Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 278/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 14,  art. 59 ust. 1,  art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 145 par. 1  pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Julia Szczygielska (spr.) Protokolant: Asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi L.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla decyzje I i II instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...]r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania L.M. oraz Spółki A od decyzji Prezydenta W. z dnia [...]r. Nr [...] ustalającej - na rzecz E.J. - warunki zabudowy dla inwestycji planowanej do realizacji przy ul. [...] we W., na działkach gruntu oznaczonych geodezyjnie nr 23/1, nr 23/2, nr 24, nr 25 oraz części działek nr 28 i nr 63, AM - 16, obręb P.G., obejmującej budowę budynku hotelowego oraz zespołu mieszkalno - usługowego z garażem podziemnym wraz z przebudową i nadbudową istniejącego budynku nr 8, na cele mieszkalne oraz z elementami infrastruktury technicznej - Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że wnioskiem z dnia 18 sierpnia 2008 r. (uzupełnionym następnie w piśmie z dnia 11 września 2008 r. - k. nr 3 akt, w piśmie z dnia 22 12 2008 r. - k. 18 akt, oraz w piśmie z dnia 31 marca 2009 r. - k. 22 akt) E.J., wystąpił do Prezydenta W. o ustalenie warunków -zabudowy dla opisanej na wstępie inwestycji, polegającej na budowie hotelu oraz zespołu mieszkaniowo - usługowego z garażem podziemnym z przebudową i nadbudową istniejącego budynku na cele mieszkalne, przewidzianej do realizacji na terenie oznaczonym geodezyjnie jako działki nr 23/1, nr 23/2, nr 24, nr 25 oraz część działki nr 28 i część działki nr 63, AM - 16, obręb P.G., we W..

Opisaną wyżej decyzją Prezydenta W. ustalono lokalizację inwestycji zgodnie z żądaniem. W motywach uzasadniających rozstrzygniecie organ pierwszej instancji wskazał, że inwestycja jest zgodne z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz przepisami odrębnymi.

Pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie zaskarżyła L.M. oraz Spółka A, wnosząc o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W podniesionych zarzutach strony wskazały, że brak jest możliwości obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji oraz, że planowana inwestycja jest niezgodna z historycznym układem przestrzennym oraz historycznym sposobem zagospodarowania wnętrza kwartału. Dodatkowo zarzucono, że oznaczone w decyzji usytuowanie budynku narusza przepisy prawa, organ nieprawidłowo oznaczył wysokość górnej elewacji frontowej, geometrię dachu, a planowana inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej. Zarzuty odwołującej się strony dotyczyły także pełnomocnictwa wystawionego przez Inwestora, nieprawidłowego wytyczenia przez organ lokalizacyjny miejsc postojowych oraz wadliwości ustaleń dotyczących kontynuacji cech i funkcji oraz zagospodarowania terenu, albowiem na sąsiednich działkach brak jest budynków hotelowych.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. - decyzja organu I instancji odpowiada przepisom prawa materialnego i procesowego. Powołując się na przepis art.56 w związku z art.64 ust.1 oraz art. art.61 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), Kolegium stwierdziło, że w rozpatrywanej sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki dla ustalenia warunków zabudowy. Organ podkreślił, że działki objęte inwestycją usytuowane są w sąsiedztwie działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, zabudowanych w sposób pozwalający określić wymagania w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Podstawą do wyznaczenia parametrów dla nowej zabudowy są dane wynikające z analizy urbanistycznej. Wokół działek, na których wnioskodawca zlokalizował planowaną inwestycję, został wyznaczany obszar analizowany zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 154, poz. 1588).

