Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 226/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2020-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: § 3, § 5 ust. 1
journal: Dz.U. 1999 nr 45 poz 453
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRÓW SPRAW WEWNĘTRZNYCH I ADMINISTRACJI ORAZ ROLNICTWA I GOSPODARKI ŻYWNOŚCIOWEJ z  dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości.
article: art. 31 ust. 1 i ust. 2, art. 33, art. 39
journal: Dz.U. 1989 nr 30 poz 163
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne.
article: art. 151 w zw.  art. 190
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant referent Patrycja Bar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi S. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji -skargę oddala-


UZASADNIENIE

II SA/Rz 226/20

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] Wójt Gminy [...] orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości oznaczonej nr ew. 259 położonej we wsi B., gm. [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa pozostającej w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...], z działkami ew. nr 143/8, 256/2 stanowiącymi własność Gminy [...], działką ew. nr 260 stanowiącą własność S.T., oraz działką ew. nr 274/1 stanowiącą własność Skarbu Państwa.

W dniu [...] kwietnia 2017 r. do Urzędu Gminy [...] wpłynął wniosek S.T. (dalej również "skarżąca") o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca podniosła, że do przedmiotowej decyzji nie została dołączona mapa rozgraniczenia nieruchomości stanowiąca jej integralny element, ponadto z decyzji nie wynika, że w wyniku rozgraniczenia doszło do zmiany powierzchni nieruchomości skarżącej, która została pomniejszona o obszar 0,0277 ha wraz z istniejącym wieloletnim drzewostanem, decyzja nie zawiera jakiegokolwiek rozstrzygnięcia o kosztach postępowania, wreszcie uzasadnienie decyzji ogranicza się jedynie do wskazania postanowienia na podstawie którego dokonano wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, a także do wskazania uprawnień geodety wykonującego przedmiotowe rozgraniczenie, brak jest natomiast odesłania do prawidłowości ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę, a której oceny powinien dokonać Wójt, jak również brak jest oceny zgodności sporządzonych dokumentów przez biegłego geodetę z przepisami prawa.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2017 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że właściciele nieruchomości, które podlegały rozgraniczeniu nie zawarli ugody w postępowaniu rozgraniczeniowym, nie złożyli także zgodnych oświadczeń, a zatem ustalenie granicy mogło nastąpić jedynie na podstawie zebranych dowodów. Przebieg granicy pomiędzy działkami nr 259 i 260 oznaczony został na szkicu granicznym punktami 814, 814A i 849, przy czym punkty graniczne 814 i 849 ustalono na podstawie wznowionych znaków, natomiast punkt 814A na podstawie zgodnego oświadczenia stron. Skarżąca uczestniczyła w postępowaniu rozgraniczeniowym, w tym podczas czynności ustalenia przebiegu granic przez geodetę i zaakceptowała treść protokołu granicznego bez zastrzeżeń. Przed wydaniem końcowej decyzji, a po przekazania dokumentacji do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [....] mogła zapoznać się z aktami sprawy, jak również żądać przekazania sprawy do rozstrzygnięcia sądowi powszechnemu. Natomiast jeśli działała pod wpływem błędu, powinna była wystąpić do właściwego sądu o uchylenie się od skutków złożenia oświadczenia woli pod wpływem wady oświadczenia woli.

