Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1524/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 92 ust. 11
journal: Dz.U. 2017 poz 697
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej.
article: art. 106
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie NSA Jolanta Rudnicka del. WSA Marcin Kamiński (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. F. i S. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 940/15 w sprawie ze skargi Z. F. i S. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia zaległości z tytułu nienależnie pobranych świadczeń oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 18 lutego 2016 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 940/15 oddalił skargę Z. F. i S. F. (skarżących) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S.(SKO) z dnia [...]r. nr [...]w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu nienależnie pobranych świadczeń na pokrycie kosztów pieczy zastępczej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...]r. świadczenie z tytułu pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dzieci P. i G. K. w rodzinie zastępczej, pobrane w okresie od [...]r. do [...]r., w kwocie [...]zł., zostało uznane za nienależnie pobrane. Następnie, decyzją nr [...]z dnia [...]r. orzeczono o zwrocie powyższych świadczeń nienależnie pobranych. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją SKO z dnia [...] r.

W dniu [...]r. skarżący wnieśli o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń na pokrycie kosztów pieczy zastępczej w całości wraz z kosztami i odsetkami, uzasadniając wniosek interesem rodzinnym i społecznym oraz wskazując, iż obciążenie spłatami byłoby wysoce krzywdzące i naruszyłoby dalsze istnienie rodziny i podopiecznych. Decyzją z dnia [...]r. Starosta S. (Starosta) odmówił skarżącym umorzenia zaległości z tytułu świadczeń nienależnie pobranych. Po rozpoznaniu odwołania skarżących, SKO decyzją z dnia S. r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję Starosty. Na skutek wniesionej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 34/14, uchylił zaskarżoną decyzję SKO, oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że decyzja wydana na podstawie art. 92 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (ustawa o wspieraniu rodziny) ma charakter uznaniowy, co oznacza przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy jej podejmowaniu. Decyzja taka nie podlega jednak kontroli sądowej z punktu widzenia celowości. Kontrola sądowa sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył on zasady swobodnej oceny dowodów. Kontrola dotyczy więc prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji i polega na sprawdzeniu, czy należycie przeprowadzono postępowanie dowodowe oraz ustalono stan faktyczny, do czego zobowiązane są organy obu instancji na podstawie art. 7, 77 § 1, 80 i 136 k.p.a. W sytuacji, w której organy pomocy społecznej wyjaśnią wszelkie okoliczności sprawy istotne dla jej rozstrzygnięcia z zachowaniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. i w sposób przekonujący uargumentują swoją decyzję wydaną w ramach przysługującego im uznania, sąd administracyjny nie ma podstaw do zakwestionowania takiej decyzji i oceny jej słuszności. Art. 92 ust. 11 ustawy o wspieraniu rodziny nie precyzuje, co należy rozumieć pod pojęciem wskazanych w nim "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny". W ocenie Sądu, sformułowanie zawarte w tym przepisie ("szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny") należy odnosić do różnych aspektów sytuacji rodziny, nie tylko majątkowych, a w tym także do tego, jaki wpływ może mieć zwrot świadczeń nienależnie pobranych na pomoc udzielaną podopiecznym. Do organu należy kwestia oceny, czy występujące w sprawie okoliczności przemawiają w wystarczającym stopniu za zastosowaniem przewidzianych w powołanym przepisie rozwiązań. Nie jest to jednak równoznaczne z dowolnością w tym zakresie. Uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia winno zatem zawierać na tyle dokładne rozważania w aspekcie przesłanek świadczących o występowaniu w sprawie szczególnych okoliczności bądź też ich braku, by adresat był przekonany o wyjaśnieniu wszelkich istotnych okoliczności w tym względzie. Sąd stwierdził, że organy obu instancji ograniczyły się do ustalenia wysokości dochodów rodziny, wysokości comiesięcznych, w ocenie organów, stałych wydatków oraz posiadanych orzeczeń o niepełnosprawności i na tej podstawie uznały, że zebrane dowody i ustalone w oparciu o nie okoliczności są wystarczające do wydania uznaniowej decyzji o odmowie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń, ustalonych decyzją ostateczną z dnia [...]r. Zdaniem Sądu, organy pominęły ustalenie, czy stwierdzona u skarżących niepełnosprawność wymaga stałego stosowania leków, czy też innego rodzaju pomocy medycznej, nie ustaliły do jakiej szkoły uczęszczają, obecnie pełnoletnie, P. i G. K. i czy z tym faktem nie są związane wydatki (czesne, dojazdy itd.). Oceniając sytuację dochodową rodziny, organy pominęły podstawowe wydatki rodziny związane z koniecznością zakupu pożywienia, środków chemicznych i kosmetyków niezbędnych do utrzymania czystości i nie oceniły wpływu zwrotu świadczeń na pomoc udzielaną podopiecznym. W ocenie Sądu, w świetle powyższego, nie ulega wątpliwości, że organy administracji publicznej nie zebrały i nie rozważyły materiału dowodowego w sposób dostateczny. Zgodnie z art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej powinny stać na straży praworządności oraz podejmować działania niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego. Zasada ta jest z kolei uszczegółowiona przez art. 77 § 1 k.p.a., nakazując gromadzenie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz rozpatrzenie go w całości. Jak wynika ponadto z art. 80 k.p.a., dopiero na podstawie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego możliwe jest stwierdzenie, czy określona okoliczność została w rzeczywistości udowodniona.

