Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 19/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu w części
Powołane przepisy: article: art. 35 ust.1 i 3, art. 36 ust.1 i 2, art. 40 ust.1 i ust. 2 pkt 1, art. 91 ust.1, art. 93 ust.1
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: par. 115, par. 143
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
article: art. 147 par.1, art. 200, art. 205 par. 2, art. 206
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 21 marca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Kowalska (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Protokolant sekretarz sądowy Ewa Cieślik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2019 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Działoszynie z dnia 17 października 2018 r. nr LIX/381/18 w przedmiocie zaskarżenia w części zapisów statutu Sołectwa Lisowice Gminy Działoszyn stanowiącego załącznik do uchwały Nr LIX/381/18 Rady Miejskiej w Działoszynie 1. stwierdza nieważność zaskarżonych zapisów załącznika do uchwały obejmujących: – § 7 ust. 1 w zakresie sformułowania "w szczególności", – § 11 w zakresie sformułowania "w szczególności", – § 7 ust 1 pkt 3 w zakresie sformułowania "w szczególności projektów rozstrzygnięć organów gminy co do planów zagospodarowania przestrzennego sołectwa", – § 14 w zakresie sformułowania: "posiadający czynne prawo wyborcze", – § 28 ust 1 pkt 2; 2. zasądza od Gminy Działoszyn na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Działoszynie 17 października 2018 r. podjęła uchwałę Nr LIX/381/18 w sprawie uchwalenia statutu Sołectwa Lisowice Gminy Działoszyn. Podstawę prawną uchwały stanowił art. 35 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z. 2018 r. poz. 994 ze zm.), dalej: "u.s.g." oraz § 73 Statutu Gminy Działoszyn (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2008 r. nr 329, poz. 2800 ze zm.).

Wojewoda Łódzki na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. wniósł do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Łodzi skargę na część zapisów statutu Sołectwa Lisowice Gminy Działoszyn stanowiącego załącznik do uchwały Nr LIX/381/18 Rady Miejskiej w Działoszynie w zakresie:

1) § 7 ust. 1 oraz § 11 w zakresie użytego wyrazu "w szczególności", zarzucając istotne naruszenie prawa, to jest art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g.;

2) § 7 ust. 1 pkt 3 w zakresie sformułowania "w szczególności projektów rozstrzygnięć organów gminy co do planów zagospodarowania przestrzennego sołectwa", zarzucając istotne naruszenia prawa, to jest art. 35 ust. 3 pkt 3 w związku z art. 17 pkt 6 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945) oraz art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;

3) § 14 w zakresie sformułowania "posiadają czynne prawo wyborcze", zarzucając istotne naruszenie prawa, to jest art. 36 ust. 2 u.s.g.;

4) § 28 ust. 1 pkt 2, zarzucając istotne naruszenie prawa, to jest art. 35 ust. 3 pkt 2, art. 36 ust. 2 u.s.g. oraz art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskie.

Wojewoda wniósł o: stwierdzenie nieważności zapisów załącznika do uchwały Nr LIX/388/18 Rady Miejskiej w Działoszynie w sprawie uchwalenia statutu Sołectwa Szczyty: § 7 ust. 1 oraz § 11 w zakresie użytego wyrazu "w szczególności", § 7 ust. 1 pkt 3 w zakresie sformułowania, "w szczególności projektów rozstrzygnięć organów gminy co do planów zagospodarowania przestrzennego sołectwa", § 14 w zakresie sformułowania "posiadają czynne prawo wyborcze" oraz § 28 ust. 1 pkt 2, oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Jak wynika z akt sprawy organ nadzoru zawiadomieniem o wszczęciu postępowania nadzorczego z 7 listopada 2018 r. powiadomił Radę Miejską w Działoszynie o zastrzeżeniach co do legalności niektórych zapisów statutu. W odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego wyjaśnień udzielił Przewodniczący Rady Miejskiej w Działoszynie, wskazując, że kwestionowane przez organ nadzoru zapisy statutu pozostają w zgodzie z obowiązującym prawem.

