Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 75/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 i 1a
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia del. WSA Iwona Kosińska, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 17 października 2013 r. sygn. akt II SA/Op 373/13 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 października 2013 r. sygn. akt II SA/Op 373/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę M. S. (dalej, jako: "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej, jako: "Kolegium") z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 5 listopada 2012 r. skarżący wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad teściem, J. K.

Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Burmistrz [...] odmówił skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - teściem J. K. Organ I instancji wskazując na treść art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), odwołał się do obowiązku alimentacyjnego określonego w przepisach ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548) i uznał, że wnioskodawca nie spełnia ustawowej przesłanki uprawniającej do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nie jest osobą spokrewnioną z J. K. i nie ciąży na nim względem niego obowiązek alimentacyjny.

Od tej decyzji skarżący wniósł odwołanie, nie zgadzając się z dokonaną przez organ I instancji interpretacją art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Podniósł, że nikt poza nim nie jest w stanie sprawować opieki nad J. K., ponieważ ten jest osobą rozwiedzioną, a jego córka jest osobą niepełnosprawną, co uniemożliwia jej sprawowanie nad ojcem opieki.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że w okresie pomiędzy wydaniem decyzji przez organ I instancji, a rozpatrzeniem odwołania, mająca zastosowanie w sprawie ustawa o świadczeniach rodzinnych uległa istotnym zmianom wprowadzonym ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548). Mając jednak na względzie treść przepisu art. 13 ustawy zmieniającej oraz to, że skarżący wystąpił z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w dniu 5 listopada 2012 r., zastosowanie w sprawie mają przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu sprzed nowelizacji tj. przed dniem 1 stycznia 2013 r. Po przytoczeniu treści art. 17 ustawy sprzed ww. nowelizacji Kolegium wskazało, że przepis ten nie przewidywał możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zięciowi, jako osobie powinowatej względem ojca jego żony, albowiem nie należy do grona osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Kolegium podkreśliło, że przedstawiony sposób rozumienia przepisów art. 17 ust. 1 i ust. 1 a ustawy o świadczeniach rodzinnych jest utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Kolegium akcentowało, że ustawodawca nie pozostawił organom, prawa przyznawania przedmiotowego świadczenia na zasadzie uznania administracyjnego i choć postawa wnioskodawcy, który opiekuje się swoim teściem zasługuje na aprobatę, to jednak z uwagi na brak spełnienia podstawowej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jakim jest obowiązek alimentacyjny wobec osoby legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - teścia, wykluczone jest prawo do przyznania wnioskowanego świadczenia. Kolegium podniosło, że ustawodawca w ustawie o świadczeniach rodzinnych, określając przesłanki uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie odwołał się do legalnej definicji rodziny, zawartej w art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie przewidział także możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego każdemu członkowi rodziny osoby niepełnosprawnej, który tę opieką faktycznie wykonuje. Wręcz przeciwnie ustawodawca w sposób enumeratywny wymienił podmioty, którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, a zięć, do tej kategorii nie należy.

Skargę na powyższa decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wniósł M. S., zarzucając naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 18, 20, 32 ust. 1 i 71 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

Zaskarżonym obecnie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji w pierwszej kolejności wskazał, że w sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2013 r., albowiem skarżący wniosek o przyznanie przedmiotowego świadczenia złożył w dniu 5 listopada 2012 r. tj. przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548). Przytaczając treść art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, Sąd I instancji podniósł, że ustawodawca powiązał możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z istnieniem obowiązku alimentacyjnego względem osoby legitymującej się orzeczeniem o niepełnosprawności i osoby sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym. Przepis art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, określa, że obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Dalsze przepisy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (art. 129 i następne) wymieniają również małżonka jako osobę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny oraz ustalają kolejność zobowiązanych do alimentacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wskazał dalej, że w niniejszej sprawie, poza sporem jest to, że skarżący jest zięciem J. K., a zatem nie należy do kręgu osób, na których na zasadzie art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. Trafnie, więc zauważył organ odwoławczy, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wyłącza zięcia, jako powinowatego względem ojca jego żony z grona osób, którym przysługuje uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego. Wobec powyższego, w ocenie Sądu I instancji, organy dokonały właściwej wykładni art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Dodatkowo Sąd I instancji wyjaśnił, że wykładnia (językowa) art. 17 ust. 1a ustawy nie nastręcza wątpliwości interpretacyjnych i stąd też dokonywanie wykładni rozszerzającej (funkcjonalnej) tego przepisu nie byłoby uprawnione. Nie stoi to w opozycji z tym, że wykładni przepisów prawa należy dokonywać zawsze w zgodzie z Konstytucją, a przepisy winny być stosowane w sposób nienaruszający zasad konstytucyjnych, lecz w sposób, który umożliwia najpełniejsze urzeczywistnianie norm, zasad i wartości konstytucyjnych. Wartości konstytucyjne oraz reguły wykładni zgodnej z zasadami konstytucyjnymi wskazują oraz precyzują wyroki Trybunału Konstytucyjnego. Przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych były przedmiotem dwukrotnej oceny Trybunału Konstytucyjnego zawartego w wyroku z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. akt P 41/07 oraz z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07 i że w następstwie ich wydania ustawodawca dokonał zmian w ustawie o świadczeniach rodzinnych poszerzając krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Posiłkując się orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 1710/10, Sąd I instancji uznał, że brak istotnej cechy relewantnej (obciążenia obowiązkiem alimentacyjnym) nie uzasadnia traktowania skarżącego na równi z osobami, które sprawują opiekę nad osobą niepełnosprawną z kręgu osób bliskich, wobec których obciążone są obowiązkiem alimentacyjnym, w myśl art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Stąd mając na uwadze treść art. 178 Konstytucji RP oraz art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd administracyjny nie dostrzegł naruszenia przepisów Konstytucji RP oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych przy wydawaniu zaskarżonej decyzji.

