Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 825/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6071 Trwały zarząd nieruchomościami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędzia WSA del. Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant Agnieszka Gugała-Szczerbicka po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Urzędu Skarbowego w Mysłowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 876/08 w sprawie ze skargi Urzędu Skarbowego w Mysłowicach na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie trwałego zarządu nieruchomościami uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 876/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Urzędu Skarbowego w Mysłowicach na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] w przedmiocie trwałego zarządu nieruchomościami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Prezydent Miasta Mysłowice, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, decyzją z dnia [...] września 2007 r., nr [...], orzekł o odmowie przekazania na rzecz Urzędu Skarbowego w Mysłowicach, na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z zm., dalej powoływanej jako ustawa lub ugn), trwałego zarządu sprawowanego przez Ministerstwo Finansów na nieruchomości zabudowanej, położonej w Mysłowicach przy ul. [...], stanowiącej własność Gminy Miasta Mysłowice, w użytkowaniu wieczystym Skarbu Państwa, oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej w Sądzie Rejonowym w Mysłowicach.

W uzasadnieniu organ podał, iż działka nr [...] stała się własnością Gminy Mysłowice z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191), o czym świadczy wpis w księdze wieczystej dokonany na podstawie prawomocnej decyzji Wojewody Katowickiego z dnia [...] października 1991 r.

Aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 1993 r. Gmina – Miasto Mysłowice działkę nr [...] oddała nieodpłatnie w użytkowanie wieczyste na lat 99 Skarbowi Państwa – Ministerstwu Finansów wraz ze sprzedażą budynków i urządzeń znajdujących się na tej działce, z przeznaczeniem na siedzibę Urzędu Skarbowego w Mysłowicach. Ten stan faktyczny – zdaniem organu I instancji – świadczy o tym, że Ministerstwo Finansów nie nabyło z mocy prawa zarządu, a w konsekwencji trwałego zarządu przedmiotowej nieruchomości, co czyni niemożliwym przekazanie tego prawa na rzecz Urzędu Skarbowego w Mysłowicach.

Powyższa decyzja została utrzymana w mocy przez Wojewodę Śląskiego decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...].

Wojewoda stwierdził, że zgodnie z art. 9 ust. 1 obowiązującej w dacie zawarcia aktu notarialnego ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tj. Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127), państwowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, w tym również organy rządowej administracji ogólnej, nabywają nieruchomości w drodze umowy na własność Skarbu Państwa, a komunalne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej – na własność gminy. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu nieruchomości nabyte w drodze umowy przez państwowe lub komunalne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej pozostają w ich zarządzie. Nabyty w ten sposób przez jednostki organizacyjne zarząd nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa lub własność gminy, na podstawie art. 199 ust. 2 ustawy, przekształcił się z dniem wejścia w życie tej ustawy (1 stycznia 1998 r.) w trwały zarząd.

Skoro zatem Skarb Państwa – Ministerstwo Finansów, jak wyjaśnił dalej Wojewoda, aktem notarialnym z [...] grudnia 1993 r. nabył w drodze umowy od Gminy-Miasta Mysłowice nie prawo własności, lecz prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, to nie doszło do uzyskania przez Ministerstwo Finansów z mocy prawa zarządu tą nieruchomością. Zdaniem organu II instancji, do sytuacji tej nie mógł bowiem mieć zastosowania art. 9 ust. 2 ustawy z 1985 r., o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, co tym samym oznacza, że z dniem 1 stycznia 1998 r. nie doszło do przekształcenia tego "zarządu" w trwały zarząd, o przekazanie którego wnioskował Naczelnik Urzędu Skarbowego w Mysłowicach.

Nadto, organ orzekający podkreślił, że ustawa z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie przewidywała w ogóle prawnej możliwości ustanawiania zarządu na nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste, co wynika z art. 93 ust. 2 tej ustawy. Także ustawa z 1997 r. nie przewidywała możliwości ustanowienia trwałego zarządu na nieruchomościach stanowiących przedmiot użytkowania wieczystego Skarbu Państwa lub gminy. Takie rozwiązanie wprowadzono dopiero ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), która weszła w życie 22 września 2004 r.

