Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1606/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.41 ust 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2016 poz 1782
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1213/15 w sprawie ze skargi P.P. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 20 maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P.P. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 1 marca 2016 r. o sygn. akt II SA/Wa 1213/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę P.P. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 20 maja 2015 r. nr [...]﻿w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że wnioskiem z dnia 30 października 2014 r. Komendant Powiatowy Policji w [...] zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku o zwolnienie sierż. szt. P.P. - referenta Ogniwa Patrolowo-Interwencyjnego Wydziału Prewencji KPP w [...] ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, tj. z uwagi na ważny interes służby. W uzasadnieniu powołał się na wielokrotne przebywanie policjanta w latach 2004-2014 na długotrwałych zwolnieniach lekarskich, jak również na ograniczenia zdrowotne, stwierdzane przez lekarza profilaktyka oraz komisję lekarską MSW, uniemożliwiające sierż. szt. P.P. wykonywanie zadań i czynności służbowych.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Komendant Wojewódzki Policji w Białymstoku wydał w dniu 20 lutego 2015 r., na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 45 ust. 1 ustawy o Policji, rozkaz personalny, na mocy którego zwolnił sierż. szt. P.P. ze służby w Policji z dniem 16 marca 2015 r. Wskazanej decyzji, na podstawie art. 108 § 1 k.p.a., nadał rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu rozkazu personalnego organ I instancji powołał się między innymi na fakt długotrwałego przebywania przez policjanta na zwolnieniach lekarskich (w latach 2004-2014 łącznie ponad 980 dni), co dezorganizowało pracę KPP w [...]. Jednocześnie uznał, że stwierdzone u policjanta (w prawomocnym orzeczeniu nr [...]﻿Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW w Białymstoku z dnia 20 października 2014 r.) przeciwwskazania do ciężkiego wysiłku fizycznego i służb zewnętrznych skutecznie uniemożliwiały Komendantowi PP w [...] przydzielenie sierż. szt. P.P. obowiązków służbowych, bowiem w poszczególnych komórkach organizacyjnych danej jednostki Policji, ograniczenia takie nie mogą być respektowane. Dodatkowo organ I instancji jako naganne ocenił wielokrotne, nielicujące z postawą policjanta, zachowania sierż. szt. P.P. polegające na ingerencji w działalność klubu rozrywkowego (należącego do jego byłej żony).

W odwołaniu od powyższego rozkazu personalnego pełnomocnik strony wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Komendant Główny Policji, nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania, rozstrzygnięciem z dnia 20 maja 2015 r. utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku z dnia 20 lutego 2015.

