Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1455/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. N. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. . z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutów oddala skargę


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. postanowieniem z dnia 17 czerwca 2019 r. nr [...] działając na podstawie art. 34 § 4, art. 27 § 1 pkt 9 oraz art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane po weryfikacji pisma P. N. z dnia 29 maja 2019 r. zatytułowanego jako zarzuty w sprawie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie wystawionego tytułu wykonawczego z dnia 10 maja 2019 r. odmówił uwzględnienia zarzutów z uwagi na uchybienie terminu do ich wniesienia.

Egzekwowany obowiązek wynika z decyzji PINB w S. z dnia 31 lipca 2014 r., w której nakazano P. N. dokonać rozbiórki budynku "dzwonnicy 18-sto dzwonkowej z kurantami", konstrukcji drewnianej o wymiarach 3,05 m x 8,1 m i wysokości 10 m, wybudowanego na działce o nr ewid. [...], położonej w miejscowości G., bez wymaganego pozwolenia na budowę". Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją MWINB z dnia 29 października 2014 r. Prawomocnym wyrokiem z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt: II SA/Kr 153/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Ks. P. N. na decyzję MWINB z dnia 29 października 2014 r. Kontrola przeprowadzona w dniu [...] listopada 2018 r. wykazała, że obowiązek wynikający z decyzji nie został wykonany. Przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego PINB w S. wezwał [...]. P. N. upomnieniem z dnia 7 lutego 2019 r., do wykonania obowiązku rozbiórki z pouczeniem, że niewykonanie obowiązku we wskazanym w upomnieniu terminie spowoduje skierowanie sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. W dniu 10 maja 2019 r. PINB w S. wystawił wobec [...]. P. N. tytuł wykonawczy dotyczący obowiązku określonego w decyzji PINB w S. B. z dnia 31 lipca 2014 r., utrzymanej w mocy decyzją MWINB z dnia 29 października 2014 r. W piśmie z dnia 29 maja 2019 r. [...]. P. N. zgłosił zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 10 maja 2019 r.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 27 § 1 pkt 9 ustawy zobowiązanemu przysługuje w terminie 7 dni prawo zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Z przepisu wprost nie wynika, w jakim momencie rozpoczyna bieg wyżej wymieniony termin. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że termin 7 dni od wniesienia przez zobowiązanego zarzutów biegnie, co do zasady, od dnia doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Jak wynika z akt sprawy tytuł wykonawczy z dnia 10 maja 2019 r. został doręczony w dniu 21 maja 2019 r., a zatem zgodnie z pouczeniem zawartym w tytule wykonawczym, uprawnienie do zgłoszenia zarzutów zostało zakreślone 7-dniowym terminem liczonym od dnia doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Zatem winno to nastąpić do dnia 28 maja 2019 r. Tymczasem pismo zawierające zarzuty nadano w placówce pocztowej w dniu 29 maja 2019 r. – a więc po upływie terminu do wniesienia zarzutów.

Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł P. N. domagając się jego uchylenia.

Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 19 września 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ wskazał, że art. 33 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi, iż podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4; błąd co do osoby zobowiązanego; niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1; zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27, a w zagranicznym tytule wykonawczym - wymogów określonych w art. 102 ustawy o wzajemnej pomocy. Warunkiem skuteczności czynności procesowej polegającej na zgłoszeniu zarzutów jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. O terminie do wniesienia zarzutów stanowi art. 27 § 1 pkt 9 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z przepisu tego nie wynika wprost, od którego momentu rozpoczyna się bieg wskazanego powyżej terminu, jednak w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministarcyjnym przyjmuje się, że momentem tym jest doręczenie zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. W wyroku z dnia 5 maja 2011 r., sygn. akt: I SA/Ol 181/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olszynie wyjaśnił, że choć sposób unormowania przez ustawodawcę terminu do wniesienia zarzutów należy uznać za daleki od realizacji zasady poprawności legislacyjnej, to jednak nie sposób przyjąć, że możliwość wniesienia zarzutów przez zobowiązanego nie jest ograniczona żadnym terminem, bo termin ten wynika z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. i wynosi 7 dni od dnia doręczenia odpisu tytułu wykonawczego.

