Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 143/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 89 ust. 1 w zw. z art. 89 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Tomasz Szmydt, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na postanowienie Ministra Edukacji i Nauki z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii w sprawie likwidacji Branżowej Szkoły I stopnia nr [...] w [...] oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Edukacji Narodowej postanowieniem z [...] listopada 2021 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735); zwanej dalej K.p.a. oraz art. 89 ust. 3 i 4 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r. poz. 1082), po rozpatrzeniu zażalenia Prezydenta Miasta [...], utrzymał w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z [...] marca 2021 r. nr [...] negatywnie opiniujące zamiar likwidacji [...] sierpnia 2021 r. Branżowej Szkoły I stopnia nr [...] w [...] wchodzącej w skład Zespołu Szkół Technicznych w [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że [...] stycznia 2021 r. Rada Miasta [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zamiaru likwidacji Branżowej Szkoły I stopnia nr [...] wchodzącej w skład Zespołu Szkół Technicznych w [...] oraz w sprawie zamiaru przeniesienia kształcenia w niektórych zawodach z Branżowej Szkoły I stopnia nr [...] wchodzącej w skład Zespołu Szkół Technicznych w [...] do Branżowej Szkoły I stopnia nr [...] wchodzącej w skład Zespołu Szkół Centrum Kształcenia Ustawicznego im. [...] w [...]. Wykonanie uchwały, w tym powiadomienie [...] Kuratora Oświaty i rodziców uczniów, bądź pełnoletnich uczniów Branżowej Szkoły I stopnia nr [...], o podjętym zamiarze oraz wystąpienie o opinię [...] Kuratora Oświaty, powierzono Prezydentowi Miasta [...].

Wykonując powyższą uchwałę Prezydent Miasta [...], pismem z [...] lutego 2021 r., znak: [...] zwrócił się do [...] Kuratora Oświaty z wnioskiem o opinię w sprawie zamiaru likwidacji Branżowej Szkoły I stopnia nr [...] wchodzącej w skład Zespołu Szkół Technicznych w [...]. Do wniosku dołączono przedmiotową uchwałę z uzasadnieniem projektowanych zmian, pisma dotyczące organizacji pracy Branżowej Szkoły I stopnia nr [...] oraz zobowiązanie organu prowadzącego do zapewnienia uczniom likwidowanej szkoły kształcenia w innej szkole tego samego typu wraz z zamiarem przeniesienia kształcenia w wybranych zawodach. Organ prowadzący wskazał, że na terenie Miasta [...], poza Zespołem Szkół Technicznych, funkcjonują jeszcze 4 duże zespoły szkół, a intencją organu prowadzącego jest utrzymanie takich właśnie zespołów z szeroką ofertą edukacyjną i naborem pozwalającym utworzyć pełne oddziały dla danego zawodu. Powołując się na analizę stanu organizacyjnego zaplanowanej do likwidacji szkoły jej organ prowadzący stwierdził, iż niemożliwe jest tworzenie samodzielnych oddziałów kształcących w jednym zawodzie, co w konsekwencji wymusza organizację nauczania w klasach wielozawodowych. Taka organizacja spowodowana jest małą liczbą chętnych do podjęcia nauki w tej szkole, co jest argumentem przemawiającym za jej likwidacją.

[...] Kurator Oświaty; zwany dalej "Kuratorem" postanowieniem z [...] marca 2021 r. nr [...] negatywnie zaopiniował zamiar likwidacji Branżowej Szkoły I stopnia nr [...] wchodzącej w skład Zespołu Szkół Technicznych w [...], wskazując naruszenie art. 39 ust. 7a ustawy – 100 Prawo oświatowe (brak, skierowanego do [...] Kuratora Oświaty powiadomienia o zamiarze przekształcenia Branżowej Szkoły I stopnia nr [...] wchodzącej w skład Zespołu Szkół Centrum Kształcenia Ustawicznego w [...] poprzez utworzenie innej lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, opiekuńczych i wychowawczych oraz brak stosownego wniosku o wydanie opinii). Kurator wskazał również na brak jednoznacznych zapisów w podjętej uchwale zapewniających uczniom likwidowanej szkoły możliwość kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu. Zobowiązanie takie zostało zawarte jedynie w dołączonym do wniosku piśmie z [...] lutego 2021 r. Ostatecznie stwierdził, że na podstawie niespójnych i niejednoznacznych zapisów trudno ustalić rzeczywiste motywy planowanej likwidacji oraz przesłanki, które przemawiałyby za zasadnością likwidacji szkoły wskazanej w uchwale.

Pismem z [...] marca 2021 r. Prezydent Miasta [...] wniósł, za pośrednictwem [...] Kuratora Oświaty, zażalenie do Ministra Edukacji i Nauki, zarzucając:

1. naruszenie i niewłaściwe zastosowanie przepisów postępowania, tj. art. 10 w związku z art. 7, art. 77 ust.1 i art. 80 K.p.a., polegające m.in. na wydaniu postanowienia bez uprzedniego zapewnienia czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu ze względu na zbyt krótki termin na zapoznanie się z zebranym materiałem dowodowym oraz wydanie rozstrzygnięcia przed upływem zakreślonego terminu na zapoznanie się z materiałem dowodowym;

2. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego poprzez naruszenie art. 89 ust. 3 w związku z art. 89 ust. 1 ustawy – Prawo oświatowe poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że organ prowadzący nie zapewnił uczniom likwidowanej szkoły możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także naruszenie art. 89 ust. 1 i 10 w związku z art. 39 ust. 7a ustawy – Prawo oświatowe, poprzez błędne przyjęcie, że organ prowadzący nie wystąpił z wnioskiem do [...] Kuratora Oświaty w sprawie wydania opinii dotyczącej przekształcenia Branżowej Szkoły I stopnia nr [...] w związku z zamiarem utworzenia innej lokalizacji prowadzenia zajęć.

Po rozpoznaniu zażalenia Minister Edukacji Narodowej postanowieniem z [...] listopada 2021 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia i niewłaściwego zastosowania przepisów art. 10 w związku z art. 7, art. 77 ust.1 i art. 80 K.p.a. organ odwoławczy wskazał, że [...] marca 2021 r. (pismo z dnia [...] marca 2021 r., znak: [...],[...]) do Urzędu Miasta [...] wpłynęło zawiadomienie o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w terminie trzech dni od dnia doręczenia pisma. Z możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem, jak wskazał Kurator, strona nie skorzystała. Natomiast podniosła, że nie mogła zapoznać się z materiałem dowodowym przed wydaniem rozstrzygnięcia, gdyż wydane zostało przed upływem wyznaczonego terminu.

