Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1816/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2012 r. sprawy ze skargi A. spółki z o.o. w K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 31 sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz A. spółki z o.o. w K,. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. w związku z wykonaniem robót budowlanych - pomimo wstrzymania ich wykonania postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] nakazał inwestorowi tj. firmie A. sp. z o.o. z siedzibą w K. doprowadzenie budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr 1 i 2 w P. do stanu poprzedniego tj. do stanu z dnia 7 maja 2010 r., w którym doręczono A. sp. z o.o. postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, poprzez usuniecie: 1. warstwy wylewek końcowych we wszystkich pomieszczeniach o grubości około 8 cm; 2. warstwy termoizolacyjnej wykonanej ze styropianu w pomieszczeniach znajdujących się na parterze oprócz klatki schodowej o grubości ok. 12 cm,; 3. instalacji: gazowej i alarmowej; 4. tynków wewnętrznych wapienno-cementowych. Jednocześnie organ wskazał, że roboty budowlane polegające na skuciu wylewek i tynków oraz usunięciu warstwy termoizolacyjnej, instalacji: gazowej i alarmowej winny być wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną z zachowaniem przepisów BHP. Zabezpieczenie wszelkich elementów konstrukcyjnych budynku, które mogłyby ulec uszkodzeniu podczas powyższych robót należy wykonać na koszt zobowiązanego. W uzasadnieniu organ wskazał, że analiza projektu architektoniczno - budowlanego zatwierdzonego w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 3 listopada 2009 r., w porównaniu ze stanem stwierdzonym w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 12 marca 2010 r. wykazała, że wykonano dwie dodatkowe lukarny od strony południowej i ściany szczytowe wschodnią i zachodnią zamiast skosów połaci dachowej oraz zamurowano otwory drzwiowe w ścianach wewnętrznych do pomieszczenia w środkowej części budynku na parterze i na piętrze niezgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym w decyzji pozwolenia na budowę. Zmiany dokonane przez inwestora w trakcie budowy budynku mieszkalnego na działkach nr 1 i 2 polegające na zmianie konstrukcji dachu i kąta nachylenie połaci dachowej, organ nadzoru budowlanego zakwalifikował jako istotne, gdyż zmieniają one kubaturę budynku. Z kolei kąt nachylenia dachu po zmianach wykonanych przez inwestora wynosi 30°, co jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości P. W związku z powyższym, w sytuacji, gdy inwestor, w trakcie realizacji robót budowlanych wykonywanych na podstawie ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę, w sposób istotny odstąpił od warunków udzielonego pozwolenia na budowę, zastosować należy przepisy art. 50 - 51 ustawy Prawo budowlane. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy realizacji przedmiotowego budynku i zobowiązał inwestora do wykonania skutecznego zabezpieczenia obiektu i przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót. W dniu 28 maja 2010 r. inwestor dostarczył inwentaryzację wykonanych robót budowlanych. Organ mając na celu zweryfikowania w/w inwentaryzacji i ustalenie stanu faktycznego wykonanych robót, dokonał w dniu 23 czerwca 2010 r. czynności kontrolnych budowy budynku mieszkalnego realizowanego na przedmiotowych działkach. W trakcie kontroli ustalono, iż budynek jest w stanie surowym zamkniętym (ocieplony z zewnątrz i otynkowany), natomiast wewnątrz budynku prowadzone są prace budowane polegające na wykonaniu ocieplenia. W dniu 23 czerwca 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję nr [...] nakładającą na inwestora obowiązek dostarczenia 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego. Na podstawie wniesionego odwołania przez inwestora Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. uchylił w całości decyzję organu I instancji z dnia [...] czerwca 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wyżej wymienioną decyzję WINB uzasadnił głównie tym, iż podczas kontroli budowy przeprowadzonej w dniu 