Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 648/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2019-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Transport
Prawo miejscowe
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 785 par. 1, art. 79 par.1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 16 ust. 4, ust. 5 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2011 nr 5 poz 13
law: Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym
article: art. 87 ust. 2, art. 94, art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 40 ust. 1, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 3 par. 1, art. 147 par. 1.
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Opatowie na uchwałę Rady Miejskiej w Ćmielowie z dnia 29 stycznia 2018 r. nr XLVIII/274/2018 w przedmiocie określenia przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest gmina, warunków i zasad korzystania z nich oraz opłat za ich korzystanie stwierdza nieważność paragrafu 4 zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą z dnia 29 stycznia 2018 r. nr XLVIII/274/2018, podjętą art. 7 ust 1 pkt 4 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 z późn. zm.) oraz art. 15 ust. 2 i art. 16 ust. 1, 4, 5 i 6 ustawy z dnia 16 grudnia 2010r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 2136 z późn. zm.), Rada Miejska w Ćmielowie w § 4 uchwały postanowiła, że:

- "Ustala się stawkę opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Ćmielów w wysokości 0,02 zł. za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku" – ust. 1

- “Odpłatność za korzystanie z przystanków pobierana jest kwartalnie. Wysokość opłaty kwartalnej za korzystanie z przystanków jest wynikiem pomnożenia kwoty podanej w pkt 1 przez dzienną sumę wyjazdów na udostępnione przystanki oraz ilość dni korzystania z przystanków w ciągu kwartału." – ust. 2

Uchwała podlegała ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego (§ 6 uchwały). Zgodnie z § 7 uchwały, akt wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego.

Uchwała nie zawiera uzasadnienia. Załącznikami do uchwały są: Regulamin dotyczący warunków i zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych na terenie Gminy Ćmielów – Załącznik nr 1 i Wykaz przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jesyt Gmina Ćmielów – Załącznik nr 2.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wywiódł Prokurator Rejonowy w Opatowie, zaskarżając ww. uchwałę Rady Miejskiej w Ćmielowie w całości, zarzucając tej uchwale istotne naruszenie przepisów prawa, tj. art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, polegające na przekroczeniu przez Radę Miejską w Ćmielowie upoważnienia ustawowego do wydania uchwały, zawartego w powyżej wskazanych przepisach, poprzez przyjęcie w § 4 tej uchwały stałej wysokości opłat w kwocie 0,02 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym, dla wszystkich operatorów i przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości Gminy Ćmielów, bez dokonania uprzedniej analizy wskazującej, dlaczego zastosowano jednolitą stawkę dla wszystkich przewoźników operujących na przystankach znajdujących się na terenie Gminy, dlaczego niezróżnicowano opłat ze względu na standard poszczególnych przystanków komunikacyjnych, czy też wielkość taboru, jakim wykonywany jest przewóz, co doprowadziło do przyjęcia stawek o dyskryminującym charakterze zwłaszcza mniejszych przewoźników. Skarżący wniósł wobec powyższego o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Ćmielowie.

Uzasadniając zarzuty skargi, prokurator podniósł, że zgodnie z art. 16 ust. 1, ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym wprowadzona została możliwość pobierania opłaty w transporcie drogowym za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców. Za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. Stawka tej opłaty nie może być wyższa niż 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym. Opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych lub dworców mogą być przeznaczane wyłącznie na: utrzymanie przystanków komunikacyjnych i dworców, budowę, przebudowę i remont przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest gmina, budowę, rozbudowę i remont wiat przystankowych lub innych budynków służących pasażerom. Obowiązkiem właściwego organu danej jednostki samorządu terytorialnego jest zatem, zgodnie z powołanym art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, rozważenie w procesie uchwałodawczym dotyczącym uchwały w przedmiocie ustalenia stawki opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych lub dworców, czy nie będzie ona dyskryminować określonego kręgu jej adresatów. Delegacja ustawowa zawarta w art. 16 ust. 4 ww. ustawy obliguje radę gminy do dokonania uprzedniej analizy wskazującej, że zastosowanie - jak w niniejszym przypadku - jednolitej stawki dla wszystkich przewoźników operujących na przystankach, których gmina jest właścicielem lub zarządzającym, będzie uwzględniać niedyskryminujące zasady. Należy przez to rozumieć, zdaniem skarżącego, zapewnienie traktowania wszystkich przewoźników w sposób równorzędny poprzez wyeliminowanie lub ograniczenie konkurencji wśród przewoźników wykonujących usługi przewozu w granicach miasta (gminy). Kryteria, jakimi kierowali się radni podejmujący uchwałę, winny wynikać zatem z uzasadnienia uchwały, a także z towarzyszących podjęciu uchwały dokumentów.