W uzasadnieniu skargi w zakresie sprzeczności z prawem zapisów § 7 ust. 1 oraz § 11 statutu Sołectwa Lisowice poprzez użycie sformułowania "w szczególności" organ nadzoru przytoczył treść art. 35 ust. 3 u.s.g. i podniósł, że określenie działań zebrania wiejskiego oraz określenie obowiązków i kompetencji sołtysa powinno być uregulowane w statucie sołectwa w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu zadań, które mają być realizowane przez zebranie wiejskie czy też sołtysa. Przyjęcie innego założenia umożliwiłoby bowiem przekazywanie organom sołectwa zadań w trybie pozastatutowym, zarówno przez radę gminy, jak i przez organ wykonawczy gminy. W ocenie organu nadzoru porządek ustrojowy określony w zaskarżonych zapisach załącznika do uchwały jest sprzeczny z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g., a tym samym w sposób istotny narusza ten przepis. Odwołując się do treści § 36 statutu Sołectwa Lisowice, zgodnie z którym zmiana statutu następuje w trybie właściwym dla jego uchwalenia, Wojewoda Łódzki podkreślił, że trudno się zgodzić ze stanowiskiem zaprezentowanym przez Przewodniczego Rady Miejskiej w Działoszynie, iż intencją spornych zapisów statutu nie było przekazywanie tym organom zadań w trybie pozaustawowym, lecz wskazanie na możliwość uzupełnienia tych zadań w trybie uchwały Rady Miejskiej w Działoszynie.

Odnosząc się do zapisu § 7 ust.1 pkt 3 statutu w zakresie sformułowania, iż zebranie wiejskie jest uprawnione do wyrażania opinii "w szczególności projektów rozstrzygnięć organów gminy co do planów zagospodarowania przestrzennego sołectwa", Wojewoda Łódzki wskazał, że sformułowanie to narusza zasadę prawidłowej legislacji. W jego ocenie z tak sformułowanego zapisu statutu nie można w sposób niebudzący wątpliwości wysnuć, jaki projekt rozstrzygnięć organów gminy ma być opiniowany przez zebranie wiejskie, zgodnie bowiem z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rada gminy uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie uchwala natomiast planów zagospodarowania przestrzennego sołectwa. Wojewoda Łódzki wskazał jednocześnie, że z § 6 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad Techniki Prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) wynika, iż przepisy redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. W przekonaniu Wojewody Łódzkiego regulacja § 7 ust. 1 pkt 3 statutu Sołectwa Lisowice tego wymogu nie spełnia.

Ponadto organ nadzoru zaznaczył, że postępowanie w sprawie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uregulowane jest w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W art. 17 pkt 6 tej ustawy wyczerpująco wymieniono katalog podmiotów opiniujących i uzgadniających projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wśród tych podmiotów nie wymieniono sołectwa, a jednocześnie rada gminy na mocy przepisów tej ustawy nie została upoważniona do poszerzenia tego katalogu podmiotów.

Wnoszący skargę nie zgodził się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez Przewodniczącego Rady Miejskiej w Działoszynie, iż przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wyłączają możliwości występowania przez Miasto i Gminę Działoszyn o wyrażenie dodatkowej opinii do innych podmiotów np. do organów jednostek pomocniczych – sołectw. W ocenie organu nadzoru nie sposób znaleźć przepisu aktu prawnego wyższego rzędu, który stanowiłby uzasadnienie dla takiego działania władzy publicznej, co oznacza, że sporny zapis statutu Sołectwa Lisowice w sposób istotny narusza prawo, a w szczególności art. 35 ust. 3 pkt 3 w związku z art. 17 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W dalszej kolejności, odnosząc się do legalności zapisu § 14 statutu Sołectwa Lisowice we fragmencie "posiadają czynne prawo wyborcze", z którego wynika, iż prawo udziału w zebraniu wiejskim zostało zawężone do osób posiadających czynne prawo wyborcze, Wojewoda podkreślił, że uzależnienie członkostwa mieszkańców sołectwa w zebraniu wiejskim sołectwa, na terenie którego stale zamieszkują, od posiadania przez nich czynnego prawa wyborczego stanowi przekroczenie kompetencji wynikającej z art. 35 ust. 3 u.s.g. Wprawdzie żaden przepis prawa nie precyzuje, kto z mieszkańców sołectwa może, a kto nie może uczestniczyć w zebraniu wiejskim z prawem do głosowania, jednakże ograniczenia wynikające z art. 36 ust. 2 u.s.g. dotyczą tylko i wyłącznie udziału w wyborach sołtysa i rady sołeckiej. Nie można na tej podstawie ograniczać uprawnienia stałych mieszkańców sołectwa do decydowania o innych sprawach dotyczących jednostki pomocniczej, na terenie której zamieszkują. W ocenie Wojewody Łódzkiego zatem wyżej wskazane unormowanie statutu Sołectwa Lisowice w sposób istotny narusza prawo, a zwłaszcza art. 36 ust. 2 u.s.g.

