Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1428/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: journal: M.P. 2018 poz 1007 art. 3, art. 32 ust. 4, art. 35
law: Uchwała Nr 140 Rady Ministrów  z dnia 15 października 2018 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i  w domu" na lata 2019-2023

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 11 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2016/20 w sprawie ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2016/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 września 2020 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB), po rozpatrzeniu odwołania Prokuratora Prokuratury Okręgowej w K., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z 25 lutego 2020 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z 28 sierpnia 2018 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie W. pozwolenia na przebudowę i rozbudowę wiaty magazynowej ze zmianą sposobu użytkowania na zaplecze kortów na działce nr [..] w W.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji GINB, po przedstawieniu specyfiki postepowania nieważnościowego, stwierdził, że w sprawie spełnione zostały wymagania określone art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 33 ust. 2 pkt 2 i art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), dalej: "Pr. bud.". Inwestycję zaplanowano na działce nr ew. [..], objętej uchwałą Rady Miejskiej w [...] z 14 marca 2008 r., nr XV/124/2008 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w W. (centrum i śródmieście), dalej: "plan", na obszarze o symbolu 1/ZP10 - Park miejski, z podstawowym przeznaczeniem dla zieleni urządzonej - parki i zieleńce o charakterze publicznym (§ 33 ust. 1 pkt 6). Zdaniem GINB, zamierzenie to wpisuje się w charakter terenu zieleni urządzonej - jest niezbędne do funkcjonowania kortów tenisowych i Parku Miejskiego. Odnosząc się do zarzutu samowoli budowlanej organ wskazał, że w projekcie zagospodarowania terenu wiatę pokazano jako istniejącą. Z pisma PINB w [...] z 7 października 2019 r. wynika, że kwestia legalności wiaty magazynowej wiąże się z kontrolą w dniu 25 września 2018 r., a więc po wydaniu kwestionowanej decyzji, co może stanowić przesłankę do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i postępowanie to zostało wszczęte. Przesłanka wznowieniowa nie może być jednak badana w postępowaniu nieważnościowym z uwagi na niekonkurencyjność trybów nadzwyczajnych. Organ dodał, że obowiązujące w dacie wydania decyzji Prawo budowlane nie zobowiązywało organu architektoniczno-budowlanego do weryfikacji legalności wiaty, a organy korzystają z domniemania legalności budynku. Podsumowując, GINB uznał, że decyzja Starosty [...] z 28 sierpnia 2018 r. nie jest zatem obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w tej sprawie organy przeprowadziły postępowanie z naruszeniem podstawowych zasad postepowania administracyjnego, o których mowa w art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 Pr. bud. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Sąd zaznaczył, że organy administracji publicznej - również w postepowaniu toczącym się w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - obowiązane są zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Tymczasem nie zostało wyjaśnione, czy obiekt którego dotyczy badana decyzja, z uwagi na jego charakter, konstrukcję i technologię w jakiej został wykonany w ogóle mógł podlegać rozbudowie i przebudowie. Sąd Wojewódzki zauważył, że zgodnie z art. 3 pkt 1 Pr. bud. obiektem budowlanym jest budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Z kolei z art. 3 pkt 2 Pr. bud. wynika, że budynkiem jest taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Natomiast, jak podnosił Prokurator – powołując się na postępowanie prowadzone przez powiatowy organ nadzoru budowlanego w sprawie znak: [..] – sporny obiekt był wolnostojącą "typową" wiatą blaszaną - ostatnio o funkcji magazynowej - której położenie w Parku Miejskim w W. wielokrotnie zmieniano, co wskazywałoby, że nie była ona trwale związana z gruntem. Ustalono ponadto, że wiata powstała w warunkach samowoli budowlanej w okresie od kwietnia 2012 r. do września 2018 r. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że nawet zakładając, że wiata blaszana mogła stanowić przedmiot rozbudowy, to rozbudowa – wbrew twierdzeniom organu odwoławczego - mogła dotyczyć wyłącznie obiektu zrealizowanego zgodnie z obowiązującym prawem, a więc wzniesionego legalnie. Przyjęcie przeciwnego stanowiska prowadziłoby do niedopuszczalnego sanowania obiektu wzniesionego nielegalnie poprzez legalną rozbudowę.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, stanowisko organu odwoławczego wskazujące, że w projekcie zagospodarowania terenu wiatę uwidoczniono jako istniejącą oraz że PINB w [...] w piśmie z 7 października 2019 r. wskazał, że kwestia legalności wiaty magazynowej wiąże się z kontrolą 25 września 2018 r., a więc po wydaniu kwestionowanej decyzji, jest zatem nie tylko wadliwe, ale i nielogiczne. Nie ma bowiem żadnego znaczenia okoliczność, w jakiej dacie przeprowadzono kontrolę, ale to, że kontrola wykazała posadowienie wiaty w warunkach samowoli budowlanej, a ta nastąpiła przed wydaniem decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę. Słusznie zatem zarzucił Prokurator, że nie tylko nie zbadano legalności obiektu, jak i nie poddano analizie widocznych dysproporcji pomiędzy wiatą magazynową blaszaną a obiektem planowanym o konstrukcji żelbetowej (płyta fundamentowa, ściany, strop i stropodach odwrócony), zarówno co do rozmiarów i funkcji, jak i pomimo zakazu budowy nowych inwestycji na tym terenie, w świetle przepisów § 33 ust. 2 pkt 2 planu, który na terenie ZP10 ustala utrzymanie istniejących obiektów z możliwością wykonania robót budowlanych. W ocenie Sądu, niewyjaśnienie wskazanych wyżej kwestii, kluczowych dla dokonania właściwej oceny decyzji Starosty [...] z 28 sierpnia 2018 r. pod kątem wad kwalifikowanych, a w szczególności wady określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. rażącego naruszenia prawa doprowadziło do naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł GINB, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § , art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 Pr. bud. poprzez błędne przyjęcie, że organy przeprowadziły postępowanie z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, o których mowa w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 Pr. bud. oraz w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z niezbadaniem legalności spornego obiektu oraz kwestii dotyczących charakteru, konstrukcji, czy technologii obiektu objętego sporną inwestycją, w szczególności pod kątem wady określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., pomimo braku takiego obowiązku organów, a w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 Pr. bud.

