Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2054/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 1, art. 98a ust. 3
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 czerwca 2010 r. sygn. akt III SA/Wr 148/10 w sprawie ze skargi W.O. na zarządzenie zastępcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego Miasta Lubawka oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 czerwca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę W.O. na zarządzenie zastępcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] stycznia 2010 r. w przedmiocie wygaśnięcia mandatu Radnego Miasta Lubawka.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że Wojewoda Dolnośląski zaskarżonym zarządzeniem zastępczym stwierdził wygaśnięcie mandatu skarżącego W.O. – radnego Miasta Lubawka. Wojewoda prowadząc postępowanie wyjaśniające ustalił, że radny pełni funkcję członka zarządu Banku Spółdzielczego w Kamiennej Górze od dnia 16 lipca 1999 r. Ponadto ustalił, że Bank Spółdzielczy w Kamiennej Górze, Oddział w Lubawce prowadzi i obsługuje rachunek bankowy Gminy Lubawka, na podstawie zawartej 15 lutego 1992 r. umowy. Stroną tej umowy jest Bank Spółdzielczy w Kamiennej Górze działający przez Oddział w Lubawce, który nie posiada osobowości prawnej. Ustalił także, że radny jako członek zarządu Banku uczestniczy w jego posiedzeniach i bierze udział w podejmowaniu decyzji wymagających kolegialnych rozstrzygnięć, w tym decyzji kredytowych, których zakres określony jest w § 34 Statutu Banku. Radny nie składa w imieniu Banku oświadczeń woli w zakresie praw i obowiązków majątkowych. Wojewoda ustalił, że Zarząd kieruje działalnością Banku kolegialnie poprzez podejmowanie uchwał. Zarząd Banku w Kamiennej Górze jako organ zarządzający Bankiem działa w imieniu całego Banku zaś oddział banku jako jego jednostka organizacyjna działa w ramach struktury Banku w imieniu i na jego rzecz.

W ocenie organu nadzoru, w przypadku pełnienia funkcji członka zarządu banku spółdzielczego nie występuje sytuacja prowadzenia przez radnego działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, oraz bycia przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Ustalenia wymagało zatem wystąpienie przesłanki zarządzania działalnością gospodarczą, łącznie z wykorzystaniem mienia komunalnego. Zarządzanie działalnością gospodarczą to kompetencje podejmowania wiążących decyzji w zakresie prowadzonej działalności. Przysługują one danej osobie będącej organem jednoosobowym (jak to ma miejsce np. w przypadku jednoosobowego zarządu spółki) albo członkowi kolegialnego organu zarządzającego podmiotem gospodarczym (np. zarządu spółki).

Uprawnienia zarządu Banku Spółdzielczego w Kamiennej Górze określono w statucie tego Banku. W § 34 ust. 1 Statutu wskazano, że obejmują one m.in. zawieranie umów długoterminowych, podejmowanie decyzji w przedmiocie tworzenia, zamykania i funkcjonowania oddziałów, filii, punktów obsługi klienta i punktów kasowych. Zgodnie z § 32 Statutu zarząd kieruje działalnością Banku oraz reprezentuje Bank na zewnątrz (ust. 1). Podejmowanie decyzji niezastrzeżonych do kompetencji innych organów należy do zarządu (ust. 2). Oświadczenia woli w imieniu Banku składają dwaj członkowie zarządu lub jeden członek zarządu, pełnomocnik lub dwóch pełnomocników ustanowionych bezpośrednio przez zarząd (ust. 3). Ponadto, zgodnie z § 32 ust. 5 Statutu, zarząd działa kolegialnie i podejmuje uchwały. Protokół z posiedzenia zarządu podpisują wszyscy obecni członkowie.

Według organu nadzoru wskazuje to, że radny jako członek Zarządu Banku Spółdzielczego w Kamiennej Górze jest osobą współzarządzającą działalnością banku.

