Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2293/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Zarząd Powiatu
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: § 24 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 26 poz 232
law: Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 20 lutego 2004 r. w sprawie warunków i trybu przyjmowania uczniów do szkół  publicznych oraz przechodzenia z jednych typów szkół do innych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon, Sędzia NSA Jolanta Rajewska, Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska, po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 kwietnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wr 828/13 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] lutego 2013 r. w przedmiocie ustalenia liczby oddziałów klas pierwszych oraz liczby uczniów przyjmowanych do klas pierwszych w roku szkolnym 2013/2014 w szkołach ponadgimnazjalnych prowadzonych przez Powiat [...] 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, 2. zasądza od Powiatu [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Wojewody [...] na uchwałę Zarządu Powiatu w [...] z dnia [...] lutego 2013 r. w przedmiocie ustalenia liczby oddziałów klas pierwszych oraz liczby uczniów przyjmowanych do klas pierwszych w roku szkolnym 2013/2014 w szkołach ponadgimnazjalnych prowadzonych przez Powiat [...].

W uzasadnieniu Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Wojewoda [...], jako organ nadzoru, wniósł skargę na uchwałę Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] lutego 2013 r. w sprawie ustalenia liczby oddziałów klas pierwszych w roku szkolnym 2013/2014 w szkołach ponadgimnazjalnych prowadzonych przez Powiat [...], która ujawniona została w protokole Nr [...] z posiedzenia Zarządu Powiatu w [...] z dnia [...] lutego 2013 r.

Wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały organ zarzucił istotne naruszenie § 7 ust. 1 i § 24 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 20 lutego 2004 r. w sprawie warunków i trybu przyjmowania uczniów do szkół publicznych oraz przechodzenia z jednych typów szkół do innych (Dz. U. Nr 26, poz. 232 z późn. zm. – dalej rozporządzenie) w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty (t.j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.).

W uzasadnieniu skargi podano, że dnia [...] lutego 2013 r., działając na podstawie § 24 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, Zarząd Powiatu w [...] podjął uchwałę w sprawie ustalenia planowanej liczby oddziałów klas pierwszych oraz liczby uczniów przyjmowanych do klas pierwszych w roku szkolnym 2013/2014 w szkołach ponadgimnazjalnych prowadzonych przez Powiat [...]. Przedmiotowa uchwała nie przybrała formy odrębnego aktu, jak w latach 2011 i 2012 (uchwala Nr [...] Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] lutego 2011 r. oraz uchwała Nr [...] Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] lutego 2012 r.), jednak jej podjęcie odnotowano w Protokole Nr [...] z posiedzenia Zarządu Powiatu w [...] z dnia [...] lutego 2013 r.

Mocą przedmiotowej uchwały Zarząd Powiatu [...], działający jako organ prowadzący, ustalił w porozumieniu z dyrektorami szkół ponadgimnazjalnych liczbę oddziałów klas pierwszych oraz liczbę uczniów przyjmowanych do klas pierwszych w roku szkolnym 2013/2014.

Zgodnie z jej treścią ustalono na rok 2013/2014 dla:

1. Zespołu Szkół Ogólnokształcących w [...]:

"Zarząd wyraził zgodą na utworzenie w roku szkolnym 2013/2014 w Zespole Szkół Ogólnokształcących w [...] czterech oddziałów klas I Liceum Ogólnokształcącego oraz jednego oddziału Gimnazjum [...] (5 głosów "za")." (ad. 6, str. 4 protokołu)

2. Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych Nr [...] im [...] w [...] :

"Zarząd wyraził zgodę na zorganizowanie w roku szkolnym 2013/2014 w Zespole Szkól Ponadgimnazjalnych Nr [...] w [...] 7 oddziałów klas 1 w szkole dla młodzieży tj.:

Technikum kształcącym w zawodzie: (...)

Zasadniczej Szkoły Zawodowej kształcącej w zawodzie: (...)

(3 głosy "za", 1 głos "przeciw", 1 głos ,, wstrzymujący się").

Zarząd wyraził zgodę na prowadzenie rekrutacji do Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych i kursy kwalifikacyjne dla dorosłych zgodnie z wnioskiem (4 głosy "za")" (ad. 6, str. 5 protokołu).

3. Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych Nr [...] im. [...] w [...]:

"Zarząd wyraził zgodę na zorganizowanie w roku szkolnym 2013/2014 w Zespole Szkól Ponadgimnazjalnych Nr [...] w [...] 3 oddziałów klas I w szkole dla młodzieży kształcących w zawodach (4 głosy "za"):

Technikum (...)

Zarząd wyraził zgodę na utworzenie czwartego oddziału Technikum, kształcącego w nowym zawodzie: technik organizacji reklamy pod warunkiem spełnienia wymogów formalnych związanych z uruchomieniem nowego kierunku kształcenia tj. przedłożenie opinii Powiatowej Rady Zatrudnienia i Wojewódzkiej Rady Zatrudnienia (4 głosy "za").

