Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3115/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 4, art. 148, art. 149
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Katarzyna Golat /spr./ Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 632/13 w sprawie ze skargi B. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem o sygn. akt IV SA/Po 632/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu 9 października 2013 r. sprawy ze skargi B. O.-K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wskazanego wyroku przedstawiony został następujący stan sprawy.

Pismem z 11 maja 2010 r. B. O. - K. wystąpiła do Wójta Gminy R. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wójta Gminy R. z [...] lutego 2010 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji, polegającej na budowie trzech elektrowni wiatrowych oraz dojazdu wraz z placami montażowymi i manewrowymi, na działce nr [...] w miejscowości Z., gmina R.. Domagała się uchylenia tej decyzji, wskazując jako podstawę wznowienia przepis art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.; powoływanej dalej jako: "k.p.a."), twierdząc, że będąc stroną nie brała udziału w przedmiotowym postępowaniu bez własnej winy, nadto wskazując, że o decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. dowiedziała się dopiero w ostatnim tygodniu kwietnia 2010 r.

Decyzją z [...] czerwca 2010 r. nr [...] Wójt – działając na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 148 k.p.a. – odmówił wznowienia postępowania argumentując, iż wnioskodawczyni nie udowodniła kiedy uzyskała wiedzę o decyzji i niezachowała terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania.

Decyzją z [...] listopada 2010 r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w wyniku rozpatrzenia odwołania B. O. – K. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując na konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego, celem ustalenia kiedy skarżąca dowiedziała się o decyzji z [...] lutego 2010 r.

Postanowieniem z [...] września 2011 r. nr [...]Wójt Gminy R., na podstawie art. 149 § 3, w zw. z art. 148 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania podając, że skarżąca uchybiła miesięcznemu terminowi do złożenia podania o wznowienie postępowania. W uzasadnieniu organ wskazał, iż 5 lutego 2010 r. wydał informację o decyzji i możliwościach zapoznania się z jej treścią. Ponadto podanie decyzji do publicznej wiadomości odbyło się przez wywieszenie na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy Z. oraz udostępnienie na stronie internetowej w Biuletynie Informacji Publicznej od 5 lutego 2010 r. do 19 lutego 2010 r. Nie bez znaczenia – w ocenie organu - było doręczanie całej korespondencji w trakcie postępowania małżonkowi P. O. – K. oraz przeprowadzenie przez Wójta Gminy R. oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko (podane do publicznej wiadomości poprzez obwieszczenie), a także wysłanie maila z informacjami na temat przedsięwzięcia przez T. S. (inwestora i sąsiada skarżącej) do B. O. – K.. Organ wnioskował, że skarżąca o decyzji z [...] lutego 2010 r. dowiedziała się najpóźniej 19 lutego 2010 r., a podanie o wznowienie złożone 13 maja 2010 r. zostało wywiedzione po terminie.

Postanowieniem z [...] listopada 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy, po rozpoznaniu zażalenia wniesionego przez B. O. – K..

Wyrokiem z 5 lipca 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 257/12, wydanym w następstwie rozpatrzenia skargi B. O. – K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził nieważność postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] listopada 2011 r.

Postanowieniem z [...] marca 2013 r. nr [...] SKO w Poznaniu utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy R. z [...] września 2011 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż skarżąca nie wykazała, aby o decyzji środowiskowej dowiedziała się dopiero 26 kwietnia 2010 r., a z zeznań świadków wynika, iż wcześniej dysponowała ona taką wiedzą. Ponadto organ powiadomił społeczeństwo o toczącym się postępowaniu również w formie obwieszczeń.

