Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2091/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 19 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 103/19 w sprawie ze skargi K.W. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia 7 grudnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 103/19, oddalił skargę K.W. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia 7 grudnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Decyzją z dnia 7 listopada 2018 r., nr [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego [...], działając na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm., dalej "u.d.i.p."), odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie punktu 3 wniosku, dotyczącego dosłownego przytoczenia przesłanek, podanych przez Naczelnika US we wszystkich postanowieniach o przedłużeniu terminu zwrotu nadwyżki podatku VAT naliczonego nad należnym, wydanych w sprawach dotyczących zwrotów za poszczególne okresy roku 2017, bez uwzględnienia kolejnych postanowień dotyczących tego samego podatnika w tym samym okresie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, organ I instancji podniósł, że po wstępnym oszacowaniu nakładu pracy wymaganego do realizacji wniosku strony ustalono, że dotyczy on ok. 200 stron samych postanowień, które należałoby wyodrębnić z poszczególnych teczek aktowych, ze względu na różnorodny status spraw, znajdujących się w posiadaniu trzech różnych komórek organizacyjnych Urzędu Skarbowego [...]. Zdaniem organu I instancji, proces odszukania i wyodrębniania żądanych dokumentów, ich analiza, anonimizacja i sporządzenie zestawienia wnioskowanych informacji wymagałoby ok. 55 godzin dodatkowej pracy w komórkach organizacyjnych, co w konsekwencji zakłóciłoby normalny proces działania tych komórek, a tym samym urzędu, utrudniając wykonywanie przypisanych mu zadań. Konkludując Naczelnik US stwierdził, że strona nie wykazała, iż uzyskanie przez nią wnioskowanej informacji stwarza realną możliwość jej wykorzystania dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. Powołując się na bliżej nie sprecyzowaną grupę przedsiębiorców, która mogłaby zwrócić się do ustawodawcy z nieokreślonym projektem zmian prawa, bez wskazania trybu złożenia takiego projektu, wnioskodawca nie wykazał konkretnie istniejących możliwości.

Rozpoznając odwołanie strony decyzją z dnia 7 grudnia 2018 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Warszawie, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia 7 listopada 2018 r., uznając, że Naczelnik US poczynił ustalenia w zakresie określenia wielkości zbioru dokumentacji jaką należałoby przeanalizować, aby wyselekcjonować z niej wnioskowane dane. Zdaniem Dyrektora IAS, ustalenia te są wystarczające dla zobrazowania wielkości zbioru. Podkreślił, że o przetworzeniu informacji nie decyduje jedynie wielkość zbioru, ale również czynności jakie organ musi wykonać, aby przygotować informację według kryteriów wskazanych przez stronę. Analiza poszczególnych teczek z aktami, w celu wyodrębnienia żądanych dokumentów jest już elementem procesu przetworzenia, a u.d.i.p. zwalnia organ z obowiązku przygotowania i udostępnienia takiej informacji, gdy w sprawie nie wystąpił szczególnie istotny interes publiczny. Organ odwoławczy stwierdził zatem, że żądana przez wnioskodawcę informacja byłaby wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. Nie ulega bowiem wątpliwości, że jest to informacja przygotowywana specjalnie dla wnioskodawcy według ściśle wskazanych przez niego kryteriów na podstawie pierwotnego zasobu danych. W chwili złożenia bowiem wniosku zakres żądanych informacji nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem.

