Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1198/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: uchylono zaskarżona decyzję oraz poprzedzającą decyzję tego samego organu
Powołane przepisy: article: art.1,6,17
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 142
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski / spr. / Mirosław Bator Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Szpitala Miejskiego w R. sp. z o.o. na decyzję Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie z dnia 27 czerwca 2012 r. znak: ZRP 442 - 8/11/12/544 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję tego samego organu II. zasądza od Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie na rzecz strony skarżącej Szpitala Miejskiego w R. sp. z o.o. kwotę 457 / czterysta pięćdziesiąt siedem / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

W piśmie z dnia 5 stycznia 2011 r. Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "Szpital Miejski w Rabce Zdroju" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Rabce Zdroju złożył wniosek (pismo o znaku: NZOZ.DN/4-6/2011), w którym - powołując się na art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 przy zastosowaniu art. 4 pkt 4 w związku z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) - zwrócił się do Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie o sporządzenie kserokopii wszystkich ofert złożonych przez oferentów w postępowaniu nr 06-11-000400/AOS/02/1/02.1500.001.02/1 prowadzonym w trybie konkursu ofert w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie chirurgii ogólnej/1500-015-poradnia chirurgii ogólnej. Ponadto wnioskodawca wystąpił o udostępnienie powyższych informacji poprzez odbiór kserokopii powyższych ofert w siedzibie Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Krakowie, przy ul. Józefa 21.

Decyzją z dnia 19 stycznia 2011 r. nr ZRP 7/2011r., znak ZRP 442-7/53/11 Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej w skrócie NFZ) odmówił udostępnienia wskazanych we wniosku informacji.

Jako uzasadnienie odmowy udzielenia informacji wskazano art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Wskazano przy tym, że wniosek dotyczy ofert złożonych w ww. postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w trybie konkursu ofert uregulowanym w szczególności w przepisach ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, zwanej dalej także "ustawą o świadczeniach". Ustawa o świadczeniach szczegółowo normuje przebieg postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert, a także określa odmienne od przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, zasady i tryb dostępu do informacji będącymi informacjami publicznymi. Wskazano, że art. 142 ust. 2 powołanej ustawy określa zasady i tryb udzielania informacji oraz umożliwia oferentom dostęp do informacji publicznej dotyczącej wszystkich ofert złożonych w postępowaniu oraz w części jawnej przyznaje oferentom prawo składania wyjaśnień i oświadczeń.

Podano także, że zakres dostępu do informacji publicznej określony jest przez ustawę o świadczeniach w art. 135, zgodnie z którym umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej są jawne, a Narodowy Fundusz Zdrowia realizuje tę zasadę jawności umów przez zamieszczenie na swojej stronie internetowej informacji o każdej zawartej umowie, z uwzględnieniem maksymalnej kwoty zobowiązania Funduszu wobec świadczeniodawcy wynikającej z zawartej umowy, rodzaju, liczby i ceny zakupionych świadczeń albo rodzaju zakupionych świadczeń, liczby jednostek rozliczeniowych wyrażających wartość świadczenia oraz cenę jednostki rozliczeniowej, a także maksymalnej kwoty zobowiązania Funduszu wobec świadczeniodawcy wynikającej ze wszystkich zawartych umów.

W decyzji Dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Krakowie wskazano także, że żądanie udostępnienia kserokopii wszystkich ofert i udostępnienie ich skarżącemu stanowi w istocie żądanie informacji przetworzonej, bowiem zadośćuczynienie temu żądaniu wymagałoby sporządzenia kopii, które przed ich udostępnieniem powinny być opracowane pod względem odpowiedniego zabezpieczenia danych osobowych w nich zawartych. Wskazano, że w tym kontekście nie został spełniony warunek określony w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż wnioskodawca nie wykazał szczególnego interesu w uzyskaniu wnioskowanych informacji.