Skargę na powyższe postanowienie wniosła B. O. – K., domagając się jego uchylenia i zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 148 § 2 k.p.a. oraz art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 75 § 1 80, art.107 § 3, w zw. z art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 9 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 632/13 uznając, że skarga jest niezasadna, wskazał na wymogi wynikające z art. 148 § 1 i 2 k.p.a., podkreślając, że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (§ 2). Sąd I instancji wywodził, że powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji, nie jest pojęciem tożsamym z zawiadomieniem o pełnej treści decyzji, co mogłoby nastąpić dopiero po doręczeniu decyzji (postanowienia). W pierwszym przypadku chodzi tylko o informację o wydaniu decyzji, w drugim – o czynność jej doręczenia. Popierając argumentację orzecznictwem, Sąd I instancji wskazał, że przepis art. 148 § 2 k.p.a. nie wymaga dla otwarcia biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., dopełnienia wymogu doręczenia decyzji, której dotyczy żądanie wznowienia, czy chociażby jej kopii. Bieg tego terminu rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji (zawartym w niej rozstrzygnięciu), niezależnie od źródła, z którego pochodzi informacja. Dalej Sąd I instancji wywodził, że na żądającej wznowienia postępowania spoczywa obowiązek udowodnienia, kiedy dowiedziała się o wydaniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że podanie o wznowienie postępowania wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że stroną postępowania był mąż wnioskodawczyni, który otrzymał na piśmie decyzję środowiskową, co implikuje domniemanie, że wnioskodawczyni dysponowała znaczną, jeśli nie pełną wiedzę o przebiegu postępowań, których stroną był jej mąż. Potwierdzają to zeznania świadków (organ przesłuchał na tą okoliczność 13 świadków, w tym zawnioskowanych przez skarżącą), z których część zeznaje, iż o decyzji środowiskowej skarżąca wiedziała już w lutym 2010 r. Ponadto o decyzji obwieszczono na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy R., nadto informacja o decyzji została obwieszczona na stronie BIP sołectwa Z. – R..

Nadto Sąd I instancji wywodził, że zgodnie z art. [...] ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235, ze zm.), określanej dalej jako ustawa o udostępnianiu informacji, organ właściwy do wydania decyzji podaje do publicznej wiadomości informację o wydanej decyzji i o możliwościach zapoznania się z jej treścią, a przepis art. 49 k.p.a. kreuje fikcję prawną, iż dopuszczone szczególnym przepisem publiczne ogłoszenie decyzji, z upływem czternastu dni od dnia jego dokonania wywiera skutki równoważne z doręczeniem decyzji lub powiadomieniem o niej.

Sąd I instancji wywodził, że statuowana w art. 49 k.p.a. fikcja prawna doręczenia decyzji lub powiadomienia o niej – w braku wyraźnego, odmiennego zastrzeżenia – rozciąga się na wszystkie przepisy, które z faktem doręczenia decyzji lub powiadomienia (dowiedzenia się) o niej wiążą określone skutki prawne, a w szczególności na przepis art. 148 § 2 k.p.a. W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że miesięczny termin na złożenie wniosku o wznowienie postępowania, w odniesieniu do podmiotów, którym, na mocy przepisu szczególnego, decyzja kończąca dane postępowanie była komunikowana w drodze publicznego ogłoszenia, rozpoczyna swój bieg w piętnastym dniu po ogłoszeniu tej decyzji, i to bez względu na to, czy ów podmiot z takim ogłoszeniem rzeczywiście się zapoznał.

