Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1481/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2,  art. 155
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2010 r. sprawy ze skargi G. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez G. D. jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2010 r., znak: [...] utrzymująca w mocy -w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.-Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2010 r., nr [...].

Oba wskazane rozstrzygnięcia wydane zostały w postępowaniu nadzwyczajnym, w trybie stwierdzenia nieważności, dotyczącym decyzji Starosty O. z [...] kwietnia 2000 r., nr [...] zmieniającej za zgodą strony decyzję tegoż organu z [...] grudnia 1999 r., nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie stacji obsługi międzynarodowego transportu samochodowego zlokalizowanej w S., gm. O. na dz. nr [...].

Orzekając w I instancji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził z urzędu nieważność ww. orzeczenia z [...] kwietnia 2000 r.

W uzasadnieniu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przedstawił okoliczności w jakich została wydana wskazana decyzja. Podał m.in., iż decyzją nr [...] z [...] grudnia 1999 r. Starosta O. udzielił pozwolenia na użytkowanie stacji obsługi międzynarodowego transportu samochodowego zlokalizowanej w S., gm. O. na dz. Nr [...], zrealizowanej na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z [...] listopada 1993 r. wydanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego w O., zmienionej decyzją tego organu z [...] października 1998 r., na rzecz I. i R. W. oraz G. D. Pismem z 29 lutego 2000 r. Okręgowy Inspektorat Pracy [...] poinformował Starostwo w O., że zakończona inwestycja jest niezgodna z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w O., zmienionej decyzją z [...] października 1998 r., oraz przepisami prawa budowlanego. W dniu 3 kwietnia 2000 r. służby inspekcyjno-kontrolne Starostwa Powiatowego w O. przeprowadziły oględziny przedmiotowego obiektu budowlanego, w trakcie których stwierdzono odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, iż Naczelnik Wydziału

Sygn. akt VII SA/Wa 1481/10

Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w O. R. B., oświadczyła (a jej słowa potwierdził G. D.), że w protokole spisanym w dniu 13 grudnia 1999 r. na okoliczność oględzin przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie zostały ujęte i przez pomyłkę nie wpisane do decyzji warunki, od których wykonania miało być uzależnione pozwolenie na użytkowanie. Ustalono więc, że za zgodą strony zostanie zmieniona decyzja o pozwoleniu na użytkowania poprzez nakazanie wykonania, w wyznaczonym terminie, robót budowlanych. W związku z powyższym decyzją z [...] kwietnia 2000 r., nr [...] Starosta O. zmienił za zgodą strony własną decyzję nr [...] z [...] grudnia 1999 r. o pozwoleniu na użytkowanie stacji obsługi międzynarodowego transportu samochodowego zlokalizowanej w S., gm. O. na dz. Nr [...], zrealizowanej na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z [...] listopada 1993 r., wydanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego w O., zmienionej decyzją z [...] października 1998 r, poprzez udzielenie G. D. pozwolenia na użytkowanie wyżej wymienionego obiektu budowlanego, pod warunkiem wykonania określonych obowiązków do dnia 30 października 2000 r.

Następnie, organ wskazał, że pismem z 9 września 2008 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował o prawdopodobieństwie wydania decyzji przez Starostę O. w dniu [...] kwietnia 2000 r. z wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W związku z powyższym, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomieniem z 10 grudnia 2008 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty O. z [...] kwietnia 2000 r., nr [...]. W toku tego postępowania trzykrotnie wydawał decyzje w I instancji stwierdzające nieważność kontrolowanej decyzji Starosty O. z [...] kwietnia 2000 r., przy czym -jak podał- dwa pierwsze orzeczenia z przyczyn procesowych zostały uchylone przez organ wyższego stopnia.

Przechodząc do merytorycznych argumentów swojego rozstrzygnięcia organ nadzoru w pierwszej kolejności odniósł się do kwestii swojej właściwości do rozpatrzenia sprawy. Wskazał mianowicie, że od czasu nowelizacji ustawy - Prawo budowlane dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 718), zgodnie z art. 83 ust. 1 i 2 w związku z art. 54 i 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.), organami właściwymi w zakresie prowadzenia postępowań mających za przedmiot pozwolenia na użytkowanie są właściwe miejscowo organy nadzoru budowlanego stopnia powiatowego i wojewódzkiego. Biorąc pod uwagę, iż sporna inwestycja (objęta

Sygn. akt VII SA/Wa 1481/10

kwestionowaną decyzją) zlokalizowana jest na terenie gminy O. zauważył, że organem orzekającym w wymienionym zakresie w pierwszej instancji jest obecnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., zaś organem wyższego stopnia jest [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego.