Dyrektor IAS przypomniał, że w myśl art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. uprawnienie do uzyskania informacji przetworzonej, ale tylko w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Przepis ten ma w istocie przeciwdziałać zalewom wniosków, zmierzających do uzyskania informacji przetworzonej dla realizacji celów osobistych lub komercyjnych oraz zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupione są nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych mu kompetencji, lecz na udzielaniu informacji publicznej. Skoro zatem przedmiotem żądania strony była informacja przetworzona, to Naczelnik US miał prawo żądać od wnioskodawcy wykazania, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Zdaniem organu odwoławczego, Naczelnik US zasadnie uznał, że wnioskowana informacja stanowi informację, wobec której nie istnieje szczególnie istotny interes publiczny. Organ I instancji stwierdził brak przesłanki do udzielenia żądanych przez stronę informacji przetworzonych, ponieważ nie dopatrzył się, aby informacje te były szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wnioskodawca nie wykazał bowiem, że objęta wnioskiem informacja publiczna jest ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców. Nie wskazał w jaki sposób uzyskane przez niego dane miałyby zostać w realny sposób wykorzystane w celu poprawy funkcjonowania odpowiednich organów oraz w jaki sposób miałoby to przyczynić się do usprawnienia funkcjonowania Urzędu Skarbowego [...]. Nadto wnioskodawca nie wskazał też jakimi konkretnymi i realnymi możliwościami dysponuje, aby uzyskane dane wykorzystać dla dobra publicznego.

W ocenie Dyrektora IAS, strona występując z wnioskiem o udostępnienie żądanej informacji publicznej przetworzonej nie kierowała się interesem publicznym, lecz interesem indywidualnym. Tym samym nie można uznać, że żądane informacje są istotne dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców. Wnioskodawca nie ma bowiem obiektywnych możliwości wpływania na funkcjonowanie organów publicznych, a w szczególności Urzędu Skarbowego [...]. Dlatego też, biorąc pod uwagę zakres żądanej informacji, jak i wskazany przez stronę we wniosku cel jej udostępnienia, organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że nie można uznać, iż w sprawie zachodzi kwalifikowana szczególna istotność dla interesu publicznego, będąca podstawą do udostępnienia informacji publicznej przetworzonej.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący, który złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Na rozprawie bezpośrednio poprzedzającej wydanie wyroku przez Sąd, skarżący popierając skargę złożył jako wniosek dowodowy trzy postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego [...], pismo z Biura Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców oraz pismo [...] Izby Handlowo – Przemysłowej.

WSA w Warszawie powyższy wniosek dowodowy oddalił.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "P.p.s.a."), uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w sprawie został spełniony zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania u.d.i.p. Spór dotyczy natomiast tego, czy żądana przez skarżącego informacja w punkcie 3 wniosku z dnia 6 kwietnia 2018 r. jest informacją publiczną przetworzoną. Skarżący bowiem w tym punkcie zażądał podania liczby podatników, którym przedłużono termin zwrotu podatku za każdy okres 2017 r. plus łączną kwotę nadwyżki podatku do zwrotu, jak i dosłowne przytoczenie przesłanek podanych przez Naczelnika US, na podstawie których organ wydał postanowienia o przedłużeniu terminu zwrotu nadwyżki podatku VAT naliczonego nad należnym z każdego wydanego postanowienia za okres 2017 r.

WSA w Warszawie podkreślił, że na pojęcie informacji przetworzonej składają się dwa elementy. Ten rodzaj informacji publicznej stanowi jakościowo nowy typ informacji, przygotowany specjalnie dla wnioskodawcy, a zatem to taka informacja, której organ wprost nie posiada i dla jej wytworzenia niezbędne jest przeprowadzenie pewnych działań na posiadanych już informacjach. W wyniku tych działań powstaje nowa jakościowo informacja. Nie jest ona jedynie innym technicznie zestawieniem danych, innym sposobem ich uszeregowania, ale stanowi jakościowo nową informację prowadzącą zazwyczaj do określonej oceny, czy interpretacji danego zjawiska, a przetworzenie informacji wymaga dokonania stosownych działań analitycznych, zebrania lub zsumowania pojedynczych informacji na podstawie różnych kryteriów wynikających z treści wniosku. Informacją przetworzoną jest taka informacja, która nie była w posiadaniu zobowiązanego, ale została przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Podnosi się jednak, że często przygotowanie takiej informacji wiąże się z poniesieniem określonych środków finansowych i organizacyjnych, często trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami organu. Powstanie tego rodzaju informacji powoduje, że dla jej wytworzenia koniecznym jest zaangażowanie ponadprzeciętnych zasobów zobowiązanego, niezwiązanych z jego zwykłą, codzienną działalnością. Nie będą więc informacją przetworzoną dokumenty, analizy albo opinie sporządzane przez zobowiązanego, lub dla jego potrzeb, które zostały wytworzone w związku z jego bieżącą działalnością albo analizy dla potrzeb statystycznych. Takie dokumenty już istnieją i ich ujawnienie nie wymaga stworzenia nowej informacji.

