Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1905/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1, art. 5 ust. 1, art. 11 ust. 1 pkt 1 i2
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 34
journal: Dz.U. 2000 nr 84 poz 948
law: ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe"

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie WSA Marta Kołtun - Kulik (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant referent stażysta Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2012 r. sprawy ze skargi P. [...] S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta L. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r., nr [...], odmawiającej stwierdzenia nabycia przez Gminę Miasto L. z dniem 27 maja 1990 r., z mocy prawa, własności nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m², w obrębie [...], stanowiącej w tym dniu część działki nr [...] o pow. [...] m², uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...] – w punkcie 1) uchyliła w całości zaskarżoną decyzję; w punkcie 2) stwierdziła nabycie przez Gminę Miasto L. z dniem 27 maja 1990 r., z mocy prawa, własności nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m², w obrębie [...], stanowiącej w tym dniu część działki nr [...] o pow. [...] m², uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...].

Zaskarżona decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.

Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm., powoływana dalej jako "ustawa komunalizacyjna"), odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto L., prawa własności m.in. nieruchomości nr [...].

Odwołanie od decyzji Wojewody [...] złożył Prezydent Miasta L., zarzucając naruszenie art. 11 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] uchyliła w całości zaskarżoną decyzję z dnia [...] lutego 2008 r. i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji zalecając wyjaśnienie i ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych.

W następnie ww. rozstrzygnięcia organu odwoławczego Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], na podstawie art. 105 § 1 Kpa i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 84, poz. 948 ze zm.), umorzył postępowanie administracyjne w sprawie nabycia z mocy prawa m.in. własności nieruchomości nr [...], położonej w L. przy ul. [...]. W wyniku wniesionego przez Prezydenta Miasta L. odwołania, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] ponownie uchyliła rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia. Komisja wskazała na konieczność dokonania ustaleń w przedmiocie dysponowania przez P. w dniu 27 maja 1990 r. określonym tytułem prawnym do przedmiotowego gruntu.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...] ponownie odmówił stwierdzenia nabycia przez Gminę Miasto L. z dniem 27 maja 1990 r., z mocy prawa, własności nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m² w obrębie [...], stanowiącej w tym dniu część działki nr [...] o pow. [...] m², uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że przedsiębiorstwo państwowe P. nie legitymowało się w dacie 27 maja 1990 r. żadnym z dokumentów określonych w art. 38 ust. 2 lub art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74). Jednak, jak stwierdził Wojewoda [...], jednym z przepisów wyłączających zastosowanie art. 5 ust. 1 jest art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Zgodnie z jego treścią mienie ogólnonarodowe (państwowe), o którym mowa w art. 5 ust. 1-3, nie staje się mieniem komunalnym, jeżeli składniki tego mienia w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., służyły wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwych organów administracji rządowej oraz organów władzy państwowej. Służenie, w rozumieniu tego przepisu, oznacza stan faktyczny istniejący w dniu 27 maja 1990 r., na który nie ma wpływu posiadanie lub brak posiadania tytułu prawnego do korzystania z mienia. Jak wyjaśnił organ I instancji z pisma P. Oddział [...] w L. z dnia 16 stycznia 2008 r., nr [...] oraz załączonej mapy sytuacyjno-wysokościowej oraz z pisma z dnia 30 kwietnia 2010 r., nr [...] wynika, że przedmiotowa działka stanowi infrastrukturę kolejową, tj. część stancji kolejowej [...]. Na działce nr [...] znajdują się bowiem tory stacyjne linii nr [...] [...] oraz tory bocznicowe. Zgodnie z art. 46 obowiązującej w dniu 27 maja 1990 r. ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 26, poz. 138), nadzór nad P. sprawował Minister Transportu, Żeglugi i Łączności, który pełnił także funkcje organu założycielskiego w stosunku do tego przedsiębiorstwa. Wojewoda [...] wyjaśnił ponadto, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r., P. utworzone zostało do wykonywania przewozu osób i rzeczy kolejami użytku publicznego, czyli do realizacji zadań z zakresu administracji rządowej. Przedmiotem działalności P. było, w myśl art. 6, "przewóz osób i rzeczy oraz świadczenie innych usług związanych z przewozem a także utrzymanie i naprawa obiektów, taboru i urządzeń kolejowych w stanie zapewniającym sprawne wykonywanie przewozów (...)". Organ przyjął zatem, że nieruchomość nr [...] stanowiła część linii kolejowej, służącej do przewozu osób i rzeczy kolejami użytku publicznego, a więc do realizacji zadań z zakresu administracji rządowej, czyli spełniała przesłanki z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, co wyklucza możliwość jej komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1.

Odwołanie od decyzji z dnia [...] października 2010 r. wniósł Prezydent Miasta L. wskazując, że działalność statutowa P. nie stanowi realizacji zadań administracji rządowej. Podkreślił, że jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że przepis art. 11 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej nie znajduje zastosowania przy komunalizacji gruntów użytkowanych, bez tytułu prawnego, przez P.

W wyniku odwołania z dnia 18 października 2010 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] uchyliła w całości zaskarżoną decyzję i stwierdziła nabycie przez Gminę Miasto L. z dniem 27 maja 1990 r., z mocy prawa, własności nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m², w obrębie [...], stanowiącej w tym dniu część działki nr [...] o pow. [...] m², uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...].

W uzasadnieniu decyzji Komisja stwierdziła, iż Wojewoda nietrafnie powołał się na art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, bowiem wykonywanie funkcji transportowych nie jest wykonywaniem zadań należących do właściwości organów administracji rządowej. Skoro zatem przedsiębiorstwu państwowemu P. nie przysługiwał tytuł prawny do gruntu, a także przedmiotowa nieruchomość nie służyła wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej to nieruchomość ta należała, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r.

Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniosła spółka P. S.A. w W., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, to jest:

1) przepisu art. 11 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej, poprzez jego niezastosowanie i uznanie, iż mienie należące w dniu 27 maja 1990 r. do przedsiębiorstwa państwowego wykonującego zadania o charakterze ogólnonarodowym może podlegać komunalizacji;

2) przepisu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, poprzez jego błędne zastosowanie;

3) art. 107 § 1 Kpa, poprzez: niewystarczające oznaczenie organu administracji publicznej (brak wskazania siedziby), brak uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji, niewskazanie, na jakiej podstawie organ uznał, że przedmiotowa nieruchomość nie została oddana w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste.

W uzasadnieniu skarżąca spółka stwierdziła, że działka nr [...] o pow. [...] m², nie istniała w dniu 27 maja 1990 r., a zatem nie mogła być przedmiotem posiadania, a w dalszej kolejności przedmiotem komunalizacji. Był to jedynie grunt stanowiący część innej, znacznie większej, nieruchomości nr [...] o pow. [...] m², niewydzielony granicami i nie mogący stanowić (i nie stanowiący) odrębnego przedmiotu własności. Ponadto P. nie podzieliło argumentacji organu, że wykonywanie funkcji transportowych nie jest wykonywaniem zadań należących do właściwości organów administracji rządowej. Zdaniem spółki Komisja pominęła okoliczność, że na przedmiotowej nieruchomości znajduje się linia kolejowa o znaczeniu państwowym. Zatem charakter władania nieruchomością przez P. S.A. uniemożliwia komunalizację spornego gruntu, wskazanego w art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r., z przyczyn przewidzianych w art. 11 ustawy komunalizacyjnej.

W związku z ww. zarzutami P. wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie pełnomocnik P. oświadczył, że działka nr [...] nie jest wyodrębniona geodezyjnie, i że jest powiązana z infrastrukturą kolejową.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Ocena zaskarżonej decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej w zakresie wynikającym z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 "p.p.s.a."), nie potwierdziła, aby w toku postępowania administracyjnego uchybiono obowiązującym przepisom w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy.

Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, regulującego przejście z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., własności mienia ogólnonarodowego (państwowego) należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom - na rzecz właściwych gmin.

I tak, komunalizacja nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], na podstawie ww. przepisu, nastąpiła z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., zaś wydana przez Wojewodę [...] decyzja ma jedynie charakter deklaratoryjny. Zatem podstawowym zagadnieniem istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było ustalenie stanu prawnego i faktycznego spornej nieruchomości, a przede wszystkim ustalenie: czy w dacie 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo państwowe P. dysponowało tytułem prawnym do nieruchomości (co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji), czy też władanie nieruchomością przez przedsiębiorstwo państwowe P. było jedynie władztwem faktycznym. Zauważyć należy, że obowiązująca wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób, co oznacza, że prawa do gruntu takie jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogły powstać w sposób dorozumiany i faktyczny. Sam fakt posiadania nieruchomości nie decydował o powstaniu prawa zarządu. Grunty takie mogły być użytkowane przez określone podmioty bez tytułu prawnego, lecz ich prawnym dysponentem był, według ustawy, terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste.

Oceniając zgromadzony w sprawie materiał dowodowy Sąd stwierdził, że spółka P. nie wykazała tytułu prawnorzeczowego do spornej działki. Spółka nie przedstawiła bowiem aktu potwierdzającego istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej do spornej nieruchomości. Sam skarżący w piśmie z dnia 8 sierpnia 2006 r. stwierdził, że nie posiadał w zarządzie, ani nie władał żadnymi nieruchomościami w obrębie [...] (błędny numer obrębu strona podała w ślad za pismem Wojewody [...] z dnia 31 lipca 2006 r., który błędnie podając numer obrębu, precyzyjnie określił numery działek). Tak więc, brak tytułu prawnego - na dzień 27 maja 1990 r. - uzasadnia komunalizację ex lege - na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Jak wskazano bowiem wyżej, nawet faktyczne władanie nieruchomością przez P. nie wyłączało ustawowej przesłanki wymienionej w tymże przepisie, tj. że mienie należało do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej. Mając bowiem na uwadze treść punktu 1 uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r., W 13/91 (OTK 1992, nr 2, poz. 37) termin normatywny "należące do" użyty w art. 5 ust. 1, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących mienie ogólnonarodowe (państwowe) będących w dyspozycji przedsiębiorstw państwowych oznaczał jedynie, że przedsiębiorstwa te wykonywały w stosunku do tych nieruchomości różnego rodzaju uprawnienia o charakterze cywilnoprawnym, co nie wyłącza, że grunty będące w zarządzie przedsiębiorstw państwowych (nie stanowiące ich własności) z punktu widzenia uprawnień administracyjnych o charakterze władczym "należały do" terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, które wykonywały uprawnienia władcze w stosunku do wymienionych wyżej gruntów. Również utrwalone w tej kwestii orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazuje, że pojęcie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym.

Sąd podzielił stanowisko Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, że w niniejszej sprawie nie miał zastosowania art. 11 ustawy komunalizacyjnej, który w ust. 1 pkt 2 wyłączył spod komunalizacji mienie należące do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym, gdyż określenie "należące do" przedsiębiorstw państwowych oznaczało należenie mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym – to jest posiadanie określonego tytułu prawnego (którego P. do przedmiotowej nieruchomości nie miało). Ponadto przedsiębiorstwo takie winno być umieszczone w wykazie określonym przez Radę Ministrów - zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy. W wykazie objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalania wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 15, poz. 301) nie zostało natomiast ujęte przedsiębiorstwo państwowe P. (vide: wyrok NSA z dnia 29 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 2087/10, cbois.nsa.gov.pl). Podobnie nie miał zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy, bowiem wykonywanie funkcji transportowych nie jest wykonywaniem zadań należących do właściwych organów administracji rządowej. Ponadto okoliczność, iż na nieruchomości funkcjonuje linia kolejowa o znaczeniu państwowym sama z siebie nie tworzy innej jakości w kontekście art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Nie istnieje bowiem przepis prawa, który wyłączałby z komunalizacji nieruchomości, na których znajdują się czynne tory kolejowe (tory stacyjne linii nr [...] [...] oraz tory bocznicowe).

Jednocześnie Sąd rozpoznający sprawę zauważa, iż powoływanie się - w uzasadnieniu skargi - przez stronę skarżącą na przepis art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.), dla oceny stanu prawnego komunalizowanej nieruchomości, jest w tym postępowaniu całkowicie chybione. Ustalenie stanu prawnego i faktycznego przedmiotowej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. musi być bowiem w sposób oczywisty oparte o obowiązujące w tym dniu przepisy. Tak więc wskazać należy, że grunty, o których mowa w art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r., a więc właśnie te, które wskazuje art. 34 ustawy nie dotyczą gruntów, które podlegają komunalizacji na mocy art. 5 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy, gdyż mienie to już w dniu 27 maja 1990 r. stało się mieniem komunalnym (gminnym) i od tej daty nie jest już mieniem państwowym.

Za niezasadny Sąd uznał także zarzut, polegający na stwierdzeniu, iż skoro działka nr [...] w dniu 27 maja 1990 r. nie istniała, nie mogła być przedmiotem posiadania, a w dalszej kolejności przedmiotem komunalizacji. W dniu 27 maja 1990 r. działka nr [...] była częścią nieruchomości nr [...], a sam fakt późniejszego jej wyodrębnienia (o czym świadczy znajdujący się aktach sprawy wypis z rejestru gruntów) z innej nieruchomości, tj. Z działki nr [...], nie powoduje bezprzedmiotowości procesu komunalizacji. Jeżeli bowiem część gruntu oznaczonego obecnie nr [...], a znajdującego się wówczas w granicach innej nieruchomości, spełniała w dniu 27 maja 1990 r. przesłanki z art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, to nie ma przeszkód, by w decyzji deklaratoryjnej posłużyć się obecnym oznaczeniem ewidencyjnym działki.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W ocenie Sądu Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpatrzyła całokształt materiału dowodowego i dokonała prawidłowej oceny przesłanek komunalizacji w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości oraz w należyty sposób uzasadniła zajęte stanowisko. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się zatem naruszenia przez organ administracji powołanego w skardze przepisu art. 107 § 1 Kpa. Decyzja posiada bowiem uzasadnienie faktyczne i prawne oraz wystarczające oznaczenie organu administracji publicznej, który wydał zaskarżony akt.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie popiera, przytoczoną w zaskarżonej decyzji, linię orzeczniczą jednocześnie wskazując, iż została ona potwierdzona przez Naczelny Sąd Administracyjny w przywoływanym już wyroku z dnia 29 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 2087/10.

W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

-----------------------

7