Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1674/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 128, art. 134 pkt 2 i 3
journal: Dz.U. 2018 poz 992
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - tekst jedn.
article: art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 15, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art 80, art. 104 § 1, art. 107 § 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S.A. z siedzibą w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 3064/18 w sprawie ze skargi M. S.A. z siedzibą w N. na decyzję Ministra Środowiska z dnia 4 września 2018 r. nr DZŚ-III.281.114.2018/MT w przedmiocie odmowy wydania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 12 lutego 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 3064/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. S.A. z siedzibą w N. (dalej: skarżąca) na decyzję Ministra Środowiska (dalej: Minister, organ odwoławczy) z 4 września 2018 r., nr DZŚ-III.281.114.2018/MT, w przedmiocie odmowy wydania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją Minister, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa Dolnośląskiego z 29 czerwca 2018 r. odmawiającą wydania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne wobec ziszczenia się przesłanek z art. 134 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2018 r., poz. 992 ze zm.; dalej: u.o.).

Sąd podzielił stanowisko organów, że w sytuacji gdy skarżąca nie legitymuje się pozwoleniem na budowę składowiska odpadów, jak również pozwoleniem na jego użytkowanie, a ponadto zakończenie składowania odpadów na tymże składowisku miało nastąpić do 21 grudnia 2012 r., to zgodnie z art. 134 pkt 2 u.o. zachodziły podstawy do odmowy zatwierdzenia instrukcji prowadzenia składowiska odpadów.

Zgodził się przy tym z organami, że w świetle prawomocnego wyroku WSA we Wrocławiu z 19 sierpnia 2014 r., II SA/Wr 412/14, utrzymanego w mocy wyrokiem NSA z 15 stycznia 2016 r., II OSK 3163/14, skarżąca nie dysponuje pozwoleniem na budowę, obejmującym adaptację nieczynnego stawu osadowego na składowisko odpadów przemysłowych. Nie doszło bowiem do skutecznego przeniesienia na skarżącą pozwolenia wydanego 10 czerwca 1992 r. na rzecz Kopalni Węgla Kamiennego "[...]" w likwidacji, przeniesionego - decyzją z 28 sierpnia 2000 r. - na Przedsiębiorstwo [...] "[...]" (dalej: Przedsiębiorstwo), a następnie - decyzją z 26 czerwca 2002 r. - na firmę J.M. M. Decyzja z 28 sierpnia 2000 r. została zmieniona decyzją Prezydenta Miasta Wałbrzycha (dalej: Prezydent) z 4 grudnia 2000 r., zgodnie z którą składowanie odpadów należało zakończyć do 21 grudnia 2012 r., zaś rekultywację do 31 grudnia 2015 r. Skarżąca wystąpiła do Starosty Wałbrzyskiego o zmianę przedmiotowej decyzji Prezydenta z 4 grudnia 2000 r poprzez wykreślenie terminów zakończenia składowania odpadów i zakończenia rekultywacji. Decyzją z 5 września 2013 r. odmówiono tej zmiany i umorzono postępowanie jako wszczęte na wniosek nieuprawnionego podmiotu. Wyrokiem z 19 sierpnia 2014 r., II SA/Wr 412/14, WSA we Wrocławiu oddalił skargę skarżącej na tę decyzję, a NSA wyrokiem z 15 stycznia 2016 r., II OSK 3163/14, oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku.

Sąd zauważył ponadto, że organy trafnie stwierdziły, że skarżąca nie dysponuje także pozwoleniem na użytkowanie składowiska odpadów, bowiem decyzja Prezydenta z 19 marca 2001 r. udzielająca Przedsiębiorstwu warunkowego pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego składowiska odpadów nie została skutecznie przeniesiona na skarżącą. Przedmiotowa decyzja, zmieniona decyzją z 26 czerwca 2002 r., została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (dalej: WINB) z 8 sierpnia 2016 r. Wyrokiem z 8 grudnia 2016 r., II SA/Wr 703/16, WSA we Wrocławiu oddalił skargę skarżącej na decyzję organu odwoławczego. Jej wykonanie zostało wstrzymane postanowieniem NSA z 28 kwietnia 2017 r., II OSK 856/17.

