Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 593/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 138 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: par. 314
journal: Dz.U. 2022 poz 1225
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)
article: art. 122 ust. 1, art. 124 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1973
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 lutego 2023 r. sprawy ze skargi S. C. na decyzję Wojewody z dnia 11 lipca 2022 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Starosta K. decyzją z dnia 13 kwietnia 2022 r., nr [...], działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 4, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.; dalej: "Prawo budowlane") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "K.p.a."), zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla T. S.A. z siedzibą w W. , obejmujące: stację bazową telefonii komórkowej sieci X składającą się z wieży telekomunikacyjnej wraz z urządzeniami w postaci szaf outdoor i zainstalowaniem sześciu anten sektorowych - w zabudowie infrastruktury technicznej na terenie położonym w m. P. , gm. B., zapisanym w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (obręb [...] P.. Decyzja została doręczona pełnomocnikowi X, M. K., S. P., K. P., W. J., E. K., D. K., A. N. i S. C. (k. [...]-[...] akt adm. organu I instancji).

Pismem z dnia 25 kwietnia 2022 r. Z. G. działając jako pełnomocnik S. C. i M. B. wniósł odwołanie od tej decyzji do Wojewody (k. [...]-[...] akt adm. organu odwoławczego).

Pismem z dnia 17 maja 2022 r. Wojewoda działając na podstawie art. 50 § 1 K.p.a., wezwał Z. G. – pełnomocnika M. B., do przedstawienia dowodu w sprawie, który potwierdzi, że M. B. powinien zostać uznany za stronę postępowania. Z przedłożonych dowodów musi wynikać, ze M. B. posiada tytuł prawny (własność lub użytkowanie wieczyste) do nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania inwestycji [np. wypis z ewidencji gruntów, odpis z księgi wieczystej lub innych dokumentów (aktów notarialnych lub prawomocnych orzeczeń sądu), wraz ze wskazaniem oznaczenia ewidencyjnego nieruchomości], w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania (k. [...]-[...] akt adm. organu odwoławczego).

Pismem z dnia 17 czerwca 2022 r. Z. G. – pełnomocnik S. C. i M. B. uzupełnił odwołanie (k. [...] akt adm. organu odwoławczego).

Decyzją z dnia 11 lipca 2022 r., nr [...], Wojewoda działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Z. G. reprezentującego S. C. i M. B., umorzył postępowanie odwoławcze.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że M. B. nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę na prawach strony. Osoby, które nie brały udziału w postępowaniu przed organem I instancji jako strony tego postępowania, mogą składać odwołania w terminie do wniesienia odwołania liczonym od dnia najpóźniejszego doręczenia lub ogłoszenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. W niniejszej sprawie odwołanie zostało złożone wspólnie ze S. C., w otwartym dla stron terminie, dlatego należy ustalić, czy odwołującemu rzeczywiście przysługuje przymiot strony, by skutecznie podważyć wydaną przez Starostę K. decyzję o pozwoleniu na budowę. Stosownie bowiem do art. 127 § 1 K.p.a., postępowanie odwoławcze może być uruchomione wyłącznie wskutek wniesionego odwołania przez uprawniony podmiot, tj. przez stronę postępowania.

Przechodząc do meritum organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będącym lex specialis w stosunku do art. 28 K.p.a., stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Stosownie do art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, za obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Zauważenia wymaga, że wraz z nowelizacją ustawy Prawo budowlane, która weszła w życie w dniu 19 września 2020 r., zmianie uległa definicja obszaru oddziaływania inwestycji. O ile w poprzednim brzmieniu wskazywała na ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, obecnie wskazuje na ograniczenia zabudowy, czym zawężono obszar oddziaływania inwestycji i tym samym również krąg stron postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Zatem w celu uznania właściciela nieruchomości za stronę postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę należy ustalić, czy należąca do niego nieruchomość znajduje się na terenie wyznaczonym na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego w otoczeniu przedmiotowego obiektu budowlanego, przy czym przepisy te wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Sama potencjalna, teoretyczna możliwość ograniczenia w sposobie zagospodarowania działki wskutek powstania w sąsiedztwie obiektu budowlanego, bez potrzeby konkretyzowania rodzaju danego ograniczenia i realności jego powstania w okolicznościach danej sprawy, nie wystarcza do zaliczenia tej działki w obręb oddziaływania obiektu. Przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie przysługuje według kryterium geograficznego, z samej racji bycia właścicielem nieruchomości położonej w sąsiedztwie działki, na której ma być prowadzona inwestycja, lecz dla uzyskania statusu strony tego postępowania konieczne i niezbędne jest wykazanie, że planowana inwestycja będzie oddziaływać na ową nieruchomość w sposób ograniczający jej zabudowę.

