Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 645/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-08-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 91 ust.1,  art. 18 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
article: art. 1, art. 2, art. 7, art. 8 ust. 1a,
journal: Dz.U. 2017 poz 2222
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.), Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska, Protokolant Starszy-referent Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi Gminy L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nadania nazw ulicom w miejscowości P. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] , działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1875 z późn. zm., dalej: usg) stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy L. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie nadania nazw ulicom w miejscowości P. w części określonej w § 1 ust. 1 pkt 3, pkt 4, pkt 5, pkt 7, pkt 11, pkt 12, pkt 13 wraz z załącznikiem do uchwały, jako sprzecznej z art. 8 ust. 1a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm., dalej jako "ustawa" lub udp).

Argumentując podjęte rozstrzygnięcie nadzorcze wskazał, że na sesji w dniu [...] r. Rada Gminy L. podjęła, przytoczoną na wstępie, uchwałę Nr [...] w sprawie nadania nazw ulicom w miejscowości P. . Wskazana uchwała została doręczona organowi nadzoru w dniu 6 kwietnia 2018 r. Podstawę jej podjęcia, jak zaznaczył, stanowi art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie organu nadzoru uchwała ta w części jest niezgodna z prawem. Wskazując na podstawy prawne jej podjęcia podał, iż zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym, do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, a także wznoszenia pomników. Z art. 2 ust. 1 tej ustawy wynika, że drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe i drogi gminne. Natomiast art. 8 ust. 1 udp stanowi, że drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Zgodnie zaś z art. 8 ust. 1a ustawy podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej wymaga uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana.

W dalszych motywach podniósł, że organ stanowiący gminy posiada kompetencję w zakresie nadania nazwy zarówno drodze publicznej, jak i drodze wewnętrznej. Jednakże w odniesieniu do drogi wewnętrznej wymagana jest, wyrażona na piśmie, zgoda właścicieli terenów, na których zlokalizowana jest droga. Natomiast niedopełnienie wymogu uzyskania pisemnych zgód, o których mowa powyżej skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności aktu organu stanowiącego gminy, z uwagi na brak wypełnienia procedury wynikającej z przepisu art. 8 ust. 1a ustawy. Rada gminy nie może bowiem nadać nazwy ulicy, drodze niezaliczonej do kategorii dróg publicznych na podstawie przepisów ustawy (drodze wewnętrznej), w przypadku braku zgody, o której mowa w art. 8 ust. 1a ustawy. Na poparcie prezentowanego stanowiska organ nadzory przytoczył orzecznictwo sądowoadministracyjne, w którym wyrażono tożsamy pogląd z prezentowanym przez niego, i tak wskazał na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 2047/08, czy też Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 października 2015 r., sygn. akt III SA/Gd 640/15, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA.

Tymczasem, jak uznał, zaskarżona uchwała została w części podjęta w sposób sprzeczny z powołanym wyżej art. 8 ust. 1a ustawy. Zaakcentował, iż w niniejszej sprawie Rada Gminy nie posiada bowiem pisemnej zgody właścicieli terenów, na których zlokalizowane są drogi wewnętrzne wskazane w§ 1 ust. 1 w punktach: 3, 4, 5, 7, 11, 12 i 13 uchwały. Tym samym, podejmując uchwałę w sprawie nadania nazw drogom wewnętrznym, wbrew jednoznacznej normie prawnej zawartej w art. 8 ust. 1 a ustawy, Rada Gminy naruszyła ten przepis i naruszenie to uznać należy za istotne.

Równocześnie wskazał, iż pismem skierowanym do Wójta Gminy L. z dnia [...] r., Nr [...] zwrócił się o udzielenie informacji, czy drogi, którym nadano nazwę są drogami publicznymi czy drogami wewnętrznymi w rozumieniu ustawy, a w przypadku, gdy są to drogi wewnętrzne, poproszono dodatkowo o informację, czy przed podjęciem uchwał uzyskano, zgodnie z art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych, pisemną zgodę właścicieli terenów, na których są one zlokalizowane, na nadanie nazwy tym drogom. W odpowiedzi Wójta Gminy L. z dnia [...] r., Nr [...] wskazano, że charakter dróg publicznych mają drogi wskazane w § 1 ust. 1 w punktach: 1, 2, 6, 8, 9 i 10 uchwały. Oznacza to, że drogi wskazane w § 1 ust. 1 w punktach: 3, 4, 5. 7, II, 12 i 13 uchwały nie są drogami publicznymi, lecz stanowią drogi wewnętrzne. Nie zostały one bowiem zaliczone do kategorii dróg publicznych. Przed nadaniem nazw tym drogom wewnętrznym Rada Gminy nie uzyskała pisemnych zgód właścicieli działek, na których są zlokalizowane te drogi.

W konsekwencji, jak skonstatował, konieczne jest stwierdzenie nieważności uchwały z dnia [... ] r. Nr [...] Rady Gminy L. w sprawie nadania nazw ulicom w miejscowości P. w części odnoszącej się do nadania nazw ww. drogom.

Nadto zdaniem organu nadzoru poza § 1 ust. 1 punkty: 3, 4, 5, 7, 11, 12 i 13 uchwały należy zakwestionować również ust. 2 uchwały wraz z całym załącznikiem, ponieważ w przypadku załącznika graficznego nie jest możliwe jego zakwestionowanie w części.

