Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3019/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 49 ust. 2 w zw. z art. 59f
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c  w zw. z art. 7, art. 75 par. 1, art. 77 par. 1 oraz art. 80 K.p.a.
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) del WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 9 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Go 446/14 w sprawie ze skargi R. O. na postanowienie Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za legalizację odbudowy i rozbudowy budynku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 446/14, oddalił skargę R. O. na postanowienie Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za legalizację odbudowy i rozbudowy budynku.

Powyższy wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W piśmie z dnia [...] października 2008 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Żarach poinformował o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie robót budowlanych przy ul. W. w Ł. W toku postępowania ustalono, iż na nieruchomości należącej do E. i R. O. istnieje kilka obiektów wybudowanych z uchybieniem przepisów prawa budowlanego:

- obiekt – 1 – garaż murowany dwustanowiskowy,

- obiekt - 2 – budynek gospodarczy, rozbudowany i przeznaczony na lakiernię,

- obiekt – 3 – budynek murowany, rozbudowany, wykorzystany jako pomieszczenie sanitarne,

- obiekt - 4 – pomieszczenie murowane użytkowany jako magazyn lakierów,

- obiekt – 5 – pomieszczenie biurowe.

Przedmiotem postępowania jest obiekt nr 2.

W konsekwencji przeprowadzonego postępowania PINB w dniu [...] lipca 2009 r. wydał postanowienie nr [...], którym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2003 r. nr 207 poz. 2016 ze zm. – dalej jako "ustawa") wstrzymał roboty budowlane prowadzone bez wymaganego pozwolenia na budowę przy odbudowie i rozbudowie budynku – obiekt 2 (obiekt oznaczony na załączniku do postanowienia) w którym zamontowano kabinę lakierniczą, na działce nr [...] przy ul. W. [...] w Ł. oraz zobowiązał inwestorów – E. i R. O. do przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy, w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia. Postanowienie doręczono dnia [...] lipca 2009 r.

Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] powołując się na przepis art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy (Dz. U. z 2006 r. nr 156 poz. 1118 ze zm.) PINB nakazał inwestorom rozbiórkę odbudowanego i rozbudowanego budynku – obiekt 2 (obiekt oznaczony na załączniku do postanowienia), w którym zamontowano kabinę lakierniczą, na działce nr [...] przy ul. W. [...] w Ł. Decyzję tą uchylił Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzja z dnia [...] września 2010 r. nr [...]. Organ odwoławczy stwierdził, iż kwalifikacja wykonanych robót budowlanych, polegających na odbudowie i rozbudowie obiektu gospodarczego, była prawidłowa. Wymagały one uzyskania pozwolenia na budowę, którego inwestorzy nie uzyskali (pismo Starosty Żarskiego z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...]). W konsekwencji zastosowanie miał przepis art. 48 ustawy. Decyzję PINB uchylono, z uwagi na wniesienie przez inwestorów wniosku z dnia [...] sierpnia 2009 r. o przedłużenie terminu przedłożenia żądanych dokumentów. Organ I instancji nie rozpatrzył tego wniosku czym istotnie uchybił dyspozycji art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Tym samym organ odwoławczy uznał, iż orzeczenie w oparciu o przepis art. 48 ust. 4 ustawy było przedwczesne. Organ II instancji zwrócił także uwagę, że wskazany termin do przedłożenia dokumentów był zbyt krótki i nie dawał stronie realnej możliwości na wywiązanie się z nałożonego na nią obowiązku. Organ I instancji pominął też jako strony postępowania właścicieli nieruchomości nr [...] - M. M. i G. M.

Następnie PINB w Żarach postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. ponownie zobowiązał E. i R. O. do dostarczenia ww. dokumentów. Projekt został uzupełniony. Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] organ ten orzekł o rozbiórce obiektu nr 2, stwierdzając, że w otrzymanej uzupełnionej dokumentacji projektu są braki tj. nie zawierał on informacji niezbędnych do sprawdzenia zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy. Ponadto nie zwierał również oświadczenia inwestorów o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto w ocenie organu zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazują, iż nie jest możliwa na tym terenie realizacja obiektów usługowych lub rzemieślniczych. Zaś usytuowanie obiektu budowlanego uchybia dyspozycji § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. nr 75 poz. 690 ze zm.) w stopniu uniemożliwiajacym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Decyzja ta została uchylona przez Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. W konsekwencji PINB w Żarach kolejny raz wezwał inwestorów o stosowną dokumentację, którą otrzymał w dniu [...] października 2011 r.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] PINB w Żarach – na podstawie 49 ust. 1 i ust. 2 ustawy ustalił E. i R. O. opłatę za legalizację odbudowy i rozbudowy budynku – obiekt 2 ( obiekt oznaczony na załączniku do postanowienia), w którym zamontowano kabinę lakierniczą, na działce nr [...] przy ul. W. [...] w Ł. w kwocie 375 000 złotych, wskazując w załączniku nr 2 do postanowienia, iż wykonany obiekt należy zakwalifikować do kategorii obiektu budowlanego XVIII - budynki przemysłowe, jak: budynki produkcyjne, służące energetyce, montownie, wytwórnie, rzeźnie oraz obiekty magazynowe, jak: budynki składowe, chłodnie, hangary, wiaty, a także budynki kolejowe, jak: nastawnie, podstacje trakcyjne, lokomotywownie, wagonownie, strażnice przejazdowe, myjnie taboru kolejowego.

