Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 114/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 36
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant: specjalista Izabela Szczerbińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 października 2017 r. sprawy ze skargi W. F. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącego kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją (Nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r.) D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania W. F. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. Nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. orzekającej o nałożeniu na J. F. i W. F. – inwestorów robót budowlanych związanych z remontem, przebudową i rozbudową wielorodzinnego budynku mieszkalnego przy al. [...] [...], [...] we W., zrealizowanych w sposób istotnie odstępujący od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz od przepisów (z wyłączeniem balkonów w klatce nr [...]) – obowiązku przedłożenia w terminie trzech miesięcy od dnia, w którym rozstrzygnięcie w sprawie stanie się ostateczne, 3 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego obejmującego ww. inwestycję wraz z zagospodarowaniem terenu, uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych oraz robót budowlanych niezbędnych do wykonania celem doprowadzenia przedmiotowej inwestycji do stanu zgodnego z prawem w zakresie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, oraz zapisów decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. o warunkach zabudowy, uchylił opisaną powyżej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. w części dotyczącej terminu realizacji wynikającego z niej obowiązku i wyznaczył nowy termin do dnia [...] kwietnia 2017 r., a w pozostałym zakresie utrzymał tą decyzję w mocy.

W obszernym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy szczegółowo opisał przebieg postępowania, poprzedzającego jej wydanie, wskazując wszystkie czynności procesowe, w tym orzecznicze podejmowane przez organy administracji publicznej oraz sądy administracyjne w toku tego postępowania.

Z treści uzasadnienia wynika, że działania organów nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie zostały zainicjowane wnioskiem J. i W. F. z dnia [...] lipca 2011 r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (doręczonym organowi w dniu [...] lipca 2011 r.) o wydanie pozwolenia na użytkowanie – przed wykonaniem wszystkich robót – inwestycji polegającej na remoncie zlokalizowanych przy al. [...] [...], [...] we W. wielorodzinnych budynków mieszkalnych wraz z przebudową nieużytkowych poddaszy z przeznaczeniem na dwa lokale mieszkalne, budowie wjazdu od strony ul. [...] oraz wykonaniu balkonów i tarasów wraz ze zmianami w zaplanowaniu elementów zagospodarowania terenu, zrealizowanej na podstawie decyzji Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. o pozwoleniu na budowę, zmienionej następnie decyzją Prezydenta W. Nr [...]z dnia [...] sierpnia 2009 r. w części obejmującej budynek mieszkalny nr [...].

Podjęte w związku z wnioskiem przez powiatowy organ nadzoru budowlanego czynności wyjaśniające oraz ustalenia dokonane podczas obowiązkowej kontroli przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2011 r. stanowiły podstawę dla wydania przez ten organ w dniu [...] czerwca 2012 r. postanowienia Nr [...] orzekającego o nałożeniu na inwestorów w trybie art. 59 f ustawy Prawo budowlane kary w wysokości 4000 zł.

(Poprzednio wydane w tym przedmiocie dwukrotnie postanowienia były skuteczne zaskarżane przez inwestorów w toku instancyjnym.)

Utrzymujące w mocy to orzeczenie postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. Nr [...] zostało w sposób prawomocny wyeliminowane z obrotu prawnego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2014 r. (sygn. akt II OSK 1324/13), w którym Sąd zakwestionował zasadność uznania przez organy właściwe instancyjnie, że inwestorzy dopuścili się istotnego odstąpienia od zatwierdzone projektu budowlanego w zakresie kubatury przedmiotowego obiektu.

Konsekwencją oceny przedstawionej przez Naczelny Sąd Administracyjny była konieczność zweryfikowania przyjętego w sprawie przez organy nadzoru budowlanego stanowiska, dotyczącego zakresu istotnych odstępstw od projektu budowlanego, dokonanych przez inwestorów w toku realizacji inwestycji oraz prawidłowości takiego ich kwalifikowania w warunkach art. 36a ust. 5 ustawy – Prawo budowlane. Efektem było m.in. stwierdzenie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2015 r., nieważności decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. utrzymującej w mocy co do istoty sprawy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. zobowiązującą J. i W. F. – inwestorów przedmiotowych robót budowlanych do przedłożenia w terminie do [...] lipca 2014 r. trzech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego i zmieniającej termin realizacji orzeczonego obowiązku.

Orzeczenie to spowodowało potrzebę ponownego przeprowadzenia postępowania odwoławczego od pierwszoinstancyjnej decyzji Nr [...], którego rezultatem była decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r. Nr [...], uchylająca zaskarżoną w toku instancyjnym decyzję z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W toku ponownie prowadzonych czynności postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. uzupełnił materiał dowodowy o uzyskaną z organu administracji architektoniczno-budowlanej uwierzytelnioną kopię rysunku złożonego wraz z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku nr [...] przy al. [...] oraz o uzyskaną od innych organów i sądów dokumentację inwestycji wynikającą z obowiązkowych kontroli przeprowadzonych w roku 2010 i w roku 2011 i po dokonaniu oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, decyzją z dnia [...] maja 2016 r. Nr [...], poprzedzającą decyzję stanowiącą przedmiot skargi, orzekł o obowiązku opisanym we wstępie.

Niezależnie od powyższego D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu zaskarżonej do Sądu decyzji wyjaśnił, że inwestorzy – J. i W. F. w dniu [...] lutego 2010 r. zwrócili się do powiatowego organu nadzoru budowlanego z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestycji prowadzonej na podstawie decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. o pozwoleniu na budowę, zmienionej następnie decyzją Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., a polegającej na remoncie zlokalizowanych przy al. [...] we W. wielorodzinnych budynków mieszkalnych nr [...], [...] wraz z przebudową poddaszy nieużytkowych z przeznaczeniem na lokale mieszkalne oraz budową balkonów i tarasów, a także budową wjazdu od strony ulicy [...] - w części obejmującej budynek nr [...] (z wyłączeniem poddasza).

Wniosek był uzupełniony przez inwestorów poprzez przedłożenie w dniu [...] marca 2010 r. kopii rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego z naniesionymi zmianami, a w dniu [...] marca 2010 r. inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej. Ponadto w dniu [...] marca 2010 r. właściwy organ przeprowadził obowiązkową kontrolę inwestycji w zakresie objętym wnioskiem (tj. budynku nr [...] z wyłączeniem poddasza), w toku której nie stwierdzono istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenie na budowę. Ustalono natomiast, że nie zostały zakończone roboty budowlane w zakresie wykończenia północno-zachodniej ściany szczytowej budynku oraz polegające na montażu balustrad na tarasach.

Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu, że uwzględniając dokonane ustalenia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. decyzję z dnia [...] marca 2010 r. Nr [...] udzielił wnioskowanego przez inwestorów pozwolenia, określając jednocześnie termin realizacji niewykonanych dotychczas robót wykończeniowych oraz montażowych w zakresie powyżej opisanym. Z uzasadnienia wynika też, że w dniu [...] sierpnia 2010 r. inwestorzy zgłosili wykonanie montażu balustrad, a ponadto, że trzykrotnie powiatowy organ nadzoru budowlanego uwzględniał ich wniosek o przedłużenie orzeczonego terminu wykonania robót wykończeniowych ściany szczytowej budynku.

Z uzasadnienia wynika również, że opisana powyżej decyzja z dnia [...] marca 2010 r. Nr [...] została – na wniosek W. F. – poddana nadzwyczajnej weryfikacji przy zastosowaniu przepisu art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego, w rezultacie której D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzja ostateczną z dnia [...] czerwca 2013 r. Nr [...] stwierdził jej nieważność w części dotyczącej remontu i przebudowy budynku nr [...].

Procesową konsekwencją tego orzeczenia była modyfikacja przedmiotu prowadzonego postępowania naprawczego, który oznaczono – stosownie do treści zawiadomienia z dnia [...] lutego 2014 r. skierowanego do stron przez organ pierwszej instancji – jako roboty budowlane związane z remontem, przebudową i rozbudową wielorodzinnego budynku mieszkalnego przy al. [...] [...], [...] we W., wykonane w sposób istotnie odstępujący od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz od przepisów – z wyłączeniem balkonów w klatce [...].

