Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 690/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i 2, art. 5 ust. 1-4, art. 6 ust.1 i 6
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.
article: par. 115 w zw. z par. 143, par. 118 w zw. z par. 143, par. 136
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej
article: art. 147, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 4 listopada 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, , Protokolant Pomocnik sekretarza Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2015 roku sprawy ze skargi Prokuratora Apelacyjnego w Łodzi na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 27 listopada 2013 r. nr LXXVI/1574/13 w przedmiocie wprowadzenia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Łodzi" 1. stwierdza nieważność § 3, § 4 ust. 2 pkt 2-3, 5-6, § 4 ust. 3-5, § 5, § 6 ust. 3-5, § 11 ust. 3, 5-8, § 12, § 13 ust. 3, § 14, § 18 ust. 1-4 i 7, § 20, § 28 pkt 2 załącznika nr 1 zaskarżonej uchwały; 2. oddala skargę w pozostałej części. LS


UZASADNIENIE

Prokurator Apelacyjny w Łodzi zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 27 listopada 2013r., Nr LXXVI/1574/13 w sprawie wprowadzenia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Łodzi". Wskazanej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa, tj.:

naruszenie § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908), dalej powoływanego jako "rozporządzenie", poprzez powtórzenie zmodyfikowanych zapisów art. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (Dz. U. z 2013r., poz. 21, ze zm.) oraz art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013r., poz. 1399 ze zm.), dalej powoływanej jako "ustawa";

wprowadzenie rozwiązań, które stanowią przekroczenie delegacji ustawowej, zawartej w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy poprzez:

nałożenie na właścicieli nieruchomości w § 4 ust. 2 pkt 2 uchwały – obowiązków związanych z usuwaniem z elewacji budynków, ogrodzeń, a także innych urządzeń: skrzynek energetycznych, gazowych, słupów trakcyjnych i oświetleniowych, budek telefonicznych itp.: plakatów, reklam, ogłoszeń oraz napisów i rysunków wprowadzając termin tych działań, a także usuwania zanieczyszczeń powodowanych przez ptaki;

wprowadzenie w § 4 ust. 2 pkt 3 uchwały – czasu usuwania sopli lodowych i nawisów śniegu z dachów i gzymsów budynków;

wprowadzenie w § 4 ust. 2 pkt 5 i 6 uchwały – sposobu uprzątania chodników ze śniegu i lodu wraz z określeniem czasu usuwania piasku z chodników, a także określenie sposobu, czasu i częstotliwości wykonywania czynności zmywania chodników;

powtórzenie w § 4 ust. 3 uchwały niektórych zapisów art. 5 ustawy;

określenie w § 4 ust. 4 i 5 uchwały podmiotów i rodzajów obiektów, w których właściciele obowiązani są do przeprowadzenia deratyzacji prewencyjnej oraz wskazanie jej częstotliwości zamiast ograniczenia się do wyznaczenia obszarów i wskazania terminów przeprowadzenia deratyzacji;

nałożenie na zarządców dróg w § 4 ust. 7 uchwały, obowiązków rozmieszczenia odpowiedniej ilości koszy ulicznych, z równoczesnym wskazaniem sposobu ich ustawienia;

wprowadzenie w § 5 uchwały, zakazu wykładania karmy dla zwierząt i ptaków poza miejscami wskazanymi przez właściciela nieruchomości;

nałożenie na właścicieli nieruchomości w § 6 ust. 3 pkt 1 – 4 oraz ust. 4 uchwały, obowiązków związanych z: zabezpieczeniem placów zabaw przeznaczonych dla dzieci, umieszczeniem przy wejściu na teren placu zabaw tabliczek zawierających wskazane informacje, wprowadzeniem terminów i warunków wymiany piasku, wprowadzeniem obowiązku utrzymania urządzeń służących do zabawy dzieci w odpowiednim stanie technicznym, czystości i estetyce oraz określenie terminów odnawiania urządzeń znajdujących się na placach zabaw;

i) nałożenie w § 6 ust. 5 uchwały na właścicieli nieruchomości zabudowanych, których granice gruntu przebiegają po obrysie budynków, korzystających faktycznie z części nieruchomości sąsiednich, dodatkowych obowiązków ich utrzymania w czystości i porządku;

j) wprowadzenie w § 11 ust. 1 – 6 uchwały uregulowań dotyczących: warunków ustawienia pojemników, worków i kontenerów do zbierania odpadów komunalnych, obowiązku ich utrzymania w czystości oraz określenia miejsc ich ustawienia, a także ustalenie zasad ponoszenia przez właścicieli nieruchomości kosztów przygotowania i utrzymania miejsc ustawienia pojemników, worków i kontenerów do zbierania odpadów komunalnych;

k) zobowiązanie w § 11 ust 7 uchwały właścicieli, którzy nie posiadają miejsca na swojej nieruchomości na ustawienie pojemników, worków lub kontenerów do zbierania odpadów, do zapewnienia miejsca na innej nieruchomości w drodze wymienionej w uchwale czynności prawnej;

l) uregulowanie w § 11 ust. 8 uchwały zasad ustalania przez właścicieli sąsiadujących nieruchomości, obowiązków i odpowiedzialności za wspólne korzystanie z pojemników, worków lub kontenerów;

ł) nałożenie w § 12 ust 1 i 2 uchwały dodatkowych obowiązków na zarządców giełdy, targowiska i osoby handlujące wraz z określeniem wielkości pojemników do zbierania odpadów oraz terminów ich opróżniania, a także wprowadzenie zasad utrzymywania czystości i terminów uprzątania miejsca prowadzenia działalności przez osoby prowadzące małą działalność gastronomiczną;

m) wprowadzenie w § 13 ust. 1 – 5 uchwały obowiązków utrzymania przez właścicieli nieruchomości czystości: pojemników, worków i kontenerów do zbierania odpadów komunalnych, a także określenie zasad dotyczących sposobu ich ustawienia, czasu i częstotliwości dezynfekowania pojemników;