W dalszej kolejności Sąd stwierdził, że organy trafnie uznały również, że w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka z art. 134 pkt 3 u.o. Wskazał, że składowisko odpadów jest instalacją w rozumieniu ustawy - Prawo ochrony środowiska. Sposób prowadzenia instalacji w postaci składowiska odpadów regulują przepisy u.o. oraz rozporządzeń wykonawczych, w konsekwencji prowadzący składowisko odpadów musi spełniać wymagania wynikające z tych aktów prawnych. Zgodnie natomiast z art. 128 u.o. zarządzający składowiskiem odpadów może rozpocząć działalność polegającą na prowadzeniu składowiska odpadów po uzyskaniu kolejno pozwolenia zintegrowanego, pozwolenia na użytkowanie składowiska odpadów, i wreszcie decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów. Użycie w tym przepisie sformułowania "kolejno" oznacza, że nie można wydać pozytywnej decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów w sytuacji, w której podmiot nie legitymuje się pozostałymi wskazanymi decyzjami. Potwierdza to treść art. 129 ust. 1 pkt 2 u.o., który nakłada na ubiegającego się o wydanie takiej decyzji podania informacji o uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie składowiska odpadów. W warunkach niniejszej sprawy jak wynika natomiast z przedstawionego przez organy stanu faktycznego decyzją Marszałka Województwa Dolnośląskiego (dalej: Marszałek) z 23 września 2016 r. cofnięto pozwolenie zintegrowane udzielone skarżącej decyzją Wojewody Dolnośląskiego z 27 lipca 2007 r. (wyrokiem z 17 listopada 2017 r., IV SA/Wa 1544/17, WSA w Warszawie uchylił decyzję Ministra Środowiska z 19 kwietnia 2017 r. utrzymującą w mocy decyzję Marszałka), zaś pozwolenia na użytkowanie składowiska odpadów skarżąca nie uzyskała.

Ponadto z prawidłowych ustaleń organów wynika, że skarżąca zarządzająca składowiskiem odpadów dopuściła się podczas jego eksploatacji naruszenia przepisów regulujących sposób i zasady składowania odpadów. W tej zaś sytuacji organy zasadnie odmówiły zatwierdzenia instrukcji prowadzenia składowiska odpadów, gdyż wobec stwierdzonych naruszeń wskazany w instrukcji sposób składowania odpadów mógłby powodować zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska. Skarżąca poza polemiką z ustaleniami organów w tym zakresie nie przestawiła natomiast przekonujących dowodów uzasadniających odmienną ocenę wpływu sposobu składowania odpadów na życie i zdrowie ludzi.

W dalszej kolejności Sąd, nie doszukawszy się naruszenia przez organy przepisów postępowania, uznał, że materiał dowodowy został zebrany w zakresie niezbędnym do rozpoznania sprawy, a następnie oceniony i prawidłowo oceniony.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.):

1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 134 pkt 2 u.o. poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. nietrafne przyjęcie, że sposób prowadzenia składowiska odpadów jest sprzeczny z pozwoleniem na budowę, którym powinna legitymować się skarżąca, podczas gdy sposób prowadzenia składowiska określony w instrukcji prowadzenia składowiska jest niesprzeczny z ustaleniami pozwolenia na budowę, a art. 136 pkt 2 u.o. nie stawia wymogu posiadania przez skarżącą pozwolenia na budowę, a jedynie jego istnienia w obrocie prawnym - bez względu na podmiot, na rzecz którego zostało wydane;

2/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 134 pkt 3 u.o. poprzez błędną wykładnię, tj. nietrafne przyjęcie, że norma prawna zawarta w art. 134 pkt 3 u.o. pozwala na ocenę tejże przesłanki przez pryzmat mających miejsce w przeszłości naruszeń przepisów prawa, które mogły potencjalnie prowadzić do zagrożenia dla szeroko rozumianego środowiska, podczas gdy prawidłowa wykładnia jednoznacznie wskazuje, że ocena tej przesłanki polega na weryfikacji potencjalnego i mogącego wystąpić w przyszłości stanu zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub środowiska, mogącego powstać w wyniku prowadzenia składowiska odpadów w sposób określony w przedłożonej instrukcji;

3/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 134 pkt 3 u.o. poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. całkowicie błędne przyjęcie, że sposób prowadzenia składowiska odpadów mógłby powodować zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska, podczas gdy żadne okoliczności niniejszej sprawy nawet nie uprawdopodabniają, iż przedmiotowe zagrożenie mogłoby chociażby potencjalnie wystąpić;