W zakresie legalności wprowadzonego zaskarżoną uchwałą zapisu § 28 ust.1 pkt 2 statutu Sołectwa Lisowice, na mocy którego dochodzi do wygaśnięcia mandatu sołtysa i członka rady sołeckiej w przypadku utraty prawa wybieralności, organ nadzoru zauważył, że ten zapis również w sposób istotny narusza prawo. Wyjaśnił, że w obowiązujących przepisach prawa nie da się wskazać takiego przepisu, który upoważniałby radę do wprowadzenia tego typu regulacji. Zdaniem organu nadzoru nie mieszczą się one w zakresie określenia w statucie zasad i trybu wyborów organów jednostek pomocniczych, o którym mowa w art. 35 ust. 2 u.s.g. Wprawdzie art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. przewiduje, że statut jednostek pomocniczych określa w szczególności "zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej", jednakże dokonując unormowań w ramach przyznanej swobody, zasad i trybu wyborów jednostki pomocniczej, rada gminy musi uwzględnić obowiązujące prawo i granice zakreślone ustawami, kierując się standardami demokratycznego państwa prawa. Wojewoda Łódzki podkreślił, że unormowanie zawarte w art. 36 ust. 2 u.s.g., które ustala podstawowe zasady prawa wyborczego dotyczące sołtysa i rady sołeckiej, nie zawiera upoważnienia do wprowadzenia takich ograniczeń w biernym prawie wyborczym, jakie przewidziano w zaskarżonym unormowaniu statutu. W polskim porządku prawnym przewidziane są wprawdzie możliwości utraty biernego prawa wyborczego, jednakże zdaniem Wojewody Łódzkiego nie może taka sytuacja przez analogię być stosowana do sołtysa, czy też członków rady sołeckiej. Odwołując się do zasad praworządności i legalności wynikających z art. 2 oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organ nadzoru zaznaczył, że organy władzy publicznej mogą czynić tylko to, na co prawo wyraźnie im zezwala lub co wyraźnie nakazuje. W jego ocenie wprowadzenie dodatkowych ograniczeń prawa wyborczego, nieprzewidzianych ustawą, bez wyraźnego upoważnienia ustawowego, jest nie do pogodzenia ze standardami demokratycznego państwa prawnego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Działoszynie wniosła o jej oddalenie. Pełnomocnik organu nie zgodził się z zarzutem skargi, że użycie w § 7 ust. 1 oraz § 11 statutu Sołectwa Lisowice wyrazu "w szczególności" stoi w sprzeczności z art. 35 ust. 3 u.s.g. Wyjaśnił, że granice swobody prawodawczej rady gminy ograniczone są przez przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Statut jednostki pomocniczej gminy musi regulować wszystkie kwestie wymienione w art. 35 ust. 3 u.s.g. Użycie w przepisie określenia "w szczególności" oznacza, że rada gminy jest władna uregulować w statucie nie tylko kwestie wyliczone w art. 35 ust. 3 u.s.g., ale także inne kwestie ustrojowe sołectwa niewymienione w ustawie z zastrzeżeniem, że muszą się one mieścić w ogólnym przedmiocie regulacji oddelegowanym do kompetencji prawodawcy lokalnego, czyli dotyczyć organizacji i zasad działania jednostki pomocniczej gminy. Przepis art. 7 u.s.g. wymienia zadania własne gminy, które zostały zdefiniowane jako zaspokajanie potrzeb wspólnoty. Przepis ten posługuje się sformułowaniem" w szczególności" wymieniając zadania własne gminy. Zakres tych zadań może mieć zastosowanie także do ustalania zadań jednostki pomocniczej. Przepis art. 35 ust 3 u.s.g. nie konkretyzuje zadań które powinny być przekazane jednostce pomocniczej, przepis ten wskazuje jedynie, iż rada gminy określa w statucie jednostki pomocniczej zadania jej organów oraz zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji. Zakres tych zadań może być szeroki i trudny do ujęcia w zamkniętym