Organ II instancji wskazał, iż w okresie służby (pełnionej od 25 lipca 2002 r.) wymieniony policjant wielokrotnie korzystał z długotrwałych zwolnień lekarskich (łącznie od 2004 r. ponad 980 dni, w tym w ostatnim czasie - 176 dni w 2013 r. oraz 67 dni w 2014 r.). Stan zdrowia sierż. szt. P.P., w kontekście możliwości pełnienia przez wymienionego służby w Policji, był wielokrotnie weryfikowany zarówno przez lekarzy przeprowadzających badania profilaktyczne, jak też przez komisje lekarskie podległe Ministrowi Spraw Wewnętrznych. Orzeczeniem Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW w Białymstoku z dnia 27 czerwca 2014 r. nr [...]﻿sierż. szt. P.P. został uznany za "zdolnego do służby w Policji z ograniczeniem" i "zdolnego do służby w Policji na dotychczas zajmowanym stanowisku". Następnie, w związku z badaniami profilaktycznymi we wrześniu 2014 r. lekarz profilaktyk stwierdził, że wymieniony policjant jest zdolny do wykonywania pracy na zajmowanym stanowisku "z wykluczeniem pracy fizycznej i dźwigania ciężarów" i wyznaczył termin następnego badania okresowego na kwiecień 2015 r. (zaświadczenie lekarskie z dnia 16 września 2014 r.). Powyższe skutkowało powierzeniem policjantowi wykonywania zadań w Biurze Przepustek Komendy Powiatowej Policji w [...], co wymusiło skierowanie do wykonywania innych czynności wykonującego dotychczas pracę w Biurze Przepustek pracownika cywilnego. Jednocześnie po raz kolejny skierowano sierż. szt. P.P. do Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW w Białymstoku, która orzeczeniem z dnia 20 października 2014 r. nr [...]﻿uznała policjanta za "zdolnego do służby w Policji z ograniczeniem" i "zdolnego do służby w Policji na dotychczas zajmowanym stanowisku" stwierdzając jednocześnie, że przeciwwskazane są "ciężkie wysiłki fizyczne i służby zewnętrzne". W związku z powyższym orzeczeniem, dokonano analizy zadań realizowanych na poszczególnych stanowiskach służbowych w służbie prewencyjnej i kryminalnej w KPP w [...], stwierdzając, że policjanci na tych stanowiskach służbowych często angażowani są do zadań związanych między innymi z obsługą zdarzeń kryminalnych, drogowych, interwencjami domowymi, doprowadzeniami osób, zabezpieczeniem imprez masowych, zabezpieczeniem przejazdów kibiców, czy służbami patrolowo-interwencyjnymi, które wiążą się z koniecznością pełnienia służby zewnętrznej, jak też mogą wiązać się z fizycznym obciążeniem organizmu (notatki urzędowe: specjalisty Wydziału Prewencji KPP w [...] z dnia 5 listopada 2014 r., naczelnika Wydziału Prewencji KPP w [...] z dnia 18 listopada 2014 r., naczelnika Wydziału Kryminalnego KPP z dnia 19 listopada 2014 r.). Przedmiotowa analiza nie pozostawiała wątpliwości, że ograniczenia zdrowotne stwierdzone wówczas u wymienionego policjanta uniemożliwiają mu efektywną realizację obowiązków służbowych wynikających z konieczności zapewnienia prawidłowego funkcjonowania KPP w [...].

Komendant Główny Policji zwrócił uwagę, iż po kolejnym badaniu przeprowadzonym przez Wojewódzką Komisję Lekarską MSW w Białymstoku sierż. szt. P.P. orzeczeniem nr [...]﻿z dnia 6 marca 2015 r. został uznany za "zdolnego do służby w Policji z ograniczeniem" i "zdolnego do służby na dotychczas zajmowanym stanowisku". W szczegółowym uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że stwierdzone schorzenie, w związku z którym badany "aktualnie zgłasza rzadkie dolegliwości", powodują, że wymieniony jest zdolny do służby w Policji z ograniczeniem oraz zdolny do służby na dotychczas zajmowanym stanowisku, przy czym "okresowo przeciwwskazane ciężkie wysiłki fizyczne w przypadku wystąpienia dolegliwości [...]﻿". Z powyższego orzeczenia wynika, iż badany ma ograniczoną zdolność do pełnienia służby, gdyż służbę tę może pełnić tylko na danym stanowisku, a nie każdym stanowisku służbowym. Przy czym, brak możliwości aktywnego świadczenia służby w dłuższym wymiarze czasowym, wynikający ze stanu zdrowia, czy też różnych zdarzeń losowych, niezależnie od ich przyczyny, jest w oczywisty sposób sprzeczny z interesem służby.

Organ odwoławczy stwierdził, iż dotychczasowa częstotliwość i wymiar okresów, w których sierż. szt. P.P. nie mógł świadczyć służby z powodu choroby, jak też ograniczenia zdrowotne stwierdzane u policjanta przez komisję lekarską, czynią wysoce prawdopodobnym, że wymieniony policjant, także z uwagi na charakter stwierdzonych u niego schorzeń ([...]﻿), nie będzie mógł realizować zadań niezbędnych do prawidłowego funkcjonowania KPP w [...] (związanych w znacznej mierze, co wynika ze specyfiki służby w Policji, z wysiłkiem fizycznym). Nie można wykluczyć, że dalsza służba sierż. szt. P.P. na dotychczas zajmowanym stanowisku, biorąc pod uwagę związane z nią szczególne narażenie policjanta na wysiłek fizyczny, wpłynie negatywnie na stan zdrowia wymienionego, zmuszając go do korzystania ze zwolnień lekarskich w wymiarze co najmniej zbliżonym do dotychczasowego.

