Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 539/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-10-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i  art. 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 83
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2020 r. sprawy ze skargi A.K., E.K. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżących solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy") decyzją z dnia [...] roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 256) i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm.), po rozpoznaniu odwołania A. K. i E. K. (dalej: "skarżący"), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] r., nr [...], umarzającą postępowanie w sprawie dotyczącej wykonania otworów okiennych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym położonym na działce nr 1 w Z.

Przywołana decyzja organu odwoławczego została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało zainicjowane pismem skarżących z dnia 23 maja 2016 r., skierowanym do organu I instancji z wnioskiem o zbadanie zgodności z prawem budowy budynku mieszkalnego posadowionego na działce numer 1 w Z. oraz wykonania otworów okiennych w ścianie granicznej tego budynku od strony działki numer 2.

Wszczęcie postępowania nastąpiło na mocy postanowienia organu I instancji z dnia [...] r. Organ I instancji następnie zgromadził materiał dowodowy w postaci: oględzin działki o numerze ewidencyjnym 1 w Z., dokumentów w tym zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Z. nr [...] z dnia [...] roku, według którego ta działka znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem C5.3 - 17 MNl - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Decyzją organu I instancji z dnia [...] r., nr [...], postępowanie w tej sprawie zostało umorzone.

W wyniku złożenia przez skarżących odwołania, powyższa decyzja została uchylona przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] r., znak: [...] i przekazana do organu I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym uzupełniono materiał dowodowy o zeznania świadków, zwłaszcza J. L., który mieszkał w okolicy przedmiotowego budynku w latach [...] i zeznał, że wówczas były już okna w budynku. Przesłuchano także, B. B., która podała, że wychowała się w okolicy przedmiotowego budynku i wtedy były już okna w ścianie północnej, ale nie potrafiła podać ich liczby. W dniu [...] r. organ I instancji przesłuchał w charakterze świadka M. L., który zeznał, że mieszkał dawniej w okolicy przedmiotowego budynku, który najpierw był parterowy, potem został nadbudowany i od strony ogrodu zawsze były w nim okna. Pismem z dnia [...] r. Archiwum Państwowe w K. Oddział w B. wskazało, iż w zasobach archiwum w zespole [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Z. z okresu [...] nie odnaleziono pozwolenia na budowę wydanego dla R. M.

Organ I instancji decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej: "k.p.a.") i art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej legalności usytuowania otworów okiennych w północnej ścianie budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr 1 w Z., umorzył postępowanie administracyjne.

Skarżący wnieśli odwołanie od powyższej decyzji, w którym podali, że otwory okienne w północnej ścianie przedmiotowego budynku są usytuowane w granicy z działką numer 3.

Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję organu I instancji w całości oraz umorzył postępowanie w sprawie budynku mieszkalnego na działce o numerze ewidencyjnym 1 w Z. W jej uzasadnieniu podał, że w sprawie nie można wykazać samowoli budowlanej, ponieważ organy nadzoru budowlanego nie są w stanie ustalić, czy przedmiotowy budynek mieszkalny na działce o numerze ewidencyjnym 1 w Z. został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę. Tym bardziej nie są w stanie ustalić, czy okna od strony działki numer 3 zostały wykonane legalnie. Dokumenty archiwalne zgodnie z prawem mogły zostać już zniszczone z uwagi na upływ czasu. W aktach sprawy znajduje się kopia planu realizacyjnego, na którym została naniesiona adnotacja, iż został on zatwierdzony decyzją z dnia [...] roku Naczelnika Miasta, dotyczącą pozwolenia na nadbudowę przedmiotowego budynku. Z planu tego wynika, iż przedmiotowy budynek ma długość 12,20 m oraz szerokość 8,75 metra, co odpowiada aktualnym wymiarom. Zgodnie z planem realizacyjnym przedmiotowy budynek znajduje się w odległości 3 metrów od granicy z działką sąsiednią, natomiast jego faktyczna lokalizacja nie odbiega od lokalizacji uwidocznionej na planie. Przyjąć zatem należy, iż po wydaniu decyzji z [...] roku zmianie uległ przebieg granicy między działkami numer 1 i 2 w Z. Zatem nie można wykluczyć sytuacji, że inwestorzy uzyskali pozwolenie na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego z oknami w odległości 3 metrów od granicy i w taki sposób budynek wybudowali, a także nie sposób ustalić przebiegu granicy między tymi działkami w dacie budowy. Organ odwoławczy zbadał również kwestię robót budowlanych wykonanych na poddaszu przedmiotowego budynku i jego ewentualnej zmiany sposobu użytkowania na pokój mieszkalny. Z akt sprawy wynika, że poddasze nie jest aktualnie użytkowane, natomiast wykonane w nim roboty w postaci ścianki działowej oraz położenia paneli podłogowych oraz tynków wewnętrznych nie mają znamion robót budowlanych i nie podlegają reglamentacji przepisów ustawy Prawo budowlane. Mając powyższe na uwadze oraz fakt, iż organ I instancji przedmiotowe postępowanie wszczął w zakresie legalności budowy budynku mieszkalnego na działce numer 1 w Z., należało decyzję organu I instancji uchylić, gdyż dotyczyła ona wyłącznie kwestii wykonania okien w ścianie północnej budynku i orzec co do całego zakresu wszczętego postępowania, zwłaszcza, iż organ pierwszej instancji nie prowadził w tym zakresie odrębnego postępowania.

