Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1383/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 3 § 1, art. 133  § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c, art. 153, art 174 pkt 1 i 2, art. 176, art. 183 § 1, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 9, art. 10, art. 12, art. 28, art. 61 § 1 i 4, art. 145, art. 145a, art. 147, art. 148, art. 149, art. 156 § 2, art. 158 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 13
journal: Dz.U. 1996 nr 85 poz 390
law: Ustawa z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych - t. jedn.
article: art. 254
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie NSA Elżbieta Stebnicka Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 2 października 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 570/05 w sprawie ze skargi K.S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 maja 2006r., sygn. akt I SA/Wa 570/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyniku rozpoznania skargi K. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...], nr [...].

W uzasadnieniu wyroku podano, iż decyzją z dnia [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...], nr [...].

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, iż decyzją z dnia [...] marca 1982r., Naczelnik Dzielnicy Ł. – Ś. orzekł o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...],[...],[...] i [...], stanowiącej własność M. D.. Na nieruchomości tej Polski Związek Działkowców założył Pracowniczy Ogród Działkowy "[...]".

Na wniosek spadkobierczyni byłego właściciela – E. D., decyzją z dnia [...] Wojewoda Ł. stwierdził nieważność decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] marca 1982r. Odwołanie od tej decyzji wniósł Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd w Ł.. Decyzją ostateczną z dnia [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji wywłaszczeniowej.

W dniu 17 czerwca 2004r., K. S. wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] oraz o uchylenie dotychczasowej decyzji z powodu braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, ewentualnie o wydanie nowej decyzji na podstawie art. 158 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 156 § 2 k.p.a. We wniosku podała, że o dotychczasowych postępowaniach w sprawie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...] dowiedziała się w dniu 4 czerwca 2004r., kiedy to odbyło się zebranie użytkowników działek oraz podniosła zarzut prowadzenia postępowania administracyjnego bez jej udziału jako strony, uzasadniający wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wnioskodawczyni wskazała, że jest użytkownikiem działki nr [...] w Pracowniczym Ogrodzie Działkowym "[...]" od początku jego istnienia oraz właścicielem znajdujących się na tej działce nasadzeń roślinnych i naniesień budowlanych. Ustawa z dnia 6 maja 1981r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. z 1996r., nr 85, poz. 390 ze zm.) w art. 13 wprowadziła odrębną od gruntu własność obiektów Polskiego Związku Działkowców i użytkowników działek w pracowniczych ogrodach działkowych, w związku z czym przysługuje jej przymiot strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym nieruchomości, na której znajduje się jej własność.

Minister Infrastruktury uznał, że K. S., jako użytkowniczka działki, nie legitymuje się ani prawem własności, ani żadnym innym prawem rzeczowym do działki, nie może być zatem uznana za stronę postępowania.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy K. S. zarzuciła organowi błędne przyjęcie, że nie ma interesu prawnego do występowania z wnioskiem o wznowienie postępowania.

Rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Infrastruktury stwierdził, że w świetle utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, w szczególności wyroku z dnia 23 kwietnia 2002r., I SA 67/01, użytkownik działki w Pracowniczym Ogrodzie Działkowym nie posiada przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Zgodnie z ustawą z dnia 6 maja 1981r. o pracowniczych ogrodach działkowych prawo użytkowania jako prawo rzeczowe ograniczone przysługuje Polskiemu Związkowi Działkowców i w myśl art. 254 k.c. jest ono niezbywalne. Oznacza to, że Polski Związek Działkowców nie może zbyć prawa użytkowania na rzecz poszczególnych swoich członków. Od niezbywalności prawa użytkowania należy natomiast odróżnić wykonywanie tego prawa. Użytkownik może bowiem wykonywać je samodzielnie albo za pośrednictwem innych osób. Wykonywanie prawa użytkowania oznacza zatem określony zespół uprawnień do używania rzeczy i pobierania z niej pożytków. Nie oznacza to jednak, iż użytkownik taki posiada interes prawny umożliwiający udział w postępowaniu administracyjnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Przysługujące zaś użytkownikowi roszczenia z tytułu prawa własności nasadzeń, urządzeń i obiektów znajdujących się na działce, które zostały wykonane lub nabyte ze środków użytkownika mogą być dochodzone przed sądem powszechnym, a nie w ramach postępowania administracyjnego. Skoro wnioskodawczyni nie przysługuje żadne prawo rzeczowe do nieruchomości i nie ma ona interesu prawnego, to nie jest uprawniona do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania.

