Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 593/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 11, art. 143 ust. 1, art. 144 ust. 1, art. 145 ust. 1-2, art. 146 ust. 1, 1a, 2-3,  art. 148 ust. 1-4, art. 157
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 39 ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 7, art. 11, art. 80, art. 107 par. 3, art. 268a
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 119 pkt 2, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Inerowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz Sędzia WSA Barbara Rennert po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 listopada 2020 r. sprawy ze skargi A.P. i R.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżących kwotę [...] zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] w [...] decyzją z 4 lipca 2019 r., nr [...], ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości dla których prowadzone są księgi wieczyste

nr [...] I [...], a stanowiących własność A. P. i R. P., na prawach wspólności majątkowej małżeńskiej, położonych w P. przy ulicy [...], oznaczonych w ewidencji gruntów: obręb K., arkusz mapy [...], działki nr [...] i [...], spowodowanego wybudowaniem sieci wodociągowej w ulicy [...]. Organ wskazał, że do wniesienia ww. opłaty zobowiązani są A. P. i R. P.. Ponadto określił termin i sposób uiszczenia ustalonej opłaty oraz wskazał, że wysokość opłaty adiacenckiej ustalona w decyzji podlega waloryzacji począwszy od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym wydana została decyzja, do pierwszego dnia miesiąca, w którym powstał obowiązek zapłaty.

W motywach rozstrzygnięcia wskazano, że pismem z 31 stycznia 2018 r. Stowarzyszenie na rzecz budowy sieci wodociągowej i kanalizacyjnej w obrębie ulic [...], [...] i [...] w P., jako inwestor (dalej jako: "stowarzyszenie") zgłosiło właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej zamiar budowy sieci wodociągowej o długości [...] m wraz z 15 przyłączami w ulicach [...], [...], [...], [...] i [...] w P. (obręb K., działka nr [...] z arkusza mapy [...] oraz działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z arkusza mapy [...]). Zgłoszenie to zostało przyjęte bez sprzeciwu.

W dniu [...] października 2018 r. Stowarzyszenie zawiadomiło P. I. N. B. dla Miasta P. w trybie przepisu art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm. – w skrócie: "p.b.") o zakończeniu budowy. Zawiadomienie zostało przyjęte bez sprzeciwu, a zatem do legalnego użytkowania sieci wodociągowej można było przystąpić w dniu [...] listopada 2018 r. Ogólny koszt inwestycji wyniósł [...] zł, w tym udział środków Miasta P. stanowił [...] zł (75% ogólnych kosztów inwestycji).

Na podstawie pisma z 19 lutego 2019 r. A. S.A. ustalono, że w wyniku realizacji ww. inwestycji w dniu [...] listopada 2018 r. stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej w ulicy [...] A. P. i R. P., jako właścicielom na prawach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej, nieruchomości położonych w P. przy ulicy [...], oznaczonych w ewidencji gruntów: obręb K., arkusz mapy [...], działki nr: [...] o powierzchni [...] m2, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] oraz [...] o powierzchni [...] m2, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] Nieruchomości te były wykazane w ewidencji gruntów jako użytki rolne "[...]" i "[...]".

Na podstawie mapy zasadniczej ustalono, że sieć wodociągowa w ulicy [...] przebiega w odległości [...] m od granicy działek.

Stowarzyszenie wskazało, że jego członkowie wnieśli na budowę sieci wodociągowej po [...] zł. A. P. i R. P. nie byli członkami stowarzyszenia i nie patrycypowali w kosztach budowy inwestycji.

Z operatów szacunkowych z [...] kwietnia 2019 r., sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego A. P., wynika, że nieruchomości A. P. i R. P. położone są w prawobrzeżnej części miasta P., w obrębie K.. Dojazd do nieruchomości odbywa się ulicą [...] o nawierzchni gruntowej. W najbliższym otoczeniu nieruchomości dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz tereny niezabudowane. W tych okolicznościach biegła oceniła położenie nieruchomości oraz sąsiedztwo i otoczenie jako przeciętne.

Nieruchomości mają kształty zbliżone do prostokąta i są niezabudowane. Obecnie mają dostęp do sieci wodociągowej, energetycznej i gazowej. W tych okolicznościach biegła oceniła kształt i możliwości zagospodarowania nieruchomości jako korzystne.

W dniu stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej nieruchomości były objęte obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "F. M. - część A" w P., zgodnie z którym są one położone na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonym symbolem [...].

W świetle przedstawionego w operatach opisu nieruchomości i ich otoczenia, określenie przez rzeczoznawcę majątkowego położenia, powierzchni, uzbrojenia, dojazdu, sąsiedztwa i otoczenia oraz kształtu i możliwości zagospodarowania organ uznał za prawidłowe i zgodne ze stanem rzeczywistym oraz prawnym.

Wartość nieruchomości przed i po wybudowaniu sieci wodociągowej (bez uwzględnienia kosztów budowy przyłączy) biegła określiła w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. W wycenie biegła wykorzystała transakcje, zawarte w latach 2017-2018, nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, podobnymi, z dostępem oraz bez dostępu do sieci wodociągowej, zlokalizowanymi w obrębach K. i S. .

Zdaniem organu I instancji, analiza charakterystyki nieruchomości wybranych do porównań potwierdza ich podobieństwo do nieruchomości wycenianych, a zatem dobór tych nieruchomości uznano za prawidłowy. Uzasadniając ten dobór biegła zawarła w operatach szacunkowych informacje o nieruchomościach przeznaczonych do celów porównawczych. Określiła ich lokalizację poprzez wskazanie ulic, przy których są położone i powierzchni, a w przypadku nieruchomości o cenach minimalnych i maksymalnych również sąsiedztwo i otoczenie, kształt i możliwości zagospodarowania, dojazd oraz uzbrojenie.