Analizując zgromadzony materiał Minister dostrzegł nieprawidłowości w działaniu organu pierwszej instancji, bowiem postanowienie z [...] marca 2021 r. zostało wydane przed upływem terminu uprzednio wyznaczonego stronie na wypowiedzenie się co do zebranych materiałów i dowodów, jednak nastąpiło to w oparciu o materiały i dowody, które pochodzą od strony, a zatem były jej znane. Oczywistym jest, że pisma wyrażające protesty społeczności lokalnej, które wpłynęły do [...] Kuratora Oświaty, nie mogły stanowić decydującego argumentu w przedmiotowej sprawie, a stanowiły jedynie dodatkową informację dla organu pierwszej instancji. Podkreślił, że z ustawy – Prawo oświatowe nie wynika obowiązek konsultowania z rodzicami uczniów danej szkoły zamiaru jej likwidacji. Ponadto, w zażaleniu nie zostały wskazane żadne czynności procesowe, które chciałaby dokonać strona przed wydaniem rozstrzygnięcia, ani nie przytoczono żadnych twierdzeń, które mogłyby wpłynąć na jego treść, a których nie mogła przedstawić organowi. Samo stwierdzenie naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. nie może prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji, ponieważ konieczne jest powiązanie tego naruszenia z wykazaniem możliwości wpływu na wynik sprawy. Strona takiej zależności nie wykazała, ograniczając się do wskazania naruszenia ww. przepisów. W świetle powyższego brak było podstaw do uznania, że strona nie brała czynnego udziału w postępowaniu.

Ponadto zdaniem Ministra, trzydniowy termin na zapoznanie się z aktami sprawy, które składają się głównie z materiału dowodowego dostarczonego przez stronę, był wystarczający biorąc pod uwagę, że termin ten nie dotyczył osoby fizycznej, a instytucji publicznej posiadającej odpowiedni zasób kadrowy do zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do jego zawartości w terminie wyznaczonym przez kuratora.

Jednym z zarzutów Prezydenta Miasta [...] wobec postanowienia [...] Kuratora Oświaty stała się kwestia odmiennej interpretacji zapisów uchwały, dotyczących zapewnienia przez organ prowadzący uczniom likwidowanej szkoły kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Strona twierdzi, że zapis w § 2 podjętej uchwały w brzmieniu: "podejmuje się zamiar przeniesienia z dniem [...].08.2021 r. kształcenia w zawodach: fryzjer, elektryk, mechanik pojazdów samochodowych, elektromechanik pojazdów samochodowych, blacharz samochodowy, ślusarz, stolarz, lakiernik samochodowy, kucharz, z Branżowej Szkoły I stopnia nr [...] wchodzącej w skład Zespołu Szkół Technicznych w [...] do Branżowej Szkoły I stopnia nr [...] wchodzącej w skład Zespołu Szkół Centrum Kształcenia Ustawicznego im. [...] w [...]" oraz zapis w § 3 uchwały w brzmieniu: "wyraża się zamiar zapewnienia od dnia [...].09.2021 r. uczniom szkoły, o której mowa w § 1, kontynuacji kształcenia w zawodach fryzjer, elektryk, mechanik pojazdów samochodowych, elektromechanik pojazdów samochodowych, blacharz samochodowy, ślusarz, stolarz, lakiernik samochodowy, kucharz w Branżowej Szkole I stopnia nr [...] wchodzącej w skład Zespołu Szkół Centrum Kształcenia Ustawicznego im. [...] w [...]", mówi wprost o zapewnieniu uczniom likwidowanej szkoły kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. [...] Kurator Oświaty natomiast nie uznał powyższego zapisu za gwarancję kontynuowania nauki zgodnie z art. 89 ust. 1 ustawy – Prawo oświatowe (brak zawiadomienia i wniosku Prezydenta Miasta [...] skierowanego do [...] Kuratora Oświaty w sprawie wydania opinii dotyczącej przekształcenia Branżowej Szkoły I stopnia nr [...] wchodzącej w skład Zespołu Szkół Centrum Kształcenia Ustawicznego w [...] w związku z zamiarem utworzenia innej lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, opiekuńczych i wychowawczych).

W dniu [...] września 2021 r. Minister wezwał Kuratora do uzupełnienia akt sprawy, m.in. o informację (kopie odpowiednich uchwał) czy została podjęta:

- uchwała o przeniesieniu kształcenia w zawodach wymienionych w § 2 uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. i czy zawody te przeniesiono zgodnie z intencją wyrażoną w ww. uchwale,

- uchwała o zamiarze przekształcenia Branżowej Szkoły I stopnia nr [...], wchodzącej w skład Zespołu Szkół Centrum Kształcenia Ustawicznego w [...], poprzez utworzenie innej lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych w obecnej siedzibie Branżowej Szkoły I stopnia nr [...],

- uchwała o przekształceniu Branżowej Szkoły I stopnia nr [...], wchodzącej w skład Zespołu Szkół Centrum Kształcenia Ustawicznego w [...], poprzez utworzenie innej lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych w obecnej siedzibie Branżowej Szkoły I stopnia nr [...].

Ani Kurator, ani strona, nie potwierdzili, że takie uchwały zostały podjęte. Brak takich uchwał oznacza niezapewnienie miejsca kontynuacji nauki w szkole tego samego typu i zbliżonym zawodzie uczniom likwidowanej szkoły. Minister podzielił zatem stanowisko Kuratora i uznał zapisy uchwały nr [...] podjętej [...] stycznia 2021 r. za niewystarczające do przeprowadzenia zamierzonej likwidacji Branżowej Szkoły I stopnia nr [...] w związku z niedopełnieniem art. 89 ust. 1 powołanej ustawy.

Minister wyjaśnił, że likwidacja Branżowej Szkoły I stopnia nr [...] jest elementem reorganizacji, która miałaby polegać na likwidacji całego Zespołu Szkół Technicznych im. [...] w [...]. Organ prowadzący, przed podjęciem uchwały nr [...] podjął uchwałę nr [...] z [...] stycznia 2021 r. w sprawie zamiaru likwidacji Technikum nr [...] wchodzącego w skład przywołanego powyżej Zespołu Szkół Technicznych. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że Zespół Szkół Centrum Kształcenia Ustawicznego im. [...] w [...] mieszczący się przy ul. [...], przejmie budynek po Zespole Szkół Technicznych przy ul. [...].

Podał, że utworzenie innej lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych w przypadku szkół prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego stanowi przekształcenie szkoły. Zgodnie z art. 39 ust. 7a ustawy – Prawo oświatowe, w przypadku szkół prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego tworzenie i likwidacja innych lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych stanowi przekształcenie szkoły, o którym mowa w art. 89 ust. 9 ww. ustawy. Do [...] Kuratora Oświaty w ustawowym terminie nie wpłynął wniosek Prezydenta Miasta [...] w sprawie wydania opinii dotyczącej przekształcenia Branżowej Szkoły I stopnia nr [...] w [...] wchodzącej w skład Zespołu Centrum Kształcenia Ustawicznego w [...] w związku z zamiarem utworzenia innej lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych. Zatem mając na uwadze wskazane powyżej przepisy nie jest możliwe prowadzenie zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych w innej lokalizacji niż siedziba szkoły, bez uprzedniego przekształcenia tej szkoły. Co więcej, w piśmie Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2021 r. stwierdzono, że od [...] września 2021 r. w budynku przy ul. [...] pozostanie 91 uczniów w 3 oddziałach (są to uczniowie dotychczasowej Branżowej Szkoły I stopnia nr [...] w Zespole Szkół Technicznych) oraz 129 uczniów w 5 oddziałach (są to uczniowie dotychczasowego Technikum nr [...] w Zespole Szkół Technicznych). Z powyższego należy wnioskować, że organ prowadzący zaplanował nauczanie w budynku szkoły, co do której podjęto intencyjną uchwałę zmierzającą do jej likwidacji [...] sierpnia 2021 r., jednocześnie zamierzając przenieść zawody, w której kształci szkoła poddana zamiarowi likwidacji, do innej szkoły tego samego typu. Tak więc podjęta uchwała, treść jej uzasadnienia oraz treść pism dołączonych jako dowody w sprawie są ze sobą niespójne, co nie pozwala Kuratorowi na jednoznaczne stwierdzenie, jakie zamiary podjęto w kwestii likwidowanej szkoły. Ustawodawca wymieniając w art. 89 ust. 1 ustawy – Prawo oświatowe warunki dotyczące likwidacji szkoły przewidział konieczność zapewnienia uczniom miejsca kontynuacji nauki. Jest to warunek najważniejszy z punktu widzenia uczniów szkół funkcjonujących na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego. Dlatego też naruszenie tego warunku musi skutkować negatywną opinią, zarówno [...] Kuratora Oświaty, jak i Ministra Edukacji i Nauki, jako organu odwoławczego. Z materiałów zgromadzonych w wyniku dodatkowego postępowania przeprowadzonego przez [...] Kuratora Oświaty wynika, że Rada Miasta [...] nie podjęła uchwały o zamiarze przekształcenia Branżowej Szkoły I stopnia nr [...] w [...], wchodzącej w skład Zespołu Szkół Centrum Kształcenia Ustawicznego im. [...] w [...], poprzez utworzenie innej lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych w obecnej siedzibie Branżowej szkoły I stopnia nr [...] w [...], ani uchwały o takim przekształceniu.