Powyższe okoliczności, zdaniem Komendanta Głównego Policji, w całości należało potraktować jako sprzeczne z ważnym interesem służby, a tym samym uzasadniające rozwiązanie z wymienionym stosunku służbowego w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Przytoczone bowiem argumenty wypełniają nie tylko pojęcie ważnego interesu służby, ale szerzej - ważnego interesu społecznego. W omawianej sytuacji przełożony właściwy w sprawach osobowych był nie tylko uprawniony, ale wręcz zobowiązany do podjęcia takich działań, by służbę na etacie zajmowanym przez sierż. szt. P.P. pełnił policjant dający rękojmię realizacji na rzecz społeczeństwa ustawowych zadań Policji w pełnym wymiarze. Za pozostawieniem wymienionego policjanta w służbie, pomimo występującej w ostatnich latach wysokiej absencji i ograniczeń zdrowotnych, nie przemawiały także posiadane przez niego wykształcenie i kwalifikacje. Bowiem dysponuje on wyłącznie kwalifikacjami, które predysponują go do pełnienia służby na stanowiskach, na których podejmowane są działania związane bezpośrednio z ochroną bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymywaniem bezpieczeństwa i porządku publicznego, wymagające stałej gotowości do wzmożonego wysiłku fizycznego, której u skarżącego aktualnie brak. W takich okolicznościach nie mogło mieć decydującego znaczenia, że w okresie, gdy stan zdrowia pozwalał skarżącemu na czynne świadczenie służby, prawidłowo wywiązywał się on z nałożonych obowiązków, otrzymywał nagrody uznaniowe oraz był pozytywnie opiniowany i oceniany. Nadto ewentualne przeniesienie wymienionego funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe, adekwatne do posiadanych przez niego kwalifikacji, nie zapewniłoby ochrony interesu służby, lecz jedynie spowodowało brak możliwości pełnej realizacji zadań przypisanych innemu stanowisku.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Komendant Główny Policji stwierdził, iż organ I instancji, zgodnie z art. 77 k.p.a., w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, co znajduje potwierdzenie w aktach sprawy. Organ słusznie nie uwzględnił przy tym części zgłoszonych przez skarżącego żądań, w tym wniosków dowodowych, uznając, że nie mają one znaczenia dla sprawy. Stan zdrowia skarżącego nie mógł być ustalany, jak chciałby tego skarżący, na podstawie zeznań świadków, bowiem zgodnie z art. 40 ustawy o Policji, podmiotem uprawnionym do określenia stanu zdrowia policjanta oraz ustalenia jego zdolności fizycznej i psychicznej do służby jest komisja lekarska podległa ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. Natomiast kwestia braku zgody właściwego przełożonego na przeniesienie sierż. szt. P.P. na inne stanowisko służbowe nie wymagała dodatkowego wyjaśnienia, bowiem przeniesienie takie byłoby niezasadne z uwagi na wysoką absencję chorobową skarżącego, stwierdzone u niego przez komisję lekarską ograniczenia zdrowotne, posiadane przez wymienionego kwalifikacje zawodowe oraz ze względu na specyfikę służby w KPP w [...] na poszczególnych stanowiskach służbowych, gdzie ustawowe zadania Policji związane z zapewnieniem szeroko rozumianego bezpieczeństwa publicznego realizowane są na tzw. "pierwszej linii".

Decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia 20 maja 2015 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez P.P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd I instancji wskazał, że art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji mówi o możliwości zwolnienia funkcjonariusza Policji ze służby, gdy wymaga tego ważny interes służby. Choć prawodawca w ustawie o Policji nie określił, co należy rozumieć przez pojęcie "ważny interes służby", to jednak nie powinno budzić wątpliwości, że chodzi tu o dobro interesu służby, rozumianego jako interes społeczny. Z uwagi na nieporównywalność sytuacji faktycznych, jakie mogą zaistnieć, użycie przez ustawodawcę zwrotu niedookreślonego "ważny interes służby" jest w pełni uzasadnione. W ocenie nauki prawa, "nieostrość nazw (jako szczególny przejaw ich niedookreśloności) nie jest traktowana w tekście prawnym jako wada. Wręcz przeciwnie – może być z powodzeniem stosowana jako świadomie przyjęty środek uelastycznienia tekstu przez stworzenie swoistego luzu decyzyjnego" (S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 280). Prawodawca, używając takiego sformułowania, pozwala zatem organom Policji na odpowiednią ocenę stanu faktycznego, by w konsekwencji organy te mogły zdecydować o celowości dalszego trwania stosunku służbowego. Z pewnością więc ustawodawca dostrzega potrzebę ochrony interesu służby (interesu społecznego), jako interesu nadrzędnego, dając jednocześnie właściwym organom możliwość oceny każdego indywidualnego przypadku. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, przesłanka zwolnienia ze służby w Policji, z uwagi na ważny interes służby, została wystarczająco wykazana.

