Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3168/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par. 36
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 14 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 73/14 w sprawie ze skargi L.S. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2014 r. sprawy o sygn. akt I SA/Wa 73/14 ze skargi L.S. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podniósł, że nieruchomość położona w gminie [...], obręb 0003 S., oznaczona jako działki nr 1 o pow. 0,1476 ha i nr 2 o pow. 0,0094 ha, decyzją Wojewody Dolnośląskiego nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. została przeznaczona pod budowę obejścia ul. K. w [...] w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...]. Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 6.804,00 zł na rzecz L.S. za przejęcie z mocy prawa na rzecz województwa dolnośląskiego przedmiotowej nieruchomości.

W odwołaniu od powyższej decyzji L.S. wskazał, że biegły przyjął zbyt mały obszar do analizy, nie uwzględniając transakcji z rynku regionalnego. Strona zarzuciła, że ustalone odszkodowanie jest zbyt niskie, ponieważ nie wyrównuje w pełni utraconych korzyści, co stoi w sprzeczności z art. 21 Konstytucji RP. Ustalone odszkodowanie winno uwzględniać także spadek wartości pozostałych części nieruchomości, powstałych po wyodrębnieniu działki drogowej.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] września 2012 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania stanowi operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Wojewody Dolnośląskiego przez rzeczoznawcę majątkowego K.K. w dniu 25 października 2011 r., którego aktualność została potwierdzona w dniu 8 maja 2013 r. Rzeczoznawca majątkowy wyceniając grunt, zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Biegły opisał, iż wyceniana nieruchomość stanowi grunt rolny. Działka nr 1 o pow. 0,1476 ha stanowi grunt rolny – RHIa położony pomiędzy drogą polną biegnącą do ul. [...] i rzeką, a działka nr 2 o pow. 0,0094 ha stanowi grunt rolny położony bezpośrednio nad rzeką, określony w ewidencji gruntów jako "Wp" – wody płynące. Nieruchomość położona jest wśród pól, w znacznym oddaleniu od zabudowy miejskiej oraz w niewielkiej odległości od drogi o nawierzchni utwardzonej. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej [...] nr VI/19/2010 z dnia 2 czerwca 2010 r. nieruchomość ta leży na terenie upraw polowych. Biegły analizą objął transakcje nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi, przeznaczonymi w studium pod uprawy polowe, zawartymi od stycznia 2009 r. do października 2011 r. Badanie rynku rozszerzono na okres ponad dwóch lat ze względu na niewielką ilość transakcji na lokalnym rynku nieruchomości. Zanotowano dziewięć transakcji sprzedaży porównywalnych nieruchomości gruntowych pod uprawy polowe. Biegły ustalił, iż ceny sprzedaży nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod uprawy polowe wahały się w przedziale od 20 309,00 zł/ha (ok. 2 zł/m2) do 40 000,00 zł/ha (ok. 4 zł/m2).

W operacie szacunkowym wskazano, że na podstawie zgromadzonej bazy danych transakcyjnych ustalono, iż poziom cen transakcyjnych nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod uprawy polowe na lokalnym rynku nieruchomości był stabilny. Ponadto na podstawie badania regionalnego rynku, z obszaru województwa dolnośląskiego, nieruchomości nabywanych pod budowę dróg publicznych, ustalono, że przeciętny poziom cen wynosi 49 zł/m .

Biegły ustalił, że na regionalnym rynku nieruchomości – miasto i gmina [...] – w analizowanym okresie od stycznia 2009 do października 2011 r. nie stwierdzono transakcji sprzedaży nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod budowę dróg publicznych. Biegły wyjaśnił, że na rynku lokalnym brak było transakcji nieruchomościami drogowymi, które mogłyby stanowić materiał porównawczy ze względu na brak podobieństwa do nieruchomości wycenianej. Stąd też wartość rynkowa prawa własności nieruchomości gruntowej została ustalona zgodnie z dyspozycją zawartą w § 36 ust. 3 pkt 1 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207. poz. 2109 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. lub rozporządzeniem.