Minister stwierdził, że pomimo, iż powyższe argumenty, wykazujące naruszenie art. 89 ust. 1 ustawy – Prawo oświatowe, stanowią wystarczającą przesłankę do wydania negatywnej opinii co do zamiaru likwidacji Branżowej Szkoły I stopnia nr [...], zwrócił uwagę na pozostałe okoliczności mające znaczenie dla sprawy.

Przy wydawaniu opinii o likwidacji szkoły istotna jest ocena warunków nauki, jakie będą mieli uczniowie po planowanych zmianach. Zgodnie z art. 10 ustawy – Prawo oświatowe, zapewnienie bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki jest jednym z podstawowych zadań organu prowadzącego szkołę, natomiast zgodnie z art. 55 ust. 2 tej ustawy, nadzorowi pedagogicznemu podlega ocena, czy warunki te zostały zapewnione.

Jak wynika z protokołu kontroli Zespołu Szkół Technicznych [...] września 2019 r. zespół ten pozyskał nową lokalizację (budynek dawnego Gimnazjum Nr [...]) z bogatym zapleczem sportowym, terenem rekreacyjnym wokół szkoły, dobrą bazą lokalową. Wcześniej zespół mieścił się w dwóch niefunkcjonalnych obiektach oddzielonych od siebie ruchliwą ulicą. Walorem szkoły zaplanowanej do likwidacji jest jej teren przyszkolny - jako miejsce do rekreacji - zagospodarowany, obsadzony drzewami z dwoma boiskami (do piłki nożnej i siatkowej), teren właściwy do spędzania przerw na świeżym powietrzu przez uczącą się młodzież. Ponadto szkoła posiada dużą i małą salę gimnastyczną. Szkoła dysponuje 5 salami lekcyjnymi, 2 pracowniami komputerowymi oraz 2 pracowniami fryzjerskimi, które są wyposażone w sprzęt i pomoce niezbędne do realizacji podstawy programowej, natomiast sale lekcyjne dodatkowo w sprzęt multimedialny.

Zespół Szkół Centrum Kształcenia Ustawicznego w [...] usytuowany jest w czterech sąsiadujących ze sobą budynkach (A,B,C,D). Szkoła dysponuje 45 pomieszczeniami dydaktycznymi, z których 25 przeznaczonych jest do kształcenia ogólnego, a 20 do kształcenia zawodowego. Teren szkoły jest ogrodzony i zapewnia bezpieczne i higieniczne warunki pobytu uczniów. Szkoła nie posiada hali sportowej, a zajęcia wychowania fizycznego odbywają się w 3 niewielkich, wyposażonych w niezbędny sprzęt sportowy, salkach gimnastycznych. Ponadto uczniowie mogą korzystać z pomieszczeń fitness, siłowni, oraz obiektów zewnętrznych: basenu, hal sportowych oraz boisk "Orlik". Obydwie szkoły dysponują szeroką ofertą zajęć pozalekcyjnych.

W ocenie Ministra, zarówno Zespół Szkół Technicznych, jak i Zespół Szkół Centrum Kształcenia Ustawicznego w [...], są dobrze wyposażone i mają wystarczające warunki lokalowo-dydaktyczne do realizowania swoich zadań, co nie przemawia za likwidacją Branżowej Szkoły I stopnia nr [...]. Różnią się one charakterem, co wynika z pism skierowanych do [...] Kuratora Oświaty przez: uczniów, Radę Rodziców, Organizację Międzyzakładową Pracowników Oświaty i Wychowania w [...], Radę Miasta [...], Związek Nauczycielstwa Polskiego Oddział w [...] oraz pracowników Zespołu Szkół Technicznych w [...]. Z opinii tych wynika, że zaplanowana do likwidacji szkoła jest szkołą z tradycjami, w której uczniowie czują się bezpiecznie, nie są anonimowi oraz mają możliwość rozwijania swoich zainteresowań. To szkoła, która niedawno otrzymała nową bazę lokalową i należy jej dać szansę rozwoju.

Minister pismem z [...] września 2021 r. wezwał [...] Kuratora Oświaty do uzupełnienia akt sprawy o informację potwierdzającą, czy Kurator zbadał okoliczność powiadomienia przez Miasto [...] rodziców uczniów, bądź uczniów pełnoletnich o zamiarze likwidacji szkoły oraz konkluzję z tego badania, tj. stwierdzenie czy rodzice (pełnoletni uczniowie) zostali skutecznie powiadomieni w ustawowym terminie określonym w art. 89 ust. 1 ustawy – Prawo oświatowe wraz ze stosownym materiałem dowodowym. Na podstawie wyjaśnień przesłanych przez Prezydenta Miasta [...] oraz dokumentów potwierdzających zawiadomienie rodziców/opiekunów prawnych uczniów będących rodzicami uczniów niepełnoletnich bądź uczniów pełnoletnich w momencie przekazywania przez Miasto [...] zawiadomienia o zamiarze likwidacji Branżowej Szkoły I stopnia nr [...] wchodzącej w skład Zespołu Szkół Technicznych w [...], Kurator ustalił, że:

1. Prezydent Miasta [...] w 107 przypadkach zawiadomił skutecznie rodziców/opiekunów prawnych uczniów bądź uczniów pełnoletnich o zamiarze likwidacji Branżowej Szkoły I stopnia nr [...] (zgodnie z listą uczniów tej szkoły na dzień [...] lutego 2021 r. przedłożoną przez dyrektora szkoły).

2. W odniesieniu do uczennicy wskazanej pod pozycją [...] na liście przedłożonej kuratorowi przez Zastępcę Prezydenta Miasta [...] brakuje informacji o zawiadomieniu ojca uczennicy (pomimo, że imię i nazwisko ojca wskazał na swojej liście dyrektor szkoły).

3. W odniesieniu do ucznia wskazanego pod pozycją [...] na liście przedłożonej kuratorowi przez Zastępcę Prezydenta Miasta [...] (załącznik [...]) brakuje informacji o zawiadomieniu matki ucznia (pomimo, że imię i nazwisko matki wskazał na swojej liście dyrektor szkoły).