W ocenie organu odwoławczego, brak uzasadnienia do stosowania do prawa użytkowania wieczystego przepisów dotyczących prawa własności w przypadku istnienia przepisów regulujących ustanowienie zarządu wyłącznie na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Urząd Skarbowy w Mysłowicach zarzucił decyzji ostatecznej naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 48 ust. 1, art. 17 ust. 1, art. 43 ust. 1 ustawy, art. 9 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 33 ust. 1 ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w związku z art. 199 ust. 2 ugn oraz art. 234 i 235 Kodeksu cywilnego.

Podobnie jak wcześniej – w odwołaniu – skarżący twierdził, że Ministerstwu Finansów przysługuje trwały zarząd nad sporną nieruchomością, ponieważ prawo użytkowania wieczystego ukształtowane zostało na wzór prawa własności, a ze względu na zasadnicze podobieństwo tych praw, w sprawach nieuregulowanych do prawa użytkowania wieczystego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące prawa własności.

W skardze zarzucono także naruszenie art. 7 i 8 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga nie jest zasadna.

Sąd I Instancji uznał, że stan faktyczny sprawy, wynikający z akt administracyjnych, jest bezsporny, a spór między skarżącym a organem orzekającym sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w dniu wydawania zaskarżonej decyzji Ministerstwo Finansów posiadało trwały zarząd nieruchomością, który to trwały zarząd powstał z mocy przekształcenia się z dniem 1 sierpnia 1998 r. zarządu nieruchomością stanowiącą własność Skarbu Państwa oraz własność gminy sprawowanego przez jednostki organizacyjne, w trwały zarząd (art. 199 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami).

Według Sądu I instancji, w celu ustalenia, czy Ministerstwo Finansów w dacie wydawania decyzji sprawowało trwały zarząd działki nr [...], należy stwierdzić, czy przysługiwał mu zarząd tą działką przed dniem 1 stycznia 1998 r. Jak zauważył Sąd I instancji, w dacie zawarcia aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1993 r., którym Gmina Mysłowice oddała w nieodpłatne użytkowanie wieczyste działkę nr [...] na rzecz Skarbu Państwa – Ministerstwa Finansów, obowiązywał art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zgodnie z którym państwowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, w tym również organy rządowej administracji ogólnej, nabywają nieruchomości w drodze umowy na własność Skarbu Państwa, a te nieruchomości pozostają w zarządzie nabywających je państwowych jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej (ust. 2 art. 9 ustawy z 1985 r.).

Skoro zatem Skarb Państwa – Ministerstwo Finansów, aktem notarialnym rep. A nr [...] z dnia [...] grudnia 1993 r., nabył w drodze umowy od Gminy Mysłowice nie prawo własności, lecz prawo użytkowania wieczystego spornej nieruchomości, to nie doszło do uzyskania przez Ministerstwo Finansów zarządu tą nieruchomością w trybie art. 9 ust. 2 ustawy z 1985 r.

W ocenie Sądu, w sytuacji zatem, gdy Ministerstwu Finansów nie przysługiwało prawo zarządu (co potwierdza odpis KW [...]), nie można mówić o przekształceniu nieprzysługującego zarządu w zarząd trwały na podstawie art. 199 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

W konsekwencji uniemożliwia to, niezależnie od spełnienia pozostałych warunków, przekazanie w drodze decyzji trwałego zarządu między jednostkami organizacyjnymi na ich wniosek.

Jednocześnie Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, wedle którego, wobec ukształtowania prawa użytkowania wieczystego na wzór prawa własności, w sprawach nieuregulowanych, do prawa użytkowania wieczystego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące prawa własności, a w rezultacie możliwe jest, aby również na użytkowaniu wieczystym, pod rządami ustawy z 1985 r., w stanach faktycznych podobnych do niniejszej sprawy, powstawało prawo zarządu na rzecz nabywającej to użytkowanie wieczyste państwowej jednostki organizacyjnej. W tym zakresie WSA w Gliwicach stwierdził, że ustawa z 1985 r. nie przewidywała w ogóle prawnej możliwości ustanowienia zarządu na nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste, a powstanie zarządu państwowej jednostki organizacyjnej zostało ściśle określone (art. 33 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 1985 r.).

