Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 578/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2014-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.1a pkt 13 , art. 2 § 1 pkt 10 i 11, art. 5 , art. 13 pkt 1a , art. 26 § 1, art. 27 § 1 pkt 1, art. 29 § 2
journal: Dz.U. 2012 poz 1015
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 41 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2007 nr 70 poz 473
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Błesiński, Sędziowie sędzia WSA Zofia Skrzynecka (sprawozdawca), sędzia WSA Renata Kantecka,, Protokolant specjalista Paweł Guziur, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2014r. sprawy ze skargi podmiotu A na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zwrotu tytułów wykonawczych oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia "[...]" w przedmiocie zwrotu tytułów wykonawczych Naczelnik Urzędu Skarbowego zwrócił Ośrodkowi A tytuły wykonawcze o nr: "[...]" z dnia "[...]", "[...]" z dnia "[...]" oraz "[...]", "[...]", "[...]" z dnia "[...]", obejmujące należności z tytułu opłat za pobyt w tym Ośrodku. W ocenie organu egzekucyjnego, wskazane wyżej tytuły wykonawcze nie spełniały wymogów określonych w art. 27 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.) powoływanej dalej jako "u.p.e.a.", ponieważ zawierały błędne oznaczenie wierzyciela. Zdaniem Naczelnika Urzędu Skarbowego, wierzycielem należności określonych w przedmiotowych tytułach wykonawczych był Prezydent, a nie jak wskazano – Ośrodek A. Powołując się na przepisy ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t. j. Dz. U. z 2007r., Nr 70, poz. 473 ze zm.) oraz przepisy ustawy z dnia 8 marca1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) organ egzekucyjny wskazał, że podmiotem realizującym zadania w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi jest organ samorządu terytorialnego. Organ zaznaczył, iż Dyrektor Ośrodka A jest zatrudniony przez Prezydenta oraz działa w jego imieniu i na jego rzecz na podstawie udzielonego pełnomocnictwa, co oznacza, że Dyrektor Ośrodka nie jest uprawniony do wystawiania w swoim imieniu tytułów wykonawczych.

W zażaleniu z dnia 4 listopada 2011 r. Dyrektor Ośrodka zakwestionował zasadność wskazanego wyżej rozstrzygnięcia Naczelnika Urzędu Skarbowego, wnosząc o jego uchylenie. Zdaniem wnoszącego zażalenie, skoro obowiązujące przepisy prawa dopuszczają możliwość potrącenia z depozytów pieniężnych izby wytrzeźwień "swych" należności z tytułu opłat związanych z pobytem w izbie, to nie można uznawać za wierzyciela innego podmiotu niż izba. Argumentem przemawiającym za słusznością tego stanowiska jest ponadto przyznanie przez ustawodawcę izbom wytrzeźwień ustawowego prawa zastawu, celem zabezpieczenia należności. Wnoszący zażalenie zauważył, że jeżeli w momencie zwolnienia z izby osoby nie posiadają środków pieniężnych wystarczających na pokrycie kosztów pobytu, to dyrektor izby wystawia wezwanie do ich pokrycia w terminie 7 dni. Obowiązek wystawienia wezwania do zapłaty ustawodawca nałożył zatem na dyrektora izby, co świadczy o tym, że to ten podmiot, a nie prezydent miasta jest wierzycielem. Używając powyższej argumentacji, wnoszący zażalenie stwierdził, że jest instytucją bezpośrednio zainteresowaną w wykonaniu obowiązku, co wyczerpuje definicję wierzyciela, przyjętą w przepisach u.p.e.a.

Dyrektor Izby Skarbowej po rozpatrzeniu zażalenia Ośrodka A utrzymał w mocy wyżej wymienione postanowienie. Organ wskazał, iż zgodnie z przepisami ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego. Tytuł ten sporządzany jest według ustalonego wzoru, określonego przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych, w drodze rozporządzenia. Jednocześnie przepisy u.p.e.a. zastrzegają, iż wzór tytułu wykonawczego zawiera treść określoną w art. 27 tej ustawy. Stosownie zaś do § 1 pkt 1 powołanego wyżej przepisu, tytuł wykonawczy zawiera między innymi oznaczenie wierzyciela.

