Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1129/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1647
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 1a, art. 5 ust. 2, art. 66 ust. 1 pkt 2, art. 61 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 3 par. 2 pkt 1, art. 145, art. 151, art. 134, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 107 par. 1 i  3, art. 80, art. 84 par. 1, art. 75
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 30 marca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2016 roku sprawy ze skargi Towarzystwa Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. z siedzibą w J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015r. Nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 roku Nr [...], II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę [...],- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dnia [...] kwietnia 2015r., na skutek wniosku A. S., przeprowadził kontrolę w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego zlokalizowanego w J. na działce nr [...] i [...] przy ul. N. znajdującego się w użytkowaniu wieczystym Towarzystwa Budownictwa Społecznego sp. z o.o. (dalej: TBS). Stwierdzono, że na działce znajduje się budynek mieszkalny wielorodzinny dwukondygnacyjny, wykonany w technologii tradycyjnej, ocieplony z zewnątrz, dach płaski, stolarka okienna pcv. Lokal nr [...] w budynku (zamieszkały przez Pana A. S. z rodziną) składa się z dwóch pokoi, kuchni, łazienki i przedpokoju. Na ścianie zewnętrznej pokoju w w/w mieszkaniu występuje do wys. 1,3 m zawilgocenie (wykwity, duże przebarwienia), w pozostałej części mieszkania widoczne ślady wilgoci (głównie w narożnikach pod sufitem oraz we wnękach okiennych). W lokalach nr 5 i 6 nie stwierdzono śladów wilgoci, przebarwień ani wykwitów.

TBS przekazało PINB ekspertyzę techniczną z dnia 18 maja 2015r. dotyczącą lokalu mieszkalnego położonego w J. przy ul. N.

Z notatki sporządzonej przez PINB dnia 27 maja 2015r. wynika, że Pan A. S. zajmuje lokal przy ul. N. w J. na podstawie umowy najmu.

Pismem z dnia 28 maja 2015r. PINB poinformował Pana A. S., że nie został on uznany za stronę w prowadzonym postępowaniu.

TBS, pismem z dnia 21 maja 2015r. wezwał Pana A. S. do odnowienia zajmowanego przez niego lokalu i przywrócenia go do stanu pierwotnego.

PINB pismem z dnia 1 czerwca 2015r zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] położonych w J. Jednocześnie PINB zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia co do zebranych dowodów i materiałów.

Dnia 3 czerwca 2015r. do PINB wpłynęło uzupełnienie ekspertyzy technicznej z dnia 30 maja 2015r. sporządzone przez mgr inż. D. K., zawierające zalecenia dotyczące znajdującego się w w/w budynku lokalu mieszkalnego nr [...].

PINB decyzją z dnia [...] czerwca 2015r. na podstawie art. 66 ust. 1 pkt. 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r. poz. 1429 ze zm.) w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami w zakresie użytkowania budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] w J. nakazał TBS usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości przez wykonanie zakresu robót budowlanych określonych:

I. w punkcie 4 wniosków i zaleceń opracowania pt. "Ekspertyza techniczna dotycząca stanu technicznego lokalu mieszkalnego położonego w J. przy ul. N., będącego własnością Towarzystwa Budownictwa Społecznego Spółki z o.o." (stanowiącego załącznik do decyzji) autorstwa mgr inż. D. K., polegających na 1) demontażu istniejącej kratki wentylacyjnej w kuchni i montażu w to miejsce kratki o wymiarach min. 14 x 14cm; 2) montażu w drzwiach łazienki, zamiast tulei, kratki nawiewnej o powierzchni 200cm2;

II. w punkcie dodatkowe wnioski i zalecenia opracowania stanowiącego załącznik do w/w ekspertyzy polegających na: 1) skuciu tynku zewnętrznego ze ściany, na której stwierdzono nalot pleśni w pokoju nr 1, starannym oczyszczeniu powierzchni tej ściany z resztek tynku, przesmarowaniu ściany przeznaczonym do tego celu preparatem grzybobójczym, wykonaniu na nowo tynku cementowo-wapiennego, gładzi, najlepiej wapiennej i pomalowaniu farbą; 2) odkuciu i oczyszczeniu połączenia ramy okiennej z murem oraz pokrytego pleśnią tynku na ościeżach wokół we wszystkich pomieszczeniach, starannym wypełnieniu powstałej szczeliny wokół ramy okiennej pianką montażową, uzupełnieniu tynkiem cementowo-wapiennym wraz z gładzią i pomalowaniu farbą;

