Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 540/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 133 par. 1, art. 141 par. 4.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 80, art. 107 par. 3.
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 21 ust. 2 i 3.
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 68 ust. 1, art. 73 ust. 4 i 5.
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Dorota Dąbek Protokolant st. asystent sędziego Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 11 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 9 grudnia 2014 r. sygn. akt III SA/Wr 892/13 w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W..


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z dnia 9 grudnia 2014 r. oddalił skargę B. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] września 2013 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Orzekł również o kosztach postępowania sądowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym:

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B., decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. określił skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych za lata 2005 – 2008 w kwocie 54.006,38 złotych. Kwota ta dotyczyła przejętego przez skarżąca w 2007 r. od M. W. podjętego przez niego na mocy decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. zobowiązania, na podstawie umowy użyczenia. Stwierdzone uchybienia dotyczyły pakietu P01 - Utrzymanie łąk ekstensywnych w wariancie P01b Półnaturalne łąki dwukośne o powierzchni 51,23 ha oraz pakietu S02 - Rolnictwo ekologiczne w wariancie S02b01 Trwałe użytki zielone (bez certyfikatu zgodności) o powierzchni 51,23 ha. Organ w oparciu o niewskazanie przez jednostkę certyfikującą w 2009 r. gospodarstwa strony jako producenta spełniającego wymagania produkcji ekologicznej, stwierdził, że strona nie wypełniła rozpoczętego w 2005 r. pięcioletniego okresu zobowiązania do prowadzenia działalności rolniczej w zakresie rolnictwa ekologicznego na obszarze 51,23 ha. Ponadto, na podstawie przeprowadzonej w sierpniu 2009 r. kontroli w gospodarstwie skarżącej, zmniejszono powierzchnię zobowiązania. W toku kontroli ustalono bowiem, że na działce 634/1 o zgłoszonej powierzchni 12,20 ha stwierdzono powierzchnię 11,51 ha, mniejszą o 0,69 ha niż zadeklarowana przez stronę we wniosku na 2009 r. oraz deklarowaną w poprzednich latach. Wyniosło to 5,9% przekroczenia powierzchni tej działki.

W wyniku rozpoznania odwołania strony, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji stwierdzając, że w sprawie nie zachodziły okoliczności wyłączające obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności, uregulowane w art. 73 ust. 4 i 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004.

Sąd I instancji oddalając skargę na tą decyzję stwierdził, że niespornym był w sprawie sposób naliczenia i wysokość kwoty nienależnie pobranych płatności zaś spór dotyczył zasadność naliczenia i żądania zwrotu ustalonej płatności. Wskazał, że przesłanki zwrotu płatności rolnośrodowiskowych jako pobranych nienależnie uregulowane zostały w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 174, poz. 1809), wydanego na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273).

Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w skardze, Sąd I instancji uznał, że skarżąca, jako beneficjent płatności, potwierdzając własnoręcznym podpisem, że znane są jej zasady i tryb realizacji płatności oraz że jest świadoma konsekwencji i sankcji dotyczących niewykonania zobowiązania wynikających z realizacji programu rolnośrodowiskowego, znała wymóg prowadzenia działalności na niezmienionej powierzchni przez 5 lat trwania zobowiązania rolnośrodowiskowego, w tym między innymi wymóg prowadzenia działalności ekologicznej na powierzchni 51,23 ha. Skarżąca zobowiązała się do kontynuowania zobowiązania swojego poprzednika, tym samym przejęła obowiązek prowadzenia działalności rolniczej zgodnie z postanowieniami przepisów o rolnictwie ekologicznym. W sytuacji przerwania realizacji zobowiązania, była zobowiązana do zwrotu całej płatności rolnośrodowiskowej, także otrzymanej przez poprzednika, co wynikało z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. i z planu działalności rolnośrodowiskowej spełniającego wymogi rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 sierpnia 2004 r. w sprawie wzoru wniosku o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt oraz zawartości planu tego działania (Dz.U. Nr 181 poz. 1878). Składając wnioski o płatności skarżąca zobowiązała się również do niezwłocznego informowania organu na piśmie o każdym fakcie, który ma wpływ na przyznawanie, przedłużanie, korzystanie lub dalsze wypłacanie płatności rolnośrodowiskowej i o każdej zmianie powstałej w czasie trwania jej zobowiązań, szczególnie w zakresie wykorzystania gruntów rolnych, wielkości powierzchni oraz przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego rolnika i prowadzenia rejestru działalności rolnośrodowiskowej w gospodarstwie rolnym.

