Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 657/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6063 Opłaty eksploatacyjne
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 5,  art. 146 par. 1,  art. 149 par. 2,  art. 151 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi A. D. i S. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o wymierzeniu opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie bez wymaganej koncesji kopaliny w postaci kruszywa naturalnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Starosta J. działając na podstawie art. 6 pkt 1, art. 15 ust. 1, art. 85a ust. 1 i ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz. 96 z późn. zm.) w związku z art. 222 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz. 981) oraz art. 145 § 1 pkt 5 i art. 151 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] r. Nr[...], dotyczącej wymierzenia A.D. opłaty eksploatacyjnej w wysokości 436.227,20 zł (słowne: czterysta trzydzieści sześć tysięcy dwieście dwadzieścia siedem złotych dwadzieścia gorszy) za wydobywanie kopaliny – kruszywa naturalnego bez wymaganej koncesji z terenu działek nr [...] i[...], obręb geodezyjny J. S.

W uzasadnieniu tego orzeczenia zamieszczona została szczegółowa, wszechstronna i wyczerpująca argumentacja w treści której - poza opisem stanu faktycznego – przedstawiono stanowisko organu pierwszej instancji odnoszące się do poszczególnych zarzutów sformułowanych we wniosku o wznowienie postępowania w opisanej powyżej sprawie.

Z uzasadnienia wynika m.in., że podstawę prawną decyzji wymierzającej A. D. opłatę eksploatacyjną za wydobywanie bez wymaganej koncesji kopaliny – kruszywa naturalnego stanowił przepis art. 85a ust. 1 i ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze, wcześniej powoływanej, zgodnie z którym w razie wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji lub z rażącym naruszeniem jej warunków właściwe organy ustalają w drodze decyzji prowadzącemu taką działalność opłatę eksploatacyjną w wysokości osiemdziesięciokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożonej przez ilość wydobytej w ten sposób kopaliny, stosując stawki obowiązujące w dniu wszczęcia postępowania. Starosta J. wyjaśnił przy tym, że pobór kruszywa naturalnego – pospółki na terenie działek nr [...] i nr [...] w J. S. odbywał się od grudnia 2001 r. do sierpnia 2004 r., a poboru dokonywał A. D., nie posiadający koncesji na wydobywanie tej kopaliny. Wskazał ponadto, że wymiar opłaty eksploatacyjnej został określony na podstawie sporządzonego przed uprawnionych geologa i mierniczego operatu pomiarowo – obliczeniowego, który wykonał na przedmiotowych działkach ubytek kopaliny w ilości 11854 tony.

W uzasadnieniu organ orzekający podał również, że decyzja wymierzająca opłatę eksploatacyjną jest ostateczna od dnia [...]r., i nigdy tego waloru nie utraciła. Odwołanie od niej zostało wniesione z uchybieniem terminu (w dniu

10 lutego 2005 r.), a wniosek o jego przywrócenie nie został uwzględniony.

W dalszej części uzasadnienia Starosta J. wyjaśnił, że w dniu

[...] r. A. D. i S. D. – właścicielka działki nr [...] w J. S. – wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty J. z dnia [...] r. Nr[...], orzekającej o wymiarze opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji, powołując się na przepis art. 145 § 1 pkt 5 kodeksu postępowania administracyjnego. W przepisie tym, stanowiącym jedną z przesłanek nadzwyczajnego trybu weryfikacyjnego ostatecznych orzeczeń administracyjnych, ustawodawca uwzględnił nowe okoliczności istotne dla sprawy, istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który decyzję wydał, a które wyszły na jaw już po jej wydaniu. Na tej podstawie wnioskodawcy zwrócili się o uchylenie decyzji Starosty J., opisanej we wniosku weryfikacyjnym.

W uznaniu wnioskodawców okolicznościami, o których mowa w przywołanym przepisie są:

- budzący zastrzeżenia operat pomiarowo - obliczeniowy ubytku mas ziemnych na terenie działek z dnia 17 sierpnia 2004 r., stanowiący podstawę obliczenia objętości wyeksploatowanego materiału,

- zastrzeżenia A. S. i W. Ś., do operatu zawarte

w dokumencie "Opinia w sprawie decyzji Starosty J. z dnia

[...]r.".

Zdaniem organu pierwszej instancji przedstawiona przez wnioskodawców opinia nie zawiera żadnych faktów, a tym bardziej nowych faktów nieznanych organowi w dniu wydania decyzji, które mogłyby prowadzić do nowych ustaleń i w konsekwencji do zmiany oceny stanu faktycznego. W istocie jest jedynie polemiką z ustaleniami biegłych uprawnionych geologa i mierniczego górniczego, zawartych w operacie pomiarowo-obliczeniowym.

Fakty, na których oparty jest wniosek stron o wznowienie wynikają z zarzutów, które wcześniej były podstawą odwołania stron od decyzji, złożonego w dniu

10 lutego 2005 r. z uchybieniem terminu.

