Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3472/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2021 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. K., M. K., J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lipca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2512/17 w sprawie ze skargi T. K., M. K., J. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2017 r., znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji i odmowy stwierdzenia nieważności 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek uczestnika postępowania T. N. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 lipca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2512/17 uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2017 r., znak [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji i odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. L. i J. L. pozwolenie na budowę dwunastu budynków mieszkalnych, jednorodzinnych w zabudowie szeregowej oraz zjazdu na drogę gminną wraz z infrastrukturą zewnętrzną, przewidzianych do realizacji na działkach o nr geod. [...], [...] w miejscowości [...], gm. [...] (przeniesionej decyzją Starosty [...] z [...] stycznia 2015 r. na T. N.).

W wyniku rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2014 r., Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. stwierdził nieważność przedmiotowej decyzji.

Po rozpatrzeniu odwołania T. N., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego dnia [...] listopada 2015 r. i w części dotyczącej wniosków T. K., M. K. oraz J. S. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2014 r., natomiast w pozostałej części dotyczącej wniosków S. T., K. P., A. P. i S. L. - umorzył postępowanie organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. VII SA/Wa 787/16 uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r. w części uchylającej decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] listopada 2015 r. i odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2014 r., a w pozostałej części skargę oddalił.

Po ponownym rozpatrzeniu odwołania T. N., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2017 r. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] dnia listopada 2015 r. w części dotyczącej wniosków M. K., T. K. i J. S. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2014 r.

Organ II instancji wskazał, że z uwagi na wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2017 r. przedmiotem ponownego postępowania może być wyłącznie ocena rozstrzygnięcia Wojewody Kujawsko-Pomorskiego w zakresie, w jakim organ ten rozpatrzył wniosek M. K., T. K. i J. S. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2014 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że nie zostały rażąco naruszone przepisy art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, ze zm.; zwanej dalej ustawą). Organ odwołał się do wyroku WSA w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2017 r., w którym Sąd wojewódzki uznał, że w świetle postanowień planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego części wsi [...], nie można w sposób oczywisty stwierdzić, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] listopada 2014 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy wobec zatwierdzenia projektu budowlanego przewidującego zabudowę jednorodzinną szeregową.

Natomiast odnosząc się do nałożonego wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2017 r. obowiązku sprawdzenia zgodności decyzji Starosty [...] z § 10 ust. 1 pkt 5 planu miejscowego, organ II instancji wskazał, że zgodnie z ww. przepisem dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem MN ustalona została możliwość realizacji maksymalnie dwóch odrębnych, trwałych obiektów kubaturowych na jednej działce. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że sporna inwestycja obejmuje budowę sześciu budynków w zabudowie szeregowej na działce o nr ew. [...] oraz sześciu budynków w zabudowie szeregowej na działce o nr ew. [...]. W ramach przedsięwzięcia przewidziano zatem dwanaście obiektów kubaturowych (budynków) w dwóch zespołach zabudowy szeregowej (po sześć obiektów każdy). W związku z tym, zdaniem GINB, decyzja Starosty [...] z dnia [...] listopada 2014 r. narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z § 10 ust. 1 pkt 5 ww. planu miejscowego, niemniej naruszeniu temu nie można przypisać cechy kwalifikowanego naruszenia prawa. Organ wskazał, że miejscowy plan nie zdefiniował pojęcia "obiektu kubaturowego". W Prawie budowlanym i rozporządzeniu dotyczącym warunków technicznych, również brak jest definicji obiektu kubaturowego. Jakkolwiek sporne zamierzenie inwestycyjne obejmuje budowę sześciu budynków w zabudowie szeregowej, to zabudowa ta stanowi jedną bryłę. O tym, że obiekt obejmuje sześć budynków w zabudowie szeregowej decyduje ich konstrukcyjna samodzielność uwarunkowana w głównej mierze konstrukcyjnymi rozwiązaniami "wewnątrz" obiektu, tj. rozwiązaniami, które w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwłaszcza w świetle ww. przepisu miejscowego planu, nie mają szczególnie istotnego wpływu na ład przestrzenny. Sporne zespoły zabudowy szeregowej (po 6 budynków każdy), pomimo samodzielności tworzących je budynków, "z zewnątrz" zachowują charakter jednej bryły, odrębnej od innych budynków lub zespołów zabudowy. Tym samym, w ocenie organu, w powyższym uchybieniu nie sposób upatrywać naruszenia prawa wywołującego szczególnie negatywne skutki społeczno-gospodarcze, co uzasadniałoby wyeliminowanie z obiegu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Odnosząc się zaś do przewidzianej w miejscowym planie zasady zachowania co najmniej 65% powierzchni działki budowlanej jako powierzchni aktywnej przyrodniczo, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że w projekcie budowlanym przewidziano, że powierzchnia biologicznie czynna wynosi 53,92%, a powierzchnia biologicznie czynna wydzielonej drogi 3,37% - razem 57,29%. Pomimo, że sporne zamierzenie inwestycyjne w powyższym zakresie narusza miejscowy plan, to w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego naruszenie to nie ma charakteru rażącego, co jest spowodowane tym, że nieznaczne przekroczenie zasady zachowania powierzchni aktywnej przyrodniczo nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie.

