Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2062/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy~Wójt Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 184
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 3 par. 1 i 2 pkt 5 i 6, art. 106 par. 3, art. 133 par. 1, art. 134 par. 1, art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 15 ust. 1 - 3, art. 17, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 93
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: par. 3, par. 4, par. 7
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy B. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. Stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w następującym zakresie: - § 4 pkt 2 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) oraz ograniczenia w dysponowaniu terenem wynikające z prawomocnych decyzji administracyjnych oraz przepisy normatywne (...)"; - § 4 pkt 7 uchwały; - § 6 ust. 1 pkt 7 uchwały; - § 6 ust. 1 pkt 8 uchwały; - § 7 ust. 1 pkt 8 lit. b uchwały; - § 7 ust. 1 pkt 8 lit. g uchwały; - § 10 ust. 7 pkt 1 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) zgodnie z warunkami określonymi przez zakład energetyczny (...) "; - § 10 ust. 7 pkt 7 uchwały; - § 10 ust. 8 pkt 4 uchwały; - § 10 ust. 11 pkt 2 uchwały; - § 11 ust. 3 lit. g uchwały; - § 12 ust. 2 pkt 3 uchwały; - § 8 ust. 2 pkt 1 uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) (m.in. Wojewódzki Konserwatorem Zabytków wyda szczegółowe warunki dopuszczenia realizacji inwestycji ze stanowiska konserwatorskiego oraz określi zakres niezbędnych do przeprowadzenia badań archeologicznych wyprzedzających przystąpienie do wykonania projektowanych inwestycji bądź nadzorów archeologicznych nad budowlanymi robotami ziemnymi) (...) "; - § 7 ust. 1 pkt 1 lit. e uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza do realizacji przedsięwzięć infrastrukturalnych i drogowych na terenach: R, Rl, R2 i Z w ramach gruntach rolnych klasy III i na terenach oznaczonych symbolem ZL; - § 10 ust. 1 pkt 1 uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza do budowy sieci i urządzeń infrastruktury technicznej na terenach: R, Rl, R2 i Z w ramach gruntów rolnych klasy III i na terenach oznaczonych symbolem ZL; - § 10 ust. 7 pkt 6 uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza do budowy linii kablowej lub napowietrznej wysokiego lub średniego napięcia na terenach: R, Rl, R2 i Z w ramach gruntów rolnych klasy III i na terenach oznaczonych symbolem ZL; - § 12 ust. 2 pkt 5 uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza do lokalizacji niezbędnych, sieciowych elementów urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacyjnej na terenach R w ramach gruntów rolnych klasy III; - § 13 ust. 1 pkt 2 tiret drugie uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza do realizacji obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacyjnej, w tym masztów do pomiaru siły wiatru na terenach Rl i R2 w ramach gruntów rolnych klasy III; - § 13 ust. 2 pkt 7 uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza do realizacji niezbędnych, sieciowych elementów urządzeń infrastruktury technicznej i układu komunikacyjnego na terenach Rl i R2 w ramach gruntów rolnych klasy III; - § 14 ust. 2 pkt 1 uchwały; - § 14 ust. 2 pkt 3 uchwały; - § 15 ust. 2 pkt 4 uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza do realizacji niezbędnych, sieciowych elementów urządzeń infrastruktury technicznej na terenach Z w ramach gruntów rolnych klasy III; - § 7 ust. 2 pkt 2 uchwały; - § 11 ust. 1 pkt 3 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) za wyjątkiem użytkowania rolniczego (...) "; - § 12 ust. 2 pkt 4 uchwały; - części graficznej w zakresie oznaczenia ,, granic strefy z zakazem sytuowania zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej' - § 11 ust. 2 lit. c uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) powierzchni wydzielonego terenu (...) "; - § 11 ust. 2 lit. f uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) powierzchni wydzielonego terenu (...) "; - § 11 ust. 3 lit. b uchwały; - § 12 ust. 2 pkt 12 uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) powierzchni siedliska (...) "; - § 12 ust. 2 pkt 13 uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) powierzchni siedliska (...) "; - § 12 ust. 3 pkt 1 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) lub wg stanu istniejącego (...)"; - § 12 ust. 3 pkt 2 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) lub wg stanu istniejącego - § 12 ust. 3 pkt 4 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) lub wg stanu istniejącego (...)"; - § 13 ust. 2 pkt 4 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) powierzchni siedliska (...) "; - § 13 ust. 2 pkt 5 uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) powierzchni siedliska (...) "; - § 12 ust. 4 pkt 2 uchwały; - § 11 ust. 3 lit. a uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) liczona od podstawy (...) "; Oddala skargę w następującym zakresie: - § 3 ust. 1 pkt 6 uchwały; - § 3 ust. 2 uchwały, w zakresie w jakim nie zalicza do obowiązujących ustaleń planu następujących oznaczeń graficznych: nieprzekraczalnych linii zabudowy oraz strefy ochronnej elektrowni wiatrowej - izofona 45 dB, związanej z ograniczeniami w zagospodarowaniu; - § 9 uchwały; - § 10 ust. 7 pkt 5 i pkt 6 uchwały.


UZASADNIENIE

I. Pismem z dnia [...] września 2015 Wojewoda [...] (dalej również: "Wojewoda" lub "organ nadzoru" lub "skarżący"), działając na podstawie art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015r., poz. 1515 ze zm.; dalej: "u.s.g.") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") skargę na uchwałę Rady Gminy [...] (dalej także "Rady") z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie [...] dla obszarów rozmieszczenia elektrowni wiatrowych w miejscowości [...] (dalej "uchwała" albo "plan").

Zaskarżonej uchwale Wojewoda zarzucił naruszenie następujących przepisów:

(I) art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r., poz. 647 z późn. zm.) w związku z art. 7 Konstytucji RP poprzez ustalenia zawarte w: § 4 pkt 2 i pkt 7, § 6 ust. 1 pkt 7 i pkt 8, § 7 ust. 1 pkt 8 lit. b i lit. g, § 10 ust. 7 pkt 1 i pkt 7, § 10 ust. 8 pkt 4, § 10 ust. 11 pkt 2, § 11 ust. 3 lit. g oraz § 12 ust. 2 pkt 3 uchwały;

(II) art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) w związku z art. 7 Konstytucji RP poprzez ustalenia zawarte w § 8 ust. 2 pkt 1 uchwały;

(III) art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 6 lit. c, art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1, pkt 2 i pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1205 z późn. zm.), poprzez ustalenia zawarte w: § 7 ust. 1 pkt 1 lit. e, § 10 ust. 1 pkt 1, § 10 ust. 7 pkt 6, § 12 ust. 2 pkt 5, § 13 ust. 1 pkt 2 tiret drugie, § 13 ust. 2 pkt 7, § 14 ust. 2 pkt 1, § 14 ust. 2 pkt 3 oraz § 15 ust. 2 pkt 4 uchwały, które dopuszczają do realizacji obiektów i urządzeń sieci uzbrojenia terenu infrastruktury technicznej, a także przedsięwzięć drogowych na terenach: R, R1, R2 i Z na gruntach rolnych klasy III i na terenach ZL na gruntach leśnych, jak również do realizacji zabudowy na terenach ZL na gruntach leśnych, dla których nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne;

(IV) art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 17 pkt 6 lit. c, art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1, pkt 2 i pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez ustalenia zawarte w § 12 ust. 2 pkt 4 uchwały oraz w części graficznej uchwały, które dopuszczają realizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na części terenów R na gruntach rolnych klasy III, dla których nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze oraz poprzez ustalenia zawarte w: § 7 ust. 2 pkt 2 i § 11 ust. 1 pkt 3 uchwały;

(V) art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ustalenia zawarte w: § 11 ust. 2 lit. c i lit. f, § 11 ust. 3 lit. b, § 12 ust. 2 pkt 12 i pkt 13, § 12 ust. 3 pkt 1, pkt 2 i pkt 4 oraz § 13 ust. 2 pkt 4 i pkt 5 uchwały;

(VI) art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014r. poz. 518 z późn. zm.) poprzez ustalenia zawarte w § 12 ust. 4 pkt 2 uchwały, dotyczące określenia zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, w odniesieniu do terenów R;

(VII) art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zawarcie w planie ustaleń naruszających ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], uchwalonego przez Radę Gminy [...] w dniu [...] grudnia 2011r., uchwałą Nr [...] w sprawie: Zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], dotyczących przestrzeni publicznych, zawartych w: § 3 ust. 1 pkt 6 oraz § 9 uchwały;

(VIII) § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez sprzeczne ustalenia pomiędzy rysunkiem planu i § 3 ust. 2 uchwały oraz pomiędzy ustaleniami tekstu uchwały zawartymi w: § 4 pkt 11 i § 11 ust. 3 lit. a uchwały;

(IX) art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 i 9 oraz § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.).

