Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 691/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 157
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 7,77 par. 1, art. 107 par. 3, art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 par. 1 w zw. z art. 133 par. 1, art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 października 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1458/14 w sprawie ze skargi G.Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [..] lutego 2014 r. nr [..] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od G.Ś. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 października 2014 r., sygn. akt: I SA/Wa 1458/14 w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną przez G.Ś. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [..] lutego 2014 r., znak: [..] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oraz decyzję Prezydenta Miasta Otwocka z dnia [..] grudnia 2013 r. nr [..], znak: [..], w punkcie drugim stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu a w punkcie trzecim zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz G.Ś. zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Prezydent Miasta Otwocka decyzją z dnia [..] lipca 2011 r., nr [..], znak: [..] zatwierdził na wniosek właścicieli D. i W. małż. K., G.Ś., M.Ś. i P.Ś. podział nieruchomości gruntowej zabudowanej, położonej w O. przy ul. [..] oznaczonej w ew. gruntów jako działka nr [..], obr. [..] na działki [..], [..], [..].

W związku z powyższą decyzją, Prezydent Miasta Otwocka wszczął w dniu [..] marca 2013 r. postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu, w wyniku dokonanego podziału, wartości nieruchomości, w którym to postępowaniu postanowieniem z dnia [..] marca 2013 r., znak: [..] powołano rzeczoznawcę majątkowego do wykonania operatu szacunkowego w celu ustalenia opłaty adiacenckiej.

Decyzją z dnia [..] grudnia 2013 r., Nr [..], znak: [..] Prezydent Miasta Otwocka ustalił opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału w wysokości [..] zł na rzecz Gminy Otwock od współwłaścicieli nieruchomości przed jej podziałem, odpowiednio do ich udziałów. W uzasadnieniu stwierdzono, iż zaistniały przesłanki wskazane w przepisie art. 92 oraz 98a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz.U. z 2015 r., poz. 1774). Podział nieruchomości spowodował wzrost wartości nieruchomości o [..] zł (co wynika z operatu szacunkowego), zgodnie z uchwałą Rady Miasta Otwocka nr XIX/110/08 z dnia 22 stycznia 2008 r. opłata adiacenka wynosi 20% wzrostu wartości nieruchomości, a więc w tym przypadku [..] zł. Odnosząc się do uwag wobec operatu szacunkowego, zgłaszanych przez stronę (P.Ś.) w toku postępowania, organ podkreślił, że stosownie do obowiązku dokonania oceny czy przedłożony operat zawiera wszystkie wymagane elementy oraz czy pozostaje w zgodzie z zasadami określonymi w przepisach prawa, dokonał takiej oceny i stwierdził, że operat szacunkowy z dnia [..] kwietnia 2013 r. został sporządzony zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 1997 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.) oraz przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zawiera on bowiem informacje niezbędne do dokonania wyceny, wskazuje podstawy prawne i uwarunkowania dokonanych czynności rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń i wyniku końcowego. Organ zauważył, że nie jest władny wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalistycznymi, które posiada biegły i nie zachodziły podstawy, aby operat w niniejszej sprawie uznać za nierzetelny.

Po rozpatrzeniu odwołania właścicieli nieruchomości, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [..] lutego 2014 r., znak: [..] z dnia [..] lutego 2014 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Otwocka nr [..] z dnia [..] grudnia 2013 r. uznając, że decyzja ta spełnia wymagania określone w art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, podział nieruchomości spowodował wzrost wartości nieruchomości, udokumentowany operatem szacunkowym sporządzonym w toku postępowania przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Także w ocenie organu odwoławczego, weryfikacja prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego ogranicza się do kontroli jego zgodności z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisami rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Merytorycznej oceny dokonać może organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem organu operat szacunkowy sporządzony w sprawie spełnia wszystkie wymagania, a wobec nieprzedstawienia przez odwołujących się kontrdowodu w postaci operatu szacunkowego sporządzonego przez innego rzeczoznawcę majątkowego i braku opinii organizacji rzeczoznawców majątkowych podważającej operat - przyjęty w sprawie przez organ I instancji operat z dnia [..] kwietnia 2013 r., uznano za prawidłowy i mogący stanowić podstawę ustalenia opłaty adiacenkiej w określonej w nim wysokości.