W judykaturze wskazuje się na trudności związane z zakreśleniem granicy pomiędzy informacją przetworzoną, a informacją prostą, udostępnioną po wykonaniu na niej pewnych czynności umożliwiających jej udostępnienie. Problem pojawia się bowiem, gdy wnioskodawca wnosi o przedstawienie mu wielu informacji prostych. W tym zakresie wystąpiły w orzecznictwie dwa poglądy. Zgodnie z pierwszym nie stanowi informacji przetworzonej proste zebranie danych, z wielu dokumentów jakimi organ dysponuje. O tym, czy daną informację należy traktować jako przetworzoną, a nie prostą, nie może decydować pracochłonność konieczna do jej wytworzenia, czy udostępnienia (wyrok NSA z dnia 19 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2875/12). A więc charakteru takiej informacji nie mogą zmienić ewentualne trudności podmiotu wykonującego zadania publiczne w udostępnieniu informacji (wyrok NSA z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1292/12). Zbiór szeregu informacji prostych, nawet gdy ich zebranie powoduje konieczność wykonania pewnych działań przez zaangażowanie pracowników i środki zobowiązanego, nie powoduje, że informacje proste przekształcają się w informację przetworzoną.

Drugi pogląd wskazuje, że w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata wniosku może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania (wyrok NSA z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1199/11; podobnie wyrok NSA z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 416/12).

Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd, wedle którego przyjmuje się, że także suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, szerokiego zakresu wniosku powodującego konieczność przekształcenia (zanonimizowania) wielu dokumentów, co może zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań, może być uznane za przetworzenie informacji prostych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie organy orzekające w przekonujący sposób wykazały, że opisany w decyzji nakład pracy związany z ich pozyskaniem i opracowaniem prowadzi do wniosku, że jest to przetworzenie w rozumieniu przedstawionego stanowiska zaprezentowanego wyżej. Zgodzić się należy z organem, że realizacja sformułowanego w punkcie 3 wniosku żądania wymagałaby dużego zaangażowania trzech komórek organizacyjnych, co nie pozostałoby bez wpływu na bieżące prace organu, a mogłoby nawet prowadzić do znacznej ich dezorganizacji, co w konsekwencji zakłóciłoby normalny proces działania urzędu. Naczelnik US ustalił bowiem, że sporządzenie informacji w zakresie wskazanym przez skarżącego wymagałoby weryfikacji około 200 stron postanowień, które należałoby wyodrębnić z poszczególnych teczek z aktami, ze względu na różnorodny status spraw. Z kolei proces odszukania i wyodrębniania żądanych dokumentów, ich analiza, anonimizacja i sporządzenie zestawienia wnioskowanych informacji wymagałoby, w ocenie Naczelnika US, około 55 godzin dodatkowej pracy w komórkach organizacyjnych.