W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., która dotyczy naruszenia przepisów postępowania, skarżący, oprócz sformułowania zarzutów naruszenia przepisów procesowych, powołał się również na naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 35 ust. 1 Pr. bud., które to przepisy mają charakter materialnoprawny. Powyższe uchybienie formalne nie dyskwalifikuje jednak skargi kasacyjnej jako nadającej się do rozpoznania.

Zaskarżona do Sądu decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania - postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, którego przedmiotem było ustalenie występowania kwalifikowanych wad prawnych, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., w decyzji Starosty [...] z dnia 28 sierpnia 2018 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie W. pozwolenia na przebudowę i rozbudowę wiaty magazynowej oraz zmianę sposobu użytkowania na budynek zaplecza kortów. Specyfiką postępowania nieważnościowego jest nieprowadzenie co do zasady postępowania wyjaśniającego, ale dokonanie oceny, czy nie doszło do kwalifikowanego naruszenia przepisu prawa materialnego przez jego zastosowanie do ustalonego w danej sprawie stanu faktycznego. Ciężkim, kwalifikowanym naruszeniem przepisu prawa materialnego może być również jego zastosowanie do stanu faktycznego w przepisie tym niewskazanego. Ustalenie, że stan faktyczny sprawy nie odpowiada stanowi faktycznemu wskazanemu w normie prawa materialnego wymaga ponownej oceny materiału dowodowego, a czasami nawet przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Przyjęcie, że bezwzględnie obowiązuje zakaz prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie stwierdzenia nieważności jest sprzeczne z zasadami ogólnymi, w tym zasadą prawdy obiektywnej i zasadą ogólną praworządności, przy poszanowaniu zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnych. Ochrona trwałości decyzji jest wyznaczona granicą zgodności z prawem decyzji - art. 16 § 1 k.p.a. (wyr. NSA z dnia 21 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 571/18). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności bez wątpienia opiera się na ustaleniach stanu faktycznego poczynionych przy wydaniu decyzji objętej żądaniem stwierdzenia nieważności, ale rzeczą organu w tym postępowaniu jest dokonanie kwalifikacji prawnej dostrzeżonych naruszeń prawa w aspekcie przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organy na każdym etapie postępowania jurysdykcyjnego.