G.Ś. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się uchylenia decyzji w całości oraz decyzji organu I instancji. W skardze zarzucono:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 4 ust. 6a, art. 98 ust. 1, art. 151 § 1 i art. 153 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 3 ust. 1, § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu przy zastosowaniu podejścia porównawczego metody korygowania ceny średniej do określenia wartości wycenianej nieruchomości, nieruchomości podobnych w sytuacji, gdy nieruchomości przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego do wyceny, nie spełniają wymogów nieruchomości podobnych;

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 6, 8, 11, 15, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i niedokładne rozważenie wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia, co skutkowało przyjęciem za podstawę wydanego orzeczenia błędnego i wadliwego operatu szacunkowego oraz błędnym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ograniczającym się do przytoczenia przepisów prawa i lakonicznego stwierdzenia, iż z analizy materiału dowodowego wynika jednoznacznie, iż w wyniku podziału przedmiotowej nieruchomości nastąpił wzrost jej wartości;

- naruszenie zasady dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 k.p.a. poprzez brak merytorycznego rozpoznania sprawy i ograniczenie się przez organ do kontroli zasadności argumentów podniesionych do orzeczenia organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi wskazano m.in. na błędne traktowanie przez biegłego działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości jako odrębnych nieruchomości, podczas gdy były to tylko odrębne działki geodezyjne tworzące razem jedną nieruchomość. Okoliczność ta miała wpływ na wysokość ustalonej opłaty adiacenckiej. Podniesiono także, że w toku postępowania podziałowego nie doszło do wydzielenia osobnej działki pod drogę publiczną i na powyższą okoliczność skarżąca przedstawiła decyzję nr [..] Starosty Otwockiego odmawiającą ustalenia odszkodowania za działkę nr [..] ze względu na jej charakter drogi nie zaliczonej do dróg publicznych. W konsekwencji błędnie zastosowano art. 98a ust. 3 u.g.n. pomniejszając powierzchnię nieruchomości o powierzchnię działki nr [..], która nie stała się drogą publiczną.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w sposób mający wpływ na jej wynik, organ nie wyjaśnił bowiem wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Sąd wskazał, że aby można było obciążyć właściciela podzielonej nieruchomości opłatą adiacencką wzrost jej wartości po podziale musi być ewidentny, a przy tym, jak się przyjmuje w orzecznictwie, to na gminie ciąży obowiązek wykazania, że rzeczywiście wzrost wartości w określonym stanie faktycznym miał miejsce. Na organie, stosownie do art. 7 i art. 77 oraz art. 80 k.p.a., ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie obowiązek oceny wiarygodności i merytorycznej poprawności sporządzonej opinii. Organ ma obowiązek ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego jak każdego innego dowodu a ocena ta, w tym konkretnym przypadku według Sądu, winna obejmować zarówno podejście, jak i metodę oraz technikę szacowania przyjętą przez rzeczoznawcę majątkowego. Operat powinien być także logiczny, zupełny i wskazywać na przeprowadzony proces wyciągania wniosków. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności, organ winien zażądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny, a nawet zlecić wykonanie nowego operatu. Sąd podkreślił, iż okoliczność, że wybór podejścia oraz metody i techniki szacowania leży w gestii rzeczoznawcy majątkowego nie oznacza, że działa on w sposób dowolny, gdyż w tym zakresie rzeczoznawca obowiązany jest uzasadnić swoje stanowisko, a ono podlega kontroli organu. W postępowaniu administracyjnym nie można bowiem bezkrytycznie przyjmować żadnego dowodu, nawet jeżeli dowodem tym jest opinia wymagająca wiadomości specjalnych. Nadto, to organ, w myśl art. 107 § 3 k.p.a., ma obowiązek przekonać stronę w uzasadnieniu, że decyzja została oparta o określone dowody i ewentualnie wskazać przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Sąd nie podzielił stanowiska organu, że strona winna wykazać organowi, że dowód który przeprowadził w toku postępowania jest wadliwy, uznając, iż określona w art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ocena prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonana przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na zlecenie strony nosiłaby bowiem cechy prywatnej opinii. Powołując się na orzecznictwo w tym zakresie, Sąd stwierdził, że to właśnie organ powinien zlecić przeprowadzenie z urzędu oceny, o której mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n. (czyli powinien zlecić ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych).

