Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 441/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2020-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 95 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit a i c; art. 200; art. 205; art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 28 ust.2; art. 3 pkt 20; art. 5 ust.1; art. 35 ust.1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 7; art. 77 par. 1; art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Teza: Stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę powinien być właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości sąsiedniej jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej. Przymiot taki posiada on niezależnie od tego czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone stosownymi przepisami ustawowymi i wykonawczymi. Ocena tych okoliczności należy już do sfery materialnej sprawy.

Za niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, uznać należy nie tylko projekt budowlany (projekt zagospodarowania działki) naruszający bezpośrednio postanowienia planu miejscowego, ale także projekt budowlany (projekt zagospodarowania działki) mający na celu obejście postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

TEZY

Stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę powinien być właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości sąsiedniej jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej. Przymiot taki posiada on niezależnie od tego czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone stosownymi przepisami ustawowymi i wykonawczymi. Ocena tych okoliczności należy już do sfery materialnej sprawy.

Za niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, uznać należy nie tylko projekt budowlany (projekt zagospodarowania działki) naruszający bezpośrednio postanowienia planu miejscowego, ale także projekt budowlany (projekt zagospodarowania działki) mający na celu obejście postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 listopada 2020 r. sprawy ze skargi R. S., M. S. i E. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty L. z dnia [...] r., znak: [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz R. S. i M. S. kwotę [...]([...]) złotych oraz na rzecz E. K. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., znak: [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania E. K., R. S. i M. S., utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...] r., znak: [...], odmawiającą, po wznowieniu postępowania, uchylenia decyzji Starosty L. z dnia [...] r. Nr [...], znak: [...], dotyczącej udzielenia B. C. (dalej także jako "inwestor") pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] na działce nr ew. [...] w miejscowości M., gm. J..

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco:

W dniu 18 marca 2020 r. E. K., R. S. oraz M. S. wystąpili do Starosty L. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., z wnioskiem o wznowienie postępowania, w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] na działce nr ew. [...] w miejscowości M., gm. J., podnosząc, że winni być stronami postępowania i nie uczestniczyli w prowadzonym postępowaniu. Postanowieniem z dnia [...] r. Starosta L. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] r., Nr [...], znak: [...]

Decyzją z dnia [...] r. organ I instancji orzekł o odmowie uchylenia przedmiotowej decyzji o pozwoleniu budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych, stwierdzając, że obszar oddziaływania spornej inwestycji zgodnie z ustawą Prawo budowlane ogranicza się wyłącznie do działki inwestycyjnej o nr ew. [...] i nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu terenów sąsiednich, tym samym E. K., R. S. oraz M. S. nie posiadają przymiotu strony.

W wyniku odwołania wniesionego przez E. K., R. S. i M. S., w sprawie orzekał Wojewoda, który decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie odmawiające uchylenia decyzji dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] na działce nr ew. [...] w miejscowości M..

Organ drugiej instancji, po przedstawieniu charakteru postępowania wznowieniowego, wskazał, że decyzją z dnia [...] r. Nr [...], znak: [...] Starosta L. zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. C. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą T. H. B. C. pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] z zewnętrznymi instalacjami: energetyczną, gazową i kanalizacji sanitarnej na działce nr ew. [...] w miejscowości M., gm. J.. Na działce nr ew. [...] zaprojektowano 9 budynków mieszkalnych. Są to budynki realizowane w dwóch etapach. W etapie I realizowane będą budynki 1-4, w etapie II budynki 5-9. Będą one realizowane jako wolnostojące nr [...] (I etap) 5, 6, 9 (II etap), w zabudowie bliźniaczej nr [...] (I etap) i 7, 8 (II etap). Przedłożony plan zagospodarowania działki obejmuje całość zamierzenia z uwzględnieniem podziału na etapy. Projektowane obiekty to budynki o dwóch kondygnacjach nadziemnych, niepodpiwniczone, kryte dachami wielospadowymi o kącie 27°.

Organ, przywołując art. 28 k.p.a., wyjaśnił, że od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. M. S. i R. S. swój interes prawny w kwestionowaniu decyzji Starosty L. z dnia [...] r., wywodzą z faktu, iż są właścicielami działki nr ew. [...]. E. K. swój interes prawny w kwestionowaniu ww. decyzji Starosty L. wywodzi z faktu, iż jest właścicielem działki nr ew. [...]. Odwołujący jako właściciele nieruchomości znajdujących się w otoczeniu projektowanego obiektu, jako podmioty których poszanowanie interesów nakazuje art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, winni mieć możliwość sprawdzenia czy w związku z tą inwestycją w przyszłości na ich działkach nie będzie potrzeby wprowadzania ograniczeń w zagospodarowaniu terenu na podstawie przepisów odrębnych.

