Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 403/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2016-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Rozgraniczenie nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 27 par. 1, art. 127 par. 3, art. 138 par. 2, art. 24 par. 1 pkt 5, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 1 i 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 29 ust. 1, art. 31 ust. 1 pkt 4, art. 33 ust. 1, ar. 34 ust. 2, art. 30 ust. 1, art. 43 pkt 2
journal: Dz.U. 2015 poz 520
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity.
article: par. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 1999 nr 45 poz 453
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRÓW SPRAW WEWNĘTRZNYCH I ADMINISTRACJI ORAZ ROLNICTWA I GOSPODARKI ŻYWNOŚCIOWEJ z  dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2016r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] w przedmiocie umorzenia postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, po rozpatrzeniu odwołania [...], utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] orzekającą o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego odnośnie ustalenia przebiegu granicy nieruchomości położonej we wsi [...], oznaczonej w ewidencji gruntów numerem działki [...], stanowiącej współwłasność [...] w 4/6 części, J. [...] w 1/6 części i [...] w 1/6 części na podstawie księgi wieczystej nr [...] z nieruchomościami oznaczonymi w ewidencji gruntów:

- nr działki [...], stanowiącą współwłasność [...], na podstawie aktu notarialnego nr rep. 1704/2002,

- nr działki [...] stanowiącą własność [...] na podstawie aktu notarialnego nr rep. 4257/2007,

- nr działek [...], będącymi w samoistnym posiadaniu Gminy (drogi)

i przekazaniu sprawy do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w Busku-Zdroju Zamiejscowy Wydział Cywilny w Kazimierzy Wielkiej.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Pismem z dnia 31 maja 2011r., skierowanym do Burmistrza Miasta i Gminy Kazimierza Wielka, [...] wnieśli o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego dotyczącego ustalenia granicy nieruchomości położonej we wsi [...] z gruntami sąsiednimi.

Postanowieniem z dnia 7 lipca 2011r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyznaczyło do rozpatrzenia ww. wniosku Burmistrza Miasta i Gminy.

Decyzją z dnia 4 listopada 2013r. Burmistrz Miasta i Gminy umorzył postępowanie rozgraniczeniowe, wskazując, że [...], już po przyjęciu dokumentacji rozgraniczeniowej do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Kazimierzy Wielkiej, unieważniła ustalenia rozprawy rozgraniczeniowej przeprowadzonej w dniu 7 maja 2012r. Ponadto na rozprawę rozgraniczeniową nie stawili się [...]

Decyzją z dnia 4 kwietnia 2014r. Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania [...], uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy zwrócił uwagę na brak wykazania, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy nie pozwala na wydanie decyzji o rozgraniczeniu.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Burmistrz Miasta Gminy, po ocenie zebranego w toku prowadzonego postępowania materiału dowodowego, stwierdził że jest on niewystarczający do dokonania rozgraniczenia nieruchomości. Z tych też względów pismem z dnia 25 września 2015r. organ I instancji zwrócił się do Sądu Rejonowego VIII Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych w Kazimierzy Wielkiej o wydanie kserokopii wyrysów, wypisów z ewidencji gruntów oraz aktów notarialnych znajdujących się w aktach ksiąg wieczystych nr [...], [...] i [...]. W odpowiedzi przesłano uwierzytelnione kserokopie: aktu notarialnego nr rep.[...], aktu notarialnego nr rep.[...], wypis z rejestru ewidencji gruntów dot. działki nr[...], akt notarialny nr rep. [...], wypis z rejestru ewidencji gruntów na działkę nr [...], akt własności ziemi nr PBG-IV-24/l 13/75, akt notarialny nr rep. [...] oraz akt notarialny nr rep. [...].

Mając na uwadze, że na podstawie nadesłanych dokumentów nie jest możliwe rozstrzygające ustalenie przebiegu spornej granicy – a co za tym idzie wydanie decyzji rozgraniczeniowej – w dniu [...] organ I instancji wydał opisaną na wstępie decyzję.

