Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1644/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 107 par. 3, art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2004 nr 210 poz 2135
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi G. M. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie uwzględniającej odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia konkursu ofert 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję nr [...] z dnia [...] maja 2009 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Nr [...] Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia utrzymał w mocy własną decyzję z [...] maja 2009 r. nr [...] w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności własnej decyzji z [...] lutego 2008 r. nr [...] z [...] lutego 2008 r. utrzymującej w mocy Decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ nr [...]z dnia [...]grudnia 2007 r., na mocy której nie uwzględniono odwołania skarżącej – G. M. od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg.

[...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił konkurs ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w latach 2008-2010 w rodzaju leczenie stomatologiczne, w zakresie: świadczenia ogólnostomatologiczne. W tym kwota na świadczenia protetyczne - zakres skojarzony z [...] na terenie powiatu [...].

Wpłynęło 29 ofert na 33 miejsca udzielania świadczeń. Oferta nr [...] złożona przez skarżącą G. M., prowadzącą zindywidualizowaną Specjalistyczną Praktykę Lekarska w [...], po zakończeniu części jawnej postępowania, została zakwalifikowana do części niejawnej i poddana ocenie w celu porównania ofert. Rozstrzygnięcie postępowania nastąpiło w dniu [...] grudnia 2007 r. Oferta skarżącej została oceniona w rankingu końcowym, uwzględniającym przeprowadzone negocjacje, na 66,65 punktów (ocena miejsca udzielania świadczeń), w poszczególnych kryteriach na następującą liczbę punktów: cena - 30 pkt, zmniejszenie ryzyka przerwania ciągłości udzielania świadczeń - 10 pkt, personel 8,33 pkt, harmonogram pracy komórki organizacyjnej - 5 pkt, sprzęt i aparatura medyczna - 4,99 pkt, zewnętrzna ocena jakości - 0 pkt, wyniki kontroli prowadzonych przez NFZ – 0 pkt, dostęp dla osób niepełnosprawnych ruchowo – 3,33 pkt, organizacja przyjęć pacjentów – 5 pkt.

W oparciu o wyżej wskazaną ocenę, oferta G. M. nie została zakwalifikowana do zawarcia umowy z [...] Oddziałem Wojewódzkim Narodowego Funduszu Zdrowia.

Skarżąca wniosła odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania z dnia [...] grudnia 2007 r., zarzucając, iż:

• oferta jest zgodna z propozycją NFZ co do oceny i ilości (za zaproponowaną cenę przyznano 30 pkt);

• dostępność powinna być oceniona maksymalnie;

• gabinet jest zlokalizowany na parterze, bez przeszkód architektonicznych dla osób niepełnosprawnych;

• od 1999 do 2007 roku nieprzerwanie współpracowała z NFZ

• kontrole przeprowadzane przez NFZ nigdy nie wykazały jakichkolwiek nieprawidłowości.

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, po rozpatrzeniu odwołania, stosownie do art. 152 ust. 1 oraz art. 154 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 ze zm.) wydając decyzję z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...], nie uwzględnił odwołania skarżącej.

W uzasadnieniu decyzji Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wskazał, że uwzględniając kwotę ogłoszenia, komisja konkursowa zakwalifikowała, do zawarcia umowy oferentów, którzy uzyskali nie mniej niż 72,50 punktów, w oparciu o uzyskaną liczbę punktów z oceny oferty w rankingu ofert, dlatego też oferta odwołującej się, która uzyskała 66,65 punktów nie została wybrana do zawarcia umowy.

