Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 52/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2010-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kuczyńska Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Gocki Sędzia WSA Marzena Łozowska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Zamojska - Jaszczyk po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 6 maja 2010 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Dyrektora Opolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia 30 listopada 2009 r., nr 234/2009 w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na 2005r. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, III. zasądza od Dyrektora Opolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu na rzecz skarżącego kwotę 200,00 zł (dwieście złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 30 kwietnia 2005 r. J. K. złożył wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2005 Wnioskowana kwota pomocy wynosiła 64.417,50 zł.

Decyzją z dnia 31 marca 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w Oleśnie odmówił wnioskodawcy przyznania tej płatności na rok 2005.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu, decyzją z dnia 5 czerwca 2006 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że J. K. wnioskowane płatności się nie należą, gdyż nie znalazł się w wykazie producentów prowadzących gospodarstwa ekologiczne, przesłanym do ARiMR przez C. Sp. z o.o. w K. Zgodnie bowiem z treścią art. 9 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o rolnictwie ekologicznym (Dz. U. Nr 93, poz. 898), upoważniona jednostka certyfikująca, która jest organem kontrolnym i certyfikującym w rolnictwie ekologicznym, przekazuje do dnia 31 października każdego roku ministrowi właściwemu do spraw rolnictwa oraz Prezesowi ARiMR wykaz producentów spełniających wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym oraz załącznika nr 5 do w/w rozporządzenia - Wysokość zmniejszeń płatności rolnośrodowiskowych dokonywanych w ramach pakietów lub wariantów w ramach pakietu rolnictwo ekologiczne. Brak certyfikatu zgodności wymaganego przepisami o rolnictwie ekologicznym bądź dokumentu poświadczającego, że gospodarstwo rolne znajduje się w okresie przestawiania na produkcję rolniczą metodami ekologicznymi, powoduje zmniejszenie płatności o 100%, a więc wykluczenie z uzyskania płatności. Organ stwierdził, iż strona w 2004 r. uzyskała wprawdzie stosowne zaświadczenie z C. Sp. z 0.0., nr [...] z dnia 1 sierpnia 2004 r., lecz jego ważność ustalona została do czasu zakończenia okresu przestawiania gospodarstwa na produkcję rolną metodami ekologicznymi. Z zaświadczenia tego wynika, że gospodarstwo rolne wnioskodawcy ukończyło pierwszy rok przestawiania na produkcją rolną prowadzoną metodami ekologicznymi. Z uwagi na dwuletni okres przestawiania, na dzień złożenia wniosku o wsparcie, tj. na dzień 30 kwietnia 2005 r., dokument ten zachowywał ważność. Wnioskodawca nie znalazł się jednak w przesłanym do ARiMR wykazie producentów rolnych, spełniających wymogi rolnictwa ekologicznego. Organ odwoławczy uznał zatem, że skoro wykaz ten ma charakter zasadniczy, a strona nie wskazała racjonalnych argumentów usprawiedliwiających jej pominięcie przez jednostkę certyfikującą, oznacza to niespełnienie wymogów stawianych producentom rolnym prowadzącym produkcję rolną metodami ekologicznymi.

Organ II instancji podniósł również, iż wizytacja terenowa przeprowadzona w gospodarstwie rolnym wnioskodawcy w dniach 16, 19 - 22 grudnia 2005 r, oraz 22 - 23 lutego 2006 r. wykryła szereg nieprawidłowości związanych z deklaracją poszczególnych działek rolnych, m.in. zawyżenie powierzchni deklarowanej, stwierdzenie obszarów zadrzewionych, zakrzaczonych i porośniętych dziką różą na części działek rolnych, położonych w województwie dolnośląskim. Pomimo, że wnioskodawca na spornych gruntach deklarował użytki rolne w postaci łąk trwałych, pastwisk trwałych i traw wieloletnich, działki te powyższych warunków nie spełniały. Dlatego też, zdaniem organu, należało uznać, iż roślinność porastająca te działki kwalifikuje te tereny jako lasy, względnie grunty zadrzewione i zakrzewione, do których płatność, w przypadku rolnictwa ekologicznego, nie przysługuje. Z protokołu kontrolnego oraz z dokumentacji zdjęciowej i adnotacji wynika, że na części działek wchodzących w skład gospodarstwa rolnego strony nie prowadzono działalności rolniczej, co jest niezbędnym warunkiem przyznania wsparcia w programach rolnośrodowiskowych, a to oznacza prawidłowe wykluczenie z udzielenia wsparcia. Różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną, a powierzchnią uprawnioną do płatności wyliczoną w oparciu o wyniki kontroli na miejscu przekroczyła 20 % i wyniosła 56,50 % dla wariantu uprawy rolnicze i 66,43 % dla wariantu trwałe użytki zielone. Tym samym zasadnie odmówiono przyznania płatności w oparciu o treść art. 70 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 roku ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz. U. L 160 z 26.6.1999) w związku z art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 roku, ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 (Dz. U. L 141 z 30.4.2004)

