Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 118/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-08-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 149 par 1a, art 161 par 1 pkt 3, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie WSA Dorota Apostolidis (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant referent – stażysta Beata Karczewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz pkt. 2 decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rozwoju na rzecz A. K. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. K. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...].

Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.

Nieruchomość położona w gminie [...], obręb [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, oraz [...] o pow. [...] decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., Nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, została przeznaczona pod budowę drogi ekspresowej [...] na odcinku od km 0+521,66 do km 6+450,26. Powyższa decyzja nie jest ostateczna.

Zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność A. K. oraz [...] sp. z o.o. w [...], w udziałach wynoszących po [...] części. W dziale III ujawniono ograniczenia w rozporządzaniu nieruchomością oraz ostrzeżenia o toczących się postępowaniach. Dział IV nie zawierał wpisów.

Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] Wojewoda [...] orzekł w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz A. K. za udział w wysokości [...] części w prawie własności nieruchomości położonej w gminie [...], obrębie [...] [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej pod budowę drogi ekspresowej [...] na odcinku od km 0+521,66 do km 6+450,26 oraz w pkt 2 o zobowiązaniu [...] Dyrektora [...][...] i [...] do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...] o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej stanie się ostateczna, jednakże nie wcześniej niż w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca odszkodowanie stanie się ostateczna.

Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Infrastruktury i Budownictwa złożyła A. K. Odwołująca się zaskarżyła decyzję Wojewody [...] w części, tj. w zakresie pkt 2 dotyczącego wypłaty ustalonego odszkodowania. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że organ pierwszej instancji nie wziął pod uwagę faktu, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna w dniu [...] lipca 2016 r., kiedy to Minister Infrastruktury i Budownictwa wydał decyzję w przedmiocie złożonych od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odwołań. W ocenie skarżącej z tą datą wystąpił skutek w postaci przeniesienia prawa własności nieruchomości, co oznacza, że wypłata odszkodowania nie powinna być warunkowana momentem, kiedy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna, a winna nastąpić po tym, jak decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w części, tj. w zakresie pkt 2 rozstrzygnięcia i w tym zakresie zobowiązanie [...] Dyrektora [...][...] i [...] do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca odszkodowanie stanie się ostateczna.

Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] listopada 2019 r.,

nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. K. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa przedmiotowej nieruchomości stanowi operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] maja 2018 r. przez rzeczoznawcę majątkowego T. S. (nr uprawnień [...]). Biegła potwierdziła aktualność operatu szacunkowego w dniu [...] maja 2019 r.

Wartość nieruchomości położonej w gminie [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, oraz nr [...] opow. [...]ha określono w podejściu porównawczym oszacowano na kwotę [...] zł i w takiej wysokości Wojewoda [...] ustalił odszkodowanie na rzecz dotychczasowej właścicielki, stosownie do wysokości posiadanych przez nich udziałów.

Podkreślono, że operat szacunkowy jest jednym z dowodów w sprawie i tak jak każdy inny dowód, podlega ocenie przez organ administracji, stosownie do art. 77 k.p.a. W szczególności na podstawie art. 80 k.p.a. rozpoznając sprawę organ administracji ma prawo i obowiązek ocenić dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego, zbadać czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Złożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy winien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach rangi wykonawczej, ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości.

Wskazano, że celem dokonania oceny dowodu jakim jest operat szacunkowy należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2024, ze zm.), dalej: u.g.n. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207 poz. 2109, ze zm.), dalej: rozporządzenie.

Zdaniem Ministra ocena ww. operatu szacunkowego w konfrontacji z brzmieniem przepisów u.g.n. i rozporządzenia pozwala stwierdzić, że sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania operat szacunkowy nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania.