n) wprowadzenie w § 14 ust 1 – 3 uchwały zakazów dotyczących umieszczania w pojemnikach do zbierania odpadów komunalnych: śniegu, lodu, gorącego popiołu i żużlu, gruzu budowlanego, szlamów, substancji toksycznych, żrących i wybuchowych, a także odpadów z działalności gospodarczej, odpadów medycznych i weterynaryjnych oraz spalania odpadów w pojemnikach, kontenerach oraz na terenie otwartym, mających zastosowanie w stosunku do koszy na odpady ustawionych na drogach publicznych, przystankach komunikacyjnych oraz innych terenach użytku publicznego;

o) określenie w § 18 uchwały zasad, które właściciele nieruchomości zobowiązani są uwzględnić przy zawieraniu umów z firmami opróżniającymi zbiorniki bezodpływowe i transportującymi nieczystości ciekłe (ust.1), nałożenie na właścicieli nieruchomości (ust. 2) dodatkowych obowiązków wiążących się z procedurą zawierania umowy o wywóz nieczystości, czasokresu przechowywania dokumentów korzystania z usług firmy wywożącej nieczystości (ust. 3), wskazanie zasad dokumentowania osobom upoważnionym do kontroli, faktu korzystania z usług firmy opróżniającej zbiorniki bezodpływowe (ust. 4):

p) wprowadzenie do § 20 uchwały uregulowań dotyczących wydzielenia miejsc na terenie nieruchomości, przeznaczonych do składowania mebli i innych odpadów wielkogabarytowych oraz określenie sposobu ich składowania;

r) wprowadzenie w § 24 uchwały normatywu odpadów i sposobu ustalania ilości odpadów produkowanych na terenie nieruchomości;

s) nałożenie na właścicieli zwierząt gospodarskich w § 28 pkt 2 uchwały, obowiązku przekazywania zwłok wszystkich zwierząt za pośrednictwem specjalistycznej firmy do punktów zbioru i unieszkodliwiania zwłok zwierząt.

W motywach skargi Prokurator Apelacyjny podkreślił, że jednym z kanonów tworzenia prawa, jest reguła wynikająca z § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym) a regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Prokurator wskazał jednocześnie, że oparcie w art. 94 Konstytucji RP znajduje również dyrektywa wynikająca z § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Skarżący podkreślił, że regulamin utrzymania porządku i czystości w gminie stanowi prawo miejscowe, które powinno zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm zawartych w innych przepisach. Tymczasem w § 3 regulaminu Rada Miejska w Łodzi wprowadziła własne definicje, takie jak "odpady komunalne wielkogabarytowe", odpady "mokre bio", "odpady mające wartość surowcową" i "tereny publiczne", wykorzystując do utworzenia niektórych z nich, definicje wymienione w art. 3 ustawy o odpadach, do czego nie miała uprawnień, naruszając jednocześnie regulację dotyczącą techniki tworzenia aktów prawnych.

Skarżący podkreślił, że ustawodawca w art. 5 ustawy nałożył na właścicieli nieruchomości szereg obowiązków, z których zdecydowana część została powtórzona w regulaminie, co jest także niedopuszczalne albowiem narusza zasady techniki prawodawczej. Dalej Prokurator Apelacyjny wskazał, że ustawowe granice przedmiotu regulacji aktu prawa miejscowego stanowiącego "Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Łodzi", określa przepis art. 4 ust 2 pkt 1 – 8 ustawy zawierający wyczerpujący zamknięty katalog zagadnień. Zdaniem skarżącego granice upoważnienia, w ramach których mogła działać Rada Miejska w Łodzi, zostały naruszone poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości w § 4 regulaminu, szeregu obowiązków takich jak: (§ 4 ust 2 pkt 2a i b) usuwanie z elewacji budynków, ogrodzeń, a także innych urządzeń: skrzynek energetycznych, gazowych, słupów trakcyjnych i oświetleniowych, budek telefonicznych itp.: plakatów, reklam, ogłoszeń oraz napisów i rysunków (przy wprowadzeniu terminu tych działań), usuwanie zanieczyszczeń powodowanych przez ptaki (§ 4 ust. 2 pkt 3), usuwanie sopli lodowych i nawisów śniegu z dachów i gzymsów budynków (przy wprowadzeniu terminu tych działań). Z przekroczeniem delegacji ustawowej wprowadzono również w § 4 ust. 2 pkt 5 i 6 uchwały sposób uprzątania chodników ze śniegu i lodu, wraz z określeniem czasu usuwania piasku z chodników, a także określeniem sposobu, czasu i częstotliwości wykonywania czynności zmywania chodników. Skarżący zaznaczył, że powtórzenie niektórych zapisów ustawy oraz wprowadzenie dodatkowych, nieprzewidzianych przez ustawodawcę obowiązków, naruszając zasady techniki prawodawczej, wykracza poza delegację ustawową.

Następnie Prokurator Apelacyjny podkreślił, że wskazanie w § 4 ust. 4 i 5 regulaminu podmiotów zobowiązanych do przeprowadzenia deratyzacji prewencyjnej – tj. właścicieli określonych rodzajów obiektów oraz ustalenie częstotliwości deratyzacji, przekracza normę kompetencyjną art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy, zgodnie z którą należało wyznaczyć obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji i terminy jej przeprowadzania.

Odstępstwem od katalogu sformułowanego w art. 4 ust. 2 ustawy, jest również nałożenie na zarządców dróg, w § 4 ust. 7 regulaminu, niewymienionych zadań, polegających na rozmieszczeniu odpowiedniej ilości koszy ulicznych, z równoczesnym wskazaniem sposobu ich ustawienia.

Nieuprawnione jest również, w ocenie strony, wprowadzenie w § 5 regulaminu, zakazu wykładania karmy dla zwierząt i ptaków poza miejscami wskazanymi przez właściciela nieruchomości, gdyż norma kompetencyjna nie obejmuje upoważnienia do uregulowania kwestii wprowadzenia tego rodzaju zakazu dla podmiotów prywatnych.

Przekroczeniem delegacji ustawowej jest ponadto nałożenie na właścicieli nieruchomości w § 6 ust. 3 pkt 1-4 regulaminu, obowiązków dotyczących placów zabaw przeznaczonych dla dzieci oraz określenie terminów odnawiania urządzeń znajdujących się na placach zabaw, gdyż możliwości takich nie przewiduje enumeratywny katalog zagadnień określonych w regulaminie.

