Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1891/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędzia NSA Karol Kiczka po rozpoznaniu w dniu 11 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1490/18 w sprawie ze skargi S. A. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 30 stycznia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1490/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. A. (Skarżący) na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (Minister) z [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Minister decyzją z [...] czerwca 2018 r., po rozpatrzeniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżącego, uchylił własną decyzję z [...] marca 2017 r., nr [...] i jednocześnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] (Naczelnika) z [...] sierpnia 1977 r., nr [...].

Z uzasadnienia decyzji Ministra z [...] czerwca 2018 r. wynika, że decyzją z [...] sierpnia 1977 r. Naczelnik orzekł o przejęciu od A. A. na własność Państwa gospodarstwa rolnego (bez budynków) o powierzchni 14,10 ha, położonego we wsi [...] z uwagi na niski poziom produkcji.

Następnie następcy prawni A. A. wnieśli o stwierdzenie nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), powoływana dalej jako "K.p.a.".

Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Minister decyzją z [...] marca 2017 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika z [...] marca 1977 r.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił Skarżący. Podniósł, że decyzja Ministra została skierowana do zmarłego R. A. Ponadto zarzucił, że decyzja Naczelnika z [...] sierpnia 1977 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ:

- w sprawie nie została spełniona niezbędna przesłanka, gdyż A. A. nie osiągnęła wymaganego wieku 55 lat w dniu wydania decyzji o przejęciu gospodarstwa;

- decyzja nie określała uprawnienia do korzystania z lokalu mieszkalnego i pomieszczeń gospodarskich;

- decyzja nie wskazywała, jaki był poziom produkcji przejmowanego gospodarstwa;

- decyzja nie zawierała prawidłowego wskazania organu ją wydającego oraz nie została podpisana przez Naczelnika, tylko przez kierownika gminnej służby rolnej, który mógł nie posiadać upoważnienia;

- decyzja nie zawierała należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego, a uzasadnienie jest tendencyjne i nie zostało w jakikolwiek sposób zindywidualizowane;

- decyzja została wydana bez podstawy prawnej, bo ustawa z dnia 29 maja 1974 r. nie wyjaśniała pojęcia "niskiego poziomu produkcji rolnej",

- decyzja została wydana bez zgody A. A., gdyż odmówiła ona podpisu pod protokołem zdawczo-odbiorczym.

Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Minister - uchylił własną decyzję z [...] marca 2017 r. i równocześnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika z [...] sierpnia 1977 r. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ nadzoru wyjaśnił legitymację stron w niniejszym postępowaniu. Stwierdził, że stroną postępowania zakończonego decyzją Ministra z [...] marca 2017 r. był R. A. który zmarł 11 grudnia 2016 r. (prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z 29 grudnia 2017 r. o stwierdzeniu nabycia spadku). W toku postępowania żadna ze stron nie poinformowała organu o śmierci R. A. również kierowana do niego korespondencja wracała z ogólną adnotacją poczty jako niepodjęta w terminie. Dopiero we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżący poinformował organ, że R. A. nie żyje. Decyzja Ministra z [...] marca 2017 r. została zatem skierowana do osoby nieżyjącej. Osoba zmarła nie może być stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. Skierowanie decyzji w stosunku do osoby zmarłej stanowi przypadek rażącego naruszenia prawa. Z tego też powodu Minister wyeliminował zaskarżoną decyzję z obrotu prawnego.

Równocześnie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Minister orzekł merytorycznie i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika z [...] sierpnia 1977 r. W uzasadnieniu wyjaśnił, że podstawę prawną decyzji Naczelnika stanowił art. 9 i 28 ustawy z dnia 29 maja 1974 r., o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118). Organ nadzoru dokonał analizy powołanych przepisów i stanął na stanowisku, że w rozpatrywanej sprawie podstawę przejęcia gospodarstwa stanowił art. 9 ust. 2 ustawy (czego dowodem jest decyzja Naczelnika z [...] sierpnia 1977 r. i użyte w jej treści sformułowanie " Przejmuję na własność Państwa z urzędu gospodarstwo rolne"). Organ przywołał treść art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. W jego ocenie ze znajdującego się w aktach sprawy aktu własności ziemi z [...] września 1973 r. wynika, że właścicielką gospodarstwa objętego decyzją z [...] sierpnia 1977 r. była A. A. Z dokumentu tego wynika równocześnie, że dawna właścicielka urodziła się 4 października 1922 r. Na dzień wydania decyzji o przejęciu nie miała zatem ukończonych 55 lat. Ustalenie to wskazuje, że w postępowaniu zakończonym badaną decyzją doszło do naruszenia prawa w zakresie przesłanki dotyczącej wieku. Organ stanął na stanowisku, że nie każde jednak naruszenie prawa, nawet oczywiste, jest tożsame z naruszeniem rażącym i uzasadnia wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Rażące naruszenie prawa ma miejsce jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Nie można uznać, że w rozpatrywanej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, ponieważ działanie Naczelnika było zgodne z wolą A. A, o czym świadczy podpis na protokole z przesłuchania dawnej właścicielki z 18 marca 1977 r. w którym "(...) uzgodniono, że grunty zostaną przejęte w zamian za rentę z urzędu po zbiorach 1977", równocześnie osoba ta brała czynny udział w każdym etapie postępowania w sprawie przejęcia, zapewniono dawnej właścicielce środki do życia poprzez przyznanie renty, umożliwiono właściwe zagospodarowanie gruntów, których dawna właścicielka nie była w stanie sama uprawiać (wyjaśnienia zawarte w oświadczeniu z 12 marca 1977 r. "(...) sama nie dam rady prowadzić gospodarstwa". Organ podkreślił, że A. A. nie mogła także przekazać gospodarstwa następcy, ponieważ powołana ustawa nie przewidywała takiej możliwości. Ponadto jeden z jej synów nie posiadał kwalifikacji do prowadzenia gospodarstwa, natomiast drugi, który od roku mieszkał w zabudowaniach wraz z rodziną nie gwarantował poprawy produkcji w gospodarstwie, a przede wszystkim z uwagi na nieporozumienia rodzinne został zmuszony do podjęcia pracy w SKR w [...] (informacje zawarte w protokołach z 26 stycznia 1977 r. i z 18 marca 1977 r.).

