Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1459/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
659
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Przewlekłość postępowania
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant asystent sędziego L.S. po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 9 marca 2017 r. sygn. akt II SAB/Op 62/16 w sprawie ze skargi A.K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji w sprawie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 marca 2017 r. sygn. akt II SAB/Op 62/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji w sprawie zasiłku celowego, (1) stwierdził przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], (2) stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, (3) wymierzył Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] grzywnę w wysokości 300 złotych.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu A.K. zarzucił Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] , dalej jako "SKO" lub "Kolegium", m.in. przewlekłość w prowadzonym postępowaniu z zakresu pomocy społecznej, dotyczącym rozpoznania odwołania w sprawie przyznania zasiłku celowego. Przedmiotowa sprawa zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II WSA z dnia 17 sierpnia 2016 r., podjętym na podstawie art. 57 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." została wyłączona ze sprawy II SA/Op 357/16 (sprawy ze skargi A.K. na decyzję SKO z dnia [...] maja 2016 r. w przedmiocie zasiłku celowego) i została zarejestrowana pod sygnaturą II SAB/Op 62/16.

A.K. wnioskiem z dnia [...]lutego 1015 r. zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], dalej jako "OPS", o przyznanie zasiłku celowego na zakup żywności i opału. Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Kierownik OPS przyznał wnioskodawcy zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup opału w kwocie 200 zł, jednorazowo. Od powyższej decyzji A.K. wniósł odwołanie, w wyniku rozpatrzenia którego SKO stwierdziło, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie, po czym uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia – wydając w dniu [...] maja 2015 r. decyzję kasacyjną nr [...].

Wskazana wyżej decyzja Kolegium z dnia [...] maja 2015 r. była przedmiotem zaskarżenia w sprawie o sygnaturze II SA/Op 356/15, w której WSA w Opolu wyrokiem z dnia 17 grudnia 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję. Doręczenie organowi prawomocnego orzeczenia wraz ze zwrotem akt administracyjnych nastąpiło [...] lutego 2016 r. Następnie, SKO pismem z dnia [...] marca 2016 r. zawiadomiło skarżącego, że w związku z wyrokiem WSA z dnia 17 grudnia 2015 r. oraz wyrokiem z dnia 8 grudnia 2015 r. w sprawie sygn. akt II SA/Op 357/15, uchylającym decyzję SKO z dnia [...] maja 2015 r., sprawa odwołań od ww. decyzji nie może zostać rozpatrzona w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. Kolegium wskazało, że przyczyną niedotrzymania terminu są trudności organizacyjne wynikające ze zbyt dużego wpływu spraw w stosunku do obsady kadrowej, podając jednocześnie, że sprawy zostaną rozpatrzone w terminie do dnia 29 kwietnia 2016 r.

W następstwie powyższego, skarżący pismem z dnia [...] marca 2016 r. zaadresowanym do Prezesa SKO złożył skargę na opieszałość i bezczynność urzędników rozpatrujących jego sprawę.

W odpowiedzi, skarżący uzyskał informację z dnia [...] kwietnia 2016 r., podpisaną przez Prezesa SKO, iż sprawy zostaną rozpatrzone do dnia [...] kwietnia 2016 r., a uzasadnienie podjętych rozstrzygnięć zostanie sporządzone w ciągu 21 dni roboczych, licząc od daty rozstrzygnięcia wydanego na posiedzeniu składu orzekającego. Jednakże pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r., zawiadomiono stronę, że przedmiotowe sprawy zostaną rozpatrzone w terminie do dnia [...] maja 2016 r., po czym w protokole sporządzonym w dniu [...] maja 2016 r. wskazano, że zespół orzekający SKO postanowił utrzymać w mocy decyzję Kierownika OPS z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie przyznania stronie zasiłku celowego. Decyzja SKO z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], została doręczona skarżącemu w dniu [...] czerwca 2016 r.