W dalszej części uzasadnienia organ II instancji stwierdził, że z akt sprawy nie wynika, aby rażąco naruszono zakazy i nakazy określone w uchwale Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 24 sierpnia 2015 r., nr X/260/15 w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Drwęcy (Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. z 2015 r., poz. 2581). Z projektu budowlanego nie wynika także, aby była przewidziana makroniwelacja terenu. Wskazał, że łącznie z projektem budowlanym spornego przedsięwzięcia inwestor przedłożył opinię geotechniczną, z której wynika, że projektowane obiekty należą do I kategorii geotechnicznej.

T. K., M. K. i J. S. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2017 r.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie jako nieposiadającej usprawiedliwionych podstaw.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2017 r.

Na wstępie Sąd wojewódzki wskazał, że zasadnicze znaczenie dla oceny zarzutów podważających prawidłowość zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ma konieczność uwzględnienia tego, że w sprawie częściowo wypowiedział się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. VII SA/Wa 787/16, wobec czego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w tym orzeczeniu stanowić muszą podstawę oceny legalności zaskarżonej decyzji.

Sąd wojewódzki uznał, że zobowiązany jest oddalić te zarzuty skargi, które stanowią wyraz bezpośredniej lub pośredniej polemiki z motywami prawnymi sformułowanymi przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 6 kwietnia 2017 r. w zakresie, w jakim ustaliły one przedmiot inwestycji (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna), wskazywały sposób rozumienia postanowień planu miejscowego przyjętego uchwałą Rady Gminy Lubicz z dnia 4 września 2003 r. Nr X/137/03, jak też precyzowały konieczny, a zarazem wyłączny obszar ponownego badania zgodności projektu budowlanego z przepisami w zainicjowanym przez skarżących postępowaniu nieważnościowym. Ocena prawna Sądu zawarta w uzasadnieniu wyroku odnosiła się do przedstawienia sposobu rozumienia § 5 ust. 1 i 5 planu w odniesieniu do indywidualnej zabudowy mieszkaniowej-jednorodzinnej i mieszkaniowej-jednorodzinnej z usługami oraz dopuszczalności łączenia przeznaczenia terenów, jak też możliwości oceny projektowanej zabudowy przez pryzmat analizowanych wymagań § 10 ust. 8 oraz § 12 ust. 3 planu. Sąd wojewódzki w wyroku z dnia 6 kwietnia 2017 r. nie podważył wykładni przepisów prawa, w szczególności postanowień planu miejscowego, dokonanej przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji, gdyż wadliwość rozstrzygnięcia odniósł wyłącznie do niekompletności zamieszczonych w nim rozważań, co czyniło odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...], zdaniem Sądu, co najmniej przedwczesną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 kwietnia 2017 r. stwierdził, że organ nadzoru, naruszając obowiązek wynikający z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., nie wypowiedział się w odniesieniu do wszystkich kwestii mających wpływ na wynik sprawy rozumianej jako ustalenie, czy decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. można przypisać którąś z wad kwalifikowanych określonych w art. 156 § 1 k.p.a. i to stwierdzenie uzupełnił wskazaniem potrzeby analizy zaprojektowanej inwestycji w kontekście jej zgodności z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z § 7 ust. 1 oraz § 10 ust. 1 pkt 5 planu miejscowego oraz wyraźnym zaznaczeniem, że rzeczą Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego będzie ponowne przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem powyższego stanowiska Sądu.

