Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 565/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 6j, art. 6i
journal: Dz.U. 2019 poz 2010
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
article: art. 119, art. 135, art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Bogusław Wolas Sędzia: WSA Stanisław Grzeszek (spr) Sędzia: WSA Urszula Zięba Protokolant: Specjalista Dominika Janik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Gorlicach na uchwałę Rady Miasta Gorlice z dnia 28 listopada 2019 r. Nr 201/XIII/2019 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i ustalenia stawki takiej opłaty oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności i ustalenia ryczałtowej stawki opłaty za rok, a także ustalenia kwoty zwolnienia z części opłaty właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym oraz określenia stawki opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi stwierdza nieważność § 3 zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Rada Miasta Gorlice w dniu 28 listopada 2019r. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019r. poz. 506 ze zm.), art. 6k ust. 1, ust 3 i ust. 4a oraz art. 6j ust. 1, ust 3 i ust. 3b ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019r. poz. 2010) podjęła uchwałę Nr 201/XIII/2019 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i ustalenia stawki takiej opłaty oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności i ustalenia ryczałtowej stawki opłaty za rok, a także ustalenia kwoty zwolnienia z części opłaty właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym oraz określenia stawki opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Pismem z dnia 27 marca 2020r. Prokurator Rejonowy w Gorlicach wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na § 3 powyższej uchwały, zarzucając istotne naruszenie prawa, a to art. 6j ust. 3b w zw. z art. 6i ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez ustalenie w § 3 w przypadku nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe lub w przypadku innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe - ryczałtowej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok, pod warunkiem wykorzystywania wskazanych nieruchomości jedynie przez część roku oraz ustalenie w przypadku nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe - ryczałtowej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok od domku letniskowego.

Skarżący podkreślił w pierwszej kolejności, że zaskarżona uchwała stanowi niewątpliwie akt prawa miejscowego i tym samym musi pozostawać w zgodzie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, że akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z uwagi na hierarchiczność źródeł prawa akty prawa miejscowego mają charakter zależny od ustaw i w związku z tym nie mogą regulować materii w sposób sprzeczny z ustawą.

Organy samorządu terytorialnego stanowiąc akty prawa miejscowego muszą działać wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, stanowiącej podstawę prawną do wydania danego aktu prawa miejscowego. Odstąpienie od tej zasady narusza związek pomiędzy ustawą a aktem prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa.

Następnie skarżący wskazał, że zgodnie z art. 6j ust. 3b ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały - w przypadku nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, rada gminy uchwala ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie wyższą niż 10% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzanego na 1 osobę ogółem - za rok od nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe.

Natomiast zgodnie z zapisem art. 6i ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały - obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje - w przypadku nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, i innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe - za rok bez względu na długość okresu korzystania z nieruchomości.

Wynika z tego, że obowiązek ponoszenia odpłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe istnieje za rok oraz nie jest uzależniony od długości okresu korzystania z nieruchomości. Nadto obowiązek ponoszenia odpłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi istnieje tylko i wyłącznie od nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Natomiast ustawodawca nie przewidział obowiązku ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od domku letniskowego.

Skarżący podkreślił, że Rada Miasta Gorlice w § 3 zaskarżonej uchwały ustaliła natomiast ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok w wysokości 169,00 zł - w przypadku nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe lub w przypadku innych nieruchomości, wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, pod warunkiem wykorzystywania takich nieruchomości jedynie przez część roku, zamiast prawidłowo ustalić, że obowiązek ponoszenia ryczałtowej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi istnieje za rok, bez względu na długość okresu korzystania z nieruchomości.

Ponadto Rada Miasta Gorlice w § 3 zaskarżonej uchwały, ustaliła w przypadku nieruchomości, na której znajdują się domki letniskowe, ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok od domku letniskowego, zamiast prawidłowo od nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy.

Zdaniem skarżącego, przedmiotowa regulacja jest wprost sprzeczna z zapisem art. 6j. ust. 3b w zw. z art. 6i ust, 1 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, co w związku z treścią art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiącego, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa - stanowi istotne naruszenie prawa.

W konsekwencji powyższego Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Gorlice wniosła o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu wskazała, że uznała zasadność wskazanej w skardze argumentacji i zmierzając do doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, Uchwałą Nr 262/XIX/2020 44 Rady Miasta Gorlice z dnia 30 kwietnia 2020r. o zmianie uchwały w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i ustalenia stawki takiej opłaty oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności i ustalenia ryczałtowej stawki opłaty za rok, a także ustalenia kwoty zwolnienia z części opłaty właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym oraz określenia stawki opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wprowadzono do Uchwały nr 201/XIII/2019 zmiany uwzględniające postulaty wynikające ze złożonej skargi. O powyższym poinformowano stronę skarżącą pismem z dnia 18 czerwca 2020r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie natomiast do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r., poz. 2325 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Przedmiotem kontroli Sądu była uchwała Rady Miasta Gorlice Nr 201/XIII/2019 z dnia 28 listopada 2019r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i ustalenia stawki takiej opłaty oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności i ustalenia ryczałtowej stawki opłaty za rok, a także ustalenia kwoty zwolnienia z części opłaty właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym oraz określenia stawki opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

W pierwszej kolejności Sąd obowiązany był do oceny, czy spełnione zostały warunki formalne wniesienia skargi, a więc czy jest ona w sensie procesowym dopuszczalna. Zgodnie z brzmieniem art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Prokurator nie jest ograniczony żadnym terminem przy wnoszeniu skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Do grupy takich aktów należy natomiast zaskarżona w rozpoznawanej sprawie uchwała.

Rozważenia wymagało zatem, czy zaskarżona przez prokuratora uchwała Rady Miasta Gorlice z dnia 28 listopada 2019r. jest w sposób istotny sprzeczna z prawem.

Zdaniem skarżącego prokuratora § 3 wskazanego aktu prawa miejscowego narusza art. 6j ust. 3b w zw. z art. 6i ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019r. poz. 2010 ze zm., powoływanej dalej jako "u.u.c.p.g.") oraz art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z uwagi na przekroczenie przez organ zakresu delegacji ustawowej.

W opinii Sądu w składzie orzekającym w sprawie powyższy zarzut należy podzielić.

Podstawy prawne stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (powoływanej dalej "u.s.g").

Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Do naruszenia takiego zaliczyć należy: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97).

Przypomnieć również należy, że akty prawa miejscowego zaliczają się do źródeł prawa powszechnie obowiązującego, choć obowiązują wyłącznie na obszarze działania organów, które je wydały (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Z kolei zgodnie z art. 94 Konstytucji RP do organów, które mogą zostać wyposażone w kompetencję do wydania wspomnianych aktów zalicza się organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej.

Co jednak istotne, także w niniejszej sprawie, podmioty te mogą ustanawiać wspomniane akty wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, a także na zasadach określonych w przepisach tej rangi. Stosownie bowiem do treści art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na terenie gminy. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują więc organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów.

Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 u.s.g. oraz art. 6k ust. 1, ust. 3 i ust. 4a oraz art. 6j ust. 1, ust. 3 i ust. 3b u.u.c.p.g.

Stosownie do art. 6j ust. 3b u.u.c.p.g. w przypadku nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, rada gminy uchwala ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie wyższą niż 10% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzanego na 1 osobę ogółem - za rok od nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Zgodnie natomiast z art. 6i ust. 1 pkt 3 u.u.c.p.g. obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje w przypadku nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy i innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe - za rok bez względu na długość okresu korzystania z nieruchomości.

Stąd też Sąd doszedł do przekonania, że zawarte w § 3 postanowienia uchwały dotyczące ustalenia ryczałtowej stawki opłaty w wysokości 169,00 zł za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok od domku letniskowego lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, wykorzystywanej jedynie przez część roku, narusza powyższe normy kompetencyjne.

Organy samorządu terytorialnego, wydając akty prawa miejscowego, nie posiadają całkowitej swobody w ich wydawaniu, gdyż muszą poruszać się w ramach przyznanego im upoważnienia ustawowego. W konsekwencji, rada gminy nie może ustalić opłaty w sposób inny, niż ten wynikający bezpośrednio z ustawy.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, oznacza to, że uchwała rady gminy powinna określać ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie wyższą niż 10% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzanego na 1 osobę ogółem - za rok od nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Obowiązek ponoszenia takiej opłaty istnieje za wskazany roczny okres i nie jest uzależniony od czasu korzystania z nieruchomości. Gmina nie może zatem uzależnić wysokości opłaty lub obowiązku jej uiszczenia od długość okresu korzystania z nieruchomości. Podobnie na podstawie wskazanych norm kompetencyjnych zawartych w u.u.c.p.g., gmina nie jest uprawniona do ustalenia opłaty od domków letniskowych, lecz od nieruchomości, na której domek letniskowy się znajduje.

Zdaniem Sądu, nie może budzić wątpliwości, że istotne naruszenie prawa występuje m.in. wówczas, kiedy dochodzi do sytuacji kiedy prawodawca lokalny wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego. Tożsamy osąd prawny znalazł już wyraz w orzecznictwie sądów administracyjnych, na co wskazują wyroki: WSA z dnia 18 lutego 2016r., sygn. akt III SA/Po 1007/15, WSA z dnia 27 października 2009r., sygn. akt II SA/Bd 688/09).

Mocą delegacji ustawowej zawartej w art. 6j ust. 3b w zw. z art. 6i ust. 1 pkt 3 u.u.c.p.g. rada gminy została upoważniona do określenia w drodze uchwały wyłącznie ryczałtowej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie wyższej niż 10% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzanego na 1 osobę ogółem - od nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, za rok bez względu na długość okresu korzystania z nieruchomości.

W ocenie Sądu orzekającego w sprawie, uregulowanie zawarte w § 3 zaskarżonej uchwały pozostaje w oczywistej sprzeczności z przepisami u.u.c.p.g., gdyż ustalając wysokość rocznej ryczałtowej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od domku letniskowego lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, wykorzystywanych jedynie przez część roku, Rada Miasta Gorlice przekroczyła zakres kompetencji przyznanych organowi stanowiącemu na podstawie art. 6j ust. 3b i art. 6i ust. 1 pkt 3 u.u.c.p.g.

Końcowo wskazać również należy, że argumentacja przedstawiona przez Radę Miasta Gorlice w odpowiedzi na skargę nie zasługuje na uwzględnienie. Pomimo tego, że uchwałą nr 262/XIX/2020 z dnia 30 kwietnia 2020r. doszło do zmiany § 3 zaskarżonej uchwały, nie stoi to na przeszkodzie, aby sąd mógł stwierdzić jej nieważność w razie stwierdzenia naruszenia prawa. Uchwała zmieniająca zaskarżony akt prawa miejscowego wywołuje bowiem skutki ex nunc, podczas gdy wadliwy przepis obowiązujący przed jej wejściem w życie może być stosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego jego uchylenie. Z tego też powodu sprzeczne z prawem zapisy uchwały winny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego (por. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994r., sygn. akt W 5/94).

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.