W dalszej części uzasadnienia zaskarżonej skargą decyzji D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego motywując podjęte w postępowaniu odwoławczym rozstrzygnięcie wskazał – powołując się na ustalenia organu pierwszej instancji – zmiany, jakie dokonane zostały w stosunku do ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, przez inwestorów w trakcie realizowania przedmiotowych robót.

Wyszczególniono je odrębnie dla klatki nr [...] i [...] oraz jako pozostałe zmiany, wyjaśniając jednocześnie, że niektóre z nich należy kwalifikować jak istotne odstępstwa, objęte regulacją art. 36a ust. 5 ustawy – Prawo budowlane, które przed ich dokonaniem wymagały uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.

Ponadto organ odwoławczy skonkretyzował zmiany, do których nie odnosi się wskazany powyżej przepis, ale które – w ocenie organu naruszają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.).

W tym zakresie organ podał, że:

- w lokalu nr [...] w klatce nr [...] oraz w lokalu nr [...] w klatce nr [...] wykonano dodatkowe pomieszczenie garderoby bez okien, w których brak jest wentylacji, natomiast przepis § 147 ust. 2 powołanego powyżej rozporządzenia stanowi, że w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi, w pomieszczeniach bez otwieranych okien, a także w innych pomieszczeniach, w których ze względów zdrowotnych, technologicznych lub bezpieczeństwa konieczne jest zapewnienie wymiany powietrza, należy zapewnić wentylację mechaniczna lub grawitacyjną;

• w lokalu nr [...] w klatce nr [...] wykonano antresolę, której wysokość w najwyższym punkcie wynosi 2,1 m,

natomiast zgodnie z § 72 ust. 1 ww. rozporządzenia, pomieszczenia do pracy, nauki i innych celów, przeznaczone na stały lub czasowy pobyt ludzi, które usytuowane są na antresoli, jeżeli nie występują czynniki szkodliwe dla zdrowia, powinny mieć wysokość w świetle co najmniej 2,2 m,

organ zwrócił przy tym uwagę, że wprawdzie zgodnie z § 3 pkt 19 ww. rozporządzenia, antresola to górna część kondygnacji lub pomieszczenia, tym niemniej jak wskazuje przepis § 72 ust. 1 tego samego rozporządzenia, definicja antresoli zawarta w § 3 pkt 19 nie wyklucza, że na antresoli również znajdują się pomieszczenia, a ich wysokość w świetle powinna wynosić co najmniej 2,2 m;

- szerokość biegu schodów prowadzących na antresolę w lokalu nr [...] w klatce nr [...]wynosi ok. 58 cm, zaś wysokość stopnia - ok. 21 cm, z kolei szerokość biegu schodów prowadzących na antresolę w lokalu nr [...] w klatce nr [...] wynosi 73 cm,

natomiast z § 68 ust. 1 ww. rozporządzenia, wynika, że minimalna szerokość biegu schodów stałych w mieszkaniach dwupoziomowych powinna wynosić co najmniej 0,8 m. zaś wysokość stopnia - maksymalnie 0,19 m;

- schody prowadzące na antresolę, jak również krawędź stropu antresoli w lokalu nr [...] w klatce nr [...] nie są zabezpieczone balustradą od strony przestrzeni otwartej,

natomiast przepis § 296 ust. 1 w/w rozporządzenia stanowi, że schody zewnętrzne i wewnętrzne, służące do pokonania wysokości przekraczającej 0,5 m, powinny być zaopatrzone w balustrady lub inne zabezpieczenia od strony przestrzeni otwartej.

W uznaniu organu orzekającego w tych okolicznościach bezsprzecznym jest, że przedmiotowa inwestycja zrealizowana została w warunkach, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego - w brzmieniu sprzed zmiany dokonanej ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz,U.2016.2255), tj. w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.

W przypadku zaistnienia jednej z sytuacji wskazanych w art. 50 ust. 1 pkt 1-4 ustawy Prawo budowlane, organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych, po czym przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania ww. postanowienia podejmuje decyzję, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego, przy czym, zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa sądowo-administracyjnego, wstrzymanie robót budowlanych na mocy art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego może nastąpić tylko wówczas, gdy roboty te są realizowane w dacie wydania postanowienia o ich wstrzymaniu, a jeżeli organ nie stwierdzi w toku postępowania realizacji robót, jak to miało miejsce w sprawie będącej przedmiotem rozpatrzenia, pomija etap wstrzymania robót i przechodzi od razu do kolejnego etapu określonej przepisami art. 50-51 Prawa budowlanego procedury naprawczej, tj. decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego.

Przepis ten, obok legalizacji lub likwidacji stwierdzonych istotnych odstępstw, umożliwia jednocześnie legalizację lub likwidację odstępstw dokonanych przez inwestora w toku realizacji robót innych niż istotne w rozumieniu art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego:

• legalizację w przypadku, gdy nie naruszają żadnych przepisów,

• likwidację, w przypadku, gdy przepisy naruszają.

W tym celu organ może nałożyć na inwestora w ramach nakazu, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego obowiązek wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, jak również może pozostawić inwestorowi wybór sposobu likwidacji zaistniałego naruszenia prawa, który to sposób przewidziany będzie w przedłożonym w wykonaniu skierowanego do inwestora na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nakazu, projekcie budowlanym zamiennym.

Organ odwoławczy stwierdził, że w zaistniałej w niniejszym przypadku sytuacji zastosowanie przez organ pierwszej instancji określonej w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego procedury naprawczej było działaniem adekwatnym do stanu faktycznego sprawy, odzwierciedlonego w zgromadzonym w toku postępowania materiale dowodowym.

Wyjaśnił też dodatkowo, że przepisem, który znajduje zastosowanie w sytuacji dopuszczenia się przez inwestora istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, jest zawsze art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego - bez względu na to, czy roboty zostały zakończone, czy też nie, przy czym w przypadku, gdy inwestycja została faktycznie zakończona, po przedłożeniu przez inwestora w wykonaniu nałożonego na niego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego obowiązku projektu budowlanego zamiennego, organ wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego - bez pozwolenia na wznowienie robót, jako że jest ono zbędne, skoro roboty zostały już ukończone.

Przepis art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego rozszerza natomiast zakres zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego na przypadki robót budowlanych już wykonanych - innych jednak niż wykonane w warunkach istotnego odstępstwa.

Ponadto – odnosząc się do zarzutów podnoszonych przez odwołującego się – D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że przedmiotowe postępowanie dotyczy robót budowlanych związanych z remontem, przebudową i rozbudową wielorodzinnego budynku mieszkalnego przy al. [...] [...], [...] we W., zrealizowanych w sposób istotnie odstępujący od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz od przepisów - z wyłączeniem balkonów w klatce nr [...], a zatem nie w przedmiocie budowy tego obiektu.

Zakres prowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania obejmuje tym samym nie budynek mieszkalny przy al. [...] [...], [...] we W., ale zrealizowane przy tym budynku roboty budowlane.

Przy czym jak już wielokrotnie w odniesieniu do przedmiotowej, inwestycji wyjaśniano, z uwagi na jej złożony charakter, wyłącznie część tej inwestycji wymagała pierwotnie, zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, uzyskania przez inwestorów pozwolenia na użytkowanie - a mianowicie rozbudowa tego budynku, jako że rozbudowa stanowi na gruncie przepisów prawa budowlanego budowę o której mowa w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego i w związku z tym objęta jest regulacją art. 55 tej samej ustawy.

Z kolei roboty budowlane polegające na remoncie i przebudowie, nie stanowiąc budowy w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, co do zasady nie są obostrzone obowiązkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

Organ zwrócił jednak uwagę, że przebudowa wielorodzinnego budynku mieszkalnego wymaga, uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w konsekwencji objęta jest dyspozycją art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego - w przypadku gdy inwestor dopuszcza się w toku jej realizacji istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę.

