Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1396/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art 33 par 1 , art 122 par 3
journal: Dz.U. 1966 nr 24 poz 151
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
article: art 145 par 1 pkt 1 lit a i c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

« Dnia 5 lutego 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SNSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2019 r., znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego S. O. kwotę 1117 zł (słownie: tysiąc sto siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z 12 września 2019 r., znak: [...], na podstawie: art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 15 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.) w zw. z art. 7 § 2, art. 17 § 1, art. 18 i art. 119 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1314 z późn. zm. – dalej jako: u.p.e.a.), po rozpatrzeniu zażalenia S. O. na postanowienie Wójta Gminy M. D. z 17 lipca 2019 r. znak: [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia: w punkcie 1 uchyliło postanowienie organu egzekucyjnego w pkt 1 rozstrzygnięcia, w części dotyczącej daty od której biegnie termin uiszczenia grzywny i w tym zakresie orzekło, że 30-dniowy termin uiszczenia grzywny biegnie od dnia otrzymania ostatecznego postanowienia organu II instancji; w punkcie 2 w pozostałej części utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 19 lipca 2019 r. doręczono S. O. postanowienie Wójta Gminy M. D. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wraz z tytułem wykonawczym z 17 lipca 2019 r., nr: [...] W przedmiotowym postanowieniu organ I instancji, na podstawie art. 119 § 1 i art. 122 § 1 i 2 w zw. z art. 3 § 1 i art. 20 § 2 u.p.e.a., nałożył na zobowiązanego grzywnę w kwocie [...]zł, wzywając zarazem do wykonania obowiązku wskazanego w załączonym tytule wykonawczym, jak i pouczając, że z chwilą doręczenia postanowienia, powstał obowiązek uiszczenia opłaty za jego wydanie w kwocie [...]zł.

W zażaleniu S. O. zaskarżył ww. postanowienie w całości, domagając się jego uchylenia oraz umorzenia postępowania egzekucyjnego. W treści zażalenia podniesiono pominięcie w postanowieniu organu I instancji argumentacji zmierzającej do podważenia zasadności decyzji, z której wynikał obowiązek, co w przekonaniu strony, nakazał organ w postanowieniu z 29 marca 2019 r. Zaznaczono również, że wówczas bezzasadność decyzji była podnoszona jedynie w skardze kasacyjnej, natomiast obecnie w zażaleniu powołano się na art. 7 § 3 in fine u.p.e.a., a także art. 59 § 1 pkt 5 tej ustawy, gdyż obowiązek o charakterze niepieniężnym okazał się niewykonalny i jako bezprzedmiotowy nie podlegał egzekucji.

