Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 432/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2007-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Gospodarka komunalna
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4,  art. 21  ust. 3
journal: Dz.U. 2001 nr 71 poz 733
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego.
journal: Dz.U. 2005 nr 31 poz 266
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Masternak-Kubiak, Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Protokolant Aleksandra Rygielska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 11 października 2007 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej K. G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej K. G. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez Gminę Miejską K. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] r. Nr [...] wydane na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), którym stwierdzono nieważność uchwały Rady Miejskiej w K. G. z dnia [...] r., Nr [...] w sprawie ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej K. G. Zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała podjęta została z powołaniem się na przepisy art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jednolity: Dz. U. 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.) - zwanej dalej ustawą. W toku badania legalności powyższej uchwały organ nadzoru stwierdził, że narusza ona w sposób istotny przepisy art. 4, art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Według przepisu art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel; w razie gdy rada gminy nie określi w uchwale odmiennych zasad, do lokali podnajmowanych przez gminę stosuje się odpowiednio zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Natomiast stosownie do art. 21 ust. 3 cytowanej ustawy, zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności:

1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu;

2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy;

3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego;

4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach;

5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej;

6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy;

7) kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80m2.

Zdaniem organu nadzoru ustawodawca wprowadził otwarty katalog zagadnień, które powinny znaleźć się w uchwale rady gminy, podjętej na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy, co oznacza , że mogą znaleźć się w niej regulacje nie wymienione w przepisie art. 21 ust. 3 ustawy. Jednocześnie jednak zastrzeżone zostało, co w szczególności taka uchwała powinna zawierać, a więc elementy niezbędne do wprowadzenia regulacji, na podstawie której wynajmowane będą lokale wchodzące w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Należą do nich elementy wymienione w art. 21 ust. 3 pkt 1-7 ustawy, z wyłączeniem konieczności określenia wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego z uwagi na art. 21 ust. 1 pkt 2 zdanie drugie ustawy, w oparciu o który w razie, gdy rada gminy nie określi w uchwale odmiennych zasad, do lokali podnajmowanych przez gminę stosuje się odpowiednio zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Swoje stanowisko Wojewoda D. wsparł poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w wyroku z dnia 17 listopada 2004 r. (sygn. akt OSK 883/04; LEX nr 164541), w którym stwierdzono, że wprawdzie art. 21 ust. 3 ustawy dając radzie gminy upoważnienie do określenia zasad wynajmowania lokali używa określenia "w szczególności" przed wymienieniem możliwych postanowień uchwały, nie oznacza to jednak, że uchwała rady gminy w przedmiocie zasad wynajmowania lokali może wprowadzić dowolne reguły. Natomiast użyte w art. 21 ust. 3 ustawy sformułowanie "w szczególności" oznacza, że rada gminy ustanawiając w uchwale zasady wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład zasobu gminy może swobodnie kształtować te zasady, jednakże tylko w odniesieniu do zagadnień wymienionych w pkt 1-7 wskazanego przepisu.

Zdaniem Wojewody w przedmiotowej uchwale nie uregulowano istotnych zagadnień, wymienionych w art. 21 ust. 3 ustawy, a mianowicie :

* nie ustalono wysokości dochodu gospodarstwa domowego, uzasadniającego zastosowanie obniżek czynszu;

* nie określono warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy;

- nie uregulowano kryteriów wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego. Wymienione zagadnienia są - zdaniem organu nadzoru- na tyle istotne, że ustawodawca zwrócił uwagę na konieczność określenia ich w uchwale rady gminy, stanowiącej akt prawa miejscowego, a uchwała, która nie wypełnia przesłanek ustawowych nie może stanowić podstawy, w oparciu o którą zawierane będą umowy najmu. A zatem jeśli ustawodawca zastrzegł, że w akcie prawa miejscowego powinny znaleźć się określone regulacje, to ich brak skutkuje nieważnością uchwały, jako nie wypełniające przyznaną kompetencję.

Ponadto, w trakcie badania legalności uchwały, organ nadzoru stwierdził inne istotne naruszenia prawa. A mianowicie w § 6 uchwały przyjęto, że Gmina Miejska K. G. wynajmuje lokale osobom, które spełniają kryteria wymienione w § 10 ust. 1, jeżeli wnioskujące osoby, ich małżonkowie, ani żadne z osób wspólnie z nim prowadzące gospodarstwo domowe, nie posiadają tytułu prawnego do lokalu (nieruchomości) położonego (położonej) na terenie gminy. A w § 10 ust. 1 Rada postanowiła, że najemcami lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy mogą zostać osoby pełnoletnie, które spełniają łącznie następujące warunki: 1) zamieszkują na terenie Gminy Miejskiej K. G. z zamiarem stałego pobytu i prowadzą na jej terenie gospodarstwo domowe. Zamieszkiwanie na terenie Gminy Miejskiej K. G. winno być wykazywane w szczególności zaświadczeniami, poświadczeniami lub innymi odpowiednimi dokumentami, 2) na każdą osobą faktycznie zamieszkująca w lokalu przypada mniej niż 5 m2 powierzchni łącznej pokoi. Poświadczenie ilości osób zamieszkujących w lokalu dokonuje właściciel, zarządca lub administrator zasobów mieszkaniowych, 3) dochód przypadający na członka gospodarstwa domowego wnioskodawcy nie przekracza: a) 160% najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym, b) 110% najniżej emerytury w gospodarstwie wieloosobowym.