4/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 128 u.o. poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. błędne przyjęcie, że przepis ten stanowi podstawę działania organów administracji publicznej i przesłankę odmowy zatwierdzenia instrukcji prowadzenia składowiska odpadów, podczas gdy jest on adresowany do podmiotów spoza administracji publicznej i wskazuje jedynie swoisty sposób postępowania w sytuacji, gdy zamierzona inwestycja polega na utworzeniu nowego składowiska odpadów, co oznacza, że nie ma zastosowania w przypadku funkcjonujących już składowisk odpadów, dla których wymagane jest zatwierdzenie kolejnych instrukcji;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.:

1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.) poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie w sposób prawidłowy zostało przeprowadzone przez organy administracji postępowanie dowodowe oraz ustalony stan faktyczny, podczas gdy w sprawie nie został przeprowadzony dowód mający istotne znaczenie dla ustalenia jej okoliczności, tj. dowód z opinii biegłego na okoliczność wpływu składowiska odpadów działającego w oparciu o przedłożoną instrukcję na szeroko rozumiane środowisko (w tym życie i zdrowie ludzi), jak również wadliwie oceniono zgromadzony (niepełny) materiał dowodowy, co w konsekwencji doprowadziło do ustalenia nieodpowiadającego rzeczywistości, a czego Sąd I instancji błędnie nie zakwestionował, naruszając tym samym przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy;

2/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że niniejsza sprawa została prawidłowo rozpatrzona przez Ministra, podczas gdy organ ten naruszył w sposób oczywisty zasadę dwuinstancyjności postępowania, a to z uwagi na brak poczynienia jakichkolwiek ustaleń własnych i oparcie rozstrzygnięcia na wadliwych ustaleniach organu I instancji, czego nie zauważył Sąd I instancji, a co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy wadliwych decyzji, a tym samym do naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy;

3/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 104 § 1 w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że dokładne oznaczenie położenia składowiska odpadów w decyzji odmawiającej zatwierdzenia instrukcji nie stanowi uchybienia uzasadniającego uchylenie decyzji, podczas gdy rozstrzygnięcie powinno być jasne i precyzyjne, a jego treści nie można domniemywać z uzasadnienia, co prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji powinien był uchylić decyzję z uwagi na wadliwość jej rozstrzygnięcia;

4/ art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym to Sąd I instancji zamieścił sprzeczne twierdzenia, jak również sformułował przedmiotowe uzasadnienie w sposób niepozwalający na odkodowanie motywów, którymi kierował się wydając zaskarżone orzeczenie, podczas gdy uzasadnienie wyroku powinno być klarowne i zrozumiałe dla skarżącej - tak, aby możliwym było jednoznaczne poznanie powodów wydanego w sprawie rozstrzygnięcia oraz przeprowadzenie jego instancyjnej kontroli, co nie ma miejsca w niniejszej sprawie.

W oparciu o przytoczone podstawy kasacyjne, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności, odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia art. 134 u.o., wskazać należy, że zgodnie z tym przepisem, właściwy organ, o którym mowa w art. 129 ust. 1, odmawia, w drodze decyzji, zatwierdzenia instrukcji prowadzenia składowiska odpadów, w przypadku, gdy:

1) zarządzający składowiskiem odpadów nie posiada tytułu prawnego do dysponowania całą nieruchomością, na której jest zlokalizowane składowisko odpadów wraz ze wszystkimi instalacjami i urządzeniami, związanymi z prowadzeniem tego składowiska, w okresie obejmującym fazę eksploatacyjną i poeksploatacyjną;

2) sposób prowadzenia składowiska odpadów jest sprzeczny z pozwoleniem na budowę;

3) sposób prowadzenia składowiska odpadów mógłby powodować zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska;

4) kierownik składowiska odpadów nie posiada świadectwa stwierdzającego kwalifikacje w zakresie gospodarowania odpadami, odpowiednie do prowadzonych procesów przetwarzania odpadów.

