Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 824/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6146 Sprawy uczniów
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 1, art. 184, art. 141 § 4, art. 183 § 1 i 2, art. 106 § 3, art. 151, art. 146 § 1, art. 207 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1 § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1066
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 17 ust. 3 a
journal: Dz.U. 2015 poz 2156
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie NSA Jan Paweł Tarno del. WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Weiher po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 213/16 w sprawie ze skargi M. L. na czynność Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zorganizowania bezpłatnego transportu lub zwrotu kosztów dowozu dziecka do szkoły 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 21 listopada 2016 r., wydanym w sprawie o sygn. akt IV SA/Gl 213/16, oddalił skargę M. L. na czynność Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zorganizowania bezpłatnego transportu lub zwrotu kosztów dowozu dziecka do szkoły.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] listopada 2015 r. M. L. złożył wniosek do Urzędu Miejskiego w [...] o zapewnienie dowozu lub zwrot kosztów dowożenia dziecka M. L. do NSSP "[...]" w okresie od września 2015 r. do czerwca 2016 r.

W piśmie z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] Naczelnik Wydziału Edukacji Urzędu Miejskiego w [...], powołując się na art. 17 ust. 3 a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r., poz. 2156 – określanej dalej u.s.o.), poinformował M. L., że Miasto [...] nie zapewni dziecku dowozu do wskazanej we wniosku placówki, bowiem na jego terenie działają placówki, które mogą realizować zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego i obowiązek zapewnienia dowozu (lub zwrotu kosztów przejazdu) ogranicza się do tych placówek. Jednocześnie wskazał, że w Wydziale Edukacji wnioskodawca otrzyma informację, które placówki realizują zalecenia zgodne z potrzebami syna.

W dniu [...] grudnia 2015 r. M. L. wezwał Prezydenta Miasta [...] do usunięcia naruszenia prawa poprzez stwierdzenie bezskuteczności czynności odmowy zorganizowania bezpłatnego transportu małoletniego M. L. do NSSP "[...]" w [...] oraz potwierdzenie przez organ realizacji ustawowego obowiązku bezpłatnego transportu.

W uzasadnieniu zarzucono, że odmawiając żądaniu nie wskazano żadnej publicznej szkoły podstawowej na terenie [...], która posiada status najbliższej szkoły w rozumieniu art. 17 ust. 3a pkt 1 u.s.o. Zdaniem strony organ w razie odmowy zorganizowania bezpłatnego transportu do konkretnej placówki powinien przedstawić merytoryczne argumenty stanowiące podstawę oceny, że inna szkoła będzie w wyższym stopniu realizować zalecenia wynikające z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. Ocena ta w przypadku małoletniego powinna zostać dokonana w sposób szczególnie wnikliwy, gdyż jest on dzieckiem upośledzonym umysłowo z niepełnosprawnością sprzężoną. Zasygnalizowano jednocześnie znaczną liczbę uczniów kształcących się w oddziałach integracyjnych i specjalnych szkół publicznych, w przeciwieństwie do NSSP "[...]", co ma istotne znaczenie przy realizacji zaleceń wynikających z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego.

W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] stycznia 2016 r. Naczelnik Wydziału Edukacji Urzędu Miejskiego w [...] poinformował M. L. o podtrzymaniu dotychczasowego stanowiska i odmówił zapewnienia dowozu małoletniego do wskazanej we wniosku placówki. Jednocześnie wskazał, że właściwą najbliższą placówką dla małoletniego jest Zespół Szkół Ogólnokształcących Specjalnych nr [...] w [...], który jest dostosowany do realizacji potrzeb M. L. i w niemniejszym stopniu niż NSSP "[...]" pozwalającą na realizację zaleceń określonych w jego orzeczeniu lekarskim.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach M. L., działając przez pełnomocnika, wniósł o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności z dnia [...] listopada 2015 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przewidzianych. Zaskarżonej czynności zarzucił naruszenie art. 17 ust. 3a pkt 1 w zw. z pkt 3 u.s.o.