Z kolei w § 20 ust. 1 pkt 2 uchwały traktującym o najmie lokali na czas nieoznaczony w zamian za wykonanie remontu lub adaptacji we własnym zakresie i na koszt przyszłego najemcy, Rada uznała, że o zawarcie umowy najmu tych lokali mogą ubiegać się osoby, które nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu , a w przypadku małżonków żadnemu z nich nie przysługuje tytuł prawny do innego lokalu. Mocą wskazanych zapisów uchwały, Rada Miejska ustaliła kryteria decydujące o przysługiwaniu mieszkańcom Gminy Miejskiej prawa do ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony, lokalu zamiennego i lokalu socjalnego z zasobu gminnego. Uznano, że prawo do ubiegania się o lokal z gminnego zasobu mieszkaniowego nie przysługuje osobom, które posiadają tytuł prawny do lokalu (nieruchomości) położonego (położone) na terenie gminy.

Organ nadzoru wskazał na treść przepisu art. 4 ust. 1 i 2 ustawy, według którego tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. Zdaniem Wojewody prawidłowe wykonanie upoważnienia do uchwalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy implikuje konieczność uwzględnienia w uchwale całokształtu stanu prawnego regulującego przedmiotową problematykę, wynikającego z przepisów bezwzględnie obowiązujących, których rada gminy nie może modyfikować. Ustawa zaś wskazuje expressis verbis w art. 4 ust. 2, że gmina, posiadająca mieszkaniowy zasób, zobowiązana jest do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych gospodarstw o niskich dochodach, przy czym chodzi tu o gospodarstwa domowe wspólnoty samorządowej tj. mieszkańców konkretnej gminy. Ustawodawca zatem zakreślił krąg osób posiadających prawo do najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu. Należą doń - w myśl art. 4 ust. 1 i 2 ustawy - mieszkańcy gminy mający niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe i prowadzący gospodarstwa domowe o niskich dochodach. Jednocześnie ustawodawca powierzył radzie gminy kompetencję do unormowania wysokości dochodu gospodarstwa domowego, decydującej o nabyciu prawa do najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu. Chodzi tu naturalnie o wskazanie granicy maksymalnej osiąganego dochodu, powyżej której mieszkaniec konkretnej gminy nie ma prawa do ubiegania się o najem lokalu z gminnego zasobu, z uwagi na możliwość zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych na wolnym rynku mieszkaniowym. Poza przesłanką niskiego dochodu i pozostawania mieszkańcem gminy prawodawca wprowadził także przesłankę posiadania niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. W odróżnieniu od przesłanki wysokości osiąganego dochodu, której konkretyzację powierzono radzie gminy mocą art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy, rada gminy nie ma jakiegokolwiek upoważnienia, ażeby w tekście uchwały definiować pojęcie niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Wyrażenia te bowiem należą do pojęć ustawowych i kształtują, istotne z punktu widzenia jednostki, prawo najmu lokalu mieszkaniowego z gminnego zasobu. Rada gminy nie może więc postanowić, że prawo najmu przysługuje osobie, która nie posiada tytułu prawnego do innego lokalu, gdyż norma taka byłaby równoznaczna z modyfikacją znaczenia pojęcia niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych z art. 4 ust. 2 ustawy. Przy czym według Wojewody posiadanie tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego nie rozstrzyga jednoznacznie o braku po stronie zainteresowanego przesłanki niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Taki tytuł prawny może być bowiem obciążony wadą (czy to wynikającą z okoliczności o charakterze prawnym czy też faktycznym), która uniemożliwia zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych uprawnionego. Zwrócił na to uwagę sam ustawodawca, który w art. 23 ust. 2 ustawy wprowadził przesłankę braku tytułu prawnego do lokalu jako jedno z kryterium przyznania lokalu socjalnego, a więc lokalu tej kategorii, która przeznaczona jest dla osób najbardziej potrzebujących pomocy ze strony wspólnoty samorządowej, u których zachodzi kwalifikowana postać niemożności zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych.

Zdaniem organu nadzoru przywołane przepisy wskazują na to , że krąg osób, którym gmina powinna stworzyć warunki do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, został jednoznacznie zakreślony w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy. Z treści art. 21 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy wynika, że rada gminy ma możliwość ograniczenia kręgu osób uprawnionych do ubiegania się o przydział lokalu jedynie poprzez określenie wysokości dochodu gospodarstwa domowego. Wobec tego uzależnienie takiego uprawnienia od innych, nie przewidzianych w ustawie, kryteriów (w tym m.in. długości zamieszkania, nie pozostawania w stosunku najmu lokalu, warunków lokalowych, braku własnego lokalu) przekracza zakres upoważnienia wynikający z art. 21 ust. 3 ustawy ochronie praw lokatorów. Wobec tego , że są to lokale wchodzące w skład mieszkaniowego zasobu gminy, to do ubiegania się o zawarcie umowy najmu mogą ubiegać się osoby wskazane w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy. A zatem za niedopuszczalne należy uznać takie sformułowanie kryteriów, jakie muszą spełniać osoby ubiegające się o zawarcie umowy najmu, które naruszałoby regulację wprowadzoną przez ustawodawcę. Stąd należy stwierdzić jego nieważność. Co prawda w art. 21 ust. 3 pkt ustawy przyjęto, że zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, jednak wskazane wyżej przepisy uchwały nie wprowadza warunków pierwszeństwa, a określa krąg podmiotów, które mogą ubiegać się o zawarcie umowy najmu na czas nieoznaczony lokalu zamiennego oraz lokalu socjalnego. Zdaniem organu nadzoru kryteria wyboru osób, którym przysługuje skierowanie do zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony, lokalu zamiennego i lokalu socjalnego, zawarte w rozdziale II niniejszej uchwały są nieczytelne i Rada nie wykorzystała w całości przysługującego jej upoważnienia ustawowego (nie określiła kryteriów wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony).