Sąd I instancji podkreślił, że długotrwała absencja skarżącego w służbie rozpoczęła się w 2004 r. Od tego czasu przez kolejne 10 lat skarżący pełnił służbę w Komendzie Powiatowej Policji w [...] z licznymi przerwami spowodowanymi absencją chorobową. Do końca 2014 r. na zwolnieniach lekarskich wymieniony przebywał łącznie 980 dni. Średnio 3 miesiące w roku policjant z podanych powodów nie pełnił służby. Jeśli weźmie się również pod uwagę wykorzystanie przysługującego funkcjonariuszowi w danym roku kalendarzowym urlopu wypoczynkowego, to wówczas okazuje się, iż średnio przez 1/3 roku skarżącego musieli zastępować inni funkcjonariusze. Wbrew stanowisku przedstawionemu w skardze, stanowiło to niewątpliwie znaczne obciążenie i dezorganizowało normalny tok służby w jednostce, w której skarżący tę służbę pełnił. Zwłaszcza, iż zwolnienia lekarskie, jako z istoty nieplanowane, wymagały nagłych zastępstw i obciążenia obowiązkami należącymi do skarżącego innych osób. Nie bez znaczenia także pozostaje, iż skarżący jest niezdolny do wykonywania wszystkich czynności wymaganych od funkcjonariusza prewencji. Z ostatniego orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW w Białymstoku z dnia 6 marca 2015 r. nr [...]﻿wynika, iż skarżący jest zdolny do służby z ograniczeniami i zdolny do służby na dotychczas zajmowanym stanowisku, lecz z zastrzeżeniem, że okresowo są mu przeciwwskazane ciężkie wysiłki fizyczne w przypadku dolegliwości [...]﻿. Tym samym skarżący nie daje gwarancji należytego wykonywania zadań na zajmowanym stanowisku, albowiem służba w Wydziale Prewencji i innych Wydziałach KKP w [...], jak wskazał organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wymaga niejednokrotnie użycia znacznej siły fizycznej. Reasumując, funkcjonariusz Policji, który nie wykonuje żadnych obowiązków służbowych z uwagi na przebywanie na zwolnieniach lekarskich, a ponadto w świetle orzeczeń Komisji Lekarskiej, wykazuje ograniczoną zdolność do pełnienia służby, nie może skutecznie powoływać się na swój interes. Jego postępowanie wpływa bowiem negatywnie na organizację służby i jej dobro oceniane przez pryzmat zadań Policji. Nie bez znaczenia są tu względy wynikające z konieczności zapewnienia prawidłowego funkcjonowania danej jednostki (długotrwałe przebywanie na zwolnieniach lekarskich z pewnością dezorganizuje służbę), jak i najefektywniejszego wykorzystania przydzielonych etatów, co niewątpliwie odpowiada intencjom prawodawcy w zakresie ochrony interesu służby (interesu społecznego) i nie można tego rodzaju ocen postrzegać w kategoriach łamania zasad procedury administracyjnej. W przypadku ciągłych zwolnień lekarskich, przy jednoczesnej ograniczonej zdolności do pełnienia służby, interes służby winien górować nad indywidualnym interesem funkcjonariusza (art. 7 k.p.a.), gdyż znaczenie tego rodzaju zachowań, zwłaszcza w odbiorze społecznym – co do zasady – negatywnym, wpływa niekorzystnie na wizerunek organów Państwa, co tym bardziej uzasadnia nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Oceniając, czy w rozpoznawanej sprawie organ Policji zachował warunki do wydania decyzji uznaniowej, Sąd stwierdził, że słuszny interes skarżącego (art. 7 k.p.a.) nie stoi w sprzeczności z podjętym rozstrzygnięciem, zaś argumentacja funkcjonariusza, kwestionująca przedmiotowy rozkaz, nie góruje nad interesem służby (interesem społecznym).

