Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 260/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak ( spr.), Asesor WSA Anna Tarnowska- Mieliwodzka, Protokolant Anna Mężyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2005 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2004 r. znak [...] w przedmiocie wymierzenia kary organowi za przekroczenie ustawowego terminu do wydania decyzji. I. Uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Wojewody [...] kwotę 100 zł. ( sto złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem Nr [...] z dnia [...] maja 2004 r., na podstawie art. 35 ust.6 ustawy z dnia 7.07.1994 roku - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz.2016 ze zm.) nałożył na Wojewodę [...] karę grzywny w wysokości 9 tysięcy złotych za przekroczenie ustawowego terminu przewidzianego na wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w postępowaniu administracyjnym wszczętym na wniosek Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2003 r.

Po rozpatrzeniu zażalenia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem Nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej wysokości kary pieniężnej i nałożył na Wojewodę [...] karę pieniężną w wysokości 6000 zł (słownie: sześć tysięcy złotych) -za przekroczenie ustawowego terminu przewidzianego na wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę.

Jak wynika z akt sprawy w dniu [...].12.2003 r. do Wojewody [...] wpłynął wniosek Prezydenta Miasta [...] o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego inwestycji polegającej na przebudowie skrzyżowania, budowie zatok autobusowych, budowie chodników oraz przebudowie wpustów ulicznych, linii energetycznych i kanalizacji telefonicznej na ul. [...], odcinek od ul. [...]do skrzyżowania z ul. [...], na działkach o nr ewidencyjnych gruntów: [...] położonych w [...].

W dniu [...].01.2004 r. Wojewoda [...] wezwał wnioskodawcę, w trybie art. 64 § 2 Kpa, do uzupełnienia wniosku. Dokumenty stanowiące realizację obowiązku uzupełnienia wniosku wpłynęły do Wojewody [...] w dniu [...].01.2004 r. Rozstrzygnięcia w sprawie Wojewoda [...] dokonał decyzją z dnia [...].03.2004 r., nr [...], znak [...], wydając decyzję o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego.

Jak wynika z powyższego, wszczęcie postępowania w przedmiotowej sprawie nastąpiło w dniu [...].12.2003 r., zaś wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę nastąpiło [...].03.2004 r. W oparciu o powyższe informacje Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że organ administracji architektoniczno-budowlanej przekroczył dwumiesięczny termin załatwienia sprawy określony w art. 35 ust.6 ustawy z dnia [...].07.1994 roku - Prawo budowlane o 18 dni. Główny Inspektor Nadzoru budowlanego do terminu załatwienia sprawy przez organ nie wliczył okresu od [...].01.2004 r. do [...].01.2004 r., związany z uzupełnieniem wniosku przez inwestora.

Rozpatrując ponownie sprawę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, biorąc pod uwagę zmianę przepisu art.36 ustawy Prawo budowlane, zweryfikował okres przekroczenia terminu załatwienia sprawy przez organ administracji architektoniczno-budowlanej wydłużając termin jej załatwienia do 65 dni. W pozostałym zakresie podtrzymał stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...].05.2004 r.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 35 ust 6 Prawa budowlanego, w przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki.

Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiotowej sprawie organ administracji architektoniczno-budowlanej nie zakończył postępowania wydaniem decyzji w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o jej wydanie, przekraczając termin o 12 dni.

Skargę na powyższą decyzję złożył Wojewoda [...]. Zdaniem Wojewody Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego błędnie przyjął bieg terminów określonych w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego nie uwzględniając art. 64 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 35 ust. 8 prawa budowlanego.

Wojewoda wyjaśnia, że złożone w dniu [...].12. 2003r. podanie Prezydenta Miasta [...] nie wypełniało wszystkich, nałożonych art. 32 ust. 4 prawa budowlanego warunków, nie mogło więc być traktowane przez organ jako wniosek wszczynający postępowanie. Wniosek Prezydenta Miasta [...] został uzupełniony w dniu [...].01.2004r i od tego dnia był rozpatrywany przez Wojewodę [...] do dnia [...].03.2004 r. czyli nie został przekroczony termin przewidziany art. 35 ust. 6 prawa budowlanego.

Zdaniem Wojewody [...] wniosek spełniający wszystkie wymagania formalne, mogący wszcząć postępowanie, został złożony w dniu [...].01.2004 r. i zaczął być rozpatrywany od dnia [...].01.2004 r. (zgodnie z art. 57 § 1 k.p.a.) Decyzja została natomiast podjęta przez Wojewodę [...] w dniu [...].03.2004 r. czyli po upływie 60 dni.

Wojewoda podkreśla, iż w dniu [...].01.2004 r. Prezydent Miasta [...], obok uzupełnienia dokumentów do pisma z dnia [...].12.2003 r. jednocześnie zmienił treść wniosku. Zdaniem Wojewody dopiero w dniu [...].01.2004 r. został złożony wniosek, zgodny z intencją inwestora.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonych decyzji/ postanowień/, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).

W ocenie Sądu kontrolowane postanowienie zapadło z naruszeniem przepisów prawa postępowania administracyjnego a w szczególności art. 7, 77 i 107 kpa , na tyle istotnym , iż miało wpływ na rozstrzygnięcie.

Z zaskarżonego postanowienia GINB wynika, że oceniając zgromadzony materiał dowodowy organ ten uznał, iż przekroczenie 65-dniowego terminu (o którym mowa w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego) jest spowodowane z winy organu, a nie strony, co stoi w oczywistej sprzeczności z faktami. Gdyby taka sytuacja zaistniała bezprzedmiotowe byłoby wzywanie wnioskodawcy do uzupełnienia braków, a tym bardziej nie byłyby uzupełniane dokumenty. Przedstawiona wyżej, a dokonana przez GINB ocena sprawy, stanowi o naruszeniu zasad ogólnych KPA oraz o przekroczeniu zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 tego Kodeksu). Swobodna ocena dowodów bowiem nie oznacza oceny dowolnej, a powinna opierać się na zebranym materiale dowodowym, który w omawianym przypadku bezsprzecznie dowodzi braku winy organu administracji architektoniczno-budowlanej, co do terminu załatwienia przedmiotowej sprawy.

Sprawę administracyjną rozpoczyna prawidłowo złożony wniosek. Przepis art. 33 Prawa budowlanego określa wymagania, jakim ma odpowiadać wniosek o wydanie pozwolenia budowlanego. Przede wszystkim do wniosku takiego należy załączyć cztery egzemplarze projektu budowlanego - odpowiadającego warunkom określonym w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu (art. 33 ust. 1 pkt 1 i art. 34 Prawa budowlanego).

Podstawową powinnością organu administracji architektoniczno- budowlanej, poza ustaleniem swojej właściwości miejscowej i rzeczowej, jest zbadanie, czy wniosek jest kompletny w sensie formalnym, tj. czy zawiera wszelkie niezbędne, wymagane przez prawo materialne załączniki. Stwierdzenie braku któregokolwiek z wymienionych w art. 33 Prawa budowlanego załączników powinno skutkować niezwłocznym wezwaniem wnoszącego pismo do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, (art. 64 ust. 2 k.p.a.).

W przypadku nie uzupełnienia braków, żądanie wszczęcia postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego jest bezskuteczne, nie dochodzi zatem w ogóle do wszczęcia postępowania. Nie jest w takim przypadku możliwe wydanie jakiejkolwiek decyzji, gdyż pozostawienie bez rozpoznania wniosku jest czynnością materialno-techniczną, o której jedynie należy powiadomić stronę.

Przepis art. 64 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego wskazuje, że przed złożeniem przez stronę kompletnego wniosku pod względem formalnym postępowanie administracyjne się nie toczy , wniosek nie jest rozpatrywany i w przypadku nie uzupełnienia w dalszym ciągu rozpatrywany być nie może (pozostawia się bez rozpatrzenia).

Odrębnym zagadnieniem jest określenie daty wszczęcia postępowania. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony zgodnie z art.61 § 3 kpa jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Żądanie strony może być rozpatrywane bez zbędnej zwłoki, jeśli podanie (wniosek) czyni zadość innym wymaganiom ustalonym przepisom prawa i w takim przypadku postępowanie się toczy od dnia doręczenia organowi żądania.

W przypadku jednak gdy podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa organ nie może przystąpić do jego rozpatrywania bowiem nie dysponuje kompletnym podaniem (wnioskiem). Postępowanie więc się nie toczy. Nie biegną terminy procesowe poza terminem określonym w art. 35 kpa a dot. ustalenia czy podanie (wniosek) czyni zadość przepisom prawa.

Jeżeli więc organ bez zbędnej zwłoki (art. 35 kpa nie określa jednoznacznie czasu) wezwie stronę , na podstawie art.64 kpa do uzupełnienia braków to do terminów określonych przepisami prawa nie powinno się wliczać okresu od złożenia przez stronę niekompletnego wniosku do jego uzupełnienia.

Z ustaleń wynika, iż organ nie pozostawał w zwłoce, bowiem postępowanie administracyjne toczyło się bez nieuzasadnionych przerw w czynnościach.

Wniosek złożony przez Prezydenta Miasta [...] dotyczył pozwolenia na budowę polegającą na przebudowie skrzyżowania, budowie zatok autobusowych, budowie chodników oraz przebudowie wpustów ulicznych, linii energetycznych i kanalizacji telefonicznej na ulicy [...] odcinek od ulicy [...] do skrzyżowania z ulicami [...] wraz ze skrzyżowaniem ulic [...], na działkach o numerach ewidencyjnych gruntów: [...] położonych w [...].

Wniosek Prezydenta wpłynął do Wojewody w dniu [...] grudnia 2003r.

Okres od dnia [...].12.2003r. do dnia [...].01.2004 r. był okresem niezbędnym do dokonania oceny wniosku pod kątem wymagań wynikających z art. 32 i 33 prawa budowlanego oraz przepisów KPA. Biorąc pod uwagę ,że ocena ta była dokonywana na przełomie lat [...] i [...] nie można dopatrywać się opóźnień po stronie organu prowadzącego postępowanie. Były to wyłącznie przyczyny niezależne od organu, a więc takie, które w świetle art. 35 ust. 8 w związku z art. 35 ust. 6 prawa budowlanego nie mogą być wliczane do terminu 65 dni uzasadniającego zastosowanie kary.

Ustawodawca nowelizując art. 35 prawa budowlanego dodał ustęp 8. Stanowi on, że "do terminu, o którym mowa w ust. 6 nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu". Treść ust. 8 art. 35 prawa budowlanego jako w istocie poprawiające poprzednie unormowania winna być brana pod uwagę przy wykładni i stosowaniu przepisu art. 35 ust. 6 prawa budowlanego w poprzednim brzmieniu.

Skoro więc intencją ustawodawcy było wyłączenie z terminu do wydania decyzji okresów zwłoki między innymi zawinionych przez inwestora, nie można przypisywać Wojewodzie winy za złożenie przez inwestora wniosku niekompletnego pod względem formalnym, który nie był w stanie wszcząć postępowania w sprawie.

Z powyższych względów, Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 ust.1 pkt. 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.270) orzekł jak w sentencji wyroku.