Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 550/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie : WSA Aldona Gąsecka-Duda WSA Magda Froncisz Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2016 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o .o w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej [...] Sp. z o .o w K. kwotę 757 zł ( słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 30 października 2015 r. nr [....] działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy oraz art. 104 K.p.a. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. Budowa 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami podziemnymi na działkach nr nr [....] [....] obr. [....] jedn. ewid. [....] przy ul. [....] w K. " oraz umorzył postępowanie w części zamierzenia inwestycyjnego zlokalizowanego na terenie objętym obowiązującym planem (działki nr nr [....] [....] obr. [....] jedn. ewid. [....] ). W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 20 stycznia 2014 r. po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego wydana została decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla działek nr nr [....] [....] obr. [....] jedn. ewid. [....] oraz umorzeniu postępowania dla działek nr nr [....] [....] [....] obr. [....] jedn. ewid. [....] . Decyzją z dnia 11 kwietnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło decyzję organu i instancji, a sprawę przekazało do ponownego rozpoznania. W trakcie ponownie prowadzonego postępowania Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. pismem z dnia 23 czerwca 2014 r. ponownie zaopiniował objęte wnioskiem zamierzenie inwestycyjne i sformułował wnioski w zakresie obsługi komunikacyjnej. Opinia wynikająca z niniejszego pisma dla planowanej inwestycji była pozytywna stwierdzająca, że istniejący układ komunikacyjny, drogi wewnętrzne, dostęp do drogi publicznej ul. [....] , oraz infrastruktura drogowa są wystarczające. Ponieważ działki na których urządzone są drogi wewnętrzne ul. [....] i ul. [....] , oraz planowany zjazd na drogę publiczną przewidziane, jako obsługujące wnioskowaną inwestycję znajdują się w obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania [....] umorzono postępowanie w przedmiocie ustalenia WZ wobec tej części inwestycji. Teren planowanej inwestycji znajduje się wprawdzie w centrum obszaru obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [....] przyjętego uchwałą nr CVIII/1483/10 Rady Miasta K. z dnia 8 września 2010 roku, lecz nie jest objęty ustaleniami tego planu. Organ I instancji podał w uzasadnieniu, że dokonał analizy zapisów tego planu dla obszaru mieszkaniowego 29 MN i wziął je pod uwagę ustalając warunki zabudowy w niniejszej decyzji. Wobec nieobowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru objętego wnioskiem przeprowadzono analizę urbanistyczno-architektoniczną i pozyskano projekt decyzji sporządzony przez uprawnionego do sporządzania takich dokumentów architekta mgr inż. [....] . Z tego dokumentu, oraz zgromadzonych opinii i uzgodnień wymaganych przez przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż w istniejącym kontekście przestrzennym, istnieje możliwość wkomponowania planowanej budowy 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami podziemnymi, z rozbudową sieci wodociągowej na działkach nr nr [....] [....] obr. [....] j. ewid. przy ul. [....] w K. , w zastany układ przestrzenny obszaru analizowanego. Wnioskowane zamierzenie inwestycyjne spełnia łącznie przesłanki art. 61 ust. 1 ustawy, co powoduje, że nie można odmówić wydania wnioskowanej decyzji administracyjnej.

