Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1770/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art156§ 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2017 r. sprawy ze skargi M. K. i W. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Budownictwa, po rozpatrzeniu odwołania M. K. i W. K., decyzją z [...] maja 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta [...] z [...] listopada 1982 r. nr [...] ustalającą odszkodowanie za nieruchomość położoną w [...] w rejonie ul. [...], T., H. o pow. [...] m2 (część działki nr [...]), stanowiącej własność A. W., która przeszła na własność Państwa na podstawie zarządzenia Naczelnika Miasta L. nr [...] z [...] czerwca 1980 r. w sprawie ustalenia terenów budownictwa jednorodzinnego w L., podziału tych terenów na działki budowlane i przeznaczeniu ich do oddania w użytkowanie wieczyste, ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. nr [...] z [...] lipca 1980 r.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Zarządzeniem z [...] czerwca 1980 r. nr [...] Naczelnik Miasta L. wyznaczył granice terenów budownictwa jednorodzinnego w L., podział tych terenów na działki budowlane i przeznaczył je do oddania w użytkowanie wieczyste. Zarządzenie zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. nr [...], poz. 11 z [...] lipca 1980 r. Zarządzenie zostało wydane na podstawie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1972 r. Nr 27, poz. 192).

20 czerwca 1980 r. mgr inż. J. A. biegły z listy Wojewody [...] sporządził wycenę nieruchomości stanowiącej własność A. W., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2, zapisane w Kw nr [...]. Biegły oszacował wartość nieruchomości na kwotę [...] zł.

[...] grudnia 1980 r. przelano A. W. przelewem kwotę [...] zł za grunt o pow. [...] m2. Odszkodowanie przyznano za grunt o pow. [...] m2, a nie za grunt o pow. [...] m2 bowiem z przejętego terenu odliczono cztery działki pozostawione na własność dzieciom A. W.. A. W. nie przyjęła kwoty [...] zł uważając, że jest ona zbyt niska. W związku z tym wniosła odwołanie do organu II instancji oraz składała skargi m.in. do Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska.

Minister pismem z [...] sierpnia 1982 r. nr [...] przesłał skargę do rozpatrzenia oraz wydania decyzji ustalającej odszkodowanie za przejęte na rzecz Skarbu Państwa grunty w oparciu o aktualne przepisy, ponieważ nie była wydana decyzja o odszkodowaniu, a kwotę odszkodowania obliczono w 1980 r. na podstawie nieaktualnego zarządzenia Wojewody [...] nr [...] z [...] grudnia 1977 r.

Decyzją z [...] listopada 1982 r. nr [...] Naczelnik Miasta [...] ustalił odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość o pow. [...] m2 w kwocie [...] zł.

Pismem z 10 marca 2016 r. M. K. i W. K. (jedyni następcy prawni po A. W. zmarłej [...] września 2001 r. na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w L. z [...] grudnia 2002 r. sygn. akt [...]) wystąpili do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] listopada 1982 r.

Decyzją z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta [...] z [...] listopada 1982 r.

Pismem z 11 września 2016 r. M. K. i W. K. wnieśli odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2016 r. zarzucając, że w decyzji z [...] listopada 1982 r. Naczelnik Miasta L. zastosował nowe stawki w postępowaniu, które uprzednio już zostało zakończone poprzez wypłatę odszkodowania.

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] maja 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] W uzasadnieniu organ zwrócił uwagę, że rozpatruje sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji, w której należy ustalić, czy kontrolowana decyzja zawiera wady nieważności z art. 156 § 1 Kpa, w tym, czy wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Nie stanowi zaś rażącego naruszenia prawa odmienna interpretacja przepisu dokonana przez organ administracyjny.

