Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4992/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję II instancji
Powołane przepisy: article: art. 271 ust. 5a
journal: Dz.U. 2020 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta [...] - Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Wr 384/20 w sprawie ze skargi Prezydenta [...] - Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych i roztopowych 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz Prezydenta [...] - Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we [...] kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 384/20, oddalił skargę Prezydenta [...] - Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] maja 2020r., nr [...], w przedmiocie określenia opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych i roztopowych.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Starosta [...] decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] udzielił Prezydentowi [...] pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód, tj. na wprowadzanie ścieków deszczowych z odwodnienia odcinka ul. [...] we [...], w określonych w decyzji ilościach. Następnie w dniu [...] marca 2020 r., działając z up. Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie ustalił skarżącej na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1566 ze zm.) - dalej: "Prawo wodne" - w formie informacji rocznej - opłatę stałą w wysokości 1.00 PLN za odprowadzenie wód opadowych i roztopowych za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. Organ wskazał, że wysokość opłaty została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty wynoszącej 2.50 zł na dobę za 1 m³/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalnej ilości wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód w ilości 4.18 m³/h i wynoszącym w przeliczeniu 0.001161 m³/s.

Reklamację od opisanej Informacji złożył Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta we [...], w której powołując się na art. 273 Prawa wodnego, zaskarżył naliczoną opłatę, uznając ją za bezpodstawną. W uzasadnieniu reklamacji podniesiono, że pozwolenie wodnoprawne nie zostało wykorzystane na etapie realizacji pierwszego etapu inwestycji pod nazwą "Rozbudowa i przebudowa skrzyżowania ul. [...] i [...]".

Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie uznał reklamację za niezasadną i zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2020 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 3, art. 14 ust. 2 i 6 pkt Prawa wodnego, określił Prezydentowi [...], za okres 1 stycznia 2018 r. – 31 grudnia 2018 r., opłatę stałą w wysokości 1,00 PLN za wprowadzanie do wód opadowych i roztopowych. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że nie uznał reklamacji, gdyż strona dysponuje ostatecznym pozwoleniem wodnoprawnym i wynikającym stąd prawem do odprowadzania maksymalnej ilości wód lub opadowych, czy roztopowych. Treść pozwolenia wiąże się z gotowością środowiska do przyjęcia wód i to w maksymalnej ilości określonej w pozwoleniu wodnoprawnym wyrażonej w m³/s niezależnie od tego czy adresat pozwolenia wodnoprawnego faktycznie dokonuje wprowadzenia tych wód. Zdaniem organu sam fakt legitymowania się ostatecznym pozwoleniem wodnoprawnym pociąga za sobą obowiązek ponoszenia opłaty stałej, stanowiącej rekompensatę za gotowość środowiska do przyjęcia określonych w nim wód opadowych, czy roztopowych. Według organu, opłata zmienna uzależniona jest od rzeczywistego wprowadzenia wód opadowych i roztopowych, a sama gotowość do ich przyjęcia przez środowisko podlega obowiązkowi ponoszenia opłaty stałej. Na koniec organ wyjaśnił tak podstawę prawną, jak i sposób naliczenia opłaty.