Pismem z dnia 3 lutego 2011r. Szpital Miejski w Rabce Zdroju sp. z o.o. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia 19 stycznia 2011r. znak ZRP 442-7/53/11 Dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Krakowie. We wniosku zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez przyjęcie, że organem właściwym do rozstrzygnięcia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Krakowie, gdy tymczasem na podstawie art. 16 w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przy zastosowaniu art. 127 § 2 K.p.a. właściwym do rozpoznania odwołania jest Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia. Zarzucono także naruszenie art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 135 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, gdyż art. 135 nie reguluje dostępu do ofert innych oferentów oraz art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 142 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, gdyż art. 142 nie reguluje dostępu do ofert innych oferentów. Dalej wskazano na niewłaściwa wykładnię art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 73 K.p.a., gdyż Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Krakowie odmawia składającemu wniosek w trybie art. 73 dostępu do ofert innych oferentów, na podstawie art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Zarzucono również naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez przyjęcie, że wniosek dotyczy udostępnienia informacji przetworzonej.

Decyzją z dnia 27 czerwca 2012 r. znak: ZRP 442-8/11/12/544 Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie, na podstawie art. 17 ust. 1 i 2 i art. 16 ust. 1 i 2, w związku z art. 1 ust. 2, w związku z art. 2 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i ust. 2 , w związku z art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), w związku z art. 96 ust. 1 w związku z art. 107 ust. 1 oraz w związku z art. 135 w związku z art. 142 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 z późn. zm.), art. 138 § 1 pkt 1 i art. 107 § 1, § 2 oraz § 3 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 19 stycznia 2011 r. nr ZRP 7/2011.

W uzasadnieniu organ nie zgodził się ze stanowiskiem wnioskodawcy, że właściwym do rozpatrzenia odwołania w niniejszej sprawie jest Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia. Wyjaśniono, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są w szczególności organy władzy publicznej (wskazane w art. 4 ust. 1 pkt 1) i inne podmioty wykonujące zadania publiczne (wskazane w art. 4 ust. 1 pkt 2 -5).Jak wskazano w decyzji z dnia 19 stycznia 2011 r. organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z siedzibą w Krakowie, jako podmiot reprezentujący państwową osobę prawną. Wynika to z przepisu art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków, stanowiącego w szczególności, że Narodowy Fundusz Zdrowia jest państwową jednostka organizacyjną posiadającą osobowość prawną oraz wynika to z art. 107 ust. 1 tej samej ustawy, określającego, że dyrektor oddziału wojewódzkiego funduszu kieruje oddziałem wojewódzkim Funduszu i reprezentuje Fundusz na zewnątrz w zakresie właściwości danego oddziału. Właściwość ta znajduje umocowanie także w art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, według którego obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1 (tj. podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej niebędącego organem władzy publicznej), o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skoro Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ nie jest organem władzy publicznej, to od jego decyzji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a nie odwołanie do organu administracji publicznej wyższego stopnia, o którym mowa w art. 127 ust. 2 K.p.a.

Ponadto podniesiono, że w decyzji Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie z dnia 19 stycznia 2011 r. nr ZRP 7/2011r., znak ZRP 442-7/53/11 prawidłowo wywiedziono, że dane zawarte w ofertach, których przekazania żąda wnioskodawca są dostępne wyłącznie na zasadach określonych w art. 142 oraz 135 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Wprawdzie nie jest to dostępność nieograniczona, ale pozwalająca określonym podmiotom lub na określonych zasadach przewidzianych w tych przepisach zapoznać się z danymi zawartymi w ofercie. W przedmiotowej sprawie art. 142 ustawy o świadczeniach znajduje zastosowanie, gdyż Szpital Miejski w Rabce Zdroju był jednym z oferentów uczestniczących w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nr 06-11-000400/AOS/02/01/02.1500. 001.02/1. Art. 135 ustawy o świadczeniach również znajduje zastosowanie, bowiem dane wskazane w tym przepisie, które w dużej mierze są tożsame z danymi zawartymi w ofertach, są dostępne dla każdego na stronie internetowej Funduszu.

