Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 459/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2017-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: § 13 c
journal: Dz.U. 2015 poz 187
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji  Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 200, art. 205 § 1, art. 209
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
journal: Dz.U.UE.L 2014 nr 193 poz 1 art. 2 pkt 16
law: Rozporządzenie Komisji (UE) nr 702/2014 z dnia 25 czerwca 2014 r. uznające niektóre kategorie pomocy w sektorach rolnym i leśnym oraz na  obszarach wiejskich za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 60
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Asesor WSA Zbigniew Kruszewski Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2017 r. sprawy ze skargi P spółki z o.o. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz P spółki z o.o. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR), po rozpatrzeniu odwołania P sp. z o.o., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], odmawiającą przyznania spółce pomocy finansowej za rok 2015.

Decyzja ta zapadła w następującym stanie sprawy: w dniu 30 września

2015 r., P sp. z o.o. złożyła wniosek o udzielenie pomocy finansowej dla producentów, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez suszę w 2015 r. Wraz z wnioskiem strona przedłożyła formularz informacji przedstawianych przy ubieganiu się o pomoc w rolnictwie lub rybołówstwie inną niż pomoc de minimis w rolnictwie oraz protokół nr [...] z oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwach rolnych

i działach specjalnych produkcji rolnej spowodowanych niekorzystnym zjawiskiem atmosferycznym - suszą sporządzony przez Komisję powołaną Zarządzeniem Wojewody z dnia [...] lipca 2015 r.

Z przedłożonego przez stronę protokołu wynikało, że powołana komisja stwierdziła stratę w gospodarstwie rolnym wynoszącą łącznie 62 % średniej rocznej produkcji. Następnie spółka złożyła korektę wniosku i protokołu wskazując,

że powierzchnia gruntów rolnych objęta szacowaniem szkód wyniosła 69,33 ha,

a łączne straty w gospodarstwie rolnym wyniosły 66%.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił przyznania spółce pomocy finansowej wskazując, że P sp. z o. o. nie jest producentem rolnym, o którym mowa w art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 86) oraz gospodarstwem w rozumieniu art. 2b Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE L 30 z 31 stycznia 2009 r., str. 16) oraz art. 2 Rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady WE nr 1166/2008 r. w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 571/88 (Dz. Urz. UE. L. 2008.321.14).

Po rozpatrzeniu odwołania spółki Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] stycznia 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

2. Po ponownym prowadzeniu postępowania Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], odmówił przyznania spółce pomocy finansowej z tytułu strat spowodowanych suszą w roku 2015.

Organ wskazał na przepisy art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 roku

o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1438) oraz § 13 ust. 1, ust. 3, ust. 6 pkt 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia

27 stycznia 2015 r., w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j. Dz. U.

z 2015 r., poz. 187 ze zm.), art. 2 pkt 16 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 702/2014

z dnia 25 czerwca 2014 r. uznające niektóre kategorie pomocy w sektorach rolnym

i leśnym oraz na obszarach wiejskich za zgodne z rynkiem wewnętrznym

w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. UE L z dnia 1 lipca 2014 r.).

Przytaczając in extenso brzmienie przepisów § 2 ust. 1 pkt 6, § 13c ust. 1, ust. 3, ust. 6 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. oraz art. 3 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, wskazując na zgromadzoną dokumentację stwierdził, że P sp. z o.o. nie jest spółką samodzielnie prowadzącą działalność rolniczą, posiadającą autonomię w zakresie zarządzania.

Zdaniem organu ta spółka oraz inne jednostki wymienione w decyzji są powiązane osobowo i kapitałowo, zarządzane przez te same osoby tworzą w rzeczywistości jedno gospodarstwo, prowadzone przez osoby powiązane rodzinnie lub służbowo z osobą P.M.. Takie elementy jak struktura i powiązania organizacyjne poszczególnych podmiotów, struktura osobowa (te same osoby występujące w imieniu rozmaitych podmiotów w odrębnych postępowaniach) świadczą o tym, że poszczególne podmioty występujące w 2015 r. o płatności zostały utworzone jedynie w celu uzyskania środków z Unii Europejskiej w ramach programów: rolnośrodowiskowego i ONW, z pominięciem ograniczenia co do deklaracji powierzchni i degresywnych stawek płatności.