W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ powołał art.34 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015r. poz. 520) w zw. z art. 104 k.p.a.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła [...] wskazując, że w dniu 7 maja 2012r. pomiędzy właścicielami działki nr [...]h, a przedstawicielami Urzędu Miasta i Gminy została zawarta ustna ugoda. Ponadto Gmina nie zawarła z geodetą umowy, wobec czego tylko odwołująca się ponosi koszty postępowania. [...] zarzuciła organowi, że nie zapewnił jej dostępu do akt sprawy na każdym etapie postępowania, dodając że po rozprawie granicznej geodeta zmniejszył szerokość działki – co jest działaniem bezprawnym, na które nie wyraża zgody. Końcowo strona wskazała, że granica została wskazana w maju 2012r., a nieobecność pozostałych stron, właściwie powiadomionych o terminie rozprawy, nie wpływa na ważność zawartej wtedy ugody.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie wskazało, że podstawą wydania któregokolwiek z rozstrzygnięć kończących postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości są wiążące ustalenia uprawnionego geodety, wyznaczonego do przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego. W rozpatrywanej sprawie geodeta przeprowadził w dniu 7 maja 2012r. rozprawę rozgraniczeniową, na którą, pomimo prawidłowego powiadomienia, nie stawiły się wszystkie strony tego postępowania. Na gruncie stawili się jedynie [...], ] i [...] jako pełnomocnicy Gminy Kazimierza Wielka. Nie stawili się natomiast: [...], [...] (udzieliła pełnomocnictwa matce [...]). Analizując opinię techniczną oraz sprawozdanie techniczne geodety organ odwoławczy wskazał na brak jakichkolwiek dokumentów źródłowych, w tym map, które wskazywałyby wcześniejszy przebieg sporych granic. Jak ustalono, badane działki pochodzą z powojennej parcelacji majątku ziemskiego, jednakże nie zachowały się żadne plany parcelacyjne. Kolegium zwróciło także uwagę, że dla wsi [...] Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej posiada mapę ewidencji gruntów wykonaną w 1966r. na bazie zdjęć lotniczych. Tym samym również i ten dowód nie został sporządzony w oparciu o pomiary gruntowe. W konsekwencji geodeta nie znalazł dokumentów, które mogłyby ustalić przebieg spornych granic, jak również żadnych znaków na gruncie i śladów granicznych oraz punktów osnowy geodezyjnej. W takiej sytuacji, geodeta zobowiązany był do ustalenia przebiegu granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, pod warunkiem że druga strona nie składa w toku postępowania oświadczenia i nie kwestionuje przebiegu granicy.

Dalej organ stwierdził, że w niniejszej sprawie geodeta nie mógł ustalić przebiegu granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron – gdyż strony nie porozumiały się co do przebiegu granicy. W czynnościach na gruncie nie brały w ogóle udziału: P. [...], [...] (udzieliła pełnomocnictwa matce [...]). W konsekwencji z powodu nie stawienia się na rozprawach na gruncie wszystkich stron postępowania, przy jednoczesnym kwestionowaniu przebiegu granicy nie mogło dojść do zawarcia ugody. Co prawda, na rozprawie gruntowej w dniu 7 maja 2012r. [...] z synem [...] uzgodnili z przedstawicielami Gminy przebieg granicy z działką będącą we władaniu Gminy, lecz ze względu na zakwestionowanie szerokości działki, także w tym aspekcie nie doszło do wiążącego porozumienia. Końcowo Kolegium zwróciło uwagę, że stanowisko wnioskodawczyni [...] w prowadzonym postępowaniu rozgraniczeniowym jest zmienne i trudno bazować na jej opinii, zwłaszcza, że pierwotnie wyznaczony przez stronę geodeta został na wniosek tej strony zmieniony. Ponadto na rozprawie w dniu 7 maja 2012r. strona uzgodniła z Gminą przebieg granicy, lecz na ponownie przeprowadzonych pomiarach w dniu 15 marca 2013r. nie zgodziła się na przyjęcie szerokości działki 47 m, mimo, że szerokość 48 m ustalona na poprzedniej rozprawie gruntowej była wadliwa. Jakkolwiek [...] w odwołaniu powołuje się na ustne ustalenia dokonane na gruncie w dniu 7 maja 2012r., to w aktach sprawy znajduje się pismo z dnia 16 sierpnia 2012r., w którym [...] "unieważnia ustalenia ze spotkania na gruncie w dniu 7 maja 2012r."

