Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1852/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1638/14 w sprawie ze skargi I.D. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Warszawskiego Zachodniego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] a także postanowienie Starosty Warszawskiego Zachodniego z dnia [...] stycznia 2014 r. Nr [...].


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 marca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1638/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I.W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. Starosta Warszawski Zachodni zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla Gminy [...] na rozbudowę oczyszczalni ścieków "[...]" polegającą na przebudowie pompowni ścieków: budynku wielofunkcyjnego (obiekt nr 2), bloku biologicznego oczyszczania (obiekt nr 4), budynku filtrów (obiekt nr 6), budynku dmuchaw (obiekt nr 7), budynku pras ze stacją wapnowania (obiekt nr 9), pompowni II (obiekt nr 11) oraz zbiornika wyrównawczego dla filtrów (obiekt nr 15), projektowanych obiektów: zbiornik na osad (obiekt nr 23), filtr powietrza budynku wielofunkcyjnego (obiekt nr 24), studni pomiarowej ścieków własnych (obiekt nr 26), budynku obsługowego (obiekt nr 27), na działkach nr ew. [...], obręb [...], gmina [...].

Wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wskazaną wyżej decyzją wniosła I.W.

W związku z tym, że w dniu [...] stycznia 2011 r. została wydana decyzja uchylająca, na wniosek inwestora, wskazaną wyżej decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r. o pozwoleniu na budowę, Starosta Warszawski Zachodni decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", umorzył postępowanie administracyjne dotyczące wznowienia postępowania.

Ww. decyzja z dnia [...] kwietnia 2012 r. została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2012 r. nr [...].

Zarówno decyzja z dnia [...] września 2012 r. jak i decyzja z dnia [...] kwietnia 2012 r. zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2013 r. VII SA/Wa 2680/12. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że brak w obrocie prawnym decyzji kończącej postępowanie administracyjne, którego wznowienia żądała strona, winien prowadzić do odmowy wznowienia postępowania na podstawie art. 193 § 3 k.p.a., a nie umorzenia postępowania, które w ogóle się nie toczyło.

W dniu [...] stycznia 2014 r. postanowieniem nr [...] Starosta Warszawski Zachodni wznowił postępowanie zakończone ww. decyzją o pozwoleniu na budowę, a następnie decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. umorzył postępowanie administracyjne. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją nr [...] wydaną przez Wojewodę Mazowieckiego w dniu [...] czerwca 2014 r. W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że skoro decyzja nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. o pozwoleniu na budowę nie występuje już obrocie prawnym (decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. została uchylona), to konieczne jest umorzenie wszczętego postępowania.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2014 r. wniosła I.W.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie.

W ocenie Sądu wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, dlatego została oddalona na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

W ocenie Sądu zarówno decyzja Wojewody jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty Warszawskiego Zachodniego nie naruszają prawa. Zdaniem Sądu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 6 czerwca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2680/12 wydanego w sprawie niniejszej stwierdził, że w trybie wznowienia postępowania można umorzyć postępowanie wznowieniowe, gdy stało się ono z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe, jednakże rozstrzygnięcie tego rodzaju może zapaść dopiero po wznowieniu przez organ postępowania w danej sprawie – Starosta Warszawski Zachodni, będąc związanym tym wyrokiem stosownie do art. 153 p.p.s.a., postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. wznowił postępowanie administracyjne na wniosek I.D., a skoro decyzja z dnia [...] kwietnia 2010 r. została uchylona decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., wobec braku przedmiotu sprawy, której dotyczy wznowione postępowanie, umorzył je jako bezprzedmiotowe.

Następnie Sąd wskazał na normę art. 105 k.p.a. i wyjaśnił, że instytucja umorzenia postępowania związana jest z powstaniem trwałej i nieusuwalnej przeszkody w kontynuacji postępowania administracyjnego. Z treści tego przepisu wynika, że przepis ten dotyczy nie tyle przeszkód w prowadzeniu postępowania administracyjnego, lecz jego bezprzedmiotowości, czyli brak przedmiotu postępowania administracyjnego. Przedmiotem postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Oznacza to, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji, albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. Z art. 105 § 1 k.p.a. wynika, że przepis ten jest podstawą obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, po uprzednim zbadaniu przez organ, czy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe.

Słusznie zatem, zdaniem Sądu, Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że skoro decyzja Starosty Warszawskiego Zachodniego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] została uchylona w całości decyzją ostateczną tego organu z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], i w związku z tym nie ma jej w obrocie prawnym, to w takim przypadku zachodzi konieczność umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał zarzuty skargi za nieuzasadnione. Dodał także, że jego zdaniem organ zastosował się do wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 czerwca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2680/12 wydanego w sprawie, stosownie do art. 153 p.p.s.a. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które miałyby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a zatem skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca kwestionując to orzeczenie w całości. Orzeczeniu temu zarzucono naruszenie:

art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 i art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 3 k.p.a. poprzez pozostawienie w obrocie prawnym decyzji naruszającej przepisy postępowania i uznanie przez Sąd, iż organ zastosował się wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2013 r., w sytuacji gdy organ ten ponownie wydał błędną decyzję i nie zastosował się do wywodu prawnego przeprowadzonego w uzasadnieniu ww. wyroku, zaś powyższe uchybienie miało istotny wpływu na wynik sprawy.