Jak wynika z akt sprawy nieruchomość położona w L. w rejonie ul. [...], T., H. o pow. [...] m2 (część działki nr [...]), stanowiąca własność A. W. przeszła na własność Państwa na podstawie zarządzenia Naczelnika Miasta L. nr [...] z [...] czerwca 1980 r. w sprawie ustalenia terenów budownictwa jednorodzinnego w L., podziału tych terenów na działki budowlane i przeznaczeniu ich do oddania w użytkowanie wieczyste. Zarządzenie zostało wydane na podstawie przepisów ustawy z 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1972 r. Nr 27, poz. 192) – zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy, po upływie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie zarządzenia o ustaleniu terenu budowlanego oraz jego podziale na działki budowlane nieruchomości przechodziły z mocy prawa na własność Skarbu Państwa. Zarządzenie Naczelnika Miasta L. nr [...] z [...] czerwca 1980 r. zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. nr [...] z [...] lipca 1980 r.

Z kolei podstawą prawną decyzji z [...] listopada 1982 r. przyznającej odszkodowanie za nieruchomość przejętą w opisanym wyżej trybie był art. 10 ust. 1 ustawy oraz art. 8 ust. 8, 9 i 12 i art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) – zwanej dalej "uztwn". Według art. 10 ust. 1 ustawy za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2, wypłacało się odszkodowania na podstawie przepisów uztwn.

Oceniając decyzję z [...] listopada 1982 r. w pierwszej kolejności Minister odniósł się do zarzutu skarżących wydania decyzji bez podstawy prawnej. W opinii skarżących, postępowanie w sprawie wypłaty odszkodowania na podstawie ustawy było postępowaniem uproszczonym, w toku którego jedynie szacowano i wypłacano odszkodowanie bez wydawania decyzji administracyjnej (art. 5 ust. 2 ustawy). Skarżący podali, że w orzecznictwie sądowym funkcjonuje również pogląd przeciwny, jednakże nieprzeważający, że w toku postępowania o odszkodowanie za przejęte grunty powinnością organu było ustalenie odszkodowania w drodze decyzji.

Minister zauważył, że odszkodowanie wypłacono w trybie czynności materialno-technicznej, którego A. W. nie przyjęła. Wydano również decyzję administracyjną zmieniającą wartość odszkodowania. Prawo do odszkodowania za grunt przejęty z mocy art. 5 ust. 2 ustawy wynika z jej art. 10 ust. 1, który rzeczywiście nie precyzuje formy, w jakiej następuje jego ustalenie. Nie wynika ona jednoznacznie również z żadnego innego jej przepisu. Analizując to zagadnienie należy jednak mieć na uwadze art. 20 ust. 1 ustawy, wedle którego do wszczęcia postępowania i wydania decyzji w sprawach wymienionych w ustawie właściwe są organy gospodarki terenowej i ochrony środowiska prezydium powiatowej rady narodowej. A zatem ww. art. 20 ust. 1 stwarza domniemanie decyzyjnego trybu orzekania w zakresie objętym regulacją tej ustawy i wymagającym wydania władczych rozstrzygnięć. Do tego zakresu należy materia odszkodowania za przejęty grunt. Przepis ten nie zawiera żadnych ograniczeń, a użycie zwrotu "w sprawach’ nakazuje szerokie jego rozumienie. Ustawa działanie z mocy prawa przewidziała wyraźnie tylko w odniesieniu do przejścia prawa własności (art. 5 ust. 2). Sformułowanie "wypłaca się" nie przekreśla formy decyzji w tym przypadku, bo stanowi tylko o obowiązku wypłaty i trybie jego ustalenia.

Minister zauważył, że Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się za tezą, wedle której wypłata odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie przepisów ustawy następowała w drodze decyzji administracyjnej (wyrok NSA z 10 marca 2015 r. sygn. akt l OSK 1534/13). Powyższe stanowisko zostało również zaprezentowane w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 stycznia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2915/16 i z 30 stycznia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2915/16.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów Minister wskazał, że w ustawie brak precyzyjnych i jednoznacznych przepisów, co do sposobu ustalenia odszkodowania. W art. 10 ust. 1 ustawy wskazano jedynie, że odszkodowanie "wypłacało" się na podstawie przepisów uztwn. Przez zwrot "wypłaca się" należy z całą pewnością rozumieć czynność techniczną, polegającą na przekazaniu odszkodowania uprawnionemu adresatowi decyzji odszkodowawczej. Niemniej kwestia sposobu ustalenia odszkodowania nie była jednoznaczna. Z art. 10 ust. 1 ustawy nie wynika, aby ustalanie odszkodowania za przejęte grunty następowało według trybu określonego w uztwn, w szczególności po przeprowadzeniu rozprawy.

Minister podkreślił, że nie można stosować obecnie obowiązujących zasad przy dokonywaniu wykładni przepisów, których wykonywanie następowało w innym systemie prawnym. Prawidłowość decyzji administracyjnej ocenia się stosując przepisy i ich wykładnię obowiązującą w dacie wydania ocenianej decyzji, a nie dokonując aktualnej interpretacji tych przepisów (por. wyrok WSA w Warszawie z 19 stycznia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1520/10). Zasady ustalania odszkodowania w uztwn uregulowano w rozdziale 2 zatytułowanym "Odszkodowanie". Natomiast kwestia związana z przeprowadzeniem rozprawy znajdowała się w rozdziale 3 "Postępowanie wywłaszczeniowe". Zatem przeprowadzenie rozprawy wiązało się ściśle z postępowaniem wywłaszczeniowym, a nie odszkodowawczym. Ustawa nie wskazywała wprost na obowiązek przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu.

Minister zaznaczył, że wskazanie, że odszkodowanie wypłaca się według zasad określonych w przepisach uztwn budzi wątpliwości interpretacyjne. Nie można jednoznacznie stwierdzić, które konkretnie przepisy miały zastosowanie z uztwn. Wątpliwości interpretacyjne związane z wykładnią przepisu nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Brak jest podstaw do uznania, że na gruncie ustawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu konieczne było przeprowadzenie rozprawy odszkodowawczej, skoro kwestia zastosowania art. 22 uztwn mogła budzić rozbieżności na gruncie przepisów ustawy (por. wyrok NSA z 10 marca 2015 r. sygn. akt l OSK 1534/13, wyrok WSA w Warszawie z 30 stycznia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2915/16).

Wobec braku przepisów szczególnych regulujących tryb ustalania odszkodowania za przejęte grunty, zastosowanie miały przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy Kpa nie przewidywały obligatoryjnej rozprawy, ani też nie nakazywały stosowania konkretnych środków dowodowych jak operat szacunkowy. Stosownie do art. 70 Kpa w ówczesnym brzmieniu, jako dowód należało dopuścić wszystko co mogło przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Zaś na podstawie art. 74 Kpa organ administracji oceniał na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Opinia biegłego była wymagana tylko, jeżeli w sprawie konieczne było posiadanie wiadomości specjalnych (art. 78 § 1 Kpa). Rozprawa nie była w żadnym przypadku obligatoryjna. Decyzja o jej przeprowadzeniu należała do swobodnej oceny organu (art. 82 § 1 Kpa).

Odnosząc się natomiast do kwestii wysokości odszkodowania Minister wskazał, że zgodnie z art. 8 ust. 8 pkt 3 uztwn jeżeli wywłaszczeniu podlegała część gruntu w mieście, a pozostała część wynosiła nie mniej, niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości pod budowę domu jednorodzinnego wolnostojącego, odszkodowanie obliczane było najwyżej do pięciokrotnej wysokości stawek ustalonych dla gruntu ornego klasy l w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej (art. 8 ust. 8 pkt 1 lit. b). W przedmiotowej sprawie wycenę gruntu sporządził biegły mgr inż. W. J.. Elaborat szacunkowy został sporządzony w październiku 1982 r. na podstawie uztwn oraz zarządzenia Wojewody [...] nr [...] z [...] października 1981 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek odszkodowania za wywłaszczone grunty na obszarze województwa [...] (Dz. U. WRN w [...] nr 6 z 2 listopada 1981 r.). W oparciu o te przepisy biegły ustalił, iż stawka odszkodowania bez względu na klasy bonitacyjne i przeznaczenie gruntów wynosiła pięciokrotność stawki podstawowej wynoszącej 3,60 zł za 1 m2 gruntu. Przyjmując powyższe biegły ustalił wartość gruntu o powierzchni [...] m2 na kwotę [...] zł ([...] m2 x 3,60 zł/m2 x 5).