Na skutek zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało opisane na wstępie postanowienie z 12 września 2019 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zażalenie wniesione zostało w ustawowo zakreślonym terminie, co uzasadniało jego merytoryczne rozpatrzenie. Niemniej jednak w ocenie organu odwoławczego, zgłoszone zarzuty i argumentacja na ich poparcie nie miały uzasadnionych podstaw. Organ II instancji wyjaśnił także, że odczytał zażalenie pełnomocnika strony, wbrew jego nazwie, jako środek zaskarżenia przeciwko toczącemu się postępowaniu egzekucyjnemu (zarzuty), podnosząc przy tym, że skargę na czynność egzekucyjną w świetle art. 54 § 5 u.p.e.a. rozpatruje organ egzekucyjny. W dalszej kolejności przytoczono treść art. 2 § 1 pkt 10, art. 20 § 1 pkt 2 oraz art. 23 § 1 u.p.e.a. odnoszących się do przedmiotu egzekucji oraz właściwości organów, wskazując zarazem, że w dziale III, rozdział 2 u.p.e.a. uregulowano instytucję grzywny w celu przymuszenia. W tym też zakresie organ odwoławczy przytoczył stosowne regulacje u.p.e.a. określające przesłanki zastosowania tej instytucji oraz sposób procedowania przy wydaniu postanowienia nakładającego tego rodzaju grzywnę, tj. art. 119 § 1 i 2, art. 122 § 1, 2 i 3 oraz art. 18 u.p.e.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaznaczyło dalej, że jako organ nadzoru, rozpatrując sprawę zażalenia, obowiązane było nie tylko ustosunkować się do jego zarzutów, ale załatwić sprawę ponownie w całości. Wobec powyższego podano, że decyzją z 25 października 2017 r., na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1121 z późn. zm.), Wójt Gminy M. D. nakazał B. O. i S. O. oraz E. O., jako właścicielom nieruchomości [...] i [...] w L. – przywrócenie stanu poprzedniego, to znaczy udrożnienie rowu biegnącego wzdłuż granicy działek [...] i [...] w L.. W wyniku wniesionego przez strony odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z 22 marca 2018 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Następnie Gmina M. D., jako wierzyciel, doręczyła S. O. upomnienie w dniu 22 listopada 2018 r., wyzywając do udrożnienia rowu biegnącego wzdłuż granicy działek [...] i [...] w L.. 14 grudnia 2018 r. wystawiła tytuł wykonawczy nr [...], a w dniu 21 grudnia 2018 r. doręczyła go stronie wraz z postanowieniem z dnia 14 grudnia 2018 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. W wyniku rozpoznania wniesionego zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 29 marca 2019 r. uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W następstwie powyższego, organ egzekucyjny wystawił 17 lipca 2019 r. ponownie tytuł wykonawczy o nr [...] i doręczył go stronie 19 lipca 2019 r. wraz z postanowieniem z 17 lipca 2019 r., znak: [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. W uzasadnieniu ww. postanowienia organ I instancji wskazał, że ustawodawca w art. 7 § 2 u.p.e.a. sformułował zasadę stosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego. Organ wyjaśnił przy tym, że nie zdecydował się na wykonanie zastępcze ze względu na fakt, że przedmiot zobowiązania znajduje się w części na nieruchomości osób zameldowanych poza terenem gminy, co przy dodatkowym braku wykonawcy, utrudniałoby uzgodnienie terminu wykonania prac oraz byłoby dla zobowiązanego znacznie droższym wariantem. Jednocześnie uzasadniając wysokość nałożonej grzywny, wyjaśniono, że organ I instancji kierował się zasadą celowości i skuteczności wybranego środka egzekucyjnego. W tym zakresie wskazano, że kwota [...]zł powinna zmotywować zobowiązanego do realizacji wymaganego obowiązku, gdyż jego dalsze niewykonanie powoduje szkody na działce nr [...] w L.. Podkreślono również, że zalegająca na powierzchni drogi osiedlowej woda utrudnia znacząco jej użytkowanie, zaś w okresie niskich temperatur brak rowu powoduje oblodzenie drogi, co bezpośrednio zagraża bezpieczeństwu jej użytkowników.

Organ odwoławczy zaznaczył także, że w uzasadnieniu zażalenia pełnomocnik strony powoływał się na art. 7 § 3 oraz art. 59 § 1 pkt 5 u.p.e.a. wskazując, że obowiązek o charakterze niepieniężnym okazał się niewykonalny, a jako bezprzedmiotowy nie podlegał egzekucji. Powyższe wywiedziono z faktu, że po identyfikacji w terenie przeprowadzonej przez biegłego sądowego geodetę J. Ż. w toku postępowania toczącego się przed Sądem Rejonowym w L. w sprawie o sygn. akt IC [...] okazało się, że rów, który mocą decyzji z dnia 25 października 2017 r. miał być udrożniony, a który miał przebiegać wzdłuż granicy działek [...] i [...] w L., w istocie biegł po działce nr [...]. Jednocześnie dodano, że w dalszej części uzasadnienia, pełnomocnik strony wskazał, iż w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący nie musi uciekać się do wstrzymania egzekucji na podstawie przepisów ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewiduje taką możliwość. Ponadto w końcowej części uzasadnienia pełnomocnik podniósł, że brak było podstaw do traktowania rozbieżności między decyzją a stanem faktycznym jako oczywistej omyłki w rozumieniu art. 113 k.p.a.

