Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2508/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 228/18 w sprawie ze skargi M. I. na uchwałę Rady Miejskiej w Stroniu Śląskim z dnia 29 września 2011 r. nr XII/85/11 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego we wsi S. Ś., gmina [...] 1/ uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania; 2/ zasądza od Gminy [...] na rzecz M. I. kwotę 630 (sześćset trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 13 czerwca 2018 r. (sygn. akt II SA/Wr 228/18) oddalił skargę M. I. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 29 września 2011 r. nr XII/85/11 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego we wsi [...].

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Rada Miejska w [...] podjęła w dniu 29 września 2011 r. uchwałę nr XII/85/11 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego we wsi [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na tę uchwałę wniosła M. I.a, żądając orzeczenia niezgodności z prawem § 31 i § 40 pkt 7 i 11 zaskarżonej uchwały, w części w jakiej przewidują one utratę mocy § 6 ust. 2 i 4 planu miejscowego z dnia 29 kwietnia 2002 r. w związku z § 11 ust. 2 pkt 14 planu miejscowego z dnia 31 marca 2006 r., czyli dokonują zmiany przeznaczenia działki nr [...] oznaczonej symbolem WZ, stanowiącej własność skarżącej. Według poprzednio obowiązujących planów zagospodarowania przestrzennego teren ten był oznaczony tak samo, ale ponadto należało użytkować go na dotychczasowych zasadach do czasu rozwiązania gospodarki wodnej na terenie wsi, a po tym czasie działka ta miała uzyskać przeznaczenie na cele budowlane.

Ponadto skarżąca zaskarżyła § 6 ust. 1, § 17 ust. 1 pkt 4, § 39 ust. 1 oraz § 40 pkt 7 i 11 uchwały w części przewidującej utratę mocy § 9 i § 7 planu miejscowego z dnia 29 kwietnia 2002 r. w związku z § 11 ust. 2 pkt 14 planu miejscowego z dnia 31 marca 2006 r. oraz powodującej zmianę funkcji działki nr [...] z funkcji pieszo-jezdnej na pieszo-rowerową. Zaskarżone przepisy naruszają art. 1 ust. 2 pkt 1, 7, 9 i 13 u.p.z.p. oraz art. 140 k.c. w związku z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji oraz art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, poprzez naruszenie zasady proporcjonalności, nadmiernej ingerencji w prawo własności nieruchomości i przyjęcie rozwiązań planistycznych naruszających interes publiczny oraz wymagania ładu przestrzennego.

Odnośnie stanowiącej własność skarżącej działki nr [...] ustalono wyłączne jej przeznaczenie na ujęcie wód, zaś zrezygnowano z dotychczasowych ustaleń co do sposobu użytkowania i docelowego przeznaczenia, a do rezygnacji takiej – w ocenie skarżącej – nie było podstaw. Natomiast zmiana przeznaczenia działki nr [...] wywołała nieuzasadnione ograniczenie jej funkcji komunikacyjnej.

Jak wyjaśniono w uzasadnieniu skargi, § 31 zaskarżonej uchwały ustala przeznaczenie działki nr [...] jako terenu WZ ujęcia wód. W § 11 ust. 2 pkt 14 planu miejscowego z 2006 r. zawarto odnośnie do przeznaczenia tej działki odesłanie do ustaleń planu z 2002 r. Plan ten zaś przewidywał użytkowanie działki WZ na dotychczasowych zasadach, a po rozwiązaniu gospodarki wodnej na terenie wsi przeznaczał działkę tę na cele budowlane.

W § 40 zaskarżonej uchwały ustalono utratę mocy planów z 2002 r. i 2006 r. Uprzednio działka gminna nr [...] stanowiła ciąg pieszo-jezdny i umożliwiała dojazd do działek stanowiącej własności skarżącej. Zaskarżony plan zmienił to przeznaczenie. Wskazane naruszenia prawa uzasadniają stosowanie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nastąpiło przekroczenie granic władztwa planistycznego (skarżąca obszernie uzasadnia to twierdzenie, powołując w argumentacji wyroki II OSK 1575/12, II OSK 1708/09, II OSK 1777/09, II SA/Kr 923/10).