W odpowiedzi na skargę na przewlekłe prowadzenia postępowania przez SKO - organ ten wniósł o jej odrzucenie, wobec niespełnienia przez skarżącego wymogu formalnego, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a., w postaci braku wezwania organu do usunięcia prawa.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu (dalej: WSA) uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie skarżący, przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, dopełnił wymogu wyczerpania środków zaskarżenia - kierując do Prezesa SKO pismo z dnia [...] marca 2016 r., zarzucając organowi bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania i podnosząc, że przez ponad rok nie zostało rozpoznane jego odwołanie od decyzji OPS w [...]. WSA zaznaczył, że wprawdzie skarżący przed złożeniem skargi do Sądu wniósł do organu, zamiast wezwania do usunięcia naruszenia prawa, pismo nazwane "skargą na bezczynność urzędników SKO", to jednak w jego ocenie uznać należało, że został wyczerpany tryb zaskarżenia na etapie postępowania administracyjnego. WSA zaakcentował, iż skarżący działał bez zawodowego pełnomocnika, a z treści ww. pisma wyraźnie wynikało, że strona kwestionowała przewlekłe załatwienie jego sprawy dotyczącej oczekiwanej pomocy w postaci zasiłku na zakup opału i żywności. Skoro skarga została wniesiona z zachowaniem środka zaskarżenia, o którym mowa w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2016 poz. 23 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", to spełniono przesłankę, o której mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a.

Przystępując do merytorycznej oceny zasadności skargi, WSA podkreślił, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania. Następnie wyjaśnił, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania administracyjnego wystąpi wówczas gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopień zawiłości sprawy, jej charakter, wymagania proceduralne wynikające z k.p.a. oraz przepisów odrębnych. Przy czym ocena, czy postępowanie przed organem administracji publicznej trwa dłużej niż to konieczne dokonywana musi być na podstawie zarówno charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy.

Sąd I instancji dokonał dokładnej analizy akt sprawy i stanu faktycznego, po czym wysnuł wniosek, iż pomiędzy kolejnymi czynnościami organu zachodziły przerwy, które w ocenie Sądu, uznać należy za wykonywane bez należytej dynamiki. Takie działanie organu, zdaniem Sądu, nie prowadziło do załatwienia sprawy w rozsądnych terminach przewidzianych prawem. Wobec powyższego, WSA doszedł do przekonania, że w sprawie niniejszej zaistniała przewlekłość w postępowaniu organu. Wskazał też, iż co prawda w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego organ odwoławczy zwrócił się do organu pierwszej instancji o informację, która została mu przekazana w ciągu siedmiu dni, co jednak w żaden sposób nie może usprawiedliwić prowadzenia postępowania przez Kolegium przez kolejny miesiąc, tj. od [...] kwietnia 2016 r. do dnia [...] maja 2016 r. Sąd I instancji uznał, że nie można zaakceptować takiego działania organu odwoławczego, zwłaszcza biorąc pod uwagę, że sprawa niniejsza dotyczy niezmiernie istotnych dla strony, świadczeń z pomocy społecznej, które z natury swej winny być objęte szczególnym staraniem organów. Nadto zwrócił uwagę, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie toczy się w istocie od 2015 r., zaś w postępowaniu odwoławczym nie były prowadzone, po myśli art. 136 k.p.a. czynności usprawiedliwiające przekroczenie terminu rozpoznania odwołania wynikającego z art. 35 § 3 k.p.a. Oceniając z kolei charakter stwierdzonej przewlekłości w prowadzeniu postępowania, WSA uznał, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, bowiem działanie organu odwoławczego w sposób niewątpliwy i oczywisty pozostawało w sprzeczności z obowiązkiem podejmowania czynności zmierzających bezpośrednio do zakończenia w terminie rozpoznawanej sprawy administracyjnej. W szczególności nie zaistniały w niniejszej sprawie przesłanki do przedłużenia postępowania, a mające uzasadnienie w stopniu skomplikowania sprawy, w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, czy w ilości wniosków procesowych składanych przez stronę. Oprócz powyższych wniosków, WSA z urzędu wymierzył Kolegium grzywnę na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodło Kolegium, zaskarżając go w całości i zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 35 § 5 k.p.a. polegające na przyjęciu przez Sąd, że:

a) w przedmiotowej sprawie była podstawa do stwierdzenia przewlekłego prowadzenia przez Kolegium postępowania, podczas gdy Sąd nie uwzględnił okoliczności przedłużenia terminu rozpatrzenia sprawy z przyczyn niezależnych od organu i nie uzasadnił na czym polega zarzucana przewlekłość postępowania, ograniczając się do gołosłownej konstatacji o braku "należytej dynamiki" i "niedochowaniu należytej staranności" w takim zorganizowaniu postępowania, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie,

b) przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ organ odwoławczy nie podjął czynności zmierzających bezpośrednio do zakończenia w terminie rozpoznawanej sprawy, a jej nieskomplikowany charakter i brak konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego nie uzasadniał takiego działania, podczas gdy Kolegium, zobligowane do rozstrzygnięcia sprawy we własnym zakresie, zgodnie z zaleceniami wyroku WSA w Opolu z 17.12.2015 r. sygn. akt II SA/Op 356/15, uznało za konieczne uzupełnienie materiału dowodowego we własnym zakresie (art. 136 k.p.a.), a tym samym odroczenie terminu rozpatrzenia odwołania,

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 149 § 2, z art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na uzasadnieniu wymierzenia grzywny w wysokości 300,00 zł ustaniem stanu bezczynności, podczas gdy w niniejszej sprawie stan bezczynności w ogóle nie zachodził, ponieważ skarga na przewlekłość postępowania została wniesiona wraz ze skargą na decyzję Kolegium z [...].05.2016 r. nr [...] oraz na ograniczeniu się do wskazania ustawowej przesłanki (przewlekłości) wymierzenia grzywny, bez wyjaśnienia jakie szczególne okoliczności przemawiały za tym, by grzywnę wymierzyć.

W oparciu o powyższe zarzuty Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Opolu do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz Kolegium kosztów postępowania według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A.K. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), dalej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej, które wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że - jak wyżej wskazano - stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

W tym miejscu należy zaznaczyć, iż wniesiona skarga kasacyjna zarzuca wyłącznie naruszenie przepisów postępowania, czyli opiera się wyłącznie na podstawie kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Wskazać więc należy, że dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest co do zasady wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Podstawą skargi kasacyjnej może być m.in. "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami p.p.s.a., co oczywiście może wiązać się z zarzutami naruszenia k.p.a. w sposób pośredni. Ocena skuteczności zarzutów ich naruszenia uzależniona jest od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych – jego zdaniem – przepisów postępowania sądowego, a nie przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacji ustawy p.p.s.a. i ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Z tego punktu widzenia istotne jest zatem, aby skarżący zawarł w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania. Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest bowiem przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Proces ten obejmuje: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów, kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania przez pryzmat przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie do uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" z 2010 r., nr 5-6, s. 267 i nast.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej nie mogły zostać uwzględnione.

Pierwszy ze wskazanych zarzutów dotyczył naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 35 § 5 k.p.a.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., to stwierdzić należy, że jest on w sposób oczywisty bezpodstawny. Po pierwsze przepis ten ma charakter wynikowy, a więc jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Po drugie przepis ten nie był stosowany przez Sąd I instancji, a tym samym nie mógł być naruszony. Po trzecie wreszcie w przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania przepis ten w ogóle nie mógł być stosowany (nawet potencjalnie), gdyż podstawą prawną wyrokowania sądu administracyjnego w tym zakresie są przepisy art.149 p.p.s.a. (w przypadku uwzględnienia skargi) i art.151 (w przypadku nieuwzględnienia skargi).

