Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 548/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2013-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1 , art. 61 ust. 1 , art. 67
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: ust. 6 art. 61
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 145 par 1 pkt 1 , art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk - Meder (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 października 2013 r. sprawy ze skargi S. K. i T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących S. K. i T. K. solidarnie kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy

z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zmianami) w związku z art. 59, art. 61, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.z2012r. poz. 647) po rozpoznaniu odwołania J. i J. T. od decyzji nr [...] z dnia [...] roku Burmistrza Gminy w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku warsztatowo-mieszkalnego z częścią biurowo-socjalną (warsztat wyłącznie dla samochodów osobowych) na terenie działki nr [...] obręb [...] , uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i odmówiło ustalania warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Stan faktyczny sprawy ustalony przez organ przedstawiał się następująco. Organ pierwszej instancji decyzją Nr [...] z dnia [...] roku ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku warsztatowo-mieszkalnego z częścią biurowo-socjalną (warsztat wyłącznie dla samochodów osobowych - bez wykonywania prac blacharskich i lakierniczych) na terenie dz. nr [...] w obrębie [...] . Decyzja jako załącznik wymienia 1 egz. mapy w skali 1:500, oraz 1 egz. analizy cech zabudowy.

Z ustaleń organu wynikało, że front przedmiotowej działki wynosi ok. [...] m, zaś maksymalny obszar analizowany wynosi [...] m. W tak wyznaczonym obszarze analizowanym znajduje się jedna działka zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym wraz z zabudową towarzyszącą, która dostępna jest z drogi powiatowej i drogi gminnej. Z uwagi na niski stopień intensywności istniejącej zabudowy w celu dostosowania planowanej zabudowy do istniejącej architektury obszar analizowany rozszerzono od strony południowo-zachodniej obejmując nim dz. nr [...] - sklep ogrodniczy i dz. nr [...] warsztat samochodowy.

Burmistrz Gminy ustalił również, że wzdłuż ulicy [...] , na działkach po stronie południowo-wschodniej, w odległości ok. [...] m od granicy wnioskowanej inwestycji teren przyległy do ul. [...] objęty jest aktualnym planem zagospodarowania przestrzennego i oznaczony symbolem [...]

o przeznaczeniu pod zabudowę usługową w zakresie: handel, gastronomia, edukacja, kultura, sport, obsługa firm i klientów oraz usług komunalnych, socjalnych

i indywidualnych, działalność finansowa, hotel, gabinety lekarskie (...) oraz administracja.

Nadto dla działek pochodzących z podziału działki podstawowej i oznaczonych numerem początkowym [...] zostały wydane warunki zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, dla których obszar analizowany został wyznaczony o takiej samej wielkości jak w przypadku wnioskowanej inwestycji.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli J. i J. T. (wł. dz.

nr [...] ) podnosząc, że obszar analizowany został rozszerzony z [...] m do [...] m

ze względu na dz. nr [...] i [...] , które znajdują się w innym obrębie geodezyjnym,

tj. [...] . Również teren oznaczony w planie symbolem [...] jest w obrębie [...] , nie ma powiązania z działką objętą wnioskiem.

Kolegium powołując się na przepis z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stwierdziło, że to plany miejscowe powinny decydować o sposobie zagospodarowania terenów, dlatego tam, gdzie nie opracowano planów, ustawodawca wprowadził przejściową możliwość inwestowania na podstawie decyzji o warunkach zabudowy wprowadzając jednocześnie poważne ograniczenia w celu zachowania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury.

W drodze decyzji warunki zabudowy można ustalić tylko dla inwestycji zgodnej

z przepisami odrębnymi, a ponadto spełniającej łącznie wymogi sformułowane w art. 61 ustawy. Są to wymogi: kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61, ust. 1, pkt 1), dostępu do drogi publicznej (art. 61, ust. 1, pkt 2), zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (art. 61, ust. 1, pkt 3), aby decyzja była zgodna z przepisami odrębnymi - art. 61, ust. 1, pkt 5. Wymagania co do kontynuacji zabudowy są określone przez zabudowę już istniejącą w danym miejscu i dotyczą urbanistycznych i architektonicznych planowanej budowy.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków m.in. aby "co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana

w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy

w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu".

