Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2600/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne: Inspekcja pracy
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: Dz.U. z 2019 r. art. 184, art. 204 pkt 2;
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 84 par. 1;
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.11 pkt.1, art. 12, art. 23 ust. 1 pkt 10.
journal: Dz.U. 2015 poz 640
law: Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Okręgowego Inspektora Pracy w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Go 1067/17 w sprawie ze skargi N. S.A. z siedzibą w Z. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Z. z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych obowiązków 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Okręgowego Inspektora Pracy w Z. na rzecz N. S.A. z siedzibą w Z. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 19 kwietnia 2018 r., II SA/Go 1067/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi N. S.A. z siedzibą w Z. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Z. z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych obowiązków w punkcie I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję zawartą w punkcie drugim nakazu Inspektora Pracy z [...] lipca 2017 r. nr [...] a w punkcie II. zasądził od Okręgowego Inspektora Pracy w Z. na rzecz skarżącej Spółki kwotę 497 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją zawartą w punkcie 2. Nakazu Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Z. z [...] lipca 2017 r., nr [...], po przeprowadzeniu kontroli w dniach: 19, 22, 26 maja, 2, 8, 16 czerwca, 5, 10 lipca 2017 r., nakazano spółce N. S.A. z siedzibą w Z. (dalej jako: "spółka") podjąć działania organizacyjno-techniczne mające na celu całkowite wyeliminowanie lub ograniczenie do minimum stosowanych dotychczas w zakładzie niebezpiecznych metod pracy podczas ostrzenia (szlifowania) obicia piłowego bębna głównego zgrzeblarki Thibeau CA10, które to wymagały od wykonującego te prace pracownika przebywania wewnątrz maszyny (w zamkniętej i ograniczonej przestrzeni), operowania rękami (jedynie za pośrednictwem niewielkiego narzędzia) bezpośrednio w strefie niebezpiecznej, tj. w strefie pracy obracającego się z dużą prędkością bębna głównego owiniętego szczelnie ostrym drutem piłowym, przy zdjętych osłonach – co narażało tą osobę na znaczne niebezpieczeństwo zranienia lub pochwycenia przez wirujący z dużą prędkością bęben główny, w terminie do 10 października 2017 r. W podstawie prawnej nakazu podano przepis art. 11 pkt 1 ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2015 r., poz. 640; dalej: u.p.i.p.), art. 207 § 2 ustawy z 26 czerwca 1974 r. – kodeks pracy (Dz. U. z 2016 r., poz. 1666 ze zm., dalej: k.p.) oraz § 39, § 39a ust. 2, § 45 ust. 1, § 61 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003 r. nr 169, poz. 1650 ze zm., dalej: rozporządzenie).

Po rozpoznaniu odwołania spółki, rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Okręgowego Inspektora Pracy w Z. z [...] sierpnia 2017 r., nr [...]. W ocenie organu II instancji brak było podstaw do uchylenia bądź zmiany zaskarżonej decyzji, albowiem została wydana w sposób prawidłowy, w oparciu o adekwatny stan faktyczny ustalony i opisany w protokole kontroli nr rej.: [...] z 10 lipca 2017 r. i na prawidłowej podstawie prawnej. Nie znaleziono także podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji zgodnie z dyspozycją art. 138 § 2 k.p.a. oraz przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 k.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim wniosła spółka, zarzucając naruszenie:

a) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 19 ust. 1 pkt 6 u.p.i.p. przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji o nałożeniu obowiązku podjęcia działań organizacyjno-technicznych mających na celu całkowite wyeliminowanie lub ograniczenie do minimum stosowanych dotychczas w zakładzie niebezpiecznych metod pracy podczas ostrzenia (szlifowania) obicia piłowego bębna głównego zgrzeblarki Thibeau CA10, które to wymagały od wykonującego te prace pracownika przebywania wewnątrz maszyny (w zamkniętej i ograniczonej przestrzeni), operowania rękami (jedynie za pośrednictwem niewielkiego narzędzia) bezpośrednio w strefie niebezpiecznej, tj. w strefie pracy obracającego się z dużą prędkością bębna głównego owiniętego szczelnie ostrym drutem piłowym, przy zdjętych osłonach, w sytuacji gdy nakładanie tego obowiązku jest bezprzedmiotowe, bowiem funkcjonujące metody ostrzenia obicia piłowego bębna głównego zgrzeblarki Thibeau CA10 są bezpieczne, nie narażają pracowników spółki na znaczne niebezpieczeństwo zranienia lub pochwycenia przez wirujący bęben główny, zaś zaistniały w dniu 19 maja 2017 r. wypadek przy pracy pracownika wystąpił jedynie z uwagi na nieprzestrzeganie przez niego obowiązujących u pracodawcy procedur związanych z ostrzeniem obicia piłowego bębna głównego zgrzeblarki, w tym podjęcie przez niego pracy polegającej na ostrzeniu obicia po spożyciu alkoholu, a w konsekwencji powyższego nie istnieje potrzeba podejmowania jakichkolwiek działań mających na celu wyeliminowanie metod pracy ostrzenia obicia zgrzeblarki;

b) art. 84 k.p.a. przez niepowołanie biegłego do wydania opinii w zakresie, w którym wymagane były wiadomości specjalne dotyczące rozstrzygnięcia kwestii technicznych metod prowadzenia prac związanych z ostrzeniem (szlifowaniem) obicia piłowego bębna głównego zgrzeblarki Thibeau seria CA10 wchodzącej w skład linii Perfo-Jet oraz ustalenia czy funkcjonujące u skarżącej metody pracy podczas ostrzenia (szlifowania) obicia piłowego bębna głównego zgrzeblarki Thibeau CA10 są wystarczająco bezpieczne i czy narażają one pracowników na znaczne niebezpieczeństwo zranienia lub pochwycenia przez wirujący bęben główny zgrzeblarki, skutkujące koniecznością podjęcia działań organizacyjno-technicznych mających na celu całkowite wyeliminowanie lub ograniczenie do minimum stosowanych dotychczas w zakładzie metod pracy;

c) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i § 3 w zw. z 78 § 1 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego;

d) art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. przez niewyczerpujące rozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz jego dowolną ocenę;

e) art. 136 § 1 k.p.a. polegające na nieprzeprowadzeniu przez organ odwoławczy, mimo wniosku skarżącej spółki, dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie lub na nie zleceniu przeprowadzenia tego postępowania organowi I instancji w sytuacji, gdy w sprawie nie zebrano w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i nie podjęto wszelkich możliwych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego;

f) art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych i lakonicznych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnienie z jakiej przyczyny organ uznał, że stosowane u skarżącej metody ostrzenia obicia piłowego bębna głównego zgrzeblarki Thibeau CA10 są niebezpieczne i w jaki sposób narażają pracowników skarżącej na znaczne niebezpieczeństwo zranienia lub pochwycenia przez wirujący z dużą prędkością bęben główny;

g) art. 89 § 1 i § 2 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej mimo wniosku skarżącej, podczas gdy w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, sprawa winna zostać wyjaśniona przy udziale świadków, biegłego, skarżącej, a ponadto przeprowadzenie rozprawy zapewniłoby pełne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy i przyśpieszenie postępowania.