Zgodnie natomiast z art. 1a pkt 13 u.p.e.a., pod pojęciem wierzyciela rozumie się podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Z kolei, zgodnie art. 5 § 1 u.p.e.a., uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków wynikających bezpośrednio z mocy prawa - a taki charakter ma obowiązek uiszczenia opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień - jest organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem tego obowiązku.

Organ odwoławczy wskazał ponadto, iż według art. 54 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym opłaty za doprowadzenie i pobyt w izbie wytrzeźwień są dochodami gminy. Stosownie do art. 39 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi organy samorządu terytorialnego w miastach liczących ponad 50.000 mieszkańców i organy powiatu mogą organizować i prowadzić izby wytrzeźwień. Z powyższego uprawnienia skorzystało Miasto B tworząc Ośrodek A, którym kieruje (na podstawie udzielonego przez Prezydenta pełnomocnictwa) dyrektor i który - jako jednostka budżetowa, nieposiadająca osobowości prawnej - pobiera opłaty za doprowadzenie i pobyt w ośrodku w imieniu gminy i na jej rzecz. Zatem uprawnienia Dyrektora Ośrodka do pobierania powyższych opłat są pochodne od uprawnień Prezydenta. Ośrodek dla A pozostaje jednostką organizacyjną organu gminy, to jest Prezydenta i nie staje się wierzycielem w zakresie egzekwowanych w toku egzekucji administracyjnej opłat tylko na skutek faktycznego pobierania tych opłat.

Uwzględniając powyższe, za nieuzasadnione organ uznał argumenty strony, iż uprawnienia do potrącania należnych opłat z depozytów pieniężnych, prawo ustanawiania zastawów, wysyłanie wezwań do zapłaty, czy też wystawianie faktur VAT świadczą o tym, że Ośrodek jest wierzycielem należności z tytułu opłat za doprowadzenie i pobyt w tym ośrodku. Dyrektor Ośrodka w ramach udzielonego przez Prezydenta pełnomocnictwa, faktycznie dokonuje poboru tych opłat, jednak czyni to w imieniu i na rzecz Prezydenta.

Dyrektor Izby Skarbowej podkreślił, że tytuł wykonawczy jest dokumentem ściśle sformalizowanym, sporządzanym na podstawie urzędowego wzoru, zawierającym wskazane ustawowo elementy, których brak (lub ich niezgodność ze stanem faktycznym) może stanowić przedmiot zaskarżenia w trybie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. W przedmiotowych tytułach wykonawczych jako wierzyciel wskazany powinien być Prezydent. Ponadto tytuły wykonawcze powinny zawierać pieczęć urzędową Prezydenta oraz pieczęć osoby podpisującej tytuł, gdzie dopuszczalne jest podpisanie tytułów w imieniu Prezydenta przez osobę do tego upoważnioną. Naczelnik Urzędu Skarbowego słusznie w związku z tym uznał, że w tytułach wykonawczych o nr: "[...]","[...]","[...]","[...]","[...]" błędnie oznaczono jako wierzyciela Ośrodek, a więc tytuły te nie spełniają wymogów określonych w art. 27 § 1 u.p.e.a. W konsekwencji, zgodnie z art. 29 § 2 u.p.e.a., organ egzekucyjny prawidłowo nie przystąpił do egzekucji, zwracając przedmiotowe tytuły wykonawcze.

Dyrektor Izby Skarbowej nie uwzględnił też zarzutu naruszenia art. 62 K.p.a. poprzez połączenie spraw kilku stron w jednym postępowaniu. Podkreślił, iż samo przesłanie tytułów wykonawczych do organu egzekucyjnego nie powoduje wszczęcia egzekucji administracyjnej. Tym samym, na etapie badania tytułów wykonawczych pod względem spełniania wymogów z art. 27 u.p.e.a. oraz dopuszczalności egzekucji administracyjnej, nie można jeszcze mówić, że zobowiązany jest stroną w rozumieniu przepisów K.p.a.