Skargę na powyższą decyzję złożyli skarżący i została ona uwzględniona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. II SA/Gl 957/17 (jest dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej: "CBOS"), mocą którego uchylono zarówno decyzję organu odwoławczego, jak i decyzję organu I instancji z dnia [...] r., nr [...].

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym organ I instancji uzupełnił materiał dowodowy o operat z podziału działki nr 4 z [...] r. oraz operat z wyznaczenia punktów granicznych nr 1 z [...] r. uzyskane z Wydziału Geodezji, Kartografii i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w Z. Pozyskano także informację z Archiwum Państwowego w K. Oddział w B., że posiada zespół aktowy Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Z. zawierający dokumentację związaną z budownictwem (w większości rejestry wydanych zezwoleń budowlanych i znikomą ilość imiennych pozwoleń budowlanych czasem z dołączonym wyrysem z map lub planem budynku), która może udostępnić do przeglądania upoważnionemu pracownikowi.

Decyzją organu I instancji z dnia [...] r., nr [...], znak; [...], ponownie zostało umorzone postępowanie w sprawie wykonania otworów okiennych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działce numer 1 w Z.

Po rozpoznaniu odwołania skarżących organ odwoławczy decyzją z dnia [...] r. uchylił decyzję organu I instancji oraz przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. Jednocześnie organ odwoławczy odniósł się do stanowiska wyrażonego w wyroku WSA w Gliwicach sygn. II SA/Gl 957/17 z dnia 20 grudnia 2017 r. zgodnie, z którym sprawę należy oceniać pod kątem § 207 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zasygnalizował, że organ I instancji nie wykorzystał środka dowodowego jakim jest możliwość przejrzenia zasobu Archiwum Państwowego w K./Oddziału w B., które pisemnie poinformowało, że posiada rejestry wydanych zezwoleń budowlanych. Uzupełnienia również wymagała sprawa przebiegu spornej granicy między działkami, przy czym dodatkowo należało zwrócić się do Wydziału Geodezji, Kartografii i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w Z. i ustalić przebieg granicy między tymi działkami w domniemanych latach budowy spornego budynku, tj. od lat 50-tych XX wieku.

W toku ponownego postępowania wyjaśniającego organ I instancji zgromadził nowy materiał dowodowy udostępniony przez Starostwo Powiatowe w Z. (dalej: "PINB"), w którym ewidencja gruntów i budynków została założona na podstawie dekretu z dnia [...] r. o ewidencji gruntów i budynków. Z informacji pozyskanych wynikało, że w [...] r. sporządzono operat techniczny z wykonanych czynności ([...]). Operaty techniczne z pomiarów w [...] r. i [...] r. będące w posiadaniu PINB zawierają materiały z powyższych ustaleń, ale nie są w posiadaniu żadnej innej dokumentacji w zakresie przebiegu granicy pomiędzy działkami nr 1 i 4 z lat przed rokiem 1965. Ponadto, po zapoznaniu się przez upoważnionego pracownika organu I instancji z udostępnionymi przez Archiwum Państwowe w K. Oddział w B. materiałami, tj. z zespołem aktowym [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Z. z lat (1945-1949) 1950-1973 (1974-1975) oraz spisem zdawczo-odbiorczym Urzędu Miejskiego w Z. z lat 1973-1990 (zespół nr [...]), nie odnaleziono żadnych dokumentów (zapisków) związanych z rozbudową budynku przy ul. [...] (poprzedni nr [...]), jak również jego nadbudową ([...] r.). W zachowanych aktach i ich spisach (rejestrach) znajdowały się zapiski dotyczące wydanych zezwoleń budowlanych dla spółdzielni, przedsiębiorstw, zakładów pracy, zakładu energetycznego, sieci itp. i znikoma ilość pozwoleń dla osób prywatnych. W opisie zawartości aktowej zespołu aktowego [...] zawarto informacje o "brakowaniu nieistotnej dokumentacji techniczno-budowlanej Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury zawierającej decyzje o pozwoleniach na budowę, projekty typowe, projekty techniczno-robocze(...)". Ponadto ustalono, że archiwum przechowuje dokumenty o wartości historycznej, a dokumentacja techniczno-budowlana takiej wartości nie posiada.