Wówczas również przebudowa wymagać będzie uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie, jako że przepis art. 51 ust. 6 Prawa budowlanego stanowi wyraźnie, że przepisów ust. 4 i 5 dotyczących pozwolenia na użytkowanie nie stosuje się do robót budowlanych innych niż budowa bądź przebudowa obiektu budowlanego lub jego części.

W przypadku inwestycji będącej przedmiotem postępowania inwestorzy uzyskali już pozwolenie na użytkowanie w zakresie dotyczącym rozbudowy budynku przy al. [...] [...], [...] we W. dokonanej w obrębie klatki nr [...] - stąd organ pierwszej instancji właściwie wyłączył tę część inwestycji z zakresu rzeczonego postępowania.

W pozostałym zakresie, tj. remontu przedmiotowego budynku i jego przebudowy oraz rozbudowy dokonanej w obrębie klatki nr [...], decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nie została wydana, a przy tym stwierdzono w tym zakresie wprowadzenie przez inwestorów zmian w stosunku do ustaleń oraz warunków określonych w pozwoleniu na budowę, w tym istotnych odstępstw w rozumieniu art. 36a ust. 1 Prawa budowanego, jak również zmian naruszających przepisy techniczno-budowlane.

W świetle powyższego obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było wszczęcie w stosunku do przedmiotowej inwestycji, z wyłączeniem rozbudowy w klatce nr [...], postępowania naprawczego, w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a postępowaniem objęta jest inwestycja stanowiąca nie budowę budynku, lecz roboty budowlane polegające na remoncie, przebudowie i rozbudowie tego budynku, z których procedurą uzyskania pozwolenia na użytkowanie objęta jest zgodnie z przepisami prawa budowlanego co do zasady wyłącznie rozbudowa.

Organ odwoławczy wskazał, że w podanych okolicznościach inwestorzy zobowiązani byli uzyskać pozwolenie na użytkowanie, pierwotnie, jedynie w zakresie dotyczącym rozbudowy budynku.

Wprowadzenie przez inwestorów w toku realizacji robót bez uprzedniego uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, a zatem niezgodnie z przepisami Prawa budowlanego, istotnych odstępstw w rozumieniu art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego spowodowało ziszczenie się okoliczności, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, obligujących organ nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania naprawczego, skutkującego - w niniejszym przypadku - koniecznością uzyskania przez inwestorów pozwolenia na użytkowanie również w zakresie dotyczącym przebudowy budynku.

W tym kontekście organ orzekający podkreślił, że prowadzone postępowanie naprawcze nie skutkuje odebraniem całemu budynkowi przy al. [...] [...], [...] we W. możliwości jego legalnego użytkowania, lecz w jego ramach inwestorzy zobowiązani będą do uzyskania pozwolenia na użytkowanie obejmującego wyłącznie:

• rozbudowę budynku - z wyłączeniem rozbudowy o balkony w obrębie klatki nr [...],

• przebudowę poddaszy nieużytkowych na lokale mieszkalne.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu odniósł się również do zarzutu nieprawidłowego sformułowania rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji, który – w uznaniu odwołującego się – stwierdziwszy niezgodność zrealizowanych robót budowlanych z przepisami, winien określić roboty niezbędne do wykonania celem doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego prawem, i wyjaśnił, że powiatowy organ nadzoru budowlanego nie określił konkretnych robót, jakie inwestorzy winni wykonać celem likwidacji stwierdzonych niezgodności, wskazał jednak jednoznacznie wszystkie odnotowane nieprawidłowości – z powołaniem naruszonego przepisu, pozostawiając inwestorom wybór sposobu usunięcia wykazanych nieprawidłowości. Praktykę tę – w ocenie organu odwoławczego – uznać należy za dopuszczalną – strona bowiem została poinformowana wyraźnie o stwierdzonych nieprawidłowościach, a zatem ma wiedzę odnośnie tego, co należy naprawić, jednocześnie mając możliwość zadecydowania o sposobie tej naprawy, dla niej najdogodniejszej, które to rozwiązania zostaną umieszczone w projekcie budowlanym zamiennym. Brak jest bowiem podstaw prawnych do narzucania stronie przez organ konkretnego sposobu likwidacji nieprawidłowości - jako jedynego właściwego, w sytuacji, kiedy możliwych rozwiązań jest więcej.

W przedstawionej w tym zakresie argumentacji organ odwoławczy zwrócił uwagę na możliwość przewidzianą przez ustawodawcę w § 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym, inwestor może uzyskać w zakresie dotyczącym stwierdzonych niezgodności z przepisami techniczno- budowlanymi stosowne uzgodnienie z właściwym organem, na podstawie którego wymagania przewidziane w przepisach techniczno-budowlanych mogą zostać spełnione w sposób inny niż określony w rozporządzeniu.

Analogicznie - strona może uzyskać inne warunki zabudowy.

W zakończeniu uzasadnienia D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odniósł się do pozostałych zarzutów podnoszonych przez W. F., dotyczących wadliwości postępowania dowodowego, błędnego ustalenia kręgu stron prowadzonego postępowania, naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego regulujących instytucję wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz art. 97 § 1 pkt 4 i art. 9 tej ustawy, wyjaśniając przesłanki ich nieuwzględnienia w toku postępowania.

Organ wskazał m.in., że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. orzekając w sprawie decyzją zaskarżoną w toku instancyjnym (tj. decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2016 r.) zobowiązał inwestorów do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego obejmującego przedmiotową inwestycję, uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych oraz robót niezbędnych do wykonania celem doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem w zakresie:

1. przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tj.:

• § 68 ust. 1 (dotyczącego wymaganej szerokości biegu schodowego i wysokości stopnia schodów antresoli),

• § 72 ust. 1 (dotyczącego wymaganej wysokości antresoli),

• § 147 ust. 2 (dotyczącego wymaganej wentylacji pomieszczeń garderoby),

• § 296 ust. 1 (dotyczącego niezbędnego zabezpieczenia schodów i krawędzi stropu antresoli od strony przestrzeni otwartej),

2. zapisów decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. o warunkach zabudowy dotyczących liczby lokali wydzielonych na poddaszu budynku.

W uznaniu organu odwoławczego i wbrew zarzutom odwołującego się, sformułowanie rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji nie stanowi o jego niekompletności w świetle art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, ponieważ wśród stwierdzonych naruszeń w zakresie dotyczącym przepisów techniczno-budowlanych są takie, których likwidacja, celem doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem, oznaczałaby faktycznie konieczność rozbiórki określonych jej elementów, np. niespełniającej warunków technicznych antresoli wraz z prowadzącymi na nią schodami.

Tymczasem obowiązek rozbiórki nie znajduje umocowania w przepisie art. 51 ust. 1 pkt 3 powoływanej ustawy.

Rozwiązania, w wyniku zastosowania których zaistniała niezgodność z prawem zostanie usunięta, a więc np. wykonanie antresoli spełniającej warunki techniczne, może natomiast przewidywać projekt budowlany zamienny (sporządzony przez uprawnionego projektanta), który w dalszej kolejności podlegać będzie sprawdzeniu przez organ nadzoru budowlanego - w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, mającym zastosowanie w stosunku do projektu budowlanego zamiennego odpowiednio na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy.

Wskazanie zatem zawarte w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, iż projekt budowlany zamienny, który mają przedłożyć inwestorzy, ma przewidywać roboty niezbędne do wykonania celem doprowadzenia przedmiotowej inwestycji do stanu zgodnego z prawem, jest dopuszczalną praktyką, znajdującą akceptację judykatury (zob. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 1933/09 oraz wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 357/08).

Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że w rozstrzygnięciu organ pierwszej instancji wyraźnie wskazał, w jakim zakresie konieczne są rozwiązania naprawcze i z uwagi na jakie przepisy. Pozostawił zatem stronie do wyboru sposób przeprowadzenia naprawy. Brak jest bowiem podstaw prawnych do narzucania stronie przez organ konkretnego sposobu likwidacji nieprawidłowości - jako jedynego właściwego - w sytuacji, kiedy możliwych rozwiązań jest więcej.