w terminie do dnia 31 sierpnia 2015r.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosło TBS wskazując, że ujemne skutki nadmiernej wilgoci występują jedynie w lokalu nr [...], przyczyną niekorzystnych zjawisk jest nieprawidłowa jego eksploatacja. Użytkowanie zagrażając zdrowiu występuje jedynie w lokalu nr [...], a nie w całym budynku. Właścicielem lokalu jest TBS, ale faktycznym posiadaczem jest jego najemca, który zgodnie z przepisami ustawy o ochronie lokatorów zobowiązany jest do utrzymania lokalu oraz pomieszczeń we właściwym stanie technicznym i higieniczno-sanitarnym.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] października 2015r. utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy argumentował, że przedmiotem niniejszej sprawy jest stan techniczny budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. N. w J., położonego na działkach nr [...] i [...]. Z akt zgromadzonych przez organ I instancji wynika, że w znajdującym się w budynku mieszkaniu nr [...] na ścianie zewnętrznej pokoju występuje do wys. 1,3 m zawilgocenie (wykwity, duże przebarwienia), w pozostałej części mieszkania widoczne są ślady wilgoci (głównie w narożnikach pod sufitem oraz we wnękach okiennych), okna nie posiadają nawietrzników, w drzwiach do pomieszczenia kuchennego nie ma wentylacji, w pomieszczeniu kuchennym zamontowano kuchenkę na gaz propan-butan, w pomieszczeniu łazienki i kuchni zamontowano kratkę wentylacyjną - wywiewną, pozostałe elementy mieszkania bez uwag. Z ekspertyzy technicznej z dnia 18 maja 2015r. sporządzonej przez mgr inż. D. K. wynika, że powyższy stan wynika z niewłaściwej eksploatacji lokalu mieszkalnego oraz niewystarczającej wentylacji lokalu. Po dokonaniu kontroli w lokalach nr [...] i [...] nie stwierdzono śladów wilgoci, przebarwień ani wykwitów. Mając na uwadze powyższe ustalenia organ I instancji wydał na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane decyzję nakazującą wykonanie robót budowlanych polegających na: 1. demontażu istniejącej kratki wentylacyjnej w kuchni i montażu w to miejsce kratki o wymiarach min. 14 x 14cm; 2. montażu w drzwiach łazienki, zamiast tulei kratki nawiewnej o powierzchni 200cm; 3. skuciu tynku wewnętrznego ze ściany, na której stwierdzono nalot pleśni w pokoju nr 1, oczyszczeniu powierzchni ściany, przesmarowaniu ściany preparatem grzybobójczym, wykonaniu nowego tynku cementowo-wapiennego, gładzi i pomalowaniu farbą; 4. odkuciu i oczyszczeniu połączenia ramy okiennej z murem oraz pokrytego pleśnią tynku na ościeżach wokół we wszystkich pomieszczeniach, wypełnieniu powstałej szczeliny wokół ramy okiennej pianka montażową, uzupełnieniu tynkiem wraz z gładzią i pomalowaniu farbą.

Organ odwoławczy przytoczył treść art. 66 oraz art. 61 prawa budowlanego. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdził, że art. 66 ust. 1 pkt 2 prawa budowanego odnosi się do obiektu budowlanego, jednak za uzasadnione przyjąć należy możliwość zastosowania rozwiązań w nim przewidzianych również w konkretnym lokalu lub lokalach, gdyby zagrożenie dla życia lub zdrowia, będące skutkiem wykonania w nim określonych robót budowlanych miało dotyczyć pozostałych mieszkańców budynku, albo gdy chodzi o utrzymanie w należytym stanie budynku jako całości." (wyrok WSA w Lublinie z dnia 14 lutego 2013r., II SA/Lu 873/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie niewłaściwy sposób użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się w budynku wielorodzinnym przy ul. N. w J. doprowadził do powstania silnego zawilgocenia oraz zagrzybienia przedmiotowego mieszkania. Jak słusznie uznał organ I instancji użytkowanie powodujące utrzymywanie się nadmiernej wilgoci może powodować zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzi. Należy także zauważyć, że stan taki nie dotyczy jedynie lokalu mieszkalnego nr [...] - w czasie kontroli stwierdzono, że zawilgocona jest ściana stanowiąca ścianę zewnętrzną budynku przy ul. N. w J., zatem kwestia ta dotyczy także części wspólnej nieruchomości, a zatem także pozostałych mieszkańców budynku i budynku jako całości.