Postanowienie to zostało uchylone postanowieniem Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] z uwagi na nierozpatrzenie wniosku inwestora R. O. z dnia [...] listopada 2011 r. o zawieszenie postępowania. Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż PINB nie wyjaśnił na jakiej podstawie zakwalifikował przedmiotowy obiekt do kategorii obiektu budowlanego XVIII.

Z uwagi na to, że strona cofnęła wniosek o zawieszenie postępowania PINB w Żarach postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] PINB w Żarach – na podstawie 49 ust. 1 i ust. 2 ustawy ustalił E. i R. O. opłatę za legalizację odbudowy i rozbudowy budynku – obiekt 2 ( obiekt oznaczony na załączniku do postanowienia), w którym zamontowano kabinę lakierniczą, na działce nr [...] przy ul. W. [...] w Ł. w kwocie 375 000 złotych, wskazując iż przedmiotowy obiekt należy zakwalifikować do kategorii obiektów budowlanych XVII - budynki handlu, gastronomii i usług, jak: sklepy, centra handlowe, domy towarowe, hale targowe, restauracje, bary, kasyna, dyskoteki, warsztaty rzemieślnicze, stacje obsługi pojazdów, myjnie samochodowe, garaże powyżej dwóch stanowisk, budynki dworcowe. Sposób wyliczenia opłaty wskazano w załączniku nr 2 do postanowienia, określając, iż podstawę prawną wyliczenia stanowi art. 59f ustawy.

Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] uchylił ww. postanowienie z uwagi na okoliczność, iż przedłożone przez inwestora dokumenty niezbędne do legalizacji nie są kompletne. Wskazując zakres uzupełnienia dokumentacji organ zauważył, iż organ I instancji prawidłowo zakwalifikował przedmiotowy obiekt do XVII kategorii obiektu budowlanego. Wskazał, iż mieści się on w pierwszym przedziale współczynnika wielkości obiektu wynoszącego 1,0 bowiem jego kubatura wynosi 210,7 m3 czyli mniej niż 2500 m3. Tym samym organ prawidłowo wyliczył wysokość należnej opłaty legalizacyjnej.

Po uzupełnieniu dokumentacji projektu budowlanego przez inwestorów w dniu [...] września 2013 r. pełnomocnik inwestorów złożył wnioski dowodowe, zmierzające do ustalenia czy przedmiotowy obiekt istotnie wykonano od nowa, jak wynika z treści orzeczeń organu, czy też obiekt ten tam istniał i został jedynie przebudowany.

W toku przeprowadzonej rozprawy administracyjnej ustalono, iż w miejscu posadowienia obiektu 2 istniała pierwotnie komórka spełniająca funkcję świniarni i kurnika. Obiekt był częściowo murowany, częściowo drewniany. W oparciu o decyzję z dnia [...] marca 1987 r. , po zasięgnięciu opinii urzędników, jak wyjaśnili inwestorzy, rozebrano część tego obiektu w celu wykonania fundamentów pod ścianami, które ich nie miały, odbudowano ściany, wyrównano istniejące, a następnie dokonano rozbudowy. Z kolei z informacji udzielonych przez obecnych na rozprawie sąsiadów wynika, iż w czasie budowy garażu przedmiotowy obiekt gospodarczy został rozebrany, a następnie w nieco innym usytuowaniu wobec granicy działek odbudowany w obecnym kształcie. Organ ustalił też, że decyzja z dnia [...] marca 1987 r. wydana na wniosek Z. N. dotyczyła budowy komórki dla celów gospodarczych o powierzchni 11,25 m2.

W pismach z dnia [...] lutego 2014 r. i [...] lutego 2014 r. organ wezwał inwestorów do uzupełnienia dokumentacji nadesłanej dnia [...] września 2013 r. Dnia [...] marca 2014 r. do organu wpłynęły żądane dokumenty.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] PINB w Żarach – na podstawie 49 ust. 1 i ust. 2 ustawy (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) ustalił E. i R. O. opłatę za legalizację odbudowy i rozbudowy budynku – obiekt 2 (obiekt oznaczony na załączniku do postanowienia), w którym zamontowano kabinę lakierniczą, na działce nr [...] przy ul. W. [...] w Ł. w kwocie 375 000 złotych. Wyjaśnił, iż ok. 2000 r. E. i R. O. dokonali rozbudowy istniejącego budynku gospodarczego. Obiekt jest parterowy i murowany. W 2008 r. zamontowano w nim kabinę lakierniczą wraz z technologią. Inwestorzy nie uzyskali pozwolenia na budowę obejmującego powyższe roboty budowlane, w związku z tym organ przeprowadził postępowanie w trybie art. 48 i art. 49 ustawy. W toku postępowania inwestorzy przedłożyli niezbędne dokumenty konieczne do legalizacji obiektu, co stanowiło podstawę do ustalenia opłaty legalizacyjnej na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 ustawy.

Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli inwestorzy podkreślając, że nie podzielają oceny organu i dokonanej kwalifikacji wykonanych przez nich robót budowlanych oraz kategorii obiektu. Zdaniem stron organ nie wyjaśnił dlaczego zakwalifikował wykonany jako warsztat rzemieślniczy poprzestając jedynie na lakonicznym uzasadnieniu w tym zakresie. Podkreślili, iż wykonane pomieszczenie stanowi lakiernię samochodową nie warsztat rzemieślniczy, co nie pozwala zakwalifikować wykonanego obiektu do kategorii XVII obiektów budowlanych.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie PINB w Żarach. Organ odwoławczy stwierdził, że z ustaleń dokonanych podczas oględzin przeprowadzonych przez PINB w Żarach w dniu [...] października 2008 r. oraz w dniu [...] marca 2013 r., jak również z ustaleń rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w sprawie przez PINB w dniu [...] października 2013 r., wynika, iż aktualnie istniejący budynek, w którym zamontowana jest kabina lakiernicza, powstał w wyniku rozbudowy znajdującego się w tym miejscu budynku gospodarczego. W latach około 1997-1998 pierwotnie istniejący budynek gospodarczy (szopa) został rozebrany do fundamentów, a następnie odbudowany. Z powyższego należy zatem wnosić, że aktualnie istniejący na działce nr [...] przy ul. W. [...] w Ł. przedmiotowy budynek oznaczony numerem 2, w którym zamontowana jest kabina lakiernicza, powstał od podstaw. Nie ma w związku z tym znaczenia w niniejszej sprawie okoliczność, że z akt sprawy nie wynika, aby PINB w Żarach dokonał jakichkolwiek ustaleń, czy pierwotnie istniejąca szopa nie powstała w sposób legalny skoro obiekt ten, przed wykonaniem aktualnie istniejącego przedmiotowego obiektu, został rozebrany. Dalej organ uznał, że przedmiotowa budowa wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z dokumentów sprawy wynika natomiast, że inwestorzy przedmiotowej inwestycji, na jej realizację nie uzyskali takiego pozwolenia. Wynika to z treści pisma z dnia [...] listopada 2008 r. znak: [...] wystosowanego z upoważnienia Starosty Żarskiego. Skoro inwestorzy nie uzyskali decyzji o pozwoleniu na budowę, to w sprawie należało zastosować przepisy określone w artykule 48 ustawy.

Zdaniem organu odwoławczego zakwalifikowanie przedmiotowego obiektu do kategorii XVII było prawidłowe. Dla tego rodzaju obiektu współczynnik kategorii obiektu wynosi: k = 15,00, zaś współczynnik wielkości obiektu, ze względu na kubaturę rozpatrywanej hali (wynoszącą jak wynika z przedstawionego w projekcie budowlanym opisu technicznego 210,7 m3) w = 1,0 - jak dla obiektów o kubaturze do 2500 m3. Stawka opłaty legalizacyjnej: s = 500 złotych, lecz zgodnie z treścią art. 49 ust. 2 ustawy stawka ta podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Tak więc, wielkość opłaty legalizacyjnej, wynikająca ze wzoru i zastosowania odpowiednich wartości współczynników, wynosi: 50 x 500,00 x 15,0 x 1,0 = 375 000 zł, co oznacza, że została przez PINB w Żarach prawidłowo obliczona.

Jednocześnie Lubuski Wojewódzki Inspektor wskazał, że funkcja przedmiotowego budynku - lakiernia nosi charakter wskazany przez PINB w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Jest to charakter usługowy, którego celem jest wykonywanie w dwóch pomieszczeniach przyziemia budynku, zawierających niezbędne wyposażenie (kabina lakiernicza, urządzenia wentylacyjne) pracy o charakterze usługowym. Przy czym ze względu na jednostkowe wyposażenie (jedna kabina lakiernicza) należy uznać, że charakter prowadzonych usług co najmniej wypełnia znamiona działalności rzemieślniczej. Natomiast z całą pewnością charakter omawianego obiektu - budynek lakierni nie nosi cech budynku gospodarczego.

