Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1142/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W. na decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nieodpłatnego udostępnienia danych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 7 czerwca 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W. kwotę [...]zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

IV [...]

Uzasadnienie

Starosta K. decyzją z 07.06.2018r. nr [...] wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. [...] ze zm., dalej k.p.a.), art. 40a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. [...] ze zm., dalej u.p.g.i.k.), art. 2 ust. 3 i art. 15 ust. 1 ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 64 poz. 565 ze zm., dalej u.i.d.) odmówił [...] Sp. z o. o. Oddział Zakład Gazowniczy w P. (dalej skarżąca) nieodpłatnego udostępnienia danych zgromadzonych w rejestrze publicznym.

Wyjaśniono, że w dniu 09.04.2018 r. do Starosty [...] wpłynął wniosek skarżącej o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze publicznym z zasobu geodezyjnego i kartograficznego znajdującego się w Starostwie Powiatowym w K., w zakresie mapy zasadniczej lub baz danych: BDOT500, GESUT, EGiB z obszaru powiatu kościańskiego w układzie [...] w formatach GML, DWG/DXF lub SHP w pełnej treści z wyłączeniem danych osobowych.

We wniosku jako zadanie publiczne wskazano budowę i utrzymanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji gazu ziemnego, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Jako podstawę prawną jego realizacji wskazano art. 6 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 1997r. nr 115, poz. 741, dalej u.g.n.), art. 3 pkt 12 lit. a), pkt 25, art. 4 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 197 r. Prawo energetyczne (j.t. Dz. U. z 1997r. Nr 54 poz. 348, dalej u.p.e.) oraz art. 15 ust. 1 u.i.d.).

Według Starosty uzyskanie nieodpłatnie takich danych przez skarżącą spółkę w trybie przepisów ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne jest niemożliwe, gdyż zgodnie z art. 2 ust. 3 u.i.d. przepisy tej ustawy nie mają zastosowania m.in. w przypadku spółek handlowych. Ustawa ta określa zasady udostępniania przez podmioty realizujące zadania publiczne danych z rejestrów publicznych innym podmiotom publicznym lub podmiotom realizującym zadania publiczne na podstawie odrębnych przepisów albo na skutek powierzenia lub zlecenia przez podmiot publiczny ich realizacji. Skarżąca nie jest podmiotem publicznym, ani nie wykazała, że realizuje powierzone lub zlecone jej zadania publiczne. Wskazany we wniosku art. 6. ust. 2 u.g.n. wymienia jedynie możliwe cele publiczne mające zastosowanie do czynności prowadzonych w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami a nie potwierdza realizacji zadań publicznych przez skarżącą.

Podobnie art. 3 pkt 12 lit. a) pkt 25 i art. 4 ust. 1 u.p.e. nie potwierdza realizacji przez skarżącą spółkę zadania publicznego na skutek powierzenia lub zlecenia przez podmiot publiczny.

Jednocześnie art. 15. ust 1 u.i.d. wskazuje, że udostępnieniu mogą podlegać dane niezbędne do realizacji zadania publicznego, a wątpliwe jest czy dla zadania wskazanego przez skarżącą, polegającego na budowie i utrzymaniu przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji gazu ziemnego, niezbędne było pozyskanie pełnej informacji z baz danych znajdujących się w powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Przewody i urządzenia służące do przesyłu gazu zlokalizowane są w wybranych miejscach - działkach ewidencyjnych lub określonych odcinkach, liniach, na częściach działek i nie jest konieczne udostępnienie do tego celu obszarów całych obrębów ewidencyjnych, a zwłaszcza obszaru całego powiatu. Nie jest także niezbędne pozyskanie pełnej informacji dotyczącej przebiegu wszystkich rodzajów istniejących sieci uzbrojenia terenu, jeżeli przedmiotem zainteresowania wnioskodawcy są urządzenia i przewody gazowe.

Udostępnienie żądanych danych może być więc zrealizowane jedynie odpłatnie.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniosła Polska Spółka Gazownictwa sp. z o.o. Oddział Zakład Gazowniczy w P. wnosząc o jej uchylenie w całości i orzeczenie o nieodpłatnym udostępnieniu danych zgromadzonych w rejestrze publicznym.

W uzasadnieniu odwołania wskazano, że skarżąca jest przedsiębiorstwem energetycznym prowadzącym działalność w zakresie dystrybucji paliwa gazowego w oparciu o ustawę Prawo energetyczne z 10 kwietnia 1997 r. Jej kluczowym zadaniem jest niezawodny i bezpieczny transport paliw gazowych siecią dystrybucyjną na terenie całego kraju bezpośrednio do odbiorców końcowych oraz sieci innych operatorów lokalnych. N. wizja Spółki przewiduje, że PSG staje się N. Operatorem Systemu Dystrybucyjnego Gazu w ramach GK [...] i przyjmuje na siebie m.in. funkcje realizowanie polityki energetycznej Rządu RP, porządkowanie systemu gazowniczego, rozwijanie infrastruktury dystrybucji gazu, współuczestniczenie w planowaniu zagospodarowania przestrzennego, wyrównywanie różnic cywilizacyjnych, a także współpracę z administracją rządową i samorządową.

Zgodnie z KRS Spółki oraz jej statutem, do jej przedmiotu działalności i należy w szczególności dystrybucja paliw gazowych w systemie sieciowym (35,22 Z), roboty związane z budową rurociągów przesyłowych i sieci rozdzielczych (42,21 Z), wykonywanie instalacji gazowych (43,22 Z). Tym samym realizuje ona cele publiczne, w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegające na budowie i utrzymywaniu sieci, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Zarówno z Konstytucji RP, jak i z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wynika, aby cele publiczne mogły być realizowane wyłącznie przez podmioty publicznoprawne, tj. przez Skarb Państwa, samorząd województwa, powiatu i gminy. Oznacza to, że cele te, jeżeli nie zostało to wyraźnie zaznaczone w stosownej ustawie, mogą być realizowane także przez inne podmioty, tj. osoby prawne i osoby fizyczne, co ma miejsce w odniesieniu do skarżącej.

W związku z powyższym skarżąca zwróciła się z wnioskiem do Starosty [...] o nieodpłatne pozyskanie danych mapowych. Podstawę prawną wniosku stanowi art. 15 ust. 1 u.i.d. Zdaniem skarżącej dostęp do danych znajdujących się w rejestrach pozwoli na prawidłowe wykonywanie jej zadań wynikających z prowadzonej działalności przedsiębiorstwa energetycznego, a także w istotny sposób może przyczynić się do zapobieżenia awariom.

Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z 14.08.2018r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy wskazał, że dane z zasobu udostępnia się odpłatnie z wyjątkami określonymi w art. 40a. Wyjątek, z którego zamierzała skorzystać skarżąca stanowi art. 40a ust. 2 pkt lit. b) u.p.g.i.k. zgodnie z którym nie pobiera się opłaty za udostępnianie danych na podstawie art. 15 u.i.d.

Artykuł 15 ust 1 u.i.d. stanowi, że podmiot prowadzący rejestr publiczny zapewnia podmiotowi publicznemu albo podmiotowi niebędącemu podmiotem publicznym, realizującym zadania publiczne na podstawie odrębnych przepisów albo na skutek powierzenia lub zlecenia przez podmiot publiczny ich realizacji, nieodpłatny dostęp do danych zgromadzonych w prowadzonym rejestrze, w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań.

