Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 664/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 7 -11 , art 15 , art 77 , art 80 , art 107
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art 48 ust 1i ust 4
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 września 2020 r. sprawy ze skargi [...] spółka komandytowa z siedzibą w W. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] marca 2020 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją nr [...] z 6 maja 2019 r. znak [...] nakazał właścicielowi – Spółce Firma A – rozbiórkę "rozbudowanej części budynku Hotelu [...] zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] obr[...] w miejscowości Z. w rejonie ul. [...], tj. części opisanej w protokole oględzin z dnia 24.05.2018 r. oraz w postanowieniu nr [...] z dnia 29.05.2018 r., znak: [...] a także naniesionej na szkicu graficznym z dnia 06.05.2019 r. – rozbudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę".

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186), dalej: "P.b.".

[...] Sp.k. w W., a także Hotel [...] Sp. z o.o. s.k.a. w Z. (dalej również "[...]") wniosły od powyższej decyzji niezależnie odwołania, zaskarżając też na zasadzie art. 142 K.p.a. postanowienie PINB z 29 maja 2018 r. zmienione postanowieniem z 11 grudnia 2018 r.

[...] Sp.k. w W. zarzuciła naruszenie szeregu przepisów postępowania w różnych konfiguracjach, w tym:

- art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej: "K.p.a." w zw. z art. 48 P.b. w zw. z art. 7 i art. 12 K.p.a. poprzez brak przedłużenia terminu na przedłożenie dokumentacji,

- art. 8 § 1 w zw. z art. 9 w zw. z art. 77 § 2 K.p.a. w zw. z art. 48 P.b., poprzez wprowadzenie skarżącego w błąd w postanowieniu z 11 grudnia 2018 r., że termin do dostarczenia dokumentacji "może być zmieniony bądź nawet przywrócony",

- art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 48 ust. 3 P.b. przez jednoczesne rozstrzygnięcie wniosku o przywrócenie terminu z 8 kwietnia 2019 r. i wydanie decyzji,

- art. 8 § 1 w zw. z art. 9 w zw. z art. 12 § 1 w zw. z art. 77 § 2 K.p.a. w zw. z art. 48 ust. 2 i 3 pkt 2 P.b. poprzez brak należytego ustalenia, sprecyzowania i skonkretyzowania zakresu obowiązków nałożonych na skarżącego w postanowieniu z 29 maja 2018 r.,

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 12 § 1 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. w zw. z art. 48 P.b. poprzez brak zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, przejawiające się w szczególności w zaniechaniu ustalenia kto, kiedy i w jakim dokładnie zakresie dopuścił się samowoli i zaniechaniu wezwania sprawcy samowoli do przedłożenia dokumentacji budowlanej,

- art. 8 § 1 K.p.a. w zw. z art. 48 P.b. przez pochopne nałożenie nakazu rozbiórki.

Hotel [...] Sp. z o.o. s.k.a. w Z. zarzuciła natomiast naruszenie art. 97 § 1 ust. 4 K.p.a. z powodu wadliwej jej zdaniem odmowy zawieszenia postępowania ze względu na proces cywilny dotyczący prawa własności, w sytuacji, gdy obecny właściciel nabył własność jedynie tytułem przewłaszczenia na zabezpieczenie, zaś roszczenie Hotelu [...] jest ujawnione w dziale III księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją nr [...] z 27 marca 2020 r. znak: [...] uchylił decyzję PINB z 6 maja 2019 r. w całości i w tym zakresie orzekł:

"Działając na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane: nakazuję właścicielowi Firma A rozbiórkę lekkiej konstrukcji kubaturowej w formie zabudowanej werandy o wymiarach zewnętrznych w rzucie poziomym ok. 16,04 m x 3,74 m, stanowiącej rozbudowaną od strony południowo-wschodniej część budynku Hotelu [...], zlokalizowaną na działce nr ewid. [...] obr[...] w miejscowości Z. w rejonie ul. [...]".

Jako podstawę prawną decyzji organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 K.p.a. oraz art. 48, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 P.b.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że impulsem do podjęcia działań przez organ I instancji było pismo z 16 stycznia 2018 r. złożone przez [...] sp. k. w W. zawiadamiające PINB o dokonanej przez Centrum [...] sp. z o.o. samowoli budowlanej w budynku Hotelu [...] (karty 1-28 akt PINB).

W dniu 14 lutego 2018 r. dokonano kontroli "robót budowlanych w budynku Hotel [...]" na działce ewid. [...] obr. [...] w Z.. Sporządzono protokół kontroli, w którym stwierdzono m.in. wykonanie otworu w ścianie zewnętrznej od strony wschodniej, zamurowanie 4 otworów drzwiowych, wykonanie klatki schodowej o odporności ogniowej, wymianie 4 sztuk drzwi w przestrzeni garażu, wykonanie instalacji oddymiania klatki schodowej, zamurowanie otworu drzwiowego, wykonanie schodów łączących kondygnacje parteru z kondygnacją piwnicy oraz dobudowę zewnętrznej werandy zabudowanej, drewnianej od strony południowo-wschodniej. Do protokołu dołączono dokumentację fotograficzną (karty - 33-37 akt PINB).

W dniu 13 marca 2018 r. PINB zwrócił się do Urzędu Miasta Z. z prośbą o przesłanie uwierzytelnionej za zgodność z oryginałem decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej dla nieruchomości na działce ewid. nr [...] obr. [...] w miejscowości Z. w rejonie ul. [...], znak: [...], a także projektu budowlanego będącego jej załącznikiem (karta 43 akt PINB). W dniu 27 marca 2018 r. Urząd Miasta Z. w odpowiedzi przesłał uwierzytelnioną decyzję oraz projekt budowlany znak: [...] (karty 62-88 akt PINB).

Pismem z dnia 13 marca 2018 r. PINB w Z. zawiadomił strony, że 18 stycznia 2018 r. zostało z urzędu wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie "rozbudowy i przebudowy budynku Hotelu [...] zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] obr. [...] w miejscowości Z. w rejonie ul. [...] - bez wymaganego pozwolenia na budowę" (karta 45 akt PINB).

