Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2686/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 6 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 100 poz 1080
law: Ustawa z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia NSA del. Jacek Hyla Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 137/13 w sprawie ze skargi Z. na bezczynność Z. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Z. na rzecz Z. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zarząd Wojewódzki Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów województwa w., wnioskiem z dnia 15 stycznia 2013 r. zwrócił się do Przewodniczącego Zarządu Głównego NSZZ Policjantów o udostępnienie na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej protokołów:

1. Nadzwyczajnego Krajowego Zjazdu Delegatów NSZZ Policjantów w W. w dniu [...],

2. [...] Zjazdu Sprawozdawczo-Wyborczego NSZZ Policjantów w W. w dniach [...].

W odpowiedzi na powyższy wniosek, w piśmie z dnia 22 stycznia 2013 r. Przewodniczący Głównej Komisji Rewizyjnej NSZZ Policjantów stwierdził, że prawo do wglądu i wnoszenia uwag do protokołu mają wyłącznie osoby biorące udział w wyborach. Natomiast na liście wydanych mandatów na [...] Krajowy Zjazd Sprawozdawczo-Wyborczy Delegatów NSZZ Policjantów brak jest podpisów delegatów z woj. w., co świadczy, że nie brali oni udziału w Zjeździe. Tym samym brak jest podstaw do przesłania protokołu i wnoszenia do niego uwag.

Zarząd Wojewódzki NSZZ Policjantów województwa w. pismem z dnia 24 stycznia 2013 r. zażądał w trybie pilnym udostępnienia żądanych protokołów oraz zauważył, że odpowiedź z dnia 22 stycznia 2013 r. nie stanowi odpowiedzi na wniosek z 15 stycznia 2013 r. i jest jedynie przejawem swobodnej twórczości, niezgodnej z ustawa o dostępie do informacji publicznej oraz Statutem NSZZ Policjantów.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Zarządu Głównego NSZZ Policjantów, Zarząd Wojewódzki NSZZ Policjantów województwa w. o wniósł o rozpatrzenie w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), wniosku Zarządu Wojewódzkiego o udostępnienie informacji publicznej oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zarządowi Głównemu NSZZ Policjantów zarzucił nieudzielenie informacji publicznej, pomimo ciążącego na nim takiego obowiązku, dokonanie odpowiedzi odmowy udostępnienia informacji publicznej przez organ nieuprawniony, tj. Główną Komisję Rewizyjną NSZZ Policjantów, a nadto niezachowanie formy decyzji do odmowy udostępnienia informacji, co stanowi naruszenie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 ze zm.) oraz partie polityczne. Podkreślił, że NSZZ Policjantów jest organizacją związkową reprezentowaną w świetle przepisów prawa.

Skarżący powołując się na pogląd doktryny podniósł, że przepis art. 4 ust. 2 u.d.i.p. należy interpretować jako stanowiący autonomiczną w stosunku do jej art. 1 ust. 1 kategorię informacji publicznej o działalności wspomnianej kategorii podmiotów. W jego ocenie treść protokołów sporządzonych z obrad zjazdu związku zawodowego, niewątpliwie mieści się w kategorii informacji publicznej – o działalności podmiotu obowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Co prawda protokoły powyższe nie zostały wytworzone przez Zarząd Główny, jednak są dokumentami w jego posiadaniu, którymi może się posługiwać. Zawarte są zaś w nich informacje dotyczące wyborów władz statutowych związku, w tym jego przewodniczącego.

Jednocześnie skarżący stwierdził, że pismo z dnia 22 stycznia 2013 r. nie zawiera elementów koniecznych do uznania go za decyzję w rozumieniu art. 107 k.p.a., a tym samym podmiot obowiązany do udzielenia informacji publicznej pozostaje bezczynny.

W odpowiedzi na skargę Niezależny Samorządny Związek Zawodowy Policjantów wniósł o jej odrzucenie, gdyż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego – art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zaś Zarząd Główny nie jest podmiotem, na którym ciąży prawny obowiązek przekazania skargi do sądu, w szczególności w oparciu o przepis art. 54 § 2 powołanej ustawy.

Ponadto, uzasadniając swoje stanowisko, organ podniósł, że racjonalność ustawodawcy oraz orzecznictwo (uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005 r., I OPS 1/05, Lex Polonica nr 378144, ONSA i WSa 2005, nr 4, poz. 63) każe stwierdzić, że organizacje związkowe zostały wymienione w ustawie o dostępie do informacji publicznej jako podmioty zobowiązane do jej udzielenia jedynie w art. 4 ust. 2. Zawiera on jednak odniesienie do ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego, która przymiot "reprezentatywności" przyjmuje w art. 6 ust. 2. Zgodnie z jego treścią, za reprezentatywne organizacje związkowe uznaje się ogólnokrajowe związki zawodowe, ogólnokrajowe zrzeszenia (federacje) związków zawodowych i ogólnokrajowe organizacje międzyzwiązkowe (konfederacje), które spełniają łącznie następujące kryteria:

1. zrzeszają, z zastrzeżeniem ust. 3, więcej niż 300 000 członków będących pracownikami,

2. działają w podmiotach gospodarki narodowej, których podstawowy rodzaj działalności jest określony w więcej niż połowie Sekcji Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD), o której mowa w przepisach o statystyce publicznej.

Organ stwierdził, że NSZZ Policjantów nie zrzesza takiej liczby członków, by uznać go za reprezentatywny według tej ustawy, a nadto Zarząd Główny nie posiada żądanych informacji z uwagi na to, iż nie mają one charakteru informacji publicznych. Na potwierdzenie swoich wywodów powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 3 lipca 2013 r. o sygn. akt II SAB/Wa 137/13, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wskazał, że dla oceny, czy Niezależny Samorządny Związek Zawodowy Policjantów pozostaje w bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia wniosku Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów województwa w., o udostępnienie informacji publicznej, konieczne jest ustalenie, czy w ogóle jest on podmiotem obowiązanym w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W przepisie art. 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi się, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władne publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. W punktach 1-5 ustawodawca określił katalog otwarty władz publicznych oraz innych podmiotów wykonujących zadania publiczne.

Natomiast w przepisie art. 4 ust. 2 u.d.i.p. postanowił, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i Wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 ze zm.) oraz partie polityczne.

Zatem, określając zakres podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej, ustawodawca wskazał trzy kategorie podmiotów, a mianowicie: władze publiczne, inne podmioty wykonujące zadania publiczne i reprezentatywne organizacje związkowe i pracodawców oraz partie polityczne. Niewątpliwie, zdaniem WSA, ostatnia kategoria podmiotów jest kategorią autonomiczną w stosunku do dwu pozostałych, niepowiązaną w żaden sposób ze sprawowaniem władzy publicznej, czy wykonywaniem zadań publicznych.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, Niezależny Samorządny Związek Zawodowy Policjantów bezspornie jest ogólnokrajową organizacją związkową, co wynika tak z Krajowego Rejestru Sądowego, gdzie w rubryce 1 – "Dane podmiotu", w pkt 1 – oznaczenie rodzaju organizacji, widnieje zapis "związek zawodowy", jak też z jego statutu (§ 5). Nie jest on jednak – w ocenie WSA – reprezentatywną organizacją związkową w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego. Zgodnie bowiem z treścią tego przepisu, za reprezentatywne organizacje związkowe uznaje się ogólnokrajowe związki zawodowe, ogólnokrajowe zrzeszenia (federacje) związków zawodowych i ogólnokrajowe organizacje międzyzwiązkowe (konfederacje), które spełniają łącznie następujące kryteria:

1. zrzeszają, z zastrzeżeniem ust. 3, więcej niż 300 000 członków będących pracownikami,

2. działają w podmiotach gospodarki narodowej, w których podstawowy rodzaj działalności jest określony więcej niż w połowie sekcji Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD), o której mowa w przepisach o statystyce publicznej.

Przy czym WSA podkreślił, że zastrzeżenie określone w ust. 3 nie znajduje zastosowania w odniesieniu do NSZZ Policjantów.

Tymczasem, jak wynika z Rocznika Statystycznego Rzeczypospolitej Polskiej 2012, zatrudnienie w Policji w 2010 r. wynosiło 97016 funkcjonariuszy i 23071 pracowników cywilnych, natomiast w 2011 r. odpowiednio 95633 i 23844. Niemożliwością jest zatem, zdaniem WSA, aby NSZZ Policjantów zrzeszał więcej niż 300 000 członków będących pracownikami, co powoduje, że nie jest spełniane kryterium liczebności określane w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego.

W konsekwencji NSZZ Policjantów nie jest, zdaniem WSA, obowiązany do udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 2 u.d.i.p. i tym samym nie pozostaje w bezczynności odnośnie wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej.

Bez znaczenia dla oceny zgodności z prawem postępowania organu była w ocenie WSA okoliczność, że wbrew jego twierdzeniu, dysponuje informacją publiczną, co wynika wprost z treści art. 4 ust. 2 u.d.i.p.

W tej sytuacji zarzuty skargi Sąd pierwszej instancji uznał są chybione, a skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu.

WSA nie podzielił argumentacji NSZZ Policjantów przemawiającej, jego zdaniem, za odrzuceniem skargi. Skarga w niniejszej sprawie nie była jego zdaniem niedopuszczalna, lecz, jak podniesiono wyżej, bezzasadna. Sąd rozpoznający sprawę musiał dokonać merytorycznych ustaleń co do podlegania przez NSZZ Policjantów przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Omawiany przepis art. 4 ust. 2 u.d.i.p. nie wyłącza przecież generalnie organizacji związkowych spod reżimu ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz jedynie ogranicza ich krąg do tych, które posiadają przymiot reprezentatywności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku sformułował Zarząd Wojewódzki Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów Województwa W., zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi postawiono dwojakie zarzuty.

Po pierwsze wydanie z naruszeniem prawa materialnego, a mianowicie art. 4 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 ze zm.), poprzez uznanie, iż liczba zatrudnionych w Policji uniemożliwia przyjęcie, że spełnione zostały kryterium reprezentatywności związku zawodowego, podczas gdy przepis art. 6 ust. 2 ustawy o Trójstronnej Komisji (...) odnosi się zarówno do związków zawodowych, jak też ogólnokrajowych zrzeszeń związków zawodowych i ogólnokrajowych organizacji międzyzwiązkowych, przy czym NSZZ Policjantów jest członkiem Forum Związków Zawodowych – organizacji reprezentatywnej, co w związku z przepisem art. 241(17) § 3 Kodeksu pracy rozciąga przymiot reprezentatywności z mocy praca na NSZZP.

Po drugie naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. niezastosowanie przepisu art. 3 ust. 2 oraz art. 8 ust. 2 Konwencji (nr 87) dotyczącej wolności związkowej i ochrony praw związkowych, przyjętej w San Francisco dnia 9 lipca 1948 r., ratyfikowanej przez Polskę 14 grudnia 1956 r. (Dz. U. z 1958 r. Nr 29, poz. 125) i w związku z tym zastosowanie przepisu art. 4 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 6 ust. 2 ustawy o Trójstronnej Komisji (...), co doprowadziło Sąd I instancji do zastosowania regulacji naruszającej umowę międzynarodową ratyfikowaną za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie, która zgodnie z przepisem art. 91 ust. 2 Konstytucji ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową.

W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wniósł także o przyznanie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotowy związek zawodowy jest członkiem Forum Związków Zawodowych. Ponadto skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę, że związek nigdy nie osiągnie przewidzianego pułapu 300 000 członków będących pracownikami, a zatem narzucony przez ustawodawcę limit uniemożliwiałby kontrolę członkom związków organów tych związków.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Analizowana pod tym kątem skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnośnie pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej, wskazać należy, że stosownie do art. 4 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080, ze zm.), oraz partie polityczne. W myśl zaś art. 6 ust. 2 ustawy o Trójstronnej Komisji, Za reprezentatywne organizacje związkowe uznaje się ogólnokrajowe związki zawodowe, ogólnokrajowe zrzeszenia (federacje) związków zawodowych i ogólnokrajowe organizacje międzyzwiązkowe (konfederacje), które spełniają łącznie następujące kryteria:

1) zrzeszają, z zastrzeżeniem ust. 3, więcej niż 300.000 członków będących pracownikami,

2) działają w podmiotach gospodarki narodowej, których podstawowy rodzaj działalności jest określony w więcej niż w połowie sekcji Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD), o której mowa w przepisach o statystyce publicznej.

W sprawie nie było sporne, że sam NSZZ Policjantów nie jest organizacją reprezentatywną w rozumieniu powyższego przepisu, a to z uwagi na niewystarczającą liczbę członków. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie czyni go podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej także fakt bycia zrzeszonym w Forum Związków Zawodowych. Przywołany przez skarżącego kasacyjnie art. 241(17) § 3 Kodeksu pracy nie może mieć tutaj zastosowania, gdyż z wyraźnej woli ustawodawcy, art. 4 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej odsyła do ustawy o Trójstronnej Komisji.

Z powyższych względów, skoro NSZZ Policjantów nie był podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, to nie mógł pozostawać w bezczynności co do jej udostępnienia. Kwestię tę prawidłowo rozważył Sąd pierwszej instancji.

Godzi się w tym miejscu zauważyć, że jeżeli skarżący uważa regulację art. 4 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publiczną za naruszającą jego konstytucyjne prawa jako związku zawodowego, to może – w myśl art. 191 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 Konstytucji – zwrócić się ze stosownym wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego.

Odnośnie zaś naruszenia art. 3 ust. 2 oraz art. 8 ust. 2 Konwencji (nr 87) dotyczącej wolności związkowej i ochrony praw związkowych, przyjętej w San Francisco dnia 9 lipca 1948 r., ratyfikowanej przez Polskę 14 grudnia 1956 r. (Dz. U. z 1958 r. Nr 29, poz. 125), to wskazać należy, iż stwierdzają one odpowiednio, że władze publiczne powinny powstrzymać się od wszelkiej interwencji, która by ograniczała prawo związku opracowywania swych statutów i regulaminów wewnętrznych, swobodnego wybierania swych przedstawicieli, powoływania swego zarządu, działalności oraz układania swego programu działania lub przeszkadzała w jego wykonywaniu zgodnie z prawem oraz, iż "Ustawodawstwo krajowe nie powinno naruszać gwarancji przewidzianych w niniejszej konwencji ani być tak stosowane, aby naruszało te gwarancje". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrok Sądu pierwszej instancji w żaden sposób nie ogranicza prawa związku zawodowego do opracowywania swego statutu i regulaminów wewnętrznych, swobodnego wybierania swych przedstawicieli, powoływania swego zarządu, działalności oraz układania swego programu. Nie naruszone zostały także pozostałe gwarancje konwencyjne.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a. w punkcie pierwszym sentencji. O kosztach orzeczono w punkcie sentencji drugim sentencji na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.