Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 818/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 24 § 1 pkt 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 28, art. 156 § 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141§ 4, art. 106 § 3, art. 133 § 1, art. 188
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Tomasz Stawecki po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 października 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 443/18 w sprawie ze skargi B. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki wykonanego bez zgłoszenia zamiaru budowy zjazdu indywidualnego z drogi 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2017 r., nr [...], 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz B. S. kwotę 1587 (jeden tysiąc pięćset osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 25 października 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 443/18, oddalił skargę B. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki wykonanego bez zgłoszenia zamiaru budowy zjazdu indywidualnego z drogi.

Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr [...], na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23, zwana dalej: "k.p.a."), nakazał B. S. rozbiórkę, wykonanego bez wymaganego prawem zgłoszenia zamiaru budowy, zjazdu indywidualnego ("A"), usytuowanego w zbliżeniu do działki nr [...] (będącej własnością A. i W. D.), z drogi gminnej na działkę nr [...] w miejscowości G. gm. K.

Odwołania od powyższej decyzji złożyli B. S. i W. D.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy ww. decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że PINB w dniu 17 listopada 2015 r. przeprowadził oględziny, w trakcie których ustalił, że zjazd "A" posiada następujące parametry techniczne: szerokość w osiach słupków bramy wjazdowej - 5,40 m, długość od krawędzi drogi (asfaltu) do linii bramy wjazdowej - ok. 8,05 m, nawierzchnia zjazdu utwardzona z płyt betonowych o wym. 3,00 m x 1,50 m. Stwierdził również, iż zjazd indywidualny na działkę nr [...] powstał w wyniku ułożenia płyt betonowych i prowadzi w głąb działki, na której terenie znajduje się wyrobisko. Krawędzie nawierzchni zjazdu, powstałe w wyniku ułożenia płyt betonowych, schodkowo rozszerzają się w kierunku krawędzi drogi gminnej. Istniejący rów melioracyjny (zarośnięty trawą) został zasypany ponad 10 m, bez wykonania przepustu. Przy krawędzi jezdni zjazd zakończony jest betonowym obrzeżem. Zjazd łączy się z drogą dojazdową ułożoną z płyt betonowych prowadzących do wyrobiska. Do protokołu został załączony szkic sytuacyjny oraz dokumentacja fotograficzna. Organ wojewódzki podniósł, że PINB postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], nałożył na B.S. obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni następujących dokumentów: odpowiednich rysunków wraz z opisem rodzaju, zakresu i sposobu wykonania robót budowlanych, uzgodnienia lokalizacji budowy zjazdu indywidualnego na działkę w pasie drogi gminnej z zarządcą drogi, tj. Urzędu Gminy K. przy uwzględnieniu braku przepustu, projektu zagospodarowania terenu, zaświadczenia Wójta Gminy K. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, dotyczącego posiadanego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ odwoławczy wskazał, że analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie prowadzi do konkluzji, iż niewątpliwie budowa zjazdu indywidualnego z drogi gminnej miała miejsce po 2007 r., świadczą o tym mapy geodezyjne znajdujące się w aktach sprawy oraz zeznania świadków. Z protokołu przesłuchania świadka P. J. wynika bowiem, że zjazd w obecnej formie powstał pomiędzy rokiem 2010-2012. Natomiast W. D. w piśmie z dnia 23 czerwca 2015 r. oświadczył, że zjazdy powstawały etapowo łącznie w okresie od marca 2011 r. do czerwca 2013 r. Inwestorem obiektu jest zaś B. S.. Nadto W. D. przekazał do organu I instancji pismo Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., znak [...], z którego nie wynika, aby B. S. uzyskała pozwolenie na budowę zjazdów z drogi gminnej. Organ wojewódzki, po dokonaniu analizy przepisów, stwierdził, że budowa zjazdu indywidualnego z drogi publicznej wymagała uzyskania zgłoszenia, którym B. S. się nie legitymuje. W tej sytuacji, zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo wdrożył tryb postępowania uregulowany w art. 49b ustawy Prawo budowlane. Działając w tym trybie organ I instancji umożliwił B. S. legalizację przedmiotowego zjazdu z drogi gminnej. Z uwagi jednak na fakt, że strona skarżąca nie wywiązała się z obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r., organ I instancji zasadnie wydał decyzję, na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane, która stanowi konsekwencję prawną nieprzedłożenia przez inwestora w terminie wskazanym w ww. postanowieniu określonych dokumentów celem doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem. Organ stwierdził, że organ I instancji prawidłowo ustalił położenie przedmiotowego obiektu i nałożył obowiązek rozbiórki na jego inwestora, tj. B. S., gdyż zgodnie z art. 52 ustawy Prawo budowlane inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 i oznacza to, iż w pierwszej kolejności obowiązek rozbiórki kierowany jest do inwestora, który posiada uprawnienia do władania obiektem budowlanym.

Skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła B. S., zarzucając naruszenie:

1) art. 10 § 1 k.p.a., poprzez niezawiadomienie stron o zakończeniu postępowania przed organem II instancji, zaniechanie obowiązku zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a także uniemożliwienie przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

2) art. 61 § 4 w zw. z art. 9 k.p.a., poprzez niezawiadomienie stron postępowania o wszczęciu postępowania administracyjnego przez organ I instancji, którego dotyczy zaskarżona decyzja, a tym samym uniemożliwienie stronom czynnego udziału w postępowaniu, co może stanowić podstawę wznowienia niniejszego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.;

3) art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, poprzez jego zastosowanie, podczas gdy organy nie ustaliły okresu powstania zjazdu, a tym samym nie ustaliły, jakie przepisy winny mieć zastosowanie w niniejszej sprawie, w szczególności z uwagi na fakt, iż skarżąca otrzymała gospodarstwo rolne z przedmiotową działką w drodze spadku po zmarłej matce w latach 80-tych ubiegłego wieku, wraz ze zjazdem. Jej poprzednicy korzystali ze zjazdu na posesję od 1934 r., tj. od daty nabycia tego gospodarstwa przez dziadka skarżącej, w konsekwencji organy nie wyjaśniły, jakie przepisy powinny mieć zastosowanie, co stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

4) art. 49b Prawa budowlanego, poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną, podczas gdy w sprawie tej skarżąca nie wykonała żadnej budowy zjazdu, gdyż istniał on w tym miejscu nieprzerwanie co najmniej od lat 80-tych, wobec powyższego nie można uznać, że konieczne było zastosowanie postępowania legalizacyjnego na podstawie przepisów Prawa budowlanego;

5) art. 52 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez niewłaściwe ustalenie stron postępowania, tym samym pominięcie w postępowaniu właściciela nieruchomości, tj. Gminę K. na której znajduje się zjazd będący przedmiotem niniejszego postępowania i przeprowadzenie postępowania bez jego udziału oraz uznanie, że adresatem decyzji o nakazie rozbiórki powinna być skarżąca;

6) art. 28 k.p.a., poprzez uznanie, że W. i A. D. posiadają interes prawny do występowania w niniejszej sprawie jako strona postępowania, podczas gdy są oni właścicielami nieruchomości sąsiedniej, działki o nr [...] w G., wobec której w zbliżeniu usytuowany jest zjazd "A", natomiast sama decyzja nr [...] nie ma żadnego wpływu na interes prawny, czy obowiązek A. i W. D;

7) art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nierozpoznanie istoty sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz błędne uzasadnienie wydanej decyzji, ograniczające się w zasadzie do ogólnego przytoczenia przepisów prawa oraz własnych zapatrywań organu, jak i całkowitego powielenia ustaleń organu I instancji poprzez: a) brak przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego, w tym w szczególności ustalenia okresu powstania zjazdu, ustalenia szerokości zjazdu w linii rozgraniczającej, sporządzenia oceny technicznej zjazdu przez organ lub przez biegłego lub inny uprawniony podmiot, niedokonania oględzin zjazdu, a w konsekwencji dokonanie błędnej oceny zgodności zjazdu z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa; b) wadliwe ustalenie, iż skarżąca wykonała zjazdy, podczas gdy zjazdy istniały; c) dokonanie samowolnej i nierzetelnej oceny stanu faktycznego sprawy, niepopartej rzetelnymi dowodami ani stosownym postępowaniem dowodowym; d) nierozpoznanie wszystkich okoliczności wskazanych w odwołaniu od decyzji PINB; e) brak ustalenia, iż przedmiotowy zjazd znajduje się na nieruchomości będącej własnością Gminy K., a tym samym to Gmina K. powinna być stroną niniejszego postępowania oraz jedynym adresatem zaskarżonej decyzji, a uznanie skarżącej jako adresata decyzji było wadliwe, gdyż skarżąca nie może wykonać żadnych robót budowlanych na nieruchomości będącej własnością podmiotu trzeciego;

8) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy brak było podstaw prawnych i faktycznych do jej wydania, w szczególności, iż skarżąca nie wykonała żadnej budowy zjazdu w okolicach 2007 r., gdyż zjazd ten nieprzerwanie istniał co najmniej od lat 80-tych;

9) art. 24 pkt 6 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania i wydanie skarżonych decyzji przez pracownika organu, który na podstawie przepisów postępowania administracyjnego podlega wyłączeniu oraz co do którego bezstronności zaistniały niepodważalne dowody i dokumenty w postaci: a) wszczęcia i przeprowadzenia w stosunku do PINB J. B. przez Prokuraturę Rejonową w K. postępowania karnego, między innymi na szkodę B. S.; b) złożonego przez Prokuraturę Rejonową w K. aktu oskarżenia do Sądu Rejonowego w K. przeciwko J. B. na szkodę B. S.; c) zawiadomienia B. S. jako oskarżyciela posiłkowego przez Sąd Rejonowy w K. II Wydział Karny o terminie rozprawy w sprawie J. B. z dnia [...] października 2017 r. (sygnatura akt [...]) - w związku z powyższym decyzje powinny zostać uchylone, a PINB J. B. odsunięty od prowadzenia postępowania.