W toku prowadzonych czynności 24 maja 2018 r. pracownicy PINB dokonali oględzin budynku hotelowego "[...]" zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] obr. [...] Ustalono wówczas, że: "od strony płd wykonana została lekka konstrukcja drewniana z dachem płaskim, w którym znajduje się sala restauracyjna. Drewniane dźwigary dachowe zostały oparte na ścianie budynku a z drugiej strony na słupach drewnianych. Pomieszczenie to zostało wybudowane w miejscu, gdzie poprzednio był taras. Pomieszczenie jest funkcjonalnie powiązane z budynkiem hotelowym, wejście zapewnia istniejący otwór drzwiowy. Pomieszczenie to, w formie werandy, między słupami ustawione okna i drzwi. Z posiadanych dokumentów wynika, że pomieszczenie to zostało wykonane po 2010 r., a przed 2015 r. (...)" (karta 158 akt PINB).

Wobec ustaleń dokonanych w ramach czynności wyjaśniających PINB uznał, że objęta niniejszym postępowaniem część budynku w formie zabudowanej werandy stanowi samowolę budowlaną. W związku z powyższym uznał za właściwe wdrożyć postępowanie legalizacyjne określone w art. 48 P.b., dlatego 29 maja 2018 r. PINB wydał postanowienie, którym wstrzymał "prowadzenie robót budowlanych przy rozbudowie budynku Hotelu [...] zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] obr. [...] w miejscowości Z. (...)" oraz nałożył obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów określonych w przepisach w terminie do 30 listopada 2018 r. Ww. postanowienie zostało zmienione postanowieniem nr [...] z dnia 11 grudnia 2018 r. znak: [...] w zakresie terminu na dostarczenie dokumentów, gdzie wskazano nowy termin do 30 marca 2019 r. (karta 244-245 akt PINB).

Po zawiadomieniu z 8 kwietnia 2019 r. o zakończeniu postępowania dowodowego (karta 263 akt PINB) PINB wydał 6 maja 2019 r. opisaną na wstępie decyzję nakazującą właścicielowi [...] sp. k. w W. rozbiórkę rozbudowanej części budynku Hotelu [...] (karty 284-287).

Organ II instancji po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego wskazał, że zweryfikował prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji oraz poprzedzającego je postępowania wyjaśniającego w oparciu o akta sprawy PINB, znak: [...]

W toku postępowania odwoławczego MWINB dokonał sprawdzenia prawidłowości przyjętego przez organ I instancji kręgu stron postępowania. Organ odwoławczy uznał, że został on w realiach niniejszej sprawy zdefiniowany w sposób co do zasady trafny. I tak, wzmiankowana wyżej nieruchomość położona w Z., składająca się z działki ewidencyjnej [...] zabudowana obiektem objętym niniejszym postępowaniem - stanowi (na podstawie wpisu w księdze wieczystej i prowadzonej dla niniejszej nieruchomości, a udostępnionej w Centralnej Bazie Danych Ksiąg Wieczystych, karta 137-138 akt MWINB), własność [...] sp.k. z siedzibą w W..

Działka ewid. nr [...], jak słusznie ustalił PINB, stanowi współwłasność E. C., P. H., B. M.-K. oraz J. K.. Następnie działka nr ewid. [...] stanowi współwłasność A. C., E. Ł. oraz D. S.. Działka nr ewid.[...] stanowi wyłączną własność A. F.. Działka nr ewid. [...] stanowi współwłasność A. C., D. S., E. Ł., S. S. oraz Hotel [...] spółka z o.o., spółka komandytowo-akcyjna. Właścicielem działki nr ewid. [...] jest Gmina Miasto Z. (karty 41-42 akt PINB). Wymienione działki o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...] znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości objętej postępowaniem tj. działki nr ewid. [...] (karta 139 akt MWINB) i uznano prawidłowo, że znajdują się w strefie oddziaływania obiektu objętego niniejszym postępowaniem.

Organ odwoławczy uznał, że PINB prawidłowo wskazał adresata orzeczonego obowiązku z art. 48 P.b., zgodnie z art. 52 P.b. Zwrócił uwagę na przyjętą w tym przepisie kolejność podmiotów: inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, do wykonania określonych obowiązków, która nie ma charakteru przypadkowego.

Ustawodawca umieścił osobę inwestora (tj. faktycznego sprawcy samowoli budowlanej) na pierwszym miejscu. W realiach niniejszej sprawy okazało się, że inwestor utracił tytuł prawny do nieruchomości i jednocześnie nałożenie na niego obowiązku wykonania decyzji stałoby się niewykonalne.

Przywołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 486/17 organ odwoławczy wskazał, że nakazanie w decyzji wykonania czynności, o których mowa w art. 48, 49b, 50a lub 51 P.b. powinno być zawsze skierowane do tego podmiotu, który aktualnie i realnie posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż decyzja taka musi przede wszystkim być wykonalna.

Jak wskazał również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 10 lipca 2012 r., sygn. VII SA/Wa 613/12 stosownie do treści przepisu art. 3 pkt 11 P.b., gdy mowa o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - należy przez to rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonych praw rzeczowych albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonania robót budowlanych.

MWINB podzielił stanowisko PINB w zakresie nałożenia obowiązku wykonania decyzji na właściciela przedmiotowej nieruchomości.

Przechodząc do omówienia merytorycznych przesłanek rozstrzygnięcia sprawy organ II instancji wskazał, że PINB dokonał prawidłowej kwalifikacji przedmiotu postępowania przez pryzmat systematyki określonej w przepisach P.b.

Organ odwoławczy przywołał treść art. 3 pkt 6 P.b. wskazując, że ustawa ta nie zawiera definicji legalnej rozbudowy. Na podstawie definicji zamieszczonej w słowniku PWN organ II instancji za rozbudowę uznał powiększenie budowli lub obszaru już zabudowanego, powiększenie potencjału gospodarczego w jakiejś dziedzinie gospodarki, też poszerzanie zakresu działalności jakiejś instytucji, zwiększenie liczby składników czegoś.

Tym samym zdaniem organu odwoławczego na gruncie spraw z zakresu prawa budowlanego przez rozbudowę należy rozumieć zmianę takich charakterystycznych parametrów istniejącego budynku jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość lub długość. Zmiana tych parametrów może następować w szczególności poprzez dobudowę do istniejącego obiektu.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy organ II instancji wskazał, że obiekt objęty nin. postępowaniem stanowi rozbudowę budynku Hotelu [...] w Z.. Jak wynika z ustaleń dokonanych przez organ I instancji, sporna rozbudowa to zabudowana weranda, która stanowi salę restauracyjną hotelu. Dobudowana została od strony południowo-wschodniej hotelu. Posiada lekką, konstrukcję drewnianą, z płaskim dachem. Drewniane dźwigary dachowe zostały oparte z jednej strony na ścianie budynku, a z drugiej na słupach drewnianych. Pomieszczenie sali restauracyjnej jest też funkcjonalnie powiązane z głównym budynkiem poprzez istniejący otwór drzwiowy. Powyżej scharakteryzowana dobudowa stanowi więc rozbudowę, o której mowa w art. 3 pkt. 6 P.b.