Wnosząc skargę na powyższe rozstrzygnięcie Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego R. O. zarzucił organowi naruszenie art. 7 K.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że rozbudowany około 2000 r. istniejący budynek gospodarczy o pomieszczenie gospodarcze (obiekt nr 2 ) stanowi faktyczną i prawną podstawę zakwalifikowania przedmiotowego pomieszczenia gospodarczego do kategorii XVII obiektów budowlanych jako warsztatu rzemieślniczego, art. 77 § 1 w związku z art. 80 K.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że rozbudowanym około 2000 r. istniejącym budynku gospodarczym o pomieszczenie gospodarcze (obiekt nr 2), w 2008 r. zamontowano kabinę lakierniczą z technologią w związku ze zmianą sposobu użytkowania garażu na warsztat, sąsiednie zabudowania również uległy zmianie przeznaczenia, art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wskazania faktów które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej. Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, stwierdzenie, że nie podlega ono wykonaniu oraz zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie, wnosząc jednocześnie o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 446/14 oddalił skargę R. O.

W pierwszej kolejności Sąd stwierdził, iż między stronami nie jest sporne, iż inwestorzy wykonując obiekt nr 2 dopuścili się samowoli budowlanej oraz, że wykonany obiekt jest lakiernią samochodową (nawet jeśli nie zamontowano w nim pomieszczenia lakierni wraz z osprzętem technicznym). Potwierdzają to składane w toku postępowania oświadczenia i wyjaśnienia stron postępowania, twierdzenia organu zawarte w wydanych przez niego orzeczeniach, a także treść skargi oraz dokumenty przedłożone przez inwestora, w tym wymagany projekt budowlany oraz zaświadczenie o zgodności inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Sąd po omówieniu zasad postępowania prowadzonego na podstawie art. 48 i art. 49 ustawy stwierdził, że w pierwszej kolejności należało ustalić czy dokonana przez E. i R. O. inwestycja stanowi budowę obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Sąd przedstawił definicje ustawowe obiektu budowlanego, budynku oraz budowy. Wskazał także jak należy rozumieć rozbudowę, odbudowę i remont wchodzące w skład pojęcia budowy (art. 3 pkt 6 ustawy).

Sąd wskazał, że w rozpatrywanej sprawie przedmiotem postępowania był budynek pełniący funkcję lakierni samochodowej – co strony przyznają bezspornie - o wymiarach – jak wynika z rysunków załączonych do protokołu z dnia 22 protokołu 2008 r. – 3,91 m x 10,02 m. Z przedłożonego projektu wynika, iż obiekt ma rozmiary 5,28 m x 10,80 m x 4,44 m, łączną powierzchnię zabudowy 49 m2, kubaturę – 210,70 m3. Mając na uwadze stan poprzedzający inwestycję, której dotyczy rozpoznawana sprawa Sąd zauważył, że wykonane roboty budowlane objęte niniejszym postępowaniem, jak wynika z wyjaśnień inwestorów - polegały na rozebraniu części istniejącego obiektu, w tym dachu i części murów do wysokości 1 m nad poziom fundamentów, wykonaniu fundamentów w części ścian, wyrównaniu istniejących ścian, budowie ścian dla długości obecnej budynku oraz wykonaniu zadaszenia. Ponieważ w wyniku wykonanych prac budowlanych doszło do zmiany istotnych parametrów technicznych obiektu, tj. jego długości i szerokości, a tym samym zmieniła się jego powierzchnia zabudowy i kubatura, a także zmieniona została konstrukcja obiektu, bowiem w miejsce ścian drewnianych i pozbawionych fundamentów wykonano fundamenty i ściany murowane, wykonanych prac, w ocenie Sądu, nie można zakwalifikować jako przebudowa ( art. 3 pkt 7a ustawy), nie jest to również remont, bowiem prace budowlane nie polegały na odtworzeniu staniu pierwotnego. Powstały obiekt, zrealizowany wprawdzie o elementy istniejącej wcześniej konstrukcji, istotnie się od niej różni parametrami technicznymi, poza tym zrealizowany został w miejscu gdzie rozebrano istniejący wcześniej obiekt. Sąd stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z odbudową i rozbudową obiektu, w wyniku której powstał nowy obiekt. Odbudowa stanowi budowę wymagającą pozwolenia na budowę. Dotyczy to również obiektu numer 2 stanowiącego przedmiot niniejszej sprawy, ponieważ najpierw dokonano rozbiórki wcześniej istniejącego obiektu, a następnie w wyniku budowy wykonano nowy, charakteryzujący się nowymi parametrami obiekt budowlany w danym miejscu. Wykonanie obiektu budowlanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, stanowi podstawę do zastosowania w sprawie sankcji, o której mowa w art. 48 ustawy.

Sąd zauważył, że ustalenie opłaty legalizacyjnej wymaga dokonania kwalifikacji obiektu do jednej z kategorii określonych w załączniku nr 1 do ustawy. Kwalifikacja obiektu wymaga zarówno sięgnięcia do oceny charakteru obiektu oraz sposobu jego użytkowania. Co najistotniejsze powinna znaleźć swoje odzwierciedlenie w wydanym rozstrzygnięciu.