Od powyższej decyzji J. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, w której podniósł, iż nie zgadza się ustaleniami kontroli na miejscu, ponieważ tereny wykluczone przez inspektorów terenowych z powodu rosnących na nich krzewów dzikiej róży oraz pojedynczych drzew, były wykorzystywane rolniczo - wypasano na nich owce. Ponadto, zdaniem skarżącego, spełnił on wszystkie wymagania dotyczące produkcji ekologicznej, posiada bowiem ważne zaświadczenie z firmy certyfikującej.

Po rozpoznaniu skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 28.12.2007r., sygn. akt II SA/Op 476/06, uchylił decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu z dnia 05.06.2006 roku, jak i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Oleśnie z dnia 31.03.2006 roku.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż organy Agencji nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia przyczyn dla których gospodarstwo rolne J. K. nie znalazło się na wykazie Jednostki Certyfikującej. Wskazując na treść art. 9 ust. 1 ustawy o rolnictwie ekologicznym Sąd stwierdził, że w przepisie tym ustawodawca nałożył na jednostki certyfikujące obowiązek przekazania wykazu producentów rolnych, którzy spełnili wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym. Obowiązkiem tym nie obciążono producentów, lecz wyłącznie jednostki certyfikujące, upoważniane na podstawie decyzji ministra właściwego do spraw rolnictwa (art. 4 ust. 4 cyt. ustawy) do przeprowadzania kontroli oraz wydawania i cofania certyfikatów zgodności. Zdaniem Sądu I instancji, nie można zatem wyprowadzać wniosku, iż producent rolny zobowiązany jest, przy dochowaniu należytej staranności, do zadbania o to, aby jednostka certyfikująca, działająca niejako z polecenia i w imieniu organów administracji, dostarczyła wymagany prawem certyfikat w terminie zakreślonym ustawą. Obywatel nie może bowiem ponosić negatywnych konsekwencji zaniechań i zaniedbań podmiotów wyznaczonych przez organy państwa do realizacji zadań zleconych ustawą. W rozpoznawanej sprawie skarżący przedłożył dokument jednostki certyfikującej, ważny w okresie składania wniosku, że prowadzone przez niego gospodarstwo rolne znajduje się w okresie przestawiania gospodarstwa na produkcję metodami ekologicznymi, a złożony wniosek odpowiadał wymaganiom określonym w § 11 - 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 ze zm.).

Zdaniem Sądu I instancji, organy obu instancji nie dokonały analizy i oceny spełnienia, bądź niespełnienia, przez wnioskodawcę warunków określonych w obowiązujących przepisach, a tym samym naruszyły zasady postępowania administracyjnego. Ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego była niepełna. Organy zbadały materiał dowodowy w odniesieniu do przepisu art. 9 ustawy o rolnictwie ekologicznym oraz załącznika nr 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich co do wysokości zmniejszeń płatności rolnośrodowiskowych dokonywanych w ramach pakietów lub wariantów - który wskazuje, że kod błędu S02 oznacza brak certyfikatu zgodności, wymaganego przepisami o rolnictwie ekologicznym albo dokumentu poświadczającego, że gospodarstwo rolne znajduje się w okresie przestawiania na produkcję rolniczą metodami ekologicznymi, albo dokumentu poświadczającego, że gospodarstwo rolne jest objęte planem kontroli (skutkujący 100% zmniejszeniem dopłaty). Sąd stwierdził, że wykładnia powyższych przepisów, a w szczególności użytego przez ustawodawcę wyrazu "brak", nie powinna prowadzić do utożsamienia nieposiadania przez wnioskodawcę w ogóle zaświadczenia bądź certyfikatu z brakiem umieszczenia gospodarstwa rolnego skarżącego w wykazie producentów rolnych, przesłanym przez jednostkę certyfikującą, przy posiadaniu przez tegoż stosownego zaświadczenia.

Ponadto w kwestii prawidłowości przeprowadzonej kontroli na miejscu Sąd zakwestionował jej skuteczność z uwagi na termin jej przeprowadzenia (okres zimowy, gruba pokrywa śniegu) oraz zarzucił organom Agencji, iż nie wyjaśniły kwestii podnoszonej przez skarżącego, dotyczącej poczynionych przez kontrolujących zmian w protokole już po jego dostarczeniu do strony.