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej okoliczności, zdaniem MWINB, zgodna z prawem realizacja przedmiotowej inwestycji wymagała uprzedniego pozyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 P.b.)

Przedmiotowa inwestycja, jako niewymieniona w wyczerpującym katalogu wyjątków (art. 29-31 P.b.), wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, której inwestor, jak już wcześniej wskazano, nie uzyskał.

Tym samym analizowaną rozbudowę budynku Hotelu [...] usytuowaną na działce nr [...] obr. [...] w m. Z. w rejonie ul. [...] o wymiarach zewnętrznych w rzucie ok. 16,04 m x 3,74 m, organ II instancji uznał za pobudowaną bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Okoliczność tę potwierdza pismo Starosty Powiatowego w Z. z 19 kwietnia 2018 r. informujące o zatwierdzonych pozwoleniach dla działki [...] obr. [...] w Z. (karta 127 akt PINB), które nie obejmowały w swym zakresie przedmiotowej rozbudowy.

Zdaniem organu odwoławczego ustalony w sprawie stan faktyczny co do zasady uprawniał do przyjęcia, że likwidacja skutków stwierdzonej samowoli budowlanej winna następować w oparciu o powołaną przez PINB podstawę prawną (art. 48 ust. 1 P.b.).

Następnie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 48 ust. 1 P.b. obowiązek rozbiórki nie jest nakładany bezwzględnie po ujawnieniu samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, a wdrożenie procedury legalizacyjnej jest możliwe przy spełnieniu łącznie przesłanek wymienionych w art. 48 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 P.b.

Budowa musi być zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w sytuacji braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo budowa nie może naruszać przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Tylko w przypadku łącznego spełnienia powyższych przesłanek właściwy organ nadzoru budowlanego może podjąć dalsze czynności, zmierzające do legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu. Początkowo organ w postępowaniu legalizacyjnym wydaje postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, określając jednocześnie stosowne wymagania i nakładając obowiązek przedłożenia wymaganych prawem dokumentów. W związku z powyższym niespełnienie choćby jednej z wyżej wspomnianych przesłanek skutkuje wykluczeniem możliwości legalizacji i powoduje obowiązek wydania decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego.

Zdaniem organu odwoławczego prawidłowo ustalił organ I instancji, że przedmiotowy obiekt budowlany znajduje się na terenie, gdzie obowiązuje miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego pn. [...]", zatwierdzony uchwałą Rady Miasta Z. nr [...] z dnia 31 marca 2011, który został zmieniony uchwałą nr [...] z dnia 24 listopada 2016 r. Działka nr [...] objęta niniejszym postępowaniem znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem [...] tj. tereny zabudowy usługowej. Na podstawie analizy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ II instancji uznał, że PINB prawidłowo wdrożył postępowanie legalizacyjne, bowiem ustalił, iż zachodzą przesłanki określone z art. 48 ust. 2 P.b.

Tym samym organ I instancji prawidłowo postanowieniem nr [...] z 29 maja 2018 r., znak: [...] nałożył na [...] Spółka Komandytowa obowiązek przedłożenia dokumentów, które umożliwiają przeprowadzenie procedury legalizacyjnej (karty 193-194 akt PINB). Początkowo termin ten wyznaczony został do dnia 30 listopada 2018 r., a następnie zmieniono go do 30 marca 2019 r. (karty 244-255 akt PINB). W terminie do 30 marca 2019 r. zobowiązany nie przedłożył żadnych dokumentów, ani nie złożył kolejnego wniosku o prolongatę terminu. Do dnia wydania niniejszej decyzji żadne dokumenty nie wpłynęły również do organu odwoławczego.

Skoro zobowiązany nie przedłożył w wymaganym terminie żadnych z wymienionych dokumentów, to zdaniem MWINB organ I instancji zasadnie orzekł nakaz rozbiórki po myśli art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 P.b.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu odnośnie braku wszechstronnej i wnikliwej analizy stanu faktycznego MWINB wskazał, że nie podziela tej argumentacji, bowiem dwukrotnie przeprowadzono oględziny budynku, którego postępowanie dotyczy. Sporządzony protokół ustala całościowo przedmiot postępowania, a skarżący nie kwestionował tych ustaleń w toku prowadzonego postępowania. Zgadzając się z podnoszonym twierdzeniem, że nakaz rozbiórki jest najsurowszym środkiem likwidującym skutki samowoli budowlanej, który można zastosowanie jedynie w ostateczności, MWINB wskazał, że w przedmiotowej sprawie PINB wdrożył procedurę legalizacyjną i wezwał do przedłożenia dokumentacji legalizacyjnej, jednak zobowiązany z tego przywileju nie skorzystał. Nakaz rozbiórki został wydany ze względu na niedostarczenie ww. dokumentów i bierną postawę zobowiązanego w tym zakresie.

Względem zarzutów zawartych w piśmie z dnia 19 lipca 2019 r., że pominięto roboty budowlane w okresie 2017-2018 dokonane przez Centrum [...], polegające na:

- "wyodrębnieniu ciągów pieszych w pobliżu istniejących klatek schodowych z niewiadomych materiałów, które w ocenie właściciela są łatwopalne i zagrażają ewentualnej ewakuacji osób znajdujących się na piętrach obiektu,

- częściowej wymianie podłóg - w istotny sposób zmieniono warstwy posadzkowe co zasadniczo wpływa na obciążenie stropu,

- wykonanie zewnętrznego otworu drzwiowego w ścianie konstrukcji nośnej zewnętrznej budynku z bezpośrednim wyprowadzeniem klatki na zewnątrz budynku, natomiast w miejsce ściany wypuszczono nadproże drzwiowe, które osłabia konstrukcję obiektu",

organ II instancji wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania była jedynie samowolna rozbudowa, której skutki usuwane są w trybie art. 48 P.b.