Uzupełnieniem tej regulacji są przepisy rozporządzenia wykonawczego z dnia

26 sierpnia 2003 roku (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Rozporządzenie określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących ustalania:

1) linii zabudowy,

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu,

3) szerokości elewacji frontowej,

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki,

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Przepisy tego rozporządzenia wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

W myśl § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy-obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zebrany w sprawie niniejszej materiał dowodowy pozwala organowi odwoławczemu na rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty.

Organ pierwszej instancji wskazał, że front przedmiotowej działki wynosi 50m, maksymalny obszar analizowany to 3 x 50 = 150m i w tak wyznaczonym obszarze znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny na dz. [...].

Z uwagi na niski stopień intensywności istniejącej zabudowy w celu dostosowania i planowanej zabudowy do istniejącej architektury obszar analizowany rozszerzono od strony południowo-zachodniej obejmując nim dz. nr [...] z warsztatem samochodowym.

W ocenie Kolegium rozszerzenie granic obszaru analizowanego do [...] m, tj. 11-krotna szerokość frontu działki nie jest uzasadniona. Przy wyznaczeniu granic obszaru analizowanego należy bowiem mieć na uwadze zachowanie ładu przestrzennego przez co (stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), należy rozumieć także ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz konsumpcyjno-estetyczne".

Z punktu widzenia zasad ładu przestrzennego i harmonijnej organizacji przestrzeni na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową obowiązują określone standardy w zakresie wprowadzania funkcji usługowych, budynki usługowe z reguły występują jako zgrupowane na wydzielonych obszarach, bądź są przewidziane w rozmiarach stanowiących ułamek funkcji I zasadniczej, w jakich nie stanowią uciążliwości i nie kolidują z funkcją wiodącą.

Zabudowa domami mieszkalnymi jednorodzinnymi o niskiej intensywności zabudowy, dodatkowo wprowadza określone wysokie standardy zamieszkiwania

i ochrony przed wpływem nieruchomości sąsiednich (wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 847/07). Organ orzekający potwierdził, że dla działki o numerze początkowym [...] zostały wydane warunki zabudowy dla zabudowy jednorodzinnej (są to działki nr [...] wg odwołania M.P. we wcześniejszym postępowaniu odwoławczym).

Kolegium dalej powołując się na wyrok WSA w Gdańsku sygn. akt II SA/Gd 847/07, stwierdziło że obszar analizowany nie może być wyznaczany dowolnie odpowiednio do konkretnego interesu inwestora, a także, że wprowadzona przez ustawodawcę konieczność dostosowania funkcji nowego obiektu do funkcji już istniejących stanowi kontynuację nie tylko zastanego stanu zabudowy, lecz także kontynuacji uprzedniej woli gminy odnośnie przeznaczenia danych terenów na określone cele w wydawanych decyzjach o warunkach zabudowy.

Z faktu, że w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego teren wzdłuż ulicy [...] w odległości ok. [...] m od granicy wnioskowanej inwestycji, oznaczony symbolem [...] , przeznaczono pod zabudowę usługową, oznacza, że intencją Gminy było - zgodnie zresztą z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniui zagospodarowaniu przestrzennym, rozgraniczenie terenów o różnym przeznaczeniu. Takiej intencji należy również dopatrywać się w wydanych decyzjach o warunkach zabudowy dla budownictwa jednorodzinnego na działkach, z początkowym nr [...] (istniejąca już zabudowa na dz. Nr [...] ). Z ustaleń planu dla terenu [...] (wydruk w aktach) wynika, że dopuszczalny zakres usług został enumeratywnie wymieniony.

