Postanowienie Składu Siedmiu Sędziów NSA, sygn. akt OSA 2/02
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2002-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Zagospodarowanie przestrzenne
Powołane przepisy: article: art. 97 ust. 3, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 grudnia 1995 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządzie terytorialnym.
article: art. 35
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 października 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.
article: art. 34 ust. 1-2, art. 35
journal: Dz.U. 1995 nr 74 poz. 368
law: Ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
Teza: 1. Skarga, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ przysługuje także na zarządzenie komisarza rządowego powołanego na podstawie art. 97 ust. 3 tej ustawy, w sytuacji gdy doszło do zawieszenia organów gminy i ustanowienia zarządu komisarycznego.

2. Wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, określone w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały - jednokrotnie, następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu tego przepisu.

TEZY

1. Skarga, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ przysługuje także na zarządzenie komisarza rządowego powołanego na podstawie art. 97 ust. 3 tej ustawy, w sytuacji gdy doszło do zawieszenia organów gminy i ustanowienia zarządu komisarycznego.

2. Wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, określone w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały - jednokrotnie, następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu tego przepisu.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2002 r. przy udziale Ryszarda Walczaka prokuratora Prokuratury Krajowej na rozprawie sprawy ze skargi Spółdzielni Budowy Domów Jednorodzinnych "U" w W. na zarządzenie Komisarza Rządowego dla Gminy K.-J. z dnia 26 maja 1994 r., (...) w przedmiocie uchylenia uchwał dotyczących uproszczonego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Cz. postanawia: - odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

Spółdzielnia Budowy Domów Jednorodzinnych "U." w W. w dniu 19 lipca 2001 r. wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na zarządzenie (...) Komisarza Rządowego dla Gminy K.-J. z dnia 26 maja 1994 r. w sprawie uchylenia uchwały Nr 203/I/46/93 Rady Gminy K.-J. z dnia 2 lipca 1993 r. w sprawie uchwalenia planu uproszczonego wsi C. w gminie K.-J. oraz uchylenia uchwały Nr 215/I/47/93 Rady Gminy K.-J. z dnia 9 sierpnia 1993 r. w sprawie zmiany uchwały Nr 203/I/46/93 Rady Gminy K.-J. z dnia 2 lipca 1993 r. w sprawie uchwalenia planu uproszczonego wsi C. W skardze, wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1, 2a, 3 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./, Spółdzielnia wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia.

W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółdzielnia podniosła, że uchylone przez Komisarza Rządowego uchwały Rady Gminy K.-J. dotyczące uproszczonego planu zagospodarowania przestrzennego wsi C. zostały podjęte na podstawie ustawy z dnia 4 października 1991 r. o zmianie niektórych warunków przygotowania inwestycji budownictwa mieszkaniowego w latach 1991-1995 oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 103 poz. 446/ i stanowiły podstawę podjęcia przez Spółdzielnię w 1993 r. działalności inwestycyjnej polegającej na budowie osiedla domów jednorodzinnych na gruntach stanowiących własność Spółdzielni we wsi C. Uchylenie uchwał zaskarżonym zarządzeniem nastąpiło bez podania przekonujących powodów społeczno-gospodarczych oraz z rażącym naruszeniem przepisów ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 17 poz. 99 ze zm./ oraz powołanej ustawy z dnia 4 października 1991 r. o zmianie niektórych warunków przygotowania inwestycji budownictwa mieszkaniowego w latach 1991-1995 (...), a także porozumień i umów zawartych przez Spółdzielnię z Zarządem Gminy K.-J. Na skutek uchylenia uchwał Spółdzielnia nie może realizować celów statutowych, gdyż wstrzymano wydawanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu członkom Spółdzielni, co uniemożliwia uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto Skarżąca Spółdzielnia podniosła w skardze, że zaskarżone zarządzenie nie zostało ogłoszone w wymaganej formie, a także nie zostało przedstawione wojewodzie.

