Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1369/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 97 § 1 pkt 4, art. 104 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych S. P., T. P., T. H., T. K. i D. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 954/16 w sprawie ze skarg S. P., T. P., T. H., T. K. i D. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 listopada 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 954/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi S. P., T. P., T. H., T. K. i D. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Naczelnik Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Departamentu Ogólnego Ministerstwa Przemysłu i Handlu wystąpił o przyznanie M. H. prawa własności czasowej dwóch nieruchomości: przy ul. [...], nr hip. [...].

Aktem notarialnym z dnia 22 kwietnia 1952 r., rep. nr [...] J. H. sprzedał Z. P. swój współudział (50%) w nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], o powierzchni [...]m2. Jedna część tej nieruchomości o powierzchni [...]m2 objęta była księgą wieczystą Nr [...], druga część nieruchomości o powierzchni [...]m2 objęta jest księgą wieczystą Nr [...]. Ponadto sprzedał także udział części nieruchomości przy zbiegu ulic [...] i [...] o powierzchni [...]. W akcie tym wskazano, że sprzedaż dotyczy tylko pasa gruntu [...]m2, gdyż pas gruntu o powierzchni [...]m2 stanowi własność M. H. (nr hip. [...]).

Aktem notarialnym z dnia 7 maja 1952 r., rep. [...] G. H. sprzedała C. H. swój współudział (50%) nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], o powierzchni [...] oraz przy zbiegu ulic [...] i [...] o powierzchni [...]; w tej drugiej nieruchomości sprzedaż dotyczyła tylko pasa gruntu [...]m2, gdyż pas gruntu o powierzchni [...]m2 stanowił własność M. H. ([...]).

Decyzją z dnia [...] lipca 1975 r., nr [...] Naczelnik Dzielnicy Warszawa-Wola odmówił G. H. i J. H. przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w Warszawie przy ul. [...] (nr hip. [...]) o powierzchni [...]m2.

Następnie decyzją z dnia [...] listopada 1975 r., nr [...] Naczelnik Dzielnicy Warszawa-Wola odmówił Z. P., C. H. i M. H. przyznania prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości przy ul. [...] o pow. [...]m2. Jednocześnie decyzją tą uchylono ww. decyzję z dnia [...] lipca 1975 r.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1975 r. wystąpili T. K., T. H. i D. H. - następcy prawni C. H.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze zawiesiło postępowanie o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa Wola z dnia [...] listopada 1975 r. do czasu ustalenia następstwa prawnego po M. H. oraz wezwało stronę do wystąpienia do właściwego sądu o ustalenie następstwa prawnego po M. H.

W uzasadnienie organ wskazał, że z pisma z dnia 21 maja 1991 r. wynika, że M. H. zmarł w 1967 r. Natomiast zaświadczenie nr [...] Oddziału Ksiąg Wieczystych Sądu Grodzkiego w Warszawie z dnia 3 marca 1949 r. wskazuje, że tytuł własności nieruchomości Nr [...] w Warszawie przy ul. [...] należał do G. H. i J. H. w częściach równych niepodzielnie co do gruntu o powierzchni [...]m2 oraz do M. H. odnośnie reszty tej nieruchomości - o powierzchni [...]m2, na mocy aktu z 20 lipca 1937 r.

Organ zwrócił uwagę, że przedmiotem postępowania jest żądanie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1975 r., odmawiającej Z. P., C. H. i M. H. przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w Warszawie przy ul. [...]. Postępowanie to powinno się toczyć zatem z udziałem wszystkich stron, tj. następców prawnych Z. P., C. H. oraz M. H.

Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] stycznia 2016 r.

W ocenie organu bezsporne jest, że następcy prawni współwłaścicieli nieruchomości, w tym M. H., powinni brać udział w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa Wola z dnia [...] listopada 1975 r. Konieczne jest zatem ustalenie wszystkich następców prawnych wszystkich współwłaścicieli nieruchomości i wykazanie ich następstwa prawnego poprzez przedstawienie postanowień sądu o nabyciu spadku.

Podkreślono, że obowiązek uzyskania orzeczeń sądowych lub ustalenie w inny sposób następców prawnych byłego współwłaściciela nieruchomości nie ciąży na organie, lecz na wnioskodawcy w sprawie wszczęcia postępowania, bowiem to on jako osobą mającą interes prawny, może wystąpić do sądu powszechnego o stwierdzenie praw do spadku. Ustalenie spadkobierców byłych właścicieli nieruchomości nie jest obowiązkiem organu, gdyż z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego występuje strona.