Ponadto organ wskazał, że ze względu na szczególne warunki podłączenia nieruchomości do sieci, tj. konieczność poniesienia dodatkowych kosztów budowy przyłączy (w celu osiągnięcia pełnych korzyści z dostępu do sieci wodociągowej), do określenia wartości nieruchomości po wybudowaniu sieci wodociągowej biegła zastosowała podejście mieszane, metodę pozostałościową. Następnie oszacowane wartości nieruchomości po wybudowaniu sieci wodociągowej umniejszyła o wartość robót związanych z przyłączeniem do sieci. W ocenie organu, uzyskane przez biegłą wyniki w postaci wartości rynkowych nieruchomości przed i po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej sieci wodociągowej stanowią najbardziej prawdopodobne ceny, możliwe do uzyskania na rynku.

W wyniku dokonanej weryfikacji i oceny organ stwierdził, że operaty szacunkowe zostały sporządzone zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami i zasadami. Operaty są logiczne, spójne i kompletne. W tych okolicznościach przyjęto je jako dowody w sprawie. Na ich podstawie ustalono, że wartości nieruchomości położonych przy ulicy [...], przed wybudowaniem sieci wodociągowej wynosiły [...] zł i [...] zł, a po jej wybudowaniu wynoszą [...] zł i [...] zł, czyli w wyniku wybudowania sieci wodociągowej wzrosły odpowiednio o [...] zł i [...] zł.

W pismach z [...] maja 2019 r. A. P. i R. P. stwierdzili, że nie stworzono im warunków do podłączenia ich nieruchomości do sieci wodociągowej wybudowanej w ulicy [...]. Odnosząc się do zarzutów stron, w piśmie z 7 czerwca 2019 r., biegła stwierdziła, że nieruchomości wzięte do porównań zostały scharakteryzowane w odpowiedni i zgodny z przepisami sposób. Ponadto podtrzymała ustalenia zawarte w operatach szacunkowych.

Mając na względzie powyższe organ I instancji stwierdził, że przeprowadzone postępowanie wykazało, że w ulicy [...] wybudowano sieć wodociągową. Właścicielom nieruchomości położonych przy ulicy [...] stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do tej sieci (zgodnie z art. 15 ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków [tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 2028 ze zm. – w skrócie: "u.z.w.o.ś."]). Budowa sieci wodociągowej spowodowała wzrost wartości nieruchomości. Ponadto, w dniu stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do wybudowanej sieci wodociągowej, tj. w dniu 3 listopada 2018 r., obowiązywała uchwała Rady Miasta [...] nr XLII/445/IV/2004 z dnia 20 kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej, w wysokości 50 % wzrostu wartości nieruchomości (w skrócie: "uchwała"). W tych okolicznościach organ uznał, że spełnione zostały przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej. Jednocześnie organ wskazał, że w z uchwały wynika, że opłata adiacencka stanowi 50% różnicy wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej. Uwzględniając powyższe organ ustalił opłatę adiacencką, jako 50% kwot [...]zł i [...] zł, o które wzrosły wartości nieruchomości w wyniku budowy sieci wodociągowej. W związku z tym opłata adiacencka wynosi [...] zł.

W odwołaniu z [...] lipca 2020 r., uzupełnionym pismem z [...] lipca 2019 r., A. P. i R. P. wnieśli o uchylenie powyższej decyzji. W bardzo obszernych uzasadnieniach pism odwołujący się zarzucili organowi I instancji szereg uchybień, w szczególności wadliwą ocenę sporządzonych w sprawie operatów szacunkowych. W ich ocenie, biegły źle ustalił długość przyłączy (przyłącze nie kończy się na granicy działki a na wodomierzu, który jest zabudowany w budynku lub w studzience wodomierzowej), a w konsekwencji źle ustalił wartość przyłączy i wzrost wartość działek po przeprowadzeniu inwestycji. Ponadto stwierdzili, że zarówno powołany w sprawie biegły, jak i organ I instancji, w ogóle pominęli okoliczność, że nieruchomości, dla których sporządzono operaty szacunkowe, stanowią grunty rolne, które są stale użytkowane, a nie działki budowlane. Odwołujący się zaakcentowali, że w żaden sposób nie ubiegali się o podłączenie swoich nieruchomości do miejskiej sieci wodociągowej. Zdaniem A. P. i R. P., kwota opłaty adiacenckiej została ustalona niezgodnie z art. 146 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm. – w skrócie: "u.g.n."). Ponadto zarzucili organowi błędną interpretację art. 145 ust. 1 u.g.n. poprzez uznanie, że w wyniku zrealizowania inwestycji stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] marca 2020 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia SKO stwierdziło, że datą stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej jest taka data, w której dana sieć może być eksploatowana. Chodzi przy tym o zapewnienie potencjalnej możliwości korzystania z sieci kanalizacyjnej, tzn. o sytuację, w której tylko do woli właściciela danej nieruchomości będzie zależało, czy z danej sieci będzie korzystał. Taka zaś potencjalna możliwość zaistnieje dopiero wówczas, gdy dana sieć zostanie wybudowana zgodnie z warunkami technicznymi i jej eksploatacja może nastąpić zgodnie z warunkami prawnymi. Zdaniem SKO, uznanie 3 listopada 2018 r. za dzień, w którym stworzono stronom warunki do podłączenia nieruchomości do sieci jest jak najbardziej zasadne. Zaznaczono przy tym, że w ww. dacie obowiązywała uchwała Rady Miasta [...] nr XLII/445/IV/2004 z dnia 20 kwietnia 2004 r.

