Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 925/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c i a art. 174 pkt 1 i 2 art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 11 września 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Robert Sawuła /spr./ Protokolant asystent Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 11 września 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 854/11 w sprawie ze skargi D.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 18 listopada 2011 r. II SA/Łd 854/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Łodzi oddalił skargę D.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy:

Podaniem z 28 października 2010 r. Ł.S. zwrócił się do Prezydenta Miasta Łodzi o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji mającej polegać na budowie budynku wielorodzinnego z usługami nieuciążliwymi pod najem wbudowanymi w parterze, z garażem podziemnym wielostanowiskowym, z krytym zjazdem do garażu usytuowanym w granicy działki nr 1 oraz przyłączami: wodno-kanalizacyjnym, energetycznym i centralnego ogrzewania na działkach nr ewid. 2, 3 i 4 oraz fragmencie działek nr ewid. 5, 6, 7 i 8 dla potrzeb przebudowy zjazdu, obr. [...] przy ul. G. w Łodzi.

Decyzją z [...] lutego 2011 r. nr [...], Prezydent Miasta Łodzi ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, z funkcją usługowo-handlową (powierzchnie pod wynajem, powierzchnią sprzedaży do 150 m2) w parterze, zjazdem oraz urządzeniami budowlanymi, przewidzianą do realizacji w Łodzi przy ul. G. (dz. nr 2, 3, 4 oraz nr 5, 8 i fragmenty działek nr 5 i 6, obręb [...] dla potrzeb budowy zjazdu i urządzeń budowlanych).

Z ustaleń faktycznych organu wynika, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa o podobnej funkcji, tj. mieszkaniowa wielorodzinna i usługowo-handlowa, teren ma dostęp do drogi publicznej ( ul. P. i drogi wewnętrznej ( ul. G., jak też zapewnioną dostawę mediów. Nie zachodziła konieczność uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne, ponieważ w wypisach z rejestru gruntów teren oznaczony jest jako mieszkaniowy o symbolu "B" i teren komunikacyjny "dr" – drogi. Linię zabudowy wyznaczono jako przedłużenie istniejącej zabudowy biegnącej wzdłuż ul. G. i P. na działkach sąsiednich, szerokość elewacji frontowej określono na maksymalnie 37,5 m, ilość kondygnacji nadziemnych na 5 i wysokości około 16 m, wskaźnik zabudowy na 0,30, geometrię dachu na 15o.

W odwołaniu od powyższej decyzji D.M. działająca przez pełnomocnika, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzuciła uchylenie się przez organ od wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego i zebrania kompletnego materiału dowodowego. Wskazała, że planowana inwestycja nie odpowiada warunkom i wymaganiom ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. W jej przekonaniu, uwzględniając planowany obszar zabudowy i wielkość działki, nie zostanie dotrzymany określony wskaźnik zabudowy. Również wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej przekracza tę istniejącą i wynoszącą na sąsiednich działkach 15 m. Nie przeprowadzono ponadto w sprawie analizy oddziaływania planowanego budynku na interesy osób trzecich, o czym jest mowa w art. 5 ustawy – Prawo budowlane. Odwołująca się zarzuciła również, że doręczony jej egzemplarz decyzji nie zawierał wymaganych załączników.

Po rozpatrzeniu ww. odwołania decyzją z [...] maja 2011 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi (dalej: SKO w Łodzi lub Kolegium) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy uznając, że nie narusza ona prawa. Organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja o warunkach zabudowy może zostać wydana jedynie przy spełnieniu przez planowaną inwestycję łącznie wszystkich wymogów wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm., dalej: "Upzp"), co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Sposób zaś ustalania wymagań dla nowej zabudowy, w przypadku braku jak w rozpoznawanej sprawy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), dalej: "rozp. MI z 2003").

W ocenie SKO w Łodzi planowana inwestycja spełnia wymóg wynikający z zasady dobrego sąsiedztwa stypizowanej w art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp. Z przepisu tego wynika, że podstawowym warunkiem do ustalenia warunków zabudowy jest istnienie na działce sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowy posiadającej określone cechy, które to z kolei określają cechy planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Wyznacznikiem dla nowej zabudowy jest zabudowa istniejąca w obszarze analizowanym i jej cechy, przedstawia się je w analizie urbanistycznej, która w rozpoznawanej sprawie została opracowana zgodnie z wymogami rozp. MI z 2003.