Ponadto skarżąca spółka zarzuciła naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

a) art. 11 pkt 1 u.p.i.p. zw. z art. 207 § 2 k.p. w zw. z § 39, § 39a ust. 2, § 61 ust. 1 rozporządzenia przez ich niewłaściwe zastosowanie i nałożenie na skarżącą spółkę obowiązku podjęcia działań organizacyjno-technicznych mających na celu całkowite wyeliminowanie lub ograniczenie do minimum stosowanych dotychczas niebezpiecznych metod pracy, w sytuacji gdy u skarżącej stosowane są najbezpieczniejsze możliwe metody wykonywania ostrzenia obić zgrzeblarki nienarażające pracowników na znaczne niebezpieczeństwo zranienia lub pochwycenia przez wirujący bęben główny, zaś zaistniały w dniu 19 maja 2017 r. wypadek przy pracy pracownika wstąpił jedynie z uwagi na fakt nieprzestrzegania przez niego obowiązujących u pracodawcy procedur związanych z ostrzeniem obicia piłowego bębna głównego zgrzeblarki, w tym podjęcie przez niego pracy polegającej na ostrzeniu obicia po spożyciu alkoholu, a w konsekwencji powyższego nie istnieje potrzeba podejmowania jakichkolwiek działań mających na celu wyeliminowanie metod pracy ostrzenia obicia zgrzeblarki;

b) art. 23 ust. 1 pkt 10 u.p.i.p. przez jego niezastosowanie i uznanie, że w przypadku prowadzenia kontroli przez organy Inspekcji Pracy nie mają zastosowania przepisy dotyczące możliwości powołania biegłego posiadającego wiadomości specjalne, podczas gdy art. 23 ust. 1 pkt 10 ww. ustawy stanowi, iż w toku postępowania kontrolnego inspektor pracy ma prawo korzystania z pomocy biegłych i specjalistów, wobec czego w przedmiotowej sprawie, mimo odmiennego zdania organu, mógł zostać powołany biegły z zakresu wymagań bezpieczeństwa pracy przy obsłudze maszyn i urządzeń, który określiłby w swojej opinii czy funkcjonujące u skarżącej metody pracy podczas ostrzenia (szlifowania) obicia piłowego bębna głównego zgrzeblarki Thiebau CA10 są wystarczająco bezpieczne i czy narażają one pracowników skarżącej na znaczne niebezpieczeństwo zranienia lub pochwycenia przez wirujący z dużą prędkością bęben główny, skutkujące koniecznością podjęcia działań organizacyjno-technicznych mających na celu całkowite wyeliminowanie lub ograniczenie do minimum stosowanych dotychczas w zakładzie metod pracy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Uzasadniając uwzględnienie skargi Sąd I instancji wskazał, że w postępowaniu kontrolnym znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy art. 7, art. 77, art. 78 § 1, art. 80, art. 84 k.p.a. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska Okręgowego Inspektora Pracy, że art. 84 k.p.a. nie ma zastosowania w przypadku prowadzenia kontroli przez organy Inspekcji Pracy. Zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 10 u.p.i.p. w toku postępowania kontrolnego inspektor pracy ma prawo korzystania z pomocy biegłych i specjalistów oraz akredytowanych laboratoriów. Natomiast stosownie do treści art. 12 u.p.i.p. w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Pracy w sprawach nieuregulowanych w ustawie lub przepisach wydawanych na jej podstawie albo w przepisach szczególnych stosuje się przepisy k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji nie jest zatem wyłączone na drugim etapie postępowania przed organami inspekcji pracy odpowiednie zastosowanie art. 84 k.p.a.

Sąd I instancji podkreślił, że naruszenie przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy w rozumieniu art. 11 pkt 1 u.p.i.p. powinno zostać ustalone w sposób jednoznaczny w oparciu o prawidłowo zebrany i oceniony materiał dowodowy. Zdaniem Sądu I instancji analiza treści protokołu kontroli i odpowiedzi Inspektora Pracy na zgłoszone przez stronę skarżącą zastrzeżenia do tegoż protokołu uzasadnia wniosek, że orzekające w sprawie organy przede wszystkim z przedstawionego sposobu ostrzenia obicia piłowego bębna głównego zgrzeblarki wyprowadziły wniosek o stosowaniu przez pracodawcę niebezpiecznych metod pracy, co legło u podstaw wydania decyzji zawartej w punkcie drugim nakazu. Z akt sprawy wynika natomiast, że przyczyny śmiertelnego wypadku do jakiego doszło podczas wykonywania czynności ostrzenia (szlifowania) obicia piłowego bębna głównego zgrzeblarki można podzielić na: organizacyjne (brak drugiej osoby do asekuracji, pomocy podczas wykonywania czynności ostrzenia), techniczne (brak faktycznej zmiany kierunków obrotów bębna głównego zgrzeblarki przed rozpoczęciem prac związanych z ostrzeniem obicia piłowego tego bębna, nierozłączenie przed rozpoczęciem ostrzenia bębna głównego zgrzeblarki poszczególnych napędów sprzężonych z bębnem głównym, tak aby po uruchomieniu obrotów bębna głównego obracał się tylko on, a sąsiadujące z nim rolki i wałki pozostawały bez ruchu), ludzkie (zlekceważenie zagrożenia przez pracownika, który najprawdopodobniej wszedł pod zgrzeblarkę będącą w ruchu, stan pracownika po użyciu alkoholu). Wskazać trzeba, że Inspektor Pracy stwierdził, że pracownik naruszył w sposób rażący przepisy i zasady bhp, i nie można przyjąć, iż była to wyłączna przyczyna wypadku i stwierdził, że to metoda stosowana u skarżącej ostrzenia obicia bębna głównego zgrzeblarki jest niebezpieczna dla osoby wykonującej tę czynność (s. 11 odpowiedzi z 18 lipca 2017 r. Inspektora Pracy na zastrzeżenia pracodawcy do protokołu kontroli).

Zdaniem Sądu I instancji taka ocena jest nieuprawniona, gdyż nie zostały w sposób wszechstronny wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności sprawy. Należy zauważyć, że czynność ostrzenia (szlifowania) obicia piłowego bębna głównego zgrzeblarki z samej istoty można zostać uznana za niebezpieczną dla wykonującej tę czynność osoby. Nie można tracić z pola widzenia, że to zachowanie pracownika, który naruszył w sposób rażący przepisy i zasady bhp w sposób istotny przyczyniło się do wypadku. Okręgowy Inspektor Pracy nie opisał w ustaleniach faktycznych swojej decyzji budowy przedmiotowej maszyny (zgrzeblarki) oraz nie przedstawił szczegółowych zasad jej obsługi według procedury obowiązującej w zakładzie skarżącej. Uczynił to dopiero w odpowiedzi na skargę.

