Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 743/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność postępowania i że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 12 art. 35 art. 36 par. 1 art. 36 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 149 par. 1 art. 149 par. 2 art. 154 par. 6
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 8a
journal: Dz.U. 2015 poz 900
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 maja 2019 r. sprawy ze skargi T. Z. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2017 r. 1. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.


UZASADNIENIE

W piśmie z dnia [...] listopada 2018 r. T.Z. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej także: "Minister" lub "organ") w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] kwietnia 2017 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji w przedmiocie wyłączenia - na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 132 ze zm. - dalej także: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy") - stosowania wobec skarżącego art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Na podstawie akt niniejszej sprawy Sąd ustalił następujący stan faktyczny.

Skarżący T.Z. w dniu [...] kwietnia 2017 r. skierował do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji w przedmiocie wyłączenia stosowania wobec niego przepisu art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

W treści powyższego wniosku skarżący opisał szczegółowo przebieg służby i zadania realizowane w trakcie służby oraz wskazał na przykładowe sprawy prowadzone z narażeniem zdrowia i życia.

W pismach z dnia [...] kwietnia 2017 r., z dnia [...] sierpnia 2017 r. oraz z dnia [...] grudnia 2017 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji poinformował skarżącego o terminie załatwienia sprawy oraz o przyczynach leżących u podstaw jego wyznaczenia, związanych z koniecznością przeprowadzenia szeregu czynności wyjaśniających w celu wnikliwego jej zbadania.

Organ podniósł także, że przesłał do wiadomości skarżącego: pismo skierowane do Dyrektora Zakładu Emerytalno Rentowego MSWiA, pismo skierowane do Komendanta Głównego Policji oraz pismo skierowane do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu.

W dniu [...] lutego 2018 r. skarżący, powołując się na przepis art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej: "k.p.a."), skierował do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na niezałatwieniu w przewidzianym prawem terminie przez ten organ sprawy w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zastosowania wobec wnioskodawcy art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

W piśmie z dnia [...] lutego 2018 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji poinformował skarżącego, że w sprawie została zebrana dokumentacja, niezbędna do wydania rozstrzygnięcia.

W piśmie z dnia [...] maja 2018 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ponownie poinformował skarżącego o terminie załatwienia sprawy oraz o przyczynach leżących u podstaw jego wyznaczenia, związanych z koniecznością przeprowadzenia szeregu czynności wyjaśniających w celu wnikliwego jej zbadania. Minister zaznaczył, że rozstrzygnięcie zostanie wydane niezwłocznie, po dokonaniu wszechstronnej analizy akt przedmiotowej sprawy.

W piśmie z dnia [...] listopada 2018 r. skarżący, działając za pośrednictwem organu, skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] kwietnia 2017 r.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że niestety do dnia jej wniesienia skarżący nie otrzymał żadnej decyzji, ani nawet informacji co do ewentualnych przyczyn niewywiązania się przez organ z wyznaczonego terminu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy.

Skarżący zarzucił, że sposób prowadzenia postępowania przez Ministra, który winien być przykładem dla organów niższego szczebla, uznać należy za celowy i wręcz lekceważący zarówno w kontekście przestrzegania obowiązujących w k.p.a. terminów, jak też osoby skarżącego. Według strony skarżącej, jednym z przykładów takiego lekceważącego postępowania jest chociażby fakt, iż po wniosku skarżącego o usunięcie naruszenia prawa, Minister w piśmie z dnia [...] lutego 2018 r. zawiadomił skarżącego, że została zebrana niezbędna do podjęcia merytorycznej decyzji dokumentacja, by następnie - zasłaniając się koniecznością dokonania wszechstronnej i wnikliwej analizy około 40 kart przedmiotowej sprawy - kolejny raz przedłużyć postępowanie o dodatkowe sześć miesięcy.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie lub ewentualnie o jej odrzucenie.

W uzasadnieniu Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zauważył na wstępie, że aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c, art 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, organ ten musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez Ministra szeregu czynności wyjaśniających.