Odnosząc się do zarzutu o braku możliwości zapoznania się z aktami sprawy na każdym etapie postępowania Kolegium wyjaśniło, że organ o każdej swej czynności informował stronę – o czym świadczą zwrotne potwierdzenia odbioru znajdujące się w aktach oraz obszerna korespondencja prowadzona z organem gminy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosła [...], zarzucając decyzji organu odwoławczego mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie:

I. przepisu art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 5 i art. 27 § 1 k.p.a. przez dwukrotne wydanie decyzji w postępowaniu odwoławczym, w tej samie sprawie, przez ten sam skład osobowy Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach (powtórzyło się dwóch członków Kolegium);

II. przepisów:

- art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w związku z niepodjęciem przez organy czynności zmierzających do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego,

- art. 78 k.p.a. przez nieuwzględnienie wniosków dowodowych skarżącej, w sytuacji gdy dotyczyły okoliczności istotnych dla merytorycznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, w szczególności:

1. pominięcie przy rozstrzygnięciu niniejszej sprawy operatu pomiarowego z dnia 6 czerwca 2012r., sporządzonego przez biegłego geodetę i wynikających z niego ustaleń, przy czym operat ten wpłynął do Urzędu Miasta i Gminy w dniu 26 czerwca 2012r. i został doręczony stronie skarżącej, a z niewiadomych przyczyn nie wpłynął do Urzędu Miasta i Gminy w Skalbmierzu ani do Zasobu Geodezji – pomimo że miał istotne znaczenie dla sprawy, nie był kwestionowany przez skarżącą, odzwierciedlał ustalenia ze spotkania na gruncie z dnia 7 maja 2012r. i mógłby stanowić podstawę wydania merytorycznej decyzji rozgraniczeniowej w niniejszej sprawie;

2. dokonanie ustaleń w niniejszej sprawie na podstawie nierzetelnej opinii technicznej i sprawozdania technicznego sporządzonego w dniu 12.07.2013r. z pominięciem ustaleń sporządzonego uprzednio w dniu 6 czerwca 2012r. operatu pomiarowego;

3. pominięcie przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy dowodu ze szkicu działki należącej do skarżącej p.n.: "Plan zagospodarowania działki" wykonanego w 1986r. – pomimo tego, że stanowił on ważny dokument mający znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy rozgraniczeniowej w trybie administracyjnym;

4. błędne ustalenie, że skarżąca zakwestionowała ustalenia protokołu z dnia 7 maja 2012r., podczas gdy prawdą jest, że skarżąca unieważniła ustalenia, ale tylko z uwagi na późniejsze zmiany dokonane w ustaleniach co do szerokości działki ze szkodą dla skarżącej;

5. pominięcie przy rozstrzygnięciu sprawy istotnej dla ważności niniejszej decyzji okoliczności, że organ prowadzący postępowanie rozgraniczeniowe nie zawarł umowy z geodetą, wprowadził skarżącą w błąd co do konieczności wynajęcia geodety i osobistego rozliczenia się z nim za usługę geodezyjną;

- art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji przez nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu – co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie wydanych w niniejszej sprawie decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz. 718), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną.

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.).

W pierwszej kolejności należy odnieść się do najdalej idącego zarzutu skargi, a mianowicie naruszenia prawa przez dwukrotne wydanie decyzji w postępowaniu odwoławczym, w tej samie sprawie, przez ten sam skład osobowy Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Zdaniem Sądu zarzut ten jest nieuzasadniony.

Zgodnie z art. 27 § 1 zdanie pierwsze k.p.a. członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1 k.p.a. Obowiązek wyłączenia pracownika wynikający z art. 24 §1 pkt 5 k.p.a. dotyczy tylko sytuacji, gdy decyzja, przy wydaniu której uprzednio dany pracownik uczestniczył, poddawana jest następnie kontroli (weryfikacji) – czy to w postępowaniu zwykłym (w toku instancji albo na podstawie art. 127 § 3 k.p.a.), czy nadzwyczajnym (zwłaszcza w trybie wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji – por. wyrok WSA z 22.03.2012 r., IV SA/Po 1222/11 oraz II SA/Po 38/18 z 11.05.2015r., dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.p). Nie odnosi się natomiast do sytuacji, gdy w wyniku zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji kasacyjnych, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., sprawa zostaje przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 26.05.1998 r., I SA 1911/97, LEX nr 44502). Jak trafnie podkreślił WSA w Poznaniu w powołanym wyżej wyroku z 11.05.2015r. "uchylenie decyzji nie może powodować – gdy sprawa ponownie wróci do organu decyzyjnego – zakazu wykonywania czynności w toczącym się postępowaniu przez tych pracowników, co poprzednio, skoro w takiej sytuacji nie kontrolują oni prawidłowości własnej decyzji. Ponownie toczące się postępowanie nie dotyczy, literalnie rzecz biorąc, "zaskarżonej decyzji" w rozumieniu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., bo ta została już uprzednio wyeliminowana przez organ odwoławczy (...). W konsekwencji należy przyjąć, że wynikający z odesłania zawartego w art. 27 § 1 k.p.a. nakaz wyłączenia członka organu kolegialnego (SKO) w przypadkach określonych w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. dotyczy obecnie (tj. po dodaniu § 1a w art. 27 k.p.a.) głównie postępowań nadzwyczajnych, których przedmiotem jest weryfikacja prawidłowości wcześniejszej decyzji tego organu, takich jak stwierdzenie nieważności decyzji czy wznowienie postępowania".