Po uzupełnieniu postępowania dowodowego Starosta decyzją z dnia [...] r., znak: [...], ponownie odmówił skarżącym umorzenia zaległości z tytułu nienależnie pobranych świadczeń ustalonych decyzją z dnia [...]r. znak: [...]. W uzasadnieniu swego stanowiska Starosta wskazał, że ponownie stwierdził brak podstaw do umorzenia świadczeń nienależnie pobranych z tytułu pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dzieci P. i G. K. w rodzinie zastępczej. W jego ocenie, zebrany materiał dowodowy wskazuje jednoznacznie na możliwość spłaty nienależnie pobranego świadczenia, bez uszczerbku dla utrzymania i funkcjonowania rodziny skarżących.

Skarżący odwołali się od ww. decyzji, wnosząc o jej uchylenie w całości lub o wydanie decyzji o umorzeniu świadczeń nienależnie pobranych wraz ze wszelkimi kosztami i odsetkami, bądź też jej uchyleniu w całości i zwrotu do ponownego rozpatrzenia. Ponadto dodatkowo, na podstawie art. 92 ust. 4 oraz na podstawie art. 104. ust. 1, 5 ustawy o wspieraniu rodziny, wnieśli o stwierdzenie przedawnienia ww. należności w związku z wydaniem decyzji ostatecznej z upływem 3 lat od jej wydania na podstawie art. 226 ust. 8 ustawy o wspieraniu rodziny oraz w związku z brakiem odbioru do 1 lutego 2012 r. przez skarżącego, a co za tym idzie nie poinformowaniem go o możliwości złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 5 tego przepisu, w związku z brakiem spełnienia przez Starostę obowiązku z art. 226 ust. 7 ustawy o wspieraniu rodziny.