Organ nadzoru uznał, że naruszenie przesłanki w zakresie wieku nie było oczywiste. Z treści art. 9 ust. 2 powołanej ustawy nie wynika bowiem w sposób jednoznaczny, że orzekający w sprawie organ winien ustalać wiek rolnika wyłącznie w oparciu o lata ukończone. Ustawodawca posługuje się jedynie sformułowaniem "rolnik osiągnął wiek" Nieostrość tego sformułowania mogła stwarzać problemy w jego wykładni, a w konsekwencji w jego stosowaniu. Dokonanie przez Naczelnika nieprawidłowej interpretacji omawianego sformułowania poprzez uznanie, że rolnik "osiąga wiek 55 lat" od chwili ukończenia 54 lat, nie może zatem zostać potraktowane jako naruszenie rażące. Rażące naruszenie prawa ma bowiem miejsce w sytuacji, gdy treść przepisu nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych (tzn. jest rozumiana jednoznacznie). Sytuacja taka (jak już wcześniej zostało wskazane) nie miała jednak miejsca. Z tego powodu zarzut Skarżącego, że w sprawie nie została spełniona niezbędna przesłanka jest niezasadny.

Odnosząc się do przesłanki przekazywanego gruntu, Minister uznał, że nie ma wątpliwości, że obszar gospodarstwa przekraczał 2 ha. Z wypisu z rejestru gruntów wynika, że w skład gospodarstwa rolnego A. A. wchodziła działka o powierzchni [...] ha. Przy czym użytki rolne zajmowały powierzchnię [...] ha, a więc kilkukrotnie przewyższały powierzchnię określoną w przepisie art. 9 ust. 2 (dane z rejestru gruntów, według stanu na 1977 r.).

Analizując pojęcie "niski poziom produkcji rolnej" Minister wskazał, że nie zostało ono dookreślone zarówno na gruncie ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne, jak i na gruncie wydanego na jej podstawie rozporządzenia z dnia 31 maja 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 125). Ustawa oraz rozporządzenie nie zawierały równocześnie uregulowania, które nakazywałoby stosowanie definicji tego pojęcia, zawartych w odrębnych aktach normatywnych. Dyspozycja zawarta w § 4 ust. 3 wymienionego rozporządzenia wskazywała jedynie, że poziom produkcji danego gospodarstwa ustalał naczelnik gminy po zasięgnięciu opinii właściwej komisji gminnej rady narodowej. Ocena gospodarstwa należała zatem do naczelnika gminy oraz komisji gminnej rady narodowej. Dlatego też nie ma racji Skarżący, że decyzja został wydana bez podstawy prawnej. Zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że Naczelnik zakwalifikował gospodarstwo A. A. do kategorii gospodarstw wykazujących niski poziom produkcji rolnej, z uwagi na to, że zarówno wysokość plonów (uzyskiwanych w tym gospodarstwie), jak i stan inwentarza żywego były o 1/3 niższe od średniej w gminie. Z uzasadnienia kontrolowanej decyzji wynika, że gospodarstwo zostało komisyjnie zakwalifikowane do grupy gospodarstw nierokujących podniesienia produkcji rolnej i grozi w dalszym ciągu spadkiem produkcji. Decyzja Naczelnika stanowi dokument urzędowy (art. 76 § 1 K.p.a.), który jako podstawowy element materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym korzysta ze szczególnej mocy dowodowej. Dokonane w postępowaniu zwykłym ustalenia znajdują potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym, czyli protokole z przeprowadzonej lustracji z 26 stycznia 1977 r. oraz opisie gospodarstwa sporządzonym 11 sierpnia 1977 r. W dokumentach tych nie zostały zawarte szczegółowe dane dotyczące poziomu produkcji upraw oraz stanu inwentarza żywego, które istniały w gminie. Brak ten nie może jednak, zdaniem organu nadzoru, zostać potraktowany jako rażące naruszenie prawa. Przepisy ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne nie nakładały bowiem obowiązku przedstawiania danych dotyczących poziomu produkcji w gminie w protokołach lustracyjnych, co więcej, nie nakładały także obowiązku sporządzania samych protokołów. Chociaż zamieszczenie tego rodzaju informacji umożliwiłoby (podczas dokonywanej analizy) dokładne zweryfikowanie kryteriów, którymi kierował się Naczelnik, wydając decyzję z [...] sierpnia 1977 r., to jednak brak tych danych (jak już wcześniej wspomniano) nie może zostać potraktowany jako przesłanka do stwierdzenia nieważności, tym bardziej, że w decyzji z [...] sierpnia 1977 r. została zawarta informacja, że zarówno obsada inwentarza żywego, jak i wysokość uzyskiwanych przez A. A. plonów były niższe o 1/3 w stosunku do średniej w gminie. Wyjaśnił przy tym, że przepisy ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne, jak i przepisy wydanego na jej podstawie rozporządzenia wykonawczego nie uzależniały faktu zakwalifikowania danego gospodarstwa do kategorii gospodarstw wykazujących niski poziom produkcji od spełniania przez to gospodarstwo szczególnych kryteriów. W tej sytuacji ustalenia dokonane przez Naczelnika, potwierdzające, że: poziom produkcji w gospodarstwie A. A. odbiegał od średniej w gminie (był niższy o 1/3), gospodarstwo to nie tylko nie rokowało poprawy, ale również groziło dalszym spadkiem produkcji rolnej - mogły stanowić podstawę do jego przejęcia. Mając na uwadze przedstawione okoliczności, Minister uznał, że decyzja Naczelnika wystarczająco określiła, jaki był poziom produkcji przejmowanego gospodarstwa.

Odnosząc się do zarzutu, że decyzja nie zawierała prawidłowego wskazania organu ją wydającego i nie została podpisana przez Naczelnika, tylko przez kierownika gminnej służby rolnej, który nie wiadomo, czy posiadał stosowne upoważnienie, Minister wyjaśnił, że zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. decyzję o przejęciu nieruchomości na własność Państwa w zamian za rentę lub spłaty pieniężne wydawał naczelnik gminy. Stosownie do § 11 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 listopada 1972 r. w sprawie zakresu działania naczelnika gminy, organizacji i zadań urzędu gminy oraz niektórych spraw pracowniczych (Dz. U. Nr 49, poz. 315, ze zm.) naczelnik gminy był uprawniony do upoważnienia innego urzędnika do wydawania decyzji w określonych sprawach. Kierownik Gminnej Służby Rolnej mógł zatem wydawać decyzje administracyjne z upoważnienia naczelnika gminy. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że badana decyzja została podpisana przez osobę nieupoważnioną, tym bardziej, że na pieczęci imiennej znajdującej się na decyzji o przejęciu z dnia 31 sierpnia 1977 r. widnieje informacja, że osoba podpisująca upoważnienie takie posiadała, por. zapis "z up. NACZELNIKA GMINY J. W. Kierownik Gminnej Służby Rolnej". Okoliczność natomiast, że w aktach sprawy brak jest dokumentu zawierającego takie upoważnienie nie stanowi rażącego naruszenia prawa, ani też nie stanowi o błędnej wykładni art. 31 ustawy z 1974 r. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2817/15). Także opatrzenie decyzji o przejęciu pieczęcią nagłówkową "Urząd Gminy [...] " zamiast "Naczelnik Gminy w [...] " nie może zostać potraktowane jako wada decyzji, gdyż zgodnie z § 11 ust. 1 wymienionego rozporządzenia z dnia 30 listopada 1972 r. naczelnik gminy wykonywał swoje zadania właśnie przy pomocy podległego mu urzędu gminy. Nie może też być uwzględniony zarzut, że decyzja orzekająca o przejęciu nie zawierała uzasadnienia faktycznego i prawnego, a ponadto uzasadnienie jest tendencyjne i nie zostało w jakikolwiek sposób zindywidualizowane. Wadliwe uzasadnienie decyzji kwalifikuje określone rozstrzygnięcie organu administracji do rażąco naruszających prawo, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., wówczas, gdy uzasadnienie jest tak lakoniczne i o takim stopniu uogólnienia, że można je wykorzystać do każdego rozstrzygnięcia, uzasadnienie nie odpowiada treści rozstrzygnięcia lub jest w sposób oczywisty z nim sprzeczne, jak również gdy nie wskazuje na ustalony w danej sprawie stan faktyczny. Tymczasem z uzasadnienia badanej decyzji bezsprzecznie wynika, że poziom gospodarstwa jest o 1/3 niższy niż średnia w gminie na podobnych glebach. Stan faktyczny przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia dawał możliwość zastosowania art. 9 ust. 2 ustawy z 1974 r. Minister podkreślił, że ówczesne standardy postępowania były inne. Natomiast zgromadzony obecnie materiał dowodowy potwierdza prawidłowość ustaleń przyjętych przez Naczelnika. Ponadto uzasadnienie decyzji wyraźnie odnosi się do gospodarstwa rolnego stanowiącego własność A. A.