Następnie, organ wskazał na art. 155 k.p.a., w oparciu o który została wydana badana w tym postępowaniu decyzja. Podał m.in. (powołując się na pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 października 1995 r., sygn. akt III SA 27/95), iż wskazany art. 155 k.p.a. przewiduje jedną z form zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, przy czym zmiana (uchylenie) decyzji w tym trybie może dotyczyć zarówno decyzji wadliwych, jak i prawidłowych. Zastosowanie tego przepisu do decyzji wadliwych może nastąpić tylko wtedy, gdy wady decyzji lub postępowania poprzedzającego jej wydanie nie dają podstawy do jej wzruszenia przy zastosowaniu innych przepisów kodeksu (np. art. 156 § 1 k.p.a.). Uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. może więc nastąpić jedynie wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 k.p.a.) lub do stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 k.p.a.). Organ zauważył więc, iż przepis art. 155 k.p.a. stosuje się zatem tylko do decyzji prawidłowych lub dotkniętych wadami lżejszymi (niekwalifikowanymi, które mogą być wzruszone ze względów celowościowych). I dalej, organ wskazał, iż z akt sprawy wynika, że kontrolowaną decyzją z [...] kwietnia 2000 r. Starosta O. chciał naprawić błąd, który popełnił wydając decyzję nr [...] z [...] grudnia 1999 r., udzielającą pozwolenia na użytkowanie stacji obsługi międzynarodowego transportu samochodowego zlokalizowanej w S., gm. O. pomimo, iż w trakcie oględzin obiektu stwierdził, że nie wykonano wszystkich robót, część robót wykonano z odstępstwem od projektu, a także niezgodnie przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W konsekwencji, tj. po dokonaniu analizy przepisów art. 59 ustawy - Prawo budowlane, organ stwierdził, iż decyzja Starosty O. z [...] grudnia 1999 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego (albowiem obiekt nie został wykonany zgodnie z projektem i przepisami, a wobec tego w pozwoleniu należało zawrzeć klauzulę uzależniającą użytkowanie od usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości), a wada taka jako mająca charakter kwalifikowany nie mogła być naprawiona w trybie wynikającym z art. 155 k.p.a. Tym samym organ uznał, iż decyzja Starosty O. z [...] kwietnia 2000 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 155 k.p.a.

Sygn. akt VII SA/Wa 1481/10

W odwołaniu od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego G. D. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu wskazał przed wszystkim, że zaskarżona decyzja orzeka o nieważności konkretnej decyzji wskazując na nieważność nie tkwiącą w niej samej, tylko tkwiącą w decyzji względem niej poprzedniej. Podniósł, iż w jego ocenie, nie wolno powoływać się na nieważność decyzji, jeśli nie została ona orzeczona i decyzja nadal korzysta z prawnego domniemania jej ważności. Odwołujący się wskazał również, iż organ powinien był uwzględnić, że u przyczyn i podstaw prawnych zmiany decyzji leżała dobrowolna zgoda strony. Zaznaczył, iż organ polemizując z prawem wydania decyzji zmieniającej przewidzianej w art. 155 k.p.a., w ogóle nie rozważył pozostałych przesłanek jego zastosowania, w tym "celowościowych" przesłanek interesu społecznego i słusznego interesu strony. G. D. podał także, iż obowiązkiem organu było wskazać w zaskarżonej decyzji konkretny przepis, który sprzeciwiałby się zastosowaniu art. 155 k.p.a. Zaznaczył, iż przepisy powołane przez organ w uzasadnieniu skarżonej decyzji, tj. art. 59 ust. 2 i ust. 5 Prawa budowlanego absolutnie nie wyłączają ani pierwotnej decyzji pozwalającej na użytkowanie, ani wydania decyzji zmieniającej w trybie art. 155 k.p.a. Stwierdził również, że pierwotna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie po jej wydaniu niewątpliwie nadawała się co najmniej do uzupełnienia w trybie art. 111 § 1 k.p.a. w zakresie dokładnie tego, na co organ wskazuje, iż powinna była rozstrzygać. To zaś oznacza, że nie było żadnej nienaprawialnej przesłanki nieważności.

