Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1696/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.151, 154 i 159
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art.157 § 1 i § 2, art.7 i 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) del.WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1736/09 w sprawie ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia (...) sierpnia 2009 r. nr (...) w przedmiocie wywłaszczenia i odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 27 maja 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1736/09 oddalił skargę Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia i odszkodowania.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że zaskarżoną decyzją z dnia [.]..] sierpnia 2009 r. nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości, położonej w [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 2.7237 ha, stanowiącej własność J.P., przeznaczonej pod budowę autostrady płatnej A-1 na terenie województwa łódzkiego oraz ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w wysokości 2. 742 949 zł.

Minister Infrastruktury w uzasadnieniu decyzji podał, że opisana wyżej nieruchomość decyzją Wojewody Łódzkiego z dnia [...] września 2004 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji drogi autostrady A-1, została przeznaczona pod budowę autostrady A-1 na terenie województwa łódzkiego. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Budownictwa z dnia [..] listopada 2007 r. nr [..].

Wojewoda Łódzki decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w [...], obręb =[...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 2.7237 ha, stanowiącej własność J.P., przeznaczonej pod budowę autostrady płatnej A-1 na terenie województwa łódzkiego oraz ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w wysokości 2. 742 949 zł.

Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Infrastruktury złożył Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, zarzucając wadliwość operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego J.G.. Skarżący podniósł, że biegła do porównań przyjęła nieruchomość, których powierzchnie są wielokrotnie mniejsze od powierzchni gruntu szacowanego oraz położone bezpośrednio przy drogach komunikacyjnych. Ponadto ceny niektórych transakcji przyjętych do porównań dotyczą nieruchomości z naniesieniami roślinnymi.

Rozpatrując odwołanie Minister Infrastruktury stwierdził, że w myśl art. 6 ust 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958) do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia jej w życie decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe.

Przepis art. 15 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. stanowi, iż wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe, następuje na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości o której mowa w art. 13 ust. 1 wyznaczonego przez wojewodę na piśmie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu tych nieruchomości. Termin ten nie może być krótszy niż 30 dni od dnia otrzymania przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości pisemnej oferty Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad dotyczącej zawarcia umowy.

Ofertą z dnia [...] grudnia 2007 r. oraz ofertą z dnia [...] kwietnia 2008 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do J.P. z propozycją nabycia przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa.

Po bezskutecznym upływie wyznaczonego przez wojewodę terminu na zawarcie umowy sprzedaży nieruchomości Wojewoda Łódzki pismem z dnia [...] września 2008 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. W dniu [...] lutego 2009 r. odbyła się rozprawa wywłaszczeniowo – odszkodowawcza z udziałem stron postępowania.

Minister uznał, iż postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte i przeprowadzone prawidłowo, natomiast kwestią sporną stanowiło ustalenie odszkodowania. Minister wskazał, iż zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Stosownie do treści art. 18 ust. 2 tej ustawy wartości nieruchomości ustalają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie zaś z treścią art. 154 ust. 1, ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej. Stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cenach nieruchomości podobnych. Natomiast zgodnie z art. 154 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach budowy i zagospodarowaniu terenu. W przypadku braku studium lub decyzji uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomościami.

Organ II instancji podniósł, iż w myśl § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne.

W niniejszej sprawie podstawą dla ustalenia odszkodowania za dokonane wywłaszczenie stanowi operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] kwietnia 2009 r. przez rzeczoznawcę majątkowego J.G..

Biegła ustaliła, że przedmiotowa nieruchomość w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Łodzi, zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Łodzi nr LXXVII/1793/02 z dnia 4 marca 2002 r. znajduje się na terenie wyodrębnionej jednostki przestrzennej, na obszarze przeznaczonym pod tereny upraw rolnych i leśnych oraz tereny strefy zurbanizowanej.

Wartość rynkowa gruntu została określona podejściem porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen.

Natomiast przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia umowy oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r.).

Minister podał, iż na potrzeby określania wartości przedmiotowej nieruchomości dokonano analizy transakcji nieruchomościami gruntowymi w wyniku której stwierdzono, że na badanym rynku występuje obrót gruntami przeznaczonymi pod drogi, a w szczególności pod autostradę A-1. Biegła ustaliła, iż z analizy transakcji drogowej wynika, że najczęściej w obrocie występują nieruchomości o powierzchni z przedziału od 500 m² do 3000 m² i stanowią one ponad 50% wszystkich transakcji zawieranych w badanym okresie. Do końcowej analizy porównawczej przyjęto natomiast 21 transakcji nieruchomościami niezabudowanymi o powierzchniach powyżej 3000 m², zawartymi w okresie od grudnia 2007 r. do stycznia 2009 r. na obszarze [...].