katalogu. Użycie w § 7 ust. 1 oraz § 11 statutu sformułowania" w szczególności" nie stanowi jednakże o możliwości przekazania sołectwu innych zadań gminy zastrzeżonych do wyłącznej właściwości rady gminy czy organy wykonawczego. Intencją zapisu § 7 ust. 1 i § 11 statutu sołectwa tj. użycie zapisu "w szczególności" w odniesieniu do zadań zebrania wiejskiego i sołtysa nie było przekazywanie tym organom zadań w trybie pozaustawowym lecz wskazanie na możliwość uzupełnienia tych zadań w trybie uchwał Rady Miejskiej w Działoszynie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g.w związku z art. 17 pkt 6 ustawy z o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym treścią § 7 ust. 1 pkt 3 statutu sołectwa w zakresie sformułowania "w szczególności projektów rozstrzygnięć organów gminy co do planów zagospodarowania przestrzennego sołectwa", odpowiadający na skargę wskazał, że ustawodawca nie ogranicza rady gminy co do zadań jakie mogą być przekazane jednostce pomocniczej w zakresie zadań mieszczących się w zakresie działania organów gminy oraz niezastrzeżonych do wyłącznej właściwości rady gminy czy organu wykonawczego. Przepis art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymienia organy z którymi uzgodnienie projektu planu zagospodarowania przestrzennego jest obligatoryjne a jego brak stanowi uchybienie skutkujące nieważnością tych dokumentów. Przepis art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani inne przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wyłączają możliwości występowania przez gminę o wyrażenie dodatkowych opinii o charakterze niewiążącym do innych podmiotów, w tym do organów jednostki pomocniczej. Celem regulacji § 7 ust. 1 pkt 3 statutu było umożliwienie wypowiedzenia się mieszkańców sołectwa w sprawie uchwał w przedmiocie planów zagospodarowania przestrzennego (sołectwa) w zakresie obejmującym teren sołectwa przed ich podjęciem przez Radę Miejską w Działoszynie. Opinia w tym przedmiocie ma charakter niewiążący, ale wskazuje na stanowisko i poglądy mieszkańców w zakresie planowanych kierunków zagospodarowania przestrzennego terenu gminy, które Rada Miejska w Działoszynie może, lecz nie musi uwzględnić. W ocenie pełnomocnika organu miasta przyznanie sołectwu takich niewiążących uprawnień opiniodawczych nie oznacza, że kwestionowane zapisy statutu Sołectwa poszerzają katalog podmiotów uprawnionych do opiniowania lub uzgadniania projektu planu miejscowego w trybie art. 17 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W zakresie kwestionowanego § 14 statutu sołectwa w odpowiedzi na skargę wyjaśniono, że przepis ten jest oparty na art. 36 ust. 2 u.s.g., zgodnie z którym czynne prawo wyborcze na zebraniu wiejskim podczas wyborów organów jednostki pomocniczej mają wyłącznie stali mieszkańcy sołectwa, uprawnieni do głosowania. Ustawa nie uregulowała natomiast kwestii prawa do głosowania podczas podejmowania przez zebranie wiejskie innych rozstrzygnięć niż wyborcze. Oznacza to pozostawienie właściwemu organowi gminy swobody w kształtowaniu unormowań w tym zakresie. Korzystając ze swobody wynikającej z braku regulacji ustawowej, Rada Miejska w Działoszynie przeniosła zasady dotyczące prawa do głosowania obowiązujące w wyborach organów jednostki pomocniczej na inne sprawy podejmowane w drodze głosowania przez zebranie wiejskie. Pełnomocnik Rady Miejskiej zwrócił również uwagę, że uprawnienie do głosowania (czynne prawo wyborcze) zostało uregulowane w art. 10 ustawy z 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy i również w tym zakresie statut Sołectwa nie narusza uregulowań ustawowych.