Decyzją z [...] listopada 1982 r. Naczelnik Miasta L. ustalił odszkodowanie za grunt rzeczywiście przejęty o pow. 12315 m2 w oparciu o stawkę ustaloną przez biegłego. Przyznana kwota odszkodowania wyniosła [...] zł ([...] m2 x 3,60 zł x 5). Brak jest zatem podstaw do uznania, że kwota przyznanego odszkodowania była nieprawidłowa.

Zdaniem Ministra, bezpodstawny jest zarzut skarżących, że postępowanie w sprawie odszkodowania zostało zakończone przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu, gdyż wypłacono je już wcześniej w trybie czynności materialno-technicznej. A. W. kwestionowała wysokość przyznanego odszkodowania za przejęty grunt. Ostatecznie, jak przyznała skarżąca w odwołaniu, właścicielka nie przyjęła kwoty odszkodowania składając odwołania i skargi. Brak przyjęcia odszkodowania oznacza, że sprawa nie została zakończona. Dopiero wydanie decyzji w sprawie odszkodowania kończyło postępowanie w I instancji i umożliwiało weryfikację odszkodowania przez organ II instancji w razie złożenia przez stronę odwołania.

Jak wynika z akt archiwalnych, A. W. nie kwestionowała decyzji Naczelnika Miasta L. z [...] listopada 1982 r., a więc zgadzała się z przyznanym jej odszkodowaniem. Trafnie wskazał Wojewoda [...] w decyzji z [...] sierpnia 2016 r., że chybiony jest zarzut wnioskodawców, zgodnie z którym sprawy odszkodowawcze wszczęte, a niezakończone decyzją administracyjną przed wejściem w życie nowego zarządzenia powinny zostać oszacowane zgodnie z zarządzeniem obowiązującym w momencie wszczęcia postępowania. Przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu doszło do zmiany zarządzenia w sprawie ustalenia stawek odszkodowania. Organ orzekający o odszkodowaniu prawidłowo zastosował nowe obowiązujące na czas orzekania w sprawie stawki (por. wyrok NSA z 18 marca 2016 r. sygn. akt ll OSK 1443/14, wyrok WSA w Warszawie z 23 października 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1245/12).

Nie można również uznać zarzutu, iż przejęta część nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] miała pow. [...] m2, a nie jak wskazano w decyzji o odszkodowaniu [...] m2. Brak jest w aktach sprawy dokumentów potwierdzających ten fakt, tym bardziej, że nie udało się odnaleźć załącznika nr 1 do zarządzenia Naczelnika Miasta L. nr [...] z [...] czerwca 1980 r. w sprawie wyznaczenia terenów budownictwa jednorodzinnego w L., w którym uwidoczniony był plan podziału działek budowlanych. Właścicielka nie kwestionowała powierzchni przejętej nieruchomości oraz kwoty odszkodowania przyznanego decyzją z [...] listopada 1982 r. Skarżący również nie przedstawili stosownych dokumentów potwierdzających, że przejęto nieruchomość o pow. [...] m2.

W świetle powyższego Minister stwierdził, że decyzja Naczelnika Miasta L. z [...] listopada 1982 r. nr [...] o ustaleniu odszkodowania w kwocie [...] zł za przedmiotową nieruchomość, nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Brak jest również podstaw do stwierdzenia, aby oceniana decyzja naruszyła pozostałe przesłanki z art. 156 § 1 Kpa w związku z tym nie ma podstaw do stwierdzenia jej nieważności.