Organ stwierdził, że w pierwszej kolejności ciąży na nim obowiązek wystąpienia do Zakładu Emerytalno- Rentowego MSWiA z zapytaniem, czy skarżący pobiera świadczenie emerytalne/rentowe/rentowe rodzinne oraz za jakie okresy służby i w jakich formacjach. Następnie, jak podniósł organ, ustalenia wymaga to, czy skarżący podlega (ewentualnie za jakie okresy, służba w jakich formacjach) regulacjom ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Minister zauważył, że w przypadku potwierdzenia powyższego, konieczne jest wystąpienie do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b cyt. ustawy, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto, jak wskazał organ, niezbędne jest również wystąpienie do formacji, w których skarżący pełnił służbę, lub jej następcy prawnego, z prośbą o weryfikację okresów służby skarżącego pod kątem przedstawionego powyżej ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Ponadto, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w treści odpowiedzi na skargę powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2001 r., sygn. akt I SAB 72/00, LEX nr 54526, w którym NSA stwierdził, że: "Sam fakt toczenia się od szeregu miesięcy postępowania nie świadczy jeszcze o bezczynności organu". Z kolei, wskazując na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 września 2016 r., sygn. akt IV SAB/Po 55/16, LEX nr 2123351, Minister zauważył, że w ramach badania, czy w sprawie istniała przewlekłość postępowania, ocenie sądu podlega w szczególności to, czy przedłużanie przez organ terminu załatwienia sprawy było w okolicznościach danej sprawy uzasadnione. Minister zauważył, że ustawodawca nie określił katalogu przyczyn, z uwagi na które dopuszczalne jest wydłużenie przez organ terminu załatwienia sprawy w trybie art. 36 k.p.a. Z unormowania art. 38 k.p.a. można jedynie pośrednio wysnuć ogólny wniosek, że powinny to być przyczyny "uzasadnione". Zdaniem Ministra, posiłkując się regulacją art. 35 § 3 k.p.a., można wskazać, iż dłuższy termin załatwienia sprawy może zwłaszcza wynikać ze szczególnego skomplikowania sprawy lub potrzeby prowadzenia w niej dalszych czynności wyjaśniających. W każdym przypadku może chodzić tylko o przyczyny pozostające w bezpośrednim związku z rozpoznaniem i rozstrzygnięciem danej sprawy, tj. mające znaczenie dla wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności istotnych w sprawie lub dla możliwości bądź sposobu jej końcowego załatwienia. Minister odwołała się także do stanowiska wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 27 lipca 2016 r., sygn. akt II SAB/Gd 65/16, LEX nr 2085523, w którym to WSA stwierdził, że: "Należy przyjąć, że użyte w art. 35 § 2 k.p.a. słowo "niezwłocznie" nie oznacza "natychmiast", organ powinien dysponować realnym - w konkretnych okolicznościach - czasem potrzebnym do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie. Organ powinien więc wydać rozstrzygnięcie bez nieuzasadnionego odwlekania tej czynności".

Odpowiadając na skargę, Minister uznał ponadto, że wydłużenie terminu załatwienia przedmiotowej sprawy jest uzasadnione, a organ potrzebuje realnego w okolicznościach sprawy czasu do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie. Organ wskazał, że właściwy czas na wydanie i uzasadnienie rozstrzygnięcia w sprawie jest bardzo istotny ze względu na materię, którą obejmuje ustawa, a mianowicie dotyczącą wysokości zaopatrzenia emerytalnego/rentowego/rentowego rodzinnego funkcjonariuszy i ich rodzin. MSWiA wyraźnie zaznaczył, że konstrukcja przepisów ustawy uniemożliwia zastosowanie art. 8a bez wcześniejszego ustalenia, czy skarżący w ogóle podlega reżimowi art. 15c, art. 22, czy też art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

W konsekwencji, Minister uznał, iż - wbrew zarzutom skargi - w przedmiotowej sprawie okoliczności zwalniające organ administracji publicznej z zarzutu bezczynności mają charakter prawny i proceduralny, a nie faktyczny, a tylko takie okoliczności zwalniają organ administracji publicznej z zarzutu bezczynności (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II SAB/Lu 105/13, LEX nr 1333599).

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podkreślił, że w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem zasad ogólnych postepowania administracyjnego, a obiektywnie weryfikowalnymi czynnikami, które wpływają na terminy rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji, zaś organ musi podjąć szereg czynności, aby merytorycznie rozstrzygnąć sprawę.