Skarżący odwołał się do treści uzasadnienia projektu ustawy o publicznym transporcie zbiorowym z dnia 16 grudnia 2010 r. (druk sejmowy nr 2916), gdzie podniesiono, że stawki opłat powinny być ustalane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora. W szczególności odnosi się to do takich kwestii jak np.: jednakowa wysokość stawki opłaty, uwzględnianie standardu poszczególnych przystanków komunikacyjnych lub dworców, uwzględnianie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz.

W niniejszym przypadku, jak zarzucił autor skargi, w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały w ogóle nie przedstawiono powodów przyjęcia jednej stawki opłaty dla wszystkich operatorów, nie wynika z niego, aby kwestia niedyskryminujących zasad w powyższym rozumieniu przy ustaleniu stawki opłaty była w jakikolwiek sposób rozważana i brana pod uwagę. Na tej podstawie, jak zarzucił prokurator, nie można ustalić, jakimi motywami kierowała się Rada Gminy, podejmując uchwałę i ustalając przedmiotową opłatę w równej wysokości dla przewoźników wykonujących przewozy pasażerów korzystających z przystanków komunikacyjnych, których dotyczy ta uchwała, bez względu na rodzaj (wielkość) środka transportu zatrzymującego się na tych przystankach. Świadczy to o tym, że organ w ogóle nie analizował możliwości i celowości rozróżnienia wysokości stawek opłat ze względu na jakiekolwiek cechy różnicujące przewoźników.

Tymczasem, jak wyjaśnił dalej skarżący, stała opłata jest dyskryminująca dla przewoźników dysponujących niewielkimi pojazdami, gdyż są oni zobowiązani uczestniczyć w takim samym stopniu jak przewoźnicy wykonujący przewóz dużymi pojazdami w kosztach utrzymania przystanków mimo, że ich udział w powstaniu tych kosztów jest znacznie mniejszy. Powołując się dodatkowo na orzecznictwo sądów administracyjnych, prokurator wskazał, że zaskarżona uchwała w zakresie podlegającym zaskarżeniu została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego.

Uchwała Rady Gminy w Ćmielowie jest aktem prawa miejscowego, bowiem zawiera elementy prawa miejscowego obowiązujące na terenie Gminy i skierowana została do wszystkich mieszkańców tej gminy. Dlatego też, w ocenie skarżącego, jej zmiana lub uchylenie nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały. Skutki stwierdzenia nieważności uchwały od daty jej podjęcia są dalej idące niż uchylenie (zmiana) uchwały. Z uwagi na powyższe nie ma znaczenia w niniejszej prawie fakt wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ nie zgodził się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez prokuratora co do zaniechania rozważenia w procesie uchwałodawczym przez Radę Miejską w Ćmielowie, czy ustalona wysokość stawki opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych nie będzie dyskryminować określonego kręgu jej adresatów, bowiem takie rozważania zostały przez Radę poczynione.

Przy konstruowaniu zapisów uchwały zarówno tej zaskarżonej, jak i obowiązującej, analizowana była cała materia sprawy, w szczególności: ilość osób korzystających z przystanków oraz ilość i rodzaj środków transportu, którymi realizowany jest przewóz osób. Treść zaskarżonej uchwały nie różni się od poprzedniej uchwały w zakresie wysokości opłaty. W obu uchwałach wysokość opłaty ustalono na poziomie 0,02 zł za każde zatrzymanie. W nowo podjętej uchwale uwzględniono jedynie dodatkowo przystanek w miejscowości Drygulec, ponieważ ta zatoka przystankowa należy geodezyjnie do Gminy Ćmielów.

