Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2524/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7b ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 6a ust. 1 pkt 2 lit. b, art. 7 d pkt 1 a tiret pierwsze, art. 20 ust. 3, art. 22 ust. 1, art. 24 ust. 2 c
journal: Dz.U. 2016 poz 1629
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie NSA Rafał Stasikowski (spr.) del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [..] Spółki z o.o. z siedzibą w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 342/17 w sprawie ze skargi [..] Spółki z o.o. z siedzibą w O. na decyzję [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [..] z dnia [..] stycznia 2017 r. nr [..] w przedmiocie aktualizacji danych ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 342/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę [..] sp. z o.o. w O. na decyzję [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [..] z dnia [..] stycznia 2017 r., nr [..] w przedmiocie aktualizacji danych ewidencji gruntów i budynków.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [..] kwietnia 2016 r. Starosta G. odmówił dokonania aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków na podstawie dokumentacji z prac geodezyjnych wykonanych na nieruchomościach oznaczonych działką ew. nr [..] i działką ew. nr [..] w obrębie ewidencyjnym [..], gmina M., stanowiących współwłasność w udziale ½ W.a S. i K. S. – wspólników spółki cywilnej "[..]" z siedzibą w G. oraz współwłasności w udziale ½ A. S., polegających na zmianie użytku gruntowego na gruntach rolnych oraz terenach zrekultywowanych dla potrzeb rolnictwa z powodu braku przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów.

Organ I instancji wskazał, że we wniosku z dnia 28 kwietnia 2015 r. A.S. zażądała aktualizacji informacji zawartych w bazie danych ewidencyjnych gruntów i budynków dotyczących działek nr [.].. Wniosek dotyczył zmiany użytku gruntowego na obszarze zrekultywowanym. Zgodnie z żądaniem wniosku, należało ujawnić nieużytek oznaczony w ewidencji gruntuów i budynków symbolem N, do czego podstawą miały być: wykaz zmian danych ewidencyjnych, projekt rekultywacji i decyzja zatwierdzająca projekt rekultywacji.

Organ nie uznał wykonanych i zgłoszonych prac geodezyjnych jako podstawy do dokonania zmian w aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Starosta stwierdził, iż część gruntów w przedmiotowych działkach była użytkowana w celu wydobywania kopalin i została zrekultywowana w kierunku rolnym. Organ przyjął, że ww. grunty mają charakter rolny, zgodnie z przepisem art. 2 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych(Dz. U. z 2015 r., poz. 909 ze zm.), który stanowi, że gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty zrekultywowane dla potrzeb rolnictwa. Taki stan rzeczy powoduje zdaniem organu, że zgodnie z przepisami art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r., poz. 1629 ze zm.) należy przeprowadzić gleboznawczą klasyfikację gruntów. Powyższe nie ma odzwierciedlenia w zawartości dokumentacji znajdującej się w operacie technicznym oraz w dokumentach przedłożonych przez wnioskodawców. W operacie technicznym wykonawca prac geodezyjnych stwierdził, że grunty zajęte pod działalność wydobywczą są nieużytkami - oznaczone symbolem "N", co jest niezgodne z treścią części VII Urzędowej tabeli klas gruntów, stanowiącej załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Organ wskazał, że do dokumentacji nie dołączono m.in. wniosku o przeprowadzenie gleboznawczej klasyfikacji gruntów.

Od decyzji Starosty [..] odwołanie wniosła A. S.i "[..]" Spółka z o.o. z siedzibą w M. W odwołaniu strony podniosły zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wobec wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, bez uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz naruszenie art. 77, art. 8 i art. 9 k.p.a.

[..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [..] stycznia 2017 r. nr [..] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Na podstawie zgromadzonej dokumentacji organ ustalił, że dnia 6 grudnia 2011 r. Marszałek Województwa [..] udzielił firmie "[..]" Sp. z o.o. z siedzibą w M. dwóch koncesji na wydobywanie metodą odkrywkową kruszywa naturalnego ze złóż "[..]" i "[..]". W punkcie 5 tiret piąte koncesji "[..]" Spółka z o.o. zobowiązana została do przeprowadzenia rekultywacji terenów poeksploatacyjnych. Starosta [..] dnia [..] września 2013 r. i [..] listopada 2013 r. wydał dwie decyzje w sprawie ustalenia rolnego kierunku rekultywacji dla terenów poeksploatacyjnych złoża kruszywa naturalnego "[..]" i "[..]".Następnie decyzjami z dnia [..] lipca 2014 r. i z [..] stycznia 2015 r. Starosta [..] orzekł o uznaniu prac rekultywacyjnych o rolnym kierunku rekultywacji dla terenów poeksploatacyjnych złóż kruszywa naturalnego.