Ponadto zdaniem organu nadzoru zapis § 7 uchwały, w którym określono, że do prowadzenia związanych z zawarciem umowy najmu zobowiązany jest Burmistrz Miasta K. G. poprzez upoważnione przez niego wydział oraz S. M. Sp. z o.o. w K. G., narusza w sposób istotny art. 30 ust. 2 pkt 3 oraz art. 46 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Stosownie do ich treści tych przepisów, do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym, oświadczenie woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem składa jednoosobowo wójt albo działający na podstawie jego upoważnienia zastępca wójta samodzielnie albo wraz z inną upoważnioną przez wójta osobą. W związku tym bezpodstawnym jest wyrażanie zgody przez organ stanowiący na podejmowanie działań stricte wykonawczych. Kompetencje i uprawnienia o przymiocie wykonawczym należą bowiem wyłącznie do wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i wynikają wprost z przepisów prawa powszechnie obowiązującego rangi ustawowej.

Nadto organ nadzoru zwrócił uwagę na to ,że w badanej uchwale Rady Miejskiej w K. G. przewidziano możliwość najmu lokali wyremontowanych lub zaadoptowanych we własnym zakresie i na koszt przyszłego najemcy bez możliwości żądania zwrotu poniesionych nakładów od wynajmującego. Możliwość taka została wskazana w zapisie :

- § 11 ust. 3 uchwały, gdzie reguluje się kryteria wyboru osób, którym przysługuje skierowanie do zawarcia umowy najmu lokalu zamiennego na czas nieoznaczony;

- § 14 ust. 10 uchwały, gdzie przewidziano możliwość przydzielenia lokalu mieszkalnego poza kolejnością;

-§ 16 ust. 1 pkt 6 uchwały, który określa możliwość dokonania zamiany przez Gminę Miejską K. G. lokalu na inny lokal wchodzący w skład jej zasobu;

- § 20 ust.l uchwały, zgodnie z którym lokale o złym stanie technicznym i lokale niemieszkalne mogą ubiegać się osoby, które zobowiążą się do wykonania na koszt własny remontu lub adaptacji pomieszczeń niemieszkalnych na cele mieszkalne bez możliwości żądania zwrotu poniesionych nakładów od wynajmującego.

Zdaniem organu nadzoru ze wskazanych przepisów wynika, że Gmina przewiduje zawarcie umów najmu z osobami, które we własnym zakresie i na własny koszt przeprowadzą remont lub adaptację lokalu bez możliwości żądania zwrotu poniesionych nakładów od wynajmującego. Ustawa przewiduje, że poprzez mieszkaniowy zasób gminy rozumie się lokale stanowiące własność gminy albo gminnych osób prawnych lub spółek handlowych utworzonych z udziałem gminy, z wyjątkiem towarzystw budownictwa społecznego, a także lokale pozostające w posiadaniu samoistnym tych podmiotów (art. 2 pkt 10 ustawy). A zatem gmina, jako podmiot wynajmujący lokale wchodzące w skład mieszkaniowego zasobu Gminy, zobowiązana jest stosować przepisy ustawy i wywiązywać się z wynikających z niej obowiązków. W art. 6a ustawy wymienione zostały obowiązki wynajmującego, do których należy zapewnienia sprawnego działania istniejących instalacji i urządzeń związanych z budynkiem umożliwiających najemcy korzystanie z wody, paliw gazowych i ciekłych, ciepła, energii elektrycznej, dźwigów osobowych oraz innych instalacji i urządzeń stanowiących wyposażenie lokalu i budynku określone odrębnymi przepisami , a także dokonywanie napraw budynku, jego pomieszczeń i urządzeń, przywrócenie poprzedniego stanu budynku uszkodzonego, niezależnie od przyczyn i dokonywanie napraw lokalu, napraw lub wymiany instalacji i elementów wyposażenia technicznego w zakresie nieobciążającym najemcy. Z kolei w art. 6b ustawodawca wymienił obowiązki najemcy i określił, w jakim zakresie najemca jest obciążony naprawą i konserwacją lokalu. Ustawodawca przewidział także, że najemca może wprowadzić w lokalu ulepszenia tylko za zgodą wynajmującego i na podstawie pisemnej umowy określającej sposób rozliczeń z tego tytułu (art. 6d). Zgodnie z art. 6e ustawy po zakończeniu najmu i opróżnieniu lokalu najemca jest obowiązany odnowić lokal i dokonać w nim obciążających go napraw, a także zwrócić wynajmującemu równowartość zużytych elementów wyposażenia technicznego, które znajdowały się w lokalu w chwili wydania go najemcy, a jeżeli najemca w okresie najmu dokonał wymiany niektórych elementów tego wyposażenia, przysługuje mu zwrot kwoty odpowiadającej różnicy ich wartości między stanem istniejącym w dniu objęcia lokalu oraz w dniu jego opróżnienia. Z powyższych przepisów wynika więc wyraźnie konieczność ustalenia wzajemnych rozliczeń w umowie, zawartej pomiędzy wynajmującym a najemcą lokalu, co –zdaniem organu nadzoru- oznacza ,że wskazane wyżej przepisy uchwały zostały podjęte z istotnym naruszeniem prawa.

W skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina K. G. wniosła o jego uchylenie , zarzucając naruszenie art. 91 ust. 1 i art. 92 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz.U. z 2001 roku nr 142, poz. 1591 ze zmianami) przez przyjęcie, że istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w K. G. z dnia [...] roku [...] w sprawie ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej K. G.

