Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1014/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 138
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 listopada 2020 r. sprawy ze sprzeciwu R. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2020 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 13 lipca 2020 r., znak [...], działając na podstawie na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 293), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003 r. Nr 164 poz. 1588) oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 259), po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez E. M. i J. M. od decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 6 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego p.n.: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, podpiwniczonego z garażem oraz infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] i [...] obr. [...] jedn. ewid. [...], usytuowanego na całej szerokości działek inwestycyjnych, ze ścianami bezpośrednio przy granicy działek nr [...] oraz [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] przy ul. [...] w K." – uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji celem ponownego rozpatrzenia.

Powyższa decyzja, która jest przedmiotem sprzeciwu, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Prezydent Miasta K., decyzją nr [...] z dnia 6 lutego 2020 r., działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945), § 1-9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588), § 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), po rozpatrzeniu wniosku R. K. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, podpiwniczonego z garażem oraz infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] i [...] obr. [...] jedn. ewid. [...], usytuowanego na całej szerokości działek inwestycyjnych, ze ścianami bezpośrednio przy granicy działek nr [...] oraz [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] przy ul. [...] w K.". W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wskazał, że w wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, iż planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Projekt decyzji sporządził mgr inż. arch. A. U., posiadający stosowne uprawnienia. Organ I instancji ustosunkował się także do uwag i zastrzeżeń stron składanych w toku postępowania. Do decyzji zostały dołączone, stanowiące jej integralną część: Załącznik Nr 1 – warunki zabudowy, Załącznik Nr 2 – część graficzna warunków zabudowy, Załącznik Nr 3 – część tekstowa wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, Załącznik Nr 4 – część graficzna wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej.

Odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta Miasta K. wnieśli E. M. i J. M.. Odwołujący się zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, tj.: § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 k.p.a. Odwołujący się zakwestionowali w szczególności prawidłowość ustalonych warunków zabudowy w kontekście ustaleń sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz brak należytego uzasadnienia dla zastosowanych w warunkach zabudowy odstępstw od wielkości średnich parametrów i wskaźników zabudowy ustalonych w obszarze analizowanym. Wskazano, że wskaźnik zabudowy został ustalony na 49% +/-2%, co oznacza przedział od 47 % do 51 %, podczas gdy średni wskaźnik zabudowy w obszarze wynosi 36 %. Zarzucono również brak określenia szerokości elewacji frontowej planowanego budynku w sposób wynikający z przepisów, tj. poprzez wskazanie konkretnej wielkości wyrażonej w jednostkach długości, co sprawia, że decyzja ta nie zawiera obligatoryjnego elementu, bowiem wymogu tego nie spełnia określenie szerokości elewacji frontowej nowej zabudowy jako "pełna szerokość działki nr [...]". Uzasadniając z kolei zarzut naruszenia § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przywołano liczne orzecznictwo sądowe, stwierdzając, iż nakazując sytuowanie budynku w granicy działek sąsiednich konieczne jest należyte uzasadnienie przez organ, czy i jakie względy przemawiały za tym, aby przedłożyć interes inwestora nad interesami właścicieli działek sąsiednich, a także przeprowadzenie analizy wskazującej, że organy orzekające w sprawie miały na uwadze wyjątkowy charakter dyspozycji § 12 ust. 3 rozporządzenia.

