Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1274/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art 145 par 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 61
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie : WSA Joanna Człowiekowska WSA Paweł Darmoń (spr.) Protokolant : referent sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej przy [...] kwotę 997,00 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 30 listopada 2018 r. nr [...] Prezydent Miasta K. ustalił, na wniosek Spółki [...] Sp z o.o Sp. k., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z dwoma segmentami nadziemnymi oraz jednokondygnacyjnym garażem podziemnym, wewnętrznego układu komunikacyjnego z terenowymi miejscami postojowymi na działkach nr [...], [...], [...] obręb [...] przy ul. [...] w K. oraz umorzył postępowanie dla części zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę zjazdu na działkach nr [...] i [...] obr. [...].

W uzasadnieniu wyjaśniono, że postępowanie wszczęto na wniosek inwestora z dnia 08.09.2016 r., uzupełniony protokołem w dniu 27.09.2016 r. i pismem z dnia 27.09.2016 r. Wyjaśniono, że w toku postępowania podziałowi uległa działka nr [...] na działki nr [...] i [...] obr. [...]. Pismem z dnia 09.07.2018 r. inwestor złożył uwagi do projektu decyzji w zakresie wyznaczonej wysokości budynków i zawnioskował o zwiększenie wysokości do attyki do 15,5 m z tolerancją 0,5 m. Organ ponownie przeanalizował parametry, jednak nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku inwestora.

Następnie podano, że wobec faktu, iż teren inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, postępowanie przeprowadzono na zasadach i w trybie art. 59 i następne ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W jego toku uzyskano opinie: Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 17.01.2018 r. w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, Wydziału Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta K. z dnia 07.11.2016 r. i 06.09.2017 r. w zakresie ochrony środowiska, Miejskiego Konserwatora Zabytków Urzędu Miasta K. z dnia 21.10.2016 r. w zakresie stanowisk archeologicznych, [...] Zarządu Melioracji Wodnych w K. z dnia 28.10.2016 r. w zakresie melioracji wodnych, uchwałę Rady Dzielnicy z dnia 02.10.2018 r. Nr [...] r. opiniującą negatywnie przedmiotową inwestycję i stanowisko Zespołu Urbanistycznego. Na podstawie zgromadzonych w trakcie postępowania materiałów dowodowych ustalono, że planowane zamierzenie w części objętej rozstrzygnięciem punktu 1 decyzji spełnia łącznie przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zaś osoba uprawniona po myśli art. 60 ust. 4 u.p.z.p. mgr inż. arch. M. M. - A. przygotowała projekt decyzji. Z kolei w zakresie części inwestycji objętej rozstrzygnięciem punktu 2 decyzji organ wyjaśnił, że przepis art. 29 ust. 6 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2017 r. stanowi, że budowa lub przebudowa zjazdu, na podstawie zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Odnotowano też, że strony nie zgłosiły żadnych uwag w toku postępowania.

Odwołanie od decyzji organu I instancji, w ustawowym terminie, złożyła Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] reprezentowana przez r.pr. R. K. zaskarżając ją w całości. Odwołująca podniosła naruszenie przez zaskarżoną decyzję:

- art. 6 k.p.a i art. 7 k.p.a w zw. z art. 1027 k.c. oraz art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art.28 k.p.a. poprzez niezgodne z prawem ustalenie właścicieli nieruchomości sąsiedniej tj. działki nr [...] (na podstawie oświadczenia J. C. - S. z dnia 29.06.2018 r. i z dnia 09.10.2018 r. zamiast postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku lub poświadczeń dziedziczenia) oraz niezapewnienie tym osobom czynnego udziału w całym postępowaniu, w tym brak zawiadomienia właścicieli działki nr [...] o wszczęciu postępowania;

- art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 63 § 2 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 1 i ust. 2 lit.b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z uwagi na wydanie decyzji niezgodnej z żądaniem wniosku i późniejszych pism Wnioskodawcy, w szczególności w zakresie parametrów charakteryzujących inwestycję;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. w zw. z § 3 w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz § 5, § 6, § 7 ust. 3 tego rozporządzenia poprzez wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego wynikające z braku właściwego ustalenia frontu działki, określenie obszaru analizowanego w odległości 234 m od granic terenu inwestycji zamiast ok. 75 m od granic terenu inwestycji i przeprowadzenie w wadliwie wyznaczonym obszarze analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 w zw. z § 4 rozporządzenia poprzez wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy bez odpowiedniego uzasadnienia w sytuacji, gdy przepisy nakazują wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, a odstępstwa mogą być dokonane wyjątkowo i odpowiednio uzasadnione;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 5 u.p.z.p poprzez brak zagwarantowania poprzez podpisanie stosownych promes lub umów z gestorami mediów, że uzbrojenie terenu w sieci wodociągowe, sieci ciepłownicze i sieci kanalizacyjnej jest wystarczające dla inwestycji w sytuacji, gdy z oświadczeń gestorów sieci wynika obowiązek rozbudowy sieci.

Dnia 18.02.2019 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynęło pismo inwestora [...] Sp. z o.o. Sp.k reprezentowanej przez r. pr. A. B. stanowiące odpowiedź na zarzuty odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...]. Inwestor wniósł o utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, negując zasadność zarzutów Odwołującej. Inwestor obszernie i szczegółowo wypowiedział się na temat poszczególnych uwag odwołania, podpierając swoje stanowisko również orzecznictwem sądów administracyjnych i poglądami wyrażonymi przez przedstawicieli doktryny prawa administracyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 8 sierpnia 2019 r., znak SKO. [...]

I. uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w części:

1) obejmującej załącznik nr 1 pkt II ppkt 5 lit. a tiret pierwsze w zakresie słów: "(po zrealizowaniu, odbiorze końcowym i przejęciu przez MPWiK S.A. do eksploatacji ww. wodociągu 0 225 mm PE), na warunkach określonych przez dysponenta sieci." i w tym zakresie orzeka w następujący sposób:

" ,na warunkach określonych przez dysponenta sieci. Projektowana sieć wodociągowa 0 225mm PE w ul. [...] (o której mowa w punkcie 2 informacji technicznej L.dz. [...] z dnia 22.04.2016 r.) została zrealizowana i w chwili obecnej stanowi własność MPWiK S.A.";

2) obejmującej załącznik nr 1 pkt II ppkt 5 lit. a tiret trzecie i w tym zakresie orzeka w następujący sposób:

"Istnieje możliwość przyłączenia planowanej inwestycji do miejskiej sieci ciepłowniczej: 2 x DN 100 zlokalizowanej na zachód od planowanej inwestycji, 2 x DN 80, która przebiega na południowy - zachód od ww. działek";

II. w pozostałym zakresie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W jej uzasadnieniu Kolegium wskazało na dodatkowe postępowanie dowodowe, które przeprowadziło w trybie art. 136 k.p.a. Mianowicie Kolegium wystąpiło do Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. z prośbą o uzupełnienie sporządzonej na potrzeby wyżej opisanego postępowania analizy architektoniczno - urbanistycznej oraz jej wyników w zakresie opisanym pismem z dnia 12.03.2019 r., znak: [...].

W odpowiedzi, w dniu 28 marca 2019 r. do akt sprawy wpłynęła odpowiedź organu I instancji wraz z notatką służbową autorki analizy z dnia 25 marca 2019 r. uzupełniającą materiał dowodowy w żądanym zakresie.

Nadto w dniu 23 maja 2019 r., na wezwanie Kolegium do złożenia dowodów, pełnomocnik inwestora złożył do akt sprawy oświadczenie T. D. z dnia 27 kwietnia 2019 r., pismo MPEC S.A. w K. z dnia 06 maja 2019 r. i pismo MPWiK S.A. w K. z dnia 14 maja 2019 r. wyjaśniając, że dowodzą one istnienia warunków wystarczających do zaoptarzenia inwestycji w niezbędne media.

Dalej wskazano, że decyzja organu I instancji została wydana dla tej samej nazwy inwestycji, dla której wnioskował o ustalenie warunków zabudowy inwestor, to jest dla jednego budynku z dwoma segmentami nadziemnymi. Zdaniem Kolegium taka nazwa inwestycji nie wymaga dalszego doprecyzowania lub zmiany, jako że fakt połączenia segmentów nadziemnych wspólnymi fundamentami i jednokondygnacyjnym garażem podziemnym dowodzi, że nadal będzie to jeden budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, zaś żaden z segmentów nie może funkcjonować samodzielnie. Co ważne, dla każdej z brył zostały też w decyzji wyznaczone parametry zabudowy.