W skardze na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] K. S. zarzuciła, iż jest ona niezgodna z prawem, narusza bowiem przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 k.p.a. oraz przepisy ustawy z dnia 6 maja 1981r. o pracowniczych ogrodach działkowych.

Minister Infrastruktury w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji uznał skargę za zasadną, jednakże z innych powodów niż zostały w niej przytoczone. Stwierdził, że postępowanie w sprawie o wznowienie postępowania w odniesieniu do decyzji utrzymującej w mocy decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji wywłaszczeniowej, z uwagi na swój skutek prawny dotyczy bezpośrednio interesów aktualnego właściciela nieruchomości. W aktach nie ma dowodu zawiadomienia właścicielki o wszczęciu postępowania, przysługującym jej prawie zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Ograniczenie postępowania do wydania decyzji w sprawie z pominięciem właścicielki nieruchomości oznacza, że zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 61 § 4 k.p.a. Sąd podkreślił przy tym, że poprzez udział w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć udział stron w całym ciągu czynności przygotowawczych tego postępowania. Pozbawienie strony możliwości wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym (np. poprzez niepowiadomienie jej o wszczęciu postępowania) powoduje zaistnienie podstawy wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Brak możliwości wzięcia udziału w postępowaniu w rozumieniu tego przepisu obejmuje zatem zarówno przypadku, gdy strona w ogóle nie brała udziału w postępowaniu, jak i gdy nie brała udziału w istotnych czynnościach przygotowawczych organu. Reasumując Sąd I instancji zauważył, że to nie strona winna wykazać dostateczną aktywność, aby zapewnić sobie czynny udział w postępowaniu, lecz stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. obowiązek taki spoczywa na organach administracji.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Minister Budownictwa, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 ze zm.), powoływanej daje jako p.p.s.a., zaskarżonemu orzeczeniu organ administracji zarzucił naruszenie prawa materialnego:

- przez błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 9, art. 10 i art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, iż w postępowaniu, jako strona winna brać udział również właścicielka nieruchomości;

- przez błędną wykładnię art. 149 § 2 i 3 w związku z art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, iż w przypadku odmowy wznowienia postępowania na wniosek osoby nie będącej stroną postępowania organ ma obowiązek ustalania wszystkich stron postępowania, co do którego następuje odmowa wznowienia;

- niewłaściwe zastosowanie art. 9, art. 10 i art. 28 w związku z art. 149 k.p.a. poprzez uznanie, że przed odmową wznowienia (wszczęcia) postępowania należy umożliwić udział w postępowaniu innym niż wnioskodawca podmiotom.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił natomiast naruszenie w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 1 i 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 9, art. 10, art. 28, art. 145 § 1 pkt 4 i art. 149 § 2 i 3 k.p.a. poprzez uznanie, że organ nie wypełnił swoich obowiązków przy braku w tym zakresie oceny działań z punktu widzenia zastosowanego przez ten organ art. 149 § 3 k.p.a.,

- art. 134 § 1 p.p.s.a. przez wykroczenie poza granice sprawy polegające na uznaniu, iż odmowa wznowienia postępowania wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego celem ustalenia innych niż wnioskodawca adresatów decyzji, a tym samym skontrolowania postępowania, do którego organ nie był uprawniony (postępowanie po wznowieniu);

- art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez podjęcie rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. poprzez uznanie, że zaistniały okoliczności dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego;

- art. 153 p.p.s.a. poprzez nakazanie organowi ustalenia stron postępowania, które nie zostało wszczęte i nie może zostać wszczęte z powodów formalnych.