Z przytoczonych przepisów wynika, że aby skarżąca mogła uzyskać bezpłatnie dane z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego powinna wykazać, że jest podmiotem publicznym, lub że realizuje zadania publiczne na podstawie odrębnych przepisów albo na skutek powierzenia lub zlecenia przez podmiot publiczny ich realizacji. Ponadto zakres udostępnianych danych powinien być ograniczony do potrzeb związanych z realizacją zadań publicznych.

Skarżąca nie jest podmiotem publicznym. Zatem pozostaje do rozstrzygnięcia kwestia, czy zadania wykonywane przez skarżącą, są zadaniami publicznymi wykonywanymi na podstawie odrębnych przepisów, względnie na podstawie powierzenia lub zlecenia przez podmiot publiczny.

Skarżąca powołała się na art. 6 pkt 2 u.g.n. wg którego celami publicznymi w rozumieniu ustawy są budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Przepis ten mówi o celu publicznym, a nie zadaniu publicznym. Nie jest to różnica przypadkowa. Ustawa o gospodarce nieruchomościami definiuje bowiem pojęcie celu publicznego na potrzeby samej ustawy, a zatem odnosi się ono do takich zdarzeń, jak np. wywłaszczenie lub wykup nieruchomości na cel publiczny.

Fakt, że skarżąca wykonuje zadania, których realizacja uznawana jest przez przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami za cel publiczny nie oznacza, że są to zadania wykonywane na podstawie odrębnych przepisów, o których mowa w art. 15 u.i.d. W tym artykule chodzi bowiem o przepisy, które określałyby podmioty wykonujące zadania publiczne. Ustawa o gospodarce nieruchomościami tego nie czyni.

Przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne, na które powołuje się skarżąca, stanowią:

Artykuł 3. Użyte w ustawie określenia oznaczają: (...)

12) przedsiębiorstwo energetyczne - podmiot prowadzący działalność gospodarczą w zakresie:

a) wytwarzania, przetwarzania, magazynowania, przesyłania, dystrybucji paliw albo energii lub obrotu nimi albo

b) przesyłania dwutlenku węgla:

(...)

25) operator systemu dystrybucyjnego - przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się dystrybucją paliw gazowych lub energii elektrycznej, odpowiedzialne za ruch sieciowy w systemie dystrybucyjnym gazowym albo systemie dystrybucyjnym elektroenergetycznym, bieżące i długookresowe bezpieczeństwo funkcjonowania tego systemu, eksploatację, konserwację, remonty oraz niezbędną rozbudowę sieci dystrybucyjnej, w tym połączeń z innymi systemami gazowymi albo innymi systemami elektroenergetycznymi;

(...)

Artykuł 4. ust. 1. Przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się przesyłaniem lub dystrybucją paliw lub energii, magazynowaniem energii lub paliw gazowych, w tym skroplonego gazu ziemnego, skraplaniem gazu ziemnego lub regazyfikacją skroplonego gazu ziemnego jest obowiązane utrzymywać zdolność urządzeń, instalacji i sieci do realizacji zaopatrzenia w te paliwa lub energię w sposób ciągły i niezawodny, przy zachowaniu obowiązujących wymagań jakościowych.

Cytowane przepisy definiują pojęcia, zadania i obowiązki skarżącej, jednak nie mówią o tym, że są to zadania publiczne, które ma wykonywać spółka prawa handlowego, jaką jest skarżąca, ani nie wskazują, że jest ona spółką utworzoną w szczególnym celu zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym niemających charakteru przemysłowego ani handlowego (art. 2 ust. 1 lit. b) ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym). Skarżąca jest spółką z o.o., zatem spółką handlową, działającą na zasadach rynkowych.

Sam fakt, iż skarżąca jest spółką handlową nie oznacza jeszcze, że nie może być uznana za podmiot wykonujący zadania publiczne, któremu przysługuje nieodpłatny dostęp do danych zgromadzonych w rejestrze publicznym, jak by to wynikało wprost z przepisu art. 2 ust. 3 u.i.d. Przepis ten stwierdza, że przepisów ustawy nie stosuje się do spółek handlowych. Jednakże w wyroku o sygn. III SA/Gd [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że nie można odmówić bezpłatnego dostępu do danych zwartych w rejestrze publicznym spółce, która wykaże, że faktycznie wykonuje zadania publiczne. Na podobnym stanowisku stanął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, wyrażając je w wyroku wydanym w sprawie o sygn. II SA/Bd [...]. W niniejszej sprawie odmowę bezpłatnego udostępnienia danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego uzasadniono niespełnieniem warunku wykazania przez skarżącą, że wykonuje ona zadania publiczne.

Reasumując skarżąca nie mogła się domagać nieodpłatnego udostępnienia danych z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Polska Spółka Gazownictwa spółka z o.o. wnosząc o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucono :

1.naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

a) art. 2 ust. 3 w zw. z art. 15 u.i.d. w zw. z art. 40a ust. 2 pkt 4 lit. b) u.p.g.i.k. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą niewłaściwym przyjęciem przez organ odwoławczy, iż brak jest podstaw do udostępnienia skarżącej spółce danych na podstawie ww. przepisów, ponieważ nie wykonuje ona zadań publicznych;

b) art. 6 pkt 2 u.g.n. w zw. z art. 4 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 12a u.p.e. poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem przez organ, że spółka wykonuje jedynie cele publiczne, przy jednoczesnym pominięciu faktu, że skarżąca jest jednostką organizacyjną użyteczności publicznej, a więc stale wykonuje zadania publiczne, realizującą zadania własne jednostek samorządu terytorialnego,

c) art. 9c ust. 3 u.p.e. poprzez jego pominięcie przez organy obu instancji i w konsekwencji nie odniesienie się do faktu, że obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego (w tym przypadku skarżącej) wymienione w ww. przepisie dotyczą spraw publicznych, a ich prawidłowa realizacja (uwarunkowana m.in. posiadaniem zasobów o udostępnienie których wnosi spółka) ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia społeczeństwa.

d) art. 16 ust. 7 w zw. z art. 19 ust. 1 u.p.e. poprzez ich niezastosowanie przez organ odwoławczy w sytuacji, gdy przepisy te stanowią o konieczności udostępnienia danych z map wektorowych w kontekście współpracy skarżącej spółki z podmiotami publicznymi, w związku z obowiązkiem sporządzania planów rozwoju.

2. naruszenie prawa procesowego, który miał wpływ na wynik sprawy:

a) art. 7 i 77 k.p.a. przez zaniechanie wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności poprzez błędne stwierdzenie, iż skarżąca nie wykazała, iż realizuje zadania publiczne, podczas gdy w pismach składanych przez spółkę wymienione zostały zadania przez nią realizowane oraz podstawy prawne świadczące o ich charakterze publicznym.

b) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji wydanej przez organ I instancji, w sytuacji kiedy wskazany akt jest niezgodny z prawem oraz uniemożliwia skarżącej uzyskanie dostępu (bezpłatnego) do kluczowych z punktu widzenia zadań wykonywanych przez spółkę informacji.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ II instancji błędnie przyjął jakoby zadania realizowane przez spółkę nie nosiły przymiotu zadań publicznych. Z uwagi na wagę, zakres i obowiązki skarżącej jako operatora systemu dystrybucyjnego gazu oraz treść art. 6 pkt 2 u.g.n. jest ona jednostką organizacyjną użyteczności publicznej wykonującą zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm., dalej u.d.i.p.) i wobec czego podlega regulacjom tej ustawy.

Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. akt P [...], dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia istnienia społeczeństwa i poszczególnych jednostek, suwerenności i niepodległości państwa - a zatem zapewnienia wolności i praw człowieka i obywatela. Dysponowanie zasobami energetycznymi warunkuje możliwość urzeczywistnienia dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ma związek z zapewnieniem bezpieczeństwa obywateli i zasadą zrównoważonego rozwoju o której mowa w art. 5 Konstytucji. Obowiązkiem władzy publicznej jest zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju, a więc dążenie do zaspokojenia istniejących, jak i przewidywanych potrzeb energetycznych (pubł. OTK-A [...]/87, Dz.U. z 2006 r. Nr 141, poz. 1012; Baza Orzeczeń LEX nr 198687).

Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że zawarte w art. 4 ustawy sformułowanie "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od "zadań władzy publicznej". Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyrażone unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 u.d.i.p. zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli, (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. I OSK [...], LEX nr 737513).

Budowa i utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n.

Z powyższych uregulowań wynika, że przedsiębiorstwo energetyczne, jakim jest skarżąca wykonuje zadania publiczne.

W ocenie sądów administracyjnych przedsiębiorstwa energetyczne zostały uznane jako przedsiębiorstwa użyteczności publicznej wykonujące zadania publiczne, a w konsekwencji będące zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne a nie cele publiczne.

Jeżeli skarżąca będąca przedsiębiorstwem energetycznym ma udzielić osobom trzecim informacji publicznej, to jest uznawana przez sądy administracyjne jako podmiot realizujący zadania publiczne. Natomiast jeżeli to skarżąca domaga się udostępnienia jej danych zgromadzonych w rejestrze publicznym, traci przymiot podmiotu realizującego zadania publiczne. Wykładnia wskazana w zaskarżonej decyzji, jest sprzeczna z dotychczasową linią orzeczniczą uznającą, że skarżąca realizuje zadania publiczne, przez co ma m.in. obowiązek udostępnienia informacji publicznej.

W ramach długofalowej strategii skarżąca przyjmuje na siebie m.in. realizowanie polityki energetycznej Rządu RP, porządkowanie systemu gazowniczego, rozwijanie infrastruktury dystrybucji gazu, współuczestniczenie w planowaniu zagospodarowania przestrzennego, wyrównywanie różnic cywilizacyjnych, a także współpracę z administracją rządową i samorządową.

W związku z powyższym, realizując zadania publiczne polegające na budowie i utrzymywaniu sieci, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, spółka miała prawo nieodpłatnie pozyskać dane mapowe w zakresie wskazanym we wniosku złożonym do organu I instancji.

Zgodnie z KRS spółki oraz jej statutem, do przedmiotu działalności spółki należy w szczególności dystrybucja paliw gazowych w systemie sieciowym (35,22 Z], roboty związane z budową rurociągów przesyłowych i sieci rozdzielczych (42,21 Z], wykonywanie instalacji gazowych (43,22 Z).

Z Konstytucji RP oraz z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wynika, aby cele publiczne mogły być realizowane wyłącznie przez podmioty publicznoprawne, tj. przez Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego. Oznacza to, że cele te, jeżeli nie zostało to wyraźnie zaznaczone w stosownej ustawie, mogą być realizowane także przez inne podmioty, tj. osoby prawne i osoby fizyczne, co też ma miejsce w odniesieniu do skarżącej.

Podstawę prawną wniosku o nieodpłatne udostępnienie danych stanowił art. 15 ust. 1 u.i.d. Zdaniem skarżącej, w zakresie realizacji celów publicznych, o których mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n. jest ona podmiotem realizującym zadania publiczne, gdyż celem publicznym jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

W doktrynie wskazuje się, że celem publicznym jest to wszystko, do osiągnięcia czego służą cele wskazane w art. 6, przy czym kluczowe dla określenia celu publicznego są ustawowe kryteria (tak M. Wolanin, Ustawa ..., s. 49, 59; Z. Marmaj, w: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, red. G. Bieniek, W. 2011, s. 45; E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami, W. 2011, s. 60, która nawiązuje także do pojęcia przestrzeni publicznej w art. 2 pkt 6 PlanZagospU).

Skarżąca wykonując zadania dotyczące m.in. przyłączenia odbiorów, inwestycji, eksploatacji sieci, dyspozycji gazu, odczyty, usuwania awarii itd. realizuje zadania publiczne, jak tego wymaga art. 15 u.i.d. w zw. z art. 40a ust. 2 pkt 4 lit. b) u.p.g.i.k.

Prawo energetyczne w art. 16 nakłada na przedsiębiorstwa energetyczne zajmujące się przesyłaniem lub dystrybucją paliw gazowych także obowiązek sporządzania planów rozwoju z uwzględnieniem planów zagospodarowania przestrzennego, koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju lub planu zagospodarowania przestrzennego województw, albo w przypadku braku takiego planu, strategii rozwoju województwa, oraz 10-letniego planu rozwoju sieci o zasięgu wspólnotowym. Do prawidłowej realizacji obowiązków przez skarżącą niezbędne są natomiast także dane wynikające z map wektorowych, co również uzasadnia obowiązek ich nieodpłatnego udostępnienia.

Skarżąca zasygnalizowała, że na jej wniosek, tożsamy jak w tej sprawie o nieodpłatne udostępnienie danych, pozytywnie odpowiedziały m.in. Starostwa Powiatowe w L., w R. i w Ś., uznając, że spółka realizuje zadania publiczne i jest uprawniona do uzyskania danych wskazanych we wniosku zgodnie z art. 2 ust. 3 w zw. z art. 15 u.i.d. w zw. z art. 40a ust. 2 pkt 4 lit. b) u.p.g.i.k.

Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

W uzasadnieniu wskazano, że argumentacja skarżącej oparta na art. 6 pkt 2 u.g.n. w powiązaniu z wybranymi przepisami ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne. wymienionymi w skardze, oraz artykułami 9c ust. 3, 16 ust. 7 i 19 u.p.e. ma na celu udowodnienie tezy, że skarżąca, prowadząc działalność polegającą m.in. na przesyłaniu, dystrybucji, magazynowaniu, skraplaniu oraz wytwarzaniu lub sprzedaży paliw gazowych, wykonuje zadania publiczne, a zatem powinna być zwolniona z opłat za dane pozyskiwane państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Fakt, że skarżąca realizuje przedsięwzięcia gospodarcze, które mieszczą się pojęciu celu publicznego zdefiniowanego przez ustawę z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nie oznacza, że jest to jednocześnie wykonywanie zadań publicznych określone w art. 15 ust. 1 u.i.d.

Organ II instancji uzupełniając swoją argumentację szeroko przytoczył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 03 lipca 2018 r., sygn. III SA/Lu [...] wydany na podstawie analogicznego stanu faktycznego jak w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do zarzutu niezastosowania art. 9c u.p.e. stwierdzono, że przepis ten określa obowiązki operatora systemu: przesyłowego, dystrybucyjnego, magazynowania paliw gazowych i skraplania gazu ziemnego lub operatora systemu połączonego gazowego. Nie daje więc podstaw do zwolnienia z opłat za korzystanie z danych znajdujących się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym.