Na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, w części ustaleń:

• § 4 pkt 2 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) oraz ograniczenia w dysponowaniu terenem wynikające z prawomocnych decyzji administracyjnych oraz przepisy normatywne (...)";

• § 4 pkt 7 uchwały;

• § 6 ust. 1 pkt 7 uchwały;

• § 6 ust. 1 pkt 8 uchwały;

• § 7 ust. 1 pkt 8 lit. b uchwały;

• § 7 ust. 1 pkt 8 lit. g uchwały;

• § 10 ust. 7 pkt 1 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) zgodnie z warunkami określonymi przez zakład energetyczny (...) ";

• § 10 ust. 7 pkt 7 uchwały;

• § 10 ust. 8 pkt 4 uchwały;

• § 10 ust. 11 pkt 2 uchwały;

• § 11 ust. 3 lit. g uchwały;

• § 12 ust. 2 pkt 3 uchwały;

• § 8 ust. 2 pkt 1 uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) (m.in. Wojewódzki Konserwatorem Zabytków wyda szczegółowe warunki dopuszczenia realizacji inwestycji ze stanowiska konserwatorskiego oraz określi zakres niezbędnych do przeprowadzenia badań archeologicznych wyprzedzających przystąpienie do wykonania projektowanych inwestycji bądź nadzorów archeologicznych nad budowlanymi robotami ziemnymi) (...) ";

• § 7 ust. 1 pkt 1 lit. e uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza do realizacji przedsięwzięć infrastrukturalnych i drogowych na terenach: R, R1, R2 i Z w ramach gruntach rolnych klasy III i na terenach oznaczonych symbolem ZL;

• § 10 ust. 1 pkt 1 uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza do budowy sieci i urządzeń infrastruktury technicznej na terenach: R, R1, R2 i Z w ramach gruntów rolnych klasy III i na terenach oznaczonych symbolem ZL;

• § 10 ust. 7 pkt 6 uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza do budowy linii kablowej lub napowietrznej wysokiego lub średniego napięcia na terenach: R, R1, R2 i Z w ramach gruntów rolnych klasy III i na terenach oznaczonych symbolem ZL;

• § 12 ust. 2 pkt 5 uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza do lokalizacji niezbędnych, sieciowych elementów urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacyjnej na terenach R w ramach gruntów rolnych klasy III;

• § 13 ust. 1 pkt 2 tiret drugie uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza do realizacji obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacyjnej, w tym masztów do pomiaru siły wiatru na terenach R1 i R2 w ramach gruntów rolnych klasy III;

• § 13 ust. 2 pkt 7 uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza do realizacji niezbędnych, sieciowych elementów urządzeń infrastruktury technicznej i układu komunikacyjnego na terenach R1 i R2 w ramach gruntów rolnych klasy III;

• § 14 ust. 2 pkt 1 uchwały;

• § 14 ust. 2 pkt 3 uchwały;

• § 15 ust. 2 pkt 4 uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza do realizacji niezbędnych, sieciowych elementów urządzeń infrastruktury technicznej na terenach Z w ramach gruntów rolnych klasy III;

• § 7 ust. 2 pkt 2 uchwały;

• § 11 ust. 1 pkt 3 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) za wyjątkiem użytkowania rolniczego (...)";

• § 12 ust. 2 pkt 4 uchwały;

• części graficznej w zakresie oznaczenia ,, granic strefy z zakazem sytuowania zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej",

• § 11 ust. 2 lit. c uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) powierzchni wydzielonego terenu (...)";

• § 11 ust. 2 lit. f uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) powierzchni wydzielonego terenu (...)";

• § 11 ust. 3 lit. b uchwały;

• § 12 ust. 2 pkt 12 uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) powierzchni siedliska (...)";

• § 12 ust. 2 pkt 13 uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) powierzchni siedliska (...)";

• § 12 ust. 3 pkt 1 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) lub wg stanu istniejącego (...)";

• § 12 ust. 3 pkt 2 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) lub wg stanu istniejącego (...)";

• § 12 ust. 3 pkt 4 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) lub wg stanu istniejącego (...)";

• § 13 ust. 2 pkt 4 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) powierzchni siedliska (...) ";

• § 13 ust. 2 pkt 5 uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) powierzchni siedliska (...) ";

• § 12 ust. 4 pkt 2 uchwały;

• § 3 ust. 1 pkt 6 uchwały;

• § 9 uchwały;

• § 3 ust. 2 uchwały, w zakresie w jakim nie zalicza do obowiązujących ustaleń planu następujących oznaczeń graficznych: nieprzekraczalnych linii zabudowy oraz strefy ochronnej elektrowni wiatrowej - izofona 45 dB, związanej z ograniczeniami w zagospodarowaniu;

• § 11 ust. 3 lit. a uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) liczona od podstawy (...) ";

• § 10 ust. 7 pkt 5 i pkt 6 uchwały.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda podniósł w szczególności, że:

1. Rada Gminy [...], na sesji w dniu [...] maja 2014r., podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie [...] dla obszarów rozmieszczenia elektrowni wiatrowych w miejscowości [...]. Uchwałę tę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie organu nadzoru, przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały, naruszono zasady oraz tryb sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w ten sposób, iż na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym część ustaleń tej uchwały winna być wyeliminowana z obrotu prawnego.

2. Rada Gminy [...] uzależniła możliwość dokonania określonych czynności, przewidzianych w planie, od uzyskania uzgodnienia oraz warunków realizacji inwestycji udzielanych przez podmioty takie jak: zarządca sieci, zakład energetyczny, organy i instytucje właściwe do uzgadniania projektów planów miejscowych, tj. wprowadzono ustalenia warunkowe, obowiązujące na wypadek wystąpienia zdarzenia przyszłego i niepewnego. Organ nadzoru wskazuje, że nałożone przez Radę Gminy [...], w: § 10 ust. 7 pkt 1 i pkt 7, § 10 ust. 8 pkt 4 uchwały, czynności dotyczące zaopatrzenia w energię elektryczną elektrowni wiatrowych oraz zabudowy zagrodowej i obsługi rolnictwa z sieci elektroenergetycznej zgodnie z warunkami określonymi przez zakład energetyczny lub na podstawie odrębnych projektów w oparciu o warunki przyłączenia wydane przez zarządcę sieci, uregulowane zostały w przepisach ustawy z dnia 10 kwietnia 1997r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r., poz. 1059 z późn. zm.), o których mowa m.in. w Rozdziale 2 pn. Dostarczanie paliw i energii, w szczególności zaś w jej art. 7 i art. 9 ust. 3 i 4 oraz w rozporządzeniach wykonawczych do tej ustawy. Natomiast ustalony w § 11 ust. 3 lit. g uchwały obowiązek zgłaszania i uzgadniania z powołanymi do tego organami, obiektów o wysokości równej i większej od 50 m npt, wynika z przepisów odrębnych. Przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003r. w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych (Dz. U. Nr 130, poz. 1193 z późn. zm.), określają jakie przeszkody lotnicze i obiekty budowlane, podlegają zgłoszeniu do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego i do właściwego organu nadzoru nad lotnictwem wojskowym (§ 2 ust. 1 i ust. 2), a zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 28 ustawy z dnia 3 lipca 2002r. Prawo lotnicze (Dz. U. z 2013r., poz. 1393 z późn. zm.), do kompetencji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego należy "uzgadnianie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w gminach, na terenie których przewiduje się lokalizację nowego lub modernizację istniejącego lotniska oraz lotniczych urządzeń naziemnych". Zdaniem organu nadzoru wskazane uregulowania § 10 ust. 7 pkt 1 i pkt 7, 10 ust. 8 pkt 4 uchwały, wykraczają poza przyznaną kompetencję do określenia, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad dotyczących modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, wyrażoną w art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zakres przedmiotowy i granice tej kompetencji skonkretyzowano w § 4 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie, z którym zasady powinny zawierać: określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym oraz wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Także ustalenia § 11 ust. 3 lit. g uchwały wykraczają poza kompetencję do określenia w planie miejscowym zasad kształtowania zabudowy, określonych w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. i § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto w § 10 ust. 7 pkt 1 i pkt 7, § 10 ust. 8 pkt 4 oraz § 11 ust. 3 li. g uchwały Rada Gminy [...] wykroczyła poza zakres delegacji ustawowej, powtórzyła lub zmodyfikowała normy obecne w innych aktach prawnych, w tym także norm hierarchicznie wyższe zawartych w ustawach.

3. W § 4 pkt 2 uchwały, § 4 pkt 7 uchwały, § 6 ust. 1 pkt 7 uchwały, § 6 ust. 1 pkt 8 uchwały, § 7 ust. 1 pkt 8 lit. b uchwały, § 7 ust. 1 pkt 8 lit. g uchwały, § 10 ust. 11 pkt 2 uchwały, § 12 ust. 2 pkt 3 uchwały Rada Gminy [...] wprowadziła powtórzenia oraz modyfikacje norm obowiązujących w innych aktach prawnych, jak również sformułowała ustalenia wykraczające poza zakres wynikający z art. 15 ustawy o p.z.p. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako prawo miejscowe, winien być zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Zamieszczenie w treści planu norm otwartych, odsyłających do odrębnych i nie przewidzianych przepisami prawa procedur, jest niedopuszczalne z punktu widzenia obowiązującego porządku prawnego i powoduje, że zamieszczone w planie normy prawa materialnego stają się w ten sposób niedookreślone, co jest sprzeczne z istotą tego aktu planistycznego, zgodnie z którą zawiera on normy bezwzględnie obowiązujące.

4. Ustalenia zawarte w § 8 ust. 2 pkt 1 uchwały naruszają zasady zobowiązujące przy sporządzeniu planu miejscowego zgodnie z przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 15 ustawy o p.z.p. W ustaleniach uchwały, Rada Gminy [...] wprowadziła ustalenia dotyczące działań związanych z zabytkami archeologicznymi, które zostały już uregulowane w przepisach ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.) i ustawy Prawo budowlane.

5. Z ustaleń: § 7 ust. 1 pkt 1 lit. e, § 10 ust. 1 pkt 1, § 10 ust. 7 pkt 6, § 12 ust. 2 pkt 5, § 13 ust. 1 pkt 2 tiret drugie, § 13 ust. 2 pkt 7, § 14 ust. 2 pkt 1, § 15 ust. 2 pkt 4 uchwały wynika, że umożliwiono lokalizowanie nowych sieci i urządzeń infrastruktury technicznej poza liniami rozgraniczającymi dróg, jak też lokalizowanie nowych dróg, na całym obszarze objętym planem, tj. na wszystkich jednostkach terenowych, a tym samym również na terenach R, R1, R2 i Z w ramach gruntów rolnych klasy III oraz na terenach lasów, oznaczonych symbolem ZL. Natomiast z ustaleń § 14 ust. 2 pkt 3 uchwały wynika, że na terenach lasów ZL, dopuszczona została również zabudowa, z wyjątkiem zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p. w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1, 2 i 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, grunty rolne klasy I - III i wszystkie grunty leśne, dla których ustalono w planie miejscowym przeznaczenie inne niż rolne i leśne, wymagają zgody właściwych organów na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, zmiana ta może być jedynie dokonana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z dokumentacji prac planistycznych uchwały wynika, że w procedurze sporządzania planu miejscowego uzyskana została jedynie zgoda Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (decyzja z dnia [...] lutego 2014r. znak [...]) na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klasy III, położonych na terenie gminy [...], w obrębie [...] - [...] ha w granicach działek nr ew.: [...],[...],[...],[...],[...],[...], na cele nierolnicze, związane z lokalizacją turbin wiatrowych, dróg wewnętrznych oraz poszerzeniem istniejących dróg, które będą służyły do obsługi planowanych siłowni wiatrowych. Powyższą zgodą zostały objęte grunty rolne klasy III, oznaczone na załączniku graficznym w skali 1:2000 stanowiącym integralną część wniosku Wójta Gminy [...], z dnia [...] października 2013r. znak: [...], o wyrażenie zgody na zmianę ich przeznaczenia na cele nierolicze. Uzyskana zgoda dotyczy terenów oznaczonych w planie symbolami: 2Ew, 3Ew, KDL i 4KDW. W oceni skarżącego organ sporządzający plan miejscowy nie uzyskał stosownych zgód na zmianę przeznaczenia, w odniesieniu do gruntów przeznaczonych pod lasy, w ramach terenów oznaczonych symbolem ZL oraz w odniesieniu do gruntów rolnych klasy III, zaś plan miejscowy dopuszcza w ramach ww. terenów możliwość lokalizacji sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz dróg, jak też zabudowy, a ponadto na terenach ZL również zabudowy nie związanej z gospodarką leśną. Zdaniem organu nadzoru, przy sporządzeniu przedmiotowego planu miejscowego, doszło do istotnego naruszenia trybu jego sporządzenia i zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności ustaleń: § 7 ust. 1 pkt 1 lit e, § 10 ust. 1 pkt 1, § 10 ust. 7 pkt 6, § 12 ust. 2 pkt 5, § 13 ust. 1 pkt 2 tiret drugie, § 13 ust. 2 pkt 7, § 14 ust. 2 pkt 1, § 14 ust. 2 pkt 3, § 15 ust. 2 pkt 4 uchwały, w odniesieniu do gruntów rolnych i leśnych, dla których organ sporządzający plan nie uzyskał stosownych zgód na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, znajdujących się w granicach przedmiotowego planu. Zatem Rada Gminy [...] nie była uprawniona do uchwalenia planu miejscowego zawierającego zapisy umożliwiające lokalizowanie elementów infrastruktury technicznej na terenach gruntów rolnych i leśnych.

