Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 996/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 83
journal: Dz.U. 2020 poz 55
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Jacek Bursa SWSA Paweł Darmoń SWSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Towarzystwa [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 31 lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 5 czerwca 2020 r. znak: [...] Prezydent Miasta Krakowa zezwolił Zarządowi Inwestycji Miejskich w Krakowie na usunięcie 20 sztuk drzew kolidujących z projektowanym zamierzeniem budowlanym "Muzeum Pamięci KL Płaszów"; tj. 8 sztuk klonu jesionolistnego, 3 sztuki modrzewia europejskiego, 2 sztuki klonu pospolitego, 1 sztuki wierzby białej, 1 sztuki wiązu szypułkowego, 1 sztuki robinii akacjowej, 1 sztuki głogu jednoszyjkowego, 1 sztuki jabłoni dzikiej, 1 sztuki jesionu pensylwańskiego, 1 sztuki jesionu wyniosłego pod warunkiem zastąpienia ww. drzew nowymi egzemplarzami w ilości 40 sztuk oraz orzekł o naliczeniu opłaty w wysokości 82075,00 zł odroczonej do dnia 31 grudnia 2024 r.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, iż w dniu 17 stycznia 2020 r. wpłynął wniosek posiadacza nieruchomości, na której znajdują się przedmiotowe drzewa. Teren inwestycji ujęty jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bonarka", uchwalonym Uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 8 lutego 2006 r. i został oznaczony symbolem ZP - tereny zieleni urządzonej z możliwością lokalizacji obiektów kubaturowych i miejsc parkingowych przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego. Podczas przeprowadzonych oględzin stwierdzono, że drzewa wskazane do usunięcia kolidują z bezpośrednio z lokalizacją Muzeum Miejsca Pamięci KL Płaszów i ich usunięcie warunkuje realizację inwestycji w terminie. Organ I instancji zaznaczył, że na terenie przedmiotowej inwestycji wydane zostało postanowienie dot. uzgodnienia w zakresie ochrony środowiska pod kątem zieleni oraz decyzja nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę, która stała się ostateczna w dniu 26 czerwca 2014 r. i decyzja nr [...].1.2018 z dnia 17 grudnia 2018 r, zmieniająca decyzję o pozwoleniu na budowę nr [...].

W dniu 27 marca 2020 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie zezwolił posiadaczowi nieruchomości na niszczenie siedlisk lub ostoi ślimaków winniczków będących obszarem ich rozrodu, wychowu młodych i odpoczynku, umyślne uniemożliwienie dostępu do schronień oraz przemieszczanie poszczególnych okazów, z miejsc regularnego przebywania, tj. z terenu działki nr [...] jedn. ewid. [...] w Krakowie do odpowiednich, położonych w najbliższym sąsiedztwie siedlisk spełniających wymagania tego gatunku; niszczenie siedlisk lub ostoi, będących korytarzem rozrodu, wychowu młodych i odpoczynku oraz niszczenie lub uszkodzenie gniazd srok i wiewiórek poprzez wycięcie drzew kolidujących z przedmiotową inwestycją.

W uzasadnieniu organ zwrócił uwagę, że teren jest mocno porośnięty drzewami i stanowi obszar migracji zwierząt, jednak realizacja zamierzenia nie spowoduje radykalnego pogorszenia funkcji retencjonowania wody, jak miałoby to miejsce w przypadku tradycyjnego obiektu. Ponadto podkreślono, że teren przylega bezpośrednio do ul. Kamieńskiego, a z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu pożądanym jest odsunięcie migracji zwierząt od tej ulicy, a charakter ul. Swoszowickiej (deptak, trasy piesze z okazjonalnym ruchem kołowym) nie spowoduje przerwania tras migracji zwierząt, a jedynie nieco odsunie go w głąb obszaru. Funkcja izolacyjna terenu nie zostanie w sposób istotny zaburzona. Organ argumentował, iż część zadrzewienia pomiędzy ul. Kamieńskiego a projektowanym budynkiem memoriału nie jest planowana do usunięcia, a wkomponowanie budynku w ukształtowanie terenu pozwoli na zachowanie tej funkcji.