W dalszej części uzasadnienia rozstrzygnięcia Sąd odnosząc się do treści operatu stwierdził, że do porównania winny być przyjęte transakcje zbliżone do daty orzekania, a więc z drugiej połowy 2013 r., tymczasem z operatu wynika, iż do porównania przyjęto transakcje mające miejsce nawet w pierwszej połowie 2011 r. a więc o ponad dwa lata poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji. Ponadto operat nie podlegał kontroli organu pod kątem przyjęcia do porównania odpowiedniej ilości transakcji miarodajnych ze względu na cechy nieruchomości w kontekście definicji "nieruchomości podobnej" oraz pod kątem dat transakcji odpowiadających założeniu ustawodawcy. Podobieństwo przyjętych do porównań nieruchomości nie może zaś budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne, a także i to, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania. Sąd uznał także za słuszny zarzut, że organ pominął istotną dla sprawy kwestię dotyczącą wydzielenia w decyzji zatwierdzającej podział bądź niewydzielenia (bo to w sprawie jest sporne) działki gruntu pod drogę publiczną. Tymczasem organ powinien ustalić w tym zakresie rzeczywisty stan faktyczny i odpowiednio do okoliczności zastosować art. 98a ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wydzielono działki gruntu pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych, do określenia wartości nieruchomości, zarówno według stanu przed podziałem jak i po podziale, powierzchnię nieruchomości pomniejsza się o powierzchnię działek gruntu wydzielonych pod te drogi lub pod ich poszerzenie.

W ocenie Sądu nie ma także żadnych wątpliwości co do tego, że pojęcia nieruchomości w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.g.n. czy art. 46 § 1 k.c. nie można utożsamiać z pojęciem działki gruntu czy działki ewidencyjnej (§ 9 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454 ze zm). Analiza przepisów zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, prowadzi do wniosku, że co do zasady dotyczą one tylko geodezyjnego podziału nieruchomości. W wyniku zatwierdzenia decyzja administracyjną projektu podziału z jednej działki ewidencyjnej wydziela się więcej działek ewidencyjnych. Opłata adiacencka generowana określonym w ustawie podziałem nieruchomości (art. 98a u.g.n.) nie może być więc utożsamiana z opłatą wynikającą z wyceny nieruchomości w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.g.n. czy art. 46 § 1 k.c. Wobec powyższego te winny podlegać wycenie według stanu przed i po podziale z uwzględnieniem jako jedynej cechy różnicującej te stany – wielkości "nieruchomości".

W przedmiotowej sprawie przyjęcie opinii biegłej za podstawę ustaleń faktycznych poprzez bezkrytyczne i ogólne wskazanie, że jest ona prawidłowa Sąd uznał za naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz zrzucając:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że daty przyjętych do porównania w operacie szacunkowym transakcji winny być "zbieżne z datą orzekania", podczas gdy z przytoczonego przepisu nie wynika taki obowiązek;

2) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718) zwanej dalej p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ dopuścił się naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. nie dokonując oceny operatu szacunkowego oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegającego na braku uzasadnienia decyzji zgodnie z wymogami tego przepisu.