23 czerwca 2010 r. ustalono, że na budowie wykonywano roboty budowlane. Mając na uwadze powyższe, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. w dniu 15 lutego 2011 r. przeprowadził kolejne oględziny mające na celu ustalenie stanu faktycznego wykonanych robót budowlanych w porównaniu do poprzednio przeprowadzonej kontroli w dniu 23 czerwca 2010 r. oraz w dniu 12 marca 2010 r. W trakcie oględzin ustalono, że po wstrzymaniu robót zostały wykonane wylewki końcowe, tynki wewnętrzne oraz instalacje: gazowa i alarmowa. Na postawie analizy wykonanych pomiarów podczas kontroli z dnia 23 czerwca 2010 r. i oględzin z dnia 15 lutego 2011 r., oraz inwentaryzacji wykonanych robót dostarczonych do Inspektoratu w dniu 28 maja 2010 r. i 8 lutego 2011 r. stwierdzono, że grubość wylewek we wszystkich pomieszczeniach wynosi około 8 cm., a na parterze wykonano warstwę termoizolacyjną o grubości ok. 12 cm. Organ podkreślił, że z wpisu do dziennika budowy z dnia 15 kwietnia 2010 r. wynika, że "rozpoczęto wykonywania instalacji wewnętrznych elektrycznej, wód.- koń. i gazowej", a z oświadczenia kierownika budowy S.M. z dnia 21 marca 2011 r. wynika, iż instalacje elektryczna i wodno- kanalizacyjna zostały wykonana przed 7 maja 2010 r., natomiast instalacja gazowa zastała wykonana znacznie później. Również podczas kontroli z dnia 23 czerwca 2010 r. inspektorzy stwierdzili, iż zostały wykonane tylko instalacje elektryczne i wodno - kanalizacyjnej, natomiast podczas oględzin w dniu lutego 2011 r. stwierdzono wykonanie instalacji gazowej i alarmowej, zatem zostały one wykonane z pewnością po wstrzymaniu robót budowlanych. A zatem organ stwierdził, że inwestor, w trakcie realizacji inwestycji budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrznymi instalacjami, wykonał roboty budowlane pomimo wstrzymania ich wykonania postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2010 r.

Odwołanie od tej decyzji złożyła A. sp. z o.o. z siedzibą w K. zarzucając w szczególności naruszenie art. 50a pkt 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez nakazanie inwestorowi doprowadzenia budynku mieszkalnego znajdującego się na działkach nr 1 i 2 do stanu poprzedniego, tj. do stanu z dnia 7 maja 2010 r. Ponadto zarzucono naruszenie art. 84 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez przekroczenie zakresu kompetencji organu nadzoru budowlanego w zakresie, w jakim dokonał on kontroli i weryfikacji postępowania podmiotu stojącego poza systemem organów administracji publicznej - projektanta w odniesieniu do kwalifikacji zmian projektu budowlanego, jako istotnej, naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie, a co za tym idzie niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego w sprawie w odniesieniu do wykonanych przez inwestora robót budowlanych po dniu 7 maja 2010 r., art. 8 k.p.a., poprzez nierzetelne zbadanie stanu faktycznego sprawy i wybiórcze uwzględnianie zgromadzonych w sprawie dowodów, bez wyjaśnienia przyczyn takiego postępowania, art. 11 k.p.a., poprzez uchybienie zasadzie przekonywania, w zakresie, w jakim podjęte w skarżonej decyzji rozstrzygnięcie nie koresponduje ze stanem faktycznym sprawy, art. 81 k.p.a., poprzez uznanie okoliczności faktycznych sprawy za udowodnione i wydanie decyzji bez umożliwienia stronie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów. Strona odwołująca wiosła o uchylenie w całości decyzji organu I instancji, względnie o uchylenie w całości skarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji z uwagi na konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak:[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nakazał inwestorowi tj. G.T.I. sp. z o.o. z siedzibą w K. doprowadzenie budynku mieszkalnego znajdującego się na działkach nr 1 i 2 do stanu poprzedniego tj. do stanu z dnia 23 czerwca 2010 r. udokumentowanego w protokole kontroli, poprzez usunięcie: 1. warstwy wylewek końcowych we wszystkich pomieszczeniach o grubości około 8 cm; 2. warstwy termoizolacyjnej wykonanej ze styropianu w pomieszczeniach znajdujących się na parterze (z wyłączeniem klatki schodowej) o grubości ok. 12 cm; 3. tynków wewnętrznych wapienno - cementowych. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 50a pkt 2, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z brzmieniem art. 50 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, trwałość postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych jest uwarunkowana wydaniem w ustawowym terminie jednej z dwóch decyzji, tj. decyzji z art. 50a albo z art. 51 ust. 1 W niniejszej sprawie organ I instancji z zachowaniem w/w terminu wydał decyzję z dnia 23 czerwca 2010 r., znak: [...] Co prawda Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w postępowaniu odwoławczym w/w decyzję uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, to jednak nadal pozostaje w obrocie prawnym postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych. Taki pogląd potwierdza wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 167/07, w którym stwierdzono, że uchylenie decyzji opartej o przepis art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie wywiera bezpośredniego wpływu na ważność postanowienia wydanego na podstawie art. 50 tej ustawy. Zdaniem organu fakt zaistnienia "przypadku wykonywania robót budowlanych" przez inwestora po doręczeniu postanowienia z dnia 23 kwietnia 2010r., został udowodniony przez organ I instancji w sposób nie budzący wątpliwości, co uzasadnia zastosowanie art. 50 a ustawy Prawo budowlane. Organ I instancji określając w zaskarżonej decyzji zakres rozbiórki uwzględnił roboty budowlane wykonane po ich wstrzymaniu, ale w możliwym do udokumentowania czasookresie tj. w czasie od przeprowadzonej kontroli w dniu 23 czerwca 2010 r., do dnia kontroli przeprowadzonej w dniu 15 lutego 2011 r. W trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego inwestor przedłożył uwierzytelnioną kopię fragmentu dziennika budowy, z którego wynika, że w dniu 26 kwietnia 2010 r. (zatem przed otrzymaniem przez inwestora postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych) zakończono prowadzenie robót budowlanych związanych z wykonaniem instalacji wod–kan. i gazowej jak również wykonano próby ich szczelności. Analizując materiał zgromadzony w sprawie organ odwoławczy stwierdził, że co prawda w trakcie kontroli przeprowadzonej dniu 15 lutego 2011 r., stwierdzono wykonanie instalacji alarmowej, jednakże na potwierdzenie tego wykonano jedynie zdjęcia puszek usytuowanych nad otworami drzwiowymi. Fakt istnienia instalacji alarmowej w przedmiotowym budynku nie został jednakże wystarczająco udokumentowany i istnieją wątpliwości, co do jej istnienia. Wobec powyższego organ odwoławczy mając na uwadze, iż organ I instancji w zaskarżonej decyzji zbyt szeroko określił zakres rozbiórki, zreformował zaskarżoną decyzję w tym zakresie. Odnosząc się do uwag sformułowanych w odwołaniu, organ wyjaśnił, że jak wspomniano powyżej uchylenie decyzji opartej o przepis art. 51 ustawy Prawo budowlane nie wywiera bezpośredniego wpływu na ważność postanowienia wydanego na podstawie art. 50 tej ustawy. Z uwagi na obecny stan prawny inwestycji, tj. stan niezgodny z prawem i brak w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę, obowiązkiem organu I instancji jest dokończenie postępowania naprawczego w oparciu o art. 51 ust. 1 ustawy Praw budowlane. Odpowiadając na pismo B.G. z dnia 30 maja 2011 r., w którym wyrażono opinię jakoby wszystkie roboty budowlane wykonane po wstrzymaniu robót budowlanych były wykonane w związku z zaleceniami "architekta i kierownika budowy mgr inż. arch. E.SA. " i miały "na celu zabezpieczenie budynku przed zimą z powodu przedłużającego się postępowania administracyjnego" organ wskazał, że załączony do tego pisma "Opis prac zabezpieczających w budynku mieszkalnym w P. ul. [...] (...)" budzi uzasadnione wątpliwości organu odwoławczego, bowiem nie jest podpisany przez osobę która go sporządziła. Co prawda na ostatniej stronie pod "Obliczeniami współczynnika przenika ciepła U (...)" widnieje kolorowa kserokopia pieczątki wraz z kopią podpisu, jednakże nie jest ona wiarygodna. Materiał zdjęciowy załączony do tego pisma również nie posiada stosowanego opisu i nie