Skargę do Sądu pierwszej instancji na opisaną decyzję złożył Prezydent [...], w imieniu którego działał Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta we [...]. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni w [...], Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o jej oddalenie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Wskazał, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, że ustalanie opłaty stałej nastąpiło decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] maja 2020 r., kiedy to obowiązywała już nowelizacja ustawy Prawo wodne, wprowadzona ustawą z dnia 11 września 2019 r. (Dz. U. 2019, poz. 2170) – dalej: "ustawa nowelizująca", w której ustawodawca doprecyzował obowiązek uiszczania opłaty stałej, dodając po ustępie 5 ustęp 5a, który stanowi, że opłatę stałą ponosi się za okres od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane stało się ostateczne do dnia jego wygaśnięcia, cofnięcia lub utraty mocy bez względu na przyczynę. Ustawodawca wyjaśnił tą zmianą, że opłatę stałą (ryczałtową) za usługi wodne – co do zasady - należy ponosić za okres od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane stało się ostateczne, do dnia jego wygaśnięcia, cofnięcia lub utraty mocy bez względu na przyczynę. Wskazana regulacja kształtuje zatem całkowicie odmiennie od prezentowanego przez sądy administracyjne dotychczasowego stanowiska, że nie sam fakt posiadania pozwolenia wodnoprawnego stanowi podstawę nałożenia opłaty stałej, ale faktyczne korzystanie z uprawnień określonych w posiadanym pozwoleniu. Skoro więc ustawodawca dokonał nowelizacji ustawy na przyszłość (art. 18 ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, z wyjątkiem: 1) art. 1 pkt 89 i 92, które wchodzą w życie z dniem 31 grudnia 2019 r.; 2) art. 1 pkt 45 i 64, które wchodzą w życie z dniem 1 stycznia 2020 r., a wyjątków nie można interpretować rozszerzająco, to oznacza to zdaniem Sądu I instancji, że doprecyzowanie stwarza konieczność odmiennego spojrzenia na unormowania ustawowe. Należy tu również zwrócić uwagę na treść art. 270 ust. 11 Prawa wodnego. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. We wcześniejszych orzeczeniach sądy administracyjne uznawały, że nie można zastosować interpretacji najmniej korzystnej dla zobowiązanego z tytułu tej opłaty i dążyć do jak najwcześniejszego ustalenia zaistnienia takiego obowiązku.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł jak w wyroku, stosownie do treści art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent [...] - Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta we [...]. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie:

1) prawa materialnego, tj. art. 271 ust. 5a Prawa wodnego, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że istnieją podstawy do naliczeniu skarżącemu opłaty stałej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego Starosty [...] nr [...], które zostało wydane i stało się ostateczne w 2016 r., a zatem przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej z dnia 11 września 2019 r., w sytuacji gdy urządzenia kanalizacji deszczowej w przedmiotowej lokalizacji nigdy nie powstały;

2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7a § 1 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd, że charakter opłat za usługi wodne jako daniny publicznej wymaga od organu stosowania wykładni prawa zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki i stosowania zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony;

- art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ prowadzący postępowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, brak zebrania przez organ w sposób wszechstronny materiału dowodowego oraz brak przeprowadzenia przez organ dowodów osobowych, co w konsekwencji doprowadziło do obciążenia skarżącego opłatą za odprowadzanie do wód - wód opadowych i roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej objęte pozwoleniem wodnoprawnym wydanym przez Starostę [...] z dnia [...] września 2016 r., nr [...], w sytuacji gdy urządzenia kanalizacyjne w tej lokalizacji nie powstały i skarżący nie powinien być obciążany opłatą na podstawie art. 271 Prawa wodnego.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Nadto skarżący kasacyjne zrzekł się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że skoro pozwolenie wodnoprawne wydane na rzecz skarżącego stało się ostateczne jeszcze przed wejściem w życie przepisu art. 271 ust. 5a Prawa wodnego, ustalenie opłaty stałej nie mogło opierać się wyłącznie na istnieniu pozwolenia wodnoprawnego wydanego jeszcze pod rządami poprzednio obowiązującego Prawa wodnego, skoro w ówczesnym stanie prawnym z posiadaniem takiego pozwolenia nie wiązał się obowiązek uiszczania corocznych opłat Prezydent [...] składając w 2016 r. wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego nie mógł przewidywać, że w przyszłości z tym pozwoleniem organy administracji wiązać będą obowiązki fiskalne. Dalej wskazano, że w niniejszej sprawie nastąpiło też złamanie zasady lex retro non agit z uwagi na to, że przepis art. 271 ust. 5a Prawa wodnego wszedł w życie w dniu 23 listopada 2019 r., a opłatę stałą naliczono za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r., a zatem za okres kiedy art. 271 ust. 5a Prawa wodnego jeszcze nie obowiązywał. W okresie od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 31 grudnia 2018 r. istniały ugruntowane zasady naliczania opłaty (stałej i zmiennej) za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych, znajdujące oparcie w art. 35 ust. 3 Prawa wodnego i art. 268 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego, uwarunkowane istnieniem (wykonaniem) urządzenia wodnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarżący kasacyjnie formułuje zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek ich argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół niewłaściwej wykładni postanowień art. 271 ust. 5a ustawy Prawo wodne. Mając zatem na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty poddane powinny zostać kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Opłaty stałe wprowadzone zostały w ustawie Prawo wodne i obejmują korzystanie przez podmioty uprawnione z usług wodnych w okresie od dnia 1 stycznia 2018 r. Wskazać w tym miejscu należy, że uchwalenie i wejście w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. ustawy Prawo wodne z 2017 r., było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, z późn. zm. - Dz.Urz.UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, s. 275) – dalej: "Dyrektywa wodna". Z postanowień art. 9 ww. Dyrektywy wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Zasadę tę wprowadza także art. 86 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie oraz art. 7 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 519 ze zm., obecnie Dz.U. z 2020 r., poz. 1219 ze zm.), zgodnie z którym, kto powoduje zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty usunięcia skutków tego naruszenia. Obowiązek poniesienia kosztów usunięcia skutków zanieczyszczenia środowiska związany jest, więc z faktycznym jego zanieczyszczeniem. W świetle tych przepisów nie można przyjąć, że sama potencjalna możliwość korzystania ze środowiska poprzez wprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód stanowi podstawę do wymierzenia opłaty za tę usługę wodną, w sytuacji, gdy brak jest urządzeń wodnych, za pomocą których wody opadowe i roztopowe miałyby być odprowadzane do wód, a więc nie istnieje faktyczna możliwość "zanieczyszczania" środowiska. Konsekwentnie zatem, w przepisach Prawa wodnego wprowadzono katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami, który przyczynić ma się do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi oraz do wydatkowania środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości.

