Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 262/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2007-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki Asesor WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant sekr. sąd. Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2007r. sprawy ze skargi P. M. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie uprawnienia do kierowania pojazdami 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...]r. Nr [...] 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...]z dnia [...]r. wydaną na podstawie art. 122 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym ( Dz. U. nr 58, poz. 515 z późn. zm.), Prezydent Miasta P. wobec otrzymanych informacji o zastrzeżeniach w stanie zdrowia posiadającego uprawnienia do kierowania w zakresie prawa jazdy kategorii B, P. M., mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdu, skierował go na badania lekarskie.

Informacja, która spowodowała wydanie wskazanej decyzji przekazana została przez Naczelnika Wydziału Bezpieczeństwa Publicznego Urzędu Miasta w P.. P. M. bowiem został uznany jako niezdolny do czynnej służby wojskowej i zaliczony do kategorii zdrowia "D" z powodu [...],[...] i [...].

Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w dniu [...]r. w wyniku badania lekarskiego przeprowadzonego u P. M., na podstawie wydanej przez Prezydenta Miasta P. decyzji, stwierdził w wydanym orzeczeniu lekarskim istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii A,A1, B,B1, T i B+E.

W orzeczeniu wyznaczono datę ponownego badania lekarskiego na dzień [...] r. Na skutek wniesionego przez stronę odwołania od orzeczenia lekarskiego, Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. stwierdził również istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi tym razem wskazując na te pojazdy, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii B. Biorąc pod uwagę zawarte w orzeczeniach placówek medycznych stwierdzenia, Prezydent Miasta P. decyzją Nr [...] z dnia [...] r., na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym ( Dz. U. z 2005 r. Nr 108 poz. 908 ) cofnął P. M. uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi kategorii B i nakazał zwrot dokumentu prawa jazdy.

P. M. odwołał się od opisanej decyzji, kwestionując w powołaniu na posiadane wyniki badań przeprowadzone w Klinice [...] w dniu [...]r. rozpoznanie u niego [...].

W wyniku wniesionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., decyzją Nr [...] z dnia [...]r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Zdaniem organu odwoławczego, co wynikało z uzasadnienia jego rozstrzygnięcia, dostrzeżone istotne wady procesowe postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji stanowiły o konieczności uwzględnienia odwołania P. M. i uchylenia zaskarżonej decyzji.

Organ odwoławczy dopatrzył się bowiem, iż odwołujący nie został zawiadomiony o wszczęciu postępowania w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją, co stanowi uchybienie zasadzie czynnego udziału strony wyrażonej w art. 10 k.p.a., a także narusza art. 61 § 4 k.p.a. nakazujący organowi zawiadomić stronę o wszczęciu postępowania z urzędu.

W ponownym postępowaniu Prezydent Miasta P. zawiadomił P. M. o wszczęciu postępowania w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi kategorii B, wzywając go do złożenia wyjaśnień i posiadanych dokumentów.

Korzystając z tej możliwości, P. M. przedłożył organowi dokumentację lekarską w postaci zaświadczenia lekarskiego z dnia [...]r. wydanego przez Prywatny Szpital [...] w C. zawierającego rozpoznanie [...], kartę badań [...] oraz wyniki badań specjalistycznych.

Przesłuchana w sprawie jako świadek, matka strony, R. M. zeznała, iż uzyskała od lekarza [...] przeprowadzającego specjalistyczne badania syna, potwierdzenie jego stanu zdrowia wykluczające [...].

W oparciu o przeprowadzone postępowanie Prezydent Miasta P. decyzją Nr [...] z dnia [...]r., działając na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym ( tekst jednolity Dz. U. z 2005 r. Nr 108 poz. 908 ) orzekł ponownie o cofnięciu P. M. uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie kategorii B prawa jazdy, nakazując stronie niezwłoczne zwrócenie dokumentu prawa jazdy.

Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, iż zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami ( Dz. U. Nr 2 poz. 15 ) Wojewódzkie Ośrodki Medycyny Pracy są organami wyznaczonymi do prowadzenia przedmiotowych badań. Zdaniem organu przedłożona przez stronę dokumentacja medyczna, wskazuje na brak występowania u P. M. [...], jednakże nie może zostać wzięta pod uwagę, wobec stwierdzenia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami przez uprawnione do orzekania w sprawie placówki medyczne.

P. M. skierował od decyzji tej odwołanie podnosząc, iż z chwilą ubiegania się o otrzymanie uprawnień do kierowania pojazdami był badany przez uprawnionych lekarzy i ci nie stwierdzili u niego przeciwwskazań do kierowania pojazdami, mimo, iż był osobą [...] i nie miał ukończonych lat 20 tu.

Wskazał, iż nikt nie pouczył go o uregulowaniu prawnym zawartym w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r., iż dopiero po ukończeniu 20 roku życia mógł starać się o uzyskanie uprawnień do kierowania pojazdami i w ten sposób został narażony na zbędne problemy i wydatki.

Po rozpoznaniu złożonego przez stronę odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją Nr [...] z dnia [...] r., działając na mocy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

Powołując się na treść art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym ( tekst jednolity Dz. U. z 2005 r. Nr 108 poz. 908 ) oraz na wydane w sprawie orzeczenia lekarskie wydane przez placówki medyczne uprawnione do badań lekarskich osób kierujących pojazdami organ odwoławczy uznał, iż zachodzi w sprawie bezwzględny obowiązek wydania decyzji o cofnięciu P. M. uprawnień do kierowania pojazdami.

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skardze P. M. powtórzył swoją argumentację przedstawioną w odwołaniu od decyzji I instancji, a nadto powołał się na złożoną na wezwanie organu dokumentację medyczną, co do której organ nie wypowiedział się. Skarżący podkreślił, iż nie ma obecnie świadomości, czy jest osobą [...], czy też nie jest.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie uzasadniając stanowisko w sposób tożsamy, co w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się natomiast do zarzutów zawartych w skardze organ stwierdził, iż zarzuty te nie wnoszą do sprawy jakichkolwiek nowych elementów, gdyż podstawą rozstrzygnięcia o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami było ostateczne orzeczenie lekarskie stwierdzające istnienie u skarżącego przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która przeprowadzona jest pod względem zgodności z prawem ( art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ). Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny mając na względzie treść art. 134 p.p.s.a., a zatem nie będąc związany granicami skargi, co oznacza między innymi uprawnienia do uwzględnienia skargi również ze względu na inne uchybienia niż te, które przytoczyła strona skarżąca, stwierdził, w ramach przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja analizowana pod kątem jej legalności, podlega uchyleniu, jako wydana z naruszeniem prawa procesowego w sposób mający znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za słuszne wskazać przede wszystkim, iż organy orzekające nie kierowały się w toku postępowania zasadami wynikającymi w szczególności z przepisów art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. a także art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.

W myśl przepisu przywołanego jako ostatni, na organie administracji spoczywa obowiązek załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji zawierającej uzasadnienie. Uzasadnienie decyzji służyć ma wyjaśnieniu zarówno w zakresie stanu faktycznego ustalonego przez organ w toku postępowania jak i stanu prawnego, który organ brał jako podstawę przy podejmowaniu decyzji.

Treść uzasadnienia ma szczególne znaczenie przy ocenie prawidłowości decyzji, obejmującej wszystkie kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji uniemożliwia bowiem w przypadku jej zaskarżenia kontrolę co do tego, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń w zakresie obowiązywania zastosowanej normy prawnej, czy normę tę właściwie zinterpretował i czy nie naruszył zasad ustalania określonych faktów za udowodnione.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów art. 107 § 1 i 3 Kpa.

Uwagi powyższe mogą znaleźć odpowiednie zastosowanie również w stosunku do obu wydanych w sprawie orzeczeń jednostek medycznych uprawnionych do przeprowadzania badań w zakresie uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi.

