Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 820/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 68, art. 75 ust. 6
journal: Dz.U. 2017 poz 1405
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.
article: w zw. z § 3 ust. 1 pkt 60
journal: Dz.U. 2010 nr 213 poz 1397
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2729/15 w sprawie ze skargi R. W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowiska oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2729/15, oddalił skargę R. W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w[...] , działając na podstawie art. 63 ust. 1 i 4 w związku z art. 68, art. 75 ust. 6 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm., dalej: "ustawa środowiskowa"), w związku z § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1391 ze zm., dalej: "rozporządzenie"), po rozpatrzeniu wniosku Gminy Miasta [...] z dnia 14 lipca 2014 r. stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia pn: "Budowa ulicy [...] i tunelu pod torami kolejowymi do ulicy [...] w [...] wraz z przebudową istniejącego układu komunikacyjnego - etap I budowa ulicy [...] w [...] oraz rozbudowa ul. [...] wraz z dowiązaniem do istniejącego układu komunikacyjnego". Ponadto w punkcie II określił zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko zgodny z art. 66 ustawy środowiskowej, ze szczególnym uwzględnieniem: analizy stanu jakości powietrza atmosferycznego po zrealizowaniu przedmiotowego przedsięwzięcia z uwzględnieniem prognozowanej wielkości ruchu, wielości emisji pyłu PM10, PM2,5, C02 oraz NOx (należy uwzględnić m.in. komunikację miejską, samochody osobowe, przewóz towarów z przeładunków portowych); analizy oddziaływania akustycznego związanego z funkcjonowaniem przedmiotowej drogi przy uwzględnieniu prognozowanej wielkości ruchu (należy uwzględnić m.in. komunikację miejską, samochody osobowe, przewóz towarów z przeładunków portowych); analizy skumulowanego oddziaływania nowo realizowanego układu drogowego z innymi istniejącymi bądź planowanymi przedsięwzięciami o takim samym lub podobnych charakterze; wskazania czy planowana droga będzie w dalszym ciągu powiązana z funkcją przewozu towarów z przeładunków portowych i działalności zakładów ulokowanych na terenie portu; charakterystyki obszaru oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia wraz z podaniem liczby ludności, na którą przedsięwzięcie może oddziaływać; analizy możliwości wystąpienia historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi, na terenach przewidzianych pod przedmiotową inwestycję; analizy wpływu realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia na obciążenie istniejącej infrastruktury technicznej; wskazania rodzaju zabudowy przeznaczonej do rozbiórki oraz sposobu jej aktualnego wykorzystania; analizy oddziaływania związanego ze wzrostem zrzutu do wód portowych, wód z odwodnienia przedmiotowej drogi, odwodnienia terenów przyległych do drogi wraz z analizą zdolności kanalizacji portowej do przyjęcia tych wód; opisu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na klimat i jego zmiany oraz wpływu klimatu i jego zmian na przedsięwzięcie (adaptacja przedsięwzięcia do zmian klimatu); analizy możliwości zrealizowania przedmiotowego przedsięwzięcia na odcinku działki nr[...] , obręb[...] , w wariancie technicznym, umożliwiającym zachowanie dotychczasowej zabudowy przemysłowej; analizy wariantu alternatywnego przebiegu drogi, wyłącznie po terenach Stoczni[...]; analizy skutków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia w otoczeniu cennych historycznie i kulturowo obiektów[...] , jak i zwartej zabudowy mieszkalnej stanowiącej śródmieście miasta; analizy możliwych konfliktów społecznych, zwłaszcza w kontekście realizacji przedsięwzięcia na terenie działki nr[...] , Obręb[...] , oraz konfliktów społecznych wynikających z oddziaływania przedsięwzięcia na zdrowie i warunki życia ludzi.

R. W. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, po którego rozpoznaniu Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. znak:[...] : 1. uchylił pkt II.1 w/w postanowienia w brzmieniu: "Analizy stanu jakości powietrza atmosferycznego po zrealizowaniu przedmiotowego przedsięwzięcia z uwzględnieniem prognozowanej wielkości ruchu, wielkości emisji pyłu PM10, PM2,5, CO2 oraz NOx (należy uwzględnić m.in. komunikację miejską, sam. osobowe, przewóz towarów z przeładunków portowych). Należy przeanalizować skumulowany wpływ emisji zanieczyszczeń pochodzących z projektowanego układu drogowego, istniejącego układu komunikacyjnego, terenów portowych, na jakość powietrza atmosferycznego na terenach istniejącej jak i projektowanej zabudowy mieszkaniowej", i w tym zakresie orzekł: "Analizy stanu jakości powietrza atmosferycznego po zrealizowaniu przedmiotowego przedsięwzięcia z uwzględnieniem w szczególności prognozowanej wielkości ruchu, wielkości emisji pyłu PM10, PM2,5, CO2 oraz NOx (należy uwzględnić m.in. komunikację miejską, sam. osobowe, przewóz towarów z przeładunków portowych). Należy przeanalizować skumulowany wpływ emisji zanieczyszczeń pochodzących z projektowanego układu drogowego, istniejącego układu komunikacyjnego, terenów portowych, na jakość powietrza atmosferycznego."; 2. uchylił pkt II.2 postanowienia w brzmieniu: "Analizy oddziaływania akustycznego związanego z funkcjonowaniem przedmiotowej drogi przy uwzględnieniu prognozowanej wielkości ruchu (należy uwzględnić m.in. komunikację miejską, sam. osobowe, przewóz towarów z przeładunków portowych). Należy przeanalizować skumulowany wpływ emisji hałasu pochodzącego z projektowanego układu drogowego, istniejącego układu komunikacyjnego, terenów portowych na warunki życia i zdrowia mieszkańców na terenach istniejącej jak i projektowanej zabudowy mieszkaniowej", i w tym zakresie orzekł: "Analizy oddziaływania akustycznego związanego z funkcjonowaniem przedmiotowej drogi przy uwzględnieniu prognozowanej wielkości ruchu (należy uwzględnić m.in. komunikację miejską, samochody osobowe, przewóz towarów z przeładunków portowych). Należy przeanalizować skumulowany wpływ emisji hałasu pochodzącego z projektowanego układu drogowego, istniejącego układu komunikacyjnego, terenów portowych na terenach podlegających ochronie akustycznej"; w pozostałej części utrzymał w mocy ww. postanowienie.

