Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3050/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1, 2, 3
journal: Dz.U. 2015 poz 469
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
article: art 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 15, art. 77 par 1, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 6
journal: Dz.U. 2014 poz 121
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tekst jednolity.
article: art. 20, art. 21 ust. 1 , art. 32 ust. 1, art. 643 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2016 r. sprawy ze skargi A. S. i M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zmiany stosunków wodnych na gruncie 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] marca 2015 r. znak [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżących A. S. i M. S. solidarnie kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymało w mocy orzeczenia Wójta Gminy B. z [...] marca 2013 r., o nakazaniu - w myśl art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r., poz. 469) - p. M. i A. S., zwanym dalej "Zobowiązanymi", wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Aktem tym zobowiązano do realizacji przepustu pod nadsypaną drogą dojazdową, uniemożliwiającą naturalny spływ wód, do posesji, w najniższym punkcie terenowym - około 160 m od figurki, czyli od zaznaczonego na mapie pkt. 0+000 - w kierunku gminnej drogi asfaltowej (działka ew. nr [...] - pkt. 0+160), z uformowanym wlotem i wylotem w formie bruzd na długościach zapewniających swobodny dopływ jak i odpływ wody, przy czym dno rury powinno znajdować się 5 cm poniżej terenu działki ew. nr [...] w T. ze spadkiem, zapewniającym swobodny i całkowity odpływ wody z działek ew. nr [...] i [...].

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zreferowano przebieg sprawy, przywołując m.in. następujące istotne jej uwarunkowania faktyczne i prawne:

- postępowanie wszczęto na wniosek p. W. Z., P. K. i B. M. (z 5 czerwca 2013 r.), zwanych dalej "Wnioskodawcami", w którym zwrócili się o zbudowanie przepustu pod drogą, wykonaną na działce ew. nr [...], (własność zobowiązanych); prośbę umotywowali tym, że wybudowana przez sąsiada droga stała się zaporą dla wód opadowych, uniemożliwiającą ich swobodny odpływ, zgodnie z naturalnym ukształtowaniem terenu, co - w konsekwencji - doprowadziło do zalewania działki ew. nr [...] (własność p. W. Z.), a podczas wiosennych roztopów i większych ilości wód opadowych również doprowadzając do zalewania działek ew. nr [...] i [...] (własność odpowiednio p. B. M. i P. K.); są to działki sąsiednie,

- w toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego został dopuszczony dowód z opinii biegłego z zakresu melioracji, celem ustalenia, czy na skutek wybudowania drogi doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich (działek ew. nr [...] i [...]); wynika z niej, że przed wybudowaniem drogi dojazdowej woda rozlewała się po całym terenie i spływała bez zakłóceń w najniższe obszary powyższego terenu, a po drodze częściowo odparowała bądź wsiąkała w grunt,

- w orzecznictwie wymienia się liczne przypadki działań, które mogą spowodować zmianę stanu wody na gruncie, w rozumieniu art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo wodne, takie jak: zmiana naturalnego ukształtowania terenu (przykładowo: nawiezienie ziemi w celu podwyższenia terenu, usunięcie ziemi w celu obniżenia terenu, wykopanie rowu), wykonanie robót budowlanych (wybetonowanie działki, wzniesienie murowanego ogrodzenia), a także wykonanie innego rodzaju prac, powodujących określone zmiany na gruncie właściciela nieruchomości (tak: wyrok WSA sygn. akt II SA/Lu 880/07 dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"); działaniem takim jest również wykonanie przeszkody w odpływie wody opadowej z terenów sąsiednich, zgodnie z naturalnym kierunkiem odpływu, np. zasypanie zagłębienia, którym dotychczas spływała ona z terenów wyżej położonych lub podwyższenie terenu, uniemożliwiające spływ wody (tak: wyroki WSA o sygn. akt II SA/Bd 995/09 i II SA/Łd 336/13 – dostępne w CBOSA),

- prowadzone postępowanie wymagało ustalenia, czy Zobowiązani swoim działaniem spowodowali zmianę stanu wody na gruncie, zmianę kierunku jej odpływu, ze szkodą dla gruntów sąsiednich a także, jaki jest związek przyczynowy pomiędzy tą zmianą, a szkodą dla gruntów sąsiednich,

- okoliczności te zostały ustalone przede wszystkim w oparciu o sporządzoną w czerwcu 2014 roku opinię biegłego z zakresu melioracji i ujęć wód – p. J. M., zwaną dalej "Opinią", która w toku postępowania pierwszoinstancyjnego została uzupełniona pismami biegłego z 1 lipca oraz 1 września 2014 r.,