W ocenie Sądu I instancji w zaskarżonej decyzji organ nie wykazał na czym polegało naruszenie przepisów dotyczących zasad bezpieczeństwa i higieny pracy w rozumieniu art. 11 pkt 1 u.p.i.p., który stanowił podstawę materialnoprawną nakazu. Nie można uznać za wystarczające przywołanie przepisów nakładających na pracodawcę obowiązek zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków pracy bez ich konkretnego odniesienia do stanu faktycznego sprawy. W szczególności dotyczy to § 39, § 39a oraz § 61 ust. 1 rozporządzenia. Organy II instancji nie wskazały na czym konkretnie polegają naruszenia wskazanych przepisów.

Odnosząc się z kolei do powołanej w zaskarżonej decyzji normy przedmiotowej [...] Sąd I instancji wskazał, że Polskie Normy nie stanowią źródła prawa lecz są dokumentem ustalającym – do powszechnego i wielokrotnego stosowania – zasady, wytyczne lub charakterystyki odnoszące się do różnych rodzajów działalności lub ich wyników i zmierzającym do uzyskania optymalnego stopnia uporządkowania w określonym zakresie (art. 2 pkt 1 ustawy z 12 września 2002r. o normalizacji, t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1483). Polska Norma nie może zatem sama bezpośrednio stanowić o obowiązkach lub prawach pracodawcy. Odwołanie się w przepisie do Polskiej Normy określa natomiast pracodawcy sposób wykonania jego obowiązku wynikającego z przepisów rangi ustawowej. W przypadku bowiem, gdy przepis obowiązującego prawa odsyła do normy technicznej nie będącej źródłem prawa, norma ta staje się częścią hipotezy tego przepisu. Sąd I instancji stwierdził, że organ w zaskarżonej decyzji nie wskazał przepisu, który odsyła do wskazanej normy. Nadto treść wskazanej normy, według której, zgrzeblarki mają być wyposażone w kładki i pomosty umożliwiające bezpieczne ostrzenie, nie przesądza w sposób jednoznaczny, że metoda ostrzenia obicia piłowego bębna głównego zgrzeblarki Thibeau CA10 stosowana przez spółkę naraża wykonującą tę czynność osobę na znaczne niebezpieczeństwo zranienia lub pochwycenia przez wirujący bęben.

Zdaniem Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy naruszył przepisy procesowe w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia (art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1, art. 80 k.p.a.) przez odmowę dopuszczenia dowodu z zeznań wnioskowanych przez pełnomocnika skarżącej świadków w tym głównego specjalisty ds. BHP i innych osób pracowników spółki na okoliczność bezpieczeństwa funkcjonujących metod pracy podczas szlifowania obicia piłowego bębna głównego, braku znacznego niebezpieczeństwa pochwycenia przez bęben główny, spowodowania wypadku jedynie z powodu nieprzestrzegania przez pracownika obowiązujących procedur ostrzenia obicia bębna głównego. Sąd I instancji podkreślił, że stosownie do art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem; w szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy (art. 78 § 1 k.p.a.). Przepisy art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. nakazują organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oraz kierowanie się przy tym zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a ponadto elementy powyższe mają znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że organ odwoławczy ma prawo odmówić dowodu dla wyjaśnienia okoliczności już bezspornie wyjaśnionych przez organ II instancji. W ocenie Sądu I instancji w analizowanej sprawie nie wystąpiła taka sytuacja.

Sąd I instancji nie podzielił stanowiska Okręgowego Inspektora Pracy, że przepis art. 84 k.p.a. nie ma zastosowania w przypadku prowadzenia kontroli przez organy Inspekcji Pracy. Dopuszczenie dowodu z opinii biegłego, w postępowaniu administracyjnym, winno mieć miejsce wówczas, gdy dla rozstrzygnięcia sprawy potrzebna jest szczególna wiedza. Jednakże organ administracji nie jest związany wnioskiem strony o powołanie biegłego dla ustalenia okoliczności, która w sposób niebudzący wątpliwości może być ustalona przez organ na podstawie dowodów innego rodzaju. Taka sytuacja zdaniem Sądu I instancji nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Z uwagi na wysoce specjalistyczny (techniczny) charakter zagadnienia, istotne zastrzeżenia podnoszone przez stronę skarżącą, organ powinien rozważyć zasadność dopuszczenia dowodu z opinii biegłego w celu jednoznacznego ustalenia, czy stosowana przez stronę skarżącą metoda ostrzenia (szlifowania) obicia piłowego bębna głównego zgrzeblarki Thibeau CA10 narusza przepisy i zasady bezpieczeństwa i higieny pracy (art. 11 pkt 1 u.p.i.p.). Sam fakt, że Inspektor Pracy jest wyspecjalizowanym organem z zakresu przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy nie może prowadzić do automatycznego wniosku, iż opinia biegłego dla wyjaśnienia sprawy jest zbędna. Decydujące w tym zakresie są konkretne okoliczności rozpatrywanej sprawy. Z zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wywodzi się, że organ powinien podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy. W kontekście regulacji zawartej w art. 136 k.p.a. w orzecznictwie stwierdzono, że organ odwoławczy, mający wątpliwości co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe uzupełniające (art. 136 k.p.a.), bądź też uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 k.p.a.).

W skardze kasacyjnej Okręgowy Inspektor Pracy w Z. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. Skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie prawa materialnego przez:

1. błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 84 k.p.a. w zw. z art. 12 u.p.i.p. polegające na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji naruszył przepisy postępowania nie powołując biegłego;

2. błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 136 k.p.a. przez przyjęcie, że organ II instancji miał wątpliwości co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i w związku z tym powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe uzupełniające w oparciu o art. 84 k.p.a.;

3. błędną wykładnię art. 21, 31 oraz 33 ust. 1 pkt 1 u.p.i.p. polegającą na uznaniu, że opinia biegłego była niezbędna w przedmiotowej sprawie w celu ustalenia nieprawidłowości stanowiącej podstawę wydania decyzji nakazowej przez organ I instancji, gdyż zebrany materiał dowodowy nie wyjaśnia wszystkich okoliczności sprawy, co nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym;

4. błędną wykładnię art. 23 ust. 1 pkt 10 u.p.i.p. w zw. z art. 12 u.p.i.p. polegające na przyjęciu, że przepis szczególny nie wyłącza zastosowania przepisu ogólnego, tj. art. 84 k.p.a. w przedmiotowej sprawie przed organem I instancji, co w konsekwencji stało się podstawą do uznania przez sąd, że organ naruszył art. 7, art. 77, art. 78 § 1, art. 80, art. 84 k.p.a.;

5. błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. przez przyjęcie, że wynik przeprowadzonego postępowania odwoławczego stanowił podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji zgodnie z dyspozycją art. 138 § 2 k.p.a.;

6. niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369; dalej jako: "p.p.s.a.") i art. 135 p.p.s.a. przez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji nr [...] z nakazu Inspektora Pracy z [...] lipca 2017 r., pomimo, że w postępowaniu obu organów Inspekcji Pracy nie nastąpiły naruszenia przepisów, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że art. 84 § 1 k.p.a. (jak wynika z art. 12 u.p.i.p.) może znaleźć zastosowanie w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Pracy w sprawach nieuregulowanych w ustawie bądź przepisach wydanych na jej podstawie albo w przepisach szczególnych. Tylko w takich przypadkach stosuje się przepisy k.p.a. W u.p.i.p., która jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów k.p.a., znajdują się regulacje dotyczące korzystania z pomocy biegłych w toku postępowania kontrolnego. Zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 10 u.p.i.p. w toku postępowania kontrolnego inspektor pracy ma prawo korzystania z pomocy biegłych i specjalistów oraz akredytowanych laboratoriów. W świetle powyższego na etapie postępowania kontrolnego przepis art. 84 k.p.a. nie znajduje zastosowania. Uprawnienie do korzystania z pomocy biegłych i specjalistów przysługuje inspektorowi pracy, gdy w sprawie wymagana jest wiedza, której nie mają ten inspektor pracy i inne osoby przeprowadzające kontrolę. Co więcej, zawarta w art. 84 k.p.a. możliwość korzystania z pomocy biegłych jest uprawnieniem a nie obowiązkiem inspektora pracy. Brak również przepisu, który zobowiązuje inspektora pracy do powołania biegłego na każde żądanie pracodawcy lub jego pełnomocnika. W świetle przepisów art. 1, 10 i 11 pkt 1 u.p.i.p. prowadzący kontrolę inspektor pracy był uprawniony do zajmowania stanowiska, gdyż ustalił, że przepisy prawa pracy nie są przestrzegane. Inspektor pracy jest bowiem organem wyspecjalizowanym w zakresie będącym przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, stąd powoływanie biegłego w sprawie należącej do jego kompetencji było niecelowe i niezasadne, ponadto nie wpływało na szybkość prowadzonego postępowania. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że opinia biegłego, w rozumieniu k.p.a., nie ma na celu ustalenia okoliczności faktycznych ani jego elementów, ponieważ należy to do kompetencji organu administracyjnego. Tym bardziej opinia biegłego nie może sugerować organowi sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Treścią opinii powinna być jedynie wypowiedź biegłego zawierająca wiadomości specjalne (wykraczające poza zwykłą, rutynową działalność organu) przydatne organowi administracji dla prawidłowego ustalenia faktów bądź ich oceny. Ponadto, już z samej istoty funkcjonowania organów Inspekcji Pracy wynika, że konkretna sprawa załatwiana jest przez te organy samodzielnie, zaś ocena istotnych jej okoliczności dokonywana jest w granicach obowiązującego prawa i w ramach przyznanych inspektorom kompetencji. Organy Inspekcji Pracy powołane zostały do załatwiania spraw określonego rodzaju, tj. spraw dotyczących bezpieczeństwa pracy. W związku z tym w składzie osobowym zespołów kontrolnych znajdują się specjaliści z określonych dziedzin, którym powierza się rozpatrywanie i rozstrzyganie problemów powstałych na tle konkretnych spraw. Nie można zatem automatycznie przesądzać by regułą stawało się powoływanie przez te organy biegłych w zakresie rozpatrywanych przez nie spraw. W związku z powyższym należy zaznaczyć, że starszy inspektor pracy, prowadzący w niniejszej sprawie postępowanie kontrolne i wydający decyzję w I instancji, jest specjalistą z zakresu bezpieczeństwa pracy przy użytkowaniu maszyn i urządzeń technicznych, posiada wykształcenie wyższe (mgr inż.) z zakresu mechaniki i budowy maszyn – specjalność: automatyzacja i organizacja procesów produkcji. Jest on również biegłym sądowym z dziedziny bezpieczeństwa i higieny pracy przy Sądzie Okręgowym w Zielonej Górze ustanowionym przez Prezesa Sądu Okręgowego w Zielonej Górze w zakresie: wymagania bezpieczeństwa pracy przy obsłudze maszyn i urządzeń, w tym spełnianie wymagań zasadniczych (tj. wymagań dotyczących oceny zgodności) przez maszyny wprowadzone do obrotu lub oddane do użytku; organizacja stanowisk i miejsc pracy; wypadki przy pracy w zakładach przemysłowych. Ukończył także studia podyplomowe na kierunku bezpieczeństwo i higiena pracy oraz posiada doświadczenie zawodowe w zakresie pracy jako operator maszyn produkcyjnych oraz jako konstruktor. Nie można więc zarzucić prowadzącemu kontrolę braku wiedzy i kwalifikacji niezbędnych do rzetelnego rozpoznania niniejszej sprawy. Z całą pewnością ocena, czy stosowana u pracodawcy metoda ostrzenia (szlifowania) obicia piłowego bębna głównego zgrzeblarki narusza przepisy i zasady bezpieczeństwa i higieny pracy (art. 11 pkt 1 u.p.i.p.) nie przekraczała możliwości tego inspektora pracy i w związku z tym nie było konieczności powoływania biegłego. Podmiot kontrolowany w toku całego postępowania również nie zwracał się do inspektora pracy z wnioskiem o powołanie biegłego do wydania opinii w przedmiotowej sprawie. Zarzut ten pojawił się dopiero w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