W uzasadnieniu organ wskazał, że planowana inwestycja, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia, stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego w myśl art. 71 ust. 2 pkt. 2 ustawy środowiskowej wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W związku z powyższym, wskutek wniosku Gminy Miasta [...] z dnia 24 lipca 2013 r., uzupełnionego pismem z dnia 13 sierpnia 2014 r., RDOŚ w[...] , wszczął postępowanie w sprawie wydania ww. decyzji. Z uwagi na rodzaj wnioskowanego przedsięwzięcia, obowiązkiem organu prowadzącego ww. postępowanie było w pierwszej kolejności orzec, zgodnie z art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej, w przedmiocie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji.

Organ podkreślił, że zgodnie z wnioskiem z dnia 14 lipca 2014 r., a także wyjaśnieniami z dnia 14 listopada 2014 r. (pkt 4), obecnie inwestor zamierza zrealizować I Etap inwestycji pn.: "Budowa ulicy [...] i tunelu pod torami kolejowymi do ulicy [...] w [...] wraz z przebudową istniejącego układu komunikacyjnego. W kip podano, iż w ramach powyższego etapu planowane jest wykonanie następujących zadań:

- Zadanie I: Budowa ul. [...] oraz rozbudowa ul. [...] wraz z. dowiązaniem do istniejącego układu komunikacyjnego oraz budowa ścieżek rowerowych;

- Zadanie II: Przebudowa układu drogowego i torowego oraz kolidującej infrastruktury naziemnej i podziemnej na terenie Zarządu [...] S.A. (przebudowa ulicy [...] z dowiązaniem do ulic:[...]);

- Zadanie III: Budowa ulicy [...] z dowiązaniem do ulicy [...] i przebudowa kolidującej infrastruktury;

- Zadanie IV: Budowa kanału deszczowego na odcinku od ul.[...] do łącznika z ul.[...] .

Jak wynika z ww. informacji, I Etap inwestycji nie obejmuje budowy tunelu pod torami kolejowymi do ulicy [...] w[...] , co potwierdzają załączniki graficzne przedłożone wraz z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz uzupełnione w toku postępowania zażaleniowego (tj. Zał. 1: Orientacja, Zał. 3.1 - 3.3 Plan sytuacyjny oraz Zał. 4.1-4.2 obrazujące na podkładzie ewidencyjnym obszar realizacji i oddziaływania przedsięwzięcia). W odniesieniu do tak określonego zakresu prac, RDOŚ w [...] wszczął postępowanie w sprawie wydania ww. decyzji oraz nałożył obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, uznając tym samym, iż I Etap planowanej inwestycji stanowi samodzielne przedsięwzięcie. Organ wyjaśnił, że aby zakwalifikować kilka zamierzeń inwestycyjnych do jednego przedsięwzięcia, poza powiązaniem technologicznym, podstawową kwestią jest realny zamiar ich realizacji. Tymczasem, zgodnie z deklaracją w perspektywie najbliższych 10 - 15 lat Gmina Miasta [...] nie planuje budowy tunelu pod torami kolejowymi, tj. II Etapu inwestycji Rozpoczęcie prac projektowych dla tego etapu, o ile nastąpi, inwestor przewiduje po roku 2020. Wobec powyższego, prowadzenie procedury oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia w części, w jakiej nie wiadomo, kiedy, a nawet czy w ogóle dojdzie do jego realizacji, jest bezzasadne i nieracjonalne, również w kontekście zapewnienia właściwego stanu środowiska. W ocenie organu w sprawie spełnione jest kryterium samodzielności funkcjonalnej planowanej drogi, gdyż po jej wybudowaniu wypełni zakładane cele polegające m.in. na odciążeniu ruchu w ścisłym Śródmieściu[...], niezależnie od tego, czy tunel pod torami kolejowymi do ulicy [...] zostanie zrealizowany. Organ podkreślił, że wyodrębnienie I Etapu planowanej inwestycji, jako samodzielnego przedsięwzięcia w żaden sposób nie doprowadziło do obejścia obowiązków wynikających z Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.U.UE.L.2012.26.1) oraz ustawy środowiskowej, bowiem analizowanym postanowieniem organ l instancji nałożył obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko wnioskowanego przedsięwzięcia.