Orzeczenia te dotyczą okoliczności wymagających wiadomości specjalistycznych w rozumieniu art. 84 § 1 kpa. Są zatem szczególnego rodzaju opiniami w rozumieniu tej normy prawnej. Nie mogą zatem ograniczać się do lakonicznego stwierdzenia istnienia przeciwwskazań do prowadzenia pojazdów lub braku istnienia takich przeciwwskazań, ale powinny być wszechstronnie uzasadnione i wyjaśnić stanowisko lekarzy specjalistów w sposób przekonujący i dostępny dla strony, organu prowadzącego postępowanie oraz sądu administracyjnego.

Zasada zawarta w art. 80 k.p.a., w myśl której organ administracji państwowej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona, odnosi się również do sytuacji, w której występuje konieczność zasięgnięcia opinii o charakterze specjalistycznym. W tym więc celu organ winien znać szczegółowe motywy jakimi kierowali się wydający taką opinię.

Trzeba również mieć na uwadze, w związku z wprowadzeniem sądowej kontroli decyzji administracyjnych, że również Sąd nie może ograniczać się jedynie do powołania na konkluzję zawartą w orzeczeniu lekarskim, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach oparto tę konkluzję. Powinien też mieć możliwość skontrolowania prawidłowości rozumowania prowadzącego do przedstawionych w orzeczeniu twierdzeń z punktu widzenia zasad logiki i doświadczenia życiowego.

Oba przedstawione w sprawie orzeczenia lekarskie wydane przez uprawnione na mocy § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami ( Dz. U. Nr 2 poz. 15 ) nie dają możliwości ustalenia, z jakich przyczyn i na podstawie jakich badań wyciągnięte zostały przedstawione tam wnioski.

Powołując się na treść § [...] wymienionego wyżej rozporządzenia trzeba zauważyć, iż ustawodawca nakazał dokonywać oceny [...] osoby badanej w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami zgodnie z załącznikiem nr [...] do rozporządzenia.

Ocena ta przeto powinna być dokonywana przy uwzględnieniu [...] badanej, możliwej [...].

Orzeczenia lekarskie stanowiące podstawę wydanych w sprawie decyzji nie odnoszą się do wymienionych w załączniku przesłanek lecz zawierają wyłącznie autorytatywną konkluzję.

Odnosząc się w tym miejscu do dokumentacji medycznej przedstawionej przez skarżącego, nie można odmówić słuszności postawionym w skardze zarzutom o braku ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a także w uzasadnieniu decyzji organu I instancji do przedstawionych przez niego dokumentów medycznych.

Zaniechanie takie stanowi niewątpliwie istotne naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy. Nie tylko narusza treść przywołanych wyżej norm art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. ale także uchybia zasadzie prawdy obiektywnej, a także treści art. 77 i art. 80 k.p.a. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, otrzymawszy od skarżącego rozpoznanie medyczne jego stanu zdrowia poparte wynikami specjalistycznych badań, obowiązkiem organu było dokonanie konfrontacji tych dokumentów ze stanowiskiem placówek diagnostycznych orzekających w sprawie. Orzeczenia te odbiegały w swojej treści od diagnozy przedstawionej przez skarżącego, a nie zawierały żadnego uzasadnienia pozwalającego na odparcie argumentacji skarżącego, a tym samym, mimo, iż wydane były przez placówki uprawnione do orzekania, to jednak, wbrew stanowisku organu odwoławczego nie spełniały roli opinii, o jakiej mowa w art. 84 § 1 k.p.a. Tym samym nie spełniały roli dowodu, mogącego stanowić podstawę do wydania słusznej, opartej o obowiązujące prawo decyzji.

O słuszności stanowiska przedstawionego w orzeczeniach lekarskich nie może przesądzać wyłącznie fakt, iż zajmowane jest przez uprawnione placówki diagnostyczne. Podlega ono bowiem ocenie, jak każdy inny dowód przeprowadzony w postępowaniu administracyjnym.

