Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 704/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2017-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant asystent sędziego Magdalena Tambelli – Orwat po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., [...], Wójt Gminy B. na podstawie art. 98a ust. 1, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2016 poz. 2147, dalej powoływana jako u.g.n.), uchwały Rady Gminy Nr [...] z dnia [...] września 2003 r. w sprawie ustalenia opłat adiacenckich oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej powoływana jako K.p.a.) ustalił dla J. S. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie ewidencyjnym Z., gmina B., stanowiącej działki od numeru ewidencyjnego [...] do numeru ewidencyjnego [...], powstałe wskutek podziału działki o numerze ewidencyjnym [...] o powierzchni [...] ha.

W uzasadnieniu organ odwołał się do treści art. 98a u.g.n. oraz uchwały Nr [...] z dnia [...] września 2003 r., w której Rada Gminy B. przyjęła stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w następstwie dokonania jej podziału w wysokości 30% różnicy wartości nieruchomości przed jej podziałem i wartością nieruchomości po podziale.

Organ, ustalając wartość nieruchomości, oparł się na operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego [...]. Wartości rynkowe prawa własności przedmiotowego gruntu przed i po podziale określono w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej oraz metodą porównywania parami.

Dokonując oceny ww. operatu organ odwołał się do treści art. 152, art. 153 ust. 1 i art. 154 u.g.n. oraz § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.).

Zgodnie z operatem rzeczoznawcy wartość przedmiotowej nieruchomości w stanie przed podziałem wynosiła [...] zł, z kolei w stanie po podziale nieruchomości wyniosła [...] zł. Wzrost wartości nieruchomości na skutek podziału wyniósł zatem [...] zł, a opłata adiacencka, która stanowi 30% od wzrostu wartości nieruchomości, wyniosła [...] zł.

Organ wskazał, że na etapie całego postępowania nie wpłynęły żadne inne uwagi, wnioski czy zastrzeżenia mające wpływ na przedmiotowe rozstrzygnięcie, które nie zostałyby uwzględnione w decyzji. W związku z powyższym, mając na uwadze zapisy określone w art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 K.p.a., orzeczono jak w sentencji.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. S., który wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzji zarzucił:

1. naruszenie prawa procesowego, tj.:

- art. 10 w zw. z art. 73 § 1 i 2 K.p.a. poprzez utrudnienie stronie sporządzenie kopii dokumentów z akt sprawy;

- art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego operatu szacunkowego polegającą na uznaniu, że dowód ten jest dokumentem uwzględniającym wszystkie okoliczności faktyczne i prawne, podczas gdy operat ten nie przedstawia analizy wpływu położenia części nieruchomości na terenach podmokłych na poziom cen transakcyjnych oraz nie wyjaśnia, dlaczego działka stanowiąca drogę wewnętrzną jest wyceniana tak samo, jakby była przeznaczona pod grunt budowlany;

2. naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 4 pkt 16 i 17 u.g.n. poprzez zaakceptowanie błędnego przyjęcia przez rzeczoznawcę do porównania nieruchomości, które nie spełniają wymogu podobieństwa z nieruchomością wycenianą, a to z uwagi na m.in. ich powierzchnię, a ponadto z uwagi na brak wskazania numerów działek brak jest możliwości zweryfikowania, czy został spełniony wymóg ich podobieństwa;

- art. 98a ust. 1 u.g.n. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wycena nieruchomości gruntowej po jej podziale obejmuje sumę wartości poszczególnych działek gruntu, podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna prowadzić do wniosku, że wycena powinna obejmować tę samą jedną nieruchomość, lecz składającą się z kilku działek gruntu.

W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że operat szacunkowy podlega ocenie przez organ nie tylko pod względem formalnym, ale także materialnym. W związku z tym organ winien zbadać operat nie tylko pod względem zgodności ze stosownymi przepisami, ale również czy jest on logiczny i zupełny. W przypadku wątpliwości co do sposobu wyceny powinien zwrócić się do biegłego z prośbą o ewentualne wyjaśnienia. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne i oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], na podstawie art 98a w zw. z art 146 ust. 1ai art 148 ust. 1-3 u.g.n. oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ wskazał, że art. 153 ust. 1 u.g.n. stanowi, iż podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej.

Zgodnie z § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109, dalej powoływane jako rozporządzenie), "Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku."

W rozpatrywanej sprawie rzeczoznawca zastosowała podejście porównawcze, metodę porównywania parami i metodę korygowania ceny średniej. Stosownie do § 4 ust. 3 rozporządzenia, przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Z kolei zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia, przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości.

Legalną definicję nieruchomości podobnej zawiera art. 4 pkt 16 u.g.n. Stanowi on, że ilekroć w ustawie jest mowa o nieruchomości podobnej - należy przez to rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Określając wartości nieruchomości przed podziałem rzeczoznawca zestawiła w tabeli (str. 29) nieruchomości, które były podobne i były przedmiotem sprzedaży na terenie gminy B. Następnie przeprowadziła analizę porównawczą trzech nieruchomości o cechach najbardziej zbliżonych do cech przedmiotu wyceny.

Określając wartość nieruchomości po podziale rzeczoznawca zestawiła w tabeli (str. 42) niezabudowane nieruchomości reprezentatywne, położone na terenie miejscowości P. Następnie ustaliła cechy rynkowe i ich wagi. Ustaliła rodzaje współczynników korygujących, obliczyła brzegowe wartości sumy współczynników korygujących. Określiła procentowy wpływ cechy na cenę, obliczyła zakres współczynników korygujących i ustaliła wartości poszczególnych współczynników dla poszczególnych działek. Postępowanie takie było zgodne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami.

Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów Samorządowe Kolegium wskazało, że powołując się na art. 10 K.p.a. organ I instancji poinformował stronę o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Zgodnie z art. 73 § 1 i 2 K.p.a., stronie służy prawo do zaznajamiania się ze wszystkimi materiałami, które znajdują się w aktach sprawy administracyjnej. Pojęcie zaznajamiania się obejmuje sporządzanie z nich notatek i odpisów, wykonywanie kserokopii dokumentów. Uzyskanie uwierzytelnionych odpisów wymaga wykazania przez stronę ważnego interesu w uzyskaniu takich dokumentów. Obowiązek sporządzenia uwierzytelnionych odpisów dokumentów z akt administracyjnych i przesłanie ich stronie obarcza organ administracji publicznej tylko wtedy, gdy strona nie ma możliwości sporządzenia odpisów dokumentów i uzyskania ich uwierzytelnienia w trybie art. 73 § 1 w zw. z art. 73 § 2 K.p.a. W rozpatrywanej sprawie skarżący mógł sporządzić notatki i odpisy żądanego dokumentu z akt sprawy, a następnie domagać się jego uwierzytelnienia przez organ. Jeżeli skorzystania z tego prawa by odmówiono, wówczas ochronie interesów i praw strony służyłby tryb zażaleniowy z art. 74 § 2 w zw. z art. 73 § 1 i art. 73 § 2 K.p.a. Zaniechanie powyższych możliwości nie uzasadnia zastosowania art. 73 § 2 in fine K.p.a., albowiem ważny interes strony, o którym mówi się w tym przepisie, mógł pozostać prawnie zaspokojony bez potrzeby stosowania postępowania unormowanego w tym przepisie. Podkreślić należy, że strona została zawiadomiona pismem o możliwości zapoznania się z zebranymi materiałami i dowodami w sprawie, a z akt sprawy nie wynika, aby z tego uprawnienia skorzystała.