Organ wyjaśnił nadto, że zarówno przystanki, za korzystanie z których zaskarżona uchwała regulowała wysokość opłaty jak i pojazdy, którymi świadczony jest przewóz osób nie różnicują się znacząco ze względu na swój standard czy wielkość. Z tego też względu, w ocenie Rady, nie byłoby sprawiedliwym ustalenie odmiennych stawek zarówno dla poszczególnych przystanków jak i przewoźników. Dodatkowo przystanki, za zatrzymanie na których pobierana byłaby opłata w wyższej wysokości, mogłyby być omijane przez niektórych przewoźników, na przykład dysponujących mniejszymi taborami. Zdecydowanie miałoby to negatywny wpływ na jakość przewozu świadczonego na rzecz mieszkańców. Specyfika lokalna Gminy Ćmielów przesądziła także o braku zróżnicowania w opłatach uzależnionych od wielkości taboru, którym dysponuje konkretny przewoźnik. Na terenie Gminy Ćmielów usługi w tym zakresie świadczy mała liczba przewoźników, co przesądza o braku ich znacznego zróżnicowania. Gmina nie ma też wpływu na decyzje przewoźnika, którym z posiadanych środków będzie świadczył on przewóz na danej trasie (linii). To on zapewnia komfort przejazdu pasażerów, których obsługuje. Zróżnicowanie w opłatach, w ocenie Rady, mogłoby więc mieć dyskryminujący charakter dla mniejszych przewoźników. Rada Miejska w Ćmielowie, podejmując uchwałę o wysokości stawki, chciała pogodzić dobro przewoźników, nie wprowadzając zasad dyskryminujących któregokolwiek z nich, z zapewnienieniem komfortu mieszkańców.

W związku z powyższym, zdaniem organu, nie można przyjąć, że Rada Miejska w Ćmielowie zaniechała rozważenia w procesie uchwałodawczym ewentualności dyskryminacji określonego kręgu adresatów. Z uwagi jednak na upływ czasu od rozmów i konsultacji dotyczących ustalenia zasad i wysokości odpłatności za korzystanie z przystanków (pierwotna uchwała nr XV/133/2012 została podjęta w dniu 28 lutego 2012 r.) Rada Miejska nie dysponuje dokumentami w sposób bezsprzecznie potwierdzającymi ich przeprowadzenie. Niemniej zaskarżona uchwała została podjęta z zachowaniem |wych wymogów stawianych w ustawie o publicznym transporcie zbiorowym.

Na rozprawie w dniu 23 października 2019 r. Prokurator Rejonowy delegowany do Prokuratoruy Okręgowej w Kielcach, który stawił się w imieniu skarżącego wskazał, że popiera skargę, modyfikując jednoczesnie jej wnioski w ten sposób, że wnosi o stwierdzenie nieważności jedynie § 4 zaskarżonej uchwały. Prokurator podniósł, że pozostałe postanowienia uchwały mogą funkcjonować w obrocie prawnym niezależnie od § 4.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Skarga Prokuratora Rejonowego w Opatowie okazała się zasadna.

Na wstępie zauważyć należy, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia uchwały - tekst jedn. z 2017r., poz. 1875 ze zm., powoływanej dalej jako: "ustawa o samorządzie gminnym"), na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania (w tym przypadku na terenie gminy). Ponieważ zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, podjęcie jej w sposób sprzeczny z prawem powoduje konieczność stwierdzenia nieważności tej uchwały w części dotyczącej § 4 przez sąd administracyjny.

Przedmiotem skargi Prokuratora w tej sprawie jest stanowiąca akt prawa miejscowego uchwała Rady Miejskiej w Ćmielowie z dnia 29 stycznia 2019 r. w części, tj. w zakresie § 4 ust. 1 i 2 uchwały. W § 4 ust. 1 uchwały ustalono stawkę opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Ćmielów w wysokości 0,02 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku. Natomiast w § 4 ust. 2 tej uchwały postanowiono, że: "Odpłatność za korzystanie z przystanków pobierana jest kwartalnie. Wysokość opłaty kwartalnej za korzystanie z przystanków jest wynikiem pomnożenia kwoty podanej w pkt 1 przez dzienną sumę wyjazdów na udostępnione przystanki oraz ilość dni korzystania z przystanków w ciągu kwartału."

Powyższa uchwała została podjęta między innymi na podstawie art. 16 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2017r. poz. 2136 ze zm., dalej tez jako "u.p.t.z."). Stosownie do tego przepisu, za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. W myśl art. 16 ust. 5 pkt 1 i 2 tej ustawy, stawka opłaty, o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż: 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym; 1 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na dworcu.

Zgodnie z powołanymi przepisami ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, rada gminy może określić opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, przez operatorów, przy czym nie może być ona wyższa niż 5 groszy za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku i 1 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na dworcu. Co istotne, ustalenie opłaty winno nastąpić z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad.