Jako niezrozumiały i niezasadny oceniono zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 73 K.p.a. , gdyż Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Krakowie w zaskarżonej decyzji nie powoływał argumentów dotyczących art. 73 K.p.a.

Niezależnie od powyższego stwierdzono, że decyzja Dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie z dnia 19 stycznia 2011 r. odmawiająca wnioskodawcy udostępnienia żądanych danych w trybie ustawy z dnia 6 września 2001r. jest prawidłowa z następujących powodów.

Przede wszystkim podkreślono, że zawarte we wniosku z dnia 5 stycznia 2011 r. żądanie udostępnienia wnioskodawcy kserokopii ofert złożonych do postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń nie znajduje oparcia w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, bowiem oferty te nie stanowią informacji publicznej. Z powołanego przepisu wynika, że udostępnianiu podlega jedynie informacja publiczna, tj. informacja o sprawach publicznych. Przykładowy katalog informacji uznanych za informację publiczną został wskazany w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podniesiono, że doktryna i orzecznictwo zdefiniowały informację publiczną jako każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Wykładnia pojęcia informacji publicznej opiera się przede wszystkim na treści art. 61 Konstytucji RP, wskazującego jako kryterium udostępniania informacji, czy dotyczy ona działalności organów władzy publicznej lub osób pełniących funkcje publiczne.

Wskazano, że oferty, których udostępnienia żądał Szpital, nie stanowią informacji publicznej. Oferty są bowiem sporządzane przez podmioty niepubliczne, niepełniące funkcji publicznych, niebędące żadnymi z organów, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Organ powołał treść § 10 i 13 zarządzenia Nr 49/2010/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej określających jakie dokumenty obejmuje oferta w formie pisemnej. W ocenie organu Wszystkie informacje, a także dokumenty i oświadczenia wskazane w § 10 i § 13 powołanego wyżej zarządzenia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia zostały wytworzone przez oferentów lub dotyczą samych oferentów, którzy jedynie ubiegają się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Sam fakt, że zostały one złożone w ramach postępowania przeprowadzanego przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej, nie przesądza, że dane w nich zawarte stanowią informację publiczną. W tym miejscu przywołano postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2010 r. w sprawie o sygn. akt. II SAB/Wa 44/2010, zgodnie z którym akta prowadzonych przez organ spraw, bez względu na ich rodzaj i charakter, zawierają informację o jego działalności, a tym samym mają walor informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej (co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP). Trzeba przy tym jednak zaznaczyć, że nie wszystkie dokumenty znajdujące się w aktach sprawy mają walor informacji publicznej. Charakter taki mają znajdujące się w aktach sprawy dokumenty pochodzące od organu (dokumenty urzędowe). Nie stanowią zaś informacji publicznej wnioski i inne pisma stron znajdujące się w aktach postępowania.

Podsumowując organ podał, że konsekwencją ustalenia, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej jest stwierdzenie, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie znajduje w przedmiotowym przypadku zastosowania, a tym samym Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Krakowie nie jest zobowiązany do udostępnienia żądanych informacji w jej trybie.

Organ wskazał jednak, że nawet przyjmując, że informacje objęte wnioskiem stanowią informację publiczną, to ustawa do informacji publicznej nie zapewnia dostępu do informacji publicznej w sposób nieograniczony. Ograniczenia w dostępie do informacji publicznej zawarte zostały między innymi w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W przedmiotowej sprawie ograniczeniem dostępu do informacji są także: tajemnica przedsiębiorstwa oferentów zdefiniowana w art. 11 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 Nr 153, poz. 1503 z późn. zm.), ochrona danych osobowych określona w ustawie z dnia z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 z póżn. zm.), jak i tajemnica przedsiębiorcy składającego ofertę.