Zdaniem Sądu wojewódzkiego, tak sformułowane wskazanie co do dalszego postępowania każe uznać, że w toku ponownego postępowania prowadzonego w trybie nadzoru, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego był zobowiązany uzupełnić podstawę faktyczną swojego rozstrzygnięcia o wskazane przez Sąd ustalenia, co w założeniu miało determinować kierunek rozstrzygnięcia wydawanego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...], a jednocześnie uznać go za podjęty w warunkach przeprowadzenia całościowej - po jej uzupełnieniu - analizy przesłanek nieważności kwestionowanej decyzji.

Nie budzi wątpliwości Sądu wojewódzkiego, że tak sformułowane wskazanie nie pozwala na potraktowanie jako spornych kwestii opartych na zapatrywaniu, że projekt budowlany pozostaje rażąco sprzeczny z obowiązującymi postanowieniami planu miejscowego, bowiem budowa dwunastu budynków mieszkalnych w dwóch zespołach zabudowy szeregowej nie może zostać zrealizowana na terenie oznaczonym symbolem MN/U jako strefie indywidualnej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, pozostaje sprzeczna z wiejskim charakterem architektonicznym miejscowości i nie spełnia pozostałych szczegółowych warunków i wymagań (m.in. planowane budynki nie są parterowe). Przyjęta w wyroku WSA w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2017 r. dopuszczalność odnoszenia do spornej zabudowy szeregowej warunków realizacji wskazanych w § 12 ust. 3 planu oznacza, że maksymalną liczbę kondygnacji budynku określa § 12 ust. 3 pkt 2 zezwalający na wprowadzenie trzeciej kondygnacji nadziemnej nad częścią zabudowy. Analiza projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] wskazuje jednocześnie, że budynki w każdym z segmentów składają się z dwóch kondygnacji nadziemnych. Przewidziany projektem strych nieużytkowy w świetle treści § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.) nie może być, zdaniem Sądu I instancji, traktowany jako kolejna (trzecia) kondygnacja, bowiem za kondygnację uznaje się wyłącznie poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi.

Sąd wojewódzki stwierdził również, że w całości aprobuje rozważania i wnioski jakie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyprowadził w odniesieniu do oceny zgodności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2014 r. z wymaganiem określonym w art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z § 7 ust. 1 oraz § 10 ust. 1 pkt 5 planu miejscowego. Zdaniem Sądu, należy zgodzić się z organem II instancji, który uznał, że w odniesieniu do kwestii związanej z możliwością realizacji na terenie objętym sporną inwestycją maksymalnie dwóch odrębnych, trwałych obiektów kubaturowych na jednej działce (§ 10 ust. 1 pkt 5 planu) przyjął, że charakter tego wymagania uniemożliwiał jednoznaczne przesądzenie przez Starostę [...], czy dwa zespoły sześciu budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej oznaczały zamiar objęcia projektem budowlanym dwunastu obiektów kubaturowych, czy też ich liczba powinna być odnoszona do liczby zaprojektowanych zespołów budynków mieszkalnych (segmentów). Sąd stwierdził, że jakkolwiek Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie przyjął, że wymienione w § 10 ust. 1 pkt 5 planu miejscowego cechy dodatkowe obiektu kubaturowego ("odrębność’, "trwałość") mogą nakazywać uznanie każdego budynku jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, jeżeli pozostają one konstrukcyjnie samodzielne, za odrębne obiekty kubaturowe, których liczba na jednej działce (nr [...] i [...]) nie może być większa niż dwa, to stanowisko takie ma, zdaniem Sądu wojewódzkiego, charakter ocenny opierający się na przyjęciu określonego założenia wstępnego, na podstawie którego budowany jest zakres znaczeniowy wymagania z § 10 ust. 1 pkt 5 planu. W odniesieniu do zespołu budynków zaprojektowanych w zabudowie szeregowej niewykluczona jest bowiem również możliwość przypisania bryle takiej zabudowy (traktowanej jako całość) cechy swoiście rozumianej odrębności od innych obiektów budowlanych zlokalizowanych na działce budowlanej, stąd w takiej sytuacji - jeżeli potrzeba określenia zgodności projektu budowlanego z postanowieniami obowiązującego planu miejscowego ma nastąpić w ramach postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - nie jest możliwe przypisanie jednemu z możliwych wariantów interpretacyjnych kwalifikacji "rażącego naruszenia prawa" (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W ocenie Sądu I instancji, możliwość taka zachodziłaby w przypadku wyboru dwóch alternatywnych wniosków interpretacyjnych, z których jeden opierałby się na całkowitym zanegowaniu przyjętych powszechnie znaczeń użytych określeń, czego w sprawie nie da się ustalić, gdyż jak zasadnie wskazał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego parametr objętości stanowiący zasadniczą cechę obiektu kubaturowego może być odnoszony do każdej zwartej zabudowy wyodrębnionej przestrzennie od innych obiektów.