6. W § 7 ust. 2 pkt 2 uchwały, § 11 ust. 1 pkt 3 uchwały oraz § 12 ust. 2 pkt 4 dla terenów o ustalonym przeznaczeniu pod uprawy rolne R, pod elektrownie wiatrowe: 1Ew, 2Ew i 3Ew oraz pod tereny lasów ZL, Rada Gminy [...] ustaliła jednocześnie także ich inne, odmienne przeznaczenie, tj. na terenach: 1Ew, 2Ew i 3Ew dopuściła użytkowanie rolnicze, R dopuściła zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w wyznaczonym na rysunku planu miejscowego pasie, ZL dopuściła inne, niż leśne przeznaczenie. Zgodnie z dyspozycją art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p. oraz § 7 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., każde przeznaczanie terenu winno być wydzielone na rysunku planu liniami rozgraniczającymi. Rysunek planu nie spełnia wymogu ww. przepisu ustawy, z uwagi na brak określenia linii rozgraniczających terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, w odniesieniu do oznaczonych na rysunku planu terenów R, w związku z ustaleniami zawartymi w § 12 ust. 2 pkt 4 uchwały.

7. Rada Gminy [...] ustaliła wskaźniki zagospodarowania terenu nie w odniesieniu do działki budowlanej, lecz dla terenów oznaczonych symbolami: 1Ew, 2Ew i 3Ew, minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej (§ 11 ust. 2 lit. c uchwały) i maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy (§11 ust. 2 lit. f uchwały), w odniesieniu do powierzchni wydzielonego terenu, dla terenów oznaczonych symbolem R, minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej (§ 12 ust. 2 pkt 13 uchwały) i maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy (§ 12 ust. 2 pkt 12 uchwały) w odniesieniu do powierzchni siedliska, dla terenów oznaczonych symbolami: R1 i R2, minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej (§ 13 ust. 2 pkt 5 uchwały) i maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy (§ 13 ust. 2 pkt 4 uchwały) w odniesieniu do powierzchni siedliska. W § 11 ust. 3 uchwały, ustalono zasady kształtowania zabudowy dla terenów oznaczonych symbolami: 1Ew, 2Ew i 3Ew, w ramach których, w odniesieniu do wysokości zabudowy, ustalono jedynie maksymalną wysokość elektrowni wiatrowych (§ 11 ust. 3 lit. a uchwały). Natomiast dla pozostałych budowli dopuszczonych na tych terenach, nie ustalono maksymalnej wysokości zabudowy (gabarytu obiektu), wskazując jedynie w § 11 ust. 3 lit. b uchwały, że będzie ona wynikać z wymagań technologii. Powyższe ustalenie uchwały nie spełnia wymagań ustawy dotyczących określenia tego parametru kształtowania zabudowy. Również ustalenia § 12 ust. 3 pkt 1, pkt 2 i pkt 4 uchwały, które dla terenów R, dopuszczają określenie wysokości budynków mieszkalnych oraz geometrii dachów budynków mieszkalnych i gospodarczych, według istniejącego stanu, nie spełniają wymagań ustawy o p.z.p. Ustalenia: § 11 ust. 2 lit. c i lit. f, § 11 ust. 3 lit. b, § 12 ust. 2 pkt 12 i pkt 13, § 12 ust. 3 pkt 1, pkt 2 i pkt 4, § 13 ust. 2 pkt 4 i pkt 5 uchwały, naruszają dyspozycję art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p.

8. Ustalenia § 12 ust. 4 pkt 2 uchwały, naruszają regulacje dotyczące scalania i wymiany gruntów (ustawa z dnia 26 marca 1982r. o scalaniu i wymianie gruntów Dz. U. z 2014 r. poz. 700), ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz o gospodarce nieruchomościami. W § 12 ust. 4 pkt 2 uchwały Rada Gminy odwołuje się do szczególnych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. Tymczasem dla nieruchomości położonych w planie miejscowym na terenach przeznaczonych na cele rolne i leśne, co do zasady nie stosuje się przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczących zarówno scalania i podziału nieruchomości, jak też dotyczących podziału nieruchomości.

9. Organ nadzoru stwierdził, że część ustaleń planu miejscowego, zawartych w § 3 ust. 1 pkt 6 uchwały, w § 9 uchwały pozostaje w sprzeczności z wcześniejszymi unormowaniami organu, zawartymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], uchwalonym przez Radę Gminy [...] w dniu [...] grudnia 2011r. uchwałą Nr [...] w sprawie: Zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Brak określenia w studium obszarów przestrzeni publicznych wskazuje, że plan miejscowy dotknięty jest wadą prawną polegającą na naruszeniu zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego, o których mowa w art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o p.z.p., a tym samym na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p., zdaniem organu nadzoru, zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności ustaleń § 3 ust. 1 pkt 6 i § 9 uchwały.

10. Uchwała zawiera sprzeczności w warstwie tekstowej, jak również sprzeczne i niespójne ustalenia pomiędzy tekstem i rysunkiem planu miejscowego. Brak powiązania części tekstowej z częścią graficzną, stanowi o naruszeniu § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. i wywołuje skutki prawne w postaci konieczności stwierdzenia nieważności jego ustaleń.

11. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego brak rozmieszczenia linii elektroenergetycznych prowadzi do braku jednoznacznego określenia ograniczeń w zagospodarowaniu i zabudowie gruntów. Ograniczenia te wynikać więc będą nie z ustaleń planu miejscowego, lecz z decyzji inwestora, który w sposób dowolny decydować będzie o lokalizacji takiej linii. Tym samym, to nie organy gminy, lecz przedsiębiorca decydować będzie o wprowadzanych ograniczeniach w zagospodarowaniu i zabudowie, co jest niedopuszczalne i narusza przede wszystkim dyspozycję: art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 9 ustawy o p.z.p. Pozostawiając pełną dowolność w zakresie lokalizacji linii naruszono również dyspozycję art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy o p.z.p. oraz § 314 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

II. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia [...] października 2014 r., Rada Gminy [...] uwzględniła stanowisko Wojewody wyrażone w skardze, wnosząc o umorzenie postępowania sądowego.

III. W piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2014 r. Rada Gminy [...] zmodyfikowała swoje stanowisko w sprawie wnosząc o:

- uwzględnienie skargi w części dotyczącej zarzutów podniesionych w pkt pkt I skargi (poza zarzutem odnoszącym się do § 12 ust. 2 pkt 3 uchwały), II, IV, V, VI, VII, VIII oraz IX,

- oddalenie skargi w zakresie odnoszącym się do zarzutów oznaczonych nr I (w części odnoszącej się do postanowienia § 12 ust. 2 pkt 3 uchwały) oraz zarzutów oznaczonych nr III.

W uzasadnieniu swojego stanowiska Rada podniosła w szczególności, że w odniesieniu do § 12 ust. 2 pkt 3 uchwały skarżący nie wskazał, czy kwestionuje zapis w całości czy tylko w odniesieniu do fragmentu "o powierzchni przekraczających średnią powierzchnie gospodarstwa rolnego w gminie [...]". W ocenie Rady nie ma przesłanek aby uznać zapis § 12 ust. 2 pkt 3 uchwały w całości za sprzeczny z przepisami art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7 Konstytucji RP. Jednocześnie Rada podzieliła stanowisko skarżącego w zakresie sprzeczności fragmentu "o powierzchni przekraczających średnią powierzchnie gospodarstwa rolnego w gminie [...]" z powołanymi przepisami. W odniesieniu do § 7 ust. 1 pkt. 1 lit, e, § 10 ust. 1 pkt. 1, §10 ust. 7 pkt. 6, §12 ust. 2 pkt. 5, §13 ust. 1 pkt. 2 tiret drugie, §13 ust. 2 pkt. 7, §14 ust. 2 pkt. 1, §14 ust. 2 pkt. 3, §15 ust. 2 pkt. 4, uchwały Rada Gminy [...] wniosła o stwierdzenie ich nieważności jedynie w zakresie w jakim umożliwiają one na obszarze gruntów rolnych klasy III oraz gruntów leśnych realizację inwestycji wymienionych w tych punktach, które powodują zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze oraz gruntów leśnych na cele nieleśne w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nie ma bowiem, żadnych podstaw aby uniemożliwiać realizację na tych gruntach inwestycji, które nie powodują zmiany przeznaczenia gruntów rolnych. Na gruntach rolnych klasy III oraz gruntach leśnych możliwe jest lokalizowanie infrastruktury, jeżeli lokalizowanie takiej infrastruktury nie spowoduje zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele inne niż rolne lub leśne oraz gruntów leśnych na cele inne niż leśne (pismo uzupełniające k. 37 – 40).