Możliwość ustalenia warunków zabudowy terenu nieobjętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego została uzależniona przez ustawodawcę od kumulatywnego spełnienia przesłanek określonych treścią art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, materiał zgromadzony w aktach sprawy w toku postępowania przed organami I i II instancji potwierdza możliwość ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia.

Na gruncie niniejszej sprawy bezsporne jest, że teren inwestycji obejmujący działki nr [...],[...], [...] obręb [...] posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej ul. [...] (działka drogowa nr [...]).

W aktach sprawy znajdują się też, zaktualizowane w ramach postępowania odwoławczego, aktualne warunki techniczne potwierdzające zaopatrzenie planowanej inwestycji w wodę (oświadczenie MPWiK S.A.w K. z dnia 14.05.2019 r.), energię elektryczną (oświadczenie T. D. S.A. z dnia 27.04.2019 r.), czynnik cieplny (MPEC S.A. w K. z dnia 06.05.2019 r.) na warunkach określonych przez dysponentów poszczególnych sieci, a także odprowadzanie wód i ścieków sanitarnych. Istniejące uzbrojenie terenu - w tym w zakresie obsługi komunikacyjnej od ul. [...] (zgodnie z opinią zarządcy ww. dróg publicznych Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 17.01.2018 r.) - jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, zaś w załączniku nr 1 do decyzji pkt II.5 lit. e ustalony został wskaźnik liczby miejsc postojowych dla projektowanego zamierzenia - zgodnie z art. 54 pkt 2c w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 67 ust. 3 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, póz. 1589) oraz przy uwzględnieniu wytycznych ujętych w uchwale Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 29.08.2012 r. Program obsługi parkingowej dla miasta K..

Odnosząc się zaś w tym miejscu do zarzutu odwołującej negującej wystarczalność uzbrojenia terenu inwestycji w media z uwagi na brak podpisania stosownych promes lub umów z gestorami mediów w sytuacji, gdy z oświadczeń gestorów sieci wynika obowiązek rozbudowy sieci, Kolegium wskazuje, że dostawca energii elektrycznej T. D. S.A. w warunkach technicznych nie wskazał na konieczność dokonania jakichkolwiek inwestycji w zakresie istniejącej sieci elektroenergetycznej. Natomiast zasygnalizowaną jako potrzebną do przyłączenia budowę linii kablowych niskiego napięcia zamierza wykonać inwestor, o czym wprost oświadczył w koncepcji architektonicznej załączonej do wniosku (k. nr [...]), przedstawiając jej przebieg w formie graficznej (m.in. (k. nr [...]).

Podobnie MPEC S.A. w K. dla przedstawionego zapotrzebowania na ciepło wyraźnie oświadczył, że istnieje możliwość przyłączenia planowanej inwestycji do miejskiej sieci ciepłowniczej, wskazując na załączonej mapce przebieg sieci ciepłowniczych w rozpatrywanym rejonie. Przy czym w aktualnych warunkach technicznych nie został zawarty warunek, jaki znajdował się w informacji z dnia 29.03.2016 r., na której oparł swoje rozstrzygnięcie organ I instancji o konieczności budowy sieci osiedlowej wraz z przyłączami oraz dla każdego budynku węzła wymiennikowego o funkcjach dostosowanych do potrzeb cieplnych budynku.

Z kolei MPWiK S.A. w K. informacją techniczną z dnia 14.05.2019 r. przedłużyła na okres 3 lat, tj. do dnia 14.05.2022 r. ważność m.in. informacji wydanej w dniu 22.04.2016 r. jednoznacznie oświadczając, że projektowana sieć wodociągowa 0 225mm PE w ul. [...] (o której mowa w punkcie 2 informacji technicznej z dnia 22.04.2016 r.) została zrealizowana i w chwili obecnej stanowi własność MPWiK S.A. Dodano, że dokumentacje projektowe, o których mowa w punkcie 18 informacji technicznej z dnia 22.04.2016 r. należy wykonać zgodnie z opracowaniem "Wytyczne eksploatacyjne w zakresie projektowania, realizacji i odbiorów urządzeń i przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych", a trasy projektowanych sieci i przyłączy należy ustalić bezpośrednio w dziale Technicznym MPWiK S.A. W uwzględnieniu tej informacji należy uznać, że istniejąca i projektowana sieć wodno - kanalizacyjna jest wystarczająca dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Kolegium podkreśla, że wprawdzie w warunkach technicznych gestora omawianej sieci wskazano, że "zasilanie w wodę tej inwestycji będzie wiązało się z budową miejskiej sieci wodociągowej, spinającej w/w sieć wodociągową 0 110 mmPCW biegnącą wzdłuż budynku nr [...] z w/w zaprojektowaną siecią 0 225mm PE w ul. [...] (obecnie już zrealizowaną - dopisek Kolegium) (...) w sposób umożliwiający wykonanie przyłączy wodociągowych do poszczególnych budynków", jednak nie oznacza to obowiązku realizacji tej sieci spinającej w ramach przedmiotowej inwestycji. Co ważne, inwestor w koncepcji architektonicznej załączonej do wniosku (k. nr [...]) wprost podał, że infrastruktura zewnętrzna (sieci, przyłącza) będzie przedmiotem oddzielnego postępowania formalnoprawnego i oświadczył, że finalnie planuje wykonać sieć i przyłącz wody oraz sieć i przyłącz kanalizacji ogólnospławnej (także sieć i przyłącz ciepłociągu, linie kablowe elektryczne), zaś orientacyjne trasy przebiegu infrastruktury technicznej zobrazował na załączniku graficznym zatytułowanym "Projekt zagospodarowania terenu" (k. nr [...]). Ten zamiar podtrzymał również w toku postępowania, przedstawiając na mapach plan zagospodarowania terenu inwestycji (k. nr [...] i [...]). Analogiczne stanowisko wynika również z pisma stanowiącego odpowiedź na zarzuty odwołania, w którym główny nacisk położono na brak potrzeby przedstawiania promesy lub umowy z dostawcą mediów na tym etapie postępowania. Akceptując to stanowisko należy podkreślić, że skoro z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. wynika, że warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem, to ustawodawca nie wymaga od wnioskodawcy legitymowania się taką umową już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W judykaturze pogląd ten jest już ugruntowany i został przedstawiony w licznych wyrokach.

Tym samym Kolegium przyjęło, że chociaż uzbrojenie terenu jeszcze nie powstało, wystarczające jest posiadanie przez inwestora zapewnienia gestorów mediów, że umowa o umieszczenie na obszarze inwestycji właściwych urządzeń w przyszłości zostanie zawarta. Taka właśnie sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie, zaś treść informacji technicznych poszczególnych dostawców mediów dowodzi, że przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. została spełniona.

Odpowiadając zaś na zarzuty odwołania kwestionującego uzbrojenie w sieć wod.-kan. z uwagi na treść punktu 18 informacji wydanej przez MPWiK S.A. w K. w dniu 22.04.2016 r. tut. Kolegium zauważa, że oświadczenie o zapewnieniu dostawy wody i odprowadzaniu ścieków oraz o warunkach przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, warunkowane przedstawieniem dokumentacji projektowej, nie dotyczy obecnego etapu inwestycyjnego. Projekt budowlany jest przygotowywany na kolejnym etapie i badany w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Trafnie zwrócił też uwagę inwestor, że omawiane oświadczenie było wymagane w uprzednim stanie prawnym na podstawie uchylonego art. 34 ust. 3 pkt 3a Prawa budowalnego, jako element obligatoryjny projektu budowlanego stanowiącego podstawę do wydania pozwolenia na budowę. Nie stanowi promesy z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., co wynika również z punktu 21 warunków wymagającego legitymowania się tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością, który nie jest wymagany w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy.

Wobec jednak zmiany stanu faktycznego w zakresie istniejącej w rejonie inwestycji sieci wodno - kanalizacyjnej, co skutkowało wprowadzeniem uwag do warunków technicznych MPWiK S.A. w K. z dnia 22.04.2016 r., jak też zmiany informacji technicznej MPEC S.A. w K. w stosunku do informacji z 29.03.2016 r., które to warunki zostały przytoczone w decyzji organu I instancji, Kolegium orzekło o uchyleniu zapisu załącznika nr 1 do decyzji pkt II ppkt 5 lit. a tiret pierwsze w zakresie słów: "(po zrealizowaniu, odbiorze końcowym i przejęciu przez MPWiK S.A. do eksploatacji ww. wodociągu 0 225 mm PE), na warunkach określonych przez dysponenta sieci." i załącznika nr 1 pkt II ppkt 5 lit. a tiret trzecie i w tym zakresie ustaliło warunki zgodne z aktualnymi warunkami technicznymi gestorów mediów, jak w punkcie I ppkt 1 i 2 niniejszej decyzji.

Nie jest sporne w sprawie, że teren objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne z uwagi na treść art. 10a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zaś decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zatem spełnione zostały przesłanki wynikające z art. 61 ust. 2-5 u.p.z.p.

Pozostaje kwestia spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który stanowi wyraz wprowadzonej na grunt prawa polskiego tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, uzależniającej zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego.

W celu określenia cech istniejącej zabudowy organ właściwy w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dokonuje analizy w koniecznym zakresie stanu terenu inwestycji oraz otaczającego go obszaru, uwzględniając szczegółowe wymogi ujęte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem Kolegium analiza architektoniczno - urbanistyczna wykonana w dniu 22.06.2018 r. przez inspektora M. M.-A. - wraz z jej uzupełnieniem w toku postępowania odwoławczego notatką służbową z dnia 25.03.2019 r. - odpowiada wymogom obowiązującego prawa, a wydana na jej podstawie decyzja zasadnie wskazuje na możliwość ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, w tym jej parametrów na poziomie określonym tym aktem indywidualnym.

Kolegium stwierdza, że analiza sporządzona została zgodnie z zasadami wynikającymi z rozporządzenia. Analiza zawiera część graficzną - mapę poświadczoną za zgodność z oryginałem przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, na której prawidłowo zakreślono granice obszaru analizowanego w odległości min. 234 m od granic terenu działek nr [...], [...], [...] i części dz. nr [...] obr. [...], tj. w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu inwestycji wynoszącego ok. 78 m. W analizie wyjaśniono jednocześnie, że za front terenu inwestycji przyjęto szerokość terenu ww. działek od strony działki drogowej nr [...], z której jest planowany główny wjazd i wejście na teren. W tak wyznaczonym obszarze autorka ustaliła występowanie działek sąsiednich w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy, tj. zabudowanych w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowanie terenu. Jak słusznie wskazała, wśród działek takich należy wymienić między innymi działki nr nr [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...].

Z uwagi na zastrzeżenia odwołującej, co do sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego oraz sugestii, że nastąpiło to poprzez zsumowanie szerokości boków terenu inwestycji przylegających do działek drogowych (działka nr [...] i [...]), Kolegium wezwało organ I instancji do wyjaśnienia sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego oraz podania, jakie względy przestrzenne i uwarunkowania urbanistyczne zadecydowały o potrzebie poszerzenia obszaru analizowanego ponad normatywne minimum, wyznaczone trzykrotnością szerokości frontu terenu inwestycji, którym w niniejszej sprawie jest część terenu przylegająca do działki drogowej nr [...].

W odpowiedzi w notatce służbowej z dnia 25.03.2019 r. autorka analizy wyjaśniła, że teren inwestycji ma kształt nieregularny i do działki drogowej przylega jego najwęższa część o szerokości ok. 25,5 m, na której jest planowana głównie infrastruktura komunikacyjna i niewielki zakres inwestycji kubaturowej. W odległości ok. 57 m od ww. działki drogowej teren inwestycji zdecydowanie się rozszerza od ok. 64 m do ok. 78 m i właśnie na tym terenie planowana jest realizacja inwestycji. Z uwagi na te okoliczności faktyczne do analizy uwzględniono obszar wyznaczony według najszerszej części terenu inwestycji od strony działki drogowej nr [...]. Wobec tych wyjaśnień, spekulacje odwołania na temat wyznaczenia obszaru analizowanego, jako trzykrotności odcinka, ustalonego poprzez sumę obu boków terenu inwestycji przylegających do działek drogowych, nie zasługują na uwzględnienie - tym bardziej, że w rzeczywistości suma tych boków wynosi ok. 73 m, a nie 78 m, co trafnie odnotował inwestor w swoim piśmie.

Badając prawidłowość wyznaczenia obszaru do analizy w wyżej opisany sposób Kolegium zauważyło, że istotnie trzykrotność szerokości frontu terenu inwestycji wynosi minimum 76,5 m. Rację więc ma odwołująca, że częścią terenu inwestycji, która przylega do działki drogowej nr [...] jest odcinek o szerokości 25,5 m (taką wartość wskazała autorka analizy w notatce służbowej). Tym samym trzykrotność tej wartości wynosi 76,5 m, co oznacza, że granice obszaru analizowanego w minimalnej wielkości winny wynosić 76,5 m. Godzi się jednak zauważyć, że przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia ustalający zasadę wyznaczania granic obszaru analizowanego, określa jedynie minimalne wielkości - w odległości "nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m". Z omawianego unormowania rozporządzenia nie wynika jednak, że niedopuszczalne jest wyznaczenie granic obszaru analizowanego odległości większej niż minimalna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 11.06.2019 r., sygn. akt: II SA/Kr 449/18, Lex nr 2690622 "Sposób wyznaczenia granic tego obszaru nie stanowi sztywnej zasady i to od warunków konkretnej sprawy zależy, czy ta norma minimalna okaże się wystarczająca, czy zajdzie potrzeba ustalenia granic obszaru analizowanego odpowiednio większego". W przedmiotowej sprawie badanie uwarunkowań przestrzennych i lokalizacji inwestycji jasno dowodzi, że objęcie analizą obszaru wyznaczonego w wielkości minimalnej byłoby nieprawidłowe, jako że nie pozwalałoby na ustalenie cech zabudowy i zagospodarowania terenu otaczającego wnioskowany teren - przy uwzględnieniu jego kształtu i wielkości. Takie stanowisko zaprezentowała autorka analizy w ww. notatce służbowej, zaś Kolegium w pełni je podziela bacząc, że rozszerzenie obszaru analizowanego znajduje uzasadnienie specyfiką urbanistyczną i pozostaje konieczne pod kątem zasady dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Tylko bowiem przy poszerzeniu obszaru analizowanego możliwe jest dokonanie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania nie tylko występującej na działkach bezpośrednio graniczących z działkami planowanymi do zainwestowania, ale zabudowy w całym obszarze analizowanym. Co ważne, powiększenie obszaru analizowanego zostało wyczerpująco uzasadnione poprzez odniesienie się do argumentów przestrzennych i okoliczności związanych z konfiguracją terenu inwestycji, tym samym nie ma charakteru dowolnego, nie stanowiło też zabiegu sztucznego podjętego w celu poszukiwania takich parametrów istniejącej zabudowy, by przez nawiązanie do nich usprawiedliwić wyznaczenie wskaźników nowej zabudowy na poziomie wnioskowanym przez inwestora. Parametry średnie zabudowy istniejącej w obszarze poszerzonym tylko nieznacznie różnią się od średnich ustalonych dla minimalnego obszaru, czego dowodzą załączone do notatki służbowej autorki analizy tabele nr 1 i 2 z parametrami dla obszaru o minimalnej wielkości. Kolegium uznało, że poszerzenie obszaru analizowanego ponad minimum do wielkości 234 m jest prawidłowe i nie znalazło podstaw prawnych do jego negowania.

Badając prawidłowość wyznaczenia parametrów dla projektowanej nowej zabudowy zauważono, że rozporządzenie normuje w sposób czytelny i jednoznaczny sposób ustalania poszczególnych parametrów dla nowoprojektowanego przedsięwzięcia. W § 7 ust. 1 (wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nowej zabudowy) rozporządzenia zawarte jest odniesienie do "działek sąsiednich", a w § 5 (wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy), w § 6 (wyznaczenie szerokości elewacji frontowej nowej zabudowy) i w § 8 (ustalenie geometrii dachu) - do "obszaru analizowanego". Z powyższego wynika, więc, że punktem wyjścia dla wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy i szerokości elewacji frontowej nowej zabudowy musi być ustalenie tych parametrów dla wszystkich lub zdecydowanej większości działek znajdujących się w obszarze analizowanym, a to dla obliczenia średniego wskaźnika (średniej arytmetycznej). Inaczej, bo jako przedłużenie krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, powinno się odbywać wyznaczanie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nowej zabudowy. Możliwym jest też odstąpienie od podstawowych zasad wyznaczania tych parametrów, jednak musi to wynikać z analizy obrazującej stan zagospodarowania i parametry zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym

W decyzji dla planowanej inwestycji zostały wyznaczone dwie nieprzekraczalne linie zabudowy w odległości 20 m od granicy z działką nr [...] obr. [...] oraz w odległości 6,5 m od granicy z działką nr [...] obr. [...]. Doprecyzowano także, że wyznaczona linia może zostać przekroczona przez części budynku lokalizowane pod powierzchnią istniejącego terenu, o ile będzie to zgodne z przepisami właściwymi dla dalszych etapów przygotowania i realizacji inwestycji. Podstawę wyznaczenia linii dla nowej zabudowy stanowił przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia, zgodnie z którym można odstąpić od wyznaczenia linii zabudowy według podstawowych reguł, tj. jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4 ust. 1 rozporządzenia) i w zgodzie z przepisami odrębnymi, w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi (§ 4 ust. 2 rozporządzenia) bądź jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego w przypadku uskoku linii na działkach sąsiednich (§ 4 ust. 3 rozporządzenia) - jeżeli wynika to z analizy.

W analizie zobrazowano odległości, w jakich usytuowana jest istniejąca zabudowa od ul. [...] i ul. [...]. Na tej podstawie można stwierdzić, że po północnej stronie ul. [...] budynki wyznaczają linie zabudowy w odległościach od ok. 2 m (budynek na działce nr [...]) przez ok. 6 m (budynek na działce nr [...]) do ok. 19 m (budynek mieszkalny na działce nr [...], budynek gospodarczy na tej działce w odległości ok. 11 m) i ok. 20 m (budynek na działce nr [...], budynek na działce nr [...]) od granicy z działką drogową nr [...]. Z kolei po południowej stronie ul. [...] i południowej stronie ul. [...] budynki wyznaczają linie zabudowy w odległościach od ok. 3,5 m (budynek na działce nr [...]) do ok. 6 m (budynki na działkach nr [...], [...], [...], [...]) i ok. 7 m (budynek na działce nr [...]) od granicy z działką drogową nr [...] obr. [...]. Analiza wskazuje również, że po zachodniej stronie działki drogowej nr [...] obr. [...] istniejący na działce nr [...] - bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji - budynek posiada rozczłonkowaną bryłę i wyznacza dwie linie zabudowy w odległościach ok. 4,5 m i ok. 6,5 m od granicy z ww. działką drogową, drugi z budynków usytuowanych po zachodniej stronie działki drogowej nr [...] (budynek na działce nr [...], położony w znacznym oddaleniu od ul. [...], dostępny jest z innej drogi publicznej) jest oddalony o ok. 19 m od granicy z ww. działką drogową.

W oparciu o te dane Kolegium stwierdza, że w istocie linia zabudowy od strony drogi publicznej ul. [...] została wyznaczona na podstawie zasadnicznej metody, to jest poprzez kontynuację linii zabudowy na działce bezpośrednio sąsiadującej nr [...]. Wobec tego Kolegium nie widzi podstaw dla negowania prawidłowości linii zabudowy określonej decyzją I instancji. Zastosowanie przepisu wyjątkowego związane było z ustaleniem kolejnej linii dla nowej zabudowy od strony działki drogowej nr [...], której wyznaczenie nie jest obligatoryjne w świetle przepisów rozporządzenia. Skoro teren inwestycji przylega również do tej działki drogowej, przy której zastana zabudowa wykazuje pewne prawidłowości usytuowania, słusznie w decyzji organ wyznaczył linię zabudowy również od strony tej działki drogowej. Jak odnotował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15.02.2018 r., sygn. akt: II OSK 674/16 w przepisach § 4 ust. 1-4 rozporządzenia jest mowa o linii zabudowy w liczbie pojedynczej, nie oznacza to jednak, że kierując się wykładnią gramatyczną, należy uznać te przepisy jako formułujące zakaz ustalenia więcej, niż jednej linii zabudowy. Ustalenie tego wymogu nie może być oderwane od okoliczności konkretnej sprawy. Wobec zaś faktu, że ustalona decyzją druga linia zabudowy nawiązuje do przebiegu linii na działce sąsiedniej nr [...], wyznaczona w decyzji w odległości 6,5 m od granicy z tą działką drogową jest prawidłowa. W wynikach analizy z dużą starannością i przy uwzględnieniu wszelkich aspektów planistycznych zbadano linię zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, słusznie dając prymat kontekstowi przestrzennemu oraz ukształtowaniu linii zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji.

Odnosząc się zaś do zarzutu dotyczącego wyznaczenia linii nowej zabudowy jako nieprzekraczalnej zamiast obowiązującej Kolegium wyjaśniło, że aktualnie możliwość zastosowania pojęcia "nieprzekraczalnej" linii zabudowy oraz jej rozumienie zostało już ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych i w doktrynie prawa. Zgodnie z jednolitym poglądem na gruncie § 4 ust. 1-4 wymienionego rozporządzenia oraz art. 61 ust. 7 u.p.z.p. brak jest podstaw do różnicowania pojęcia "linii zabudowy". Pojęcie "linii zabudowy", którym posługuje się ustawodawca w art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 pkt 1 u.p.z.p., zawiera w sobie zarówno "obowiązujące linie zabudowy", jak i "nieprzekraczalne linie zabudowy", a to, czy w konkretnej sprawie będzie to nieprzekraczalna linia zabudowy, czy też obowiązująca linia zabudowy, musi wynikać z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzanej w toku postępowania zmierzającego do ustalenia warunków zabudowy (por. wyrok NSA z 13 listopada 2012 r. sygn. II OSK 1218/11). Zwykle linia zabudowy stanowi linię nieprzekraczalną, jednak w określonych sytuacjach ma charakter ściśle wiążący, np. w zwartej zabudowie miejskiej pierzejowej. Takie jednak warunki szczególne nie występują w przedmiotowej sprawie. Powyższy pogląd wynika z treści przepisów art. 61 ust, 1 pkt 1 i ust. 7 pkt 1 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Poznaniu z 6 lipca 2016 r., sygn. II SA/Po 329/16). Z całą pewnością użyte w § 4 ust. 1 rozporządzenia pojęcie "obowiązującej linii nowej zabudowy" należy traktować, jako linię zabudowy ustaloną od frontu działki, a więc na tej jej części, która przylega do drogi. Ustalenie linii zabudowy służy zachowaniu odpowiedniego odstępu od drogi publicznej celem zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego a ponadto ma za zadanie zapewnienie walorów ładu przestrzennego. Oczywiste wobec tego jest, że linię zabudowy ustala się w tym celu, aby określić od którego miejsca na działce, patrząc od strony drogi publicznej, możliwa jest nowa zabudowa (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu, Komentarz pod red. A. Plucińskiej-Filipowicz i M. Wierzbowskiego, Lexix Nexis, Warszawa 2014, s. 493; wyrok NSA z dnia 24.11.2017 r. II OSK 79/17 ). Użycie w decyzji pojęcia "nieprzekraczalnej linii zabudowy" odpowiada linii zabudowy określonej w analizie i załączniku graficznym, a więc wyznacza odległość potencjalnego terenu zabudowy od linii rozgraniczającej drogę publiczną.

Wyznaczenie linii nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z § 4 rozporządzenia nie oznacza konieczności lokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii, oznacza bowiem wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującej się po przeciwnej stronie linii zabudowy, niż pas drogowy. Do inwestora należy natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tak wyznaczonym terenie. Linia zabudowy nie jest jedyną linią, wzdłuż której mogą być wznoszone fronty budynków, lecz jedynie wskazaniem granicy tej części nieruchomości inwestora, która znajduje się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Linia ta wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego, określa więc nieprzekraczalną granicę terenu ewentualnych inwestycji (por. m.in. wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2008 r. sygn. akt II OSK 967/07, wyrok NSA z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 789/07)

Kolegium nie podziela zastrzeżeń odwołania negującego możliwość wyznaczenia linii nowej zabudowy jako nieprzekraczalnej i upatrującego w użyciu tego pojęcia naruszenia przepisów prawa.

Podobnie Kolegium nie znalazło podstaw do zakwestionowania prawidłowości wyznaczenia w decyzji I instancji wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji. Parametr ten został określony w stosunku do powierzchni terenu działek nr [...], [...], [...] obr. [...] (pow. 0,5054 ha) na poziomie 29% z tolerancją ± 1%, czyli w przedziale od 28% do 30%. Jako podstawę tego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia, który przewiduje zasadniczo wyznaczenie wskaźnika zabudowy poprzez nawiązanie do średniej tego parametru obliczonej na podstawie wskaźników zabudowy z obszaru analizowanego.

W analizie wyjaśniono, że zabudowa obszaru analizowanego charakteryzuje się bardzo dużym zróżnicowaniem rodzajów, form, gabarytów i cech zagospodarowania terenów działek, co znajduje odzwierciedlenie w kształtowaniu się wskaźników wielkości zabudowy do powierzchni poszczególnych działek. W zestawieniu tabelarycznym zobrazowano też wskaźniki wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek zabudowanych w całym obszarze analizowanym (zabudowa uwidoczniona na dostępnych mapach), bez dróg dojazdowych, które kształtują się w przedziale od ok. 8% (teren działek nr [...], [...] obr. [...]) do ok. 67% (teren działek nr [...], [...], [...] obr. [...] Z kolei wskaźniki zabudowy działek z budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi w obszarze analizowanym kształtują się w przedziale od ok. 9% (teren działek nr [...], [...] obr. [...] do ok. 67% jw. Średni wskaźnik powierzchni zabudowy dla wszystkich działek zabudowanych w obszarze analizowanym wynosi ok. 29%. Tym samym wyniki analizy dowodzą, że parametr został ustalony w decyzji I instancji na poziomie odpowiadającym średniej z całego obszaru analizowanego. Z racji zaś na potrzebę harmonijnego wkomponowania nowej zabudowy w tę już istniejącą w badanym obszarze w wynikach analizy dopuszczono możliwość zastosowania 1% tolerancji. W ocenie Kolegium tolerancja ta, tworząca wyznaczony przedział parametru od 28% do 30%, oscyluje wokół średniej, a także mieści się w parametrach zabudowy występującej w obszarze. Jest ona niższa od średniego wskaźnika zabudowy dla zabudowy wielorodzinnej z najbliższego otoczenia terenu inwestycji (z obszaru minimalnego) i tylko nieznacznie wyższa niż średni wskaźnik zabudowy wyliczony dla obszaru minimalnego (27%). Kolegium jest zdania, że zastosowana tolerancja została należycie uzasadniona względami przestrzennymi. Z racji jednak na tę tolerancję właściwą podstawę działania organu I instancji stanowił przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia. Mylne wskazanie § 5 ust. 1 rozporządzenia nie wywiera jednak żadnego wpływu na rozstrzygnięcie. W ocenie Kolegium bowiem wyznaczony w decyzji organu I instancji wskaźnik pozwoli na dopełnienie istniejącej na terenie inwestycji zabudowy w sposób dostosowany do zabudowy już występującej w obszarze, w tym na działkach z zabudową o funkcji odpowiadającej planowanej inwestycji.

Wskaźnik udziału powierzchni biologicznie czynnej dla terenu inwestycji został ustalony w decyzji na poziomie minimum 40%. W wynikach analizy podano, że wskaźnik ten w obszarze analizowanym jest zróżnicowany i wynosi od 20% do 80%. Zatem przyjęta w decyzji wartość jest prawidłowa, zwłaszcza przy uwzględnieniu braku regulacji sposobu wyznaczania tego parametru w obowiązujących przepisach prawa.

Szerokość elewacji frontowej dla planowanej inwestycji została wyznaczona w decyzji organu I instancji dla każdej z nadziemnych brył nowej zabudowy, tj. zlokalizowanej od strony ul. [...] na 25 m z tolerancją ± 20%. Podstawą tego ustalenia był przepis § 6 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%, czyli w przedziale od 20m do 30m. Parametr ten został ustalony na podstawie § 6 ust. 1 rozporządzenia, czyli według podstawowej metody poprzez nawiązanie do średniej szerokości elewacji frontowych budynków w obszarze. Średnia ta została obliczona w analizie właśnie na poziomie ok. 25 m, przy czym w zestawieniu tabelarycznym podano, szerokości frontowe wszystkich zabudowanych działek z obszaru analizowanego. W obszarze występuje zróżnicowana zabudowa o odmiennych gabarytach i formach, szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy są znacznie zróżnicowane i wynoszą od ok. 7 m (budynek na działce nr [...] obr. [...] do ok. 106 m (budynek na działce nr [...] obr. [...]). Z notatki służbowej autorki analizy wynika też, że średniej z całego obszaru analizowanego odpowiada średnia szerokości elewacji frontowej zabudowy wielorodzinnej.

Z danych ujętych w analizie wynika, zatem, że w obszarze analizowanym występują budynki o szerokości frontowej, w których charakterystycznych wartościach mieści się wartość ustalona w decyzji organu I instancji. Nadto rację trzeba przyznać organowi, że ustalenie szerokości elewacji frontowej nowej zabudowy w zgodzie ze średnią z obszaru pozwoli na kontynuację cech i charakteru zabudowy w najbliższym sąsiedztwie inwestycji oraz w całym obszarze analizowanym.

Organ I instancji ustalił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej każdej z nadziemnych brył nowej zabudowy do górnej krawędzi attyki głównej na 12,5 m z tolerancją ± 0,5m, czyli od 12m do 13 m. Jednocześnie wskazano, że maksymalne wysokości do górnych krawędzi do attyk głównych nowej zabudowy nie mogą przekroczyć rzędnej bezwzględnej 235,30 m n.p.m. oraz przewidziano, że należy zastosować takie rozwiązania architektoniczne i technologiczne, aby pomieszczenia i urządzenia techniczne były wkomponowane w bryłę budynku i swoją wysokością nie przekraczały wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz całkowitej wysokości budynku wyrażonej w wartości bezwzględnej. Ustalenia te organ I instancji poczynił w oparciu o § 7 ust. 4 rozporządzenia, czyli w oparciu o wyniki analizy.

W analizie szczegółowo scharakteryzowano wysokości zabudowy występującej w obszarze analizowanym. Odnotowano bardzo duże zróżnicowanie wysokości budynków, związane z ich funkcją i rodzajem zabudowy. Zauważono, iż zabudowa o odmiennym charakterze występuje w różnych lokalizacjach obszaru, zatem dla każdej z lokalizacji obszaru w zakresie wysokości analizować należy zabudowę w jej lokalizacji, sytuowaną odrębnie, ponieważ ocena parametrów wysokości w oparciu o wszystkie budynki w obszarze skutkować mogłaby uzyskaniem wyników i cech architektonicznych przypadkowych i w ogóle w obszarze niewystępujących. Autorka analizy podkreśliła też, że w centralnej części obszaru analizowanego, w dwóch kwartałach zabudowy wydzielonych ulicami P. Z., [...], występuje zabudowa mieszkalna zarówno wielorodzinna jak i jednorodzinna, które wzajemnie harmonijnie się dopełniają. W tych kwartałach znajduje się też teren inwestycji. Wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych budynków zlokalizowanych w tym rejonie opisano w tabeli załączonej do analizy, z której wynika, że kształtują się one w przedziale między ok. 3 m do okapów budynków na działkach nr [...] i [...]) a ok. 18,5 m do górnej krawędzi attyki budynku na działkach nr [...], [...], [...]. Opisano też okapy budynków, które znajdują się na wysokościach od ok. 2,8 m (budynek na działce nr [...]) do ok. 13,5 m (budynek na działkach nr [...] i [...]), zaś kalenice na wysokościach od ok. 6,3 m (budynek na działce nr [...]) do ok. 18 m (budynek na działce nr [...]), a attyki na wysokościach od ok. 9,2 m (budynek na działce nr [...]) do ok. 1 8,5 m (budynek na działkach nr [...], [...], [...]) nad poziomem terenu. W analizie dokonano również obliczenia średniej wysokości do okapów zabudowy położonej w dwóch ww. kwartałach zabudowy centralnej części obszaru analizowanego, która wynosi do okapów ok. 7 m, do kalenic ok. 1 1 m oraz do górnych krawędzi attyk ok. 13,5 m nad poziomem terenu. Podkreślono, że zabudowa dostępna z drogi publicznej ul. [...] i sytuowana w bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji, to budynek mieszkalny wielorodzinny na działce nr [...] (działka przyległa do wnioskowanego terenu) o górnej krawędzi elewacji frontowej do górnej krawędzi attyki/gzymsu na wysokości ok. 12,5 m, a także budynek mieszkalny wielorodzinny na działkach nr [...], [...], [...] (położony naprzeciw terenu inwestycji), którego górne krawędzie elewacji stanowią górne krawędzie attyk, na odcinku sąsiadującym z inwestycją na wysokości ok. 12,5 m (budynek złożony z trzech części o zróżnicowanych wysokościach do górnych krawędzi attyk wynoszących ok. 1 2,5 m (naprzeciw terenu inwestycji), ok. 15,5 m i ok. 18,5 m), budynki mieszkalne jednorodzinne o wysokościach do kalenic w przedziale od ok. 6,3 m (budynek na działce nr [...]) do ok. 9,2 m (budynek na działkach nr [...] i [...]).

Na podstawie tych danych w wynikach analizy zasugerowano, że wysokość planowanej inwestycji powinna nawiązywać do cech zabudowy usytułowanej w ww. kwartałach.

