Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 666/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 2, art. 28, art. 37 ust. 1 pkt 1, art. 38 ust. 1
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 18 lutego 2015 r. sprawy ze skargi I. F. i Z. F. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G. z dnia 10 kwietnia 2014 r., nr [...].


UZASADNIENIE

I. F. i Z. F. wnieśli skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 lipca 2014 r., Nr [...], mocą której uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 kwietnia 2014 r., Nr [...], orzekającą rozbiórkę murowanej dobudówki połączonej z lokalem mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w G. zlokalizowanej na terenie działek nr [...] i [...] i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ nadzoru budowlanego I instancji.

Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Z inicjatywy Zarządu Nieruchomości Komunalnych Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie w przedmiocie legalizacji samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] w G., zlokalizowanego na terenie działek nr [...] i [...] obr. [...].

Decyzją z dnia 10 kwietnia 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał Państwu I. i Z. F. – najemcom lokalu komunalnego nr [...] w G. przy ul. [...] rozbiórkę murowanej dobudówki połączonej z lokalem mieszkalnym nr [...], której wymiary w rzucie wynoszą 3,45m na 4,45m, zlokalizowanej na terenie działek nr [...] i [...], obr. [...] przy ul. [...] w G. i dobudowanej do istniejącego budynku mieszkalnego przy ul. [...]. Z uzasadnienia wynika, że organ w trakcie przeprowadzonych oględzin nieruchomości w dniu 12 września 2013 r. ustalił, że do istniejącego budynku mieszkalnego przy ul. [...] od szczytu budynku po stronie lokalu mieszkalnego nr [...] dobudowano dodatkową część w postaci parterowej murowanej dobudówki, w której zlokalizowano pomieszczenie łazienki i przedsionek. Dobudówkę przykryto dachem płaskim na konstrukcji płyty żelbetowej (ściany murowane jednowarstwowe docieplone od wewnątrz styropianem). Dobudowana część budynku połączona jest z lokalem nr [...] otworem drzwiowym wybitym w ścianie szczytowej (otwór drzwiowy prowadzący do lokalu nr [...] z klatki schodowej na parterze został zamurowany). Według oświadczeń I. i Z. F. dobudówka została zrealizowana w 1994 r. Na rozbudowę budynku mieszkalnego przy ul. [...] użytkownicy lokalu mieszkalnego nr [...] nie uzyskali pozwolenia na budowę. W budynku mieszkalnym przy ul. [...] znajdują się dwa lokale. W toku postępowania I. i Z. F. przedłożyli "Inwentaryzację i ekspertyzę techniczną rozbudowy budynku mieszkalnego w G. przy ul. [...]" autorstwa dr inż. arch. M. P. i mgr inż. arch. C. P., która w szczegółowy sposób odnosi się do zrealizowanej rozbudowy.

Organ I instancji rozpoznał sprawę w świetle przepisów art. 37 i art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), albowiem przedmiotowa dobudówka zrealizowana została przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., tzn. przed dniem 1 stycznia 1995 r. Organ weryfikował zgodność dokonanej rozbudowy z przepisami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego przedmiotowy obszar i stwierdził, że lokalizacja dobudówki narusza jego postanowienia. Funkcja mieszkaniowa nie mieści się bowiem w zakresie dopuszczalnej na tym terenie zabudowy w zakresie usług sportu i rekreacji, handlu i gastronomii (strefa 33). Organ wskazał, że ze względu na wybudowanie dobudówki bez pozwolenia na budowę i w sposób sprzeczny z postanowieniami obowiązującego planu zagospodarowania należało orzec rozbiórkę wykonanych samowolnie prac.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli I. i Z. F. podkreślając, że inwestycję zrealizowano w 1994 r., a obecnie obowiązujący plan miejscowy został uchwalony dopiero w 1997 r. Plan ten nie wyłącza funkcji mieszkalnej, nadto w planie uznano, że brak jest funkcji istniejących, które nie mieściłyby się w zakresie funkcji dopuszczalnych w tej strefie. Odwołujący się wskazali, że w sąsiedztwie istnieje szereg budynków zabudowy mieszkaniowej. Stwierdzili oni, że rozbudowa miała na celu poprawę warunków sanitarnych i socjalnych oraz zapewnienie odrębnego wejścia dla lokalu nr [...].