Organ odwoławczy, odwołując się do analizy akt administracyjnych, stwierdził, że projektowane budynki nie naruszają przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego tj. zapewniają poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym nie ograniczają dostępu do drogi publicznej, nie pozbawiają możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz środków łączności, dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Nie można uznać, że projektowane budynki na działce nr ew. [...] ograniczą możliwość użytkowania działek przez skarżących, zgodnie z przeznaczeniem. Przepisy Prawa budowlanego i przepisy wykonawcze do ustawy nie chronią samej posesji, regulują jedynie kwestie dotyczące odległości związanych z obiektami budowlanymi i możliwość ich użytkowania. Subiektywne odczucia właścicieli działek nr ew. [...] i [...], dotyczące omawianej inwestycji, nie mają przełożenia na obowiązujące przepisy w sprawie lokalizacji budynków na sąsiedniej działce. Inwestor realizuje obiekt jedynie na działce nr ew. [...] w stosunku do której posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich winno być interpretowane w sposób obiektywny, tj. zgodnie z regulującymi proces inwestycyjny normami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi. Wobec tego o naruszeniu interesu osób trzecich można mówić jedynie wtedy, gdy zostaną naruszone w tym względzie konkretne przepisy. Podkreśla się jednocześnie, że ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich nie może być rozumiana w sposób absolutny. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane na sąsiedniej nieruchomości przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które może dotyczyć naruszeń interesów prawnych, w szczególności w zakresie zabudowy nieruchomości. Interes osób trzecich chroniony ww. przepisem nie może naruszać prawa inwestora wynikającego z art. 4 tej ustawy (każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami.

Jak wskazał organ na terenie obejmującym działkę o nr ew. [...] w miejscowości M., obowiązuje Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego G. J. - zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady G. J. z dnia 12 grudnia 2000 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego G. J.. Przepis § 3 planu informuje, że na obszarze G. J. wyznacza się tereny o zróżnicowanym przeznaczeniu oraz warunkach zabudowy i zagospodarowania. Na terenach tych dopuszcza się lokalizowanie oznaczonych rodzajów zagospodarowania, według określonych dla nich ustaleń. Działka na której planowana jest opisana wyżej inwestycja, znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem MN - mieszkalnictwo niskie - o ustaleniach:

1) dopuszcza się podział nowowydzielanych działek budowlanych o powierzchni nie mniejszej niż 1500m2 w granicach terenu MN;

2) minimalną szerokość nowowydzielanej działki ustala się na 20 metrów;

3) dopuszcza się realizowanie wolnostojącej parterowej zabudowy gospodarczej;

4) dopuszcza się zabudowanie łącznie do 20% powierzchni działki;

5) wprowadza się obowiązek zapewnienia możliwości zlokalizowania co najmniej 1 garażu lub miejsca do parkowania na każdej działce;

6) ustala się następujące wymogi wobec zabudowy mieszkaniowej:

a) wysokość do 2 kondygnacji, z których druga może stanowić poddasze użytkowe,

b) wysokość kalenicy do 11 metrów liczona od najniższego punktu terenu w obrysie budynku,

c) dach z dopuszczeniem naczółków, lukarn itp., pokryty materiałami posiadającymi atest,

7) wyklucza się realizację budynków w odległości mniejszej niż 30 metrów od ściany lasu, lub alei zabytkowych;

8) obowiązuje nasadzanie zieleni izolacyjnej od strony dróg krajowych i wojewódzkich.

Organ wskazał, że powierzchnia działki inwestycyjnej nr ew. [...] wynosi [...] m2. Plan miejscowy dopuszcza w zapisie MN zabudowanie do 20% powierzchni działki. Ze znajdującego się w aktach sprawy zestawienia parametrów, cech i wskaźników zabudowy oraz mapy wynika, że projektowana inwestycja nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gm. J.. Usytuowanie projektowanych budynków jest również zgodne z obowiązującymi przepisami § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut dotyczący nieprawidłowych danych dotyczących powierzchni działki nr ew. [...]. Wydruk internetowej mapy z portalu nie może stanowić dowodu w sprawie. Intencją autora serwisu [...] jest udostępnienie przybliżonych informacji. Mogą one być wykorzystywane jedynie w zakresie przybliżonej identyfikacji i lokalizacji przestrzennej działki oraz oszacowania jej powierzchni.