10) art. 25 k.p.a., poprzez brak rozpatrzenia potrzeby wyłączenia PINB w osobie J. B. z niniejszego postępowania, podczas gdy stan faktyczny sprawy wypełnia dyspozycję powołanego artykułu, gdyż sprawa dotyczy jego interesów majątkowych, z uwagi na prowadzone postępowanie karne z oskarżenia publicznego wniesionego przez Prokuraturę Rejonową w K. przed Sądem Rejonowym w K. (sygnatura akt [...]).

Ponadto, skarżąca wniosła o wystąpienie do: 1) właściciela działki drogowej drogi gminnej nr [...] w G. o wykaz wszystkich zinwentaryzowanych zjazdów w tej miejscowości z drogi gminnej nr [...] - stan na 2007 rok oraz stan na 1970 i 1980 rok; 2) właściciela działki drogowej drogi gminnej nr [...] w G. o wskazanie podmiotów wykonujących zjazdy na zlecenie i za zgodą właściciela działki drogowej ze wskazaniem dat ich wykonywania; 3) Starosty K. z zapytaniem i ustaleniem, czy przed wskazaną przez PINB datą 2008, istniało wyrobisko górnicze na działce nr [...] w G. oraz jakie były jego gabaryty, w momencie kiedy ono powstało i czy może powstało na skutek eksploatacji kruszywa z terenu działki nr [...] z jednoczesnym określeniem przez ten organ orientacyjnej ilości wywiezionego kruszywa z tego wyrobiska oraz wskazania przez ten organ możliwej drogi wywozu kruszywa.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Skarżąca w piśmie z dnia 21 maja 2018 r. zatytułowanym "Uzupełnienie skargi", powielając w większości dotychczasową argumentację, dodatkowo podniosła kwestię braku uwzględnienia przez organy, iż działka o nr [...] w G. [...] stanowi teren górniczy i w związku z tym jedynym organem właściwym w sprawie był Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w [...], co skutkowało naruszeniem art. 80 ust. 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 7 Konstytucji RP i art. 19 k.p.a. oraz art. 164 ust. 1 pkt 2 i art. 169 ust. 2 Prawa górniczego, powodującym, iż zaskarżona decyzja jest obarczona wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalając skargę stwierdził, że materiał dowodowy potwierdza prawidłowość zajętego przez organy stanowiska o wykonaniu przez skarżącą spornego zjazdu bez wymaganego zgłoszenia. W jego ocenie, zasadniczy zarzut skarżącej, iż nie wykonała spornego zjazdu, gdyż istniał on już dużo wcześniej, nie znajduje oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym, w tym mapach załączonych do akt sprawy i zeznaniach świadków. W oparciu o tenże materiał dowodowy organ zdołał w sposób spójny i logiczny wykazać, że sporny zjazd powstał po 2007 roku i nie może stanowić obiektu, który znajdował się na tym terenie wcześniej, jak podaje skarżąca od 1934 roku. Skoro zatem w toku postępowania organy zasadnie ustaliły, że skarżąca dokonała budowy spornego zjazdu bez wymaganego zgłoszenia, to zaistniała podstawa do wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 49b Prawa budowlanego, zaś organ nadzoru budowlanego miał prawo wydać postanowienie na podstawie ust. 2 ww. artykułu, nakładające na inwestora określone obowiązki, w tym również obowiązek przedstawienia dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Sąd podniósł, że skarżąca w niniejszej sprawie nie wykazywała jakiegokolwiek zainteresowania legalizacją spornego zjazdu, nie podjęła żadnych działań w celu realizacji postanowienia z dnia [...] grudnia 2016 r., którym nałożono na nią - stosownie do treści art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni wymaganych dokumentów. Wobec treści art. 49b ust. 3 Prawa budowlanego, zdaniem Sądu, należało uznać, że wydana w sprawie decyzja nakazująca rozbiórkę spornego zjazdu znajduje uzasadnienie faktyczne i prawne, a przy tym sporządzono ją z zachowaniem wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Kontrolowana decyzja została prawidłowo skierowana do skarżącej, bowiem nakaz rozbiórki nałożony na podstawie art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego może być skierowany - zgodnie z treścią art. 52 powołanej ustawy - na inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Z akt sprawy bezsprzecznie wynika, że inwestorem spornego obiektu była skarżąca, a więc w sposób zasadny określony został adresat obowiązku objętego zaskarżoną decyzją. Sąd Wojewódzki nie dopatrzył się zasadności zarzutów wskazujących na kwalifikowaną wadliwość zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Sąd nie podzielił stanowiska w kwestii obarczenia decyzji wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Niewątpliwie sporny zjazd został wybudowany na działce stanowiącej własność Gminy K., a wskazany obszar górniczy obejmuje zgodnie z załączoną koncesją jedynie obszar nieruchomości stanowiącej własność skarżącej. Do kwestii tych odnosił się organ I instancji w drodze powołanego wyżej postanowienia z dnia [...] grudnia 2016 r., podkreślając, iż nie można uznać, że przedmiotowy zjazd usytuowany jest na terenie podlegającym kontroli Urzędu Górniczego, bowiem zarówno teren górniczy, jak i obszar górniczy zostały ściśle określone w udzielonej koncesji i nie pokrywają się z usytuowaniem zjazdu, który w całości wychodzi poza teren, jak i obszar górniczy. Konstatacja ta czyniła uprawnionym stanowisko organu, iż zjazd jest obiektem budowlanym i jego wykonanie podlega rygorom ustawy Prawo budowlane. Sąd nie podzielił także zapatrywania skarżącej w kwestii zasadności zarzutu dotyczącego konieczności wyłączenia PINB – J. B. od orzekania w sprawie. Te kwestie stanowiły przedmiot odrębnego rozstrzygnięcia organu I instancji i niewątpliwie stanowisko wyrażone w postanowieniu z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w kwestii braku podstaw do wyłączenia tego organu zasługuje w pełni na aprobatę w niniejszej sprawie. Jako niezasadny Sąd uznał także zarzut naruszenia art. 28 k.p.a., poprzez uznanie, że W. i A. D. posiadają interes prawny do występowania w niniejszej sprawie jako strona postępowania. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż jako właściciele nieruchomości sąsiedniej, działki o nr [...] w G., wobec której w zbliżeniu usytuowany jest zjazd "A", posiadają oni przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Sąd zgodził się z zarzutem pominięcia Gminy K. w niniejszym postępowaniu, jednakże zwrócił uwagę, że tego rodzaju zarzut może skutecznie podnosić jedynie strona, której dotyczy ów brak udziału w postępowaniu. A z taką sytuacją w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia. Sąd I instancji nie znalazł też podstaw dla uwzględnienia wniosków skargi dotyczących wystąpienia do wskazanych w niej podmiotów. Podniósł, że zasadą w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest orzekanie na podstawie akt sprawy. Możliwość zaś przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentów jest warunkowana łącznym spełnieniem przesłanek określonych w art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu prze sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."). Te zaś przesłanki w sprawie nie wystąpiły.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła B. S., wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu powiatowego, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również o zasądzenie zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżąca, na podstawie art. 174 p.p.s.a., zarzuciła naruszenie:

1) art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 141 § 4 oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8 k.p.a., art. 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a., polegające na rozstrzygnięciu sprawy w sposób stojący w sprzeczności z ustaleniami i materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, w szczególności poprzez niezasadne przyjęcie, iż skarżąca wykonała zjazd z działki nr [...] po 2007 roku bez wymaganego przepisami prawa budowlanego zgłoszenia, podczas gdy wszelkie przedstawione w postępowaniu dowody i okoliczności wykazują, że skarżąca nie wykonała żadnego zjazdu z działki nr [...], natomiast zjazd ten istniał już znacznie wcześniej, a nie, jak to przedstawiono w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku po 2007 roku, a w konsekwencji skarżąca nie zaniechała żadnego obowiązku dokonania zgłoszenia budowy zjazdu z działki nr [...];

2) art. 6 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 168 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego, poprzez uznanie, że organem właściwym do przeprowadzenia postępowania w przedmiocie obiektu budowlanego - zjazdu z drogi gminnej na działkę nr [...] stanowiącą teren górniczy jest PINB oraz WINB, podczas gdy zjazd ten stanowi obiekt budowlany zakładu górniczego, wobec czego jedynym właściwym organem do prowadzenia przedmiotowego postępowania jest urząd górniczy i to ten organ, jako wykonujący zadania z zakresu administracji architektoniczno-budowlanej oraz nadzoru budowlanego terenów zakładów górniczych jest wyłącznie właściwy do przeprowadzenia postępowania w odniesieniu do przedmiotowego zjazdu z drogi gminnej na teren górniczy zakładu górniczego "G. [...]", który w całości stanowi działka nr [...] i do wyrobiska górniczego, w którym zlokalizowany jest obszar górniczy;

3) art. 24 pkt 6 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i nieprawidłowe uznanie przez WSA w Łodzi, że prowadzenie postępowania i wydanie decyzji przez inspektora PINB J. B., który na podstawie przepisów postępowania administracyjnego podlega wyłączeniu oraz co do którego bezstronności zaistniały niepodważalne dowody i dokumenty w postaci: a) wszczęcia i przeprowadzenia w stosunku do PINB J. B. przez Prokuraturę Rejonową w K. postępowania karnego na szkodę B. S.; b) złożonego przez Prokuraturę Rejonową w K. aktu oskarżenia do Sądu Rejonowego w K. przeciwko J. B. na szkodę B. S.; c) zawiadomienia B. S., jako oskarżyciela posiłkowego przez Sąd Rejonowy w K. II Wydział Karny o terminie rozprawy w sprawie J. B. z dnia [...] października 2017 r., sygnatura akt [...]; d) wyroku Sądu Rejonowego w K., II Wydział Karny z dnia [...] czerwca 2018 r., sygn. akt [...], umarzającego warunkowo na okres próby 1 roku postępowanie karne wobec oskarżonego J. B. i orzekającego od oskarżonego na rzecz pokrzywdzonej B. S. nawiązkę w kwocie 2 000 tysięcy złotych (wyrok został utrzymany w mocy przez Sąd Okręgowy w [...], V Wydział Karny wyrokiem z dnia [...] grudnia 2018 r., a dodatkowo sąd II instancji przyjął, że oskarżony J. B. działał na szkodę interesu prywatnego B. S.); W związku z czym decyzje PINB i WINB powinny zostać uchylone, a PINB J. B. odsunięty od prowadzenia postępowania. WSA w Łodzi powinien uznać, że WINB, jako organ odwoławczy z urzędu powinien odsunąć PINB od czynności i wszelkich postępowań w stosunku do skarżącej, celem zapewnienia bezstronnego i obiektywnego procedowania w sprawie;