Na podstawie powyższego stwierdził, że dwoje rodziców nie zostało skutecznie powiadomionych w ustawowym terminie o zamiarze likwidacji szkoły, co stanowi naruszenie art. 89 ust. 1 zdanie drugie ustawy – Prawo oświatowe.

Analizując liczbę uczniów uczęszczających do Zespołu Szkół Technicznych w [...], w tym do Branżowej Szkoły I stopnia nr [...] oraz do Zespołu Szkół Centrum Kształcenia Ustawicznego im. [...] w [...], w tym do Branżowej Szkoły I stopnia nr [...], oraz liczbę oddziałów tworzonych w kolejnych latach szkolnych w tych szkołach, organ odwoławczy zauważył, że do Zespołu Szkół Technicznych im. [...] w [...] w latach szkolnych 2016/2017-2020/2021 uczęszczało od 229 uczniów (9 oddziałów) do 310 uczniów (11 oddziałów). W roku szkolnym 2020/2021 do Branżowej Szkoły I stopnia nr [...] uczęszczało 107 uczniów (w tym: 41 uczniów do klasy I wielozawodowej, 48 uczniów do klasy II wielozawodowej oraz 18 uczniów do klasy III wielozawodowej), natomiast do Branżowej Szkoły I stopnia nr [...] uczęszczało 73 uczniów (w tym: 0 uczniów do klasy I wielozawodowej, 55 uczniów do klasy II wielozawodowej oraz 18 uczniów do klasy III wielozawodowej).

Z analizy powyższych danych wynika, że nabór uczniów do ww. zespołów szkół na przestrzeni kilku ostatnich lat kształtuje się na zbliżonym, porównywalnym poziomie. W roku szkolnym 2021/2022, według stanu na [...] września 2021 r. w Branżowej Szkole I stopnia nr [...] kształci się: 0 uczniów w klasie I, 37 uczniów w klasie II oraz 47 uczniów w klasie III (razem 84 uczniów), natomiast w Branżowej Szkole I stopnia nr [...] kształci się: 24 uczniów w klasie I, 0 uczniów w klasie II, oraz 55 uczniów w klasie III (razem 79 uczniów). Ponadto z posiadanych materiałów wynika, że w czasie rekrutacji do klasy I Branżowej Szkoły I stopnia nr [...] (rok szkolny 2021/2022) zgłosiło się 30 kandydatów (w tym 13 chętnych z pierwszego wyboru). Z wyjaśnień Dyrektora Zespołu Szkół Technicznych w [...] wynika jednak, że oddział nie został utworzony, gdyż organ prowadzący nie wyraził na to zgody. W związku z powyższym, w systemie elektronicznym wykazano zerową liczbę miejsc, pomimo jednoznacznej deklaracji uczniów co do kształcenia się w powyższej szkole.

W związku z tym podniesiony przez organ prowadzący argument, że prowadzona rekrutacja do Zespołu Szkół Technicznych w [...] nie wykazuje tendencji wzrostowej, nie uzasadnia likwidacji szkoły.

Minister przeanalizował również ofertę edukacyjną kształcenia zawodowego w Branżowej Szkole I stopnia nr [...] oraz Branżowej Szkole I stopnia nr [...].

Branżowa Szkoła I stopnia nr [...] w roku szkolnym 2020/2021 kształciła w następujących zawodach: sprzedawca, kierowca mechanik, magazynier-logistyk. Natomiast szkoła przeznaczona do likwidacji w tym samym roku szkolnym kształciła w zawodach: fryzjer, elektryk, mechanik pojazdów samochodowych, elektromechanik pojazdów samochodowych, blacharz samochodowy, ślusarz, stolarz, lakiernik samochodowy, kucharz, kierowca mechanik. Branżowa Szkoła I stopnia nr [...] jest jedyną szkołą w mieście, która kształci w zawodach elektromechanik pojazdów samochodowych oraz blacharz samochodowy. Wśród wymienionych wyżej zawodów, fryzjer oraz sprzedawca określone są jako zawody szkolnictwa branżowego, dla których jest prognozowane umiarkowane zapotrzebowanie na pracowników w województwie [...]. Pozostałe zawody są ujęte w obwieszczeniu Ministra Edukacji i Nauki z dnia 27 stycznia 2021 r. (M.P. poz. 122) jako zawody o istotnym zapotrzebowaniu na [...] rynku pracy. Ponadto, jak wynika ze zgromadzonych materiałów dowodowych, żaden z wymienionych w uchwale nr [...] Rady Miasta [...] z [...] stycznia 2021 r. zawodów nie został przeniesiony do Branżowej Szkoły I stopnia nr [...] w ZS CKU w [...]. Tym samym uczniowie szkoły zaplanowanej do likwidacji nie mogliby kontynuować nauki w wybranych zawodach.

Minister zwrócił uwagę, że szkoła przeznaczona do likwidacji ma szerszą ofertę edukacyjną, a zamiarem organu prowadzącego jest utrzymanie takich właśnie zespołów z szeroką ofertą edukacyjną i naborem pozwalającym utworzyć pełne oddziały dla danego zawodu. Jak stwierdził Kurator, z materiałów dowodowych wynika, że w obydwu szkołach kształcenie odbywa się w klasach wielozawodowych, wobec tego, w ocenie Ministra, argument odnoszący się do organizacji szkoły wynikającej z kształcenia w oddziałach wielozawodowych również nie przemawia za likwidacją przedmiotowej szkoły. Przekładając powyższe na wyniki egzaminów, nauka w oddziałach kształcących w jednym zawodzie, jak twierdzi Kurator, nie jest gwarantem poprawy wyników kształcenia. Kształcenie zawodowe w szkołach systemu oświaty jest prowadzone w zawodach ujętych w klasyfikacji zawodów szkolnictwa zawodowego. Zgodnie z reformą systemu oświaty i dokonanymi w jej ramach zmianami ukierunkowanymi na odbudowę prestiżu kształcenia zawodowego w Polsce od 2019 r. jest ogłaszana prognoza zapotrzebowania na pracowników w zawodach szkolnictwa branżowego na krajowym i wojewódzkim rynku pracy. Ma ona na celu wspomaganie celowego i adekwatnego kształcenia w zawodach szkolnictwa branżowego, a tym samym przyczynianie się do spadku bezrobocia wśród absolwentów szkół prowadzących kształcenie w zawodach. Prognoza na rok 2021 została opublikowana w Monitorze Polskim Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej - obwieszczenie Ministra Edukacji i Nauki z dnia 21 stycznia 2021 r. w sprawie prognozy zapotrzebowania na pracowników w zawodach szkolnictwa branżowego na krajowym i wojewódzkim rynku pracy (M.P. poz. 122). Kształcenie w oddziałach w jednym zawodzie, z jednoczesną likwidacją oddziałów wielozawodowych – kształcących w kilku a nawet kilkunastu zawodach – może stanowić zagrożenie bezrobociem powstałym wskutek nasycenia rynku pracy dużą liczbą absolwentów wykształconych w kilku wybranych zawodach o umiarkowanym zapotrzebowaniu. Przedstawienie absolwentom szkół podstawowych tak rozbudowanej oferty edukacyjnej (połączenie oferty dwóch szkół) nie gwarantuje również możliwości tworzenia klas jednozawodowych, do czego dąży organ prowadzący.