W kontekście zarzutów skargi kasacyjnej wskazania wymaga, że z literalnego brzmienia przepisu art. 32 ust. 4 i art. 35 Pr. bud. nie wynika, że warunkiem udzielenia pozwolenia na budowę (tutaj: przebudowę i rozbudowę ze zmianą sposobu użytkowania) jest uprzednie uregulowanie stanu prawnego istniejącego obiektu budowlanego, to jednak za takim rozumieniem przepisów Prawa budowlanego przemawia wykładnia systemowa i celowościowa uwzględniająca całokształt uregulowań zawartych w Prawie budowlanym normujących kwestie wydania pozwolenia na budowę oraz doprowadzania do stanu zgodnego z prawem istniejących obiektów budowlanych. Przed wydaniem pozwolenia na budowę organ dokonuje oceny rozwiązań projektu budowlanego. W przypadku, w którym roboty budowlane nie stanowią wykonywania obiektu budowlanego (jak w sprawie niniejszej, w której zamiar budowlany dotyczył przebudowy i rozbudowy ze zmianą sposobu użytkowania) projekt budowalny musi nawiązywać do rozwiązań istniejącego obiektu budowlanego, którym powinien być obiekt o uregulowanym stanie prawnym, tj. wykonanym w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę, bądź obiektem budowlanym zalegalizowanym. W przeciwnym razie mogłoby dojść do sytuacji, że organ nadzoru budowlanego mógłby wydać orzeczenie co do rozebrania nielegalnie wybudowanej przed przebudową i rozbudową części obiektu. Niedopuszczalną jest sytuacja gdzie część obiektu byłaby wybudowana w warunkach samowoli budowlanej, a część legalnie. W orzecznictwie wprost wskazano, że przebudowa (rozbudowa) może dotyczyć wyłącznie obiektów budowlanych istniejących, wzniesionych legalnie (por. wyr. NSA z dnia 22 października 1999 r., sygn. akt II SA/Kr 1498/98). Zatem nie może dotyczyć obiektu, który niewątpliwie został wzniesiony w warunkach samowoli budowlanej. Przyjęcie odmiennego założenia prowadziłoby do niedopuszczalnej sytuacji, w której usankcjonowano by możliwość legalnej przebudowy i rozbudowy w odniesieniu do obiektu budowlanego wzniesionego nielegalnie.

W postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na przebudowę (i rozbudowę) organ architektoniczno – budowlany nie może abstrahować od ogólnego porządku prawnego, dlatego dopóki nie zostanie przeprowadzone postępowanie celem ustalenia czy istniejący obiekt, w którym mają być wykonane określone roboty budowlane jest obiektem legalnym, nie jest możliwe rozpatrzenie przez organ architektoniczno-budowlany wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę. Nie powinno się przy tym zdarzyć, aby organ administracji architektoniczno-budowlanej w istocie przeprowadzał postępowanie naprawcze (legalizacyjne), gdyż nie należy to do jego kompetencji i dokonywał oceny, czy obiekt budowlany, który ma być przebudowany i rozbudowany, nie narusza prawa. Powziąwszy informacje uzasadniające przypuszczenie, że obiekt budowlany powstał niezgodnie z przepisami prawa organ architektoniczno – budowlany powinien powiadomić o tej możliwości organy nadzoru budowlanego. Wynik postępowania w sprawie legalizacji obiektu budowlanego, którego dotyczy wniosek o wydanie pozwolenia na jego przebudowę i rozbudowę, jest zagadnieniem wstępnym, od którego zależy rozstrzygnięcie tej sprawy. W orzecznictwie wskazano przykładowo, że sprawa z wniosku o zbadanie, czy roboty budowlane są prowadzone zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę, powinna być rozpatrzona przed wnioskiem o zmianę tego pozwolenia na budowę, bowiem taka kolejność rozpatrywania spraw wynika z brzmienia przepisów art. 50 ust. 1 pkt 3, art. 51 oraz art. 36a Pr. bud. I w takim przypadku, sprawa zbadania zgodności prowadzonych robót budowlanych z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę, może stanowić zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wymagające rozstrzygnięcia przed rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji w sprawie zmiany tego pozwolenia na budowę, nie zaś odwrotnie. Rozpatrzenie zgodności prowadzenia robót budowlanych z warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę jest zagadnieniem wstępnym w stosunku do sprawy zmiany tej decyzji (por. wyr. NSA z dnia 26 września 2002 r., sygn. akt IV SA/Wa 2260/00).