Organ podniósł, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadmnistracyjnym dane zawarte w ofertach składanych w toku postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej prowadzonych przez oddziały wojewódzkie Narodowego Funduszu Zdrowia, są objęte tajemnicą przedsiębiorstwa określoną w ustawie o zwalczeniu nieuczciwej konkurencji oraz ochroną danych osobowych określoną w ustawie o ochronie danych osobowych, a Narodowy Fundusz Zdrowia jest zobowiązany ich przestrzegać (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 264/10 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 265/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia z dnia 3 kwietnia 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 106/12 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2012r. sygn. akt VI SA/Wa 276/12).

Niezależnie od powyższego stwierdzono, że dane zawarte w ofertach składanych w toku postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ustawodawca wymieniając tajemnicę przedsiębiorcy, jako przesłankę ograniczenia dostępu do informacji publicznej, obok prywatności jednostki przypisał tej tajemnicy szczególną rangę, pozwalającą na jej porównanie z prawem do ochrony prywatności jednostki. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "tajemnicy przedsiębiorcy", a tym samym nie ograniczył przedmiotu tajemnicy przedsiębiorcy do kategorii określonych spraw, jednak w opinii organu, w pojęciu tym bez wątpienia mieszczą się tak istotne dla przedsiębiorcy wiadomości jak dane zawarte w ofercie stanowiące podstawę do ubiegania się na zasadach konkurencyjności o umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z Narodowym Funduszem Zdrowia. Kwalifikacja ta również stanowi podstawę do odmowy udostępniania żądanych informacji na podstawie art. 2 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej.

Biorąc pod uwagę powyższe organ stwierdził, że decyzja z dnia 19 stycznia 2011 r. znak ZRP 442-7/53/11 Dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa, w związku z czym zostaje utrzymana w mocy.

Z powyższą decyzją nie zgodził się "Szpital Miejski w Rabce Zdroju" sp. z o.o. w Rabce Zdroju, który w dniu 31 lipca 2012 r. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, za pośrednictwem organu, ze skargą na decyzję z dnia 27 czerwca 2012 r. znak: ZRP 442-8/11/12/544 Dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie. Skarżąca spółka zarzuciła zakwestionowanej decyzji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie i informacji publicznej poprzez przyjęcie, że organem właściwym do rozstrzygnięcia wniosku jest Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Krakowie, tymczasem na podstawie art. 16 w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie informacji publicznej przy zastosowaniu art. 127 § 2 K.p.a. właściwym do rozpoznania odwołania

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia. Zarzucono w skardze naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 135 ust. 1-3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, poprzez przyjęcie, że treść art. 135 ust 1 – 3 ustawy o świadczeniach odmiennie od przepisów ustawy o informacji normuje zasady i tryb dostępu do informacji będącymi informacjami publicznymi, gdy tymczasem art. 135 ustawy o świadczeniach nie reguluje dostępu do ofert innych oferentów. Wskazano na naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 142 ust. 1 i 2 ustawy oświadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez przyjęcie, że treść art. 142 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach odmiennie od przepisów ustawy o informacji normuje zasady i tryb dostępu do informacji będącymi informacjami publicznymi, gdy tymczasem art. 142 ustawy o świadczeniach ust. 1 i 2 nie reguluje dostępu do ofert innych oferentów. Skarżący podniósł także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez przyjęcie, że oferty, których udostępnienia żąda Skarżący nie stanowią informacji publicznej, gdy tymczasem informację publiczną stanowią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, ja i te, których używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego; a także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 Nr 153, poz. 1503 z późn. zm.) w związku z art. 5 ust. 2 ustawy o informacji poprzez przyjęcie, że oferty innych oferentów stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa.

W oparciu o powyższe skarżąca spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji lub uchylenie zakwestionowanej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenia kosztów postępowania na rzecz skarżącej.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji z dnia 27 czerwca 2012r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne - art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.".

Z uwagi na przedmiot zaskarżenia należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), zwana dalej w skrócie "u.d.i.p.". Powołana ustawa reguluje zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, a także tryb i procedurę udostępniania informacji publicznej.

