Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1040/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 158§1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego znak: [...] na podstawie art. 158 § 1 oraz art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013 r. poz. 267, dalej K.p.a.) po przeprowadzeniu postępowania wszczętego na wniosek Burmistrza Miasta [...]o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany zamienny sieci i przyłączy wodno-kanalizacyjnych dla osiedla mieszkaniowego domów jednorodzinnych w [...] ul. [...] etap, działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz nakładającej obowiązek uzyskania, przed przystąpieniem do użytkowania wskazanego obiektu budowlanego, decyzji o pozwoleniu na użytkowanie odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2012 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił spółce [...] Spółce z o.o. pozwolenia na budowę sieci wodno-kanalizacyjnej do osiedla domów jednorodzinnych przy ul. [...] w [...]. Następnie decyzją z [...] września 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał spółce [...]Sp. z o.o. sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego dotyczącego ww. budowy sieci wodno - kanalizacyjnych do osiedla domów jednorodzinnych, zlokalizowanej w [...] przy ul. [...] na działkach nr [...], [...], uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót.

Po przekazaniu projektu zamiennego sieci i przyłączy wodno - kanalizacyjnych dla ww. osiedla mieszkaniowego domów jednorodzinnych Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]decyzją z dnia [...] października 2012 r. zatwierdził projekt zamienny oraz nałożył obowiązek uzyskania, przed przystąpieniem do użytkowania wskazanego obiektu budowlanego, decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Decyzją z [...] listopada 2012 r. PINB w [...] udzielił [...] Sp. z o.o. pozwolenia na użytkowanie sieci wodno-kanalizacyjnej wraz z przyłączami zrealizowanej na podstawie projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z [...] października 2012 r.

Pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. Burmistrz Miasta [...] zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o wznowienie postępowania zakończonego m.in. decyzją PINB z dnia [...] października 2012 r.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. PINB w [...] wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego dot. budowy sieci wod. - kan. do ww. osiedla domów jednorodzinnych zakończonego decyzją PINB z dnia [...]października 2012 r.

Jednocześnie w dniu [...] lutego 2013 r. Burmistrz Miasta [...] złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2012 r. Burmistrz wskazał, że decyzja ta została wydana z pominięciem w toku postępowania Gminy [...].

[...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] maja 2013 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...]z dnia [...] października 2012 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu zażalenia na ww. postanowienie, postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. uchylił je i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Po dokonaniu analizy akt sprawy oraz kierując się zaleceniami organu wyższej instancji [...]WINB przeprowadził postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Wskazał, że zobowiązany jest badać kwestionowaną decyzję pod kątem wszystkich podstaw stwierdzenia nieważności, a nie tylko tych podniesionych przez stronę.

Analizując poszczególne podstawy stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 § 1 K.p.a. stwierdził, że decyzja z dnia [...] października 2012 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] została wydana przez organ do tego uprawniony (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.). Zgodnie bowiem z treścią art. 83 ustawy Prawo budowlane do właściwości powiatowych inspektorów nadzoru budowalnego pierwszej instancji należą m.in. zadania i kompetencje o których mowa w art. 51 tejże ustawy.

Nie stwierdził także, aby badana decyzja została wydana bez podstawy prawnej, albowiem organ powiatowy powołał odpowiednie przepisy ustawy Prawo budowlane, tj. art. 51 ust 4 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem organu odwoławczego decyzja z dnia [...] października 2012 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Dalej w uzasadnieniu organ wskazał, że z treści żądania Burmistrza Miasta [...] można wywnioskować, że domaga się on stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na fakt, iż nie brał udziału, bez własnej winy, w postępowaniu, które zakończyło się przedmiotową decyzją. Organ zauważył, że przesłanka ta nie upoważnia go do stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż jest to przesłanka wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Dodał, że stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie przesłanki wskazywanej przez skarżącego byłoby rażącym naruszeniem prawa przez organ. Ponadto według wiedzy organu z wniosku Burmistrza Miasta [...] z [...] stycznia 2013 r. PINB w [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. wznowił przedmiotowe postępowanie.

Brak jest jakichkolwiek informacji o tym, aby sprawa została wcześniej rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.).

Decyzja nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, gdyż "[...]" Spółka z o.o. posiada przymiot strony ze względu na własność działek objętych przedmiotową decyzją, co wyklucza przesłankę stwierdzenia nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.

