowiadała wymaganiom prawa, w szczególności wskazanym w podstawach skargi kasacyjnej przepisom procesowym, określającym obowiązki sądu administracyjnego w aspekcie poddania działania administracji kontroli pod względem zgodności z prawem. Zaznaczyć należy, iż art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W judykaturze nie budzi wątpliwości, że zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. może być usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, bez względu na treść zarzutów sformułowanych w skardze wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lutego 2012 r., sygn. II OSK 2395/10, LEX nr 1138160). Jednakże w niniejszej sprawie sytuacja taka nie ma miejsca, bowiem postępowanie przed organami zostało przeprowadzone prawidłowo, a wszystkie istotne okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy zostały wyjaśnione. Nie było zatem podstaw do zastosowania przez Sąd I instancji art. 135 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.