Decyzją nr [...] z dnia [...] roku, znak: [...], organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie wykonania otworów okiennych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działce numer 1 w Z.

Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez skarżących na powyższą decyzję organ odwoławczy decyzją z dnia [...] r., nr [...], utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał na znaczenie przepisu art. 105 § 1 k.p.a., odnoszącego się do instytucji bezprzedmiotowości postępowania. Powołał się na interpretację tego pojęcia w świetle orzecznictwa, konkretnie na wyrok NSA z dnia 14 października 2010 r. sygn. akt: II OSK 1581/09 (CBOS), w którym wskazano, że wówczas "brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Oznacza to, iż wszystkie elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie". W ocenie organu odwoławczego organ I instancji wydał rozstrzygnięcie po wystarczającym zbadaniu wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, z zachowaniem poprawnej kwalifikacji prawnej. Podniósł, że podstawowym problemem w toku prowadzenia postępowania był brak możliwości zbadania, czy przedmiotowy budynek został wzniesiony zgodnie z uzyskanym pozwoleniem. Nie można w tym przypadku mówić również o samowoli budowlanej. Fakt, że u inwestora jak również w organie architektoniczno-budowlanym nie zachował się żaden egzemplarz projektu budowlanego nie uprawnia do stwierdzenia, że wykonany obiekt jest wykonany niezgodnie z przepisami. Jednakowoż przepisy obowiązujące w czasie realizacji inwestycji nie obligowały inwestora do archiwizacji dokumentacji związanej z budową budynku. Natomiast przepisy obowiązujące w czasie rozbudowy budynku obligowały organy administracji do przechowywania dokumentów, dotyczących wydanych pozwoleń na budowę, tylko przez 5 lat. Na podstawie zeznań świadków organ I instancji ustalił, że otwory okienne budynku znajdujące się na ścianie północnej istnieją od dawna. Ściana północna, w której istnieją otwory okienne znajduje się w granicy z działką nr 3. Granica pomiędzy działkami nr 1 i 3 została ustalona w [...] r., na podstawie operatu nr [...], a następnie w [...] r. ponownie wyznaczono punkty graniczne na podstawie operatu nr [...]. Innych operatów technicznych do zasobów Państwowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej nie przyjęto. Organ I instancji dokonał także analizy zgodności budynku z przepisami rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 17 listopada 1950 r. w sprawie tymczasowych ulgowych przepisów budowlanych oraz art. 408 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. i doszedł do wniosku, że po [...] r. doszło do nadbudowy przedmiotowego budynku, która była zgodna z obowiązującymi wówczas warunkami technicznymi. Tym samym ustalono, że otwory powstały w czasie rozbudowy budynku po [...] r., a następnie w trakcie nadbudowy w [...] r. Nie znaleziono też podstaw do uznania, że powstały w okresie późniejszym, po zakończeniu legalnych robót przy budynku, dlatego zebrane w sprawie dowody nie pozwolił na postawienie zarzutów co do samowolnego wykonania otworów okiennych w ścianie północnej budynku. Zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach oceniono sprawę pod kątem § 207 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Po analizie przepisów tego rozporządzenia organ I instancji doszedł do wniosku, że znajduje ono zastosowanie do budynków już istniejących i wzniesionych legalnie oraz jest ono ograniczone do przepisów dotyczących bezpieczeństwa pożarowego, wymiaru schodów, oświetlenia awaryjnego. Ponadto muszą zaistnieć przesłanki zastosowania w tym zakresie przepisów rozporządzenia, tj. budynek musi być użytkowany w okresie obowiązywania rozporządzenia oraz należy stwierdzić, na podstawie przepisów odrębnych, że budynek zagraża życiu ludzi. Powołano się także na treść przepisu odrębnego, tj. § 16 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. Po analizie powyższego przepisu, a także § 237 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, organ I instancji prawidłowo uznał, że przedmiotowy budynek nie może zostać uznany za zagrażający życiu. Powyższe doprowadziło organ odwoławczy do wniosku, że organ I instancji wydał decyzję po wystarczającym zbadaniu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy w stopniu pozwalającym na podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia.

