Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 141/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2008-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 68 par.1, art. 77 par.1, art.79 par. 1,art. 107 par 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 20, art. 2 ust.1, art. 8 ust.1, art. 28
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Protokolant Agnieszka Ratajczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi L. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], Nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz L. R. kwotę 2 400 zł (dwa tysiące czterysta złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 5, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 7,8,10,13, art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 16, poz. 78 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu z urzędu sprawy L.R. postanowił ustalić od L.R. dwukrotną należność w wysokości 18203,49 zł za obszar gruntów o pow. 0,1067 ha, położonych w Ł., stanowiących część działek nr 751 w obrębie [...], wyłączonych z produkcji rolnej niezgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Uzasadniając Prezydent wyjaśnił, iż w dniu 29 lipca 2003r. do Wydziału Geodezji, Katastru i Inwentaryzacji UM Ł. wpłynął wniosek Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa UM Ł. o wszczęcie postępowania w sprawie naruszenia prawa w zakresie ochrony gruntów rolnych związanych z eksploatacją torfu i budową stawów w dolinie rzeki Ł. i B. Do wniosku załączono protokół z dnia 10 lipca 2003r. z wizji terenowej przeprowadzonej w dniu 9 lipca 2003r., wynikało z niego, iż na działkach nr 743-749, 750/2, 816/1 i 751/1 w obrębie [...] prowadzona jest eksploatacja toru na głębokości 1,5m na łącznej powierzchni wyrobisk ok. 20 000m² a torf wywożony jest poza miejsce eksploatacji. Ponadto eksploatacja toru poprzedzona została budową dróg wewnętrznych do budowy, których użyto gruzu i ziemi z wykopów z poza obszaru dolin, koryta rzek ogroblowano nasypami drogowymi, zaś miejsca po wybranym torfie są profilowane i kształtowane w formie sztucznych zbiorników wodnych. Ustalono również, iż prace prowadzone są bez pozwolenia wodnoprawnego, pozwolenia na budowę oraz bez decyzji o wyłączenie gruntów z produkcji rolnej.

Następnie w dniu 31 października 2003r. Wydział Geodezji, przedstawiciel Dyrekcji Parku Krajobrazowego [...] [...] i PINB, przy udziale właściciela działek nr 749, 750/2 i 816/1 L.R., dokonał oględzin działki nr 751, której współwłaścicielkami są W. J. i B.K. Ustalono, iż na działce nr 751 znajduje się wyrobisko wypełnione wodą, powstałe w wyniku eksploatacji torfu, które łączy się z wyrobiskiem na działce nr 750/2 oraz droga ziemna. Stwierdzono, iż istniejący w dniu kontroli stan w terenie wskazywał, że budowa dróg oraz powstawanie wyrobisk to proces ciągły. W dniu 21 listopada 2003r. w Wydziale Geodezji stawiły się w/w Panie. Pani J. oświadczając, iż nie była na swojej działce 2-3 lata i wówczas nie stwierdziła prowadzenia żadnych prac ziemnych w okolicy, Pani K. oświadczyła, iż nie była na działce około 10 lat. Obie właścicielki oświadczyły, iż nie prowadziły żadnych prac ziemnych, wskazały na L.R. jako podmiot, który najprawdopodobniej prace te wykonał, ponieważ kopał na swoich działkach, dodały, iż Pan R. proponował odkupienie części działki jednak Pani J. nie wyraziła zgody, decydując się na sprzedaż Gminie. Następnie w dniu 28 listopada 2003r. w urzędzie stawił się L.R. oświadczając, iż nie rozkopał działki nr 751. Do organu trafiły także wyjaśnienia pisemne z dnia 3 grudnia 2003r. kierownika Leśnictwa Miejskiego w Ł., który wraz z leśnikami pracującymi na terenie obejmującym w/w działki, był świadkiem prowadzonych przez L.R. prac, załączył dokumentację fotograficzną.