Sąd wskazał, że skarżąca składając wniosek o przyznanie płatności powinna była zadeklarować grunty kwalifikujące się do objęcia płatnościami. We wniosku kontynuacyjnym o płatność rolnośrodowiskową na 2009 r. powinna była zatem podać powierzchnię działek rolnych zgodnie ze stanem faktycznym na gruncie, na podstawie pomiaru faktycznie użytkowanych gruntów rolnych i wprowadzić tak ustalone dane do wniosku. W tym zakresie Sąd I instancji wskazał, że w wyniku przeprowadzonej kontroli w gospodarstwie skarżącej w dniu 26 sierpnia 2009 r. stwierdzono mniejszą powierzchnię niż deklarowana przez nią we wniosku. Wyniki tej kontroli zawarto w raporcie z czynności kontrolnych z dnia 19 lutego 2010 r., który doręczono skarżącej dnia 1 marca 2010 r. Skarżąca zaś nie podjęła w związku z tym żadnych czynności mających na celu weryfikację wyniku kontroli, w szczególności nie dokonała pomiaru użytkowanych gruntów rolnych.

Sąd I instancji nie podzielił zarzutu, że umieszczenie przez jednostkę certyfikującą gospodarstwa rolnego w wykazie producentów spełniających wymagania rolnictwa ekologicznego nie jest jedynym możliwym warunkiem przyjęcia, że działalność rolnicza jest prowadzona z zasadami zwykłej praktyki rolniczej. W szczególności, w ocenie Sądu, nie można było uznać za wystarczające do spełnienia tego wymogu złożenie przez skarżącą oświadczenia, że gospodarstwo jest w dalszym ciągu prowadzone zgodnie z zasadami zwykłej dobrej praktyki rolniczej. Wskazując na regulacje zawarte w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o rolnictwie ekologicznym (Dz. U. Nr 93, poz. 898 ze zm.), podkreślił, że w ramach pakietów ekologicznych gospodarstwo podlega corocznej weryfikacji. W związku z tym, że gospodarstwa skarżącej nie umieszczono na tym wykazie, obejmującym 2009 r., organy zasadnie uznał, że skarżąca nie spełniła warunków przyznania wnioskowanej płatności, a w konsekwencji nie wypełniła podjętego zobowiązania.

Odnosząc się do ustalenia powierzchni gruntów oraz wyjaśnienia przez organ z jednostką certyfikującą nieprawidłowości z 2009 r., Sądu za prawidłowe uznał wskazanie organu, że taki obowiązek spoczywał na beneficjencie płatności, a nie na organach ARiMR, co wynikało z regulacji zawartej w art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich.

W odniesieniu do zarzutu przedawnienia Sąd twierdził, że w sprawie, w świetle art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L. 2004.141.18), do przedawnienia nie doszło. Skarżąca przejmując zobowiązanie rolnośrodowiskowe i składając wnioski o przyznanie płatności na kolejne lata podpisywała oświadczenia, zgodnie z którymi zobowiązała się do prowadzenia działalności rolniczej objętej płatnościami przez okres 5 lat, licząc od otrzymania pierwszej płatności przez jej poprzednika prawnego oraz do niezwłocznego informowania na piśmie organu o każdej zmianie powstałej w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia przyznania płatności. Nieuzyskanie wymaganego certyfikatu za rok 2009, a więc przed upływem 5-letniego okresu zobowiązania, oznaczało, że skarżąca nie działała w dobrej wierze, wobec czego nie znajdował zastosowania 4-letni, lecz 10-letni okres przedawnienia wynikający z art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004. Pomiędzy datą dokonania pierwszej płatności na 2005 r., a datą zawiadomienia skarżącej o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych, nie upłynął 10-letni okres przedawnienia.