Decyzja nie była niewykonalna w dniu jej wydania, ani też nie zachodziła niewykonalność o charakterze trwałym (art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.)

Organ nie dostrzegł też, aby w razie wykonania, decyzja mogłaby wywołać czyn zagrożony karą (art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a.).

W kwestii zawarcia w decyzji wady powodującej nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a.), organ wskazał, że zgodnie ze stanowiskiem doktryny przepis ten stanowi odesłanie do pozakodeksowych przepisów, które wskazują na sankcję nieważności decyzji, przy czym przepisy te muszą wyraźnie przewidywać sankcję nieważności. Innymi słowy można tę przesłankę określić jako wadę nieważności z mocy przepisu szczególnego i [...] WINB również nie odnalazł takiego przepisu.

Po przeanalizowaniu wszystkich przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji na mocy art. 156 K.p.a., [...] WINB nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] października 2012 r.

Gmina [...], reprezentowana przez adw. S. K. wniosła odwołanie od ww. decyzji [...] WINB z dnia [...] stycznia 2014 r. W odwołaniu podniesiono, że decyzja nie została prawidłowo doręczona oraz, że nie rozpoznano istoty sprawy, gdyż Gmina zarzuciła rażące naruszenie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, a taka decyzja powinna być poprzedzona decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego. Tym samym decyzja z art. 51 ust 4 powinna być ostateczna i wykonalna.

Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]stycznia 2014 r.

W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena, pod kątem zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a., decyzji PINB w [...] z dnia [...] października 2012 r., zatwierdzającej projekt budowlany zamienny sieci i przyłączy wodno-kanalizacyjnych dla osiedla mieszkaniowego domów jednorodzinnych w [...] ul. [...] II etap oraz nakładającej obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] września 2012 r., PINB w [...] działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane nałożył na "[...]" Sp. z o.o. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego dotyczącego budowy sieci wodno-kanalizacyjnych do osiedla domów jednorodzinnych, zlokalizowanej w [...] przy ul. [...]na działkach nr [...], [...], uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych.

Jak wyjaśnił organ powiatowy, zmiany nastąpiły w usytuowaniu m. in. przyłączy wodno-kanalizacyjnych i studzienek rewizyjnych na działkach, na których zlokalizowane są budynki mieszkalne, oznaczone na mapie inwentaryzacyjnej numerami od [...] do [...], co stanowiło naruszenie przepisów § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 2 kwietnia 2001 r. w sprawie geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu oraz zespołów uzgadniania dokumentacji projektowej (Dz. U. z 2001 r., Nr 38, poz. 455)

Zgodnie z § 14 ust. 2 ww. rozporządzenia, przy realizacji sieci uzbrojenia terenu dopuszczalne jest odstępstwo od uzgodnionego projektu nieprzekraczające 0,30 m dla gruntów zabudowanych lub 0,50 m dla gruntów rolnych i leśnych, przy zachowaniu przepisów regulujących odległość między poszczególnymi obiektami budowlanymi.

Przy piśmie z dnia [...] października 2012 r. "[...]" Sp. z o.o. złożyła projekt budowlany zamienny sieci i przyłączy wodno-kanalizacyjnych dla osiedla mieszkaniowego domów jednorodzinnych w [...] ul. [...] - II etap.

Następnie PINB w [...], działając na podstawie art. 51 ust. 4, decyzją z dnia [...]października 2012 r. zatwierdził projekt budowlany zamienny sieci i przyłączy wodnokanalizacyjnych dla osiedla mieszkaniowego domów jednorodzinnych w [...] ul. [...] II etap, działki nr [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...] oraz nałożył obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Wskazane działki powstały z podziału działek o nr [...] i [...].

Organ wskazał, odnosząc się do zarzutów odwołania, że przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego jest ocena, czy istotne odstępstwa naniesiono w projekcie zamiennym, wykazując ich niesprzeczność z przepisami techniczno-budowlanymi oraz czy w zakresie zmiany w stosunku do projektu pierwotnego poddano je odpowiedniej ocenie wg art. 35 Prawa budowlanego. Organ nadzoru budowlanego, wydając decyzję na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego dokonuje materialnoprawnej oceny przedstawionego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego w zakresie dokonanych zmian, tzn. czy spełniają one odpowiednio wymagania określone w art. 35 z odpowiednim uwzględnieniem warunków określonych w art. 32-34 Prawa budowlanego.