Zarzut niezastosowania art. 16 ust. 7 w związku z art. 19 ust. 2 u.p.e był niezasadny. Skarżąca twierdzi, że przepisy te stanowią o konieczności udostępnienia mar wektorowych. Analiza brzmienia przepisów nie upoważnia do wyciągania takich wniosków. Przywołane przepisy mówią o opracowaniu projektu założeń do planu zaopatrzenia w paliwa gazowe oraz o planie rozwoju w zakresie zaspokojenia zapotrzebowania na paliwa gazowe lub energię. Nie wynika z nich obowiązek udostępniania map wektorowych nieodpłatnie Ponadto skarżąca we wniosku o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze publicznym skierowanym do Starosty [...] nie powoływała się na ww. przepisy. Nie można więc stawiać zarzutu organom i I II instancji, że do przepisów tych się nie odniosły.

Zarzuty naruszenia art. 7, 77 oraz 138 § 1 pkt 1 k.p.a. są bezzasadne. Skarżąca nie wskazuje jakich konkretnie czynności organ II instancji zaniechał, chociaż powinien wykonać w celu wyjaśnienia sprawy lub jakich dowodów nie zebrał w toku postępowania. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania decyzji. Argumentacja zawarta w skardze odnosi się do interpretacji przepisów prawa, a nie do wad postępowania organu II instancji. Zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. jest w istocie zarzutem wobec rozstrzygnięcia podjętego przez organ odwoławczy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z nią sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli w tym postępowaniu jest decyzja Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z 14.08.2018r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z 07.06.2018r. nr [...] odmawiającą [...] sp. z o.o. Oddział Zakład Gazowniczy w P. nieodpłatnego udostępnienia danych zgromadzonych w rejestrze publicznym.

Zasady udostępniania danych z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego reguluje ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne. W świetle przepisów u.p.g.i.k. zasadą jest odpłatność za udostępnianie danych i informacji z zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Stanowi o tym wprost przepis art. 40a ust. 1 u.p.g.i.k. Jednakże zdaniem skarżącej spółki w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, zastosowanie znajduje wyjątek od zasady odpłatności, przewidziany w art. 40a ust. 2 pkt 4 lit. b) u.p.g.i.k. Przepis ten stanowi, że nie pobiera się opłaty za udostępnienie danych na podstawie art. 15 u.i.d.

Zgodnie z treścią art. 2 ust. 3 u.i.d. przepisów ustawy nie stosuje się do przedsiębiorstw państwowych, spółek handlowych, służb specjalnych w rozumieniu art. 11 a.b.w.a.w., Kancelarii Sejmu, Kancelarii Senatu, Kancelarii Prezydenta [...] oraz Narodowego Banku [...], z wyjątkiem art. 13 ust. 2 pkt 1, gdy w związku z realizacją zadań przez te podmioty istnieje obowiązek przekazywania informacji do i od podmiotów niebędących organami administracji rządowej, oraz z wyjątkiem art. 13a, art. 19c i art. 19d.

Poza sporem w niniejszej sprawie jest fakt, że skarżąca jest spółką handlową w rozumieniu ustawy Kodeks spółek handlowych. Jednak organ odwoławczy trafnie przyjął, że sam fakt, iż skarżąca jest spółką handlową nie oznacza jeszcze, że nie może być uznana za podmiot wykonujący zadania publiczne, któremu przysługuje nieodpłatny dostęp do danych zgromadzonych w rejestrze publicznym, jak by to wynikało wprost z przepisu art. 2 ust. 3 u.i.d. Jak przekonująco wyjaśnił w wyroku o sygn. III SA/Gd [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie można odmówić bezpłatnego dostępu do danych zwartych w rejestrze publicznym spółce, która wykaże, że faktycznie wykonuje zadania publiczne. Na podobnym stanowisku stanął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, wyrażając je w wyroku wydanym w sprawie o sygn. II SA/Bd [...] (publ. CBOSA).

W niniejszej sprawie odmowę bezpłatnego udostępnienia danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego uzasadniono niespełnieniem warunku wykazania przez skarżącą, że wykonuje ona zadania publiczne. W istocie spór w tej sprawie dotyczy kwestii, czy skarżąca wykonuje zadania publiczne, czy też nie.

Zasadnicze znaczenie ma tu wykładnia art.15 ust.1 u.i.d. Należy przypomnieć, że w myśl art. 15 u.i.d., podmiot prowadzący rejestr publiczny zapewnia podmiotowi publicznemu albo podmiotowi niebędącemu podmiotem publicznym, realizującym zadania publiczne na podstawie odrębnych przepisów albo na skutek powierzenia lub zlecenia przez podmiot publiczny ich realizacji, nieodpłatny dostęp do danych zgromadzonych w prowadzonym rejestrze, w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań (ust. 1); dane, o których mowa w ust. 1, powinny być udostępniane za pomocą środków komunikacji elektronicznej i mogą być wykorzystane wyłącznie do realizacji zadań publicznych (ust. 2); Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, sposób, zakres i tryb udostępniania danych, o których mowa w ust. 1, mając na uwadze potrzebę usprawnienia realizacji zadań publicznych, zapewnienia szybkiego i bezpiecznego dostępu do danych oraz zabezpieczenia wykorzystania danych do celów realizacji zadań publicznych (ust. 3). Z przytoczonej treści art. 15 ust. 1 u.i.d. wynika zatem, że nieodpłatny dostęp do danych zgromadzonych w rejestrze, przysługuje tym wszystkim podmiotom, zarówno publicznym, jak i niepublicznym, które realizują zadania publiczne i w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań. Warunek nieodpłatnego dostępu do danych rejestrowych stanowi zatem realizacja zadań publicznych, niezależnie od publicznego czy niepublicznego charakteru podmiotu realizującego takie zadanie. Zadania publiczne muszą być przy tym powierzone wymienionym podmiotom w określony sposób, a mianowicie na podstawie odrębnych przepisów albo na skutek powierzenia lub zlecenia przez podmiot publiczny ich realizacji.

Sądowi orzekającemu w niniejszym składzie znany jest nieprawomocny wyrok WSA w Lublinie z 03.07.2018r. o sygn. III SA/Lu [...] (publ. CBOSA) wydany na kanwie analogicznego stanu faktycznego jak w niniejszej sprawie. Sąd orzekający jednak nie podziela w pełni wyrażonych tam poglądów, a w szczególności przedstawionej tam konkluzji.