Następnie w uzasadnieniu Starosta J. szczegółowo odniósł się o wszystkich zarzutów wnioskodawców. Podniósł także, że Prawo geologiczne i górnicze nie przewiduje i nie przewidywało żadnych zwolnień z uzyskania koncesji w zakresie działalności polegającej na wydobywaniu kopalin ze złóż, a zgodnie z

art. 85a ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze za każdą działalność polegająca na wydobywaniu kopaliny ze złoża bez wymaganej koncesji należy ustalać podwyższoną opłatę eksploatacyjną. Przepis ten nie wymaga by działalność ta była zgłoszona do KRS lub do ewidencji działalności gospodarczej. Fakt zgłoszenia działalności polegającej na wydobyciu kopaliny do KRS lub do ewidencji działalności gospodarczej pozostaje bez wpływu na konieczność ustalenia opłaty eksploatacyjnej w przypadku wydobycia kopaliny bez koncesji, gdyż każdy kto wykonuje taką czynność podlega sankcjom przepisu art. 85a prawa geologicznego i górniczego. Każde wydobywanie kopaliny ze złoża, bez względu na cel takiej działalności i przeznaczenie wydobytej kopaliny winno odbywać się wyłącznie na podstawie koncesji udzielonej przez właściwy organ koncesyjny. Prawo geologiczne i górnicze nie przewiduje innych form wydobywania kopaliny niż podlegające koncesjonowaniu. Sankcja art. 85a Prawa geologicznego i górniczego nie jest uzależniona od obrotu wydobytej kopaliny i pozostaje bez związku z ewentualnymi korzyściami bądź ich brakiem uzyskiwanymi za wydobytą kopalinę, natomiast ma związek wyłącznie z rabunkową działalnością polegającą na eksploatacji kopalin bez wymaganej przepisami Prawa geologicznego i górniczego koncesji.

Zdaniem Starosty J., powyższy tok rozumowania potwierdza stanowisko Departamentu Geologii i Koncesji Geologicznych Ministerstwa Środowiska zawarte w piśmie z dnia [...] r., skierowanym do Starostwa Powiatowego w J. G., dlatego należy stwierdzić, że w okresie prowadzenia działalności, będącej przedmiotem niniejszego postępowania, nie było możliwe legalne wydobywanie kopaliny bez koncesji, a A. D. takiej koncesji nie posiadał. Musiał wiec podlegać rygorom przepisu art. 85a ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne

i górnicze.

Organ pierwszej instancji wyjaśnił ponadto, że zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie do koncesjonowania stosuje się przepisy ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Zgodnie z jej art. 2 działalnością gospodarczą jest m.in. wydobywanie kopalin ze złóż wykonywane w sposób zorganizowany i ciągły.

Na skutek nowelizacji przepisu art. 15, dokonanej ustawą z dnia 22 kwietnia 2005 r. zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze oraz ustawy o odpadach, do artykułu tego dodany został ustęp 4, w myśl którego zabronione zostało wydobywanie kopalin inaczej niż jako koncesjonowana działalność gospodarcza w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Przepis ten obowiązuje od 1 lipca 2005 r. a celem wprowadzenia go do treści ustawy było jedynie usunięcie wątpliwości związanych z wydobywaniem kopalin, które bez względu na cel takiej działalności i przeznaczenie wydobytej kopaliny winno odbywać się wyłącznie na podstawie koncesji udzielonej przez właściwy organ koncesyjny.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ I instancji wywiódł, że prace wydobywcze na przedmiotowym terenie prowadziły co najmniej dwie firmy: Zakład Ogólnobudowlany J. N., z siedzibą w J. G., przy ulicy S. [...] oraz Przedsiębiorstwo Usługowo-Wielobranżowe s.c.

Z. S.i B. P. z siedzibą w J. G., przy ulicy O. R. [...]. Organ pierwszej instancji podkreślił, że prowadzenie tych robót zlecił osobiście A. D., a więc bezsporne jest to, że był on osobą odpowiedzialną za wydobywanie kopaliny na tym terenie. Organ I instancji wskazał następnie, że przedmiotowa działalność była prowadzona na gruntach nie będących własnością A. D. oraz w sposób ciągły, przez długi okres czasu. Z załączonego do akt sprawy operatu pomiarowo-obliczeniowego ubytku mas ziemnych wywiedziono, że w okresie nielegalnego wydobywania kopalin działka nr [...] stanowiła własność R. i S. B., natomiast działka nr [...] S.D. W ocenie organu pierwszej instancji świadczą o tym następujące dokumenty:

- pismo Wójta Gminy J. S. z dnia [...]r., informujące o tym, że w granicach działek nr[...], nr [...]i nr[...], w J. S., prowadzona jest działalność, polegająca na wydobywaniu piasku, który następnie rozwożony jest po okolicznych budowach,

- protokół z oględzin i ekspertyz z dnia [...] r., sporządzony przez policjanta Rewiru Dzielnicowego w J. S., na okoliczność zatrzymania samochodu samowyładowczego marki KAMAZ, stwierdzający, że był on załadowany żwirem i przyjechał z terenu użytków rolnych, będących własnością S. D. oraz R. i S.B.,