Do ostatecznej analizy porównawczej przyjęto dane dotyczące zanotowanych na lokalnym rynku trzech transakcji sprzedaży nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod uprawy polowe, które pod względem swych atrybutów były najbardziej zbliżone do szacowanej nieruchomości. Oszacowaną wartość gruntu podwyższono o 50%. Ostatecznie wartość gruntową biegły określił w wysokości 6 480,00 zł i w takiej kwocie, powiększonej o 5% z tytułu wcześniejszego wydania nieruchomości, Wojewoda Dolnośląski ustalił odszkodowanie.

W ocenie organu biorąc pod uwagę, że wyceniana nieruchomość w dokumentach planistycznych ma przeznaczenie rolne, biegły w niniejszej sprawie prawidłowo zastosował regułę wyceny zawartą w art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zwanej dalej u.g.n.

Przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. realizuje zasadę wyrażoną w art. 134 ust. 3 u.g.n., pozwalając rzeczoznawcy majątkowemu określić wartość rynkową nieruchomości zgodnie z dotychczasowym sposobem użytkowania. Dodatkowo w § 36 ust. 4 rozporządzenia prawodawca wskazał na szczególny, z punktu widzenia specustawy, przypadek, gdy przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia będzie tożsame z dotychczasowym przeznaczeniem nieruchomości.

Natomiast dla potrzeb określenia wartości nieruchomości według alternatywnego sposobu użytkowania, o którym mowa w art. 134 ust. 4 u.g.n., konieczne jest przyjęcie przez rzeczoznawcę majątkowego sytuacji, w której przedmiotem wyceny będzie nieruchomość przeznaczona pod inwestycję drogową. Znajdzie tutaj odpowiednie zastosowanie sposób wyceny określony w przywołanym już § 36 ust. 4 rozporządzenia.

W niniejszej sytuacji zanotowano na rynku lokalnym i regionalnym transakcje nieruchomościami drogowymi, niemniej jednak nie były to nieruchomości spełniające kryteria podobieństwa do szacowanego gruntu. Stąd też biegły zgodnie z art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia prawidłowo przyjął do porównań nieruchomości o przeznaczeniu rolnym jako przeważające wśród gruntów przyległych, a następnie w ten sposób obliczoną wartość powiększył o 50% stosownie do § 36 ust. 3 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r.

Odnosząc się do zarzutów strony, organ stwierdził, iż analiza operatu szacunkowego wykazała, że biegły dokonał analizy zarówno rynku lokalnego właściwego dla gminy [...], jak również regionalnego, obejmującego całe województwo dolnośląskie. Odszkodowanie będące przedmiotem niniejszego postępowania nie obejmuje domniemanych utraconych korzyści.

Odpowiadając na zarzuty dotyczące nieuwzględnienia w kwocie odszkodowania innych elementów niż wartość rynkowa nieruchomości, zwłaszcza spadku wartości działki pozostałej po wydzieleniu działki drogowej, organ wyjaśnił, że specustawa wyraźnie wskazuje, iż odszkodowanie należy się za nieruchomość rozumianą jako grunt wraz z jego częściami składowymi. Brak jest możliwości ustalenia odszkodowania za wszelkie inne dodatkowe elementy. W przypadku kiedy nabywana jest jedynie część nieruchomości, a pozostały jej fragment nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi jest obowiązany do nabycia, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego, tej części nieruchomości (art. 13 ust. 3 specustawy). Jednakże tego rodzaju roszczenie nie może być przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego, gdyż jest to kwestia rozstrzygana między zainteresowanymi stronami na drodze cywilnoprawnej.

L.S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję, żądając jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji, ewentualnie o uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, a mianowicie § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego polegające na zastosowaniu ww. przepisu po nowelizacji, tj. od dnia 26 sierpnia 2011 r. (Dz. U. z 2011 r. Nr 165, poz. 985) w sytuacji, kiedy działki nr 1 pow. 0,1476 ha i nr 2 o pow. 0,0094 ha zostały przejęte w marcu 2011 r. (a więc w innym stanie prawnym) i oparcie się na wadliwym operacie szacunkowym z dnia 25 października 2011 r. potwierdzonym w dniu 8 maja 2013 r.

L.S. podniósł także, że w niniejszej sprawie nastąpiło naruszenie prawa procesowego:

‒ art. 7, art. 12 i art. 77 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej analizy materiału dowodowego i niepowołanie nowego biegłego rzeczoznawcy w celu wykonania nowego operatu szacunkowego, który dokonałby ustalenia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością, lub nieopracowanie nowego operatu uwzględniającego zmianę cen oraz przewlekłe i opieszałe postępowanie,

‒ art. 12 ust. 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) polegające na niewydaniu decyzji ustalającej odszkodowanie w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

Skarżący wskazał, że zarówno opieszałe prowadzenie postępowania, jak również wejście w życie w dniu 26 sierpnia 2011 r. nowelizacji z dnia 14 lipca 2011 r. rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 165 poz. 985), tj. w szczególności § 36 rozporządzenia doprowadziło do ustalenia odszkodowania według nowej niekorzystnej formuły. Pełnomocnik podkreślił, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w innym stanie prawnym i w żadnym wypadku nie można było stosować znowelizowanego § 36 rozporządzenia. Działki przekazane zostały w marcu 2011 r., a decyzja Wojewody Dolnośląskiego nr 3/11 z [...] lutego 2011 r. uprawomocniła się w dniu 8 kwietnia 2011 r. Operat szacunkowy został natomiast sporządzony w dniu 25 października 2011 r., a aktualizacja w dniu 8 maja 2013 r.

Zdaniem skarżącego prawodawca wprowadził możliwość rozszerzenia obszaru, z którego biegły ma możliwość doboru odpowiedniego materiału do analizy porównawczej, o nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości, zgodnie z dyspozycją zawartą w § 26 ust. 1 rozporządzenia. Zarówno biegły rzeczoznawca, jak i organ II instancji posiadali informacje z innych skarg, o tym że na terenie województwa dolnośląskiego, które było rynkiem regionalnym, oraz w powiecie [...] przed sporządzeniem operatu przeprowadzono trzy wskazane transakcje nieruchomościami pod drogi (dwie z 2010 r. i jedna z 2011 r.). Słuszne odszkodowanie winno mieć charakter ekwiwalentny do wartości wywłaszczonego dobra. Powinno dawać właścicielowi możliwość odtworzenia rzeczy, którą utracił lub pozwalać wywłaszczonemu odtworzyć jego sytuację majątkową, jaką miał przed wywłaszczeniem. Wątpliwości strony budzi, dlaczego nie został sporządzony nowy operat, tylko biegły po okresie ponad 17 miesięcy potwierdził aktualność operatu.

Skarżący wskazał, że organy I i II instancji działając w granicach prawa, miały obowiązek wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy, ewentualnie powołać nowego rzeczoznawcę oraz działać szybko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 czerwca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 73/14, stwierdził, że decyzje organów I i II instancji odpowiadają prawu. Organy dokonały w niniejszej sprawie właściwej wykładni i prawidłowo zastosowały zarówno przepis art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), zwanej dalej specustawą, jak również przepis § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz przepisy art. 134 i 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Organy nie naruszyły również przepisów postępowania administracyjnego w stopniu, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 18 ust. 1 specustawy oraz odpowiednio stosowane przepisy u.g.n. Wysokość odszkodowania została ustalona na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 25 października 2011 r. przez rzeczoznawcę majątkowego Krzysztofa Koniecznego. Aktualność operatu szacunkowego została potwierdzona przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 8 maja 2013 r. Przy wycenie nieruchomości biegły zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. W sprawie jest bezsporne, że biegły dokonał analizy rynku nieruchomości i stwierdził, że na regionalnym rynku nieruchomości w analizowanym okresie: styczeń 2009 – październik 2011 r., nie stwierdzono transakcji sprzedaży nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod budowę dróg publicznych. Biegły wyjaśnił, że na rynku lokalnym brak było transakcji nieruchomościami drogowymi, które mogłyby stanowić materiał porównawczy ze względu na brak podobieństwa do nieruchomości wycenianej. Stąd też wartość rynkowa prawa własności nieruchomości gruntowej została ustalona zgodnie z dyspozycją zawartą w § 36 ust. 3 pkt 1 ww. rozporządzenia.

Zdaniem Sądu I instancji nie ma podstaw, aby kwestionować ustalenia biegłego w tym zakresie. Strona nie wykazała w toku postępowania administracyjnego, aby było inaczej. Nie przedłożono operatu szacunkowego sporządzonego przez innego rzeczoznawcę majątkowego, który wskazywałby, że istniały w tym samym czasie transakcje nieruchomościami drogowymi podobnymi. Obowiązkiem organu nie jest bowiem powoływanie w sprawie kilku biegłych w sytuacji, gdy sporządzony operat szacunkowy uznaje on za prawidłowy. W takim przypadku nie można mówić o uchybieniu art. 7 i art. 77 k.p.a.

Natomiast strona, która nie zgadzała się z dokonaną wyceną nieruchomości, miała prawo przedłożyć w toku postępowania administracyjnego przeciwdowód w postaci kontroperatu lub wystąpić do organizacji rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny operatu szacunkowego będącego dowodem w tej sprawie.

WSA w Warszawie podkreślił, że zgodnie z art. 156 ust. 4 zdanie pierwsze u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Nie ma w takim przypadku konieczności sporządzania nowego operatu szacunkowego, ani powoływania nowego biegłego. Przyjęcie za dowód operatu szacunkowego, którego aktualność potwierdzona została stosowną klauzulą na operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, nie stanowi naruszenia przepisów art. 7 czy art. 77 k.p.a.

Z przedmiotowego operatu szacunkowego wynika, że analizą objęte były transakcje nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi, przeznaczonymi w studium pod uprawy polowe, zawartymi od stycznia 2009 r. do października 2011 r. Zanotowano dziewięć transakcji sprzedaży porównywalnych nieruchomości gruntowych pod uprawy polowe. Do ostatecznej analizy porównawczej przyjęto dane trzech transakcji sprzedaży nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod uprawy polowe, które pod względem swych atrybutów (lokalizacja, infrastruktura, dostępność komunikacyjna i klasa bonitacyjna gruntu) były najbardziej zbliżone do szacowanej nieruchomości gruntowej. Oszacowaną wartość gruntu podwyższono o 50%. Ostatecznie wartość gruntową biegły określił w wysokości 6.480,00 zł i w takiej kwocie, powiększonej o 5% z tytułu wcześniejszego wydania nieruchomości, Wojewoda Dolnośląski ustalił odszkodowanie.

Zasadnie organ stwierdził, że biorąc pod uwagę, iż wyceniana nieruchomość w dokumentach planistycznych ma przeznaczenie rolne, biegły prawidłowo zastosował regułę wyceny zawartą w art. 134 ust. 4 u.g.n.

Rzeczoznawca wziął pod uwagę wszystkie istotne cechy szacowanej nieruchomości mogące mieć wpływ na jej wartość oraz dostatecznie wyjaśnił założenia przyjęte przy dokonywaniu wyceny, a także wskazał wpływ cech rynkowych na wartość nieruchomości. Operat przedstawia przejrzyście i jednoznacznie wnioski z wyceny w sposób umożliwiający zrozumienie wyrażanych przez rzeczoznawcę majątkowego opinii. Wobec powyższego mógł on stanowić podstawę do określenia wysokości należnego odszkodowania. W sprawie tej nie miał zastosowania § 26 rozporządzenia, albowiem szacowana nieruchomość nie stanowiła nieruchomości o szczególnych cechach.

Sąd I instancji zaznaczył, że wbrew zarzutom skargi, operat szacunkowy jest zgodny z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Zasadnie organy obu instancji przyjęły, że operat szacunkowy – jako prawidłowo sporządzony – może stanowić dowód w sprawie, a tym samym zasadnie przyjęły ten dowód, jako podstawę do określenia wysokości odszkodowania za nieruchomość. Operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę i w dacie wydawania decyzji był aktualny, nie zawierał niejasności czy braków.

Organy obu instancji prawidłowo dokonały analizy sprawy, stosując znowelizowany przepis § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Nowelizacja powołanego przepisu została dokonana rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Nr 165, poz. 985) i weszła w życie w dniu 26 sierpnia 2011 r. Od dnia 26 sierpnia 2011 r. we wszystkich sprawach związanych z ustaleniem odszkodowania za nieruchomości przejęte na cele drogowe, niezależnie od daty wszczęcia postępowania, obowiązują nowe przepisy rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb postępowania w sprawie niniejszej powinien odpowiadać znowelizowanej treści przepisu § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r.

Wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania na podstawie przepisów specustawy określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. Wbrew twierdzeniom skarżącego, mimo że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydana została w dniu [...] lutego 2011 r., a nieruchomości przejęte w marcu 2011 r., to prawidłowo w postępowaniu odszkodowawczym organy dokonały ustaleń przy uwzględnieniu znowelizowanego przepisu § 36 cytowanego wyżej rozporządzenia. Wysokość odszkodowania ustala się bowiem według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu ale już według jej wartości z dnia wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania (art. 18 ust. 1 specustawy). Prawidłowo organ ocenił, że zgodny z prawem jest operat szacunkowy z dnia 25 października 2011 r., z nadaną klauzulą aktualności z dnia 8 maja 2013 r., sporządzony na podstawie przepisów rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym po nowelizacji.

Sąd I instancji wskazał ponadto, że podniesiona w skardze okoliczność, że decyzja o odszkodowaniu nie została wydana w terminie 30 dni, o którym mowa w art. 12 ust. 4b specustawy, jest bezsporna. Strona miała jednak prawo kwestionować bezczynność, czy przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania przed sądem administracyjnym w odrębnym postępowaniu, po wyczerpaniu środków zaskarżenia, o których mowa w k.p.a.

Prawidłowe zastosowanie prawa materialnego, w ocenie WSA w Warszawie, nie może być natomiast kwalifikowane jako naruszenie przepisu art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Tym samym, zarzut ten nie jest zasadny. W ocenie Sądu organy obu instancji prawidłowo zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, dokonując trafnej jego oceny (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), a uzasadnienie decyzji spełniało wymogi ustawowe (art. 107 § 3 k.p.a.).

L.S., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił:

‒ naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego polegające na przyjęciu wadliwego operatu szacunkowego, co spowodowało naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz na uznaniu, że ww. przepis ma zastosowanie w sprawie, przez co zostały naruszone przepisy art. 2, art. 21, art. 32 i art. 64 Konstytucji RP.

Na podstawie art. 176 w związku z art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie działania organów I i II instancji były niezgodne z obowiązującym porządkiem prawnym, skandalicznie opieszałe i doprowadziły do wydania decyzji o rażąco niskim odszkodowaniu. Opieszałe prowadzenie postępowania wbrew przepisom art. 12 ust. 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania inwestycji w zakresie dróg publicznych, jak również wejście w dniu 26 sierpnia 2011 r. nowelizacji z 14 lipca 2011 r. rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 165 poz. 985), tj. w szczególności § 36 rozporządzenia, doprowadziło do ustalenia odszkodowania według nowej niekorzystnej formuły. W tej sytuacji stwierdzenie Sądu I instancji, że strona miała prawo kwestionować bezczynność, czy przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania w odrębnym postępowaniu budzi poważne wątpliwości i pytanie o jego skutek.

Skarżący kasacyjnie zaznaczył, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte w innym stanie prawnym, nie było zatem podstawy do tego, by stosować znowelizowany § 36 rozporządzenia, bowiem jest to działanie prawa wstecz ze szkodą dla obywatela. Brak również przesłanek do tego, aby do wyceny doszło dopiero po nowelizacji przepisów. Przedmiotowe działki przekazane zostały w marcu 2011 r., a decyzja Wojewody z 23 lutego 2011 r. nr 3/11 uprawomocniła się w dniu 8 kwietnia 2011 r. Operat szacunkowy nosi natomiast datę 25 października 2011 r. a aktualizacja datę 8 maja 2013 r. Zdaniem skarżącego kasacyjnie należy rozważyć, czy uzasadnione było czekanie z wydaniem decyzji przez Wojewodę aż 10 miesięcy od otrzymania operatu. Skarżący wskazał też, że Minister ponad rok czekał na wydanie swojej decyzji.

Operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomości przeznaczone pod inwestycję drogową powinien odpowiadać przepisowi § 36 ust. 1 rozporządzenia w brzmieniu przed nowelizacją. Zgodnie z tym przepisem przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele. Natomiast § 36 ust. 2 rozporządzenia ma zastosowanie w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1. Nie można przy tym przyjąć, że wskazany przepis § 36 rozporządzenia ustanawia dwa alternatywne sposoby wyceny nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje drogowe. W związku z tym podstawowym sposobem ustalenia wartości nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję drogową jest jej porównanie do nieruchomości, które stanowiły przedmiot nabycia pod tego rodzaju inwestycje. Natomiast ust. 2 pkt 1 reguluje sytuację wyjątkową, gdy na rynku transakcyjnym brak jest transakcji gruntami nabywanymi pod budowę dróg, wówczas wyceny nieruchomości należy dokonać w sposób określony w tym przepisie. Ponadto prawodawca wprowadził możliwość rozszerzenia obszaru, z którego biegły może dobierać odpowiedni materiał do analizy porównawczej, o nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości, zgodnie z dyspozycją zawartą w § 26 ust. 1 rozporządzenia.

Natomiast, zdaniem skarżącego kasacyjnie, w przedmiotowym operacie szacunkowym jego autor stwierdza, że przeciętny poziom cen za nieruchomości nabywane pod budowę dróg publicznych na rynku regionalnym w województwie dolnośląskim wynosi 49 zł/m 2. Występują zatem transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod inwestycję drogową na badanym rynku. Nie ma więc podstaw, dla których biegły ograniczył obszar rynku tylko do obrębu S. oraz Centrum miasta [...] mimo posiadania konkretnych informacji, że transakcje tego typu występują na rynku. Zarówno biegły rzeczoznawca, jak i organ II instancji posiadali z innych skarg (inwestycja "Budowa obejścia ul. Kamienieckiej w m. [...]. W ciągu drogi wojewódzkiej nr 382 – I Etap") informacje, że na terenie województwa dolnośląskiego a także w powiecie [...] przed sporządzeniem operatu przeprowadzono transakcje nieruchomości pod drogi.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie w operacie szacunkowym na przestrzeni 17 miesięcy niewątpliwie nastąpiła zmiana danych o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Mimo tego biegły rzeczoznawca potwierdził aktualność operatu wykonanego 17 miesięcy wcześniej. Wobec wskazanych rozbieżności organ winien dokonać konfrontacji wartości przyjętych za podstawę wyliczeń.

Nieruchomość skarżącego przeznaczona była w rozumieniu powołanych przepisów na realizację inwestycji drogowej. Rzeczoznawca majątkowy do wyceny przyjął jednak transakcje nieruchomościami przeważającymi wśród gruntów przyległych, argumentując to brakiem transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi, mimo że na rynku regionalnym takie transakcje wystąpiły.

Skarżący kasacyjnie podkreślił, iż organy administracji oraz Sąd I instancji naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w ten sposób, że uchybiły obowiązkom oceny i weryfikacji operatu szacunkowego pod kątem zgodności z § 36 ust. 4 rozporządzenia z 21 września 2004 r., gdyż nie zweryfikowały w dostateczny sposób faktycznych podstaw do prawidłowego zastosowania tej normy prawnej.

Rzeczoznawca majątkowy nie wyjaśnił, na czym polegał brak podobieństwa nieruchomości, które na rynku regionalnym były przedmiotem transakcji z przeznaczeniem pod drogi, do nieruchomości wycenianej i nie odniósł się do wskazanych przez stronę transakcji nieruchomości drogowych. W operacie z dnia 8 maja 2013 r. brakuje takiego opisu nieruchomości drogowych występujących na rynku regionalnym, a niewyegzekwowanie tego obowiązku od rzeczoznawcy przez organy administracji oraz uznanie takiego operatu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny za prawidłowy spowodowało oddalenie skargi. W zaistniałej sytuacji zasadne jest, zdaniem skarżącego kasacyjnie, powołanie nowego biegłego, który rzetelnie opracuje operat szacunkowy i ustali godziwe odszkodowanie.

Skarżący podkreślił jednocześnie, że znowelizowany § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. jest sprzeczny z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, który formułuje zasadę słusznego odszkodowania. Słuszne odszkodowanie winno mieć charakter ekwiwalentny do wartości wywłaszczonego dobra. Za przyznaną w decyzji kwotę odszkodowania nie ma możliwości zakupu takiej ilości ziemi, która została przejęta. Jednocześnie skarżący zaznaczył, że Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 19 czerwca 1990 r., sygn. akt K 2/90 (OTK w 1990 r., poz. 3) stwierdził, że odszkodowanie nie może być w żaden sposób uszczuplone ani przez sposób obliczania jego wartości, ani tryb wypłacania. Natomiast przepis § 36 rozporządzenia nie chroni w należyty sposób praw obywateli w ich relacjach z władzą publiczną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W przypadku, gdy strona w skardze kasacyjnej zarzuca zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i naruszenie prawa materialnego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, albowiem jedynie prawidłowo ustalony stan faktyczny może być przedmiotem subsumcji do dyspozycji przepisu prawa materialnego.

Powołany w treści skargi kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego sprowadza się do polemiki z Sądem pierwszej instancji, który uznał, że w sprawie powinien mieć zastosowanie § 36 rozporządzenia w brzmieniu po nowelizacji. NSA podziela w tym zakresie wyczerpująco uzasadnione stanowisko Sądu I instancji. W ramach wykorzystanego w sprawie operatu szacunkowego z dnia 25 października 2011 r., rzeczoznawca majątkowy zastosował metodę określoną w § 36 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w brzmieniu obowiązującym w dacie sporządzenia operatu. Z dniem 26 sierpnia 2011 r. weszło bowiem w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i wprowadzające zasadę, iż w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych – § 36 ust. 4 rozporządzenia. Rozporządzenie zmieniające nie wskazywało przepisów intertemporalnych, co oznacza w świetle podstawowych zasad, iż akt administracji publicznej wydany powinien zostać na podstawie aktów prawnych obowiązujących w dacie wydania. Jedną z istotnych zmian wprowadzonych nowelą z 14 lipca 2011 r. jest odejście od sposobu określenia wartości nieruchomości wyłącznie na podstawie danych z rynku nieruchomości drogowych. Dotychczas przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosowało się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Według nowych regulacji, wartość nieruchomości określa się na podstawie cen transakcyjnych pochodzących z rynków nieruchomości właściwych dla wycenianej nieruchomości np. rolnych, przemysłowych. Określenie wartości jest też możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych (por. wyrok NSA z 11 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 2456/12, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach – https://cbois.nsa.gov.pl).

Zwrócić należy uwagę, iż brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia luki w prawie (uchwała NSA składu 5 sędziów z dnia 20 października 1997 r., sygn. akt FPK 11/97), albowiem wobec braku regulacji intertemporalnych, "lukę" tę powinny wypełnić w drodze wykładni organy stosujące prawo.

W procesie stosowania prawa, sąd (podobnie, jak i prawodawca stanowiący przepisy międzyczasowe) rozstrzygając w przedmiocie kwestii intertemporalnej, operować może na podstawie jednej z zasad, a mianowicie: 1) zasady bezpośredniego działania nowego prawa, co polega na tym, że nowe prawo od momentu wejścia w życie należy stosować do stosunków prawnych (zdarzeń, stanów rzeczy) danego rodzaju, niezależnie od tego, czy dopiero powstaną, czy też powstały wcześniej, przed wejściem w życie nowej regulacji, lecz trwają nadal w czasie dokonywania zmiany prawa; 2) zasady dalszego obowiązywania dawnego prawa, zgodnie z którą prawo to, mimo wejścia w życie nowych regulacji, ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości; 3) zasady wyboru prawa, zgodnie z którą wybór reżimu prawnego mającego zastosowanie do zdarzeń sprzed wejścia w życie nowego prawa pozostawia się zainteresowanym podmiotom (por. wyrok TK z dnia 31 stycznia 2005 r., sygn. akt P 9/04; J. Mikołajewicz, "Prawo intertemporalne. Zagadnienia teoretycznoprawne.", Poznań 2000, s. 62; zob. również E. Łętowska, "Wprowadzenie", (w:) "Prawo intertemporalne w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego." (red. E. Łętowska, K. Osajda), Warszawa 2008, s. 29-30; T. Bąkowski, P. Bielski, K. Kaszubowski, M. Kokoszczyński, J. Stelina, J. Warylewski, G. Wierczyński, "Zasady techniki prawodawczej. Komentarz.", Warszawa 2003, Dom Wydawniczy ABC, s. 165 i n.).

Wybór preferencji dla zasady dalszego działania przepisów ustawy dawnej albo dla zasady bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, jak również musi uwzględniać konsekwencje w postaci skutków, jakie może wywołać zastosowanie jednej albo drugiej zasady.

Wyraźnie podkreślić należy również, iż retroaktywność i retrospektywność to dwa odrębne pojęcia. Retroaktywność, mająca zdecydowanie negatywne konotacje aksjologiczne, zasadniczo zawsze (z wyjątkiem konkretnego wypadku, w którym wprowadzenie jej mogłoby być uznane za usprawiedliwione, i co mogłoby stanowić rezultat tylko i wyłącznie działań prawodawcy, a nie sądu, którego pole manewru w kwestii rozstrzygania kolizji obowiązywania i stosowania prawa w czasie ogranicza się do wyboru między zasadą bezpośredniego działania ustawy nowej i zasadą działania ustawy dawnej) wiąże się z naruszeniem zasady zaufania do obowiązującego prawa, który to skutek nie towarzyszy w tego rodzaju wymiarze retrospektywności, i w odniesieniu do której nie ma również zastosowania zasada lex retro non agit (por. E. Łętowska, op. cit., s. 29). Retroaktywność prawa wyraża się w sytuacji zastosowywania do czynów, stanów rzeczy lub zdarzeń, które miały miejsce i zaistniały, jako już "zamknięte i zakończone w przeszłości", przed wejściem w życie ustawy nowej, przepisów tej nowej ustawy. Retrospektywność prawa obejmuje zaś sytuacje, w których przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym, niezakończonym, tj. innymi słowy znajdujące się "w toku", tj. które rozpoczęły się i powstały pod rządami dawnego prawa i trwają nadal, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy (por. uchwała NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06 oraz przywołane w jej uzasadnieniu orzecznictwo TK i literaturę oraz wyrok NSA z 30 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 1166/10 oraz z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 742/12, obydwie w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach – https://cbois.nsa.gov.pl).

W kontekście powyższego oraz w kontekście wskazanego wyżej sporu prawnego w sprawie jawiącego się jako kwestia intertemporalna dotycząca ustalenia relacji nowego prawa (tj. rozporządzenia w brzmieniu nadanym nowelizacją z 14 lipca 2011 r.) do prawa dawnego (tj. rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym do dnia 25 sierpnia 2011 r.) wskazać należy, iż w ocenie NSA, Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że w sprawie zastosowanie mają przepisy rozporządzenia w brzmieniu ustalonym nowelą z 14 lipca 2011 r. Zastosowanie tych przepisów należy ocenić jako retrospektywne działanie nowego prawa bowiem, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, nie mamy do czynienia ze zdarzeniem zamkniętym i zaistniałym w przeszłości, lecz ze zdarzeniem otwartym, niezakończonym, a więc będącym "w toku". Tak należy ocenić sprawę o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, stosownie bowiem do art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wysokość odszkodowania ustala się według wartości nieruchomości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Takie działanie nowego prawa nie narusza art. 2, art. 21, art. 32 i art. 64 Konstytucji RP. Z tego też powodu nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 2, art. 21, art. 32 i art. 64 Konstytucji RP. Dodać należy, iż podnoszone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestie dotyczącego przyjętej metody i sposobu wyceny zasadzają się na założeniu, że w sprawie winny mieć zastosowanie przepisy § 36 rozporządzenia w brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 14 lipca 2011 r. Ponieważ NSA uznał, że zastosowanie mają przepisy nowe, dalsze odnoszenie się do tak sformułowanych zagadnień jest, zdaniem Sądu, bezprzedmiotowe.

Wobec powyższego, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.