Sąd orzekający podziela zawarty tam pogląd, że nie ma tu miejsca sytuacja powierzenia lub zlecenia zadania publicznego przez podmiot publiczny. W aktach sprawy brak jest bowiem dokumentu powierzenia lub zlecenia. Ponadto jak wskazuje się w piśmiennictwie, chodzi w tym przypadku o porozumienie lub umowę administracyjną, a zatem umowę o charakterze publicznoprawnym, zawarte w tej sprawie z właściwym organem na podstawie umocowania przewidzianego w ustawie (Czesław Martysz, G. S., K. W. "Ustawa o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Komentarz", Wydawnictwo ABC 2007). Porozumienie administracyjne jest prawną formą, za pomocą której podmioty administracji publicznej (organy i instytucje administracyjne) podejmują współdziałanie przy realizowaniu zadań administracji publicznej, wspólnie realizując część lub całość swoich kompetencji. Niewątpliwie w okolicznościach sprawy taka sytuacja nie występuje, gdyż skarżąca nie jest podmiotem administracji publicznej, ale spółką prawa handlowego. Nie zachodzą również podstawy do przyjęcia umownego powierzenia realizacji zadania publicznego skarżącej spółce. Powierzenie zadania publicznego musi być wyraźne, nie może być domniemane i musi dotyczyć zadania, które organ może przenieść, mając w tym zakresie kompetencję przewidzianą w przepisach ustawowych. Natomiast wykonywanie na podstawie umowy cywilnoprawnej czynności, które nawet wiążą się z zadaniem publicznym, nie przenosi samo przez się tego zadania i nie czyni podmiotu wykonującego takie czynności podmiotem realizującym zadanie publiczne.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd organów administracji i WSA w Lublinie, że istotne jest rozróżnienie zadania publicznego, zdefiniowanego w art.15 ust.1 u.i.d. od celu publicznego, wskazanego w art. 6 pkt 2 u.g.n. Wbrew wskazaniom skarżącej nie są to pojęcie tożsame, a ich znaczenie należy odczytywać w kontekście ustaw, w których zostały zawarte.

W komentarzu do art. 2 u.i.d. (Czesław Martysz, G. S., K. W. "Ustawa o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Komentarz", Wydawnictwo Lex 2015) wskazano, że "(...) Zadania publiczne to normatywnie postulowane dla dobra wspólnego zachowania, za które odpowiedzialność ponoszą organy administracji rządowej i samorządu terytorialnego oraz inne organy państwowe. Zadania publiczne to pojęcie prawne użyte w Konstytucji RP - w art. 15, 16, 163 i 164 - w kontekście udziału samorządu w sprawowaniu władzy publicznej, o której mowa w art. 7 i 10.

W świetle Konstytucji RP zadania publiczne są wykonywane na podstawie i w granicach prawa przez podmioty sprawujące władzę publiczną, w tym w istotnej części przez samorząd terytorialny wykonujący te zadania w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych. Wśród zadań publicznych Konstytucja RP wyróżnia zadania służące "zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej" oraz zadania zastrzeżone przez Konstytucję RP lub ustawy dla organów innych władz publicznych, a wśród nich takie, które ustawa może zlecić organom samorządu, jeżeli wynika to "z uzasadnionych potrzeb państwa". Zdolność wykonywania zadań publicznych przez jednostki terytorialne ma być jednym z kryteriów w ustawowym kształtowaniu zasadniczego podziału terytorialnego państwa.

W świetle doktryny zadania publiczne mogą być wykonywane przez podmioty publiczne niemające kompetencji władczych albo wręcz przez podmioty niepubliczne. Głównym kryterium uznania danych zadań za publiczne jest okoliczność, że państwo lub samorząd terytorialny ponoszą w świetle prawa odpowiedzialność za ich realizację. Nie traktuje się jako kryterium kwalifikacji do kategorii zadań publicznych samego wykonywania zadań w ramach struktur organizacyjnych państwa lub samorządu".

Natomiast w art. 6 u.g.n. wskazano cele publiczne. W literaturze podejmowano wielokrotne próby zdefiniowania, a przynajmniej scharakteryzowania celu publicznego. Wskazuje się zatem, że celem publicznym jest to wszystko, do osiągnięcia czego służą cele wskazane w art. 6, przy czym kluczowe dla określenia celu publicznego są ustawowe kryteria (tak M. Wolanin, Ustawa ..., s. 49, 59; Z. Marmaj, w: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, red. G. Bieniek, W. 2011, s. 45; E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami, W. 2011, s. 60, która nawiązuje także do pojęcia przestrzeni publicznej w art. 2 pkt 6 u.p.z.p.). W innym ujęciu podkreśla się, że cele publiczne obejmują cztery kategorie aktywności: 1) działania o charakterze inwestycyjnym, 2) działania mające na celu utrzymanie zrealizowanych inwestycji, 3) działania o charakterze ochronnym i konserwatorskim, natomiast osobną grupę tworzy 4) poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin.

Sąd orzekający w niniejszym składzie nie podziela natomiast stanowiska WSA w Lublinie wyrażonego w w/w wyroku, że skarżąca niezasadnie odnosi pojęcie zadania publicznego wskazanego w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. do rozpoznawanej sprawy dlatego, że nieodpłatność za materiały znajdujące się w zasobie geodezyjnym i kartograficznym ustawodawca odniósł jedynie do ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, która jednocześnie określiła wyjątki od jej stosowania w art. 1 ust. 3 dotyczące spółek handlowych.

W art.15 ust.1 u.i.d. stanowi się, że podmiot niebędący podmiotem publicznym realizując zadania publiczne na podstawie odrębnych przepisów jest uprawniony do nieodpłatnego dostępu do danych zgromadzonych w prowadzonym rejestrze w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań. Przepis art.15 ust.1 u.i.d. odsyłając do przepisów odrębnych w żaden sposób ich nie konkretyzuje, nie wskazuje i nie określa. Dlatego też w ocenie Sądu orzekającego należy przyjąć, że przepisami odrębnymi w rozumieniu art.15 ust.1 u.i.d. są wszystkie (jakiekolwiek) przepisy nakładające na skarżącą obowiązek realizacji zadań publicznych.

Zdaniem Sądu niespójnym systemowo i dyskryminującym dany podmiot byłoby przyjęcie, że na gruncie ustawy nakładającej na niego obowiązki jest on podmiotem wykonującym zadania publiczne, a na gruncie ustawy przyznającej mu pewne przywileje takim podmiotem nie jest.

W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechny, ugruntowany i utrwalony jest pogląd i jednolite stanowisko w kwestii zaliczenia przedsiębiorstw energetycznych do kategorii podmiotów wykonujących "zadania publiczne". Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 04.08.2015 r. o sygn. I OSK 1638/14, (publ. CBOSA) pogląd ten znajduje zastosowanie także do przedsiębiorstw przesyłających paliwa. Pogląd ten opiera się na interpretacji przedmiotowej, akcentującej treść zwrotu – zadania publiczne danego podmiotu. Jeżeli zatem mają one na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli i są istotne z punktu widzenia celów i funkcji państwa, to niepodobna odmówić im tego przymiotu (p. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. akt P 24/05, i wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, którego treść sentencji uchylającej zaskarżony wyrok i oddalającej skargę na bezczynność należy odczytać w kontekście stanu faktycznego, w jakim zapadł, a dotyczył żądania udostępnienia pisma – "dokumentu wewnętrznego" niemieszczącego się w katalogu spraw publicznych, lecz z którego uzasadnienia wynika obowiązek operatora systemu dystrybucyjnego energii wykonującego zadania publiczne udostępniania danych stanowiących informację publiczną z uwagi na przynależność ich do sfery "wykonywania zadań publicznych"). A skoro tak, to bez względu na fakt, czy przedsiębiorstwo energetyczne realizuje zadania w zakresie produkcji energii, czy jej przesyłania, obrotu, czy wreszcie dystrybucji, albo sprzedaży, mimo iż zadania te zostały odrębnie ujęte w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne, bo tak wynika z art. 3 pkt 4, 5, 6, 6a (przy czym przesył paliw jest wyraźnie regulowany tymi przepisami – p. art. 1 ust. 1 i art. 3 pkt 4b), winno być traktowane jako wykonujące zadania publiczne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej (p. też postanowienie NSA z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt I OZ 811/13, oraz wyroki tego Sądu z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt I OSK 831/13, z dnia 5 września 2014 r., sygn. akt I OSK 2931/13, z 11 marca 2014 r., sygn. I OSK 3065/13, wyrok WSA w Poznaniu z 22 marca 2017 r. o sygn. IVSAB/Po 4/17 i inne).