Od decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] maja 2017 r. nr [...] M. K. i W. K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucili wydanie z naruszeniem: 1) art. 156 § 1 pkt 2 Kpa poprzez jego niezastosowanie wobec nieprawidłowego uznania, że według art. 10 ust. 1 ustawy w sprawie ustalenia odszkodowania za przejęte na własność Państwa nieruchomości lub ich części objętych uchwałą o ustaleniu terenu budowlanego (w trybie art. 5 ust. 2 ustawy) dopuszczalne było wydanie decyzji administracyjnej podczas, gdy wypłacane było ono na podstawie wykazów odszkodowań, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji doprowadziło do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta w L. z [...] listopada 1982 r. nr [...]; 2) art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy oraz art. 105 § 1 Kpa, na skutek niestwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika mimo, iż sprawa wypłaty odszkodowania na rzecz A. W. została załatwiona w dniu [...] grudnia 1980 r., a zatem wszczęte w skutek pisma Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z [...] sierpnia 1982 r. nr [...] przekazującego skargę byłej właścicielki do rozpatrzenia i wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania winno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe; 3) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 6 Kpa oraz art. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 22 lipca 1952 r. (Dz. U. z 1976 r. Nr 7, poz. 36 ze zm.), polegające na niestwierdzeniu nieważności decyzji Naczelnika, w sytuacji zastosowania przez organ odszkodowawczy przepisów zarządzenia Wojewody S. nr [...] z [...] października 1981 r. i wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania 2 lata po uprzednim rozstrzygnięciu sprawy A. W., a zatem ze skutkiem wstecznym, co miało istotny wpływ na wynik postępowania nadzorczego. W skardze skarżący wnieśli o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego adwokata zgodnie z obowiązującymi przepisami.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał prezentowane w sprawie stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest nieuzasadniona.

W pierwszej kolejności trzeba odnieść się do natury postępowania nadzorczego. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem oceny jest to, czy decyzja kwestionowana w tym trybie obarczona jest kwalifikowanymi wadami z art. 156 § 1 Kpa. W tym trybie weryfikacji decyzji ustala się, czy w kontrolowanej decyzji tkwią wady o największym ciężarze gatunkowym. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie służy do ponownej merytorycznej oceny sprawy, co do jej istoty. Nie jest to kontynuacja postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, ponieważ organ wyższego stopnia nie jest organem orzekającym jako organ III instancji. Wobec tego, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 Kpa), z której wypływa domniemanie prawidłowości kontrolowanej decyzji, wady nieważności należy wykazać. Powszechnie występujący brak wszystkich dokumentów tworzących akta sprawy, w sprawach dotyczących decyzji wydanych przed kilkudziesięciu laty, nie może świadczyć o tym, że decyzja została wydana w warunkach nieważności. Wady nieważności nie można bowiem domniemywać.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie zostało wykazane, aby decyzja Naczelnika Miasta L. z [...] listopada 1982 r. orzekająca o odszkodowaniu na rzecz A. W. została wydana w warunkach nieważności z art. 156 § 1 Kpa, w szczególności została wydana bez podstawy prawnej.

Sąd zauważa, że podstawę prawną kwestionowanej decyzji z 1982 r. stanowił przepis art. 10 ust. 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy wypłaca się odszkodowania na podstawie przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości. Ze stosowanego w tych sprawach przepisu art. 8 ust. 8 pkt 3 uztwn wynikało, że za grunt w mieście odszkodowanie – ustalało się najwyżej do pięciokrotnej wysokości stawek ustalonych dla gruntu ornego klasy I w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej. Na podstawie art. 8 ust. 9 uztwn zostało wydane przez Wojewodę S. zarządzenie Nr [...] z [...] października 1981 r. Z § 1 ust. 3 w zw. z ust. 1 pkt 1 lit. b tego zarządzenia wynikało, że stawki odszkodowania za część wywłaszczonego gruntu odszkodowanie oblicza się biorąc po uwagę 5-krotność stawiki odszkodowania dla gruntu ornego klasy I w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej (stawka 3,60 zł/m2). Jak wynika z treści decyzji odszkodowawczej za nieruchomość A. W. oznaczoną jako część działki nr [...] o pow. [...] m2 zostało ustalone odszkodowanie zgodnie z wyżej wymienionymi przepisami, według działania matematycznego: [...] m2 (powierzchnia wywłaszczonej części nieruchomości) x 3,60 zł/m2 (podstawowa stawka odszkodowania z § 1 pkt 1 lit. b zarządzenia nr [...]) x 5 (podwyższona stawka odszkodowania z § 1 pkt 1 lit. b w zw. z ust. 3 zarządzenia nr [...]), co dało wynik [...] zł (wysokość odszkodowania).

Mając na uwadze powyższe Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że prowadzone postępowanie nieważnościowe w stosunku do decyzji z [...] listopada 1982 r. nie wykazało, że decyzja ta została wydana w warunkach nieważności z art. 156 § 1 Kpa. Decyzja z 1982 r. została wydana przez naczelnika miasta (po likwidacji powiatowych rad narodowych i ich organów) - organ właściwy w rozumieniu § 14 pkt 10 i § 4 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 sierpnia 1978 r. w sprawie statusu naczelnika gminy (Dz. U. Nr 20, poz. 89 ze zm.) w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych (Dz. U. Nr 16, poz. 91 ze zm.), jej podstawa prawna odwołuje się do obowiązującej wówczas ustawy i uztwn oraz zarządzenia Wojewody [...] nr [...] wydanego w trybie art. 8 ust. 9 uztwn w sprawie podwyższonych stawek odszkodowań. Decyzja ta zawiera elementy, o których mowa w art. 107 § 1 Kpa. Decyzja ta wskazuje prawidłowo stronę postępowania – A. W.. Wskazuje przedmiot postępowania – część nieruchomości za której przejęcie przez Państwo ustalono odszkodowanie w kwocie [...] zł , oznaczoną jako grunt o pow. 12315 m2, część działki nr [...], przejętej przez Państwo w 1980 r., położoną w L. (brak możliwości weryfikacji prawidłowości określenia przejętej części gruntu A. W. wobec niemożności uzyskania określającego szczegółowo wyznaczony teren załącznika nr 1 do zarządzenia nr [...] z dnia [...] czerwca 1980 r. o wyznaczeniu terenów pod budownictwo jednorodzinne w L.). Przejęcie części działki nr [...] potwierdza pismo Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] lutego 1981 r. Z jego treści wynika, że z terenu o pow. [...] m2, decyzjami z dnia [...] września 1980 r. nr [...] , [...] , [...] , [...], wyłączono 4 działki celem przekazania ich dzieciom A. W..

Odnosząc się do podnoszonych w sprawie zarzutów M. K. i W. K. Sąd zwraca uwagę, że w niniejszej sprawie nie można postawić Naczelnikowi Miasta L. zarzutu wydania decyzji bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Faktem jest, że przepis art. 10 ust. 1 ustawy posługiwał się sformułowaniem odszkodowanie "wypłaca się". Jednakże racjonalna wykładnia tego przepisu nakazuje przyjąć, że czynność materialnotechniczna, wykonawcza (wypłata odszkodowania) musiała być poprzedzona indywidualnym aktem administracyjnym konkretyzującym prawo materialne strony (ustaleniem w formie decyzji administracyjnej wysokości odszkodowania). Takie rozumienie art. 10 ust. 1 ustawy potwierdza: 1) odesłanie do przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości, a więc i art. 8 uztwn, który np. w ust. 8 pkt 1 wyraźnie wskazuje, że odszkodowanie "ustala się"; 2) szerokie odesłanie do przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości, a nie tylko do uztwn (tak art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi – Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216), a zatem odesłanie także do § 14 pkt 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 sierpnia 1978 r. w sprawie statusu naczelnika gminy, który wyraźnie wskazuje kompetencję orzeczniczą naczelnika w sprawach odszkodowawczych z zakresu wywłaszczania nieruchomości; 3) treść art. 20 ustawy, który wskazuje właściwe organy do wszczęcia postępowania i wydania decyzji w sprawach wymienionych w ustawie, a więc także w sprawach odszkodowawczych; 4) prokonstytucyjna i systemowa wykładnia art. 10 ust. 1 ustawy w kontekście art. 8 ust. 1, art. 48 i art. 67 ust. 1 Konstytucji PRL z dnia 22 lipca 1952 r. (Dz. U. z 1976 r. Nr 7, poz. 36 ze zm.) oraz art. 5 w zw. z art. 44 ust. 4 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. z 1975 r. Nr 26, poz. 139 ze zm.), realizująca interes obywatela oraz zabezpieczająca i umacniająca jego prawa poprzez zagwarantowanie mu przez t.o.a.p. (organ wykonawczy rady narodowej) konkretyzacji normy prawa materialnego w sprawie indywidualnej w formie kwalifikowanej - decyzji administracyjnej, a nie w formie zwykłej – czynności materialnotechnicznej; 5) treść art. 96 ust. 1 w zw. z art. 100 pkt 6 i art. 101 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w jej pierwotnym brzmieniu (Dz. U. Nr 22, poz. 99), z którego wynikało, że w toczących się przed dniem 1 sierpnia 1985 r. sprawach o odszkodowanie, dotychczas niezakończonych decyzją o odszkodowaniu (a więc taką formę załatwienia tej sprawy przewidywał ustawodawca także dla dotychczasowych spraw z art. 10 ust. 1 ustawy) znajduje zastosowanie reżim prawny nowej ustawy.

Wobec tego Sąd nie podziela stanowiska skarżących, że przepis art. 10 ust. 1 ustawy stanowił podstawę prawną do tego, aby matematycznie wyliczyć odszkodowanie i dokonać jego wypłaty w formie czynności materialnotechnicznej (sporządzenia wykazów wypłaty odszkodowania). Skarżący twierdzą, że ustawodawca odwołując się w art. 10 ust. 1 ustawy jedynie do czynności "wypłaty" odszkodowania zdecydował się na maksymalne uproszczenie procedury przyznawania odszkodowania, co widać z porównania z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (w którym wskazano – za grunty przejęte odszkodowanie "ustala się i wypłaca"). Skarżący pomijają jednak to, że art. 10 ust. 1 ustawy odwołuje się do odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność Państwa, a więc odszkodowania nie tylko za grunt, ale i jego części składowe. Trudno zaś byłoby dokonać samej tylko czynności wypłaty odszkodowania, w sytuacji konieczności ustalenia odszkodowania za nieruchomość z naniesieniami (np. budynkiem niemieszkalnym, urządzeniami, plantacją kultur wieloletnich itd.). W tym bowiem zakresie przepisy art. 8 ust. 10-12 uztwn odwołują się do takich zagadnień jak: koszt założenia plantacji jej pielęgnacji, amortyzacja plonowań, koszt odtworzenia budynku, stopień jego zużycia, przeciętny koszt wybudowania budynku, techniczna wartości budynku, jego zużycie i zniszczenie, koszt odtworzenia części składowych, stopień ich zużycia. Z treści art. 10 ust. 1 ustawy nie można zaś wyprowadzić wniosku, że w sytuacji przyznania odszkodowania za sam grunt organ winien ograniczyć się do wypłaty kwoty odszkodowania, zaś w przypadku przyznania odszkodowania za grunt i jego części składowe winien wszcząć postępowanie administracyjne, powołać w jego toku biegłego do spraw szacowania, ustalić odszkodowanie w formie decyzji administracyjnej i dokonać jego wypłaty.

Poza tym trzeba wziąć pod uwagę, że sprawa odszkodowawcza z art. 10 ust. 1 ustawy mogła w wielu przypadkach mieć charakter sporny, a zatem tylko forma decyzji administracyjnej gwarantowała stronie możliwość wniesienia odwołania, a także złożenia skargi do sądu administracyjnego [art. 127 § 1, art. 196 § 2 pkt 7 i 18 Kpa oraz art. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 4, poz. 8)]. W przypadku czynności materialnotechnicznej nie było wówczas tego rodzaju ochrony prawnej.

Zatem – zdaniem Sądu – uproszczenie w ustawie procedury przyznawania odszkodowania nie realizowało się poprzez rezygnację z formy załatwienia tej sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej.

Wobec powyższego nie można Naczelnikowi Miasta L. postawić zarzutu wydania decyzji odszkodowawczej z 1982 r. w warunkach nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa (wydania decyzji bez podstawy prawnej). Takie stanowisko potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 1534/13.

Odnosząc się do zarzutu z pkt 2 skargi Sąd zwraca uwagę, że sprawa odszkodowawcza A. W. nie została załatwiona w dniu 8 grudnia 1980 r. Faktem bezspornym jest to, że organ próbował dokonać wypłaty odszkodowania na rzecz byłej właścicielki spornego gruntu. A. W. odmówiła przyjęcia odszkodowania, uważając je za zaniżone. Na skutek jej skargi Wojewoda [...] udzielił jej odpowiedzi w piśmie z 19 czerwca 1981 r. (co wynika z pisma Zarządu Gospodarki Terenami w L. z [...] lutego 1982 r.). Poprzedniczka prawna skarżących składała też pisma do Ministerstwa Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska, które w piśmie z 21 sierpnia 1982 r. nakazało załatwić sprawę odszkodowawczą poprzez wydanie decyzji (uzasadnienie decyzji odszkodowawczej). Skoro zatem w sprawie odszkodowawczej nie została wydana żadna decyzja kończąca tę sprawę, to sprawa ta nie została załatwiona w rozumieniu art. 104 § 1 Kpa. Wobec tego nie było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego w rozumieniu art. 105 § 1 Kpa. Wypłata odszkodowania, które nie zostało przyjęte przez adresata, nie kończyła sprawy indywidualnej, o której mowa w art. 1 § 1 pkt Kpa.

Nie jest zasadny zarzut z pkt 3 skargi. Nie budzi zastrzeżeń Sądu w kontekście wad nieważności z art. 156 § 1 Kpa to, że Naczelnik Miasta L. ustalił odszkodowanie według stanu z daty wydania decyzji, a nie daty przejęcia części nieruchomości A. W. przez Państwo. W przepisach ustawy i przepisach Rozdziału 2 uztwn (Odszkodowania) brak regulacji, z której wynikałby obowiązek ustalenia odszkodowania według stanu nieruchomości z daty jej przejęcia przez Państwo. Wobec tego, że decyzja odszkodowawcza ma z założenia charakter konstytutywny, a nie deklaratoryjny, Naczelnik Miasta L. prawidłowo ustalił odszkodowanie na datę wydania decyzji. Trafnie tez wskazał organ odwoławczy, że w sprawach z zakresu odszkodowań wynikających z ustawy nie miały zastosowania przepisy Rozdziału 3 uztwn (Postępowanie wywłaszczeniowe), w szczególności przewidujące obowiązek przeprowadzenia rozprawy i wysłuchania biegłych, skoro przejęcie mienia przez Państwo następowało z mocy prawa poza sformalizowaną procedurą wywłaszczeniową, art. 10 ust. 1 ustawy nie odsyłał do stosowania przepisów o trybie postępowania wywłaszczeniowego, a decyzja orzekająca o odszkodowaniu zapadała w odrębnym postępowaniu administracyjnym.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.