Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1821/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 32 ust 5 i 6
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art 156 par 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art 60
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Dnia 8 maja 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2011 roku, sygn. akt VII SA/Wa 2383/10 w sprawie ze skargi B.S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 roku znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2383/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B.S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Powołany wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

B.S., powołując się na art. 156 § 1 pkt 2, 5, 6 i 7 k.p.a., wystąpiła do Wojewody Małopolskiego o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M.S. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, polegających na przebudowie wewnętrznej instalacji gazowej w budynku jednorodzinnym wolnostojącym przy ul. [...] w Krakowie.

Kwestionując decyzję Prezydenta Miasta Krakowa skarżąca podniosła, iż decyzja ta była niewykonalna już w dniu jej wydania, albowiem elementy instalacji gazowej zaprojektowano na nieistniejącej ścianie zewnętrznej. Nadto, wskazała, że decyzja ta nie została jej doręczona, oraz że jej podpis na oświadczeniu o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane jest efektem wyłudzenia przez M.S.. Wskazała też, iż zaświadczenie kominiarskie z dnia 17 października 2005 r. nie odzwierciedla prawdy, oraz że przy wykonywaniu liczników naruszone zostały przepisy o lokalizacji liczników, co stanowi zagrożenie dla życia i zdrowia.

W piśmie z dnia 18 listopada 2009 r., uzupełniając opisany wniosek z dnia 24 sierpnia 2009 r., B.S. podała, że przy realizacji inwestycji nie zachowano warunków decyzji o pozwoleniu na budowę, ani przepisów Prawa budowlanego, oraz że kwestionowaną decyzją M.S. próbuje zalegalizować to co zostało przez niego wykonane w 2004 r.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] marca 2010 r. odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanego orzeczenia. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że zbadał sprawę pod kątem wszystkich przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. i nie stwierdził, aby którakolwiek z tych przesłanek odnosiła się do badanego aktu administracyjnego.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wydanej po rozpatrzeniu odwołania B.S., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że analiza kontrolowanej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z [...] grudnia 2005 r. prowadzi do stwierdzenia, że nie jest ona obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja ta nie narusza w sposób rażący art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. W tym zakresie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że M.S. złożył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a weryfikacja tego oświadczenia nie należy do kompetencji organu architektoniczno-budowlanego.

Nadto, organ odwoławczy podał, że planowana inwestycja nie powoduje zmiany sposobu zagospodarowania terenu i w związku z tym nie wymagała ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził również, że analiza projektu budowlanego wykazała, iż badana decyzja nie narusza warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., obowiązujących w dniu wydania kwestionowanej decyzji. W szczególności, jak zauważył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, projektowana instalacja gazowa spełnia wymogi określone w § 159 ust. 2 i w § 174 ust. 2 powołanego rozporządzenia. W konsekwencji Główny Inspektor uznał, że decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2010 r. jest prawidłowa i należało utrzymać ją w mocy.

Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego niewykonalności kwestionowanej decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. przez zamontowanie dwóch gazomierzy na nieistniejącej ścianie ganku wejściowego organ odwoławczy podał, że powyższy zarzut nie znajduje odzwierciedlenia w aktach sprawy. Z projektu budowlanego (opis technicznych - pkt 6 i rzut przyziemia - rys. 4) wynika jednoznacznie, że przedmiotowe gazomierze umieszczone zostały we wspólnej wnęce na ścianie zewnętrznej ganku wejściowego.

Organ stwierdził wreszcie, że pojawienie się nowych okoliczności sprawy, nieznanych organowi wydającemu decyzję, może stać się podstawą do wznowienia postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją, nie może natomiast podlegać ocenie w postępowaniu "nieważnościowym".