Reasumując poczynione ustalenia organ stwierdził, iż wyłączenia gruntów z produkcji dokonał L.R. Zgodnie zaś z art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyłączenie z produkcji użytków rolnych oraz gruntów pod urządzeniami melioracji wodnych może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalającej na wyłączenie, jeżeli wcześniej grunty te były przeznaczone na cele nierolnicze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jednakże z obowiązującego na w/w terenie miejscowego planu zagospodarowania obszaru funkcjonalnego Lasu [...] uchwalonego przez Radę Miejską z dnia [...] nie wynika, że grunty te zostały przeznaczone na cele nierolnicze i aby można było prowadzić na nich eksploatację torfu, tym samym L.R. jako sprawcy wyłączenia gruntów na podstawie art. 28 ust. 1 w/w ustawy ustalono stosowną opłatę. Organ przedstawił też w uzasadnieniu matematyczne wyliczenie nałożonej opłaty.

W odwołaniu od powyższej decyzji L.R. wniósł o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania argumentując, iż nie jest właścicielem działki 751 i nigdy nie wykonywał na niej jakichkolwiek prac ziemnych. Zarzucił również naruszenie art. 7, art. 9, art. 10, art. 61 §4, art. 75, art. 77, art. 107 §3 Kpa. Uzasadniając postawione zarzuty pełnomocnik L.R. wskazywała, iż stan faktyczny został ustalony w sposób dowolny zaś nałożoną kwotę kary określono bez dokonania pomiarów powierzchni i głębokości wyrobiska. Podniosła także, iż strona nie była powiadomiona o terminie oględzin, nie wspominając o zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, o prawie zgłaszania wniosków dowodowych, uczestniczenia w czynnościach organu, zwłaszcza w przesłuchaniu świadków, nie poinformowano jej o obciążających oświadczeniach Pani J. i Pani K. i nie doprowadzono do konfrontacji. Organ nie przeprowadził żadnych dowodów potwierdzających złożone przez właścicielki działki nr 751 oświadczenia. Jednocześnie brak dowodów, iż eksploatację torfu prowadziła strona odwołująca się, która nie miała możliwość weryfikacji wyjaśnień pracowników tamtejszych lasów, zaś na 7 załączonych do wyjaśnień zdjęć żadne nie dotyczył działki 751, trudno jednoznacznie stwierdzić, iż złożone wyjaśnienia w ogóle dotyczą działki 751. Odwołujący zwrócił uwagę na rozbieżności w wyjaśnieniach pracowników lasów i wywiedzionych z nich ustaleniach.

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 §1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001r., Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 7, 8, 10, art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, art. 20 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005r., Nr 240, poz. 2027 ze zm.), § 66 ust. 1 i ust.2, §67 pkt 1 i 2, §68 ust. 1 pkt 3, §68 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W pierwszej kolejności Kolegium powtórzyło dotychczasowy przebieg postępowania, zwróciło uwagę, iż odwołanie od decyzji I instancji zostało wniesione wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia, po którego rozpatrzeniu organ postanowił odmówić przywrócenia terminu do wniesienia odwołania a następnie z inicjatywy strony wszczęte zostało postępowanie sądowoadministracyjne, które zakończyło się uchyleniem postanowienia o odmowie przywrócenia terminu i powrotem sprawy L.R. do etapu wniosku o przywrócenie terminu. Przedmiotowy wniosek został ponownie rozpatrzony przez organ administracji, który postanowieniem z dnia [...] przywrócił termin do wniesienia odwołania, odpis postanowienia przesłany na adres pełnomocnika strony wskazany w pismach kierowanych do organu I i II instancji, został zwrócony z adnotacją "adresat wyprowadził się", pełnomocnik strony nie powiadomił organu o zmianie adresu siedziby.

Po zapoznaniu się z zarzutami odwołania Kolegium podniosło, iż nie znajduje podstaw do uwzględnienia odwołania, w odpowiedzi na nie wskazało, iż pismami z dnia 14 listopada 2003r. organ I instancji zawiadomił o wszczęciu postępowania L.R. (nr 749, 750/2, 816/1), K.J. (nr 748), W.J. i B.K. (nr 751) i jednocześnie zakreślił termin na zapoznanie się z aktami sprawy. Trudno zatem podzielić zarzuty odwołania. Organ podniósł również, iż strona miała możliwość zapoznania się z wyjaśnieniami pracowników Leśnictwa Miejskiego gdyż zawierają one relacje z wyjaśnień udzielanych przez stronę w czerwcu, lipcu i sierpniu 2003r.