W uzasadnieniu skargi, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1961/14, skarżący wywodził, że NSSP "[...]" jest najbliższą szkołą w rozumieniu art. 17 ust. 1a pkt 1 u.s.o. Taką jest bowiem tylko ta szkoła, która pozwala realizować zalecenia zawarte w orzeczeniu o niepełnosprawności dziecka, a zatem dostosowana do zdolności psychofizycznych ucznia. Szkoła bliższa geograficznie, lecz w mniejszym stopniu pozwalająca urzeczywistnić wspomniane zalecenia nie będzie szkołą najbliższą. Dalej podniesiono, że organ poprzestał jedynie na lakonicznym twierdzeniu, że wymieniona szkoła jest placówką, która w pełni realizuje potrzeby małoletniego. Tymczasem w orzeczeniu wydanym przez Poradnię Psychologiczno- Pedagogiczną w [...] wskazano na potrzebę kształcenia specjalnego ze względu na niepełnosprawność sprzężoną ruchową oraz upośledzenie umysłowe w stopniu umiarkowanym w przebiegu Zespołu Downa, a nadto na szereg zaleceń, na których realizacje, zdaniem skarżącego, pozwala właśnie NSSP "[...]".

Następnie szczegółowo skarżący opisał okoliczności charakteryzujące szkołę. W tym zakresie akcentowano, że placówka ta zatrudnia kadrę o wysokich kwalifikacjach, wieloletnim doświadczeniu oraz umiejętnościach niezbędnych w pracy z dziećmi niepełnosprawnymi oraz współpracuje również z innymi specjalistami. Budynek szkoły posiada sale, w tym m. in. do terapii, rehabilitacji wraz z odpowiednimi urządzeniami i sprzętem. W szkole realizowane są zajęcia rewalidacyjne w wymiarze 12 godzin tygodniowo, a każdy uczeń objęty jest indywidualnym programem terapeutycznym. Szkoła prowadzi terapię logopedyczną, psychologiczną, pedagogiczną, integrację bilateralną, integrację sensoryczną, biofeedback, terapię ręki, gimnastykę korekcyjną, rehabilitację, arteterapię, muzykoterapię, hipoterapię oraz dogoterapię Za istotne uznał skarżący także nowatorskie metody wdrażane w tej placówce.

Zdaniem skarżącego organ nie odniósł się do kwestii liczebności uczniów w publicznych szkołach specjalnych, co ma znaczenie w przypadku małoletniego, gdyż we wskazanej placówce relatywnie mniejsza niż w szkołach publicznych liczebność dzieci sprzyja procesowi ich nauczania, poczuciu bezpieczeństwa. W statucie szkoły wskazano, że liczba dzieci w oddziale może wynosić od 4 do 8 uczniów. Odnosząc się natomiast do wymienionej przez organ placówki skarżący wskazał, że z informacji jakie można uzyskać na publicznie dostępnych portalach wynika, że szkoła jest wyposażona dodatkowo jedynie w trzy sale: informatyczną, salę gimnastyczną oraz salę doświadczeń świata. Brak jest we wskazanej szkole dodatkowej sali rehabilitacyjnej, gdzie mogłaby być prowadzona rehabilitacja ruchowa zgodnie z zaleceniami wynikającymi z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego M. L.. Skarżący podniósł ponadto, że biorąc pod uwagę częstotliwość lekcji wychowania fizycznego, zgodnie z planem lekcji zamieszczonym na stronie internetowej szkoły, rehabilitacja taka nie będzie możliwa na sali gimnastycznej. Nadto ilość dzieci uczęszczających do tych placówek jest znacznie większa niż w wybranej przez skarżącego szkole. Chociażby wskazane okoliczności, zdaniem skarżącego, powodują że szkoły wskazane przez organ nie mogą zostać uznane za szkoły najbliższe w rozumieniu art. 17 ust. 3a u.s.o.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta [...] wniósł o jej oddalenie, uznając ją za bezzasadną. W pierwszej kolejności organ stwierdził, że znane jest mu stanowisko doktryny oraz orzecznictwa sądów administracyjnych, w myśl którego szkołą najbliższą w rozumieniu art. 17 ust. 3a pkt 1 u.s.o. jest szkoła pozwalająca realizować zalecenia zawarte w orzeczeniu o niepełnosprawności dziecka, jednakże w jego ocenie skarżący przy wyborze szkoły w ogóle nie wziął pod uwagę przesłanki położenia geograficznego szkoły. Szkoła została przez niego wybrana w sposób dowolny, z pominięciem ustawowych wskazań. Ponadto podkreślił, że mając na względzie wynikające z art. 44 ust. 3 ustawy o finansach publicznych dyrektywy celowości i oszczędności wydatkowania środków publicznych gmina nie może pokrywać kosztów bezpłatnego transportu niepełnosprawnego ucznia do jakiejkolwiek szkoły wybranej przez jego prawnych opiekunów.