Ponadto, prawidłowo organ pierwszej instancji zaznaczył, że projekt ma zostać sporządzony przez osoby posiadające uprawnienia budowlane, przynależne do właściwej izby samorządu zawodowego, zgodnie z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi, ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy oraz zawierać opinie, uzgodnienia, pozwolenia i inne dokumenty wymagane przepisami szczególnymi.

Natomiast w kwestii włączenia przez organ pierwszej instancji do materiału dowodowego takich dokumentów, jak:

• "nowe oświadczenie kierownika budowy",

• "protokoły z oględzin z 2013 r. ".

• "opracowanie orzeczenie techniczne wykonane przez Pana B. w lipcu 2013 r. na zlecenie Pana G.",

organ odwoławczy wyjaśnił, iż zgodnie z art. 75 § 1 kpa, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem; w szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny, przy czym włączenie określonego dowodu do materiału dowodowego nie oznacza automatycznego jego uwzględnienia na niekorzyść strony. Organ orzeka bowiem po analizie wszystkich dowodów, na podstawie całokształtu materiału dowodowego.

Ponadto organ orzekający podał przesłanki nieuwzględnienia wniosku o zawieszenie postępowania odwoławczego, wskazując na brak zależności pomiędzy postępowaniem w sprawie kary za nieprawidłowości stwierdzone podczas obowiązkowej kontroli przedmiotowej inwestycji, a postępowaniem dotyczącym istotnych odstępstw dokonanych przy jej realizacji.

Prawidłowość opisanej powyżej decyzji zakwestionował W. F. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W skardze zarzucił rażące naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlanej oraz "obrazę wyroku NSA II OAK 1324/13 i decyzji GINB z dnia 18 marca 2015 r." Oświadczył też, że podtrzymuje wszystkie zarzuty zawarte w odwołaniu, w tym przede wszystkim wskazujące na nieważność decyzji organu pierwszej instancji, wobec których D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pozostaje bezczynny, wskazując – zdaniem skarżącego – nieprawidłowo na pierwszeństwo trybu odwoławczego wobec postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności.

Ponadto – w ocenie skarżącego – zaskarżona decyzja jest niewykonalna i powoduje konieczność fałszowania dokumentacji, natomiast decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W., poprzedzająca decyzję zaskarżoną została wydana przez osoby podlegające wyłączeniu z mocy prawa.

Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie decyzji Nr [...] i zasądzenie kosztów postępowania oraz o wstrzymanie jej wykonania.

W dołączonym do akt sprawy piśmie z dnia [...] marca 2017 r., skierowanym do Prezesa WSA we Wrocławiu skarżący zamieścił dodatkową, szczegółową argumentację oraz wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania w sprawie II SA/Wr 788/15, a w pismach z dnia [...] czerwca 2017 r. i z dnia [...] października 2017 r. podtrzymał dotychczasowe twierdzenia i wnioski.

W doręczonej Sądowi w dniu [...] lutego 2017 r. odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przyjęte przy orzekaniu w sprawie oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ podał, że w skardze nie powołano nowych okoliczności, które mogłyby obligować do jej uchylenia.

Postanowieniem podjętym w dniu 6 kwietnia 2017 r. Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 3 października 2017 r. skarżący oświadczył, że podtrzymuje twierdzenia i zarzuty zawarte w skardze oraz w pismach procesowych, a ponadto okazał decyzję Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2011 r. Nr [...] umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie ustalenia na rzecz J. i W. F. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na lokalizacji trzech mieszkań na poddaszu istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy al. [...] [...], [...] oraz ustalającą na rzecz J. i W. F. warunki zabudowy przy al. [...] [...], [...] (oznaczenie geodezyjne: obręb [...], [...], dz. nr [...], [...]) dla inwestycji obejmującej rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego o część mieszkalną, której kserokopię włączono do akt sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sady administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacia wydania zaskarżonego aktu.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie w sprawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r,. poz. 1369) wskazujących na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 135 wskazanego aktu, z którego wynika, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

Ponadto – poprzedzając przedstawienie motywów podjętego wyroku – Sąd uznał za właściwe wyjaśnić, że skarżący niesłusznie zarzuca organowi drugiej instancji naruszenie prawa, polegające na przeprowadzeniu postępowania odwoławczego, a nie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, któremu – zdaniem skarżącego – powinno być przyznane pierwszeństwo.

W judykaturze administracyjnej przyjęto dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji nieostatecznej na wniosek uprawnionego podmiotu złożony przez upływem terminu do wniesienia odwołania, ale z zastrzeżeniem, że wniosek o dokonanie nadzwyczajnej weryfikacji zawiera jednoznaczne oświadczenie o dokonaniu przez podmiot wyboru tego trybu i rezygnacji z procedury odwoławczej (np. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 1992 r., sygn. akt III SA 946/91).

W rozpoznawanej sprawie w odniesieniu do decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] maja 2016 r. Nr [...] złożony został wniosek o stwierdzenie nieważności oraz odwołanie z zachowaniem ustawowego terminu. Korzystając ze zwyczajnego środka zaskarżenia W. F. deklarował wprawdzie, że wnosi odwołanie "wyłącznie z ostrożności procesowej", ale jednocześnie wskazywał oczekiwany przez siebie zakres postępowania drugoinstacyjnego.

W tych okolicznościach D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał prawidłowego – zdaniem Sądu – wyboru trybu weryfikacyjnego, przyznając pierwszeństwo zwyczajnemu środkowi zaskarżenia, poprzez który realizowana jest w postępowaniu administracyjnymi zasada dwuinstancyjności, gwarantująca stronie dwukrotne merytoryczne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie przez dwa różne organy administracji publicznej, spełniające kryterium właściwości.

W uznaniu Sądu skarżący niewłaściwie postrzega istotę trybu nieważnościowego traktując go jako bardziej korzystny i skuteczny niż weryfikacja instancyjna. Należy jednak zwrócić uwagę, że postępowanie odwoławcze ze względu na charakter i zakres umożliwia w większym stopniu uzyskanie weryfikacji kwestionowanego orzeczenia niż tryb nadzwyczajny, który skonstruowany został w sposób rygorystyczny i wymaga dla swojej skuteczności stwierdzenia konkretnej kwalifikowanej wady o charakterze materialnoprawnym, uwzględnionej w katalogu ustawowym zawartym w przepisie art. 156 § 1 pkt 1-7 kodeksu postępowania administracyjnego.

Nie jest też uzasadniony konsekwentnie podnoszony przez skarżącego zarzut wydania decyzji pierwszoinstancyjnej "przez osoby z mocy prawa wyłączone". Z materiału sprawy wynika jednoznacznie, że decyzja powiatowego organu nadzoru budowlanego wydana została w tej sprawie przez działającą z upoważnienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. Zastępcę Powiatowego Inspektora mgr A. L. O odmowie jej wyłączenia w rozpoznawanej sprawie tj. w sprawie robót budowlanych związanych z remontem, przebudową i rozbudową wielorodzinnych budynków mieszkalnych przy al. [...] [...],[...] we W. wykonanych w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz przepisów orzekł Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. ostatecznym postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 24 § 1 i § 3 w związku z art. 123 kodeksu postępowania administracyjnego (k. 144 akt administracyjnych).

W uzupełnieniu należy też wskazać, że wbrew twierdzeniom zawartym w skardze w sprawie o sygnaturze II SA/Wr 117/08, do której odwołał się skarżący w przedstawionej argumentacji karne postępowanie przygotowawcze, które skutkowało wyłączeniem z mocy prawa pracowników organu od udziału w postępowaniu w konkretnej sprawie administracyjnej, wszczęte zostało przeciwko tym pracownikom i z powodu tej właśnie sprawy, co wypełniło dyspozycję art. 24 § 1 pkt 6 kpa. Z akt sprawy, na podstawie których – zgodnie z art. 133 § 1 powołanej na wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeka sąd nie wynika, aby taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Niezasadność opisanych zarzutów sformułowanych przez skarżącego nie miała wpływu na ocenę dokonywaną przez Sąd, który – stosownie do przepisu art. 134 § 1 wskazanej powyżej ustawy procesowej – rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem art. 57a).