W uzasadnieniu tak sformułowanych zarzutów podniesiono, że organ odmówił wznowienia postępowania, bowiem wnioskodawczyni – K. S. nie może zostać uznana za stronę postępowania, gdyż nie wykazała interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny tego stanowiska nie zakwestionował. Skoro zatem prawidłowy był pogląd organu, że wnioskodawczyni nie jest stroną postępowania, to tym samym jej wniosek nie mógł odnieść skutku w postaci wszczęcia postępowania. Zgodnie zarówno z art. 61 § 1, jak i art. 147 k.p.a. postępowanie administracyjne o wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wszczyna się na wniosek i tylko wniosek strony, a zatem postępowanie na wniosek K. S. nie zostało wszczęte i dla potwierdzenia tego faktu wydana została zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...]. W takiej sytuacji organ nie badał zasadności wskazanej przesłanki wznowienia. Nie prowadził również żadnego postępowania wyjaśniającego. Tego rodzaju działania są zastrzeżone dla postępowania po wznowieniu, co następuje po wydaniu odpowiedniego postanowienia. Podniesiono również, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, że odmowa wznowienia poprzedzana jest jedynie formalnoprawnym badaniem złożonego wniosku, a więc przesłanek przedmiotowych, podmiotowych i terminu. Wydanie decyzji o odmowie wznowienia nie jest poprzedzone żadnym postępowaniem, a za takie należałoby uznać, m.in. ustalenie aktualnych właścicieli nieruchomości, czyli ewentualnych stron. Za niezasadne uznano twierdzenie, że wraz z wydaniem przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast ostatecznej decyzji z dnia [...] nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji wywłaszczeniowej, właścicielką nieruchomości została E. D. – spadkobierczyni byłych właścicieli. Zauważono przy tym, iż pozostała jeszcze w obiegu prawnym decyzja komunalizacyjna, jak również odpowiedni wpis w księdze wieczystej, które potwierdzały inny stan własności i dopiero przeprowadzenie czynności wyjaśniających mogło potwierdzić, kto jest rzeczywistym właścicielem. Wiedza ta nie zawsze jest w posiadaniu organu, który ma rozpatrywać wniosek o wznowienie. Ustalenie tych faktów wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a w sytuacji gdy żadne postępowanie nie zostało wszczęte, organ nie był uprawniony do ich dokonywania. W sytuacji wydania decyzji o odmowie wznowienia nie można również uznać, iż właściciel nieruchomości ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. do występowania w postępowaniu, którego nie było i otrzymania decyzji – jedynego elementu występującego w sprawie, gdyż w żaden sposób nie wpływa to na jego prawa i nie ingeruje w decyzję wydaną w postępowaniu, w którym stroną była E. D. lub inne osoby. Wszczęcie i zarazem wznowienie postępowania, co wynika z art. 149 § 1 k.p.a., następuje poprzez wydanie postanowienia. Dopiero jego wydanie upoważnia organ do prowadzenia postępowania, o jakim mowa w art. 149 § 2 k.p.a. i ustalenia na nowo jego stron, które następnie zostaną o nim poinformowane. Organ nie wydał postanowienia o wznowieniu i wszczęciu postępowania, gdyż stwierdził, że brak jest do tego podstaw. Nie mogły więc mieć również zastosowania art. 9 i 10 k.p.a., bowiem ewentualne postępowanie nie zostało skutecznie zainicjowane złożonym wnioskiem. Tym samym niezasadny jest wniosek Sądu, że pomijając właściciela nieruchomości, wnioskodawczynię pierwotnego postępowania nadzorczego, jak również inne osoby – adresatów poprzedniej decyzji ostatecznej, organ dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niedopuszczenie do postępowania innych stron. Formalnym adresatem i zarazem jedyną zainteresowaną stroną decyzji o odmowie wznowienia jest zatem K. S.. Wskazanie innych adresatów decyzji jest jedynie informacją, która nie wpływa na prawidłowość zaskarżonej decyzji. Postępowanie prowadzone w trybie wznowienia rozpoczyna się od wydania postanowienia na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. Dopiero od tej czynności organ jest uprawniony do wyjaśnienia sprawy w tym, m.in. gromadzenia materiału dowodowego, który umożliwia ustalenie wszystkich stron postępowania. Postanowienie takie nie zostało wydane i nie może zostać wydane, gdyż wnioskodawczyni nie jest i nie może być jego stroną. Występują więc przeszkody podmiotowe do prowadzenia postępowania. Nakazując doręczenie decyzji właścicielce nieruchomości Sąd nakazał tym samym prowadzić postępowanie wyjaśniające. Ustalenie stron wymaga częstokroć wielu zabiegów i jest bardzo czasochłonne, a w sytuacji oczywistej bezzasadności wniosku o wznowienie postępowania osoby niebędącej stroną, za każdym razem organ musiałby prowadzić pełne postępowanie wyjaśniające celem ustalenia rzeczywistych stron postępowania, do którego i tak nie dojdzie. Ponadto zawsze mógłby się narazić na zarzut niewskazania wszystkich stron, m.in., właścicieli nieruchomości. Zdaniem Ministra Budownictwa, uznanie właścicielki za stronę decyzji o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego oznacza uznanie istnienia innego jeszcze nieuregulowanego w Kodeksie postępowania administracyjnego postępowania przedwznowieniowego. Stanowisko Sądu nie uwzględnia tym samym głównej zasady postępowania administracyjnego wynikającej z art. 12 k.p.a. – ekonomiki procesowej. Nadto zarzucono pominięcie przez Sąd "specyfiki stosowania art. 149 k.p.a.", który to przepis normuje w szczególny sposób postępowanie wznowieniowe, inaczej kształtując obowiązki organu na różnych etapach rozpoznawania wniosku o wznowienie, co ma znaczenie dla zastosowania w niniejszej sprawie, m.in. art. 9, art. 10 i art. 28 k.p.a., a tym samym naruszenie przepisy postępowania, tj. art. 1 i art. 3 § 1. Stawiając zarzut przekroczenia przez Sąd I instancji granic sprawy podniesiono, że przedmiotem oceny była decyzja o odmowie wznowienia postępowania, która została wydana bez wszczynania postępowania, podczas gdy dopiero decyzja wydana po wznowieniu może być oceniana pod kątem zapewnienia udziału w tym postępowaniu innym stronom. Nakładanie zatem nieistniejących obowiązków jest przekroczeniem granic sprawy zawisłej przed Sądem i narusza art. 134 p.p.s.a. Zdaniem Ministra Budownictwa, z tych też przyczyn brak było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...], czym Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Wskazania Sądu, co do dalszego postępowania są nieuprawnione, bowiem w niniejszej sprawie organ nie ma obowiązku ustalania innych niż wnioskodawca adresatów decyzji, a tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył art. 153 p.p.s.a. W konkluzji tych wywodów stwierdzono, iż niezakwestionowanie stanowiska organu w kwestii zasadności odmowy wznowienia postępowania na wniosek K. S., wobec niezasadnych wniosków Sądu odnośnie innych stron spowodowałoby oddalenie skargi, a tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył również przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i nie może być uwzględniona.

