Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 651/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6331 Zasiłek dla bezrobotnych
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 173 par. 1, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA: Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek Jolanta Rajewska Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zbigniewa K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 marca 2005 r. sygn. akt 4/II SA/Ka 1388/03 w sprawie ze skargi Zbigniewa K. na decyzję Wojewody Ś. z dnia 23 kwietnia 2003 r. (...) w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 3 marca 2005 r., 4/II SA/Ka 1388/03 oddalił skargę Zbigniewa K. na decyzję Wojewody Ś. z dnia 23 kwietnia 2003 r., (...) w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Prezydent Miasta B. decyzją z dnia 13 lutego 2003 r. (...) wydaną na podstawie art. 6 pkt 6 lit. “b", art. 25 ust. 1 i ust. 8 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /t.j. Dz.U. 2001 nr 6 poz. 56 ze zm./ orzekł o utracie przez Zbigniewa K. prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 11 lutego 2003 r. W uzasadnieniu wskazał, że z dniem 10 lutego 2003 r. strona wyczerpała ustawowy sześciomiesięczny okres pobierania zasiłku, skrócony zgodnie z art. 25 ust. 8 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu o czas nieprzysługiwania zasiłku z przyczyn wymienionych w art. 27 ust. 1 pkt 4 tej samej ustawy.

Na skutek złożonego przez Zbigniewa K. odwołania sprawę rozpoznał Wojewoda Ś., który decyzją z dnia 23 kwietnia 2003 r. (...), zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdził, iż w świetle art. 25 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu okres pobierania zasiłku wynosi 6 miesięcy dla bezrobotnych zamieszkałych w okresie pobierania zasiłku na obszarze działania Powiatowego Urzędu Pracy w B., bowiem stopa bezrobocia na tym obszarze na dzień 30 czerwca roku poprzedzającego dzień nabycia prawa do zasiłku przez skarżącego nie przekraczała przeciętnej stopy bezrobocia w kraju. Jednocześnie na mocy art. 25 ust. 8 wskazanej ustawy okres pobierania zasiłku ulega skróceniu o czas nieprzysługiwania zasiłku z przyczyn wymienionych w art. 27 ust. 1 i ust. 3 tej ustawy w przypadku rozwiązania stosunku pracy bez wypowiedzenia z winy pracownika, w okresie 6 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Zbigniewa K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z wnioskiem o jej uchylenie jako krzywdzącej i niezgodnej z przepisami prawa i wypłatę zasiłku dla bezrobotnych.

Wojewoda Ś. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpoznając sprawę przy uwzględnieniu treści art. 97 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1271 ze zm./ i oddalając skargę stwierdził, iż ustawa z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /t.j. Dz.U. 2001 nr 6 poz. 56 ze zm./, zwana dalej ustawą o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w art. 23 określa wymogi jakie musi spełnić osoba ubiegająca się o zasiłek dla bezrobotnych. Na jego podstawie prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 27 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 pkt 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu.

Skarżący zarejestrował się w dniu 13 sierpnia 2002 r. w Powiatowym Urzędzie Pracy w B. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy wyliczenia okresów zatrudnienia i świadectwa pracy ostatniego pracodawcy wynika, że skarżący był zatrudniony do dnia 28 lutego 2002 r., a stosunek pracy został rozwiązany przez oświadczenie jednej ze stron bez zachowania okresu wypowiedzenia. Pisemne wyjaśnienia pracodawcy potwierdziły, że stosunek pracy ze skarżącym rozwiązano na podstawie art. 52 par. 1 pkt 3 Kodeksu pracy na skutek zawinionej utraty uprawnień koniecznych do wykonywania zawodu. Tak więc skarżący, w świetle wyżej powołanych przepisów ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu mógł nabyć prawo do zasiłku dla bezrobotnych dopiero po okresie 180 dni, licząc od dnia zarejestrowania się w Powiatowym Urzędzie Pracy w B.