Ponadto Sąd I instancji argumentował, że adresatem dokonywanego publicznego ogłoszenia (verba legis: zawiadomienia w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości) o decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia jest każdy podmiot będący, w znaczeniu materialnoprawnym (tj. z uwagi na posiadany interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a.) stroną postępowania środowiskowego. Nie ma przy tym znaczenia, czy ów podmiot został wcześniej formalnie uznany za stronę, gdyż – inaczej niż to przyjmuje skarżąca – w sytuacji objętej hipotezą art. 49 k.p.a. organ zasadniczo nie ma obowiązku precyzyjnego ustalania kręgu stron postępowania. Reguła imiennego wymieniania w orzeczeniu stron postępowania, nie dotyczy sytuacji, gdy z uwagi na przepis szczególny znajduje zastosowanie art. 49 k.p.a. Uregulowana w art. 49 k.p.a. instytucja zawiadomienia w drodze ogłoszenia publicznego ma w swej istocie na celu umożliwienie każdemu potencjalnemu zainteresowanemu, który powołuje się (może powołać się) na posiadanie interesu prawnego w sprawie, możliwości wzięcia udziału w danym postępowaniu administracyjnym). Sąd I instancji podkreślił, iż to, że organ administracji dodatkowo dokonywał doręczeń w normalnym trybie (art. 39 k.p.a.), nie ma wpływu na prawidłowość dokonanych doręczeń na podstawie art. 49 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zauważył, że dzień następujący po dniu upływu czternastodniowego terminu od ogłoszenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach był – także dla skarżącej – pierwszym dniem miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Z upływem bowiem owego czternastodniowego terminu nastąpił, na mocy art. 49 k.p.a., w zw. z art. [...] ustawy o udostępnieniu informacji, skutek w postaci prawnie skutecznego powiadomienia adresatów ogłoszenia, w tym m.in. skarżącej, o wydaniu decyzji z dnia [...] lutego 2010 r., a co za tym idzie – prawnie relewantnego (choć niekoniecznie rzeczywistego) "dowiedzenia się" przez te podmioty o decyzji środowiskowej w rozumieniu art. 148 § 2 k.p.a.

Nie ma podstaw do wyłączania przepisu art. 148 § 2 k.p.a. z zakresu oddziaływania fikcji prawnej doręczenia (powiadomienia), ustanowionej w art. 49 k.p.a. Nie przemawiają za tym również względy natury celowościowej.

Ponadto Sąd I instancji uznał za niezasługujący na uwzględnienie zarzut braku przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony skarżącej, bowiem jest to środek dowodowy posiłkowy, dopuszczalny w postępowaniu administracyjnym w ostateczności, a przepis art. 86 k.p.a. pozostawia ocenę potrzeby przeprowadzenia tego dowodu organowi. Stanowisko strony skarżącej było organowi znane i nie budzące wątpliwości, a zatem przeprowadzenie tego dowodu nie wniosłoby nic nowego do sprawy.

Oświadczenie skarżącej o terminie, w którym dowiedziała się o decyzji w sprawie (26 kwietnia 2010 r.), korzysta – w ocenie Sądu I instancji - z domniemania prawdziwości. Granice tego domniemania wyznaczają jednak okoliczności stanu faktycznego sprawy, w tym fakty znane organowi z urzędu i na takie okoliczności powołały się organy w sprawie. Dla obalenia prawdziwości oświadczenia skarżącej istotnym był zastosowany tryb doręczenia decyzji. Zastosowanie tego trybu doręczenia obala domniemanie prawdziwości daty, w której skarżąca dowiedziała się o decyzji.

W skardze kasacyjnej obejmującej w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 9 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 632/13, skarżąca wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając na podstawie art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; dalej w skrócie "P.p.s.a."):

I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 148 § 2 k.p.a. i w zw. z art. 49 k.p.a. poprzez przyjęcie, że fikcja prawna doręczenia decyzji lub powiadomienia o niej rozciąga się również na przepis art. 148 § 2 k.p.a. i w konsekwencji uznanie, że termin na wniesienie podania o wznowienie postępowania rozpoczął swój bieg piętnastego dnia po publicznym ogłoszeniu decyzji bez względu na to, czy skarżąca z takim ogłoszeniem rzeczywiście się zapoznała i czy była uznana przez organy administracji publicznej za stronę przedmiotowego postępowania administracyjnego, podczas gdy przepis art. 148 § 2 k.p.a. wiąże początek biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania wyłącznie z faktycznym, rzeczywistym powzięciem wiadomości o decyzji, a powyższe zostało udowodnione w oparciu o dokumenty prywatne i zeznania świadków, nawet przy zaniechaniu przeprowadzenia dalszych, wnioskowanych przez stronę czynności dowodowych, co spowodowało oddalenie skargi, podczas gdy skarga zasługiwała na uwzględnienie,