Opisane wyżej roboty budowlane nie wypełniają znamion rozbudowy i nie mogły być oceniane w tym postępowaniu. Stanowić to może przedmiot osobnego postępowania prowadzonego przed PINB. W odwołaniu skarżący odniósł się, że nie miał możliwości zapoznania się ze szkicem graficznym z 6 maja 2019 r. Organ odwoławczy zauważył, że powyższy szkic nie miał wpływu na uprzednie ustalenia i ma jedynie charakter poglądowy oraz pomocniczy. W żaden sposób nie miał on wpływu na zmianę przedmiotu postępowania, a MWINB w ramach swoich kompetencji zreformował zaskarżoną decyzję w celu doprecyzowania przedmiotu objętego nakazem rozbiórki.

W stosunku natomiast do uwag zawartych w odwołaniu spółki Hotel [...] sp. z o.o. s.k.a. w Z., organ odwoławczy podzielił stanowisko przedstawione przez PINB w postanowieniu z 31 października 2018 r. znak: [...] odmawiającym zawieszenia postępowania.

Przesłanki do zawieszenia postępowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 97 § 1 K.p.a. W punkcie 4 przywołany przepis stanowi, że jedną z nich jest zawieszenie postępowania, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego musi zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, a więc brak rozstrzygnięcia określonego zagadnienia musi uniemożliwiać zakończenie sprawy co do jej istoty, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. MWINB stoi na stanowisku, że liczne toczące się sprawy cywilne i karne w niniejszym postępowaniu nie wpływają na merytoryczne rozstrzygnięcie przedmiotowego postępowania, ani nie stanowią podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji. Jak wielokrotnie podkreślano kwestie związane z domniemaniem wiary Ksiąg Wieczystych należą do domeny prawa cywilnego a nie administracyjnego, dotyczy to również wpisu o toczącym się postępowaniu i ostrzeżeniach o niezgodności treści Księgi Wieczystej ze stanem faktycznym (zob. wyroki NSA z 26 września 2014 r. sygn. II FSK 533/13, z 1 czerwca 2016 r. sygn. OSK 2100/14). Okoliczność, że fakty mające znaczenie prawotwórcze mogą ulec zmianie w przyszłości na przykład na skutek orzeczenia sądu powszechnego nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Szczecinie z 17 lipca 2014 r. sygn. II SA/SA/Sz 9/14).

Organ odwoławczy wyjaśnił końcowo, że częściowa korektura decyzji PINB dokonana przez organ odwoławczy w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. została spowodowana koniecznością doprecyzowania przedmiotu rozbiórki poprzez dokładne jego opisanie w rzeczonej decyzji. Korekta ta nie stanowi przy tym naruszenia zakazu reformationis in peius względem osoby skarżącej (art. 139 K.p.a.), gdyż orzeczony obowiązek pozostaje co do zasady tożsamy z nakazem zawartym w decyzji PINB. Wydane przez MWINB orzeczenie reformacyjne nie stanowi też uchybienia innym gwarancjom procesowym stron, w tym zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.).

[...] Sp.k. w W. wniosła na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] z 27 marca 2020 r. znak: [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, żądając jej uchylenia, uchylenia poprzedzającej ją decyzji I instancji, a także postanowień PINB z 29 maja 2018 r. i 11 grudnia 2018 r. Skarżąca wniosła też o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z protokołu rozprawy przed Sądem Rejonowym w Z. I Wydział Cywilny, sygn. akt I [...], z 23 kwietnia 2019 r. na okoliczność treści złożonych przez świadka R. S.-M. zeznań; faktu, że autorem projektu zmian w Hotelu [...] był G. L. K.; faktu, że inwestorem był G. L. K. lub jedna z reprezentowanych przez niego w relewantnym okresie spółek. Jednocześnie wskazała, iż przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Skarżąca powtórzyła większość zarzutów sformułowanych w odwołaniu, w tym zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 28 K.p.a. oraz przepisów prawa materialnego, a to art. 48 ust. 1-4 i art. 52 P.b., poprzez brak ustalenia prawidłowego adresata obowiązku wskazanego w art. 48 ust. 1-4 w zw. z art. 52 P.b. i nieuzasadnione nałożenie rzeczonego obowiązku na skarżącą, podczas gdy właściwe zastosowanie wskazanych przepisów winno obejmować przede wszystkim prawidłowe ustalenie sprawcy zaistniałej samowoli budowlanej (inwestora), faktu czy rzeczony inwestor posiadał lub posiada tytuł prawny do nieruchomości, a dalej nałożenie obowiązków w zakresie legalizacji dokonanej samowoli budowlanej (w tym także obowiązku złożenia projektu zamiennego) w pierwszej kolejności na tegoż inwestora zgodnie z dyspozycją art. 52 P.b. wskazującą kolejność osób, na które mogą zostać nałożone odpowiednie obowiązki; tymczasem w niniejszej sprawie okoliczności te nie zostały w ogóle ustalone, a organ II instancji - w ślad za tożsamym uchybieniem organu I instancji - bezpodstawnie nałożył wszelkie obowiązki na skarżącego (aktualnego właściciela nieruchomości), który mógłby zostać nimi obciążony dopiero, gdyby nie było możliwe nałożenie ich na odpowiedzialnego za samowolę inwestora;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 61 § 1 i 4, art. 77 § 1 i § 2 w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1-4 P.b. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 9 oraz art. 11 K.p.a., poprzez brak dostrzeżenia przez organ II instancji uchybień w toku postępowania przed PINB w zakresie prawidłowego ustalenia i następnie zakomunikowania stronom (skarżącej) zakresu przedmiotowego postępowania administracyjnego, co skutkowało brakiem świadomości skarżącej co do zakresu nakładanych na nią obowiązków związanych z legalizacją samowolnie wykonanych robót, a w konsekwencji powielenie tych uchybień przez MWINB, podczas gdy organy obu instancji miały obowiązek zakomunikować stronom co jest przedmiotem postępowania, jak również precyzyjnie formułować nakładane na skarżącą w formie postanowienia obowiązki w ramach procedury legalizacyjnej (w tym co do przedmiotu i zakresu wymaganej dokumentacji); tymczasem skarżąca dopiero w chwili zapoznania się z aktami już po wydaniu decyzji PINB dowiedziała się, że niniejsze postępowanie dotyczyło rozbudowy Hotelu [...] o lekką konstrukcję kubaturową (werandę), a nie prac wskazanych w zawiadomieniu z 16 stycznia 2018 r. oraz potwierdzonych w toku kontroli PINB z 14 lutego 2018 r. (obejmujących w szczególności przebudowę budynku Hotelu [...] w związku z rzekomym dostosowaniem do wymogów p.poż.), co spowodowało, że skarżąca nie miała jasności co do zakresu nakładanych na nią obowiązków;

3. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 104 § 1 i 2 w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 w związku z art. 8 w zw. z art. 9 w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1-4 P.b., poprzez uznanie przez organ II instancji, że szkic graficzny do decyzji PINB sporządzony 6 maja 2019 r. (dalej: "Szkic") miał charakter poglądowy lub pomocniczy, nie mający wpływu na ustalenie stanu faktycznego sprawy, a w związku z tym organ I instancji nie miał obowiązku umożliwienia stronie zapoznania się z tym dokumentem, podczas gdy dokument ten stanowił integralny element treści decyzji PINB, w którym dopiero został sprecyzowany jej przedmiot i zakres postępowania prowadzonego przez organ I instancji, a zatem organ II instancji miał obowiązek dostrzec związane z nim uchybienia i umożliwić skarżącej w pierwszej kolejności zapoznanie się ze szkicem oraz wypowiedzenie się co do niego i sprecyzowanego przedmiotu postępowania; uchybień tych nie konwalidowało z pewnością de facto przepisanie zawartości Szkicu do treści decyzji MWINB, a jedynie spowodowało to utrwalenie wskazanych nieprawidłowości w przeprowadzonym postępowaniu, bowiem skarżący nadal nie uzyskał możliwości wypowiedzenia się w tym zakresie;

4. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 - 4 P.b. poprzez niedokonanie jakichkolwiek czynności zmierzających do ustalenia stanu fatycznego i następnie legalizacji robót budowlanych związanych z przebudową Hotelu [...] wskazanych w zawiadomieniu z 16 stycznia 2018 r. oraz potwierdzonych w toku kontroli PINB z 14 lutego 2018 r., jak również zajęcie przez MWINB oczywiście bezpodstawnego stanowiska, jakoby okoliczności te, jako nie związane z rozbudową Hotelu [...], "nie mogłyby być oceniane" w przedmiotowym postępowaniu, podczas gdy postępowanie w nin. sprawie zostało wszczęte 18 stycznia 2018 r. w sprawie przebudowy i rozbudowy Hotelu [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę, a zatem kwestie związane z tymi robotami mieściły się w zakresie przedmiotowym prowadzonego postępowania (zawiadomienie o ich wykonaniu stanowiło przecież "impuls" do wszczęcia tegoż postępowania); natomiast organ II instancji (podobnie jak i wcześniej organ I instancji) zobowiązany był do wszechstronnego i kompleksowego przeprowadzenia postępowania w celu ustalenia wszelkich robót wykonanych w Hotelu [...] bez wymaganego zezwolenia, a następnie po dokonaniu tych ustaleń do podjęcia przewidzianych przepisami prawa budowlanego procedur zmierzających do ich legalizacji (doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem);

5. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 138 § 1 pkt. 2 K.p.c. w zw. z art. 142 w zw. z art. 77 § 1 i § 2 w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1-4 P.b. w zw. z art. 7 K.p.a., poprzez brak odniesienia się przez organ II instancji do zarzutów i wniosków zawartych w odwołaniu skarżącej, a związanych z nierozpoznaniem przez PINB wniosku skarżącej z 8 kwietnia 2019 r. o przedłużenie terminu na przedłożenie dokumentacji legalizacyjnej określonej w postanowieniu z 29 maja 2018 r. (nr [...]), zmienionego postanowieniem z dnia 11 grudnia 2018 r. (nr [...]), podczas gdy z uwagi na liczne uchybienia związane z postanowieniem PINB koniecznym było jego uchylenie wraz z decyzją PINB i poprzedzającymi ją postanowieniami oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;

6. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 8 § 1 K.p.a. oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 48 ust. 1-4 P.b. poprzez nieznajdujące uzasadnienia w okolicznościach sprawy nałożenie na skarżącą nieproporcjonalnej i najbardziej rygorystycznej sankcji mającej na celu usunięcie samowoli budowlanej, jaką przewiduje prawo budowlane, tj. nakazu rozbiórki, mimo że środek ten traktowany jest jako ultima ratio i powinien być stosowany tylko wówczas, gdy inne, mniej dotkliwe sankcje zawiodą i nie jest możliwe przywrócenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, podczas gdy w niniejszej sprawie skarżąca aktywnie uczestniczyła w postępowaniu, jednoznacznie przejawiając wolę zalegalizowania zaistniałej na terenie nieruchomości samowoli budowalnej pomimo sygnalizowanych przez skarżącą problemów ze sporządzeniem przez nią żądanej dokumentacji oraz, pomimo że nie ponosi ona odpowiedzialności za ten stan rzeczy (był to stan przez nią zastany przy nabyciu nieruchomości); w zaistniałej sytuacji skarżąca, mając na uwadze treść zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji PINB, oczekiwał skorygowania tych uchybień przez organ II instancji, uchylenia decyzji PINB oraz ponownego przeprowadzenia procedury legalizacyjnej w sposób zgodny z przepisami P.b. i K.p.a., co jednak nie nastąpiło;

7. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 w zw. z art. 15 K.p.a. poprzez bezzasadne wydanie przez MWINB decyzji reformatoryjnej, podczas ody z uwagi na uchybienia zaistniałe w postępowaniu przed PINB oraz konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ II Instancji miał obowiązek uchylenia decyzji PINB oraz związanych z nią postanowień nakładających obowiązki w procedurze legalizacyjnej, a w konsekwencji przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez PINB, gdyż tylko w ten sposób możliwe było zapewnienie realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

W skardze zamieszczono obszerne uzasadnienie ww. zarzutów. Wyjaśniono też, że skarżąca własność przedmiotowej nieruchomości nabyła 30 września 2016 r. na podstawie umowy przewłaszczenia na zabezpieczenie zawartej ze spółką Hotel [...] sp. z o.o. s.k.a.; faktyczne i ostateczne władztwo nad nieruchomością nabyła zaś dopiero 26 marca 2018 r.). Skarżąca ponownie opisała prace, które wskazywała w zawiadomieniu z 16 stycznia 2018 r., które zostały prawdopodobnie wykonane przez dzierżawcę Hotelu [...] - [...] Sp. z o.o. jako inwestora, w okresie 2017-2018.

Skarżąca wskazała, że lekka konstrukcja drewniana w formie werandy, pełniąca rolę sali restauracyjnej, wykonana została w okresie po roku 2010 a przed rokiem 2015.