R. W. wniósł do WSA w Warszawie skargę na powyższe postanowienie, zarzucając naruszenie art. 63 ust. 1 w związku z art. 72 ust. 5 i art. 68 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy środowiskowej, art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 107 § 3, art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., art. 3 pkt 13 ustawy środowiskowej, art. 144 w związku z art. 139 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

W wyroku oddalającym skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że zamierzenie inwestora zostało prawidłowo zakwalifikowane jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego w myśl art. 71 ust. 2 pkt. 2 ustawy środowiskowej, wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Uznał za prawidłową ocenę, że w przypadku planowanej inwestycji biorąc pod uwagę jej zakres, cel oraz planowany efekt nie ulega wątpliwości, iż może być ona uznana za samodzielne przedsięwzięcie. Na rozstrzygnięcie to nie może mieć wpływu nazwa inwestycji podana przez inwestora. O tym, z jaką dokładnie inwestycją mamy do czynienia decyduje informacja zawarta w karcie informacyjnej przedsięwzięcia. Okoliczność, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz koncepcją i planem realizacyjnym docelowo planowane jest stworzenie przez inwestora na tym obszarze pełnej ramy komunikacyjnej między ul. [...] a terenem portu (nadbrzeżami Stoczni[...]), nie uzasadnia obowiązku łącznego realizowania tej koncepcji jako jednej inwestycji. Jak wykazały organy oceniany na etapie niniejszego postępowania etap I może istnieć samodzielnie, jako indywidualna droga i spełniać cel jakim jest odciążenie ścisłego Śródmieścia[...] . Sąd nie zgodził się z zarzutem skarżącego, że na gruncie sprawy zaistniała sytuacja określana mianem "salami slicing", oznaczającym dzielenie przedsięwzięcia wymagającego oceny środowiskowej na kilka mniejszych zamierzeń, które ze względu na swoje jednostkowe parametry takiej oceny nie wymagają i są realizowane jednocześnie lub etapowo w ramach formalnie odrębnych procesów inwestycyjnych jedynie w tym celu, by uniknąć przeprowadzania oceny całego podzielonego tak przedsięwzięcia. Zarzut taki mógłby być rozważany tylko w sytuacji, gdyby obowiązek przeprowadzenia oceny nie został nałożony, gdyż wtedy zaliczenie planowanego zamierzenia inwestycyjnego do grupy przedsięwzięć potencjalnie znacząco oddziałujących na środowisko miałoby konsekwencje prawne, sprowadzające się do odstąpienia od środowiskowego postępowania specjalistycznego, w którym można byłoby dokładnie zbadać wpływ tego zamierzenia na środowisko przed podjęciem decyzji inwestycyjnej (realizacyjnej). Niezależnie od powyższego Sąd wskazał, iż zgodnie z wytycznymi organu I instancji raport ma zawierać m.in. analizę skumulowanego oddziaływania nowo realizowanego układu drogowego z innymi istniejącymi bądź planowanymi przedsięwzięciami o takim samym lub podobnym charakterze (pkt. II.3 postanowienia organu I instancji). Sąd uznał za przedwczesne uwagi skarżącego w zakresie nieuwzględnienia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodność z ustaleniami planu jest analizowana na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a nie na etapie wydawania postanowienia stwierdzającego obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W odniesieniu do dokonanej przez organ odwoławczy korekty analiz raportu miała na celu wyznaczenie prawidłowego zakresu analiz, do wykonania których został zobowiązany inwestor. Wbrew twierdzeniom skarżącego, to właśnie zakres analiz akustycznych określonych przez organ I instancji, odnoszący się wyłącznie to jednego typu terenów chronionych akustycznie, tj. terenów zabudowy mieszkaniowej, był niepełny, a w przypadku zakresu analizy wpływu przedsięwzięcia na stan jakości powietrza, nie odpowiadał wymogom obowiązujących przepisów prawa. Sąd uznał za chybiony zarzut ograniczenia przez GDOŚ zakresu analizy - tak dla hałasu jak i poziomu zanieczyszczeń - wyłącznie to aktualnego stanu zagospodarowania, który wynika z błędnej interpretacji przez skarżącego uzasadnienia postanowienia GDOŚ. Brak było podstaw do uznania, aby zaskarżone orzeczenie "pogorszyło sytuację skarżącego", a tym samym naruszało art. 139 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł R. W., zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia oraz rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm., - dalej: P.p.s.a.), a także zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz równowartości opłaty za sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Skarżący zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), a w konsekwencji także nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego, poprzez naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z:

a) art. 107 § 3, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. - które WSA był obowiązany przy ocenianiu działania organów administracji publicznej rozważyć - poprzez nieprawidłową interpretację i niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego ocenianej sprawy w związku z:

- ustaleniem, że Etap II inwestycji nie stanowi części przedsięwzięcia, z czego następnie wyprowadzono błędny wniosek, że nie powinien on podlegać ocenie oddziaływania w ramach spornego postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań i być przedmiotem postanowienia określającego zakres tej oceny;

- potwierdzeniem konkluzji GDOŚ, że inwestor nie zamierza realizować Etapu II inwestycji (nie zaś, że nie jest znany termin rozpoczęcia realizacji Etapu II), przy jednoczesnym stwierdzeniu, że oba etapy objęte są wspólną "koncepcją i planem realizacyjnym" i dopiero ich łączne wykonanie spowoduje osiągniecie celu, jakim jest stworzenie "pełnej ramy komunikacyjnej między ul. [...] a terenem portu" (oba cytaty ze s.20 uzasadnienia wyroku WSA);

