Wyrok NSA, sygn. akt III FSK 2953/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Podatki inne
Skarżony organ: Rada Miasta~Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.6j ust.2a , art. 6j ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 250
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Jacek Brolik (sprawozdawca), Sędzia NSA Anna Dalkowska, Sędzia NSA Wojciech Stachurski, , po rozpoznaniu w dniu 29 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Gminy P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 lipca 2020 r. sygn. akt I SA/Po 155/20 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Rady Miejskiej P. z dnia 24 października 2019 r. nr [...] w przedmiocie skargi na uchwałę rady miejskiej w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

W dniu 28 lipca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Rady Miejskiej P. z 24 października 2019 r. nr [...] w przedmiocie metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, stwierdził nieważność § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały (sygn. akt I SA/Po 155/20).

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

Prokurator Rejonowy w S. wniósł skargę na uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej P. z dnia 24 października 2019 r., zmieniającą uchwałę w sprawie metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki takiej opłaty na terenie gminy P. Powyższą uchwałę zaskarżył w części - w zakresie jej § 1, zarzucając jej istotne naruszenie prawa, tj. art. 6j ust. 2a w zw. z art. 6j ust. 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r. poz. 2010; dalej: "u.c.p.g.") polegające na zróżnicowaniu stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalonej metodą od gospodarstwa domowego, według nieprzewidzianego w ustawie kryterium liczby osób w gospodarstwie domowym. W związku z powyższym Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w zaskarżonej części.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że z regulacji u.c.p.g. nie wynika upoważnienie dla rady gminy do wprowadzenia w ramach metody wymienionej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. dodatkowego kryterium, jakim jest podział gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób w nich zamieszkujących i zróżnicowanie na tej podstawie wysokości stawki opłaty. Przewidziane w ustawie pojęcia "liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość" nie można utożsamiać z zastosowanym w uchwale pojęciem gospodarstwa domowego, gdyż osoby zamieszkujące nieruchomość nie muszą tworzyć ze sobą gospodarstwa domowego.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy P. wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważność § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd stwierdził, że art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. zawiera ustawowe upoważnienia dla rady gminy do podjęcia uchwały w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz do ustalenia stawki takiej opłaty. Przepis ten dopuszcza również stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. Stosownie do art. 6j ust. 1 u.c.p.g. w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, tj. nieruchomości, w których zamieszkują mieszkańcy, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn: liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość (pkt 1), lub ilości zużytej wody z danej nieruchomości (pkt 2), lub powierzchni lokalu mieszkalnego (pkt 3) - oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1. W myśl natomiast art. 6j ust.2 u.c.p.g., rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. Z kolei zgodnie z art. 6j ust. 2a u.p.c.g. rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy. Ten ostatni przepis został z dniem 6 września 2019 r. (ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw – Dz. U. z 2019 r. poz. 1579) uzupełniony regulacją stanowiącą, że rada gminy może stosować łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłaty.

Z powyższych przepisów wynika, że podstawowe metody zostały wskazane w ust. 1 art. 6j, o czym świadczy zwrot "opłata stanowi iloczyn", natomiast w ust. 2 wskazano, że "rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego". Możliwość różnicowania stawki, przewidziana w zdaniu pierwszym art. 6j ust. 2a u.c.p.g., odnosi się tylko do niektórych parametrów obliczania opłaty, takich jak ilość mieszkańców czy powierzchni lokalu mieszkalnego, a więc tych, o których mowa w ust. 1. Pozostałe przesłanki różnicowania stawki przewidziane w tym przepisie w żadnym wypadku nie wiążą się z wielkością gospodarstwa domowego, a położeniem nieruchomości i jej rodzajem. Nie zmienia tego zapatrywania dodanie do omawianego przepisu zdania drugiego, mocą którego radzie gminy umożliwiono stosowanie łącznie różnych kryteriów różnicujących stawki opłaty. Zdaniem Sądu łączne stosowanie różnych kryteriów różnicujących stawki nie pozwala radzie gminy na zróżnicowanie stawki w ramach opłaty od gospodarstwa domowego poprzez wprowadzenie do pojęcia tego gospodarstwa jego rozróżnienia w zależności od liczby osób je zamieszkujących.