Kolegium wskazało, że Wójt w dniu [...] listopada 2016 r., sporządził opinię dla Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...], w której stwierdził prawidłowość przeprowadzenia czynności geodezyjnych ustalenia granic m.in. dla działki nr 260. Zdaniem Kolegium dokumentacja geodezyjna odpowiada wymogom określonym w § 24 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w sprawie rozgraniczania nieruchomości z dnia 14 kwietnia 1999 r. (Dz. U. Nr 45, poz. 453). Obowiązujące przepisy nie zawierają wymogu dołączania do decyzji rozgraniczeniowej dodatkowej mapy z naniesionymi granicami. Natomiast rozstrzygnięcie o kosztach nie jest obowiązkowym składnikiem decyzji, co więcej organ administracji może określić je w odrębnym postanowieniu.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego: § 3, § 19, § 20 i § 23 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości w zw. z art. 7, 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a." poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oparcie rozstrzygnięcia na błędnie przeprowadzonych czynnościach postępowania rozgraniczeniowego i wadliwie sporządzonej dokumentacji rozgraniczenia nieruchomości, jak również wydanie decyzji z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, co mogło mieć wpływ na jej treść. Zdaniem skarżącej, rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o dwa różne dokumenty odmiennie określające położenie punktów granicznych i przebieg granic nieruchomości. Ponadto zarzuciła naruszenie art. 33 i 34 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 276 z późn. zm.) – dale: "p.g.k.", poprzez wydanie decyzji rozgraniczeniowej bez dokonania oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z obowiązującymi przepisami. Zarzuciła również naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ I instancji przeprowadzenia postępowania dowodowego, nie odniesienie się do zgromadzonych w sprawie dowodów i dokonanie ich oceny w sposób nielogiczny, sprzeczny z doświadczeniem życiowym, pomimo ustawowego obowiązku organu do pełnego i dokładnego gromadzenia środków dowodowych. Ponadto jako dowód organ powinien dopuścić wszystko co przyczyni się do rozstrzygnięcia sprawy, a nie jest sprzeczne z obowiązującym porządkiem prawnym. W ocenie skarżącej, Wójt zupełnie pominął okoliczność, że istniały dwie różniące się od siebie mapy, co powinno skutkować uchyleniem decyzji. Ponadto Wójt w żaden sposób nie wyjaśnił, który wykaz współrzędnych punktów granicznych wziął pod uwagę wydając zaskarżoną decyzję, zważywszy na fakt, iż te które zostały dołączone do akt sprawy zupełnie różnią się swoją treścią. Wreszcie zarzuciła naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie, którym dowodom Wójt dał wiarę i oparł na nich swoje rozstrzygnięcie, a którym odmówił mocy dowodowej, wraz ze wskazaniem przyczyn takiej decyzji, mając na uwadze istnienie w obrocie dwóch różnych map, oraz art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, w konsekwencji czego Wójt oparł rozstrzygnięcie na błędnych dokumentach.

Decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2017 r.