Jak wyżej zostało podniesione, rolą sądów administracyjnych jest dokonywanie kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności ich działania z prawem zarówno materialnym i procesowym. Sądy administracyjne nie zostały natomiast powołane do samodzielnego dokonywania ustaleń w rozstrzyganej sprawie, zarówno co do faktów jak i prawa. Obowiązki powyższe obciążają organ, a braki w tym zakresie stanowią o wadliwości wydanego aktu nie tylko dlatego, iż uniemożliwiają skuteczną kontrolę sądom administracyjnym ale także dlatego, iż naruszają obowiązki organu wynikające z treści art. 8 k.p.a. i uprawnienia strony postępowania wynikające z treści art. 9 k.p.a. co, mając na względzie zakres kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie zezwala na oddalenie skargi na akt, co do którego trudno jest określić prawidłowość rozstrzygnięcia w związku z wadliwie sporządzonym uzasadnieniem.

Uzasadnienie prawne decyzji nie może polegać tylko na powołaniu przez organ wydający decyzję normy prawnej, lecz powinno zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa, oraz wskazać, jaki zachodzi związek między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia. Tego organ najwyraźniej nie uczynił, skoro nie zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia żadnych uwag pozwalających na ocenę prawidłowości rozumowania, a w konsekwencji prawidłowości decyzji.

W żadnej mierze nie może być uznane za spełnienie obowiązku organu wynikającego z art. 9 k.p.a. ogólnikowe ustosunkowanie się organu do kwestii stanu zdrowia skarżącego w odpowiedzi na skargę. Nawet jednak z treści odpowiedzi na skargę nie można odczytać, z jakich w istocie przyczyn zdrowotnych, czy też przyczyn pozostających w związku z wiekiem skarżącego, cofnięto mu uprawnienia do prowadzenia pojazdów silnikowych w kategorii B.

Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem – zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracji ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 1995 r. sygn. SA/Lu 2479/94 publ. LEX nr 27106).

Na ocenę legalności zaskarżonej decyzji niewątpliwie wpływać też musi naruszenie zasady przekonywania, uregulowanej w treści art. 11 k.p.a. Reguła ta powinna przenikać do całokształtu działań administracji w toku całego postępowania. W szczególności duże znaczenie dla realizacji wskazanej zasady ma przedstawienie procesu ustalania stanu faktycznego i zastosowania do niego przepisu prawa w uzasadnieniu decyzji. Wyjaśnienie stronie zasadności decyzji może sprzyjać powstaniu u niej przekonania, że decyzja, chociaż niekorzystna dla niej, jest zasadna, co ma ogromny wpływ na efektywność działań organów. ( por. S. Rozmaryn O zasadach ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego. PiP 1961 Nr 12, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 1984 r. sygn. akt SA/Po 1122/83 nie publ., W. Dawidowicz Postępowanie Administracyjne Zarys Wykładu Warszawa 1983 ).

Nadto, co wyżej zostało już zauważone, w konsekwencji nieprawidłowości uzasadnienia decyzji, nie jest możliwa należyta ocena rozstrzygnięcia w aspekcie jego zgodności z prawem materialnym.

W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77, art. 80, art. 107 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 84 § 1 k.p.a.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy okoliczności związane ze stanem zdrowia skarżącego powinny zostać w sposób jednoznaczny ustalone i poddane wszechstronnej analizie, co pozwoli dopiero na podjęcie trafnej, znajdującej oparcie w obowiązujących przepisach decyzji administracyjnej.

Konkludując, należy uznać, że w postępowaniu prowadzącym do wydania zaskarżonej decyzji miały miejsce uchybienia proceduralne o istotnym znaczeniu dla wyniku sprawy, co mając na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Wobec uwzględnienia skargi orzeczono po myśli art. 152 p.p.s.a. o możliwościach wykonywania zaskarżonej decyzji.