Tym samym w jego ocenie, powyżej opisane uchybienia przedmiotowej uchwały należy zaliczyć do kategorii istotnych naruszeń prawa. Zaznaczył, że art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, iż uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w jej art. 90. Mając to na uwadze stwierdził, iż uchwała Rady Gminy L. z dnia [...] r. Nr [...] została podjęta w części z istotnym naruszeniem obowiązującego prawa, co czyni stwierdzenie jej nieważności we wskazanej powyżej części uzasadnionym i koniecznym.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy L. z dnia [...]r. nr [...] w sprawie nadania nazw ulicom w miejscowości P. w części określonej w §1 ust. 1 pkt 3, pkt 4, pkt 5, pkt 7, pkt 11, pkt 12 i pkt 13, autor skargi – działając imieniem skarżącego, na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej: ppsa) – skarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu Wojewody [...] zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, tj.:

1. przepisów prawa materialnego, a to:

a) art. 91 ust. 1 i 3 w związku z art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym poprzez ich nienależyte zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że przedmiotowa uchwała Rady Gminy L. jest sprzeczna z prawem,

b) art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że wskazane w §1 ust. 1 pkt 3, 4, 5, 7, 11, 12 i 13 uchwały ulice są drogami wewnętrznymi podczas gdy są to drogi o znaczeniu lokalnym służące miejscowym potrzebom z wyłączeniem dróg wewnętrznych,

c) art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niezastosowanie polegające na nie zakwalifikowaniu ulic wskazanych w § 1 ust. 1 pkt 3, 4, 5, 7, 11, 12 i 13 jako dróg o znaczeniu lokalnym, oraz

2. przepisów prawa proceduralnego, a to: art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1969 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., dalej: Kpa) poprzez jego niezastosowanie polegające na wydaniu rozstrzygnięcia nadzorczego przed zapoznaniem się z wyjaśnieniami strony.

Wskazując na powyższe uchybienia, Rada Gminy L. mocą art. 148 ppsa wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz o obciążenie Wojewody [...] kosztami postępowania w sprawie.

W jej motywach wskazała, iż pismem z dnia 26 kwietnia 2018 r. [...] Urząd Wojewódzki w K. zawiadomił o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy L. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie nadania nazw ulicom w miejscowości P. w części określonej w §1 ust. 1 pkt 3, pkt 4, pkt 5, pkt 7 pkt 11 oraz pkt 12 i pkt 13 wraz z załącznikiem do uchwały, jako sprzecznej z art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych. Zdaniem strony skarżącej organ nadzoru prawnego błędnie zakwalifikował drogi wskazane w punktach 3, 4, 5, 7, 11, 12 i 13 uchwały jako drogi wewnętrzne biorąc pod uwagę tylko jedno z ustawowych kryteriów (cech) jakim powinna odpowiadać droga wewnętrzna a mianowicie niezaliczenie jej do żadnej z kategorii dróg publicznych. Tymczasem wskazane w powyższych punktach uchwały drogi mają charakter dróg lokalnych, do których zastosowania znajdzie zapis art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z jego brzmieniem do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Z wyjaśnień skierowanych do organu nadzoru wynika, że w przypadku dróg stanowiących własność Skarbu Państwa posiadających księgę wieczystą Gmina L. skierowała wnioski o komunalizację celem nabycia z mocy prawa własności tych nieruchomości. Natomiast – jak zaznaczyła strona skarżąca – w odniesieniu do dróg nie stanowiących własności Skarbu Państwa, tj. ul. [...] ul. [...] oraz ul. [...] wskazać należy, że drogi te są we władaniu Gminy L. i nie mają uregulowanego stanu prawnego. Jej zdaniem czynności podjęte przez Gminę L. w zakresie uzyskania decyzji komunalizacyjnej z mocą obowiązującą od 1990 r. potwierdzają, iż intencją Gminy jest nabycie tytułu własności dróg będących obecnie w jej władaniu celem uzyskania statusu drogi publicznej o kategorii drogi gminnej. Aby jednak móc przeprowadzić procedurę zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych niezbędnym jest uzyskania przez Gminę tytułu własności w drodze procesu komunalizacyjnego. Wnioski o komunalizację były złożone przez Gminę L. już w 1991 r., tj. niezwłocznie po wejściu w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 1990 r. nr 32, poz. 191.) statuującej nabycie z mocy prawa mienia państwowego przez właściwe gminy. Na dowód tych twierdzeń przedstawiła wniosek o komunalizację z dnia 27 marca 1991 r. Następnie strona skarżąca wyeksponowała, że w stosunku do nieruchomości których właścicielem jest Skarb Państwa, Gmina L. ponownie złożyła wnioski o nabycie z mocy prawa. Tym razem także przedstawiając na dowód tych twierdzeń wnioski o komunalizację z dnia 18 maja 2017 r.,16 kwietnia 2018 r., a także z 27 kwietnia 2018 r. z potwierdzeniem wysłania.

Podniosła, że procedura komunalizacji począwszy od daty pierwszego ze złożonych przez Gminę L. wniosków w tym przedmiocie trwa już 27 lat. W obecnym stanie prawnym brak regulacji w zakresie procedury nadawania nazw ulicom o nieuregulowanym stanie prawnym. Ustawa o drogach publicznych wprowadza zasadniczy podział dróg na drogi publiczne oraz te które takiego statusu nie mają tj. drogi wewnętrzne, zobowiązując przy tych ostatnich do uzyskania stosownych zgód właścicieli dróg przed podjęciem uchwały w przedmiocie nadania im nazwy. Zdaniem strony skarżącej, mając powyższe na uwadze, jawi się pytanie prawne "w oparciu o jaki zapis ustawy procedować nadawanie nazw ulicom będącym we władaniu gmin, które pomimo podjętych działań w przedmiocie nabycia własności tych nieruchomości na skutek przedłużającej się procedury komunalizacyjnej nie uzyskały dotąd takiego prawa". Pytanie to w jej ocenie jest istotne zważywszy, że gminy te ponoszą wszelkie ciężary, w tym finansowe, związane z utrzymaniem dróg, naprawą, odśnieżaniem. Zatem względem będących w ich władaniu dróg zachowują się jak właściciele realizując wszystkie obowiązki z tego wynikające.

Podkreśliła także, że zarówno co do dróg stanowiących własność Skarbu Państwa objętych procesem komunalizacji jak i tych o nieuregulowanym stanie prawnym Gmina L. sprawuje władztwo faktyczne polegające na dbałości o stan techniczny, tj. utrzymywanie, odśnieżanie, naprawy. Ponadto Gmina L. jest wskazana w ewidencji gruntów jako podmiot władający.