W dalszej kolejności Prokurator Apelacyjny wskazał, że w § 6 ust. 5 uchwały doszło do nałożenia na właścicieli nieruchomości zabudowanych, których granice gruntu przebiegają po obrysie budynków, korzystających faktycznie z części nieruchomości sąsiednich, dodatkowych obowiązków. Wykroczeniem poza upoważnienie ustawowe jest także regulacja § 11 uchwały dotycząca czasokresu uprzątnięcia zanieczyszczeń, narzucenia sposobu rozmieszczenia pojemników oraz określenie zasad obowiązków i odpowiedzialności właścicieli nieruchomości, za wspólne korzystanie z pojemników, worków lub kontenerów.

Następnie skarżący wskazał, że norma kompetencyjna art. 4 ust. 2 ustawy nie przewiduje możliwości nałożenia obowiązków, o jakich mowa w § 11 ust. 7 i 8 uchwały, bowiem ustawodawca nie upoważnił gminy do wkraczania w stosunki sąsiedzkie i związane z nimi prawa i obowiązki o charakterze cywilnym. Uzasadnienia w delegacji ustawowej nie znajduje także § 12 ust. 1 i 2, § 13 ust. 1-5 i § 14 ust. 1-3 regulaminu.

Poza tym w ocenie skarżącego, Rada Miejska w Łodzi, działając w ramach upoważnienia ustawowego, nie mogła wprowadzić w § 18 uchwały zasad, które właściciele nieruchomości zobowiązani są uwzględnić przy zawieraniu umów z firmami opróżniającymi zbiorniki bezodpływowe i transportującymi nieczystości ciekłe, a także nałożyć na właścicieli nieruchomości dodatkowych obowiązków wiążących się z procedurą zawierania umowy o wywóz nieczystości, okresu przechowywania dokumentów korzystania z usług firmy wywożącej nieczystości, wskazanie zasad dokumentowania osobom upoważnionym do kontroli faktu korzystania z usług.

Ustanowienie w § 20 uchwały obowiązku wydzielenia na terenie nieruchomości miejsc przeznaczonych do składowania mebli i innych odpadów wielkogabarytowych oraz określenie sposobu składowania tych przedmiotów, nie ma zdaniem Prokuratora Apelacyjnego podstawy prawnej. Norma kompetencyjna zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy nie może stanowić upoważnienia do określenia normatywu odpadów i sposobu ustalania ilości odpadów produkowanych na terenie nieruchomości. W § 24 uchwały odstąpiono od powyższej zasady, naruszając wytyczne zawarte w upoważnieniu.

Rada Miejska w Łodzi nie miała także umocowania pozwalającego na wprowadzenie w § 25 ust. 2 pkt 5 uchwały, terminów usuwania zanieczyszczeń powodowanych przez zwierzęta wraz z określeniem sposobu ich gromadzenia, a w § 28 uchwały, obowiązku przekazywania przez właścicieli zwierząt gospodarskich, zwłok wszystkich zwierząt za pośrednictwem specjalistycznej firmy.

Z uwagi na powyższe naruszenia Prokurator Apelacyjny w Łodzi wniósł o stwierdzenie nieważności § 3, § 4 ust. 2 pkt 2, § 4 ust. 2 pkt 3, § 4 ust. 2 pkt 5 i 6, § 4 ust. 3, § 4 ust. 4 i 5, § 4 ust. 7, § 5, § 6 ust. 3 pkt 1 – 4 oraz ust. 4, § 6 ust. 5, § 11 ust. 1 – 6, § 11 ust 7, § 11 ust. 8, § 12 ust 1 i 2, § 13 ust. 1 – 5, § 14 ust 1 – 3, § 18, § 20, § 24, § 28 pkt 2 zaskarzonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Łodzi wniosła o jej oddalenie, podnosząc że podjęła uchwałę w ramach swoich kompetencji i obowiązków nałożonych na nią przez art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2013r. poz. 594 ze zm.) oraz art. 4 ustawy. Zdaniem organu gminy uchwała nie narusza prawa, a zwłaszcza nie narusza go w sposób istotny i tym samym stwierdzenie jej nieważności byłoby niezasadne.

W ocenie Rady Miejskiej nie zachodzi zarzucane w skardze naruszenie § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia poprzez powtórzenie zmodyfikowanych zapisów art. 3 ustawy o odpadach oraz art. 5 ust. 4 ustawy. Zarzut ten – zdaniem organu gminy – jest niezasadny, bowiem § 137 rozporządzenia stanowi, iż w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń, zaś art. 5 ust. 4 ustawy określa obowiązki zarządcy drogi związane z utrzymaniem czystości i porządku na drogach i w żaden sposób nie odnosi się do technik prawodawczych i zarzutu skarżącej. Prokurator Apelacyjny zaznaczył, że w § 3 regulaminu nie powtórzono żadnego zapisu zamieszczonego we wskazanych przez skarżącego ustawach, żadna z definicji art. 3 ustawy o odpadach nie została powtórzona w tymże zapisie regulaminu. Natomiast zarzut skarżącego, iż zamieszczenie w regulaminie przepisów w celu tzw. objaśnienia ułatwiającego stosowanie regulaminu, jest niedopuszczalne, stanowi przekroczenie zasad prawodawczych określonych w § 137 rozporządzenia i wprowadza dodatkowe, nowe, nieprzewidziane przez ten akt zasady prawodawcze, jest niezasadny. W tym miejscu Rada Miejska podkreśliła, że stosownie do zasad formułowania definicji danego określenia wskazanych w art. 146 rozporządzenia oraz uwzględniając okoliczność, iż nowelizacją z dnia 1 lipca 2011r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, budziła szereg wątpliwości natury prawnej, dla czytelności i jasności, oraz informacji pojawiły się definicje, mające na celu ułatwienie stosowania tych nowych przepisów.

W zakresie § 4 ust. 2 pkt. 2 – nakładającego na właścicieli nieruchomości obowiązek usuwania z elewacji budynków, ogrodzeń a także innych urządzeń: skrzynek energetycznych, gazowych, słupów trakcyjnych i oświetleniowych, budek telefonicznych itp. plakatów, reklam ogłoszeń oraz napisów i rysunków w ciągu 24 godzin oraz zanieczyszczeń spowodowanych przez ptaki – organ wskazał, że regulacja ta stanowi uszczegółowienie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1b ustawy.