W związku z powyższym PINB w zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, jako fachowy organ administracji publicznej, nałożył na TBS obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości poprzez wykonanie robót zaproponowanych w ekspertyzie technicznej z dnia 18 maja 2015r. oraz uzupełnieniu tejże ekspertyzy z dnia 30 maja 2015. Należy zauważyć, że wykonanie w/w robót powinno doprowadzić do wyeliminowania stwierdzonych nieprawidłowości.

Odnosząc się do zarzutu odwołania, że uszkodzenia dotyczą wyłącznie jednego lokalu a nie części wspólnych budynku, organ wskazał, że w niniejszej sprawie stwierdzono zawilgocenie i zagrzybienie ściany budynku od wewnątrz tj. od strony mieszkania nr [...]. Niemniej jednak ściana, której dotyczą powyższe wątpliwości jest nośną stanowiącą zewnętrzną ścianę budynku, a zatem jej stan ma wpływ na budynek jako całość. Ponadto zakres robót ustalony przez PINB na podstawie przedstawionej ekspertyzy (dotyczący wnętrza lokalu mieszkalnego - kuchni i łazienki) powinien wyeliminować stwierdzone nieprawidłowości nie tylko dotyczące wnętrza lokalu ale także wspomnianej wyżej ściany wspólnej. Należy także podkreślić, że adresatem decyzji przewidzianych w rozdziale 6 prawa budowlanego "utrzymanie obiektów budowlanych" może być jedynie właściciel lub zarządca obiektów budowlanych (wyrok NSA z dnia 22 czerwca 200Ir. sygn. IV SA 1103/99, www.orzeczenia.nsa.gov.pl), zatem organ I instancji był zobowiązany do nałożenia obowiązków na TBS.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na decyzję organu odwoławczego II instancji wniosło Towarzystwo Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej jej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r. w całości.

Skarżąca Spółka zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych, prowadzący do naruszenia przepisów art. 61 i art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo Budowlane (Dz.U. z 2013 roku, poz. 1409, ze zmianami.) poprzez błędne uznanie, że zawilgocona została również ściana zewnętrzna budynku i w związku z tym obowiązek wykonania robót określonych w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ciąży na skarżącym jako właścicielu tego budynku.

Skarżąca argumentowała, że przepis art. 61 ustawy Prawo budowlane określający obowiązki właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego dotyczące utrzymania tego obiektu w należytym stanie technicznym i estetycznym, wyraźnie stanowi iż obowiązek ten dotyczy obiektów budowlanych. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 1 ustawy przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Przywołana definicja obiektu budowlanego nie wskazuje, iż obejmuje on również pojęcie lokalu mieszkalnego, który może być wydzielony w budynku. W związku z tym przepis stanowiący podstawę zaskarżonej decyzji nie dotyczy lokalu a wyłącznie obiektu budowlanego, którym również jest budynek, o ile nieprawidłowe korzystanie z lokalu nie wpływa na stan techniczny i estetyczny budynku.

Skarżąca zwróciła uwagę, że zakres robót wskazanych decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczy wyłącznie lokalu nr [...] w budynku położonym przy ul. N w J. Nie ma przy tym znaczenia, że zakresem robót ma być objęta również ściana nośnia budynku. Remont bowiem dotyczy jej wewnętrznej strony tj. lokalu nr [...] bez jakiejkolwiek ingerencji w strukturę budynku. Od zewnętrznej strony budynku nie ma żadnych śladów niewłaściwego korzystania z lokalu nr [...], na elewacji budynku nie znajdują się żadne ślady zawilgocenia.

Ponadto, ekspertyza na podstawie której dokonano określenia zakresu prac remontowych również nie wskazuje, że jakiekolwiek prace budowlane dotyczą budynku jako całości. Jak już wyżej wspomniano zakres prac remontowych jakie powinno się dokonać w lokalu dotyczy wyłącznie tego lokalu, tj. lokalu nr [...]. Lokalem jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb, przy czym co do zasady niektóre z tych ścian są również ścianami nośnymi. Nie oznacza to jednak, że ściany te nie należą do lokalu. W przypadku bowiem odrębnej własności lokalu, prawem własności lokalu objęta jest również wewnętrzna strona ściany stanowiącej ścianę budynku jako całości.

