Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 1171/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2018-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 10, art. 28
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Asesor WSA Zbigniew Kruszewski Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2018 r. sprawy ze skarg D.K., K.K. i P.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących D.K. i K.K. solidarnie kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł oraz na rzecz P.W. kwotę 997 ( dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z [...].08.2017 r. znak [...], Burmistrz ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działki o nr ewid. [...] położonej w [...].

Od powyższej decyzji w ustawowym terminie odwołał się P.W. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 oraz 77 K.p.a. poprzez błędne ich zastosowanie, polegające na niezebraniu w sposób wszechstronny materiału dowodu, tj. z pominięciem:

- studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy;

- warunków zabudowy ustalonych dla działek sąsiednich tj. działek nr [...], na których przewidziano zabudowę jednorodzinną.

Odwołujący zarzucił też naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

- art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na uznaniu, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie ma znaczenia dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, podczas gdy z wykładni systemowej tego przepisu wynika, iż warunki zabudowy nie mogą być z nią sprzeczne; jak również naruszenie tego przepisu poprzez błędne jego zastosowanie i ustalenie warunków zabudowy, podczas gdy wniosek nie spełniał ustawowo określonych wymogów, w związku z czym organ powinien był odmówić ustalenia warunków zabudowy;

- § 4 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) poprzez błędne jego zastosowanie, polegające na wyznaczeniu linii nowej zabudowy bez uwzględnienia istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich.

W świetle powyższych zarzutów odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Od decyzji nr [...] z [...].08.2017r. znak [...], Burmistrza ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na: budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działki o nr ewid. [...] położonej w [...], odwołały się również w ustawowym terminie inne osoby, które nie zostały uznane za strony postępowania przez Burmistrza: M.G., D.J., R.J., D.K. i K.K., zarzucili dodatkowo naruszenie przepisów postępowania, tj.

- art. 28 K.p.a. w zw. z art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego poprzez błędne jego zastosowanie, polegające na ustaleniu niewłaściwego kręgu stron postępowania; tj, ograniczeniu kręgu stron postępowania wyłącznie do właścicieli działek bezpośrednio sąsiadujących z działką dla której ustalano warunki zabudowy, z jednoczesnym pominięciem właścicieli działek położonych dalej, aczkolwiek znajdujących się w obszarze bezpośredniego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, których interes prawny manifestuje się w zapobieżeniu potencjalnego ograniczenia przysługującego im prawa własności;

- art. 107 § 3 K.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie, polegające na sporządzeniu niekompletnego uzasadnienia faktycznego oraz prawnego, nie wyjaśniającego ani podstaw faktycznych ani podstaw prawnych sposobu ustalenia kręgu stron postępowania oraz zastąpienie w tym zakresie uzasadnienia odwołaniem do znajdującej się w aktach sprawy analizy;

- art. 8 § 1 K.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie, polegające na całkowitym zignorowaniu w decyzji twierdzeń podnoszonych przez skarżącego w toku postępowania wyjaśniającego, co przeczy ogólnej dyrektywie pogłębiania zaufania uczestników postępowania wobec organów administracji.

Postanowieniami z dnia [...].10.2017r. o nr: [...] Kolegium połączyło sprawy z odwołań odpowiednio: M.G., D.K. i K.K. oraz D.J. i D.J. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą z odwołania P.W. od w/w decyzji nr [...] z dnia [...]08.2017r. znak [...], Burmistrza ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działki o nr ewid. [...] położonej w [...].

Uzasadniając decyzję Kolegium wskazało, że w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy krąg stron winien być ustalany na podstawie art. 28 K.p.a. Stosownie do tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Dodać trzeba aby być stroną w postępowaniu administracyjnym wystarczy, że postępowanie dotyczy interesu prawnego danego podmiotu, nie musi być nawet naruszony ten interes. Przyznanie statusu strony w postępowaniu administracyjnym - w myśl art. 28 K.p.a. - uzależnione jest od posiadania interesu prawnego, nie zaś od wykazania jego naruszenia (zob. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 832/11, Lex Omega nr 1248472 oraz Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 379/12, Lex Omega nr 1235109). Jednak interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. musi być umocowany w przepisach prawa, co do zasady - w prawie materialnym. O tym, czy dany podmiot jest stroną postępowania administracyjnego, wynikiem którego może być zainteresowany, nie decyduje sama woła lub subiektywne przekonanie tej osoby, albo też dopuszczenie jej przez organ do udziału w tym postępowaniu, lecz okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". Interes prawny ma bowiem charakter matcrialnoprawny stąd musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 610/15, Lex Omega nr 1930064).

W niniejszej sprawie M.G., D.J., R.J., D.K., K.K. w uzasadnieniu wniesionych odwołań podnoszą, że organ I instancji nie wziął pod uwagę zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. W opinii odwołujących Burmistrz postąpił w sposób automatyczny, nie dokonując rzetelnej i wszechstronnej analizy sprawy.

Odwołujący wywodzą status strony z konkretnego uprawnienia - tj. przysługującego im prawa własności, opisanego min. w art. 140 i 144 KC - na które to uprawnienie zaskarżona decyzja ma bezpośredni wpływ. Uprawnienia właścicielskie ujawniają się nie tylko w postaci pozytywnej (np. prawa do zabudowy nieruchomości) ale również w postaci negatywnej (np. wolności od immisji bezpośrednich i części immisji pośrednich). Ograniczanie dostępu do promieni słonecznych, intensyfikacja ruchu drogowego, zwiększenie hałasu, zmiana ładu architektonicznego okolicy - czyli elementy na które wpływa decyzja o warunkach zabudowy - bezpośrednio oddziałują na zakres uprawnień właścicielskich. Innymi słowy, jeżeli treść prawa własności w wyniku wydania decyzji o warunkach zabudowy może ulec zmianie, postępowanie dotyczy interesu prawnego właściciela. Bez znaczenia są, w opinii odwołujących, w tym przypadku twierdzenia organu, iż decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi samoistnej podstawy do realizacji przedsięwzięcia. Treść decyzji o warunkach zabudowy ukierunkowuje bowiem dalsze postępowania dotyczące wykorzystania nieruchomości, w tym np. postępowanie w przedmiocie udzielenia zezwolenia na budowę.

Kolegium wyjaśniło, że linia orzecznictwa wskazuje, że stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich (zob. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 września 1995 r., sygn. akt VI SA 13/95, Lex Omega nr nr 10650; z dnia 4 grudnia 1995 r., sygn. akt VI SA 20/95, Lex Omega nr 23844; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 29 czerwca 2001 r. sygn. akt IV SA 594/99, Lex Omega nr 54166; z dnia 23 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1618/04, Lex Omega nr 168098; z dnia 17 września 2014 r. sygn, akt II OSK 1261/13, Lex Omega 1664409; z dnia 29 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1358/14, Lex Omega nr 2034071). Orzecznictwo sądowe skłania się przy tym trafnie do dopuszczenia możliwości uznania za strony postępowania właścicieli i użytkowników wieczystych działek sąsiednich, które nie sąsiadują bezpośrednio z terenem inwestycji (nie graniczą z nim, nie przylegają do niego fizycznie). Wskazuje się przy tym, że możliwość uznania za strony właścicieli tak rozumianych działek sąsiednich zależy od rodzaju inwestycji, która jest planowana.

W kontekście ustalania kręgu stron postępowania administracyjnego, a tym samym ich interesu prawnego, w zakresie realizowanej inwestycji należy uwzględnić nie tylko sposób zagospodarowania wywołany planowaną inwestycją, ale też charakter takiej inwestycji.

W zależności od rodzaju inwestycji, wykonywana tam działalność będzie mogła powodować bowiem oddziaływanie nie tylko na nieruchomości bezpośrednio z jej terenem graniczące, lecz również na nieruchomości położone dalej. Pojęcie "działki sąsiedniej" przy rozważaniu kwestii oddziaływania nie ogranicza się zatem li tylko do uznania za taką wyłącznie działki bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji, lecz także może dotyczyć innych działek znajdujących się w sąsiedztwie, nawet w znacznej odległości od terenu inwestycji. To wszystko zależy od immisji jakie będzie lub już powoduje konkretne zainwestowanie na działce inwestora (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 grudnia 2014r., sygn. akt II OSK 1204/13, Lex Omega nr 1643768 oraz z dnia 8 września 2004 r., sygn. akt OSK 394/04, Lex Omega nr 160631; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA7G1791/14, Lex Omega nr 1643851).

W przypadku działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji (tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie) o interesie prawnym ich właścicieli decydował będzie zatem zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. To natomiast powoduje, że w każdej sprawie należy określić tak rozumiane działki sąsiednie i w ślad za tym ustalić strony postępowania. Organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy ma obowiązek zbadać rodzaj inwestycji, jej rozmiary oraz stopień i zakres jej uciążliwości dla otoczenia, a następnie ustalić, jak daleko sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1224/13, Lex Omega nr 1493081).

W orzecznictwie wskazuje się dalej słusznie, że także sąsiedztwo fizyczne z terenem inwestycji samo w sobie nie przesądza o przymiocie strony w postępowaniu o warunki zabudowy. Chodzi bowiem tylko o takie sąsiedztwo, które skutkuje włączeniem w obszar oddziaływania inwestycji wyznaczony przepisami prawa. Ustawodawca nie zagwarantował przy tym niezmienności otoczenia, ani ochrony prawnej umożliwiającej udział w postępowaniu administracyjnym, w sytuacji odczucia utraty bezpieczeństwa, spadki; wartości nieruchomości, czy też pojawienia się konkurencyjnej działalności. W rezultacie argumenty odnoszące się wyłącznie do subiektywnie odczuwanej uciążliwości inwestycji nie mogą stanowić o przymiocie strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną ustalającą warunki zabudowy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 30 października 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 952/13, Lex Omega nr 1395595).