Z uwagi na powyższe organ I instancji zezwolił na usunięcie 20 sztuk drzew z naliczeniem opłaty z odroczeniem na 3 lata pod warunkiem posadzenia w zamian 40 sztuk drzew.

Odwołanie od ww. decyzji wniosło Towarzystwo A. reprezentowane przez Prezesa M. W., wnosząc o jej uchylenie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 31 lipca 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 83 ust. 1 art. 83c, art. 84, art. 85 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2020 r., póz 55) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j.Dz.U. z 2020 r., póz. 256), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium streściło przebieg postępowania przed organem I instancji. SKO wskazało, iż art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz 55) statuuje zasadę obowiązku uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów. W ocenie organu odwoławczego przepis ten stanowi instrument swoistej reglamentacji usuwania drzew i krzewów o charakterze prewencyjnym. Organ orzekający ma zatem obowiązek weryfikacji wniosku i ustalenia sytuacji faktycznej. Przepis nie określa wprost przesłanek wydania zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów, tym samym udzielenie bądź odmowa udzielenia zezwolenia w tym zakresie objęta jest luzem decyzyjnym. Nie oznacza to dowolności orzekania lecz podjęcie decyzji po wnikliwym zbadaniu sprawy i wykazaniu zasadności i celowości konkretnego rozstrzygnięcia. Konieczna staje się zatem ocena stanu faktycznego sprawy.

W treści uzasadnienia stwierdzono następnie, że ustalenia faktyczne organu I instancji nie budzą wątpliwości, a dokonana przez niego ocena jest prawidłowa. Organ ten ponadto nie przekroczył granic uznania administracyjnego.

Organ odwoławczy skonstatował, że z punktu widzenia rozważnej sprawy wyważenie interesów wnioskodawcy występującego z wnioskiem o wydanie zezwolenia oraz okoliczności przemawiających za zachowaniem drzew pozwala przyjąć, iż w tym przypadku właściwym było wydanie wnioskowanego zezwolenia. Przedłożony do wniosku projekt zagospodarowania terenu w sposób zrównoważony łączy racje inwestora z postulatami ekologicznymi. W świetle art. 84 ust. 1 - posiadacz nieruchomości ponosi opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu. W świetle natomiast ust. 3 - w przypadku naliczenia opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu oraz uzależnienia wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu od przesadzenia tego drzewa lub krzewu albo wykonania nasadzeń zastępczych, organ właściwy do wydania zezwolenia odracza termin uiszczenia opłaty za jego usunięcie na okres 3 lat od dnia upływu terminu wskazanego w zezwoleniu na jego przesadzenie lub wykonanie nasadzeń zastępczych.

Zaskarżona decyzja prezydenta Miasta Krakowa w ocenie Kolegium jest prawidłowa i poprzedzona została prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym. Organ I instancji prawidłowo umotywował przyjęte stanowisko obejmujące zezwolenie na usunięcie drzew, ustalenie opłaty z tego tytułu oraz nałożenie obowiązku dokonania nasadzeń zastępczych. Zaskarżona decyzja uwzględnia regulację przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i art. 10 K.p.a. oraz art. 107 K.p.a.

Opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego zaskarżyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Towarzystwo A. reprezentowane przez Prezesa M. W., wnosząc o uchylenie decyzji. Skarżący wskazał, że przedmiotowa, gęsto zadrzewiona nieruchomość według zapisów Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Gminy Kraków znajduję się w strefie ochrony systemu przyrodniczego miasta z przeznaczeniem ZU (Zieleń Urządzona). W Ekofizjografii do zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Gminy Kraków z 2014 r, na mapie nr 9 teren wskazano jako obszar o walorach przyrodniczych oraz korytarz ekologiczny. Nieruchomość objęta jest w całości planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bonarka" z ustalonym przeznaczeniem ZP - Tereny zieleni urządzonej. Skarżący podniósł, że w ocenie skarżącego zarówno decyzja pozwolenia na budowę jak i decyzja o zezwoleniu na usunięcie drzew jest sprzeczna z zapisami § 29 tego planu miejscowego. W dalszej kolejności skarżący argumentował, iż istniejące zadrzewienie należy zachować ze względu na istotne znaczenie ekologiczne dla mieszkańców Krakowa, zwłaszcza w okresie katastrofalnych zmian klimatycznych i przyrodniczych. Drzewa stanowią interes publiczny, ponieważ są ważne dla wszystkich - nie tylko dla przyrody. Podczas upałów uwalniają wodę w procesie parowania, co przyczynia się do obniżenia temperatury otoczenia nawet o 11 stopni, Eliminują do 75% zapylenia, redukują do 98% azotanów i dezaktywują do 70% metali ciężkich. Zadrzewienia tworzą także naturalne ekrany akustyczne, łagodzą stres, wzbogacają estetykę otoczenia, przyczyniają się do wzrostu cen nieruchomości oraz zwiększają potencjał gospodarczy miast. W dobie zmian klimatycznych i ekstremalnych wydarzeń pogodowych duże drzewa są kluczowe. Sąsiedztwo drzew podwyższa i łagodzi skutki suszy - chroni glebę i uprawy przed wysuszającym wiatrem i stymuluje opały deszczu. Drzewa znacząco zwiększają wsiąkanie wody opadowej i jej retencję - łagodząc skutki nawalnych deszczy, zapewniają schronienie owadom zapylającym i ptakom żywiącym się szkodnikami upraw, są pożytkiem dla pszczół. Wobec dokonujących się na naszych oczach zmian klimatycznych, stanowią dla nas polisę ubezpieczeniową, jako stabilizator warunków atmosferycznych. Zadrzewienia posiadają znaczący potencjał ograniczania zawartości gazów cieplarnianych w atmosferze. Mogą akumulować w glebie aż do 20 ton dwutlenku węgla na hektar na rok. Jednocześnie są bardzo ważnym elementem krajobrazu, umożliwiającym adaptację do obserwowanych i prognozowanych zmian klimatu.

Nadto skarżący przytoczył treść art. 83c ust. 4 ustawy o ochronie przyrody, stanowiący jakie okoliczności bierze pod uwagę organ, wydając zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu uzależnione od wykonania nasadzeń zastępczych. Skarżący podniósł, iż w kontekście wskazanego przepisu należy więc wyrównać stratę poprzez dokonanie nasadzeń zastępczych w stosunku do tych drzew. W jego ocenie nie można mówić o wyrównaniu strat w przypadku gdy usuwający drzewa proponuje w zamian za usunięte drzewa o łącznych obwodach 2856,5 cm posadzenie drzew o łącznych obwodach zaledwie 640 cm. Wydający decyzję sam przyznaje, że teren inwestycji stanowi korytarz migracji zwierząt, pełni funkcje retencjonowania wód opadowych oraz izolacyjną.

Błędna jest w ocenie skarżącego konkluzja, że realizacja zamierzenia nie spowoduje radykalnego pogorszenia funkcji retencjonowania wody, jakby miało to miejsce w przypadku tradycyjnego obiektu. Punktem odniesienia pogorszenia stanu musi być stan obecny a nie nieistniejący obiekt, zwłaszcza w przypadku przeznaczenia terenu w planie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako tereny zieleni. Niewątpliwie również gleba porośnięta kilkudziesięcioletnimi drzewami ma zdecydowanie większe możliwości retencjonowania wody opadowej niż zielony dach, zaś w żaden sposób nie jest zrekompensowana utrata powierzchni istniejącego zadrzewienia pod budowę parkingu i drogi dojazdowej.

Skarżący wskazał, iż błędny jest również pogląd, że nie zostanie zaburzona funkcja korytarza ekologicznego. Ulica Swoszowicka nie jest dla zwierząt bezpiecznym korytarzem ekologicznym, ze względu na dopuszczony tam lokalny ruch samochodowy, nawierzchnię oraz otwarty, niezadrzewiony terem Dodatkowo wprowadzenie pomiędzy istniejącym zadrzewieniem a Krzemionkami parkingu oraz drogi dojazdowej będzie zagrożeniem dla przemieszczających się zwierząt. Według zleconej przez Zarząd Inwestycji Miejskich UMK opinii przyrodniczej z marca 2020 r. autor raportu wskazał, że teren w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczony jest na zieleń parkową, wskazał na obecność gatunków zwierząt chronionych, a także zwrócił uwagę, iż "kontrolę terenu wykonano w okresie bezlistnym. Jeżeli prace związane z porządkowaniem terenu lub wycinką drzew wykonywano by w okresie wegetacyjnym konieczne jest ponowne sprawdzenie terenu pod kątem występowania chronionych gatunków". Zlecenia wykonania opinii przyrodniczej dokonano poza okresem lęgowym, co powoduje że obserwacje przyrodnicze w tym okresie nie obrazują rzeczywistego stanu wartości przyrodniczych terenu. Wydanie decyzji w tej sytuacji jest w ocenie skarżącego naruszeniem przepisów art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego i nie podjęciem wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Nie może być usprawiedliwieniem stwierdzenie, że inwestor jest zobowiązany do wykonania kontroli obiektu umożliwiającej aktualizację stanu przyrodniczego.

Nadto w skardze wskazano, że planowane usunięcie drzew wywołuje sprzeciw społeczny, czego dowodem są protesty społeczne, stanowisko rady dzielnicy, artykuły prasowe, a także postulaty wniesione przez uczestników konsultacji społecznych wokół zagadnień związanych z powstającym Muzeum - Miejsce Pamięci KL Płaszów w Krakowie, którzy sprzeciwili się przedstawionym rozwiązaniom. Stanowiska uczestników konsultacji są jednoznaczne - nie ma akceptacji społecznej dla przedstawionych rozwiązań. W zaistniałej sytuacji, wobec zdecydowanego sprzeciwu społecznego wobec zaprezentowanego projektu zagospodarowania Obozu Koncentracyjnego Płaszów i jego otoczenia, którego częścią jest usunięcie drzew i budowa memoriału, parkingu i dróg dojazdowych, a także ze względu na znaczenie ekologiczne i sprzeczność z zapisami planistycznymi, powinien on ulec znaczącym modyfikacjom, uwzględniać wytyczne ekologiczne i krajobrazowe oraz użytkowo-społeczne i podlegać ponownym konsultacjom społecznym (w tym przez organizacje przyrodnicze i społeczność lokalną) już ma etapie przygotowywania projektu.

W konkluzji podniesiono, iż zachowanie zadrzewienia na działce nr [...] obr. [...] w obecnej formie, z zachowaniem korytarza ekologicznego łączącego zadrzewienie z ogrodem działkowym i terenem Krzemionek Podgórskich, jest bezwzględnie konieczne. Usunięcie pojedynczych drzew dopuszczalne byłoby tylko w celu utrzymania wąskich, ziemnych alejek oraz ewentualnie wykonania zbiornika wodnego.

Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Krakowie skarżący zarzucił ponadto pominięcie większości argumentów zawartych zarówno we wniosku Towarzystwo A. do Prezydenta Miasta Krakowa jak i w zażaleniu na postanowienie. Podniósł, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w swojej decyzji odniósł się wyłącznie do zarzutu zawężenia korytarza ekologicznego, które to uzasadnienie skarżący uważa za błędne. SKO poruszył również temat planu zagospodarowania przestrzennego, ochrony gatunkowej czy retencji wód, nie odniósł się jednak do argumentów podniesionych przez skarżącego, nie wyjaśniając dlaczego argumenty te pominął lub nie dał im wiary. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie powinno w ocenie skarżącego wyjaśnić dlaczego pomija podniesione przez niego argumenty - zgodnie z art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa. Ze względu na to, że wykonanie decyzji Prezydenta Miasta Krakowa spowoduje wyrządzenie nieodwracalnych szkód w środowisku (usunięcie drzew), wniesiono równocześnie o wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji prezydenta Miasta Krakowa do czasu rozpatrzenia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany.

Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3).

Na mocy art. 15zzs4 zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 16 listopada 2020 r. (k - 92) niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 55 z późn. zm., dalej zwana "u.o.p."), a w szczególności art. 83 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym zasadą jest, że usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia.

Postulat zachowania substancji drzew, poza art. 83 ust. 1 ustawy, przewidującym konieczność uzyskania zezwolenia na wycięcie drzewa lub krzewu, znalazł swój wyraz także w art. 83c ust. 3 ustawy, który przewiduje, że wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu może być uzależnione od określonych przez organ nasadzeń zastępczych lub przesadzenia tego drzewa lub krzewu. Ponadto w art. 85 ust. 1 i 2 tej ustawy przewidziano, że za usunięcie drzew wymierza się opłatę na podstawie stawki zależnej od obwodu pnia i gatunku drzewa. W świetle powołanych przepisów nie budzi zatem wątpliwości, że ochrona drzew przewidziana w ustawie o ochronie przyrody jest ukierunkowana na zachowanie tego elementu przyrody, co jest związane z możliwością uzależnienia przez organ zgody na usunięcie drzewa od jego przesadzenia, lub zastąpienia innym drzewem, wiążącą się ze znacznymi opłatami i wysokimi sankcjami w razie naruszenia obowiązującego zakazu usunięcia drzewa (zob. także K. Gruszecki, Komentarz do art. 83 (d) (w:) Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, Warszawa 2017, SIP Lex, nr 1 wraz z powołaną literaturą i orzecznictwem). To prowadzi do wniosku, że przewidziane w art. 83 ust. 1 ustawy zezwolenie na wycięcie drzew jest wyjątkiem od reguły zachowania drzew jako podlegającego ochronie prawnej elementu przyrody. Zezwolenie na wycięcie drzew nastąpić może jedynie w sytuacji, gdy jego przyczyna zostanie przez organ uznana za przyczynę ważną, uzasadniającą rezygnację z przewidzianej ustawą zasady ochrony istniejących drzew.

W tym miejscu wskazać należy, że decyzja zezwalająca bądź też odmawiająca wyrażenia zgody na wycięcie drzew nie jest decyzja związaną. Jest wręcz przeciwnie, decyzja ta wydawana jest w ramach uznania administracyjnego i nie jest to stanowisko kontrowersyjne w orzecznictwie sądów administracyjnych. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 10 stycznia 2012 r. sygn. II OSK 830/11: "W szczególności zaakceptować należy pogląd, iż przepis ten (art. 83 ust. 1 – przyp. własny), normujący udzielenie przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta zezwolenia na wycięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości na wniosek jej posiadacza, kreuje swobodę decyzyjną co do udzielenia zezwolenia na wycięcie drzew. Nie określając żadnych szczegółowych przesłanek, uwzględnienie których warunkowałoby możliwość udzielenia takiego zezwolenia, nakłada na organ administracji obowiązek wzięcia pod uwagę, obok ogólnych wskazówek aksjologicznych (interesu społecznego i słusznego interesu strony), celu regulacji, określonych w rozdziale 1 ustawy o ochronie przyrody (zwłaszcza w art. 1, art. 2 czy art. 5 pkt. 27 tej ustawy)." Przyjęcie zatem bezspornie uznaniowego charakteru tej decyzji oznacza, że jej wydanie winno być oparte o uprzednio rzetelnie przeprowadzone postępowanie administracyjne prowadzące do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a.). Innymi słowy, wniosek o zezwolenie na usunięcie drzew z nieruchomości winien być wszechstronnie rozważony i to zarówno w kontekście interesu wnioskodawcy, jak i interesu publicznego wynikającego z prawnego obowiązku ochrony elementów przyrody, z uwzględnieniem właściwych przepisów prawa materialnego, a rozważania te w oczywisty sposób muszą znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.).

W ustawie o ochronie przyrody nie wskazano natomiast wyraźnie przyczyn, które uzasadniałyby udzielenie zezwolenia na usunięcie drzew. Można jednakże z jej przepisów zarówno o charakterze ogólnym, jak i bardziej szczegółowym wyinterpretować okoliczności, które powinny być przy podejmowaniu takiej decyzji brane pod uwagę. Przede wszystkim organ administracji powinien mieć na uwadze, że przepisy ustawy o ochronie przyrody, w których nałożono obowiązek uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew, stanowią istotny element ograniczający właściciela nieruchomości w wykonywaniu przysługującego mu prawa własności. Organ administracji powinien więc zawsze rozważyć czy ograniczenie to jest w konkretnym przypadku proporcjonalne do chronionych wartości, jakimi w tym przypadku są środowisko i krajobraz. Nakaz taki wynika z zasady proporcjonalności ukształtowanej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

W kontekście zasady proporcjonalności istotna jest też ocena czy odmowa udzielenia zezwolenia na usunięcie drzew nie spowoduje, że właściciel nieruchomości nie będzie mógł wykonywać swojego prawa własności. W końcu zauważyć należy, że istotną okolicznością w świetle przepisów ustawy o ochronie przyrody jest restytucja drzew. Po pierwsze właściwy organ administracji może uzależnić udzielenie zezwolenia na usunięcie drzew od ich przesadzenia albo zastąpienia innymi drzewami (art. 83 ust. 3 u.o.p), po drugie opłaty za usunięcie drzew są umarzane w zależności od tego czy przesadzone albo zasadzone drzewa przeżyły (art. 84 ust. 5 i 6 powołanej ustawy).

Organ administracji, działając w granicach uznania administracyjnego, powinien rozważyć, które spośród prawnie dopuszczalnych rozstrzygnięć jest w danym wypadku celowe. Podejmując rozstrzygnięcie w ramach uznania administracyjnego organ administracyjny jest przy tym zobowiązany uwzględnić interes społeczny i słuszny interes obywatela (por. wyrok NSA z 15 kwietnia 1999 r. sygn. II S.A. 303/99). Należy dodać, że sądowa kontrola prawidłowości decyzji administracyjnych wydanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy organ przed wydaniem decyzji prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, a także czy organ właściwie wykorzystał przysługujące mu uprawnienia i nie przekroczył granic swobodnego uznania administracyjnego, czy rozstrzygnięcia takie nie posiadają cech dowolności, czy w sposób należyty zostały wyważone interesy społeczne i uzasadnione interesy stron postępowania.

Mając to na uwadze należy wskazać, że w rozpoznawanej sprawie istotnym elementem decyzji obu instancji było uznanie administracyjne, natomiast w ocenie Sądu rozstrzygającym w niniejszej sprawie - każdy z organów tj. organ I instancji i organ odwoławczy rozstrzygnęły sprawę z uwzględnieniem uzasadnionych interesów strony skarżącej (działającej w gruncie rzeczy na rzecz interesu społecznego wyrażającego się w ochronie przyrody) i interesu społecznego leżącego w realizacji przedmiotowej inwestycji historyczno-kulturalnej.

Decyzje uznaniowe podlegają kontroli przez sądy administracyjne, choć kontrola ta jest specyficzna, bowiem Sąd nie może odbierać organowi prawa do takiego uznania. Zostało ono bowiem nadane administracji przez ustawodawcę (por. np. wyrok TK z 29 września 1993 r., sygn. K 17/92, OTK 1993, Nr 2, poz. 33). Kontrola sądowa sprowadza się w istocie do ustalenia, czy dochowano reguł proceduralnych przy wydawaniu decyzji i czy granice uznania nie zostały przekroczone (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2005 r.,OSK 1026/04). Aby rozstrzygniecie uznaniowe mogło być zaakceptowane, musi być poprzedzone dokładnym ustaleniem stany faktycznego i prawnego oraz należycie uzasadnione. Tych elementów w postępowaniu organu I i II instancji w ocenie Sądu nie zabrakło, na co wskazuje dokładne wyliczenie zarówno gatunków roślin i zwierząt, występujących na wskazanym terenie, jak również wszystkich potencjalnych następstw usunięcia 20 drzew, połączonych z analizą i ważeniem dóbr tj. zastanego stanu środowiska naturalnego i jego sytuacji po wycięciu drzew oraz zestawienia wagi poczynionych ekscepcji w zakresie ochrony przyrody z koniecznością zabezpieczenia terenów pod budowę muzeum.

Odnosząc się do zarzutu, iż lokalizacja muzeum jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wskazać należy w pierwszej kolejności, że w celu realizacji inwestycji w postaci budowy muzeum, inwestor uzyskał decyzję nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę, która stała się ostateczna w dniu 26 czerwca 2014 r. i decyzję nr [...].1.2018 z dnia 17 grudnia 2018 r, zmieniająca decyzję o pozwoleniu na budowę nr [...]. Pośrednio oznacza to, że organ administracji architektoniczno – budowlanej przed wydaniem przywołanych wyżej ostatecznych decyzji, ustalił zgodność zamierzenia budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, po myśli art. 35 ustawy prawo budowlane. Kwestia oceny zgodności zamierzenia budowlanego pn.: "Muzeum Pamięci KL Płaszów" z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozostaje zatem poza granicami niniejszego postępowania oraz poza zakresem wniesionej skargi.

Nie bez znaczenia w niniejszej sprawie jest również i to, że wyspecjalizowany organ ochrony przyrody jakim jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie zezwolił na niszczenie siedlisk lub ostoi ślimaków winniczków będących obszarem ich rozrodu, wychowu młodych i odpoczynku, umyślne uniemożliwienie dostępu do schronień oraz przemieszczanie poszczególnych okazów, z miejsc regularnego przebywania, tj. z terenu działki nr [...] jedn. ewid. [...] w Krakowie do odpowiednich, położonych w najbliższym sąsiedztwie siedlisk spełniających wymagania tego gatunku; niszczenie siedlisk lub ostoi, będących korytarzem rozrodu, wychowu młodych i odpoczynku oraz niszczenie lub uszkodzenie gniazd srok i wiewiórek poprzez wycięcie drzew kolidujących z przedmiotową inwestycją. Prezydent Miasta Krakowa oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie miały podstaw do kwestionowania decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowa.

Odnosząc się do zarzutu, iż nie można mówić o wyrównaniu strat w przypadku, gdy usuwający drzewa proponuje w zamian za usunięte drzewa o łącznych obwodach 2856,5 cm posadzenie drzew o łącznych obwodach 640 cm – podnieść trzeba, że przepis art. 83c u.o.p. stanowi, iż organ wydając zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu uzależnione od wykonania nasadzeń zastępczych, bierze pod uwagę w szczególności dostępność miejsc do nasadzeń zastępczych oraz następujące cechy usuwanego drzewa lub krzewu:

1)wartość przyrodniczą, w tym rozmiar drzewa lub powierzchnię krzewów oraz funkcje, jakie pełnią w ekosystemie;

2)wartość kulturową;

3)walory krajobrazowe;

4)lokalizację.

Zatem obwód drzew nie stanowi bezpośredniej i jedynej przesłanki podlegającej badaniu, a uwzględniany jest jedynie jako składowa pozostałych przesłanek. Nadto z pewnością nie można uznać, iż stanowi on wartość bezwzględnie przesądzającą o nakazanych nasadzeniach zastępczych.

Odnosząc się do argumentów o charakterze pozaprawnym, merytorycznie powiązanych z dokonaniem oceny czy istniejące zadrzewienie należy zachować ze względu na istotne znaczenie ekologiczne drzew dla mieszkańców Krakowa oraz całego ekosystemu, jak również stwierdzenia czy realizacja zamierzenie nie spowoduje radykalnego pogorszenia funkcji retencjonowania wody lub czy zostanie zaburzona funkcja korytarza ekologicznego raz jeszcze należy podkreślić, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości pod względem zgodności z prawem. Poza ich kognicją pozostaje analiza okoliczności stricte ocennych, specjalistycznych i związanych z wiedzą zastrzeżoną dla biegłych z danej dziedziny. Sądy administracyjne władne są natomiast oceniać czy postępowanie przed organami administracyjnymi przeprowadzone zostało w sposób wystarczająco wnikliwy, spełniający warunki z art. 7 k.p.a., tj. podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W realiach niniejszej sprawy analiza postępowania przed organami I i II instancji doprowadziła Sąd do konkluzji, że standardy te zostały zachowane, a wyważenie przez nie interesów wnioskodawcy występującego z wnioskiem o wydanie zezwolenia oraz okoliczności przemawiających za zachowaniem drzew doprowadziło do konstatacji, iż w tym przypadku właściwym było wydanie wnioskowanego zezwolenia.

Podobnie okoliczność, iż planowane usunięcie drzew wywołuje sprzeciw społeczny, czego w ocenie Skarżącego dowodem są protesty społeczne, stanowisko rady dzielnicy, artykuły prasowe, a także postulaty wniesione przez uczestników konsultacji społecznych wokół zagadnień związanych z powstającym muzeum - stanowi okoliczność irrelewantną z punktu widzenia badania zgodności z prawem przedmiotowej decyzji. Należy zważyć, iż sąd bada sprawę pod względem kryterium legalności, natomiast fakt, iż w ocenie społecznej dana kwestia jest kontrowersyjna i szeroko komentowana, nie może wpływać na treść orzeczenia.

Nie można również uznać za zasadny zarzutu naruszenia art. 11 K.p.a. W oparciu o ten przepis skarżący zarzucił Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Krakowie pominięcie większości argumentów zawartych zarówno we wniosku Towarzystwo A. do Prezydenta Miasta Krakowa jak i w zażaleniu na postanowienie. Podniósł, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w swojej decyzji odniosło się wyłącznie do zarzutu zawężenia korytarza ekologicznego, nie ustosunkowało się jednak do argumentów podniesionych przez skarżącego, nie wyjaśniając dlaczego argumenty te pominął lub nie dał im wiary. Analiza uzasadnienia przedmiotowej decyzji wskazuje na to, że wszystkie kwestionowane przez skarżącego okoliczności zostały przez Organ zauważone i powołane. Raz jeszcze trzeba podkreślić, że wydawanie decyzji tego typu wiąże się z ocennością i swoistego rodzaju luzem decyzyjnym, zatem żądanie aby organ uzasadnił dlaczego jego ocena różni się od oceny skarżącego jest niezasadne. SKO w decyzji odwoławczej powołało się na okoliczności stanu faktycznego, z których wywodzi dane wnioski, co uznać należy za spełniające wymóg wyjaśnienia stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy.

Nie jest także zdaniem Sądu zasadny zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organy obu instancji podjęły w toku postępowania wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, co znalazło wyraz w treści wydanych przez nie decyzji.

Wobec powyższego skarga jako bezzasadna została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.