Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 254/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6379 Inne o symbolu podstawowym 637
Hasła tematyczne: Bankowe prawo
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 34c ust. 5 i 6
journal: Dz.U. 2017 poz 1049
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2000 r. o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu.
article: art. 8 ust. 1 w zw. z par. 2 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 113 poz 1210
law: Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 21 września 2001 r. w sprawie określenia wzoru rejestru transakcji, sposobu jego prowadzenia oraz  trybu dostarczania danych z rejestru Generalnemu Inspektorowi Informacji Finansowej
article: art. 138 par. 1 pkt 1 w zw. z art. 107 par. 1 i 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant st. ref. Katarzyna Bytner po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2018 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

C. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] (skarżąca), reprezentowana przez adwokata, wniosła do tutejszego Sądu skargę na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] listopada 2017 r., utrzymującą w mocy decyzję Generalnego Inspektora Informacji Finansowej z dnia [...] lipca 2017 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 30.000 zł za niedopełnienie obowiązku rejestracji transakcji, o której mowa w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2000 r. o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu (Dz.U. z 2017 r. poz. 1049, dalej jako "Ustawa"), przekazania Generalnemu Inspektorowi dokumentów dotyczących tej transakcji (dalej "Decyzja").

Jak wynika z akt sprawy, w okresie od dnia [...] czerwca 2015 r. do dnia [...] października 2016 r. Urząd Kontroli Skarbowej w [...] przeprowadził kontrole przestrzegania przez Spółkę w roku 2014 obowiązków z zakresu przeciwdziałania praniu pieniędzy i finansowania terroryzmu. W wyniku kontroli Urząd Kontroli Skarbowej stwierdził niedopełnienie przez Spółkę obowiązku rejestracji transakcji, o którym mowa w art. 8 ust. 1 Ustawy w terminie określonym rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 21 września 2001 r. w sprawie określenia wzoru rejestracji transakcji, sposobu jego prowadzenia oraz trybu dostarczania danych z rejestru Generalnemu Inspektorowi Informacji Finansowej (dalej jako "Rozporządzenie"). Wobec stwierdzonego naruszenia, w dniu [...] lipca 2017 r. Generalny Inspektor wydał decyzję nakładającą na Spółkę karę administracyjną w wysokości 100.000 zł (sto tysięcy złotych).

Spółka nie zgodziła się z tym rozstrzygnięciem i w dniu 3 sierpnia 2017 r. wniosła do Ministra Rozwoju i Finansów odwołanie, zaskarżając decyzję w całości.

Skarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją Minister Rozwoju i Finansów uchylił zaskarżoną decyzję Generalnego Inspektora w całości, nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości 30.000 zł (trzydzieści tysięcy złotych) oraz umorzył postepowanie w pozostałym zakresie.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), zwanej dalej Kpa, w związku z art. 34c ust. 5 i 6 ustawy z dnia 16 listopada 2000 r. o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu (Dz.U. z 2017 r., poz. 1049), zwanej dalej ustawą oraz art. 8 ust. 1 ustawy w związku z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 21 września 2001 r. w sprawie określenia wzoru rejestru transakcji, sposobu jego prowadzenia oraz trybu dostarczania danych z rejestru Generalnemu Inspektorowi Informacji Finansowej (Dz.U. z 2001 r. Nr 113, poz. 1210 ze zm. dalej: rozporządzenie) i art. 12 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 34a pkt 1 ustawy, art. 34c ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 3 pkt 7 i 3a ustawy.

W uzasadnieniu tej decyzji Minister Rozwoju i Finansów wskazał, że opierając się na zgromadzonych w sprawie dokumentach (w tym protokole z przesłuchania świadka i ekspertyzie) uznał za udowodnione twierdzenie Spółki, iż w 2014 r. dokonywała rejestracji transakcji ponadprogowych w terminie wynikającym z obowiązujących przepisów. Zdaniem Ministra, analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że w niniejszej sprawie nie miało miejsce naruszenie obowiązku rejestracji transakcji, o których mowa w art. 8 ust. 1 ustawy. Tym samym nie ma podstaw do badania materiału dowodowego pod kątem zakresu opisanego naruszenia.

Wobec powyższego postępowanie w zakresie nałożenia kary pieniężnej z tytułu niedopełnienia przez Spółkę w 2014 r. obowiązku rejestracji transakcji określonych w art. 8 ust. 1 ustawy stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu.

Minister podniósł natomiast, że z akt sprawy wynika, że Spółka nie dopełniła obowiązku przekazania informacji o transakcjach zarejestrowanych zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy do Generalnego Inspektora w terminie 14 dni po upływie każdego miesiąca kalendarzowego. W konsekwencji zaniechanie to spowodowało nałożenie na Spółkę kary pieniężnej na podstawie art. 34a pkt 1 ustawy.