Zarząd wyraził zgodę na prowadzenie rekrutacji do Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych oraz na rekrutację słuchaczy na kursy kwalifikacyjne zgodnie z wnioskiem (4 głosy "za").

Zarząd nie wyraził zgody na prowadzenie rekrutacji do Liceum Ogólnokształcącego." (ad. 7, str. 7 protokołu).

Po powzięciu przez Wojewodę [...] informacji o naruszeniu prawa przez organ prowadzący - Zarząd Powiatu [...], polegającym na przeprowadzeniu likwidacji szkoły - Liceum Ogólnokształcącego w [...], bez zachowania procedury likwidacji szkoły określonej w art. 59 ustawy o systemie oświaty, poprzez nieogłaszanie naboru do klasy pierwszej Liceum, organ nadzoru wszczął postępowanie nadzorcze. Pismem z dnia 16 kwietnia 2013 r. zażądał złożenia wyjaśnień i przesłania dokumentów w sprawie.

W odpowiedzi, Starosta [...] w piśmie z dnia 25 kwietnia 2013 r., wskazał, że "żadna ze szkół wchodzących w skład Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych – w tym Liceum Ogólnokształcące w [...] nie jest likwidowana.(...)". Jednocześnie w załączeniu do pisma przesłano protokoły z posiedzenia Zarządu Powiatu [...], które odbyły się w 2013 r.

Z przesłanych do Wojewody [...] dokumentów wynika, że Zarząd Powiatu nie wyraził zgody na prowadzenie rekrutacji w roku szkolnym 2013/2014 do Liceum Ogólnokształcącego, wchodzącego w skład Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych Nr [...] w [...], które z dniem 1 września 2013 r. zostało włączone do Centrum Kształcenia Zawodowego i Ustawicznego w [...]. Z w/w protokołu i wcześniejszych uchwał Zarządu Powiatu [...]: Nr [...] oraz Nr [...] wynika, że taka rekrutacja nie była prowadzona również w roku szkolnym 2011/2012 oraz 2012/2013. Stwierdzono także, że Zarząd Powiatu [...] planuje likwidację w/w liceum "jak już w ogóle nie będzie uczniów".

Wobec powyższego, pismem z dnia 22 lipca 2013 r., Wojewoda [...] poprosił o dalsze informacje i wyjaśnienia oraz przesłanie uchwały Zarządu Powiatu [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. oraz uchwały Nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. w sprawie ustalenia liczby oddziałów klas pierwszych oraz liczby uczniów przyjmowanych do klas pierwszych w szkołach ponadgimnazjalnych prowadzonych przez Powiat [...].

W odpowiedzi przesłanej do Wojewody [...] Starosta Powiatu [...] wyjaśnił, iż "(...) Zarząd Powiatu w [...] nigdy nie podejmował uchwały o likwidacji Liceum Ogólnokształcącego w [...], co wykluczało konieczność uruchomienia procedury opisanej w art. 59 ustawy o systemie oświaty, a Liceum prowadzi aktualnie kształcenie w klasach trzecich. Nie ma także przeszkód do prowadzenia naboru do klas pierwszych w roku szkolnym 2014/2015."

Wobec dokonania powyższych ustaleń organ nadzoru stwierdził podjęcie uchwały zapisanej w treści Protokołu Nr [...] z posiedzenia Zarządu Powiatu w [...] z dnia [...] lutego 2013 r., z istotnym naruszeniem § 7 ust. 1 i § 24 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, gdyż nie określono liczby oddziałów klas pierwszych dla Liceum Ogólnokształcącego, wchodzącego w skład Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych nr [...] w [...], dla którego Powiat [...] jest organem prowadzącym.

Organ podkreślił też, że uchwała Zarządu Powiatu [...] nie uwzględnia również Uzupełniającego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych, wchodzącego w skład Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych Nr [...] w [...]. Jednakże brak naboru do klasy pierwszej na rok szkoły 2013/2014 uzasadnia przepis art. 7 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 205, poz. 1206).

W ocenie organu nadzoru Zarząd Powiatu [...], ustalając mocą przedmiotowej uchwały, ujawnionej w Protokole Nr [...], liczbę oddziałów klas pierwszych w szkołach ponadgimnazjalnych prowadzonych przez Powiat [...] z pominięciem Liceum Ogólnokształcącego, wchodzącego w skład Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych Nr [...] w [...], naruszył prawo w sposób istotny, bowiem działanie takie poprzez nieprzeprowadzenie rekrutacji do tej szkoły na rok szkolny 2013/2014 zmierza do całkowitej likwidacji pominiętej szkoły w trybie innym niż przewidziany w ustawie o systemie oświaty.