W ocenie Kolegium, z analizy wynika, że zamierzenie inwestycyjne będzie stanowiło kontynuację dotychczasowej funkcji w terenie. W obszarze analizowanym funkcją dominującą jest bowiem funkcja mieszkaniowa, wielorodzinna, towarzyszy jej także funkcja usługowa budynków. Ustalenie zatem warunków zabudowy dla hotelu oraz budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami nie stanowi - w rozpatrywanej sprawie - naruszenia zasady kontynuacji funkcji. Kolegium podkreśliło przy tym, że organ lokalizacyjny bierze pod uwagę cały obszar analizowany, nie zaś tylko jego fragment znajdujący się w bezpośrednim sąsiedztwie działki, na której ma być zrealizowana inwestycja, gdy nadto bezpośrednie sąsiedztwo działek zainwestowania, stanowią budynki wielorodzinne z dodatkową funkcją usługową, (k. 16, materiały dowodowe poz. analizy: 2, 3, 9,10, 11,13). W obszarze tym znajdują się także budynki mieszkaniowe wielorodzinne, jak i obiekty wyłącznie o funkcji usługowej (k. 16, poz.1, 4, 6, 7, 8 materiału dowodowego analizy). Kontynuacja funkcji, jak podkreśla się w doktrynie, oznacza, że "zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym sposobu użytkowania obiektów). (...). Jako zasadę można przyjąć, że w zakresie kontynuacji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Jeżeli istniejąca zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową, nie oznacza to, że nowy obiekt może być tylko budynkiem mieszkalnym. Towarzyszyć takim obiektom może np. sklep osiedlowy, przychodnia lekarska czy urządzenia rekreacyjne" (Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2006, str. 500).

Zdaniem Kolegium, w rozpatrywanej sprawie, przy tak ustalonych okolicznościach faktycznych, nie ma wątpliwości, że planowana inwestycja stanowi kontynuację dotychczasowej funkcji.

Zastrzeżeń składu orzekającego nie budzą także ustalenia pozostałych parametrów zabudowy, w szczególności kwestionowana przez strony wysokość planowanego obiektu. Stosownie do § 7 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dni 26 sierpnia 2003 r. - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Zgodnie z ust. 2 tego paragrafu, wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym [wejściem do budynku. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 st. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 7 ust. 4).

Kolegium wskazało, że zgodnie z danymi wynikającymi z analizy, średni wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyniósł w obszarze analizowanym 18,2 m. Minimalny wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w obszarze analizowanym wyniósł 7,5 m (poz. 17a analizy, k. 16), zaś maksymalny 25 m (poz. 15 analizy, k. 16). W decyzji wskaźnik ten wyznaczono na poziomie do 23 m n.p.m., dla budynku w głębi działki dopuszczono wysokość od 21 m do 23 m. Co szczególnie istotne, działki, na których planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego znajdują się w wyodrębnionym kwartale urbanistycznym, w którym wysokość zabudowy zawiera się w przedziale 16 - 23 m, jedynie jeden budynek usługowy ma wysokość 11 m (poz. 1 analizy k. 16). W tym układzie nie ma żadnych podstaw do twierdzenia, że ustalenie wysokości zamierzonego obiektu na poziomie do 23 m nie będzie stanowiło kontynuacji wysokości elewacji frontowej w obszarze analizowanym. Skoro zatem ustalenie wysokości gzymsu na poziomie do 23 m nie naruszy ładu przestrzennego, to nie ma podstaw, aby odmówić inwestorowi ustalenia warunków zabudowy.

Z powyższych względów Kolegium uznało, że skoro powołane wyżej przepisy rozporządzenia dopuszczają wyznaczenie innego wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, niż średni wskaźnik, to wyznaczenie takiego wyższego wskaźnika - jeśli jego dopuszczalność wynika z przeprowadzonej analizy urbanistycznej - nie może być uznane za naruszenie tych przepisów, zwłaszcza, że organ lokalizacyjny uwzględnił w tym zakresie wysokość budynków znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji.

Kolegium nie dopatrzyło się również naruszenia § 8 ww. rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem, geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Z analizy wynika, iż w obszarze analizowanym przeważa dach płaski oraz dach stromy typu "wrocławskiego" o równoległym kierunku głównej kalenicy. W zaskarżonej decyzji, w zakresie układu połaci dachowych ustalono dach płaski dla nowoprojektowanego budynku, a dla budynku przebudowywanego: dach dwuspadowy lub wielospadowy o kącie nachylenia 45° - 60°. Brak jest zatem podstaw da twierdzenia, iż organ lokalizacyjny nie określił prawidłowo wymagań w zakresie geometrii dachu. Są one określone trafnie i - co najważniejsze - uwzględniają ustalenia faktyczne, jako że w obszarze analizowanym znajdują się zarówno dachy płaskie, jak i dachy strome.

Zgodnie z § 4 ust. 1 powołanego rozporządzenia, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Natomiast, zgodnie z § 4 ust. 4 tego rozporządzenia, dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy. Zdaniem składu orzekającego Kolegium, powołane przepisy prawa dotyczące ustalenia linii zabudowy mają na celu zagwarantowanie, że planowana inwestycja nie zostanie zlokalizowana bliżej drogi publicznej, aniżeli istniejące zabudowania. Zauważyć jednak należy, iż celem zasady dobrego sąsiedztwa, wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, jest również, zagwarantowanie ładu przestrzennego, który we wskazanym przepisie konkretyzuje się przede wszystkim jako zapobieganie rozproszeniu zabudowy, a nie uniemożliwienie zabudowy działki budowlanej posiadającej dojazd do drogi publicznej. W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji ustalił, że linia zabudowy, rozumiana jako nieprzekraczalny pas zabudowy, pozostanie zasadniczo bez zmian, albowiem wyznaczono ją jako przedłużenie istniejącej zabudowy, tj. budynku na działce nr 28 przy ul. [...], natomiast ze względu na istniejący uskok w usytuowaniu budynków na sąsiednich działkach, dopuszczono przekroczenie obowiązującej linii zabudowy na odcinku oznaczonym jako AB, jedynie w odniesieniu do części elewacji frontowej powyżej pierwszej kondygnacji, w celu umożliwienia łagodnego pokonania tego uskoku i możliwości wypełnienia pierzei, tak by usytuowanie nowego obiektu nie powodowało dysharmonii w otoczeniu.

Badając dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej, Kolegium stwierdziło, że warunek ten został spełniony, organ lokalizacyjny wyznaczył obsługę komunikacyjną terenu planowanej inwestycji od ulicy Świętokrzyskiej, po uzyskaniu służebności drogowej, albo ewentualnie od ulicy [...] po uzyskaniu zgody Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta.

W rozpatrywanej sprawie teren inwestycji (a konkretnie działka nr 24) bezpośrednio przylega do ul. [...], natomiast obsługa komunikacyjna terenu inwestycji została uzgodniona z Zarządem Dróg i Utrzymania Miasta pismem z dnia 26 listopada 2008 r. (k.15), co jednak nie zastępuje uzgodnień wymaganych na etapie projektu budowlanego i wykonawczego.

Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania, dotyczących nieuwzględnienia przez organ lokalizacyjny natężenia ruchu związanego z obsługą obiektów planowanej inwestycji, Kolegium wskazało, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nakłada ani na wnioskodawcę, ani na organ lokalizacyjny w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy obowiązku badania natężenia ruchu.

Badając prawidłowość decyzji w zakresie ustalenia miejsc postojowych. Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji prawidłowo określił dla planowanej inwestycji minimalną ilość wymaganych miejsc parkingowych, którą inwestor powinien zapewnić (posiłkując się w tym zakresie ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Wrocławia, w części dotyczącej zespołów urbanistycznych śródmiejskich (zob. tabela nr 2.1.3-1. w załączniku Nr 1 do uchwały Rady Miejskiej W. NR [...] z dnia [...] r., Tom 2., s. 29 - 30), gdzie dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej dopuszcza się ustalenie 0,8 miejsca postojowego na 1 mieszkanie, dla obiektów typu hotele wielkość ta wynosi 25 miejsca postojowych na 100 miejsc noclegowych, a dla obiektów usługowych dopuszczalne jest ustalenie 12 miejsc postojowych na 1000 m2, powierzchni sprzedaży). W ocenie Kolegium, przyjęte przez organ pierwszej instancji wartości uwzględniają specyfikę centrum.