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 P.p.s.a. poprzez naruszenie obowiązku dokonania oceny zgodności zaskarżonego aktu administracyjnego ze wszystkimi przepisami mającymi zastosowanie w danej sprawie, w szczególności brak kompleksowego rozważenia wszystkich zarzutów skargi i w konsekwencji brak odniesienia się przez Sąd w uzasadnieniu do zarzutu naruszenia art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a.; art 107 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 11 k.p.a., a także brak wszechstronnego rozpoznania zarzutu naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., 78 k.p.a., 75 § 1 k.p.a.,

III. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a., art. 78 § 2 k.p.a. i art. 75 § 1 k.p.a. w każdym przypadku w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy administracji nie podjęły kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności zaniechały przeprowadzenia postępowania dowodowego wnioskowanego przez skarżącą w zakresie, w jakim dowody te i wnioski zmierzały do wykazania spełnienia wymogu wniesienia podania w terminie miesięcznym od dnia powzięcia wiadomości o decyzji, w szczególności wnioskowanych przez skarżącą dowodów ze świadków i dowodu z przesłuchania samej strony, przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. i w zw. z art 80 k.p.a. oraz w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy administracji nie dokonały oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, zaniechały kierowania się w ocenie dowodów wskazaniami wiedzy i doświadczenia życiowego oraz zasadami logiki, a w rezultacie poczyniły nietrafne ustalenia w oparciu o już przeprowadzony materiał dowodowy, w sytuacji gdy skarżąca udowodniła w oparciu o dokumenty prywatne i zeznania świadków, iż powzięła wiadomość o decyzji w dniu 26 kwietnia 2010 r. i niezwłocznie podjęła działania prawne co do wyeliminowania decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. z obrotu prawnego,

IV. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ administracji uzasadnił stanowisko wyrażone w postanowieniu z dnia [...] marca 2013 r. w rażąco lakoniczny sposób, jedynie rekapitulując treść postanowienia organu I instancji, nie dokonując oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz poprzestając na ogólnym spostrzeżeniu, iż "jednoznaczne" jest powzięcie wiadomości w innej dacie niż 26 kwietnia 2010 r., bez wskazania, na czym ta jednoznaczność polega i bez wykazania innej, bardziej prawdopodobnej daty i to daty, która implikowałaby wniosek o uchybieniu terminowi do wniesienia podania o wznowienie postępowania.

Opierając się na przesłance z art. 134 P.p.s.a. skarżąca kasacyjnie wywodziła, że Sąd I instancji nie ustosunkował się do dwóch z czterech podniesionych zarzutów, tj. naruszenia art. 80 k.p.a., w zw. z art. 7 k.p.a. (zarzut III skargi) oraz zarzutu naruszenia art. 107, art. 8 i art. 9 k.p.a. (zarzut IV skargi). Co do zarzutu naruszenia art. 77, art. 78 i art. 75 k.p.a. (zarzut II skargi) Sąd I instancji odniósł się tylko częściowo (w zakresie dowodu z przesłuchania stron), pominął jednak rozpoznanie wskazanego zarzutu co do dowodu z zeznań świadków.

Sąd nie zabrał głosu co do zarzucanego przez skarżącą:

zaniechania przez organy administracji wszechstronnej oceny materiału dowodowego, w szczególności zaś do zarzutu oparcia rozstrzygnięcia jedynie o zeznania świadków powołanych przez inwestora i nieuzasadnionej odmowy przyznania mocy dowodowej zeznaniom świadków powołanych przez skarżącą,

zaniechania oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy,

zaniechania przez organ zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego,

zaniechania przeprowadzenia postępowania dowodowego wnioskowanego przez skarżącą, w zakresie w jakim dowody te i wnioski zmierzały do wykazania spełnienia wymogu wniesienia podania w termie miesięcznym od dnia powzięcia wiadomości o decyzji w szczególności dowodów z zeznań świadków,

lakoniczności uzasadnienia decyzji i ograniczenie treści rozstrzygnięcia organu administracji do rekapitulacji treści postanowienia organu I instancji, bez dokonania oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Skarżąca kasacyjnie nie podzieliła stanowiska, że data doręczenia stronie decyzji w trybie art. 49 k.p.a. jest datą dowiedzenia się przez stronę o jej wydaniu w rozumieniu art. 148 § 2 k.p.a. Odwołując się do orzecznictwa akcentowała, że przepis art. 148 § 2 k.p.a. wymaga, aby strona rzeczywiście znalazła się w posiadaniu informacji o decyzji, a tego faktu nie można zastąpić jakimkolwiek domniemaniem.

W ocenie skarżącej kasacyjnie udowodniła ona dzień, w którym realnie (faktycznie) powzięła wiadomość o decyzji (tj. 26 kwietnia 2010 r., w związku ze spotkaniem w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R.).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem strony skarżącej kasacyjnie - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

Kierując się wskazanymi wymogami co do treści skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny ocenił jako niezasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 P.p.s.a. poprzez niedochowanie obowiązku dokonania oceny zgodności zaskarżonego aktu administracyjnego ze wszystkimi przepisami mającymi zastosowanie w danej sprawie, w szczególności brak kompleksowego rozważenia wszystkich zarzutów skargi i w konsekwencji brak odniesienia się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu do naruszenia art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a.; art. 107 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 11 k.p.a., a także brak rozpoznania zarzutu naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., 78 k.p.a., 75 § 1 k.p.a.

Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Uchybienie przepisowi art. 134 § 1 P.p.s.a. może nastąpić w przypadku, gdy sąd pierwszej instancji nie zauważy niewskazanego w skardze naruszenia prawa przez organy administracji orzekające w sprawie, albo rozpozna sprawę, wykraczając poza jej granice. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza bowiem, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę (A. Kabat, Komentarz do art. 134 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2013). Sąd nie jest wprawdzie związany granicami skargi, działa jednak w granicach danej sprawy administracyjnej. Granice orzekania sądu administracyjnego I instancji wyznacza sprawa administracyjna w znaczeniu materialnym (a nie procesowym), a skoro skarżący przedmiotem skargi może uczynić określony akt lub czynność z zakresu administracji publicznej w całości lub tylko w części, to tak określony w skardze przedmiot zaskarżenia wyznacza jednocześnie wiążące granice sprawy rozpoznawanej przez sąd (por. wyrok NSA z 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10; wyrok NSA z 18 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 854/09; wyrok NSA z 28 września 2010 r., sygn. akt I GSK 1158/09; wyrok NSA z 8 grudnia 2010 r., sygn. akt I GSK 618/09; wyrok NSA z 23 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1739/09; wyrok NSA z 5 listopada 2010 r., sygn. akt I FSK 1904/09, orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA).

Oparcie zarzutu skargi kasacyjnej na naruszeniu art. 134 § 1 P.p.s.a. wymaga zatem wykazania, że sąd administracyjny wydając wyrok nie rozstrzygał w granicach danej sprawy, tj. uczynił przedmiotem rozpoznania legalność innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę; bądź rozstrzygał w granicach takiej sprawy, ale w sposób niecałościowy, pomijając określone istotne elementy takiej sprawy, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takiego wywodu w skardze kasacyjnej zabrakło.

Zarzut naruszenia art. 134 P.p.s.a. jest niezasadny, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uczynił przedmiotem orzekania i wydał wyrok w stosunku do zaskarżonego aktu, tj. postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] marca 2013 r. w przedmiocie wznowienia postępowania. Sąd I instancji rozstrzygnął zatem sprawę w jej granicach, nadto analiza zaskarżonego wyroku nie wskazuje, by Sąd I instancji rozpoznał inną sprawę niż ta, w której wydano zaskarżone rozstrzygnięcia.

Nie doszło również do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten określa niezbędne elementy uzasadnienia, których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu, który doprowadził do takiego właśnie rozstrzygnięcia. Wskazuje on w swej treści na trzy elementy, które muszą się znaleźć w uzasadnieniu wyroku, czyli a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do Sądu administracyjnego, b) prezentację stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmującą w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz c) stanowisko Sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem.

Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniała przyczynowa korelacja. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć taką, gdy uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, a taka sytuacja nie zachodzi w tej sprawie (por. wyrok NSA z 25 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 487/08, CBOSA).

Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sygn. akt IV SA/Po 632/13 z 9 października 2013 r. spełnia te wymogi. Zawiera w swej treści przedstawienie (zacytowanie, wymienienie czy zaprezentowanie) stanowisk stron oraz zarzutów podniesionych w skardze. Zawarte jest również ustosunkowanie się do istotnych zarzutów strony oraz ich ocena, jak również jej umotywowanie.

Z brzmienia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie wynika, że sąd administracyjny musi się odnosić do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze (por. wyrok NSA z 11 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 294/10, Lex nr 1071254). Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. tylko wtedy, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może sprowadzać się do polemiki ze stanowiskiem Sądu I instancji w zakresie wykładni i stosowania przepisów prawa, podlegającym kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego skutkiem zarzutów naruszenia przepisów wykładanych lub stosowanych przez Sąd I instancji. W związku z powyższym nie zasługuje na aprobatę zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w wyniku braku odniesienia się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu do zarzutu naruszenia art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a.; art 107 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 11 k.p.a., a także brak wszechstronnego rozpoznania zarzutu naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., 78 k.p.a., 75 § 1 k.p.a.

W tym miejscu wymaga podkreślenia, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. To autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wskazując, które normy prawa zostały naruszone, a sąd kasacyjny nie ma obowiązku, ani też prawa do dokonywania konkretyzacji zarzutów kasacyjnych, wykładni zakresu zaskarżenia i jego kierunków, czy też domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2029/12, CBOSA).

Za niezasadne uznać należy również pozostałe zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania.

Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z artykułami: 7, 8, 75, 77, 80 k.p.a. Nie można podzielić zarzutu przekroczenia, przez Sąd pierwszej instancji, zasady zaufania do organów władzy publicznej, zasady prawdy obiektywnej i związanej z nią zasadą swobodnej oceny dowodów. Przyjęta w sprawie faktyczna podstawa rozstrzygnięć ustalona została z uwzględnieniem wymogów wynikających z przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że organy ustaliły wszystkie istotne do załatwienia sprawy okoliczności faktyczne, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ma walor kompletności, zaś jego ocena nie nosi znamion dowolności. Przeprowadzono dowody z zeznań świadków (w tym wnioskowanych przez skarżącą kasacyjnie), i prawidłowo nie uwzględniono dowodu z prywatnej opinii skarżącej, mającej uzasadniać stwierdzenie nieważności decyzji środowiskowej (co nie było przedmiotem postępowania, a nadto postępowanie to znajdowało się we wstępnej fazie badania zachowania wymogów formalnych, a nie na etapie merytorycznego rozstrzygania).

Skarżąca kasacyjnie zarzucając naruszenie przepisów postępowania przez Sąd I instancji, nie wymienia art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Przypomnieć przy tym należy, że podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. może być tylko naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem między uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi zachodzić związek przyczynowy, wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego. Takiego zaś naruszenia przepisów postępowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny się nie dopatrzył.

Organ administracji jest obowiązany z urzędu badać zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, bowiem wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, pomimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż godzi w zasadę trwałości decyzji administracyjnych (por. np. wyrok NSA z 28 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2043/12 i wskazany tam wyrok NSA z 20 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1585/11, odsyłający do innych orzeczeń, CBOSA).

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej argumentacja organu nie opiera się jedynie na uznaniu za tożsamy z momentem upływu 14 dni od dnia obwieszczenia o wydaniu decyzji, dnia doręczenia w rozumieniu k.p.a., stąd nie można uznać za zasadny zarzutu naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 148 § 2 k.p.a. i w zw. z art. 49 k.p.a. poprzez przyjęcie, że fikcja prawna doręczenia decyzji lub powiadomienia o niej rozciąga się również na przepis art. 148 § 2 k.p.a. Organ analizował bowiem zachowanie wymogu terminu jednego miesiąca, biorąc pod uwagę późniejsze niż obwieszczenie decyzji wydarzenia i prowadził postępowanie dowodowe (w tym przesłuchanie świadków) nakierowane na możliwość uznania za datę dowiedzenia się przez skarżącą kasacyjnie o decyzji innego dnia niż obwieszczenie decyzji, co zostało dostrzeżone przez Sąd I instancji.

Nie zasługuje ponadto na aprobatę przedstawiona w skardze kasacyjnej argumentacja w zakresie rozkładu ciężaru dowodu. Żądanie wznowienia postępowania złożone przez stronę powinno odpowiadać wymogom zawartym w art. 63 § 2 k.p.a. Niezależnie od tego strona musi również wskazać dowody potwierdzające datę dowiedzenia się przez nią o przyczynie wznowienia. Ciężar dowodu dochowania terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. spoczywa na stronie, domagającej się wznowienia postępowania w sprawie. Strona musi więc udowodnić, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, w sposób pozwalający organowi zweryfikować i ustalić, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem jednomiesięcznego terminu od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia. Teza ta znajduje swoje odzwierciedlenie w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok NSA z 16 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 510/07, CBOSA). Tym samym strona występująca z wnioskiem o wznowienie postępowania powinna zadbać o dowody potwierdzające datę dowiedzenia się przez nią o istnieniu przesłanki do wznowienia (por. wyrok WSA w Warszawie z 21 lutego 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1954/11; wyrok NSA z 16 października 1998 r., sygn. akt III SA 2802/97, CBOSA). W tym zakresie bowiem zachowanie przez stronę terminu musi być udowodnione, a nie jedynie uprawdopodobnione.

Ponadto chybione jest wywodzone w skardze kasacyjnej stanowisko dotyczące elementów składających się na desygnaty pojęcia, którym operuje art. 148 § 2 k.p.a.: "dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji". Nie jest bowiem istotna w przypadku terminu z art. 148 § 1 k.p.a. świadomość prawnego znaczenia okoliczności faktycznej lub dowodu jako podstawy wznowienia (tak wyrok NSA w Warszawie z 9 stycznia 2002 r., V SA 1460/01, ONSA 2003, nr 2, poz. 61), zaś w sytuacji określonej w art. 148 § 2 k.p.a. ocena prawidłowości czy wiarygodności decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 27 czerwca 1996 r., sygn. akt I SA 570/95, ONSA 1997, nr 2, poz. 100, iż "W świetle art. 148 § 2 k.p.a. bez znaczenia dla ustalenia daty dowiedzenia się przez stronę o decyzji uzasadniającej żądanie wznowienia postępowania jest ocena prawidłowości lub wiarygodności decyzji, o której strona została poinformowana. Istotne jest jedynie to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu". Jeśli chodzi o tą ostatnią informację, to nie jest tu konieczne, aby strona poznała dokładnie treść rozstrzygnięcia, wystarczy, jeżeli posiadła informację, czego dana decyzja dotyczy (wyrok NSA z 6 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 714/08, lex 574438, wyrok NSA z 26 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 99/09, lex 595668). Przy czym zgodnie z wyrokiem NSA w Warszawie z 6 października 2000 r., sygn. akt I SA 855/99, LEX nr 54136: "Informacja o wydanej decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.) nie musi pochodzić wprost od organu wydającego decyzję, lecz także z innych źródeł, byleby wskazywała na treść rozstrzygnięcia w danej sprawie". Za zgodne z przedstawioną wykładnią, jak i za odpowiadające treści zeznań świadków i oparte na zasadach logiki należy uznać stanowisko organu o tym, że skarżąca dowiedziała się o decyzji z [...] lutego 2010 r. objętej wnioskiem o wznowienie postępowania najpóźniej 19 lutego 2010 r., w związku z czym podanie o wznowienie postępowania złożone 13 maja 2010 r. zostało wywiedzione po terminie.