Następnie Sąd wyjaśnił, iż możliwość ustanowienia trwałego zarządu na nieruchomości stanowiącej przedmiot użytkowania wieczystego Skarbu Państwa lub gminy została dopiero wprowadzona ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, która weszła w życie 22 września 2004 r. Nadto, zgodnie z obowiązującą ustawą, podobnie zresztą jak pod rządami poprzedniej ustawy z 1985 r., ustawodawca wyraźnie ograniczył możliwość ustanowienia zarządu (trwałego zarządu) do gruntów stanowiących własność (od 22 września 2004 r. także użytkowanie wieczyste) Skarbu Państwa lub jednostki samorządowej na rzecz własnych jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej. Sąd podkreślił przy tym, że ta ostatnia zasada nie budziła wątpliwości zarówno w okresie obowiązywania ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (zob. E. Drozd, Z. Truszkiewicz – Gospodarka gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, Kraków 1995, s. 46 i 168), jak i pod rządami obecnej ustawy o gospodarce nieruchomościami (zob. E. Gniewek: Obrót nieruchomościami skarbowymi i komunalnymi, Warszawa 1999, s. 402).

Jako nieuzasadnione Sąd uznał również zarzuty naruszenia art. 7 i art. 8 k.p.a., podnosząc, że o ile subiektywnie skarżący ocenia, iż miały one miejsce, to obiektywnie, zdaniem Sądu, nie miały one wpływu na końcowy wynik sprawy, który odpowiada obowiązującym przepisom.

W tej sytuacji Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja, jak też decyzja ją poprzedzająca, nie naruszają prawa i skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Urząd Skarbowy w Mysłowicach reprezentowany przez radcę prawnego T. U.. Pełnomocnik wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach lub o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi Naczelnika Urzędu Skarbowego w Mysłowicach.

Jednocześnie w skardze kasacyjnej pełnomocnik zamieścił wniosek o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej, przewidzianej w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a, sformułowano zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.: art. 48 ust. 1, art. 17 ust. 1, art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a także art. 9 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w zw. z art. 199 ust. 2 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez ich błędną wykładnię, skutkującą przyjęciem, iż nabycie przez Ministra Finansów na rzecz Skarbu Państwa gruntu w użytkowanie wieczyste i nabycie własności posadowionych na nim budynków nie wywołało skutku w postaci powstania z mocy prawa zarządu (później trwałego zarządu) na rzecz Ministerstwa Finansów.

W ramach tej podstawy kasacyjnej autorka skargi kasacyjnej zarzuciła także naruszenie przepisu art. 43 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na nierozważeniu możliwości nabycia trwałego zarządu przez Ministerstwo Finansów z mocy prawa w dacie wejścia nowelizacji w życie (w dniu 22 września 2004 r.) i tym samym objęcia dyspozycją znowelizowanego art. 17 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami także przypadków nabycia użytkowania wieczystego.

Pełnomocnik zarzucił też naruszenie art. 234 i art. 235 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (całkowite pominięcie) dla oceny skutków nabycia nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste oraz budynkowej na własność, a nadto naruszenie w ten sposób § 17 pkt 1 ppkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 18 marca 1992 r. w sprawie wykonania przepisów ustawy o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. Nr 29, poz. 128), poprzez jego całkowite pominięcie w ustaleniu treści i ocenie znaczenia wpisu użytkowania wieczystego w KW [...]. Zdaniem pełnomocnika, to ostatnie naruszenie miało polegać na bezpodstawnym przyjęciu, że Skarbowi Państwa – Ministerstwu Finansów przysługiwało prawo użytkowania wieczystego nieruchomości, dla której Sąd Rejonowy w Mysłowicach prowadzi księgę wieczystą nr KW [...] (błędnie oznaczonej w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji jako KW [...]), podczas gdy Ministerstwu Finansów, które jest jednostką organizacyjną Skarbu Państwa nieposiadającą osobowości prawnej, prawo użytkowania wieczystego przysługiwać nie mogło.

Natomiast w ramach drugiej z podstaw kasacyjnych, wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., kasator zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia prawa, które to zarzuty wraz z ich uzasadnieniem miały zasadnicze znaczenie dla oceny legalności zaskarżonych decyzji.

Zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a., pełnomocnik wskazał, że do naruszenia tego przepisu doszło poprzez użycie przez Sąd I instancji ogólnikowego i arbitralnego stwierdzenia o istotnej w sprawie kwestii, tzn. o możliwości uzyskania z mocy ustawy przez Ministerstwo Finansów zarządu nad nieruchomością zabudowaną, położoną w Mysłowicach przy ul. [...], oznaczoną jako działka [...], w dacie nabycia użytkowania wieczystego gruntu i własności posadowionych na nim nieruchomości.

Następnie kasator sformułował zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., poprzez naruszenie obowiązku dokonania oceny zgodności zaskarżonej decyzji administracyjnej z wszystkimi przepisami mogącymi znaleźć w sprawie zastosowanie. Wedle kasatora, Sąd nie wyszedł poza granice skargi.

Wprawdzie Sąd, jak wywiódł dalej kasator, zwrócił uwagę na ustawę z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych ustaw, ale nie rozważył możliwości nabycia przez Ministerstwo Finansów trwałego zarządu na nieruchomości w dacie wejścia w życie tej nowelizacji. Sąd nie uczynił tego, mimo że ustawa nowelizująca nie zawierała przepisów przejściowych i mogła być stosowana wprost do stosunków istniejących w dacie jej wejścia w życie.

Jako ostatni zarzut, w ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., pełnomocnik wymienił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" P.p.s.a w zw. z art. 48 ust. 1, art. 17 ust. 1, art. 43 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 9 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 33 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w zw. z art. 199 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów art. 234 i art. 235 § 2 k.c. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku poprzez użycie arbitralnego stwierdzenia nie spełnia wymogów art. 141 § 4 P.p.s.a. – nie zawiera wyjaśnienia podstaw prawnych rozstrzygnięcia, a w rezultacie uniemożliwia weryfikację poprawności rozumowania Sądu zarówno przez strony, jak i Sąd II instancji.

W tym zakresie, jako niewystarczające, pełnomocnik uznał odwołanie się przez WSA w Gliwicach do treści odpisu KW [...], a także powołanie się na stanowisko doktryny, ponieważ przywołane przez Sąd fragmenty komentarzy nie odnoszą się do przepisów prawa materialnego, które w rozpoznanej sprawie o bezspornym stanie faktycznym, powinny być przedmiotem wykładni i zastosowania.

Odnosząc się natomiast do postawionego zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., wnoszący skargę kasacyjną zauważył, że ustawa nowelizująca ustawę o gospodarce nieruchomościami nie zawierała przepisów przejściowych, a w takim przypadku wolą ustawodawcy było objęcie natychmiast i wprost nowym prawem również stosunków istniejących w dacie wejścia w życie nowelizacji – zgodnie z zasadą – czego prawo nie rozróżnia, tego nie należy rozróżniać.

W ocenie kasatora zmiana wprowadzona ustawą z dnia 28 listopada 2003 r., która weszła w życie 22 września 2004 r., regulująca sporną kwestię expressis verbis, ma jedynie charakter porządkujący. Pełnomocnik podkreślił, że nowelizacja nie może w tym zakresie wpływać ex post na ustaloną już w doktrynie i orzecznictwie wykładnię przepisów prawnych w spornej kwestii, a to dlatego, że wprowadzona zmiana zgodna jest z kierunkiem wyznaczonym wcześniej przez doktrynę i orzecznictwo.

Toteż Sąd I instancji dokonał w sposób niedozwolony wykładni przepisów obowiązujących przed datą wejścia nowelizacji w życie. W tej części uzasadnienia kasator wyjaśnił bowiem, że nie jest dozwolona wykładnia przepisów obowiązujących przed zmianą prawa, z powołaniem się i przy zastosowaniu nowych przepisów, chyba że możliwość taka wynika z brzmienia lub celu ustawy, co – jak zaznaczył kasator, w rozpatrzonej sprawie nie miało miejsca.