- art. 134 § 1 w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a., co miało wpływ na wynik sprawy poprzez wzięcie pod uwagę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stanu faktycznego ustalonego po dacie orzekania przez organy administracyjne obu instancji i wzięcie pod uwagę dowodów z dokumentów załączonych do skargi, w tym w szczególności decyzji Starosty Otwockiego z dnia [..] stycznia 2014 r., Nr [..], które nie były znane organom obu instancji w dacie orzekania oraz nie były nawet przedmiotem zarzutu skarżących w trakcie postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w art. 4 pkt 16 u.g.n. ustawodawca wyraźnie wskazał, iż pod pojęciem "nieruchomości podobnej" należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Innymi słowy o podobieństwie nieruchomości mogą decydować takie cechy jak położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania z nieruchomości, o ile rzeczoznawca majątkowy uzna, że cechy takie wpływają na wartość nieruchomości na badanym rynku transakcyjnym.

Istota szacowania nieruchomości polega na tym, że porównuje się tę nieruchomość, która jest przedmiotem wyceny i która ma określone cechy rynkowe, od których zależy jej cena, z nieruchomościami o podobnych cechach rynkowych. W przypadku wystąpienia odmienności w cechach nieruchomości wycena, określająca wartość, podlega stosownej korekcie opartej na wychwyceniu istotnych różnic, tj. takich, które mogą wpływać na wartość. Nie można natomiast założyć, iż różnice w niektórych cechach nieruchomości porównawczych wpływają na prawidłowość sporządzonego operatu szacunkowego. Jeśli bowiem różnice te zostaną wychwycone przez rzeczoznawcę majątkowego, a następnie wartość nieruchomości określona zostanie w drodze korekty ceny nieruchomości podobnych o poprawki kwotowe, uwzględniające różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości, to nie ma podstaw kwestionowania tak sporządzonego operatu szacunkowego. Tym samym błędne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji jakoby z treści art. 4 pkt 16 u.g.n., wynikał dla rzeczoznawcy majątkowego obowiązek przyjmowania do analizy porównawczej nieruchomości o podobnych cechach wymienionych w powołanym przepisie, w szczególności pod względem ich powierzchni. Jeżeli rzeczoznawca majątkowy uzna, iż w danym stanie faktycznym uzasadnionym jest, ze względu na cechy i rodzaj szacowanej nieruchomości oraz cel wyceny i dostępne dane rynkowe, dobieranie do porównań nieruchomości większych lub mniejszych od nieruchomości wycenianej, to zdaniem kasatora, brak jest podstaw do kwestionowania powyższej czynności. Dobór cech rynkowych, a w dalszej kolejności nieruchomości do analizy porównawczej jest bowiem zabiegiem wymagającym posiadania wiadomości specjalnych.

Rolą organu administracji jest ocena sporządzonej wyceny, ale tylko i wyłącznie pod względem zachowania warunków formalnych dokumentu oraz logiki dowodu, bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej, co zostało przez organ wypełnione. Została dokonana ocena tego dowodu pod kątem logiczności i poprawności wniosków, bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej i w ramach swobodnej oceny dowodów, uznano operat za miarodajny dla rozstrzygnięcia.

W skardze kasacyjnej zarzucono także, że Sąd błędnie uznał, iż za transakcje stanowiące materię do porównań można było przyjmować wyłącznie transakcje mające miejsce w okresie orzekania (druga połowa 2013 r.). Twierdzenie takie nie znajduje oparcia w przepisie art. 156 ust. 3 u.g.n., a nadto uwzględniając czas trwania postępowania przed organami - jest to postulat nierealny do zastosowania. Możliwość poszukiwania transakcji w szerszych granicach czasowych potwierdzają Powszechne Krajowe Zasady Wyceny (jako zasady dobrej praktyki zawodowej i stanowiące dorobek środowiska) opracowane przez Polską Federację Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, w których wskazuje się, że "do porównań należy wykorzystywać nieruchomości podobne, które były przedmiotem sprzedaży w okresie najbliższym, poprzedzającym datę wyceny, ale nie dłuższym niż dwa lata, od daty na którą określa się wartość nieruchomości. Wykorzystanie cen z innych okresów wymaga szczegółowego uzasadnienia".

