Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 284/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-09-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 12 października 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządzie gminnym.
Teza: Art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "f" ustawy z dnia 8 marca 2000 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ jest podstawą prawną do tworzenia przez rady gminy spółek prawa handlowego i przystępowania do nich.

TEZY

Art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "f" ustawy z dnia 8 marca 2000 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ jest podstawą prawną do tworzenia przez rady gminy spółek prawa handlowego i przystępowania do nich.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 1 września 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 grudnia 2004 r. II SA/Sz 903/04 w sprawie ze skargi Gminy Miasta S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Z. z dnia 23 lipca 2004 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały (...) Rady Miasta S. z dnia 21 czerwca 2004 r. zmieniającej uchwałę w sprawie wyrażenia zgody na przystąpienie Gminy Miasta S. do spółki "CHP-1" Sp. z o.o. z siedzibą w W. - oddala skargę kasacyjną; (...).


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu skargi Gminy S. wyrokiem z dnia 15 grudnia 2004 r., II SA/Sz 903/04 uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Z. z 23 lipca 2004 r., (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta S. (...) z 21 czerwca 2004 r. zmieniającej uchwałę w sprawie wyrażenia zgody na przystąpienie Gminy Miasta S. do spółki "CHP 1" Sp. z o.o. w W. W uzasadnieniu swego orzeczenia Sąd stwierdził, że w kwestii określenia przedmiotu rozstrzygnięcia nadzorczego wyłoniły się dwa sprzeczne stanowiska. Wojewoda - jak wynika to z uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego - uważa, iż wszczęcie i przeprowadzenie procedury zakończonej stwierdzeniem nieważności w trybie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ uchwały (...) Rada Miasta S. z dnia 21 czerwca 2004 r. zmieniającej uchwałę w sprawie wyrażenia zgody na przystąpienie Gminy Miasto S. do Spółki "CHP 1" Spółka z o.o. w W., eliminuje z obrotu prawnego wcześniejszą uchwałę Rady Miasta S. (...) z dnia 25 marca 2002 r. podjętą w tej samej materii. Takiego wniosku Wojewoda nie wyartykułował wprost, jednakże ten sposób rozumowania wypływa z kontekstu uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego i odpowiedzi na skargę.

Przeciwnie do tej kwestii odnosi się skarżąca Gmina podnosząc, że przedmiotowa uchwała wprowadziła zmianę do uchwały z dnia 25 marca 2002 r. polegającą na wyrażeniu zgody na wprowadzenie aportem do kapitału zakładowego spółki wartości kolejnej nieruchomości w zamian za zwiększenie udziałów posiadanych przez miasto w tej spółce. Przytoczone zaś w rozstrzygnięciu nadzorczym argumenty dotyczą kwestii oceny zasadności przystąpienia Gminy Miasta S. do spółki prawa handlowego prowadzącej działalność poza sferą użyteczności publicznej, a zatem uchwały z dnia 25 marca 2002 r., która dotyczy tej sprawy. Organ nadzoru nie zakwestionował tej uchwały w stosownym czasie mimo, że przepisy regulujące tę kwestię od tego czasu nie uległy zmianie. W ocenie Sądu, przyznać należy rację stronie skarżącej. Bezprzedmiotowe są bowiem zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym wywody dotyczące niezgodności - zdaniem organu nadzoru - z prawem uchwały Rady Miasta S. o wyrażeniu zgody na przystąpienie Gminy Miasto S. do spółki prawa handlowego, skoro co do tej uchwały /tj. uchwały z dnia 25 marca 2002 r./ w trybie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, a więc z zachowaniem warunku formalnego dotyczącego terminu do podjęcia rozstrzygnięcia, nie było prowadzone postępowanie nadzorcze i nie zostało podjęte takie rozstrzygnięcie. Samo stwierdzenie nieważności Uchwały Rady Miasta S. z dnia 21 czerwca 2004 r. w przedmiocie zmiany uchwały tej rady z dnia 25 marca 2002 r., nie jest równoznaczne ze stwierdzeniem nieważności uchwały ją poprzedzającej. Wojewoda co do wcześniejszej uchwały nie skorzystał z możliwości jakie daje temu organowi art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, jak też nie wniósł skargi do Sądu na podstawie art. 93 ust. 1 tej ustawy.