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 stycznia 2009r., sygn. akt II GSK 603/08, oddalił skargę kasacyjną, potwierdzając słuszność stanowiska Sądu I instancji.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Oleśnie, wystąpił do Jednostki Certyfikującej C. Sp. z o.o. o wyjaśnienie i podanie powodów dla których gospodarstwo rolne J. K. nie zostało zamieszczone na wykazie producentów spełniających wymagania dotyczące produkcji w gospodarstwie ekologicznym w roku 2005.

W odpowiedzi na powyższe Dyrektor Biura Certyfikacji Jednostki Certyfikującej wyjaśnił, iż przedmiotowe gospodarstwo rolne nie zostało zamieszczone na wykazie, ponieważ w roku 2005 nie została przeprowadzona u danego producenta kontrola. Brak przeprowadzenia kontroli spowodowany był natomiast tym, iż Pan J. K. nie dopełnił obowiązków wynikających z deklaracji w zgłoszeniu FZ-01/04 do WIJHARS oraz procedur C. Jedynie dopełnienie procedur (złożenie wniosku do jednostki certyfikującej i uiszczenie opłaty za kontrolę) powoduje rejestrację wniosku i objęcie gospodarstwa planem kontroli.

W dniu 07.04.2009 roku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Oleśnie zwrócił się do Głównego Inspektora IJHARS z prośbą o wskazanie, czy J. K. zgłosił do Inspekcji fakt przejścia z JC C. do JC A.

Tego samego dnia tenże Kierownik wystąpił również do Jednostki Certyfikującej A Sp. z o.o. z pismem o wskazanie powodów dla których na wykazie producentów spełniających wymagania dotyczące produkcji w gospodarstwie ekologicznym w roku 2006 i 2007 zamieszczono gospodarstwo rolne J K, a ponadto o wyjaśnienie dlaczego w wykazie tym określono, iż producent ten realizuje warianty bez certyfikatu (S02a01 i S02b01), w sytuacji, gdzie w roku 2004 był kontrolowany przez firmę C., która również potwierdziła realizowanie wariantów bez certyfikatu.

W związku z powyższymi pismami pismem z dnia 20.04.2009 roku Dyrektor Administracyjnego firmy A wyjaśnił, iż gospodarstwo rolne J K znalazło się na wykazie w latach 2006 i 2007, ponieważ spełniło wymagania dotyczące produkcji ekologicznej w tym okresie. Ponadto wskazano, iż w roku 2006 J K podpisał umowę w sprawie kontroli/wniosek o certyfikację z A. nie załączając jednocześnie dowodów kontroli w latach poprzedzających, co pozwoliłoby na kontynuowanie certyfikacji.

W dniu 28.04.2009 roku do Biura Powiatowego ARiMR w Oleśnie wpłynęło natomiast pismo Zastępcy Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, w którym wyjaśniono, iż jedyne zgłoszenie dokonane przez J. K. nastąpiło w grudniu 2004 roku, po tym terminie nie zarejestrowano żadnych zmian ani korekt zgłoszeń działalności w rolnictwie ekologicznym złożonych przez tego producenta.

W toku postępowania, strona przesłała elektroniczne potwierdzenie realizacji przelewu, z którego wynika, iż w dniu 01.03.2005 roku przelała na rachunek C. 100 zł tytułem zaliczki za certyfikację w 2005 roku.

Postanowieniem z dnia 31.08.2009 roku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Oleśnie dopuścił w poczet materiału dowodowego opisy systemu certyfikacji ekologicznych gospodarstw rolnych (Wydanie 3 i Wydanie 4).

Dnia 17.09.2009 roku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Oleśnie decyzją z dnia 17.09.2009r., odmówił Panu J. K. przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2005.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji, po obszernym przedstawieniu stanu faktycznego oraz prawnego, wskazał, iż decydujące znaczenie dla odmowy przyznania płatności w niniejszej sprawie miała okoliczność niezamieszczenia gospodarstwa rolnego J. K. na wykazie przekazanym przez Jednostkę Certyfikującą C. do Prezesa Agencji w roku 2005. Zdaniem organu, z wyjaśnień uzyskanych od Jednostki Certyfikującej C. oraz Głównego Inspektora IJHARS wynika, iż przyczyną powyższej okoliczności są zaniedbania strony, a nie jak twierdził J. K., nieprawidłowości w działalności C. Sp. z o.o. W ocenie organu I instancji, J. K. zaniechał dokonania czynności, do której był zobowiązany, a która była niezbędna do przeprowadzenia kontroli – nie uiścił wymaganej przepisami opłaty za przeprowadzenie kontroli. Tym samym nie poddał się wymaganym procedurom kontroli, o których mowa w art. 8-9 rozporządzenia Rady (EWG)nr 2092/91. Producent ze swej winy nie spełnił wymagań postępowania certyfikującego. Nie dokonał również zmiany zgłoszenia działalności Wojewódzkiemu Inspektorowi Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych. Organ wskazał także, iż z uwagi na zakwestionowanie przez stronę, jak również Sądy Administracyjne obu instancji, wiarygodności ustaleń kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie strony dowód ten został pominięty podczas rozpatrywania niniejszej sprawy.