- z Opinii wynika, że grunty - należące do Wnioskodawców - są okresowo zalewane przez wody opadowe, które tworzą tam zastoiska, uniemożliwiające właściwą uprawę; w Opinii okoliczność ta została udokumentowana poprzez załączenie zdjęć, przedstawiających zalane pola uprawne; fakty te nie są kwestionowane przez strony postępowania, w szczególności nie zaprzeczają im Zobowiązani; okolicznością sporną była przyczyna takiego stanu rzeczy,

- z Opinii wynika, że budowa drogi na nasypie spowodowała zakłócenie naturalnego spływu wód powierzchniowych, zgodnie z naturalnym spadkiem terenu ze wschodu na zachód, w stronę naturalnych nieużytków ze śladami rowów w miejscowości B., taki wniosek biegły wysnuł z analizy map i profili podłużnych; na mapie ewidencyjno - poglądowej, stanowiącej załącznik do Opinii, biegły zaznaczył naturalny spadek terenu ok. 5,0%, a pomiary wyznaczonych punktów na drodze oraz po jej obu stronach wskazują, że korona drogi jest wyniesiona ponad przyległe obszary, a działka ew. nr [...] jest położona poniżej terenu tej o nr [...]; biegły wyliczył, że wyniesienie drogi ponad przyległy teren wynosi od 29 do 63 cm; w jego ocenie nie ulega wątpliwości, że wybudowanie drogi doprowadziło do zakłócenia stosunków wodnych na tym obszarze; doszło bowiem do odcięcia istniejącego poprzednio systemu odpływu wody opadowej,

- w świetle analizy i wniosków, przedstawionych w Opinii, nie budzi wątpliwości, że doszło do zmiany stanu wody na gruncie, poprzez wybudowanie drogi, która - z uwagi na jej wyniesienie ponad teren przyległy - stała się przeszkodą w naturalnym spływie wód opadowych, zgodnie z naturalnym spadkiem terenu z kierunku wschodniego na zachód,

- doprowadziło to do szkód na gruntach sąsiednich – działkach ew. nr [...] i [...]; pomiędzy tym zdarzeniem, czyli wybudowaniem drogi, a szkodą dla gruntów sąsiednich, zachodzi niewątpliwie związek przyczynowy, bowiem - jak wynika z Opinii - przed wybudowaniem drogi woda równomiernie rozlewała się po całym terenie i spływała bez zakłóceń w najniższe obszary tego terenu, a po drodze częściowo odparowywała i wsiąkała w grunt; aktualnie, wyniesiona ponad przyległy teren, droga stanowi przeszkodę w jej naturalnym odpływie,

- w ocenie organu odwoławczego Opinia była wykonana rzetelnie i fachowo; opiera się na wizji w terenie, analizach map i stosownych pomiarach; wnioski wynikające z przeprowadzonej analizy są jasne i czytelne, a logiczność rozumowania nie budzi wątpliwości; kwestionowanie ustaleń specjalistycznej opinii - bez wskazania kontrdowodu - jest nieskuteczne; jeśli odwołujący się mają zastrzeżenia do kwestii objętych Opinią, powinni przedstawić opracowanie o odmiennych wnioskach (kontrdowód), które wiarygodnie podważy ustalenia opinii biegłego,

- takiego waloru nie mają zeznania świadków, wskazanych w odwołaniu przez Zobowiązanych; świadkowie nie posiadają bowiem fachowej wiedzy w odnośnym zakresie i ich zeznania nie zawsze mogą być wystarczające dla obiektywnej oceny okoliczności danej sprawy - czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich; zeznania świadka przesłuchanego w niniejszej sprawie nie podważają opinii biegłego; p. Józef Chojnacki zeznał wprawdzie, że rów na działkach wnioskodawców istniał, nie umiał jednak powiedzieć, jaki to był rów, ani wskazać jego przebiegu, czy parametrów, czyli długości szerokości i głębokości; czyni to jego zeznania mało wiarygodnymi; wyjaśnił, że rów był "jak dwie bruzdy"; nie potwierdza to zatem, że na terenie działek Wnioskodawców istniał rów odparowujący; kwestię tą wyjaśnił również biegły; w piśmie z 1 lipca 2014 r. podał, że - w terminologii melioracyjnej - nie ma określenia rów odparowujący; są natomiast rowy chłonne i zbiorniki odparowujące, ale dotyczy to odwodnienia dróg, a nie użytków rolnych (wykonuje się je w miejscach, gdzie brak jest naturalnego odpływu wody i mają one stosunkowo dużą powierzchnię i głębokość ok. 1 m.); w ocenie biegłego, nie ma możliwości odwodnienia gruntów rolnych o dużych powierzchniach za pomocą krótkiego i wąskiego rowu; bruzdy i przegony wykonuje się natomiast dla odprowadzenia lokalnych zastoisk wody,