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisaną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r. skarżąca – B.S. - wniosła o uchylenie obu decyzji wydanych w tej sprawie, stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2005 r. i zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, a to: art. 7, 8, 9 k.p.a. oraz art. 107 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nierozpoznanie w całości odwołania i nieodniesienie się w ogóle do zarzutów w nim zawartych. Skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 156 § 1 pkt 2, 5, 6, 7 w zw. z art. 157 § 2 i art. 61 § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie art. 156 k.p.a. i nierozważenie, czy w sprawie nie zachodzi taka wadliwość decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 21 grudnia 2005 r., która powoduje jej nieważność.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, iż nieruchomość przy ul. Nastrojowej 2 w Krakowie jest współwłasnością jej i M.S. z udziałem 50 % dla każdej ze stron.

M.S. wystąpił o pozwolenie na budowę jako samoistny właściciel, nie przedstawiając żadnego dokumentu od drugiego współwłaściciela upoważniającego go do szeroko zakrojonych prac, upoważnienia Sądu do dokonania czynności przekraczających zwykły zarząd albo umowy o zarządzie ww. nieruchomością. W tej sytuacji - zdaniem skarżącej - doszło do przekroczenia uprawnień zarządu zwykłego i naruszenia jej prawa wynikającego ze współwłasności nieruchomości, a to stanowi o rażącym naruszeniu prawa.

Następnie skarżąca podniosła, iż naruszone zostało także rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych, a dokładnie § 20 zgodnie z którym, wszelkie zmiany instalacji w lokalu dokonywane w czasie jego użytkowania wymagają pisemnej zgody właściciela budynku. Skarżąca podkreśliła przy tym, iż żadnej zgody na zmianę instalacji gazowej nie udzielała.

Dalej skarżąca wskazała (podobnie jak w toku postępowania administracyjnego), iż kwestionowana decyzja została wydana na inwestycję już zrealizowaną, albowiem inwestycja, której dotyczy ta decyzja została wykonana w 2004 r. bez żadnych zezwoleń i pozwoleń. Tym samym kwestionowana decyzja legalizuje samowolę budowlaną, dodatkowo z wadami technicznymi zagrażającymi zdrowiu i życiu oraz naruszającymi przepisy ww. już rozporządzenia oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a to winno stanowić zdaniem skarżącej o jej "unieważnieniu".

Skarżąca podniosła również, iż kwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę była niewykonalna w dniu jej wydania i niewykonalna jest do chwili obecnej. Nie istnieje bowiem ściana ganku, na której miały być wykonane liczniki. Wskazała, że w sprawie tej wypowiedział się biegły sądowy przy Sądzie Okręgowym w Krakowie w związku ze sprawą o sygn. [...] w opinii dla Sądu z 1 dnia września 2007 r. Dlatego też, zdaniem skarżącej, kwestionowana decyzja winna być wyeliminowana z obrotu prawnego w oparciu o art. 156 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a. Skarżąca wskazała przy tym także, iż projekt instalacji jest wadliwy nie tylko z uwagi na zaprojektowanie liczników na nieistniejącej ścianie, ale również z uwagi na jego niezgodność z § 156 ust. 2, § 159 ust. 1, § 166 ust. 1, 2 i 4 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

Skarżąca, kwestionując pozwolenie na budowę, podniosła też, że jego wydanie nastąpiło na skutek oszustwa, jakiego dopuścił się M.S., który wprowadził w błąd tak organ, jak i skarżącą. Organ, wydając kwestionowane orzeczenie, nie był świadomy, że legalizuje samowolę budowlaną, natomiast skarżąca - jak wskazała - naiwnie podpisała oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Skarżąca wskazała na koniec na przepisy Prawa budowlanego, które w jej ocenie przy wydawaniu kwestionowanej decyzji zostały naruszone.

Przede wszystkim zwróciła uwagę na art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego zaznaczając, iż projekt budowlany winien być kompletny, rzetelny, opracowany w oparciu o inwentaryzację, a przyjęte rozwiązania zgodne z prawem. W niniejszej sprawie - zdaniem skarżącej - projekt nie spełnia podstawowych wymogów, nie odnosi się do stanu faktycznego obiektu i jest zbyt ogólnikowy, by skierować go do realizacji.