Biorąc to pod uwagę w jej ocenie spełnienie wymogu uzyskania zgody właścicieli w procedurze nadawania nazw, o którym mowa w art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych, jest niemożliwe do realizacji, gdyż drogi te właścicieli nie mają. Argumentem zaś przesądzającym o lokalnym, a nie wewnętrznym charakterze dróg jest także fakt ich usytuowania w pasie dróg publicznych (cecha dróg lokalnych, o której mowa w treści art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Przebieg dróg został wskazany w treści uchwały Rady Gminy L. z dnia 27 marca 2018 r. Jej zdaniem organ nadzoru zaliczając drogi wskazane w punktach 3, 4, 5, 7, 11, 12 i 13 uchwały do dróg wewnętrznych dokonał ich błędnej kwalifikacji. Drogi te, jak stwierdziła, są drogami o znaczeniu lokalnym stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom do których zastosowanie znajdzie art. 7 ust 1 ustawy, a nie jej art. 8.

Podsumowując ten wywód uznała, że konsekwencją nieprawidłowej oceny stanu faktycznego było przyjęcie przez organ niewłaściwej podstawy prawnej przy wydaniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Spowodowało to, że niemożliwym do realizacji stało się żądanie uzyskania zgody właścicieli w stosunku do nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Natomiast brak takiej zgody legł u podstaw stwierdzenia nieważności podjętej uchwały Rady Gminy L. .

Nadto w jej opinii w sprawie doszło także do naruszenia przez organ nadzoru przepisów postępowania tj. art. 10 § 1 Kpa regulującego instytucję czynnego udziału stron w postępowaniu. Zgodnie z jego brzmieniem organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Tymczasem, na co zwróciła uwagę, w dniu 26 kwietnia 2018 r. organ nadzoru przesłał do niej zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego wyznaczając termin na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego do 6 maja 2018 r., a dniu 27 kwietnia 2018 r., czyli dzień po przesłaniu w systemie e-PUAP zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego organ nadzoru przesłał do strony rozstrzygnięcie nadzorcze.

W ocenie strony skarżącej, organ nadzoru wydając rozstrzygnięcie nadzorcze przed otrzymaniem wyjaśnień strony, naruszył zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu, co mogło mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, organ nadzoru podtrzymał swoje stanowisko i argumentację. Ponadto wyjaśnił, że w dniu 30 kwietnia 2018 r. wpłynęły do organu nadzoru wyjaśnienia strony skarżącej. Jednakże do pisma przewodniego załączone zostało pismo niedotyczące niniejszej sprawy, a mianowicie pismo Powiatowej Stacji Sanitarno – Epidemiologicznej w C. z dnia [...] r. Prawidłowe wyjaśnienia, (które i tak nie wniosły nic nowego do sprawy) wpłynęły do organu nadzoru dopiero w dniu 16 maja 2018 r., (a więc 10 dni po upływie terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego). Podsumowując wyjaśnił, iż dla organu nadzoru wystarczające do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego były wyjaśnienia wskazane w piśmie Wójta Gminy L. z dnia [...] r., z których wynika, że nieruchomości, w stosunku do których zostało wydane rozstrzygnięcie nadzorcze, mają nieuregulowany stan prawny, częściowo z uwagi na toczące się postępowania komunalizacyjne, a częściowo z uwagi na nieznajomość właściciela. Tym samym – jak stwierdził – złożenie przez stronę skarżącą jakichkolwiek innych wyjaśnień w sprawie nie odniosłyby skutku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sądy administracyjne powołane zostały w celu kontroli działań administracji publicznej jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, o czym stanowią przepisy art. 1 § 1 i art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. 2017 r. poz. 2188 ze zm.). Są zatem właściwe także do kontroli aktów wydawanych przez wojewodów w toku postępowania nadzorczego, przyjmujących postać rozstrzygnięć nadzorczych, o których mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – jeżeli kontrola ta zainicjowana zostanie skutecznie wniesioną skargą. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ppsa, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 ppsa).

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 usg, zgodnie z którymi uchwała organu sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 usg obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. Przez sprzeczność z prawem należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją RP, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z aktami prawa miejscowego. Na podstawie art. 98 ust. 3 usg do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Wniesiona skarga spełnia powyższe wymagania. Przedstawiona konstatacja pozwala Sądowi przejść do merytorycznej oceny zaskarżonego aktu nadzoru.

W wyniku kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w powyższym zakresie, stwierdzić należało, że jest ono zgodne z prawem, a wobec tego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W kontrolowanym przypadku Sąd orzekający w całości podzielił argumentację Wojewody. Tym samym w pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 13 usg do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawie nazw ulic i placów będących drogami publicznymi, w drugiej zaś, że zgodnie z art. 8 ust. 1a udp podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej wymaga uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana. Organ stanowiący gminy posiada kompetencję w zakresie nadania nazwy zarówno drodze publicznej, jak i drodze wewnętrznej. Jednakże w odniesieniu do drogi wewnętrznej wymagana jest wyrażona na piśmie zgoda właścicieli terenów, na których zlokalizowana jest droga. Norma art. 18 ust. 2 pkt 13 zawiera zatem upoważnienie do nadawania nazwy wyłącznie ulicom i placom będącym drogami publicznymi lub drogami wewnętrznym w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, czyli tylko tym działkom gruntu, które mają status drogi publicznej lub drogi wewnętrznej.

W przedmiotowej sprawie, co wymaga podkreślenia, systematykę dróg publicznych – co jest jakby niezauważane przez skarżącą gminę – statuuje ustawa o drogach publicznych. Ponadto w ustawie tej pojęcie "drogi publicznej" zdefiniowane zostało, w ujęciu definicji legalnej w art. 1, stanowiąc, iż jest nią droga zaliczona na podstawie przepisów ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem (z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w odrębnych przepisach). Jeśli zatem określona droga nie została w formalny sposób zaliczona do kategorii dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych lub gminnych, będzie ona drogą wewnętrzną – nawet wówczas, gdy jest ogólnodostępna, a nawet wtedy, gdy w terenie nie różni się niczym od pobliskiej drogi publicznej.