Bezpodstawny jest też w ocenie organu nadzoru zarzut, że decyzja orzekająca o przejęciu gospodarstwa nie określała uprawnień do korzystania z lokalu mieszkalnego i pomieszczeń gospodarskich, ponieważ w decyzji wskazano, że wyłączone z gospodarstwa budynki będą stanowiły odrębny od gruntu przedmiot własności. Rozważając zarzut, że decyzja została wydana bez zgody A. A., która odmówiła złożenia podpisu na protokole zdawczo-odbiorczym z 29 października 1977 r., Minister wskazał, że przy przejmowaniu gospodarstwa na własność Państwa z urzędu w zamian za rentę nie była wymagana zgoda właściciela na jego przejęcie. Ponadto właścicielka nie kwestionowała decyzji, chociażby przez złożenie odwołania od niej. Zarzut wskazujący, że produkcja roślinna i zwierzęca w gospodarstwie A. A. nie była niższa o 1/3 od przeciętnych w gminie, także nie może mieć wpływu na wydane rozstrzygnięcie, ponieważ na poparcie tej argumentacji nie zostały przedstawione żadne dowody. Nie znajduje ona także potwierdzenia w materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu zwykłym. Argumentacji tej przeczy równocześnie postawa dawnej właścicielki, która nie kwestionowała ustaleń zawartych w decyzji Naczelnika z [...] sierpnia 1977 r. zarówno w toku prowadzonego ówcześnie postępowania, jak i przez ponad 20 lat po jego zakończeniu, pomimo że wiedziała o toczącym się postępowaniu w sprawie przejęcia. Wiedza A. A. o postępowaniu w sprawie przejęcia wynika z kolei z jej czynnego udziału w lustracji z 26 stycznia 1977 r., a także z kierowanych do niej pism dotyczących tego postępowania, tj. zawiadomienia z 22 stycznia 1977 r. o mającej się odbyć lustracji gospodarstwa oraz z 12 sierpnia 1977 r. o zebraniu Komisji Rolnictwa, na którym miała być rozpatrywana sprawa przejęcia jej gospodarstwa z urzędu w zamian za rentę. Minister zwrócił również uwagę na wyjaśnienia zawarte w piśmie z 12 marca 1977 r., w którym A. A. oświadczyła, że posiadanego gospodarstwa nie jest w stanie prowadzić, dlatego chciałaby przekazać je swojemu synowi A. A. Zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że w tym zakresie było przeprowadzane postępowanie wyjaśniające, które nie potwierdziło, że przekazanie gospodarstwa następcy (wskazanemu przez dawną właścicielkę) wpłynie pozytywnie na poziom produkcji rolnej. Wprost przeciwnie, z informacji zawartych w protokole z 18 marca 1977 r. z przesłuchania A. A., wynika, że A. A. przybył na gospodarstwo w 1976 r., jednak na skutek nieporozumień rodzinnych zmuszony był pracować w SKR w [...]. Prawdopodobnie ta okoliczność wpłynęła na decyzję A. A., co do tego, aby jej gospodarstwo zostało przejęte z urzędu w zamian za rentę (wyjaśnienia zawarte w protokole z 18 marca 1977 r. podpisane przez dawną właścicielkę). Dokonane ówcześnie ustalenia potwierdza w sposób pośredni obecny wnioskodawca S. A., który w piśmie z 14 października 2016 r. wskazał, że wydajność w gospodarstwie jego matki była niższa z przyczyny losowych (w gospodarstwie w bliżej nieokreślonym czasie padły 3 konie, ponadto było ono prowadzone przez wdowę). Powody te nie są jednak istotne z punktu widzenia legalności decyzji z [...] sierpnia 1977 r., ponieważ przyczyny spadku produkcji rolnej w świetle przepisów ustawy 29 maja 1974 r. nie miały żadnego znaczenia. Organ zwrócił uwagę, że z akt sprawy wynika, że postępowanie w sprawie wykazania, jaki poziom produkcji rolnej wykazywało gospodarstwo A. A. zostało zainicjowane na skutek pisma A. A. (pismo Urzędu Gminy z 22 stycznia 1977 r.).

Minister wyjaśnił, że zarzut dotyczący sfałszowanych danych zawartych w opisie gospodarstwa z 11 sierpnia 1977 r., a także danych dotyczących wartości gospodarstwa i wysokości jego zadłużenia, nie mógł być weryfikowany w postępowaniu nieważnościowym, ponieważ zarzuty dotyczące sfałszowania dowodów stanowią przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a., nie mogą one natomiast stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, z uwagi na zasadę niekonkurencyjności trybów nadzwyczajnych przewidzianych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Poza tym istnienie nieprawidłowości, na które powołują się wnioskodawcy, nie zostało przez nich w żaden sposób wykazane.

W związku z tym, Minister uznał, że nie można stwierdzić, że badana w sprawie decyzja Naczelnika z [...] sierpnia 1977 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów stanowiących podstawę jej wydania, w szczególności art. 9 ust. 2 ustawy z 1974 r. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Zebrane materiały nie pozwalają również na przyjęcie, aby w sprawie wystąpiła którakolwiek z pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, określonych w art. 156 § 1 K.p.a.

