Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1256/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 36a ust. 5 pkt 1 i ust. 6, art. 34 ust. 3 pkt 1, art. 51 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 151a par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 listopada 2020 r. sprawy ze sprzeciwu T. P., K. P. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...]nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżących kwotę 680,00 ( sześćset osiemdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania R. W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta R. nr [...] z dnia [...] roku (znak: [...]), którą umorzono w całości postępowania w sprawie zgodności z przepisami prawa budowlanego budowy ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na parcelach nr 1, 2, 3, 4 i 5 przy ulicy [...] w R. (aktualnie na parcelach nr 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12 i 13), uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji oraz przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania.

Kontrolowana przez Sąd decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z dnia 27 czerwca 2019 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta R. zwrócił się R. W. (strona, wnioskodawca), wnosząc m.in. o "wszczęcie postępowania w sprawie budów "objętych decyzjami nr [...] z dnia [...] r. oraz nr [...] z dnia [...] r., które prowadzone są niezgodnie z przepisami budowlanymi i przepisami ochrony środowiska."

Organ wszczął postepowanie, przeprowadził oględziny i w wyniku podjętych działań wyjaśniających ustalił, że budynki nr [...] wybudowano z odstępstwem od projektu budowlanego. Odstępstwa te polegają na zmianie rzędnych posadowienia przedmiotowych budynków. Zgodnie z projektem budowlanym zamiennym, zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta R. nr [...] z dnia [...] r. (znak: [...]), rzędne posadowienia budynków miały wynosić: 259,3 dla budynku nr [...], 259,65- dla budynku nr [...], 258,5- dla budynku nr [...] oraz 259,25 dla budynku nr [...]. Natomiast, jak wynika ze szkicu pomiarowego rzędnych, sporządzonym przez uprawnionego geodetę rzędne posadowienia budynku wynoszą: 259,22- budynek nr [...], 259,59- budynek nr [...], 258,38- budynek nr [...], 258,98 budynek nr [...].

Autor projektu budowlanego dokonał kwalifikacji zmian dokonanych w trakcie realizacji przedmiotowej inwestycji, polegających na zmianie rzędnych posadowienia i poziomu posadzki parteru budynków mieszkalnych jednorodzinnych uznając, że nie są one istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Stąd Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego umorzył postępowanie, bowiem w jego ocenie z uwagi na fakt, iż odstępstwa miały charakter nieistotny brak było podstaw do wdrożenia trybu naprawczego regulowanego w przepisach art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lica 1994 r. Prawo budowlane.

W wyniku złożonego przez wnioskodawcę odwołania, rozpatrujący je Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił wymienioną powyżej decyzję oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ stwierdził, że zgodnie z art. 36a ust 5 Prawa budowanego zmianę rzędnych posadowienia budynku bez wątpienia należy zakwalifikować, jako zmianę w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu, co potwierdza ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych, w tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 774/16. Skoro zaś inwestor budynków mieszkalnych nr [...] dopuścił się istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, to organ powiatowy winien był wdrożyć postępowanie w trybie art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Wobec sprzeciwu na powyższą decyzję inwestorów budowy - T. i K. P. (skarżący) rozpatrujący sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 22 maja 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 376/20 uchylił decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, stwierdzając, iż sprzeciw jest zasadny. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie zostały spełnione ustawowe przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Sąd podkreślił, że w sprawie istotna jest kwalifikacja stwierdzonej zmiany projektu zagospodarowania działki lub terenu w części dotyczącej zmiany rzędnych w świetle w art. 36a ust. 5 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane ( t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1186) tzn. określenia zmiany tych rzędnych jako istotne bądź nieistotne. Wskazał, iż w orzecznictwie sądowym prezentowane są dwa odmienne podejścia od tego problemu. Dla pierwszego z tych podejść charakterystyczny jest pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 774/16 (Lex nr 2461267), gdzie według Sądu zmiana rzędnych jest istotnym odstępstwem od projektu budowlanego, co wynika z art. 36a ust. 5 pkt 1 w związku z art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawo budowlanego. Inny przeciwny pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 708/17 (LEX nr 2414370).

Stwierdzając, iż pierwszy z poglądów nie zasługuje na aprobatę, Sąd stwierdził, że pozostaje on sprzeczny z rezultatami wykładni systemowej i celowościowej przepisów zamieszczonych w art. 36a Prawa budowlanego i wynika jedynie z literalnego odczytania wymienionych powyżej norm. Natomiast zdaniem orzekającego Sądu, rezultat takiej literalnej wykładni prowadzi do ewidentnej sprzeczności z postanowieniami art. 36a ust. 6 Prawa budowlanego, który bez względu na to, czy odstępstwo dotyczy projektu zagospodarowania działki, czy też projektu architektoniczno-budowlanego, dopuszcza możliwość oceny stopnia odstępstwa i ewentualnej kwalifikacji jako nieistotnego. Z przepisu tego nie można wnosić, że jego hipotezą objęty jest jedynie projekt architektoniczno- budowlany.

W ocenie Sądu, nie da się, posługując się regułami wykładni systemowej i celowościowej, wyczytać z art. 36a ust. 5 pkt 1 w związku z art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, że każdoczesne i jakiekolwiek odstępstwo od rzędnych przewidzianych w projekcie budowlanym stanowi istotne odstępstwo w rozumieniu art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. Odwołując się do stanowiska sformułowanego przez A. Plucińską- Filipowicz w komentarzu do art. 36a Prawa budowlanego, Sąd stwierdził, że pogląd wyrażony a priori przez organ odwoławczy w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji co do kwalifikacji jako istotne odstępstwa od projektu zagospodarowania działki zmian w zakresie rzędnych posadowienia przedmiotowych budynków, bez dokonania ustaleń czy rzeczywiście stwierdzone odstępstwa tak należy oceniać, jest przedwczesny, zwłaszcza w kontekście opinii projektanta, zdaniem którego zmiany te nie stanowią istotnego odstępstwa od projektu budowlanego.

W konsekwencji w ocenie Sądu organ odwoławczy uwzględniając rozważania zawarte w uzasadnieniu wymienionego wyrok, powinien ponownie przeprowadzić postępowanie w celu dokonania ustaleń w kwestii zaistnienia w przedmiotowej sprawie istotnego odstępstwa od projektu zagospodarowania działki (terenu). Dopiero po takim ustaleniu winien podjąć stosowne rozstrzygnięcie.

Rozpatrując ponownie odwołanie, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego ponownie uchylił zaskarżoną doń decyzję organu pierwszej instancji oraz przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ stwierdził, że już po wydaniu wyroku wnioskodawca przedłożył pismo procesowe z dnia 16 lipca 2020 r., w którym wskazał na pozbawienie go czynnego udziału w postępowaniu i pomijaniu jego wniosków dowodowych oraz stwierdzające, że zmiana posadowienia budynków doprowadziła do zmiany zagospodarowania terenu, w szczególności do usypania skarpy na działce inwestora. Dalej organ odwoławczy podał, że w dniu [...] r. organ pierwszej instancji postanowieniem nr [...] wstrzymał prowadzone przez inwestora roboty budowlane a następnie decyzją nr [...] nałożył obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. W stosunku do tych rozstrzygnięć nie złożono środków odwoławczych.

Następnie stwierdził, że spór w sprawie sprowadza się do określenia czy zmiany w zakresie rzędnych posadowienia budynków stanowią istotne odstępstwo od projektu budowlanego. Przytaczając treść art. 36a Prawa budowalnego organ wskazał, że zmiany w zakresie rzędnych ocenia się w oparciu o pierwszy wymieniony w tym przepisie punkt - tj. zmiany projektu zagospodarowania działki lub terenu, z wyjątkiem urządzeń budowlanych oraz obiektów malej architektury. Następnie przytoczył ustalenia poczynione przez organ powiatowy wskazując, iż budynki nr [...] do [...] wybudowano z odstępstwem od projektu budowlanego w postaci rzędnych posadowienia przedmiotowych budynków. Zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta R. nr [...] z dnia [...] r. rzędne miały wynosić dla budynku nr [...] - 259,3m podczas gdy według pomiarów wynoszą 259,44m, dla budynku nr [...] - 259,65m - a wynoszą 259,81m, dla budynku nr [...] - 258,5m- a jest 258,60m a dla budynku nr [...] - 259,25m - podczas gdy jest 259,20m. Zatem projektowane rzędne różnią się od rzędnych faktycznego posadowienia w przedziale od 5 do 14cm, tj. dla budynku nr [...] - 14cm, dal budynku nr [...] - 16 cm, dla budynku nr [...] - 10 cm i dla budynku nr [...] - 5cm.

Dalej organ wskazał, że projekt zagospodarowania terenu decyduje o miejscu budowy obiektu. Od projektu budowlanego zależy czy obiekt będzie usytuowany rozsądnie i zgodnie z prawem, określa sposób użytkowania i obsługi działki budowlanej. Osoba sporządzającą projekt zagospodarowania działki, na podstawie zastanego stanu faktycznego i przepisów prawa, określa stosowne warunki położenia obiektu i zagospodarowania działki, które pozostają w ścisłym związku z przyjętymi parametrami obiektu oraz zaprojektowanymi rozwiązaniami. Stąd też zmiana rzędnych posadowienia obiektu nie może pozostawać bez wpływu na określone wymogi techniczne i użytkowe, w tym w szczególności kwestie nośności i stateczności konstrukcji czy usuwania wody opadowej i opadów, a także poszanowania interesów osób trzecich.

W wyniku zmiany rzędnych (od 5 do 14cm) doszło do podwyższenia posadowienia budynków poprzez ich usytuowanie na nieistniejącej wcześniej skarpie - nasypie ziemnym. W konsekwencji nie pozostało to bez wpływu na teren działek sąsiednich, co potwierdzają dołączone do akt sprawy fotografie, ukazujące poziom 0 działki inwestycyjnej w połowie wysokości, istniejącego przed wszczęciem robót budowlanych, ogrodzenia na granicy z działką sąsiednią. Podwyższenie to nie pozostaje bez wpływu na spływ wody opadowej

Odnosząc się do stwierdzenia wyrażonego w wyroku Sądu, że nie bez znaczenia pozostaje opinia projektanta, zdaniem którego dokonane zmiany nie stanowią istotnego odstępstwa do projektu budowlanego, organ wskazał, że od wydania wyroku uległ zmianie stan faktyczny sprawy, gdyż w toku postępowania inwestor wypełniając wskazania zawarte w decyzji organu powiatowego nr [...] z dnia [...] r., przedłożył projekt budowlany zamienny, w którym projektant zakwalifikował zmiany rzędnych jako zmianę istotną, zgodnie z art. 36a ust. 6 Prawa budowlanego. Uwzględniając więc możliwe negatywne skutki podwyższenia obiektu i odnosząc się do zaleceń Sądu organ stwierdził, że dokonane zmiany:

- nie wpływają na przysługujące inwestorowi prawo do zabudowy,

- pozostają bez wpływu na obowiązujący na terenie inwestycji ład przestrzenny,

- naruszają normy i zasady w zakresie warunków technicznych i użytkowych, określonych w art. 5 ust. 1 do 10 Prawa budowlanego .

Wobec powyższego w ocenie organu inwestor dopuścił się w toku budowy istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, wobec czego koniecznym jest uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ powiatowy celem prowadzenia postępowania w trybie art 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 45 Prawa budowlanego.

Pismem z dnia [...] r. inwestorzy złożyli sprzeciw na powyższą decyzję, zarzucając organowi naruszenie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów prawa procesowego – tj. art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie jej sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo braku przesłanek do zastosowania powyższego przepisu. Mając powyższe na uwadze wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu stwierdził, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta R. jest w pełni zasadne i słuszna. Przedmiotowa budowa realizowana jest w oparciu o udzielone pozwolenia, a kontrola przeprowadzona w dniu [...] r. potwierdziła zgodność inwestycji z projektem w zakresie charakterystycznych parametrów obiektów dotychczas zrealizowanych. Stwierdzono też, że podwyższenie rzędnych ma charakter nieznaczny.

Podkreślili, że istotny w sprawie jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach sygn. akt II SA/Gl 376/20, w którym Sąd uchylając poprzednią decyzję organu wojewódzkiego podzielił podgląd skarżących, że odstępstwa stwierdzone przez organ powiatowy nie miały charakteru istotnego, a tym samym wywiedziony w sprawie sprzeciw uznać należało za zasadny.

Mimo powyższego organ odwoławczy powtórnie wydał decyzję kasatoryjną, stąd podnoszą analogiczne zarzuty, jak w poprzednim sprzeciwie.

W ich ocenie odstępstwa sięgające kilkunastu centymetrów nie sposób uznać za znaczące wobec rozmiarów i kubatury całego budynku. Na potwierdzenie swego stanowiska odwołali się do orzeczeń sądów administracyjnych, gdzie przyjęto, iż kwestia "istotności odstąpienia" pozostawiona została uznaniu administracyjnemu, a z uwagi na szeroki zakres znaczeniowy przesłanek określonych w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego oraz związane z tym różne możliwości interpretacyjne, okoliczność czy w danej sytuacji odstąpienie inwestora zostanie uznane za istotne czy nieistotne będzie wymagało wnikliwej i wszechstronnej oceny organu, przy uwzględnieniu charakteru inwestycji oraz zasad ogólnych wyrażonych w art. 4, art. 5 i art. 9 Prawa budowlanego.

Zdaniem skarżących istotne jest również to, że stwierdzone odstępstwa nie wiązały się ze zmianami projektu zagospodarowania terenu i nie mogły spowodować zmiany obszaru oddziaływania inwestycji. Takie stanowisko w omawianym przypadku zajął Wojewoda Śląski w decyzji z dnia [...] r. wydanej w toku postępowania toczącego się w przedmiocie wznowienia postępowania odnośnie decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r. nr [...] znak: [...] o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej tego organu z dnia [...] roku nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z bezodpływowymi osadnikami ścieków na parcelach nr 1, 2, 3, 4 i 5 zlokalizowanych w R. przy ulicy [...], zmienionej decyzją Prezydenta Miasta R. z dnia [...] roku nr [...]. Powyższe stanowisko ma o tyle istotne znaczenie, iż stwierdza jednoznacznie, że dokonane odstępstwa nie są uznane za znaczne.

Z tych przyczyn, brak było podstaw do wydania, na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego zaskarżonej decyzji kasatoryjnej. Organ pierwszej instancji prawidłowo bowiem przeprowadził postępowanie dowodowe, dokonując słusznej oceny zastanego stanu faktycznego. Twierdzenie zatem organu odwoławczego o naruszeniu przez organ pierwszej instancji art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach faktycznych sprawy.

Skarżący podnieśli, iż prowadząc postępowanie organ drugiej instancji nie zauważył, iż ustalona w drodze oględzin znajdująca się na nieruchomości inwestorów skarpa jest mniejszych rozmiarów, aniżeli w pierwotnym projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę. Dodatkowo skarżący załączyli mapę obrazującą ich działki oraz umiejscowienie działki należącej do inicjującego niniejsze postępowanie, podkreślając, iż nie sposób uznać, by realizowana inwestycja miała oddziaływała w jakikolwiek sposób na jego działkę. Nadto podkreślili, ze organy w ogóle nie przeanalizowały kwestii jego uprawnienia jako strony tego postępowania. W ocenie skarżących R. W. nie ma przymiotu strony tego postępowania, a przynajmniej nie wykazał iż przysługują mu takie uprawnienia.

Podkreślił, że prowadzone postępowania powoduje, iż wydłużeniu czasowemu ulega proces oddania inwestycji do odbioru, co naraża inwestorów na ponoszenie znacznych nieprzewidzianych kosztów.

W odpowiedzi na sprzeciw Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jego oddalenie podzielił stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę zważył co następuje:

Sprzeciw jest uzasadniony.

Badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, w zakresie określonym w art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz. U. 2019 r., poz. 2325 ze zm.) nakazującym ocenę jedynie przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wykazało, że rozstrzygnięcie to jest dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie, a tym samym przedmiotowy sprzeciw, zdaniem tut. Sądu, musiał zostać uwzględniony.

Przystępując do rozważań w pierwszej kolejności podkreślić należy, iż sprawa powyższa nie jest rozpatrywana pierwszy raz, lecz była już przedmiotem rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 22 maja 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 376/20 uchylił poprzednio wydaną decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylającą rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Analiza uzasadnienia wymienionego wyroku prowadzi do stwierdzenia, że Sąd ten uchylając poprzednie rozstrzygnięcie podkreślił braki w zakresie wszechstronnej i wyczerpującej oceny stwierdzonych odstępstw w zagospodarowaniu działki w postaci zmiany rzędnych posadowienia inwestycji. Sąd podkreślił wówczas, że wbrew stanowisku organu odwoławczego nie każde odstępstwo w zakresie rzędnych posadowienia budynku należy uznać za odstąpienie istotne, odwołując się do treści przepisu art. 36a ust. 5 pkt 1 i ust. 6 Prawa budowanego. Podkreślił, iż nie da się, posługując się regułami wykładni systemowej i celowościowej, wyczytać z art. 36a ust. 5 pkt 1 w związku z art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, że każdorazowe i jakiekolwiek odstępstwo od rzędnych przewidzianych w projekcie budowlanym stanowi istotne odstępstwo w rozumieniu art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, odwołując się także do stanowiska (m.in. stanowiska sformułowanego przez A. Plucińską-Filipowicz, w komentarzu do art. 36a (red.M. Wierzbowski. Prawo budowlane). Podkreślając, że pogląd wyrażony a priori w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego co do kwalifikacji jako istotne odstępstwa od projektu zagospodarowania działki zmian w zakresie rzędnych posadowienia budynków należy uznać za przedwczesny, zobowiązał organ odwoławczy do dokonania ustaleń w kwestii zaistnienia w przedmiotowej sprawie istotnego odstępstwa od projektu zagospodarowania działki, i dopiero po dogłębnej analizie podjąć stosowne stanowisko.

Trzeba w tym miejscu przypomnieć, że przepis art. 153 ustawy Prawo postępowania przed sądami administracyjnymi stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Dokonując zatem kontroli postępowania organu, które doprowadziło do wydania zaskarżonej obecnie decyzji należy więc dokonać oceny, czy orzekające w sprawie organy odniosły się do wskazań zawartych w wymienionym wyroku i czy wyjaśniły podnoszone w sprawie wątpliwości.

Po analizie akt sprawy i wydanej ponownie w sprawie decyzji stwierdzić trzeba, że w ponownym, prowadzonym po uchyleniu poprzedniego rozstrzygnięcia postępowaniu organ odwoławczy nadal tylko częściowo zastosował się do zaleceń i wskazań Sądu zawartych w wymienionym powyżej wyroku.

Jak wskazał Sąd w poprzednim wyroku analiza postanowień art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego prowadzi do wniosku, że uprawnienia kasatoryjne organu odwoławczego ograniczone zostały tylko do tych przypadków, w których ze względu na wadliwe postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ pierwszej instancji nie zostały wyjaśnione istotne dla sprawy okoliczności, zaś organ rozpatrujący odwołanie nie jest w stanie ich wyjaśnić korzystając z uprawnień wynikających z art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ze względu na ograniczenia wynikające z zasady dwuinstancyjności.

Zgodzić się należy, że owego "zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie", należy poszukiwać w podstawie prawnej rozstrzygnięcia, czyli w niniejszej sprawie w art. 36a ust. 5 pkt. 1 w związku z ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tjedn. Dz.U. z 2020 r., poz.1333), czyli w przepisach dotyczących kwalifikowania (jako istotne bądź nieistotne) zmian projektu zagospodarowania działki lub terenu w części dotyczącej zmiany rzędnych.

W poprzednim wyroku Sąd przyjął, że nie każde odstąpienie od rzędnych posadowienia obiektu przewidzianych w projekcie budowlanym należy uznać za odstępstwo istotne. W celu dokonania takiej kwalifikacji stwierdził, że należy dokonać stosownych ustaleń i dopiero na ich podstawie oceniać dany konkretny przypadek odstąpienia.

W ocenie Sądu po uchyleniu poprzedniego rozstrzygnięcia organu odwoławczego nadal nie przeprowadzono w sprawie rzetelnej oceny stwierdzonych odstępstw od rzędnych przewidzianych w zatwierdzonym projekcie budowanym. Ustalono, i to nie budzi żadnych zastrzeżeń, że rzędne projektowane od rzędnych posadowienia poszczególnych budynków różnią się, a różnice mieszczą się w przedziale od 5 do 14cm. Dalej organ podkreślając, iż projekt zagospodarowania terenu decyduje o miejscu budowy obiektu rozstrzygając, czy obiekt będzie usytuowany rozsądnie i zgodnie z prawem, właściwie określając sposób użytkowania i obsługi działki budowlanej, stwierdza, że zmiana rzędnych posadowienia obiektu nie może pozostawać bez wpływu na określone wymogi techniczne i użytkowe, w tym w szczególności kwestie nośności i stateczności konstrukcji czy usuwania wody opadowej i opadów, a także poszanowania interesów osób trzecich. Z takim stwierdzeniem należy jak najbardziej się zgodzić. Ale dokonując takiego stwierdzenia organ w żaden sposób nie odniósł się do tego konkretnego przypadku. Nie ustalono, czy zmiana rzędnych posadowienia budynków ma wpływ na podniesioną powyżej stateczność konstrukcji, walory użytkowe czy ma wpływ na usuwanie wód opadowych z terenu. Organ wskazał na powstanie nieistniejącej wcześniej skarpy -nasypu ziemnego, ale czy skarpy takiej nie przewidywał projekt budowlany. W tym zakresie nie poczyniono żadnych ustaleń, a jak podnoszą w sprzeciwie skarżący - ustalona w drodze oględzin znajdująca się na nieruchomości inwestorów skarpa jest mniejszych rozmiarów, niż skarpa w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę. Podkreślenie przez organ odwoławczy, że powstałe w wyniku zmiany rzędnych posadowienia budynków podwyższenie nie pozostaje bez wpływu na spływ wody opadowej, także pozostaje tylko gołosłownym, niepopartym konkretnym ustaleniem, twierdzeniem organu. Dołączone do akt administracyjnych sprawy fotografie wszczynającego to postepowanie, nie wyjaśniają sprawy bez porównania ich z zatwierdzonym projektem budowlanym. Jednocześnie twierdzenia, iż dokonane zmiany naruszają normy i zasady w zakresie warunków technicznych i użytkowych, określonych w art. 5 ust. 1 do 10 Prawa budowlanego organ w żaden sposób nie uzasadnił i wyjaśnił.

Nie można przy tym podzielić twierdzenia organu odwoławczego, że uległ zmianie stan faktyczny i prawny sprawy. Fakt, iż po poprzedniej decyzji kasacyjnej organu drugiej instancji organ pierwszej instancji prowadząc dalej postępowanie wydał postanowienie oraz decyzję z dnia [...] r. nakładającą na inwestorów obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, nie zmienia tego, że wobec uchylenia poprzedniej decyzji kasatoryjnej z dnia [...] r. wyrokiem tut. Sądu z dnia 22 maja 2020 r. postępowanie wróciło do etapu ponownego rozpatrzenia odwołania od decyzji organu powiatowego umarzającego postępowanie. Stąd wydane w dalej prowadzonym postępowaniu rozstrzygnięcia nie mogą mieć wpływu na ocenę odwołania skarżących. Podkreślenia zatem wymaga fakt, że na tym etapie postępowanie organy dysponowały opinią projektanta, według której stwierdzone zmiany nie stanowią istotnego odstępstwa do projektu budowlanego.

Późniejsza zmiana stanowiska projektanta spowodowana była m.in. wypełnieniem wskazania zawarte w decyzji organu powiatowego nr [...] z dnia [...] r. w zakresie przedłożenia projektu budowlanego zamiennego.

Wyrok tut. Sądu z dnia 22 maja 2020 r. spowodował ponowne przeniesienie postępowania na etap, w którym niezbędne jest dogłębne i wszechstronne ustalenie, czy stwierdzone zmiany w zakresie rzędnych posadowienia budynków nr [...] są istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego i czy konieczne jest podjęcie postępowania naprawczego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Na podkreślenie wymaga fakt, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęte jest stanowisko, iż kwestia "istotności odstąpienia" pozostawiona została uznaniu administracyjnemu z uwagi na szeroki zakres znaczeniowy przesłanek określonych w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego oraz związane z tym różne możliwości interpretacyjne, rożne okoliczności konkretnych spraw. O tym czy w danej konkretnej sytuacji odstąpienie inwestora zostanie uznane za istotne czy nieistotne zawsze wymaga wnikliwej i wszechstronnej oceny organu, przy uwzględnieniu charakteru inwestycji, określonego terenu inwestycji oraz zasad ogólnych wyrażonych w art. 4, art. 5 i art. 9 Prawa budowlanego.

W tej sytuacji, pogląd wyrażony w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji co do kwalifikacji jako istotne odstępstwa od projektu zagospodarowania działki zmian w zakresie rzędnych posadowienia budynków nadal nie jest przekonujący, stąd wydanie decyzji w trybie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uznać należy za niezasadne. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie uwzględnił wszystkich wskazań Sądu z poprzedniego wyroku. Stąd też naruszony został także przepis art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Co za tym idzie organ odwoławczy zważając na rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu powinien ponownie dokonać ustaleń w kwestii zaistnienia w przedmiotowej sprawie istotnego odstępstwa od projektu zagospodarowania działki (terenu), szczegółowo oraz wnikliwie je rozważyć i uzasadnić i dopiero po tym podjąć stosowne rozstrzygnięcie.

W tym stanie rzeczy Sąd postanowił uchylić kontrolowaną decyzję na podstawie art. 151a § 1 ustawy Prawo o postepowaniu przez sądami administracyjnymi.

O kosztach obejmujących wpis sądowy w kwocie 200 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w osobie adwokata, tj. kwotę 480 zł czyli w kwocie 680 zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżących zgodnie z art. 200, art. 205 i art. 206 omawianej oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800).