Ustosunkowując się do odwołania pismem z dnia 29 kwietnia 2020 r., wnioskodawca uznał zarzuty odwołujących się za nieuzasadnione i wskazał, że sporządzona w toku postępowania wyjaśniającego przed organem I instancji analiza urbanistyczno-architektoniczna oraz zaskarżona decyzja są prawidłowe. Ustalając wskaźnik zabudowy organ I instancji powołał się na zróżnicowanie wskaźników charakteryzujących działki oraz wielkość działki objętej wnioskiem. Jednocześnie podkreślono, że warunki zabudowy ustalone zostały dla bardzo malej działki, ok. 2-arowej, na której nie da się zrealizować budynku mieszkalnego inaczej, aniżeli zajmując istotną część działki. Wskazano, że nawet najmniejszy z budynków w obszarze analizowanym ma powierzchnię zabudowy 80 m2, podczas gdy stosując średni wskaźnik zabudowy 36 % przy uwzględnieniu powierzchni działki (2 ary) możliwa jest zabudowa o powierzchni 72 m2, a więc mniej, niż najmniejszy z budynków w obszarze. Obniżenie więc wskaźnika dopuszczalnej powierzchni zabudowy byłoby ograniczeniem swobód inwestora w kwestii dysponowania swoją własnością. W przedmiocie dalszych zarzutów stwierdzono, że zabudowie ma podlegać cała szerokość działki wynikająca z pomiarów geodezyjnych, a dane geodezyjne są dostępne dla skarżących poza tym postępowaniem. Natomiast konkretną szerokość elewacji frontowej podać można dopiero na etapie projektowym. Wyjaśniono również, że szczegółowe określenie przyczyn za i przeciw lokalizacji budynku bezpośrednio przy granicy działek i rozważenie interesów stron powinno być rozwinięte w uzasadnieniu ewentualnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednocześnie zauważono, że budowa w odległości 4m/3m od granicy działki nie jest fizycznie możliwa z uwagi na wymiary działki objętej wnioskiem, a z kolei zabudowa na całą szerokość działki jest w tym przypadku możliwa i zgodna z przepisami.

Na skutek odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało opisaną na wstępie decyzję z dnia 13 lipca 2020 r., którą uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył i wyjaśnił relewantne przepisy, w tym art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; organ odwoławczy wyjaśnił też zasady wyznaczania obszaru analizowanego i przeprowadzania na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie ww. warunków z art. 61 ust. 1-5 ustawy.

Dalej organ odwoławczy ocenił, że obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo. W analizie urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej przez A. U. stwierdzono, że teren objęty wnioskiem znajduje się w południowo-wschodniej części K., w obrębie dzielnicy [...], przy ul. [...] (droga gminna). Obszar analizowany zarówno pod względem funkcji, jak i typu zabudowy, posiada jednorodny charakter, tj. zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i usługowa o wysokości od 1 do 3 kondygnacji (włącznie z poddaszami użytkowymi), w zabudowie wolnostojącej lub tworzącej zespoły zabudowy: budynki w zabudowie bliźniaczej, budynki mieszkalne połączone z budynkami gospodarczymi. W obszarze analizowanym wielkość działek geodezyjnych jest zróżnicowana, co spowodowało, że występująca zabudowa zlokalizowana na różnej wielkości działkach, posiada nierównomierne zagęszczenie zabudowy; występuje zarówno zieleń wysoka, jak i niska. Teren inwestycji kubaturowej, tj. działka nr [...], jest niezabudowany, rosną tam drzewa i krzewy ozdobne. Teren inwestycji znajduje się w granicach udokumentowanych wód podziemnych w "Dokumentacji hydrogeologicznej określającej warunki hydrogeologiczne w związku z ustanowieniem obszarów ochronnych Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr [...] - S. B.", przyjętej bez zastrzeżeń zawiadomieniem Ministra Środowiska z dnia 30 września 2011 r. Zabudowa w obszarze analizowanym wyposażona jest w niezbędny układ komunikacyjny i infrastrukturę techniczną. W analizie ustalono i opisano, jak kształtuje się linia zabudowy w obszarze objętym analizą, wskaźnik intensywności zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometria dachu. W oparciu o te ustalenia oraz wyniki do analizy organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji określone w załączniku nr 1 do zaskarżonej decyzji pn. "warunki zabudowy".

Następnie organ odwoławczy dokonał weryfikacji poszczególnych wskaźników architektoniczno-urbanistycznych i w tym kontekście wpierw stwierdził, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki został wyznaczony na poziomie 49 % z tolerancją +/- 2 %, w oparciu o § 5 ust. 2 rozporządzenia. W wynikach do analizy wskazano, że w obszarze analizowanym nie został wykształcony jednorodny charakter wskaźników powierzchni zabudowy, który wymagałby bezwzględnej kontynuacji. Natomiast ze względu na zróżnicowanie wskaźników powierzchni zabudowy oraz mając na uwadze wielkość działki inwestycji jako wskazane przestrzennie uznano dopuszczenie możliwości realizacji zabudowy w nawiązaniu do wyższych parametrów występujących w obszarze. W oparciu o szczegółowe zestawienie wskaźników obliczono średni wskaźnik zabudowy w obszarze na ok. 36 %. Stąd też przy uwzględnieniu wielkości powierzchni terenu objętego wnioskiem oraz zróżnicowania wskaźników zabudowy w obszarze, dla projektowanej zabudowy stwierdzono za zasadne wyznaczenie wskaźnika zabudowy w podanej wysokości 49 % +/- 2 %. W ocenie organu odwoławczego, wyznaczenie wskaźnika zabudowy na ustalonym poziomie stanowi niewątpliwie nawiązanie do najwyższych wskaźników zabudowy z obszaru analizowanego (działki nr [...] - wskaźnik 51 %, nr [...] - wskaźnik 49 % i nr [...] - wskaźnik 46 %), tym niemniej z uwagi na wielkość terenu inwestycji kubaturowej tj. działki nr [...] (pow. 0,0200 ha), nie spowodowałoby to w efekcie powstania budynku o gabarytach przekraczających wielkość budynków jednorodzinnych w obszarze; ustalony na przyjętym poziomie wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy jest dopuszczalny i mieści się w wielkościach występujących w obszarze analizowanym.