O statusie stron w sprawach z zakresu ustalenia warunków zabudowy decydują nie tyle rzeczywiste ograniczenia w zagospodarowaniu, jakie realizacja planowanego zamierzenia inwestycyjnego może spowodować dla właścicieli nieruchomości, lecz już potencjalna możliwość negatywnych ingerencji w prawo własności, np. z uwagi na zamiar usytuowania w bliskiej odległości obiektu kubaturowego o wysokości i uciążliwości nieporównywalnej zabudową mieszkaniowa jednorodzinną, którego realizacja może rodzić obawy związane z immisjami (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1199/14, Lex Omega nr 1602413). W granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą (art. 140 k.c.). Przepis ten chroni właściciela nieruchomości przed tzw. immisjami bezpośrednimi, zatem takimi, które uniemożliwiałyby korzystanie z prawa własności. Z kolei na mocy art. 144 k.c. zakazane są tzw. immisje pośrednie - właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Oba powołane przepisy należy uwzględnić przy określaniu kręgu stron postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Konieczna jest ocena, czy planowana inwestycja - ze względu na rozmiar, charakter - stwarza ryzyko immisji bezpośrednich albo pośrednich.

Kolegium dodało, że oddziaływanie planowanej inwestycji należy w sprawie dotyczącej warunków zabudowy ustalać biorąc pod uwagę przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wskazywany przez skarżących art. 140 k.c.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawa ta określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy). Z art. 2 pkt 1 ustawy wynika zaś, że ilekroć w ustawie jest mowa o ładzie przestrzennym - należy przez to rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyj no - estetyczne.

Przepis art. 140 k.c. stanowi natomiast, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.

Należy dodać, że w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia m.in. warunku polegającego na istnieniu co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (vide art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Z określonej w cytowanym przepisie zasady dobrego sąsiedztwa wynika, że przez działkę sąsiednią w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć nieruchomość zabudowaną, położoną w najbliższym otoczeniu nieruchomości objętej inwestycją, a przede wszystkim dostępną z tej samej drogi publicznej. Nie może zatem mieć decydującego znaczenia dla rozumienia pojęcia działki sąsiedniej okoliczność, czy graniczy ona z nieruchomością objętą inwestycją bezpośrednio, czy też przez drogę. Działka drogowa nie może bowiem stanowić odniesienia dla ustalenia funkcji, parametrów, cech i wskaźników ksztahowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Odniesieniem tym są jedynie działki zabudowane.

Należy dodać, że zasada dobrego sąsiedztwa, jak z samej jej nazwy wynika, odwołuje się do zapewnienia "dobrego sąsiedztwa" poszczególnych nieruchomości, w różnych aspektach - funkcji znajdujących się na nich obiektów, cech zagospodarowania terenu oraz cech architektonicznych obiektów budowlanych. Pierwszym warunkiem tej zasady jest dostosowanie funkcji projektowanego obiektu do funkcji obiektów istniejących. Wynika z niego wykluczenie możliwości wprowadzenia na danym terenie funkcji niezgodnej z funkcją już istniejących obiektów. Wprowadzone przez ustawodawcę ograniczenie jest celowe. Postulat uwzględnienia w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań prawa własności oznacza m. in. takie zagospodarowanie przestrzeni, które umożliwi harmonijne, optymalne w danym przypadku warunki korzystania z prawa własności nieruchomości. Wynikająca z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zasada kontynuacji funkcji zabudowy w obszarze analizowanym, w sąsiedztwie nieruchomości, rozumianym jako najbliższa okolica nieruchomości, w rzeczywistości wywiera skutek w postaci ochrony interesów właścicieli nieruchomości w zakresie tożsamości funkcji nieruchomości położonych w pobliżu. Dlatego też w postępowaniu w sprawie wydania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu odmienność funkcji położonych w sąsiedztwie nieruchomości, na której ma być zrealizowana planowana inwestycja, wskazywać może (tak jak w tej sprawie) na kolizję interesów właścicieli nieruchomości, zarówno bezpośrednio graniczących z tą nieruchomością, jak i położnych w pewnej odległości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 kwietnia 2010 roku, sygn. akt II SA/Gd 447/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl).

Zdaniem Kolegium interesu prawnego M.G. (działka nr [...]), D.J. i R.J. ( działka nr [...]), D.K. i K.K. (działka nr [...]), w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji należy zatem dopatrywać się w opisanych powyżej normach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określających zasady kształtowania ładu przestrzennego z wykorzystaniem elementów zasady dobrego sąsiedztwa oraz w normach prawa cywilnego, dotyczących prawa własności i granic korzystania z tego prawa.

W niniejszej sprawie jest bezsporne, że nieruchomości stanowiące własność lub współwłasność M.G., D.J., R.J., D.K. i K.K. są oddzielone od nieruchomości objętej inwestycją (działka nr [...]) jedynie inną niezabudowaną działką, tj. nr [...].

W ocenie Kolegium charakter planowanej inwestycji (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna) przemawia za tym aby uznać nieruchomości stanowiące własność lub współwłasność M.G., D.J., R.J., D.K. i K.K. za nieruchomości sąsiadujące z działką nr [...], na której ma zostać zrealizowana przedmiotowa inwestycja, bowiem znajdują się one w obszarze jej oddziaływania.

Za taką oceną tego stanu faktycznego przemawia także to, że w postępowaniu zmierzającym do wydania warunków zabudowy problem stron trzeba analizować także przez pryzmat art. 6 list. 2 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym w ramach tego postępowania każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Oznacza to, że ochrona interesów osób trzecich występuje nie tylko na etapie pozwolenia na budowę, wydawanego na podstawie przepisów prawa budowlanego, lecz już na wstępnym etapie procesu inwestycyjnego, w ramach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art. 64 ust. 1 ustawy przewiduje, że organ administracyjny ma obowiązek w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określić wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Podstawowe znaczenie ma w tym zakresie przywoływany powyżej art. 140 k.c. który - poza tym, że daje właścicielowi pewne uprawnienia, także ogranicza treść przysługującego mu prawa własności, w szczególności zobowiązując właściciela, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, do korzystania, z wyłączeniem innych osób, z rzeczy (nieruchomości) zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Prawo zabudowy, niezależnie od tego, czy traktowane jako oczywisty element prawa własności nieruchomości, czy też uprawnienie wynikające z publicznoprawnych aktów zgody organów administracji publicznej, podlega ocenie jego zgodności z przepisami prawa, w tym w szczególności z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Stąd też - zdaniem Kolegium - należy przyjąć, że charakter, rozmiar i gabaryty planowanej inwestycji (budynek mieszkalny wielorodzinny o szerokości elewacji od 12,30 m do 18,30 i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej od 13,00 m do 14,00 m, uzasadniają przekonanie o możliwości zaistnienia różnego rodzaju immisji pośrednich na nieruchomości sąsiednie, znajdujące się w obszarze oddziaływania, do których należą nieruchomości odwołujących się. Sam fakt, że taka możliwość istnieje - chociażby w związku ze zwiększonym hałasem, zanieczyszczeniem powietrza, czy też potencjalnymi ograniczeniami w dopływie światła dziennego - uzasadnia uznanie statusu właścicieli tych nieruchomości jako stron postępowania.

Analizując kwestię statusu M.G., D.J., R.J., D.K. i K.K. jako stron postępowania, Kolegium wskazało, że Burmistrz ograniczył się w istocie do uznania za strony właścicieli nieruchomości przylegających bezpośrednio do terenu inwestycji.

W ocenie Kolegium charakter planowanej w niniejszej sprawie inwestycji tj. budowa do budynku mieszkalnego wielorodzinnego o parametrach znacznie przekraczających parametry zabudowy występujące na nieruchomościach odwołujących się, którzy nie zostali uznani za stronę postępowania, wymaga szczegółowego zbadania możliwego oddziaływania na nieruchomości sąsiednie.

Biorąc pod uwagę powyższe Kolegium stwierdziło, że prawo do ochrony swego interesu prawnego polega na możliwości uczestniczenia w postępowaniu i możliwości weryfikowania rozstrzygnięć, wyrażania stanowiska, zgłaszania uwag i wniosków. Poszanowanie interesów właścicieli nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim otoczeniu planowanej inwestycji, poprzez zapewnienie im możliwości obrony swoich praw w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy nieruchomości mogących na nie oddziaływać, jest bowiem elementem stosunków sąsiedzkich. Stosunki te reguluje z kolei przepis art. 144 k.c., zgodnie z którym właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze - społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych i dalsze przepisy tzw. prawa sąsiedzkiego, do których bezpośrednio nawiązuje publicznoprawna norma art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy, przyznająca prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 czerwca 2014 roku, sygn. akt II SA/Gd 247/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Przepis art. 144 k.c. stanowi podstawę ochrony uprawnień właściciela nieruchomości przed wpływem niekorzystnych czynników z innych nieruchomości i może stanowić materialnoprawną podstawę interesu, o którym jest mowa w art. 28 k.p.a.

Z tych powodów Kolegium uznało, że M.G., D.J., R.J., D.K. i K.K. należy uznać za strony postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na: budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działki o nr ewid. [...] położonej w [...].

Przechodząc do dalszych rozważań Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 59 ust. 1 z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017r., poz. 1073), zwanej dalej także "u.p.z.p.", zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Stosownie do art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust, 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, który powinien zawierać:

1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000;

2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charaktery stycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko;

3) w przypadku lokalizacji składowiska odpadów:

a) docelową rzędną składowiska odpadów,

b) roczną i całkowitą ilość składowanych odpadów oraz rodzaje składowanych odpadów,

c) sposób gromadzenia, oczyszczania i odprowadzania ścieków,

d) sposób gromadzenia, oczyszczania i wykorzystywania lub unieszkodliwiania gazu składowiskowego.

Nadto, zgodnie z art. 63 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017r. poz. 1257), zwanej dalej również "k.p.a.", wniosek winien być podpisany przez wnoszącego.