IV. W dniu [...] listopada 2015 roku Rada Gminy [...] po raz kolejny zmodyfikowała swoje stanowisko w sprawie, wnosząc o:

- uwzględnienie skargi w odniesieniu do zarzutu podniesionego w pkt IV skargi w zakresie dopuszczenia zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na gruntach rolnych klasy III, dla których nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne,

- oddalenie skargi w całym pozostałym zakresie ze względu na jej bezzasadność (stanowisko w sprawie k. 130 – 155),

przedstawiając na tę okoliczność obszerną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

V. Sąd rozpoznał skargę Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie [...] dla obszarów rozmieszczenia elektrowni wiatrowych w miejscowości [...] z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). W świetle art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), dalej "u.s.g", po upływie terminu do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru może wnieść skargę do sądu administracyjnego. Organ nadzoru, realizując swe kompetencje na podstawie powyższej regulacji, nie jest krępowany jakimkolwiek terminem do wniesiona skargi (zob: wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 320/05, publ. ONSAiWSA 2006/1/7, postanowienie WSA w Warszawie z dnia 29 listopada 2005 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 572/05, publ. LEX Nr 196722), a zatem skargę wniesioną w niniejszej sprawie uznać wypada za dopuszczalną.

Zgodnie z art.147 § 1 p.p.s.a. uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przedmiotem kontroli Sądu była legalność zaskarżonej uchwały w części wskazanej w skardze Wojewody. Sąd uwzględnił tę skargę w przeważającym zakresie, stwierdzając nieważność stosownych postanowień planu z racji obarczenia ich istotnymi naruszeniami trybu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz naruszeniami zasad jego uchwalania. Natomiast w tej części, w której podniesione przez Wojewodę zarzuty nie znalazły potwierdzenia, Sąd skargę oddalił.

VI. Kontrola legalności zaskarżonej uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2014 r. w zakresie wskazanym w skardze prowadzi do następujących wniosków:

1. Oceny, czy uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się na gruncie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny i orzecznictwa, "tryb sporządzania" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do jego sporządzania, poprzez kolejne etapy określone w art. 17 u.p.z.p., aż po samo uchwalenie planu. Z kolei pojęcie "zasad sporządzania" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać z merytorycznym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), treścią zamieszczonych w nim ustaleń, a także ze standardami dokumentacji planistycznej (por.: Z. Niewiadomski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2009; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25.05.2009r., II OSK 1778/08, CBOSA).

2. Dokonując w świetle wskazanych wyżej kryteriów kontroli legalności zaskarżonej uchwały w zakresie oznaczonym w skardze Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w całości zarzuty skargi, dotyczące naruszenia przez zaskarżoną uchwałę następujących przepisów prawa (przyjmując w tym zakresie argumentację skargi za własną):

- (I) art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r., poz. 647 z późn. zm.) w związku z art. 7 Konstytucji RP poprzez ustalenia zawarte w: § 4 pkt 2 i pkt 7, § 6 ust. 1 pkt 7 i pkt 8, § 7 ust. 1 pkt 8 lit. b i lit. g, § 10 ust. 7 pkt 1 i pkt 7, § 10 ust. 8 pkt 4, § 10 ust. 11 pkt 2, § 11 ust. 3 lit. g oraz § 12 ust. 2 pkt 3 uchwały;

- (II) art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) w związku z art. 7 Konstytucji RP poprzez ustalenia zawarte w § 8 ust. 2 pkt 1 uchwały;

- (III) art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 6 lit. c, art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1, pkt 2 i pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1205 z późn. zm.), poprzez ustalenia zawarte w: § 7 ust. 1 pkt 1 lit. e, § 10 ust. 1 pkt 1, § 10 ust. 7 pkt 6, § 12 ust. 2 pkt 5, § 13 ust. 1 pkt 2 tiret drugie, § 13 ust. 2 pkt 7, § 14 ust. 2 pkt 1, § 14 ust. 2 pkt 3 oraz § 15 ust. 2 pkt 4 uchwały, które dopuszczają do realizacji obiektów i urządzeń sieci uzbrojenia terenu infrastruktury technicznej, a także przedsięwzięć drogowych na terenach: R, R1, R2 i Z na gruntach rolnych klasy III i na terenach ZL na gruntach leśnych, jak również do realizacji zabudowy na terenach ZL na gruntach leśnych, dla których nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne;

- (IV) art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 17 pkt 6 lit. c, art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1, pkt 2 i pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez ustalenia zawarte w § 12 ust. 2 pkt 4 uchwały oraz w części graficznej uchwały, które dopuszczają realizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na części terenów R na gruntach rolnych klasy III, dla których nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze oraz poprzez ustalenia zawarte w: § 7 ust. 2 pkt 2 i § 11 ust. 1 pkt 3 uchwały;

- (V) art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ustalenia zawarte w: § 11 ust. 2 lit. c i lit. f, § 11 ust. 3 lit. b, § 12 ust. 2 pkt 12 i pkt 13, § 12 ust. 3 pkt 1, pkt 2 i pkt 4 oraz § 13 ust. 2 pkt 4 i pkt 5 uchwały;

- (VI) art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014r. poz. 518 z późn. zm.) poprzez ustalenia zawarte w § 12 ust. 4 pkt 2 uchwały, dotyczące określenia zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, w odniesieniu do terenów R;

- (VIII) (częściowo) § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie 11 ust. 3 lit. a uchwały.

W następstwie powyższego Sąd stwierdził nieważność uchwały w zakresie wskazanym w pkt I wyroku.

3. Dokonując w świetle wskazanych na wstępie kryteriów kontroli legalności zaskarżonej uchwały w zakresie oznaczonym w skardze Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela natomiast zarzutów skargi, dotyczących naruszenia przez zaskarżoną uchwałę następujących przepisów prawa (podzielając w tym zakresie argumentację Rady podniesioną w piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2015 r.):

- (VII) art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zawarcie w planie ustaleń naruszających ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], uchwalonego przez Radę Gminy [...] w dniu [...] grudnia 2011r., uchwałą Nr [...] w sprawie: Zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], dotyczących przestrzeni publicznych, zawartych w: § 3 ust. 1 pkt 6 oraz § 9 uchwały.

- (VIII) § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez sprzeczne ustalenia pomiędzy rysunkiem planu i § 3 ust. 2 uchwały;

- (IX) art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 i 9 oraz § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.).

W następstwie powyższego Sąd oddalił skargę w zakresie wskazanym w pkt II wyroku.

4. W zakresie zarzutów skargi, uwzględnionych przez Sąd, należy wskazać, co następuje:

4.1. (dot. zarzutu z pkt I skargi) Trafnie wskazał Wojewoda na naruszenie art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r., poz. 647 z późn. zm.) w związku z art. 7 Konstytucji RP poprzez ustalenia zawarte w: § 4 pkt 2 i pkt 7, § 6 ust. 1 pkt 7 i pkt 8, § 7 ust. 1 pkt 8 lit. b i lit. g, § 10 ust. 7 pkt 1 i pkt 7, § 10 ust. 8 pkt 4, § 10 ust. 11 pkt 2, § 11 ust. 3 lit. g oraz § 12 ust. 2 pkt 3 uchwały;

Zakres przedmiotowy władztwa planistycznego gminy w ramach, którego ma ona możliwość wpływania na sposób wykonywania prawa własności, przez właścicieli i użytkowników terenów objętych ustaleniami planu miejscowego, nie jest nieograniczony i został szczegółowo określony w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 15 ust. 2 i ust. 3 u. p.z.p.) poprzez wskazanie obowiązkowej i fakultatywnej treści planu miejscowego oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (§ 3, 4 i 7 powołanego rozporządzenia). Treść § 10 ust. 7 pkt 1 i pkt 7 uchwały, § 10 ust. 8 pkt 4 uchwały, § 11 ust. 3 lit. g uchwały pozwala stwierdzić, że Rada Gminy [...] uzależniła możliwość dokonania określonych czynności, przewidzianych w planie, od uzyskania uzgodnienia oraz warunków realizacji inwestycji udzielanych przez podmioty takie jak: zarządca sieci, zakład energetyczny, organy i instytucje właściwe do uzgadniania projektów planów miejscowych, tj. wprowadzono ustalenia warunkowe, obowiązujące na wypadek wystąpienia zdarzenia przyszłego i niepewnego.

Należy wskazać, że wymienione § 10 ust. 7 pkt 1 i pkt 7, § 10 ust. 8 pkt 4 uchwały czynności dotyczące zaopatrzenia w energię elektryczną elektrowni wiatrowych oraz zabudowy zagrodowej i obsługi rolnictwa z sieci elektroenergetycznej zgodnie z warunkami określonymi przez zakład energetyczny lub na podstawie odrębnych projektów w oparciu o warunki przyłączenia wydane przez zarządcę sieci, uregulowane zostały w przepisach ustawy z dnia 10 kwietnia 1997r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r., poz. 1059 z późn. zm.), o których mowa m.in. w Rozdziale 2 pn. Dostarczanie paliw i energii, w szczególności zaś w jej art. 7 i art. 9 ust. 3 i 4 oraz w rozporządzeniach wykonawczych do tej ustawy.

Ustalony w § 11 ust. 3 lit. g uchwały, obowiązek zgłaszania i uzgadniania z powołanymi do tego organami, obiektów o wysokości równej i większej od 50 m, wynika z przepisów odrębnych. Przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003r. w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych (Dz. U. Nr 130, poz. 1193 z późn. zm.) określają jakie przeszkody lotnicze i obiekty budowlane podlegają zgłoszeniu do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego i do właściwego organu nadzoru nad lotnictwem wojskowym (§ 2 ust. 1 i ust. 2). Natomiast zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 28 ustawy z dnia 3 lipca 2002r. Prawo lotnicze (Dz. U. z 2013 r., poz. 1393 z późn. zm.) do kompetencji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego należy "uzgadnianie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w gminach, na terenie których przewiduje się lokalizację nowego lub modernizację istniejącego lotniska oraz lotniczych urządzeń naziemnych ".