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznaczono dla planowanego budynku w oparciu o średnią wysokość budynków w obszarze analizowanym, tj. wysokość okapu połaci dachowych na poziomie od 4,0 do 5,5 m, zaś wysokość kalenicy w przedziale od 9,0 do 10 m. Wysokości te wyznaczono zgodnie § 7 ust. 1 rozporządzenia. W analizie oraz wynikach do analizy przedstawiono zestawienie wysokości elewacji frontowych (do okapu) oraz wysokości kalenicy dla wszystkich budynków w obszarze objętym analizą (dla wszystkich działek zabudowanych), obliczając średnią wysokość elewacji frontowych na ok. 5 m, zaś średnią wysokość kalenicy na 10 m. Organ odwoławczy stwierdził, że przyjęcie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla przedmiotowego zamierzenia według średniej wysokości budynków z obszaru analizowanego nastąpiło według reguły podstawowej i brak jest podstaw do kwestionowania tak ustalonej wysokości. W przedmiocie geometrii dachu ustalono dla zabudowy terenu objętego wnioskiem formę dachu połaciowego, dwu lub wielospadowego o kącie nachylenia od 30° do 45°, o wysokości kalenicy na poziomie od 9 do 10 m i równoległym układzie kalenicy głównej w stosunku do frontu działki. W ocenie organu odwoławczego z treści analizy oraz wyników do analizy wynika, iż taka geometria dachu oraz wysokość kalenicy, jak ustalona w decyzji przez organ I instancji występuje w obszarze analizowanym. Średnia wysokość kalenicy w obszarze wynosi ok. 10 m.

Szerokość elewacji frontowej dla planowanej inwestycji ustalono w warunkach zabudowy (załącznik nr 1 do zaskarżonej decyzji) jako "pełną szerokość działki nr [...]", powołując się na § 6 ust. 2 rozporządzenia. W wynikach do analizy przedstawiono szczegółowe zestawienie szerokości elewacji frontowych dla wszystkich budynków w obszarze analizowanym i na tej podstawie ustalono średnią szerokość elewacji frontowej na ok. 14,5 m. Jednocześnie stwierdzono, iż z przeprowadzonej analizy wynika, że w obszarze analizowanym nie został wykształcony jednorodny charakter kształtowania szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy, który wymagałby bezwzględnej kontynuacji. Uwzględniając zatem różnorodność gabarytów zabudowy w obszarze analizowanym, a w szczególności zróżnicowanie szerokości elewacji frontowych oraz mając na uwadze rodzaj planowanej inwestycji i wielkość działki, za wskazane przestrzennie uznano wyznaczenie szerokości elewacji frontowej nowej zabudowy jako pełną szerokość działki nr [...]. Odnosząc się do takiego ustalenia szerokości elewacji frontowej, organ odwoławczy stwierdził, że jest ono nieprawidłowe i nie mieści się w dyspozycji § 6 ust. 2 rozporządzenia, tj. jako wynik analizy. Ustalenie danego parametru dla inwestycji objętej wnioskiem inwestora jako wyniku analizy następuje co do zasady wówczas, gdy ustalony zostaje dany parametr w wielkości odbiegającej od średniej obliczonej z obszaru analizowanego, czy odmiennie od reguły podstawowej ustalania danego parametru. Tym niemniej każdorazowo organ ustalający warunki zabudowy zobligowany jest do podania konkretnej wielkości danego parametru czy wskaźnika, wymiernej dla danej jednostki miary, w tym przypadku podawanej w metrach. Nie można bowiem przyjąć za dopuszczalne ustalenia danego istotnego parametru nowej zabudowy bez określenia jego konkretnej wielkości, weryfikowalnej w oparciu o ustalenia sporządzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej, a tylko poprzez samo odesłanie do bliżej również nieokreślonej innej wielkości, w tym przypadku do szerokości działki nr [...]. Niezależnie od braku prawidłowego określenia w warunkach zabudowy szerokości elewacji frontowej dla planowanego zamierzenia, to ani w samej decyli, ani też w wynikach analizy i również w samej analizie, nie podano szerokości działki nr [...] przewidzianej dla inwestycji kubaturowej. Stąd też ustalenie omawianego parametru w sposób wyłącznie pośredni, poprzez odniesienie go do szerokości działki nr [...], nie poddaje się weryfikacji organu odwoławczego w kontekście tego, czy szerokość elewacji frontowej nowej zabudowy mieści się w wielkościach tego parametru występujących w obszarze analizowanym poprzez nawiązanie do istniejącej w tym obszarze zabudowy. Z racji tego, że wielkość terenu inwestycji jest stosunkowo mała, tym samym również front działki, a przedstawiony parametr szerokości elewacji frontowej bezspornie winien być jednoznacznie, konkretnie ustalony poprzez podanie określonej wielkości w metrach i uzasadniony poprzez nawiązanie do ustaleń analizy oraz istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym – organ odwoławczy uznał za zasadne uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Poprawność ustaleń w tym zakresie, zdaniem organu odwoławczego, wpływa bezpośrednio na ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, a tym samym ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia.