Następnie organ zauważył, że z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wynika zalecenie objęcia dziecka kształceniem specjalnym w szkole specjalnej. Dalej podniósł, że stronie wskazano najbliższą dla dziecka placówkę, która jest dostosowana do realizacji jego potrzeb w stopniu niemniejszym niż NSSP "[...]" oraz pozwalają na realizację zaleceń określonych w orzeczeniu. Zespół Szkół Ogólnokształcących Specjalnych nr [...] analogicznie do NSSP "[...]" w swojej działalności korzysta z metod terapii logopedycznej, psychologicznej, pedagogicznej, integracji bilateralnej, sensorycznej, metody biofeedback, gimnastyki korekcyjnej, rehabilitacji, hipoterapii, dogoterapii oraz innych terapii indywidualnych dostosowanych do potrzeb danego dziecka. W oświadczeniu dyrektora Zespołu Szkół Ogólnokształcących nr [...] wskazano m.in., iż placówka udziela pomocy psychologiczno-pedagogicznej w trakcie bieżącej pracy z uczniem oraz w formie zajęć rozwijających uzdolnienia, zajęć dydaktyczno - wyrównawczych, specjalistycznych, korekcyjno - kompensacyjnych, logopedycznych, socjoterapeutycznych oraz innych zajęć o charakterze terapeutycznym. Realizowane są zajęcia rewalidacyjne. Nadto podano, że wszyscy uczniowie pracują w oparciu o indywidualny program edukacyjno-terapeutyczny opracowany na podstawie wielospecjalistycznej oceny funkcjonowania ucznia oraz że w procesie dydaktycznym stosowana jest indywidualizacja. Wskazano również na formy wsparcia rodziców/opiekunów prawnych.

Oddalając skargę opisanym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 17 ust. 3a pkt 1 u.s.o., obowiązkiem gminy jest zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 71b, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej i gimnazjum, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, upośledzeniem umysłowym w stopniu umiarkowanym lub znacznym – także do najbliższej szkoły ponadgimnazjalnej, nie dłużej jednak do ukończenia 21. roku życia. Ponadto w myśl art. 17 ust. 3a pkt 2 u.s.o. do obowiązków gminy należy również zapewnienia dzieciom i młodzieży, o których mowa w art. 16 ust. 7 u.s.o., a także dzieciom i młodzieży z upośledzeniem umysłowym z niepełnosprawnościami sprzężonymi, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do ośrodka umożliwiającego tym dzieciom i młodzieży realizację obowiązku szkolnego i obowiązku nauki, nie dłużej jednak niż do ukończenia 25. roku życia. Sąd podkreślił, że ustawodawca w art. 2 pkt 2 i 5 u.s.o. odróżnia szkoły, w tym szkoły specjalne, od ośrodków umożliwiających dzieciom i młodzieży z upośledzeniem umysłowym z niepełnosprawnościami sprzężonymi realizację obowiązku szkolnego i obowiązku nauki. Z powyższego – zdaniem Sądu I instancji - wynika, że dzieci niepełnosprawne uczęszczające do szkół, w tym specjalnych są objęte zakresem zastosowania art. 17 ust. 3a pkt 1 u.s.o., a dzieci niepełnosprawne uczęszczające do ośrodków wymienionych w art. 2 pkt 5 u.s.o. – zakresem zastosowania art. 17 ust. 3a pkt 2 u.s.o.

Dalej Sąd I instancji wskazał, iż małoletni M. L. jest dzieckiem niepełnosprawnym. Posiada stwierdzoną niepełnosprawność sprzężoną: ruchową oraz upośledzenie umysłowe w stopniu umiarkowanym w przebiegu Zespołu Downa, która została potwierdzona orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego wydanym w dniu [...] maja 2015 r. przez Zespół Orzekający Poradni Psychologiczno – Pedagogicznej w [...]. Z zaleceń zwartych w orzeczeniu wynika objęcie dziecka kształceniem specjalnym w szkole specjalnej.

Kwestią sporną w sprawie było, czy NSSP "[...]" w [...] jest najbliższą szkołą, o jakiej mowa w art. 17 ust. 3 a pkt 1 u.s.o.

