Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1028/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji i umorzono postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 71, art. 71a
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 61a, art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 [ar. 1 pkt 1 lit c, art. 145 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Maciej Busz Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2016 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego [...] Sp. z o. o. kwotę 740 złotych (siedemset czterdzieści zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z [...] grudnia 2014 r. Zakład [...] Sp. z o.o. w [...] (dalej też jako: "Wnioskodawca" lub "Skarżący") zwrócił się do Burmistrza [...] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektów budowlanych [...].

Decyzją z [...] lipca 2015 r., nr [...], Burmistrz [...] (dalej też jako: "Burmistrz" lub "organ I instancji") – wskazując w podstawie prawnej na art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.p.z.p.") oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.p.a.") – odmówił Wnioskodawcy ustalenia warunków zabudowy [...]

W uzasadnieniu Burmistrz wskazał, że dla obszaru, który poddany został analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, toczy się postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania: [...]. W związku z tym Burmistrz początkowo uznał [i dał temu wyraz w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania – uw. Sądu], że niniejsze postępowanie ma być prowadzone w celu legalizacji zrealizowanej samowolnie inwestycji. Jednak pismem z [...] stycznia 2015 r. pełnomocnik Inwestora zwrócił uwagę, iż wniosek dotyczy przedsięwzięcia planowanego, a nie już zrealizowanego, i poprosił o stosowne sprostowanie. Organ I instancji wskazał, że rozpoznawany wniosek wpłynął do organu w dniu [...] grudnia 2014 r. Tymczasem postępowanie administracyjne toczące się przed organem nadzoru budowlanego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania ww. budynków przez [...] (dalej jako: "[...] s.c."), wszczęte zostało w sierpniu 2014 roku. Zatem w dacie złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy toczyło się już postępowania w sprawie samowolnej zmiany przeznaczenia obiektów będących przedmiotem wniosku. Ponadto organ nadzoru budowlanego zobowiązał zarządcę nieruchomości firmę [...] s.c. do wstrzymania użytkowania budynków i nałożył obowiązek przedstawienia m.in. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Na tle tych ustaleń Burmistrz podkreślił, że wprawdzie postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy zostało uruchomione przez odrębny podmiot prawny, niemniej jednak biorąc pod uwagę aktualny status prawny inwestycji, nie można wydać decyzji o warunkach zabudowy (zwanej w skrócie: "decyzją w.z.") dla obiektów, co do których nie zostało zakończone postępowanie przed organem nadzoru budowlanego. Pozytywne rozstrzygnięcie wniosku o ustalenie warunków zabudowy oznaczałoby bowiem w opisywanej sytuacji obejście prawa i usankcjonowanie istniejącej samowolnej zmiany przeznaczenia budynków. Wówczas w obrocie prawnym pozostawałyby dwie wzajemnie wykluczające się decyzje. Brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w przedmiocie warunków zabudowy, gdyż planowana zmiana sposobu użytkowania została już dokonana i nadal istnieje. Dopiero zalegalizowanie zmiany lub przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pozwalałoby na ubieganie się o ustalenie warunków zabudowy. Wprawdzie, jak zaznaczył organ I instancji, art. 59 ust. 1 u.p.z.p. nie formułuje ograniczenia odnośnie do możliwości wystąpienia o uzyskanie decyzji w.z. względem obiektu już istniejącego – jak czyni to ustawa - Prawo budowlane (w skrócie: "pr.bud.") w art. 32 ust. 4a – jednakże tego rodzaju sytuację należy traktować jako wyjątek od generalnej zasady, zgodnie z którą ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu poprzedza etap realizacji inwestycji budowlanej.