Od tej decyzji odwołanie wnieśli D.W. , A.G. , A.G. i L.S. Podnieśli, ze nie zostali poinformowani przez organ i instancji o zebranych w sprawie dowodach, czym naruszono zasadę prawną zapisana w art. 10 K.p.a., a także wskazali, ze inwestycja nie spełnia przesłanek opisanych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż organ I instancji oparł się na analizie, która ich zdaniem jest tendencyjna. Do obliczenia wskaźnika zabudowy zostały włączone działki nr [....] (25%), [....] (55%), [....] (29%), na których zlokalizowana jest zabudowa inna niż mieszkalna, co podniosło znacząco średnią dla obszaru analizowanego. Ponadto zdaniem odwołujących nieprawidłowo omówiono w analizie działki dostępne z innej drogi - ul. [....] , oraz obszar biologicznie czynny. W konkluzji odwołujący wnieśli o uchylenie skarżonej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją dnia 14 marca 2016 r. nr [....] uchyliło zaskarżoną decyzje w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu SKO w K. wskazało, że pomiędzy treścią tematu inwestycji zawartą w rozstrzygnięciu, a jej załącznikami zachodzi istotna niespójność - w sentencji decyzji podano, że warunki zabudowy zostały ustalone dla inwestycji; "Budowa 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami podziemnymi na działkach nr [....] , [....] obr. [....] jedn. ewid. [....] , rozbudowa sieci wodociągowej na działkach nr nr [....] [....] obr. [....] jedn. ewid. [....] przy ul. [....] w K. ", natomiast w temacie inwestycji zawartej w załączniku nr 1 (warunki zabudowy) oraz nr 3 (wyniki analizy architektoniczno - urbanistycznej) pozostawiono część podlegającą umorzeniu, określając zamierzenie jako "Budowa 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami podziemnymi na działkach nr [....] , [....] obr. [....] wraz ze zjazdem z działki drogowej nr [....] obr. [....] rozbudowa sieci wodociągowej na działkach nr nr [....] [....] obr. [....] oraz przebudowa sieci elektroenergetycznej w zakresie wymiany transformatora i wyprowadzenia projektowanego obwodu na działkach nr nr [....] [....] obr. [....] przy ul. [....] w K". Powołany w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepis art. 59 ust. 1 ustawy stanowi że, budowa obiektu budowlanego lub wykonanie robót budowlanych w przypadku braku planu miejscowego zagospodarowania wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Zasadniczym przepisem regulującym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunki wydawania decyzji ustalających warunki zabudowy jest art. 61 ustawy. Jest to przepis, który normuje gospodarowanie przestrzenią, stawia określone warunki i przesłanki dla realizacji inwestycji, możliwości wydania pozytywnej decyzji. Spełnienie łączne wszystkich przesłanek zawartych w cytowanym przepisie i zgodność z przepisami prawa powszechnie obowiązującego daje podstawę do pozytywnego załatwienia wniosku inwestora. Oprócz wymienionych warunków wymagane jest ustalenie parametrów inwestycji w sposób określony przepisami wykonawczymi - przepisami Rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ administracji na zasadzie art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami, co oznacza, że po stronie potencjalnego inwestora powstaje prawo podmiotowe polegające na możliwości domagania się uzyskania decyzji pozytywnej dla siebie - ustalenia warunków zabudowy oczywiście o ile inwestycja jest zgodna z przepisami. W niniejszej sprawie istniały, co do części wniosku, wobec której nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego podstawy do prowadzenia postępowania na zasadach i w trybie cytowanych wyżej przepisów prawa. Po analizie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy organ stwierdził, że dla planowanej inwestycji w znacznej części spełniono kryteria wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy zdefiniowane w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym:

1/ co najmniej jedna działka sąsiadująca z terenem inwestycji, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy (są to m.in. działki nr nr [....] [....] [....] obr. [....] zabudowane obiektami o parametrach zbliżonych do wnioskowanych),

2/ teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej ul. [....] . Wątpliwości organu odwoławczego budzi brak jakichkolwiek ustaleń dotyczących zjazdu, określających sposób skomunikowania się terenu inwestycji z drogą publiczną;

3/ istniejące lub projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia

budowlanego. Wymagana dla przedmiotowej inwestycji i wskazana warunkami MPWiK rozbudowa sieci wodociągowej została ujęta w określonym we wniosku zakresie, wraz z budową obiektów kubaturowych stanowiąc całość planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Jednakże w sytuacji braku w dacie ustalania warunków zabudowy odpowiedniej infrastruktury sieciowej, w świetle oświadczenia MPWiK w K. z dnia 4 marca 2015 r. - w myśl art. 61 ust. 5 w/w ustawy w aktach sprawy winna znajdować się informacja o zwarciu przez wnioskodawcę umowy stanowiącej realne zobowiązanie do rozbudowy sieci wodociągowej (lub jej kopia), gdyż dopiero dołączenie takiego dokumentu pozwoli uznać wykonanie uzbrojenia terenu w zakresie infrastruktury wodno - kanalizacyjnej za zagwarantowane;

4/ teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i

leśnych na cele nierolnicze i nieleśne;