Sąd stwierdził, że skarżący kwalifikuje obiekt jako budynek gospodarczy, tymczasem jak słusznie wyjaśnił organ odwoławczy w myśl § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez budynek gospodarczy należy rozumieć budynek "przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narządzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych". Tymczasem przedmiotowy budynek, w którym zamontowano urządzenie – charakteryzujące się wysokim skomplikowaniem technicznym, jak przyznali sami inwestorzy w zażaleniu – lakierni samochodowej służy realizowaniu czynności o charakterze zawodowym, profesjonalnym, nie będącymi pracami warsztatowymi służącymi mieszkańcom budynku mieszkalnego. Cechy zamontowanego w nim urządzenia nie pozwalają na zakwalifikowanie go do pojęcia narzędzia w rozumieniu rozporządzenia. Jest to urządzenie techniczne stanowiące element budynku. Sąd zauważył, że strony w toku postępowania nie kwestionowały wcześniej faktu montażu lakierni w tym budynku. Potwierdzają to również zapisy projektu budowlanego i oświadczenia inwestorów. Sąd zauważył, że celem zrealizowanej inwestycji, a także pozostałych inwestycji na działce należącej do inwestorów było stworzenie warsztatu samochodowego, świadczenie usług w zakresie obsługi technicznej samochodów osobowych, co jednoznacznie wynika z akt sprawy i oświadczeń inwestorów, a nadto pozwala na zakwalifikowanie tego obiektu do kategorii XVII, która obejmuje budynki handlu, gastronomi i usług, jak sklepy, centra handlowe, domy towarowe, hale targowe, restauracje, bary, kasyna, dyskoteki, warsztaty rzemieślnicze. stacje obsługi pojazdów, myjnie samochodowe, garaże powyżej dwóch stanowisk, budynki dworcowe.

Sąd zwrócił uwagę, że wyliczenie zawarte w tej kategorii, przez użycie określenia "jak" poprzedzającego wyliczenie, wskazuje na przykładowy jego charakter. Co oznacza, iż kategoria ta obejmuje także inne, podobne obiekty, o charakterze usługowym. Zrealizowana inwestycja – lakiernia samochodowa istotnie należy do tej kategorii, nosi bowiem cechy zarówno warsztatu rzemieślniczego, służąc do wykonywania usług, jak obiektu o charakterze zbliżonym do stacji obsługi pojazdów lub myjni samochodowej.

Mając na uwadze, że skarżący poddają w wątpliwość, że w wybudowanym obiekcie 2 jest jeszcze zamontowana lakiernia wraz z osprzętem technicznym, Sąd podkreślił, że w protokole z dnia [...] października 2008 r., który skarżący podpisali nie zgłaszając uwag, zawarto zapis o zamontowaniu lakierni. Z kolei w protokole z dnia [...] marca 2013 r., który został bez uwag podpisany przez pełnomocnika skarżących, organ zapisał, iż stan faktyczny i prawny nieruchomości nie zmienił się, zaś skarżący nie wykonali żadnych nowych robót budowlanych. Także treść składanych przez skarżących w toku postępowania zażaleń (od postanowienia z dnia 12 stycznia 2012 r. oraz z dnia 31 maja 2013 r.) potwierdza fakt montażu lakierni. Przede wszystkim jednak skarżący i przedłożone przez nich dokumenty potwierdzają, iż wykonany w warunkach samowoli obiekt budowlany jest lakiernią. Taką funkcje ma spełniać, jako jeden z elementów prowadzonego warsztatu samochodowego, którego prowadzenie potwierdzają dokumenty zgromadzone w aktach sprawy (np. projekt budowlany, pismo z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Zielonej Górze). Tym samym uwzględniając, iż dla kwalifikacji obiektu do jednej z kategorii wymienionych w załączniku do ustawy, decyduje ogólnie rozumiana funkcja obiektu, nie budzi wątpliwości Sądu zakwalifikowanie spornego obiektu, jako lakierni samochodowej, którą stosownie do powyższych wyjaśnień, organy prawidłowo zakwalifikowały do kategorii XVII. Podnoszone w tym zakresie przez stronę zarzuty dotyczące wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy pozostają, w ocenie Sądu, bez wpływu na powyższą ocenę, ponieważ okoliczność, czy w wybudowanej lakierni zamontowano już wszystkie niezbędne urządzenia, wobec faktu iż projektu wynika, iż stanowić on ma lakiernię samochodową, jest bez znaczenia.

Sąd uznał, że opłata legalizacyjna została obliczona zgodnie z art. 49 ust. 1 i 3 oraz art. 59 f ustawy.

Sąd wskazał, że prowadzone przez organy postępowanie miało wady lecz wady te pozostają również bez wpływu na ocenę zaskarżonego postanowienia. Zgromadzony w sprawie obszerny materiał dowodowy pozwala bowiem na odtworzenie istotnych dla sprawy faktów, w oparciu o które organy wydały postanowienie w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej.