Jak podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, w niniejszym postępowaniu istniały dwie strony - organ egzekucyjny oraz wierzyciel (wnioskujący o wszczęcie egzekucji administracyjnej). Dopiero po skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji oraz doręczeniu jego odpisu zobowiązanemu można mówić o tym zobowiązanym, jako o stronie. Dlatego też - w ocenie Dyrektora Izby Skarbowej - wydanie przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w oparciu o art. 29 § 2 u.p.e.a. jednego postanowienia, obejmującego kilka tytułów wykonawczych, nie stanowiło naruszenia art. 62 K.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, Ośrodek zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów art. 29 § 2, art. 1a pkt 13 i 14, art. 5 § 1 pkt 2, art. 27 § 1 pkt 1 i 7, art. 27b oraz art. 19 § 1 i 2 u.p.e.a., a także art. 6, art. 7, art. 8, art. 12 oraz art. 62 K.p.a. poprzez:

- przyjęcie, iż Ośrodek nie jest wierzycielem należności z tytułu opłaty za pobyt w Ośrodku poddanych egzekucji administracyjnej,

- bezpodstawny zwrot tytułów wykonawczych Ośrodka.

W związku z powyższym, strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od organu, który wydał zaskarżone postanowienie, zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

W uzasadnieniu skargi, skarżący wskazał na uprawnienia wierzycielskie Dyrektora Ośrodka z art. 5§ 1 pkt 2 i art.1a pkt 13 u.p.e.a. Wyjaśnił, że o przyjęciu lub odmowie przyjęcia do izby osoby w stanie nietrzeźwości decyduje wyłącznie dyrektor izby (§ 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004r. w sprawie trybu doprowadzania, przyjmowania i zwalniania osób w stanie nietrzeźwości oraz organizacji izby wytrzeźwień i placówek utworzonych lub wskazanych przez jednostkę samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 20, poz.192 ze zm.), co w świetle przywołanych wyżej przepisów, oznacza, że skarżący jest wierzycielem w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Powołując się na § 17 ww. rozporządzenia, skarżący podniósł, że ustawodawca za wierzyciela należności z tytułu pobytu w izbie wytrzeźwień uważa izbę wytrzeźwień, a nie inne podmioty. Na Dyrektora Izby nałożony został bowiem obowiązek wykonywania czynności wierzyciela, tj. wystawienia wezwania do zapłaty.

Za słusznością tego stanowiska, w ocenie strony, przemawia też okoliczność, iż skarżący jest czynnym podatnikiem VAT, wykonującym czynności zwolnione z VAT i zobligowanym do wystawienia faktur VAT za pobyt w izbie wytrzeźwień. Oznacza to, że przyjęcie za prawidłowe stanowiska organów skarbowych prowadziłoby do wniosku, iż skarżący pomimo, że wystawia faktury VAT, jest jednocześnie pozbawiony prawa do dochodzenia zapłaty należności objętych ww. fakturami. Zdaniem skarżącego, powyższe okoliczności dowodzą, że skarżący jest instytucją bezpośrednio zainteresowaną w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku, co wyczerpuje definicję wierzyciela przyjętą w art. 5 § 1 pkt 2 w zw. z art. 1a pkt 13 u.p.e.a. Wskazano też w skardze, że Ośrodek ma przymiot statio municipii Miasta B, a więc kierownik takiej jednostki działa jednoosobowo zastępując gminę w zakresie właściwości tej jednostki.

