Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 458/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz (spr.) Sędziowie WSA Bożena Marciniak WSA Elżbieta Lenart Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2015 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie uznania świadczenia rodzinnego i dodatków do świadczenia rodzinnego za nienależnie pobrane 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...], Prezydent Miasta L. przyznał M. D. świadczenie w formie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na P. D. i J. D. w kwocie [...] zł. miesięcznie na okres od 1 listopada 2012 r. do 31 października 2013 r.

Zawiadomieniem z 26 marca 2014 r. organ I instancji zawiadomił M. D. o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń.

Następnie decyzją z [...] kwietnia 2014 r., nr [...] Prezydent Miasta L. uznał, że zasiłek rodzinny wraz z dodatkami na dwoje dzieci za okres od 1 listopada 2012 r. do 31 października 2013 r. w łącznej wysokości [...] zł. wraz ustawowymi odsetkami jest świadczeniem nienależnie pobranym i zobowiązał ww. do zwrotu ww kwoty.

Decyzją z [...] czerwca 2014 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Prezydenta Miasta L. z [...] kwietnia 2014 r., nr [...], i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że organ I instancji nie wydał wcześniej decyzji o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane. W jego ocenie, nie ma zatem aktu prawnego, na podstawie którego organ mógłby żądać zwrotu pobranych świadczeń.

Decyzją z [...] lipca 2014 r., nr [...], Prezydent Miasta L. uznał kwotę zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami przyznanego M. D. decyzją Prezydenta Miasta L. z [...] października 2012 r., nr [...], na dwoje dzieci: P. D. i J. D. za okres 1 listopada 2012 r. do 31 października 2013 r., w łącznej kwocie [...] zł. za świadczenie nienależnie pobrane.

W uzasadnianiu organ I instancji wskazał, że w dniu 3 października 2013 r. M. D. złożył w Ośrodku Pomocy Społecznej w L. pisemne oświadczenie, że jego sytuacja dochodowa uległa zmianie. Po czym dostarczył dokumenty potwierdzające zmiany zachodzące w roku 2011 i 2012. Z dokumentów tych wynikało, że M. D. został uprawniony od dnia 11 marca 2011 r do renty rodzinnej po zmarłej zonie. Ponadto ww. dnia 23 stycznia 2012 r. utracił zatrudnienie w firmie [...] po czym od dnia 3 lutego 2012 r. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w L. z prawem do zasiłku od 11 lutego 2012 r. a następnie od dnia 17 kwietnia 2012 r. podjął pracę w firmie [...] Sp. z o.o. Jednocześnie organ zaznaczył, że M. D. został zobowiązany do dostarczenia zaświadczenia o dochodzie uzyskanym z miesiąca następującego po miesiącu, w którym został osiągnięty.

Organ w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał również, że M. D. nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 25 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i nie powiadomił organu o uzyskaniu od dnia 11 marca 2011 r. prawa do renty rodzinnej, utracie zatrudnienia od 23 stycznia 2012 r., zarejestrowaniu się w Powiatowym Urzędzie Pracy w L. od dnia 3 lutego 2012 r. z prawem do zasiłku od dnia 11 lutego 2012 r. (dochód netto [...] zł za marzec 2012 r.), utracie statusu osoby bezrobotnej z dniem 17 kwietnia 2012 r., podjęciu zatrudnienia od 17 kwietnia 2012r. (dochód netto I [...] zł za maj 2012 r.). Ponadto organ wskazał, że ww. dostarczył do Ośrodka Pomocy Społecznej w L. zaświadczenie pracodawcy o zatrudnienia go od dnia 17 kwietnia 2012r. oraz o wysokości osiągniętego dochodu z miesiąca następującego po miesiącu, w którym został osiągnięty tj. za maj 2012 r. w wysokości [...] zł. netto. Przedstawił również decyzję nr [...] z Powiatowego Urzędu Pracy w L. informujące o zarejestrowaniu ww. jako osoby bezrobotnej od dnia 3 lutego 2012 r. z prawem do zasiłku w okresie od dniu 11 lutego 2012 r. Zasiłek wypłacany w wysokości 120% tj. w kwocie 784,47 netto.

Mając powyższe na uwadze organ w uzasadnieniu decyzji wskazał, ze wszczął postępowanie administracyjne w celu zbadania zasadności pobierania przez ww. świadczeń rodzinnych przyznanych na mocy decyzji z dnia [...] października 2012 r., nr [...].

W ocenie organu na podstawie analizy zgromadzonych dokumentów i po ponownym przeliczeniu dochodu rodziny w okresie od 1 listopada 2012 r. do 31 października 2013 r. przekracza! kryterium dochodowe uprawniającego do pobierania zasiłku rodzinnego, gdyż wynosi [...] zł/ na osobę w rodzinie. Organ I instancji wskazał, że jednym z kryteriów uprawniających do przyznania zasiłku rodzinnego w okresie zasiłkowym, trwającym od 1 listopada 2012 r. do 31 października 2013 r. jest dochód rodziny za 2011 rok. Zgodnie z art. 5 ust. 1 cytowanej na wstępie ustawy o świadczeniach rodzinnych i § 5 pkt. 1 i 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dn. 10 sierpnia 2012 r. próg dochodu na osobę w rodzinie nic może przekroczyć kwoty 539,00 zł netto, a w przypadku, gdy członkiem rodziny jest dziecko niepełnosprawne - kwoty 623,00 zł.

Organ I instancji podniósł także, że w 2011 r. dochodem rodziny był dochód uzyskany przez M. D. podlegający opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach określonych powyżej, co zostało potwierdzone zaświadczeniami Naczelnika Urzędu Skarbowego w L. wydanymi dnia 20 sierpnia 2012 r. W oświadczeniu o dochodach nieopodatkowanych za rok 2011 ww. nie wykazał żadnego dochodu nieopodatkowanego. Ponadto organ zaznaczył, że w dniu wydania decyzji nr [...], na podstawie zaświadczeń z Urzędu Skarbowego i oświadczeń o dochodach rodziny ustalono, że dochód w rodziny w roku 2011 w przeliczeniu na członka rodziny wyniósł [...] zł na osobę i przekroczył kwotę 539,00 zł, która stanowi kryterium uprawniające do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami. Organ wskazał, że w tym przypadku zastosował art. 5 ust. 3 cytowanej ustawy, który dopuszcza przekroczenie kryterium dochodowego o kwotę odpowiadającą najniższemu zasiłkowi rodzinnemu tj. 77,00 zł.

W wyniku analizy zgromadzonych dokumentów i po ponownym przeliczeniu dochodu rodziny organ stwierdził, że ww. utracił dochód wykazany w zaświadczeniu z Urzędu Skarbowego za rok 2011 z tytułu rozwiązania umowy o pracę (z dniem 22 stycznia 2012 r. - na podstawie zaświadczenia ZUS z dnia 31 grudnia 2013 r.) - co stanowi dochód utracony art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych; doliczył wysokość otrzymanej renty po zmarłej żonie w roku 2011 (na podstawie Pit-40a wydanego przez ZUS), która wyniosła [...] zł i została pomniejszona o zaliczkę na podatek dochodowy w wysokości [...] zł., a dochód ten zgodnie z zapisem art. 5 ust. 4a podzielony został przez liczbę miesięcy, w których ten dochód został osiągnięty co stanowi dochód uzyskany art. 5 ust. 4b ustawy o świadczeniach rodzinnych; doliczył wysokość dochodu uzyskanego przez ww. w miesiącu maju 2012 r., która wyniosła [...] zł netto (wynikająca z zatrudnienia od 17 kwietnia 2012 r.) - co stanowi dochód uzyskany nil. 5 ust. 4h ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W wyniku analizy zgromadzonych dokumentów i po ponownym przeliczeniu dochodu rodziny organ stwierdził, że na dzień 1 listopada 2012 r. należy przyjąć, że dochód rodziny stanowiła renta rodzinna (przyznana od marca 2011 r.) oraz wysokość dochodu uzyskanego przez ww. (za maj 2012 r., w wys. [...] zł. netto) co powoduje przekroczenie kryterium uprawniające do pobierania świadczeń rodzinnych w okresie od 1 listopada 2012 r. do 11 października 2013 r. gdyż wynosi [...] zł/na osobę w rodzinie. W składzie rodziny zostały uwzględnione 3 osoby, wymienione przez wnioskodawcę we wniosku nr [...] złożonym dnia 9 września 2012 r. na badany przez organ okres zasiłkowy 2012/2013 tj. M. D.- wnioskodawca i 2 dzieci: syn P. (ur. oraz córka J. (ur. [...]).

Wobec powyższego stanu faktycznego i prawnego organ uznał, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie kwalifikują M. D. do pobierania świadczeń rodzinnych od dnia 1 listopada 2012 r. do dnia 31 października 2013 r.

Od powyższej decyzji M. D. złożył odwołanie, podnosząc, że informował organ o zmianach w statusie rodzinnym po śmierci jego żony, o statusie bezrobotnego oraz o uzyskaniu zatrudnienia. Wskazał, że przy każdorazowym składaniu wniosków o wypłatę świadczenia dla dzieci jako wyprawkę szkolną przedkładał organowi swoją sytuację finansową. Skarżący zaznaczył również, że na początku roku 2013 r. składał kolejny wniosek dołączając PIT 37 za rok 2012 r., lecz pomimo jego złożenia nie został poinformowany, że z dokumentacji tej wynika, że świadczenie takie mu się nie należy. Ponadto wskazał, że dopiero pod koniec 2013 r. przypadkowo dowiedział się od pracownika Ośrodka Pomocy Społecznej, że cała dokumentacja składana przez niego od 3 lat zaginęła i Ośrodek nie posiada całości jego akt. W związku z tym poproszono go o to, żeby ponownie przedłożył dokumenty z okresu ostatnich 3 lat. Na skutek przedłożenia ich wypłata świadczenia została mu wstrzymana.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpatrując powyższe odwołanie, decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że podziela w całości stanowisko organu I instancji co do uznania świadczenia rodzinnego wypłacanego za okres od 1 listopada 2012 r. do 31 października 2013 r. w kwocie [...] zł za świadczenie nienależnie pobrane. Kolegium wskazało również, że niezależnie od powyższego zauważyć należy, że w świetle art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych - istnieje możliwość umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczenia terminu płatności albo rozłożenia na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Umorzenia takiego może dokonać organ, który wydał decyzje w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. W kwestii umorzenia w całości lub w części nienależnego świadczenia, rozłożenia go na raty lub odroczenia terminu jego płatności można orzekać jednak dopiero wtedy, gdy zostanie wydana ostateczna decyzja określająca nienależne świadczenie.

Kolegium podkreśliło ponadto, że pouczenie o negatywnych przesłankach pobierania przez ww. przyznanych świadczeń było zawarte we wniosku o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych. W decyzji z dnia [...] października 2012 r. skarżący został dodatkowo pouczony, że w przypadku wystąpienia zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, osoba uprawniona do świadczeń rodzinnych jest zobowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenie zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. oraz, że nienależnie pobrane świadczenia podlegają zwrotowi.(art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych). O zmianach M. D. w ocenie Kolegium poinformował organ dopiero 3 października 2013 r.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. D. wnosząc o jej uchylenie i umorzenie należności w całości, przedstawiając identyczne zarzuty jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Dodatkowo zwrócił uwagę, że istnieje pomiędzy uznaniem świadczenia nienależnym, a świadczeniem nienależnie pobranym, przywołując wyroki sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej: ustawą P.p.s.a.

Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1).

W rozpoznawanej sprawie organy administracji obu instancji uznały, że pobierany przez skarżącego zasiłek rodzinny za okres 1 listopada 2012 r. do 31 października 2013 r., w łącznej kwocie [...] zł. za świadczenie nienależnie pobrane.

W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest zobowiązana do ich zwrotu. Za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się m.in. świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania (art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r.). Przepis ten formułuje definicję legalną wyrażenia "nienależnie pobrane świadczenie". Na pojęcie to składa się element obiektywny w postaci rzeczywistego skorzystania z określonej formy wsparcia finansowego, mimo braku podstaw ustawowych do takiego działania, oraz element subiektywny, czyli szczególny stan świadomości (woli) osoby pobierającej takie świadczenie rodzinne. Ten ostatni składnik polega na intencjonalnym działaniu zmierzającym do naruszenia przepisów prawa wbrew udzielonemu danej osobie pouczeniu. Wyraża się on w konkretnym i celowym zachowaniu (działaniu albo zaniechaniu) tej osoby, dążącej z pełną świadomością lub godzącej się na uzyskanie nielegalnie pomocy finansowej ze środków publicznych. Inaczej mówiąc, obowiązek zwrotu obciąża wyłącznie tego, kto przyjął świadczenie rodzinne w złej wierze, wiedząc że mu się ono nie należy. A zatem przepis art. 30 ust. 2 u.ś.r. wiąże zakwalifikowanie świadczenia jako nienależnie pobranego ze świadomością osoby, która świadczenie pobrała, iż świadczenie jej nie przysługuje. Tylko w takiej sytuacji świadczenie może być uznane za nienależnie pobrane, co umożliwia następnie żądanie jego zwrotu. W przypadku, gdyby brak było takiej świadomości uznanie przyznanego świadczenia za nienależnie pobrane należałoby ocenić jako naruszające art. 30 ust. 2 u.ś.r. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 886/13, dostępny w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem to na organach administracji publicznej spoczywa obowiązek prawidłowego pouczenia osoby otrzymującej świadczenia o sytuacjach, w których nastąpić może brak prawa do ich pobierania. Jedynie w przypadku, gdy osoba pobierająca świadczenie celowo wprowadziła w błąd organy administracji publicznej, także przez zaniechanie, uzasadnione byłoby twierdzenie o konieczności dokonania zwrotu nienależnie pobranej kwoty.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Sąd powziął wątpliwość o słuszności uznania przez organ odwoławczy prawidłowości stanowiska organu I instancji, w kwestii przyjęcia, że skarżący czynił celowe działania zmierzające do uzyskania przez niego nienależnej mu pomocy finansowej ze środków publicznej w formie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami, czym naruszył art. 138 § 2 k.p.a. Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z treścią tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że organ odwoławczy w ogóle nie ustosunkował się do zawartych w odwołaniu zarzutów strony, jak również nie zbadał sprawy pod kątem przedstawionych tam argumentów. Przy czym, w ocenie Sądu, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącego dotyczący nie poinformowania go przez organ o negatywnych przesłankach pobierania przez niego świadczeń, czemu przeczy materiał dowodowy sprawy.

Analiza akt administracyjnych sprawy, w tym w szczególności decyzji Prezydenta Miasta L.z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], o odmowie przyznania kolejnego zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami, jak również treść odwołania skarżącego od decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lipca 2014 r., wskazują na uzasadnione wątpliwości co do tego, czy organ odwoławczy posiadał kompletne akta administracyjne sprawy, a tym samym czy Kolegium dokonało prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy. Z treści ww. decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. wynika, że M. D. w dniu 3 października 2013 r. złożył kolejny wniosek o przyznanie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków i na tej podstawie organ I instancji ustalił, że dochód rodziny przekracza kryterium dochodowe uprawniające do pobierania zasiłku rodzinnego. Na powyższy wniosek powołał się również Prezydent Miasta L. w swojej decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. o uznaniu nienależnie pobranego zasiłku rodzinnego przez ww. Tymczasem wspominany powyżej wniosek nie znajduje się w aktach sprawy. W ocenie Sądu powyższa okoliczność nasuwa uzasadnione wątpliwości co do kompletności materiału dowodowego sprawy. Ma to tym większe znaczenie mając na uwadze argumentację przedstawioną przez skarżącego w odwołaniu, w tym między innymi stwierdzenie, że skarżący każdorazowo załączał do składanych wniosków stosowną dokumentację obrazującą jego sytuację finansową. Ponadto zwrócić należy uwagę, że skarżący we wspominanym odwołaniu wskazał również, że powziął informację o zaginięciu składanej przez niego w okresie ostatnich trzech lat dokumentacji, o którą jak twierdzi został poproszony do ponownego przedstawienia.

Wskazana okoliczność przekładania każdorazowo przez skarżącego stosownych informacji i dokumentów dotyczących sytuacji finansowej jego rodziny, w ocenie Sądu, ma zasadnicze znaczenie dla oceny tego, czy skarżący otrzymał świadczenie nienależne, czy też nienależnie pobrane. Jak już Sąd wcześniej wskazał, świadczenie nienależnie pobrane wyraża się w konkretnym i celowym zachowaniu (działaniu lub zaniechaniu) wnioskodawcy, które skarżącemu w niniejszej sprawie, z powodu przedstawionych powyżej okoliczności nie można jednoznacznie przypisać. W okolicznościach niniejszej sprawy uznać należy, że organ odwoławczy naruszył tym samym przepisy art. 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Organ ponownie rozpatrując odwołanie będzie miał na uwadze powyższe rozważania Sądu, które uwzględni przy jego rozpatrywaniu. Ponadto organ odwoławczy będzie miał na względzie treść art. 107 § 3 k.p.a, który wskazuje, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 152 P.p.s.a. orzekł jak na wstępie.