Organ odwoławczy doszedł do przekonania, że dane zawarte w sporządzonym operacie szacunkowym nie budzą wątpliwości interpretacyjnych, stanowią spójną i logiczną całość. Opinia biegłego została sporządzona prawidłowo i odpowiada obowiązującym w tej materii przepisom u.g.n. oraz rozporządzenia, co w konsekwencji sprowadza się do uznania, że opracowanie to może stanowić wiarygodny dowód o wartości wycenianej nieruchomości.

Należy przy tym mieć na uwadze, że sporządzona wycena nie była kwestionowana przez strony postępowania.

Odnosząc się natomiast do terminu wypłaty odszkodowania podniesionej przez odwołującą się wskazano, że na gruncie specustawy drogowej zasadą zatem jest, że ustalenie i wypłata odszkodowania następuje po uostatecznieniu się decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a zatem po pozbawieniu praw do nieruchomości.

Stąd, mając na względzie obowiązek odpowiedniego stosowania przepisów u.g.n. (art. 12 ust. 5 specustawy drogowej), zwłaszcza art. 132 ust. 1a u.g.n. w powiązaniu z ust. 1 u.g.n., wskazano, że w przypadku, o którym mowa w art. 12 ust. 4g specustawy drogowej zapłata odszkodowania powinna następować w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

W ocenie Ministra nie można podzielić stanowiska strony skarżącej, że przedmiotowa nieruchomość z dniem [...] lipca 2016 r. stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa.

Podkreślono, że zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 1 specustawy drogowej, nieruchomości, o których mowa w art. 11 f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

W przedmiotowym stanie faktycznym zaś Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., zezwalającą na realizację inwestycji drogowej, w części i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 marca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2194/16, uchylił ww. decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2016 r. Od powyższego wyroku skargi kasacyjne wnieśli Minister Infrastruktury i Budownictwa oraz [...] Dyrektor [...][...] i [...]. Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny, sygn. II OSK 2124/17 oddalił skargi kasacyjne.

Obecnie prowadzone przez Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju postępowanie w przedmiocie rozpoznania odwołań od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie zostało zakończone, co oznacza, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nie jest ostateczna.

Mając na względzie fakt, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nie jest ostateczna, w ocenie Ministra prawidłowo Wojewoda [...] zobowiązał [...] Dyrektora [...][...] i [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r" znak: [...], stanie się ostateczna, jednakże nie wcześniej niż w terminie 14 od dnia, w którym decyzja ustalająca odszkodowanie stanie się ostateczna.

Skargę na powyższą decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju wniosła A. K. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 6 k.p.a., i art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 12 ust. 41, 4f i ust. 5 oraz art. 18 i 23 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody częściowo nieważnej w zakresie orzekającym o terminie wypłaty odszkodowania, jako wydanej w tej części bez podstawy prawnej, gdyż wskazane powyżej przepisy prawa stanowiące podstawę rozstrzygnięcia organów nie dają podstawy do ustalenia terminu wypłaty odszkodowania w decyzji organu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż organ - nie mając podstawy prawnej do określania tego terminu w decyzji ustalającej wysokość odszkodowania - dokonał ustaleń w tym zakresie w sposób odmienny niż stanowią to przepisy prawa materialnego, a dodatkowo ustalony w zaskarżonej decyzji Ministra oraz w poprzedzającej ją decyzji Wojewody termin wypłaty odszkodowania jest błędny i nie odpowiada on uregulowaniom zawartym w odpowiednich przepisach prawa.

2) art. 7, 8,11, 77 §1, 80 i 107 §3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy oraz nierozważenie całokształtu materiału dowodowego w zakresie ustalenia dotyczącego terminu ostateczności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. o zezwoleniu na budowę drogi ekspresowej [...] na odcinku od km 0+521, 66 km do 6+450,26 (dalej jako "Decyzja [...]"), tj. niewzięcie pod uwagę okoliczności, że Decyzja [..] stała się ostateczna w dniu [...] lipca 2016 r., kiedy to wydano decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa w wyniku złożonych odwołań od decyzji [...], co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wystąpienie powyższej okoliczności oznacza, że z tą datą wystąpił skutek w postaci przeniesienia prawa własności (wywłaszczenia) nieruchomości (działki [...] oraz [...]) skarżącej na Skarb Państwa, co oznacza, że późniejsze uchylenie ostatecznej decyzji w wyniku postępowania sądowo-administracyjnego nie ma wpływu na ustalony zaskarżoną decyzją termin wypłaty odszkodowania, a wypłata ta winna nastąpić po tym, jak decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna;

