Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2804/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski /spr./ Sędzia NSA del. Leszek Kiermaszek Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 718/11 w sprawie ze skargi P. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 718/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę P. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

J. N., U. N. i P. N. (dalej inwestorzy, wnioskodawcy) dnia 11 stycznia 2008 r. wnieśli o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków zakwaterowania turystycznego (pokoje gościnne, apartamenty, gastronomia) z częścią mieszkalną i z zewnętrznymi urządzeniami infrastruktury technicznej (drogi dojazdowe, parkingi, przyłącza) na działkach nr [...], położonych na terenie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego w miejscowości [...], przy [...].

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku Burmistrz Miasta [...] (dalej Burmistrz bądź organ I instancji) decyzją z [...] 2010 r. [nr ...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Burmistrz powołał art. 4 ust. 2 pkt 2, art.59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1, i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm., dalej upzp bądź ustawa planistyczna).

W uzasadnieniu organ I instancji ustalił, że dla obszaru, na którym zlokalizowane są wskazane działki, brak planu zagospodarowania przestrzennego. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w ustawie warunków zawartych w art. 61 ust. 1 upzp. Organ ustalił, że po wyznaczeniu obszaru analizowanego i przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) planowane zamierzenie nie spełnia warunku zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp, z powodu braku zgodności z przepisami odrębnymi.

Działki przeznaczone pod wnioskowaną inwestycję położone są w granicach Nadmorskiego Parku Krajobrazowego, gdzie obowiązuje rozporządzenie nr 55/06 Wojewody Pomorskiego z dnia 15 maja 2006 r. w sprawie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2006 r., nr 58, poz.1192, dalej rozporządzenie Wojewody), które zawiera między innymi ograniczenia w zagospodarowaniu przestrzennym, tj. zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych (§ 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Wojewody). Wskazane działki położone są w odległości nie większej niż 200 m od brzegu klifowego Morza Bałtyckiego. Planowane zamierzenie jest sprzeczne z zapisami § 3 pkt 8 rozporządzenia Wojewody. Burmistrz stwierdził, że w niniejszej sprawie nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp, a tym samym należało odmówić ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego terenu.

Wprawdzie wnioskodawcy załączyli opinię uprawnionych geodetów, którzy wyznaczyli linię w odległości 200 m od klifu, na podstawie pomiarów dokonanych metodą tachimetryczną, jednak linię przy pomiarze wyznaczono od dolnej krawędzi klifu. Zdaniem Burmistrza klif zgodnie z pojęciem słownikowym, jak i powszechnie używanym (przez organ ochrony środowiska, tj. RDOŚ) definiować należy jako stromo nachylony brzeg morski rozwijający się na skutek ciągłego podcinania przez fale morskie części stoku, powodującego obrywy i osuwiska, a gromadzący się u podnóża materiał skalny i piasek rozprowadzany jest przez wodę. W związku z tym 200 m strefę należy liczyć od krawędzi klifu, która znajduje się na jego koronie. W niniejszej sprawie linię 200 m wyznaczono od progu terenowego klifu, tak jak dla działek sąsiednich nr [...] w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Dodatkowo wskazano, że dla przedmiotowej inwestycji nie zachodzą przesłanki dla zastosowania odstępstwa od powyższego zakazu, wskazane w rozporządzeniu nr 10/8, które zmieniło rozporządzenie Wojewody.

