Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 240/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi E. R. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...]; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego E. R. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011r. znak [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad po rozpoznaniu wniosku z dnia 18 sierpnia 2011 r., Pana E. R., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r., wydanym z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowo usługowej (materiały budowlane), zbiornika na nieczystości płynne szambo szczelne oraz niezbędnej infrastruktury technicznej, na terenie działki nr [...], położonej przy drodze krajowej nr [...], w miejscowości M., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż przed wydaniem przez Wójta Gminy W. decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowo - usługowej (materiały budowlane), zbiornika na nieczystości płynne - szambo szczelne oraz niezbędnej infrastruktury technicznej, na terenie działki nr [...], położonej przy drodze krajowej nr [...], w miejscowości M., Zastępca Naczelnika Wydziału Spraw Przestrzennych i Ochrony Środowiska Urzędu Gminy W., działając z upoważnienia Wójta Gminy W., wystąpił do zarządu ww. drogi z wnioskiem z dnia 15 czerwca 2011 r., nr [...], o uzgodnienie w trybie art. 106 k.p.a., projektu decyzji o warunkach zabudowy dla powyższej inwestycji, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).

Po rozpatrzeniu ww. wniosku postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011. r., Zastępca Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych I Autostrad odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji.

Postanowienie to zaskarżył inwestor. Po przeprowadzeniu ponownego postępowania w tej sprawie i rozpoznaniu ww. wniosku, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych Autostrad wskazał, iż podstawą prawną uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, dokonywanego poprzez właściwego zarządcę drogi — w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, jest przepis art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z jego treścią, "zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie

obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą"

Organ rozpatrujący sprawę po raz pierwszy, jako podstawę odmowy uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji o warunkach zabudowy wskazał fakt wydania decyzji z dnia [...] listopada 2010 r., Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], ustalającej środowiskowe uwarunkowana dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku od węzła "L." w W. do granicy województwa [...]. Jednocześnie określono, że przedmiotowa działka będzie znajdować się w miejscu planowanego węzła ,"L.". Stwierdzić należy, że powyższa okoliczność nie może stanowić podstawy do odmowy niniejszego uzgodnienia.

W ocenie organu przedmiotowy projekt nie może jednak zostać uzgodniony z innych przyczyn. W powołanym projekcie decyzji wskazano w pkt 4 lit. a, iż cyt. "(..) działka przylega do drogi krajowej (dz. nr ew. [...],) oraz do drogi gminnej (dz. nr ew. [...]) z której będzie odbywał się zjazd- zjazd publiczny". Wskazana droga gminna łączy się z drogą krajową nr [...] za pomocą skrzyżowania. Z dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach sprawy wynika jednak, iż ww. skrzyżowanie dróg publicznych nie spełnia parametrów wskazanych w rozporządzeniu Ministra Transportu Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). W związku z powyższym brak jest możliwości bezpiecznego włączenia do drogi krajowej zwiększonego ruchu drogowego spowodowanego przez planowaną inwestycję, co uprawnia organ na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych do odmowy uzgodnienia ww. projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Mając na względzie powyższe, organ dokona oceny nowego zmodyfikowanego projektu decyzji o warunkach zabudowy uwzględniającego w swojej treści przebudowę skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogą gminną do parametrów wskazanych w cyt. rozporządzeniu. Wskazana przebudowa zgodnie z art. 16 ust. ustawy o drogach publicznych należeć będzie do inwestora inwestycji niedrogowej, czyli w niniejszej sprawie do Pana E. R. Dodatkowo wskazano, iż szczegółowe warunki ww. przebudowy powinny zostać określone w umowie pomiędzy zarządcą drogi krajowej a inwestorem (art. 16 ust. 2 cyt. ustawy).

Ponadto biorąc pod uwagę art. 9 k.p.a, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad poinformował stronę, że przedmiotowa działka inwestycyjna, znajduje się w pasie drogowym planowanej trasy ekspresowej. Dlatego też strona winna rozważyć opłacalność przedmiotowej inwestycji, gdyż w przypadku rozbudowy drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej, cała działka nr [...] lub jej część może zostać wykupiona, a budynki mogą ulec rozbiórce.

Skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2011 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. R., zarzucając mu:

1. naruszenie art. 7 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewykonanie wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, tj. niedokonanie analiz lub pomiarów w jakim stopniu zwiększony będzie ruch na skrzyżowaniu drogi krajowej nr [...] oraz drogi gminnej, do której przylega działka o nr ewid. [...] w miejscowości M., na której E. R. planuje realizację inwestycji, co pozwalałoby na prawidłowe określenie, czy skrzyżowanie ww. dróg publicznych wymaga przebudowy;

2. naruszenie art. 11 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak uzasadnienia co do tego jakie parametry skrzyżowania nie spełniają wymogów określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430);

3. naruszenie art. 16 ust. 1 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U z 2007 r. Nr19, poz. 115 z późn. zm.) w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez dokonanie błędnej subsumcji oraz uznanie, że niezbędne jest zawarcie umowy o przebudowę skrzyżowania drogi krajowej nr [...] oraz drogi gminnej, do której przylega działka o nr ewid. [...], na której E. R. planuje zrealizować inwestycję;

4. naruszenie art. 35 ust. 3 ww. ustawy o drogach publicznych, poprzez dokonanie błędnej wykładni przedmiotowego przepisu oraz uznanie, że przyznaje on Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad uprawnienie do orzekania o skomunikowaniu dróg gminnych z drogą krajową w ramach toczonego przez niego niniejszego postępowania, jak również poprzez dokonanie błędnej subsumcji tego

przepisu oraz uznanie, że konieczna jest przebudowa skrzyżowania drogi krajowej nr [...] oraz drogi gminnej, do której przylega działka o nr ewid. [...], na której E. R. planuje zrealizować inwestycję, co skutkowało nieuzgodnieniem projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji planowanej przez E. R.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2011 r. oraz poprzedzającego to postanowienie, postanowienia tego organu z dnia [...] sierpnia 2011 r. oraz o zwrot kosztów postępowania prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż w ramach postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy działki o numerze ewid. [...] położonej w miejscowości M. w Gminie W., przyległej do pasa drogi krajowej nr [...] oraz do drogi gminnej, której właścicielem jest E. R. (dalej: Skarżący), dla której księgę wieczystą prowadzi Sąd Rejonowy w O. (nr KW [...]), Wójt

Gminy W. zwrócił się, zgodnie z dyspozycją art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia

27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm., dalej: ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKIA), jako zarządcy drogi krajowej nr [...], o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy.

W projekcie decyzji o warunkach zabudowy wskazano, że zjazd publiczny z działki, na której zaplanowano inwestycję, będzie odbywał się na drogę gminną, do której działka o nr ewid. [...] przylega.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. (znak: [...]), GDDKiA postanowił nie uzgodnić projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji planowanej przez Skarżącego podnosząc, że koliduje ona z planowaną rozbudową drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej.

Na skutek złożonego przez Skarżącego wniosku z dnia 18 sierpnia 2011 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, GDDKiA postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. (znak: [...]) utrzymał w mocy ww. postanowienie z dnia [...] sierpnia 2011 r. powołując jednak na inne okoliczności. GDDKiA w przedmiotowym postanowieniu ograniczył się wyłącznie do wskazania, że powodem nie uzgodnienia są następujące okoliczności. "wskazana droga gminna łączy się z drogą krajową nr [...] za pomocą skrzyżowania. Z dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach sprawy wynika jednak, że ww. skrzyżowanie dróg publicznych nie spełnia parametrów wskazanych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, . poz. 430, dalej jako Rozporządzenie). W związku z tym brak jest możliwości bezpiecznego włączenia do drogi krajowej zwiększonego ruchu drogowego spowodowanego przez planowaną inwestycję, co uprawnia organ na podstawie art. 35 ust. 3 o drogach publicznych do domowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy". GDDKiA wskazał ponadto, że aby doszło do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, niezbędne jest przebudowanie na koszt Skarżącego przedmiotowego skrzyżowania, co może nastąpić po zawarciu umowy pomiędzy Skarżącym oraz GDDKiA.