Wyrazem powyższego jest m.in. treść art. 9 ust 3 Prawa wodnego, który stanowi, że: "Gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną.". Stąd też wcześniejsze pobieranie opłat (także stałych), zanim dojdzie do faktycznego realizowania usługi wodnej, byłoby nieracjonalne i nieuprawnione. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 kwietnia 2020 r. w sprawie o sygn. akt. II OSK 232/19 (LEX nr 3091679), uznał, że: "biorąc [...] pod uwagę zasadę "zanieczyszczający płaci", określoną w Dyrektywie wodnej, nie sposób przyjąć, że w takim przypadku podmiot korzysta ze środowiska jeszcze przed wykonaniem urządzeń mających służyć odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych, a więc przed rozpoczęciem faktycznego ich odprowadzania. Pobieranie opłaty w takim stanie faktycznym stanowiłoby - w ocenie Sądu - naruszenie art. 9 Prawa wodnego, a więc zasady zwrotu kosztów usług wodnych, z których podmiot legitymujący się pozwoleniem wodnoprawnym de facto nie ma możliwości korzystania".

Zgodnie z art. 268 ust. 1 pkt 3a Prawa wodnego opłatę za usługę wodną w tym przypadku uiszcza się za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Opłata ta składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych (art. 270 ust. 1). Jak wynika z treści art. 268 ust. 1 pkt 3a ustawy Prawo wodne opłatę pobiera się "za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych". Odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych musi następować za pośrednictwem otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemów kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Istnienie tych systemów kanalizacji jest więc warunkiem powstania obowiązku poniesienia opłaty za tę usługę wodną.

Zgodnie z art. 270 ust. 11 ustawy Prawo wodne, opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych, albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. Porównanie art. 270 ust. 11 ustawy Prawo wodne z treścią innych jednostek redakcyjnych tego przepisu wskazuje na szczególną specyfikę opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, polegającą na uzależnieniu tej opłaty wyłącznie od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. Taki sposób sformułowania art. 270 ust. 11 ustawy Prawo wodne, który odmiennie niż inne jednostki redakcyjne art. 270 Prawa wodnego, nie zawiera bezpośredniego odniesienia do ilości odprowadzanych wód zdaje się sugerować, że zamiarem racjonalnego ustawodawcy w przypadku tej opłaty zmiennej, było uzależnienie jej wysokości wyłącznie od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych.

Mowa jest więc o jednej opłacie lub zobowiązaniu za odprowadzanie wód, na którą składają się jej dwie części opłata stała oraz opłata zmienna. Ustawodawca w sposób wyraźny wskazał, że ta ostatnia część (opłata zmienna) zależna jest od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. Brak natomiast wyraźnej wskazówki co do charakteru przesłanki aktywującej obowiązek uiszczania opłaty stałej. Nie można jednak przyjąć, że wobec tego braku zastosować należy interpretację najmniej korzystną dla zobowiązanego z tytułu tej opłaty i dążyć do jak najwcześniejszego ustalenia zaistnienia takiego obowiązku.