W szczególności Gmina nie zgodziła się z twierdzeniem Wojewody D., według którego nie ustalono wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającego zastosowanie obniżek czynszu i podniosła , że Rada Miejska w K. G. zamierza podjąć uchwałę w sprawie polityki czynszowej, jaka ma obowiązywać w Gminie K. G. Wskazała na treść art. 21 ust.2 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie kodeksu cywilnego, z którego to wynika, że Rada Gminy uchwala zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu. Zdaniem Gminy skoro ustawodawca przewidział możliwość ustalania zasad polityki czynszowej oraz warunków obniżania czynszu w art. 21 ust. 2, a zasady wynajmowania lokali wchodzące w skład mieszkaniowego zasobu gminy uregulowane są w ust. 1 tego artykułu, to rozróżnienie to pozwala na odrębne regulacje w kolejno podejmowanych uchwałach. Strona skarżąca zakwestionowała również stanowisko organu nadzoru, według którego nie określono w przedmiotowej uchwale warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy. Zwróciła uwagę na to ,że w uchwale znajdują się zapisy §10 ust. 1 pkt 2 oraz §10 ust.3 dotyczące wskazania lokalu na czas nieoznaczony, §11 ust.l pkt 1 dotyczący wskazania lokalu zamiennego oraz zapisy § 16 ust. 1 pkt 2, 4, 5 i § 16 ust. 2 pkt 1 i 2 dotyczące zamiany z urzędu, a nadto w uchwale znajduje się §7 ust.2 i ust.5 uchwały dotyczący zamiany pomiędzy stronami. W zakresie zarzutów nie uregulowania w uchwale kryteriów wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego Gmina wskazała, że uregulowania te znajdują się w §13 ust. 2 i w §14 ust. 9 i ust.10 uchwały.

Ponadto Gmina wywodziła , że terenie gminy K. G. znajdują się lokale pozostające w mieszkaniowych zasobach gminy, które spełniają wymogi do ich użytkowania jako lokalu mieszkalnego, ale też znajdują się we własności gminy lokale, które są zakwalifikowane jako lokale mieszkalne, lecz nie spełniają wymogów technicznych, aby w stosunku do nich zawrzeć umowę najmu bez wcześniejszego przeprowadzenia remontu kapitalnego bądź adaptacji lokalu dla celów mieszkaniowych. O ile zasady wynajmu określone w §6 i następnym do lokali, które spełniają wymogi zamieszkiwania nie są kwestionowane przez Wojewodę D., to przedmiotem rozstrzygnięcia jest pozorna niekonsekwencja polegająca na innym uregulowaniu sposobu zawierania umowy w stosunku do lokali, które wymagają remontu bądź adaptacji. Kwestionowana uchwała te uregulowania wyraźnie rozróżnia wyodrębniając sposób i kryteria zawierania umów najmu w odrębnym rozdziale 6 uchwały, nadając mu tytuł Najem lokali na czas nieoznaczony w zamian za wykonanie remontu lub adaptacji we własnym zakresie i na koszt przyszłego najemcy. Według strony skarżącej takie odrębne uregulowanie wyłaniania najemców lokali nie nadających się do zamieszkiwania jest dozwolone przepisami prawa. Wynika to wprost z zapisu art. 6f ustawy o ochronie praw lokatorów...,która pozwala na odrębne uregulowanie praw i obowiązków wynikających z przeprowadzonych ulepszeń niż wcześniejsze uregulowania dotyczące rozliczeń związanych z zakończeniem najmu, o ile lokal będący przedmiotem rozliczenia nie wchodzi w skład publicznego zasobu mieszkaniowego. Lokale, o których mówi rozdział 6 kwestionowanej uchwały Rady Gminy są lokalami o złym stanie technicznym bądź lokalami niemieszkalnymi, jak wynika to z treści §19 uchwały i w związku z tym, skoro ustawodawca pozwala na odmienne uregulowania sposobu rozliczeń poczynionych nakładów, to tym samym dopuszcza do innego wyłaniania najemców tych lokali, a w tym układzie kwestionowane przepisy uchwały nie mogą być potraktowane jako podjęte z naruszeniem prawa. Podobne zastrzeżenia Wojewody D. dotyczące naruszenia przepisów § 11, 14, 16 i 20 są tymi, w stosunku do których przedstawiona w skardze argumentacja znajduje uzasadnienie w cytowanym przepisie art. 6f ustawy o ochronie praw lokatorów... .

Skarżąca Gmina nie kwestionuje konieczności podpisywania z wyłonionymi do remontu bądź adaptacji lokali umów, które będą określały m.in. kwestie rozliczeń za poczynione nakłady. Kwestia ta zostanie jednak uregulowana każdorazowo w zależności od konkretnego lokalu i nie można jej uregulować w sposób jednoznaczny w podjętej uchwale, tym bardziej, że wykonanie uchwały zgodnie z przepisami powierza się Burmistrzowi Miasta K. G.