Jeśli zatem nieprawidłowości w korzystaniu z lokalu nr [...] nie spowodowały usterek w konstrukcji ściany nośnej budynku, to adresatem normy wyrażonej w art. 61 ustawy prawo budowlane nie może być właściciel budynku.

Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 marca 2002 roku (sygn. akt IV SA 908/00, niepublikowane) Skarżąca argumentowała, że nakaz usunięcia nieodpowiedniego stanu technicznego części budynku, stanowiącego lokal mieszkalny, może dotyczyć wyłącznie stanu samego obiektu budowlanego (budynku) i nie może wkraczać w to, co mieści się wewnątrz lokali i jest regulowane przepisami prawa cywilnego, lokalowego lub spółdzielczego.

Lokal jest przedmiotem najmu przez Pana A. S. i jego rodzinę. Zgodnie z ustawą z 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego do obowiązków najemcy należy m.in. utrzymywanie lokalu oraz pomieszczeń, do używania których jest uprawniony, we właściwym stanie technicznym i higieniczno-sanitarnym określonym odrębnymi przepisami. Najemcę obciąża również naprawa i konserwacja m.in.: podłóg, posadzek, wykładzin podłogowych oraz ściennych okładzin ceramicznych, szklanych i innych; okien i drzwi; trzonów kuchennych, kuchni i grzejników wody przepływowej (gazowych, elektrycznych i węglowych), podgrzewaczy wody, wanien, brodzików, mis klozetowych, zlewozmywaków i umywalek wraz z syfonami, baterii i zaworów czerpalnych oraz innych urządzeń sanitarnych, w które lokal jest wyposażony, łącznie z ich wymianą; innych elementów wyposażenia lokalu i pomieszczeń przynależnych przez: malowanie lub tapetowanie oraz naprawę uszkodzeń tynków ścian i sufitów, malowanie drzwi i okien, wbudowanych mebli, urządzeń kuchennych, sanitarnych i grzewczych (art. 6b ustawy).

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego powołując się na uzasadnienie zaskarżonej decyzji wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu nieobejmującym nowelizację Prawa budowlanego z 20 lutego 2015r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2015, poz. 443), która weszła w życie 28 czerwca 2015r. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej Prawo budowlane, do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Niniejsza sprawa została wszczęta z urzędu 1 czerwca 2015r. i zakończona decyzją ostateczną 22 października 2015r., zatem nie została zakończona przed wejściem w życie nowych przepisów. Uwzględnić natomiast należy nowelizację Prawa budowlanego z 10 września 2015r. (Dz.U. z 2015, poz. 1549), która weszła w życie 7 stycznia 2016r.

Działając w granicach kompetencji wynikających z art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014, poz. 1647) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), przywoływanej dalej jako: "P.p.s.a.", wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, zarówno w zakresie norm materialnoprawnych, jak i procedury administracyjnej, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art.151 P.p.s.a.

Stosownie do zapisu art. 134 P.p.s.a., Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji we wskazanym wyżej aspekcie wykazała, że skargę należy uznać za zasadną. Zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały bowiem wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., co obliguje do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Stosownie do art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 K.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 K.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 K.p.a. Dopiero w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy organ administracji może dokonywać aktu subsumcji i stosować właściwe przepisy prawa materialnego służące do rozstrzygnięcia sprawy.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2015 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r. nakazującą, na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U z 2016 r., poz. 290), użytkownikowi wieczystemu budynku mieszkalnego zlokalizowanego w J. na działce nr [...] i [...] przy ul. N. wykonanie określonych robót budowlanych opisanych w "Ekspertyzie technicznej dotyczącej stanu technicznego lokalu mieszkalnego położonego w J. przy ul. N. (...)" autorstwa mgr. inż. D. K.

Zgodnie z art. 61 pkt 1 Prawa budowlanego właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 powyższej ustawy. Przepis art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi zaś, że obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7 tego artykułu.

