Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 476/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 15, art. 136, art. 138 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 53 ust. 4, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 -5
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 8 listopada 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Grosińska, Sędziowie Sędzia WSA Bożena Kasprzak, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Protokolant Starszy asystent sędziego Jarosław Moraczewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2019 roku sprawy ze skargi G. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącego G. M. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] roku, nr [...], po rozpatrzeniu odwołania S. H. i B.H. oraz A. M. i L. M., uchyliło decyzję Wójta Gminy Ł. z dnia [...] roku, znak: [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy i orzekło o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

Wójta Gminy Ł. decyzją z dnia [...] marca 2017 roku, po ponownym rozpoznaniu wniosku G. M., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku magazynowego (w budowie) na budynek produkcyjno-usługowy, zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek produkcyjno-usługowy oraz zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na budynek socjalno-biurowy wraz z jego przebudową w zabudowie produkcyjno-usługowej na działce nr ewid. 213/2 (obręb [...] D.), położonej w gm. Ł. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 778 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p.").

Po rozpoznaniu odwołania S. H. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] czerwca 2017 roku, nr [...], uchyliło ww. decyzję pierwszej instancji w części określającej przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu i w tym zakresie ustaliło rodzaj inwestycji jako zabudowę produkcyjną, a funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu, jako produkcję opakowań z tektury. W pozostałym zakresie Kolegium utrzymało w mocy decyzję pierwszoinstancyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 8 listopada 2017 roku, sygn. II SA/Łd 606/17, po rozpoznaniu skargi S. H., B. H., A. M. i L. M., uchylił ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Ł. z dnia [...] marca 2017 roku, znak: [...] (pkt 1 wyroku) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania (pkt 2 wyroku).

Wójt Gminy Ł. po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] roku ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku magazynowego na budynek produkcyjno-usługowy (produkcja opakowań z tektury) oraz zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek produkcyjno-usługowy (produkcja opakowań z tektury) oraz zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na budynek socjalno-biurowy wraz z jego przebudową na działce nr ewid. 231/2, obręb [...] D., położonej w gminie Ł. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Z decyzji wynika, że planowana inwestycja polegać będzie na zmianie sposobu użytkowania istniejących już budynków (magazynowego i gospodarczego), których powierzchnia ani położenie na działce nie ulegną zmianie, a przebudowa budynku mieszkalnego będzie realizowana w środkowej części działki, bez wpływu na linie zabudowy od drogi publicznej. Organ stwierdził, że nie ma potrzeby wyznaczania nowej nieprzekraczalnej linii zabudowy i przyjął odpowiednie wskaźniki. W zakresie infrastruktury technicznej organ wskazał na przyłącza z istniejących sieci, a w odniesieniu do infrastruktury komunikacyjnej na istniejący zjazd do drogi powiatowej. W decyzji zaznaczono także zakres wymagań w stosunku do G. M. w przedmiocie ochrony interesów osób trzecich. Organ wskazał na poczynione uzgodnienia oraz na granice obszaru objętego decyzją i okres ważności decyzji. Organ podał także, że uwzględnił wniosek G. M. o poszerzenie obszaru analizowanego do 600 m z uwagi na okoliczność, iż w obszarze tym występują obiekty o podobnej funkcji i parametrach.

Kwestionując powyższą decyzję odwołanie wniósł S. H. i B. H. oraz A.M. i L. M. Odwołujący zarzucili naruszenie przepisów procedury administracyjnej, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w postaci art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2096 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wyznaczeniu przez organ obszaru analizowanego o granicach zacznie przekraczających minimum wskazane w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588, dalej jako: "rozporządzenie"), bez równoczesnego zbadania specyfiki okolicy, w szczególności bez zbadania czy poszerzony obszar analizowany stanowi spójną całość urbanistyczną. Zdaniem odwołujących ww. przepisy zostały naruszone także wobec faktu nieustalenia przez organ charakterystyki budynków i działalności usługowych znajdujących się w analizowanym obszarze oraz funkcji (w tym funkcji dominującej) zabudowy na analizowanym terenie. Wskazane naruszenia proceduralne – zdaniem odwołujących – doprowadziły do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. z uwagi na uznanie przez organ, że spełniona jest przesłanka tzw. "dobrego sąsiedztwa", wymagana dla wydania decyzji o warunkach zabudowy. Odwołujący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przywołaną na wstępie decyzją, po rozpoznaniu odwołania, uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i orzekło odmawiając ustalenia warunków zabudowy. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i przedstawił treść regulacji ustawowych podkreślając następnie, iż działka objęta wnioskiem przylega do drogi publicznej na długości 26 m, zatem minimalny obszar objęty analizą urbanistyczną wokół działki o nr ewid. 213/2 wynosi 78 m (3 x 26 m = 78 m). Niemal wszystkie działki, zlokalizowane w granicach terenu objętego analizą urbanistyczną, są działkami zabudowanymi. Dominującą funkcją zabudowy na wyznaczonym obszarze jest zabudowa zagrodowa. Ponadto, na obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i usługowa. W ramach funkcji usługowej można wyróżnić przede wszystkim szkołę podstawową, ale występują również usługi z zakresu transportu i handlu. Granice obszaru analizowanego przecinają część nieruchomości, toteż obszar ten został rozszerzony do granic ewidencyjnych działek.

Co do zasady, o ile samo wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem jest dopuszczalne, to niedopuszczalne jest takie wyznaczanie obszaru analizowanego, które niejako zmierza do "poszukiwania" obiektów budowlanych, które dadzą podstawę do uzasadnienia planowanego zamierzenia inwestycyjnego w parametrach określonych we wniosku. Organ administracji, wyznaczając obszar analizowany, powinien mieć na względzie unormowanie wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który przewiduje, że przy wydaniu decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, analizie powinna podlegać sąsiednia okolica i istniejące w niej zabudowania, stanowiące wyznacznik kontynuacji zabudowy w zakresie funkcji i cech zabudowy znajdujących się w pobliżu działki, na której planowana jest inwestycja. Wyznaczenie zakresu obszaru analizowanego uzależnione być może od wielu czynników, w tym zróżnicowania funkcji na danym terenie, wielkości nieruchomości, czy też stopnia rozproszenia zabudowy na danym terenie. Zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego, dlatego pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomości położonej w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie.

Urbanistyczną całość w sprawie stanowią działki w minimalnych granicach, tj. w odległości 78 m wokół działki nr ewid. 213/2, z uwzględnieniem całości granic działek ewidencyjnych. Działka objęta wnioskiem wraz z nieruchomościami sąsiednimi stanowi zwartą zabudowę D. Wzdłuż ulicy A, przy której znajduje się działka inwestora, znajdują się nieruchomości zabudowane o niemal jednorodnym charakterze zabudowy (tworzą typ wsi, który nazywa się "ulicówką", o zwartej zabudowie po obu stronach drogi). Oznacza to, że wyznaczony obszar analizy urbanistycznej ma jednolity charakter i sposób zagospodarowania, a funkcje występujące na tym terenie nie stoją ze sobą w sprzeczności, lecz nawzajem się uzupełniają. Zdaniem Kolegium, wyznaczenie większego obszaru analizowanego nie ma uzasadnienia, ponieważ na wskazanym obszarze przeważającą funkcją terenu jest zabudowa zagrodowa, a pozostałe rodzaje, tj. zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i usługowa są funkcją uzupełniającą w stosunku do funkcji dominującej.

Niemal wszystkie działki zlokalizowane w minimalnych granicach obszaru analizy urbanistycznej są działkami zabudowami, co – w ocenie Kolegium – daje podstawę do przyjęcia, że obszar ten stanowi urbanistyczną całość i jest wystarczający i miarodajny dla przeprowadzenia analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania w celu ustalenia wymagań dla zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem. W ocenie Kolegium, powiększanie obszaru analizowanego nie miałoby na celu zachowania ładu przestrzennego, lecz jedynie poszukiwanie działki sąsiedniej, która stanowiłaby "dobre sąsiedztwo" dla planowanej inwestycji.

W toku postępowania inwestor dwukrotnie wnosił o rozszerzenie granic obszaru analizy urbanistycznej (do odległości około 600 m wokół działki objętej wnioskiem) wskazując, że poza wyznaczonym minimalnie obszarem analizowanym występuje zabudowa, która stanowi tzw. "dobre sąsiedztwo" dla planowanej inwestycji. Inwestor do swoich wniosków dołączył również wykaz istniejących działalności gospodarczych, zarówno usługowych, jak i produkcyjnych, prowadzonych na terenie wsi. Odnosząc się do powyższej kwestii Kolegium uznało, że wnioski inwestora o rozszerzenie granic obszaru analizy urbanistycznej nie mogą zostać uwzględnione.

Sięgając do treści art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. i analizując zabudowę w miejscowości D., Kolegium uznało, że przeważa zabudowa zagrodowa, mieszkaniowa jednorodzinna oraz usługowa. Przykładem funkcji usługowej jest szkoła podstawowa (działka nr ewid. 29 i 215/2) oraz działalność usługowa z zakresu transportu i handlu (na działce nr ewid. 270/3 prowadzona jest działalność gospodarcza związana ze sprzedażą towarów, na działce nr ewid. 276 działalność gospodarcza związana z transportem drogowym towarów i sprzedażą samochodów, na działce nr ewid. 282/1 prowadzona jest działalność gospodarcza polegająca na świadczeniu usług fryzjerskich i kosmetycznych w formie mobilnej). Na analizowanym obszarze brak jest obiektów o funkcji produkcyjnej, które mogłyby stanowić dobre sąsiedztwo dla planowanej inwestycji. Pomimo tego, że analiza ogólnodostępnych baz związanych z działalnościami gospodarczymi wskazała, że inwestor na działce objętej wnioskiem zarejestrował już planowaną inwestycję, to istniejące lub realizowane w dniu złożenia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy obiekty nie były przeznaczone pod zabudowę produkcyjną.

W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa lub taki sposób zagospodarowania terenu, które nie godzą w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa czy sposób zagospodarowania terenu, nowa funkcja, są dopuszczalne o tyle, o ile można je pogodzić z funkcją już istniejącą. Nowowprowadzana na dany teren funkcja musi pozwalać na przyjęcie, że będzie mogła ona obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją, a także, że w przyszłości ta nowo wprowadzona funkcja nie ograniczy obecnej.

W ocenie Kolegium, nowoprojektowana na działce nr ewid. 213/2 funkcja terenu, polegająca na zmianie sposobu użytkowania budynku magazynowego na produkcyjno-usługowy (produkcja opakowań z tektury) łącznie z rozbudową istniejącego budynku gospodarczego i zmianą sposobu użytkowania na ww. cel oraz zmianą sposobu użytkowania istniejącego budynku mieszkalnego na budynek socjalno-biurowy z jego przebudową, nie stanowi kontynuacji dotychczasowego sposobu użytkowania obiektów oraz zagospodarowania terenu, znajdującego się w granicach obszaru objętego analizą urbanistyczną. Planowana do realizacji funkcja zabudowy nie będzie stanowiła kontynuacji żadnej z tych, które występują na obszarze analizowanym, nie będzie również ich uzupełnieniem. Pomiędzy funkcjami istniejącymi a nowoprojektowaną nie zachodzi podobieństwo. Ponadto, obszar oddziaływania działalności z zakresu produkcji jest inny, większy, niż funkcji usługowych występujących na obszarze objętym analizą urbanistyczną. Planowana działalność nie będzie bezkolizyjnie współistnieć z już istniejącą funkcją, zatem warunek dotyczący kontynuacji funkcji, określony w art. 61 ust. pkt 1 u.p.z.p. nie jest spełniony.

Zdaniem Kolegium, spełniony warunek dostępu terenu do drogi publicznej z uwagi na istniejący zjazd z drogi powiatowej, a także warunek istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu, wystarczającego dla zamierzenia budowlanego, gdyż nieruchomość ma przyłącza elektroenergetyczne, wodociągowe oraz kanalizacji sanitarnej. Ponadto, zgodnie z załączoną do wniosku umową, nastąpi zwiększenie mocy przyłączeniowej przyłącza energetycznego. Dodatkowo, teren objęty decyzją nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na nierolnicze i nieleśne. Działka nr ewid. 213/2 położona była w miejscowym planie ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Ł. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy w Ł. z dnia 26 listopada 1992 roku (Dz. Urz. Woj. [...] nr 22, poz. [...]), obowiązującym do 31 grudnia 2003 roku, na terenie o przeznaczeniu 2.35.MN,UR/A/91 - zabudowa jednorodzinna i usług rzemieślniczych i przemysłu. Szczegółowa analiza ustaleń planu wskazuje, że w ramach ww. przeznaczenia nie jest przewidziana funkcja produkcyjna lecz usługowa ("usługi inne", usługi rzemieślnicze i usługi przemysłu). Zgodnie z zapisem z ewidencji gruntów działka nr ewid. 213/2 oznaczona jest symbolem B-RIVa. Nadto, planowana inwestycja nie narusza przepisów odrębnych. W związku z tym warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. jest spełniony.

Mając na uwadze opisane zagospodarowanie terenu położonego w obszarze objętym analizą oraz warunki zawarte w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stwierdzono, że wskazana we wniosku inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2, 3, 4 i 5. Nie jest spełniony natomiast warunek zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Decyzja o warunkach zabudowy przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości, itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany lub o możliwym sposobie zagospodarowania terenu lub użytkowania obiektu zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. Jeżeli na terenie objętym analizą urbanistyczną występuje zabudowa lub teren o funkcji zgodnej z planowanym zamierzeniem i pozwala ona na określenie wymagań dotyczących kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, a także posiada dostęp do drogi publicznej, uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi, organ ustalający warunki zabudowy musi wydać decyzję o warunkach zabudowy. Ustalenie warunków zabudowy może nastąpić jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Ponieważ z przeprowadzonej analizy urbanistycznej wynika, że nie wszystkie warunki dla inwestycji są spełnione, wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem nie jest możliwe.

Odnosząc się do kwestii poszerzenia obszaru analizowanego do 600 m Kolegium wyjaśniło, że organ pierwszej instancji uwzględnił ten wniosek inwestora z uwagi na to, że występują tam obiekty o podobnej funkcji i parametrach. W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji dokonał tego w sposób nieuzasadniony i sprzeczny z zasadą wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a takie działanie organu ma na celu niedozwolone poszukiwanie działki sąsiedniej, która stanowiłaby "dobre sąsiedztwo" dla inwestycji. Opisane powiększenie obszaru analizowanego nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Organ lokalizacyjny nie może powiększać analizowanego wyłącznie w oparciu o żądanie inwestora uzasadnione tylko tym, że w powiększonym obszarze znajdują się obiekty o podobnej funkcji i parametrach, podczas gdy obiekty te nie występują po ustaleniu obszaru analizowanego w oparciu o odległość nie mniejszą niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszą jednak niż 50 m. Wobec wadliwej – zdaniem Kolegium – analizy urbanistycznej przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji, organ odwoławczy zlecił sporządzenie takowej analizy we własnym zakresie, w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i zebrania materiału dowodowego. Wnioski wypływające z tej analizy wskazują na nieuzasadnione poszerzenie obszaru analizowanego do 600 m, a także na niespełnienie przesłanki dobrego sąsiedztwa w obszarze analizowanym wynoszącym 78 m, tj. zgodnym z przepisami § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia.

Odnosząc się do wniosku pełnomocnika inwestora w zakresie dowodu z oględzin oraz opinii biegłego, Kolegium wskazało, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Wobec faktu, że obszar analizowany został ustalony prawidłowo i wynosi 78 m, nie ma potrzeby dokonywania oględzin działki nr ewid. 213/2 oraz terenu ją otaczającego. Ponadto, nieuzasadniony jest także wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczności wskazane przez pełnomocnika. Z treści przytaczanego wielokrotnie rozporządzenia wynika jasno, iż to organ lokalizacyjny, a nie biegły powoływany w trybie art. 84 K.p.a., jest umocowany i właściwy do wyznaczenia obszaru analizowanego i przeprowadzenia analizy urbanistycznej działki, dla której ma być wydana decyzja o warunkach zabudowy. Przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego skutkowałoby zwolnieniem organów lokalizacyjnych z ich obowiązków wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, dlatego wniosek dowodowy nie został uwzględniony.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze G.M. wskazał na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

a) art. 61 ust. 2 u.p.z.p., poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, że działka nr 213/2 objęta była planem zagospodarowania przestrzennego gminy Ł., uchwalonym przez Radę Gminy Ł. (uchwała nr [...] z dnia 26 listopada 1992 roku, publ. Dz. U. z 1992 roku woj. [...] nr 22, poz. [...]), a w konsekwencji w sprawie nie mają zastosowania przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co miało istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji;

b) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że działka nie spełnia zasad dobrego sąsiedztwa i narusza ład przestrzenny terenu, podczas gdy działka wypełnia przesłankę dobrego sąsiedztwa, a zmiana sposobu użytkowania obiektów budowlanych nie narusza ładu przestrzennego terenu, co miało istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji;

c) art. 61 ust. 6 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez błędną wykładnie i przyjęcie, że rozszerzenie obszaru analizowanego jest niedopuszczalne i zmierza jedynie do poszukiwania działki sąsiedniej, podczas gdy w ww. przepis określa jedynie minimalny obszar, który powinien być poddany analizie i nie zawiera ograniczenia co do maksymalnego rozmiaru obszaru poddanego analizie.

Ponadto autor skargi wskazał na naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez dowolną a nie swobodną ocenę zebranego materiału dowodowego, sprzeczną z zasadami logiki polegającą na przyjęciu, że planowana działalność nie będzie bezkolizyjnie współistnieć z już istniejącą funkcją i naruszy ład przestrzenny terenu, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, że planowana inwestycja jedynie uzupełni istniejącą obecnie funkcję i nie zmieni parametrów i warunków technicznych obecnie istniejących obiektów budowlanych.

b) art. 9, art. 10 § 1, art. 79 § 1 i § 2 K.p.a., poprzez niezawiadomienie pełnomocnika skarżącego, jak i samego skarżącego o zleceniu sporządzenia analizy urbanistycznej i niedoręczeniu ww. analizy żadnemu z nich, podczas gdy organ jest zobowiązany do poinformowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na postępowanie administracyjne oraz zawiadomienia o terminie przeprowadzania czynności a w rezultacie naruszenia podstawowych praw stron do udziału w czynnościach procesowych, tj. do odniesienia się co do przeprowadzonego dowodu, uczestnictwa w czynnościach dowodowych, co miało istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji;

c) art. 7, art. 8 § 1, art. 78 § 1, art. 84 § 1 i art. 85 § 1 K.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z oględzin oraz opinii biegłego urbanisty i nieuwzględnieniu wniosku pełnomocnika skarżącego o przeprowadzenie ww. dowodu, podczas gdy przeprowadzenie takiego dowodu jest niezbędne dla dokonania prawidłowej analizy obszaru zagospodarowania i wyznaczenia właściwego obszaru analizowanego, a dokonana przez organ analiza obszaru jest nieprawidłowa, co niewątpliwie miało istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji;

d) art. 7, art. 8 § 1, art. 78 § 1, art. 84 § 1 i art. 85 § 1 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez pominięcie w analizie prawomocnych decyzji Starosty [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynków istniejących obecnie na działce (tj. decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 roku zmienionej decyzją tegoż organu z dnia [...] stycznia 2017 roku, znak: [...]), a także pominięcie w ocenie materiału dowodowego w sprawie, arkuszu danych ewidencyjnych budynków wzniesionych na działce nr 213/2 w oparciu o ww. decyzje, do których żadna ze stron biorących udział w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy stanowiącej przedmiot postępowania w sprawie nie wniosła uwag, co w konsekwencji doprowadziło do pominięcia okoliczności, że na działce będącej przedmiotem postępowania istnieje już planowana zabudowa i skarżący na żadnym etapie postępowania nie wnioskował o warunki zabudowy dla budynków lub obiektów budowlanych mających powstać w przyszłości.

Opierając się na wskazanych zarzutach autor skargi wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto autor skargi wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dziennika budowy (tom I i tom II nr [...]) wydanego dnia 13 maja 2015 roku dla rozbudowy budynku mieszkalnego, budowy budynku magazynowego, przebudowy budynku gospodarczego w D. przy ul. A 5 na okoliczność obecnego stanu zabudowy działki nr ewid. 213/2.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W sprawie przedmiotem skargi jest wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. decyzja uchylająca decyzję organu pierwszej instancji i rozstrzygająca sprawę merytorycznie, czyli – jak w sprawie – odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. W toku postępowania odwoławczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze zleciło opracowanie analizy urbanistycznej i na jej podstawie wydało decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

Problem w sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości wydania w sprawie decyzji na mocy art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Przepis ten wskazuje, iż organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Natomiast, zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przepis art. 138 § 2 K.p.a. określa dwa warunki wydania tzw. decyzji kasacyjnej, tj. wydanie decyzji organu pierwszej instancji z naruszeniem przepisów postępowania oraz istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy jej zakresu, który pozostaje konieczny do wyjaśnienia. Obie te przesłanki muszą być spełnione łącznie. Co więcej, należy je interpretować w związku z art. 136 K.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 K.p.a. umożliwia prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. jest równoznaczne z naruszeniem tego przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2017 roku, sygn. I OSK 517/17; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). W warunkach określonych w art. 136 k.p.a. organ odwoławczy uznaje, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w całości prawidłowo, lub wprawdzie nieprawidłowo, jednakże samodzielne uzupełnienie postępowania dowodowego w drugiej instancji nie będzie skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.). W sytuacji opisanej w art. 138 § 2 K.p.a. postępowanie wyjaśniające zostało natomiast przeprowadzone (nieprzeprowadzone) na tyle wadliwie, że doprowadziło to do niewyjaśnienia sprawy przez organ pierwszej instancji w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Innymi słowy, różnica między dopuszczalnym działaniem organu odwoławczego na podstawie art. 136 lub art. 138 § 2 K.p.a. ma charakter ilościowy i sprowadza się do określenia zakresu postępowania wyjaśniającego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, co jest możliwe jedynie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy. Dlatego w orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że organ odwoławczy, wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., powinien w jej uzasadnieniu nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 K.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2017 roku, sygn. II OSK 1657/15).

Co istotne, tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych daje podstawę do ustalenia, że spełniona jest przesłanka koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.). Jeżeli zatem jego zakres wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie do kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, będzie prowadzić do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji. To pozbawiałoby natomiast stronę postępowania prawa do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy przez dwa różne organy administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2017 roku, sygn. II GSK 589/17), co byłoby równoznaczne z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.).

Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy należy dostrzec, iż wykonanie prawidłowej, odpowiadającej wymogom określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, analizy urbanistycznej ma fundamentalne znaczenie dla sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy. To właśnie w ramach tego opracowania dokonuje się analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. na obszarze gdzie ma powstać nowa zabudowa. Prawidłowe przeprowadzenie analizy ma charakter fundamentalny dla wydania prawidłowej decyzji o warunkach zabudowy.

Z powyższego wynika, że przeprowadzenie wskazanych czynności, w szczególności przeprowadzenie nowej analizy urbanistycznej ma charakter szczególnie istotny dla rozstrzygnięcia sprawy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 -5 u.p.z.p. nie jest dopuszczalne.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Wybór urbanisty oraz zlecenie mu przeprowadzenia analizy należy zatem do kompetencji właściwego miejscowo wójta, burmistrza czy prezydenta miasta jako organu pierwszej instancji. Organy administracji zgodnie z zasadą praworządności przestrzegają swojej właściwości a zatem nie jest możliwe aby organ odwoławczy przeprowadzał w postępowaniu odwoławczym zamiast organu pierwszej instancji te czynności, które nie mają charakteru uzupełniającego. Za takie na pewno należy uznać przeprowadzenie analizy urbanistycznej.

W ocenie Sądu nawet rozszerzenie kompetencji organu odwoławczego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w oparciu o znowelizowany art. 136 § 2 i 3 K.p.a. natrafia na ograniczenie w postaci art. 136 § 4 K.p.a., który stanowi, że przepisów § 2 i 3 nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione. Istnieje zatem przepis prawa, który w określonych sytuacjach, kwalifikowanych jako "nadmiernie utrudnione przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego" wyłącza możliwość przeprowadzenia w ramach 136 § 2 i 3 K.p.a. postępowania wyjaśniającego. Kolejnym takim przepisem może być art. 15 K.p.a. statuujący zasadę dwuinstancyjności postępowania. Przeprowadzenie analizy urbanistycznej, sporządzenie projektu decyzji, a w konsekwencji wydanie decyzji spowoduje, że sprawa nie będzie dwukrotnie rozpatrywana przez organy administracyjne, co jest niezgodne z powyższą zasadą.

W ocenie składu orzekającego, organ odwoławczy nie mógł we własnym zakresie przeprowadzić postępowania wyjaśniającego obejmującego czynność sporządzenia analizy urbanistycznej w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Nie jest możliwe przeprowadzenie przez organ odwoławczy w ramach uzupełnienia materiału dowodowego w oparciu o art. 136 K.p.a. takich czynności jak: zlecenie urbaniście sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy, czy wręcz przeprowadzenie nowej analizy urbanistycznej. Zakres tych czynności wykracza znacząco poza zakres pojęcia przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w nieznacznym zakresie, o którym mowa w art. 136 K.p.a. Z nowelizacji art. 136 K.p.a. dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 roku o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 roku, w szczególności z art. 136 § 4 K.p.a. wynika, że przepisów art. 136 § 2 i 3 K.p.a. nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione.

W ocenie Sądu, zobligowanie organu odwoławczego do wyboru urbanisty i zlecenie mu dokonania analizy urbanistycznej określonego terenu a następnie sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy, wskazuje obiektywnie na możliwe trudności organu odwoławczego w przeprowadzeniu takich czynności we własnym zakresie. Zakres i charakter koniecznych do przeprowadzenia czynności powoduje, że organ ten w istocie samodzielnie prowadzi od początku całe postępowanie wyjaśniające zamiast organu pierwszej instancji. Postępowanie wyjaśniające organu odwoławczego nie jest jedynie uzupełnieniem dotychczasowego postępowania o dodatkowe dowody ale prowadzi do przeprowadzenia go od nowa w pełnym zakresie.

Zdaniem Sądu, istotne dla sprawy jest, że niewątpliwie zaistniała konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego, a w zasadzie przeprowadzenia tego postępowania niemal w całości. Zakres wskazanych w uzasadnieniu organu odwoławczego okoliczności faktycznych, których nie wyjaśniono w postępowaniu pierwszoinstancyjnym powoduje, że najlepszym zabezpieczeniem interesu strony w kontrolowanym postępowaniu będzie, jeśli sprawa powróci do organu pierwszej instancji i organ ten przeprowadzi postepowanie dowodowe, które pozwoli sporządzić analizę urbanistyczną, która będzie uwzględniać istniejący w obszarze analizowanym uwarunkowania. Pozwoli to bowiem na pełne i zgodne z wymogami kodeksowymi wykorzystanie uprawnień strony w toku postępowania, prowadzonego z uwzględnieniem zasady dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.).

W ocenie składu orzekającego, sporządzenie nowego, odrębnego od poprzedniego dokumentu z zupełnie innym, większym obszarem analizowanym (analizy urbanistycznej), o charakterze fundamentalnym dla wydania decyzji w sprawie warunków zabudowy podlegałoby ocenie wyłącznie organu odwoławczego i przekreślało tym samym możliwość dwukrotnego rozpatrzenia sprawy w postępowaniu administracyjnym, co – jak już wskazano – narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.).

Wobec powyższego skład orzekający wyraża pogląd, iż organ odwoławczy nie dochował zgodności rozstrzygnięcia z wymogami art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Stwierdzone wady postępowania dowodowego świadczą o naruszeniu przez organ odwoławczy przepisów postępowania, a nadto kwestie konieczne do wyjaśnienia sprawy mają istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niewątpliwie prawidłowe przeprowadzenie analizy urbanistycznej oraz doprowadzenie do sporządzenia projektu decyzji, nie jest postępowaniem dowodowym uzupełniającym z art. 136 K.p.a. bowiem przeprowadzenie tych czynności stanowi istotę postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Z opisanych powodów Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na kwotę 997 zł składa się uiszczony przez stronę skarżącą wpis w wysokości 500 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w osobie adwokata w kwocie 480 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie, Dz. U. poz. 1800 ze zm.) i wydatki tegoż pełnomocnika w postaci opłaty skarbowej od pełnomocnictwa wynoszącej 17 zł.

dc