Zdaniem WSA w Warszawie pozyskanie od tych komórek organizacyjnych organu różnych dokumentów, dokonanie ich analizy i selekcji pod kątem wskazanych przez skarżącego we wniosku kryteriów wymaga znaczącego zaangażowania zasobów ludzkich i materialnych, co oznacza przeprowadzenie czasochłonnych czynności o charakterze zarówno intelektualnym, jak i czysto technicznym. Jak wykazały organy nie istnieje bowiem jednolity zbiór (rejestr) informacji, który umożliwiałby udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej, jako informacji prostej (nieprzetworzonej). W związku z powyższym, odpowiednie przygotowanie zażądanej przez wnioskodawcę informacji, polegające na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów, zarówno wtedy gdy ich wytworzenie lub uzyskanie wymagałoby wyszukania odpowiednich materiałów w formie papierowej, jak i zgromadzonych w zbiorach elektronicznych, a także wymagające uprzedniej merytorycznej analizy dokumentów (pod względem wyselekcjonowania informacji odpowiadających żądanemu zakresowi) w celu przedstawienia nowej informacji w postaci zestawienia w żądanym przez wnioskodawcę zakresie wyłącznie na jego potrzeby, niewątpliwie wiąże się i wiązałoby się z nieproporcjonalną wysokością nakładów pracy, czasochłonnością podejmowanych czynności technicznych oraz koniecznością dodatkowego zaangażowania pracowników. To z kolei przesądza, że żądana informacja jest jednak informacją przetworzoną. Realizacja wniosku wiązałaby się bowiem niewątpliwie z zakłóceniem działania Urzędu Skarbowego.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, uzasadnione jest więc przyjęcie przez organy, że zażądana przez wnioskodawcę informacja jest informacją przetworzoną, której udostępnienie, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., wymaga wystąpienia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego. W tej sytuacji wnioskodawca winien wykazać, że korzyści z upublicznienia żądanej przez niego informacji będą większe niż konsekwencje zaabsorbowania środków osobowych, rzeczowych i czasowych organu na jej przetworzenie. Ponieważ udzielenie informacji przetworzonej wymaga spełnienia przesłanki wskazanej w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. organ prawidłowo wezwał wnioskodawcę do jej wykazania, że uzyskanie wnioskowanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Skarżący, w odpowiedzi na wezwanie, powołał się na konieczność uzyskania wiedzy o praktycznym zastosowaniu uprawnień Naczelnika US do przedłużania terminu zwrotu podatku VAT naliczonego nad należnym w celu zbadania, czy negatywne skutki stosowania tych uprawnień wynikają z niewłaściwego ich stosowania, czy z niedoskonałości podstawy prawnej. Taka wiedza, jego zdaniem, umożliwiłaby przedsiębiorcom zwrócenie się do ustawodawcy o modyfikację przepisów prawa, co byłoby realizacją szczególnego interesu publicznego.

W ocenie WSA w Warszawie, żądane przez skarżącego informacje nie stanowią danych, których dostarczenie w jakikolwiek sposób mogłoby wpłynąć na zmianę prawa. Nie można więc stwierdzić, że w sprawie istnieje szczególny interes publiczny przemawiający za wytworzeniem i udostępnieniem wnioskodawcy informacji publicznej przetworzonej w żądanym przez niego zakresie. Tym samym, w ocenie Sądu, w sprawie wystąpiły przesłanki stanowiące podstawę do odmowy udzielenia żądanej informacji przetworzonej.

Z tych względów, zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a zawarte w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego są nieuzasadnione. Przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło bowiem do naruszenia przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

WSA w Warszawie wyjaśnił, że oddalenie złożonego wniosku dowodowego nastąpiło na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W ocenie zaś Sądu, przeprowadzenie wniosku dowodowego nie było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie.

W dniu 18 października 2019 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył K.W., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez oddalenie wniosków dowodowych złożonych przez skarżącego na rozprawie, tj.:

– trzech postanowień Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] z 2017 r. w sprawach skarżącego z zaznaczonymi na nich ustępami do zacytowania, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy w zakresie oszacowania nakładu pracy niezbędnego do udzielenia wnioskowanych przez skarżącego informacji publicznych i uznaniem, że realizacja wniosku wiązałaby się z zakłóceniem działania Urzędu Skarbowego [...], tj. bezkrytycznym podzieleniem stanowiska organów I i II instancji w tym zakresie i oszacowaniem znacznie zawyżonego nakładu pracy, co z kolei skutkowało także błędnym potwierdzeniem, że wnioskowane informacje stanowią informacje przetworzone;