Dalej organ I instancji wskazał, że obowiązujące przepisy, a zwłaszcza art. 48 pr.bud., dopuszczają legalizację samowoli budowlanej, stąd możliwe jest wydanie decyzji w.z. również w trakcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej, co jest następstwem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 grudnia 2007 r. o sygn. akt P 37/06. Jednakże w realiach niniejszej sprawy Wnioskodawca wyraźnie zaznaczył, że wniosek jego nie dotyczy procedury legalizacyjnej. Burmistrz podkreślił, że zarząd Wnioskodawcy dokładnie wie o toczącym się przed organem nadzoru budowlanego postępowaniu dotyczącym tego samego terenu, gdyż prezes zarządu jest stroną postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania opisanych wyżej budynków. W tym stanie rzeczy organ, jak podkreślił, nie mógł przejść do porządku nad faktem, że inwestycja została zrealizowana przez zarządcę nieruchomości samowolnie. Jeżeli bowiem postępowanie prowadzone w oparciu o przepis art. 71a pkt 1 w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2 pr.bud. ostatecznie zakończy się decyzją nakazującą przywrócenie do stanu poprzedniego, to do czasu wykonania tej decyzji zamknięta zostaje droga do uzyskania decyzji w.z. dla zrealizowanej poza porządkiem prawnym inwestycji.

Dalej Burmistrz zaznaczył, że odrębnym zagadnieniem wymagającym rozważenia jest kwestia rodzaju rozstrzygnięcia, jakie winno zapaść w niniejszej sprawie. Zdaniem organu I instancji, w tak ustalonym stanie faktycznym sprawy brak było podstaw do wydania decyzji umarzającej postępowanie administracyjne, gdyż, jak wynika z przywołanych przez organ orzeczeń sądów administracyjnych, bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania.

W konkluzji Burmistrz stwierdził, że wykładnia systemowa przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zobowiązuje do uwzględnienia faktu, iż celem decyzji ustalającej warunki zabudowy jest uzyskanie pozwolenia na budowę, a jeśli tak, to trudno byłoby zaakceptować pogląd, iż wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy jest możliwe po zrealizowaniu inwestycji. Zatem nie można ustalić stosowną decyzją warunków zabudowy dla inwestycji już faktycznie zrealizowanej.

Od opisanej decyzji Burmistrza, Wnioskodawca złożył odwołanie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy zgodnie z wnioskiem albo, alternatywnie, o uchylenie tej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji – a to z powołaniem się na zarzuty naruszenia art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 u.p.z.p., a także art. 7, art. 77 § 1 i 3 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

W motywach odwołania Skarżący wskazał, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż, w ocenie organu I instancji, żądanie strony jest bezzasadne. Tym samym organ zobowiązany był do zbadania, czy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki z art. 61 u.p.z.p. Tego jednak nie uczynił, ograniczając się do przywołania – i to w sposób nie pozwalający na identyfikację (choćby poprzez podanie sygnatury akt) – faktu prowadzenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w [...] postępowania w sprawie legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku, prowadzonego wobec odrębnego od Wnioskodawcy podmiotu: spółki [...] s.c. Skarżący zarzucił, że stanowisko organu I instancji jest wewnętrznie sprzeczne. Z jednej strony jednoznacznie stwierdza on, że art. 59 ust. 1 u.p.z.p. nie formułuje ograniczenia odnośnie do możliwości wystąpienia o decyzję w.z. względem obiektu już istniejącego, a z drugiej strony wskazuje, że nie można ustalić warunków zabudowy dla inwestycji już faktycznie zrealizowanej. W ocenie Skarżącego, organ I instancji wydając negatywne rozstrzygnięcie w żaden sposób nie wyjaśnił motywów swojego działania, a uzasadnienie decyzji jest niespójne i nieprzekonywujące.

Decyzją z [...] września 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako: "SKO" lub "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza.