Ponadto na podstawie analizy zgormadzonego w sprawie materiału dowodowego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR stwierdził, iż P sp. z o.o. nie była posiadaczem gruntów rolnych zgłoszonych do pomocy suszowej na rok 2015, ponieważ grunty te były w posiadaniu P.M. i użytkowane przez grono osób powiązanych z nim personalnie.

W ocenie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR zorganizowanie wielu spółek prawa kapitałowych przez tych samych udziałowców jest zdarzeniem nienaruszającym przepisów krajowych czy unijnych, jednakże ustalony i wykazany związek pomiędzy poszczególnymi spółkami wynikający z ich struktury własnościowej i osobowej stanowi sztuczne działanie w celu obejścia przepisów prawa ustanowionych w art. 60 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r., str. 549, z późn. zm.).

Przyznanie spółce P sp. z o. o. pomocy finansowej na rok 2015 stałoby, zdaniem organu, w sprzeczności z regulacją wyrażoną w art. 4 ust. 3 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE L z dnia 23 grudnia 1995 r.) 3. W odwołaniu od decyzji z dnia [...] listopada 2016 r. skarżąca spółka wniosła o jej uchylenie i przyznanie pomocy finansowej, zarzucając organowi I instancji naruszenie przepisu § 13c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r., w związku z nieuzasadnionym i nieuprawnionym zastosowaniem art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2988/95 oraz przepisu art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013.

Zdaniem skarżącej przywołane przez organ przepisy unijne nie miały zastosowania do pomocy krajowej, gdyż przepis ten nie ma charakteru klauzuli eliminującej podmiotowo z ubiegania się o wszystkie płatności krajowe.

Nadto skarżąca, zarzucając uchybienia dowodowe i błędne ustalenie stanu faktycznego, wniosła o przesłuchanie świadków A.R., P.M., F.S., B.H. na okoliczność prowadzenia działalności rolnej i posiadania gruntów oraz dopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu rolnictwa i rachunkowości rolniczej na okoliczność ponoszenia przez spółkę wszelkich kosztów i osiągania przychodów z produkcji rolnej.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR po przeanalizowaniu całości dokumentacji zgromadzonej w niniejszej sprawie stwierdził, iż decyzja nr [...] w sprawie odmowy przyznania pomocy na rok 2015 dla P sp. z o. o. wydana została przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

4. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR powołał się na przepisy art. 138 § 1 pkt 1, art. 10, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej k.p.a.); art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 roku o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1438) w zw. z § 13 ust. 1, ust. 3, ust. 6 pkt 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r., w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015 r., poz. 187 ze zm.), art. 2 pkt 16 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 702/2014 z dnia 25 czerwca 2014 r. uznające niektóre kategorie pomocy w sektorach rolnym i leśnym oraz na obszarach wiejskich za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. UE L z dnia 1 lipca 2014 r.).

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wskazał, że zgodnie z § 13c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. Agencja udziela pomocy finansowej producentom rolnym, którym został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów. Pomoc jest udzielana do wysokości równowartości w złotych 15 000 euro ustalanej zgodnie z art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, zgodnie z przepisami rozporządzenia nr 702/2014 oraz przepisami o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej.

Pomoc jest przyznawana, w drodze decyzji kierownika biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego, na wniosek tego producenta rolnego złożony w terminie do dnia 30 września 2015 r. na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję na jej stronie internetowej.

Po przytoczeniu pełnego brzemienia wszystkich przepisów powołanych w decyzji Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wskazał, że spółka nie jest samodzielnym podmiotem, a utworzona ona została i funkcjonuje wyłącznie w celu pozyskania płatności w kwotach większych niż faktycznie przysługujące. Podkreślił, że pomoc suszowa została ustanowiona dla wyrównania rolnikom zajmującym się produkcją podstawową produktów rolnych strat w wyniku szkód spowodowanych przez niekorzystne zjawisko klimatyczne w gospodarstwie rolnym. Wskazał, że gospodarstwo rolne oznacza jednostkę obejmującą grunty, obiekty i urządzenia wykorzystywane na potrzeby produkcji podstawowej produktów rolnych. Podkreślił, że dla uzyskania pomocy nie wystarczy być posiadaczem działek rolnych w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego, ale ponadto należy je rolniczo użytkować. Dla przyznania pomocy istotne jest, czy wnioskodawca faktycznie włada gruntem, przy spełnieniu wymogów kwalifikacyjnych z rozporządzenia RM.