W pierwszym rzędzie Sąd zaznaczył, że ustawodawca wyraźnie określił sposób ustalenia, która szkoła jest najbliższa w rozumieniu art. 17 ust. 3a pkt 1 u.s.o. w odniesieniu do dziecka posiadającego orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego. Zgodnie bowiem z art. 71b ust. 5 u.s.o., starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka posiadającego orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, na wniosek rodziców, zapewnia mu odpowiednią formę kształcenia, uwzględniając rodzaj niepełnosprawności, w tym stopień upośledzenia umysłowego, z zastrzeżeniem art. 71b ust. 5a u.s.o. W myśl zaś tego przepisu, jeżeli orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego zaleca kształcenie w szkole podstawowej lub gimnazjum, ogólnodostępnych lub integracyjnych, odpowiednią formę kształcenia, na wniosek rodziców, zapewnia jednostka samorządu terytorialnego właściwa ze względu na miejsce zamieszkania dziecka. Natomiast, jak wynika z art. 71b ust. 5b u.s.o., jeżeli powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka nie prowadzi szkoły specjalnej lub ośrodka, o jakim mowa w art. 2 pkt 5 u.s.o., odpowiednich ze względu na rodzaj niepełnosprawności, w tym upośledzenia umysłowego, starosta tego powiatu kieruje dziecko do najbliższego powiatu prowadzącego taką szkołę lub ośrodek. Starosta najbliższego powiatu prowadzącego taką szkołę lub ośrodek nie może odmówić przyjęcia dziecka do szkoły lub ośrodka.

Tym samym Sąd I instancji uznał, że w ramach postępowania zakończonego w trybie określonym w art. 71b ust. 5 i 5b oraz 5a u.s.o. starosta lub organ gminy właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka bada, która szkoła jest najbliższa w rozumieniu art. 17 ust. 3a pkt 1 u.s.o. Rozstrzygnięcie wydane w tej mierze jest wiążące i nie podlega weryfikacji przez organ rozpatrujący wniosek o zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki. W postępowaniu tym organ nie może zatem samodzielnie ustalać, która ze szkół jest najbliższa, lecz jest jedynie zobligowany do zorganizowania bezpiecznego przewozu dziecka, bądź do zwrotu kosztów takiego przewozu.

W rozpatrywanym przypadku rodzice dziecka nie występowali do Prezydenta Miasta [...], które jest jednocześnie miastem na prawach powiatu, o zapewnienie odpowiedniej formy kształcenia wynikającej z zaleceń orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, lecz sami wybrali niepubliczną placówkę. Nie ulega przy tym wątpliwości, że do rodziców niepełnosprawnego ucznia należy wybór właściwej szkoły dla swego dziecka, co gwarantuje im art. 70 ust. 1 i 3 Konstytucji, tym niemniej obowiązki gminy w zakresie dowozu dzieci i zwrotu kosztów przejazdu, zasadniczo wiążą się z obowiązkiem zapewnienia przez właściwy organ odpowiedniej formy kształcenia, co winno nastąpić na wniosek rodziców w trybie określonym w art. 71 b ust. 5, 5a i 5b. Natomiast dopiero gdyby nie było możliwości zapewnienia takiej formy kształcenia w placówkach publicznych, wówczas należałoby przyjąć dopuszczalność żądania dowozu bądź zwrotu kosztów dojazdu dziecka do odpowiedniej placówki niepublicznej.

Zdaniem WSA, niezależnie od powyższego, w świetle przywołanych wyżej przepisów, nie ulega wątpliwości, że w przypadku uczniów niepełnosprawnych pobierających naukę w szkole obowiązek faktycznego dowozu lub zwrotu jego kosztów obejmuje tylko szkołę położoną w najbliższej odległości, a nie każdą ze szkół wybranych przez rodziców ucznia. W związku z tym Sąd uznał, iż konieczne jest rozstrzygnięcie kwestii, czy szkoła wskazana przez organ, tj. Zespół Szkół Ogólnokształcących Specjalnych nr [...] w [...] spełnia wymóg "szkoły najbliższej". Dokonując wykładni wyrażenia "najbliższa szkoła", nie należy mieć na względzie tylko geograficzną bliskość danej placówki oświatowej, lecz także posiadanie przez taką placówkę warunków umożliwiających prawidłowe kształcenie dzieci z konkretnym rodzajem niepełnosprawności. Nie można bowiem wykluczyć, że szkoła, która znajduje się w sąsiedztwie miejsca zamieszkania dziecka niepełnosprawnego, nie będzie w rzeczywistości dysponowała kadrą oraz warunkami, które są niezbędne dla prawidłowego przebiegu nauczania. Sporne jest natomiast to, czy wskazane przez organ placówki edukacyjne, które niewątpliwie są geograficznie bliższe miejsca zamieszkania dziecka niż wskazana przez skarżącą placówka mieszcząca się na terenie innej gminy, niż miejsce zamieszkania dziecka, spełniają wymogi "najbliższej szkoły". Kwestia ta powinna być zatem oceniana indywidualnie w świetle orzeczenia o niepełnosprawności danego dziecka. Przy czym w ocenie Sądu "szkołą najbliższą", o której mowa w art. 17 ust. 3a pkt 1 u.s.o. – jest szkoła pozwalająca realizować zalecenia zawarte w orzeczeniu o niepełnosprawności dziecka, a zatem dostosowana do zdolności psychofizycznych ucznia. W orzeczeniu z dnia [...] maja 2015 r. zalecono objęcie małoletniego kształceniem specjalnym w szkole specjalnej oraz uznano za wskazane:

– zajęcia rewalidacyjne, w ramach których należy rozwijać umiejętności z zakresu małej motoryki, koordynacji wzrokowo- ruchowej, percepcji słuchowej i wzrokowej,

– generalizowanie poznawanych umiejętności na różnorodne pola aktywności,

– stymulowanie globalnego rozwoju poznawczego dostosowanego do potrzeb i umiejętności dziecka,

– terapię logopedyczną- usprawnianie narządów mowy, kształtowanie prawidłowych nawyków oddechowych i fonacyjnych, ćwiczenia artykulacyjne, trening słuchu awerbalnego, poszerzanie zasobu słowno pojęciowego z użyciem rytmogestów oraz komunikacji alternatywnej,

– usprawnianie sprawności motoryki dużej- ćwiczenia ogólnousprawniające,

– rehabilitacja ruchowa,

– terapia integracji sensorycznej,

– usamodzielnianie w zakresie samoobsługi- ubieranie, zapinanie guzików, zamków,

– dostrzeganie i nagradzanie nawet niewielkich postępów dziecka, podążanie za jego aktywnością,

– ustrukturalnianie działań terapeutyczno- edukacyjnych, tak by były one dla dziecka przewidywalne i umożliwiały mu orientację w otoczeniu,

– włączanie rodziny do pracy z dzieckiem, wspieranie rodziców w procesie terapeutycznym, wymiana informacji między specjalistami a rodzicami, prowadzenie psychoedukacji.

Sąd podkreślił, iż z twierdzeń organu zawartych w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a następnie w odpowiedzi na skargę wynika, że Zespół Szkół Ogólnokształcących Specjalnych nr [...] w [...] dostosowany jest do realizacji potrzeb M. L. i w niemniejszym stopniu od NSSP "[...]" pozwala na realizację zaleceń określonych w orzeczeniu lekarskim. Organ wskazał przy tym na odpowiednie kwalifikacje kadry pedagogicznej oraz jej doświadczenie w pracy z dziećmi niepełnosprawnymi, a także na rodzaj prowadzonych zajęć i terapii, w tym logopedycznej, dostosowanych do potrzeb małoletniego. Powyższe zostało potwierdzone w oświadczeniu dyrektora placówki, z którego jednoznacznie wynika, że kierowana przez niego szkoła jest w stanie zapewnić realizację zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego M. L. oraz że w roku szkolnym 2015/2016 dysponował wolnym miejscem. Natomiast przekonanie skarżącego wyrażone w skardze, że oferta zajęć i terapii tych placówek jest dużo bardziej uboga niż w NSSP "[...]", co miałoby stanowić uzasadnienie dla wnioskowanego żądania, nie może w ocenie WSA odnieść skutku. Wbrew bowiem stanowisku skarżącego, nie ma znaczenia czy szkoła niepubliczna wybrana dla dziecka w większym stopniu pozwala realizować zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. Nie znajduje bowiem uzasadnienia finansowanie przewozu dziecka przez gminę tylko z tej racji, że placówka niepubliczna dysponuje lepszymi warunkami od placówek publicznych. Takie rozumowanie prowadziłoby do całkowitego oderwania od hipotezy art. 17 ust. 3a u.s.o. Oczywiste jest bowiem, że im większe czesne pobierane przez placówkę niepubliczną, tym większe są możliwości w oferowaniu świadczeń edukacyjnych i innych dostosowanych do potrzeb dzieci niepełnosprawnych. Placówki publiczne oparte na zasadzie nieodpłatności nie mogą być w tym względzie porównywalne. Na gruncie omawianej ustawy wystarczającym kryterium jest natomiast zapewnienie wymogów zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego, a nie ustalenie, która placówka zapewnia optymalne warunki. Zatem interpretacja przepisu art. 17 ust. 3a pkt 1 u.s.o. przez skarżącą jest zdaniem Sądu I instancji zbyt daleko idąca. Powołując się w tym zakresie na wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1961/14, skarżący nie dostrzegł, iż został on wydany na podstawie odmiennego stanu faktycznego, w którym orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego wskazało wprost rodzaj, a nawet konkretną placówkę publiczną, w którym powinno odbywać się kształcenie niepełnosprawnego dziecka, a te kryteria mogła spełnić tylko dalej położona placówka. Również podnoszona kwestia liczebności osobowej oddziałów, nie może zostać uznana za decydującą, skoro liczebność klas w szkołach winna odpowiadać przepisom § 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. z 2001 r. Nr 61, 624 ze zm.).