Od powyższej decyzji J. K. wniósł odwołanie podnosząc, iż z uzasadnienia decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Oleśnie w żaden sposób nie wynika dlaczego to wyjaśnienia spółki C. zostały uznane za bardziej wiarygodne od jego wyjaśnień, oraz wskazał, iż jego gospodarstwo było i jest nadal prowadzone metodami ekologicznymi, co zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ma znaczenie decydujące.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu decyzją z dnia 30 listopada 2009 roku, nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że warunkiem koniecznym przyznania J. K. płatności rolnośrodowiskowych za rok 2005 było m.in. przeprowadzenie przez Jednostkę Certyfikującą kontroli w jego gospodarstwie, a następnie zamieszczenie ich wyników na wykazie przekazywanym każdego roku do Prezesa Agencji - tylko wówczas uznać można by było, że strona prowadzi działalność rolniczą o charakterze ekologicznym oraz że dołączone przez stronę do wniosku rolnośrodowiskowego zaświadczenie nr [...] wydane przez Jednostkę Certyfikującą C. jest nadal ważne (w dokumencie tym zawarte było bowiem stwierdzenie, iż traci on ważność w przypadku niemożności przeprowadzenia kontroli). Tymczasem faktem jest, iż w roku 2005 gospodarstwo rolne strony nie znalazło się na owym wykazie, co oznacza, że nie odbyła się w nim kontrola o której mowa w przepisach rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007, a zatem zupełnie zasadnym i prawidłowym było wydanie przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Oleśnie decyzji odmawiającej przyznania Panu J. K. płatności rolnośrodowiskowych na rok 2005 w oparciu o § 16 ust. 1 rozporządzenia (brak ważnego dokumentu poświadczającego, iż gospodarstwo rolne znajduje się w okresie przestawiania na produkcję rolniczą metodami ekologicznymi).

Podniesiono, iż rozpatrując niniejszą kwestię organy Agencji - zarówno organ I instancji, jak i Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu uwzględniły stanowisko Sądów Administracyjnych wyrażone w wyrokach z dnia 28.12.2007 roku (Sygn. akt II SA/Op 476/06) oraz z dnia 13.01.2009 roku (Sygn. akt. II GSK 603/08). W orzeczeniach tych Sądy obu instancji wskazały mianowicie, iż obowiązkiem organów Agencji jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie przyczyn dla których gospodarstwo J. K. nie zostało zamieszczone przez Jednostkę Certyfikującą na wykazie, który corocznie w terminie do 31 października przekazywany jest do Prezesa Agencji. Uwzględniając stanowisko Sądów, organ I instancji wystąpił do Jednostki Certyfikującej C. z pisemną prośbą o wyjaśnienie i wskazanie powodów dla których gospodarstwo rolne Pana J. K. nie znalazło się na wykazie przekazanym w 2005 roku do Prezesa Agencji. W odpowiedzi na powyższe organ uzyskał pisemne wyjaśnienia, z których wynikało, iż powodem nieobjęcia gospodarstwa strony planem kontroli na rok 2005 było niedopełnienie przez nią obowiązków wynikających z deklaracji w zgłoszeniu EZ-01/04 do WIJHARS oraz procedur C.. Zdaniem Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu, fakt ten ma decydujące znaczenie dla ustalenia powodów, dla których J. K. nie znalazł się na wykazie Jednostki Certyfikującej. W świetle takiego stanowiska firmy C. nie można uznać, iż nastąpiło to z powodu jej pomyłki, czy też na skutek jej zaniechania, jak życzyłaby sobie tego strona. Brak jest bowiem dowodów, które mogłyby o tym świadczyć - za taki nie można, zdaniem organu odwoławczego, uznać potwierdzenia dokonania przelewu z dnia 01.03.2005 roku na kwotę 100 zł. Z dołączonych na wyraźny wniosek strony do akt sprawy procedur firmy C. wynika bowiem, iż dokonanie opłaty wstępnej jest tylko jednym z kilku wymogów jakie producenci rolni muszą wypełnić, aby zostali objęci planem kontroli przez tę Jednostkę Certyfikującą (inne to m.in. złożenie wniosku wraz z odpowiednimi załącznikami). Wbrew twierdzeniom strony, innych dowodów potwierdzających fakt dopełnienia przez Nią obowiązków wynikających z procedur C. w aktach sprawy nie ma. Dowodem takim nie może być również zaświadczenie wystawione przez firmę w dniu 01.08.2004 roku, gdyż jak już wskazano, zawarto w nim zastrzeżenie, iż traci ono ważność w sytuacji nie przeprowadzenia kontroli w gospodarstwie strony.