W niniejszej sprawie krąg stron postępowania został wyznaczony w oparciu o warunki techniczne oraz przepisy środowiskowe, w tym rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839) oraz rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r., poz. 2448). Z powyższych względów oprócz inwestora za stronę postępowania uznano właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji, tj. M. K. (właściciel dz. o nr. ewid. [...], [...]), S. i K. P. (właściciele dz. o nr. ewid. [...], [...]), W. J. (właściciel dz. o nr. ewid. [...]), E. i D. K. (właściciele dz. o nr. ewid. [...], [...]), S. C. (właściciel dz. o nr. ewid. [...]) oraz A. N. (właściciel dz. o nr. ewid.[...], [...], [...]).

Tym niemniej, w rozpoznawanej sprawie znaczenie ma fakt, że z dniem 4 czerwca 2022 r. wskutek nowelizacji przepisów dotyczących katalogu przedsięwzięć mogących potencjalnie lub zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, dokonanej na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, uchylono zapisy § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów, dotyczących instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych, z wyłączeniem radiolinii, emitujących pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz. Tym samym te inwestycje, do których należą stacje bazowe telefonii komórkowych wyłączone zostały z katalogu przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Powyższe przekłada się na zawężeniu kręgu stron postępowania, ponieważ nie ma aktualnie potrzeby badania miejsc dostępnych dla ludności wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anteny od środka elektrycznego. Skoro obecnie ustawodawca usunął z katalogu przedsięwzięć mogących potencjalnie lub zawsze znacząco oddziaływać na środowisko stacje bazowe, to aspekt badania na obecnym etapie miejsc dostępnych dla ludności wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anten jest nieaktualny. W niniejszej sprawie na wskutek nowelizacji przepisów rozporządzenia Rady Ministrów, S. C., będący właścicielem dz. o nr. ewid. [...], która usytuowana była wzdłuż wiązki anteny skierowanej na azymucie 210°, w końcowej jej długości, tj. ok 250 m od środka elektrycznego anteny, utracił przymiot strony.

Analizując rozkład pionowy ponadnormatywnego promieniowania elektromagnetycznego przy uwzględnieniu wysokości zawieszenia anten oraz sposobu zagospodarowania terenu w otoczeniu stacji bazowej stwierdzono, że nie wystąpi ekspozycja ludności na ponadnormatywne pole elektromagnetyczne wytwarzane przez projektowane anteny. Z części graficznej wynika, że promieniowanie występować będzie w wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludności na działce inwestycyjnej i na dz. o nr. ewid. [...]. Jak wynika z rys. nr [...] analizy środowiskowej, ponadnormatywne promieniowanie elektromagnetyczne występować będzie w odległości do 16,29 m od anteny uwzględniającej tilt 0° oraz dla anten pracujących w zakresie tiltu 8° do 16,13 m, a dla anten pracujących w zakresie tiitu 7° w odległości do 16,17 m od wieży. Analizując przekrój pionowy obszaru ponadnormatywnego promieniowania elektromagnetycznego przedstawiony na rys. 1 analizy środowiskowej wynika, że miejsca dostępne dla ludności w odległościach wskazanych powyżej znajdować się będą dla: azymutu 100° i 210° na wysokości dla tiltu minimalnego od 43,01 m n.p.t., tj. 41,01 m od miejsc dostępnych dla ludności oraz dla tiltu maksymalnego od 41,86 m n.p.t., tj. 39,68 m od miejsc dostępnych dla ludności; azymutu 325° na wysokości dla tiltu minimalnego od 46,01 m n.p.t., tj. 44,01 m od miejsc dostępnych dla ludności oraz 44,42 m n.p.t., tj. 42,42 m od miejsc dostępnych dla ludności.