Strona uważa stanowisko organu za błędne. Jej zdaniem, zgodnie z literalnym brzmieniem art. 34a pkt 1 ustawy, istnieją podstawy do nałożenia kary pieniężnej na instytucję obowiązaną, która nie dopełniła rejestracji transakcji określonej w art. 8 ust. 1 ustawy, przekazania Generalnemu Inspektorowi dokumentów dotyczących tej transakcji lub przechowywania przez wymagany okres rejestru tych transakcji. Stwierdzone uchybienie, tj. opóźnienie w przekazaniu informacji, w ewidentny sposób nie podpada pod hipotezę w cytowanym przepisie. Spółka stoi na stanowisku, że opóźnienie w przekazaniu informacji o transakcjach, o których mowa w art. 8 ust. 1 i ust. 3 ustawy nie stanowi naruszenia obowiązku przekazania Generalnemu Inspektorowi dokumentów dotyczących tej transakcji. Oznacza to również, że organ I instancji nie miał podstaw do tego, aby za opóźnienie w przekazaniu informacji, nałożyć na Spółkę karę pieniężną.

Nie podzielając argumentacji przedstawionej przez skarżącą w odwołaniu a także w wyjaśnieniach przed organem I instancji (pismo z 19 maja 2017 r.) Minister wskazał, że istotne znaczenie w kwestii właściwej wykładni art. 34a pkt. 1 ustawy ma rozumienie tego, że dokument jest nośnikiem informacji o zarejestrowanej transakcji. Przekazanie informacji zawsze odbywa się za pośrednictwem jakiegoś nośnika tej informacji, na którym jest ona zapisana (np. w formie papierowej - kopia karty transakcji lub w formie elektronicznej - np. zapis na płycie CD-ROM w standardzie ISO 9660). Przepisy rozporządzenia szczegółowo określają formę dokumentu służącego przekazaniu do GIIF przedmiotowych informacji. Za takim rozumieniem art. 34a pkt 1 ustawy przemawiają wprost przepisy rozporządzenia - zgodnie z § 10.1: Instytucja obowiązana, która stwierdziła błąd w dostarczonej informacji, przekazuje Generalnemu Inspektorowi, w terminie siedmiu dni od dnia ich ujawnienia, skorygowane dane.

§10.2 Dane, o których mowa w ust. 1, są dostarczane z wykorzystaniem takiego samego nośnika informacji, jakiego instytucja obowiązana użyła do przekazu korygowanej informacji.

Zatem w sytuacji, w której instytucja obowiązana nic przekaże do Generalnego Inspektora w terminie 14 dni, po upływie odpowiedniego miesiąca kalendarzowego, dokumentu zawierającego informację o transakcji zarejestrowanej w trybie art. 8 ust. 1 ustawy, spełnione zostają przesłanki określone w art. 34a pkt 1 ustawy, stanowiące podstawę do nałożenia kary pieniężnej, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie.

Dalej Minister wywodził, że wbrew poglądowi strony, organ nie może badać innych przesłanek, niż enumeratywnie wymienione w art. 34c ust. 2 ustawy. W związku z tym, bez znaczenia dla sprawy pozostają powody powstania nieprawidłowości w zakresie przekazywania informacji do Generalnego Inspektora czy kwestia winy, jak również działania naprawcze, których celem jest zapobieganie powstawaniu nieprawidłowości w przyszłości. Obowiązkiem organu nakładającego karę pieniężną jest ustalenie, czy naruszenie miało miejsce (rodzaj naruszenia), a jeśli tak, to w jakim zakresie.

Innymi słowy, zdaniem Ministra, kwestia świadomości zaniechania wykonania obowiązków, selektywnego przekazywania w trakcie kontroli informacji czy też winy przy powstaniu nieprawidłowości nie jest przedmiotem badania w trakcie postępowania dotyczącego nałożenia kary pieniężnej, co wynika z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 34c ust. 2 ustawy, którymi organ kieruje się dokonując wymiaru kary. Podobnie nie jest przedmiotem niniejszego rozstrzygnięcia kwestia wymiany korespondencji pomiędzy Spółką i organem przeprowadzającym kontrolę oraz samego sposobu prowadzenia kontroli.

Minister wskazał, że ustalając zakres przedmiotowego naruszenia oparł się przede wszystkim na dowodach przesłanych przez Stronę, w szczególności na informacjach zawartych na 2 płytach CD przesłanych przy pismach z dnia 6 czerwca 2017 r. i z 3 lipca 2017 r. Płyty te zawierają wyciąg z rejestru GIIF za 2014 r. w formie excel, zawierający: datę transakcji, datę rejestracji transakcji oraz datę przekazania informacji o zarejestrowanych transakcjach do GIIF.

Analiza tych dowodów wskazuje, że w 2014 r. w stosunku do 22.757 transakcji określonych w art. 8 ust. 1 ustawy, Spółka przekazała do Generalnego Inspektora informacje z naruszeniem terminu wynikającego z art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy.

Określając zakres naruszenia Minister porównał liczbę transakcji zarejestrowanych w badanym okresie czasu (rok 2014), o których informacje zostały przekazane z opóźnieniem - tj. 22.757 z liczbą wszystkich transakcji zarejestrowanych w badanym okresie czasu, o których informacje powinny być przekazane do GIIF - tj. 27.358.

Zakresu naruszenia nie można badać przez pryzmat wszystkich przeprowadzonych w 2014 r. transakcji - także tych nie podlegających rejestracji - jak sugeruje to Spółka w wyjaśnieniach złożonych przed organem I instancji oraz świadek pan R. G. Członek Zarządu Spółki, ponieważ przedmiot porównania musi być jednorodny (porównywane powinny być transakcje podlegające rejestracji, o których informacje powinny być przekazywane do Generalnego Inspektora).