Wnioskodawca (w niniejszym przypadku P sp. z o.o.) musi zatem wykazać, że faktycznie posiadał gospodarstwo rolne, był rolnikiem, który w danym roku (w niniejszym przypadku rok 2015) na tych gruntach rolnych poniósł szkody spowodowane suszą. Uprawnionym do pomocy jest zatem posiadacz gruntu, który posiada faktyczne władztwo nad daną rzeczą.

W ocenie organu P sp. z o. o. nie była faktycznym posiadaczem zadeklarowanych we wniosku o pomoc na rok 2015 gruntów rolnych. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wskazuje, iż grunty rolne zgłoszone do pomocy na rok 2015 przez P sp. z o. o. wchodziły w skład jednego gospodarstwa rolnego prowadzonego przez rodzinę: P., D. oraz M.M. oraz powiązane z nimi osoby tj. M.P., T.F. oraz M.D.. Jak wskazano "działki zgłoszone do pomocy przez P sp. z o.o. były zarządzane przez te osoby, które poprzez utworzenie kilku spółek sztucznie podzieliły grunty wchodzące w skład jednego gospodarstwa rolnego, w którym rolę zarządczą w sposób ciągły wypełniał P.M.. Przedmiotowy podział ma na celu obejście przepisów prawa i uzyskanie przez wnioskującą spółkę oraz wskazane osoby nienależnych uprawnień do pomocy oraz pozostałych płatności realizowanych przez ARiMR".

Na potwierdzenie tezy dotyczącej faktu sztucznego podziału gospodarstwa przez P.M. oraz powiązane z nim osoby, jak również faktu, że P sp. z o.o. (oraz inne spółki) nie jest wyodrębnionym, samodzielnym producentem rolnym, organ przedstawił mechanizm mający na celu zmaksymalizowanie wysokości płatności oraz uzyskanie płatności do działek, do których na mocy przepisów szczególnych płatność nie zostałaby przyznana z powodu przekroczenia maksymalnej powierzchni do jakiej przysługują płatności.

Organ podał, iż z danych zawartych w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli wynika, iż P.M. w roku 2005 zgłosił do płatności łącznie 1159,55 ha gruntów rolnych, które zgłosił jako osoba fizyczna, jak również jako wspólnik 5 spółek kapitałowych. W kolejnych latach funkcjonowania w Polsce dopłat do gruntów rolnych finansowanych ze środków unijnych wzrastał zarówno areał deklarowany do płatności, jak i ilość spółek powiązanych z osobą P.M.: w roku 2008 P.M. oraz 39 powiązanych z nim spółek zgłosili do płatności 2865,72 ha, w roku 2009 spółek zgłaszających grunty rolne do płatności powiązanych kapitałowo z osobą P.M. było już 60 (łączny zgłaszany areał wynosi 3988,25 ha).

Na przestrzeni kolejnych trzech lat liczba spółek systematycznie wzrasta, a w roku 2012 osiągnęła ilość 90 podmiotów, w roku 2013 ilość podmiotów, które osobowo oraz kapitałowo powiązane są z P.M. wynosiła 103, które to zgłosiły do płatności łączny areał wynoszący 3630,93 ha gruntów rolnych. W roku 2015 ilość zarówno spółek powiązanym rodzinnie bądź zawodowo z P.M., jak i wielkość zgłaszanego przez spółki do płatności areału uległy znaczącym ograniczeniom albowiem podmiotów zgłaszających grunty do płatności było 5 (pięć). Przedmiotowe podmioty zgłosiły łącznie do płatności na rok 2015 areał 891,98 ha.