Uwzględniając powyższe organ odwoławczy stwierdził, że przyjęte w przedmiotowej inwestycji parametry pracy anten sektorowych nie spowodują ograniczeń w zabudowie działek znajdujących się w obszarze oddziaływania, jak również nie będą wpływać na zdrowie i życie ludzi. Skoro w obszarze, gdzie występuje ponadnormatywne promieniowanie elektromagnetyczne nie ma nieruchomości S. C., to uznać należy, że planowana inwestycja nie wpłynie na ograniczenie możliwości zabudowy jego nieruchomości, jak również nie ograniczy dostępu odwołującego do drogi publicznej oraz do szeroko pojętych mediów. W związku z powyższym nie można uznać S. C. za stronę postępowania.

Odnosząc się do legitymacji procesowej M. B. wyjaśniono, że obowiązkiem podmiotu ubiegającego się o przyznanie przymiotu strony jest wykazanie własnego interesu prawnego (legitymacji materialnej) w zainicjowaniu postępowania administracyjnego. Rolą organu jest jedynie ocena, czy wskazywana przez podmiot inicjujący postępowanie norma prawa materialnego może być naruszona w sposób powodujący powstanie legitymacji materialnej i w konsekwencji nakazujący uznać ten podmiot za stronę w rozumieniu art. 28 K.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Z akt sprawy nie wynika aby M. B. był stroną postępowania. Skarżący nie przedstawił także dowodu w sprawie, który potwierdziłby w jakim miejscu znajduje się jego nieruchomość, co do której posiada tytuł prawny. Ponadto jego pełnomocnik nie ustosunkował się do wezwania Wojewody z 17 maja 2022 r. w tym zakresie. W ocenie organu odwoławczego w obszarze oddziaływania inwestycji nie ma nieruchomości odwołującego, czego dowodzi analiza przedstawiona we wcześniejszej części uzasadnienia. W związku z powyższym na obecnym etapie postępowania nie można uznać M. B. za stronę postępowania.

Reasumując, po przeanalizowaniu dokumentacji sprawy, w świetle przywołanej definicji strony i definicji obszaru oddziaływania zawartej w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, organ odwoławczy ustalił, że odwołujący nie są stronami w przedmiotowym postępowaniu, stąd uzasadnione jest umorzenie postępowania odwoławczego.

W skardze z dnia 28 lipca 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu S. C. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zwrot kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 15 K.p.a., art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., art. 38, art. 39 i art. 74 ust. 3 Konstytucji w zw. z przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r., poz. 2448), § 9 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie w zw. z art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. z art. 2, art. 6 ust. 1 lit. a, art. 9 ust 2 i ust. 3 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzonej w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r w zw. z art. 91 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP w zw. z art. § 2 ust. 1 pkt 7 lit a-d oraz § 3 ust. 1 pkt 8 lit a-g Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.), art. 28 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z art. 143 Kodeksu cywilnego oraz 64 ust. 3 Konstytucji, a także art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z § 20 ust. 1 pkt 9 lit d rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.

W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że niniejszej sprawie zdaniem organu odwoławczego nie istnieją przepisy prawa materialnego nakazujące badać wpływ pola elektromagnetycznego na środowisko oraz obiekty sąsiednie, z czym nie sposób się zgodzić. Organ odwoławczy nie udowodnił, że pole elektromagnetyczne nie będzie znajdować się na działce skarżącego. Tymczasem w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że istnienie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie jest uzależnione od tego, czy dana inwestycja będzie powodowała przekroczenie określonych norm, lecz czy istnieją przepisy nakazujące badać możliwość oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Ustawowa definicja obszaru oddziaływania obiektu z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego abstrahuje bowiem od kwestii przekroczenia norm w zakresie oddziaływania inwestycji. Ponadto wykładnia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i związana z nią definicja obszaru oddziaływania obiektu musi być dokonywana przez pryzmat art. 2 Konstytucji RP i wyrażonej w niej zasady demokratycznego państwa prawnego, będącej jednocześnie źródłem zasady prawa do procesu. Zatem wątpliwości dotyczące tego czy podmiotowi przysługuje status strony w sprawie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, i to w sytuacji gdy obszar oddziaływania tej stacji organ określa wyłącznie na podstawie danych przedłożonych przez inwestora, należy rozstrzygać na jej korzyść, otwierając drogę do obrony interesu prawnego w tym ze strony zagrożeń płynących z faktu wpływu promieniowania na środowisko, życie i zdrowie ludzkie.