II. następujących przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

1) art. 12 ust. 4 i ust. 4g ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej jako tzw. specustawa drogowa) w zw. z art. 132 ust. 1 i ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej jako u.g.n.) w zw. z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej poprzez ich błędną wykładnię, a następnie niewłaściwe zastosowanie i:

- uzależnienie terminu wypłaty odszkodowania ustalonego na rzecz skarżących od wystąpienia przesłanki, która nie wynika z przepisów prawa, tj. od dnia jak decyzja [...] stanie się ostateczna, podczas gdy do sposobu ustalenia tego terminu znajdzie zastosowanie przepis art. 132 ust. 1a u.g.n., na mocy odesłania z art. 12 ust. 5 tzw. specustawy drogowej, który stanowi, że w sprawach, w których wydano odrębną decyzję o odszkodowaniu, zapłata odszkodowania następuje jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna, zaś powołany przez Ministra przepis art. 12 ust. 4g specustawy drogowej ustala jedynie termin 60- dniowy do wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, a nie termin do wypłaty tego odszkodowania, co oznacza, że do terminu tego znajdą zastosowanie przepisy u.g.n., wobec braku regulacji tej kwestii w tzw. specustawie drogowej, - błędne ustalenie w zaskarżonej decyzji Ministra oraz w decyzji ją poprzedzającej terminu wypłaty odszkodowania i uzależnienie go - wbrew brzmieniu ww. przepisów prawa, od zdarzenia, które nastąpiło przed datą wydania zaskarżonej decyzji Ministra, bowiem decyzja [...] stała się ostateczna już w dniu [...] lipca 2016 r. i z tym momentem należy łączyć powstanie cywilnoprawnego skutku w postaci wywłaszczenia nieruchomości skarżących, uzasadniającego tym bardziej wypłatę odszkodowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało utrzymaniem przez zaskarżoną Decyzję Ministra w mocy wadliwej Decyzji Wojewody w zakresie zaskarżonym dotyczącym terminu wypłaty odszkodowania, co z kolei oznacza, że wypłata odszkodowania ustalonego w decyzji Wojewody oraz utrzymanego w mocy w zaskarżonej decyzji Ministra powinna nastąpić w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca odszkodowanie stanie się ostateczna, zgodnie z przepisem art. 132 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami;

2) art. 32 ust. 1 Konstytucji poprzez naruszenie zasady równości i ustalenie, że odszkodowanie ustalone za wywłaszczoną nieruchomość skarżących będzie płatne po zakończeniu drugiego postępowania odwoławczego od decyzji [...] (po uchyleniu ostatecznej decyzji [...] przez Wojewódzki Sąd Administracyjny), w sytuacji gdy zdecydowana większość właścicieli, których nieruchomości wywłaszczono na podstawie tej samej decyzji [...] otrzymało już w całości należne im odszkodowanie, natomiast skarżąca jest zmuszona w dalszym ciągu do dochodzenia swoich praw i wypłaty ustalonego odszkodowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, skutkując ustaleniem błędnego terminu wypłaty odszkodowania, który paradoksalnie jest zależny w głównej mierze od szybkości działań jednego podmiotu – [...]D[...][...]i [...], będącego jednocześnie inwestorem, do którego skierowano wystąpienie o uzupełnienie dokumentacji mającej na celu zakończenie postępowania odwoławczego przed [...] Dyrektorem [...][...] w przedmiocie decyzji środowiskowej wydanej na potrzeby [...], a z drugiej strony będącym jednocześnie podmiotem wypłacającym odszkodowanie ustalone w decyzjach wydanych w odrębnym postępowaniu administracyjnym;