Skarżąca podniosła, że zmiana przeznaczenia działki nr [...] ograniczy dojazd do działek nr [...],[...],[...],[...] i [...], co utrudnia skarżącej zbycie tych nieruchomości. Pozostaje dojazd przez działki skarżącej nr [...],[...] i [...], co nie rozwiązuje w pełni potrzeb komunikacyjnych. Nie jest możliwy dojazd drogą KDW do całego obszaru pól i lasów, a dojazd ten odbywał się drogą nr [...] Dojazd jest niezbędny dla koszenia łąk oraz transportu drewna na zimę. Droga nr [...] była wykorzystywana do przejazdu traktorów do lasu od 40 lat. Przeznaczenie KPr uzyskał odcinek około 200 m tej drogi, łączący drogę wojewódzką z drogami leśnymi. Zmiana przeznaczenia jest nieracjonalna, niezgodna z interesem publicznym i nie odpowiada wymaganiom ładu przestrzennego. Wskazane zmiany naruszyły interes prawny skarżącej jako właścicielki działki nr [...] oraz właścicielki działek sąsiadujących z działką nr [...], wynikający z art. 140 k.c.

Dołączone do skargi mapy i dokumenty ukazują usytuowanie działek, o których mowa w skardze, wykazują przysługiwanie skarżącej prawa własności działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz innych jeszcze nieruchomości. Z mapy wynika, że wąskie działki nr [...],[...] i [...] tworzą połączenie pomiędzy drogą nr [...] a działką drogową nr [...] oraz przebiegają przy działkach o numerze początkowym [...] o klasach PS IV lub R V.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz [...] wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że zaskarżony został w części plan miejscowy z 2011 r., co zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) nakazuje stosować w tym zakresie przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a. oraz art. 101 u.s.g. w dotychczas obowiązującym brzmieniu. Skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa w dniu 29 grudnia 2017 r. i została powiadomiona, że wezwanie zostanie rozpatrzone w dniu 27 lutego 2018 r., jednak skargę wniosła w dniu 26 lutego 2018 r. W ocenie organu skarga jest więc przedwczesna.

Merytoryczna kontrola legalności planu miejscowego następuje w granicach interesu prawnego skarżącego właściciela (wyrok II OSK 1249/09). Organ nie przekroczył granic władztwa planistycznego. Twierdzenie to obszernie uzasadniał powołując wyroki [...], II OSK 1708/09 i 215/08, II SA/Bk 42/08, II SA/Gl 178/08, II SA/Łd 698/11. Organ zestawił treść ustaleń poprzedniego i obecnego planu dla działki nr [...]. Działka ta zachowała przeznaczenie WZ (teren ujęcia wody, poprzednio teren urządzeń wodnych i ujęć wodnych). Poprzednio dla działki skarżącej plan przewidywał jej użytkowanie na dotychczasowych zasadach do czasu rozwiązania gospodarki wodnej na terenie wsi przez wodociąg wiejski, zaś docelowo po rozwiązaniu gospodarki wodnej przeznaczał tę działkę na cele budowlane MN. Obecnie gmina zrezygnowała z wybudowania wodociągu w tym kierunku, natomiast dotuje powstawanie indywidualnych ujęć wody. Nie nastąpiła zatem zmiana przeznaczenia działki WZ w nowym planie. Zachowanie przeznaczenia tej nieruchomości nastąpiło po analizie warunków faktycznych obszaru, gdzie istnieją problemy w zaopatrzeniu w wodę.