Skarżący kasacyjnie podkreślił również, że z uchylonej przez Sąd I instancji decyzji organu odwoławczego nie wynika wniosek, że w toku postępowania odwoławczego Okręgowy Inspektor Pracy miał wątpliwości co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Wniosek taki nie wynika również z odpowiedzi organu na skargę. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wprost wskazano bowiem, że wynik przeprowadzonego postępowania odwoławczego nie dawał podstaw do przeprowadzenia dodatkowego wyjaśniającego postępowania na podstawie art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz rozpatrzenia zarzutów odwołania, z uwzględnieniem obowiązków organu wynikających z przepisów k.p.a. i mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Dokonał także ponownej analizy materiału kontrolnego z uwzględnieniem wszystkich dowodów zebranych w sprawie i wymienionych w protokole kontroli oraz załącznikach stanowiących jego integralną część. Postępowanie odwoławcze nie wykazało błędów w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydanej decyzji, błędnego zastosowania przepisów art. 207 § 2 k.p. oraz § 39, § 39a ust. 2, § 45 ust. 1, § 61 ust. 1 rozporządzenia. Zarówno wnioski z analizy stanu faktycznego, jak i ocena prawidłowości zastosowania przepisów, w przedmiotowej sprawie zostały omówione w uzasadnieniu decyzji odwoławczej. Wszystkie dowody niezbędne dla prawidłowego załatwienia sprawy zostały zebrane na etapie postępowania kontrolnego. Natomiast wskazane w odwołaniu od decyzji dowody z postępowania kontrolnego zostały uwzględnione w ocenie stanu faktycznego przed wydaniem decyzji przez inspektora pracy. W protokole kontroli znajdują się odnośniki do wszystkich materiałów ocenianych w czasie kontroli i protokołów przesłuchań świadków. Również treść zeznań świadków wypadku, dołączonych jako materiał dowodowy do odwołania, znajdowała się już w dokumentacji kontrolnej inspektora i została uwzględniona w treści protokołu. Oceny dowodów wymienionych w odwołaniu dokonano w czasie analizy dokumentacji przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji nie odniósł się i nie uwzględnił, że wskazane dowody stanowiły materiał kontrolny znany inspektorowi pracy przed wydaniem decyzji oraz uwzględniony przez Okręgowego Inspektora Pracy w toku postępowania odwoławczego. Skarżący kasacyjnie podkreślił ponadto, że pełnomocnik spółki nie wnosił w zakresie decyzji nr [...] zawartej w nakazie wniosku o przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie na podstawie art. 136 § 1 k.p.a.

Ponadto, wbrew twierdzeniu Sądu I instancji orzekające w sprawie organy wniosek o stosowaniu przez spółkę niebezpiecznych metod pracy wyprowadziły nie tylko w oparciu o przedstawiony w protokole sposób ostrzenia obicia piłowego bębna głównego zgrzeblarki. Organy inspekcji orzekające w sprawie, wnioski swoje wywiodły, w znacznej mierze, w oparciu o: ustalenia dokonane w protokole kontroli, zeznania przesłuchanych świadków (udokumentowane w załącznikach do protokołu z kontroli); analizę budowy i sposobu działania przedmiotowej zgrzeblarki; wiedzę specjalistyczną, tj. wytyczne normy PN-EN ISO 11111-2:2009 "Maszyny włókiennicze. Wymagania bezpieczeństwa. Część 2: Maszyny przygotowawcze do przędzenia i przędzarki", a także w oparciu o informacje zawarte w Opisie patentowym nr [...] z 30 listopada 1976 r. dotyczącym "Urządzenia do szlifowania obić piłowych powierzchni walcowych, zwłaszcza obić bębnów zgrzeblarek", jak również w Opisie patentowym nr [...] z 15 października 1970 r. dotyczący "Układu napędowego do szlifowania obić zgrzebnych bębna głównego i zbieracza zgrzeblarki wałkowej". Dodatkowo dowodem w sprawie, którego nie można w tym miejscu pominąć (i został zawarty w dokumentacji kontrolnej) jest dokument pracodawcy, tj. obowiązujące od 19 kwietnia 2016 r. Zarządzenie nr 6 Dyrektora Generalnego "N. S. A." z 19 kwietnia 2016 r. w sprawie rodzajów prac: wymagających szczególnej sprawności psychofizycznej, które powinny być wykonywane przez co najmniej dwie osoby oraz szczególnie niebezpiecznych (załącznik nr 6 do protokołu kontroli). Ponadto, jak wynika z protokołu kontroli prace związane z ostrzeniem obicia bębna głównego zgrzeblarki wykonywane w sposób przyjęty w zakładzie należy zaliczyć do prac, które mają być wykonywane przez co najmniej dwie osoby oraz prac szczególnie niebezpiecznych. Ustalenia tego nie zanegował ani pracodawca w zastrzeżeniach do protokołu ani jego pełnomocnik w treści odwołania i treści skargi. Zatem również pracodawca zalicza powyższe prace do prac szczególnie niebezpiecznych. Organy wyprowadziły wniosek o stosowaniu przez pracodawcę niebezpiecznych metod pracy z całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, w oparciu o wiedzę specjalistyczną inspektora pracy oraz aktualną wiedzę techniczną w tym zakresie.

Skarżący kasacyjnie podkreślił również, że nie tylko sposób ostrzenia obicia piłowego bębna głównego zgrzeblarki jest treścią decyzji inspektora pracy, gdyż inspektor wnosił o podjęcie działań organizacyjno-technicznych mających na celu całkowite wyeliminowanie lub ograniczenie do minimum stosowanych dotychczas w zakładzie niebezpiecznych metod pracy podczas ostrzenia (szlifowania) obicia piłowego bębna głównego zgrzeblarki Thibeau CA10. W świetle uzyskanych dowodów i dokonanych ustaleń, inspektor pracy nie znalazł podstaw do uznania, że wyłączną przyczyną przedmiotowego wypadku przy pracy było rażące i umyślne naruszenie przez pracownika zasad i przepisów bhp. Również z całą pewnością nie można stwierdzić, że naruszenie to było wyłączną przyczyną zaistniałego wypadku przy pracy. Przyjęta bowiem w zakładzie metoda ostrzenia obicia bębna głównego zgrzeblarki linii Perfo – Jet wymuszała na każdym pracowniku wykonującym ostrzenie przebywanie wewnątrz maszyny (w zamkniętej i ograniczonej przestrzeni), operowanie rękami (jedynie za pośrednictwem niewielkiego narzędzia) bezpośrednio w strefie niebezpiecznej, tj. w strefie pracy obracającego się z dużą prędkością bębna głównego owiniętego szczelnie ostrym drutem piłowym, przy zdjętych osłonach, co narażało każdą osobę wykonującą ostrzenie na wysoce prawdopodobne niebezpieczeństwo, np. zranienia lub pochwycenia przez wirujący z dużą prędkością bęben główny. Skarżący kasacyjnie wskazał, że decyzja z art. 11 pkt 1 u.p.i.p. zobowiązuje pracodawcę do podjęcia działań organizacyjno-technicznych mających na celu całkowite wyeliminowanie lub ograniczenie do minimum stosowanych dotychczas w zakładzie niebezpiecznych metod pracy podczas ostrzenia (szlifowania) obicia piłowego bębna głównego zgrzeblarki Thibeau CA 10, z uwagi na narażanie każdej osoby ostrzącej obicie na znaczne niebezpieczeństwo zranienia lub pochwycenia przez wirujący z dużą prędkością bęben główny. Nie jest natomiast zadaniem tej decyzji ustalanie przyczyn wypadku lub osób, które się do tego przyczyniły, gdyż te okoliczności stanowią wątek odrębnego postępowania. Naruszenie przez pracownika przepisów lub zasad bhp w zaistniałej sytuacji nie zwalnia pracodawcy z obowiązku (wskazanego w art. 207 § 2 k.p.) organizowania pracy w sposób zapewniający bezpieczne warunki pracy przy odpowiednim wykorzystaniu osiągnięć nauki i techniki. W przedmiotowej sprawie przepis ten zobowiązuje pracodawcę do stosowania bezpiecznych metod pracy podczas ostrzenia obicia bębna głównego zgrzeblarki poprzez wykorzystanie najbezpieczniejszych, dostępnych i możliwych do zastosowania: technologii, metod i sposobów organizacji pracy oraz urządzeń technicznych i narzędzi. W świetle powyższego przeprowadzone przez organy postępowanie kontrolne i odwoławcze spełniało wymagania art. 21, 31 oraz art. 33 ust. 1 pkt 1 u.p.i.p. a zebrany materiał dowodowy jednoznacznie określał nieprawidłowości stanowiące podstawę wydania decyzji nakazowej przez organ I instancji, co znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym.

