Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2795/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Zabytki
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 2 pkt 1c w zw. z art. 29 ust. 4 pkt 2, art. 39 ust. 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 45 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Artur Kuś, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2020 r. sprawy ze skarg M. S. i B. O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2019 r., nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego I. uchyla zaskarżoną decyzję ze skargi M. S.; II. oddala skargę B. O.; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru w W. na rzecz M. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm. - dalej jako P.b.) nakazał B. O. doprowadzenie budynku mieszkalnego przy ul. K.[...] w W. do stanu poprzedniego, poprzez przywrócenie pierwotnej wysokości trzech otworów okien piwnicznych znajdujących się w elewacji frontowej budynku (wynoszących zgodnie z inwentaryzacją tego budynku z 1971 roku - 70 cm) oraz likwidację ich obudowy w formie studzienek.

Organ wyjaśnił, że jak ustalono w toku postępowania na terenie działki ewid. nr [...] z obrębu [...] (przy ul. K. [...] w W.) zrealizowane zostały roboty, w ramach których:

- podwyższono murki oporowe we wyjeździe do garażu, które obecnie wystają 35 cm nad teren;

- usunięto schodki terenowe przy murkach oporowych zjazdu do garażu;

- w ścianie piwnicznej garażu wymieniono okno z zachowaniem wymiarów otworu okiennego,

- powiększono trzy otwory okienne piwniczne w ścianie frontowej ww. budynku wraz z wykonaniem ich obudowy w postaci studzienek (wymiary okien piwnicznych 120 cm szerokość x 119 cm wysokość; wymiary studzienek wewnętrzne 122 cm x 25 cm, głębokość 193 cm; obudowa studzienek wykonana z cegły o grubości 25 cm) oraz izolacji pionowej i kubełkowej - zwiększeniu uległa wysokość otworów okiennych (obniżenie w dół) bez naruszenia istniejących nadproży okiennych;

- pomalowano elewację budynku;

- wymieniono stolarkę drzwi wejściowych bramy garażowej, balustradę schodów wejścia głównego;

- wymieniono nawierzchnię w strefie wejścia do budynku.

Budynek przy ul. K. [...] w W. znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej S., wpisanej do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 1979 r. Został on również ujęty w gminnej ewidencji zabytków (od dnia 24 lipca 2012 r. pod nr [...], ID [...] - vide wykaz https://zabytki.um.warszawa.pl/sites/zabytki.um.warszawa.pl/files/GEZ_Aktualny_wykaz_zabytk%C3%B3w_2016.08.pdf).

Zdaniem PINB prace polegające na pomalowaniu elewacji budynku, wymianie stolarki drzwi wejściowych i bramy garażowej oraz okna w ścianie piwnicznej garażu, wymianie balustrady schodów wejścia głównego, stanowią bieżącą konserwację obiektu budowlanego, a co za tym idzie nie podlegają regulacjom Prawa budowlanego. Ponadto B. O. uzyskała pozwolenie [...] Konserwatora Zabytków na wykonanie tych prac (decyzja z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...]).

Zdaniem PINB zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 29 ust. 4 pkt 2 P.b. utwardzenie powierzchni działki wymagało zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Zamiar wymiany nawierzchni w strefie wejścia do budynku B. O. zgłosiła w dniu 4 marca 2011 r. Remont strefy wejściowej zgłoszono również w dniu 17 czerwca 2011 r. Organ nie wniósł sprzeciwu do ww. zgłoszeń.

Dokonania zgłoszenia wymagały również roboty budowlane polegające na podwyższeniu murków oporowych we wyjeździe do garażu, które obecnie wystają 35 cm ponad teren (art. 29 ust. 2 pkt 1c w związku z art. 29 ust. 4 pkt 2 P.b.). Podwyższenia murków oporowych nie przewidywały ww. zgłoszenia - według rysunków załączonych do zgłoszenia murki uprzednio wystawały ok. 10 cm ponad powierzchnię terenu. Obecnie murek przy schodach wejściowych do budynku jest równy z przyległą częścią murka tych schodów. W aktach administracyjnych Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] brak jest zgody na wykonanie robót związanych z murkami oporowymi.

Z kolei roboty budowlane polegające na powiększeniu trzech otworów okien piwnicznych w ścianie zewnętrznej frontowej ww. budynku wraz z wykonaniem ich obudowy w postaci studzienek oraz izolacji wymagały uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż roboty te stanowią przebudowę przegrody zewnętrznej oraz ingerencję w elementy konstrukcyjne istniejącego budynku (art. 29 ust. 2 pkt 1aa P.b.). W przedmiotowym budynku w wyniku dokonanej w 2009 roku przebudowy poddasza znajdują się 3 samodzielne lokale mieszkalne zatem budynek ten stanowi obecnie budynek mieszkalny wielorodzinny. B. O. nie legitymuje się jednak stosownym pozwoleniem na budowę.

W toku postępowania ustalono również, że przy murkach oporowych zjazdu do garażu istniały schodki terenowe, które zostały rozebrane. Niemniej jednak B.O. w ramach robót wykonanych w 2011 roku na terenie działki ew. nr [...], nie dokonała usunięcia tych schodków - zostały one rozebrane w latach poprzednich, inwestorem nie była B. O.. Przedmiotowe schodki ujawnione są na archiwalnych mapach, natomiast zgodnie z planem realizacyjnym zagospodarowania działki mieszczącym się w projekcie boksu garażowego z 1977 roku schodków terenowych już nie było. Brak schodków terenowych potwierdza dodatkowo zdjęcie lotnicze datowane na lata 1990-1994 zamieszczone w serwisie mapowym Miasta [...]. Rozbiórka schodków terenowych przy murkach oporowych zjazdu do garażu, które należy traktować jako element zagospodarowania terenu, nie wiązała się z koniecznością uzyskania decyzji w postaci pozwolenia na rozbiórkę, ani też dokonania zgłoszenia.