Mając na względzie powołany stan prawny oraz poczynione ustalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że postanowienie organ egzekucyjnego odpowiadało prawu, zaś zarzut zażalenia dotyczący niewykonalności obowiązku był nieuzasadniony. Bezspornie zobowiązany nie wykonał obowiązku wynikającego z decyzji z 25 października 2017 r., a nadto pełnomocnik strony bezskutecznie usiłował przed Naczelnym Sądem Administracyjnych wstrzymać wykonanie przedmiotowej decyzji. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 6 u.p.e.a., wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. W tym zakresie wskazano, że strona została już upomniana, a kolejnym krokiem powinno być zastosowanie wobec niej środka egzekucyjnego, który doprowadzi do wykonania nałożonego obowiązku. Podniesiono także, że w uzasadnieniu pierwszego zażalenia, odwołano się do trudności w wykonaniu decyzji, a przeszkoda uzasadniona została w rozbieżności – jakie poczynione zostały w odrębnym postępowaniu przed sądem powszechnym – odnośnie lokalizacji spornego rowu.

Organ II instancji zaznaczył przy tym, że w rozpatrywanym obecnie zażaleniu, powtórzono w istocie powyższą argumentację, gdyż to inna lokalizacja rowu stanowić miała o bezprzedmiotowości postępowania egzekucyjnego. Jednocześnie organ odwoławczy przypomniał, że w świetle art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W związku z tym, jeżeli wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, a nieznane organowi, strona uprawniona była do żądania wznowienia postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze dodało również, że w takim postępowaniu można wstrzymać wykonanie decyzji z urzędu lub na żądanie strony, czego świadomy powinien być jej zawodowy pełnomocnik. Wyjaśniono, że w toku postępowania egzekucyjnego nie bada się sprawy od strony merytorycznej, gdyż powodowałoby to w istocie przekształcenie postępowania egzekucyjnego w trzecią instancję, natomiast do tego celu służą środki dostępne w toku postępowania zwykłego zakończonego decyzją nakładającą określone obowiązki (odwołanie) bądź nadzwyczajnego - w razie wystąpienia kwalifikowanych wad aktu. Organ nie podzielił więc stanowiska pełnomocnika strony, że w sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 7 § 3 w zw. z art. 59 § 1 pkt 5 u.p.e.a., gdyż w innym postępowaniu biegły ustalił, że sporny rów zlokalizowany był w innym miejscu. Organ II instancji podkreślił zatem, że zdarzenie to pozostawało poza zainteresowaniem postępowania egzekucyjnego.

Jednocześnie organ odwoławczy podzielił stanowisko organu egzekucyjnego, że w realiach sprawy grzywna w celu przymuszenia będzie najmniej uciążliwym środkiem egzekucyjnym dla zobowiązanego. Stosownie do treści art. 125 § 1 i 2 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu na wniosek zobowiązanego. Nadto wobec brzmienia art. 126 u.p.e.a., nawet gdy grzywna została już uiszczona albo ściągnięta, w sytuacji wykonania obowiązku, strona może w uzasadnionych przypadkach wnioskować o zwrot grzywny w całości lub części.

W ocenie organu II instancji, nie budziło bowiem wątpliwości, iż to zobowiązany przyczynił się do zasypania rowu, a obowiązek jego udrożnienia powinien być wykonany. Podkreślono również, że z materiałów sprawy o znaku: [...], która była znana zobowiązanemu oraz organowi egzekucyjnemu, wynikało niezbicie, że rów biegnący wzdłuż granicy działek [...] i [...] w L. został zasypany przez właścicieli tych nieruchomości w 2016 r. W toku zaś postępowania, którego efektem było wydanie decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, biegły stwierdził, że rów istniał i funkcjonował przez dłuższy czas. Organ odwoławczy podniósł przy tym, że w zasadniczym postępowaniu właściciele ww. posesji nie kwestionowali faktu zasypania rowu, ani jego lokalizacji, co obecnie czyni ich pełnomocnik w postępowaniu egzekucyjnym. Tym samym zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, akta wskazanej wyżej sprawy potwierdzały zasadność argumentacji organu I instancji uzasadniającej zastosowany środek egzekucyjny. Zwrócono bowiem uwagę, że następstwem zasypania rowu było wylewanie wody na drogę osiedlową (dz. ewid. [...]), co znacząco utrudniało jej użytkowanie, a w okresie występowania niskich temperatur powodowało jej oblodzenie, co z kolei zagrażało bezpośrednio jej użytkownikom. Wobec powyższego, organ odwoławczy w świetle poczynionych przez organ egzekucyjny ustaleń odnośnie szkód jakie powstają na działce nr ewid.[...] oraz ewentualnych kosztów wykonania zastępczego, uznał wysokość nałożonej grzywny za prawidłową.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało dalej, że niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym stanowi podstawę zarzutu z art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. i zarazem podstawę do umorzenia postępowania egzekucyjnego w myśl art. 59 § 1 pkt 5 u.p.e.a. Wyjaśniono przy tym, że niewykonalność przypisuje się zasadniczo tylko obowiązkom o charakterze niepieniężnym, który polega na spełnieniu świadczenia innego niż pieniężne lub na podjęciu danej czynności bądź określonego zachowania. Dodano także, że przesłanka ta oznacza niewykonalność aktu nakładającego obowiązek, która może zaistnieć zarówno przed jego wydaniem, jak i już po ustaleniu obowiązku. Może mieć także charakter trwały lub czasowy, co ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przez organ egzekucyjny zarzutu opartego na tej podstawie. Podniesiono również, że niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym oznacza, iż istnieją trwałe, niezależne od zobowiązanego przyczyny, o charakterze prawnym lub faktycznym, uniemożliwiające jego wykonanie. Organ odwoławczy zaznaczył także, że jako przykłady, w których można zasadnie powoływać się na niewykonalność obowiązku, w orzecznictwie powołuje się sytuacje, kiedy obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki, przy czym bez znaczenia są w tym przypadku ewentualne utrudnienia, koszty, czy przykładowo konieczność zapewnienia lokalu zastępczego. Ponadto zwrócono uwagę, że jak wskazuje się w literaturze, należy odróżniać niewykonalność obowiązku od nieskuteczności egzekucji. W tym zakresie wskazano bowiem, że egzekucja obowiązków każdego rodzaju może być bezskuteczna, natomiast niewykonalne mogą być tylko obowiązki o charakterze niepieniężnym. Organ II instancji podał również, że w przypadku przyczyn o charakterze faktycznym obowiązek jest niewykonalny, jeżeli brak jest technicznych możliwości jego realizacji bądź przyczyna wynika z powodu okoliczności dotyczących zobowiązanego, np. jego stanu zdrowia, jeśli obowiązek ma charakter osobisty, natomiast niewykonalność obowiązku wynikającego z decyzji wynika z przyczyn prawnych, jeśli decyzja jest sprzeczna z obowiązującym prawem. Niemniej jednak organ odwoławczy podniósł, że powyższą tezę trudno zaakceptować bezkrytycznie, gdyż zarzut oparty na przesłance niewykonalności obowiązku nie może być dodatkowym sposobem weryfikacji legalności decyzji i innych aktów administracyjnych. Wyjaśniono bowiem, że ustalanie sprzeczności z prawem egzekwowanej decyzji przez organ egzekucyjny, a nawet przez wierzyciela, byłoby dodatkowym trybem nadzwyczajnym weryfikacji takich aktów, natomiast czym innym jest ustalenie, że w konkretnym momencie i miejscu jedyne możliwe zachowanie prowadzące do wykonania decyzji powodowałoby popełnienie czynu karalnego. Dodano też, że jak wskazuje się w orzecznictwie, ciężar dowodu, iż obowiązek o charakterze niepieniężnym jest niewykonalny, obciąża stronę wnoszącą zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Tymczasem w ocenie organu odwoławczego, pełnomocnik zobowiązanej nie wskazał na czym konkretnie miałby polegać, ten ewentualny czyn karalny, a nawet poszerzając zakres tego pojęcia delikt cywilnoprawny. Nadmieniono także, że pełnomocnik strony nie podniósł też, że stanowiąca podstawę nałożonego obowiązku decyzja jest sprzeczna z prawem, a zgłosił on zarzut rozbieżności między ww. decyzją a stanem faktyczny. W tej sytuacji w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nie sposób twierdzić, iż obowiązek nałożony rozpatrywaną decyzją był niewykonalny z przyczyn prawnych lub faktycznych. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, mając na względzie, że termin uiszczenia grzywny ustalony w punkcie 1 sentencji postanowienia organu egzekucyjnego upłynął, że konieczne było uchylenie rozstrzygnięcia w tej części i ustalenie terminu w wymiarze 30 dni, ale od dnia otrzymania ostatecznego postanowienia organu odwoławczego.