Zatem, podzielając pogląd wyrażony już w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach (zob. np. wyroki: z dnia 19 października 2017 r., II SA/Ke 566/17, czy z dnia 14 czerwca 2018 r., II SA/Ke 303/18, oba na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), stwierdzić należy, że obowiązkiem właściwego organu danej jednostki samorządu terytorialnego jest rozważenie w procesie uchwałodawczym dotyczącym uchwały w przedmiocie ustalenia stawki opłaty, o której mowa w art. 16 ust. 4 i 5 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, czy nie będzie ona dyskryminować określonego kręgu jej adresatów. Delegacja ustawowa zawarta w art. 16 ust. 4 ww. ustawy obliguje radę gminy do dokonania uprzedniej analizy wskazującej, że zastosowanie - jak w niniejszym przypadku - jednolitej stawki dla wszystkich przewoźników operujących na przystankach, których gmina jest właścicielem lub zarządzającym, będzie uwzględniać niedyskryminujące zasady. Należy przez to rozumieć zapewnienie traktowania wszystkich przewoźników w sposób równorzędny poprzez wyeliminowanie lub ograniczenie konkurencji wśród przewoźników wykonujących usługi przewozu w granicach gminy. Aby ustalić, czy uchwała odpowiada ratio legis przepisu upoważniającego, należy zbadać treść uzasadnienia uchwały oraz materiałów dokumentujących jej przygotowanie i uchwalenie (tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2015 r., II GSK 2489/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Kryteria, jakimi kierowali się radni podejmujący uchwałę, winny wynikać z uzasadnienia uchwały, a także towarzyszących podjęciu uchwały dokumentów. Jednak dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2016 r., II GSK 1405/16, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie ani z postanowień uchwały, ani z przedłożonych przez organ dokumentów towarzyszących podjęciu uchwały - protokół z obrad Sesji Rady Miejskiej w Ćmielowie odbytej w dniu 29 stycznia 2018 r. nie wynika bowiem, aby Rada Miejska w Ćmielowie, podejmując tę uchwałę i ustalając przedmiotową stawkę opłaty w wysokości 0,02 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym dla wszystkich przewoźników wykonujących przewozy pasażerów i korzystających z przystanków komunikacyjnych na terenie Gminy Ćmielów, rozważyła niedyskryminujące zasady. Uchwała w ogóle nie zawiera uzasadnienia. Organ takiego dokumentu nie przedłożył do Sądu, jak również w BIP uchwała nie zawiera uzasadnienia. Natomiast w protokole z obrad Sesji Rady Miejskiej w Ćmielowie odbytej w dniu 29 stycznia 2018 r. brak jest zapisów, które pozwalałyby na uznanie, że została ona podjęta z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad.

Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. nie definiuje pojęcia "niedyskryminujących zasad". W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. (druk sejmowy nr 2916) podniesiono: "stawki opłat powinny być ustalane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora. W szczególności odnosi się to do takich kwestii jak np.: jednakowa wysokość stawki opłaty, uwzględnianie standardu poszczególnych przystanków komunikacyjnych lub dworców, uwzględnianie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz. W sytuacji gdy przystanki lub dworce są własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, za ich korzystanie mogą być pobierane opłaty, których stawka może być ustalona w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, również z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad, o których mowa powyżej. Jednakże w projektowanym art. 15 ust. 5 wprowadzona została górna granica, do której właściwy organ może ustalić stawkę omawianej opłaty, co ma służyć ograniczeniu dowolności w jej ustalaniu w nadmiernej wysokości. Przedmiotowa stawka będzie ulegała waloryzacji, o czym mówi projektowany ust. 6 omawianego artykułu. Możliwość nałożenia omawianej opłaty uzasadniona jest tym, że zarówno operatorzy jak i przewoźnicy wykonujący publiczny transport zbiorowy i korzystający przy tym z przystanków lub dworców będących własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, partycypowali w kosztach związanych m.in. z korzystaniem z infrastruktury transportowej, z utrzymaniem przystanków lub dworców w należytym stanie, co związane jest z ich sprzątaniem, konserwacją odnawianiem itp.".