Z kolei § 4 ust. 2 pkt 3, pkt 5 i pkt 6 nakładający na właścicieli nieruchomości obowiązek usuwania sopli lodowych i nawisu śniegu z dachów i gzymsów budynków, niezwłocznie po ich pojawieniu się, usuwania z chodnika śniegu i lodu oraz zmywania chodnika w określonym czasie i terenie – stanowi w ocenie Rady Miejskiej uszczegółowienie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1b ustawy. Poza tym podniesiono, że zapis ten jest zgodny ze stanowiskiem zaprezentowanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 9 października 2013r. w sprawie sygn. akt V SA/Po 741/13.

Następnie Rada Miejska wskazała, że § 4 ust. 3 określa sytuacje, gdy właściciele nieruchomości nie muszą wykonywać obowiązków określonych w ust. 2 pkt 5 i pkt 6 regulaminu. Jeżeli więc postanowienie to stanowi wyłączenie obowiązków, to nie może z logicznego punku widzenia stanowić nałożenie obowiązków określonych w art. 5 ustawy. Ponadto stwierdziła, że zarzut skarżącej jest nieprecyzyjny, bowiem wskazuje na powtórzenie "niektórych" zapisów art. 5 ustawy, nie precyzując których.

Odnosząc się do § 4 ust. 4 i ust. 5 organ gminy wskazał, że stanowi wykonanie dyspozycji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy, nakazującej zamieszczenie w regulaminie szczegółowych zasad dotyczących wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia. Ustawa nie określa, aby wyznaczenie tych obszarów miało nastąpić poprzez wskazanie konkretnych kwartałów ulic czy też dzielnic administracyjnych gminy, bądź całej gminy. Zarzut skarżącej, iż wyznaczenie obszarów podlegających deratyzacji poprzez wskazanie rodzaju zabudowy lub przeznaczenia obiektów stanowi przekroczenie normy kompetencyjnej art. 4 ust. 2 ustawy jest w ocenie strony niezasadny.

Dalej Rada Miejska wskazała, że § 4 ust. 7 reguluje obowiązki zarządcy drogi w zakresie rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na drogach publicznych i stanowi wykonanie dyspozycji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące między innymi warunków rozmieszczenia pojemników na drogach publicznych.

Natomiast § 5 zawiera zakaz zanieczyszczania nieruchomości poprzez wykładanie karmy dla zwierząt i ptaków w miejscach innych niż wskazane przez właściciela nieruchomości i stanowi uszczegółowienie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego określonych w art. 4 ust. 2 pkt 1b ustawy i skierowany jest do właścicieli nieruchomości na terenie gminy Łódź. W ocenie strony niezrozumiały jest zarzut skarżącego, iż ten zapis regulaminu stanowi przekroczenie normy kompetencyjnej bowiem jest skierowany do "podmiotów prywatnych". Postanowienia regulaminu skierowane są do właścicieli nieruchomości bez względu na ich status ekonomiczny czy prawny. Organ gminy nadmienił nadto, że w sprawie zbliżonego w treści zapisu regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Łodzi, wprowadzonego uchwałą nr LVII/1078/09 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 13 maja 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 1438/10.

Rada Miejska wskazała poza tym, że § 11 stanowi uszczegółowienie i realizację dyspozycji art. 4 ust. 2 pkt. 2 ustawy, który nakazuje uregulowanie w regulaminie spraw związanych z rodzajem i pojemnością pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych, warunków ich rozmieszczenia i utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Z kolei pkt 7 § 11 regulaminu nie obowiązuje na mocy wyroku WSA w Łodzi z dnia 26 marca 2014r. w sprawie sygn. akt II SA 1158/13.

Natomiast w ocenie organu gminy § 12 ust. 1 i 2 stanowi uszczegółowienie i realizację dyspozycji art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy, który nakazuje uregulowanie w regulaminie spraw związanych z rodzajem i pojemnością pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych, warunków ich rozmieszczenia i utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Te postanowienia kierowane są do właścicieli nieruchomości prowadzących działalność w nich wymienioną.

Rada Miejska podniosła § 13 ust. 1 – 5 i § 14 ust. 1 – 3 stanowi zaś uszczegółowienie i realizację dyspozycji art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy, który nakazuje uregulowanie w regulaminie spraw związanych z rodzajem i pojemnością pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych, warunków ich rozmieszczenia i utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym.

W ocenie organu § 18 stanowi uszczegółowienie i realizację dyspozycji art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy, który nakazuje uregulowanie w regulaminie spraw związanych z częstotliwością i sposobem pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości. Uregulowanie w regulaminie wymagań dotyczących utrzymania czystości porządku na terenie nieruchomości, poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku zawarcia umowy z profesjonalną firmą (a nie samodzielne opróżnianie zbiorników) stanowi określenie sposobu pozbywania się nieczystości ciekłych (pkt 1 – 4 i 6), a częstotliwość pozbywania nieczystości ciekłych określa pkt 5

Zdaniem organu gminy § 20 stanowi uszczegółowienie i realizację dyspozycji 4 ust. 2 pkt 1a i pkt 3 ustawy. Rada Miejska przypomniała, że zgodnie z art. 3 pkt 7 ustawy o odpadach odpadami komunalnymi są odpady powstające w gospodarstwach domowych, z wyłączeniem pojazdów wycofanych z eksploatacji, a także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych. Oznacza to w jej ocenie, iż istnieje obowiązek uregulowania w regulaminie sposobu pozbywania się takich odpadów komunalnych jak meble i inne odpady wielkogabarytowe i materiały pozostałe po rozbiórkach i remontach domów i mieszkań w budynkach wielorodzinnych.

Kończąc Rada Miejska wskazała, że § 24 stanowi uszczegółowienie i realizację dyspozycji art. 4 ust. 2 pkt 2a ustawy, zgodnie z którym w regulaminie należy obowiązkowo określić średnią ilość opadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych lub innych źródłach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kontroli sądu administracyjnego poddane zostały między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.).