Rozpoznając odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił nakaz rozbiórki skierowany do skarżących i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Uzasadniając rozstrzygnięcie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że do zaistniałej rozbudowy w myśl art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zastosowanie znajdą przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. W myśl przepisu art. 28 ust. 1 i 4 ustawy z 1974 r. Prawo budowlane w związku z § 44 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.), pozwolenie na budowę było wymagane w przypadku wykonywania i rozbudowy stałych i tymczasowych budynków. Inwestorzy takiego pozwolenia na uzyskali, co pozwoliło na stwierdzenie, że przedmiotowa dobudówka powstała w warunkach samowoli budowlanej. Organ przeanalizował, w świetle dyspozycji art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., zgodność dokonanej rozbudowy z przepisami planistycznymi obowiązującymi w dacie orzekania. Organ stwierdził, że odwoływanie się do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie budowy i orzekanie nakazu rozbiórki na podstawie przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. przeczy celowi instytucji usuwania skutków samowoli budowlanej. Organy administracji publicznej mogą się odnieść do "dawnego planu", jedynie w sytuacji, jeżeli jego zapisy są korzystne dla oceny lokalizacji danego obiektu budowlanego, podczas gdy ustalenia aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dany obiekt budowlany "dyskwalifikują".

Organ ustalił, że przed dniem 1 stycznia 1995 r. działki nr [...] i nr [...], obręb [...], położone przy ul. [...] w G., zlokalizowane były w jednostce [...] O.-B. obowiązującego miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta G. (nr planu [...]) uchwalonego uchwałą Rady Miasta Nr [...] z dnia 29 czerwca 1993 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Nr [...] z dnia 30 września 1993 roku, poz. 102), a obecnie na terenie oznaczonym symbolem: 024-33-usługi sportu i rekreacji, handlu i gastronomii -obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego B. W.-O. (nr planu [...]) uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta z dnia 22 maja 1997 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Nr 26 z dnia 11 lipca, 1997 r., poz. 77). Zapisy planu dotyczące Jednostki [...] O. – B. stanowiły:

• I. 2 Charakter dzielnicy: Dzielnica o charakterze rolniczym, teren rozwojowy miasta — rozpoczęta realizacja funkcji miejskich. Dotyczy to dzielnicy mieszkaniowej O. i przemysłowo - składowej B. Jednostka obejmuje również część [...] Parku Krajobrazowego wraz O. (na wschód od obwodnicy)

• Warunki życia. Zabudowa o niskiej intensywności na ogół nowa i o wysokim r. standardzie. We wsi K. o charakterze wiejskim.

• II. Ustalenia planu:

1. Opracowanie planistyczne - Przewiduje się opracowanie projektów planów szczegółowych dzielnic O. i R.-K. i ich zatwierdzenie.

2. Charakter dzielnicy ulegnie zmianie poprzez rozwój różnorodnych funkcji opisanych niżej, szczególnie mieszkaniowej, produkcyjno-magazynowej i rekreacyjnej, ogólnodostępnej.

4. Warunki życia. We wsi K. przewiduje się adaptację zabudowy wzdłuż ulicy R. poza strefami uciążliwości lotniska, z ewentualną możliwością tworzenia siedlisk ogrodniczych na terenach pomiędzy bocznicą kolejową i obwodnicą. Przewiduje się niewielki rozwój funkcji mieszkaniowej (mała jednostka mieszkaniowa) między innymi poprzez przemieszczenie ludzi wykwaterowanych w związku z rozbudową lotniska.

5. Funkcje ogólnomiejskie, a) Tereny rekreacji i wypoczynku - na terenie jednostki i jej obrzeżu (gmina Ż., miasto G.) znajdują się tereny przewidziane na usługi rekreacyjne: teren O. usługi sportu i turystyki - teren buforowy dla [...] Parku.