- protokół z dnia 21 stycznia 2002 r. z przyjęcia wyjaśnień A. D., sporządzony w siedzibie Starostwa Powiatowego w J. G., w którym wymieniony potwierdził fakt prowadzenia prac związanych z kształtowaniem terenu posesji dla potrzeb agroturystycznych, tzn. wywożenia zbędnego gruntu,

- protokół z oględzin z dnia [...]r., sporządzony przez pracownika Urzędu Gminy w J. S., z którego wynika, że na drodze gminnej przebiegającej obok ujęcia wody samochody wywrotki typu KAMAZ wysypywały żwir i piasek, pochodzący z eksploatacji, prowadzonej przez A. D.,

- pismo Wójta Gminy J. S. z dnia [...] r. z którego wynika, że A. D. zobowiązał się przerwać, do dnia [...] r. pozyskiwanie piasku i żwiru,

- protokół z dnia [...] roku, z oględzin działki nr[...], nr [...] i nr[...], położonych w J. S., sporządzony przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa Starostwa Powiatowego w J. G., z którego wynika, że w tym czasie, na terenie przedmiotowych gruntów, zaobserwowano liczne ślady wydobycia, a droga została posypana świeżym piaskiem,

- decyzja Starosty J. z dnia [...] r., nr[...] , nakazująca A. D. wstrzymanie w trybie natychmiastowym działalność związaną z wydobyciem żwiru i piasku, bez wymaganej koncesji, na działkach nr [...], nr [...] i nr [...] w J. S.,

- pismo Kierownika Delegatury w J. G. Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska we W. z dnia [...] r., z którego wynika, że A. D. nadal prowadzi na terenie J. S. pozyskiwanie żwiru i piasku,

- protokół z kontroli z dnia [...] r., dokonanej przez przedstawiciela Starostwa Powiatowego w J. G., w obecności zastępcy Wójta Gminy J. S., w wyniku którego stwierdzono, że na terenie działek nr [...] i nr [...] prowadzone było wydobycie kopaliny, która była wywożona w nieznanym kierunku,

- pismo Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w J. G. z dnia

[...] r., informujące o przeprowadzonych tego dnia oględzinach działek nr [...] i nr[...], w J. S., w toku których ustalono, że inwestor wykopał dół o powierzchni około 20 arów i głębokości około 3,5 m; według oświadczenia inwestora wykop wykonano w celu poszukiwania żwiru dla własnych potrzeb.

Organ pierwszej instancji uznał, że przedmiotowa działalność prowadzona była w sposób zorganizowany, o czym świadczą wyjaśnienia, złożone przez właścicieli firmy Przedsiębiorstwo Usługowo-Wielobranżowe s.c. B. P. i Z. S. w J. G., od których A. D. wynajmował sprzęt do tych prac, w postaci

koparko-ładowarki oraz samochodu wyładowczego.

Fakt, że A. D. wynajmował sprzęt w postaci koparko-ładowarki, samochodu wyładowczego, świadczy według Starosty J., że działalność A.D. była zorganizowana, zaś o zarobkowym charakterze tej działalności przemawia fakt, że kruszywo z tego miejsca było dostarczane na budowę, w granicach działki nr[...] , w J. S., będącej własnością H. i M. Sz., zamieszkałych w J. S., przy ulicy S. [...]. Zdaniem organu pierwszej instancji przemawiają za tym także zeznania A. W., właściciela koncesjonowanej żwirowni w J. W., który oświadczył, że kruszywo eksploatowane przez A. D. było wykorzystywane przy budowie Strażnicy Państwowej Straży Pożarnej w J. G. – C., w celu wymiany gruntów. Wymieniony, słuchany na te okoliczność, oświadczył także, że według jego wiedzy A. D. zbywał kruszywo w cenie 5 zł za tonę i wskutek prowadzonej przez niego eksploatacji wydobycie w jego żwirowni zmalało. Ponadto do Starostwa Powiatowego w J. G. wpłynęło pismo E. M., informujące o tym, że wydobywane przez A. D. kruszywo było transportowane, m.in. na budowy w J.G.: stacji benzynowej BP, przy ulicy J[...] , supermarketu T., siedziby ,,K.", oraz restauracji M. Ponadto E. M. oświadczył, że osobiście kupował kruszywo, pochodzące z terenu działek

nr [...] i nr[...].

Zdaniem Starosty J. nie znajduje również potwierdzenia w materiale sprawy zarzut, że wydobywane kruszywo zostało wykorzystane na cele społeczne tj. budowę drogi gminnej w J. S., bowiem Urząd Gminy w J. S. w piśmie z dnia [...] r. stwierdził, że nie wyrażał zgody na przekazanie jej wydobytego kruszywa na potrzeby remontu dróg gminnych. W ocenie organu utwardzenie i wyrównanie nierówności drogi gminnej prowadzącej do działek nr [...] i [...] polepszyło jedynie warunki wywozu kruszywa do odbiorców zewnętrznych.