Organ odwoławczy podał, że szerokość frontu terenu objętego wnioskiem wynosiła 51 m, a obszar analizowany wyznaczono w odległości trzykrotności tej szerokości, tj. 153 m. W obszarze tym znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna oraz o funkcji usługowej, zatem planowana zabudowa nawiązuje do istniejących w obszarze funkcji i jest ich kontynuacją. Zgodnie z dyspozycją § 4 ust. 1 rozp. MI z 2003 obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznaczono jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, co uznano za prawidłowe, ponieważ istniejąca zabudowa ulokowana jest wzdłuż ulic G. i P. Prawidłowo również, zgodnie z § 5 rozp. MI z 2003, ustalono wskaźnik zabudowy na maksymalnym poziomie 0,30, ponieważ wahał się on w obszarze analizowanym od 0,13 do 0,50, średnio 0,26, a dla zabudowy wielorodzinnej 0,28, przy czym dla działek graniczących wynosił: dla działki nr 9 – 0,41, a nr 1 – 0,31. Z kolei szerokość elewacji frontowych wahała się od 5,5 m do 97 m, średnio 31 m, zatem przyjmując dopuszczalną 20 % tolerancję szerokość określona w decyzji na poziomie 37,2 m spełniała te wymogi. Zgodnie z wymogami analizy ustalono też wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, obiekt ma bowiem liczyć 5 kondygnacji, średnio o wysokości 3 - 3,2 m, zatem łącznie od 15 do 16 m. Wzdłuż ul. P. występują budynki pięciokondygnacyjne. W nawiązaniu do otoczenia konstrukcję dachu określono jako płaską o nachyleniu nie większym niż 15o. Planowana inwestycja w ocenie SKO w Łodzi stanowi kontynuację funkcji mieszkaniowej i zachowuje cechy istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, a przez to spełnia wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp warunek dobrego sąsiedztwa, nie naruszy więc istniejącego ładu przestrzennego.

Odnosząc się do zarzutu odwołania związanego z doręczeniem odwołującej się decyzji bez załącznika SKO w Łodzi uznało, że uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, jak też nie ograniczyło praw procesowych strony. Nie mógł zostać uwzględniony także zarzut naruszenia ustawy – Prawo budowlane, ponieważ postępowanie o ustalenie warunków zabudowy stanowi jeden z etapów procesu inwestycyjnego, zaś ochrona interesów osób trzecich jest realizowana przede wszystkim na etapie wydawania pozwolenia na budowę. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organy nie mogą ingerować w uprawnienia organów administracji architektoniczno-budowlanej. Zarzut odwołania w tym aspekcie uznano jako przedwczesny.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się D.M., wnosząc do sądu administracyjnego skargę. W ocenie skarżącej decyzję wydano z naruszeniem art. 61 ust. 1 Upzp, ponieważ w jej ocenie planowana inwestycja nie odpowiada warunkom i wymaganiom ochrony i kształtu ładu przestrzennego, a ponadto z naruszeniem art. 5 ustawy - Prawo budowlane wydano ją bez przeprowadzenia analizy oddziaływania inwestycji na interesy osób trzecich. Zarzuciła także naruszenie zasady czynnego udziału w postępowaniu i uniemożliwienie jej wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji przez Kolegium (art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej jako "K.p.a".) oraz uznanie okoliczności faktycznych za udowodnione, pomimo że nie miała możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów (art. 81 K.p.a.), niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w szczególności w zakresie ustalenia, czy w wyniku realizacji inwestycji nie zostaną naruszone prawa osób trzecich (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.), pominięcie zgłoszonych wniosków dowodowych co do okoliczności mających znaczenie w sprawie (art. 78 § 1 i art. 75 § 1 K.p.a.), błędną i dowolną ocenę materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.), naruszenie przez uzasadnienie decyzji wymogów art. 107 § 3 K.p.a., § 9 rozp. MI z 2003 przez wydanie niekompletnej decyzji nie zawierającej wymaganych załączników. Skarżąca zażądała uchylenia zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę powołanym na wstępie wyrokiem WSA w Łodzi wskazał, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, co wynika z art. 6 ust. 2 pkt 1 Upzp. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 Upzp. Decyzja taka wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy rozp. MI z 2003.

Oceniając podjęte w sprawie czynności sąd pierwszej instancji podał, że organ pierwszej instancji wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził w nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z wymogami § 3 ust. 3 rozp. MI z 2003. Szerokość działki inwestora wynosiła 51 m, a szerokość obszaru analizowanego wyniosła 153 m. W prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym organ stwierdził istnienie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej oraz zabudowy o funkcji usługowej. Inwestor planuje realizację budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami podziemnymi i lokalami o funkcji usługowo-handlowej. Opisane rodzaje zabudowy nie są zatem ze sobą sprzeczne. Ponadto w decyzji o warunkach zabudowy znalazły się wszystkie niezbędne postanowienia wynikające z przepisów § 4 - § 8 rozp. MI z 2003. Linię zabudowy dla nowej inwestycji wyznaczono zgodnie z § 4 ust. 1 cyt. aktu, jako kontynuację linii wyznaczonych przez zabudowę na działkach sąsiednich. Stosownie do § 5 rozp. MI z 2003 określono wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w sposób odmienny niż wielkość średnia dla obszaru analizowanego, jednak mieściło się to w granicach dopuszczalnego odstępstwa wynikającego z ust. 2 cyt. przepisu. Wyznaczenie innego wskaźnika zabudowy wynikało z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na co pozwalał powołany przepis. Także zgodnie z § 6 cyt. rozporządzenia ustalono szerokość elewacji frontowej, korzystając z możliwości podwyższenia średniego wskaźnika wynoszącego 31 m o 20 % do wartości 37,5 m. Bez naruszenia dyspozycji § 7 rozp. MI z 2003 ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jako przedłużenie krawędzi istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, skoro w ust. 4 cyt. przepisu prawodawca zezwala na pewne odstępstwa uzasadnione wynikami analizy. Planowany obiekt ma bowiem liczyć 5 kondygnacji nadziemnych, czyli ok. 16 m wysokości, a z analizy urbanistycznej wynikało, że w obszarze analizowanym występują budynki od I do XII kondygnacji, średnio trzykondygnacyjne, przy czym na działkach dostępnych z ul. P. występuje zabudowa pięciokondygnacyjna. W tej sytuacji sąd wojewódzki uznał, że wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nie naruszało powołanego przepisu. W zakresie wymogu wynikającego z § 8 cyt. rozporządzenia co do geometrii dachu WSA w Łodzi podał, że wprawdzie organ pierwszej instancji wskazał jedynie, że nachylenie połaci dachowych projektowanej zabudowy nie powinno przekraczać 15o, bez określenia układu połaci dachowych, to jednak brak ten uzupełnił organ odwoławczy wskazując w uzasadnieniu decyzji, że dach ma być płaski.

W ocenie sądu pierwszej instancji planowana inwestycja spełnia także pozostałe wymogi wynikające z art. 61 ust. 1 Upzp, w tym działki objęte zamierzeniem inwestycyjnym mają zapewniony dostęp do drogi publicznej, a uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej inwestycji. Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a decyzja o warunkach zabudowy jest zgodna z przepisami odrębnymi. Tym samym Sąd nie podzielił zarzutu skargi odnoszącego się do naruszenia cyt. art. 61 ust. 1 Upzp, ponieważ wymagania z niego wynikające zostały spełnione. Nie zgodził się również sąd a quo z zarzutem naruszenia art. 5 Prawa budowlanego, ponieważ przepisy powołanej ustawy nie znajdowały zastosowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Będą one stosowane dopiero w kolejnym etapie procesu inwestycyjnego w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd nie dopatrzył się również zarzucanego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Wprawdzie strona skarżąca nie została powiadomiona przez Kolegium w trybie art. 10 § 1 K.p.a. o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, to jednak organ odwoławczy nie prowadził postępowania dowodowego, a orzekając w sprawie oparł się na materiale dowodowym zebranym przez organ pierwszej instancji. Także niewątpliwe uchybienie Prezydenta Miasta Łodzi polegające na doręczeniu skarżącej niekompletnej decyzji nie miało wpływu na wynik sprawy, a miała ona możliwość zapoznania się z tymi dokumentami. Otrzymała bowiem kserokopię wniosku o ustalenie warunków zabudowy, projektu graficznego wraz z załącznikami, analizy graficznej z tabelką i innych dokumentów, czego dowodem jest treść odwołania.