Nawiązując do zawartej w skardze kasacyjnej uwagi co do przytoczenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku treści art. 134 u.o. po zmianach wprowadzonych ustawą z dnia 20 lipca 2018 r. (Dz. U. z 2018 r., poz. 1592), które weszły w życie 5 września 2018 r., w tym miejscu stwierdzić należy, że wobec tego, że przedmiotowa zmiana polegała na dodaniu w art. 134 u.o. punktów 5 i 6, zaś w warunkach niniejszej sprawy zastosowanie znalazły przepisy art. 134 pkt 2 i 3 u.o. nieobjęte zmianami, błędne przytoczenie treści wskazanego przepisu w zakresie niemającym w niej zastosowania nie mogło mieć żadnego wpływu na prawidłowość dokonanej przez Sąd I instancji kontroli legalności zaskarżonych decyzji, tak jak i mające charakter oczywistych omyłek niedokładności w zapisie powoływanego w uzasadnieniu art. 134 u.o.

W dalszej kolejności odnosząc się do przesłanki określonej w art. 134 pkt 2 u.o., stwierdzić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 19 marca 2019 r., II OSK 2505/17, publ. CBOIS, zgodnie z którym brak dysponowania przez zarządzającego składowiskiem odpadów pozwoleniem na budowę wydanym na jego rzecz (lub wydanym na rzecz innego podmiotu i następnie na niego przeniesionym) oznacza, że instrukcja prowadzenia składowiska byłaby sprzeczna z pozwoleniem na budowę. Jak wskazał NSA w przywołanym wyroku wynika to z tego, że - stosownie do art. 128 u.o. - zarządzający składowiskiem odpadów może rozpocząć działalność polegającą na prowadzeniu składowiska odpadów po uzyskaniu kolejno: 1) pozwolenia zintegrowanego albo zezwolenia na przetwarzanie odpadów; 2) pozwolenia na użytkowanie składowiska odpadów; 3) decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów. Z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie występuje inwestor. Przyjmuje się bowiem, że zmiany właścicielskie dokonane w trakcie procesu inwestycyjno-budowlanego nie czynią z nabywcy automatycznie inwestora, tj. podmiotu, który na podstawie pozwolenia na budowę jest uprawniony do wykonywania prac budowlanych. Przepisy prawa administracyjnego przymiot inwestora uzależniają od wyraźnej zgody organu architektoniczno-budowlanego. W świetle art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.; dalej: p.b.) dopiero przeniesienie pozwolenia na budowę na nowego właściciela nieruchomości, za zgodą dotychczasowego inwestora, pozwalałoby na kontynuowanie procesu inwestycyjno-budowlanego przez nowego właściciela bez udziału inwestora, który pierwotnie uzyskał pozwolenie na budowę. Jeżeli zatem określony podmiot uzyskał pozwolenie na budowę to pozostaje inwestorem do czasu przeniesienia pozwolenia na budowę na inny podmiot. Powyższe oznacza, że również na gruncie u.o. musi zachodzić zgodność między osobą inwestora, a adresatem decyzji zatwierdzającej instrukcję składowiska odpadów. Brak tego rodzaju zgodności oznacza sprzeczność instrukcji prowadzenia składowiska odpadów z pozwoleniem na budowę, co stanowi negatywną przesłankę wydania decyzji zatwierdzającej tego rodzaju instrukcję zgodnie z art. 134 pkt 2 u.o. Dopuszczalność prowadzenia działalności w postaci składowiska odpadów uzależniona jest bowiem od szeregu czynności faktycznych i prawnych inwestora, dokonanych na gruncie przepisów wielu ustaw, w tym p.b., u.o., czy ustawy – Prawo ochrony środowiska.