Za kluczowe w sprawie SKO uznało ustalenie, czy w wyniku stworzenia odwołującym się warunków do korzystania z sieci kanalizacji sanitarnej doszło do wzrostu wartości nieruchomości stanowiących ich własność. SKO stwierdziło, że znajdujące się w aktach sprawy operaty szacunkowe z 15 kwietnia 2019 r., autorstwa biegłego rzeczoznawcy A. P., są opracowaniami rzetelnymi, sporządzonymi zgodnie z przepisami oraz zasadami sztuki. Wycena poparta została obszernym uzasadnieniem wyboru metodologii oraz należytą analizą właściwego rynku nieruchomości. Przedłożone w sprawie operaty szacunkowe są wyczerpujące i nie zawierają błędów. Rzeczoznawca prawidłowo przeanalizował stan prawny i faktyczny wycenianych nieruchomości. Operaty odpowiadają ustawowym wymogom, a nadto dowodzą, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości w wyniku stworzenia warunków do korzystania z sieci kanalizacyjnej.

Organ odwoławczy wskazał, że biegły poddał analizie informacje z aktów notarialnych, które obejmowały przeprowadzone transakcje prawem własności gruntów na terenie P. ze szczególnym uwzględnieniem obrębów K. i S. , w latach 2017-2018. Badanie rynku objęło grunty o przeznaczeniu w planie zagospodarowania przestrzennego albo studium pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W wyniku analizy lokalnego rynku nieruchomości stwierdzono, że rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych jest dobrze rozwinięty - rocznie odnotowuje się w mieście kilkaset takich transakcji, z czego około 75% dotyczy gruntów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, a pozostałe dotyczą gruntów o innych przeznaczeniach. Ponadto rzeczoznawca ustalił, jako cechy cenotwórcze: położenie, powierzchnię działki, dojazd, sąsiedztwo i otoczenie oraz kształt i możliwości zagospodarowania. Taki dobór cech, w ocenie SKO, nie budzi zastrzeżeń logicznych oraz jest zgodny z zasadami doświadczenia życiowego, że są to parametry, które potencjalni nabywcy biorą pod uwagę przy poszukiwaniach interesujących ich nieruchomości. SKO zaznaczyło, że poza ogólną charakterystyką nieruchomości przyjętych do porównań przedstawioną w analizie rynku, rzeczoznawca szczegółowo opisał i ocenił pod kątem cech cenotwórczych każdą z nieruchomości wykorzystanych w procesie wyceny. Każda z nieruchomości została scharakteryzowana pod kątem jej przeznaczenia, lokalizacji ogólnej (strefa peryferyjna P.), lokalizacji szczegółowej (ulica, przy której położona jest nieruchomość), powierzchni, daty transakcji oraz ceny jednostkowej wraz z opisem w kontekście cech rynkowych.

Ponadto organ II instancji zwrócił uwagę, że brak przedstawienia operatu szacunkowego, z którego wynikałyby inne wartości, co mogłoby powodować wątpliwości co do sporządzonej w sprawie opinii, uprawnia organy do oparcia się na, uznanych przez siebie za wiarygodne, opracowaniach, bez potrzeby przeprowadzania rozprawy administracyjnej. SKO podkreśliło, że ingerencja w merytoryczną część opracowania właściwie deprecjonowałaby operaty szacunkowe, jako opinie biegłych wymagając jednocześnie by organ dysponował wiedzą specjalistyczną pozwalającą mu na daleko idącą ocenę zawartości operatu.

W skardze z [...] maja 2020 r. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. P. i R. P. wnieśli o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji SKO w P..

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący zarzucili, że SKO działało w sprawie w sposób przewlekły. Odnośnie meritum zarzucili, że inwestor (stowarzyszenie) nie stworzył warunków do podłączenia ich działek do wybudowanej sieci wodociągowej w ulicy [...], [...] i [...] w P.. Wskazali, że do nieruchomości, których właścicielami są członkowie stowarzyszenia, zaprojektowano i wykonano przyłącza wodociągowe. Nieruchomości te zostały wymienione i opisane w projekcie technicznym sieci wodociągowej wraz z [...] przyłączami wodociągowymi. Jednocześnie zaznaczyli, że w projekcie pominięto [...] działki rolne przy ul. [...], w tym [...] ich działki. Z powyższego wywiedli, że nie stworzono im warunków do podłączenia do miejskiej sieci wodociągowej. Ponadto skarżący zaznaczyli, że nie występowali do spółki A. o wykonanie przyłączy wodociągowych do ich działek, a spółka A. nie wydała warunków technicznych dla do wykonania przyłączy do ich działek, gdyż o takie warunki nie wystąpiło stowarzyszenie.

Autorzy skargi zarzucili, że z treści zaskarżonej decyzji wynika, że SKO rozpatrzyło inną sprawę, albowiem w uzasadnieniu tej decyzji została opisana budowa nowej sieci kanalizacji sanitarnej, a nie sieci wodociągowej. Zarzucili także, że SKO w swojej decyzji w ogóle nie odniosło się do podniesionych w odwołaniu zarzutów, w tym do zarzutów dotyczących operatów szacunkowych, a przez to nie rozpoznało sprawy starannie i wnikliwie. Tymczasem skarżący w odwołaniu wyraźnie wskazywali, że biegły źle obliczył długość przyłączy, a okoliczność ta ma wpływ na ustalenia wartości działki i wysokość opłaty adiacenckiej. Zdaniem skarżących, SKO nie zapoznało się z treścią sporządzonych w sprawie operatów szacunkowych, a jedynie bezrefleksyjnie przyjęło konkluzje z nich wynikające. Skarżący podkreślili, że są właścicielami działek rolnych, które nie potrzebują przyłączy do wody miejskiej. Wskazali także, że płacą podatek rolny od przedmiotowych działek i użytkują je rolniczo.

W odpowiedzi na skargę SKO w P. powieliło dotychczasowe stanowisko, zawarte w zaskarżonej decyzji, i wniosło o oddalenie skargi.

W piśmie procesowym z [...] lipca 2020 r. skarżący wnieśli o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. Z kolei w piśmie z [...] lipca 2020 r. zmodyfikowali żądanie skargi i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także wyrazili zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W kolejnym piśmie procesowym z [...] lipca 2020 r., skarżący stwierdzili, że pismo organu zatytułowane "odpowiedź na skargę" w istocie nie zawiera żadnej odpowiedzi, albowiem organ nie odniósł się do żadnych zarzutów podniesionych w skardze. Skarżący podkreślili, że w odpowiedzi na skargę SKO powieliło błędy z zaskarżonej decyzji i znów opisało budowę sieci kanalizacji sanitarnej, a nie sieci wodociągowej. Powyższe, zdaniem skarżących, dowodzi, że SKO nie dokonało oceny ich sprawy. Skarżący ponownie podnieśli, że SKO w odpowiedzi na skargę błędnie stwierdziło, że [...] listopada 2018 r. stworzono prawne warunki do podłączenia ich nieruchomości do wybudowanej sieci. W przekonaniu skarżących w dniu [...] listopada 2018 r. nie było i nadal nie ma takiej możliwości użytkowania sieci wodociągowej przez właścicieli [...] działek rolnych położonych przy ul. [...] w P.. Ponadto skarżący ponownie wskazali, że długość przyłącza wodociągowego, zgodnie z u.z.w.o.ś., jest to odległość sieci wodociągowej od wodomierza zamontowanego na terenie nieruchomości właściciela działki. Tymczasem biegły w operacie określił tę odległość tylko do granicy działki, a więc na [...] metrów. Zdaniem skarżących biegły popełnił błąd, gdyż długość przyłącza powinien określić w taki sam sposób jak dla sąsiednich działek, według projektu technicznego sieci wodociągowej, a wówczas długość przyłącza wyniosłaby [...] metrów. Spowodowałoby to wzrost wartości przyłącza o [...] zł. W związku z tym skarżący uznali, że biegły zaniżył koszty przyłączy, a wartość przyłączy ma bezpośredni wpływ na wzrost wartości nieruchomości i w konsekwencji na wysokość opłaty adiacenckiej. Zdaniem skarżących, wzrost wartości przyłączy o [...] zł skutkowałby ustaleniem opłaty adiacenckiej w niższej kwocie - [...] zł. Ponadto autorzy skargi zarzucili, że biegły w operacie szacunkowym stwierdził, że "przedmiotowa nieruchomość przeznaczona jest w planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (zgodnie z opisane pkt 9 operatu szacunkowego) nie można jej zatem uznać za grunt rolny". Jednocześnie wskazali, że biegły dołączył do operatu inne dokumenty, z których jednoznacznie wynika, że przedmiotowa działka jest gruntem rolnym (np. wypis z ewidencji gruntów).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej zawarte, okazały się zasadne.

Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - w skrócie: "p.p.s.a."). Organ wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym (k. 25 akt sąd.), a skarżący wyrazili zgodę na rozpoznanie sprawy w tym trybie (k. [...] akt).

W toku przeprowadzonej sądowej kontroli zaskarżonej decyzji, na podstawie kryterium jej zgodności z prawem i w kontekście zarzutów sformułowanych w skardze, Sąd badał, czy organy prawidłowo zastosowały w sprawie przepisy prawa materialnego, a w szczególności przepisy art. 145, art. 146 i art. 148 ust. 1, 2 i 3 u.g.n., które zdaniem organów uzasadniały ustalenie skarżącym opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości opisanych wyżej nieruchomości.

Wobec sformułowania przez skarżących zarzutów, których część zakwalifikować należy jako naruszenia przepisów postępowania, na wstępie rozważań zaznaczyć należy, że sądowa kontrola zaskarżonej decyzji musi w pierwszej kolejności dotyczyć tych ewentualnych naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na prawidłowe ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięć organów podatkowych. Jak trafnie wskazano w orzecznictwie, rozważania w przedmiocie zastosowania określonego przepisu prawa materialnego mają uzasadnienie dopiero na tym etapie stosowania prawa, na którym nie ma już żadnych wątpliwości, co do stanu faktycznego. Dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez organ w zaskarżonej decyzji jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany w sprawie przepis prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 2 lutego 2018 r., I FSK 579/16; wyrok ten i orzeczenia powołane w dalszej części uzasadnienia dostępne są na stronie internetowej: bazy CBOSA).

Dokonując oceny wskazanych zarzutów kwalifikowanych jako naruszenia przepisów postępowania, Sąd miał na uwadze wyrażony w piśmiennictwie pogląd, według którego, chodzi tu o pewne wady stosowania przez organy regulacji proceduralnych, które mogą polegać na:

- niedopełnieniu przez organy obowiązków wynikających z tych regulacji,

- uniemożliwieniu stronie skorzystania z zawartych w tych regulacjach uprawnień,

- błędnej wykładni poszczególnych przepisów regulacji proceduralnej stosowanej przez organ (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck W-wa 2011, s. 529).

Wszystkie wymienione wyżej postaci naruszeń, muszą mieć jednak wspólną cechę istotności, co oznacza, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, wpływanie istotne na wynik sprawy, to prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowanie w nich stosunku administracyjnego, materialnego lub procesowego. Sąd uchylając z tych powodów decyzję lub postanowienie musi wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne (por. wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. akt I GSK 363/12, wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1490/11). Podkreśla się także, że aby jednoznacznie uznać, że tego rodzaju naruszenie wystąpiło, nieodzowne jest wykazanie przez stronę, że wytykane naruszenie taki wpływ mogło mieć.

