Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 857/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1, art. 59a ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ Sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. M. i J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 14 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Go 908/09 w sprawie ze skargi W. M. i J. M. na postanowienie Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim; 2. zasądza od Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim na rzecz W. M. i J. M. kwotę 900 (słownie: dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, wyrokiem z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Go 908/09, po rozpoznaniu skargi W. M. i J. M. na postanowienie Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r., nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego skargę oddalił.

Jak wynika z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowej Soli, postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r., działając na podstawie art. 57 ust. 7 i art. 59g ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 r. nr 156 poz. 1118 ze zm.), nałożył na W.M. oraz J. M. karę w wysokości 10000 (dziesięć tysięcy) złotych, wymierzoną z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego – budynku mieszkalnego jednorodzinnego bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ nadzoru budowlanego w związku z zawiadomieniem o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż w związku z zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. o zakończeniu inwestycji obejmującej budynek mieszkalny jednorodzinny, budynek gospodarczy, zbiornik na nieczystości płynne z przyłączem kanalizacyjnym, przyłącze wodociągowe, przyłącze energetyczne na działce nr ewid. [...] położonej w N. przy ul. [...], złożonym przez inwestorów W. i J. M. oraz stwierdzonymi w toku postępowania istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego pozwolenia na budowę wniósł w drodze decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. sprzeciw w sprawie ww. zawiadomienia o zakończeniu budowy.

Po wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzonych nieprawidłowości, w dniu [...] lutego 2008 r. organ przeprowadził przy udziale inwestorów kontrolę budowy. W trakcie kontroli bezspornie ustalono, że budynek mieszkalny jest użytkowany na co wskazuje jego wyposażenie i urządzenie, a co uwidocznione zostało również na dokumentacji fotograficznej.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowej Soli wyjaśnił również podstawę prawną oraz sposób naliczenia nałożonej kary, powołując się na przepis art. 59 f ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Inwestorzy – W. M. oraz J. M. złożyli zażalenie na ww. postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowej Soli wnosząc o jego uchylenie i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez PINB w Nowej Soli, a także o wstrzymanie wykonania ww. postanowienia wobec oczywistości podstaw zaskarżenia oraz wysokości nałożonej kary, której egzekucja może spowodować nieodwracalne skutki dla inwestorów, oraz przeprowadzenie dowodu w postaci przesłuchania świadków na okoliczność, że w dacie przeprowadzenia przez organ nadzoru budowlanego kontroli terenu budowy, nowo wybudowany obiekt nie był przez inwestorów użytkowany, a jedynie wyposażony w meble, które jednak nie były przez inwestorów wykorzystywane, a tym bardziej w budynku jednorodzinnym nie zamieszkiwano.

Zaskarżonemu postanowieniu, strony zarzuciły naruszenie norm administracyjnego prawa materialnego, a w szczególności art. 59f w zw. z art. 59a ustawy Prawo budowlane, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na nałożeniu na inwestorów w oparciu o wyżej przytoczone przepisy, kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego w wysokości 10.000 zł, podczas gdy wymierzenie kary na tej podstawie następuje zgodnie z art. 59a ww. ustawy, w przypadku naruszenia przez inwestorów warunków technicznych prowadzenia robót budowlanych, określonych w pozwoleniu na budowę, których naruszenia w przedmiotowej sprawie nie stwierdzono. Podnieśli także zarzut błędu organu I instancji w ustaleniach faktycznych stanowiących podstawę wydania zaskarżonego postanowienia. Zdaniem skarżących protokół kontrolny sporządzono z naruszeniem art. 67 § i k.p.a., przyjmując jakoby inwestorzy przystąpili do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego, podczas gdy z okoliczności sprawy jednoznacznie wynika, iż inwestorzy poprzestali jedynie na umieszczeniu w wybudowanym budynku elementów wyposażenia, nie użytkując go. Jednocześnie inwestorzy zaprzeczyli, że przystąpili do użytkowania nowo wybudowanego obiektu budowlanego mimo sprzeciwu organu nadzoru budowlanego.