Wymagania, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 – 7 Prawa budowanego, dotyczą między innymi zapewnienia spełnienia

1) wymagań: bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa użytkowania, odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska, ochrony przed hałasem i drganiami, odpowiedniej charakterystyki energetycznej budynku oraz racjonalizacji użytkowania energii (określone przez ustawodawcę jako podstawowe – pkt 1);

2) warunków użytkowych zgodnych z przeznaczeniem obiektu, w szczególności w zakresie: zaopatrzenia w wodę i energię elektryczną oraz, odpowiednio do potrzeb, w energię cieplną i paliwa, przy założeniu efektywnego wykorzystania tych czynników, usuwania ścieków, wody opadowej i odpadów; możliwości dostępu do usług telekomunikacyjnych, w szczególności w zakresie szerokopasmowego dostępu do Internetu; możliwości utrzymania właściwego stanu technicznego (...).

W myśl art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, w celu wyegzekwowania wypełnienia powyższych obowiązków przez podmioty wskazane w art. 61 ustawy, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany:

1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska,

2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, albo

3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo

4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia,

- właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

Adresatem takiej decyzji może być właściciel (współwłaściciele) bądź zarządca nieruchomości (zobacz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 22 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Go 115/10 oraz Z. Niewiadomski Prawo budowlane – Komentarz - wydanie 4, C.H.Beck, str. 689).

Powołany wyżej przepis art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego zamieszczony jest w rozdziale 6 tej ustawy zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych". Pod pojęciem tym należy rozumieć zachowanie obiektów budowlanych w dobrej sprawności, w stanie niezmienionym, niepogorszonym, należytym. Przepisy tego rozdziału winny mieć zastosowanie w przypadkach kiedy obiekt budowlany jest nieprawidłowo eksploatowany, nieremontowany, nie konserwowany, przez zaniechanie, niedbalstwo, brak kontroli, przez bierność właściciela lub zarządcy doprowadzony do stanu odpowiadającego hipotezie art. 66 ust. 1 ww. ustawy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęte zostało, że art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego dotyczy takich stanów faktycznych, kiedy to obiekt budowlany ze względu na jego niewłaściwe użytkowanie został doprowadzony do takiego stanu, że znalazł się w nieodpowiednim stanie technicznym, który wymaga wydania przez organ nadzoru budowlanego stosownego nakazu usuwającego stwierdzone nieprawidłowości. W przepisie tym chodzi zatem o skutki wynikające z użytkowania obiektu, a które są z reguły wynikiem zużycia technicznego obiektu budowlanego lub nagłych zdarzeń mających miejsce po oddaniu obiektu do użytkowania.

Za należyty stan techniczny obiektu budowlanego należy uznać stan jego sprawności technicznej jako całości, a także elementów instalacji i urządzeń odpowiadający wymaganiom prawa, w tym przepisom techniczno-budowlanym. Konstrukcja normy prawnej zawartej w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego wskazuje, iż decyzje podejmowane na jego podstawie mają charakter związany. Oznacza to, że jeżeli wystąpi choćby jedna z określonych w nim przesłanek, to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz zobligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lipca 1998 r. w sygn. akt IV SA 1420/96, z dnia z 3 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 427/08, wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Warszawie z 9 października 2008 r. VII SA/Wa 931/08, w Gorzowie Wlkp. z dnia 2 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Go 754/10).

Stwierdzić należy, że skoro przepis art. 66 Prawa budowlanego służy wyłącznie usunięciu nieprawidłowości (nieodpowiedniego stanu technicznego) przede wszystkim powstałych w trakcie użytkowania obiektu, które są z reguły wynikiem zużycia technicznego takiego obiektu, to decyzja wydana w celu korygowania stwierdzonych nieprawidłowości powinna dokładnie określać czynności, które właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest zobowiązany wykonać. Nałożenie zatem takiego obowiązku, bez uprzedniego doprecyzowania jakich dokładnie elementów obiektu dotyczy, czyni decyzję niewykonalną.