Skargę na powyższe orzeczenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli S. P. i T. P., zarzucając naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.,

Ponadto skargę na ww. postanowienie złożyli T. H., T. K. i D. K., zarzucając naruszenie:

1) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 100 § 1 k.p.a.;

2) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu na obszarze m.st. Warszawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i w zw. z art. 104 § 2 k.p.a.;

3) art. 12 § 1 k.p.a. i art. 8 k.p.a.;

4) art. art. 7, 77 i 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, że w przypadku braku dokumentu ustalającego następstwo prawne po osobie zmarłej, czy to postanowienia sądu spadku, czy notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia - istnieje zagadnienie prawne, którego rozstrzygnąć nie jest władny organ prowadzący postępowanie w ramach przypisanych mu kompetencji. Z tego względu, zdaniem Sądu, nie jest trafny podnoszony przez skarżących zarzut naruszenia przez art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

W ocenie Sądu w przypadku postępowań nadzorczych, mających za przedmiot decyzje wydane w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) interes prawny kreujący przymiot strony mają, poza przeddekretowymi właścicielami nieruchomości (ich spadkobiercami), wszyscy ci, którym przysługuje tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości. i użytkownicy wieczyści gruntu. Art. 28 k.p.a., wskazuje bowiem, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pozbawienie legitymacji prawnej następców prawnych właścicieli przeddekretowych, oprócz naruszenia norm prawa materialnego, godziłoby również w konstytucyjną zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) oraz zasadę ochrony własności (art. 64 ust. 1 Konstytucji RP).

Sąd podkreślił, że poza sporem jest, że osoba będąca przeddekretowym właścicielem nieruchomości zmarła, a orzeczenie objęte przedmiotowym postępowaniem toczącym się w trybie nadzwyczajnym odmawiało przyznania prawa użytkowania wieczystego m.in. M. H. Przy czym do dnia wydania zaskarżonego do Sądu postanowienia następstwo prawne nie zostało wykazane stosownym dokumentem, którym na gruncie obowiązującego porządku prawnego jest postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku lub zarejestrowany akt poświadczenia dziedziczenia (art. 1025 § 2 k.c.). Niewątpliwie zatem w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia zaistniało zagadnienie prejudycjalne, którego nie mógł rozstrzygnąć organ prowadzący to postępowanie. To z kolei przesądza o zaistnieniu w niej przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania i jednoczesnego zobowiązania stron do podjęcia kroków prawnych prowadzących do rozstrzygnięcia owego zagadnienia we właściwej procedurze.

Odnosząc się do zarzutów sprowadzających się w istocie do negowania oceny interesu prawnego do udziału w postępowaniu następców prawnych M. H., czy też nieprawidłową ocenę interesu stron odnośnie części, w której sprawa z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1975 r., dotyczyła nieruchomości objętej aktem notarialnym, zawartym w dniu 22 kwietnia 1952 r. oraz w dniu 7 maja 1952 r., Sąd stwierdził, że orzeczeniem z dnia [...] listopada 1975 r. Naczelnik Dzielnicy Warszawa-Wola odmówił przyznania prawa użytkowania do nieruchomości przy ul. [...] o pow. [...]m2, nr hip [...], zaś jak wynika z aktu notarialnego z dnia 22 kwietnia 1952 r. i 7 maja 1952 r. pas gruntu o powierzchni [...]m2, objęty ww. hipoteką, stanowił własność M. H.

W tych okolicznościach, zdaniem Sądu, skoro jak wynika z treści powołanego powyżej zaświadczenia nr [...], pas gruntu stanowił własność tej osoby, to bezpodstawny jest zarzut nieprawidłowej oceny interesu prawnego tej strony, w części nieruchomości objętej ww. aktami notarialnymi, gdyż orzeczenie, którego stwierdzenia nieważności domagają się skarżący, dotyczy całego tego terenu i z tego względu toczyć się może tylko z udziałem wszystkich osób posiadających legitymację do udziału w nim. Przy czym, na tym etapie postępowania nie można jeszcze stwierdzić nieważności powyższego orzeczenia tylko w części, gdyż organ zobligowany jest w pierwszej kolejności ustalić krąg osób biorących udział w niniejszym postępowaniu, a dopiero potem, gromadząc dalszy materiał dowodowy – także z udziałem następców prawnych dawnych właścicieli - będzie mógł uznać, czy może dokonać oceny decyzji dekretowej tylko we wskazanej przez skarżących części.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli S. P. i T. P., zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. w zw. z art. 104 § 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, którego następstwem było uznanie, że istnieje interes prawny następców prawnych M. H. w częściowym stwierdzeniu nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa-Wola z dnia [...] listopada 1975 r. w zakresie w jakim dotyczyłoby ono nieruchomości o powierzchni [...]m2 objętej księgą wieczystą Nr [...];