Warto również podkreślić, że w wyroku z dnia 5 listopada 2014 r. wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 1993/14 (dostępny pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji dotyczy więc sytuacji, w której członek organu kolegialnego brał udział w wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji lub brał udział w wydaniu decyzji przez ten organ kolegialny, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wówczas w takim postępowaniu z mocy prawa wyłączeni są członkowie kolegium, gdyż brali udział w wydaniu decyzji, która została zaskarżona. (...) Ani literalne brzmienie przepisów k.p.a., normujących instytucję wyłączenia pracownika, ani system gwarancji procesowych, wynikający bezpośrednio z przepisów Konstytucji RP, ani wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 15 grudnia 2008 r., P 57/07 odnoszący się do omawianej regulacji nie dają podstaw do takiej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., która rozciągałaby jego zastosowanie również na sytuacje, gdy organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie na skutek bądź to uprzedniego uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, bądź też uchylenia decyzji organu odwoławczego w postępowaniu sądowoadministracyjnym i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji. Omawiany przepis stosuje się jedynie do sytuacji, gdy ta sama osoba uczestniczy w wydaniu decyzji w sprawie zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, jak i w postępowaniu prowadzonym przez organ odwoławczy, a także do przypadków, kiedy zaskarżenie decyzji ostatecznej realizowane jest w trybach nadzwyczajnych".

Z kolei w wyroku z dnia 1 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 1144/15, Naczelny Sąd Administracyjny zawarł tezę, że brak jest podstaw do takiej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., która rozciągałaby jego zastosowanie również na sytuacje, gdy organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie na skutek bądź to uprzedniego uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, bądź też uchylenia decyzji organu odwoławczego (rozpoznającego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) w postępowaniu sądowoadministracyjnym i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nie powinno budzić wątpliwości objęcie nakazem wyłączenia tych pracowników, którzy brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji jako np. pracownicy organu I instancji, a rozpatrzyć odwołanie mieliby już jako członkowie samorządowego kolegium odwoławczego, czy też jako członkowie kolegium rozstrzygali sprawę w I instancji a następnie mieliby rozpoznawać wniosek o ponowne rozparzenie sprawy, bowiem w każdym z tych przypadków wyłączenie ma swoje uzasadnienie w tym, że pracownik musiałby – w związku z zaskarżeniem decyzji – ocenić swoje własne orzeczenie oraz czynności w związku z nim podjęte".(...) Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku dokonał także wykładni historycznej i systemowej przepisów dotyczących wyłączenia oraz odniósł się do poglądów wyrażonych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07 i stwierdził, że procedura administracyjna umożliwia wyłączenie pracowników, o ile istnieją obawy co do ich bezstronności czy obiektywizmu. Ustawodawca nie zdecydował się jednak na wprowadzenie "automatycznego" wyłączenia od ponownego rozpoznania sprawy po uchyleniu decyzji. Oznacza to, że nie ustanawiając takiego wymogu w ramach postępowania administracyjnego, akceptował skutki tego rozwiązania, polegające na dopuszczeniu możliwości kontynuowania postępowania administracyjnego przy niezmienionym składzie organu wyższego stopnia.

Mając na uwadze powyższe, zdaniem Sądu, przy wydaniu zaskarżonej w sprawie niniejszej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a.

Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia na wstępie należy wskazać, że rozgraniczenie nieruchomości regulują przepisy Rozdziału 6 (art. 29 i nast.) ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2015, poz. 520) zwanej dalej ustawą. Celem postępowania rozgraniczeniowego zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy jest ustalenie przebiegu granic nieruchomości przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Przesłankę postępowania rozgraniczeniowego stanowi spór co do przebiegu granic, a więc spór co do elementów służących ustaleniu tego przebiegu w postaci położenia punktów granicznych, determinujących linie graniczne. Przepisy art. 31 ust. 1 pkt 4, 33 ust. 1 i 34 ust. 2 ustawy określają rodzaje rozstrzygnięć podejmowanych w postępowaniu rozgraniczeniowym. Sprawa o rozgraniczenie może w postępowaniu administracyjnym zakończyć się ugodą, mającą moc ugody sądowej (art. 31 ust. 1 pkt 4 ustawy), decyzją organu o rozgraniczeniu, jeżeli mimo nie zawarcia ugody, zebrane w postępowaniu administracyjnym dowody pozwalają na ustalenie przebiegu granicy (art. 33 ust. 1 ustawy) lub decyzją o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego i przekazaniu sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi (art. 34 ust. 2 ustawy ), wówczas gdy nie tylko, że nie doszło do ugody, ale nadto zebrane w postępowaniu administracyjnym dowody nie dają podstaw do ustalenia przebiegu granicy w drodze decyzji.

Zgodnie z przepisem art. 30 ust. 1 ustawy rozgraniczenie przeprowadza wójt (burmistrz, prezydent miasta), natomiast czynności ustalania przebiegu granic wykonuje w myśl przepisu art. 31 ust. 1 ustawy geodeta upoważniony przez wójta. Jak to wynika z art. 31 ust. 4 ustawy w razie sporu co do przebiegu linii granicznych, geodeta nakłania strony do zawarcia ugody, a zawarta przed geodetą ugoda ma moc ugody sądowej. W przypadku zawarcia ugody sądowej przed geodetą, spór o rozgraniczenie kończy się przed tym organem z chwilą zawarcia ugody, a postępowanie rozgraniczeniowe administracyjne ulega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. W wypadku, gdy do zawarcia ugody przed upoważnionym geodetą nie dojdzie, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron (art. 33 ust. 1 ustawy). Przy ustalaniu przebiegu granic stosownie do treści art. 31 ust. 2 ustawy bierze się pod uwagę: znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej. W przypadku braku danych, o których mowa w ust. 2 lub gdy są one nie wystarczające albo sprzeczne, ustala się przebieg granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy (art. 31ust. 3 ustawy).

Zgodnie z dyspozycją art. 33 ust. 2 pkt. 1 ustawy, wydanie decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości poprzedza dokonanie przez organ (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) oceny prawidłowości wykonania czynności podjętych w celu ustalenia przebiegu granicy nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami; w wypadku stwierdzenia wadliwego wykonania czynności upoważnionemu geodecie zwraca się dokumentację do poprawy i uzupełnienia.

Wydane na podstawie ww. ustawy Rozporządzenie Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości (Dz. U. Nr 45, poz. 453), zwane dalej rozporządzeniem, określa rodzaje dokumentów stanowiących podstawę ustalania przebiegu granic oraz sposób i tryb wykonywania przez geodetę czynności ustalania przebiegu granic i sporządzania dokumentacji przy rozgraniczeniu nieruchomości. Przepisy tego aktu określają zatem środki dowodowe i czynności geodety z jednej strony, a z drugiej strony stanowią punkt odniesienia dla organu, który na podstawie art. 33 ust. 2 ustawy przed wydaniem decyzji dokonuje oceny prawidłowości wykonania czynności przez geodetę.

Przepisy ustawy nie nakładają na organy administracji bezwzględnego obowiązku wydania decyzji o rozgraniczeniu tj. rozstrzygającej o ustaleniu przebiegu granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, w każdej sytuacji. Zgodnie bowiem z przepisem art. 34 ust. 1 ustawy, jeżeli w razie sporu co do przebiegu linii granicznych, nie dojdzie do zawarcia ugody lub nie ma podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1 ustawy, upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym, sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). W takiej sytuacji w myśl art. 34 ust. 2 ustawy, organ umarza postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę do rozpatrzenia sądowi powszechnemu.

Wzajemna relacja przepisów art. 33 i 34 ustawy pozwala na stwierdzenie, że umorzenie postępowania administracyjnego o rozgraniczenie i przekazanie sprawy sądowi na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy, nie ma charakteru decyzji uznaniowej. Decyzja wydana w powyższym zakresie jest zgodna z prawem tylko wówczas, gdy nie zawarto ugody i gdy zebrane dowody nie dają podstaw do ustalenia przebiegu granicy i nie można tego przebiegu przyjąć także w oparciu o zgodne oświadczenie stron. Umorzenie postępowania rozgraniczeniowego i przekazanie sprawy sądowi może dotyczyć tylko tych granic, których rozgraniczyć w postępowaniu administracyjnym z wyżej wskazanych przyczyn nie można. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 233/09, stwierdził, że jeżeli nie ma właściwych dokumentów pozwalających na jednoznaczne określenie granicy, a stanowiska stron co do przebiegu granicy są sprzeczne, to organ nie ma kompetencji do dokonania rozgraniczenia.