Mając na uwadze dane o zabudowie występującej w obszarze analizowanym Kolegium uznało, że istotnie ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki nie mogło nastąpić na podstawie § 7 ust. 1 rozporządzenia. Na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji zabudowa osiąga wysokość: dz. nr [...] - 12, 5 m (dach płaski), dz. nr [...] - 13,3 m do okapu i 15,4 m do kalenicy/attyki. Wysokość na tych działkach nie jest więc ujednolicona i nie wyznacza jednej wartości, która mogłaby być kontynuowana dla nowej zabudowy. Nie jest też możliwe proste odwzorowanie średniej z obszaru analizowanego wobec faktu, że uwzględnia ona zabudowę położoną w różnych kwartałach zabudowy, o różnej geometrii dachu. Prowadziłoby to do niedostosowania wysokości nowej zabudowy do najbliższego otoczenia. Z uwagi na ww. uwarunkowania, jak też na cechy zabudowy już występującej w otoczeniu terenu inwestycji lepszym z punktu widzenia przestrzennego jest przyjęcie innego rozwiązania, opartego na przepisie wyjątkowym. Wyznaczony dla nowej inwestycji przedział 12m - 13 m nawiązuje do ww. budynków na działkach sąsiednich, właściwie ją uzupełniając i do parametrów wysokościowych zabudowy wielorodzinnej położonej w obszarze minimalnym. Zdaniem Kolegium prawidłowo zastosowano wyjątkową regulację § 7 ust. 4 rozporządzenia i dostosowano wysokość nowej zabudowy do najbliższego otoczenia, co pozwoli w pełni zachować ład przestrzenny i jak najlepiej wkomponować inwestycję w jej kontekst urbanistyczny.

Geometrię dachu dla projektowanej zabudowy wyznaczono w ten sposób, że ustalono krycie budynku dachem płaskim, przy wysokości do attyk głównych od 12 m do 13 m. W obszarze analizowanym budynki mieszkalne wielorodzinne mają dachy płaskie ograniczone attyką na wysokości jw. Konkludując, geometria dachu wyznaczona w decyzji znajduje kontynuację w dachach zabudowy z obszaru analizowanego, zatem co do zasady prawidłowo zastosowano przepis § 8 rozporządzenia. Ustalone w decyzji parametry znajdują odzwierciedlenie w stanie i cechach zabudowy zlokalizowanej w badanym obszarze.

Kolegium dodało, że słuszne było umorzenie przez organ I instancji postępowania dla części zamierzenia inwestycyjnego obejmującego "budowę zjazdu na działkach nr [...] i [...] obr. [...]". Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym od dnia 01.01.2017 r., budowa oraz przebudowa zjazdu na podstawie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 (zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu), nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Odnosząc się zaś do kolejnych zarzutów odwołania, tj. zarzutu naruszenia art. 6 k.p.a i art. 7 k.p.a w zw. z art. 1027 k.c. oraz art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art.28 k.p.a. poprzez niezgodne z prawem ustalenie właścicieli nieruchomości sąsiedniej Kolegium wskazało, że nie jest on uzasadniony. Ustalenie następców prawnych zmarłych stron było przedmiotem szerokich, długich i wyczerpujących poszukiwań organu I instancji, które ostatecznie doprowadziły do słusznego przyjęcia, że następcą prawnym A. K. jest J. C. - S.. Negowane przez Odwołującą oświadczenie spadkowe, na którym m.in. oparł swoje ustalenia organ I instancji w oparciu o przypuszczenie odwołującej, że może istnieje testament mogący zmienić ogólny porządek dziedziczenia, nie jest trafione i nie może odnieść zamierzonego skutku. Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie wystarczającym było oświadczenie J. C. - S. z dnia 29.06.2018 r. (k. nr [...]), w którym wskazała, iż to ona objęła w całości spadek po ww. zmarłej. Skoro strona oświadczyła, iż jest jedyną spadkobierczynią po zmarłej, a okoliczność ta nie została w toku postępowania zakwestionowana i nie budziła żadnych wątpliwości, to Kolegium przyjęło, że zaniechanie przez organ I instancji wystąpienia o przedłożenie postanowienia w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku lub zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia, nie stanowiło naruszenia ww. przepisów postępowania (m.in. art. 30 § 4 k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem uzasadniające wyeliminowanie z obrotu prawnego badanej decyzji.

Dopuszczalność oparcia ustaleń w postępowaniu administracyjnym przedmiocie następstwa prawnego po zmarłej osobie na prywatnym oświadczeniu osoby, która za pomocą dokumentów wykazała swoje pochodzenie od zmarłej, została potwierdzona w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (m.in. wyrok NSA z dnia 26.10.2017 r., II OSK 2711/15).

Kolegium zauważyło też, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. może być skutecznie podniesiony tylko przez pominiętą w postępowaniu stronę i tylko jeżeli wykaże, jakich czynności procesowych nie mogła skutkiem tego naruszenia dokonać. Taka zaś sytuacja nie zachodzi w przedmiotowej sprawie.

Podobnie Kolegium nie podzieliło uwagi odwołania o naruszeniu przez organ I instancji art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 63 § 2 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 1 i ust. 2 lit.b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z uwagi na wydanie decyzji niezgodnej z żądaniem wniosku i późniejszych pism Wnioskodawcy, w szczególności w zakresie parametrów charakteryzujących inwestycję. Przede wszystkim inwestor nie zakwestionował decyzji organu I instancji, w tym ustalonych parametrów, a wręcz cofnął wniosek ujęty w piśmie z dnia 09.07.2018 r. w przedmiocie zmiany wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w K., zarzucając jej

1. Naruszenie przepisów postępowania, a to:

a) art. 138 § 2 i 2 b k.p.a. w zw. z art. 136 § 2 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez przekroczenie przez organ II instancji zakresu orzekania ze względu na przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego i wyjaśniającego bez zgody wszystkich stron w sytuacji, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

a) art. 61 ust. 1 pkt. 1 upzp w zw. z art. 61 ust. 6 i 7 upzp w zw. z § 3 w zw. z § 2 pkt. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588 - powoływane dalej jako "rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r.’) oraz § 5, § 6 i § 7, § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. poprzez wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego wynikające z braku właściwego ustalenia frontu działki, określenie obszaru analizowanego w odległości 234 m od granic terenu inwestycji zamiast ok. 76,5 m od granic terenu inwestycji i przeprowadzenie w wadliwie wyznaczonym obszarze analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu,

b) art. 61 ust. 1 pkt. 1 upzp w zw. z art. 61 ust. 6 upzp w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. poprzez wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości znacznie większej niż minimalna bez żadnego uzasadnienia (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 28.05.2019 r., II SA/Kr 236/19; wyrok WSA w Krakowie z dnia 31.05.2019 r., II SA/Kr 238/19) i określenie w ramach tak wadliwie wyznaczonego obszaru analizowanego wszystkich parametrów zabudowy nieruchomości,

c) art. 61 ust. 1 pkt. 1 upzp w zw. z art. 61 ust. 6 upzp w zw. z § 3, 5, 6, 7, 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. poprzez wykonanie analizy urbanistyczno - architektonicznej pod z góry założone parametry wskazane przez Zespół Urbanistyczny w załączniku nr 14 do protokołu z dnia a późniejsze dokumenty w postaci analizy urbanistyczno - architektonicznej z dnia 22.06.2018 r. i notatki służbowej z dnia 25.03.2019 r. służyły jedynie wytworzeniu "uzasadnienia" dla przyjętych odgórnie parametrów, o czym świadczy grupowanie w pary różnych działek zabudowanych, pomijanie części zabudowanych nieruchomości położonych w wyznaczonym obszarze analizowanym, wyliczanie parametrów dla dowolnie wyodrębnionych grup zabudowy itd.

d) art. 60 ust. 4 upzp w zw. z art. 61 ust. 1 pkt. 1 upzp w zw. z art. 1 ust. 2 pkt. 1 upzp w zw. z art. 2 pkt. 1 upzp w zw. z § 5, 6 i 7 rozporządzenia poprzez samodzielne uzupełnienie przez organ II instancji uzasadnienia analizy oraz samodzielne sporządzanie analizy urbanistyczna - architektonicznej w zakresie części wskaźników urbanistycznych bez wymaganego udziału urbanisty spełniającego wymagania ustawowe.

Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania – Firma [...] sp. z o.o. sp. k. w K. w piśmie procesowym z dnia 23 grudnia 2019 r. wniosła o oddalenie skargi.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według tak określonych kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że decyzja ta i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podlegają uchyleniu z powodu niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy i w konsekwencji naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a.