Dalej organ odwoławczy zauważył, że z powyższym ustaleniem wiąże się kolejna istotna kwestia, a mianowicie ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia w granicy działek sąsiednich, co zostało przez organ I instancji ustalone nie na zasadzie dopuszczalności, ale ustalenia wiążącego, określonego już w temacie inwestycji. Organ odwoławczy wskazał w tym zakresie, że § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1065) określa wymagane odległości sytuowania budynków od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Natomiast 12 ust. 2 rozporządzenia stanowi, iż "sytuowanie budynku w przypadku o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość". Powołany przepis w tym brzmieniu obowiązuje od dnia 1 stycznia 2018 r. Wcześniejsze brzmienie § 12 ust. 2 rozporządzenia zostało zmienione przez § 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2017 r. poz. 2285). Przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia przed wskazaną zmianą stanowił, że "sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu". Nawiązując orzecznictwa sądowego, organ odwoławczy wskazał, że obecnie organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie jest uprawniony do wypowiadania się o dopuszczalności usytuowania planowanego budynku przy granicy z działką sąsiednią. Innymi słowy, organ właściwy w sprawie wydania warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organów administracji architektoniczno-budowlanej i w sposób władczy orzekać o kwestiach, które mogą stać się przedmiotem rozważań dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego.

Organ odwoławczy wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji winien rozważyć przedstawione wyżej stanowisko oraz uwzględnić wskazówki organu odwoławczego dotyczące konieczności wyznaczenia parametru szerokości elewacji frontowej dla planowanej inwestycji w sposób zgodny z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, mając przy tym na uwadze wykonalność decyzji (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.).