Decyzją z dnia [...]r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 92 ust. 11 ustawy wspieraniu rodziny, SKO utrzymało w mocy decyzję Starosty. Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 92 ust. 11 ustawy o wspieraniu rodziny, starosta w porozumieniu z wójtem może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń pieniężnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 17 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 34/14, decyzja wydana na podstawie art. 92 powołanej ustawy ma charakter uznaniowy, co oznacza przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy jej podejmowaniu. Do organu należy kwestia oceny, czy występujące w sprawie okoliczności przemawiają w wystarczającym stopniu za zastosowaniem przewidzianych w powołanym przepisie rozwiązań. Nie jest to jednak równoznaczne z dowolnością w tym zakresie. Uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia winno zatem zawierać na tyle dokładne rozważania w aspekcie przesłanek świadczących o występowaniu w sprawie szczególnych okoliczności bądź też ich braku, by adresat był przekonany o wyjaśnieniu wszelkich istotnych okoliczności w tym względzie. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy SKO zauważyło, że analizie przez Starostę poddana została sytuacja dochodowa rodziny. Jak wynika z akt postępowania skarżący prowadzą wspólne gospodarstwo domowe z P. i G. K. , pełnoletnimi wychowankami rodziny zastępczej. Wychowanki uczęszczają do Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych w S. Dochód rodziny stanowi: emerytura skarżącej w wysokości [...] zł netto, emerytura skarżącego w wysokości [...]zł netto, renta rodzinna wraz z dodatkami dla sieroty zupełnej P. K. oraz G. K. w łącznej wysokości [...]zł. Ponadto na mocy decyzji administracyjnych skarżący otrzymują świadczenie na utrzymanie P. i G. K. w rodzinie zastępczej w łącznej wysokości [...]zł. Kolegium ustaliło także, iż stałe miesięczne wydatki rodziny stanowią: czynsz - [...]zł, energia elektryczna - [...]zł, gaz - [...]zł, usługi telekomunikacyjne -[...] zł, ubezpieczenie prywatne w PZU - [...]zł. Skarżący posiadają także miesięczne zobowiązania z tytułu pobranych kredytów bankowych, które miesięcznie wynoszą [...]zł. Ponadto w oświadczeniu z dnia [...]r. wykazali szacunkowe miesięczne wydatki na zakup art. spożywczych, art. chemicznych itp. w wysokości około [...] zł. Natomiast na zakup odzieży, obuwia, art. szkolnych, biurowych w tym książek, zeszytów itp. przeznaczają kwotę około [...]zł miesięcznie. Według oświadczenia skarżących miesięczne wydatki na zakup leków wynoszą ok. [...]zł. Mając powyższe na uwadze SKO ustaliło, że łączny miesięczny stały dochód rodziny wynosi [...]zł. Miesięczne stałe wydatki wynoszą [...]zł. Ponadto skarżący ponoszą wydatki z tytułu zakupu artykułów spożywczych i chemicznych, odzieży, obuwia, artykułów szkolnych oraz zakupu leków, które szacunkowo wynoszą ok. [...]zł. Reasumując, SKO stwierdziło, że wydatki rodziny nie przekraczają jej dochodów, co nie uniemożliwia spłaty powstałych zaległości. Ponadto, jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, skarżący posiada orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu lekkim na stałe, natomiast orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS skarżąca uznana została za częściowo niezdolną do pracy trwale. Wychowanki rodziny zastępczej P. i G. K. nie posiadają orzeczeń o niepełnosprawności. Koszty zakupu leków rodziny zostały uwzględnione przez organ przy ustalaniu sytuacji dochodowej rodziny. W ocenie SKO, wbrew twierdzeniom stron Starosta, przed wydaniem zaskarżonej decyzji, pismem znak: [...], z dnia [...] r., zwrócił się do Prezydenta Miasta S. o zajęcie stanowiska w przedmiotowej sprawie. Z uwagi jednak na fakt, że skarżący nie korzystają ze wsparcia Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej i ich sytuacja materialno-bytowa nie jest znana, nie zajęto stanowiska w sprawie. Wymóg zasięgnięcia opinii został jednak zachowany. SKO w całej rozciągłości podzieliło stanowisko organu I instancji, iż brak było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżących o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków na okoliczność wydatkowania wszelkich otrzymanych środków finansowych, sprawowania opieki nad małoletnimi, zaspokajania ich potrzeb oraz wychowywania w celu wykazania prawidłowości i celowości wydatkowania wszelkich otrzymywanych środków finansowych i rozliczania się z tej pomocy. Zdaniem SKO, oczywistym bowiem jest, że przedmiotem niniejszego postępowania nie jest kwestionowanie celu na jaki wydatkowana była przyznana rodzinie pomoc pieniężna na dzieci. Przeprowadzenie na tę okoliczność dowodu nie byłoby zasadne z punktu widzenia przedmiotu niniejszego postępowania. SKO zaaprobowało również stanowisko organu I instancji odnoszące się do wniosku skarżących o stwierdzenie przedawnienia należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń. Zgodnie z art. 92 ust. 4 ustawy o wspieraniu rodziny, należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat, licząc od dnia, w którym decyzja ustalająca ich wysokość stała się ostateczna. Decyzję z dnia [...]r. (odebrana 14.11.2011 r.) o uznaniu kwoty [...] zł za świadczenie nienależnie pobrane, wydano w oparciu o obowiązujące wówczas przepisy ustawy o pomocy społecznej. Decyzja ta stała się ostateczną w dniu [...] r. Bieg przedawnienia, przerywa odroczenie terminu płatności należności, rozłożenie należności na raty oraz każda czynność zmierzająca do ściągnięcia należności, jeżeli o czynności tej dłużnik był zawiadomiony, co wynika z art. 92 ust. 5 ustawy o wspieraniu rodziny. Upomnieniem z dnia [...] r. organ wezwał skarżących do uregulowania należności w wysokości [...] zł wraz z kosztami upomnienia, pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. W dniu [...]r. do organu egzekucyjnego skierowano tytuł wykonawczy na kwotę [...]zł, jednakże wykonanie decyzji zostało wstrzymane na mocy postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2013 r.(sygn. akt I OSK 2117/13). SKO nie podzieliło zarzutu skarżących, iż skarżący nie został skutecznie poinformowany o możliwości złożenia wniosku zgodnie z art. 226 ust. 5 ustawy o wspieraniu rodziny. Zgodnie z art. 226 ust. 8 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej w przypadku niezłożenia wniosku w terminie 1 miesiąca, do spraw o wynagrodzenia, dodatków oraz świadczeń na pokrycie kosztów utrzymania dziecka lub osoby przebywającej w rodzinie zastępczej, do których prawo powstało przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy cyt. ustawy. Pismem z dnia [...]r. starosta zgodnie z art. 226 ust. 7 ww. ustawy, poinformował o możliwości złożenia wniosku, wskazującego, czy rodzina zastępcza chce by przy rozpatrywaniu spraw o świadczenia na utrzymanie dzieci, mają mieć zastosowanie przepisy dotychczasowe, tj. ustawy o pomocy społecznej czy nowe przepisy ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Pismo odebrane zostało dnia [...]r. przez skarżącą - opiekuna prawnego dzieci, przy czym rodzina zastępcza wspólnie reprezentuje dobro dzieci przebywających w rodzinie zastępczej. Podsumowując SKO stwierdziło, że umorzenia nie uzasadnia trudna sytuacja finansowa stron, bowiem nie jest ona szczególna, przekreślająca realne możliwości zwrotu zaległości, choć niewątpliwie zwrot byłby mniej utrudniony gdyby skarżący zawnioskowali o ratalny system jej spłaty. Zdaniem organu, niewspółmierność wysokości posiadanych środków finansowych w stosunku do wydatków nie uzasadnia umorzenia. W podobnej sytuacji znajduje się bowiem wiele rodzin. Zwalnianie z zadłużenia w sposób nieuzasadniony powodowałoby obciążanie jego kwotą pozostałych obywateli. Dla orzeczenia o umorzeniu powinna zostać ustalona sytuacja szczególna, nadzwyczajna, nagła i niespodziewana, której nie sposób przewidzieć przy dochowaniu należytej staranności. W przypadku wnioskodawców nie mamy do czynienia ze szczególnymi okolicznościami uzasadniającymi umorzenie. SKO stwierdziło również, że nie można uznać sytuacji finansowej skarżących za trudną na tle innych rozpatrywanych spraw. Sytuacja rodziny jest stabilna, nie miały miejsca wydarzenia, które można byłoby uznać za szczególne, które uzasadniałyby umorzenie nienależnie pobranych świadczeń.