Nie można zgodzić się z zarzutem, że biegła w sporządzonej wycenie nie uwzględniła faktu, iż część działek położona jest w terenach podmokłych. Na str. 13 operatu, opisując działki powstałe z podziału, napisała: "Teren działek nr [...] , [...] , [...] i częściowo [...] jest obniżony względem sąsiedniego terenu o około 1,5-2,5 m, w części ze stojącą wodą, porośnięty roślinnością charakterystyczną dla terenów podmokłych w tym drzewostanem o charakterze samosiejek". Dalej dokonując analizy porównawczej, opisując nieruchomość wycenianą w cesze: Cechy fizyczne gruntu rzeczoznawca napisała: teren w przeważającej części obniżony ze stojącą wodą gruntową, porośnięty drzewostanem i roślinnością charakterystyczną dla terenów podmokłych, w pozostałej części płaski z miejscowymi nierównościami, niekorzystne warunki gruntowe (nieużytki, łąki trwałe, grunty orne). Z tego tytułu rzeczoznawca wprowadziła poprawki. Podobnie określając wartość działek powstałych z podziału na str. 47 w tabeli opisując cechę Cechy fizyczne gruntu rzeczoznawca napisała: niekorzystne (pow. [...] m2, [...] m2, [...] m2, [...] m2, kształt trapezowy, teren obniżony z zagłębieniami i nierównościami z miejscowo stojącą wodą gruntową, porośnięty drzewostanem i inną roślinnością charakterystyczną dla terenów podmokłych, warunki gruntowe - nieużytki, łąki trwałe. Wartość współczynnika korygującego przyjęła w dolnej granicy. Nie można zatem postawić zarzutu, że nie uwzględniła faktu, iż część działek znajduje się terenach podmokłych.

Nie znajduje uzasadnienia również zarzut niewyjaśnienia przez rzeczoznawcę, dlaczego droga wewnętrzna jest wyceniona tak samo, jakby była działka budowlana. Rzeczoznawca na str. 53 operatu wyjaśniła sposób wyceny, której dokonała zgodnie z § 36 rozporządzenia, to jest według wartości gruntu, z którego nastąpiło wydzielenie drogi, a był to grunt, zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy, przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Kolegium nie podzieliło wyrażonego w odwołaniu poglądu, że obowiązkiem rzeczoznawcy było podanie numerów ewidencyjnych działek przyjętych do porównania. Stosownie do art. 175 ust. 3 u.g.n., informacje uzyskane przez rzeczoznawcę majątkowego w związku z wykonywaniem zawodu stanowią tajemnicę zawodową. W szczególności informacje uzyskane w toku wykonywania czynności zawodowych nie mogą być przekazywane osobom trzecim, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej lub w przypadkach, o których mowa w art. 157, art. 194, art. 195 i art. 195a. Mając na uwadze, że opisując nieruchomości przyjęte do porównania podaje się cenę uzyskaną za ich zbycie, podanie numerów działek umożliwiłoby identyfikację właściciela, a to stanowiłoby naruszenie ochrony danych osobowych. Niewątpliwie rzeczoznawca ma obowiązek opisać nieruchomości porównawcze, nie może to jednak prowadzić do identyfikacji ich właściciela.

Kolegium nie podzieliło również stanowiska odwołującego, że wycena nieruchomości przed podziałem, jak i po, powinna być dokonana w stosunku do całej nieruchomości. Organ odwołał się w tym zakresie do wyroku NSA z 22.07.2014 r., I OSK 2948/12, w którym stwierdzono, że nie ma przeszkód, aby wycena wartości podzielonej działki była sumą działek na nią się składających po podziale, co ma konsekwencje dla wyboru wielkości działek porównawczych. Zasada wyceny zgodnie z wartością rynkową działki, ujęta w art. 151 ust. 1 u.g.n., wymaga, aby cena ta uwzględniała faktyczne realia możliwości sprzedaży działek mniejszych, w rozmiarach po podziale. Zważywszy na to, że ustawodawca zauważył ten problem i w obecnie przygotowywanej zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami kwestia ma być ujednolicona, Kolegium podzieliło pogląd, że wartość nieruchomości po podziale stanowi suma wartości działek powstałych z podziału.

Odnośnie zarzutu braku podobieństwa między nieruchomością wycenianą a przyjętymi do porównań co do ich powierzchni organ wskazał, że określając wartość nieruchomości rzeczoznawca jako cechy różnicujące nieruchomość wycenianą z nieruchomościami przyjętymi do porównań przyjęła: lokalizację, sąsiedztwo, infrastrukturę techniczną, infrastrukturę drogową, cechy fizyczne gruntu i cechy organizacyjne nieruchomości. Powierzchnia znalazła się w cechach fizycznych gruntu. Zatem rzeczoznawca w wycenie uwzględniła różnice w powierzchni przyjętych do porównań nieruchomości. Wielkość nieruchomości nie jest wprost wskazana w definicji nieruchomości podobnej jako parametr wpływający na podobieństwo. W ocenie Kolegium przyjęte do porównania nieruchomości co prawda różnią się powierzchnią, ale nie jest to na tyle znacząca różnica, aby nie mogła być skorygowana w procesie wyceny, zwłaszcza że wszystkie przyjęte do porównania nieruchomości położone są w tej samej gminie.

Mając powyższe na uwadze Kolegium nie znalazło podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Skargę na powyższą decyzję złożył J. S. zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 80 oraz art. 77 § 1 K.p.a. polegające na pobieżnej ocenie zgodności z przepisami prawa operatu szacunkowego;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n. poprzez przyjęcie poprawności operatu szacunkowego, pomimo iż w procesie wyceny nieruchomość wycenianą biegła porównuje z nieruchomościami, których nie sposób uznać za podobne, a przyjęte opisy cech są wewnętrznie sprzeczne i niezrozumiałe;

2. art. 153 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 4 rozporządzenia poprzez przyjęcie poprawności dowodu w sytuacji, gdy nie wyjaśniono, według jakich kryteriów przypisywana jest wartość dodatkowego współczynnika korygującego dla działek ze stojącą wodą gruntową o łącznej pow. blisko [...] m2, nr ew. [...],[...], [...], [...];

3. art. 154 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 1 i 3 pkt 1 i ust. 6 pkt 5 rozporządzenia poprzez błędne przyjęcie, że wartość działki nr [...] (stanowiącej drogę wewnętrzną) stanowi równowartość wartości gruntów przyległych w sytuacji, gdy biegła na podstawie badania rynku stwierdza (str. 53 operatu), że ceny udziałów w drodze wewnętrznej kształtowały się na symbolicznym poziomie od [...] do [...] zł, jak również były przekazywane nieodpłatnie;

4. art. 175 ust 3 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nieujawnienie przez rzeczoznawcę numerów ewidencyjnych dziełek gruntu (przyjętych do porównania jako podobne), uzasadnione jest tajemnicą zawodową, gdyż umożliwia identyfikację właściciela, podczas gdy niewskazanie ich uniemożliwia organowi, jak i stronie, pełną ocenę podobieństwa z uwagi na brak możliwości zlokalizowania tych działek gruntu w terenie;

4. art. 98a ust. 1 u.g.n. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dla potrzeb ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej wycena nieruchomości gruntowej może obejmować sumę wartości poszczególnych działek gruntu, podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna prowadzić do wniosku, że wycena musi obejmować jedną nieruchomość składającą się z odpowiedniej ilości działek gruntu;

5. art. 98a ust. 1 u.g.n. poprzez przyjęcie, że zachodzą podstawy do ustalenia opłaty adiacenckiej w sytuacji, gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do przyjęcia, iż podział nieruchomości spowodował wzrost jej wartości.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że art. 7 w zw. z art. 80 oraz art. 77 § 1 K.p.a. zostały naruszone poprzez:

Przyjęcie za prawidłowe ustalenie wartość wydzielonej drogi wewnętrznej - dz. gruntu nr [...] na poziomie cen gruntów przyległych, tj. [...] zł, w sytuacji, gdy na str. 53 operatu biegła jednoznacznie wskazuje, że ceny udziałów w wewnętrznych drogach dojazdowych kształtowały się na poziomie od [...] do [...] zł za udział (w zależności od jego wielkości), a zdarzały się sytuacje, gdy udział w działce drogowej sprzedający przekazywał nieodpłatnie.

Pominięcie, że znaczna część wycenianej działki drogi wewnętrznej znajduje się na terenie podmokłym, co również może mieć wpływ na wartość jednostkową.

Niedostrzeżenie braku logiki i spójności z celem wyceny w opisach poszczególnych stanów cech cenotwórczych, jak np.:

- w cesze "cecha organizacyjna nieruchomości" dla stanu "korzystne" biegła podaje min. "możliwości rozwojowe nieruchomości wynikające z przeznaczenia", a dla stanu "niekorzystne" podaje m.in. "ograniczone możliwości rozwojowe nieruchomości wynikające z przeznaczenia", co może świadczyć o nierozumieniu pojęcia przeznaczenie nieruchomości, ponieważ przeznaczenie nieruchomości porównywalnych powinno być takie same, jak nieruchomości wycenianej, czyli budowlane.

Zaakceptowanie przyjęcia za podobne (pod względem przeznaczenia) do nieruchomości wycenianej (przed podziałem) nieruchomości o przeznaczeniu mieszkalnym i mieszkalno-usługowym (str. 28 operatu) w sytuacji, gdy przeznaczenie nieruchomości wycenianej to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, bez jakiejkolwiek analizy wpływu innego przeznaczenia na ceny jednostkowe.

Zaakceptowanie poprawności opisu cech cenotwórczych w sytuacji, gdy są one nieweryfikowalne z uwagi na zastosowanie pojęć nieostrych, jak np.: korzystna odległość, przeciętna lokalizacja, powierzchnia optymalna i przeciętnie optymalna.

Zaakceptowanie poprawności nieweryfikowalnego podziału poszczególnych stanów cech, jak np. w cesze "cechy fizyczne gruntu" w stanie "przeciętne" występują swego rodzaju podstany - średnio przeciętne i średnio średni przeciętne (str. 35 operatu).

Zarzut naruszenia art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n. skarżacy uzasadnił tym, że biegła w operacie do wyceny nieruchomości przed (str. 33 operatu) jak i prawdopodobnie po podziale za nieruchomości podobne pod względem przeznaczenia przyjmuje nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowo-usługowym, podczas gdy przeznaczenie nieruchomości wycenianej obejmuje zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W operacie brak jest analizy rynku nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, tak więc nie można ocenić, czy rynki gruntów o różnym przeznaczeniu są podobne.

Organy, zdaniem skarżącego, pominęły również fakt, że nieruchomość wyceniana w swej znacznej powierzchni jest terenem podmokłym i, jak ujęła to biegła, fakt ten implikuje uniemożliwienie lub ograniczenie możliwości zabudowy bez tzw. wymiany umożliwiającej posadowienie obiektów (str. 51 operatu). Nie zbadano, jakie mogą być koszty rekultywacji takiego gruntu i czy w ogóle o takim gruncie można mówić w aspekcie gruntu budowlanego. Na brak podobieństwa nieruchomości przyjętych za podobne do wyceny przed podziałem może wskazywać również powierzchnia gruntów. Nieruchomość wyceniana ma powierzchnię [...] m2, podczas gdy nieruchomość nr 3 (tabela na str. 29 operatu) przyjęta do porównania przeszło [...] m2 Zdaniem skarżącego tak znaczna różnica w powierzchniach wskazuje na brak podobieństwa.

Wątpliwości skarżącego co do prawidłowości przypisania cech rynkowych poszczególnym działkom gruntu wynikają z tego, że w treści operatu biegła opisuje poszczególne działki gruntu nieruchomości wycenianej (str. 13) przyjmując m.in., że bezpośredni dojazd do działek nr [...] i [...] jest możliwy od strony ul. Z., która jest drogą gminną utwardzoną i gruntową. Dostęp do drogi przypisany jest do cech zatytułowanych "cechy organizacyjne gruntu". W ramach cechy organizacyjnej gruntu biegła wyróżniła następującą skalę ocen: korzystne, przeciętne, niekorzystne, śr. korzystne, śr. przeciętne, b. śr. korzystne, śr. śr. korzystne, b. śr. korzystne, śr. śr. korzystne. W oparciu o powyższe stany cech, biegła przypisała działce nr [...] ocenę przeciętną, natomiast działce nr [...] ocenę śr. korzystną (s. 48-50).

Dalej skarżący wskazał, że teren działek gruntu nr [...] -[...] jest płaski z miejscowymi nierównościami o nawierzchni gruntowo trawiastej. Cecha cenotwórcza nazwana "cechą fizyczne gruntu" jest związana m.in. z ukształtowaniem terenu. W ramach tej cechy biegła przyjęła następującą skalę ocen: korzystne, przeciętne, niekorzystne, śr. korzystne, śr. przeciętne. W oparciu o powyższe stany cech, biegła działce nr [...] przypisała ocenę przeciętną, natomiast działce nr [...] ocenę śr. korzystną, a działce nr [...] ocenę niekorzystną (str. 45).

Powyższe wskazuje, że działki o identycznych warunkach i cechach otrzymały różne oceny w ramach przyjętych cech cenotwórczych. Świadczy to o dowolnym, z pominięciem jakichkolwiek zasad logiki, przypisywaniu stanów cech przez biegłą.

W dalszej kolejności skarżący wskazał na przyjętą w niejasny sposób skalę ocen, niespójny opis cech cenotwórczych oraz błędnie przyjęte wagi rynkowe.

W cesze rynkowej cechy organizacyjne nieruchomości (str. 33) biegła wyróżnia podstawową skalę, która dzieli się na ocenę: korzystną, przeciętną, niekorzystną. Skarżący zakwestionował wyróżnienie w ramach tego podziału dodatkowo ocen: śr. korzystną i śr. przeciętną, a w dalszej kolejności b. śr. korzystną, śr. śr. korzystną, b. śr. przeciętną, śr. śr.

Analogiczna sytuacja występuje w ramach cechy: cechą fizyczne gruntu (str. 32) oraz cechą organizacyjne gruntu (str. 46).

Stosując taką skalę ocen nie można stwierdzić, jakie cechy powinna posiadać nieruchomość, aby można było jej przypisać np. ocenę b. śr. przeciętną w cesze rynkowej cechu fizyczne gruntu.

Opis poszczególnych ocen cech cenotwórczych nie spełnia charakteru obiektywnych przesłanek, którymi należałoby kierować się przy przypisaniu nieruchomości wycenianej oraz nieruchomościom podobnym poszczególnych stanów ocen. W każdej cesze rynkowej biegła wyróżniła przynajmniej trzy stany: korzystną, przeciętną oraz niekorzystną. Przykładowo biegła cechę lokalizacja w stanie korzystnym definiuje jako korzystnie zlokalizowana, w stanie przeciętnym jako przeciętnie zlokalizowana, a w stanie niekorzystnym jako niekorzystnie zlokalizowana. Wyjaśnianie wyrażenia za pomocą tożsamego wyrażenia stanowi zasadniczy błąd logiczno-językowy. Zwrot korzystnie zlokalizowana stanowi subiektywną ocenę, co powoduje, że każdy odbiorca takiego sformułowania może zrozumieć go na wiele sposób. Bez doprecyzowania opisu cech cenotwórczych weryfikacja przypisania ocen staje się niemożliwa.

Opisy ocen cech cenotwórczych wzajemnie się wykluczają oraz są ze sobą sprzeczne. W przypadku cechy - cechy organizacyjne nieruchomości, jednym z kryterium, jakie decyduje o tym, jaką ocenę przypisać nieruchomości w ramach tej cechy, jest ustanowiona (bądź nie) służebność (str. 33). Jednak, jak wynika z zawartego opisu kryterium, brak służebności występuje zarówno w stanie korzystnym oraz przeciętnym. Powoduje to wątpliwość, czy nieruchomości, która nie jest obciążona służebnością, przypisać stan korzystny czy przeciętny.

Podobną sprzeczność można znaleźć w opisie cechy infrastruktura techniczna (str. 32). Nieruchomość otrzymuję ocenę korzystną, kiedy sieć energetyczna, wodociągowa, kanalizacyjna znajduje się w ulicach dojazdowych lub sąsiednich terenach z możliwością podłączenia do nich.

Nieruchomość otrzymuje ocenę przeciętną, kiedy sieć energetyczna, wodociągowa znajduje się w ulicach dojazdowych lub sąsiednich terenach z możliwością podłączenia do nich. Nieruchomość otrzymuje ocenę niekorzystną, kiedy sieć energetyczna lub wodociągowa znajduje się w ulicach dojazdowych lub sąsiednich terenach z możliwością podłączenia do nich. Zatem, kiedy sieć energetyczna znajduje się w ulicach dojazdowych lub sąsiednich terenach z możliwością podłączenia do nich, to należy przypisać jej ocenę korzystną, przeciętną, niekorzystną czy nawet śr. korzystną bądź śr. przeciętną.

Wątpliwości skarżącego budziły ustalone wagi cech rynkowych przed (str. 30) i po podziale (str. 43), tj. w jaki sposób podział wpływa na zmianę wag cech.

W zakresie prawidłowości opisu cech wątpliwości skarżącego budził opis cechy lokalizacja po podziale. Zestawienie nr 2 (załącznik nr 6 operatu) obejmujące wstępny wybór nieruchomości podobnych po podziale. Wszystkie nieruchomości, uwzględnione w niniejszym zestawieniu, zlokalizowane są w tej samej miejscowości, a biegła mimo to przypisała wagę na poziomie 30%, uznając tym samym, że cecha lokalizacja stanowi największe kryterium, którym kierują się potencjalni nabywcy nieruchomości. Co więcej, waga cechy lokalizacja została ustalona na takim samym poziomie, jak przed podziałem. Z zestawienia nr 1 (załącznik nr 6 operatu) wynika, że nieruchomości przyjęte jako podobne przed podziałem zlokalizowane są w różnych miejscowościach. Skoro przed podziałem nieruchomości podobne zlokalizowane są w różnych miejscowościach, a po podziale w tej samej, to niezrozumiałe jest, dlaczego cecha lokalizacja ma takie samo znaczenie w przypadku wartości nieruchomości przed podziałem jak i po. Zdaniem skarżącego jest to niewątpliwa sprzeczność, której treść operatu nie wyjaśnia.

Zarzut naruszenia art. 153 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 4 ust 4 rozporządzenia skarżący uzasadnił tym, że podczas wyceny działek gruntu po podziale o nr [...] - [...] oraz [...] biegła posłużyła się dodatkowym współczynnikiem korygującym. Współczynnik ten może być przyjęty wyłącznie w szczególnych, uzasadnionych przypadkach. Zatem w sytuacji, kiedy biegła posłużyła się owym współczynnikiem, należy oczekiwać, aby w sposób wyczerpujący wyjaśniła kryteria przypisania odpowiedniej jego wartości. Wyjaśnienie, że cechy fizyczne, w tym warunki geotechniczne gruntu działek wskazują na konieczność jego zastosowania, jest niewystarczające. Organ nie dostrzegł, że dodatkowy współczynnik korygujący dla działek nr [...] -[...] wyznaczony został na poziomie 0,5, a dla działki nr [...] na poziomie 0,6. Skoro wszystkie wymienione działki stanowią nieużytki ze stojącą wodą, to nie sposób zrozumieć, na jakiej podstawie biegła przyjęła je na różnym poziomie.

Zarzut naruszenia art. 154 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 3 pkt 1 i ust. 6 rozporządzenia skarżący uzasadnił tym, że oszacowanie wartości działki nr [...] , stanowiącej drogę wewnętrzną, dokonane zostało w sposób nieprawidłowy. Jak wskazuje biegła w operacie, ww. działka została oszacowana w oparciu o § 36 ust. 3 pkt 1 i ust. 6 pkt 5 rozporządzenia. Skarżący wskazał na wadliwość takiej wyceny, bowiem zgodnie z § 36 ust. 6 rozporządzenia, przepisy ust. 1-4 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi, w tym pod drogi wewnętrzne. W niniejszej sprawie, strona nie została z nieruchomości oznaczonej jako działka gruntu [...] wywłaszczona, także nie stanowi ona drogi publicznej. Przy wycenie biegła stosuje § 36 ust. 3 rozporządzenia, tzw. zasadę korzyści, która nie będzie miała zastosowania, bowiem dotyczy ona sytuacji, kiedy stronie z mocy prawa (niejako pod przymusem) odebrana zostaje własność nieruchomość.

Co więcej, zasady doświadczenia życiowego podpowiadają, że wydzielona droga wewnętrzna, jako osobny przedmiot sprzedaży, jest niezbywalna. Nikt rozsądny nie nabyłby gruntu drogowego w drodze wewnętrznej, obarczonego szeregiem obowiązków. Przyjęta metoda wyceny działki drogowej pozostaje w sprzeczności z treścią operatu szacunkowego, bowiem biegła zaznacza, że udział w działce drogowej przekazywany jest kupującemu nieodpłatnie bądź za symboliczną kwotę.

Zarzut naruszenia art. 175 ust. 3 u.g.n. skarżący uzasadnił tym, że organ uznając, iż nieujawnienie przez rzeczoznawcę numerów ewidencyjnych działek gruntu uzasadnione jest tajemnicą zawodową, gdyż umożliwia identyfikację właściciela, stanowi oczywistą nieprawdę. Ogólnie dostępne portale systemu informacji przestrzennej, w których można zlokalizować działkę gruntu po numerze ewidencyjnym, nie ujawniają danych osobowych właściciela. Fakt pominięcia numerów ewidencyjnych nieruchomości podobnych z całą pewnością utrudnia stronie ocenę poprawności doboru nieruchomości podobnych i już z tego powodu winien być dla strony udostępniany.

Ponadto skarżący wskazał, powołując się na wyrok NSA z 24.04.2014 r., I OSK 2342/12, że wycena nieruchomości przed podziałem, jak i po podziale, powinna być dokonywana w stosunku do całości gruntu.

Skarżący wskazał również, że organ winien zbadać operat nie tylko pod względem zgodności ze stosownymi przepisami, ale również, czy jest on logiczny i zupełny. W przypadku wątpliwości co do sposobu wyceny powinien zwrócić się do biegłego z prośbą o ewentualne wyjaśnienia, czego organ w niniejszej sprawie nie zrobił.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddelenie podtrzymując swoje stanowisko.

Ponadto Kolegium odnosząc się do zarzutów skargi wskazało, że nieprawdą jest, iż rzeczoznawca nie dokonała analizy rynku nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowo-usługową. Na str. 19 operatu rzeczoznawca napisała: "Stwierdzono również, że rynek obrotu niezabudowanych nieruchomości na terenie gminy B. nie rozróżnia funkcji mieszkalnej, mieszkalno-usługowej oraz usługowej, obsługującej przyległą funkcję mieszkaniową, gdyż ich ceny kształtują się na podobnym poziomie. Wynika to z charakteru gminy mającej cechy terenów podmiejskich i wiejskich, i wiążącym się z tym brakiem wyraźnego rozgraniczenia stref o różnym zurbanizowaniu i różnych funkcjach, gdzie funkcja mieszkalna, mieszkalno- usługowa i usługowa wzajemnie się przenikają. Wynika to również z faktu, że gmina określa w wydawanych decyzjach o warunkach zabudowy kilka możliwych do realizacji funkcji umożliwiających zagospodarowanie nieruchomości. Nieruchomości o powyższych cechach stanowią zbiór nieruchomości o charakterze inwestycyjnym spełniającym przepis art. 4 pkt 16 u.g.n. dotyczący definicji nieruchomości podobnych."

Nie można także zgodzić się z zarzutem, że biegła w sporządzonej wycenie nie uwzględniła faktu, iż część działek położona jest w terenach podmokłych. Na str. 13 operatu, opisując działki powstałe z podziału napisała: "Teren działek nr [...],[...],[...] i częściowo [...] jest obniżony względem sąsiedniego terenu o około 1,5 - 2,5 m, w części ze stojącą wodą, porośnięty roślinnością charakterystyczną dla terenów podmokłych w tym drzewostanem o charakterze samosiejek". Dalej dokonując analizy porównawczej, opisując nieruchomość wycenianą w cesze: Cechy fizyczne gruntu rzeczoznawca napisała: teren w przeważającej części obniżony ze stojącą wodą gruntową, porośnięty drzewostanem i roślinnością charakterystyczną dla terenów podmokłych, w pozostałej części płaski z miejscowymi nierównościami, niekorzystne warunki gruntowe (nieużytki, łąki trwałe, grunty orne). Z tego tytułu rzeczoznawca wprowadziła poprawki. Podobnie określając wartość działek powstałych z podziału na str. 47 w tabeli opisując cechę Cechy fizyczne gruntu rzeczoznawca napisała: niekorzystne, kształt trapezowy, teren obniżony z zagłębieniami i nierównościami z miejscowo stojącą woda gruntową, porośnięty drzewostanem i inną roślinnością charakterystyczną dla terenów podmokłych, warunki gruntowe - nieużytki, łąki trwałe. Wartość współczynnika korygującego przyjęła w dolnej granicy. Nie można zatem postawić zarzutu, że nie uwzględniła faktu, iż część działek jest w terenach podmokłych.

Zarzut dotyczący nieuwzględnienia kosztów rekultywacji gruntu jest również chybiony. Rzeczoznawca określa wartość nieruchomości według stanu przed podziałem i po podziale. Nie ma zatem możliwości brania pod uwagę ewentualnych przyszłych nakładów związanych z podwyższeniem użyteczności gruntów.

Budzący wątpliwości strony jest brak podobieństwa między nieruchomością wycenianą a przyjętymi do porównań co do ich powierzchni. Określając wartość nieruchomości rzeczoznawca jako cechy różnicujące nieruchomość wycenianą z nieruchomościami przyjętymi do porównań przyjęła: lokalizację, sąsiedztwo, infrastrukturę techniczną, infrastrukturę drogową, cechy fizyczne gruntu i cechy organizacyjne nieruchomości. Powierzchnia znalazła się w cechach fizycznych gruntu. A zatem rzeczoznawca w wycenie uwzględniła różnice w powierzchni przyjętych do porównań nieruchomości. Jak wypowiedział się WSA w Poznaniu w wyroku z 25.04.2013 r., II SA/Po 137/13, wielkość nieruchomości nie jest wprost wskazana w definicji nieruchomości podobnej jako parametr wpływający na podobieństwo. W ocenie Kolegium przyjęte do porównania nieruchomości co prawda różnią się powierzchnią, ale nie jest to na tyle znacząca różnica, żeby nie mogła być skorygowana w procesie wyceny. Zwłaszcza, że wszystkie przyjęte do porównania nieruchomości położone są w tej samej gminie.

Nieuzasadniony jest również zarzut zastosowania w stosunku do trzech działek po podziale współczynnika korygującego. Przepisy rozporządzenia dopuszczają taką możliwość. Zastosowanie współczynnika rzeczoznawca uzasadniła "Dla działek nr [...],[...], [...], których grunt stanowią przede wszystkim nieużytki, współczynnik relacji odzwierciedlający różnicę cenową wynikającą z cech fizycznych wykraczających poza zakres cech fizycznych gruntu nieruchomości reprezentatywnych, ustalono w wysokości Rwg = 50. Dla działki nr [...] , której grunt stanowią przede wszystkim nieużytki, współczynnik relacji odzwierciedlający różnicę cenową wynikającą z cech fizycznych wykraczających poza zakres cech fizycznych gruntu nieruchomości reprezentatywnych, ustalono w wysokości Rwg = 60."

Zarzut "dlaczego droga wewnętrzna jest wyceniona tak samo jak by była działką budowlaną" nie znajduje uzasadnienia. Rzeczoznawca na str. 53 operatu szacunkowego wyjaśniła sposób wyceny. Wyceny dokonała zgodnie z § 36 rozporządzenia, to jest według wartości gruntu, z którego nastąpiło wydzielenie drogi, a był to grunt, zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy, przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył się w niej naruszeń prawa skutkujących koniecznością jej uchylenia wymienionych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej przywoływana jako P.p.s.a.).

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 98a ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym, w wersji obowiązującej w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, "Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości (...)."

W sprawie sporne było to, czy wskutek podziału nieruchomości doszło do doszło do wzrostu jej wartości, a jeśli tak – to jaka była to konkretnie kwota.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że ostateczną decyzją z dnia [...].08.2015 r., nr [...], Wójt Gminy B. na wniosek skarżącego zatwierdził podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym Z., gmina B., o powierzchni [...]ha na działki nr od [...] do [...] . Jednocześnie w dacie, w której ww. decyzja stała się ostateczna, obowiązywała uchwała Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] września 2003 r. w sprawie ustalenia opłat adiacenckich. Jak wynika z § 1 powołanego aktu prawa miejscowego, stawka procentowa opłaty adiacenckiej wynosiła 30% różnicy między wartością nieruchomości przed podziałem i wartością nieruchomości po podziale. Wymienione okoliczności należy uznać za bezsporne, gdyż nie były kwestionowane przez żadną ze stron postępowania.

Wątpliwości, jakie wyłoniły się w rozpatrywanej sprawie, związane są natomiast z oceną prawidłowości operatu szacunkowego. W tej mierze należy zaznaczyć, że wycena nieruchomości jest zadaniem wymagającym wiedzy specjalnej, którą nie dysponują organy administracji publicznej. Dlatego też ustawodawca w art. 146 ust. 1a w zw. z art. 98a ust. 1 u.g.n. powierzył szacowanie wartości gruntów rzeczoznawcom majątkowym, którzy w myśl art. 156 ust. 1 u.g.n. sporządzają swoją opinię w postaci operatu szacunkowego. Jak wynika zarazem z art. 157 ust. 1 u.g.n., oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny. Jednocześnie, zgodnie z art. 157 ust. 1a u.g.n., operat szacunkowy, w odniesieniu do którego została wydana ocena negatywna, od dnia wydania tej oceny traci charakter opinii o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 156 ust. 1 u.g.n.

Organy administracji publicznej nie mogą zatem dokonywać merytorycznej oceny poprawności wyliczeń przedstawionych przez rzeczoznawcę majątkowego i są obowiązane do uwzględnienia negatywnej oceny takiego opracowania wystawionej przez odpowiednią organizację zawodową. Organy administracji publicznej nie są w szczególności uprawnione do weryfikowania trafności przyjęcia określonych współczynników przez biegłego (np. wag cech danej nieruchomości związanych z jej otoczeniem lub skomunikowaniem). Zarzuty podnoszone w tej mierze w niniejszej sprawie nie mogły być zatem uwzględnione, jeżeli skarżący nie skorzystał z trybu opisanego w art. 157 ust. 1 i 1a u.g.n. lub nie przedstawił własnego operatu szacunkowego, który zawierałby odmienne wyliczenia.

Zakaz merytorycznej weryfikacji operatu szacunkowego nie oznacza jednak, że organy administracji publicznej mogą bezkrytycznie przyjąć każde opracowane przedłożone przez rzeczoznawcę majątkowego. Ustawodawca nakłada bowiem na organy administracji publicznej obowiązek zbadania otrzymanej opinii biegłego pod względem formalnym. Taka analiza obejmuje w szczególności sprawdzenie kwalifikacji zawodowych autora opracowania, kompletności dokumentu oraz jasności i rzetelności zawartych w nim wyliczeń. Dopiero po przeprowadzeniu powyższych działań organ administracji publicznej uwalnia się od zarzutu dowolności wydanego rozstrzygnięcia.

Zatem to strona, chcąc zakwestionować operat szacunkowy, powinna skierować pod jego adresem konkretne zarzuty, podważające jego ustalenia czy wykazując jego braki formalne. Organ administracji publicznej nie ma bowiem, jak wspomniano wcześniej, uprawnień, aby podważać ustalenia operatu szacunkowego, a tym samym podważać jego moc dowodową, jeżeli dokument ten spełnia wymogi formalne, został on wykonany i podpisany przez uprawnioną osobę, zawiera wymagane przepisami elementy jest zupełny, logiczny, nie zawiera niejasności czy pomyłek. Należy mieć na uwadze to, że operat szacunkowy sporządzany jest przez rzeczoznawcę majątkowego, a więc podmiot, którego pozycja, zważywszy na regulacje ustawy o gospodarce nieruchomościami, zbliżona jest do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy cyt. ustawy, jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki, nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania należytej staranności. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Jeśli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może dążyć do skorzystania z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego uprawnia art. 157 u.g.n. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji (vide np. wyrok NSA z 7.03.2014 r., I OSK 1894/12). O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n., decyduje nawet nie samo żądanie strony postępowania, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości jego sporządzenia (vide: wyrok NSA z 16.05.2013 r., OSK 2088/11). Jednakże to strona dążąca do podważenia ustaleń operatu szacunkowego, kierując pod jego adresem konkretne zarzuty, powinna spowodować zaistnienie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości. Służącym do tego środkiem winno być przedłożenie organowi wyceny sporządzonej na zlecenie samej strony. Dopiero dysponując kontroperatem organ musiałby wskazać, którą wycenę uznaje za wiarygodny dowód w sprawie, a której odmawia wiarygodności i mocy dowodowej. Organ, dysponując dwoma istotnie różniącymi się operatami szacunkowymi, miałby też podstawę, aby wystąpić, w trybie art. 157 u.g.n. do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości operatu szacunkowego.

Zauważyć trzeba, że skarżący zapoznał się z operatem szacunkowym i mimo to w postępowaniu przez organem I instancji zaniechał wskazania jakichkolwiek zarzutów do niego. Zarzuty takie pojawiły się dopiero na etapie postępowania odwoławczego, przy czym podkreślenia wymaga, że przeważająca część zarzutów pojawiła się dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego.

Oceniając z tej perspektywy materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, Sąd uznał, że wspomniana weryfikacja formalna operatu szacunkowego z dnia [...].12.2016 r. została dokonana poprawnie.

Zgodnie z treścią art. 154 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (ust. 1), a w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2).

W sporządzonym na potrzeby rozpoznawanej sprawy operacie szacunkowym określając wartość nieruchomości zastosowano podejście porównawcze – metodę porównywania parami i metodę korygowania ceny średniej (str. 23 operatu). Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 u.g.n.). Zgodnie z § 4 ust. 2-4 rozporządzenia: "2. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku. 3. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. 4. Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości."

W sprawie niniejszej wybór podejścia i metody przez rzeczoznawcę pozostaje zatem w zgodzie z przepisami.

Przechodząc do analizy poszczególnych zarzutów skargi należy stwierdzić, że były one niezasadne. Sąd odniósł się do nich, pomimo że większość stanowiła merytoryczną polemikę z treścią operatu szacunkowego.

Skarżący kwestionował, że wartość działki stanowiącej drogę wewnętrzną została ustalona na podstawie § 36 ust. 3 pkt 1 i ust. 6 pkt 5 rozporządzenia. Zarzut ten jest oczywiście niezasadny, ponieważ cyt. ust. 6 pkt wprost odnosi się do sytuacji, która miała miejsce w niniejszej sprawie, tj. do wydzielenia drogi wewnętrznej. Zgodnie z nim, przepisy ust. 1-4 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi, a w szczególności przy określaniu wartości nieruchomości wydzielonych lub zajętych pod drogi wewnętrzne. Biegła zastosowała w związku z tym § 36 ust. 3 pkt 1, który stanowi, że w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni (...). Biegła mogła więc zastosować ww. regulacje w celu ustalenia wartości działki wydzielanej pod drogę wewnętrzną.

Wbrew twierdzeniom skarżącego, biegła wzięła pod uwagę okoliczność, że część działek znajduje się na terenie podmokłym. Wynika to wprost z treści operatu (str. 51), który zawiera dokładne przyczyny odmiennego sposobu wyceny działek nr [...]-[...] i [...], w szczególności z uwagi na warunki geotechniczne ograniczające możliwość zabudowy. W tym miejscu należy odnieść się dodatkowo do twierdzeń skarżącego, że w operacie nie uwzględniono kosztów rekultywacji terenów podmokłych. Wskazać w tym zakresie należy, że biegła nie mogła uwzględnić tych ewentualnych kosztów, ponieważ znajdują one odzwierciedlenie w niższej wartości ww. działek.

Skarżący zarzucił również, że w cesze "cecha organizacyjna nieruchomości" dla stanu "korzystne" biegła podaje m.in. "możliwości rozwojowe nieruchomości wynikające z przeznaczenia", a dla stanu "niekorzystne" podaje m.in. "ograniczone możliwości rozwojowe nieruchomości wynikające z przeznaczenia", podczas gdy przeznaczenie nieruchomości porównywalnych powinno być takie same, jak nieruchomości wycenianej, czyli budowlane. Z akt sprawy wynika, że biegła przyjęła do porównanie nieruchomości o różniącym się nieznacznie przeznaczeniu, o czym mowa poniżej, ponieważ brała pod uwagę nieruchomości o przeznaczeniu mieszkalnym i mieszkalno-usługowym, więc istniała możliwość zastosowania określonych korekt w tym zakresie.

Skarżący zarzucił, że w operacie przyjęto za podobne nieruchomości o przeznaczeniu mieszkalnym i mieszkalno-usługowym (str. 28), podczas gdy nieruchomość jest przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Tymczasem biegła wyjaśniła, że poziom cen uzyskiwanych za tego typu nieruchomości, przy uwzględnieniu pozostałych cech wpływających na ich wartość, jest porównywalny (str. 19). Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że zarzut ten jest niezasadny z uwagi na logiczne wyjaśnienia zawarte w tym zakresie w operacie.

Dalej skarżący wskazuje, że nieprawidłowy jest sposób stopniowania poszczególnych cech – ich wyjaśnienie jest dokonywane za pomocą tożsamego wyrażenia, a bez doprecyzowania opisu cech cenotwórczych ich weryfikacja staje się niemożliwa. Ponadto, skarżący zarzucił to, że cechy cenotwórcze zostały opisane w operacie za pomocą pojęć nieostrych, które są nieweryfikowalne. Pojęcia, którymi posłużyła się biegła, są jasne i nie można wymagać, aby np. zostały użyte w tym zakresie pojęcia matematyczne (przykładowo skala od 1-5), ponieważ powszechnie przyjmowane są określenia typu "korzystna", przeciętna", "optymalna". W tym zakresie biegła odwołała się do własnej wiedzy i doświadczenia i gołosłowne twierdzenia skarżącego nie pozwalają na podważenie ustaleń zawartych w tym zakresie w operacie. Z tych samych powodów nie podlegał uwzględnieniu zarzut dotyczący nieweryfikowalności podziału poszczególnych stanów cech, w których występują w operacie różne podstany.

Kolejny zarzut dotyczył braku podobieństwa, w ocenie skarżącego, przyjętych do porównania nieruchomości, a to z uwagi na różnice w ich powierzchniach, a jako przykład wskazano porównywanie nieruchomości o pow. [...] m2 i [...] m2. W tym zakresie wskazać trzeba, że obie nieruchomości mają stosunkowo dużą powierzchnię, a różnica rzędu niecałych [...] m2 (tj. niecałe 60%) nie jest na tyle duża, aby można było już na pierwszy rzut oka stwierdzić, że nie jest możliwe porównywanie takich nieruchomości. Zarówno Sąd, jak i organ, nie posiadają wiedzy, aby móc dyskwalifikować takie porównanie i nie uczynił tego również skarżący wskazując jedynie ogólnikowo na tę okoliczność, nie podając żadnych argumentów na poparcie swojego zarzutu.

Skarżący w dalszej kolejności zarzucił brak wskazania w operacie numerów ewidencyjnych działek przyjętych do porównania, co miało uniemożliwić mu zweryfikowanie, czy działki te są podobne do działki podlegającej wycenie. Stwierdzić w tym zakresie trzeba, że opis wszystkich nieruchomości, stanowiących podstawę wyceny, winien być na tyle precyzyjny, aby umożliwiał zidentyfikowanie tych nieruchomości w terenie, w szczególności poprzez wskazanie numeru ewidencyjnego działki przyjętej do porównania przy wycenie. Z żadnego z przepisów (zarówno u.g.n., jak i rozporządzenia) nie wynika obowiązek podania numeru ewidencyjnego działki przyjętej do porównania przy wycenie. Muszą być znane jedynie cechy podobieństwa nieruchomości wycenianej z nieruchomościami porównywanymi, ceny transakcyjne i warunki zawarcia transakcji. Natomiast nieruchomość podobna to taka, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt 16 u.g.n.). Operat szacunkowy, również dla właściciela nieruchomości wycenianej, nie może być natomiast źródłem takiej wiedzy, która mogłaby prowadzić do ujawniania tajemnicy handlowej lub danych osobowych uczestników obrotu nieruchomościami. Taką wiedzą może dysponować jedynie rzeczoznawca majątkowy, którego pozycja w systemie prawa jest zbliżona do osoby zaufania publicznego i wobec którego istnieją instrumenty nadzoru nad właściwym wykonywaniem czynności zawodowych, w tym zachowania tajemnicy zawodowej (zob. art. 175 ust. 3 i art. 178 u.g.n., por. np. wyrok NSA z 11.07.2016 r., I OSK 2471/14, LEX nr 2100620).

Wobec powyższego przyjąć trzeba, że identyfikacja nieruchomości przyjętej do porównania przy wycenie poprzez jej numer ewidencyjny nie jest konieczna dla weryfikacji cech podobieństwa z nieruchomością wycenianą. Cechy nieruchomości porównawczych (przyjętych do porównania zarówno przed podziałem, jak i po podziale) podane zostały w tabelach porównawczych (str. 34-37 i str. 47-51 operatu). Zawierają one takie dane, jak: data transakcji, powierzchnia działek, rodzaj nabywanego prawa, miejscowość i rejon (odnośnie położenia), cena działki i cena jednostkowa oraz przeznaczenie.

Skarżący zarzucił, że w operacie wskazano, iż działki nr [...] i [...] mają taki sam dostęp do drogi (str. 13), a biegła przyjęła w cechach organizacyjnych gruntu ocenę przeciętną (działka nr [...] ) i śr. korzystną (działka nr [...] ). Z treści operatu w tym zakresie wynika (str. 49 i 51), że w przypadku działki nr [...] dodatkowo wskazano na ograniczone możliwości zagospodarowania z uwagi na ukształtowanie terenu i warunki gruntowe, co przemawia za gorszą oceną jej cech organizacyjnych.

Kolejny zarzut dotyczył tego, że działki nr [...] -[...] mają takie same cechy fizyczne gruntu, a każda uzyskała inną ocenę, tj. działka nr [...] - przeciętną, działka [...] - śr. korzystną, działka nr [...] – niekorzystną. Zarzut ten nie jest zasadny, ponieważ z operatu wprost wynika, że ww. działki nie mają identycznych cech i różnią się między sobą, co wynika z pkt VII.2.1 operatu (str. 13-14). Sposób oceny cech fizycznych działek został w sposób szczegółowy opisany na str. 45-46 operatu.

Dalej skarżący zarzuca, że opisy ocen cech cenotwórczych wzajemnie się wykluczają i są ze sobą sprzeczne – w cesze cechy organizacyjne nieruchomości brak służebności występuje w stanie przeciętnym i korzystnym. Kwestia ta znajduje wyjaśnienie na str. 3 operatu, z którego wynika, że biegła nie brała pod uwagę wyłącznie istnienia służebności, ale również cały szereg innych cech, od zaistnienia których uzależniała ocenę cech organizacyjnych nieruchomości.

Skarżący zakwestionował również przyjęty w operacie sposób ustalenia wagi cech rynkowych nieruchomości przed i po podziale (dotyczyło to przyjęcie odmiennych wag cech: cechy fizyczne gruntu i cechy organizacyjne gruntu). Kwestie te zostały wyjaśnione na str. 30 i 43 operatu. Logicznym jest, że w zależności od wielkości działek waga poszczególnych cech nieruchomości może ulegać zmianie. To, na co zwraca się uwagę bardziej przy małej nieruchomości, może mieć bowiem mniejsze znaczenie przy zakupie dużej nieruchomości (i odwrotnie).

Skarżący zarzucił również, że biegła nie wyjaśniła przyczyn zastosowania dla działek nr [...],[...],[...] i [...] dodatkowego współczynnika korygującego, a ponadto dla różnych działek zastosowano różne współczynniki (dla działek nr [...],[...], [...]– 0,5, a dla działki nr [...]– 0,6). Wbrew twierdzeniom skarżącego kwestia ta została wyjaśniona w pkt XI.2.1.6 operatu (str. 51). Biegła wskazała, że przyczyną jego zastosowania było to, że cechy fizyczne ww. działek, w tym warunki geotechniczne, wykraczają poza zakres cech fizycznych zbioru nieruchomości reprezentatywnych.

Ostatni zarzut dotyczył tego, że po podziale nieruchomości jej wartość powinna być ustalona dla wszystkich działek łącznie, a nie dla poszczególnych wyodrębnionych wskutek podziału. Sąd dostrzega w tym zakresie pewne rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych i przychyla do przeważającego w tym względzie poglądu, że cena rynkowa nieruchomości podzielonej geodezyjnie to cena, jaką można uzyskać za sumę podzielonych działek, a nie cena nieruchomości podzielonej geodezyjnie. Przyjęcie tego ostatniego stanowiska za prawidłowe oznaczałoby fikcję wyceny - nieuwzględnienie w cenie celu i funkcji podziału poprzez utworzenie działek mniejszych, które mogą być przedmiotem obrotu prawnego. Stan prawny wytworzony wskutek podziału nieruchomości na mniejsze działki umożliwia obrót prawny działkami wchodzącymi w skład podzielonej nieruchomości. Ta okoliczność jest istotnym czynnikiem cenotwórczym. Na skutek samego podziału geodezyjnego poszczególne działki nie tworzą osobnych nieruchomości, nie mogą być więc "samoistnym" celem wyceny, ale poprzez stworzoną możliwość podziału prawnego, podział geodezyjny tworzy stan, który należy uwzględnić przy szacowaniu wartości całej dzielonej nieruchomości. Jeśli bowiem poszczególne działki mogą być przedmiotem samodzielnego obrotu, to wartość nieruchomości po podziale, w sensie ekonomicznym, zależy od sumy wartości poszczególnych działek utworzonych przez podział (vide np. wyroki NSA z 28.02.2017 r., I OSK 1940/16, LEX nr 2336991, z 12.01.2017 r., I OSK 1695/16, LEX nr 2230754).

Na koniec powyższych rozważań przypomnieć trzeba, że ocena operatu szacunkowego nie może wkraczać w obszar wyznaczony wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego, a de facto większość zarzutów skarżącego wkraczała w ten obszar. Subiektywne przekonanie strony, że wskazana w operacie szacunkowym cena za nieruchomość jest zbyt niska lub zbyt wysoka, nie świadczy o wadliwości operatu, skoro strona nie przedstawiła alternatywnej opinii rzeczoznawcy majątkowego sporządzonej dla potrzeb postępowania wywłaszczeniowego w celu obalenia kwestionowanego operatu szacunkowego, ani również nie zgłosiła w toku postępowania żadnych merytorycznych zastrzeżeń co do treści operatu, które mogłyby spowodować konieczność oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizacją zawodową rzeczoznawców majątkowych stosownie do treści art. 157 ust. 1 u.g.n.

W świetle powyższych rozważań stwierdzić trzeba, że zarzuty skargi były niezasadne, co skutkowało tym, że, na podstawie art. 151 P.p.s.a., podlegała ona oddaleniu.