Skarżąca wniosła od powyższej decyzji wydanej w I instancji odwołanie na podstawie art. 154 ust. 4 i 5 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 ze zm.) podnosząc, iż w toku konkursu procedura przetargowa prowadzona była wieloetapowo; niektórym świadczeniodawcom umożliwiono zmianę treści oferty w trakcie postępowania negocjacyjnego; błędnie naliczano punkty za specjalizacje; jedynym kryterium przetargu (negocjacji) była cena punktu, negocjacje nie uwzględniały innych składników oferty, na które świadczeniodawcą mógłby dawać gwarancje wprowadzenia ich, jako spełnienie warunku do otrzymania kontraktu; podział środków finansowych spowodował, że znaczna część środków finansowych została skierowana na tereny wiejskie, gdzie gabinety są wyposażone w gorszej jakości sprzęt, a lekarze nie świadczą usług wysokospecjalistycznych; faworyzowano duże spółki na niekorzyść indywidualnych praktyk stomatologicznych; pozbawia się pacjentów możliwości wolnego, bezpłatnego wyboru miejsca korzystania ze świadczeń stomatologicznych; przy zwiększeniu nakładów finansowych o ok. 65 % w stosunku do roku ubiegłego, 50% podmiotów świadczących dotychczas usługi stomatologiczne na terenie miasta Z. w ramach Narodowego Funduszu Zdrowia nie otrzymało kontraktu; likwidacja "białych plam" (brak gabinetów) na terenach pozamiejskich przy maksymalnej liczbie punktów oraz maksymalnych cenach za punkt spowoduje jedynie niewspółmierny wzrost nakładów Narodowego Funduszu Zdrowia; w Z. nie odstąpiono od zasady zastosowania nowej koncepcji podziału środków, jak dokonano tego w C., gdzie zawarto kontrakty, w których na jeden etat przeliczeniowy przyznano 5 tys. punktów, natomiast w Z. aż 8 tys. punktów.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, Prezes NFZ decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. (Decyzja nr [...]) utrzymał w mocy decyzję I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że podstawą prawną jego rozstrzygnięcia są przepisy art. 152 ust. 1, art. 154 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r., o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135). Organ podniósł, że zobowiązany jest do badania naruszenia interesu prawnego odwołującego się, wskutek naruszenia zasad postępowania, w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Organ drugiej instancji wskazał, że oferenci przystępujący do konkursu powinni spełniać wymagania określone przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy, tj w 1) zarządzeniu nr 64/2007/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 20 września 2007 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju leczenie stomatologiczne, ze zmianami, 2) zarządzeniu nr 53/2007/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 10 września 2007 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, ze zmianami. Ocena ofert w trakcie postępowania konkursowego następowała w oparciu o zarządzenie nr 71/2007/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 27 września 2007 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, ze zmianami.

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia stwierdził, że procedura prowadzenia negocjacji, którą zastosował [...] Oddział Wojewódzki Funduszu w ramach przedmiotowego postępowania, była prezentowana na spotkaniach z oferentami przeprowadzonymi przez [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia przed [...] listopada 2007 r., tj. przed terminem składania ofert. Podczas negocjacji oferent informowany był każdorazowo o zajmowanym miejscu w rankingu oraz prawie oferenta do zmiany tego miejsca poprzez zaproponowanie komisji konkursowej obniżenia ceny za punkt rozliczeniowy. Każda tura negocjacji kończyła się sporządzeniem rankingu wszystkich ofert. Oferent mógł w kryterium ceny otrzymać maksymalnie 30 punktów. W związku z ustaloną ceną oczekiwaną przez [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia wynoszącą 0, 90 zł za punkt rozliczeniowy z zakresu; świadczenia ogólnostomatologiczne, ww. maksymalną liczbę punktów oferent uzyskiwał przy cenie 0, 80 zł. Obniżanie ceny poniżej 0, 80 zł nie skutkowało już otrzymaniem większej liczby punktów niż 30 w kryterium ceny. Oferenci, którzy nie mogli zmienić swojego miejsca w rankingu z uwagi na to, że otrzymali maksymalnie 30 punktów lub świadomie nie wyrażali woli dokonania zmiany, podpisywali protokół końcowy - oznaczający zakończenie procesu negocjacji. Każdy oferent informowany był przez przewodniczących zespołów negocjacyjnych, że są to protokoły końcowe, oznaczające zakończenie negocjacji z danym oferentem, natomiast nie stanowią zobowiązania [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia do zawarcia umowy. Oferenci, którzy deklarowali wolę udziału w dalszych negocjacjach, celem zmiany miejsca w rankingu ofert, poprzez zmianę ceny za punkt rozliczeniowy podpisywali protokoły przejściowe, odzwierciedlające aktualny stan trwających negocjacji.