Niezależnie od powyższego, skarżąca zauważyła, że do projektu nie załączono wymaganej w takim przypadku ekspertyzy technicznej stanu konstrukcji i elementów budynku oraz upoważnienia drugiego ze współwłaścicieli obiektu. Skarżąca wskazała przy tym także na nie odpowiadające prawdzie zaświadczenie kominiarskie z dnia 17 października 2005 r. oraz na niezachowanie przez inwestora przy realizacji inwestycji warunków kwestionowanej decyzji.

W konsekwencji stwierdziła, iż odmowa stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę jest dla niej niezrozumiała.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 31 marca 2010 r. uczestnik postępowania – M.S. - wniósł o oddalenie skargi, uznając ją za nieuzasadnioną i pozbawioną podstaw prawnych. Wyjaśnił m.in., iż w 2004 r. w budynku były wykonywane prace, które nie wymagają pozwolenia na budowę. Wskazał też, że wszelkie remonty dokonywane były za zgodą i wiedzą skarżącej i w czasie jej obecności. Skarżąca nigdy nie składała z tego powodu żadnych zastrzeżeń aż do czasu, gdy M.S. wystąpił do Sądu Rejonowego dla Krakowa - Nowej Huty w Krakowie z wnioskiem o zniesienie współwłasności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę B.S. za niezasadną. Stwierdził, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odpowiada prawu, a zarzuty podniesione przez skarżącą nie ujawniły wad tego rodzaju, które uzasadniałyby co najmniej jej uchylenie.

Sąd wskazał na wstępie rozważań, że przedmiotem jego kontroli była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana w trybie nieważnościowym, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Zwrócił uwagę, że tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w tym trybie decyzji, czy postanowienia na zasadzie art. 126 k.p.a. - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie prowadzone w trybie nieważnościowym jest więc samodzielnym postępowaniem administracyjnym, ograniczonym przesłankami wynikającymi z ww. przepisu, uzasadniającymi stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego.

Sąd przypomniał następnie, iż postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją zainicjowane zostało wnioskiem skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z [...] grudnia 2005 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono M.S. pozwolenia na przebudowę wewnętrznej instalacji gazowej w budynku jednorodzinnym, wolnostojącym.

Sąd wskazał, że kwestionowana decyzja została wydana na wniosek M.S. o wydanie pozwolenia na modernizację instalacji gazowej w domu jednorodzinnym przy ul. [...] w Krakowie i w oparciu o przedłożone przez niego jako inwestora dokumenty, tj. projekt budowlany rozdzielenia wewnętrznej instalacji gazowej w budynku mieszkalnym zlokalizowanym w Krakowie przy ul. [...] wykonany przez osobę z uprawnieniami do sporządzania projektów instalacji gazowych i będącej członkiem Małopolskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa oraz oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i oświadczenie tej treści B.S. (współwłaścicielki budynku).

W sentencji tego orzeczenia organ przywołał art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu wskazał, że na terenie objętym wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jednocześnie z ustawy o z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu przestrzennym nie wynika obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Wskazał też, że inwestor złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z dnia 9 grudnia 2005 r. Dodał, że projekt jest kompletny, posiada wymagane uzgodnienia, pozwolenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a projektant dołączył oświadczenie o zgodności projektu z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej.

Sąd wywiódł dalej, że badając wskazaną decyzję z dnia [...] grudnia 2005 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie stwierdził, aby była ona dotknięta wadą nieważności. Przy dokonywaniu oceny tego orzeczenia organ kierował się wszystkimi przesłankami uregulowanymi w art. 156 § 1 k.p.a. Do każdej z tych przesłanek odniósł się w uzasadnieniu wydanej decyzji, wyjaśniając swoje stanowisko. Miał przy tym także na względzie treść wniosku inicjującego to postępowanie oraz odwołania skarżącej i argumenty w tych pismach podniesione, a mające przemawiać za wyeliminowaniem ww. decyzji z obrotu prawnego. W konsekwencji uznał, iż decyzja kwestionowana nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. i należało odmówić stwierdzenia jej nieważności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z tak dokonaną oceną sprawy w pełni się zgodził i nie znalazł żadnych podstaw do wzruszenia zaskarżonej decyzji.