W odpowiedzi, Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wyrokiem z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Ol 99/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił zaskarżone postanowienie, określił, że nie podlega ono wykonaniu oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 340 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd stwierdził, iż strona skarżąca zasadnie kwestionuje dokonany przez organ egzekucyjny zwrot tytułów wykonawczych na podstawie art. 29 § 2 u.p.e.a. Wskazał, że w myśl pkt 13 art. 1a u.p.e.a., przez wierzyciela rozumie się podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Jeśli obowiązki wynikają z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa, wierzycielami są organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowane w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku lub powołane do czuwania nad wykonaniem obowiązku. W przypadku braku takiej jednostki lub jej bezczynności, wierzycielem jest podmiot, na rzecz którego zostało wydane orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku.

Sąd zwrócił też uwagę, iż postępowanie egzekucyjne nie jest postępowaniem merytorycznym, lecz postępowaniem wykonawczym, którego celem jest wykonanie przymusowo obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Wszczynając egzekucję administracyjną organ egzekucyjny, stosownie do treści art. 29 § 1 u.p.e.a. bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, nie będąc uprawnionym do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Uprawnienia organu egzekucyjnego sprowadzają się zatem do badania dopuszczalności egzekucji pod względem formalnym. Nie dotyczą natomiast zagadnień merytorycznych, rozstrzyganych na podstawie przepisów innych dziedzin prawa, w tym jak w niniejszym przypadku, analizy zakresu uprawnień i przedmiotu działania podmiotu żądającego wykonania obowiązku w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. W ocenie Sądu sporne tytuły spełniały wszystkie wymogi formalne określone w art. 27 § 1 i 2 u.p.e.a., w tym wymóg oznaczenia wierzyciela, zatem ustalanie przez organ prowadzący postępowanie egzekucyjne, legitymacji wierzyciela do wystawienia tytułów wykonawczych w oparciu o analizę prawną przepisów dotyczących właściwości rzeczowej jednostek organów samorządowych, uznał za zbyt daleko idące i wykraczające poza kompetencje organu egzekucyjnego. Konsekwencją przyjęcia przez organy takiego trybu postępowania był zwrot prawidłowo wystawionych z punktu widzenia kryteriów formalnych, tytułów wykonawczych podmiotowi, który według oceny zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie został uznany przez organ za wierzyciela. Zwrot tytułu innemu podmiotowi niż wierzyciel wykracza zaś poza dyspozycję art. 29 § 2 w zw. z art. 13 pkt 1a u.p.e.a. W rezultacie Sąd uznał, że zwrot wystawionych przez Ośrodek spornych tytułów wykonawczych nastąpił z naruszeniem przepisów prawa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się natomiast, do wynikłej z treści zaskarżonego postanowienia kwestii spornej, Sąd poddał analizie art.1a pkt 13 u.p.e.a. w związku z art. 5 u.p.e.a.i doszedł do wniosku, że pojęcie instytucji bezpośrednio zainteresowanej wykonaniem obowiązku, należy łączyć z faktem wskazania w odpowiednim przepisie prawa, określającym dany obowiązek, innej jednostki organizacyjnej niż organ państwa lub organ j.s.t. jako tej, która ma być co do zasady odbiorcą egzekwowanych w trybie administracyjnym świadczeń pieniężnych lub zachowań niemających charakteru pieniężnego, o jakich mowa w art. 2 § 1 pkt 10 i 11 u.p.e.a. Do takich jednostek organizacyjnych zaliczyć można w szczególności instytucje jak szkoły publiczne czy inne państwowe lub samorządowe zakłady administracyjne. Takim zakładem administracyjnym jest izba wytrzeźwień. Uprawnienia izb wytrzeźwień wynikają z ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

W konsekwencji Sąd uznał, że ustawodawca za wierzyciela należności z tytułu pobytu w izbie wytrzeźwień uważa izbę wytrzeźwień, a nie inne podmioty, zatem organ dokonał błędnej wykładni ustawy z dnia 26.10.1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi i przepisów wykonawczych do tej ustawy w związku z art. 5 § 1 pkt 2 i art.1a pkt 13 u.p.e.a. Nie podzielił tym samym stanowiska Dyrektora Izby Skarbowej, że tytuł wykonawczy został błędnie wypełniony.