W uzasadnieniu SKO podzieliło ustalenia faktyczne i ocenę prawną wyrażone w zaskarżonej decyzji. W szczególności podkreśliło, że w momencie złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, toczyło się postępowanie przed organem nadzoru budowlanego – co prawda wobec innego podmiotu, firmy [...] s.c., jednak dotyczące tych samych obiektów – w ramach którego zarządca ww. firmy został zobowiązany do wstrzymania użytkowania budynków oraz przedłożenia decyzji w.z. Natomiast Skarżąca wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia planowanego. Wniosek strony inicjującej postępowanie jest dla organu wiążący. Zatem, w ocenie SKO, organ I instancji słusznie zauważył, iż istnieje możliwość wydania decyzji w.z. dla istniejących obiektów, ale musi to wprost wynikać z wniosku. W opisanej sytuacji Skarżąca bądź firma [...] s.c. winna wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji w.z. w ramach postępowania legalizacyjnego, która to decyzja jest niezbędna do zakończenia tego postępowania. Ponadto, zdaniem SKO, niezasadny jest zarzut, iż organ I instancji nie poinformował Skarżącego o toczącym się postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego, gdyż nie podał sygnatury akt – skoro, jak wynika z akt sprawy Prezes Skarżącego jest wspólnikiem w spółce [...] s.c., a zatem należy przypuszczać, że ma wiedzę o postępowaniu, które prowadzi z ramienia innego podmiotu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu spółka Zakład [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych – a to z powołaniem się na zarzuty naruszenia art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 u.p.z.p. oraz art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi powtórzono i w pewnym zakresie uszczegółowiono argumentację zawartą uprzednio w odwołaniu. Podkreślono, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą bezspornym jest, iż istnieje możliwość uzyskania decyzji w.z. dla inwestycji już zrealizowanej – a z taką, jak przyznano w skardze, mamy do czynienia w analizowanym przypadku – zatem postępowanie legalizacyjne w sprawie samowolnej zmiany przeznaczenia obiektów będących przedmiotem wniosku nie mogło stanowić przeszkody do uwzględnienia wniosku wniesionego przez Skarżącą. W związku z tym zarzucono, że ani organ I, ani II instancji nie wyjaśniły, dlaczego postępowanie legalizacyjne toczące się wobec innego podmiotu zamyka drogę do ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę, organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 24 maja 2016 r. pełnomocnik Skarżącego podtrzymał skargę oraz podkreślił, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymagań k.p.a. i jest wewnętrznie sprzeczne, gdyż, z jednej strony, SKO twierdzi, że można wydać decyzję dla inwestycji zrealizowanej, a z drugiej utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazano.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy, Sąd stwierdził, że okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały przez organy ustalone w sposób wyczerpujący i prawidłowy, i że nie są one przedmiotem sporu pomiędzy stronami. Z tych względów Sąd ustalenia te w pełni podziela i czyni integralną częścią swoich ustaleń oraz podstawą faktyczną dalszych rozważań.

W szczególności jest poza sporem (zostało wyraźnie przyznane w skardze), że kontrolowane postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dotyczy inwestycji takiej samej – polegającej na zmianie sposobu użytkowania określonych budynków służących [...] na cele, najogólniej rzecz ujmując, związane z [...] – co inwestycja już zrealizowana, będąca przedmiotem równolegle toczących się przed organami nadzoru budowlanego postępowań w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynków przez [...] Z akt administracyjnych niniejszej sprawy (z którymi niewątpliwie mógł się zapoznać także Skarżący), jednoznacznie wynika, że ww. postępowania "legalizacyjne" toczyły się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w [...] w sprawach opatrzonych znakami: [...] (zob. np. k. 73–86 akt adm. I inst.). Ponadto jest poza sporem, że Wnioskodawca wyraźnie zadeklarował (zob. pismo pełnomocnika Wnioskodawcy z [...].01.2015 r., k. 60 akt adm. I inst.), iż złożony przezeń wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie pozostaje w związku z legalizacją ww. inwestycji, lecz dotyczy przedsięwzięcia przyszłego ("planowanego").

I właśnie kwestii prawnej dopuszczalności ustalenia w takim przypadku warunków zabudowy – dla inwestycji nominalnie "planowanej", ale takiej samej jak inwestycja już zrealizowana i nie na potrzeby jej "legalizacji" – dotyczył spór pomiędzy stronami zaistniały w rozpoznawanej sprawie. Bowiem według organów obu instancji w takiej sytuacji wydanie pozytywnej decyzji w.z. było niemożliwe, natomiast zdaniem Skarżącego brak ku temu prawnych przeszkód.

W ocenie Sądu należy podzielić stanowisko organów obu instancji, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem Skarżącego nie było możliwe, a ściślej – było niedopuszczalne.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm.) ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (w skrócie: "plan miejscowy" lub: "m.p.z.p."). W przypadku braku planu miejscowego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (w skrócie: "decyzji w.z.z.t."), przy czym: (1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; (2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.).