- stwierdzeniem, pomimo niepodjęcia nawet pozornej próby zbadania tej kwestii, że w wyniku określenia przez inwestora zakresu postępowania jako odnoszącego się wyłącznie do Etapu I nie dochodzi do niedopuszczalnego podziału przedsięwzięcia na części (salami slicing), podczas gdy Etap II nie będzie mógł zostać poddany środowiskowej weryfikacji (inwestycja "podprogowa"), gdyż nie będzie spełniał kryteriów określonych w § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 71) - dalej rozporządzenie ooś;

b) art. 61 § 1 K.p.a. i art. 50 § 1 K.p.a. - które WSA był obowiązany rozważyć przy ocenianiu działania organów administracji publicznej - poprzez pominięcie, że to inwestor, a nie organ administracji publicznej (czy też WSA) dokonuje określenia zakresu żądania i ustala tym samym przedmiot postępowania, a co za tym idzie samowolne ustalenie - wbrew treści zgromadzonego materiału dowodowego i żądania inwestora - że przedsięwzięciem, które powinno podlegać ocenie jest wyłącznie Etap I planowanego przez inwestora przedsięwzięcia;

2) art. 131 § 1 P.p.s.a. i 134 § 1 P.p.s.a. poprzez pominięcie i nieodniesienie się do znajdującego się w aktach sprawy materiału dowodowego wskazującego, iż Etap I i Etap II inwestycji stanowią jedno przedsięwzięcie, jak również wydanie wyroku w oparciu o stan faktyczny, z którego wynika, że Etap II inwestycji jest osobnym i niepowiązanym z Etapem I zamierzeniem inwestycyjnym, a okoliczność planowania jego realizacji przez inwestora należy ignorować i nie należy dokonywać łącznej oceny ich oddziaływań;

3) art. 141 ust. 4 P.p.s.a. poprzez:

a) niezawarcie zwięzłego przedstawienia stanu sprawy i bezkrytycznego przyjęcia ustalonego przez GDOŚ stanu faktycznego za własny (i niejako a priori prawidłowy), pomimo kwestionowania go wprost przez skarżącego (a zatem wadliwe ustalenie podstaw orzekania);

b) pominięcie milczeniem zarzutów skargi dotyczących:

- nieprawidłowego ustalenia zakresu planowanego przez inwestora przedsięwzięcia, a także jednocześnie niedokonania kwalifikacji przyjętych ustaleń w kontekście zawartej w art. 3 pkt 13 ustawy środowiskowej - definicji legalnej przedsięwzięcia oraz niezastosowania tego przepisu przez organy administracji (pkt 3 zarzutów skargi do WSA);

- wadliwości ustalenia stanu faktycznego w zakresie realizacji Etapu II inwestycji (pkt 2 lit. b zarzutów skargi do WSA);

II. naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) poprzez:

1) niewłaściwe zastosowanie, jako całości, art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej, (gdyż przepis ten został wskazany w uzasadnieniu wyroku jako podstawa rozstrzygnięcia), a w szczególności art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b tej ustawy poprzez:

a) podkreślanie, że kryteriami decydującymi o zakresie przedsięwzięcia są samodzielność jego poszczególnych etapów oraz to kiedy będą one realizowane, podczas gdy samodzielność etapu decyduje jedynie o jego budowlanej wykonalności, a ostateczne stwierdzenie kiedy przedsięwzięcie będzie realizowane i w jakim zakresie jest okolicznością irrelewantną z punktu widzenia imperatywu dokonania wyczerpującej i kompleksowej oceny środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia;

b) ustalenie, że obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia może zostać nałożony w taki sposób, aby kolejne etapy nie podlegały środowiskowej weryfikacji (salami slicing) - tu Etap II nie będzie spełniał kryteriów określonych w § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia;

c) niedokonanie jego wykładni w związku z art. 3 pkt 13 ustawy środowiskowej i przez to uznanie, że realizacja kolejnych etapów tej samej inwestycji nie stanowi jednego przedsięwzięcia, choć będzie ona polegała na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania tego samego terenu i są one powiązane technologicznie, a w konsekwencji nienakazanie dokonania oceny przedsięwzięcia, a wyłącznie inwestycji, która stanowi jeden z jego etapów;

d) niedokonanie jego wykładni w związku z art. 72 ust. 5 i art. 68 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy środowiskowej, co skutkowało utrwaleniem wadliwego ustalenia przedmiotu i zakresu raportu z uwagi na ograniczenie go wyłącznie do Etapu I przedsięwzięcia, co powoduje że tak zakreślony raport i związana z nim ocena oddziaływania na środowisko:

- nie odnosi się do całego przedsięwzięcia;

- nie określa odnośnie do Etapu II i innych jego etapów rodzajów oddziaływań oraz elementów środowiska wymagających szczegółowej analizy, wzorem czynności dokonanej przez organ dla Etapu I, co czyni zakres analizy niezupełnym co najmniej w zakresie, w jakim będzie to niezbędne dla oceny skumulowanego oddziaływania wszystkich etapów ww. przedsięwzięcia, jak też całego przedsięwzięcia na środowisko;

- powoduje, iż w ramach postępowania nie będzie możliwa wyczerpująca i kompleksowa ocena oddziaływań całości przedsięwzięcia na środowisko, jak też oddziaływaniom tym nie będzie przypisywana właściwa wartość i ranga;

- zagraża naruszeniem przy rozpatrywaniu sprawy zasady prawdy obiektywnej statuowanej w art. 7 K.p.a.;