Zdaniem organu odwoławczego, bezspornym jest, że na mocy decyzji z [..] lipca 2014 r. i [..] stycznia 2015 r. gruntom poeksploatacyjnym przywrócono charakter rolny.

Jednakże do ujawnienia zmian w ewidencji gruntów i budynków w zakresie użytków rolnych i klas bonitacyjnych decyzje te nie są wystarczające. Brak jest bowiem precyzyjnego ustalenia na zrekultywowanym terenie klas bonitacyjnych mając na względzie ich jakość produkcyjną, ustaloną na podstawie cech genetycznych gleb. Klasyfikacja gleboznawcza gruntów przeprowadzana jest w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Organ podkreślił, że zasadniczy wpływ na stan prawny nieruchomości w zakresie użytków gruntowych i klas bonitacyjnych gleb w przedmiotowej sprawie mają decyzje o kierunku rekultywacji oraz decyzje o zakończeniu i udatności rekultywacji. To właśnie ich rozstrzygnięcia determinują konieczność przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów, mając na uwadze przepis art. 2 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, czego w sprawie nie uczyniono. Wbrew twierdzeniom wykonawcy prac opartych rzekomo o ustalenia decyzji, obszar zrekultywowany nie mógł przyjąć użytku N. Od 31 grudnia 2013 r. nieużytki, oznaczane w ewidencji gruntów i budynków symbolem N, zaliczane są do grupy gruntów rolnych. W grupie nieużytków (poz. 9 załącznika nr 6 do rozporządzenia) nie ma gruntów zrekultywowanych, a raczej obiekty ukształtowane przez naturę. Sama istota rekultywacji zmierza do nadania lub przywrócenia gruntom zdegradowanym lub zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocnienie skarp, oraz odbudowa lub zbudowanie niezbędnych dróg (art. 4 pkt 18 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Nieużytkiem natomiast oznacza się teren, który nie nadaje się bez znacznych nakładów do działalności wytwórczej w rolnictwie. Te znaczne nakłady winny zostać już poniesione w ramach przeprowadzonej rekultywacji. Gdyby przyjąć propozycję wykonawcy prac geodezyjnych, że przedmiotowy teren jest nieużytkiem, należałoby uznać, że rekultywacja nie przyniosła założonych efektów, co jest zaprzeczeniem ustaleń zawartych w decyzjach Starosty [..] nr [..] z dnia [.] lipca 2014 r. oraz nr [..] z dnia [..] stycznia 2015 r. o uznaniu rekultywacji. Zdaniem organu, w świetle powyższego, propozycje zmienionych użytków gruntowych, przedstawione w sporządzonym przez geodetę wykazie zmian danych ewidencyjnych zawierają wady merytoryczne, które wpływają na brak możliwości uznania tego wykazu jako pełnowartościowego dowodu w sprawie. Fakt zaliczenia nieużytków do grupy gruntów rolnych nie jest tożsamy z uznaniem tego rodzaju użytku za wypełnienie ustaleń decyzji o zakończeniu i udatności rekultywacji dla potrzeb rolniczych.

Organ stwierdził, że mimo iż 8 maja 2015 r. wyniki przywołanej pracy geodezyjnej przeszły pozytywną weryfikację i operat został przyjęty do zasobu otrzymując identyfikator ewidencyjny materiału zasobu: [..], nie zwalnia to organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków od oceny tego materiału w postępowaniu o aktualizację danych ewidencyjnych. Inne są bowiem kompetencje organu odpowiedzialnego za przyjęcie operatów geodezyjnych do zasobu, a inne organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków. Organ prowadzący ewidencję obowiązany jest ocenić, czy przedłożony dokument geodezyjno-kartograficzny - przyjęty do zasobu - jest wystarczający jako podstawa do wprowadzenia zmian z uwagi na ich przedmiot. Skoro zaś zasadniczy dla celów aktualizacji danych ewidencyjnych dokument tego operatu, jakim jest wykaz zmian danych ewidencyjnych, został sporządzony wadliwie, to słusznie Starosta [.]. odmówił temu dokumentowi wiarygodności i mocy dowodowej.