Zdaniem skarżącego kasacyjnie nie doszło więc do naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., ani art. 107 § 3 k.p.a., skoro w niniejszej sprawie zebrano materiał dowodowy niezbędny do ustalenia opłaty, a uzasadnienie decyzji wyjaśnia, czym organ kierował się wydając decyzję, przy wskazaniu na niezasadność zarzutów odwołania oraz powołaniu podstaw prawnych przyjętego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy nie ograniczył się też jedynie do stwierdzenia, że operat jest prawidłowy, lecz wyjaśnił oczywiste błędy pisarskie i rachunkowe, które miały miejsce w przedmiotowym operacie, z zastosowaniem zasad logiki.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 134 § w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a., podniesiono, iż Sąd w sposób nieuprawniony wziął pod uwagę stan faktyczny ustalony po dacie orzekania przez organy administracyjne obu instancji i dowody z dokumentów załączonych do skargi, w tym w szczególności decyzji Starosty Otwockiego z dnia [..] stycznia 2014 r., Nr [..], które nie były znane organom obu instancji w dacie orzekania oraz nie były nawet przedmiotem zarzutu skarżących w trakcie postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku uznał bowiem zarzuty skarżących dotyczące wydzielenia bądź niewydzielenia działki gruntu pod drogę publiczną, który to zarzut został podniesiony i udokumentowany przez Skarżącą dopiero w skardze.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i naruszenie prawa materialnego. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113).

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że ma ona usprawiedliwione podstawy.

W ramach zarzutu drugiej podstawy kasacyjnej wskazano art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ dopuścił się naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. nie dokonując oceny operatu szacunkowego oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegającego na braku uzasadnienia decyzji zgodnie z wymogami tego przepisu.

Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Podstawą skargi kasacyjnej może być m.in. "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co oczywiście może wiązać się z zarzutami naruszenia k.p.a. w sposób pośredni. Ocena skuteczności zarzutów ich naruszenia uzależniona jest od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych – jego zdaniem – przepisów postępowania sądowego, a nie przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Z tego punktu widzenia istotne jest zatem, aby skarżący zawarł w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez Sąd pierwszej instancji w procesie orzekania. Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest bowiem przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Proces ten obejmuje: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów; kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania; przez pryzmat zaś przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie do uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" z 2010 r., nr 5-6, s. 267 i n.).

Skarżący kasacyjnie naruszenia przepisów postępowania upatruje w błędnym zastosowaniu przez Sąd art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. (który jest przepisem ogólnym) i uchyleniu decyzji, mimo iż nie zaistniały wskazywane przez Sąd naruszenia przepisów art. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w postępowaniu przed organami. Wprawdzie zarzut ten jest sformułowany w sposób bardzo ogólny, niemniej jednak okoliczność ta – przy uwzględnieniu argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej - nie uniemożliwiała jego merytorycznego rozpoznania, zwłaszcza gdy się uwzględni pogląd zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt: I OPS 10/09 sprowadzający się do stanowiska o możliwości samodzielnego zidentyfikowania zarzutu naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Z kolei art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W myśl art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, zaś art. 107 § 3 k.p.a. określa wymogi formalne uzasadnienia decyzji.