Powyższe wskazuje, że zakres naruszenia obowiązku określonego w art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy był bardzo duży, gdyż kształtował się na poziomie ok, 83%. Oznacza to, że zakres naruszenia wpłynął na zwiększenie wymiaru kary.

Minister zauważył również, że uwagi dokonane przez Spółkę w piśmie z dnia 19 maja 2017 r., w kontekście wymiaru kary w odniesieniu do innych instytucji obowiązanych, na które nałożona została kara pieniężna, nic mają uzasadnienia na gruncie przepisów niniejszej ustawy. Podkreślił, że kara pieniężna nakładana jest w drodze indywidualnej decyzji z uwzględnieniem trzech przesłanek wymienionych w art. 34c ust. 2 ustawy, które w każdej sprawie są inne. Nie można dokonywać porównania wysokości wymiaru kary pieniężnej opierając się tylko na jednej przesłance (rodzaj czy zakres naruszenia), z pominięciem pozostałych przesłanek, tj. możliwości finansowych instytucji obowiązanej oraz jej dotychczasowej działalności, które zależą od konkretnych sytuacji instytucji obowiązanej.

Odnosząc się do pozostałych przesłanek wpływających na wymiar kary, w myśl art. 34c ust. 2 ustawy to jest: dotychczasowa działalność instytucji zobowiązanej oraz jej możliwości finansowe Minister stwierdził, że

1) gdy chodzi o dotychczasową działalność spółki, to z akt sprawy wynika, że skarżąca nie była wcześniej kontrolowana przez Generalnego Inspektora ani też przez Urząd Kontroli Skarbowej stąd też nie ma informacji, które pozwoliłyby na ocenę, w jaki sposób Spółka dotychczas – tj. do czasu przedmiotowej kontroli UKS w [...], wykonywała obowiązki z zakresu przeciwdziałania praniu brudnych pieniędzy oraz finansowania terroryzmu. Okoliczność ta wpłynęła zatem na zmniejszenie wymiaru kary pieniężnej. Natomiast działania naprawcze podjęte po kontroli, nie mogą być brane pod uwagę przy ocenie dotychczasowej działalności Strony gdyż decyzja dotyczy stanu faktycznego na dzień, do którego obowiązek ustawowy powinien być wykonany.

2) odnośnie natomiast uwzględnienia przy wymiarze kary możliwości finansowych Spółki Minister podniósł, że przy piśmie z 10 kwietnia 2017 r. Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w [...] poinformował, że podatnik podatku dochodowego od osób prawnych w zeznaniu o wysokości osiągniętego dochodu (poniesionej straty) wykazał dochód w wysokości za rok 2014 - 1.674.682,29 zł, a w kolejnych latach: 2015 i 2016 podatnik wykazał milionowe straty.

Z kolei strona w piśmie z 19 maja 2017 r. poinformowała, że strata w 2015 r. i 2016 r. wynikała z intensywnego rozwoju i realizowanych inwestycji, w tym na usprawnienie i rozbudowę działania systemów informatycznych odpowiedzialnych za realizację obowiązków przewidzianych w ustawie. W tej sytuacji, zdaniem skarżącej, nałożenie na Stronę jakiejkolwiek kary pieniężnej będzie bardzo istotnym obciążeniem, a ustalenie jej wysokości na poziomie wyraźnie odbiegającym od dolnego ustawowego limitu może okazać się obciążeniem w ogóle przekraczającym możliwości finansowe Spółki, prowadząc do zaburzenia jej prawodłowego funkcjonowania.

Zważywszy na powyższe Minister uznał, że możliwości finansowe Spółki, ocenione w perspektywie kilku lat – ze względu na osiągnięte straty – nie są dobre. Zatem okoliczność ta wpłynęła na zmniejszenie wymiaru kary pieniężnej. Dlatego po ponownym rozpatrzeniu sprawy nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 30.000 zł.

W podsumowaniu organ stwierdził, że ustalając wysokość kary pieniężnej uwzględnił rodzaj i zakres naruszenia, dotychczasową działalność instytucji obowiązanej oraz jej możliwości finansowe, zgodnie z dyspozycją art. 34c ust. 2 ustawy, co szczegółowo uzasadnił w treści niniejszej decyzji. Minister podkreślił sankcyjny oraz edukacyjny charakter nakładanej kary pieniężnej, wyrażając przy tym nadzieję, że odniesie ona spodziewany skutek w przyszłości w kontekście prawidłowego wykonywania wszystkich obowiązków dotyczących przeciwdziałania praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu a jednocześnie nie zakłóci funkcjonowania Spółki w przestrzeni gospodarczej.