W pierwszej kolejności wskazał, że orzekając w dniu [...] września 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo kierował się stanem prawnym obowiązującym w dniu 21 grudnia 2005 r. (a więc w dniu wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu i udzieleniu pozwolenia na budowę) i materiałem dowodowym, w oparciu o który decyzja ta została wydana. Zatem, organ ten działał prawidłowo, tj. stosownie do trybu, w jakim prowadził postępowanie w drugiej instancji.

Następnie Sąd zauważył, iż prawidłowo organ odwoławczy w pierwszej kolejności zwrócił uwagę na przepisy art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wykazując przy tym, iż badana decyzja została wydana z ich zachowaniem.

Zdaniem Sądu, w kontekście art. 32 ust. 4 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego słusznie zauważył, że inwestor przedłożył wszystkie dokumenty, o których mowa w tym przepisie i od których złożenia uzależnione zostało wydanie pozwolenia na budowę. Przepis ten stanowił bowiem, iż pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (pkt 1) oraz oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (pkt 2). Warunki wskazane w ww. regulacji prawnej zostały zachowane. M.S. złożył wniosek o pozwolenie na budowę wraz z ww. oświadczeniem.

Sąd dostrzegł przy tym, iż dla zachowania wymogu wskazanego w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy nie ma żadnego znaczenia, że oświadczenie przewidziane w tym przepisie złożyła także B.S.. Skarżąca nie była inwestorem i jej oświadczenie nie było w takiej sytuacji konieczne. Natomiast sama treść oświadczenia M.S. - jako złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej - nie mogła być przez organ architektoniczno-budowlany weryfikowana i kwestionowana. Na powyższe Główny Inspektor zasadnie zwrócił uwagę w zaskarżonej decyzji. Zasadnie też podniósł, że brak zgody skarżącej na inwestycję może być badany, ale nie w tym postępowaniu, a w postępowaniu "wznowieniowym".

Zdaniem Sądu, w kontekście art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego słusznie natomiast wskazał, że z uwagi na rodzaj inwestycji objętej sporną decyzją (która nie powoduje zmiany zagospodarowania terenu), inwestor nie miał obowiązku złożenia wraz z wnioskiem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Tym samym jej brak w aktach sprawy nie stanowi o wadliwości badanej decyzji.

Sąd wskazał dalej, że mając na względzie przepis art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo stwierdził, że zatwierdzony projekt budowlany nie narusza warunków technicznych, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania badanego aktu administracyjnego. Odniósł się w tym zakresie do kwestii podniesionych przez skarżącą w odwołaniu zauważając, że projektowany kurek główny umieszczony jest zgodnie z § 159 ust. 2 wskazanego rozporządzenia, oraz że przewody i kanały spalinowe posiadają właściwe przekroje wynikające z obliczeń, co stanowi o zachowaniu § 174 ust. 2 tego rozporządzenia, a długość poziomych przewodów spalinowych odprowadzających spaliny z urządzeń gazowych nie jest większa niż 2,0 m, co odpowiada przepisowi § 174 ust. 7 pkt 2 omawianego rozporządzenia. Sąd w tak dokonanej ocenie sprawy nie dopatrzył się żadnych nieprawidłowości. Stwierdził, iż znajduje ona potwierdzenie w materiale dowodowym, tj. w projekcie budowlanym, którym dysponował organ, orzekając 21 grudnia 2005 r. Jednocześnie Sąd wyjaśnił, iż w oparciu o ww. art. 35, organ architektoniczno-budowlany przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę obowiązany był sprawdzić kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 (pkt 3 ust. 1) oraz wykonanie -w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 (pkt 4 ust. 1). Sąd zauważył, że z uzasadnienia badanej decyzji wynika, iż przepisy te Prezydent Miasta Krakowa miał na względzie i uznał, iż projekt budowlany spełnia wymogi w nich przewidziane. Wyraźnie bowiem wskazał na jego kompletność i na jego wykonanie przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami, wpisaną do Małopolskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa.