Materiał sprawy (obszerny, ale zdaniem Sądu zdekompletowany) wskazuje, że ingerencja organów nadzoru budowlanego w proces inwestycyjny spowodowana została ustaleniem, że inwestorzy – J. i W. F. w trakcie realizowania – na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego przez Prezydenta W. decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Nr [...] (zmienioną decyzją tego organu z dnia [...] sierpnia 2009 r. Nr [...]), jednocześnie zatwierdzającą projekt budowlany – inwestycji oznaczonej jako: remont wielorodzinnych budynków mieszkalnych wraz z przebudową nieużytkowych poddaszy z przeznaczeniem na dwa lokale mieszkalne, budowę wjazdu od strony ulicy O., na terenie działek wcześniej opisywanych (z wprowadzeniem decyzją zmieniającą realizacji balkonów i tarasów) dopuścili się istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie dotyczącym kubatury obiektu, a ponadto wykonali przedmiotowe roboty budowlane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach.

Organy uznały, że stwierdzone w sprawie na podstawie podjętych czynności wyjaśniających, okoliczności odpowiadają hipotezie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane, a w konsekwencji obligują do uruchomienia tzw. procedury naprawczej, która według koncepcji ustawodawcy ma umożliwić uzyskanie przez inwestycję stanu zgodności z prawem.

Wykonując ustalony obowiązek ukierunkowania działań samowolnego inwestora, poprzez które wyeliminowany zostanie stan niezgodności z prawem w stwierdzonym zakresie, organy nadzoru budowlanego właściwe instancyjnie odwołały się do przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane, przyjmując go jako materialnoprawną podstawę czynności orzeczniczych (organ pierwszej instancji wprost, a organ drugiej instancji pośrednio poprzez utrzymanie w mocy – co do istoty – decyzji pierwszoinstancyjnej).

Z treści tego przepisu wynika, że w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę właściwy w sprawie organ nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Istotne też jest, że zgodnie z wypracowaną przez judykaturę administracyjną interpretacją przepisu art. 51 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane, powołany wcześniej przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 powoływanej ustawy. (np. wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 984/16, Lex nr 2270460; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 października 2017 r., sygn. akt II SA/Po 221/17, Lex nr 237674). Oznacza to dopuszczalność stosowania przepisów regulujących tryb naprawczy do robót budowlanych zakończonych, jako robót wykonanych, zatem sytuacji zaistniałej w rozpoznawanej sprawie.

Zdaniem Sądu należy też zwrócić uwagę na aspekt, jaki w warunkach procedury naprawczej stwarza użycie przez ustawodawcę we wskazanym powyżej przepisie art. 51 ust. 7 określenia "odpowiednio". Odniósł się do niego m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 10 sierpnia 2017 r. (sygn. akt II SA/Wr 288/17, Lex nr 2345286), wyrażając pogląd, że: "przepisu art. 50 ustawy – Prawo budowlane nie można stosować jednakowo w odniesieniu do robót wykonywanych i robót wykonanych i np. gdy przepis art. 50 ust. 3 powoływanej ustawy wymaga zawarcia nakazu dostarczenia ekspertyzy w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych, a tego postanowienia nie wydaje się przy stosowaniu art. 51 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane, to odpowiednie stosowanie tego przepisu do robót budowlanych wykonanych (zakończonych) może polegać na wydaniu postanowienia nakazującego inwestorowi dostarczenie ekspertyzy bez uprzedniego wstrzymania robót.

W rozpoznawanej sprawie orzekające organy nadzoru budowlanego korzystając z dyspozycji przywołanego wcześniej przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane w związku z art. 36a i 83 tej ustawy, zobowiązały J. F. i W. F. – inwestorów robót budowlanych związanych z remontem, przebudową i rozbudową budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy al. [...] [...], [...] we W. zrealizowanych w sposób istotnie odstępujący od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz od przepisów (z wyłączeniem balkonów w klatce nr [...]) do przedłożenia w terminie do [...] kwietnia 2017 r.:

- 3 egz. projektu budowlanego zamiennego (sporządzonego zgodnie z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi) obejmującego ww. inwestycję wraz z zagospodarowaniem terenu, uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych oraz robót budowlanych niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia przedmiotowej inwestycji do stanu zgodnego z prawem w zakresie: przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie tj. § 68 ust. 1 (dotyczącego wymaganej szerokość biegu schodowego i wysokość stopnia schodów antresoli), § 72 ust. 1 (dotyczącego wymaganej wysokość antresoli), § 147 ust.2 (dotyczącego wymaganej wentylacji pomieszczeń garderoby), § 296 ust. 1 (dotyczącego niezbędnego zabezpieczenia schodów oraz krawędzi stropu antresoli od strony przestrzeni otwartej) oraz zapisów decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 roku o warunkach zabudowy dotyczących liczby lokali wydzielonych na poddaszu budynku.

Dodatkowo w osnowie decyzji wskazano, że do opracowania winny być dołączone uprawnienia osób sporządzających projekt oraz zaświadczenia o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego.

Uzasadniając decyzję (zaakceptowaną w toku kontroli instancyjnej przez organ odwoławczy) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wyjaśnił m.in., że: "... mogą istnieć różne rozwiązania, których realizacja przyczyni się do usunięcia wskazanych powyżej naruszeń warunków technicznych oraz ustaleń decyzji o warunkach zabudowy. Z tego też powodu tut. organ nie narzuca inwestorom określonych rozwiązali pozostawiając im możliwość wyboru. W związku z powyższym odstąpiono od nakładania na inwestorów obowiązku wykonania określonych robót, bowiem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. zatwierdzając projekt budowlany zamienny udzieli pozwolenia na wznowienie robót, a zatwierdzony projekt zamienny wskaże zakres niezbędnych robót budowlanych w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. W tym miejscu warto także zwrócić uwagę na zapis § 2 ust.2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który mówi że w przypadku nadbudowy, rozbudowy, przebudowy i zmiany sposobu użytkowania wymagania dotyczące warunków technicznych mogą być spełnione w sposób inny niż określony w rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo- rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy."

Natomiast D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w motywach zaskarżonej przedmiotową skargą decyzji dodatkowo wyjaśnił że: "Wskazanie ...., iż projekt budowlany zamienny, który mają przedłożyć inwestorzy, ma przewidywać roboty niezbędne do wykonania celem doprowadzenia przedmiotowej inwestycji do stanu zgodnego z prawem, jest dopuszczalną praktyką, znajdującą akceptację judykatury (zob. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 1933/09 oraz wyrok WSA z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 357/08)".

W uznaniu Sądu stanowisko przyjęte przez organy orzekające w sprawie w odniesieniu do zakresu rozstrzygnięcia podejmowanego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane nie jest prawidłowe, a z treści żadnego z uzasadnień wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, do których w swojej argumentacji odwołał się organ drugiej instancji (wskazanych powyżej) nie można wyprowadzić przypisywanych im przez ten organ wniosków. W wyrokach tych Naczelny Sąd Administracyjny zakwestionował możliwość orzekania o rozbiórce obiektu budowlanego jednocześnie z założeniem obowiązków w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane oraz zakwestionował dopuszczalność zobowiązywania inwestorów – na podstawie wskazanego powyżej przepisu – do doprowadzenia do zgodności wykonanych robót budowlanych z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach rozbudowy, co jest też istotne w okolicznościach istniejących w rozpoznawanej sprawie.

W ocenie Sądu orzekającego w rozpoznawanej sprawie sposób sformułowania obowiązków nałożonych na inwestorów na podstawie powoływanego wcześniej przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane jest nieprawidłowy i narusza prawo.