Wobec tego WSA w Gliwicach stwierdził, że organ był uprawniony do nieuwzględnienia żądania strony skarżącej i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.- określanej dalej jako p.p.s.a.) oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Gliwicach wywiódł M. L., który zaskarżył go w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2016, poz. 1066 – określanej dalej jako: p.u.s.a.) w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez dokonanie niepełnej kontroli sądowej – nieuwzględniającej stanu faktycznego sprawy i zgromadzonych w sprawie dowodów, a z odniesieniem się wyłącznie do wykładni prawa materialnego, co godzi w konstytucyjne zagwarantowane prawo do sądu, podczas gdy art. 134 §1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a., nakazując sądom administracyjnym dokonanie kontroli działania organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem ex officio ponad zrzuty i wnioski skargi, obliguje sąd i administracyjny nie tylko do kontroli zastosowanego prawa materialnego i jego wykładni, lecz również do oceny trafności ustaleń organu dokonanych na podstawie stanu faktycznego sprawy; dopiero tak dokonana kontrola odpowiada wypełnieniu gwarantowanego konstytucyjnie prawa do sądu; .

b. art. 151 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi na czynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie odmowy zorganizowania bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu lub zwrotu kosztów dowozu M. L. do NSSP "[...]" pomimo tego, że czynność została oparta na błędnych ustaleniach faktycznych, polegających na przyjęciu, że szkoła publiczna wskazana przez organ spełnia warunki najbliższej szkoły w rozumieniu art. 17 ust. 3a pkt 1 u. s. o. podczas gdy szkoła ta nie spełnia owych warunków, a najbliższą szkołą w rozumieniu art. 17 ust. 3a pkt 1 u.s.o. jest dla syna skarżącego kasacyjnie NSSP "[...]";

c. art. 146 § 1 p. p. s. a. w zw. z art. 3 ust.1 i ust. 2 Konwencji o prawach dziecka przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych z dnia 20 listopada 1989 r. (Dz. U. nr 120, poz. 526 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie oraz nierozważenie słusznego interesu dziecka niepełnosprawnego, a więc interesu zasługującego na daleko idącą ochronę w porządku prawnym, niezbędnego we wszystkich działaniach władz administracyjnych, polegającego na najlepszym zabezpieczeniu warunków umożliwiających prawidłowe kształcenie M. L., co skutkowało bezzasadnym oddaleniem skargi;

d. art. 146 § 1 p.p.s.a. poprzez bezzasadne nieuwzględnienie skargi i w konsekwencji odmowę stwierdzenia bezskuteczności czynności Prezydenta Miasta [...], opisanej w pkt b skargi kasacyjnej, w sytuacji niewykazania przez organ, że wskazane przezeń szkoły publiczne zapewniają M. L. odpowiednie metody pracy oraz nauki, dostosowane do jego indywidualnych potrzeb wynikających ze stopnia niepełnosprawności, a potwierdzonych orzeczeniem nr [...] o potrzebie kształcenia specjalnego z dnia [...] maja 2015 r., podczas gdy szkoła publiczna wskazana przez organ nie stwarza warunków właściwych dla kształcenia zgodnego z indywidualnymi potrzebami niepełnosprawnego syna skarżącego;

e. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na wyłącznym przytoczeniu ustaleń organu, przy jednoczesnym braku dokonania własnej oceny tych ustaleń pod względem zgodności z rzeczywistym stanem faktycznym oraz prawnym, a także w kontekście zarzutów skarżącej, nieprzedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ustaleń i dowodów, jakie mogłyby przemawiać za oddaleniem skargi, skutkujące całkowicie dowolną oceną, że szkoła publiczna wskazana przez organ spełnia warunek najbliższej szkoły w rozumieniu normy art. 17 ust. 3a pkt 1 u. s. o.;

f. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wobec nieuwzględnienia uchybienia organu o istotnym znaczeniu dla treści kontrolowanej czynności Prezydenta Miasta [...], opisanego w pkt b petitum skargi kasacyjnej, polegającego na niezasadnym uznaniu ustalonego przez organ stanu faktycznego sprawy, jako odpowiadającego hipotezie przepisu art. 17 ust. 3a pkt 1 u. s. o.;

Zdaniem skarżącego kasacyjne wskazane błędy procesowe miały istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, bowiem skutkowały naruszeniem prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a mianowicie art. 17 ust. 3a pkt 1 u.s.o. przez jego niewłaściwe zastosowanie, albowiem Sąd bezpodstawnie zaakceptował stanowisko organu przyjmując, że w ustalonym stanie faktycznym sprawy przesłanki szkoły najbliższej (w rozumieniu art. 17 ust. 3 a pkt 1 u. s. o.) - zatem szkoły zapewniającej pełna realizację zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego i jednocześnie położonej geograficznie najbliżej miejsca zamieszkania niepełnosprawnego ucznia, spełnia szkoła publiczna wskazana przez Prezydenta Miasta [...], w konsekwencji czego nie istnieje obowiązek organu zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu lub zwrotu kosztów dowozu dziecka do NSSP "[...]", do której niepełnosprawny uczeń uczęszcza.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a w konsekwencji tego stwierdzenie bezskuteczności czynności Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie odmowy zorganizowania bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu lub zwrotu kosztów dowozu małoletniego M. L. do NSSP "[...]", ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stosownie do art. 185 § 1 p.p.s.a. przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Strona wniosła również o przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta [...] wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny tekst jednolity Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych.

Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Zdaniem NSA skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach.

Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP przez dokonanie niepełnej kontroli sądowej – nieuwzględniającej stanu faktycznego sprawy, a z odniesieniem się wyłącznie do wykładni prawa materialnego jest bezzasadny .

Stosownie do tego pierwszego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Niewątpliwie Sąd I instancji rozpoznając skargę orzekał w granicach sprawy.

Ponadto należy podkreślić, iż wykazując naruszenie przepisu w zakresie w jakim Sąd nie wywiązał się z obowiązku rozpoznania sprawy istotne jest to, że strona nie może ograniczyć się do wytyku wyłącznie naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. Strona zobowiązana jest powiązać art. 134 § 1 p.p.s.a. z takimi przepisami, których złamania przez organ administracji miał nie dopatrzyć się Sąd pierwszej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 22 maja 2014 r., I OSK 782/13). Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy nie zauważył Sąd I instancji (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06, Lex nr 337811; wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2013 r., I OSK 1353/12; wyrok NSA z dnia 15 marca 2013 r., I OSK 1033/12). Tego wymogu autor skargi kasacyjnej nie dopełnił. Złamania omawianej normy nie powiązano z żadnymi przepisami, których naruszenie WSA w Gliwicach powinien uwzględnić z urzędu. Przywołano bowiem art. 134 § 1 p.p.s.a jedynie w powiązaniu z art. 1 § 2 p.u.s.a., który jest przepisem ustrojowym, określającym podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji, który statuuje prawo do sądu, a więc przepisy których z swej istoty organy administracji nie mogły naruszyć. Podkreślić ponadto należy, iż naruszenie art. 1 § 2 p.u.s.a. ma miejsce wtedy, gdy dokonując kontroli aktu administracyjnego stosuje inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., II GSK 926/17). Z taką sytuacją niewątpliwie nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