Skarżący nie zgodzili się z powyżej opisaną decyzją organu odwoławczego i wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w której podnieśli szereg zarzutów, w tym: 1) naruszenia przepisów postępowania poprzez przyjęcie, że istnieje domniemanie prawne, polegające na tym, że wszelkie niewyjaśnione w sprawie okoliczności należy tłumaczyć na korzyść inwestora, podczas gdy brak jest przepisu prawa wprowadzającego taką zasadę; 2) obrazę art. 7 i art. 77 § 1 w związku z art. 78 § 1 k.p.a. polegającą na tym, że organ rozpatrujący sprawę zobowiązany był w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, podczas gdy przyjął istnienie domniemań nieprzewidzianych przepisami prawa, w konsekwencji nastąpił błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż otwory okienne w północnej ścianie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce numer 1 w Z. zostały wykonane legalnie; 3) naruszenia przepisu postępowania, tj. art. 80 k.p.a. polegającego na tym, że organ dokonał w sposób dowolny i wybiórczy oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, podczas gdy winien ocenić sprawę na podstawie całokształtu materiału dowodowego; 4) błędu w ustaleniach prawnych polegający na przyjęciu, iż otwory zostały wykonane legalnie na podstawie pozwolenia na budowę i zgodnie z przepisami prawa przeciwpożarowego, a działka przyległa nr 3 ma status "prawnego zapewnienia niezabudowania"; 5) naruszenia przepisu postępowania, tj. art. 107 §1 k.p.a. poprzez nieoznaczenie stron decyzji; 6) naruszenia przepisu postępowania, tj. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz niewyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa; 7) naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 277 ust. 1 i art. 288 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli, poprzez przyjęcie, że w ścianach budynków mieszkalnych usytuowanych w granicy działki mogą istnieć okna; 8) naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. § 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Budownictwa 17 listopada 1950 r. w sprawie tymczasowych ulgowych przepisów budowlanych i art. 408 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. poprzez przyjęcie, że jest prawnie zapewnione niezabudowanie sąsiedniej działki do odległości, jaką należy zachować między budynkami; 9) naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. § 12, § 207 ust. 2, § 209 ust. 1 i § 300 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z § 16 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, poprzez przyjęcie, że w ścianach budynków mieszkalnych usytuowanych w granicy działki, mogą istnieć okna; 10) naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. § 207 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, poprzez przyjęcie, że otwory okienne w granic działek nie stanowią zagrożenia pożarowego zagrażającego życiu, zdrowiu i mieniu ludzi (dopisek Sądu - rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów nie zawiera § 207).

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy był brak odrzucenia przez organ odwoławczy przyjętego przez organ I instancji domniemania prawnego polegającego na tym, iż wszelkie niewyjaśnione okoliczności należy tłumaczyć na korzyść inwestora, które to nie ma oparcia w przepisach prawa. Oba organy nie podołały nałożonym na nie obowiązkom z zakresu postępowania dowodowego, w szczególności tym określonym w art. 77 § 1 k.p.a., polegającym na tym, że zobowiązane były w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć wyczerpująco cały materiał dowodowy, oraz dopuścić inne dowody. Uchybienia proceduralne organu I instancji nie zostały zakwestionowane przez organ odwoławczy. Organ I instancji powołał świadków, ale tylko świadczących na rzecz przyjętego domniemania prawnego i dokonał oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób wybiórczy. Przyjął za pewne twierdzenia właścicieli działki/inwestora, w żaden sposób nie odnosząc się do oświadczeń złożonych przez skarżących. Tymczasem zgodnie art. 80 k.p.a. winien ocenić sprawę na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Owszem powołał świadków, aczkolwiek nie tych występujących w dokumentacji, w szczególności pominął zeznania, przedstawione przez skarżącego jako naocznego świadka budowy i przebudowy przedmiotowego budynku, zawarte w jego oświadczeniu z dnia [...] r. Nie powołał również innych świadków dobudowy i nadbudowy przedmiotowego budynku, takich jak wieloletni sąsiad J. D., sąsiadka E. S., a także L. W., J. M. i M. G. Stąd też nie wyjaśniono w pełni stanu faktycznego i prawnego sprawy. Skarżący kwestionowali prawidłowość przyjętego za podstawę ustaleń faktycznych dokumentu "Projekt dobudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego – M. R., Z. – Z., [...]", jako zawierającego liczne błędy i niejasności, bowiem nie oddaje on wielkości parceli w terenie i nie zawiera daty jego powstania. Podobnie inny dokument, jakim jest kopia planu realizacyjnego z [...] r., jest nieprecyzyjny i budzi wątpliwość co do prawidłowości jego wykonania, przede wszystkim z tego względu, że wynika z niego, że budynek miał być posadowiony w pewnej odległości od granicy działki, podczas gdy w rzeczywistości - ściana północna znajdowała się w przedmiotowym okresie, tak jak obecnie w granicy działek. W konsekwencji organy obydwu instancji dokonały oceny tychże dowodów niezgodnie z zasadami sporządzania geodezyjnych operatów technicznych.

Niezależnie od powyższych zastrzeżeń, zdaniem skarżących organ I instancji nie wykonał zaleceń zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 grudnia 2017 r. pod kątem zastosowania § 207 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W wyroku tym Sąd zwrócił uwagę na to, że zgodnie z § 207 ust. 2 rozporządzenia należyte zabezpieczenia przeciwpożarowe obejmują także budynki istniejące w dacie wejścia w życie tego rozporządzenia, bez względu na datę ich budowy. Kwestia bezpieczeństwa pożarowego staje się aktualna od dnia wybudowania budynku i jest nie wyjaśniona przez cały okres jego użytkowania. W momencie wejścia w życie wymienionego rozporządzenia, tj. w 2002 r. strona północna budynku na działce nr 1 w Z. znajdowała się na granicy działek, co potwierdza dokumentacja zgromadzona w sprawie. Organ I instancji bezpodstawnie stwierdził w uzasadnieniu własnej decyzji, że przedmiotowy budynek pod względem zabezpieczenia przeciwpożarowego nie zagraża życiu ludzi. Opinia ta nie może być uznana za wiążącą, gdyż nie jest ekspertyzą zgodną z § 2 ust. 2 wymienionego rozporządzenia, którą może przeprowadzić tylko rzeczoznawca do spraw zabezpieczenia przeciwpożarowego, uzgodniony z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej, odpowiednio do przedmiotu ekspertyzy. W treści już wcześniej przywołanego wyroku zalecono przeprowadzenie ekspertyzy przeciwpożarowej zgodnie z § 2 ust. 2 rozporządzenia, którą może przeprowadzić tylko rzeczoznawca do spraw zabezpieczenia przeciwpożarowego, uzgodniony z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy. Tymczasem postępowania nie została przeprowadzona taka ekspertyza i nie może zastąpić jej opinia organu I instancji. Zdaniem skarżących bliskość zabudowań mieszkalnych i gospodarczych oraz roślin i urządzeń ogrodowych, znajdujących się na działkach sąsiednich, stanowi zagrożenie pożarowe dla przedmiotowego budynku. Organ I instancji bezpodstawnie uznał, że przepisy rozporządzenia, że jego przepisy dotyczące bezpieczeństwa pożarowego mają ograniczony zakres zastosowania tylko do wymiaru schodów i oświetlenia awaryjnego użytkowanych budynków istniejących, podczas gdy przepisy prawa przeciwpożarowego nie ograniczają się tylko do tych dwóch zabezpieczeń przeciwpożarowych. Organ I instancji bezpodstawnie uznaje, że jedynym przepisem odrębnym określającym zagrożenie życiu ludzi jest § 16 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. Przepis § 16 w ust. 2 tego rozporządzenia określa warunki techniczne w zakresie ewakuacji "z zastrzeżeniem § 45", który wymienia ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Natomiast przepisy prawa budowlanego nie ograniczają warunków bezpieczeństwa przeciwpożarowego do kwestii ewakuacji z zagrożonego budynku, lecz określają zasady bezpieczeństwa przeciwpożarowego w takich aspektach jak zabezpieczenie przed wybuchem pożaru, zwłaszcza w zakresie zwalczania pożaru. Przepisy budowlane wyraźnie zakazują umieszczania otworów okiennych w granicy działki ze względu na potencjalne zagrożenie pożarowe ze strony działki przylegającej, nad którą właściciel zagrożonego budynku nie ma kontroli. Jak zostało stwierdzone przez organ I instancji w przedmiotowej sprawie działka przylegająca nr 3 jest odizolowana i służby przeciwpożarowe nie mają do niej swobodnego dojazdu z drogi publicznej w celu ratowania życia, zdrowia i mienia mieszkańców. Zdaniem skarżących zawężająca wykładnia dokonana przez organ I instancji stanowi obrazę przepisu § 207 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Sama zaskarżona decyzja pomija również aspekt prewencyjny budowalnych przepisów przeciwpożarowych, polegający na tym, że przedmiotowe otwory okienne znacząco zwiększają ryzyko powstania pożaru.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 14 października 2020 r. skarżący podtrzymali zarzuty osobistej skargi i poinformowali, że przed I wojną światową babcia skarżącego – S. K. kupiła działkę od A. K. (kuzyna ojca skarżącego – S. K.). Skarżący również pamięta, że w latach 60-tych na sąsiedniej działce nr 1 był tylko parterowy drewniany dom.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości poddaje kontroli zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie ich wydania.

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

Jak wynika z art. 145 § 1 p.p.s.a. w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Przedmiotem ponownej kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu jest opisana powyżej decyzja organu odwoławczego z dnia [...] r., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie legalności usytuowania otworów okiennych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym położonym na działce nr 1 w Z.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność), zostało uznane za błędne. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a. w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (por. A. Kabat "Komentarz do art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", publ. Lex nr 99935).

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, zarówno organ odwoławczy, jak i organ I instancji nie wykonał wytycznych Sądu zawartych w wyroku z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 957/17 (CBOS).

Zdaniem Sądu, organy niezasadnie umorzyły postępowanie ze względu na jego bezprzedmiotowość (art. 105 § 1 k.p.a.). Zasadne jest bowiem twierdzenie, że nie ma podstaw do przyjęcia, że rozpoznanie skargi na decyzję umarzającą postępowanie administracyjne jest formą ochrony niezgodną ze standardami wynikającymi z art. 45 ust. 1 Konstytucji (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2876/15, CBOS).

Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a., oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 617/18). Umorzenie postępowania nie jest zależne ani od woli organu administracji, ani tym bardziej pozostawione do uznania organu - organ ten jest zobowiązany do umorzenia postępowania w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga sprawy co do istoty, jest więc orzeczeniem formalnym kończącym sprawę bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia i jest wyjątkiem, który należy traktować jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 626/18). Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie.

Oboje skarżący w odwołaniu zwrócili uwagę m. in. na stronę techniczną wykonanej inwestycji otworów okiennych w budynku, będącym przedmiotem oceny. Oprócz naruszenia kwestii odległości od granic nieruchomości stwierdzał m. in. brak należytego zabezpieczenia przeciwpożarowego w związku z umieszczeniem przedmiotowych okien w granicy. Domagali się weryfikacji sprawy pod kątem przesłanek z art. 50 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 prawa budowlanego, w których to przepisach mowa jest o takim (z)realizowaniu robót budowlanych, które mogą powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Wskazywali również na konieczność analizy sprawy pod kątem wynikającym m. in. z § 207 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, dalej: "rozporządzenie") oraz innych przepisów. Przy tym, zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 327/09 (CBOS), przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dotyczące bezpieczeństwa pożarowego znajdują zastosowanie - z mocy § 207 ust. 2 w związku z § 2 ust. 2 rozporządzenia - także do budynków istniejących w dacie wejścia w życie tego rozporządzenia, bez względu na datę ich budowy. Dzieje się tak dlatego, że kwestia bezpieczeństwa pożarowego staje się aktualna od dnia wybudowania budynku i jest aktualna przez cały okres jego użytkowania. NSA w przywołanym orzeczeniu zwraca również uwagę, że uwzględnienie § 2 ust. 2 przy zastosowaniu § 207 ust. 2 rozporządzenia polega na tym, że w odniesieniu do budynków istniejących zamiast stosowania wymagań zawartych w tym rozporządzeniu można zastosować wskazania ekspertyzy technicznej, o jakiej mowa w § 2 ust. 2 rozporządzenia. W wyroku NSA z dnia 3 września 2014 r. sygn. II OSK 516/13 (CBOS), w tym kontekście zwrócono uwagę, że istnienie budynku, który wprawdzie został wybudowany pod rządami "starego" prawa, ale istnieje i jest użytkowany pod rządami "nowego" prawa jest zdarzeniem ciągłym albo sytuacją trwającą także po wejściu w życie nowych przepisów. Zatem wprowadzenie nowych wymogów ochrony przeciwpożarowej dla takich budynków nie jest działaniem retroaktywnym.

Tymczasem analizy powyższej sprawy pod kątem wskazanego w odwołaniu zarzutu organ odwoławczy nie podjął, choć już z pism skarżących wynikało, że budynek nie spełnia norm prawnych i - co więcej - stwierdzone odstępstwa stanowią zagrożenie dla ludzi. Data budowy przedmiotowego budynku również nie została precyzyjnie określona, a na przestrzeni lat obowiązywały różne przepisy.

Zgodnie z art. 277 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (t.j. Dz. U. z 1939 r. nr 34, poz. 216 z późn. zm.) nowe budynki ogniotrwałe posiadające otwory od strony granicy, prowadzące do pomieszczeń, przeznaczonych na pobyt ludzi, powinny były być wznoszone z zachowaniem odległości co najmniej 4 metrów od granicy działki sąsiedniej, a nie posiadające od strony granicy otworów, co najmniej 3 metrów. Także w okresie obowiązywania rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. U. z 1961 r. nr 38, poz. 196), rozporządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 11 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. U. z 1966r., nr 26, poz.157), rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980 r. nr 17, poz. 62 z późn. zm.), rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 140 z późn. zm.), nie było dopuszczalne sytuowanie ściany budynku z otworami okiennymi w granicy z nieruchomością sąsiednią (por. wyrok NSA z dnia 17 marca 2010 r. sygn. II OSK 567/09 i wyrok NSA z 12 marca 2014 r., sygn. II OSK 2481/12, CBOS). Jeśli organ miał wątpliwość co do przebiegu granicy w niniejszej sprawie wskutek sprzeczności w dokumentach, a była to istotna kwestia dla rozstrzygnięcia sprawy, to mógł zwrócić się do właściwego organu geodezyjnego o przesłanie informacji, czy zasób geodezyjny w tym zakresie był kiedykolwiek aktualizowany, oraz dokonywano postępowania rozgraniczeniowego, bądź modernizacji, co spowodować mogło "przesunięcie granicy" na mapach. Mógł też ewentualnie na tą okoliczność powołać biegłego z zakresu geodezji, który przeanalizowałby pod wyżej wskazanym kątem dostępne mapy i inne dokumenty.