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] czerwca 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w mocy. W uzasadnieniu, podobnie jak organ I instancji przedstawił rozważania na temat art. 155 k.p.a. Na tle tych rozważań stwierdził, że Starosta O. kontrolowaną decyzją zmienił swoją dotychczasową decyzję w ten sposób, że udzielił na podstawie art. 59 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane warunkowego pozwolenia na użytkowanie bazy obsługi międzynarodowego transportu samochodowego. Pierwotna decyzja Starosty O. z [...] grudnia 1999 r. udzielała natomiast, na podstawie art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego, pozwolenia na użytkowanie bezwarunkowo. Wskazał, iż Starosta O. wydając kontrolowaną decyzję zmienił zatem podstawę prawną i treść rozstrzygnięcia. Podniósł nadto, iż zmieniony został adresat decyzji, ponieważ pierwotnie pozwolenie na użytkowanie zostało udzielone I. i R. W. oraz G. D.,

Sygn. akt VII SA/Wa 1481/10

natomiast badana decyzja udzieliła pozwolenia na użytkowanie tylko G. D. Organ nadzoru zaznaczył, że zmiana w powyższym zakresie przez Starostę O. decyzji z [...] grudnia 1999 r. wykraczała poza granice możliwości wzruszenia decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a., którego istotą jest ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany takiej decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, skarżący G. D. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, wskutek przyczyny z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji. W tym zakresie zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

-przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 107 § 3 oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a., z uwagi na brak rozpatrzenia i uzasadnienia istotnych zarzutów odwołania dotyczących art. 59 ust. 2, 4 i 5 Prawa budowlanego,

-art. 155 k.p.a., poprzez błędną wykładnię obligatoryjnego składu stron takiego postępowania i zastosowanie do stron nieobligatoryjnych,

-art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez wykładnię, że jakiekolwiek (nawet niekwalifikowane) naruszenie prawa uprawnia do jego stosowania oraz poprzez "uchylenie się od konkretnego wskazania kwalifikowanego jako "rażący" zakresu, czy formy naruszenia prawa dla przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji".

W obszernym uzasadnieniu skargi G. D. wskazał na wstępie, iż organy nadzoru budowlanego nie miały właściwości rzeczowej do wydania decyzji. Stwierdził, iż właściwość rzeczową organu w sprawach o stwierdzenie nieważności należy oceniać według przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania weryfikowanej decyzji. Podniósł, iż w sprawach pozwoleń na użytkowanie organy nadzoru budowlanego właściwość uzyskały dopiero w dniu 11 lipca 2003 r., w związku ze zmianą ustawy - Prawo budowlane. Stanął na stanowisku, iż powołana ustawa zmieniająca wyłącza ustalenie, że w sprawach pozwolenia na użytkowanie organy nadzoru budowlanego uzyskały właściwość rzeczową w trybie zmian w strukturze organów państwowych. W sprawach postępowań nadzwyczajnych wobec wcześniej wydanych pozwoleń na użytkowanie nie ustali się więc przejścia właściwości drogą prześledzenia zmian organizacyjnych w organach Państwa. W tej sytuacji, przejście danej właściwości rzeczowej wymagałoby wyraźnych przepisów przejściowych lub

Sygn. akt VII SA/Wa 1481/10

wprowadzających, a takich brak. To zaś winno skutkować stwierdzeniem nieważności obu wydanych w sprawie decyzji.

W dalszej kolejności skarżący przedstawił argumentację przemawiającą - w jego ocenie - za uchyleniem zaskarżonej decyzji. W szczególności zauważył, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w ogóle nie rozpatrzył zarzutów podniesionych w odwołaniu, a odnoszących się do argumentacji przytoczonej przez organ I instancji celem wykazania wydania kwestionowanej decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Zarzucił także organowi odwoławczemu, iż ten nie wykazał, z jakiego powodu naruszenie art. 155 k.p.a. zostało zakwalifikowane przez niego jako rażące. Zarzucił również, iż przy ocenie decyzji z [...] kwietnia 2000 r. pominięto okoliczności związane z następstwem prawnym, jakie miało miejsce w postępowaniu zakończonym decyzją zmieniającą, które spowodowało zmiany po stronie stron tego postępowania. Wskazał, iż "prawo", o którym mowa w art. 155 k.p.a., przed zmianą decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, zostało skutecznie zbyte na jego rzecz, przez co tylko on spełniał kryteria obligatoryjnej strony postępowania zmieniającego, a kryterium tego nie spełniali już Państwo W.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, chociaż część z zarzutów w niej podniesionych Sąd uznał za zasadne, natomiast nie w takim stopniu, który uzasadniałby co najmniej uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2010 r. utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2010 r. stwierdzającą nieważność decyzji Starosty O. z [...] kwietnia 2000 r. wydanej w trybie art. 155 k.p.a. w sprawie pozwolenia na użytkowanie.