Pismem z dnia 10 sierpnia 2020 r. R. K. złożył sprzeciw od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisu art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 259) przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami uzasadniającymi uchylenie decyzji wydanej w I instancji. W obszernym uzasadnieniu sprzeciwu skarżący wskazał w szczególności, że brak było podstaw do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji z uwagi na niewłaściwe określenie parametru szerokości elewacji frontowej. Organ pierwszej instancji stosując metodę opisową dokonał tego w sposób o wiele bardziej precyzyjny, niż w przypadku podania wartości w metrach, unikając przy tym ryzyka, że wyznaczona szerokość frontu jest zbyt szeroka lub zbyt wąska od faktycznej szerokości działki, a z takich przyczyn decyzja mogłaby być uznana za niewykonalną. W razie jednak odmiennej oceny, w postępowaniu drugoinstancyjnym jako postępowaniu merytorycznym (a nie kontrolnym) była możliwość korekty decyzji (nawet po uprzednim zleceniu analizy uzupełniającej) i podania szerokości fasady w metrach w zakresie "od - do". Potrzeba sprecyzowania jednego parametru (a nie ustalenia od nowa) – nawet w drodze zlecenia analizy uzupełniającej nie wypełnia hipotezy art. 138 § 2 k.p.a. Jeśli uznać podanie wartości przedmiotowego parametru w metrach, to rozważyć można połączenie obu metod i określenie w warunkach zabudowy szerokości fasady w metrach "od - do", jednak odpowiadającej pełnej szerokości działki nr [...]. Skarżący zaprezentował także pogląd, iż niewłaściwa jest konkluzja organu odwoławczego, jakoby organ pierwszej instancji dokonał władczego rozstrzygnięcia co do usytuowania budynku bezpośrednio przy granicach działek sąsiednich. Zdaniem skarżącego, istotna jest odpowiedź na pytanie czy brzmienie § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie bez względu na wyniki analizy architektoniczno-urbanistycznej stanowi przeszkodę (jak pośrednio wynika to ze stanowiska Kolegium) do wyznaczenia szerokości elewacji frontowej (czy to w metrach czy opisowo) równej całej szerokości działki, skoro konsekwencją takiego określenia fasady jest usytuowanie ścian bocznych bezpośrednio przy granicach działek sąsiednich.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu – co do zasady, ilekroć jest uruchamiana skargą – polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a.

Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało jednak znacznie uproszczone, albowiem organ administracji nie ma obowiązku udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 p.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 p.p.s.a.), sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., są następujące: 1) decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania; 2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. O decyzji kasacyjnej zwykło się mówić, że ma charakter li tylko procesowy, formalny, nie zawiera treści materialnej – toteż, jak można by mniemać, taki sam charakter powinna mieć jej ocena; powinna bazować na kryteriach procesowych, formalnych i abstrahować od tego, co materialne. Jednak nie jest tak do końca. Wszak aby wypowiedzieć się o takim czy innym zakresie sprawy, a tym bardziej rozstrzygnąć o jego istotnym znaczeniu – trzeba wpierw "sprawę" zidentyfikować i zrekonstruować. A to jest operacja w całości zrelatywizowana do prawa materialnego, bo właśnie w nim zakodowane są wszystkie elementy każdej sprawy administracyjnej. Do tych elementów należą przede wszystkim dwie normy: norma uprawniająca do konkretyzacji prawa (norma kompetencyjna) i norma konkretyzowana (norma merytoryczna). Pierwsza norma przesądza o samym istnieniu sprawy, a druga – w fazie decyzyjnej o treści rozstrzygnięcia, a wcześniej o tym, jakie fakty są prawnie doniosłe i wymagają wyjaśnienia. I to właśnie jest "zakres sprawy", o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Jego ustalenie zasadza się na wykładni normy konkretyzowanej, ściśle biorąc – jej hipotezy. Co do zasady od wykładni normy konkretyzowanej (a więc od wykładni prawa materialnego) powinna się też zaczynać kontrola legalności decyzji kasacyjnej.

Konstrukcja sprzeciwu implikuje jednak daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów kontroli decyzji kasacyjnej. Ograniczeniu, by nie powiedzieć wyłączeniu, uległa możliwość badania i weryfikacji materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jako niedopuszczalna jawi się na tym etapie wypowiedź sądu co do rozumienia normy materialnej w odniesieniu do danego przypadku oraz – tym bardziej – co tego, czy dokonana przez organ odwoławczy fragmentaryczna (np. obejmująca określoną przesłankę bądź taki czy inny zespół przesłanek) subsumpcja już ustalonego stanu faktycznego pod jej hipotezę jest prawidłowa, czy też nie. Taka wypowiedź niechybnie stałaby się przecież determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. A kreowania takiej determinanty w postępowaniu prowadzonym pod nieobecność wszystkich podmiotów, których interesu prawnego jego wynik dotyczy (art. 64b § 3 p.p.s.a.), i przy braku pełnej kontroli instancyjnej (art. 151a § 3 p.p.s.a.) – niepodobna pogodzić ani z podstawowymi zasadami porządku prawnego, ani z wymogami sprawiedliwości proceduralnej. W konsekwencji, upraszczając nieco, można powiedzieć, że obecnie kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych (co do wykładni normy materialnej i częściowej subsumpcji stanu faktycznego pod jej hipotezę) przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. jawią się jako spełnione – natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2020 r., II OSK 1166/20, CBOSA).