Podobnie, zdaniem Sądu wojewódzkiego, odnieść się trzeba do kwestii zachowania wymaganego wskaźnika (65%) powierzchni działki budowlanej jako powierzchni aktywnej przyrodniczo (§ 7 ust. 1 pkt 8 planu). Z niespornych ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że współczynnik ten w zatwierdzonym projekcie budowlanym został przyjęty na poziomie 53,92% i 57,29% (powierzchnia uwzględniająca drogę). Niewątpliwie jest on zatem niższy od wskaźnika, który powinien być zachowany na terenie położonym w strefie obszaru chronionego krajobrazu, niemniej zarówno poziom niedostosowania założeń projektowych jak i przedmiot uchybienia nie czynią ze wskazanego naruszenia - nawet jeżeli można mu przypisać cechę oczywistości - wadliwości kwalifikowanej pociągającej za sobą skutki przyrodnicze niedające się zaakceptować.

W konkluzji Sąd wojewódzki uznał, że pomimo, iż zaskarżonej decyzji nie można przypisać wadliwości dotyczącej przeprowadzenia oceny decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2014 r. w kontekście wymagania określonego w § 7 ust. 1 pkt 8 planu miejscowego, to uchybieniem organu nadzoru było niedokonanie prawidłowego rozważenia zakazów i nakazów obowiązujących w obszarze chronionego krajobrazu doliny Drwęcy, czego wymagał § 7 ust. 1 pkt 1 ww. planu. Sąd zauważył także, że w tym zakresie powołana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uchwała Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 24 sierpnia 2015 r. nr X/260/15 w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Drwęcy nie była aktem obowiązującym w dacie wydania decyzji z dnia [...] listopada 2014 r., wobec czego jej postanowienia jako skonkretyzowane nakazy i zakazy nie mogły być ocenione jako zezwalające lub uniemożliwiające realizacji inwestycji na działkach nr [...] i [...] w miejscowości [...].

Zdaniem Sądu wojewódzkiego, skarżący zasadnie podnieśli, że brak oparcia analizy zgodności zaprojektowanej inwestycji w zakresie spełnienia wymagań określonych dla terenu chronionego z postanowieniem § 7 ust. 1 pkt 1 obowiązującego planu miejscowego odnoszonym do prawidłowego aktu prawa miejscowego, tj. uchwały Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 21 marca 2011 r. (Dz. Urz. Woj. Kujaw.-Pom. Nr 99, poz. 793) stanowił istotne naruszenie prawa. Na konieczność właściwej oceny tej kwestii zwrócił również uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 6 kwietnia 2017 r., przez co Sąd zobowiązany był w przedmiotowym postępowaniu powyższą wadliwość uznać za wpływającą na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli T. i M. K. oraz J. S. zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.; zwanej dalej p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

a) naruszenie art. 35 ustawy poprzez przyjęcie, że decyzja Starosty [...] o pozwoleniu na budowę dwóch szeregów domów jednorodzinnych jak również utrzymująca ją w mocy decyzja GINB z dnia [...] września 2017 r. nie narusza przepisów planu miejscowego w zakresie: § 2 ust. 1, § 5 ust 1, § 5 ust. 3, § 5 ust. 5, § 7 ust. 1, § 10 ust. 1 i 8, § 12 ust. 3 planu miejscowego przyjętego uchwałą nr X/137/03 Rady Gminy Lubicz z dnia 4 września 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Nowa Wieś (Dz. U. Woj. Kuj.-Pom. z dn. 24.02.2004 r., Nr 22, poz. 267), co miało wpływ na wynik sprawy;

b) naruszenie art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię skutkującą uznaniem, że stwierdzone naruszenia prawa, które miały miejsce przy wydaniu decyzji przez Starostę [...] nie miały charakteru rażącego;

c) naruszenie art. 7 oraz art. 32 Konstytucji poprzez uznanie, że wydana przez Starostę [...] decyzja, pomimo swoich licznych wad, nie spełnia kryterium rażącego naruszenia przepisów prawa, co skutkuje złamaniem zasady równości obywateli wobec prawa oraz uprzywilejowanym traktowaniem inwestora względem pozostałych właścicieli nieruchomości w [...].