Zakres badania zaskarżonego orzeczenia wyznaczają granice skargi kasacyjnej, o czym stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami zaskarżenia określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że Sąd kasacyjny nie jest władny badać, czy Sąd I instancji naruszył jeszcze inne przepisy niż wskazane w skardze kasacyjnej. Nie jest więc uprawniony do uzupełniania lub poprawiania wskazanych przez stronę skarżącą podstaw skargi kasacyjnej oraz samodzielnego formułowania zarzutów, czy też domyślania się ich treści. Powyższa zasada nie dotyczy jedynie wad prawnych powodujących nieważność postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), których w rozpatrywanej sprawie jednakże nie stwierdzono.

Z treści rozpatrywanej skargi kasacyjnej wynika, że została ona przede wszystkim oparta na zarzucie określonym przez skarżącego, jako naruszenia przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 9, art. 10 i art. 28 k.p.a. oraz art. 149 § 2 i 3 w związku z art. 28 k.p.a., jak również niewłaściwe zastosowanie art. 9, art. 10 i art. 28 w związku z art. 149 k.p.a. w rezultacie czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji doszedł do przekonania, iż w toku postępowania administracyjnego zakończonego jej wydaniem naruszono art. 10 § 1 w związku z art. 61 § 4 k.p.a. poprzez pozbawienie czynnego udziału w tym postępowaniu E. D. – aktualnej właścicielki nieruchomości, a tym samym, że zachodzi podstawa wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. uzasadniająca uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] i [...].

Z tego też względu zauważyć przede wszystkim trzeba, że wymienione przepisy, które w ocenie Ministra Budownictwa, Sąd I instancji błędnie zinterpretował i niewłaściwie zastosował, to przepisy normujące postępowanie administracyjne, których naruszenie może mieć zresztą taką samą postać jak naruszenie prawa materialnego. Błędna wykładnia oznacza niewłaściwe odczytanie przez sąd treści przepisu. W przypadku oparcia skargi kasacyjnej na tym zarzucie konieczne jest więc wskazanie, jak określony przepis powinien być rozumiany. Niewłaściwe zastosowanie to z kolei dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Z uwagi zaś na niezakwestionowanie w skardze kasacyjnej prawidłowości stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego wyroku, gdyż podniesione zarzuty naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy – art. 1 i 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 9, art. 10, art. 28, art. 145 § 1 pkt 4 i art. 149 § 2 i 3 k.p.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. sprowadzają się do kwestionowania wyłącznie wykładni i niewłaściwego zastosowanie wskazanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, za miarodajne uznać należy ustalenia Sądu I instancji, z których wynika, iż o toczącym się postępowaniu na skutek podania K. S. o wznowienie postępowania, organ administracji nie poinformował E. D. – właścicielki nieruchomości będącej stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Ł. z dnia [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji wywłaszczeniowej Naczelnika Dzielnicy Ł.– Ś. z dnia [...] marca 1982r.

Mając na uwadze tak ustalony stan faktyczny sprawy, wbrew wywodom zawartym w skardze kasacyjnej nie sposób przyjąć, że w sprawie doszło do naruszenia prawa przez Sąd I instancji przez błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 9, art. 10 i art. 28 k.p.a., art. 149 § 2 i 3 w związku z art. 28 k.p.a. oraz niewłaściwe zastosowanie art. 9, art. 10 i art. 28 w związku z art. 149 k.p.a. Nie budzi wątpliwości, że sprawa o wznowienie postępowania jest odrębną sprawą administracyjną załatwianą zgodnie z regułami postępowania administracyjnego określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. Podlega zatem załatwieniu wedle ogólnych reguł pomimo tego, że w strukturze postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną można wyróżnić dwie fazy. Pierwsza z nich dotyczy oceny formalnej podstaw wznowienia, a kończy ją postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) albo decyzja o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Celem jej jest ustalenie, czy zachodzą wymagania ustawowe dla wznowienia postępowania, tj. czy żądanie zostało zgłoszone przez stronę (art. 147 k.p.a.), czy powołuje ona podstawy wznowienia określone w art. 145 i art. 145a § 1 k.p.a. oraz czy został zachowany określony w art. 145a § 1 i art. 148 k.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania. Druga faza postępowania ma natomiast miejsce wyłącznie po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, które zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Zauważyć także trzeba, że z samego nadzwyczajnego trybu postępowania nie można wyprowadzić uzasadnienia dla modyfikacji zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących stron, doręczeń, decyzji oraz wszczęcia i prowadzenia postępowania, skoro analiza treści przepisów Rozdziału 12 normującego instytucję wznowienia postępowania, który znajduje się zresztą w Dziale II – Postępowanie, prowadzić musi do wniosku, iż nie przewidują one w tym zakresie żadnych wyjątków. Podkreślenia w związku z tym wymaga, że z treści art. 10 § 1 k.p.a. ustanawiającego zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu przez nałożenie na organ administracji obowiązku zapewnienia stronom czynnego udziału "w każdym stadium postępowania" oraz umożliwienia im przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań wprost wynika, iż zasada ta odnosi się również do pierwszej fazy postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonej bądź postanowieniem o wznowieniu postępowania, o jakim mowa w art. 149 § 1 k.p.a. bądź decyzją o odmowie wznowienia postępowania wydaną na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Jeżeli więc w trakcie postępowania głównego zakończonego decyzją ostateczną określony podmiot stanie się jego stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdyż dotyczy ona jego interesu prawnego lub obowiązku, to organ administracji powinien taki podmiot powiadomić o postępowaniu w przedmiocie wznowienia postępowania niezależnie od jego stadium. Nie zachodzi przy tym konieczność dokonywania jakichś szczególnych ustaleń w tym zakresie, co podnoszono w skardze kasacyjnej. Wystarczy na tym etapie postępowania wznowieniowego powiadomić tylko tych uczestników, którzy brali udział w postępowaniu, którego wznowienia zażądano. Niedopełnienie tego obowiązku stanowi przesłankę do wznowienia postępowania przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż strona bez własnej winy nie bierze w nim udziału. Innymi słowy z zasady ogólnej czynnego udziału stron w postępowaniu ustanowionej w art. 10 § 1 k.p.a. oraz z przepisów dotyczących stron i czynności postępowania administracyjnego nie wynika, aby udział w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o odmowie wznowienia postępowania miały brać wyłącznie podmioty żądające wznowienia postępowania, chociaż decyzja taka niewątpliwie zamyka drogę do dalszego prowadzenia postępowania, tak co do przyczyn wznowienia postępowania, jak i co do ponownego rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Samo zaś pominięcie przez organ administracji w takim postępowaniu strony postępowania głównego zakończonego decyzją ostateczną, co do którego wystąpiono z podaniem o wznowienie postępowania, stanowi wystarczającą podstawę do uchylenia przez Sąd administracyjny takiego rozstrzygnięcia niezależnie od wpływu naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym na wynik sprawy. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. obliguje bowiem Sąd administracyjny do uchylenia zaskarżonej decyzji lub postanowienia w każdym wypadku stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania bez względu na to, czy miało ono, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż unormowanie to w przeciwieństwie do regulacji zawartej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. stanowiącej podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia w wypadku stwierdzenia innego naruszenia przepisów postępowania nie wprowadza dodatkowego warunku "możliwości istotnego wpływu na wynik sprawy".

Z przytoczonych powodów nie są uzasadnione również pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.