Powyższa decyzja została zaskarżona przez skarżących do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie należności, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie:

1. przepisów postępowania:

- art. 7 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie wniosków skarżących o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków, zignorowanie orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 lipca 2014 r. i nieocenienie jaki wpływ na pomoc udzielaną podopiecznym będzie miał obowiązek zwrotu przez skarżących pobranych przez nich świadczeń, jakie koszty związane są z kształceniem podopiecznych skarżących, niewyjaśnienie kwestii związanych z prowadzeniem przeciwko skarżącym postępowań egzekucyjnych,

- art. 8 i art. 9 k.p.a., poprzez niepoinformowanie skarżących o konieczności zgłaszania informacji o otrzymywaniu dodatkowych świadczeń, skutkach niezłożenia wniosku, o którym mowa w przepisie art. 226 ust. 5 ustawy o wspieraniu rodziny,

- art. 11 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie skarżącym przesłanek nie uwzględnienia faktu, iż przeciwko skarżącym prowadzone są liczne postępowania egzekucyjne, dlaczego organ nie uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 92 ust. 2 pkt 11 ustawy o wspieraniu rodziny, poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji jego niezastosowanie. Nie sposób bowiem przyjąć, iż niezajęcie stanowiska przez Prezydenta Miasta S. , tj. niewyrażenie opinii przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej o sytuacji finansowej wyczerpuje wymóg zasięgnięcia opinii. Zdaniem skarżących, koniecznym było przeprowadzenie dowodu z zeznań wnioskowanych świadków w celu ustalenia wszystkich stałych wydatków ponoszonych przez skarżących, a także sposobu gospodarowania przez skarżących dostępnym dla nich budżetem. Oczywistym jest bowiem, że wśród zgłoszonych przez skarżących miesięcznych kosztów utrzymania znajdują się również takie, których organ bezzasadnie nie uwzględnił, a które - pomimo wzorowego dysponowania posiadanymi kwotami - obciążają w znaczny sposób finanse skarżących. Tym samym koszty postępowań komorniczych powinny być uwzględnione. Temu celowi służyło również przesłuchanie świadków. W związku z powyższym, skarżący wnieśli o przeprowadzenie tych dowodów, chociażby przed Sądem, na okoliczności związane ze sposobem wydatkowania środków finansowych pozostających w dyspozycji rodziny, w szczególności na potrzeby P. i G. K. , w tym związane z kosztami edukacji, leczenia, ponoszone zarówno w latach poprzednich, jak i obecnym okresie, a także na okoliczność ponoszonych przez skarżących miesięcznych kosztów ze względu na prowadzone przeciwko nim postępowania egzekucyjne.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

W opisanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że skarga nie jest zasadna. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W niniejszej sprawie przepisy prawne w zakresie obejmującą podstawę prawna wydanych decyzji nie uległy zmianie w okresie od wydania wyroku sądu z dnia 17 lipca 2014 r. Tak więc w pierwszej kolejności Sąd zobowiązany był do zbadania, czy organy kierowały się przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wyrażoną przez sąd ocenę prawną oraz czy wykonały wskazania wyrażone w ww. wyroku.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że Starosta przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe. W tym celu wezwał skarżących "celem złożenia zeznań i wyjaśnień", a także przedłożenia dokumentacji "na określenie aktualnej sytuacji osobistej i dochodowej" rodziny skarżących. Skarżący mogli więc przedłożyć wszystkie niezbędne dokumenty związane z ich sytuacją. Dodał, że w sytuacji złożenia wniosku o umorzenie należności w postaci świadczeń nienależnie pobranych, do organu należy stworzenie stronom możliwości przedłożenia dokumentów potwierdzających ich sytuację majątkową, zdrowotną, czy osobistą, natomiast do stron należy przedstawienie dowodów na poparcie wniosku o umorzenie należności. Organ nie jest zobowiązany z własnej inicjatywy do poszukiwania dowodów, tym bardziej, że aby móc ich szukać musiałby znać ze szczegółami sytuację rodziny. W ocenie Sądu I instancji, zgromadzone w ten sposób dowody mogły stanowić podstawę ustaleń w sprawie. Sąd I instancji nie podzielił w tym zakresie zarzutów skargi, iż organ mając wątpliwości odnośnie do prowadzonych wobec skarżących licznych postępowań egzekucyjnych winien był dodatkowo sprawę wyjaśnić. Dodał, że do oceny organu należy, czy uwzględni on w wydatkach na utrzymanie rodziny spłacane kredyty zaciągnięte w bankach, czy też inne, spłacane z różnych tytułów, należności finansowe, jednak to do wnioskującego o umorzenie należy wyjaśnienie i udokumentowanie wszystkich ponoszonych wydatków. Słusznie organy przyjęły, że w sprawie nie zachodzi też potrzeba przesłuchiwania świadków na okoliczność wydatkowania wszelkich otrzymywanych środków finansowych na potrzeby sprawowania opieki nad małoletnimi, gdyż organy nie posiadają uprawnień do przeprowadzania tego rodzaju rozpoznania i oceny. W postępowaniu dotyczącym umorzenia należności organy badają sytuację finansową, zdrowotną i inną na dzień wydawania decyzji. Organy w oparciu o przedłożone dokumenty ustaliły sytuację zdrowotną rodziny i ponoszone z tym wydatki. Ustaliły także, że pełnoletnie obecnie P. K. i G. K. uczęszczają do Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych w S. , tj. szkoły w miejscu zamieszkania. Zdaniem Sądu I instancji, zebrane dowody dotyczące dochodów oraz wydatków rodziny skarżących zostały w sposób prawidłowy ocenione przez organy. W efekcie tej oceny organy uznały, że miesięcznie dochody czteroosobowej rodziny wynoszą około [...]zł, natomiast niezbędne wydatki około [...]zł. Jak z powyższego wynika dochody pokrywają przeciętne wydatki, a więc sytuacja finansowa, przy uwzględnieniu także sytuacji zdrowotnej rodziny, nie należy do szczególnie złych, uzasadniających umorzenie należności z tytułu świadczeń nienależnie pobranych. W ocenie Sądu, w toku postępowania Starosta zwrócił się do Prezydenta Miasta S. o zajęcie stanowiska w przedmiocie umorzenia należności w niniejszej sprawie. W odpowiedzi organ został poinformowany, iż z uwagi na nieznaną Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w S. sytuację materialno-bytową skarżących, nie zajęto stanowiska w sprawie. Zawarty w art. 92 ust. 11 ustawy o wspieraniu rodziny wymóg porozumienia starosty z wójtem w przedmiocie umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń nie oznacza wymogu porozumienia polegającego na sformułowaniu wspólnego aktu prezentującego zgodne stanowiska obu organów w tym przedmiocie.