Skarżąca zarzuciła, że zarówno PINB, jak i MWINB bezpodstawnie "przerzuciły" w toku postępowania administracyjnego na skarżącą całość obowiązków skompletowania potrzebnej dokumentacji legalizacyjnej i poczynienia niezbędnych ustaleń faktycznych.

Podniosła, że to ona poinformowała PINB o możliwych zmianach w budynku Hotelu [...] i dokonanych w związku z tym przez poprzedniego właściciela albo dzierżawcę naruszeniach przepisów prawa budowlanego. Angażowała liczne siły i środki celem próby legalizacji samowoli budowlanej chcąc doprowadzić nabytą nieruchomość do stanu zgodnego z prawem i sztuką budowlaną. Orany zaś obu instancji wykazały totalną bierność w zakresie ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego dotyczącego dokonanej samowoli budowlanej, przyjmując "najłatwiejszą drogę", jaką było nałożenie wszelkich obowiązków na aktualnego właściciela.

W szczególności organy całkowicie pominęły (wynikający z ogólnie dostępnych dokumentów rejestrowych) fakt, że w czasie dokonania rzeczonej dobudowy drewnianej werandy, w zarządzie spółki Hotel [...] sp. z o.o. s.k.a. zasiadał G. K., czyli architekt sporządzający projekt Hotelu [...], posiadający zarówno wiedzę fachową, jak i dokumentacje rozbudowy. Jednocześnie tenże sam G. K. sprawował również funkcję wiceprezesa zarządu [...] w okresie od 9 grudnia 2015 r. do dnia 15 lutego 2017 r., a zatem był w sposób oczywisty powiązany także z tą spółką.

Co istotne ta sama osoba - G. K. został wspomniany także w czynnościach kontrolnych na terenie Hotelu [...] z lutego 2018 r. przez przedstawiciela [...], który brał w nich udział, a zatem organ I instancji już na tym etapie wiedział zarówno o dzierżawieniu Hotelu [...] przez [...], jak i o roli G. K. w dokonywanych tam pracach budowlanych. Na powyższe okoliczności zwracał uwagę także były właściciel Hotelu [...], będący stroną niniejszego postępowania, w swoim odwołaniu od decyzji PINB z 31 maja 2019 r. Mianowicie wskazał on, że inwestorem przedmiotowych robót budowalnych była spółka [...] (posiadająca przedmiotową nieruchomość do marca 2018 r.).

Skarżąca podniosła również, że żądane przez PINB w postanowieniu nr [...] z 29 maja 2018 r. dokumenty znajdują się jedynie w posiadaniu architekta obiektu, którym - co wydaje się oczywiste, a w każdym razie mogło być z łatwością ustalone przez organy - był wspomniany G. K., pozostający, jako członek zarządu [...] i były członek zarządu [...], w sporze ze skarżącą.

Skarżąca nadmieniła, że ze zgromadzonego w sprawie przed Sądem Okręgowym w K. Wydział IX Gospodarczy, sygn. akt [...] (z powództwa skarżącej przeciwko [...] w trybie art. 439 K.c.) materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że w Hotelu [...] istniały poważne nieprawidłowości z zakresu ochrony przeciwpożarowej, a [...] wykonywał w Hotelu [...] prace ingerujące w prawo własności skarżącej bez jej wiedzy (i zgody), a także nie posiadał na nie wymaganych pozwoleń. Co więcej prace te odbywały się bez nadzoru organów administracyjnych, co powinno było, ale niestety nie stanowiło przedmiotu ustaleń organów administracyjnych w toku postępowania.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

W piśmie procesowym z 27 sierpnia 2020 r. skarżąca przedstawiła informacje o prowadzonej na terenie przedmiotowej nieruchomości działalności gospodarczej. Podniosła, że działalność podjęła dopiero po 4 maja 2020 r., a orzeczony w sprawie nakaz rozbiórki jest sprzeczny z interesem społecznym i słusznym interesem obywateli, które zostaną zniweczone w przypadku utrzymania w mocy ww. nakazu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a., sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, nie narusza przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 151 P.p.s.a. skutkuje oddaleniem skargi.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] z 27 marca 2020 r. znak: [...] nakazująca właścicielowi [...] Spółka Komandytowa w W. - rozbiórkę lekkiej konstrukcji kubaturowej w formie zabudowanej werandy o wymiarach zewnętrznych w rzucie poziomym ok. 16,04 m x 3,74 m, stanowiącej rozbudowaną od strony południowo-wschodniej część budynku Hotelu [...], zlokalizowaną na działce nr ewid. [...] obr[...] w miejscowości Z. w rejonie ul. [...], na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 P.b.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że obiekt hotelowy znajdujący się na przedmiotowej działce został wybudowany na podstawie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na budowę z 1997 r., a został dopuszczony do użytkowania w 1999 r. Budynek był w kolejnych latach przebudowywany.

Zgodnie z treścią księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości – KW nr [...] – jej obecnym właścicielem od 30 września 2016 r. jest skarżąca.

Poprzednim właścicielem była [...], wcześniej Hotel [...] sp. z o.o. s.k.a. – od 31 sierpnia 2004 r. do 5 stycznia 2015 r. i od 29 września 2016 r. do 30 września 2016 r., z przerwą wynikającą z przeniesienia własności nieruchomości na zabezpieczenie spłaty wierzytelności.

W okresie natomiast od 5 stycznia 2015 r. do 29 września 2016 r. właścicielem nieruchomości była [...] sp. z o.o. s.k.a. w W..

Bezsporne jest również, że w latach 2015-2018 hotel był zarządzany przez Centrum [...] sp. z o.o. w Z., na podstawie zawartej z [...] umowy dzierżawy.

Nie było również przedmiotem sporu, że 18 stycznia 2018 r. PINB wszczął postępowanie w sprawie "rozbudowy i przebudowy budynku Hotelu [...] zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] obr. [...] miejscowości Z. w rejonie ul. [...] - bez wymaganego pozwolenia na budowę", w związku z pismem skarżącej do PINB z 16 stycznia 2018 r. zatytułowanym "zawiadomienie o popełnieniu samowoli budowlanej".