Na decyzję Ministra z [...] czerwca 2018 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Skarżący.

W uzasadnieniu skargi zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.k. (winno być K.p.a.) w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię w zakresie pojęcia "rażące naruszenie prawa", a w konsekwencji przyjęcie, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa:

- naruszenie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, poprzez przejęcie gospodarstwa z urzędu, podczas gdy nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające takie przejęcie, a wynikające z tego przepisu;

- brak w decyzji z 31 sierpnia 1977 r. elementów określonych w § 4 ust. 1 pkt 2-5 i ust. 2 rozporządzenia z dnia 31 maja 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 125);

- brak wskazania w decyzji z 31 sierpnia 1977 r. organu, który wydał zaskarżoną decyzję, na decyzji zamieszczono wyłącznie oznaczenie urzędu - Urząd Gminy [...] co stanowiło naruszenie art. 99 § 1 kpa w dotychczasowym brzmieniu;

- brak należytego uzasadnienia decyzji orzekającej o pozbawieniu prawa własności gospodarstwa rolnego, sporządzenie go w sposób bardzo lakoniczny, tendencyjny i na takim poziomie uogólnienia, że można je wykorzystać do każdego innego rozstrzygnięcia w podobnej sprawie, tj. naruszenie art. 99 § 1 K.p.a. (w dotychczasowym brzmieniu);

Z ostrożności procesowej Skarżący zarzucił także organowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że osoba, która złożyła podpis pod decyzją z [...] sierpnia 1977 r. była do tego umocowana, podczas gdy w toku postępowania nie zostało ustalone, czy osoba ta - Kierownik Gminnej Służby Rolnej posiadała stosowne umocowanie oraz jaki był jego zakres.

W uzasadnieniu skargi Skarżący przedstawił argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów.

Mając powyższe zarzuty na uwadze Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z 30 stycznia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1490/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Skarżącego na decyzję Ministra z [...] czerwca 2018 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od generalnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 § 1 K.p.a., zgodnie z którym decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne, wzruszenie tych decyzji może zaś nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w tym przepisie. Oznacza to, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 K.p.a. W tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest natomiast władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może czynić w postępowaniu zwykłym (w tym odwoławczym). Skoro zaś stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych zawartej w art. 16 § 1 K.p.a., dlatego też może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.. Taka zaś sytuacja nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie.

Sąd I instancji wskazał, że wydana w rozpatrywanej sprawie decyzja Ministra jest prawidłowa, właściwie ustalony stan faktyczny znajduje pełne odzwierciedlenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Wydane rozstrzygnięcie prawidłowo stosuje art. 156 § 1 K.p.a. w związku z art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Natomiast dokonana w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia pełna i bardzo wnikliwa analiza zebranego materiału dowodowego, treści zaskarżonej decyzji oraz przepisów prawa jest prawidłowa i zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. Jednocześnie Sąd Wojewódzki zaznaczył, że rzadko się zdarza, aby Sąd bez żadnych zastrzeżeń, w całości mógł uznać za właściwie ustalony stan faktyczny sprawy, a zawartą w uzasadnieniu organu analizę zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz przepisów prawa za pełną i w całości prawidłowo rozstrzygającą zaistniały w sprawie problem. A z takim przypadkiem Sąd spotkał się w rozpatrywanej sprawie. Nie widząc potrzeby powtarzania ustaleń stanu faktycznego, wszystkich argumentów i wyjaśnień po raz kolejny, mając jednak na uwadze podniesione w skardze zarzuty, Sąd I instancji po dokonaniu analizy akt sprawy uznał, że brak jest podstaw do uznania racji Skarżącego za uzasadnione.

Odnosząc się o zarzutu niespełnienia w sprawie wszystkich przesłanek przejęcia gospodarstwa rolnego wynikających z art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118), tj. przesłanki wieku oraz niskiego poziomu produkcji rolnej, Sąd I instancji uznał argumentację Ministra za prawidłową. Sąd Wojewódzki wskazał, że przepisy ustawy z dnia 29 maja 1974 r. nie precyzowały niewyjaśnionego bliżej w ustawie pojęcia "osiągnąć wiek". Z przepisów tych nie wynika w szczególności, że orzekający w sprawie organ winien ustalać wiek rolnika wyłącznie w oparciu o lata ukończone. Nieostrość tego sformułowania, na co zwrócił uwagę organ nadzoru w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, mogła stwarzać problemy przy jego wykładni, a w konsekwencji i przy jego stosowaniu. W ocenie Sądu I instancji, dokonanie przez Naczelnika jednej z możliwych interpretacji omawianego sformułowania, poprzez uznanie, że rolnik "osiąga wiek 55 lat" od chwili ukończenia 54 lat, nie może zatem zostać potraktowane jako rażące naruszenie prawa, tym bardziej, że do ukończenia 55 lat dawnej właścicielce brakowało jedynie 34 dni i czas ten wykorzystany został na ostateczne zakończenie postępowania i jak najszybsze zapewnienie A. A. uposażenia rentowego - decyzja o przejęciu uprawomocniła się bowiem 20 września 1977 r., zaś decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w sprawie przyznania renty została wydana [...] października 1977 r. Sąd Wojewódzki podkreślił przy tym należy, że ustawa z dnia 29 maja 1974 r. jest regulacją kompletną i w żadnej kwestii nie odwołuje się do odpowiedniego stosowania innych przepisów, w tym i Kodeksu cywilnego.