Odpowiadający na skargę podniósł również, że powyżej wskazane uwagi znajdują zastosowanie także w odniesieniu do zaskarżonego § 28 ust. 1 pkt 2 statutu sołectwa, według którego mandat sołtysa i członka rady sołeckiej wygasa w przypadku utraty prawa wybieralności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), dalej p.p.s.a., obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Akty, o których mowa w cyt. art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego na podstawie ustaw szczególnych, m.in. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.), u.s.g. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Stosownie natomiast do treści art. 93 ust. 1 u.s.g., po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

W niniejszej sprawie skarga wniesiona została na podstawie cyt. powyżej art. 93 ust. 1 u.s.g., wobec niestwierdzenia przez wojewodę nieważności uchwały będącej przedmiotem skargi we własnym zakresie w terminie określonym przepisami ustawy o samorządzie gminnym. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony żadnym terminem, o którym mowa w art. 53 § 1-3 p.p.s.a.

Zaskarżona uchwała nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym, a skarga została wniesiona przez Wojewodę Łódzkiego po upływie terminu do stwierdzenia nieważności uchwały w trybie postępowania nadzorczego.

Zgodnie z art.147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W postępowaniu przed sądem administracyjnym o uwzględnieniu skargi decyduje istotne naruszenie prawa, natomiast nieistotne naruszenie prawa skutkuje oddaleniem skargi. Do istotnych naruszeń, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały należy zaliczyć: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. m.in. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3595/13, LEX nr 2036630).

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Działoszynie z dnia 17 października 2018 r. Nr LIX/381/18 w sprawie uchwalenia statutu Sołectwa Lisowice Gminy Działoszyn. Zaakcentować należy, że zaskarżona uchwała w sprawie uchwalenia statutu sołectwa jest aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zaliczany jest do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Do uchwały tej odnosi się zatem zasada wyrażona w art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którą akty prawa miejscowego stanowione są na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Reguła ta jest także zawarta w art. 40 u.s.g., według którego na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy (ust. 1); na podstawie ustawy o samorządzie gminnym gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych (ust. 2 pkt 1).

Podkreślić zatem należy, że granice swobody prawodawczej rady gminy (rady miejskiej) ograniczone są przez przepisy u.s.g. Rada gminy podejmując uchwałę o ustroju jednostki pomocniczej gminy, jaką jest sołectwo, zobowiązana jest do przestrzegania przepisów tej ustawy.

Ustawowe upoważnienie do stanowienia przez radę miejską statutu sołectwa zawiera przepis art. 35 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym, organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Powołany przepis jest rozwinięciem, określonej w art. 5 ust. 1 u.s.g., kompetencji rady gminy w zakresie tworzenia jednostek pomocniczych gminy, w tym sołectw. Jednocześnie w art. 35 ust. 3 u.s.g. ustawodawca określił zakres przedmiotowy unormowań, jakie bezwzględnie powinien zawierać statut jednostki pomocniczej. W świetle tego przepisu, statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: nazwę i obszar jednostki pomocniczej (pkt 1), zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej (pkt 2), organizację i zadania organów jednostki pomocniczej (pkt 3), zakres zadań przekazanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji (pkt 4), jak również zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej (pkt 5). Analiza treści art. 35 ust. 3 u.s.g. pozwala na stwierdzenie, że przepis ten wyznacza granice upoważnienia określonego w art. 35 ust 1 u.s.g., przy czym użycie w tym przepisie zwrotu "w szczególności" niewątpliwie przesądza o tym, że w zakresie przedmiotowym nie tworzy zamkniętego katalogu elementów kształtujących treść statutu sołectwa.