Jak wskazał WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 19.02.2013r., sygn. akt II SA/Bk 846/12, decyzja wydana na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy nie rozstrzyga co do istoty sprawy, a jedynie kończy bieg postępowania administracyjnego w sprawie. Treścią decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego i przekazaniu sprawy sądowi nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie dotyczące przebiegu granic, lecz jedynie wymienione proceduralne powody umożliwiające zakończenie sprawy w postępowaniu administracyjnym, od których zaistnienia ustawodawca uzależnił możliwość umorzenia postępowania.

Przedstawione poglądy sądów administracyjnych, Sąd rozpoznający sprawę niniejszą w pełni podziela.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 34 ust. 2 ustawy. Stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego odnośnie zaistnienia przesłanek umorzenia postępowania w oparciu o wskazany wyżej przepis i przekazania sprawy sądowi powszechnemu znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym.

Wbrew zarzutom skargi, organy obu instancji podjęły wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, o czym świadczy szeroko zebrany materiał dowodowy. Tak zebrany materiał dowodowy został przez organy wyczerpująco rozpatrzony i oceniony, a wypływające z tej oceny wnioski Sąd w pełni akceptuje. To, że ocena materiału dowodowego jest odmienna od prezentowanego przez skarżącą nie może dowodzić, zdaniem Sądu, wadliwości oceny materiału dowodowego. W ocenie Sądu, w świetle lektury materiału dowodowego i argumentacji zaskarżonej decyzji nie znajdują potwierdzenia zarzuty strony skarżącej dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., albowiem kwestionowane rozstrzygnięcie spełnia wszelkie wymagania związane ze składnikami decyzji i jej uzasadnieniem przewidziane w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., a jej wydanie nastąpiło po wnikliwym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa.

Z przedłożonych akt administracyjnych wynika, że przed wydaniem decyzji organ I instancji zapoznał się z dokumentacją przedstawioną przez uprawnionego geodetę, a następnie dokonał oceny prawidłowości wykonania czynności oraz dokumentów stanowiących podstawę do sporządzonego przez geodetę sprawozdania technicznego. Jak obrazują to akta administracyjne przekazane Sądowi, w trakcie postępowania geodeta ustalił, że działki stanowiące przedmiot rozgraniczenia pochodzą z powojennej parcelacji majątku ziemskiego, jednakże nie zachowały się żadne plany parcelacyjne. Dla wsi [...] Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej posiada mapę ewidencji gruntów wykonaną w 1966r. na bazie zdjęć lotniczych. Załącznikiem do mapy ewidencyjnej są zarysy pomiarowe. Na zarysie znajdują się miary granic działek od punktów osnowy fotogrametrycznej tzw. fotopunktów. Ośrodek nie posiada żadnych współrzędnych osnowy fotogrametrycznej. Także w trakcie wywiadu terenowego nie został odszukany na gruncie żaden punkt osnowy fotogrametrycznej. W opinii technicznej geodeta wskazał, że, cyt: "Dokonując porównania czołówek działek z zarysu pomiarowego i pomierzonych na gruncie oceniam, że granice działki [...] można wskazać na gruncie z dokładnością ok. 50 cm. Dopuszczalny błąd wskazania i pomiaru punktu granicznego wynosi +- 10 cm. Uważam, że w związku z tym należy polegać przede wszystkim na istniejących granicach tj. miedzach jeśli można domniemywać, że są prostoliniowe i prawidłowe oraz ogrodzeniach trwałych wybudowanych wiele lat wstecz. Dokonując porównania czołówek działek i odległości od trójmiedzy w punkcie 30 uważam, że punkty graniczne oznaczone numerami 201 i 202 są zgodne z mapą ewidencyjną i zarysem pomiarowym. Punkty te zgodne są z istniejącymi na gruncie granicami. Punkt nr 1000 zgodny jest ze stanem istniejącym na gruncie tj. miedzą. Punkt nr 1001 stanowi przedłużenie zachodniej strony betonu ogrodzenia działki [...] w części zabudowanej. Ogrodzenie to zostało wybudowane przez małż. [...]ch kilkadziesiąt lat wstecz. Zgodnie z ówczesnym zwyczajem ogrodzenia budowane były przy miedzy. Jeśli tak to właściwą granicą jest granica działek[...] i [...] przebiegająca od punktu 200.1 do punktu 201. Na rozprawie rozgraniczeniowej w dniu 7 maja 2012r. [...] działająca w imieniu własnym i córki [...] oraz [...] jako właściciele działki [...] oraz przedstawiciel Burmistrza Miasta i Gminy porozumieli się i zgodnie przyjęli granice w punktach 200.1, 201, 202 i 203.1" ( k.156 akt adm.).

W sprawozdaniu technicznym z dnia 12 lipca 2013r. geodeta wyjaśnił, cyt.: "Na podstawie danych ujawnionych w ewidencji gruntów zawiadomiono pisemnie zwrotnym potwierdzeniem odbioru właścicieli rozgraniczanych działek o terminie rozprawy rozgraniczeniowej, którą wyznaczono na dzień 7 maja 2012r. W oznaczonym terminie stawili się na gruncie: [...], [...] oraz przedstawiciele Burmistrza Miasta i Gminy. Przyjmując zachodnią granicę działki [...] za prawidłową, posiłkując się wpasowanym rastrem mapy ewidencyjnej i pomierzoną na gruncie sytuacją wyznaczono granice działki w punktach 201 i 202. Południową granicę strony ustaliły zgodnie i oznaczono ją w punktach 200.1 i 203.1 . Przyjęto szerokość działki od strony południowej jako 48.00 m. Szerokość tą w trakcie kontroli operatu pomiarowego zakwestionował Urząd Miasta i Gminy stwierdzając, że winna ona wynosić 47.00m. Po sprawdzeniu zapisu miar na oryginale zarysu pomiarowego stwierdziłem, że Urząd Miasta i Gminy ma rację. W związku z tym dokonałem powtórnego wezwania na grunt (pisemnego za zwrotnym potwierdzeniem odbioru) wszystkich uczestników rozgraniczenia. Rozprawę wyznaczyłem na dzień 15 marca 2013r. Na rozprawę stawiła się [...] oraz [...]. Obecnym wyjaśniłem powód ponownego wyznaczenia rozprawy i poparłem to okazaniem dokumentów. [...] odmówiła udziału w czynnościach wręczając mi załączone do operatu oświadczenie. [...] okazałem od strony drogi wiejskiej punkt graniczny 1000 (poprawiony 203.1) oraz 1001 po murku ogrodzenia działki (poprawiony 200.1). [...] na punkty te nie wyraził zgody. Pozostali uczestnicy rozgraniczenia nie stawili się" ( k.158 akt adm.).

W świetle powyższego, należało zaakceptować stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że brak jest jakichkolwiek dokumentów źródłowych, w tym w szczególności map wskazujących na wcześniejszy przebieg spornych granic. Uprawniony geodeta nie odnalazł również na gruncie żadnych znaków i śladów granicznych oraz punktów osnowy geodezyjnej. W sprawie niniejszej nie doszło również do ustalenia przebiegu granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron. Z protokołu rozprawy gruntowej z dnia 7 maja 2012r. wynika, że skarżąca z synem [...] uzgodnili z przedstawicielami Gminy przebieg granicy z działką będącą we władaniu Gminy, lecz z powodu zakwestionowania szerokości działki nie doszło do wiążącego porozumienia. Należy wyraźnie podkreślić, że podczas kontroli operatu pomiarowego organ zakwestionował szerokość działki od strony południowej, stwierdzając, że winna ona wynosić 47.00 m, a po sprawdzeniu zapisu miar na oryginale zarysu pomiarowego uprawniony geodeta stwierdził, że organ ma rację. W związku z tym geodeta dokonał powtórnego wezwania na grunt wszystkich uczestników rozgraniczenia. Na rozprawę w dniu 15 marca 2013r. stawili się skarżąca oraz jej syn [...]. Geodeta wyjaśnił powód ponownego wyznaczenia rozprawy i okazał dokumenty. Skarżąca odmówiła udziału w czynnościach i zgłosiła załączone do operatu oświadczenie. Geodeta okazał [...] od strony drogi wiejskiej punkt graniczny 1000 (poprawiony 203.1) oraz 1001 po murku ogrodzenia działki (poprawiony 200.1), na które to punkty nie wyraził zgody. Z dokumentacji wynika, że pozostali uczestnicy rozgraniczenia nie stawili się (k.158-159 akt adm.).

W świetle powyższych okoliczności, Sąd podziela stanowisko organów, iż w sprawie niniejszej brak było podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu przedmiotowych nieruchomości, co znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym zebranym w aktach administracyjnych.

W tym stanie rzeczy organ prawidłowo wydał decyzję o umorzeniu postępowania i przekazaniu sprawy sądowi powszechnemu.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego pominięcia przez organ przy rozstrzyganiu sprawy dowodu ze szkicu działki skarżącej p.n.:"Plan zagospodarowania działki" wykonanego w 1986r. Sąd stwierdza, że jest on nieuzasadniony.

Jak już wskazano wyżej, przepisy powołanego rozporządzenia określają rodzaje dokumentów stanowiących podstawę ustalania przebiegu granic oraz sposób i tryb wykonywania przez geodetę czynności ustalania przebiegu granic i sporządzania dokumentacji przy rozgraniczeniu nieruchomości. Stosownie do § 6 ust.1 tego rozporządzenia dokumenty nie znajdujące się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym mogą stanowić podstawę ustalania przebiegu granic nieruchomości, jeżeli:

1) stanowią całość lub część operatu pomiarowego lub katastralnego,

2) zawierają podpis wykonawcy i datę sporządzenia dokumentu lub istnieje możliwość ustalenia wykonawcy i takiej daty,

3) można stwierdzić, że zostały one sporządzone w wyniku dokonania pomiarów na gruncie i użyte do opracowania mapy nieruchomości, której przebieg granic jest ustalany, lub nieruchomości bezpośrednio z nią sąsiadującej,

4) zostały sporządzone przez osoby i organy, których wykaz stanowi załącznik 1 do rozporządzenia.

2. Dokumenty, o których mowa w ust. 1, lub ich kopie, potwierdzone przez geodetę, podlegają włączeniu do operatu rozgraniczeniowego.

Zdaniem Sądu, przedłożony szkic (k.137-138 akt adm.) nie spełnia wskazanych wyżej wymogów, a to oznacza, że nie może stanowić podstawy do ustalenia przebiegu granic nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutu skargi co do braku zawarcia przez Gminę umowy z uprawnionym geodetą Sąd uznał, że pozostaje on bez wpływu na wynik rozstrzygnięcia.

Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie, po wszczęciu postępowania organ administracji publicznej dokonuje wyboru geodety, który przeprowadza następnie rozgraniczenie nieruchomości. Geodeta występuje tu jako posiadający określoną wiedzę geodezyjną specjalista. Do przeprowadzenia rozgraniczenia może być upoważniony tylko geodeta posiadający uprawnienia zawodowe w zakresie "rozgraniczania i podziałów nieruchomości (gruntów) oraz sporządzania dokumentacji dla celów prawnych" (por. art. 43 pkt 2 ustawy). Wybór geodety należy do organu prowadzącego postępowanie - spośród ofert usług geodezyjnych i kartograficznych dostępnych na rynku. Obowiązujące przepisy nie regulują szerzej kwestii związanych z upoważnieniem geodety, a w szczególności formy upoważnienia. W orzecznictwie wskazuje się, że upoważnienie to, chociażby dla celów dowodowych powinno być dokonane w formie pisemnej. W praktyce upoważnienie geodety zamieszcza się niekiedy jako osobny punkt postanowienia o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego (por. wyrok WSA w Warszawie z 9 lipca 2005 r., IV SA/Wa 275/2005, Lex nr 190616; wyrok NSA z 20 marca 2008 r., I OSK 445/2007, LexisNexis nr 2134393). Upoważnienie geodety do przeprowadzenia czynności rozgraniczenia nie podlega zaskarżeniu.

Jak wynika z akt sprawy niniejszej upoważnienie dla uprawnionego geodety zostało zamieszczone w postanowieniu o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego (k.21 akt adm.), a następnie - w związku z rezygnacją geodety uprawnionego - organ pismem z dnia 8 listopada 2011r. (k. 40 akt adm.) upoważnił do tych czynności geodetę uprawnionego [...]. Należy również podkreślić, że sprawa dotycząca kosztów postępowania rozgraniczeniowego jest sprawą odrębną od rozpoznawanej, a w związku z tym zarzuty podnoszone w tym zakresie pozostają bez wpływu na wynik niniejszej sprawy.

W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.