Powyższy wyrok został zaskarżony w całości skargą kasacyjną Dyrektora Izby Skarbowej, który wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – zwanej dalej "p.p.s.a."), zarzucił:

I) naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 42 ust. 5 i 5a ustawy o wychowaniu w trzeźwości w związku z art. 5 § 1 pkt 2 i art. 1a pkt 13 u.p.e.a.;

II) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez bezpodstawne zastosowanie środków przewidzianych w ustawie - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi do usuwania naruszenia prawa w rozstrzygnięciach administracyjnych, poprzez uchylenie postanowienia zamiast oddalenia skargi,

2) art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 141 § 4 oraz art. 151 p.p.s.a. przez wadliwą kontrolę działalności administracji oraz nieprawidłowe przyjęcie, że organ podatkowy wydając zaskarżone postanowienie dokonał błędnej wykładni ustawy o wychowaniu w trzeźwości w związku z art. 5 § 1 pkt 2 i art. 1a pkt 13 u.p.e.a., co doprowadziło do uchylenia postanowienia zamiast oddalenia skargi,

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez:

a) błędne wskazanie w oparciu o art. 5 § 1 pkt 2 i art. 1a pkt 13 u.p.e.a., że: "nie jest kompetencją organu egzekucyjnego badanie legitymacji wierzyciela",

b) błędne niezastosowanie art. 29 § 2 u.p.e.a.,

4) art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a., poprzez wydanie wiążącej organ błędnej oceny prawnej oraz zawarcie w uzasadnieniu wyroku błędnych wskazań co do dalszego postępowania organu w związku z ww. naruszeniami prawa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 maja 2014 r., wydanym w sprawie o sygn. akt IIFSK 1601/12, uchylił wyżej przedstawiony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie. W motywach tego wyroku NSA między innymi zwrócił uwagę, że stosownie do treści art. 1a pkt 14 u.p.e.a., przez właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego rozumie się odpowiednio wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starostę lub marszałka województwa. Zgodnie natomiast z art. 39 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, organy samorządu terytorialnego w miastach liczących ponad 50.000 mieszkańców i organy powiatu mogą organizować i prowadzić izby wytrzeźwień. Ośrodek, jako jednostka organizacyjna miasta, która nie posiada osobowości prawnej, został powołany m.in. do pełnienia funkcji izby wytrzeźwień w rozumieniu tej ustawy. Opłaty pobierane za doprowadzenie i pobyt w izbie wytrzeźwień są dochodami gminy. Status wierzyciela w postępowaniu zmierzającym do egzekucji tych należności posiada zatem gmina. Wierzycielem - w rozumieniu przywołanych wyżej przepisów u.p.e.a. - może być bowiem jedynie podmiot administracji publicznej lub organ (instytucja) wykonujący funkcje władcze. Stąd w rubryce "oznaczenie wierzyciela" na tytule wykonawczym może figurować Prezydent miasta (...) - jako organ reprezentujący interesy danej gminy i odpowiedzialny za wykonywanie jej zadań własnych. Dyrektor Ośrodka nie jest samodzielnym organem, ma natomiast prawo reprezentować interesy miasta jako posiadający do tego upoważnienie prezydenta tego miasta, zgodnie z jego zakresem (zob. art. 47 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym).

Podstaw do przyznania Ośrodkowi statusu wierzyciela w spornym zakresie nie dają również przewidziane w art. 41 ust. 3 i 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi uprawnienia do potrącania należności za pobyt w izbie z depozytów pieniężnych oraz realizacja ustawowego prawa zastawu na innych przedmiotach zatrzymanych w depozycie. Zdaniem NSA z przepisu § 17 rozporządzenia z dnia 4 lutego 2004 r. wywieść można uprawnienie dyrektora izby jedynie do wystawienia wezwania do pokrycia kosztów pobytu w izbie osobom, które nie posiadają w momencie zwalniania z izby, środków pieniężnych wystarczających na pokrycie kosztów tego pobytu. W żadnym zaś razie nie wynika z tego przepisu, że dyrektor izby uzyskuje uprawnienie do wystawienia, jako wierzyciel (w swoim imieniu), tytułu wykonawczego zmierzającego do realizacji obowiązku wynikającego z opłacenia pobytu w izbie wytrzeźwień.

