Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 495/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Sędziowie: WSA Paweł Darmoń WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Zakładu [...] Spółki z o.o. w M. na uchwałę Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 25 lutego 2013 r. Nr XXXIII/560/13 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie wykonania "Planu Gospodarki Odpadami Województwa Małopolskiego" oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 25 lutego 2013 r. Sejmik Województwa Małopolskiego podjął uchwałę nr XXXIII/560/13 w sprawie zmiany uchwały nr XXV/398/12 z dnia 2 lipca 2012 r. w sprawie wykonania "Planu Gospodarki Odpadami Województwa Małopolskiego". Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 5 marca 2013 r., poz. 1828.

Pismem z dnia 8 stycznia 2014 r. Zakład [...] Sp. z o.o. w M. (dalej jako Spółka) wezwała Sejmik Województwa Małopolskiego do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na uznaniu instalacji prowadzonych przez Przedsiębiorstwo [...] E. Sp. z o.o. w T. oraz instalacji prowadzonej przez [...] Sp. z o.o. Zakład [...] w N. za instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych w Regionie Południowym Województwa Małopolskiego.

W ocenie Spółki, powyższe instalacje nie spełniają wymogów określonych w art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.) i zostały uznane za instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych z naruszeniem art. 16 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 15 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897 ze zm.), w wyniku czego pogorszyła się sytuacja rynkowa Spółki – jedynego w Regionie Południowym Województwa Małopolskiego podmiotu spełniającego wymogi wynikające z ww. przepisów ustawy.

W ocenie wzywającej Spółki, organ podejmując kwestionowaną uchwałę winien był przestrzegać warunków dotyczących wymaganych mocy przerobowych regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych (RIPOK), ustalonych przez siebie ostatecznie uchwałą nr XXV/397/12 z dnia 2 lipca 2012 r.

Spółka wskazała na uzyskane przez Przedsiębiorstwo [...] E. Sp. z o.o. w T. oraz [...] Sp. z o.o. Zakład [...] zezwolenia i decyzje, dotyczące budowy RIPOK, podnosząc, że instalacja wybudowana przez E. Sp. z o.o. spełniała wymogi, której nie mogą kwalifikować jej do RIPOK w zgodzie z warunkami ustalonymi Planem Gospodarowania Odpadami Województwa Małopolskiego.

Natomiast w odniesieniu do [...] Sp. z o.o. Zakład [...], Spółka podniosła, że podmiot ten zgłosił Urzędowi Marszałkowskiemu Województwa Małopolskiego ukończenie budowy instalacji innej niż dopuszczona decyzją WZiZT, jaką legitymowała się uprzednio ta spółka. Decyzja WZiZT oraz wydana na jej podstawie decyzja o pozwoleniu na budowę wyrażały zgodę na realizację kompostowni w zamkniętych bioreaktorach w hali, natomiast zgłoszenie dotyczyło trzech komposterów, które zgodnie z protokołem kontroli Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 19 grudnia 2012 r. były wyłączone z eksploatacji.

Zdaniem wzywającej Spółki, organ nie dołożył należytej staranności w weryfikacji przesłanek pozwalających na umieszczenie instalacji obu wymienionych podmiotów w katalogu RIPOK, czym naruszył przepisy obowiązującego prawa.

W dniu 31 stycznia 2014 r. Spółka otrzymała odpowiedź na powyższe wezwanie, udzieloną przez Wicemarszałka Województwa Małopolskiego, z której wynikało, że nadanie wymienionym zakładom statusu instalacji regionalnych odbyło się zgodnie z prawem.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Zakład [...] Sp. z o.o. w M., w której zaskarżył przepis § 1 pkt 5 uchwały nr XXXIII/560/13 w sprawie zmiany uchwały nr XXV/398/12 z dnia 2 lipca 2012 r. w sprawie wykonania "Planu Gospodarki Odpadami Województwa Małopolskiego", na mocy którego Zakładowi [...] w N. ([...] Zakład [...] Sp. z o.o.) przyznany został status regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych dla regionu południowego Województwa Małopolskiego.