Odnośnie układu komunikacyjnego organ zestawił treść poprzedniego i zaskarżonego planu. Poprzednio plan obejmował drogę dojazdową 01 KD przy terenach MN oraz ciąg pieszo-jezdny KX przez teren 7 MNP (zabudowa mieszkalno-pensjonatowa) w części usytuowany po południowej stronie drogi 01 KD. Ciąg KX określono jako drogę dojazdową do gruntów rolnych i leśnych na bazie istniejącej gminnej drogi gospodarczej stanowiącej naturalny skrót i ciąg spacerowy od drogi 01 KD do terenów leżących poza granicami opracowania. Zaplanowano utworzenie nowych dróg dojazdowych 03 KD i 05 KD dla terenu 6 MNP, które przejmą funkcję dojazdu do gruntów rolnych i leśnych. Według planu z 2011 r. wyznaczono drogi 1 KD i 2 KD. Droga 1 KD biegnie równolegle do drogi głównej 1 KG obsługując komunikacyjnie tereny na południe od tej drogi. Wyznaczono tereny KPr jako drogi pieszo-rowerowe oraz tereny KDW jako drogi wewnętrzne. W obecnym planie funkcję drogi dojazdowej 05 KD dla terenów MNP przejęła droga KDW, zaś tereny MN/UT obsługiwane są komunikacyjnie przez drogi KDW i 1 KD. Zmiana przeznaczenia działki nr [...] pozostaje bez znaczenia dla układu komunikacyjnego. Wskazane w planie drogi umożliwiają skarżącej dojazd do działek stanowiących jej własność. W umowie z gminą z 2002 r. poprzednik skarżącej zobowiązał się urządzić drogę 05 KD od drogi wojewódzkiej, jako dostęp do terenu 8 MNP. Skarżąca nie wniosła uwag do projektu planu.

Organ również dołączył mapy działek i wyrys z planu. Załączył dowód doręczenia skarżącej uchwały o odmowie uwzględnienia wezwania do naruszenia prawa z dnia 27.02, co nastąpiło w dniu 3.03.2018 r. Osobno dołączył dokumentację dotyczącą tego wezwania oraz dokumentację planistyczną. Organ administracji stwierdził, że powodem wezwania była odmowa nabycia od skarżącej działek nr [...],[...] i [...], gdyż według pisma niedoszłego nabywcy miały one mieć dojazd przez działkę nr [...], który faktycznie jest możliwy, jednak niewykluczona jest przecież realizacja ustalenia planu miejscowego o jej przeznaczeniu na ciąg pieszo-rowerowy, zaś skarżąca odmawia ustanowienia służebności drogowej na działkach [...],[...] i [...]. Z kolei nabycie tych działek drogowych przez gminę jest niepewne.

Według dokumentacji planistycznej, niewątpliwie dochowana została procedura planistyczna i właściwość organów. Skarżąca nie złożyła wniosku odnośnie planu. W dyskusji publicznej nad projektem planu uczestniczył M. I., jak twierdzi organ, mąż skarżącej. Nie odnotowano zgłoszenia uwag do projektu. Jak wynika z dokumentacji najpierw uchwalono plan w dniu 27.04.2011 r., jednak organ nadzoru stwierdził istotne naruszenia prawa w zakresie zasad scalania i podziału nieruchomości oraz ochrony dziedzictwa kulturowego, co wywołało uchylenie tej uchwały przez organ oraz powtórzenie w pewnym zakresie procedury planistycznej. Po dokonanych zmianach projektu w zakresie wskazanych zagadnień, ponownie uchwalony został plan miejscowy w dniu 29 września 2011 r. Według § 1 ust. 2 planu miejscowego "zakazuje się zmiany sposobu użytkowania terenu na cele niezgodne z przeznaczeniem ustalonym w planie miejscowym", zaś według § 6 ust. 2 "na każdym z terenów zakazuje się przeznaczenia innego niż to, które jest dla niego ustalone w planie miejscowym". W § 8 plan podkreśla wymóg przestrzegania ustaleń uchwały. W § 11 zaliczono pasy dróg pieszych i rowerowych do przestrzeni publicznej. Według § 13 do czasu realizacji ustaleń planu tereny mogą być użytkowane w sposób dotychczasowy. Przepis § 13 ust. 2 powtarza zakaz ustanowiony w § 1 ust. 2.