W takiej sytuacji kontrola rozstrzygnięcia nadzorczego odnoszącego się do Uchwały Rady Miasta S. z dnia 21 czerwca 2004 r., ograniczyć się musi do oceny prawnej argumentacji leżącej u podstaw stwierdzenia nieważności tej uchwały. Jeśli zatem odrzuci się zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia argumenty Wojewody odnoszące się do uchwały Rady Miasta z dnia 25 marca 2002 r. to dojść należy do wniosku, że w istocie rzeczy w rozstrzygnięciu nadzorczym brak jest wskazania istotnego naruszenia prawa uchwałą z dnia 21 czerwca 2004 r., a takie tylko naruszenie prawa mogło stanowić podstawę stwierdzenia nieważności. Mówiąc krótko Wojewoda w rozstrzygnięciu nadzorczym nie wykazał, dlaczego podwyższenie udziałów i wniesienie aportu stanowi istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, co trafnie podniosła strona skarżąca. Braku tego nie konwaliduje zawarta w odpowiedzi na skargę rozbudowana argumentacja, której Sąd nie podzielił, gdyż odpowiedź na skargę nie może zastępować uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego. Uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego w niniejszej sprawie przyczyn tych nie wskazuje, a jednocześnie skupia się wyłącznie na kwestiach związanych z przedmiotem innej uchwały nie objętej tym rozstrzygnięciem.

Skargą kasacyjną z 16 lutego 2005 r. Wojewoda Z. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 10 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej /Dz.U. 1997 nr 9 poz. 43 ze zm./ poprzez przyjęcie, że zarzuty organu nadzoru dotyczące naruszenia tych przepisów, które stanowiły podstawę prawną podjęcia uchwały Rady Miasta S. zakwestionowanej rozstrzygnięciem nadzorczym, nie mogą być podnoszone w odniesieniu do tej uchwały oraz art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że w oparciu o zarzuty wskazujące na naruszenie ustawy o gospodarce komunalnej niemożliwe jest stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta S. bez uprzedniego stwierdzenia nieważności uchwały, którą zmienia uchwała zakwestionowana rozstrzygnięciem nadzorczym organu nadzoru.