Postępowanie i czynności organów nadzoru budowlanego podejmowane w ramach art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego różnią się od podobnych działań wykonywanych przez organ architektoniczno-budowlany przy wydawaniu pozwolenia na budowę i zatwierdzaniu projektu budowlanego. Organ nadzoru budowlanego nie ogranicza się tylko do badania zgodności z prawem przedstawionego projektu zamiennego, sprawdza nadto wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 art. 50 Prawa budowlanego, w ramach którego, oprócz obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego mogą być nałożone i inne obowiązki.

Dalej organ wskazał, że punktem wyjścia do określenia zakresu postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego w kontrolowanej sprawie, a co za tym idzie zakresu kontroli dokumentacji przedłożonej przez inwestora była poprzedzająca to postępowanie decyzja PINB w [...] z dnia [...] września 2012 r., wydana na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Zgodnie z jej rozstrzygnięciem inwestora obciążał obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budowie sieci wodno-kanalizacyjnych do osiedla domów jednorodzinnych, zlokalizowanej w [...] przy ul. [...] na działkach nr [...], [...]. Przedstawiony przez inwestora projekt budowlany zamienny przedstawiał zakres dokonanych zmian. Analiza projektu budowlanego zamiennego wykazała, że spełnia on wszystkie wymogi określone w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego: jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, jest kompletny i wykonany przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia.

W związku z powyższym organ wskazał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...]z dnia [...] października 2012 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane.

Odnosząc się do zarzutu zawartego w odwołaniu z dnia [...] lutego 2014 r., dotyczącego naruszenia art. 9, art. 10 i art. 40 § 2 K.p.a., wyjaśnił, że dla wykazania, że pełnomocnik został dla strony ustanowiony, niezbędne jest okazanie dokumentu stwierdzającego ustanowienie takiego pełnomocnictwa. Z momentem przedstawienia pełnomocnictwa podpisanego przez mocodawcę pełnomocnik wykazuje umocowanie do działania w postępowaniu, a organ uzyskuje możliwość zbadania prawidłowości i zakresu pełnomocnictwa. Pełnomocnictwo, aby mogło wywrzeć skutki w postępowaniu, musi zostać uzewnętrznione, czyli informacja o jego istnieniu musi dotrzeć do organu po myśli art. 33 § 2 K.p.a. Informacja ta zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą pisemności (art. 14 § 1 K.p.a.) musi znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy. O ile strona ustanowiła pełnomocnika do wszystkich spraw, w tym także spraw, które w przyszłości mogą być przedmiotem postępowań (w ramach pełnomocnictwa ogólnego), to pełnomocnik jest zobligowany złożyć uwierzytelniony odpis tego pełnomocnictwa do akt każdej z prowadzonych spraw. Organ musi zostać zawiadomiony o fakcie ustanowienia pełnomocnika w danej konkretnej sprawie, np. poprzez złożenie dokumentu pełnomocnictwa do akt konkretnego postępowania administracyjnego. Organ administracji nie ma obowiązku poszukiwania pełnomocnictwa w aktach innych niż akta konkretnej sprawy.

Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt: II OSK 154/11 wskazał, że naruszenie przepisów prawa o doręczeniu decyzji wszystkim stronom nie wywołuje skutku prawnego pozbawienia przymiotu ostateczności decyzji administracyjnej. Tego rodzaju naruszenie przepisów prawa jest wadliwością procesową pozbawienia udziału strony w postępowaniu administracyjnym, co stanowi przesłankę do wznowienia postępowania, wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym i służy jedynie wyeliminowaniu z obrotu prawnego rozstrzygnięć, które są ewidentnie sprzeczne z przepisami prawa. Taka sytuacja nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie, dlatego też utrzymał w mocy decyzję [...] WINB z dnia [...] stycznia 2014 r. Decyzja PINB w [...] z dnia [...] października 2012 r., nie wypełnia żadnej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a..

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina [...].

W uzasadnieniu wskazała, że w sprawie doszło do naruszenia art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego w decyzji PINB poprzez wydanie tej decyzji pomimo tego, że decyzja wydana na podstawie art. art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nie była ostateczna albowiem nie doręczono jej Gminie. Żaden z tych zarzutów nie został rozpoznany merytorycznie przez organ odwoławczy.