Kolegium wskazało dalej, iż ustalenie warunków zabudowy - stosownie do art. 52 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 2 u.p.z.p. - następuje na wniosek inwestora i wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać: określenie granic terenu objętego wnioskiem charakterystykę inwestycji, obejmującą m. in. określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

Organ jest związany treścią wniosku złożonego przez inwestora, lecz nie jest to związanie bezwzględne. Za dopuszczalne uznać należy ustalenie parametrów nowej zabudowy w stopniu niewielkim od wnioskowanych przez inwestora, jeśli znajduje to pełne uzasadnienie w analizie urbanistyczno - architektonicznej. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 marca 2009 r. (sygn. akt II OSK 272/2008, publ. Lexis.pl nr 2263711) uznano, że "organ administracji publicznej jest wprawdzie związany wnioskiem inwestora, lecz to związanie nie ma charakteru bezwzględnego. W toku postępowania administracyjnego wniosek może być modyfikowany przez inwestora, także w wyniku działań zainicjowanych przez organ". Przy czym stanowisko wnioskodawcy musi być wyrażone w sposób jednoznaczny.

Dalej należy podać, że zgodnie z art. 60 ust. 1 w/w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt (burmistrz, prezydent) po uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi- w tym m. in. z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4. Stosownie do art. 53 ust. 3, w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ prowadzący postępowanie dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych i stanu faktycznego i prawnego terenu, na któiym przewiduje się realizację inwestycji.

Zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588), zwanego dalej również "rozporządzeniem", wyniki analizy zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

Stosownie do art. 54 w związku z art. 64 ust, 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy określa:

1) rodzaj inwestycji;

2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;

3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy- stosownie do art. 61 ust. 1 cyt. ustawy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Warto również wskazać, że zgodnie z art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 cyt. ustawy nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Kolegium za konieczne uznało wskazanie, że zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. organ prowadzący postępowanie dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych i stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Stosownie do § 9 ust. 2 w/w rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. wyniki analizy zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Zatem wyniki analizy stanowią integralną część rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

W myśl § 3 cyt. rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u. p. z. p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie organ I instancji zgodnie z w/w rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyznaczył obszar analizowany w' odległości nic mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki (front działki, czyli ta część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd wynosi 100 m x 3 = 300 m) wokół działki nr o nr ewid. [...]. W opinii Kolegium wyznaczony minimalny obszar analizowany (tj. trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem), jest wystarczający.

Zdaniem Kolegium nie było podstaw do poszerzenia obszaru analizowanego w niniejszej sprawie, ponieważ działka nr o nr ewid. [...] przy drodze wojewódzkiej nr [...], a wokół tej działki występuje zróżnicowany obszar urbanistyczno- przestrzenny. Na analizowanym obszarze znajdują się bowiem tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (np. działki o nr ewid. [...]), tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (np. działki o nr ewid. [...]), tereny zabudowy usługowej, w tym usług sportu i rekreacji, usług religijnych (np. działka o nr ewid. [...]), tereny dróg publicznych i wewnętrznych, tereny kolejowe, tereny ogrodów działkowych, tereny rolne i leśne.

Wobec tego bezsprzecznie należy stwierdzić, że w obszarze analizowanym znajduje się co najmniej jedna działka, tj. np. dz. nr [...] zabudowana budynkiem wielorodzinnym, dostępna z tej samej drogi publicznej co wnioskowany teren, pozwalając tym samym na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystanie terenu.

Dalej należy podać, że § 1 rozporządzenia określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania: linii zabudowy; wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu; szerokości elewacji frontowej; wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Należy przy tym pamiętać, że warunki zabudowy wyznaczone w oparciu o sąsiednią zabudowę muszą odpowiadać regułom zawartym w § 4 - 8 rozporządzenia. Oznacza to także, że każde odstępstwo od reguł wyznaczonych przez ustawodawcę w wymienionych przepisach musi być należycie uzasadnione.

Stosownie do § 4 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Jednocześnie przepisy dopuszczają inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy.

W zaskarżonej decyzji Burmistrz wyznaczył linię zabudowy - od strony drogi wojewódzkiej nr [...] (dz. nr [...]) - 13,50 m od granicy z działką drogową o nr ewid. [...] ( 19,50 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej) jako przedłużenie tej linii na działce sąsiedniej nr [...].

Biorąc pod uwagę powyższe, Kolegium wskazuje, że Burmistrz prawidłowo wyznaczył linię zabudowy - od strony drogi wojewódzkiej nr [...] (dz. nr [...]) jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej (dz. ni' [...]), czyli zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia.

Przechodząc do dalszych rozważań w niniejszej sprawie podać trzeba, że w myśl § 5 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy.

Burmistrz ustalił, że maksymalny wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy budynkami w stosunku do powierzchni działki nr [...] - nie może przekroczyć 0,20 %. Ustalony przez organ I instancji wskaźnik tj. 0,20 % odpowiada średniej wartości wskaźnika ustalonego na podstawie zabudowy na działkach nr: [...]. W przedmiotowej sprawie spełniony jest warunek przepisu § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia.

Zgodnie z § 6 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy (ust. 2).

Kolegium na podstawie wyników analizy urbanistycznej znajdującej się w aktach sprawy ustaliło, że średnia szerokość elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym ustalona na podstawie elewacji frontowych budynków na działkach nr: [...], wynosi 15,3 m, a z tolerancją do 20% wskaźnik ten wynosi od 12,30 m do 18,30 m. W decyzji organ ustalił szerokość elewacji frontowej od 12,30 m do 18,30 m, które to ustalenie Kolegium uznaje za prawidłowe zgodne z § 6 ust. 1 w/w rozporządzenia.

Stosownie do § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. § 7 ust. 2 rozporządzenia stanowi natomiast, że wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. W § 7 ust. 3 rozporządzenia ustawodawca wskazał, że jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Zgodnie natomiast z § 7 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia.

W ocenie Kolegium, Burmistrz prawidłowo ustalił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku mieszkalnego od 13,00 m do 14,00 m, ponieważ wysokość istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym jest zróżnicowana i wynosi od 3,5 m do ok. 15.0 m (co organ wykazał w analizie odnosząc te wartości do konkretnych działek). W związku z powyższym korzystając z zasady wyrażonej § 7 ust. 4 ww. rozporządzenia i uwzględniając wnioskowaną wielkość jako zgodną z wysokościami elewacji istniejących budynków, organ I instancji zasadnie ustalił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej od 13,00 m do 14,00 m.

Na podstawie analizy zabudowy na sąsiednich działkach organ I instancji wskazał, że oparł także ustalenia co do geometrii dachu budynku. Stosownie do § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.

Na podstawie znajdującej się w aktach sprawy analizy Kolegium stwierdziło, że geometria dachów budynków w obszarze analizowanym jest znacznie zróżnicowana, tj. od dachów płaskich z najwyżej położonymi krawędziami na wysokości od 6,00 m (np. budynek usługowy na działce o nr ewid. [...]) do 14,00 m i 15,00 m - najwyższej położona krawędź dachu tworzy uskok (np. budynek mieszkalny wielorodzinny na działce o nr ewid. [...]), o dachach dwuspadowych o nachyleniu połaci ok. 5°, z kalenicami na wysokości ok. 7.0 m (np. budynki mieszkalne wielorodzinne na działkach o nr ewid. [...]) i usytuowanymi prostopadle względem frontów poszczególnych działek, o dachach dwuspadowych o kącie nachylenia połaci od 30° do 45°, z kalenicami na wysokości ok. 8,00 m i usytuowanymi równolegle lub prostopadle względem frontów poszczególnych działek (np. budynek mieszkalny jednorodzinny na działce o nr ewid. [...]), po dachy wielospadowe o nachyleniu połaci od 38° do 45° i z kalenicami na wysokości od 8,00 m do 10,00 m (np. budynek mieszkalny wielorodzinny na działce o nr ewid. [...]), wnioskowana geometria dachu - dach dwuspadowy o kącie nachylenia połaci od 5° do 20°, wysokości kalenicy od 14,00 m do 15,00 m i usytuowanej prostopadle względem frontu działki.

W związku z powyższym zgodnie z cechami dachów budynków w obszarze analizowanym, uwzględniając częściowo wnioskowane parametry jako zgodne z cechami istniejącej zabudowy, Burmistrz ustalił geometrię dachu budynku - dach dwuspadowy o nachyleniu połaci od 5° do 20°, z kalenicą lub najwyżej położoną krawędzią dachu na wysokości od 14,00 m do 15,00 m i usytuowaną równolegle lub prostopadle względem frontu działki.

Dalej Kolegium podało, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej - bezpośredni, projektowanym zjazdem z drogi wojewódzkiej nr [...] na działce o nr ewid. [...], uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren objęty planowanym zamierzeniem inwestycyjnym nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, stosownie do przepisów art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także żaden z przepisów odrębnych nie sprzeciwia się realizacji inwestycji objętej niniejszą decyzją.

Odnosząc się do zarzutów odwołujących, Kolegium wyjaśniło, że nie można podzielić zarzutu naruszenia przedmiotową decyzją postanowień obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Należy podkreślić, że studium nie jest aktem prawa miejscowego lecz aktem kierownictwa wewnętrznego i jego postanowienia nie mogą wpływać na sytuację prawną obywateli. Studium wiążące jest jedynie dla organów gminy, nie kształtuje natomiast sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości, stąd jego postanowienia i regulacja nie może mieć wpływu na konkretne zapisy decyzji o warunkach zabudowy. Takie jest też utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych zob. min. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, z dnia 7 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 952/10, gdzie Sąd wyraźnie stwierdził, że badanie zamierzenia inwestora z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie ma wpływu na wynik postępowania w sprawie warunków zabudowy, gdyż decyzja o warunkach zabudowy nie jest wydawana w oparciu o wymieniony akt, bowiem nie ma on charakteru aktu prawa powszechnie obowiązującego, a stąd nie może stanowić materialnoprawnej podstawy takiego rozstrzygnięcia. Do czasu zatem, kiedy ustalenia studium nie znajdą się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie wiążą one powszechnie i nie mogą stanowić podstawy do wydawania decyzji administracyjnych.

Kolegium wskazało również, że na etapie postępowania w sprawie warunków zabudowy ustala się czy określone zamierzenie inwestycyjne może być zrealizowane na wskazanym terenie (czy spełniony jest wymóg dobrego sąsiedztwa, czy inwestycja wkomponowuje się w zabudowę w obszarze analizowanym) i jak ma wyglądać przyszła inwestycja. Wskazane w odwołaniu decyzje określające warunki zabudowy dla działek sąsiednich tj. działek nr [...] oraz [...], na których przewidziano zabudowę jednorodzinną, nie mogą stanowić podstawy do rozważań organu w zakresie wniosku o warunki zabudowy złożonego dla działki o nr [...], pQnieważ inwestycje te nie są zrealizowane na tych samych działkach, a ponadto dokonywana przez organ analiza urbanistyczna, o której mowa w ww. rozporządzeniu, dotyczy tylko działek zabudowanych na dzień jej sporządzenia (istniejącej już na tych działkach zabudowy).

Na zakończenie rozważań Kolegium stwierdziło, że organ I instancji z urzędu podjął czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, przez co zebrał i rozpatrzył w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.) oraz wydał decyzję o przekonywującej treści, odpowiadającą wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Kolegium stwierdza tym samym, że kwestionowana decyzja zawiera prawidłowe uzasadnienie faktyczne, ponieważ zgodnie z art. 107 § 3 ustawy k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne- wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z powyższą sytuacja mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Kolegium nie dopatrzyło się również naruszenia innych wskazywanych w odwołaniach przepisów postępowania. Bezzasadne okazały się również zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, czemu Kolegium dało wyraz w uzasadnieniu decyzji.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi K.K., D.K. oraz P.W..

K.K. i D.K. zaskarżonej decyzji zarzucili:

I.rażące naruszenie art. 15 K.p.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na uniemożliwieniu skarżącym wzięcia czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym, pomimo prawidłowego ustalenia przez organ odwoławczy, iż strona została pozbawiona możliwości czynnego udziału w postępowaniu w pierwszej instancji, co w rezultacie doprowadziło do pozbawienia strony prawa do dwuinstancyjnego postępowania,

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z:

1. art. 10 w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji, pomimo, że organ drugiej instancji prawidłowo i wbrew stanowisku organu pierwszej instancji ustalił, iż skarżący należeli do kręgu stron postępowania, co z kolei nakazywało organowi pierwszej instancji do zapewnienia skarżącym czynnego udziału w postępowaniu, a czego nie dokonano,

2. art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na niezebraniu w sposób wszechstronny materiału dowodowego, tj. z pomięciem:

a. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy,

b. warunków zabudowy ustalonych dla działek sąsiednich, tj. działek nr [...], na których przewidziano zabudowę jednorodzinną,

które to naruszenie doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o stan faktyczny nie odpowiadający prawdzie obiektywnej.

III. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7 w zw. z art. 2 pkt 1 i 18 u.p.z.p. poprzez błędne jego zastosowanie, polegające na zignorowaniu skutków związanych z realizacją planowanej inwestycji dla ładu przestrzennego oraz walorów architektonicznych i krajobrazowych okolicy, potencjalnego obniżenia wartości ekonomicznej nieruchomości sąsiednich, a także naruszenia prawa własności okolicznych mieszkańców,

2. art. 9 u.p.z.p. poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na uznaniu, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie ma znaczenia dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, podczas gdy z wykładni systemowej tego przepisu wynika, że warunki zabudowy nie powinny być z nią sprzeczne, a wydana decyzja powinna co najmniej uwzględnić istniejące studium, jak również wyjaśnić przyczyny odejścia od uregulowanej w nim polityki przestrzennej gminy.

3. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na wydaniu decyzji z naruszeniem zasady kontynuacji oraz zasady dobrego sąsiedztwa.

W świetle powyższych zarzutów skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji a także zasądzenie od organu solidarnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych.

Skarżący P.W. zaskarżonej decyzji zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na niezebraniu w sposób wszechstronny materiału dowodowego, tj. z pomięciem:

a. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy,

b. warunków zabudowy ustalonych dla działek sąsiednich, tj. działek nr [...], na których przewidziano zabudowę jednorodzinną,

które to naruszenie doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o stan faktyczny nie odpowiadający prawdzie obiektywnej.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7 w zw. z art. 2 pkt 1 i 18 u.p.z.p. poprzez błędne jego zastosowanie, polegające na zignorowaniu skutków związanych z realizacją planowanej inwestycji dla ładu przestrzennego oraz walorów architektonicznych i krajobrazowych okolicy, potencjalnego obniżenia wartości ekonomicznej nieruchomości sąsiednich, a także naruszenia prawa własności okolicznych mieszkańców,

2. art. 9 u.p.z.p. poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na uznaniu, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie ma znaczenia dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, podczas gdy z wykładni systemowej tego przepisu wynika, że warunki zabudowy nie powinny być z nią sprzeczne, a wydana decyzja powinna co najmniej uwzględnić istniejące studium, jak również wyjaśnić przyczyny odejścia od uregulowanej w nim polityki przestrzennej gminy.

3. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na wydaniu decyzji z naruszeniem zasady kontynuacji oraz zasady dobrego sąsiedztwa.

W świetle powyższych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji a także zasądzenie od organu solidarnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych.

Odpowiadając na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie, w całości podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z 18 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Go 1172/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. postanowił połączyć sprawę ze skargi P.W. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą ze skargi K.K. i D.K..

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi są zasadne, choć nie wszystkie podniesione w nich zarzuty uznać można za trafne.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2017 r., poz.1369 ze zm., powoływanej dalej jako P.p.s.a.).

Po myśli art. 134 § 1 P.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd stwierdził, że zarówno decyzja zaskarżona jak i poprzedzające je rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu wskazanym w powołanych wyżej przepisach.

Zasadnie Kolegium wskazało, że orzecznictwo sądowe skłania się do dopuszczenia możliwości uznania za strony postępowania właścicieli i użytkowników wieczystych działek sąsiednich, które nie sąsiadują bezpośrednio z terenem inwestycji. Zgromadzony przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy wskazuje, że działki nr [...], których właścicielami są skarżący K.K. i D.K. a także działki M.G., D.J. i R.J., są oddzielone od nieruchomości nr [...] - objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy - jedynie inną niezabudowaną działką, tj. działką nr [...]. Charakter planowanej inwestycji (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna) przemawia zatem - jak słusznie uznało Kolegium - aby nieruchomości stanowiące własność ww. osób, uznać za nieruchomości sąsiadujące z działką nr [...], na której ma zostać zrealizowana planowana inwestycja, bowiem znajdują się one w obszarze jej oddziaływania.

Zdaniem skarżących K.K. i D.K., w sytuacji ustalenia (prawidłowego) przez organ odwoławczy, iż należeli oni do kręgu stron postępowania, powinien on wydać decyzję kasatoryjną, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Odpowiadając na skargę Kolegium wskazało natomiast, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie Nadto skarżący nie wskazali żadnych czynności, które mogliby dokonać przed organem, gdyby zostali zawiadomieni o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków.

Zdaniem Sądu rację mają skarżący. Wskazać bowiem należy, że art. 15 K.p.a. stanowi, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Z kolei art. 138 § 2 K.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Konieczność umożliwienia dodatkowym osobom udziału w postępowaniu w charakterze stron tego postępowania nie może być zakwalifikowana jako "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie", jednakże w sytuacji, gdy dopiero na etapie postępowania odwoławczego wychodzi na jaw - a z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie - że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji pominięte zostały osoby (w tym skarżący K.K. i D.K.), które powinny być uznane za strony postępowania, decyzja organu pierwszej instancji powinna zostać uchylona, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Pierwszeństwo bowiem należy w takim przypadku dać zasadzie dwuinstancyjności, która jest jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Strony postępowania nie można pozbawić możliwości rozpatrzenia sprawy przez dwie instancje motywując to tym, że swoje racje mogą przedstawić na etapie postępowania odwoławczego.

Zarzut naruszenia art. 15 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 oraz w zw. z art. 10 i art. 28 K.p.a., okazał się zatem uzasadniony.

Nieuzasadnione są natomiast zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., a także powiązany z nim zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 9 u.p.z.p. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego. Stanowi o tym wprost ust. 5 art. 9 u.p.z.p. Natomiast ustalenia studium wiążą organ jedynie przy sporządzaniu planów miejscowych (ust. 4 art. 9 u.p.z.p.). Związania tego nie można zatem odnosić - jak twierdzą skarżący - do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Nie mają także racji skarżący twierdząc, że organ pierwszej instancji ustalając wnioskowane warunki zabudowy, powinien uwzględnić to, iż dla sąsiednich działek nr [...], ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegających na budowie budynku jednorodzinnych. Samo bowiem wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy nie przesądza jeszcze, że zabudowa na określonej nieruchomości kiedykolwiek powstanie. Użyte przez ustawodawcą w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. sformułowanie "zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy" dotyczy jedynie takiej zabudowy, która powstała i jest użytkowana w zgodzie z obowiązującymi przepisami. Organ orzekając o warunkach zabudowy powinien zatem w analizie - i tak uczyniono w rozpoznawanej sprawie - uwzględniać tylko legalnie istniejące obiekty budowlane.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7 w zw. z art. 2 pkt 1 i 18 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wyjaśnić należy, że realizacja każdej inwestycji wiąże się z pewną uciążliwością dla otoczenia (np. immisjami, zmianą krajobrazu) czy potencjalnym obniżeniem wartości nieruchomości sąsiednich, jednak nie może to uniemożliwić jej realizacji, jako że - zgodnie z art. 6 ust. 2 - każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy, oczywiście jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu osób trzecich.

Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Sąd uznał za niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy uchylenie także, w oparciu o art. 135 P.p.s.a., decyzji organu pierwszej instancji, z uwagi na wadliwe określenie kręgu stron postępowania zgodnie z art. 28 K.p.a.

O należnych skarżącym kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na koszty te składają się: wpisy od każdej skargi w wysokości 500 zł, ustalone zgodnie z § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r., nr 221, poz. 2193 ze zm.), wynagrodzenia pełnomocnika, ustalone w wysokości 480 zł zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), opłaty skarbowe od pełnomocnictw w wysokości 17 zł.

Przy ponowny rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji przeprowadzi postępowanie administracyjne mając na uwadze przedstawione wyżej wywody i eliminując dotychczas popełnione uchybienia.