Podstawą dla [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w określeniu wartości zamówień dla poszczególnych postępowań konkursowych w zakresie świadczeń ogólnostomatologicznych były trzy przesłanki: liczba mieszkańców (z uwzględnieniem ubezpieczonych do 18 r. ż. oraz powyżej 18 r. ż.) danej gminy migracja zdrowotna pomiędzy gminami oraz przyjęta jednakowa kwota na leczenie stomatologiczne jednego ubezpieczonego w każdej gminie (38. 9 zł na 1 ubezpieczonego do 18 r. ż., oraz 30, 6 zł na jednego ubezpieczonego powyżej 18 r. ż.). [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia wyliczył migrację. W związku z przyjęciem zasady równego podziału środków finansowych wzrost nakładów w dużych miastach województwa [...] takich jak: C., Z., L., P., w których poziom finansowania w latach poprzednich był dużo większy niż w innych miejscowościach, na rok 2008 jest mniejszy. Powyższe założenia miały na celu wyrównanie poziomu dostępności do świadczeń stomatologicznych ubezpieczonym w [...] Oddziale Wojewódzkim Funduszu. Ponadto [...] Oddział Wojewódzki Funduszu umieścił w dniu [...] grudnia 2007 r. na stronach internetowych komunikat w sprawie gotowości do ogłoszenia w I kwartale 2008 roku postępowań uzupełniających dla tych obszarów, gdzie nie doszło do zakontraktowania pełnej liczby świadczeń zaplanowanych w oparciu o populację ubezpieczonych zamieszkujących daną gminę.

Odnosząc się do zarzutu błędnego przyznawania punktów za kwalifikacje lekarzy, organ zaznaczył, że w wyniku przeprowadzonej analizy punktacji ofert w przedmiotowym postępowaniu, stwierdzono taką nieprawidłowość w trzech ofertach, gdzie zsumowano punktację za oba następujące pytania: tj. "Czy świadczenia udzielane są przez lekarza specjalistę w dziedzinie stomatologii zachowawczej z endodoncją lub lekarza specjalistę w dziedzinie stomatologii dziecięcej?" oraz "Czy świadczenia udzielane są przez lekarza dentystę, który posiada przynajmniej I stopień specjalizacji w dziedzinie stomatologii ogólnej?". Przyznanie punktacji za powyższe pytania łącznie, jest sprzeczne z uregulowaniami zarządzenia nr 71/2007/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 27 września 2007 r. Przewaga punktowa oferentów, którym uznano obie odpowiedzi wzrosła o 8,33 pkt (punkty przeskalowane) w stosunku do tych oferentów, którzy wykazali, że posiadają minimum stopień specjalizacji z dowolnej dziedziny stomatologii bądź nie posiadają specjalizacji l ani II.

Zdaniem organu z przeprowadzonej w ramach postępowania odwoławczego analizy wynika, że pomimo naruszenia zasad naliczania punktów za kwalifikacje lekarzy przez komisję konkursową, na podstawie ponownie przeliczonego rankingu końcowego postępowania, zgodnie uregulowaniami ww. zarządzenia, tj. uwzględniającego tylko jedną z możliwych odpowiedzi, "wartość odcinająca" w rankingu końcowym tj. 72,50 pkt pozostała na tym samym poziomie. Zatem oferta skarżącej uzyskała 66,65 pkt, w dalszym ciągu nie kwalifikowałaby się do zawarcia umowy.

Organ II instancji stwierdził, że zgodnie z art. 142 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej wyżej opisanej komisja konkursowa, w części niejawnej konkursu ofert może przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia: liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej; oraz ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej. Dokonanie zmian w treści złożonej oferty w trakcie postępowania, w tym negocjacji, jest niedopuszczalne.

Forma organizacyjno-prawna podmiotu składającego ofertę, nie miała wpływu na wynik przedmiotowego postępowania. Duże podmioty w większości przypadków spełniały warunki rankingujące takie jak: dostępność do świadczeń wyrażoną udzielaniem świadczeń w soboty, posiadanie sprzętu rankingującego np. aparatu RTG. zatrudnianie przy udzielaniu świadczeń personelu lekarskiego posiadającego specjalizacje zawodowe II stopnia oraz pomocniczego (pomoce stomatologiczne/higienistki), co w sposób istotny wpływało na łączną ocenę punktową ofert.