Organ nadzoru wskazał, że w rozpatrywanej sprawie istnieje związek pomiędzy zarządzaniem – współzarządzaniem przez radnego działalnością gospodarczą Banku Spółdzielczego w Kamiennej Górze, a wykorzystaniem mienia gminy Lubawka. Wynika to z tego, że pomiędzy Miastem Lubawka a Bankiem w Kamiennej Górze Oddział w Lubawce zawarto bowiem umowę, w wyniku której bank zobowiązał się do prowadzenia rachunku bankowego na rzecz gminy. Powyższe, zdaniem organu nadzoru, pozwala stwierdzić, że z dniem podpisania przez bank umowy z gminą na prowadzenie na jego rzecz obsługi kont bankowych, Bank rozpoczął prowadzenie działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący zarzucił organowi pozbawienie go prawa do zaskarżenia do sądu administracyjnego zarządzenia zastępczego, na skutego niedoręczenia mu tego orzeczenia jako stronie, a także zastosowanie wykładni rozszerzającej pojęcia "zarządzania działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminy". Wskazał, że prawidłowa analiza stanu faktycznego i prawnego w tej sprawie powinna prowadzić do wniosku, że pełnienie funkcji społecznego, nieskładającego oświadczeń woli w zakresie praw i obowiązków majątkowych członka zarządu banku, w którym gmina ma rachunek bankowy, nie pozostaje w związku funkcjonalnym z wykorzystaniem mienia komunalnego przez bank, a tym samym nie występuje naruszenie w tym zakresie ustawowego zakazu.

Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji orzekł, że organ nadzoru nie doręczył radnemu rozstrzygnięcia nadzorczego. Powyższe naruszenie prawa przez Wojewodę nie miało jednak znaczenia dla ochrony interesu radnego. Radny złożył skargę a sąd przyjął ją do rozpoznania i rozpatrzył.

Natomiast niekwestionowaną okolicznością faktyczną sprawy jest pełnienie przez skarżącego – będącego równocześnie radnym Miasta Lubawka – funkcji członka zarządu Banku Spółdzielczego w Kamiennej Górze, banku wykonującego, na podstawie umowy, obsługę rachunku bankowego Miasta Lubawka. W tym stanie faktycznym, według Sądu, wykładnia przepisu art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) dokonana przez organ nadzoru nie może być uznana za wadliwą. Przepis ten ma bowiem na celu wykluczenie sytuacji, w której radny prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminy bądź zarządza działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminy. Bank spółdzielczy jest podmiotem gospodarczym i prowadzi działalność gospodarczą, a skarżący jako członek zarządu Banku Spółdzielczego ma wpływ na podejmowane przez niego uchwały, jest więc osobą współzarządzającą działalnością tego Banku. Ponadto skarżący nie jest pozbawiony możliwości składania oświadczeń woli w imieniu Banku, ponieważ zgodnie z wskazanymi przez organ nadzoru przepisami statutu, nie kwestionowanymi przez skarżącego, oświadczenia woli w imieniu Banku Spółdzielczego składają dwaj członkowie zarządu lub jeden członek zarządu i pełnomocnik lub dwóch pełnomocników ustanowionych bezpośrednio przez zarząd. Może więc zostać także umocowany do takich oświadczeń.

Obsługa finansowa gminy sprawowana przez bank jest prowadzona w oparciu o umowę. Prowadząc związane z tą obsługą działania Bank Spółdzielczy może podejmować czynności bankowe, przewidziane prawem, w tym w zakresie środków zgromadzonych na rachunku bankowym gminy.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, nie jest trafny zarzut skargi, że pełnienie funkcji członka zarządu banku, w którym gmina ma rachunek bankowy, gdy nie jest to związane z otrzymywaniem wynagrodzenia i nie jest związane z posiadaniem uprawnienia do podejmowania decyzji dotyczących gospodarowania środkami finansowymi ulokowanymi przez gminę, nie pozostaje w związku funkcjonalnym z wykorzystaniem mienia komunalnego. Dla stwierdzenia związku funkcjonalnego między prowadzeniem działalności gospodarczej, a wykorzystaniem mienia komunalnego w przedmiotowej sprawie wystarczy sam fakt współzarządzania przez skarżącego jako radnego, działalnością gospodarczą Banku w Kamiennej Górze, zarządzającego także działalnością Oddziału w Lubawce, w sytuacji, gdy ten Oddział obsługuje rachunek bankowy Miasta Lubawka.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący.