Według zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego teren objęty rozbudową miał następujące przeznaczenie:

• numer terenu 024, Funkcja lub strefa z wyszczególnieniem funkcji preferowanej: Nr strefy 33 usługi sportu i rekreacji, handlu i gastronomii

• Strefa 33 - usługi - administracja publiczna, usługi handlu detalicznego, kultury, zdrowia, opieki społecznej, oświaty, nauki, gastronomii, łączności /poza stacjami nadawczymi i przekaźnikowymi używającymi fale elektromagnetyczne w celach propagacji/usługi sportu, turystyki i wczasów, rzemiosła/poza zakładami obsługi samochodów, warsztatami samochodowymi, stacjami paliw/ parkingi, garażowiska, kubaturowe biura instytucji komercyjnych, banki, mariny, miejsca kultu religijnego, małe hurtownie o wielkości przewozów nie przekraczającej przewozów związanych z handlem detalicznym, ogrody zoologiczne i miejsca pokazu zwierząt.

Inne usługi na zasadzie analogii do funkcji wymienionych powyżej lub o analogicznym stopniu uciążliwości.

Dopuszcza się funkcję mieszkalną integralnie związaną z prowadzoną działalnością usługową.

• użytkowanie tymczasowe - użytkowanie dotychczasowe - funkcje strefy 31

• Strefa 31 - strefa mieszana usługowo-mieszkaniowa z wyłączeniem funkcji zabudowy wielorodzinnej oraz małych domów mieszkalnych

Analizując zapisy planów miejscowych organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowa rozbudowa-dobudowa do istniejącego budynku mieszkalnego przy ul. [...] – K. w G., na terenie działek nr [...] i [...], obr. [...] jest niezgodna zarówno z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta G. (nr planu [...]) uchwalonego uchwałą Rady Miasta Nr [...] z dnia 29 czerwca 1993 r. oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego B. W. – O. (nr planu [...]) uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta z dnia 22 maja 1997 r. Żaden z ww. planów nie dopuszcza bowiem rozbudowy budynków posiadających dwa lokale mieszkalne, na terenie obejmującym przedmiotowe działki. Co więcej plan obowiązujący przed dniem 1 stycznia 1995 r. nie odnosi się wprost do zabudowy mieszkaniowej na terenie przedmiotowych działek (z zastrzeżeniem, iż zostaną opracowane plany szczegółowe dzielnic O. i R.-K.), zaś obowiązujący plan dopuszcza funkcję mieszkaniową tylko jako integralnie związaną z prowadzoną działalnością usługową, zaś w odniesieniu do użytkowania tymczasowego/dotychczasowego funkcję mieszaną usługowo-mieszkaniową z wyłączeniem funkcji zabudowy wielorodzinnej oraz małych domów mieszkalnych.

Niezgodność przedmiotowej dobudowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dała podstawę do wydania, w myśl przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, nakazu rozbiórki tej dobudowy. Tym samym organ uznał zaskarżoną decyzję za uzasadnioną w części dotyczącej wydanego nakazu rozbiórki przedmiotowej dobudowy.

W ocenie organu odwoławczego, zaskarżona decyzja nie mogła pozostać w obiegu prawnym, ponieważ nieprawidłowo został określony adresat wydanego nakazu rozbiórki. Zgodnie z przepisem art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części albo urządzenia. Według informacji z rejestru gruntów właścicielem (1/1) działki nr [...] jest Gmina Miasta, zaś właścicielami działki nr [...] są (1/2) Gmina Miasta oraz (1/2) A. L. Zgodnie z informacjami przekazanymi przez Zarząd Nieruchomości Komunalnych SZB Biuro Obsługi Mieszkańców Nr [...] w piśmie z dnia 28 maja 2014 r., nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] obr. [...] o powierzchni 156 m2 zabudowaną budynkiem mieszkalnym o dwóch lokalach mieszkalnych została przejęta przez ZNK SZB ul. [...] protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia 13 września 2010 r. na polecenie Zastępcy Prezydenta Miasta z dnia 30 kwietnia 2010 r. Lokal nr [...] o pow. użytkowej 42,64m2 stanowi własność Gminy Miasta, którego najemcami są Państwo I. i Z. F. na podstawie umowy najmu z dnia 1 marca 1995 r., natomiast powierzchnia użytkowa 10,46 m2 stanowi bezumowne użytkowanie lokalu.

Organ stwierdził, że skoro I. i Z. F. nie posiadają prawa do dysponowania terenem działek, na których znajduje się przedmiotowa dobudówka, adresatem decyzji wydanej w trybie art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane powinni być obecni właściciele tych działek, czyli Gmina Miasta (w odniesieniu do części dobudówki znajdującej się na terenie działki nr [...]) oraz łącznie Gmina Miasta i A. L. (w odniesieniu do części dobudówki znajdującej się na terenie działki nr [...]).

W skardze na powyższą decyzję I. i Z. F. podkreślili, że dokonana rozbudowa miała na celu zapewnienie odrębnego wejścia do lokalu nr [...] i poprawę jego warunków sanitarnych i socjalnych. Wskazali oni, że budynek jest budynkiem mieszkalnym i taką funkcję pełnił w dawnym PGR, a funkcja mieszkalna nie jest wyłączona w obowiązującym planie zagospodarowania. Skarżący stwierdzili, że budynek można potraktować jako budynek bliźniaczy, albowiem znajdują się w nim dwa niezależne lokale mieszkalne z odrębnymi wejściami. Wówczas brak będzie zastrzeżeń co do zgodności rozbudowy z zapisami planu. Według skarżących zapisy planu ograniczające dopuszczalność zabudowy mieszkaniowej zmierzając do zahamowania procesu lokowania intensywnej zabudowy mieszkaniowej i zachowania rekreacyjno-turystycznego charakteru tego rejonu miasta, jednak zabudowa, do której dokonano dobudowy jest niewielka i nie narusza harmonii obszaru. Skarżący zwrócili również uwagę na fakt, że ponowne skierowanie nakazu rozbiórki do innych podmiotów spowoduje, że zostaną oni wyeliminowani z postępowania i nie będą mogli reprezentować swoich interesów.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o nakazie rozbiórki i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Powodem rozstrzygnięcia kasacyjnego było błędne określenie adresatów nakazu rozbiórki. Samo orzeczenie rozbiórki z powodu niemożności zalegalizowania rozbudowy ze względu na sprzeczność z planem organ odwoławczy uznał za prawidłowe.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej uchylenie.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że wobec bezspornych i nie budzących wątpliwości ustaleń, że objęta postępowaniem dobudówka została zrealizowana bez pozwolenia na budowę w czasie obowiązującej ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. 38, poz. 229 ze zm.), w sprawie legalizacji mają zastosowanie przepisy tego aktu prawnego w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2013 r., poz. 1409). Należycie też ustaliły organy obu instancji, że w związku z treścią art. 2 i art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. na realizację przedmiotowej rozbudowy dotychczasowego budynku było wymagane pozwolenie na budowę.

W konsekwencji zachodziła potrzeba przeanalizowania ustalonych okoliczności w świetle dyspozycji art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r.

Przepis art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowił, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:

1. znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

2. powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Z treści art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. wynika, że nakaz rozbiórki mógł być wydany na podstawie tego przepisu tylko w przypadku, gdy obiekt budowlany został zrealizowany bez pozwolenia na budowę i na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie był przeznaczony pod zabudowę lub był przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę (pkt 1) lub obiekt ten powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (pkt 2).

W pierwszej zatem kolejności organ nadzoru budowlanego zobligowany był do zbadania zgodności dokonanej rozbudowy z przepisami o planowaniu przestrzennym. W tej kwestii zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem wzorcem porównawczym winny być regulacje planistyczne obowiązujące w dacie wydawania decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 2013 r. (II OPS 2/13, Lex nr 1404021), stwierdził, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy.

W przedmiotowej sprawie zatem dokonaną rozbudowę należało ocenić w świetle obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego B. W. – O. przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miasta z dnia 22 maja 1997 r.

Teren działek nr [...] i [...], na których dokonano rozbudowy znajduje się w strefie funkcyjnej nr 33 planu i objęty jest kartą terenu nr 024.

Dla strefy 33 przewidziano w planie funkcję: usługi - administracja publiczna, usługi handlu detalicznego, kultury, zdrowia, opieki społecznej, oświaty, nauki, gastronomii, łączności (poza stacjami nadawczymi i przekaźnikowymi używającymi fale elektromagnetyczne w celach propagacji) usługi sportu, turystyki i wczasów, rzemiosła (poza zakładami obsługi samochodów, warsztatami samochodowymi, stacjami paliw) parkingi, garażowiska, kubaturowe biura instytucji komercyjnych, banki, mariny, miejsca kultu religijnego, małe hurtownie o wielkości przewozów nie przekraczającej przewozów związanych z handlem detalicznym, ogrody zoologiczne i miejsca pokazu zwierząt. Inne usługi na zasadzie analogii do funkcji wymienionych powyżej lub o analogicznym stopniu uciążliwości. Na terenie tym dopuszczono funkcję mieszkalną integralnie związaną z prowadzoną działalnością usługową.

W karcie nr 024 planu odniesiono się do istniejących w dacie jego wejścia w życie obiektów budowlanych, przez dwa zapisy planu:

- zapis dotyczący użytkowania tymczasowego –dotychczasowego – który uznaje za dopuszczalną na tym terenie funkcje określoną dla strefy 31, dla której plan przewiduje funkcję mieszaną usługowo-mieszkaniową z wyłączeniem funkcji zabudowy wielorodzinnej oraz małych domów mieszkalnych,

- zapis dotyczący funkcji istniejących niemieszczących się w zakresie funkcji dopuszczalnej w strefie, który stanowi, że funkcje takie nie występują.

Z pierwszego w tych postanowień organy nadzoru budowlanego obu instancji wywiodły tezę o sprzeczności dokonanej rozbudowy z jego postanowieniami. Organy uznały bowiem, że w wyniku samowolnej rozbudowy budynku powstał mały dom mieszkalny, w którym znajdują się obecnie dwa lokale mieszkalne. Postanowienia planu wykluczają natomiast możliwość realizacji takich obiektów.

W ocenie Sądu interpretacja ta nie jest prawidłowa.

Ustanawiając w strefie 31 wyłączenie zabudowy wielorodzinnej oraz małych domów mieszkalnych w planie zagospodarowania nie zdefiniowano pojęcia "małych domów mieszkalnych". Pojęcie to wywodzi się z ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe (Dz. U. nr 14 poz. 84 ze zm.), która stanowiła, że "małym domem mieszkalnym" jest budynek obejmujący samodzielne lokale mieszkalne, których własność została lub może zostać wyodrębniona na rzecz różnych osób. Definicja ta została doprecyzowana w rozporządzeniu wykonawczym Rady Ministrów z dnia 26 czerwca 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów prawa lokalowego, a następnie zastąpiona definicją zawartą w kolejnym rozporządzeniu z dnia 9 listopada 1987 r. Obie te definicje wskazywały, że mały dom mieszkalny może obejmować 2 do 4 samodzielnych lokali mieszkalnych (nadto ta z 9 listopada 1987r. określała ilość izb na nie więcej niż 20) oraz lokale użytkowe, nie wliczane w skład powierzchni użytkowej lokali mieszkalnych. Prawo lokalowe zostało uchylone ustawą z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U nr 105 poz. 509 ze zm.), która weszła w życie w dniu 12 listopada 1994 r. W dacie uchwalenia przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego - 22 maja 1997 r. prawo lokalowe już nie obowiązywało.

Zatem w stanie prawnym obowiązującym w dacie uchwalenia miejscowego planu brak było ustawowej definicji pojęcia "małego domu mieszkalnego", a plan nie zawierał wyjaśnienia tego pojęcia. W takiej sytuacji organy orzekające winny dokonać interpretacji, jakiego rodzaju zabudowa mieszkalna, poza wielorodzinną, została przez organ uznana za niezgodną z planem.

Budynek mieszkalny, którego dotyczą przedmiotowe roboty budowlane posiada dzięki rozbudowie dwa samodzielne lokale mieszkalne. Do każdego z nich jest odrębne wejście. Dobudówka ma wielkość 3,45 m na 4,45 m, dzięki rozbudowie lokal nr [...] został wyposażony w samodzielny sanitariat. Z dokumentacji zdjęciowej znajdującej się w aktach sprawy wynika, że gabaryty tego obiektu w istocie nie odbiegają od gabarytów budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

W ocenie Sądu, interpretacja organu, zgodnie z którą przedmiotowy dom mieszkalny w wyniku rozbudowy i powstania dwóch lokali mieszkalnych należy ocenić jako "mały dom mieszkalny", którego istnienie w rozumieniu przepisów planistycznych jest niedopuszczalne, nie jest prawidłowa.

W stanie prawnym obowiązującym w dacie uchwalania miejscowego planu nie można było odwoływać się do ustawowej definicji pojęcia "małych domów mieszkalnych", gdyż ono już nie obowiązywało, zaś w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj.: Dz.U. z 1999 r., Nr 15, poz. 140), zdefiniowano tylko pojęcie budynku mieszkalnego, zabudowy wielorodzinnej i zabudowy jednorodzinnej. W § 3 pkt 4 wskazanego rozporządzenia zdefiniowano pojęcie zabudowy jednorodzinnej jako budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków w układzie: wolno stojącym, bliźniaczym, szeregowym, atrialnym, a także budynek mieszkalny zawierający nie więcej niż 4 mieszkania lub zespół takich budynków. Nie było w nim jednak definicji "małego domu mieszkalnego". Definicji takiej nie przewidują także przepisy aktualnie obowiązującego prawa.

W orzecznictwie dopuszcza się co prawda sięganie do definicji zawartych w innych aktach prawnych, ale nie powinno to dotyczyć definicji nieaktualnych, sformułowanych w odniesieniu do regulacji powstałych w zupełnie odmiennych warunkach ustrojowych, w których budownictwo, zarówno jednorodzinne jak i wielorodzinne, było związane bardzo restrykcyjnymi i ograniczającymi przepisami dotyczącymi także wielkości domów jednorodzinnych i lokali (por. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2005 r., I OSK 1825/04; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 marca 2006 r., II SA/Gd 741/05, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu, interpretacja pojęcia "małego domu mieszkalnego" użytego w planie winna być dokonywana z punktu widzenia charakteru i celu przepisów planistycznych zmierzających do zapewnienia ładu przestrzennego.

Z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują ład przestrzenny, czyli kreują takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Należało zatem rozważyć czy istnienie przedmiotowego obiektu narusza wymogi ładu przestrzennego w kontekście ogółu postanowień planistycznych dotyczących tego obszaru.

Funkcja dopuszczona na wskazanym terenie przez plan w strefie 33 to usługi (o różnym charakterze), a także funkcja mieszkalna integralnie związana z prowadzoną działalnością usługową. W odniesieniu do użytkowania dotychczasowego w strefie 33 planiści odwołali się do funkcji przewidzianej w strefie 31, czyli funkcji mieszanej usługowo-mieszkaniowej, z wyłączeniem funkcji zabudowy wielorodzinnej oraz małych domów mieszkalnych. Z postanowień planu wynika, że uchwałodawca zmierzał do zaktywizowania gospodarczego tego terenu, a nie zdominowania go przez zabudowę mieszkaniową. Dopuścił jednak na tym terenie nową zabudowę mieszkalną związaną z funkcja usługową oraz zaakceptował istniejącą w dacie uchwalania planu zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, jak i bliźniaczą.

W planie w karcie terenu nr 024 stwierdzono, że na terenie objętym tą kartą nie występują dotychczas istniejące funkcje, które nie mieściłyby się w funkcji dopuszczalnej w tej strefie. Postanowienia dotyczące dotychczasowego użytkowania, odsyłające do funkcji w strefie 31, gdzie wyłączono zabudowę wielorodzinną i "małymi domami mieszkalnymi", należy interpretować łącznie z zapisem o zastanym w momencie uchwalania planu brakiem sprzeczności istniejącej zabudowy z dopuszczalną przez plan funkcją w strefie. Jeśli w planie potwierdzono, że funkcja istniejącej w chwili uchwalania planu nie jest sprzeczna z jego postanowieniami, to nie można mówić o sprzeczności z planem dokonanej rozbudowy budynku mieszkalnego. Skoro sam uchwałodawca nie ocenił, że istniejący w rozbudowanym kształcie obiekt ze względu na ilość lokali mieszkalnych był sprzeczny z planem, brak jest podstaw do dokonywania obecnie interpretacji, że istnienie obiektu narusza postanowienia planu.

Na marginesie wskazać należy, że obowiązujący obecnie akt prawny - Prawo budowlane z 1994 r. w art. 3 pkt 2a stanowi, że wolno stojący budynek jednorodzinny może posiadać dwa lokale mieszkalne. W aktualnym stanie prawnym fakt istnienia w obiekcie dwóch lokali nie wyłącza zatem jego charakteru domu jednorodzinnego.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd stwierdził, że wykonane samowolnie roboty nie naruszają przepisów obwiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

Należy również odnieść się do kwestii adresatów decyzji nakazującej rozbiórkę. W ocenie Sądu w ujawnionych okolicznościach faktycznych stanowisko organu odwoławczego o konieczności skierowania nakazu rozbiórki do właścicieli działek nr [...] i [...] nie jest prawidłowe.

Rozważając skutki samowoli budowlanej zaistniałej przed 1 stycznia 1995 r. należy w tym zakresie odwołać się do dyspozycji przepisu art. 38 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., który stanowi, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części albo urządzenia, objętego nakazem przymusowej rozbiórki.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, odnoszącym co prawda do art. 52 Prawa budowlanego z 1994 r., ale tożsamego w treści z art. 38 Prawa budowlanego z 1974 r. podkreśla się, że kolejność podmiotów wskazanych w tych przepisach nie jest przypadkowa, a zatem postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, czy też nakaz rozbiórki samowoli budowlanej, należy kierować w pierwszej kolejności do inwestora (por. wyroki NSA z dnia 15 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 338/11; z dnia 27 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 522/06 i z dnia 6 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 158/07; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd, że w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki powinien zostać orzeczony wobec inwestora, jako sprawcy samowoli budowlanej.

Organ wskazując adresata decyzji o rozbiórce musi jednak dokonać oceny zarówno celowości wyboru adresata, jak i możliwości wykonania decyzji w postępowaniu egzekucyjnym, z okoliczność sprawy wynikać może, że decyzja skierowana do inwestora nie będzie mogła być wykonana z uwagi na utratę przez inwestora faktycznego związku z nieruchomością. Jeżeli natomiast inwestor po zakończeniu robót nadal dysponuje nieruchomością i ma możliwość dokonania rozbiórki, nakaz ten zgodnie z kolejnością wynikającą z art. 38 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., winien być skierowany do niego.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, skarżący od chwili rozbudowy nieprzerwanie użytkują przedmiotową dobudówkę, jako najemcy lokalu nr [...]. Oznacza to, że skarżący mogliby bez przeszkód wykonać nakaz rozbiórki.

Jeżeli inwestor zrealizował obiekt bez pozwolenia na budowę, ale na terenie, na którym dopuszczalna była tego rodzaju zabudowa, to nie było podstaw do wydania nakazu rozbiórki, chyba, że zachodziły przesłanki określone w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy. Organ I instancji ponowne rozpatrując sprawę winien on zatem ustalić, czy zrealizowane roboty nie spowodowały niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Jeżeli przesłanki takie nie zachodzą, organ przeprowadzi postępowanie zmierzające do legalizacji tego obiektu na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Przepis ten stanowi, że w sytuacji wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy organ administracji wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami.

Natomiast w sytuacji stwierdzenia przez organ braku podstaw do orzeczenia nakazu rozbiórki oraz braku podstaw do nakazania wykonania robót w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., organ winien zakończyć postępowanie wydając w trybie art. 42 tego prawa decyzję o pozwoleniu na użytkowanie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 marca 2014 r. sygn. VII SA/Wa 2361/13 LEX nr 1472092).

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Ponownie rozpoznając sprawę organy nadzoru budowalnego winny uwzględnić ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w uzasadnieniu.