Organ odwoławczy nie uznał zasadności argumentacji organu prowadzącego opisującej przyczyny zamiaru likwidacji Branżowej Szkoły I stopnia nr [...] oraz sposób jej przeprowadzenia, gdyż w procesie likwidacji szkoły podstawową kwestią jest zagwarantowanie uczniom niezakłóconego kontynuowania kształcenia w takim samym typie szkoły i tym samym zawodzie, czego w przedmiotowej sprawie w sposób jednoznaczny nie określono. Minister podziela stanowisko [...] Kuratora Oświaty, który nie uznał wskazania przez organ prowadzący zamiaru utworzenia innej lokalizacji prowadzenia zajęć, za gwarancję zapewnienia miejsca kontynuacji nauki, wychowania i opieki zarówno uczniom likwidowanej szkoły, jak i uczniom szkół wchodzących w skład Zespołu Szkół i Centrum Kształcenia Ustawicznego.

Na powyższe postanowienie Ministra Edukacji Narodowej, Prezydent Miasta [...] złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o stwierdzenie jego nieważności oraz postanowienia organu pierwszej instancji z powodu wydania ich z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie o jego uchylenie oraz postanowienia organu pierwszej instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia, w sytuacji w której postanowienie [...] Kuratora Oświaty wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa procesowego i materialnego,

2. art. 61 § 4 K.p.a. w zw. z art. 15 K.p.a., poprzez: a) jego całkowite pominięcie i niedokonanie zawiadomienia stron o podjęciu postępowania zainicjowanego przed organem drugiej instancji na skutek wniesionego zażalenia (postępowanie na wniosek), b) wydanie postanowienia bez uprzedniego zawiadomienia o wszczęciu postępowania i bez samodzielnego przeprowadzenia przez organ drugiej instancji postępowania umożliwiającego osiągnięcie celu, dla którego było prowadzone, co w konsekwencji doprowadziło do pozbawienia strony możliwości rozpoznania sprawy w dwóch instancjach,

3. art. 10 K.p.a. w związku z art. 7, art. 77 ust. 1 i art. 80 K.p.a., poprzez ich niezastosowanie i uniemożliwienie wzięcia udziału stronie w każdym stadium postępowania i uniemożliwienie jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co w konsekwencji stanowi rażące naruszenie prawa w postaci pozbawienia możliwości czynnego udziału w postępowaniu przed organem drugiej instancji,

4. art. 35 § 3 K.p.a. w zw. z art. 36 § 1 K.p.a., poprzez niezałatwienie sprawy odwoławczej w terminie do dwóch miesięcy od dnia wpływu do organu odwoławczego zażalenia i niedokonanie zawiadomienia strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie,

5. art. 107 § 3 K.p.a., poprzez wydanie postanowienia, którego uzasadnienie nie odpowiada wymogom prawa.

Strona skarżąca wskazała, że zaskarżone postanowienie cechuje szereg nieprawidłowości procesowych, błędna interpretacja przepisów prawa materialnego oraz sprzeczność poczynionych ustaleń z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Stwierdził, że [...] Kurator Oświaty [...] marca 2021 r. przesłał zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wniosku o wyrażenie opinii oraz informujące o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i zgłoszeniu żądań w terminie 3 dni od dnia doręczenia. Oznacza to, że wyznaczony termin do zapoznania się z materiałami upłynął [...] marca 2021 r. Tymczasem organ już [...] marca 2021 r. wydał postanowienie rozstrzygające sprawę. Przy tym wskazanie organu drugiej instancji, że Prezydent Miasta [...] z tego uprawnienia nie skorzystał jest nie do zaakceptowania, bowiem tej możliwości został pozbawiony. Nie ma przy tym dla sprawy znaczenia, czy zamierzał z tego uprawnienia korzystać. Oczywistym jest, że organ wyznaczając termin do zapoznania się z materiałami sprawy jest związany wyznaczonym terminem. Nie jest prawdziwe także wskazywanie, że strona skarżąca nie musiała się z materiałami zapoznawać, gdyż były jej one znane, ponieważ od niej pochodziły. Ten pogląd (też podtrzymywany przez organ drugiej instancji) jest chybiony, bowiem z uzasadnienia postanowień organów obu instancji wynika, że w sprawie były zbierane i inne materiały na żądanie m.in. [...] Kuratora Oświaty. Dodatkowo do Kuratora wpłynęła pewna ilość pism od samorządów, stowarzyszeń i organizacji, które nie są stronie skarżącej znane. Przy tym nie ma znaczenia czy dla rozstrzygnięcia sprawy są one kluczowe. Kwestią przesądzającą jest fakt ich umieszczenia w aktach sprawy i brak możliwości zapoznania się z nimi.

Kurator prowadził także postępowanie kontrolne i sporządził z niego protokół kontroli nr [...] o czym wprost napisano w uzasadnieniu postanowienia. Nie jest zatem prawdą, że materiały w sprawie pochodzą wyłącznie od strony skarżącej.

Nie są właściwe twierdzenia organu pierwszej instancji, że uchwała intencyjna nr [...] Rady Miasta [...] nie zawiera w sobie treści wskazującej na możliwość zapewnienia uczniom likwidowanej szkoły możliwości kontynuacji nauki w innej szkole publicznej tego samego typu.

Nie jest też prawdą, że organ prowadzący nie dokonał zawiadomienia rodziców dwójki uczniów. [...] Kurator Oświaty zignorował informację o tym, że w przypadku jednego z tych uczniów jego matka zmarła i nie było możliwości jej powiadomienia (powiadomiono drugiego z rodziców, tj. ojca). W stosunku z kolei do drugiego ucznia nie powiadomiono rodziców, bowiem opiekunem prawnym dla tego ucznia jest ustanowiona jego babcia.

Nie są również słuszne twierdzenia [...] Kuratora Oświaty, że nie można na podstawie treści uchwały intencyjnej ustalić rzeczywistych powodów likwidacji szkoły. Uzasadnienie do uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z [...] stycznia 2021 r. wyraźnie to wskazuje, a ponadto art. 89 ustawy – Prawo oświatowe nie wymaga, aby takie motywy zawarte były w treści samej uchwały.

Zaznaczył, że nie było konieczności podejmowania uchwały o przekształceniu Zespołu Szkół Kształcenia Ustawicznego w [...] na etapie podejmowania uchwały intencyjnej. Zaistnieje ona dopiero po zakończeniu etapu intencyjnego.

Podał, że uzasadnienie stanowiące integralną część każdego orzeczenia jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego z poszanowaniem reguł wynikających z art 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. Jego zadaniem jest więc wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Powinno się w nim znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym. Uzasadnienie powinno przekonywać zarówno co do prawidłowości oceny stanu faktycznego i prawnego, jak i co do zasadności samej treści podjętej decyzji. Przez właściwe motywowanie organ realizuje zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 K.p.a. Zasada ta nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody, czy też twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy. Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 K.p.a.

Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyraża regułę, że wszystkie decyzje nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżone do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję. Tworzy zatem ona obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej Instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ pierwszej instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. Zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną indywidualnie rozpatrywaną sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tyko, rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, a w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] maja 2021 r. odpowiada prawu.