W zakończeniu uzasadnienia organ orzekający stwierdził, że wniosek o wznowienie postępowania wniesiony przez A. D. i S. D. nie zawiera żadnych nowych okoliczności faktycznych, ani dowodów, które nie mogły być znane organowi a istniały w dniu wydania decyzji. Wskazywana w uzasadnieniu wniosku ,,Opinia w sprawie decyzji Starosty J. [...] z dnia [...] r.", sporządzona w dniu [...] r. nie istniała w dniu [...] r., nie może więc – zdaniem organu – spełniać wymogu istnienia i faktycznego występowania w dniu wydania decyzji.

Ponadto organ wskazał, że wszystkie dokonane ustalenia w tym operat obliczeniowo pomiarowy były znane stronom przed wydaniem decyzji i nie istniały żadne przeszkody dla wniesienia przez strony zastrzeżeń do materiału dowodowego, w tym operatu przed wydaniem orzeczenia. Strony z tego praw nie skorzystały.

Zdaniem Starosty J. powoływana przez wnioskodawców opinia nie może być traktowana jako nowa okoliczność w sprawie i zawiera jedynie odmienną ocenę dowodów znanych organowi wydającemu decyzję. Starosta J. wskazał również, że zastosował się do zaleceń organu odwoławczego i odniósł się do wszystkich zarzutów zawartych we wniosku o wznowienie postępowania, a ponadto podkreślił, że każda działalność bez koncesji, także nie gospodarcza podlegała wymogom art. 85a ustawy - Prawo geologiczne i górnicze. Nie jest też istotne, czy właściciel gruntu mógł odnieść korzyść gospodarczą z tytułu prowadzenia jego nielegalnej eksploatacji.

Odwołanie od opisanej powyżej decyzji wnieśli A. D. i S. D., reprezentowani przez pełnomocnika, powołując w nim argumenty i zarzuty zbieżne z zawartymi we wniosku o wznowienie postępowania.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną przy zastosowaniu przepisu art. 138 § § pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 5, art. 146 § 1, art. 149 § 2 i art. 151 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 15 ust. 1 ust. 2 i art. 85a ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz. 96 z późn. zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W jej uzasadnieniu Kolegium przestawiło stan faktyczny sprawy, a następnie istotę i charakter wznowienia postępowania jako nadzwyczajnego trybu weryfikowania ostatecznych orzeczeń administracyjnych.

Wskazało przy tym, że przepis art. 149 § 2 kpa stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Oznacza to, że w toku postępowania organ prowadzący postępowanie winien rozważyć dwa aspekty sprawy - czy zachodzi okoliczność wznowienia postępowania, a w przypadku pozytywnej odpowiedzi na to pytanie zobowiązany jest rozstrzygnąć sprawę co do istoty. Przepis art. 151 § 1 k.p.a. stwierdza, że organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której:

1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, albo

2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Następnie Kolegium wyjaśniło relację pomiędzy nadzwyczajnymi trybami, poprzez które można wyeliminować rozstrzygnięcie wadliwe, a zasadę trwałości decyzji ostatecznych, która ma podstawowe znaczenie dla stabilności stosunków prawnych, wynikających z decyzji i służy realizacji takich wartości jak: ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego, zaufanie do organów państwa i do prawa.

W dalszej części uzasadnienia Kolegium wskazało, że ze względu na nadzwyczajny charakter postępowania wznowieniowego nie może ono służyć organowi jako uzupełnienie materiału dowodowego zebranego w postępowaniu orzekającym zwykłym, nawet wówczas gdyby prowadziło do dokonania odmiennej oceny okoliczności istniejących w dacie wydania decyzji ostatecznej.

W tym kontekście Kolegium – powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2011 r. (sygn. akt II GSK 366/2011, Lex nr 2596776) – podkreśliło, że zaniechanie przeprowadzenia znanego dowodu, czy też jego powierzchowna ocena nie może być traktowana na równi z brakiem wiedzy organu w tym zakresie.

Następnie wyjaśniło, że rozpatrując przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 kpa należy stwierdzić, że uchylenie decyzji ostatecznej może nastąpić tylko wtedy, gdy okoliczności stanowiące podstawę wznowienia okażą się na tyle istotne, że wywrą bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji ostatecznej. Pojęcie nowej okoliczności faktycznej nie jest tożsame z pojęciem nowego dowodu. Dowód musi istnieć w dacie wydania decyzji, aby mógł stanowić podstawę do wznowienia postępowania. Okolicznością faktyczną istotną dla sprawy jest taka okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, co oznacza, że w sprawie mogłaby zapaść decyzja co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego (zob. np. wyrok NSA z 8 czerwca 2000 r., V SA 1885/99; wyrok NSA OZ w Łodzi z

29 października 1999 r., I SA/Łd 1440/97 Przegląd Orzecznictwa Podatkowego 2001/2 poz. 29; wyrok NSA z 6 stycznia 1998 r., IV SA 1302/97; wyrok NSA z

25 czerwca 1985 r., I SA 198/85 - ONSA 1985/1 poz. 35).