W uzasadnieniu organ podkreślił, że zarówno z przepisów p.g.k., jak również z rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, nie wynika obowiązek dołączania do decyzji rozgraniczeniowej dodatkowej mapy z naniesionymi granicami. Za nietrafny uznano również zarzut dotyczący sporządzonego uzasadnienia decyzji rozgraniczeniowej oraz braku oceny prawidłowości dokonanych przez geodetę czynności geodezyjnych. W ocenie organu uzasadnienie decyzji, choćby nawet było lakoniczne, nie może stanowić wystarczającej przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji rozgraniczeniowej. Wadliwe uzasadnienie decyzji kwalifikuje określone rozstrzygnięcie organu administracji do rażąco naruszających prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wówczas, gdy orzeczenie nie zawiera w ogóle uzasadnienia albo uzasadnienie jest tak lakoniczne i o takim stopniu uogólnienia, że można je wykorzystać do każdego rozstrzygnięcia, uzasadnienie nie odpowiada treści rozstrzygnięcia lub jest w sposób oczywisty z nim sprzeczne albo nie wskazuje na ustalony w danej sprawie stan faktyczny. Natomiast nie można uznać za rażąco naruszającą prawo decyzję posiadającą co prawda lakoniczne uzasadnienie, ale dające ogólny obraz ustalonego stanu faktycznego i zawierające odniesienia do podstawy prawnej. Wskazano przy tym, że Wójt w sporządzonej przez siebie opinii w dniu [...] listopada 2016 r. dokonał oceny prawidłowości przeprowadzenia czynności geodezyjnych ustalenia granic m.in. dla działki nr 259 i działek przyległych, oraz stwierdził zgodność sporządzonych dokumentów z obowiązującymi przepisami.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że określenie kosztów postępowania rozgraniczeniowego nie jest obowiązkowym składnikiem decyzji, organ administracji może je bowiem określić w odrębnym postanowieniu. Odnosząc się do pisma pełnomocnika skarżącej wyjaśniono natomiast, że zarówno z decyzji rozgraniczeniowej, jak i z przedłożonych akt sprawy administracyjnej nie wynika, aby istniały dwa operaty techniczne, o których mowa w tym piśmie. Jeśli strona działała pod wpływem błędu, powinna wystąpić do właściwego sądu o uchylenie się od skutków prawnych oświadczenia woli złożonego pod wpływem błędu, odnośnie zaś nielegalnego działania geodety, czy też fałszowania dokumentów, jeśli strona posiada wiarygodne informacje w tym zakresie, może złożyć stosowne zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa do organów ścigania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, S.T. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, uchylenie decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego mających wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia, naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia, pominięcie istotnych dowodów w sprawie, działanie przeciwko dowodom, wreszcie błędy w ustaleniach faktycznych. Podniosła, że decyzja Wójta została oparta na błędnie przeprowadzonych czynnościach podczas postępowania rozgraniczeniowego. Odszukane przez geodetę znaki graniczne 814 i 849 mają inne położenie aniżeli wynika to z dokumentacji uzyskanej z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...], w szczególności z mapy ewidencyjnej wsi B. Zdaniem skarżącej, spowodowane to zostało przesunięciem znaków granicznych w 2015 r., co z kolei oznacza, że geodeta sporządził błędną dokumentację naruszając § 10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. Skarżąca zarzuciła również, że organ I instancji w swojej decyzji jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 33 p.g.k., podczas gdy wznowienie znaków granicznych stanowi czynność techniczną opisaną w art. 39 p.g.k. Wskazała też, że już po przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zaopiniowanego przez Wójta operatu technicznego, do Urzędu Gminy w [...] wpłynął kolejny operat techniczny w celu wydania decyzji zatwierdzającej rozgraniczenie nieruchomości. Końcowo podniosła, że w 2015 r. na terenie wsi B. przeprowadzono modernizację ewidencji gruntów i budynków w trakcie której nie wnoszono zastrzeżeń do przebiegu granic oraz powierzchni działki nr 260.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, wniosło o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2018 r. II SA/Rz 1245/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej S.T. od tego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 23 stycznia 2020 r. I OSK 1539/18 uchylił wyrok WSA w Rzeszowie i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania.

NSA podał, że powodem uchylenia zaskarżonego wyroku, było uwzględnienie zarzutu dotyczącego naruszenia przepisu postępowania - art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez Sąd I instancji do zarzutów skargi i okoliczności podnoszonych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. NSA zastrzegł, że wobec powyższego, merytoryczne rozpoznanie pozostałych zarzutów kasacyjnych byłoby przedwczesne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167).

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie skargi skutkujące wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach tej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach.

W rozpoznawanej sprawie Sąd nie stwierdził wymienionych wyżej wad i uchybień, stąd też skarga została oddalona.

Dokonując kontroli legalności w niniejszej sprawie Sąd stosował art. 190 zd. pierwsze P.p.s.a., stanowiący, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, a także art. 153 P.p.s.a., stanowiący, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Jak bowiem wcześniej wskazano, w przedmiotowej sprawie orzekał Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 23 stycznia 2010 r., I OSK 1539/18 uchylił wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 25 stycznia 2018 r., II SA/Rz 1245/17 i przekazał sprawę sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W swoim wyroku NSA wyraził stanowisko w podnoszonej w skardze kasacyjnej kwestii dopuszczalności prowadzenia w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego przez organ (Wójta Gminy [...]), w sytuacji gdy Gmina [...] jest właścicielem dwóch działek, które objęte były postępowaniem rozgraniczeniowym.