Następnie organ w tabeli przedstawił zależność i powiązania personalne występujące pomiędzy grupą osób związanych (w różnej formie) z osobą P.M. (również spółki, której dotyczy niniejsze postępowanie) oraz obszary deklarowane do płatności przez poszczególne podmioty.

Na dalszych kilkudziesięciu stronach decyzji (s. 21 do 64) zostały szczegółowo opisane powiązania między spółkami zarządzanymi lub kontrolowanymi przez wymienione wyżej osoby w odniesieniu do wszystkich gruntów i typów płatności ewidencjonowanych przez organ w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli (ZSZiK).

Zdaniem organu analiza powiązań między podmiotami wykazuje daleko idący związek pomiędzy poszczególnymi spółkami wynikający z ich struktury własnościowej i osobowej, co jest podstawą do odmowy przyznania P sp. z o.o. płatności suszowej na rok 2015. Organ podkreślił, że środki pomocowe pochodzące z budżetu krajowego podlegają regulacjom "płynącym" z prawa unijnego. Środki te muszą być wydatkowane zgodnie z zasadami rzetelnego zarządzania finansami, ogólną zasadą słuszności i proporcjonalności. Prawo wspólnotowe nakłada na Kraje Członkowskie obowiązek badania, czy środki z budżetu są wykorzystywane zgodnie z ich przeznaczeniem.

W ocenie Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR, w świetle okoliczności sprawy, przyznanie płatności suszowej na rok 2015 P sp. z o. o. stałoby w oczywistej sprzeczności nie tylko ze wskazanymi wyżej zasadami rzetelnego finansowania i wydatkowania środków unijnych, ale przede wszystkim z celami wspólnej polityki rolnej wskazanymi w art. 33 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską oraz w art. 4 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013.

5. W skardze do sądu administracyjnego skarżąca spółka podniosła zarzuty tożsame z treścią odwołania wskazując w pierwszej kolejności na brak podstaw do zastosowania sankcji z przepisów unijnych dotyczących stworzenia tzw. sztucznych warunków w celu uzyskania większych płatności (§ 13c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w zw. z art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2988/95 oraz przepisu art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013).

Nadto zarzuciła organowi drugiej instancji błędne ustalenie stanu faktycznego i zignorowanie wniosków dowodowych złożonych w odwołaniu i oparcie się na stanach faktycznych ustalonych dla innych postępowań oraz innych spraw, niezwiązanych z niniejszym wnioskiem.

Z tych względów wniesiono o uchylenie zaskrzonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Zdaniem organu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone prawidłowo. Organ podjął wszelkie niezbędne czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W wydanych decyzjach wyjaśniono stronie zasadność przesłanek, którymi kierowano się przy załatwieniu sprawy, a także wskazano na przepisy prawa, które miały zastosowanie i które były podstawą wydania rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

6. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369; zwanej dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym zaskarżona decyzja może być uchylona tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a.).

Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), a także stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).

7. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie była prawidłowość decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, którą organy odmówił przyznania spółce pomocy finansowej z tytułu wystąpienia szkód w uprawach rolnych, spowodowanych suszą z roku 2015 r.

Przepisy prawa materialnego właściwe zagadnieniu pomocy finansowej dla rolników, których uprawy dotknęły straty spowodowane suszą, zawarte są zarówno w aktach prawa krajowego, jak i wspólnotowego. W związku z powyższym określenie warunków koniecznych do spełnienia przy ubieganiu się o przedmiotową pomoc wymagać będzie odwołania się do regulacji każdego z tych aktów prawnych i skonstruowanie w oparciu o nie zestawu warunków, których kumulatywne spełnienie uprawni wnioskodawcę do otrzymania pomocy finansowej.

Podmiotem właściwym w sprawach szeroko rozumianego wspierania rozwoju rolnictwa i obszarów wiejskich jest Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, co wynika z art. 4 i następnych powoływanej wyżej ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

W myśl delegacji zawartej w art. 4 ust. 6 szczegółowe zasady realizacji powierzonych Agencji zadań dookreślają przepisy wydanego przez Radę Ministrów rozporządzenia. Zgodnie z § 13c ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015 r., poz. 187 ze zm.) Agencja udziela pomocy finansowej na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa, rozwoju wsi i przetwórstwa produktów rolnych, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 6, producentom rolnym, którym został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez suszę w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich, zgodnie z ust. 2-13.