Uzasadniając z kolei sformułowany zarzut naruszenia art. 33 ust. 1 oraz art. 9 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, na wstępie pełnomocnik podniósł, iż wobec braków uzasadniania zaskarżonego wyroku, skarżący został faktycznie pozbawiony możliwości podjęcia merytorycznej polemiki z rozstrzygnięciem Sądu I instancji dotyczącej wykładni i zastosowania prawa materialnego. Niemniej jednak kasator wskazał, że nie podziela stanowiska WSA w Gliwicach, zgodnie z którym, w oparciu o przepis art. 9 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zarząd może powstać jedynie w przypadku nabycia własności nieruchomości przez państwową jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej na własność Skarbu Państwa.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, wykładnia językowa nie jest bowiem jedyną podstawą ustalenia treści normy prawnej, a o konieczności traktowania prawa użytkowania wieczystego, w kontekście przytoczonych przepisów, jako prawa równorzędnego do prawa własności przesądza kilka okoliczności. I tak, wedle pełnomocnika, wyróżnienie prawa użytkowania wieczystego nie występuje zasadniczo na gruncie treściowym, lecz jedynie na podstawie podmiotowej i czasowej. Przy czym, jak dalej wywiódł pełnomocnik, z punktu widzenia prawa zarządu (trwałego zarządu) okoliczności te nie mają znaczenia. Natomiast, na gruncie art. 9 ust. 1 cyt. ustawy, znaczenie ma umowna podstawa przejścia prawa własności i ustanowienia prawa użytkowania wieczystego.

Jako drugą okoliczność kasator wymienił unormowanie art. 234 k.c., w myśl którego do oddania gruntu Skarbowi Państwa lub gruntu jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste stosuje się odpowiednio przepisy o przeniesieniu własności nieruchomości. Kastor podniósł, że w związku z brzmieniem art. 234 k.c. wykładnię przepisu art. 9 ust. 1 cyt. ustawy należy rozszerzyć na sytuacje ustanowienia na nieruchomości gruntowej prawa użytkowania wieczystego na rzecz Skarbu Państwa. Zastosowanie art. 234 i 237 k.c. dla oceny możliwości zaistnienia skutku w postaci powstania zarządu ex lege na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z 1985 r. wynika zatem z samego aktu obrotu, którym jest przeniesienie lub ustanowienie użytkowania wieczystego.

Ponadto, o trafności przedstawionego stanowiska świadczy, zdaniem pełnomocnika, również istniejąca zbieżność celów prawa własności i użytkowania wieczystego, co potwierdził ustawodawca, ujmując prawo własności budynków i innych urządzeń wzniesionych lub nabytych przez użytkownika wieczystego jako prawo związane z prawem użytkowania wieczystego (art. 235 § 2 k.c.).

W tej sytuacji kastor, powołując się na orzeczenia Sądu Najwyższego, który to Sąd przy istnieniu trudności interpretacyjnych instytucji użytkowania wieczystego dopuścił możliwość posługiwania się analogią do przepisów dotyczących treści i wykonywania prawa własności, uznał, że w rozstrzygniętej zaskarżonym wyrokiem sprawie nie istniały żadne przeszkody, aby odpowiednio zastosować przepisy dotyczące własności.

Pełnomocnik odwołał się także do celu instytucji zarządu (trwałego zarządu) i stwierdził, że jego istotą jest możliwość zarządzania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną w imieniu podmiotu posiadającego do niej tytuł prawny (w tym przypadku Skarbu Państwa). Oznacza to, że nawet jeżeli jednostka taka zawrze umowę o ustanowieniu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, podmiotem tej umowy będzie Skarb Państwa, ale nadal kwestią otwartą pozostanie tytuł prawny, na podstawie którego jednostka taka mogłaby nieruchomością władać. Wobec tego to zarząd (a obecnie trwały zarząd) jest jedyną instytucją prawną, która służy rozwiązaniu tej kwestii, a językowa nieścisłość art. 9 ust. 1 ustawy z 1985 r. nie może stanowić przeszkody do przyjęcia prawnej dopuszczalności ustanowienia trwałego zarządu w sytuacji nabycia prawa użytkowania wieczystego.

Jednocześnie, na poparcie swoich twierdzeń, kasator odwołał się do tych poglądów przedstawicieli doktryny, którzy dopuszczają możliwość zastosowania art. 17 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym do 22 września 2004 r., także do przypadków nabycia prawa użytkowania wieczystego. Zdaniem kastora, uzyskanie trwałego zarządu z mocy prawa nastąpi zawsze w dacie nabycia użytkowania wieczystego, a regulacja wprowadzona ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. potwierdziła jedynie zasadność takiego stanowiska, a co za tym idzie miała wyłącznie charakter porządkujący.