Skargę kasacyjną od wyroku z 18 listopada 2011 r. wniosła D.M. zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Powołując się na art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyrokowi temu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie skargi w wyniku pominięcia przez WSA w Łodzi naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 61 Upzp poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy wnioskowana budowa nie odpowiada warunkom i wymaganiom ochrony i kształtu ładu przestrzennego,

b) art. 5 Prawa budowlanego poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy nie przeprowadzono analizy oddziaływania planowanej inwestycji na interesy osób trzecich,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie skargi w wyniku pominięcia przez WSA w Łodzi naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania administracyjnego, tj.:

a) art. 10 § 1 w zw. z art. 81 K.p.a. poprzez naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu i uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego oraz co do zgłoszonych żądań przed wydaniem "zaskarżonego postanowienia",

b) art. 81 K.p.a. poprzez uznanie okoliczności faktycznych za udowodnione, w sytuacji gdy strona nie miała możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego,

c) art. 77 § 1 w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez uchylanie się od podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności w zakresie ustalenia czy w wyniku realizacji inwestycji nie dojdzie do naruszenia praw osób trzecich,

d) art. 78 § 1 w zw. z art. 75 § 1 K.p.a. poprzez całkowite zignorowanie zgłaszanych przez skarżąca wniosków dowodowych w sytuacji, w której ich przedmiotem są okoliczności mające znaczenie dla sprawy,

e) art. 80 K.p.a. poprzez błędną i dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego,

f) art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wskazania w treści zaskarżonego postanowienia faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także brak odniesienia się do zarzutów podniesionych przez stronę w postępowaniu odwoławczym,

g) § 9 rozp. MI z 2003 poprzez wydanie niekompletnej decyzji o warunkach zabudowy nie zawierającej wymaganych załączników.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację odnoszącą się do powyższych zarzutów odpowiadającą dotychczasowemu stanowisku strony skarżącej wyrażonemu w skardze. SKO w Łodzi miało pozbawić D.M. prawa do czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. W tym aspekcie odwołano się do poglądów doktrynalnych (uzasadniając swe stanowisko Kasator wadliwie przywoływał nazwiska Autorów komentarza do K.p.a. – w skardze kasacyjnej powołano się na pracę m.in. "Cz. Marzysza" i "A. Mantana", podczas gdy prawidłowo chodziło zapewne o "Cz. Martysza" i "A. Matana"), gdy chodzi o pojmowanie zasady ogólnej postępowania administracyjnego wynikającej z art. 10 § 1 K.p.a. i skutki jej naruszenia. Podkreślono, że w toku postępowania skarżąca wnosiła o przeprowadzenie dowodów, które dotyczyły okoliczności mających znaczenie dla sprawy, tj. oceny czy planowana inwestycja spełnia wszystkie warunki z art. 61 Upzp oraz art. 5 Prawa budowlanego, "organy podatkowe" zignorowały jednak żądania strony. W ocenie skarżącej kasacyjnie nie przeprowadzając tych dowodów organ pozbawił się możliwości dokładnego wyjaśnienia sprawy. Przywołując treść § 9 ust. 1 i 2 rozp. MI z 2003 skarżąca kasacyjnie wywodzi, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy miała nie zawierać wymaganych prawem załączników, w decyzji tej ograniczono się do wskazania, gdzie takie załączniki się znajdują. Praktyka taka jest niedopuszczalna, na co miał zwrócić uwagę WSA w Łodzi w wyroku II SA/Łd 773/08 z 15 stycznia 2009 r. Dostrzeżone uchybienia organów winny skutkować uwzględnieniem skargi D.M., wad tych nie dostrzegł jednak sąd I instancji.