W orzecznictwie sądów administracyjnych od dawna przyjmowano jako zasadę (początkowo: absolutną, tj. nie dopuszczającą żadnych wyjątków), że warunki zabudowy można ustalić stosowną decyzją dla przedsięwzięcia budowlanego dopiero planowanego, a nie już (z)realizowanego. Konsekwentnie uznawano, że ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji zrealizowanej całkowicie lub częściowo jest, co do zasady, bezprzedmiotowe, a postępowanie w takiej sprawie, o ile zostało wszczęte, podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 07.11.2007 r., II OSK 1199/06, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA")

Za przyjęciem – jako zasady – stanowiska o niedopuszczalności ustalania warunków zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej przemawiał i nadal przemawia przede wszystkim ścisły funkcjonalny związek pomiędzy unormowaniami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.), i wynikająca z nich reguła, że w procesie inwestycyjno-budowlanym decyzja lokalizacyjna (tu: decyzja o warunkach zabudowy), wydawana w przypadku braku m.p.z.p., warunkuje – a więc z konieczności logicznej: poprzedza – uzyskanie pozwolenia na budowę (zob. art. 32 ust. 4 pkt 1 pr.bud.) względnie skuteczne dokonanie zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych (zob. art. 30 ust. 6 pkt 2 pr.bud.) lub zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (zob. art. 71 ust. 2 pkt 4 pr.bud.). Z kolei bez uprzedniego uzyskania ww. pozwolenia na budowę albo skutecznego dokonania zgłoszenia, na gruncie przepisów Prawa budowlanego nie jest dopuszczalne rozpoczęcie robót budowlanych (por. art. 28, art. 30 pr.bud.) lub dokonanie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (por. art. 71 ust. 2 pr.bud.).

Zasada, iż ustalenia warunków zabudowy dokonuje się dla przedsięwzięcia przyszłego (planowanego, zamierzanego) znajduje wyraźne oparcie także w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

I tak, w myśl art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. "[k]ażdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu [...]" – z czego jasno wynika, że określenie warunków zagospodarowania (w m.p.z.p. albo w decyzji w.z.) powinno poprzedzać faktyczną jego zmianę, skoro ma wyznaczać prawne ramy tej zmiany, tj. nowego zagospodarowania. Z kolei zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać charakterystykę inwestycji, obejmującą m.in. określenie "planowanego" sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie zaś do art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji w.z. dokonuje analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym "przewiduje się" realizację inwestycji. W myśl art. 56 zd. pierwsze w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli "zamierzenie inwestycyjne" jest zgodne z przepisami odrębnymi. Natomiast zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy; przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Cytowany art. 59 ust. 1 u.p.z.p. stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku (art. 59 ust. 2 u.p.z.p.). Szczególną sankcję w przypadku dokonania zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w przywołanym art. 59 ust. 2 u.p.z.p., bez uzyskania decyzji w.z. przewiduje art. 59 ust. 3 u.p.z.p., zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta może wówczas, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: (1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo (2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Wreszcie, stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji w.z. jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w pkt 1–5, w tym m.in. takiego, że – jak stanowi pkt 1 ww. przepisu – co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących "nowej zabudowy" w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

W świetle przytoczonych przepisów nie powinno budzić wątpliwości obowiązywanie zasady, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest dla planowanego przedsięwzięcia budowlanego, a nie inwestycji już (z)realizowanej.

Zasady tej nie zmienił wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 grudnia 2007 r. o sygn. akt P 37/06 (OTK-A 2007/11/160), w którym przesądzono, iż w określonych przypadkach powinna istnieć możliwość ustalania warunków zabudowy dla inwestycji będących w trakcie realizacji albo zrealizowanych – w celu umożliwienia ich tzw. legalizacji. Możliwość taka, obecnie powszechnie akceptowana w orzecznictwie sądów administracyjnych, nadal jest bowiem traktowana jedynie jako wyjątek od powyższej zasady, wymagający oparcia w przepisie prawa przewidującym możliwość nałożenia na inwestora w toku postępowania "legalizacyjnego" obowiązku przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy. Przykładem takiego przepisu jest art. 71a ust. 1 pkt 1 pr.bud., w myśl którego w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ, w drodze postanowienia nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 pr.bud., w tym wskazanego w art. 71 ust. 2 pkt 4 pr.bud. zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego m.p.z.p. albo decyzji w.z.z.t. w przypadku braku obowiązującego m.p.z.p.