Wątpliwości Skarżącego wzbudza już sam fakt, że GDDKiA nakłada na Skarżącego obowiązek dokonania przebudowy ww. skrzyżowania. Nie znajduje to bowiem odzwierciedlenia w przepisach prawa, a zwłaszcza przeczy to wykładni językowej i logicznej art. 53 ust. 3 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący podnosi, że wydając postanowienie z dnia [...] listopada 2011 r. GDDKiA orzekł de facto o skomunikowaniu drogi gminnej z drogą krajową nr [...], a nie o skomunikowaniu działki, na której planowana jest przez Skarżącego inwestycja.

W opinii Skarżącego GDDKiA mógłby odmówić uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy wyłącznie w zakresie bezpośredniego skomunikowania działki z drogą krajową nr [...], tj. gdyby Skarżący dążył do uzgodnienia zjazdu publicznego bezpośrednio na drogę krajową nr [...]. Tymczasem zjazd publiczny ma się odbywać na drogę gminną. Skoro zatem zjazd publiczny planowany jest na drogę gminną, to sytuacja Skarżącego nie odbiega od sytuacji innych inwestorów realizujących swoje zamierzenia wzdłuż tej samej drogi gminnej. Jeżeli jednak wyłącznie Skarżący zmuszony był do przebudowy skrzyżowania, to byłoby to niezgodne z zasadą równości obywateli wobec prawa oraz byłoby sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania do organów Państwa. Bardziej korzystne byłoby w tym przypadku dla Skarżącego uzgodnienie zjazdu publicznego bezpośrednio na drogę krajową nr [...]. Skarżący przezornie jednak zażądał wskazania, że zjazd publiczny ma się odbywać na drogę gminną, z uwagi na treść § 9 Rozporządzenia - ograniczoną liczbę

skrzyżowań możliwych do zrealizowania na drodze krajowej nr [...], co jest zgodne z interesem społecznym rozumianym jako bezpieczeństwo ruchu drogowego.

Gdyby jednak GDDKiA mógł nałożyć na Skarżącego obowiązek przebudowy przedmiotowego skrzyżowania, to wskazać należy że znacznie utrudnione jest prawidłowe odniesienie się do argumentacji przedstawionej rzez GDDKiA w postanowieniu z dnia [...] listopada 2011 r. z uwagi na brak precyzji w określeniu jakich parametrów nie spełnia skrzyżowanie drogi gminnej i drogi krajowej nr [...], będące przedmiotem zainteresowania w niniejszej sprawie. Zdawkowe uzasadnienie, sprowadzające się do tego, że z uwagi na to, że skrzyżowanie nie spełnia parametrów wynikających z przepisów Rozporządzenia, co wpływać będzie na bezpieczeństwo z uwagi na zwiększony ruch spowodowany realizacją inwestycji, nie jest w opinii Skarżącego wystarczające do tego, aby przekonać go o konieczności nieuzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Nie budzi wątpliwości, że postanowienie GDDKiA było wydane było przy wykorzystaniu tzw. uznania administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnym podkreśla się, że uznanie administracyjne nie oznacza dowolności w stosowaniu prawa (tak choćby Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 grudnia 1998 r., sygn. akt: II SA 1346/98). Rozstrzygnięcie wydawane na zasadzie uznania administracyjnego korzysta z domniemania pozytywnego dla strony załatwienia sprawy, a każde negatywne rozstrzygniecie wymaga kompleksowego umotywowania. GDDKiA nie dochowało staranności w powyższym zakresie, co jest sprzeczne nie tylko z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 kpa, ale również zasadą postępowania administracyjnego - zasadą przekonywania.