W § 31 wyznaczono teren ujęcia wody WZ, zaś w § 39 tereny KPr. Według § 40 dla terenów objętych planem tracą moc uchwały dotychczasowe (przepis wymienia 14 uchwał, w tym uchwały z 2002 i 2006 r. podane w skardze).

Powołanym na wstępie wyrokiem, WSA we Wrocławiu z dnia 13 czerwca 2018 r. oddalił skargę. Sąd wskazał, że skarżąca wykazała naruszenie przysługującego jej interesu prawnego, który wywodziła z prawa własności nieruchomości położonej na obszarze zaskarżonego planu i związanego z ustaleniem przeznaczenia tej nieruchomości. Kwestia ta mogła wprawdzie budzić wątpliwości, które jednak nie uzasadniały odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Wątpliwości te związane były ze stwierdzeniem, że przeznaczenie podstawowe nieruchomości skarżącej nie uległo zmianie, zaś skarżąca w toku procedury planistycznej nie domagała się jego zmiany. W rzeczywistości naruszenie interesu prawnego skarżącej nie tyle było związane z przeznaczeniem działki nr [...], ile umożliwiało skarżącej zaskarżenie uchwały z przyczyn powstałych szereg lat po jej podjęciu, a dotyczących przeznaczenia działki gminnej nr [...]. Przeznaczenie tej drogi nie naruszało interesu skarżącej w fazie przedstawienia projektu planu oraz w dacie uchwalenia planu miejscowego, albo obecnie, kiedy postanowiła ona sprzedać część działek, gdyż utrudnia ono ich zbycie bez obciążenia innych działek skarżącej służebnością drogową.

Sąd I instancji wskazał, że wbrew trafnym ogólnie twierdzeniom skargi, w przypadku przeznaczenia działki nr [...] nie nastąpiło przekroczenie przez organ granic władztwa planistycznego. W poprzednim planie miejscowym ustalenie dotyczące tej działki zawierało, oprócz przeznaczenia podstawowego, zbędnie powtórzone, bo wynikające z art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dozwolenie na korzystanie z działki w dotychczasowy sposób, a ponadto pewne nienormatywne przypuszczenie lub ustalenie warunkowe, że o ile zostanie zrealizowany wodociąg, to ujęcie wody stanie się zbędne i działka będzie miała charakter budowlany. Wg WSA we Wrocławiu, to końcowe ustalenie mogło wskazywać na pewne powiązanie pomiędzy zamiarem budowy wodociągu przez gminę a przeznaczeniem działki skarżącej na teren ujęcia wody. Jednak kwestia celowości ustaleń planistycznych, kiedy sposób przeznaczenia tej działki w planie był w rzeczywistości obojętny dla skarżącej, nie wchodzi w zakres kontroli zgodności uchwały w tym zakresie z prawem. Tym bardziej – zdaniem sądu I instancji - dotyczy to kwestii legalności przeznaczenia drogi gminnej nr [...]. W ocenie sądu, trafnie wskazał organ administracji, że nowe przeznaczenie mogło naruszyć interes faktyczny skarżącej, nie zaś prawny. Naruszenie to nastąpiło szereg lat po uchwaleniu planu. Nie było podstaw do dokonania oceny legalności tej części planu miejscowego w sposób zbieżny z treścią skargi.

Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 13 czerwca 2018 r. wniosła M. I. zarzucając naruszenie:

1. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 r., poz. 1302; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na braku rozważenia przedstawionych w skardze okoliczności wskazujących, iż alternatywna dla działki o numerze ewidencyjnym [...] droga przebiegająca przez działki o numerach [...],[...] i [...], oznaczona w aktualnym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla wsi [...] symbolem "KDW", nie rozwiązuje pełni potrzeb komunikacyjnych dla sąsiednich terenów, w przeciwieństwie do działki nr [...] nie zapewnia dojazdu do pól i lasów niezbędnego dla koszenia pól i transportu drewna na zimę, niezmiennego od 40 lat przeznaczenia działki nr [...] jako drogi pieszo - jezdnej i braku racjonalnych względów dla ograniczenia go do ciągu pieszo-rowerowego, jak i okoliczności, że wcześniejszy tj. poprzednio obowiązujący plan nie wkraczał w sferę praw właściciela tak bezpośrednio i znacząco, gdyż przewidywał podwójną możliwość dotarcia z działek o numerach [...],[...],[...],[...],[...] do drogi publicznej, a tym samym nierozstrzygnięcie przez sąd I instancji sprawy w granicach określonych w art. 134 § 1 p.p.s.a., połączone z nieodniesieniem się w uzasadnieniu wyroku do związanego z przytoczonymi okolicznościami zarzutu skargi dotyczącego naruszenia prawa materialnego w zaskarżonej uchwale Rady Miejskiej w [...] z dnia 29 września 2011 r., nr XII/85/11 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego we wsi [...], gmina [...] - poprzez przyjęcie rozwiązań planistycznych przeciwstawiających się interesowi publicznemu i wymaganiom ładu przestrzennego w aspekcie funkcjonalnym;

2. przepisów prawa materialnego tj. art. 4 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 8 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 kodeksu cywilnego w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez błędną jego wykładnię, polegające na przyjęciu, że rozwiązanie uprzednio obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi [...] odnośnie działki o numerze ewidencyjnym [...] w postaci przewidzianego jej przeznaczenia docelowego na cele budowlane po rozwiązaniu gospodarki wodnej na terenie wsi (§ 8 ust. 6 pkt 2 i 4 uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia 29 kwietnia 2002 r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego we wsi [...] — Gmina [...] w granicach działek nr: [...],[...],[...],[...],[...] oraz części działek [...] i [...] w związku z § 11 ust. 2 pkt 14 uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia 31 marca 2006 r, nr XXXIX/337/06 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...]) - było pewnym nienormatywnym przypuszczeniem lub ustaleniem warunkowym, zaś organ eliminując je w aktualnym planie miejscowym (§ 31 i § 40 pkt 7 i pkt U uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia 29 września 2011 r., nr XII/85/11 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego we wsi [...], gmina [...]) nie przekroczył granic władztwa planistycznego, w sytuacji gdy rozwiązanie to sprowadzało się do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu docelowym działki o numerze ewidencyjnym [...], które nie pozostaje wyłączone, ani sprzeczne z przepisami regulującymi planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, a które w sposób dający pogodzić się z innymi zasadami planowania przestrzennego, wnikało w sposób mniej daleko idący w uprawnienia właścicielskie, aniżeli rozwiązanie przyjęte w aktualnym planie miejscowym.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty skargi kasacyjnej podnosząc, między innymi że ograniczenie możliwości zbycia nieruchomości przez skarżącą było tylko jedną z wielu okoliczności w sprawie. Niezależnym od niej pozostaje np. brak możliwości przedostania się przez przewidzianą w planie miejscowym drogę o symbolu "KDW" do pól i lasów jak i brak racjonalnego uzasadnienia dla pozbawienia działki o numerze ewidencyjnym [...] funkcji jezdnej, brak dodatkowej, drugiej, możliwości dojazdu do drogi publicznej z terenów działek o numerach ewidencyjnych [...],[...],[...],[...],[...]. W tym zakresie uchybienia planu istniały już przy podjęciu uchwały o jego zmianie, nie zaś wiele lat później. Brak uwag skarżącej w toku procedury planistycznej okoliczności tych nie wyłącza. Skarga kasacyjna akcentowała, że sąd pierwszej instancji nie odniósł się przy tym do stawianego w skardze zarzutu naruszenia w uchwale zmieniającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - prawa materialnego poprzez przyjęcie rozwiązań planistycznych, przeciwstawiających się interesowi publicznemu i wymaganiom ładu przestrzennego w aspekcie funkcjonalnym. Zarzuty te znajdowały podstawę w przepisach art. 1 ust. 2 pkt 1 i pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przy tym zgodnie z definicjami legalnymi, przez "ład przestrzenny" należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p), zaś przez "interes publiczny" uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym (art. 2 pkt 4. u.p.z.p).