W tym miejscu zaznaczyć należy, że Rozdział 6, w tym przepisy art. 66 Prawa budowanego dotyczą i odnoszą się do obiektu budowlanego. Zgodnie z przepisem art. 3 pkt 1 lit. a Prawa budowanego obiektem budowlanym jest budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi. Zasadą jest więc, że przepis art. 66 Prawa budowlanego odnosi się do obiektu budowlanego jako całości, zatem generalnie nakazy określone w tym przepisie mogą dotyczyć usunięcia nieprawidłowości samego obiektu. Chodzi tutaj bowiem o prace mające na celu utrzymanie w należytym stanie budynku jako całości. Zatem organ ma obowiązek zbadać stan techniczny budynku jako całości i w tym kontekście dokonać oceny, co nie wyklucza oczywiście zobowiązania właściwych podmiotów do dokonania określonych prac na określonej części budynku (vide wyroki NSA w Warszawie z dnia 4 marca 2002 r. sygn. akt IV SA 908/00, z 13 lutego 1998 r. sygn. akt IV SA 757/96 niepubl., z dnia 7 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2233/10, Lex nr 1121215).

Nadto Sąd przychyla się także do stanowiska orzecznictwa sądów administracyjnych, które przytacza także organ I i II instancji w niniejszej sprawie, że wprawdzie powołany przepis odnosi się do obiektu budowlanego, jednak za uzasadnioną przyjąć należy możliwość zastosowania rozwiązań w nim przewidzianych również w konkretnym lokalu lub lokalach, gdyby zagrożenie dla życia lub zdrowia mogłoby dotyczyć pozostałych mieszkańców budynku, albo ma to wpływ na utrzymanie w należytym stanie budynku jako całości (por. wyr. WSA w Lublinie z 14 lutego 2013r., sygn. akt II SA/Lu 873/12, dostępne www.cbois.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej spawy wskazać należy, ze organ I naruszył art. 7 K.p.a. niepodejmując wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Natomiast organ odwoławczy powielił ten błąd powtarzając argumentację Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organy nie dokonały bowiem w istocie dokładnych ustaleń faktycznych dotyczących rzeczywistego stanu technicznego obiektu budowlanego oraz realnego wpływu zawilgocenia ściany w lokalu nr [...], która jest jednocześnie ścianą nośną budynku i w związku z tym przesłanek faktycznych uznania, że obiekt budowlany jako całość jest użytkowany w sposób zagrażający zdrowiu ludzi. Organ II instancji argumentował, że zawilgocona jest ściana stanowiąca ścianę zewnętrzną budynku przy ul. N. Zawilgocona i zagrzybiona jest ściana od wewnątrz budynku, tj. od strony mieszkania nr [...], niemniej ściana ta jest ścianą nośną stanowiącą zewnętrzną ścianę budynku, zatem jej stan ma wpływ na budynek jako całość (k. 14 akt II inst.). Wskazana przez organy powyższa okoliczność nie znajduje w pełni potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym.

W protokole kontroli obiektu budowlanego (k.32 i nast. akt adm. I inst.) z 28 kwietnia 2015r. wskazano, że przedmiotowy budynek jest 2-kondygnacyjny, wykonany w technologii tradycyjnej, docieplony z zewnątrz. Wskazano jedynie, że w lokalu nr [...] na ścianie zewnętrznej pokoju nr 2 od strony budynku PKP, na całej długości, do wysokości 1,30 m ślady (wilgoci). Nieprecyzyjnie opisano zatem, czy ślady wilgoci widoczne są tylko od strony wewnętrznej ściany nośnej - w lokalu nr [...], czy także na zewnątrz budynku, tym bardziej, że ściana nośna od zewnątrz budynku jest ocieplona styropianem, zatem wilgoć by być widoczną na zewnątrz budynku musiałaby przenikać także przez warstwę izolacyjną docieplenia i tynku zewnętrznego budynku. W tym zakresie wymagane jest zatem ponowne precyzyjne opisanie gdzie dokładnie zawilgocenia i zagrzybienia ściany nośnej występują.

Nadto w protokole wskazano, że w lokalu nr [...] i [...] na parterze, usytuowanych pod lokalem nr [...], nie stwierdzono, zarówno na ścianie zewnętrznej (graniczącej z budynkiem PKP), jak i na ścianach wewnętrznych, śladów wilgoci, przebarwień czy występowania jakichkolwiek wykwitów.