Mając powyższe na uwadze Sąd zważył, że w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu skonstruowanym stosownie do wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd nie podziela najdalej idącego zarzutu, w którym skarżący w istocie podważają skuteczność wejścia do obrotu prawnego decyzji organu I instancji, skoro nie została ona opatrzona podpisem prezydenta Miasta P. (s. [...]. a) skargi). Zagadnienie wydania decyzji organu I instancji przez osobę nieuprawnioną było już przedmiotem rozważań w orzecznictwie tut. Sądu. Odnosząc się do tej kwestii wskazać należy na art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2020r. poz. 713 ze zm. – dalej u.s.g.), zgodnie z którym do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej rada gminy może upoważnić również organ wykonawczy jednostki pomocniczej. Przepis powyższy wprowadza możliwość przenoszenia uprawnień do wydawania decyzji administracyjnych należących do wójtów (burmistrzów, prezydentów) na inne podmioty, powodując, iż możliwe jest prowadzenie przez nie postępowania jurysdykcyjnego. A więc na podstawie uchwały rady gminy kompetencja do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej przenosi się na inny organ, a kompetencję tę traci organ dotychczasowy. Organy jednostek upoważnionych wydają decyzje we własnym imieniu stając się organem właściwym rzeczowo, miejscowo i funkcjonalnie.

Sądowi rozstrzygającemu niniejszą sprawę z urzędu wiadomym jest, że w innej sprawie o sygn. akt IV SA/Po 33/19, przedłożono jednolity tekstu uchwały Rady Miejskiej [...] z dnia 25 czerwca 1991 r. w sprawie przekształcenia [...] Przedsiębiorstwa Geodezyjno – Kartograficznego [...] w Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego [...], z którego wynika, że rada miasta upoważniła Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] do załatwienia indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej w tym m.in. do ustalania opłat adiacenckich. Możliwość wydania decyzji w pierwszej instancji przez B. S. wynikała natomiast z upoważnienia Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] nr [...] z dnia 1 lutego 2016 r. do załatwiania przez nią indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej dotyczących m.in. ustalania opłat adiacenckich. Upoważnienie to spełnia wymogi upoważnienia, o jakim mowa w art. 268a k.p.a., a więc pisemnego upoważnienia przez organ pracownika kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Tym samym, wbrew zarzutom skargi, uznać należało, ze przedmiotowa decyzja została wydana przez Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...], będącego organem właściwym w sprawie (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 września 2019 r., IV SA/Po 33/19).

Powyższe sporne zagadnienie mogło być już wyjaśnione skarżącym przez organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę. Jak słusznie zauważyli skarżący w piśmie sądowym z 20 lipca 2020 r. (k. [...] akt), organ ten nie ustosunkował się w odpowiedzi na skargę do jej zarzutów, a zawarty w tym piśmie wywód jest w zasadzie powtórzeniem argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji. Takie podejście organu odwoławczego

w istocie wypacza procesowe znaczenie odpowiedzi na skargę, z treści której skarżący i Sąd powinni poznać stanowisko organu wobec zawartych w skardze zarzutów i ich uzasadnienia. Jakkolwiek treść odpowiedzi na skargę złożonej w tej sprawie nie uniemożliwia dokonania przez Sąd kontroli zaskarżonych decyzji, to niewątpliwie ją utrudnia, a u skarżących może wywołać wrażenie, że nie są traktowani przez organ odwoławczy z należytą powagą. W ocenie Sądu tak ocenić należy ogólną wymowę ich pisma procesowego z 20 lipca 2020 r.

Zwrócenie uwagi przez Sąd na tę kwestię znajduje uzasadnienie w kontekście zawartego w skardze zarzutu o braku szczegółowego ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów i argumentacji odwołania skarżących (zawartych w dwóch odrębnych pismach). Skarżący sformułowali w tym zakresie szereg zastrzeżeń. Odnosząc się do tego zarzutu wyjaśnić należy, że uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. Na organach administracji spoczywa nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia, ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy, ma wskazywać jasne motywy, które legły u podstaw wydania decyzji, jak również ma zawierać ustosunkowanie się do zarzutów podnoszonych przez stronę. Uzasadnienie decyzji powinno dawać pewność, że organ rozpatrzył wszystkie aspekty sprawy, w szczególności strona powinna poznać powody, dla których jej argumenty, wnioski czy uwagi nie zostały uwzględnione przy rozstrzygnięciu sprawy. Decyzja wydana przez organ drugiej instancji winna ustosunkować się przede wszystkim do zarzutów zgłoszonych w odwołaniu. W przeciwnym bowiem razie nie można przyjąć, że orzeczenie pozwoli stronie zrozumieć i zaakceptować takie a nie inne rozstrzygnięcie sprawy (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 18 czerwca 2020 r., II SA/Bk 137/20, i powołane tam orzecznictwo).

Podkreślić ponadto należy, że wymóg zawarcia w uzasadnieniu wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia należy rozumieć w ten sposób, że uzasadnienie musi pozwalać na skontrolowanie przez sąd, czy orzekający organ nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów. Zważyć również trzeba, że z zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wywodzi się, że podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy wymaga w pierwszym rzędzie rozważenia, jakie fakty mają w sprawie znaczenie. O tym decyduje zaś norma prawa materialnego. Nie ustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny nie zastępuje, ani też nie wyręcza organu administracji publicznej w realizacji powierzonych mu zadań.

Zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy lub twierdzenia uważane przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 2 lipca 2020r., II SA/Po 1038/19; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 25 czerwca 2020 r., II SA/Go 88/20).

Wychodząc z powyższych założeń należy przyznać rację skarżącym, że wielokrotne powoływanie się przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na fakt – "stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej kanalizacji sanitarnej", nie wynika z rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, albowiem wybudowano sieć wodociągową. Z punktu 1 sentencji decyzji organu I instancji bezspornie wynika, że opłatę adiacencką ustalono z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wybudowaniem sieci wodociągowej w ulicy [...].

Rzeczywisty stan faktyczny w zakresie rodzaju wybudowanej infrastruktury technicznej wynika z akt administracyjnych i znajdujących się tam dokumentów, a zatem to uchybienie nie ma istotnego wpływu na wynik kontroli instancyjnej dokonanej przez SKO [...] Nie może mieć też istotnego znaczenia podnoszony przez skarżących fakt zawartego w obu decyzjach sformułowania, które skarżący zrozumieli w ten sposób, że w dniu 3 listopada 2018 r. zostały dokonane wpisy we wskazanych księgach wieczystych. Zdaniem Sądu, organom chodziło zapewne o stan prawny nieruchomości na dzień 3 listopada 2018 r., aczkolwiek sposób sformułowania tego zdania istotnie może wprowadzać w błąd osobę, która nie ma do czynienia z językiem prawniczym.

Słusznie akcentowany przez skarżących brak szczegółowego ustosunkowania się do wszystkich zawartych w odwołaniu zarzutów jest naruszeniem zasad

z art. 11 k.p.a. i art. 7 k.p.a., i w tym zakresie zarzut naruszenia przepisów postępowania okazał się zasadny. Uchybienie to nie ma jednak scharakteryzowanej na wstępie rozważań cechy istotności wpływu na wynik sprawy, a tym samym nie może być wyłączną i samodzielną podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Ustosunkowanie się do pozostałych zarzutów dotyczących błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, który zdaniem skarżących nie uzasadnia zastosowania powołanych przez organów przepisów prawa materialnego, a także odniesienie się do zarzutów błędnej oceny przez organy dowodu w postaci sporządzonego operatu szacunkowego, wymaga uprzedniego odwołania się do treści zastosowanych przez organy administracyjne przepisów prawa materialnego. Podkreślić bowiem należy, że o rodzaju i zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych decydują przepisy prawa materialnego, a zakres postępowania administracyjnego i obowiązków organów, limitowany jest tymi przepisami.

Zgodnie z art. 143 ust. 1 u.g.n. przepisy niniejszego rozdziału stosuje się do nieruchomości bez względu na ich rodzaj i położenie, jeżeli urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu U. E. lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne. Przepis art. 92 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Jak wskazuje art. 144 ust. 1 u.g.n., właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Definicję opłaty adiacenckiej zawiera art. 4 pkt 11 u.g.n. stanowiąc, że należy przez to rozumieć opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu U. E. lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłatę ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości.

Zgodnie z art. 145 ust. 1 i 2 u.g.n., wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Według art. 146 ust. 1, 1a, 2 u.g.n. i 3, ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały. Wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo na dzień stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Z art. 148 ust. 1, 2, 3 i 4 u.g.n. wynika, że obowiązek wnoszenia opłaty adiacenckiej powstaje po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu opłaty stała się ostateczna. W przypadku rozłożenia opłaty na raty obowiązek ten dotyczy wpłacenia pierwszej raty. Do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie opłaty adiacenckiej stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. Wysokość opłaty adiacenckiej ustalona w decyzji podlega waloryzacji począwszy od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym wydana została decyzja, do pierwszego dnia miesiąca, w którym powstał obowiązek zapłaty. Na poczet opłaty adiacenckiej zalicza się wartość świadczeń pieniężnych wniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Zgodnie a rt. 148b ust. 1 u.g.n., ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów.

Z przytoczonych regulacji wynika, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej

z tytułu budowy infrastruktury technicznej może być wydana, gdy spełnione są łącznie następujące przesłanki:

1) została wybudowana infrastruktura techniczna, z udziałem środków publicznych;

2) nie upłynął okres 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej infrastruktury technicznej;

3) nastąpił faktyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek wybudowania infrastruktury technicznej, udowodniony w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego;

4) w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej infrastruktury technicznej obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

Mając na uwadze powyższe przepisy Sąd zwraca uwagę, że odmowy zastosowania w okolicznościach tej sprawy art. 143 ust. 1 u.g.n. nie może uzasadniać wielokrotnie podnoszona przez skarżących okoliczność faktycznego rolniczego użytkowania spornych działek. Z powyższego przepisu wynika, że zawarte w nim wyłączeniem nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne dotyczy tylko sytuacji, gdy brak jest planu miejscowego. Tymczasem bezsporną okolicznością w sprawie jest, że nieruchomości skarżących znajdują się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "F. M. – część A" w P., uchwalonym przez Radę Miasta [...] uchwałą nr XCIX/119/IV/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2008 r., nr 87, poz. 1670), który na tym obszarze przewiduje zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (symbol [...]; s. [...] dec. I inst., operat szacunkowy z [...] kwietnia 2019 r. – k. [...] akt admin).