– pisma z [...] Izby Handlowo-Przemysłowej oraz pisma od Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorstw, które to dokumenty potwierdzały odpowiednio, że skarżący jest członkiem Izby Handlowo- Przemysłowej, a więc podmiotu, który uczestniczy w procesie tworzenia prawa w Polsce, a więc ma możliwość wpływania na ten proces, a także, że Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorstw zamierza, zgodnie ze swoimi kompetencjami i m.in. na podstawie przypadku skarżącego, podjąć działania mające na celu zmianę obowiązujących przepisów prawa, co skutkowało błędnym przyjęciem przez WSA, że żądane przez skarżącego informacje nie stanowią danych, których dostarczenie w jakikolwiek sposób mogłyby wpłynąć na zmianę prawa, podczas gdy prawidłowe i zgodne z prawem działanie organów państwa, w tym urzędów skarbowych w zakresie dokonywania zwrotu nadpłaconego podatku VAT, ma szczególnie istotne znaczenie dla przedsiębiorców oraz w konsekwencji całej gospodarki - co skutkowało oddaleniem skargi zamiast uchyleniem zaskarżonej decyzji i zobowiązaniem Dyrektora IAS do nakazania organowi I instancji przekazania informacji publicznej zgodnie z wnioskiem skarżącego;

2. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieodniesienie się przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, w tym zarzutów naruszenia art. 107 § 3, art. 10 § 3, art. 6, art. 8, art. 11, art. 81 oraz art. 7a § 1 k.p.a., a także do argumentów skarżącego podniesionych w uzasadnieniu skargi odnośnie do pracochłonności pozyskania informacji wnioskowanych przez skarżącego oraz nieodniesienie się do argumentów dotyczących występowania szczególnego interesu publicznego przemawiającego za przekazaniem żądanych informacji, co uniemożliwia weryfikację czy WSA w sposób prawidłowy rozpoznał wszystkie zarzuty skargi oraz zapoznał się ze wszystkimi argumentami skarżącego w niej zawartymi, które mogły mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (uznanie zasadności tych zarzutów skutkowałoby bowiem uchyleniem zaskarżonej decyzji);

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 10 § 3, art. 77, art. 81a k.p.a., poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo jej wydania z naruszeniem prawa i oparcia jej na błędnych ustaleniach faktycznych, a w szczególności pomimo, iż zarówno Dyrektor IAS, jak również wydający poprzedzającą ją decyzję Naczelnik US [...], zaniechali dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie i prawidłowego przeprowadzenia postępowania dowodowego - co stanowi naruszenie przepisów postępowania, które winno skutkować uchyleniem przez WSA decyzji w całości, gdyż błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy skutkowało niezasadną odmową przyznania stronie prawa dostępu do informacji publicznej;

4. art. 3 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na sklasyfikowaniu zakresu żądania skarżącego jako informacji przetworzonej, podczas gdy Naczelnik US [...] nie kwestionował pracochłonności przygotowania informacji wnioskowanych w pkt. 1 oraz 2 wniosku z dnia 6 kwietnia 2019 r. i przekazał wnioskowane dane, choć ich przygotowanie, wyliczenie i zestawienie wymagało niewątpliwie znacznie większego nakładu pracy, niż podanie danych, o które zwrócił się skarżący w pkt. 3 wniosku, a więc w rzeczywistości wnioskowana informacja nie stanowi informacji nieprzetworzonej;

5. art. 3 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w okolicznościach niniejszej sprawy uzyskanie wnioskowanej informacji publicznej nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że charakter, zakres oraz przeznaczenie wnioskowanych informacji mają szczególnie istotne znaczenie dla interesu publicznego wyrażającego się w prawidłowym i zgodnym z prawem działaniu organów publicznych, a także w interesie przedsiębiorców w terminowym otrzymywaniu zwrotu nadwyżki podatku VAT;