Wskazując na powyższe podstawy zaskarżenia wniesiono o: 1/ uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, 2/ uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, 3/ zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że przedstawione rozumowanie sądu pierwszej instancji trudno jest mu zaakceptować. Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej, do których niewątpliwie zalicza się także rada gminy, działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to w szczególności w rozpatrywanym wypadku nakaz wskazania w procesie stanowienia prawa przez radę gminy właściwej podstawy prawnej tj. przepisu upoważniającego do wydania uchwały, która ma wypełniać dyspozycję tego przepisu, oraz wyklucza podjęcie takiej uchwały bez podstawy prawnej lub z przekroczeniem upoważnienia. Skoro zatem, w zakwestionowanej zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym uchwale Rady Miasta S. z dnia 21 czerwca 2004 r. wskazano, słusznie zresztą, jako podstawę prawną jej podjęcia art. 10 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce komunalnej, i zgodnie z literalnym brzmieniem tej uchwały jej przedmiot regulacji dotyczy przystąpienia gminy Miasto S. do oznaczonej spółki prawa handlowego działającej poza sferą użyteczności publicznej na zasadach określonych w tych przepisach ustawy o gospodarce komunalnej, nie powinno ulegać wątpliwości, że oceniając zgodność z prawem tej uchwały należy odnieść się do wypełnienia przez Radę Miasta wymogów przystąpienia i udziału gminy w takich spółkach, które wskazuje art. 10 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce komunalnej. Zważywszy na powyższe, do uchwały z dnia 21 czerwca 2004 r. i do jej oceny, wskazane w jej podstawie prawnej przepisy ustawy o gospodarce komunalnej znajdują zastosowanie tak samo, jak do uchwały z dnia 25 marca 2002 r., zaś stwierdzenie nieważności pierwszej z nich nie jest uwarunkowane stwierdzeniem nieważności drugiej. Odpowiednio odnosi się to także do formułowanych w trakcie tej oceny zarzutów zawartych w rozstrzygnięciu nadzorczym. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, każda uchwała rady gminy jest oceniana przez organ nadzoru odrębnie. Rozpoznając niniejszą sprawę sąd pierwszej instancji powinien zatem zważyć i rozważyć argumenty odnoszące się do zakwestionowanej uchwały z dnia 21 czerwca 2004 r. zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, a nie uchylać się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Niezależnie od powyższego, przedstawiona na wstępie wykładnia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego prowadzić może ponadto do wniosku, że w praktyce - skoro nie można powołać się przy ocenie uchwały zmieniającej na przywołane w niej przepisy stanowiące podstawę jej wydania i w oparciu o te przepisy badać ich legalność - mogą funkcjonować w obrocie prawnym uchwały bez podstawy prawnej, nie podlegające nadzorowi z punktu widzenia zgodności z prawem. Wynikająca z takiego wnioskowania konkluzja jest całkowicie niedopuszczalna i sprzeczna zarówno ze wskazanymi na wstępie przepisami prawa jak i cytowanym następnie art. 7 Konstytucji. Wbrew sugestiom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku organ nadzoru nie uważa też, że wszczęcie i przeprowadzenie procedury zakończonej stwierdzeniem nieważności w trybie art. 91 ust. 1 ustawy samorządowej uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie wyrażenia zgody na przystąpienie gminy Miasta S. do spółki, eliminuje z obrotu prawnego wcześniejszą uchwałę Rady Miasta S. w sprawie przystąpienia do tej spółki. Wniosek taki nie wynika z żadnej wypowiedzi organu nadzoru, ani nie daje się w żaden sposób wywieść z uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego. Przeczy temu także zaskarżenie przez organ nadzoru we wrześniu 2004 r. uchwały Rady Miasta S. z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie wyrażenia zgody na przystąpienie gminy do spółki, która to sprawa w trybie art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym rozpoznawana jest w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Szczecinie równolegle pod II SA/Sz 1102/04.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim /art. 175 par. 1-3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/. Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymogom, ale podniesione zarzuty nie są trafne.

Prawdą jest, że Rada Miasta S. podejmując uchwałę (...) z 21 czerwca 2004 r. zmieniającą uchwałę w sprawie wyrażenia zgody na przystąpienie Gminy Miasta S. do spółki "CHP 1" sp. z o.o. w W. powołała jako podstawę prawną art. 10 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej. Niemniej jednak uczyniła to nieprawidłowo, ponieważ wskazane przepisy nie stanowią podstawy prawnej tej uchwały. Rada Miasta S. już raz - uchwałą z dnia 25 marca 2002 r. - wyraziła zgodę na przystąpienie Gminy Miasta S. do spółki "CHP 1", zatem kwestionowana przez organ nadzoru uchwała nie miała takiego przedmiotu. Przedmiotem uchwały z 21 czerwca 2004 r. jest zmiana zaangażowania Gminy w kapitał zakładowy spółki. W tej sytuacji jej podstawę prawną stanowi art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "g" ustawy o samorządzie gminnym. W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej należy uznać za chybiony.

Z drugiej zaś strony należy podkreślić, że uchybienie polegające na błędnym powołaniu podstawy prawnej uchwały rady gminy jest uchybieniem nieistotnym, jeżeli w obowiązujących przepisach prawa istnieje podstawa prawna do wydania takiej uchwały.

W świetle wcześniejszych konstatacji należy uznać, że trafnie sąd I instancji podniósł, że organ nadzoru działając w trybie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym nie mógł skutecznie podnosić do uchwały Rady Miasta S. z 21 czerwca 2004 r. zarzutu jej niezgodności z przepisami warunkującymi przystąpienie gminy do spółki prawa handlowego, ponieważ te stanowiły podstawę prawną wcześniejszej uchwały z dnia 25 marca 2002 r. Warto w tym miejscu także dodać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 10 lutego 2005 r., II SA/Sz 1102/04 oddalił skargę Wojewody Z. na tą ostatnią uchwałę. W tym stanie rzeczy również drugi z zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej należało uznać za nietrafny.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za bezzasadną i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.