4) art. 28 k.p.a., poprzez uznanie, że W. oraz A. D. posiadają interes prawny do występowania w niniejszej sprawie, jako strona postępowania, podczas gdy są właścicielami nieruchomości sąsiedniej, działki o nr [...], wobec której w zbliżeniu usytuowany jest zjazd "A", natomiast sama decyzja PINB w przedmiocie rozbiórki tego zjazdu nie ma żadnego wpływu na interes prawny czy obowiązek A. oraz W. D. Zaskarżone decyzje nie nakładają na państwa D. żadnego obowiązku, nie wpływają na ich uprawnienia ani interesy, wobec czego nie zachodzą żadne przesłanki do uznania ich za stronę postępowania;

5) art. 16 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i całkowite pominięcie przy rozpatrywaniu niniejszego postępowania ostatecznego postanowienia PINB nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. (załączonego do uzupełnienia skargi z dnia 21 maja 2018 r.), w świetle którego PINB jednoznacznie wypowiedział się w kwestii prawa do bycia stroną w postępowaniu dotyczącym zjazdów z działki skarżącej o nr [...], tym samym PINB odmówił W. D. wszczęcia postępowania z uwagi na brak legitymacji procesowej w przedmiotowym zakresie, w związku z czym, wobec wydania i istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji odmawiającej przyznania przymiotu strony W.D., "postępowania będącej przedmiotem zaskarżanego wyroku WSA w Łodzi w tym samym zakresie i na wniosek tego samego podmiotu – W. D., nigdy nie powinno być wszczęte", a z uwagi na ten fakt każda decyzja w tym przedmiocie po postanowieniu PINB nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa i została poprzednio rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną, a w niniejszym postępowania zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji WINB na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a.;

6) art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na podstawie wybiórczo zgromadzonych materiałów dowodowych z pominięciem wszystkich istotnych okoliczności sprawy wynikających ze zgromadzonego i z niezgromadzonego materiału dowodowego (m.in. wskazanych i przedkładanych przez skarżącą) oraz bez przeprowadzenia własnej, niezależnej analizy przedmiotowej sprawy;

7) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nie uwzględnienie i nie odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w złożonej do WSA w Łodzi skardze, tym samym również nierozpatrzenie skargi w całości, poprzez nierozpatrzenie wszystkich podnoszonych w skardze zarzutów, w szczególności zarzutów podniesionych w skierowanym do WSA w Łodzi uzupełnieniu skargi z dnia 21 maja 2018 r., tj. kwestii naruszenia art. 61a k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 76 § 1, w zw. z art. 77 § 4 k.p.a. oraz całkowitego pominięcia i brak odniesienia się do tych kwestii w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku WSA w Łodzi;

8) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 19 w zw. z art. 20 k.p.a., poprzez oddalenie skargi, podczas gdy powinna ona zostać uwzględniona w całości, gdyż Sąd I instancji bezpodstawnie przyjął, że nie istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, podczas gdy istniała podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż została ona wydana z naruszeniem przepisów dotyczących właściwości organów oraz z rażącym naruszeniem prawa, gdyż A. i W. D. zostali uznani za stronę postępowania i brali w nim udział mimo braku ku temu przesłanek oraz pomimo wykazania i załączenia przez skarżącą do uzupełnienia skargi, iż w ramach postępowania zostało wydane przez PINB postanowienie nr [...] z dnia [...] marca 2015 roku o odmowie wszczęcia postępowania z uwagi na uznanie, że wnioskodawca W. D. nie ma interesu prawnego koniecznego dla wszczęcia i uczestniczenia w postępowaniu w charakterze strony, które stało się ostateczne oraz pomimo postanowienia WINB nr [...] z dnia [...] marca 2015 r., odnoszącego się m.in. do postanowienia nr [...];

9) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez błędną i niewłaściwą interpretację treści oświadczeń złożonych przez skarżącą w toku postępowań i niezgodne z prawdą przyjęcie przez WSA w Łodzi, iż rzekomo skarżąca wskazała datę powstania zjazdów, określając ją na rok 1933, podczas gdy skarżąca nie wskazywała takiej daty, jako daty powstania zjazdów, natomiast jedynie w piśmie z dnia 2 kwietnia 2016 r. skierowanym do PINB oraz piśmie do PINB z dnia 16 stycznia 2017 r. skarżąca oświadczyła, że nie jest jej znana data powstania zjazdów, ale jak jej wiadomo, spadkodawcy skarżącej i poprzedni właściciele tej nieruchomości nabyli ją w 1933 r., natomiast celem skarżącej było zwrócenie uwagi, iż już od tego czasu na teren działki musiał prowadzić zjazd, gdyż niemożliwe byłoby korzystanie z niej i wywożenie m.in. płodów rolnych już w latach 80-tych;

10) art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 61 § 4, 61a § 1, 75 § 1, 76 § 1, 77 § 1 i 4, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez oddalenie skargi, podczas gdy powinna ona zostać uwzględniona w całości, gdyż Sąd I instancji bezpodstawnie przyjął, że postępowanie dowodowe zarówno przez PINB jak i WINB zostało przeprowadzone w należyty sposób, podczas gdy postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone wadliwie, a ustalone na jego podstawie okoliczności są niezgodne z rzeczywistością, gdyż: a) WINB nie dokonał własnych ustaleń faktycznych i oparł się wyłącznie na czynnościach PINB; b) organy administracyjne nigdy w żaden sposób nie wykazały, że skarżąca faktycznie wykonała zjazd, podczas gdy wynika to tylko i wyłącznie z oświadczenia świadka, który swoją postawą stwarza poważne wątpliwości, co do wiarygodności jego twierdzeń; wadliwie ustalono, że na nieruchomości zjazd na teren górniczy i teren wyrobiska górniczego nie stanowi obiektu budowlanego zakładu górniczego "G. [...]"; c) PINB wadliwie wszczął i prowadził postępowanie, nie wydał żadnego postanowienia w przedmiocie wszczęcia postępowania, w sprawie w przedmiocie której wydał decyzję, do czego w ogóle nie odniósł się WSA w Łodzi rozpatrując sprawę; d) PINB wadliwie gromadził materiał dowodowy w sprawie pozyskując go nie od właściwych organów i urzędów, ale od W. D. - sąsiada skarżącej, podczas gdy niewątpliwie to kompetencją organu administracyjnego jest gromadzenie dowodów; e) zjazd istniał wcześniej niż wskazały to organy administracyjne, zjazdy funkcjonowały i służyły w latach wcześniejszych (co najmniej od lat 80-tych ubiegłego wieku) do wjazdu na działkę nr [...] oraz do wywozu kruszywa z tej działki, w wyniku czego powstało wówczas rozległe wyrobisko górnicze na tej działce, następnie dopiero w istniejącym rozległym wyrobisku górniczym, w roku 2008 udzielono kolejnej koncesji na wydobywanie kruszywa; f) skoro zjazd znajduje się poza terenem górniczym, czyli poza działką nr [...], a zatem na działce nie należącej do skarżącej tylko do innego podmiotu, w związku z czym w ogóle wszystkie decyzje i postanowienia organów w tym postępowaniu zostały niewłaściwie skierowane;

11) art.106 § 3 i 113 § 1 p.p.s.a., poprzez zamknięcie rozprawy i nie zgromadzenie podstawowego materiału dowodowego w sprawie mającego wpływ na jej wynik oraz uznaniu, że nie wystąpiły przesłanki określone w art. 106 § 3 p.p.s.a. do przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentów wnioskowanych przez skarżącą, a także nie wystąpienie w ramach prowadzonego postępowania do właściwych urzędów państwowych tj. do właściciela działki drogi gminnej nr [...], czyli do Wójta Gminy K. o przekazanie wiarygodnych źródłowych dokumentów dotyczących inwentaryzacji zjazdów z drogi gminnej z lat 1970, 1980 i 2007 oraz o nie wystąpienie do koncesjonodawcy tj. do Starosty K. w kwestii dotyczącej powstania wyrobiska, ani nie zobowiązaniu do uzupełnienia o podstawowe dokumenty WINB, podczas gdy w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki wynikające z art. 106 § 3 p.p.s.a. do przeprowadzenia przez WSA w Łodzi uzupełniającego postępowania dowodowego w przywołanym powyżej zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarządzeniem z dnia 13 stycznia 2022 r., na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), skierowano sprawę na posiedzenie niejawne, z uwagi na brak stanowiska stron w zakresie możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Skarga kasacyjna jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej podniesione zasługiwały na uwzględnienie.

Skarga kasacyjna dotyczy trzech zasadniczych kwestii, po pierwsze - właściwości organu nadzoru budowlanego do prowadzenia postępowania administracyjnego, z tym także łączy się zagadnienie wyłączenia organu administracji, po drugie - poprawności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie stanu faktycznego sprawy w zakresie legalności, daty wykonania zjazdu, po trzecie - prawidłowości wszczęcia postępowania i przyznania statusu strony postępowania A. D. i W. D.

