Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 700/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2013-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1, art. 101a ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. Z. na uchwałę Rady Gminy Nr [...] z dnia 7 kwietnia 2008 r. w sprawie sprzedaży nieruchomości wchodzących w skład gminnego zasobu nieruchomości oraz skargi na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie podjęcia czynności nakazanych prawem polegających na odkupieniu od skarżącej udziału w nieruchomości albo wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

M. Z., na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), wniosła skargę na uchwałę Rady Gminy P. Nr [...] z dnia 7 kwietnia 2008 r. w sprawie sprzedaży nieruchomości wchodzących w skład gminnego zasobu nieruchomości, przeznaczającej do sprzedaży w drodze przetargu m.in. działki oznaczone w ewidencji gruntów nr [...] i [...], błędnie określone przez organ, jako drogi wewnętrzne. Uchwale zarzucono niezgodność z przepisami prawa, w szczególności art. 1 i art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 nr 19 poz. 115 ze zm.) i wniesiono o jej uchylenie. Nadto skarżąca na podstawie art. 101a pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym wniosła o nakazanie Wójtowi Gminy P. podjęcia czynności polegających na odkupieniu od skarżącej udziału ułamkowego 0,0259 w nieruchomościach stanowiących działki oznaczone w ewidencji gruntów nr [...] i [...] albo wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego w celu przejęcia przez Gminę P. należącego do skarżącej prawa własności udziału w nieruchomościach.

W skardze wskazano, że uchwałą Nr [...] z dnia 25 maja 2007 r. Rada Gminy P. przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębie ewidencyjnym P., w którym działkę o nr [...] oznaczono symbolem KDD oraz kolorem białym – droga dojazdowa publiczna, a działkę nr [...] oznaczono symbolem KDX oraz kolorem białym – droga publiczna ciągi piesze. Następnie uchwałą Nr [...] z dnia 7 kwietnia 2008 r. Rada Gminy P. wyraziła zgodę na sprzedaż działki nr [...] należącej do gminnego zasobu nieruchomości, przeznaczonej pod budownictwo jednorodzinne wraz z udziałami w działkach nr [...] i [...], zaznaczając, że obie te działki stanowią drogi wewnętrzne. W następstwie przeprowadzonego przez gminę przetargu, umową z dnia 12 września 2008 r. skarżąca kupiła od gminy działkę nr [...] wraz z udziałami ułamkowymi w działkach o przeznaczeniu drogowym o nr [...] i [...], które, według oświadczeń Wójta Gminy P., miały status dróg wewnętrznych.

Skarżąca zakwestionowała uchwałę w przedmiocie przeznaczenia m.in. działki nr [...] do sprzedaży, wskazując, że działki te stanowią drogi publiczne i nie powinny podlegać sprzedaży. Skarżąca stwierdziła, że Gmina przez cały czas wskazywała, że działki nr [...] i [...] są drogami wewnętrznymi, a co za tym idzie muszą być sprzedane potencjalnym kupującym wraz z kupowaną działką główną, czyli w przypadku skarżącej, z działką nr [...]. Tym samym wskutek wprowadzenia w błąd przez władze gminne, skarżąca dokonała zakupu zamiast działki przeznaczonej pod drogę wewnętrzną, zakupu udziału w działkach przeznaczonych, według planu miejscowego, pod drogi publiczne. Skarżąca stwierdziła, że Rada Gminy P. podejmując uchwałę o przeznaczeniu do sprzedaży działek drogowych przewidzianych w planie jako drogi publiczne dopuściła się naruszenia bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa w postaci art. 1 i art. 2a ustawy o drogach publicznych, albowiem nieruchomości te z mocy prawa są wyłączone spod obrotu powszechnego i nie mogą znajdować się w rękach osób prywatnych. Skarżąca powołała orzecznictwo sądowoadministracyjne dla potwierdzenia interesu prawnego uzasadniającego jej legitymację w przedmiotowej sprawie. Według skarżącej kwestionowana uchwała doprowadziła do istotnego ograniczenia jej w wykonywaniu uprawnień właścicielskich względem udziałów w działkach nr [...] i [...], albowiem nie może ich ani sprzedać, ani nic na nich wybudować.

Nadto skarżąca zaskarżyła w skardze czynności faktyczne i prawne Wójta Gminy P. podjęte w wykonaniu kwestionowanej uchwały Rady Gminy P. Nr [...] z dnia 7 kwietnia 2008 r. w sprawie sprzedaży nieruchomości wchodzących w skład gminnego zasobu nieruchomości, w tym działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...] i [...], dotyczące ogłoszenia przetargu nieograniczonego, sporządzenia protokołu przetargu i zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości. Skarga w powyższym zakresie została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 marca 2013 r., na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), z uwagi na fakt, że sprawa w tym zakresie nie należałą do właściwości sądu administracyjnego.