W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

B. K. skargą kasacyjną zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie ustaleń oraz kontroli ustaleń dokonanych przez organy administracji na podstawie dowodów, które nie znajdują się w aktach sprawy administracyjnej (m.ni. brak wykazu Jednostek Certyfikujących za 2009 r., załączników graficznych wniosków o przyznanie płatności, pełnej dokumentacji kontroli z dnia 26 sierpnia 2009 r.);

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, nie odniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą i kwestii prawnych z nich wynikających, a także przyjęcie stanu faktycznego ustalonego przez organy niezgodnie z obowiązującą procedurą;

c) art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w z zw. z art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niewykorzystaniu i nie rozważeniu, a przez to braku dokonania wszechstronnej oceny dowodu uzupełniającego z pisma Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 sierpnia 2009 r., nr [...] zgodnie z tezą dowodową, na którą dowód ten został przez Sąd dopuszczony;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § i art. 80 oraz art. 136 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez organ materiału dowodowego, nierozpoznania wniosków dowodowych strony oraz zarzutów zgłoszonych w odowołaniu oraz niewyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, a przez to oddalenie skargi w sytuacji, w której zebrany i znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy jest niepełny, nie został prawidłowo oceniony i jest niewystarczający do wydania decyzji w sprawie;

e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 2 i 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz rozwoju Obszarów Wiejskich, poprzez uczynienie z art. 21 ust. 2 i 3 tej ustawy wzorca kontroli i uwzględnienie ich zastosowania w sprawie mimo, iż dotyczą postępowania w sprawie przyznania płatności na wniosek producenta rolnego, natomiast zakończone zaskarżoną decyzją postępowanie administracyjne nie było postępowaniem z wniosku strony o przyznanie płatności;

f) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 i art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi mimo nienależytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w szczególności nieodniesienie się do wszystkich zarzutów odwołania, a także niewyjaśnienie i nieodniesienie się do znajdujących zastosowanie w sprawie przesłanek określonych w art. 68 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004;

g) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. § 17 ust. 1 i 2 w zw. z § 2 ust. 1 pkt 1 oraz załącznika nr 1 i 5 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej (...) oraz art. 9 ust. 1 ustawy o rolnictwie ekologicznym poprzez ich uwzględnienie jako wzorca kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz ich zastosowania jako podstawy oddalenia skargi, podczas gdy w okolicznościach sprawy zastosowanie znajdowały odpowiednio rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Programu rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. Nr 34, poz. 200 ze zm.), a następnie rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach "Programu rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm.) oraz ustawa z dnia 25 czerwca 2009 r. o rolnictwie ekologicznym;

h) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 2a, art. 68 ust. 1, art. 73 ust. 4 i 5 rozporządzenia nr 796/2004 pomimo braku należytego rozważenia przez organ okoliczności wyłączających obowiązek zwrotu płatności;

i) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji braku należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływa ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz braku udzielenia niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, a przez to ograniczenie realizowania zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, a także działanie w sposób budzący brak zaufania do organów administracji i władzy publicznej;

j) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 27 ust. 14, art. 29 ust. 1, art. 30 ust. 2 i art. 27 ust. 5 lit. d rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007, art. 4 ust. 6, art. 7 ust. 1 i 2, art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o rolnictwie ekologicznym, art. 29 ust. 1 – 3 ustawy o ARiMR, art. 21 ust. 1 i art. 28 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz art. 39 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 poprzez oddalenie skargi przy braku uwzględnienia naruszenia i zastosowania powyższych regulacji.

Podnosząc te zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Pismem z dnia 4 lutego 2015 r. skarżąca uzupełniła skargę kasacyjną podnosząc naruszenie przepisów prawa materialnego i postępowania, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 73 ust. 6 w zw. z art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komicji (WE) nr 796/2004 poprzez oddalenie skargi pomimo braku uwzględnienia przez organ wpływu terminu przedawnienia, jako okoliczności wyłączającej obowiązek zwrotu płatności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna, ponieważ zawiera usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie jej zarzuty Naczelny Sąd Administracyjny podzielił.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny - co do zasady - rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że konkretne podstawy skargi kasacyjnej determinują całkowicie kierunek działalności badawczej NSA, którą musi podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Sąd ten nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych, poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej, wad zaskarżonego orzeczenia sądu pierwszej instancji. Uwaga Sądu kasacyjnego skoncentrowana jest wyłącznie na weryfikacji zarzutów sformułowanych przez stronę skarżącą.