Zgodnie z art. 107§ 3 kpa, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W tym zakresie przede wszystkim wskazać należy na argumenty GDDKiA dotyczące tego, że skrzyżowanie nie spełnia parametrów oznaczonych w Rozporządzeniu bez wskazania o jakie parametry chodzi. W tym kontekście, utrudniona jest polemika z GDDKiA. Dlatego Skarżący ograniczy się do wskazania następujących okoliczności faktycznych i prawnych.

Zgodnie z zarządzeniem GDDKiA nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., zmienionym zarządzeniem GDDKiA nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., droga krajowa nr [...] na odcinku Z.-G. posiada klasę drogi GP zgodnie z klasyfikacją wynikającą z Rozporządzenia. Droga gminna, do której przylega działka, na której Skarżący planuje swoją inwestycję, z uwagi na jej szerokość (patrz mapa załączona do niniejszej skargi), powinna być zakwalifikowana jako droga klasy D zgodnie z Rozporządzeniem.

W pierwszym rzędzie wskazać należy, ze Rozporządzenie nie określa szczególnych wymogów, jakie spełniać ma skrzyżowanie dróg publicznych klasy GP oraz D, ze względu na inwestycje zlokalizowane wzdłuż drogi publicznej o klasie D. Skrzyżowanie to powinno zatem spełniać ogólne wymogi dla tego typu skrzyżowań i nie wymaga przebudowy. Skarżący wychodzi z założenia, że przedmiotowe skrzyżowanie spełnia już obecnie wymogi określone w Rozporządzeniu, zwłaszcza, że było ono budowane co najmniej pod nadzorem GDDKiA. Jeżeli jednak tak nie jest, to nie ma to żadnego związku z inwestycją planowaną przez Skarżącego. Zgodnie z §55 ust. 2 Rozporządzenia, skrzyżowanie drogi klasy GP i D powinno być typu zwykłego, albo wyłącznie na prawe skręty. Obecnie skrzyżowanie jest typu zwykłego, a przystosowanie go do skrzyżowania wyłącznie na prawy skręt, nie wymaga przebudowy. Skrzyżowanie spełnia ponadto warunki związane z zapewnieniem odpowiedniej widoczności - a to związane z kątem skrzyżowania (§60), a to inne warunki wynikające z załącznika nr 2 do Rozporządzenia.

Rozporządzenie nie wymaga ponadto aby skrzyżowanie dróg klas GP i P posiadało odpowiednie ścięcia (§ 8 ust. 4). Wymogi związane z dodatkowymi pasami do skrętu w lewo (§66) nie ma zastosowania (szczególnie jeśli dojdzie do reorganizacji przedmiotowego skrzyżowania wyłącznie do skrętu w prawo). Wymóg dodatkowego pasa do skrętu w prawo ( §67 pkt 3) nie ma zastosowania (prędkość miarodajna na tym odcinku drogi nie przekracza 90 km/h, co należy wnioskować po innych inwestycjach zlokalizowanych na tym odcinku drogi krajowej nr [...]). Nie zachodzi również wymóg dodatkowego pasa ruchu w prawą stronę (§68 ust. 1), gdyż niezwykle nieprawdopodobnym wydaje się zwiększenie ruchu na przedmiotowym skrzyżowaniu powyżej 60 pojazdów na godzinę.

Nie mają zastosowania w niniejszej sprawie przepisy odnoszące się do zjazdów publicznych, gdyż zjazd taki z działki, na której planowana jest inwestycja, będzie odbywał się na drogę gminną. Jeżeli jednak GDDKiA postanowił nie uzgodnić projektu decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na to, że obiekt będący częścią

skrzyżowania nie spełnia wymogów nośności, to aby to zrobić powinien był wykonać odpowiednie badania podłoża, czego nie wykonał. Wniosek o konieczności przebudowy skrzyżowania z tego powodu powodowałby, że GDDKiA nie dochowało zasady dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego wyrażonej w art. 7 kpa. W uzasadnieniu postanowienia GDDKiA wyraźnie wskazał, że rozstrzygnięcie swoje oparł wyłącznie po zapoznaniu się ze zdjęciami skrzyżowania znajdującymi się w aktach sprawy.