Skarżący kasacyjnie wskazał także, że przedmiotem decyzji nr [...] Inspektora Pracy nie są wady wynikające z budowy zgrzeblarki, co wymagałoby opisania tej budowy w decyzji. Nie jest również jej przedmiotem obsługa zgrzeblarki. Przedmiotem decyzji jest niebezpieczna metoda ostrzenia obicia bębna głównego zgrzeblarki i ta metoda została opisana w uzasadnieniu decyzji Okręgowego Inspektora Pracy. Nieuprawnionym zarzutem Sądu I instancji jest zatem stwierdzenie, że uzasadnienie organu odwoławczego wykazuje uchybienia we wskazanym zakresie. Dodatkowo, odpowiadając na zarzut Sądu I instancji, skarżący kasacyjnie wskazał, że wiele fragmentów zawartych w protokole kontroli nr rej.: [...] z 10 lipca 2017 r. zawiera opisy odnoszące się do budowy, zasady działania i zasad obsługi przedmiotowej zgrzeblarki. Ponadto podkreślić należy, że zdjęcia przedmiotowej zgrzeblarki oraz schematy przedstawiające jej budowę i zasadę działania zawarto również w załącznikach nr 2 i nr 3 do protokołu kontroli nr rej.: [...]. Wymienione dokumenty były przedmiotem postępowania odwoławczego i zostały również przedstawione Sądowi I instancji w związku ze skargą spółki na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy.

Skarżący kasacyjnie stwierdził, że wbrew twierdzeniu Sądu I instancji w zaskarżonej decyzji organ wykazał na czym polegało naruszenie przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy w rozumieniu art. 11 pkt 1 u.p.i.p., który stanowił podstawę materialnoprawną nakazu. Naruszenie polegało na stosowaniu metody narażającej osobę wykonującą czynności ostrzenia obicia piłowego zgrzeblarki na niebezpieczeństwo utraty zdrowia lub życia, tj. metody, która wymuszała na pracowniku przebywanie wewnątrz maszyny (w zamkniętej i ograniczonej przestrzeni), operowania rękami (jedynie za pośrednictwem niewielkiego narzędzia) bezpośrednio w strefie niebezpiecznej, tj. w strefie pracy obracającego się z dużą prędkością bębna głównego owiniętego szczelnie ostrym drutem piłowym, przy zdjętych osłonach mających chronić przed zagrożeniem. Taka metoda ostrzenia obicia piłowego zgrzeblarki w czasie ruchu maszyny naraża każdą osobę wykonująca ostrzenie na wysoce prawdopodobne niebezpieczeństwo, np. zranienia lub pochwycenia przez wirujący z dużą prędkością bęben główny. Żadne argumenty spółki nie pozwalają na postawienie wniosku, że taka metoda jest dla pracownika bezpieczna i nie narusza przepisów § 39, § 39a oraz § 61 ust. 1 rozporządzenia. Przywołanie przepisów nakładających na pracodawcę obowiązek zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków pracy zostało w zaskarżonej decyzji odniesione do opisanego w tej decyzji stanu faktycznego. Opis stanu faktycznego wykazuje, ze pracodawca stosuje niebezpieczną metodę pracy, pomimo, że istnieją metody, które ograniczają znacznie niebezpieczeństwo narażenia pracownika na utratę zdrowia lub życia. Uzasadnienie prawne odnosząc się do tego konkretnego stanu faktycznego sprawy wskazuje przepisy, które w tej sytuacji wymagają od pracodawcy wyboru metody bezpieczniejszej. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej dokonano interpretacji przepisów § 39, § 39a oraz § 61 ust. 1 rozporządzenia, na gruncie opisanego stanu faktycznego. W tym celu powołano nie tylko treść wymienionych przepisów, lecz dla wyjaśnienia zastosowania tych przepisów i przybliżenia służbom pracodawcy celu, do którego zmierza decyzja inspektora pracy przytoczono zasady wynikające z normy PN-EN ISO 11111-2:2009. Wskazana norma nie została w uzasadnieniu użyta jako przepis prawa, lecz jako wyjaśnienie przepisów rozporządzenia w zakresie obejmującym bezpieczeństwo pracy przy ostrzeniu obicia zgrzeblarki. Norma ta nie została wymieniona w podstawach prawnych decyzji, jest stosowana wyłącznie jako argument dla uzasadnienia przepisów § 39, § 39a oraz § 61 ust. 1 rozporządzenia. Analizując treść zaskarżonej decyzji Sąd I instancji mylnie zinterpretował cel powołania się w uzasadnieniu tej decyzji na zasady normy PN-EN ISO 11111-2:2009.

Skarżący kasacyjnie podał również, że w toku prowadzonego postępowania kontrolnego inspektor pracy przesłuchał aż 10 osób w charakterze świadków – były to osoby związane z realizacją procesu ostrzenia obicia bębna głównego zgrzeblarki Thibeau (zarówno w dniu wypadku jak i w związku z pełnionym stanowiskiem) bądź posiadające wiedzę w zakresie realizacji tego procesu w zakładzie. B. Z. – główny specjalista ds. bhp, była członkiem, a co za tym idzie współautorem treści zawartych w zakładowym protokole powypadkowym stanowiącym załącznik nr 11 do protokołu z kontroli, jej zdanie i opinia na temat okoliczności i przyczyn wypadku znalazły swoje odzwierciedlenie w treści zakładowego protokołu powypadkowego, sporządzonego przez zespół powypadkowy. Jak wynika ze str. 18 protokołu kontroli pkt. 8. kontrolę Inspekcji Pracy przeprowadzono w obecności ww. osoby. W związku z powyższym Okręgowy Inspektor Pracy po przeanalizowaniu całej dokumentacji uprawniony był do stwierdzenia że zawarte w odwołaniu żądanie przesłuchania kolejnych osób nie zostało uprawdopodobnione oraz że istotne, a nieznane inspektorowi przed wydaniem decyzji, informacje w sprawie objętej zaskarżona decyzją są znane wskazanym osobom. Tym bardziej, że zeznania świadka służą stwierdzeniu faktów, a pełnomocnik pracodawcy w odwołaniu, jako podstawę żądania przesłuchania podnosił inne okoliczności (nieobjęte decyzją inspektora), w szczególności okoliczności wypadku śmiertelnego, szeroko omówione w treści odwołania od decyzji oraz w treści zeznań świadków dołączonych jako dowody do odwołania, a będące już w dokumentacji kontrolnej inspektora pracy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lipca 2020 r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374, 567, 568, 695 i 875), zawiadomiono strony niniejszego postępowania o zamiarze skierowania skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów w celu przyśpieszenia jej rozpoznania oraz poinformowano, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym możliwe będzie, jeżeli wszystkie strony – w terminie 14 dni od dnia doręczenia powyższego zawiadomienia – wyrażą zgodę.