Maksymalna wartość etatu przeliczeniowego wynosi 12 tys. punktów rozliczeniowych miesięcznie, co wynika z treści zarządzenia Nr 64/2007/DSOZ Prezesa Funduszu z dnia 20 września 2007 r. W dużych miastach, gdzie wartość złożonych ofert przekraczała znacznie wartość kwoty zamówienia, w tym również w Z., gdzie była o 210% większa od kwoty zamówienia, komisja konkursowa mając na uwadze zawarcie umów z jak największą liczbą świadczeniodawców proponowała oferentom wartość etatu przeliczeniowego wynoszącą 8 tys. punktów miesięcznie. Lekarze dentyści z C. podczas prowadzonego postępowania mając na uwadze, by wszyscy zostali zakwalifikowani do zawarcia umowy z Narodowym Funduszem Zdrowia sami zaproponowali komisji konkursowej znaczne obniżenie wartości etatu przeliczeniowego.

Pismem z dnia [...] grudnia 2008 r. skarżąca złożyła do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa NFZ Nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ Nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r.

Zarzuciła w nim rażące naruszenie przepisów prawa w tym prawa materialnego i art. 134 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 ze zm.), poprzez naruszenie zasady równego traktowania świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej oraz zasady prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

Ponadto zarzuciła rażące naruszenie przepisów art. 7, 77, 80 i 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w szczególności skarżąca podniosła naruszenie procedury konkursowej poprzez udzielenie informacji mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przetargu jednej z oferentek.

Skarżąca podniosła także, że w takim samym stanie faktycznym oraz prawnym w sprawie sygn. akt: VII SA/Wa 664/08 oraz kilku innych Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Prezesa NFZ.

Decyzją z [...] maja 2009 r. Prezes NFZ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lutego 2008 r. W uzasadnieniu stwierdził, iż w jego ocenie brak jest w przedmiotowej sprawie spełnienia przesłanek wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a., uzasadniających stwierdzenie nieważności postępowania administracyjnego.

Podkreślił, iż w ocenie organu brak naruszenia prawa w stopniu zobowiązującym do stwierdzenia nieważności, "nie wyłącza natomiast postępowania prowadzonego przez organ I instancji w związku ze złożonym przez stronę wnioskiem o wznowienie postępowania i uchylenie decyzji Nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ Nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r.".

Pismem z dnia [...] czerwca 2009 r. Skarżąca złożyła na podstawie art. 127 § 7 k.p.a. do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia wniosek o powtórne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ Nr [...].

Decyzją z dnia [..] lipca 2009 r. Prezes NFZ utrzymał w mocy decyzję z [...] maja 2009 r. Odnosząc się do zarzutu podnoszonego we wniosku o ponownie rozpatrzenie sprawy wskazał, iż przed rozstrzygnięciem postępowania konkursowego na zawarcie umów na świadczenia stomatologiczne oferenci zorganizowali spotkanie, w którym również udział wzięła oferentka z Z. D. M., którą świadczeniodawcy wybrali na swojego przedstawiciela. Na zorganizowanym spotkaniu oferenci podjęli decyzje o obniżeniu wartości etatu przeliczeniowego z 12 000 na 8 000 i wystosowali pismo do Dyrektora [...] OW NFZ z prośbą o wyrażenie zgody na zmniejszenie wartości etatu przeliczeniowego. W piśmie tym przedstawiono zaistniałą sytuację w C., gdzie wartość etatu przeliczeniowego została obniżona, w związku z czym większa liczba świadczeniodawców zakwalifikowała się do zawarcia kontraktu na udzielanie świadczeń stomatologicznych. Dyrektor [...]OW NFZ mając na względzie dobro wszystkich oferentów z Z., biorących udział w konkursie, wyraził zgodę na obniżenie etatu przeliczeniowego i przekazał pisemną zgodę D. M., będącej zarazem Przewodniczącą Komisji Stomatologicznej przy Okręgowej Izbie Lekarskiej w [...]. Ponadto komisja konkursowa przed przystąpieniem do bezpośrednich negocjacji z oferentami z terenu miasta Z., przedstawiła wszystkim oferentom zasady prowadzenia negocjacji w zakresie ustalenia liczby świadczeń i ceny za punkt rozliczeniowy, szczegółowo wskazując, jakie przesłanki skłoniły komisję do zaproponowania oferentom z Z. 8 tys. punktów na etat przeliczeniowy a nie 12 tys. punktów, jak to wynika z zarządzenia nr 64/2007/DSOZ Prezesa NFZ. Oferenci zostali poinformowani również o fakcie, że ich ewentualna propozycja zgłoszona podczas negocjacji, a dotycząca zmniejszenia wartości umowy, została uwzględniona również przez komisję konkursową. Komisja konkursowa mając na uwadze fakt zawarcia kontraktów z jak największą liczbą oferentów poinformowała o uwzględnieniu złożonej prośby jednocześnie zaznaczając, że zmiana, o której mowa wyżej, nie wpłynie na pozycję rankingową składającego ofertę. Po otrzymaniu powyższych informacji oferenci wycofali się ze składanej propozycji.

W związku z powyższym organ podkreślił, iż nie można stwierdzić naruszenia przez Fundusz zasady równego traktowania świadczeniodawców, wynikającej z zapisu art. 134 ustawy o świadczeniach. Ponadto wskazana przez skarżącą okoliczność nie miał wpływu na rozstrzygnięcie w postępowaniu konkursowym.

G. M. złożyła od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów: art. 156 § 1 pkt 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 7, 77, 80 k.p.a. a także art. 134 ustawy o świadczeniach zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ z [...] lipca 2009 r. i poprzedzającej ją decyzji z [...] maja 2009 r., jak również o unieważnienie decyzji z [...] lutego 2008 r.

W uzasadnieniu skargi podniosła, iż mimo bardzo obszernego uzasadnienia zaskarżona decyzja nie dotyka istoty problemu nie wskazuje przesłanek odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa NFZ nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. W ocenie skarżącej zbyt lakoniczne jest stwierdzenie organu, iż "w ocenie organu zaskarżone decyzje nie naruszają prawa w stopniu zobowiązującym organ do stwierdzenia nieważności". Zauważa ona nadto, iż trzy kolejne decyzje Prezesa NFZ: z [...] lutego 2008 r., [...] maja 2008 r. i [...] lipca 2009 r. zawierają niemal identyczne uzasadnienia mimo, iż pierwsza z nich została wydana w trybie odwoławczym, a dwie pozostałe – nadzwyczajnym.

Skarżąca ponownie przytoczyła argumenty na poparcie zarzutu naruszenia równości stron postępowania konkursowego poprzez udzielenie informacji istotnych dla rozstrzygnięcia przetargu jednej z oferentek.

Ponadto wskazała sygnatury akt spraw, które toczyły się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, a dotyczyły skarg związanych z tym samym konkursem ofert na świadczenia w rodzaju leczenie stomatologiczne (...) prowadzonym w Z. Podkreśliła, iż we wskazanych sprawach WSA uznał, iż sposób przeprowadzenia konkursu rażąco naruszył prawo.

Na marginesie skarżąca dodała, iż nie jest zrozumiałe stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż decyzja ta "nie wyłącza natomiast postępowania prowadzonego przez organ I inst. w związku ze złożonym przez stronę wnioskiem o wznowienie postępowania i uchylenie decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Woj. NFZ nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r.".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc raz jeszcze, iż brak w sprawie jakichkolwiek naruszeń mogących skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji wydanych w postępowaniu administracyjnym dotyczących odwołania skarżącej G. M. od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego.

Organ dodatkowo wyjaśnił (pismo z [...] listopada 2009 r.) iż skarżąca nie składała do Centrali NFZ wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Prezesa NFZ nr [...] z [...] lutego 2008 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, zauważył, co następuje.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z poźn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sad naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Ponadto Sąd Administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego.

Przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - w niniejszej sprawie zainicjowanego wnioskiem G. M. z [...] grudnia 2008 r. - jest, jak podkreśla B. Adamiak,: "rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego zgodnego z przepisami, głównie materialnego prawa administracyjnego, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej materialnej, a zatem jej prawidłowości, pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne. W postępowaniu tym organ nie może jednak przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. W przeciwieństwie do pozostałych dwóch trybów postępowania nadzwyczajnego, w postępowaniu w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej" (B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001, z. 8, s. 31).

W myśl art. 156 § 1 k.p.a. "Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa".