Przepisy art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a., jako przepisy ogólne, które także mają charakter wynikowy, określają kompetencje sądów pierwszej instancji w fazie orzekania i mogą stanowić podstawę kasacyjną jedynie w powiązaniu z innymi przepisami procesowymi, przy czym – dla skuteczności zarzutu naruszenia tego rodzaju przepisów – zarzut naruszenia tych innych przepisów postępowania musiałby być zarzutem skutecznym. Artykuł 149 § 1 pkt 3 stanowi, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei art. 149 § 1a stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. I tak też - zgodnie z treścią tych przepisów - orzekł Sąd I instancji.

Kolejny, podany jako naruszony, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku i ma charakter formalny. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie spełnia określonych w nim warunków. Jednakże uzasadnienie zaskarżonego wyroku w niniejszej sprawie spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, podano zarzuty sformułowane w skardze, stanowisko organu oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na prześledzenie toku rozumowania WSA i poznanie motywów, jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie w sprawie. Podkreślenia wymaga, iż za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego lub procesowego. Fakt reprezentowania odmiennego poglądu prawnego przez skarżącego kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Ostatni wskazany przepis, tj. art. 35 § 5 k.p.a. stanowi, że do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. W ocenie NSA ustalenia poczynione przez WSA zasługują na aprobatę. Słusznie bowiem Sąd I instancji przyjął, że w przedmiotowej sprawie zaistniała podstawa do stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania przez SKO. Jak zasadnie uznał sąd I instancji, w sprawie nie zachodziły przesłanki implikujące konieczność przedłużenia postępowania, gdyż nie była ona skomplikowana i nie zachodziła potrzeba rozpatrywania wniosków procesowych zgłaszanych przez stronę. Po otrzymaniu w dniu [...] lutego 2016r. przez SKO w [...] prawomocnego wyroku WSA z 17 grudnia 2015r., sygn. akt II SA/Op 356/15 Kolegium pismem z dnia [...] marca 2016r. poinformowało skarżącego, że nie jest w stanie załatwić jego odwołania ze względu na zbyt duży wpływ spraw w stosunku do obsady kadrowej i że sprawa zostanie załatwiona do [...] kwietnia 2016r. Dopiero w dniu [...] kwietnia 2016r. Kolegium zwróciło się do organu I instancji z pismem o uzupełnienie materiału dowodowego, a stosowna odpowiedź wpłynęła w dniu [...] maja 2016r. Jednocześnie pismem z dnia [...] kwietnia 2018r. ponownie przedłużono termin załatwienia sprawy do [...] maja 2016r. Wprawdzie na posiedzeniu składu orzekającego SKO w dniu [...] maja podjęto decyzję w sprawie nr [...], jednak z adnotacji na niej można wnioskować, że wysłano ją dopiero [...] maja 2016r. Zatem jedynie okresu od [...] kwietnia do [...] maja 2016r. można było nie wliczać do terminu rozpatrzenia odwołania sprawy. Podkreślić jednak należy, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku z 17 grudnia 2015r., sygn. akt II SA/Op 356/15 jasno wskazał, że "w postępowaniu przed organem pierwszej instancji wyjaśnione zostały wszystkie zasadnicze kwestie istotne dla rozpoznania sprawy o przyznanie skarżącemu zasiłku celowego i podjęcia w tym przedmiocie merytorycznego rozstrzygnięcia. Z akt administracyjnych wynika, że niewątpliwie skarżący wstąpił z wnioskiem o przyznanie zasiłku celowego na zakup opału. Bezsprzecznie ustalono sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową wnioskodawcy, co zostało ujęte w kwestionariuszu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Potwierdzono, że skarżący spełnia warunki do przyznania pomocy społecznej wynikające z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy. Wyjaśniono więc wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku skarżącego o przyznanie zasiłku celowego. Na podstawie zgromadzonych dowodów organ odwoławczy mógł zatem dokonać oceny wskazanych we wniosku potrzeb strony, w kontekście możliwości oraz zasadności ich zaspokojenia w ramach pomocy społecznej i mógł podjąć w sprawie merytoryczne rozstrzygnięcie. W przedmiotowej sprawie Kolegium nie wskazało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, aby poza ustalonymi przez organ pierwszej instancji, istniały jeszcze jakieś inne, istotne dla rozstrzygnięcia, okoliczności wymagające wyjaśnienia. (...) W ocenie Sądu, sformułowane w zaskarżonej decyzji argumenty nie dawały podstaw do stwierdzenia, że w sprawie zaistniały przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. Organ odwoławczy nie wykazał, że postępowanie wymaga uzupełnienia w zakresie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, jak i nie wyjaśnił, z jakiej przyczyny nie mógł dokonać ustaleń na podstawie zebranych dowodów. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika też, w jakim zakresie materiał dowodowy wymaga uzupełnienia, jak również, że jego uzupełnienie przekracza kompetencje organu odwoławczego. W istocie, organ odwoławczy uchylił się od ponownego rozpoznania sprawy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego i wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 15 K.p.a."