Odnosząc się do zarzutów odwołującej się strony, dotyczących prawidłowości usytuowania budynków planowanej inwestycji, a w szczególności naruszenia przez organ pierwszej instancji § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), Kolegium wskazało, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu organ pierwszej instancji nie przesądza o konkretnej lokalizacji budynków, natomiast przepisy powołanego rozporządzenia wyznaczające normatywne odległości pomiędzy obiektami budowlanymi mają zastosowanie dopiero w postępowaniu o uzyskanie pozwolenia na budowę.

W dalszej części uzasadnienia, Kolegium ustosunkowując się do zarzutów odwołania L.M., a dot. sprzeczności planowanej inwestycji z historycznym układem zabudowy dzielnicy, stwierdziło, że teren przeznaczony pod planowaną inwestycję, nie jest objęty żadną z form ochrony zabytków przewidzianą w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), o czym świadczy brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz rejestr zabytków nieruchomych prowadzony dla miasta W..

Ustosunkowując się do kolejnego zarzutu w odwołaniu L.M., Kolegium wskazało, że decyzja o warunkach zabudowy jest wydawana na wniosek podmiotu, który nie musi posiadać żadnego tytułu prawnego do gruntu, na którym planowana jest inwestycja.

Nadto Kolegium podkreśliło, że mając na uwadze fakt, że numery działek wpisano we wniosku w niejednorodnym formacie graficznym, Kolegium uwzględniając treść zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia 16 września 2008 r. (k. 4) oraz treść pisma pełnomocnika Inwestora z dnia 13 listopada 2009r. stwierdziło, że obszar planowanej inwestycji oznaczony na podkładzie mapowym w załączniku do wniosku kolorem pomarańczowym odpowiada części tekstowej wniosku, w której wskazano, że teren inwestycji obejmuje działki gruntu oznaczone geodezyjnie nr 23/1, nr 23/2, nr 24, nr 25 oraz części działek nr 28 i nr 63, AM - 16, obręb P.G.. Nie został on zmodyfikowany w terminie późniejszym, w związku z czym, granice terenu objętego wnioskiem Inwestora odpowiadają zakresowi terytorialnemu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Analizując dalej decyzję organu I instancji, Kolegium stwierdziło, że ocena materiału dowodowego nie wychodzi poza granice swobodnej jego oceny. Wyciągnięte wnioski są logiczne, spójne, konsekwentne i zgodne z doświadczeniem życiowym. Skład orzekający, dokonując bowiem własnej oceny materiału dowodowego, doszedł do takich samych wniosków, jak organ pierwszej instancji. Także uzasadnienie pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia jest zgodnie z wymogami art. 107 § 1 i 3 Kpa. Prawidłowo organ wskazał ustalenia faktyczne i motywy prawne, które legły u podstaw rozstrzygnięcia.

Reasumując, Kolegium stwierdziło, że opisane wyżej przesłanki określone w art. 61 ust. 1 omawianej ustawy - zostały spełnione.

W rozpatrywanej sprawie Kolegium, nie dopatrzyło się też żadnych uchybień procesowych w toku pierwszoinstancyjnego postępowania. Organ prawidłowo zawiadomił strony o wszczęciu postępowania oraz o jego zakończeniu i możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Zastrzeżeń nie budzi także ustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, albowiem odbyło się ono z poszanowaniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz innych przepisów proceduralnych wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Mając na względzie powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło, jak na wstępie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję wniosła L.M. wnosząc o jej unieważnienie względnie uchylenie, jak i uchylenie decyzji organu I instancji. Ponawiając zarzuty i argumentację przedstawioną w odwołaniu, skarżąca stwierdziła, że Kolegium utrzymując w mocy decyzje organu I instancji, tym samym wydało decyzje naruszającą prawo.

Podkreśliła, że w toku postępowania jako strona, na podstawie prawa własności odmówiła zgody co do lokalizowania zabudowy na działce nr 28 jak i odmówiła zgody na służebność przejazdu poprzez działkę nr 28, czyli na obsługę inwestycji z ul. [...].

Z tej to też przyczyny – zdaniem skarżącej, decyzja winna ulec uchyleniu i "poprawieniu" tak aby była zgodna w szczególności z art. 1 pkt 2/7 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Nadto skarżąca stwierdziła, że pkt 2. art. 63 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o

planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mówiący o tym, że decyzja o warunkach zabudowy "nie narusza prawa własności i praw osób trzecich" należy interpretować w ten sposób, że decyzja o warunkach zabudowy nie może być sprzeczna z prawem własności i prawami osób trzecich.

Z tego też względu w decyzji o warunkach zabudowy mogą być zawarte tylko takie warunki, które są zgodne z obowiązującym prawem w tym także z wszystkimi przepisami techniczno - budowlanymi.

Błędne jest więc także stanowisko SKO co do możliwości zawarcia w decyzji o warunkach zabudowy warunków lokalizowania inwestycji niegodnych z jakimikolwiek przepisami odrębnymi na przykład z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm.).

Uwzględnienie bowiem w prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy niezgodnych z w/w rozporządzeniem warunków spowodować może żądanie strony co do uwzględnienia tych nielegalnych warunków w decyzji o pozwoleniu na budowę.

Nadto skarżąca wniosła o rozpatrzenie przez Sąd, czy art. 63 w zakresie możliwości występowania i uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy przez osoby nie będące właścicielami lub współwłaścicielami terenu jest zgodny z innymi przepisami prawa w tym z Konstytucją RP.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 w/w ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Dokonując kontroli legalności podjętych w niniejszej sprawie decyzji, Sąd stosownie do zapisu art. 134 powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów.

Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r., Nr [...], jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, co powoduje, że skarga wniesiona przez L.M. została uwzględniona.

Zważyć należy, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą.

I tak zgodnie z art. 59 ust. 1 przywołanej ustawy każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części wymaga ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie – jak wskazują akta sprawy – wymogi nakładające konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zostały spełnione.

Jednakże jak stanowi art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach od 1 – 5 tegoż przepisu, tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (pkt. 1); dostępu do drogi publicznej (pkt. 2); zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (pkt. 3); braku wymogu uzyskania dla danego terenu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne (pkt. 4) oraz zgodności decyzji z przepisami odrębnymi ( pkt. 5).

Szczegółowy zaś sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy, określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodne z § 3 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów.

Wskazać przy tym należy, że front działki zgodnie z definicją ujętą w § 2 pkt.5 powołanego wyżej rozporządzenia, to część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

Niewątpliwe jest w niniejszej sprawie, że ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, zlokalizowanej na działce 23/1, 23/2, 24, 25 i części działek nr 28 i 63 nastąpiło decyzją Prezydenta W. z dnia [...]r., Nr [...]. Integralne części tej decyzji stanowią: załącznik nr 1 zawierający część graficzną decyzji, załącznik nr 2 zawierający część tekstową analizy oraz załącznik nr 3 zawierający część graficzną analizy. Granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały na załączniku graficznym nr 3, będącym kserokopią mapy zasadniczej w skali 1: 1000, gdy nadto w uzasadnieniu w/w decyzji organ I instancji wskazał, cyt. "W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu tut. organ - w sposób określony w przepisach § 3 ust. 1-2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...) - wyznaczył wokół terenu objętego wnioskiem tj. działek nr 23/1, 23/2, 24 25 i 28, obszar analizowany. Szerokość frontu tych działek od strony ul. [...] wynosi 60.0m, a więc przyjęta zgodnie z rozporządzeniem minimalna szerokość obszaru analizowanego wynosi co najmniej 3 x 60.0 m tj. 180.0 m w każdą stronę od wszystkich granic tych działek, z uwzględnieniem pełnego obrysu działek skrajnych (budowlanych), leżących na obrzeżu tego obszaru oraz kwartałów tworzących całość urbanistyczną."

Powyższe wskazuje, że do wyznaczenia obszaru analizowanego, o którym mowa w § 3 ust.1 rozporządzenia, organ ustalając szerokość frontu działki, przyjął szerokość działek 24, 25 i 28 przylegających do ul. [...].

Natomiast w opisanej wyżej decyzji z dnia [...]r., Nr [...] określając ustalenia w zakresie obsługi komunikacyjnej, organ I instancji orzekł, że obsługa komunikacyjna terenu odbywać się będzie od ul. [...] po uzyskaniu służebności drogowej lub ewentualnie od ul. [...] po uzyskaniu zgody ZDiUM.

Istotne jest przy tym stanowisko Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we W., który to Zarząd w piśmie z dnia 26 listopada 2008r. skierowanym do organu I instancji w kwestii uzgodnienia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w zakresie obsługi komunikacyjnej stwierdził, cyt.: " ... obsługę komunikacyjną należy prowadzić od ul. [...] po uzyskaniu niezbędnej służebności drogowej. Dodatkowo dostęp od ul. [...] może być zapewniony wyłącznie na relacjach wyjazdowych z posesji ...".

Z powyższych ustaleń wynikałoby, że główny wjazd na działkę, a o którym jest mowa w cyt. wyżej § 2 pkt.5 rozporządzenia odbywać się będzie z ul. [...].

Wskazać w tym miejscu należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęte zostało, że front działki, o którym mowa w § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 i sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) ustala się w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przez określenie, z której drogi odbywać się ma główny wjazd lub wejście na działkę. /por. wyrok NSA z 1 września 2009r., sygn. akt II OSK 1336/08 – nie publikowany, treść /w:/ orzeczenia.nsa.gov.pl/

Jeżeli tak, to wyznaczenie w niniejszej sprawie obszaru analizowanego z uwzględnieniem szerokości frontu działek od ul. [...], gdy z ustaleń decyzji organu I instancji wynika, że z tej drogi w nie będzie głównego wjazdu na działkę, stanowi w ocenie Sądu naruszenie § 3 ust.2 w związku z § 2 pkt.5 omawianego rozporządzenia.

Podkreślić należy, że kwestia ta ma niezmiernie istotne znaczenie dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, gdyż ewentualnie przyjęcie obszaru analizowanego w innych granicach może prowadzić do zupełnie odmiennych wyników co do spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy. Wyznaczenie obszaru analizowanego ze względu na jego znaczenie dla ustalenia warunków zabudowy, powinno być zatem poparte rozważną argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu decyzji. Nabiera to szczególnego znaczenia w sytuacji, gdy jak w rozpoznawanej sprawie, występują strony o spornych interesach. Pewien luz decyzyjny, z jakiego w tym zakresie korzysta organ, nie może być w żadnej mierze utożsamiany z dowolnością jego działania. Brak stosownej argumentacji uzasadniającej takie a nie inne wyznaczenie granic obszaru analizowanego, a przede wszystkim frontu działki - powoduje, że kwestia ta wymyka się spod kontroli sądowej. Prowadzi również do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. zgodnie z którym, decyzja winna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W rozpoznanej sprawie uzasadnienia decyzji organu pierwszej i drugiej instancji nie zawierają w tym względzie stosownego wyjaśnienia i argumentacji.

Zgodzić się zaś należy ze stwierdzeniem Kolegium, że określona w art.61 ust.1 pkt.1 ustawy - zasada dobrego sąsiedztwa jest zachowana względem ustalenia decyzją z dnia [...]r., Nr [...] warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę zespołu mieszkalno-usługowego.

Natomiast wbrew stanowisku Kolegium, brak jest dostatecznych podstaw do przyjęcia, iż w niniejszej sprawie ma miejsce kontynuacja funkcji w zakresie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku hotelowego.

Skoro z analizy funkcji niewątpliwie wynika, że w obszarze analizowanym dominującą funkcją jest zabudowa mieszkaniowa oraz zabudowa mieszkaniowa połączona z usługami, jednakże bez wskazania, jakiego rodzaju są to usługi, gdy nadto z analizy tej nie wynika, by w obszarze tym zlokalizowane były hotele bądź budynki zbliżone funkcją do hoteli, np. hostele, to mając na uwadze charakter i zakres funkcji planowanej inwestycji /130 pokoi/, przyjąć należy, że wyniki przeprowadzonej analizy /k.16 /33 – 39/ nie pozwalały na stwierdzenie, że w sprawie w tym zakresie spełniona została zasada dobrego sąsiedztwa. Odwołać się w tym miejscu należy do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdzie prezentowany jest pogląd, że rozstrzygające znaczenie w sprawie warunków zabudowy określonej inwestycji, towarzyszącej podstawowej funkcji terenu będzie miało ustalenie zakresu prowadzonej działalności, dla której wnioskodawca żąda warunków zabudowy. Samo powoływanie się na już prowadzoną w sąsiedztwie działalność, w niniejszej sprawie usługowej, to za mało żeby przesadzić o treści decyzji o warunkach zabudowy por. wyrok NSA z dnia 13 października 2009r., sygn. akt II OSK 1566/08 - nie publikowany, treść /w:/ orzeczenia.nsa.gov.pl/.

Analizując dalej części składowe decyzji organu I instancji, w oparciu o określone wymogi w art.52 ust.2 pkt.1 ustawy w związku z art.54 pkt.3 i art.64 ustawy oraz w związku z § 9 ust.3 rozporządzenia, podkreślić należy, że część graficzną decyzji jak i część graficzną analizy sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art.52 ust.1 ustawy.

W niniejszej zaś sprawie tak załącznik nr 1 jak i załącznik nr 3 do w/w decyzji z dnia [...]r., Nr [...] sporządzony został niezgodnie z powyższymi przepisami, a to z tej przyczyny, że dokumenty te sporządzone zostały na niepotwierdzonej za zgodność kserokopii mapy, nie zawierającej żadnej pieczęci ani oznaczenia, poza pieczęciami i podpisem osoby reprezentującej organ wydający decyzję. Skoro zaś w/w przepis art.52 ust.2 pkt.1 ustawy posługuje się pojęciem "kopia mapy", to zdaniem Sądu oznacza, że przedmiotowe załączniki winny były być sporządzone wyłącznie na kopii mapy, o której mowa w tym przepisie.

W dalszej części rozważań podkreślić należy /choć to już Sąd wcześniej zauważył/, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe tylko w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych taksatywnie w dyspozycji art.61 ust.1 ustawy, w tym zgodnie z pkt.2 tegoż przepisu - teren projektowanej inwestycji musi mieć dostęp do drogi publicznej. Zgodnie zaś z dyspozycją art.2 pkt.14 omawianej ustawy przez dostęp do drogi publicznej rozumieć należy:

1/ bezpośredni dostęp do drogi,

2/ dostęp przez drogę wewnętrzną

3/ dostęp przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Istotną okolicznością w niniejszej sprawie jest to, że we wniosku z dnia 18 sierpnia 2008r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wskazano, że obsługa komunikacyjna odbywać się będzie z ul. [...] i z akt sprawy nie wynika, by w tym zakresie wniosek został zmieniony.

Z akt sprawy niewątpliwie zaś wynika, że w toku prowadzonego postępowania Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta we W. przekazał organowi I instancji swoje stanowisko w kwestii obsługi komunikacyjnej przedmiotowej inwestycji, stwierdzając, że obsługę komunikacyjną należy prowadzić od ul. [...] po uzyskaniu niezbędnej służebności drogowej, zaś dostęp od ul. [...] może być zapewniony dodatkowo, lecz wyłącznie na relacjach wyjazdowych z posesji / w/w pismo z dnia 26 listopada 2008r. k.32/.