- będzie prowadzić do niepełnej i w związku z tym nieprawidłowej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, albowiem odbywać się będzie ona w wadliwie zakreślonych granicach, w tym w szczególności nie będzie prawidłowo określać rodzaju i skali możliwego oddziaływania rozważanego w odniesieniu do uwarunkowań wymienionych w art. 63 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy środowiskowej, wynikających z: o zasięgu oddziaływania - obszaru geograficznego i liczby ludności, na którą przedsięwzięcie może oddziaływać, o wielkości i złożoności oddziaływania, z uwzględnieniem obciążenia istniejącej infrastruktury technicznej, o prawdopodobieństwa oddziaływania (art. 63 ust. 1 pkt 3 lit. a, c, d ustawy środowiskowej);

- może prowadzić do ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, które nie będą efektywnie chronić środowiska przed negatywnym oddziaływaniem;

- może powstać konieczność uzyskania więcej niż jednej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla tego samego przedsięwzięcia, choć "(jedną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaje się także w przypadku, (...) gdy wnioskodawca uzyskuje odrębnie decyzje dla poszczególnych etapów realizacji przedsięwzięcia" (art. 72 ust. 5 ustawy środowiskowej in fine).

e) ustalenie, że zawarcie w treści podważanego postanowienia nawiązania do oceny skumulowania oddziaływań (powiązań) z innymi przedsięwzięciami niejako konsumuje zarzuty skarżącego, podczas gdy w rzeczywistości inne etapy planowanej przez inwestora inwestycji nie stanowią innych przedsięwzięć, lecz łącznie jedno przedsięwzięcie, a zatem nie tyle należy oceniać możliwe skumulowanie wzajemnych oddziaływań poszczególnych etapów, ale to właśnie ich łączne oddziaływanie powinno zostać przeanalizowane (jako baza), w kontekście oddziaływań innych przedsięwzięć w celu ustalenia i oceny ich skumulowania.

2) błąd w subsumpcji art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej polegający na ustaleniu, że fakt objęcia obu etapów inwestycji wspólną "koncepcją i planem realizacyjnym" oraz ustalenie, że dopiero ich łączne wykonanie spowoduje osiągniecie celu, jakim jest stworzenie "pełnej ramy komunikacyjnej między ul. [...] a terenem portu" (oba cytaty ze s. 20 uzasadnienia wyroku WSA), a więc osiągnięcie zamierzonego przez inwestora celu realizacji przedsięwzięcia, pozostaje bez wpływu na zastosowanie norm prawnych zawartych w przywołanych przepisach, podczas gdy abstrakcyjny stan faktyczny określony w hipotezach określonych norm prawnych wskazuje, że do prawidłowej oceny oddziaływania przedsięwzięcia konieczne jest dokonanie jej względem jego całości, a nie części.

3) niezastosowanie art. 3 pkt 13 ustawy środowiskowej co skutkowało powstaniem wad określonych zarzucie II pkt 1 lit. c;

4) niezastosowanie art. 72 ust.5 i art.68 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy środowiskowej, co skutkowało powstaniem wad określonych zarzucie II pkt 1 lit. d.

Gmina Miasto [...] w piśmie procesowym wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. W pełni podtrzymała stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podstawy skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Nie jest zasadny zarzut podważający dopuszczalność wydania oceny o oddziaływaniu na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na budowie przedsięwzięcia: "Budowa ulicy [...] i tunelu pod torami kolejowymi do ulicy [...] w [...] wraz z przebudową istniejącego układu komunikacyjnego" - Etap I budowa ulicy [...] w [...] oraz rozbudowa ul. [...] wraz z dowiązaniem do istniejącego układu komunikacyjnego", jako autonomicznego rozwiązania komunikacyjnego, którego funkcjonowanie nie jest uzależnione od realizacji II Etapu inwestycji.

W świetle § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia objęta niniejszym postępowaniem inwestycja stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego w myśl art. 71 ust. 2 pkt. 2 ustawy środowiskowej wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wbrew zarzutom skargi należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, że w przypadku planowanej inwestycji, biorąc pod uwagę jej zakres i cel, może być ona uznana za samodzielne przedsięwzięcie. Etap I inwestycji stanowi bowiem autonomiczne rozwiązanie komunikacyjne, którego funkcjonowanie nie jest uzależnione od realizacji II Etapu inwestycji.

O tym, z jaką dokładnie inwestycją mamy do czynienia decyduje informacja zawarta w karcie informacyjnej przedsięwzięcia. Okoliczność, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz koncepcją i planem realizacyjnym, docelowo planowane jest stworzenie na tym obszarze pełnej ramy komunikacyjnej między ul. [...] a terenem portu, nie uzasadnia jeszcze obowiązku łącznego realizowania tej koncepcji, jako jednej – niepodzielnej inwestycji. Etap I może bowiem istnieć samodzielnie, jako indywidualna droga i spełniać cel jakim jest odciążenie ścisłego Śródmieścia[...]. Okoliczność przyjęcia przez inwestora określonej koncepcji nie przesądza jeszcze o obowiązku jej łącznej realizacji, czy też realizacji w ogóle. Takie przedsięwzięcie nie wpisuje się w niedozwoloną praktykę sztucznego dzielenia jednego przedsięwzięcia wymagającego oceny oddziaływania na środowisko na kilka mniejszych, które ze względu na swoje parametry, oceny tej nie wymagają.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i brak przeprowadzenia analizy przewidzianych w powyższych przepisach kryteriów. Należy zgodzić się oceną Sądu pierwszej instancji, który stwierdził, że organ w sposób kompleksowy, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, dokonał analizy czy przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Treść całego art. 63 ustawy środowiskowej należy odczytywać w kategorii wytycznych dla organu prowadzącego postępowanie, które służą do przeprowadzenia prawidłowej oceny materiału dowodowego dotyczącego stwierdzenie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości UE wskazuje się, że cechy przedsięwzięcia należy ocenić w szczególności w kontekście skumulowanych skutków wywieranych łącznie z innymi przedsięwzięciami, w sytuacji w której brak uwzględnienia skutków skumulowanych mógłby w praktyce prowadzić do ominięcia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (zob. wyrok z dnia 11 lutego 2015 r. w sprawie C-531/13 w postępowaniu Marktgemeinde Straßwalchen i in./Bundesminister für Wirtschaft, Familie und Jugend). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła, gdyż dokonano oceny powiązań zamierzonego przedsięwzięcia z innymi przedsięwzięciami (kumulowania się oddziaływań).