Ustawodawca nie definiuje pojęcia "okoliczności faktyczne", zatem należy rozumieć je w znaczeniu języka potocznego jako zdarzenia, fakty lub wydarzenia zaistniałe w sensie fizycznym lub też niezaistnienie tych zdarzeń. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że okoliczność faktyczna to zdarzenie niezależne od treści przepisów prawa, a tym bardziej od jego wykładni (por. wyrok NSA z dnia 13 lipca 1994r., sygn. akt III SA 1800/93). Podstawy wznowienia postępowania nie stanowi też błędna ocena stanu faktycznego pod względem prawnym (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 1998 r., I SA/Lu 26/97, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 1996, str. 637). Brak jest podstaw do wznowienia postępowania w sytuacji, w której okoliczności faktyczne są wyprowadzane z odmiennej oceny dowodów znanych organowi wydającemu decyzję pierwotną (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 1994 I SA/Łd 1331/97).

Zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa tj. wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję. W uznaniu Kolegium wskazywana przez A. D. i S. D. we wniosku wznowieniowym opinia sporządzona na ich zlecenie przez W. Ś. i A. S. nie stanowi nowego dowodu w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 kpa., bowiem powstała po wydaniu ostatecznej decyzji. Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że oględzin przeprowadzonych przez autorów opinii w dniu [...] r. na przedmiotowych działkach również nie można traktować jako dowody, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Zdaniem Kolegium nie można także uznać, że z opinii tej wypływają nowe okoliczności faktyczne na tyle istotne, że mogą mieć wpływ na odmienne rozstrzygniecie w sprawie i podzielić należy pogląd organu pierwszej instancji, że wnioski wypływające z w/opinii są polemiką z ustaleniami dwóch biegłych powołanych przez organ pierwszej instancji w normalnym toku instancji. W opinii tej – jak stwierdziło Kolegium - dokonano oceny ostatecznej decyzji organu pierwszej instancji.

W żaden sposób wnioski wypływające z tej opinii nie wskazują że rozstrzygniecie mogłoby być odmienne od tego, które jest w ostatecznej decyzji.

W ocenie Kolegium wnikliwa analiza treści pism i dokumentów złożonych na poparcie wniosku prowadzi do konkluzji, że celem wnioskodawców nie jest przedstawienie przesłanek określonych w art. 145 §1 pkt 5 k.p.a., lecz przeprowadzenie powtórnego postępowania instancyjnego. Świadczy o tym choćby konsekwentne podważanie zasadności decyzji Starosty J. z dnia [...] r. To jednakże nie może stanowić przedmiotu postępowania wznowieniowego. Postępowanie uruchamiane na skutek wznowienia postępowania nie jest kontynuacją postępowania instancyjnego i w konsekwencji nie daje podstaw do pełnej merytorycznej kontroli decyzji, którą zakończono sprawę w postępowaniu zwykłym. Zakres kompetencji organu odwoławczego w postępowaniu zwykłym jest szerszy niż organów prowadzących weryfikację decyzji ostatecznej w nadzwyczajnym trybie postępowania. O ile w postępowaniu instancyjnym odwołanie daje podstawę do ponownego, całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, bez względu na wagę uchybień (naruszeń prawa) związanych z tym postępowaniem, o tyle w postępowaniu wznowionym organ je prowadzący może odnieść się do istoty sprawy tylko i wyłącznie wówczas, gdy postępowanie w którym wydano decyzję ostateczną obarczone było taką wadą która przez ustawodawcę uznana została za wadę kwalifikowaną enumeratywnie wyliczoną w przepisach prawa procesowego. Instytucja wznowienia postępowania nie jest zatem środkiem, za pomocą którego można wzruszać każdą wadliwą decyzję ostateczną, abstrahując od stopnia tej wadliwości.

W uzupełnieniu tej argumentacji Kolegium odwołało się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 sierpnia 2011 r.

(sygn. akt II SA/Kr 677/2011), wydanego w sprawie podobnej pod względem faktycznym do rozpatrywanej, w której Sąd również uznał, że wnioski wynikające z opinii Komisji, oceniającej prawidłowość operatu szacunkowego, nie są nowymi okolicznościami istniejącymi w dacie orzekania, lecz są wynikiem nowej oceny dowodu przeprowadzonego w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją.

Dodatkowo Kolegium stwierdziło, że stanowisko wnioskodawców jak również treść ich prywatnej opinii mogłyby mieć znaczenie w normalnym postępowaniu instancyjnym i być przyczynkiem do przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, jednak to wnioskodawcy dobrowolnie (poprzez wniesienie odwołania po terminie) zrezygnowali z dokonania oceny ostatecznej decyzji w postępowaniu odwoławczym. Kolegium zwróciło też uwagę, że organ pierwszej instancji, mimo że nie miał takiego obowiązku w postępowaniu wznowieniowym, odniósł się w swojej decyzji szczegółowo do wszystkich zarzutów wnioskodawców skierowanych do opinii biegłych oraz co do ostatecznej decyzji. Wyjaśnienia te Kolegium uznało za logiczne i prawidłowe.