W świetle zarzutów skargi w pierwszej kolejności rozważenia wymaga kwestia podstaw prawnych i zakresu ingerencji organu administracji rządowej - kuratora oświaty w decyzje organu stanowiącego gminy (powiatu) prowadzącego szkołę, dotyczące likwidacji szkoły.

Wskazać w związku z tym należy, że zasadniczym elementem wyznaczającym pozycję ustrojową jednostek samorządu terytorialnego jest ich samodzielność, podlegająca ochronie sądowej (art. 163 i 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 2 ustawy z dnia 8 marca 19990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 poz. 713), dalej: "u.s.g". Gwarancją tej samodzielności jest również ograniczenie zakresu nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego do kryterium legalności (art. 171 Konstytucji RP i art. 85 u.s.g.).

Gmina wykonuje więc zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 u.s.g.). Do zadań własnych gminy należą m.in. sprawy edukacji publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g.). W świetle zaś art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 910 ze zm.), dalej jako "u.s.p.", miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w tej ustawie. Zakładanie i prowadzenie publicznych szkół podstawowych specjalnych, szkół ponadpodstawowych, w tym integracyjnych oraz z oddziałami integracyjnymi lub specjalnymi, szkół sportowych i mistrzostwa sportowego oraz placówek wymienionych w art. 2 pkt 3-8, z wyjątkiem szkół i placówek o znaczeniu regionalnym i ponadregionalnym, należy do zadań własnych powiatu, z zastrzeżeniem ust. 6. (art. 8 pkt 16 u.p.o.).

Przepis art. 51 ust. 1 u.p.o. stanowi, że kurator oświaty, w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności: 1) sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi przedszkolami, innymi formami wychowania przedszkolnego, szkołami, placówkami oraz kolegiami pracowników służb społecznych, które znajdują się na obszarze danego województwa. Przedmiotem nadzoru kuratora jest głównie działalność szkół i placówek (art. 55 u.p.o.), zaś jedynie w ograniczonym zakresie środki nadzoru mogą być kierowane do organu prowadzącego szkołę (art. 56 ust. 1 i ust. 6 u.p.o.).

Prawo oświatowe określa również granice tego nadzoru. W zakresie działalności dydaktyczno-wychowawczej i opiekuńczej organ sprawujący nadzór pedagogiczny może ingerować w działalność szkoły lub placówki wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie (art. 58 u.p.o.).

Zgodnie z art. 89 ust. 1 i 3 u.p.o. szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich - tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty. Stosownie do ust. 10 powołanego art., organ prowadzący szkołę lub placówkę może przenieść kształcenie w określonym zawodzie z tej szkoły lub placówki do innej szkoły tego samego typu lub innej placówki tego samego rodzaju prowadzonej przez ten organ, po zawiadomieniu, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem przeniesienia, kuratora oświaty i rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich - tych uczniów.

Kompetencje kuratora określone w ww. przepisie kwalifikują się do kategorii działań określonych w ustawie o samorządzie gminnym jako zatwierdzanie, uzgadnianie lub opiniowanie rozstrzygnięć organu gminy przez inny organ, o których mowa w art. 89 u.s.g. Przepis ten stanowi, że jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić, co do zasady, nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub tego projektu.

Jakkolwiek zatem kurator oświaty nie jest organem nadzoru nad działalnością gminy w świetle art. 171 ust. 2 Konstytucji RP, to jednak powołany wyżej przepis art. 89 został zamieszczony w rozdziale 10 ustawy o samorządzie gminnym "Nadzór nad działalnością gminną" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 3274/19; publ. CBOSA).

Unormowany w art. 89 ust. 3 u.s.g. środek prawny nie jest postrzegany jednolicie. Określa się go niekiedy jako środek nadzoru o charakterze korygującym (B. Dolnicki, Samorząd terytorialny. Zagadnienia ustrojowe, Kraków 1999, s. 388), czy jako nowa prawna forma działania organów administracji publicznej nazywana aktami zajęcia stanowiska (K. M. Ziemski, Indywidualny akt administracyjny jako forma prawna działania administracji, Poznań 2005, s. 219). Zauważając ten spór, K. Jaroszyński (w: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa. pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011, s. 715) stwierdza, że istota uprawnień wynikających z zatwierdzania, uzgadniania i opiniowania rozstrzygnięć gminy wykazuje zasadnicze podobieństwo do uznanych (tj. "niekontrowersyjnych") środków nadzoru (nadzoru ustrojowego), które opiera się na uprawnieniu podmiotu zewnętrznego wobec gminy do władczego korygowania jej działalności, co może skutkować pozbawieniem mocy niektóre rozstrzygnięcia gminy (por. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 3360/19, publ. CBOSA).

W ocenie Sądu, środek w postaci wiążącej opinii kuratora oświaty ma cechy środka nadzorczego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że opinia kuratora oświaty w sprawie likwidacji szkoły decyduje jednostronnie o skuteczności (ważności) działania organu prowadzącego. Z tego też powodu podlega kontroli sądowej na zasadach dotyczących kontroli rozstrzygnięć organu nadzoru (art. 98 u.s.g., art. 85 u.s.p.). Za takim znaczeniem tego środka przemawia także, poza wykładnią systemową - usytuowaniem w ramach rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym dotyczącego nadzoru nad działalnością gminną, fakt, że należy do kompetencji organu, który w tym zakresie działa w imieniu wojewody (art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe /Dz. U. z 2021 r. poz 762/, dalej: "u.p.o."), a więc organu nadzoru w znaczeniu konstytucyjnym (art. 171 ust. 2 Konstytucji RP). Pozwala to na wniosek, że kompetencje kuratora oświaty określone w art. 89 ust. 3 u.p.o. w związku z art. 89 u.s.g. - podmiotu działającego w imieniu wojewody, w ramach jednostki organizacyjnej wchodzącej w skład zespolonej administracji rządowej w województwie (art. 4 pkt 17 i art. 51 ust. 1 u.p.o.) podlegają, poza ustawą Prawo oświatowe, regule nadzoru sprawowanego (zgodnie z kryterium legalności) nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego, określonego w Konstytucji RP i w odniesieniu do gmin - w ustawie o samorządzie gminnym, zaś w odniesieniu do powiatu – w ustawie o samorządzie powiatowym.

W świetle powyższego, zdaniem Sądu, uprawnione jest stanowisko, że opinia kuratora oświaty, przewidziana w art. 89 u.p.o., mieści się w ramach nadzoru sprawowanego przez administrację rządową nad działalnością gminy, którego podstawowe ramy określa art. 171 Konstytucji RP. Nie ma tym samym żadnych prawnych przesłanek do dopatrywania się w ustawie Prawo oświatowe wyjątków od konstytucyjnego kryterium nadzoru i podstaw do wkraczania przez organy sprawujące nadzór pedagogiczny nad szkołami w działalność jednostek samorządu terytorialnego prowadzących szkoły w ramach swoich zadań własnych, głębiej, niż pozwala na to Konstytucja i samorządowe ustawy ustrojowe. W szczególności usprawiedliwieniem takiej ingerencji nie mogą być wyłącznie przepisy typu zadaniowego, w tym art. 51 ust. 1 pkt 5 u.p.o. mówiący o realizowaniu przez kuratora polityki oświatowej państwa. Odwołanie się do polityki państwa pozwalałoby bowiem na kontrolę działań jednostek samorządu terytorialnego również pod względem celowościowym. Prowadzi to, zdaniem Sądu do wniosku, że organ nadzoru pedagogicznego, wydając opinię na podstawie art. 89 ust. 3 u.p.o. działa wyłącznie według kryterium legalności. Zatem może odmówić organowi prowadzącemu szkołę wydania pozytywnej opinii w sprawie likwidacji tej placówki tylko wtedy, gdyby zamiar likwidacji był sprzeczny z konkretnymi przepisami ustawy.