-W skardze przede wszystkim podniesiono, iż tak zaskarżona decyzja jak i poprzedzającą decyzja winny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed

Sygn. akt VII SA/Wa 1481/10

sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), w związku z art. 156 § 1 pkt 1 i art. 157 § 1 k.p.a., tj. z uwagi na niezachowanie właściwości rzeczowej.

Zarzut ten, jako wywołujący najdalej idące skutki prawne, wymagał rozpatrzenia w pierwszej kolejności.

Oceniając sprawę w tym zakresie Sąd nie stwierdził jednak, aby doszło do naruszenia art. 157 § 1 k.p.a., a tym samym, aby zachodziła podstawa do stwierdzenia nieważności kontrolowanych aktów administracyjnych, z uwagi na brak właściwości rzeczowej po stronie organów orzekających. Postępowanie zakończone zaskarżoną do Sądu decyzją prowadzone było w trybie stwierdzenia nieważności, a wobec tego stosownie do treści art. 157 § 1 k.p.a., właściwym do wydania w tym trybie decyzji w I instancji był organ wyższego stopnia. W ocenie Sądu, wskazana norma prawna nie została w sprawie naruszona.

Kierując się treścią tego przepisu zaznaczyć trzeba, iż co do zasady właściwość rzeczową w postępowaniu prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności należy oceniać według przepisów, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości przy wydawaniu kwestionowanej decyzji. W wyroku z 7 lipca 1993 r. (przywołanym również w skardze; sygn. akt I SA 116/93, lex nr 10485), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż właściwość rzeczową organu odwoławczego ocenia się z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego zastosowanych w decyzji organu pierwszej instancji, a w odniesieniu do decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji - przepisów prawa materialnego, według których wydano decyzję będącą przedmiotem postępowania w sprawach o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Reguła ta nie dotyczy jednak sytuacji, w których nastąpiła zmiana kompetencji organów. Należy bowiem zwrócić uwagę, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego postępowanie w trybie nadzwyczajnym traktowane jest jako postępowanie administracyjne w nowej sprawie. Dlatego też właściwość rzeczową organu, do którego należy wydanie decyzji o stwierdzeniu nieważności, ustalić trzeba z uwzględnieniem zmian w strukturze administracji publicznej. W przypadku takich zmian ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w takich sprawach, a dopiero potem organ wyższego stopnia na podstawie art. 17 k.p.a. (v. Barbara Adamiak, Janusz Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. 7, str. 749 oraz Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel, komentarz LEX/el. 2010, Komentarz bieżący do art.157 Kodeksu postępowania administracyjnego). Naczelny Sąd Administracyjny w

Sygn. akt VII SA/Wa 1481/10

niepublikowanym postanowieniu z 23 września 2003 r., sygn. akt II SA 1484/03 (na które zwrócili uwagę ww. autorzy komentarza LEX/el. 2010), stwierdził, iż "W przypadku wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności należy wziąć pod uwagę, że uruchamia on nowe postępowanie w sprawie. (...). Należy w związku z tym odróżnić przepisy, które odnoszą się do określenia właściwości organu rozstrzygającego kwestię nieważności od przepisów, stanowiących wzorzec oceny, czy podjęta w określonym czasie decyzja spełnia przesłanki nieważności. Przy wyznaczaniu organu właściwego w sprawie, regułą jest stosowanie przepisów obowiązujących w momencie orzekania o nieważności. Oznacza to, że organ wyższego stopnia, o którym mowa w art. 157 § 1 k.p.a., określany jest według nowego stanu prawnego. Jeżeli więc nastąpiła zmiana w podziale kompetencji organów, wskutek np. zmian w podziale administracyjnym, wyznacza się w świetle aktualnie obowiązujących przepisów organ pierwszej instancji i w zależności od regulacji odpowiednio organy stopnia wyższego. Natomiast przy ocenie ważności decyzji bierze się pod uwagę stan normatywny z momentu jej wydania. Z tego punktu widzenia ocena, czy dana decyzja została wydana przez organ właściwy uwzględnia przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu wydania tej decyzji". Podobną regułę -na gruncie omawianego przepisu art. 157 § 1- przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 5 czerwca 2000 r., sygn. akt OPS 7/00, ONSA 2000, nr 4, poz. 139. We wskazanej uchwale Sąd uznał, iż aktualnej właściwości organów nie można ustalać na podstawie przepisów, które już nie obowiązują i wskazał w związku z tym w zakresie właściwości na działanie nowego prawa. Wskazał przy tym na fundamentalną zasadę prawa administracyjnego, wedle której organ może działać na podstawie przepisów obowiązujących.