Skoro rada gminy skorzystała z możliwości ustalenia jednej stawki od gospodarstwa domowego, to nadal nie ma możliwości dalszego różnicowania tej jednej stawki. W art. 6j ust. 1 ustawodawca posługuje się bowiem pojęciem opłaty, jako iloczynu podstawy i stawki, a w art. 6j ust. 2 pojęciem opłaty jako jednej stawki od podstawy (gospodarstwa domowego). Stanowisko, że gmina będzie mogła zróżnicować stawkę opłat zgodnie z kryteriami wskazanymi w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. zarówno w przypadku metody określonej w art. 6j ust.1 u.c.p.g., jak i w art. 6j ust. 2 cyt. ustawy, nie jest prawidłowe. Wbrew argumentom organu za takim rozumieniem wskazanej regulacji nie przemawia także systematyka ustawy i umiejscowienie w treści regulacji dotyczących różnicowania stawek opłat, albowiem z systematyki zamieszczenia przepisu nie wynika jasno uregulowana kompetencja do ustanowienia prawa miejscowego. Ponadto zamieszczenie art. 6j ust. 2a u.c.p.g. bezpośrednio po art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g., jest racjonalne, gdyż ustawodawcza w pierwszej kolejności uregulował metody ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Następnie wprowadził, możliwość zróżnicowania stawki opłaty, ale z zawartych w tej regulacji sformułowań wynika, że odnosi się ona jedynie do metody wskazanej w art. 6j ust. 1 a nie wymienionej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. Z żadnej regulacji u.c.p.g., nie wynika również upoważnienie dla rady gminy do wprowadzenia w ramach metody wymienionej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g., dodatkowego kryterium, jakim jest podział gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób w nich zamieszkujących i zróżnicowanie na tej podstawie wysokości stawki opłaty. Przewidziane w ustawie pojęcia "liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość" nie można utożsamiać z zastosowanym w niniejszej uchwale pojęciem gospodarstwa domowego, gdyż osoby zamieszkujące nieruchomość nie muszą tworzyć ze sobą gospodarstwa domowego (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 11 czerwca 2014 r., II SA/Bd 114/14; wyrok NSA z 6 maja 2016 r., II FSK 16/16).

Skargę kasacyjną od przedstawionego powyżej wyroku wniosła Gmina zaskarżając ów wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 6j ust. 2 w zw. z ust. 2a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2020 r. poz. 1439) [dalej: "u.c.p.g."] poprzez ich błędną wykładnię, a w rezultacie błędne uznanie przez Sąd I instancji, że niedopuszczalne jest różnicowanie stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego w zależności od liczby mieszkańców wchodzących w skład tego gospodarstwa;

2) art. 6j ust. 2a u.c.p.g. poprzez jego błędną wykładnię, a w rezultacie błędne uznanie przez Sąd I instancji, że kryteria różnicowania stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi określone w tym przepisie (w tym liczba mieszkańców) nie mają zastosowania do stawek opłat określonych przy zastosowaniu metody od gospodarstwa domowego.

II. Naruszenie następujących przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 6k ust. 1 w zw. z art. 6j ust. 2 w zw. z ust. 2a u.c.p.g. poprzez ich niezastosowanie w stanie faktycznym i prawnym sprawy wskutek błędnego uznania przez Sąd I instancji, że Rada nie mogła zróżnicować stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego w zależności od liczby mieszkańców wchodzących w skład tego gospodarstwa, a wobec tego skarga winna była zostać przez Sąd I instancji oddalona;

2) art. 147 § 1 P.p.s.a. polegającego na jego niewłaściwym zastosowaniu w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy, a w konsekwencji uwzględnienie przez Sąd I instancji skargi podczas, gdy wskazane w niniejszej skardze kasacyjnej argumenty (wskazane również w odpowiedzi na skargę) w pełni uzasadniają uznanie, iż skarga winna zostać przez Sąd I instancji oddalona.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a.; ewentualnie, gdyby naruszenia prawa procesowego, wskazane w pkt II jako podstawy skargi kasacyjnej, zostały zakwalifikowane jako mogące mieć wpływ na wynik sprawy, strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Niezależnie od powyższego strona skarżąca wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie skargi na rozprawie.