W ocenie Sądu regulacje § 10 ust. 7 pkt 1 i pkt 7, 10 ust. 8 pkt 4 uchwały, wykraczają poza przyznaną kompetencję do określenia, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad dotyczących modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, wyrażoną w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Zakres przedmiotowy i granice tej kompetencji skonkretyzowano w § 4 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Również ustalenia § 11 ust. 3 lit. g uchwały, wykraczają poza kompetencję do określenia w planie miejscowym zasad kształtowania zabudowy, określonych w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W przepisach ustawy i rozporządzenia wskazano zatem jednoznacznie materię przekazaną do uregulowania mieszczącą się w granicach władztwa planistycznego gminy. Nakładanie obowiązków w postaci konieczności uzyskania zgód (dokonania uzgodnień), uwzględnienia warunków i zasad ustalanych przez określone podmioty, stanowi wykroczenie poza kompetencję przyznaną mocą art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2011r., sygn. akt II OSK 124/11).

Należy zatem zauważyć, że § 10 ust. 7 pkt 1 i pkt 7, § 10 ust. 8 pkt 4, § 11 ust. 3 lit. g zaskarżonej uchwały dotyczące uzyskania zgody, czy uzgodnienia warunków określonych podmiotów, naruszają granice kompetencji wyznaczonej w art. 15 ust. 2 pkt 6 i pkt 10 u.p.z.p., jak również stanowią powtórzenie i modyfikację przepisów ustawowych dotyczących uprawnień zarządców sieci, i jako takie musza zostać wyelimionowane z obrotu prawnego, w zakresie w jakim uzależniają dokonania czynności od uzyskania uzgodnienia oraz warunków realizacji inwestycji od podmiotu trzeciego. Sąd stoi na stanowisku, iż nieprawidłowe jest także zamieszczanie, w treści planu miejscowego, przepisów uzależniających realizację ustaleń planu od przyszłych zgód czy uzgodnień oraz na warunkach określonych przez inne organy, czy instytucje, jeżeli wymóg taki nie wynika wprost z przepisów prawa. Zamieszczanie w treści planu norm otwartych, odsyłających do odrębnych i nie przewidzianych przepisami prawa procedur, jest niedopuszczalne z punktu widzenia obowiązującego porządku prawnego i powoduje, że zamieszczane w planie normy prawa materialnego stają się w ten sposób niedookreślone. Te ustalenia planu naruszają przepisy prawa i ingerują w kompetencje organów poprzez wprowadzenie dodatkowego wymogu, wykraczającego poza powszechnie obowiązujące prawo. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako prawo miejscowe, winien być zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Rada gminy nie posiada kompetencji do dowolnej interpretacji i rozszerzającego stosowania regulacji ustawowych. Uchwała w sprawie planu miejscowego powinna być sformułowana w sposób jasny, czytelny i jednoznaczny, a w swojej treści powinna wyraźnie precyzować wszelkie kwestie, które normuje. Uzależniając realizację ustaleń planu od uzgodnień oraz warunków określonych przez inne organy czy instytucje, wprowadza w stan niepewności obywateli, co do uregulowań planu miejscowego, którego zadaniem jest kształtowanie sposobu wykonywania prawa własności. Dziedzina ta wymaga trwałości postanowień. Co więcej, wprowadzenie powyższych ustaleń, pozostaje w sprzeczności z zasadą określoną w art. 15 ust 1 u.p.z.p., zgodnie z którą burmistrz miasta sporządza projekt planu miejscowego zgodnie z przepisami odrębnymi.

W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, iż każde działanie organu władzy, w tym także Rady Gminy [...], musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. W zakresie konieczności przestrzegania granic kompetencji ustawowej oraz działania na podstawie i w granicach prawa należy przyjąć, iż organ stanowiący, podejmując akty prawne (zarówno akty prawa miejscowego, jak i akty, które nie są zaliczane do tej kategorii aktów prawnych) w oparciu o normę ustawową, musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Upoważnienie do wydawania przepisów wykonawczych odgrywa bowiem podwójną rolę - formalną, tworząc podstawę kompetencyjną do wydawania aktów prawnych, oraz materialną będąc gwarancją spójności systemu prawa oraz koherencji treściowej przepisów. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, iż normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Na szczególną uwagę zasługuje tu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000r. (K25/99, OTK 2000/5/141): Stosując przy interpretacji art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 konstytucji, odnoszących się do źródeł prawa, takie zasady przyjęte w polskim systemie prawym, jak: zakaz domniemywania kompetencji prawodawczych, zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze oraz zasadę głoszącą, że wyznaczenie jakiemuś organowi określonych zadań nie jest równoznaczne z udzieleniem mu kompetencji do stanowienia aktów normatywnych służących realizowaniu tych zadań, a także mając na względzie art. 7 konstytucji, należy przyjąć, że konstytucja zamyka system źródeł prawa powszechnie obowiązującego w sposób przedmiotowy wymieniając wyczerpująco formy aktów normatywnych powszechnie obowiązujących, oraz podmiotowy - przez jednoznaczne wskazanie organów uprawnionych do wydawania takich aktów normatywnych .Wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej stwarza ryzyko powtórzenia lub modyfikacji norm obecnych w innych aktach prawnych.

W § 4 pkt 2 uchwały Rada gminy odwołuje się do "prawomocnych decyzji administracyjnych oraz przepisów normatywnych" jako przepisów odrębnych i szczególnych. Prawomocne decyzje administracyjne i przepisy normatywne nie są źródłem powszechnie obowiązującego prawa, a tym samym nie są przepisami odrębnymi. Przepis prawa jest samodzielną jednostką redakcyjną tekstu prawnego, którego budowę i nazewnictwo regulują zasady techniki prawodawczej określone w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908), nie jest natomiast decyzją administracyjną.

Zgodnie z regulacją § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 4 maja 2007r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego (Dz. U. Nr 93, poz. 623 z późn. zm.) farmą wiatrową jest jednostka wytwórczą lub zespół tych jednostek wykorzystujących do wytwarzania energii elektrycznej energię wiatru, przyłączonych do sieci w jednym miejscu przyłączenia.

Stosownie do § 4 pkt 7 uchwały "Ilekroć w dalszych przepisach niniejszej Uchwały jest mowa o: (...) 7) farmie wiatrowej - należy przez to rozumieć połączone i współpracujące ze sobą elektrownie wiatrowe stanowiące całość wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi i infrastrukturą techniczną".

Kwestie związane z eksploatacją zrealizowanych inwestycji zostały przez ustawodawcę uregulowane m. in. w art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.). Tymczasem Rada Gminy [...] w § 6 ust. 1 pkt 7 uchwały wprowadziła własne "Zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego 1. Obowiązuje: (...) 7) utrzymanie obiektów oraz stosownego do funkcji obiektu zagospodarowania działki we właściwym stanie technicznym i estetycznym" i wskazuje, że "obowiązuje odpowiednie zabezpieczenie obiektu elektrowni wraz z urządzeniami towarzyszącymi przed dostępem osób postronnych. " (§ 6 ust. 1 pkt 8 uchwały).

W art. art. 34 ust. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane nakłada na inwestora obowiązek wykonania stosowanych badań przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Natomiast art. 32 ust. 1-3 ustawy Prawo budowlane uregulowane kwestie dotyczące konieczności uzyskania przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. Pomimo uregulowań rangi ustawowej Rada Gminy [...] w § 7 ust. 1 pkt 8 lit. b uchwały ustaliła, że "8) w celu minimalizacji potencjalnego negatywnego oddziaływania realizacji elektrowni wiatrowych na środowisko przyrodnicze i krajobraz ustala się: (...) b) przeprowadzenie badań geotechnicznych terenu przeznaczonego do posadowienia fundamentu obiektu,".

Bez wyraźnego umocowania prawnego wynikającego z art. 15 u.p.z.p. w § 7 ust. 1 pkt 8 lit. g uchwały Rada Gminy nałożyła obowiązek ,,8) g) stosowanie najlepszych dostępnych technik przy realizacji inwestycji w celu minimalizacji potencjalnego negatywnego oddziaływania realizacji elektrowni wiatrowych na środowisko przyrodnicze i krajobraz".

Zgodnie z 73 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 z późn. zm.) drenowania zalicza się do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. Na wykonanie urządzeń wodnych, wymagane jest, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pozwolenie wodnoprawne (art. 122 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne). W myśl art. 131 ust. 1 ustawy Prawo wodne pozwolenie wodnoprawne wydaje się na wniosek. Zgodnie z art. 131 ust. 4 ustawy Prawo wodne pozwolenie wodnoprawne na wykonanie urządzeń wodnych może być wydane na podstawie projektu tych urządzeń, jeżeli projekt ten odpowiada wymaganiom operatu, o którym mowa w art. 132. Pomimo nałożenia na właściciela obowiązków aktem prawnym o randze ustawowej Rada Gminy [...] w § 10 ust. 11 pkt 2 uchwały wprowadziła dodatkowe uregulowanie o treści: "2) na terenach zmeliorowanych wykonać projekt techniczny przebudowy sieci drenarskiej przed realizacja inwestycji".

Ustalenia lokalizacji zabudowy zagrodowej i wielkość powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie mają znaczenie przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy (art. 61 ust. 5 u.p.z.p.), nie dotyczą natomiast ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem niezasadnie w § 12 ust. 2 pkt 3 uchwały Rada gminy ustalając zasady zagospodarowania ustaliła dopuszczalność lokalizacji zabudowy zagrodowej związanej z gospodarstwem rolnym i odniosła się do średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie [...] na terenach posiadających dostęp do dróg publicznych i istniejących systemów uzbrojenia terenu".

Sąd podziela stanowisko skarżącego, że przepisy u.p.z.p., nie dają podstaw do przyjęcia, że organy samorządu terytorialnego zostały upoważnione do modyfikowania zawartych w innych ustawach definicji. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa ogólne ramy tworzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Gdyby zatem wolą ustawodawcy było przyznanie radzie gminy uprawnienia do modyfikacji definicji ustawowych w akcie prawa miejscowego, to uprawnienie takie zawarte zostałoby wyraźnie w ustawie lub rozporządzeniu wykonawczym. Wykładnia literalna nie daje podstaw do przyjęcia, że u.p.z.p. przyznaje radzie gminy takie uprawnienie, podobnie zresztą, jak wykładnia celowościowa i funkcjonalna.