Tymczasem przy ponownym rozpatrzeniu sprawy takich działań nie podjęto.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, zgodnie z którym zarówno wykonanie otworu okiennego w ścianie budynku, jak i likwidacja poprzez zamurowanie takiego otworu kwalifikowane są jako przebudowa obiektu budowlanego, albowiem następstwem tych robót jest zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego (wielkości fizyczne, np. przepuszczalność, ogniotrwałość - por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 1337/17, CBOS).

Istotną kwestią pominiętą w ustaleniach organów obu instancji było zbadanie, kto i kiedy wybudował budynek na działce nr 1, oraz czy był on drewniany, jak twierdzą skarżący, oraz czy już wówczas zabudowano w nim okna, czy też nastąpiło to już po jego przebudowie i wymurowaniu domu. W dalszej kolejności wywiedzenie, czy inwestor/uczestnik postępowania posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowalne. Skarżący bowiem wielokrotnie wskazywali, że już wcześniej sprawa wadliwej zabudowy okien w granicy była kwestionowana przez poprzednich właścicieli. Z tego powodu należało wykazać, czy pierwotnie była to jedna działka i jaki miała ona charakter, oraz kto był jej właścicielem, a także szczegółowo wywieść i wykazać, kiedy i w jaki sposób doszło do wyodrębnienia działek oraz jak zmieniali się ich właściciele (czy był jeden właściciel, czy też było ich kilkoro). W tym zakresie w sprawie należy dopuścić wszelkie możliwe dowody, w tym również poszukać informacji w dostępnych zasobach geodezyjnych oraz wypisach ksiąg wieczystych, celem wykazania wytyczonych punktów granicznych wraz z wypisami map, czy też uwzględnienia dokonanych geodezyjnie podziałów nieruchomości, która powinna ujawniać istniejącą zabudowę wraz z oknami lub bez nich, bądź też powołać w tym celu eksperta.

Należy w tym miejscu przypomnieć, że "organy (nadzoru budowlanego) zatrudniają pracowników posiadających ponadprzeciętną wiedzę z zakresu budownictwa" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2009r. sygn. akt II OSK 213/08 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2167/19, CBOS).

Jednakże w sprawie zabrakło w tym zakresie analizy, co wskazuje na brak odniesienia się do zarzutów odwołania.

Kolejną kwestią niewyjaśnioną, a dotyczącą ustaleń stanu faktycznego jest okoliczność, iż wcześniej obowiązujące przepisy dopuszczały nieliczne odstępstwa. Organ I instancji nie wykazał, czy w czasie budowy mogły mieć w sprawie zastosowanie przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1928 r. Nr 23 poz. 202). Warunki techniczne określone w art. 277 ust. 1 tego rozporządzenia zezwalały, aby nowe budynki ogniotrwałe posiadające od strony granicy otwory, prowadzące do pomieszczeń, przeznaczonych na pobyt ludzi mogły być wznoszone z zachowaniem co najmniej 4 metrów od granic sąsiadów, a nie posiadające od strony granicy otworów, z zachowaniem co najmniej 3 metrów. Istotnym jest, że jednocześnie ust. 2 tego artykułu zezwalał na odstępstwa, gdy przyległa działka miała "prawnie zapewnione niezabudowanie", czyli mogła być np. ogrodem lub sadem (a taki wątek został podniesiony w zeznaniach świadków). Tym samym zmniejszenie odległości budynku z otworami okiennymi lub drzwiowymi od granicy działki było w pewnych ściśle określonych warunkach dopuszczalne.

Dodatkowo, przepis art. 277 tego rozporządzenia dopuszczał sytuowanie budynków nieogniotrwałych w odległości 6 m od granicy sąsiedniej posesji. Z kolei art. 278 tego rozporządzenia dopuszczał sytuowanie obiektu przy granicy posesji w przypadku wąskich działek jednak pod warunkiem, że budynki są wznoszone jednocześnie z sąsiednim lub budynek posiada pokrycie dachowe ogniotrwałe i mur ogniochronny wyprowadzony 30 cm powyżej poziomu połaci. Podobne wymagania stawia również rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z § 270 ust. 2 tego rozporządzenia "budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć ścianę oddzielenia przeciwpożarowego od strony sąsiedniej działki", natomiast § 12 ust. 6 oraz § 270 ust. 1 dopuszcza sytuowanie budynków gospodarczych bezpośrednio przy granicy działki tylko ze ścianami i dachami nie rozprzestrzeniającymi ognia.