Prokurator nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpatrywany spór prawny sprowadza się w istocie do kwestii wykładni art. 6j ust. 2 i 2a ustawy - O utrzymaniu czystości i porządku w gminach (u.c.p.g.). Zdaniem Sądu pierwszej instancji wybór przez radę gminy metody ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego, a więc określonej w art. 6j ust. 2, uniemożliwia różnicowanie tej stawki w zależności od kryteriów wymienionych w art. 6j ust. 2a, natomiast skarżąca gmina prezentuje stanowisko odmienne podnosząc, że kryteria z art. 6j ust. 2a, jako mogące różnicować stawki opłaty mają również zastosowanie przy przyjęciu metody z art. 6j ust. 2. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w art. 6j ust.1 i ust.2 u.c.p.g. ustawodawca przewidział kilka metod ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, odbieranymi z nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Według ust.1 opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn: 1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub 2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub 3) powierzchni lokalu mieszkalnego - oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art.6k ust.1. Według ust. 2 rada gminy może uchwalić jedną stawkę za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. Z powyższego wynika, że podstawowe metody zostały wskazane w ust. 1, o czym świadczy zwrot "opłata stanowi iloczyn", a w ust. 2 wskazano, że "rada gminy może ustalić jedną stawkę" "od gospodarstwa domowego" Z powyższych ustawowych zwrotów wynika, że możliwość różnicowania stawki, przewidziana w art.6j ust.2a u.c.p.g. wyraźnie odnosi się tylko do niektórych parametrów obliczania opłaty takich jak ilość mieszkańców czy powierzchni lokalu mieszkalnego, a więc tych, o których mowa w ust. 1. Pozostałe przesłanki różnicowania stawki przewidziane w tym przepisie w żadnym wypadku nie wiążą się z "wielkością – liczebnością" gospodarstwa domowego, a położeniem nieruchomości i jej rodzajem. Zdaniem Sądu, jeżeli rada gminy skorzystała z możliwości ustalenia jednej stawki od gospodarstwa domowego, to nie ma możliwości dalszego różnicowania stawki. Trzeba bowiem podkreślić, że w art.6j ust.1 ustawodawca posługuje się pojęciem opłaty, jako iloczynu podstawy i stawki, a w art.6j ust.2 pojęciem opłaty jako jednej stawki od podstawy (gospodarstwa domowego). Zdaniem Naczelnego Administracyjnego, stanowisko skarżącego, że gmina będzie mogła zróżnicować stawkę opłat zgodnie z kryteriami wskazanymi w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. : zarówno w przypadku wyboru metody określonej w art. 6j ust. 1 u.c.p.g. jak i w art. 6j ust. 2 cyt. ustawy, nie jest prawidłowe. Za takim rozumieniem wskazanej regulacji nie przemawia także systematyka ustawy i umiejscowienie w treści regulacji dot. różnicowania stawek opłat, albowiem z systematyki zamieszczenia przepisu nie wynika jasno uregulowana kompetencja do ustanowienia prawa miejscowego. Ponadto zamieszczenie art. 6j ust. 2a u.c.p.g. bezpośrednio po art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g., jest racjonalne, gdyż ustawodawca w pierwszej kolejności uregulował metody ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Następnie wprowadził, możliwość zróżnicowania stawki opłaty, ale z zawartych w tej regulacji sformułowań wynika, że odnosi się ona jedynie do metody wskazanej w art.6j ust.1 a nie wymienionej w art.6j ust.2 u.c.p.g.

Z żadnej regulacji u.c.p.g., nie wynika również upoważnienie dla rady gminy do wprowadzenia w ramach metody wymienionej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g., dodatkowego kryterium, jakim jest podział gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób w nich zamieszkujących i zróżnicowanie na tej podstawie wysokości stawki opłaty. Przewidziane w ustawie pojęcia "liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość" nie można utożsamiać z zastosowanym w kwestionowanej uchwale pojęciem gospodarstwa domowego, gdyż osoby zamieszkujące nieruchomość nie muszą tworzyć ze sobą gospodarstwa domowego. Termin i pojęcie "gospodarstwo domowe" nie są tożsame z terminami i pojęciami: "nieruchomość" czy też "liczba mieszkańców zamieszkujących nieruchomość"; na określonej nieruchomości może (na przykład) funkcjonować więcej niż jedno gospodarstwo domowe. Słuszność wyrażonego przez Sąd pierwszej instancji poglądu wynika także z faktu, że ustawą z dnia 28 listopada 2014r., obowiązującą od 1 lutego 2015r. (Dz. U z 2015r., poz. 87), dokonano nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Między innymi w art. 6 k, zawierającego w ust.1 pkt 1 upoważnienie do podjęcia przez radę gminy uchwały o wyborze metody "ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust.1 i 2" oraz "ustalenia stawki takiej opłaty" przy "dopuszczeniu stosowania więcej niż jednej metody ustalania opłat na obszarze gminy", dodano ust.2a, w którym określono górne granice stawek, w zależności od przyjętej metody. Ponadto zmieniono treść ust. 4. W miejsce "Rada gminy określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art.6j ust.1 i 2, może różnicować stawki opłat, wprowadzać, zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art.6c ust.1, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat" (przepis został uznany częściowo za niekonstytucyjny wyrokiem TK z dnia 28.11.2013r. K 17/12), art.6k ust.4 otrzymał brzmienie "Rada gminy, w drodze uchwały może zwolnić w całości lub w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, o której mowa w art. 8 ust.1 lub 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U z 2013r. poz. 182 ze zm.)." W zmienionym stanie prawnym obowiązującym od 1 lutego 2015r. brak jest normy ustawowej, z której można, przy zastosowaniu wykładni systemowej wewnętrznej, wywnioskować, że niezależnie od przyjętej metody ustalania opłat stawki mogą być różnicowane. Oceny prawne, na które powołuje się wnoszący skargę kasacyjną, dotyczą w zasadzie uprzedniego, przed przywoływanymi zmianami, stanu prawnego. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpoznającemu niniejszą sprawę znane jest orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym prezentowane było m.in. stanowisko o możliwości różnicowania opłat za odbiór odpadów komunalnych w zależności od wielkości gospodarstwa domowego, w tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6.10.2015r. sygn. akt II FSK 1797/15, do którego odwołano się w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2016r., w sprawach o sygn. II FSK 3231/15 i II FSK 3232/15 (dostępne w CBOSA). Z uzasadnienia wyroku z dnia 6.10.2015r.,sygn. akt II FSK 1797/15r., wynika, że NSA dokonywał oceny zaskarżonej uchwały organu gminy według przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach obowiązujących w marcu 2013r. W szczególności zaś NSA analizował treść art. 6k ust.4 ustawy, "w którym wprost wskazano, że rada gminy, określając warunki opłat zgodnie z metodą o której mowa w art.6j ust.1 i 2 może m.in. różnicować stawki opłat", i wywiódł, że "powołany art.6 k ust.4 u.c.p.g. wyraźnie przewiduje takie uprawnienie także w przypadku wyboru metody, o której mowa w art.6j ust.2 tej ustawy". Następnie po przeprowadzeniu wykładni powołanych regulacji zwrócono uwagę na argumenty natury funkcjonalnej i celowościowej, których dostarcza ocena treści materiałów przygotowanych w toku procesu legislacyjnego. Zatem stwierdzić należy, że uchwały różnicujące stawki, w przypadku wyboru metody ustalania opłaty "od gospodarstwa domowego", podejmowane w 2013r. miały oparcie w art.6 k ust.4 u.c.p.g.; aktualnie, art. 6k ust.4 u.c.p.g. ma inne brzmienie, a z żadnego innego przepisu ustawy, nie da się wywieść takiego uprawnienia; w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2016r w sprawach o sygn. II FSK 3231/15 i II FSK 3232/15, nie przeprowadzono natomiast analizy zmiany art. 6k ust.4 u.c.p.g, albowiem rozpoznawane w tamtych postępowaniach skargi kasacyjne nie zawierały takiego zarzutu. Naczelny Sąd administracyjny wyraża również pogląd, że interpretacji przepisów wynikającej z ich językowego rozumienia nie można przeciwstawić wypowiedzi na posiedzeniu Komisji Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa (nr 59) i Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej (nr 107) Sejmu RP VII Kadencji, z dnia 3 stycznia 2013r. W tym miejscu zasadnym będzie przywołanie poglądu wyrażonego w doktrynie, dotyczącego wykorzystywania materiałów przygotowawczych z procesu legislacyjnego. W szczególności znaczący pogląd został wyrażony przez prof. B. Brzezińskiego, który zaznaczył, że skoro prawo nie zakazuje sędziemu lektury materiałów przygotowawczych z procesu legislacyjnego, to w istocie chodzi tu o odpowiedź na pytanie, czy sędzia może powoływać się na takie materiały – jeżeli uzna, że wnoszą cokolwiek do procesu wykładni – czy też musi ewentualnie szukać argumentacji równoległej. Wydaje się, że bardziej klarowna jest sytuacja w której sędzia, jeśli z materiałów przygotowawczych korzysta, ma prawo wykorzystania tej argumentacji w uzasadnieniu wyroku. Istotny problem należy więc upatrywać nie w tym, czy dopuszczalne jest takie postępowanie, ale w tym, jaka jest waga takich argumentów (tak Bogumił Brzeziński. Wykładnia prawa podatkowego. Gdańsk 2013r., str. 119). Projekt ustawy będący przedmiotem obrad komisji był inicjatywą złożoną na postawie art.118 ust.1 Konstytucji przez Senat RP i - jak podkreślono - dotyczył wprowadzenia rozwiązań umożliwiających gminom racjonalną i elastyczną politykę w zakresie ustalania opłat za odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i gospodarowania tymi odpadami (Sejm RP, druk 1000). W projekcie ustawy zmieniającej – w jej art. 1 – wskazano, że w ustawie z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2012r. poz. 391 i 951) wprowadza się następujące zmiany "w art. 6j: a) w ust. 1 pkt 1 i 2 otrzymują brzmienie: "1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość lub 2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości lub", b) po ust. 2 dodaje się ust. 2a w brzmieniu: "2a. Rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od wielkości gospodarstwa domowego, liczby osób zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z trenów miejskich lub wiejskich oraz rodzaju zabudowań". Z pełnego zapisu przebiegu posiedzenia Komisji Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa (nr 59) i Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej (nr 107) Sejmu RP VII Kadencji, z dnia 3 stycznia 2013r., w którym to posiedzeniu wziął m.in. udział legislator z Biura Legislacyjnego wynika, że wspomniana osoba, odnosząc się do proponowanej przesłanki kryterium "wielkości gospodarstwa domowego", wskazała, że ta przesłanka ma istotną wadę w postaci niejednoznaczności sformułowania, gdyż może ona obejmować zarówno wielkość gospodarstwa domowego czyli wielkość powierzchni użytkowej lokalu czy też gospodarstwa, jako całego, bądź też liczby mieszkańców. Podał, że oba te kryteria będą zawarte w poprawce do ust. 2a, w związku z tym wydaje się, że właściwe byłoby zrezygnowanie z "wielości gospodarstwa domowego" przy pozostawieniu "powierzchni lokalu mieszkalnego" i "liczby osób zamieszkujących nieruchomość", gdyż w zasadzie to wyczerpuje sformułowanie "wielkość gospodarstwa domowego". Już z przedstawionego opisu wynika, że wystąpiła różnica pomiędzy projektem przedłożonym przez Senat a przyjętym przez Komisje, ponieważ w projekcie przedłożonym przez Senat zaproponowano "zróżnicować stawki opłaty w zależności od wielkości gospodarstwa domowego, liczby osób zamieszkujących nieruchomość", co wskazuje na istnienie nie pokrywających się, samodzielnych kryteriów . Na etapie prac Komisji w Sejmie to zakwestionowano, przy czym nie wskazano na podstawie jakiej wykładni przyjęto, że sformułowania "powierzchni lokalu mieszkalnego" i "liczby osób zamieszkujących nieruchomość", w zasadzie wyczerpuje sformułowanie "wielkość gospodarstwa domowego". Wyrażono taki pogląd przy jednoczesnym braku ustawowej definicji pojęcia "wielkości gospodarstwa domowego". Powyżej przedstawione okoliczności wskazują na brak ustalenia jasnego, jednoznacznego rozumienia sformułowania "wielkość gospodarstwa domowego", wynikającego z całego procesu legislacyjnego, nie ograniczającego się jedynie do twierdzeń wygłoszonych na posiedzeniu Komisji. Zatem waga przedstawianych argumentów, w szczególności twierdzeń wygłoszonych na posiedzeniu Komisji, nie może wpłynąć na przeprowadzoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie wykładnię regulacji art.6j ust.1, art.6j ust.2 i art.6j ust.2a u.c.p.g. w brzmieniu obowiązującym od 1 lutego 2015r.

Na koniec ponieść należy, że przedstawione oceny prawne oparte są na utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego odnośnie do wykładni art. 6j ust. 2 i 2a u.c.p.g. w stanie prawnym obowiązującym od dnia 1 lutego 2015 r. ( por. np. wyroki NSA: z dnia 2 lutego 2021 r., III FSK 2593/21, z dnia 24 marca 2021 r., III FSK 3367/21, z dnia 7 kwietnia 2021 r., III FSK 3305/21).

Z tych powodów, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił.

Anna Dalkowska Jacek Brolik Wojciech Stachurski