- w tej sytuacji uznać należy, że bruzdy, o których mówił świadek, służyły odprowadzeniu nadmiaru wody, a nie jej zgromadzeniu jak wskazują Zobowiązani,

- oceny tej nie zmieniają także załączone do odwołania oświadczenia p. M. M., p. J. K., p. Z. L. i p. A. S., którzy wyjaśniają jedynie, że na gruntach wnioskodawców istniał rów, który "odprowadzał nadmiar wody z pól"; nie był to więc rów odparowujący; brak zatem uzasadnienia dla uwzględnienia map z lat 60- tych, na które powołują się Zobowiązani, skoro na aktualnych mapach rów odparowujący nie został ujawniony, a z ustaleń biegłego wynika, że nie został on również uwzględniony w ewidencji urządzeń melioracyjnych,

- decydujące znaczenie ma stan istniejący aktualnie, bowiem celem postępowania, prowadzonego w trybie art. 29 – ustawy - Prawo wodne, nie jest określenie stanów historycznych systemu melioracji na danym terenie, lecz jednoznaczne stwierdzenie, czy nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie (kierunku odpływu znajdującej się na gruntach wody opadowej) ze szkodą dla gruntów sąsiednich; na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi pozytywnej; wbrew zarzutom odwołania nie jest również rolą organów w niniejszym postępowaniu kompleksowa ocena i uregulowanie stosunków wodnych na całym obszarze, a brak należytego odwodnienia w okolicy nie usprawiedliwia zmian stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich,

- odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania wyjaśniono, że wybudowana na nasypie droga powoduje zmianę naturalnych stosunków wodnych; nasyp stworzył barierę dla wód opadowych, które nie gromadziły się na działkach ew. nr [...] i [...], ale spływały - zgodnie z naturalnym ukształtowaniem terenu - do najniżej położonych nieużytków; takie działanie ma charakter zmiany stosunków wodnych na gruncie, i to na gruncie stanowiącym własność zobowiązanych; stanowi to podstawę do zastosowania unormowań art. 29 ustawy - Prawo wodne,

- z materiału dowodowego sprawy, w tym wyjaśnień złożonych przez p. M. S. na rozprawie 12 sierpnia 2014 r. i niezakwestionowanych przez Wnioskodawców, wynika, że droga została wybudowana przez p. L. S. - ojca obecnego właściciela działki ew. nr [...]; natomiast p. M. S. modernizuje tą drogę, poprzez nawiezienie żużla i piasku w celu jej wyrównania; okoliczność ta nie ma jednak istotnego wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia; w art. 29 ust. 2 ustawy - Prawo wodne, przewidziano bowiem, że na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich; jeżeli zatem droga została wykonana przez ojca obecnego właściciela, to i tak obecni właściciele działki ew. nr [...] są obowiązani do usunięcia przeszkody oraz zmian w odpływie wody; zwłaszcza, gdy, poprzez utwardzanie drogi, przyczyniają się do utrwalenia niekorzystnego dla sąsiednich nieruchomości ukształtowania stosunków wodnych,

- w sytuacji, gdy zmiana stanu wody na określonym gruncie szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie, np. powoduje stałe lub okresowe zatapianie tych gruntów, istnieją podstawy do ingerencji, o której mowa w art. 29 ustawy - Prawo wodne; organ administracji publicznej może wówczas nałożyć na właściciela nieruchomości obowiązki, o których mowa w art. 29 ust. 2 w zw. z ust. 3 ustawy; w piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmuje się, że wprawdzie wybór właściwego rozwiązania należy do organu, ale powinien być to sposób, jaki w okolicznościach danej sprawy będzie najskuteczniejszy i najprostszy do wykonania; w sytuacji, gdy tylko jest to celowe i możliwe do wykonania, powinno być nakładane, na powodującego zmiany stanu wody, zobowiązanie do wykonania odpowiednich urządzeń zapobiegających szkodom; dopiero w sytuacji, gdy z okoliczności sprawy wynika, że nie ma możliwości wykonania takich urządzeń albo ich wykonanie jest niecelowe, gdyż szkodom takim nie zapobiegnie, organ może nakazać takiej osobie przywrócenie gruntu do stanu poprzedniego, poprzez usunięcie przeszkody,