Skarżący podważają ponadto zasadność zastosowania w sprawie art. 144 § 1 u.g.n. i art. 145 ust. 1 u.g.n. twierdząc, że nie zostały stworzone warunki do podłączenia spornych nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej. W szczególności skarżący podkreślali, że nie byli członkami stowarzyszenia i nie mieli informacji o budowie nowej sieci wodociągowej, nie występowali z wnioskami do spółki A. Ich nieruchomości nie zostały wymienione i opisane w projekcie technicznym sieci wodociągowej wraz z [...] przyłączami wodociągowymi (w projekcie pominięto [...] działki rolne przy ul. [...], w tym [...] działki skarżących). Z powyższego skarżący wywiedli, że nie stworzono im warunków do podłączenia do miejskiej sieci wodociągowej. Ponadto skarżący zaznaczyli, że spółka A. nie wydała warunków technicznych dla do wykonania przyłączy do ich działek, gdyż o takie warunki nie wystąpiło stowarzyszenie. Tym samym nie zostały spełnione warunki przyłączenia do sieci określone w regulaminie A. oraz nie istnieją techniczne możliwości świadczenia usług zgodnie przepisami ustawy.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że jak wynika z uzasadnienia decyzji wydanej przez organ I instancji, organ powołał się na pismo spółki A. z 19 lutego 2019 r. z którego wynika, że – "[....] zaistniały techniczne możliwości przyłączenia..." przedmiotowych nieruchomości do sieci wodociągowej w ulicy [...] (s[...] dec. I inst., pismo z 19.02.2019 r. – k. [...] akt admin.).

W ocenie Sądu ten zarzut skarżących nie zasługuje na uwzględnienie. W judykaturze zgodnie podkreśla się, że obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej, o której mowa w art. 145 u.g.n., ustawodawca powiązał ze stworzeniem warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo ze stworzeniem warunków do korzystania z wybudowanej drogi i jednocześnie ze wzrostem wartości nieruchomości. Nie jest wystarczające samo stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do określonych urządzeń infrastruktury technicznej, czy też możliwości korzystania z wybudowanej drogi. Elementem koniecznym jest również wzrost wartości nieruchomości. Dla obowiązku poniesienia opłaty adiacenckiej nie ma przy tym znaczenia, czy dany właściciel nieruchomości zamierza korzystać z nowej infrastruktury czy drogi, istotne jest jedynie że taką możliwość uzyskał i że w jej następstwie wzrosła wartość jego majątku (wyrok NSA z dnia 16 października 2019 r., I OSK 153/18). Ponadto w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że "stworzeniem warunków" do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, jest nie data zakończenia budowy urządzeń, ale data powstania prawnej możliwości podłączenia nieruchomości do urządzeń określonej infrastruktury, czyli data powstania prawnej możliwości przystąpienia do użytkowania obiektów według właściwych przepisów. W przypadku sieci wodociągowej będą to przepisy prawa budowlanego oraz przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 28 marca 2019 r., II SA/Bk 22/19).

W ocenie Sądu rozstrzygającego niniejszą sprawę taka prawna możliwość przyłączenia działek skarżących do sieci wodociągowej istnieje. Przesłanka wyłączająca zastosowanie analizowanego tu przepisu nie może być oparta na twierdzeniu, że działka rolna – "nie potrzebuje przyłącza wody miejskiej ...." ([...]). Podobnie zastosowania powyższej regulacji nie wyłączają zgłoszone w skardze zastrzeżenia skarżących, odnoszące się do sposobu realizacji inwestycji, w tym pominięcia działki skarżących i nie zawiadomienia skarżących o realizacji robót ([...]).

Na kolejnym etapie sądowej kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd badał zasadność zarzutów skarżących dotyczących sposobu ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej. W tym zakresie zarzuty skarżących odnoszą się do operatów szacunkowych sporządzonych w postępowaniu administracyjnym przed organem I instancji.

Na wstępie tej części rozważań Sąd zwraca uwagę, że opinia biegłego podlega w postępowaniu administracyjnym, jak inne dowody, ocenie według 80 k.p.a., lecz co odróżnia ją pod tym względem, to szczególne dla tego dowodu kryteria oceny, które stanowią: poziom wiedzy biegłego, podstawy teoretyczne opinii, sposób motywowania sformułowanego w niej stanowiska oraz stopień stanowczości wyrażonych w niej ocen, a także zgodność z zasadami logiki i wiedzy powszechnej. Podkreślić należy, że specyfika oceny dowodu z opinii biegłego wyraża się w tym, że sfera merytoryczna opinii kontrolowana jest przez organ administracyjny, który nie posiada wiadomości specjalnych, w istocie tylko w zakresie zgodności z zasadami logicznego myślenia, doświadczenia życiowego i wiedzy powszechnej. Te kryteria są wystarczające do uznania opinii biegłego za nieprzekonującą. Organ nie może oprzeć swego przekonania o istnieniu lub braku okoliczności, których zbadanie wymaga wiadomości specjalnych, wyłącznie na podstawie konkluzji opinii biegłego, ale powinien sprawdzić poprawność poszczególnych elementów opinii, składających się na trafność jej wniosków końcowych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że opinia biegłego, jest jednym z dowodów w sprawie i może być przedmiotem krytyki stron, a organ nie jest nią związany i ma obowiązek jej oceny w kontekście całokształtu materiału dowodowego. Przy czym ustalenie stanu faktycznego sprawy należy zawsze do organu, a biegły powinien jedynie udzielić odpowiedzi na konkretne pytania dostosowane do stanu faktycznego sprawy. Z istoty tego dowodu wynika, że opinia biegłego musi zawierać uzasadnienie, które pozwoliłoby dokonać analizy poprawności wniosków stawianych przez biegłego bez konieczności wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. Musi zatem przekonywać jako logiczna całość, a biegły powinien wskazać i wyjaśnić przesłanki, które doprowadziły go do przedstawionych konkluzji. Organ musi skontrolować ustalenia faktyczne zawarte w operacie oraz to, czy zawiera on wymagane przepisami prawa elementy i czy nie występują w nim niejasności lub błędy wymagające uzupełnienia lub poprawienia (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 28 maja 2019 r., I SA/Gl 1279/18, i powołane tam orzecznictwo).

