Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 5618/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2009 nr 201 poz 1540
law: Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) Protokolant Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 września 2016 r. sygn. akt I SA/Po 959/14 w sprawie ze skargi R. L. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automatach poza kasynem gry 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od R. L. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu 2.700 (słownie: dwa tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 września 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę R.L. (skarżący, skarżący kasacyjnie) na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2014 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry.

Sąd I instancji orzekł w następującym stanie sprawy:

W dniu 21 lipca 2011 r. w toku czynności kontrolnych funkcjonariusze celni ustalili, że w lokalu usługowym [...], w którym działalność prowadzi skarżący, znajdują się urządzenia [...] bez numerów identyfikacyjnych, bez wymaganego zezwolenia.

Ustalenia poczynione w toku kontroli stały się podstawą wszczęcia postępowania w sprawie wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na tym automatach poza kasynem gry. Organ ustalił, że wynik gry nie zależy od zręczności gracza – o losowej konfiguracji różnych symboli decyduje oprogramowanie zainstalowane w automacie. W grze brak jest elementów zręczności. Organ stwierdził wobec tego, że gry urządzane przez stronę na automatach [...] są grami wypełniającymi elementy definicji gier opisanych w art. 2 ust. 5 ustawy o grach hazardowych.

Za urządzającego gry uznano skarżącego. Organ wskazał, że skarżący nie posiadała zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w formie kasyna gry i w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Wobec powyższego organ uznał, że skarżący podlega karze pieniężnej za urządzanie gier na dwóch automatach.

Dyrektor Izby Celnej decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że gry urządzane na przedmiotowym automacie, były grami w rozumieniu ustawy o grach hazardowych i ich urządzanie odbywało się z naruszeniem przepisów ustawy. W ocenie organu odwoławczego ustalenia funkcjonariuszy wskazują również, że gry były urządzane w celach komercyjnych, tzn. dla osiągnięcia zysku przez urządzającego. Poza tym urządzenia oferują wygrane pieniężne i rzeczowe w postaci kontynuacji gry za punkty uzyskane w wyniku wygranych. Ustalenia poczynione podczas kontroli potwierdzają również losowy charakter gier. Powyższe ustalenia zostały potwierdzone w opinii biegłego.

Organ odwoławczy wskazał również, że automaty umożliwiały uzyskanie wygranych rzeczowych polegających na kumulowaniu punktów kredytowych zdobytych w wyniku korzystnego układu symboli, które to punkty wykorzystywane były do dalszych gier bez konieczności ponownego zasilania urządzeń środkami pieniężnymi.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że nie może on zostać uznanym za urządzającego gry. Zdaniem organu odwoławczego dowody wskazane w odwołaniu nie wniosą nic do sprawy. Organ podkreślił, że ciężar dowodu spoczywa również na stronie postępowania, która twierdzi, iż istnieją inne dowody, mające wpływ na wynik sprawy. Niezależnie więc od tego, że dowód zgłaszany przez stronę nie przyczyniłby się do pojawienia się istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych – skarżący, w ocenie organu odwoławczego, mógł przedłożyć organowi umowę najmu powierzchni, a nie obligować go do jej pozyskania.

Dyrektor Izby Celnej wskazał, że nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut braku notyfikacji przepisu art. 89 ustawy o grach hazardowych. Przepisu art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. nie należy bezpośrednio utożsamiać z art. 14 ust. 1 tej ustawy, brak jest bowiem w art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. odniesienia do art. 14 ust. 1 u.g.h. Zdaniem organu przepis art. 14 ust. 1 u.g.h. odnosi się do tych podmiotów, które działają legalnie, tzn. na podstawie zezwolenia, po wygaśnięciu którego będą musiały przenieść swoją działalność do kasyn gry. W ocenie organu II instancji przepisy stanowiące podstawę wydania decyzji w przedmiotowej sprawie nie podlegały obowiązkowi notyfikacji.