Ze sprzeciwu prokuratora od decyzji Starosty [...] wynika, że w 2012 r. Stowarzyszenie [..] zakupiło typowy blaszany obiekt garażowy, który został nietrwale posadowiony na terenie parku. Zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa budowlanego budowa tego rodzaju obiektu wymagała zgłoszenia. Jednakże, w związku z tym, że obiekt ten zlokalizowany jest na terenie kortów tenisowych dłużej niż 120 dni od daty jego posadowienia, to jego realizacja nie została zwolniona z obowiązku uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z ówcześnie obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego, budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50m2 została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, jak również obowiązku uprzedniego dokonania zgłoszenia, lecz wyłącznie sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe (art. 29 ust. 1 pkt 2c w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1). W okresie od posadowienia przedmiotowy obiekt wielokrotnie zmieniał lokalizację. Prokurator zwrócił uwagę, że czynnikiem, który powinien był zaktywizować organ do podjęcia czynności wyjaśniających było, że w dokumentacji budowlanej brak informacji i dokumentacji wskazującej na legalność obiektu budowlanego, który miał zostać poddany przebudowie i rozbudowie ze zmianą sposobu użytkowania. PINB w [...] prowadząc z urzędu postępowanie wyjaśniające w sprawie realizacji ww. obiektu, ustalił później, że wolnostojący obiekt blaszany (który ostatecznie pełnił funkcję wiaty magazynowej) zbudowany został w okresie od kwietnia 2012 r. do września 2018 r. bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę, co stanowi samowolę budowlaną, o fakcie tym informując Starostę [...] w piśmie z dnia 7 października 2019 r.