Zaskarżonemu przepisowi uchwały Spółka zarzuciła:

- art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897 ze zm.) poprzez przyjęcie go jako podstawy prawnej do wydania zaskarżonej uchwały w sytuacji, gdy przepis ten mógł znaleźć zastosowanie tylko do 30 czerwca 2012 r.,

- art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 23 ze zm.) w zw. z postanowieniem pkt 7 załącznika do uchwały nr XXV/397/12 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 2 lipca 2012 r. w sprawie zmiany uchwały nr Xl/125/03 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 25 sierpnia 2003 r. w sprawie Planu Gospodarki Odpadami Województwa Małopolskiego 2010 i uchwały nr XI/133/07 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 24 września 2007r. w sprawie zmiany uchwały nr XXXVl/443/05 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 29 sierpnia 2005r. w sprawie "Programu Ochrony Środowiska Województwa Małopolskiego na lata 2005 - 2012" oraz uchwały nr Xl/125/03 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 25 sierpnia 2003r. w sprawie Planu Gospodarki Odpadami Województwa Małopolskiego 2010, oraz art. 143 i art. 3 pkt 10 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.) poprzez przyjęcie, że zakład w N. spełnia wymagania regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych w sytuacji, gdy:

- moce przerobowe istniejącej części biologicznej zakładu są niewystarczające do przyjmowania i przetwarzania odpadów z obszaru zamieszkałego przez co najmniej 120 000 mieszkańców w części biologicznej zakładu,

- istniejąca cześć biologiczna zakładu nie spełnia wymogu najlepszej dostępnej techniki lub technologii,

- inwestor nie zakończył robót budowlanych niezbędnych do wykonania części biologicznej zakładu opisanej w posiadanej przez niego decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, że Sejmik Województwa Małopolskiego zastosował niewłaściwą podstawę prawną do przyjęcia zaskarżonej uchwały. Podstawą prawną do jej przyjęcia był przepis art. 16 ust. 3 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym w przypadku zakończenia budowy instalacji spełniającej wymagania dotyczące regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, dla której przed dniem wejścia w życie ustawy wydano decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach lub decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, instalacje tę uwzględnia się w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami lub dokonuje się zmiany w tej uchwale.

Wskazany przepis ma charakter przepisu przejściowego, a co za tym idzie z założenia jego zastosowanie w czasie ma ograniczony charakter. W niniejszej sprawie czasowy zakres zastosowania wskazanej normy wywieść należy, na drodze wykładni systemowej, z przepisu art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy nowelizującej. Zgodnie z przywołanymi przepisami, sejmik województwa jest obowiązany uchwalić, w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, zaktualizowany wojewódzki plan gospodarki odpadami. W uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami uwzględnia się funkcjonujące na terenie województwa instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych, które w dniu wejścia w życie ustawy spełniają wymagania dotyczące regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Norma art. 16 ust. 3 ustawy nowelizującej jest konsekwencją wskazanych dwóch przepisów i jako taka może znaleźć zastosowanie tylko w tym samym przedziale czasowym. Ponadto, w ustawie o odpadach z 2012 r. został wprowadzony przepis art. 38 ust. 3 pkt 2, zgodnie z którym uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami podlega obligatoryjnej zmianie w przypadku zakończenia budowy regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych określonej w wojewódzkim planie gospodarki odpadami. Wprowadzenie wskazanej normy prawnej byłoby zbędne, gdyby podstawą do zmiany uchwały w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami miał pozostawać przepis art. 16 ust. 3 ustawy nowelizującej.

W ocenie skarżącej Spółki, podstawa prawną do przyjęcia zaskarżonej uchwały mógł być tylko - wobec wejścia w życie regulacji nowej ustawy o odpadach - przepis art. 38 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach z 2012 r. Jednak obowiązkiem Sejmiku było wykazanie, że doszło do zakończenia budowy instalacji spełniającej wymagania stawiane regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych określonej w wojewódzkim planie i odpadami.

Konkretyzując zarzuty, skarżąca Spółka wskazała, że zakład w N. został określony zapisami "Planu Gospodarki Odpadami Województwa Małopolskiego", jako instalacja zastępcza przewidziana do obsługi regionu południowego województwa małopolskiego.

Zgodnie z Planem wskazany zakład jest wprawdzie "planowaną instalacją regionalną", przy czym podstawą do uznania, iż zakład w N. jest planowaną instalacją regionalną, która może skorzystać z przepisu art. 16 ust. 3 ustawy nowelizującej, była posiadana przez podmiot zarządzający tym zakładem decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 3 czerwca 2002r. (znak: [...]), która określała warunki zabudowy dla inwestycji pod nazwą Zakład Utylizacji Odpadów (ZUO) - sortownia i kompostownia odpadów, przy czym zgodnie z pkt l tej decyzji dla obiektów kompostowania cyt. "obowiązuje prowadzenie kompostowania kontenerowego w bioreaktorach oraz stosowanie biofiltrów powodujących zmniejszenie emisji zanieczyszczeń i związanych z nimi odorów".