Dostrzegając zarzut skargi dotyczący kompletności projektu, Sąd zaznaczył dodatkowo, iż nawet przy założeniu, że zatwierdzony kwestionowaną decyzją projekt jest zbyt ogólnikowy, nie jest rzetelny i nie zawiera inwentaryzacji, to i tak okoliczność ta nie przemawiałaby za wzruszeniem kwestionowanej decyzji w trybie "nieważnościowym". Należałoby bowiem w tej sytuacji wykazać rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego (a więc przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), ale sam fakt sporządzenia projektu w sposób nierzetelny stanowić o tym nie może. Wraz z wnioskiem inwestor złożył projekt budowlany, a jego analiza nie wykazała, aby w sposób oczywisty i bezsporny nie spełniał on warunków, o których mowa w art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego (określającym co projekt budowlany winien zawierać).

Nadto, w kontekście omawianego art. 35 ust. 1, Sąd zauważył, iż z akt administracyjnych sprawy zakończonej sporną decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. wynika, że projekt sporządziła osoba z odpowiednimi uprawnieniami zawodowymi, a do projektu zostały załączone wymagane ww. przepisem zaświadczenia oraz oświadczenie projektanta, o którym mowa w art. 20 ust. 4, tj. o sporządzeniu projektu budowlanego, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. To zaś oznacza, iż Prezydent Miasta Krakowa w wydanej decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. słusznie na zachowanie wymogów w ww. zakresie wskazał. Jego stwierdzenia w tym zakresie znajdują oparcie w materiale dowodowym sprawy. Tym samym nie można w ocenie Sądu - w ww. kwestii - zarzucić organowi orzekającemu [...] grudnia 2005 r. wadliwości skutkującej nieważnością wydanej przez ten organ we wskazanym dniu decyzji.

W konsekwencji - zdaniem Sądu - Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo przyjął, iż nie istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji zwalczanej w tym postępowaniu, a tym samym, że decyzję Wojewody Małopolskiego o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji należy utrzymać w mocy.

Sąd wywiódł dalej, że tak dokonanej oceny nie zmieniają zarzuty skargi, w tym te sprowadzające się do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Nie znaleziono bowiem podstaw do ich uwzględnienia. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., a uzasadnienie prawne i faktyczne wykazuje zasadność podjętego rozstrzygnięcia.

W końcowej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd wskazał, że skarżąca tak w toku postępowania, jak i w samej skardze podniosła szereg zarzutów pod adresem kwestionowanego orzeczenia o pozwoleniu na budowę, nie dostrzegając, iż zdecydowana większość tych zarzutów w postępowaniu "nieważnościowym" nie mogła mieć żadnego znaczenia. Sąd nadmienił, że zarzuty te mogą ewentualnie stanowić podstawę do wzruszenia kwestionowanej decyzji w oparciu na przykład o art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., nie mogą natomiast wpłynąć na ważność zwalczanej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, 5, 6 i 7 k.p.a.

W skardze kasacyjnej od Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2383/10 B.S. podniosła zarzuty naruszenia prawa materialnego, mianowicie:

1. art. 60 Kodeksu cywilnego, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na błędnym ustaleniu, iż oświadczenie skarżącej o posiadaniu tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością jest równoznaczne ze złożeniem oświadczenia woli o udzieleniu zgody na wykonanie robót budowlanych objętych wnioskiem o wydanie pozwolenia;

2. art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, iż inwestor spełnił warunek przewidziany w tym przepisie.