W ocenie Sądu Prezes NFZ nie dokonał właściwej oceny sprawy administracyjnej w kontekście przesłanek stwierdzenia nieważności, naruszając tym samym normy procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie wymaga podkreślenia, iż postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, w tym postępowania w przedmiocie konkursu ofert, prowadzone jest na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 ze zm.). Nie jest ono postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (porównaj postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2006r., w. sprawie II GSK 186/06, ONSA i WSA 2007/4/101).

Nie mają zatem w tym postępowaniu zastosowania zasady wynikające z kodeksu postępowania administracyjnego.

Postępowanie administracyjne - dwuinstancyjne i oparte na procedurze wynikającej z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego rozpoczyna się dopiero po złożeniu przez świadczeniodawcę w trybie art. 154 tej ustawy odwołania od rozstrzygnięcia komisji. Zatem zasady procedury administracyjnej zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego mają zastosowanie do postępowania zainicjowanego przewidzianym w tym przepisie odwołaniem.

Jak wskazała skarżąca we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie sprecyzowała w treści skargi, w sprawie administracyjnej, której przedmiotem było rozstrzygnięcie konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w latach 2008 - 2010 w rodzaju: leczenie stomatologiczne, w zakresie: świadczenia ogólnostomatologiczne, w tym kwota na świadczenie protetyczne - zakres skojarzony z [...] na terenie powiatu Z., wpłynęło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjne w Warszawie szereg skarg oferentów, co do których rozstrzygnięcie konkursu było negatywne. Podkreślenia wymaga, iż o ile rozstrzygnięcie konkursu z dnia [...] grudnia 2007 r. było wspólne dla wszystkich oferentów, to procedura administracyjna tocząca się później, na skutek odwołań niektórych z nich, skutkowała wydaniem oddzielnych decyzji, w stosunku do każdego z odwołujących się oferentów.

I tak, w sprawie, która toczyła się przed WSA w Warszawie pod sygn. akt: VII SA/Wa 1845/08 kontrolowana była decyzja Prezesa NFZ z [...] lutego 2008 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora [...] OW NFZ nr [...] z [...] grudnia 2007 r, nie uwzględniającą odwołania skarżącej –S. w Z. od rozstrzygnięcia konkursu ofert; w sprawie sygn. akt: VII SA/Wa 663/08 kontrolowana była decyzja Prezesa NFZ z [...] lutego 2008 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora [...] OW NFZ nr [...] z [...] grudnia 2007 r., nie uwzględniającą odwołania skarżącej B. B. od rozstrzygnięcia konkursu ofert; w sprawie sygn. akt: VII SA/Wa 664/08 kontrolowana była decyzja Prezesa NFZ z [...] lutego 2008 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora [...] OW NFZ nr [...] z [...] grudnia 2007 r., nie uwzględniającą odwołania skarżącej "S." Sp.j. NZOS od rozstrzygnięcia konkursu ofert; w sprawie sygn. akt: VII SA/Wa 660/08 kontrolowana była decyzja Prezesa NFZ z [...] lutego 2008 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora [...] OW NFZ nr [...] z [...] grudnia 2007 r., nie uwzględniającą odwołania skarżącego – S. [...] w Z. od rozstrzygnięcia konkursu ofert. Tymczasem procedura administracyjna w sprawie rozstrzygnięcia konkursu ofert w odniesieniu do skarżącej obejmowała decyzję Prezesa NFOZ z [...] lutego 2008 r. nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora [...] OW NFZ nr [...] z [...] grudnia 2007 r. - nie uwzględniającą odwołania skarżącej od rozstrzygnięcia konkursu ofert. Skarżąca nie wniosła skutecznej skargi we własnej sprawie. We wszystkich wyżej wymienionych sprawach WSA uchylił zaskarżone decyzje Prezesa NFZ.

Sąd doszedł do przekonania, iż przedmiotem sprawy administracyjnej, która toczyła się na skutek zakończonego postępowania konkursowego, było rozstrzygnięcie konkursu. Wniesienie odwołań od rozstrzygnięcia z dnia [...] grudnia 2007 r. przez poszczególnych oferentów nie inicjowało nowych spraw administracyjnych w znaczeniu materialnoprawnym.

Sąd stwierdził nadto, iż oddzielne rozpatrzenie odwołań i wydanie odrębnych decyzji w odniesieniu do każdego z odwołujących się oferentów spowodowało, że każda decyzja podjęta po pierwszej decyzji podjętej w sprawie była kolejną decyzją administracyjną wydaną w tej samej instancji, w tej samej sprawie.

Z orzecznictwa sądowoadministracyjnego natomiast wynika, że w przypadku równoległego wniesienia odwołań przez dwie lub więcej stron postępowania - organ powinien rozpoznać sprawę merytorycznie, wydając decyzję w stosunku do wszystkich stron (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lutego 1999 r. sygn. akt: I SA/Gd 737/97 - LEX Nr 38675). Sąd, wykraczając poza granice skargi, do czego jest uprawniony na mocy art. 134 § 1 p.p.s.a., doszedł do przekonania, iż organ w sposób niedostatecznie wnikliwy ocenił postępowanie administracyjne poprzedzające wniosek o stwierdzenie nieważności przez skarżącą i nie dokonał właściwej oceny sprawy, której przedmiotem jest rozstrzygnięcie postępowania konkursowego. Pominął fakt nie zapewnienia udziału (równoczesnego, w ramach jednego toczącego się postępowania administracyjnego) wszystkich podmiotów mających w tym rozstrzygnięciu interes prawny.

Należy podkreślić, iż podstawą uchylenia decyzji administracyjnych w wyżej wymienionych i opisanych sprawach, które toczyły się przed WSA w Warszawie w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert, w którym brała udział skarżąca, było stwierdzenie szeregu wad proceduralnych kontrolowanych decyzji, w tym naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. i art. 7 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięć. Organ rozpoznając sprawę niniejszą również nie odniósł się w sposób należyty do argumentacji podnoszonej przez G. M. Jest to tym bardziej niezrozumiałe, że w odwołaniu od decyzji I instancji skarżąca sygnalizowała, iż z powodu uchybień proceduralnych WSA uchylił analogiczną decyzję zapadłą w stosunku do innego oferenta, co obligowało do bardziej wnikliwego ustosunkowania się do zarzutów skarżącej w kontekście zarzucanego rażącego naruszenia prawa.

Reasumując, podstawą uchylenia kontrolowanych w niniejszym postępowaniu decyzji Prezesa NFZ decyzji było stwierdzenie wady proceduralnej postępowania administracyjnego toczącego się na skutek wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności, które mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, w postaci pominięcia faktu tożsamości postępowania administracyjnego prowadzonego odrębnie w stosunku do poszczególnych stron tego samego postępowania. W rezultacie w każdym z odrębnie prowadzonych postępowań – w tym w sprawie skarżącej - naruszone zostały uprawnienia pozostałych podmiotów posiadających interes prawny w rozstrzygnięciu konkursu ofert.

Nadto Sąd wziął pod uwagę wyżej powołane wyroki WSA w Warszawie uchylające decyzje administracyjne wydane w stosunku do pozostałych oferentów, wskazujące na liczne – i poważne - wady proceduralne zawarte w tych decyzjach. Należało zbadać, czy zarzuty przyjęte jako podstawa uchylenia decyzji na mocy ww. wyroków WSA odnoszą się w tym samym stopniu do analogicznej decyzji wydanej w stosunku do skarżącej oraz – ewentualnie – czy naruszenie prawa ma w tym przypadku charakter rażący.

Sąd uznał, iż pominięcie obydwu powyższych kwestii w postępowaniu zainicjowanym przez skarżącą wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji mogło mieć istotny wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie. Organ naruszył tym samym przepisy art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. w kontekście przesłanki z art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a. w sposób uzasadniający uchylenie obydwu zaskarżonych decyzji.

Ponownie rozpoznając sprawę Prezes NFZ ustali w pierwszej kolejności, czy zaistniałe naruszenia prawa są do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym (przesłanka "rażącego" naruszenia prawa). Podda on następnie ocenie prawidłowość postępowania administracyjnego w sprawie rozstrzygnięcia postępowania konkursowego w kontekście art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a. z uwzględnieniem poglądów prawnych wyrażonych w niniejszym wyroku.

Z uwagi na powyższe, na mocy art. 145 § 1 ust. 1 lit. c. Sąd orzekł, jak w sentencji.

Stwierdzając, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu, Sąd działał na podstawie art. 152 p.p.s.a.