W ocenie NSA w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji rozpoznał sprawę w pełnym zakresie, nie ograniczył się bowiem jedynie do oceny zarzutów skargi, dokonał wszechstronnej kontroli legalności zaskarżonej czynności nie tylko w aspekcie prawa materialnego, jak sugeruje to skarżący, ale również w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy i zgromadzonych w sprawie dowodów, przeprowadzając zresztą uzupełniająco dowody z dokumentów na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Przede wszystkim należy zawrócić uwagę, iż strona skutecznie nie podważyła dokumentów na których oparł swe rozstrzygnięcie Sąd I instancji, m.in. oświadczenia Dyrektora Zespołu Szkół Specjalnych nr [...] w [...], iż była możliwość przyjęcia syna skarżącego do powyższej szkoły i realizację w tej szkole zaleceń zawartych w orzeczeniu nr [...]. Jest przy tym oczywiste wbrew sugestiom zawartym w skardze kasacyjnej, iż szkoła ta mająca swą siedzibę na terenie miasta [...], jest położna geograficznie bliżej miejsca zamieszkania skarżącego i jego syna niż szkoła wybrana przez jego rodziców, znajdująca się w [...], a tym samym nie było konieczne szczegółowe roztrząsanie przez Sąd I instancji tej okoliczności. Dodatkowo należy podkreślić, iż w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por.m.in. wyrok NSA z dnia 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11; wyrok NSA z dnia 15 października 2015 r., I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r., I GSK 264/09).

Chybiony był również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zatem, do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Sytuacja ta nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, prawidłowo wyjaśniające przesłanki podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej, co też powyżej już uczynił.

Wobec tego, iż skarżący skutecznie nie podważył ustalenia, iż szkoła wskazana przez organ zapewniała miejsce dla syna skarżącego oraz realizację zaleceń wynikających z orzeczenia z dnia [...] maja 2015 r. nr [...], spełniała tym samym warunek szkoły najbliższej w rozumieniu art. 17 ust. 3a pkt 1 u.s.o., a w konsekwencji organ uprawniony był do odmowy zorganizowania bezpłatnego transportu lub zwrotu kosztów dowozu dziecka do szkoły wybranej przez skarżącego. Stąd niezasadny był również zarzut naruszenia prawa materialnego podniesiony w skardze kasacyjnej.

W następstwie powyższego także zarzuty naruszenia art. 146 § 1 i art. 151 p.p.s.a. należało uznać za niemające uzasadnionych podstaw. Przywołane przez skarżącego kasacyjnie przepisy p.p.s.a. mają charakter wynikowy i nie mogą one stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2017 r., I OSK 3088/15, wyrok NSA z dnia 11 października 2018 r., I OSK 2761/16). Oznacza, że pierwszy z nich ma zastosowanie w sprawie, jeżeli skarżący wykaże, że zaskarżona czynność jest niezgodna z przepisami prawa, a zatem skargę należało uwzględnić. Drugi z nich natomiast sąd I instancji obowiązany jest zastosować, gdy skarga podlega oddaleniu, tj. jeżeli zaskarżonemu aktowi lub czynności nie można postawić zarzutu naruszenia prawa zarówno procesowego, jak i materialnego. Mówiąc innymi słowy, sąd skargę oddali, jeżeli przeprowadzone postępowanie rozpoznawcze wykaże (przy braku związania granicami skargi) nieistnienie naruszenia prawa w działalności organu administracji, której skarga dotyczy, albo wyłącznie takie uchybienia przepisom obowiązującego prawa, które nie dają podstaw do uwzględnienia skargi. Skoro w rozpoznawanej sprawie Prezydent Miasta [...] nie dopuścił się naruszenia prawa, to skargę M. L. należało oddalić. Nie zmienia tej oceny przywołanie przez skarżącą art. 3 ust. 1 i 2 Konwencji o Prawach Dziecka w powiązaniu z art. 146 § 1 p.p.s.a. Jest bowiem normą z której nie sposób zrekonstruować uprawnienia do zorganizowania bezpłatnego transportu lub zwrotu kosztów dowozu dziecka do szkoły, wbrew dyspozycji art. art. 17 ust. 3a pkt 1 u.s.o.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 p.p.s.a. – skargę kasacyjną oddalił. Odstępując od zasądzenia od skarżącego na rzecz Prezydent Miasta [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Sąd przyjął, że sytuacja materialna i zdrowotna rodziny skarżącej uzasadnia zastosowanie art. 207 § 2 p.p.s.a. Nie bez znaczenia jest także i to, że podmiotem, na rzecz którego należałoby zasądzić koszty jest organ administracji publicznej, który dysponuje wystarczającymi środkami na finansowanie postępowań sądowych.