Z przepisu tego – co do zasady – wynika, że przed wydaniem decyzji na jego podstawie, organ prowadzący postępowanie i dysponujący kompetencją orzeczniczą powinien dla zadośćuczynienia wymogowi praworządności podjąć następujące czynności:

1) szczegółowo ustalić czy i jakich odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę inwestor się dopuścił,

2) ocenić czy i które z tych odstępstw mają charakter istotny w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego,

3) dokonać oceny, czy istotne odstępstwa od projektu budowlanego mogą podlegać legalizacji wyłącznie w drodze sporządzenia projektu budowlanego zamiennego i jego późniejszego zatwierdzenia przez organ, czy też czy w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i zaakceptowania inwestycji zrealizowanej istnieje konieczność wykonania przez inwestora określonych czynności lub robót budowlanych.

Kwestia wskazana w punkcie 3 ma w przypadku istotnych odstępstw od projektu budowlanego zasadnicze znaczenie.

Projekt zamienny nie pełni funkcji inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych. Jest on sporządzany w konkretnym celu przewidzianym w art. 51 ust. 4 Prawa budowalnego. Przepis ten stanowi, że po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Decyzja ta kończy postępowanie legalizacyjne i oznacza zaakceptowanie inwestycji. Wydana decyzja zatwierdzająca projekt budowalny odpowiada decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, która zgodnie z art. 36 a ust. 1 powinna być wydana przed realizacją robót. Oczywistym jest, iż organ może wydać decyzję zatwierdzającą projekt budowlany jedynie w sytuacji zgodności tego projektu z przepisami prawa.

Istotne odstępstwa od projektu budowalnego mogą mieć charakter odstępstw, które nie naruszają przepisów prawa materialnego i będą mogły podlegać legalizacji oraz odstępstw, które nie będą mogły być przez organ zaakceptowane. Stanowisko, iż zobowiązanie inwestora przez właściwy organ do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, a w razie potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, ma na celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, organ obowiązany jest więc stwierdzić, iż doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem jest możliwe, zajęły Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 8 października 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 517/09 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 846/11 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ustalenie przez organ powyższych kwestii decyduje o tym, jakie rozstrzygnięcie zostanie podjęte przez organ, czy organ nałoży na inwestora jedynie obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, czy też również zobowiąże go do wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych lub wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Podkreślić należy, iż organ może wydać decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowalnego tylko jeden raz. Po jej wydaniu organ nie ma już możliwości ponowienia zobowiązania przewidzianego w tym przepisie, ani wydania jakiejkolwiek innej decyzji umożliwiającej doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1554/04, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 51 Prawa budowlanego, po wydaniu decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 3, organ może wydać wyłącznie decyzję legalizującą inwestycję, przewidzianą w art. 51 ust. 4 Prawa budowalnego bądź odmawiającą jej legalizacji przewidzianą w art. 51 ust. 5 Prawa budowalnego.

W art. 51 ust. 4 Prawa budowalnego ustawodawca wskazał, że po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Natomiast zgodnie z art. 51 ust. 4 Prawa budowalnego w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Ustawodawca nie przewidział zatem przy wydawaniu tych decyzji możliwości nałożenia na inwestora jakichkolwiek nowych obowiązków zmierzających do zalegalizowania inwestycji. Jeżeli inwestor, zgodnie z nałożonym zobowiązaniem przedłoży projekt zamienny, organ, w myśl art. 51 ust. 4 Prawa budowalnego może jedynie zatwierdzić ten projekt.

Zatem wszelkie kwestie dotyczące istotności odstępstw od projektu oraz możliwości ich legalizacji winny być przez organ rozważone na etapie wydawania decyzji przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Organ nadzoru budowlanego musi stwierdzić czy dotąd wykonane roboty budowlane są zgodne z prawem i ewentualnie nałożyć na inwestora obowiązek wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, aby sporządzony w sprawie projekt budowlany zamienny nie zawierał rozwiązań, które naruszałyby prawo. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2011 r., sygn. II OSK 794/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tak wyrażone w odniesieniu do istoty i charakteru rozstrzygnięcia podejmowanego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane oraz jego skutków materialnoprawnych i procesowych – stanowisko judykatury, które Sąd w składzie orzekających w sprawie akceptuje, zostało też zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 listopada 2015 r. (sygn. akt II SA/Lu 7/15).

Należy też zwrócić uwagę, że przyjął je również w jednoznaczny i stanowczy sposób Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r. (znak: [...]) odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r. Nr [...], doręczonej Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla miasta W. w dniu [...] stycznia 2016 r. (k. 285 akt administracyjnych).

W uzupełnieniu można też wskazać, że redagując przepis art. 51 ust. 1 pkt 1-3 ustawy – Prawo budowlane, ustawodawca zastosował alternatywą rozłączną używając spójnika "albo", przy czym w punkcie 3) została powtórzona treść przyjęta w punkcie 2) stanowiąca o możliwości nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, uzupełnione o możliwości nałożenia ponadto obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego – w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Wnioskować zatem należy, że w przypadku zaistnienia przesłanek, które wymagają nałożenia obowiązków określonych w art. 51 ust. 1 pkt 3 powoływanej ustawy, właściwy organ podejmuje decyzję, w której orzeka o obowiązku sporządzenia i przestawienia projektu budowlanego zamiennego, a w razie potrzeby także o obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Oznacza to tym samym, że jeżeli właściwy organ stwierdzi konieczność nałożenia na inwestora obu uwzględnionych przez ustawodawcę w powołanym powyżej przepisie "obowiązków tzn. sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego i wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych; to nie jest możliwe orzekanie o nich w sposób etapowy. Przeczyłoby to racjonalnemu działaniu ustawodawcy, który postanowił w przepisie art. 51 ust. 1 pkt 3 omawianej ustawy o konieczności nałożenia – w określonej sytuacji – różnych obowiązków w jednej decyzji.

W tak określonych warunkach prawnych obowiązkiem organu było ustalenie, które z odstępstw w sposób istotny odbiegają od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę lub w przepisach i wymagają działań naprawczych poprzez wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Istotne jest bowiem, że projekt zamienny powinien obejmować wszystkie wykonane roboty budowlane, ale wykonane w sposób umożliwiający zatwierdzenie tego projektu.

W uznaniu Sądu nieprawidłowe jest stwierdzenie organu pierwszej instancji, wcześniej przywołane, wskazujące na możliwość udzielenia – po przestawieniu projektu zamiennego – pozwolenia na wznowienie robót w celu doprowadzenia inwestycji do sanu zgodnego z prawem. Pozwolenie na wznowienie robót wydawane w postępowaniu naprawczym na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane z jednoczesnym zatwierdzeniem projektu budowlanego zamiennego ma umożliwić legalne zakończenie robót budowlanych inwestorowi, wobec którego uprzednio właściwy organ nadzoru budowlanego podjął na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane – postanowienie orzekające o wstrzymaniu prowadzenia tych robót.

Pozwolenie to nie może być natomiast wykorzystywane w celu doprowadzenia zakończonej inwestycji do stanu zgodnego z prawem.

W tym kontekście powinno się też wyjaśnić, że w praktyce orzeczniczej powszechnie zaakceptowany został pogląd prezentowany m.in. w przywołanych już w uzasadnieniu wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych o sygnaturze II SA/Wr 288/17 i II SA/Lu 7/15, zgodnie z którym przed wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane właściwy organ może skorzystać z oceny technicznej lub ekspertyzy (odpowiednio stosując przepis art. 50 ust. 3 powoływanej ustawy) albo z opinii biegłego (na podstawie art. 84 § 1 kpa).

Niezależnie od kwestii powyżej wskazanych należy przypomnieć, że mająca zastosowanie w rozpoznawanej sprawie ustawa – Prawo budowlane, wcześniej powoływana, należy do sfery materialnego prawa administracyjnego, co podporządkowuje czynności procesowe podejmowane w sprawach, których przedmiot regulowany jest tą ustawą, przepisom kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 77 § 1 tej regulacji procesowej organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, realizując w ten sposób zasadę prawdy obiektywnej, zawartą w art. 7 kpa. Istotą tej zasady jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego poprzez podjęcie przez organ wszelkich niezbędnych dla uzyskania tego czynności.

Dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego jest gwarancją prawidłowego zastosowania przy orzekaniu przepisu prawa materialnego, poprzez który następuje konkretyzacja uprawnienia lub obowiązku legitymowanego podmiotu. Istotne bowiem jest, że w ujęciu doktrynalnym postępowanie administracyjne traktowane jest jako zorganizowany proces stosowania prawa, w którym pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie obowiązującej w zakresie niezbędnym dla potrzeb rozstrzygnięcia normy prawnej, adekwatnej dla dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych.

Na podstawie tej normy dokonywana jest w sposób władczy ingerencja w sferę prawną danej jednostki (podmiotu) poprzez orzeczenie o przyznaniu uprawnienia lub nałożeniu obowiązku, co w kategoriach formalnoprawnych oznacza załatwienie sprawy w rozumieniu art. 104 kpa.

W ocenie Sądu czynności organów właściwych w sprawie w zakresie, którego dotyczą wskazane powyżej przepisy procesowe (tj. art. 7 i art. 77 § 1 kpa) nie zostały przeprowadzone w sposób zgodny z prawem.

Sąd przede wszystkim zwrócił uwagę, że organy orzekając w sprawie w 2016 r. i w 2017 r. przyjęły okoliczności faktyczne ustalone podczas czynności wyjaśniających dokonywanych w latach 2010-2011 bez żadnego ich zaktualizowania, co uchybia zasadzie prawdy obiektywnej.

Ponadto z osnowy zaskarżonej decyzji wynika, że orzekając o przedmiotowym obowiązku organy nadzoru budowlanego zobligowały inwestorów do uwzględnienia w projekcie budowlanym zamiennym robót niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia zrealizowanej inwestycji do stanu zgodnego z zapisami decyzji Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. o warunkach zabudowy, dotyczących liczby lokali wydzielonych na poddaszu budynku.

Materiał sprawy wskazuje, że organy w dokonywanej w sprawie ocenie pominęły decyzję Prezydenta W. z dnia [...] września 2011 r. Nr [...] o warunkach zabudowy, wydaną na wniosek złożony w dniu [...] września 2009 r. orzekającą m.in. o umorzeniu bezprzedmiotowego postępowania w sprawie ustalenia na rzecz J. i W. F. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na lokalizacji trzech mieszkań na poddaszu istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy al. [...] [...], [...]. (Wskazaną decyzją Prezydent W. ustalił też warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej rozbudowę istniejącego przy al. [...] [...], [...], na działkach oznaczonych geodezyjnie numerami [...] i [...], [...], obręb [...], budynku mieszkalnego wielorodzinnego o część mieszkalną.) W uzasadnieniu decyzji Prezydent W. motywując orzeczenie umarzające postępowanie w opisanym powyżej przedmiocie wskazał, że: "Planowana przez inwestorów lokalizacja trzech mieszkań na poddaszu istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego nie zmienia funkcji obiektu oraz formy architektonicznej budynku, nie wymaga ustalenia warunków zabudowy.

Kserokopię tej decyzji skarżący złożył na rozprawie, ale z Jego twierdzeń zawartych w pismach procesowych wnoszonych do Sądu, wynika, że odpis decyzji był w posiadaniu organów nadzoru budowlanego w toku prowadzonego postępowania jurysdykcyjnego.

W zaskarżonej decyzji zakresem orzeczonego wobec inwestorów obowiązku doprowadzenia do stanu zgodności z prawem objęte zostały również schody prowadzące na antresolę w lokalu nr [...] w klatce schodowej nr [...] oraz w lokalu nr [...] w klatce schodowej nr [...] których parametry – według ustaleń organów – naruszają przepis § 68 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wcześniej powoływanego.

Organy wyjaśniły, że zgodnie ze wskazanym powyżej przepisem wykonawczym minimalna szerokość biegu schodów stałych w mieszkaniach dwupoziomowych powinna wynosić co najmniej 0,8 m, zaś wysokość stopnia – maksymalnie 0,19 m, natomiast szerokość biegu schodów prowadzących na antresolę w lokalu nr [...] (klatka nr [...]) wynosi 58 cm, a wysokość stopnia 21 cm. W lokalu nr [...] (klatka schodowa nr [...]) szerokość schodów prowadzących na antresolę wynosi 73 cm, a ustalenie to przyjęte zostało przez organy na podstawie opracowania pn. "Orzeczenie techniczne" sporządzonego w lipcu 2013 r., zawierającego "dokumentację fotograficzną obrazującą wykonywanie pomiaru szerokości schodów". Ta okoliczność – jak wynika z uzasadnienia decyzji – zdeterminowała ocenę organów w omawianym zakresie, które uznały dowód ze wskazanego opracowania za wiarygodny, a poprzez to uprawniający do stwierdzenia, że "w rzeczywistości szerokość ww. schodów wynosi 73 cm".

Jednocześnie organy odmówiły wiarygodności dokumentowi uzyskanemu w dniu [...] listopada 2015 r. z Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego W. w postaci uwierzytelnionej kopii rysunku pn. "Rzut poddasza – mieszkanie nr [...] – rysunek powykonawczy" sporządzonego w kwietniu 2012 r., na którym przedstawiono schody prowadzące na antresolę o szerokości użytkowej 80 cm. Obydwa dokumenty zostały sporządzone przez osoby uprawnione: "Orzeczenie techniczne" przez mgr inż. R. B., a rysunek powykonawczy przez mgr inż. arch. M. S.

Doręczone Sądowi przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wraz z odpowiedzią na skargę akta administracyjne nie zawierają powołanego "Orzeczenia technicznego" ani dokumentacji fotograficznej, której organy przyznały zasadnicze znaczenie w omawianej kwestii, co pozbawiło Sąd możliwości dokonania jego oceny, ale uprawniło też do zakwestionowania prawidłowości oceny przyjętej przy orzekaniu przez organ odwoławczy.

Natomiast znajdująca się w aktach sprawy uwierzytelniona kserokopia rysunku oznaczonego jako "Rzut poddasza mieszkania [...] – rysunek powykonawczy" (k.272 akt administracyjnych), stanowiący załącznik do wniosku o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu - przy uwzględnieniu skali, w jakiej rysunek został wykonany – potwierdza szerokość użytkową schodów prowadzących na antresolę 80 cm.

W uznaniu Sądu w tych okolicznościach – wobec treści art. 77 § 1 kpa organy były zobowiązane do wyjaśnienia tej kwestii w sposób nie budzący wątpliwości, korzystając z dostępnych środków dowodowych.

Niezależnie od powyższego należy też wskazać, że uznając konieczność doprowadzenia zrealizowanych robót budowlanych w zakresie opisanym w osnowie zaskarżonej decyzji do stanu zgodności z przepisem § 68 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, organy odwołały się do regulacji dotyczącej granicznych wymiarów schodów stałych w tym minimalnej szerokości biegu schodów i maksymalnej wysokości stopni, odnoszących się m.in. do mieszkań dwupoziomowych. W ocenie Sądu jest to działanie nieuprawnione.

Antresola jest pojęciem prawnym, ale przede wszystkim budowlanym, a mieszkania z antresolą nie można utożsamiać z mieszkaniem dwupoziomowym i traktować tych pojęć zamiennie.

Jak prawidłowo podały organy orzekające w sprawie pojęcie "antresola" zostało wyjaśnione przez prawodawcę w przepisie § 3 pkt 19 powoływanego rozporządzenia, w myśl którego oznacza ono górną część kondygnacji lub pomieszczenia znajdującą się nad przedzielającym je stopem pośrednim o powierzchni mniejszej od powierzchni tej kondygnacji lub pomieszczenia, niezamkniętą przegrodami budowlanymi od strony wnętrza, z którego jest wydzielona. To, że prawodawca dopuszcza usytuowanie na antresoli pomieszczenia do pracy, nauki lub innych celów, przeznaczonego na stały lub czasowy pobyt ludzi nie oznacza, że poprzez to mieszkanie z antresolą uzyskuje status mieszkania dwupoziomowego, które wymaga innej konstrukcji.