Przedmiotowy teren położony jest w ostoi siedliskowej sieci Natura 2000 o nazwie "Kaszubskie Klify", tym samym niezbędnym było przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko na obszary Natura 2000. Zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm., dalej udiś), organ właściwy do wydania decyzji wymagającej przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia innego niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, jest obowiązany rozważyć przed wydaniem decyzji, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Do decyzji, o których mowa zgodnie z art. 72 udiś należą również decyzje o warunkach zabudowy, wydawane na podstawie ustawy planistycznej. Zgodnie z art. 96 ust. 3 udiś w przypadku przedsięwzięć, o których mowa w art. 96 ust. 1, jeżeli organ uzna, że przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, wydaje postanowienie w sprawie nałożenia obowiązku przedłożenia właściwemu miejscowo regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska wniosku o wydanie decyzji, o której mowa w ust. 1 i innych dokumentów, wymienionych w tym przepisie. Organ I instancji ustalił, że planowana powierzchnia zabudowy wyniesie ok. 3300m2; objęty wnioskiem teren częściowo znajduje się w granicach proponowanego specjalnego obszaru siedlisk "Kaszubskie Klify". Obszar ten zaprojektowano z uwagi na występowanie siedlisk przyrodniczych: klify na wybrzeżu Bałtyku, kwaśne i żyzne buczyny. Przy budowie obiektu niezbędne będzie użycie sprzętu budowlanego, składowanie materiałów budowlanych, wykonanie wykopów odwodnienia związanego z podpiwniczeniem obiektów. Na skutek realizacji inwestycji wzrośnie zgodnie z wnioskiem o 3300m2 powierzchnia terenów utwardzonych, tym samym może wzrosnąć ilość wód opadowych odprowadzanych w kierunku klifu, charakter obiektu może spowodować wzmożoną presję turystyczną, co może oddziaływać na stan ochrony roślinności naklifowej.

Organ I instancji ustalił, że z uwagi na możliwość ewentualnego wpływu przedsięwzięcia na przedmiot ochrony obszarów Natura 2000 o nazwie "Kaszubskie Klify", zastosowanie ma art. 96 ust. 3 udiś i w konsekwencji powyższego Burmistrz Miasta [...] postanowieniem z dnia [...] 2009 r. [nr ...] nałożył obowiązek wynikający z art. 96 ust. 1 i 3 udiś. Po przedłożeniu przez inwestorów dokumentów, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] postanowieniem z [...] 2010 r. [nr ...] nałożył obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia. W wyniku przeprowadzonego postępowania postanowieniem z [....] 2010 r. [...] (dalej postanowienie z [...] 2010 r.) [Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w ...] odmówił uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia polegającego na zabudowie działek wskazanych we wniosku.

Powołując się na powyższe Burmistrz wskazał, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe, gdyż wnioskowana inwestycja nie jest zgodna z przepisami odrębnymi – ustawą z dnia 3 października "2001" [winno być "2008"] r. o udostępnianiu informacji o środowisku. Odnosząc się do zarzutów wnioskodawcy zgłoszonych do postanowienia RDOŚ, Burmistrz wskazał, że nie ma kompetencji do rozpatrywania odwołania od postanowienia z [...] 2010 r., a wydane postanowienie wiąże organ właściwy do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

P. N. (dalej skarżący) wniósł odwołanie od decyzji z [...] 2010 r., domagając się zmiany zaskarżonej decyzji przez udzielenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem. Niniejszej decyzji zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp w związku z błędną wykładnią zakazu zawartego w rozporządzeniu Wojewody;

2. bezpodstawne zastosowanie art. 97 i 98 udiś do obszaru nie będącego obszarem Natura 2000.