Biorąc powyższe pod uwagę zauważyć należy, że decyzja kwestionowana w niniejszej sprawie wydana została w dniu [...] kwietnia 2000 r. przez Starostę O. w oparciu o art. 59 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.). Na podstawie obowiązującego w tej dacie art. 82 ust. 1 Prawa budowlanego, starosta był organem właściwym w sprawach dotyczących wydawania pozwoleń na użytkowanie obiektów budowlanych, jako niezastrzeżonych do właściwości innych organów. Orzekając w niniejszej sprawie w trybie nieważnościowym w dniu [...] marca 2010 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego musiał uwzględnić -oceniając w pierwszej kolejności swoją właściwość- zmiany wprowadzone do Prawa budowlanego ustawą zmieniającą z 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 718). Zmiany te objęły m.in. art. 83 tej ustawy, na

Sygn. akt VII SA/Wa 1481/10

podstawie którego (po tej zmianie), właściwym rzeczowo w sprawach dotyczących pozwolenia na użytkowanie został powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, a tym samym organem wyższego stopnia w takich sprawach stał się (i jest nadal) wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego. Ustalając właściwość rzeczową w niniejszej sprawie należało bowiem mieć na względzie, iż jest to nowa sprawa w stosunku do sprawy zakończonej decyzją kwestionowaną, a wobec tego należało kierować się obecnie obowiązującymi przepisami, tj. obowiązującymi w dacie orzekania o nieważności. W taki też sposób [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postąpił w sprawie, czemu dał wyraz w uzasadnieniu wydanej decyzji. Jednocześnie zaznaczyć trzeba, iż na tak dokonaną ocenę sprawy w tym zakresie nie wpływa brak w ustawie zmieniającej z 2003 r. do ustawy - Prawo budowlane wyraźnego przepisu przejściowego, ustalającego właściwość organów w takim przypadku, tj. odnoszącym się do zakończonych spraw pozwoleń na użytkowanie.

Konkludując, Sąd nie podzielił zarzutu skargi sprowadzającego się do podważenia kompetencji organów nadzoru budowlanego orzekających w niniejszej sprawie, tj. w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym w istocie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wydanej w 2000 r. (a więc wówczas, gdy organy nadzoru budowlanego nie orzekały jeszcze w takim przedmiocie, bo nie posiadały w tym zakresie kompetencji).

-Przechodząc do dalszej oceny sprawy przypomnieć trzeba, iż zaskarżona do Sądu decyzja została wydana w trybie nieważnościowym, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia -w dacie wydania kontrolowanej w tym trybie decyzji, czy postanowienia na zasadzie art. 126 k.p.a.-przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie prowadzone w trybie nieważnościowym jest więc samodzielnym postępowaniem administracyjnym, ograniczonym przesłankami wynikającymi z ww. przepisu, uzasadniającymi stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 22 maja 1987 r., IV SA 1062/86, ONSA 1987 r., Nr 1, poz. 35 oraz z 28 maja 1985 r., I SA 89/85, GAP 1987, Nr 23, s. 43).