Przepis art. 271 ust. 4 ustawy Prawo wodne stanowi, że wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód: wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych, albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast oraz wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. Wprawdzie wzór obliczania opłaty zawarty w tym przepisie odnosi się do parametrów określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, lecz jego interpretacja nie może być oderwana od podstawowej zasady dotyczącej opłat za usługi wodne, czyli zasady "zanieczyszczający płaci".

Jak zatem prawidłowo wskazano w skardze kasacyjnej, przepis art. 271 ust. 5a ustawy Prawo wodne ma zastosowanie do spraw, w których pozwolenie wodnoprawne zostało wydane po wejściu w życie wskazanego przepisu tj. po dniu 23 listopada 2019 r. Nie ma w tym przypadku zastosowania zasada retrospekcji. Z retrospektywnością prawa mamy do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym, czyli takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 listopada 1986 r. sygn. U 5/86 - OTK 1986 poz. 1 i z dnia 28 maja 1986 r. sygn. U 1/86 - OTK 1986 poz. 2; E. Łętowska, Polityczne aspekty prawa intertemporalnego, [w:] Państwo, prawo, obywatel, Wrocław 1989, s. 355).

Trafnie podnosi skarżący kasacyjnie, że skoro pozwolenie wodnoprawne wydane na jego rzecz stało się ostateczne jeszcze przed wejściem w życie przepisów art. 271 ust. 5a i ust. 5b ustawy Prawo wodne (przepisy te zostały dodane na podstawie art. 1 pkt 51 ustawy nowelizującej), to ustalenie opłaty stałej nie może być powiązane – jak wskazuje organ i Sąd pierwszej instancji - jedynie z istnieniem pozwolenia wodnoprawnego. Podkreślić należy, że wydanie pozwolenia wodnoprawnego na rzecz skarżącego kasacyjnie i uzyskanie przez nie przymiotu ostateczności nastąpiło przed dniem wejścia w życie unormowania art. 271 ust. 5a ustawy Prawo wodne. Okoliczność ta stanowi zdarzenie zamknięte, nie ma w szczególności charakteru otwartego lub ciągłego, zaś skutki wydania przedmiotowej decyzji nie mogą być oceniane przez pryzmat przepisów nieistniejących w tym dniu. Zwrócić należy uwagę, że doniosłe znaczenie z punktu widzenia obowiązującego art. 271 ust. 5a ustawy Prawo wodne ma wydanie pozwolenia wodnoprawnego i uzyskanie przez nie waloru ostateczności, a nie jego posiadanie czy istnienie w obrocie prawnym. Okoliczność ta powinna być brana pod uwagę przy ocenie czy znajdzie tu zastosowanie zasada retrospekcji, czyli zastosowania nowych przepisów do zdarzeń powstałych w przeszłości i mających charakter ciągły, czego oczekuje organ. Nie można bowiem abstrahować od daty, w której doszło do zdarzenia (tj. uzyskania przez decyzję waloru ostateczności), z którym ustawodawca wiąże obecnie naliczenie opłaty stałej.