Zarzucili także naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie - nie stwierdzono bowiem naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a w wydanym wyroku, ograniczono się jedynie do stwierdzenia innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi i wydanie wyroku utrzymującego w mocy decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] listopada 2015 r. albo o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wnieśli także o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż rozpoznawana przez Sąd wojewódzki sprawa prowadzona była w trybie nadzwyczajnym - dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, którego celem jest ustalenie istnienia bądź braku istnienia przesłanek wskazujących na to, że kontrolowana w tym postępowaniu decyzja dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Warto przy tym przypomnieć, iż organ wszczynający postępowanie w sprawie nieważności decyzji ostatecznej, uruchamia postępowanie w nowej sprawie, nigdy zaś nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej decyzji. Skoro zatem istotą postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek nieważności, nie zaś merytoryczna kontrola podjętego w postępowaniu zwykłym rozstrzygnięcia, również Sąd I instancji nie może prowadzić postępowania zmierzającego do skontrolowania legalności merytorycznej decyzji ostatecznej, a jedynie winien ocenić, czy organy obu instancji prawidłowo przyjęły, iż w sprawie wystąpiły, bądź nie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a.

Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2014 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 12 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej w miejscowości [...] gm. [...], ze względu na brak wystąpienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w postaci rażącego naruszenia prawa.

Treść pojęcia normatywnego: "rażące naruszenie prawa" ukształtowana została przez orzecznictwo i doktrynę. Przyjęto, że "rażące naruszenie prawa" oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o znacznym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona, stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, tzn. gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana, jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. BECK, Warszawa 2006 s. 743 oraz wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2007 r. sygn. akt I OSK 996/06, LEX nr 354687). Podkreślić należy, że dla stwierdzenia "rażącego naruszenia prawa" nie wystarczy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu stanowiącego wzorzec normatywny, albowiem o "rażącym naruszeniu prawa" decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. W orzecznictwie i piśmiennictwie uznaje się, że oczywisty charakter naruszenia prawa jest warunkiem koniecznym, ale niewystarczającym do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa; o tym bowiem, czy naruszenie prawa jest rażące, decyduje również ocena skutków społeczno-gospodarczych, wywołanych kontrolowaną decyzją (por. M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Komentarz k.p.a., Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011 s. 895 - 900 i powołane tam orzecznictwo). Ocenie podlegają skutki, które rzeczywiście wystąpiły, a nie te które mogą hipotetycznie wystąpić. To w konkretnej sprawie należy wykazać, czy wadliwa decyzja powoduje skutki niemożliwe do zaakceptowania, a nie jedynie potencjalnie (abstrakcyjnie) takie skutki mogłaby wywoływać. Ponieważ to wykazanie zaistnienia (rzeczywistej) szkody wynikłej z wadliwej decyzji stanowi podstawę do ubiegania się o prawo do odszkodowania, czemu może służyć instytucja stwierdzenia nieważności decyzji. Jedna z przesłanek uznania, że doszło do "rażącego naruszenia prawa" (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) wymaga bowiem ustalenia, czy dane naruszenie prawa powoduje niemożliwe do zaakceptowania skutki, a nie jakiekolwiek skutki (wyrok NSA z 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2590/20). Przy ustalaniu wystąpienia cech rażącego naruszenia prawa należy mieć również na względzie zasadę trwałości decyzji administracyjnej oraz istotę sankcji nieważności decyzji administracyjnej, której zastosowanie powoduje pozbawienie mocy prawnej decyzji ze skutkiem ex tunc. Traktowanie naruszenia prawa jako rażące może zatem mieć miejsce tylko wyjątkowo, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność decyzji.