6. art. 2 ust 1 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie i w konsekwencji zakwestionowanie prawa do uzyskania przez skarżącego wnioskowanej informacji publicznej.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, pracochłonność przygotowania informacji wnioskowanej w pkt. 3 wniosku z dnia 6 kwietnia 2018 r. jest znacznie przesadzona, albowiem, jak to wynika z akt sprawy (pismo Naczelnika US z dnia 29 sierpnia 2018 r. z poprawionymi danymi), informacja tekstowa (nie wymagająca przetwarzania, wyliczania), winna być zacytowana przez przepisanie z dwudziestu pięciu postanowień Naczelnika US z 2017 r. dotyczących dziewięciu podatników. Jak wskazano to już w skardze do WSA, a wcześniej - w samym wniosku - chodziło o zacytowanie z każdego z 25 dokumentów kilku wyodrębnionych zdań uzasadnienia postanowienia. Postanowienia zawarte są na trzech niepełnych stronach komputeropisu, przy czym 90 % tekstu stanowią dane adresowe i faktograficzne (nieistotne w sprawie) oraz obszernie cytowane przepisy (1 strona zwartego tekstu) i pouczenie, natomiast same fragmenty uzasadnienia, o które wnioskował skarżący, są dobrze wyodrębnione w dokumencie i zawarte w ok. 10 linijkach tekstu. Już na podstawie tylko tych informacji, zawartych w aktach sprawy, wynika, że ilość stron "do zweryfikowania" wynosi ok. 75 stron (25 dokumentów x 3 strony), co stanowi dużo mniej, niż podane przez organ 200 stron. Co więcej, w trakcie rozprawy strona przedłożyła, jako wniosek dowodowy, trzy takie postanowienia wydane w sprawach skarżącego, z zaznaczonymi na nich ustępami do zacytowania, co jednoznacznie pozwoliłoby Sądowi oszacować nakład pracy niezbędny do udzielenia wnioskowanej informacji. Przedłożone dokumenty stanowią 12% udziału w zbiorze dokumentów, z których Urząd Skarbowy miał zacytować uzasadnienia. Sąd jednak oddalił ten dowód stwierdzając, że "przeprowadzenie ww. wniosku dowodowego nie było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie". Sąd odrzucił więc wskazany dowód, by oprzeć się w rozstrzygnięciu wyłącznie na niezweryfikowanej informacji podanej przez Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] i powielonej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie. Tym bardziej tak proste pisma nie spowodowały, że należałoby do przygotowania informacji aż ok. 55 godz. pracy (prawie 7 pełnych dni roboczych jednego pracownika).