W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że stanowisko Burmistrza opiera się na błędnej wykładni zakazu zawartego rozporządzeniu Wojewody, który to zakaz jest powtórzeniem zakazu zawartego w art. 17 ust. 1 pkt 8 ustawy [z dnia 16 kwietnia 2004 r.] o ochronie przyrody [j.t. Dz. U. z 2009 r., nr 151, poz. 1220 ze zm., dalej uop]. Przepis ten nie wskazuje na krawędź klifu jako podstawy do mierzenia odległości 200 m lecz wskazuje na krawędź brzegu klifowego. Tym samym brak jest jakiejkolwiek podstawy do wymierzania tego obszaru przy wykorzystaniu metodologii przyjętej do wytyczania pasa technicznego, zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2003 r. w sprawie minimalnej i maksymalnej szerokości pasa technicznego i ochronnego, który to przepis daje podstawę do wytyczania pasa technicznego w odległości od 10 do 100 m od górnej krawędzi stoku klifu. Zakaz zabudowy wprowadzony na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 8 uop dotyczy zaś odległości 200 m od krawędzi brzegu klifowego, czyli styku wody z lądem, a nie od krawędzi stoku klifu. Obszar Natura 2000 Kaszubskie Klify jest obszarem zaprojektowanym. Brak jest jakiegokolwiek aktu prawnego powołującego taki obszar. Tym samym art. 97 i 98 udiś nie mają w sprawie zastosowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium bądź organ II instancji) decyzją z dnia [...] 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2011 r.), na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 5 upzp i art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy decyzję z [...] 2010 r.

Organ odwoławczy ustalił, że działki, których dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, położone są na terenie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego (rozporządzenie wojewody Pomorskiego nr 55/5 z dnia 15 maja 2006r. w sprawie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego, zmienione rozporządzeniem nr 10/08)

Kolegium wskazało, że obszar Parku posiada wybitne, unikatowe walory krajobrazowe i przyrodnicze. Obszar położony od [...] do [...] zaliczany jest do obszaru zagrożonego erozją klifu i silnymi osuwiskami. Wojewoda [...] z uwagi na te zagrożenia oraz w celu ochrony naturalnych procesów czynnego klifu wprowadził w Parku, rozporządzeniem nr 55/6 zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych i w pasie technicznym brzegu morskiego. Działka nr [...] położona jest w pasie technicznym brzegu morskiego, co wynika z zarządzenia nr 13 Dyrektora Urzędu Morskiego w Gdyni z dnia 13 lipca 2005 r. w sprawie określenia granic - jak podano w uzasadnieniu - Miasta i Gminy Wejherowo. Natomiast działki nr [...], jak również działka [...], znajdują się w granicach pasa szerokości 200 m od krawędzi brzegu klifowego [...]. Kolegium powołało się na definicję klifu, którą posługuje się Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] przy rozpatrywaniu spraw dotyczących uzgodnień projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i projektów decyzji o warunkach zabudowy w strefie przyklifowej w granicach parku krajobrazowego i obszarach chronionego krajobrazu: Klif jest to stromo nachylony lub pionowy brzeg morski rozwijający się wskutek ciągłego podcinania przez fale dolnej części stoku, powodującego obrywy i osuwiska. Klify podlegają stałemu cofaniu. Krawędź klifu znajduje się na jego koronie, czyli w najwyższym punkcie załamania terenu.

Powołując się na powyższe Kolegium nie podzieliło stanowiska odwołującego, że krawędź brzegów klifowych należy mierzyć od styku wody z lądem. W rozpatrywanej sprawie nie ma zastosowania odstępstwo od zakazu zawartego w rozporządzeniu, dopuszczające pod pewnymi warunkami przebudowę i modernizację istniejącego zabudowania, gdyż wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie dotyczy zabudowy istniejącej, lecz nowej planowanej w przyszłości budowy zespołu budynków.

Skoro planowana inwestycja niespełnia wymogów art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp to nie ma podstaw prawnych do wydania w sprawie decyzji ustalającej warunki zabudowy w zakresie określonym we wniosku. W tym stanie rzeczy pozostały zarzut odwołania nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, skoro z uwagi na położenie działek w odległości mniejszej niż 200 m od krawędzi brzegów klifowych brak było podstaw do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy.

P. N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję z [...] 2011 r., domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego art. 17 ust. 1 pkt 8 uop, polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że "krawędź brzegu klifowego" należy rozumieć jako górną krawędź klifu;

2. art. 7 i 77 § 1 kpa polegające na braku jakichkolwiek ustaleń faktycznych co do przebiegu "krawędzi brzegu klifowego" i brak odniesienia się co do wadliwości ustaleń organu w tym zakresie;

3. art. 7 kpa polegające na nie odniesieniu się przez organ do zarzutu bezpodstawnego zastosowania przez organ I instancji przepisów art. 97 i 98 udiś.