Uwzględniając powyższe stanowisko stwierdzić należy, że zasadnie Sąd wojewódzki przyjął, że nie doszło w sprawie do rażącego naruszenia postanowień obowiązującego planu miejscowego w zakresie § 10 ust. 1 pkt 5. Wprowadzone w powołanym przepisie ograniczenie możliwości realizacji maksymalnie dwóch odrębnych trwałych obiektów kubaturowych na jednej działce, przy braku definicji obiektu kubaturowego daje możliwość różnego rodzaju interpretacji tego przepisu. Z jednej strony jako obiekt kubaturowy można rozumieć całą bryłę budynku obejmującego zabudowę szeregową, jak i poszczególne obiekty wchodzące w skład takiej zabudowy. Proponowana przez skarżących kasacyjnie interpretacja tego postanowienia planu miejscowego i traktowanie każdego z osobna budynku w zabudowie szeregowej jako odrębnego obiektu kubaturowego, w istocie prowadziłaby do wewnętrznej sprzeczności pomiędzy poszczególnymi postanowieniami tego planu, w sytuacji gdy w § 12 ust. 3 pkt 1 plan dopuszcza zabudowę szeregową na tym terenie, a więc również w obrębie jednej działki. Wątpliwości w zakresie interpretacji użytego w postanowieniach planu miejscowego pojęcia "obiektu kubaturowego", wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie wyjaśnia § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zawierający definicję kubatury brutto, która odnosi się do budynku, a więc obiektu budowlanego, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach ( art. 3 pkt 2 Pr. bud.). Nie ma przy tym podstaw prawnych aby utożsamiać pojęcie "kubatury brutto budynku" z pojęciem "kubatury" w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, czy też z pojęciem "obiektu kubaturowego" w rozumieniu postanowień analizowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jedną z fundamentalnych zasad prawidłowej legislacji jest, iż w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenie pojęć z ustawy upoważniającej (zob. M. Zieliński, S. Wronkowski, Komentarz do ustawy Zasady techniki prawodawczej, Warszawa 2004). Zarówno ustawa Prawo budowlane jak i analizowany plan miejscowy nie zawierają definicji "obiektu kubaturowego". Nie zasługuje na akceptację również twierdzenie skargi kasacyjnej, że załącznik do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2014 r. w sprawie określenia metod i podstaw sporządzania kosztorysu inwestorskiego, obliczania planowanych kosztów prac projektowych oraz planowanych kosztów robót budowlanych określonych w programie funkcjonalno-użytkowym definiuje użyte w postanowieniach planu miejscowego pojęcie "obiektów kubaturowych".

Należy zauważyć, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, co oznacza m.in., że do wykładni planu należy stosować metody właściwe dla wykładni aktów normatywnych, co powoduje, że postanowienia szczegółowe obowiązującego planu, mają znaczenie pierwszorzędne i to one powinny decydować o wykładni i kontroli decyzji o zatwierdzeniu projektu i pozwoleniu na budowę z ustaleniami planu miejscowego. Plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego jest bowiem aktem prawa miejscowego, którego zadaniem jest ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposobu jego zagospodarowania i zabudowy. Jako taki plan bezpośrednio oddziałuje na sferę praw właścicielskich, w tym na sposób wykonywania własności, a więc prawo podlegające w sferze prawnorzeczowej najdalej idącej ochronie. Stosując normy zawarte w przepisach prawa miejscowego należy zatem zachować szczególną ostrożność, aby nie doprowadzić do naruszenia prawa własności. Naruszenie tego prawa to zastosowanie na niekorzyść właściciela rozszerzającej wykładni ustaleń planu. Zakres stosowania planu musi odbywać się w granicach od zgodności z treścią zapisu do niesprzeczność z nim, by nie przekroczyć niezbędnej granicy ochrony praw właścicielskich (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 16 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 804/08). Zatem postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą podlegać dowolnej wykładni, a w toku interpretowania ustaleń planu, którego postanowienia wprowadzają ograniczenia w wykonywaniu prawa własności w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu, należy pamiętać o konstytucyjnie gwarantowanej ochronie prawa własności wyrażonej art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP. Skoro prawo do zabudowy terenu jest elementem prawa własności, a ewentualne regulacje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą na równi z regulacjami ustawowymi, wprowadzić ograniczenia prawa do zabudowy, to w konsekwencji ograniczenia te nie mogą być interpretowane rozszerzająco.