4.2. (dot. zarzutu z pkt II skargi) Trafnie wskazał Wojewoda na naruszenie art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) w związku z art. 7 Konstytucji RP poprzez ustalenia zawarte w § 8 ust. 2 pkt 1 uchwały;

Zgodnie z treścią art. 7 pkt 4 i art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2014, poz. 1446 j.t.) jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W planie ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Kompetencja ta ściśle koresponduje z art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., w myśl którego w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Konkretyzację przepisu art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. odnaleźć można na gruncie § 4 pkt 4 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który stanowi, że ustalenia dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej powinny zawierać określenie obiektów i terenów chronionych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. Wskazane upoważnienia zakreślają kompetencję do określania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szczególnych zasad, na jakich poszczególne zabytki, zależnie od indywidualnych uwarunkowań, mogą być chronione. Kompetencja ta nie oznacza jednak pełnej dowolności i musi być wykładana przez pryzmat obowiązującego prawa. W świetle, przywołanego na wstępie, art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa.

Ustalenia planu, zawarte w § 8 ust 2 pkt 1 uchwały nie spełniają powyższych warunków, a zatem konieczne jest stwierdzenie nieważności planu na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w części zawierającej te ustalenia. Stosownie do przytoczonych powyżej uregulowań, Rada Gminy [...], wprowadziła obowiązek wydania przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków szczegółowych warunków dopuszczenia realizacji inwestycji ze stanowiska konserwatorskiego oraz określenia zakresu niezbędnych do przeprowadzenia badań archeologicznych wyprzedzających przystąpienie do wykonania projektowanych inwestycji bądź nadzorów archeologicznych nad budowlanymi robotami ziemnymi).". Wskazane uregulowania uchwały wykraczają jednak poza przyznaną radzie gminy kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, w tym określenia nakazów i zakazów, obowiązujących w strefie ochrony konserwatorskiej stanowisk archeologicznych.

Upoważnienie Rady Gminy nie obejmuje możliwości umieszczania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uregulowań kwestii, o których mowa w § 8 ust. 2 uchwały, będących w zakresie kompetencji wojewódzkiego konserwatora zabytków, dotyczących działań przy zabytku archeologicznym, zawartych w art. 31 ust. 1a i ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgodnie z art. 31 ust. 2 ww. ustawy "Zakres i rodzaj niezbędnych badań archeologicznych, o których mowa w ust. 1a, ustala wojewódzki konserwator zabytków w drodze decyzji, wyłącznie w takim zakresie, w jakim roboty budowlane albo roboty ziemne lub zmiana charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, zniszczą lub uszkodzą zabytek archeologiczny. ". Ponadto, uregulowania dotyczące prowadzenia robót budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, zawarte zostały także w przepisach ustawy Prawo budowlane (art. 39 ust. 1).

Wszelkie kompetencje i formy działania organów nadzoru konserwatorskiego w zakresie współdziałania z organami administracji architektoniczno - budowlanej i nadzoru budowlanego zostały już określone przez ustawodawcę, wobec czego Rada Gminy [...] nie ma kompetencji do modyfikowania zakresu współdziałania organów w postępowaniu administracyjnym przy wydawaniu decyzji administracyjnych. Należy zauważyć, iż zakres i rodzaj badań archeologicznych, wojewódzki konserwator zabytków ustala w formie decyzji administracyjnej. Podstawą prawną do wydania decyzji administracyjnej może być wyłącznie przepis rangi ustawowej, a nie uchwała rady gminy.

W ocenie Sądu za niedopuszczalne należy uznać zobowiązywanie i nakładanie zadań w drodze uchwały rady gminy na organ administracji publicznej w zakresie procedury administracyjnej związanej z działaniami podejmowanymi przy zabytku. Brak jest podstaw prawnych do nakładania na wojewódzkiego konserwatora zabytków obowiązku ustalenia warunków dopuszczenia realizacji inwestycji oraz zakresu badań archeologicznych i nadzorów archeologicznych nad budowlanymi robotami ziemnymi, przed przystąpieniem do wykonania inwestycji, znajdujących się w obszarze stanowiska archeologicznego, gdyż stanowi to wykroczenie poza zakres działań wskazanych w ustawie w art. 31 ust. la i art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Wszelkie zapisy planu odnoszące się do postępowania administracyjnego, związanego z procesem budowlanym, w zależności od sytuacji, można potraktować, jako niezgodne z prawem powtórzenie przepisów ustaw lub ich modyfikację, jeżeli uregulowanie takie wynika wprost z ustawy. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko Wojewody, iż zapisy § 8 ust. 2 pkt 1 uchwały stanowią zarówno w części modyfikację i powtórzenie art. 31 ust. la i art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jak również zawierają uregulowania wykraczające poza przyznaną kompetencję do określenia zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. W zakresie władztwa planistycznego gminy i obowiązku zawarcia w planie postanowień, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. nie mieści się bowiem kompetencja do regulowania kwestii związanych z postępowaniem administracyjnym dotyczącym prowadzenia robót budowlanych przy zabytku archeologicznym, gdyż ustawa o ochronie zbytków i opiece nad zabytkami oraz ustawa Prawo budowlane, kompleksowo regulują kompetencje organów administracji w procesie budowlanym, związanym z zabytkiem.

4.3. (dot. zarzutu z pkt III skargi) Trafnie wskazał Wojewoda na naruszenie art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 6 lit. c, art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1, pkt 2 i pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1205 z późn. zm.), poprzez ustalenia zawarte w: § 7 ust. 1 pkt 1 lit. e, § 10 ust. 1 pkt 1, § 10 ust. 7 pkt 6, § 12 ust. 2 pkt 5, § 13 ust. 1 pkt 2 tiret drugie, § 13 ust. 2 pkt 7, § 14 ust. 2 pkt 1, § 14 ust. 2 pkt 3 oraz § 15 ust. 2 pkt 4 uchwały, które dopuszczają do realizacji obiektów i urządzeń sieci uzbrojenia terenu infrastruktury technicznej, a także przedsięwzięć drogowych na terenach: R, R1, R2 i Z na gruntach rolnych klasy III i na terenach ZL na gruntach leśnych, jak również do realizacji zabudowy na terenach ZL na gruntach leśnych, dla których nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne.

Art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1, 2 i 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 2015, poz. 909 j.t.) grunty rolne klasy I - III i wszystkie grunty leśne, dla których ustalono w planie miejscowym przeznaczenie inne niż rolne i leśne, wymagają zgody właściwych organów na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, zmiana ta może być jedynie dokonana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W myśl przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych grunty rolne klasy I - III, wymagają uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, a grunty leśne stanowiące własność Skarbu Państwa - wymagają uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby, zaś pozostałe grunty leśne - wymagają uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Wymóg uzyskania powyższych zgód, wynika również z art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p., zgodnie z którym organ sporządzający projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uzyskuje zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

W myśl art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gruntami rolnymi są grunty: określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne, pod stawami rybnymi i innymi zbiornikami wodnymi, służącymi wyłącznie dla potrzeb rolnictwa, pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno - spożywczemu, pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, stosownie do przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowym od osób prawnych, parków wiejskich oraz pod zadrzewieniami i zakrzewieniami śródpolnymi, w tym również pod pasami przeciwwietrznymi i urządzeniami przeciwerozyjnymi, rodzinnych ogrodów działkowych i ogrodów botanicznych, pod urządzeniami: melioracji wodnych, przeciwpowodziowych i przeciwpożarowych, zaopatrzenia rolnictwa w wodę, kanalizacji oraz utylizacji ścieków i odpadów dla potrzeb rolnictwa i mieszkańców wsi, zrekultywowane dla potrzeb rolnictwa, torfowisk i oczek wodnych, pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych.

Natomiast, zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gruntami leśnymi są grunty: określone jako lasy w przepisach ustawy z dnia 21 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 z późn. zm.), zrekultywowane dla potrzeb gospodarki leśnej oraz grunty pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych.

Skoro ustawodawca, wskazuje na wymóg uwzględnienia w planowaniu przestrzennym ochrony gruntów rolnych leśnych, to konkretyzację tej normy odnaleźć możemy w art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którym, ochrona gruntów leśnych polega na: ograniczaniu przeznaczania ich na cele nieleśne lub nierolnicze, zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów leśnych oraz szkodom w drzewostanach i produkcji leśnej, powstającym wskutek działalności nieleśnej i ruchów masowych ziemi, przywracaniu wartości użytkowej gruntom, które utraciły charakter gruntów leśnych wskutek działalności nieleśnej, poprawianiu ich wartości użytkowej oraz zapobieganiu obniżania ich produkcyjności oraz ograniczaniu zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi.

Definicję zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne zawiera również art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którym, przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne - rozumie się przez to ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych.

Decyzja wydawana na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ma charakter uznaniowy. Ustawodawca jedynie w art. 6 ust. 1 odnosi się do kwestii przesłanek, jakimi winien kierować się organ przy kwalifikowaniu gruntu rolnego i leśnego do odmiennego przeznaczenia. Zgodnie z zapisem art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, na cele nierolnicze i nieleśne, powinny być przeznaczane przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów, jako nieużytki, a w razie ich braku grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Taka konstrukcja rozstrzygnięcia oznacza, iż właściwemu organowi pozostawiono ocenę każdej konkretnej sytuacji faktycznej przy zastosowaniu jego najlepszej merytorycznej wiedzy.

Urządzenia i sieci infrastruktury technicznej nie zaliczają się do przedsięwzięć związanych z gospodarką rolną, a także nie są uznawane za grunty rolne, w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, za wyjątkiem zaopatrzenia rolnictwa w wodę, kanalizację oraz utylizację ścieków i odpadów dla potrzeb rolnictwa i mieszkańców wsi, pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych. Urządzenia i sieci infrastruktury technicznej również nie zaliczają się do przedsięwzięć związanych z gospodarką leśną, a także nie są uznawane za grunty leśne, w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz ustawy o lasach. Pojęcie urządzeń infrastruktury technicznej określone zostało w art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych ".

Dopuszczenie możliwości lokalizacji sieci infrastruktury technicznej oraz dróg, na gruntach rolnych klasy III i na gruntach leśnych, wymaga wyznaczenia terenów dla ich lokalizacji i uzyskania zgód właściwych organów na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i gruntów leśnych na cele nieleśne, tym bardziej, iż zapis dotyczy możliwości lokalizacji wielu inwestycji wymagających trwałego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej i leśnej, a więc inwestycji, w wyniku których dalsze prowadzenie gospodarki rolnej i leśnej nie jest możliwe.