W ślad za ust. 3 tego paragrafu, pomoc udzielana jest zgodnie z przepisami rozporządzenia Komisji (UE) nr 702/2014 z dnia 25 czerwca 2014 r. uznającego niektóre kategorie pomocy w sektorach rolnym i leśnym oraz na obszarach wiejskich za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. UE L z dnia 1 lipca 2014 r.).

Zgodnie z kolei z § 13c ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. pomoc, o której mowa w ust. 1 jest przyznawana w drodze decyzji kierownika biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego, na wniosek tego producenta rolnego złożony w terminie do dnia 30 września 2015 r. na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję na jej stronie internetowej.

Do wniosku, o którym mowa powyżej, zgodnie z art. § 13c ust. 6 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r., dołącza się m.in. kopię protokołu oszacowania szkód sporządzonego przez komisję, o której mowa w § 5 ust. 5, czyli powołaną przez wojewodę właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkód, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r.

Według art. 2 pkt 16 rozporządzenia nr 702/2014, do którego odsyła § 13c ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r., pojęcie "niekorzystnego zjawiska klimatycznego porównywalnego do klęski żywiołowej" oznacza niekorzystne warunki pogodowe, takie jak mróz, burza i grad, lód, ulewny lub długotrwały deszcz lub poważna susza, które niszczą ponad 30% średniej produkcji wyliczonej na podstawie produkcji z ubiegłych trzech lat (art. 2 pkt 16 lit. a) lub średniej z trzech lat opartej na okresie pięciu ubiegłych lat, z wyłączeniem wartości najwyższej i najniższej (art. 2 pkt 16 pkt b).

Zgodnie z kolei z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 577 ze zm.; dalej u.u.r.), których uwzględnienie nakazuje treść § 13c ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r., szkody spowodowane przez suszę oznaczają szkody spowodowane wystąpieniem, w dowolnym sześciodekadowym okresie od dnia 1 kwietnia do dnia 30 września, spadku klimatycznego bilansu wodnego poniżej wartości określonej dla poszczególnych gatunków roślin uprawnych i gleb (art. 3 ust. 2 pkt 10 u.u.r.).

Określenie powyższych wartości, zgodnie z art. 3 ust. 5 u.u.r., należy do ministra właściwego do spraw rolnictwa, który ogłasza, w drodze obwieszczenia, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw rolnictwa oraz na stronie Biuletynu Informacji Publicznej urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw rolnictwa, w okresie od dnia 1 czerwca do dnia 20 października, w terminie do 10 dni po zakończeniu sześciodekadowego okresu, wskaźniki klimatycznego bilansu wodnego dla poszczególnych gatunków roślin uprawnych i gleb, z podziałem na województwa, na podstawie danych przekazanych przez Instytut Uprawy, Nawożenia i Gleboznawstwa - Państwowy Instytut Badawczy.

8. Z powołanych wyżej przepisów wynika, że pomoc finansowa z tytułu wystąpienia szkód spowodowanych suszą przysługuje, jeżeli łącznie zaistnieją następujące okoliczności:

1) w gospodarstwie rolnym wystąpiła poważna susza, która zniszczyła ponad 30% średniej produkcji wyliczonej na podstawie produkcji z ubiegłych trzech lat lub średniej z trzech lat opartej na okresie pięciu ubiegłych lat, z wyłączeniem wartości najwyższej i najniższej (warunek wynikający z art. 2 pkt 16 rozporządzenia nr 702/1014);

2) wystąpienie suszy dla poszczególnych gatunków roślin uprawnych i gleb na określonym terenie zostało ogłoszone w drodze obwieszczenia w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw rolnictwa oraz na stronie podmiotowej BiP urzędu obsługującego tego ministra (warunek wynikający z § 13c ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 10 i ust. 5 u.u.r.);

3) ubiegający się o przyznanie pomocy złożył wniosek zawierający elementy określone w § 13c ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. z dołączoną kopią protokołu sporządzonego przez komisję powołaną przez wojewodę właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkód (warunek wynikający z § 13c ust. 4, 5 i 6 pkt 1 w zw. z § 5 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r.).