wiadomo czy został wykonany w budynku objętym niniejszym postępowaniem. Ponadto organ nie podzielił argumentacji wyrażonej w tym opisie cyt. "Ze względu na delikatną konstrukcję stropów nad parterem i pierwszym piętrem wrażliwą na zewnętrzne czynniki atmosferyczne składających się z dolnej warstwy wykonanej z płyt styropianowych o grubości 15 cm i dolnej warstwy betonu o grubości 5 cm po oględzinach zdecydowano, że należy jeszcze dodatkowo zabezpieczyć strop od góry i bezzwłocznie wykonać prace polegające na położeniu ciepłych wylewek z warstwą styropianu zabezpieczającą aby nie doszło do przemarznięcia i ich uszkodzenia". Po pierwsze z opisu projektu budowlanego wynika, że w przedmiotowym budynku zaprojektowano stropy budynku: przyjęto płytę żelbetową monolityczną wylewaną na mokro wykonaną z betonu klasy B-20 zbrojoną stalą żebrowaną klasy A-III gatunku RB500 wspartą na ścianach nośnych oraz słupach pośrednich. Nadto w projekcie wskazano na grubość płyty tj. 13 cm. Po drugie z kserokopii dziennika budowy znajdującego się w aktach PINB nie wynika, aby dokonano zmian w zakresie wykonania rodzaju stropów. Mając na uwadze powyższe okoliczności organ drugiej instancji nakazał inwestorowi doprowadzenie budynku mieszkalnego do stanu sprzed wstrzymania robót budowlanych.

Skargę na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła A./ sp. z o.o. z siedzibą w K. zarzucając naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 50 ust. 2 i art. 50a ust. 2 ustawy Prawo Budowlane poprzez brak ustalenia zakresu prac niezbędnych dla skutecznego zabezpieczenia obiektu budowlanego, do wykonania których inwestor zobowiązany był mocą postanowienia o wstrzymaniu prac na inwestycji, a które to postanowienie takiego wskazania nie zawierało i poprzez wywodzenie z powyższego niedopełnienia negatywnych konsekwencji prawnych wobec inwestora. Strona skarżąca zarzuciła także naruszenie przez organ odwoławczy art. 7 k.p.k. i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia czynności mających na celu zebranie pełnego materiału dowodowego i rzetelne ustalenie stanu faktycznego sprawy, pomimo powoływania się przez stronę, za pomocą dokumentów, na okoliczności dla niej istotne i relewantne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy i poprzestanie na wskazaniu zastrzeżeń do przedłożonych przez stronę dowodów, przy jednoczesnym przyjęciu własnej, biernej postawy w zakresie inicjatywy dowodowej, co doprowadziło do naruszenia reguły działania administracji z uwzględnieniem słusznych interesów obywateli i zasady przekonywania. Strona skarżąca zarzuciła, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył art. 7 k.p.a. w zw. z art. 36a ustawy Prawo budowlane, albowiem przekroczył granice uznania administracyjnego kwalifikując odstępstwa stwierdzone podczas kontroli w dniu 12 marca 2010 r. jako "istotne". Istotnym odstępstwem nie była bowiem, ani zmiana konstrukcji dachu i kąta nachylenia połaci dachowej, ani też zmiana sposobu użytkowania budynku, (o której w ogóle nie może być mowy). Bez związku jest przy tym, że wskutek takich działań doszło do niewielkiej zmiany w kubaturze budynku, albowiem zmiana ta nie przekraczała 1 % kubatury całkowitej. Takie zaledwie odstąpienie mieściło się w granicach tolerancji wymiarowej. Powyższej kwalifikacji dokonał także Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskutek błędnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, a to porównując projekt architektoniczny zawierający wymiary budynku w stanie wykończonym z inwentaryzacją z 28 maja 2010 r. sporządzoną dla budynku w stanie surowym. Ponowna inwentaryzacja (z 5 lutego 2011 r.) budynku w stanie deweloperskim, po wykonaniu wylewek i tynków dowodzi, że nie dokonano żadnego odstępstwa w kubaturze budynku i jest ona zgodna z założoną wielkością w projekcie budowlanym. Podobnie, w sposób dowolny przyjął organ odstępstwo zakwalifikowane przezeń jako zmiana użytkowania obiektu. Z faktu zamurowania otworów drzwiowych w niektórych częściach budynku wywiedziono daleko idący wniosek o dopuszczeniu się przez inwestora odstępstwa istotnego