3) przepisów art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, który stanowi, że "nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym, w przypadkach i na warunkach przewidzianych w ustawie, za słusznym odszkodowaniem za jej utratę wypłaconym we właściwym terminie" oraz art. 17 Karty Praw Podstawowych, według którego "Każdy ma prawo do władania, używania, rozporządzania i przekazania w drodze spadku mienia nabytego zgodnie z prawem" poprzez naruszenie zasady, że każda osoba fizyczna ma prawo do poszanowania swego mienia i prawa tego nie może zostać pozbawiona bez zapłaty słusznego odszkodowania, co miało istotny wpływ na wynika sprawy, gdyż skutkowało ustaleniem w zaskarżonej decyzji Ministra oraz w decyzji ją poprzedzającej terminu odległego w czasie i bliżej nieokreślonego do wypłaty odszkodowania, podczas gdy skarżący faktycznie, wskutek nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji [...] zostali pozbawieni prawa własności ich nieruchomości oraz jakichkolwiek atrybutów tego prawa już w styczniu 2016 r., a ponadto do przejścia prawa własności od skarżących na Skarb Państwa doszło w dniu [...] lipca 2016 r., kiedy to decyzja [...] stała się ostateczna, niemniej jednak skarżący do chwili obecnej w dalszym ciągu nie otrzymali całości należnego im odszkodowania za nieruchomość; przesłanka zaś słusznego odszkodowania obejmuje również słuszny termin wpłaty tego odszkodowania, który nie może być tak odległy - wynoszący ponad 3 lata od przekazania nieruchomości przez skarżącą Skarbowi Państwa;

4) art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16, poz. 93 ze zm.), art. 64 ust. 1 i 2 i art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz 64 ust. 1-2 Konstytucji poprzez naruszenie konstytucyjnych zasad ochrony praw majątkowych i nieuprawnione uzależnianie momentu wypłaty odszkodowania od okoliczności, które w świetle przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i tzw. specustawy drogowej nie mają znaczenia, w sytuacji gdy do skutku w postaci wywłaszczenia i przeniesienia prawa własności na rzecz Skarbu Państwo doszło, co miało istotny wpływ na wynika sprawy, gdyż skutkowało ustaleniem w zaskarżonej Decyzji Ministra oraz w Decyzji ją poprzedzającej terminu odległego w czasie i bliżej nieokreślonego do wypłaty odszkodowania, jak również naruszeniem zagwarantowanej konstytucyjnie zasady słusznego odszkodowania, która odnosi się nie tylko do samej kwoty odszkodowania, ale także do procedury jej ustalania i terminu wypłacenia odszkodowania, który powinien być niezwłoczny po dokonaniu wywłaszczenia, do którego doszło w przedmiotowej sprawie.

Mając powyższe na względzie skarżąca wniosła o

1) stwierdzenie nieważności decyzji Ministra w części tj. w zakresie utrzymującym w mocy punkt 2 decyzji Wojewody [...] zobowiązujący [...] Dyrektora [...][...] i [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, którym decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. stanie się ostateczna, jednakże nie wcześniej niż w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca odszkodowanie stanie się ostateczna;

2) na mocy art. 135 p.p.s.a. stwierdzenie nieważności w części decyzji Wojewody, tj. w zakresie cytowanego powyżej pkt 2 tej decyzji;

3) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wywołanych niniejszą skargą, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Ewentualnie w oparciu o art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra w części, w której utrzymuje w mocy pkt 2 Decyzji Wojewody dotyczący terminu wypłaty odszkodowania na rzecz skarżącej;

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi, organ wskazał, że są one bezzasadne i nie wskazują nowych okoliczności, które nie byłyby uwzględnione w prowadzonym postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona.

Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w całości.

Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji dotyczyło zatem wysokości ustalonego w niej odszkodowania na rzecz A. K. (pkt 1 decyzji Wojewody [...]) oraz wskazania podmiotu ([...] Dyrektora [...][...] i [...]) zobowiązanego do wypłacenia odszkodowania i 14 dniowego terminu jego wypłaty od dnia, w którym decyzja Wojewody [...] Nr [...] z [...] stycznia 2016 r. stanie się ostateczna jednakże nie wcześniej niż 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca odszkodowanie stanie się ostateczna.

Na wstępie należy podkreślić, że odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2019 r. dotyczyło jedynie jej pkt 2 , a odwołujący się nie kwestionowali rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia wysokości odszkodowania. Zatem decyzja organu I instancji po upływie terminu na wniesienie od niej odwołania stała się w pkt 1 ostateczna.

Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 556/06, w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego nie ma przepisu dopuszczającego odwołanie tylko od części decyzji pierwszo-instancyjnej, ale nie może to jednak automatycznie wyłączać takiej możliwości.

W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie powszechnie przyjmuje się dopuszczalność zaskarżenia oraz wzruszenia decyzji jedynie w części, w sytuacji, gdy

pozostałe zawarte w takiej decyzji rozstrzygnięcia mogą samodzielnie funkcjonować w

obrocie prawnym. Powyższa zasada powinna mieć zastosowanie także w postępowaniu odwoławczym. Organ II instancji nigdy nie może wszcząć takiego postępowania z urzędu, a niezadowolenie odwołującego się ze ściśle określonego rozstrzygnięcia pierwszo-instancyjnego jest nieodzownym elementem odwołania.

W postępowaniu odwoławczym nie jest zatem wyłączona zasada rozporządzalności.

Od woli strony zależy bowiem wszczęcie tego postępowania oraz - co do zasady – także zakres postępowania. Zatem jeżeli odwołujący jednoznacznie nie ogranicza swego żądania, to niewątpliwie należy przyjąć, że zaskarża on decyzję pierwszo-instancyjną w całości. Wówczas organ odwoławczy powinien ponownie rozpatrzyć całą sprawę administracyjną, która stanowiła przedmiot rozstrzygnięcia organu I instancji.

Natomiast w przypadku, gdy strona jednoznacznie w odwołaniu wskazuje, że zaskarża decyzję pierwszo-instancyjną w określonej, dającej się wyodrębnić części - to organ II instancji nie może wykroczyć poza tak wyznaczone granice kompetencji organu odwoławczego. W konsekwencji nie może on poddać kontroli niezaskarżonej części decyzji organu pierwszej instancji i ponownie rozpatrzyć sprawę także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia. Rozpoznanie sprawy poza zakresem odwołania powoduje działanie organu odwoławczego z urzędu, a do takiego działania organ ten nie jest uprawniony. Na marginesie warto wskazać, że takie działanie organu wg. poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało uznane nawet za rażące naruszenia prawa - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2492/12).

Skład orzekający w niniejszej sprawie uznał, że decyzja organu I instancji w części niezaskarżonej, a więc w części dotyczącej ustalenia odszkodowania stała się

ostateczna i prawomocna. Tym samym zaskarżona decyzja w zakresie w jakim dotyczą one ustalenia odszkodowania, a wiec części decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2019 r. niezaskarżonej odwołaniem naruszyła prawo, co stanowi określoną w art. 145 § 1 lit a k.p.a. przesłankę do uchylenia przedmiotowej decyzji.

Sąd dostrzega, że wprawdzie skarga skierowana jest do całej decyzji to z jej uzasadnienia wynika, że skarżący faktycznie kwestionują zaskarżoną decyzję w tej części, którą utrzymała ona w mocy pkt 2 decyzji organu I instancji. Skarżący w żadnym fragmencie skargi nie kwestionowali ani wysokości ustalonego odszkodowania. Co więcej, tych okoliczności skarżący nie kwestionowali w odwołaniu. Organ odwoławczy wychodząc poza ramy odwołania dokonał oceny operatu szacunkowego i postępowania odszkodowawczego przed organem I instancji i nie dopatrzył się by to postępowanie jak i sporządzony w jego toku operat szacunkowy naruszały przepisy prawa.