Jak słusznie wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 września 2018 r. o sygn. I OSK 902/18, publ. CBOSA) zadaniami publicznymi w rozumieniu u.d.i.p. są zadania mające na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli oraz istotne z punktu widzenia potrzeb państwa (patrz także wyroki NSA z dnia 13 grudnia 2013 r., sygn. I OSK 1858/13, z dnia 13 kwietnia 2014 r., sygn. I OSK 2994/13 i z dnia 01 października 2014 r., sygn. I OSK 403/14, z dnia 05 kwietnia 2016 r., sygn. I OSK 3103/14, publ. CBOSA).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie miał wątpliwości, że realizowane przez skarżącą zadania w postaci dystrybucji paliw gazowych w systemie sieciowym, robót związanych z budową rurociągów przesyłowych i sieci rozdzielczych i wykonywania instalacji gazowych są zadaniami mającymi na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli oraz istotnymi z punktu widzenia potrzeb państwa. Dlatego w ocenie Sądu orzekającego mają one przymiot zadań publicznych.

Jak trafnie wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 19 grudnia 2017 r. o sygn. I OSK 656/17 (publ. CBOSA), a także w licznych innych orzeczeniach, termin "zadania publiczne" w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. jest pojęciem szerszym od terminu "zadania władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania publiczne mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyraźne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty, niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Działalność przedsiębiorstwa energetycznego w charakterze operatora systemu dystrybucyjnego (art. 9c ust. 3 u.p.e.) dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Także działalność przedsiębiorstwa energetycznego, niemieszcząca się w katalogu wymienionym w art. 9c ust. 3 u.p.e., jeżeli dotyczy "sprawy publicznej", nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy. O obowiązku udostępniania przez przedsiębiorstwa energetyczne żądanej informacji decyduje zatem to, czy dotyczy ona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok WSA w Krakowie, z dnia 6 czerwca 2014 r., sygn. akt II SAB/Kr 139/14 i wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 marca 2017 r., sygn. II SAB/Gd 154/16).

Rozważając podstawową dla niniejszej sprawy kwestię czym jest zadanie publiczne Sąd orzekający miał na uwadze już przytoczoną definicję zadania publicznego sformułowaną w cytowanym już komentarzu do art. 2 u.i.d. (Czesław Martysz, G. S., K. W. "Ustawa o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Komentarz", Wydawnictwo Lex 2015). W świetle tej definicji głównym kryterium uznania danych zadań za publiczne jest okoliczność, że państwo lub samorząd terytorialny ponoszą w świetle prawa odpowiedzialność za ich realizację.

Oceniając powyższą kwestię na gruncie niniejszej sprawy Sąd orzekający doszedł do przekonania, że przesłanka odpowiedzialności państwa za zadania realizowane przez skarżącą spółkę jest spełniona. Z odpisu KRS niezbicie bowiem wynika, że wyłącznym wspólnikiem skarżącej spółki jest [...] SA. Z publicznie dostępnego KRS [...] SA wynika, że jednym z zadań [...] jest przesyłanie i dystrybucja gazu.

W myśl art. 9 k u.p.e. operator systemu przesyłowego działa w formie spółki akcyjnej, której jedynym akcjonariuszem jest Skarb Państwa.

Jak wyjaśnili Z. M. i M. S. w Prawo energetyczne. Tom I. Komentarz do art. 1-11s, wyd. II, przepis art.9 u.p.e. obejmuje przedsiębiorstwa energetyczne (zob. art. 3 pkt 12 u.p.e.) posiadające status operatora systemu przesyłowego (zob. art. 3 pkt 24 u.p.e..) gazowego lub elektroenergetycznego (zob. art. 3 pkt 23 u.p.e.). Definicja operatora systemu przesyłowego wskazuje na faktyczny zakres i sposób wykonywania działalności operatorskiej, wyróżniając w szczególności techniczne aspekty tej działalności (odpowiedzialność za ruch sieciowy, eksploatację, konserwację, remonty oraz niezbędną rozbudowę sieci przesyłowej). Komentatorzy wskazali, że definicja operatora systemu połączonego sprowadza się do określenia funkcji zarządczych operatora w odniesieniu zarówno do systemów przesyłowych, jak i połączonych z nimi innych systemów (np. dystrybucyjnych). Wyjaśnili, iż ile intencją ustawodawcy nie było wyłączenie stosowania art. 9k u.p.e. w odniesieniu do operatorów systemów połączonych.

W świetle powyższego skoro jedynym wspólnikiem skarżącej spółki jest [...] SA, które posiada status operatora systemu przesyłowego, którego jedynym akcjonariuszem jest Skarb Państwa, to ostatecznie państwo ponosi w świetle prawa odpowiedzialność za realizację zadań nałożonych na skarżącą.

Istotne znaczenie zdaniem Sądu ma także intencja ustawodawcy i cel do osiągnięcia którego zmierzał. W komentarzu do art. 15 u.i.d. (Czesław Martysz, G. S., K. W. "Ustawa o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Komentarz", Wydawnictwo Lex 2015) wskazano, że w interpretacji art. 15 u.i.d. pojawiło się wiele rozbieżności. Odnosząc się do kontrowersji dotyczących: 1) zakresu przedmiotowego danych podlegających nieodpłatnemu przekazywaniu; 2) podmiotów zobowiązanych do nieodpłatnego przekazu; 3) podmiotów uprawnionych do nieodpłatnego otrzymania danych rejestrowych; 4) znaczenia użytych w przepisie terminów, należy uwzględnić intencje ustawodawcy deklarowane w procesie legislacyjnym, wątpliwości ekspertów zgłaszane wówczas i po uchwaleniu ustawy, problemy stosowania prawa i związane z nimi orzecznictwo sądów administracyjnych, a także zmiany treści art. 15 w ustawach nowelizujących z lat 2010 i 2014.