W konkluzji Kolegium uznało, że w rozpatrywanej sprawie nie zaistniały przesłanki do uchylenia ostatecznej decyzji w postaci ujawnienia się istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji (art. 145 §1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego). Zdaniem organu w sprawie nie zachodzą również inne przesłanki do uchylenia ostatecznej decyzji, których nie podnosiła strona w swoim wniosku, a które wymienia art. 145 § 1 k.p.a.

Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionowali S. D. I A. D. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W skardze zwrócili się o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez orzeczenie, że decyzja ta oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty J. zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Skarżący zarzucili wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 85a ust. 1 i ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze, polegającym na błędnym przyjęciu przez organ pierwszej instancji, że: powierzchnia naruszonego eksploatacją terenu wynosi 4460 m², gdy w rzeczywistości wynosiła ona 2875 m²; kubatura masy ziemi wykazana jako iloczyn wyeksploatowanej powierzchni i średniej miąższości ubytku mas ziemi wynosi 6697 m³, a w rzeczywistości wynosiła ona 4312,5 m³; ubytek masy ziemi stanowi 11854 ton, gdy w rzeczywistości liczba ta jest nieprawdziwa; ubytek masy ziemi stanowi 100% kopaliny w rozumieniu ustawy, gdy w istocie jej procentowa ilości w tym ubytku nie została ustalona, ,,a w konsekwencji teza Pana J. P. nie została udowodniona", a ponadto z naruszeniem przepisów prawa procesowego tj. art. 10 kpa, polegającym na wykonaniu czynności przez J. P. bez uprzedniego zawiadomienia strony o zamiarze jej przeprowadzenia; art. 151 § 2 kpa poprzez jego niezastosowanie.

W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiona została argumentacja zbieżna w swej istocie z powołaną w uzasadnieniu odwołania wniesionego od decyzji wydanej w tej sprawie przez organ pierwszej instancji. Zdaniem skarżących zasadnicze znaczenie ma to, że w dacie wydania decyzji istniał dowód – opinia J. P., który okazał się na tyle wadliwy, że w sposób istotny błędy w nim zawarte wywarły wpływ na rozstrzygniecie. Błędami tymi była nieprawidłowo określona powierzchnia, z której wybrano ziemię w celu jej przemieszczenia, przyjęcie, że ubytek ziemi jest równy ubytkowi kopaliny, nieustalenie procentowej ilości piasku, żwiru i gliny w ziemi, która zastała przemieszczona. Okoliczności te dowodzą – zdaniem skarżących, że w sprawie mogła zapaść decyzja odmienna od wydanej, gdyby organ wiedział, że opinia J. P. jest istotnie wadliwa. W ocenie skarżących z tych względów nie można się zgodzić z twierdzeniem organów, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, tym bardziej, że J. P. przyznał, że pomylił się w wyliczeniach powierzchni, z której przemieszczono ziemię, a wadliwość ta jest na tyle znaczna, ze wpływa na wysokość wymierzonej kary.

W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu

27 września 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. wniosło

o oddalanie skargi i podtrzymało stanowisko przyjęte w sprawie.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 6 grudnia 2012 r. skarżący oświadczył, że popiera skargę i wnioski w niej zawarte.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sady administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacia wydania zaskarżonego aktu.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie w sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), wskazującego na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 135 wskazanego aktu, z którego wynika, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

Istotne również jest, że w ustawowo określonych ramach kompetencji kontrolnych sądów administracyjnych ustawodawca nie uwzględnił uprawnienia tych sądów do merytorycznego orzekania w sprawie będącej przedmiotem instancyjnego postępowania administracyjnego, co powoduje, że zasadność skargi skutkuje jedynie wydaniem orzeczenia kasacyjnego lub o innej szczególnej treści wynikającej z przepisów art. 145-150 powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec takich warunków prawnych Sąd nie mógł uwzględnić zawartego w skardze wniosku o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez orzeczenie, że decyzja ta i poprzedzająca ją decyzja pierwszej instancji zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Zaskarżona czynność orzecznicza i czynność ją poprzedzająca (tj. decyzja Starosty J. z dnia [...]r.) podjęte zostały przy zastosowaniu przepisów regulujących jeden z nadzwyczajnych trybów weryfikowania orzeczeń administracyjnych tj. wznowienia postępowania.