Warto w tym miejscu odwołać się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 maja 2002 r. sygn. K 29/00 (publ. OTK ZU 3A/2002, poz. 30), w którym Trybunał dokonał oceny konstytucyjności przepisu nakładającego na samorząd terytorialny obowiązek uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty w sprawie zlikwidowania szkoły. W wyroku tym Trybunał wskazał m.in., że brak tej "pozytywnej opinii" jest w pełni tego słowa znaczenia faktyczną decyzją, blokującą definitywnie możliwość zlikwidowania szkoły. Wszakże o przekreślającej samodzielność gminy - w zakresie powierzonego jej zadania własnego i to w odniesieniu do tak fundamentalnej kwestii jak dalsze prowadzenie, czy też likwidacja szkoły - ingerencji organu zewnętrznego można byłoby mówić dopiero wówczas, gdyby przesłanki tak pozytywnej jak i negatywnej opinii w przedmiocie likwidacji szkoły nie były określone przez konkretne przepisy ustawy, a były oparte na swobodnym uznaniu organu administracji rządowej. Tymczasem tak nie jest. Trybunał zaznaczył, że kurator oświaty nie działa w tym przypadku arbitralnie, lecz jest związany konkretnymi normami prawnymi. (...) Zdaniem Trybunału, każdorazowa "negatywna opinia" kuratora w przedmiotowej kwestii musi wskazać podstawę prawną nakładającą na organ prowadzący szkołę konkretny obowiązek, związany z zapewnieniem uczniom likwidowanej szkoły zrealizowania wszystkich tych uprawnień, które wynikają z norm prawnych zawartych w ustawie o systemie oświaty (obecnie ustawy Prawo oświatowe) lub w innych ustawach. Dopiero bowiem niewykonanie lub realna groźba niewykonania takiego konkretnego, wyraźnie wskazanego w ustawie obowiązku, mogłaby prowadzić do odmowy wydania "pozytywnej opinii". W przeciwnym bowiem wypadku słusznie postawiono by kuratorowi zarzut działania arbitralnego.

W świetle powyższego uprawnione jest stanowisko, że organ oświatowy wydając opinię w sprawie likwidacji szkoły jest związany konkretnymi normami prawnymi, wynikającymi z art. 89 ust. 1 u.p.o. i innych przepisów prawa.

Nie budzi wątpliwości, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, a nie tylko na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Organ odwoławczy ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania stron i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji (tutaj postanowieniu), rozpoznając sprawę w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Granice postępowania odwoławczego wyznaczają zasady postępowania administracyjnego, w tym, zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta rozwinięcie swoje znajduje w art. 77 § 1 k.p.a., jak też w art. 80 k.p.a.

W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie uchwała intencyjna likwidacji z dniem [...] sierpnia 2021 r. Branżowej Szkoły I stopnia nr [...], wchodzącej w skład Zespołu Szkół Technicznych w [...] przy ul. [...] narusza przepisy Prawa oświatowego, co zasadnie wyeksponował Minister Edukacji Narodowej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Słusznie bowiem stwierdził, iż ewentualne zmiany sieci szkolnej polegające na tworzeniu (lub likwidacji) innych lokalizacji zajęć skutkują koniecznością stosowania procedury przekształcenia szkoły zgodnie z przepisami art. 89 ustawy – Prawo oświatowe, bowiem tworzenie innych lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych stanowi przekształcenie szkoły (art. 39 ust. 7a ustawy – Prawo oświatowe). W przypadku zamiaru przekształcenia Zespołu Szkół Centrum Kształcenia Ustawicznego im. [...] w [...] przy ul. [...], polegającego na utworzeniu nowej lokalizacji kształcenia w niektórych zawodach wymienionych w uchwale intencyjnej Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w Branżowej Szkole I stopnia roku szkolnego 2021/2022, poprzez przejęcie budynków szkolnych po Zespole Szkół Technicznych przy ul. [...] w [...] przez wskazane Centrum Kształcenia Ustawicznego, Rada Miasta [...] powinna podjąć stosowną uchwałę i przeprowadzić procedurę analogiczną jak w przypadku zamiaru likwidacji szkoły.

Jak ustalił Minister Edukacji Narodowej w toku postępowania odwoławczego Miasto [...] nie wszczęło procedury zmierzającej do przekształcenia Zespołu Szkół Centrum Kształcenia Ustawicznego im. [...] w [...], tj. przejęcia budynków szkolnych i mienia Zespołu Szkół Technicznych w [...] w celu zorganizowania w nich kształcenia uczniów w wybranych zawodach likwidowanych klas Branżowej Szkoły nr [...], choć taki zamiar wynika z treści uzasadnia powołanej uchwały intencyjnej. Są to istotne zmiany o znaczeniu strukturalnym mające wpływ na ustalony plan sieci publicznych szkół ponadpodstawowych na obszarze miasta powiatowego (art. 39 ust. 7 u.p.o.). Zmiany te należy przeprowadzić we właściwym czasie, bowiem przekształcenie szkoły (stworzenie innej niż dotychczasowa lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych) wymaga wdrożenia postępowania przewidzianego w art. 89 Prawa oświatowego.

Trzeba mieć na względzie, że z przekształceniem szkoły mamy do czynienia wówczas, gdy wprowadzane są takie zmiany organizacyjne, które dążą do istotnego zmniejszenia lub zwiększenia rozmiarów bądź przedmiotu dotychczas prowadzonej działalności. Należy zatem przyjąć, że każde przekształcenie organizacyjne powodujące zmianę charakteru stanu prawnego, struktury, formy, nadające nową postać, funkcje czy zmieniające charakter działalności danej placówki wymaga zachowania warunków określonych w art. 88 i art. 89 ustawy Prawo oświatowe (por. wyrok NSA z 22 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 971/17, wyrok WSA w Rzeszowie z 15 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 896/16, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Przekształcenie w rozumieniu powyższej regulacji oznacza takie zmiany w sferze funkcjonowania szkoły lub placówki, które wiążą się ze zmianą elementów konstytutywnych bytu prawnego tych jednostek organizacyjnych, skutkujących koniecznością zmiany aktu założycielskiego, czyli zmiany w zakresie typu, rodzaju, nazwy, siedziby szkoły jak również jej zasięgu terytorialnego (obwodu szkoły). Takie elementy aktu założycielskiego wymienia art. 88 ust. 1 i 2 ustawy Prawo oświatowe.

Przepisu art. 89 ust. 9 u.p.o. jednoznacznie nakazuje do procesu przekształcenia szkoły publicznej lub placówki publiczne stosować odpowiednio reguły prawne dotyczące likwidacji szkoły publicznej.