Odnosząc się do poczynionych ustaleń faktycznych organ precyzyjnie wyjaśnił motywy rozstrzygnięcia, decyzja nie nosi zatem znamion dowolności, zaś przytoczona w uzasadnieniu argumentacja jest wyczerpująca i w pełni przekonywująca, co czyni zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. nieuzasadnionym.

W ocenie Sądu, niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 75 § 1 w zw. z art. 78 § 1 w zw. art. 136 k.p.a. Faktem niezaprzeczalnym jest (manifestum non eget probatione - to, co oczywiste, nie wymaga dowodu), iż liczna absencja chorobowa funkcjonariusza w sposób istotny wpływa na sposób realizacji zadań komórki organizacyjnej, w której pełni on służbę. Powoduje konieczność zastępstw i obarcza innych funkcjonariuszy zwiększonym wymiarem zadań – dezorganizuje służbę zmianową. Nieuwzględnienie zatem przez organ wniosku dowodowego o przesłuchanie świadka na okoliczność niezasadności twierdzenia o dezorganizacji pracy Wydziału Prewencji KKP w [...] na skutek absencji chorobowej skarżącego nie przemawia za naruszeniem powyższych przepisów procesowych. W aktach administracyjnych znajdują się bowiem dokumenty (zwolnienia i zaświadczenia lekarskie, orzeczenia komisji) obrazujące niezdolność skarżącego do służby z powodu choroby. Zaś dowód z przesłuchania stron może być przeprowadzony posiłkowo jedynie wówczas, gdy po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 86 k.p.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P.P., zaskarżając go w całości, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1) art. 3 § 3 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art.. 7 kpa art.. 77 kpa i art.. 80 kpa wobec niedostrzeżenia przez Sąd I instancji, że materiał dowodowy stanowiący podstawę faktyczną rozstrzygnięcia nie został wszechstronnie zgromadzony i oceniony a organ odwoławczy pominął okoliczność, co było powodem pozostawania skarżącego na długotrwałych zwolnieniach lekarskich, czy choroby na które cierpiał skarżący powstały w czasie pełnienia służby i się z pełnieniem służby wiązały na co wskazywałoby twierdzenie, iż skarżący w tym czasie otrzymywał 100% należnego mu wynagrodzenia, zgodnie z art.. 121b ustawy o Policji, a co ma znacznie dla oceny postępowania organów w kontekście dobra służby, gdyż absencja wynikająca z faktu doznania urazów w służbie podlega innej ocenie niż ta powodowana schorzeniem samoistnym, nie związanych z pełnioną służbą, zaś zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne wypowiedzenie się w tym istotnym dla rozstrzygnięcia zakresie, co spowodowało nie uwzględnienie słusznego interesu skarżącego, jak również słusznego interesu społecznego, gdyż zwalnianie policjanta powodowanego jego absencją wynikającą z wypadków w służbie z pewnością stoi w sprzeczności z tymi interesami;

2) art. 3 § 3 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. wobec niedostrzeżenia przez Sąd I instancji, iż Komendant Główny Policji naruszył art. 15 k.p.a. poprzez zaniechanie dokonania własnych i samodzielnych ustaleń dotyczących kluczowych dla przedmiotowej sprawy okoliczności, w szczególności dotyczących powodów absencji skarżącego w służbie, kiedy to z uzasadnienia rozkazu Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku wynika, iż powodami zwolnień lekarskich skarżącego, były doznawane przez niego wypadki, z których tylko jeden w 2004 roku nie wiązał się ze służbą a nadto w uzasadnieniu tego rozkazu wskazano, iż w 2007 roku skarżący doznał [...]﻿w związku ze służbą;