Zdaniem organu I instancji brak wymaganego prawem zgłoszenia w zakresie podwyższenia murków oporowych oraz pozwolenia na budowę dotyczy powiększenia trzech otworów okiennych w piwnicy z wykonaniem ich obudowy w postaci studzienek, stanowi samowolę budowlaną, co obliguje organ nadzoru budowlanego do podjęcia działań w trybie art. 50-51 P.b.

Opisane prace wykonano w 2011 roku. W czasie ich realizacji Marek Sikorski nie był jeszcze współwłaścicielem nieruchomości. Zgodnie z treścią aktu notarialnego Rep. A nr [...] sporządzonego w dniu [...] kwietnia 2009 r. stanowiącego umowę sprzedaży oraz umowę o podział do korzystania z nieruchomości wspólnej, B. O. przysługuje prawo do korzystania z wyłączeniem innych osób z części działki od strony południowej, tj. z części obejmującej m.in. wjazd do garażu usytuowanego w bryle budynku mieszkalnego.

Pomimo zgodności powiększenia wysokości trzech otworów okien piwnicznych z przepisami techniczno-budowlanymi, prace te nie uzyskały aprobaty Stołecznego Konserwatora Zabytków.

Przed powiększeniem otworów okiennych w piwnicy B. O. wystąpiła do [...] Konserwatora Zabytków o wydanie pozwolenia na wykonanie dokładnie tego zakresu robót, jednak decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. organ konserwatorski w pkt 4 nie pozwolił na prowadzenie prac w budynku przy ul. K. [...] w W., obejmujących powiększenie otworów okien piwnicznych i wykonanie ich obudowy w formie studzienek, powiększenie skrajnego otworu okna piwnicznego do rozmiarów drzwi wejściowych i wykonanie zadaszenia, w związku z planowaną adaptacją pomieszczeń piwnicznych na lokal usługowy, a także wykonanie utwardzonego dojścia do ww. lokalu i przebudowę ogrodzenia, zgodnie z cytowaną dokumentacją projektową oraz Projektem przebudowy ogrodzenia w domu (...) przy ul. K.[...] w W. na działce nr ew. [...] w obrębie [...] autorstwa mgr inż. arch. A. R., mgr inż. arch. P.P. z lutego 2011 r.

[...] Konserwator Zabytków stwierdził, że ochronie konserwatorskiej na terenie S. podlega historyczny układ przestrzenny i forma jego zabudowy, w tym gabaryty poszczególnych budynków, a także układy ich elewacji. Organ konserwatorski wyjaśnił w tej decyzji, że: "W tym przypadku należy stwierdzić, że przedmiotowy budynek stanowi niemal lustrzane odbicie obiektu sąsiedniego pod nr 14, w zakresie rzutu i kompozycji elewacji. W związku z tym, w obu budynkach identycznie rozplanowano między innymi główne płaszczyzny elewacji frontowych, o identycznym kształcie okien części mieszkalnych i piwnicznych. Z tego powodu istnieje bezwzględna konieczność dalszego zachowania bliźniaczej formy architektonicznej obu budynków, w tym kształtu ich otworów, jako elementów świadczących o oryginalnym projekcie każdego z budynków, co pozwoli na utrzymanie ich walorów zabytkowych jako elementu zabudowy Saskiej Kępy wpisanej do rejestru zabytków".

Decyzja [...] Konserwatora Zabytków Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. pozostaje w obrocie prawnym. Po rozpatrzeniu wniosku B. O. z dnia 28 maja 2018 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r. odmówił uchylenia oraz zmiany ww. decyzji. Sprawa ta jest w toku.

Z uwagi na fakt, że roboty budowlane, polegające na zwiększeniem wysokości trzech otworów okien piwnicznych wraz z wykonaniem ich obudowy w postaci studzienek zgodnie ze stanowiskiem organu konserwatorskiego wyrażonym w decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. naruszają przepisy dotyczące ochrony konserwatorskiej wykluczona jest możliwość legalizacji wykonanych robót budowlanych.

W zakresie prawidłowości wykonania robót związanych ze zwiększeniem wysokości murków oporowych PINB nie stwierdził uchybień. Murki zostały podwyższone prawidłowo oraz zgodnie ze sztuką budowlaną. Dodatkowo MWKZ w piśmie z dnia 7 grudnia 2018 r. poinformował, że po przeprowadzeniu kontroli wszczął postępowanie w sprawie nałożenia kary administracyjnej za prowadzenie prac budowlanych bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków.

II.

Odwołania od powyższej decyzji złożyła B. O., kwestionując tę decyzję w całości. Również M. S. zaskarżył decyzję w części, w jakiej dotyczy podwyższenia murków oporowych.

III.

Decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB.

Odnosząc się do zarzutów B. O. wskazał, że decyzja PINB nie została wydana na podstawie pisma [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 7 grudnia 2018 r. Powołane pismo zawiera wyłącznie informację odnośnie do decyzji [...] Konserwatora Zabytków Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., natomiast w aktach sprawy znajduje się potwierdzona za zgodność z oryginałem kopia tego rozstrzygnięcia.

W decyzji tej organ ochrony konserwatorskiej wprost wymienia roboty (pkt 4), na których wykonanie w budynku przy ul. K. [...] w W. nie wyraził zgody (są to roboty tożsame z wykonanymi przez B. O.).

Zdaniem [...]WNB brak jest potrzeby prowadzenia przez organ I instancji postulowanego postępowania wyjaśniającego w przedmiocie ustalenia czy [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków przeprowadził postępowanie na podstawie art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 282 ze zm. - dalej jako u.o.z.). Jeżeli decyzja [...] Konserwatora Zabytków Nr [...] stanowi dowód na okoliczność, iż sporne roboty budowlane zostały wykonane bez uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, to jest to jednoznaczne ze stwierdzeniem, że organ do spraw ochrony konserwatorskiej nie wyraził na nie zgody.

Przewidziany w art. 45 ust. 1 u.o.z. tryb postępowania w przypadku wykonywania wymienionych w nim działań bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu jest trybem odrębnym od postępowania administracyjnego prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego. Ponadto z akt przedmiotowej sprawy nie wynika, aby takowe postępowanie toczyło się przed właściwym organem.

Stanowisko organu do spraw ochrony konserwatorskiej w sprawie robót budowlanych wykonywanych w budynku mieszkalnym na terenie działki ew. nr [...] zostało wyrażone w formie rozstrzygnięcia [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2011 r. Decyzja ta jest ostateczna a jej ustalenia są wiążące dla organów nadzoru budowlanego.

Stanowiska w sprawie nie zmienia wniesienie przez B. O. odwołania od decyzji [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] odmawiającej na podstawie art. 154 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. - dalej jako k.p.a.) uchylenia oraz zmiany decyzji [...] Konserwatora Zabytków Nr [...]. Dopóki ostateczna decyzja [...] Konserwatora Zabytków nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego bądź nie zostanie wydane postanowienie o wstrzymaniu jej wykonania, dopóty zawieszenie postępowania nie tylko naruszałoby art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ale również art. 16 § 1 k.p.a.

Brak zezwolenia w decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. na wykonanie określonych robót budowlanych musi zostać uwzględnione przez nadzór budowlany, którego rozstrzygnięcie nie mogą być z tą decyzją sprzeczne. Słuszne jest więc nakazanie doprowadzenia budynku mieszkalnego przy ul. K. [...] w W. do stanu poprzedniego poprzez przywrócenie pierwotnej wysokości trzech otworów okien piwnicznych znajdujących się w elewacji fontowej budynku oraz likwidację ich obudowy w formie studzienek.

Odnosząc się do zarzutów M. S. dotyczących podwyższenia murków oporowych we wjeździe do garażu oraz usunięciu schodków terenowych przy murkach oporowych do tego zjazdu [...]WINB uznał je za chybione.

Rozbiórka schodków terenowych w opinii organu prawidłowo została potraktowana, podobnie jak prace polegające na pomalowaniu elewacji budynku, wymianie stolarki drzwi wejściowych, bramy garażowej i okna w ścianie piwnicznej garażu jak i wymiana balustrady schodów wejścia głównego, jako niewymagające uprzedniego dokonania zgłoszenia, czy pozwolenia na budowę. Organ nadzoru budowlanego nie jest zobligowany do badania posiadania przez inwestora zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości na wykonanie tego typu robót budowlanych. [...]WINB podziela bowiem te stanowisko sądów administracyjnych, zgodnie z którym organy nadzoru budowlanego są zobowiązane do ustalenia, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane tylko w przypadku, kiedy na wykonane roboty wymagane było pozwolenie na budowę lub zgłoszenie.

Nadto, w decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. organ konserwatorski pozwolił B. O. na prowadzenie prac obejmujących malowanie elewacji z zachowaniem obecnej kolorystyki, wymianę stolarki drzwi wejściowych i bramy garażowej, wymianę balustrad schodów wejścia głównego oraz wymianę nawierzchni w strefie wejścia do budynku. Tym samym wykonanie powołanych wyżej robót zostało także zaakceptowane.

W ocenie [...]WINB brak nałożenia na B. O. obowiązków związanych z podwyższeniem murków oporowych przy wjeździe do garażu jest prawidłowy. Organ odwoławczy zgodził się z PINB, że prace te nie wymagały zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej ani uzyskania pozwolenia na budowę. Podwyższenie murków z 10 cm na 35 cm nad teren nieruchomości stanowi nieskomplikowane roboty związane co najwyżej z wewnętrznym przegrodzeniem działki ul. K. [...] w W. na wysokości wjazdu do garażu, tj. nie skutkujące podjęciem przez organ nadzoru budowlanego działań w trybie art. 50 i 51 P.b. Brak jest podstaw do weryfikacji przez organy zgody bądź jej braku na podwyższenie murków przez współwłaściciela działki. Ponadto wobec braku stwierdzenia nieprawidłowości związanych z wykonaniem tychże robót, czy zagrożeniem bezpieczeństwa ludzi lub mienia, organ I instancji zasadnie nie nałożył w tym zakresie obowiązków.

Zarzuty pozbawienia M. S. "swobodnego i bezpiecznego dostępu do terenu zielonego pod oknami, który należy według aktu notarialnego do lokalu nr [...]" mogą być rozpoznane na podstawie przepisów prawa cywilnego i pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie wydane w ramach nadzoru budowlanego. Wzajemne rozliczenia i roszczenia z tego tytułu mogą być dochodzone przed sądem powszechnym.

IV.

Skargę na powyższą decyzję wniósł M. S. (sprawa zarejestrowana została pod sygn. akt VII SA/Wa 2795/19). Skarżący zakwestionował to rozstrzygnięcie częściowo (co do kwestii podwyższenia murków oporowych i uniemożliwienia swobodnego i bezpiecznego dojścia do terenu zielonego pod oknami).

Wskazał, że budynek przy ul. K. [...] znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej S., wpisanej decyzją z dnia [...] kwietnia 1979 r. do rejestru zabytków pod nr [...]. Obiekt ten został również ujęty w gminnej ewidencji zabytków.

W zgłoszeniu z dnia 4 marca 2011 r. B. O. zgłosiła zamiar wymiany nawierzchni w strefie wejścia do budynku. Jednocześnie wystąpiła do [...] Konserwatora Zabytków o wydanie pozwolenia na wykonanie robót, o których mowa w decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. W tym zgłoszeniu ani w żadnym innym nie było mowy o podwyższeniu murków oporowych w drodze prowadzącej do garażu. W tym zakresie została dokonana samowola budowlana w rozumieniu art. 29 ust. 4 pkt 2 P.b.

Należy podkreślić, że do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę jak i do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b. Zgody na wykonanie robót budowlanych dotyczących podwyższenia murków oporowych B. O. nie uzyskała od Skarżącego jako współwłaściciela kamienicy (akt notarialny, rep. A numer [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r.).

PINB nie podjął tematu podwyższenia murków oporowych we wjeździe, które są integralną częścią całości domu. Trudno się zgodzić, aby samowolne prace związane z podwyższeniem murku oporowego potraktować tak samo jak inne prace budowlane choćby takie jak: pomalowanie elewacji budynku, wymiana stolarki drzwi wejściowych, bramy garażowej i okna w ścianie piwnicznej garażu, oraz wymiana balustrady schodów wejścia głównego. Mur oporowy jest integralną częścią domu co powoduje, że objęty jest ochroną konserwatorską ponieważ jest położony na terenie wpisanym do rejestru zabytków.

PINB nie uwzględnił prawidłowo załącznika graficznego do aktu notarialnego, z którego wynika, że wjazd do garażu jest częścią wspólną obydwu właścicieli.

V.

Skargę na decyzję [...]WINB wniosła również B. O. (sprawa zarejestrowana pod sygn. akt VII SA/Wa 62/20), kwestionując to rozstrzygnięcie w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b. w zw. z art. 45 ust. 1 u.o.z. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przed wydaniem przez organ nadzoru budowanego decyzji nakazującej doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, gdy obiekt ten znajduje się na terenie historycznego układu urbanistycznego, nie było potrzeby uprzedniego wydania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków decyzji na podstawi art. 45 ust. 1 u.o.z., ze względu na to, że stanowisko organu do spraw ochrony konserwatorskiej zostało wyrażone w formie rozstrzygnięcia [...] Konserwatora Zabytków - decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. (tj. decyzji odmawiającej przeprowadzenia planowanych robót budowlanych, wydanej na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.), podczas gdy w sprawie dotyczącej samowolnie wykonanych robót budowlanych w obrębie obszaru wpisanego do rejestru zabytków niezbędne jest, by wojewódzki konserwator zabytków uprzednio wydał decyzję w trybie art. 45 ust. 1 u.o.z., tj. decyzję, która dotyczy robót już wykonanych przy zabytku, a nie robót planowanych,

b) art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy nakazu rozbiórki (nakazu doprowadzenia budynku mieszkalnego przy ul. K. [...] w W. do stanu poprzedniego), podczas gdy nakaz ten stosuje się w ostateczności, a organy nadzoru budowlanego zobowiązane są wyczerpać wszelkie możliwości zmierzające do legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych, czego w niniejszej sprawie organy nie uczyniły, pomijając całkowicie konieczność uzyskania w sprawie stanowiska [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w formie decyzji wydanej w trybie art. 45 ust. 1 u.o.z., a tym samym wydały nakaz rozbiórki pomimo braku ustalenia, czy istnieje możliwość legalizacji robót budowlanych, naruszając tym samym słuszny interes strony,

c) art. 39 ust. 1 P.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie nakazu rozbiórki (nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego) pomimo braku uzyskania pozwolenia [...] [...]WKZ, mimo że organ nadzoru budowlanego, prowadząc postępowanie naprawcze w zakresie orzekania o prowadzeniu robót budowlanych (w tym robót polegających na doprowadzeniu obiektu do stanu poprzedniego) przy obiekcie objętym ochroną wynikającą z wpisu do rejestru zabytków jest związany stanowiskiem wojewódzkiego konserwatora zabytków i nie posiada samodzielnych kompetencji do wkraczania w dyskrecjonalny obszar właściwości wojewódzkiego konserwatora zabytków, a tym samym przed wydaniem decyzji o nakazie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego konieczne było uzyskanie, w formie decyzji, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na wykonanie określonych robót budowlanych,

2. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 8 § 1, art. 11 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na braku odniesienia się do zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji PINB w sposób pozwalający ustalić, czy organ II instancji dokonał analizy kwestii podniesionych w odwołaniu co nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że rozstrzygnięcie organu lI instancji jest rozstrzygnięciem opartym na obowiązujących przepisach prawa, podczas gdy organy administracji mają obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i wyjaśniania przesłanek, którymi kierują się przy wydawaniu rozstrzygnięcia, powodów zastosowania określonej wykładni przepisów będących podstawą rozstrzygnięcia i odzwierciedlenia tego w uzasadnieniu decyzji, w szczególności gdy strona przedstawiła odmienną wykładnię tych przepisów,

b) art. 138 § 2 w zw. z art. 7 i art. 77 oraz w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy przez [...]WINB decyzji PINB, pomimo że organ I instancji nie zebrał wyczerpującego materiału dowodowego w sprawie oraz nie podjął czynności niezbędnych do rozpoznania sprawy zgodnie z zasadą praworządności i zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, tj. wydał decyzję pomimo braku uzyskania rozstrzygnięcia [...]WKZ w formie decyzji wydanej w trybie art. 45 ust. 1 u.o.z. i wobec tego istniały przesłanki przekazania sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o orzeczenie o kosztach postępowania.

VI.

W odpowiedziach na skargi organ wniósł o ich oddalenie podtrzymując wcześniej wyrażoną argumentację.

Na rozprawie w dniu 9 września 2020 r. Sąd połączył obie sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VII.

Skarga B. O. jest niezasadna, natomiast trafna, choć nie w pełni z powodów w niej wskazywanych, jest skarga M. S.

Oceniając w pierwszej kolejności zarzuty skargi B. O. należy zauważyć, że w istocie zbudowane one zostały wokół dwóch grup zagadnień. Po pierwsze Skarżąca uznaje, że w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego miały bezwzględny nakaz uzyskania przed wydaniem własnego rozstrzygnięcia w sprawie, decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (wydanej na podstawie art. 45 ust. 1 u.o.z.). Brak tej decyzji uniemożliwiał zdaniem Strony zakończenie postępowania naprawczego przez PINB i [...]WINB, gdyż w sprawie dotyczącej zabytku wpisanego do rejestru brak wypowiedzi organu do spraw ochrony zabytków powoduje co najmniej przedwczesność zaskarżonych decyzji. Po drugie, organy nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naruszyły w ocenie Skarżącej również art. 39 ust. 1 P.b. powinny były bowiem uzyskać wskazaną decyzję [...]WKZ, czego nie uczyniły. Szczególny nacisk w obu tych zagadnieniach Skarżąca kładzie przy tym na kwestię różnic pomiędzy zgodą udzielaną na zasadzie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. (zgoda uprzednia - przed wykonaniem robót budowlanych przy zabytku) oraz zgodą wydawaną na zasadzie art. 45 ust. 1 u.o.z. (zgoda następcza - nawet po nielegalnym wykonaniu prac przy zabytku). Pozostałe zarzuty, zwłaszcza zarzuty naruszenia przepisów postępowania, mają wtórny charakter względem podstawowych zarzutów naruszenia prawa materialnego (art. 45 ust. 1 u.o.z. i art. 39 ust. 1 P.b.). Strona kwestionuje w nich ustalenia organów, które w jej ocenie są niepełne, bowiem nie oparte na przywoływanej i koniecznej decyzji [...]WKZ wydanej w trybie art. 45 ust. 1 u.o.z.

Zauważyć należy, że zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 3 P.b. przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów odrębnych, w szczególności o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - w odniesieniu do obiektów i obszarów wpisanych do rejestru zabytków oraz obiektów i obszarów objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Regulacje prawne chroniące zabytki mają w razie kolizji lub zbiegu norm pierwszeństwo przed regulacjami prawa budowlanego, co oznacza że rację ma Skarżąca, jednakże wyłącznie co do samej zasady, wskazując na związanie organów nadzoru budowlanego stanowiskiem konserwatorskim. W kontekście powyższego należy zauważyć, że określona aktywność budowlana inwestora może pozostawać albo wyłącznie w sferze zainteresowania organów nadzoru budowlanego (jeżeli z punktu widzenia prawa budowlanego dochodzi do naruszeń np. wykonano prace niezgodnie ze sztuką budowlaną co grozi niebezpieczeństwem), albo też wyłącznie w sferze zainteresowania organów konserwatorskich (wykonano prace budowlane przy zabytku, niewymagające jakiejkolwiek notyfikacji organom architektoniczno-budowlanym, które dodatkowo są wykonane prawidłowo i organy nadzoru budowlanego nie mają w ogóle powodów do jakiejkolwiek interwencji, jednakże pomimo to organ ochrony zabytków widzi naruszenia substancji zabytkowej) albo też może dochodzić do przenikania się "uprawnień" obu organów w sytuacji gdy wykonano prace bez zgłoszenia bądź uzyskania pozwolenia na budowę a ich charakter narusza substancję zabytkową.

Przechodząc zatem do art. 39 ust. 1 P.b. Sąd wskazuje, że dotyczy on obowiązku uzyskania pozwolenia WKZ na prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków (także zabytkowym układzie urbanistycznym). Zgodę taką należy uzyskać przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę i nie ma wątpliwości, że na mocy tego przepisu adresatem obowiązków w nim określonych jest inwestor. Zaznaczyć przy tym należy, że wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego jest wpisem obszarowym. Nie oznacza to jednak, że obiekty znajdujące się na takim obszarze nie podlegają ochronie zabytków. Wpis obszarowy obejmuje ochroną prawną wszystkie znajdujące się na tym obszarze obiekty, przy czym inny jest zakres tej ochrony (zewnętrzne cechy obiektów tworzące substancję zabytkową obszaru chronionego np. wygląd kamienic, ich charakterystyczne elementy - por. wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 2152/10).

Wskazany przepis nie mógł więc zostać naruszony przez organy orzekające w trybie naprawczym (art. 50-51 P.b.) a nie w trybie udzielania pozwolenia na budowę. Dodać należy, że Skarżąca podjęła kroki w celu uzyskania zgody na prace przy froncie budynku znajdującym się w zabytkowym układzie S. jednakże [...] Konserwator Zabytków nie pozwolił na wykonanie robót budowlanych polegających m.in. na powiększeniu 3 okien piwnicznych i dokonaniu ich obudowy studzienkami (vide pkt 4 decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...]). Decyzja ta pozostaje nadal w obrocie prawnym i chociaż techniczna prawidłowość wykonanych robót nie budzi zastrzeżeń, to jednak wskazana decyzja wiąże.

Inaczej rzecz wygląda jeżeli chodzi o przepis art. 45 ust. 1 u.o.z., w którego niezastosowaniu Skarżąca upatruje istotnego naruszenia prawa i nie "dania jej szansy" na zalegalizowanie wykonanych robót. Zgodnie z jego brzmieniem w przypadku gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru: 2) roboty budowlane - wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności, albo zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie.

W ocenie Skarżącej istnienie wcześniejszej decyzji [...] Konserwatora Zabytków z 2011 roku, wydanej na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z., która zabraniała wykonania powiększenia okien piwnicznych i ich obudowy, w żadnym razie nie upoważniało organów nadzoru budowlanego do nakazania przywrócenia stanu poprzedniego przed uzyskaniem wiążącego w sprawie stanowiska w ramach procedury określonej w art. 45 ust. 1 u.o.z. Takiego stanowiska Sąd nie podziela.

Po pierwsze, rację ma Skarżąca, jednak ponownie jedynie co do samej zasady, że organy nadzoru budowlanego, w sytuacji gdy mają do czynienia z zabytkiem, zobowiązane są przed wydaniem rozstrzygnięcia uwzględnić stanowisko prezentowane przez konserwatora zabytków jako organu mającego najszersze kompetencje i wiedzę w tej dziedzinie. Niemniej jednak przepis art. 45 ust. 1 u.o.z., o czym była już mowa, zawiera kompetencję, która może być przez organy konserwatorskie stosowana albo w ramach wyłącznego i jedynego postępowania względem zabytku (swoiste postępowanie legalizacyjne sui generis), gdy organy nadzoru budowlanego nie widzą podstaw do władczej ingerencji (np. aktywność budowlana inwestora przy zabytku nie wymagała jakiejkolwiek notyfikacji organom architektoniczno-budowlanym oraz została wykonana w sposób prawidłowy i nienaruszający przepisów, w tym technicznych), albo też zachodzi sytuacja, w której niezbędna jest legalizacja przez organy nadzoru budowlanego przeprowadzonych robót budowlanych, na które wymagane było np. pozwolenie na budowę a w dodatku owe roboty dotyczą zabytku wpisanego do rejestru zabytków i niezbędne jest uzyskanie stanowiska właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Zastrzec należy, że wprawdzie art. 45 ust. 1 u.o.z. literalnie odczytany traktuje o uprawnieniach konserwatora w przypadku obiektu wpisanego do rejestru zabytków, jednak Sąd nie ma w tym przypadku wątpliwości, że uprawnienie to dotyczy także wpisanych do rejestru zabytków obszarów chronionych. Podzielić należy bowiem stanowisko prezentowane we wcześniej przywołanym wyroku NSA jak również wyrażone przez tutejszy Sąd chociażby w wyrokach z dnia 5 czerwca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2023/17 czy z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1778/16 w których wskazano, że umieszczenie układu urbanistycznego w rejestrze zabytków jest wpisem obszarowym, a nie indywidualnym, co jednak nie oznacza, że obiekty znajdujące się na takim obszarze nie podlegają jakiejkolwiek ochronie. Wpis taki oznacza, że ochronie prawnej podlegają wszystkie znajdujące się w jego ramach obiekty, jednak inny jest zakres takiej ochrony, który niewątpliwie różni się od ochrony przewidzianej dla obiektów wpisanych indywidualnie do rejestru zabytków. W przypadku wpisu obszarowego ochronie podlegają bowiem zewnętrzne cechy obiektów (tworzące substancję zabytkową). Z tego należy więc wywieść, że uprawnienie z art. 45 ust. 1 u.o.z. dotyczy również wpisów obszarów chronionych np. układów urbanistycznych, itp.

Niemniej jednak należy również podkreślić, że tworząc przepisy o ochronie zabytków oraz prawo budowlane ustawodawca niewątpliwie działał z zamiarem stworzenia skutecznych i kompletnych narzędzi prawnych, które uregulują wszystkie możliwe sytuacje faktyczne jakie mogą zaistnieć w życiu codziennym. Podzielić więc trzeba to stanowisko judykatury (por. przywołane przez Skarżącą rozstrzygnięcia) z których wynika, że jakkolwiek postępowanie w ramach nadzoru budowlanego oraz postępowanie przed organem konserwatorskim stanowią dwa odrębne postępowania, to jednak ze względu na przedmiot, którego dotyczą pozostają ze sobą w ścisłym związku. Tym samym ewentualne postępowanie prowadzone przez wojewódzkiego konserwatora zabytków w trybie art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o.z. może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy z zakresu nadzoru budowlanego. Owa zależność pomiędzy tymi postępowaniami dotyczy jednakowoż wspólnego przedmiotu, którym jest obiekt (obszar) wpisany do rejestru zabytków i wykonane samowolnie roboty budowlane. Organy nadzoru budowlanego powinny więc, prowadząc postępowanie legalizacyjne, uwzględniać stanowisko organów konserwatorskich, w tym nie rozstrzygać samodzielnie kwestii, które ze swej istoty podlegają domenie konserwatorskiej.

Mając na względzie kompletny charakter wymienionych regulacji prawnych i wykładając je przy założeniu racjonalności ustawodawcy normy te tworzącego, zwrócić trzeba uwagę, że z art. 45 ust. 1 u.o.z. wynika, że zakodowane w nim władcze uprawnienie organów konserwatorskich dotyczy przypadków wykonania przy zabytku wpisanym do rejestru m.in. robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w wydanym pozwoleniu. Inaczej mówiąc, przepis ten ma oczywiste zastosowanie wówczas, gdy inwestor winien był uzyskać zgodę konserwatorską np. w ramach wymagań określonych w art. 39 ust. 1 P.b. a jej w ogóle nie uzyskał, albo wprawdzie ją uzyskał, jednakże zakres robót jaki ostatecznie wykonał odbiega od wydanego pozwolenia lub narusza jego warunki. Mamy tu więc do czynienia z dwiema sytuacjami w jakich postępowanie z art. 45 ust. 1 u.o.z. się niewątpliwie aktualizuje.

W niniejszej sprawie Skarżąca otrzymał jednak w trybie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. wyraźną odmowę (pkt 4 - nie zezwalam) na powiększenie otworów okiennych piwnicy i dokonanie ich obudowy - por. decyzję z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] i jej uzasadnienie. Pomimo jednak tego, a w zasadzie z rażącym naruszeniem owego zakazu, zrealizowała dokładnie takie samo zamierzenie, na które wcześniej nie uzyskała zgody. Stanowi to zatem trzeci stan, jaki winien zostać uwzględniony w ramach postępowania legalizacyjnego przez organy nadzoru budowlanego. Zdaniem Sądu [...]WINB, a wcześniej PINB słusznie wskazują, że nie mogą zignorować decyzji z [...] kwietnia 2011 r. albowiem określa ona to w jaki sposób powinien wyglądać zabytek i czego Skarżącej przy nim zrobić nie było można. Tymczasem Skarżąca zrealizowała dokładnie to, czego organ ochrony konserwatorskiej jej zakazał (potwierdzono to również na rozprawie), zaś obecnie oczekuje, że zostanie zainicjowane przez organy nadzoru budowlanego postępowanie przed wojewódzkim konserwatorem zabytków o wydanie decyzji z art. 45 ust. 1 u.o.z. Stanowisko to nie jest jednak trafne. Podkreślić należy, że decyzja z 2011 roku pozostaje nadal w obrocie prawnym, a także jasno określa stanowisko organu konserwatorskiego. Przyjęcie argumentacji B. O. w myśl której pomimo takiego stanu organ i tak powinien wystąpić do WKZ o wydanie rozstrzygnięcia powodowałoby sytuację, w której bez jakiegokolwiek materialnego znaczenia pozostawałaby decyzja precyzyjnie zakazująca wykonania określonych prac. Organy nadzoru budowlanego dysponując tą decyzją (z 2011 roku) słusznie odwołały się do jej uzasadnienia wskazującego, z jakich powodów nie jest możliwe udzielenie zgody konserwatorskiej (bliźniaczy charakter budynków przy ul. K. [...] i [...] i potrzeba zachowania spójności obu budynków). W konsekwencji zasadnie nakazały przywrócenie budynku do stanu poprzedniego. Pozostaje to w zgodzie ze stanowiskiem organu konserwatorskiego, podtrzymanym w postępowaniu nadzwyczajnym (odmowa zmiany i uchylenia decyzji z [...] kwietnia 2011 r.).

Nadto, Skarżąca pomimo twierdzeń nie była w stanie przedstawić jakiegokolwiek dowodu na to, że toczy się postępowanie przed [...]WKZ bądź [...]KZ w ramach procedury z art. 45 ust. 1 u.o.z., które dotyczyłoby wykonanego powiększenia okien piwnicznych i ich obudowy. Bez znaczenia pozostają też inne obiekty znajdujące się na obszarze chronionym, w których wykonano podobne roboty (tj. powiększono okna piwniczne i/lub obudowano jej studzienkami). W odniesieniu do Skarżącej kwestia ta została jednoznacznie przesądzona w decyzji z 2011 r. (z uwagi na potrzebę zachowania tożsamego wyglądu obu zbliźniaczonych budynków przy ul. A. [...] i [...]) zatem prace budowlane przeprowadzone w innych obiektach nie mają tu znaczenia (podlegają odrębnej ocenie). Jeżeli Skarżąca uznawała, że w jakikolwiek sposób [...]WKZ mógłby wyrazić zgodę na takie roboty budowlane jak przez nią wykonane, winna wykazać się inicjatywą i zainicjować stosowne postępowanie przed tym organem, w ramach wynikającej z art. 77 § 1 k.p.a. zasady koniecznego współdziałania strony i organu w wyjaśnieniu istoty sprawy.

Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia są zdaniem Sądu również podnoszone przez Skarżącą argumenty o wykonaniu okien i ich obudowy w celu zabezpieczenia ściany przed wilgocią i wietrzenia piwnicy. Jakkolwiek takie powody mogły niewątpliwie Skarżącej przyświecać, to jednak pozostają one bez wpływu na działania [...]WINB, zaś przy obecnym poziomie technologicznym i istniejących materiałach budowlanych skuteczne zabezpieczenie przeciwwilgociowe ścian fundamentowych lub ścian przyziemia nie wymaga wykucia 3 okien obudowanych studniami.

W konsekwencji za niezasadne uznano zarzuty nr 1a, 1b i 1c skargi. Organy nie naruszyły art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. albowiem w sprawie nie było konieczności zastosowania art. 45 ust. 1 u.o.z. i art. 39 ust. 1 P.b. w formie, w jakiej domagała się tego Skarżąca.

Chybione, jako wtórne względem zarzutów materialnych, są również zarzuty procesowe nr 2a i 2b. Działanie [...]WINB nie może zostać uznane za dotknięte wadą polegającą na nieodniesieniu się do zarzutów odwołania, nieuwzględnieniu słusznego interesu Skarżącej, czy działania w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej i niewyjaśniający zajętego stanowiska. W ocenie Sądu organ klarownie wyłożył dlaczego uznaje, że z uwagi na decyzję z [...] kwietnia 2011 r. nie jest możliwe zalegalizowanie wykonanych prac budowlanych i niezbędne jest nakazanie przywrócenia budynku do stanu poprzedniego. Stanowisko to Sąd w pełni podziela. Nie jest przy tym konieczne odnoszenie się punkt po punkcie do zarzutów odwołania, jeżeli organ prezentuje jasny i klarowny przekaz dlaczego uznaje, że należało wydać decyzję określonej treści i jak należy rozumieć w tym przypadku przepisy prawa mające w sprawie zastosowanie.

Reasumując, niezależnie od uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na inne uchybienia (o czy dalej), w pełni zasadne jest stanowisko dotyczące nakazania przywrócenia stanu poprzedniego. Jeżeli stan faktyczny sprawy nie ulegnie zmianie, organ powinien uwzględnić wskazane stanowisko Sądu w tym zakresie.

VIII.

Zasadna jest natomiast skarga M. S., choć jak wskazano wcześniej nie w pełni z powodów w niej podniesionych.

Przystępując do oceny sformułowanych w niej zarzutów należy szerzej odnieść się do kwestii konieczności dokonania zgłoszenia robót budowlanych polegających na podwyższeniu murków oporowych przy wjeździe do garażu.

Zdaniem PINB dokonania zgłoszenia wymagały roboty budowlane polegające na podwyższeniu murków oporowych we wyjeździe do garażu, które obecnie wystają 35 cm ponad przyległy teren. Podstawę prawną w tym zakresie stanowi art. 29 ust. 2 pkt 1c w związku z art. 29 ust. 4 pkt 2 P.b. Zdaniem Sądu organ powiatowy dokonał trafnej kwalifikacji powyższych robót bowiem murki oporowe stanowią zgodnie z art. 3 pkt 9 P.b. urządzenie budowlane tj. urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Murki oporowe stanowią urządzenie budowlane w rozumieniu Prawa budowlanego bowiem służą korzystaniu ze znajdującego się w budynku mieszkalnym garażu.

O ile zatem, co do zasady, roboty budowlane polegające na remoncie lub przebudowie urządzeń budowlanych nie są objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 2 pkt 1c P.b. w brzmieniu przed mającą wejść w życie 19 września 2019 r. nowelizacją Prawa budowlanego), ani też zgłoszenia (brak wymienienia art. 29 ust. 2 pkt 1c P.b. w art. 30 P.b.) to jednak zgodnie z art. 29. ust. 4 pkt 2 P.b. na obszarze wpisanym do rejestru zabytków roboty takie wymagają dokonania zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1 P.b. Słusznie więc PINB przyjął, że Skarżąca powinna była dokonać zgłoszenia podwyższenia murków oporowych, co nie nastąpiło i jest niekwestionowane.

Kwestię tę [...]WINB potraktował jednak bardzo oględnie i w sposób niezrozumiały, bowiem na stronie 5 decyzji (przedostatni i ostatni akapit) wskazał, że zgadza się z organem powiatowym, że podwyższenie murków budynku mieszkalnego przy ul. K. [...] w W. nie wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej ani uzyskania pozwolenia na budowę. O ile rzeczywiście pozwolenie na budowę nie jest wymagane, o tyle zgłoszenie już tak z uwagi na istniejący obszar chroniony wpisem do rejestru. Podkreśla to PINB zaś [...]WINB zgadza się z tym stanowiskiem i jednocześnie wskazuje na brak konieczności uzyskania zgłoszenia.

Skoro tak, to pomimo słusznej konstatacji organu, że owo podwyższenie murków przy wjeździe do garażu z 10 cm na 35 cm nad teren nieruchomości stanowi nieskomplikowane roboty budowlane, nadal wymagało to dokonania zgłoszenia, co jasno i wyraźnie wyartykułował organ I instancji.

W kontekście powyższego nie było podstaw do uznania, że tryb z art. 50 i 51 P.b. w ogóle nie znajduje zastosowania odnośnie do tej sytuacji. [...]WINB naruszył tym samym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w istocie niejednoznacznie dokonując kwalifikacji spornych robót budowlanych, bez klarownego wyjaśnienia zajętego w tym zakresie stanowiska. Ową rozbieżność organ winien wyjaśnić w ponownym postępowaniu.

W kontekście powyższego za słuszne należy uznać te uwagi Skarżącego, które wskazują, że organ powinien w takiej sytuacji co najmniej rozważyć kwestie związane z możliwością dysponowania przez Skarżącą nieruchomością na cele budowlane. Jak wskazuje NSA w wyroku z dnia 6 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2426/12 w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie, inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. Różnica, jaka w tym zakresie występuje polega na tym, że stosownie do przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 48 ust. 3 pkt 2 P.b., wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nastąpić poprzez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym musi się to odbyć według reguł ogólnych, a więc przez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, wskazujący na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych. Niespełnienie tego wymogu skutkuje, w myśl art. 35 ust. 4 P.b. a contario, odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przypadkach objętych postępowaniem naprawczym, zastosowaniem sankcji określonych w art. 51 ust. 3 pkt 2 P.b.

O ile wiec w ponownym postępowaniu ocenie podlegać powinno prawo Skarżącej do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o tyle nie można podzielić zbyt daleko idącej argumentacji skargi M. S., że bez wątpienia prawa takiego Skarżąca w ogóle nie ma. Kwestia korzystania z działki nr ewid. [...], na której stoi sporny budynek jest uregulowana w § 8 aktu notarialnego z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr Rep. A [...] (notariusz K. N.). W ponownym postępowaniu ocenie będzie zatem podlegać prawo Skarżącej wynikające tak z treści wskazanego aktu notarialnego jak i z załącznika graficznego. Ocenę w tym zakresie przeprowadzi organ uwzględniając zapisy zawartego porozumienia.

Nadto należy zauważyć, że skoro zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1c w zw. z art. 29 ust. 4 pkt 2 P.b. na obszarze wpisanym do rejestru zabytków przebudowa urządzeń budowlanych wymaga dokonania zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1 P.b., to w myśl dalszej części tej regulacji do (...) zgłoszenia należy dołączyć pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków wydane na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

W niniejszej sprawie brak jest takiej zgody [...]WKZ, zatem stosownie do wcześniej wyrażonych uwag o związaniu organów nadzoru budowlanego orzekających w postępowaniu dotyczącym obszarowego wpisu do rejestru zabytków stanowiskiem organów konserwatorskich, należy ustalić, czy kwestia murków oporowych pozostaje w sferze zainteresowania [...]WKZ (lub działającego z jego upoważnienia SKZ), tym bardziej że Skarżący zwraca uwagę na mające się w tym zakresie toczyć postępowanie. W ponownym postępowaniu organ ustali zatem, czy kwestia murków oporowych pozostaje w sferze zainteresowania organów konserwatorskich.

W powyższej sytuacji skarga M. S. podlegała uwzględnieniu.

O zwrocie kosztów postępowania na rzecz M. S. na które składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 500 zł orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.