Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 491/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji

SENTENCJA

Sygn. akt III SA/Wa 491 /06 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 30 czerwca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący - Asesor WSA Artur Kot po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...] w przedmiocie: umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) określa, że decyzja, której nieważność stwierdzono, nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Pismem z 22 marca 2005 r. W. K. wystąpił o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy wraz z odsetkami za zwłokę od tych należności. Uzasadniając wniosek zobowiązany powołał się na swoją trudną sytuację materialną. Oświadczył, że zlikwidował działalność gospodarczą. Posiada status osoby bezrobotnej, bez prawa do zasiłku od września 2003 r. Przedstawił nadto swoje zastrzeżenia co do sposobu rozpoznania jego sprawy przez Sąd Okręgowy w K.. Sąd ten wyrokiem z [...] listopada 2004 r. oddalił bowiem odwołanie skarżącego od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. z [...] grudnia 2003 r. w sprawie o ustalenie istnienia obowiązku ubezpieczenia.

Powołując się na art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm. – zwanej dalej "u.s.u.s."), decyzją z 31 maja 2005 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności składkowych. Z uzasadnienia decyzji wynika, że na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania organ stwierdził, iż przesłanki umorzenia należności z tytułu składek nie zostały spełnione. Zakład może bowiem prowadzić do majątku zobowiązanego postępowanie egzekucyjne. Posiada on bowiem samochód osobowy o wartości ok. 5.500 zł, a żona zobowiązanego prowadzi działalność gospodarczą i osiąga z tego tytułu dochody w wysokości ok. 1.000 zł miesięcznie (zgodnie z oświadczeniem wnioskodawcy). Pobiera nadto świadczenia rentowe w wysokości 502,63 zł brutto. Podzielając stanowisko skarżącego, iż nie posiada on możliwości jednorazowego uiszczenia należności, Zakład podniósł, że nie oznacza to, iż nie będzie on mógł uregulować w przyszłości zaległych należności składkowych. Wskazał nadto na korzyści jakie odniesie skarżący, jeżeli spłaci zadłużenie. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), przy ustalaniu prawa do emerytury lub renty dla płatników składek, zobowiązanych do opłacania składek na własne ubezpieczenia emerytalne i rentowe, nie uwzględnia się okresu, za który nie zostały opłacone składki, mimo podlegania obowiązkowo wskazanym ubezpieczeniom w tym okresie.

Pismem z 15 czerwca 2005 r. W. ł K. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Powtórzył, że sytuacja majątkowa, rodzinna i zdrowotna uniemożliwia, zarówno skarżącemu jak i jego żonie, uiszczenie należności składkowych. Przedstawił przy tym swoje wyliczenia dotyczące kosztów utrzymania.

Decyzją z [...] lipca 2005 r., na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych postanowił utrzymać w mocy decyzję z dnia [...] maja 2005 r. Uznał bowiem, że pomimo trudnej sytuacji materialnej zobowiązanego, posiada on możliwość podjęcia zatrudnienia i jego sytuacja może ulec poprawie, co pozwoli na stopniową spłatę zadłużenia. Wskazał przy tym na możliwość spłaty należności składkowych w systemie ratalnym.

Zobowiązany, niezadowolony z powyższego rozstrzygnięcia, pismem z 1 sierpnia 2005 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] lipca 2005 r. Wnosząc o jej uchylenie, ponownie przedstawił swoje zastrzeżenia co do istnienia obowiązku ubezpieczenia.

Odpowiadając na skargę, pełnomocnik Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (radca prawny) podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

I. Zgodnie z dyspozycjami art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Po rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 1 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości.

II. W świetle art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm., powoływanej dalej jako "u.s.u.s."), określone tą ustawą zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych wykonuje między innymi Zakład Ubezpieczeń Społecznych (określany dalej jako "Zakład").

Zakład jest państwową jednostką organizacyjną i posiada osobowość prawną (art. 66 ust. 1). Z art. 68 ust. 1 pkt 1 u.s.u.s. wynika, iż do zakresu działania Zakładu należy realizacja przepisów o ubezpieczeniach społecznych, a w szczególności wymierzanie i pobieranie składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz prowadzenie rozliczeń z płatnikami składek z tytułu należnych składek i wypłacanych przez nich świadczeń podlegających finansowaniu z funduszy ubezpieczeń społecznych lub innych źródeł. W tak określony zakres działania wpisuje się kompetencja Zakładu do umarzania należności z tytułu składek, które może umorzyć w całości lub w części – stosownie do art. 28 u.s.u.s.

Z art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. wynika, że Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek. Od decyzji w zakresie ustalania wymiaru składek i ich poboru, jak również w innych przypadkach, o których mowa w art. 83 ust. 1 u.s.u.s., przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach kodeksu postępowania cywilnego. Taka regulacja oznacza, że wszystkie sprawy podlegające kontroli sądów powszechnych z mocy art. 83 ust. 2 u.s.u.s. są rozstrzygane przez Zakład tylko w jednej instancji. Odwołanie od takiej decyzji do sądu daje stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia Zakładu gwarancję nie tylko kontroli legalności decyzji, lecz i jej merytorycznej treści, sąd bowiem – stosownie do art. 417 (14) § 2 kpc – w razie uwzględnienia odwołania zmienia zaskarżoną decyzję w całości lub w części i orzeka co do istoty sprawy. W powołanym przepisie jednoznacznie wskazany został podmiot uprawniony do wydawania decyzji w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek. Jest nim Zakład, a nie Prezes Zakładu, którego pozycję określa art. 72 pkt 1 u.s.u.s.

III. Prezes Zakładu jest jednym z organów Zakładu jako osoby prawnej, obok Zarządu Zakładu i Rady Nadzorczej Zakładu. Jego kompetencje określone zostały w art. 73 u.s.u.s. Kieruje on działalnością Zakładu i reprezentuje go na zewnątrz (ust. 1). Zakres jego działania wynika natomiast z ust. 3. Ustawodawca przyznał Prezesowi Zakładu prawo – między innymi – przyznawania świadczeń w drodze wyjątku i do 23 sierpnia 2005 r. był to jedyny przedmiot, co do którego wydawał on decyzje w sprawach indywidualnych, dotyczących ubezpieczeń społecznych (art. 73 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s.).

Jak wynika z powyższego, w żadnym razie do uprawnień Prezesa Zakładu nie należało wówczas wydawanie decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Z treści zaskarżonej decyzji jednoznacznie natomiast wynika, iż wydana została właśnie przez Prezesa Zakładu. Świadczy o tym nie tylko jego wskazanie jako organu orzekającego w nagłówku pisma, ale przede wszystkim zawarty w sentencji zwrot: "postanawiam utrzymać w mocy decyzję".

Z przedstawionych wyżej względów stwierdzić należało, że Prezes Zakładu, ponownie rozpatrując sprawę zakończoną w pierwszej instancji decyzją Zakładu, naruszył przepisy o właściwości, a mianowicie art. 73 ust. 3 u.s.u.s. Zgodnie bowiem z art. 20 kpa właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Wskazanie tego przepisu jest uzasadnione tym, że aczkolwiek Prezes Zakładu nie jest organem administracji publicznej, to w niniejszej sprawie działał jak taki organ na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

IV. Wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości jest przesłanką stwierdzenia nieważności takiej decyzji, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 kpa. W niniejszej sprawie wadą określoną w tym przepisie dotknięta była tylko decyzja Prezesa Zakładu wydana w drugiej instancji. Z tego względu stwierdzenie nieważności dotyczyło tylko tej decyzji. Niezależnie od powyższego Sąd stwierdza, że decyzja Zakładu, wydana w pierwszej instancji, zawierała błędne pouczenie o środkach zaskarżenia. Z art. 127 § 3 kpa wynika bowiem, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Istotą unormowanego tym przepisem środka zaskarżenia jest przede wszystkim to, że podlega on rozpatrzeniu przez ten sam organ, który wydał decyzję w I instancji. Zgodnie zatem z treścią tego przepisu, organem ponownie rozpatrującym sprawę powinien być Zakład, a nie jego Prezes.

Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie art. 127 § 3 kpa w ogóle nie mógł mieć jednak zastosowania. Wskazując przewidziany w nim tryb jako właściwy do zaskarżenia decyzji Zakładu, pominięto całkowicie unormowania kodeksu postępowania administracyjnego warunkujące jego zastosowanie. Przepis dotyczy bowiem decyzji wydanych w pierwszej instancji przez "ministrów", którymi w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego są Prezes i Wiceprezes Rady Ministrów pełniący funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrowie kierujący określonym działem administracji rządowej, przewodniczący komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierownicy centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierownicy innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4 kpa, tj. sprawy indywidualne rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnych oraz w sprawach wydawania zaświadczeń. Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie mieści się w żadnej z kategorii wymienionych tu podmiotów. Należą do nich wyłącznie organy jednoosobowe. Zakład jest natomiast jednostką organizacyjną. Decyzja Prezesa ZUS narusza zatem także art. 127 § 3 kpa.

V. Zgodnie z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w przypadku umarzania należności z tytułu składek (jak również od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia) odwołanie nie przysługiwało. Nie oznacza to jednak, że strona pozbawiona jest prawa do rozpatrzenia jej sprawy przez II instancję. Zdaniem Sądu, ówcześnie obowiązujący art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyłączał w odniesieniu do decyzji w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne jedynie możliwość ich zaskarżenia do sądu powszechnego. Nie wskazywał natomiast jaki środek zaskarżenia był właściwy dla tych decyzji.

W ocenie Sądu, do decyzji tych nie ma także zastosowania art. 83a u.s.u.s., aczkolwiek wyłączenie takie nie wynika wprost z jego treści. Zważyć należało jednakże, iż ust. 2 i ust. 3 jednoznacznie odnoszą się do tych decyzji Zakładu, od których nie wniesiono odwołania do sądu powszechnego. Natomiast w ust. 1 przewidziano instytucję ponownego ustalenia prawa lub zobowiązania stwierdzonego decyzją ostateczną Zakładu, jeżeli po uprawomocnieniu się decyzji zostaną przedłożone nowe dowody lub ujawniono okoliczności istniejące przed wydaniem tej decyzji, które mają wpływ na to prawo lub zobowiązanie. Przewidziany tryb nie jest natomiast trybem odwoławczym, wymagającym chociażby określenia terminu, w jakim odwołanie winno być wniesione. Poza tym, decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek nie stwierdzają zobowiązania. Prawo natomiast, gdyby rozumieć je jako prawo do ulgi w spłacie należności, decyzje te przyznają tylko w razie uwzględnienia w całości lub w części wniosku zobowiązanego.

Oznacza to, że tak czy inaczej przepis ten nie dotyczy decyzji odmawiających udzielenia takiej ulgi, a więc tych, do których zmiany zmierza wniosek osoby zainteresowanej. Brak jest przy tym podstaw do odmiennego traktowania decyzji pozytywnych i negatywnych dla zobowiązanego. "Prawo" należy tu rozumieć jako prawo do świadczeń, a to także przemawia za uznaniem, iż art. 83 ust. 1 dotyczy decyzji, od których służy odwołanie do sądu powszechnego.

VI. Z powyższych rozważań wynikałoby, że w świetle ówcześnie obowiązujących przepisów decyzje Zakładu są ostateczne, skoro nie służy od nich odwołanie do sądu powszechnego, a ani Prezes Zakładu, ani też Zakład nie są władni ponownie rozpatrzyć sprawy. W ocenie Sądu, wniosku takiego nie należy jednak uznać za prawidłowy. W tym stanie rzeczy odwołać się należało do innych przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Z dyspozycji art. 123 u.s.u.s. wynika, że w sprawach uregulowanych tą ustawą, a do takich z pewnością należy umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. W odniesieniu do decyzji takich jak zaskarżona, ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych wyłącza, co wskazano wyżej, jedynie tryb ich zaskarżania do sądu powszechnego. Oznacza to, że decyzje te będą zaskarżalne w trybie i na zasadach określonych kodeksem postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 15 kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zasada ta wyklucza możliwość uznania, iż od decyzji wydanej w pierwszej instancji nie służy odwołanie. W rezultacie stwierdzić zatem należy, że do decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne będzie miał zastosowanie art. 127 § 1 i § 2 kpa. Od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy zatem stronie odwołanie tylko do jednej instancji (art. 127 § 1), a właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba, że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (art. 127 § 2).

Z art. 17 kpa wynika, że w stosunku do organów administracji publicznej innych niż organy jednostek samorządu terytorialnego i wojewodów, organami wyższego stopnia są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest samodzielną państwową jednostką organizacyjną nie stanowiącą elementu administracji państwowej. Jednakże obowiązek zastosowania do jego działalności przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nakazuje, dla celów postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy tego kodeksu, określenie właściwego dla Zakładu organu wyższego stopnia, uprawnionego do rozpatrywania odwołań od decyzji Zakładu.

Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie przewiduje organów nadrzędnych w stosunku do Zakładu. W art. 66 ust. 1 tejże ustawy określono natomiast organ nadzoru. Z dyspozycji powołanego przepisu wynika, że nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Zgodnie z art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. Nr 159, poz. 1548 ze zm.), Zakład Ubezpieczeń Społecznych podlega ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego.

VII. W świetle powyższego, zdaniem Sądu, organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, wydawanych w pierwszej instancji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych był ówcześnie, zgodnie z art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji państwowej (Dz. U. Nr 159, poz. 1548 ze zm.) oraz rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej (Dz. U. Nr 265, poz. 2643) – Minister Polityki Społecznej. Z dyspozycji obowiązującego od 24 sierpnia 2005 r. przepisu art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wynika zaś, że od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie – o którym mowa w ust. 2 – nie przysługuje. Stronie przysługuje natomiast prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Sąd podkreśla, że stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nastąpiło wyłącznie z przyczyn proceduralnych i nie oznacza, że wniosek strony skarżącej o umorzenie należności składkowych uznano za zasadny.

Mając na względzie powyższe, nie rozstrzygając kwestii zasadności wniosku strony skarżącej, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł, jak w sentencji.