W wykazie tym brak usług napraw samochodowych, które to usługi stosownie do § 3 ust. 1 pkt 76 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć i mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397) zaliczono do 1 przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Zdaniem Kolegium, istniejące uwarunkowania pozwalają na przyjęcie tezy,

że działki o nr początkowym [...] , w tym bezpośrednio przyległe do przedmiotowej działki, zostały przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, wprowadzanie zatem funkcji usługowej może nastąpić jedynie pod warunkiem,

że obiekty spełniające funkcje pomocnicze i uzupełniające względem funkcji podstawowej nie będą kolidowały z funkcją mieszkaniową. Budowa zaś warsztatu samochodowego jest obiektem uciążliwym już ż samej racji zaliczenia takich obiektów do mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Usytuowanie zaś takiego obiektu w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej nie stanowi kontynuacji funkcji mieszkaniowej. Kontynuacji funkcji w takim przypadku nie można odnosić do odległego od przedmiotowej działki warsztatu samochodowego, z pominięciem uwarunkowań istniejących w obszarze analizowanym wyznaczonym w granicach trzykrotnej szerokości frontu działki. Istniejące uwarunkowania nie dają podstawy do rozszerzenia obszaru analizowanego.

S. i T. K. wnieśli skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego . Decyzji tej zarzucali:

1. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydanej decyzji i mający wpływ na jej treść, polegający na przyjęciu, iż w odległości mniejszej niż [...] m od działki nr [...] w obrębie [...] znajduje się budynek mieszkalny, w oparciu

o który możliwie jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy

w rzeczywistości budynek taki nie istnieje,

2. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydanej decyzji i mający wpływ na jej treść, polegający na bezzasadnym przyjęciu, iż budowa budynku warsztatowo-mieszkalnego z częścią biurowo-socjalną (warsztat wyłącznie dla samochodów osobowych - bez wykonywania prac blacharskich i lakierniczych) na terenie dz. nr [...] w obrębie [...] stanowić będzie naruszenie zasad ładu przestrzennego i harmonijnej organizacji przestrzeni, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 647, ze zm.),

3. naruszenie § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia

2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) poprzez błędne przyjęcie, że granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie większej niż trzykrotna szerokość frontu działki (nie mniejszej jednak niż 50 metrów), podczas gdy ww. przepis stanowi wyraźnie, iż granice tegoż obszaru powinny być wyznaczone w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki (nie mniejszej jednak niż 50 metrów), co miało wpływ na wynik sprawy.

Podnosząc powyższe zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Uzasadniając powyższe zarzuty wskazali, że wyznaczenie obszaru analizowanego celem wydania decyzji o warunkach zabudowy było w niniejszej sprawie konieczne, ponieważ teren na którym znajduje się przedmiotowa działka nie jest objęty miejscowym planem gospodarowania przestrzennego, a ponadto żadna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Skarżący podnieśli, że wbrew stanowisku Kolegium, iż przy wydawaniu decyzji

o warunkach zabudowy nie można odnosić się do budynku położonego na działce

nr [...] W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że jest to "budynek mieszkalny jednorodzinny", co jednak nie koresponduje z rzeczywistością. Skarżący podkreślali, że budynek ten jest od co najmniej kilkunastu lat niezamieszkany,

a obecnie popada w ruinę. Z tego powodu budynek znajdujący się na działce nr [...] z całą pewnością nie jest obiektem pozwalającym na określenie w oparciu o niego wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz linii zabudowy.

W szczególności wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy dostosowanej do położenia istniejącego jeszcze, choć popadającego w ruinę budynku (oddalonego ok. 5 mod ul.[...] ) byłoby dla skarżących, jako inwestorów bardzo niekorzystne. Spowodowałoby to bowiem konieczność dokonania na ich koszt przeniesienia w inne miejsce biegnących pod ziemią: gazociągu, dwóch kabli telekomunikacyjnych i światłowodów - położonych w odległości ok. 10 m. od ul.[...] . Nadto, jak wskazał organ pierwszej instancji, działka nr [...] wysunięta jest znacznie w pas drogowy i wyznaczenie linii zabudowy na podstawie zabudowy na tej działce jest niemożliwe, gdyż linia zabudowy stanowiąca przedłużenie istniejącej linii nie znalazłaby się na terenie wnioskowanej działki. Na tym obszarze jedynie na ich działce występuje duży spadek terenu - w odległości ok. 10 m do 15 m od pasa drogowego

z 25,5 m n.p.m. do 23,4 m n.p.m., co znacznie utrudniłoby budowę w odległości bliższej niż 15 m od drogi.