W trakcie rozprawy pełnomocnik skarżącej podtrzymał argumentację skargi kasacyjnej, przyznając że omyłkowo określono przedmiot skargi incydentalnie jako "postanowienie", nadto wadliwie użyto określenia "organy podatkowe". Uczestnik – Ł.S. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Skarga kasacyjna nie jest usprawiedliwiona.

W pierwszej kolejności odnieść należy się do zarzutu naruszenia przepisów procesowych, które koncentrują się na wykazaniu uchybienia art. 10 § 1 K.p.a. i uniemożliwienia skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, a w konsekwencji sformułowano w skardze zarzut naruszenia tych przepisów K.p.a., które określają obowiązki organu w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego, uwzględnienia wniosków dowodowych strony oraz prawidłowego uzasadniania decyzji pod względem faktycznym. Tak określonych zarzutów naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela.

K.p.a. w art. 10 § 1 stanowi, że "organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań". Powszechnie przyjmuje się, że powyższa norma statuuje zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, skoro w § 2 cyt. przepisu ujęto, że "organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną". W doktrynie procesu administracyjnego wywodzi się, że w art. 10 § 1 k.p.a. zostały ustanowione nie jedna, lecz dwie zasady: "pierwsza dotyczy czynnego udziału strony w bieżącym postępowaniu, kiedy nie zakończono jeszcze zbierania dowodów i materiałów wystarczających do załatwienia sprawy, druga zaś odnosi się do sytuacji, kiedy postępowanie wyjaśniające, w szczególności postępowanie dowodowe, zostało już zamknięte i kiedy strona ma prawo zapoznania się z ostatecznymi wynikami postępowania" (por. W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, s. 40). Nawet Autorzy nie wyodrębniający w cyt. przepisie dwóch osobnych zasad procesowych wskazują, że mamy tu do czynienia z normą nakładającą na organ dwojakiego rodzaju obowiązki, obligujące go do stworzenia stronie prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie jej interesów (W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2009, s. 49). To prawo strony jest określane niekiedy jako prawo do wypowiedzenia "ostatniego słowa" w sprawie administracyjnej. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także wstrzymanie się od wydania decyzji do czasu (określonego wyznaczonym stronie terminem) złożenia powyższego oświadczenia. W judykaturze wskazuje się, że sformułowanie "przed wydaniem decyzji" jednoznacznie wskazuje, "że chodzi tu o ten moment postępowania, w którym organ administracji, po zakończeniu postępowania dowodowego, przechodzi do fazy podjęcia rozstrzygnięcia" (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 czerwca 2008 r., VI SA/Wa 862/2008, LEX nr 494606). Podkreśla się przy tym w literaturze fachowej, że naruszenie tego obowiązku stanowić ma podstawę do uchylenia decyzji w postępowaniu odwoławczym, decyzja wydana z pominięciem tego etapu dotknięta ma być wadą uzasadniającą wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (tak Z. Niewiadomski, K. Jaroszyński, [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz dla praktyków, red. A. Mudrecki, Gdańsk 2008, s. 43). Odstąpienie przez organ od zasady określonej w § 1 art. 10 K.p.a., zdaje się dotyczyć nie tyle zasady ogólnej czynnego udziału strony, ale właśnie obowiązku zapewnienia stronie prawa do wypowiedzenia się w sprawie. Przekonuje o tym treść przesłanki pozwalającej organowi na takie odstąpienie – ma nią być przekonanie, że "załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo" grożące dobrom, które ustawodawca widocznie ceni wyżej niż troskę, aby strona miała prawo do "ostatniego słowa" w sprawie. Nawet jednak w tym przypadku organ winien utrwalić w aktach sprawy przyczynę odstąpienia od zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a. w formie adnotacji (art. 10 § 3 k.p.a.). Rozwiązań procesowych, w których strona jest "wysłuchiwana" przez organ, który jest do tego prawnie zobowiązany, jest znacznie więcej, najczęściej dostrzega się je w stadium postępowania wyjaśniającego (H. Knysiak-Molczyk: Uprawnienia strony w postępowaniu administracyjnym, Kraków 2004, s. 148). Podstawowe znaczenie ma tu art. 81 kodeksu, wedle którego "Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2". Prawo do wypowiedzenia się przez stronę realizowane jest także w zakresie składania wyjaśnienia w toku przeprowadzania dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin (art. 79 § 2 k.p.a.), złożenia oświadczenia, gdy przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia (75 § 1 k.p.a.). Na tak postrzegane obowiązki organu zwraca uwagę strona skarżąca kasacyjnie i formułuje wniosek o naruszeniu przez organ odwoławczy zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, a w konsekwencji czyni sądowi I instancji zarzut nie dostrzeżenia tego typu naruszeń i obrazy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie WSA w Łodzi zauważył, że organ odwoławczy istotnie nie powiadomił pełnomocnika odwołującej się strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji podkreślił jednak, że SKO w Łodzi nie prowadziło żadnego postępowania wyjaśniającego i nie przeprowadzał ten organ dodatkowego postępowania dowodowego, z tych przyczyn sąd ten nie dopatrzył się w powyższym uchybieniu takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie tu orzekającym podziela to stanowisko, zwłaszcza iż ze skargi, jak i ze skargi kasacyjnej nie wynika, aby strona skarżąca na etapie postępowania odwoławczego sama przedkładała wnioski dowodowe ponad te, które zostały sformułowane pod adresem organu I instancji wyłącznie w jednym z pism procesowych.