W niniejszym przypadku materialnoprawnym punktem odniesienia są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.) – przede wszystkim art. 61 – a także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588). Organ odwoławczy, zrekonstruowawszy wynikającą z tych przepisów normę materialną, stwierdził, że znaczna część okoliczności istotnych z punktu widzenia jej hipotezy nie została należycie wyjaśniona. Tak trzeba bowiem odczytywać stanowisko organu odwoławczego co do nieprawidłowości ustalenia podstawowego parametru nowej zabudowy w postaci szerokości elewacji frontowej, a także co do nierozważenia okoliczności i uwarunkowań ewentualnego usytuowania planowanego budynku przy granicach z działkami sąsiednimi. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego co do tego, że zaistniały opisane w art. 138 § 2 k.p.a. przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej, a w konsekwencji zarzut naruszenia tego przepisu jest niezasadny. Implikowało to konieczność oddalenia sprzeciwu, aczkolwiek w odniesieniu do kwestii materialnoprawnej, eksponowanej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz w uzasadnieniu sprzeciwu, konieczne będzie poczynienie dalej stosowanych zastrzeżeń.

W tym kontekście warto też zwrócić uwagę na specyfikę postępowania wyjaśniającego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie podkreśla się, że: "Analiza architektoniczno-urbanistyczna ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Określenie w decyzji wskaźników zabudowy, takich jak linie zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) musi znaleźć oparcie w przeprowadzonej analizie. Jeśli tak nie jest, to decyzja obarczona jest wadą skutkującą jej uchyleniem. Skoro prawodawca ustalił, że wyniki analizy stanową załącznik do decyzji, to treść tego dokumentu powinna odzwierciedlać jasno i czytelnie efekty (wyniki) przeprowadzonej analizy, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zawarte w nim informacje mają też potwierdzać, że organy nie działały dowolnie, lecz w granicach prawa, a ponadto stanowią istotny element wyjaśniający i uzasadniający podstawowe motywy rozstrzygnięcia, nie tylko dla stron postępowania, ale również dla kontroli instancyjnej i sądowej" (wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 maja 2018 r., II SA/Kr 466/18, LEX nr 2511234).

Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że wyłącznie opisowe i pośrednie określenie parametru szerokości elewacji frontowej planowanej zabudowy przez wskazanie na "pełną szerokość działki nr [...]" jest w okolicznościach niniejszej sprawy nieprawidłowe i niewystarczające – tym bardziej, że odnośna szerokość działki pozostaje w świetle zebranego materiału dowodowego nieznana. Nie chodzi tu tylko nieprawidłowe i niewystarczające zredagowanie samej decyzji tudzież jej załącznika nr 1, ale także o wadliwość analizy. Zawarte tam krótkie uzasadnienie przedmiotowego parametru, w którym również nie pada konkretna wartość podana metrach, nie pozwala na zrekonstruowanie przyjętego przez analizatora rozumowania. Trudno dociec, czy analizator uznał, że należy ustalić szerokość elewacji frontowej planowanej zabudowy jako pełną szerokość działki nr [...], bo szersza elewacja w założeniu nie wchodzi w rachubę, czy też uznał, że taka właśnie szerokość wpisuje się bądź też da się pogodzić z wymogami ładu przestrzennego. Wbrew twierdzeniom sprzeciwu, rzecz nie sprowadza się do "niepodania" ustalonej szerokości planowanej zabudowy – istnieją też zasadnicze wątpliwości co do jej zbadania z punktu widzenia ładu przestrzennego. Wbrew supozycji skarżącego, nie ma też sprzeczności w stanowisku organu odwoławczego, który wskazuje na brak danych co do szerokości działki, a wcześniej uznał obszar analizowany za wyznaczony prawidłowo – gdy bowiem chodzi granice obszaru analizowanego, to nawet bez dokładnych danych można było stwierdzić, że punktem odniesienia musi być odległość minimalna określona w rozporządzeniu.