Z materiału sprawy, w tym z dokumentów należących do projektu budowlanego obejmującego przedmiotową inwestycję, treści decyzji na podstawie których była realizowana czy z protokołów kontroli nie wynika, aby zamiar inwestorski przewidywał realizację mieszkań dwupoziomowych, czy też aby takie mieszkania zrealizowano.

Organy nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie w przedmiotowej sprawie też takiego faktu nie stwierdziły.

Należało zatem wyjaśnić zasadność zarzutu naruszenia przez inwestorów określonych w przepisie § 68 ust. 1 powoływanego rozporządzenia warunków dotyczących wymaganej szerokości biegu schodowego i wysokości stopnia schodów prowadzonych na antresolę w lokalu nr [...] (w klatce schodowej nr [...]) oraz w lokalu nr [...] (w klatce schodowej nr [...]) oraz zasadność stosowania do nich granicznych wymiarów poszczególnych parametrów określonych dla schodów stałych w mieszkaniach dwupoziomowych.

Odnosząc się z kolei do orzeczonego wobec inwestorów obowiązku doprowadzenia robót budowlanych zrealizowanych w obrębie lokalu nr [...] w klatce schodowej nr [...] w zakresie antresoli do zgodności z przepisem § 72 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, normującym wysokość pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, należy zwrócić uwagę, że istotnie – jak prawidłowo wskazały organy orzekające w uzasadnieniach decyzji wydanych w sprawie - pracodawca określił wymagania wysokościowe dla pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, różnicując je w zależności od sposobu użytkowania (rodzaju) pomieszczenia. Norma 2,2 m została ustalona jako obowiązująca minimalna wysokość w świetle wymagana w pomieszczeniach do pracy, nauki i innych celów, przeznaczonych na stały lub czasowy pobyt nie więcej niż 4 osób i więcej niż 4 osoby, ale usytuowanych na antresoli, jeżeli nie występują czynniki szkodliwe dla zdrowia.

Materiał sprawy nie zawiera jednak podstaw do tego, aby w sposób nie budzący wątpliwości stwierdzić, że pomieszczenie w ten sposób użytkowane znajdują się na antresoli zrealizowanej w lokalu nr [...] w klatce nr [...].

Z materiału sprawy nie wynika jaka jest powierzchnia antresoli, ani jakiego rodzaju pomieszczenia są na niej zlokalizowane. Obowiązek zachowania powołanej powyżej normy wysokościowej dotyczy wyłącznie pomieszczeń o wskazanym w rozporządzeniu rodzaju (sposobie użytkowania), a nie antresoli jako elementu techniczno-budowlanego, niezależnie od jej funkcji i sposobu w jaki jest wykorzystywana.

Rozważając natomiast kwestię legalności obowiązku orzeczonego w kontekście przepisu § 147 ust. 2 powoływanego wcześniej rozporządzenia i w odniesieniu do pomieszczeń garderoby w lokalu nr [...] w klatce nr [...] oraz w lokalu nr [...] w klatce nr [...] bez otwieranych okien, którym zapewnić należy wentylację mechaniczną lub grawitacyjną, należy wskazać, że lokal nr [...] w klatce nr [...] (nie należący do poddasza) objęty był decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy al. [...] [...] we W. (z wyłączeniem poddasza), zmienianej w zakresie terminu realizacji robót wykończeniowych decyzjami tego organu: z dnia [...] sierpnia 2010 r. Nr [...], z dnia [...] sierpnia 2011 r. Nr [...] i z dnia [...] grudnia 2012 r. Nr [...].

Sąd w toku dokonywanych w sprawie czynności ocennych zwrócił też uwagę na treść uzasadnienia postanowienia D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. Nr [...] orzekającego o odmowie zawieszenia postępowania odwoławczego od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (k.203 akt administracyjnych), w którym organ drugiej instancji stwierdził, że "... w związku z ostateczną decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. którą tut. organ stwierdził nieważność decyzji organu I instancji Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., stwierdzającej wygaśnięcie decyzji Nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. niewątpliwym jest, iż decyzja Nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. wciąż funkcjonuje w obrocie prawnym, wywierając tym samym wszystkie przypisane jej skutki prawne ...".

Istotne w tych okolicznościach jest, że zgodnie ze stanowiskiem judykatury, które Sąd w składzie orzekającym w sprawie akceptuje, nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 oraz 5 ustawy – Prawo budowlane, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. Jeżeli zatem stan prawny wskazany w cytowanym powyżej fragmencie uzasadnienia postanowienia D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego był aktualny w dniu wydawania decyzji w postępowaniu odwoławczym, prowadzonym w rozpoznawanej sprawie, to oznacza to, że orzeczonym wobec inwestorów obowiązkiem nie mogły być objęte roboty budowlane zrealizowane w obrębie budynku mieszkalnego przy al. [...] [...] we W. (z wyłączeniem poddasza).

Sąd nie kwestionuje natomiast obowiązku zabezpieczenia balustradą lub innym zabezpieczeniem schodów prowadzących na antresolę i krawędzi stropu antresoli od strony przestrzeni otwartej w lokalu nr [...] w klatce nr [...], stosownie do wymagań § 296 ust. 1 powoływanego powyżej rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Wątpliwości budzi natomiast możliwość wykonania tego obowiązku przez inwestorów, którzy nie dysponują tytułem prawnym do lokalu. Przepis art. 52 ustawy – Prawo budowlane ustala krąg podmiotów, które mogą być adresatami decyzji wydawanej m.in. na podstawie art. 51 tej ustawy stanowiąc, że inwestor właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest zobowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanej w decyzji, ale wybór adresata takiej decyzji przez organ uprawniony do orzekania nie jest uzależniony wyłącznie od kolejności przyjętej przez ustawodawcę. W orzecznictwie wskazuje się, że wybór ten zależy przede wszystkim od możliwości legalnej realizacji przez ten podmiot nałożonych obowiązków administracyjnych w nawiązaniu do prawnego wymogu posiadania tytułu prawnego do nieruchomości, czyli istotnego czynnika wykonalności decyzji w konkretnych okolicznościach sprawy. Wobec uznania, że w przepisie art. 52 ustawy – Prawo budowlane nie ustalono wiążącej hierarchii adresatów decyzji organu nadzoru budowlanego, konieczne jest uwzględnienie celu, jakiemu ma służyć postępowanie naprawcze (legalizacyjne). Jest nim usunięcie stanu niezgodnego z prawem, co powoduje, że rozstrzygnięcia nie powinny być kierowane do podmiotu, który nie mógłby wykonać orzeczonych obowiązków, ale do takiego, który dysponuje realną możliwością ich wykonania (np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: w Poznaniu z dnia 11 maja 20178 r., sygn. akt II SA/Po 574/16, Lex nr 2305279; w Krakowie z dnia 13 września 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1620/15, Lex nr 2136648).

Odrębną kwestią jest możliwość dochodzenia roszczeń finansowych wynikających z wykonania obowiązków pomiędzy podmiotami, o których mowa w przepisie art. 52 ustawy – Prawo budowlane, dla których właściwe jest postępowanie cywilne prowadzone przed sądem powszechnym.

Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały podjęte z naruszeniem prawa i wymagają wyeliminowania z obrotu prawnego – stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c powołanej we wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 wskazanej powyżej ustawy, stanowiącym, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

Za tak określone koszty Sąd uznał kwotę wpisu uiszczonego od skargi.

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organy powinny uwzględnić uwagi Sądu zawarte w uzasadnieniu, a przede wszystkim ustalić w sposób nie budzący wątpliwości wszystkie istotne w sprawie okoliczności faktyczne oraz rozważyć ponownie kwestię adresatów orzekanych obowiązków.