Wymagane jest, zatem szczegółowe i precyzyjne ustalenie, czy zawilgocenie i zagrzybienie ściany nośnej od wnętrza lokalu nr [...] jest tego rodzaju, iż ma wpływ na całą ścianę nośną i w konsekwencji na cały obiekt budowlany. Nadto, czy wyeliminowanie nieprawidłowości użytkowania lokalu nr [...] dotyczy tylko wnętrza lokalu nr [...], czy także całej ściany nośnej jako ściany wspólnej z innymi lokalami, stanowiącej element obiektu budowlanego.

Zauważyć przy tym należy, że z protokołu kontroli z 28 kwietnia 2015r. (k. 28 akt I inst.) wynika, że w pozostałych mieszkaniach tego budynku, w identycznych warunkach, nie występują tego typu problemy. Natomiast w uprzednim protokole z przeglądu rocznego obiektu w 2014r. wskazano, że obiekt w dobrym stanie technicznym, ściany zewnętrzne w dobrym stanie (k. 49 akt adm. I inst.), a w 2011r. stwierdzono wewnątrz lokali mieszkalnych znaczne zawilgocenie ścian spowodowane nadmierną wilgocią panującą wewnątrz pomieszczeń i nieskuteczną wentylacją (k. 43 akt adm. I inst..).

Dopiero precyzyjne ustalenie stanu faktycznego w zakresie przyczyn zawilgocenia i zagrzybienia i przyjęcie, że nieprawidłowe użytkowanie lokalu nr [...] ma rzeczywisty wpływ na całą ścianę nośną i w konsekwencji na obiekt budowlany jako całość pozwala na zastosowania przepisów Prawa budowanego zawartych w Rozdziale 6, w szczególności art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego i wynikających z niego konsekwencji polegających na nałożeniu na właściciela lub zarządcę obiektu obowiązków usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązków.

Podkreślenia wymaga, iż organ nadzoru budowlanego nie może lekceważyć żadnych sygnałów wskazujących na okoliczność, że mieszkalny obiekt budowlany lub jego część użytkowany jest w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowisku. Winien w przypadku tego typu wątpliwości podjąć wszelkie niezbędne czynności proceduralne służące wszechstronnej, rzetelnej i obiektywnej ocenie stanu użytkowania lokalu nr [...] i jego wpływu na obiekt budowlany jako całość, jeżeli tak zostanie stwierdzony.

W kontrolowanej sprawie organ nadzoru budowlanego nie dokonał szczegółowych ustaleń faktycznych w omawianym zakresie. Kwestie dotyczące zaistnienia przesłanek warunkujących podjęcie działań w oparciu o art. 66 Prawa budowlanego powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Tymczasem organ ograniczył się wyłącznie do wskazania przesłanki wynikającej z art. 66 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego zaś zaskarżona decyzja nie zawiera pełnych rozważań we wskazanym zakresie, czym naruszono przepis art. 107 § 1 i 3 K.p.a.

Zadaniem organu prowadzącego postępowanie jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a następnie dokonanie oceny zebranego materiału dowodowego w świetle konkretnej normy prawnej. Zastosowanie właściwego przepisu jest więc warunkowane prawidłowym przeprowadzeniem postępowania dowodowego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1794/09 wskazał, iż fakt zaistnienia przesłanek obligujących organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji w oparciu o art. 66 pkt ust. 2 Prawa budowlanego musi jednoznacznie wynikać z ustaleń poczynionych przez ten organ w przeprowadzonym postępowaniu i następnie znaleźć odpowiednie odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości organ nadzoru budowlanego, opierając decyzję na podstawie powołanego przepisu prawa budowlanego, musi jednoznacznie sprecyzować, jakie nieprawidłowości występują w danym obiekcie budowlanym. Wreszcie należy podkreślić, że rozstrzygając w oparciu art. 66 Prawa budowlanego organ winien wykazać, którym wymaganiom wynikającym z obowiązujących przepisów nie odpowiada użytkowanie tego obiektu budowlanego.

Powyższe zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do przeprowadzenia szczególnie wnikliwego postępowania uwzględniającego w pełni art. 7, art. 8, art. 77 §1, 84 §1 K.p.a. To czy organ odpowiednio wnikliwie przeprowadził postępowanie wyjaśniające oraz czy ocena materiału dowodowego w konkretnej sprawie została przeprowadzona w sposób prawidłowy wynikać powinno z uzasadnienia decyzji, w której zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a., organ wskazuje dowody, na których oparł rozstrzygnięcie oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Wymogów tych nie spełnia uzasadnienie decyzji organu I instancji.