Żadnych analiz ani nawet symulacji GDDKiA nie dokonał również w zakresie powołanego przez niego "zwiększonego ruchu drogowego spowodowanego planowaną inwestycją". W tym zakresie GDDKiA działał niezgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 kpa. Na konieczność dokonania takich analiz słusznie wskazał w podobnej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 1998 r. (sygn. akt: II SA 1226/98). Biorąc powyższe pod uwagę, błędnej subsumcji dokonał GDDKiA wskazując, że do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy na działce nr [...] niezbędne jest przebudowanie przedmiotowego skrzyżowania. Doszło zatem w ten sposób do naruszenia art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

Biorąc pod uwagę wszelkie okoliczności związane z niniejszą sprawą, Skarżący wskazuje, że w jego opinii prawdziwym powodem nieuzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy na działce [...] były jednak okoliczności wskazane w uzasadnieniu postanowienia GDDKiA z dnia [...] sierpnia 2011 r. (planowana rozbudowa drogi krajowej nr [...]). Argumenty na tę okoliczność wskazane zostały we wniosku Skarżącego z dnia 18 sierpnia 2011 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy i nie wymagają powtórzenia. Podkreślenia wymaga jednak, że gdyby prawdziwym powodem utrzymania w mocy postanowienia GDDKiA z dnia [...] sierpnia 2011 r., a konieczność rozbudowy skrzyżowania służyło tu jedynie jako pretekst do nieuzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, oznaczałoby to rażące naruszenie przez GDDKiA zasady wynikającej z art. 8 kpa, tj. zasady zwiększania zaufania obywateli do organów Państwa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 ustawy Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Badając legalność zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia dnia [...] sierpnia 2011 r., wydanego z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowo usługowej (materiały budowlane), zbiornika na nieczystości płynne szambo szczelne oraz niezbędnej infrastruktury technicznej, na terenie działki nr [...], położonej przy drodze krajowej nr [...], w miejscowości M. w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż naruszają one prawa w stopniu uzasadniającym konieczność ich uchylenia.

Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie było postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2011r. utrzymujące w mocy postanowienie z dnia [...] sierpnia 2011 r., wydane z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowo – usługowej (materiały budowlane),

zbiornika na nieczystości płynne szambo szczelne oraz niezbędnej infrastruktury technicznej, na terenie działki nr [...], położonej przy drodze krajowej nr [...], w miejscowości M.

Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), decyzję o warunkach zabudowy, o której mowa w art. 59 ust. 1 w/w wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego.

W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z uzgodnieniem inwestycji, która zlokalizowana jest na działce przylegającej między innymi do drogi krajowej nr [...]. Właściwym organem do dokonania uzgodnienia był więc w tym zakresie zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad .

Przedmiotowego uzgodnienia w/w organ dokonał w oparciu o art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.), stosownie do treści którego "zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego część zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą" oraz rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43 poz. 430).

Jak wynika z akt sprawy działka na której planowana jest uzgadniana inwestycja przylega do drogi krajowej oraz do drogi gminnej. Zjazd publiczny na teren inwestycji będzie odbywała się z drogi gminnej. Niemniej jednak droga gminna łączy się z drogą krajową nr [...] za pomocą skrzyżowania. Organ odwoławczy wskazał, iż z dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach sprawy wynika że ww. skrzyżowanie dróg publicznych nie spełnia parametrów wskazanych w rozporządzeniu Ministra Transportu Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). W związku z powyższym uznał, iż brak jest możliwości bezpiecznego włączenia do drogi krajowej zwiększonego ruchu drogowego spowodowanego przez planowaną inwestycję, i na podstawie art. 35 ust.

3 ustawy o drogach publicznych odmówił uzgodnienia ww. projektu decyzji o warunkach zabudowy i nałożył na Skarżącego obowiązek dokonania przebudowy ww. skrzyżowania.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd uznał, iż podniesione przez stronę skarżącą zarzuty naruszenia przez organ odwoławczy art. 7,8,11, 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz wykazania jakie konkretnie parametry skrzyżowania nie spełniają wymogów określonych w przepisach prawa, oraz wydanie rozstrzygnięcia z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państw, zasługują na uwzględnienie.