od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zaniechano przy tym zbadania, czy takie działanie było uzasadnione prowadzonym właśnie etapem prac i ustalenia, jaką rzeczywistą intencją było ono podyktowane. Strona skarżąca wskazała także, że organ I instancji nakazując w dniu 21 marca 2011 r., doprowadzenie budynku mieszkalnego do stanu z dnia 7 maja 2010 r., nie ustalił jaki był stan zaawansowania prac na inwestycji na tę datę, ani jaki był niezbędny zakres prac, których wykonanie stanowiłoby "skuteczne zabezpieczenie obiektu", ewentualnie także, w jakim okresie (do kiedy) takie prace mogły być wykonywane. Kontrolujący decyzję organ odwoławczy, co prawda zmienił datę, na stan z której należy doprowadzić obiekt (z daty 7 maja 2010 r. będącej data doręczenia postanowienia o wstrzymaniu prac na datę 23 czerwca 2010 r. kiedy to przeprowadzono oględziny), niemniej jednak powielił dalsze błędy organu pierwszej instancji i zaniechał ustalenia, jaki zakres prac winien być wykonany celem zabezpieczenia obiektu i do kiedy prace zabezpieczające mogły być prowadzone. Wskazywane uchybienie jest rażące o tyle, że inwestor, reprezentowany przez B.G. , za pismem z dnia 30 maja 2011 r. sygnalizował organowi II instancji, iż kwestionowany zakres prac, tj. zakres rzekomo naruszający postanowienie o wstrzymaniu robót, w istocie stanowił prace, których wykonanie było niezbędne dla skutecznego zabezpieczenia obiektu. Organ pozostał jednak bierny wobec wskazanych okoliczności i ograniczył się do ocennego stwierdzenia, iż nie podziela argumentów pisma. Organ odwoławczy podważył także wykonanie przez inwestora, opisanych przez architekta E.S.; stropów typu JS (styropianowo-betonowych) i stwierdził, iż brak jest stosownej informacji w dzienniku budowy dotyczącej wykonania takich stropów, podczas gdy w dzienniku budowy, na str. [...] widnieje wpis dokonany przez kierownika budowy inż. S.M. informujący o wykonaniu stropów JS, co dowodzi, iż organ ocenił materiał dowodowy nierzetelnie i wybiórczo. Mając na uwadze powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.

Skarga jest zasadna.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nakazująca inwestorowi na podstawie art. 50 a pkt 2 ustawy Prawo budowlane doprowadzenie budynku do stanu poprzedniego. Zgodnie z dyspozycją przepisu art. 50 a pkt 2 powołanej ustawy decyzja taka może być wydana jedynie w sytuacji, gdy mamy do czynienia z wykonywaniem robót budowlanych, pomimo uprzedniego wstrzymania ich wykonania postanowieniem. Zdaniem sądu w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie wykazał dlaczego jego zdaniem doszło do naruszenia art. 50 a pkt 2 w/w ustawy.

Zaznaczyć na wstępie należy, że w postanowienie o wstrzymaniu wykonywania robót budowlanych zostało wydane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. w dniu 23 kwietnia 2010 r. z uwagi na stwierdzone istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zgodnie z regułą zawartą w przepisie art. 50 ust. 4 ustawy Prawo budowlane postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia chyba, że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50 a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1. W niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. organ I instancji nakazał inwestorowi na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane przedłożenie projektu budowlanego zamiennego. Co prawda powyższa decyzja została następnie uchylona przez organ odwoławczy jednakże, zdaniem sądu, nie powoduje to utraty ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 3 grudnia 2010r. sygn. akt II OSK 1836/2009, w którym stwierdzono, że utrata ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych następuje jedynie w wypadku określonym w art. 50 ust. 4 ustawy Prawo budowlane gdyby w terminie 2 miesięcy organ w ogóle nie wydał pierwszej decyzji z mocy art. 51 Prawa budowlanego. Późniejsze zmiany bądź uchylenie decyzji z art. 51 Prawa budowlanego nie wywierają skutku na ważność postanowienia o wstrzymaniu, którego prawidłowość może być odrębnie badana tak w toku postępowania zażaleniowego jak i w postępowaniu sądowo-administracyjnym.