Zważywszy na treść analizy oraz samej decyzji Prezydenta Miasta K. z uwzględnieniem określenia planowanego zamierzenia inwestycyjnego (w którym mowa o "całej szerokości działek inwestycyjnych" i o "ścianach bezpośrednio przy granicy działek"), rzeczywiście można powziąć wątpliwości, czy intencją analizatora i organu I instancji było tylko pośrednie (opisowe) ustalenie parametru szerokości elewacji frontowej, czy też przesądzenie o dopuszczalności lokalizacji budynku w granicach z działkami sąsiednimi. I już ze względu na tę wątpliwość sprawa niewątpliwie wymaga ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ I instancji. Ale w tym zakresie pojawia się także ważkie zagadnienie materialnoprawne związane z nowym brzmieniem § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Istotę tego zagadnienia oddaje sformułowane w uzasadnieniu sprzeciwu pytanie, czy powołany przepis bez względu na wyniki analizy architektoniczno-urbanistycznej stanowi obecnie przeszkodę do wyznaczenia szerokości elewacji frontowej równej całej szerokości działki, skoro konsekwencją takiego określenia fasady będzie usytuowanie ścian bocznych bezpośrednio przy granicach działek sąsiednich. Odpowiedź pozytywna na to pytanie implikowałaby konieczność odwoływania się już na etapie ustalania warunków zabudowy – w jakimś zakresie – do norm techniczno-budowlanych. Alternatywnym rozwiązaniem jest przyjęcie, że również obecnie decyzja o warunkach zabudowy może ustalać parametr szerokości elewacji frontowej tak, że de facto odpowiada on całej szerokości działki inwestycyjnej – ale takie ustalenie samo przez się nie wyłącza stosowania i konieczności spełnienia warunków wynikających z norm techniczno-budowlanych, a w szczególności, inaczej niż poprzednio, samo przez się nie stanowi podstawy do lokowania budynku w granicy. Spełnienie tych ostatnich warunków, z uwzględnieniem ewentualnych generalnych lub indywidualnych odstępstw, w założeniu powinno być jednak badane – w tym ujęciu – dopiero na etapie sprawy o pozwolenie na budowę; w tym też ujęciu ewentualna niemożność uzyskania pozwolenia na budowę nie mogłaby być traktowana jako "niewykonalność" decyzji o warunkach zabudowy w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

Zarysowany wyżej dylemat interpretacyjny trzeba w niniejszej sprawie traktować jako otwarty, wymagający rozważenia przez organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Ocena organu odwoławczego w tej mierze, która notabene nie została do końca sprecyzowana, nie jest wiążąca na dalszych etapach postępowania, jako że związania nią nie przewidują przepisy kodeksowe. Z kolei Sąd, z uwagi na przedstawione wyżej uwarunkowania orzekania na skutek sprzeciwu (przede wszystkim nieobecność procesową ogółu podmiotów legitymujących się interesem prawnym i brak pełnej kontroli instancyjnej), nie może na tym etapie formułować wypowiedzi i ocen materialnoprawnych, a zatem nie może też rozstrzygnąć odnośnego dylematu. Gdy idzie o kwestie materialnoprawne – ani kasacyjna decyzja organu odwoławczego, ani wyrok zapadły na skutek sprzeciwu – w założeniu nie mogą zawierać ocen bezwzględnie wiążących na dalszych etapach postępowania. Oceny te mogą zatem podlegać weryfikacji tudzież reasumpcji przez orzekające w sprawie organy administracji publicznej, zaś ich pełna i definitywna kontrola sądowa będzie mogła nastąpić dopiero w razie ewentualnego wniesienia skargi na decyzję merytoryczną.

Artykuł 64e p.p.s.a. stanowi, że "rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego". Podstawą uwzględnienia sprzeciwu mogłoby zatem być tylko naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., a ściśle biorąc – tylko naruszenie art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a., gdyż wyłącznie w tymże zdaniu pierwszym sformułowane są przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej, do których nawiązuje art. 64e p.p.s.a. (por. T. Woś, J. G. Firlus, Sprzeciw od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Przegląd Prawa Publicznego 2017, nr 6, s. 90-91). W konsekwencji ewentualne uchybienie organu odwoławczego w zakresie wskazania jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy bądź też w zakresie samego uzasadnienia rozstrzygnięcia (gdyby, hipotecznie rzecz ujmując, zaistniało) nie mogłoby stanowić samoistnej podstawy do uwzględnienia sprzeciwu.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, nie stwierdzając naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., oddalił sprzeciw na podstawie art. 64e w zw. z art. 151a § 2 p.p.s.a.