Na poparcie swojego stanowiska Minister odwołał się do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego wypowiadającego się w kwestii roli kary administracyjnej (sygn. akt P 9/08; P. 19/16), w których TK określił rolę administracyjnych kar pieniężnych, jako reakcję na naruszenie ustawowych obowiązków. Brak stosownej sankcji powoduje bowiem, że przepis staje się martwy, a niespełnianie obowiązku nagminne. Trybunał podkreślił ponadto znaczenie prewencyjne administracyjnych kar pieniężnych, które przez zapowiedź negatywnych konsekwencji, jakie nastąpią wypadku naruszenia obowiązków określonych w ustawie albo w decyzji administracyjnej, motywują adresatów do wykonywania ustawowych obowiązków. Podstawą zastosowania tego typu kar jest samo obiektywne naruszenie prawa. Trybunał wskazał również na funkcję represyjną kary administracyjnej, jednocześnie podkreślił, że administracyjna kara pieniężna przede wszystkim stanowi środek przymusu, który służyć ma zapewnieniu wykonywania obowiązków wobec państwa. Ponadto Trybunał zauważył, że art. 83 Konstytucji RP nakłada na każdego obowiązek przestrzegania prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Tym samym ustawodawcy przysługuje swoboda określenia sankcji związanych z niedopełnieniem tego obowiązku.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Rozwoju i Finansów spółka C. zaskarżyła w części wyżej wymienioną decyzję z dnia [...] listopada 2017 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za niedopełnienie w 2014 r. obowiązku przekazania do Generalnego Inspektora Informacji Finansowej (dalej jako "Generalny Inspektor") dokumentów dotyczących transakcji, o których mowa w art. 8 ust. 1 Ustawy, w zakresie, w jakim decyzja ta nakłada na Skarżącą karę pieniężną w wysokości 30.000 zł.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisu prawa materialnego, to jest art. 34a pkt 1 Ustawy, poprzez błędne przyjęcie, że wskazany przepis penalizuje opóźnienie w przekazaniu Generalnemu Inspektorowi informacji dotyczących danej transakcji, w uzasadnieniu ponowiła argumenty przedstawione w toku postępowania przed organem.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., o uwzględnienie skargi i uchylenie w części zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] listopada 2017 r. oraz w całości poprzedzającej ją decyzji Generalnego Inspektora Informacji Finansowej z dnia [...] lipca 2017 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Nadto, na stronie 8 przedmiotowej skargi (k. 9 akt sądowych) podniosła zarzut dotyczący wysokości nałożonej kary pieniężnej w aspekcie nieprawidłowego ustalenia zakresu przedmiotowego naruszenia. W uzasadnieniu tego zarzutu skarżąca stwierdziła, że nie zgadza się z twierdzeniem organu, iż zakresu naruszenia nie można badać przez pryzmat wszystkich transakcji przeprowadzonych w 2014 r. ponieważ przedmiot porównania musi być jednorodny (w ocenie Organu porównywane powinny być transakcje podlegające rejestracji, o których informacje powinny być przekazywane do Generalnego Inspektora).

Według Spółki, nawet gdy wynik badania przeprowadzonego przez Spółkę doprowadzi do wniosku, iż transakcja nie podlega obowiązkowi rejestracji, a tym samym nie jest konieczne przekazanie Generalnemu Inspektorowi informacji o transakcjach, nie oznacza to, że badanie nie zostało przeprowadzone, a dana transakcja nie została sprawdzona pod względem wypełnienia przesłanek określonych w art. 8 ust. 1 lub 3 w zw. z art. 11 ust. 1 Ustawy.

Tym samym, zdaniem skarżącej, przedmiot porównania zakładający zestawienie transakcji zaraportowanych w ocenie Organu z opóźnieniem z ogółem transakcji przeprowadzonych przez Spółkę w 2014 r. jest jednorodny, a także miarodajny dla ustalenia rzeczywistej skali potencjalnego naruszenia i nie istnieją więc przeszkody, aby do określenia zakresu naruszenia organ przyjął tę właśnie metodę.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Finansów wniósł o oddalenie skargi. Organ odniósł się do postawionych zarzutów podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Organ podkreślił, że przyjmując proponowany przez Skarżącą sposób ustalania zakresu naruszenia - to porównanie obejmowałoby także te z przeprowadzonych transakcji, których nie dotyczyłby obowiązek rejestracji i przesłania o nich informacji, a zatem przedmiot porównania uwzględniałby transakcje niemające nic wspólnego z naruszonym obowiązkiem.

Zdaniem organu, metoda liczenia zakresu naruszenia opisana przez Skarżącą ma na celu nie tyle wskazanie rzeczywistej skali naruszenia obowiązku określonego w art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy, ile ma wpłynąć na obniżenie w drastyczny sposób wielkości kary pieniężnej (organ ocenił zakres naruszenia na ok. 83 %, natomiast Strona oceniła ten zakres na 0,03976 %, co zdaniem Ministra nie znajduje uzasadnienia).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, działając w granicach sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018, poz. 1302, zwaną dalej: p.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (WSA) stwierdza, że w działaniu organu nie dopatrzył się nieprawidłowości zarówno, gdy idzie o wykładnię przepisu art. 34a pkt 1 ustawy z dnia 16 listopada 2000 r. o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu (Dz.U. z 2017 r., poz. 1049, zwanej dalej ustawą); o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak w procesie subsumpcji ustalonego stanu faktycznego pod zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego.

Jak wynika z decyzji poddanej niniejszej kontroli sądowoadministracyjnej, kara pieniężna w wysokości 30.000 zł nałożona na skarżącą na podstawie art. 34a pkt 1 ustawy była związana z ustaleniem, że spółka nie dopełniła obowiązku wynikającego z art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy przekazania do Głównego Inspektora Informacji Finansowej (GI1F) informacji o transakcjach zarejestrowanych zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy w terminie 14 dni po upływie każdego miesiąca kalendarzowego. Organ stwierdził, że Informacje o 22.757 transakcjach zostały przekazane do GIIF z opóźnieniem sięgającym od 3 dni (transakcje za październik 2014 r.), do 17 miesięcy (transakcje za styczeń 2014 r.).