Skarga kasacyjna została oparta na postawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a, tzn. zarzuty dotyczą naruszenia przepisów procesowych, które to naruszenie w ocenie autora skargi kasacyjnej mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Po analizie tych zarzutów sformułowanych w punktach od a) do j), a szczegółowo przytoczonych wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny za zasadne uznał zarzuty wskazane w punktach: a), b, c), d), e), i). Rację ma skarżący kasacyjnie, iż w aktach przedmiotowej sprawy brak jest istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dowodów – przede wszystkim brak jest wykazu Jednostki Certyfikującej sporządzonego za 2009 r., a także załączników graficznych do wniosku o przyznanie płatności i pełnej dokumentacji kontroli z dnia 26 sierpnia 2009 r. Nie ma w aktach sprawy także żadnego innego dokumentu, który potwierdzałby ustalenia dokonane przez organy administracji i uprawniał do jednoznacznego stwierdzenia, iż istotnie skarżąca nie znajduje się na przedmiotowym wykazie oraz że nie spełnia wymagań dotyczących produkcji w rolnictwie ekologicznym w 2009 r. Jak zasadnie podkreśla pełnomocnik skarżącej kasacyjnie w aktach administracyjnych (k.17) znajduje się jedynie zgodny z wykazem Jednostki Certyfikującej A. B. T. Sp. z o.o. wykaz producentów za rok 2007, który to dokument potwierdza spełnienie wymagań produkcji w rolnictwie ekologicznym dla objętych tym postępowaniem działek o pow. 51,23 ha. Rację ma autor skargi kasacyjnej, iż każde ustalenie faktyczne organów administracji, stanowiące podstawę rozstrzygnięcia w sprawie, winno znaleźć potwierdzenie w odpowiednim dowodzie znajdującym się w aktach sprawy. Kontrola zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej dokonywana przez sąd administracyjny musi być bezwzględnie oparta o pełny materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy przekazanych do tegoż sądu przez organ administracji. Sąd administracyjny nie może "dać wiary" twierdzeniom organu, jeśli nie one oparte o dowody pomieszczone w aktach sprawy. W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie dokonał prawidłowej analizy akt sprawy, nie zauważył i nie ocenił braków dokumentów w tych aktach, na które zwracała uwagę w zarzutach zawartych skardze do tegoż Sądu strona. Wręcz przeciwnie Sąd I instancji na s. 12 uzasadnienia zaskarżonego tu wyroku powielając stanowisko organów stwierdził, nie wiadomo w oparciu o jakie dowody w sprawie, iż: "w związku z tym, że gospodarstwa skarżącej nie umieszczono na tym wykazie obejmującym 2009 r., należało uznać, tak jak trafnie uczyniły organy orzekające, że skarżąca nie spełniła warunków..." Zasadny jest zatem zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd I instancji w tej sprawie art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ z treści uzasadnienia wyroku wynika, iż Sąd I instancji nie odniósł się do tego zarzutu skargi, nie wiadomo czym kierował się przywołując twierdzenia organów, co do których brak jest dowodów w aktach sprawy, którymi w toku kontroli posługiwał się WSA. Wyrok Sądu I instancji nie poddaje się zatem kontroli przez sąd kasacyjny, ponieważ w uzasadnieniu wyroku jako udowodnione wskazano fakty, które nie znajdują pokrycia w dowodach znajdujących się w aktach sprawy. W konsekwencji uzasadniony jest zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 k.p.a., w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Za zasadny zatem należy uznać także zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że: "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu sprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi.", ponieważ w sprzeczności z dowodami zawartymi w aktach sprawy pozostaje twierdzenie Sądu I instancji, iż mimo informowania o wykrytych nieprawidłowościach, zarówno strona, jak i jej pełnomocnik, nie odnieśli się do pism dotyczących braku wykazania strony w wykazie Jednostki Certyfikującej i nie złożyli w tym zakresie wyjaśnień. Z akt sprawy wynika, że w piśmie z dnia 13 maja 2013 r. zatytułowanym "Pismo przewodnie w sprawie prowadzenia produkcji rolnej zgodnie z zasadami określonymi w przepisach o rolnictwie ekologicznym i nienależnie pobranych płatności" (k. 37 akt adm.) skarżąca stwierdziłam, iż zostały przez nią spełnione wszystkie warunki prowadzenia produkcji rolnej zgodnie z zasadami określonymi w przepisach o rolnictwie ekologicznym, a fakt ten potwierdzają "protokoły z pełnej ręcznej kontroli gospodarstwa", a także zaświadczenia i certyfikaty wystawione przez Jednostkę Certyfikującą. W związku z powyższym nie jest jej znana przyczyna braku wskazania gospodarstwa w wykazie Jednostki Certyfikującej oraz, że w celu wyjaśnienia tej kwestii należy zwrócić się do Jednostki Certyfikującej o udzielenie wyjaśnień lub dokonania stosownych sprostowań." W konsekwencji strona wniosła o zawieszenie postępowania do czasu uzyskania informacji wyjaśniającej z Jednostki Certyfikującej. Ma rację pełnomocnik skarżącej kasacyjnie, iż: "Z treści przedmiotowego pisma niewątpliwie wynika intencja strony do wyjaśnienia powstałych wątpliwości za pomocą dowodów z dokumentów (informacji z Jednostki Certyfikującej, protokołu kontroli gospodarstwa, zaświadczeń i certyfikatów)." (s. 8 uzasadnienia skargi kasacyjnej). Nadto rację ma skarżąca kasacyjnie, że informacje przekazywane stronie w ramach tego postępowania administracyjnego były niespójne, a nawet mogące wprowadzać w błąd. W informacji o możliwości dokonania zwrotu nienależnie pobranych płatności (k. 33 akt adm.) wskazano na nienależną płatność za lata 2005, 2006, 2008, a zatem z wyłączeniem rok 2007, który został objęty późniejszą decyzją. Podobnie w informacji z dnia 24 kwietnia 2013 r. (k. 36 akt adm.). W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2013 r. (k. 35 akt adm.) podano, że wszczęte postępowanie dotyczy płatności przyznanych M. W. decyzjami z dnia [...] kwietnia 2006 r. i [...] listopada 2006 r. oraz przyznanych B. K. decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. W informacji o możliwości zapoznania się z aktami dnia 16 maja 2013 r. (k. 41 akt adm.) określenie przedmiotowego zakresu postępowania ograniczono jeszcze bardziej – do 2005 i 2006 r.

