Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2865/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 155, art. 6, art. 15, art. 16 par. 1, art. 19, art. 138
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 8 listopada 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 27 października 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 569/16 w sprawie ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji zmieniającej decyzję o warunkach zabudowy i umorzenia postępowania pierwszej instancji I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; II. zasądza od A. Z. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 października 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 569/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, uwzględniając skargę A. Z., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", w Ł. z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], w przedmiocie uchylenia decyzji zmieniającej decyzję o warunkach zabudowy i umorzenia postępowania pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Zaskarżoną decyzją SKO w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...] maja 2016 r., Nr [...], o zmianie własnej decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2014 r., Nr [...], przez ustalenie zabudowy zagrodowej w systemie ściołowym zamiast bezściołowym z wewnętrznym zbiornikiem o pojemności 429 m3 na płynne odchody zwierzęce zlokalizowane pod oborą oraz umorzyło postępowanie w pierwszej instancji w całości.

W ocenie Kolegium, Wójt Gminy G. jako organ I instancji nie był właściwy do zmiany decyzji w trybie art. 155 K.p.a., nie był bowiem organem, który wydał decyzję ostateczną. Decyzja organu I instancji, o której zmianę wniósł A. Z. w trybie art. 155 K.p.a. była bowiem przedmiotem zaskarżenia w wyniku czego SKO utrzymało ją w mocy (decyzja z [...] maja 2015 r., nr [...]). W takiej zaś sytuacji decyzję ostateczną wydał organ II instancji (SKO), należy bowiem przyjąć, że dopiero ta decyzja ostatecznie ukształtowana dany stosunek administracyjnoprawny. Na poparcie swego stanowiska SKO przywołało stanowisko doktryny, a także orzeczenia sądów administracyjnych. W sytuacji więc, w której ostateczną decyzję wydał organ II instancji, do jej zmiany w trybie art. 155 K.p.a. właściwy jest także organ II instancji, czyli SKO w Ł.. Z tego też względu uznając, że decyzja została wydana przez organ niewłaściwy, po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez B. W. K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił decyzję organu I instancji i postępowanie w sprawie umorzył w całości.

Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku A. Z., zarzucając jej naruszenie art. 155 K.p.a. i wnosząc o jej uchylenie w całości. Skarżący wskazał, że nie było żadnych przesłanek do wydania decyzji uchylającej. Podniósł, że jest ona niezgodna z prawem i poglądem wyrażonym w orzecznictwie w tym wyrokiem o sygn. akt II SA/BK 784/12.

W odpowiedzi na skargę SKO w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 27 października 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 569/16, uwzględniając skargę, wskazał, że możliwość uchylenia lub zmianę decyzji ostatecznej za zgodą strony która nabyła prawo wynika z art. 155 K.p.a. Przepis ten wskazuje też, że organem właściwym do wydania takiej decyzji jest organ, który ją wydał. Treść art. 155 K.p.a. od 11 kwietnia 2011 r. na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) uległa zmianie przez wykreślenie z pierwotnego brzmienia treści tego przepisu słów "lub przez organ wyższego stopnia". Oznacza to, że od daty wejścia w życie znowelizowanego przepisu organ wyższego stopnia nie ma uprawnienia do zmiany ostatecznej decyzji, w sytuacji gdy w zwykłym postępowaniu pełnił on rolę organu odwoławczego, w wyniku którego utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie.

Sąd nie podzielił poglądu Kolegium przedstawionego w uzasadnieniu decyzji, że zmiana treści art. 155 K.p.a. przez usunięcie zwrotu "lub organ wyższego stopnia" nie ma znaczenia dla oceny, stosowania tego przepisu. Zmiana przepisu w każdym wypadku ma służyć określonemu celowi i cel ten został przedstawiony w projekcie uzasadnienia noweli. Jakkolwiek istotnie uzasadnienie nie ma charakteru normatywnego to jednakże należy mieć to na uwadze przy stosowaniu znowelizowanego przepisu.

W ocenie Sądu, decyzja organu I instancji, o zmianę której wnioskował skarżący w trybie art. 155 K.p.a. zawierająca rozstrzygnięcie co do meritum nie została zweryfikowana przez organ II instancji w związku z rozpoznaniem odwołania, a w takim wypadku do jej zmiany jest uprawniony organ I instancji niezależnie od tego, że stała się ona ostateczną z datą wydania decyzji przez organ II instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Ponadto zawnioskowano o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 155 K.p.a. i art. 16 § 1 K.p.a. przez wyprowadzenie wadliwych wniosków z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego prowadzące do błędnego uznania, że organem właściwym do zmiany decyzji we wskazanym trybie jest organ I instancji, w sytuacji gdy decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego, a Sąd I instancji pominął okoliczność, że w przedmiotowej sprawie to organ odwoławczy wydał decyzję ostateczną, a zatem to ten organ winien być właściwym do ewentualnej zmiany decyzji w trybie art. 155 K.p.a., a nie organ I instancji, na co wskazuje Sąd w uzasadnieniu wyroku;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 K.p.a. przez wyprowadzenie błędnych wniosków, że decyzja organu odwoławczego, utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji nie jest decyzją rozstrzygającą sprawę co do meritum, w sytuacji gdy zasada dwuinstancyjności postępowania nakazuje organowi II instancji ponowne przeprowadzenie postępowania, a nie zbadanie wyłącznie legalności zaskarżonej decyzji;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 105 K.p.a. przez uznanie, że decyzja organu odwoławczego błędnie umorzyła postępowanie przed organem I instancji, w sytuacji gdy Wójt Gminy G. nie jest i nie może być organem właściwym do zmiany ostatecznej decyzji w trybie art. 155 K.p.a., a tym samym zaskarżona odpowiada prawu;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy ustalony stan faktyczny sprawy powinien skutkować podciągnięciem tychże ustaleń pod hipotezę normy z art. 151 p.p.s.a.

Żadna z pozostałych stron postępowania nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W tych warunkach skarga kasacyjna podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej jednak sprawie nie zaistniały okoliczności skutkujące nieważnością postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), dlatego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie art. 188 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie podniosło, że decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji jest decyzją ostateczną, rozstrzygającą sprawę co do meritum. Taka ocena determinuje jednocześnie wynik postępowania zainicjowanego skargą kasacyjną, jak i skargą zwykłą. Oznacza bowiem, że właściwym organem do załatwienia wniosku o zmianę decyzji ostatecznej w okolicznościach tej sprawy jest SKO, a tym samym zaskarżona decyzja SKO, która prezentuje właśnie taki pogląd, jest prawidłowa.

Zasada kodeksowa legalizmu (art. 6 K.p.a.) nakazuje organom administracyjnym przestrzegania swojej właściwości (art. 19 K.p.a.), ponieważ naruszenie w tym zakresie stanowi wadę nieważności wynikającą z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.

O właściwości organu administracyjnego do wydania decyzji administracyjnej w nadzwyczajnym trybie postępowania zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, stanowi art. 155 K.p.a. Z brzmienia tego artykułu wynika jednoznacznie, że jego zastosowanie jest dopuszczalne w odniesieniu do decyzji ostatecznych, co jednocześnie warunkuje właściwość organu uprawnionego do procedowania na podstawie tego przepisu. Regulacja ta przewiduje bowiem, że właściwym do przeprowadzenia postępowania nadzwyczajnego jest organ administracji publicznej, który wydał decyzję ostateczną. Stosownie do treści art. 16 § 1 zdanie pierwsze K.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Będzie to zatem decyzja, od której nie wniesiono odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzja wydana po rozpatrzeniu odwołania, jak i decyzja utrzymana w mocy po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 2011, s. 595). W tej zaś sprawie taką decyzją była wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez SKO w Ł. decyzja z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], o utrzymaniu w mocy decyzji Wójta Gminy G. z dnia [...] lipca 2014 r. o ustaleniu warunków zabudowy. Taka bowiem decyzja jako wydana przez organ odwoławczy jest ostateczna i to od niej nie przysługuje odwołanie. Decyzja ta spełnia zatem wszystkie desygnaty definicji decyzji ostatecznej, o jakich mowa w art. 16 § 1 K.p.a. Ponadto wbrew ocenie Sądu I instancji, decyzja ta pomimo użytego sformułowania "utrzymuję w mocy zaskarżoną decyzję" jest rozstrzygnięciem co do meritum sprawy. Istotą postępowania odwoławczego jest bowiem rozpatrzenie sprawy przez organ II instancji w jej całokształcie. Określone sformułowanie wyniku postępowania przez organ odwoławczy wynika wyłącznie z kodeksowego reżimu (art. 138 K.p.a.). Odmienne zaś rozumienie tego zagadnienia prowadziłoby do wypaczenia istoty postępowania odwoławczego, a tym samym naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.). Zgodnie z tą zasadą dana sprawa administracyjna może być dwukrotnie rozpatrywana merytorycznie. Jeżeli organ odwoławczy wydał ostateczną decyzję rozstrzygającą sprawę co do meritum, to niewątpliwie taka decyzja jako ostateczna kształtuje dany stosunek administracyjny. Należy również zaakcentować, że ustawodawca w art. 155 K.p.a. wskazał na właściwość organu, która jest związana z wydaniem decyzji ostatecznej. W tej zaś sprawie niewątpliwie to SKO wydało decyzję ostateczną i to z jej wydaniem należy wiązać określone skutki prawne w postaci możliwości ubiegania się przez inwestora o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