Tryb ten – jak wyjaśniały wcześniej w decyzjach wydanych w tej sprawie organy właściwe instancyjnie – umożliwia wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia administracyjnego dotkniętego kwalifikowaną wadą o charakterze formalnym, a jego skuteczność uzależniona jest od wykazania zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych w sposób taksatywny w przepisie art. 145 § 1 pkt 1-8 kpa, typowanej przed podmiot, który inicjuje czynności procesowe. Stwierdzenie tej okoliczności następuje w toku postępowania, którego przeprowadzenie musi być poprzedzone postanowieniem o wznowieniu postępowania wydanym na podstawie art. 149 § 1 kpa. Inicjatywą w zakresie wszczęcia postępowania wznowieniowego ustawodawca – generalnie przyznał organowi administracji publicznej, który orzekał w sprawie w postępowaniu jurysdykcyjnym oraz stronie postępowania, czyli podmiotowi legitymowanemu wg kryteriów wskazanych w art. 28 kpa.

Postępowanie prowadzone w rozpatrywanej sprawie zostało wszczęte postanowieniem Starosty J. o wznowienie postępowania, wydanym w dniu [...] r. na wniosek w A. D. i S. D., skierowanym do tego organu w dniu [...]r.

Należy przy tym wyjaśnić, że konkretyzując przesłankę wznowieniową wnioskodawcy wskazali na przepis art. 145 § 1 pkt 5 kpa i powołali się na opinię sporządzoną przez A. S. i W. Ś.

W ocenie organów orzekających w postępowaniu instancyjnym w sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek umożliwiających zweryfikowanie ostatecznego orzeczenia administracyjnego w postępowaniu wznowieniowym, w tym wskazana przez wnioskodawców, a opisana w przepisie art. 145 § 1 pkt 5 kpa, bowiem powoływana przez wnioskodawców opinia nie istniała w dniu [...] r. tj. w dniu wydawania decyzji dotyczącej wymiaru opłaty eksploatacyjnej na wydobywanie kopaliny

(została sporządzona w dniu [...]r.) i jest w istocie interpretacją materiałów dowodowych zebranych przez Starostę J. przed wydaniem decyzji z dnia [...] r. Nie może być zatem traktowana jako nowa okoliczności w sprawie.

Nie można też – zdaniem organów obu instancji – uznać, że z opinii tej wypływają nowe okoliczności faktyczne na tyle istotne, że mogą mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie w sprawie.

Sąd w składzie orzekającym nie podziela oceny organów orzekających w postępowaniu administracyjnym w zakresie, w jakim dotyczy ona przesłanki wznowieniowej, wskazanej przez wnioskodawców jako podstawa prawna ich żądania weryfikacyjnego, czyli opisanej w art. 145 § 1 pkt 5 kpa.

Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję.

Przedmiotowa podstawa dotyczy więc wyłącznie nowych istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, istniejących w dniu wydania decyzji ostatecznej, lecz nie znanych organowi, który ją wydał.

Z konwencji językowej, którą na gruncie przywołanego przepisu operuje ustawodawca wynika, że w ramach określonej nim podstawy wznowieniowej niezależnymi od siebie i samoistnymi przesłankami wznowienia są ,,nowe okoliczności" i ,,nowe dowody" istniejące w dacie wydania decyzji, nie znane organowi wydającemu decyzję i ujawnione po dacie jej wydania. Należy przy tym zwrócić uwagę – co w sposób szczególny podkreślił Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 6 marca 2002 r., że użyty w dyspozycji art. 145 § 1 pkt 5 kpa łącznik ,,lub" (,,nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody") wskazuje jednoznacznie na to, że wystąpienie co najmniej jednego z członków tej alternatywny (tzw. alternatywa zwykła) stanowi samoistną i wystarczającą podstawę wznowienia postępowania, o ile równocześnie są spełnione pozostałe przesłanki prawne wznowienia postępowania, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, a mianowicie: po pierwsze – są one ,,istotne dla sprawy"; po drugie – istniały w dniu wydania decyzji; po trzecie – nie były znane organowi, który wydał decyzję

(sygn. akt III RN 75/01, OSNP 2002/17/40).

W orzecznictwie i doktrynie wypowiadającej się na temat wykładni przepisu

art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wskazuje się, że wymienione w nim "nowe okoliczności faktyczne" i "nowe dowody" muszą zostać ujawnione po wydaniu decyzji ostatecznej. Nadto te okoliczności i dowody musiały istnieć już wcześniej, to jest w chwili wydawania decyzji ostatecznej, lecz dla tego organu są one nowymi tylko dlatego, że nie były mu wcześniej znane. Podkreśla się jednocześnie, że użyte w art. 145 § 1 pkt 5 kpa sformułowanie ,,wyjdą na jaw" oznacza, że istotny jest moment ujawnienia danego dowodu lub okoliczności, a więc chwila udostępnienia ich organowi (np. wyrok NSA w Białymstoku z dnia 22 lutego 2011 r., sygn. akt I SA/Bk 556/10, Lex 783990).

