Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1462/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart (spr.) WSA Gabriela Nowak Protokolant referent – stażysta Katarzyna Matecka - Caban po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2018 r. ze skargi Gminy D. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] - po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...] - utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym

i prawnym.

Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2015 r., nr [...], stwierdził nabycie przez Gminę [...], z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w obrębie [...], gm. [...], oznaczonej numerem ewidencyjnym działki [...] o powierzchni [...] ha.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 17a ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), dalej jako "ustawa", gminy były zobowiązane do przekazywania wojewodom spisów inwentaryzacyjnych nieruchomości, które stały się własnością gmin z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ww. ustawy. Termin przekazywania spisów upłynął z dniem 31 grudnia 2005 r. Jednocześnie - stosownie do art. 17a ust. 3 ustawy - w stosunku do nieruchomości, które stały się z mocy prawa własnością gmin, nieobjętych spisami inwentaryzacyjnymi przekazanymi do dnia 31 grudnia 2005 r., wojewoda wszczyna z urzędu postępowanie w sprawie potwierdzenia nabycia przez gminy własności nieruchomości.

Przedmiotowa nieruchomość nie została objęta spisem, o którym mowa w art. 17a ust. 1 ustawy - zatem wojewoda zobowiązany był do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie potwierdzenia nabycia przez Gminę [...] prawa własności tej nieruchomości.

Dodał, że stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do:

1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego,

2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego,

3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1

- staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

Następnie Wojewoda stwierdził, że zgodnie z zaświadczeniem Starosty [...] z [...] listopada 2013 r. przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa - we władaniu Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w S. (użytek - droga). Obecnie w ewidencji gruntów i budynków jako właściciel wpisany jest Skarb Państwa, natomiast jako władający Starosta [...].

Stan władania ww. nieruchomością na dzień 27 maja 1990 r. ustalono na podstawie rejestrów prowadzonych w formie analogowej do 1992 roku - co wynika z pisma Starosty z [...] listopada 2015 r., nr [...]. W rejestrach tych znajdują się ręcznie dokonane skreślenia w rubryce "władający", bez określenia numeru zmiany, na podstawie której dokonano nowych wpisów, brak jest też jakichkolwiek dokumentów potwierdzających słuszność dokonania przedmiotowych zmian (decyzji, protokołów lub innych dokumentów). Ponadto wyjaśnił, iż wydane wcześniej zaświadczenia odzwierciedlają fakty zawarte w ww. rejestrach.

Podniósł też, że decyzja w przedmiocie komunalizacji ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, iż stwierdza ona fakt prawny, jaki zaistniał w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie tej ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Zatem obowiązkiem organów administracji orzekających w przedmiocie komunalizacji mienia jest ustalenie, w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis art. 5 ust. 1 powyższej ustawy uzależnia nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości.

W dalszej części uzasadnienia organ przywołał treść art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.) - z którego wynika, że podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków oraz treść § 24 ust. 3 i 4 pkt 1 lit. c załącznika do zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. z 1969 r. Nr 11, poz. 98) - z którego wynika, że co do gruntów pod drogami gruntowymi, które nie zostały zaliczone do dróg publicznych, lecz są w powszechnym korzystaniu (§ 27 ust. 3 pkt 17) jako władającego należy wpisać prezydium gromadzkiej rady narodowej i wywiódł, iż zapisy w ewidencji gruntów prowadzonej przez Starostę [...] według stanu na dzień 27 maja 1990 r. były niezgodne z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa w tym zakresie, które chronologicznie przedstawił. W jego ocenie, prawidłowy zapis w ewidencji gruntów powinien brzmieć: Skarb Państwa - we władaniu terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, tj. Gminy [...].

Również aktualne zapisy w ewidencji, tj. Skarb Państwa - we władaniu Starosty [...] dokonane na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a w konsekwencji zapisy w księdze wieczystej (których podstawą były dane z ewidencji gruntów i zaświadczenia starosty), są niezgodne ze sposobem prowadzenia ewidencji.

Mając powyższe na uwadze, organ I instancji uznał, że została spełniona pozytywna przesłanka z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r., tj. przedmiotowa nieruchomość należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego - wobec czego stała się w dniu wejścia w życie ustawy z mocy prawa mieniem właściwej gminy, tj. Gminy [...].

Jednocześnie nie zaistniała żadna z przesłanek negatywnych wynikających z art. 11 ust. 1 czy art. 12 tej ustawy.

Na zakończenie podniósł, iż przedmiotowa nieruchomość zawsze stanowiła drogę, z której korzystali i mogą korzystać wszyscy. Jest ona dostępna nie tylko dla mieszkańców gminy, ale dla wszystkich. Połączenie tej drogi z głównymi drogami publicznymi, a także sytuacja, w której dostęp do niej nie jest w żaden sposób reglamentowany powoduje, że posiada ona znaczenie lokalne.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła Gmina [...] zarzucając organowi I instancji błędne ustalenie, iż sporne mienie należało do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego.

Wskazała, że przedmiotowa działka - zgodnie z zapisem ewidencji gruntów i budynków na dzień 27 maja 1990 r.- stanowiła własność Skarbu Państwa - we władaniu Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w S. Jednocześnie, powołując się na obecne uprawnienia właścicielskie co do ww. gruntu wskazała, iż nieruchomość ta stanowi własność Skarbu Państwa - zarządca gruntami Starosta [...] i opisana jest w księdze wieczystej Nr [...], prowadzonej przez IV Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w S. W związku z powyższym przedmiotowa nieruchomość drogowa nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Stanowiąca własność Skarbu Państwa nieruchomość nie podlegała komunalizacji z mocy prawa jako mienie właściwej gminy - w tym przypadku Gminy [...].

Po rozpoznaniu odwołania Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...].

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Komisja podniosła, że podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), zgodnie z którym mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, iż przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Przy czym należy również podkreślić, że decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ww. ustawy.

Zatem prowadząc postępowanie w przedmiocie komunalizacji mienia organ powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy mienie to stanowiło w dacie 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa, a następnie, po pozytywnym ustaleniu w tym zakresie, czy należało ono w tym dniu do podmiotów wskazanych w art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Po ustaleniu, iż mienie to spełniało przesłanki do jego komunalizacji z mocy prawa, organ powinien w dalszej kolejności ustalić, czy nie wystąpiły przesłanki negatywne wskazane w art. 11-12 ww. ustawy.

Następnie Komisja wskazała, że ze znajdującego się w aktach wypisu z rejestru gruntów, zaświadczenia Starosty [...] z [...] listopada 2013 r., pism Starosty [...] z [...] listopada 2015 r. i z [...] listopada 2015 r. wynika, iż sporna działka na dzień 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa - we władaniu Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w S. (użytek - droga). Obecnie w prowadzonej przez Starostę ewidencji gruntów i budynków jako właściciel wpisany jest Skarb Państwa, natomiast jako władający Starosta [...]. Rejestry były prowadzone w formie analogowej do 1992 r. W rejestrach tych znajdują się ręcznie dokonane skreślenia w rubryce "władający", bez określenia numeru zmiany, na podstawie której dokonano nowych wpisów. Brak jest też jakichkolwiek dokumentów potwierdzających słuszność dokonanych zmian (decyzji, protokołów lub innych dokumentów).

Przywołała utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż użyte w art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. sformułowanie ,,należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" oznacza przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym (rozumianym jako posiadanie określonego tytułu prawnego), a nie tylko w sensie faktycznym. Faktyczne władanie nieruchomością przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację mienia, która w trybie art. 5 ust. 1 tejże ustawy następowała z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy tj. 27 maja 1990 r. Wydana w tym przedmiocie decyzja komunalizacyjna miała jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdzała przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę. Zatem, dopiero ostateczna decyzja wojewody umożliwia gminie skuteczne wykonywanie prawa własności nabytego z dniem 27 maja 1990 r. z mocy ww. ustawy.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w S. nie dysponowała tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości. Tym samym uprawnienia władcze w stosunku do tej nieruchomości przysługiwały terenowym organom administracji państwowej stopnia podstawowego.

Na potwierdzenie powyższego Komisja zacytowała rozważania Trybunału Konstytucyjnego dotyczące terminu "należące do" zawarte w uchwale z dnia 9 grudnia 1992 r., sygn. akt W 13/91 (OTK 1992, Nr 2, poz. 37) oraz fragment uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1091/12, gdzie podniesiono, iż wobec treści art. 6 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym w dacie 27 maja 1990 r., organy administracji nie mają obowiązku badania czy gminie przysługiwał tytuł prawny do gruntu w sytuacji, gdy inny podmiot nie legitymował się takim tytułem.

Udowodnienie prawa zarządu lub użytkowania nieruchomości przez państwową jednostkę organizacyjną wymagało potwierdzenia tej okoliczności stosownym dokumentem - o którym mowa w art. 38 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, to jest: decyzją terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, zawartą za zezwoleniem tego organu umową o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi lub umową o nabyciu nieruchomości.

Oznacza to, że jedynie istniejący po stronie Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w S. tytuł prawny świadczyłby, iż sporna nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i z tego też względu nie podlega komunalizacji. W przeciwnym razie, stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej (por. wyrok WSA z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1196/11, uchwała NSA z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16).

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w całości podzieliła stanowisko organu I instancji, że zebrana w sprawie dokumentacja jednoznacznie potwierdza, iż w dniu 27 maja 1990 r. sporna nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa, a Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w S. nie przysługiwał w tej dacie odpowiedni tytuł prawny do tej nieruchomości oparty na stosownej decyzji lub umowie. Tym samym nieruchomość ta należała - w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. na rzecz właściwej gminy - Gminy [...]. Komisja nie dopatrzyła się również wystąpienia negatywnych przesłanek komunalizacji, o których mowa w art. 11-12 ww. ustawy.

Skargę na powyższa decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina [...]. Zaskarżonej decyzji Gmina zarzuciła naruszenie:

a) art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że Gmina [...] nabyła z mocy prawa nieodpłatnie prawo własności przedmiotowej nieruchomości, które to mienie zakwalifikowano jako mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, pomimo iż:

- sporna nieruchomość nigdy nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, jak i nie była w żaden sposób utrzymywana przez Gminę [...];

- w uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że udowodnienie prawa zarządu lub prawa użytkowania nieruchomości wymagało potwierdzenia dokumentem, o którym mowa w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, mimo iż przepis ten nie określa takich dokumentów;

b) art. 7, art. 8 i art. 77 kpa poprzez ich niezastosowanie, nie wyjaśnienie w wystarczający sposób stanu sprawy, a przede wszystkim:

- nie przeprowadzenie postępowania w celu ustalenia, na podstawie jakiego dokumentu jako zarządca nieruchomości była wpisana Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w S., a następnie Starosta;

- przekroczenia uprawnień organu i oceny prawidłowości wpisów w ewidencji gruntów prowadzonej przez Starostę [...] (zarzucenia im niezgodności z ówcześnie obowiązującym prawem) według stanu na dzień 27 maja 1990 r., mimo braku uprawnień organu do dokonania takiej oceny;

- dokonywanie przez organ ustaleń dotyczących prawa zarządu/prawa użytkowania wieczystego nieruchomości według przepisu, który nie odnosi się do tych uprawnień, tj. art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości;

c) interesu prawnego Gminy [...], poprzez stwierdzenie, iż przedmiotowe nieruchomości są własnością Gminy po ponad 25 latach od wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., co powoduje, że Gmina odpowiada wstecz za utrzymanie przedmiotowej nieruchomości oraz wszelakie zdarzenia, które mogły mieć na niej miejsce, pomimo iż organ I instancji miał wiedzę, że Gmina [...] nie uznaje się za właściciela przedmiotowej nieruchomości, w związku z faktem nie zgłoszenia jej w spisie inwentaryzacyjnym do dnia 31 grudnia 2005 r., co stanowi nadużycie prawa;

d) art. 138 kpa poprzez błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy zachodziły przesłanki do uchylenia decyzji i umorzenia postępowania bądź przekazania sprawy do ponownego rozpoznania

Powołując się na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi podniosła, iż Komisja nie ustaliła w sposób dostateczny stanu faktycznego sprawy. Przede wszystkim organy nie ustaliły, co stanowiło podstawę wpisania do ewidencji gruntów Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w S. jako zarządcy spornej nieruchomości. Powołany przez Komisję art. 38 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. nie określa żadnych z tych dokumentów jako podstawy udowodnienia prawa zarządu czy użytkowania nieruchomości. Ponadto, organ powinien w sposób wyczerpujący zbadać materiał dowodowy i bez wątpliwości ustalić, czy takowy dokument istnieje czy też nie, czego nie uczynił. Organy ograniczyły się tylko do oceny prawidłowości wpisów w ewidencji gruntów prowadzonej przez Starostę [...] według stanu na dzień 27 maja 1990 r. i zarzucenia im niezgodności z ówcześnie obowiązującym prawem - przekraczając swoje uprawnienia.

Ponadto zarzuciła, że wydając zaskarżoną decyzję organ naruszył jej interes prawny. Po ponad 25 latach od daty wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r. skarżąca staje się właścicielem przedmiotowych nieruchomości z mocą wsteczną, a więc odpowiada wstecz za utrzymanie przedmiotowej nieruchomości oraz wszelkie zdarzenia, które mogły mieć na niej miejsce. Dzieje się tak pomimo tego, iż organ I instancji miał wiedzę o tym, że Gmina [...] nie uznaje się za właściciela tej nieruchomości, w związku z faktem niezgłoszenia jej w spisie inwentaryzacyjnym do dnia 31 grudnia 2005 r. - co stanowi nadużycie prawa.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).

W ocenie Sądu skarga jest nieuzasadniona.

W toku postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2017 r. ustalono, iż Gmina [...] nabyła, z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie, prawo własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w obrębie [...], gm. [...], oznaczonej numerem ewidencyjnym działki [...] o powierzchni [...] ha.

Nabycie własności wskazanej nieruchomości nastąpiło na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), zwanej dalej "ustawą" lub "ustawą komunalizacyjną".

Organ ustalił, że Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w S. w dniu 27 maja 1990 r. nie przysługiwał do wskazanej nieruchomości odpowiedni tytuł prawny. Nie legitymowała się ona bowiem dokumentem potwierdzającym uzyskanie prawa zarządu (użytkowania) przedmiotowej nieruchomości - co z kolei doprowadziło organ do konkluzji, iż jako składnik mienia państwowego nieruchomość należała wówczas do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.

Zdaniem Sądu ocena rozpatrywanej sprawy - dokonana przez organy orzekające w sprawie - jest prawidłowa i znajduje uzasadnienie w obowiązujących przepisach.

W myśl art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Podejmowana na tej podstawie decyzja ma charakter deklaratoryjny - co oznacza, że stwierdza ona fakt prawny, jaki zaistniał w dniu wejścia w życie ustawy.

Obowiązkiem organów orzekających w przedmiocie komunalizacji mienia jest zatem ustalenie - czy według stanu na dzień 27 maja 1990 r. mienie to stanowiło własność Skarbu Państwa i czy należało do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom.

W niniejszej sprawie nie jest kwestionowane, iż przedmiotowa nieruchomość stanowiła drogę wewnętrzną, która nie była zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych. W tej sytuacji nie można mówić o powstaniu - po stronie Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w S. - prawa zarządu do spornej nieruchomości z mocy samego prawa, gdyż taki zarząd mógł dotyczyć tylko nieruchomości zajętych pod drogi publiczne (art. 22 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r.).

W sprawie nie udowodniono również, aby Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w S. dysponowała w dacie 27 maja 1990 r. tytułem prawnym do spornej nieruchomości - co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji.

Jak prawidłowo wskazał organ odwoławczy, o przynależności mienia do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego decydowała treść art. 6 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej.

W myśl powołanego przepisu, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Z przepisu tego wynikało, że nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej rozdysponowane w sposób tam określony, "należały" do tego organu niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd - który sąd w składzie orzekającym całkowicie podziela - iż użyte w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej sformułowanie "należące do" rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, oznacza przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym (rozumianym jako posiadanie określonego tytułu prawnego), a nie tylko w sensie faktycznym. Wobec powyższego, za nieruchomość "nie należącą" do terenowego organu administracji można uznać tylko taką nieruchomość, która w dniu 27 maja 1990 r. była w sposób prawem przewidzianym oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej. W tym czasie ustanowienie zarządu wymagało określonej formy prawnej, tj. stosownej decyzji lub umowy. Stanowił o tym jednoznacznie art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zgodnie z którym państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Tego rodzaju dokumentami, jak już zaznaczono wyżej, nie legitymowała się Dyrekcja Okręgowej Dróg Publicznych w S.

Brak tytułu prawnego Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w S. w dniu 27 maja 1990 r. do spornej nieruchomości oznacza, że należała ona wówczas - w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej - do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Zgodnie bowiem z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. To natomiast, iż terenowym organem administracji państwowej, o którym mowa w tym przepisie, jest organ stopnia podstawowego, przesądza art. 3 ust. 2 przywołanej ustawy, który stanowi, iż ilekroć w ustawie jest mowa o radach narodowych lub terenowych organach administracji państwowej bez bliższego określenia, rozumie się przez to rady narodowe stopnia podstawowego lub terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej do spraw geodezji i gospodarki gruntami.

W tym stanie rzeczy rację ma organ odwoławczy formułując ocenę, że w niniejszej sprawie spełnione zostały wszystkie materialnoprawne przesłanki komunalizacji mienia z mocy prawa. Zaś zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, oparty na kwestionowaniu "należenia" przedmiotowej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. do terenowego organu administracji stopnia podstawowego - należy uznać za bezzasadny.

Niezasadne okazały się również podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8 oraz art. 77 kpa.

Analiza akt sprawy potwierdza, iż organy prowadzące postępowanie komunalizacyjne prawidłowo przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, zebrały dokumentację niezbędną do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, a z poczynionych ustaleń faktycznych i prawnych wyprowadziły słuszne wnioski. Należy także zwrócić uwagę, że wobec treści art. 6 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym w dacie 27 maja 1990 r., organy administracji nie miały obowiązku badania, czy gminie przysługiwał tytuł prawny do gruntu w sytuacji, gdy inny podmiot nie legitymował się takim tytułem.

Uprawnienia władcze gminy wobec mienia, do którego inne podmioty nie wykazały tytułu prawnego, potwierdził Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 9 grudnia 1992 r., sygn. W 13/91 (publ. OTK 1992, nr 2, poz. 37). W uchwale tej TK wskazał, iż pojęcie normatywne "należące do" użyte w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej w odniesieniu do nieruchomości stanowiących mienie ogólnonarodowe (państwowe) będących w dyspozycji przedsiębiorstw państwowych, oznacza w tym przepisie, że przedsiębiorstwa te wykonywały w stosunku do tych nieruchomości różnego rodzaju uprawnienia o charakterze cywilnoprawnym, co nie wyłącza, iż grunty będące w zarządzie przedsiębiorstw państwowych (nie stanowiące ich własności) z punktu widzenia uprawnień administracyjnych o charakterze władczym "należały do" terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, które wykonywały uprawnienia władcze w stosunku do wymienionych wyżej gruntów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 października 2014 r., I OSK 593/13, publik. orzeczenia.nsa.gov.pl)

Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia zaskarżoną decyzją interesu prawnego Gminy D. - którego skarżąca upatruje w nierespektowaniu przez organ okoliczności, że gmina nie uznaje się za właściciela przedmiotowej nieruchomości, o czym organ miał wiedzę od 25 lat.

Podnieść trzeba, iż sprzeciw skarżącej wobec rozwiązań przyjętych w ustawie komunalizacyjnej, które nie są zgodne z oczekiwaniami Gminy, nie może mieć w niniejszej sprawie żadnego znaczenia. Jak zasadnie wskazał organ odwoławczy, kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie ma okoliczność "należenia" spornej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. - w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy - do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Jak wyjaśniono powyżej, stan faktyczny i prawny tej nieruchomości powoduje, że mieści się ona w kryterium określonym w art. 6 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W tej sytuacji - wobec nieprzekazania do dnia 31 grudnia 2005 r. spisu inwentaryzacyjnego nieruchomości, które stały się własnością gminy z mocy prawa - obowiązkiem organu było wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia przez Gminę [...] własności tych nieruchomości, na podstawie art. 17a w związku z art. 18 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej.

Reasumując Sąd uznał, iż postępowanie w niniejszej zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, organy obu instancji wnikliwie, rzetelnie i wszechstronnie zgromadziły i oceniły materiał dowodowy, szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu tej sprawy oraz przekonująco uzasadniły swoje decyzje - zgodnie z art. 107 §3 kpa, zyskując całkowitą aprobatę Sądu.

W związku z powyższym Sąd oddalił skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.).