Skarżąca nie podważa przyjętej przez organ ilości transakcji zaraportowanych z opóźnieniem. Stwierdza natomiast, że przepis art. 34a pkt 1 ustawy, zgodnie z jego literalnym brzmieniem, nie penalizuje opóźnienia w przekazaniu GIIF informacji dotyczących transakcji zarejestrowanych zgodnie z art. 18 ust 1 ustawy tj. przekraczających 15.000 euro (dalej powoływane też, jako transakcje ponadprogowe). Zdaniem skarżącej, w myśl art. 34 a pkt 1 ustawy, istnieją podstawy do nałożenia kary pieniężnej na instytucję obowiązaną wyłącznie za naruszenie jednego za spoczywających na spółce obowiązków wobec Generalnego Inspektora - w tym przypadku - obowiązku przekazania na jego żądanie określonych dokumentów dotyczących danej transakcji. Okoliczność zaś przekazania przez Spółkę z opóźnieniem informacji dotyczących zarejestrowanych transakcji nie podlega sankcjom karnoadministracyjnym. Opóźnienie w przekazaniu określonych informacji do Generalnego Inspektora nie ma, zdaniem spółki, nic wspólnego z samym obowiązkiem rejestracji transakcji oraz obowiązkami przechowywania przez wymagany okres rejestru oraz dokumentów dotyczących transakcji ujętych w rejestrze. W ocenie Strony, opóźnienie w przekazaniu informacji o transakcjach, o których mowa w art. 8 ust. 1 i ust. 3 ustawy nie stanowi naruszenia obowiązku "przekazania Generalnemu Inspektorowi dokumentów dotyczących tej transakcji". W ramach obowiązku raportowania Generalnemu Inspektorowi transakcji przekraczających 15.000 euro nie zawiera się obowiązek przekazywania przez Spółkę jakichkolwiek dokumentów (w rozumieniu art. 78 k.c.) dotyczących zarejestrowanych transakcji. Przepis art. 34a pkt 1 ustawy przewiduje wyłącznie karę pieniężną za naruszenie obowiązku przekazania Generalnemu Inspektorowi dokumentów dotyczących danej transakcji. Spółka odróżnia przekazanie Generalnemu Inspektorowi dokumentów dotyczących transakcji od przekazania informacji odpowiadającej treści uzupełnionego rejestru (nowo wprowadzonych informacji z rejestru).

Skarżąca zarzuca także, że nieprawidłowo Minister Rozwoju i Finansów określił zakres naruszenia obowiązku określonego w art. 12 ust.2 pkt 1 ustawy, jako duży (ok. 83%), co w efekcie wpływało na wysokość nałożonej kary. Jak wyjaśnia strona, organ uwzględnił bowiem jedynie transakcje zarejestrowane w badanym okresie tj. 2014 r., o których informacje powinny być przekazywane do Generalnego Inspektora, zamiast wzięcia pod uwagę wszystkich transakcji przeprowadzonych w 2014 r., nawet jeżeli wynik badania pod kątem wypełnienia przesłanek z art 8 ust.3 ustawy jest negatywny a więc transakcja nie podlega rejestracji i obowiązkowi przekazania informacji GIIF.

Uwzględniając powyższe, w pierwszej kolejności należy rozpoznać zarzut najdalej idący, mianowicie naruszenia art. 34a pkt 1 ustawy przez błędną wykładnię tego przepisu dokonaną przez organ. Dopiero bowiem po ustaleniu, czy spółka naruszyła ten przepis będzie można przejść do kwestii oceny prawidłowości w zakresie wysokości kary pieniężnej nałożonej na stronę skarżącą.

Zgodnie z art 8 ust. 1 ustawy instytucja obowiązana przeprowadzająca transakcję, której równowartość przekracza 15.000 euro, ma obowiązek zarejestrować taką transakcję również w przypadku, gdy jest ona przeprowadzana za pomocą więcej niż jednej operacji, których okoliczności wskazują, że są one ze sobą powiązane i zostały podzielone na operacje o mniejszej wartości z zamiarem uniknięcia obowiązku rejestracji. W myśl art. 11 ust.1 ustawy, instytucje obowiązane przekazują Generalnemu Inspektorowi informacje o transakcjach zarejestrowanych zgodnie z art. 8 ust. 1 i 3. Przekazanie to polega na przesłaniu lub dostarczeniu danych z rejestru transakcji, o którym mowa w art. 8 ust. 4, także z wykorzystaniem informatycznych nośników danych. Stosownie do art. 12 ust.2 Informacje o transakcjach zarejestrowanych zgodnie z art. 8 ust. 1 i 3, zawierające dane określone w ust. 1, przekazuje się do Generalnego Inspektora:

1) w terminie 14 dni po upływie każdego miesiąca kalendarzowego - w przypadku transakcji, o których mowa w art. 8 ust. 1;