Podkreślono, że nie bez znaczenia dla takiej oceny zgromadzonych w niniejszej sprawie dowodów pozostaje również fakt, iż strona nie zgłosiła żadnych zmian ani korekt działalności w rolnictwie ekologicznym do Inspekcji Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych. W tym kontekście wiarygodnym zdają się wyjaśnienia Jednostki Certyfikującej C., iż jedną z przyczyn braku kontroli w gospodarstwie strony w roku 2005 było niedopełnienie przez stronę obowiązków wynikających z deklaracji w zgłoszeniu FZ-01/04 do WIJHARS. Istotne znaczenie dla przyjętego w sprawie stanowiska, iż brak kontroli w gospodarstwie J. K. w roku 2005 wynikał z jego zaniechania, ma również okoliczność zmiany Jednostki Certyfikującej w trakcie trwania programu rolnośrodowiskowego. Mianowicie Pan J. K. przechodząc w roku 2006 z Jednostki Certyfikującej C. do A. nie tylko nie zgłosił powyższego do WIJHRS, o czym wskazano powyżej, ale także nie poinformował tej ostatniej o fakcie uczestnictwa w programie ekologicznych gospodarstw rolnych, co pozwoliłoby na kontynuację certyfikacji.

Podsumowując podkreślono, iż decydujące znaczenie dla odmowy przyznania J. K. płatności rolnośrodowiskowych za rok 2005 miał fakt nieprzeprowadzenia w jego gospodarstwie kontroli okresowej, co z kolei skutkowało niezamieszczeniem gospodarstwa rolnego na wykazie przekazanym do Prezesa Agencji. Fakt ten nie tylko powodował, iż wymagany przepisami rozporządzenia dokument poświadczający, iż gospodarstwo rolne znajduje się w okresie przestawiania na produkcję rolniczą metodami ekologicznymi stracił ważność, ale co równie istotne, uniemożliwiał skuteczną kontrolę złożonego przez producenta wniosku rolnośrodowiskowego. Tylko bowiem w oparciu o wyniki kontroli Jednostki Certyfikującej można prawidłowo ustalić, jaka powierzchnia gruntów zgłoszonych do płatności kwalifikuje się do przyznania pomocy tzn. spełnia wymagania rolnictwa ekologicznego.

Dodano, iż organ odwoławczy nie kwestionuje ekologicznego charakteru produkcji rolnej w gospodarstwie strony w latach 2004 oraz 2006 i następnych (w tych bowiem latach gospodarstwo to znajdowała się na wykazach Jednostek Certyfikujących), a jedynie uważa, iż z powodu nie przeprowadzenia kontroli okresowej przez Jednostkę Certyfikującą w roku 2005 z winy wnioskodawcy, brak jest dowodów potwierdzających ekologiczny charakter produkcji w tym właśnie roku. Z tej właśnie przyczyny nie można przyznać stronie płatności rolnośrodowiskowych w ramach pakietu rolnictwo ekologiczne w roku 2005. W takiej sytuacji fakt prowadzenia działalności rolniczej metodami ekologicznymi w innych latach nie ma w sprawie znaczenia.