Pomijając zresztą kwestię potrzeby uzupełnienia materiału dowodowego przez SKO, to żądane przez Kolegium w piśmie z dnia [...] kwietnia 2018 r. informacje powinny być zawarte już w aktach sprawy przesłanych Kolegium przez organ I instancji. Kwestia ta wymaga podjęcia systemowych działań przez Kolegium, tak aby przesyłane wraz ze środkami zaskarżenia akta spraw były kompletne tj. zawierały wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy materiały, zwłaszcza te, które są podstawą rozstrzygnięcia i sporządzonego przez organ I instancji uzasadnienia aktu administracyjnego.

Zatem nie sposób się zgodzić z uzasadnieniem skargi kasacyjnej, że informacja udzielona skarżącemu o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy z uwagi na trudności organizacyjne wynikające ze zbyt dużego wpływu spraw w stosunku do obsady kadrowej Kolegium, obiektywnie uzasadniała przedłużenie załatwienia odwołania.

Otóż realizacja kompetencji organu jest jego prawnym obowiązkiem. Od obowiązku tego nie zwalniają organu trudności obiektywne jak na przykład brak etatów, trudności lokalowe lub nawet brak środków pieniężnych. Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że wskazywane przez organ przyczyny przedłużenia terminu rozpoznania sprawy, dotyczące niewystarczającej (w ocenie organu) obsady personalnej w stosunku do ilości prowadzonych spraw, nie mogą być postrzegane jako "przyczyny niezależne od organu" w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a. Przepis ten dotyczy bowiem obiektywnych zdarzeń zewnętrznych i niezależnych od organu. Jako przykłady takich zdarzeń w doktrynie i orzecznictwie podaje się działania sił przyrody oraz działania innych organów, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2017 r., II OSK 521/16). Zatem z przewlekłością postępowania będziemy mieli do czynienia wówczas, gdy wprawdzie nie miną termin do załatwienia sprawy (czy to wynikający z art.35 k.p.a., czy też wskazany przez organ w trybie art. 36 k.p.a.), lecz dotychczasowe postępowanie jest prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, mnożenie czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy bądź czynności pozorne. Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania oznacza takie działanie organu (opieszałe, niesprawne, nieskuteczne, pozorne), które nie prowadzi do niezwłocznego załatwienia sprawy lub w terminach prawem przewidzianych, jak również nieuzasadnione przedłużanie przez organ terminu załatwienia sprawy. Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Co więcej jak wynika z akt, protokołu posiedzenia SKO, oraz metryki sprawy decyzja została wydana przez organ w dniu [...] maja 2016r. (a więc już w tym dniu powinna przybrać postać materialną tj. być wydana w formie pisemnej zgodnie z art.14 § 1 k.p.a. i zawierać wszystkie elementy z art.107 § 3 k.p.a.). Tymczasem "przyjęcie projektu uzasadnienia przez przewodniczącego składu" nastąpiło dopiero w dniu 23 maja 2016r., a przyjęcie decyzji do Kancelarii i jej wysyłka w dniu 9 czerwca 2016r. Regulamin organizacyjny Kolegium nie może być podstawą prawną wydania decyzji administracyjnej, jak również nie może kształtować odmiennie procedury administracyjnej, która została uregulowana w k.p.a. Brak jest więc jakichkolwiek podstaw ustawowych do przyjmowania z powołaniem się na regulamin organizacyjny, że uzasadnienie decyzji zostanie sporządzone w terminie 21 dni roboczych licząc od daty rozstrzygnięcia (pismo Prezesa SKO z [...] kwietnia 2016r.). Podkreślić należy, że sposób organizacji pracy organu, zapewnienie jego sprawnego, efektywnego i właściwego funkcjonowania należy do Prezesa Kolegium.

Zatem w ocenie NSA, Sąd I instancji dokonał dokładnego i rzeczowego wyjaśnienia, że zarzucana przewlekłość postępowania miała miejsce, jak również wskazał on dlaczego uznał, że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Drugi zarzut dotyczył naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 149 § 2, art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a.

Po pierwsze należy wskazać, że zarzuty te są nieuzasadnione z wyżej wskazanych powodów, zwłaszcza odnośnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. Po drugie są one nieuzasadnione zdaniem NSA, także w tym kontekście, tj. wymierzenia grzywny uzasadnienie WSA zostało sporządzone w sposób prawidłowy. Artykuł 149 § 2 p.p.s.a. stanowiący, że Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6, jest przepisem ogólnym, określającym kompetencje sądów pierwszej instancji w fazie orzekania. Podkreślić w tym miejscu należy, że rozstrzygnięcie w przedmiocie grzywny zasądzanej w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny i jest zależne wyłącznie od uznania sądu, o czym świadczy użycie czasownika "może", przy czym możliwość jego podjęcia istnieje jedynie w przypadku uwzględnienia skargi. Ustawodawca pozostawił zatem sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę orzeczenia grzywny. Natomiast w przypadku skorzystania przez sąd z tej instytucji, wskazany przepis nie zawiera żadnych przesłanek, którymi miałby kierować się sąd ustalając wysokość grzywny. Zdaniem NSA orzeczona grzywna jest właściwa w stosunku do zaistniałej przewlekłości. Przy czym grzywna sama w sobie ma charakter przede wszystkim dyscyplinujący i prewencyjny. W realiach przedmiotowej sprawy nie sposób odmówić słuszności jej wymierzenia i jest ona adekwatna do stwierdzonego stanu faktycznego. Nadto Sąd I instancji wyjaśnił w sposób wystarczający podstawy do uznania, że w sprawie doszło do przewlekłości, jak też, że zasadne było wymierzenie organowi grzywny, wskazując także cele, jakie ma spełniać możliwość nałożenia na organ grzywny. Prawidłowo zatem Sąd I instancji zastosował normę wynikającą z art. 149 § 2 p.p.s.a.

Nadto przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. mógłby zostać naruszony, gdyby Sąd I instancji na przykład przesłuchał świadków lub oparł swe rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który zawarty jest w aktach sprawy. Tymczasem podstawą orzekania przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie był materiał dowodowy zgromadzony i przedstawiony przez organ administracyjny w ramach przedmiotowego postępowania. Nie można zatem zarzucić Sądowi I instancji, że orzekł w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy.

Wobec powyższego uznać należy, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił charakter zaistniałej przewlekłości i zasadnie orzekł, jak w sentencji wyroku. Tym samym stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Wniosek o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącego z tytułu pomocy udzielanej z urzędu zostanie rozpoznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w postępowaniu uregulowanym w przepisach art.254 § 1 w zw. z art. 258-262 p.p.s.a.