Zatem słusznie Minister Edukacji Narodowej stwierdził, że skutkiem likwidacji Branżowej Szkoły I stopnia nr [...] Zespołu Szkół Technicznych w [...] jest nie tylko przeniesienie uczniów likwidowanej szkoły do klas innej funkcjonującej szkoły o analogicznym lub podobnym profilu nauczania, co stwarza jasną sytuację faktyczną i prawną umożliwiającą organowi oświatowemu ocenę spełniania przesłanek z art. 89 ust. 1 Prawa oświatowego. Stan niepewności, a więc i gwarancji zapewnienia możliwości kontynuowania nauki w szkole publicznej w tym samym lub zbliżonym zawodzie powstaje jednak, gdy dochodzi do swoistego "przejęcia" (budynku, majątku ruchomego) przez inną szkołę publiczną. W takim wypadku mamy zatem do czynienia z procedurą likwidacyjną jednej szkoły oraz przekształceniem szkoły, do której struktury organizacyjnej będzie "dołączana" w dopuszczalnej prawem formie szkoła "filialna" tworzona na bazie uprzednio zlikwidowanej szkoły. Tym bardziej, że jak już wyżej zaznaczono szkoła, która rozszerza profil i obszar swego działania również podlega transformacji.

Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, biorąc pod uwagę specyfikę funkcjonowania szkół ponadpodstawowych i cel regulacji zawartej w art. 89 ust. 1 i 9 u.p.o., w realiach niniejszej sprawy nie jest wystarczające (jako niezgodne z prawem) podjęcie uchwały o zamiarze likwidacji szkoły, bez równoczesnego przekształcenia szkoły przejmującej majątek i bazę dydaktyczną likwidowanej szkoły. Nieuregulowanie tej kwestii "kompleksowo" spowoduje, co słusznie dostrzegł Minister Edukacji Narodowej, stan niepewności, co do zapewnienia uczniom klas zawodowych likwidowanej szkoły możliwości kontynuacji nauki zawodu w odpowiedniej szkole. Niewszczęcie procedury przekształcenia Branżowej Szkoły I stopnia nr [...] Zespołu Szkół Centrum Kształcenia Ustawicznego im. [...] w [...], co się wiąże z uzyskaniem pozytywnej opinii właściwego kuratora oświaty, spowoduje brak możliwości kontynuowania nauki w dotychczasowym budynku przy ul. [...] w [...] w Branżowej Szkole I stopnia nr [...] w roku szkolnym 2021/2022r. Zatem stwierdzone nieprawidłowości już na etapie uchwały intencyjnej uzasadniają wydanie przez organ nadzoru oświatowego opinii negatywnej.

Konieczność jednoczesnego dokonywania likwidacji szkoły i przekształcenia jej w szkołę filialną szkoły, do której kierowani są uczniowie likwidowanej placówki oświatowej została potwierdzona w orzecznictwie sądów administracyjnych (patrz wyroki WSA w Warszawie: z dnia 28 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1198/20, z dnia 31 sierpnia 2021 r. sygn. II SA/Wa 1082/21 oraz wyrok NSA z dnia 20 październik 2021 r. sygn. akt III OSK 4261/21). Za przekształcenie uznaje się np. przekształcenie szkoły podstawowej o strukturze organizacyjnej klas I-VIII z odziałem przedszkolnym w szkołę podstawową o strukturze organizacyjnej klas I-III z oddziałem przedszkolnym (tak WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 3 listopada 2020 r. sygn. II SA/Rz 778/20). NSA w wyroku z dnia 18 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 34/21 (wyroki publik. j.w.) stwierdził, iż ustawodawca nie zdefiniował w u.p.o. co należy rozumieć pod pojęciem przekształcenia szkoły lub placówki. Niewątpliwa zawartość normatywna przepisu art. 89 ust. 9 u.p.o. sprowadza się jednak do rozciągnięcia reguł prawnych dotyczących likwidacji szkoły publicznej do procesu przekształcenia szkoły publicznej lub placówki publicznej. Likwidacja szkoły lub placówki publicznej wiąże się ze zniesieniem jej bytu administracyjnoprawnego i uznana musi być za najgłębszą z możliwych ingerencji. Zastosowanie tych samych rozwiązań prawnych do procesu przekształcenia szkoły publicznej lub placówki publicznej prowadzić musi tym samym do wniosku, iż przekształcenie musi dotyczyć istotnych elementów konstrukcyjnych jednostki dotkniętej procesem przekształcenia, tj. takich zmian, które muszą prowadzić do powstania po zakończeniu przekształcenia jednostki o zasadniczo zmienionym charakterze. Przekształcenie musi dotykać zmiany w zakresie typu, rodzaju, nazwy, siedziby szkoły czy obwodu szkolnego.

Sąd podziela stanowisko strony skarżącej, że organ oświatowy nie jest władny oceniać zamiaru likwidacji szkoły wg. kryterium celowościowego (ingerowałby wówczas w samodzielności jednostki samorządu terytorialnego), lecz oceny tej dokonuje w węższym ujęciu jaki zakreślają kompetencje nadzoru pedagogicznego. Jednakże w niniejszej sprawie Minister w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z dnia [...] listopada 2021 r. zasadnie wskazał naruszenie przez Miasto [...] konkretnego przepisu prawa w związku z planowaną likwidacją szkoły (art. 39a ust. 7 i 89 ust. 9 w zw. z art. 89 ust. 1 i 3 u.p.o.), wobec braku podjęcia w przypisanej prawem formie decyzji o przekształceniu szkoły przejmującej budynek i majątek szkoły likwidowanej. Argumentacja organu II instancji została także poparta wyczerpującym uzasadnieniem faktycznym i prawnym. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienie nie narusza tym samym art. 107 § 3 k.p.a., co podnoszono w skardze.

Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 61 § 4 w zw. z art. 15 k.p.a., albowiem przepis ten nie ma zastosowania w postępowaniu odwoławczym, gdyż samo wniesione zażalenie wszczyna postępowanie przed organem II instancji. Ustawodawca nie przewidział zawiadamiania o toczącym się postępowaniu odwoławczym strony, od której pochodzi wniesiony środek zaskarżenia.

Skład orzekający w sprawie nie podziela zarzutu naruszenia art. 7 i 77 K.p.a., albowiem organ II instancji poczynił wszystkie istotne ustalenia w sprawie, prawidłowo ocenił materiał dowodowy i wyczerpująco uzasadnił powody, które legły u podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że dokonał w wymaganym zakresie analizy okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, działając zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.

Sąd w całej rozciągłości akceptuje pogląd wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie, iż naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy i które uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji z tego powodu, to naruszenie uprawnień strony, które powoduje, że wydana została decyzja o odmiennej treści niż gdyby została wydana po przedstawieniu swojego stanowiska przez stronę. Innymi słowy, do tego rodzaju naruszenia dochodzi, gdy strona zostaje pozbawiona możliwości wyrażenia stanowiska, które miałoby wpływ na wynik sprawy (przykładowo wyrok NSA z dnia 27 października 2021 r. sygn. akt III OSK 4262/21, publik. LEX nr 3248491). Taka sytuacji nie zaistniała w niniejszej sprawie. Wprawdzie organ I instancji uchybił gwarancjom procesowym strony, co zostało dostrzeżone i szczegółowo opisane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, jednak z uwagi na reformatoryjny charakter postępowania odwoławczego, wady te zostały przez Ministra Edukacji Narodowej konwalidowane.

Naruszenie zaś art. 35 § 3 i art. 36 § 1 K.p.a. nie wpływa na ocenę prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia. Opieszałość działania organu może być przez stronę zwalczana skargą, o której mowa w art. 149 P.p.s.a.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.