Zgodnie z zasadami prewencji i przezorności, przy dokonywaniu wykładni art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy środowiskowej, należy uwzględnić, że skumulowane oddziaływania mogą powodować zmiany w środowisku, będące konsekwencją wpływu danego rodzaju przedsięwzięcia w połączeniu z innymi istniejącymi lub planowanymi przedsięwzięciami. Analizując potrzebę przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, należy zatem uwzględnić skalę, czas trwania oraz intensywność oddziaływania danego przedsięwzięcia w powiązaniu z innymi. Chodzi zatem o oddziaływania, które mają powtarzalny i trwały charakter oraz występują przez dłuższy czas. Ocena skumulowanego oddziaływania przedsięwzięcia z innymi przedsięwzięciami, o której mowa w art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy środowiskowej powinna uwzględniać identyfikację potencjalnych oddziaływań planowanego przedsięwzięcia na środowisko z innymi przedsięwzięciami oraz zastosowanie instrumentów prawnych, które będą stosowane w ramach realizacji przedsięwzięcia w celu uniknięcia, minimalizacji bądź redukcji oddziaływań. Obowiązek uwzględnienia w karcie informacyjnej przedsięwzięcia informacji na temat kumulowania się oddziaływań pochodzących z przedsięwzięć wynika z pkt 4 załącznika IIA w zw. z pkt 1 lit. b oraz pkt 3 lit. g załącznika III dyrektywy z 13 grudnia 2011 r. Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. U. UE. L. 2012. 26. 1 z 28.01.2012 – dalej: dyrektywa 2011/92/UE).

W tym kontekście trafna jest konstatacja Sądu pierwszej instancji, że wyodrębnienie I Etapu planowanej inwestycji, jako samodzielnego przedsięwzięcia w żaden sposób nie doprowadziło do obejścia obowiązków wynikających z dyrektywy 2011/92/UE oraz ustawy środowiskowej, jak sugeruje skarżący, bowiem analizowanym postanowieniem organ nałożył obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko wnioskowanego przedsięwzięcia. Jak już wskazano wykładnia art. 63 ustawy środowiskowej nie może prowadzić do akceptacji sztucznego dzielenia całej inwestycji, w ten sposób, aby obchodzić prawo, poprzez tworzenie przedsięwzięć, których parametry pozwalają na odstąpienie od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Trzeba mieć jednak na uwadze, że ustawodawca nie wskazał, czy powinny to być przedsięwzięcia powiązane technologicznie lub nie. Skumulowanie dotyczy oddziaływań, a nie przedsięwzięć, które są ich źródłem. Przy ocenie kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie, należy uwzględnić treść normatywną definicji ustawowej przedsięwzięcia, zgodnie z którą przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Zgodnie z zasadą prewencji istotne znaczenie ma zatem zbadania oddziaływań na środowisko przedsięwzięć planowanych, czyli takich, które dopiero będą realizowane (zob. wyrok NSA z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt. II OSK 249/16, dostępny [w:] CBOSA).

W sprawie C-142/07, Ecologistas en Acción-CODA v. Ayuntamiento de Madrid, rozstrzygniętej wyrokiem ETS z 25 lipca 2008 r. (LEX nr 421757) Trybunał Sprawiedliwości UE wyraził pogląd, że niedopuszczalna jest sytuacja, w której podział przedsięwzięcia na mniejsze części i brak uwzględnienia skumulowanego oddziaływania przedsięwzięć powstałych w wyniku podziału spowoduje, że przedsięwzięcia te unikną obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, w przypadku gdyby – wzięte pod uwagę łącznie – stanowiły przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko. W ocenie Trybunału zakaz "dzielenia przedsięwzięć" oznacza, że niedopuszczalne jest, aby podział przedsięwzięcia na mniejsze części doprowadził do tego, że choćby jedna z wydzielonych w ten sposób części uniknie przeprowadzenia oceny – np. przez to, że znajdzie się poniżej progu wielkościowego określonego w przepisach. Wykładnia ta pozwala na stwierdzenie, że niedopuszczalny jest nie tyle sam fakt realizowania przedsięwzięcia odrębnymi etapami, co sytuacja, gdy spowoduje to, że przy rozstrzyganiu, czy poszczególne fragmenty przedsięwzięcia powinny zostać poddane ocenie oddziaływania na środowisko, właściwe organy nie wezmą pod uwagę ich skumulowanego oddziaływania (zob. M. Bar. J. Jendrośka, Wyrok Trybunału Sprawiedliwości w sprawie CODA a praktyka ocen oddziaływania na środowisko w Polsce, [w:] B. Rakoczy, M. Pchałek (red.), Wybrane problemy prawa ochrony środowiska, Warszawa 2010, s. 84). W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, albowiem ocenę tą przeprowadzono dla I Etapu i nie można wykluczyć, że kolejne etapy przedsięwzięcia także będą poddane ocenie oddziaływania na środowisko.