Należy zatem podzielić pogląd, że ustalenie warunków zabudowy winno nastąpić, co do zasady, przed realizacją inwestycji, a jedynie w wyjątkowych sytuacjach, prawem przewidzianych, w odniesieniu do obiektu już istniejącego (tak trafnie wyrok WSA z 17.09.2015 r., II SA/Łd 458/15, CBOSA).

Również w piśmiennictwie wskazuje się jako regułę, że decyzja w.z.z.t. powinna być wydawana przed przystąpieniem do zmiany sposobu zagospodarowania terenu lub jego zabudowy. Jednocześnie dopuszcza się – na zasadzie wyjątku od tej reguły – sytuacje, gdy zrealizowanie jakiegoś obiektu w całości lub części nie czyni bezprzedmiotowym ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Mianowicie w przypadku, gdy inwestor w trakcie realizacji zabudowy zmieni swój pierwotny zamiar inwestycyjny dotyczący konkretnego terenu, bądź w sytuacji, gdy po uostatecznieniu się decyzji o warunkach zabudowy, a następnie po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę dojdzie do wznowienia postępowania w przedmiocie warunków zabudowy (zob. M. Szewczyk [w:] Z. Leoński i in., Prawo zagospodarowania przestrzennego, Warszawa 2012, s. 205).

Wszystko to prowadzi do wniosku, wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w tezie wyroku z 14 stycznia 2014 r. o sygn. akt II OSK 1890/12 (CBOSA), w myśl którego w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych inwestor nie może z własnej inicjatywy domagać się wydania decyzji o warunkach zabudowy, lecz musi wykazać, że działa w celu wykonania obowiązku nałożonego na niego postanowieniem wydanym przez organ nadzoru w trybie art. 48 ust. 3 pkt 1 pr.bud.

Powyższe stanowisko, w ocenie Sądu, należy odpowiednio odnieść do sytuacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego oraz nakładanego w związku z tym obowiązku przedłożenia decyzji w.z., przewidzianego w art. 71a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 4 pr.bud. Także w takim przypadku ustalenie warunków zabudowy dla już zrealizowanej inwestycji (zmiany sposobu użytkowania) jest możliwe tylko na potrzeby i w związku z toczącym się postępowaniem legalizacyjnym.

Przedstawiony pogląd ma również silne uzasadnienie teoretycznoprawne, bazujące na analizie charakteru jurydycznego decyzji o warunkach zabudowy. Wbrew stanowisku popieranemu w skardze, decyzja w.z. nie rozstrzyga bowiem tylko w sposób "abstrakcyjny" o lokalizacji określonej inwestycji w danym miejscu, lecz w istocie obejmuje dwa rozstrzygnięcia (por. M. Szewczyk [w:] Z. Leoński i in., Prawo zagospodarowania przestrzennego, Warszawa 2012, s. 197):

1) jedno, w sprawie lokalizacji inwestycji – przesądzające o tym, czy dane zamierzenie inwestycyjne, scharakteryzowane we wniosku, będzie legalne, jeśli zostanie zlokalizowane w określonym miejscu – które to rozstrzygnięcie ma charakter rzeczowy, oraz

2) drugie, mające za przedmiot uchylenie ustawowego zakazu dokonywania zmian w zagospodarowaniu terenu bez uprzedniego uzyskania decyzji lokalizacyjnej – które nie ma charakteru rzeczowego, lecz osobisty, tj. dotyczy konkretnego adresata decyzji w.z.