Rada Miejska K.-J. w odpowiedzi na skargę /pismo z dnia 6 września 2001 r./ wnosiła o odrzucenie skargi, ewentualnie o oddalenie skargi, podnosząc następujące argumenty.

Zgodnie z brzmieniem art. 101 ust. 1, 2a, 3 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym zaskarżyć do sądu administracyjnego można tylko uchwałę podjętą przez organ gminy. W rozpatrywanej sprawie przepis ten nie może mieć zastosowania, gdyż komisarz rządowy nie jest organem gminy a akty przez niego wydawane nie są uchwałami organu gminy. W drodze wykładni, zdaniem organu, nie można wypełnić tej luki w obowiązującym prawie. Z tych samych przyczyn wezwania Spółdzielni do usunięcia naruszenia interesu prawnego, kierowane do Rady, nie mogły być skuteczne, ponieważ takie wezwanie może dotyczyć wyłącznie uchwał organów gminy. Zaskarżone zarządzenie zostało przesłane do radców prawnych Wojewody W., który nie podjął środków prawnych w trybie nadzoru. Podpisanie listu intencyjnego i umowa partycypacyjna zawarta przez Spółdzielnię z Gminą, mają charakter czynności cywilnoprawnych i nie mają żadnego znaczenia w tej sprawie. Ponadto podniesiono, że prace nad planem zagospodarowania przestrzennego są w toku. Dodatkowo w piśmie procesowym Rada Miejska K.-J. podniosła, że skarga została w tej sprawie wniesiona ponownie, co powinno skutkować jej odrzuceniem jako niedopuszczalnej. Wcześniej skarga została odrzucona przez NSA postanowieniem z dnia 4 grudnia 2000 r. /IV SA 2313/99/. Poza tym strona skarżąca nie wykazała na czym polega naruszenie jej interesu prawnego lub uprawnienia przez wydanie zaskarżonego zarządzenia (...) z dnia 26 maja 1994 r. Argumentacja podniesiona w skardze wskazuje jedynie na istnienie interesu faktycznego. Spółdzielnia nie wykazała również, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Zarzuty naruszenia przepisów ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym i ustawy z dnia 4 października 1991 r. o zmianie niektórych warunków przygotowania inwestycji budownictwa mieszkaniowego w latach 1991-1995 (...) są całkowicie bezzasadne.

Z akt sprawy wynika, że Komisarz Rządowy dla Gminy K.-J. wydał zaskarżone zarządzenie (...) z dnia 26 maja 1994 r., na podstawie art. 34 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu tego zarządzenia między innymi wskazano, iż:

- w ramach prac nad planem szczegółowym nie przygotowano wystąpień oraz nie uzyskano zgód na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na nierolne i nieleśne,

- nie została uzgodniona zasada odprowadzania ścieków oraz lokalizacja oczyszczalni ścieków dla wsi C.,

- realizacja planu napotyka na znaczne trudności spowodowane brakiem zgody właścicieli terenów na rozmieszczenie sieci ulic dojazdowych i innych elementów planu,

- uściślenia wymaga też lokalizacja szkoły, zaproponowana w planie w pięciu wariantach,

- niezbędne jest doprowadzenie planu do zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, oraz przeanalizowanie możliwości wprowadzenia korekt do planu.

Zarządzenie to, przy piśmie z dnia 1 lipca 1994 r. (...) zostało przesłane do Zespołu Radców Prawnych Urzędu Wojewódzkiego w W.

Skarżąca Spółdzielnia pismem z dnia 5 lipca 1994 r. wystąpiła do Wojewody W. o uchylenie tego zarządzenia, ponadto pismem z dnia 8 lipca 1994 r. zwróciła się o jego uchylenie do Rady Gminy K.-J.