W niniejszej sprawie we wskazanym trybie nadzwyczajnym organy oceniały ważności decyzji Starosty O. z [...] kwietnia 2000 r. Zasadnicze znaczenie dla

Sygn. akt VII SA/Wa 1481/10

dokonania powyższej oceny okazała się mieć przesłanka rażącego naruszenia prawa uregulowana w pkt 2 wskazanej regulacji prawnej. W tym miejscu warto zaznaczyć, iż w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa należy mówić jedynie w razie oczywistego i bezspornego naruszenia prawa, a przy tym takiego, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W wyroku z 31 stycznia 2006 r. (sygn. akt I OSK 883/05, Lex Nr 299873), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. NSA zaznaczył także, że nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Ustalenie, czy w konkretnym wypadku nastąpiło "rażące naruszenie prawa", wymaga więc zawsze bardzo wnikliwego rozważenia sprawy. Naruszony przepis prawa nie może pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości prawnych, a jego treść musi być jasna i nie może wywoływać sporów doktrynalno-orzeczniczych. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest zaś wyraźnie wskazanie, który konkretnie przepis został naruszony. Jednocześnie zauważenia wymaga, iż w takiej sytuacji organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania badanego aktu administracyjnego.

Z treści obu decyzji wydanych w sprawie wynika, iż podstawą zakwestionowania decyzji Starosty O. (badanej w tym postępowaniu), było stwierdzenie, iż decyzja ta w sposób rażący narusza art. 155 k.p.a. stanowiący podstawę jej wydania.

Tym samym, dla rozstrzygnięcia powstałego w sprawie sporu (sprowadzającego się do ustalenia, czy zachodziła przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty O. z [...] kwietnia 2000 r.), konieczne było zwrócenie uwagi na tryb, w jakim kwestionowana w sprawie decyzja została wydana.

Zatem, zauważyć należy, iż celem postępowania prowadzonego w tym trybie przewidzianym w art. 155 (będącym również jednym z trybów nadzwyczajnych stanowiących wyjątek od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej), nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz dokonanie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej, wyłącznie na podstawie

Sygn. akt VII SA/Wa 1481/10

przesłanek w tym przepisie wymienionych. Zgodnie bowiem z jego treścią (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez Starostę O., które -co warto zaznaczyć- nie uległo zmianie do dnia dzisiejszego), decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Stosownie do tej regulacji, wzruszenie decyzji ostatecznej na podstawie tego przepisu może więc mieć miejsce tylko wówczas, gdy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony oraz, gdy strony wyraziły zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, a przepisy szczególne się temu nie sprzeciwiają. To zaś oznacza, że przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 k.p.a. jest stwierdzenie istnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. Przepis ten nie może być więc podstawą do merytorycznego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, gdyż nie tworzy ona dla stron prawa do kolejnej instancji. Wzruszenie decyzji ostatecznej w tym trybie może nastąpić wyłącznie wówczas, gdy podyktowane jest względami interesu społecznego lub słusznym interesem strony. W wyroku z 18 lutego 2000 r. (sygn. akt V SA 1346/99, lex nr 41773) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż istnienie interesu społecznego lub słusznego, a więc kwalifikowanego interesu strony musi być ustalone w konkretnej sprawie i musi uzyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy. Słuszny interes strony, a więc taki, który jest godny ochrony i nie stoi w sprzeczności z prawem powinien być oceniony przez organ według wynikającej z art. 7 k.p.a. zasady załatwienia sprawy w sposób zgodny ze słusznym interesem strony. Ocena, czy w konkretnej sprawie zachodzą te przesłanki należy do organu, który przy rozpatrywaniu sprawy w trybie art. 155 k.p.a. nie może ograniczyć się wyłącznie do skontrolowania legalności decyzji i zaniechać rozpoznania sprawy w świetle przesłanek do uchylenia lub zmiany decyzji, określonych w art. 155 k.p.a. Takie ograniczenie zakresu postępowania stanowi naruszenie prawa i uzasadnia wzruszenie wydanej decyzji jako wadliwej (por. wyrok NSA z 27 stycznia 1987 r., sygn. akt III SA 1048/86, ONSA 1987, Nr 2, poz. 50 oraz wyrok NSA z 13 października 1995 r, sygn. akt III SA 27/95, lex 26991). W wyroku z 26 lipca 1993 r. (sygn. akt I SA 1892/92, lex nr 10491), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził natomiast, iż decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych zmienianą lub uchylaną decyzją, a nie kwestii nowych. Nadto, w orzecznictwie zaznacza się, iż

uchylenie lub zmiana decyzji w powołaniu się na treść art. 155 k.p.a. może zajść jedynie