3) art. 3 § 3 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. art.. 77 kpa poprzez oparcie orzeczenia na okolicznościach nie mających potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym w szczególności uznanie, iż w aktach sprawy znajdują się dowody potwierdzające absencję skarżącego z powodu choroby w okresie od 2004 do 2014 roku, kiedy to materiał dowodowy zawiera jedynie zwolnienia lekarskie za okres roku 2013 i roku 2014 i charakterystykę przebiegu służby za okres roku 2006 i 2007, 2011-2014 rok, z której wynikają okresy przebywania skarżącego na zwolnieniach lekarskich, nie zawierają żadnych dowodów potwierdzających ustalenia poczynione w zakresie pozostałych lat służby, jak również zebrany w sprawie materiał dowodowy nie zawiera żadnych danych pozwalających na weryfikację absencji pod kątem związku jej związku z wykonywaniem przez skarżącego obowiązków służbowych.

Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

1) błędną wykładnię art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji polegającą na interpretacji wskazanego przepisu w ten sposób, iż dopuszczalne jest zwolnienie policjanta ze służby z powodu jedynie przewidywanych, a nie pewnych zdarzeń, które mogą lecz nie muszą mieć miejsca w przyszłości, w zakresie dalszego korzystania przez skarżącego ze zwolnień lekarskich, tym bardziej, iż z ostatniego orzeczenia Komisji Lekarskiej wynika, że stan zdrowia skarżącego uległ znaczącej poprawie.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Na wstępie godzi się przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych, jak też podstaw do odrzucenia skargi czy umorzenia postępowania przed Sądem I instancji w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W przypadku oparcia skargi kasacyjnej na obu podstawach generalnie w pierwszej kolejności ocenie podlegają zarzuty procesowe, gdyż dopiero po przesądzeniu prawidłowości ustaleń faktycznych i poprawności procedowania przez Sąd I instancji, można przejść do badania zagadnień materialnoprawnych. W tej sprawie jednak zarzuty przedstawione w obrębie obu podstaw zostały ze sobą ściśle powiązane, a sprowadzają się one do zakwestionowania stwierdzenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który uznał, że organy Policji w sposób dostateczny wykazały, iż zwolnienie P.P. ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji było niezbędne z uwagi na "ważny interes służby".

Zgodnie z tym przepisem policjanta można zwolnić ze służby w przypadku, gdy wymaga tego ważny interes służby. Użycie w tym przepisie zwrotu "można zwolnić" oznacza, że rozwiązanie z policjantem stosunku służbowego na powołanej podstawie ma charakter fakultatywny i zostało pozostawione tzw. uznaniu administracyjnemu. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres. Sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, to jest czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola sądowoadministracyjna nie obejmuje natomiast oceny, w jaki sposób organy administracji, realizując określoną politykę stosowania prawa, wypełniają treść pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych (por. m. in. wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 301/11). Sąd administracyjny kontroluje zatem zaskarżoną decyzję wyłącznie pod względem jej zgodności z prawem a nie w aspekcie celowości czy słuszności zawartego w niej rozstrzygnięcia. W konsekwencji w sprawach dotyczących fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza ze służby sądy administracyjne badają, czy decyzja o rozwiązaniu stosunku służbowego nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje właściwych organów oraz ingerować w prowadzoną przez nie politykę kadrową, przesądzając o tym, czy dana osoba powinna nadal pozostać policjantem, czy też słuszne było wykluczenie jej z grona funkcjonariuszy Policji