Ostatecznie NSA wskazał, że skoro wystawiony tytułu wykonawczy był wadliwy, albowiem nie spełniał wymagań formalnych, o których mowa w art. 27 § 1 pkt 1 i 7 u.p.e.a., to organ egzekucyjny zobowiązany był do wydania postanowienia o zwrocie tytułu wykonawczego, co - wbrew stanowisku przedstawionemu w zaskarżonym wyroku - w żadnym razie nie wykraczało poza dyspozycję art. 29 § 2 u.p.e.a (s. 7).

Wojewódzki Sąd administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Ponieważ niniejsza sprawa była już przedmiotem orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny, który, wyżej przedstawionym wyrokiem z dnia 28 maja 2014 r., uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi, zachodzi w rozpoznawanej sprawie sytuacja przewidziana w art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Powołany wyżej przepis w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania sądu pierwszej instancji, który nie posiada już na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku Sądu wyższej instancji.

Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa może nastąpić jedynie w sytuacjach wyjątkowych, w szczególności, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny, jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, zmienił się stan prawny (tak: H. Knysiak - Molczyk [w:] H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2005).

W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyżej przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. W tej sytuacji, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę związany jest wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, co oznacza, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonej decyzji muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Sądu wyższej instancji.

Kierując się zatem ocenami prawnymi Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Podkreślenia wymaga, na co zwracał uwagę Sąd wyższej instancji, że orzecznictwo sądów administracyjnych w zasadzie jednolicie rozstrzyga problem statusu izb wytrzeźwień jako wierzyciela uprawnionego do wystawienia tytułu wykonawczego zgodnie z treścią 26 § 1 u.p.e.a.

Pogląd, że podmiot prowadzący izbę wytrzeźwień nie może w imieniu własnym wystawiać tytułów wykonawczych zmierzających do realizacji obowiązku wynikającego z nieuregulowanych przez zobowiązanego opłat za pobyt w takiej placówce wyrażony został m. in. w postanowieniach NSA: z dnia 24 września 2013 r., sygn. akt II FW 7/13; z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt II FW 9/12 oraz w prawomocnych wyrokach WSA w Białymstoku z dnia 12 października 2011 r., sygn. akt I SA/Bk 318/11, WSA w Gliwicach z dnia 15 listopada 2011 r., sygn. akt III SA/Gl 211/11 i WSA w Olsztynie z dnia 21 września 2011 r., sygn. akt I SA/Ol 529/11.

Sąd rozpoznający skargę w niniejszej sprawie, idąc za tokiem rozumowania Naczelnego Sądu Administracyjnego, przychyla się do stanowiska prezentowanego między innymi w wyżej wymienionych wyrokach.

Przechodząc do istoty sporu w niniejszej sprawie wskazać należy, że wierzycielem, w myśl postanowień art. 1a pkt 13 u.p.e.a., jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Natomiast pod pojęciem organu egzekucyjnego rozumie się organ uprawniony do stosowania w całości lub w części określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub obowiązków o charakterze niepieniężnych oraz zabezpieczenia wykonania tych obowiązków (art. 1a pkt 7 u.p.e.a.).

W art. 1a pkt 13 u.p.e.a. zdefiniowano wierzyciela jako podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Z kolei przez organ egzekucyjny rozumie się organ uprawniony do stosowania w całości lub w części określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub obowiązków o charakterze niepieniężnych oraz zabezpieczenia wykonania tych obowiązków (art. 1a pkt 7). Nadto, w art. 1a pkt 14 tej ustawy wskazano, że przez właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego rozumie się odpowiednio wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starostę lub marszałka województwa.