W świetle przeprowadzonej analizy stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania decyzji przez organ pierwszej instancji i zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy podnieść należy, że organy te prawidłowo orzekły o utracie przez Zbigniewa K. prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 11 lutego 2003 r., bowiem wtedy wyczerpał się ustawowy sześciomiesięczny okres pobierania zasiłku, skrócony zgodnie z art. 25 ust. 8 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu o czas nie przysługiwania zasiłku z przyczyn wymienionych w art. 27 ust. 1 pkt 4 tej samej ustawy.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż podniesione przez skarżącego w skardze zarzuty dotyczące naruszenia zasady równości wobec prawa i prawa do zabezpieczenia społecznego obywateli nie mogły być uwzględnione z uwagi na zaistniały stan faktyczny sprawy i spełnienie przez skarżącego warunków wynikających z omawianej ustawy. Jednocześnie wskazał, że sytuacja materialna skarżącego nie ma w sprawie znaczenia i nie stanowi samoistnej podstawy do podważenia trafności zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Zbigniew K. reprezentowany przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości, zarzucił - naruszenie przepisów postępowania - art. 77 par. 1 Kpa, 78 par. 1 Kpa, art. 76 par. 3 Kpa poprzez ich niezastosowanie, co polegało na nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego z akt sprawy skarżącego przeciwko Pogotowiu Ratunkowemu w W. o przywrócenie do pracy, co mogło mieć realny wpływ na treść decyzji w sprawie.

Wskazując na powyższą podstawę, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu w wysokości normatywnej wraz z podatkiem VAT oraz zwrotu kosztów pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że ustalenia co do ustania jego stosunku pracy poczyniono w oparciu o pismo Pogotowia Ratunkowego w W. W postępowaniu administracyjnym skarżący poinformował, że od tej czynności pracodawcy złożył odwołanie do sądu pracy, Zdaniem skarżącego, oddalenie przez Sąd pierwszej instancji skargi w tej sprawie jest dotknięte wadliwością proceduralną polegającą na niedostatecznym procesie dowodowym, co hipotetycznie może mieć realny i zasadniczy wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej “p.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko-radcowskim /art. 175 par. 1-3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/. Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Z istoty skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego od wyroku Sądu administracyjnego pierwszej instancji wynika, że podstawą skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego jest naruszenie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie przepisów procedury administracyjnej, gdyż Sąd administracyjny rozpoznając skargę nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz kontroluje prawidłowość ich zastosowania przez organy administracji publicznej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie prawa przyjęto, że podnosząc w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, należy wskazać przepisy procedury sądowej, nie zaś administracyjnej /por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2004 r., FSK 181/04 - ONSAiWSA 2004 Nr 2 poz. 36; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2005 r., FSK 2139/04 - Lex nr 173185; B. Adamiak: Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2004 r., OSK 81/04 - OSP 2004 z. 11 poz. 135; B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydawnictwo Zakamycze, Kraków 2005, str. 456; H. Knysiak-Molczyk [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 546; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, str. 247/.

W przedmiotowej sprawie pełnomocnik skarżącego wskazując na naruszenie przepisów postępowania, powołał wyłącznie naruszenie przepisów art. 77 par. 1, 78 par. 1, art. 76 par. 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast zarówno w petitum skargi kasacyjnej, jak i w jej uzasadnieniu nie wskazał przepisów procedury sądowoadministracyjnej, które naruszył Sąd pierwszej instancji. Podkreślić należy, że skarga kasacyjna nie jest kolejnym środkiem odwoławczym, który umożliwiałby ponowne dokonywanie bezpośredniej kontroli zgodności z prawem orzeczeń wydawanych przez organy administracji przez Naczelny Sąd Administracyjny, a jedynie, stosownie do art. 173 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowi środek prawny skierowany przeciwko orzeczeniu Sądu pierwszej instancji. Dlatego podstawa skargi kasacyjnej, na którą powołał się pełnomocnik skarżącego, może dotyczyć jedynie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, a nie przepisów procedury administracyjnej, których Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stosował, a jedynie oceniał prawidłowość ich stosowania przez organy administracji. Z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, brak powołania w skardze kasacyjnej właściwych podstaw kasacyjnych uniemożliwia ocenę, czy dokonana przez Sąd pierwszej instancji kontrola stosowania przepisów proceduralnych przez organy administracji została przeprowadzona prawidłowo.

Z tych względów zarzut naruszenia przepisów postępowania wywodzony z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie mógł zostać uwzględniony.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku adwokata Tomasza L., pełnomocnika skarżącego z urzędu o zasądzenie na jego rzecz kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, gdyż nie został dopełniony obowiązek złożenia oświadczenia, że opłaty nie zostały zapłacone w całości lub części wynikający z par. 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu /Dz.U. nr 163 poz. 1348 ze zm./.