W konkluzji skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Analiza uzasadnienia wyroku sądu I instancji świadczy o zasadności zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 par. 4 p.p.s.a. w związku z art. 134 par. 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 par. 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Pierwszy ze wskazanych wyżej przepisów, określając wymagania stawiane uzasadnieniu wyroku sądu administracyjnego wskazuje, że uzasadnienie to winno zawierać m.in. przedstawienie zarzutów podniesionych w skardze, a także wskazanie podstawy prawnej i jej wyjaśnienie. Zgłoszenie przez skarżącego zarzutów względem objętego kontrolą sądową aktu, aktualizuje po stronie sądu administracyjnego obowiązek ustosunkowania się do tychże zarzutów. Strona postępowania sądowego ma bowiem prawo oczekiwać poznania motywów, którymi kierował się orzekający sąd, formułując przyjęty kierunek rozstrzygnięcia sprawy. Zestawienie treści zarzutów podniesionych w skardze inicjującej postępowanie sądowe, z motywami rozstrzygnięcia zawartymi w uzasadnieniu wyroku WSA we Wrocławiu wskazuje, iż sąd I instancji nie odniósł się, nie rozpoznał, i nie rozważył należycie zarzutów stawianych odnośnie do przeznaczenia w kontrolowanym planie miejscowym działki o nr [...]. Sąd I instancji bowiem bez dostatecznego uzasadnienia podał w przedstawionym zakresie jedynie to, iż kwestia legalności przeznaczenia drogi gminnej znajdującej się na działce nr [...], nie wchodzi w zakres sądowej kontroli uchwały w przedmiocie planu miejscowego. To ogólne stanowisko, w realiach ocenianej sprawy nie jest usprawiedliwione ani prawidłowe. Stwierdzić bowiem należy, iż ustalenia obowiązującego planu miejscowego dla wskazanej nieruchomości określiły jej przeznaczenie jako drogę pieszo-rowerową (symbol KPr). Przeznaczenie tej działki (nr [...]) w poprzednio obowiązującym planie miejscowym określone było jako "ciąg pieszo-jezdny". Podkreślić więc należy, że zmianie (tj. ograniczeniu) uległa funkcja komunikacyjna tej nieruchomości. Przewidując możliwość ruchu rowerów po spornym terenie, wykluczony został jednocześnie przejazd innymi środkami transportu. Zatem zagadnienie statusu spornej działki i jej komunikacyjnego wykorzystywania, wbrew ocenie sądu I instancji - nie może pozostawać poza zakresem kontroli sądowej. Jak bowiem akcentowała skarżąca w toku postępowania sądowego, powyższa działka w swym przeznaczeniu sprzed zmiany planu miejscowego, zapewniała obsługę komunikacyjną szeregu nieruchomości, w tym stanowiących własność skarżącej kasacyjnie. Zmiana więc tegoż przeznaczenia – w istotnym zakresie rzutowała na sposób korzystania z nieruchomości będących własnością M. I.. Powyższe nie tylko przemawiało za przyznaniem skarżącej interesu prawnego we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, lecz nakazywało zbadać przyjęte w planie przeznaczenie tej działki w aspekcie podniesionych w skardze zarzutów i z uwzględnieniem reguł sądowoadministracyjnej kontroli stosowanej w przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Chodzi tu więc nie tylko o akcentowane w skardze zagadnienie przekroczenia władztwa planistycznego ale także ocenę przez sąd I instancji poprawności przeprowadzenia procedury planistycznej. Brak stosownych rozważań sądu I instancji, przy ogólnym stwierdzeniu, że kwestia legalności przeznaczenia drogi gminnej na działce nr [...], nie wchodzi w zakres sądowej kontroli uchwały w przedmiocie planu miejscowego powoduje, że jako zasadny ocenić należało zarzut odnoszący się do naruszenia przez ten sąd art. 141 par. 4 p.p.s.a. w związku z art. 134 par. 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 par. 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Bez znaczenie przy tym dla dopuszczalności i zakresu sądowej kontroli powyższego aspektu sprawy jest to, że skarżąca zdecydowała się wystąpić ze skargą "szereg lat po uchwaleniu planu miejscowego". W przypadku bowiem objęcia skargą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przepisy prawa nie wprowadzają cezury czasowej dla poszukiwania ochrony sądowej przez uprawniony podmiot.