Skargę na ww. postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, S. O., domagając się umorzenia postępowania egzekucyjnego Wójta Gminy M. D. w odniesieniu do skarżącego, ewentualnie uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania właściwemu organowi egzekucyjnemu, a także w obu przypadkach rozstrzygnięcia o kosztach postępowania. Skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu uchybienie przepisom postępowania egzekucyjnego, a w szczególności podnoszone wcześniej przed organem II instancji uchybienie art. 59 § 1 pkt 2 i 5 u.p.e.a. i w konsekwencji nieumorzenie egzekucji przeciwko skarżącemu.

W uzasadnieniu skargi skarżący zakwestionował twierdzenia organu i zasadność wydanego przez ten organ rozstrzygnięcia, przytaczając argumentację mającą zdaniem skarżącego przemawiać za wadliwością zaskarżonego postanowienia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w tym zakresie stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na podstawie tego przepisu Sąd rozpoznał sprawę bez wyznaczania rozprawy.

Skarga okazała się skuteczna w zakresie wskazanym poniżej.

W ocenie Sądu, kontrolowany organ pominął, że wniesione do niego zażalenie w sprawie grzywny w celu przymuszenia potencjalnie zawiera zarzuty. Mając na uwadze zasadę informowania strony o przysługujących jej prawach, organ powinien wspomnianą kwestię wyjaśnić, jak również uwzględnić możliwość wystosowania do strony zawiadomienia, o którym mowa w art. 66 k.p.a. Brak tych czynności stanowi uchybienie, które - zważywszy na znaczenie i implikacje zgłoszenia zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym - mogło mieć istotne znaczenie dla wyniku sprawy. W ocenie Sądu, kontrolowany organ powinien wyjaśnić w ramach posiadanych środków postępowania, w tym np. w korespondencji ze stroną skarżącą, czy zarzut niewykonalności przedmiotowego obowiązku strona skarżąca traktuje jako zarzut, o którym stanowi art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. W przypadku jakichkolwiek wątpliwości w pierwszej kolejności ma zastosowanie art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a., który stanowi, że podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym.

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że wydanie kontrolowanego postanowienia oraz postanowienia Wójta Gminy M. D. poprzedziło ponowne wystawienie tytułu wykonawczego, gdyż - jak wynika z akt sprawy - organ egzekucyjny wystawił 17 lipca 2019 r. tytuł wykonawczy o nr [...] i doręczył go stronie w dniu 19 lipca 2019 r. wraz z postanowieniem z dnia 17 lipca 2019 r., znak: [...], o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Okolicznością istotną jest to, że podanie skarżącego ("zażalenie") zostało nadane listem poleconym w dniu 26 lipca 2019 r. (data pieczęci na kopercie - k. 7 akt administracyjnych II Instancji) - a zatem zostało wniesione zarówno z zachowaniem terminu dla wniesienia ewentualnych zarzutów, jak i z zachowaniem terminu do wniesienia zażalenia w ścisłym tego słowa znaczeniu.

Podstawę prawną postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia stanowi art. 122 u.p.e.a. zgodnie z którym: § 1. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: 1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32; 2) postanowienie o nałożeniu grzywny. § 2. Postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze. § 3. Zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny".