Kolejnym pismem z dnia 29 czerwca 1999 r. Spółdzielnia wystąpiła do Wojewody M. o stwierdzenie nieważności zarządzenia Komisarza Rządowego z dnia 26 maja 1994 r. w trybie nadzoru. Wniosek ten został powtórzony w piśmie z dnia 28 września 1999 r. W odpowiedzi Wydział Prawny (...) Urzędu Wojewódzkiego w W. poinformował Spółdzielnię, "że Wojewoda W. nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności zarządzenia". Skarżąca Spółdzielnia w dniu 22 grudnia 1999 r. złożyła w Naczelnym Sądzie Administracyjnym w Warszawie skargę na zarządzenie Komisarza Rządowego (...) z dnia 26 maja 1994 r., wnosząc na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, o stwierdzenie jego nieważności. Postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2000 r. IV SA 2313/99 skarga została odrzucona z powodu uchybienia terminu do wniesienia skargi, ponieważ pismo wzywające Radę Gminy K.-J. do usunięcia naruszenia zostało złożone w dniu 11 lipca 1994 r. a skarga do Sądu została wniesiona dopiero w dniu 22 grudnia 1999 r.

Pismem z dnia 29 grudnia 2000 r. skierowanym do Rady Miasta i Gminy K.-J., Zarząd Spółdzielni kolejny raz zwrócił się o uchylenie zarządzenia Komisarza Rządowego (...) z dnia 26 maja 1994 r. Skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego na to zarządzenie, po raz drugi, została wniesiona w dniu 27 marca 2001 r. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2001 r. IV SA 922/01 skargę odrzucił z powodu nie uiszczenia wpisu stałego od skargi.

Przed wniesieniem skargi do Sądu w tej sprawie, skarżąca Spółdzielnia pismem z dnia 7 maja 2001 r. /data wpływu pisma do Rady 14 maja 2001 r./, ponownie wezwała Radę Miasta i Gminy K.-J. do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Na to wezwanie, tak jak na poprzednie wezwania, strona skarżąca nie otrzymała odpowiedzi.

Rozpatrując skargę skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 19 marca 2002 r. IV SA 2474/01 wystąpił, na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, o rozpoznanie sprawy przez skład siedmiu sędziów ze względu na występujące w sprawie istotne wątpliwości prawne.

Pierwsza z tych wątpliwości wynika z faktu, że skarżąca Spółdzielnia trzykrotnie wzywała Radę Gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego i przed wniesieniem skargi w rozpoznawanej sprawie zostało wydane dwukrotnie postanowienie Sądu odrzucające skargę. Rodzi się więc pytanie, czy ten sam podmiot w sprawie tego samego aktu /uchwały/, może kilkakrotnie uruchamiać procedurę z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Podkreślić przy tym należy, iż nie zaistniała w omawianej sprawie sytuacja określona w art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zdaniem składu orzekającego można prezentować stanowisko, że wniesienie kolejnej skargi do Sądu, jest niedopuszczalne, pomimo kolejnego wezwania do usunięcia naruszenia. Można jednak przyjąć odmienny pogląd, jeżeli zakres zarzutów do usunięcia naruszenia byłby różny w poszczególnych wezwaniach kierowanych do rady gminy.

Brzmienie przepisu art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, w zestawieniu z art. 51 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, zdaniem składu orzekającego, zdaje się przemawiać za stanowiskiem, iż jedna strona skarżąca, w stosunku do określonej uchwały może tylko raz uruchomić procedurę określoną w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd zaś, badając legalność takiej uchwały, nie byłby związany granicami skargi, ani też zakresem zarzutów zawartych w wezwaniu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia.

Kolejną wątpliwość stanowi to, czy przepis art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może mieć zastosowanie do zarządzeń wydawanych przez komisarza rządowego powołanego w trybie art. 97 tej ustawy. Zdaniem składu orzekającego, w tej kwestii należy opowiedzieć się za poglądem, że przepis ten ma zastosowanie również do zarządzeń komisarza rządowego, bowiem przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do tego, że działania tego organu byłyby wyłączone spod nadzoru nad samorządem i ochrony sądowej.

Trzecia wątpliwość składu orzekającego dotyczy tego, czy w sytuacji gdy określony akt dla swej skuteczności wymaga ogłoszenia w trybie i terminie określonym w ustawie, a organ tej czynności zaniechał, to czy "takie uchybienie wpływa na brak skuteczności" wniesienia skargi na ten akt. Uchylenie dwu uchwał Rady Gminy zaskarżonym zarządzeniem, zmierzało do zmiany stanu prawnego prawa miejscowego. Uchwalenie planu miejscowego jak i zmiana takiego planu, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym, wymagały zachowania określonej procedury, w tym ogłoszenia. Obie uchwały /z dnia 2 lipca 1993 r. i z dnia 9 sierpnia 1993 r./, uchylone zaskarżonym zarządzeniem, wydane zostały na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 4 października 1991 r. o zmianie niektórych warunków przygotowania inwestycji budownictwa mieszkaniowego w latach 1991-1995 (...). Zgodnie z art. 2 tej ustawy, przepisy innych ustaw, a więc i ustawy o planowaniu przestrzennym, stosuje się, gdy przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do przepisu art. 5 ustawy o planowaniu przestrzennym, zmiany w planie miejscowym mogły być wprowadzane, ale w trybie określonym w art. 4 tej ustawy. Uchylając więc uchwały rady gminy, podjęte na podstawie przepisów powołanej ustawy z dnia 4 października 1991 r., należało uwzględnić przepisy ustawy o planowaniu przestrzennym.

Wiąże się z tym kolejna wątpliwość, która uzasadniała przekazanie sprawy do rozpoznania przez skład siedmiu sędziów, dotycząca tego, czy w odniesieniu do planów uproszczonych /uchwalonych na podstawie powołanej ustawy z dnia 4 października 1991 r./, nie powinny mieć zastosowania przepisy ustawy o planowaniu przestrzennym, w zakresie obowiązku ogłaszania w wojewódzkim dzienniku urzędowym uchwały rady o planie miejscowym. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawiałoby to, że plan uproszczony uchwalony /zmieniony/ w oparciu o przepisy powołanej ustawy z dnia 4 października 1991 r., jest też przepisem prawa miejscowego, a wobec tego zaskarżone zarządzenie powinno być również ogłoszone. Tymczasem zarządzenie to nie zostało ogłoszone w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje:

Przede wszystkim wymagają rozważenia kwestie dotyczące dopuszczalności skargi wniesionej przez skarżącą Spółdzielnię w tej sprawie.

Pierwsza kwestia, którą należy rozważyć dotyczy tego, czy przepis art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./, zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym, ma zastosowanie do zarządzeń wydawanych przez komisarza rządowego, który został powołany w trybie art. 97 tej ustawy i przejął wykonywanie zadań i kompetencje organów gminy. Ustawa o samorządzie gminnym w tym zakresie nie zawiera wprost żadnych regulacji, podobnie jak i w zakresie innych spraw wykonywanych przez komisarza rządowego /np. wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej/. Niewątpliwie jest to problem, którego rozwiązanie wymaga wykładni. Z uwagi na samą istotę instytucji zarządu komisarycznego należy przyjąć, że skoro ustawodawca nałożył na komisarza rządowego obowiązek wykonywania wszystkich zadań i kompetencji organów gminy, to tym samym z wszystkimi tego konsekwencjami wynikającymi z ustawy o samorządzie gminnym i innych ustaw szczególnych /np. Kpa/. Inaczej mówiąc, do komisarza rządowego odnoszą się te same prawa i obowiązki co do organów gminy, które czasowo zastępuje, a wobec tego w stosunku do aktów przez niego wydawanych, służą takie same środki prawne, jak do aktów wydawanych przez organy gminy. W przeciwnym bowiem razie, byłby to organ wyjęty spod jakiejkolwiek kontroli i nadzoru, a taki stan jest nie do przyjęcia w państwie prawnym.

Istotna argumentacja przemawiająca za przyjęciem takiego stanowiska wynika z uzasadnienia wyroku składu siedmiu sędziów NSA z dnia 6 listopada 2000 r., OSA 2/00 /ONSA 2002 Nr 2 poz. 48/. Należy podzielić wyrażony tam pogląd, że już samo zamieszczenie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w rozdziale zatytułowanym "Nadzór nad działalnością gminną" oznacza, że skarga, o której mowa w tym przepisie została zakwalifikowana jako jeden ze środków nadzoru nad działalnością gminną, sprawowanego przez poszczególne podmioty, których interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone w wykonywaniu tej działalności. Ze względu na szeroki zakres zadań gminy jej działalność przejawia się w różnych formach i może być realizowana przez różne podmioty. Oceny działalności gminy nie można więc ograniczać do określonej formy działania lub podmiotu firmującego to działanie. Zasadniczy sens nadzoru nad działalnością gminy, w tym także instytucji skargi powszechnej przewidzianej w art. 101 ustawy o samorządzie gminnych polega właśnie na tym, że jest to cały system środków, które mają służyć prowadzeniu działalności gminy zgodnie z prawem. Z tej działalności podlegającej nadzorowi nie można więc w drodze wykładni poszczególnych przepisów ustawy, wyłączyć określonych przejawów tej działalności bądź to ze względu na podmiot firmujący działanie, bądź to z powodu formy tej działalności, jeżeli w końcowym rezultacie prowadziłoby to do podważenia samej istoty środków nadzoru nad działalnością komunalną. Rozstrzygające znaczenie ma zaś to, że środki te służą nie tylko zapewnieniu prowadzenia działalności gminy zgodnie z prawem w interesie publicznym, ale także ochronie indywidualnych praw poszczególnych osób. Nie do zaakceptowania byłby pogląd, że osoby, których interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone są pozbawione środka ochrony, o którym mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, tylko dlatego, że zamiast uchwały organu gminy zostało podjęte zarządzenie przez komisarza rządowego. Dlatego też jakkolwiek w przepisie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym mowa jest o uchwale podjętej przez organ gminy, to należy przyjąć, że skarga, o której mowa w tym przepisie przysługuje także na zarządzenie komisarza rządowego powołanego na podstawie art. 97 ust. 3 tej ustawy - w sytuacji gdy doszło do zawieszenia organów gminy i ustanowienia zarządu komisarycznego.

Kolejnym pytaniem, na które należy udzielić odpowiedzi jest pytanie, czy skarga w tej sprawie jest dopuszczalna, skoro skarżąca Spółdzielnia wcześniej dwukrotnie wzywała organ, w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, do usunięcia naruszenia interesu prawnego i już dwukrotnie skarga w tej sprawie została odrzucona przez Sąd.

Przedmiotem wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest uchwała organu gminy, podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, dalej zwane wezwaniem, jest czynnością procesową /formalną/, powodującą wszczęcie postępowania, mającego na celu autoweryfikację /zmianę, uchylenie/ uchwały organu gminy wskazanej w tym wezwaniu. Wezwanie organu do autoweryfikacji uchwały, konkretyzuje podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone i uchwałę, za przyczyną której to się stało. Organ, do którego wniesiono wezwanie, może w terminach przewidzianych do załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym /art. 35 Kpa/, zmienić, bądź uchylić uchwałę lub odmówić autoweryfikacji, bądź, jak wskazuje praktyka, zachować się biernie, nie odpowiadając na wezwanie. Nie ulega wątpliwości, że wezwanie składa podmiot, w którego ocenie kwestionowana uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie.

Instytucja wezwania, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, podobnie jak wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przewidziane w art. 34 ust. 3 ustawy o NSA, są surogatami środków odwoławczych /art. 34 ust. 1 i 2 ustawy o NSA/. Wynika to bezpośrednio z ust. 3 art. 34 ustawy o NSA, który przewiduje podobną instytucję. Nie można instytucji wezwania, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym traktować, jak czynności nie wywołującej żadnych skutków prawnych, mogącej być powtarzaną wielokrotnie bez ograniczeń. Przyjęcie takiego poglądu pozbawiałoby to działanie znaczenia prawnego, byłoby zaprzeczeniem jego istoty i powodowałoby destabilizację obrotu prawnego, zamiast poprawić bezpieczeństwo tego obrotu. Nie mówiąc już o tym, że takie rozumienie wezwania stawiałoby wnoszących skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w pozycji bardziej uprzywilejowanej, niż inne podmioty wnoszące skargi na podstawie innych przepisów.