Ponadto wskazanemu postanowieniu PINB strony zarzuciły naruszenie norm postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 6 k.p.a. (zasada praworządności) w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP, a także art. 8 k.p.a. (zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej) poprzez zastosowanie art. 59f bez uwzględnienia treści art. 59 a ustawy Prawo budowlane, oraz niedokładne i pochopne ustalenie okoliczności faktycznych, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W szczególności nie zostało wskazane, czy poza faktem, że pomieszczenia były wyposażone w meble, w czasie dokonywania czynności kontrolnych ktoś z pomieszczenia tego korzystał, np. inwestorzy wykonywali tam czynności codziennego życia. Niezależnie od powyższego należy podkreślić, iż od indywidualnego aktu organu nadzoru budowlanego, nakładającego na obywatela obowiązek poniesienia kary o tak dużym stopniu dolegliwości, należy w szczególności wymagać się dokładnego wyjaśnienia przesłanek jakie legły u podstaw jego wydania.

W ocenie skarżących, za "użytkowanie obiektu budowlanego" uznać należy pierwsze z wymienionych wyżej zachowań. Ujęcie takie jest bowiem najbliższe definicji użytkowania w rozumieniu prawa cywilnego. Zgodnie z tym ujęciem użytkowanie obejmuje używanie rzeczy i pobieranie z niej pożytków. Zatem sam fakt wyposażenia lokalu w pewne tylko elementy wystroju wnętrza, przy jednoczesnym zaniechaniu przez inwestorów podejmowania jakichkolwiek czynności w nowo wybudowanym budynku nie można uznać za jego użytkowanie.

Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wlkp. postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowej Soli.

Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, że PINB w Nowej Soli dowiódł, iż przedmiotowy budynek mieszkalny usytuowany na działce [...] przy ul. [...] w N. był użytkowany, pomimo zgłoszonego przez PINB w Nowej Soli sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu jego budowy. Fakt zgłoszenia sprzeciwu oznaczał, że zdaniem organu obiekt nie spełnia kryteriów uzasadniających przystąpienie do jego użytkowania. Dowodem w tym zakresie są ustalenia podjęte w wyniku kontroli budynku przeprowadzonej przez PINB w Nowej Soli w dniu [...] lutego 2008r.

Organ odwoławczy wskazał, że podczas kontroli organ stwierdził, iż pomieszczenia znajdujące się na trzech półpiętrach zostały wyposażone w sprzęt i urządzenia gospodarstwa domowego (meble i elementy dekoracyjne). Natomiast na fotografiach uwidocznione zostało wnętrze budynku - poszczególne pomieszczenia zostały kompletnie wyposażone w sprzęt oraz urządzenia gospodarstwa domowego. Ich rozmieszczenie w przedmiotowym budynku posiada charakter usystematyzowany i jednoznacznie wskazuje na użytkowanie tego obiektu. Protokół kontroli, zawierający jednoznaczne stwierdzenie, że budynek jest użytkowany, został podpisany przez inwestorów – W. i J. M. oraz kierownika budowy – R. G. Przy czym nie wnieśli oni do protokołu żadnych uwag odnośnie ustaleń PINB w kwestii przystąpienia do użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego.

Nadto organ II instancji stwierdził, że wysokość wymierzonej zaskarżonym postanowieniem kary z tytułu nielegalnego użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego jest zgodna z obowiązującymi przepisami.

Na marginesie organ wyjaśnił także, że zgodnie z załącznikiem do obowiązującej ustawy Prawo budowlane, określającym kategorie obiektów oraz współczynniki ich dotyczące, przedmiotowy budynek mieszkalny należy do kategorii I obiektów budowlanych, przed przystąpieniem do użytkowania których, zgodnie z przepisem art. 54 Prawa budowlanego, należy zawiadomić właściwy organ o zakończeniu budowy. Tymczasem w sentencji zaskarżonego postanowienia PINB w Nowej Soli wskazał, że karę wymierzono z powodu przystąpienia do użytkowania bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie (art. 55). Jednakże w ocenie organu odwoławczego powyższe uchybienie pozostaje bez wpływu na ocenę zasadności i zgodności z przepisami zaskarżonego postanowienia, ponieważ przystąpienie do użytkowania obiektu zarówno z naruszeniem art. 54 jak też 55 zostało objęte tą samą regulacją prawną.