- w niniejszej sprawie analiza sytuacji, a także wskazania zawarte w Opinii, prowadzą do wniosku, że uzasadnione jest nałożenie na właściciela gruntu, na którym doszło do naruszenia stosunków wodnych, obowiązku wykonania urządzeń zapobiegających szkodom; w ocenie biegłego najprostszym rozwiązaniem problemu będzie wykonanie przepustu, którego parametry i sposób realizacji zostały szczegółowo opisane w Opinii; słusznie więc organ I. instancji dokonał wyboru rozstrzygnięcia, czyli wykonania przepustu o parametrach ustalonych przez biegłego; działanie to będzie bowiem wystarczające do przywrócenia zakłóconych stosunków wodnych na przedmiotowych gruntach.

W skardze Zobowiązani – reprezentowani przez Pełnomocnika – adwokata, sformułowali zarzuty:

- błędu w ustaleniach faktycznych, przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, polegający na nieuznaniu - zgodnie z mapą z lat 60-tych ubiegłego wieku, załączoną przez skarżących - że na sąsiedniej działce znajdował się rów odprowadzający nadmiar wody; okoliczność tą potwierdzili świadkowie, składając stosowne oświadczenia; zostały one pominięte w związku z zawartą w nich terminologią, niewspółgrającą z opinią biegłego zgodnie, z którą rów winien być "odparowujący" nie zaś "odprowadzający nadmiar wód",

- nieprawidłowego uznania, jakoby jedyną przyczyną zmiany stanu wód na sąsiadujących ze sobą gruntach był utwardzony szlak drożny na działce skarżących, przy całkowitym pominięciu kluczowej okoliczności - przyczyny pierwotnej obecnego stanu rzeczy; jest nią zasypanie przez Wnioskodawców rowu, znajdującego się na ich działce; doprowadziło to do zalewania gruntów wnioskodawców, co potwierdzają oświadczenia sąsiadów, załączone do akt sprawy; pozostają one w pełnej zgodzie z treścią mapy, złożonej do akt przez skarżących,

- braku wykazania przez organ, do jakich konkretnie szkód doprowadziło na gruntach sąsiednich utwardzenie drogi dojazdowej przez Zobowiązanych, przy jednoczesnym pominięciu okoliczności uprzedniego zasypania rowu, odprowadzającego nadmiar wody przez Wnioskodawców,

- pominięcia tego, że na gruncie zobowiązanych nie istnieją żadne urządzenia. odwadniające, a proponowany odpływ nadmiaru wody (do niekonserwowanych od wielu lat i zarośniętych dziką i wysoką roślinnością urządzeń melioracyjnych) wymuszałby odprowadzanie wody "pod górę"; w konsekwencji doprowadziłoby do stworzenia z posesji zobowiązanych terenu zalewowego dla wód gromadzących się z terenów sąsiednich,

- naruszenia art. 29 ustawy - Prawo wodne, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wobec przyjęcia, że to działania Zobowiązanych doprowadziły do zmiany stanu wód na gruntach sąsiednich, przy całkowitym pominięciu, że to działanie Wnioskodawców, polegające na zasypaniu istniejącego rowu, doprowadziło do zmiany stanu wód, poprzez zalewanie gruntów należących do uczestnika jak też do skarżących.

Wniesiono o uchylenie decyzji zaskarżonej oraz – poprzedzającej ją - organu I. instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano m.in.:

- w przedmiotowej sprawie nie doszło do żadnej kluczowej zmiany na gruncie zobowiązanych, która wpłynęłaby negatywnie na zmianę stosunków wodnych,

- doprowadzenie dojazdu do posesji skarżących wykonano jedynie w celu zgodnego z oznaczeniem funkcjonowania gospodarstwa rolnego - dojazdu pojazdów do posesji; uprzednio było to niemożliwe ze względu na grząski grunt,

- Zobowiązani wykazywali w trakcie postępowania, że na działce Wnioskodawców samowolnie zasypano rów, który odprowadzał wody opadowe do granicy z działką należącą do Skarżących; w trakcie rozpoznawania sprawy pominięto fakt, że to Wnioskodawcy dokonali bezprawnej zmiany stosunków wodnych na swojej działce; musiało wpłynąć na nie, w sposób oczywisty, samowolne zasypanie rowu; wody opadowe, które rozlewały się na działce wnioskodawców były wchłaniane przez istniejący rów a ich nadmiar był sprowadzany na działki sąsiednie; natomiast po zasypaniu istniejącego rowu, wody opadowe zaczęły zalewać sąsiednie działki.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko, sformułowane w zaskarżonej decyzji.