Odnosząc się do pierwszego zagadnienia, zauważyć należy, że skarżąca kasacyjnie stoi na stanowisku, że przedmiotowy zjazd stanowi obiekt budowlany zakładu górniczego, wobec czego jedynym właściwym organem do prowadzenia przedmiotowego postępowania jest urząd górniczy i to ten organ, jako wykonujący zadania z zakresu administracji architektoniczno-budowlanej oraz nadzoru budowlanego terenów zakładów górniczych jest wyłącznie właściwy do przeprowadzenia postępowania.

Zgodnie z art. 168 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego, w odniesieniu do projektowania i wykonywania robót budowlanych oraz utrzymania obiektów budowlanych na terenie zakładu górniczego organy nadzoru górniczego wykonują zadania z zakresu administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego. Zakładem górniczym, stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 18 ww. ustawy, jest wyodrębniony technicznie i organizacyjnie zespół środków służących bezpośrednio do wykonywania działalności regulowanej ustawą w zakresie wydobywania kopalin ze złóż, a w podziemnych zakładach górniczych wydobywających węgiel kamienny wraz z pozostającym w związku technologicznym z wydobyciem kopaliny przygotowaniem wydobytej kopaliny do sprzedaży, podziemnego bezzbiornikowego magazynowania substancji, podziemnego składowania odpadów albo podziemnego składowania dwutlenku węgla, w tym wyrobiska górnicze, obiekty budowlane, urządzenia oraz instalacje. Art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy doprecyzowuje, że obiektem budowlanym zakładu górniczego jest znajdujący się poza podziemnym wyrobiskiem górniczym obiekt zakładu górniczego będący obiektem budowlanym w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, służący bezpośrednio do wykonywania działalności regulowanej ustawą w zakresie: a) wydobywania kopalin ze złóż, a w podziemnych zakładach górniczych wydobywających węgiel kamienny wraz z pozostającym w związku technologicznym z wydobyciem kopaliny przygotowaniem wydobytej kopaliny do sprzedaży, albo b) podziemnego bezzbiornikowego magazynowania substancji, albo c) podziemnego składowania odpadów, albo d) podziemnego składowania dwutlenku węgla. Z akt sprawy nie wynika, aby sporny zjazd stanowił obiekt budowlany zakładu górniczego. Skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła żadnej dokumentacji sporządzonej przez właściwy organ nadzoru górniczego potwierdzającej ww. okoliczność. Z protokołu z dnia 15 grudnia 2016 r., nr [...] z kontroli doraźnej, sporządzonego przez pracowników Okręgowego Urzędu Górniczego, ani innego pisma, nie wynika, aby sporny zjazd był przedmiotem zainteresowania organu górniczego. Sąd w składzie obecnie orzekającym stoi na podobnym stanowisku jak NSA w sprawie dotyczącej ogrodzenia od strony drogi gminnej na działce nr [...] (wyrok z dnia 15 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 776/17), że sporny zjazd nie służy bezpośrednio do wykonywania działalności regulowanej ustawą Prawo geologiczne i górnicze w zakresie wydobywania kopalin ze złóż. Właściwym w sprawie orzekania co do zgodności jego wykonania z przepisami Prawa budowlanego był i jest zatem organ nadzoru budowlanego, a nie organ nadzoru górniczego. Tym samym nie można podzielić zarzutów naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 168 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego, a także art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 19 i art. 20 k.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 24 pkt 6 (powinno być 24 § 1 pkt 6) k.p.a. Sąd w tym składzie podziela prezentowane w judykaturze stanowisko, wedle którego brak jest podstaw do uznania dopuszczalności stosowania przepisów o wyłączeniu pracownika do piastuna organu administracji publicznej w przypadku, gdy realizuje on kompetencje na zasadzie uprawnienia. Użyte w art. 24 k.p.a. pojęcie "pracownik organu" nie obejmuje swym znaczeniem osoby będącej personalną obsadą organu. Oznacza to, że osoba piastująca funkcję organu administracji publicznej - co do zasady - nie podlega wyłączeniu w trybie przypisanym pracownikom organu. Przepisy o wyłączeniu pracownika organu administracji publicznej można stosować tylko w przypadku, gdy osoba będąca obsadą personalną organu jest stroną postępowania, a zatem gdy jej, jako osoby fizycznej, dotyczy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 443/17). Okoliczność taka nie została zaś w sprawie wykazana.

Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc się do drugiego zagadnienia, podziela zapatrywanie skarżącej kasacyjnie, że stan faktyczny nie został ustalony w niniejszej sprawie w sposób wyczerpujący. Organy nadzoru budowlanego oparły się w głównej mierze na oświadczeniach W. D., P. J. i piśmie ze Starostwa Powiatowego w K. z dnia [...] czerwca 2014 r., z którego nie wynika, że skarżąca uzyskała pozwolenie na budowę zjazdów z drogi gminnej (str. 4 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Tymczasem powinny one wystąpić także do zarządcy drogi z zapytaniem, czy jest on w posiadaniu jakichkolwiek dokumentów dotyczących inwentaryzacji zjazdów, ich legalności, pozyskać dokumentację związaną z wykonaniem drogi na działce nr [...] (obecnie droga asfaltowa), aby wykluczyć realizację spornego zjazdu w ramach inwestycji drogowej. Na marginesie, czym innym jest istnienie zjazdu w określonym miejscu, a czym innym jego wykonanie w określonej formie (zwyczajowy zjazd polny - zjazd utwardzony płytami betonowymi). Bez poczynienia tych ustaleń nie można stwierdzić z przekonaniem o wykonaniu spornego zjazdu przez skarżącą w ramach samowoli budowlanej. Uzasadnione są zatem zarzuty skargi kasacyjnej zawarte w punkcie 1 i 10, w zakresie w jakim podważają ustalony w sprawie stan faktyczny. Przy czym, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zapatrywania autora środka zaskarżenia, że doszło w tym zakresie do naruszenia art. 141 § 4, art. 133 § 1, art. 106 § 3 i art. 113 § 1 p.p.s.a. Obowiązek prawidłowego przeprowadzenia postępowania administracyjnego obciąża organ administracji publicznej. Sąd administracyjny nie może w tym zakresie zastępować organu. Powyższe przepisy nie są też właściwą podstawą do podważania poczynionych przez organy ustaleń faktycznych i przyjętego stanu prawnego, a do tego zmierza skarżąca kasacyjnie formułując zarzuty oparte na ww. przepisach.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w odniesieniu do trzeciej kwestii, głębszego wyjaśnienia wymaga również forma wszczęcia postępowania administracyjnego oraz przyznanie przez organy nadzoru budowlanego przymiotu strony w niniejszym postępowaniu administracyjnym A. D. i W. D. Zauważyć należy, że PINB postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], na podstawie art. 61a k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego, na wniosek W. D., w sprawie wykonania dwóch zjazdów z drogi gminnej do działki nr ew. [...]. Pismem z dnia 27 października 2015 r. PINB zawiadomił skarżącą oraz pełnomocnika małżonków D. o wszczęciu postępowania administracyjnego na "żądanie strony" odnośnie wybudowania dwóch zjazdów indywidualnych z drogi gminnej na działkę nr ew. [...] położoną w miejscowości G. [...] gm. K. W aktach administracyjnych znajduje się też pismo z dnia 27 listopada 2015 r., którym PINB, na podstawie art. 61 § 1 k.p.a., zawiadomił Gminę K. o wszczęciu postępowania na "żądanie strony W. D." odnośnie wybudowania dwóch zjazdów z drogi gminnej na działkę nr [...]. W postanowieniu zaś z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], PINB stwierdza, że A. D. i W. D. posiadają legitymacje procesowe w rozumieniu art. 28 k.p.a., ponieważ teren będący ich własnością graniczy bezpośrednio z terenem nieruchomości, na której znajduje się przedmiotowy zjazd, a zatem interes prawny wynika z prawa rzeczowego, tj. własności nieruchomości. Z zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji nie wynika z czyjej inicjatywy wszczęto postępowanie. Jednoznacznego więc wyjaśnienia wymaga nie tylko forma wszczęcia postępowania, tj. czy zostało ono wszczęte z urzędu, czy na wniosek, a także zasadność przyznania statusu strony postępowania małżeństwu D. Nie jest bowiem wystarczające z punktu widzenia art. 28 k.p.a. oparcie się jedynie na fakcie graniczenia z nieruchomością objętą postępowaniem, nie powoduje to automatycznie, że działka sąsiednia znajduje się w obszarze oddziaływania spornego obiektu, tym bardziej, gdy nie przylega on bezpośrednio do niej. Pożądane jest wykazanie, że obiekt, z uwagi na swoją funkcję, posadowienie, może powodować realne pogorszenie warunków na sąsiedniej nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie nie było to przedmiotem żadnych rozważań organów nadzoru budowlanego. Za zasadny należy zatem uznać zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. oraz zarzut zawarty w punkcie 10 opisanej wyżej skargi kasacyjnej, w zakresie w jakim wskazują na wadliwość wszczęcia postępowania administracyjnego (organ nie był obowiązany do wydania postanowienia w przedmiocie wszczęcia postępowania, wystarczającą formą jest pismo) oraz przyznania przymiotu strony postępowania. Przy czym, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska autora środka zaskarżenia, że w tym względzie doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (punkt 8 skargi kasacyjnej - skarżąca kasacyjnie nie powiązała naruszenia ww. przepisu z art. 28 k.p.a.), nie stanowi to wady kwalifikowanej. Nie doszło także do naruszenia art. 16 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. Nie zachodzi bowiem w sprawie przypadek, że w tej samej sprawie wydano dwie decyzje w tym samym przedmiocie. Ponadto, nie można z całą pewnością stwierdzić, że postępowanie administracyjne nie zostało wszczęte z urzędu.

W tym stanie rzeczy, uznając zasadność skargi kasacyjnej oraz to, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] października 2017 r., nr [...]. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1, art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.