Wójt Gminy P. nie udzielił odpowiedzi na pismo skarżącej, aczkolwiek wcześniej w piśmie z dnia 16 kwietnia 2012 r. obszernie ustosunkował się do zarzutów skarżącej sformułowanych już w wezwaniu do zapłaty z dnia 16 marca 2012 r., w którym skarżąca uchyliła się od skutków prawnych umowy sprzedaży przedmiotowych działek, jako zawartej pod wpływem błędu. Organ nie podzielił wówczas stanowiska skarżącej o publicznym charakterze działek nr [...] i [...].

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy P. wniósł o jej odrzucenie względnie oddalenie twierdząc, że nie dotyczy ona sprawy z zakresu administracji publicznej. Zdaniem organu zaskarżona uchwała podjęta została w zakresie dominium, a nie imperium gminy. Stanowi ona realizację uprawnień właścicielskich Gminy P., nie mieszcząc się w zakresie pojęcia sprawy z zakresu administracji publicznej. W uzasadnieniu Wójt obszernie wyjaśnił swoje stanowisko w zakresie charakteru przedmiotowych działek pełniących funkcję dróg wewnętrznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej ustawą, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przesłankami skutecznego wniesienia skargi są uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia oraz wykazanie przez skarżącego, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie.

W niniejszej sprawie bezspornym pozostawało, że skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i wniesiona w terminie przewidzianym w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).

Sąd nie uwzględnił zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku o odrzucenie skargi w zakresie, w jakim była ona oparta na podstawie wynikającej z art. 101 ust. 1 i 101a ust. 2 ustawy.

Odnośnie skargi na uchwałę Rady Gminy w sprawie sprzedaży nieruchomości wchodzących w skład gminnego zasobu nieruchomości, wskazać należy, że w orzecznictwie wskazano na dopuszczalność zaskarżenia takich uchwał, jako aktów z zakresu administracji publicznej dotyczących gospodarowania mieniem gminnym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się pogląd, iż pojęcie "sprawa z zakresu administracji publicznej", w rozumieniu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) należy interpretować w sposób szeroki. (vide: uchwała NSA z dnia 1 czerwca 1998 r. sygn. akt OPS 3/98, ONSA z 1998 r., z. 4, poz. 109; wyrok NSA z dnia 6 listopada 2000 r. sygn. akt OSA 2/00, ONSA z 2001 r., z. 2, poz. 48; uchwała NSA z dnia 6 listopada 2000 r. sygn. akt OPS 11/00, ONSA z 2001 r., z. 2, poz. 52, wyrok WSA w Kielcach z dnia 25 października 2007 r. sygn. II SA/Ke 510/07, w którym wskazano, że uchwała rady gminy o wyrażeniu zgody na sprzedaż nieruchomości w drodze przetargu jest sprawą z zakresu administracji publicznej i może zostać zaskarżona do sądu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ONSAiWSA 2010/6/120 Lex 653472)

Działalność gmin w odniesieniu do mienia komunalnego, nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego ale ze względu na publicznoprawny status gmin i mienia komunalnego działalność ta opiera się także na przepisach prawa samorządowego. Z tego względu, działania i akty prawne podejmowane przez organy samorządu terytorialnego mogą być kwalifikowane jako działania z zakresu wykonywania administracji publicznej, mimo że zmierzają do wywołania w przyszłości określonych skutków cywilnoprawnych, jeżeli działaniom tym nadawana jest forma charakterystyczna dla aktów administracyjnych.

Akt organu z zakresu administracji publicznej może zatem pozostawać w związku ze sprawą cywilną i nie wyklucza to administracyjnego charakteru sprawy. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r. (sygn. akt I OPS 1/09, LexPolonica nr 2057823) stwierdzono, iż "unormowania ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.), w zakresie dotyczącym obrotu nieruchomościami Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego, regulują czynności cywilnoprawne w sposób szczególny w stosunku do ogólnych zasad określonych w Kodeksie cywilnym. Wynika to stąd, że działalność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do mienia stanowiącego ich własność nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ze względu na publicznoprawny status Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego oraz przysługującego im mienia, obrót ten regulowany jest także przepisami prawa publicznego. Publicznoprawny charakter tych podmiotów oraz przeznaczenie mienia, którym dysponują na zaspokojenie potrzeb wspólnoty stanowi uzasadnienie wprowadzenia ograniczeń w zakresie swobody dysponowania mieniem i swobody zawierania umów oraz samodzielności jednostek samorządu terytorialnego."

Z tych względów, stanowisko prezentowane w odpowiedzi na skargę, że zaskarżona uchwała nie została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej należało uznać za niezasadne.