Przytaczając poglądy orzecznictwa NSA wskazał, że organ administracji publicznej, wykonując kompetencje, do jakich został powołany, nie reprezentuje i nie broni własnego interesu prawnego. Wykonywanie administracji publicznej może prowadzić do przysporzenia korzyści państwu lub wspólnocie samorządowej, ale zawsze związane jest to z realizacją zadań publicznych, nigdy zaś z celem samym w sobie Nie stanowi to jednak podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego organu administracji publicznej, któremu przyznana jest kompetencja do prowadzenia postępowania w sprawie. Kompetencję organów administracji publicznej do realizacji zadań publicznych należy wiązać z obowiązkiem ich realizacji, a nie z ochroną własnego interesu prawnego (por. np. uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt I OPS 13/09).

Wójt, burmistrz (prezydent miasta) może wystąpić w charakterze nosiciela imperium w stosunku do własnej gminy. Wówczas wykonuje on funkcję organu administracji publicznej. Wyprowadzanie wyłączenia organu samorządu terytorialnego w drodze wykładni, w następstwie prowadzące do pozbawienia kompetencji organu samorządu terytorialnego nie znajduje podstaw. Wówczas, gdy ustawodawca, kiedy chce wyłączyć możliwość orzekania przez organ gminy (prezydenta miasta) o prawach majątkowych gminy, czyni to w sposób wyraźny i jednoznaczny, jak ma to miejsce np. w art. 124 ust. 8 oraz art. 142 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przepisy te stanowią jednak wyjątek od ogólnych zasad kodeksowych dotyczących wyłączenia pracownika organu (por. uzasadnienie do uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/150).

Reasumując, NSA uznał zatem, że brak było podstaw do przyjęcia, by Wójt Gminy [...] podlegał wyłączeniu w postępowaniu rozgraniczeniowym.

Będąca przedmiotem skargi S.T. decyzja zapadła w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji źródłowej o rozgraniczeniu. Postępowanie to jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego - stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Jest to postępowanie odrębne od tego, w którym podjęto źródłową decyzję o zatwierdzeniu przebiegu linii granicznych pomiędzy nieruchomościami. Jego celem nie jest ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej takim rozstrzygnięciem, lecz ustalenie czy nie jest ono dotknięte jedną z wad enumeratywnie określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Składając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. o rozgraniczeniu skarżąca wskazała na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, stwierdzając, że do decyzji tej nie została dołączona mapa rozgraniczenia nieruchomości stanowiąca jej integralny element, ponadto w decyzji nie wskazano, że skutkować będzie pomniejszeniem powierzchni nieruchomości obszar 0,0277 ha wraz z istniejącym wieloletnim drzewostanem, decyzja nie zawiera jakiegokolwiek rozstrzygnięcia o kosztach postępowania, wreszcie uzasadnienie decyzji ogranicza się jedynie do wskazania postanowienia na podstawie którego dokonano wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, a także do wskazania uprawnień geodety wykonującego przedmiotowe rozgraniczenie, brak jest natomiast odesłania do prawidłowości ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę.

W ocenie skarżącej w 2015 r. słupek graniczny od strony drogi powiatowej został wykopany przez Nadleśnictwo [...] i przesunięta została w ten sposób granica, a następnie geodeta przyjął takie granice i wprowadził w błąd skarżącą twierdząc, że granice jej działki nie zmieniły przebiegu, nie zmieniała się też powierzchnia jej działki.

W zaskarżonej decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności i decyzji ją poprzedzającej z dnia [...] czerwca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że zarówno z przepisów p.g.k., jak również z rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości, nie wynika obowiązek dołączania do decyzji rozgraniczeniowej dodatkowej mapy z naniesionymi granicami.