W niniejszej sprawie do wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne było wyznaczenie obszaru analizowanego o większym obszarze -zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu

w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zostało

to przez organ pierwszej instancji należycie dokonane i uzasadnione. Wbrew twierdzeniom Kolegium, również granice tegoż obszaru analizowanego zostały wyznaczone przez Burmistrza Gminy zgodnie z regułami określonymi we ww. rozporządzeniu. Wynosić ona bowiem powinna minimalnie [...] m wokół działki dla której wydawana jest decyzja, a nie jak twierdzi Kolegium - maksymalnie [...] m. Takie sprzeczne z przepisami stanowisko organu odwoławczego nie znajduje również potwierdzenia w przywołanym przez SKO wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 847/07. Wyrok ten dotyczy bowiem zgoła innej sprawy, a co więcej w żaden sposób nie odnosi się do reguł związanych z wyznaczaniem obszaru analizowanego, ani też do pozostałych kwestii zacytowanych w przez Kolegium, które to cytaty miały pochodzić z tegoż wyroku.

Wobec niskiego stopienia intensywności istniejącej zabudowy, w celu prawidłowego dostosowania planowanej zabudowy do istniejącej architektury, obszar analizowany rozszerzono w niniejszej sprawie do ok. [...] m i objęto nim m. in. działkę nr [...] - sklep ogrodniczy, działkę nr [...] - warsztat samochodowy, a także obszar objęty aktualnym planem zagospodarowania przestrzennego i oznaczony symbolem [..] o przeznaczeniu pod zabudowę usługową. Tereny te znajdują się, podobnie jak działka nr [...] , bezpośrednio przy ul. [...] Takie rozszerzenie obszaru analizowanego okazało się konieczne, gdyż w przeciwnym wypadku nie byłoby możliwości porównania planowanej inwestycji jakimikolwiek budynkami będącymi w użytku na tym obszarze. Tym samym nie byłoby możliwe ustalenie warunków zabudowy z uwzględnieniem wymagań ładu przestrzennego i harmonijnej organizacji przestrzeni. Zupełnie niezasadne jest więc czynienie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zarzutu organowi pierwszej instancji, że przyjął granice obszaru analizowanego ponad minimalną wartość.

Na gruncie niniejszej sprawy analiza urbanistyki wyznaczonego obszaru prowadzi do wniosku, że intencją Gminy było zlokalizowanie bezpośrednio przy

ul. [...] budynków o przeznaczeniu usługowym oraz usługowo-mieszkalnym, natomiast zabudowa typowo mieszkalną ma być usytuowana głębiej - być bardziej oddalona od ruchliwej ul.[...] . Świadczy o tym zarówno ww. istniejąca już zabudowa usługowa m. in. na działkach nr [...] i [...] , jak również miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, którym objęte zostały sąsiednie tereny, znajdujące się po tej samej stronie ul. [...] co działka nr[...] , Zatem budowa budynku warsztatowo-mieszkalnego z częścią biurowo-socjalną na terenie dz. nr [...] bez wątpienia wpisuje się w przyjętą i realizowaną już przez Gminę koncepcję zabudowy tego obszaru. W zakresie kontynuacji funkcji mieści się bowiem taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Jeżeli istniejąca zabudowa i to w obrębie tej samej nieruchomości realizuje funkcję usługową oznacza to, że nie ma przeszkód ku temu, by zezwolić na zmianę sposobu użytkowania obiektu na inną funkcję, lecz nadal w ramach funkcji usługowej.