Wobec podniesionych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2014 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a ponadto o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych oraz o przyznanie pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia za udzieloną pomoc prawną z urzędu, gdyż wynagrodzenie to nie zostało opłacone w całości ani w części.

Na rozprawie dniu 22 marca 2017 r. pełnomocnik skarżącej poparł wywiedzioną skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził zaistnienia żadnej z przesłanek nieważności postępowania o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem stosownie do § 1 tego przepisu rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna zasługiwała w pełni na uwzględnienie.

Zarzuty skargi kasacyjnej w całości koncentrują się na kwestii niezastosowania się przez organy administracji orzekające w sprawie jak i Sąd pierwszej instancji do oceny prawnej i wskazań co dalszego postępowania zawartych w poprzednim prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2680/12, a w konsekwencji wydania rozstrzygnięcia naruszającego art. 153 p.p.s.a.

Ze stanowiskiem skarżącej należy się zgodzić, albowiem zaskarżony wyrok zapadł z naruszeniem wskazanej wyżej normy art. 153 p.p.s.a.

Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zasadnicze znaczenie ma fakt, że sprawa ta była już wcześniej poddana kontroli sądowoadministracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił wówczas skargę I.D. i wyrokiem z dnia 6 czerwca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2680/12 uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2012 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. W motywach tego rozstrzygnięcia wskazano, iż cytat: "analiza akt sprawy administracyjnej wskazuje, że skarżąca wniosła w dniu 29 sierpnia 2011 r. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną Starosty z dnia [...] kwietnia 2010 r. Zatem organ administracji, po otrzymaniu tego wniosku zobowiązany był w pierwszej fazie postępowania zbadać przesłanki formalne niezbędne do uruchomienia nadzwyczajnego trybu weryfikacji ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych. W przypadku ich spełnienia, zgodnie z art. 149 § 1 k.p.a. zobowiązany był wznowić postępowanie administracyjne, natomiast w sytuacji braku przesłanek formalnych winien był stosownie do art. 149 § 3 k.p.a. odmówić wznowienia postępowania administracyjnego. Brak w obrocie prawnym ostatecznej decyzji administracyjnej kończącej postępowanie administracyjne, którego wznowienia żądała skarżąca powinno prowadzić do odmowy jego wznowienia na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., a nie umorzenia postępowania, które w ogóle się nie toczyło" - koniec cytatu.

Dodatkowo podniesiono w przywołanym wyroku, iż cytat: "w ocenie Sądu, organ pierwszej instancji wydał swoje rozstrzygnięcia tak jakby orzekał w postępowaniu zwykłym, zupełnie zapominając, że wniosek skarżącej dotyczył nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego. W konsekwencji, w niniejszej sprawie nie wiadomo, jakie postępowanie zostało umorzone. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni przedstawioną powyżej ocenę prawną i przeprowadzi postępowanie z poszanowaniem zasad wynikających z art. 149 § 1, art. 149 § 2 i art. 149 § 3 k.p.a. Organ będzie miał także na uwadze to, iż w trybie wznowienia postępowania można umorzyć postępowanie wznowieniowe, gdy stało się ono z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe, jednakże rozstrzygnięcie tego rodzaju może zapaść dopiero po wznowieniu przez organ postępowania w danej sprawie" - koniec cytatu.

Ponownie rozpoznając sprawę Starosta Warszawski Zachodni postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. wznowił postępowanie administracyjne na żądanie I.D. dotyczące decyzji Starosty Warszawskiego Zachodniego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. w przedmiocie rozbudowy gminnej oczyszczalni ścieków "[...]", a następnie decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] umorzył postępowanie administracyjne, albowiem – jak podniesiono – decyzja której dotyczyło żądanie wznowienia postępowania została wyeliminowana z obrotu prawnego, gdyż decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Starosta Warszawski Zachodni uchylił własną decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. dot. rozbudowy gminnej oczyszczalni ścieków "[...]" i umorzył postępowanie administracyjne w tej sprawie, a zatem brak w obrocie prawnym decyzji objętej wnioskiem skarżącej. Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji podnosząc, że zachodziła w tej sprawie konieczność umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. i w tym zakresie przywołał prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2680/12, cytat "w trybie wznowienia postępowania można umorzyć postępowanie wznowieniowe, gdy stało się ono z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe, jednakże rozstrzygnięcie tego rodzaju może zapaść dopiero po wznowieniu przez organ postępowania w danej sprawie" -koniec cytatu.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż organy administracji, a za nimi Sąd pierwszej instancji wadliwie odczytali wyrok z dnia 6 czerwca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2680/12 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W wyroku tym bowiem Sąd pierwszej instancji przedstawił precyzyjne rozważania dotyczące kwestii wznowienia postępowania administracyjnego w kontekście złożonego w dniu 29 sierpnia 2011 r. wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną Starosty Warszawskiego Zachodniego z dnia [...] kwietnia 2010 r. Niewątpliwie, jak wynika wprost z uzasadnienia ww. wyroku, umorzenie postępowania co do zasady może być podjęte wyłącznie po wszczęciu postępowania, a więc wyłącznie decyzja taka może zapaść w postępowaniu rozpoznawczym. Jednakże z wyroku wydanego w dniu 6 czerwca 2013 r. jednoznacznie i w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że brak w obrocie prawnym ostatecznej decyzji administracyjnej kończącej postępowanie administracyjne, którego wznowienia żądała skarżąca, powinno prowadzić do odmowy jego wznowienia na podstawie art. 149 § 3 k.p.a.