Dalej skarżący podkreślił, że istnieje konieczność analizy maksymalnych parametrów technicznych planowanych urządzeń oraz obowiązek uwzględniania § 9 pkt 1 oraz 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie. Kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga uwzględnienia maksymalnego możliwego emitowania tego pola z urządzenia, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania (tzw. tilt), ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania. W niniejszej sprawie nie wyjaśniono oddziaływania planowanej inwestycji na miejsca dostępne dla ludzi z uwzględnieniem kierunku głównej wiązki promieniowania i jej pochylenia.

Skarżący zwrócił także uwagę, że organ odwoławczy przywołał przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r., poz. 2448), które nie może być brane pod uwagę, ponieważ Ministerstwo Zdrowia przyznało, iż procedowała je osoba bez kwalifikacji, nie posiadając jakiejkolwiek wiedzy z zakresu oddziaływania pola elektromagnetycznego na zdrowie i życie ludzi. W praktyce orzeczniczej zdarzają się przy tym sytuacje, w których sądy administracyjne dokonują kontroli konstytucyjności przepisów zawartych w rozporządzeniach. Podkreślenia wymaga fakt, że kontrola sprawowana przez sądy administracyjne względem aktów normatywnych rozciąga się nie tylko na treść norm w nich zawartych, ale też na proces ich stanowienia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddano decyzję Wojewody z dnia 11 lipca 2022 r., nr [...], umarzającą postępowanie odwoławcze z odwołania S. C. i M. B. od decyzji Starosty [...] z dnia 13 kwietnia 2022 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla X S.A. z siedzibą w W., obejmujące stację bazową telefonii komórkowej sieci X składającą się z wieży telekomunikacyjnej wraz z urządzeniami w postaci szaf outdoor i zainstalowanie sześciu anten sektorowych -–w zabudowie infrastruktury technicznej na działce nr [...], obr. [...] P., jedn. Ewid. [...], B. – gmina W..

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Na gruncie wskazanego przepisu przyjmuje się, że o bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego zasadniczo świadczyć będą dwie okoliczności - cofnięcie odwołania lub ustalenie, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania administracyjnego. Należy podkreślić, że obowiązek ustalenia kręgu stron postępowania ciąży również na organie odwoławczym nawet w sytuacji, gdy organ I instancji przyznał danemu podmiotowi status strony, tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Organ odwoławczy miał ustawowy obowiązek zweryfikować, czy podmiot wnoszący odwołanie jest do tego uprawniony. W sytuacji zaś ustalenia braku legitymacji do bycia strona postępowania po stronie podmiotu wnoszącego odwołanie organ odwoławczy zobligowany jest postępowanie zainicjowane tym odwołaniem umorzyć.

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy uznał, ze choć S. C. był stroną postępowania przed organem I instancji, to na skutek nowelizacji przepisów rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839) utracił przymiot strony. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym stanowisko organu odwoławczego jest prawidłowe, co skutkowało oddaleniem skargi. Sąd uznał, że organ odwoławczy stwierdzając brak legitymacji skarżącego do bycia stroną postępowania oraz rozważając w tym zakresie jego interes prawny, wbrew zarzutom skargi właściwie wyjaśnił stan faktyczny sprawy, a także rozpoznał badaną kwestię w jej całokształcie i dokonał wyczerpującej oceny, w konsekwencji czego nie naruszył przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Słusznie organ odwoławczy stwierdził, że w postępowaniu dotyczącym decyzji o pozwoleniu na budowę interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który jako przepis szczególny względem art. 28 K.p.a. ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu należy natomiast rozumieć, zgodnie z przepisem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Celem tej regulacji było więc przesądzenie w ustawie, że osoby trzecie mogą skutecznie kwestionować zamierzenie inwestycyjne jedynie wówczas, gdy mają w sprawie interes prawny i tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie to koliduje z ich uzasadnionym interesem. Nabycie statusu strony nie następuje więc wskutek faktycznego dopuszczenia przez organ tej osoby do udziału w postępowaniu, lecz musi być oparte na przepisie prawa materialnego.