Zarzucił naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym do ustalonego stanu faktycznego przez przyjęcie, że jednoczesne pełnienie przez skarżącego funkcji radnego Gminy Lubawka i społecznego członka zarządu Banku Spółdzielczego w Kamiennej Górze, w którym Gmina ma rachunek bankowy, narusza zakaz z art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Natomiast zdaniem skarżącego pełnienie funkcji społecznego, nie składającego oświadczeń woli w zakresie praw i obowiązków majątkowych członka zarządu banku, w którym gmina ma rachunek bankowy, nie pozostaje w związku funkcjonalnym z wykorzystaniem mienia komunalnego przez bank, a tym samym nie występuje naruszenie tego zakazu. Zarzucił również naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi mające istotny wpływ na wynik sprawy – art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 98 ust. 1, art. 98a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym wobec przyjęcia przez Sąd, że nie doręczenie skarżącemu zarządzenia zastępczego przez Wojewodę chociaż stanowiło naruszenie prawa ze strony Wojewody to nie miało znaczenia dla ochrony interesu radnego. Powyższe jest nie do zaakceptowania w państwie prawa i narusza prawo strony do udziału w postępowaniu oraz prawo do sporządzenia "odwołania w ustawowym trzydziestodniowym terminie". Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej P.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że wszystkie zarzuty nie są zasadne. Wynika to z następujących przesłanek.

Po pierwsze, należy podkreślić, że podstawą prawną wydanego zarządzenia zastępczego Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wygaśnięcia mandatu W.O. – radnego miasta Lubawka jest art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwana dalej u.s.g.). Powyższy przepis jednoznacznie wprowadza zakaz, że radny podczas sprawowania mandatu nie może m.in. z wykorzystaniem mienia komunalnego swojej gminy:

– prowadzić działalność sam lub z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy,

– zarządzać taką działalnością,

– być przedstawicielem lub pełnomocnikiem w zarządzaniu taką działalnością.

W przedmiotowej sprawie spór dotyczy tego, czy radny będący jednocześnie członkiem zarządu Banku Spółdzielczego w Kamiennej Górze, którego w Lubawce oddział zajmuje się obsługą bankową budżetu Gminy Lubawka jest osobą zarządzającą działalnością z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy. Zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo Sąd pierwszej instancji orzekł, że w przedmiotowej sprawie nastąpiło naruszenie zakazu wymienionego w art. 24f ust. 1 u.s.g. Należy bowiem podkreślić, że zgodnie z art. 5 ust. 4 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe (Dz. U. z 2002 r. Nr 72, poz. 665 ze zm.) bank prowadzi działalność gospodarczą. W tej sprawie jest bezsporne, ze na podstawie umowy za wynagrodzeniem, bank świadczy usługi bankowe dotyczące zgromadzonych na prowadzonym przez niego rachunku środków finansowych jednostki samorządu terytorialnego jaką jest Gmina Lubawka. Oznacza to, że ten Bank prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast o dysponowaniu tymi środkami decyduje w ramach zwykłego zarządu burmistrz, zaś w zakresie czynności przekraczających zwykły zarząd – rada miasta, w skład której wchodzi radny, będący jednocześnie członkiem zarządu danego Banku. Ponadto radny zgodnie z art. 23 ust. 1 u.s.g. powinien się kierować przede wszystkim dobrem wspólnoty samorządowej gminy, a z treści ślubowania określonego w art. 23a ust. 1 u.s.g. wynika, że swoje obowiązki ma traktować rzetelnie i uczciwie. Jedną z funkcji jaką wykonuje radny jest także funkcja kontrolna, w której musi badać działalność organów gminy pod kątem realizacji dobra wspólnoty jaką stanowią mieszkańcy. Natomiast w takiej sytuacji dochodzi do konfliktu interesów, ponieważ radny z jednej strony ma reprezentować interesy mieszkańców, lecz z drugiej strony może dążyć do zabezpieczenia pozycji gospodarczej banku, którego jest członkiem zarządu.