Użycie w ustawie określenia "w szczególności" oznacza tylko tyle, że rada miejska jest władna uregulować w statucie także inne kwestie ustrojowe sołectwa, poza wymienionymi w art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g. Zadania zebrania wiejskiego (tj. § 7 ust. 1 uchwały), jak i zadania sołtysa (tj. § 11 ust. 1 uchwały), powinny być zatem uregulowane w statucie sołectwa w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania. Przyjęcie innego założenia, jak trafnie zauważył organ nadzoru, umożliwiłoby przekazywanie organom sołectwa zadań w trybie pozastatutowym, zarówno przez radę gminy, jak i przez organ wykonawczy gminy. Taki porządek ustrojowy sołectwa jest sprzeczny z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. i stanowi także istotne naruszenie art. 7 Konstytucji RP, nakazującego organom władzy publicznej działanie na podstawie i w granicach prawa. W związku z powyższym sąd stwierdził nieważność § 7 ust. 1 i § 11 Statutu w zakresie użytego, w tych przepisach sformułowania "w szczególności".

Sąd nie podzielił poglądu rady miejskiej, wywodzącej kompetencję do przyjęcia w statucie sołectwa otwartego katalogu zadań organów sołectwa z otwartego katalogu zadań gminy uregulowanego w art. 7 ust. 1 u.s.g. Przepis ten dotyczy bowiem zadań gminy, a nie zadań jej jednostek pomocniczych.

Zakres samodzielności gminy w odniesieniu do jednostek pomocniczych, w tym zakres samodzielności organizacyjnej, jest więc bardzo szeroki. Nie oznacza to jednak, że samodzielność ta nie doznaje ograniczeń wynikających z ustaw. Samorząd terytorialny nie stoi bowiem ponad stanowionym przez państwo prawem.

W świetle art. 169 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące, a w myśl art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zgodnie z art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r., nr 124, poz. 607), samorząd lokalny oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców. Z mocy zaś art. 6 ust. 1 tej Karty, jeśli bardziej ogólne postanowienia ustawy nie stanowią inaczej, społeczności lokalne powinny móc samodzielnie ustalać swą wewnętrzną strukturę administracyjną, tworząc jednostki dostosowane do specyficznych potrzeb i umożliwiające skuteczne zarządzanie. Organy samorządu są jednak organami władzy publicznej i nie odnosi się do nich zasada, że mogą czynić wszystko czego ustawa im nie zabrania, przeciwnie, muszą podejmować działania na podstawie ustaw i w ich granicach (por. wyrok NSA z 4 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2911/13, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Mając na uwadze powyższe regulacje prawne należy podzielić pogląd organu nadzoru co do sprzeczności z prawem § 7 ust. 1 pkt 3 Statutu. Zauważyć jednak należy, że sprzeczność ta nie dotyczy całego przepisu, w świetle którego "do zakresu działania zebrania wiejskiego należy wyrażanie opinii w istotnych dla interesów mieszkańców sołectwa sprawach, lecz jego fragmentu, w którym wskazano, że opiniowanie to ma dotyczyć "w szczególności projektów rozstrzygnięć organów gminy co do planów zagospodarowania przestrzennego sołectwa". Postępowanie w sprawie sporządzania studium i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (a nie planów zagospodarowania przestrzennego sołectwa,) uregulowane zostało w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.). W art. 17 pkt 6 cyt. ustawy wyczerpująco wymieniono katalog podmiotów opiniujących i uzgadniających projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wśród tych podmiotów nie wymieniono zebrania wiejskiego, a rada gminy na mocy przepisów tej ustawy nie została upoważniona do poszerzenia tego katalogu podmiotów (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 10 lipca 2013r., sygn. akt III SA/Wr 419/13, dostępny www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy zatem stwierdzić, że § 7 ust. 1 pkt 3 Statutu, stanowiący o kompetencji zebrania wiejskiego w powyższym zakresie, jest sprzeczny z art. 17 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto narusza także § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz.U. z 2016r., poz. 283). W świetle bowiem tych przepisów, w aktach prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). W tych okolicznościach należało stwierdzić nieważność § 7 ust. 1 pkt 3 Statutu, w zakresie obejmującym sformułowanie: "w szczególności projektów rozstrzygnięć organów gminy co do planów zagospodarowania przestrzennego sołectwa", ponieważ jako uchwalony bez podstawy prawnej, narusza w sposób istotny prawo. Pozostawiono tym samym w obrocie prawnym następujące brzmienie tego przepisu: "do zakresu działania zebrania wiejskiego należy wyrażanie opinii w istotnych dla interesów mieszkańców sołectwa sprawach".