Organ odniósł się do kwestii kontroli na miejscu przeprowadzonych w gospodarstwie strony i podzielił w tym względzie stanowisko Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, który nie uwzględnił przy podejmowaniu rozstrzygnięcia wyników tychże kontroli na miejscu z uwagi na fakt, iż były one wielokrotnie kwestionowane przez stronę na wcześniejszych etapach postępowania, a także przez Sądy Administracyjne obu instancji. Ponadto zdaniem organu, w świetle faktu niezamieszczenia gospodarstwa rolnego na wykazie Jednostki Certyfikującej przekazanym w roku 2005 do Prezesa Agencji, zagadnienia kontroli na miejscu mają znaczenie drugorzędne i ich nieuwzględnienie nie ma wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Tym bardziej, iż przedmiotem kontroli inspektorów terenowych nie były kwestie związane z analizą spełnienia, bądź nie przez Pana J. K. warunków produkcji ekologicznej, taka kontrola przeprowadzana jest tylko i wyłącznie przez Jednostki Certyfikujące.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi. W skardze J. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji podnosząc m.in. iż winę za brak przeprowadzenia kontroli w jego gospodarstwie w roku 2005 ponosi Jednostka Certyfikująca C., która nie dopełniła wszystkich obowiązków wynikających z procedur przez siebie wprowadzonych. Skarżący wskazał, iż nie był świadomy, że są jakieś problemy proceduralne związane z jego wnioskiem - dopiero w listopadzie 2005 roku pracownik C. zadzwonił do Niego z informacją, iż minął termin na przesłanie do ARiMR listy rolników objętych kontrolą. Skarżący podkreślił, iż nie wie, jakie były powody nie przeprowadzenia kontroli przez Jednostkę Certyfikującą w roku 2005 w jego gospodarstwie. Wyjaśnił również, że przechodząc do Jednostki Certyfikującej A. nikt go nie poinformował, że powinien dołączyć protokoły z kontroli z lat ubiegłych. Pan J. K. podniósł, że posiadał ważne zaświadczenie z firmy Certyfikującej i nie może ponosić konsekwencji błędów popełnionych przez powyższą jednostkę. Jego zdaniem zapis "zaświadczenie traci ważność w przypadku niemożności przeprowadzenia kontroli", jakie zostało umieszczone na dokumencie firmy C., jest diametralnie różne od sformułowania użytego przez Dyrektora ARiMR w Opolu, iż dokument ten "traci ważność w przypadku nie przeprowadzenia kontroli". Strona wskazała, że nie może się zgodzić z dywagacjami na temat zgłoszenia działalności do Inspekcji Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych. Jej zdaniem, skoro nie wprowadza żadnych produktów ekologicznych na rynek, to obowiązku takiego nie ma. Skarżący zauważył, iż nie znajduje potwierdzenia teza postawiona przez organ, że tylko w oparciu o wyniki kontroli na miejscu można ustalić, jaka powierzchnia gruntów zgłoszonych do płatności kwalifikuje się do przyznania pomocy. Jego zdaniem, Jednostki Certyfikujące nie dokonują pomiarów powierzchni działek rolnych wykazanych we wniosku. Podniósł także, iż nie znajduje w skarżonej decyzji uzasadnienia, dlaczego wiarygodniejsze są wyjaśnienia Jednostki Certyfikującej, a nie jego, jako strony postępowania.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu, gdyż zaskarżenie rozstrzygnięcie narusza prawo w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153 poz. 1270 ze zm.) ustawa ta normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jej przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministnacyjne).

Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm ) i art. 1-3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje badanie zgodności z prawem indywidualnych aktów administracyjnych.

Należy również podkreślić, iż zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. W pojęciu ocena prawna mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu komentowanego przepisu, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Jan Paweł Tamo, LexisNexis, Warszawa 2008 r).

Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziłoby do niespójności działania systemu władzy publicznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie i na Sądzie może być wyłączony tyko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (por. np wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2000 r. sygn. akt I SA/Ka 2408/98, LEX 44392).

Rozstrzygając niniejszą skargę Sąd był zatem związany ustaleniami, które zapadły w toku rozpoznawania skargi J. K., zakończonej prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2009 r. (IIGSK 603/08).

We wskazanym orzeczeniu Sądu II instancji przyjęto, że: "w przypadku zakwestionowania przez producenta zasadności nieumieszczenia w wykazie producentów, o którym mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1, organ ARiMR przyznający i wypłacający płatność winien wyjaśnić w postępowaniu administracyjnym przyczyny niezamieszczenia w wykazie producentów przez określoną jednostkę certyfikującą, skoro niespełnienie tych wymagań w postępowaniu certyfikacyjnym skutkuje niezamieszczeniem producenta rolnego w wykazie, a nie odwrotnie. Dodać należy, iż w świetle przepisu art. 9 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów (...) zawarty jest obowiązek zamieszczenia w ewidencji wniosków o przyznanie płatności, m.in. danych dotyczących sposobu rozpatrzenia wniosku o przyznanie płatności, ze wskazaniem przyczyn ewentualnej odmowy przyznania płatności, zastosowania redukcji lub sankcji w odniesieniu do każdego wnioskodawcy ubiegającego się o przyznanie płatności".