Decyzja oparta na art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego musi być poprzedzona decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Jednak aby uruchomić postępowanie z art. 51 ust. 4 decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 musi być wykonalna, a w związku z art. 130 K.p.a. ostateczna. Tymczasem Gmina nie otrzymała żadnej decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a tym samym decyzja ta nigdy nie była ostateczna i wykonalna. Tym samym PINB w [...] nie mógł wydać decyzji na podstawie art. 51 ust. 4 jeżeli decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 nie była ostateczna, bowiem w wyniku odwołania strony może ona zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

Wskazano także na naruszenie art. 40 K.p.a. Podniesiono, że pełnomocnik włączył się do sprawy na etapie postępowania zażaleniowego, w wyniku którego jego zażalenie zostało uwzględnione. Organ nie może pomijać pełnomocnika twierdząc, że dotyczyło ono wyłącznie konkretnego etapu postępowania gdyż brak ku temu podstaw prawnych. O wszczęciu postępowania w sprawie nie zawiadomiono pełnomocnika, a decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności została doręczona bezpośrednio stronie i nie została doręczona pełnomocnikowi.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd bada wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej kontroli zakwestionowanego rozstrzygnięcia, Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja są zgodne z prawem.

Na wstępie przypomnieć należy, że przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena prawidłowości rozstrzygnięcia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. utrzymującego w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. odmawiającego stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...] października 2012 r., zatwierdzającej projekt budowlany zamienny sieci i przyłączy wodno-kanalizacyjnych dla osiedla mieszkaniowego domów jednorodzinnych w [...] ul. [...] II etap oraz nakładającej obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Rozpatrywane decyzje zapadły zatem w nadzwyczajnym trybie administracyjnym jakim jest tryb stwierdzenia nieważności. Tryb ten umożliwia wycofanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych, którym służy domniemanie legalności, a które dotknięte są najcięższymi wadami materialno-prawnymi, powodującymi nieważność decyzji od samego początku. Stwierdzenie nieważności powinno mieć zatem miejsce wtedy i tylko wyjątkowo, gdy waga naruszenia prawa jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji.

W niniejszej sprawie zarzuty podnoszone przez skarżącego w postępowaniu administracyjnym, jak i na etapie składania skargi do sądu administracyjnego, sprowadzały się do dwóch kwestii. Po pierwsze skarżąca Gmina wskazywała, że została pominięta w sprawie, a po drugie, że doszło do rażącego naruszenia art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez wydanie decyzji zatwierdzającej projekt zamienny w sytuacji, gdy nie była ostateczna decyzja wydana na podstawie art. 51 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego dotycząca nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego.

Oba podniesione zarzuty nie są zasadne.

Omawiając sprawę na wstępie odnieść należy się do przyczyn stwierdzenia nieważności wskazanych we wniosku Gminy [...] o stwierdzenie nieważności z dnia [...] lutego 2013 r. We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z dnia [...] października 2012 r. Gmina wskazała, że decyzja ta została wydana z pominięciem w toku postępowania Gminy [...]. W tym zakresie wskazać należy, że wydanie decyzji z pominięciem jednej ze stron jest nie jest przesłanką do prowadzenia postępowania w trybie stwierdzenia nieważności. Jest natomiast podstawą do wznowienia postępowania, a więc do wszczęcia odrębnego trybu nadzwyczajnego. Wynika to wprost z treści przepisu art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Tym samym zasadnie przyjęły organy administracji odmawiając z tej przyczyny stwierdzenia nieważności ww. decyzji PINB. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie przesłanki wskazywanej przez skarżącego byłoby rażącym naruszeniem prawa przez organ. Na marginesie należy zauważyć, że jak wynika z akt administracyjnych, z wniosku Burmistrza Miasta [...] z [...] stycznia 2013 r. wszczęto postępowanie w trybie wznowienia postępowania administracyjnego (postanowienie PINB w [...] z dnia [...] lutego 2013 r.).