Do przepisów odrębnych w rozumieniu powołanego wyżej art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należą przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839) oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r., poz. 2448).

Odnosząc się w pierwszej kolejności do przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w kontekście rozpoznawanej sprawy wyjaśnić należy, że z zasady praworządności (legalizmu), określonej w art. 6 K.p.a., wywodzi się obowiązek organów administracji działania na podstawie przepisów prawa i stosowania przez organ przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji do stanu faktycznego obowiązującego w dniu wydania decyzji, przy czym odstępstwa od tej reguły mogą zostać wprowadzone przepisami przejściowymi (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 1080/06, dostępny pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy instancji prawidłowo uwzględnił zmianę stanu prawnego, która nastąpiła na skutek nowelizacji przepisów dotyczących katalogu przedsięwzięć mogących potencjalnie lub zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, jakie określono w rozporządzeniu w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, która dokonana została rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2022 r., poz. 1071; dalej: "rozporządzenie zmieniające"). W wyniku nowelizacji z dniem wejścia przepisów nowelizacyjnych w życie, czyli z dniem 4 czerwca 2022 r. uchylono zapisy § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 10 wrzesnia 2019 r., dotyczące instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych, z wyłączeniem radiolinii, emitujących pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz. Tym samym te inwestycje, do których należą stacje bazowe telefonii komórkowych, wyłączone zostały z katalogu przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Zgodnie z § 2 rozporządzenia zmieniającego, do przedsięwzięć, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 7 oraz w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia zmienianego w § 1, w przypadku których przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia wszczęto i nie zakończono przynajmniej jednego z postępowań w sprawie decyzji, o których mowa w art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, lub zgłoszeń, o których mowa w art. 72 ust. 1a tej ustawy, stosuje się przepisy rozporządzenia zmienianego w § 1 w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem.

Z powyższego wynika, że w rozpoznawanej sprawie – skoro postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie rozporządzenia zmieniającego, organ odwoławczy wydając decyzję w dniu 11 lipca 2022 r. musiał zastosować przepisy w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w nowym brzmieniu, nadanym temu rozporządzeniu z dniem 4 czerwca 2022 r.

Zdaniem Sądu, jak trafnie stwierdził organ odwoławczy, nowy stan prawny przekłada się na sposób ustalenia kręgu stron postępowania, ponieważ nie ma aktualnie potrzeby badania miejsc dostępnych dla ludności wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anteny od środka elektrycznego. Inaczej mówiąc, z uwagi na uchylenie regulacji § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r., od dnia 4 czerwca 2022 r. nie ma obowiązku kwalifikowania danego podmiotu jako strony postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę w oparciu o kryterium, czy jego nieruchomość znajduje się pod osiami głównych wiązek promieniowania anten, tak jak to miało miejsce w decyzji organu I instancji. Wobec tego S. C., będący właścicielem działki o nr ewid. [...], utracił status strony postępowania uzyskany z uwagi na fakt, że jego działka usytuowana jest wzdłuż wiązki anteny skierowanej na azymucie 210(, w końcowej jej długości, tj. około 250 m od środka elektrycznego anteny.

Dalej, jak wskazano powyżej, przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego są także przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. W przypadku budowy stacji bazowej telefonii komórkowej za istotne przesłanki pozwalające ustalić obszar jej oddziaływania uznaje się bowiem również natężenie szkodliwego promieniowania. Poprzez ponadnormatywne szkodliwe promieniowanie należy rozumieć promieniowanie emitowane przez pole elektromagnetyczne przekraczające wartość dopuszczalną. Promieniowanie takie może występować tylko w miejscach niedostępnych dla ludzi. W konsekwencji stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stacji telefonii komórkowej będzie właściciel nieruchomości, która znalazłaby się w strefie, gdzie występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego. Możliwość zagospodarowania takiej nieruchomości budynkiem z przeznaczeniem dla ludzi byłaby niewątpliwie ograniczona. Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225), budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych. Jak przy tym wynika z art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2021 r., poz. 1973 ze zm.), przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego, ustalane według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości.