Minister wskazał ponadto, że przy ustaleniu, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podkreślił, że w przedmiotowej sprawie nie unika celowego rozstrzygnięcia sprawy, ale dokonuje - zgodnie z nałożonymi na niego obowiązkami ustawowymi - zebrania materiału dowodowego koniecznego do wydania decyzji. Organ zauważył, że na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę wpłynęło do organu 4.700 wniosków do rozpatrzenia w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Uzasadniając z kolei wniosek o odrzucenie skargi, Minister powołał się na orzeczenia WSA w Warszawie, w których tut. Sąd odrzucił skargi w analogicznych sprawach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w świetle przepisu art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej: "p.p.s.a."), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

W świetle normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b).

W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Należy zauważyć, że przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. T. Woś /w:/ T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2011, s. 109). Jednocześnie, podnosi się w doktrynie, że stan "bezczynności organu" od "przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ" różni się tym, że o ile w pierwszym przypadku dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy poprzez to, iż organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy, o tyle w drugim przypadku organ nie podejmuje skutecznych działań na podstawie przepisów k.p.a., przez co nie dochodzi do wydania rozstrzygnięcia (por. m.in. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, wyd. 5, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017). Takie rozumienie pojęcia bezczynności potwierdza również orzecznictwo, w którym stwierdza się, że jeżeli w toku postępowania administracyjnego organ podejmuje czynności mające na celu dokładne rozpoznanie sprawy w niezbędnym zakresie, to choć nie wydał w przewidzianym terminie decyzji administracyjnej, nie można mu zarzuć bezczynności (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 711/11). W tym drugim przypadku (stan przewlekłości postępowania), czynności organu można również uważać za "pozorowane", w tym sensie, iż organ przeprowadza czynności nieistotne dla sprawy lub mnoży czynności postępowania dowodowego, pozostając w sprzeczności z koniecznością zachowania wymogu ekonomiki postępowania administracyjnego. Przy kwalifikowaniu "przewlekłości postępowania" powstaje więc sytuacja, w której działa opieszale lub tylko pozoruje działania (formalnie nie będąc bezczynnym).

Jak wynika z akt sprawy, skarżący wystąpił w dniu [...] kwietnia 2017 r. do organu o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ww. ustawy, który stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:

1. krótkotrwałą służbę przed dniem [...] lipca 1990 r. oraz

2. rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu [...] września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Powyżej przytoczony przepis wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2017 r.

W tym miejscu, należy wskazać, że decyzje administracyjne wydawane przez organ na podstawie powyżej przytoczonego przepisu mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym.

Zgodnie z art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie.

Zasada szybkości postępowania wyrażona w powyżej przytoczonym przepisie jest ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 k.p.a., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Niekiedy może to się wiązać z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania, wówczas, stosownie do treści art. 36 § 1 k.p.a. organ obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.

W art. 35 k.p.a. określone zostały terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej, a przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 k.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Ponadto, w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 k.p.a., zaś ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Podkreślić należy jednak, że samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem przewlekłości postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego. W sprawach ze skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego sąd administracyjny bada bowiem, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy. Natomiast z bezczynnością organu mamy do czynienia wtedy, gdy organ w ogóle nie podejmuje żadnych czynności.

Pomimo, iż - zgodnie z treścią art. 35 § 1 k.p.a. - organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, to przedmiotowa sprawa do dnia [...] listopada 2018 r., tj. do dnia wniesienia skargi na bezczynność, nie została zakończona poprzez wydanie decyzji, a czynności w niej podejmowane, opisane w skardze i znajdujące odzwierciedlenie w aktach administracyjnych podejmowane były w kilkumiesięcznych odstępach czasu. W tej sytuacji, uznać należy, że zwłoka, jakiej dopuścił się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w załatwieniu sprawy, nie może budzić żadnych wątpliwości w świetle art. 35 § 1 k.p.a.

W podanych wyżej terminach, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zobowiązany był do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2017 r., jednak do dnia wniesienia niniejszej skargi do Sądu wniosek skarżącego nie został rozpatrzony.

Organ, w pismach: z dnia [...] kwietnia 2017 r., z dnia [...] sierpnia 2017 r., z dnia [...] grudnia 2017 r. oraz z dnia [...] lutego 2018 r. poinformował pełnomocnika skarżącego, że jego wniosek nie zostanie rozpatrzony w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a.

Mając na względzie powyższe, Sąd uznał, że działania organu mieszczą się w zakresie pojęcia przewlekłości, zwłaszcza, gdy weźmie się pod uwagę odstępy czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami. W tej sytuacji, stwierdzić należy, że złożona skarga jest w pełni uzasadniona, albowiem nie ulega wątpliwości, że w prowadzonym postępowaniu organ uchybił powołanym powyżej przepisom k.p.a. Nie można zatem przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki oraz że na bieżąco monitorował sprawę, np. poprzez ponaglanie innych organów do przekazania żądanych informacji (dokumentów).

W aktach sprawy znajdują się co prawda cztery zawiadomienia (vide: pismo MSWiA z dnia [...] kwietnia 2017 r., pismo z dnia [...] sierpnia 2017, pismo z dnia [...] grudnia 2017 r. oraz pismo z dnia [...]lutego 2018) skierowane do skarżącego, w których organ zobowiązuje się, że sprawa zostanie załatwiona w późniejszym terminie, jednakże sprawa we wskazanych przez organ terminach nie została załatwiona. W ocenie Sądu, czynności podjęte po wskazanym terminie świadczą w oczywisty sposób o bezczynności organu.

Ponadto, należy zwrócić uwagę, że w przedmiotowej sprawie podejmowane przez Ministra czynności nie zmierzały do jej szybkiego rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu, zarówno czas trwania postępowania, jak i brak ze strony organu w toku postępowania działań, które wskazywałyby, że faktycznie zmierzał do jak najszybszego zakończenia postępowania, lecz na przeszkodzie stanęła okoliczność, która usprawiedliwiałaby choćby czasowy brak działania, powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, iż bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa.

W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). W judykaturze przyjmuje się jednocześnie, że za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. i art. 36 k.p.a. można uznać, ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu. Jednocześnie słownikowe znaczenie słowa "rażący" oznacza "rzucający się w oczy, bardzo duży, oczywisty" (vide: Mały słownik języka polskiego pod red. S. Skorupki, H. Auderskiej, Z. Łempickiej, PWN, Warszawa 1969).

W ocenie Sądu, zarówno dotychczasowy czas trwania postępowania z wniosku skarżącego w przedmiocie wydania decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, jak i brak po stronie organu w toku trwania postępowania zintensyfikowanych działań, które wskazywałyby jednoznacznie, że Minister faktycznie zmierzał do jak najszybszego zakończenia postępowania, lecz na przeszkodzie stanęła okoliczność, która usprawiedliwiałaby choćby czasowy brak działania, powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Wskazać należy, iż jednym z podstawowych zadań organu administracji publicznej jest rozstrzyganie co do istoty indywidualnych spraw. Nałożony przez ustawodawcę na organ obowiązek stania w toku postępowania na straży praworządności (art. 7 k.p.a.) oznacza konieczność podejmowania wszelkich działań w celu należytego rozpatrzenia sprawy.

Sąd uznał, że tak znacznego opóźnienia w wydaniu rozstrzygnięcia, jak w niniejszej sprawie, nie można w żaden sposób usprawiedliwić koniecznością dokładnego wyjaśnienia sprawy, która wynika z treści art. 77 § 1 k.p.a.

Podkreślić należy, że ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy nie zawiera odrębnych od k.p.a. przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza stosowania przepisów k.p.a. W tej sytuacji, uznać należy, że kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają organu administracji publicznej z zarzutu bezczynności. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów, czy też środków pieniężnych. Poza tym, podkreślić należy bardzo wyraźnie, iż strona skarżąca nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy.

Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie doszło również do rażącego naruszenia zasady pogłębiania zaufania do organu władzy publicznej (art. 8 k.p.a.).

Na marginesie, warto zauważyć, że do dnia orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i wydania w niniejszej sprawie wyroku z dnia 31 maja 2019 r., organ rozpatrzył wniosek strony skarżącej z dnia [...] kwietnia 2017 r. i wydał stosowną decyzję w dniu [...] grudnia 2019 r. (vide: notatka służbowa - k. [...] akt sądowych).

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i art. 149 § 1a p.p.s.a. - stwierdził, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się bezczynności, a także uznał, że bezczynność tego organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.