Ponadto biegła w piśmie z dnia [..] lipca 2009 r. wyjaśniła, iż wyceniona nieruchomość położona jest bezpośrednio przy ul. [...], w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej i usługowej, a także wśród gruntów niezabudowanych, odłogowych lub uprawianych rolniczo, z bezpośrednim dostępem do infrastruktury technicznej. W związku z tym nie istnieją jakiekolwiek przeszkody dla przyjęcia do porównania nieruchomości charakteryzujących się podobnymi cechami, zwłaszcza jeżeli transakcje te były przeznaczone pod drogi, a przeprowadzona analiza rynku drogowego zarówno na terenie miasta Łodzi jak i na pozostałych obszarach województwa łódzkiego wykazała, że wielkość powierzchni gruntu oraz kształt działki nie ma wpływu na wysokość ceny jednostkowej nieruchomości.

Ponadto analiza cen nieruchomości gruntowych wykazała, iż w badanym okresie średnia wzrostu cen wynosiła około 0,5% miesięcznie, a zatem przyjęto trend czasowy równy 0,5% za miesiąc w latach 2007 r. i 2008 r. oraz 0% za 2009 r.

Biegła ostatecznie stwierdziła, iż określane w operacie wartości jednostkowe działki gruntu mieszczą się w przedziale zmienności cen uzyskiwanych za nieruchomości podobne na rynku przyjętym do porównań.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących przyjęcia w próbce reprezentatywnej do wyceny nieruchomości z naniesieniami roślinnymi, rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, iż przyjmując do analizy porównawczej działki o powierzchni powyżej 3000 m², a zwłaszcza grunty o powierzchni przekraczającej 1 ha rzadko zdarza się, aby nie występowały na nich nasadzenia roślinne. Stąd też ustalono, że wartość drzewostanu istniejącego na nieruchomościach przyjętych do porównań w stosunku do wartości gruntu o dużej powierzchni jest niewielka i nie wpływa w sposób istotny na jednostkową wartość gruntu. Biegła stwierdziła, iż udział wartości nasadzeń w przyjętych nieruchomościach porównawczych stanowi średnio 0,9% wartości gruntu tj. ok. 55 gr po wyrażeniu tej wartości w pieniądzu. Dlatego tez wartość drzewostanu nie ma istotnego wpływu na wartość oszacowania przedmiotu wyceny, bowiem zaokrąglenie ceny jednostkowej do pełnych złotych nie może być obarczone większym błędem niż przyjęcie do próbki nieruchomości ze składnikami roślinnymi. Ponadto przeprowadzona ekspertyza udowodniła, iż w pięciu przypadkach wartość gruntu wraz z nasadzeniami roślinnymi znalazła się powyżej średniej obliczonej w próbce reprezentatywnej.

Minister Infrastruktury uznał, iż analiza sporządzonego operatu szacunkowego z dnia 10 kwietnia 2009 r. nie wykazała zaistnienia nieprawidłowości, które mogłyby skutkować nieuznaniem tego dowodu z opinii biegłego, a zarzuty zgłoszone w tym zakresie przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych I Autostrad nie mogą odnieść zamierzonego skutku, zwłaszcza wobec wyczerpujących wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego. W ocenie Ministra operat sporządzony został zgodnie z wymogami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Zdaniem organu II instancji potwierdzeniem powyższego stanowiska jest fakt, że wartość przedmiotowej nieruchomości ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego nie odbiega w znaczący sposób od wartości określonej w pierwotnej ofercie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2007 r. Niemniej jednak Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystosował nową ofertę z dnia [=...] kwietnia 2008 r., w której właścicielce zaproponowano znacznie niższą kwotę tj. 1 978 300 zł. Nie wyjaśniono przy tym przyczyn tak znacznego obniżenia jej wartości.

Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2009 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zarzucając jej naruszenie art. 7, 8, 9, 77 § 1, 80 kpa oraz art. 134, 135, 151, 152, 153, 154, 155, 156 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji, jak i ją poprzedzającej w części dotyczącej ustalenia wysokości odszkodowania lub ich uchyleniu i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji są zgodne z prawem.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.). W sprawach nieuregulowanych w tej ustawie, zgodnie z jej art. 23 stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Ustawą z dnia 10 kwietnia 2003 r. jako lex specialis, nie wyłączono jednak stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w ogóle, ale tylko w zakresie w jakim przewiduje uregulowania odmienne. Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. w sposób konkretny reguluje warunki nabycia nieruchomości od chwili ustalenia lokalizacji drogi (art. 12 ust. 1) aż do przeniesienia w drodze umowy własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa (art. 13 ust. 1).

Postępowanie wywłaszczeniowe w niniejszej sprawie wszczęte zostało w dniu 30 września 2008 r. W dniu 10 września 2008 r. weszła w życie ustawa o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958 ze zm.), zgodnie z ustawą do spraw wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe (art. 6 ust. 1). Dla przedsięwzięć drogowych, dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stosuje się przepisy dotychczasowe (art. 6 ust. 2), a więc ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 220, poz. 1601 ze zm.), która weszła w życie w dniu 16 grudnia 2006 r. Sąd wojewódzki podniósł, iż zgodnie z art. 5 ust. 2 z w/w ustawy z dnia 18 października 2006 r. do nieruchomości objętych decyzjami o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, wydanymi na podstawie dotychczasowych przepisów stosuje się przepisy rozdziału 3 ustawy, o której mowa w art. 1 w jego dotychczasowym brzmieniu, a więc w brzmieniu obowiązującym przed 16 grudnia 2006 r.

W niniejszej sprawie decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A-1 wydana została w dniu 17 września 2004 r. Słusznie zatem przyjęły organy zarówno pierwszej jak i drugiej instancji, iż zastosowanie w przedmiotowej sprawie ma ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. w brzmieniu obowiązującym do dnia 16 grudnia 2006 r.

Z przepisu art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. – w brzmieniu obowiązującym przed 16 grudnia 2006 r. wynika, że wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości (ust. 1). Wartość nieruchomości określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami (ust. 2). Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (ust. 3). W świetle art. 23 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 3 dotyczącym nabywania nieruchomości pod drogi stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 128 ust. 1 wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw.

Z przepisu art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika zaś, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi z zastrzeżeniem art. 135 wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1). Przy określeniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Wartość rynkową nieruchomości określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 3). Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (ust. 4).

Zgodnie z art. 151 ust. 1 wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń:

1. strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy,

2. upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy.

Z dyspozycji art. 154 wynika zaś, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (ust. 1). W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2 uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (ust. 3).

Sąd I instancji wskazał, że wartość nieruchomości powinna zostać ustalona według jej stanu na dzień 17 września 2004 r. i według jej wartości rynkowej na dzień 29 maja 2009 r. Wywłaszczona nieruchomość była nieruchomością rolną niezabudowaną zarówno na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, jak i na dzień wydania decyzji o jej wywłaszczeniu.

Zdaniem Sądu, z art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wynika wprost, że określając wartość wywłaszczonych nieruchomości konieczne jest korzystanie z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego sporządzonego z uwzględnieniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w konsekwencji z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Jest to dowód w sprawie podlegający ocenie, a jego wartość dowodowa może być w razie potrzeby weryfikowana. Wykładnia językowa przepisu art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., uzupełniona wykładnią systemową i celowościową, prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w przepisie ust. 2, odsyłającym do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie mogą działać w sposób dowolny, obowiązani są działać w określonych ramach prawnych. Nie mogą zatem działać bez uwzględnienia dyspozycji przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i przepisów wykonawczych (przepisów rozporządzenia).

W ocenie Sądu, organy prawidłowo przyjęły, że w świetle powołanych wyżej przepisów podstawę do określenia wysokości odszkodowania stanowił dowód w postaci operatu szacunkowego wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości gruntowej sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego z uwzględnieniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Dowód w postaci operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego podlega przy tym ocenie organu rozstrzygającego sprawę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Następnie Sąd wojewódzki wskazał, iż z § 36 rozporządzenia wynika, że przy określeniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne wykorzystywane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych pod drogi publiczne (ust. 1).

Przepisy ust. 1 i ust. 2 stosuje się odpowiednio do określenia wartości nieruchomości lub ich części nabywanych na cele budowy autostrad lub dróg krajowych z tym, że stan tych nieruchomości przyjmuje się na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady lub drogi krajowej, a ceny na dzień zawarcia umowy, jeżeli nabycie następuje w drodze umowy albo na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu, jeżeli nabycie następuje w drodze wywłaszczenia (ust. 4).