W tym kontekście jest jasne, że uchylenie ww. zakazu dokonywania zmian w zagospodarowaniu terenu, w odniesieniu do inwestycji (tu: zmiany sposobu użytkowania budynku) już zrealizowanej może dotyczyć tylko tej samej (a nie "takiej samej") inwestycji i tylko podmiotu odpowiedzialnego za tę zmianę (zwykle: inwestora). W konsekwencji ubieganie się o ustalenie warunków zabudowy dla "planowanej" zmiany sposobu użytkowania, która to zmiana – tak jak w rozpoznawanej sprawie – jest tożsama ze zmianą aktualnie już zrealizowaną, byłoby dopuszczalne dopiero po przywróceniu poprzedniego sposobu użytkowania (por. wyrok WSA z 15.09.2011 r., II SA/Łd 679/11, CBOSA).

W świetle dotychczasowych uwag niezasadny jest więc zarzut skargi, jakoby uzasadnienie decyzji organu I instancji, zaakceptowane przez organ II instancji, było wewnętrznie sprzeczne, bo, z jednej strony, dopuszczało możliwość wystąpienia o decyzję w.z. wobec obiektu już istniejącego, a z drugiej: odmawiało ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej, z jaką – co podkreślił sam Skarżący w skardze – mamy do czynienia w analizowanym przypadku. Jak to już bowiem wyżej wskazano, ustalenie warunków zabudowy dla takiej inwestycji jest wprawdzie dopuszczalne, ale jedynie wyjątkowo – wyłącznie w związku i na potrzeby ewentualnej jej legalizacji. A taka sytuacja niewątpliwie nie zachodziła w niniejszej sprawie, co wyraźnie podkreślił pełnomocnik Wnioskodawcy w piśmie z [...] stycznia 2015 r. wyjaśniającym przedmiot wniosku i oczekującym stosownego sprostowania treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania (k. 60 akt adm. I inst.). Jak zaś trafnie przyjęły organy obu instancji, stanowisko Wnioskodawcy co do określenia przedmiotu i treści wniosku było dla organów wiążące.

Pomimo trafnego co do istoty stanowiska organów obu instancji o niedopuszczalności ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy, kontrolowane decyzje nie mogły się ostać w obrocie prawnym, z uwagi na niewłaściwie dobraną treść rozstrzygnięcia – które odmawiało ustalenia warunków zabudowy, zamiast umorzyć postępowanie administracyjne (pierwszej instancji).

W ocenie Sądu złożenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia (tu: zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego) tożsamego z przedsięwzięciem już zrealizowanym, ale nie na potrzeby "legalizacji" tego przedsięwzięcia, stanowi "inną uzasadnioną przyczynę" odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 61a k.p.a.; a w przypadku błędnego jego wszczęcia – podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Stanowisko o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy w przypadku braku podstaw prawnych do ubiegania się o decyzję w.z. dla inwestycji już zrealizowanej jest powszechnie przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA z 17.09.2015 r., II SA/Łd 458/15, CBOSA, i tam przywołane orzecznictwo). Ponadto wypada zauważyć, że takie orzeczenie (o umorzeniu postępowania) – jako nie rozstrzygające o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony, a więc nie kształtujące materialnego stosunku administracyjnoprawnego, lecz wywierające wyłącznie skutek procesowy – nie zamyka Skarżącemu drogi do ewentualnego ubiegania się o ustalenie warunków zabudowy dla takiego samego przedsięwzięcia w przyszłości (np. po przywróceniu poprzedniego sposobu użytkowania przedmiotowych budynków albo na potrzeby ich legalizacji); co mogłoby już budzić wątpliwości w przypadku pozostawienia w obrocie prawnym rozstrzygnięcia merytorycznego, jakim jest odmowa ustalenia warunków zabudowy, a to z uwagi na wiążący się z takim rozstrzygnięciem szeroki zakres tzw. powagi rzeczy osądzonej (res iudicata), w kontekście art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję SKO i poprzedzająca ja decyzję Burmistrza (pkt 1 sentencji wyroku) oraz na mocy art. 145 § 3 p.p.s.a umorzył postępowanie administracyjne (pkt 2 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 3 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu (500 zł) oraz wynagrodzenie reprezentującego Skarżącego radcy prawnego ustalone na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490 z późn. zm.) w wysokości 240 zł – łącznie 740 zł.