Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 49/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2022-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 par 1 , arr. 145 par 1 pkt 1 lit. a,c, art. 134 par 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 156
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 17 ust. 1 b, ust. 5
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
article: art. 95 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 291
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 marca 2022 r. sprawy ze skargi C. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej C. P. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej powoływane jako: "organ odwoławczy" lub "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania C. P. (dalej powoływanej jako: "wnioskodawczyni" lub "Skarżąca"), orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] października 2021r. nr [...] w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem.

Jak podano w uzasadnieniu powyższej decyzji, podstawą odmowy przyznania świadczenia przez organ I instancji było stwierdzenie, że wnioskodawczyni ma ustalone prawo do emerytury, które efektywnie pobiera a ponadto uznanie, iż negatywną przesłanką przyznania wnioskowanego świadczenia jest wiek, w którym powstała niepełnosprawność u osoby wymagającej opieki.

Rozpatrując odwołanie Kolegium powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r. poz. 1443) stwierdziło, że osoby opiekujące się dorosłymi niepełnosprawnymi, powinny być traktowane w taki sam sposób, niezależnie od wieku, w którym powstała niepełnosprawność osoby zaliczonej do kategorii osób dorosłych w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych a art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może być stosowany w dotychczasowym kształcie. Zatem organy administracji rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym (dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy, tj. z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Przyjęto zatem, iż organ pierwszej instancji dokonał nieprawidłowej wykładni art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie przesłanki wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

Jak wyjaśnił organ odwoławczy, w jego ocenie, opisane wyżej mylne stanowisko organu I instancji w zakresie przesłanki wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki pozostaje bez wpływu na prawo wnioskodawczyni do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nie może ono zostać przyznane, skoro ma ona ustalone prawo do emerytury.

Wyjaśniono, iż wnioskodawczyni mogłaby skutecznie ubiegać się o przyznanie wnioskowanego świadczenia tylko w jednym przypadku, a mianowicie wówczas, gdyby nie miała ustalonego prawa do emerytury. Jak przyjęło Kolegium, świadczenie pielęgnacyjne jest świadczeniem dla osób rezygnujących z pracy zawodowej, które przejmują na siebie realizację zadań Państwa w zakresie opieki nad osobami niepełnosprawnymi. Konieczność sprawowania opieki musi zatem wiązać się z utratą uzyskiwanych dochodów. Takie rozwiązanie nie budzi zastrzeżeń, ponieważ świadczenie pielęgnacyjne ma charakter subsydiarny, częściowo rekompensujący utracony zarobek osoby aktywnej zawodowo wychodzącej z rynku pracy oraz ponoszącej zwiększone wydatki na opiekę nad niepełnosprawnym. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Stąd też ustawodawca przyjął założenie, że osoba posiadająca już zabezpieczenie materialne w postaci dochodu z tytułu emerytury, powinna być wyłączona z zakresu podmiotowego osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest możliwy zatem zbieg obu tych świadczeń ani ich wzajemna kompensata.

Nadto w odróżnieniu od innych świadczeń opiekuńczych świadczenie pielęgnacyjne nie jest kierowane do wszystkich opiekunów osób niepełnosprawnych, lecz tylko do tych z nich, którzy sprawując opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czynią to w tak dużym - a wynikającym ze stopnia niepełnosprawności osoby, którą się opiekują - zakresie i rozmiarze, że opieka ta nie pozwala im na podjęcie innej pracy. Związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką, musi być bezpośredni i ścisły. Jak zatem przyjął organ, faktem jest, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie zakreśla żadnych ram czasowych co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki, warunkiem jest jednak, by stan ten w odniesieniu do tego samego niepełnosprawnego i jego opiekuna trwał.

Kolegium stwierdziwszy, iż w świetle zebranych w sprawie dowodów, zwłaszcza wywiadu środowiskowego, obecnie wnioskodawczyni prawidłowo czyni opiekę nad swoim mężem. Natomiast brak jest związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem, bowiem jak wynika z akt sprawy wnioskodawczyni pobiera świadczenie emerytalne. Skoro zaś nie była zatrudniona w dacie składania wniosku to nie mogła zrezygnować z pracy. Nadto organ zauważył, że niepełnosprawność istnieje od [...] maja 2017 r., a więc powstała w czasie, gdy wnioskodawczyni nie była już aktywna zawodowo i efektywnie pobierała świadczenie emerytalne. Natomiast powołując się na wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 października 2020r. sygn. II SA/GI 503/20 organ przyjął, że w realiach sprawy istotne jest, że wnioskodawczyni jest w wieku poprodukcyjnym (urodziła się w 195[...] r., ma [...] lat), zatem jest ona osobą, która wedle wszelkich zasad dotyczących wieku emerytalnego, zdolności podejmowania zatrudnienia ze względu m.in. na możliwości fizyczne i zdrowotne, wyłączona jest z rynku pracy, a przynajmniej nie wykazała ona, by było inaczej. W szczególności nie przedłożyła żadnego zaświadczenia lekarskiego z zakresu medycyny pracy, z którego jasno wynikałaby zdolność podjęcia legalnego, rejestrowanego zatrudnienia, w tym nie udowodniła ona, że taka praca zostałaby jej faktycznie zaoferowana. W konsekwencji również sam wiek wnioskodawczyni stanowi przeszkodę do przyznania mu wnioskowanego świadczenia

W konkluzji Kolegium wskazało, że docenia trud i wysiłek ponoszony przez wnioskodawczynię, jednak przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji Kolegium obowiązane jest kierować się treścią obowiązującego prawa zamieszczonego w ustawie i nie może w swoim działaniu kierować się zasadami współżycia społecznego czy też innymi kryteriami czy wartościami.

Pismem z dnia [...] stycznia 2022 r. pełnomocnik Skarżącej wniósł skargę na powyższą decyzję zarzucając jej:

- naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegającą na pominięciu celów tej ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego,

- naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Wskazując na powyższe pełnomocnik Skarżącej wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania a także o zasądzenie kosztów postępowania a ponadto o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 - dalej "P.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również podkreślić, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że zarówno zaskarżona decyzja, jaki i decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa. Tym samym, skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zaznaczyć w tym miejscu należy, biorąc pod uwagę wniosek pełnomocnika Skarżącej o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, że w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję, Sąd uchyla decyzję w całości albo w części, stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.) lub w innych przepisach lub stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

W myśl zaś art. 145a § 1 P.p.s.a., w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu.

W przedmiotowej sprawie nie wystąpiła okoliczność, o której mowa w art. 145a § 1 P.p.s.a., stąd zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu odwoławczego i organu pierwszej instancji należało uchylić.

Na wstępie rozważań należy wyjaśnić, iż prawidłowe jest stanowisko Kolegium, że podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (wbrew temu co przyjął orzekł Organ I instancji) nie może być art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 615 – dalej: "ustawa"). Słusznie organ odwoławczy podkreślił, że w obecnym stanie prawnym Stronie może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, pomimo że nie można ustalić daty powstania niepełnosprawności dorosłej osoby niepełnosprawnej (męża), nad którym sprawuje opiekę, o ile spełnia pozostałe wymogi niezbędne do przyznania świadczenia. Po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, ocenę prawa do świadczenia pielęgnacyjnego należy bowiem rozpatrywać bez tej przesłanki negatywnej i takie stanowisko zostało ugruntowane już w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2021 r. sygn. akt. I OSK 786/21).

Natomiast nie sposób zgodzić się z organami obu instancji, które poprzestając na wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych przyjęły, że fakt, iż Skarżąca ma ustalone prawo do emerytury przesądza o braku możliwości ubiegania się o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

W myśl art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z art. 17 ust. 1 ustawy wynika zatem, że okoliczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji oraz rezygnacja z tego powodu z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (niepodejmowanie pracy) przez osobę tę opiekę sprawującą, to warunki konieczne do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego.

Dostrzeżenia wymaga, że w licznych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się za wykładnią normy art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. W orzeczeniach tych powoływano się na wykładnię językową wskazanego przepisu, podkreślając odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno-rentowych i świadczeń rodzinnych (por. np. wyroki NSA: z 20 marca 2014 r. sygn. akt. I OSK 416/13; z 19 stycznia 2017 r. sygn. akt. I OSK 1831/15, z 10 marca 2017 r., sygn. akt. I OSK 2573/15; z 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt. I OSK 2950/15; z 20 kwietnia 2017r., sygn. akt. I OSK 3269/15; z 10 lipca 2018 r. sygn. akt. I OSK 134/18; z 30 listopada 2020 r., I OSK 1334/20).