Należy tu zauważyć, że w ww. piśmie skarżąca wskazała jednoznacznie organowi nadzoru budowlanego obszary niezgodne, jej zdaniem, z prawem budowlanym. Po pierwsze wskazano prace związane z ciągami pieszymi, podłogami i drzwiami, wykonane zdaniem właściciela niezgodnie z zasadami wiedzy technicznej i sztuką budowlaną. Po drugie wskazano na istotne odstępstwa do zatwierdzonego decyzją z 1997 r. projektu budowlanego, polegające na:

a) rozbudowie części restauracyjnej na parterze stanowiącej Restaurację [...] – dobudowa przeszklonej i zadaszonej części w poziomie niskiego parteru wzdłuż elewacji południowo-zachodniej,

b) zmianie sposobu użytkowania w części wysokiego parteru.

Wyżej opisaną rozbudowę uwidoczniono w załączonych do pisma zdjęciach i porównano z załączonymi - rysunkiem elewacji i fragmentem mapy z projektu budowlanego. Okoliczności podnoszone przez właściciela zostały potwierdzone w trakcie kontroli 14 lutego 2018 r. (restauracja – zdjęcie nr 13, k. 33 akt adm.), co skutkowało opisanym wyżej wszczęciem postępowania.

W konsekwencji bezsporne w sprawie było, że organy nadzoru budowlanego słusznie prowadziły postępowanie legalizacyjne (stwierdzono też brak sprzeczności z planem miejscowym), w trybie art. 48 P.b.

Główne kwestie sporne to: po pierwsze ustalenie adresata postępowania naprawczego, a w konsekwencji decyzji; po drugie prawidłowość określenia i sformułowania przedmiotu postępowania. W obu tych sprawach Sąd przyznaje rację organom nadzoru budowlanego.

Jeśli chodzi o określenie przedmiotu postępowania, należy podkreślić, jak już wyżej wskazano, że zarówno w piśmie samej skarżącej z 16 stycznia 2018 r., jak i w protokołach oględzin, opisywano również część restauracyjną usytuowaną jako lekka konstrukcja kubaturowa w formie zabudowanej werandy o wymiarach zewnętrznych w rzucie poziomym ok. 16,04 m x 3,74 m, stanowiącą rozbudowaną od strony południowo-wschodniej część budynku hotelu na działce nr ewid. [...].

Co prawda, jak podnosi skarżąca, w pierwszym zawiadomieniu rzeczywiście organ wskazał jako przedmiot postępowania "rozbudowę i przebudowę budynku Hotelu [...]", jednak już w postanowieniu nr [...] z 29 maja 2018 r. jednoznacznie opisano zakres samowoli, którego dotyczył obowiązek przedłożenia dokumentów.

Na stronie drugiej uzasadnienia ww. postanowienia (k. 194 akt. adm.) stwierdzono, że "kluczowe znaczenie w kontekście ustalenia zakresu samowoli budowlanej miały czynności kontrolne przeprowadzone na w/w działce dnia 24.05.2018 r. (kontrola była też przeprowadzana wcześniej – dnia 14.02.2018 r.). W ich trakcie ustalono m. in., iż:

- po przeanalizowaniu dokumentacji projektowej i porównaniu jej ze stanem faktycznym stwierdzono, że od strony południowej obiektu wykonana została lekka konstrukcja drewniana z dachem płaskim,

- pomieszczenie to pełni funkcję sali restauracyjnej,

- drewniane dźwigary dachowe konstrukcji zostały z jednej strony oparte na ścianie budynku a z drugiej na słupach drewnianych,

- pomieszczenie to zostało wybudowane w miejscu, gdzie uprzednio znajdował się taras,

- pomieszczenie jest funkcjonalnie powiązane z budynkiem hotelowym,

- wejście do niego zapewnia istniejący otwór drzwiowy,

- pomieszczenie to zostało wybudowane w formie werandy a między słupami wstawiono okna i drzwi,

- z posiadanych dokumentów wynika (zwłaszcza z map geodezyjnych), że pomieszczenie zostało wykonane po roku 2010 a przed rokiem 2015".

Natomiast skład dokumentów, do których przedłożenia organ zobowiązał celem umożliwienia legalizacji samowoli, wynika wprost z art. 48 ust. 3 P.b. w brzmieniu obowiązującym do 19 września 2020 r. Organ nie ma w tym zakresie żadnego luzu decyzyjnego.

Powyżej opisane postanowienie zostało skierowane m.in. do adwokata reprezentującego skarżącą i doręczone 4 czerwca 2018 r.

Kolejną aktywnością podjętą przez skarżącą mającą swój wyraz w aktach administracyjnych stanowi dopiero wniosek o przedłużenie terminu przedłożenia dokumentacji z 29 listopada 2018 r. W powyższym wniosku skarżąca zwróciła się o przedłużenie tego terminu do 30 marca 2019 r. W uzasadnieniu tego wniosku skarżąca podniosła szereg obiektywnych problemów w zgromadzeniu potrzebnej dokumentacji, a wynikających m.in. z faktu dokonania przebudowy przez poprzedniego właściciela nieruchomości.

Co istotne, w uzasadnieniu ww. wniosku nie kwestionowano ani zakresu prowadzonego postępowania ani traktowania obecnego właściciela jako adresata postępowania legalizacyjnego i formułowanych w jego toku obowiązków.

Organ postanowieniem nr [...] z 11 grudnia 2018 r. przychylił się do wniosku strony i zmienił termin dostarczenia dokumentów na 30 marca 2019 r.

Kolejną aktywnością skarżącej jest dopiero wniosek z 8 kwietnia 2019 r. o kolejne przedłużenie terminu dostarczenia dokumentów do 30 czerwca 2019 r., z uzasadnieniem analogiczną jak w poprzednim wniosku.

Podsumowując, zarzut skargi dotyczący braku należytego ustalenia, sprecyzowania i skonkretyzowania nałożonych obowiązków należy uznać za całkowicie bezpodstawny.

W związku z powyższym również zarzut skarżącej, że do wydania decyzji I instancji nie była świadoma zakresu nakładanych na nią obowiązków, nie jest wiarygodny.

Odpowiadając na dalsze zarzuty skarżącej należy wskazać, że Sąd zgadza się z rozstrzygnięciem podjętym przez PINB postanowieniem nr [...] z 6 maja 2019 r. i stanowiskiem wyrażonym w jego uzasadnieniu. Nie można bowiem przedłużyć terminu, który upłynął. Organ był zobligowany do odmowy przedłużenia terminu. Sąd podziela również zaprezentowany przez PINB pogląd, że gdyby skarżąca przedłożyła żądaną dokumentację po upływie zakreślonego terminu, to organ mógłby je zbadać i uwzględnić na jej korzyść.

Jednak od dnia 4 czerwca 2018 r. aż do dnia wydania decyzji I instancji 6 maja 2019 r. skarżąca nie wykazała żadnych działań w kierunku doprowadzenia do legalizacji spornej samowoli. Co więcej, nie zrobiła tego również do dnia wydania decyzji II instancji 27 marca 2020 r. W związku z tym argumentacja skarżącej, że aktywnie uczestniczyła w postępowaniu, jawi się jako gołosłowna.

Brak też podstaw do potraktowania złożonego 8 kwietnia 2019 r. wniosku jako wniosku o przywrócenie terminu, jak podnosiła skarżąca. Wniosek ten jest jednoznaczny w swojej treści, prawie identyczny jak uprzednio złożony wniosek z 29 listopada 2018 r.

Wobec powyższego brak było również podstaw do odwlekania czasu zakończenia postępowania decyzją merytoryczną. Organ prawidłowo tego samego dnia najpierw odmówił zmiany terminu do przedłożenia dokumentacji, a następnie wydał nakaz rozbiórki.

Niewątpliwie organy prawidłowo przyjęły, że przedmiotowa samowola mieści się w definicji rozbudowy, o której mowa w art. 3 ust. 6 P.b., a do jej legalnego przeprowadzenia konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę.

Zawarty w zaskarżonej decyzji opis wyodrębniający przedmiotową samowolę z przestrzeni i odróżniający ją od legalnie istniejącej pozostałej części budynku jest prawidłowy i niebudzący wątpliwości. W tym zakresie zarzuty skarżącej dotyczące posłużenia się przez PINB sporządzanym w dniu wydania decyzji szkicem są zupełnie bezpodstawne. Należy uznać, że posłużenie się przez organ nadzoru załącznikiem graficznym celem jednoznacznego dookreślenia zakresu i przedmiotu orzekanego nakazu, jest prawidłowe i celowe. MWINB natomiast słusznie uwzględnił doprecyzowanie formułowanego nakazu w sentencji decyzji.

Przechodząc do kwestii adresata obowiązków w postępowaniu naprawczym należy przyznać rację skarżącej, że co do zasady w postępowaniu legalizacyjnym czynności organu winny obejmować ustalenie sprawcy zaistniałej samowoli budowlanej (inwestora), faktu czy rzeczony inwestor posiadał lub posiada tytuł prawny do nieruchomości, a dalej nałożenie obowiązków w zakresie legalizacji dokonanej samowoli budowlanej (w tym także obowiązku złożenia projektu zamiennego) w pierwszej kolejności na tegoż inwestora zgodnie z dyspozycją art. 52 P.b. wskazującą kolejność osób, na które mogą zostać nałożone odpowiednie obowiązki.

W tym zakresie należy stwierdzić, że organy wystarczająco precyzyjnie ustaliły, że przedmiotowa samowola została wykonana przez poprzednich właścicieli, którzy na chwilę rozstrzygania utracili tytuł prawny do dysponowania nieruchomością. Trzeba podkreślić, że organ musi brać pod uwagę możliwość realnego wykonania czy egzekucji nakazów objętych podejmowaną decyzją. Tymczasem w sprawie niniejszej skarżąca sama wielokrotnie podkreślała swój konflikt z poprzednimi właścicielami nieruchomości. Zatem organy słusznie odstąpiły od objęcia obowiązkami sprawcy samowoli i przyjęły jako partnera w procesie naprawczym właściciela nieruchomości. Nałożenie obowiązków w procesie naprawczym przedłożenia dokumentacji mogącej prowadzić do legalizacji na inwestora, który nie jest już właścicielem, w okolicznościach niniejszej sprawy nie było zatem celowe.

Trafnie również skarżąca podniosła, że w przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej i prowadzenia postępowania naprawczego niezwykle istotne bywa precyzyjne ustalenie czasu prowadzenia robót budowlanych, ze względu na zastosowanie adekwatnych przepisów prawa. W przedmiotowym jednak przypadku, stosowane w sprawie przepisy nie zmieniały się na przestrzeni lat 2010-15, w związku z tym zarzut braku jednoznacznego ustalenia daty samowoli nie mógł przynieść zamierzonego skutku.

Sąd wskazuje też, że rację ma skarżąca, iż organ II instancji odniósł się do jej niektórych zarzutów i wniosków skrótowo. Jednak dotyczy to jedynie tych zarzutów i okoliczności, które nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy.

Argumentacja skarżącej jest też wewnętrznie sprzeczna. Z jednej strony twierdzi ona, że do dnia wydania decyzji I instancji nie była świadoma zakresu postępowania, z drugiej zaś że jednoznacznie przejawiała wolę zalegalizowania zaistniałej na terenie nieruchomości samowoli budowalnej.

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że bezzasadne pozostają wszystkie zarzuty skargi, w tym dotyczące naruszenia wymienionych w różnych konfiguracjach przepisów postępowania. W kontrolowanej decyzji zostały wyjaśnione wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom z art. 107 § 3 K.p.a. Zarzuty skargi okazały się niezasadne, a niezgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z oczekiwaniami skarżącego nie może być utożsamiana z naruszeniem prawa. Organ odwoławczy prawidłowo przywołał i wyjaśnił oraz zastosował art. 48 ust. 1 i ust. 4 P.b.

Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, zaskarżona decyzja reformatoryjna nie stanowi też uchybienia gwarancjom procesowym stron, w tym zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.).

Podsumowując zaskarżona decyzja została oparta na adekwatnej do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego normie prawnej przewidzianej przepisami art. 48 ust. 1 P.b. MWINB w orzeczeniu reformacyjnym doprecyzował przedmiot nakazu, ale sam nakaz pozostaje zasadny i odpowiada prawu.

Sąd, mając na uwadze przepis art. 106 § 3 P.p.s.a., nie uwzględnił wniosku dowodowego skarżącej, bowiem zdaniem Sądu z zawnioskowanych dowodów nie wynikają fakty mogące mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Skarga, choć zajmuje wiele stron druku z licznymi pogrubieniami i zawiera liczne zarzuty oraz obszerne wywody i argumenty, powtarzane i akcentowane w wielu miejscach uzasadnienia skargi, to jest bezzasadna i nadaje wyniosłości wywodom dotyczącym kwestii pobocznych.

Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego oddalił skargę, orzekając jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 P.p.s.a.