W warunkach niniejszej sprawy skarżąca jako zarządzająca składowiskiem odpadów nie legitymowała się wymaganym pozwoleniem na budowę ani wydanym ani skutecznie przeniesionym na jej rzecz, czego też w ramach zarzutów skargi kasacyjnej nie podważa. Co więcej, wbrew art. 128 u.o. nie legitymowała się również pozwoleniem zintegrowanym oraz pozwoleniem na użytkowanie składowiska odpadów. W dacie podejmowania decyzji przez organy w niniejszej sprawie w obrocie prawnym pozostawała bowiem decyzja Marszałka z 23 września 2016 r. o cofnięciu udzielonego skarżącej pozwolenia zintegrowanego. Ponadto - niezależnie od sporu o należnego adresata pozwolenia na użytkowanie składowiska odpadów - w obrocie prawnym nie pozostawała wówczas decyzja Prezydenta z 19 marca 2001 r., zmieniona decyzją z 26 czerwca 2002 r., udzielająca pozwolenia na użytkowanie składowiska odpadów, której wygaśnięcie stwierdził z urzędu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wałbrzycha decyzją z 16 maja 2016 r. z powodu niedopełnienia warunku zakończenia składowania odpadów w terminie do 21 grudnia 2012 r. oraz zakończenia rekultywacji w terminie do 31 grudnia 2015 r. Decyzją z 8 sierpnia 2016 r. WINB utrzymał w mocy tę decyzję. Wyrokiem z 8 grudnia 2016 r., II SA/Wr 703/16, WSA we Wrocławiu oddalił skargę skarżącej na decyzję organu odwoławczego, a NSA wyrokiem z 19 marca 2019 r., II OSK 856/17, oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku. Słusznie tym samym Sąd I instancji uznał, że skarżąca nie mogła w tych okolicznościach faktycznych uzyskać decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów. Wbrew twierdzeniem skargi kasacyjnej, brak jest też jakichkolwiek przesłanek prawnych do uznania, że wymóg legitymowania się ważnymi decyzjami wskazanymi w art. 128 u.o. odnosi się wyłącznie do zarządzającego nowym składowiskiem odpadów. Skoro bowiem zgodnie z wolą ustawodawcy rozpoczęcie działalności polegającej na prowadzeniu składowiska odpadów możliwe jest dopiero po uzyskaniu kolejno przedmiotowych decyzji to tym samym jej prowadzenie wymaga utrzymywania ich mocy wiążącej. Oczywistym jest bowiem, że dopuszczalność prowadzenia działalności w postaci składowiska odpadów uzależniona jest od spełnienia wymogów prawnych stawianych temu rodzajowi działalności nie tylko w momencie jej rozpoczęcia, ale i w trakcie tej działalności.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 134 pkt 2 i w zw. z art. 128 u.o. nie podważyły skutecznie rozstrzygnięcia podjętego przez Sąd I instancji.

W dalszej kolejności zauważyć należy, że - jak słusznie wskazał Sąd I instancji - z treści art. 134 u.o. wynika, że do wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenia instrukcji prowadzenia składowiska odpadów wystarczające jest ustalenie, że w danej sprawie zaistniała chociażby jedna z określonych w nim przesłanek. Powyższe oznacza, że stwierdzenie zaistnienia w niniejszej sprawie przesłanki z art. 134 pkt 2 u.o. było wystarczające do wydania decyzji odmownej. Kwestia zaistnienia w niej również przesłanki z art. 134 pkt 3 u.o. nie miała już zatem wpływu na jej wynik. Z uwagi na podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 134 pkt 3 u.o. stwierdzić jednak należy, że w kontekście okoliczności niniejszej sprawy, świadczących o braku legitymowania się przez skarżącą decyzjami pozwalającymi na prowadzenie składowiska odpadów oraz wobec stwierdzonych przez organy naruszeń przepisów regulujących sposób i zasady składowania odpadów podczas eksploatacji przedmiotowego składowiska odpadów, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że można w niej mówić o ziszczeniu się przesłanki z art. 134 pkt 3 u.o. Prowadzenie składowiska odpadów w tych okolicznościach bez wątpienia mogłoby bowiem powodować zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska. Zauważyć jednocześnie należy, że w przypadku tej przesłanki dla wydania decyzji odmownej wystarczające jest jedynie prawdopodobieństwo wystąpienia tego zagrożenia powodowanego sposobem prowadzenia składowiska odpadów. I chociaż co do zasady chodzi o zagrożenia mogące powstać w przyszłości, to w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy - w sytuacji starań skarżącej o zatwierdzenie instrukcji prowadzenia składowiska odpadów, które ma kontynuować dotychczasową działalność, dla dopuszczalności jej zatwierdzenia obojętne nie mogą być stwierdzone dotychczas naruszenia prawa w jego prowadzeniu, szczególnie gdy wobec tych naruszeń wskazany w instrukcji sposób składowania odpadów mógłby powodować zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska.