Naczelny Sąd Administracyjny w opisanym stanie sprawy stwierdził, że: "w świetle wyżej cyt. przepisów, niezależnie od tego, czy przedmiotowy wykaz ma walor dokumentu w rozumieniu art. 76 k.p.a., czy też w świetle art. 77 § 4 k.p.a. należy go rozumieć jako fakt znany organowi z urzędu (vide: wyrok NSA w sprawie o syg. II GSK 266/08) - organy Agencji nie mogły się uchylić od oceny wiarygodności tego dowodu, a tym samym od dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy w omawianym zakresie (art. 7, 77 § 1, art. 80 k.p.a.). Sąd I instancji trafnie wywiódł obowiązek wyjaśnienia przyczyn nieumieszczenia skarżącego w wykazie przez upoważnione przez ministra właściwego do spraw rolnictwa jednostki certyfikujące, mające uprawnienie zarówno do przeprowadzania kontroli, jak i wydawania oraz cofania certyfikatów zgodności (art. 4 ust. 4 ww. ustawy). Z akt administracyjnych sprawy, ani też w świetle stanowiska organu wnoszącego kasację nie wynika bowiem, aby organ ARiMR poddał weryfikacji zakwestionowany przez J. K. wykaz. Wyprowadzenie zaś arbitralnego wniosku wyłącznie na podstawie wykazu, iż skoro wymieniony nie znajduje się na wykazie, to tym samym nie spełnia wymagań dotyczących produkcji w rolnictwie ekologicznym - nie dowodzi weryfikacji, która winna zmierzać do ustalenia rzeczywistych przyczyn ewentualnego negatywnego wyniku w zakresie postępowania certyfikacyjnego prowadzonego przez upoważnioną do tego jednostkę".

Zatem organy miały wyjaśnić przyczyny nieumieszczenia skarżącego w wykazie sporządzonym przez jednostkę certyfikującą.

Ponadto NSA podzielił stanowisko Sądu I instancji, że twierdzenie organów, iż brak kontroli jest równoznaczny z niespełnieniem warunków produkcji rolnej zgodnie z zasadami określonymi w przepisach o rolnictwie ekologicznym nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Obywatel nie może bowiem ponosić negatywnych konsekwencji zaniechań i zaniedbań podmiotów wyznaczonych przez organy państwa do realizacji zadań zleconych ustawą.

Ponadto Sąd wskazał, w odniesieniu do zarzutów skargi kasacyjnej, w której organ wywodził, iż wnioskodawca nie mógł otrzymać wsparcia przewidzianego dla producentów rolnych prowadzących produkcję metodami ekologicznymi, gdyż nie znalazł się w wykazie przekazywanym przez właściwą jednostkę certyfikującą do Prezesa ARiMR, w ocenie Sądu, argument ten nie jest rozstrzygający, albowiem nieumieszczenie producenta rolnego w wykazie (zbiorczym zestawieniu producentów) nie stanowi indywidualnego rozstrzygnięcia administracyjnego o niespełnianiu wymagań dotyczących produkcji w rolnictwie ekologicznym, określonych w rozporządzeniu Rady nr 2092/91/EWG z dnia 24 czerwca 1991 r. w sprawie produkcji ekologicznej produktów rolnych oraz znakowania produktów rolnych i środków spożywczych (Dz.Urz. WE Nr L 198, z 22.07.1991 r. ze zm.).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, w ocenie składu tu orzekającego, organy w przedmiotowym postępowaniu przede wszystkim nie uwzględniły wskazań, co do dalszego postępowania, wyrażonych cytowanym orzeczeniu.