5/ decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

SKO w K. stwierdziło, że w prawidłowy sposób został wyznaczony obszar poddany analizie. Zastrzeżenia organu budzą ustalenia zawarte w pkt II.1.b załącznika nr [....] decyzji dotyczące wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w przedziale 10% - 20% przy stanowiącej podstawę jego wyznaczenia średniej dla obszaru analizowanego 15%. Ta ostatnia średnia została obliczona z uwzględnieniem znacząco odbiegających swą funkcją i gabarytami od planowanej inwestycji zabudowań usługowych i gospodarczych na działkach nr [....] (25%), [....] (55%), [....] (29%), bez których średnia ta wynosi ok. 12,8 %. Jednocześnie organ wskazał, że stanowiący podstawę prawna dla wyznaczenia omawianego parametru § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury nie przewiduje stosowania przy jego ustalaniu dodatkowej tolerancji. Średni wskaźnik szerokości elewacji frontowej istniejącej w analizowanym terenie zabudowy został również obliczony z uwzględnieniem wymienionych obiektów usługowych i gospodarczych m.in. na działkach nr [....] i [....] (37m), [....] (27m), jednakże wyznaczony na jego podstawie parametr mieści się w przedziale charakterystycznych wartości średnich a więc można go uznać za dopuszczalny z punktu widzenia zasad kształtowania ładu przestrzennego. Ponadto w analizie architektoniczno - urbanistycznej nieprawidłowo określono wysokości budynków na działce nr [....] (ok. 10 m) oraz nr [....] (ok. 11 m) gdy tymczasem budynki te stoją w zabudowie bliźniaczej i charakteryzują się kalenicami na tym samym poziomie to trzeba wskazać, że ta różnica nie wpływa istotnie na wyznaczone parametry wysokościowe projektowanego budynku, a w konsekwencji na ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie. Trzeba bowiem zauważyć, że w analizie wzięto kilkadziesiąt działek do porównania tego parametru, wyliczając go w oparciu o przepis § 7 ust.4 Rozporządzenia w nawiązaniu do średnich wysokości budynków mieszkalnych jednorodzinnych tj.9 m ± Im. Trzeba jednakże zauważyć, że pominięto ustalenie parametru wysokości okapu, mające znaczenie zwłaszcza w sytuacji gdy ustalono dla kalenicy dowolne położenie. W ocenie Kolegium kąt nachylenia połaci dachowych określono zbyt szerokim przedziałem (15° - 45°), nieznajdującym merytorycznego uzasadnienia w wynikach analizy architektoniczne - urbanistycznej. Analiza ogranicza się bowiem wyłącznie do lakonicznego stwierdzenia, iż "dachy połaciowe w obszarze analizowanym posiadają kąt nachylenia - od około 15° do około 45°" bez wskazania ich lokalizacji. SKO w K. uznało, że organ I instancji naruszył art. 10 § 1 K.p.a., gdyż inwestor przedłożył do akt sprawy aktualne oświadczenia dostawców mediów Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Komunikacji w K. z 4.03.2015 r. i [....] Spółki [....] z 26.02.2015r. z dnia 26.02.2015r., Spółki [....] z dnia 14.05.2015 r. Opisane wyżej opinie, uzgodnienia i oświadczenia są nowymi dowodami w sprawie, o których organ I instancji powinien był powiadomić strony postępowania przed wydaniem decyzji.

Na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł inwestor, czyli [....] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. zarzucając naruszenie:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędne przyjęcie, że przy ustalaniu wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy pod uwagę wzięte powinny być jedynie działki zabudowane budynkami mieszkalnymi a nie wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym oraz wadliwe przyjęcie, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy nie może być wyznaczony w sposób "widełkowy" poprzez określenie jego wartości minimalnej oraz maksymalnej;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 8 rozporządzenia poprzez wadliwe przyjęcie, że kąt nachylenia połaci dachowych został określony w sposób nieznajdujący uzasadnienia w wynikach analizy architektoniczno – urbanistycznej;

- art. 61 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 5 ustawy poprzez błędne przyjęcie, że teren zamierzenia inwestycyjnego nie posiada zapewnienia co do jego uzbrojenia w sieć wodociągową;

- art. 59 ust. 1 ustawy poprzez wadliwe przyjęcie, że zamierzenie inwestycyjne winno obejmować ustalenia dotyczące zjazdu na drogę publiczną, w sytuacji gdy obszar na którym ma być on zlokalizowany objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- art. 10 § 1 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ I instancji nie zagwarantował stronom czynnego udziału w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy;

- art. 8 K.p.a. poprzez przeprowadzenie przez organ II instancji postępowania w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej;

- art. 138 § 2 K.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w sytuacji gdy brak było podstaw do wydania takiego rozstrzygnięcia, albowiem decyzja organu I instancji odpowiada prawu i winna podlegać utrzymaniu w mocy.