Stan faktyczny sprawy jest w zasadzie bezsporny, a wynika z niego, że P.P. w latach 2004 – 2014 wielokrotnie korzystał ze zwolnień lekarskich. Pierwszym problemem wywołującym rozbieżność jest charakter tych zwolnień, a więc ocena (ustalenie) czy były one ściśle i wszystkie związane ze służbą. Jak wynika z akt administracyjnych jedynie w roku 2006 taki związek stwierdzono. Wówczas z tej przyczyny policjant korzystał ze zwolnienia przez okres 5 miesięcy. Z akt administracyjnych nie wynika, aby dalsze zwolnienia miały związek z wypadkiem z 6 listopada 2006 r., skoro został po ich wykorzystaniu uznany za zdolnego do służby na zajmowanym stanowisku. Zatem podniesione w skardze kasacyjnej twierdzenia, że zwolnienia te "w istotnej części" związane były ze służbą nie nadaje się do obrony. Trzeba też mieć na względzie fakt, że większość zwolnień opatrzona była adnotacją "może chodzić". Podobnie, bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostawał fakt, iż w zaskarżonym rozkazie personalnym organ wskazywał na absencję chorobową skarżącego występującą w latach 2004-2014, co nie miało potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Rację ma skarżący, iż w aktach administracyjnych sprawy znajdują się zwolnienia lekarskie za okres roku 2013 i roku 2014 i charakterystyka przebiegu służby za okres roku 2006 i 2007, 2011-2014 rok, z której wynikają okresy przebywania skarżącego na zwolnieniach lekarskich. Jednakże w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, materiał dowodowy znajdujący się w aktach administracyjnych był wystarczający na dokonanie przez organ oceny przesłanki "ważnego interesu służby", bowiem zdecydowana większość nieobecności skarżącego w służbie z powodu zwolnień lekarskich ma oparcie w pozostałym zgromadzonym materiale dowodowym – wykazy nieobecności w służbie. Analizując materiał przedmiotowej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się takiego naruszenia, które mogło by mieć wpływ na wynik sprawy. W tym aspekcie podkreślenia wymaga, iż zakres rozpatrzenia sprawy, a zatem zakres materiału dowodowego, istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy, uzależniony jest od jej przedmiotu, a zatem do tych dowodów, które są istotne w niniejszej sprawie, które dotyczą ustaleń immanentnie związanych z przedmiotem sprawy. W niniejszej sprawie cały materiał dowodowy ograniczał się do potrzeby rozważania następujących aspektów: faktu istnienia zwolnień lekarskich i ich wpływu na dobro służby i wyważenia dobra służby i interesu skarżącego przejawiającego się w istocie w dalszym pozostawaniu w służbie. W tym też zakresie materiał ten został zgromadzony i należycie przez organ rozważony. Stąd też niezasadne okazały się zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego sformułowane w skardze kasacyjnej.