Skutki naruszenia prawa strony do wysłuchania w judykaturze na ogół nie są postrzegane jako nakaz wzruszenia decyzji wydanej bez zapewnienia jej prawa do "ostatniego słowa" w sprawie. W wyroku z 18 maja 2006 r., II OSK 231/2005 (ONSAiwsa 6/2006, poz. 157) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "nie każde naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. skutkuje uchyleniem decyzji administracyjnej poddanej kontroli sądu. Zarzut naruszenia powołanego przepisu przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych". Stanowisko to spotkało się z przychylnością doktryny (por. aprobującą glosę W. Tarasa do powyższego wyroku – "Orzecznictwo Sądów Polskich" 2007, Nr 3, poz. 26). Niekiedy nawet uwalnia się organ administracji, w szczególności organ odwoławczy, od obowiązku wyznaczenie terminu do wypowiedzenia się w sprawie, skoro organ ten nie prowadził postępowania dowodowego. Takie stanowisko zaprezentowano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 stycznia 2008 r., II OSK 1904/2006, LEX nr 508843). Powyższe orzeczenia zdają się wskazywać, że prawo strony do wysłuchania nie jest postrzegane w orzecznictwie jako tego rodzaju gwarancja, której uchybienie wpływa automatycznie na wadliwość podjętej decyzji. Zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 k.p.a. przez nie zawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się, co do tego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Takie stanowisko judykatura prezentuje konsekwentnie także i w innych orzeczeniach (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2013 r., II GSK 1142/11, LEX nr 1270072, z 16 października 2012 r., II OSK 1122/11, LEX nr 1234121, z 25 maja 2012 r., II OSK 414/11, LEX nr 1252061, z 8 czerwca 2011 r., II OSK 410/11, LEX nr 182753), stanowisko to podziela orzekający w przedmiotowej sprawie Sąd. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa dający podstawę sądowi I instancji do uchylenia decyzji w razie dopatrzenia się naruszeń przepisów postępowania, innych ni z dające podstawę do wznowienia postępowania, warunkuje, aby naruszenia te "mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała, aby przez brak zawiadomienia przez SKO w Łodzi o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym istniał związek przyczynowy między tym naruszeniem a wynikiem zapadłego rozstrzygnięcia, a źródłem takiego przekonania Sądu jest negatywna ocena dalszych zarzutów skargi kasacyjnej.