W tej części uzasadnienia skargi kasacyjnej pełnomocnik odwołał się również do dokumentów z akt sprawy, a konkretnie do treści wpisu w dziale II księgi wieczystej nr KW [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Mysłowicach dla nieruchomości stanowiącej siedzibę skarżącego. Pełnomocnik zwrócił uwagę, że w akcie notarialnym Rep. A nr [...] z [...] grudnia 1993 r. Skarb Państwa – nabywcę – reprezentował Minister Finansów działający przez ustanowionego pełnomocnika. W księdze wieczystej KW [...], dział II wpisano: "Wpisy dotyczące prawa wieczystego użytkowania i własności budynku" – Skarb Państwa – Ministerstwo Finansów – jako wieczysty użytkownik i właściciel budynków. Wpis został dokonany w dniu [...] lutego 1994 r.

Następnie pełnomocnik podniósł, że w dacie nabycia na rzecz Skarbu Państwa prawa użytkowania wieczystego i własności budynku oraz wpisu obowiązywało rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 18 marca 1992 r. w sprawie wykonania przepisów ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Z kolei, zgodnie z § 17 pkt 1 ppkt 1 rozporządzenia, uprawnionego, jeśli jest nim Skarb Państwa, ujawnia się przez wymienienie Skarbu Państwa, ze wskazaniem organu reprezentującego Skarb Państwa, jeśli nieruchomość jest w zarządzie państwowej jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej – przez wymienienie Skarbu Państwa ze wskazaniem tej jednostki jako zarządcy.

Z powyższych okoliczności pełnomocnik wyprowadził wniosek, że skoro w księdze wieczystej obok Skarbu Państwa wpisano Ministerstwo Finansów, które nie jest organem reprezentującym Skarb Państwa (jest nim bowiem Minister Finansów), a urzędem prowadzonym w formie jednostki budżetowej, a jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej użytkowanie wieczyste i własność przysługiwać nie mogło, to według treści § 17 pkt 1 ppkt 1 rozporządzenia, Sąd Rejonowy w Mysłowicach nie miał wątpliwości, iż skutkiem nabycia na rzecz Skarbu Państwa użytkowania wieczystego i własności budynków było powstanie na rzecz Ministerstwa Finansów z mocy ustawy (art. 9 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości) prawa zarządu, o przejęcie którego, w trybie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ubiega się Urząd Skarbowy w Mysłowicach. Przy czym, wpis dokonany w księdze wieczystej jest dla organów administracji publicznej wiążący.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Nieważność postępowania zachodzi natomiast w przypadkach enumeratywnie wskazanych w treści art.183 § 2 P.p.s.a., tj. jeżeli:

1. droga sądowa była niedopuszczalna,

2. strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany,

3. w tej samej sprawie toczy się postępowanie wcześniej wszczęte przed sądem administracyjnym albo jeżeli sprawa taka została już prawomocnie osądzona,

4. skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy,

5. strona została pozbawiona możności obrony swoich praw,

6. wojewódzki sąd administracyjny orzekł w sprawie, w której jest właściwy Naczelny Sąd Administracyjny.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż zachodzi nieważność postępowania uzasadniona przyczynami, o których mowa w art.183 § 2 pkt 5 P.p.s.a., tj. strona pozbawiona została możliwości obrony swoich praw.

Wskazać należy, iż w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji brał udział w charakterze strony użytkownik wieczysty nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Mysłowicach V Wydział Ksiąg Wieczystych, położonej w Mysłowicach, stanowiącej działkę zabudowaną o numerze ewidencyjnym [...], którym jest Skarb Państwa – Ministerstwo Finansów. Zaskarżona decyzja Wojewody Śląskiego z dnia [...] czerwca 2008 r. doręczona została między innymi Dyrektorowi Generalnemu Ministerstwa Finansów.

W myśl art. 33 § 1 P.p.s.a. osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. W literaturze przedmiotu wskazuje się, iż z użytego w art. 33 § 1 sformułowania odnoszącego się do osoby, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, iż jest ona uczestnikiem postępowania sądowego na prawach strony "jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego" nie można wyprowadzać wniosku, że Sąd władny jest badać występowania owego interesu prawnego u tej osoby i wyciągać z rezultatów tego badania jakieś konsekwencje procesowe (por. W. Chróścielewski, "Strony i uczestnicy postępowania sądowoadministracynego", PiP 2004, nr 9, s. 37.

Innymi słowy, Sąd nie jest władny badać, czy wynik postępowania dotyczy interesu prawnego osób, które skargi nie wniosły, a brały udział w prowadzonym uprzednio postępowaniu administracyjnym i od wyniku tego badania uzależnić przyznanie tym podmiotom statusu uczestnika z mocy prawa (por. M. Romańska w: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. T. Wosia, Wyd. Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2005, s. 183).

W myśl art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 493, ze zm.) kierownicy urzędów państwowych, w rozumieniu przepisów o pracownikach urzędów państwowych, w szczególności dyrektorzy generalni urzędów, reprezentują Skarb Państwa w odniesieniu do powierzonego im mienia i w zakresie zadań ich urzędów, określonych w odrębnych przepisach. Gdy chodzi o właściwe przepisy o pracownikach urzędów państwowych w rozumieniu art. 17 ust. 1 powołanej ustawy, to w rachubę wchodzi ustawa z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 86, poz. 953 ze zm.) oraz ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. Nr 227, poz. 1505 ze zm.). Przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 drugiej ustawy wyraźnie wymienia urzędy ministrów, czyli ministerstwa (por. też wyrok SN z dnia 7 lipca 2006 r., I CSK 127/06, OSNC 2007/3/49).

Skoro zatem użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości i właścicielem posadowionych na niej budynków ujawnionym w księdze wieczystej jest Skarb Państwa – Ministerstwo Finansów, to kierownik tego statio fisci, w tym przypadku Dyrektor Generalny Ministerstwa Finansów, reprezentuje Skarb Państwa w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zwrócić też należy uwagę na to, iż Dyrektor Generalny Ministerstwa Finansów reprezentował Skarb Państwa w postępowaniu administracyjnym, jemu była bowiem doręczona zaskarżona decyzja.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach mocą zarządzenia z dnia 28 listopada 2008 r. postanowił zawiadomić o terminie rozprawy skarżącego, tj. Urząd Skarbowy w Mysłowicach, organ administracji publicznej – Wojewodę Śląskiego oraz w charakterze uczestnika postępowania – Gminę Mysłowice (na ręce Prezydenta Miasta), która jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości.

W zarządzeniu tym pominięto, biorącego udział w postępowaniu administracyjnym, użytkownika wieczystego nieruchomości i właściciela posadowionych na niej budynków – Skarb Państwa, reprezentowany przez Dyrektora Generalnego Ministerstwa Finansów.

W konsekwencji należy uznać, że rozprawa przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach przeprowadzona została bez uprzedniego zawiadomienia Skarbu Państwa – Ministerstwa Finansów, co spowodowało pozbawienie go możliwości obrony swych praw w tym postępowaniu.

Jak należy bowiem wskazać w ślad za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt I OSK 1124/07 (LEX 438951), strona pozbawiona jest możności obrony swych praw, jeżeli na skutek uchybień procesowych sądu lub strony przeciwnej nie mogła brać i nie brała udziału w postępowaniu lub jego istotnej części, jeżeli skutki tych wadliwości nie mogły być usunięte na następnej rozprawie przed wydaniem wyroku. Chodzi przy tym o rzeczywiste pozbawienie strony możności obrony swych praw i działania w postępowaniu.

Pozbawienie przez Sąd I instancji możliwości udziału w postępowaniu Skarbu Państwa, a przez to obrony swych praw, traktowane musi być w kategoriach okoliczności, o których mowa w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a.

Powyższa wada powodująca nieważność postępowania obligowała Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonego wyroku oraz przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, bez możliwości odniesienia się do zarzutów skargi kasacyjnej, gdyż pozbawienie strony możności obrony swych spraw powoduje, że ocena wydanego w nieważnym postępowaniu wyroku jest bezprzedmiotowa, jeżeli – niezależnie od jej wyniku – orzeczenie to podlega uchyleniu.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a., orzekł jak w wyroku.

Na podstawie art. 207 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.