W przedmiotowej sprawie odpis tytułu wykonawczego z dnia 10 maja 2019 r. skierowany został do P. N. na adres: [...] Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru w miejscu przeznaczonym na datę i podpis odbiorcy widnieje data 21 maja 2019 r. i nieczytelny podpis. Pismem z dnia 17 lipca 2019 r. organ zwrócił się do Urzędu Pocztowego S. z prośbą o wskazanie imienia i nazwiska osoby, która odebrała przesyłkę zawierającą odpis tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 10 maja 2019 r. W dniu 25 lipca 2019 r. do organu wpłynęło pismo z Urzędu Pocztowego S. z dnia 24 lipca 2019 r. z informacją, że przesyłka ta odebrana została w urzędzie w dniu 21 maja 2019 r. przez pełnomocnika adresata - T. R. (numer pełnomocnictwa: 83). Z kolei w dniu 31 lipca 2019 r. wpłynęło pismo Poczty Polskiej S.A., w którym wyjaśniono, że przedmiotowa przesyłka po nieudanej próbie doręczenia (adresat nieobecny - awizo w skrzynce) w dniu 15 maja 2019 r. została zaawizowana do odbioru w placówce oddawczej dla adresata a następnie wydana w dniu 21 maja 2019 r. - zgodnie z art. 37 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe - odbiór pokwitowała T. R., pełnomocnik pocztowy. W związku z powyższym uznać należy, że doręczenie odpisu tytułu wykonawczego z dnia 10 maja 2019 r. P. N. nastąpiło w dniu 21 maja 2019 r. Zatem 7-dniowy termin do wniesienia zarzutów w sprawie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego , z dnia 10 maja 2019 r. upływał w dniu 28 maja 2019 r. Pismo P. N. zawierające zarzuty (pismo z dnia 29 maja 2019 r.) nadane zostało w polskiej placówce pocztowej w dniu 29 maja 2019 r., co wynika z pieczęci naniesionej na kopertę. Jako podstawę zgłoszenia zarzutów P. N. wskazał art. 33 § 1 pkt 4, 5 i 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Powyższe oznacza, że P. N. zgłosił zarzut błędu co do osoby zobowiązanego, zarzut niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym i zarzut niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. Termin do wniesienia wszystkich trzech wymienionych wyżej zarzutów to 7 dni od dnia doręczenia odpisu tytułu wykonawczego. Zatem zarzuty zawarte w piśmie P. N. z dnia 29 maja 2019 r. zgłoszone zostały z uchybieniem 7-dniowego terminu, przewidzianego w art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a., który to termin w przedmiotowej sprawie upływał w dniu 28 maja 2019 r. Termin ten jest procesowym terminem zawitym, co oznacza, że po jego upływie podniesione zarzuty nie mogą wywołać pożądanego efektu. Uchybienie tego terminu powoduje bezskuteczność czynności procesowej. Zarzuty złożone po ustawowym terminie jako spóźnione nie podlegają rozpatrzeniu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2009 r., sygn. akt III SA/Wa 1030/09). Mając na uwadze powyższe uznać należy, że PINB w S. słusznie odmówił w skarżonym postanowieniu uwzględnienia zarzutów P. N. z uwagi na uchybienie terminu do ich wniesienia.

W zażaleniu z dnia 28 czerwca 2019 r. P. N. wskazał, że tytuł wykonawczy z dnia 10 maja 2019 r. otrzymał w dniu 22 maja 2019 r. Odnosząc się do powyższego wyjaśnić należy, że z ustaleń organu wynika, że przesyłka skierowana do P. N., a zawierająca odpis tytułu wykonawczego z dnia 10 maja 2019 r., doręczona została P. N. w dniu 21 maja 2019 r., a odbiór potwierdził pełnomocnik adresata T. R.. Potwierdzenie odbioru przesyłki jest dokumentem potwierdzającym fakt i datę doręczenia zgodnie z danymi na dokumencie tym umieszczonymi. Taki dokument korzysta z domniemania prawdziwości (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt: I OSK 449/16). Mając na uwadze dane zawarte w potwierdzeniu odbioru przesyłki zawierającej tytuł wykonawczy z dnia 10 maja 2019 r. uznać należy, że - wbrew temu, co twierdzi zobowiązany w zażaleniu w przedmiotowej sprawie zarzuty nie zostały złożone w odpowiednim terminie. Zarzuty te wniesione zostały po ustawowym terminie i jako spóźnione nie podlegają merytorycznemu rozpatrzeniu.

Na powyższe postanowienie P. N. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucając naruszenie:

1/ art. 27 § 1 pkt 9 ustawy o postepowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez błędne przyjęcie, że zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego zostały złożone z uchybieniem terminu do ich wniesienia;

2/ art. 33 § 1 pkt 4 u.p.e.a. poprzez błędne wskazanie osoby zobowiązanej tj. skarżącego, podczas gdy nie jest właścicielem nieruchomości;

3/ art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. poprzez brak możliwości wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym z uwagi na niesprecyzowanie zakresu obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a. Sad orzeka, w myśl art. 135 P.p.s.a., w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Skarga nie jest zasadna.

Na wstępie należy podkreślić, że przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd było tylko postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutów wniesionych z uchybieniem terminu do ich złożenia. Tak więc poza kognicją sądu w niniejszej sprawie było rozstrzygnięcie o zasadności podnoszonych przez skarżącego zarzutów co do niewykonalności egzekwowanego obowiązku oraz błędu co do osoby zobowiązanego.

Przepis art. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (zwanej dalej "u.p.e.a.") określa ona sposób postępowania wierzycieli w przypadkach uchylania się zobowiązanych od wykonania ciążących na nich obowiązków wynikających z aktów poddanych egzekucji administracyjnej, a także prowadzone przez organy egzekucyjne postępowanie i stosowane przez nie środki przymusu służące doprowadzeniu do wykonania lub zabezpieczenia wykonania obowiązków, wynikających z takich aktów. Artykuł 18 ustawy przewiduje, że jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Odpowiednie stosowanie przepisów K.p.a. w postępowaniu egzekucyjnym oznacza, że przepisy tego kodeksu mogą być stosowane tylko w takim zakresie i w taki sposób, aby uzupełnić, a nie modyfikować przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z uwzględnieniem specyfiki tego postępowania, polegającej przede wszystkim na przymusowym jego charakterze, a także szybkości i skuteczności wykonania określonych prawem obowiązków.

Zgodnie z art. 44 § 1 i 2 K.p.a. w razie niemożności osobistego doręczenia pisma adresatowi (art.42 K.p.a.) oraz w przypadku nieobecności adresata, kiedy to doręczenia pisma dokonuje się za pokwitowaniem dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi, operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej, a zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata.

W myśl art.38 ust.1 z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (Dz.U.2018.2188 t.j.) operator pocztowy może przyjąć od adresata pisemne oświadczenie o udzieleniu innej osobie pełnomocnictwa do odbioru przesyłek lub przekazów pocztowych, zwanego dalej "pełnomocnictwem pocztowym". Zgodnie zaś z art.37 ust.2 tej ustawy przesyłka pocztowa może być wydana ze skutkiem doręczenia pełnomocnikowi adresata upoważnionemu na podstawie pełnomocnictwa pocztowego.

Dlatego też, w świetle powyższych przepisów, uznać należy, że przesyłka zawierająca tytuł wykonawczy została zobowiązanemu doręczona w dniu 21 maja 2019 r., bez względu na okoliczność kiedy rzeczywiście pełnomocnik pocztowy przekazał ją skarżącemu.

Wypełnione prawidłowo potwierdzenie odbioru przesyłki, stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 K.p.a., potwierdzający fakt i datę doręczenia wskazanego pisma. W tym zakresie dokument urzędowy korzysta z domniemania zgodności z prawdą (postanowienie Sądu Najwyższego z 30 kwietnia 1998 r., III CZ 51/98, Lex nr 33465).

Stosownie do art. 27 § 1 pkt 9 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tytuł wykonawczy winien zawierać m.in. pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Niewątpliwie tytuł wykonawczy został doręczony P. N. w dniu 21 maja 2019 r., natomiast wniesione przez niego zarzuty zostały nadane w polskiej placówce pocztowej w dniu 29 maja 2019 r. Tytuł wykonawczy zawierał pouczenie o terminie złożenia zarzutów. Oznacza to, że P. N. wniósł zarzuty po upływie 7 dni od dnia doręczenia mu tytułu wykonawczego.

Skutkiem uchybienia terminowi określonemu w art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a., jest bezskuteczność środka zaskarżenia wniesionego w trybie zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne. Termin do wniesienia zarzutu jest bowiem terminem procesowym zawitym, którego uchybienie powoduje bezskuteczność czynności zobowiązanego.

Przyznać należy rację organowi, że kwestia rodzaju rozstrzygnięcia organu egzekucyjnego w sytuacji wniesienia tego środka zaskarżenia z uchybieniem terminu, wobec braku regulacji ustawowej w tym zakresie, budzi wątpliwości orzecznicze. Możliwe jest w tym względzie kilka różnych rozwiązań: wydanie przez organ egzekucyjny postanowienia o odmowie uwzględnienia zarzutów (np. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20.03.2014 r., V SA/Wa 2193/13, LEX nr 1466058), oddalenie zarzutów (np. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 15.01.2009 r., I SA/Bk 361/08, LEX nr 478764), umorzenie postępowania w przedmiocie zarzutów (np. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 8.07.2015 r., I SA/Sz 552/15, LEX nr 1787195), pozostawienie zarzutów bez rozpoznania (np. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 9.07.2008 r., I SA/Po 443/08, LEX nr 524110), odmowa wszczęcia postępowania w sprawie zgłoszonych zarzutów( np. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gliwicach z 24.02.2015 r., I SA/Gl 689/14, LEX nr 1678611), stwierdzenie bezskuteczności wniesionych zarzutów (np. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 19.03.2014 r., II SA/Kr 30/14, LEX nr 1520039). Analiza rozstrzygnięć sądów administracyjnych kontrolujących zagadnienie wniesienia po terminie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w administracji wskazuje, że stosunkowo najczęściej sądy opowiadają się za poglądem przedstawionym jako pierwszy. Pogląd ten zakłada, iż poprawnym rozstrzygnięciem organu egzekucyjnego będzie wydanie postanowienia o odmowie uwzględnienia zarzutów. Należy jednak podkreślić, że niezależnie od tego, w jaki sposób organ odniesie się do spóźnionych zarzutów, każda z przedstawionych form wyklucza możliwość merytorycznego zbadania ich zasadności (por. Jakub Makuch. Sposób rozstrzygnięcia organu egzekucyjnego o zarzutach wniesionych po terminie. Opublikowano: LEX/el. 2017).

Dlatego też prawidłowe jest stanowisko Inspektor Nadzoru Budowlanego, że zarzuty zostały złożone z uchybieniem terminu.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.