W ocenie Sądu, wydając zaskarżone postanowienie, organ nie dostrzegł i pominął to, że w treści wniesionego do niego podania znajdują się elementy treści odpowiadające od strony materialnej, merytorycznej zarzutom, w związku z czym, mając na uwadze treść art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a., powinien zweryfikować istotę i charakter tego podania, a także ewentualnie wykorzystać tryb z art. 66 k.p.a. Zgodnie z art. 66 k.p.a.: "§ 1. Jeżeli podanie dotyczy kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy, organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, uczyni przedmiotem rozpoznania sprawy należące do jego właściwości. Równocześnie zawiadomi wnoszącego podanie, że w sprawach innych powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu, i poinformuje go o treści § 2. Do zawiadomienia stosuje się odpowiednio przepis art. 65 § 1 a. § 2. Odrębne podanie złożone zgodnie z zawiadomieniem, o którym mowa w § 1, w terminie czternastu dni od daty doręczenia zawiadomienia uważa się za złożone w dniu wniesienia pierwszego podania". Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uczyniło zadość powyższemu obowiązkowi - a nadto w treści uzasadnienia swojego postanowienia wypowiedziało się szeroko o treści wskazanych zarzutów, stwierdzając w szczególności, że zarzut zażalenia dotyczący niewykonalności obowiązku był nieuzasadniony, gdyż w sprawie bezspornym było, iż zobowiązany nie wykonał obowiązku wynikającego z decyzji z 25 października 2017 r., a nadto że pełnomocnik strony bezskutecznie usiłował przed Naczelnym Sądem Administracyjnych wstrzymać wykonanie przedmiotowej decyzji. W myśl art. 34 u.p.e.a. : § 1. Zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym - także na podstawie art. 33 § 1 pkt 8, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7, stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące. W przypadku egzekucji należności pieniężnych, o których mowa w art. 2 § 1 pkt 8 lit. a-f i pkt 9, stanowiska wierzyciela nie wymaga się". Na podstawie art. 34 § 5 u.p.e.a. "na postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów służy zobowiązanemu oraz wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym zażalenie".

W nawiązaniu do argumentacji organu odwoławczego warto zauważyć, że zgodnie z treścią art. 34 § 1a u.p.e.a. "Jeżeli zarzut zobowiązanego jest lub był przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym lub sądowym albo zobowiązany kwestionuje w całości lub w części wymagalność należności pieniężnej z uwagi na jej wysokość ustaloną lub określoną w orzeczeniu, od którego przysługują środki zaskarżenia, wierzyciel wydaje postanowienie o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu". Wniesienie zarzutów zgodnie z treścią art. 35 § 1 u.p.e.a. zawiesza postępowanie egzekucyjne do czasu wydania ostatecznego postanowienia w przedmiocie zgłoszonego zarzutu. W myśl art. 35 u.p.e.a.: "§ 1. Zgłoszenie przez zobowiązanego zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10 zawiesza postępowanie egzekucyjne do czasu wydania ostatecznego postanowienia w przedmiocie zgłoszonego zarzutu, o ile wierzyciel po otrzymaniu zarzutu nie wystąpi z uzasadnionym wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania egzekucyjnego".

W konsekwencji, w ocenie Sądu, kontrolowany organ naruszył art. 7 w zw. z art. 77, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a., w zw. z art. 34 § 4 -§ 5, art. 35 § 1, art. 122 § 3 u.p.e.a. w sposób mający potencjalnie istotne znaczenie dla wyniku sprawy, w związku z czym zaskarżone postanowienie zostało wydane przedwcześnie, bez ewentualnego uprzedniego wyczerpania trybu właściwego dla zarzutów. Sąd oczywiście nie może stwierdzić, czy strona skarżąca skorzystałaby bądź skorzysta z możliwości zawartych m.in. w art. 66 k.p.a., ale niezależnie do tego organ odwoławczy zobowiązany był wykonać obowiązek informacyjny, o którym jest mowa powyżej i z którym związane są istotne prawa procesowe skarżącego - a następnie weryfikować odpowiednio dla potrzeb prowadzonego przez siebie postępowania, czy strona skarżąca wniosła zarzuty zgodnie z treścią art. 66 k.p.a. W kontrolowanej sprawie organ II instancji powinien działać w pierwszej kolejności jednak jako organ odwoławczy dla postanowień wydanych przez nadzorowany organy egzekucyjny. Z kolei jako organ sprawujący nadzór może zgodnie z art. 23 u.p.e.a., w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać z urzędu, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ.

Podobne stanowisko i analogiczną argumentację Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaprezentował w wyroku z dnia 14 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1397/19 i z 4 lutego 2020 sygn. akt II SA/Kr 1395/19.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy powinien kierować się powyższymi ocenami i wskazówkami Sądu; organ odwoławczy powinien także zweryfikować podnoszoną w skardze okoliczność zbycia działki przez E. O. i -jeżeli okoliczność ta się potwierdzi - ocenić jej konsekwencje prawne z punktu widzenia przedmiotowej sprawy.

Mając na uwadze wskazane przyczyny, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a, Sąd orzekł jak w pkt l sentencji wyroku.

O kosztach postępowania, jak w pkt II sentencji wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a.