W trakcie rozprawy (k. 55) Pełnomocnik skarżących wskazywał, że do zasypania rowu na działce sąsiedniej mogło dojść kilkanaście lat temu (około 15). Wywodził, że rów zbierał wodę i ona z niego odparowywała - zbierał się tam pewien jej nadmiar. Wyjaśnił, że droga została wybudowana około 25 lat temu. Jego zdaniem, wcześniej niż został zasypany rów. Wywodził, że część wody powinna spływać na działkę skarżących - tak jak był to dotychczas - część zaś zbierać się w istniejącym uprzednio rowie. Wcześniej działki sąsiednie były właśnie tak ukształtowane, że część wody była tam odprowadzana. Powinno powstać ponownie miejsce gromadzenia wody na działkach sąsiednich, natomiast na działkę skarżących powinien być odprowadzany jedynie nadmiar tej wody – tak, aby obciążenia były rozłożone równomiernie.

Sąd administracyjny zważył, co następuje:

Skarga, choć nie wszystkie sformułowane w niej zarzuty są trafne, zasługuje na uwzględnienie, bowiem sprawa przed wydaniem orzeczenia nie została w sposób wnikliwy rozpatrzona w istotnym zakresie.

Przesłanką wydania orzeczenia, w myśl art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo wodne jest ustalenie, że spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Skoro postępowanie w przedmiocie nałożenia obowiązku podjęcia działań naprawczych (przywrócenie stanu poprzedniego lub realizacja urządzeń zapobiegających szkodom) może toczyć się na wniosek strony, możliwe jest ewentualnie również wydanie decyzji o odmowie zobowiązania konkretnych podmiotów. Uzasadnieniem do wydania tego rodzaju orzeczenia byłoby stwierdzenie braku przesłanek do nałożenia obowiązku przeprowadzenia działań naprawczych. Wprawdzie postępowanie dotyczy kwestii związanych stricte z ewentualnym ograniczeniem korzystania z prawa własności gruntu, na który wpływ ma zmiana stosunków wodnych na nieruchomości sąsiedniej, jednak roszczenia z tym związane są - z woli prawodawcy - dochodzone na gruncie procesu administracyjnego. Nie mają więc zastosowania reguły ogóle, wynikające z art. 6 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2014 r., poz. 121), lecz zasada ustalania prawdy obiektywnej, do której zobligowane są organy administracji, prowadzące postępowanie w kwestii naruszenia stosunków wodnych (art. 7, 77 § 1, art. 80 K.p.a.).

W tym świetle, wobec złożenia stosownego wniosku przez osoby uważające się za poszkodowane, przesłanką odmowy wydania decyzji zobowiązującej właścicieli konkretnych gruntów do podjęcia działań naprawczych byłoby ustalenie w toku postępowania, że:

- określony właściciel gruntu nie jest sprawcą zmiany stosunków wodnych na nieruchomościach sąsiednich (w rozumieniu art. 29 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo wodne) lub,

- brak jest szkodliwego wpływu zmiany stanu wód na grunty sąsiednie.

Dodatkowo uznaniowy charakter decyzji wydawanej w myśl art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo wodne (sformułowanie organ "może") oznacza, że prawodawca dopuścił możliwość odstąpienia od wydania decyzji nakazowej, pomimo wystąpienia stosownej przesłanki, w pewnych - enumeratywnie niewskazanych - przypadkach. Procedura zakreślona w art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo wodne zamyka jednak ogólną drogę realizacji roszczeń służących ochronie własności przed sądami powszechnymi. Stanowi więc wyłączny środek ochrony praw właściciela przed nielegalnymi oddziaływaniami z gruntów sąsiednich – naruszaniem zakazów i nakazów z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo wodne. Własność jest jednocześnie prawem chronionym na szczeblu norm konstytucyjnych (art. 20 i 21 ust. 1 Konstytucji R.P.). Stąd odmowa udzielenia ochrony w ramach jedynej dostępnej procedury mogłaby mieć miejsce tylko w przypadkach szczególnych, gdy ważne okoliczności przemawiają przeciw jej udzieleniu, pomimo naruszania prawa nieskrępowanego korzystania ze swojej własności. Uzasadnieniem mogłoby być np.:

- istotne przyczynienie się do konkretnej szkody żądającego ochrony,

- gdy koszty naprawienia szkody byłyby niewspółmiernie wysokie a sprawcy nie sposób przypasać winy tzn. zakazy lub nakazy z art. 29 ust. 1 i 2 wprawdzie nie zostały uwzględnione, lecz podejmując określone działania osoba o przeciętnej wiedzy nie mogła spodziewać się określonych skutków.