Skarżący nie zgodzili się również z rozważaniami Kolegium dotyczącymi wpływu usług związanych z naprawą samochodów na środowisko. Zwrócili uwagę, że kwestie te były już przedmiotem szczegółowej analizy właściwego organu, czego efektem była wydana w dniu [...] r. decyzja nr [..] o uwarunkowaniach środowiskowych. Stwierdzono w niej, że planowana inwestycja nie będzie emitowała ponadnormatywnej wielkości zanieczyszczeń do atmosfery i nie będą powstawały ścieki technologiczne. Funkcjonowanie inwestycji nie wiąże się z wystąpieniem poważnej awarii przemysłowej. Natomiast uciążliwość jaka może wystąpić będzie miała miejsce jedynie w fazie realizacji inwestycji i wynikać będzie z konieczności wykonania prac budowlanych niezbędnych do realizacji inwestycji. Uciążliwość ta będzie krótko trwała i nie będzie powodowała negatywnych skutków dla poszczególnych komponentów środowiska zniknie po zakończeniu etapu realizacji przedsięwzięcia. Faza eksploatacji nie wiąże się z powstawaniem ponad normatywnych emisji zanieczyszczeń do atmosfery oraz z przekroczeniem dopuszczalnych norm hałasu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej uchylenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Wniesiona skarga okazała się zasadna.

Z przepisu art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. W myśl natomiast art. 61 ust. 1 tej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1); teren ma dostęp do drogi publicznej (pkt 2); istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem

ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (pkt 3); teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (pkt 4); decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (pkt 5).

Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego został ustalony w oparciu o delegację zawartą w ust. 6 art. 61 u.p.z.p. w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia

26 sierpnia 2003r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej "rozporządzeniem").

Zawarta w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę zagospodarowania terenu od jej dostosowania do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego, oceniana jest na podstawie analizy przewidzianej w § 3 rozporządzenia. W myśl tego przepisu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust.2).

Szerokość frontu działek inwestora wynosi, jak podały to organy ok.[...] m, zaś maksymalny obszar analizowany - jak wskazał organ I instancji- dla działki skarżących wynosi [...] m. Ze względu na to, że na tak wyznaczonym obszarze znajduje się jedna działka zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym wraz z zabudową towarzyszącą, która dostępna jest z drogi powiatowej i z drogi gminnej, oraz ze względu na niski stopień intensywności zabudowy na tym terenie, organ rozszerzył obszar analizowany w kierunku południowo-zachodnim, obejmując nim najbliższy teren zabudowany budynkami mieszkalnymi i usługowymi. W wyniku analizy organ stwierdził, że na działkach nr [...] i [...] znajduje się zabudowa jednorodzinna wraz z usługami (sklep ogrodniczy, warsztat samochodowy), natomiast na terenach znajdujących się w odległości ok. [...] m od działki skarżących obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i na terenach bezpośrednio przyległych do granicy planu, oznaczonych symbolem [...] przewidziane są usługi w zakresie handlu, gastronomii, edukacji, kultury, sportu, obsługi firm i klientów, usług komunalnych, socjalnych i indywidualnych, działalność finansowa, hotel, gabinety lekarskie, gabinety weterynaryjne małych zwierząt, sale wystawiennicze, galerie sztuki, pracownie projektowe, artystyczne i konserwatorskie oraz administracja.