Z dokumentacji prac planistycznych uchwały wynika, że w procedurze sporządzania planu miejscowego uzyskana została jedynie zgoda Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (decyzja z dnia [...] lutego 2014 r. znak [...]) na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klasy III, położonych na terenie gminy [...], w obrębie [...] - [...] ha w granicach działek nr ew.: [...],[...],[...],[...],[...],[...], na cele nierolnicze, związane z lokalizacją turbin wiatrowych, dróg wewnętrznych oraz poszerzeniem istniejących dróg, które będą służyły do obsługi planowanych siłowni wiatrowych. Powyższą zgodą zostały objęte grunty rolne klasy III, oznaczone na załączniku graficznym w skali 1:2000 stanowiącym integralną część wniosku Wójta Gminy [...], z dnia [...] października 2013 r. znak: [...], o wyrażenie zgody na zmianę ich przeznaczenia na cele nierolicze. Uzyskana zgoda dotyczy terenów oznaczonych w planie symbolami: 2Ew, 3Ew, KDL i 4KDW. Rada gminy sporządzając plan miejscowy nie uzyskała stosownych zgód na zmianę przeznaczenia, w odniesieniu do gruntów przeznaczonych pod lasy, w ramach terenów oznaczonych symbolem ZL oraz w odniesieniu do gruntów rolnych klasy III, zaś plan miejscowy dopuszcza w ramach terenów możliwość lokalizacji sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz dróg, jak też zabudowy, a ponadto na terenach ZL również zabudowy nie związanej z gospodarką leśną. Brak zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, dotyczy gruntów rolnych klasy III, znajdujących się w obrębie [...], w granicach działek nr ew.:

[...] (poza częścią pod poszerzenie drogi KDL), [...] (poza częścią pod poszerzenie drogi KDL), [...] (poza częścią pod poszerzenie drogi 4KDW i pod 3Ew), [...];

[...] (poza częścią pod poszerzenie drogi 1KDW), [...] (poza częścią pod poszerzenie drogi 1KDW), [...] (poza częścią pod poszerzenie drogi KDL i pod 1KDW), [...] (poza częścią pod poszerzenie drogi KDL i pod 2Ew), [...] (poza częścią pod 4KDW), [...] (poza częścią pod 4KDW i pod 3Ew), [...] -RHIb;

[...]-PsEI.

Rada Gminy [...] nie była uprawniona do uchwalenia planu miejscowego zawierającego zapisy umożliwiające lokalizowanie elementów infrastruktury technicznej na terenach gruntów rolnych i leśnych, dla których organ sporządzający plan nie uzyskał stosownych zgód na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne. Przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Rada gminy dopuściła się istotnego naruszenia trybu sporządzenia planu, zatem zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności ustaleń: § 7 ust. 1 pkt 1 lit e, § 10 ust. 1 pkt 1, § 10 ust. 7 pkt 6, § 12 ust. 2 pkt 5, § 13 ust. 1 pkt 2 tiret drugie, § 13 ust. 2 pkt 7, § 14 ust. 2 pkt 1, § 14 ust. 2 pkt 3, § 15 ust. 2 pkt 4 uchwały.

4.4. (dot. zarzutu z pkt IV skargi) Trafnie wskazał Wojewoda na naruszenie przez zaskarżoną uchwałę art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 17 pkt 6 lit. c, art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1, pkt 2 i pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez ustalenia zawarte w § 12 ust. 2 pkt 4 uchwały oraz w części graficznej uchwały, które dopuszczają realizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na części terenów R na gruntach rolnych klasy III, dla których nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze oraz poprzez ustalenia zawarte w: § 7 ust. 2 pkt 2 i § 11 ust. 1 pkt 3 uchwały;

W ocenie Sądu skarżący również zasadnie podniósł, że z ustaleń zawartych w § 7 ust. 2 pkt 2 uchwały, § 11 ust. 1 pkt 3 uchwały oraz § 12 ust. 2 pkt 4 uchwały wynika, że dla terenów o ustalonym przeznaczeniu pod uprawy rolne (R), pod elektrownie wiatrowe: lEw, 2Ew i 3Ew oraz pod tereny lasów ZL, Rada Gminy ustaliła jednocześnie także ich inne przeznaczenie, tj. na terenach:

I. lEw, 2Ew i 3Ew dopuściła użytkowanie rolnicze;

J. R dopuściła zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w wyznaczonym na rysunku planu miejscowego pasie;

K. ZL dopuściła inne, niż leśne przeznaczenie.

Dopuszczenie, w ramach jednostek terenowych oznaczonych symbolami: 1Ew, 2Ew i 3Ew, użytkowania rolniczego, oznacza nie tylko możliwość uprawy roli, czy wytwarzania płodów rolnych, lecz także użytkowanie gruntu np. w sposób umożliwiający ich należyte przechowywanie. Wynika to z regulacji art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Użytkowanie rolnicze oznacza możliwość realizacji zabudowy kubaturowej służącej produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno - spożywczemu. Wskazać przy tym należy, iż stanowisko organu nadzoru w tym zakresie potwierdzają zapisy zawarte w pozostałej części uchwały, w której uchwałodawca posługuje się pojęciem "terenów upraw rolnych (otwartej rolniczej przestrzeni produkcyjnej)" - § 12 ust. 1 pkt 1, § 13 ust. 1 pkt 1 uchwały. Dopuszczenie użytkowania rolniczego, o którym mowa w § 11 ust. 1 pkt 3 uchwały, w szczególności wobec ustalonego wskaźnika powierzchni zabudowy określonego na poziomie 80% powierzchni terenu (§ 11 ust. 2 lit. f uchwały) stanowią ustalenia wzajemnie wykluczające się w odniesieniu do przeznaczenia terenów oraz warunków ich zagospodarowania.

W § 12 ust. 1 uchwały ustalono, że " 1. Dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem R ustala się: 1) funkcję podstawową — tereny upraw rolnych (otwartej przestrzeni produkcyjnej) z zabudową zagrodową; 2) funkcję uzupełniającą: zabudowa zagrodowa, gospodarcza związana z zabudową zagrodową i obsługą produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych, budowle rolnicze, zabudowa usługowa w zakresie usług związanych z obsługą rolnictwa, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej i komunikacyjnej. ".

Z ustaleń § 12 ust. 2 pkt 4 uchwały oraz z rysunku planu wynika, że lokalizowanie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zostało dopuszczone na części terenów przeznaczonych pod uprawy rolne z zabudową zagrodową oznaczonych symbolem R, tj. na obszarze tych terenów, położonym pomiędzy wschodnią granicą planu a granicą strefy 100 m od linii rozgraniczającej terenów oznaczonych symbolem R2.

Zgodnie z treścią mapy, na której sporządzono rysunek planu, zabudowa jednorodzinna dopuszczona została na gruntach rolnych klasy III, znajdujących się w obrębie [...], w granicach działek nr ew.:

[...]- RIIIa;

[...]-RIII b; - [...]-PIII.

Natomiast w § 7 ust. 2 pkt 2 uchwały, ustalono wykorzystanie istniejących drobnych kompleksów leśnych w zagospodarowaniu. Ustalenie to nie zawiera żadnej normy prawnej, a ponadto dopuszcza inne niż leśne przeznaczenie gruntów leśnych, które na rysunku planu zostały oznaczone symbolem ZL, bez uzyskania zgody na zmianę ich przeznaczenia na cele nieleśne.

Zgodnie z § 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez zabudowę zagrodową należy rozumieć "w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych ". Z kolei, w świetle art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gruntami rolnymi, są m.in. grunty: ,,1) określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne; 2) pod stawami rybnymi i innymi zbiornikami wodnymi, służącymi wyłącznie dla potrzeb rolnictwa; 3) pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu; 4) pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny (...)". Przez budynek mieszkalny jednorodzinny, zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane, należy rozumieć "(...) budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku ".

Z przywołanych definicji wynika, iż "zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna" jest odmiennym przeznaczeniem terenu, niż "zabudowa zagrodowa", która zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych, została uznana za grunt rolny. Również z załącznika nr 1, do rozporządzania w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, iż "tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych", zaliczone do "terenów użytkowanych rolniczo", stanowią inny (odmienny) rodzaj przeznaczenia, niż tereny "zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej", które zaliczone zostały do "terenów zabudowy mieszkaniowej ".

Tym samym, stosownie do dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 7 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego lany zagospodarowania przestrzennego u.p.z.p., każde z wymienionych wyżej przeznaczeń, winno być wydzielone na rysunku planu liniami rozgraniczającymi. Rysunek planu nie spełnia wymogu przepisu ustawy, z uwagi na brak określenia linii rozgraniczających terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, w odniesieniu do oznaczonych na rysunku planu terenów R, w związku z ustaleniami zawartymi w § 12 ust. 2 pkt 4 uchwały.

Rysunek planu nie spełnia również, w powyższym zakresie, ustaleń § 4 pkt 3 uchwały, wg którego liniami rozgraniczającymi wydziela się tereny o różnym przeznaczeniu (funkcjach) i różnych zasadach zagospodarowania.

Ponownie należy podkreślić, iż przeznaczenie gruntów rolnych klasy I - III oraz wszystkich gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymaga uzyskania w procedurze sporządzania planu miejscowego, zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p., stosownych zgód, o których mowa w przepisach ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W ocenie Sądu, przy sporządzeniu planu miejscowego gminy [...] doszło do naruszenia zasad jego sporządzania, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i § 7 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. oraz do istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, o którym mowa w art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p, w związku z przepisami art. 7 ust. 2 pkt 1, pkt 2 i pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, co uzasadniało stwierdzenie nieważności ustaleń: § 7 ust. 2 pkt 2, § 11 ust. 1 pkt 3, § 12 ust. 2 pkt 4 uchwały oraz części graficznej planu, w zakresie mającym odniesienie do powołanych ustaleń tekstu uchwały.