Nie można uznać, iż wyjaśniono, dlaczego producent rolny nie znalazł się na spornym wykazie, skoro w tej kwestii organy oparły się wyłącznie na stanowisku jednostki certyfikującej C., wyrażonym w bardzo ogólnikowym piśmie z dnia 18 marca 2009r., w którym jednostka wskazała, iż gospodarstwo J. K. nie zostało objęte planem kontroli w 2005r. ze względu na brak dopełnienia obowiązków przez producenta rolnego, wynikających z deklaracji zgłoszeniu FZ-01/04 do WIJHARS oraz procedur C.. Dodano również, iż jedynie dopełnienie procedur (złożenie wniosku do jednostki certyfikującej i uiszczenie opłaty za kontrolę) powoduje rejestrację wniosku i objecie gospodarstwa planem kontroli. Nie wyjaśniano, jakich to obowiązków wynikających "z deklaracji zgłoszeniu FZ-01/04 do WIJHARS oraz procedur C." J. K. nie dopełnił. Jest to o tyle istotne, że C. sugerowała, iż jedną z przyczyn było brak uiszczenia opłaty za kontrolę, a niewątpliwie skarżący taką opłatę (wstępną) uiścił, a jak wynika z "procedur" C., tylko taka właśnie wstępna opłata wymagana była na etapie rejestracji wniosku. Skoro jednostka certyfikująca myliła się w kwestii opłaty, tym bardziej wymaga wyjaśnienia, podnoszona przez skarżącego okoliczność złożenia stosownego wniosku wraz z załącznikami. Organy winny zbadać, wszystkie okoliczności istotne w tej sprawie, a wskazywane w toku postępowania przez stronę, m.in.: czy strona była zapoznana ze zmianą opisu systemu certyfikacji – bowiem, jak wynika z opisu systemu Wydanie 3 z 01.05.2004r., w przypadku zmiany przepisów, zasad i procedur certyfikacji w trybie pilnym jednostka przekazuje informacje swoim klientom, a zapisy dokumentujące powyższe działania przechowywane są w aktach wnioskodawcy (pkt 3.1), a także dlaczego jednostka nie zareagowała, otrzymując opłatę wstępną bez stosownego wniosku producenta, zgłasza w sytuacji, kiedy kolejny rok J. K. był klientem C.. Zauważyć należy również pewną niekonsekwencję organów w przyjętej argumentacji: organ I instancji wskazał, iż: "J. K. zaniechał dokonania czynności do której był zobowiązany, a która była niezbędna do przeprowadzenia kontroli – nie uiścił wymaganej przepisami opłaty", natomiast organ II instancji uznał, iż opłata wstępna jest tylko jednym z kilku wymogów, jakie mają spełnić producenci rolni, inne to m.in. złożenie wniosku wraz z załącznikami, a takich dowodów w aktach sprawy brak".

Dodać należy, iż ustalenia poczynione przez organy w zakresie nie zgłoszenia przez producenta rolnego zmiany firmy certyfikującej do WIJHRS, czy nie powiadomienia nowej jednostki certyfikującej o fakcie uczestnictwa w programie ekologicznych gospodarstw rolnych, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. To, iż skarżący dopuścił się ewentualnych zaniedbań w roku 2006 nie może przecież dowodzić, że jakiś nieprawidłowości Pan J. K. dopuścił się również w okresach wcześniejszych – w roku 2005.

Podkreślenia wymaga, iż organ administracji publicznej zobligowany był do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dowodów. Z urzędu winien ustalić, jakie dowody są konieczne do wyjaśnienia stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 kpa ), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako niezbędnego warunku wydania decyzji o przekonującej treści.

W ocenie Sądu - prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie - organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania (art. 7, 77 i 80 k.p.a.), ponieważ nie przeprowadziły niezbędnego postępowania pozwalającego wyjaśnić wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Tym samym nie uwzględniono wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych we wskazanym wyżej prawomocnym orzeczeniu. Stanowi to naruszenie art. 153 p.p.s.a.

Należy zauważyć, że obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę - w ramach motywowania podjętej decyzji - jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania, odzwierciedlenie tego winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14.04.2005r. III SA/Wa 180/05, LEX nr 166546 ). Ponadto, organy administracji publicznej obowiązane są przeprowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli ( art. 8 kpa), jak również wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu spraw (art. 11 kpa) - patrz wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1984 roku II S.A. 742/84 ONSA 1984, Nr 2, poz. 67. Obowiązek ten ma szczególne znaczenie w odniesieniu do decyzji odmownych: wyjaśnienie stronie zasadności decyzji administracyjnej może sprzyjać powstaniu u niej przekonania, że decyzja, chociaż niekorzystna - jest jednak zasadna, że w danej sytuacji i przy obowiązującym stanie prawnym organ po prostu nie mógł postąpić inaczej (Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, s. 95).

W świetle powyższych rozważań, skargę należało uznać za zasadną, bowiem zaskarżona decyzja zostało wydane z naruszeniem przepisów wyżej wskazanych, zaś naruszenia te miały istotny wpływ na wynik postępowania. Raz jeszcze podkreślić należy, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji zobowiązany jest do wykonania wytycznych zawartych w prawomocnym wyroku Sądu Administracyjnego.

Z uwagi na uwzględnienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania w przytoczonym zakresie za przedwczesną należy uznać ocenę zarzutów odnoszących się do opisywanych w skardze naruszeń prawa materialnego.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżanego rozstrzygnięcia podjęto stosownie do art. 152 tejże ustawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a.