Odpowiadając na pozostałe zarzuty odwołania organ drugiej instancji wyjaśnił, że organ zatwierdzający projekt budowlany nie jest uprawniony do kwestionowania założeń inwestora. Organy administracji architektoniczno-budowlanej, dokonując badania decyzji o pozwoleniu na budowę w postępowaniu opierają się na danych, wynikających ze znajdującej w aktach sprawy dokumentacji projektowej. Organ administracji orzeka według stanu faktycznego na dzień wydania decyzji. Według stanu prawnego przypadającego na ten dzień ustalana jest także podstawa prawna decyzji. Podstawę prawną decyzji mogą bowiem stanowić wyłącznie przepisy prawa obowiązujące w dniu wydawania decyzji. Strona skarżąca wprawdzie kwestionuje ustalenia zawarte w dokumentacji projektowej. W aktualnym stanie prawnym brak przepisów prawnych, które obligowałyby organy administracji do podejmowania czynności sprawdzających w tym zakresie. Ponadto organ wydając decyzję o pozwoleniu na budowę nie jest również uprawniony do wysuwania wniosków, iż inwestycja po jej realizacji będzie naruszać ustalenia planu miejscowego.

Organ wskazał, że w zasadzie każda realizacja jakiejkolwiek inwestycji niesie za sobą ryzyko pewnych utrudnień i uciążliwości dla osób zamieszkałych w jej pobliżu natomiast ochrona uzasadnionych interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich ograniczona jest wyłącznie zasięgiem obowiązujących przepisów prawa.

Organ zauważył także, że w planie miejscowym gm. J. brak jest zapisów dotyczących określenia ilości i rodzaju budynków, zaś miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego, stanowiący o ograniczeniach w sposobie wykonywania prawa własności, winien stanowić o tym w sposób "czytelny i budzący jak najmniej wątpliwości interpretacyjnych". W procesie inwestycyjnym naruszenie uprawnień właścicielskich rozważać można również na gruncie prawa cywilnego, w głównej mierze na podstawie tzw. prawa sąsiedzkiego. Jednakże zauważyć należy, że w świetle art. 140 Kodeksu cywilnego, prawo własności nie ma absolutnego charakteru, gdyż granice wykonywania tego prawa wyznaczają ustawy i zasady współżycia społecznego.

Decyzja organu drugiej instancji została zaskarżona skargą przez E. K., R. S. i M. S. (dalej także jako "skarżący"). W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie decyzji zarzucono naruszenie:

1) rażące naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budo walne (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186) poprzez uznanie, że decyzja nr [...] jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy z całości tego planu ustalonego uchwałą NR [...] Rady G. J. z dnia 12 grudnia 2000 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, iż przewiduje on możliwość wybudowania budynku mieszkalnego na działce o powierzani nie mniejszej niż 1500 m2,

2) rażące naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186) poprzez uznanie, że skarżący nie mieli interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla spornej inwestycji, podczas gdy skarżący wykazali, że nieruchomości, których są właścicielami, znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji,

3) rażące naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 kpa, art. 9 kpa, art. 10 § 1 kpa i art. 11 kpa polegające na niepowiadomieniu skarżących o wszczęciu postępowania, uniemożliwienie im zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów

4) rażące naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ -na wynik sprawy, tj. art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa, art. 78 § 1 i 2 kpa oraz art. 80 kpa polegające na nie zgromadzeniu pełnego materiału dowodowego oraz braku wszechstronnego rozpatrzenia sprawy, 5) rażące naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 3 kpa polegające na niewyjaśnieniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podstaw faktycznych i prawnych rozstrzygnięcia, w szczególności z jakich powodów uznano, iż decyzja nr [...] jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ustalonym uchwałą NR [...] Rady G. J. z dnia 12 grudnia 2000 r., mimo, że projekt inwestycji przewiduje wzniesienie nowych budynków na działkach o powierzchni znacznie mniejszej niż 1500 m2'.

Wskazując na takie zarzuty wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji ewentualnie jej uchylenie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej uchylenie, gdyż przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Tytułem wstępu wyjaśnić należy, że na mocy przepisu przejściowego art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471 ze zm.) w sprawie stosowano przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm. - dalej jako: "prawo budowlane" lub "p.b.") w brzmieniu dotychczasowym.

Zaskarżoną decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...] r., odmawiającą, po wznowieniu postępowania, uchylenia decyzji dotyczącej udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] na działce nr ew. [...] w miejscowości M..

W ocenie organu obszar oddziaływania spornej inwestycji ogranicza się wyłącznie do działki inwestycyjnej oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], w związku z czym E. K., R. S. oraz M. S. nie posiadają przymiotu strony.

Stanowisko takie jest wadliwe albowiem błędnie zakłada, że o interesie prawnym osób trzecich w rozumieniu przepisu art. 28 ust. 2 prawa budowlanego można mówić jedynie wtedy, gdy zostaną naruszone w tym względzie przepisy prawa. Po drugie nie uwzględnia ono także tego, że projektowana inwestycja narusza przepisy prawa, tj. przepisy obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wbrew odmiennych ocenom organów obu instancji wyjaśnić należy, że istnienie interesu prawnego, jaki wynika z art. 28 ust. 2 p.b., nie jest uzależnione od tego czy dana inwestycja narusza przepisy prawa, czy też powoduje przekroczenie norm, lecz od tego czy dana inwestycja w ogóle może oddziaływać na nieruchomości sąsiednie.

Przepis art. 28 ust. 2 prawa budowlanego posługuje się pojęciem "obszaru oddziaływania obiektu", które zostało ustawowo zdefiniowane w art. 3 pkt 20 tej ustawy. Obszar oddziaływania obiektu, w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b., to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu.

Definicja ta abstrahuje więc od kwestii naruszenia przepisów prawa, czy też przekroczenia norm w zakresie oddziaływania inwestycji, uzależniając możność uczestniczenia w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę wyłącznie od tego, czy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Podkreślić należy, że w taki też sposób kwestia ta jest postrzega w obecnym orzecznictwie sądów administracyjnych. Między innymi w wyroku z dnia 11 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 3158/19 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że istnienie interesu prawnego, jaki wynika z art. 28 ust. 2 p.b. nie jest uzależnione od tego czy dana inwestycja będzie powodowała przekroczenie norm, lecz czy dana inwestycja w ogóle może oddziaływać na nieruchomości sąsiednie. Wymieniony wyżej przepis posługuje się pojęciem "obszaru oddziaływania obiektu", które zostało prawnie zdefiniowane w art. 3 pkt 20 p.b. Definicja ta zaś abstrahuje od kwestii przekroczenia norm w zakresie oddziaływania inwestycji.

Co szczególnie ważne w orzeczeniu tym Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w innym wypadku, tylko w sytuacji przekroczenia norm, a więc wykazania de facto wadliwości decyzji, miałby istnieć interes prawny uzasadniający przyznanie przymiotu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Tego rodzaju stanowisko jest nieuprawnione, ponieważ to wskazywany interes prawny powinien stanowić podstawę gwarancji prawnych, umożliwiających konkretnym podmiotom poddanie kontroli decyzji o pozwoleniu na budowę pod względem jej zgodności z prawem.

W analogiczny sposób kwestię tą zinterpretowano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 sierpnia 2020 r., sygn. akt II OSK 561/20 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W orzeczeniu tym podniesiono, że właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego ma interes prawny w sprawdzeniu zachowania stosownych przepisów prawa, a tym samym posiada przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji winien mieć bowiem możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane i nie zostaną naruszone, czy konkretny obiekt budowlany został zaprojektowany w sposób zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz czy zapewnione zostanie zachowanie wymogów przewidzianych w art. 5 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, a także czy jego lokalizacja jest zgodna z obowiązującymi na danym terenie ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W orzeczeniu tym zwrócono także uwagę, na utrwalony już w orzecznictwie pogląd, że jeżeli jakikolwiek przepis prawa wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora, to wówczas właściciel tejże działki ma prawo żądać sprawdzenia przez organ, czy zamierzona inwestycja nie ograniczy jego prawa do zgodnego z prawem zagospodarowania działki będącej jego własnością bądź korzystania z prawa własności. Natomiast okoliczność, czy wykonywanie określonych robót narusza interes właściciela sąsiedniej nieruchomości, w tym także z uwagi na warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - winno być przedmiotem postępowania administracyjnego, w którym powyższe kwestie podlegają wyjaśnieniu i organ rozstrzyga sprawę. Z uprawnienia strony do czynnego udziału w postępowaniu wynika konieczność zapewnienia jej możliwości składania wyjaśnień i wniosków a w przypadku niezadowolenia z wydanej decyzji - odwołania. Weryfikacja zarzutów zgłaszanych przez właściciela sąsiedniej nieruchomości powinna być dokonana przy merytorycznym rozpatrywaniu sprawy.

Sprowadzenie przez organy kwestii obszaru oddziaływania inwestycji wyłącznie do problemu naruszeniem przepisów prawa świadczy o błędnej wykładni, a więc naruszeniu prawa materialnego - art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 prawa budowlanego, co samo w sobie stanowi wystarczającą podstawę do uchylenia decyzji organów obu instancji.

Jak wskazano już wyżej obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 p.b., to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu.

Oddziaływanie z art. 3 pkt 20 p.b. sprowadza się do wprowadzenia ograniczeń w zabudowie terenu inwestycji. Wzgląd na powyższe sprawia, że stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę powinien być właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości sąsiedniej jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej. Co ważne przymiot taki posiada on niezależnie od tego czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone stosownymi przepisami ustawowymi i wykonawczymi. Ocena tych okoliczności należy bowiem już do sfery materialnej sprawy.

Już więc z uwagi na istnienie przepisów wykonawczych określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zazwyczaj za nieruchomości znajdujące się w obszarze oddziaływania inwestycji uznawać należy nieruchomości bezpośrednio sąsiadujące z terenem inwestycji.

Oczywiście nie ma tu żadnego automatyzmu, a każdą ze spraw należy oceniać w powiązaniu z konkretnymi okolicznościami faktycznymi, charakteryzującymi dany przypadek. Możliwa jest więc sytuacja, gdy budowa typowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dużej działce nie będzie w żaden sposób oddziaływać nawet na nieruchomości bezpośrednio sąsiadujące z terenem inwestycji.

Z sytuacją taką nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie. Wprawdzie działka nr [...] jest stosunkowo duża (0,45 ha) jednakże, jak wynika ze złożonego projektu zagospodarowania działki, inwestor na działce tej nie zaplanował budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, lecz budowę zespołu 9 budynków mieszkalnych jednorodzinnych.

Zamierzeniem inwestycyjnym w sprawie nie została więc objęta budowa pojedynczego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, lecz budowa zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, a więc w istocie budowa osiedla takich budynków. Co więcej inwestycje tą zaplanowano na działce o niedużej szerokości (ok. 30 m), w taki sposób, że na wysokości działki nr [...] usytuowane będą trzy planowane budynki mieszkalne, a na wysokości działki nr [...] trzy i część czwartego budynku mieszkalnego (projekt zagospodarowania działki - k.14 projektu budowlanego).

Już więc z uwagi na rozmiar i charakter inwestycji objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę, będącej w istocie wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę zespołu (osiedla) budynków mieszkalnych jednorodzinnych, uznać należy, że taka inwestycji wykraczać będzie swym oddziaływaniem poza obszar działki o niewielkiej szerokości, w związku z czym za strony tego postępowania uznać należało właścicieli nieruchomości sąsiednich, w tym także skarżących.

Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji powinien mieć bowiem możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane i nie zostaną naruszone, czy konkretny obiekt budowlany został zaprojektowany w sposób zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz czy zapewnione zostanie zachowanie wymogów przewidzianych w art. 5 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, a także czy jego lokalizacja jest zgodna z obowiązującymi na danym terenie ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Niewątpliwie także usytuowanie na stosunkowo wąskiej, bo około 30 metrowej działce nr [...] aż dziewięciu odrębnych budynków mieszkalnych oraz drogi dojazdowej, po której odbywać będzie się ruch do wszystkich tych budynków, może wpływać na wzrost hałasu, który uznać należy także za przejaw oddziaływania, o którym mowa w art. 28 ust. 2 p.b. Konieczność dokonania ocena poziomu takiego hałasu również świadczy o obiektywnym istnieniu interesu prawnego właścicieli nieruchomości sąsiednich, niezależnie od tego, czy wzrost ten miałby charakter ponadnormatywny. Jak wskazywano bowiem już wyżej przy ocenie czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługiwał.

Z tych też względów stwierdzić należy, że skarżący będący właścicielami nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji posiadają interes prawny w rozumieniu art. 28 ust. 2 p.b. i powinni być stronami postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, a tym samym i obecnego postępowania wznowieniowego.

Po drugie, wbrew odmiennym ocenom organów, stwierdzić należy, że projektowana inwestycja narusza przepisy prawa, tj. przepisy obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z przywoływanego przez strony miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego G. J., zmienionego uchwałą Nr [...] Rady G. J. z dnia 12 grudnia 2000 r., wynika, że działka nr [...] znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem MN - mieszkalnictwo niskie.

Wprawdzie nie wskazano tego wprost w § 3 planu miejscowego to jednak analiza całości zapisów planu wskazuje, że tereny oznaczone symbolem MN to w istocie tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Od zabudowy jednorodzinnej odróżnić należy obszary zespołów budownictwa jednorodzinnego, przy czym co ważne, dystynkcji takiej dokonali sami autorzy planu miejscowego, przewidując w planie na obszarze G. J. tereny przeznaczone pod zespół budownictwa jednorodzinnego.

Kwestię tą uregulowano w § 9 planu miejscowego. Przepis ten dotyczy obszaru, na którym za dopuszczalne uznano usytuowanie zespołu budownictwa jednorodzinnego i który wprowadza konieczne odrębności dotyczące zespołu budownictwa jednorodzinnego. M.in. dla obszaru MN 1 zmieniono wymogi dotyczące obszaru nowowydzielanych działek oraz powierzchni zabudowy, przyjmując, że dopuszcza się podział na działki budowlane z tolerancją do 10% w granicach terenu w zależności od rodzaju zabudowy od 380 do 2300 m2 przy czym wielkość zabudowy nie może przekraczać 40% powierzchni działki. Udogodnienia te odnoszą się wyłącznie zespołu budownictwa jednorodzinnego i w kontekście takiej właśnie zabudowy o charakterze masowym, uznać należy je za w pełni zrozumiałe.

Skoro więc w obowiązującym planie miejscowym terenu, na którym usytuowana jest działka nr [...] nie przeznaczono pod zespół budownictwa jednorodzinnego, to stwierdzić należy, że na terenie tym nie jest możliwa budowa zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych.

W konsekwencji też złożony przez inwestora projekt budowlany (projekt zagospodarowania działki) przewidujący budowę zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych był sprzeczny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który na tym obszarze nie przewidywał możliwości budowy zespołu budownictwa jednorodzinnego, lecz budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Pominięcie tej okoliczności przez organy obu instancji świadczy o naruszeniu przepisów prawa materialnego, jakimi w tym zakresie pozostają przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., jak również o naruszeniu przepisów postępowania obligujących organy do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy i wyczerpującego rozpatrzenia wszystkich okoliczności ujawnionych w sprawie (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.)

W ocenie Sądu organy błędnie także oceniły kwestię związane z zachowaniem przez inwestora wymogu wynikającego z § 3 pkt 4 planu miejscowego, a dotyczącego możliwości zabudowanie łącznie do 20% powierzchni działki.

Organy, tak jak i inwestor, wymóg ten odniosły ogólnie do całej nieruchomości, całkowicie pomijając to, że złożony projekt budowlany nie dotyczył budowy pojedynczego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, lecz budowy zespołu takich budynków, a więc w istocie budowy dziewięciu odrębnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych.

Niewątpliwie ma racje organ wskazując, że nie jest uprawniony do kwestionowania założeń inwestora przyjętych w projekcie budowlanym i podejmowania czynności sprawdzających w tym zakresie.

Czym innym pozostaje jednakże kwestionowanie założeń projektowych inwestora, a czym innym pominięcie okoliczności faktycznych wynikających ze złożonego przez inwestora projektu budowlanego.

Wydając decyzję o pozwoleniu na budowę organ zatwierdza także projekt budowlany, którego elementem pozostaje projekt zagospodarowania działki.

W procesie wydania pozwolenia na budowę to projekt budowlany jest dokumentem podstawowym, przy czym - zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b. - sprawdzanie zgodności projektu budowlanego z przepisami, ograniczone zostało do projektu zagospodarowania działki.

Organ ma więc obowiązek zbadania zgodność projektu budowlanego, w tym także projektu zagospodarowania działki, z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Podkreślić należy, że w tego rodzaju sytuacjach nie można mówić jedynie o pewnych przypuszczeniach lub hipotezach, lecz o okolicznościach wprost wynikających z przedłożonego przez inwestora projektu zagospodarowania działki, podlegającego zatwierdzeniu w ramach decyzji o pozwoleniu na budowę.

Tak też w niniejszej sprawie to, że inwestor w ramach uzyskanego pozwolenia na budowę nie będzie budował pojedynczego budynku mieszkalnego, lecz zespół dziewięciu odrębnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wynika wprost i bezpośrednio z załączonego do wniosku projektu zagospodarowania działki, stanowiącego element projektu budowlanego.

W takiej sytuacji, gdy budowany ma być nie jeden budynek mieszkalny, lecz dziewięć odrębnych budynków mieszkalnych, organ powinien zbadać kwestię spełnienia wymogu z § 3 pkt 4 planu miejscowego, hipotetycznie oceniając czy w jakiejkolwiek konfiguracji możliwe jest wydzielenia działek dla poszczególnych budynków mieszkalnych, w taki sposób, by zabudowane było nie więcej niż 20% powierzchni działki przypisanej dla danego budynku. Organy zaniechały dokonania oceny tych okoliczności, co jest szczególnie istotne w sytuacji, gdy jak się wydaje nie jest możliwe dochowanie takich wymogów w odniesieniu do każdego z budynków. Post factum wskazują na skarżący powołując się na ogłoszenie inwestora, z którego wynika, że powierzchnia działek przypisana do budynków w zabudowie bliźniaczej o powierzchni zabudowy 137,30 m2 wyniesie jedynie 310 m2, co oznaczałoby, że zabudowie w takim przypadku będzie podlegać aż 44% obszaru działki przynależnej do budynku.

Organy obu instancji nie dokonały także oceny zgodności przedłożonego projektu budowlanego, w tym projektu zagospodarowania działki, z § 3 pkt 1 planu miejscowego, co kwalifikować należy jako naruszenia przepisów prawa procesowego - art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

Nie konkretyzując przedmiotu takiego stwierdzenia organ odwoławczy wskazał jedynie, że wydając decyzję o pozwoleniu na budowę nie jest uprawniony do wysuwania wniosków, iż inwestycja po jej realizacji będzie naruszać ustalenia planu miejscowego.

Z uwagi na ogólnikowość takiego stwierdzenia nie sposób z nim polemizować.

W kwestii zgodności projektu budowlanego z planem miejscowym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, w składzie rozpoznającym sprawę, stoi na stanowisku, że za niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, uznać należy nie tylko projekt budowlany (projekt zagospodarowania działki) naruszający bezpośrednio postanowienia planu miejscowego, ale także projekt budowlany (projekt zagospodarowania działki) mający na celu obejście postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Formalnie rzecz biorąc § 3 pkt 1 planu miejscowego nie dotyczy kwestii udzielenia pozwolenia na budowę, lecz zagadnienia podziału nieruchomości, stanowiąc, że dopuszcza się podział nowowydzielanych działek budowlanych o powierzchni nie mniejszej niż 1500m2 w granicach terenu MN.

Niewątpliwie regulacja ta wiąże się z szeroko rozumianym procesem budowlanym albowiem dotyczy ona nowowydzielanych działek budowlanych w terenach oznaczonych symbolem MN, a więc działek wydzielanych pod nowoprojektowane zamierzenia inwestycyjne.

Oczywisty jest także cel tej regulacji. Od strony negatywnej pozostaje nim zakaz wydzielania pod nowoprojektowane inwestycje budowlane działek o powierzchni mniejszej niż 1500m2.

Zdaniem Sądu, w sprawie oczywistym pozostaje, że odmowa zbadania przedmiotowego projektu budowlanego pod kątem jego zgodności z § 3 pkt 1 planu miejscowego, skutkować będzie obejściem tego postanowienia.

Wydanie pozwolenia na budowę i wybudowanie w jego wykonaniu budynków mieszkalnych skutkować będzie tym, że inwestor będzie mógł dokonać podziału nieruchomości w trybie art. 95 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.).

Dokonanie podziału nieruchomości niezależnie od ustaleń planu miejscowego oznacza, że przy tego rodzaju podziale pominięte zostaną wszystkie ustalenia wynikające z planu miejscowego, w tym także wynikający z niego zakaz wydzielania pod nowoprojektowane inwestycje budowlane działek o powierzchni mniejszej niż 1500m2.

O tym, że takie zachowanie inwestora ma charakter nie tylko hipotetyczny świadczy już choćby przywoływane przez skarżących ogłoszenie, w którym przedmiotowe budynki oferowane są wraz z działkami o ściśle oznaczonej powierzchni i przypisanymi do poszczególnych budynków.

Przede wszystkim zaś tego rodzaje zachowanie inwestora, tj. konieczność doprowadzenia do podziału nieruchomości, determinowane jest obowiązującymi przepisami prawa cywilnego. W przypadku nieruchomości nie stanowiących własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie jest możliwe ustanowienie odrębnej od gruntu własności budynków. W takiej sytuacji tak sam grunt, jak i usytuowane na nim budynki mieszkalne, musiałby pozostawać we współwłasności dziewięciu podmiotów, co uznać należy za nieracjonalne i wręcz niemożliwe do osiągnięcia. O tym zaś, że inwestor nie budował tych budynków dla własnego użytku świadczy już to, że budowane one były przez przedsiębiorcę prowadzącego działalność deweloperską. Ocenę taką potwierdza także treść załączonego do skargi ogłoszenia o sprzedaży domów jednorodzinnych wraz z działkami, która skierowana została do bliżej nieoznaczonych nabywców.

Powyższe w pełni uprawnia do przyjęcia, że działanie inwestora ma na celu obejście postanowienia § 3 pkt 1 planu miejscowego i wynikającego z niego zakazu wydzielania pod nowoprojektowane inwestycje budowlane działek o powierzchni mniejszej niż 1500m2.

Jak zaś wskazano już wyżej za niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, uznać należy nie tylko projekt budowlany (projekt zagospodarowania działki) naruszający bezpośrednio postanowienia planu miejscowego, ale także projekt budowlany (projekt zagospodarowania działki) mający na celu obejście postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Pominięcie przez organy powyższych okoliczności oznacza naruszenia prawa materialnego w postaci art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego.

Organ odwoławczy nie ustalił i rozważył tych okoliczności, co uzasadnia wniosek, że sprawa nie została w sposób wyczerpujący wyjaśniona dla merytorycznego jej rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy orzekając w sprawie nie ustalił i nie ocenił należycie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, czym naruszył art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Wadliwości te dotyczyły ustaleń warunkujących możność wydania w sprawie decyzji uchylającej decyzję z dnia 24 lutego 2020 r., a zatem było to naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Nadto organ nie zastosował w sprawie przepisu 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego oraz postanowień § 3 pkt 1 i 4 planu miejscowego, czym naruszył prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.).

Analogicznych uchybień dopuścił się także w sprawie organ pierwszej instancji, co skutkowało koniecznością uchylenia także decyzji tego organu (art. 135 p.p.s.a.).

Skutkiem wyroku Sądu będzie powrót sprawy do etapu postępowania przed organem pierwszej instancji, celem jej ponownego rozpatrzenia. Obowiązkiem organu rozpoznającego sprawę będzie ponowne rozstrzygnięcie sprawy z uwzględnieniem przedstawionej wyżej oceny prawnej (art. 153 p.p.s.a.), w tym w szczególności z uwzględnieniem stwierdzonej wyżej wadliwości dotyczącej stosowania przepisów prawa, przyjętych za materialnoprawną podstawę wydanego rozstrzygnięcia oraz przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W pierwszej kolejności organ przyjmie, że nieruchomości skarżących znajdują się w obszarze odziaływania inwestycji, co oznacza, że skarżący posiadają przymiot strony w postępowaniu.

W dalszej kolejności organ dokona oceny projektu budowalnego pod kątem jego zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uwzględniając przy tym oceny prawne przedstawione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie.

Organ rozpatrzy następnie cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie i uwzględni przy rozstrzyganiu sprawy wszystkie przeprowadzone dowody, dbając o to, by dokonane ustalenia faktyczne wynikały z przeprowadzonych w postępowaniu środków dowodowych. Sporządzając uzasadnienie decyzji organ zadba o to, by należycie i wyczerpująco wyjaśnić podstawę faktyczna i prawną rozstrzygnięcia.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzje organu pierwszej instancji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na koszty poniesione przez skarżących składały się kwoty po [...] zł uiszczonych wpisów od skargi (k. 79 i 80 akt sądowych).