Przechodząc do kolejnego zarzutu podniesionego zarówno w postępowaniu administracyjnym i w skardze do sadu administracyjnego tj. rażącego naruszenia art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego także należy wskazać, że zarzut ten jest chybiony. Skarżący podniósł, że decyzja oparta na art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego powinna być poprzedzona decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Jednak aby uruchomić postępowanie z art. 51 ust. 4 decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 musi być wykonalna i ostateczna. Tymczasem skarżąca Gmina [...] nie otrzymała decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a tym samym decyzja ta nigdy nie była ostateczna i wykonalna. Tym samym PINB w [...] nie mógł wydać decyzji na podstawie art. 51 ust. 4, jeżeli decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 nie była ostateczna, bowiem w wyniku odwołania strony może ona zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

Z powyższym nie można się zgodzić. Przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 jest nałożenie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Następuje to w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. W decyzji takiej dodatkowo można nałożyć - w razie potrzeby – obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Natomiast przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego jest ocena, czy istotne odstępstwa naniesiono w projekcie zamiennym, wykazując ich niesprzeczność z przepisami techniczno-budowlanymi oraz czy w zakresie zmiany w stosunku do projektu pierwotnego poddano je odpowiedniej ocenie wg art. 35 Prawa budowlanego. Organ nadzoru budowlanego, wydając decyzję na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego dokonuje zatem materialnoprawnej oceny przedstawionego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego w zakresie dokonanych zmian, tzn. czy spełniają one odpowiednio wymagania określone w art. 35 z odpowiednim uwzględnieniem warunków określonych w art. 32-34 Prawa budowlanego. Postępowanie z art. 51 ust. 4 jest zatem postępowaniem wynikającym z postępowania prowadzonego w oparciu o art. 51 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego, ale są to dwa odrębne postępowania, które powiązane są jedynie przedmiotem sprawy, jak również następstwem czasowym (pierwsze musi być przeprowadzone postępowanie w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3). Każde z tych postępowań kończy wydanie odrębnej decyzji.

W niniejszej sprawie zdaniem strony skarżącej do rażącego naruszenia prawa doszło na skutek nie doręczenia Gminie decyzji opartej na art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, przez co nie stała się ona zdaniem Gminy ostateczna. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Jeżeli faktycznie doszło do pominięcia którejś ze stron postępowania, to należy praw dochodzić, jak już wyżej zaznaczono, w trybie wznowienia postepowania. Zatem argument wskazujący na okoliczność, że postępowanie prowadzone w trybie art. 51 ust 4 nie może być prowadzone, gdyż decyzja nie jest ostateczna z uwagi na okoliczność, iż jedna ze stron nie bała w nim udziału, także nie wskazuje na przesłankę stwierdzenia nieważności, a wznowienia postepowania. Stąd w tym trybie nie może on odnieść zamierzonego skutku.

Sąd nie podzielił także zarzutów naruszenia art. 40 § 2 K.p.a. zgodnie z którym jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. W aktach administracyjnych na etapie postępowania przed organem I instancji brak było pełnomocnictwa udzielonego przez Burmistrza Gminy [...]. Pełnomocnik ten pojawił się jak wynika z rozdzielnika postanowienia z dnia [...] lipca 2013 r. uchylającego postanowienie [...]WINB z dnia [...] maja 2013 r. odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, dopiero na etapie składania zażalenia od ww. postanowienia [...] WINB. Postanowienie GINB z [...] lipca 2013 r. zostało doręczone pełnomocnikowi Gminy [...] – adw. S.K.. W dalszym postępowaniu faktycznie rozstrzygnięcia doręczane były bezpośrednio Gminie [...]. Pamiętać jednak należy, że tego rodzaju naruszenie przepisów prawa jest wadliwością procesową pozbawienia udziału strony w postępowaniu administracyjnym, co również stanowi przesłankę do wznowienia postępowania, wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Pamiętać także należy, że takie naruszenie prawa mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, gdyby strona poniosła ujemne skutki prawne w wyniku jej pominięcia, a do takiej sytuacji w sprawie nie doszło, gdyż Gmina [...] w ustawowych terminach wnosiła środki odwoławcze. Ponadto naruszenie przepisów prawa o doręczeniu decyzji wszystkim stronom nie wywołuje skutku prawnego pozbawienia przymiotu ostateczności decyzji administracyjnej. Z tych względów i ten argument nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Na koniec należy wskazać, że organy zasadnie przeanalizowały sprawę pod kątem braku wystąpienia pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji w niniejszej sprawie i zasadnie dopatrzyły się ich braku.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.