W tym miejscu należy wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zaistniała rozbieżność stanowisk w rozumieniu organu właściwego do załatwienia wniosku w trybie art. 154 bądź art. 155 K.p.a. Zgodnie z jednym ze stanowisk organ orzekający w I instancji będzie właściwy do rozpoznania wniosku o uchylenie lub zmianę decyzji utrzymanej w mocy przez organ odwoławczy, skoro tylko organ I instancji orzeka co do meritum (por. wyrok WSA w Gliwicach z 22 czerwca 2009 r., II SA/Gl 28/09; wyrok WSA w Białymstoku z 11 grudnia 2012 r., II SA/Bk 784/12). Wymienione wyżej stanowisko zostało zakwestionowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 5 marca 2013 r., II OSK 244/13, nie zaaprobował stanowiska wyrażonego w ww. wyroku o sygn. akt II SA/Bk 784/12. Zgodnie z tym drugim poglądem, decyzją ostateczną jest zawsze decyzja wydana na skutek odwołania, o ile takie złożono, a więc organ II instancji będzie właściwy do prowadzenia omawianego postępowania (por. wyrok NSA z 11 czerwca 2014 r., II OSK 129/14; postanowienie NSA z 16 lipca 2015 r., I OW 66/15). W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie, za tym drugim stanowiskiem przemawia nie tylko istota postępowania odwoławczego, do której nawiązuje doktryna (M. P. Przybysz: Komentarz do art. 154, art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, Opublikowano: WKP, 2017, Stan prawny: 2017-06-05, Rodzaj: komentarz Numer: 534918; K. Glibowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, str. 88) i orzecznictwo (por. wyroki NSA: z 14 lipca 2011 r., I OSK 456/11; z 18 października 2012 r., I OSK 281/12; z 12 marca 2015 r., I OSK 1690/13; z 26 stycznia 2011 r., I OSK 1305/10), ale także brzmienie art. 155 K.p.a. Niezależnie bowiem od podnoszonej argumentacji organ odwoławczy, o czym już wyżej była mowa, zawsze będzie organem, który wydał ostateczną decyzję. Taka też wykładnia art. 155 K.p.a. nie powoduje dodatkowych wątpliwości związanych z uzyskaniem waloru ostateczności jaki uzyskuje decyzja organu I instancji w wyniku wydania ostatecznej decyzji przez organ odwoławczy o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji lub jej części. W takiej bowiem sytuacji w jednej sprawie mamy do czynienia z dwoma decyzjami, które uzyskały walor ostateczności, co przy przyjęciu przeciwnego stanowiska stwarza problem wyboru, która decyzja ostateczna mogłaby ulec wzruszeniu w trybie art. 155 K.p.a. tak aby znieść określone skutki prawne decyzji ostatecznej, jakie zostały wprowadzone do obrotu prawnego przez ostateczną decyzję wydaną przez organ odwoławczy. Należy wskazać, że taki problem nie istnieje gdy decyzję wydał tylko organ I instancji, a decyzja taka stała się ostateczna w związku z brakiem jej zaskarżenia w administracyjnym toku instancji. Ponadto przyjęta wykładania, nie powoduje także problemów, na jakie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu o sygn. akt I OW 66/15. A mianowicie, odmienne podejście skutkowałoby, po pierwsze, ewentualną zmianą czy uchyleniem decyzji organu I instancji, czyli bądź pozostawieniem w obrocie prawnym decyzji II instancji orzekającej wówczas o utrzymaniu w mocy decyzji zmodyfikowanej w trybie art. 155 K.p.a., a więc nieadekwatnej do rzeczywistości, bądź decyzji usuniętej z obrotu, a więc funkcjonowaniem w obrocie decyzji niejako w próżni, a to byłoby zjawiskiem niepożądanym. Po wtóre, organ I instancji nie mógłby zmienić lub uchylić decyzji organu II instancji, bo przeczyłaby temu zasada hierarchicznej budowy organów administracyjnych. Natomiast organ odwoławczy może ingerować w decyzję wydaną w I instancji po uchyleniu lub zmianie swej decyzji. Ponadto za przyjęciem przeciwnego poglądu nie przemawiają inne sformułowania jakie pojawiają się w art. 150 § 1, art. 157 § 1 i art. 162 § 1 K.p.a., ponieważ w inny sposób precyzują właściwy organ w określonych kategoriach spraw. Nie wyjaśnia tej kwestii także przyrównywanie procedury administracyjnej do procedury sądowej związanej z prawomocnością orzeczeń. Są to bowiem procedury, w których brak jest analogii i w zasadzie takich analogii nie powinno być z uwagi na ich prawne odrębności. Odnośnie zaś kwestii dotyczącej nowelizacji art. 155 K.p.a. z 2011 r., należy wskazać, że dotyczyła ona innego zagadnienia, tj. usunięcia jako właściwego organu do rozpatrzenia wniosku nie organu odwoławczego, lecz organu usytuowanego nad tym, który wydał decyzję ostateczną, bo właśnie taki stan powodował spory o właściwość pomiędzy organami.

Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 155 K.p.a., art. 15 K.p.a. i art. 16 § 1 K.p.a. zawierają usprawiedliwione podstawy. Okoliczność ta oznacza, że także zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 105 K.p.a. i art. 151 p.p.s.a. zawierają usprawiedliwione podstawy. Wbrew bowiem ocenie Sądu I instancji, mając na względzie przedstawiony powyżej wywód, zaistniały podstawy do uchylenia przez SKO w Łomży, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania prowadzonego przed tym organem, ponieważ organ I instancji w okolicznościach tej sprawy nie był właściwy do rozpatrzenia wniosku złożonego w trybie art. 155 K.p.a. Tym samym zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi.

Z tych względów, na podstawie art. 188 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach przeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).