Natomiast w tej sprawie jak wykazały organy administracji brak jest w obrocie prawnym ostatecznej decyzji administracyjnej kończącej postępowanie administracyjne, którego wznowienia żądała skarżąca. Z analizy akt wynika bowiem, iż decyzja Starosty Warszawskiego Zachodniego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010r. dot. rozbudowy gminnej oczyszczalni ścieków "[...]" (której dotyczyło żądanie wznowienia postępowania) została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Starosty Warszawskiego Zachodniego nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., a w konsekwencji umorzono postępowanie administracyjne w tej sprawie, a zatem jak wyżej podniesiono, brak jest w obrocie prawnym decyzji kończącej postępowanie, którego wznowienia domaga się skarżąca. To niesporne ustalenie w tej sprawie powinno prowadzić do odmowy wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., jak jednoznacznie wskazał to Sąd w wyroku z dnia 6 czerwca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2680/12. Zaakceptowanie odmiennego rozstrzygnięcia w zaskarżonym wyroku podjętego po wznowieniu postępowania, w sytuacji gdy Sąd pierwszej instancji związany był stanowiskiem wyrażonym we wskazanym wyżej wyroku stanowi naruszenie art. 153 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna jak i wskazania co do dalszego postepowania wiążą ten sąd oraz organ którego działanie jest przedmiotem oceny. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie prezentowany był pogląd, zgodnie z którym użyty w art. 153 p.p.s.a. zwrot "ocena prawna wyrażona w orzeczeniu wiąże ten sąd" oznacza, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciąży na organie administracji i na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (patrz np.: wyrok NSA z 22 października 2014 r. sygn. akt II FSK 2472/12 - publ. w internetowej bazie orzeczeń CBOSA).

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Związanie oceną prawną zawartą w orzeczeniu sądu administracyjnego oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie.

Mając na uwadze powyższe rozważania przyjąć należy, bez jakichkolwiek wątpliwości, że wydając wyrok w dniu 2 marca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1638/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył powyżej wskazane zasady, a tym samym wydał kwestionowany wyrok z obrazą art. 153 p.p.s.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik postępowania, co w konsekwencji uzasadniało w pełni uchylenie tego wyroku.

A w związku z tym, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpoznania skargi. Jak już wyżej podniesiono, niespornym w tej sprawie jest to, iż brak jest w obrocie prawnym ostatecznej decyzji administracyjnej kończącej postępowanie administracyjne, którego wznowienia żądała skarżąca. Z analizy akt wynika bowiem, iż decyzja Starosty Warszawskiego Zachodniego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. dot. rozbudowy gminnej oczyszczalni ścieków "[...]", której dotyczył wniosek skarżącej, została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Starosty Warszawskiego Zachodniego nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., a w konsekwencji umorzono postępowanie administracyjne w tej sprawie. To niesporne ustalenie w kontekście wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2680/12 i zaprezentowanego tam poglądu, że brak w obrocie prawnym ostatecznej decyzji administracyjnej kończącej postępowanie administracyjne, którego wznowienia żądała skarżąca, powinno prowadzić do odmowy jego wznowienia na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., a nie umorzenia postępowania, zgodnie z przepisem art. 153 p.p.s.a., powinno prowadzić do odmowy jego wznowienia na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Natomiast rozstrzygając odmiennie w tym zakresie organy obu instancji dopuściły się naruszenia art. 153 p.p.s.a., jak również art. 149 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie.

Powyższe stało się przyczyną uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej oraz postanowienia organu pierwszej instancji z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...].

Mając na uwadze powyższe, na mocy art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w powiązaniu z art. 135 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.

Wniosek o przyznanie pełnomocnikowi, ustanowionemu w ramach prawa pomocy, wynagrodzenia z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej stronie skarżącej w postępowaniu kasacyjnym, podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny, w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.