Wnosząca skargę kasacyjną wywiodła, że chociaż w obecnym stanie prawnym art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane rzeczywiście nie wymaga, aby ktokolwiek inny - poza inwestorem - złożył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to jednak, jeśli dochodzi już do takiej sytuacji, w której inna niż inwestor osoba deklaruje, że jej również przysługuje prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to organ powinien ustalić wzajemną relację tych uprawnień.

B.S. wskazała, że gdyby organ administracji zobowiązany był do kierowania się wyłącznie przepisami Prawa budowlanego, to złożone przez skarżącego wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę jej oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane mógłby potraktować jako irrelewantne, jednakże w świetle art. 6 k.p.a., nie mógł on zlekceważyć wymogów, jakie stawia art. 199 k.c.

W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną nie można zgodzić się ze stanowiskiem organów obu instancji i Sądu, że w postępowaniu o pozwolenie na budowę organ administracji sprawdza wyłącznie kwestie określone w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Każdy bowiem organ administracji publicznej ma obowiązek zbadać, czy jego orzeczenie nie narusza prawa w rozumieniu całego systemu prawa, a nie jedynie wąsko rozumianych przepisów "branżowych".

Dalej wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że M.S. złożył oświadczenie o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane w formie określonej rozporządzeniem Ministra Infrastruktury. Oświadczył zatem także, że posiada zgodę wszystkich współwłaścicieli na wykonywanie robót budowlanych objętych wnioskiem i przedłożył oświadczenie wnoszącej skargę kasacyjną, które miało - zdaje się - potwierdzać fakt wyrażenia tejże zgody.

Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną - wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji - jej oświadczenie nie było oświadczeniem złożonym w trybie i w formie wskazanej przez art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, gdyż takie oświadczenie składa tylko wnioskodawca. Skarżąca bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu, gdyż nie była o nim skutecznie powiadomiona, a dokument ten zawierający treść jej oświadczenia o tytule prawnym do korzystania z nieruchomości, był przeznaczony wyłącznie na potrzeby "wyniesienia" licznika gazowego na zewnętrzną ścianę budynku i skierowany był do zakładu gazowego.

Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, w efekcie oświadczenie M.S. o posiadaniu zgody współwłaścicielki na przebudowę instalacji było nieprawidłowe i to w sposób widoczny już po analizie przedłożonych przez niego samego dokumentów, gdyż oświadczenie skarżącej ewidentnie zgodą nie było.

Zdaniem B.S. nie można zgodzić się z twierdzeniem organów obu instancji i Sądu, że skoro inwestor złożył oświadczenie (oraz inne wymagane dokumenty), to organ był zobowiązany do wydania pozytywnej decyzji. Wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że orzecznictwo sądów administracyjnych nie pozostawia wątpliwości co do tego, że oświadczenie inwestora jest bezwartościowe w sytuacji sprzeciwu pozostałych współwłaścicieli.

Jeśli zatem M.S., przedkładając oświadczenie, wykazywał rzekomą jej zgodę na prace objęte wnioskiem, a z dokumentu oświadczenia, nie wynikało, że skarżąca takiej zgody udzieliła, to organ powinien uznać, iż zgody nie ma. Zgoda bowiem - jeśli się ją wykazuje - winna być wyrażona w sposób jasny i nie budzący zastrzeżeń i nie można jej domniemywać.

Reasumując, wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła, że:

1. M.S. złożył oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane na podstawie zgody wszystkich współwłaścicieli, na dowód czego przedłożył dokument zawierający oświadczenie skarżącej,

2. dokument powyższy był jedynie oświadczeniem sprawozdawczym o posiadanym przez wnoszącą skargę kasacyjną prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie zawierał natomiast oświadczenia woli o udzieleniu zgody na prace budowlane objęte wnioskiem,

3. skarżąca nie była osobą występująca z wnioskiem o wydanie pozwolenia na przebudowę, zatem podpisany przez nią dokument nie jest oświadczeniem w rozumieniu art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane,

4. przedłożone przez M.S. dokumenty, naprowadzały wniosek, że skarżąca nie wyraziła zgody na inwestycję,

5. wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę pomimo braku zgody współwłaścicielki nieruchomości, stanowi naruszenie art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane,

6. powyższa wada decyzji ma charakter kwalifikowany, tj. stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – M.S. - wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia 24 kwietnia 2012 r. wnosząca skargę kasacyjną nie zgodziła się z twierdzeniami P.S. zawartymi w odpowiedzi na skargę kasacyjną i podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - dalej p.p.s.a., z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Skarga kasacyjna B.S. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało koniecznością jej oddalenia.

Będącą przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydano w postępowaniu wszczętym wnioskiem B.S. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M.S. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, polegających na przebudowie wewnętrznej instalacji gazowej w budynku jednorodzinnym wolnostojącym przy ul. [...] w Krakowie.

Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji służy usunięciu z obrotu decyzji administracyjnych dotkniętych najpoważniejszymi wadami, dotyczącymi przede wszystkim naruszenia prawa materialnego. Decyzja dotknięta taką wadą nie może być konwalidowana, a wymogi pewności obrotu prawnego nakazują stwierdzenie jej wadliwości z mocą wsteczną, od chwili wydania (ex tunc). Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych ustawodawca umieścił w art. 156 § 1 pkt 1 - 6 k.p.a. oraz w licznych przepisach szczególnych, do których odsyła art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.

Istotą postępowania prowadzonego przez organ nadzoru jest zatem badanie decyzji administracyjnej i wywoływanych przez nią skutków prawnych mające na celu ustalenie istnienia lub nieistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. lub w przepisach odrębnych. Ustalenie, że decyzja dotknięta jest jedną z wad, o których mowa, obliguje organ nadzoru do stwierdzenia jej nieważności, o ile nie zachodzą okoliczności określone w przepisie art. 156 § 2 k.p.a. lub w przepisach odrębnych, które stanowią tak zwane negatywne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Przeprowadzone przez organy administracji postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 21 grudnia 2005 r., doprowadziło do ustalenia, że nie jest ona dotknięta żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1-6 k.p.a., bądź w przepisach szczególnych. Dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kontrola zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r. potwierdziła prawidłowość ustaleń organów administracji.

Wnosząca skargę kasacyjną upatruje wadliwości wyroku Sądu pierwszej instancji w naruszeniu przepisów prawa materialnego, a to art. 60 Kodeksu cywilnego oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Z uzasadnienia zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że B.S. kwestionuje prawidłowość dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny legalności zaskarżonej decyzji w zakresie kwalifikacji jej oświadczenia z dnia 9 grudnia 2005 r. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz przyjęcia, że inwestor (M.S.) spełnił warunek przewidziany w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 17 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm. wg stanu na dzień 21 grudnia 2005 r.).

Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej przez wnoszącą skargę kasacyjną decyzji Prezydenta Miasta Krakowa, pozwolenie na budowę mogło być wydane tylko temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Treścią oświadczenia, o którym mowa w powołanym przepisie jest deklaracja inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jego istota polega zaś na możliwości poprzestania organu na twierdzeniu strony co do faktu dysponowania prawem do nieruchomości na cele budowlane.

Możliwość ta - jak słusznie wywodzi wnosząca skargę kasacyjną - nie oznacza jednak związania organu wyłącznie oświadczeniem. Uproszczenie w kompletowaniu dokumentacji poprzedzającej wydanie pozwolenia na budowę, poprzez ograniczenie do złożenia oświadczenia, o jakim mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, nie zwalnia wszakże organu administracji publicznej z obowiązku stosowania przy rozpoznawaniu sprawy zasad postępowania określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Organ administracji publicznej ma niewątpliwe nie tylko prawo, ale i obowiązek sprawdzenia prawdziwości złożonego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sytuacji, gdy poweźmie uzasadnioną wątpliwość co do prawdziwości treści oświadczenia (zob. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1735/06. LEX nr 453475).

Inwestor, składając oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowane - w przypadku, gdy nieruchomość ta jest przedmiotem współwłasności - zobowiązany jest posiadać zgodę współwłaścicieli nieruchomości, obejmującą konkretną inwestycję budowlaną.

Zakwestionowanie chociażby przez jednego ze współwłaścicieli nieruchomości, złożonego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w sytuacji, kiedy jego zgoda na wykonywanie robót budowlanych jest wymagana, wyklucza możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Uwzględnienie wniosku w takim przypadku, należałoby kwalifikować jako rażące naruszenie prawa.

Wzór oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowi załącznik nr 2 do wydanego na podstawie art. 32 ust. 5 i 6 ustawy Prawo budowlane rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. Nr 120, poz. 1127 ze zm.).

We wskazanym załączniku przewidziano m.in. deklarację inwestora o posiadaniu zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na wykonywanie robót budowlanych objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę.

W aktach postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 21 grudnia 2005 r. znajduje się złożone przez inwestora (M.S.) oświadczenie z dnia 9 grudnia 2005 r., złożone na urzędowym formularzu, w którym zadeklarował on m.in., że posiada zgodę wszystkich współwłaścicieli na wykonywanie zamierzonych robót budowlanych.

W aktach postępowania administracyjnego znajduje się również oświadczenie wnoszącej skargę kasacyjną z dnia 9 grudnia 2005 r. złożone na takim samym formularzu. Co istotne, w oświadczeniu tym B.S. podaje, że zgoda wszystkich współwłaścicieli nieruchomości dotyczy wykonywania robót budowlanych objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę z dnia 28 listopada 2005 r.

Biorąc pod uwagę, że zarówno własne oświadczenie, jak i oświadczenie B.S. inwestor złożył do akt sprawy na skutek wezwania do uzupełniania braków wniosku z dnia 28 listopada 2005 r. o wydanie pozwolenia na budowę poprzez złożenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zauważając, że oświadczenie B.S. nawiązuje w swojej treści do wniosku z dnia 28 listopada 2005 r., należy stwierdzić, że brak było uzasadnionych wątpliwości co do prawdziwości oświadczenia złożonego przez inwestora.

W sytuacji, gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej dysponował, nie budzącym wątpliwości oświadczeniem inwestora o prawie do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane, a drugi współwłaściciel tej nieruchomości nie zakwestionował oświadczenia inwestora, to organ nadzoru prowadzący postępowanie "nieważnościwe" nie miał jakichkolwiek podstaw, by uznać, że organ wydający decyzję w zwykłym postępowaniu dopuścił się rażącego, to jest oczywistego i niedwuznacznego naruszenia przepisów prawa, regulujących kwestię dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Wbrew twierdzeniu wnoszącej skargę kasacyjną Sąd pierwszej instancji nie zakwalifikował jej oświadczenia z dnia 9 grudnia 2005 r. jako zgody na wykonywanie robót objętych wnioskiem M.S. o udzielenie pozwolenia na budowę. Sąd, uwzględniając całokształt zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego materiału dowodowego, słusznie uznał natomiast, że dla zachowania przez inwestora wymogu określonego w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, nie miało znaczenia, że oświadczenie przewidziane w tym przepisie złożyła także B.S..

Powoływany przez skarżącą w podstawie kasacyjnej art. 60 k.c. stanowi, że zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, wola osoby dokonującej czynności prawnej może być wyrażona przez każde zachowanie się tej osoby, które ujawnia jej wolę w sposób dostateczny, w tym również przez ujawnienie tej woli w postaci elektronicznej (oświadczenie woli). Przepis ten stanowi legalną definicję oświadczenia woli i statuuje zasadę swobody formy dokonywania czynności prawnych.

Z akt postępowania administracyjnego jednoznacznie wynika, że B.S. złożyła oświadczenie z dnia 9 grudnia 2005 r. na piśmie. Ani organy administracji, ani Sąd nie kwestionowały możliwości złożenia oświadczenia w takiej formie.

Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.