Jeśli chodzi o koszty postępowania rozgraniczeniowego- ich określenie nie jest obowiązkowym składnikiem decyzji, organ administracji może je bowiem określić w odrębnym postanowieniu. Za nietrafny uznano również zarzut dotyczący sporządzonego uzasadnienia decyzji rozgraniczeniowej oraz braku oceny prawidłowości dokonanych przez geodetę czynności geodezyjnych. W ocenie organu uzasadnienie decyzji, choćby nawet było lakoniczne, nie może stanowić wystarczającej przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji rozgraniczeniowej. Wadliwe uzasadnienie decyzji kwalifikuje określone rozstrzygnięcie organu administracji do rażąco naruszających prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wówczas, gdy orzeczenie nie zawiera w ogóle uzasadnienia albo uzasadnienie jest tak lakoniczne i o takim stopniu uogólnienia, że można je wykorzystać do każdego rozstrzygnięcia, uzasadnienie nie odpowiada treści rozstrzygnięcia lub jest w sposób oczywisty z nim sprzeczne albo nie wskazuje na ustalony w danej sprawie stan faktyczny. Natomiast nie można uznać za rażąco naruszającą prawo decyzję posiadającą co prawda lakoniczne uzasadnienie, ale dające ogólny obraz ustalonego stanu faktycznego i zawierające odniesienia do podstawy prawnej. Wskazano przy tym, że Wójt w sporządzonej przez siebie opinii w dniu [...] listopada 2016 r. dokonał oceny prawidłowości przeprowadzenia czynności geodezyjnych ustalenia granic m.in. dla działki nr 259 i działek przyległych, oraz stwierdził zgodność sporządzonych dokumentów z obowiązującymi przepisami.

W ocenie Sądu stanowisko Kolegium jest prawidłowe.

Regulacja prawna dotycząca rozgraniczenia nieruchomości zawarta została w rozdziale 6 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (dalej: "P.g.k.") i przepisach wykonawczych – rozporządzeniu Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. Nr 45, poz. 453). Czynności ustalenia przebiegu granic wykonuje upoważniony geodeta, biorąc pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej (ar. 31 ust. 1 i 2 P.g.k.).

Rodzaje dokumentów stanowiących podstawę ustalania przebiegu granic nieruchomości określa § 3 rozporządzenia. Są to dokumenty:

1) stwierdzające stan prawny nieruchomości,

2) określające położenie punktów granicznych i przebieg granic nieruchomości.

Co do zasady dokumentami, o których mowa w § 3 pkt 2 są dokumenty geodezyjne zawierające dane liczbowe do ustalenia przebiegu granic:

a) szkice graniczne, protokoły graniczne, akty ugody,

b )zarysy pomiarowe z pomiaru granic,

c) szkice wyznaczenia granic działek wydzielonych w wyniku scalenia, wymiany gruntów lub w wyniku podziału nieruchomości,

d) inne dokumenty pomiarowe, obliczeniowe i opisowe pozwalające na ustalenie przebiegu granic,

o czym stanowi § 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia.

W razie braku ww. dokumentów dokumentami stanowiącymi podstawę ustalenia przebiegu granic nieruchomości mogą być również, zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, mapy i plany obejmujące granice albo inne elementy pozwalające na odtworzenie lub analizę przebiegu granic, w szczególności wymienione w § 5 ust. 1 pkt 2 ppkt a-f mapy jednostkowe nieruchomości, mapy katastralne, mapy scalenia i wymiany gruntów, plany parcelacyjne, mapa ewidencji gruntów, mapa zasadnicza.

Wszystkie te dokumenty, wymienione zarówno w pkt 1, jak i 2 § 5 ust. 1 rozporządzenia, stanowią podstawę ustalania przebiegu granic nieruchomości, jeżeli zostały przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Jednakże również dokumenty nie znajdujące się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym mogą stanowić podstawę ustalania przebiegu granic nieruchomości, pod warunkami ustalonymi w § 6 ust. 1 pkt 1-4 rozporządzenia.

W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z uzasadnienia źródłowej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., sprawozdania technicznego oraz protokołu granicznego przebieg granic pomiędzy działką nr 259 a działkami nr 143/8, 256/2, 260 i 274/1 ustalono na podstawie wznowionych znaków granicznych oraz dokumentów z zasobu geodezyjnego (PODGiK w [....])- mapy ewidencyjnej, zarysu pomiarowego, wykazu współrzędnych punktów granicznych, a w przypadku jednego z punktów granicznych (814A) – zgodnego oświadczenia stron. Ustalone granice zostały okazane na gruncie zainteresowanym stronom, a następnie spisano protokół graniczny.

