Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 702/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2017-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 79 ust. 1 i 4, art. 81 ust. 1, art. 79 ust. 5,
journal: Dz.U. 2016 poz 814
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.
article: art. 148,
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 36a ust. 5, art. 39 ust. 7,
journal: Dz.U. 2016 poz 1943
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Powiatu na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 25 sierpnia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków Dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; II. zasądza od Wojewody na rzecz Powiatu kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 25 sierpnia 2017r., znak PNK.I.4130.52.2017, wydanym na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2016r. poz. 814 ze zm.), Wojewoda Świętokrzyski stwierdził nieważność uchwały Nr 63.81.2017 Zarządu Powiatu w Opatowie z dnia 28 września 2016 r. w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w Jałowęsach w całości.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, że przedmiotową uchwałą Zarząd Powiatu w Opatowie powierzył pełnienie obowiązków dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w Jałowęsach R. F.

W odpowiedzi na pismo Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 17 lipca 2017 r. znak: PNK.111.142.54.2017 dotyczące złożenia wyjaśnień i nadesłanie akt postępowania Wicestarosta Opatowski pismem z dnia 24 lipca 2017 r. wyjaśnił, że w/w uchwała została podjęta w związku ze złożeniem przez ówczesnego dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w Jałowęsach wniosku o udzielenie urlopu macierzyńskiego, zaś w odpowiedzi na pismo zawierające zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie uchwały dotyczącej powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w Jałowęsach i dotyczące złożenia wyjaśnień w piśmie znak: OKT-14310.4.2017 nadesłanym do Wojewody Świętokrzyskiego informacje dotyczące zatrudnienia

R. F. w tej placówce nie zostały udzielone.

Jak dalej podniósł organ nadzoru, zgodnie z treścią art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2016r. poz. 1943 z późn. zm.), wskazanego w podstawie prawnej przedmiotowej uchwały, do czasu powierzenia stanowiska dyrektora zgodnie z ust. 2 lub 4 tego przepisu organ prowadzący może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, a w szkołach, w których nie ma wicedyrektora, nauczycielowi tej szkoły, jednak nie dłużej niż na okres 10 miesięcy. Powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora szkoły może zatem nastąpić wyłącznie w odniesieniu do nauczyciela zatrudnionego w szkole, której dotyczy powierzenie. Z pisma datowanego na dzień 22 czerwca 2017 r., kierowanego do Świętokrzyskiego Kuratora Oświaty, wynika, że R. F. była nauczycielem wychowania fizycznego w Specjalnym Ośrodku Szkolno-Wychowawczym w Niemienicach, zaś zobowiązanie do wykazania w zakreślonym terminie, czy w/w była nauczycielem zatrudnionym w Specjalnym Ośrodku Szkolno-Wychowawczym w Jałowęsach pozostało bezskuteczne. Odpis przedmiotowej uchwały Nr 63.81.2017 z dnia 28 września 2016 r. nadesłano do Wojewody Świętokrzyskiego bez uzasadnienia, w którym należało wykazać m.in. spełnienie przez osobę, której powierzano pełnienie obowiązków wymogów wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów. Biorąc pod uwagę, że także z w/w pism Wicestarosty Powiatu Opatowskiego nie wynikają nowe okoliczności mogące mieć wpływ na zmianę oceny w zakresie zgodności z prawem powyższej uchwały, należało stwierdzić jej nieważność w całości z uwagi na sprzeczność z art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty oraz brak uzasadnienia uchwały. Brak właściwego uzasadnienia uchwał w sprawach, dla oceny zgodności z prawem których jest ono niezbędne, również uzasadnia stwierdzenie ich nieważności i taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Z przedmiotowej uchwały nie wynika też, czy przy zatrudnianiu w/w istniał wymóg przeprowadzenia postępowania konkursowego i czy został on zachowany.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniósł Powiat Opatowski.

W pierwszej kolejności podniósł, że uchwała o numerze wskazanym przez Wojewodę nie istnieje w dacie 28 września 2016r. Jeśli natomiast chodzi o uchwałę Nr 63.81.2016, skarżący wniósł o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego na podstawie art. 145 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369; zwanej dalej w skardze "p.p.s.a.") oraz o umorzenie postępowania administracyjnego ze względu na jego bezprzedmiotowość. Wniósł także o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przewidzianych.