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy wskazanej już wyżej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który to regulamin jest aktem prawa miejscowego. Jak stanowi art. 4 ust. 2 ustawy, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Nadto, stosownie do art. 4 ust. 2a ustawy, regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1a.

Podkreślić należy, że regulamin utrzymania czystości i porządku, jako akt niższej rangi wydany w wykonaniu delegacji ustawowej nie może wykraczać poza zakres spraw ścisłe w nim określonych. Nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca przepisu art. 4 ust. 2 ustawy. Z norm konstytucyjnych wynika, że organy samorządu ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Regulacja podustawowa wykraczająca poza upoważnienie zawarte w ustawie narusza zarówno normę upoważniającą, jak i konstytucyjną zasadę praworządności. Wszelkie odstępstwa od katalogu wymienionego w art. 4 ust. 2 ustawy stanowią istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego w całości lub w części. Konieczność uszczegółowienia regulacji ustawowej nie może prowadzić do objęcia regulacją aktu niższego rzędu zagadnień niewynikających wprost z przepisów ustawy. Inaczej mówiąc art. 4 ust. 2 ustawy nie daje prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.

Poza tym należy mieć na uwadze, że wymienione w art. 4 ust. 2 ustawy elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (vide wyroki NSA: z dnia 9 września 2014r. w sprawie II OSK 654/14, z dnia 8 listopada 2012r. w sprawie II OSK 2012/12; wyroki WSA: w Gliwicach z dnia 3 lipca 2014r. w sprawie II SA/Gl 465/14, w Poznaniu z dnia 23 października 2013r. w sprawie IV SA/Po 748/13, w Szczecinie z dnia 18 kwietnia 2013r. w sprawie II SA/Sz 238/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Jednocześnie podkreślić należy, że zgodnie z § 115 w zw. z § 143 powołanego wyżej rozporządzenia w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, przy czym stosownie do § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej. Jednocześnie stosownie do § 136 rozporządzenia w akcie prawa miejscowego nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych z ustawą, na podstawie której są one wydawane, oraz innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, a także przepisów prawnych niezgodnych z rozporządzeniami. Powtórzenie przepisów ustawowych w akcie niższego rzędu oraz jakakolwiek modyfikacja przepisu ustawowego przez rzeczony akt jest niedopuszczalna i jest uznawana w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa powodujące nieważność aktu (vide wyroki WSA w Poznaniu: z dnia 30 czerwca 2011r. w sprawie IV SA/Po 431/11, z dnia 10 grudnia 2014r. w sprawie IV SA/Po 746/14; wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2015r. w sprawie II SA/Łd 515/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Odnosząc się do poszczególnych zapisów zaskarżonej uchwały wskazać należy, że § 3 załącznika do uchwały stanowi nieuprawnione wprowadzenie definicji pojęć, którymi ustawodawca posługuje się w przepisach aktów prawnych rangi ustawowej. Art. 4 ust. 2 ustawy nie upoważnia lokalnego prawodawcy do wprowadzania w akcie prawa miejscowego jakichkolwiek definicji pojęć ustawowych, jak również do powtarzania definicji zawartych już w ustawach. Tym bardziej rada gminy nie jest również uprawniona do dokonywania zmian w definicjach pojęć ustawowych i regulowania pewnych kwestii w sposób odmienny, bowiem powtórne zdefiniowanie pojęcia ustawowego w regulaminie może powodować, że jego interpretacja w oderwaniu od aktu pierwotnego spowoduje zmianę znaczeniową danego pojęcia. Utworzone na potrzeby niniejszego regulaminu definicje określeń takich jak "odpady komunale wielkogabarytowe" czy "odpady mokre bio", "surowce" czy "tereny publiczne" stanowią niedopuszczalną modyfikację pojęć, którymi posługuje się ustawodawca i przekroczenie delegacji ustawowej, o której mowa w art. 4 ust. 2 ustawy, upoważniającej radę gminy jedynie do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy (vide wyroki NSA: z dnia 8 listopada 2012r. w sprawie II OSK 2012/12, z dnia 14 grudnia 2011r. w sprawie II OSK 2058/11; wyroki WSA: w Łodzi z dnia 13 września 2013r. w sprawie II SA/Łd 527/13, z dnia 13 sierpnia 2015r. w sprawie II SA/Łd 434/15, w Poznaniu z dnia 23 października 2013r. w sprawie IV SA/Po 748/13, w Gliwicach z dnia 14 sierpnia 2014r. w sprawie II SA/Gl 482/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Następnie podkreślić należy, że treść § 4 ust. 2 pkt 2 załącznika do zaskarżonej uchwały nakładającego na właścicieli nieruchomości obowiązek usuwania z elewacji budynków, ogrodzeń, a także innych urządzeń plakatów, reklam, ogłoszeń oraz napisów, rysunków i zanieczyszczeń powodowanych przez ptaki stanowi nieuprawione przekroczenie delegacji ustawowej. Jak wynika bowiem z art. 4 ust. 2 pkt 1b ustawy, uchwałodawca gminny jest uprawniony jedynie do ustalania w regulaminie wymagań w zakresie utrzymania porządku i czystości dotyczących uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Należy jednocześnie zauważyć, że umieszczane na ścianie budynku, ogrodzeń lub innych obiektów plakaty, reklamy, ogłoszenia, napisy czy rysunki nie mogą być traktowane jako zanieczyszczenia, które właściciel ma obowiązek usuwać, gdyż jest to kwestia estetyki danej nieruchomości. Zaznaczyć również należy, że obowiązek usuwania zanieczyszczeń obejmuje wyłącznie części nieruchomości służące do użytku publicznego, a niewątpliwie obowiązki ustalone w przedmiotowych zapisach regulaminu dotyczą nieruchomości lub innych obiektów niezależnie od ich użytkowania publicznego. Ponadto kwestionowane zapisy uchwały ingerują w prawo własności narzucając właścicielom określony sposób postępowania z nieruchomościami stanowiącymi ich własność.