Do przypadków wskazanych w tiret 2 nie należy oczywiście sytuacja, gdy właściciel terenu gdzie naturalnie spływały wody realizuje przegrodę, stanowiącą naturalna barierę ponad poziom przyległych nieruchomości (np. korona drogi), gdyż oczywistym jest, że musi to prowadzić do zmiany stanu wód na gruntach przyległych. Jeżeli wiąże się to ze stagnowaniem wody jest to z natury rzeczy "szkodliwy wpływ", w rozumieniu art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo wodne.

Nałożenie obowiązku przeprowadzenia określonych działań naprawczych może nie być też zasadne, gdy istnieją szczególne uwarunkowania sprawy, które sprawiają, że ich podjęcie skutkowałoby szkodą dla sprawcy niewspółmierną do zakresu naruszenia a istnieją inne realne sposoby usunięcia negatywnych skutków zmiany stosunków wodnych. Nałożenie obowiązku działań naprawczych nie jest bowiem sankcją administracyjną za niezgodne z prawem zachowanie (uchybienie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo wodne), lecz ma służyć wyłącznie usunięciu negatywnych skutków wynikających z nielegalnych działań, których skutkiem jest m.in. naruszenie prawa nieskrepowanego korzystania z nieruchomości, przez innych właścicieli gruntów. Nałożenie obowiązku podjęcia określonych działań naprawczych na sprawcę szkód w następstwie naruszenia stosunków wodnych nie jest też oczywiście możliwe, gdy - w świetle ustaleń - ich realizacja nie spowoduje poprawy stanu, będącego następstwem nielegalnych działań.

Wskazane wyżej uwarunkowania formalno-prawne winny mieć na uwadze organy orzekające w sprawie.

W rozpoznawanej sprawie nie uczyniono temu zadość.

Trafnie wywodzi wprawdzie organ administracji, że samo wyniesienie drogi, mając na uwadze naturalny spadek terenu (potwierdzony Opinią), musiało skutkować zmianą stosunków wodnych – powstrzymaniem ich dopływu. Wobec stwierdzonego faktu stagnowania wód opadowych czy roztopowych na gruntach rolnych nie może budzić wątpliwości, że doszło do zmian stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich.

Jednakże rozpatrując sprawę, stosownie wnikliwie nie rozważono kwestii – podnoszonej przez Skarżących – jakoby ilość wody, jaka stagnuje obecnie okresowo na gruncie sąsiednim (Wnioskodawców) – a miałaby być ona odprowadzane na grunty zobowiązanych (wywodzą, że tam właśnie powstanie zastoisko tych wód) - jest także następstwem zmian stosunków wód na gruncie, spowodowanych przez samych Wnioskodawców.

Może być to okoliczność bardzo istotna dla sprawy. Nakładając bowiem stosowne obowiązki nie można doprowadzić do sytuacji, gdy – pomimo że podjęte działania były faktycznie bezprawne (dokonano zmian stosunków wodnych na gruncie, ze szkodą dla gruntu sąsiedniego) – ich następstwem było wykreowanie stanu, gdy nie tylko zostanie zniesiony skutek bezprawnych działań lecz ich sprawca poniesie dodatkową szkodę w następstwie zdarzeń od niego niezależnych. Przepisy ustawy – Prawo wodne nie precyzją wprawdzie bardziej szczegółowych reguł, co do nakładania obowiązków w ramach kompetencji, zakreślonej ogólnie w art. 29 ust. 3. Jednak powyższą regułę należy wyprowadzić zarówno z zasady materialnoprawnej, sformułowanej w art. 7 K.p.a. (choć sam Kodeks ma generalnie charakter zbioru regulacji procesowych), co do ważenia interesu publicznego (zwanego ówcześnie społecznym) jak i słusznego interesu strony, w powiązaniu z konstytucyjnymi zasadami równości i proporcjonalności ingerencji w prawa właściciela (art. 32 ust. 1 zd. 2 oraz art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP).