Zgodnie natomiast z art. 7 ust. 1 tej ustawy do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Z kolei zgodnie z ust. 2 art. 7 tej ustawy zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Zatem jedynie nie znajduje poparcie twierdzenie strony skarżącej o charakterze spornych dróg jako "lokalnych". Ustawodawca wskazał jednoznacznie, że drogami gminnymi są drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii dróg, co z kolei jest istotne dla właściwego procedowania przy nadaniu im nazw. Drogami wewnętrznymi nie będą grunty zajęte pod wewnętrzną komunikację gospodarstw rolnych, leśnych oraz poszczególnych nieruchomości. Zgodnie bowiem z przepisami rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454) grunty te wlicza się do przyległego do nich użytku gruntowego. W konsekwencji nie będą one spełniały wymogu wyodrębnienia. Wskazania przy tym wymaga, iż określenie drogi wewnętrznej w obecnym brzmieniu nastąpiło z dniem 1 stycznia 1999 r. na mocy ustawy z 24 lipca 1998 roku o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. Nr 106, poz. 668). Z tym dniem jednym zbiorczym pojęciem drogi wewnętrznej zostały objęte dawne drogi publiczne zakładowe (art. 8 ówczesnego brzmienia ustawy o drogach publicznych) oraz dawne drogi ogólnodostępne niepubliczne (art. 11 ówczesnego brzmienia ustawy o drogach publicznych).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2441/10, stwierdził, że obecnie obowiązujący wymóg prawny, by do kategorii dróg publicznych - gminnych zaliczane były tylko nieruchomości stanowiące własność gminy, odnosi się do dróg nowo powstających (od 1999 r.), kiedy to uchwałę właściwej rady gminy o zaliczeniu drogi do danej kategorii dróg publicznych winno poprzedzać nabycie przez gminę własności nieruchomości przeznaczonej pod drogę. Oznacza to więc, że uchwała właściwej rady gminy o zaliczeniu drogi do drogi publicznej poprzedzona winna być czynnościami, które zmierzają do przejęcia własności drogi przez gminę. Inaczej mówiąc bez dysponowania przez gminę prawem własności gruntów po których przebiega droga, co do której podjęta ma zostać uchwała o jej zaliczeniu do kategorii dróg gminnych nie istnieje możliwość zgodnego z prawem podjęcie uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych. Konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 156/10). Droga nie staje się zatem formalnie drogą gminną (publiczną), tylko dlatego, że zostanie tak określona w następstwie faktu, że działki na której jest usytuowana stały się własnością jednostki samorządu terytorialnego. Do tego konieczny jest dodatkowy akt uchwałodawczy. W praktyce natomiast oczywiście istnieją drogi niebędące drogami publicznymi, a zatem będące drogami wewnętrznymi, które formalnie stanowią własność jednostek samorządu terytorialnego i pozostają w ich zarządzie. Jednakże prawo do dysponowania musi być prawem własności - którego w przedmiotowej sprawie nie posiadała gmina do spornych działek, o czym także szerzej poniżej.

Warto jednocześnie nawiązać także do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt II SA/Kr 1561/12, w którym stwierdzono, że po pierwsze użycie sformułowania "droga wewnętrzna" niesie za sobą określone konsekwencje i oznacza, że określenie to musi być rozumiane tak jak rozumie je przepis szczególny tj. ustawa o drogach publicznych. Po wtóre, droga wewnętrzna nie jest drogą publiczną, tym samym nie może być drogą gminą. Jeżeli zatem działka, na której usytuowana jest droga, stanowiąca część drogi gminnej wewnętrznej, nie zaliczonej wszak do dróg publicznych, to nie można uznać, że działka ta nie jest umiejscowiona w pasie drogowym drogi publicznej. O tym decydować będą dodatkowe procedury.

Mając zatem na uwadze zarzuty skargi, co do charakteru spornych dróg, wyjaśnienia wymaga, że w zależności od okoliczności z jakimi mamy do czynienia zakwalifikowanie do określonej kategorii dróg gminnym może nastąpić na podstawie stosownej uchwały rady gminy (miejskiej), co dotyczy dróg już istniejących (por. art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych) bądź z mocy samego prawa, w odniesieniu do nowowybudowanych dróg lub nowowybudowanych leżących w ciągu istniejących dróg publicznych o określonej kategorii (por. 10 ust. 4 i 5 ustawy o drogach publicznych). Przy czym prawo własności tych dróg nie może być nieunormowane, a prawo to wyznacza tryb procedowania w przedmiocie nadania jej nazwy. Warto także nawiązać do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 grudnia 2012 r., II SA/Rz 158/12, w którym podkreślono, że przymiotnik "gminna" w tym wypadku wskazuje na podmiot władający drogą a nie na to czy jest to przedmiot materialny powszechnie dostępny. Nazwanie drogi gminną nie przeczy jeszcze temu, że jest to droga wewnętrzna.

Nie zmienia to jednakże zdefiniowanego pojęcia dogi publicznej. Tym samym drogi wewnętrzne o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii dróg, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, nie stanowią – wbrew temu, co twierdzi skarżąca gmina – dróg gminnych. Nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości, że o przyznaniu określonej drodze statusu drogi gminnej musi decydować którakolwiek z tych przesłanek, co w przedmiotowej sprawie nie wystąpiło. I jakkolwiek art. 2 ust. 2 udp daje podstawy do zaliczenia do kategorii dróg publicznych (gminnych) także te położone na terenie zabudowanym i znajdujące się w ciągu dróg publicznych położonych na tym terenie (zob. art. 4 pkt 3 udp), to w przedmiotowej sprawie okoliczność ta nie wystąpiła i nie jest kwestionowana, zatem wymaga li tylko zauważenia.