Strona skarżąca w swoim wniosku z dnia 5 stycznia 2011 r. zwróciła się na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 przy zastosowaniu art. 4 pkt 4 w związku z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. do Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Krakowie o sporządzenie kserokopii wszystkich ofert złożonych przez oferentów w postępowaniu nr 06-11-000400/AOS/02/1/02.1500.001.02/1 prowadzonym w trybie konkursu ofert w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie chirurgii ogólnej/1500-015-Poradnia chirurgii ogólnej. Wniosek ten zawierał także określony sposób odbioru żądanych informacji – odbiór kserokopii w siedzibie Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Krakowie, przy ul. Józefa 21 w określonym dniu.

Z treści art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. u.d.i.p. wynika, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na podmioty, między innymi reprezentujące państwowe osoby prawne. Ze względu na to, że zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027), zwanej dalej w skrócie "ustawą o świadczeniach opieki zdrowotnej", Narodowy Fundusz Zdrowia jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną, a w jego skład wchodzą oddziały wojewódzkie Funduszu (art. 96 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej), tym samym na podmiocie reprezentującym oddział wojewódzki Funduszu, tj. na jego dyrektorze (art. 107 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej) spoczywał obowiązek rozpoznania skierowanego do Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie wniosku o udzielenie informacji publicznej. Wniosek został rozpoznany poprzez wydanie decyzji Dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ z siedzibą w Krakowie z dnia 19 stycznia 2011 r., nr ZRP 8/2011r., znak ZRP 442-8/54/11 o odmowie udostępnienia wskazanych we wniosku informacji.

Zgodnie z art. 17 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ z siedzibą w Krakowie nie jest organem władzy publicznej, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., lecz podmiotem reprezentującym państwową jednostkę organizacyjną, tj. podmiotem, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Z tego względu znajdował zastosowanie art. 17 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym dwuinstancyjność postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej zapewniona jest poprzez możliwość wystąpienia do takiego podmiotu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżona decyzja została zatem wydana przez podmiot właściwy.

Prawo do informacji zostało zagwarantowane w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Obejmuje ono dostęp do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). Zgodnie z art. 61 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej. To właśnie powołany art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej gwarantujący dostęp do informacji publicznej winien wyznaczać kierunek interpretacji tego prawa. Tylko bowiem wyraźnie ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej zawarte w ustawie pozbawia możliwości uzyskania takiego dostępu. Milczenie ustawodawcy w ustawie nie oznacza, że nie obowiązuje konstytucyjna zasada dostępu do informacji publicznej.

Pojęcie informacji publicznej określa ustawodawca w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z art. 1 tej ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2004 r., sygn. akt II SAB/Wa 166/04, opub. w LEX nr 164699). Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 31 sierpnia 2005 r., sygn. akt II SAB/Wa 1009/05, opub. w LEX nr 188310). Informacją publiczną będą nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale przymiot taki będą posiadać także te, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Bez znaczenia jest również i to w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez dany podmiot i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, a informacją publiczną są zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich.

W ocenie Sądu dokumentacja postępowania konkursowego jako zbiór dokumentów zgromadzonych i wytworzonych przez podmiot prowadzący to postępowanie stanowi co do zasady informację publiczną, a po otrzymaniu wniosku w sprawie udostępnienia tej informacji obowiązkiem organu powinno być ustalenie, czy można udostępnić konkretny dokument (bądź konkretną treść zawartą w dokumencie) na podstawie ustawy o dostępie od informacji publicznej. Poszczególne dokumenty znajdujące się w aktach (administracyjnych) mogą być przedmiotem informacji publicznej, gdy dotyczą określonych sfer życia publicznego. W ocenie Sądu pogląd ten jest aktualny również wobec ofert gromadzonych w postępowaniu dotyczącym konkursu tych ofert prowadzonym w trybie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Złożone w toku postępowania konkursowego oferty nie mogą być traktowane jako nie dotyczące spraw publicznych. Każda procedura tocząca się przed organami czy to administracji publicznej, czy szerzej władzy publicznej, czy wobec podmiotów wykonujących uprawnienia władzy publicznej lub reprezentujące państwowe osoby prawne - ma charakter postępowania w sprawie publicznej, a podmiot decydujący się na udział w takiej procedurze musi liczyć się z tym, że podawane przez niego informacje będą objęte zakresem sprawy o charakterze publicznym. Wnioskowana do udostępnienia informacja polegająca na uzyskaniu przez wnioskodawcę kserokopii ofert złożonych w postępowaniu w ramach konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej pomiędzy świadczeniodawcą a Dyrektorem Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ, ma zatem charakter informacji publicznej.

Wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczność sporządzenia ofert przez podmioty niepubliczne nie ma wpływu na kwalifikację tych ofert z punktu widzenia dopuszczalności kwalifikowania ich jako informacji publicznej. Sposób rozstrzygnięcia konkursu w oparciu o składane oferty, a zatem informacja o sposobie procedowania w sprawie publicznej niewątpliwie odnosi się do podmiotów wykonujących funkcje publiczne.

W świetle obowiązującego prawa strona skarżąca miała zapewniony dostęp do wnioskowanej informacji – w granicach określonych prawem - w toku postępowania konkursowego. Z akt sprawy wynika, że Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "Szpital Miejski w Rabce Zdroju" Spółka z o.o. był jednym z oferentów w postępowaniu nr 06-11-000400/AOS/02/1/02.1500.001.02/1 prowadzonym w trybie konkursu ofert w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie chirurgii ogólnej/1500-015-poradnia chirurgii ogólnej. Zgodnie z art. 134 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej Narodowy Fundusz Zdrowia jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej udostępniane są świadczeniodawcom na takich samych zasadach. Zgodnie z art. 142 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, konkurs ofert składa się z części jawnej i niejawnej. Część jawna konkursu przebiega z udziałem Komisji w obecności oferentów i w jej ramach Komisja miedzy innymi otwiera koperty lub paczki z ofertami i ustala, które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 pkt 3 ww. ustawy, a także przyjmuje do protokołu zgłoszone przez oferentów wyjaśnienia lub oświadczenia (art. 142 ust. 2 pkt 2-3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej).

W ocenie Sądu powyższe regulacje prawne gwarantują oferentom dostęp do informacji o ofertach zgłoszonych w danym konkursie w zakresie, w jakim przejrzystość procedury konkursowej pozwala na ocenę prawidłowości realizowania prawa przez podmiot wykonujący zadania publiczne. Podkreślić należy, że udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną i żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Dostęp do informacji publicznej realizowany jest w pierwszej kolejności przez wgląd do dokumentów zawierających taką informację. Oznacza to, że skarżący, zainteresowany uzyskaniem dostępu do tego rodzaju dokumentów, swoje prawo do informacji publicznej może realizować w ramach procedury konkursowej. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym wniosek zainteresowanego powoduje po stronie dysponenta informacji obowiązek jej udostępnienia wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym, co nie pozwala zainteresowanemu zapoznać się z jej treścią inaczej niż wskutek złożenia wniosku do odpowiedniego organu o udzielenie informacji. Dysponent informacji nie ma zatem obowiązku jej udostępnienia wtedy, gdy informacja ta została wcześniej udostępniona i funkcjonuje w obiegu publicznym, co pozwala zainteresowanemu zapoznać się z jej treścią. Przez udostępnienie informacji należy przy tym rozumieć prawną możliwość zapoznania się z taką informacją. Podobna w pewnym zakresie do powyższej sytuacja ma miejsce również wtedy, gdy wprawdzie informacja nie została podana do publicznej wiadomości ze względu na ograniczenia prawne, jednakże została wcześniej udostępniona konkretnemu wnioskodawcy jako uczestnikowi postępowania konkursowego. Ewentualna praktyka nie udostępniania takich informacji w toku jawnej części postępowania konkursowego nie znajduje oparcia w obowiązujących normach prawnych.