Również treść § 4 ust. 2 pkt 3 załącznika do zaskarżonej uchwały określającego obowiązek niezwłocznego usuwania sopli lodowych i nawisów śniegu z dachów i gzymsów budynków stanowi również nieuprawioną ingerencję w prawo własności właścicieli nieruchomości. Wprawdzie ustawa uprawnia radę gminy do określania zasad utrzymania czystości i porządku przez uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, jednakże dachy i gzymsy budynków nie sposób uznać za części nieruchomości służące do użytku publicznego nawet wówczas, gdy są usytuowane nad terenami powszechnie dostępnymi (vide wyroki WSA: w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 listopada 2013r. w sprawie II SA/Go 869/13, w Gliwicach z dnia 16 stycznia 2014r. w sprawie II SA/Gl 1198/13, w Łodzi z dnia 8 lipca 2015r. w sprawie II SA/Łd 404/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

W zakresie § 4 ust. 2 pkt 5 i 6 załącznika do zaskarżonej uchwały wskazać należy, że określenie sposobu uprzątania chodników ze śniegu i lodu wraz z określeniem czasu usuwania piasku z chodników, a także określenie sposobu, czasu i częstotliwości wykonywania czynności zmywania chodników nie mieści się w ramach delegacji ustawowej. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1b ustawy nie upoważnia bowiem do wskazania sposobu, w jakim ma być uprzątnięta nieruchomość wskazana w przepisie i miejsca gromadzenia uprzątniętych zanieczyszczeń oraz częstotliwości uprzątania (vide wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 22 października 2015r. w sprawie IV SA/Po 372/15, w Łodzi z dnia 29 października 2015r. w sprawie II SA/Łd 637/15, w Kielcach z dnia 27 lipca 2015r. w sprawie II SA/Ke 572/15, w Gliwicach z dnia 15 stycznia 2015r. w sprawie II SA/Gl 1169/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Kolejny zapis zaskarżonej uchwały tj. § 4 ust. 3 powtarza w sposób nieuprawiony treść przepisów ustawy. Ustalenie, iż właściciele nieruchomości nie są obowiązani do wykonywania obowiązków, o których mowa w ust. 2 pkt 5 i 6 ustawy, gdy na chodniku dopuszczony jest płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych i wskazanie, że w tym przypadku wymienione obowiązki należą do zarządcy drogi oraz w sytuacji gdy na chodniku usytuowany jest przystanek komunikacyjny wskazane, że w tym przypadku wymienione obowiązki należą do podmiotu, któremu zlecono zagospodarowanie i utrzymywanie miejsc przystankowych stanowi niezasadne powielenie treści określonych już w art. 5 ust. 1 pkt 4, art. 5 ust. 3 i 4 ustawy.

Sąd podzielił również zarzut Prokuratora Apelacyjnego o naruszeniu upoważnienia ustawowego treścią § 4 ust. 4 i 5 załącznika do zaskarżonej uchwały przez wskazanie właścicieli określonych rodzajów obiektów jako podmiotów zobowiązanych do przeprowadzenia deratyzacji prewencyjnej oraz wskazanie częstotliwości przeprowadzania deratyzacji. Przypomnieć należy, że art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy uprawnia radę gminy do określenia wymagań w zakresie wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Zatem norma kompetencyjna nie upoważnia do określania w regulaminie utrzymania czystości i porządku podmiotów zobligowanych do przeprowadzenia deratyzacji i określania częstotliwości dokonywania deratyzacji, jak to ma miejsce w zaskarżonym akcie prawa miejscowego.

Natomiast jeśli chodzi o zapis § 4 ust. 7 załącznika do zaskarżonej uchwały wskazać wypada, że zapis tenże stanowi wypełnienie dyspozycji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy, zgodnie z którą regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące między innymi warunków rozmieszczenia pojemników na drogach publicznych.

Wprowadzenie w § 5 załącznika do zaskarżonej uchwały zakazu wykładania karmy dla zwierząt i ptaków poza miejscami wskazanymi przez właściciela nieruchomości, wbrew twierdzeniom Rady Miejskiej Łodzi, nie mieści się w dyspozycji art. 4 ust. 2 pkt 1b ustawy.

W zakresie nałożenia na właścicieli nieruchomości w § 6 ust. 3 pkt 1 – 4 oraz ust. 4 uchwały obowiązków związanych z: zabezpieczeniem placów zabaw przeznaczonych dla dzieci, w tym przed wprowadzaniem zwierząt przez ogrodzenie placu zabaw, umieszczenie przy wejściu na teren placu zabaw tabliczek zawierających wskazane informacje, wprowadzenie terminów i warunków wymiany piasku, wprowadzenie obowiązku utrzymania urządzeń służących do zabawy dzieci w odpowiednim stanie technicznym, czystości i estetyce oraz określenie terminów odnawiania urządzeń znajdujących się na placach zabaw, stwierdzić należy, iż regulacja ta nie znajduje oparcia w upoważnieniu ustawowym art. 4 ust. 2 ustawy. W szczególności wyjaśnić wypada, że upoważnienie ustawowe, o którym mowa w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy nakazuje jedynie określić obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W kompetencjach rady gminy wynikających z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy nie mieści się natomiast wprowadzenie całkowitego zakazu prowadzenia wszelkich zwierząt domowych na określone tereny i do określonych miejsc. Ustanowienie tak daleko idącego zakazu niewątpliwe nadmiernie ogranicza swobodę poruszania i przebywania w określonym miejscu właścicieli zwierząt domowych i wykracza poza materię określoną w ustawie (vide wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 22 stycznia 2014r. w sprawie IV SA/Po 792/13, z dnia 12 grudnia 2013r. w sprawie IV SA/Po 784/13; w Łodzi z dnia 17 marca 2015r. w sprawie II SA/Łd 1196/14, z dnia 8 lipca 2015r. w sprawie II SA/Łd 404/15; we Wrocławiu z dnia 6 czerwca 2014r. w sprawie II SA/Wr 153/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Poza tym zaznaczyć należy, że omawiana regulacja w istocie sprowadza się do określenia zasad korzystania z placów zabaw dla dzieci, w sytuacji gdy regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy nie może wprowadzać regulacji polegających na określeniu zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, gdyż kwestie te winna określać uchwała podjęta w oparciu o art. 40 ust. 2 pkt 4 ww. ustawy o samorządzie gminnym.