Organ I instancji w opisanej wyżej decyzji z dnia [...]r., Nr [...], określając ustalenia w zakresie obsługi komunikacyjnej, orzekł /w pierwszej części zdania za stanowiskiem ZDiUM/, że obsługa komunikacyjna terenu odbywać się będzie od ul. [...] po uzyskaniu służebności drogowej, lecz w dalszej części - wbrew stanowisku ZDiUM – orzekł jako alternatywę obsługę komunikacyjną od ul. [...], z zastrzeżeniem, że po uzyskaniu zgody ZDiUM.

W świetle powyższych ustaleń, jeżeli na dzień składania wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, jaki i na dzień wydania zaskarżonej decyzji brak jest ustanowienia służebności drogowej na obsługę komunikacyjną od ul. [...], gdy zaś to na inwestorze ubiegającym się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy spoczywa obowiązek wykazania spełnienia wymogu określonego art. 61 ust.1 pkt.2 ustawy, a nadto brak jest także zgody ZDiUM we W. na obsługę komunikacyjną od ul. [...] - to zdaniem Sądu nie można było przyjąć jak uczyniły to organy, iż spełnione zostały wymogi z cyt. wyżej art.61 ust.1 pkt.2, czyli, że teren objęty wnioskiem dla przedmiotowej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej.

W okolicznościach niniejszej sprawy, organy przyjmując, że teren objęty wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej, poprzez orzeczenie o obsłudze komunikacyjnej terenu od ul. [...] po uzyskaniu służebności drogowej, czyli ustalenie dostępu do drogi publicznej poprzez działkę, która stanowi współwłasność skarżącej, naruszyły także konstytucyjnie chronione prawo własności w świetle dyspozycji art.1 ust.2 pkt.7 i art.6 ust.2 pkt.2 w związku z art.61 ust.1 pkt.2 i art.2 pkt.14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art.64 ust.3 Konstytucji RP.

Istotne jest przy tym także, że postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczynane jest na wniosek inwestora /art.52 ust.1 w związku z art.64 ust.1 omawianej ustawy/, który to zaś wniosek zgodnie z art.52 ust.2 ustawy winien zawierać określoną treść. Oznacza to, że to tenże inwestor jest dysponentem wszczętego na Jego wniosek przedmiotowego postępowania, stąd organ będąc związany treścią wniosku nie może tego wniosku zmieniać /modyfikować/, w konsekwencji nie może podejmować rozstrzygnięcia wykraczającego poza granice wniosku.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że skoro z akt sprawy nie wynika, by wniosek inwestora z dnia 18 sierpnia 2008r., w części dot. wskazania obsługi komunikacyjnej z ul. [...] został zmieniony przez wnioskodawcę, stąd organ I instancji wydając decyzję z dnia [...]r., Nr [...], z ustaleniem obsługi komunikacyjnej na innych zasadach niż określone zostało to przez inwestora w powyższym wniosku, uczynił to z przekroczeniem kompetencji, a tym samym z naruszeniem art.52 w związku z art.64 ust.1 ustawy.

Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny – stwierdzając, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca, wydane zostały z istotnym naruszeniem prawa – zgodnie z art. 145 § 1 lit. a i c powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt II wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu w sposób uwzględniający skargę, przepisu art. 152 przywołanego aktu.

W świetle powyższych okoliczności, rozstrzyganie przez Sąd dalszych zarzutów zawartych w skardze byłoby przedwczesne i zastępowałoby w znacznym stopniu rozstrzygnięcie organu administracyjnego

Organ zaś rozpoznając ponownie sprawę winien ocenić, czy dopuszczalna jest lokalizacja przedsięwzięcia o planowanych parametrach z uwagi na wymagania wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także mając na względzie, że na etapie postępowania o warunkach zabudowy nie powinien rozstrzygać o usytuowaniu planowanego budynku w stosunku do granic nieruchomości, czyli o warunkach techniczno-budowlanych /por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 25 września 2007r., sygn. akt II S.A./Łd 719/07, LEX nr 394827/.

H.B.31.12.2010r.