Zgodzić się też trzeba z Sądem pierwszej instancji, że sama nazwa, którą nadał przedsięwzięciu inwestor, nie ma znaczenia dla oceny jego charakteru prawnego. Gdyby kwestia ta miała być rozstrzygająca wystarczające dla uniknięcia zarzutu niedopuszczalnego podzielenia przedsięwzięcia byłoby odmienne określenie zamierzenia inwestycyjnego. Dodatkowo należy uwzględnić, że w przypadku drogi dość trudno wyodrębnić jej zamkniętą całość, gdyż każda z dróg powiązana jest z istniejącą lub projektowaną siecią dróg i niejako ze swej istoty jest częścią pewnej całości składającej się na układ komunikacyjny. Budowa nowych dróg musi wpisywać się w układ dróg już istniejących lub projektowanych, stąd prezentowane przez skarżącego podejście, wykluczające co do zasady podział planowanej inwestycji drogowej na mniejsze jej etapy, nie jest zasadne. Należy zauważyć, że w przepisach rozporządzenia mowa o "drogach (...) o długości nie mniejszej niż 10 km w jednym odcinku" oraz o "drodze o całkowitej długości przedsięwzięcia powyżej 1 km" (por. § 2 ust. 1 pkt 32 i § 3 ust. 1 pkt 60). Także w pkt 7 lit. c Załącznika I Dyrektywy Rady z dnia 27 czerwca 1985r. mowa jest o "części drogi (...) w jednym odcinku". Już z powyższego wynika, że w przypadku drogi przedsięwzięcie może dotyczyć jej "części" lub "odcinka". Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca uwagę, że zagadnienie odnoszące się do możliwości wydania decyzji środowiskowej tylko dla części inwestycji drogowej (jednego z etapów planowanej trasy komunikacyjnej) było już przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 stycznia 2015 r. w sprawie o sygnaturze II OSK 1605/13 ([w:] CBOSA). Ustosunkowując się do podobnego jak w niniejszej sprawie zarzutu związanego z niedopuszczalnością podziału przedsięwzięcia drogowego NSA wskazał, że: "Sąd pierwszej instancji słusznie odwołał się w rozpatrywanym zakresie do kryterium samodzielności funkcjonalnej, zakładającego, że inwestycja drogowa stanowi jedno przedsięwzięcie, jeżeli po jej zrealizowaniu będzie funkcjonować, tj. spełniać zakładane cele polegające na usprawnieniu ruchu, niezależnie od tego, czy pozostałe elementy projektowanego większego systemu drogowego zostaną zrealizowane, czy też nie. Inwestycja, o którą chodzi w niniejszej sprawie, bezsprzecznie spełnia to kryterium. Była ona wprawdzie wyodrębniona, jako zadanie z większego założenia budowlanego, lecz służyła ona wykonaniu drogi o określonym, podwyższonym standardzie pomiędzy ściśle wskazanymi odcinkami, łączącymi określone węzły i skrzyżowania. Odcinki te mają charakter zamknięty i samodzielny względem reszty układu drogowego miasta, gdyż stanowią trasę o wyznaczonym początku i końcu, na którą pojazdy będą się mogły dostać i po której pokonaniu będą mogły kontynuować jazdę po innych drogach. Jest to, więc autonomiczne rozwiązanie komunikacyjne polepszające warunki ruchu drogowego w oznaczonej części miasta. Wątpliwości mogłoby natomiast budzić tylko takie zamierzenie inwestycyjne, w którym odcinek pomiędzy dwoma skrzyżowaniami czy węzłami byłby podzielony na pododcinki traktowane jako odrębne przedsięwzięcia, ponieważ wówczas wykonanie wyłącznie jednego z takich pododcinków nie przyczyniłoby się do usprawnienia ruchu drogowego".

Wbrew zarzutom i argumentom skargi należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że planowana budowa inwestycji: "ulicy [...] w [...] oraz rozbudowa ul. [...] wraz z dowiązaniem do istniejącego układu komunikacyjnego" (Etap I) ma charakter samodzielny i zamknięty. Stanowi wprawdzie część większego zamierzenia inwestora, lecz jest z niego funkcjonalnie wyodrębniona. Spełnione jest zatem kryterium samodzielności funkcjonalnej planowanej drogi, gdyż po jej wybudowaniu, wypełni ona zakładane cele polegające m.in. na odciążeniu ruchu w ścisłym Śródmieściu[...], niezależnie od tego, czy tunel pod torami kolejowymi do ulicy [...] zostanie zrealizowany. Z materiału aktowego wynika, że rejon Placu [...] to obszar, wokół którego znajdują się: dworzec autobusowy i kolejowy, hala targowa, a także budynki sądu i banku - jest to zatem miejsce generujące bardzo duży ruch. Rolą wnioskowanego przedsięwzięcia jest wyprowadzenie tranzytowego ruchu pojazdów jadących z Centrum i południowo-wschodnich dzielnic [...] ([...]) w kierunku północnych dzielnic miasta ([...]) poza tzw. "wąskie gardło", jakim jest Plac[...] . Ponadto w przyszłości wybudowana ulica [...] oraz rozbudowana ulica [...] będą stanowiły główną arterię komunikacyjną wyprowadzającą nowo generowany ruch z pobliskich terenów przeznaczonych pod rozwój inwestycyjny (tj. rejon [...] oraz na północ od ul.[...] ) w kierunku ulicy [...] i dalej poprzez Estakadę [...] do Obwodnicy [...] lub do północnych dzielnic[...]. Pozbawiony jest zatem doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej i to niezależnie od tego czy zawarte w tym przepisie sformułowanie "przedsięwzięcia powiązane technologicznie" należy rozumieć w aspekcie funkcjonalnym czy tylko literalnym. Dodatkowo należy wyjaśnić, że zarzutu wadliwego zastosowania powołanego przepisu nie mogły uzasadniać zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej twierdzenia dotyczące niewyjaśnienia sprawy w zakresie funkcjonalnej samodzielności przedsięwzięcia. Niemniej analiza akt sprawy, w szczególności karty informacyjnej dołączonej do wniosku, jednoznacznie dowodzi, że wnioskowane przedsięwzięcie stanowi autonomiczne rozwiązanie komunikacyjne, którego funkcjonowanie nie jest uzależnione od realizacji II Etapu inwestycji.

Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że w sytuacji, gdyby istniały wątpliwości, co do oceny informacji zawartych w karcie informacyjnej przedsięwzięcia, obowiązkiem organu byłoby, zgodnie z zasadą ogólną prawdy materialnej wyznaczonej dyspozycją art. 7 K.p.a., wezwanie wnioskodawcy do usunięcia takich wątpliwości. Gdyby zaś tych wątpliwości nie usunięto, to zgodnie z zasadą przezorności, należałoby orzec o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Pogląd taki zresztą jest prezentowany w literaturze (por. K. Gruszecki, Prawne postawy oceny wpływu na środowisko oddziaływań skumulowanych, "Samorząd Terytorialny" 2012, nr 3, s. 64). Oceny, czy tego rodzaju uzupełnienie postępowania dowodowego jest konieczne, nie może jednak odrywać od nakazu indywidualizacji sprawy, od realiów konkretnego przypadku. Nie można przyjmować, że w odniesieniu do każdego przedsięwzięcia w sposób absolutnie precyzyjny z góry uda się określić ilość wprowadzanych do środowiska substancji, czy też precyzyjnie określić emisję czynników oddziałujących na środowisko w związku z realizacją przedsięwzięcia (zob. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1837/11, LEX nr 1358412).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenia faktyczne dokonane przez właściwe organy i poddane kontroli przez Sąd pierwszej instancji, w oparciu o akta administracyjne sprawy, wbrew zarzutom kasacyjnym, nie spowodowały, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., jak i art. 134 § 1 oraz 141 § 4 P.p.s.a. W istocie rzeczy, skarżący usiłuje podważać nie tyle ustalenia faktyczne, co ocenę (subsumcję) ustalonego stanu faktycznego pod odpowiednie przepisy prawa materialnego. Wyżej już wskazano, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że skarżący wskazując, iż analizowane postanowienie nie odnosi się do całej inwestycji, bezzasadnie odwołuje się do kryterium powiązania technologicznego pomiędzy obydwoma jej etapami w sytuacji, gdy przedsięwzięcie stanowiące przedmiot postępowania stanowi odrębną oraz samodzielną część większego zadania inwestycyjnego. GDOŚ zasadnie nie podzielił obaw skarżącego, w opinii którego objęcie wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach l Etapu inwestycji, może doprowadzić do naruszenia zasady prawdy obiektywnej, określonej wart. 7 K.p.a. Niezrozumiały jest zarzut skarżącego, że Sąd nie odniósł się do materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy określającego zakres przedsięwzięcia i jego podział na etapy. Sąd bowiem dokonał oceny ustaleń organów, uznając na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, że przedmiotowa inwestycja biorąc pod uwagę jej zakres, cel oraz planowany efekt może być uznana za samodzielne przedsięwzięcie. Organy uczyniły zadość wymogom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 K.p.a., opierając swoją ocenę na przekonujących podstawach, przedstawiając obszerną argumentację w swoich rozstrzygnięciach. Nie można również podzielić stanowiska, co do naruszenia art. 107 § 3 K.p.a., gdyż zaskarżone postanowienie wydane zostało w oparciu o całokształt zgromadzonego materiału dowodowego.

Uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy określone przez przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. w tym także odnośnie przyjętego stanu faktycznego przez właściwe organy, a poddanego kontroli przez Sąd pierwszej instancji. Trzeba także zaznaczyć, że w świetle uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2012 r. sygn. akt II FPS 8/09 przepis art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) jeżeli uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło.

Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi powinien być rozumiany w ten sposób, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze, jak również stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo że podmiot skarżący wnosił o jego uchylenie. Naruszenie przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. może nastąpić w przypadku, gdy sąd pierwszej instancji rozpozna sprawę, wykraczając poza jej granice albo nie zauważy niewskazanego w skardze naruszenia prawa przez organy administracji orzekające w sprawie. W niniejszej sprawie nie sposób przypisać Sądowi pierwszej instancji powyższych uchybień. Przeprowadził on bowiem kontrolę kwestionowanego postanowienia w granicach sprawy, prawidłowo ustalił, że I Etap inwestycji stanowi autonomiczne rozwiązanie komunikacyjne, którego funkcjonowanie nie jest uzależnione od realizacji II Etapu inwestycji.

Mając powyższe na uwadze NSA, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.