Na rysunku nr [...] w projekcie budowlanym przedstawionym do zatwierdzenia (k. 45 projektu budowlanego) oraz na k. [...] (w kwalifikacji przedsięwzięcia) został przedstawiony zasięg występowania ponadnormatywnego promieniowania elektromagnetycznego w płaszczyźnie poziomej, natomiast na rysunku nr [...] w projekcie budowlanym przedstawionym do zatwierdzenia (k. [...] projektu budowlanego) oraz na k. [...] (w kwalifikacji przedsięwzięcia) przedstawiono zasięg ponadnormatywnego promieniowania elektromagnetycznego w płaszczyźnie pionowej. Zgodnie ze znajdującymi się w aktach sprawy rysunkami, zasięg ponadnormatywnego pola elektromagnetycznego instalacji (anten sektorowych) obejmuje działkę, na której ma zostać zrealizowana planowana inwestycja (dz. nr [...]) oraz fragmentarycznie działkę nr [...]. Pola elektromagnetyczne o wartości gęstości mocy większych bądź równych zróżnicowanym wartościom określonym w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. pochodzące od anten sektorowych (dla f=800 MHz, S_gr=4 W/m2; dla f=900 MHz, S_gr=4,5 W/m2, dla f=1800 Mhz, S_gr=9 W/m2, dla f>2000 MHz, S_gr=10 W/m2), wystąpią w odległości maksymalnej 16,29 m od środka elektrycznego anten sektorowych na wysokości minimum 41,68 m nad poziomem terenu i 38,42 m nad istniejącym na działce nr [...] budynkiem – zatem wyłącznie w miejscach niedostępnych dla ludzi. Z omawianych dokumentów wynika, że ponadnormatywne promieniowanie elektromagnetyczne występować będzie w odległości do 16,29 m od anteny uwzględniającej tilt 0° oraz dla anten pracujących w zakresie tiltu 8° do 16,13 m, a dla anten pracujących w zakresie tiltu 7° w odległości do 16,17 m od wieży. Miejsca dostępne dla ludności w odległościach wskazanych powyżej znajdować się będą dla azymutu 100° i 210° na wysokości dla tiltu minimalnego od 43,01 m n.p.t., tj. 41,01 m od miejsc dostępnych dla ludności oraz dla tiltu maksymalnego od 41,86 m n.p.t., tj. 39,68 m od miejsc dostępnych dla ludności, a dla azymutu 325° na wysokości dla tiltu minimalnego od 46,01 m n.p.t., tj. 44,01 m od miejsc dostępnych dla ludności oraz 44,42 m n.p.t., tj. 42,42 m od miejsc dostępnych dla ludności (str. [...], [...], [...] i [...], k. [...]-[...] projektu budowlanego). Obszary ponadnormatywnego oddziaływania promieniowania elektromagnetycznego nie obejmują należącej do skarżącego działki nr [...]. Wobec tego słusznie organ wskazał, że skarżący nie może być uznany za stronę postępowania. Nie doznaje on bowiem ograniczeń w zagospodarowaniu jego działki z uwagi na wystąpienie ponadnormatywnego promieniowania.

Ponadto skarżący nie wskazał na żadne inne normy, które wskazywałby na ograniczenie jego prawa do zagospodarowania, w tym zabudowy nieruchomości. Tylko bowiem wskazanie takich przepisów i ograniczeń mogłoby zdecydować o przyznaniu skarżącemu przymiotu strony. Sam bowiem fakt położenia działki skarżącego w sąsiedztwie inwestycji, w sytuacji kiedy nie jest ona narażona na ponadnormatywne oddziaływanie elektromagnetyczne, nie pozwala na uznanie go za stronę postępowania w świetle art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Należało więc przyznać rację organowi, że w niniejszej sprawie skarżącemu nie przysługuje przymiot strony postępowania. Zasadnie zatem Wojewoda uznał, że skarżący z uwagi na lokalizację jego działki nie może być uznany za stronę postępowania.