W tej sytuacji przyjmując, że istnieją wątpliwości co do interpretacji treści § 10 ust. 1 pkt 5 planu miejscowego, zasadnie Sąd wojewódzki uznał za prawidłowe stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa w tym zakresie. Należy również zauważyć, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd zgodnie z którym zastosowanie przy wydawaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznych w swej treści przepisów prawa nie może być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji, tylko z tego powodu, że interpretacji tej nie podziela skarżący. Różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej, które w procesie stosowania prawa wymagają podjęcia decyzji o przyznaniu pierwszeństwa któregoś z nich, uniemożliwiają uznanie oczywistości naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią niebudzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Natomiast nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w przypadku zastosowania jednego z możliwych do zastosowania wariantów wykładni danego przepisu. Zatem w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 1024/18, LEX nr 2592759, wyrok NSA z dnia 18 maja 2021 r., sygn. akt III OSK 423/21, LEX nr 3177986).

Podzielić należy również pogląd Sądu wojewódzkiego w zakresie dotyczącym naruszenia § 7 ust. 1 pkt 8 planu miejscowego, który ustala zasadę zachowania co najmniej 65 % powierzchni działki budowlanej jako powierzchni aktywnej przyrodniczo na terenie objętym inwestycją. Jak słusznie zauważył Sąd parametr ten nie został zachowany w zatwierdzonym projekcie, gdzie przyjęto, że wynosi on odpowiednio 53,92 % i 57,29% (powierzchnia uwzględniająca drogę), co niewątpliwie stanowi naruszenie wskazanego przepisu, jednak naruszenie te ze względu na skutki przyrodnicze, które może wywołać nie uzasadnia jeszcze stwierdzenia, że mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji. Nie ma natomiast rozstrzygającego znaczenia ani oczywistość naruszenia określonego przepisu, ani nawet charakter przepisu, który został naruszony. O tym, czy naruszenie prawa jest "rażące", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać mianowicie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią. Utożsamianie zatem tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe, zwłaszcza w sytuacji naruszenia polegającego na niewłaściwym zastosowaniu przepisu. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować, a z taka sytuacją w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia.

Jako chybiony należało uznać zarzut kasacyjny wskazujący na naruszenie art. 35 Pr. bud. w zw. z § 5 ust. 1, 3, 5 § 10 ust. 8 i § 12 ust. 3 W pierwszej kolejności należy zauważyć jego niewłaściwą konstrukcję tj. brak wskazania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz podanie niepełnych jednostek redakcyjnych wskazanych w nim przepisów planu miejscowego, co czyni zarzut nieczytelnym. Biorąc jednocześnie pod uwagę obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych zgodnie z uchwałą NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. I OPS 10/09, należy zauważyć, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autorka uściśliła, że chodzi o naruszenie § 12 ust. 3 pkt 3 planu miejscowego tj. zasady projektowania nowych obiektów bez barier architektonicznych oraz § 5 ust. 1 pkt 3 planu określającego ilość miejsc postojowych dla samochodów osobowych. Dlatego też należy stwierdzić, że Sąd wojewódzki nie mógł naruszyć wskazanych przepisów, bowiem nie dokonywał ich oceny pod kątem rażącego naruszenia prawa. Zwłaszcza, że kwestia miejsc parkingowych nie była podnoszona wcześniej przez stronę skarżącą. W tym miejscu należy zauważyć, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest sprawa procesowa: "rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego [...] zgodnego z przepisami, głównie materialnego prawa administracyjnego, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej materialnej, [...] jej prawidłowości, pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie. W postępowaniu tym organ nie może jednak przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. W przeciwieństwie do pozostałych dwóch trybów postępowania nadzwyczajnego, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej" (B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001/8, s. 31; podobnie P. Daniel, Glosa do wyroku NSA z 7 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2188/13, OwSS 2016/3, s. 108–113; por. też wyrok NSA z 22 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1021/13, LEX nr 1655816, Działanie organu w tym postępowaniu wymaga więc zupełnie innego podejścia niż w postępowaniu zwykłym. Nastawione powinno być wyłącznie na poszukiwanie najcięższych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. To zaś również oznacza, że żadne inne uchybienia, nawet jeśli mają miejsce, nie mogą być w tym postępowaniu uwzględnione, bo nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności decyzji organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym, a do tego w istocie zmierzałoby dokonywanie oceny zgodności planowanej inwestycji z poszczególnymi postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko ustalenia, czy decyzje - których wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy - obarczone są wadami, enumeratywnie wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a., nie może zaś służyć zwykłemu ponowieniu rozpoznania sprawy (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1822/11, LEX nr 1336326). Dlatego też uznać należy, że konieczność dokonania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego szczegółowej analizy wskazanych przez skarżących kasacyjnie naruszeń przepisów prawa materialnego wykraczałaby poza ramy badania przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji. W konsekwencji, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu wojewódzkiego, że brak było podstaw do uznania, iż w omawianym zakresie decyzja Starosty [...] z dnia [...] listopada 2014 r. dotknięta była wadą kwalifikowaną skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji. Do rozstrzygnięcia pozostała jedynie kwestia oceny decyzji Starosty w kontekście wymagania określonego w § 7 ust. 1 pkt 8 planu miejscowego, do czego organ zobowiązany był wcześniejszym prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie.

Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a. Oparcie zarzutu wyłącznie na przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest niewystarczające, bowiem przepis ten wskazuje pozytywną przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji w sposób blankietowy. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazania konkretnego przepisu materialnego lub procesowego, który został naruszony przez organ wydający decyzję w sposób rażący, co ma uzasadniać eliminację konkretnego aktu administracyjnego z obrotu prawnego. Należy przy tym jednak zaznaczyć, że w rozpoznawanej sprawie dokonano prawidłowej wykładni i subsumpcji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przede wszystkim należy pamiętać, że rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest każde naruszenie prawa, ale tylko takie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Traktowanie naruszenia prawa jako rażące może mieć miejsce wyjątkowo, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność decyzji. Jak już wyżej wskazano w orzecznictwie i piśmiennictwie uznaje się, że oczywisty charakter naruszenia prawa jest warunkiem koniecznym, ale niewystarczającym do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa; o tym bowiem, czy naruszenie prawa jest rażące, decyduje również ocena skutków społeczno - gospodarczych, wywołanych kontrolowaną decyzją. W podanym wyżej kontekście stwierdzić należy, że wydana decyzja z dnia [...] listopada 2014 r. nie spowodowała negatywnych skutków społeczno – gospodarczych w zakresie podnoszonych przez stronę skarżącą zarzutów. Do wyjaśnienia pozostała jednak kwestia ewentualnego naruszenia § 7 ust. 1 pkt 1 planu miejscowego, co było powodem uchylenia decyzji organu odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia [...] listopada 2014 r.

Nie sposób doszukać się również w postępowaniu przed Sądem wojewódzkim naruszenia art. 7 i art. 32 Konstytucji RP pomijając przy tym nieprecyzyjność tego zarzutu poprzez brak wskazania pełnej jednostki redakcyjnej art. 32, który posiada dwa ustępy. Sąd I instancji wydając wyrok w niniejszej sprawie działał w granicach obowiązującego prawa, podobnie jak organ administracji publicznej, a brak akceptacji dla wydanego rozstrzygnięcia nie stanowi naruszenia art. 7 Konstytucji RP. Nie można również podzielić argumentacji, że Sąd wojewódzki, czy też organ nierówno potraktowały strony postępowania, o czym miał świadczyć brak udziału skarżących w charakterze strony postępowania zwykłego, co ewentualnie może stanowić podstawę do wznowienia takiego postępowania, nie stanowi jednak naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

W sprawie nie doszło nadto do uchybienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., który również nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż jest to przepis ogólny (blankietowy), wynikowy, będący jedynie prawną podstawą orzeczenia uchylającego decyzję. Wskazanie jedynie tego przepisu nie stanowi prawidłowego określenia podstawy skargi kasacyjnej, ponieważ jest podaniem jedynie przepisu regulującego sposób rozstrzygnięcia sprawy. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być przepisy określające samo rozstrzygnięcie jedynie w powiązaniu z przepisami regulującymi proces dochodzenia do rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1776/19). Warunkiem zastosowania dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. jest spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego przez organ administracji publicznej. Jeśli z wyroku wynika, że sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić uchylającemu decyzję z uwagi na naruszenie przepisów postępowania Sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez ten Sąd normy prawnej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Jednocześnie oddalił wniosek uczestnika postępowania T. N. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, wobec braku podstaw prawnych takiego orzeczenia. Stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku sądu pierwszej instancji oddalającego skargę, strona, która skargę kasacyjną wniosła, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ. Przepis ten nie przewiduje zatem zwrotu tego rodzaju kosztów poniesionych przez uczestnika postępowania.