Strona skarżąca nie zgodziła się również ze stanowiskiem organu nadzoru , według którego § 7 kwestionowanej uchwały narusza art. 30 ust. 2 pkt 3 i art. 46 ust. 1 ustawy o samorządzie gminy. Wskazała, że przepis § 28 uchwały powierzył jej wykonanie Burmistrzowi Miasta K. G., co jest zgodne z powołanymi przepisami, a wskazana możliwość zawierania umów najmu określona w §7 uchwały w żaden sposób nie narusza i nie jest sprzeczna z jej § 28. Końcowo Gmina podniosła, że Wojewoda D. stwierdził nieważność uchwały w całości, podczas gdy kwestionuje tylko niektóre z jej zapisów , które są nieistotne z punktu widzenia konieczności obowiązywania zasad określonych w uchwale, a więc podjęta uchwała jest objęta wstrzymaniem jej wykonania w całości, co jest sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru podtrzymał stanowisko zajęte w motywach rozstrzygnięcia i wniósł o oddalenie skargi. Z kolei odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze podniósł , że konstrukcja przepisów art. 21 ust. 1 i 2 ustawy pozwala na podjęcie odrębnych uchwał w zakresie spraw nimi regulowanych. Zdaniem Wojewody rada gminy powinna uchwalić wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy oraz określić w uchwale zasady wynajmowania lokali, o których mowa w art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy. Według organu nadzoru są to dwie uchwały, podejmowane w różnych zakresach dotyczących realizacji zadań gminy w zakresie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych mieszkańców gminy. Przepis ust. 2 art. 21 określa, co powinien obejmować wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, natomiast ust. 3 określa niezbędne elementy, jakie powinna zawierać uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład tego zasobu. Wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy powinien zawierać zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu, o czym stanowi przepis art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy. W zakresie ustalania zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, zgodnie z art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy, powinien on także określać wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu. W ocenie organu nadzoru brzmienie art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3 ustawy determinuje treść uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali, a więc o zrealizowaniu kompetencji określonej w wymienionych przepisach można mówić tylko w przypadku, gdy akt rady gminy reguluje wszystkie zagadnienia wymienione w art. 21 ust. 3 ustawy. Użyte w art. 21 ust. 3 sformułowanie zasady wynajmowania lokali [...] powinny określać, wskazuje, że kryteria jakie mogą zostać zawarte w uchwale rady gminy nie zostały wymienione wyczerpująco z tym, że wyszczególnione przez ustawodawcę przesłanki rada gminy jest obowiązana uwzględnić w uchwale określającej zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Na poparcie swojego stanowiska organ nadzoru przywołał poglądy wyrażone w wyroku Sadu Najwyższego z dnia 22 października1998 r. sygn. akt III RN 71/98. Wskazał też przepis § 119 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908) , zgodnie z którym na podstawie jednego upoważnienia ustawowego wydaje się jedno rozporządzenie, które wyczerpująco reguluje sprawy przekazane do unormowania w tym upoważnieniu, zaś jeżeli jedno upoważnienie ustawowe przekazuje do uregulowania różne sprawy, które dają się tematycznie wyodrębnić tak, że ich zakresy są rozłączne, można wydać na podstawie takiego upoważnienia więcej niż jedno rozporządzenie. Wobec tego zdaniem Wojewody zasady wynajmowania lokali, których obowiązkowymi elementami są sprawy wymienione w art. 21 ust. 3 ustawy powinny być uregulowane w jednym akcie prawnym. Natomiast interpretacja Gminy, według której przepis art. 6 f ustawy o ochronie praw lokatorów pozwala na odrębne uregulowanie kwestii wyłaniania najemców lokali nie nadających się do zamieszkania jest niewłaściwa, bowiem przepis ten nie zawiera upoważnienia dla rady gminy do określenia kryteriów wyboru osób, którym gmina wynajmie lokal, a ponadto cytowany przepis dotyczy lokali niewchodzących w skład publicznego zasobu mieszkaniowego. Natomiast norma kompetencyjna wynikająca z art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy upoważnia radę gminy do ustalania zasad wynajmu lokali należących do jej zasobu mieszkaniowego, a jak wynika z uzasadnienia skargi w uchwale mowa jest o lokalach wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Analogicznie zdaniem organu nadzoru przedstawia się kwestia uregulowania w uchwale najmu lokali wyremontowanych lub zaadoptowanych we własnym zakresie i na koszt przyszłego najemcy bez możliwości żądania zwrotu poniesionych nakładów od wynajmującego. Powyższe postanowienia t nie mogą znaleźć oparcia w art. 6f ustawy, a w ich treści zostały w istocie zawarte klauzule umowne, do wprowadzenia których rada gminy nie posiada kompetencji. Wynika to z art. 6d ustawy, zgodnie z którym najemca może wprowadzić w lokalu ulepszenia tylko za zgodą wynajmującego i na podstawie pisemnej umowy określającej sposób rozliczenia z tego tytułu.

Wojewódzki sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), w tym aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, sprawowana jest na zasadzie kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ nadzoru konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lub 2 p.p.s.a.). Przesłanki zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego są określone w art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. z 2001 r. Dz.U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), stanowiącym, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, a więc podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, o czym stanowi art. 91 ust. 1 i ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym.

Dokonując osądu rozstrzygnięcia nadzorczego , będącego przedmiotem skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby naruszało ono prawo .

Zgodnie z art. 2 Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Pochodną zasady demokratycznego państwa prawnego jest art. 7 ustawy zasadniczej, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, że każde działanie organu władzy, w tym także rady gminy, musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. W świetle art. 94 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są podejmowane na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego.

Podejmując akty prawa miejscowego na podstawie normy ustawowej, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto też podkreślenia, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Przy czym odstąpienie od wytycznych zawartych w upoważnieniu ustawowym – skutkujące w każdym przypadku istotnym naruszeniem prawa - należy rozumieć szeroko, a więc będzie nim z jednej strony wykroczenie poza zakres upoważnienia, z drugiej zaś niewypełnienie zakresu upoważnienia determinowanego: po pierwsze przepisem upoważniającym – i objętą nim materią; po drugie: zasadami techniki prawodawczej. Jest to o tyle istotne, że na gruncie rozpatrywanej sprawy wystąpiły oba rodzaje naruszeń. Wyeliminowana w postępowaniu nadzorczym uchwała Rady Miejskiej w K. G. została podjęta na podstawie ogólnego upoważnienia ustawowego do wydawania aktów prawa miejscowego w zakresie zasad zarządu mieniem gminy zawartego w art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, oraz konkretyzującym to upoważnienie obowiązku rady gminy określonym w art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów , mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tj. z 2005 r., Dz. U. Nr 31 poz. 266 ze zm.)(zwanej dalej ustawą) uchwalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasad i kryteriów wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel. Przy czym w przepisie ust. 3 art. 21 ustawy dokonano konkretyzacji obowiązku o którym mowa wyżej wskazując jakie elementy powinny znaleźć się w przepisach uchwały podjętej na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy. Zgodnie z jego dosłownym brzmieniem zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności:

1.wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu;

2. warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy;

3. kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego;

4. warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach;

5. tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej;

6.zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy;

7.kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80m2.

Analizę zakwestionowanej przez organ nadzorczy uchwały pod kątem istnienia elementów treściowych wypełniających obowiązek , o którym mowa w art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy, należy poprzedzić stwierdzeniem , że użyte w przepisie art. 21 ust. 1 ustawy sformułowanie "Rada gminy uchwala" , nie pozostawia organowi stanowiącemu żadnej dowolności w zakresie tworzenia prawa miejscowego w tym przedmiocie. Innymi słowy w ramach upoważnienia ustawowego organ stanowiący gminy ma obowiązek wydać przepisy normujące materię nim objętą. Jedyny wyjątek od tego obowiązku został wyartykułowany w zdaniu drugim pkt 2 ust. 1 art. 21 ustawy, z którego wynika że rada gminy może, a więc nie jest zobowiązana do uregulowania odmiennych zasad wynajmowania lokali podnajmowanych przez gminę, bowiem w takim przypadku odpowiednie zastosowanie znajdują zasady przewidziane dla wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Podobny wniosek należy wyciągnąć ze sformułowania zawartego w przepisie art. 21 ust. 3 ustawy, w którym ustawodawca użył kategorycznego zwrotu "powinny", który w sposób jednoznaczny nakazuje uregulować wszystkie wymienione w tym przepisie zagadnienia. Kategoryczności użytego sformułowania i co za tym idzie bezwzględnego charakteru obowiązku dokonania takich regulacji nie eliminuje zawarcie w tym przepisie określenia " w szczególności", bowiem taka konstrukcja przepisów, mająca charakter wyliczenia enumeratywnego otwartego, pozwala organowi stanowiącemu gminy co najwyżej uzupełnić obowiązkowy zbiór zagadnień o inne nie wymienione w nim zagadnienia, jednakże z poszanowaniem zakresu upoważnienia oraz innych przepisów powszechnie obowiązujących w hierarchii źródeł prawa, w tym również przepisu art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy. Powyższy punkt widzenia potwierdza również pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyroku z dnia 17 listopada 2004 r. sygn. akt OSK 883/04, w którym skonstatowano, że wprawdzie przepis art. 21 ust. 3 ustawy dając radzie gminy upoważnienie do określenia zasad wynajmowania lokali używa określenia " w szczególności" przed wymienieniem możliwych postanowień uchwały, nie oznacza to jednak, że uchwała rady gminy w przedmiocie zasad wynajmowania lokali może wprowadzać dowolne reguły. W związku tym nie ma racji skarżąca gmina , kiedy wywodzi, że skoro ustawodawca przewidział możliwość ustalania zasad polityki czynszowej oraz warunków obniżania czynszu w art. 21 ust. 2 ustawy, to tym samym możliwe jest określenie wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającego obniżenie czynszu w uchwale podjętej na podstawie tego upoważnienia. Zdaniem Sądu w zakresie pojęciowym zasad polityki czynszowej oraz warunków obniżania czynszu, nie mieści się możliwość określenia wysokości dochodów uzasadniających zastosowanie obniżek czynszu. W ramach realizacji zadań gminy w zakresie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych mieszkańców gminy wydaje bowiem dwie odrębne uchwały o odmiennym charakterze. O ile zasady wynajmowania lokali, będące w istocie elementem zasad zarządu mieniem gminy, zakwalifikować należy do aktów prawa miejscowego, o tyle wieloletni program gospodarowania zasobem mieszkaniowym nie ma takiego charakteru. Decyduje o tym treść i charakter prawny postanowień zawartych w tym akcie. Treścią programu są zapisy mające charakter prognoz, analiz, planów i zasad polityki, jaką mają prowadzić organy wykonawcze. Nie są to zapisy mające charakter normatywny, a jedynie indykatywny. Przy czym nie ulega wątpliwości, że za prawo miejscowe mogą być uznane jedynie przepisy mające charakter norm prawnych. Akty prawa miejscowego, czyli przepisy obowiązujące powszechnie na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji) są źródłami prawa, a więc muszą posiadać cechy ogólności (generalności) i abstrakcyjności. Charakter generalny posiadają normy, które określają adresata poprzez wskazanie jego cech, nie zaś poprzez wymienienie ich z imienia (nazwy). Abstrakcyjność normy polega na tym, że jej dyspozycja określająca postępowanie adresata ma zastosowanie w wielu, powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Tym samym należy uznać, że zasady polityki czynszowej nie mają charakteru prawa miejscowego, a co za tym idzie nie ma możliwości zawarcia wskazanych przez stronę skarżącą regulacji dotyczących wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu w uchwale określającej wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, bowiem stoi to w sprzeczności z upoważnieniami dla organu stanowiącego, a ponadto łamie zasady techniki prawodawczej określone w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908)(zwanego dalej rozporządzeniem). Zasadnie zatem podniósł organ nadzoru, że przepisy § 119 w związku z § 143 załącznika do wymienionego rozporządzenia nakazują na podstawie jednego upoważnienia ustawowego wydać jeden akt normatywny, które wyczerpująco reguluje sprawy przekazane do unormowania w tym upoważnieniu. Z kolei jeżeli jedno upoważnienie ustawowe przekazuje do uregulowania różne sprawy, które dają się tematycznie wyodrębnić tak, że ich zakresy są rozłączne, można na podstawie takiego upoważnienia wydać więcej niż jedno rozporządzenie. Natomiast materia regulowana zakwestionowaną uchwałą nie pozwala na zastosowanie przepisu § 138 ust. 2 Załącznika do rozporządzenia, zgodnie z którym na podstawie jednego przepisu prawnego[...] można wydać więcej niż jedną uchwałę albo więcej niż jedno zarządzenie, bowiem zgodnie § 135 Załącznika do rozporządzenia w uchwale i zarządzeniu zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1(przepisie upoważniającym) oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji organu, o którym mowa w § 134 pkt 2. Z przepisów normujących kwestie realizacji zadań gminy w zakresie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych jej mieszkańców, z uwagi na ich konstrukcję oraz treść, nie można wyprowadzić wniosku , że zezwalają one organowi stanowiącemu gminy na dokonywanie dowolnego przeplatania zakresów upoważnień do stanowienia określonych aktów. Marginalnie jedynie zauważyć należy, że tego rodzaju praktyka - z uwagi na tworzący się bałagan legislacyjny, który może prowadzić do dezinformacji adresatów norm prawnych – może prowadzić do dalszych naruszeń prawa. Powyższe uwagi można odnieść również do kolejnych zarzutów strony skarżącej, która kwestionuje zasadność argumentacji organu nadzoru w zakresie braku regulacji zagadnień dotyczących warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy oraz kryteriów wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego. Zdaniem Sądu konkretne sformułowanie wskazanych zagadnień w przepisie art. 21 ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy wymaga - z uwagi na wymogi stawiane uchwalaniu aktów o charakterze powszechnie obowiązującym - zamieszczania w nich uregulowań spójnych i przez to zrozumiałych przez adresatów. Tymczasem jak zasadnie podniósł organ nadzoru normy prawne dotyczące warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy zawarte zostały w różnych rozdziałach kwestionowanej uchwały normujących – co wynika z nazw rozdziału III i V- kwestie o których mowa w pkt 3 i 4 ust. 3 art. 21 ustawy. Zatem zastosowana przez organ stanowiący systematyka aktu prawnego uniemożliwia adresatowi normy prawnej jednoznaczne stwierdzenie jakie warunki ma spełniać, aby ubiegać się o ich poprawę. Szczątkowa regulacja w ramach innych zagadnień normowanych w zakresie upoważnienia ustawowego narusza zasady techniki prawodawczej, a zarazem nie może zostać uznana za wypełnienie normy kompetencyjnej art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 2 ustawy. Z kolei w zakresie zagadnienia kryteriów wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, trafna jest argumentację organu nadzoru nakierowana na niekompletność regulacji w tym zakresie. Zasadnie bowiem Wojewoda zauważył, że przepis § 13 ust. 2 uchwały dotyczy jedynie lokali socjalnych, zaś kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony nie zostały określone w uchwale. W tym zakresie nie może odnieść zamierzonego skutku argument strony skarżącej podnoszący, że przedmiotowe zagadnienie zostało uregulowane w § 14 ust. 9 i 10 , bowiem jak wynika z ich treści dotyczą one niejako wtórnej kwalifikacji osoby uprawnionej do zawarcia umowy najmu, bez określenia kryteriów pierwszeństwa. Sformułowanie zawarte w ust. 9 § 14 "w dalszej kolejności zostaną umieszczone wykazie osoby, które uzyskały uprawnienie do najmu w roku bieżącym[...]" pozwala wyciągnąć wnioski wprost przeciwne do wniosków strony skarżącej, bowiem wynikiem połączenia tego przepisu z przepisem zdania pierwszego cytowanego § 14 ust. 9 uchwały jest kolejność zawierania umów z osobami uprawnionymi, zgodnie zresztą z tytułem rozdziału IV" Tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali i lokali socjalnych", w którym umieszczono ten przepis. Jednocześnie w żaden sposób nie zostały w nim określone kryteria, o których mowa w przepisie art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy, a jak zasadnie wskazał Wojewoda intencją ustawodawcy było to , aby rada określiła kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu [...], z uwagi na szczególne okoliczności i sytuacje przysługuje przed resztą uprawnionych pierwszeństwo zawarcia takiej umowy.

Z kolei odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ stanowiący gminy art. 4 ust. 1 i 2 ustawy przez zapisy § 6 i § 20 kwestionowanej uchwały, polegającym na bezpodstawnym określeniu kręgu osób , którym gmina powinna stworzyć warunki do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych stwierdzić należy, że trafnie wskazano w orzeczeniu nadzorczym, że postanowienia analizowanej uchwały zawarte w § 6 i § 20 modyfikują krąg osób, które mogą się ubiegać o zawarcie umowy najmu na czas nieoznaczony lokalu zamiennego oraz lokalu socjalnego ograniczając prawa niektórych członków-mieszkańców, zagwarantowane ustawą. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową. Natomiast art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów [...] stanowi, że "Tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy". Takie sformułowanie wskazanych przepisów jednoznacznie wskazuje na to, że gminy, w ramach zadań własnych, mają obowiązek tworzenia warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wszystkich mieszkańców gminy, jako członków wspólnoty samorządowej. Krąg podmiotów posiadających prawo do lokalu - z punktu widzenia upoważnienia dla rady gminy do określenia zasad wynajmu lokali - ulega ustawowemu ograniczeniu poprzez wskazanie w art. 4 ust. 2, że prawo do najmu lokalu posiadają mieszkańcy gminy, mający niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe i prowadzący gospodarstwa domowe o niskich dochodach. Jednocześnie jak zasadnie wywiódł organ nadzoru ustawodawca powierzył radzie gminy kompetencję do unormowania wysokości dochodu gospodarstwa domowego, decydującej o nabyciu prawa do najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu, a więc wskazanie granicy maksymalnej osiąganego dochodu, powyżej której mieszkaniec konkretnej gminy nie ma prawa do ubiegania się o najem lokalu z gminnego zasobu, z uwagi na możliwość zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych na wolnym rynku mieszkaniowym. Poza przesłanką niskiego dochodu i pozostawania mieszkańcem gminy prawodawca wprowadził także przesłankę posiadania niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. W odróżnieniu od przesłanki wysokości osiąganego dochodu, której konkretyzację powierzono radzie gminy mocą art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy, rada gminy nie ma jakiegokolwiek upoważnienia, ażeby w tekście uchwały definiować pojęcie niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Z ustawy bowiem wynika, że każdy mieszkaniec gminy powinien posiadać jednakowe prawo do ubiegania się o najem lokalu mieszkalnego, a zróżnicowanie tych uprawnień może wynikać jedynie ze szczególnych przepisów ustawy. Ustawa o ochronie praw lokatorów[...] przewiduje możliwość zróżnicowania sytuacji poszczególnych członków wspólnoty mieszkaniowej, w tym także w sposób, że w art. 21 udziela radzie gminy upoważnienia do stanowienia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego poszczególnych gmin, w zakresie wynikającym z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy . Taki sposób ustawowej regulacji prowadzi jednak do wniosku, że ustawowe upoważnienie przyznane radzie gminy do stanowienia zasad wynajmowania tego rodzaju lokali (art. 21 ust. 3 ustawy) może dotyczyć jedynie kwestii wyraźnie wskazanych w ustawie. Odmienna interpretacja prowadziłaby bowiem, do wniosku, że chociaż mieszkańcy gminy ustawowo mają przyznane równe prawa, to uchwała rady gminy może niektóre prawa ograniczać, bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. W związku z tym zauważyć należy, że Rada Miejska w K. G. w sposób nieuprawniony pozbawiła - mocą postanowień § 6 i § 20 uchwały - mieszkańców gminy posiadających tytuł prawny do lokalu położonego na terenie gminy prawa do ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego z zasobu gminnego, czym istotnie naruszyła przepis art. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów.