Z powyższych dwóch względów, tj. spoczywającego na wnoszącym o wznowienie postępowania ciężaru dowodu oraz wykładni wyrażenia "dowiedzieć się o decyzji", stanowiącego cezurę dla liczenia terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza akt sprawy pozwala stwierdzić, że organy administracji zgromadziły materiał dowodowy, który jest wystarczający do wydania rozstrzygnięcia i jego uzupełnianie nie jest konieczne. W szczególności zasadnie akcentował Sąd I instancji, że w myśl art 86 k.p.a. jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę, a warunki otwierające taką możliwość nie zostały spełnione.

W konsekwencji braku podniesienia zarzutu błędnej wykładni art. [...] ustawy o udostępnianiu informacji zbędne jest rozważanie czy art. [...] ustawy o udostępnianiu informacji, realizujący obowiązek poinformowania społeczności o fakcie wydania decyzji, nałożony przepisami Konwencji sporządzonej w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz. U. z 2003 r. Nr 78, poz. 706) oraz dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.U.UE.L.2012.26.1), stanowi przepis szczególny w rozumieniu art. 49 k.p.a., podobnie jak zbędna jest analiza, czy jego zastosowanie wiąże się ze uznaniem, że mamy do czynienia z "dniem, w którym strona dowiedziała się o decyzji".

Z tych względów nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 8 k.p.a. Zarówno bowiem organy orzekające w sprawie jak i Sąd pierwszej instancji aprobujący ich stanowisko słusznie stwierdzili, iż skarżąca nie udowodniła daty powzięcia wiadomości stanowiących podstawę do wznowienia postępowania.

Pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy – zdaniem skarżącej kasacyjnie - organ administracji uzasadnił stanowisko wyrażone w postanowieniu z [...] marca 2013 r. w rażąco lakoniczny sposób, jedynie rekapitulując treść postanowienia organu I instancji, nie dokonując oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz poprzestając na ogólnym spostrzeżeniu, iż "jednoznaczne" jest powzięcie wiadomości w innej dacie niż 26 kwietnia 2010 r., bez wskazania, na czym ta jednoznaczność polega i bez wykazania innej, bardziej prawdopodobnej daty i to daty, która implikowałaby wniosek o uchybieniu terminowi do wniesienia podania o wznowienie postępowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] marca 2013 r. zawiera szczegółowe odniesienie się do zebranych dowodów (w tym przytacza fragmenty zeznań świadków na str. 9 i 10 postanowienia) i przytacza powody, dla których odmówił wiarygodności innym dowodom (str. 8 tego aktu). Zawiera logiczny wywód ze wskazaniem z jakich powodów organ uznał, że skarżąca kasacyjnie dowiedziała się o decyzji przed 26 kwietnia 2010 r. (str. 14 postanowienia). Takie obalanie twierdzenia skarżącej kasacyjnie jest wystarczające do przesądzenia negatywnej przesłanki wznowieniowej z art.148 § 2 k.p.a.

Sąd I instancji słusznie nie dopatrzył się w działaniach organów orzekających w sprawie istotnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a tylko naruszenie o tym charakterze mogłoby uzasadniać uchylenie zaskarżonej decyzji. Kierując się zatem wspomnianymi wyżej względami, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona w sprawie skarga kasacyjna pozbawiona jest uzasadnionych podstaw, w związku z czym, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.