Niezależnie od powyższego sąd podzielił także zarzut naruszenia art. 36 ust. 2 u.s.g przez § 14 Statutu w zakresie użytego w tym przepisie sformułowania "posiadający czynne prawo wyborcze".

Stosownie do art. 36 u.s.g., organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym – sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka (ust. 1). Sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania (ust. 2). Z przytoczonego unormowania wynika, że ustawodawca określił wyraźnie zasady wyborcze i osoby uprawnione do wyboru organu wykonawczego, jakim jest sołtys oraz członków rady sołeckiej. Brak natomiast w ustawie szczegółowych rozwiązań prawnych związanych z działaniem organu uchwałodawczego sprawił, że kwestia dotycząca m.in. określenia kręgu podmiotów uprawnionych do głosowania na zebraniu wiejskim pozostawiona została do regulacji w statucie sołectwa. W myśl art. 35 ust. 1 u.s.g., organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, przy czym według art. 35 ust. 3 pkt 2 – statut określa w szczególności zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej.

Zagadnieniem spornym w rozpoznawanej sprawie była dopuszczalność ograniczenia osób uprawnionych do udziału w zebraniu wiejskim tylko do tych mieszkańców sołectwa, którzy posiadają czynne prawo wyborcze. Organ nadzoru kwestionując zapis § 14 Statutu we wskazanym powyżej zakresie wywiódł, że wskutek przyjęcia powyższej regulacji doszło do nieuprawnionego wyeliminowania tych mieszkańców, którzy nie mają czynnego prawa wyborczego, a którzy powinni mieć zapewniony udział w decydowaniu o innych sprawach sołectwa, niż wybór sołtysa i rady sołeckiej.

W doktrynie dominuje pogląd, że zebranie wiejskie to zgromadzenie ogółu mieszkańców danego sołectwa, zamieszkujących stale na jego terenie, zwołane przez uprawnione podmioty w celu rozstrzygnięcia określonej sprawy. Uzależnienie uprawnienia mieszkańców sołectwa do uczestniczenia w zebraniu wiejskim sołectwa, na terenie którego stale zamieszkują, poprzez fakt posiadania przez nich czynnego prawa wyborczego stanowi przekroczenie kompetencji wynikającej z art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g. Wprawdzie żaden przepis prawa nie precyzuje, kto z mieszkańców sołectwa może, a kto nie może uczestniczyć w zebraniu wiejskim z prawem do głosowania, jednakże należy zgodzić się z tezą, że ograniczenia wynikające z art. 36 ust. 2 u.s.g. dotyczy tylko i wyłącznie udziału w wyborach sołtysa i rady sołeckiej. Nie można zatem na tej podstawie ograniczać uprawnienia stałych mieszkańców sołectwa do decydowania o innych sprawach dotyczących jednostki pomocniczej, na terenie której zamieszkują.

Zawężenie przez radę miejską kręgu mieszkańców mogących uczestniczyć w zebraniu wiejskim tylko do tych mieszkańców sołectwa, którzy posiadają czynne prawo wyborcze w sposób istotny narusza art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z przepisów prawa wyraźnie wynika, iż członkami wspólnoty są z mocy prawa mieszkańcy gminy i gmina nie może dyskryminować swych mieszkańców ze względu na kwestię posiadania, bądź też nieposiadania praw wyborczych. Wprowadzone w zaskarżonej uchwale ograniczenia prawa wyborczego przez organ stanowiący gminy, bez istnienia w systemie prawnym wyraźnego ustawowego upoważnienia do takiej regulacji, stanowi naruszenie art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 36 ust. 2 w zw. z art. 37 ust. 4 i art. 40 ust. 1 u.s.g. Art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. przewiduje wprawdzie, że statut jednostki pomocniczej określa w szczególności "zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej", jednakże art. 169 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wprowadza wyraźne granice dla tego rodzaju statutowej regulacji: granice ustaw ("Ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące"). Kształtując zatem, w ramach przyznanej swobody, zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej, rada gminy musi uwzględnić obowiązujące prawo i granice zakreślone ustawami.