Jak wynika z treści decyzji obu instancji podstawą odmowy przyznania pomocy suszowej były dwie powiązane ze sobą przesłanki: brak posiadania przez spółkę deklarowanych we wniosku o pomoc suszową gruntów, który to brak był następstwem stworzenia przez grupę osób wymienionych w decyzji sztucznych warunków umożliwiających uzyskiwaniu różnego typu płatności ze środków unijnych. Wykazaniu tej tezy organ poświęcił zasadniczą, kilkudziesięciostronicową część uzasadnienia decyzji. Dodać należy, że ustalenia i wywody tej części decyzji są repliką ustaleń i rozważań zawartych w innych decyzjach organów odmawiających wymienionym w strukturze powiązań kapitałowych oraz osobowych spółkom opisanym w decyzji (między innymi spółki B, D, Di, P, S).

Między przyjętymi przez organy wnioskami przesądzającymi o odmowie przyznania pomocy finansowej zachodzi jednak niekonsekwencja. Po pierwsze sankcji przewidzianej art. 60 rozporządzenia 1306/2013 wymaga ustalenia czy przepis ten może mieć zastosowanie w sprawie. Zgodnie z tym przepisem, bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym i prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami prawodawstwa.

Przepis ten w sytuacji, gdy rolnicy (producenci rolni), którym przysługują różnego typu płatności w ramach systemu wsparcia, podejmują czynności służące wyłącznie uzyskaniu lub zwiększeniu korzyści wynikających z prawodawstwa sektorowego, większych, aniżeli uzyskaliby bez podjęcia tych czynności. Innymi słowy czynności te, by ich wynik móc uznać za sztuczne warunki, muszą zmierzać do wykreowania takiego stanu faktycznego, który maksymalizuje ich korzyści z naruszeniem celów wsparcia (np. zasady konkurencyjności czy też wsparcia ludności zamieszkującej obszary wiejskie).

9. Rozważanie zastosowania klauzuli dotyczącej przypadków obchodzenia prawa (przez stworzenie tzw. sztucznych warunków) i wymagane do tego ustalenia są jednak aktualne tylko na gruncie wskazanego rozporządzenia nr 1306/2013 dotyczącego finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania. Przypomnieć należy, że rozporządzenie nr 1306/2013 reguluje działania na rzecz rozwoju obszarów wiejskich, finansowane ze środków:

- Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG);

- Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), które to stanowią część budżetu ogólnego Unii Europejskiej (budżetu Unii).

Środki z wskazanych funduszy zarządzane i przyznawane są zgodnie z zasadą zarządzania dzielonego między państwami członkowskimi a Unią jednakowoż w każdym momencie finasowania pozostają środkami unijnymi. Do ochrony zgodnego z celami i zasadami funkcjonowania tego systemu wspólnej polityki rolnej służy, między innymi, przepis art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013.

Podobnie w przepisach rozporządzenia 2988/95 przyjęto ogólne zasady dotyczące jednolitych kontroli oraz środków administracyjnych i kar dotyczących nieprawidłowości w odniesieniu do prawa wspólnotowego i środków z budżetu UE. Jak stwierdza się w art. 1 tego rozporządzenia "nieprawidłowość" oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem.

Tymczasem przedmiotem wniosku, który złożono w niniejszej sprawie była pomoc finansowana ze środków krajowych, niebędąca, nawet pośrednio, finansowana z budżetu UE. Jedyny związek pomocy finansowej, której dotyczy sprawa z prawem unijnym nie polega na źródle finasowania i przynależności do wspólnej polityki rolnej, lecz na ograniczeniu dopuszczalności stosowania krajowej pomocy publicznej wobec podmiotów krajowych.