W myśl art. 34a ust.1 omawianej ustawy instytucja obowiązana, z wyłączeniem Narodowego Banku Polskiego, która nie dopełnia obowiązku rejestracji transakcji, o której mowa w art. 8 ust. 1, przekazania Generalnemu Inspektorowi dokumentów dotyczących tej transakcji lub przechowywania przez wymagany okres rejestru tych transakcji lub dokumentów dotyczących tej transakcji podlega karze pieniężnej. Stosownie do art. 34c. ust. 1 ustawy karę pieniężną nakłada Generalny Inspektor w drodze decyzji, w wysokości nie większej niż 750.000 zł, a w razie naruszenia, o którym mowa w art. 34a pkt 5 - w wysokości nie większej niż 100.000 zł. Ustalając wysokość kary pieniężnej, Generalny Inspektor uwzględnia rodzaj i zakres naruszenia, dotychczasową działalność instytucji obowiązanej oraz jej możliwości finansowe (ust. 2.).

Uznając za nieprawidłowe stanowisko skarżącej w zakresie wykładni art. 34a pkt 1 ustawy należy w punkcie wyjścia wskazać, że organ trafnie podniósł, iż przy interpretacji tego przepisu trzeba mieć na uwadze, że przez dokument dotyczący transakcji o której mowa w art. 8 ust. 1 podlegający obowiązkowi przekazania Generalnemu Inspektorowi należy rozumieć nośnik informacji zawierający dane o zarejestrowanej transakcji. Pogląd Ministra Rozwoju i Finansów znajduje uzasadnienie w analizie przepisów ustawy i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 21 września 2001 r. w sprawie określenia wzoru rejestru transakcji, sposobu jego prowadzenia oraz trybu dostarczania danych z rejestru Generalnemu Inspektorowi Informacji Finansowej (dalej: rozporządzenie).

Zasady raportowania informacji o tzw. transakcjach ponadprogowych uregulowane są w art. 8 ust.1 i w art. 12 ustawy, która wraz z definicją pojęcia transakcji (art 2 pkt 2 tej ustawy) określa zakres informacji i terminy dostarczania informacji do GIIF. Przepisy rozporządzenia określają strukturę zapisu elektronicznego i papierowego, strukturę i zasady budowy plików oraz tryb dostarczania przedmiotowych informacji do GIIF. Instytucje obowiązane przekazują dane w ww. transakcjach zbiorczo, w postaci plików, w terminie 14 dni po upływie każdego miesiąca kalendarzowego. Zgodnie z obowiązującymi w 2014 r. zasadami (ten okres obejmowała kontrola skarżącej przeprowadzona przez UKS w [...] pliki z danymi przekazywane są przy pomocy jednego z trzech kanałów elektronicznych: 1. bezpiecznej strony internetowej; 2. bezpiecznej poczty elektronicznej; 3. Płyty CD/dyskietki. Przy czym, w przypadku przekazywania informacji o transakcjach za pośrednictwem bezpiecznej strony internetowej, możliwe jest zarówno przesłanie przy jej pomocy pliku wygenerowanego w odpowiednim formacie z systemu instytucji obowiązanej, jak i wypełnienie formularza zawierającego elektroniczną wersję karty bezpośrednio na stronie WWW.

Na podkreślenie zasługuje, że informacje przekazywane do GIIF dotyczące transakcji zarejestrowanych zgodnie z art. 8 ust.1 i 3 (przy czym, jak już powiedziano, ta sprawa dotyczy transakcji zarejestrowanych zgodnie z art. 8 ust.1 ustawy) ma charakter urzędowy. Dane przekazywane na nośniku elektronicznym, przekazywane są wraz z opisem zawierającym m.in. podpis osoby wyznaczonej do realizacji obowiązków określonych w ustawie. Dane przekazywane w formie elektronicznej opatrzone są bezpiecznym podpisem elektronicznym, w rozumieniu ustawy z dnia 18 września 2001 o podpisie elektronicznym. Natomiast kopia karty transakcji dla przekazania informacji w formie papierowej powinna być odwzorowaniem karty transakcji podpisanej przez osobę wypełniającą kartę transakcji (v. § 8 rozporządzenia). Należy także podkreślić, że w myśl § 10 ust. 1 ww. rozporządzenia: Instytucja obowiązana, która stwierdziła błąd w dostarczonej informacji, przekazuje Generalnemu Inspektorowi, w terminie siedmiu dni od dnia ich ujawnienia, skorygowane dane. Stosownie natomiast do § 1 0 ust.2 rozporządzenia dane, o których mowa w ust. 1, są dostarczane z wykorzystaniem takiego samego nośnika informacji, jakiego instytucja obowiązana użyła do przekazu korygowanej informacji.

Tym samym, na podstawie wymienionych przepisów ustawy z dnia 16 listopada 2000 r. o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu a także regulacji zawartych w przepisach wykonawczych do tej ustawy - rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 21 września 2001 r. w sprawie określenia wzoru rejestru transakcji, sposobu jego prowadzenia oraz trybu dostarczania danych z rejestru Generalnemu Inspektorowi Informacji Finansowej w brzmieniu adekwatnym dla potrzeb sprawy, informacje o transakcjach ponadprogowych są przekazywane do GIIF, jako kopie informacji gromadzonych przez instytucje obowiązane w obowiązkowo prowadzonym rejestrze.

Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że dokumentem dotyczącym transakcji ponadprogowej przekazywanym do GIIF przy pomocy jednego z trzech kanałów elektronicznych tj. bezpiecznej strony internetowej; bezpiecznej poczty elektronicznej; płyty CD/dyskietki - jest nośnik informacji zawierający pliki z danymi dotyczącymi takich transakcji. Opóźnienie w przekazywaniu informacji o zarejestrowanych transakcjach ponadprogowych w myśl art. 12 ust.2 pkt 1 ustawy, odpowiada zatem - wbrew poglądowi skarżącej - hipotezie zawartej w art. 34 a pkt 1 tej ustawy w zakresie niedopełnienia obowiązku przekazania GIIF dokumentów dotyczącej takich transakcji. Sąd nie podziela poglądu skarżącej, że organ dokonał na gruncie tej sprawy rozszerzającą wykładnię przepisu art. 34a ust.1 wzmiankowanej ustawy. Choć słuszne jest twierdzenie spółki, że literalna wykładnia każdego przepisu prawa a w szczególności tych, które przewidują sankcję karnoadministracyjną (karę pieniężną) a do tej grupy należy art. 34a ust.1 ustawy, powinna być wiodąca. Tym niemniej, co też zauważa strona, istnieje możliwość przełamania jednoznacznych wyników wykładni językowej, na rzecz poszerzenia zakresu ich stosowania z wykorzystaniem wykładni systemowej lub celowościowej. Jak wskazuje się w orzecznictwie i nauce prawa "wykładnia językowa jest punktem wyjścia dla wszelkiej wykładni prawa i zakreśla jej granice w ramach możliwego sensu słów zawartych w tekście prawnym" (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2000 r., FPS 14/99, ONSA z 2000 r. Nr 3, poz. 92). Odstępstwo od reguły prymatu językowego sensu przepisu dopuszczalne jest wtedy, gdy wykładnia gramatyczna prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi lub do rażącej niesprawiedliwości, sankcjonuje nieracjonalność ustawodawcy, niweczy cel instytucji prawnej, prowadzi do wniosków niedorzecznych lub wynika z błędu legislacyjnego (wyrok z dnia 19 listopada 2009 r, sygn. akt II FSK 976/08; wyrok NSA z 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt I FSK 637/10 publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz powoływany tam L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2006, s. 75 i n.). Zasada pierwszeństwa wykładni językowej nie powinna zatem prowadzić do wniosku, że interpretatorowi wolno zignorować wykładnię systemową i funkcjonalną (M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2002 r., s. 275). Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Z tego względu w każdym przypadku, gdy nasuwa się podejrzenie, że wynik wykładni językowej może okazać się nieadekwatny, interpretator powinien go skonfrontować z wykładnią systemową i funkcjonalną. Ustalając zatem znaczenie językowe przepisu, należy brać pod uwagę także jego kontekst systemowy i funkcjonalny, a więc na przykład inne przepisy prawne, wolę prawodawcy oraz cel regulacji (zob. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2006, s. 74 oraz wyrok z dnia 19 listopada 2009 r. sygn. akt II FSK 976/08, publ. http://orzeczenia.nsa.qov.pl).

Z taką sytuacją mamy do czynienia na gruncie tej sprawy.

Odwołanie się jedynie do wykładni językowej art.34a ust.1 ustawy, wyłożonego w sposób podany przez skarżącą spółkę, a tym samym zignorowanie wykładni systemowej i funkcjonalnej nie jest prawidłowe. Takie rozumienie powyższego przepisu jak proponuje to spółka, niweczy sens tego uregulowania, które ma na celu zapewnienie wykonalności zadań Państwa w zakresie przeciwdziałania praniu pieniędzy oraz finansowania terroryzmu. Nie ulega wątpliwości, że zjawisko prania pieniędzy negatywnie wpływa na mechanizmy rynkowe, których celem jest określenie parametrów rynkowych. Proceder ten wpływa na gospodarkę w sposób destabilizujący. Konsekwencją destabilizacji są m.in. wzrost poziomu korupcji w państwie, naruszenie zasad uczciwej konkurencji gospodarczej, zakłócenie systemu finansowego oraz rozwój przestępczości zorganizowanej. Proceder prania pieniędzy mając negatywny wpływ na ekonomię państw świata hamuje rozwój gospodarek państwowych. Skutkiem tego zjawiska są coraz silniejsze zorganizowane grupy przestępcze, a zwalczając ten proces można ograniczyć im dopływ środków pieniężnych z legalnych źródeł zmniejszając ich negatywny wpływ na gospodarkę państw, istniejące Dyrektywy i Ustawa o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu mają (między innymi) wpływ na pozycję Polski na tle innych państw Unii Europejskiej. Skutkiem prania pieniędzy dla sektora finansowego jest osłabienie funkcjonowania instytucji finansowych. Z kolei na pozycję kraju na arenie międzynarodowej ma wpływ niepewność sektora finansowego, a także odbija się to na poziomie inwestycji. Wysokie ryzyko występowania procederu prania pieniędzy świadczy o słabości danego kraju.