W art. 15 ust 1 u.i.d. wprowadzono obowiązek nieodpłatnego udostępniania danych z rejestrów publicznych w zakresie niezbędnym do realizacji zadań publicznych. W uzasadnieniu projektu ustawy za ważny aspekt informatyzacji państwa uznano poszerzanie kręgu podmiotów korzystających z danych gromadzonych w rejestrach publicznych, ponieważ mimo faktu, że tworzenie i utrzymywanie tych rejestrów jest kosztowne, to dane znajdujące się w nich z wielu przyczyn (prawnych, technicznych, organizacyjnych) bywały wykorzystywane jedynie do realizacji zadań przypisanych danemu organowi rejestrowemu. W pracach nad ustawą podnoszono, że dotychczas organ przedkładający projekt rządowy obejmujący nowe zadanie publiczne, za którego realizację miał być odpowiedzialny, proponował utworzenie i prowadzenie dla własnych potrzeb raczej nowego i samodzielnego rejestru wyspecjalizowanego, zamiast korzystać z rejestrów już istniejących. Postępowanie takie prowadziło do jednoczesnego funkcjonowania wielu rejestrów częściowo się dublujących. Zakładano, że remedium na tę praktykę ustrojową stanowić będzie nałożenie na każdy podmiot, który już prowadzi jakiś rejestr publiczny, obowiązku zapewnienia wszystkim innym podmiotom, które realizują zadania publiczne z mocy prawa lub na podstawie umowy, nieodpłatnego dostępu do danych zgromadzonych w prowadzonym rejestrze. W ten sposób zamierzano upowszechnić znane już z kilku podstawowych rejestrów centralnych (np. PESEL) rozwiązanie polegające na terytorialnym rozproszeniu miejsc pozyskiwania i udostępniania danych, przy jednoczesnym funkcjonowaniu rejestru centralnego. Wskazując, że takie rozwiązanie było dotąd każdorazowo regulowane w ustawie, przyjęto, iż ten sposób zorganizowania rejestrów będzie możliwy na podstawie późniejszej normy ogólnej - obowiązującej w odniesieniu do wszystkich rejestrów publicznych. Miało to pozwolić na uporządkowanie systemów informacyjnych, ograniczyć liczbę błędów i niespójności danych oraz zwiększyć ich wiarygodność (dane źródłowe) (por. Sejm RP IV kadencji, druk nr [...]; protokoły z posiedzeń Komisji NIF; [...]).

Odnosząc się do tej koncepcji, eksperci podkreślali, z jednej strony, że art. 15 jest ważnym przejawem uwzględniania aspektu informacyjnego funkcjonowania państwa, który powinien być poszerzony i dotyczyć nie tylko rejestrów publicznych, lecz także wszelkich innych systemów informacyjnych sektora publicznego. Postulat wprowadzenia obowiązku korzystania z danych zawartych w innych systemach tam, gdzie jest to możliwe, i zakazu zbierania danych samodzielnie, jeżeli zbiera je inny system szybciej, taniej lub lepiej, wiązano z rozszerzeniem na wszelkie działania w sferze wewnętrznej administracji normy art. 220 k.p.a. (...) Tam, gdzie w ustalaniu zakresu przedmiotowego nieodpłatnego przekazu przywoływano art. 15, istotne były kontrowersje wokół pojęć "rejestr publiczny" oraz "zadanie publiczne" (por. komentarz do art. 3 oraz P. [...], Bezpłatne udostępnianie danych..., s. 154-162).

Rozpatrując art. 15 ust. 1, przyjmuje się, że podmiot prowadzący rejestr publiczny w rozumieniu art. 3 jest obowiązany nieodpłatnie udostępniać dane rejestrowe w celu realizacji zadania publicznego i w zakresie niezbędnym do jego realizacji, jeżeli przepis szczególny tej samej lub wyższej rangi w hierarchii źródeł prawa nie stanowi inaczej.

Skoro w świetle powyższego celem i intencją ustawodawcy było doprowadzenie do ułatwienia korzystania z rejestrów przez podmioty publiczne i realizujące zadania publiczne (takim ułatwieniem jest także nieodpłatność korzystania z tych rejestrów), to w ocenie Sądu orzekającego wszelkie wyjątki ograniczające owe ułatwienia należy wykładać ścieśniająco.

Wskutek wadliwej wykładni pojęcia zadania publicznego określonego w art.15 ust.1 u.i.d. organy administracji w ogóle nie oceniły, czy przedstawione przez skarżącą spółkę żądanie udostępnienia danych jest niezbędne dla realizacji tych zadań.

Jedynie organ I instancji arbitralnie i bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego i dowodowego przyjął, że "wątpliwe jest czy dla zadania wskazanego przez skarżącą, polegającego na budowie i utrzymaniu przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji gazu ziemnego, niezbędne było pozyskanie pełnej informacji z baz danych znajdujących się w powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Przewody i urządzenia służące do przesyłu gazu zlokalizowane są w wybranych miejscach - działkach ewidencyjnych lub określonych odcinkach, liniach, na częściach działek i nie jest konieczne udostępnienie do tego celu obszarów całych obrębów ewidencyjnych, a zwłaszcza obszaru całego powiatu. Nie jest także niezbędne pozyskanie pełnej informacji dotyczącej przebiegu wszystkich rodzajów istniejących sieci uzbrojenia terenu, jeżeli przedmiotem zainteresowania wnioskodawcy są urządzenia i przewody gazowe."

O ile, co do zasady, nie można wykluczyć zasadności powyższej oceny, to jednak w świetle art.7, 77 § 1 i art.80 k.p.a., organ I instancji winien był wezwać skarżącą spółkę do wykazania zasadności sformułowanego przez nią wniosku i wykazania niezbędności uzyskania przez nią jak to sformułowano we wniosku wszystkich utworzonych warstw mapy zasadniczej lub bazyBDOt500, GESUT i EGIB z obszaru powiatu kościańskiego w układzie [...] w pełnej treści z wyłączeniem danych osobowych. Ponadto organy powinny się odnieść do argumentacji skarżącej, że art.16 u.p.e. nakłada na przedsiębiorstwa energetyczne zajmujące się przesyłaniem lub dystrybucją paliw gazowych także obowiązek sporządzania planów rozwoju z uwzględnieniem planów zagospodarowania przestrzennego, koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju lub planu zagospodarowania przestrzennego województw, albo w przypadku braku takiego planu, strategii rozwoju województwa, oraz 10-letniego planu rozwoju sieci o zasięgu wspólnotowym.

Jak prawidłowo wyjaśnił WSA w Poznaniu w wyroku 23.01.2019 r. o sygn. II SA/Po 655/18 (publ. CBOSA) istotne jest też wyjaśnienie przez organy, czy dopuszczalne jest nieodpłatne udostępnienie zbioru danych z bazy w sposób abstrakcyjny i bezterminowo, tj. niezależnie od realizacji konkretnej inwestycji zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków.

Przepis art. 15 ust. 1 u.i.d. dopuszcza – jako wyjątek od zasady określonej w art. 40a ust. 1 u.p.g.i.k. – nieodpłatny dostęp do danych w zgromadzonym rejestrze publicznym podmiotowi publicznemu albo podmiotowi niebędącemu podmiotem publicznym, realizującym zadania publiczne na podstawie odrębnych przepisów albo na skutek powierzenia lub zlecenia przez podmiot publiczny ich realizacji, ale tylko w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań. Owo pojęcie "niezbędności do realizacji zadań publicznych" jakim ustawodawca posłużył się w powołanym przepisie stało się już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przedmiotem wykładni. Sąd w przywołanym wyroku o sygn. II SA/Po 655/18 podzielił stanowisko wyrażone w prawomocnym wyroku z 17 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Po 692/17, w którym stwierdzono, że dokonując wykładni tego pojęcia nie można abstrahować od uzasadnienia omawianego już wcześnie projektu ustawy o informatyzacji, gdzie za ważny aspekt informatyzacji państwa uznano poszerzanie kręgu podmiotów korzystających z danych gromadzonych w rejestrach publicznych, ponieważ mimo faktu, że tworzenie i utrzymywanie tych rejestrów jest kosztowne, to dane znajdujące się w nich z wielu przyczyn (prawnych, technicznych, organizacyjnych) bywały wykorzystywane jedynie do realizacji zadań przypisanych danemu organowi rejestrowemu.