Zdaniem Sądu, brak jest wystarczających podstaw do stwierdzenia, ze wartość rynkowa wywłaszczonej nieruchomości została oszacowana przez rzeczoznawcę majątkowego w sposób nieprawidłowy. Uwzględnił on bowiem stan nieruchomości, jej położenie, dane z ewidencji gruntów, a przede wszystkim przedstawił zestawienie cen transakcyjnych sprzedaży nieruchomości niezabudowanych, porównywalnych do nieruchomości wywłaszczonej przeznaczonych pod drogi za okres nie dłuższy niż 2 lata (standard zawodowy III. 7). Uzasadnił wybór podejścia porównawczego i procedurę postępowania przy stosowaniu metody korygowania ceny średniej. Ustalona przez biegłego wartość przedmiotowego gruntu wynika z analizy cen 21 transakcji nieruchomościami podobnymi.

Skarżący nie przedstawił żadnego dowodu, który mógłby stanowić podstawę do stwierdzenia, że operat szacunkowy został sporządzony w sposób nieprawidłowy, niekorzystny dla skarżącego. W przypadku gdy operat szacunkowy oraz wyjaśnienia złożone przez biegłego w dalszym ciągu są kwestionowane, na stronę przechodzi ciężar przeprowadzenia dowodu z opinii zawodowej rzeczoznawców majątkowych.

W przedmiotowej sprawie biegła złożyła wyjaśnienia do opinii w piśmie z dnia [.L..] lipca 2009 r. w którym w sposób jasny i wyczerpujący odniosła się do zarzutów strony skarżącej. Biegła wyjaśniła, że przeprowadzona analiza rynku drogowego wykazała, iż wielkość powierzchni gruntu oraz kształt działki nie ma wpływu na wysokość ceny jednostkowej nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego przyjęcia w próbce reprezentatywnej wyceny nieruchomości z naniesieniami roślinnymi w ocenie Sądu mimo, iż stanowi to uchybienie, nie wpływa jednak w sposób istotny na wynik rozstrzygnięcia, gdyż jak biegła wyjaśniła udział wartości nasadzeń w przyjętych nieruchomościach porównawczych stanowi średnio 0.9% wartości gruntu tj. ok. 55 gr po wyrównaniu tej wartości w pieniądzu.

W ocenie Sądu nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut przyjęcia przez rzeczoznawcę majątkowego do porównania 4 transakcji, w których zawarto cenę kilku działek co zdaniem skarżącego w sposób znaczący wpłynęło na podwyższenie wartości gruntu. Każda z tych transakcji objęta była bowiem jednym odrębnym aktem notarialnym.

Również za nieuzasadniony Sąd I instancji uznał zarzut nieuwzględnienia przez rzeczoznawcę majątkowego transakcji załączonych przez skarżącego do skargi z uwagi na to, że wybór nieruchomości najbardziej podobnych do nieruchomości szacowanej i ich przyjęcie do porównania należy do rzeczoznawcy majątkowego.

W ocenie Sądu fakt posiadania przez przedmiotową nieruchomość jedynie dostępu do ulicy Brzezińskiej poprzez drogę wewnętrzną, a nie jej położenie w całości przy tej ulicy nie uprawnia skarżącego do twierdzenia, iż nie jest ona położona przy ulicy [...], gdyż ta droga wewnętrzna stanowi część działki nr [...].

Za niezasadny uznał również zarzut, iż rzeczoznawca majątkowy wycenił działkę nr [...] jako działkę pod zabudowę. Z operatu szacunkowego wynika bowiem w sposób nie budzący wątpliwości, iż przedmiotem wyceny była działka nr [...] stanowiąca działkę niezabudowaną, użytkowaną rolniczo. Do porównań przyjęto również transakcje kupna – sprzedaży niezabudowanych nieruchomości gruntowych.