Sygn. akt VII SA/Wa 1481/10

wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidział pewien luz decyzyjny. Tylko w obszarze pewnego luzu decyzyjnego wzgląd na ważny interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. W razie zaś, gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca określone rozwiązania, o stosowaniu art. 155 k.p.a. nie może być mowy (v. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 czerwca 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 555/08, lex nr 513870).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać trzeba, iż badana w kontrolowanym postępowaniu decyzja (wydana na podstawie art. 155 k.p.a.), zmieniła decyzję z [...] grudnia 1999 r. udzielającą pozwolenia na użytkowanie w ten sposób, iż udzieliła pozwolenia na użytkowanie pod warunkiem i w oparciu o inny przepis prawa materialnego (tj. art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego). W uzasadnieniu decyzji zmieniającej wskazano, że "ponownie rozpatrzono sprawę pozwolenia na użytkowanie obiektu i stwierdzono, że obiekt może być użytkowany pod warunkiem wykonania w określonym terminie niezbędnych robót wykończeniowych". Wskazano także, że w dniu [...] grudnia 1999 r. wydano pozwolenie na użytkowanie bezwarunkowo, podczas gdy z własnego protokołu kontroli wynikało, iż w obiekcie nie zakończono wszystkich robót budowlanych. Zatem, jak wynika z treści badanego -w kontrolowanym przez Sąd postępowaniu- orzeczenia, powodem zmiany decyzji ostatecznej nie były przesłanki określone w art. 155 k.p.a. W żadnym miejscu tego rozstrzygnięcia nie zostały one przywołane, ani rozważone w kontekście okoliczności sprawy. Organ nie ustalał także, czy przepis, na podstawie którego wydano decyzję zmienianą oparty jest na pewnym luzie decyzyjnym (art. 59 Prawa budowlanego), a wobec tego, czy zastosowanie art. 155 k.p.a. w sprawie w ogóle może mieć miejsce. Co więcej, organ ten zmienił podstawę rozstrzygnięcia i orzekł w sposób nie objęty decyzją zmienianą poprzez nakazanie wykonania w określonym terminie robót budowlanych. Orzekając w ten sposób w uzasadnieniu wyraźnie zaznaczył, iż zmiana spowodowana została ponownym merytorycznym rozpatrzeniem sprawy, wywołanym wadliwym rozstrzygnięciem podjętym w dniu [...] grudnia 1999 r.

Tym samym, Sąd w pełni podziela stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego co do tego, iż zmiana jaką dokonano decyzją z [...] kwietnia 2000 r. wykracza poza granice możliwości wzruszenia decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Sąd zgadza się też z Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, co do tego, iż zmiana

Sygn. akt VII SA/Wa 1481/10

dokonana kwestionowaną decyzją w oparciu art. 155 k.p.a. świadczy o nadużyciu tego trybu i w konsekwencji o jego rażącym naruszeniu. Przepis art. 155 k.p.a. jest jasny w swej treści i nie budzi żadnych wątpliwości w orzecznictwie do co zakresu jego zastosowania. W sprawie zaś występuje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią tego przepisu a rozstrzygnięciem, nie do pogodzenia z zasadą praworządności. Proste zestawienie treści decyzji z treścią ww. przepisu wskazuje na jawną sprzeczność. To zaś uzasadniało wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Starosty O. z [...] kwietnia 2000 r.

-Stwierdzając powyższe Sąd jednak dostrzega, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekając w sprawie nie ustrzegł się błędów. Przy czym, błędy te nie uzasadniały -w ocenie Sądu- wzruszenia decyzji tego organu.

I tak, za zasadne Sąd uznał zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w kontekście zarzutów podniesionych w odwołaniu, a odnoszących się do argumentacji przytoczonej przez organ I instancji celem wykazania wydania decyzji kwestionowanej z rażącym naruszeniem prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie odniósł się do tych zarzutów i nie przytoczył argumentacji organu I instancji w uzasadnieniu własnej decyzji. Przedstawił natomiast własne argumenty przemawiające za wydanym w sprawie rozstrzygnięciem, a to może świadczyć o tym, iż uzasadnienia decyzji I instancji nie podzielił. Dlatego też Sąd wprawdzie dostrzegł uchybienia organu II instancji w tym zakresie (poprzez brak wyraźnego odniesienia się do uzasadnienia decyzji WINB), natomiast uznał, iż nie miały one istotnego wpływu na wynik końcowy sprawy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekał w sprawie w II Instancji i jako organ odwoławczy miał prawo i obowiązek dokonać ponownej merytorycznej oceny sprawy. Mógł więc po przeprowadzeniu postępowania nie podzielić stanowiska organu I instancji. W niniejszej sprawie zgodził się z rozstrzygnięciem tego organu, przy czym wskazał inne powody uzasadniające takie rozstrzygnięcie, naprawiając w ten sposób ułomną decyzję I instancji w zakresie argumentacji przedstawionej w jej uzasadnieniu. Zaznaczenia przy tym wymaga, iż utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oznacza w szczególności utrzymanie w mocy jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie.