W skardze kasacyjnej R. O. (dalej jako skarżący) zaskarżył powyższy wyrok w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. postawiono zarzut naruszenia prawa materialnego, a w szczególności art. 49 ust. 2 w zw. z art. 59f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, ze zm.) poprzez błędną wykładnię załącznika do ustawy i nieprawidłowe ustalenie, że podlegająca legalizacji nadbudowa i rozbudowa należy do kategorii XVII a nie do kategorii III.

Naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy skarżący upatruje w naruszeniu:

a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że zaskarżone postanowienie było trzecim postanowieniem organu odwoławczego poprzedzonym wcześniejszymi dwoma - takimi samymi co do treści i ustaleń faktycznych - postanowieniami - jednakże kasacyjnymi. Zmienność poglądów prawnych tego samego organu, przy takim samym stanie faktycznym i prawnym, która nie znalazła uzasadnienia w dodatkowych ustaleniach dowodowych, jest nie do zaakceptowania w państwie prawa i narusza zasadę zaufania oraz przekonywania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.

b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 K.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego. Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącego. Sąd nie dostrzegł, że materiał ten mógłby zostać uzupełniony o aktualną wizję lokalną. Brak aktualnej wizji lokalnej przy jednoczesnym zagubieniu przez organ niższego stopnia dokumentacji fotograficznej może i prowadzi do fałszywych wniosków i niezgodnego z rzeczywistością ustalenia stanu faktycznego w zakresie sposobu wykorzystania legalizowanego obiektu oraz jego wyposażenia, a raczej braku takiego,

c) art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z i997r., Nr 78, poz.483 ze zm.) i wynikającej z niej zasady proporcjonalności wywodzonej z zasad praworządnego państwa prawa poprzez taką kwalifikację niewielkiego obiektu budowlanego, która doprowadziła do naliczenia opłaty legalizacyjnej w wysokości przekraczającej wartość budynku 25-krotnie.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd I instancji, dopuszczenie dowodu z pisma skarżącego z dnia [...] września 2014 r. na okoliczność, że skarżący zaprzestał wykorzystania dwustanowiskowego garażu graniczącego z przedmiotowym budynkiem w celach związanych z działalnością gospodarczą. Skarżący wystąpił także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że koszt samowolnej odbudowy przez skarżącego budynku gospodarczego nr 2 to kwota około 15.000,00 zł a ustalona opłata legalizacyjna 25-krotnie przewyższa jego wartość. Skarżący podkreślił, że w obiekcie nr 2 nigdy nie była zamontowana kabina lakiernicza, ani nigdy nie było planów zamontowania w tym budynku kabiny lakierniczej. Z typowego wyposażenia kompletnej kabiny lakierniczej w pomieszczeniu nr 2 tymczasowo umieszczono 2 przenośne wentylatory i tymczasowo wykorzystywano to pomieszczenie do lakierowania przy użyciu przenośnego pistoletu. Dalej twierdzi on, że legalizowany budynek nie był i nie jest wykorzystywany w celach związanych z działalnością gospodarczą, a na użytek własny skarżącego i jego małżonki.

Skarżący wskazał na ilość wydanych przez organ odwoławczy w sprawie postanowień i na tej podstawie wywiódł, że zmienność poglądów prawnych tego samego organu, przy takim samym stanie faktycznym i prawnym, która nie znalazła uzasadnienia w dodatkowych ustaleniach dowodowych, jest nie do zaakceptowania w państwie prawa i narusza zasadę zaufania oraz przekonywania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mnogość rozstrzygnięć wskazuje, iż ogólnikowość załącznika do ustawy prawo budowlane powoduje dużą dowolność przy kwalifikacji obiektów do poszczególnych kategorii, co w przypadku skarżącego okazało się krzywdzące. Tym samym Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.

Mając na uwadze sześcioletni okres prowadzenia niniejszego postępowania przez organy administracji publicznej zauważył, że przez ten czas sytuacja skarżącego i sposób korzystania z obiektu mógł ulec zmianie. Przed wydaniem każdego z postanowień PINB winien był dokonać wizji lokalnej w celu ustalenia stanu faktycznego. Wskazał, że od momentu wszczęcia postępowania przez PINB nie zmienił się stan faktyczny i prawny przedmiotowej zabudowy. Prowadzone przez organy postępowanie doprowadziło do utraty przez niego zaufania do organów władzy, które najpierw ustalają, że odbudowy niewielkiego budynku nie można zalegalizować i należy go rozebrać, następnie naliczając opłatę legalizacyjną zaliczają niewielki obiekt do kategorii XVIII jako budynki przemysłowe, by ostatecznie zmienić zdanie i zaklasyfikować odbudowane pomieszczenie gospodarcze jako budynki handlu, gastronomii i usług. Sąd poza stwierdzeniem o przewlekłości i niedbalstwie prowadzonego postępowania nie nadał żadnej wagi tej konstatacji.