Skoro skarżący nie przedstawia dowodu pozwalającego na skuteczne podważenie szacunku dokonanego przez biegłą, a dokonana przez organ ocena opinii biegłej prowadzi do wniosku, że jest ona wiarygodna, to w takiej sytuacji organ był uprawniony do ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość z uwzględnieniem tego dowodu. Należy podkreślić, iż skarżący złożył w dniu [...] grudnia 2007 r. właścicielce przedmiotowej nieruchomości ofertę nabycia w drodze umowy za cenę 2. 640 826 zł. wskazując termin do jej przyjęcia na dzień [...] grudnia 2007 r. Jak wynika z akt sprawy oferta powyższa została przez J.P. przyjęta we wskazanym terminie. Cechą charakterystyczną oferty w polskim prawie jest jej nieodwołalność. Oznacza to, że gdy oferta dotarła do adresata, oferent jest nią związany przez termin wskazany w ofercie i nie może uchybić stanu związania ofertą przez jej odwołanie. (art. 66 i nast. kodeksu cywilnego). Przyjmuje się, że niedopuszczalność odwołania i zmiany oferty obowiązuje bezwzględnie w przypadkach, gdy oferta została złożona indywidualnie oznaczonemu adresatowi.

W niniejszej sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wbrew obowiązującym w tym zakresie przepisom prawa złożył J.P. w dniu [...] kwietnia 2008 r. nową ofertę, zawierającą znacznie niższą cenę która nie została przyjęta, z oczywistych powodów.

Biorąc pod uwagę fakt, iż pierwsza oferta Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad dostała cenę nabycia nieruchomości, która w sposób znaczący nie odbiega od wartości wskazanej w operacie szacunkowym z dnia [...] kwietnia 2009 r., a także dokonując analizy zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i oceny podniesionych prze skarżącego zarzutów Sąd I instancji uznał, że brak jest podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, opierając ją o obie podstawy z art. 174 ustawy P.p.s.a. i zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego tj:

– błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 151, 154 i 159 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 36 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez nie przyjęcie w operacie szacunkowym, najbardziej zbliżonych cen transakcyjnych nieruchomości, ze sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogę publiczną, które to sąsiadują z wywłaszczoną nieruchomością oraz nieuwzględnienie przy oszacowaniu wywłaszczonej nieruchomości jej położenia względem drogi publicznej i wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej,

– błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 157 § 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z 7,77 § 1 kpa, poprzez przyjęcie, iż dla podważenia operatu szacunkowego niezbędne jest przeprowadzenie innej opinii, podczas gdy sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego, nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, jak również nie przeprowadzenie przez organ administracyjny w toku postępowania administracyjnego sprawdzenia poprawności sporządzonego operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, pomimo szeregu zastrzeżeń formułowanych przez skarżącego co do jego poprawności,

2) naruszenie przepisów postępowania tj:

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 84 § 1 kpa, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, które to mogło mieć wpływ na wynik sprawy i przyjęcie, iż wycena wywłaszczonej nieruchomości jest prawidłowa, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że operat szacunkowy jest nieprawidłowy, które to potwierdza nałożenie kary dyscyplinarnej przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej na rzeczoznawcę majątkowego za sporządzenie w/w operatu.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) dalej określanej jako P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie: 1/ naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie , 2/ naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej , gdyż zgodnie z art.. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w jej granicach , biorąc jedynie z urzędu pod uwagę nieważność postępowania.

Na wstępie trzeba przypomnieć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżony wyrok wydał na podstawie art. 151 Ppsa, zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.

W sprawie nie miał zastosowania art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a Ppsa, stąd też stawianie w skardze kasacyjnej Sądowi I instancji zarzutu błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania w/wym przepisu nie znajduje żadnego uzasadnienia.

Nietrafny jest zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 84 § 1 Kpa. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala stwierdzić, że w ocenie jej autora operat szacunkowy sporządzony przez biegłą, a będący podstawą do ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość jest nieprawidłowy.

Zgodnie z art. 156 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jedn. Dz. U. z 2004 nr 261, poz. 2603 ze zm.) rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego.

W rozpoznawanej sprawie zostały sporządzone 3 operaty szacunkowe, ostatni w kwietniu 2009r. Operat wykonany w kwietniu 2009r. uwzględniał zastrzeżenia zgłoszone do wcześniejszych operatów przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Wycena nieruchomości została dokonana na podstawie § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ( Dz. U. Nr. 207, poz. 2109 ze zm.) oraz w oparciu o art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych ( Dz. U. Nr. 217, poz. 2124 ze zm. ).

Zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Jak stanowi zaś art. 18 ust. 1 wymienionej ustawy wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się wg. stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i wg. jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości.

Jak wynika z operatu szacunkowego biegła dokonała analizy 21 nieruchomości gruntowych niezabudowanych, nabywanych pod drogi publiczne, najbardziej zbliżonych do nieruchomości wycenianej. Uwzględniła też położenie wywłaszczonej nieruchomości względem drogi publicznej i jej wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej . Biegła wobec ponownych zastrzeżeń Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad dotyczących ceny gruntu w piśmie z dnia [...] maja 2009r. i z dnia [...] lipca 2009r. złożyła obszerne wyjaśnienia odnośnie sposobu wyceny oraz okoliczności mających wpływ na ustaloną cenę.

W tej sytuacji nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że sporządzony operat szacunkowy, będący podstawą ustalenia odszkodowania jest nieprawidłowy. Wniosku takiego nie można też wyprowadzić z faktu nałożenia na biegłą kary dyscyplinarnej w postaci upomnienia. Kara ta została zastosowana w związku ze sposobem sporządzenia przez biegłą operatu z dnia [...] lutego 2009r. Jak wspomniano wcześniej po tym operacie biegła przedłożyła w kwietniu 2009r. nową wycenę, zgodną z obowiązującymi w tej mierze regulacjami prawnymi. Ocena prawidłowości w zakresie sporządzenia przez biegłą operatu z dnia [...] kwietnia 2009r. została potwierdzona przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej.

W tym miejscu celowe wydaje się przypomnienie, że kwestionowana przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad cena wywłaszczonej nieruchomości jest zbliżona do ceny proponowanej przez ten organ właścicielce nieruchomości w dniu [...] grudnia 2007r. Przedstawiona oferta została przez J.P. przyjęta.

Nieusprawiedliwione są także przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego – art.151, art. 154 i art. 159 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004r. Nr. 261, poz. 2603 ze zm. ) poprzez nie przyjęcie w operacie szacunkowym najbardziej zbliżonych cen transakcyjnych nieruchomości, ze sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogę publiczną, które sąsiadują z wywłaszczona nieruchomością.

Przede wszystkim należy podkreślić, że wybór nieruchomości najbardziej podobnych do szacowanej i ich przyjęcie do porównania należy do biegłego. W sporządzonym operacie i złożonych wyjaśnieniach biegła stwierdziła że transakcji dotyczących nabywania nieruchomości dużych z przeznaczeniem na pas drogowy jest niewiele , szacowana nieruchomość posiada bezpośredni dostęp do ulicy [...] i jest niezabudowana. Charakteryzuje się korzystniejszymi parametrami niż inne, sąsiadujące z nią działki. Te okoliczności zdecydowały o wyborze przez biegłą do porównania konkretnych nieruchomości. Biegła wyjaśniła też że wielkość powierzchni gruntu i kształt działki nie ma istotnego wpływu na wynik wyceny.

Żaden z wymienionych wyżej przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami nie pozwala na skuteczne zakwestionowanie dokonanego przez biegłą wyboru nieruchomości przyjętych do porównania.

Zgodnie z art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń:

1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy;

2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy.

Stosownie do art.154 ustawy wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Analiza operatu szacunkowego sporządzonego w niniejszej sprawie pozwala stwierdzić, że biegła zastosowała się do powyższych reguł, co prawidłowo ocenił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Przepis zaś art. 159 przewidujący dla Rady Ministrów uprawnienie do określenia w drodze rozporządzenia metod i technik wyceny z uwagi na jego kompetencyjny charakter nie mógł w żaden sposób zostać naruszony przez Sąd I instancji.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej organ oceniający przedłożony operat szacunkowy nie miał obowiązku przeprowadzenia dowodu z operatu sporządzonego przez innego biegłego, czy sporządzonego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, albowiem co już powiedziano wcześniej operat z dnia [...] kwietnia 2009r. został wykonany poprawnie i uwzględniał wszystkie zastrzeżenia zgłoszone wcześniej przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Operat ten nie budził wątpliwości organu ustalającego odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Nie istniała więc uzasadniona potrzeba powołania nowego rzeczoznawcy, czy tez organizacji zawodowej rzeczoznawców.

Również Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie zwrócił się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o sporządzenie oceny co do poprawności operatu z dnia [...] kwietnia 2009r.

Natomiast jak wspomniano wyżej postępowanie przeprowadzone przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej wykazało, że operat z dnia [...] kwietnia 2009r. odpowiada wymogom prawa.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa orzekł jak w sentencji.