Stwierdzono, że ustawa o systemie oświaty dopuszcza zaprzestanie kształcenia uczniów w określonej szkole, dla której organem prowadzącym jest jednostka samorządu terytorialnego, wyłącznie w przypadku likwidacji szkoły w trybie art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty.

Prowadząc postępowanie nadzorcze dotyczące przedmiotowej uchwały organ nadzoru ustalił, że Rada Powiatu [...] nie podjęła uchwały w przedmiocie zamiaru likwidacji Liceum Ogólnokształcącego, wchodzącego w skład Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych Nr [...] w [...]. Zatem brak było podstaw prawnych do pominięcia wskazanego Liceum Ogólnokształcącego w podjętej uchwale Zarządu Powiatu [...], ujawnionej w Protokole z posiedzenia Zarządu Powiatu w [...] Nr [...], ustalającej liczbę klas pierwszych i liczbę uczniów przyjmowanych do klas pierwszych w roku szkolnym 2013/2014. Konsekwencją takiego działania było nieprzeprowadzenie rekrutacji do klasy pierwszej we wskazanym Liceum na rok szkolny 2013/2014.

Podstawą prawną podjęcia uchwały nr [...] Zarządu Powiatu w [...] z dnia [...] lutego 2012 r. był przede wszystkim § 24 ust. 1 pkt 1 wymienionego wyżej rozporządzenia. Zdaniem organu nadzoru, wykonanie obowiązku wynikającego z przywołanego przepisu nie może odbywać się w sposób dowolny. Skoro Powiat [...] prowadzi określone szkoły i Rada Powiatu nie rozstrzygnęła o likwidacji poszczególnych szkół, jest zobowiązana do określenia liczby oddziałów klas pierwszych dla każdej prowadzonej szkoły.

Norma kompetencyjna upoważniająca do podjęcia przedmiotowej uchwały nie przyznaje organowi wykonawczemu powiatu uprawnienia do zaniechania określenia liczby oddziałów klas pierwszych w którejkolwiek z prowadzonych szkół.

Stwierdzono też, że na zamiar przeprowadzenia likwidacji z pominięciem procedury określonej w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty wskazują również inne zapisy ujawnione w Protokole Nr [...] z posiedzenia Zarządu Powiatu w [...] z dnia [...] lutego 2013 r. – w tym wypowiedź Pani M. S. - Inspektora Oświaty.

Zdaniem Skarżącego dopóki szkoła nie zostanie zlikwidowana, w trybie określonym w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, dopóty organ prowadzący ma obowiązek organizować nabór do pierwszej klasy takiej szkoły.

Uchwała ta wpłynęła do organu nadzoru dnia 8 sierpnia 2013 r. W wyniku przeprowadzenia postępowania nadzorczego Wojewoda [...] stwierdził istotne naruszenie prawa, tj. § 24 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Ze względu na fakt, iż upłynął już 30-dniowy termin do wydania przez organ nadzoru rozstrzygnięcia nadzorczego, zasadna jest skarga o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu w [...] wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Uzasadniając swój wniosek podał, że Wojewoda [...] w przedmiotowej sprawie błędnie uznał, iż doszło do podjęcia uchwały w sprawie ustalenia liczby oddziałów klas pierwszych oraz liczby uczniów przyjmowanych do klas pierwszych w roku szkolnym 2013/2014 w szkołach ponadgimnazjalnych. W przedmiotowej sprawie brak jest dokumentu uchwały, uchwała taka nie została więc nigdy formalnie podjęta. Nie można bowiem utożsamiać podjęcia uchwały przez Zarząd Powiatu z zajęciem przez niego stanowiska czy też opinii w danej sprawie. W protokole nr [...] z posiedzenia Zarządu Powiatu z dnia [...] lutego 2013 r. na str. 4, 5 ,6 i 7 znalazł się zapis, iż na posiedzeniu tym były rozpatrywane sprawy poszczególnych szkół ponadgimnazjalnych. Twierdzenie Wojewody, jakoby doszło do podjęcia jednej uchwały "w sprawie ustalenia liczby oddziałów klas pierwszych w szkołach ponadgimnazjalnych prowadzonych przez Powiat [...]" jest więc pozbawione jakiegokolwiek uzasadnienia. Nawet bowiem, gdyby teoretycznie uznać (czemu Powiat [...] stanowczo zaprzecza), iż doszło do podjęcia uchwały, to mogłaby ona dotyczyć jedynie jednej, konkretnej szkoły np. ZSP nr [...] w [...], a nie wszystkich szkół ponadgimnazjalnych prowadzonych przez Powiat [...], jak to błędnie wskazuje skarżący.

Stwierdził, iż w świetle zgromadzonych w sprawie dokumentów, należy uznać, iż skarga Wojewody [...] jest niezasadna.