Z uwagi na powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 marca 2016 r. i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie jest decyzja organu odwoławczego uchylająca decyzję organu I instancji do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Wskazać przede wszystkim należy, iż zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zaznaczyć na wstępie należy, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1899/10, istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określona w art. 15 K.p.a. polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa organy tej samej sprawy. W postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym w zakresie w jakim to uczynił organ I instancji. Powyższe oznacza, że organ II instancji zobowiązany jest merytorycznie rozpoznać sprawę zawisłą przed organem I instancji od której wniesiono odwołanie, ustalając we własnym zakresie prawidłowe jej rozstrzygnięcie. Decyzja kasacyjna regulowana w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego i może zostać wydane jedynie w sytuacji, gdy zachodzi dalsza konieczność wyjaśnienia pewnego (znacznego) zakresu sprawy, istotnego dla jej rozstrzygnięcia. Wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. jest niedopuszczalna. O wyjątkowości uregulowania zawartego w art. 138 § 2 k.p.a. świadczy także stanowisko przyjęte w judykaturze i doktrynie, w świetle którego wydanie decyzji kasacyjnej może nastąpić tylko wtedy, gdy organ l instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadził z rażącym naruszeniem prawa procesowego którego konsekwencją jest brak wyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (m.in. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 2011). Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 grudnia 2015 r. II OSK 1021/14 organ odwoławczy może we własnym zakresie uzupełnić materiał dowodowy i orzec w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, stosując właściwie przepisy prawa materialnego, jeżeli kwestionuje ich zastosowanie przez organ I instancji. Nie jest więc w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy pozbawiony organ odwoławczy możliwości uzupełnienia ustaleń faktycznych oraz orzeczenia w przedmiocie warunków zabudowy, jeżeli decyzja organu I instancji rozpoznawała sprawę co do istoty. Przytoczyć należy tez wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 marca 2015 r. II OSK 2054/13 w którym wskazano, iż organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję (postanowienie) w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy organ ten nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego (dowodowego) lub przeprowadzone postępowanie nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i brak jest podstaw do przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego, uzupełniającego postępowania dowodowego. Postępowanie wyjaśniające nie może być w całości przeprowadzone przez organ odwoławczy, albowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności.

Stwierdzić należy zatem, iż podstawą do wydania decyzji kasacyjnej jest jedynie sytuacja, kiedy organ odwoławczy stwierdzi naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania w efekcie którego to uchybienia nie wyjaśniono stanu faktycznego sprawy a zakres ustaleń koniecznych do prawidłowego rozstrzygnięcia jest na tyle duży, iż prowadzenie postępowania dowodowego przez organ II instancji i rozstrzygnięcie sprawy naraziło by go na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W żadnym razie odmienna ocena prawna dokonana przez organ odwoławczy, czy wątpliwości co do prawidłowości ustaleń dokonanych przez organ I instancji lub stosowania przez niego prawa materialnego nie jest przesłanką do wydania decyzji kasacji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W tej sytuacji organ winien orzekać reformacyjnie (jeżeli stwierdza wadliwe stosowanie przez organ I instancji prawa materialnego). W razie stwierdzenia wadliwości lub braków w postępowaniu dowodowym w rozmiarze nieuzasadniającym przyjęcia, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (przeprowadzenie postępowania przez organ odwoławczy nie naruszyło by zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego) organ II instancji winien sam przeprowadzić to postępowania lub je ponowić (w razie stwierdzenia wadliwości tego postępowań przed organem I instancji) w niezbędnym zakresie lub czynności te powierzyć na podstawie art. 136 K.p.a. organowi I instancji. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej w sytuacji stwierdzonej przez ten organ wadliwości decyzji pierwszoinstancyjnej o ile nie zachodzą przesłanki z art. 136 § 2 K.p.a. stanowi o wadliwości tej decyzji i jest samodzielną podstawą do eliminacji takiej decyzji z obrotu prawnego. Organ bowiem uchylił do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, pomimo takiego obowiązku, doprowadzając do nieuzasadnionej przewłoki postępowania - co także kłóci się z wyrażoną w art. 8 K.p.a. zasadną ogólną, stanowiącą, iż organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publiczne, a także w art. 12 § 1 K.p.a. który stanowi, iż organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy wydał decyzję kasacyjną wskazując na naruszenie przepisów postępowania art. 10 K.p.a. poprzez niepowiadomienie stron o zamiarze wydania decyzji w sytuacji, kiedy po przekazaniu stronom projektu decyzji przyjął do akt nowe dokumenty (dowody) co uniemożliwiło tym stronom wypowiedzenie się w przedmiocie tych dowodów. Przede wszystkim organ nie wskazuje, aby uchybienie to związane było ze stwierdzonym brakiem w materiale dowodowym, z czym związana byłaby konieczność przeprowadzenia postępowania w znacznym zakresie (konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie). Po drugie jednak organ nie wziął pod uwagę, jak się wydaje utrwalonego w orzecznictwie poglądu, iż na tą wadliwość postępowania może powołać się jedynie strona, która wykaże, że brak powiadomienia jej o zakończeniu sprawy administracyjnej uniemożliwił jej dokonania czynności, która by mogła mieć wpływ na rozstrzygnięcie tej sprawy. Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 listopada 2014 r. II OSK 1098/13 zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się, co do tego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (tak samo w wyrokach NSA z dnia 9 kwietnia 2014 r. I OSK 2572/12, z dnia 18 grudnia 2012 r. II OSK 1490/11, z dnia 2 lutego 2011 r. I OSK 575/10).