W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja jest wadliwa co do zastosowania prawa materialnego i w zakresie ustaleń faktycznych. Brzeg klifowy w rejonie, w którym położone są nieruchomości skarżącego, nie jest klasycznym klifem, w którym za krawędzią znajduje się płaski teren. Brzeg ten składa się z kilku uskoków i jego przekrój przypomina schody. W związku z tym w zależności od tego, od którego z tych "schodów" liczyć krawędź klifu, w różny sposób nakreślano przebieg granicy zakazu zabudowy. Brak wyjaśnienia wskazanych okoliczności faktycznych był przyczyną uchylenia decyzji z [...] 2008 r. bowiem organ liczy "200 m od krawędzi klifu" od górnej krawędzi najwyższego z tych schodów, znajdującego się najbliżej morza. Stosowana przez organy metodologia nie ma żadnego uzasadnienia prawnego. Ustawa i rozporządzenie stanowią o zakazie zabudowy w odległości 200 m od krawędzi brzegu klifowego, nie zaś o zakazie zabudowy w odległości 200 m od korony klifu. Tym samym dokonywanie pomiarów w oparciu o przepisy służące ustalaniu przebiegu pasa technicznego są nieporozumieniem. Przepis § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 23 kwietnia 2003 r. w sprawie minimalnej i maksymalnej szerokości pasa technicznego ochronnego, nakazujący wyznaczenie pasa technicznego o szerokości od 10 do 100 m od górnej krawędzi stoku klifu nie daje podstaw do wyliczania od tej krawędzi szerokości pasa zakazu zabudowy ustanowionego na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 8 uop. Zawarte w treści ustawy pojęcie krawędzi brzegu klifowego należy rozumieć jako styk wody z lądem. Tylko ta krawędź może być uznana za krawędź brzegu. Gdyby ustawodawca zamierzał wprowadzić zakaz liczony od krawędzi stoku klifu (górnej czy też dolnej) to posłużyłby się precyzyjną terminologią, taką jak w powołanym rozporządzeniu z 23 kwietnia 2003 r. W świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia prawa własności nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Wszelkie wątpliwości jakie mogą wiązać się z użytym przez ustawodawcę pojęciem brzegu klifowego nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Wbrew stanowisku organu, w ustawie nie ma mowy o krawędzi klifu, lecz użyto pojęcia krawędź brzegu klifowego. Pojecie "klifowy" użyto w sensie przymiotnikowym a podlegającym wykładni podstawowym pojęciem jest krawędź brzegu morskiego.