Dalej podkreślił, iż w pełni podziela ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji, które powtórzył i podniósł, iż subiektywne przeświadczenie strony o prawidłowości prowadzonych prac pozostaje w sprzeczności z obowiązującym stanem prawnym, prace swe odwołujący prowadził z naruszeniem zasad ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych o wyłączeniu z produkcji rolnej, co skutkuje odpowiedzialnością sprawcy takiego wyłączenia. Powołując się na przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne i rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków wywiódł, iż zmiany w ewidencji gruntów mogą być dokonywane tylko w oparciu o określone dowody, nie jest dopuszczalna dowolność ani uznanie organu. Według opinii geodezyjnej pochodzenia gruntów na działce 751 znajdują się gleby pochodzenia organicznego a tereny oznaczone symbolami "Ł V" i "W" tj. użytki rolne, ŁV łąki trwałe i rowy melioracyjne. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V, VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10 oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Dalej zatem w myśl art. 28 ust. 1 w/w ustawy w przypadku stwierdzenia, że grunty rolne zostały wyłączone z produkcji rolnej i leśnej niezgodnie z przepisami sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Organ podsumował, iż według zapisu planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dacie wydania decyzji przez organ I instancji, teren działki 751 znajdował się w obszarze nr 1 strefy NeW, dla których nie były przewidziane zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze i dopuszczenie prowadzenia eksploatacji torfu. Wyjaśnił, iż wprawdzie w dacie orzekania w postępowaniu odwoławczym zapisy planu zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] już nie obowiązują, jednak okoliczność ta nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, gdyż plan zagospodarowania określa przeznaczenie poszczególnych terenów, nie określa zaś charakteru gruntów, wynika to z ewidencji gruntów wiążącej organy orzekające w sprawie. Powtórzył za organem I instancji, iż Pan R. dokonał wyłączenia gruntów, zrealizował urządzenia wodne i inne obiekty budowlane bez pozwolenia wodnoprawnego, pozwolenia na budowę oraz bez decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi L.R. zarzucając naruszenie przepisów art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, art. 7, art. 9, art. 10, art. 40, art. 41, art. 61 §4, art. 75, art. 77, art. 79, art. 80, art. 129 w zw. z art. 110 Kpa wniósł m.in. o uchylenie lub zmianę zaskarżonej decyzji.

Pełnomocnik skarżącego zwrócił uwagę na okoliczność, iż Kolegium z naruszeniem art. 129 w zw. z art. 110 Kpa wydało zaskarżoną decyzję, ponieważ nie doręczyło postanowienia o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania, pomimo, iż znany jest organom administracji nowy adres kancelarii pełnomocnika, od 2005 roku ponieważ wskazany był w skardze kasacyjnej składanej w postępowaniu w sprawie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Następnie zakwestionował poczynione ustalenia faktyczne wskazując m.in. na dokumentację fotograficzną, która nie pozwala ustalić czy przedstawia faktycznie działki skarżącego, czy są położone chociażby w okolicy jego miejsca zamieszkania. Poddał w wątpliwość stwierdzenie organów jakoby jego działania były do uniknięcia w sytuacji, gdy skarżący nie miał zupełnie żadnego sposobu dotarcia do swych działek. Strona wskazała, iż takie stanowisko organów oznacza całkowite pozbawienie skarżącego możliwości realizacji prawa własności. Zwróciła uwagę również na prawidłowość wyliczenia ustalonej na podstawie art. 28 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych kwoty, kwestionując tym samym pomiary gruntów na działkach a następnie przeliczanie powierzchni rzekomo wyłączonej na podstawie map, wskazując, iż takie wyliczenia nie mogą być uznane za prawidłowe i wystarczające w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie podzielając zarzutów skargi wniosło o jej oddalenie. Ustosunkowując się do stanowiska skarżącego przedstawionego w skardze Kolegium wskazało, iż pełnomocnik strony nie dokonała zgodnie z przepisami Kpa powiadomienia o zmianie adresu siedziby kancelarii. W art. 41 §1 Kpa wskazano wprost na obowiązek zawiadomienia organu o każdej zmianie adresu a w przypadku zaniedbania tego obowiązku doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem jest skuteczne prawnie (§2 art. 41 Kpa). Z przepisu art. 41 Kpa wynika domniemanie prawidłowości doręczenia pod dotychczasowy adres, zaś obowiązek zawiadomienia o zmianie adresu rozciąga się na całe postępowanie, organy administracji nie mają obowiązku badać z urzędu czy adres im znany jest adresem aktualnym. Kolegium podniosło, iż podanie informacji o zmianie adresu siedziby w skardze kasacyjnej składanej do NSA nie stanowi o wypełnieniu obowiązku przewidzianego w art. 41 §1 Kpa.

W zakresie pozostałych zarzutów skargi Kolegium odwołało się do obszernego uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego.

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w tak zakreślonej kognicji Sąd dopatrzył się uchybień, które musiały skutkować jej uchyleniem i poprzedzającej ja decyzji organu I instancji.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięć organów administracji w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( tekst jedn. Dz.U. z 2004r. nr 121, poz. 1266 ze zm.).

Podstawą do ustalenia skarżącemu opłaty za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych było ustalenie przez organy administracji, iż na działce nr 751 w obrębie [...] doszło do niezgodnego z przepisami w/w ustawy wyłączenia z produkcji rolnej gruntów stanowiących użytek rolny, łąkę klasy V, glebę pochodzenia organicznego w typie torfów niskich. W ocenie organu dokonał tego Pan R., choć działka nie stanowi jego własności, a polegało to na eksploatacji torfu, oraz na wykonaniu na części tej działek dróg ziemnych utwardzonych.

Powyższe ustalenia zostały zakwestionowane przez stronę, tak w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta Ł., jak również w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Skarżący zarzucał zarówno to, iż nie jest właścicielem działki 751 lecz okoliczność ta nie została w żaden sposób odnotowana w protokole oględzin jak i, że nie dokonywał na nich jakichkolwiek robót. Dalej wskazał, iż stan faktyczny został ustalony w sposób dowolny zaś nałożoną kwotę kary określono bez dokonania pomiarów powierzchni i głębokości wyrobiska. Podniósł także, iż nie był powiadomiony o terminie oględzin, nie wspominając o zawiadomieniu o wszczęciu postępowania. Nie uczestniczył w czynnościach organu zwłaszcza w przesłuchaniu świadków, nie był informowany o prawie zgłaszania wniosków dowodowych i uczestniczeniu w czynnościach. Nie została przeprowadzona rozprawa i nie wyjaśniono kwestii władztwa nad przedmiotową działką.

Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego odnośnie kwestii, czy droga usypana na w/w działce jest drogą dojazdową do gruntów rolnych w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ma zatem zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia jednej z kwestii występującej w niniejszej sprawie.

Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 pkt 1 i 10 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych gruntami rolnymi, w rozumieniu tej ustawy, są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne oraz pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych.

Oznacza to, iż grunty zajęte pod drogi dojazdowe do gruntów rolnych w dalszym ciągu pozostają gruntami rolnymi i w razie ich zajęcia pod tego typu drogę, z woli ustawodawcy uznaje się, iż w takim wypadku nie dochodzi do ich wyłączenia z produkcji rolnej.

Artykuł 4 pkt 20 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych definiuje drogi dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych jako drogi zakładowe prowadzące do gospodarstw rolnych i leśnych oraz drogi wiejskie w rozumieniu przepisów o drogach publicznych.

Ustawa z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych ( tekst jedn. Dz.U. z 2000r. nr 71, poz. 838 ze zm.) nie zawiera wprawdzie definicji "dróg wiejskich", tym nie mniej jednak w art. 8 ust. 1 drogi dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych zalicza do kategorii dróg wewnętrznych.

W ocenie Sądu okoliczności te winny zostać wzięte pod rozwagę przez organy administracji w dalszym toku postępowania, gdyż nie zostały powyższe kwestię wyjaśnione. Skoro pozostałe grunty te na, których były łąki a więc grunty rolne zostały poprzecinane wytworzonymi drogami, to czy drogi te były konieczne dla możliwości dostępu do nich. Powyższe pozostawało po za sferą rozważań organów administracji, a ustalenia odnośnie charakteru dróg należy uznać za dowolne. W związku z powyższym pominięta została w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji ocena i analiza prawna dotycząca art. 2 ust. 1 pkt 1 i 10 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych na gruncie zaistniałego stanu faktycznego.

Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków w § 68 zawiera wyliczenie gruntów zaliczanych do użytków rolnych. Zaliczanie zaś gruntów do poszczególnych użytków gruntowych określa załącznik nr 6 do tegoż rozporządzenia. W załączniku tym w ust. 1 pkt 3 i 7 do użytków rolnych zaliczono łąki trwałe i grunty pod rowami. Do łąk trwałych zalicza się grunty pokryte zwartą wieloletnią roślinnością, złożoną z licznych gatunków traw, roślin motylkowych i ziół, tworzących ruń łąkową, systematycznie koszoną (...). Do gruntów pod rowami zalicza się grunty zajęte pod otwarte rowy pełniące funkcję urządzeń melioracji wodnych dla gruntów wykorzystywanych do produkcji rolniczej. W ust. 5 tegoż załącznika do nieużytków zaliczono niezakwalifikowane do użytków ekologicznych: bagna (błota, topieliska, moczary, rojsty), piaski (piaski ruchome, plaże nieurządzone, piaski nadbrzeżne, wydmy), naturalne utwory fizjograficzne, takie jak: urwiska, strome skoki, uskoki, skały rumowiska, nieprzeznaczone do rekultywacji wyrobiska po wydobywaniu kopalin.

W sprawie niniejszej jest właściwie po za sporem fakt, iż na tej działce były ( są ) łąki i rowy melioracyjne. Również nie budzi wątpliwości, iż z działki tej był wybierany – eksploatowany torf. Sporne jest natomiast kto i kiedy dokonywał tych wykopów, oraz na jakiej powierzchni i jak głęboko wykopy torfu zostały dokonane.

Zastrzeżenia wzbudza natomiast sposób gromadzenia materiału dowodowego jak również sposób przeprowadzenia pomiaru stanowiącego podstawę do ustalenia wysokości opłaty za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej.

Postępowanie zostało formalnie wszczęte w dniu 14 listopada 2003 r. , zawiadomienie o tym fakcie zostało doręczone skarżącemu w dniu 17 listopada 2003 r.

W tej sytuacji nie można zaliczyć w poczet materiału dowodowego zarówno "wizji terenowej" wyżej opisanych działek, która odbyła się w dniu 10 lipca 2003 r. i to bez udziału Pana R., oględzin dokonanych w dniu 31 października 2003 r., wprawdzie z udziałem skarżącego, który odmówił podpisania protokołu, czy wreszcie czynności pomiarowych działek, która to odbyła się w bliżej nieokreślonym czasie a notatkę służbową dotyczącą tego zdarzenia sporządzono w dniu 5 listopada 2003 r., a więc też przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Z notatki tej wynika, że pomiar kontrolny był weryfikowany – porównywany z jakimś innym pomiarem z sierpnia 2003 r. wykonanym na mapie przez geodetę J.Ż.

Jeżeli jakaś osoba rzeczywiście wykonywała dodatkowo pomiary, opisane w notatce służbowej z dnia 5 listopada 2003 r. to z uwagi na to, iż były to okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, zgodnie z art. 67 § 1 i § 2 pkt 3 k.p.a. z czynności tej powinien być sporządzony protokół odpowiadający wymogom określonym w art. 68 k.p.a., a skarżący stosownie do treści art. 79 § 1 k.p.a. powinien być o tej czynności dodatkowo powiadomiony przynajmniej siedem dni przed terminem, chyba, że organ uznał tą czynność za nieistotną jako przeprowadzoną przed wszczęciem postępowania administracyjnego.

W ocenie Sądu te notatki i protokoły nie odpowiadają też wymogom określonym w art. 68 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem protokół sporządza się tak, aby z niego wynikało, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono, przy pomocy jakich metod i przyrządów, jakie uwagi zgłosiły obecne osoby. Protokół jest dokumentem "odzwierciedlającym" w miarę dokładnie przebieg określonego zdarzenia, czy przeprowadzonych czynności pozwalających na ustalenie zarówno, kto uczestniczył w zdarzeniu (lub czynności), a także, jaki był jego przebieg i do jakich wniosków doprowadził (por. wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2000r., I SA 762/00, Lex nr 77604). Nadto czynności dowodowe winny być prowadzone w toku wszczętego postępowania administracyjnego, którego ramy i przedmiot powinien być jasno określony dla osoby, której dotyczy. Ewentualna przyszła strona postępowania administracyjnego nie może smuć domysłów o co chodzi i w jakim ewentualnie kierunku postępowanie będzie prowadzone. W sytuacji takiej nie można również nakładać na stronę obowiązku zapoznawania się z dokumentami, które nie maja waloru dowodu i oczekiwać od niej ustosunkowania się do nich.

W sprawie niniejszej właściwie wszystkie dowody zostały przeprowadzone przed wszczęciem postępowania, a następnie te ustalenie po za procesowe posłużyły do dokonania wyliczeń wysokości nałożonych kar.

Wyliczenie to znajduje się na karcie 36 akt i zawiera trzy karty odręcznych poprawianych wyliczeń matematycznych, niewiadomo kiedy i przez kogo wykonanych, gdyż podpis ( parafa ) nie pozwala tego ustalić osobie postronnej np. nie związanej z urzędem.

Skarżący nie miał również możliwości uczestniczyć przy przesłuchaniu współwłaścicielek nieruchomości działki nr 751, W.J. i B.K., najprawdopodobniej, gdyż odbyło się ono w dniu 21 listopada 2003 r. a więc w tydzień po wszczęciu postępowania, a organ go o tym nie powiadomił. Wydaje się, że dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego zasadne byłoby przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z przesłuchaniem właścicieli i świadków np. Pana D.W., który złożył obszerne wyjaśnienia na piśmie opatrzone datą 3 grudnia 2003 r. ( nie wiadomo kiedy wpłynęły do akt sprawy ), w których powołuje się na jakieś zdarzenia z lipca/sierpnia 2003 roku i je potwierdza. Wyjaśnienia te stały się właściwie jedyna podstawą ustaleń faktycznych co do zdarzeń na gruncie, a ich weryfikacja mogła nastąpić w toku przesłuchania.

Reasumując, Sąd stwierdza, iż powyższe uchybienia wskazują na wadliwe przeprowadzenie przez organy administracji postępowania wyjaśniającego oraz niedosteczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Zaniedbanie dopełnienia niezbędnych formalności i wymogów wynikających z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego powoduje, iż w/w dowody nie mogą stanowić podstawy dla ustaleń w zakresie okoliczności faktycznych. Braki w ustaleniu stanu faktycznego idą tak daleko, że nie jest także możliwa ocena, czy subsumcja ( przypisanie stanu faktycznego do stosowanej podstawy prawnej ) jest prawidłowe. W dacie orzekanie, przedwcześnie w ocenie Sądu organy administracji zastosowały normę art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Uznać zatem należy, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, polegającym na niewyjaśnieniu okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zawarta w art. 7 k.p.a. zasada nakazująca organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Z kolei art. 77 § 1 k.p.a. mówi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne, znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym ale pozyskanym w trybie nie przewidzianym przepisami K.p.a., albo w materiale niekompletnym, czy też nie w pełni rozpatrzonym przez organ. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku koniecznego do wydania decyzji o przekonującej treści ( por. wyrok SN z dnia 23 listopada 1994r., II ARN 55/94 - OSNP 1995/7/83 i wyrok NSA w Warszawie z dnia 4 lipca 2001r., I SA 1768/99 - LEX nr 54171 ).

Nie przesądzając wyników ponownie przeprowadzonego postępowania dowodowego, organy administracji rozpoznając ponownie sprawę ustalą i wyjaśnią ponad wszelką wątpliwość stan faktyczny w sprawie, przy czynnym udziale stron. Wynik zaś ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego organy uzasadnią zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a. przedstawiając uzasadnienie faktyczne i prawne zapadłej decyzji. Naruszenie przepisu art. 107 § 3 K.p.a. niezależnie od powołanych wcześniej uchybień procesowych stanowi samoistną podstawę do uchylenia decyzji administracyjnej.

Mając powyższe na uwadze jak i fakt, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Ł. zostały wydane z naruszeniem przytoczonych wcześniej przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i lit. c. i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Nadto Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji do daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku na podstawie art.152 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono natomiast na podstawie art. 200 p.p.s.a. przy uwzględnieniu stawek wynagrodzenia adwokackiego wynikających z § 18 ust. 1 pkt. 1 lit. a. w zw. z § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz. U. Nr 163 poz. 1348 ze zm. )

ar