Art. 2 u.p.e.a. określa, jakie obowiązki podlegają egzekucji administracyjnej, wymieniając m.in. należności pieniężne przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie innych ustaw (pkt 5).Natomiast art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. stanowi, że dla obowiązków wynikających z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej jest organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku, a w przypadku braku takiej jednostki lub jej bezczynność– podmiot, na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku.

Powyższe oznacza, że organ egzekucyjny jest zobowiązany do ustalenia, czy podmiot występujący o wszczęcie egzekucji, jest podmiotem w zakresie właściwości którego znajdują się sprawy wykonywania obowiązków danego rodzaju. Tym samym, o tym, czy konkretny organ lub instytucja mogą pełnić w postępowaniu rolę wierzyciela, decydować będą przepisy określające zakres ich działania (por. P. Przybysz, Administracyjne środki prawne w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, LEX 2012, s. 167).

Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy o samorządzie gminnym do zadań własnych gminy należy zaspokajanie potrzeb wspólnoty w zakresie ochrony zdrowia i pomocy społecznej.

Jeden ze sposobów takiego działania został wskazany w ustawie o wychowaniu w trzeźwości. Ustawa ta w art. 1 ust. 1 stanowi, że organy administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego są obowiązane do podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy. Natomiast w art. 39 tej ustawy ustawodawca stwierdził, że organy samorządu terytorialnego w miastach liczących ponad 50.000 mieszkańców i organy powiatu mogą organizować i prowadzić izby wytrzeźwień. Izby wytrzeźwień są więc jednostkami organizacyjnymi prowadzących je gmin.

Ośrodek jest jednostką budżetową Miasta B, działającą na podstawie Uchwały Nr "[...]" Rady z dnia "[...]" w sprawie przekształcenia zakładu budżetowego pod nazwą "[...]" w jednostkę budżetową, zmienionej Uchwałą Nr "[...]" Rady z dnia "[...]" w sprawie zmiany statutu jednostki budżetowej pod nazwą "[...]" oraz Uchwałą nr "[...]" Rady z dnia "[...]" w sprawie zmiany nazwy i statutu "[...]".

Z brzmienia art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526) wynika, że dochody uzyskiwane przez gminne jednostki budżetowe należą do dochodów własnych gminy.

Za doprowadzenie i pobyt w izbie wytrzeźwień lub jednostce Policji pobierane są opłaty (art. 42 ust. 5), egzekucja tych należności następuje w trybie przepisów u.p.e.a. (art. 42 ust. 5a), zaś minister właściwy do spraw zdrowia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych został upoważniony do określenia, w drodze rozporządzenia, trybu doprowadzania i przyjmowania osób, o których mowa w art. 40, do izb wytrzeźwień, jednostek Policji, innych placówek utworzonych lub wskazanych przez jednostki samorządu terytorialnego oraz zwalniania z tych izb, jednostek i placówek, a także organizacji izb wytrzeźwień oraz innych placówek, z uwzględnieniem wymagań dotyczących kwalifikacji pracowników i warunków technicznych pomieszczeń, zakresu opieki zdrowotnej nad doprowadzonymi tam osobami oraz maksymalnej wysokości opłat związanych z pobytem w izbie wytrzeźwień, innej placówce utworzonej lub wskazanej przez jednostkę samorządu terytorialnego lub w jednostce Policji (art. 42 ust. 6).