Zarzut naruszenia tych przepisów procesowych, które zobowiązują organ do podjęcia działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, pominięcia zgłoszonych wniosków dowodowych, błędną ocenę zebranego materiału dowodowego należy rozpoznać w powiązaniu z zarzutem naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 61 Upzp oraz art. 5 Prawa budowlanego. Zwrócić należy przy tym uwagę, że wymóg sporządzenie skargi kasacyjnej przez adwokata lub radcę prawnego (art. 175 § 1 Ppsa) ma na celu niezbędny stopień profesjonalizmu, jakiego należy spodziewać się po autorze tego typu pisma procesowego. W judykaturze powszechnie prezentowane jest stanowisko, wedle którego prawidłowe przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba naruszenia łącznie. Nie wystarczy przy tym powtórzyć treść art. 174 Ppsa, lecz konieczne jest wskazanie konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz określeniu, na czym to naruszenie polegało (art. 176 Ppsa). Należy także wykazać, że jest to naruszenie odpowiadające przesłankom umożliwiającym uznanie go za podstawę kasacyjną (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 kwietnia 2012 r., II OSK 194/12, LEX nr 1219084). To na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. W petitum skargi sformułowano zarzut naruszenia art. 61 Upzp oraz art. 5 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu skargi przywołano z kolei treść art. 61 ust. 1 Upzp. Skarga kasacyjna nie wskazuje jednak na czym ma polegać zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 Upzp, czy na błędnej jego wykładni czy też na niewłaściwym zastosowaniu. Gdy chodzi o zarzut naruszenia art. 5 Prawa budowlanego, to zarzut ten również nie poddaje się weryfikacji z tej przyczyny, że cyt. przepis zawiera kilkanaście ustępów, nie wskazano ponadto w skardze kasacyjnej, jakiej postaci naruszenia cyt. przepisu miał się dopuścić sąd I instancji.

Nie jest z kolei uzasadniony zarzut braku przeprowadzenia niezbędnych dowodów, w szczególności wskazywanych w piśmie procesowym pełnomocnika strony złożonym przed organem I instancji. W piśmie tym (z 24 stycznia 2011 r.) wniesiono, aby wyjaśnić dopuszczalność przeprowadzenia zaplanowanej inwestycji bez naruszenia istniejącej sieci ciepłowniczej, w szczególności doprowadzającej ciepło do bloku przy ul. P. w Łodzi, uzyskać opinię w zakresie możliwości przeprowadzenia planowanej inwestycji bez naruszenia istniejącej sieci energetycznej, uzyskać opinię "z zakresu dróg i transportu" na okoliczność braku utrudnienia w dostępie do drogi publicznej dla nieruchomości nr 10 oraz uzyskać opinię biegłego z zakresu architektury, m. in. na okoliczność ewentualnego ograniczenia oświetlenia słonecznego mieszkań znajdujących się sąsiednich nieruchomościach. W decyzji ustalające warunki zabudowy wskazano m.in., że inwestor uzyskał zapewnienie gestorów sieci, w tym ciepłowniczej i energetycznej, o możliwości przyłączenia planowanego budynku mieszkalno-usługowego. W decyzji tej zawarto warunek poszanowania, zgodnie z art. 5 Prawa budowlanego, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym nakazano zaprojektować obiekt tak, aby te interesy zostały zachowane, w tym zapewniono dostęp do drogi publicznej. W tej sytuacji podnoszony zarzut braku uwzględnienia sformułowanych przez stronę skarżącą kasacyjnie wniosków dowodowych nie miał istotnego znaczenia dla wyniku sprawy. Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia § 9 ust. 1 i 2 rozp. MI z 2003. Cyt. przepisy stanowią, że "Warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną" oraz, że "Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy". W aktach sprawy znajdują się powyższe załączniki, ponadto strona skarżąca kasacyjnie miała możliwość zapoznania się z powyższymi załącznikami, przeto nie doszło do naruszenia przepisów, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy.

Te okoliczności uzasadniały oddalenie skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 Ppsa.