Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 577/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 61 ust 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia NSA Elżbieta Makowska Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. H.-P. " W" D. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 620/09 w sprawie ze skargi P. H.-P. " W" D. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Poznania decyzją z [...] stycznia 2006 r. nr [...] działając na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) ustalił na rzecz wnioskodawcy – P. H.-P. "W" warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu mieszkaniowego z usługami towarzyszącymi, przewidzianej do realizacji na terenie działek nr [...], [...], [...], [...],[...], [...] ark. [...] obręb Ż. [...], [...] i [...] ark. [...] obręb Ż. położonych w P. przy ulicy C.

Z treścią powyższej decyzji nie zgodziła się Spółdzielnia Mieszkaniowa "O. M." w Poznaniu wnosząc odwołanie, w którym zwróciła się o uchylenie zaskarżonej decyzji i o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skarżąca podniosła, iż obszar na którym zamierzona jest inwestycja wyłączony jest całkowicie z zabudowy. Zgodnie z zapisami "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Poznania" (Uchwała Rady Miasta Poznania nr [...] z [...] listopada 1999 r. zm. Uchwała nr [...] z [...] lipca 2003 r.) przedmiotowy teren definiowany jest jako teren wyłączony z zabudowy, preferowane funkcje, które tworzą i mogą tworzyć tereny parków i zieleni osiedlowej. Ponadto skarżący w odwołaniu podniósł, iż z zamiarem budowy zespołu mieszkaniowego nie godzą się obecni mieszkańcy osiedla, wskazał na niewystarczającą obsługę komunikacyjną inwestycji i na brak uzgodnień z konserwatorem w celu określenia czy na obszarze inwestycji nie istnieją elementy krajobrazu kulturowego podlegającego ochronie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu po rozpatrzeniu odwołania w dniu [...] czerwca 2006 r., wydało decyzję Nr [...], w której po przeanalizowaniu akt sprawy orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania nie jest aktem prawa miejscowego, który jest podstawą ustalenie warunków zabudowy. Ponadto właściciel terenu miał prawo do wystąpienia o ustalenia warunków zabudowy a organ I instancji miał obowiązek taki wniosek rozpatrzyć. Organ odwoławczy wskazał również na fakt, iż teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie został włączony do obszaru, dla którego Rada Miasta Poznania podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "R. – P.". Odnosząc się do wniosku dotyczącego opinii o ewentualnych elementach krajobrazu kulturalnego na terenach ruin wytwórni domów organ odwoławczy stwierdził, iż jest ona nieuzasadniona.

Prokurator Okręgowy w Poznaniu działając na podstawie art. 184 § 1, § 2 i § 3 k.p.a. pismem z [...] lutego 2007 r. złożył sprzeciw od powyższej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucono rażące naruszenie przepisów art. 15, art. 138 § 1 pkt 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na rozpoznaniu odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem zasad postępowania odwoławczego, zgodnie z którymi organ odwoławczy winien ponownie merytorycznie rozpoznać sprawę, a fakt ten powinien znajdować odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Prokurator zarzucił również rażące naruszenie przepisu art. 60 ust. 4 ustawy polegające na niespełnieniu wymogu sporządzenia projektu zaskarżonej decyzji przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów. Ponadto wskazano na rażące naruszenie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy w zw. z art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji ustalającej warunki zabudowy w sytuacji gdy nie wszystkie działki objęte zamierzeniem inwestycyjnym posiadają zapewniony dostęp do drogi publicznej. W związku z powyższym Prokurator Okręgowy wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu po rozpoznaniu powyższego sprzeciwu decyzją z [...] kwietnia 2007 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności własnej decyzji z [...] czerwca 2006 r. nr [...]. Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprzeciwu złożonego przez Prokuratora Okręgowego w Poznaniu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z [...] sierpnia 2007 r. nr [...] utrzymało w mocy ww. własną decyzję z [...] kwietnia 2007 r.

Skargę na decyzję z [...] sierpnia 2007 r. wniósł do sądu administracyjnego Prokurator Okręgowy w Poznaniu. Skarga została zarejestrowana pod sygnaturą [...].

Po wniesieniu skargi, Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 54 § 3 i art. 134 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi decyzją z [...] października 2007 r. uchyliło własną decyzję z [...] sierpnia 2007 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia powołano się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2007 r. (sygn. II GPS 2/06), w której to przesądzono, że członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.). Z uwagi na fakt, iż taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, decyzję z [...] sierpnia 2007 r. należało uchylić. Prawomocnym postanowieniem z [...] października 2007 r. postępowanie w sprawie II SA/Po 480/07 zostało umorzone na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Decyzja z [...] października 2007 r. została zaskarżona do Sądu przez D. W., właściciela P. H.-P. "W.". Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji przez tego samego pracownika Kolegium, który wydał uchyloną decyzję. Wskazał, że w składzie orzekającym Kolegium przy wydaniu zaskarżonej decyzji były dwie osoby, które orzekały przy wydaniu decyzji z [...] sierpnia 2007 r. Nadto zdaniem skarżącego, organ naruszył art. 54 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem przepis ten znajduje zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy organ uwzględnia w całości wniesioną skargę. Tymczasem zaskarżona decyzja nie uwzględnia wniesionej skargi w całości, co sprawia, że skarga ta winna zostać rozpoznana przez Sąd.

Wojewódzki Sąd Administracyjnym w Poznaniu po rozpoznaniu powyższej skargi w dniu 28 maja 2008 r. w sprawie o sygn. akt. II SA/Po 526/07 wydał wyrok, w którym uchylił decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z [...] października 2007 r. i [...] sierpnia 2007 r. Sąd stwierdził, że decyzja z [...] października 2007 r. narusza dyspozycję art. 54 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż nie uwzględniała ona skargi w całości, co jest podstawową przesłanką zastosowania tego przepisu. Jak wynika z jej uzasadnienia, decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z [...] sierpnia 2007 r. została uchylona z zupełnie innych powodów niż podniesione w skardze prokuratora na tę decyzję – organ miał bowiem na uwadze jedynie treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2007 r. Co więcej, organ w ogóle nie odniósł się do zasadności zarzutów podniesionych przez prokuratora w skardze. Organ odwoławczy nie rozstrzygnął też sprawy merytorycznie, uchylając bowiem decyzję z [...] sierpnia 2007 r. uruchomił nowy tok instancji w sprawie, która już tok instancji przeszła i została przecież rozstrzygnięta ostateczną decyzją z [...] sierpnia 2007 r.

Również decyzja organu odwoławczego z [...] sierpnia 2007 r. musiała, zdaniem Sądu, zostać wyeliminowana z obrotu prawnego na podstawie art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem została wydana z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Decyzja ta została podjęta w trybie art. 127 § 3 k.p.a., w wyniku złożenia przez prokuratora wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, po wydaniu przez ten organ decyzji z [...] kwietnia 2007 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności swojej decyzji z [...] czerwca 2006 r. Zarówno przy wydawaniu decyzji z [...] sierpnia 2007 r., jak i decyzji z [...] kwietnia 2007 r. brało udział tych samych dwóch członków kolegium. Sąd powołał się przy tym na uchwałę z 22 lutego 2007 r., II GPS 2/06 (Lex nr 235169, ONSA/WSA 2007/3/61), w której Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów uznał, że przepisy o wyłączeniu pracownika określone w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. mają zastosowanie również do członka samorządowego kolegium odwoławczego, który wcześniej brał udział w wydaniu pierwszoinstancyjnej decyzji.

W tej sytuacji prawnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu po ponownym rozpatrzeniu sprzeciwu Prokuratora Okręgowego w Poznaniu z [...] kwietnia 2007 r., decyzją z [...] lutego 2009 r. nr [...] orzekło o uchyleniu w całości własnej decyzji z [...] kwietnia 2007 r. nr [...] i stwierdziło nieważność własnej decyzji z [...] czerwca 2006 r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowiło o wycofaniu z obrotu prawnego swojej decyzji z [...] kwietnia 2007 r. albowiem uznało zasadność zarzutu podniesionego przez Prokuratora Okręgowego w Poznaniu dotyczącego braku wyczerpującego odniesienia się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Spółdzielni Mieszkaniowej "Osiedle Młodych" w Poznaniu przez co naruszono dyspozycję art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy podzielając zarzuty podniesione przez Prokuratora, orzekł również o stwierdzeniu nieważności swojej decyzji z [...] czerwca 2006 r.

Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu po ponownym rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej "O. M." w Poznaniu od decyzji Prezydenta Miasta Poznania z [...] lutego 2006 r. nr [...] wydanej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę zespołu mieszkaniowego z usługami towarzyszącymi, przewidzianej do realizacji przy ulicy C. w Poznaniu na działkach [...], [...], [...], [...], [...],[...] oraz [...], [...] i [...], decyzją z [...] maja 2009 r. nr [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że planowana inwestycja położona jest na obszarze, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem organ I instancji zobowiązany jest do przeprowadzenia postępowania zgodnie z zasadą wskazaną w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. Wszelkie dyspozycje w tym przepisie zawarte muszą wystąpić łącznie by organ I instancji mógł ustalić warunki zabudowy dla wskazanej inwestycji. Ponadto planowana inwestycja musi spełniać wymogi przewidziane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W wyniku weryfikacji rozstrzygnięć administracyjnych organ odwoławczy wykazał, że zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta z [...] stycznia 2006 r. zapadła mimo tego, że planowana inwestycja nie posiadała, w dniu jej wydania, dostępu do drogi publicznej. Inwestycja projektowana była do przeprowadzenia na terenie kilku działek. Dostęp do drogi publicznej – ulicy J. P. – zapewnia wyłącznie ulica M. będąca drogą wewnętrzną. Ulica M. zapewnia także dostęp do drogi publicznej dla działek [...] i [...], a skarżąca Spółdzielnia nie wyraziła zgody na dojazd ulicą C., brak jest także wyodrębnionych dróg wewnętrznych. Zwrócono również uwagę, na to że przepis art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy przewiduje dostępność inwestycji do drogi publicznej, pod czym należy rozumieć zarówno dostęp bezpośredni lub przez drogę wewnętrzną albo przez ustanowienie służebności drogowej. Dotyczy to zatem dostępności w chwili ustalania warunków zabudowy a więc zarówno droga publiczna, jak i wewnętrzne muszą istnieć w chwili wydania decyzji a nie być w sferze zamiaru. W tej sprawie ustalono, że projektowane budynki nie miały dostępu do drogi publicznej w chwili wydania zaskarżonej decyzji, a drogi wewnętrzne były jedynie planowane. Zauważono także, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji jedynie w sferze projektu pozostawała ulica M. mająca zapewnić dostęp planowanych obiektów do drogi publicznej. W ocenie organu odwoławczego, w trakcie postępowania przed organem I instancji, nie badano także czy planowana inwestycja nie narusza w sposób istotny istniejącego już na tym obszarze ładu przestrzennego.

Nie pozostaje to bez znaczenia bowiem ratio legis przepisu art. 61 ust. 1 ustawy jest ochrona "ładu przestrzennego". Na gruncie wymienionej ustawy, zgodnie z art. 2 pkt 1, jako ład przestrzenny należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Jakkolwiek określenia te są ocenne, to jednak ich wykładnia powinna mieć na względzie z jednej strony interes inwestora, w tym przysługujące mu prawo do własności i do wolności zagospodarowania terenu, z drugiej zaś szerszy interes społeczny rozumiany jako ochrona istniejącego stanu zabudowy. Powyższe ustalenia są niezbędne do prawidłowego zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy zarówno w fazie sporządzania analizy urbanistycznej jak i wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Ze zgromadzonych w powyższej sprawie dokumentów, zdaniem organu odwoławczego wynika również, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej przez inwestora było niemożliwe ponieważ poprzedzająca wydanie decyzji przez organ I instancji, analiza urbanistyczna została sporządzona przez osobę, która nie wykazała czy posiadała kwalifikacje do jej sporządzenia. W ocenie organu odwoławczego wydanie w przedmiotowej sprawie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji w formie, w jakiej wystąpił o to inwestor, doprowadziłoby również do stworzenia nowego ładu przestrzennego w postaci zwartego kompleksu zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy doprowadziłoby do powstania intensywnej skoncentrowanej zabudowy a w konsekwencji – jak wskazano powyżej – do stworzenia nowego ładu przestrzennego w analizowanym obszarze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 10 grudnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 620/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi PHP "W." D. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że przedmiot w sprawie sprowadza się do oceny legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z [...] maja 2009r. nr [...] uchylającej w trybie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. decyzję Prezydenta Miasta Poznania z [...] lutego 2006r nr [...] wydanej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę zespołu mieszkaniowego z usługami towarzyszącymi, przewidzianej do realizacji przy ulicy C. w Poznaniu na działkach [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...], [...] i [...] i przekazującej sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Z dyspozycji art. 61 ust. 1 ustawy wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia pięciu wskazanych tam warunków. W/w przepis wymaga aby co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, teren miał dostęp do drogi publicznej, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W przedmiotowej sprawie zasadnicze znaczenie ma zaistnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, tj. ustalenie czy nieruchomość, na której ma powstać planowana inwestycja miała dostęp do drogi publicznej, co jest warunkiem koniecznym ustalenia warunków zabudowy. Sąd podkreślił, iż stan ten musi istnieć na dzień wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Tym samym późniejsze spełnienie tego warunku nie konwaliduje braków istniejących na dzień wydawania decyzji o warunkach zabudowy.

Tym samym za bezzasadnym Sąd uznał wniosek zgłoszony przez pełnomocnika skarżącego o zawieszenie postępowania w trybie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przed Sądem Rejonowym Poznań – Nowe Miasto w Poznaniu z wniosku Q. Sp. z o.o. i W. Sp. z .o. w Słupcy przy udziale Spółdzielni Mieszkaniowej O. M. w Poznaniu i Miasta Poznań o ustanowienie drogi koniecznej dla działek [...], [...] oraz [...], sygn. akt [...]. Wynik tego postępowania wywołujący skutki na przyszłość nie mógł mieć bowiem wpływu na ocenę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd przeprowadza bowiem kontrolę legalności decyzji według stanu prawnego i faktycznego na dzień orzekania przez organ administracji.

W związku z powyższym Sąd wywodził, że rozważania należy rozpocząć od wskazania, iż w art. 2 pkt 14 ustawy zawarta jest legalna definicję pojęcia "dostępu do drogi publicznej", zgodnie z którą przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

W związku z treścią przywołanej definicji koniecznym było dokonanie ustaleń faktycznych dotyczących położenia przedmiotowej działki względem znajdujących się w jej pobliżu dróg publicznych. Drogą publiczną, zgodnie z przepisami ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) jest droga zaliczona do jednej z czterech wymienionych w art. 2 tej ustawy kategorii dróg: drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe lub gminne. Kryterium powyższego podziału odnosi się do funkcji, jaką spełnia dana droga w sieci drogowej. Z kolei ze względu na dostępność drogi publiczne dzielą się na drogi ogólnodostępne oraz na drogi o ograniczonej dostępności, w tym autostrady i drogi ekspresowe. Z kolei pod pojęciem drogi, zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, należy rozumieć budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym.

Z przedstawionych wyżej regulacji wynika, że warunek dostępu działki, dla której mają być ustalone warunki zabudowy do drogi publicznej, będzie spełniony tylko wówczas, gdy teren ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 ustawy o drogach publicznych. Przy czym bez znaczenia jest, czy jest to dostęp bezpośredni czy pośredni.

Zgodnie natomiast z art. 8 tej ustawy drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi.

Dostęp bezpośredni do drogi publicznej to takie położenie działki względem drogi publicznej, które zapewnia możliwość obsługi komunikacyjnej tej działki z wyłączeniem konieczności wykorzystania innych terenów (działek), celem zapewnienia dojazdu. Natomiast dostęp pośredni do drogi publicznej polega na wykorzystaniu komunikacyjnym innej działki oddzielającej daną działkę od drogi publicznej. Przy czym ustawodawca uznał, iż możliwy jest dwojakiego rodzaju pośredni dostęp do drogi publicznej:

a) poprzez ustanowienie służebności drogowej,

b) poprzez drogę wewnętrzną.

W tym kontekście wskazać należy, iż dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej, jest wystarczający sam w sobie. Podmiot posiadający dostęp do drogi wewnętrznej nie musi posiadać – w przeciwieństwie do służebności drogowej – dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego go do korzystania z tej działki. Wystarczającym tytułem do korzystania z drogi wewnętrznej w celu uzyskania dostępu do drogi publicznej jest sam fakt położenia nieruchomości przy tego typu drodze.

Przenosząc powyższe na stan fatyczny sprawy Sąd stwierdził, iż w terenie na którym leżą działki objęte decyzją o warunkach zabudowy drogą publiczną jest ul. J. Piłsudzkiego, do której dostęp dla działek nr [...] i [...] zapewniała ul. M. Spółdzielnia Mieszkaniowa "O. M." nie wyraziła zgody na dojazd ul. C.. Mając więc na względzie fakt, iż z treści art. 59 § 1 ust 1 i 61 ust. 1 pkt 2 ustawy wynika, że dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zależna jest między innymi od tego, czy budowa wymienionego w liczbie pojedynczej obiektu budowlanego łączy się z dostępnością do drogi publicznej, stwierdzić należy, że zasadnym jest wymóg dostępu dla każdej działki, na której mają być wzniesione i traktowane oddzielnie obiekty budowlane. Powoduje to, iż jednoznacznym jest fakt, że dostępu bezpośredniego jak i pośredniego na dzień wydawania decyzji nie posiadały pozostałe działki objęte decyzją o warunkach zabudowy. W treści uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wskazano bowiem na projektowaną nową ulicę wewnętrzną od ul. P., była to jednak droga będąca w fazie planów. Brak dostępu części działek objętych decyzją o ustaleniu warunków zabudowy jest przesłanką wystarczającą do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji organu pierwszej instancji z uwagi na naruszenie dyspozycji art. 60 ust. 4 ustawy, Sąd stwierdził, że zgodnie z ww. przepisem sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Wymóg przynależności osoby sporządzającej projekt decyzji do właściwego samorządu zawodowego należy do grupy przepisów szczególnych poszerzających wymogi kpa odnośnie procedury wydawania decyzji. Autorstwo urbanisty lub architekta powinno być udokumentowane w aktach sprawy, gdyż niezachowanie obowiązku przewidzianego w tym przepisie jest rażącym naruszeniem prawa i może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższe nie oznacza jednak, iż brak stosownej adnotacji w aktach przedłożonych przez organ I instancji uniemożliwia organowi odwoławczemu podjęcie stosownego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Jak słusznie podnosił skarżący treść przepisu art. 138 k.p.a. w powiązaniu z art. 15 k.p.a. wprowadzającym zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, oznacza że każda sprawa administracyjna podlega w wyniku wniesionego odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Przyznane mu kompetencje kasacyjne (art. 138 § 1 pkt 2 in fine i art. 138 § 2) stanowią wyjątek od zasady powtórnego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej i zgodnie z utrwalonym w tym zakresie stanowiskiem doktryny i judykatury, niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego przyjętego przez organ odwoławczy założenia, iż "wydanie decyzji zgodnie z wnioskiem Inwestora doprowadziłoby w istocie do stworzenia nowego ładu przestrzennego w postaci zwartego kompleksu zabudowy" Sąd zgodził się z argumentacją skarżącego, iż ustawodawca dopuszcza możliwość zmiany ładu przestrzennego, ale określa również w jakich granicach ład ten może zostać zmieniony. Jeśli więc zostaną spełnione warunki z art. 61 ustawy, w szczególności zaś gdy zmiana sposobu zagospodarowania nieruchomości mieściła będzie się w granicach kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz będzie posiadała cechy dotychczasowego ładu przestrzennego, organ będzie miał obowiązek wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem właściciela nieruchomości gruntowej.

Sąd wskazał, iż oceny tej dokonuje się po uprzednim przeprowadzeniu, stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Dokonując wykładni § 3 rozporządzenia, jak słusznie zauważył skarżący jak i organ odwoławczy należy mieć na względzie ratio legis art. 61 ustawy, którym jest ochrona ładu przestrzennego w sytuacji braku planu zagospodarowania przestrzennego. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, tj. mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że wadliwe ustalenie granic obszaru analizowanego jest przeszkodą uniemożliwiającą właściwe określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Jeżeli więc teren obszaru analizowanego zostanie wyznaczony nieprawidłowo to sporządzona analiza urbanistyczna i jej wyniki nie mogą być uznane za odpowiadające wymaganiom dla planowanej inwestycji. Jak wynika z akt sprawy, organ pierwszej instancji przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Z mapy tej nie wynika jednak w sposób wyraźny granica obszaru analizowanego, w uzasadnieniu decyzji brak jest również uzasadnienia dotyczącego ustalenia granic obszaru analizowanego, które powinno spełniać warunki określone w art. 107 § 3 k.p.a. i przekonywać stronę o słuszności tego wyboru. Powyższe uchybienia wskazują, iż organ odwoławczy uchylając decyzję organu pierwszej instancji zasadnie wskazał na braki w zakresie badania planowanej inwestycji pod kątem naruszenia istniejącego na tym obszarze ładu przestrzennego.

Sąd wskazał na zawarte w decyzji organu odwoławczego uchybienia wynikające z powołania nieprawidłowej podstawy prawnej i pominięcia w trakcie postępowania odwoławczego części uczestników. W decyzji wskazano na art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. stanowiącego o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w sytuacji gdy organ wydał decyzję uchylający w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Ta niedokładność we wskazaniu przepisów może być oceniana jako naruszenie art. 107 § 1 k.p.a., który wśród elementów decyzji administracyjnej wymienia m.in. powołanie podstawy prawnej, przy czym naruszenie to – zdaniem Sądu – nie miało jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy. Podobnie zakwalifikować należy zaistnienie w sprawie podstawy do wznowienia postępowania, poprzez pominięcie stron postępowania administracyjnego przed organem pierwszej instancji, jest naruszeniem art. 28 k.p.a. ale nie takim, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ i c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to jest mającym wpływ na wynik sprawy. Uchylenie przez organ odwoławczy decyzji pierwszej instancji ma bowiem ten skutek, że po wydaniu decyzji przez Prezydenta Miasta Poznania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu rozpoznało odwołanie z udziałem wszystkich uczestników postępowania.

Odnosząc się do zgłoszonego na rozprawie przez Prokuratora Okręgowego wniosku o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia organu odwoławczego, uzasadnianego zaistnieniem w sprawie przesłanek do stwierdzenia nieważności z uwagi na rażące naruszenie prawa, Sąd zwrócił uwagę na fakt, iż z treści pisma wszczynającego postępowanie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym wyraźnie wynika, iż stanowi ono odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. Ma to o tyle istotne znaczenie, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowało się stanowisko co do stosunku postępowania odwoławczego do postępowania w trybie nadzoru, jakim jest m.in. stwierdzenie nieważności uregulowane w art. 156-158 k.p.a. W przypadku gdy zostało wniesione odwołanie, w trakcie postępowania odwoławczego organ odwoławczy nie może orzekać na podstawie art. 156 k.p.a., z uwagi na inny zakres i charakter jego działań jako organu odwoławczego oraz jako organu nadzoru. Jeżeli od decyzji wydanej przez organ I instancji zostało wniesione odwołanie, powinno ono być załatwione w trybie odwoławczym, który ma pierwszeństwo przed trybami nadzoru. Tok instancyjny jest bowiem zgodnie z art. 15 kpa regułą obowiązującą przy załatwianiu tych spraw. Ponadto logicznym następstwem organizacji postępowania administracyjnego jest zasada, że jeżeli strona korzysta z toku instancyjnego, to do jego wyczerpania nie powinny być podejmowane działania zmierzające do usunięcia nieprawidłowości w decyzji środkami pozainstancyjnymi. Nie oznacza to jednak, iż warunkiem koniecznym do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jej ostateczność. Nie ma bowiem przeszkód do stwierdzenia nieważności decyzji nieostatecznej na wniosek strony złożony przed upływem terminu do wniesienia odwołania, byleby był to wniosek wyraźnie wskazujący na dokonanie przez stronę wyboru trybu nadzwyczajnego postępowania. Z odwołania wszczynającego postępowanie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym wyraźnie wynika iż stanowi ono odwołanie, tym samym w przypadku zasadnym jest więc wydanie przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Z tych względów, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę.

D. W. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzucie naruszenia prawa materialnego, a to art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że prawomocne orzeczenie o dostępie do drogi publicznej przez ustanowienie służebności drogi koniecznej musi zostać orzeczone przed dniem wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Na tych podstawach wnosił o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu,

2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej i uzupełnieniu skargi kasacyjnej pismem procesowym z 17 stycznia 2011 r. wywodzono, że jakkolwiek teren objęty wnioskiem nie ma prawnego dostępu do drogi publicznej, to jednak posiada taki dostęp, bowiem ulica C., która zapewnia dostęp do drogi publicznej, częściowo jest drogą należącą do Miasta Poznania, a częściowo do S.M. O. M. w P., nie jest drogą zamkniętą i służy do powszechnego korzystania dla wszystkich użytkowników, w tym także dojeżdżających do objętych sporem nieruchomości. Art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi o wymogu dostępu do drogi publicznej. Pojęcie terenu nie jest definiowane w ustawie, ale można z jej treści ustalić, że pod pojęciem tym mieści się ogół działek objętych wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to, że o dostępie do drogi publicznej decydować będzie dostęp choćby dla jednej z działek obejmujących teren. Zarzucono, że niezrozumiałe jest stanowisko Sądu, że zaledwie dwie działki objęte wnioskiem (działka [...] i [...]) mają dostęp do drogi publicznej poprzez ulicę M. do ul. P., podczas gdy działki te graniczą bezpośrednio z działkami [...] oraz [...], a z pozostałym przez działkę stanowiącą w istocie drogę wewnętrzną. Teren ma także pośredni dostęp do ulicy P. poprzez wewnętrzną drogę osiedlową (od ul. C.) – do działek nr [...] i [...], skutkiem czego dostęp do drogi publicznej odbywa się do terenu z wielu jego działek i żadna z działek objętych wnioskiem i stanowiąca teren nie jest pozbawiona obiektywnego i zgodnego z prawem dostępu do drogi publicznej. Wskazano, że przed Sądem Rejonowym Poznań – Stare Miasto w Poznaniu toczy się postępowanie o ustanowieniu drogi koniecznej do przedmiotowego terenu. W opinii biegłego przyjęto możliwość wariantów ustanowienia drogi koniecznej. Sprawa nie została rozstrzygnięta. Sąd odroczył rozprawę.

Stowarzyszenie My – Poznaniacy wnosiło o utrzymanie w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] maja 2009 r. wywodząc o braku dostępu do drogi terenu objętego wnioskiem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. W zaskarżonym wyroku Sąd wskazał, że przedmiotem kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z [...] maja 2009 r. nr [...] uchylająca decyzję Prezydenta Miasta Poznania z [...] lutego 2006 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę zespołu mieszkaniowego z usługami towarzyszącymi, przewidzianej do realizacji przy ulicy [...] w [...] na działkach [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...], [...] i [...] i przekazującej sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W skardze kasacyjnej nie postawiono zarzutu naruszenia art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, który daje podstawy do odstąpienia od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy jeżeli rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Sąd w zaskarżonym wyroku wskazał na okoliczności stanu faktycznego zapisane w art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), których ustalenie daje podstawę do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zasadności ustalenia tych okoliczności faktycznych nie podważono w skardze kasacyjnej.

Zarzut skargi kasacyjnej został ograniczony do zarzutu błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jeżeli teren ma dostęp do drogi publicznej. W zaskarżonym wyroku Sąd w pełni prawidłowo ustalił, że spełnienie tego warunku zależy od prawomocnego zakończenia postępowania przed sądem powszechnym w sprawie ustanowienia drogi koniecznej. Jeżeli bowiem dojazd do drogi publicznej ma odbywać się przez drogę wewnętrzną, to uzgodnienie sposobu dojazdu musi nastąpić z jej zarządcą, a w razie braku uzgodnienia niezbędne jest orzeczenie prawomocne sądu powszechnego o służebności drogowej w postaci drogi koniecznej. W sprawie postępowanie przed sądem powszechnym nie zostało prawomocnie zakończone a zarządca drogi wewnętrznej nie wyraża zgody na wykorzystanie drogi wewnętrznej jako dojazdu do drogi publicznej. Pełne ustalenie tej okoliczności faktycznej wymaga wyczerpującego ustalenia w postępowaniu administracyjnym, co uzasadniało wydanie zaskarżonej do Sądu decyzji.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.