Kognicję organu administracji publicznej określa norma prawa materialnego, wskazująca na fakty istotne z punktu widzenia dyspozycji normy materialnoprawnej (zob. B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2016, s. 415-416 nb 1, 2). W tak określonym zakresie badania faktów istotnych dla rozstrzygnięcia danej sprawy, normy procesowe (w szczególności art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), wpływają na konkretyzację zakresu faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które należy ustalić w konkretnej sprawie. W istocie organy nie uchybiły obowiązkom płynącym z powyższych regulacji, prawidłowo ustaliły fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Z uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wynika, że organ ten rozpatrzył sprawę i podzielił stanowisko organu I instancji, uznając, iż decyzja Prezydenta Miasta Otwocka spełnia wszystkie niezbędne wymogi określone w art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Decyzje organów zostały podjęte po zapoznaniu się z treścią operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę w niniejszej sprawie. Operat został przez organy oceniony jako spełniający wymogi ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz wymogi rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Organ wyjaśnił w postępowaniu wątpliwości skarżących, objaśniając omyłki pisarskie w operacie, który przyjął jako dowód w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu I instancji, że operat szacunkowy w postępowaniu może być oceniany także pod kątem merytorycznym, obejmującym kontrolę zarówno podejścia, jak i metody oraz techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego.

Zgodnie z treścią art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Oczywiście z przepisu tego nie wynika wyłączenie kompetencji organu administracji do dokonywania oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego na podstawie art. 80 k.p.a., a tym bardziej kompetencji sądu administracyjnego do dokonywania oceny zaskarżonej decyzji przez pryzmat zebrania całości materiału dowodowego, w tym weryfikacji oceny zgromadzonych dowodów. Ocena ta jednak nie może wkraczać w obszar wyznaczony wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego. W orzecznictwie NSA zwraca się uwagę, że "rzeczoznawcę majątkowego ustawa o gospodarce nieruchomościami, standardy zawodowe oraz kodeks etyki obciążają bardzo poważnymi obowiązkami i z tego względu jego pozycja jest w istocie zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. W związku z powyższym, ocena prawidłowości – pod względem merytorycznym – wyceny, dla której w dużej mierze potrzebna jest wiedza specjalistyczna, jest rzeczą, która musi być traktowana z dużą ostrożnością" (wyrok NSA z dnia 22 maja 2015 r., I OSK 701/11); "Organ administracji oceniając operat jako dowód w sprawie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność ocen specjalistycznych, ale musi skontrolować ustalenia faktyczne zawarte w operacie oraz to czy zawiera on wymagane przepisami prawa elementy i czy nie występują w nim niejasności lub błędy wymagające uzupełnienia lub poprawienia. (...) Ewentualne podważenie wyceny (...) mogłoby nastąpić na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n. stanowiącego, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych" (wyrok NSA z dnia 10 lipca 2015 r., I OSK 2546/13; por. też wyrok NSA z dnia 5 lutego 2015 r., I OSK 1224/13); "Poza zakresem analizy sądów administracyjnych jest kwestia merytorycznej zasadności wyboru metody i techniki szacowania nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania. Organ prowadzący postępowanie, a tym bardziej sąd administracyjny, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową" (wyrok NSA z dnia 17 października 2014 r., I OSK 446/13; wyrok NSA z dnia 16 października 2014 r., I OSK 611/13). Zakwestionowanie operatu szacunkowego i opartych na nim decyzji nie może być zatem wynikiem zakwestionowania wyboru dokonanego przez rzeczoznawcę, a zdeterminowanego jego wiedzą fachową i uargumentowanego, gdyż taki wybór rzeczoznawcy mieści się w granicach prawa.

Podkreślić trzeba, że zgodnie z powyższym wywodem, Sąd nie może nakazywać organowi kontroli operatu pod względem doboru nieruchomości będących zbiorem do porównania. Skorzystanie przez biegłego z metody porównawczej w zakresie cen nieruchomości podobnych (nawet w dość szerokich granicach czasowych) nie oznacza, że wartość nieruchomości, stanowiąca podstawę do wyliczenia opłaty adiacenckiej, nie została określona według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu tej opłaty, zgodnie z treścią art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Kwalifikacji nieruchomości podobnych dokonuje biegły rzeczoznawca, przy czym – jak słusznie podnosi strona skarżąca kasacyjnie - w przypadku wystąpienia odmienności w cechach nieruchomości przyjętych do porównania wycena, określająca wartość, podlega stosownej korekcie opartej na wychwyceniu istotnych różnic, tj. takich, które mogą wpływać na wartość. Jeżeli kwalifikacja ta i ewentualna korekta jest uzasadniona przez biegłego rzeczoznawcę z punktu widzenia wiedzy specjalistycznej i jest logiczna, to nie ma podstaw do skutecznego kwestionowania poprawności operatu szacunkowego. Z tych względów nie jest pozbawiony usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że daty przyjętych do porównania w operacie szacunkowym transakcji winny być "zbieżne z datą orzekania". Obowiązek taki nie wynika z przytoczonego przepisu. Jak stanowi art. 153 ust. 1 u.g.n. "Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu (...)". Ustawowo dopuszczalne uwzględnienie "upływu czasu" może być interpretowane w kontekście art. 156 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym "Operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154" oraz w kontekście Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny opracowanych przez Polską Federację Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, a zwłaszcza punktu 3.3. Noty Interpretacyjnej wchodzącej w skład tych zasad, zgodnie z którą "do porównań należy wykorzystywać nieruchomości podobne, które były przedmiotem sprzedaży w okresie najbliższym poprzedzającym datę wyceny, ale nie dłuższym niż dwa lata, od daty, na którą określa się wartość nieruchomości. Wykorzystanie cen z innych okresów wymaga szczegółowego uzasadnienia".

Sąd I instancji nie wskazał żadnego dowodu, którego przeprowadzenie byłoby konieczne dla rozstrzygnięcia sprawy. Za taki wytyk nie można uznać stanowiska Sądu I instancji, że organ powinien był wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców celem sprawdzenia miarodajności operatu szacunkowego, opierając się wyłącznie na stanowisku strony. Żaden przepis nie nakłada na organy takiego obowiązku, zwłaszcza gdy nie kwestionują one poprawności operatu szacunkowego. Bez wątpienia natomiast organy są zobowiązane do oceny zgromadzonego materiału dowodowego i uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Sąd nie wskazał, aby decyzje warunków tych nie spełniały, nie stwierdził, aby istniał w postępowaniu administracyjnym dowód, który nie został oceniony w granicach przepisu art. 80 k.p.a., ani nie wskazał, aby uzasadnienie decyzji obarczone było wadami, pod kątem warunków treściowych, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a.

Zarzut naruszenia art. 134 § 1 w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez orzekanie na podstawie stanu faktycznego ustalonego po dacie orzekania przez organy administracyjne obu instancji i wzięcie pod uwagę dowodów z dokumentów załączonych do skargi jest ewidentnie uzasadniony. Zakres postępowania dowodowego jest wyznaczony przez podstawową funkcję sądowej kontroli administracji, tj. ocenę z punktu widzenia legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd Administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Sąd może dokonywać jedynie takich ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem tej decyzji (J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2006 r., uwaga 9 do art.106; T.Woś.H.Knysiak-Molczyk,M.Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd.Prawnicze 2005 r., uwaga 6 do art. 106). Sąd administracyjny jedynie ocenia, czy organy administracji ustaliły stan zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym i następnie, czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do przyjętego stanu faktycznego. Podstawą orzekania przez sądy administracyjne są akta sprawy administracyjnej zawierające materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. wskazuje, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a więc na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania kontrolowanej decyzji. W postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie ustala stanu faktycznego sprawy; wzięcie pod uwagę przez Sąd, jako podstawy uchylenia decyzji, dokumentu, którego organy nie badały w postępowaniu administracyjnym przed wydaniem decyzji, a który dodatkowo został sporządzony już po opracowaniu operatu szacunkowego, stanowi naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego i czyni zasadnym zarzut kasacyjny.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sad Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

Na podstawie art. 207 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z tym przepisem "W przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części". Skład orzekający doszedł do przekonania, że jeżeli w istocie przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego była wadliwość orzeczenia sądu pierwszej instancji spowodowana wyłącznie stanowiskiem tego Sądu, a nie wynikiem merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu, w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego orzeczenia, to brak dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do sądu I instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.