Ponieważ błędne jest stanowisko organów nadzoru budowlanego, że w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania decyzji Starosty [....] brak było podstaw prawnych do podjęcia przez ten organ czynności wyjaśniających legalność wiaty magazynowej przed wydaniem pozwolenia na jej przebudowę i rozbudowę ze zmianą sposobu użytkowania, podczas gdy przedstawiona powyżej wykładnia przepisów Prawa budowlanego prowadzi do wniosku przeciwnego, niedokonanie przez organy nadzorcze w zakresie unormowanym w art. 156 § 1 k.p.a. oceny decyzji Starosty pod kątem rażącego naruszenia prawa jest uchybieniem mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodzić należy się następnie ze skargą kasacyjną, że uprawnienia kontrolne organu administracji architektoniczno-budowlanej, określone w art. 35 ust. 1 Pr. bud., nie obejmują badania zgodności projektu budowlanego pod kątem przyjętych rozwiązań projektowych i możliwości technicznych jego wykonania, jakkolwiek nie budzi wątpliwości ani w orzecznictwie, ani w praktyce działania organów, że w świetle art. 35 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. organ architektoniczno – budowlany jest uprawniony do oceny projektu budowlanego pod kątem tego, czy przyjęta w nim kwalifikacja prawna planowanych robót budowlanych odpowiada definicjom legalnym zawartym w art. 3 Pr. bud. Inna wykładnia tego przepisu nie byłaby zgodna z ratio legis art. 29 oraz art. 30 Pr. bud, ponieważ uniemożliwiłaby zweryfikowanie przez organ czy – oraz jaką – formę reglamentacji administracyjnej przewidział ustawodawca dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego oraz czy forma ta została zachowana przez inwestora. Potwierdza to w szczególności treść art. 30 ust. 6 pkt 1 Pr. bud., zgodnie z którym organ architektoniczno – budowlany wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Wykładnią contra legem byłoby wyprowadzanie z art. 35 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. wniosku, że w przedmiotowym postępowaniu nieważnościowym organ nadzoru nie jest uprawniony do oceny w zakresie unormowanym w art. 156 § 1 k.p.a., czy w związku z treścią § 33 ust. 2 pkt 2 planu miejscowego, który na terenie ZP – 10 ustala utrzymanie istniejących obiektów z możliwością wykonania robót budowlanych, zakres i charakter robót budowlanych przewidzianych w projekcie budowlanym odpowiadał dokonanej przez Starostę [...] kwalifikacji prawnej tych robót jako przebudowy i rozbudowy ze zmianą sposobu użytkowania, czy też stanowił faktycznie budowę nowego obiektu budowlanego na terenie, na którym plan miejscowy przewiduje utrzymanie istniejących obiektów budowlanych. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji nie bez racji zwrócił uwagę na potrzebę uwzględnienia dysproporcji między będącą przedmiotem przebudowy i rozbudowy wiatą magazynową blaszaną, wolnostojącą a obiektem planowanym do realizacji o konstrukcji żelbetowej (płyta fundamentowa, ściany, strop i stropodach odwrócony) co do ich rozmiarów i funkcji. Weryfikacja w świetle definicji ustawowych - w zakresie unormowanym w art. 156 § 1 k.p.a. - przyjętej przez Starostę [...] kwalifikacji prawnej robót budowlanych pod kątem dysproporcji między substancją budowlaną istniejącego obiektu budowlanego a obiektu zamierzonego do realizacji oraz zmiany układu funkcjonalnego tego obiektu pozwoliłaby na ustalenie, czy pod pozorem przebudowy i rozbudowy wiaty magazynowej wolnostojącej - lekkiego, przenoszalnego obiektu budowlanego, nie wydzielonego z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, inwestor nie obszedłby wymogu przewidzianego w § 33 ust. 1 pkt 2 planu miejscowego, zgodnie z którym na terenie ZP10 przewiduje się utrzymanie istniejących obiektów z możliwością wykonania robót budowlanych, a nie budowę nowych obiektów budowlanych.

Ponownie rozpoznając sprawę organy nadzoru budowlanego zobowiązane będą ocenić w zakresie unormowanym w art. 156 § 1 k.p.a. nieprzeprowadzenie przez Starostę [...] - mimo prawnego obowiązku - czynności wyjaśniających, czy wiata magazynowa, która miała być przedmiotem robót budowlanych, była obiektem legalnym oraz czy Starosta [...] w ramach przyjętej kwalifikacji prawnej zamierzonych robót budowlanych naruszył wymogi określone w art. 3 Pr. bud. oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. nie uwzględniwszy, że w efekcie tych robót nastąpi takiego rodzaju ingerencja w substancję budowlaną istniejącego obiektu budowlanego, która doprowadzi do faktycznego wykonania nowego obiektu budowlanego na terenie, na którym plan miejscowy przewiduje obowiązek utrzymania istniejących obiektów oraz czy powyższe oznacza występowanie w decyzji Starosty [...] kwalifikowanych wad prawnych, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. W kontekście okoliczności pozostających do zbadania uwzględnienia będzie wymagało, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy kwestionowane rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią nie budzącej wątpliwości interpretacyjnych i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny. Z takim stanem nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi bowiem nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o takie skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. W szczególności w kontekście przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oceny będzie wymagało, czy gdyby wskutek wykonanych robót budowlanych doszło do wykonania obiektu budowlanego, charakter i funkcja takiego obiektu (budynek zaplecza kortów) pozostawałyby rażąco sprzeczne z treścią planu miejscowego ustalającego podstawowe przeznaczenie terenów lokalizacji inwestycji jako parki i zieleńce publiczne (obszar Parku Miejskiego w W).

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.