Sąd uznał także za dopuszczalne wniesienie skargi w trybie art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, że przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich, a sąd administracyjny może w takim przypadku nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy. Żądanie skargi zostało oparte na przepisie ustawy upoważniającym do wniesienia skargi. Natomiast stwierdzenie przez sąd administracyjny nieistnienia okoliczności materialnoprawnych określonych w art. 101a ust. 1 u.s.g. nie uzasadnia braku właściwości sądu do dokonywania takiej oceny, lecz oddalenie skargi. (vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 10 listopada 2011 r. I OSK 2007/10 LEX nr 1149282)

W ocenie Sądu, skarżąca nie wykazała, by przysługiwało jej oparte na przepisie prawa materialnego uprawnienie, które zostało naruszone poprzez wydanie zaskarżonej uchwały. Okoliczność ta uzasadniała oddalenie wniesionej skargi.

Zaskarżona uchwała w przedmiocie wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości została wydana w trybie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy.

Z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, iż przesłanką merytorycznego badania zgodności z prawem uchwały jest stwierdzenie naruszenia tą uchwałą interesu prawnego sakrżacego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wynikać musi z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną wnoszącego skargę, a skarżący musi wykazać naruszenie interesu prawnego polegające na istnieniu bezpośredniego związku między zaskarżoną uchwałą i własną indywidualną sytuacją prawną. Kwestionując uchwałę trzeba zatem dowieść, iż zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z której wywodzi on swój interes prawny. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały.

Uchwała zezwalająca na zbycie nieruchomości gminnej w drodze przetargu nie narusza interesu prawnego podmiotu, który zamierza w przyszłości przystąpić do przetargu i nabyć nieruchomość. Nie wpływa ona bowiem na sferę prawną tej osoby, chronioną przepisem prawa materialnego. Uchwała taka nie odnosi się do sytuacji prawnej przyszłego nabywcy i nie kształtuje uprawnień tej osoby. Jest ona jedynie oświadczeniem organu gminy, jakim jest rada gminy, wyrażającym zgodę dla innego organu gminy – wójta, na sprzedaż nieruchomości pozostającej w zasobach gminnych.

Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 13 grudnia 2007 r. II SA/Sz 591/07 - uchwała rady gminy określająca zasady, które nieruchomości i na jakich zasadach mogą być sprzedane, a które powinny zostać mieniem gminy adresowana jest przede wszystkim do organu wykonawczego, stanowi dla niego wskazówkę jakie reguły powinien każdorazowo stosować w bezprzetargowym obrocie gminnymi nieruchomościami w ramach jego kompetencji wynikających z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. Uchwała ta nie jest oświadczeniem woli strony umowy kupna sprzedaży o sprzedaży określonej nieruchomości za określoną cenę, ani nawet przyrzeczeniem zawarcia takiej umowy. (LEX nr 463857) Takiej samej oceny dokonać należy w przypadku uchwały rady gminy zezwalającej na sprzedaż konkretnej nieruchomości.

Braku związku pomiędzy sytuacją prawną przyszłego nabywcy a treścią uchwały nie zmienia fakt późniejszego przystąpienia do przetargu i nabycia nieruchomości. Sferę uprawnień nabywcy kształtuje bowiem zawarta umowa sprzedaży a nie powzięta uchwała.

Okoliczność, że z punktu widzenia ważności umowy sprzedaży nieruchomości powzięcie uchwały jest konieczną przesłanką poprzedzającą zorganizowanie przetargu i zawarcie umowy, nie ma wpływu na ocenę interesu przyszłego nabywcy w zaskarżeniu takiej uchwały. Skarżącej, która kwestionuje możliwość zawarcia umowy przeniesienia udziału we własności nieruchomości, z uwagi na fakt, iż są one przeznaczone pod drogi publiczne przysługuje prawo wystąpienia ze stosownym roszczeniem cywilnym do sądu cywilnego. Wskazać także należy, że wyeliminowanie uchwały z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności nie jest konieczne dla zakwestionowania ważności zawartej umowy cywilnoprawnej sprzedaży udziału w nieruchomości z powodu sprzedaży nieruchomości przeznaczonej pod drogę. Żaden przepis prawa materialnego nie uzależnia możliwości stwierdzenia ewentualnej nieważności zawartej umowy cywilnoprawnej od stwierdzenia nieważności tej uchwały. W sytuacji gdy uchwała lub gdy decyzja administracyjna jest konieczną przesłanką czynności prawnej, późniejsze uchylenie decyzji nie powoduje samo przez się nieważności czynności prawnej (vide: M. Safjan (w:) K. Pietrzykowski, Komentarz, t. I, 2008, s. 324). Jednakże okoliczności, z powodu których uchylenie nastąpiło, mogą mieć znaczenie dla oceny ważności czynności prawnej lub dopuszczalności uchylenia się od skutków prawnych zawartego w niej oświadczenia woli (vide: uchwała SN z dnia 25 kwietnia 1964 r., III CO 12/64, OSN 1964, nr 12, poz. 244; uchwała SN z dnia 2 kwietnia 1993 r., III CZP 34/93, OSN 1993, nr 10, poz. 177, z glosą aprobującą M. Szewczyk, ST 1994, nr 11, s. 60 i n.; wyr. SN z dnia 30 stycznia 1997 r., III CKN 37/96, OSN 1997, nr 5, poz. 66).