Sąd I instancji nie podzielił także stanowiska Skarżącego zawartego w skardze, że ocena niskiego poziomu produkcji rolnej w gospodarstwie A. A. powinna zostać przeprowadzona z uwzględnieniem kryteriów, o których mowa w rozporządzeniu z dnia 26 marca 1968 r. Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że w ustawie z dnia 29 maja 1974 r., jak i w rozporządzeniu wykonawczym Rady Ministrów do tej ustawy z dnia 31 maja 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 11, poz. 58) brak jest przepisów określających szczegółowy tryb działania organów administracji w celu zaliczenia gospodarstwa do wykazujących niski poziom produkcji rolnej. Rozporządzenie z dnia 31 maja 1974 r. wskazuje jedynie, że poziom produkcji danego gospodarstwa ustalał naczelnik gminy po zasięgnięciu opinii właściwej komisji gminnej rady narodowej. Szczegółowe dyrektywy postępowania zawierało uprzednio powoływane przez Skarżącego rozporządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalenia wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. Nr 11 poz. 58). Rozporządzenie to stanowiło jednak akt wykonawczy do innej ustawy, czyli ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych. Dlatego też, nawet gdyby naruszone zostały przepisy rozporządzenia z 1968 r., to fakt ten nie może świadczyć o rażącym naruszeniu prawa (ustawy z dnia 29 maja 1974 r.) w szczególności, że brak jest jednolitości w orzecznictwie sądowoadministracyjnym co do możliwości zastosowania rozporządzenia z dnia 26 marca 1968 r. do stanów prawnych zaistniałych pod rządami ustawy z dnia 29 maja 1974 r. Niezależnie jednak od tego, w ocenie Sądu I instancji, przyjąć należy, że skoro rozporządzenie z 1968 r. stanowiło akt wykonawczy do innej ustawy, to w sprawach rozstrzyganych na gruncie ustawy z dnia 29 maja 1974 r. nie można skutecznie zarzucić organowi orzekającemu naruszenia jego przepisów, a tym bardziej naruszenia w sposób rażący, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2015 r., sygn. akt I OSK 310/14 i prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1194/13). Dodatkowo Sąd I instancji wyjaśnił, że z art. 6 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. nie wynikało, aby przy ocenie poziomu produkcji rolnej należało ściśle stosować procedurę sporządzania takiego protokołu wynikającą z rozporządzenia z dnia 26 marca 1968 r. W art. 6 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. wskazano jedynie na wykazywanie przez gospodarstwo rolne niskiego poziomu produkcji rolnej w rozumieniu przepisów szczególnych. Nie można zatem oczekiwać, aby ogólnikowe odesłanie do rozumienia danego pojęcia w sposób przewidziany w innych przepisach prawa, odczytywać w toku postępowania nieważnościowego jako obowiązek stosowania przy wydawaniu ocenianej decyzji także procedury określonej w tych przepisach prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2013 r., sygn. akt I OSK 636/12). Władcze i wiążące ustalenie poziomu produkcji danego gospodarstwa na potrzeby stosowania ustawy z dnia 29 maja 1974 r. należało zatem do wyłącznej kompetencji naczelnika gminy.

Sąd Wojewódzki wskazał przy tym, że wbrew twierdzeniom Skarżącego, w decyzji Naczelnika znajdują się informacje o poziomie produkcji przedmiotowego gospodarstwa. W decyzji znajduje się zapis, z którego wynika, że "poziom gospodarstwa jest niższy o 1/3 o średniej w gminie na podobnych glebach i w dalszym ciągu grozi spadkiem produkcji", są również dane dotyczące wartości gospodarstwa oraz ciążących na nim zadłużeń, które wskazywały, czy w sprawie dojdzie do obniżenia renty. Nie zachodziła natomiast potrzeba uwzględniania informacji dotyczących wartości drzewostanu oraz budynków, a także uprawnień do korzystaniu z lokalu mieszkalnego i pomieszczeń gospodarskich, ponieważ w przejmowanym gospodarstwie nie było drzewostanu (co wynika z danych zawartych w ustaleniach z dnia 31 sierpnia 1977 r.), zaś zabudowania zostały wyłączone z przejęcia. Wyłączone z gospodarstwa budynki stanowić miały odrębny od gruntu przedmiot własności. Brak jest zatem, w ocenie Sądu I instancji, podstaw do stwierdzenia, że decyzja ta nie odpowiada warunkom określonym w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne.

Co do sformułowanych w skardze zarzutów dotyczących jakości i treści uzasadnienia decyzji Naczelnika - Sąd I instancji wyjaśnił, że ówczesny przepis art. 99 § 1 K.p.a. stanowił, że decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji państwowej i strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, osnowę i datę decyzji, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, oraz podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego podpisującego. Zgodnie zaś z treścią § 2 art. 99 K.p.a., jeżeli decyzja nie uwzględnia żądania strony w całości lub w części, rozstrzyga sporne interesy stron albo nakłada na stronę lub stwierdza nałożony na nią obowiązek, powinna zawierać faktyczne i prawne uzasadnienie. Przepis ówczesnego art. 99 K.p.a. nie wskazywał zatem w sposób szczegółowy, tak jak obecnie czyni to art. 107 § 3 K.p.a., jakie jeszcze elementy powinna ona zawierać. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, decyzja z [...] sierpnia 1977 r. posiada natomiast wszystkie te elementy, o których mowa w powołanym art. 99 § 1 i § 2 K.p.a.. Jej treść jest też wystarczająco zindywidualizowana, zrozumiała, jasna i nie budzi wątpliwości co do podjętego rozstrzygnięcia oraz jego uzasadnienia. Fakt, że uzasadnienie decyzji mogłoby być uznane za niewystarczające przy zastosowaniu obecnych standardów wynikających z treści art. 107 § 3 K.p.a., nie może stanowić przesłanki stwierdzenia w rozpatrywanej sprawie jej nieważności. Także fakt opatrzenia spornej decyzji o przejęciu pieczęcią nagłówkową "Urząd Gminy [...]" zamiast "Naczelnik Gminy w [...]" nie może, w ocenie Sądu I instancji, zostać potraktowane jako wada decyzji skutkująca jej nieważnością, skoro zgodnie z § 11 ust. 1 rozporządzenia z dnia 30 listopada 1972 r. w sprawie zakresu działania naczelnika gminy, organizacji i zadań urzędu gminy oraz niektórych spraw pracowniczych (Dz. U. Nr 49, poz. 315, ze zm.) Naczelnik gminy wykonywał swoje zadania właśnie przy pomocy podległego mu urzędu gminy, a decyzja została podpisana przez właściwy organ. Procedura przejęcia gospodarstw rolnych uregulowana została w rozdziale 4. ustawy z dnia 29 maja 1974 r., tj. w art. 31-34. Przepisy te w pierwszej kolejności określały, że organem właściwym do wydania decyzji o przejęciu nieruchomości na własność Państwa w zamian za rentę i spłaty pieniężne był naczelnik danej gminy (art. 31 ust. 1). Decyzja naczelnika gminy stanowiła podstawę do ustalenia prawa do renty i jej wysokości. Uprawnienie naczelnika do upoważnienia m.in. kierownika gminnej służby rolnej w tym zakresie wynikało z § 11 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 listopada 1972 r. w sprawie zakresu działania naczelnika gminy, organizacji i zadań urzędu gminy oraz niektórych spraw pracowniczych. Zgodnie z tym przepisem, naczelnik gminy może upoważnić sekretarza biura i kierownika gminnej służby rolnej do wydawania decyzji w określonych sprawach. Sąd Wojewódzki zaznaczył przy tym, że w aktach sprawy brak jest wprawdzie dokumentu upoważnienia dla kierownika gminnej służby rolnej do podpisywania decyzji, jednakże sam brak dokumentu, po ponad 40 latach od wydania kwestionowanej decyzji, nie stanowi wystarczającej przesłanki, aby twierdzić, że upoważnienia takiego nie było, i nie może być obecnie, w świetle przywołanego przepisu rozporządzenia, oceniany jako rażące naruszenie prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 869/13, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 29 września 2017 r., sygn. akt I OSK 2942/15).