Regulacje prawne nakładane na funkcjonujące w Polsce instytucje finansowe zmierzają do zapobieżenia wykorzystania ich w procedurze prania pieniędzy. W poczet tych obowiązków, w oparciu o rozwiązania przyjęte na szczeblu Unii Europejskiej (m.in. przyjęcie przez Parlament Europejski i Radę Dyrektywy 2005/60/WE z dnia 26 października 2005r. w sprawie przeciwdziałania korzystaniu z systemu finansowego w celu prania pieniędzy oraz finansowania terroryzmu /tzw. III dyrektywa/) wprowadzono cały wachlarz wymogów prawnych, których spełnienie winno zapewnić bezpieczeństwo obrotu finansowego.

Do takiej regulacji należy również obowiązek raportowania do GIIF transakcji ponadprogowych. Należy zauważyć, że otrzymane przez GIIF informacje o transakcjach ponadprogowych są poddawane automatycznym procesom analitycznym. Przykładowo są weryfikowane pod kątem ewentualnych powiązań z podmiotami podejrzewanymi o finansowanie terroryzmu lub podmiotami pochodzącymi z krajów wysokiego ryzyka/objętych sankcjami.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie WSA w Warszawie, przepisu art. 34a ust.1 nie można czytać w oderwaniu od art. 12 ust.2 ustawy stanowiącego, że informacje o transakcjach zarejestrowanych - w przypadku transakcji, o których mowa w art. 8 ust.1 - instytucja obowiązana przekazuje w terminie 14 dni, po upływie każdego miesiąca kalendarzowego. Zakreślenie terminu do wykonania obowiązku przekazania informacji, dyscyplinuje instytucje obowiązane (z mocy ustawy) w realizacji obowiązków rejestrowania i przekazywania tych danych do GIIF. W przeciwnym razie, instytucja obowiązana mogłaby wysyłać omawiane dane z dowolną częstotliwością, bez żadnych konsekwencji. To zaś nie zapewniałoby bezpieczeństwa obrotu finansowego z uwagi, przykładowo, na niemożność wstrzymania transakcji. Zaważywszy natomiast, że przekazanie informacji o ww. transakcjach ponadprogowych jest obowiązkiem ustawowym skarżącej spółki, tym samym uchybienie temu terminowi naraża ten podmiot na zastosowanie wobec niego sankcji przewidzianej w art. 34a pkt 1 ustawy.

Analogiczny pogląd w zakresie relacji między art. 12 ust.2 oraz 34a ust.1 wyrażono w wyroku tutejszego Sądu z 7 lipca 2017r., sygn. akt VI SA/Wa 2599/16 (dostępny w CBOSA).

Uwzględniając przedstawione rozważania, należy stwierdzić: wobec bezspornego ustalenia poczynionego przez organ w niniejszej sprawie, mianowicie, że skarżąca z naruszeniem terminu określonego w art. 12 ust.2 pkt 1 ustawy przekazała GIIF dokumenty dotyczące 22.757 zarejestrowanych, zgodnie z art. 8 ust.1, transakcji ponadprogowych zasadnym było nałożenie na spółkę C. kary pieniężnej na podstawie art. 34 a ust.1 ustawy.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi odnośnie do wysokości nałożonej kary (art. 34c ust.1 i 2 ustawy) przez przyjęcie wadliwego, według strony, sposobu ustalania zakresu naruszenia należy stwierdzić, że również ten zarzut nie został uznany przez Sąd za zasadny.

Zdaniem Sądu, prawidłowo organ przyjął, że w procesie ustalenia wysokości kary nałożonej na stronę (30.000 zł), ustalając zakres przedmiotowego naruszenia należy wziąć pod uwagę ilość transakcji w 2014 r., które podlegały raportowaniu a nie wszystkich transakcji przeprowadzonych przez spółkę w tym okresie (a więc i tych, które nie podlegały obowiązkowi rejestracji), co zaproponowała skarżąca. Słusznie bowiem Minister wywodzi, że przyjęcie poglądu strony doprowadziłoby do tego, że przedmiot porównania uwzględniałby transakcje, które nie mają nic wspólnego z naruszonym obowiązkiem. Stanowisko prezentowane przez organ jest zgodne z dyspozycją art. 34c ust. 2 ustawy. W świetle tego przepisu przy ustaleniu wysokości kary GIIF uwzględnia m.in. rodzaj i zakres naruszenia. A więc w tym przypadku, skoro naruszenie obejmowało brak raportowania o transakcjach ponadprogowych w terminie o którym mowa w art. 12 ust.2 pkt 1 ustawy, to ocena zakresu naruszenia ww. obowiązku powinna odbywać się przez pryzmat rejestracji i przekazania informacji o zarejestrowanych transakcjach. Należy przy tym zauważyć, że strona zresztą w istocie nie kwestionuje przyjętego przez organ algorytmu wyliczenia zakresu naruszenia na ok.83% a jedynie wskazuje, że nie istnieją przeszkody, aby do określenia zakresu naruszenia organ przyjął metodę zaproponowaną przez spółkę (v. str. 8 skargi, k.9 akt sądowych). Tymczasem, wbrew przekonaniu skarżącej, takie przeszkody istnieją, co powyżej wyjaśniono. Odniesienie się natomiast przez organ do wszystkich wymienionych w powołanym przepisie przesłanek i przedstawienie stanowiska w tym względzie w sposób spełniający wymogi art. 107 § 3 k.p.a. czyni podniesione zarzuty, co do ustalonej wysokości kary nietrafnymi.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.