Na aprobatę Sądu nie zasługuje również argumentacja strony skarżącej uzasadniająca zamieszczenie w uchwale przepisów przewidujących możliwość najmu lokali wyremontowanych lub zaadoptowanych we własnym zakresie i na koszt przyszłego najemcy bez możliwości żądania zwrotu poniesionych nakładów od wynajmującego. Regulacje w tym zakresie t zamieszczone w przepisach § 11 ust. 3, § 14 ust. 10, § 16 ust. 1 pkt 6, § 20 ust. 1 omawianej uchwały naruszają powszechnie obowiązujące przepisy prawa, na co trafnie zwraca uwagę organ nadzoru, kiedy wywodzi , że przepis art. 6 f ustawy odnosi się wyłącznie do lokali niewchodzących w skład publicznego zasobu mieszkaniowego- zdefiniowanego w art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy, natomiast uchwała Rady Miejskiej w K. G. podjęta została w sprawie ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących skład mieszkaniowego zasobu gminy. Niezależnie od tego powoływany przez stronę skarżącą przepis art. 6 f ustawy przewiduje odmienne ustalenie praw i obowiązków wymienionych w przepisach art. 6a - 6e ustawy, a nie eliminację określonego uprawnienia mocą jednostronnego oświadczenia woli. Tym bardziej stwierdzić należy, że żaden z przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów [..] nie upoważnia rady gminy do zamieszczania w uchwale podjętej na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy zapisów o charakterze klauzul umownych, a taki charakter mają niewątpliwie przywołane wyżej zapisy uchwały.

Zasadnie również Wojewoda stwierdził, że § 7 uchwały –stanowiący o tym , że do prowadzenia spraw związanych z zawarciem umowy najmu zobowiązany jest Burmistrz Miasta K. G. poprzez upoważnione przez niego wydział oraz S. M. Sp. z o.o. w K. G. – w sposób istotny narusza art. 30 ust. 2 pkt 3 oraz art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r . o samorządzie gminnym(tj. z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), bowiem kompetencje do działań wykonawczych w zakresie uchwały wynikają właśnie z powołanych przepisów, wobec czego zgoda organu stanowiącego na podejmowanie w zakresie zadań gminy działań jest bezpodstawna. Zamieszczenie przepisu powtarzającego zapisy ustawowe w akcie prawa miejscowego jest normatywnie zbyteczne, dezinformujące, a przez to narusza § 137 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej.

Powyższe wywody w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego potwierdzają zakres i charakter naruszeń, które skłoniły Wojewodę D. do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w K. G. w całości, a tym samym za pozbawiony doniosłości prawnej uznać należy zarzut strony skarżącej, według którego kwestionowane zapisy uchwały są nieistotne z punktu widzenia obowiązywania zasad określonych w uchwale. Konkludując Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organ nadzoru nie naruszył prawa stwierdzając nieważność uchwały z dnia 30 maja 2007 r. , Nr IX/61/07 w sprawie ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kamienna Góra, co obligowało na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do oddalanie skargi.