Generalnie bowiem pomoc publiczna uważana jest z punktu widzenia prawa UE za naruszającą zasady równości, konkurencyjności oraz swobodnego przepływu osób, towarów i usług. Z tych względów prawo traktatowe uznaje pomoc publiczną za dozwoloną tylko w przypadkach szczególnych, o czym traktują przepisy powołanego przez organy rozporządzenia nr 702/2014. Jak wskazują tytuł i zakres tego rozporządzenia zostało ono ustanowione w celu uznania niektórych kategorii pomocy w sektorach rolnym i leśnym oraz na obszarach wiejskich za zgodne z rynkiem wewnętrznym, w sposób ramowo określony w przepisach art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Wskazane przepisy art. 107 i 108 TFUE dotyczą, jak wynika ich treści pomocy, przyznawanej przez państwa członkowskie lub pomocy udzielanej przez te państwa przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie.

Dla sądu nie ulega wątpliwości, że pomoc publiczna oraz wspólna polityka rolna, choć mogą mieć podobny zakres podmiotowy i przedmiotowy, stanowią odrębne systemowo, prawnie i ekonomicznie, instytucje. Zawarte w regulacjach dotyczących pomocy publicznej incydentalne nawiązania do aktów prawnych unijnej polityki spójności czy polityki rolnej nie tworzą umocowania do stosowania przepisów sankcyjnych, konstruowanych dla ochrony celów polityk unijnych i tym samym budżetu unijnego.

Potwierdzeniem tego generalnego wniosku są konkretne odesłania. Przykładowo w rozporządzeniu 702/2014 mowa jest o rozporządzeniu 1306/2013 tylko w kontekście unikania podwójnej publikacji (art. 10), pomocy na usługi doradcze (art. 22 ust. 3 i 6) i pomocy na usługi doradcze w sektorze leśnym i MŚP (art. 39, art. 46). Przepisy te nie zawierają jednak żadnego związku normatywnego z sytuacja "stworzenia sztucznych warunków" zmierzającą do niedozwolonego maksymalizowania unijnej pomocy finansowej dla rolnictwa (odwołania do rozporządzenia nr 2988/95 nawet nie ma).

Również w rozporządzeniu krajowym, czyli rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. przepis unijnego rozporządzenia nr 1306/2013 powołany został incydentalnie i to w zupełnie innym celu, niż korelacja systemów lub odwołanie do sankcji (por. § 14 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia

2015 r.).

10. Przepisy rozporządzenia nr 702/2014 oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. statuują więc odrębny od systemu wspólnej polityki rolnej system pomocy finansowej ze środków krajowych, którego instrumenty są traktowane jako dozwolona pomoc publiczna. Uruchomienie tych instrumentów jest warunkowane spełnieniem przesłanek szczegółowo określonych w przepisach krajowych, które to nie zawierają żadnej regulacji na wzór art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 lub art. 11 rozporządzenia 1307/2013. Nieuprawnione jest zatem stosowanie przepisów sankcyjnych z odrębnych systemowo i funkcjonalnie regulacji unijnej polityki rolnej, co trafnie, choć w specyficzny sposób, zarzucono w skardze.

Wskazać również należy, że w § 13c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. wskazuje się, że pomoc finansowa, o której mowa jest w tym przepisie jest udzielana do wysokości równowartości w złotych 15 000 euro ustalanej zgodnie z art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej. Przy realnej wartości szkody (wynikającej z protokołu sporządzanego przez zewnętrzną komisję) i zarazem kwotowemu ograniczeniu wysokości pomocy do wskazanego limitu, nie sposób mówić o tworzeniu "sztucznych warunków", w rozumieniu art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 w celu zwiększenia pomocy (takie warunki występują tylko w systemach płatności, które mogą być w ten sposób obchodzone i nadużywane).

Z tych względów zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a.). Obszerne rozważania organów na temat mechanizmu stworzonego do niedozwolonego zwiększania płatności ze środków funduszy unijnych nie mają zatem żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Stąd nie ma potrzeby odnoszenia się do zarzutów procesowych dotyczących tych ustaleń.

Wskazać należy, że w ponowionym postępowaniu rzeczą organów będzie ocena wniosku w kontekście przesłanek § 13c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w zw. z art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r.

o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej oraz przepisami rozporządzenia nr 702/2014 dotyczącego pomocy publicznej, nie zaś przepisów regulujących wspólna politykę rolną.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 p.p.s.a.