Jako trafny ocenić należało także drugi z zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej. Zarzut ten odnosił się do przyjęcia przez sąd I instancji – w wyniku błędnej wykładni prawa materialnego – że regulacja poprzednio obowiązującego planu miejscowego dla wsi [...] odnośnie działki o nr [...] w postaci docelowego przeznaczenia tej nieruchomości na cele budowlane - było "pewnym nienormatywnym przypuszczeniem lub ustaleniem warunkowym", które bez przekraczania granic władztwa planistycznego mogło zostać wyeliminowane w aktualnym planie miejscowym. Stanowisko to nie zasługuje na akceptację. Wskazać bowiem należy, iż przepisy poprzednio obowiązującego planu miejscowego, określające przeznaczenie działki nr [...] przewidywały, że docelowo, po rozwiązaniu gospodarki wodnej na terenie wsi Stronie Śląskie przez budowę wodociągu, wskazana wyżej działka uzyska przeznaczenie budowlane oznaczone symbolem MN, w miejsce przeznaczenia na ujęcie wód (symbol WZ). Powołanej normy nie można zatem traktować jedynie jako prawnie irrelewantnego przypuszczenia nienormatywnego, czy ustalenia warunkowego. Wskazana bowiem treść aktu prawa miejscowego mogła tworzyć dla adresata tej normy określone uprawnienie polegające na dopuszczalności zmiany obecnego statusu planistycznego działki, po spełnieniu określonych planem przesłanek. Powołana regulacja przewidywała bowiem, iż w sytuacji realizacji wodociągu i w następstwie tego zdarzenia - ustania potrzeby dotychczasowego przeznaczenia działki nr [...] jako ujęcia wód (symbol WZ) – powstałaby możliwość zmiany tego terenu na budowlany. Sąd I instancji umniejszył zatem znaczenia powołanej regulacji wskazując na jej nienormatywne lub warunkowe ustalenie akcentując przy tym to, że skoro gmina odstąpiła od zamiaru budowy wodociągu, to być może wymagała rozważenia celowość utrzymywania dotychczasowego przeznaczenia działki, co jest wyłączone spod kontroli sądowoadministracyjnej. Tymczasem ocena WSA we Wrocławiu pominęła okoliczność, że cytowana wyżej regulacja mogła też tworzyć dla skarżącej kasacyjnie oczekiwanie i możliwość nabycia określonego prawa (tj. zmiany przeznaczenia terenu z niebudowlanego - na budowlany) po spełnieniu się określonej w przepisie przesłanki. W tej sytuacji, z uwagi na pominięcie przez sąd I instancji powyższego aspektu znaczeniowego cytowanej normy, należało przyjąć, że oceny wyrażone przez WSA we Wrocławiu odnośnie działki o numerze [...] nie były pełne.

Przedstawiona analiza nakazywała więc uchylić zaskarżony wyrok i przekazać sprawę sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, o czym NSA orzekł na podstawie art. 185 par. 1 p.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu rzeczą WSA we Wrocławiu będzie uwzględnienie wskazanych ocen i przeprowadzenie kontroli zaskarżonego aktu w aspekcie wynikającym z przedstawionych wyżej rozważań.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, stronie, która wniosła skargę kasacyjną, należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego od organu - jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę.