Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 852/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1,  art. 134  par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 130  ust 2, art 4 pkt 17, art 154
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.),, sędzia WSA Katarzyna Golat, Protokolant st. sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2019 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżącego Z. K. kwotę 1500 (tysiąc pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2018 r. nr [...]: [...] Minister Infrastruktury na podstawie art. 138 5 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. — Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), dalej "k.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania Z. K. , dalej "Skarżący" od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...], orzekającej o ustaleniu odszkodowania na Jego rzecz w wysokości 6 081,00 zł za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1250 ha, położonej w obrębie [...] , gmina [...] , przeznaczonej pod realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie i budowie drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku "województwo [...] — Obwodnica [...] " od km 561+043,28 do km 575+955,00 wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi, dalej "wywłaszczona nieruchomość", "inwestycja" i odmawiającej powiększenia ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości oraz zobowiązującej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowaniu w terminie 14 dnia od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna – utrzymał ją w mocy.

Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący.

Wywłaszczona nieruchomość została objęta realizacją inwestycji drogowej, polegającą na rozbudowie i budowie drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku "województwo [...] — Obwodnica [...] " na wskazanym wyżej odcinku. Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 17 813,00 zł i zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni, od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna, Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Skarżący. Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju uchylił decyzję Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że koniecznym jest ustalenie odszkodowania uwzględniającego wartość całej nieruchomości, tj. także znajdujących się na niej części składowych nieruchomości. Ponownie rozpatrując sprawę, decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...], Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 18 032,00 zł. oraz zobowiązał Dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dniu od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Skarżący. Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. znak: [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano na brak podobieństwa nieruchomości wycenianej z nieruchomościami porównawczymi z uwagi na rozszerzenie rynku regionalnego o powiaty województwa [...], czyli powiat [...] i powiat [...]. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...], orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz Z. K. w wysokości 6 081,00 zł.

W kolejnym odwołaniu wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także o podjęcie stanowiska w sprawie ustalenia wartości nieruchomości. Zakwestionowano prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego, w szczególności wybór podejścia wyceny, twierdzenie co do braku nieruchomości podobnych na rynku lokalnym, brak możliwości pełnej weryfikacji w operacie wytypowanych nieruchomości podobnych z uwagi na ich niepełny opis. W uzupełnieniu odwołania z dnia 18 lipca 2017 r. powołano się na szereg prowadzonych inwestycji drogowych na terenie województwa [...], w kontekście występowania podobnych transakcji. Ponadto zarzucono, że organ wojewódzki nie skierował operatu szacunkowego do oceny poprawności jego sporządzenia [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych, a także nie skorzystał z prawa zlecenia wykonania kolejnego operatu szacunkowego o wartości przedmiotowej nieruchomości innemu rzeczoznawcy majątkowemu. Odwołujący zarzucił także brak powiększenia ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości pomimo tego, że nie czyniono przeszkód w faktycznym objęciu w posiadanie nieruchomości przez inwestora, jak również nie blokowano prac przy wycince drzew. W piśmie z dnia 4 stycznia 2018 r. odwołujący podtrzymał swoje zarzuty odnośnie sporządzonej wyceny nieruchomości oraz ponownie wskazał, że nie czynił przeszkód w objęciu nieruchomości przez inwestora.

Po rozpatrzeniu odwołania i zbadaniu akt sprawy, mając na uwadze, że zgodnie z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 stycznia 2018 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Infrastruktury (Dz. U. z 2018 r., poz. 101), właściwym w sprawie jest Minister Infrastruktury, nie znaleziono podstaw do zmiany lub uchylenia zaskarżonej decyzji.

Wskazano, że zgodnie z art. 12 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1496 ze zm.), dalej "specustawa", decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza projekt podziału nieruchomości, a linie rozgraniczające teren ustalone decyzją stanowią linie podziału nieruchomości. Nieruchomości lub ich części, o których mowa w art, 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych lub własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich. powiatowych i gminnych, z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18 i 18a cytowanej ustawy. Stosownie do art. 18 ust, 1 ww. ustawy wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o drogi zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania W myśl art. 134 ust, 1 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.) dalej "ugn", podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości, Natomiast jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia.

W niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania stanowił operat szacunkowy z dnia [...] marca 2017 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego Z. S. . Biegły ustalił, że szacowana nieruchomość położona jest w południowo-zachodniej części powiatu [...], w strefie przylegającej do drogi krajowej. Stanowi fragment niezabudowanego gruntu rolnego będącego w uprawie. Na nieruchomości znajdują się naniesienia roślinne, podlegające wycenie, mianowicie plantacja kukurydzy i mieszanka zbożowa oraz zadrzewienie olchowe. Dla nieruchomości brak jest aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminny [...] zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] października 2002 r., została ona w całości przewidziana do poszerzenia pasa drogowego drogi krajowej. Na potrzeby wyceny dokonano analizy dwóch rynków nieruchomości, tj. transakcji nieruchomościami przeznaczonymi na cele rolne oraz rynku nieruchomości drogowych. W odniesieniu do rynku nieruchomości drogowych biegły wskazał, że nieruchomości przeznaczone pod drogi krajowe i wojewódzkie są w obecnym stanie prawnym nabywane decyzjami administracyjnymi, więc obrót rynkowy jest marginalny. Przeanalizowano rynek lokalny oraz regionalny, ograniczony do województwa [...], pod względem zawieranych transakcji rynkowych. Na podstawie tak przyjętego zakresu rynku nie odnaleziono wystarczających danych dotyczących obrotu rynkowego nieruchomościami drogowymi, zawartych na rynku regionalnym, spełniającymi kryterium podobieństwa i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Zatem do celów wyceny przeprowadzono szczegółową analizę rynku obrotu nieruchomościami rolnymi na rynku lokalnym obejmującym gminę [...] , Odnaleziono 21 wiarygodnych transakcji według kryterium przedmiotowego, tzw. "nieruchomości rolnych" na badanym rynku lokalnym, nie budzących wątpliwości co do ich charakteru i spełniających kryterium podobieństwa. Najniższa cena uzyskana wśród tych transakcji to 17 342 zł/ha, a najwyższa to 39 985 zł/ha. Cena średnia w zbiorze wyniosła 28 140 zł/ha. Wskazano, że przedmiotowa nieruchomość jest położona w terenie rolnym, słabo zurbanizowanym, wiejskim, zatem w bazie danych porównawczych muszą się znaleźć nieruchomości o takich cechach. Ponadto w celu określenia wzajemnych relacji oraz dla określenia charakterystyki poziomu cen w transakcjach drogowych w segmencie dróg położonych w terenach rolnych przeprowadzono dodatkowo analizę porównawczą dla najbliższego regionalnego rynku równoległego. Jako regionalny rynek równoległy wytypowano województwo [...] , ponieważ województwa te przylegają do siebie, a zachodnia granica powiatu [...] pokrywa się z granicą tych dwóch województw. Oszacowania wartości gruntu dokonano w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Podejście porównawcze stosuje się do określenia wartości rynkowej nieruchomości wyłącznie wówczas, gdy nieruchomości podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny były w obrocie na określonym rynku w okresie ostatnich dwóch lat poprzedzających wycenę, a także gdy ich ceny i cechy wpływające na te ceny oraz warunki dokonania transakcji są znane, Natomiast metoda korygowania ceny średniej polega na przyjęciu do porównań co najmniej kilkunastu nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Następnie wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych dokonanej współczynnikami korygującymi, uwzględniając różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Do celów wyceny wyłoniono 13 transakcji nieruchomościami drogowymi, które zestawiono w tabeli na str. 18 operatu. Jako cechy mające wpływ na wartość gruntu wskazano takie jak: lokalizacja szczegółowa — 30%, przydatność rolnicza - 30%, warunki użytkowania rolniczego — 30%, jakość drogi dojazdowej — 20%. Następnie ustalono wartości współczynników korygujących z uwzględnieniem cech rynkowych, a następnie obliczono wartość 1 m2 gruntu działki nr [...] na kwotę 2,81 zł. Wskazano, że średnia w zbiorze transakcji rolnych wynosi 2,81 zl/m2, a średnia w zbiorze transakcji drogowych na regionalnym rynku równoległym wynosi 6,81 zl/m2. Na podstawie przeprowadzonej analizy, w tym wzajemnych relacji na rynku równoległym, stwierdzono że należy zastosować w tym przypadku największy możliwy współczynnik zwiększenia wartości nieruchomości - 50%. Wobec powyższego wartość gruntu po powiększeniu wartości o 50% ustalono na kwotę 5 588,00 zł, Wartość odtworzeniową składników naniesień roślinnych (zasiew kukurydzy) określono w podejściu kosztowym uwzględniającym wydatki poniesione na założenie i pielęgnację uprawy. Wartość zasiewów oszacowano z uwzględnieniem przeciętnych plonów, pomniejszając ją o wartość kosztów sprzętu. W wyniku obliczeń wartość odtworzeniową składników roślinnych znajdujących się na szacowanej nieruchomości określono na kwotę 493,00 zł. Łącznie wartość nieruchomości (grunt wraz z częściami składowymi) wyniosła 6 081,00 zł. Mając na uwadze przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego t.j. § 36 ust. 4 rozporządzenia organ wskazał, że w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Ocena ww. operatu szacunkowego w konfrontacji z brzmieniem przepisów rozporządzenia pozwala stwierdzić, że sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania operat szacunkowy nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. Wobec braku możliwości wykorzystania do wyceny transakcji drogowych, do porównań przyjęte zostały nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Słusznie też dokonano zwiększenia uzyskanej wartości o 50% (§ 36 ust. 3 ww. rozporządzenia). Autor operatu wyczerpująco wyjaśnił przyjęty przez niego wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy nie zawiera zatem wad powodujących naruszenie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Organ odwoławczy, po dokonaniu analizy akt sprawy, nie miał podstaw do uznania, że postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania zostało przeprowadzone nieprawidłowo. Tym samym operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie wypełnia dyspozycję przepisu 5 36 ust. 3 i 4 rozporządzenia, w związku z art. 134 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a zatem może stanowić podstawę ustalenia wysokości odszkodowania w niniejszej sprawie. Tym samym nie jest zasadny zarzut strony, iż w operacie sporządzonym według stanu na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odszkodowanie zostało ustalone nieprawidłowo. Jak wynika z akt sprawy autor operatu w pismach z dnia 4 marca i 13 kwietnia 2017 r. ustosunkował się do zarzutów strony oraz podtrzymał swoje ustalenia odnośnie sporządzenia operatu szacunkowego, w tym wyboru metody podejścia do wyceny. Biegły w operacie wyraźnie wskazał, że z uwagi na brak możliwości przyjęcia do wyceny transakcji drogowych z sąsiedniego województwa, za podstawę wyceny należało przyjąć transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. nieruchomości rolne, których ceny transakcyjne powiększono o 50%. Podnoszona przez stronę w odwołaniu okoliczność prowadzenia innych inwestycji drogowych na terenie województwa [...] nie świadczy o występowaniu nieruchomości podobnych do [...] wycenianej. Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa w celu oszacowania wartości nieruchomości określa się jej wartość rynkową (art. 150 ugn). Zgodnie z art. 151 ust. 1 ugn wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej. Powyższa definicja jako wytyczna ustawowa nie może być modyfikowana w jakikolwiek sposób przez akty niższego rzędu. W konsekwencji pojęcie "cen transakcyjnych nieruchomości drogowych", o którym mowa w rozporządzeniu nie można definiować szerzej niż pozwala na to ustawa o gospodarce nieruchomościami i utożsamiać wywłaszczenia nieruchomości z transakcją sprzedaży nieruchomości, a ustalenia wysokości odszkodowania przez organ z uzgodnieniem ceny transakcyjnej przez strony umowy. Tak bowiem, jak wywłaszczenie nieruchomości "nie jest sprzedażą w rozumieniu art. 535 Kodeksu cywilnego, tak odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nie jest ceną uzyskaną ze sprzedaży rzeczy" (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Po 97/08). Ponadto w ocenie organu odwoławczego brak jest podstaw do przekazania niniejszego operatu do oceny stowarzyszeniu rzeczoznawców majątkowych celem zweryfikowania jego poprawności, zaś różnica w wartości w stosunku do poprzednio sporządzonej wyceny wynika z konieczności zawężenia rynku transakcyjnego do obszaru województwa [...] i związanym z tym brakiem podobnych transakcji nieruchomościami drogowymi, co spowodowało konieczność przyjęcia za podstawę wyceny nieruchomości rolnych. Dodatkowo wskazać należy, że zgodnie z art. 80 Kpa to organ administracji publicznej ocenia i decyduje o dopuszczeniu bądź nie danego dokumentu jako dowodu w sprawie. Skoro zatem organ I instancji, w wyniku dokonanej przez siebie analizy uznał, że operat szacunkowy sporządzony został prawidłowo, to nie miał obowiązku przekazywania go do weryfikacji w trybie art. 157 ugn stowarzyszeniu rzeczoznawców majątkowych. Niemniej strona niezadowolona ze sporządzonej opinii o wartości nieruchomości miała taką możliwość, z czego nie skorzystała. Zarzut dotyczący braku możliwości pełnej weryfikacji w operacie wytypowanych nieruchomości podobnych także jest nieuzasadniony, bowiem w operacie zawarto wystarczające dane odnośnie przeznaczenia oraz położenia nieruchomości porównawczych. W operacie szacunkowym prezentowane są ogólne zestawienia transakcji oraz wyniki obliczeń. W operacie nie zamieszcza się szczegółowych źródłowych danych zawierających adresy konkretnych działek oraz osób, których dotyczyły wybrane transakcje.

Zarzut dotyczący braku powiększenia ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości jest nieuzasadniony. Wojewoda [...] , na podstawie informacji przekazanej przez inwestora w piśmie z dnia 4 listopada 2014 r. ustalił, że przedmiotowa działka nie została wydana inwestorowi w terminie ustawowym. Ponadto decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej posiadała rygor natychmiastowej wykonalności. Jednocześnie mając na uwadze podnoszoną w odwołaniu kwestię, że nie czyniono przeszkód w faktycznym objęciu w posiadanie nieruchomości przez inwestora, organ odwoławczy pismem z dnia 8 grudnia 2017 r. wystąpił do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o podanie informacji, kiedy rozpoczęły się prace budowlane na przedmiotowej nieruchomości. W odpowiedzi, w piśmie z dnia 21 grudnia 2017 r. wskazano, że roboty budowlane rozpoczęły się z chwilą przekazania placu budowy wykonawcy robót w dniu 28 stycznia 2015 r. Wskazać trzeba, że decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydano w dniu [...] lipca 2014r. z rygorem natychmiastowej wykonalności, natomiast roboty budowlane rozpoczęto po uostatecznieniu się decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zatem, mając na uwadze, iż w sporządzonym odwołaniu strona sama przyznała, iz nie wydała przedmiotowej nieruchomości, brak było podstaw do powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł Skarżący.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

-naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe procedowanie z art. 134 ust. 1, art. 150 ust. l i 2 oraz art. 151 ust. 1 ustawy z 21.8.1997 r. o gospodarce nieruchomościami polegające na ustaleniu wysokości odszkodowania pomimo, że organ ten jest zobowiązany do oceny faktycznej a w przypadku gdy nie dysponował wystarczającymi informacjami do prawidłowego określenia wartości rynkowej nieruchomości, jak również w przypadku znaczącej różnicy pomiędzy obecną wyceną a wyceną z 2015 roku, do skierowania operatu szacunkowego do dalszej opinii przez Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych.

-naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na właściwym rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1, 2 3, oraz art. 78 § 1 k.p.a. w szczególności poprzez dopuszczenie błędnych załączników dołączonych do operatu szacunkowego, jak również zaniechanie skierowania do opiniowania obowiązującego operatu szacunkowego nieruchomości przez Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych, które powinno wynikać z tytułu rozbieżności w operatach.

Wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji wraz z decyzją ją poprzedzającą i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zdaniem Skarżącego przedstawiona przez rzeczoznawcę opinia znacząco odbiega od przyjętych wcześniej wycen dla tej jak i innych nieruchomości położonych w sąsiedztwie i zawierał nadal znaczące błędy formalne. W wyniku wyjątkowo niekorzystnego dla dotychczasowego właściciela podejścia i zmiany założeń wyceny wartość operatu szacunkowego nie tylko nie wzrosła ale znacząco spadła, co stanowiło powód zgłoszenia zastrzeżeń do przedstawionego operatu. W piśmie z 07.02.2017 roku kierowanego do Wojewody [...] strona wniosła szereg zastrzeżeń, które dotyczyły głównie: zmiany przez rzeczoznawcę wyboru metody podejścia do wyceny, która nie była negowana przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa; niedopuszczalnego i rażącego twierdzenia rzeczoznawcy co do braku nieruchomości podobnych na rynku lokalnym; braku możliwości pełnej weryfikacji wytypowanych nieruchomości podobnych; braku podstaw do posługiwania się licencjami działek nieruchomości ujętych w operacie przy toczącym postępowaniu. W wyniku tych zastrzeżeń Wojewoda [...] pismem z dnia 13.02.2017 roku wezwał rzeczoznawcę do rzetelnego i szczegółowego ustosunkowania się do zawartych zarzutów dotyczących sporządzonej wyceny. W odpowiedzi na wezwanie Wojewody [...], rzeczoznawca pismem z 04.03.2017 roku nie tylko nie odniósł się w ogóle do zarzutów ale jednocześnie podważył przedstawione w aktach sprawy pełnomocnictwo do reprezentowania poprzedniego właściciela dla żony, która występuje w korespondencji z organem.. Operat szacunkowy został wykonany z pełną ilością błędów, które były już podstawą odrzucenia poprzedniego operatu (wykaz transakcji nieruchomości o charakterze drogowych spoza województwa [...], a ponadto z transakcji o charakterze innej klasy niż klasa drogi ekspresowej). Rzeczoznawca, wykonując dany operat, powinien posługiwać się metodą porównania transakcji nieruchomości podobnych, do czego zobowiązują go wytyczne do wykonywania wycen. Z zaświadczenia o nieruchomościach jasno wynika, że były wydawane dla całkiem innej nieruchomości niż dotyczy przedmiotowy spór. W opracowanym operacie istnieje wiele rozbieżności danych zawartych w różnych częściach opracowania, co świadczy o nierzetelnym wykonywaniu obowiązków związanych w wykonaniem operatu szacunkowego (różnice w ilości rzekomo porównywalnych transakcji pomiędzy 21 w tabeli w opracowaniu a 22 w tabeli z Załącznika, różnice w wyliczanych wartościach w różnych częściach operatu). Brak jest możliwości porównanie nieruchomości i sprawdzenia cech uzasadniających podobieństwo (w zaświadczeniu są jedynie nr działek, a w tabelach opracowania nie ma podanych nr działek). Fakt ten — w porównaniu do poprzednich opracowań, świadczy o tym że rzeczoznawca celowo pominął ten czynnik, aby weryfikacja poprzez nie mogła być dokonana z należytą starannością i domniemania zakończenia procedur odwoławczych przez poprzedniego właściciela. Wykonanie nowego operatu powinno być wykonane metodami jak dla sąsiednich nieruchomości, a nie wobec toczącego się postępowania zostaje zmienione podejście. Rzeczoznawca pismem z dnia 13 kwietnia 2017 r, nie tylko nie odniósł się merytorycznie do zarzutów. Strona skarżąca wniosła o wykonania nowego operatu przez innego rzeczoznawcę lub też skierowania przedstawiony operat do oceny [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych. Wskazywała także na istniejący rynek lokalny np. przejętych na rozbudowę drogi krajowej [...] na odcinku [...] — [...] - przebudowę drogi powiatowej [...] – [...] — przebudowę drogi powiatowej nr [...] ul. [...] w miejscowości [...]. Świadczy to o tym, że w terenie województwa [...] istnieje rynek nieruchomości drogowych które można wziąć do porównania. Rzeczoznawca przy wykonywaniu nowej wyceny powinien opierać się ponownie na przyjętych wcześniej podejściem i metodą, która z mocy prawa jest podstawową do zastosowania w niniejszym rozpatrywaniu sprawy. Jedynie w kwestii podważonych przez Ministra powinna uwzględniać nowe parametry analizy, wymagając na nim poszukiwanie nowych cen transakcyjnych nieruchomości podobnych z rynku lokalnego. Rzeczoznawca nie dopełnił wszystkich starań w tym zakresie. Argumentacja rzeczoznawcy, że na rynku lokalnym ani regionalnym nie znalazł transakcji podobnych jest niedopuszczalne i rażąco stawiające jego podejście do wykonywanych mu obowiązków. Skarżący podkreślił, że skoro prawodawca nie wyłączył możliwości porównywania cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne między osobami fizycznymi lub prawnymi a gminą lub Skarbem Państwa, to tym samym uznał, że tego rodzaju transakcje odpowiadają wymogom z art. 151 ust. 1 ugn. Stanowisko to dominuje w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zasadą jest, że przy określaniu wartości rynkowej gruntów przejętych pod drogi publiczne — wynikającą z § 36 ust. 2 rozporządzenia — jest stosowanie podejścia porównawczego z uwzględnieniem cen transakcyjnych uzyskiwanych przy rozumowania wszelkiego rodzaju transakcji przeniesienia własności gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. Wszelkie inne metody mogą mieć zastosowanie tylko wówczas, gdy na rynku nie było transakcji gruntów przeznaczonych pod takie drogi. W rezultacie należy przyjąć, że zasady szacowania określone w § 36 ust. 2 rozporządzenia nie mogą być stosowane zamiennie, gdyż przepis ten jednoznacznie stanowi, jaka powinna być ich kolejność Ze zgromadzonego w sprawie materiału jednoznacznie wynika że możliwe było dokonanie analizy rynku pod kątem występowania cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. Tym samym rezygnacja z podejścia porównawczego i przyjęcie przez rzeczoznawcę łatwiejszego podejścia dla określenia wartości rynkowej według kryterium przedmiotowego tzw. "transakcji rolnych" dla szacowanej nieruchomości nie znajdują uzasadnienia. Zastosowane w operacie szacunkowym nieruchomości rolne — zgodnie z załączonym do operatu zaświadczeniem o nieruchomościach z dnia [...].01.2017 r — dotyczą całkiem innego przeznaczenia nieruchomości. Niedopuszczalne jest zaś przytaczanie jako materiału dowodowego cen transakcji nieruchomości, które były wydane dla celów innej badanej nieruchomości o całkiem innym położeniu i przeznaczeniu. Wykazane licencje rzeczoznawca pozyskał dopiero po wykonaniu operatu, który wykonano w dniu [...].01.2017 roku. Fakt ten stanowi kolejny wrażliwy błąd formalny, który powinien stanowić odrzucenie przyjętych w operacie nieruchomości jako materiału dowodowego, a tym samym odrzucenie, a wręcz niedopuszczenie danego operatu w całości jako materiału dowodowego w sprawie odszkodowania. Ponadto naruszona została dyspozycja § 36 ust. 2 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym, dopiero gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej nieruchomości wartość tę określa się w innym podejściu.

Wojewoda [...] , wbrew obowiązkom wynikającym Z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., nie dopełnił wystarczających obowiązków by sprawdzić, czy wycena nieruchomości została przeprowadzona prawidłowo. Organ w sytuacji gdy mamy do czynienia z tak znacznymi różnicami wartości powinien sam wyjaśnić przyczyny takiego stanu rzeczy.

Minister Infrastruktury w żaden sposób nie odniósł się do skarg na nierzetelne a działanie i podejście do obowiązków procesu działań operacyjnych, nie kierując sprawy do Organizacji Zawodowej Rzeczoznawców Majątkowych. Nie uwzględnił także możliwości powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości w sytuacji w której wywłaszczony właściciel nie uniemożliwiał wejście inwestora na grunt. Brak sprzeciwu ze strony skarżącego, pomimo wciąż przedłużającej się procedury odwoławczej, skutkował wykonaniem inwestycji a tym samym oddaniem w ostatnim czasie do użytkowania przedmiotowej inwestycji drogowej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako: "P.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.

Materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji odszkodowawczych stanowił art. 18 specustawy oraz odpowiednio stosowane przepisy ustawy u.g.n.

W myśl przywołanego wyżej art. 18 ust. 1 specustawy wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie natomiast z art. 130 ust. 2 u.g.n. dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego. Stan nieruchomości do którego odsyła art. 18 ust. 1 specustawy, to stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona, o czym stanowi art. 4 pkt 17 u.g.n. Z kolei wartość, o której stanowi wymieniony przepis jest to co do zasady wartość rynkowa, a więc najbardziej prawdopodobna cena nieruchomości, możliwa do uzyskania na rynku (art. 134 ust.1 i art. 15 ugn). Szczegółowe zasady określania wartości gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne opisane zostały natomiast w § 36 rozporządzenia, znowelizowanego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2011r., Nr 165, poz. 985).

W myśl § 36 ust. 1 znowelizowanego rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji (o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, o ustaleniu lokalizacji autostrady, o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, o ustaleniu lokalizacji drogi lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, na podstawie której ustalona została lokalizacja inwestycji drogowej), ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń wymienionej decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Rzeczoznawca majątkowy przy wycenie takich nieruchomości uwzględnia zatem w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Natomiast zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

W sprawie niniejszej organy administracji ustalając wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość, oparły się na operacie rzeczoznawcy majątkowego Z. S. uznając je błędnie za prawidłowe i zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. W ocenie Sądu, wycena ta, z punktu widzenia obowiązujących przepisów specustawy, ustawy u.g.n. oraz rozporządzenia nie mogła stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania.

Jako podstawę ustalenia przeznaczenia nieruchomości przyjmuje się zgodnie z art. 154 u.g.n. przeznaczenie w planie miejscowym, w przypadku jego braku - w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, ewentualnie w decyzji o warunkach zabudowy (decyzji podobnych). Jak wynika z akt sprawy, szacowana nieruchomość zgodnie z ustaleniami studium zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] Nr [...] z [...] października 2002r. ze zm.) przeznaczona została w całości do poszerzenia pasa drogi krajowej (okoliczność niesporna).

Oznaczałoby to, że przeznaczenie działek jeśli idzie o zastosowanie § 36 rozporządzenia odpowiadałoby dyspozycji ust. 4. Sąd podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że w odniesieniu do regulacji zawartej w § 36 ust. 4 rozporządzenia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wycena rozpoczyna się od porównania transakcji nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia dokonanie wyceny przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości (vide wyrok NSA z dnia 5 listopada 2014r., sygn. akt I OSK 1395/13). Skoro w obrocie prawnym miały miejsce transakcje nieruchomościami drogowymi należało przyjąć w pierwszej kolejności nieruchomości drogowe. Zasadą przy określaniu wartości rynkowej gruntów zajętych pod drogi publiczne jest (w przypadku braku cen transakcyjnych uzyskanych ze sprzedaży gruntów zajętych pod drogi) przyjęcie cen transakcyjnych występujących w obrocie gruntami przeznaczonymi pod drogi. Dopiero wykluczenie istnienia transakcji gruntami przeznaczonymi pod drogi (a nie tylko zajętymi), uzasadnia obliczenie odszkodowania w oparciu o § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). W związku z ty, należy stwierdzić, że rzeczoznawca zbyt wcześniej sięgnął do nieruchomości niezabudowanych o przeznaczeniu rolniczym (nawiasem mówiąc kilka z nich było o przeznaczeniu rolno-leśnym) a więc w zakresie przeznaczenia nieporównywalnych.

W rozpoznawanej sprawie, rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. W myśl § 4 ust. 4 rozporządzenia przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości.

Nie ulega wątpliwości, że podejście i metodę szacowania nieruchomości wybiera biegły – co wynika z art. 154 ust. 1 ugn. (wyrok NSA z 8 lutego 2018 r.I OSK 1963/17, LEX nr 2461046). Rzeczoznawca majątkowy ma w tym zakresie swobodę swobodę. Czyni to niezasadnym zarzuty skargi co do zmiany zasad wyceny. Jednakże w ocenie Sądu skoro skarżący w zarzutach do operatu zwrócił na to uwagę – słusznie nie rozumiejąc jakie argumenty legły u podstaw zmiany zasad wyceny, organ powinien działając zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 8 i 9 K.p.a. zwrócić się do biegłego o wyjaśnienie tej kwestii, gdyż sam, jako nie posiadający wiedzy specjalistycznej nie mógł się do niej odnieść. Organ prowadzący postępowanie, a tym bardziej sąd administracyjny, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły.

Zgodnie z art. 134 ust. 3 u.g.n. wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Natomiast jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (art. 134 ust. 4 u.g.n.). Przy tym przepisy te nie mówią o przeznaczeniu ustalanym w decyzji o wywłaszczeniu lecz o przeznaczeniu ustalonym uprzednio przed wywłaszczeniem. Wobec tego należy przyjąć, iż ustalając wartość rynkową nieruchomości właściwe jest uwzględnienie przeznaczenia nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia, jedynie w sytuacji, gdy wzięcie pod uwagę tej okoliczności spowoduje zwiększenie wartości rynkowej nieruchomości. Wywłaszczany nie może bowiem ponosić negatywnych skutków, poprzez obniżenie wysokości odszkodowania, z tego powodu, iż jego nieruchomość została przeznaczona na cel publiczny. Zasada powyższa funkcjonuje jako "zasada korzyści".

Abstrahując od przyjętego do analizy rynku nieruchomości porównywalnych należy wskazać, że z opinii rzeczoznawcy wynika, że średnia cena nieruchomości niezabudowanych rolnych (rynek lokalny przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych) wynosi 28 140 zł natomiast średnia cena transakcjami drogowymi (ale na rynku regionalnym) wynosi 6,81 zł. W takim razie dla wyceny powinny być przyjęte do porównania nieruchomości o przeznaczeniu wśród gruntów przyległych, co uczynił biegły.

Jednakże skarżący podważa ustalania rzeczoznawcy w zakresie wartości nieruchomości drogowych gdyż jego zdaniem nie jest możliwe aby na rynku lokalnym nie były przedmiotem obrotu nieruchomościami nieruchomości o przeznaczeniu drogowym. Wskazuje zresztą konkretne inwestycje drogowe. Kwestionuje także pominięcie rynku lokalnego.

W tym miejscu należy wyjaśnić pojęcie rynku regionalnego i lokalnego.

Jak wskazuje NSA w niżej powołanym wyroku "Użyte w § 36 ust. 2 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego określenia "rynku lokalnego" i "rynku regionalnego" nie zostały zdefiniowane przez prawodawcę. Zasadą jest, że pod pojęciem "rynku lokalnego" rozumie się obszar gminy lub powiatu, a "rynek regionalny" odnoszony jest do obszaru województwa. Ustalony porządek ustalania obszaru analizowanego nie jest przypadkowy, co powoduje, że gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny obwiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego. Jeżeli i rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, dopiero wówczas można kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych. Tylko w tej sytuacji spełniony zostanie warunek zakładający brak możliwości uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na rynku lokalnym i regionalnym.

Jak wynika z opinii rzeczoznawcy nie odnalazł on transakcji nieruchomościami drogowymi ani na rynku lokalnym ani regionalnym. Poza tym rynek nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym jest ograniczony ponieważ są to nieruchomości nabywane decyzjami administracyjnymi i nie mogą być brane pod uwagę.

W ocenie Sądu fakt, że nieruchomości nabywane są decyzjami odszkodowawczymi nie pozbawia możliwości ich wykorzystania na cele ustalenia wartości nieruchomości. Podstawę ustalania wartości rynkowej nieruchomości wywłaszczanych pod budowę lub poszerzenie dróg mogą stanowić ceny transakcyjne uzyskiwane ze sprzedaży nieruchomości na ten sam cel, a więc nawet gdy przy zawieraniu umów istniała pewna sytuacja "przymusowa" wynikająca z zagrożenia wywłaszczeniem na cel budowy czy poszerzenie dróg. Oznacza to, że ustawodawca nie wyłączył z tych transakcji nieruchomości które zostały nabyte w postępowaniu odszkodowawczym (por. wyroki NSA z 9 kwietnia 2015 r., I OSK 1831/13 czy z 3 lutego 2011, I OSK 497/10 w CBOSA). Prowadzi to do wniosku, że nie było podstaw do odmowy przyjęcia do porównania nieruchomości z rynku lokalnego tylko dlatego, że były one nabyte przez Skarb Państwa czy gminę w drodze decyzji administracyjnych. Tylko w sytuacji gdyby rzeczywiście wartości tych nieruchomości rażąco odbiegały od wartości rynkowych nie mogłyby być one przedmiotem porównań. Operat szacunkowy nie daje możliwości oceny czy rzeczywiście nie było podstaw do sięgnięcia do tych transakcji tym bardziej, że skarżący wskazywał na liczne inwestycje drogowe w ramach których musiało dojść do zbycia nieruchomości na cele drogowe. W związku z tym, w ocenie Sądu, rzeczoznawca bez podstawy odstąpił od analizy nieruchomości o przeznaczeniu drogowym na rynku lokalnym wadliwe przyjmując, że transakcje które odnalazł były realizowane w warunkach przymusowych.

W niniejszej sprawie zostało sporządzonych kilka operatów w tym tzw. operat zamienny z [...] marca 2017 r. sporządzony przez Z. S. i poprzedni operat sporządzony przez O. S. z [...] stycznia 2016 r. Operaty zostały sporządzone podejściem porównawczym metodą korygowania ceny średniej. Natomiast biegli uzyskali skrajnie różne wyniki. Z operatu O. S. z [...] stycznia 2016 r. (uaktualniony operat z [...] listopada 2014 r.) wynikało, że wartość odtworzeniowa przedmiotu wyceny wynosi 18 032 zł w tym grunt 17 500 zł i naniesienia roślinne 532 zł. Z operatu Z. S. wartość ta jest więcej niż o połowę niższa – 6 081 zł a wartość naniesień 493 zł.

Co prawda O. S. brała do porównania nieruchomości z 2013 i 2014 r, jednakże potwierdziła aktualność operatu na [...] stycznia 2016 r. Z. S. brał do porównania nieruchomości będące przedmiotem transakcji od marca 2015r. do maja 2016 r. W części zatem w zakresie nieruchomości porównywalnych operaty się pokrywały (2016 r.) Z obu opinii wynika, że w aspekcie trendu czasowego wskazuje się na: niepewność sytuacji gospodarczej i kredytowej, postawę wyczekującą stron transakcji, niewielki obrót nieruchomościami, niepewność rynku nieruchomościami. Mimo tych twierdzeń z rysunku nr 1 (str. 20 opinii Z. S.) wynika, że mimo nie zmieniającej się sytuacji na rynku akurat w 2016r. dostrzega się wzrost cen a mimo to opinii w zakresie wartości jest znacznie niższa niż poprzednia. W obu zresztą opiniach ostatecznie przyjęto brak podstaw do uwzględnienia trendu czasowego.

Zgodnie z art. 11, 80 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. organ wydając decyzję ma obowiązek oceny zgormadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz działając zgodnie z zasadą przekonywania wyrażoną w art. 11 K.p.a. wyjaśnienia stronie przesłanek którymi kierował się organ wydając daną decyzję. Organy nie sprostały tym zadaniom bowiem z ich ustaleń i oceny nie wynika z jakich powodów doszło do tak drastycznego obniżenia wartości nieruchomości. Nie wskazuje na to na pewno trend czasowy, który był zdaniem rzeczoznawcy niezmienny. Nie ma przy tym istotnego znaczenia fakt, że poprzednia opinia nie jest już aktualna skoro kolejna rażąco odbiega od poprzedniej. Nawet przyjęte inne podejścia i sposoby wyceny nie powinny prowadzić do tak skrajnie różnych wyników. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, czy jest logiczny i zupełny, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Sprawdzenie to ma charakter formalny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny. (wyrok NSA z 12 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 746/17, LEX nr 2411545). Co prawda w niniejszym postępowaniu organ zwrócił się do rzeczoznawcy o wyjaśnienie niektórych z wątpliwości to jednak, z uwagi na wyżej wskazane wady tego operatu, nie było to wystarczające do przyjęcia iż operat pod względem formalnym został sporządzony w sposób prawidłowy i może stanowić wiarygodny dowód w sprawie. Operat Z. S. budzi także wątpliwości gdyż nie sposób na jego podstawie ustalić w aspekcie oceny wartości nieruchomości drogowych spełnienia kryterium podobieństwa. W tabeli nr 1 na str. 16 operatu wyszczególniono 21 transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu rolniczym jednakże poza wskazaniem daty transakcji, powierzchni działki i ceny nie wskazano żadnych innych cech. Poza tym z zestawienia tego wynika, że najniższa nieruchomość o wartości 17 342 ma charakter rolno-leśny a nie leśny. Także nieruchomość (poz. 15, 17, 20, 21) mają takie samo przeznaczenie. Tymczasem zgodnie z definicją nieruchomości podobnej zawartą w art. 4 pkt 16 ugn jest to taka która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Inne przeznaczenie oznacza, że nie jest to nieruchomość podobna.

Sąd w tym zakresie nie podziela wywodów rzeczoznawcy Z. S. zawartych w piśmie z 13 kwietnia 2017 r. nie mającego wątpliwości co do tego, że skoro nieruchomość w części zadrzewiona jest 25 letnimi drzewami to i tak jest to nieruchomość podobna do nieruchomości wykorzystywanej wyłącznie rolniczo. Nawiasem mówiąc, nie jest rzeczą biegłego – wbrew wywodom zawartym w tym piśmie – sprawdzanie pełnomocnictw a co za tym idzie ustalanie kręgu stron postępowania. Takie kompetencje przysługują wyłącznie organowi.

Organ II instancji mimo składanych przez skarżącego zarzutów dotyczących rażącej zmiany wartości nieruchomości, zmiany metody wyceny, braku możliwości oceny czy przyjęte do porównania nieruchomości są nieruchomościami podobnymi, niezasadnego rozszerzenia analizy do rynku regionalnego w sytuacji w której występowały na rynku lokalnym nieruchomości będące przedmiotem obrotu, zasadności rozstrzygnięcia o nie powiększenia odszkodowania o 5% w zasadzie się do nich nie odniósł, co stanowi o naruszeniu przez organ art. 107 § 3 K.p.a. Nie odniósł się do nich także biegły. W piśmie z 13 kwietnia 2017 r. odniósł się jedynie do kwestii czasu z jakiego wzięto nieruchomości do porównania (2 lata wstecz od daty wyceny – co jest prawidłowe), przeznaczenia nieruchomości (o czym była mowa wyżej) i braku podstaw do uwzględniania transakcji rynkowych nie zwartych w formie aktu notarialnego (co jest poglądem wadliwym). Tymczasem w piśmie Wojewody [...] z 21 marca 2017 r. (k 632 akt adm.) były sformułowane inne zarzuty w tym dotyczące braku możliwości zweryfikowania przeznaczenia nieruchomości przyjętych do porównania a w piśmie skarżącego jeszcze inne (przywołane wyżej). Bez wyjaśnienia wszystkich wątpliwości co do sporządzonego operatu zgodnie z zasadą przekonywania wyrażoną w art. 11 K.p.a, decyzja nie powinna być wydana.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd uznał, że:

-przy porównywaniu nieruchomości podobnych nie ma znaczenia pod budowę jakiej drogi (ekspresowej czy innej) nieruchomość jest przeznaczona. Istotne jest tylko to czy generalnie miała przeznaczenie drogowe;

-w tym konkretnym wypadku z uwagi na drastycznie inne wyniki wyceny organ powinien zwrócić się do Stowarzyszenia Rzeczoznawców o weryfikację operatu.

-organ w sposób niewystarczający rozważył kwestię zasadności lub nie powiększenia odszkodowania o 5%.

Przepis art. 18 ust. 1e specustawy uzależnia przyznanie powiększonego odszkodowania od spełnienia przesłanek wydania nieruchomości uprawnionemu nie później niż w terminie 30 dni od doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji z art. 17 specustawy; albo doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji rygoru natychmiastowej wykonalności; albo w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. W związku z tym organ powinien, a tego nie uczynił, ustalić kiedy doręczona została skarżącemu decyzja o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności. Organ jedynie ustalił na podstawie pisma z 21 grudnia 2017 r. że roboty budowalne rozpoczęły się 28 stycznia 2015 r.

30 dniowy termin na wydanie liczy się od doręczenia od doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji z art. 17 specustawy; albo doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji rygoru natychmiastowej wykonalności; albo w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Specustawa nie zdefiniowała pojęcia "wydania nieruchomości", co oznacza że należy dokonać jego wykładni mając na względzie inne podobne regulacje prawne w których mowa jest o wydaniu nieruchomości.

Wydanie nieruchomości to czynność prawna która może być wyrażona przez każde zachowanie, które ujawnia jej wolę w sposób dostateczny. Zasadniczą treścią czynności prawnej jest oświadczenie woli. czyli zachowanie się osoby, które w dostateczny sposób ujawnia jej wolę wywołania skutku prawnego (art. 56 i 60 k.c.). Reguły wykładni oświadczeń woli należy stosować nie tylko do ustalenia treści złożonych oświadczeń woli, ale także do stwierdzenia, czy dane zachowania stron stanowią oświadczenia woli. Oznacza to, że bez odwołania się do reguł wykładni oświadczeń woli nie można rozstrzygnąć, czy określone zachowania stron stanowią oświadczenia woli.

Zdaniem Sądu, skuteczność czynności (jej formą jest także zaniechanie wykonywania władztwa nad rzeczą), nie jest w świetle art. 18 ust. 1e specustawy uzależniona ani od podpisania protokołu zdawczo-odbiorczego, ani złożenia inwestorowi oświadczenia woli na piśmie. Takiego warunku nie przewidział ustawodawca ani też ogólne przepisy dotyczące składanych oświadczeń woli. Wydanie nieruchomości prowadzi do przeniesienia posiadania rzeczy, co oznacza, że dotychczasowy posiadacz rezygnuje z władania przedmiotem posiadania na rzecz innego podmiotu. Z przepisu art. 18 ust. 1e specustawy nie można wywieźć wymogu protokolarnego przekazania nieruchomości dla utraty statusu posiadacza w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego i braku skuteczności jednostronnego przejęcia nieruchomości przez właściciela gruntu. Posiadanie jest bowiem stanem faktycznego władania rzeczą. Zatem każde zdarzenie stanowiące źródło tego stanu musi być traktowane jako skuteczny sposób nabycia posiadania. Oznacza to, że zaprzestanie wykonywania uprawnień właścicielskich oznaczać może przekazanie władztwa faktycznego. (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z 21 listopada 2017 r., sygn. akt. I ACa 695/16, LEX nr 2486513 i oczywiście wyroki NSA: z 12 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 509/16, z 9 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 63/16, z 13 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3216/15).

W związku z tym organ powinien ustalić kiedy doręczono skarżącemu decyzję z nadanym rygorem natychmiastowej wykonalności a następnie czy wydanie rzeczy rozumiane jako zaprzestanie wykonywania władztwa nad rzeczą (przekazanie władztwa) nastąpiło w 30 dniowym terminie o jakim mowa w art. 18 ust. 1e spec ustawy. Jeżeli tak, to przyznane odszkodowanie powinno być powiększone o 5% wartości.

Gdyby okazało się że miało to miejsce w czasie biegu terminu do wydania, to także świadczy o spełnieniu przesłanki uzasadniającej zwiększenie odszkodowania o 5% wartości.. Wejście na grunt przed upływem terminu do wydania oznacza oczywistą utratę posiadania przez byłego właściciela i spełnienie przesłanki wydania w rozumieniu art. 18 ust. 1e specustawy drogowej;

- niezasadny jest zarzut dotyczący wadliwości załącznika graficznego do opinii i samej opinii. Jak wyjaśnił rzeczoznawca w piśmie z 4 marca 2017 r. jedna z nieruchomości o przeznaczeniu rolno leśnym nie została wzięta do analizy a jedynie pozostała uwidoczniona w załączniku. Ten błąd dotyczył 1 opinii. (w załączniku transakcja poz 15) W związku z tym sporządzono nowy operat (zamienny) już bez uwzględnienia tej nieruchomości.

- żaden przepis prawa nie nakłada na biegłego obowiązku przedstawiania zaświadczenia o nieruchomości.

Z tych względów Sąd uznał, że decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym a operat sporządzony w sposób wadliwy nie może stanowić podstawy do orzekania.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy konieczne będzie sporządzenie nowego operatu przez innego rzeczoznawcę z uwzględnieniem wykładni przepisów zaprezentowanych w niniejszym uzasadnieniu.

Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c P.p.s.a. Sąd orzekł jak w wyroku.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. zasądzając od przegrywającego organu na rzecz skarżącego 1500 zł tytułem zwrotu kosztów wpisu.