Skarżąca nie wykazała, by wyrażenie przez radę gminy uchwałą zgody na sprzedaż nieruchomości w drodze przetargu wpłynęło na jej własną, indywidualną sytuację prawną, doprowadziło do ograniczenia lub pozbawienia skarżącej konkretnych uprawnień albo spowodowało nałożenie na nią jakichkolwiek obowiązków. Wszelkie skutki prawne na jakie powołuje się skarżąca i które pragnie usunąć zostały wywołane nie przez podjęcie uchwały, lecz przez zawarcie cywilnoprawnej umowy sprzedaży.

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż wskazane przez skarżącą okoliczności nie legitymowały jej do wniesienia skargi. Sąd nie był zatem uprawniony do badania zasadności zarzutów skargi w zakresie zgodności z prawem uchwały. Dopiero bowiem pozytywne ustalenie istnienia legitymacji czynnej skarżącej otwierałoby drogę do kontroli zaskarżonego aktu.

Za niezasadne Sad uznał również żądanie skargi nakazania na podstawie art. 101a pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym Wójtowi Gminy P. podjęcia czynności polegających na odkupienia od skarżącej udziału ułamkowego 0,0259 w nieruchomościach stanowiących działki oznaczone w ewidencji gruntów nr [...] i [...] albo wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego w celu przejęcia przez Gminę P. należącego do skarżącej prawa własności udziału w nieruchomościach. Art. 101a ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich (ust.1 ), a w przypadkach, o których mowa w ust. 1, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy (ust. 2).

W niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki wskazane w tym przepisie. Brak jest w przepisach prawa materialnego nakazu podjęcia przez organ czynności polegających na odkupieniu nieruchomości bądź wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Organowi gminy nie można zatem zarzucić, że nie wykonuje czynności nakazanych prawem. Zaznaczyć nadto należy, iż w sytuacji, gdy skarżąca kwestionuje ważność zawartej umowy, właściwą drogą uregulowania kwestii własności nieruchomości nie jest kolejna zmiana właściciela nieruchomości lecz stwierdzenie nieważności umowy sprzedaży, zgodnie z art. 58 § 1 k.c. przewidującym, że czynność prawna sprzeczna z ustawą albo mająca na celu obejście ustawy jest nieważna, chyba że właściwy przepis przewiduje inny skutek, w szczególności ten, iż na miejsce nieważnych postanowień czynności prawnej wchodzą odpowiednie przepisy ustawy.

Zaistniały stan faktyczny nie może być także zakwalifikowany jako sytuacja, w której organ samorządowy przez podejmowanie czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Odpowiednie stosowanie normy art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wymaga by sprawa pozostawała w zakresie administracji publicznej. Zawarcie umowy sprzedaży jest czynnością cywilnoprawną. Stosunek cywilnoprawny to relacja dobrowolna, pomiędzy dwoma autonomicznymi, równorzędnymi podmiotami prawa cywilnego, uregulowana normami o cywilnoprawnym charakterze. Stosunek cywilnoprawny uregulowany jest metodą cywilnoprawną, charakteryzującą się wolnością i autonomią równorzędnych podmiotów. Skarżąca nie może zatem kwestionować prawidłowości zawartej umowy cywilnoprawnej w trybie art. 101a ustawy o samorządzie gminnym, a do oceny jej ważności powołany jest zgodnie z art. 2 § 1 k.p.c. sąd powszechny.

Dodatkowo wskazać należy, że z art. 101a ust. 2 wynika, że sąd administracyjny może nakazać wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego organowi nadzoru. Skarga w takiej sprawie winna być zatem wniesiona nie tylko przeciwko organowi gminy, który nie wykonuje czynności nakazanej prawem, ale także organowi nadzoru, jakim w takim przypadku jest wojewoda (art. 86 ustawy o samorządzie gminnym). Organ nadzoru nie został w skardze wskazany jako organ skarżony (strona przeciwna). Sąd z mocy art. 134 p.p.s.a. jest związany granicami sprawy wynikającymi z określenia w skardze organu, którego działania bądź bezczynności dana skarga dotyczy. Sąd nie mógłby w niniejszej sprawie nakazać organowi nadzoru wykonania wnioskowanych w skardze czynności, o których mowa w art. 101a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem skarżąca nie żądała ich wykonania od właściwego organu.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił wniesioną skargę, jako niezasadną.