Z rozstrzygnięciem tym w całości nie zgodził się skarżący reprezentowany przez pełnomocnika i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej, jako: "P.p.s.a."), uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Z ostrożności procesowej wniesiono o nieobciążanie skarżącego kosztami postępowania kasacyjnego.

Na zasadzie art. 173 i art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego. a to art. 17 ust 1 pkt 2 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 18, art. 20, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez jego błędną wykładnię, iż osoba spokrewniona z osobą wymagającą opieki, w stosunku do której nie ma obowiązku alimentacyjnego, nie należy do kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej;

2. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 125 § 1 pkt 1 w związku z art. 269 § 1 P.p.s.a., poprzez rozpoznanie sprawy, mimo, że w sprawie postępowanie winno być zawieszone do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego w sprawie o sygn. akt I OSK 1774/12, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności wskazano, że to, że treść przepisu nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, nie oznacza, iż wykładnię danej normy należy ograniczyć wyłącznie do literalnego jej brzmienia. Normy prawne muszą być zgodne przede wszystkim z ustawą zasadniczą. W przypadku art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, aby ocenić zgodność tej normy z zasadami konstytucyjnymi, konieczne jest przeprowadzenie dodatkowej wykładni, w szczególności z uwzględnieniem wykładni funkcjonalnej. Ograniczenie się do wykładni językowej było błędne, gdyż w orzecznictwie sądowym istnieją znaczne rozbieżności co do zakresu podmiotowego art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, czego najlepszym dowodem jest postanowienie naczelnego Sądu Administracyjnego wydane w sprawie I OSK 1774/12 o przedstawieniu zagadnienia prawnego w tej kwestii. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie prawidłowa jest wykładnia art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przeprowadzona z uwzględnieniem zasad konstytucyjnych, tj. w oparciu o utrwaloną w orzecznictwie sądów administracyjnych prokonstytucyjną wykładnię art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Nadto kasator podniósł, że orzekający w tej sprawie Sąd I instancji miał wiedzę, że w sprawie I OSK 1774/12 Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia przez skład siedmiu sędziów z uwagi na rozbieżności w orzecznictwie, co do kręgu osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w szczególności czy uprawnionymi są osoby, na których nie ciąży obowiązek alimentacyjny względem członka rodziny. Wobec tego, Sąd I instancji, winien był zawiesić postępowanie sądowe do czasu rozstrzygnięcia tego zagadnienia prawnego. Nie czyniąc tego naruszył, zdaniem skarżącego kasacyjnie, przepisy postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 269 § 1 P.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W rozpatrywanej sprawie istotą sporu było rozstrzygnięcie, czy w świetle przepisów powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych osobie, której nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2012 r. (art. 13 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw). Podstawą prawną wydania wyroku przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie mogły być bowiem jedynie przepisy prawne obowiązujące w dacie wydania kwestionowanej decyzji.

Kluczowe dla tej sprawy zagadnienie stało się przedmiotem rozważań poszerzonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uchwale z 25 listopada 2013 r., sygn. akt I OPS 5/13 stwierdził, że osobie, którą nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych.

W tym miejscu wyjaśnić należy skarżącemu kasacyjnie, że zarzut naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 269 § 1 P.p.s.a. nie mógł zostać uwzględniony. Po pierwsze powołany przepis wskazuje w istocie na fakultatywny charakter uprawnienia sądu do jego zastosowania, a po drugie nawet, jeśli przyjąć, że uznanie sądu w tym zakresie nie może być dowolne i musi uwzględniać uwarunkowania danej sprawy, to w świetle uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz treści uchwały z 25 listopada 2013 r. nie można obecnie temu uchybieniu przypisać cechy naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 17 ust 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w ówczesnym brzmieniu, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1. matce albo ojcu,

2. innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności,

3. opiekunowi faktycznemu dziecka

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W myśl z kolei art. 17 ust 1a tej ustawy, osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo, gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1.