Zdaniem organu odwoławczego na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut podwójnej karalności. Niezasadny był również zarzut niezawieszenia postępowania do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny. W ocenie organu zawieszenie przedmiotowego postępowania nie było konieczne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na powyższą decyzję.

Sąd I instancji powołał się na uchwałę siedmiu sędziów NSA z 16 maja 2016 r., sygn. akt II GPS 1/16, i stwierdził, że jest nią związany na mocy art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.).

WSA stwierdził, że nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut skarżącego, iż nie może on być uznany za urządzającego gry na przedmiotowych urządzeniach.

W ocenie Sąd I instancji uznanie danego podmiotu za "urządzającego gry" w rozumieniu art. 89 ust. 1 u.g.h., każdorazowo wymaga uwzględnienia okoliczności faktycznych konkretnej sprawy, w tym ustalenia, czy osoba taka lub podmiot podejmował czynności, polegające m.in. na aktywnych działaniach, wskazujących na istotny udział w procesie urządzania nielegalnych gier hazardowych.

Zdaniem WSA, o takich zachowaniach niewątpliwie można mówić w przypadku skarżącego R.L. Skarżący był właścicielem punktu, w którym podczas kontroli stwierdzono automaty do gier i zatrudniał pracownika obsługującego ten punkt. Z powyższego wynika, że skarżący udostępnił powierzchnię w swoim lokalu pod automaty do gry. Co więcej, czerpał z urządzeń korzyści majątkowe. Swoim zachowaniem skarżący udostępnił lokal do zainstalowania urządzeń i zaopatrzenia go w energię elektryczną, przystosowania go do tego rodzaju działalności, następnie umożliwił dostęp do automatów nieograniczonej liczbie graczy, wyczerpując tym samym desygnaty pojęcia "urządza". Odnosząc się do twierdzeń skarżącego, że nie jest on właścicielem urządzeń podkreślił, że nie jest konieczne, aby skarżący był właścicielem urządzeń, żeby można było go uznać za urządzającego gry na automatach. Warunkiem uznania, że skarżący ponosi odpowiedzialność na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. jest bowiem stwierdzenie, że podejmował on jakiekolwiek czynności związane z urządzaniem gier, a nie przypisanie mu statusu właściciela automatów.

Sąd I instancji uznał, że organy celne nie naruszyły przepisów prawa materialnego, przez zastosowanie wobec skarżącego art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. O uznaniu strony za podmiot urządzający gry na automacie jednoznacznie świadczy jej udział w procesie urządzania gier na automacie. Mając na uwadze całokształt ustalonych w sprawie okoliczności organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że skarżący był podmiotem urządzającym gry na przedmiotowym automacie, w rozumieniu art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. Na uwzględnienie nie zasługiwał natomiast zarzut skarżącego, że pojęcie "urządzania gier" organy utożsamiły z wynajęciem kilku metrów powierzchni użytkowej.

WSA nie dopatrzył się także naruszenia reguł postępowania dowodowego. Organ odwoławczy rozważył całość zebranego w sprawie materiału dowodowego. Ocena dowodów, jakiej dokonano w tej sprawie nie wykraczała poza ramy swobodnej oceny dowodów i jako taka korzystała z ochrony przewidzianej w art. 191 O.p. Ocena ta została dokonana z poszanowaniem zasad logiki, wiedzy i doświadczenia życiowego oraz została poparta przekonującą argumentacją.

W ocenie Sądu I instancji skarżący nie wskazał żadnych twierdzeń na poparcie tezy, że nie jest on urządzającym gry brak jest podstaw do domagania się od organów podatkowych prowadzenia nieograniczonego i niekończącego się postępowania dowodowego w tym zakresie. Wątpliwości jednocześnie budzą twierdzenia skarżącego, że nie wiedział on o zawarciu umowy najmu i nie zna podmiotu, z którym ta umowa została zawarta. Skarżący jako właściciel firmy powinien mieć dostęp do takich informacji. Skarżący nie wyjaśnił też, dlaczego oczekuje od organu, aby zwrócił się do podmiotu prowadzącego jego księgowość w celu uzyskania powyższych danych, a nie mógł sam przedstawić wskazanej przez siebie umowy najmu. Marginalnie wskazał, że wykazanie przez skarżącego, iż inny podmiot urządzał gry na przedmiotowych automatach nie mogło zwolnić go z ponoszenia odpowiedzialności na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. Podkreślił, że nawet wykazanie, że inny podmiot urządzał gry na przedmiotowych urządzeniach nie zwalnia od odpowiedzialności skarżącego. Nie jest bowiem wykluczone, aby za urządzanie gier odpowiedzialne były dwa podmioty, które w tym zakresie współpracowały.

Reasumując WSA stwierdził, że zaskarżona decyzja, jak też poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane w toku postępowania prowadzonego w sposób zgodny z przepisami Ordynacji podatkowej. Organy nie dopuściły się żadnych naruszeń prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Wyrokowi zarzucił:

Na podstawie art.174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 106 § 3 i art. 113 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia wnioskowanego przez skarżącego dowodu uzupełniającego z umowy najmu lokalu położonego [...], w sytuacji gdy nie spowodowałoby to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, a brak przeprowadzenia ww. dowodu spowodował ustalenie błędnego stanu faktycznego;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez błędną ocenę stanu faktycznego i przyjęcie, że nie zachodzą wątpliwości w zakresie podejmowania przez skarżącego aktywnych działań dotyczących kwestionowanych automatów, w sytuacji gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie tylko powyższego nie potwierdza, ale wręcz temu przeczy.

3. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi skarżącej z dnia 3 września 2014 r., pomimo naruszeń przez organ w toku postępowania przepisów prawa, mających istotny wpływ na wynik sprawy oraz przedstawienia stanu sprawy niezgodnie z rzeczywistym, tj. naruszenia art. 180 § 1, art. 187 §1, art. 229 poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych skarżącego o przesłuchanie w charakterze świadków [...], na okoliczność ustalenia podmiotu urządzającego gry hazardowe, w sytuacji gdy powyższe ustalenia miały kluczowe znaczenia dla sprawy.

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie decyzji, pomimo naruszenia przez organ art. 2 ust 5, oraz art. 2 ust 6 i art. 89 ust 1 i 2 ustawy o grach hazardowych art. 180, 187, 229 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. ordynacja podatkowa (Dz.U. nr 137, poz. 926 ze zm.), oraz przepisów art. 2, 31 ust.3, 22, 61, 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

5. art. 151 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez niedokonanie prawidłowej kontroli decyzji organu administracji podatkowej oraz przez oddalenie skargi mimo podstaw do jej uwzględnienia w całości.

Jednocześnie na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2, art. 90 ust 1 i 2 oraz art. 91 w związku z 14 ust. 1 i 6 ust. 1 u.g.h. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezpodstawnym wymierzeniu skarżącemu kary pieniężnej mimo braku notyfikacji w Komisji Europejskiej projektu ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. grach hazardowych (Dz.U. z 2009 r. nr 201 poz. 1540) wymaganej przez art. 8 ust. 1 oraz art. 1 pkt 11 Dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 marca 1998 r., ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego, zmienionej dyrektywą Rady 2006/96/WE z dnia 20 listopada 2006 r. (Dz. U. UE.L.98.204.37 z późn. zm.) i w konsekwencji na zastosowaniu w stosunku do skarżącego sankcji za urządzanie gier na automatach poza kasynami gry, w sytuacji gdy przepis sankcjonowany z art. 14 ust. 1 u.g.h., w świetle orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 19 lipca 2012 r., w sprawach połączonych C - 213/11, C - 214/11 i C - 217/11 został wiążąco uznany za przepis techniczny, który wobec braku notyfikacji jest bezskuteczny i nie może być podstawą wymierzania kar wobec jednostek w oparciu o przepis sankcjonujący z art. 89 pkt 2 u.g.h.

Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 40)

Skarga kasacyjna została zatem zbadana według reguły związania zarzutami w niej zawartymi (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W tym zakresie okazała się niezasadna i dlatego podlegała oddaleniu.

Autor skargi kasacyjnej oparł ją na obydwu podstawach kasacyjnych opisanych w art. 174 pkt 1 i 2 , czyli naruszeniu zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego.

W pkt 2 petitum skargi kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., zaś w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu powiązano z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a., które nie mogą być uwzględnione. Jak bowiem wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami, a więc konstrukcja uzasadnienia sprawie, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej. Należy bowiem wskazać, że podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez Sąd I instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., I FSK 1696/11; z dnia 16 sierpnia 2012 r., II GSK 285/12; z dnia 19 grudnia 2013 r., II GSK 2321/13). Funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Okoliczność, że skarżący kasacyjnie kwestionuje prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu I instancji nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zatem takie stanowisko WSA nie mogło być skutecznie zwalczane przez podniesienie zarzutu naruszenia powyższego przepisu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi i standardy, o których stanowi omawiany przepis. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano podstawę prawną oddalenia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w dostateczny sposób wyjaśnił ponadto motywy podjętego rozstrzygnięcia. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej.

Odnośnie sformułowanego w pkt 5 petitum skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 3 § 1 i art. 151 p.p.s.a. stwierdzić należy, że nietrafny jest też zarzut naruszenia w przedstawionym zakresie art. 3 § 1 p.p.s.a. Skład orzekający przychyla się do utrwalonego w orzecznictwie poglądu, że przepis ten - stanowiąc, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie - mógłby zostać naruszony, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Naruszenie wskazanego przepisu mogłoby mieć miejsce w sytuacji, gdyby sąd uchylał się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie. Okoliczność, że strona - w jakimkolwiek zakresie - nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza natomiast naruszenia omawianej regulacji (por. np. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2017 r. II GSK 943/16).

W przypadku zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. wskazać należy, że przepis ten ma charakter wynikowy i stanowi efekt dokonanej kontroli sądowej zaskarżonego aktu. Art. 151 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uwzględnienia lub oddalenia skargi Sąd I instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Zatem podstawą skargi kasacyjnej wymienionej art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepis określający samo rozstrzygnięcie.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez Sąd I instancji zawnioskowanych przez skarżącego dowodu uzupełniającego z umowy najmu lokalu położonego [...] wskazać należy, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów ale tylko w sytuacji, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania sądowego. Przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. jest możliwe, jeżeli łącznie spełnione są dwa warunki: jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przeprowadzenie dowodu z dokumentu jest niezbędne, jeżeli bez tego dokumentu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości, przy czym postępowanie przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do dokonania nowych ustaleń faktycznych, bowiem dyspozycja art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje podstaw, by żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji. Natomiast przez nadmierne przedłużenie postępowania należy rozumieć konieczność odroczenia rozprawy (por. wyrok NSA z 25 września 2018 r. sygn. I OSK 814/1, CBOSA). Zatem przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie stanowi środka do zwalczenia ustaleń faktycznych z którymi strona skarżąca się nie zgadza. W postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie dokonuje się ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Zauważyć należy ponadto, że skarżący kasacyjnie w postępowaniu przed Sądem I instancji nie wnioskował o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego ze wskazanej wyżej umowy. Skoro Sąd I instancji uznał, że materiał dowodowy zebrany przez organy stanowi wystarczającą podstawę do rozstrzygnięcie sprawy to nie było podstaw do przeprowadzenia dowodu z wyżej wskazanej umowy w urzędu, dlatego też omawiany zarzut jest niezasadny.

W ocenie NSA nietrafny jest zarzut zawarty w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej. Jego niezasadność ma zarówno charakter formalny, jak i materialny. Od strony formalnej zarzut jest wadliwy dlatego, że obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną, wynikającym z art. 176 p.p.s.a., jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. W przypadku omawianego zarzutu obowiązek ten nie został spełniony, albowiem skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnienia zarzucanych naruszeń i nie wskazano ich ewentualnego wpływu na wynik sprawy. Skutkiem wskazanych wadliwości jest ograniczenie zakresu kontroli kasacyjnej wyroku tylko do tych aspektów, które mogą być jednoznacznie ustalone na podstawie treści uzasadnienia. Zakres taki dla kontroli kasacyjnej wynika z uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1. Kierując się poglądem wyrażonym w tej uchwale, analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że autor skargi kasacyjnej, podnosząc zarzut zawarty w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej, kwestionuje prawidłowość uznania skarżącego kasacyjnie za podmiot urządzający gry w rozumieniu ustawy o grach hazardowych, podkreślając, że w równolegle prowadzonej sprawie karnej skarbowej został uniewinniony od zarzutu urządzania gier na kwestionowanych przez urząd automatach.

Odnosząc się do tych zarzutów wskazać należy, że z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że sankcja z art. 89 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 2 pkt 2 u.g.h. może zostać nałożona na więcej niż jeden podmiot, w sytuacji gdy każdemu z nich można przypisać cechę "urządzającego gry" na tym samym automacie w tym samym miejscu i czasie. Wynika to z szerokiego zakresu definicji podmiotu urządzającego gry na automatach, jaką należy przyjąć na potrzeby tego rodzaju postępowań. W świetle ustaleń poczynionych przez organy za prawidłowy uznać należy pogląd, że skarżący kasacyjnie jest podmiotem urządzającym gry hazardowe i ma do niego zastosowanie art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.g.h. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji skarżący kasacyjnie był właścicielem punktu, w którym podczas kontroli stwierdzono automaty do gry, był to lokal przystosowany do tego rodzaju działalności, zatrudniał pracownika obsługującego ten punkt. Skarżący kasacyjnie udostępniając lokale do instalowania urządzeń i zaopatrując go w energię elektryczną umożliwiał grę na automatach, zapewniając do nich swobodny dostęp nieograniczonej liczbie klientów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe ustalenia wskazują na aktywny udział skarżącego kasacyjnie w procesie urządzania gier hazardowych poprzez udostępnienie części powierzchni lokalu celem wstawienia automatów do gier, ale i udział w części czynności składających się na szeroko rozumiane pojęcie "urządzający" gry. Czynności te mieszczą się w przyjmowanej w orzecznictwie definicji pojęcia "urządzający" gry na automatach o niskich wygranych. Przyjmuje się przy tym, że czynności związane z procesem udostępniania automatów, w tym z ich obsługą oraz stworzeniem technicznych, ekonomicznych i organizacyjnych warunków umożliwiających sprawne i niezakłócone funkcjonowanie samego urządzenia oraz jego używanie do celów związanych z komercyjnym procesem organizowania gier hazardowych, mogą być wykonywane w ramach podziału zadań i funkcji pomiędzy współpracujące podmioty. Dla uznania danego podmiotu za "urządzającego gry" hazardowe wystarczające jest jednakże przypisanie temu podmiotowi nawet niewielkiego wycinka z opisanej aktywności, zakres pojęcia "urządzanie gier" nie jest bowiem tożsamy z szerszym pojęciem "prowadzenie działalności" gospodarczej.

Odnosząc się do faktu uniewinnienia skarżącego kasacyjnie w postępowaniu karnym skarbowym od zarzutu urządzenia gier poza kasynem gry wskazać należy, że postępowanie karne skarbowe i postępowanie administracyjne to dwa odrębne postępowania, mające inne cele i prowadzone są w oparciu o inne reguły. Celem postępowania karnego jest przede wszystkim ustalenie czy został popełniony czyn zabroniony, wyjaśnienie okoliczności z tym związanych oraz ustalenie, kto ewentualnie ponosi winę za ten czyn. W omawianej kwestii występują dwa rodzaje kar o różnym charakterze administracyjnym i karnym. Odpowiedzialność administracyjna za naruszanie warunków urządzania gier na automatach w zakresie odnoszącym się do miejsca ich urządzania oraz odpowiedzialność karna za prowadzenie gier na automacie wbrew przepisom ustawy nie wykluczają się wzajemnie. Odpowiedzialność karna skarbowa oparta jest na odmiennych przesłankach niż odpowiedzialność za delikt administracyjny. O ile pierwsza z nich, oparta jest na zasadzie winy – którą można przypisać osobie fizycznej – to druga oparta jest już na przesłance obiektywnego naruszenia prawa.

Ponadto podnieść należy, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 października 2015 r. w sprawie P 32/12 stwierdził, iż art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.g.h. w zakresie, w jakim zezwalają na wymierzenie kary pieniężnej osobie fizycznej, skazanej uprzednio prawomocnym wyrokiem na karę grzywny za wykroczenie skarbowe z art. 107 § 4 k.k.s., są zgodne z wywodzoną z art. 2 Konstytucji RP zasadą proporcjonalnej reakcji państwa na naruszenie obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Prowadzi to do wniosku, że orzekając w sprawie o nałożenie kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry, organ administracji nie jest zwolniony z obowiązku dokonywania własnych ustaleń faktycznych oraz własnej ich oceny, co podlega kontroli sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na decyzję nakładającą wymienioną karę pieniężną. W tym też kontekście wskazać należy, że zgodnie z art. 11 p.p.s.a. sąd administracyjny wiążą ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa. Z przywołanego przepisu wynika, że związanie dotyczy tylko i wyłącznie ustaleń wyroku skazującego, to prowadzi to do wniosku, że przepis ten nie dotyczy wyroków uniewinniających, co miało miejsce w przypadku skarżącego kasacyjnie. Z powyższych względów zarzut zawarty w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej uznać należy za niezasadny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego nie podważają prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, z którego wynika, że kontrolowana decyzja jest zgodna z prawem.

NSA w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni akceptuje, bowiem wywody prawne zawarte w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 maja 2016 r., sygn. akt II GPS 1/16, rozstrzygającej zagadnienie prawne dotyczące możliwości samoistnego zastosowania art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., pomimo stwierdzonego technicznego charakteru art. 14 ust. 1 u.g.h., przyjmując je jako własne. W niezbędnym zakresie przypomnieć należy, że oceny relacji pomiędzy art. 14 ust. 1 oraz art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. należy dokonywać na tle konkretnych spraw administracyjnych i sądowoadministracyjnych. Skoro, zatem art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. penalizuje urządzanie gier na automatach w sposób niezgodny z prawem, a z art. 14 ust. 1 u.g.h. wynika, że urządzanie gier na automatach jest dozwolone w kasynach gry (po spełnieniu szeregu wymagań), to z punktu widzenia stosowania albo odmowy zastosowania art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. istotne jest to, czy podmiot prowadzący działalność regulowaną ustawą o grach hazardowych w ogóle poddał się działaniu zasad nią określonych. Dodatkowo należy wskazać, że przepis art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. ma również zastosowanie w przypadku naruszenia zasad określonych przez ustawodawcę w przepisach międzyczasowych (art. 129-140 u.g.h.). Z odczytywanego, bowiem a contrario art. 141 u.g.h. wynika, że wadliwe działanie w tym zakresie podlega karze z art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. Przepis ten (art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h.) nie odnosi się zatem jedynie do art. 14 ust. 1 u.g.h., a ma znacznie szersze zastosowanie.

Nie jest zatem tak, że art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. pozostaje w tak ścisłym funkcjonalnym związku z technicznym przepisem art. 14 u.g.h., który zawsze i bezwarunkowo - a więc, bez względu na elementy i okoliczności konkretnych stanów faktycznych - uzasadnia odmowę jego zastosowania, jako podstawy nałożenia kary pieniężnej, ilekroć podmiot urządzający gry na automatach czyni to poza kasynem gry. Przepis art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. ma wszelkie cechy przepisu nakładającego sankcję administracyjną, za zachowania niezgodne z prawem, których nie można zamknąć jedynie w zakazie urządzania gier poza kasynem gry. Sens kary administracyjnej tkwi, bowiem m.in. w przymuszeniu do respektowania nakazów i zakazów. Dzięki temu norma sankcjonująca motywuje adresatów norm sankcjonowanych do poszanowania prawa np. do płacenia podatku od gier, itp.

Niestosowanie norm ustawy hazardowej, w sytuacji zignorowania istoty reglamentacji dostępu do działalności w dziedzinie hazardu, jak to forsuje w skardze kasacyjnej jej autor, nie może być "legitymizowane" wyrywkowym interpretowaniem stanowiska Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE) zawartego w wyroku z 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11 (zwłaszcza w pkt 25). Skarżący kasacyjnie, bez dostrzegania ogółu uwag TSUE, wyłącznie ze sformułowania o technicznym charakterze art. 14 ust. 1 u.g.h. wyprowadza wniosek, że działalność w dziedzinie hazardu może być prowadzona bez ograniczeń.

Wskazać należy, że przepis art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. - jak podkreślono w pkt 2 sentencji przywołanej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego - jest adresowany do każdego, kto w sposób w nim opisany urządza gry na automatach. Podmiotem, wobec którego może być egzekwowana odpowiedzialność za omawiany delikt, jest każdy (osoba fizyczna, osoba prawna, jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej), kto urządza grę na automatach w niedozwolonym do tego miejscu, a więc poza kasynem gry. I to bez względu na to, czy legitymuje się koncesją na prowadzenie kasyna gry, której przecież - jak to wynika z art. 6 ust. 4 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. - nie może uzyskać, ani osoba fizyczna, ani jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej, ani też osoba prawna niemająca formy spółki akcyjnej lub spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, które to spółki prawa handlowego, jako jedyne, o koncesję taką mogą się ubiegać.

Podkreślenia wymaga fakt, że uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 maja 2016 r., sygn. akt II GPS 1/16 skład orzekający w niniejszej sprawie jest związany mocą art. 269 § 1 p.p.s.a. Zgodnie, bowiem z tym przepisem, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Z treści przytoczonej regulacji zasadnie zatem wywodzi się, że stanowisko zajęte w uchwale wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych i dopóki nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować. W konsekwencji Sąd w sprawie, w której pojawia się zagadnienie prawne rozstrzygnięte już w uchwale, bez zgłoszenia wniosku o podjęcie tak zwanej "uchwały przełamującej", nie może wyrazić innego poglądu niż ten sformułowany w uchwale przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyroki NSA: z dnia 24 czerwca 2015 r. I GSK 430/15, z dnia z dnia 8 czerwca 2017 r. I FSK 1285/15).

Uwzględniając przywołane okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, których prawidłowość nie została podważona, według Naczelnego Sądu Administracyjnego należy stwierdzić, że organy uprawnione były do nałożenia na skarżącego kasacyjnie kary pieniężnej w sytuacji gdy z ustaleń tych wynika, że działanie jego realizowało znamiona deliktu administracyjnego, o którym mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. Przepis ten stanowi, że karze pieniężnej podlega urządzający gry na automatach poza kasynem gry. W oparciu o ten właśnie przepis została nałożona na skarżącego kasacyjnie kara pieniężna w wysokości zgodnej z art. 89 ust. 2 pkt 2 tej ustawy. Należy zatem stwierdzić, że powołana przez organ podstawa prawna nałożenia kary była prawidłowa.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie stawek za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 ze zm.). NSA uwzględnił okoliczność, że pełnomocnik organu, który nie występował przed Sądem I instancji, stawił się na rozprawie i wniósł o zasądzenie kosztów.