Organ stwierdził, że nie dopatrzył się naruszenia przepisów art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez Starostę [..]. Przepis ten dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji i nie można go łączyć z postępowaniem odwoławczym, a zatem zarzut należy uznać za chybiony. Starosta [..] miał podstawy prawne i przesłanki faktyczne do odmowy ujawnienia zmian zgłoszonych w piśmie z 28 kwietnia 2015 r. Od dnia wpływu uzyskania przez Starostę informacji, że firma "[..]" Spółka z o.o. stała się stroną postępowania była tak traktowana, o czym świadczy choćby przyjęcie złożonego odwołania. Ponadto, Starosta [..] przekazywał do wiadomości Spółce "[.]" wszystkie pisma w sprawie, w tym zawiadomienie z 22 marca 2016 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego.

Rozpoznając skargę, Sąd wskazał, że podstawowy zarzut skargi dotyczył wydania decyzji o odmowie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w sprawie zakończonej inną decyzją ostateczną. Takowego rozstrzygnięcia o charakterze decyzji administracyjnej strona skarżąca dopatruje się w czynności materialno-technicznej (art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h ustawy), polegającej na przyjęciu dokumentacji geodezyjnej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Stawianie przez stronę skarżącą znaku równości pomiędzy czynnością materialno-techniczną, a decyzją administracyjną jest w ocenie Sądu nieuprawnione. W przepisach Prawa geodezyjnego i kartograficznego ustawodawca wyraźnie rozróżnił, w ramach procedury dokonywania aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, dwa sposoby załatwienia sprawy: poprzez czynność materialno-techniczną albo decyzją administracyjną wydawaną w przypadku odmowy dokonania aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków (art. 24 ust. 2c ustawy). Zdaniem Sądu, czynność materialno-techniczna nie może być utożsamiana z decyzją administracyjną, chociażby z tego względu, że nie jest skierowana do indywidualnego podmiotu i nie jest formą oświadczenia woli organu administracji publicznej wyrażoną w ramach postępowania jurysdykcyjnego. Tymczasem wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (postanowienia), która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie zaś czynności materialno-technicznej, która nie wywołuje skutku stanu powagi rzeczy osądzonej. Samo przyjęcie do zasobu dokumentacji technicznej z prac geodezyjnych nie oznacza, że organ ma bezrefleksyjnie wprowadzić zmiany w ewidencji gruntów i budynków, pomimo dostrzeżonych wątpliwości albo rozbieżności wynikających z posiadanych dokumentów. Z art. 24 ust. 2 b ustawy wynika, że czym innym jest czynność materialno-techniczna przyjęcia dokumentacji geodezyjnej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego a czym innym aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, która może być dokonana m.in. na podstawie wniosku zainteresowanego podmiotu (art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h).

Sąd wskazał, że przed wprowadzeniem do ewidencji żądanych zmian organ zobowiązany jest dokonać weryfikacji takiego wniosku i ocenić, czy faktycznie udokumentowano rozbieżności pomiędzy danymi wynikającymi z ewidencji, a danymi wynikającymi z przedłożonych dokumentów. Organ ewidencyjny nie jest przy tym obowiązany i uprawniony do prowadzenia postępowania wyjaśniającego, co do przyczyn istniejących rozbieżności pomiędzy posiadanymi dokumentami, w tym przedłożonymi mu przez stronę wnioskującą o wprowadzenie zmian. W zgłoszeniach zmian do ewidencji gruntów z dnia 28 kwietnia 2015 r. dot. działek [..] wskazano na zmianę sposobu użytkowania na obszarach zrekultywowanych, zgodnie z projektem rekultywacji oraz wydaną decyzją, na użytek N. Organy obu instancji zasadnie uznały jednak, że wnioski przedstawione w operacie sporządzonym przez geodetę i przedłożone przez stronę wraz z wnioskiem o wprowadzenie zmian do ewidencji w oznaczeniu charakteru gruntów są sprzeczne z dokumentami potwierdzającymi dokonanie rekultywacji gruntów, w szczególności z decyzjami Starosty [..] z dnia [.] lipca 2014 r. i z dnia [..] stycznia 2015 r. W decyzjach tych Starosta uznał prace rekultywacyjne na nieruchomościach, na których prowadzone były prace związane z eksploatacją kruszywa naturalnego, za zakończone. W uzasadnieniu tych decyzji organ wskazał, że prace rekultywacyjne prowadzone były zgodnie z ustalonym kierunkiem w oparciu o sporządzoną dokumentację rekultywacji terenów poeksploatacyjnych kopalni kruszywa naturalnego ([..]) a gruntom zdegradowanym w wyniku prowadzenia działalności górniczej przywrócono wartość użytkową.