Nie ulega wątpliwości, że ilekroć ustawodawca mówi w przepisach prawnych o środkach odwoławczych /art. 108 par. 1, art. 125 par. 1, art. 127 par. 1, art. 129 par. 1, art. 130 par. 1 i 2, art. 141 par. 1 Kpa, art. 34 ust. 1 i 2 ustawy o NSA, art. 78 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej/ ma na myśli, prawo określonego podmiotu /strony/ do jednokrotnego wniesienia danego środka /np. odwołania, zażalenia/ od danego /określonego/ aktu administracyjnego /np. decyzji, postanowienia/. Przykładowo gdyby nawet w przewidzianym terminie, strona wniosła w postępowaniu administracyjnym kilka pism nazwanych odwołaniami, to i tak w świetle przepisów prawa byłoby to traktowane jako jeden środek odwoławczy - odwołanie. Środek odwoławczy jest to realizacja prawa podmiotowego strony do kwestionowania określonego aktu, ale tylko raz w określonej fazie postępowania.

Skoro wezwanie do usunięcia naruszenia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest surogatem środka odwoławczego, to nie ma podstaw by je traktować inaczej, niż określają to przepisy w stosunku do klasycznych środków odwoławczych w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym.

Przyjęcie poglądu, że ten sam podmiot może wielokrotnie składać to samo wezwanie do tego samego organu, w tej samej sprawie, dotyczącej tej samej uchwały, byłoby sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa, wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, jak i z przepisem art. 78 Konstytucji. Strony, którym przysługują tradycyjne środki odwoławcze /odwołania, zażalenia/, nie mogą być w gorszej sytuacji prawnej, niż podmioty, którym z uwagi na specyfikę postępowania przysługuje środek prawny w postaci, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, czy też podmioty, którym przysługują środki prawne na podstawie art. 34 ust. 3 ustawy o NSA. Prowadzi to do wniosku, że wezwanie jest czynnością prawną, przysługującą danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały - jednokrotnie, następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia ustawodawca nigdzie wprost nie określił. Należy więc przyjąć, że każdy kto uważa, iż jego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może w dowolnym terminie wezwać organ, który wydał tę uchwałę, do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Natomiast terminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez organ na skutek wezwania, a w przypadku bezskuteczności tego wezwania do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, wynikają z przepisów art. 35 par. 3 Kpa oraz art. 35 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, co zostało wyjaśnione w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 maja 1998 r. FPS 1/98 /ONSA 1998 Nr 3 poz. 78/.

Również w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 1995 r., III AZP 9/95 /OSNAPU 1995 nr 20 poz. 243/ przyjęto stanowisko, że wniesienie skargi na uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym /wówczas ustawy o samorządzie terytorialnym/ ograniczone jest terminem do jej wniesienia. W uzasadnieniu tej uchwały Sąd Najwyższy w sposób przekonujący wywiódł, że art. 101 ustawy o samorządzie gminnym określa szczególnego rodzaju "postępowanie samorządowe", w którym skarga jest tą samą jurydycznie instytucją skargi co w innych rodzajach postępowań. Z tego punktu widzenia różnice przedmiotowe nie mają istotnego znaczenia w zakresie terminu podejmowania tej czynności procesowej oraz zasad postępowania i orzekania sądu administracyjnego. Można przyjąć, że wezwanie, o którym mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wszczyna określone postępowanie, które ma kolejne etapy obwarowane terminami i innymi warunkami procesowymi. Jeżeli więc strona uruchomi takie postępowanie i na skutek wniesienia skargi z uchybieniem terminu do jej wniesienia doprowadzi do odrzucenia skargi, to ponowne wniesienie w tej samej sprawie, tej samej skargi, byłoby podważeniem sensu istnienia rygorów procesowych i skutków ich stosowania. Należy przy tym podkreślić, że specyfika spraw rozpoznawanych przez sąd administracyjny polega właśnie na tym, że co do zasady postępowanie przed sądem administracyjnym pozostaje zawsze w ścisłym związku z poprzedzającym je postępowaniem prowadzonym w danej sprawie przez organy administracji publicznej, których działania są objęte kontrolą sądu administracyjnego.

Wezwanie organu do usunięcia naruszenia, a następnie odmowa autoweryfikacji uchwały bądź milczenie organu, co nie jest bezczynnością w rozumieniu art. 17 ustawy o NSA, stanowią podstawę do podejmowania przez podmiot wzywający organ do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, działań realizujących prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Prawo to materializuje się z datą wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Przy czym należy podkreślić, że zakres podmiotowy i przedmiotowy skargi nie powinien być szerszy, niż zakres wcześniej wnoszonego wezwania. W tej, podobnie jak i w innych kategoriach spraw podlegających kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd na zasadzie przepisu art. 51 ustawy o NSA, nie jest związany granicami skargi i kontrolując zaskarżoną uchwałę, z urzędu może badać ją pod względem zgodności z prawem w szerszym zakresie, niż wskazano w skardze i wcześniej w wezwaniu /por. M. Rzążewska, Zaskarżanie uchwał samorządu terytorialnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa - Zielona Góra 1997, str. 59/. Logiczną konsekwencją powyższego założenia, jest przepis art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, który wyłącza stosowanie ust. 1 tego artykułu, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, co oznacza, że w takim przypadku skarga do Sądu jest także niedopuszczalna w rozumieniu art. 27 ust. 2 ustawy o NSA.

Bezskuteczność wezwania, po stronie wnoszącego wezwanie powoduje indywidualizację prawa do wniesienia w określonym terminie skargi do sądu administracyjnego, co jest realizacją konstytucyjnej zasady prawa każdego do sądu /art. 45 ust. Konstytucji RP/. Prawo do sądu jest prawem każdego, które może być obwarowane jednak pewnymi warunkami formalnymi, równymi dla wszystkich - zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Do podstawowych warunków formalnych, od których spełnienia zależy otwarcie drogi do sądu, zalicza się: wniesienie skargi do sądu w określonym /przewidzianym/ terminie, wyczerpanie środków odwoławczych lub innych podobnych przewidzianych przez prawo, uiszczenie wpisu sądowego w określonej wysokości w określonym terminie. Spełnienie warunków określonych w ustawie, otwiera stronie prawo do merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez Sąd. W razie uchybienia terminu do wniesienia skargi, na wniosek skarżącego, sąd może przywrócić ten termin /art. 35 ust. 3 ustawy o NSA/. Na wniosek skarżącego, sąd może też zwolnić stronę w całości lub częściowo od kosztów sądowych /art. 112 i art. 113 Kpc w związku z art. 59 ustawy o NSA/, jak również przywrócić termin do uiszczenia wpisu sądowego.

Wyczerpanie środków odwoławczych, w tym przypadku wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, nie może dla swej skuteczności, być oderwane /niezależne/ od innych wymogów.

W rozpoznawanej sprawie, Spółdzielnia Budowy Domów Jednorodzinnych "U.", składała wcześniej w Radzie Gminy K.-J. dwukrotnie wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego i skargi do sądu administracyjnego, które zostały odrzucone: raz z powodu uchybienia terminu do wniesienia skargi, a za drugim razem z powodu nie uiszczenia wpisu stałego. Reasumując należy podkreślić, że prawo do sądu zawarte w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP jest prawem podmiotowym, które jest realizowane, po spełnieniu określonych warunków. Niespełnienie zaś powyżej omówionych warunków przez podmiot wnoszący skargę, powoduje utratę możliwości wykorzystania tego prawa, co w rozpoznawanej sprawie stanowi o niedopuszczalności skargi w rozumieniu art. 27 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o NSA odrzucił skargę.