W świetle powyższego, zdaniem Sądu I instancji, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu z dnia 17 lipca 2014 r. zostały wykonane przez organy. Jakkolwiek uzasadnienie zaskarżonej decyzji, nie zawiera jednoznacznego sformułowania odnośnie do wpływu spłaty zadłużenia na pomoc udzielaną podopiecznym, jednakże wykazany w sposób przekonujący brak szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny, pozwala sądowi na stwierdzenie, że obecnie spłata ta nie będzie mogła w sposób istotny i negatywny wpłynąć na sytuację P. K. i G. K. , tym bardziej, że są one już osobami pełnoletnimi. Sąd zauważył również, że w niniejszym postępowaniu nie bada się przesłanek uznania świadczenia za nienależnie pobrane, ani obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli skarżący, zaskarżając go w całości. Skarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucili:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a poprzez niepoczynienie wyczerpujących ustaleń faktycznych uzasadniających twierdzenie, że pomimo licznych i wieloletnich egzekucji komorniczych prowadzonych przeciw skarżącym nie zachodzi przesłanka z art. 94 ust. 11 ustawy o wspieraniu rodziny, a mianowicie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny uzasadniająca umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń, jak również w zakresie całkowicie dowolnego twierdzenia organu w zakresie braku szczególnej sytuacji strony skarżących, w porównaniu z innymi podmiotami uczestniczącymi w obrocie prawnym oraz dowolnym konstruowaniu przez organ administracji publicznej definicji sytuacji szczególnej, która w żaden sposób nie znajduje przekonywającego uzasadnienia w przepisach prawa;

b) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie naruszenia art. 7, 8 oraz art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.;

2. naruszenie przez Sąd przepisów prawa materialnego w zakresie art. 92 ust. 11 ustawy o wspieraniu rodziny poprzez przyjęcie, że:

- decyzja uznaniowa oparta o powołane przepisy oznacza w tym konkretnym przypadku dowolność w zakresie podejmowania decyzji w sprawie umorzenia kwoty nienależnie popranych świadczeń i tym samym uznanie niekorzystnej dla skarżących decyzji organu za legalną, podczas gdy z materiału dowodowego sprawy wynika, że konfrontacja interesu strony z interesem społecznym była w rzeczywistości pozorna;

- nie zajęcie w sprawie stanowiska przez Prezydenta Miasta S. stanowi porozumienie organów, podczas gdy językowa wykładania wyrażenia "porozumienie" prowadzi do wniosku, że do zawarcia porozumienia konieczna jest zgoda obu stron. Tymczasem odmowy zajęcia stanowiska w sprawie nie sposób uznać, za wyrażenie zgody przez Prezydenta Miasta S. na stanowisko Starosty, a w konsekwencji, aby organu administracji publicznej zawarły ze sobą w tej sprawie jakiekolwiek porozumienie, a w konsekwencji, żeby została wypełniona ustawowa przesłanka wydanej przez organ decyzji.

W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Skarga kasacyjna wobec braku usprawiedliwionych podstaw została oddalona na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu (niezależnie od granic skargi kasacyjnej) nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Ponieważ w przedmiotowej sprawie nie stwierdzono przyczyn nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny był zobowiązany do ograniczenia rozpoznania sprawy do weryfikacji skonkretyzowanych podstaw kasacyjnych w odniesieniu do całego orzeczenia sądu pierwszej instancji. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Zarzuty te obejmują nie tylko wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub formalno-procesowego, które w ocenie skarżącego kasacyjnie zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, lecz także muszą zawierać określenie sposobu naruszenia prawa (np. błąd oceny obowiązywania prawa, błąd wykładni, błąd subsumpcji) oraz wskazanie prawidłowego – zdaniem kasanta – sposobu wykładni lub zastosowania unormowań, które miały zostać naruszone przez sąd a quo. W odniesieniu do zarzutów formalno-procesowych nie jest ponadto wystarczające samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, lecz konieczne jest również wykazanie, że powyższe naruszenia miały albo co najmniej mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na skarżącym kasacyjnie ciąży zatem obowiązek wykazania istnienia bezpośredniego i co najmniej potencjalnego związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem prawa procesowego a treścią zaskarżonego orzeczenia. Jeżeli nie zostanie wykazane, że podnoszone naruszenia przepisów procesowych mogły bezpośrednio i istotnie wpłynąć na wynik sprawy (w sensie kształtowania lub współkształtowania treści orzeczenia sądu pierwszej instancji), zarzuty procesowe nie mogą zostać uwzględnione. Naczelny Sąd Administracyjny – zgodnie z zasadą związania granicami skargi kasacyjnej – nie jest natomiast uprawniony do uzupełniania, dookreślania lub korygowania wadliwie skonstruowanych, sformułowanych lub niepełnych zarzutów kasacyjnych.

Skarżący kasacyjnie sformułowali dwa zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz jeden zarzut naruszenia prawa materialnego.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a – poprzez "niepoczynienie wyczerpujących ustaleń faktycznych uzasadniających twierdzenie, że pomimo licznych i wieloletnich egzekucji komorniczych prowadzonych przeciw skarżącym nie zachodzi przesłanka z art. 94 ust. 11 ustawy o wspieraniu rodziny" uzasadniająca umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń oraz wadliwą kwalifikację twierdzeń i oceny organu w zakresie braku szczególnej sytuacji strony skarżącej "w porównaniu z innymi podmiotami uczestniczącymi w obrocie prawnym" – nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji ustalił w sposób prawidłowy na podstawie akt stan faktyczny sprawy oraz przedstawił wyczerpujące i przekonujące uzasadnienie prawne w zakresie wykładni i zastosowania art. 92 ust. 11 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (u.w.r.) na tle powyższego stanu faktycznego. Powyższe ustalenia i oceny prawne Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za prawidłowe. Przede wszystkim należy stwierdzić, że kontrolowany Sąd niewadliwie wskazał, że skarżone organy wykonały w sposób prawidłowy wytyczne zawarte w wydanym w tożsamej sprawie prawomocnym wyroku tego Sądu z dnia 17 lipca 2014 r. (sygn. akt II SA/Sz 34/14), w którym uchylono wydane poprzednio decyzje odmowne. Prawidłowa jest również ocena Sądu pierwszej instancji, że sytuacja majątkowa, rodzinna i osobista stron skarżących kasacyjnie została ustalona i rozważona w sposób zgodny z przepisami prawa procesowego i odpowiadający przesłankom materialnoprawnym sprawy o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń pieniężnych przyznanych w związku ze sprawowaniem pieczy zastępczej. W szczególności dokonane ustalenia faktyczne pozwoliły organom na ocenę, czy i w jakim zakresie w sprawie zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Organy prawidłowo wskazały, że w świetle stanu istniejącego na dzień wydawania kontrolowanych decyzji w sytuacji rodziny zastępczej nie pojawiły się żadne nowe i nadzwyczajne okoliczności, które mogłyby uzasadniać przyznanie najbardziej intensywnej ulgi w zakresie obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Trzeba bowiem mieć na względzie, że żądana przez skarżących kasacyjnie we wniosku z dnia [...]r. ulga w postaci umorzenia w całości kwoty nienależnie pobranych świadczeń łącznie z należnymi odsetkami oznacza w istocie następcze zwolnienie z ustawowego obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń pieniężnych (art. 92 ust. 1 u.w.r.) skonkretyzowanego decyzją ustalającą ich wysokość (art. 92 ust. 3 u.w.r.). Wykładnia i stosowanie ulg w zakresie obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń pieniężnych na pokrycie kosztów pieczy zastępczej muszą zatem uwzględniać gradację intensywności rodzajów tych ulg, dostosowując restryktywność interpretacji przesłanki "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny" oraz sposób wykonywania kompetencji uznaniowej do malejącego stopnia ulgi. O ile więc zakres swobody organu w zakresie umorzenia w całości kwot nienależnie pobranych świadczeń jest najszerszy, o tyle w odniesieniu do rozłożenia na raty tych kwot swoboda ta ulega redukcji.