Natomiast nowe okoliczności, o jakich mowa w art. 145 § 1 5 k.p.a., przedstawiają nieokreślony stan faktyczny, który istniał w chwili wydawania przez organ decyzji ostatecznej, lecz nie był on znany organowi z niezależnych od tego organu przyczyn, mający wpływ na status prawny strony, tj. zakres jego praw i obowiązków, a w konsekwencji na treść merytorycznego rozstrzygnięcia (por. wyroki NSA w Warszawie z 25 czerwca 1985, I SA 198/85, ONSA 1985/1/35; 13 lipca 1994 r., III SA 1800/93, ONSA 1995/3/114; oraz wyrok NSA O/Z w Łodzi z 24 lipca 1997 r.,

I SA/Łd 674/96, LEX nr 30328 oraz M. Pułło, Nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody jako podstawa wznowienia postępowania administracyjnego, PiP 2004,

z. 8, s. 52).

Z kolei w odniesieniu do przesłanki wznowienia, którą stanowi ,,nowy dowód" wyjaśnić również należy, że zarówno w doktrynie, jak w judykaturze uprawnione jest stanowisko, zgodnie z którym jeżeli nawet dany dowód nie istniał w dniu wydania decyzji, lecz został wygenerowany w terminie późniejszym, to jednak wynikająca z tego dowodu okoliczność faktyczna, jako mogąca istnieć w dniu wydania decyzji, objętej wnioskiem weryfikacyjnym może uzasadniać wznowienie postępowania (np. wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1358/10, Lex nr 1151651). Dominujący w tym zakresie jest pogląd, że przedstawienie po zakończeniu postępowania w sprawie decyzją ostateczną nowego dowodu np. opinii, zawierającego odmienną ocenę stanu faktycznego, na którym opierał się organ wydający decyzję należy uznać za istotną dla sprawy mimo tego, że sam dowód (opinia) nie może być podstawą wznowienia postępowania, gdyż nie istniał w dniu wydania decyzji, za podstawę taką uznaje się nowe fakty z dowodu tego wynikające (por. B. Adamiak, J. Borkowski: KPA, Komentarz, Warszawa 2009; M. Jaśkowska, A. Wróbel: KPA, Komentarz, Warszawa 2009; powołane w tych komentarzach orzeczenia sądów administracyjnych).

W uzupełnieniu tych rozważań ponownie należy wskazać, że jako nową okoliczność istotną dla sprawy, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, należy rozumieć taką okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygniecie sprawy, co oznacza, że w sprawie zapadłaby decyzja co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego, przy czym wystarczające jest prawdopodobieństwo wydania takiej decyzji (por. wyroki NSA: z dnia 8 czerwca 2000 r., sygn. akt V SA/885/99, Lex nr 50152; z dnia 7 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 429/06, Lex nr 348005, z dnia 25 czerwca 1985 r., sygn. akt I SA 198/85, ONSA 1985, Nr 1, poz. 35).

Uwzględniając przedstawione powyżej uwarunkowania prawne w rozpoznawanej sprawie należy – zdaniem Sądu – stwierdzić, że wprawdzie opinia opracowana przez A. S. i W. Ś. na zlecenie A. D. i S.D. i powoływana przez nich we wniosku wznowieniowym, opatrzona została kontrowersyjną nazwę i sporządzona po zakończeniu jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego i wydaniu ostatecznej decyzji orzekającej o wymiarze opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji, to jednak okoliczności faktyczne w niej stwierdzone są ,,nowością" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Wbrew sugestiom organów orzekających w postępowaniu instancyjnym opinii tej nie można traktować – zdaniem Sądu – jako ocenę prawną ustalonego stanu faktycznego, ani swobodną ocenę dowodów, bowiem do tych czynności uprawniony jest wyłącznie organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w sprawie.

Okolicznościami wskazanymi w opinii i w ocenie Sądu spełniającymi kryteria ,,istotnych" w aspekcie art. 145 § 1 pkt 5 kpa są: powierzchnia terenu, poddanego eksploatacji, wielkość kubaturowa masy ziemi, stanowiącej ubytek i wskaźnik miąższości ubytku mas ziemi, pozwalający określić rzeczywisty udział kopaliny w danej jednostce masy ziemi stanowiącej ubytek.

Okoliczności te bez względu na przypisane im wartości liczbowe istniały w dniu wydania decyzji, której zweryfikowania w trybie wznowieniowym żądają wnioskodawcy i jako takie determinowały rozstrzygniecie, wpływając w sposób bezpośredni na kwotę opłaty eksploatacyjnej.

Ta kwestia pozostała poza oceną organów orzekających w sprawie, powodując naruszenie przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe okoliczności na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny – stosowanie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej na wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł, jak w sentencji.

Rozpoznając sprawę ponownie właściwy organ powinien uwzględnić w dokonywanych w sprawie czynnościach ocennych uwagi Sądu przedstawione w uzasadnieniu.

Dodatkowo Sąd uznał za właściwe wyjaśnić, że orzekając kasacyjnie w rozpoznawanej sprawie nie przesądza ani o kierunku rozstrzygnięcia, które zostanie podjęte po zakończeniu przedmiotowego postępowania weryfikacyjnego, ani o podstawie prawnej, jak powinna zostać przyjęta przy orzekaniu w rozpoznawanej sprawie.

PM 22.01.2013 r.

popr. 30.01.2013 r.