W kwestii stwierdzonych naruszeń podzielić jednocześnie należy stanowisko Sądu I instancji, że skarżąca poza polemiką z ustaleniami organów w tym zakresie nie przestawiła przekonujących dowodów uzasadniających odmienną ocenę wpływu sposobu składowania odpadów na życie i zdrowie ludzi. Sąd zauważył, że poza kwestią upływu terminu do spełnienia warunku zakończenia składowania odpadów na składowisku odpadów, organy, oceniając potencjalne zagrożenie, wskazały na konkretne fakty i dowody, przywołując również brak właściwego monitorowania środowiska, kwestię wadliwego usytuowania pizometrów, drenażu i używania odpadów jako warstwy izolacyjnej. W aspekcie dowodowym wskazały na dokumentację i opinię J. W., przepisy rozporządzenia wykonawczego i ustalenia kontroli przeprowadzonej przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Sąd słusznie przyjął, że w świetle art. 75 § 1 k.p.a., dowodem w niniejszej sprawie mogła być opinia J. W. zgromadzona w innym postępowaniu. Zgodnie bowiem z tym przepisem, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W warunkach niniejszej sprawy organ odwoławczy uzasadnił przy tym powody włączenia tej opinii do materiału dowodowego oraz braku zasadności powoływania kolejnego biegłego. Skarżąca, mając zaś możliwość zgłoszenia dowodów zmierzających do podważenia stanowiska zawartego w tej opinii, nie przedstawiła kontrdowodu w tym zakresie. Samo jej twierdzenie co do wadliwości tej opinii nie stanowi natomiast podstawy do powołania nowego biegłego w sprawie. W świetle powyższego za nieuzasadniony uznać należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. polegający na nieprzeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego, a w konsekwencji dokonaniu oceny niepełnego materiału dowodowego.

Za nietrafny uznać należy również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji odniósł się bowiem do podniesionej przez skarżącą kwestii naruszenia tej zasady. Wskazał, że fakt, iż część argumentacji organu odwoławczego stanowi powtórzenie argumentacji organu I instancji nie może stanowić o naruszeniu 15 k.p.a. Stanowisko Sądu jest prawidłowe. Wskazać należy, że istota wynikającej z art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy, co w warunkach niniejszej sprawy miało miejsce. Fakt bowiem, że organ odwoławczy, po przeanalizowaniu okoliczności niniejszej sprawy i ocenie zgromadzonych w niej dowodów, podzielił stanowisko organu I instancji nie oznacza, że doszło do jej naruszenia. Organ odwoławczy oparł własne ustalenia na materiale dowodowym uznanym za prawidłowo zgromadzony, odnosząc się przy tym do zarzutów skarżącej podniesionych w odwołaniu.

Nieskuteczny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 104 § 1 w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. dotyczący oznaczenia położenia składowiska odpadów w decyzji odmawiającej zatwierdzenia instrukcji. Wbrew temu zarzutowi, zgodnie z przywołanymi w jego treści przepisami k.p.a., organ I instancji załatwił bowiem niniejszą sprawę przez wydanie decyzji, która zawiera rozstrzygnięcie w zakresie odmowy zatwierdzenia, na wniosek skarżącej, instrukcji prowadzenia składowiska odpadów. Jego położenie nie budzi wątpliwości, bowiem wynika wyraźnie zarówno z rozpoznanego przez organ I instancji wniosku, jak i z uzasadnienia podjętej przez ten organ decyzji. W tych okolicznościach Sąd I instancji słusznie uznał, że brak wskazania adresu tego obiektu w komparycji decyzji nie stanowi podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, utrzymującej w mocy tę decyzję.

Na zakończenie za nieusprawiedliwioną uznać należy również podstawę kasacyjną opartą na zarzucie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Zauważyć należy, że zgodnie ze wskazanym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W warunkach niniejszej sprawy uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia zawiera wszystkie wymagane tym przepisem elementy. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej pozwala też na odkodowanie motywów podjętego wyroku. Sąd I instancji odniósł się bowiem do wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kwestii faktycznych i prawnych. Niedokładności mające charakter oczywistych omyłek, które pojawiały się w treści obszernego uzasadnienia, nie mogły mieć natomiast wpływu na wynik sprawy. W wyniku przeprowadzonej kontroli legalności Sąd I instancji prawidłowo stwierdził bowiem brak podstaw do uwzględnienia skargi.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Podstawą rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.).