Jednocześnie organ odwoławczy odnosząc się do zawartego w zażaleniu wniosku o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania wskazanych świadków na okoliczność dotyczącą kwestii przystąpienia do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego, stwierdził, że wniosek ten nie zasługuje na uwzględnienie. Okoliczność przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego na działce nr [...] przy ul. [...] w N. została dowiedziona przez PINB w Nowej Soli w sposób nie budzący wątpliwości. Organ nie ma natomiast obowiązku przeprowadzania dowodu przedstawionego przez stronę, jeżeli w jego ocenie wniosek dowodowy strony dotyczy okoliczności dostatecznie wyjaśnionych w danym postępowaniu (patrz: wyrok NSA z dnia 05.05.1998r. sygn. akt III SA 193/97, LEX nr 35474). Natomiast odnosząc się do pozostałych zarzutów zażalenia wskazał, że PINB w Nowej Soli nie powołał się w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia na przepis art. 59a ustawy Prawo budowlane, jak to zostało podniesione przez stronę skarżącą. Natomiast przepisy art. 59f ust. 1 w sprawach kar z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zgodnie z zapisem art. 57 ust. 7, stosuje się "odpowiednio" w zakresie sposobu obliczenia wysokości kary.

W. M. i J. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na ww. postanowienie Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wlkp w całości i uchylenie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w takim samym zakresie, a także o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa administracyjnego (materialnego i procesowego), a w szczególności art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż użytkowanie w rozumieniu powołanego przepisu jest tożsame z wyposażeniem obiektu w meble i inne przedmioty urządzenia domowego, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia powołanego przepisu prowadzi do wniosku, iż za przystąpienie do użytkowania obiektu należy rozumieć wykonywanie w nim czynności, dla których został wzniesiony. Wskazali także na naruszenie art. 59f w zw. z art. 59a ustawy Prawo budowlane, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające w szczególności na nałożeniu na inwestorów w oparciu o wyżej przytoczone przepisy, kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego w wysokości 10 000 zł, podczas gdy wymierzenie kary na tej podstawie następuje zgodnie z art. 59a ww. ustawy, w przypadku naruszenia przez inwestorów warunków technicznych prowadzenia robót budowlanych, określonych w pozwoleniu na budowę, których naruszenia w przedmiotowej sprawie nie stwierdzono.

Nadto podnieśli zarzut niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy polegającego na przyjęciu, że inwestorzy przystąpili do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego, podczas gdy inwestorzy podkreślali, iż poprzestali jedynie na umieszczeniu w wybudowanym budynku elementów wyposażenia, nie użytkując budynku.

Skarżący zarzucili nadto naruszenie wszelkich fundamentalnych zasad prawnych postępowania administracyjnego wskazanych przez ustawodawcę w kodeksie postępowania administracyjnego, a w szczególności zasady pogłębiania zaufania obywateli (art. 8), poprzez niedokładne i pochopne ustalenie okoliczności faktycznych, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa w z w. z art. 77 kpa i art. 80 kpa) poprzez wydanie decyzji na podstawie niekompletnego, powierzchownego i w swobodny sposób ocenionego materiału dowodowego.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że w swych ustaleniach organy administracji obu instancji oparły się jedynie na protokole kontroli z dnia [...].02.2008 r. i załącznikach do protokołu, i to ocenionego w sposób swobodny.

Ponadto, podobnie jak w treści zażalenia, skarżący podkreślili, iż przepisy ustawy – Prawo budowlane nie zawierają definicji "użytkowania obiektu budowlanego". W ich ocenie natomiast za użytkowanie należy uznać wykonywanie w obiekcie budowlanym czynności, dla których został wzniesiony, albo innych (obiekt może być bowiem użytkowany niezgodnie z jego przeznaczeniem).

W odpowiedzi na skargę Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i na tej podstawie wniósł o oddalenie skargi.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim skargę oddalił.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że stwierdzenie przystąpienia do użytkowania wymaga ustalenia, że podmiot w określony sposób korzysta z obiektu budowlanego. W przypadku budynku mieszkalnego, korzystaniem zgodnym z przeznaczeniem obiektu jest zamieszkiwanie w nim. Zatem przez użytkowanie danego obiektu należy rozumieć zamieszkiwanie w nim, dokonywanie w nim czynności życia codziennego, przebywanie w tym obiekcie. Z kolei inny sposób korzystania z budynku mieszkalnego, przeznaczenie go przykładowo w całości na pomieszczenia biurowe i faktyczne wykorzystywanie ich w tym celu również uznane być musi za przystąpienie do użytkowania obiektu w rozumieniu przepisów ustawy.

Oczywistym jest, że organy nadzoru budowlanego, co do zasady nie mają możliwości zaobserwowania w sposób bezpośredni czynności inwestora czy innych upoważnionych przez niego osób, które świadczyć by mogły o zamieszkiwaniu w danym obiekcie, co potwierdzałoby wprost przystąpienie przez te osoby do użytkowania obiektu. Wynika to z faktu, iż o czynnościach kontrolnych inwestor jest informowany z odpowiednim uprzedzeniem, co pozwala mu przygotować się do udziału w tych czynnościach oraz przygotowanie w tym zakresie przedmiotowego obiektu. Przygotowanie obiektu zaś ma na celu zapewnienie organowi pełnego dostępu do pomieszczeń znajdujących się w nim, co często także wiąże się z dbałością o to, aby przy czynnościach tych nie były obecne osoby postronne (zamieszkujące) i nie przeszkadzały one w dokonywanych oględzinach. Nie może to natomiast niweczyć możliwości organu ustalenia na podstawie określonych okoliczności, czy inwestor przystąpił (bądź też nie przystąpił) do użytkowania obiektu budowlanego. Niewątpliwym jest, iż o faktycznym użytkowaniu obiektu świadczyć może sposób zagospodarowania przestrzeni w obiekcie (rozstawienia wyposażenia), w przypadku budynku mieszkalnego obecność mebli, sprzętów domowych oraz przedmiotów użytku codziennego (m. in. naczyń, pościeli), zapasów żywności, a także obecność elementów dekoracyjnych oraz pamiątek rodzinnych stanowiących zarówno element wystroju, ale również służących stworzeniu bliskiej użytkownikowi atmosfery danego pomieszczenia, czy wreszcie obecność roślin doniczkowych, które z natury swojej wymagają systematycznej pielęgnacji (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2009 r. sygn. akt II OSK 1167/09).

W ocenie Sądu organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie uczyniły zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 77 § 1 k.p.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Stosownie natomiast do treści art. 7 k.p.a. organ w toku postępowania stoi na straży praworządności i podejmuje wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

W aktach sprawy znajduje się protokół kontroli przeprowadzonej przez inspektorów Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Nowej Soli w dniu [...] lutego 2008r., w którym stwierdzono wyraźnie, że obiekt budowlany – budynek mieszkalny jednorodzinny, znajdujący się przy ul. [...] w N. jest użytkowany. W treści tego protokołu znalazły się zapisy dotyczące użytkowania wykończonych już trzech półpięter budynku, oraz wyposażenia znajdujących się tam pomieszczeń w meble, urządzenia i sprzęty gospodarstwa domowego oraz elementy dekoracyjne. Z kolei na zdjęciach stanowiących załącznik do protokołu, można zaobserwować rozstawienie mebli stanowiące funkcjonalną całość, rozłożone pamiątki, w postaci zdjęć i inne elementy dekoracyjne, a także rośliny doniczkowe i wyłożoną na łóżku pościel. Protokół z tej kontroli, bez zgłoszenia uwag w tym zakresie, podpisali inwestorzy oraz kierownik budowy obecni przy tej czynności. Zatem omawiany protokół, sporządzony w prawidłowy sposób stanowi dostateczny dowód na okoliczność, że inwestorzy przystąpili do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego. Wartość ustaleń dowodowych zawartych w tym protokole dodatkowo wzmacniają dołączone do niego fotografie ukazujące stan wyposażenia pomieszczeń znajdujących się w budynku.

W ocenie Sądu pierwszej instancji oczywistym jest, iż zgromadzenie w domu, różnych sprzętów domowych, pamiątek mających często wartość emocjonalną, czy wreszcie rozłożenie pościeli na łóżku, w sposób jednoznaczny świadczą o użytkowaniu przedmiotowego obiektu. Z doświadczenia wiadomym jest, że tego typu przedmioty jak pościel (wraz z bielizną pościelową) nie jest wykładana w pomieszczeniach mieszkalnych jedynie przygotowywanych, na mające nastąpić w bliżej nie określonym czasie zamieszkanie w nich określonych osób, są to bowiem przedmioty, o których czystość i higienę przeciętny człowiek troszczy się ze szczególną uwagą.

W takiej sytuacji należy uznać, że inspektorzy nadzoru budowlanego mieli pełną podstawę, aby stwierdzić w protokole oględzin z dnia [...] lutego 2008 r., że przedmiotowy obiekt jest użytkowany. Fakt ten znalazł swoje odzwierciedlenie zarówno w w/w protokole, jak również w orzeczeniach organów obu instancji rozpatrujących niniejszą sprawę. Nie można zatem stwierdzić, aby organy administracji publicznej orzekające w sprawie niniejszej naruszyły jakikolwiek przepis postępowania administracyjnego w tym art. 77 § 1 k.p.a. oraz prawa materialnego - art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego.

Mając powyższe na względzie wyjaśnić także należy, iż w sytuacji, gdy organ I instancji ustalił w sposób niebudzący wątpliwości na podstawie kontroli obiektu budowlanego, że obiekt jest użytkowany to nie było potrzeby przeprowadzenia dodatkowych dowodów z zeznań świadków.

W tej sytuacji na podstawie wyżej powołanych przepisów prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego, były zobligowane do wymierzenia kary w wysokości określonej w przepisach prawa.

Opłata legalizacyjna obliczona została w sposób prawidłowy według wzoru podanego w art. 59 f ust. 1 powołanej ustawy.

W tym zakresie zarzuty dotyczące niezastosowania art. 59 a ustawy Sąd uznał za nieuzasadnione. Przepis ten nie ma zastosowania do niniejszego postępowania, które dotyczy wymierzenia inwestorowi kary za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 i art. 55 ustawy Prawo budowlane, albowiem odnosi się on do postępowania w sprawie oceny wybudowania obiektu budowlanego zgodnie z pozwoleniem na budowę (art. 57 ust. 6 ustawy). Dla ustalenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania, o której mowa w art. 57 ust. 7 ustawy, bez znaczenia jest okoliczność, czy dany obiekt wybudowany został zgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę, czy też z istotnym odstępstwem od niego. W tym zakresie, istotne znaczenie ma ustalenie, czy obiekt został skutecznie oddany do użytkowania (art. 54), czy też jak w rozpatrywanej sprawie skutecznie zostało zgłoszone zakończenie robót budowlanych (art. 55), oraz w przypadku negatywnej odpowiedzi na to pytanie, czy inwestor pomimo tego nie przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego. Obowiązek nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania powstaje zawsze ilekroć ziści się stan faktyczny, o którym mowa w hipotezie ww. przepisu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli W. M. i J. M. zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucili:

1. naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, iż Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego swoim postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. nie uchybił przepisom ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w szczególności zaś art. 57 ust. 7 oraz art. 59f, jak również w sposób słuszny i prawidłowy nałożył na skarżących karę finansową z tytułu nielegalnego użytkowania przez skarżących obiektu budowlanego w postaci budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego w N. przy ul. [...];

2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

– art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że użytkowanie w rozumieniu niniejszego przepisu jest tożsame z wyposażeniem obiektu w sprzęt i inne przedmioty urządzenia domowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia niniejszego przepisu prowadzi do wniosku, że za przystąpienie do użytkowania obiektu należy rozumieć wykonywanie w nim czynności, dla których został wzniesiony;

– art. 59 f w zw. z art. 59a ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nałożeniu na skarżących jako inwestorów kary pieniężnej w wysokości 10 000 zł tytułem nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, podczas gdy art. 59a ww. ustawy przewiduje wymierzenie kary pieniężnej w przypadku naruszenia przez inwestorów warunków technicznych prowadzenia robót budowlanych, określonych w pozwoleniu na budowę, a których naruszenia w przedmiotowej sprawie nie stwierdzono.

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, ze Wojewódzki Sad Administracyjny a także organ II instancji dowolnie, a nie swobodnie, dokonał ustaleń faktycznych, znajdujących wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, niespójnym i pozostawiającym wiele wątpliwości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie w zakresie w jakim zmierzała do uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim.

Zasadnym okazał się zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania art. 3 § 2 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd pierwszej instancji kontrolując decyzję organu II instancji nie wyeliminował jej z obrotu prawnego pomimo faktu, iż organ ten rozstrzygnął sprawę opierając się na niekompletnym i niespójnym materiale dowodowym, który jak niewadliwie wskazano w skardze kasacyjnej "pozostawiał wiele wątpliwości".

Podkreślenia wymaga fakt, że zarówno Sąd pierwszej instancji jak i organ administracji publicznej drugiej instancji rozstrzygające w przedmiotowej sprawie, za zbędne uznały przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w postaci przesłuchania świadków oraz skarżących.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zgodnie z którym podpisany przez skarżących protokół z kontroli przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowej Soli wraz z fotografiami ukazującymi stan wyposażenia pomieszczeń znajdujących się w budynku daje podstawę do ustalenia w sposób niebudzący wątpliwości, że przedmiotowy obiekt jest użytkowany. Skoro bowiem skarżący w toku postępowania administracyjnego twierdzili, że nie użytkują tego budynku, wnioskując o przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków na okoliczność braku zamieszkiwania w tym budynku, organ administracji publicznej winien był dowód taki przeprowadzić, ocenić i dać wyraz tej ocenie w uzasadnieniu decyzji. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, nie jest użytkowaniem samo stwierdzenie, że w danym lokalu znajdują się sprzęty, meble, odzież, gdyż może to być dowodem jedynie tylko umieszczenia tych rzeczy, a nie stwierdzenie faktu użytkowania mieszkania. Do ustalenia tego czy lokal jest faktycznie użytkowany musza być przeprowadzone inne jeszcze dowody (por. wyrok WSA w Szczecinie z 21 października 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 783/09, LEX Nr 573872, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 października 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 429/09, LEX nr 573858) . Odstąpienie od przeprowadzenia takiego środka dowodowego w sytuacji budzącego wątpliwości stanu faktycznego narusza, wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji przepisy postępowania administracyjnego, a konkretnie art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie może bowiem uzasadniać ponad wszelką wątpliwość stanowiska, że przedmiotowy budynek był użytkowany, a tylko wówczas istnieje przesłanka do wymierzenia inwestorom kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku na podstawie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. oraz art. 59a ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Załączone do akt sprawy zdjęcia, które w sposób szczegółowy opisano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, same w sobie stanowią dowód jedynie tego, iż budynek ten został przygotowany do zamieszkiwania. Wątpliwości w tym zakresie budzi również to, iż z dokumentacji zdjęciowej wynika jednoznacznie, iż w części pomieszczeń prowadzone są jeszcze prace wykończeniowe. Odnosząc się do kwestii rozłożenia pościeli na łóżku, co zdaniem Sądu pierwszej instancji świadczy o użytkowaniu domu, podkreślić należy, iż tak daleko idące wnioski, bez ich poparcia odrębnym materiałem dowodowym są nieuzasadnione. Skarżący zgłaszając zakończenie budowy, mogli spodziewać się, że w najbliższym czasie możliwym będzie zamieszkanie w budynku, co z różnych względów uzasadniało czynienie przygotowań w zakresie zapewnienia niezbędnych potrzeb mieszkaniowych.

Skoro jak wskazano powyżej materiał dowodowy zebrany w toku postępowania administracyjnego nie jest wyczerpujący, albowiem wbrew ustaleniom organów i Sądu może on budzić uzasadnione wątpliwości, stwierdzić należało, że organy administracji publicznej naruszyły przepis art. 7 oraz art. 77 k.p.a., co z kolei prowadzi do wniosku że w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim naruszył art. 145 § 1 pkt. 1c w zw. z art. 151 w zw. z art. 7 oraz 77 k.p.a., co z kolei uzasadniało jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt. 1 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust.1 pkt. 2a w zw. z § 18 ust.1 pkt. 1c w zw. z § 2 ust. 2 rozporzadzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 wrzesnia 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokacie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.