Rację ma pełnomocnik skarżącej kasacyjnie, iż powołane wyżej zarzuty są zasadne i mogły mieć wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia nawet wówczas, gdy przyjmie się tak jak uczynił to WSA, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 21 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 173 ze zm.). Nawet bowiem ta regulacja nie zwalnia organów administracji z obowiązku stania na straży praworządności i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i udzielonych wyjaśnień (art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy), a także ich oceny stosownie do treści art. 80 k.p.a., co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Sąd I instancji nie zauważył, iż w tej sprawie organy ograniczyły się wyłącznie do stwierdzenia niespełnienia wymagań produkcji ekologicznej, przy czym poczyniły ustalenia faktyczne bez ich potwierdzenia dowodami pomieszczonymi w aktach sprawy. Rację ma autor skargi kasacyjnej, że postępowanie w przedmiocie ustalenia nienależnych lub nadmiernie pobranych płatności wszczynane jest z urzędu i ma charakter sanacyjny. Wiąże się z nałożeniem przez organ obowiązku, a nie z przyznaniem uprawnienia.

Wszystkie te uchybienia przepisom procesowym, które w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mogły mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, czynią zasadnym także powtarzany przez skarżącego kasacyjnie (w różnych punktach petitum skargi kasacyjnej) zarzut naruszenia w tej sprawie przez Sąd I instancji przepisu ustrojowego, tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 173 ze zm.), poprzez niedokonanie przez Sąd I instancji w tej sprawie prawidłowej kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, zwłaszcza prawem procesowym.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił natomiast zarzutów pomieszczonych w punkcie f), g), h), j) (szczegółowo przypomnianych wyżej), co do zaakceptowania przez Sąd I instancji nieodniesienia się przez organ w zaskarżonej decyzji do kwestii przesłanek z art. 68 ust. 1, art. 73 ust. 4 i 5 rozporządzenia nr 796/2004, czyli okoliczności wyłączających obowiązek zwrotu płatności. Zarówno organ w swojej decyzji, jak i Sąd I instancji takie rozważania zawarły w uzasadnieniach swoich rozstrzygnięć. Fakt, iż strona skarżąca nie podziela stanowiska Sądu I instancji w tej kwestii nie może uzasadniać zarzutu nieodniesienia się do tego problemu. Nie jest także zasadnym zarzut zastosowania niewłaściwego wzorca kontroli prawnej wydanej w tej sprawie decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych oraz utrzymującej ją w mocy decyzji zaskarżonej, tj. decyzji z dnia [...] września 2013 r., nr: [...].

Ze wskazanych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.185 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postanowiono w oparciu o art. 203 pkt 1) p.p.s.a.