Dalej stwierdzono, że Sąd zaakceptował uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącego. Nie dostrzegł potrzeby aktualizacji zgromadzonego materiału poprzez przeprowadzenie aktualnej wizji lokalnej. Skarżący nie zgadza się z twierdzeniem Sądu, iż okoliczność wyposażenia legalizowanego budynku bądź jego braku pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Sąd pomijając powyższe zarzuty skarżących błędnie uznał za słuszne ustalenia organu odwoławczego, który zakwalifikował obiekt jako zakład rzemieślniczy i z tego założenia wywodził, iż należy zakwalifikować go do kategorii XVII.

Uzasadniając zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego skarżący stwierdził, że o ile niesporna jest kwestia dokonania samowoli budowlanej poprzez odbudowę i rozbudowę budynku gospodarczego oznaczonego numerem 2 na załączniku do postanowienia PINB z dnia [...] marca 2014r., to spornym pozostaje jednak, czy budynek jest lakiernią, skoro brak w nim osprzętu technicznego. Zauważył, iż budynek nr 2 okazjonalnie wykorzystywano jako pomieszczenie do lakierowania pojazdów i w tym celu przenoszono tam 2 wentylatory - wyciągowy i nadmuchowy - dla bezpieczeństwa osób przebywających w pomieszczeniu. Wentylatory są urządzeniami przenośnymi i nie są elementami konstrukcyjnymi komory lakierniczej. Skarżący stwierdził, że w budynku nr 2 incydentalnie wykorzystywał przenośny pistolet do lakierowania niewielkich powierzchni. Ustalenie przez organ odwoławczy w postanowieniu z dnia [...] maja 2014 r., że przedmiotowy budynek nr 2 należy zakwalifikować jako warsztat rzemieślniczy a tym samym do kategorii XVII było błędne bowiem organ ten powołał się na działalność warsztatu samochodowego prowadzonego w dwóch sąsiadujących z przedmiotowym budynkiem garażach, co przecież nie przesądza, że również w legalizowanym obiekcie prowadzona będzie działalność gospodarcza. Skarżący podkreślił, że właścicielką nieruchomości, na której doszło do samowoli jest E. O., która nie prowadziła, ani nie zamierza prowadzić żadnej działalności gospodarczej w przedmiotowym obiekcie. Przeciwnie, obiekt najczęściej wykorzystywany jest do przechowywania mebli ogrodowych i narzędzi ogrodniczych. E. O. wykorzystuje przedmiotowy budynek jako miejsce do uprawiania swojego hobby - garncarstwa i do przechowywania koła garncarskiego, zapasów gliny i innych narzędzi. Budynek nr 2 traktuje również jako miejsce do przechowywania kwiatów w okresie zimowymi. W ocenie skarżącego choćby z uwagi na powyższe obiekt należy zakwalifikować do kategorii III, jeżeli nie jako "budynek gospodarczy", to jako "inny niewielki budynek" o funkcji podobnej jak budynek gospodarczy.

Dla skarżącego niezrozumiałym jest, na jakiej podstawie Sąd doszedł do wniosku, że skarżący zawodowo zajmuje się lakierowaniem pojazdów w budynku nr 2. Skarżący oświadczył, że w przedmiotowym budynku lakierował tylko swoje samochody - a ma ich 6 - bądź samochody członków swojej rodziny i przyjaciół nie pobierając z tego tytułu wynagrodzenia za usługę lakierniczą. Skarżący jest mechanikiem samochodowym i prowadzi warsztat w dwustanowiskowym garażu oznaczonym na załączniku do postanowienia PINB z dnia [...] marca 2014 r. numerem 1. Aktualnie skarżący jest na etapie zmiany sposobu użytkowania nawet garaży z funkcji usługowej na funkcję zwykłych przydomowych garaży, gdyż przenosi swoją działalność na sąsiednia działkę nr [...]. Gdyby nie zaginęła dokumentacja fotograficzna zebrana na etapie postępowania przed organem niższego stopnia, wówczas Sąd mógłby ustalić, czy przedmiotowy budynek wyposażony jest w jakiekolwiek urządzenia techniczne, a jeżeli tak, to czy rzeczywiście stanowią one element budynku.

Dalej skarżący zauważył, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż legalizowany obiekt to niewielki budyneczek. Kwestia wyceny inwestycji nie była co prawda poruszana w toku postępowania, jednak z oświadczeń skarżącego wynika, iż jej wartość nie przekroczyła 15.000,00 zł. W takich okolicznościach kwalifikacja dokonana przez sąd I instancji za LINB i PINB i w konsekwencji ustalenie opłaty legalizacyjnej w wysokości 375.000,00 zł godzi z zasady praworządnego państwa prawa i wywodzoną z tych zasad zasadę praworządności wskazaną w art. 31 ust 3 Konstytucji RP.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Na wstępie stwierdzić należy, że w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego i jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania regulujących kwestię prawidłowości ustaleń faktycznych, które legły u podstaw zastosowania przepisów prawa materialnego jako pierwszy powinien zostać rozpoznany zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego. Zastosowanie przez organ administracji lub sąd administracyjny prawa materialnego polega na ocenie prawnej określonego stanu faktycznego. O zarzucie naruszenia prawa materialnego można więc mówić wówczas, gdy nie jest kwestionowany ustalony w sprawie stan faktyczny, tylko ocena prawna tego stanu faktycznego. Nie jest możliwe dokonanie oceny zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przy jednoczesnym kwestionowaniu ustaleń faktycznych. Nie wiadomo bowiem wówczas w odniesieniu do jakich ustaleń oceniać prawidłowość zastosowania tych przepisów.

Zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Zasadnie Sąd I instancji uznał, że materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu administracyjnym był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia i nie wymagał uzupełnienia. Kwestia ta została szczegółowo omówiona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i powtarzanie argumentów zawartych w uzasadnieniu wyroku tego Sądu jest niecelowe. Podkreślić należy, że o tym jaka ma być funkcja rozbudowanej części budynku została wprost określona w projekcie budowlanym sporządzonym na zlecenie inwestorów. W projekcie tym jednoznacznie funkcja rozbudowanej części budynku określona została, jako budynek lakierni. Inwestorzy nie kwestionowali tego zapisu projektu i nie zwracali się do projektanta o zmianę tego zapisu w projekcie. Przeprowadzanie przez organ administracji przed wydaniem rozstrzygnięcia dodatkowych oględzin w celu ustalenia funkcji rozbudowanej części budynku nie było konieczne. Słusznie Sąd I instancji uznał, że w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 49 ust. 2 w zw. z art. 59f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, ze zm.). W ustalonym stanie faktycznym zasadnie organy administracji zakwalifikowały rozbudowaną część obiektu budowlanego jako obiekt należący do kategorii XVII nie zaś do kategorii III. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw do kwestionowania prawidłowości zastosowania ww. przepisów.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Naruszenia tego przepisu skarżący kasacyjnie upatruje w naruszeniu wynikającej z niego zasady proporcjonalności poprzez zakwalifikowanie rozbudowanej samowolnie części budynku, jako należącej do kategorii XVII. Kwalifikacja samowolnie zrealizowanego obiektu nie zależy od swobodnego uznania organów administracji. Kryteria kwalifikacji zostały określone w ustawie i organ administracji nie może ich modyfikować powołując się na konstytucyjną zasadę proporcjonalności.

Podkreślić należy, że art. 59f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane był przedmiotem oceny przez Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 5 maja 2009 r., P 64/07 (OTk-A 2009/5/64) uznał, że art. 57 ust. 7 zdanie drugie w związku z art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 i Nr 170, poz. 1217, z 2007 r. Nr 88, poz. 587, Nr 99, poz. 665, Nr 127, poz. 880, Nr 191, poz. 1373 i Nr 247, poz. 1844, z 2008 r. Nr 145, poz. 914, Nr 199, poz. 1227, Nr 206, poz. 1287, Nr 210, poz. 1321 i Nr 227, poz. 1505 oraz z 2009 r. Nr 18, poz. 97 i Nr 31, poz. 206) oraz załącznikiem do tej ustawy jest zgodny z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

W uzasadnieniu wyroku Trybunał stwierdził, że w zakresie określenia kryteriów ustalania wymiaru kary istnieje daleko idąca swoboda ustawodawcy, ponieważ czynniki te nie mają bezpośredniego wpływu na stopień zagrożenia ochrony wartości właściwych prawu budowlanemu. Swoboda prawodawcza wynika także stąd, że cechą odpowiedzialności administracyjnej jest jej obiektywny charakter, skutkujący m.in. jej oderwaniem od cech dotyczących osoby sprawcy i stopnia korzyści wynikających z naruszenia prawa. Celem kary pieniężnej określonej w art. 57 ust. 7 prawa budowlanego nie jest odpłata za popełniony czyn, lecz ochrona interesu publicznego.

Zdaniem Trybunału, surowość sankcji określonej w art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 prawa budowlanego jest uzasadniona z punktu widzenia konieczności ochrony doniosłych dóbr gwarantowanych w przepisach. Kara pieniężna określona w art. 57 ust. 7 zdanie drugie w związku z art. 59f ust. 1 prawa budowlanego ma przede wszystkim oddziaływać prewencyjnie na zachowania adresatów normy.

Bezzasadny, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., który zdaniem skarżącego kasacyjnie polegać miał na niedostrzeżeniu przez Sąd, że zaskarżone postanowienie było trzecim postanowieniem organu odwoławczego poprzedzonym wcześniejszymi dwoma takimi samymi co do treści i ustaleń faktycznych postanowieniami jednakże kasacyjnymi. Prawidłowość rozstrzygnięcia wydanego przez organy administracji nie zależy od tego ile razy wcześniejsze rozstrzygnięcia wydane w sprawie były uchylane do ponownego rozpatrzenia.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.