Skarżący zarzucił, że organ odwoławczy nie odniósł się do kwestii istnienia w pobliżu planowanej inwestycji obszaru chronionego Natura 2000. Kwestia ta może mieć znaczenie dla przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Burmistrz zastosował w sprawie art. 97 i 98 udiś. Zastosowanie tych przepisów, jak podniósł skarżący, było bezpodstawne, bowiem obszar Klify Kaszubskie nie jest zatwierdzonym przez Wspólnotę obszarem Natura 2000, a jedynie obszarem zakwalifikowanym (obszarem projektowanym). Brak podstaw by do takiego obszaru stosować przepisy odnoszące się do obszarów chronionych Natura 2000. Wskazano, że zgodnie z definicją zawartą w art. 5 pkt 2c uop, obszarem Natura 2000 jest obszar zatwierdzony przez Wspólnotę. Do obszarów proponowanych do objęcia ochroną wskazanych przez Ministra Środowiska w trybie art. 27 ust. 3 uop ma jedynie zastosowanie art. 33 ust. 1 uop. Do obszaru projektowanego nie zatwierdzonego jeszcze, nie mogą mieć zastosowania art. 97 i 98 udiś i ich bezpodstawne zastosowanie przez Burmistrza miało wpływ na wynik postępowania.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie kwestią sporną była zgodność planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi tj. przepisami rozporządzenia Wojewody w zw. z art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 pkt 8 uop. Organy prawidłowo ustaliły, że planowana inwestycja znajduje się na obszarze objętym zakazem lokalizowania obiektów budowlanych i nie mają do nich zastosowania wyłączenia od zakazu zabudowy dotyczące istniejącej już zabudowy letniskowej czy mieszkalnej. Działka nr [...] znajduje się pasie technicznym brzegu morskiego zgodnie z Zarządzeniem Dyrektora Urzędu Morskiego w Gdyni z dnia 13 lipca 2005 r. w sprawie określenia granicy pasa technicznego na terenie Miasta i Gminy Władysławowo, pow. Puck, Woj. Pomorskie (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2006 r., nr 77, poz. 1555). Granice tego pasa wyznaczono w oparciu rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 kwietnia 2003 r. w sprawie określenia minimalnej i maksymalnej szerokości pasa technicznego i ochronnego oraz sposobu wyznaczania ich granic (Dz. U. nr 89, poz. 820 ze zm., dalej rozporządzenie z 2003 r.). Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2003 r., granice pasa technicznego wyznacza się uwzględniając na brzegach klifowych: plaże, podnóże klifu, stok klifowy i pas terenu o szerokości od 10 m do 100 m, licząc od górnej krawędzi stoku. Zgodnie z cyt. § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Wojewody, w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych oraz na obszarze technicznym brzegu morskiego obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów budowlanych.

Sąd I instancji podzielił dokonane przez organy ustalenia, że działki, których dotyczy wniosek, znajdują się w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegu klifowego. Pojęcie morskiego brzegu klifowego oznacza brzeg morski nachylony, a nawet pionowy, który rozwija się na skutek ciągłego podcinania przez fale morskie dolnej jego części, czego następstwem z kolei są obrywy i osuwiska oraz stałe cofanie się klifu na skutek oddziaływania fal morskich. Krawędź klifu znajduje się na jego koronie, co wynika z cech charakterystycznych brzegu klifowego i co przesądza o braku zasadności zarzutów skargi. Skarżący podnosił, że ustawa o ochronie przyrody i rozporządzenie zawierające wyżej opisany zakaz, posługuje się sformułowaniem krawędzi brzegu klifowego, a nie pojęciem krawędzi stoku klifu. Skarżący wywodził, że zawarte w treści ustawy pojęcie krawędzi brzegu klifowego, w swej istocie stanowi styk wody z lądem i tylko taka krawędź może być uznana za krawędź brzegu morskiego klifowego. Sąd I instancji nie podzielił argumentacji skarżącego mając na uwadze to, że ów zakaz dotyczy w swej istocie brzegów morskich klifowych, których krawędź znajduje się na koronie klifu. Z istoty klifu i jego wyżej przytoczonych cech charakterystycznych wynika bowiem, że krawędź ta nie może znajdować się u podnóża klifu, a wiec na styku wody z lądem. Brzeg klifowy w istocie jest urwiskiem brzegowym, pojęcie krawędź stoku czy też krawędź brzegu nie ma istotnego znaczenia, bowiem w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie określenia minimalnej i maksymalnej szerokości pasa technicznego oraz sposobu wyznaczania ich granic użyto innego słownictwa (górna krawędź stoku) na określenie tego samego pojęcia dotyczącego - krawędzi brzegu w rozporządzeniu Wojewody Pomorskiego. Mając na uwadze wykładnię celowościową w związku z cechami charakterystycznymi klifu morskiego uznać należy, że wskazana w ustawie krawędź brzegu klifowego znajduje się na jego koronie. Oceny tej nie może zmienić charakterystyczny dla tego obszaru, jak wynika z dokumentacji fotograficznej, obraz klifu jako terenu stosunkowo płaskiego. Skoro obszar ten stanowi obszar klifu morskiego to obowiązujące są dla niego zasady i zakazy wynikające z powoływanego rozporządzenia w związku z cytowanymi postanowieniami ustawy o ochronie przyrody. Skoro działki, których dotyczył wniosek o ustalenie warunków zabudowy, znajdują się w pasie szerokości do 200 m od krawędzi brzegów klifowych, to prawidłowo organy ustaliły, że wnioskowana inwestycja nie jest zgodna z przepisami odrębnymi. Usytuowanie działek w pasie szerokości do 200 m wynika z załączonej do decyzji organu I instancji analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu. Z analizy tej wynika również, że część działki nr [...] jest położona poza wyżej określonym obszarem objętym zakazem zabudowy, jednak powyższe nie ma wpływu na rozstrzygniecie sprawy, z uwagi na wielkość i kształt tej działki uniemożliwiający w jakikolwiek sposób uwzględnienie wniosku inwestorów.