W dniu 26 stycznia 2022 r. skarżący kasacyjnie złożył dodatkowe wyjaśnienia wskazując, że charakter jego sprawy potwierdza istnienie interesu publicznego po jego stronie.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, aczkolwiek nie określają formy naruszeń.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy, możliwe jest badanie zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Odnosząc się do pierwszego zarzutu procesowego skargi kasacyjnej opartego na naruszeniu art. 106 § 3 P.p.s.a. wyjaśnić należy, że zawarty w tym przepisie zwrot "dowody uzupełniające" wskazuje, iż chodzi w nim o dowody z dokumentów, które nie były przeprowadzone w postępowaniu administracyjnym. Istota uzupełniającego postępowania dowodowego polega więc na jego przeprowadzeniu w sytuacji, gdy brak dowodu z dokumentu uniemożliwia lub znacznie utrudnia ocenę zgodności z prawem stanu faktycznego ustalonego przez organ. Przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów jest możliwe, jeżeli łącznie spełnione są dwa warunki. Po pierwsze, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Po drugie, gdy nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Również posłużenie się w analizowanym przepisie stwierdzeniem "sąd może" wyraźnie wskazuje na uprawnienie sądu, a nie jego obowiązek. Nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu, tak jak wskazuje to przepis art. 106 § 3 P.p.s.a., nie może być oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie, mające istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyroki NSA z 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 160/09; 21 września 2010 r., sygn. akt I GSK 243/10; 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 165/11; 25 września 2012 r., sygn. akt II OSK 840/11; 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2754/18). Dodać nadto należy, że Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że dowody, których przeprowadzenia domagał się skarżący kasacyjnie nie są niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. Ze stanowiskiem tym nie sposób się nie zgodzić, ponieważ przedstawione dokumenty nie potwierdzają, że po pierwsze, po stronie skarżącego były okoliczności wskazujące na to, że działał on "w szczególnie istotnym interesie publicznym", o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Sam bowiem fakt członkostwa w izbie handlowej nie uprawnia bowiem do stwierdzenia, iż niejako samo to członkostwo powoduje, iż wniosek realizuje przesłanki, o którym mowa ww. przepisie uprawniające do pozyskania informacji przetworzonej. Z kolei z samych kopi postanowień wydanych w stosunku do skarżącego kasacyjnie nie można wywieść wniosku, iż wszystkie tego rodzaju postanowienia są w istocie takie same - wobec tego jest to informacja prosta. Z tych też względów za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. przez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze jest bezzasadny. Uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 P.p.s.a.) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy. Zatem błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy. W tym kierunku idzie zdecydowana większość orzeczeń NSA. Zauważa się przede wszystkim, że jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i ma sprawozdawczy charakter, a więc sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to niemniej tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa - wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., II FSK 325/05. Można w nim przy tym znaleźć liczne przykłady wad uzasadnienia, polegające na naruszeniu art. 141 § 4, które mogą stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. I tak w wyroku NSA z dnia 7 marca 2006 r., I OSK 990/05 stwierdzono, że takim naruszeniem może być brak uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, jak i przypadek, gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Z kolei w wyroku NSA z dnia 14 marca 2006 r., I OSK 1032/05 za taką wadę uzasadnienia uznano naruszenie obowiązku wskazania przyczyn, z powodu których sąd odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom, w oparciu, o które organy administracji przyjęły okoliczności, stanowiące podstawę faktyczną zaskarżonych decyzji. W szczególności za wadę uzasadnienia orzeczenia, skutkującą uwzględnieniem skargi kasacyjnej, należy uznać nieustosunkownie się w nim do zarzutów podniesionych w skardze lub w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, których trafność zobowiązywałaby sąd do uwzględnienia skargi. Przykładowo, skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a w uzasadnieniu nie ma rozważań świadczących o tym, że sąd rozpoznał ten zarzut - por. szerzej wyrok NSA z dnia 18 maja 2011 r., I OSK 1323/10. Uogólniając należy stwierdzić, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Zatem - co do zasady - lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną, pozbawiające stronę informacji o przesłankach tego rozstrzygnięcia, a organ administracji także wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, może być naruszeniem komentowanego przepisu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takich wadliwości nie ma w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ponieważ zawiera ono wszystkie obligatoryjne elementy treści wymienione w art. 141 § 4 P.p.s.a., a zawarty w nim wywód prawny pozwala na jednoznaczną ocenę w toku kontroli instancyjnej, jakie znaczenie normy prawnej wynikającej z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.. przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i co zatem stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga przy tym szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Jak bowiem przyjmuje judykatura, z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez sąd do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd administracyjny pierwszej instancji nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji niemających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy. Jeżeli wyczerpujące przedstawienie i wyjaśnienie podstawy prawnej zamyka zagadnienie stanu prawnego sprawy to tym bardziej zbędne jest ustosunkowanie się do tych argumentów skargi, które pozostają bez związku z istotą normy prawnej, której prawidłowość interpretacji i zastosowania przez organ stanowi przedmiot kontroli sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2017r., II GSK 5181/16). W sprawie niniejszej Sąd pierwszej instancji wskazał, że zarzuty skargi są nieuzasadnione, albowiem organ zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy istotny dla podjęcia rozstrzygnięcia i z taką oceną Naczelny Sąd Administracyjny się zgadza.

Nie zasługuje również na uwzględnienie ostatni z zarzutów procesowych skargi kasacyjnej, tj. obrazy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 10 § 3, art. 77 i art. 81a k.p.a. Tak sformułowany zarzut wydaje się wskazywać na to, że skarżący kasacyjnie oczekiwał ponownej oceny materiału dowodowego, która miałaby doprowadzić do stwierdzenia, że zebrane w toku postępowania toczącego się przed organami administracji publicznej dowody pozwalały na udostępnienie wnioskodawcy żądanej informacji publicznej. Tymczasem ocena ta, przeprowadzona została zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i nie doprowadziła organu administracji do stwierdzenia, że zachodzą okoliczności pozwalające na uznanie, że skarżący kasacyjnie spełnia przesłanki do otrzymania informacji przetworzonej. Z kolei WSA w Warszawie, odnosząc się do postępowania dowodowego przeprowadzonego w toku postępowania przez organ administracji, trafnie ocenił je jako odpowiadające wymogom wynikającym z kodeksu postępowania administracyjnego.

Zarzuty naruszania przepisów prawa materialnego sprowadzają się do zarzutu ogólnego, a więc obrazy art. 2 ust. 1 u.d.i.p poprzez nieudostępnienie wnioskodawcy informacji publicznej oraz dwóch zarzutów szczegółowych odnoszących się do treści art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

W pierwszym z zarzutów szczegółowych skarżący kasacyjnie podnosi, że jego wniosek dotyczy w istocie informacji prostej. Zatem nieprawidłowo wobec niego uznano, że jego wniosek dotyczy informacji przetworzonej. Takie twierdzenie nie jest uzasadnione. Z treści punktu 3 wniosku z dnia 6 kwietnia 2018 r. (k. 24 akt administracyjnych) wynika, że w istocie wnioskodawca chciał wyciągu z postanowień o przedłużeniu terminu zwrotu podatku VAT. Przypomnieć należy, że cechą informacji przetworzonej jest to, iż zostaje ona stworzona specjalnie dla wnioskodawcy. Nie istnieje ona w dniu złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Tym różni się ona od informacji prostej, która istnieje już w dniu złożenia wniosku i może być bez konieczności angażowania znacznych sił lub środków udostępniona. Oczywistym jest, że utworzenie swego rodzaju "wyciągu" zawierającego podstawę (przyczyny) wydania postanowień – będzie wytworzeniem nowego dokumentu, który wymaga zaangażowania przez organy administracji skarbowej sił i środków na znalezienie takich danych, tj. przejrzenia określonej liczny postanowień, wykonania czynności w celu określenia postawy przedłużenia, a następnie naniesienia jej na nowy specjalnie utworzony, w związku z wnioskiem, dokument. Dodać należy, że, jak wynika z zestawienia przygotowanego przez organy orzekające w sprawie (k. 81 akt administracyjnych), dla stworzenia wyciągu, którego zażądał skarżący kasacyjnie we wniosku z dnia 6 kwietnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, należałoby przejrzeć 50 postanowień zawierających 179 stron, a zatem już sama wielkość materiału potrzebnego dla wytworzenia nowej informacji wskazuje, iż wymaga on ponadprzeciętnej liczby sił i środków - co oznacza, że wniosek dotyczy informacji publicznej przetworzonej.

W drugim z zarzutów szczegółowych skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący kasacyjnie spełnia warunki do uznania, że uzyskanie poprzez niego informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Podnieść należy, że w orzecznictwie przyjmuje się, że dla uznania, że autor wniosku może otrzymać na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. informację przetworzoną koniecznym jest spełnienie łącznie trzech przesłanek: działa w celu mającym pozytywny aspekt społeczny; działa w imieniu społeczności lub dużej grupy społecznej oraz wykorzysta zdobyte informacje w przestrzeni publicznej. Z rozpoznawanej sprawy nie wynika, aby skarżący kasacyjnie spełniał te przesłanki. Skarżący kasacyjnie jak sam zresztą podkreślił w pkt 4 "Dodatkowych wyjaśnień" z dnia 26 stycznia 2022 r. działa pod wpływem własnych doświadczeń, które zainspirowały go do analizy zjawiska przedłużenia przez Naczelnika US przyczyn przedłużenia zwrotu podatku VAT, nie wykazał zatem aby działał w interesie grupy społecznej, a z samej przynależności do izby handlowej, o czym była już mowa, nie wynika, aby jej członek wykonywał czynności w imieniu takiej organizacji. Brak jest informacji, aby skarżący kasacyjnie miał te dane wykorzystać w przestrzeni publicznej np. po to aby zainspirować organizacje przedsiębiorców by postanowienia o przedłużeniu zwrotu podatku VAT były wydawane jak najrzadziej. Skarżący kasacyjnie nie wykazał również, aby jego działanie poza zaspokojeniem swojej ciekawości miały inny, społecznie pozytywny powód. Stąd należy uznać, że skarżący kasacyjnie nie spełnił przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. dla otrzymania informacji przetworzonej, a zatem WSA w Warszawie prawidłowo przyjął, że brak było powodów by na podstawie art. 2 u.d.i.p. udostępnić skarżącemu kasacyjnie informację publiczną.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.