Nie można pomijać jednak, iż w szeregu orzeczeń Naczelny Sąd Administracyjny wyraził odmienne stanowisko w zakresie analizowanej materii, wskazując na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej tego przepisu. Wskazał, że wprawdzie proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać. Zastosowanie bowiem dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej. Sąd ten podkreślił, że zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1) i sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust.1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Obowiązkiem sądu administracyjnego sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił też uwagę, że istotną cechą osób, będących adresatami zawartej w art. 17 ust. 1 ustawy normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

W wyrokach z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19 i z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19, Naczelny Sąd Administracyjny stanął przy tym na stanowisku, że zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury. Zatem zgodnie z tym stanowiskiem, osobie uprawnionej, posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w powyższym przepisie należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym.

Z kolei w wyrokach NSA z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, z 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, z 10 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 487/20, z 18 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 659/20, z 24 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 1416/20, z 15 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1983/20 i sygn. akt I OSK 2006/20 oraz z 17 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 2010/20, Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił przedstawionego wyżej sposobu rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalno-rentowego. Zdaniem Sądu wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto) pozostawałaby bowiem w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 ustawy, który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego jednoznacznie określa kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd prezentowany w orzecznictwie niektórych sądów administracyjnych, że praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe (por. wyrok WSA w Poznaniu z 13 stycznia 2020r., sygn. akt IV SA/Po 824/19 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z 20 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1265/19).

W konsekwencji, w powołanych powyżej orzeczeniach, Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się za rozwiązaniem polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno

-rentowego. Podkreślił, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 ustawy, w którym wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 504 – dalej: "u.e.r.f.u.s"), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie wypłaca się jedno z tych świadczeń – wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 ustawy, czy art. 96 u.e.r.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a ustawy.

Biorąc pod uwagę przedstawione powyżej zasady konstytucyjne uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować poprzez złożenie do organu wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty.

Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 28 grudnia 2021 r. II SA/Lu 876/21, stawiając tezę, iż "w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną o czym wprost stanowi art. 27 ust. 5 ustawy. Osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. W przypadku emerytury rolniczej wybór taki można zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 34 ustawy z 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, zgodnie z którym prawo to ulega zawieszeniu na zasadach określonych w przepisach emerytalnych, a zatem w art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem na wniosek emeryta można zawiesić wypłatę m.in. emerytury, do której uprawniona jest jedna osoba. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego."

Powyższe stanowisko sądów administracyjnych skład Sądu orzekający w pełni podziela i uznaje, że można je także odnieść do rozpatrywanej sprawy.

Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających rentę czy emeryturę w wysokości niższej niż kwota świadczenia pielęgnacyjnego powoduje, że powyższy cel nie jest w stosunku do tej grupy realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do renty czy emerytury opiekun, tak jak w niniejszej sprawie Skarżąca, nie może podjąć pracy zarobkowej, wobec konieczności opieki nad niepełnosprawnym mężem.

Zdaniem Sądu wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, którą przyjęły organy orzekające w tej sprawie narusza konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Należy zwrócić uwagę na stanowisko przedstawione w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. (sygn. akt SK 2/17). Trybunał we wskazanym orzeczeniu uznał, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy w zakresie w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w zw. art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Jak podnosił Trybunał, wyłączenie przez ustawodawcę możliwości uzyskania przez opiekuna – rencistę świadczenia pielęgnacyjnego, a przez to również obarczenie rodziny osoby niepełnosprawnej kosztami związanymi z opieką nad osobą niepełnosprawną oraz pozbawienie w tym zakresie niepełnosprawnego członka rodziny pomocy socjalnej, stanowi nieproporcjonalne i nieuzasadnione różnicowanie.

Kierując się powyższym Sąd stwierdził, że skoro przepisy prawa umożliwiają Skarżącej wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez Skarżącą świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie (uwzględniając zasady procesowe wynikające z art. 7, 8 i 9 k.p.a.), powinien przedsięwziąć takie czynności, aby Skarżąca mogła z tego prawa wyboru skorzystać. Osoba, która spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymywać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Zawieszenie prawa do emerytury eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a ustawy wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Istota bowiem ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla osoby pobierającej emeryturę, wynikająca z tego ostatniego przepisu, musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia emerytalnego.