Przepis art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. ) o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodną uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o które mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. - rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z dnia 19 września 2003 r. Nr 164, poz. 1588) określone zostały parametry tej zabudowy tj. linia nowej zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu oraz sposób ustalenia tych parametrów w oparciu o tzw. analizę urbanistyczno architektoniczną.

Wydanie warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w art. 61 ust. 1 ustawy warunków. Wymóg łącznego spełnienia tych przesłanek wiąże organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy także w tym sensie, że spełnienie ich wraz ze stwierdzeniem braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji, obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy (zob. red. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2006, Wydawnictwo C.H. Beck, s. 489).

Artykuł 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od tego, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ustalenie, czy wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. warunki faktycznie występują, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej. Sposób natomiast, w jaki należy ustalać parametry przyszłej (planowanej) inwestycji określony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej jako "rozporządzenie"). W pierwszej kolejności, stosownie do § 3 ust. 1 wskazanego rozporządzenia, niezbędne jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obszar analizowany należy ustalić tak by, o ile to nie kłóci się z zastanym w danym obszarze ładem urbanistycznym, wnioskodawca mógł zrealizować inwestycję w żądanym przez niego kształcie.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1252/11 wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Takie opracowanie winno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku, co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym. Analiza urbanistyczna i nawiązujące do niej uzasadnienie decyzji powinny zawierać jasną i przekonującą argumentację dla dopuszczonych i przyjętych parametrów planowanej inwestycji.

Wbrew stanowisku Samorządowego Kolegium Odwoławczego analiza architektoniczno - urbanistyczna wykonana w dniu 22 czerwca 2018 r. przez inspektora M. M.-A. - wraz z jej uzupełnieniem w toku postępowania odwoławczego notatką służbową z dnia 25 marca 2019 r. – nie odpowiada wymogom obowiązującego prawa, a w konsekwencji wydane na jej podstawie decyzje organów i i II instancji są wadliwe i podlegają uchyleniu.

Podstawowym warunkiem uznania analizy za prawidłową jest właściwe wyznaczenie obszaru analizowanego, bowiem to jego granice w istocie determinują przedmiot i wyniki analizy. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zgodnie zaś z § 2 pkt 5 rozporządzenia przez "front działki" należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

W celu prawidłowego wyznaczenia granic obszaru analizowanego należy, zatem prawidłowo ustalić front działki oraz jego szerokość, a w dalszej kolejności wyznaczyć wartość mnożnika szerokości frontu. Ustawodawca wskazał na minimalną wielkość obszaru analizowanego, dopuszczając w tym zakresie pewną dowolność. O ile jednak autor analizy odstąpi od typowego sposobu ustalania granic obszaru analizowanego (trzykrotna szerokość frontu działki), winien przyjęty przez siebie odmienny sposób ustalenia tych granic uzasadnić.

Warto przytoczyć pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaprezentowany w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2650/15 (wyrok dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych): "Należy także zauważyć, że część działki pełniąca funkcję frontu nie musi koniecznie pokrywać się z całym bokiem przylegającym bezpośrednio lub pośrednio do drogi publicznej, bowiem wjazd lub wejście może nie odbywać się na całej szerokości działki przylegającej do drogi publicznej, lecz jedynie na jej określonym fragmencie i właśnie ten fragment zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia stanowi front działki. W analizowanych okolicznościach faktycznych natomiast, jak wskazano powyżej, organ za front działki przyjął odcinek, na który składa się suma frontów różnych działek, co już stanowi o naruszeniu cytowanego § 2 pkt 5 rozporządzenia".

Podobna sytuacja ma miejsce w sprawie niniejszej, bowiem obszar analizowany określono w odległości 234 m od terenu inwestycji a określono go jako trzykrotność nadmiernie rozciągniętego frontu działek (nr [...], [...] , [...] i części działki nr [...] ) od strony działki drogowej nr [...]. Wyznaczenie obszaru analizowanego w ten sposób , w odległości znacznie większej od minimalnej, bez racjonalnego uzasadnienia - prowadziło do wadliwie i arbitralnie wyznaczonych parametrów zabudowy nieruchomości.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy i ponownym sporządzaniu analizy należy mieć na uwadze, że nie jest dopuszczalne wyznaczenie, jako frontu działki tych części działki przylegających bezpośrednio lub pośrednio do drogi publicznej, z których nie jest planowany główny wjazd lub wejście na działkę. Granice obszaru analizowanego wyznaczone w odległości istotnie większej od minimalnej określonej w § 3 ust 2 rozporządzenia należy przekonująco uzasadnić. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy ma, bowiem na celu harmonijne wkomponowanie nowej zabudowy i dostosowanie jej parametrów do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, aby zagwarantować ład przestrzenny zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa.

W wyroku z dnia 28 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 899/17 (LEX nr 2446438) Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał: "W judykaturze konsekwentnie akcentuje się, że zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego. Respektowanie zasady dobrego sąsiedztwa wymaga z tego względu, by pojęcie działki sąsiedniej (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) interpretować jako nieruchomość lub część nieruchomości położonej w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą dla każdego przypadku należy określić indywidualnie (por. wyroki NSA z dnia: 22 marca 2017 r., II OSK 1840/15; 25 maja 2017 r., II OSK 2451/15). Przyjmuje się także, że obszar analizowany wyznacza się w taki sposób, by jak najpełniej uwzględnić zamierzenie budowalne inwestora, kierując się jego prawem do zagospodarowania nieruchomością, którą dysponuje z uwzględnieniem warunków występujących na danym terenie. Powyższe sprawia, w świetle ugruntowanej linii orzeczniczej, że przyjęta w § 3 ust. 1 rozporządzenia zasada wyznaczania obszaru analizowanego "wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy" nie oznacza obowiązku wyznaczania obszaru analizowanego w ten sposób, że działka objęta zamierzeniem budowlanym powinna się znajdować w punkcie centralnym obszaru analizowanego. Oznacza to, że obszar analizowany nie musi stanowić regularnego kręgu otaczającego działkę inwestora (por. wyrok NSA z 6 czerwca 2013 r., II OSK 305/12; z 19 czerwca 2013 r., II OSK 455/12; z 15 września 2016 r., II OSK 3075/14). Chodzi o otoczenie działki inwestora granicami obszaru analizowanego, w wyniku czego działka ta znajduje się wewnątrz tego obszaru, co nie oznacza, że odległość granic tego obszaru od działki inwestora musi być w każdym punkcie jednakowa. Niewątpliwie obszar przyjęty do analizy - o ile przy jego ustaleniu zostanie wzięta pod uwagę zasada dobrego sąsiedztwa - może być większy od wyznaczonego trzykrotną szerokością frontu działki. Może on także zostać wyznaczony nie w formie koła, lecz zawsze musi obejmować minimalny teren wytyczony zgodnie z normą § 3 ust. 2 rozporządzenia".

W odpowiedzi na zapytanie organu II instancji w notatce służbowej z dnia 25 marca 2019r. (k – 1554-1556 akt adm.) autorka analizy nie wyjaśniła w przekonujący sposób, dlaczego wyznaczono obszar analizowany w odległości zdecydowanie większej niż wymagają tego przepisy rozporządzenia. Autorka analizy używa wyłącznie pojęć ogólnych, bez odniesienia do konkretnych okoliczności sprawy. W notatce mowa o "uwarunkowaniach przestrzennych i lokalizacyjnych inwestycji" "wymogach zachowania ładu przestrzennego" i "istniejącym układzie urbanistycznym" bez odniesienia się do konkretnych cech urbanistycznych badanego i opisywanego terenu. Można odnieść wrażenie, że jedynie "faktyczna wielkość terenu inwestycji " była decydującym kryterium ustalenia obszaru analizowanego. Kwestie te wymagają nadal szczegółowego wyjaśnienia. Wbrew ocenie Kolegium nie przedstawiono konkretnych argumentów, w jaki sposób rozszerzenie obszaru analizowanego znajduje uzasadnienie specyfiką urbanistyczną i pozostaje konieczne celem zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Należało wskazać i wziąć pod uwagę wszelkie względy przestrzenne, uwarunkowania urbanistyczne, wymagania funkcjonalne, gospodarczo – społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne obszaru, w którym zlokalizowana będzie nowa zabudowa. Tego sporządzonej analizie urbanistycznej i pismu wyjaśniającemu zdecydowanie brakuje. Próba analizy parametrów przy przyjęciu minimalnej wielkości obszaru analizowanego podjęta w piśmie wyjaśniającym z dnia 25 marca 2019 r jest zbyt skrótowa i pobieżna, by mogła stanowić podstawę trafnych ustaleń faktycznych w sprawie.

Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego ma znaczenie dla wyliczeń średnich wskaźników zabudowy.

Rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszcza możliwość ustalenia poszczególnych parametrów w sposób inny niż średnia wartość na obszarze analizowanym (§ 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4, jeżeli wynika to z analizy urbanistyczno – architektonicznej. Przepisy te należy rozumieć w ten sposób, że autor analizy ma obowiązek wyjaśnić - w sposób zrozumiały i nadający się do weryfikacji przez organy administracji rozstrzygające sprawę oraz sąd administracyjny – dlaczego przyjął określony wskaźnik na zasadzie wyjątku od zasady oraz dlaczego w takiej, a nie innej wielkości. Analiza urbanistyczno – architektoniczna stanowi podstawę ustaleń dokonywanych przez organ, a wyniki analizy stanowią część merytoryczną decyzji. Organ ma obowiązek przeprowadzenia pełnej kontroli sporządzonej w sprawie analizy, która stanowi merytoryczną część ustaleń organu przeniesionych wprost do wydawanej przez siebie decyzji. Sporządzona w niniejszej sprawie analiza jest wadliwa również z tego względu, że powiela ona stanowisko Zespołu Urbanistycznego powołanego przez Prezydenta Miasta K., zawarte w Załączniku nr 14 do protokołu nr 23 z dnia 21 czerwca 2018 r. (k. 1225 – 1229) , który "zatwierdził" parametry inwestycji dokonując ich ustaleń w trakcie posiedzenia. Ustalenia te zostały "szczegółowo rozwinięte i uzasadnione, wraz ze wskazaniem uwarunkowań przestrzennych, z których wynikają" ( k 1229 akt adm.) w treści analizy urbanistyczno – architektonicznej i w jej wynikach. Analiza znajdująca się w aktach sprawy sporządzona została dzień później 22 czerwca 2018 r (k. 1231-1157 akt administracyjnych). Ze stanowiska Zespołu Urbanistycznego znajdującego się w aktach wynika, że już na tym etapie ustalono warunki zabudowy, które następnie zostały niemal dosłownie "przepisane" w sporządzonej przez urbanistę analizie urbanistyczno - architektonicznej. To może sugerować, że analiza nie spełnia wymagań wynikających z wymienionego wcześniej rozporządzenia, dlatego, że jej autorka insp. M. M. -A. miała jedynie uzasadnić parametry nowej zabudowy przyjęte przez Zespół Urbanistyczny.

Trzeba z całą mocą podkreślić, że tego rodzaju sekwencja czynności, gdzie najpierw parametry nowej zabudowy ustala (przyjmuje) zespół urbanistyczny - podmiot nieznany ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani innym przepisom prawa powszechnie obowiązującego - a następnie urbanista w analizie uzasadnia przyjęcie takich a nie innych parametrów nie może zostać zaakceptowana. Zespół urbanistyczny funkcjonuje jedynie na podstawie wewnętrznych ustaleń i w ramach Urzędu Miasta i nie jest podmiotem wyposażonym ustawowo w kompetencje do uzgadniania lub opiniowania projektu decyzji o warunkach zabudowy. Zespół nie może zastępować organu, może co najwyżej pełnić rolę doradczą, a to nie zwalnia organu od obowiązku przedstawienia w uzasadnieniu decyzji własnej argumentacji.

Istotą postępowania poprzedzającego ustalenie warunków zabudowy jest analiza istniejących uwarunkowań w najbliższym otoczeniu planowanej inwestycji i na tej podstawie, przy wykorzystaniu wiedzy i kompetencji urbanistycznych, ustalenie parametrów nowej zabudowy. Analiza taka nie została w niniejszej sprawie prawidłowo dokonana. W istocie sporządzona analiza przeprowadzona jest w taki sposób, aby uzasadnić dopuszczalność przyjęcia parametrów zabudowy objętych wnioskiem inwestora, a następnie ustaleniami Zespołu. Rozszerzenie obszaru analizy było w tym pomocne.

Następnie stwierdzić należy, że nie jest dopuszczalne ustalanie warunków zabudowy dla jednego tylko budynku, gdy w istocie chodzi o budowę większej ilości budynków połączonych garażem podziemnym. Inwestor w pierwotnym wniosku z dnia 7 września 2016 r domagał się ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia: "Budowa dwóch budynków wielorodzinnych mieszkalnych z jednokondygnacyjnym garażem podziemnym na działkach [...], [...] obr. [...], wewnętrznego układu komunikacyjnego z terenowymi miejscami postojowymi, wraz z budową wjazdu z działki [...] przy [...] K. ". Wbrew temu wydane decyzje organów i i II instancji oraz sporządzona wcześniej analiza dotyczy: " budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z dwoma segmentami nadziemnymi oraz jednokondygnacyjnym garażem podziemnym ...". Taki sposób określenia zakresu inwestycji jest nieprawidłowy w świetle aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych.

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2016 r. sygn. II OSK 2484/14 wskazano, że : "W istocie mające powstać obiekty (segmenty B i C) stanowią dwa odrębne budynki, a ich połączenie z istniejącym budynkiem kondygnacją podziemną nie pozwala na zakwalifikowanie inwestycji, jako rozbudowy. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, w kontekście zagospodarowania przestrzennego, ładu urbanistycznego, parametrów zabudowy, istotne znaczenie mają właśnie obiekty nad powierzchnią ziemi, a nie ich części podziemne. (...) Organ wydający pozwolenie na budowę nie może postępować wbrew wymogom wynikającym z decyzji o warunkach zabudowy jak również dokonywać interpretacji niejasnych, nieprecyzyjnych zapisów zawartych w decyzji o warunkach zabudowy. Jak wyżej wskazano, skoro w uzasadnieniu decyzji (...) SKO w K. jednoznacznie uznało, że przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy nie jest ustalenie warunków dla innych budynków, to brak jest podstaw, aby z nieprecyzyjnych zapisów zawartych w decyzji organu pierwszej instancji wywodzić, że warunki zabudowy zostały określone także dla innych budynków, które ujęte zostały w projekcie budowlanym. Realizacja tych budynków powinna wyraźnie, w sposób jednoznaczny, wynikać z decyzji ustalającej warunki zabudowy".

Zgodnie z art. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane ilekroć w ustawie jest mowa o budynku - należy przez to rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Jeżeli zatem mamy do czynienia z wieloma obiektami, które są trwale związane z gruntem, wydzielone z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadają fundamenty i dach, to fakt ich połączenia na poziomie podziemnym nie czyni z nich jednego obiektu. Są to odrębne obiekty budowlane jedynie funkcjonalnie ze sobą związane. W tym sensie nie może być traktowany, jako jeden budynek zespól obiektów (dwa lub więcej), niepołączonych ze sobą częściami naziemnymi w stopniu pozwalającym na stwierdzenie, że jest to jeden obiekt w sensie architektonicznym (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1064/17, wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 49/18).

Pogląd o konieczności przyjęcia odrębności budynków nawet w przypadku ich połączenia kondygnacją podziemną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyraził w wyrokach wydanych w sprawach sygn. II SA/Kr 25/16, II SA/Kr 1043/18 i II SA/Kr 1117/19.

We wszystkich tych sprawach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylał decyzje organów obu instancji ustalające warunki zabudowy dla "budynku" składającego się z "segmentów" połączonych garażem podziemnych. W uzasadnieniach wszystkich tych wyroków przedstawione zostało jednoznaczne stanowisko, że połączenie budynków kondygnacją podziemną, oznacza jedynie funkcjonalne ich powiązanie, a nie przesądza o rodzaju inwestycji. W związku z tym obiekty niepołączone nad powierzchnią ziemi, a połączone kondygnacją podziemną stanowią odrębne budynki. Wadliwość ta wymagała przeprowadzenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy od nowa, dla inwestycji, której nazwa zostanie określona prawidłowo, ponieważ ma to wpływ na ustalenie parametrów przyszłej zabudowy, a także dla kolejnych etapów procesu inwestycyjnego.

Jak wynika z powyższego zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu ze względu na wadliwość analizy urbanistyczno – architektonicznej, na której podstawie wydano zaskarżoną decyzję. Wadliwość ta jest tego stopnia, że analiza wymaga powtórzenia. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy wydające decyzję powinny również szczegółowo i wyczerpująco odnieść się do argumentów podnoszonych przez strony dotyczących parametrów inwestycji. Odnoszenie się do nich na obecnym etapie postępowania, bez prawidłowo sporządzonej analizy było przedwczesne.

Wszystkie naprowadzone motywy sprawiły, że orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.).

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.