Sąd w przywołanym wyroku trafnie zauważył, że w kontekście tak określonych celów ustawy określenie "niezbędne" użyte w art. 15 ust. 1 u.i.d. wykładać należy nie jako koniecznie potrzebne, względnie nieodzowne dla realizacji danego celu publicznego, lecz jako potrzebne, względnie przydatne dla prawidłowej realizacji celów publicznych. Inaczej rzecz ujmując pojęcie "niezbędność" w rozumieniu art. 15 ust. 1 u.i.d. winna być wykładana jako antonim "zbędności", co oznacza, że organ prowadzący rejestr publiczny mógłby odmówić nieodpłatnego udostępnienia dostępu do żądanych danych zgromadzonych w tym rejestrze tylko w sytuacji, gdyby uzyskanie tegoż dostępu było zbędne dla realizacji określonych zadań publicznych wskazywanych we wniosku. Nie stanowi zaś podstawy dla odmowy nieodpłatnego udostępnienia posiadanych danych stwierdzenie, że wnioskujący podmiot publiczny, względnie realizujący zadania publiczne, może uzyskać przedmiotowe dane w inny sposób i we własnym zakresie. Prowadziłoby to bowiem do sytuacji nieakceptowalnej zarówno z punktu widzenia zasady racjonalności prawodawcy, jak i celów jakich osiągnięciu służyć miała ustawa o informatyzacji, gdy organ władzy publicznej ponosiłby zbędny wysiłek ekonomiczny i organizacyjny dla uzyskania przetworzonych danych zgromadzonych już i zewidencjonowanych w rejestrze publicznym prowadzonym przez inny organ.

Z treści art. 15 ust. 1 u.i.d. w zw. z § 2 ust. 2 pkt 4, 5 i 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 września 2005 r. w sprawie sposobu, zakresu i trybu udostępniania danych zgromadzonych w rejestrze publicznym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 29 ze zm.) wynika, że dany podmiot występując z wnioskiem o nieodpłatne udostępnienie danych w postaci elektronicznej zbiorów danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego powinien we wniosku wskazać konkretne zadanie publiczne, dla realizacji którego owe udostępnienie zbioru danych jest mu niezbędne, oznaczyć zakres żądanych danych i sposób ich udostępnienia, a także wskazać okres udostępnienia. Oznacza to, że każdorazowo występując z wnioskiem dany podmiot winien sprecyzować, dla realizacji jakiego zadania publicznego wnioskowane dane są mu niezbędne w określonym czasie.

Jak słusznie wskazano w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 17.01.2018 r. o sygn. II SA/Po [...] za przyjęciem powyższej wykładni art. 15 ust. 1 u.i.d. przemawia nadto pośrednio § 2 ust. 2 w/w rozporządzenia, gdzie wśród szeregu wymogów jakie spełnić winna zawartość wniosku o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze publicznym nie umieszczono obowiązku wykazania, że udostępnienie jest niezbędne dla realizacji celów publicznych.

Powyższe w wskazuje, że intencją prawodawcy było ograniczenie przesłanek odmowy nieodpłatnego udostępniania danych zgromadzonych w rejestrach publicznych jedynie do sytuacji, gdy udostępnienie takowe jest zbędne dla realizacji zadania publicznego, co wynika z porównania wskazanego zadania i jego podstawy prawnej oraz zakresu żądanych danych (§ 2 ust. 2 pkt 4 i 5 rozporządzenia).

Sprawa nieodpłatnego udostępnienia danych na podstawie art. 40a ust. 2 pkt 4 lit. b) u.p.g.i.k. w zw. z art. 15 ust. 1 u.i.d. ma – jak każda sprawa administracyjna - charakter indywidualny i konkretny. Jej istotą jest udostępnienie indywidualnie określonemu podmiotowi publicznemu lub podmiotowi niebędącemu podmiotem publicznym, realizującym zadania publiczne na podstawie odrębnych przepisów albo na skutek powierzenia lub zlecenia przez podmiot publiczny ich realizacji, nieodpłatnego dostępu do konkretnie określonych danych zgromadzonych w prowadzonym rejestrze, w zakresie niezbędnym do realizacji konkretnych zadań. Dlatego we wniosku o nieodpłatne udostępnienie zbioru danych indywidualnie wnioskodawca winien tak określić zadanie publiczne i niezbędne do jego realizacji zbiory danych, by dać możliwość organowi administracji geodezyjno-kartograficznej konkretyzacji norm prawnym generalnych i abstrakcyjnych zawartych w ww. przepisach.

Powyższe uchybienia uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji jako wydanych z naruszeniem prawa materialnego w postaci art. 15 ust. 1 u.i.d. W ocenie Sądu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zachodzi bowiem przypadek wykonywania zadania publicznego na podstawie bezpośredniego upoważnienia ustawowego. Skarżąca wykonując zadania dotyczące m.in. przyłączenia, odbiorów, inwestycji, eksploatacji sieci, przesyłania i dystrybucji gazu, usuwania awarii itd. realizuje zadania publiczne, jak tego wymaga art. 15 u.i.d. w związku z art. 40a ust. 2 lit. b) u.p.g.ik. Tym samym w stanie faktycznym sprawy zachodziły podstawy do zastosowania w stosunku do skarżącej spółki wymienionych przepisów, przewidujących wyjątek od zasady odpłatności za udostępnienie danych i informacji z prowadzonego przez starostę powiatowego zasobu geodezyjnego. Uzasadniony więc jest zarzut naruszenia zaskarżoną decyzją art. 15 ust.1 u.i.d., gdyż skarżąca była uprawniona do nieodpłatnego uzyskania danych zgromadzonych we wskazanym rejestrze publicznym.

Doszło też do naruszenia przez organy norm procesowych zawartych w przepisach art. 7 i art. 77 k.p.a., gdyż wskutek omówionej wyżej wadliwej wykładni art.15 ust.1 u.i.d., wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustaliły one faktów i zdarzeń (przede wszystkim w zakresie omówionej wyżej niezbędności), które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego - przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny (por. wyrok z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1174/16).

W ocenie Sądu, organy administracji dokonały wadliwej wykładni prawa materialnego i nienależycie wyjaśniły zaistniałe w sprawie fakty mające znaczenie dla załatwienia sprawy i zastosowania odpowiednich norm prawa materialnego. Dlatego, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., zostały uchylone decyzje organów obu instancji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny rozpoznać wniosek skarżącej z uwzględnieniem przedstawionej wyżej wykładni art. 15 ust. 1 u.i.d., następnie dokonać ustalenia faktów istotnych dla oceny niezbędności uzyskania przez skarżącą jak to sformułowano we wniosku wszystkich utworzonych warstw mapy zasadniczej lub bazy BDOt500, GESUT i EGIB z obszaru powiatu kościańskiego w układzie [...] w pełnej treści z wyłączeniem danych osobowych. Po ustaleniu w/w faktów powinny dokonać oceny kwestii niezbędności uzyskania przez skarżącą z rejestru danych określonych przez nią w jej wniosku złożonego do Starostwa w dniu 09 kwietnia 2018 r.

O kosztach postępowania (pkt II wyroku) orzeczono na mocy art. 200 w związku z art. 205 p.p.s.a.