Podsumowując, fakt posiadania przez Skarżącą prawa do emerytury nie może być w okolicznościach tej sprawy przeszkodą do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. W sytuacji zbiegu po stronie tego samego podmiotu uprawień do obydwu tych świadczeń znajduje zastosowanie reguła dokonania wyboru, polegająca na możliwości rezygnacji przez stronę świadczenia, które jest dla niej mniej korzystne. Wobec powyżej przytoczonej interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy w tej sprawie Organ odwoławczy niezasadnie uznał, że sam fakt przysługiwania Skarżącej prawa do emerytury, stanowi negatywne kryterium do rozpoznania jej wniosku o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego. Wadliwe zastosowanie powyższego przepisu, przy uwzględnieniu potrzeby przeprowadzenia postępowania administracyjnego z uwzględnieniem opisanych wyżej zasad procesowych, powoduje, że dla końcowego wyniku rozpoznania sprawy, konieczne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Organów obu instancji wydanych w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Niezależnie od powyższego nie sposób zgodzić się z przedstawionym przez Kolegium stanowiskiem, jakoby wiek Skarżącej (tj. [...] lat) przesądzał o tym, że jest ona osobą, która wedle wszelkich zasad dotyczących wieku emerytalnego, zdolności podejmowania zatrudnienia ze względu m.in. na możliwości fizyczne i zdrowotne, wyłączona jest z rynku pracy a także aby powyższe nakładało na nią obowiązek wykazywania zdolności do podjęcia zatrudnienia przy ubieganiu się o świadczenie pielęgnacyjne. Tak teza jawi się jako całkowicie dowolna, gdyż ustawodawca w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych wyraźnie przewidział możliwość podejmowania zatrudnienia przez emerytów. Nie sposób też przyjmować, jak uznało Kolegium, iżby osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne miała obowiązek dowodzić swojej zdolności do podjęcia zatrudnienia w szczególności przedkładając zaświadczenie lekarskie z zakresu medycyny pracy, z którego jasno wynikałaby zdolność podjęcia legalnego, rejestrowanego zatrudnienia czy też przedkładając uzyskane oferty pracy. Obowiązku okazywania takich dowodów organom administracji orzekających o świadczeniu pielęgnacyjnym nie sposób bowiem odczytać z ustawy, a organ odwoławczy nawet nie sygnalizował wnioskodawczyni na wolę weryfikacji takich okoliczności i nie umożliwił jej przedstawienie swoich racji względnie dowodów. Takie zaniechanie godzi w podstawowe zasady postępowania administracyjnego art. 6 i art. 8 k.p.a. oraz narusza zasady postępowania dowodowego określone w art. 7, art. 77 i art. 88 k.p.a.

Jako całkowicie nieadekwatne do okoliczności należy uznać powołanie się przez Kolegium na poparcie opisanej wyżej tezy na wyrok WSA w Gliwicach z 6 października 2020 r. (sygn. akt. II SA/Gl 503/20), w którym sąd podjął się oceny zdolności do sprawowania opieki nad osoba niepełnosprawną córką, przez osobę urodzoną w 1940 r. (tj. osiemdziesięcioletnią). Aktywność zawodowa u osób wieku Skarżącej ([...] lat) nie sposób uznać za zjawisko nietypowe. Wręcz przeciwnie, sytuacja ekonomiczna zmusza liczne grono osób w takim wieku do dalszej pracy zawodowej. Na marginesie nie sposób też nie dostrzegać, iż ustawodawca w 2012 r. czasowo wprowadził rozwiązania przewidujące stopniowe wydłużenie wieku emerytalnego do 67 roku życia dla kobiet urodzonych po 31 grudnia 1952 r. oraz dla mężczyzn urodzonych po 31 grudnia 1947 r. Jakkolwiek wprawdzie ostatecznie od 1 października 2017 r. wiek emerytalny został ponownie obniżony i zróżnicowany ze względu na płeć, to jednak brak jest podstaw automatycznego uznawania osób w wieku Skarżącej za niezdolne do pracy zawodowej z racji ich wieku, a aktualnie obowiązujący wiek emerytalny powinien być wiązany nie tyle z faktyczną niezdolnością do pracy wynikającą z ograniczeń fizycznych czy zdrowotnych, lecz ze względami natury społecznej.

Ponownie rozpoznając sprawę Organ I instancji – stosownie do treści art. 9 k.p.a. – winien przed oceną wniosku wniesionego przez Skarżącą winien poinformować ją o możliwości wystąpienia przez nią do organu emerytalnego o zawieszenie prawa do emerytury, uzależniając przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia przez wnioskodawczynię decyzji o wstrzymaniu wypłaty świadczenia emerytalnego. Następnie po wykonaniu powyższego obowiązku przez stronę wnioskującą, organ winien orzec o jej roszczeniu stosownie do przyjętej w tej sprawie wykładni prawa.

Z powyższych powodów Sąd orzekł o uchyleniu decyzji Organów obu instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.

Przywołane w uzasadnieniu wyroki dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.