Powyższych istotnych uchybień, które bezwzględnie winny skutkować uchyleniem decyzji organu I instancji w trybie odwoławczym i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania, nie dostrzegł organ II instancji. Utrzymując w mocy decyzję w oczywisty sposób naruszającą prawo, organ odwoławczy, z naruszeniem zasad wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 1 i 3 i art. 138 K.p.a., również nie poczynił ustaleń wystarczających dla wyjaśnienia okoliczności sprawy w istotnym zakresie wskazanym wyżej i właściwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego.

W tym miejscu podkreślić trzeba, że znajdujący się w aktach sprawy protokół z oględzin z 28 kwietnia 2015r., protokoły z rocznych kontroli stanowią tylko dowody w sprawie, które podlegają ocenie organu orzekającego, a ten rozstrzyga na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Organ orzekający (zarówno I jak i II instancji) ma obowiązek oceniać każdy dowód w sprawie, przede wszystkim w aspekcie, czy zawierają one wszystkie informacje niezbędne do wyjaśnienia sprawy, czy są sporządzone przez osoby uprawnione, czy nie są sprzeczne z innymi ustaleniami np. sygnalizowanymi w postępowaniu przez jedną ze stron postępowania, itp. W przypadku niepełnych lub zbyt mało szczegółowych protokołów z kontroli, należy albo ponowić czynność kontroli/przeglądu, albo wezwać kontrolującego do uzupełnienia protokołu we wskazanym zakresie.

Dokonana przez Sąd ocena postępowania przeprowadzonego przez organ I i II instancji prowadzi do wniosku, że zarzuty skargi należy uznać za słuszne. Organy bowiem wydały decyzje z naruszeniem przepisów procesowych a to art. art. 7, art. 75 § 1, art. 77, i art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Zaniechania w należytym ustaleniu stanu faktycznego oraz wyjaśnienia zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji znalazły akceptację organu odwoławczego, który nie poczynił we własnym zakresie dodatkowych i koniecznych ustaleń. Tym samym organ drugiej instancji nie dokonał należytej weryfikacji postępowania i decyzji organu pierwszej instancji i nie rozpoznał sprawy w sposób wszechstronny i pełny.

Uwzględniając powyższa ocenę zaskarżonej decyzji i poprzedzającego ją postępowania administracyjnego Sąd, na podstawie art. 145 pkt 1 ust 1 lit c) w zw. z art. 135 P.p.s.a., uchylił decyzje obydwu instancji organów nadzoru budowlanego.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy nadzoru budowlanego powinny przeprowadzić postępowanie wyjaśniające przestrzegając zasady niezbędności ustalenia stanu faktycznego w zakresie tak szerokim, jak wymaga tego przepis prawa materialnego i to na każdym etapie postępowania. Zarówno materiał dowodowy - który należy przeanalizować oraz ocenić, jak i ustalenia winny mieć charakter kompletny, spełniać wymóg aktualności w dacie orzekania. Decyzja kończąca sprawę powinna załatwiać ją co do istoty w całości, a rozstrzygnięcie w niej wyrażone precyzyjne i jednoznaczne. Koniecznym warunkiem oceny prawidłowości decyzji stanie się wskazanie przepisów prawa materialnego, które narusza obecny sposób użytkowania budynku lub jego stan techniczny, jeżeli organy w oparciu o ponownie szczegółowo ustalony stan faktyczny ustalą, że do takich naruszeń doszło. Organy winny także rozważyć potrzebę przeprowadzenia ekspertyzy budowlanej lub uzupełnienia istniejącej ekspertyzy wobec znaczących wątpliwości, co do rzeczywistego aktualnego stanu technicznego obiektu budowlanego i możliwości wpływu na jego stan zawilgocenia i zagrzybienia pochodzącego z niewłaściwego użytkowania lokalu nr [...].

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i zasądził od organu II instancji na rzecz skarżącej Spółki kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na powyższą kwotę złożył się wpis od skargi, którego wysokość została określona w § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2003 r., nr 221, poz. 2193 ze zm.), wynagrodzenie pełnomocnika na podstawie §14 ust. 2 pkt 1c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. z 2013r. poz. 490) w zw. z §21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015r., poz. 1804) oraz opłata od pełnomocnictwa.