Mając na uwadze treść ww. przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. akt I OPS 5/13, wskazał, że został w nich zawarty ściśle określony katalog osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, zakreślony m.in. przesłanką pozostawania osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby będącej pod jej opieką (art. 17 ust 1 pkt 3 u.ś.r.). Zarówno w pierwotnej wersji tego przepisu (Dz. U. z 2003 r., Nr 228, poz. 2255), jak i w toku kolejnych zmian ustawy (opublikowanych Dz. U. z 2004 r. Nr 64, poz.593, z 2005 r. Nr 86, poz. 732, z 2006 r. Nr 139, poz. 992, z 2007 r. Nr 109, poz. 747, z 2008 r. Nr 138, poz. 872, z 2008 r. Nr 223, poz. 1456, z 2009 r. Nr 97, poz. 800, z 2009 r. Nr 129, poz. 1058, z 2010 r. Nr 219, poz. 1706, z 2011 r. Nr 205, poz. 1212, z 2012 r. poz. 959) świadczenie to przysługiwało członkom rodziny, na których spoczywał w stosunku do osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny. Pierwotnie świadczenie to przysługiwało tylko w wypadku opieki sprawowanej przez rodziców lub opiekunów nad dzieckiem. Na skutek wyroków Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07 (OTK ZU-A 2008, nr 6 poz. 107) i z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt P 41/07 (OTK ZU-A 2008, nr 6, poz. 109), którymi uznano za sprzeczne z Konstytucją RP pominięcie wśród osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego innych członków rodziny sprawujących opiekę nad niepełnoletnim, niesprawnym członkiem rodziny, a także nad innym członkiem rodziny wymagającym opieki ustawodawca rozszerzył krąg osób uprawnionych do tego świadczenia. W każdej jednak z kolejnych regulacji prawnych pozostawił wymóg, by osoba świadcząca opiekę była obciążona w stosunku do podopiecznego obowiązkiem alimentacyjnym. Ustawodawca uznawał, więc, że jednym z warunków, od których zależy powstanie prawa do tego świadczenia było to, że opiekę wykonuje osoba obciążona wobec podopiecznego obowiązkiem alimentacyjnym i mimo wielokrotnych zmian ustawy o świadczeniach rodzinnych od warunku tego nie odstąpił.

Stosowanie do art. 128 ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych – obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 k.r.o.). Krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (art. 129 § 1 k.r.o.). Nadto z mocy art. 23 i 27 k.r.o. także małżonkowie zobowiązani są do wzajemnej pomocy oraz przyczyniania się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. Co więcej, w myśl art. 130 k.r.o. obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa albo po orzeczeniu separacji wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka. Przepisy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego regulują również zasady w zakresie obowiązku alimentacyjnego osób pozostających w stosunku przysposobienia, m. in. w art. 131 k.r.o., zgodnie z którym jeżeli skutki przysposobienia polegają wyłącznie na powstaniu stosunku między przysposabiającym a przysposobionym, obowiązek alimentacyjny względem przysposobionego obciąża przysposabiającego przed wstępnymi i rodzeństwem przysposobionego, a obowiązek alimentacyjny względem wstępnych i rodzeństwa obciąża przysposobionego dopiero w ostatniej kolejności

(§ 1). Jeżeli jeden z małżonków przysposobił dziecko drugiego małżonka, przysposobienie nie ma wpływu na obowiązek alimentacyjny między przysposobionym a tym drugim małżonkiem i jego krewnymi (§ 2). Zasadą jest również, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo, gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub, gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 k.r.o.).

Przepis art. 17 ust 1 i art. 17 ust 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych w konfrontacji z przepisami ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy, jednoznacznie wskazuje katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji. W ocenie składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, przywołana treść omawianych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych jest jasna, a ustalenie z niego normy prawnej nie wymaga szczególnych zabiegów interpretacyjnych i jest możliwe przy zastosowaniu wyłącznie wykładni gramatycznej.

Bez wątpienia wpływ na kształtowanie tych rozwiązań prawnych miało orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Zarówno w wyroku z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt P 23/05 (OTK ZU-A 2006, nr 10, poz. 151) jak i w wyrokach z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07 oraz z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt P 41/07, Trybunał Konstytucyjny nie zakwestionował jako niekonstytucyjnego wymogu istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę i podopiecznym. Wręcz przeciwnie, wyraził pogląd, że z woli ustawodawcy nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Co należy podkreślić cechą relewantną podmiotów potencjalnie uprawnionych do tego świadczenia jest rezygnacja z zatrudnienia dla wywiązania się z szeroko rozumianego obowiązku alimentacyjnego. Celem tych regulacji jest, bowiem, to by osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia w wykonaniu ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania. Nie jest natomiast intencją ustawodawcy wspieranie wszystkich osób, które dobrowolnie podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem szeroko rozumianej rodziny.