Jednakże w razie nieuwzględnienia powyższego zarzutu Zarząd Powiatu dodatkowo wskazał na treść § 24 ust. 1 pkt 1 wymienionego wyżej rozporządzenia. Stwierdził, iż w protokole nr [...] z posiedzenia Zarządu Powiatu z dnia [...] lutego 2013 r., Zarząd Powiatu ustalił, zgodnie z dyspozycją przywołanego przepisu liczbę oddziałów w Zespole Szkół Ogólnokształcących w [...], Zespole Szkół Ponadgimnazjalnych Nr [...] im. [...] w [...] oraz Zespole Szkół Ponadgimnazjalnych Nr [...] im. [...] w [...] w roku szkolnym 2013/2014. Dla każdej z tych szkół przeprowadzone było osobne głosowanie, którego skutkiem było zaaprobowanie bądź odrzucenie wniosku jego przedstawiciela w konkretnej sprawie.

W powyższym protokole nie ustalono jedynie liczby oddziałów klas pierwszych oraz liczby uczniów przyjmowanych do klas pierwszych w roku szkolnym 2013/2014 do Liceum Ogólnokształcącego, wchodzącego w skład Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych Nr [...] im. [...] w [...]. Skoro jednak dokonano ustalenia liczby oddziałów i uczniów we wszystkich pozostałych szkołach wchodzących w skład zespołów szkół prowadzonych przez Powiat [...], co najwyżej można przyjąć, iż mogło dojść do bezczynności w zakresie braku ustalenia tych elementów jedynie w stosunku do Liceum Ogólnokształcącego w [...], funkcjonującym w ramach jednego zespołu szkół tj. Nr [...] im. [...] w [...].

Ponadto, stwierdził, iż nawet przyjmując, iż doszło do podjęcia jednej uchwały w sprawie ustalenia liczby oddziałów klas pierwszych oraz liczby uczniów przyjmowanych do klas pierwszych w roku szkolnych 2013/2014 dla szkół ponadgimnazjalnych w [...], to wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie dotyczącym wszystkich szkół ponadgimnazjalnych w [...], jest niezrozumiały, bezpodstawny i pozbawiony najmniejszego uzasadnienia.

Ustosunkowując się do zarzutu rzekomej likwidacji szkoły, a co się z tym wiąże naruszeniem art. 59 ustawy o systemie oświaty, uznano, iż okoliczność ta nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Likwidacja szkoły polega na takiej operacji, która uniemożliwia kształcenie uczniów. Tymczasem w Liceum odbywa się kształcenie, można ponadto w latach następnych przeprowadzić nabór do szkoły. Poza tym zgodnie z art. 59 ustawy o systemie oświaty organem likwidacyjnym szkoły jest organ stanowiący samorządu terytorialnego.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że przedmiotem skargi Wojewody [...] jest uchwała Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] lutego 2013 r. w sprawie ustalenia liczby oddziałów klas pierwszych oraz liczby uczniów przyjmowanych do klas pierwszych w roku szkolnym 2013/2014 w szkołach ponadgimnazjalnych prowadzonych przez Powiat [...], która ujawniona została w Protokole Nr [...] z posiedzenia Zarządu Powiatu w [...] z dnia [...] lutego 2013 r.

Sąd I instancji wskazał, że z analizy powyższego protokołu wynika, że po pierwsze w porządku obrad w pkt 4-7 przyjęto, iż na posiedzeniu tym rozpoznawane będą wnioski, kolejno: Klubu Sportowego [...] , Dyrektora ZSO w [...], Dyrektora ZSP Nr [...] w [...], Dyrektora z ZSP Nr [...] w [...] o utworzenie w roku szkolnym 2013/2014 – wskazanej przez poszczególnych dyrektorów w/w szkół ilości oddziałów klas pierwszych dla młodzieży i dla dorosłych. Omawianie formalnych wniosków dyrektorów szkół wymienionych w pkt 4-6 kończyło się zapisem dokonanym w protokole: Zarząd wyraził zgodę na utworzenie w roku szkolnym 2013/2014 określonej ilości oddziałów klas pierwszych w określonej z nazwy szkole, przy każdym z nich były wskazane wyniki głosowania. Odnośnie do pkt 4 i 5 odnotowano, iż za wyrażeniem zgody było głosów 5 (jednogłośnie), w pkt 6 w zależności od szkoły, w jakiej miały być utworzone klasy pierwsze – były to 3 lub 4 głosy wyrażające zgodę.

Z treści skargi wynika, że jej przedmiotem w istocie jest zapis zawarty w pkt 7 protokołu, dotyczący Liceum Ogólnokształcącego w [...]. Stanowi on, że Zarząd nie wyraził zgody na prowadzenie rekrutacji w Liceum Ogólnokształcącym w [...]. Protokół w tej części nie zawiera adnotacji o wynikach głosowania, w przeciwieństwie do innych szkół w [...], w których wyrażono zgodę na rekrutację do klas pierwszych, a wynik głosowania, co odnotowano w przedmiotowym protokole, to 4 głosy "za".