Zasadnym jest w ocenie Sądu odwołanie się do dokumentacji pt. Rekultywacja terenów poeksploatacyjnych odkrywkowej kopalni kruszywa naturalnego [..], która stanowiła podstawę do ustalenia rolnego kierunku rekultywacji określonego decyzjami Starosty [..] ustalającymi "rolny kierunek rekultywacji dla terenów poeksploatacyjnych złoża kruszywa naturalnego" [..]. Z dokumentacji tej wynika, że rekultywacja miała być przeprowadzona dwuetapowo, tj. wykonana miała być rekultywacja techniczna i rekultywacja biologiczna – polegająca na polepszeniu struktury chemicznej, mineralogiczno-morfologicznej i fizycznej gleb zdegradowanych (w dwóch wariantach). Preferowaną formą użytkowania rolniczego miał być użytek zielony z ewentualnymi dosadzeniami na skarpach.

Zestawienie przedstawionych dokumentów w ocenie Sądu wskazuje, że rekultywacja miała doprowadzić do przywrócenia gruntom wartości użytkowej, a formą tą miał być użytek zielony. Zakończenie takiej rekultywacji potwierdzają istniejące w obrocie prawnym decyzje Starosty [..] o zakończeniu rekultywacji. Trafnie organy orzekające w sprawie stwierdziły, że treść ww. dokumentów nie jest zbieżna z ustaleniami operatu technicznego i wnioskami strony o uznaniu zrekultywowanych części nieruchomości jako gruntów mających charakter nieużytków.

Zgodnie z § 68 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, grunty rolne dzielą się m.in. na nieużytki, oznaczone symbolem – N. Według urzędowej tabeli klas gruntów, stanowiącej załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. z 2012 r., poz. 1246), nieużytki stanowią grunty niewymienione w częściach I - VI nienadające się do jakiejkolwiek produkcji. Do nieużytków zalicza się: 1) bagna (błota, topieliska, trzęsawiska, moczary, rojsty), 2) piaski (piaski ruchome, plaże nieurządzone, piaski nadbrzeżne, wydmy), 3) naturalne utwory fizjograficzne, takie jak: urwiska, strome stoki, uskoki, skały, rumowiska, zapadliska, nisze osuwiskowe, piargi.

W ocenie Sądu, analiza powyższych przepisów doprowadziła organy do prawidłowego wniosku, że skoro wykonanie rekultywacji miało doprowadzić do przywrócenia gruntom wartości użytkowej i zostało to potwierdzone odpowiednimi decyzjami Starosty [.]], to w sprzeczności z tymi decyzjami jest stwierdzenie, w bezpośrednio następującym po wydaniu tych decyzji okresie, że te same grunty mają charakter nieużytków.

Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniosła [..] sp. z o.o., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1. Naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 i 3 K.p.a. przez niestwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub co najmniej z rażącym naruszeniem prawa, gdyż dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

2. Co było konsekwencją naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h, ust. 2 c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne z dnia 17 maja 1989 r. przez błędną ich wykładnię i uznanie, że dokonanie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w drodze czynności materialno – technicznej na podstawie wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, gdy zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłączonym władaniu wnioskodawcy nie jest rozstrzygnięciem sprawy decyzją ostateczną albo sprawą, którą załatwiono milcząco,

3. Naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 8 § 1, art. 9 w zw. z art. 64 § 2 K.p.a. i ich niezastosowanie w sytuacji niewezwania skarżącego i jego poprzedników prawnych przed przyjęciem do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego dokumentacji złożonej przez skarżących w Wydziale Geodezji, Kartografii i Katastru Starosty [..] do usunięcia braków wniosku o aktualizację informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków przez dołączenie do podania w terminie 7 dni brakującego załącznika w postaci wniosku o przeprowadzenie gleboznawczej klasyfikacji gruntów z pouczeniem, że ich nieusunięcie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania i wezwanie do takiego uzupełnienia braków dopiero prawie rok po złożeniu podania przez skarżącą na skutek pisma skarżącej, która domagała się od Starosty wyjaśnienia przyczyn niewprowadzenia do ewidencji gruntów i budynków zmian zgłoszonych przez właścicieli działek gruntowych nr [..] położonych w obrębie [..], co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

4. Naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 77 § 1 K.p.a. i jego niezastosowanie w sytuacji, w której skarżony organ w swej decyzji nie weryfikuje i nie ustala, z jakich to materiałów dowodowych w decyzji starosty wynika, że część gruntów po kopalni zrekultywowana została w kierunku rolnym, nie ustalając nawet czy takie dokumenty istnieją i jaka jest ich zawartość i wartość dowodowa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy

W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi w całości przez uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji oraz umorzenie postępowania lub przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej p.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Związanie NSA granicami skargi kasacyjnej oznacza, że konieczne jest prawidłowe sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej, uwzględniające jej dopuszczalne podstawy wymienione w art. 174 p.p.s.a. Sąd bowiem nie ma możliwości, aby uzupełniać granice zaskarżenia wskazane w skardze kasacyjnej czy domyślać się intencji strony.

W świetle art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna jest bowiem sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także przewidzianym dla niej wymaganiom materialnym, tzn. powinna zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany (por. postanowienie NSA z dnia 8 września 2004 r. sygn. akt FSK 363/04, publ. ONSAiWSA 2005/2/41). Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych, jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. To na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy - treść orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2012 r. sygn. akt I FSK 1560/11, opubl. CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Wskazanie przez autora skargi kasacyjnej przepisów, jakie w jego ocenie naruszył sąd administracyjny pierwszej instancji, a także wyjaśnienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym to naruszenie polegało, wyznacza granice, w których rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 P.p.s.a.). Skarga kasacyjna jest bowiem wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 P.p.s.a. Wprawdzie orzecznictwo NSA złagodziło niektóre wymagania formalne tej skargi (zob. uchwała z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, Nr 1, poz. 1), jednak nie zniosło ich, a to oznacza, że merytoryczne rozpoznanie zarzutów kasacyjnych jest uzależnione od formalnego ich ujęcia.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie uchybia warunkom formalnym określonym w art. 176 pkt 2 p.p.s.a. i art. 174 p.p.s.a., które zostaną omówione poniżej.

Zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego w postaci art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna przysługuje od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. Oznacza to, iż podstawą skargi kasacyjnej może być zarzut naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, w oparciu o które prowadził postępowanie wojewódzki sąd administracyjny, gdyż przedmiotem kontroli uruchomionej w drodze skargi kasacyjnej jest m.in. wyrok sądu administracyjnego i tok czynności nakierowanych na jego wydanie. Sąd ten nigdy nie działa na podstawie k.p.a. K.p.a. jest podstawą działania organów administracyjnych (art. 1 k.p.a.). Tym samym Sąd I instancji nie mógł naruszyć przepisów k.p.a.

Na marginesie wypada zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał już wcześniej, iż naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jako podstawa kasacji, dotyczy postępowania sądowoadministracyjnego, a nie postępowania przed organami administracji publicznej (wyrok z dnia 23 maja 2005 r., OSK 1659/04, wyrok z 11 stycznia 2006 r., II FSK 104/05 - nie publ.). Sąd ten zwracał także uwagę, że przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji i do niego winny odnosić się zarzuty kasacyjne (wyrok z dnia 5 maja 2005 r., FSK 1691/04 - nie publ.).