Podsumowując, Sąd I instancji wskazał, że kwestionowana decyzja Ministra wydana została nie w postępowaniu "zwykłym", lecz nadzorczym. W tym zaś postępowaniu regułą jest, że z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde naruszenie prawa, a jedynie dyskwalifikujące decyzję w takim stopniu, że niezbędne jest zniweczenie wszelkich jej następstw, w taki sposób, jakby gdyby od początku nie została wydana. W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji takich naruszeń się nie dopatrzył. Zdaniem Sądu I instancji, analiza zebranego materiału dowodowego wskazuje natomiast na niezasadność skargi. Wbrew zawartym w niej zarzutom, Minister prowadził postępowanie administracyjne w sposób prawidłowy, dokładnie ustalił stan faktyczny i prawny w sprawie, a także właściwie zastosował zarówno przepisy procedury administracyjnej, jak i prawa materialnego, a powody podjętych rozstrzygnięć wyczerpująco, w zgodzie z treścią art. 107 § 3 K.p.a. przedstawił w szczegółowym i wyczerpującym uzasadnieniu wydanej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Skarżący zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:

1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez przyjęcie, że:

a) nie stanowi rażącego naruszenia prawa naruszenie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności rozporządzenie z 1968 r.), poprzez przejęcie gospodarstwa z urzędu, podczas gdy nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające takie przejęcie, tj.:

- rolnik (kobieta) nie ukończył 55 lat;

- gospodarstwo nie wykazywało niskiego poziomu produkcji rolnej, gdyż obsada trzody chlewnej, bydła i owiec nie wynosiła mniej niż 0,4 sztuki przeliczeniowej na 1 ha użytków rolnych;

- gospodarstwo nie wykazywało niskiego poziomu produkcji czterech zbóż i ziemniaków nie były niższe o co najmniej 1/3 od przeciętnych plonów osiąganych w danej wsi na podobnych glebach, zaś w decyzji z dnia [...] sierpnia 1977 r. porównano poziom produkcji rolnej z przeciętnymi plonami w całej gminie;

b) nie stanowi rażącego naruszenia prawa brak w decyzji Naczelnika elementów i opinii określonych w § 4 ust. 1 pkt 2-5, ust. 2 i 3 rozporządzenia z dnia 31 maja 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 125);

c) nie stanowi rażącego naruszenia prawa brak wskazania w decyzji Naczelnika. organu, który wydał zaskarżoną decyzję, na decyzji zamieszczono wyłącznie oznaczenie urzędu - Urząd Gminy [...], co stanowiło naruszenie art. 99 § 1 K.p.a. w dotychczasowym brzmieniu;

d) brak należytego uzasadnienia decyzji orzekającej o pozbawieniu prawa własności gospodarstwa rolnego, sporządzenie go w sposób bardzo lakoniczny, tendencyjny i na takim poziomie uogólnienia, że można je wykorzystać do każdego innego rozstrzygnięcia w podobnej sprawie, tj. naruszenie art. 99 § 1 i 2 K.p.a. (w dotychczasowym brzmieniu) nie stanowi rażącego naruszenia prawa,

2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji nie przeprowadzenie przez organy w rozpatrywanej sprawie wyczerpującego postępowania dowodowego w przedmiocie istnienia przesłanek do przejęcia z urzędu na własność Państwa gospodarstwa rolnego A. A. oraz w przedmiocie ustalenia, czy osoba, która złożyła podpis pod decyzją z 31 sierpnia 1977 r. była do tego umocowana, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

3. naruszenie art. 9 ust. 2 ustawy z 29 maja 1974 r., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie co miało wpływ na wynik sprawy;

4. naruszenie § 1 ust. 1 rozporządzenia z 1968 r., poprzez jego niezastosowanie, co miało wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, Skarżący na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 188 P.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie w całości decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania za postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Jednocześnie Skarżący na podstawie art. 203 P.p.s.a. i art. 205 § P.p.s.a. w związku z art. 207 § 1 P.p.s.a. wniósł o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywoływanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), sprawę skierowano na posiedzenie niejawne.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec powyższego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W oparciu o art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno wskazanie przesłanek kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Wskazanie podstaw kasacyjnych wymusza potrzebę konkretnego przytoczenia tych regulacji prawnych, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznając zarzuty skarżącego kasacyjnie, w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obu podstawach określonych w art. 174 P.p.s.a., jednakże w pkt 3-4 zarzutów nie powiązał z odpowiednią regulacją art. 145 § 1 pkt. 1 P.p.s.a. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

Uwagi w tym zakresie rozpocząć można od stwierdzenia, że możliwe jest takie sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej, które polega na zarzucie naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie określonych przepisów materialnoprawnych, a które nie nawiązuje do art. 145 § 1 pkt. 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny stosuje i interpretuje prawo materialne. Wymogi podstawy kasacji określonej w art. 174 pkt. 1 P.p.s.a. są w tej mierze odmienne, niż w odniesieniu do podstawy z art. 174 pkt. 1 P.p.s.a. W tym ostatnim przypadku konieczne jest powiązanie uchybienia proceduralnego organu zaakceptowanego przez Sąd pierwszej instancji z przepisem art. 145 § 1 pkt. 1 lit c) P.p.s.a. W dalszej kolejności zastanowić się należy, czy wojewódzki sąd administracyjny do którego wniesiono skargę na decyzję wydaną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji stosuje prawo materialne, a jeśli tak, to jak wówczas powinna być sformułowana podstawa skargi kasacyjnej. Odpowiedź na pierwsze pytanie może sprowadzić się do oceny charakteru przepisu art. 156 § 1 K.p.a. Dokonując analizy przepisu art. 156 § 1 K.p.a. dostrzega się dyspozycję: "stwierdza nieważność decyzji" oraz szereg przesłanek tworzących hipotezy uprawniające do zastosowania dyspozycji, zawarte w punktach 1 - 7. Procesowy charakter dyspozycji zdaje się nie budzić wątpliwości. Ze stwierdzenia nieważności nie wynikają dla strony prawa lub obowiązki określone w normach prawa materialnego. Charakter poszczególnych hipotez, określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a., należy badać odrębnie w odniesieniu do każdej z nich. Ograniczając się do podstawy kasacji, ocenić należy charakter przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W dalszej analizie pominąć trzeba wydanie decyzji bez podstawy prawnej, gdyż zarzut kasacji nie dotyczył tej przesłanki. W pojęciu rażącego naruszenia prawa mieści się zaś naruszenie przepisów prawa materialnego, przepisów kompetencyjnych oraz przepisów procesowych (patrz: Janusz Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2008, s. 759). Jeśli zatem wojewódzki sąd administracyjny bada, czy zgodna z prawem jest decyzja wydana w trybie nadzorczym, oceniająca decyzję wydaną w trybie zwykłym pod kątem jej zgodności z normami prawa materialnego (tzn., czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego), to sąd stosuje prawo materialne. W takiej sytuacji możliwe jest postawienie sądowi pierwszej instancji zarzutu naruszenia prawa materialnego, w rozumieniu art. 174 pkt 1 P.p.s.a. (por. Bogusław Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Kantor Zakamycze 2006, s. 379). Prawidłowo skonstruowana podstawa skargi kasacyjnej oddająca w pełni proces sądowej oceny legalności stosowania prawa materialnego przez organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji nie może pomijać aspektu nadzorczego. Stosowanie prawa materialnego przez organ nadzorczy występuje w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a zatem ocena sądu pierwszej instancji wyrażana jest także na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z tymi przepisami prawa materialnego, które zdaniem skarżącego zostały w postępowaniu administracyjnym zwykłym rażąco naruszone. W konsekwencji, podstawa kasacji sformułowana przez Skarżącego jako naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowani rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. Nr 11, poz. 58) w definiowaniu instytucji "niskiego poziomu produkcji", o którym mowa w art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118) powinna być powiązana z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Przepis ten nie został przywołany w pierwszej podstawie skargi kasacyjnej, ale w drugiej podstawie kasacji, kwestionującej zaskarżony wyrok z punktu widzenia uchybień proceduralnych, wymagany przepis został wymieniony.

Naczelny Sąd Administracyjny mógł więc odnieść się do tak wyartykułowanego zarzutu naruszenia prawa materialnego. Od razu odnotować trzeba brak precyzji w formułowaniu sposobu naruszenia. Z jednej strony bowiem Skarżący zarzuca naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 marca 1968 r., a z drugiej to zastosowanie polega na posłużeniu się rozporządzeniem w definiowaniu pojęcia "niskiego poziomu produkcji", zawartego w art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. W związku z tym najpierw stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji nie stosował przepisów ww. rozporządzenia i nie zakwalifikował stanu faktycznego w części dotyczącej poziomu produkcji w gospodarstwie rolnym A. A. pod przepisy rozporządzenia. Wyraźnie stwierdził, że akceptuje ocenę organu nadzorczego, w której badano decyzję ostateczną wydaną w postępowaniu zwykłym i skonstatowano, iż ustalenie poziomu produkcji dokonywane było w odniesieniu do art. 9 ust. 2 ustawy. Sąd pierwszej instancji uznał natomiast za usprawiedliwione posłużenie się przepisami rozporządzenia z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów w interpretacji pojęcia "niskiego poziomu produkcji". W podstawie kasacji nie wyartykułowano wyraźnie zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, ale posłużenie się jednymi przepisami w celu zdefiniowania pojęć zawartych w innych przepisach, to przecież zagadnienie wykładni prawa. Tak odczytana materialna podstawa kasacji także nie jest usprawiedliwiona. Interpretacja norm prawnych dokonywana jest nie tylko w oparciu o dyrektywy językowej wykładni prawa. Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie nie kwestionuje się dopuszczalności wykładni systemowej, w ramach której treść określonych pojęć wykładana jest przy pomocy pojęć i określeń używanych w innych normach występujących w systemie prawa. W prawie administracyjnym wykładnia językowa nie powinna prowadzić do rezultatów, które byłyby sprzeczne z efektami wykładni systemowej. Organ administracyjny jest zobowiązany w swoich działaniach interpretacyjnych dążyć do uzyskania efektu znajdującego uzasadnienie zarówno na gruncie wykładni językowej, jak i wykładni systemowej (por. Wojciech Jakimowicz, "Wykładnia w prawie administracyjnym", Kantor Zakamycze 2006, s. 435-436). Pożądane jest posługiwanie się normami interpretacyjnymi, czy też definicjami występującymi jak najbliżej analizowanej normy, pod względem przedmiotu regulacji. Zakładać przy tym można, iż jednakowe lub zbliżone jest znaczenie instytucji prawnych występujących w jednej gałęzi prawa. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zarówno ustawa z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, jak i rozporządzenie z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów, należały do tej gałęzi prawa, która obejmując całokształt norm prawnych regulujących stosunki społeczne związane z kształtowaniem ustroju rolnego, w tym także produkcji rolnej i rynku rolnego, określana była w okresie wydania decyzji o przejęciu gospodarstwa i jest określana obecnie jako prawo rolne (patrz: Aleksander Lichorowicz, (w:) "Prawo rolne", red. Andrzej Stelmachowski, LexisNexis 2008, s. 17-18). W polskim systemie prawa, w ramach tegoż prawa rolnego funkcjonowały normy dopuszczające przejmowanie z urzędu gospodarstw rolnych na własność Państwa. Przepisy rozporządzenia z dnia 26 marca 1968 r. i przepis art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. należały nie tylko do jednej gałęzi prawa, ale w jej ramach do węższej, zbliżonej przedmiotowo grupy przepisów. Skorzystanie z definicji zawartych w rozporządzeniu było więc uprawnione (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 1998 r., sygn. akt II SA 456/98, niepublikowany, treść (w:) System Informacji Prawnej LEX nr 41828). Trafna była więc ocena Sądu pierwszej instancji, że w trakcie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją o przejęciu gospodarstwa S. C. nie doszło do naruszenia prawa, ani tym bardziej do rażącego naruszenia prawa, na skutek posłużenia się w trakcie wykładni przepisu art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, przepisami § 1 ust. 1 rozporządzenia rozporządzenie z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów. Skoro zaś nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, to Sąd pierwszej instancji nie mógł uwzględnić skargi.

Niezależnie od spostrzeżeń Ministra oraz Sądu pierwszej instancji podkreślenia wymaga to, że w decyzjach obu instancji rozpatrujących w trybie zwykłym sprawę przejęcia gospodarstwa A. A. na własność Państwa nie przywoływano w podstawie prawnej przepisów rozporządzenia z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów. Posługiwanie się pojęciami z tego rozporządzenia dla ustalenia znaczenia określenia "niski poziom produkcji" nie wynika także wprost z uzasadnień wydanych w postępowaniu zwykłym decyzji. O tym posługiwaniu się świadczą jedynie w sposób pośredni czynności procesowe, tj. ustalanie określonych faktów w lustracji gospodarstwa oraz pisma zawiadamiające właścicielkę gospodarstwa o oględzinach oraz prawie składania wyjaśnień i wniosków podczas posiedzenia zespołu lustracyjnego. Skoro jednak organ nadzorczy i w ślad za nim Sąd pierwszej instancji nie kwestionowały pewnego znaczenia przepisów rozporządzenia, dla dokonania, przez organy rozstrzygające w postępowaniu zwykłym, wykładni określenia "niskiego poziomu produkcji", to Naczelny Sąd Administracyjny rozważył merytoryczną zasadność materialnej podstawy kasacji.

Krótkiego jedynie odniesienia się wymaga druga podstawa skargi kasacyjnej. Skarżący nawiązał w niej do przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i to pozwoliło na merytoryczne zbadanie pierwszej podstawy skargi kasacyjnej. Poza związkiem z pierwszą podstawą kasacji, proceduralna podstawa skargi kasacyjnej nie zawiera treści pozwalającej uznać ją za sformułowaną zgodnie z wymogami art. 176 P.p.s.a. Podstawa ta nie została uzasadniona. Skarżący nie wytłumaczył na czym, jego zdaniem, polegała błędna interpretacja przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., dokonana przez Sąd pierwszej instancji. Brak ten jest tym bardziej znaczący, że według skarżącego Sąd pierwszej instancji miał obowiązek zastosować dyspozycję art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., a więc miałby stwierdzić nieważność decyzji zaskarżonej do Sądu - czyli decyzji wydanej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Poza proceduralnym zarzutem podstawy kasacyjnej Skarżący nie rozwinął tej myśli w żadnym innym miejscu skargi kasacyjnej. Nie jest zatem możliwe ustosunkowanie się do tej podstawy kasacji. Niezależnie od tego, nie tylko w nawiązaniu do proceduralnej podstawy kasacji, ale w odniesieniu do skargi kasacyjnej w ogóle, przypomnieć warto ugruntowany pogląd, według którego błędna wykładnia nie stanowi rażącego naruszenia prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 1999 r., sygn. akt II SA 1387/98, niepublikowany, treść zamieszczona w Systemie Informacji Prawnej LEX nr 46253; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK II OSK 489/05, niepublikowany, treść zamieszczona w Systemie Informacji Prawnej LEX nr 196694).

Nie podzielono także stanowiska Skarżącego kasacyjnie, jakoby przy wydaniu decyzji z 1977 r. doszło do rażącego naruszenia art. 99 § 1 K.p.a. (w brzmieniu na dzień jej wydania), z powodu braku wskazania w decyzji Naczelnika organu, który wydał zaskarżoną decyzję, na decyzji zamieszczono wyłącznie oznaczenie urzędu - Urząd Gminy [...].

Zgodnie z § 11 ust. 1 rozporządzenia z dnia 30 listopada 1972 r. w sprawie zakresu działania naczelnika gminy, organizacji i zadań urzędu gminy oraz niektórych spraw pracowniczych (Dz. U. Nr 49, poz. 315, ze zm.) Naczelnik gminy wykonywał swoje zadania właśnie przy pomocy podległego mu urzędu gminy, a decyzja została podpisana przez właściwy organ. Procedura przejęcia gospodarstw rolnych uregulowana została w rozdziale 4. ustawy z dnia 29 maja 1974 r., tj. w art. 31-34. Przepisy te w pierwszej kolejności określały, że organem właściwym do wydania decyzji o przejęciu nieruchomości na własność Państwa w zamian za rentę i spłaty pieniężne był naczelnik danej gminy (art. 31 ust. 1). Decyzja naczelnika gminy stanowiła podstawę do ustalenia prawa do renty i jej wysokości. Uprawnienie naczelnika do upoważnienia m.in. kierownika gminnej służby rolnej w tym zakresie wynikało z § 11 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 listopada 1972 r. w sprawie zakresu działania naczelnika gminy, organizacji i zadań urzędu gminy oraz niektórych spraw pracowniczych. Zgodnie z tym przepisem, naczelnik gminy może upoważnić sekretarza biura i kierownika gminnej służby rolnej do wydawania decyzji w określonych sprawach. Zatem opatrzenie spornej decyzji o przejęciu pieczęcią nagłówkową "Urząd Gminy [...]" zamiast "Naczelnik Gminy w [...]" - nie stanowi rażącego naruszenia, obowiązującego wówczas art. 99 § 1 K.p.a.

Co do sformułowanych w skardze zarzutów dotyczących jakości i treści uzasadnienia decyzji Naczelnika - Sąd I instancji wyjaśnił, że ówczesny przepis art. 99 § 1 K.p.a. stanowił, że decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji państwowej i strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, osnowę i datę decyzji, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, oraz podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego podpisującego. Zgodnie zaś z treścią § 2 art. 99 K.p.a., jeżeli decyzja nie uwzględnia żądania strony w całości lub w części, rozstrzyga sporne interesy stron albo nakłada na stronę lub stwierdza nałożony na nią obowiązek, powinna zawierać faktyczne i prawne uzasadnienie. Przepis ówczesnego art. 99 K.p.a. nie wskazywał zatem w sposób szczegółowy, tak jak obecnie czyni to art. 107 § 3 K.p.a., jakie jeszcze elementy powinna ona zawierać. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, decyzja z 31 sierpnia 1977 r. posiada natomiast wszystkie te elementy, o których mowa w powołanym art. 99 § 1 i § 2 K.p.a. Jej treść jest też wystarczająco zindywidualizowana, zrozumiała, jasna i nie budzi wątpliwości co do podjętego rozstrzygnięcia oraz jego uzasadnienia. Fakt, że uzasadnienie decyzji mogłoby być uznane za niewystarczające przy zastosowaniu obecnych standardów wynikających z treści art. 107 § 3 K.p.a., nie może stanowić przesłanki stwierdzenia w rozpatrywanej sprawie jej nieważności. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji w tej materii.

Nie są także zasadne zatem zarzuty naruszenia przepisów postępowania, postawione w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej. Przede wszystkim nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Nie zachodzą przesłanki uzasadniające wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Ministra z [...] czerwca 2018 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika z [...] sierpnia 1977 r. z uwagi na ich zgodność z prawem.

Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego kasacyjnie, nie może być uznane za tożsame z uchybieniem powołanej normie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że WSA nie dokonał w przedmiotowej sprawie takiej kontroli albo, że zastosował środki, których ustawa nie przewiduje, czy też ocenę swą oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. Wobec powyższego niezasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy Sąd winien był decyzję uchylić. WSA właściwie rozpatrzył przedmiotową sprawę wydając orzeczenie mające oparcie w niekwestionowanym stanie faktycznym.

Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a.

Sąd I instancji dokonał prawidłowej analizy materiału dowodowego, uwzględnił w stanie faktycznym wszystkie okoliczności sprawy, a swoją ocenę uzasadnił nie przekraczając granic swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.). Zarzut naruszenia art. 7 K.p.a., czy art. 77 § 1 K.p.a. byłby skuteczny jedynie wówczas, gdyby skarżący kasacyjnie wykazał pominięcie dowodów znajdujących się w posiadaniu organu. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie.

Mając na względzie podniesione argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, z mocy art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.