W wykonaniu powyższej delegacji ustawowej Minister Zdrowia wydał w dniu 4 lutego 2004 r. rozporządzenie w sprawie trybu doprowadzania, przyjmowania i zwalniania osób w stanie nietrzeźwości oraz organizacji izb wytrzeźwień i placówek utworzonych lub wskazanych przez jednostkę samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 20, poz. 192), w którym postanowiono, że osobom nieposiadającym w momencie zwalniania z izby, placówki lub jednostki Policji środków pieniężnych wystarczających na pokrycie kosztów pobytu dyrektor izby, kierownik placówki lub komendant jednostki Policji wystawia wezwanie do pokrycia kosztów pobytu w terminie 7 dni (§ 17). Indywidualne określenie wysokości opłaty jest więc obowiązkiem dyrektora izby i podejmowane jest każdorazowo w zarządzeniu o potrąceniu z depozytu bądź w wystawianym przez niego wezwaniu do zapłaty, z pouczeniem o możliwych konsekwencjach w zakresie egzekucji.

Jak z powyższego wynika, Ośrodek jest jednostką organizacyjną miasta B, podległą prezydentowi, który w stosunku do jej kierownika i pracowników sprawuje uprawnienia zwierzchnika służbowego ("[...]"). Oznacza to, że kierownik izby wytrzeźwień wykonuje swoje zadania nie we własnym imieniu, lecz z upoważnienia prezydenta miasta. Wobec powyższego to Prezydent jest organem Miasta uprawnionym do określania i pobierania, za pośrednictwem podległego mu dyrektora Ośrodka, należności za pobyt w izbie wytrzeźwień, stanowiących dochód tej jednostki samorządu terytorialnego.

Uprawnieniem dyrektora Ośrodka jest jedynie pobranie opłaty za pobyt w Ośrodku lub wezwanie do pokrycia kosztów. Opłaty pobierane są w imieniu i na rzecz organów samorządu terytorialnego. Nie jest to jednak jednoznaczne z uprawnieniem dyrektora Ośrodka do wystawiania tytułów wykonawczych jako wierzyciel. Zakres kompetencji i działania dyrektora Ośrodka określa pełnomocnictwo udzielone mu na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Zasady finansowania działalności izb wytrzeźwień ze środków podmiotów korzystających z ich usług, a wobec powyższego interes faktyczny dyrektora Ośrodka w prawidłowej realizacji pobieranych opłat, nie może stanowić argumentu przesądzającego o przyznaniu mu uprawnień do samodzielnego wystawiania tytułów wykonawczych.

Fakt posiadania przez dyrektora Ośrodka pełnomocnictwa do kierowania statio municipii Miasta B – Ośrodkiem A, w tym reprezentowania przed sądami, organami administracji publicznej i organami egzekucyjnymi, we wszystkich postępowaniach sądowych, administracyjnych i egzekucyjnych, nie upoważnia dyrektora Ośrodka do wystawiania w imieniu Prezydenta tytułów wykonawczych celem dochodzenia należności za pobyt w Ośrodku, uprawnia jedynie do reprezentacji Prezydenta w postępowaniach egzekucyjnych związanych z działalnością kierowanego przez siebie Ośrodka.

Uprawnienia dyrektora Ośrodka są pochodne od uprawnień Prezydenta, który reprezentuje Miasto B, więc tylko w granicach zakreślonych w art. 47 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz w treści pełnomocnictwa za gminę może działać kierownik jej jednostki organizacyjnej. Z uwagi na treść art. 11a ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że prezydent miasta jest organem wykonawczym gminy, tytuł wykonawczy wystawia on sam lub jednostki organizacyjne gminy wystawiają te tytuły w jego imieniu i z jego upoważnienia.

Ponieważ sporne w niniejszej sprawie tytuły wykonawcze zostały wystawione przez dyrektora Ośrodka w imieniu własnym, czego dowodzi oznaczenie wierzyciela w tytule – "[...]" (pieczęć podłużna), to są one wadliwe, albowiem nie spełniają wymagań formalnych, o których mowa w art. 27 § 1 pkt 1 i 7 u.p.e.a. Zatem organ egzekucyjny zobowiązany był do wydania postanowienia o zwrocie tytułu wykonawczego, co w żadnym razie nie wykraczało poza dyspozycję art. 29 § 2 u.p.e.a.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę uznając, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.