Odnosząc się do zarzutów skargi podkreślić należy, że dokonywana przez Sąd kontrola decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. nie obejmuje oceny zgodności z prawem decyzji Starosty [...], ani też kwestii materialnoprawnych związanych z przedmiotem postępowania administracyjnego, w którym wydano tę decyzję. Sąd mógł jedynie zbadać, czy istniały prawnie uzasadnione przesłanki do umorzenia postępowania prowadzonego przez organ odwoławczy. Poza zakresem kontroli Sądu pozostawały zatem kwestie merytoryczne dotyczące poprawności zatwierdzenia przez organ I instancji projektu architektoniczno budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla T. S.A., zaś istota sprawy sprowadzała się do kontroli prawidłowości odmowy przyznania skarżącemu statusu strony w tym postępowaniu. Niezasadny jest przy tym zarzut naruszenia art. 15 K.p.a. "ponieważ skarżący nie miał możliwości podnoszenia zarzutów dotyczących interesu prawnego w odwołaniu od decyzji organu I instancji, która dotyczyła merytorycznego rozpoznania sprawy". Jak już bowiem wyjaśniono, skarżący stracił przymiot strony postępowania na skutek zmiany przepisów w toku jego trwania, co organ odwoławczy musiał uwzględnić na etapie postępowania odwoławczego.

W zakresie stanowienia rozporządzenia Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2019 r. Sąd nie dopatrzył się wad, które wykluczałby obowiązek jego stosowania. Jest oczywiste, że możliwość wydania rozporządzenia uwarunkowana jest istnieniem tzw. upoważnienia ustawowego (kompetencji prawotwórczej). Pod pojęciem tym rozumie się przepis ustawy zwykłej, który upoważnia indywidualnie określony podmiot do wydania przepisów normujących konkretnie określone zagadnienie pozostające w bezpośrednim związku z przedmiotem regulacji tej ustawy, w której upoważnienie zostało zamieszczone [zob. W. Ryms, Wybrane problemy formułowania upoważnień ustawowych, (w:) A. Gwiżdż (red.), Upoważnienie ustawowe do wydania aktu wykonawczego, Warszawa 1986, s. 6].

Wymagania, jakim musi odpowiadać upoważnienie formułuje art. 92 Konstytucji który stanowi, że rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu (ust. 1). Natomiast w myśl ust. 2, organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji, o których mowa w ust. 1, innemu organowi.

W art. 122 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska została zawarta obligatoryjna delegacja dla ministra właściwego do spraw zdrowia, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw informatyzacji do określenia, w drodze rozporządzenia, zróżnicowanych dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i miejsc dostępnych dla ludności poprzez wskazanie:

1) zakresów częstotliwości pól elektromagnetycznych, dla których określa się parametry fizyczne, charakteryzujących oddziaływanie pól elektromagnetycznych na środowisko, do których odnoszą się poziomy pól elektromagnetycznych,

2) dopuszczalnych wartości parametrów fizycznych, o których mowa w pkt 1, dla poszczególnych zakresów częstotliwości, do których odnoszą się poziomy pól elektromagnetycznych

-mając na względzie właściwości fizyczne częstotliwości pól elektromagnetycznych oraz zapewnienie ochrony zdrowia publicznego.

Wykonując ten obowiązek, Minister Zdrowia wydał rozporządzenie w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r., poz. 2448). Sąd stwierdza, że rozporządzenie z 17 grudnia 2019 r. wydane zostało przez właściwy organ (Ministra Zdrowia), na podstawie upoważnienia ustawowego i w granicach tego upoważnienia, przy zastosowaniu wytycznych dotyczących treści tego aktu, wobec czego spełnia wymagania wynikające z art. 122 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Reasumując, zdaniem Sądu Wojewoda prawidłowo zastosował normę art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a i umorzył postępowanie odwoławcze.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), oddalił skargę.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy pkt XV zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia 26 sierpnia 2022 r. wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095).