b) art. 517 i 518 Kodeksu Napoleona w zw. z art. 1 i art. 140 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 25 kwietnia 1928 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu przepisów hipotecznych obowiązujących na obszarach, na których obowiązuje rozporządzenie Komisarza Generalnego Ziem Wschodnich z dnia 31 sierpnia 1919 r., dotyczące wprowadzenia ustroju hipotecznego w zw. z art. LIV § 1 i art. LVI dekretu 2 dnia 11 października 1946 r. Przepisy wprowadzające prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych. (Dz. U. Nr 57, poz. 321 ze zm.) w zw. art. 4 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo o księgach wieczystych (Dz. U. Nr 57, poz. 320 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie, czego następstwem było potraktowanie gruntów objętych księgą wieczystą Nr [...] przy ocenie dopuszczalności rozstrzygnięcia nadzorczego częściowego na równi z sytuacją w której tereny te stanowiłyby przedmiot współwłasności M. H., G. H. oraz J. H., a w rzeczywistości stanowiły dwie odrębne nieruchomości, które jedynie pozostawały objęte tą samą księgą hipoteczną;

c) art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu na obszarze m.st. Warszawy w zw. z art. 43, art. 46 oraz art. 6 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe. (Dz. U. Nr 57, poz. 319 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie, czego następstwem było uznanie przez Sąd, że umowy zawarte w formie notarialnej przez J. H. z Z. P. (w dniu 22 kwietnia 1952 r.) oraz przez G. H. z C. H. (w dniu 7 maja 1952 r.) nie stanowią wystarczającej podstawy do określenia tych właśnie osób jako uprawnionych do samodzielnego żądania rozstrzygnięcia nadzorczego decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa-Wola z dnia [...] listopada 1975 r. w części gruntu o powierzchni [...]m2 objętego księgą wieczystą Nr [...] bez konieczności udziału w tym postępowaniu następców prawnych właściciela innej nieruchomości objętej ww. księgą hipoteczną;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej przyjętego orzeczenia jaką stanowić powinny przepisy prawa co do których wskazano w niniejszej skardze zarzut ich niezastosowania;

b) art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c p.p.s.a. w zw. z art. 104 § 2 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 104 § 2 k.p.a. i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. co miało istotny wpływ na wynik sprawy ponieważ zawieszenie postępowania w części w jakiej dotyczy ono odrębnej nieruchomości stanowiącej pas gruntu o powierzchni [...]m2 do której przysługują prawa i roszczenia osób biorących udział w postępowaniu stanowi okoliczność przemawiającą nie za zawieszeniem postępowania w tej części lecz za wydaniem decyzji częściowej ograniczonej przedmiotowo do tego gruntu a podmiotowo do osób uprawnionych z tej nieruchomości.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zaskarżonego postanowienia z dnia [...] kwietnia 2016 r.;

2) ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;

3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych (art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.).

Ponadto skargę kasacyjną wnieśli T. H., T. K. i D. K., zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

a) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu na obszarze m.st. Warszawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że spadkobiercom M. H. przysługuje w przedmiotowym postępowaniu przymiot strony, podczas gdy M. H. nie przysługiwało prawo własności nieruchomości gruntowej stanowiącej obecnie działkę ewidencyjną nr [...] (KW [...]) o powierzchni [...]m2 położonej przy ul. [...] w Warszawie, nr hip. [...], co implikuje brak interesu prawnego jego spadkobierców w przedmiotowym postępowaniu;

b) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie zawieszenia postępowania przez SKO za uzasadnione, w sytuacji, w której nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uzasadniające obligatoryjne zawieszenie postępowania, w szczególności w przedmiotowej sprawie nie występuje tzw. zagadnienie wstępne konieczne do rozpoznania przez inny organ lub sąd, albowiem ustalenie kręgu spadkobierców M. H. pozostaje bez związku z przedmiotową sprawą z uwagi na fakt, iż nieruchomość o powierzchni [...]m2 położona przy ul. [...] w Warszawie, nr hip. [...], będąca własnością M. H. stanowi odrębną nieruchomość gruntową w stosunku do nieruchomości gruntowej stanowiącej obecnie działkę ewidencyjną nr [...] (KW [...]) o powierzchni [...]m2 położonej przy ul. [...] w Warszawie, nr hip. [...], której wyłącznymi współwłaścicielami w częściach równych - na mocy aktów notarialnych z dnia 22 kwietnia 1952 r. oraz z dnia 7 maja 1952 r. - byli C. H. oraz Z. P. – poprzedniczka prawna skarżących, co powoduje, że SKO mogło dokonać merytorycznego rozpatrzenia sprawy w części dotyczącej działki nr 89/1;

c) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak ich zastosowania i nieuzasadnione przyjęcie, że współwłaścicielem nieruchomości gruntowej stanowiącej obecnie działkę ewidencyjną nr [...] (KW [...]) o powierzchni [...]m2 położonej przy ul. [...] w Warszawie, nr hip. [...], był M. H. i w związku z powyższym jego spadkobiercy korzystają z przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., a tym samym nie jest możliwe merytoryczne rozpoznanie wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1975 r. w zakresie wskazywanym przez skarżących we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 25 stycznia 2016 r.

W oparciu o wskazane zarzuty T. H., T. K. i D. K. wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest odpowiedź na pytanie, czy zachodzi podstawa do zawieszenia postępowania wskazana w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1975 r., którą Naczelnik Dzielnicy Warszawa-Wola, po rozpatrzeniu wniosku M. H. (zastępowanego przez adw. W. S.) odmówił: Z. P., C. H., M. H. przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w Warszawie przy ul. [...] o pow. [...]m2, nr hip. [...], z jednoczesnym przejęciem wszystkich budynków znajdujących się na tym gruncie. Przyczyną zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wszczętego na wniosek następców prawnych Z. P. i C. H., była konieczność ustalenia następców prawnych po M. H. Skarżący kasacyjnie podnoszą, że grunt objęty księgą hipoteczną nr [...] (co wynika z zaświadczenia hipotecznego nr [...] Oddziału Ksiąg Wieczystych Sądu Grodzkiego w Warszawie z dnia 3 marca 1949 r.) obejmował grunt o pow. [...]m2, którego właścicielami byli G. H. i J. H. w częściach równych niepodzielnie, zaś właścicielem pozostałego gruntu o pow. [...]m2 był M. H. Jak wskazują skarżący ten stan prawny powstał wskutek aktu notarialnego z dnia 20 lipca 1937 r. na mocy którego G. H. i J. H. stali się właścicielami pasa gruntu o pow. [...]m2 ujawnionego w księdze hipotecznej nr [...]. Jak wynika z przedłożonych przez skarżących dokumentów w tym planu sytuacyjnego nieruchomości hipotecznych nr [...] i [...] z dnia 5 maja 1937 r. sporządzonego w związku z projektowaną zmianą granicy, grunt o pow. [...]m2 wydzielony z nr hip. [...] stanowił wąski prostokąt położony wzdłuż granicy z nieruchomością objętej księgą hipoteczną nr [...] i po zmianie granicy miał być objęty nr. hipt. [...] (ta księga hipoteczna obejmowała nieruchomość stanowiącą własność G. H. i J. H.). Z zebranego materiału wynika, że po akcie notarialnym z dnia 20 lipca 1937 r. fakt nabycia przez G. H. i J. H. pasa gruntu o pow. [...]m2 został ujawniony w księdze hipotecznej nr [...], natomiast nie został ujawniony w księdze hipotecznej nr [...]. W 1952 r. umową zawartą w formie aktu notarialnego z dnia 7 maja 1952 r. G. H. sprzedała C. H. przysługujący jej udział wraz z prawami i roszczeniami, a J. H. analogiczną umowę zawarł w dniu 22 kwietnia 1952 r. z Z. P. Wydając w dniu [...] listopada 1975 r. decyzję o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego gruntu, organ odmówił: Z. P., C. H., M. H. przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w Warszawie przy ul. [...] o pow. [...]m2, nr hip. [...].

Skarżący kasacyjnie wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1975 r. ograniczyli swój wniosek do części nieruchomości objętej nr hip. [...] , tj. do nieruchomości o pow. [...]m2 stanowiącej własność następców prawnych Z. P. i C. H. podkreślając, że wniosek ich nie dotyczy nieruchomości o pow. [...]m2 objętej również nr hip. [...], ale stanowiącej własność M. H.

Mając na uwadze powyższy wniosek skarżących, którzy w istocie dążą do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1975 r. w części dotyczącej nieruchomości objętej nr hip. [...], ale tylko dotyczącej nieruchomości o pow. [...]m2, należy rozważyć, czy w ogóle możliwe jest wydanie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji w części.

Możliwość wydania decyzji częściowej przewiduje art. 104 § 2 k.p.a., jednak kodeks nie określa żadnych przesłanek dopuszczalności wydania decyzji częściowej. W literaturze i orzecznictwie wskazuje się, że wydanie decyzji częściowej jest dopuszczalne wówczas gdy sprawa jest podzielna, tzn. gdy można z niej wyodrębnić fragmenty nadające się do samodzielnego rozstrzygnięcia. Inaczej ujmując wydanie decyzji częściowej jest dopuszczalne wówczas gdy przedmiot postępowania może być podzielony w tym znaczeniu, że możliwe jest rozstrzyganie kolejno co do istoty o kilku elementach składających się na całe uprawnienie lub obowiązek. Kryterium dopuszczalności wydania decyzji częściowej ma zatem charakter przedmiotowy, a nie podmiotowy. Jednym słowem adresatem decyzji częściowych wydanej w danej sprawie jest ten sam podmiot.

Decyzja częściowa może jednak pojawić się w obrocie prawnym również wskutek rozpoznania sprawy w postępowaniu lub w trybie nadzoru, a także w wyniku sądowej kontroli jej zgodności z prawem. Wskazać trzeba na przepisy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. ustanawiające wprost taką możliwość, jak również na art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W orzecznictwie NSA uznaje się za dopuszczalne stwierdzenie nieważności decyzji tylko w części dotkniętej wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a.

Podnoszone przez skarżących kasacyjnie okoliczności dotyczące niniejszej sprawy są o tyle nieco odmienne, że wnoszą o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1975 r. w części dotyczącej nieruchomości objętej nr hip. [...], ale tylko dotyczącej nieruchomości o pow. [...]m2, która stanowiła własność Z. P. i C. H. natomiast wniosek nie dotyczy nieruchomości o pow. [...]m2 objętej również nr hip. [...], która stanowiła własność M. H. Argumentacja wniosku wskazuje zatem, że decyzja z dnia [...] listopada 1975 r. ma charakter podzielny zarówno z punktu widzenia przedmiotowego jak i podmiotowego. W konsekwencji decyzja z [...] listopada 1975 r., która wydana została w postępowaniu zwykłym nie ma charakteru decyzji częściowej, przyjmując bowiem, że przedmiot sprawy dotyczy nieruchomości objętej nr hip. [...], a w księdze tej wpisane były dwie nieruchomości będące własnością różnych podmiotów, należałoby raczej stwierdzić, że w sensie materialnoprawnym mamy do czynienia z dwiema decyzjami, które zawarte są formalnie w jednej decyzji. W takich okolicznościach postępowanie nadzorcze, w zależności od interesu prawnego wnioskodawców może zmierzać do eliminacji z obrotu prawnego zarówno całej decyzji w sensie formalnoprawnym, jak i części tej decyzji, która w znaczeniu materialnoprawnym jest odrębną decyzją. W tym ostatnim przypadku niezwykle istotną kwestią jest prawidłowe i precyzyjne określenie, a wcześniej wyodrębnienie przedmiotu i zakresu decyzji, której ma dotyczyć postępowanie nadzorcze z szerzej ujętej decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. To wyodrębnienie zakresu przedmiotowego decyzji, może niejednokrotnie nastręczać pewne trudności, w zależności od przedmiotu sprawy, sposobu jego określenia w decyzji zwykłej, czy też następujących wraz z upływem czasu zmian faktycznych i prawnych, które sprawiają, że ówczesne określenie zakresu przedmiotowego decyzji nie przystaje do aktualnego określenia, problemy te szczególnie są widoczne w przypadku gdy przedmiot decyzji dotyczy nieruchomości. Wystarczy wskazać na wprowadzenie sytemu ksiąg wieczystych w miejsce ksiąg hipotecznych, czy też wprowadzenie systemu ewidencji gruntów, w ramach którego mogą być dokonywane choćby zmiany dotyczące działek ewidencyjnych w tym ich podziału. W takich okolicznościach prowadzenie postępowania nadzorczego, które ma dotyczyć części zakresu przedmiotowego określonego w decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, wymaga nie tylko precyzyjnego określenia tego zakresu, ale przede wszystkim określenia go w taki sposób, aby wydana decyzja nadzorcza była możliwa do wykonania. Wydanie decyzji nadzorczej w sposób, który sprawiałby, że jej wykonanie byłoby niemożliwe, spowodowałoby, że decyzja ta byłaby obarczona istotnymi wadami zarówno co do naruszenia prawa jak i niewykonalnością.

Odnosząc się do okoliczności niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organ zawieszając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1975 r. przyjął, że postępowanie to może być prowadzone tylko w stosunku do całego zakresu przedmiotowego decyzji, czyli nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] o pow. [...]m2, nr hip. [...]. Konsekwencją tego założenia było przyjęcie, że w postępowaniu nadzorczym muszą uczestniczyć następcy prawni właścicieli nieruchomości wymienionych we wskazanej księdze hipotecznej, a więc również następcy prawni M. H. To stanowisko jest zasadne w przypadku gdy postępowanie nadzorcze dotyczy całego zakresu przedmiotowego decyzji z dnia [...] listopada 1975 r. Natomiast zagadaniem spornym jest ustalenie, czy możliwe jest ograniczenie tego postępowania nadzorczego tylko do części nieruchomości objętej nr hip. [...], tj. do nieruchomości o pow. [...]m2 stanowiącej pierwotnie własność G. H. i J. H., a następnie na podstawie aktów notarialnych z 1952 r. Z. P. i C. H. w udziałach po 1/2. Dopuszczenie możliwości ograniczenia tego postępowania nadzorczego powodowałoby, że postępowanie nadzorcze nie obejmowałoby tego zakresu przedmiotowego decyzji z dnia [...] listopada 1975 r. dotyczącego nieruchomości wpisanej do nr hip. [...], o pow. [...]m2, której właścicielem był M. H., a w konsekwencji nie byłoby potrzeby ustalania jego następców prawnych.

Ustosunkowując się do tej spornej kwestii, należy się zgodzić ze stanowiskiem skarżących kasacyjnie, szczególnie z zarzutami zawartymi w skardze kasacyjnej S. P. i T. P. dotyczącymi naruszenia prawa materialnego, a sformułowanymi w pkt 1 lit. b skargi, w których skarżący podnosi, że przed wejściem w życie dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo o księgach wieczystych, który w art. 4 wprowadził zasadę, zgodnie z którą dla każdej nieruchomości prowadzi się oddzielną księgę wieczystą, możliwe było objęcie jedną księgą hipoteczną kilku nieruchomości. Natomiast dekret z dnia 11 października 1946 r. przepisy wprowadzające prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych w art. LIV § 1 stanowił, że księgi hipoteczne (gruntowe, wieczyste) istniejące w chwili wejścia w życie prawa o księgach wieczystych, stają się z tą chwilą księgami wieczystymi w rozumieniu tego prawa, zgodnie zaś z § 2 przepisy o prowadzeniu ksiąg dotychczasowych po wejściu w życie prawa o księgach wieczystych wyda w drodze rozporządzenia Minister Sprawiedliwości. Należy jeszcze wskazać na art. LVI dekretu przepisy wprowadzające, zgodnie z którym skutki wpisów, które zostały dokonane przed wejściem w życie prawa o księgach wieczystych, a które nie są według tego prawa dopuszczalne, podlegają przepisom dotychczasowym. Zgodnie zaś z § 8 (w pierwotnym brzmieniu) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 listopada 1946 r. o prowadzeniu dotychczasowych ksiąg hipotecznych (gruntowych, wieczystych) po dniu 31 grudnia 1946 r., wydanym na podstawie art. LIV § 2 powołanego wyżej dekretu, w przypadku gdy księga jest prowadzona dla nieruchomości należących do różnych właścicieli, zakłada się dla każdej nieruchomości, której wpis po dniu 31 grudnia 1946 r. dotyczy, osobny dalszy tom. To krótkie odwołanie się do powyższych przepisów wskazuje, że przed wprowadzeniem do polskiego porządku prawnego zasady, zgodnie z którą dla każdej nieruchomości prowadzi się oddzielną księgę wieczystą, obowiązywał system, który dopuszczał prowadzenie jednej księgi dla nieruchomości należących do różnych właścicieli. Jak wynika z dokumentów w niniejszej sprawie w tym z zaświadczenia hipotecznego nr [...] Oddziału Ksiąg Wieczystych Sądu Grodzkiego w Warszawie z dnia 3 marca 1949 r., księga hipoteczna nr [...] obejmowała nieruchomość o pow. [...]m2, której właścicielami byli G. H. i J. H. w częściach równych niepodzielnie, oraz nieruchomość o pow. [...]m2, której właścicielem był M. H. G. H. i J. H. byli również właścicielami sąsiedniej nieruchomości ul. [...] objętej księgą hipoteczną nr [...] o pow. [...]m2. To do tej księgi hipotecznej miała być dołączona nieruchomość o pow. [...]m2, nabyta przez nich od ojca M. H. w dniu 20 lipca 1937 r., a która objęta była księgą hipoteczną nr [...]. Umowy sprzedaży zawarte w 1952 r. przez G. H. i C. H. oraz J. H. i Z. P. obejmowały udziały zarówno w nieruchomości objętej księgą hipoteczną nr [...] jak i nieruchomość o pow. [...]m2 objętą nadal księgą hipoteczną nr [...]. Decyzja z dnia [...] listopada 1975 r. odmawiająca przyznania Z. P., C. H. i M. H. prawa użytkowania wieczystego dotyczy nieruchomości przy ul. [...] o pow. [...]m2 objętej księgą hipoteczną nr [...].

W dacie wydawania decyzji komunalizacyjnych nieruchomości te (objęte pierwotnie księgami hipotecznymi nr [...] i nr [...]) wpisane były do ksiąg wieczystych i ewidencji gruntów. I tak decyzją nr [...] z dnia [...] marca 1991 r. Wojewoda Warszawski stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Warszawa działki ewidencyjnej nr [...] wpisanej do księgi wieczystej nr [...] o pow. [...]m2 położonej przy ul. [...], a decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 1991 r. Wojewoda Warszawski stwierdził nabycie działki ewidencyjnej nr [...] o pow. [...]m2 położonej przy ul. [...]. Natomiast decyzją nr [...] z dnia [...] marca 1991 r. Wojewoda Warszawski stwierdził nabycie z dniem 27 maja 1990 r. działki ewidencyjnej nr [...] wpisanej do księgi wieczystej nr [...] o pow. [...]m2 położonej przy ul. [...].

Natomiast z aktualnych wpisów w księgach wieczystych dotyczących nieruchomości położonej przy ul. [...] wynika, że księgą wieczystą nr [...] objęta jest nieruchomość składającą się z działki ewidencyjnej nr [...] i działki nr [...] o łącznym obszarze [...]m2. Nadto odnośnie działki nr [...] zawarta jest informacja, że działka ta o pow. [...]ha została odłączona z księgi wieczystej nr [...]. Nieruchomości przy ul. [...] dotyczy również księga wieczysta nr [...] w której wpisana jest nieruchomość oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...]m2 z zaznaczeniem numer dawnej księgi "[...]". Tym samym nieruchomości położone przy ul. [...] objęte wskazanymi księgami wieczystymi dotyczą działek ewidencyjnych o nr [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni [...]m2.

Z kolei z aktualnych wpisów w księgach wieczystych dotyczących nieruchomości położonej przy ul. [...] wynika, że księgą wieczystą nr [...] objęta jest nieruchomość oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...]ha, natomiast księgą wieczystą nr [...] objęta jest nieruchomość oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...]m2 z zaznaczeniem numeru księgi dawnej, księga hipoteczna "[...]". Tym samym nieruchomości położone przy ul. [...] objęte wskazanymi księgami wieczystymi dotyczą działek ewidencyjnych o nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni [...]m2.

Mając na uwadze, że postępowanie nadzorcze dotyczy decyzji z dnia [...] listopada 1975 r. w części dotyczącej nieruchomości objętej nr hip. [...] o pow. [...]m2, ale tylko dotyczącej nieruchomości o pow. [...]m2, która stanowiła własność Z. P. i C. H. natomiast wniosek nie dotyczy nieruchomości o pow. [...]m2 objętej również nr hip. [...]. Problemem zasadniczym jest ustalenie położenia i aktualnego oznaczenia nieruchomości, która w księdze hipotecznej nr [...] wpisana była jako nieruchomość o pow. [...]m2 stanowiąca wówczas własność G. H. i J. H. Z przedstawionych bowiem dokumentów nie można ustalić położenia i aktualnego oznaczenia zarówno według ewidencji gruntów jak i wpisu w księdze wieczystej nieruchomości poprzednio wpisanej do księgi hipotecznej nr [...] o pow. [...]m2. Na tym etapie sprawy brak podstaw do przyjęcia, jak twierdzą skarżący kasacyjnie S. P. i T. P., że nieruchomość o pow. [...]m2 objęta księgą hipoteczną nr [...], aktualnie stanowi działkę ewidencyjną nr [...] wpisaną do księgi wieczystej nr [...]. Z treści tej księgi wieczystej wynika, że działka nr [...] została odłączona z księgi wieczystej nr [...], a więc z księgi dotyczącej nieruchomości przy ul. [...], nadto powierzchnia działki nr [...] wynosi [...]m2, a nie [...]m2, a przede wszystkim kształt i położenie działki o pow. [...]m2 przedstawione na planie z dnia 5 maja 1937 r. jest zupełnie odmienne od kształtu i położenia aktualnej działki ewidencyjnej nr [...]. Powyższe okoliczności sprawiają, że określenie przedmiotowego zakresu prowadzonego postępowania nadzorczego, a więc ustalenie położenia, aktualnego oznaczenia, księgi wieczystej w której wpisana jest nieruchomość, która historycznie objęta była wpisem do księgi hipotecznej nr [...], a jej powierzchnia wynosiła wówczas [...]m2 nie jest możliwe bez sporządzenia stosownej dokumentacji opartej o pełną analizę danych geodezyjnych i ewidencyjnych oraz historyczną analizę wpisów w księgach wieczystych, która pozwoliłaby na określenie zakresu przedmiotowego postępowania nadzorczego w taki sposób, aby nie było wątpliwości jaki jest zakres przedmiotowy decyzji, która zostałaby w tym postępowaniu wydana, a w konsekwencji, aby decyzja ta możliwa była do wykonania.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skargi kasacyjne są częściowo zasadne, to znaczy zasadne są te argumenty, które wskazują, że opisana w decyzji z dnia [...] listopada 1975 r. nieruchomość położona w Warszawie przy ul. [...] objęta księgą hipoteczną o nr [...] o pow. [...]m2 obejmowała dwie nieruchomości: o pow. [...]m2 stanowiącą własność G. H. i J. H. oraz nieruchomość o pow. [...]m2 stanowiącą własność M. H., a w konsekwencji możliwe jest ograniczenie postępowania nadzorczego tylko do nieruchomości o pow. [...]m2. Jednak ta teoretyczna możliwość ograniczenia na wniosek stron zakresu postępowania nadzorczego powoduje, że tym bardziej konieczne staje się jasne i precyzyjne określenie zakresu przedmiotowego postępowania nadzorczego, w przypadku gdy prowadzone aktualnie postępowanie nadzorcze dotyczy decyzji w której nieruchomość (nieruchomości) zostały określone poprzez odwołanie się do wpisu w dawnych ksiąg hipotecznych, koniecznym staje się ustalenie zakresu tego postępowania z uwzględnieniem zmian, które następowały na przestrzeni czasu i aktualnych wpisów w rejestrach publicznych dotyczących nieruchomości, a więc ksiąg wieczystych i ewidencji gruntów. Aby to jednak było możliwe, tak jak w okolicznościach niniejszej sprawy, konieczne jest sporządzenie przez uprawnioną osobę stosownej dokumentacji geodezyjnej, która pozwoli określić zakres przedmiotowy postępowania nadzorczego z uwzględnieniem aktualnych danych zawartych w księgach wieczystych i ewidencji gruntów.

Z tego też powodu prowadzenie postępowania nadzorczego, do czasu sporządzenia stosownej dokumentacji, która jest niezbędna dla określenia zakresu przedmiotowego tego postępowania jest niemożliwe. Przedłożenie stosownej dokumentacji przez strony będzie obligowało organ do podjęcia zawieszonego postępowania.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skargi kasacyjne są częściowe zasadne, tzn. w tym zakresie w którym podnosiły, że możliwe jest prowadzenie postępowania nadzorczego nie tylko wobec całego zakresu przedmiotowego decyzji z dnia [...] listopada 1975 r., a więc nieruchomości objętej księgą hipoteczną nr [...], ale również w części dotyczącej wyłącznie jednej nieruchomości o pow. [...]m2 objętej księgą hipoteczną nr [...], której właścicielami byli Z. P. i C. H. Z tego też powodu zawieszenie postępowanie nadzorczego celem ustalenia następców prawnych M. H. właściciela nieruchomości o pow. [...]m2 wpisanej również do księgi hipotecznej nr [...] było niezasadne. Natomiast tak jak wskazano wyżej zasadne jest zawieszenie postępowania do czasu przedłożenia stosownej dokumentacji geodezyjnej, która pozwoli określić zakres postępowania nadzorczego nie tylko w sposób historyczny, tj. że dotyczy nieruchomości o pow. [...]m2 wpisanej w księdze hipotecznej nr [...], ale z uwzględnieniem aktualnych danych zawartych w księgach wieczystych i ewidencji gruntów.

Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargi kasacyjne, albowiem zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadniania odpowiada prawu.