W tym miejscu dodatkowo wskazać trzeba, iż rację ma skarżący podnosząc, że bez stwierdzenia w postępowaniu administracyjnym nieważności decyzji ( w tym przypadku decyzji z [...] grudnia 1999 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie), nie

Sygn. akt VII SA/Wa 1481/10

można powoływać się na jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa. Za daleko idące należy w konsekwencji uznać argumenty [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego przywołane w decyzji wydanej w I instancji. Odnoszą się one w istocie do decyzji z [...] grudnia 1999 r., zamiast do badanej w tym postępowaniu decyzji z [...] kwietnia 2000 r. Starosty O.

Za zasadny Sąd uznał również zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak pełnego wskazania, z jakiego powodu naruszenie art. 155 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zakwalifikował jako rażące. W ocenie Sądu, naruszenie w tym zakresie także nie uzasadniało jednak wzruszenia zaskarżonej decyzji. W sprawie oczywistym bowiem jest, iż kwestionowana decyzja dokonała zmiany wbrew treści art. 155 k.p.a., tj. bez odwołania się do przesłanek z tego przepisu wynikających, a warunkujących zmianę bądź uchylenie w tym trybie decyzji ostatecznej. Z uwagi na rodzaj przepisu (stanowiącego wyjątek od zasady określonej w art. 16 § 1 k.p.a.) i charakter naruszenia, należało naruszenie to zakwalifikować jako kwalifikowane, tj. wypełniające przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Nadto, za zasadny Sąd uznał zarzut skargi dotyczący pominięcia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przy ocenie decyzji z [...] kwietnia 2000 r. okoliczności związanych z następstwem prawnym jakie miało miejsce w postępowaniu zakończonym tą decyzją zmieniającą i spowodowało zmiany po stronie stron tego postępowania (które to musiały być uwzględnione). To zaś uzasadniało wydanie decyzji w dniu [...] kwietnia 2000 r. tylko w stosunku do G. D., z pominięciem poprzednich współwłaścicieli obiektu. Przy czym należy zgodzić się z Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, iż w trybie art. 155 k.p.a. nie jest dopuszczalna zmiana podmiotu decyzji administracyjnej. Taka sytuacji nie miała jednak miejsca, co słusznie zostało wykazane w skardze. Uwzględnienie tego zarzutu nie wpływa jednak w sposób zasadniczy na powyżej przedstawioną ocenę decyzji z [...] kwietnia 2000 r. Zmiana stron postępowania, na którą wskazał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, nie była wyłącznym zarzutem tego organu skierowanym pod adresem decyzji z [...] kwietnia 2000 r.

-Reasumując, słusznie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął, iż decyzja z [...] kwietnia 2000 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 155 k.p.a. W oparciu o ten przepis decyzja ta zmieniła decyzję z [...] grudnia 1999 r. o pozwoleniu na użytkowanie, w oderwaniu od przesłanek umożliwiających zmianę orzeczenia ostatecznego w tym trybie. Zmiana dokonana badaną decyzją wykroczyła poza możliwości wzruszenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 k.p.a. Spowodowała zmianę podstawy prawnej rozstrzygnięcia i wydanie w istocie nowego rozstrzygnięcia na skutek nie przesłanek wymienionych w omawianym przepisie, a ponownej merytorycznej oceny sprawy zakończonej decyzją ostateczną. W efekcie takiego działania nastąpiło wzruszenie decyzji ostatecznej bez zachowania nadzwyczajnego trybu postępowania, a takie działanie należy traktować jako rażące naruszenie prawa (por. Barbara Adamiak, Janusz Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. 7, str. 737).

Dlatego też, chociaż Sąd dostrzegł wady w uzasadnieniu decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, to jednak uznał, iż nie mają one wpływu na zapadłe rozstrzygnięcie. Rozstrzygniecie to -zdaniem Sądu- jest prawidłowe w okolicznościach w tej sprawie występujących.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako nieuzasadnioną oddalił.