Następnie stwierdzić należy, że brak upoważnienia ustawowego dla nałożenia w § 6 ust. 5 uchwały na właścicieli nieruchomości zabudowanych dodatkowych obowiązków polegających na utrzymywaniu w czystości i porządku części nieruchomości sąsiednich, z których faktycznie korzystają i bez których nieruchomość nie mogłaby być prawidłowo użytkowana. Podkreślić jednocześnie wypada, że wyżej wskazany zapis uchwały wkracza w sposób nieuprawiony dziedzinę zastrzeżoną dla prawa cywilnego.

Odnosząc się następnie do zarzutu nieważności postanowień załącznika do uchwały określonych w § 11 ust. 1 – 8, § 12 ust. 1 – 2, § 13 ust. 1 – 5, § 14 ust. 1 – 3 przypomnieć należy, że Rada Miejska w Łodzi uchwalając regulamin utrzymania czystości i porządku zobowiązana była m.in. do określenia rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym (art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy); do określenia częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego (art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy). Regulacji ustawowej odpowiadają jedynie zapisy § 11 ust. 1 – 2 i 4 oraz § 13 ust. 1 – 2, 4 – 5 załącznika do uchwały. Określenie w § 11 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, że ustawienie pojemników, worków i kontenerów do zbierania odpadów komunalnych w pasie drogowym wymaga uzyskania zgody zarządcy drogi stanowi niezasadne powtórzenie i modyfikację regulacji zawartej w ustawie z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015r. poz. 1094 ze zm.). Ustalenie w § 11 ust. 5 załącznika do uchwały, że właściciele nieruchomości obowiązani są do natychmiastowego usunięcia zanieczyszczeń powstałych w pobliżu miejsca ustawienia pojemników, worków i kontenerów do zbierania odpadów komunalnych nie znajduje oparcia w przepisach art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy i art. 4 ust.2 pkt 3 ustawy. Jeśli zaś chodzi o treść § 11 ust. 6 załącznika do uchwały wskazującego, iż właściciele ponoszą koszty przygotowania i utrzymania miejsc ustawienia pojemników, worków i kontenerów do zbierania odpadów stwierdzić należy, że stanowi on również przekroczenie regulacji ustawowej. Zaznaczyć należy, że obowiązek wyposażenia nieruchomości w pojemniki oraz zapewnienia miejsca gromadzenia odpadów komunalnych wynikający z przepisów rangi ustawowej i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015r. poz. 1422 ze zm.) nie uprawnia rady miejskiej do określania obowiązku właścicieli nieruchomości ponoszenia kosztów przygotowania i utrzymania miejsc ustawienia pojemników, worków i kontenerów do zbierania odpadów.

W zakresie regulacji § 11 ust. 7 i 8 załącznika do zaskarżonej uchwały wyjaśnić należy, że przekroczenie kompetencji ustawowych przekazanych organowi gminy do uregulowania w regulaminie czystości i porządku stanowi zobowiązanie właścicieli do zapewnienia w drodze czynności prawnej miejsca na ustawianie pojemników, worków lub kontenerów na innej nieruchomości w przypadku braku miejsca na własnej nieruchomości oraz określenia zasad ustalania przez właścicieli sąsiadujących nieruchomości obowiązków i odpowiedzialności za wspólne korzystanie z pojemników, worków i kontenerów. Regulacja § 11 ust. 7 i 8 modyfikuje przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości przez wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów. Ustawa nie uprawnia natomiast do realizacji obowiązku wyposażenia nieruchomości w pojemnik przez wyposażenie kilku nieruchomości w jeden pojemnik, choćby odpowiadał on normom objętościowym. Regulacja ustawowa mówi wprawdzie o warunkach rozmieszczania pojemników na terenie nieruchomości, lecz w pojęciu tym nie mieści się poszukiwanie miejsca na rozmieszczanie tych pojemników na innych nieruchomościach. Regulamin w zakresie dotyczącym pojemników na odpady może jedynie regulować kwestie określone w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy, czyli rodzaj, minimalną pojemność, warunki rozmieszczania i utrzymania w odpowiednim stanie. Nie ma natomiast podstaw do określania sposobu i formy wykonania tego obowiązku (vide wyroki WSA: w Łodzi z dnia 26 marca 2014r. w sprawie II SA/Łd 1158/13, w Gliwicach z dnia 27 listopada 2013r. w sprawie II SA/Gl 974/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dalej godzi się wskazać, że § 12 ust. 1 i 2 załącznika do zaskarżonej uchwały – nakładający na organizatorów imprez, zgromadzeń o charakterze publicznym, zarządców giełd, targowisk, handlujących oraz prowadzących małą działalność gastronomiczną obowiązki wyposażenia miejsc, w których będą się one odbywać w odpowiednią ilość pojemników na odpady, utrzymywania czystości wokół nich oraz przestrzegania terminów ich usuwania lub opróżniania – stanowi przekroczenie delegacji ustawowej przekazanej do uchwalenia w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie. W tym zakresie Sąd wskazuje, iż obowiązki organizatora imprez masowych określa ustawa z dnia 20 marca 2009r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. z 2013r. poz. 611 ze zm.), zaś obowiązki organizatorów zgromadzeń o charakterze publicznym – ustawa z dnia 24 lipca 2015r. Prawo o zgromadzeniach (Dz. U. z 2015r. poz. 1485) i nie mogą być powtarzane w akcie prawa miejscowego. Poza tym wskazać należy, że organizatora zgromadzenia oraz pozostałe podmioty wymienione w § 12 ust. 1 i 2 regulaminu nie można uznać za właścicieli nieruchomości, w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy ani podmiot wymieniony w art. 5 ust. 2 – 4 ustawy, na które ustawa wprost nakłada określone obowiązki z zakresu utrzymania czystości i porządku (vide wyroki WSA: w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2015r. w sprawie II SA/Łd 434/15, w Łodzi z dnia 30 lipca 2015r. w sprawie II SA/Łd 441/15, w Olsztynie z dnia 5 lipca 2011r. w sprawie II SA/Ol 317/11, w Kielcach z dnia 27 lipca 2015r. w sprawie II SA/Ke 576/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

W zakresie obowiązków ustawionych w § 13 ust. 3 regulaminu wyjaśnić należy, że zapis ten przekracza upoważnienie ustawowe, o którym mowa w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy. Określenie częstotliwości dezynfekowania pojemników i kontenerów do zbierania odpadów nie mieści się bowiem w zakresie warunków utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, do których określenia uprawiona została rada gminy w regulaminie utrzymania czystości i porządku. Natomiast pozostałe obowiązki właścicieli nieruchomości związane z realizacją wymogu wyposażania nieruchomości w pojemniki przeznaczone do zbierania odpadów na terenie nieruchomości, o których mowa w § 13 załącznika do uchwały znajdują uzasadnienie w treści art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy.

Przechodząc do treści § 14 ust. 1 – 3 oraz § 20 załącznika do uchwały wskazać trzeba, że regulacja ta ustanawiając zakaz gromadzenia w pojemnikach na odpady komunalne pewnych substancji oraz kategorii odpadów, zakaz spalania jakichkolwiek substancji w pojemnikach lub kontenerach do zbierania odpadów komunalnych oraz obowiązek wydzielania na terenie nieruchomości miejsc przeznaczonych do składowania mebli i innych odpadów, nie znajduje uzasadnienia ustawowego. Do wprowadzania powyższych zakazów nie upoważnia w szczególności treść art. 4 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy, uprawniająca do określania warunków utrzymania pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym oraz sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Poza tym należy wskazać, że już przepis art. 5 ust. 1 pkt 3b ustawy nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek utrzymania czystości i porządku przez pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Przepis ten odnosi się do odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych. Natomiast do innych odpadów w dostatecznym stopniu odnoszą się przepisy odrębne, w szczególności ustawa o odpadach, która określa zasady postępowania z odpadami w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, w tym zasady zapobiegania powstawania odpadów lub ograniczania ilości odpadów i ich negatywnego oddziaływania na środowisko, a także odzysku lub unieszkodliwiania odpadów. W tej sytuacji wprowadzanie dodatkowych zakazów w zakresie postępowania z odpadami jest nieuprawnione (vide wyroki WSA: w Łodzi z dnia 17 marca 2015r. w sprawie II SA/Łd 1196/14, w Łodzi z dnia 13 czerwca 2015r. w sprawie II SA/Łd 193/15, w Łodzi z dnia 17 czerwca 2015r. w sprawie II SA/Łd 176/15; w Bydgoszczy z dnia 22 lutego 2011r. w sprawie II SA/Bd 1484/10, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Z kolei w § 18 ust. 1-3 i 7 regulaminu nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek udzielania informacji niezbędnych do zawarcia umowy z podmiotami opróżniającymi zbiorniki bezodpływowe, zawarcia tychże umów z uwzględnieniem średnich ilości odprowadzanych nieczystości ciekłych oraz przechowywania za okres co najmniej ostatnich 24 miesięcy oraz okazywania umów i dowodów płacenia za usługę osobom upoważnionym do kontroli. Odnosząc się do powyższego wskazać należy, iż obowiązek zawarcia przez właściciela nieruchomości umowy w sprawie odbioru odpadów komunalnych z odpowiednim podmiotem wynika już z art. 6 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym właściciele nieruchomości przy wykonywaniu obowiązku określonego w art. 5 ust. 1 pkt 3b obowiązani są do udokumentowania, w formie umowy korzystania z usług wykonywanych przez gminną jednostkę organizacyjną lub przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości lub w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, przez okazanie takiej umowy i dowodów płacenia za takie usługi. Zatem regulacja § 18 ust. ust. 1-3 i 7 regulaminu stanowi niedopuszczalne powtórzenie i przekroczenie regulacji ustawowej, ustanawiając dla właścicieli nieruchomości dodatkowe obowiązki w zakresie umów o wywóz nieczystości. Regulacja ustawowa w tym zakresie jest kompletna i nie wymaga powtórzenia i modyfikacji w akcie prawa miejscowego.

Podobnie treść § 18 ust. 4 regulaminu stanowi niedopuszczalne powielenie art. 6 ust. 6 ustawy stanowiącego, iż gmina jest obowiązana zorganizować odbieranie odpadów komunalnych oraz opróżnianie zbiorników bezodpływowych w przypadku właściciel nieruchomości, którzy nie zawarli umów.

Następnie wyjaśnić należy, że Sąd nie podzielił zarzutu Prokuratora w zakresie niezgodności prawem § 24 załącznika do zaskarżonej uchwały z uwagi na fakt, że treść rzeczonego zapisu stanowi realizację dyspozycji art. 4 ust. 2 pkt 2a ustawy stanowiącego, iż w regulaminie należy określić średnią ilość odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych lub w innych źródłach. Zgodzić się trzeba z wyjaśnieniami Rady Miejskiej w Łodzi, iż ustalenie tychże normatywów ma na celu dostosowanie ilości i wielkości pojemników na odpady komunalne do indywidualnych potrzeb właścicieli nieruchomości, co wprost wynika z § 24 ust. 2 załącznika do uchwały.

Wreszcie w kwestii nałożenia obowiązków, o których mowa w § 28 pkt 2 załącznika do zaskarżonej uchwały stwierdzić należy, ze regulacja ta stanowi przekroczenie delegacji ustawowej, o której mowa w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. Upoważnienie ustawowe w tym zakresie nakazuje jedynie określić obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Dodatkowo wskazać wypada, że zasady postępowania z padłymi zwierzętami są już regulowane przepisami ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2014r. poz. 1539 ze zm.), ustawy o z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2013r. poz. 856 ze zm.), jak również rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009r. określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 (Dz.U. UE L nr 300, poz. 1 ze zm.).

Podsumowując stwierdzić należy, że wymienione wyżej naruszenia prawa mające charakter istotnych skutkują koniecznością wyeliminowania zaskarżonych zapisów uchwały z obrotu prawnego. Wobec powyższego Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 P.p.s.a.

W zakresie, w jakim podniesione w skardze zarzuty uznano za niezasadne skargę oddalono na podstawie art. 151 P.p.s.a.

a.tp.