W odpowiedzi obie strony postępowania wyraziły zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu, albowiem podniesione w niej zarzuty zostały sformułowane w sposób, który uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do zasadniczych kwestii, jakie były podstawą rozstrzygnięcia Sądu I instancji.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na zarzutach naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Sąd I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przyjmując naruszenie przez organy przepisów postępowania, które mogło mieć istoty wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej jako podstawę wskazano natomiast art. 174 pkt 1 p.p.s.a. i zadeklarowano zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie. Jednak wskazane w zarzutach przepisy nie są przepisami prawa materialnego, lecz przepisami regulującymi postępowanie organów inspekcji pracy na etapie prowadzenia kontroli i wydawania decyzji. Brak jest zatem korelacji między wskazaną podstawą kasacyjną, a przepisami wskazanymi jako naruszone przez Sąd I instancji. Okoliczność ta nie dyskwalifikuje jednak skargi kasacyjnej, zgodnie z uchwałą pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych.

Nie uzasadnia uchylenia zaskarżonego wyroku zarzut naruszenia art. 84 k.p.a. w zw. z art. 12 u.p.i.p. przez błędną wykładnię. Postawionym zarzutem nie można zakwestionować prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, czy w sprawie konieczne było sporządzenie opinii biegłego. To, jakie okoliczności w sprawie wymagały ustalenia, wynika z przepisów prawa materialnego i zawartych w nich przesłanek, przepisy te nie zostały objęte zarzutami skargi kasacyjnej. To, czy przesłanki te zostały wykazane w toku postępowania, wymagało zakwestionowania dokonanej przez Sąd I instancji oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, w szczególności przez zarzut ich pominięcia, jakiego w skardze kasacyjnej również nie postawiono. Argumentacja zawarta jedynie w uzasadnieniu, pozbawiona odniesienia do konkretnych przepisów naruszonych przez Sąd I instancji, wskazująca na zasadność stanowiska inspektora, że przyjęta metoda ostrzenia zgrzeblarki jest niebezpieczna, nie jest w konsekwencji tożsama ze skutecznym postawieniem zarzutu, rozumianym jako wskazanie naruszonych przepisów. Dla uzasadnienia natomiast, że w sprawie nie było potrzeby powołania biegłego, nie są wystarczające zarzuty naruszenia art. 84 k.p.a. i art. 12 u.p.i.p. przez błędną wykładnię. Rozstrzygnięcie tej kwestii może wskazywać na dopuszczalności zastosowania tej instytucji procesowej, ale nie na zasadność przeprowadzenia dowodu z opinii w konkretnej sprawie.

Sąd I instancji połączył dopuszczalność stosowania przepisów k.p.a., w tym art. 84 k.p.a. z "drugim etapem" postępowania przed organami inspekcji pracy. Konkluzję tę poprzedzają rozważania o etapach postępowania przed organami PIP, ze wskazaniem na etap kontroli, kończący się ustaleniem wyników kontroli i etap administracyjny związany z wydaniem decyzji. W odniesieniu do etapu kontroli Sąd I instancji prawidłowo wskazał na przepis art. 23 ust. 1 pkt 10 u.p.i.p. i dopuszczalność korzystania z biegłych i specjalistów. Zwrócił też uwagę, że dopuszczenie tych środków na etapie prowadzenia kontroli nie stoi w sprzeczności z możliwością zastosowania na etapie administracyjnym art. 84 k.p.a., z czym należy się zgodzić, bo służą one zasadniczo analogicznemu celowi, jakim jest uzyskanie ewentualnie koniecznej w sprawie opinii biegłego z jakiegoś zakresu. Istotnie, kolejne wywody Sądu I instancji pozbawione są dostatecznej spójności i pojawia się również teza, że art. 84 k.p.a. ma zastosowanie w postępowaniu kontrolnym, w skardze kasacyjnej nie postawiono jednak zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Skoro art. 12 u.p.i.p. przewiduje w postępowaniu przed organami PIP w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosować przepisy k.p.a., a przepis art. 23 ust. 1 pkt 10 u.p.i.p. reguluje uprawnienia inspektora konkretnie w toku prowadzenia postępowania kontrolnego, na podstawie którego następnie wydawana jest decyzja, to nie narusza art. 12 u.p.i.p. teza, że art. 23 ust. 1 pkt 10 nie odnosi się już do etapu następującego po przeprowadzeniu kontroli, wobec czego zastosowanie mogą w nim znaleźć przepisy k.p.a. Nie wskazano w skardze kasacyjnej, aby w toku dwuinstancyjnego postępowania w sprawie wydania decyzji, o jakim mowa w art. 33 ust. 1 pkt 1 u.p.i.p., przepisy ustawy wprowadzały regulację dotyczącą prowadzenia czynności uzupełniających w zakresie postępowania dowodowego przed organem II instancji. Skoro ustawa nie wyklucza udziału biegłych w czynieniu ustaleń przez organ na etapie kontroli, to brak jest przeszkód prawnych do przyjęcia, że możliwy jest co do zasady udział biegłych na etapie ewentualnych uzupełniających czynności wyjaśniających, podejmowanych przez organ odwoławczy, który orzeka jako organ merytoryczny w sprawie. Tak postawiony zrzut kasacyjny nie mógł jednak, jak wyżej wskazano, posłużyć do wykazania braku zasadności prowadzenia takiego dowodu w niniejszej sprawie.

Z przyczyn wskazanych powyżej na nieskuteczny należy uznać także zarzut naruszenia art. 23 ust. 1 pkt 10 w zw. z art. 12 u.p.i.p. przez błędną wykładnię. Jak wyżej wskazano, regulacja ta nie prowadzi w konieczny sposób do wniosku, że art. 84 k.p.a. nie może znaleźć zastosowania po zamknięciu etapu kontroli. Zakres stosowania art. 23 ust. 1 pkt 10 obejmuje etap prowadzenia kontroli i tylko w tym zakresie zawiera regulację szczególną, wyłączającą stosowanie przepisów k.p.a.

Za trafny natomiast Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut niewłaściwego zastosowania art. 84 k.p.a. w zw. z art. 12 u.p.i.p. Sąd I instancji przyjął, że organ w decyzji nie wykazał, na czym konkretnie polegało naruszenie przepisów dotyczących zasad bezpieczeństwa i higieny pracy w rozumieniu art. 11 pkt 1 u.p.i.p. i w nawiązaniu do tej konstatacji uznał za zasadne rozważenie przeprowadzenia przez organ dowodu z opinii biegłego w celu jednoznacznego ustalenia, czy stosowana przez stronę metoda ostrzenia narusza przepisy i zasady bezpieczeństwa i higieny pracy (art. 11 pkt 1 u.p.i.p.). Wskazanie na takie zastosowanie dowodu z biegłego jest błędne. Zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a., dowód z opinii biegłego może być przeprowadzony, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Chodzi zatem o przypadki, gdy do rozstrzygnięcia sprawy potrzebna jest szczególna wiedza z jakiejś dziedziny, przedmiotem opinii są okoliczności dotyczące stanu faktycznego sprawy. Biegły nie ustala faktów mających znaczenie dla sprawy, ale udziela organowi informacji specjalnych (opartych o posiadaną specjalistyczną wiedzę) dotyczących tych okoliczności faktycznych, udziela wyjaśnień koniecznych do rozstrzygnięcia sprawy. Opinia biegłego ułatwia zatem ocenę zebranego materiału dowodowego, gdy są do tego potrzebne wiadomości specjalne. Zgodność z prawem w postępowaniu przed organem administracji nie jest jednak kwestią wiedzy specjalnej w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Do wyłącznej kompetencji organu uprawnionego do podjęcia decyzji należy kwalifikacja prawna stanu faktycznego. Stan ten, pod postacią opisu stosowanej metody ostrzenia nie był wątpliwy. Kwalifikacja prawna tego stanu faktycznego stanowi wyłączną domenę organu uprawnionego do wydania decyzji i nie może zostać rozstrzygnięta na drodze opinii biegłego. Przedmiotem opinii biegłego nie może też być ustalenie stanu prawnego, czyli określenie prawnych wymagań dla bezpieczeństwa czynności związanych z wykonywaniem pracy. Zaniechanie powołania biegłego, którego opinią organ orzekający nie jest związany, nie mogło zatem mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w postępowaniu administracyjnym. Trafność tego zarzutu kasacyjnego nie przekłada się jednak na jego skuteczność, wzgląd na przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego nie był wyłącznym czy zasadniczym powodem uwzględnienia skargi, wadliwość stanowiska Sądu I instancji w tym zakresie nie daje podstaw do uznania, że miała ona istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, nie może zatem uzasadniać uchylenia wyroku.

Postawienie zarzutu błędnej wykładni wymaga wskazania naruszonych przez sąd dyrektyw interpretacyjnych oraz prawidłowego rozumienia przepisu. W odniesieniu do art. 136 k.p.a. w skardze kasacyjnej brak takich wywodów. Nie można zarzucić Sądowi I instancji błędnej wykładni, jeżeli przyjmuje, że przepis ten odnosi się do etapu postępowania odwoławczego i uprawnia organ II instancji do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Uzupełniające postępowanie dowodowe niewątpliwie nie jest przy tym ponownym przeprowadzeniem przez organ odwoławczy dowodów przeprowadzonych przez organ I instancji. Zarzutem niewłaściwego zastosowania tego przepisu nie można też zwalczać stanowiska sądu w kwestii kompletności materiału dowodowego. Jeszcze raz należy podkreślić, że zakres koniecznych ustaleń w sprawie wynikał z przesłanek prawa materialnego i bez podniesienia zarzutów w tym zakresie, wykazania wadliwej oceny przez Sąd I instancji kwalifikacji prawnej ustaleń faktycznych nie można podważyć wniosków o potrzebie uzupełnienia materiału dowodowego. Podobnie skutku takiego nie może odnieść zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Zarzut błędnej jego wykładni nie został uzasadniony. W odniesieniu do zarzutu niewłaściwego zastosowania trzeba wskazać, że jest to przepis regulujący rozstrzygnięcie organu odwoławczego w przypadku braku możliwości wydania rozstrzygnięcia co do istoty ze względu na uchybienia procesowe, Sąd I instancji tego przepisu nie stosował, wobec czego nie mógł go naruszyć.

Nie mogły odnieść skutku zarzuty naruszenia art. 21, 31 i 33 ust. 1 pkt 1 u.p.i.p. przez błędną wykładnię. Po pierwsze, obowiązek wskazania naruszonych przepisów nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów, takie wyliczenie musi jednak być połączone z wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą pewną normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane. Przyjmowane w doktrynie i orzecznictwie rozróżnienie między przepisem i normą prawną każe uznać taką praktykę za dopuszczalną, wymienione przepisy muszą jednak pozostawać ze sobą właśnie w takim związku normatywnym, a jego wykazanie obciąża sporządzającego skargę kasacyjną, który powinien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka reguła zachowania ustanowiona tymi przepisami została naruszona. Zarzut pozbawiony takiego sprecyzowania nie poddaje się rozpoznaniu, albowiem Sąd II instancji nie może samodzielnie budować zarzutów, a taki byłby skutek ustalania przez NSA we własnym zakresie treści normy prawnej objętej zarzutem. W skarze kasacyjnej nie przedstawiono, jakie reguły wynikają z takiego zestawienia przepisów i na czym polegało ich naruszenie przez Sąd. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy ponownie w całokształcie, ale wyłącznie w zakresie konkretnych postawionych zarzutów. Przyjęta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej praktyka szerokiego referowania przebiegu postępowania, treści wydanych decyzji czy poczynionych ustaleń nie jest wystarczająca dla uwzględnienia skargi, jeżeli postawiony zarzut nie podaje się rozpoznaniu. Dodatkowo trzeba też wskazać, że przepis art. 31 u.p.i.p. ma rozbudowaną strukturę, składa się z szeregu norm postępowania, a zarzut ich nie identyfikuje i nie precyzuje na czym polegało naruszenie każdej z nich. Przepis art. 33 ust. 1 pkt 1 u.p.i.p. jest przepisem kompetencyjnym, w sprawie nie kwestionowano właściwości organu do działania w sprawie, ani formy rozstrzygnięcia w formie decyzji.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842). O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Koszty te w niniejszej sprawie ograniczają się do kosztów zastępstwa procesowego przez pełnomocnika będącego adwokatem, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną (art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie – Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).