Wskazać dodatkowo trzeba, że organ odwoławczy pominął okoliczność, że w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja organu I instancji z dnia [...] r., nr [...], o umorzeniu postępowania w sprawie przebudowy strychu na pomieszczenie mieszkalne w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr 1 w Z.

W tym miejscu zaznaczyć przyjdzie, że zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 z późn. zm.) minimalna odległość od granicy budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w kierunku granicy wynosi 4 metry, zaś kolejne przepisy pozwalają na zmniejszenie tej odległości pod warunkiem ściany bez otworów. Zawarty w § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia zakaz dotyczy nie tylko sytuowania budynków, ale także wykonywania w istniejących budynkach otworów drzwiowych lub okiennych. Innymi słowy, jeżeli budynek został legalnie wybudowany (tj. zgodnie z wówczas obowiązującymi regulacjami), to wykonanie w nim otworów z naruszeniem minimalnych odległości od granicy działki sąsiedniej aktualizuje dla organu nadzoru budowlanego obowiązek skorzystania z art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Stanowi on, iż organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Skład Sądu obecnie rozpatrujący sprawę podkreśla, że stan zgody z prawem, to stan odpowiadający przepisom obowiązującym na chwilę wykonywania otworów nie natomiast wykonywania ściany budynku, czy jej przebudowy lub nadbudowy. Z tej przyczyny, co wymaga podkreślenia zarzuty skargi wskazujące na naruszenie przepisów ustalających minimalną odległość ściany budynku z otworami od granicy działki skarżących wymagają wnikliwego rozważenia przez organ I instancji.

Uwzględniając powyższe Sąd stwierdził naruszenie przepisów procesowych, a w szczególności art. 7 k.p.a. Z zasady ogólnej prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wynika, że na organy nałożony został obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Ponadto, z zasady praworządności wypływa obowiązek czuwania nad zgodnością z prawem decyzji organu pierwszej instancji. Istota zatem postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji. Obowiązkiem każdego organu administracji jest, jak najstaranniejsze wyjaśnienie stanu sprawy, co wynika z zasad ogólnych wyrażonych np. w art. 9 k.p.a. (zasada udzielania informacji), art. 7 k.p.a. (zasada wyjaśnienia stanu faktycznego), czy też art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania, czyli wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy), celem przeprowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i powinny działać wnikliwie (art. 12 k.p.a.).

Na podstawie art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z kolei na organie odwoławczym spoczywa obowiązek usunięcia naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji i uwzględnienia reguł związanych z zasadą dwuinstancyjności, tak aby ocenić zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i odnieść się do zarzutów odwołania (art. 11, art. 15 i art. 107 § 3 k.p.a.).

Nie można również odmawiać przeprowadzenia dowodu np. ze świadków, powołując się na to, że na podstawie innych dowodów organ doszedł do przeciwnych wniosków, skoro w sprawie stan faktyczny nie został wyczerpująco wyjaśniony. Jeżeli strona postępowania administracyjnego zgłasza dowód, to w świetle art. 77 k.p.a., jej żądanie należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu są okoliczności mające znaczenie dla sprawy, chyba, że okoliczności te są stwierdzone w sposób wystraczający innym dowodem, wówczas organ może nie uwzględnić takiego żądania jedynie w sytuacji, gdy dotyczy tezy dowodowej już stwierdzonej na korzyść tej samej strony postępowania administracyjnego.

Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 1981 r. sygn. akt SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 - 757).

Przyjdzie również dostrzec, że wytyczne przywołanego wyroku polegały na dokładnym ustaleniu, czy dokumentacja geodezyjna w zakresie przebiegu spornej granicy kiedykolwiek była modyfikowana (rozgraniczenie, aktualizacja, modernizacja) i ocenieniu w jakiej odległości od granicy sporny budynek był wybudowany i czy inwestycja wówczas odpowiadała prawu. Dodatkowo, sprawę należało ocenić pod kątem § 207 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a obecnie nie pozwalają na to braki w ustaleniach faktycznych.

Sąd nie odniósł się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, albowiem wobec stwierdzonych naruszeń prawa procesowego, zajęcie stanowiska w tym przedmiocie byłoby przedwczesne.

Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji powinien stosownie do art. 153 p.p.s.a. kierować się oceną prawną wyrażoną w wyroku tut. Sądu z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 957/17 (CBOS) oraz w niniejszym wyroku.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

W tym stanie sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 200 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.