W tych warunkach analiza skargi kasacyjnej pozwala jednoznacznie stwierdzić, że ani w części wstępnej, ani w treści jej uzasadnienia nie powołano żadnego przepisu ostatnio wymienionej ustawy. Tym samym nie można przyjąć, że skarga kasacyjna została oparta na podstawie zawartej w art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skoro zaś zgodnie z art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę granicach skargi kasacyjnej (poza przypadkami nieważności postępowania, które w sprawie nie zachodziły), to brak wskazania właściwej podstawy tej skargi uniemożliwia Sądowi ustosunkowanie do twierdzeń zawartych w jej uzasadnieniu.

Zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, dalej p.g.k. przez błędną jego wykładnię nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie prawidłowa interpretacja tego przepisu powinna prowadzić do wniosku, iż dokonanie aktualizacji informacji zawartej w ewidencji gruntów i budynków w drodze czynności materialno-technicznej jest załatwieniem sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Wykładnia skarżącej kasacyjnie tego przepisu jest błędna. Zgodnie z tym przepisem aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie m.in. wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców. Ustawodawca wyraźnie rozstrzygnął formę prawną pozytywnego załatwienia sprawy o aktualizację informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Forma decyzji zastrzeżona zaś została dla negatywnego załatwienia sprawy administracyjnej mającej ten sam przedmiot, o czym stanowi art. 24 ust. 2 c p.g.k. Oba pojęcia nie są jednakże synonimami, a ustawodawca posługuje się nimi w sposób zamierzony. Czynności materialno-techniczne zaliczane są do grupy działań faktycznych administracji, wywołujących skutki prawne drogą faktów, co oznacza, że są zaliczane do grupy faktów prawnych. Są one podejmowane na podstawie wyraźnych norm prawnych i w celu ich wykonania, służą realizacji zadań państwa, podlegają kontroli z punktu widzenia kryterium legalności, nie są skierowane bezpośrednio na tworzenie, zmianę lub znoszenie stosunków prawnych, mimo to mogą w drodze faktów wywoływać określone skutki prawne. Podstawą prawną sądowej kontroli tych czynności jest art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Akt administracyjny, którego postacią jest decyzja, jest z kolei czynnością prawną bezpośrednio tworzącą, przekształcającą lub znoszącą stosunek prawny. Jest on aktem stosowania prawa, podejmowanym przez organ administrujący, zawierający jego oświadczenie woli o charakterze jednostronnym i władczym, skierowanym do konkretnego adresata i dwustronnie obowiązującym. Ze względu na powyższe cechy brak jest podstaw do uznania, iż aktualizacja ewidencji budynków i gruntu dokonywana na podstawie art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. "h" p.g.k. przyjmuje postać decyzji administracyjnej. Z tej przyczyny nie mógł ostać się podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut.

W uzasadnieniu zarzutów pierwszego i drugiego skarżąca podnosi nowy zarzut nie sformułowany w komparycji skargi kasacyjnej. Wywodzi ona z art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. "h" p.g.k. wniosek, iż przyjęcie dokumentacji do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego jest równoznaczne z aktualizacją informacji zawartych w ewidencji. Wniosek ten jest nieusprawiedliwiony i nie znajduje żadnych podstaw prawnych. Przywołana dokumentacja geodezyjna złożona przez skarżącą kasacyjnie została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za numerem[..] . Przyjęcie dokumentacji nie wywołuje jednak skutków w zakresie zmiany danych w ewidencji gruntów i budynków. Przyjmowanie dokumentacji obrazującej zakończone prace geodezyjne jest zadaniem administracyjnym starosty uregulowanym szczegółowo w art. 12 b p.g.k., nakierowanym na weryfikację poprawności wykonanych prac geodezyjno-kartograficznych, które kończy się:

1) czynnością materialno-techniczną przyjęcia opracowań do zasobu;

2) odmową ich przyjęcia do zasobu w drodze decyzji administracyjnej (art. 12b ust. 8);

3) czynnością (jak należy rozumieć: czynnością materialno-techniczną) nieprzyjęcia opracowań do zasobu spowodowaną negatywną weryfikacją tych opracowań przez organ i brakiem pisemnego stanowiska wykonawcy w tym zakresie albo przedstawieniem takiego stanowiska po upływie ustawowego terminu 14 dni.

Samo przyjęcie dokumentacji do zasobów nie prowadzi do automatycznej zmiany zapisów w ewidencji gruntów i budynków. W odniesieniu do dokonania zmian uruchamiane jest odrębne postępowanie, w którym uprzednie przyjęcie dokumentacji do zasobu nie posiada nawet mocy prejudycjalnej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podnoszono (wyrok WSA w Krakowie z 16.4.2008 r., III SA/Kr 119/08 Lex 510289), że przyjęcie dokumentacji geodezyjno-kartograficznej do państwowego zasobu, nie zwalnia organów prowadzących ewidencję gruntów od oceny tej dokumentacji jako środka dowodowego – materiału źródłowego – mającego stanowić podstawy wprowadzenia zmiany. W szczególności organ prowadzący ewidencję obowiązany jest ocenić, czy przedłożony dokument geodezyjno-kartograficzny – przyjęty do zasobu - jest wystarczający jako podstawa do wprowadzenia zmian z uwagi na ich przedmiot. Skutek prawny, na który wskazuje skarżący kasacyjnie nie wynika z obowiązujących przepisów prawa, a tym samym zarzut ten nie znajduje żadnych podstaw prawnych.

Brak jest podstaw prawnych do uznania za zasadny zarzut naruszenia przepisów art. 8 § 1, art. 9, w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. W tym miejscu odwołać należy się pełni do argumentów podniesionych powyżej w odniesieniu do zarzutu pierwszego związanego z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. w części dotyczącej możliwości naruszenia przepisów k.p.a. przez sąd administracyjny. Zauważyć należy również, iż naruszenie tych przepisów odnosi się do postępowania mającego za przedmiot przyjęcie dokumentacji obrazującej zakończone prace geodezyjne, które uregulowane jest szczegółowo w art. 12 b p.g.k.

Z powyższych przyczyn nie mógł odnieść zamierzonego skutku również zarzut naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. Z analizy uzasadnienia wynika, iż skarżąca kasacyjnie kieruje pod adresem sądu zarzut niedostrzeżenia, że organy obu instancji naruszyły ten przepis. Z zarzutem nie można się jednak zgodzić.

Sąd I instancji trafnie uznał, że organy obu instancji nie naruszyły art. 77 § 1 kpa. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, w kontrolowanym postępowaniu na Staroście nie spoczywał obowiązek przeprowadzenia dalej idącego postępowania dowodowego w zakresie ustalania przyczyn rozbieżności istniejących pomiędzy posiadanymi dokumentami. Wnioski przedstawione w operacie sporządzonym przez geodetę i przedłożone przez stronę wraz z wnioskiem o wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów są sprzeczne z dokumentami potwierdzającymi rekultywację gruntów.

W świetle przepisów § 12, 44 pkt 2 i 46 rozporządzenia, do zadań Starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy: utrzymywanie w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Regulując zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz zasady wymiany danych ewidencyjnych, przepisy rozporządzenia posługują się kategorią aktualizacji operatu ewidencyjnego przez wprowadzanie udokumentowanych zmian do danych ewidencyjnych. Dokonuje się jej niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych. Ujawniony w ewidencji gruntów stan prawny musi być przy tym oparty na odpowiednich dokumentach (prawomocnych orzeczeniach sądowych, ostatecznych decyzjach administracyjnych, czynnościach prawnych dokonywanych w formie aktów notarialnych, spisanych umowach i ugodach w postępowaniu sądowym i administracyjnym lub innych dokumentach posiadających moc dowodową dla ustalenia prawa własności; wyrok NSA z 29.9.2011 r., I OSK 1596/10, Lex 1069442). Stąd dokonywane wpisy w ewidencji gruntów mają charakter wyłącznie techniczno-deklaratoryjny, a organy ewidencyjne rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Postępowanie ewidencyjne ma charakter wyłącznie informacyjny, służy bowiem ewidencjonowaniu bezspornych danych o gruntach, budynkach i lokalach. W niniejszej sprawie przedłożone staroście dokumenty były wzajemnie sprzeczne. Stąd też słusznie podjął on decyzję o odmowie dokonania zmian w ewidencji.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.