Mając jednakże na uwadze zaistniały w sprawie spór podkreślenia wymaga, że ustawodawca nie przewidział ani w ustawie o samorządzie gminnym, ani w ustawie o drogach publicznych, wyjątków od reguły wyrażonej explicite w art. 8 ust. 1a ustawy. Niedopełnienie przesłanki uzyskania pisemnych zgód, wymaganych mocą art. 8 ust. 1a udp skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności aktu organu stanowiącego gminy, z uwagi na brak wypełnienia procedury unormowanej w tym przepisie (art. 8 ust. 1a udp). Rada gminy nie może bowiem nadać nazwy ulicy, drodze niezaliczonej do kategorii dróg publicznych na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych, czy nawet ustawy o samorządzie gminnym, lub drodze wewnętrznej, w przypadku braku zgody, o której mowa w art. 8 ust. 1a ustawy. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zob. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt: VI SA/Wa 2047/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 października 2015 r., sygn. akt: III SA/Gd 640/15). Zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym, uchwałę o nadaniu nazwy drogom wewnętrznym podejmuje rada gminy po uzyskaniu pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana. Bez znaczenia pozostaje przy tym okoliczność, że Gmina L. podjęła czynności w zakresie uzyskania decyzji komunalizacyjnej z mocą obowiązującą od 1990 r., gdyż podczas procedowania przez prawodawcę lokalnego status spornych dróg, którym nadano nazwy nie miał statusu dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, a Gmina L. nie wykazała prawa własności do dysponowania nimi, a także nie wykazała zgody wymaganej zgodnie z art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych.

Tym samym poza jakimkolwiek sporem winno być, iż Rada gminy posiada kompetencje do nadawania nazw drogom w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, przy czym zgodnie z art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych podjęcie uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej wymaga uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana. Ustawodawca nie wskazuje przy tym samoistnie na drogę lokalną a wyłącznie, o czym także powyżej, jednoznacznie stanowi w art. 7 ust. 1 - 3, że do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Przy czym mocą ust. 2 art. 7 tej ustawy zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Zaś mocą art. 7 ust. 3 udp ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy.

Zatem, co istotne, zgodnie z art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych podjęcie uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej wymaga uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana. Wymóg ten stanowi normę bezwzględnie obowiązującą. Z wyraźnego wskazania ustawodawcy (w art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym) wynika, że przy definiowaniu pojęć drogi publicznej i drogi wewnętrznej należy mieć na względzie regulacje ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 4 pkt 3 ustawy o drogach publicznych ulica to droga na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe. Z kolei droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym (art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych). Natomiast pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych). Jednocześnie w myśl art. 1 ustawy o drogach publicznych drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tejże ustawy do jednej z kategorii dróg (krajowa, wojewódzka, powiatowa, gminna), z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Natomiast drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi (art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych).

Jednocześnie zwrócenia uwagi wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 11 kwietnia 2005 r., o sygn. II OPS 2/05, jednoznacznie stwierdził, że przepis art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. w związku z art. 6 i 7 ust. 1 pkt 2 usg może stanowić samodzielną podstawę prawną do nadawania nazw ulicom, które nie są drogami publicznymi w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, także że organem właściwym do podjęcia uchwały w tej kwestii jest rada gminy. Uzasadniając tezę uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w sytuacji, gdy ustawa o samorządzie gminnym, posługuje się terminem bez wyjaśnienia jego znaczenia, to ulicą w rozumieniu art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., jest ulica, o jakiej mowa w art. 4 pkt 3 u.d.p. Zdefiniowane zaś w art. 4 pkt 3 u.d.p. pojęcie "ulicy" odnosi się do wszystkich ulic, nie tylko publicznych. W myśl bowiem art. 4 pkt 3 u.d.p., ulica to każda, nie tylko publiczna "droga na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe". Rozważając pojęcie ulicy na gruncie art. 4 pkt 3 u.d.p. NSA powołał się na swą uchwałę z dnia 21 października 2003 r., sygn. akt OPK 28/02 (publ. ONSA 2003 Nr 2, poz. 57), w której min. stwierdzono, że art. 4 u.d.p. zawiera wspólną definicję dla wszystkich wymienionych w niej kategorii dróg, w tym także wewnętrznych, zaś definicja ulicy zawarta w tym przepisie odnosi się do wszystkich ulic, czyli także niepublicznych. Natomiast w myśl definicji W. Kopalińskiego "publiczny" to tyle co powszechny, jawny, dostępny, przeznaczony dla ogółu, dla wszystkich – Słownik wyrazów obcych i zwrotów obcojęzycznych z almanachem, Warszawa 2000, s. 415; "publiczny" to dotyczący ogółu ludzi, służący ogółowi, dostępny dla wszystkich, ogólny, powszechny – Słownik języka polskiego, t. II, Warszawa 1979, s. 1074). Jeśli zatem ulica (plac czy skwer), ma tę cechę ogólnej dostępności, to jest ulicą w myśl ustawy o drogach publicznych. Uchwała ta w zasadniczej części zachowuje na swej aktualności zatem wymaga jej przypomnienia.