W konsekwencji należy stwierdzić, że przedmiotowa uchwała w zaskarżonym zakresie wykracza poza prawotwórcze kompetencje rady gminy, ustalone w art. 40 u.s.g. Zdaniem sądu zaskarżona część § 14 Statutu, wprowadzająca ograniczenie czynnego prawa wyborczego wydana zatem została z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g.

Za nieuprawnione przekroczenie kompetencji ustawowych sąd uznał także zawarty w § 28 ust. 1 pkt 2 Statutu zapis, zgodnie z którym jedną z przesłanek wygaśnięcia mandatu sołtysa i członka rady sołeckiej jest utrata prawa wybieralności. Wbrew stanowisku pełnomocnika rady miejskiej uprawnienia wprowadzenia powyższego zapisu nie można wywieść z żadnego przepisu u.s.g., w tym z powołanego art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g., jak również z analogicznego zastosowania przepisów ustawy z 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (tekst jedn. Dz.U. 2018 r., poz. 754 ze zm.), która to ustawa w art. 492 § 1 pkt 4 w zw. z art. 11 § 2 pkt 1 wprowadza instytucję stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta w przypadku utraty prawa wybieralności lub braku takiego prawa w dniu wyborów, a która to instytucja, jak słusznie podnosi strona skarżąca nie ma zastosowania do sołtysa, czy też członka rady sołeckiej. Wskazać należy, że przyznane organom władzy publicznej kompetencje prawotwórcze muszą być realizowane w sposób ścisły, wykluczający jakąkolwiek ich interpretację, czy to rozszerzającą, czy też zawężającą. Tym samym zawarta w § 28 ust. 1 pkt 2 Statutu przesłanka wygaśnięcia mandatu sołtysa i członka rady sołeckiej, z uwagi na utratę prawa wybieralności, nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach i w sposób istotny narusza art. 35 ust. 3 pkt 2, art. 36 ust. 2 oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Nie można bowiem przyjąć, aby sporne unormowanie stanowiło element zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej, które zostały przekazane, na mocy art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g., do uregulowania w statucie jednostki pomocniczej.

Reasumując powyższe rozważania należy wskazać, że z art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że ustawa jest aktem prawnym hierarchicznie wyższym od rozporządzeń i aktów prawnych organów samorządu terytorialnego. Z zasady hierarchiczności źródeł prawa wynika, że umocowanie do wydawania aktów niższego rzędu musi wynikać z aktów wyższego rzędu, a przepisy zawarte w aktach niższego rzędu nie mogą naruszać przepisów zamieszczonych w aktach wyższego rzędu. Tym samym akty prawa miejscowego, wydawane wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych, nie mogą regulować kwestii niedelegowanych prawodawcy lokalnemu ani też w jakikolwiek sposób modyfikować norm wynikających z przepisów ustawy.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o treść art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i 206 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Miarkując wysokość wynagrodzenia pełnomocnika strony skarżącej sąd kierował się dyspozycją art. 206 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części. Przy określaniu wysokości wynagrodzenia pełnomocnika na podstawie wskazanego przepisu należy każdorazowo uwzględniać stopień zawiłości sprawy oraz nakład pracy pełnomocnika, w tym wkładu jego pracy w przyczynienie się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności czasu poświęconego na przygotowanie się do prowadzenia sprawy, liczby stawiennictw w sądzie, w tym na rozprawach i posiedzeniach, a także trybu i czasu prowadzenia sprawy i obszerności zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W niniejszej sprawie, określając wynagrodzenie pełnomocnika, sąd wziął pod uwagę fakt, że do sądu wniesiono 16 analogicznej treści skarg w tożsamych rodzajowo sprawach. Zarzuty oraz argumentacja wniesionych skarg są powtarzalne. Z tego powodu sąd uznał, że sporządzenie skargi w niniejszej sprawie jako kolejnej z serii tożsamych spraw wymagało od pełnomocnika skarżącej mniejszego nakładu pracy, co uzasadnia przyznanie wynagrodzenia w wysokości połowy stawki podstawowej wskazanej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265) przysługującego od Gminy Działoszyn.