Skoro w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp z przyczyn wyżej wskazanych, to zarzut nieodniesienia się przez Kolegium do zarzutu dotyczącego stosowania przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku nie ma istotnego wpływu na wynik postępowania. Sąd I instancji uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia zasad postępowania wskazanych w skardze, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż [organy] poczyniły prawidłowe ustalenia faktyczne umożliwiające zastosowanie prawidłowych podstaw prawnych dla rozpoznania wniosku skarżącego.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygniecie wywiódł P. N., reprezentowany przez adw. A. T., zarzucając:

1. błędną wykładnię przepisów prawa materialnego - art. 17 ust. 1 pkt 8 uop w zw. z § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Wojewody;

2. naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenia mogły mieć wpływ na wynik sprawy:

a) art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sadów administracyjnych w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa polegające na nie uchyleniu zaskarżonej decyzji mimo, że organ naruszył wskazane przepisy postępowania;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa przez nie uchylenie zaskarżonej decyzji mimo, że została wydana z naruszeniem art. 17 ust. 1 pkt 8 uop w zw. z § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Wojewody i art. 7, 77 § 1 i 80 kpa.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2012, poz. 270, zm. 1101 i 1529, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Kognicję organu administracji publicznej określa norma prawa materialnego, wskazująca na fakty istotne z punktu widzenia dyspozycji normy materialnoprawnej (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2014 s. 369 nb 2). W tak określonym zakresie badania faktów istotnych dla rozstrzygnięcia danej sprawy, normy procesowe (w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 kpa), wpływają na konkretyzację zakresu faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które należy ustalić w konkretnej sprawie. W orzecznictwie Sądu Najwyższego utrwalonym jest pogląd, że o tym, jakie okoliczności – jako istotne (art. 227, 316 § 1 kpc) – wymagają wyjaśnienia, decydują przepisy prawa materialnego, które winny być zastosowane w rozpoznawanej sprawie (uzasadnienie wyroku SN z 30.8.1990 r., IV CR 236/90, OSNC 1991/10-12/125, akceptowane przez J. Gudowskiego, Kodeks postępowania cywilnego tekst, orzecznictwo, piśmiennictwo, W. Pr. 1998 t. 1 s. 227 uw. 6; wyrok NSA z 4.4.2012 r., II OSK 2097/10).

Ponieważ prawidłowa wykładnia prawa materialnego wyznacza granice postępowania dowodowego (wyrok NSA z 20.2.2013 r., I OSK 1710/11), w pierwszej kolejności należało zbadać zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 8 uop w zw. z § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Wojewody, okazał się nieusprawiedliwiony. Ustawodawca stanowiąc, że w parku krajobrazowym mogą być wprowadzone zakazy – w tym w szczególności zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego (art. 17 pkt 8 uop), nie wprowadził ustawowej definicji krawędzi brzegów klifowych, odwołując się do pojęcia, którego znaczenie utrwalone jest w naukach przyrodniczych.

Sąd I instancji prawidłowo i starannie ustalił znaczenie pojęcia krawędzi brzegów klifowych, przywołując definicję słownikową, i używaną przez wyspecjalizowany organ ochrony środowiska (Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...]), zgodnie z którą brzeg klifowy to stromo nachylony brzeg morski rozwijający się na skutek ciągłego podcinania przez fale morskie części stoku, powodującego obrywy i osuwiska, a gromadzący się u podnóża materiał skalny i piasek rozprowadzany jest przez wodę. Zgodnie z prawidłowo przyjętą definicją krawędzi brzegu klifowego, dwustumetrową strefę, o której mowa w art. 17 pkt 8 uop, należy liczyć od krawędzi klifu, licząc od górnej krawędzi stoku, która znajduje się na jego koronie, nie zaś od styku wody z lądem, jak błędnie podnosi skarżący kasacyjnie.

Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego przepisu (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (M. Zieliński: Interpretacja jako proces dekodowania tekstu prawnego, WN UAM 1972 s. 26 i n.; Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki, LexisNexis 2012 s. 47 i n. – dalej M. Zieliński, Wykładnia; Z. Ziembiński, Logika praktyczna, PWN 2002 s. 230). Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona z szeregu przepisów prawnych. W punkcie V ppkcie 9 uzasadnienia wyroku z dnia 10 grudnia 2002 r., P 6/02, Trybunał Konstytucyjny trafnie wskazał, że normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego koniecznym jest więc sięgnięcie do zasad wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania (kontekst językowy), ale także od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych takich jak cele, funkcje regulacji prawnej i przekonania moralne (L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów – komentarz, Toruń 2002 r. s. 77).

We współczesnej nauce i praktyce sądów, zwyciężył pogląd, zgodnie z którym wykładnię należy kontynuować przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych, bez względu na stopień jasności rezultatu wykładni otrzymanego w wyniku zastosowania dyrektyw chronologicznie wcześniejszych (dyrektyw językowych, systemowych, funkcjonalnych). Jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw niebywale wzmacniają uzyskany rezultat wykładni i taka sytuacja winna być typowa w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji. Różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda – mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M. Zieliński, Wykładnia, s. 238, nb 432). Rezultaty wykładni językowej, z uwzględnieniem dorobku nauk przyrodniczych, zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, znalazły potwierdzenie w wykładni systemowej.

Normodawca w § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2003 r. w sprawie minimalnej i maksymalnej szerokości pasa technicznego i ochronnego oraz sposobu wyznaczania ich granic (Dz. U. nr 89, poz. 820, zm. Dz. U. 2010, nr 150, poz. 1004), nakazał wyznaczenie pasa technicznego o szerokości od 10 do 100 m, licząc od górnej krawędzi stoku klifowego. Sposób ten aprobuje doktryna (W. Radecki Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, Difin 2012, s. 172-173). Konstrukcja punktu 8 art. 17 uop – umieszczenie zakazu w myśl obu kryteriów w jednej jednostce tekstu normatywnego oraz wzgląd na racjonalność prawodawcy, nakazują przyjąć, że ustawodawca nie pozwala na różnicowanie obu sposobów mierzenia pasa chroniącego brzeg klifowy jako rodzaj brzegu morskiego.

Konstrukcja i treść normatywna § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Wojewody odpowiada konstrukcji i treści normatywnej art. 17 ust. 1 pkt 8 uop, zatem rezultaty wykładni tego przepisu aktu prawa miejscowego odpowiada rezultatom wykładni regulacji ustawowej.

Przeciwko właściwemu rezultatowi wykładni (nie będącej wykładnią rozszerzającą), nie przeciwi się wzgląd na art. 64 ust. 3 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 1997/78/483, sprost. 2001/28/319, zm. 2006/200/1471, 2009/114/ 946). Ustawodawca, w granicach art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, wprowadził powołanym przepisem ograniczenia co do lokalizowania obiektów budowlanych, mając na uwadze inne – konstytucyjnie chronione wartości – w tym bezpieczeństwo brzegów i ochronę środowiska.

Obszary o szczególnej wartości przyrodniczej zostały objęte ochroną w systemie Natura 2000 (D. Pyć w: Traktat o Unii Europejskiej. Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską. Komentarz, W. Pr. 2006, s. 570, 571). W zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy istotne są dyrektywy Rady: nr 79/409/EWG z dnia 2 kwietnia 1979 r. w sprawie ochrony dzikich ptaków (dalej Dyrektywa ptasia); nr 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk naturalnych oraz dzikiej fauny i flory (dalej Dyrektywa siedliskowa). Dyrektywy te wprowadzają sieć obszarów Natura 2000, które są formami ochrony przyrody (art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji - j.t. Dz. U. z 2009 r., nr 151, poz. 1220 ze zm.; W. Radecki Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, Difin 2012, s. 79-83, 194-195).

W doktrynie wskazuje się na kontrowersje dotyczące prawnych aspektów utworzenia obszaru Natura 2000 (A. Lipiński: Utworzenie obszaru Natura 2000 jako problem konstytucyjny. w: Prawo i polityka w ochronie środowiska. Studia z okazji 40-lecia pracy naukowej Jerzego Sommera pod red. H. Lisickiej, Wrocław 2006, s. 95-96). Jednakże mając na uwadze obowiązek wykładni zgodnie z zasadą efektywności prawa wspólnotowego (A. Wróbel w: red. A. Wróbel: Stosowania prawa Unii Europejskiej przez Sądy, Zakamycze 2005, s. 95-96; D. Miąsik - tamże, s. 311-342), Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela poglądy prawne, zgodnie z którymi obszar projektowany do objęcia jako obszar Natura 2000 korzysta z ochrony prawnej przysługującej takim obszarom już od momentu umieszczenia go na liście, o której mowa w art. 27 ust. 1 uop (W. Radecki - tamże, s. 199-200). W kontrolowanej sprawie prawidłowo ustalono, że teren objęty wnioskiem inwestorów częściowo znajduje się w granicach proponowanego specjalnego obszaru siedlisk "Kaszubskie Klify". Przepisy prawa europejskiego częstokroć odstępują od wyraźnej i drobiazgowej regulacji a dążą do osiągania rezultatu, ograniczania zagrożeń, oddzielania poziomu zagrożeń akceptowalnego od nieakceptowanego. Zatem Nadmorski Park Krajobrazowy i obszar Kaszubskie Klify, w zakresie w jakim się pokrywają, objęty jest ochroną obszarów Natura 2000, a teren ten objęty podwójnym reżimem prawnym.

Wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 8 uop i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Wojewody, zaprezentowana w wyroku II SA/Gd 718/11, okazała się być trafna, a argumenty zaprezentowane w skardze kasacyjnej, prowadzące do odmiennego rezultatu niż zaprezentowane przez Sąd I instancji, nieprzekonujące.

W niniejszej sprawie organy orzekały odnośnie wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków na terenie działek nr [...]. Działka nr [...] bezspornie znajduje się w pasie technicznym brzegu morskiego, a więc już z tej przyczyny jest wyłączona spod zabudowy. W związku z tym organ nie mógł wydać decyzji o warunkach zabudowy we wnioskowanym zakresie.

Zarzuty naruszenia: art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa i art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, przez nie uchylenie zaskarżonej decyzji mimo, że została wydana z naruszeniem art. 17 ust. 1 pkt 8 uop w zw. z § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Wojewody, wobec prawidłowej wykładni przepisów materialnoprawnych, okazały się być nieusprawiedliwione. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, organy obu instancji dostatecznie wyjaśniły fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i odniosły się do pomiarów przedstawionych przez inwestorów wskazując, że przedłożone pomiary błędnie przyjęły za linię odniesienia styk wody z lądem.

Z tych względów na mocy art. 184 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.