4.5. (dot. zarzutu z pkt V skargi) Trafnie wskazał Wojewoda na naruszenie zaskarżoną uchwałą art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ustalenia zawarte w: § 11 ust. 2 lit. c i lit. f, § 11 ust. 3 lit. b, § 12 ust. 2 pkt 12 i pkt 13, § 12 ust. 3 pkt 1, pkt 2 i pkt 4 oraz § 13 ust. 2 pkt 4 i pkt 5 uchwały;

Ustalenia § 11 ust. 2 lit. c i lit. f, § 11 ust. 3 lit. b, § 12 ust. 2 pkt 12 i pkt 13, § 12 ust. 3 pkt 1, pkt 2 i pkt 4, § 13 ust. 2 pkt 4 i pkt 5 uchwały, naruszają dyspozycję art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., albowiem Rada Gminy ustalając maksymalną i minimalną intensywność zabudowy nie odniosła wskaźnika zabudowy do powierzchni działki budowlanej lecz do powierzchni wydzielonego terenu, oraz powierzchni siedliska, jak również nie określiła minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznej czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej lecz w odniesieniu do powierzchni wydzielonego terenu i powierzchni siedliska. W tym zakresie postanowienia uchwały jako sprzeczne z postanowieniami art.15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. należało uznać za nieważne.

W § 11 ust. 3 uchwały, Rada Gminy ustaliła zasady kształtowania zabudowy dla terenów oznaczonych symbolami: 1Ew, 2Ew i 3Ew, w ramach których, w odniesieniu do wysokości zabudowy, ustalono jedynie maksymalną wysokość elektrowni wiatrowych (§ 11 ust. 3 lit. a uchwały). Natomiast dla pozostałych budowli dopuszczonych na tych terenach, nie ustalono maksymalnej wysokości zabudowy (gabarytu obiektu), wskazując jedynie w § 11 ust. 3 lit. b uchwały, że będzie ona wynikać z wymagań technologii. Powyższe ustalenie uchwały nie spełnia wymagań ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny, dotyczących określenia tego parametru kształtowania zabudowy (art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.).

Również ustalenia § 12 ust. 3 pkt 1, pkt 2 i pkt 4 uchwały, które dla terenów R, dopuszczają określenie wysokości budynków mieszkalnych oraz geometrii dachów budynków mieszkalnych i gospodarczych, według istniejącego stanu, nie spełniają wymagań ustawy o p.z.p. dotyczących kształtowania zabudowy (art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.).

4.6. (dot. zarzutu z pkt VI skargi) Trafnie wskazano w skardze na naruszenie art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014r. poz. 518 z późn. zm.) poprzez ustalenia zawarte w § 12 ust. 4 pkt 2 uchwały, dotyczące określenia zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, w odniesieniu do terenów R;

Obowiązkiem Rady Gminy było określenie w planie miejscowym szczegółowych zasad i warunków scalenia i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym (art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p.). Zgodnie z § 4 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Dla nieruchomości położonych w planie miejscowym na terenach przeznaczonych na cele rolne i leśne, co do zasady nie stosuje się przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczących zarówno scalania i podziału nieruchomości, jak też dotyczących podziału nieruchomości (z zastrzeżeniem wynikającym z art. 92 ust. 1), określonych w Dziale III pn. "Wykonywanie, ograniczanie lub pozbawianie praw do nieruchomości", Rozdziale 2 pn. "Scalanie i podział nieruchomości" (art. 101 - 108) oraz w Rozdziale 1 pn. "Podziały nieruchomości" (art. 92 - 100). Zgodnie z art. 101 ust. 2 u.g.n. przepisy rozdziału stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele inne niż rolne i leśne. Natomiast zgodnie z art. 92 ust. 1 u.g.n. przepisów niniejszego rozdziału nie stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne, chyba że dokonanie podziału spowodowałoby konieczność wydzielenia nowych dróg niebędących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych albo spowodowałoby wydzielenie działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha. Kwestie dotyczące scalania i wymiany gruntów rolnych i leśnych, regulują przepisy ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2014 r. poz. 700). W świetle powołanych regulacji należy stwierdzić, że ustalenia § 12 ust. 4 pkt 2 uchwały naruszają w przepisy ustaw o: planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o gospodarce nieruchomościami oraz o scalaniu i wymianie gruntów.

4.7. (dot. zarzutu z pkt VIII skargi w części uwzględnionej) Trafnie wskazano w skardze na naruszenie § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez zawarcie w zaskarżonej uchwale sprzecznych ze sobą postanowień § 4 pkt 11 i § 11 ust. 3 lit. a. Sprzeczność ta polega na wskazaniu w uchwale odmiennych sposobów wyznaczania maksymalnej całkowitej wysokości elektrowni wiatrowej. Podczas, gdy zapisowi § 11 ust. 3 lit. a uchwały nadano brzmienie: "3. zasady kształtowania zabudowy: a) maksymalna wysokość całkowita elektrowni wiatrowej liczona od podstawy do maksymalnego wychylenia łopaty wirnika elektrowni wiatrowej do 175 m;" § 4 pkt 11 uchwały brzmi następująco: "Ilekroć w dalszych przepisach niniejszej Uchwały jest mowa o: (...) 11) maksymalnej wysokości budowli - jest to wysokość liczona od istniejącego poziomu terenu do najwyżej położonego punktu obiektu. ". Nie jest w tej sytuacji jasne, od jakiego punktu wskazany wyżej parametr winien być ostatecznie wyznaczany.

5. W zakresie zarzutów skargi, nieuwzględnionych przez Sąd, należy wskazać, co następuje:

5.1. (dot. zarzutu z pkt VII skargi) Nietrafnie zarzuca skarga naruszenie zaskarżoną uchwałą art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zawarcie w planie ustaleń naruszających ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], uchwalonego przez Radę Gminy [...] w dniu [...] grudnia 2011r., uchwałą Nr [...]w sprawie: Zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], dotyczących przestrzeni publicznych, zawartych w: § 3 ust. 1 pkt 6 oraz § 9 uchwały.

Zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w studium określa się w szczególności obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2 oraz obszary przestrzeni publicznej. Jednocześnie, zgodnie z art. 10 ust. 3 u.p.z.p., w przypadku określenia takiego obszaru powstaje po stronie gminy w określonym 3-miesięcznym terminie obowiązek przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powoduje to niejednokrotnie, iż gmina, która nie posiada środków na sporządzenie w tak krótkim terminie miejscowych planów, nie określa w studium obszarów przestrzeni publicznej. Studium ma za zadanie określenie polityk przestrzennych gminy, jest zatem aktem ogólnym, który ma stwarzać ramy dla planowania przestrzennego. Natomiast doprecyzowanie (uszczegółowienie) dokonywane jest na etapie planu miejscowego, który ma za zadanie ustalenie przeznaczenia terenu. Rysunki planów miejscowych są sporządzone w bardzo małych skalach, zaś rysunek studium określa się na mapach o dużej skali. Niewyznaczenie dróg o charakterze publicznym (stanowiących przestrzeń publiczną) w studium, które na mapie studium z uwagi na skalę (skala 1:20000) byłby nieczytelne (niezauważalne), nie wyklucza ich wyznaczenia w bardziej szczegółowym MPZP (skala 1:2000) jako np. efekt przyjęcia określonych rozwiązań sposobu zagospodarowania terenów.

Nieokreślenie obszarów przestrzeni publicznej w studium nie oznacza, że studium zakazuje lokalizowania takich obszarów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Określenie w takiej sytuacji przestrzeni publicznej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie stanowi naruszenie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stanowi że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (...). Określenie "nie narusza" należy traktować jako synonim zwrotu "nie jest sprzeczny". Zatem w sytuacji, w której w studium nie wyklucza się ustalenia obszarów przestrzeni publicznej, to ustalenie takich obszarów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie narusza ustaleń studium.

5.2. (dot. zarzutu z pkt VIII skargi w części nieuwzględnionej) Nietrafnie zarzuca skarga zaskarżonej uchwale naruszenie § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez sprzeczne ustalenia pomiędzy rysunkiem planu i § 3 ust. 2 uchwały.

Wbrew stanowisku skargi nie można dopatrzeć się sprzeczności pomiędzy katalogiem oznaczeń graficznych, zawartym w części tekstowej planu a katalogiem użytym w legendzie rysunku planu. Legenda rysunku zawiera oznaczenia zawarte w części tekstowej (brak jest oznaczeń dodatkowych nieujętych w części tekstowej). Wymienione w legendzie oznaczenia wynikają z zapisów uchwały (innych niż § 3 ust. 2) i stanowią jej treść normatywną. Sam fakt niewymienienia ich w § 3 ust. 2 części tekstowej nie pozbawia tych oznaczeń obowiązującego charakteru. Rysunek jest wizualizacją całej części tekstowej a nie jedynie § 3. Użyte na rysunku nazewnictwo i oznaczenia umożliwiają jednoznaczne powiązanie rysunku z tekstem planu, a zatem spełniają wymogi § 8 ust. 2 rozporządzenia.

5.3. (dot. zarzutu z pkt IX skargi) Nietrafnie zarzuca skarga zaskarżonej uchwale naruszenie art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 i 9 oraz § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Nie ulega wątpliwości, że część graficzna planu stanowi integralną część miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rysunek planu w procesie stosowania prawa może być uwzględniony tylko w takim zakresie, w jakim jest "opisany" w tekście planu (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 2 lipca 2008r., sygn. akt II SA/G1 99/08). Postanowienia części graficznej planu należy zatem rozpatrywać w ścisłym związku z brzmieniem części tekstowej. Zatem rysunek nie jest lustrzanym odbiciem części tekstowej a dopełnieniem i zobrazowaniem jej treści.

Wskazanie dokładnej i konkretnej lokalizacji linii energetycznych na rysunku planu nie jest konieczne. Postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zamieszczone zarówno w części tekstowej, jak i graficznej, czynią zadość obowiązkowi ustalenia i oznaczenia przeznaczenia terenów, określonemu w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 12 kwietnia 2012r. (sygn. akt II OSK 94/12, CBOSA) wskazał, że gdy plan przewiduje mieszane przeznaczenie terenów oraz nie wyznacza ścisłego miejsca położenia terenów, które mogą być faktycznie przeznaczone pod lokalizację elektrowni wiatrowych. W świetle tego wyroku, dopuszczalne jest nawet niewskazanie precyzyjnej lokalizacji turbin, a za wystarczające uznano wskazanie przeznaczenia terenu pod takie zagospodarowanie.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku: 1) w pkt I - na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a, 2) w pkt II - na podstawie art.151 p.p.s.a.