Wskazać należy, iż bez wątpienia w art. 16 ustawy o drogach publicznych ustawodawca nałożył na inwestora obowiązek budowy lub przebudowy dróg publicznych gdy są one spowodowane realizowaną przez niego inwestycją niedrogową.

W ocenie jednak Sądu organ odwoławczy nie uzasadnił na jakiej podstawie prawnej (z przywołaniem konkretnych przepisów prawa) i w oparciu o jakie dowody uznał, iż w niniejszej sprawie brak jest możliwości bezpiecznego włączenia do drogi krajowej zwiększonego ruchu drogowego spowodowanego przez planowaną inwestycję i istnieje konieczność dokonania przez skarżącego przebudowy skrzyżowania drogi gminnej z drogą krajową. Organ nie wskazał:

1. na jakiej podstawie uznał, iż w wyniku realizacji planowanej inwestycji nastąpi takie zwiększenie ruchu drogowego, które rzeczywiście może powodować konieczność przebudowy spornego skrzyżowania,

2. nie określił także jakich konkretnie parametrów wynikających wprost z przepisów prawa (rozporządzenia) nie spełnia skrzyżowanie drogi gminnej i krajowej nr [...],

W ocenie Sądu stanowi to istotne naruszenie art. 107 § 3 k.p.a , zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa, oraz art. 7, 8, 11 i 77 § 1 k.p.a.. Naruszenie wskazanych przepisów postępowania administracyjnego mogło zaś zdaniem Sądu mieć istotny wpływ na wynika sprawy. Jak słusznie wskazuje bowiem skarżący uniemożliwiło mu to jakąkolwiek polemikę z rozstrzygnięciem organu, zaś

przeprowadzona przez niego w skardze analiza stanu faktycznego i prawnego sprawy wskazuje, iż rozstrzygnięcie organu może być nieuzasadnione.

Zgodnie z art. 135 p.p.s.a Sąd uchylił również postanowienie I instancyjne z dnia 2 sierpnia 2011 r., odmawiające uzgodnienia projektu decyzji, bowiem jak wynika z jego uzasadnienia, organ odmówił uzgodnienia decyzji z uwagi na to, iż inwestycja skarżącego koliduje z planowaną przez niego rozbudową drogi krajowej nr [...]. Działka skarżącego nr [...] znajduje się bowiem w miejscu planowanego węzła "L." co wiąże się z jej wykupem przez Skarb Państwa. Stanowisko swe organ oparł na projekcie planowanej rozbudowy i decyzji środowiskowej z dnia [...] listopada 2010r.

Jak wskazano zaś na wstępie w świetle cytowanego art.35 ust.3 ustawy o drogach publicznych organ I instancji zobowiązany był jedynie do oceny, czy istnieje możliwość włączenia do drogi krajowej nr [...], której jest zarządcą, ruchu drogowego spowodowanego planowaną inwestycją.

Nietrafnie zatem, wykraczając poza ustawowy zakres uzgodnienia, uregulowany art.35 ust.3 ustawy o drogach publicznych, GDDKiA wziął pod uwagę fakt, że teren planowanej inwestycji jest przewidziany również jako teren inwestycji celu publicznego- rozbudowa drogi nr [...], w odniesieniu do której wydano dopiero decyzję środowiskową.

Stanowisko organu należy zatem potraktować w istocie jako intencję utworzenia rezerwy terenowej pod przyszłą inwestycją publiczną, do czego nie ma podstaw w przepisach regulujących postępowanie uzgadniające, o którym mowa w art.53 ust.4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Reasumując Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, w związku z czym oba postanowienia GDDKiA należało wyeliminować z obrotu prawnego.

W razie uprawomocnienia się niniejszego wyroku organ ponownie rozpozna sprawę uzgodnienia planowanej inwestycji w kontekście art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych z uwzględnieniem wytycznych sformułowanych powyżej.

Z powyższych względów Sąd na podstawie art.145§1 ust.1 lit.a i c oraz art.200 i 250 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.