Na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2014 r. pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że zapisy dotyczące głosowania w przedmiocie utworzenia klas pierwszych w poszczególnych szkołach traktować należy jako jedną uchwałę. Ponadto dodał, że organ nadzoru nie kwestionuje rozstrzygnięcia odnośnie do wszystkich szkół, poza Liceum Ogólnokształcącego w [...]. Wniósł o uchylenie w całości rozstrzygnięcia zawartego w protokole Nr [...] z tego względu, że uznanie bezczynności organu stanowiącego w realizacji normy kompetencyjnej, jest równoznaczne z jej niewypełnieniem, co musi prowadzić do stwierdzenia nieważności lub niezgodności z prawem uchwały w całości.

W ocenie Sądu I instancji brak jest podstaw do uznania, że została podjęta uchwała, która może być przedmiotem zaskarżenia.

Sąd wskazał, że skarżący zarzuca, że wskazana, przez niego uchwała nie wyczerpuje normy kompetencyjnej – co stanowi podstawę do uznania jej nieważności. Tymczasem w protokole nie powołano żadnej normy kompetencyjnej, która nakładałaby obowiązek podjęcia uchwały określonej treści, lub inaczej, określałaby jakie sprawy winny być uregulowane przez jednostki samorządu terytorialnego.

Zgodnie bowiem z art. 169 ust. 1 Konstytucji RP jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów samorządowych i wykonawczych, które działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że działanie władzy publicznej musi mieć oparcie w przepisach prawa. Do zadań organów jednostek samorządu terytorialnego należy podejmowanie uchwał w sprawach należących do właściwości tych organów, na podstawie upoważnień zawartych w aktach wyższego rzędu. Są to akty o charakterze wykonawczym i charakteryzują się tym, że regulują określone kwestie zgodnie z upoważnieniem zawartym w ustawie lub rozporządzeniem z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb określonej jednostki samorządu terytorialnego. Niewypełnienie normy kompetencyjnej w sposób właściwy – to znaczy nieuregulowanie spraw wymienionych w akcie wyższego rzędu w sposób całkowity i w granicach upoważnienia, a także w przypadku braku delegacji należy ocenić jako rażące naruszenie prawa.

Sąd podkreślił, że opisany protokół nie zawiera odwołania do jakichkolwiek przepisów ustawy o systemie oświaty, przepisów rozporządzenia, choć istotnie w poszczególnych interesujących w tym postępowaniu punktach odnosi się do propozycji dyrektorów poszczególnych szkół utworzenia klas pierwszych. Wyjaśnił również, że organy powiatu wyrażają swoją wolę w formie uchwały. Oznacza ona nie tylko metody działania organu kolegialnego, ale także pewną formę działania zastrzeżoną dla niektórych spraw. Na taką formę wyrażenia woli przez organy powiatu (w tym zarząd powiatu) wskazują art. 13, art. 42 i art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Uchwały powinny spełnić wymogi formalne, jak i merytoryczne. Według Sądu dopiero spełnienie wymagań formalnych, jak i merytorycznych daje podstawę do uznania, że wyrażenie woli przez organ nastąpiło mocą uchwały.

W ocenie Sądu, skoro organy kolegialne podejmują decyzję w formie uchwał, wymogi formalne są takie same niezależnie również od faktu, czy są to akty prawa miejscowego, czy też o innym charakterze. Ani przepisy Konstytucji, ani też ustaw ustrojowych nie określają wymogów formalnych, jakim powinny odpowiadać uchwały organów samorządu terytorialnego – w tym uchwały będące aktami prawa miejscowego.

W tej sytuacji, w ocenie Sądu, przy ustaleniu formalnych wymogów dotyczących uchwał organów samorządu terytorialnego należy posiłkować się przepisami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. Nr 100, poz. 908). W takim zakresie, w jakim ustawy samorządowe określają procedurę podejmowania uchwał, są one obowiązujące, wyprzedzają stosowanie wymienionego wyżej rozporządzenia.

W omawianej sprawie ma zastosowanie art. 13 ustawy o samorządzie powiatowym, który stanowi, że uchwały zarządu i rady powiatu zapadają większością głosów w obecności co najmniej połowy ustalonego składu w głosowaniu jawnym. Wymienione wyżej rozporządzenie w sprawie zasad techniki prawodawczej w dziale VII odnośnie do projektów aktów prawa miejscowego w § 143 stanowi, że do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednie zasady wyrażone w dziale IV, z wyjątkiem § 141 w dziale V, z wyjątkiem art. 132 w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych – również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Uchwała podjęta na podstawie § 24 rozporządzenia jest uchwałą o charakterze wykonawczym, niebędącą aktem prawa miejscowego. Nie posiada bowiem cech takiego aktu (prawa miejscowego), nie zawiera norm abstrakcyjnych, skierowanych do wszystkich adresatów zamieszkujących na określonym terenie. Jej przedmiotem jest określenie ilości klas pierwszych.