Odszukane graniczniki 814, 815, 816, 847 i 849 odszukano w terenie, są one utrwalone kamieniami betonowymi, a punkty 848 i 814A zastabilizowano kamieniami jako znaki naziemne i butelkami dnem do góry jako znaki podziemne.

W czynnościach ustalenia przebiegu granic uczestniczyła S.T. i podpisała protokół graniczny bez uwag i zastrzeżeń.

Ze sprawozdania technicznego wynika też, że w ramach prac kameralnych obliczono powierzchnie rozgraniczanych działek i działek sąsiednich, jako że dla wsi B. była przeprowadzona modernizacja ewidencji gruntów i budynków.

Jak słusznie podkreśla Samorządowe Kolegium Odwoławcze w swoich decyzjach odmawiających stwierdzenia nieważności decyzji o rozgraniczeniu, skarżąca uczestniczyła w czynnościach na gruncie i zaakceptowała treść protokołu granicznego bez zastrzeżeń. Podnoszony przez nią fakt, że działała wówczas pod wpływem błędu nie stanowi natomiast przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji.

Należy zaznaczyć, że ewentualne wady postępowania, które doprowadziło do wydania decyzji o rozgraniczeniu, takie jak np. przeprowadzenie tego postępowania w oparciu o dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności, a które okazały się fałszywe, stanowią przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.).

Zauważyć trzeba, że tryby nadzwyczajne – wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności decyzji nie są wobec siebie konkurencyjne i nie mogą być stosowane zamiennie, ponieważ uruchomienie każdego z nich oparte jest na innych przesłankach, enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 i art. 156 § 1 k.p.a. i dotyczy innego rodzaju uchybień i wad – zaistniałych w toku postępowania lub zawartych w samej decyzji. Tryby te mogą być natomiast uruchomione nawet w jednej sprawie, jeśli występują w niej przesłanki zarówno wznowienia, jak i stwierdzenia nieważności (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa. 2011, wyrok WSA w Warszawie z dnia 28.05.2007 r., III SA/Wa 614/07, Lex Nr 347793).

Raz jeszcze należy podkreślić, że tryb stwierdzenia nieważności decyzji nie stanowi "dodatkowego" trybu badania prawidłowości wydanej decyzji administracyjnej po wyczerpaniu toku instancji, lecz ma charakter nadzwyczajny i jest obwarowany zaistnieniem ściśle określonych przesłanek.

W kontekście tych uwag Sąd stwierdza, że żadna z podnoszonych przez skarżącą okoliczności, które mają dowodzić ewentualnej wadliwości postępowania (w szczególności działań geodety), czy wadliwości samej decyzji o rozgraniczeniu nie wyczerpuje przesłanki rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., skutkującego stwierdzeniem nieważności decyzji. Rażące naruszenie prawa wymienione w tym przepisie oznacza oczywiste i bezsporne naruszenie konkretnego przepisu prawa, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Stanowi ono podstawę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, w sytuacji gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27.10.2017 r. II OSK 336/16). Wyraźna sprzeczność z przepisem prawa musi być oczywista i możliwa do stwierdzenia bez konieczności czynienia skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych, bądź rozważania zasadności przyjęcia jednej z alternatywnych ocen stanu faktycznego. Wada skutkująca stwierdzeniem nieważności decyzji musi być wyjątkowo istotna i tkwić w samej decyzji a nie w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie.

Wymóg dołączenia do decyzji rozgraniczeniowej mapy z naniesionymi granicami rozgraniczanych nieruchomości nie wynika z żadnego z przepisów, a zatem zarzut w tym zakresie jest oczywiście bezzasadny.

Słuszne są też wywody Kolegium dotyczące uzasadnienia decyzji źródłowej, z którego wynikają wszystkie zasadnicze okoliczności sprawy, w tym sposób ustalenia punktów granicznych.

Należy przypomnieć, że uzasadnienie decyzji nie stanowi streszczenia wszystkich podejmowanych w toku postępowania czynności, a ma na celu przedstawienie przebiegu procesu decyzyjnego stosowania przepisów prawa administracyjnego materialnego jak i procesowego, prezentując rozumowanie, które było udziałem organu administracji na etapie ustalania podstaw prawnych właściwych dla sprawy, czynności i rozumowanie organu administracji na etapie ustalania okoliczności faktycznych sprawy oraz przesłanki, które według organu zadecydowały o rozstrzygnięciu zawartym w decyzji (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 27.08.2010 r., II SA/Rz 422/10).

Takie elementy zdaniem Sądu zawiera uzasadnienie decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. o rozgraniczeniu. Należy przy tym wyraźnie odróżnić wadliwość uzasadnienia od kwestionowanej przez stronę argumentacji, co ma miejsce w niniejszej sprawie.

W zakresie dokumentacji geodezyjnej, na podstawie której dokonano rozgraniczenia – jej wykonanie nastąpiło na podstawie zgłoszenia geodety w PODGiK w [...] pod nr [...], a została ona przyjęta do zasobu pod nr [...] w dniu [...].12.2016 r., po uprzedniej opinii Wójta z dnia [...] listopada 2016 r., stwierdzającej prawidłowość przeprowadzenia czynności geodezyjnych ustalenia granic m.in. dla działki nr 260, co wykazało Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, konkludując, że dokumentacja geodezyjna odpowiada wymogom określonym w § 24 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości.

Jeśli chodzi o podnoszony w skardze zarzut naruszenia art. 33 p.g.k. poprzez faktyczne wznowienie znaków granicznych, o jakim mowa w art. 39 p.g.k., w pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że zarzut ten nie był podnoszony w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o rozgraniczeniu, a zatem Kolegium nie miało możliwości odniesienia się do niego.

Istotą wznowienia znaków granicznych jest ich fizyczne odtworzenie, a więc przywrócenie stanu, jaki istniał przed ich przesunięciem, uszkodzeniem lub zniszczeniem. Dla tego rodzaju działań przepisy p.g.k. nie przewidują trybu postępowania administracyjnego, zakończonego jakimkolwiek władczym rozstrzygnięciem, które mogłoby podlegać kontroli sądowoadministracyjnej. Wznowienia znaków granicznych dokonuje się w wyniku czynności materialno-technicznej podmiotu uprawnionego do wykonywania prac geodezyjnych i kartograficznych podjętych na zlecenie zainteresowanych, z czynności tej sporządza się protokół. Z tego też względu ewentualne naruszenia w tym zakresie nie mogą stanowić podstawy postepowania o stwierdzenie nieważności.

Jak podkreśla się w orzecznictwie (m. in. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9.04.2019 r., II SA/Bk 23/19) wznowienie w powyższym trybie znaków granicznych może nastąpić tylko przy braku sporu właścicieli sąsiednich nieruchomości co do pierwotnego położenia tych znaków i przy istnieniu dokumentów potwierdzających to położenie.

Jak wynika z protokołu granicznego znajdującego się w aktach niniejszej sprawy, "w czasie wizji terenowej odszukano graniczniki 814, 815, 816, 847, 849", a przebieg granicy w tych punktach "ustalono na podstawie wznowionych znaków granicznych- kamienie betonowe odszukane w terenie". Najistotniejszy jest jednak fakt, że w trakcie tych czynności, a następnie okazania tych punktów, ich położenie nie było sporne, co wynika jednoznacznie z treści protokołu granicznego.

Zarzuty związane z przeprowadzeniem samej czynności wznowienia znaków granicznych nie mogą zatem skutkować przyjęciem rażącego naruszenia art. 33 p.g.k. czy przepisów rozporządzenia w sprawie rozgraniczania nieruchomości.

W podnoszonych przez skarżącą okolicznościach, że działała ona pod wpływem błędu, słuszna jest konkluzja Kolegium, że powinna wystąpić do właściwego sądu o uchylenie się od skutków prawnych oświadczenia woli złożonego pod wpływem błędu, a jeśli chodzi o ewentualne fałszowanie dokumentów, może złożyć stosowne zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa do organów ścigania, jak również wnosić o wznowienie postepowania.

Z wszystkich tych przyczyn Sąd uznał, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza i w oparciu o art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 190 P.p.s.a. skargę oddalił.