Wskazania wymaga także, na marginesie albowiem nie ta okoliczność stanowiła podstawy rozstrzygnięcia nadzorczego, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że uchwały o nadaniu nazw ulicom zawierają przepisy o charakterze powszechnie obowiązującym, a to uzasadnia nadanie im waloru powszechnie obowiązującego. W kwestii charakteru prawnego uchwał rady gminy o nadaniu nazw ulicom wypowiadał się już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 września 2005 r., sygn. akt OSK 879/05 i jego stanowisko sąd rozpoznający skargę w pełni podziela. Pogląd, iż uchwała o nadaniu nazwy ulicy stanowi akt prawa miejscowego podzielany jest także w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych i powtarzany w orzecznictwie NSA (zob. także: wyrok z 14 sierpnia 2009 r., II SA/Ol 176/09, wyroki NSA z 24 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2447/15 i z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 633/11). Zatem w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że uchwała o nadaniu nazwy konkretnej ulicy – z uwagi na nieograniczony krąg jej adresatów jest uchwałą o charakterze generalnym. Adresatami tymi są wszyscy, którzy muszą posługiwać się tą nazwą i zmieniać (co często związane jest z obowiązkiem poniesienia stosownych opłat) adres zamieszkania, miejsce prowadzenia działalności gospodarczej, czy miejsce położenia nieruchomości w dokumentach, rejestrach i ewidencjach urzędowych. Tym samym, co także wymaga zauważenia, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym od tegoż czasu ugruntowało się stanowisko, iż uchwały o nadaniu nazw ulicom zawierają przepisy o charakterze powszechnie obowiązującym, a zatem stanowią prawo miejscowe (por. także wyroki NSA: z dnia 18 stycznia 2017 r.; sygn. akt II OSK 1039/15; z dnia 23 sierpnia 2016 r.; sygn. akt II OSK 2904/14).

Nadawanie bowiem nazwy ulicom powszechnie dostępnym nie jest, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt II OPS 2/05 sprawą stosunków prawa cywilnego z uwagi na rolę jaką te nazwy pełnią w obrocie publicznoprawnym. Uchwała o nadaniu nazwy konkretnej ulicy – z uwagi na nieograniczony krąg jej adresatów jest zatem uchwałą o charakterze generalnym. Adresatami tymi są wszyscy, którzy muszą posługiwać się tą nazwą i zmieniać (co często związane jest z obowiązkiem poniesienia stosownych opłat) adres zamieszkania, miejsce prowadzenia działalności gospodarczej, czy miejsce położenia nieruchomości w dokumentach, rejestrach i ewidencjach urzędowych. Nadawanie nazw ulicom oddziałuje na zewnątrz i wywołuje określone skutki prawne dla nieokreślonej liczby adresatów, a więc uchwałę dotyczącą nadania nazwy skwerowi, należy traktować jako akt prawa miejscowego, jako akt o charakterze generalnym i abstrakcyjnym oraz opartym w granicach i na podstawie upoważnienia ustawowego. Przy czym należy pamiętać, że stanowisko powyższe zapadło bowiem w odniesieniu do odmiennego stanu prawnego – przed nowelizacją art. 18 ust. 2 pkt 13 usg wprowadzoną od dnia 1 stycznia 2005 r. Wprowadzono nią wyłączną właściwość gminy w zakresie podejmowania uchwał w sprawie nazw dróg wewnętrznych (poprzednie brzmienie regulacji wskazywało jedynie na drogi i place publiczne), ale jednocześnie – co istotne – wprowadzono także odesłanie do ustawy o drogach publicznych, co do rozumienia pojęcia dróg publicznych i wewnętrznych.

Sądy administracyjne zwracają zatem uwagę, że jakkolwiek w obecnym stanie prawnym brak jest w ustawie szczególnej podstawy prawnej do nadawania przez rady gmin nazw ulicom, to taka luka konstrukcyjna musi być uznana za lukę, która nie przesądza o możliwości nadania takim uchwałom waloru aktu prawa miejscowego. Brak takiego charakteru powodowałby zniweczenie zasadności nadawania nazw ulicom i poddawał w wątpliwość realizację istotnych z punktu widzenia interesu publicznego funkcji ewidencyjnych, zabezpieczenia porządku, bezpieczeństwa, ochrony życia i zdrowia. Zdaniem NSA warunkiem koniecznym realizacji kompetencji nadawania nazw ulicom jest ich status drogi publicznej (w przypadku dróg niepublicznych wymagana jest dodatkowo zgoda właścicieli terenów). Musi to być droga istniejąca a nie droga, która jeszcze nie została zbudowana i której status jest niejasny – gmina nie jest jeszcze właścicielem gruntów, które będą pod drogę zajęte – tak orzekł NSA w przytaczanym już powyżej wyroku z 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 633/11.

Równocześnie wskazania wymaga, że w przytaczanych przez stronę skarżącą wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2030/15 oraz z dnia 28 maja 2009 r., sygn. akt: I OSK 148/09 wskazano, że uchwała o zaliczeniu konkretnej drogi jako drogi publicznej (gminnej) powinna być poprzedzona czynnościami zmierzającymi do przejęcia własności tej drogi przez podmiot publiczny. Toteż zwrócenia uwagi wymaga przede wszystkim to, że przedmiotem uchwały, co do której wydane zostało rozstrzygnięcie nadzorcze, nie są drogami zaliczanymi do kategorii dróg publicznych a Gmina L. nie przedstawiła zgód wymaganych art. 8 ust. 1a udp. Poza wątpliwościami jest, że Rada Gminy L. nie posiadała pisemnej zgody właścicieli terenów, na których zlokalizowane są drogi wewnętrzne wskazane w punktach: 3, 4, 5, 7, 11, 12 i 13 uchwały. Powtórzenia i zaakcentowania wymaga przy tym, że podjęcie czynności mających na celu uzyskanie decyzji komunalizacyjnej nie skutkuje uzyskaniem przez skarżącą gminę prawa własności nieruchomości. Wbrew sugestiom autora skargi, na co zasadnie zwrócił uwagę organ nadzoru, irrelewantny prawnie dla niniejszej sprawy jest okoliczność złożenia przez Gminę L. wniosków o komunalizację. Tymczasem jak z okoliczności przedmiotowej sprawy wynika, co zdaje się także nie jest sporne, a jednak marginalizowane przez skarżącą Gminę, nie doprowadziła ona do zakończenia postępowań komunalizacyjnych w zakresie spornych nieruchomości. Należy zatem zauważyć, że kluczowym dla kwestii ostatecznego rozstrzygnięcia uprawnień właścicielskich jest uzyskanie ostatecznej decyzji wojewody. Z orzecznictwa Sądu Najwyższego wynika, że i o ile decyzja wojewody jest deklaratoryjna, to jednakże stanowi ona jedyny miarodajny dokument świadczący o tym, że w odniesieniu do konkretnej nieruchomości zostały spełnione przesłanki skutkujące nabyciem jej własności przez gminę. W tym sensie decyzja ta zawiera też element konstytutywny, ponieważ – co z uwagi na zarzuty skargi wymaga podkreślenia – do czasu jej wydania gmina nie może ujawnić przysługujących jej praw w księdze wieczystej, jak również nie może skutecznie powoływać się na te prawa wobec osób trzecich. Podobny pogląd, często cytowany w doktrynie i w orzecznictwie, wyraził Sąd Najwyższy w uchwale składu 7 sędziów z 29 lipca 1993 r. sygn. akt III CZP 64/93, publ. OSNCP 1993, nr 12, poz. 209, w której orzekł, że gmina może sprzedać lub oddać w użytkowanie wieczyste nieruchomości, które w wyniku komunalizacji stały się z mocy prawa jej własnością, dopiero gdy decyzja wojewody stwierdzająca to nabycie jest ostateczna. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd Najwyższy stwierdził, że "aczkolwiek przepis art. 5 ust. 1 ustawy wprowadzającej wywołuje skutki cywilnoprawne (przejście prawa własności), następujące z mocy samego prawa z chwilą wejścia w życie ustawy, to z faktu, że stwierdzenie nabycia własności należy do wyłącznej kompetencji organu administracji wynika, iż do wylegitymowania się przez osobę, która powołuje się na takie nabycie własności nieruchomości, konieczne jest okazanie takiej decyzji. Umożliwia ona ukształtowanie stosunków cywilnoprawnych. Dopiero ona stwierdza bowiem autorytatywnie, że w odniesieniu do konkretnej gminy (podmiotu) powstały skutki określone w art. 5 ust. 1 in fine ustawy wprowadzającej. Jest to akt deklaratoryjny, w którym tkwi sui generis element konstytutywny, dopiero bowiem od chwili wydania takiej decyzji gmina może skutecznie powołać się na swoje prawo" (por. też uchwała SN z 2 sierpnia 1994 r., sygn. akt III CZP 94/94, OSNC 1995, nr 1, poz. 9). Analogiczny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu składu 7 sędziów z 10 grudnia 2001 r. sygn. akt OSA 6/01 (publ. ONSA 2002, nr 3, poz. 94). Sąd ten wskazał, że "nabycie mienia przez gminę na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy wprowadzającej następuje z mocy prawa, jednakże bez decyzji komunalizacyjnej wydanej na podstawie art. 18 ust. 1 tej ustawy gmina nie ma tytułu do wypowiadania się na zewnątrz w stosunku do mienia objętego komunalizacją, a tym samym zarząd gminy nie może uznać się właściwym do rozpoznania sprawy o uwłaszczenie". Podobne stanowisko znajdziemy w późniejszych wyrokach Sądu Najwyższego odnoszących się do braku możliwości wykonywania przez gminę uprawnień właścicielskich wobec skomunalizowanych nieruchomości, do czasu uzyskania decyzji potwierdzającej jej własność. W tej materii por. np. wyrok SN z 6 lutego 2004 r. sygn. akt II CK 404/02, Lexis.pl nr 1610775; wyrok SN z 3 czerwca 2011 r. sygn. akt III CSK 285/10, Lexis.pl nr 3922792. W wyrokach tych podniesiono także, że zgodnie z deklaratoryjnym charakterem decyzji wojewody, skutki jej następują ex tunc, z dniem wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r. (por. też T. Woś, Glosa do uchwały SN z dnia 19 lutego 1991 r., III CZP 3/91, publ. PiP 1992 Nr 9 s.111–117).

Konstatując podkreślenia wymaga, że tylko i wyłącznie ostateczna ale i prawomocna decyzja w sprawie stwierdzenia nabycia mienia komunalnego z mocy prawa lub przekazania stanowi podstawę do wpisu w księdze wieczystej i tym samym wywołuje skutki erga omens. Zatem dopóki nie zostanie zakończone postępowanie komunalizacyjne prawomocną decyzją wojewody nie ma możliwości dokonania zmiany wpisu w księdze wieczystej.

W ocenie Sądu rację ma organ nadzoru stwierdzając, że uchwała została w części podjęta w sposób sprzeczny z powołanym wyżej art. 8 ust. 1 a ustawy. Rada Gminy L. , jak wskazano powyżej, nie posiadała pisemnej zgody właścicieli terenów, na których zlokalizowane są drogi wewnętrzne wskazane w punktach: 3, 4, 5, 7, 11, 12 i 13 uchwały, co jest bezsporne. Podejmując zatem uchwałę w sprawie nadania nazw tym drogom wewnętrznym, wbrew jednoznacznej normie prawnej zawartej w art. 8 ust. 1a ustawy, organ stanowiący gminy L. naruszył ten przepis i naruszenie to zasadnie organ nadzoru uznał za istotne.

Analiza obowiązującego ustawodawstwa, a szeroko prezentowanego powyżej, prowadzi do jednoznacznego wniosku, że skoro art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych wyraźnie stanowi, że podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej wymaga uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana, to brak takiej zgody narusza postanowienia w nim unormowane.

Zdaniem składu orzekającego wykładnia art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych sprowadza się wyraźnie, expressis verbis, prawnie określonej, powinności, uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów, na których zlokalizowana jest droga. Jednocześnie wskazania wymaga uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt II OSK 59/11, opub. w ONSA i WSA 2005 r., nr 5, poz. 88, w którym podniesiono, że nazwa ulicy ma podwójne znaczenie. Z jednej strony ustalenie nazwy ulicy służy wykonywaniu zadań publicznych, związanych z szeroko rozumianymi funkcjami porządkowymi, ewidencyjnymi organów administracji publicznej i sądów, a z drugiej – nazwa ulicy jest elementem realizacji praw i obowiązków publicznych, wynikających z przepisów prawa publicznego, a niekiedy wprost jest warunkiem korzystania z praw publicznych. Tym samym tylko wówczas, gdy bez nadania nazwy dalej ulicy (zarówno będącej drogą publiczną jak i drogą wewnętrzną) nie można byłoby wykonywać zadań publicznych lub też osoby mieszkające przy takiej ulicy nie mogłoby wykonywać należnych im praw – rada gminy ma obowiązek nadania drogom wewnętrznym nazwy.

Podsumowując Sąd orzekający zwraca uwagę, na zasadę praworządności wynikającą z art. 7 Konstytucji, według której organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W przedmiotowej sprawie organem takim jest rada gminy, a zatem wszelkie jej działania muszą znaleźć oparcie w konkretnych regulacjach prawnych, przyznających jej określone kompetencje, których winna ściśle się trzymać. Oznacza to, że każde działanie rady gminy musi mieć konkretną podstawę prawną upoważniającą ją do tego, czyli upoważnienie, którego granic nie może przekraczać. Działanie organu władzy publicznej bez wyraźnej podstawy prawnej bądź też z przekroczeniem wyrażonego w niej umocowania do dokonania określonych czynności nie może zostać uznane za legalne. W funkcjonowaniu organu jednostki samorządu terytorialnego jako organu władzy publicznej niewystarczającym jest więc poprzestanie na stwierdzeniu, że dozwolone jest to co nie jest zakazane, lecz należy stosować regułę, iż dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 17 listopada 2013 r. sygn. akt III SA/Gd 583/13). Skoro warunkiem koniecznym do zrealizowania przez radę gminy wynikającej z art. 18 ust. 2 pkt 13 usg kompetencji do nadania nazwy ulicom, placom i drogom jest, by były to drogi publiczne lub wewnętrzne w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, to nadanie takiej nazwy drodze wewnętrznej bez uzyskania pisemnej zgody właściciela stanowi przekroczenie ustawowego upoważnienia. Takie działanie nie może być z kolei uznane jako zgodne z zasadą praworządności, obowiązującą organ stanowiący gminy L. , jako organ jednostki samorządu terytorialnego, a zatem organ władzy publicznej.

W sprawie nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości, iż nie został spełniony wymóg z art. 8 ust. 1a udp – nie uzyskano pisemnej zgody właściciela terenu, na którym zlokalizowane są drogi, ulice wskazane w objętej rozstrzygnięciem nadzorczym uchwale. Uchybienie to stanowiło przesłankę stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały. W analogicznych sprawach stanowisko zbieżne z prezentowanym zawarto także w wyrokach WSA w Olsztynie z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 18/09, WSA w Warszawie z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 2047/08.

Zdaniem Sądu w sprawie nie doszło również do naruszenia art. 10 ust. 1 Kpa. Strona skarżąca zarzucając, że rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane dzień po doręczeniu, jakby nie dostrzega, iż jest ono wydawane w postępowaniu nadzorczym, regulowanym przepisami ustawy o samorządzie gminnym, w którym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie odpowiednio, co wynika z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym. Postępowanie nadzorcze ma szczególny charakter, ponieważ nie jest postępowaniem administracyjnym w indywidualnej sprawie, a przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego nie jest rozstrzygnięcie w sprawie indywidualnej z zakresu administracji, lecz orzeczenie o zgodności lub sprzeczności z prawem uchwał lub zarządzeń organów gminy. Stosowanie odpowiednio przepisów kodeksu postępowania administracyjnego należy rozumieć jako unormowanie pomocnicze wszędzie tam, gdzie ustawa o samorządzie gminnym nie normuje cech rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasad i trybu postępowania nadzorczego. Uwzględnić także trzeba odmienny od decyzji administracyjnych charakter podejmowanych w wyniku tego postępowania rozstrzygnięć nadzorczych oraz specyfikę stosunków łączących organy nadzoru i organy gminy. Stanowisko zbieżne z prezentowanym wyraził NSA w wyroku z dnia 27 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 447/06, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 410/16, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 14 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 339/15.

W orzeczeniach tych, z którymi utożsamia się skład orzekający podnosi się, iż z uwagi na istnienie instytucjonalnych, stałych powiązań między organami w postępowaniu nadzorczym, czego wyrazistym przykładem jest obowiązek przedkładania organowi nadzoru każdej uchwały w celu sprawdzenia jej zgodności z prawem, sam brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego nie może powodować wadliwości rozstrzygnięcia wyłącznie z tego powodu. Do sądu administracyjnego należy każdorazowa ocena, czy brak zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego pozbawił go możliwości potrzebnego uczestniczenia w postępowaniu i czy miało to wpływ na treść rozstrzygnięcia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest także pogląd, że zarzut naruszenia art. 10 Kpa może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych wpływających na wynik sprawy (tak: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2006 r., sygn. akt: II OSK 831/05; z dnia 16 października 2007 r., sygn. akt I OSK 1192/06, oraz z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. II OSK 881/10). Naruszenie zasady zawartej w art. 10 § 1 Kpa nie stanowi automatycznie w każdym przypadku podstawy do uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Podnosząc zarzut naruszenia praw procesowych zagwarantowanych art. 10 § 1 Kpa strona musi nie tylko wykazać, że takie naruszenie istotnie miało miejsce, ale ponadto, iż miało ono istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, czego w niniejszej sprawie nie uczyniła.

Mając to na uwadze podkreślenia wymaga, że rację ma organ nadzoru twierdząc, że wynik postępowania nadzorczego byłby odmienny tylko wówczas gdyby doszłoby do przedłożenia dokumentów wykazujących prawo własności skarżącej gminy do nieruchomości, co do których nadane zostały nazwy ulic. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca. Skarżąca gmina nie wykazała zatem w jaki sposób doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania dzień przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego i brak złożenia wyjaśnień przez nią, miał wpływ na rozstrzygnięcie nadzorcze.

W ocenie Sądu organ nadzoru właściwie wykazał, by zakwestionowany akt wydany został bez podstawy prawnej. Mając to na uwadze, na podstawie art. 151 ppsa, orzeczono jak w sentencji.