W dziale VI - § 134 Zasad stanowi się, że podstawę wydania uchwały (i zarządzenia) jest przepis prawny upoważniający organ do uregulowania określonego zakresu spraw, tekst uchwały i zarządzenia rozpoczyna się od wskazania przepisu prawnego, na podstawie, którego uchwała lub zarządzenie są wydawane (§ 139) akty normatywne o charakterze wewnętrznym określa się wyłącznie nazwą "uchwała" albo "zarządzenie", podstawową jednostką redakcyjną i systematyzującą rozporządzenia jest paragraf. Paragrafy można dzielić na ustępy, ustępy na punkty, punkty na litery, a litery na tiret (art. 124). Wskazana przez skarżącego uchwała nie zawiera wskazanych elementów. Zatem nie spełnia wymogów formalnych uchwały.

Reasumując, Sąd I instancji, wskazując na brak powyższych elementów, a przede wszystkim brak wskazania podstawy prawnej wyrażenia woli o określonej treści, uznał, że protokół z dnia [...] lutego 2013 r. Nr [...] nie zawiera uchwał, a tym samym brak jest przedmiotu zaskarżenia i w związku z tym skargę oddalił.

W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewoda [...] podniósł zarzut naruszenia:

1) prawa materialnego, tj.:

- art. 13 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z § 24 rozporządzenia przez błędną ich wykładnię, polegającą na przyjęciu, że protokół z dnia [...] lutego 2013 r. z posiedzenia Zarządu Powiatu w [...] nie ujawnia w swej treści uchwały Zarządy Powiatu w sprawie ustalenia liczby oddziałów klas pierwszych oraz liczby uczniów przyjmowanych do klas pierwszych w roku szkolnym 2013/2014;

- § 134 i § 139 rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej w zw. z § 24 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że zaskarżona uchwała ujawniona w treści protokołu z posiedzenia Zarządu Powiatu z dnia [...] lutego 2013 r. nie zawiera elementów wskazanych w wymienionych przepisach, a tym samym nie spełnia wymogów formalnych uchwały, jak również na przyjęciu, że brak wskazania podstawy prawnej wyrażenia woli o określonej treści jest podstawą uznania, że protokół z dnia [...] lutego 2013 r. nie zawiera uchwał, a tym samym brak jest przedmiotu zaskarżenia, gdyż okoliczność, że w uchwale nie została podana podstawa prawna jej wydania nie może prowadzić do podważenia jej bytu, skoro podstawa taka istnieje;

2) przepisów postępowania, tj.:

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. i art. 184 Konstytucji RP poprzez błędne oddalenie skargi mimo niedokonania kontroli pod względem zgodności z prawem uchwały Zarządu Powiatu z dnia [...] lutego 2013 r., ujawnionej w protokole posiedzenia Zarządu;

- art. 134 § 1 p.p.s.a., sprowadzające się do tego, że Sąd I instancji nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi nie wyszedł poza ich granice, nie wyjaśniając zasad i trybu podejmowania uchwał przez Zarząd Powiatu [...], określonych m.in. w załączniku nr 2 do Statutu pod nazwą Tryb Pracy Zarządu Powiatu, z których wynika, że sprawa mogła być rozstrzygnięta tylko w formie uchwały;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę stanu faktycznego sprawy, polegającą na przyjęciu, że protokół z dnia [...] lutego 2013 r. z posiedzenia Zarządu Powiatu nie zawiera uchwał czy też uchwały i niewyjaśnieniu przez Sąd podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że skoro sprawa ustalenia liczby oddziałów klas pierwszych i liczby uczniów należy do kompetencji Zarządu Powiatu błędne jest stanowisko Sądu, że na posiedzeniu Zarządu z dnia [...] lutego

2013 r. nie doszło do podjęcia uchwały w tym przedmiocie. Okoliczność, że Zarząd na posiedzeniu w dniu [...] lutego 2013 r. działał w oparciu o dyspozycję § 24 rozporządzenia wynika również bezpośrednio z treści odpowiedzi na skargę. Skarżący kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem, że skoro uchwała nie spełnia wymogów formalnych uchwały, a przede wszystkim wskazania podstawy prawnej, to oznacza to, że protokół z dnia [...] lutego 2013 r. nie zawiera uchwał, a tym samym brak przedmiotu zaskarżenia. Podstawa prawna wynika bowiem z treści § 24 rozporządzenia, zatem samo niepodanie tej podstawy w uchwale nie oznacza, że w rzeczywistości nie doszło do jej podjęcia. Wojewoda podkreślił ponadto, że jedyną formą podejmowania rozstrzygnięć przez organy kolegialne jest uchwała. Protokół nr [...] uwidacznia sposób podejmowania rozstrzygnięć przez Zarząd Powiatu. Poszczególne wnioski zostały poddane głosowaniu, a sformułowanie, że "zarząd nie wyraził zgody na przeprowadzenie rekrutacji do Liceum Ogólnokształcącego" oznacza głosowanie jednomyślne członków zarządu. Nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem, iż w tym zakresie nie było przeprowadzone głosowanie, gdyż skoro zarząd nie wyraził zgody, musiał wcześniej głosować nad tą kwestią.

Powołując takie argumenty w ramach podstaw kasacyjnych, Wojewoda [...] wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania bądź rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Powiatu [...] wniósł o jej oddalenie jako oczywiście bezzasadnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych, a powołane w ich ramach zarzuty okazały się zasadne.

Istotą rozpoznawanej skargi kasacyjnej jest zakwestionowanie stanowiska zaprezentowanego przez Sąd I instancji, które legło u podstaw oddalenia skargi, że z uwagi na niespełnienie wymagań formalnych i niewskazanie podstawy prawnej brak jest podstaw do uznania, że protokół Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] lutego

2013 r. zawiera uchwały, a tym samym brak jest przedmiotu zaskarżenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku nie zasługuje na akceptację.

Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowić musi art. 5 ust. 5a ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym zakładanie i prowadzenie publicznych szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych, szkół ponadgimnazjalnych, w tym z oddziałami integracyjnymi, szkół sportowych i mistrzostwa sportowego oraz placówek wymienionych w art. 2 pkt 3-5 i 7, z wyjątkiem szkół i placówek o znaczeniu regionalnym i ponadregionalnym, należy do zadań własnych powiatu, z zastrzeżeniem ust. 3c. Potwierdza to również treść art. 5a. ust. 2 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, według którego zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej w szkołach i placówkach, o których mowa w art. 5 ust. 5a, jest zadaniem oświatowym powiatów.

Stosownie art. 5 ust. 7 ustawy o systemie oświaty organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności:

1) zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki;

2) wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie;

3) zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694, z późn. zm.), i organizacyjnej szkoły lub placówki;

4) wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczych, przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych.

Jak natomiast stanowi art. 5c pkt 2 ustawy o systemie oświaty w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, zadania i kompetencje organu prowadzącego określone w art. 5 ust. 7, art. 36 ust. 2, art. 36a ust. 1, 4-6, 10, 12 i 14, art. 38 ust. 1, art. 39 ust. 4a i 5, art. 62 ust. 6 oraz art. 71c ust. 1 - wykonuje odpowiednio: wójt (burmistrz, prezydent miasta), zarząd powiatu, zarząd województwa.

Zadania zarządu powiatu wynikały również z przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 20 lutego 2004 r. w sprawie warunków i trybu przyjmowania uczniów do szkół publicznych oraz przechodzenia z jednych typów szkół do innych. Zgodnie z treścią § 24 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia jednostki samorządu terytorialnego prowadzące szkoły ustalają, w porozumieniu z dyrektorami szkół, liczbę oddziałów klas pierwszych oraz liczbę uczniów przyjmowanych do klas pierwszych.

Rozporządzenie to w związku ze stwierdzeniem przez Trybunał Konstytucyjny, wyrokiem z dnia 8 stycznia 2013 r., K 38/12 (Dz.U. z 2013 r., poz. 87), niezgodności art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP straciło moc z dniem 19 stycznia 2014 r., jednak obowiązywało w dniu 26 lutego 2013 r., kiedy to odbyło się posiedzenie Zarządu Powiatu, na którym poruszana była kwestia ustalenia liczby klas pierwszych.

Poza sporem pozostawać musi zatem fakt, iż w roku 2013 ustalenie liczby oddziałów klas pierwszych oraz liczby uczniów przyjmowanych do klas pierwszych należało do kompetencji zarządu powiatu.

Odpowiedzi zatem wymaga pytanie, w jakiej formie zarząd powiatu winien ustalić liczbę oddziałów klas pierwszych oraz liczbę uczniów przyjmowanych do klas pierwszych.

Podstawową normę określającą formę podejmowania rozstrzygnięć przez zarząd powiatu zawiera art. 13 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Zgodnie z generalną zasadą w nim zawartą zarząd powiatu podejmuje rozstrzygnięcia w formie uchwał, które zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu zarządu, w głosowaniu jawnym (...).

Jak słusznie zauważył autor skargi kasacyjnej, przy rozpoznawaniu sprawy nie można było także pominąć treści załącznika nr 2 do uchwały Rady Powiatu [...] z dnia [...] września 2001 r. w sprawie uchwalenie Statutu Powiatu [...] (Dz.Urz. Woj.Dolnośląskiego Nr 141, poz. 1811 z późn. zm.), który zawiera dokument określający tryb pracy zarządu powiatu, zwany dalej Trybem pracy.

Zgodnie z § 1 ust. 2 Trybu pracy Zarząd obraduje i podejmuje rozstrzygnięcia na posiedzeniach zwoływanych w miarę potrzeb, jednak nie rzadziej niż dwa razy w miesiącu. Co istotne dla rozpoznawanej sprawy, na posiedzeniach zarząd rozstrzyga wszystkie sprawy należące do jego kompetencji, wynikające z ustaw oraz przepisów wykonawczych do ustaw i w granicach upoważnień ustawowych, a oprócz uchwał zawierających rozstrzygnięcia zarząd może podejmować inne uchwały, w szczególności zawierające opinie i stanowiska zarządu (§ 3 ust. 1 i 2 Trybu pracy).

Z posiedzenia zarządu powiatu sporządza się protokół, który powinien zawierać porządek obrad, zwięzły jego przebieg oraz podjęte przez zarząd ustalenia i rozstrzygnięcia. Protokół z posiedzenia zarządu jest zatwierdzany przez zarząd na kolejnym posiedzeniu, a podpisywany przez przewodniczącego zarządu oraz protokolanta, w przypadku jego nieobecności przez członka zarządu prowadzącego posiedzenie oraz protokolanta (§ 6 Trybu pracy).

Z przedstawionych regulacji wynika, że: 1) ustalenie liczby oddziałów klas pierwszych oraz liczby uczniów przyjmowanych do klas pierwszych należy do kompetencji zarządu powiatu, 2) ustalenie to stanowi rozstrzygnięcie zapadające w formie uchwały, 3) uchwała jest zawierana w protokole z posiedzenia zarządu. Wobec powyższego uprawnione jest twierdzenie, że protokół z posiedzenia Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] lutego 2013 r. zawiera rozstrzygnięcia w zakresie wynikającym z § 24 pkt 1 rozporządzenia MEN. Jako że rozstrzygnięcia te mają charakter władczy nie sposób przychylić się do poglądu Zarządu Powiatu, że niewyrażenie zgody na nabór do klas pierwszych Liceum Ogólnokształcącego w [...] miało charakter wyłącznie opinii czy zajęcia stanowiska. Co do braku ujawnienia w protokole wyników głosowania nad wnioskiem o zgodę na utworzenie klas pierwszych należy przyjąć, że jest to uchybienie proceduralne, które nie może jednak zanegować samego faktu podjęcia rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że protokół z posiedzenia Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] lutego 2013 r. zawiera uchwały w przedmiocie ustalenia liczby oddziałów klas pierwszych i liczby uczniów w tych klasach dla poszczególnych szkół, a także uchwałę o odmowie wyrażenia zgody na nabór do klas pierwszych Liceum Ogólnokształcącego w [...]. Wobec faktu, że kwestię ustalenia liczby oddziałów klas pierwszych i liczby uczniów w klasach należy oceniać odrębnie w odniesieniu do każdej ze szkół, należy uznać, że protokół zawiera odrębne uchwały odnoszące się do poszczególnych szkół, a przedmiotem skargi Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu była uchwała o odmowie wyrażenia zgody na nabór do klas pierwszych Liceum Ogólnokształcącego w [...].

W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że mimo że żadna z uchwał nie przybrała postaci odrębnego od protokołu aktu, fakt ten pozostaje bez znaczenia dla ich bytu prawnego, jako że nie podlegają one publikacji, a wchodzą w życie z dniem podjęcia, czyli w dacie posiedzenia – [...] lutego 2013 r. Również z faktu, że w protokole nie została wskazana podstawa prawna jej podjęcia nie można wywodzić, że nie mamy do czynienia z uchwałą podjętą w sprawie, o której mowa w § 24 rozporządzenia MEN. Poza sporem pozostaje bowiem, że akty organów jednostek samorządu terytorialnego muszą być wydawane w oparciu o podstawę wynikającą z przepisu o randze ustawowej lub z przepisu wykonawczego wydanego na podstawie delegacji ustawowej, a to z uwagi na przepis art. 7 Konstytucji RP ustanawiający zasadę legalności działania władzy publicznej. Istnienie takiej podstawy zostało już wykazane we wcześniejszej części rozważań, zatem nie sposób przyjąć, że uchwała z dnia [...] lutego 2013 r. została podjęta bez podstawy prawnej.

Reasumując należy stwierdzić, że błędnie Sąd I instancji przyjął, że brak elementów formalnych (nazwa "uchwała", wskazanie podstawy prawnej, jednostki redakcyjne), a przede wszystkim brak wskazania podstawy prawnej wyrażenia woli o określonej treści, powoduje, że brak jest przedmiotu zaskarżenia, co pociągnęło za sobą konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez ten Sąd.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oceni pod katem zgodności z prawem uchwałę o odmowie wyrażenia zgody na nabór do klas pierwszych Liceum Ogólnokształcącego w [...], która stanowi przedmiot skargi Wojewody [...].

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 203 pkt 1 p.p.s.a. jak w pkt 2 sentencji.