Zaznaczyć ponadto należy, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach - jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Organ obowiązany jest więc dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, to jest zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W judykaturze podkreśla się, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania należytej staranności. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Jeśli strona lub organ ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to - pomijając kwestię jego uzupełnienia - może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego jest uprawniony na mocy art. 157 u.g.n.

W kontekście zawartych w skardze zarzutów wyjaśnić ponadto należy, że rzeczoznawca, który przedstawia zestawienie nieruchomości porównawczych, zazwyczaj podaje nieruchomości wielkościowo odbiegające od nieruchomości wycenianej. Oczywistym bowiem jest, że nie ma nieruchomości porównawczych w pełni zbieżnych z nieruchomością porównywaną i zawsze wystąpią pewne różnice w kwestii ich parametrów (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27 grudnia 2018 r., II SA/Wr 420/18, i powołane tam orzecznictwo).

Jak wynika z akt administracyjnych, skarżący zgłosili zastrzeżenia do dwóch operatów szacunkowych z 15 kwietnia 2019 r. (pisma znaczone jako "zażalenia" z dnia 22 i 23 maja 2019 r. (k. [...] akt admin.). Do tych zastrzeżeń Autor operatów ustosunkował się w piśmie z dnia 6 czerwca 2019 r. (k. [...] akt admin.).

Sąd podziela – co do zasady - stanowisko organu odwoławczego, że rzeczoznawca odniosła się do zgłoszonych uwag, a organ nie znalazł podstaw, aby w świetle tych wyjaśnień i ich konfrontacji z zastrzeżeniami skarżących, uznać ten dowód za niewiarygodny. Skuteczne podważenie wywodu biegłego (rzeczoznawcy) w praktyce możliwe jest przez odwołanie się do innego operatu, który uzasadniałby zgłoszone przez stronę wątpliwości. Polemika z wnioskami operatu i przyjętą przez rzeczoznawcę metodologią nie może natomiast opierać się na prezentowaniu przez stronę własnego stanowiska, opartego na subiektywnej ocenie operatu, jako dla niej niekorzystnego.

Umknęło jednak uwadze organu II instancji, że w odwołaniu skarżący rozszerzyli w tym zakresie argumentację, kwestionując między innymi sposób oszacowania przez rzeczoznawcę kosztów budowy przyłącza. Zdaniem skarżących, przyłącze nie kończy się na granicy działki. Jak podnieśli skarżący w skardze, długość przyłącza wodociągowego, zgodnie z u.z.w.o.ś., jest to odległość sieci wodociągowej od wodomierza zamontowanego na terenie nieruchomości właściciela działki. Tymczasem rzeczoznawca w operacie określił tę odległość tylko do granicy działki, a więc na [...] metrów. Zdaniem skarżących rzeczoznawca popełnił błąd, gdyż długość przyłącza powinien określić w taki sam sposób jak dla sąsiednich działek, według projektu technicznego sieci wodociągowej, a wówczas długość przyłącza wyniosłaby [...] metrów. Spowodowałoby to wzrost wartości przyłącza o [...] zł. W związku z tym skarżący uznali, że w operacie zaniżono koszty przyłączy, a wartość przyłączy ma bezpośredni wpływ na wzrost wartości nieruchomości i w konsekwencji na wysokość opłaty adiacenckiej.

W ocenie Sądu skarżący zasadnie wskazali w skardze, że zarzut ten nie wkracza w obszar wyznaczony wiadomościami specjalnymi (s. [...] skargi). Zdaniem Sądu długość przyłącza w tych konkretnych okolicznościach jest kwestią ustaleń faktycznych, skoro od tych ustaleń zależy wartość oszacowanych kosztów wykonania przyłącza. Jest to zatem okoliczność, która ma istotne znaczenie dla wyniku tej sprawy. Sąd uznał, że w tym zakresie podstawa faktyczna rozstrzygnięcia organów jest niepełna, a organ odwoławczy winien zwrócić się do rzeczoznawcy o ustosunkowanie się do tego zarzutu. Ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej w tym okolicznościach faktycznych uznać należy za przedwczesne.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy uzupełni w tym zakresie ustalenia faktyczne i wezwie rzeczoznawcę do ustosunkowania się do zarzutów skarżących dotyczących prawidłowości określenia w operatach kosztów przyłączenia spornych nieruchomości do sieci wodociągowej. Swoje stanowisko organ przedstawi

w wyczerpującym uzasadnieniu decyzji, odnosząc się do wszystkich zgłoszonych w odwołaniu zarzutów i twierdzeń.

W ocenie Sądu stwierdzone uchybienia nie uzasadniają stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, o co wnoszą skarżący w skardze (punkt [...] petitum skargi). Sąd nie stwierdził, aby w okolicznościach tej sprawy zachodziły podstawy stwierdzenia nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

Ponadto Sąd wyjaśnia, że zakres sądowej kontroli w tym postępowaniu nie obejmował zgłoszonych w skardze zarzutów dotyczących przewlekłego prowadzenia przez organy postępowania i bezczynności. Domaganie się przez stronę postępowania administracyjnego stwierdzenia przez Sąd bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, możliwe jest w sytuacji złożenia osobnej skargi, którą sąd administracyjny rozpoznaje w odrębnym postępowaniu na podstawie art. 149 § 1 i nast. p.p.s.a. Przekroczenie przez organ administracyjny ustawowych terminów załatwienia sprawy nie prowadzi jednak do "przedawnienia sprawy", jak twierdzą skarżący (punkt 3 petitum skargi).

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżących kwotę [...]zł z tytułu uiszczonego wpisu od skargi.