Po drugie, należy zaznaczyć, że art. 24f ust. 1 u.s.g. nie ogranicza swojego zakazu do "własności" ani do "zarządzania" mieniem komunalnym gminy, a używa znacznie pojemniejszego określenia "wykorzystanie mienia", którego granice desygnatów są o wiele trudniej uchwytne. Wynika to z tego, że zakres przedmiotowy działalności bankowej obejmuje w szczególności "wykorzystanie" (w rozumieniu art. 24f ust. 1 u.s.g.) środków finansowych budżetu gminy przez bank obsługujący rachunek bankowy gminy. Nie ma wątpliwości, że bank odniesie tym większą korzyść finansową, im większe będą środki finansowe otrzymane do "wykorzystania" od obsługiwanej gminy. Dlatego też skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie, podziela pogląd konsekwentnie prezentowany w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, że bank "prowadzący" rachunek bankowy gminy "wykorzystuje mienie komunalne tej gminy" w rozumieniu art. 24f ust. 1 u.s.g. (por. w szczególności wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2008 r., II OSK 63/08, a także wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2010 r. II OSK 718/10).

Dlatego też, prawidłowe jest twierdzenie, że radny będący członkiem zarządu banku obsługującego gminę, w której radny pełni swój mandat – zobowiązany jest dokonać wyboru między mandatem radnego i członkostwem w zarządzie takiego banku, stosownie do art. 24f ust. 1a u.s.g. W przeciwnym razie "macierzysta" rada gminy miasta zobowiązana jest stwierdzić wygaśnięcie mandatu danego radnego, a z powodu braku takiej uchwały – właściwy miejscowo wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, które ma charakter deklaratoryjny.

Nie można także w okolicznościach prawnych i faktycznych przedmiotowej sprawy stwierdzić, że wyrok Sądu I instancji naruszył przepisy postępowania, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy P.p.s.a. w związku z art. 98 ust. 1 i art. 98a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Skarżący jest bowiem przewodniczącym Rady Miasta Lubawka do której Wojewoda Dolnośląski przesłał dane zarządzenie zastępcze z dnia [...] stycznia 2010 r., co jak stwierdza sam skarżący w uzasadnieniu skargi do Sądu I instancji, umożliwiło mu już po kilku dniach zapoznać się z jego treścią. Ponadto pomimo braku pouczenia dla skarżącego lecz tylko dla Rady Miasta o prawie do zaskarżenia zarządzenia zastępczego do Sądu I instancji, skarżący skutecznie wniósł skargę na to zarządzenie zastępcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który rozpoznał wszystkie zarzuty podniesione w tym środku zaskarżenia. Natomiast nie każde naruszenie przepisów prawa procesowego – przy czym art. 98a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym jest to w istocie przepis prawa materialnego, a nie prawa procesowego – obliguje z tej przyczyny Sąd do uchylenia zaskarżonego zarządzenia zastępczego, lecz tylko naruszenie prawa, które miało wpływ na wynik sprawy. Jednak takie naruszenie art.98a ust. 3 w związku z art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w świetle dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy P.p.s.a. w tej sprawie nie nastąpiło.

Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej z powodu braku usprawiedliwionych podstaw.