Z ostrożności procesowej skarżący zarzucił niezbadanie wszystkich okoliczności w sprawie i zgromadzenie nienależycie materiału dowodowego, poprzez:

- niezwrócenie się do Specjalnego Ośrodka Szkolno - Wychowawczego w Jałowęsach z zapytaniem czy R. F. była ich pracownikiem w chwili powoływania jej na stanowisko p.o. Dyrektora Ośrodka;

- niezwrócenie się do Zarządu Powiatu w Opatowie o przesłanie uzasadnienia do uchwały Nr 63.81.2017 z dnia 28 września 2016 r.

które to naruszenia w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł ewentualnie o:

1) uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Świętokrzyskiego jako naruszającego prawo;

2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych.

Uzasadniając swe stanowisko skarżący podniósł, że argumentacja Wojewody Świętokrzyskiego wyrażona w zaskarżonym rozstrzygnięciu jest co do zasady błędna i jako taka nie zasługuje na podzielenie w całości ani w żadnej części.

Uchwała Zarządu Powiatu w Opatowie została podjęta na podstawie art. 39 ust. 7 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r. poz. 2156, z późn. zm.), zgodnie z którym w przypadku nieobecności dyrektora szkoły lub placówki zastępuje go wicedyrektor, a w szkołach i placówkach, w których nie utworzono stanowiska wicedyrektora - inny nauczyciel tej szkoły lub placówki, wyznaczony przez organ prowadzący. W związku ze złożeniem przez ówczesnego Dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno - Wychowawczego w Jałowęsach (zwanego dalej w skardze Ośrodkiem) – B. R. wniosku o udzielenie mu urlopu macierzyńskiego, organ wyznaczył R. F., nauczyciela Ośrodka, na czas jego nieobecności, bowiem w przedmiotowej placówce nie ma wicedyrektora. Pracowała ona wówczas na podstawie umowy o pracę z dnia 21 września 2016 r. na stanowisku pedagoga w wymiarze czasu pracy 17,5/35 etatu. Zatem w chwili podjęcia uchwały przez organ była ona nauczycielem Ośrodka, na dowód czego przedłożono umowę o pracę z dnia 21 września 2016r. Ponadto jak wskazano w uzasadnieniu uchwały organ ustalił, że spełnia wszystkie wymogi przewidziane dla dyrektora placówki w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 października 2009 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w poszczególnych typach publicznych szkół i rodzajach publicznych placówek (Dz.U. Nr 184 poz. 1436).

Dalej skarżący podniósł, że uchwała została podjęta na czas nieobecności Dyrektora Ośrodka B. R., a po upływie tego okresu uchwała traci moc, ze względu na jej okresowy charakter. Natomiast zgodnie z uchwałą Zarządu Powiatu w Opatowie Nr 20.39.2015 z dnia 1 lipca 2015 r. B. R. był powołany na stanowisko Dyrektora do 30 czerwca 2017r. Zatem w chwili kiedy przestał być Dyrektorem uchwała wygasła, na dowód czego przedłożono uchwałę Nr 20.39.2015 z dnia 1 lipca 2015r. Koniecznym stało się powołanie Dyrektora w innym trybie i dlatego Zarząd Powiatu w Opatowie podjął uchwałę Nr 91.51.2017 z dnia 28 czerwca 2017 r.

W ocenie skarżącego, przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze jest już bezprzedmiotowe bowiem zaskarżona uchwała wygasła z dniem 30 czerwca 2017 r. Zatem w chwili obecnej nie istnieje już przedmiot kontroli, gdyż zaskarżona uchwała utraciła moc. "Zniknięcie" zaś przedmiotu kontroli przed dniem rozpoznania przez organ nadzoru, co do zasady, skutkuje jego bezprzedmiotowością. Od zasady tej istnieją co prawda wyjątki, które jednak w niniejszym przypadku nie zachodzą, zaskarżona uchwała nie była bowiem aktem prawa miejscowego, a co za tym idzie nie stanowiła powszechnie obowiązującego prawa i tym samym nie mogła i nadal nie może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej wygaśnięcie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko podniósł, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego, którego znak (PNK.1.4130.53.2017) wskazano w treści skargi nie dotyczy stwierdzenia nieważności uchwały Zarządu Powiatu w Opatowie z dnia 28 września 2016 r. w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w Jałowęsach, a uchwały tego organu Nr 91.51.2017 z dnia 28 czerwca 2017 r. W odniesieniu zaś do zarzutu braku zwrócenia się do Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w Jałowęsach o nadesłanie informacji dotyczącej zatrudnienia R. F. w tej placówce, czy do Zarządu Powiatu w Opatowie o nadesłanie uzasadnienia uchwały z dnia 28 września 2016 r., organ wskazał, że stroną postępowania nadzorczego jest wyłącznie organ, którego uchwały dotyczy postępowanie, a nie jednostki organizacyjne Powiatu. Ponadto pismami z dnia 17 lipca 2017 r. i 18 sierpnia 2017 r. zwracano się o nadesłanie wyjaśnień, w tym w kwestii zatrudnienia w/w w tej placówce, zaś rozstrzygnięcie nadzorcze nosi datę 25 sierpnia 2017 r., a więc o 7 dni późniejszą od daty ostatniego z tych pism. W świetle tego Zarząd Powiatu nie tylko miał możliwość wyjaśnienia powyższej okoliczności w toku postępowania nadzorczego, ale także obowiązek udzielenia informacji w tej sprawie (art. 77a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r.

o samorządzie powiatowym - Dz.U. z 2016 r., poz. 814 z późn. zm.). W świetle powyższego przyjęcie jako podstawy ustaleń danych zawartych w piśmie z dnia 22 czerwca 2017 r. kierowanym do Świętokrzyskiego Kuratora Oświaty, przy braku innych danych, było zasadne, zaś wyeliminowanie przedmiotowej uchwały z obrotu prawnego jest konsekwencją m.in. braku udzielenia informacji w sprawie zatrudnienia w/w. Niezależnie od tego odrębną podstawę stwierdzenia nieważności w/w uchwały z dnia 28 września 2016 r. stanowi podniesiona uprzednio argumentacja dotycząca wymogu właściwego uzasadniania uchwał podejmowanych w sprawach dotyczących powierzania pełnienia obowiązków, dla wykonywania których wymagane jest spełnianie szczególnych wymogów wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, jak w niniejszej sprawie. Nie podzielając przytoczonej argumentacji dotyczącej "zniknięcia" przedmiotu kontroli przed dniem rozpoznania Wojewoda Świętokrzyski podtrzymał stanowisko zajmowane w sprawie.

Na rozprawie w dniu 16 listopada 2017r. pełnomocnik skarżącego podniosła, że w skardze na skutek omyłki nieprawidłowo oznaczono znak zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, który prawidłowo powinien brzmieć PNK.I.4130.52.2017.

Pełnomocnik organu na tej samej rozprawie podał, że w rozstrzygnięciu nadzorczym nastąpiła oczywista omyłka pisarska w oznaczeniu numeru uchwały, której nieważność stwierdzono. Prawidłowy numer winien brzmieć 63.81.2016.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 1369), dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrola ta obejmuje między innymi badanie zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 Ppsa).

W niniejszym przypadku skargą Powiatu Opatowskiego objęto rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 25 sierpnia 2017r., znak PNK.I.4130.52.2017, mocą którego w/w organ nadzoru stwierdził nieważność uchwały Nr 63.81.2016 Zarządu Powiatu w Opatowie z dnia 28 września 2016 r. w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w Jałowęsach w całości.

Rozstrzygnięcie powyższe wydane zostało na podstawie na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2016r. poz. 814 ze zm.), dalej jako "u.s.p.", zgodnie z którym uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna, a o nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Termin ten został w niniejszym przypadku zachowany.

Nie ulega także wątpliwości, w świetle tego co pełnomocnicy stron wyjaśnili na rozprawie, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczyło uchwały Nr 63.81.2016 (nie zaś Nr 63.81.2017 – jak omyłkowo wskazano w treści rozstrzygnięcia) Zarządu Powiatu w Opatowie z dnia 28 września 2016 r., zaś skargą objęto rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 25 sierpnia 2017r. znak PNK.I.4130.52.2017 (nie zaś znak PNK.I.4130.53.2017, jak - również omyłkowo - wskazano w skardze).

Jak wynika z art. 79 ust. 4 u.s.p. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Z kolei stosownie do treści art. 79 ust. 3 w/w ustawy rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Jak się przy tym przyjmuje (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2009r., sygn. II OSK 1546/09, opubl. Lex nr 597323 – na gruncie analogicznego rozwiązania zawartego w ustawie z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym; t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 1875 ze zm.), aby móc przyjąć, że kontrolowany akt jest sprzeczny z prawem w sposób uzasadniający stwierdzenie jego nieważności, w pierwszej kolejności należy wykazać oczywistą i bezpośrednią sprzeczność z prawem kontrolowanej uchwały. Uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego jest zaś nieprawidłowe w sytuacji gdy nie wyjaśnia, na czym polega sprzeczność z prawem uchwały w stopniu na tyle istotnym, że warunkującym stwierdzenie jej nieważności.

Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa (por. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak: Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną, Warszawa 1995, s.28, a także wyrok WSA w Lublinie z 10 listopada 2016r., sygn. II SA/Lu 977/16, opubl. Lex nr 2173446, wyrok WSA w Kielcach z 29 grudnia 2016r., sygn. II SA/Ke 915/16, opubl. Lex nr 2227397), rozstrzygnięcie nadzorcze o nieważności uchwały zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną polegającą na tego rodzaju sprzeczności z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa. Chodzi tu o uchybienia mieszczące się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń prawa, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Za istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały przyjmuje się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyroki NSA: z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805, z dnia 8 lutego 1996r., sygn. SA/Gd 327/95, Lex 25639).

Rolą sądu administracyjnego rozpatrującego skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, a więc oceniającego legalność rozstrzygnięcia nadzorczego, nie jest przy tym zastępowanie organu nadzoru w ocenie legalności przedmiotu nadzoru. Jeżeli zakresem kontroli sądowoadministracyjnej objęte jest rozstrzygnięcie nadzorcze, stwierdzając naruszenie przez nie prawa Sąd nie ma możliwości np. uznania, że przedmiot nadzoru - uchwała (w sprawie niniejszej podjęta przez Zarząd Powiatu), narusza prawo w innym stopniu, niż to wskazano w samym rozstrzygnięciu nadzorczym, które w takiej sytuacji odpowiadać ma prawu. Działanie Sądu w takim przypadku określa art. 148 ustawy Ppsa, zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt (por. w/w wyroki WSA w Lublinie z 10 listopada 2016r., sygn. II SA/Lu 977/16, oraz WSA w Kielcach z 29 grudnia 2016r., sygn. II SA/Ke 915/16).

W niniejszym przypadku jako zasadniczy powód stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały organ nadzoru wskazał na jej sprzeczność z art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2016r. poz. 1943 z późn. zm.), dalej jako u.s.o., z tego względu, że – jak wynika z tego przepisu – do czasu powierzenia stanowiska dyrektora zgodnie z ust. 2 lub 4 tego przepisu organ prowadzący może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, a w szkołach, w których nie ma wicedyrektora, nauczycielowi tej szkoły, jednak nie dłużej niż na okres 10 miesięcy. Powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora szkoły może zatem nastąpić – jak dalej podniósł organ nadzoru – wyłącznie w odniesieniu do nauczyciela zatrudnionego w szkole, której dotyczy powierzenie. Z pisma datowanego na dzień 22 czerwca 2017 r., kierowanego do Świętokrzyskiego Kuratora Oświaty, wynika, że R. F. była nauczycielem wychowania fizycznego w Specjalnym Ośrodku Szkolno-Wychowawczym w Niemienicach, zaś zobowiązanie do wykazania w zakreślonym terminie, czy w/w była nauczycielem zatrudnionym w Specjalnym Ośrodku Szkolno-Wychowawczym w Jałowęsach pozostało bezskuteczne.

Otóż podnieść należy, że – wbrew temu, co podniesiono w uzasadnieniu rozstrzygnięcia – uchwała Zarządu Powiatu w Opatowie z dnia 28 września 2016 r. nie została podjęta na podstawie art. 36a ust. 5 u.s.o., ale na podstawie art. 39 ust. 7 tej ustawy. Zgodnie z tym ostatnim przepisem w przypadku nieobecności dyrektora szkoły lub placówki zastępuje go wicedyrektor, a w szkołach i placówkach, w których nie utworzono stanowiska wicedyrektora - inny nauczyciel tej szkoły lub placówki, wyznaczony przez organ prowadzący. Wprawdzie w § 1 uchwały posłużono się zwrotem "Powierza się (...)", co istotnie odpowiadałoby dyspozycji art. 36a ust. 5 u.s.o., jednak w podstawie prawnej uchwały wskazano nie ten przepis, ale właśnie art. 39 ust. 7 ustawy, a o tym, że to właśnie ten ostatni przepis stanowił podstawę prawną podjęcia uchwały, przesądza zwrot zawarty na końcu zdania wyrażonego w § 1, a mianowicie "(...) na czas nieobecności Dyrektora placówki (...)". Przywołane wyżej przepisy art. 36a ust. 5 u.s.o. i art. 39 ust. 7 u.s.o. przewidują dwie zupełnie odrębne instytucje prawne, mające zastosowanie w przypadku zaistnienia przewidzianych w nich – odmiennych – okoliczności faktycznych. Organ nadzoru stwierdził zatem nieważność uchwały z powodu jej istotnej sprzeczności z przepisem prawa, który w ogóle nie stanowił podstawy prawnej jej wydania. Organ nie odniósł się zaś i nie ocenił – choćby alternatywnie – przesłanek określonych w art. 39 ust. 7 u.s.o. Jak zaś wspomniano, rolą sądu administracyjnego rozpatrującego skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, a więc oceniającego legalność rozstrzygnięcia nadzorczego, nie jest przy tym zastępowanie organu nadzoru w ocenie legalności przedmiotu nadzoru.

Co więcej, wśród dokumentacji dołączonej do skargi znajduje się m.in. umowa o pracę z dnia 21 września 2016r. zawarta z R. F., która na jej podstawie została zatrudniona w Specjalnym Ośrodku Szkolno-Wychowawczym w Jałowęsach jako pedagog. Organ nadzoru nie wziął tej okoliczności pod uwagę wydając zaskarżone rozstrzygnięcie.

Ponadto, jak się okazało, przedmiotowa uchwała Zarządu Powiatu w Opatowie z dnia 28 września 2016 r. zawierała uzasadnienie – wbrew temu co podniesiono w zaskarżonym rozstrzygnięciu jako dodatkowy powód stwierdzenia jej nieważności. Odpis uchwały wraz z uzasadnieniem został złożony do akt sądowych na rozprawie.

Jak zatem widać, organ nadzoru oparł swe rozstrzygnięcie na niepełnym materiale dowodowym. Prawidłowe jego zgromadzenie i ocena mogły zaś spowodować zupełnie inny wynik postępowania. W ocenie Sądu nie jest przy tym zasadne stanowisko organu nadzoru, z którego wynika, że oparł swe rozstrzygnięcie na tym materiale, którym dysponował z tego względu, że żądany materiał nie został mu przedstawiony przez organ zarówno w odpowiedzi na pismo z dnia 17 lipca 2018r., jak i z dnia 18 sierpnia 2017r. Pomijając fakt, że termin liczony od daty tego ostatniego pisma, stanowiącego zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego, do daty wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, był stosunkowo krótki (wnoszono również o jego przedłużenie – k. 52), a winien on mieć dla organu charakter realny, to nie można sądzić, że możliwości dowodowe organu nadzoru w ramach postępowania nadzorczego ograniczone są terminem 30 dni, przewidzianym w art. 79 ust. 1 u.s.p. na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego. Organ winien przede wszystkim dążyć do należytego wyjaśnienia sprawy. W przypadku zaś przekroczenia w/w terminu organ dysponuje możliwością skierowania skargi do sądu administracyjnego o stwierdzenie nieważności uchwały (art. 81 ust. 1 u.s.p.).

Zgodnie z art. 79 ust. 5 u.s.p. w postępowaniu nadzorczym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Stosowanie odpowiednio przepisów procedury administracyjnej należy rozumieć jako unormowanie pomocnicze wszędzie tam, gdzie ustawa o samorządzie terytorialnym nie normuje cech rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasad i trybu postępowania nadzorczego. Organ nadzoru zatem obowiązany jest ustalić stan faktyczny zgodnie z rzeczywistością (zasada prawdy obiektywnej - art. 7 k.p.a.). W tym celu obowiązany jest zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) a stanowisko swoje uzasadnić w sposób wymagany prawem (art. 79 ust. 3 u.s.p.).

W niniejszym przypadku organ oparł swe rozstrzygnięcie – jak wyżej wykazano – na ustaleniach niepełnych, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania nadzorczego. Nieuprawnionym jest zaś twierdzenie, że organ nadzoru może uznać za prawdziwe ustalenia oparte wyłącznie na materiale, jakim dysponuje – niezależnie od tego czy istotnie są one zgodne ze stanem faktycznym, w sytuacji gdy nie udzielono stosownych wyjaśnień przed upływem terminu przewidzianego

w art. 79 ust. 1 u.s.p.

W literaturze przyjmuje się, że podstawą do uchylenia aktu nadzoru powinno być każde naruszenie prawa, bez względu na jego materialnoprawny lub procesowy charakter (por. T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 312).

W niniejszym przypadku, jak wykazano, organ nadzoru nie tylko oparł swe rozstrzygnięcie na analizie przepisu, który nie stanowił podstawy wydania badanej uchwały, ale także dokonał niepełnych ustaleń faktycznych, co mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W konsekwencji także uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego nie spełnia wskazanych wyżej wymogów. Wobec powyższego Sąd uwzględniając skargę na podstawie art. 148 Ppsa uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., przy czym na zasądzone koszty złożyło się wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika obliczone na podstawie § 14 ust.

1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r.

w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. poz. 1800 z późn. zm.).