Przechodząc do analizy postępowania administracyjnego, jakie toczyło się w niniejszej sprawie przed organem administracji publicznej, stwierdzić należy, że kontrolowane postępowanie dotknięte jest wadami, które musiały prowadzić do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Zdaniem sądu ustalenia faktyczne organu drugiej instancji nie spełniają wymogów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jedną z naczelnych zasad procedury administracyjnej jest wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy materialnej, zgodnie z którą organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta znajduje rozwinięcie w dalszych przepisach, między innymi w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie, z którym organ administracji publicznej winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Z kolei w myśl art. 80 k.p.a. udowodnienie danej okoliczności ma nastąpić na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Należy podkreśli, że art. 80 k.p.a. w doktrynie prawa administracyjnego powszechnie uznaje się za przepis, statuujący zasadę tzw. swobodnej oceny dowodów rozumianą w ten sposób, iż jest nią taka ocena, która wywiedziona po przeanalizowaniu całości materiału dowodowego nie przekracza granic doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania. Reguły postępowania o których mowa wyżej, zostały przez organ II instancji naruszone w sposób mogący mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że nie budzi wątpliwości okoliczność prowadzenia przez inwestora robót budowlanych po wydaniu postanowienia o ich wstrzymaniu. Organ odwoławczy jednakże nie wykazał, że wykonane roboty budowlane nie miały charakteru prac zabezpieczających. Podkreślić należy, że w wydanym postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązał stronę skarżącą do wykonania skutecznego zabezpieczenia obiektu, nie wskazując jednak w jaki sposób ma to nastąpić. Tymczasem organ nadzoru budowlanego stosując dyspozycję z art. 50 a ust. 2 ustawy Prawo budowlane powinien przede wszystkim ustalić, że wykonane roboty budowlane nie były podjęte w ramach zabezpieczenia obiektu budowlanego. Nie można bowiem uznać, że podjęcie czynności zabezpieczających obiekt budowlany, w czasie obowiązywania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych stanowi naruszenie tego postanowienia.

Kontrolując niniejszą sprawę wskazać należy, że w aktach administracyjnych znajduje się pismo strony skarżącej datowane na dzień 30 maja 2011 r. (stanowiące uzupełnienie stanowiska wyrażonego w odwołaniu), do którego dołączony został wykonany przez architekta E.S. opis zalecanych do wykonania prac zabezpieczających w przedmiotowym budynku. Organ drugiej instancji odnosząc się do powyższego opisu stwierdził, iż budzi on uzasadnione wątpliwości organu, gdyż nie jest podpisany przez osobę która go sporządziła. Organ nie podzielił również argumentacji wyrażonej w powyższym opisie, w tym m.in. stwierdzenia, że ze względu na delikatną konstrukcję stropów nad parterem i pierwszym piętrem wrażliwą na zewnętrzne czynniki atmosferyczne, po oględzinach zdecydowano, że należy jeszcze dodatkowo zabezpieczyć strop od góry i bezzwłocznie wykonać prace polegające na położeniu ciepłych wylewek z warstwą styropianu zabezpieczającą aby nie doszło do przemarzniecia i ich uszkodzenia. Odnosząc się do powyższego organ powołał się na opis projektu budowlanego, z którego wynika, że w przedmiotowym budynku zaprojektowano strony żelbetowe. Organ wskazał także, że z kserokopii dziennika budowy nie wynika, aby dokonano zmian w zakresie wykonania rodzaju stropów.

Oceniając to stanowisko stwierdzić należy przede wszystkim, że na stronie 3 i 4 dziennika budowy znajduje się zapis o tym, iż wykonano szalowanie pod ułożenie stropu JS. Mając na uwadze, że stropy tego typu są jednymi z najtańszych i najlżejszych (wykonanych najtańszą techniką) wskazać należy, iż organ wbrew treści decyzji nie dokonał porównania projektu budowlanego z faktycznym wykonaniem budynku o którym mowa w dzienniku budowy. Zapisy tego dziennika wskazują, iż strop w przedmiotowym budynku nie jest wykonany z żelbetonu. Okoliczność ta nie została przez organ zweryfikowana a treść decyzji stoi w tym zakresie w sprzeczności z materiałem dowodowym znajdującym się w aktach administracyjnych.

W dalszej kolejności stwierdzić należy, iż w ocenie sądu nie do przyjęcia jest stwierdzenie organu, iż dołączony do pisma 30 maja 20190 r. dokument określony jako "opis prac zabezpieczających w budynku mieszkalnym w [...] ul. [...]" budzi uzasadnione wątpliwości organu, gdyż nie jest podpisany przez osobę która go sporządziła i że wprawdzie na ostatniej stronie opisu pod obliczeniami współczynnika ciepła widnieje kolorowa kserokopia pieczątki wraz z kserokopią podpisu, jednakże nie jest ona wiarygodna dla organu. Po pierwsze organ nie wskazał jakie to okoliczności powodują jego "uzasadnione wątpliwości" co do tego dokumentu, po drugie nie podał czy są to wątpliwości co do autentyczności dokumentu (czy osoba której podpis widnieje na dokumencie faktycznie go sporządziła) czy też wskazanych w nim okoliczności (konieczności wykonania prac zabezpieczających, ich charakteru i zakresu) oraz nie wskazał dlaczego uznał, iż dokument nie jest podpisany przez osobę która go sporządziła. Nie jest dopuszczalna praktyką podawanie przez organ, iż dowód w sprawie uznaje za niewiarygodny nie wskazując nawet jakie okoliczności przesądzają o negatywnej ocenie tego dowodu. Nie było przeszkód, by organ wstępnie, negatywnie oceniając dokument złożony w postępowaniu przez stronę, przeprowadził stosowne postępowanie dowodowe mające na celu weryfikację tego dowodu np. wezwał stronę do złożenia oryginału dokumentu, przesłuchał stronę na okoliczność jego sporządzenia czy przeprowadził dowód z przesłuchania świadka – osoby której podpis na dokumencie się znajduje na okoliczność czy faktycznie go sporządziła i jakiej podstawie ustaliła fakty o których w nim mowa. Zgodnie bowiem z regulacją przepisu art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jest on bowiem obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę administracyjną.

Konkludując stwierdzić należy, iż w niniejsze sprawie organ odwoławczy ograniczył się jedynie do informacji zebranych przez organ I instancji. Nie odniósł się do zarzutów odwołania i nie wyjaśnił powstałych w związku z tym wątpliwości, nie wskazał także w sposób wystarczający dlaczego nie uznał twierdzeń strony skarżącej za wiarygodne. W świetle powyższego stwierdzić należy, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do zastosowania przepisu art. 50a pkt 2 ustawy Prawo budowlane, a także że materiał już zgromadzony w aktach sprawy został przez organ odwoławczy oceniony nierzetelnie, na co słusznie zwróciła uwagę strona skarżąca. Mając na uwadze uregulowanie art. 107 § 3 k.p.a., wskazać należy, że organ w uzasadnieniu decyzji winien wskazać fakty uznane za udowodnione, dowody będące podstawą ustaleń faktycznych oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej.

Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji powinny przeprowadzić postępowanie dowodowe w sposób określony w przepisach art. 75 i nast. k.p.a. i wyjaśnić w sposób nie budzący wątpliwości, jaki charakter miały prace budowlane wykonane przedmiotowym budynku mieszkalnym tj. czy były to prace jedynie zabezpieczające budynek, czy też ich zakres i charakter wyklucza takie ich zakwalifikowanie. Odmawiając zaś wiary określonym dowodom, organ zobowiązany będzie szczegółowo wyjaśnić przyczyny uznania dowodów za niewiarygodne lub nie mające znaczenia w sprawie.

Z powyższych względów, uznając, że niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy - sąd uchylił zaskarżoną decyzję działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O niewykonalności zaskarżonego aktu do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono w oparciu o art. 152, a o zwrocie kosztów na podstawie art. 200 w/w ustawy.