Organ II instancji uchylając decyzję Burmistrza Gminy i odmawiając ustalenia warunków zabudowy wskazał przede wszystkim na niewłaściwie określony obszar analizowany, bezzasadnie rozszerzony do [...] m w sytuacji, gdy trzykrotna szerokość frontu przedmiotowej nieruchomości wynosi [...] m, naruszenie zasad ładu przestrzennego i harmonijnej organizacji przestrzeni w terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową. Podniósł również, że obowiązujący na sąsiednich terenach plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje możliwości posadowienia budynków, w których będą wykonywane usługi tożsame z tymi, jakie zamierzają wykonywać skarżący, czyli usługami uciążliwymi. Zdaniem Kolegium, działki

o nr początkowym [...] zostały przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Z treści decyzji Kolegium wynika, że kwestią najistotniejszą przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy było niewłaściwe ustalenie przez organ I instancji obszaru analizowanego i objęcie analizą zabudowań znajdujących się w odległości ponad 500 m od spornej działki w sytuacji, gdy z przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia wynika, że granice obszaru analizowanego przy szerokości frontu działki skarżących wynoszącej ok. [...] m powinny zawierać się w [...] m.

Zdaniem Sądu, taka interpretacja przepisu § 3 ust. 3 rozporządzenia nie jest prawidłowa. Skoro przepis ten stanowi, że granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów, to trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniej niż 50 m, stanowi minimalne parametry obszaru analizowanego. Zarówno organ I jak i II instancji nieprawidłowo więc przyjęły,że odległość 150 m ma charakter maksymalny. Przepis ten nie zawiera jednak zakazu, aby granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone szerzej, w sposób umożliwiający potraktowanie obszaru poddawanego analizie jako urbanistycznej całości (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 919/07 http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie można zatem w sposób formalistyczny ograniczać sposobu wyznaczenia granic obszaru analizowanego i uznać za prawidłowy wyłącznie taki, który uwzględnia minimalne odległości, gdyż racjonalność urbanistyczna może wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego celem wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należało, że to organ

I instancji chociaż zawarł w uzasadnieniu swojej decyzji tezę, że odległość [...] m ma charakter maksymalny, rozszerzył granice obszaru analizowanego i rozpoznał wniosek skarżących z zachowaniem zasad racjonalności urbanistycznej na terenie, na którym posadowiona jest działka skarżących. Odniósł się bowiem do zabudowań istniejących, dostępnych z tej samej drogi publicznej i zabudowanych budynkami jednorodzinnymi bądź to z funkcją usługową, bądź też wyłącznie mieszkalną.

Przyjęcie przez Kolegium odległości [...] m przy określaniu granic obszaru analizowanego w sposób nieuzasadniony doprowadziło do nieuzasadnionego zawężenia możliwości odniesienia się przez organ do przyszłej inwestycji skarżących

w kontekście zasady dobrego sąsiedztwa. W pobliżu działki nr [...] w obrębie [...] , w granicach obszaru analizowanego przez Kolegium brak jest zabudowań, które mogłyby wyznaczać funkcje, jaką teren ten będzie pełnić w przyszłości. Nie mogą o tej funkcji przesądzać nieskonkretyzowane plany właścicieli nieruchomości sąsiednich, albowiem istota analizy terenu z punktu widzenia funkcji odnosić się powinna do zabudowań istniejących. Status budynku, na który powołało się Kolegium, nie został dostatecznie wyjaśniony.

Plan zagospodarowania przestrzennego, na który powołują się organy obu instancji dotyczy terenu sąsiadującego z terenem, na którym wyznaczono obszar analizowany. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nakładają na organ obowiązku odniesienia się do zapisów planu obejmującego tereny najbliższe tym, których dotyczy wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, bowiem ustalenia planu miejscowego zamykają się w jego granicach. Plan może stanowić dobry wzorzec zagospodarowania terenu sąsiedniego, jednak żadne przepisy planu nie mają dla decyzji o warunkach zabudowy charakteru wiążącego.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] dokonało błędnej interpretacji i niewłaściwie zastosowało przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odnoszących się do ustalania warunków zabudowy terenu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a – orzekł jak w pkt I wyroku. O kosztach orzeczono w pkt II na podstawie art. 200 P.p.s.a

Kolegium ponownie rozpatrując sprawę, uwzględni przedstawione wyżej wywody i wyeliminuje popełnione uchybienia. W szczególności weźmie pod uwagę ustalone w rozporządzeniu zasady określania obszaru analizowanego.