NSA podniósł, że wykładnia gramatyczna może, a nawet powinna być uzupełniona innymi jej rodzajami, lecz ma ona podstawowe znaczenie dla ustalenia rzeczywistego znaczenia konkretnego przepisu. Dokonując interpretacji tekstu prawnego trzeba, bowiem, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 22 czerwca 1998 r. sygn. akt FPS 9/97 (PONSA 1998, nr 4, poz. 110), kierować się przede wszystkim znaczeniem słów danego języka etnicznego oraz założeniem, że ustawodawca był racjonalny, gdy używał takich a nie innych wyrazów i nie może a priori przyjmować, że określonych słów użyto w tekście prawnym bez wyraźnej ku temu potrzebie. Żadna wykładnia nie może prowadzić do skutków oczywiście sprzecznych z wyraźnym brzmieniem przepisu (contra legem), czy też prowadzić do odmowy zastosowania przepisu w brzmieniu ustalonym przez ustawodawcę poprzez wykreowanie nowej, niewynikającej z gramatycznego brzmienia przepisu, normy prawnej. Prowadziłoby to do sytuacji, w której podmioty dokonujące interpretacji przepisów prawa w procesie jego stosowania wkraczałyby w obszar wyłącznie zarezerwowany do kompetencji władzy ustawodawczej. Przeprowadzając wykładnię, której rezultatem jest w istocie nowa norma prawna, powołując się na prokonstytucyjne działanie, sąd de facto narusza podstawowe, wyrażone w art. 2 i 10 ust. 1 Konstytucji RP zasady, to jest zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz zasadę trójpodziału władz, gdyż zamiast zweryfikować poprawność zastosowania przez organy administracji obowiązującego prawa, poprzez twórczą interpretację dokonuje jego stanowienia.

Niedopuszczalne jest tymczasem sądowe uzupełnianie ustawowego katalogu uprawnień socjalnych, gdyż przepis art. 32 ust. 1 i art. 67 Konstytucji RP nie mogą być samoistnym źródłem roszczeń. Przepisy te zawierają, bowiem treść normatywną nienadającą się do zbudowania podstawy prawnej rozstrzygnięcia sporu o prawo podmiotowe ani nie umożliwiają oparcia na nich orzeczenia zasądzającego roszczenie. Są one, więc raczej źródłem gwarancji, a nie praw, a tym samym spełniają rolę wzorca konstytucyjnego, określającego w sposób ogólny zakres i formy zabezpieczenia społecznego. Wzorzec ten znajduje materializację w uchwalonych ustawach, w których ustawodawca zwykły konkretyzuje deklarację konstytucyjną, konstruując poszczególne prawa podmiotowe. Uzupełniając lub pomijając niektóre z przesłanek ustawowych z powołaniem się na zasady konstytucyjne, sąd administracyjny faktycznie wchodzi w rolę Trybunału Konstytucyjnego. Uznając, że pominięcie osób nieobciążonych obowiązkiem alimentacyjnym i spełniających inne wymogi z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest sprzeczne z zasadami konstytucyjnymi, sąd administracyjny może, zgodnie z art. 193 Konstytucji RP, przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne, co do zgodności tego przepisu z Konstytucją RP. Nie może natomiast przez zabiegi interpretacyjne przepisów ustawowych nadawać im znaczenia sprzecznego z ich brzmieniem, skoro sędziowie w sprawowaniu swego urzędu podlegają zarówno Konstytucji, jaki i ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP). Stosowanie prawa nie powinno, bowiem wypełniać istniejących instytucji zupełnie nowymi treściami wbrew jasno zadeklarowanej woli i intencji ustawodawcy.

Nie można, zatem powołując się na ogóle zasady konstytucyjne wyprowadzać wniosków, że prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwala przyjąć, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje również osobie niezobowiązanej do alimentacji, która sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną.

Kierując się przedstawionymi wyżej argumentami, które Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie w pełni podziela, należało uznać, że w świetle art. 17 ust 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, brak obowiązku alimentacyjnego po stronie osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne na podstawie powołanych przepisów, stanowi negatywną przesłankę do przyznania takiego świadczenia. Ustalony w sprawie stan faktyczny nie jest sporny. M. S. w stosunku do J. K. nie jest osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, a zatem nie może uzyskać świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym teściem.

W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, oddalił.