W takiej sytuacji, formułowane w toku postępowania twierdzenia zobowiązanych - jakoby doszło także do zmian stosunków wodnych na gruncie sąsiednim, skąd uprzednio woda była oprowadzana tylko częściowo na grunty zobowiązanych, pozostała zaś gromadziła się w istniejącym zagłębieniu (zwanym nieprofesjonalnie "rowem chłonnym"), stąd spływał tylko jej nadmiar - wymagają wnikliwej analizy. Konieczne jest jednoznaczne ustalenie, czy do wskazanych zmian w istocie doszło oraz czy mogły mieć one istotne znaczenie w sprawie – tzn., czy ilości odmiennie zagospodarowanej wody za pośrednictwem rowu, bruzd rozprowadzających, czy obniżenia terenu, przy uwzględnieniu chłonności tego rodzaju urządzeń oraz procesów parowania, mogła mieć istotne znacznie w sprawie. Nie sposób bowiem wykluczyć – mając na uwadze w zasadzie zgodne oświadczenia szeregu świadków - że Wnioskodawcy, dla polepszenia właściwości produkcyjnych własnych gruntów, zmienili ich ukształtowanie tak aby częściowo stagnująca tam uprzednio woda była w całości odprowadzana bezpośrednio na grunty sąsiednie. W takiej sytuacji nałożenie na ich właścicieli obowiązku wykonania przepustu, który zapewnia odbiór całości nadmiaru wód opadowych, nie znajdowałoby uzasadnienia. Do sytuacji takiej natomiast musiałoby dojść w razie zrealizowania przepustu według warunków, zakreślonych utrzymaną w mocy decyzją organu I. instancji – ma on się znajdować w najniżej położnym punkcie zaś dno rury spustowej ma być 5 cm poniżej terenu działki należącej do skarżących.

Bezzasadnie organy obu instancji uznały, jakoby nie zgromadzenie wystarczająco precyzyjnych informacji, co do uprzednich stosunków wodnych na gruntach wnioskodawców, mogło stanowić przesłankę do odstąpienia od badania, jaki był stan faktyczny w danym zakresie. W szczególności nie może być wystarczające, dla podważania twierdzeń świadków oraz - ewentualnie - treści mapy z lat 60-tych ubiegłego wieku (organ nie zajął przy tym jednoznacznego stanowiska, czy zobrazowano na niej w istocie istnienie rowu) okoliczność użycia nieprawidłowej, nieprecyzyjnej nomenklatury, brak precyzji oświadczeń itp. Nie może mieć też przesądzającego znaczenia w sprawie nie naniesienia ówczesnego rowu, czy tylko zagłębienia terenu na obecnych mapach (wszak, co bezsporne, aktualnie nie istnieją), czy ich nie uwidocznienie w ewidencjach urządzeń melioracyjnych. Rolą organu – gdy okoliczności mogą mieć istotne znaczenie – jest właśnie, poprzez prowadzenie czynności wyjaśniające (zasada oficjalizmu – art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a.) – w tym możliwość zadawania konkretnych pytań świadkom, zlecania ekspertyz itp. - ustalanie, jaki był stan na gruncie, tak aby nie doszło do sytuacji, gdy negatywne skutki działań innych osób obciążają w istocie - w następstwie wydania określonego orzeczenia władzy publicznej - osobę trzecią, nie będącą sprawcą danego zdarzenia.

Jak trafnie wywodzi organ administracji, ocena biegłego, sformułowana w Opinii, że podniesienie krony drogi na kierunku spływu wód prowadzi w rozpatrywanym przypadku do niekorzystnych zmian stosunków wodnych na gruntach sąsiednich, może być podważona jedynie stosownym kontrdowodem. Zresztą, w toku postepowania (a także na rozprawie), Strona skarżąca nie kwestionowała, odprowadzania części wody na jej działki, gdzie zrealizowana drogą stanowi oczywistą przeszkodę. Jednakże nie można uznać za wiążące wskazań Opinii, jakie środki należy w danym przypadku przedsięwziąć. Zostały one zaproponowane bowiem przy założeniu, że wyłączną przyczyną stagnowania wody na działkach w określonej ilości jest podniesienie korony drogi. Nie ustalano jednak, czy na ilość stagnującej wody nie miała także wpływu zmiana ukształtowania gruntów wnioskodawców, co mogło prowadzić np. do likwidacji naturalnej retencji wód i wobec tego ograniczania jej ilości, trafiającej bezpośrednio na niżej położone działki zobowiązanych. Nie można uznać, aby stanowisko biegłego gdzie oceniał on, czy nie doszło do zmiany ukształtowania działek wnioskodawców miało szczególny walor wiążący. Formułując wnioski w danym zakresie biegły nie nawiązał do informacji specjalnych lecz dokonał oceny stanu faktycznego, wobec znanych faktów (treść mapy, zeznania świadków), co jest domena organu administracji. Biegły nie podejmował w danym zakresie żadnych czynności szczególnych, jak np. badanie przekroju struktury gleby itp. które miałoby stanowić dodatkowy dowód na to, czy doszło do określonych zmian powierzchni w przeciągu określonego czasu.

Trzeba ponownie podkreślić, że Skarżący mogli zostać zobowiązani jedynie do podjęcia takich działań (np. realizacji urządzeń wodnych), które służyłyby odwróceniu skutków spowodowanych ich własnym czynami czy ewentualnie - jak trafnie w tym zakresie wywodził organ administracji - realizacją przeszkody na ich gruncie przez osobę trzecią, np. ojca obecnego właściciela (w myśl art. 29 ust. 2 ustawy – Prawo wodne). Nakazane do realizacji urządzenia nie mogą natomiast prowadzić do powstania dodatkowych szkód po stronie sprawcy zmiany stosunków wodnych. W tym kontekście, o ile ilość wody odprowadzanej na nieruchomości zobowiązanych miałaby także obejmować te, będące następstwem zmian ukształtowania terenu na działkach sąsiednich, warunkiem nałożenia obowiązku działań, skutkujących odprowadzających całego nadmiaru wód do Wnioskodawców, jest ustalanie, że nie będzie to negatywnie oddziaływać na grunty zobowiązanych – wody te nie wyrządzą szkód (czemu aktualnie zaprzeczają Skarżący, wywodząc że będą tam stagnować).

Trafnie zauważa organ administracji, że przedmiotem niniejszego postepowania nie jest ustalanie wszelkich kwestii, związanych z regulacją stosunków wodnych na danym terenie. Nie zwalnia go to jednak z obowiązku wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy z perspektywy występowania przesłanek nałożenia konkretnego obowiązku na dane osoby.

W danym przypadku przedwczesne stwierdzenie, jakoby nie doszło do zmian stosunków wodnych na gruncie w następstwie działań samych Wnioskodawców, oraz brak oceny – o ile do niego doszło – w jakim zakresie Skarżący mogą być zobowiązani do podjęcia działań naprawczych, skutkowało konicznością uznania przez Sad, że sprawa nie została wyjaśnione w istotnym zakresie, czym uchybiono treści powoływanych już art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a.

Wobec okoliczności, że analogiczną wadliwością - upatrywaną w braku wnikliwego wyjaśnienia istotnej okoliczności sprawy – obarczone są decyzje organów obu instancji, uwzględniając zasadę rozpatrywania sprawy w dwu instancjach (art. 15 K.p.a.), Sąd uchylił oba orzeczenia.

Chybione jest twierdzenie organu jakoby przedmiotem postepowania nie mogła być także kwestia, jak historycznie były ukształtowane stosunki wodne na danych gruntach. Musi być to ustalone w zakresie, w jakim ma to znaczenie dla danej sprawy. Rozpoznając ją ponownie, o ile ocenie podlegać będą także zdarzenia z bardziej odległej przeszłości, organ administracji będzie miał na względzie, że - w świetle uprzednich regulacji (do 2002 roku) - możliwość żądania przywrócenia stosunków wodnych po upływnie określonego czasu wygasała, co trzeba także uwzględnić orzekając w aktualnym stanie prawnym, gdzie tego rodzaju reguł już nie ma (szerzej patrz prawomocne orzeczenie sygn. akt IV SA/Wa 1629/13 – dostępne w CBOSA).

Przedwczesny jest zarzut skargi, co do naruszenia art. 29 ustawy – Prawo wodne. Dopiero prawidłowe ustalanie szeregu istotnych elementów stanu faktycznego pozwoli odpowiedzieć na pytanie, czy nałożenie obowiązków zakreślonych obecnie uchyloną decyzją organu I. instancji było zasadne.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 135 i 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w pkt. 1 sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zapadło w pkt. 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powyższej ustawy w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.). Na zasądzone koszty postępowania składają się: kwota 300 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi oraz kwota 240 zł tytułem wynagrodzenia adwokackiego.

Rozpatrując ponownie sprawę organy administracji uwzględnią ocenę prawną sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu.