Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1428/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141, art. 145, art. 151, art. 174, art. 183, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 49 art. 55, art. 59
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 76, art. 77, art. 80, art. 156, art. 158
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Bogusław Cieśla (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 22 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. i K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 482/08 w sprawie ze skargi L. i K. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 czerwca 2008 r. wydanym w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 482/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L. i K. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r., utrzymującą w mocy decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r., stwierdzającą nieważność decyzji Starosty Konińskiego z dnia [...] grudnia 2000 r., którą udzielono skarżącym pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wybudowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości Ś., gm. W. jako tzw. "samowola budowlana".

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po kolejnym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] października 2007r. na podstawie art. 158 § 1 i art. 157 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm) działając z urzędu - stwierdził nieważność decyzji Starosty Konińskiego z dnia [...] grudnia 2000r. nr [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że inwestor – K.K. w dniu 12 grudnia 2000r. wniósł o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego położonego na działce nr ew. [...] w miejscowości Ś. gm. W. W dniu 15 grudnia 2000r. organ przeprowadził oględziny, podczas których ustalono, iż przedmiotowy budynek został wykonany zgodnie ze sztuką budowlaną i warunkami technicznymi.

Następnie Starosta Koniński decyzją z dnia [...] grudnia 2000r. [...] - wydaną na podstawie art. 55 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. (Dz.U. nr 89 poz. 26, z późn. zm.) - udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego zrealizowanego przez L. i K.K., wskazując, iż podstawę do wydania decyzji stanowiły ."załączniki dostarczone przez inwestora tj. dokumentacja inwentaryzacyjna, oświadczenie o prawidłowym wykonaniu budynku, protokół odbioru instalacji elektrycznej, protokół kontroli przewodów kominowych oraz protokolarne stwierdzenie wykonanych robót na miejscu budowy przez organ (...)".

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonując w toku postępowania nieważnościowego analizy akt sprawy zakończonej kwestionowaną decyzją wskazał, że Starosta Koniński nie dokonał właściwych ustaleń i nie wyjaśnił czy zachodziły przesłanki określone w art. 55 i art. 59 Prawa budowlanego.

Zgodnie z treścią art. 55 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 nr 106, poz. 1126) uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, było wymagane także, gdy zachodziły okoliczności wymienione w art. 49 ust. 1 w/w ustawy.

Natomiast zgodnie z obowiązującym na dzień wydania decyzji art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ wydawał pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy:

1. zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę,

2. uporządkowania terenu budowy.

Wobec tego przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie właściwy organ zobowiązany był ustalić czy zachodziły przesłanki określone w tych przepisach.

Z zebranych w sprawie dowodów, jak również z uzasadnienia decyzji z dnia [...] grudnia 2000r. wynikało - zdaniem organu wojewódzkiego, że Starosta Koniński nie wyjaśnił czy zachodziły przesłanki określone w art. 55 i art. 59 Prawa budowlanego tym samym organ naruszył wyrażoną w art. 7 k.p.a., a sprecyzowaną w art. 77 k.p.a. zasadę dochodzenia prawdy obiektywnej. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że rażące naruszenie prawa procesowego może doprowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2008r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) po rozpoznaniu odwołania L. i K.K. - utrzymał w mocy decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007r.

Organ odwoławczy stwierdził, iż decyzja Starosty Konińskiego z dnia [...] grudnia 2000r. rażąco naruszyła art. 49 ust. 1 w zw. z art. 55 ust. 2 pkt 1 i art. 58 oraz art. 59 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r., Nr 106, poz. 1126 z późn. zm).

Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Starosta Koniński kwestionowaną decyzję wydał - pomimo błędnie podanej podstawy prawnej - na podstawie art. 55 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, który stanowił, iż uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest wymagane także, jeżeli zachodzą okoliczności wymienione w art. 49 ust. 1, tj. od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części upłynęło 5 lat, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Nieruchomość oznaczona nr ew. [...], położona w miejscowości Ś., usytuowana jest nad jeziorem Wilczyńskim. Zgodnie z dołączoną przez inwestorów do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie informacją z dnia 7 grudnia 2000r., o ustaleniach planu zagospodarowania przestrzennego gminy, wydaną przez Wójta Gminy Wilczyn – przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była na cele gospodarki rolnej, zaś w jej obrębie istniał 100 m pas ochronny wokół jeziora objęty zakazem lokalizacji obiektów kubaturowych. Powyższe zostało potwierdzone przez Wójta Gminy Wilczyn w piśmie z dnia 22 stycznia 2008r.

Tym samym w ocenie organu nie została spełniona przesłanka z art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, tj. zgodność wybudowanego budynku mieszkalnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie zachodziły podstawy do wydania pozwolenia na użytkowanie.

Organ podniósł ponadto, iż nawet gdyby spełnione zostały przesłanki do wydania pozwolenia na użytkowania na podstawie art. 55 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 49 Prawa budowlanego, to i tak nie zostały spełnione warunki do wydania takiego pozwolenia, wynikające z art. 58 Prawa budowlanego.

Zgodnie z treścią tego przepisu, właściciel - w odniesieniu do obiektów, o których mowa w art. 49 ust. 1 - był zobowiązany dołączyć do wniosku o pozwolenie na użytkowanie inwentaryzację powykonawczą i ekspertyzę techniczną potwierdzającą przydatność obiektu do użytkowania oraz oświadczenia, o których mowa w art. 57 ust. 3, tj. oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag ze strony Inspekcji Ochrony Środowiska, Inspekcji Sanitarnej, Państwowej Inspekcji Pracy, Państwowej Straży Pożarnej. Inwestorzy do wniosku o pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego budynku nie załączyli ww. oświadczeń oraz ekspertyzy technicznej. Dlatego stosownie do art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego organ powinien odmówić wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.

Ponadto w ocenie organu odwoławczego decyzja Starosty Konińskiego z dnia [...] grudnia 2000r., rażąco naruszała art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej. Przepis art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego można było zastosować, jeżeli od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części upłynęło 5 lat. Mimo to w toku postępowania administracyjnego nie została wyjaśniona okoliczność dotycząca daty wybudowania przedmiotowego budynku mieszkalnego. Starosta Koniński oparł się jedynie na oświadczeniach świadków przedstawionych przez inwestora. Jednakże z aktu notarialnego z dnia [...] października 1999r., repertorium A nr [...], wynikało, że skarżący w tej dacie nabyli niezabudowaną działkę gruntu oznaczoną nr ew. [...].

Organ odwoławczy podzielił opinię organu I instancji, iż Starosta Koniński wydając decyzję z dnia [...] grudnia 2000r. naruszył zasadę wyrażoną w art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008r, złożyli L. i K.K. wnosząc o jej uchylenie.

W skardze zarzucili, iż organ nie udowodnił wystąpienia przesłanek wymaganych do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem przepisów prawa, to jest: charakteru naruszonych przepisów, oraz negatywnych skutków gospodarczych i społecznych, powodujących konieczność stwierdzenia nieważności decyzji.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wadliwie wskazywał na konieczność załączenia do wniosku o pozwolenie na użytkowane oświadczeń, o których mowa w art. 56 ust. 1 w zw. z art. 57 ust. 3 Prawa budowlanego.

Nadto art. 59 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego wskazywany jako naruszony, musiał być stosowany z modyfikacjami, bowiem w przypadku samowoli budowlanej nie ma pozwolenia na budowę ani decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniem terenu. Tymczasem organ uznał, że obowiązkiem Starosty było stwierdzenie w protokole, iż obiekt budowlany jest zgodny m.in. z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę, a przecież decyzje takie nie były wydane.

Oprócz tego organ nie poddał analizie czy skutki gospodarcze i społeczne decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, powodowały konieczność stwierdzenia jej nieważności.

Skarżący wywodzili, że obiekt stoi w odległości ponad 100 metrów od jeziora i wybudowany został na terenach przeznaczonych na cele budowlane.

W ich ocenie organ dokonał wybiórczej interpretacji planu miejscowego zagospodarowana przestrzennego, załączonego do wniosku z grudnia 2000r. o wydanie pozwolenia na użytkowanie. Z ustaleń planu wynikało jedynie, iż obiektów budowlanych nie można sytuować w pasie 100 metrów od brzegu jeziora. Natomiast budynek skarżących znajduje się poza wspominanym 100 metrowym pasem.

W skardze zarzucono również, iż organ przekroczył zakres dopuszczalnego postępowania wyjaśniającego, wynikającego z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał się bowiem na pismo Wójta Gminy Wilczyn z dnia 22 styczna 2008r. co w ocenie skarżących stanowiło, niedopuszczalne uzupełnienie postępowania dowodowego i naruszenie trybu określonego w art. 156 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadniając wyrok wskazał, że organy administracji orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo przeprowadziły postępowanie nieważnościowe i słusznie uznały, iż istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Konińskiego z dnia [...] grudnia 2000r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego.

W ocenie Sądu decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie została wydana z rażącym naruszeniem art. 55 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. 2000 r. Nr 106 poz. 1126 ). Stosownie do treści tego przepisu w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez Starostę Konińskiego - uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego było wymagane jeżeli zachodziły okoliczności wymienione w art. 49 ust. 1 tego prawa. W przepisie tym ustawa stanowiła, że nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu w oparciu o art. 55 ust. 2 pkt 1 było możliwe jedynie co do tych obiektów do których miałby zastosowanie art. 48 oraz po spełnieniu przesłanek z art. 49 i innych warunków, od których Prawo budowlane uzależniało udzielenie takiego zezwolenia.

Starosta Koniński błędnie przyjął, iż od dnia zakończenia budowy budynku minęło 5 lat. Ze znajdującego się w aktach sprawy aktu notarialnego z dnia [...] października 1999r. rep. A nr [...] wynikało, iż skarżący w tej dacie nabyli niezabudowaną działkę. Akt notarialny stanowi dokument urzędowy, któremu ustawa nadaje zwiększoną moc dowodową i który stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Organ prowadzący postępowanie nie mógł wobec tego swobodnie oceniać treści dokumentu urzędowego i zobowiązany był przyjąć stan faktyczny wynikający z jego treści.

Wprawdzie postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie było wszczęte na wniosek i w interesie właściciela samowolnie wybudowanego obiektu, nie oznaczało to jednak przerzucenia na niego ciężaru udowodnienia upływu pięcioletniego terminu od dnia zakończenia budowy. Prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy uzależnione było od ustalenia w postępowaniu dowodowym tzw. prawdy obiektywnej.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego organy orzekające w sprawie stwierdzenia nieważności prawidłowo uznały, iż załatwienie sprawy administracyjnej przez wydanie decyzji opartej na błędnie ustalonym stanie faktycznym jest sprzeczne z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą prawdy obiektywnej, rażąco naruszało przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, przede wszystkim art. 7 i 77 normujący sposób dochodzenia do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy.

Ponadto Sąd I instancji podkreślił, że wbrew art. 49 Prawa budowlanego w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2000r. nie wykazano, że istnienie przedmiotowego budynku nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ wydając kwestionowaną decyzję, nie wziął pod uwagę faktu, że budynek znajduje się w strefie ochronnej jeziora Wilczyńskiego.

Z planu zagospodarowania przestrzennego gminy Wilczyn zatwierdzonego przez Radę Gminy Wilczyn uchwałą Nr V/27/94 z dnia 2 grudnia 1994r. wynikało, iż jezioro Wilczyńskie otoczone jest 100 m pasem ochronnym, który objęty został zakazem lokalizacji obiektów kubaturowych. Natomiast w piśmie Wójta Gminy Wilczyn z dnia 22 stycznia 2008r. wskazano, iż nieruchomość skarżących znajduje w całości się w 100 m pasie ochronnym jeziora.

Nadto Starosta Koniński nie dopełnił obowiązku określonego w art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego. W przypadku obiektów, o których mowa w art. 49 nie jest możliwe stwierdzenie zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę, ale nie oznacza to, że organ mógł odstąpić od protokolarnego sprawdzenia miejsca budowy pod kątem uporządkowania terenu oraz zgodności wykonania obiektu z przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Obowiązek ten nie wynika wprawdzie z art. 59 ust. 1 jednakże nie można tu wyłączyć podstawowej zasady ogólnej określonej w art. 5 ust. 1 ww. ustawy.

Sąd uznał, że w takich okolicznościach organ powinien był orzec o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie na podstawie art. 59 ust. 5. Prawa budowlanego, czego wbrew dyspozycji tego przepisu nie uczynił.

Jako niezasadny Sąd ocenił zarzut, iż w toku postępowania nieważnościowego w sposób niedopuszczalny uzupełniono materiał dowodowy.

L. i K.K. wnieśli skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2008 r.

Powyższemu wyrokowi zarzucili:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - dalej nazywanej p.p.s.a.), naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie przepisów:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ art. 7 k.p.a., art. 76 § 3 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie zarzutów skarżących zawartych w skardze z 4 marca 2008 r. oraz niewskazanie którym zarzutom Sąd dał wiarę, a które uznał za niezasadne, co doprowadziło do naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie oraz naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie;

- naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ art. 7-9 k.p.a., art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 156 ust. 1 pkt. 2 k.p.a.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo niewłaściwego zastosowania przez organ art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 55 ust. 2 pkt. 1 i art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego;

2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, będące konsekwencją błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. oraz art. 49 ust. 1, art. 55 ust. 2 pkt. 1 i art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego.

Skarżący domagali się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu, zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny oparł się na błędnie ustalonym przez organ stanie faktycznym. Sąd uwzględnił jako dowód akt notarialny, a nie wziął się pod uwagę przeciwnych dowodów, to jest zeznań świadków na okoliczność wybudowania obiektu w latach 1994-95, rachunków z tych lat za materiały budowlane jak również orzeczenia Sądu Rejonowego w Koninie o sygn. akt [...], w którym ustalono samowolę budowlaną na okres od marca 1994 r.

Sąd doszedł do błędnego wniosku, że organ poprawnie przeprowadził postępowanie nieważnościowe i akcentował, że nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 49 Prawa budowlanego.

Tymczasem z informacji z dnia 7 grudnia 2000 r. o ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynikało, że na działce skarżących, jest możliwość zabudowy zagrodowej z wyjątkiem 100 metrowego pasa wokół jeziora. Z kolei z mapy sytuacyjno wysokościowej z października 2000 r. wynikało, że tylko część działki jest objęta 100 metrowym pasem (długość działki wynosi 127 metrów), wybudowany przez skarżących obiekt budowlany znajduje się poza tym terenem. Słusznie zatem w kwestionowanej decyzji organ stwierdził, że obiekt budowlany nie narusza planu zagospodarowania przestrzennego (pozostałe mapy sytuacyjno-wysokościowe znajdujące się w aktach sprawy, dotyczą stanu po dniu wydania decyzji i nie mogły być brane pod uwagę).

Jedyną podstawą dla Sądu do stwierdzenia, że obiekt budowlany znajduje się w 100 metrowym chronionym pasie od jeziora było pismo Wójta z 22 stycznia 2008 r. Jednakże pismo Wójta wyraźnie stwierdza, że obiekt obecnie znajduje się w pasie 100 metrowym. Załączony do tego pisma plan zagospodarowania przestrzennego wraz z mapami nie mógł stanowić dowodu, iż obiekt budowlany skarżących znajduje się w 100 metrowym pasie od linii brzegowej jeziora.

Istniejące na nim dopiski, dokonane czerwonym długopisem nie zostały parafowane, a to właśnie z nich ma wynikać, jakoby cała działka, której właścicielami są skarżący, znajduje się w chronionym 100 metrowym pasie od jeziora.

Wojewódzki Sąd Administracyjny sam przyznał, iż obowiązek protokolarnego stwierdzenia wykonania robót oraz uporządkowania terenu nie wynika z art. 59 ust. 1 ale z art. 5 Prawa budowlanego. Powinien zatem dojść do wniosku, że nie może to stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji.

Autor skargi wywodził, że błędne ustalenia organu dokonane w postępowaniu nieważnościowym (z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 76 § 3 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 156 ust. 1 pkt. 2 k.p.a.), zaakceptowanie przez Sąd, doprowadziły do oddalenia skargi, pomimo, że nie zostały spełnione przesłanki do unieważnienia decyzji starosty o pozwoleniu na użytkowanie.

Poza tym Wojewódzki Sąd Administracyjny pominąć miał w uzasadnieniu wyroku większość zarzutów, zawartych skardze z dnia 4 marca 2008 r. Nie odniósł się do kwestii czy zostały spełnione wszystkie trzy przesłanki konieczne do stwierdzenia nieważności decyzji, to jest: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki które wywołuje decyzja.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, rozpoznaje bowiem sprawę w granicach przedstawionych podstaw, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Skarga oparta została na zarzutach dotyczących naruszenia zarówno prawa procesowego jak i materialnego.

Dlatego rozważyć trzeba najpierw kwestie związane z naruszeniem przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008, s. 433 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120).

Podstawa kasacyjna wskazana w art. 174 pkt 2 p.p.s.a związana jest z naruszeniem przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem skarżącego w/w podstawa kasacyjna przejawiła się naruszeniem przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ art. 7 k.p.a., art. 76 § 3 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.

W kontekście tak sformułowanego zarzutu stwierdzić trzeba, że w istocie skarżący nie kwestionuje konstrukcji uzasadnienia, na co wskazywałby przywołany przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., ale ustalenia faktyczne Sądu wynikające z poczynionych i zaakceptowanych ustaleń organu.

W kolejnych zarzutach związanych z omawianą podstawą autor skargi kasacyjnej podnosił brak dokonania oceny zarzutów sformułowanych w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz zaakceptowanie przez Sąd wadliwych ustaleń faktycznych dokonanych z przekroczeniem przez organ zakresu dopuszczalnego postępowania wyjaśniającego, wynikającego z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.

Oceniając we wskazanych wyżej granicach przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty stwierdzić trzeba, iż są one bezpodstawne.

Przede wszystkim zauważyć należy, iż Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że dla oceny decyzji z dnia [...] grudnia 2000r. w trybie stwierdzenia nieważności podstawowe znaczenie miała kwestia czy decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie została wydana z rażącym naruszeniem podstawy prawnej to jest. art. 55 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. 2000 r. Nr 106 poz. 1126 ).

Stosownie do treści tego przepisu w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez Starostę Konińskiego - uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego było wymagane jeżeli zachodziły okoliczności wymienione w art. 49 ust. 1 tego prawa. Nie można było bowiem nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego, a jego istnienie nie naruszało przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zatem udzielenie w oparciu o art. 55 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego pozwolenia na użytkowanie obiektu wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej, było możliwe jedynie po spełnieniu przesłanek z art. 49 ust. 1 i innych warunków, od których Prawo budowlane uzależniało udzielenie takiego zezwolenia.

Kwestionowana decyzja z dnia [...] grudnia 2000r. zawierała lakoniczne uzasadnienie co do spełnienia przesłanek prawnych warunkujących jej wydanie. Starosta Koniński wskazał jedynie, że podstawą do wydania decyzji były ."załączniki dostarczone przez inwestora tj. dokumentacja inwentaryzacyjna, oświadczenie o prawidłowym wykonaniu budynku, protokół odbioru instalacji elektrycznej, protokół kontroli przewodów kominowych oraz protokolarne stwierdzenie wykonanych robót na miejscu budowy przez organ (...)". Jednak materiału dowodowego sprawy nie poddał ocenie i nie analizował przesłanek prawnych wydania decyzji.

Stąd organ prowadząc postępowanie nieważnościowe zobowiązany był do oceny czy istniejące w dacie wydania kwestionowanej decyzji dowody były wystarczające do udzielenia L. i K.K. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego.

Potrzeba dokonania ustaleń weryfikujących możliwość wydania pozwolenia na użytkowanie skutkowała koniecznością przeprowadzenia postępowania dowodowego w ramach postępowania nieważnościowego. Tym samym organy prowadząc je nie wyszły poza zakres dopuszczalnego postępowania wyjaśniającego, wynikającego z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. albowiem miało ono na celu zweryfikowanie prawidłowości podstawy prawnej kwestionowanej decyzji w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w dacie jej wydawania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadniając wyrok analizował również, czy organy administracji orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo przeprowadziły postępowanie nieważnościowe i słusznie uznał, iż istniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Konińskiego z dnia [...] grudnia 2000r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego.

Sąd I instancji słusznie podkreślił, że mimo treści art. 49 Prawa budowlanego w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2000r. nie wykazano, że istnienie przedmiotowego budynku nie naruszało ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Natomiast z planu zagospodarowania przestrzennego gminy Wilczyn zatwierdzonego przez Radę Gminy Wilczyn uchwałą Nr V/27/94 z dnia 2 grudnia 1994r. wynikało, iż jezioro Wilczyńskie otoczone jest 100 m pasem ochronnym, który objęty został zakazem lokalizacji obiektów kubaturowych. Mapa dołączona do wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie przedstawiająca usytuowanie budynku na działce oraz w odniesieniu do jeziora nie została poddana przez organ analizie, która jednoznacznie wskazywałaby, że budynek skarżących znajduje się poza wspominanym 100 metrowym pasem. Jednocześnie w piśmie Wójta Gminy Wilczyn z dnia 22 stycznia 2008r., którego skarżący skutecznie nie podważył wskazano, iż przedmiotowa nieruchomość w całości znajduje się w 100 m pasie ochronnym jeziora.

Stąd zasadne było stwierdzenie Sądu Wojewódzkiego, że załatwienie sprawy administracyjnej przez wydanie decyzji opartej na błędnie ustalonym stanie faktycznym jest sprzeczne z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą prawdy obiektywnej i rażąco naruszało przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, przede wszystkim art. 7 i 77 normujący sposób dochodzenia do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy.

Oprócz tego na etapie wydawania pozwolenia na użytkowanie istniały poważne wątpliwości czy od dnia zakończenia budowy budynku minęło 5 lat. Ze znajdującego się w aktach sprawy aktu notarialnego z dnia [...] października 1999r. rep. A nr [...] wynikało, bowiem że skarżący w tej dacie nabyli niezabudowaną działkę. Organ prowadzący postępowanie nie mógł wobec tego poprzestać na przedstawionych przez wnioskodawcę oświadczeniach świadków a zobowiązany był odnieść się do treści dokumentu urzędowego.

W całokształcie tych okoliczności nie jest trafny wywód strony wnoszącej kasację, iż w zaskarżonym wyroku Sąd zaakceptowano błędną ocenę stanu faktycznego, ustalonego poprzez uzupełnienie materiału dowodowy w niedopuszczalny sposób. Prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy uzależnione było bowiem od ustalenia w postępowaniu dowodowym tzw. prawdy obiektywnej. Poza tym z materiału dowodowego sprawy nie wynikają odmienne wnioski od tych, do których doszły organy i Sąd.

Skoro stan faktyczny istniejący w dniu wydania kwestionowanej decyzji był zaprzeczeniem dyspozycji art. 55 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, to zarzut skargi związany ze skutkami gospodarczymi i społecznymi decyzji, w kontekście stwierdzenia jej nieważności, nie wymagał pogłębionej analizy Sądu I instancji.

Oprócz poddanych ocenie zarzutów procesowych, skarga kasacyjna (w zakresie podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), podnosiła również naruszenie prawa materialnego, będące konsekwencją błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. oraz art. 49 ust. 1, art. 55 ust. 2 pkt. 1 i art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do tej podstawy należy stwierdzić, że zarzut błędnej wykładni prawa materialnego może być formułowany wówczas, gdy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, stan faktyczny został ustalony w sposób niewadliwy. Jeżeli natomiast wnoszący kasację uważa, że ustalenia faktyczne były błędne (a taki pogląd wynika ze skargi kasacyjnej) to zarzut naruszenia prawa materialnego jest co najmniej przedwczesny. Co więcej - naruszenie prawa materialnego nie może polegać na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu" (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz". Wyd. Praw. LexisNexis, W-wa 2005 r., str. 542-543). Zatem już z tego względu zarzut naruszenia prawa materialnego uznać należałoby za chybiony.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając brak zasadności zarzutów skargi kasacyjnej i nie stwierdzając nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną.