Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1411/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 153 i art. 145 par 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: WSA Beata Łomnicka (spr.) WSA Agnieszka Nawara- Dubiel Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 17 sierpnia 2015 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego P. K. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 17 sierpnia 2015 r. znak [...] po rozpatrzeniu odwołania skarżącego – P.K. od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 8 sierpnia 2014 nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "Zmiana sposobu użytkowania części pomieszczeń budynku mieszkalnego jednorodzinnego na lokal usługowy (gabinet masażu leczniczego oraz psychoterapii) na dz. nr [...] ,[...] obr.[...] przy ul. [...] w K. ; na podstawie:

- art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2013.267), zwanej dalej "k.p.a.";

- art. 61 ust. 1 - 5, ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2012.647);

utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 8 sierpnia 2014 nr [...] na wniosek A.G. dnia 22 grudnia 2008 r. Prezydent Miasta K. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części pomieszczeń budynku mieszkalnego jednorodzinnego na lokal usługowy (gabinet masażu leczniczego oraz psychoterapii) na dz. nr [...] ,[...] obr. [...] przy ul. [...] w K.

Z odwołaniem od decyzji wystąpił P.K. , zarzucając naruszenie:

I. przepisów postępowania, a to art. 7, art. 8, art. 24 § 3, art. 77, art. 80, art. 84 a także art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed Sądami Administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) poprzez:

- pominięcie wiążących wskazań i oceny prawnej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego;

- przeprowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej;

- niepodjęcie wszystkich czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i pominięcie słusznego interesu obywateli;

- przeprowadzenie postępowania przez pracownika wobec którego okoliczności wskazują na wątpliwości co do jego bezstronności;

- brak zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący.

II. przepisów prawa materialnego, a to:

- art. 18 i inne rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez całkowite pominięcie kwestii osób niepełnosprawnych w warunkach zabudowy m in. poprzez niewskazanie ilości miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych;

- art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b i c u.p.z.p. poprzez niedostrzeżenie wątpliwości co do zakresu wniosku po jego zmianie w postaci wyeliminowania jednego przeznaczenia i braku szczegółowego określenia inwestycji, szczegółowego przeznaczenia, określenia charakterystycznych parametrów technicznych i danych gdyż te poprzednie są niewiarygodne w aspekcie nowego zakresu wniosku bądź wskazują na brak całkowitej wiarygodności w przewidzianej liczbie osób.

Organ podniósł, iż zaskarżona decyzja jest czwartym z kolei rozstrzygnięciem wydanym w niniejszej sprawie.

Pierwsze z nich, objęte decyzją z dnia 3 marca 2009 r. nr [...] , decyzją Kolegium z dnia 26 maja 2009 r. [...] zostało utrzymane w mocy. Następnie, na skutek wniesienia skargi, decyzja Kolegium wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1182/09 została uchylona.

Po ponownym przeanalizowaniu sprawy, Kolegium decyzją z dnia 7 czerwca 2010 r. [...] podtrzymało swoje poprzednie stanowisko, utrzymując w mocy decyzję organu l instancji. Na skutek wniesienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 23 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1002/10 uchylił decyzje organów obu instancji.

Skarga kasacyjna Kolegium wniesiona od w/w wyroku, została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 627/11.

Drugie rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta K. , wydane po ponownym rozpatrzeniu sprawy, objęte decyzją z dnia 10 stycznia 2013 r. nr [...] , na skutek wniesienia odwołania, decyzją tut. Kolegium z dnia 29 maja 2013 r. [...] , wydaną na zasadzie art. 138 §2 k.p.a. zostało uchylone a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia.

W rezultacie ponownego rozpatrzenia sprawy Prezydent Miasta K. ustalił warunki zabudowy decyzją z dnia 2 września 2014 r. nr [...] . Decyzja ta, na skutek wniesienia odwołania, decyzją Kolegium z dnia 31 stycznia 2014 r. znak. [...] wydaną na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. została uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji kasacyjnej, powodem uchylenia przez Kolegium rozstrzygnięcia organu l instancji było stwierdzenie, że ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów nie wynika w dalszym ciągu, aby jakikolwiek dostawca wody, energii elektrycznej, gazu lub odbioru odpadów komunalnych gwarantował wystarczający zakres uzbrojenia terenu dla planowanego sposobu korzystania z budynku, związanego ze zmianą sposobu użytkowania części jego pomieszczeń.

Kolejno, Kolegium wytknęło, że organ l instancji nie określił zgodnie ze wskazaniami wyroku WSA w Krakowie z dnia 23 listopada 2010 r. oraz wyroku NSA z dnia 20 czerwca 2012 r. ilości miejsc parkingowych, mając na uwadze rodzaj planowanej działalności.

Kolegium uznało, że wyjaśnienia organu l instancji przedstawione zarówno w uzasadnieniu, jak również w załączniku do decyzji, pomimo, że obszernie poruszają kwestię sposobu wyznaczenia liczby miejsc parkingowych, to jednak nie są wystarczające w kontekście wydanych w sprawie orzeczeń.

W rezultacie ponownego rozpatrzenia sprawy, Prezydent Miasta K. wydał decyzję będącą przedmiotem niniejszego postępowania odwoławczego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , wskazało, iż zarzuty odwołania są chybione.

Kolegium podniosło, iż na gruncie obowiązujących w dacie orzekania przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem przypadków wskazanych w przepisach art. 50 ust. 1 i art. 86 w/w ustawy), wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. (art. 59 ust.1 w/w ustawy).

Decyzję o warunkach zabudowy wydaje, co do zasady, wójt, burmistrz albo prezydent miasta (art. 60 ust. 1 u.p.z.p.).

Ustalenie warunków zabudowy uzależnione jest od spełnienia w danej sprawie, warunków określonych przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5.

Organ administracji publicznej nie dysponuje swobodą orzekania. W przypadku gdy zamierzenie objęte planem inwestycyjnym nie realizuje któregokolwiek z wymienionych warunków, decyzja w. z. nie może zostać wydana. Poza sporem pozostaje to, że w niniejszej sprawie istniały, wobec nieobowiązywania - na terenie objętym zamiarem inwestora - planu miejscowego, podstawy do przeprowadzenia postępowania na zasadach i w trybie art. 59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( dalej: u.p.z.p.) i że postępowanie to prowadzone było przez organ właściwy - zgodnie ze wskazaniem z art. 60 ust.1 w/w u.p.z.p. - Prezydenta Miasta K.

Należy na pierwszym miejscu stwierdzić, że organ ten, przy ponownym rozpatrywaniu niniejszej sprawy wziął pod uwagę ocenę prawną i wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawarte w wyroku z dnia 23 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1002/10 a następnie Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 20 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 627/11 zgodnie z przepisem art. 153 p.p.s.a. Tym samym, organ te uwzględnił wskazania Kolegium, z decyzji kasacyjnej z dnia 31 stycznia 2014 r. znak. [...]

Postanowieniem z dnia 21 marca 2014 r. znak [...] Prezydent Miasta K. nałożył na A.G. obowiązek przedłożenia dodatkowych dokumentów i wyjaśnień, zgodnie z zaleceniami Kolegium wskazanymi w w/w decyzji kasacyjnej, tj.: określających zapotrzebowanie na poszczególne media wystawione przez właściwe zakłady branżowe, potwierdzające możliwość zaopatrzenia w media części budynku przeznaczonej na cele usługowe tj. ośrodek dydaktyczno - edukacyjny i gabinet masażu leczniczego. Prócz tego, w przypadku przedłożenia dokumentów wystawionych przez dysponentów mediów na właścicieli danego budynku ( a nie na Wnioskodawcę) - organ nakazał przedłożyć również zgodę wszystkich właścicieli budynku na korzystanie z mediów dostarczanych do budynku.

Pismem z dnia 14 kwietnia 2014 r. A.G. zmodyfikowała swój wniosek o ustalenie warunków zabudowy, wskazując, że w budynku ma być prowadzony jedynie lokal usługowy w zakresie gabinetu masażu leczniczego oraz psychoterapii.

W związku z powyższym poinformowała, że planowana działalność usługowa związana będzie z przebywaniem w budynku maksymalnie do trzech osób w ramach prowadzonej działalności leczniczej lub paraleczniczej. Wyjaśniła, że podana liczba osób jest liczbą maksymalną, zasadniczo zaś liczba osób przebywających w budynku w danym momencie w ramach prowadzenia działalności nie powinna przekraczać jednorazowo dwóch osób.

Dnia 25 czerwca 2014 r. A.G. przedłożyła oświadczenia dysponentów mediów (gaz, woda i kanalizacja, prąd) oraz zgodę wszystkich właścicieli budynku na korzystanie z mediów (warunki przyłączenia do sieci gazowej z dnia 26 czerwca 2014 r. Polska Spółka Gazownictwa sp. z o.o. , MPWiK z dnia 10 czerwca 2014 r. [...] , A. Spółka z o.o. z dnia 30 maja 2014 r. [...], [...] z dnia 13 czerwca 2014 r., oświadczenie współwłaścicieli budynku przy ul. [...] z dnia 25 czerwca 2014 r - k. [...] akt sprawy). Z oświadczeń tych wynika, że budynek mieszkalny jednorodzinny zlokalizowany na dz. nr [...] ,[...] obr. [...] przy ul [...] w K. posiada uzbrojenie w poszczególne media, wystarczające również dla obsługi lokalu usługowego (gabinetu masażu leczniczego oraz psychoterapii) przewidywanego w ramach inwestycji.

Zgodnie z deklaracją inwestora – A.G. odnośnie ilości osób, które jednocześnie będą przebywały w lokalu usługowym, organ określił wiążąco ilość miejsc postojowych dla potrzeb klientów prowadzonej działalności usługowej - w liczbie 3 (załącznik nr 1 do decyzji pkt II 4d Miejsca postojowe).

Wyjaśnienie dla ustalenia takiej ilości miejsc parkingowych organ zawarł w załączniku nr 3 WYNIKI ANALIZY URBANISTYCZNO - ARCHITEKTONICZNEJ, w punkcie 4. Organ wskazał, że zgodnie z oświadczeniem inwestora do adaptacji na cele usługowe przewiduje się 2 lokale, o łącznej powierzchni 67 m2, a maksymalna liczba osób przebywających w budynku będzie wynosić trzy. Organ powołał się następnie na wytyczne zawarte w Uchwale z dnia 29 sierpnia 2012 r. nr [...] Rady Miasta K. "Program obsługi parkingowej dla miasta K. ", określające wskaźnik liczby miejsc postojowych: 1 miejsce postojowe na 10 uczestników świadczonych usług. Z uwagi jednak na to, iż zgodnie z oświadczeniem inwestora, w budynku może przebywać, poza mieszkańcami 2-3 osób, organ uznał, że inwestor powinien zapewnić 3 miejsca postojowe dla potrzeb klientów prowadzonej działalności usługowej.

Na wezwanie Kolegium (pismo z dnia 22 czerwca 2015 r.), inwestor, A.G. poinformowała, że w obrębie posiadanej przez nią posesji istnieje możliwość wydzielenia trzech miejsc postojowych. Dysponuje ona w budynku garażem na co najmniej 2 miejsca postojowe oraz podjazdem o wymiarach 13 m na 5 m (pismo z dnia 28 lipca 2015 r.)

Wobec powyższego Kolegium stwierdza, że kwestia miejsc postojowych dla pojazdów osób, które będą korzystały z usług gabinetu masażu leczniczego i psychoterapii, przewidzianego w ramach inwestycji, została dostatecznie załatwiona - mając na uwadze wymogi i ograniczenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Jak słusznie zauważa organ l instancji, w obowiązującym systemie prawnym brak przepisu szczególnego, który regulowałby sposób określenia ilości miejsc parkingowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu - na etapie ustalania warunków zabudowy.

Regulacji tej nie stanowią przepisy § 18 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 kwietnia 2002 r. z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Organ wskazał, iż mamy tu do czynienia z przepisami wykonawczymi do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. Nr 89, poz. 414) Prawo budowlane, a więc mającymi zastosowanie dopiero na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, a po drugie - przepisy te nie podają żadnych reguł ustalania liczby miejsc postojowych, żadnych przeliczników.

Ponieważ jednak przepis § 18 ust. 2 odwołuje się do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach obudowy i zagospodarowania terenu, oznacza to, że pewnie ogólne ustalenia w tym zakresie decyzja w.z. zawierać musi. Organ właściwy do wydania tej decyzji powinien wobec tego we własnym zakresie przeanalizować przedmiotową kwestię, opierając się na opracowaniach fachowych. Tego rodzaju opracowanie stanowi "Program obsługi parkingowej dla Miasta K. " zawarty w Uchwale z dnia 29 sierpnia 2012 r. nr [...] Rady Miasta K. , na którego wytyczne powołuje się organ l instancji.

Należy przy tym zauważyć, że ustalając 3 miejsca parkingowe dla klientów gabinetu masażu leczniczego i psychoterapii planowanego w ramach inwestycji, organ l instancji wyszedł wręcz poza te wytyczne, zaostrzył więc wymogi dla inwestora.

Organ słusznie też wskazał, że egzekucja warunku zabezpieczenia odpowiedniej do projektowanej funkcji, liczby miejsc postojowych pozostaje we właściwości organu wydającego pozwolenie na budowę (względnie w danym przypadku - przyjmującego zgłoszenie o zmianie sposobu użytkowania części budynku - zob. art. 71 ustawy Prawo budowlane). Zapisy decyzji w.z. są dla tego organu wiążące, o czym stanowi przepis art. 55 u.p.z.p.

W ocenie Kolegium, orzekającego w niniejszym składzie, w stanie faktycznym spełniona została przesłanka ustalenia warunków zabudowy określona w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. - dotycząca zapewnienia terenowi inwestycji wystarczającego uzbrojenia; zarówno w media jak i w zakresie obsługi komunikacyjnej.

Spełnione zostały również pozostałe przesłanki ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie. Znajdująca się w aktach sprawy analiza, urbanistyczno - architektoniczna (czyli analiza, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. - w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) autorstwa mgr inż. arch. A.U. z lipca 2014 r. jest opracowaniem rzetelnym i przejrzystym. Przedstawia szczegółowe dane na funkcji zabudowy istniejącej zarówno w najbliższym jak i dalszym sąsiedztwie terenu inwestycji. Wynika z nich między innymi, że pod usługi przeznaczone są wydzielone lokale w parterach budynków mieszkalno - usługowych nr [...] usytuowanych na działce nr [...] obr [...] położonej pomiędzy ul. [...] .

Organ stwierdził, że planowana inwestycja spełnia wymóg określony przepisem art. 61 ust. pkt 1 u.p.z.p. - co najmniej jedna działka sąsiadująca z terenem inwestycji, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji.

Organ wskazał, iż bezspornie spełniony jest także wymóg art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. - teren inwestycji posiada pośredni dostęp do drogi publicznej - ul. [...] , poprzez drogę wewnętrzną ul. [...] , następnie przez działkę nr [...] obr. [...] stanowiącą współwłasność inwestora.

Co oczywiste, teren inwestycji nie wymaga ponadto uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (oznacza to spełnienie wymogu art. 61 ust.1 pkt 4 u.p.z.p.)

Organ wskazał, iż zgodność z przepisami odrębnymi ( art. 61 ust.1 pkt 5) została również zachowana. Podkreślił, iż decyzja zawiera wszystkie elementy składowe o jakich mowa w § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Decyzja przywołuje prawidłową podstawę prawną, posiada wyczerpujące uzasadnienie rozstrzygnięcia. Informuje o sposobach jej zaskarżenia, zawiera także stosowne pouczenie, wynikające z treści przepisów art 55, 63 ust. 1, 2 i 4 i nast. ustawy o planowaniu.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą decyzję wniósł skarżący P.K. zarzucając naruszenie:

I. przepisów postępowania a to: art. 7, art.8, art. 24 § 3 art 77, art. 80, art. 84, 86 kpa a także art. 153 p.p.s.a. poprzez:

pominięcie wiążących wskazań i oceny prawnej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego.

nie podjęcia wszystkich czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu

faktycznego i pominięcie słusznego interesu obywateli;

przeprowadzenie postępowania przez pracownika wobec którego okoliczności wskazują na wątpliwości co do jego bezstronności;

brak zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący;

nie dostrzeżenie braku wiarygodności złożonego przez wnioskodawczynię oświadczenia w zakresie miejsc postojowych (choćby w zakresie garażu, który rzeczywiście nie umożliwia parkowania w nim samochodów, gdyż został przerobiony na cele usługowe i brak jest do niego odpowiedniego wjazdu);

nie dostrzeżenia, że pomimo wezwania wnioskodawczyni do oświadczenia czy w terenie inwestycji tj. na działkach [...] i [...] obr. [...] możliwe jest usytuowanie 3 miejsc postojowych - wnioskodawczyni wskazała podjazd, który w znacznej część stanowi działka [...] obr. [...] , której inwestycja w ogóle nie obejmuje bowiem została wyeliminowana z wniosku;

dokonanie ustaleń w zakresie technicznej możliwości usytuowania 3 miejsc postojowych na terenie inwestycji na podstawie oświadczenia wnioskodawczyni (oświadczenia jako przesłuchanie strona) pomimo, że możliwym było dokonanie ustaleń w tym zakresie innymi środkami dowodowymi a dowód z przesłuchania stron jest dowodem subsydiarnym;

pominięcie, że wnioskodawczyni pomimo wezwanie z dnia 22 czerwca 2015 roku nie przedłożyła oświadczenia właściwej jednostki o możliwości zapewnienia energii elektrycznej dla potrzeb działalności usługowej,

przyjęcia nieprawdziwego i nierzetelnego oświadczenia wnioskodawczyni w zakresie miejsc postojowych pomimo, że zostało złożone 18 dni po wyznaczonym terminie;

przeprowadzenia postępowania w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej;

II. przepisów prawa materialnego, a to:

art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy pomimo braku wykazania i sprawdzenia czy zamierzenie inwestycyjne posiada wystarczające uzbrojenie a to wobec braku zaświadczenia z zakładu energetycznego choć organ o nie wzywał, zaświadczenia z wodociągów i prawidłowego zaświadczenia z gazownictwa choć w tym zakresie w sprawie istnieją wiążące wskazania sądów administracyjnych.

art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy pomimo, braku sprawdzenia czy teren objęty zamierzeniem inwestycyjnym ma dostęp do drogi publicznej, bowiem jak organ ustalił ma się odbywać ciągiem ulicy [...] nie będących drogami publicznymi bez ustalenia uprawnień do korzystania z nich przez wnioskodawczynię w sytuacji gdy wiadomo z zebranego materiału dowodowego, że wnioskodawczyni ani nie jest współwłaścicielem działek stanowiących drogi wewnętrzne ani nie ma ustanowień tej służebności w tym zakresie;

art. 18 i inne rozporządzenia ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w

sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez całkowite pominięci kwestii osób niepełnosprawnych w warunkach zabudowy m.in. poprzez nie wskazanie ilości miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych;

64 § 2 kpa w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b i c ustawy o planowaniu i

zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nie dostrzeżenie wątpliwości co do zakresu wniosku po jego zmianie w postaci wyeliminowania jednego przeznaczenia i braku szczegółowego określenia inwestycji, szczegółowego przeznaczenia, określenia charakterystycznych parametrów technicznych i danych a wnioskodawczyni, gdyż te poprzednie są niewiarygodne w aspekcie nowego zakresu wniosku bądź wskazują na brak całkowitej wiarygodności w przewidzianej liczbie osób

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i wcześniejszej decyzji organu I.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 roku, nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Na podstawie dyspozycji art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 się 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 poz. 270), nazywana dalej jako p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Jest zatem uprawniony do oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, nawet wówczas gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Przeprowadzając kontrolę zaskarżonych decyzji w tak zakreślonej kognicji, Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdził, że organy administracyjne naruszyły przepisy postępowania, w stopniu obligującym ich uchylenie.

Na wstępie rozważań podkreślić należy, iż zasadnicze znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy posiada okoliczność, iż przedmiotowa sprawa była wcześniej przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie do sygn. akt II SA/Kr 1002/10 w wyroku dnia 23 listopada 2010 r., a następnie Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 20 czerwca 2012 r. w sprawie do sygn. akt II OSK 627/11.

Powyższe skutkuje konicznością zastosowania art. 153 oraz art. 170 p.p.s.a. Zgodnie z art. 153 p. p. s. a. ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w tej sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W ocenie sądu należy uznać, że "sprawa", o której mowa w powyższym przepisie, to sprawa w znaczeniu materialnym, a nie formalnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 1513/11, z dnia 8 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 848/11, z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 755/10 oraz z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1865/10). Wskazać należy, że pomimo użycia w art. 153 p. p. s. a. określenia "orzeczenie" chodzi w nim nie o sentencję, lecz o uzasadnienie. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem w pierwszym rzędzie z wykładnią prawa, a ta może mieścić się jedynie w uzasadnieniu wyroku (por. wyrok NSA z dnia 15.01.1998 r. sygn. II SA 1560/97 niepubl.). Ocena prawna, o której stanowi analizowany przepis, może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Natomiast naruszenie przez organy administracyjne postanowień art. 153 p. p. s. a. uzasadnia możliwość powtórnego zaskarżenia aktu lub czynności na tej podstawie i spowoduje uchylenie ich przez sąd administracyjny. Stanowi to gwarancję przestrzegania przez te organy związania orzeczeniem tego sądu (Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi J. Tarno, wydanie 3, Warszawa 2008, str. 376 i nast.). W orzecznictwie podkreśla się, iż działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1681/97 i z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, LEX 745376).

Zatem ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Podsumowując stwierdzić należy, zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 21.03.2014r., I GSK 534/12 ), że: "Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania."

Rolą obecnie kontrolującego zaskarżone decyzje Sądu jest weryfikacja, czy organy w pełni zastosowały się do zaleceń i wskazań poprzednio wydanych w tej sprawie rozstrzygnięć sądowych, zwłaszcza z uwagi na podniesione w tej kwestii zarzuty skargi.

Przypomnieć więc wypada, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 czerwca 2012 r. w sprawie do sygn. akt II OSK 627/11 wskazał, że dla pozytywnego rozpoznawania wniosku o ustalenie warunków zabudowy niezbędne jest kumulatywne spełnienie warunków określonych w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższe prowadzi do wniosku, że aby ocenić czy planowana inwestycja spełnia warunki tzw. dobrego sąsiedztwa, o którym mowa w pkt 1 art. 61 ust. 1 tej ustawy niezbędne jest ustalenie jej parametrów. Trafnie też zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (wyrok sprawie do sygn. akt II SA/Kr 1002/10 z dnia 23 listopada 2010 r.) na treść pisma Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 28 stycznia 2009 r., z którego wynika m.in., że inwestor winien zrealizować miejsca postojowe w granicach działek inwestycyjnych dla zapewnienia prawidłowego funkcjonowania inwestycji. Nie można przy tym podzielić stanowiska zawartego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż nieuprawnione jest żądanie Sądu określenia m.in. ilości niezbędnych miejsc parkingowych. W okolicznościach niniejszej sprawy – wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu - kwestia ta nie może być pozostawiona kolejnemu etapowi inwestycji tj. zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Z wniosku o ustalenie warunków zmiany sposobu użytkowania części obiektu będącego przedmiotem niniejszego postępowania nie wynika ażeby wnioskowana zmiana wymagała wykonania robót budowlanych związanych z koniecznością uzyskania takiego pozwolenia. A zatem nie bez znaczenia dla ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej zmiany sposobu użytkowania pozostaje szczegółowe określenie zamierzenia inwestycyjnego, w tym w szczególności przewidywana ilość osób przebywających jednocześnie na terenie placówki. Powyższe ma także niewątpliwie wpływ na ocenę zaspokojenia potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej.

Analiza akt sprawy prowadzić musiała do wniosku, że organy administracyjne z uchybieniem art. 153 p.p.s.a wydały zaskarżone decyzje w przedmiocie miejsc postojowych, jakie winien inwestor zapewnić. Wprawdzie zostały podjęte czynności poprzez sporządzenie dodatkowej analizy urbanistyczno – architektonicznej, która w znacznej części była poświęcona ustaleniu liczby miejsc parkingowych dla planowanego przedsięwzięcia, nie mniej sposób ich określenia w decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 8 sierpnia 2014 nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "Zmiana sposobu użytkowania części pomieszczeń budynku mieszkalnego jednorodzinnego na lokal usługowy (gabinet masażu leczniczego oraz psychoterapii) na dz. nr [...] ,[...] obr. [...] przy ul. [...] w K. ", nie odpowiada wyżej przytoczonym wskazaniom. Przy czym ma Sąd na uwadze zmianę okoliczności faktycznych po wydaniu ww. wyroków, poprzez korektę zakresu prowadzonej działalności usługowej w wydzielonych pomieszczeniach budynku mieszkalnego jednorodzinnego, jednak ta zmiana nie ma istotnego znaczenia albowiem nadal pozostaje tożsamy charakter planowanej w budynku działalności jako usługowej. Zmienił się bowiem jej zakres – do prowadzenia gabinetu masażu leczniczego oraz psychoterapii. Co nie zmienia konieczności ustalenia dla zapewnienia prawidłowego funkcjonowania inwestycji określenia miejsc postojowych.

Wskazania sądów, zdaniem składu orzekającego, nie pozostawiają wątpliwości, że ustalając warunki zabudowy dla planowanej zmiany sposobu użytkowania budynku jednorodzinnego organy zobowiązane były nie tylko do ustalenia niezbędnej liczby miejsc postojowych dla obsługi planowanej działalności, ale także do dokładnego wskazania gdzie te miejsca mają być usytuowane. Wynika to z zasady "dobrego sąsiedztwa" albowiem to na organach spoczywa obowiązek zbadania wpływu inwestycji na otoczenie, co oznacza, że w każdym indywidualnym przypadku należy mieć na uwadze obszar analizowany jako całość urbanistyczną i architektoniczną. Nie bez znaczenia zatem, z uwagi na położenie nieruchomości inwestorów, znalazło się wskazanie by miejsca postojowe zostały zapewnione w granicach działek inwestycyjnych, a tego wymogu organy obu instancji nie uwzględniły. Zawarty w decyzji organu I instancji wymóg " Inwestor winien zapewnić 3 miejsca postojowe dla potrzeb klientów prowadzonej działalności usługowej" jest na tyle niejednoznaczny, że w przyszłości rodzić może wątpliwości interpretacyjne, zwłaszcza w zakresie jego właściwego wyegzekwowania, ponadto w cale nie oznacza, że miejsca postojowe winny znajdować się na działkach inwestycyjnych.

Podkreślić przy tym należy, że tak naprawdę organy nie wyjaśniły i nie wskazały czy owe 3 miejsca postojowe obejmują już istniejące, wymienione przez inwestorkę w jej oświadczeniu z dnia 28.07.2015 r. (k: [...] ), czy są to miejsca oprócz tych wymienionych, co czyni zasadnym stwierdzenie naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Wszak nie może ujść uwadze, że miejsca postojowe muszą zaspakajać przede wszystkim potrzeby mieszkańców przedmiotowego budynku, w następnej zaś kolejności potrzeby ewentualnych klientów prowadzonej w tym budynku działalności usługowej.

W wyżej wskazanym zakresie zarzuty skargi okazały się uzasadnione. Natomiast pozostałe należało ocenić jako chybione. Rację mają bowiem organy, że na etapie ustalenia warunków zabudowy poza kognicją organów jest ustalenie czy istnieją techniczne warunki dla zabezpieczenie wymaganej liczby miejsc postojowych, jak i ustalania rodzaju tych miejsc, ponieważ dotyczy to dalszego już etapu inwestycyjnego. Także, wbrew stanowisku skarżącego, w ocenie Sądu organy posiadały wystarczającą dokumentację w zakresie niezbędnym do stwierdzenia, że budynek jednorodzinny przy ul. [...] w K. posiada uzbrojenie w poszczególne media wystarczające również do obsługi działalności usługowej przewidywanej inwestycji. Natomiast całkowicie niezrozumiały jest zarzut braku ustalenia czy teren objęty inwestycją ma dostęp do drogi publicznej, zważywszy że wniosek w niniejszej sprawie związany jest ze zmianą użytkowania części pomieszczeń w istniejącym już budynku, położonym bezpośrednio przy ul. [...] w K .

Mając jednak na uwadze stwierdzone uchybienia Sąd uznał, że zachodziły podstawy do wyeliminowania zaskarżonych decyzji z obrotu prawnego. Ponownie rozpoznając sprawę organy wezmą więc pod uwagę wyżej wyrażone przez Sąd wskazania.

W tym stanie rzeczy orzeczono na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. , zaś o kosztach postępowania na zasadzie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.

.