Celem art. 142 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej było uregulowanie samego trybu przeprowadzania konkursu pozwalającego, aby sam przebieg konkursu miał część jawną i niejawną w stosunku do oferentów, co jest zrozumiałe mając na uwadze przyjętą zasadę konkurencji między oferentami w zakresie oferowanych przez nich warunków świadczenia danych usług leczniczych. Ten przepis nie reguluje dostępu do informacji publicznej i nie może wykładni tego przepisu rozszerzać również na sferę dostępu do informacji publicznej. Taka wykładnia byłaby sprzeczna z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Mając na uwadze treść art. 1 ust. 1 i 2 u.d.i.p. – podstawą udzielenia informacji publicznej w niniejszej sprawie nie mógł być określony przepisami powołanymi we wniosku strony skarżącej tryb przewidziany w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji nie mają znaczenia na gruncie tej konkretnej sprawy rozważania organów i strony skarżącej na temat ograniczeń, o jakich mowa w art. 5 tej ustawy. Należy jednakże podkreślić, że ustawa rozróżnia klasyczne udostępnienie informacji publicznej (rozdział 2 ustawy) i ponowne wykorzystywanie informacji publicznej (rozdział 2a ustawy). Treść wniosku z dnia 5 stycznia 2011 r., gdzie wnioskodawca powołuje się na art. 2 ust. 1, art. 10 ust. 1 i art. 14 ust. 1 nie budzi jednak wątpliwości, że wniosek ten nie dotyczy ponownego wykorzystania informacji publicznej.

W sytuacji, gdy wnioskodawcy gwarantowany jest konstytucyjnie dostęp do informacji publicznej, stanowisko organu o odmowie wydania kserokopii dokumentów zawierających taką informację nie może być traktowane jako merytoryczna odmowa dostępu do informacji publicznej. Jeżeli sprawa dotyczy informacji publicznej w stosunku do której istnieje odmienny tryb dostępu, organ powinien jedynie wnioskodawcę poinformować o powyższych okolicznościach zwykłym pismem.

Mając na uwadze powyższe okoliczności należy stwierdzić, że Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ z siedzibą w Krakowie wydając zaskarżoną decyzję naruszył prawo materialne, tj. art. 1 w związku z art. 6 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię pojęcia informacji publicznej w stanie faktycznym sprawy. Ponadto stając na stanowisku, że wnioskowana informacja nie ma charakteru informacji publicznej niezasadnie wydał decyzję administracyjną o odmowie udzielenia informacji publicznej, czym naruszył art. 16 ust. 1 w związku z art. 17 u.d.i.p. Naruszenie tego przepisu postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy – podobnie jak uchybienie polegające na dokonaniu wadliwej wykładni pojęcia informacji publicznej – gdyż bezpośrednio zdeterminowało treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie było podstaw do wydawania decyzji administracyjnej o odmowie dostępu do informacji publicznej także przy przyjęciu, że wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej w sytuacji, gdy sprawa dotyczy informacji publicznej w stosunku do której istnieje odmienny tryb dostępu. Tym samym Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ z siedzibą w Krakowie naruszył prawo również decyzją z dnia 19 stycznia 2011 r., nr ZRP 8/2011r., znak ZRP 442-8/54/11.

W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, że wskazane wyżej uchybienia uzasadniają uchylenie – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i 1c obydwu decyzji Dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ.

Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. ponownie rozpoznając wniosek strony skarżącej z dnia 5 stycznia 2011 r. w sprawie udostępnienia informacji publicznej obejmującej kopie ofert złożonych w postępowaniu nr 06-11-000400/AOS/02/1/02.1500.001.02/1 w trybie konkursu ofert w rodzaju Ambulatoryjna Opieka Specjalistyczna w zakresie chirurgii ogólnej/1500-015-poradnia chirurgii ogólnej, powinien uznać, że wniosek ten dotyczy informacji publicznej podlegającej co do zasady udostępnieniu i przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej nie zawierają regulacji pozwalających na generalną odmowę udostępnienia tych informacji.

O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a.