Nie mogą również mieć znaczenia podnoszone okoliczności związane ze sprawą zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, albowiem decyzja o zwrocie tych świadczeń przez skarżących kasacyjnie została utrzymana w mocy wyrokiem WSA w Szczecinie z dnia 23 maja 2013 r. (sygn. akt II SA/Sz 223/13), od którego skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem NSA z dnia 5 sierpnia 2015 r. (sygn. akt I OSK 2117/13).

W związku z powyższymi uwagami również zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi "w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie naruszenia art. 7, 8 oraz art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a." musi zostać oceniony jako bezzasadny.

Nie może zostać także uwzględniony zarzut naruszenia art. 92 ust. 11 u.w.r. poprzez wadliwe zastosowanie na tle stanu faktycznego sprawy. Skarga kasacyjna usiłuje podważyć dokonaną przez Sąd pierwszej instancji negatywną subsumpcję stanu faktycznego w świetle art. 92 ust. 11 u.w.r., wskazując, że u podstaw zaskarżonej decyzji stoi pozorna "konfrontacja interesu strony z interesem społecznym". Twierdzenia autora skargi kasacyjnej są w tym zakresie pozbawione jakiegokolwiek uzasadnienia oraz opierają się na błędnym założeniu, że skarżony organ odwoławczy – wydając decyzję odmowną – dokonał wyważenia interesu społeczny z interesem strony w procesie wykonywania kompetencji uznaniowej. Tymczasem z uzasadnienia decyzji odwoławczej z dnia [...]r. wyraźnie wynika, że organ ten nie stwierdził zaistnienia przesłanki materialnoprawnej w postaci "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny" (art. 92 ust. 11 u.w.r.), a zatem nie mógł przejść do rozważania, czy wykonać kompetencję uznaniową w sposób pozytywny dla strony.

Zarzut naruszenia art. 92 ust. 11 u.w.r. poprzez wadliwe przyjęcie, że w sprawie zaskarżona decyzja została wydana w porozumieniu z właściwym prezydentem miasta, podczas gdy do porozumienia organów nie doszło, gdyż prezydent miasta uchylił się od zajęcia stanowiska, również nie może uwzględniony.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że organ orzekający w sprawie umorzenia wyczerpał procesowy wymóg wystąpienia do organu współdziałającego o zajęcie stanowiska (art. 106 k.p.a.). W sensie materialnoprawnym obowiązek działania "w porozumieniu" musi być oczywiście rozumiany jako konieczność osiągnięcia konsensusu pomiędzy organami (na wzór wymogu uzgodnienia). Stanowisko organu współdziałającego w formie porozumienia ma charakter wiążący dla organu prowadzącego postępowanie. W świetle językowego brzmienia art. 92 ust. 11 u.w.r. (w wersji obowiązującej w dniu wydania zaskarżonej decyzji) obowiązek działania "w porozumieniu" został jednak ograniczony jedynie do decyzji realizującej kompetencję uznaniową poprzez udzielenie ulgi w zakresie obowiązku spłaty nienależnie pobranych świadczeń ("Starosta, w porozumieniu z wójtem, może umorzyć kwotę (...)"). Oznacza to, że jeżeli właściwy starosta wydaje decyzję o odmowie udzielenia ulgi z powodu braku realizacji hipotezy normy wynikającej z art. 92 ust. 11 u.w.r. (braku przesłanki "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny"), to nie jest konieczne osiągnięcie konsensusu w zakresie tego rodzaju rozstrzygnięcia z organem współdziałającym (właściwym wójtem, burmistrzem lub prezydentem).

Mając na względzie całość przedstawionej wyżej argumentacji, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.