Z cytowanego wyżej uzasadnienia projektu ustawy wynika, co też podniósł skarżący, że przy ustalaniu wysokości opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych (lub dworca) należy uwzględnić między innymi takie kwestie, jak standard poszczególnych przystanków oraz wielkość taboru, jakim jest wykonywany przewóz (zob. ww. wyrok NSA, II GSK 1405/16). Jako standard przystanków należy rozumieć infrastrukturę przystanku (istnienie wiaty, kiosku, ławek, utwardzenie podjazdu dla środków komunikacyjnych i inne), a także jego wielkość. Pod pojęciem taboru należy rozumieć ogół środków transportowych, jakim dysponuje przewoźnik (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 października 2013 r., III SA/Łd 736/13, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie zauważyć należy, że przedmiotowa opłata jest przeznaczana na utrzymanie przystanków, a więc na jego remont, konserwację, odnowienie, przebudowę, rozbudowę w tym m.in. wiat i innych budynków dla pasażerów, a także na utrzymanie czystości na przystankach. Celem wprowadzenia opłaty jest zatem spowodowanie, aby wszyscy przewoźnicy korzystający z przystanków komunikacyjnych partycypowali w kosztach związanych z ich utrzymaniem.

Niemniej rozstrzygające w niniejszej sprawie było to, że podejmując zaskarżoną uchwałę w części dotyczącej § 4, nie powołano się na żadne argumenty związane z kryterium niedyskryminacji, które byłyby analizowane i rozważane przez radnych głosujących nad zaskarżoną uchwałą. Również stanowisko organu przedstawione w odpowiedzi na skargę nie może sanować naruszenia prawa, do jakiego doszło w związku z podjęciem uchwały. Za niezgodny z prawem uznać należy bowiem wydany na podstawie art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie drogowym akt prawa miejscowego, co do którego nie sposób ustalić, czy wydający go organ kierował się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania, a więc czy stanowi on prawidłowy akt wykonawczy do tej ustawy, zgodny z jej celami i uszczegółowiający zawarte w niej regulacje. Argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę mogłaby zostać uwzględniona, gdyby znalazła się ona w uzasadnieniu uchwały bądź protokole z obrad Rady Miejskiej w Ćmielowie poprzedzających podjęcie skarżonej uchwały. Niewykluczone, że opisane przez organ rozmowy i konsultacje się odbyły, ale brak na to dowodów.

Postanowienie zawarte w § 4 ust. 2 uchwały zawiera odesłanie do ustępu pierwszego tego paragrafu, zatem pozostawienie w obrocie prawnym tego zapisu wobec stwierdzenia nieważności § 4 ust. 1 uchwały było niecelowe. Należy zauważyć, że warunki i zasady korzystania z przystanków komunikacyjnych na terenie Gminy Ćmielów co do zasady określa regulamin stanowiący załącznik nr 1 do tej uchwały. Wyeliminowana w tej sprawie regulacja § 4 ust. 2 uchwały w znacznym zakresie znajduje swoje rozwinięcie w tym regulaminie, który pozostaje w obrocie prawnym.

Powyższe skutkowało stwierdzeniem, że zaskarżona uchwała w części dotyczącej § 4 w sposób istotny narusza art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak wskazania motywów podjęcia uchwały wpływa także zasadniczo na jej ocenę z punktu widzenia standardów konstytucyjnych. Skoro granice samodzielności działania organów gminy wyznacza legalność działania tych organów, a wykonywanie uchwałodawczej działalności rady gminy powinno się odbywać zawsze zgodnie z obowiązującym prawem, to słusznie wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. ww. wyrok NSA, II GSK 1405/16), że podjęcie uchwały z niewypełnieniem delegacji ustawowej stanowi także istotne naruszenie art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, a także zasady praworządności i legalności wynikających z art. 7 Konstytucji RP.

Nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy również to, że zaskarżona uchwała została uchylona uchwałą Rady Miejskiej w Ćmielowie z dnia 24 maja 2018 r. nr LII/302/2018. Skuteczne uchylenie uchwały inną, kolejną uchwałą wywołuje jedynie skutek na przyszłość (ex nunc). Uchwała poprzednia (uchylona) wywołuje skutki prawne do daty wejścia w życie uchwały uchylającej. W przypadku, gdy uchwała wywołała już jednak skutki prawne, zachodzi konieczność oceny legalności zaskarżonego aktu.

W niniejszej sprawie zaskarżona uchwała - będąca aktem prawa miejscowego – weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w życie (Dz. Urz. Woj. Święt. Z 2018 r. poz. 562), a więc wywołała określone skutki prawne. Zachodziła zatem konieczność merytorycznego rozpoznania skargi i oceny legalności zakwestionowanego aktu prawa miejscowego w zakresie § 4 zaskarżonej uchwały.

Z powyższych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.