Sąd nie podziela jednak oceny organu odwoławczego, że miał do takiego działania uprawnienie.

Z uzasadnienia skargi wynika, ze skarżący nie zgadza się z rozstrzygnięciem organu odwoławczego w części dotyczącej ustalonego w niej terminu wypłaty odszkodowania (który to termin był kwestionowany przez skarżącego w odwołaniu).

Skarżący podnosili, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna od [...] lipca 2016 r. i fakt, że na tę decyzję złożone zostały skargi do sądu administracyjnego, wydane zostały wyroki w obu instancjach, a postępowanie dotyczące wydania decyzji [...] jest aktualnie zawieszone, pozostaje bez wpływu na tę okoliczność.

Co jednak najistotniejsze do terminu wypłaty odszkodowania należnego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, to ustawa ta nie wskazuje takiego terminu. Ustawa ta odsyła natomiast w tym zakresie, jak i co do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, do odpowiedniego stosowania przepisów o gospodarce nieruchomościami (art. 12 ust. 5 u.g.n.). Natomiast ustawa o gospodarce nieruchomościami zasadę co do tego w jakim terminie następuje wypłata odszkodowania formułuje w art. 132 ust. 1, zgodnie z którym zapłata odszkodowania następuje jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu podlega wykonaniu, z zastrzeżeniem ust. 1a i b. Innymi słowy, termin wypłacenia odszkodowania wynika wprost z art. 132 ust. 1 u.g.n., a żaden przepis zarówno ustawy z 10 kwietnia 2003 r. jak i mające odpowiednie zastosowanie, na podstawie art. 12 ust. 5 tej ustawy, przepisy ustawy o gospodarce gruntami nie wskazują by o terminie wypłaty takiego odszkodowania organ orzekał w decyzji. Termin wypłaty odszkodowania wynika bowiem wprost z ustawy. Zatem przyjąć należy, że decyzja orzekająca w tym zakresie jest wydana bez podstawy prawnej zawartej w przepisach prawa materialnego, co z kolei oznacza, że decyzja w tej części dotknięta jest wadą skutkującą co najmniej koniecznością uchylenia decyzji w tej części.

W tym miejscu należy wskazać, że przez pojęcie decyzji wydanej bez podstawy prawnej rozumie się decyzję, która została wydana w sytuacji, gdy brak było w przepisach prawa powszechnie obowiązującego właściwej materialnej lub formalnej podstawy do dokonania rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej (Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz pod redakcją prof. dr. hab. M. Wierzbowskiego i in. Wyd. Beck, Warszawa 2011, teza 42 do art. 156).

W oparciu o analizę orzecznictwa sądowego w piśmiennictwie dokonano wyodrębnienia najbardziej typowych sytuacji, które kwalifikują się jako przypadki wydania decyzji bez podstawy prawnej. Do takich sytuacji zalicza się m.in. wydanie decyzji w sprawie, w której uprawnienie lub obowiązek wynikał wprost z ustawy (K.p.a. komentarz op. cit. teza 46).

Z powyższych względów rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 decyzji organu I instancji z [...] stycznia 2019 r. oraz w zaskarżonej decyzji jako dotknięte wadą powinno być wyeliminowane.

Uchylenie uzasadnione jest zatem zarówno faktem, że rozstrzygnięcie to wadliwie określało termin wypłaty odszkodowania (bowiem takiego rozstrzygnięcia nie powinno być w decyzji, gdyż zostało ono wydane bez podstawy prawnej), jak i tym, że organ odwoławczy mimo braku podstawy prawnej działał z urzędu, traktując odwołanie jako wniesione od decyzji organu I instancji w całości.

Z powyższych względów Sąd na zasadzie art. 145§1 pkt 1 lit a i c oraz art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.