W niniejszej sprawie strony nie wykazywały w składanych przez siebie odwołaniach, że fakt niepowiadomienia ich o zakończeniu postępowania przed organem I instancji uniemożliwił im dokonanie jakiejkolwiek istotnej czynności. Organ odwoławczy nie powinien zatem okoliczności tej z urzędu wytykać, a jeżeli nawet wadliwość tą dostrzega - nie stanowiona w żądnym razie podstawy do eliminacji decyzji organu I instancji z obrotu prawnego.

Podstawy takiej nie stanowi także wskazywana przez organ II instancji jego "wątpliwość" co do ustaleń dotyczących zjazdu określającego sposób skomunikowania się terenu inwestycji z drogą publiczną (str. 6). Przede wszystkim wskazać należy, iż kwestia zjazdu jest badania nie na etapie decyzji o warunkach zabudowy ale pozwolenia na budowę. Po drugie, wątpliwości organu II instancji nie mogą być podstawą do wydania decyzji kasacyjnej. Kwestie wątpliwe organ powinien wyjaśnić, poprzez własne działania lub czynności zlecone organowi I instancji Po trzecie organ I instancji ustalił, iż inwestycja ma dostęp do drogi publicznej, co jest wystarczającym warunkiem do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

Wadliwy jest także wyrażony przez organ II instancji pogląd jakoby na etapie ustalania warunków zabudowy koniecznym było zawarcie przez wnioskodawcę (inwestora) umowy na rozbudowę sieci wodociągowej. Jak stanowi art. 61 ust 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 2013 r. II OSK 428/13 etap ustalania warunków zabudowy jest wstępnym etapem realizacji inwestycji i dlatego zbyt rygorystycznym byłoby wymaganie, by już na tym etapie wszystkie warunki podłączenia mediów były określone w sposób definitywny. Wynika to także z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., który mówi nie tylko o istniejącym, lecz także o projektowanym uzbrojeniu terenu. W ocenie sądu wymóg by na etapie decyzji o ustaleniu warunku zabudowy, która to decyzja nie rodzi żadnych skutków w sferze materialnej i może być wydana w zasadzie dla każdego zainteresowanego (także podmiotu, który na tym etapie nie wykazuje się posiadaniem uprawnień do dysponowania nieruchomością na cele budowlane) wymagać by wnioskodawca zawarł umowę na rozbudowę jakiejkolwiek sieci (nie tylko wodociągowej) jest nieracjonalne i co więcej nie wynika z przepisu, który jak mowa o tym wyżej wskazuje na uzbrojenie istniejące ale też planowane. Dla spełnienia przesłanki z art. 61 ust 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w pełni wystarczające jest zatem oświadczenia dostarczycieli mediów o tym, że ich zapewnienie planowanej inwestycji jest w pełni realne. Na marginesie - jeżeli organ odwoławczy stwierdza brak spełnienia przez planowaną inwestycję warunku wystarczającego uzbrojenia terenu lub jakiegokolwiek innego warunku o którym mowa w art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a brak w tym zakresie ma charakter trwały (niemożliwy do sanacji przez wnioskodawcę) jest to podstawa do wydania decyzji reformacyjnej o odmowie ustalenia warunków zabudowy a nie do uchylenia decyzji do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jeżeli natomiast wnioskodawca może brak uzupełnić, organ drugiej instancji winien go wezwać o uzupełnienie i orzec w oparciu o tak o uzupełniony materiał dowodowy.

Sąd nie podziela także stanowiska SKO, który krytycznie oceniając ustalenie przez organ I instancji wskaźnika zabudowy (ustalono go w przedziale od 10% do 20%) oraz kąta nachylenia dachów widzi w tym przesłankę do uchylenia wyroku zamiast do wydania decyzji reformacyjnej, opierając się to bądź na materiale dowodowym już w sprawie zebranym, bądź ponawiając częściowo postępowanie dowodowe samodzielnie lub zaleczając tą czynność organowi I instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę organ wyda decyzje merytoryczną, biorąc jednakże pod uwagę wyżej wskazane zalecenia sądu.

Mając na uwadze powyższe, sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a.