Zaznaczyć trzeba, że opłaty za usługi wodne stanowią daninę publiczną, tym samym przepisy nakładające te opłaty i określające sposób ich wyliczenia powinny być jasne, precyzyjne i nienasuwające żadnych wątpliwości, co do zakresu nałożonego obowiązku. Opłaty stałe za usługi wodne są nowymi środkami prawnofinansowymi w polskim prawie wodnym, a ich wprowadzenie do polskiego systemu prawnego wymagało dostosowania tych regulacji do obowiązujących do tej pory przepisów dotyczących pozwoleń wodnoprawnych. Charakter opłat za usługi wodne, jako daniny publicznej wymaga od organów stosowania wykładni prawa zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki i stosowania zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony (art. 7a § 1 K.p.a.). Decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa, przez co są nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa. Zasada ta nabiera szczególnego znaczenia w przypadku, kiedy pozwolenie wodnoprawne zostało wydane przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, wprowadzającej do porządku prawnego przepis art. 271 ust. 5a, który uzależnia obowiązek ponoszenia opłaty stałej za odprowadzenie wód opadowych lub roztopowych do wód powierzchniowych od uzyskania przez pozwolenie wodnoprawne waloru ostateczności. Skarżący kasacyjnie uzyskał pozwolenie wodnoprawne na warunkach określonych ustawą - Prawo wodne w brzmieniu sprzed nowelizacji tej ustawy dokonanej ustawą zmieniającą z dnia 11 września 2019 r., wobec czego wysokość opłaty stałej za odprowadzenie do wód - wód opadowych i roztopowych wiąże się w jego przypadku z odprowadzaniem wód opadowych i roztopowych, ujętych w otwarte i zamknięte systemy kanalizacji deszczowych. Przez systemy kanalizacji deszczowej rozumie się natomiast zbiór urządzeń wodnych, takich jak kanały, rowy, rury, kolektory, przeznaczonych do odprowadzania wód opadowych lub roztopowych. Przed wejściem w życie ustawy nowelizującej w orzecznictwie sądowoadministracynym ugruntowało się jednolite stanowisko co do tego, że pozwolenie wodnoprawne jest źródłem danych niezbędnych do ustalenia wysokości opłaty stałej, jednak samo jego istnienie nie jest warunkiem wystarczającym do określenia tej opłaty. Przyjęto, że wykładnia ta jest w pełni zgodna z zasadami odpłatności za usługi wodne wynikającymi z ustawy Prawo wodne, a zwłaszcza z zasadą zwrotu kosztów usług wodnych oraz zasadą "korzystający płaci". Odpłatność za usługę wodną należy się tylko wówczas, gdy podmiot uprawniony ma możliwość korzystania z niej. Natomiast obciążenie tego rodzaju opłatą jest niedopuszczalne w braku urządzeń wodnych, które ujmowałyby wodę opadową lub roztopową (por. np. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 70/19, LEX nr 3156032). Z uwagi na brak możliwości faktycznego korzystania z usługi wodnej opłata roczna stanowiłaby należność o charakterze fiskalnym, a nie opłatę w ścisłym rozumieniu tego terminu. Istotą instytucji opłaty, w przeciwieństwie do podatku, jest otrzymanie w zamian za jej uiszczenie jakiegoś ekwiwalentu, którym w przedmiotowej sprawie byłoby przyjęcie odprowadzanych wód roztopowych i opadowych do wód należących do zasobu publicznego. W braku takiego ekwiwalentu świadczenie takie traci charakter opłaty przyjmując postać daniny o charakterze czysto fiskalnym.

Mając na względzie powyższe rozważania i analizy należy uznać, że Sąd Wojewódzki dokonał błędnej oceny legalności zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że na uwzględnienie zasługiwały zarzuty skargi kasacyjnej podnoszące naruszenie zaskarżonym wyrokiem prawa materialnego.

Co zaś się tyczy podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy wskazać należy, że zgodnie z art. 7a § 1 K.p.a., jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości, co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Zasada ta (in dubio pro libértate) ma na celu ograniczenie ryzyka obciążenia strony skutkami niejasności przepisów. Opłaty za usługi wodne należy zaliczyć do danin publicznych, co potwierdza dyspozycja art. 300 ustawy Prawo wodne, która nakazuje do ponoszenia opłat za usługi wodne stosować odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z wyjątkami określonymi we wskazanych przepisach. Oznacza to, że przepisy nakładające te opłaty i określające sposób ich wyliczenia powinny być jasne, precyzyjne i nie nasuwające żadnych wątpliwości, co do zakresu nałożonego obowiązku. Interpretacja tych przepisów może powodować trudności, natomiast nie usprawiedliwia to rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na niekorzyść strony.

Nie można natomiast podzielić zarzutu skargi naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. Zauważyć należy, że nie stanowi naruszenia tych reguł procesowych przyjęcie przez organ, a następnie zaaprobowanie przez Sąd pierwszej instancji odmiennej niż prezentowana przez stronę wykładni i co za tym zastosowania przepisów prawa materialnego, a do tego sprowadza się całość argumentacji przedstawionej w skardze kasacyjnej.

Dotąd powiedziane pozwalało Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu orzec o uchyleniu zaskarżonego wyroku i uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.

Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji oddalającego skargę i zaskarżonej decyzji, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 203 pkt 1 P.p.s.a. zasądził na rzecz strony skarżącej kasacyjnie zwrot kosztów postępowania. Na koszty te złożyły się zwrot wpisu sądowego od skargi i skargi kasacyjnej, zwrot kwoty opłaty kancelaryjnej za sporządzenia i doręczenie uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji oraz wynagrodzenie pełnomocnika za dwie instancje ustalone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 2 pkt 2 oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).