Zatem do rozważenia pozostała okoliczność czy ten stan faktyczny uzasadniał zwolnienie ze służby ze względu na ważny interes służby. Umożliwia to przepis art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, którego regulacja należy do grupy przepisów obejmującej przyczyny zwolnienia fakultatywnego (zależnego od woli organu) i ma charakter uznaniowy (jej zastosowanie jest uzależnione od oceny okoliczności sprawy przez organ). Skarżący pełnił służbę w Policji, która to formacja charakteryzuje się pewnymi swoistymi cechami, zwłaszcza sprecyzowanymi w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy pragmatycznej, a jej celem jest działanie na rzecz bezpieczeństwa i porządku publicznego. Jemu jest podporządkowany m.in. kształt stosunków służbowych łączących organy Policji z funkcjonariuszami, wyróżniający je od innych stosunków prawnych szczególnymi elementami i wymogami. Stąd też interes służby jest interesem nadrzędnym w stosunku do interesu funkcjonariusza. Przepis ten mógł znaleźć zastosowanie w sprawie. W niewadliwie bowiem ustalonym stanie faktycznym, z którego wynika duża i stała absencja skarżącego z powodu choroby, ziściły się uregulowane w nim przesłanki. Stanowisko o możliwości zastosowania tego przepisu w okolicznościach występujących i w tej sprawie jest już utrwalone w orzecznictwie (p. przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 723/14, 15 marca 2013r., sygn. akt I OSK 1033/12, 24 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 1969/12, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Niewątpliwie taka absencja jest ważną przyczyną, o której mowa w tym przepisie, a dalsze pozostawanie skarżącego w służbie nie gwarantuje należytego wykonywania obowiązków zarówno przez niego, jak i jednostkę, w której służbę pełnił, stąd zwolnienie go ze służby leży w interesie Policji. Oczywistym jest bowiem, że taki stan rzeczy dezorganizuje pracę jednostki. Poza sporem jest, że przepis ten posługuje się "nieostrym" kryterium, pozwalając organom na dokonanie oceny całokształtu faktów w ramach pewnej swobody, wszak nie dowolności. Uwzględnieniu podlegają tu okoliczności wypełniające przesłankę ważnego interesu służby, czyli merytoryczne, jak też reguły ogólne postępowania, w tym zasady praworządności, pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wzięcia pod rozwagę interesu organu i słusznego interesu strony, wreszcie konieczne jest przekonujące uzasadnienie zajętego stanowiska. Pojęcie "ważnego interesu służby" jest pojęciem niezdefiniowanym w ustawie, zatem przesłanka ta powinna być w każdej indywidualnej sprawie skonkretyzowana przez wskazanie okoliczności kreujących ją, a także kryteriów dokonanej oceny w aspekcie zarówno obiektywnym, jak i subiektywnym. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego organ administracyjny wskazał, jak długotrwała absencja skarżącego spowodowana korzystaniem ze zwolnień lekarskich miała ujemny wpływ na funkcjonowanie jednostki, w której pełnił on służbę. Zakres tego pojęcia obejmuje szereg okoliczności tworzących określony stan faktyczny, przy czym z pewnością długotrwała nieobecność funkcjonariusza wpływająca negatywnie na funkcjonowanie jednostki może być elementem tego pojęcia. Wymaga ona bowiem podejmowania przez organ stałych działań organizacyjnych (wyznaczenie zastępstw, zapewnienie dni wolnych za pełnioną przez pozostałych funkcjonariuszy służby w ponadnormatywnym wymiarze itp.), może zatem dezorganizować pracę jednostki i uniemożliwiać wywiązywanie się z ustawowych obowiązków, tym bardziej przy brakach kadrowych znanych z urzędu, nie sprzyja też dobrej atmosferze w służbie. Osoby pełniące służbę, w odróżnieniu od osób podejmujących pracę na podstawie umownego stosunku pracy, pozostają z władzą służbową w takim stosunku podporządkowania, który charakteryzuje się wysoką dyspozycyjnością, zarówno co do sposobu wykonywania służby, w tym pod względem pory i miejsca świadczenia pracy, jak i innych warunków należących do treści tego stosunku prawnego. Wynika to choćby ze szczególnych wymogów stawianych funkcjonariuszom, a sprecyzowanych w art. 25 ust. 1 i 2 ustawy pragmatycznej. Pracodawca ma tu szeroką możliwość jednostronnego kształtowania treści tego stosunku i doboru funkcjonariuszy. Jest to praca jednostronnie wyznaczana, w odróżnieniu od pracy umownie podporządkowanej, podlegającej przepisom kodeksu pracy. Jednakowoż ograniczenia równoważone są pewnymi przywilejami, do których m.in. zalicza się dodatkowe elementy uposażenia, dodatki, urlopy, czy trwałość stosunku służbowego gwarantowaną też enumeratywnie wyliczonymi przyczynami zwolnienia ze służby. Specyficzny charakter służby oraz stojące przed nią zadania były powodem dla ustanowienia przesłanki umożliwiającej zwolnienie funkcjonariusza z pełnionej służby z powodu zagrożenia "interesu służby". Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie w sprawie nie można było wymagać, aby organ szczegółowo wykazał skutki oraz przyczyny absencji strony, gdyż ochrona trwałości stosunku służbowego nie ma charakteru bezwzględnego i nie sięga ona tak daleko, jak tego oczekuje skarżący. Ustawodawca w interesie funkcjonariuszy reglamentuje przyczyny zwolnienia ich ze służby. Jednocześnie jednak nie kwestionuje konieczności prowadzenia przez organy Policji racjonalnej polityki kadrowej, w tym podejmowania działań zabezpieczających także interesy formacji i zapewniających ochronę interesu społecznego. Ustawa o Policji dopuszcza zatem możliwość zwolnienia ze służby nawet w przypadkach niezawinionych przez policjantów, gdy wymaga tego dobro formacji. Zatem przyczyny nieobecności skarżącego w służbie nie miały znaczenia w kontekście oceny przesłanki określonej w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Długotrwały brak dyspozycyjności policjanta, niezależnie od jego przyczyny, jest bowiem sprzeczny z interesem służby.

Z tych względów zarzut naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji okazał się nietrafny.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt. 1 P.p.s.a.