W ocenie skarżącej, już z samego wniosku podmiotu zarządzającego zakładem w N. o nadanie statusu instalacji regionalnej wynikało w sposób jednoznaczny, iż podmiot ten zakończył w 2009 r. budowę innej instalacji do biologicznego przetwarzania odpadów niż instalacja opisana w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 3 czerwca 2002r., co powodowało, że po stronie organu nie zaktualizował się obowiązek zastosowania względem zakładu w N. przepisu art. 16 ust. 3 ustawy nowelizującej.

Okoliczność, iż w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały na terenie zakładu w N. istniała inna niż opisana w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 3 czerwca 2002r. instalacja do biologicznego przetwarzania odpadów, a budowa instalacji opisanej wskazaną decyzją była dopiero rozpoczęta, znajduje potwierdzenie w protokole kontroli nr [...], tj. w protokole z kontroli przeprowadzonej w zakładzie przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w dniach od 5 do 19 grudnia 2012 r.

W ocenie skarżącej, stan faktyczny sprawy prowadzi do wniosku, że w dacie podejmowania przez Sejmik Województwa Małopolskiego uchwały w sprawie przyjęcia "Planu Gospodarki Odpadami Województwa Małopolskiego'" oraz uchwały w sprawie jego wykonania (tj. 2 lipca 2012 r.) zakładowi w N. nie mógł zostać przyznany status regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, bowiem w zakładzie tym nie był powadzony proces mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów.

Na dzień złożenia wniosku o nadanie zakładowi w N. statusu instalacji regionalnej (tj. na dzień 27 grudnia 2012r.), jak i na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały, podmiot zarządzający zakładem w N. nie zakończył procesu inwestycyjnego, do którego odnosiła się decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 3 czerwca 2002r., a co za tym idzie nie ziściły się przesłanki ku temu, by względem tego zakładu zastosować przepis art. 16 ust. 3 ustawy nowelizującej.

Ponadto, zdaniem skarżącej Spółki, zakład w N. nie spełnia wymogu zastosowania w procesie biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych najlepszej dostępnej techniki i technologii (BAT).

W odpowiedzi na skargę organ w pierwszej kolejności wskazał na brak legitymacji strony skarżącej do wniesienia skargi. W jego ocenie, żadna regulacja wprowadzona zaskarżoną uchwałą nie ogranicza możliwości prawnych działania skarżącej Spółki i nie wpływa na jej sytuację prawną. Wykazanie potencjalnej możliwości pogorszenia sytuacji faktycznej (poprzez wprowadzenie w efekcie zaskarżonych zapisów konkurencji na rynku gospodarowania odpadami) nie jest wystarczające do uznania legitymacji skargowej Spółki za wykazaną.

Ponadto organ wskazał, że błędnie twierdzi skarżąca Spółka, jakoby przepis art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897 ze zm.) nie obowiązuje. Zdaniem organu, utrata mocy przez zapisy ustawy może nastąpić jedynie przez ich wyraźne uchylenie w innym akcie prawnym rangi ustawowej lub ich wygaśnięcie ze względu na ustawowo określony czas ich obowiązywania. Żaden z tych przypadków nie odnosi się do art. 16 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw.

Odnosząc się z zarzutów skargi, organ podniósł, że z treści art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.) wynika, że za RIPOK można uznać instalację termiczną lub którykolwiek z wariantów opisanych w tym przepisie z osobna. Tak więc nawet samo składowisko odpadów odpowiadające wymaganiom z art. 35 ust. 6 ustawy o odpadach może być uznane za RIPOK.

[...] Spółka z o.o. [...] posiadała decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pn. "Zakład Utylizacji Odpadów – sortownia i kompostownia odpadów komunalnych". W ramach wydanego następnie pozwolenia na budowę z dnia 25 listopada 2002 r. nr [...], w 2009 r. została wybudowana wiata na surowce wyselekcjonowane, w której zamontowano jako urządzenia towarzyszące kompostownie. Kompostery zostały wyłączone z użytkowania nakazem Państwowej Inspekcji Pracy z dnia 6 lutego 2012 r. nr [...] w związku z brakiem pełnej dokumentacji techniczno-budowlanej. Stąd, mimo że instalacja spełniała wymagania RIPOK, została ujęta w Planie Gospodarki Odpadami Województwa Małopolskiego jedynie jako instalacja zastępcza.

Sejmik WM uznał sporządzenie kompletnej dokumentacji przez [...] Spółka z o.o. [...], o czym podmiot ten zawiadomił PIP pismem z dnia 7 stycznia 2013 r., za zakończenie budowy. Ponadto, decyzją Starosty [...] z dnia 8 grudnia 2004 r. o pozwoleniu na wytwarzanie odpadów, zostało – w ocenie organu stanowiącego – potwierdzone spełnienie przez kwestionowaną instalację wymogów RIPOK.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), stanowiący, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy administracyjne – w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji z urzędu.

Z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Skarga nie została uwzględniona.

Przedmiotem kontroli Sądu, jak wynika z treści skargi Zakładu [...] Sp. z o.o. w M., powinna być zgodność z powszechnie obowiązującym prawem przepisu § 1 pkt 5 uchwały Sejmiku Województwa Małopolskiego nr XXXIII/560/13 w sprawie zmiany uchwały nr XXV/398/12 z dnia 2 lipca 2012 r. w sprawie wykonania "Planu Gospodarki Odpadami Województwa Małopolskiego", na mocy którego Zakładowi [...] w N. ([...] Zakład [...] Sp. z o.o.) przyznany został status regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych dla regionu południowego Województwa Małopolskiego.

W kontrolowanej sprawie skarga do WSA w Krakowie została wniesiona na podstawie art. 90 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. 2013, 596, t.j.), zwaną dalej w skrócie u.s.w.

Wskazany przepis brzmi art. 90 u.s.w. brzmi następująco: "1. Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego.2. (uchylony). 3. Przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. 4. W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym".

Treść przepisu art. 90 u.s.w. jest związana z kompetencjami prawotwórczymi sejmiku województwa wynikającymi z postanowień art. 89 u.s.w., zgodnie z którymi " 1. Na podstawie tej ustawy oraz na podstawie upoważnień udzielonych w innych ustawach i w ich granicach sejmik województwa stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze województwa lub jego części.2. Przewodniczący sejmiku województwa podpisuje akty prawa miejscowego, przyjęte przez sejmik województwa, niezwłocznie po ich uchwaleniu i kieruje je do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.3. Publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym podlega także uchwała budżetu województwa oraz sprawozdanie z wykonania budżetu województwa.4. Zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego oraz wydawania wojewódzkiego dziennika urzędowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 i Nr 232, poz. 1378). 5. (uchylony)".

Bezsporne jest, że skarżący Zakład [...] Sp. z o.o. w M. wniósł swoją skargę we własnym imieniu, a jego skarga została poprzedzona wezwaniem Sejmiku Województwa Małopolskiego do usunięcia naruszenia prawa i złożona do WSA w Krakowie z zachowaniem ustawowego terminu. W sprawie tej nie orzekał także uprzednio sąd administracyjny.

Bezsporne jest także, że skarżący Zakład [...] Sp. z o.o. w M. posiada status prawny RIPOK.

Z analizy treści kwestionowanej uchwały Sejmiku Województwa Małopolskiego, która ma walor normatywności z uwagi na abstrakcyjny charakter jej postanowień oraz rodzaj i treść jej podstaw prawnych (art. 38 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, tj. Dz. U. z 2013 r.; art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. Nr 152, poz. 897 ze zm.) - wynika, że stanowi ona akt prawa miejscowego.

W myśl art. 38 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach: " 1. Wraz z uchwaleniem wojewódzkiego planu gospodarki odpadami sejmik województwa podejmuje uchwałę w sprawie jego wykonania.

2. Uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami określa:

1) regiony gospodarki odpadami komunalnymi;

2) regionalne instalacje do przetwarzania odpadów w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi oraz instalacje przewidziane do zastępczej obsługi tych regionów, w przypadku gdy znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn oraz do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych.

3. Uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami podlega obligatoryjnej zmianie w przypadku:

1) zmiany podziału na regiony gospodarki odpadami komunalnymi lub

2) zakończenia budowy regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych określonej w wojewódzkim planie gospodarki odpadami.

4. Uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami jest aktem prawa miejscowego".

Normatywny charakter uchwały w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, jako aktu prawa miejscowego, wynika zatem wprost z brzmienia art. 38 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.

Zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw: " 1. Sejmik województwa jest obowiązany uchwalić, w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, zaktualizowany wojewódzki plan gospodarki odpadami. 2. W uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami uwzględnia się funkcjonujące na terenie województwa instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych, które w dniu wejścia w życie ustawy spełniają wymagania dotyczące regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. 3. W przypadku zakończenia budowy instalacji spełniającej wymagania dotyczące regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, dla której przed dniem wejścia w życie ustawy wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach lub decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, instalację tę uwzględnia się w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami lub dokonuje się zmiany w tej uchwale".

Zgodnie z treścią art. 35 ust. 6 w/w ustawy o odpadach: " Regionalną instalacją do przetwarzania odpadów komunalnych jest zakład zagospodarowania odpadów o mocy przerobowej wystarczającej do przyjmowania i przetwarzania odpadów z obszaru zamieszkałego przez co najmniej 120 tys. mieszkańców, spełniający wymagania najlepszej dostępnej techniki lub technologii, o której mowa w art. 143 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska oraz zapewniający termiczne przekształcanie odpadów lub:

1) mechaniczno-biologiczne przetwarzanie zmieszanych odpadów komunalnych i wydzielanie ze zmieszanych odpadów komunalnych frakcji nadających się w całości lub w części do odzysku, lub

2) przetwarzanie selektywnie zebranych odpadów zielonych i innych bioodpadów oraz wytwarzanie z nich produktu o właściwościach nawozowych lub środków wspomagających uprawę roślin, spełniających wymagania określone w przepisach odrębnych, lub materiału po procesie kompostowania lub fermentacji dopuszczonego do odzysku w procesie odzysku R10, spełniającego wymagania określone w przepisach wydanych na podstawie art. 30 ust. 4, lub

3) składowanie odpadów powstających w procesie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych o pojemności pozwalającej na przyjmowanie przez okres nie krótszy niż 15 lat odpadów w ilości nie mniejszej niż powstająca w instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych".

Ustosunkowując się dalej do zagadnień związanych z legitymacją skargową skarżącego Zakładu trzeba stwierdzić, że z treści art. 90 ust. 1 u.s.w. można wyciągnąć uzasadniony wniosek, iż podmiot pragnący skutecznie w świetle prawa zaskarżyć uchwałę sejmiku województwa typu akt prawa miejscowego, czyli ustawowy "każdy" - powinien na etapie wnoszenia skargi do sądu administracyjnego wykazać, że kwestionowany akt prawa miejscowego wydany przez sejmik województwa narusza jego interes prawny. Dopiero po ustaleniu, że kwestionowany akt prawa miejscowego narusza konkretny interes prawny strony skarżącej, sąd bada, czy kwestionowana uchwała jest zgodna z powszechnie obowiązującym prawem.

Przyjęta przez ustawodawcę konstrukcja prawna wiąże się z tym, że przepis art. 90 u.s.w. pozwala jednostce, podmiotowi administrowanemu, ustawowemu "każdemu" na uruchomienie sądowej kontroli prawotwórczych uchwał sejmiku województwa.

To uprawnienie, w stosunku do aktów prawa miejscowego, ma szczególnie doniosły i ważki charakter gdyż pozwala "każdemu", czyli jednostce, człowiekowi, danemu podmiotowi prawa administracyjnego - zakwestionować zgodność z prawem aktu prawa miejscowego, który jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego na terenie danej jednostki podziału terytorialnego kraju.

W związku z powyższym, dopiero po stwierdzeniu, że akt prawa miejscowego wydany przez sejmik województwa narusza indywidualny interes prawny skarżącego Zakładu [...] Sp. z o.o. w M., Sąd przystępuje do badania, czy kwestionowany akt prawa miejscowego jest zgodny z powszechnie obowiązującym prawem.

W celu skutecznego zaskarżenia kwestionowanej uchwały skarżący Zakład [...] Sp. z o.o. w M. powinien zatem wykazać, że zaskarżona uchwała Sejmiku Województwa Małopolskiego ingeruje uszczuplająco w jego wyraźnie określony, sprecyzowany indywidualny, konkretny, realny oraz osobisty interes prawny bądź w takie samo uprawnienie.

Pod pojęciem interesu prawnego rozumie się korzystną, konkretną i realną sytuację dla danego zindywidualizowanego podmiotu, która znajduje oparcie w powszechnie obowiązującym prawie.

Inaczej mówiąc, w przypadku posiadania interesu prawnego skarżący ocenia jako korzystny dla siebie dany stan faktyczny, ale obligatoryjnie przez pryzmat i w powiązaniu z treścią i wykładnią powszechnie obowiązujących przepisów prawnych. Chodzi o to, aby znaleźć związek pomiędzy korzystną dla danego podmiotu sytuacją faktyczną a treścią powszechnie obowiązującego prawa jako postawą tej korzystnej dla danego podmiotu sytuacji faktycznej/stanu faktycznego.

Jeszcze inaczej mówiąc, interes prawny to szczególny związek pomiędzy sytuacją danego podmiotu prawa a normą prawa materialnego, przy czym ten związek charakteryzuje się indywidualnym, konkretnym i realnym oraz osobistym charakterem. Taki związek musi wystąpić najpóźniej w chwili wnoszenia skargi do sądu administracyjnego i związek ten, istniejący pomiędzy danym stanem faktycznym, w którym znajduje się dany podmiot prawa a treścią normy prawa materialnego (czyli interes prawny) ma być naruszony treścią, postanowieniami kwestionowanego aktu prawa miejscowego.

Trzeba w tym miejscu dodać, że prawna możność kwestionowania przez "każdego" aktów prawa miejscowego uchwalanych przez sejmik województwa zawarta w art. 90 u.s.w. posiada analogiczną konstrukcję jak treść art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w związku z czym tezy orzecznictwa sądowoadministracyjnego formułowane w odniesieniu do wymogów skargi z art. 101 u.s.g. na akty prawa miejscowego - znajdują zastosowanie do wymogów skargi na akty prawa miejscowego sejmiku województwa z art. 90 u.s.w.

Na marginesie Sąd wskazuje, że z treści art. 101 u.s.g. wynika szersze spectrum przedmiotu zaskarżenia, obejmujące obok aktów prawa miejscowego, inne uchwały z zakresu administracji publicznej, gdyż zgodnie z art. 101 u.s.g. "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego" (ust. 1), "Przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił" (ust. 2), "Skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę" (ust. 2a), "W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym" (ust. 3), "W sprawach, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio art. 94" (ust. 4).

Stanowisko składu rozpoznającego jest zgodne z aprobowanym przez skład poglądem wyrażonym przez NSA w wyroku z dnia 1 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1209/13, w myśl którego "O powodzeniu takiej skargi przesądza wykazanie przez stronę skarżącą naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na jej sytuację prawną. Przy czym interes ten winien być bezpośredni i realny, aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem".

Z treści skargi Zakładu [...] Sp. z o.o. w M. do sądu administracyjnego, jak i przede wszystkim z systemu obowiązującego prawa, nie wynika, w przekonaniu Sądu, że skarżący Zakład posiada indywidualny, skonkretyzowany, realny, osobisty interes prawny, który został naruszony przez kwestionowaną uchwałę Sejmiku Województwa Małopolskiego.

Skarżący Zakład w swej skardze koncentruje się na wykazywaniu niezgodności treści kwestionowanej uchwały Sejmiku Województwa Małopolskiego z powszechnie obowiązującym prawem. Zdaniem skarżącego Zakładu, zaskarżona uchwała Sejmiku

Sejmiku Województwa Małopolskiego bezpodstawnie nadała w akcie parwa miejscowego status regionalnej instalacji przetwarzania odpadów Zakładowi [...] w N. ([...] Zakład [...] Sp. z o.o.) - co pozwoliło jemu - mimo niespełniania wymagań stawianych regionalnej instalacji przetwarzania odpadów – na przejęcie znacznej części strumienia zmieszanych odpadów komunalnych wytwarzanych w gminach regionu południowego.

W części skargi wykazującej naruszenie interesu prawnego, skarżący Zakład na początku prezentuje prawne zasady nowego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, wprowadzone postanowieniami ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wskazuje na zasadę regionalizacji, czyli podział poszczególnych województw na regiony gospodarki odpadami, którym przypisane są regionalne instalacje przetwarzania odpadów (RIPOK), dedykowane zagospodarowaniu "problemowych odpadów komunalnych" pochodzących z gmin wchodzących w skład danego regionu. Dalej skarżący Zakład wskazuje, że przypisanie poszczególnych gmin do regionu gospodarki odpadami oraz przypisanie do regionu instalacji RIPOK następuje na poziomie uchwały sejmiku danego województwa w sprawie przyjęcia wojewódzkiego planu gospodarki odpadami oraz uchwały w sprawie jego wykonania, która ma walor prawa miejscowego.

Przepisem gwarantującym, że problemowe odpady komunalne zostaną zagospodarowane w RIPOK jest, zdaniem skarżącego Zakładu, treść art. 9e ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1966 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012, Nr 396), zgodnie z którym podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do przekazywania odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania - do RIPOK. Dodatkowo przepisem art. 20 ust. 7 ustawy o odpadach z 2012 r. wprowadzono zakaz przetwarzania wskazanych odpadów komunalnych poza obszarem regionu gospodarki odpadami komunalnymi, na którym zostały wytworzone.

Skarżący Zakład pisze, że swoisty monopol prawny w zagospodarowaniu wskazanych rodzajów odpadów komunalnych został przyznany instalacjom regionalnym (RIPOK) z uwagi na okoliczność, że instalacje te, co przedstawia w skardze skarżący Zakład - muszą spełniać szereg wymogów.

Przechodząc do szczegółowego uzasadnienia interesu prawnego skarżący Zakład zaznacza, że okoliczność nadania skarżącemu Zakładowi statusu RIPOK stosowną uchwałą Sejmiku Województwa Małopolskiego, stanowiło co do zasady realizację pierwotnych zapisów Planu Gospodarki Odpadami Województwa Małopolskiego, które zakładały konieczność wybudowania na terenie województwa 8 zakładów zagospodarowania odpadów, którym Plan gwarantował strumień odpadów przez przypisanie do nich konkretnych gmin i w ten sposób preferował ich funkcjonowanie.

Dalej skarżący Zakład podnosi, że wobec braku w regionie południowym innych instalacji regionalnych dedykowanych zagospodarowaniu zmieszanych odpadów komunalnych, co jak wskazano było sytuacją planowaną przez Sejmik Województwa co najmniej od 2010 r., zgodnie z powołanym powyżej przepisem art. 9e ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., zakład należący do skarżącego Zakładu miał zagwarantowany strumień odpadów komunalnych z gmin regionu niezbędny do zbilansowania kosztów funkcjonowania zakładu oraz osiągniecia efektu ekologicznego, o jakim jest mowa w umowie o dofinasowanie zawartej przez skarżącą Spółkę/Zakładem z Wojewódzkim Funduszem Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w K. (instytucji wdrażającej Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko. Skarżąca Spółka/Zakład dodaje, że wobec wytypowania w Planie Gospodarki Odpadami Województwa Małopolskiego 2010 zakładu skarżącego do funkcjonowania jako zakładu zagospodarowania odpadów (zzo) skarżąca Spółka uzyskała dofinasowanie budowy wskazanego zakładu z Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko, jak również otrzymała pożyczkę z Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w K.. Zarazem umową o dofinansowanie nr [...] Projektu pn. Budowa Zakładu Zagospodarowania Odpadów w M. dla powiatu [...] i [...]" w ramach działania 2.1- Kompleksowe przedsięwzięcia z zakresu gospodarki odpadami komunalnymi, ze szczególnym uwzględnieniem odpadów niebezpiecznych priorytetu II – Gospodarka odpadami i ochrona powierzchni ziemi Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2007-2013. przyznano skarżącemu Zakładowi dofinasowanie w kwocie 26 313 272,42 zł. Natomiast umową pożyczki zawartą z Wojewódzkim Funduszem Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w K. - kwotę 17 900 000 zł.

Wskazany przepis prawa materialnego przyznawał więc, zdaniem skarżącego Zakładu, prawo do zagospodarowania zmieszanych odpadów w ilości wyznaczonej tzw. jego mocami przerobowymi.

Zaskarżona uchwała Sejmiku Województwa wpływa więc na sytuację prawną skarżącego Zakładu, jego zdaniem, ograniczając jego uprawnienie do zagospodarowania zmieszanych odpadów komunalnych pochodzących z regionu południowego.

Naruszony w ten sposób interes prawny skarżącego Zakładu charakteryzuje się, w jego przekonaniu, konkretnością, indywidualnością, aktualnością i obiektywizmem. Dotyczy on naruszenia konkretnej, indywidualnej normy prawnej uprawniającej organ do nadania statusu regionalnej instalacji tylko instalacji spełniającej konkretne wymogi, które to naruszenie wpływa na zakres praw i obowiązków ciążących na skarżącym Zakładzie. Z tych też względów bezprawne działanie organu, czyli Sejmiku Województwa Małopolskiego, wpływa na indywidualną sytuację prawną skarżącego zakładu. Przy czym, jak podkreśla Zakład, naruszenie to jest aktualne i rzeczywiste, albowiem zaskarżona uchwała wpływa faktycznie na zakres obowiązków spoczywających na skarżącym Zakładzie. Skarżący zakład powołuje się przy tym na tezy wyroku WSA w Kielcach z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt. II SA/Ke 860/13. W odniesieniu do tez wskazanego wyroku skarżący Zakład stwierdza, że "argumenty podniesione przez Sąd, choć dotyczą sytuacji prawnej podmiotu zarządzającego instalacją zastępcza, mogą znaleźć zastosowanie także do oceny prawnej skarżącego Zakładu. Zdaniem skarżącego Zakładu, sytuacja ta bowiem wyglądała zgoła inaczej, gdy skarżący Zakład zarządzał jedyną w regionie instalacją regionalną, a inaczej, gdy status ten został przyznany kolejnym dwóm zakładom.

Skarżący, zdaniem składu rozpoznającego sprawę, nie sprecyzował wystarczająco w skardze swojego konkretnego, zindywidualizowanego, osobistego i realnego interesu, prawnego, który jest naruszony treścią wskazanych przepisów kwestionowanej uchwały Sejmiku Województwa Małopolskiego, czyli inaczej w badanym przypadku aktu prawa miejscowego Sejmiku Województwa Małopolskiego.

Dokonując analizy argumentacji skarżącego Zakładu w przedmiocie naruszenia jego interesu prawnego Sąd zauważa po pierwsze, że skarga w tym zakresie nie wskazuje wprost normy, z której skarżący zakład wywodzi istnienie interesu prawnego uzasadniającego złożenie skargi. Odsyła w tym zakresie do przepisów prawnych warunkujących status prawny RIPOK.

Zakład opisuje stan prawny dotyczący nowego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, wprowadzonego postanowieniami ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zasad i jak można odczytać skargę - jako przepis wskazujący źródło jego interesu prawnego wskazuje art. 9e ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., o którym pisze, że dzięki niemu skarżący Zakład miał zagwarantowany strumień odpadów komunalnych z gmin regionu niezbędny do zbilansowania kosztów funkcjonowania zakładu oraz osiągniecia efektu ekologicznego, o jakim jest mowa w umowie o dofinasowanie zawartej przez skarżącą z Wojewódzkim Funduszem Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w K. (instytucji wdrażającej Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko.

Zgodnie z treścią art. 9e u.c.p.g. " 1. Podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do:

1) przekazywania odebranych od właścicieli nieruchomości selektywnie zebranych odpadów komunalnych do instalacji odzysku i unieszkodliwiania odpadów, zgodnie z hierarchią postępowania z odpadami, o której mowa w art. 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach;

2) przekazywania odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych.

2. Zakazuje się mieszania selektywnie zebranych odpadów komunalnych ze zmieszanymi odpadami komunalnymi odbieranymi od właścicieli nieruchomości".

Trzeba w tym miejscu nadmienić, że ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach utraciła moc na podstawie art. 252 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U.2013.21), która weszła w życie z dniem 23 stycznia 2013 r.

Jak wynika z treści art. 9e ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. wymienione w nim trzy rodzaje odpadów mogą być przekazywane tylko do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych RIPOK). Jest oczywiste, że może nią być tylko instalacja do przetwarzania odpadów komunalnych wskazana w uchwale sejmiku województwa w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami jako instalacja główna lub zastępcza. Przepis ten sam w sobie jednak nie ogranicza w żaden sposób potencjalnej ilości RIPOK w regionie, ani nie determinuje strumienia odpadów kierowanych do poszczególnych RIPOK w regionie.

Z treści skargi można wywieść także, że źródłem interesu prawnego, który został naruszony i który uzasadnia skargę są przepisy stanowiące podstawę i przesłanki materialne do wydawania uchwał normatywnych w przedmiocie nadania danemu podmiotowi statusu prawnego RIPOK.

Skarga nie zawiera konkretnej analizy wykazującej na tle tych norm, dlaczego z ich treści można normatywnie wywieść, że skarżący ma prawo do wielkości strumienia odpadów, a nadto do tego, aby wielkość przynależnego mu strumienia odpadów nie zmieniała się w czasie i żeby odpowiadała/zaspakajała jego moce przerobowe m.in. z uwagi na istniejące dobrowolnie zawarte zobowiązania finansowe, oraz dlaczego naruszenie tak rozumianego interesu prawnego skarżącego Zakładu ma charakter, jak to podaje skarżący Zakład, indywidualny, skonkretyzowany, realny, osobisty.

Skarga, wbrew twierdzeniom skarżącego Zakładu, ma charakter ogólny, opisowy, eksponujący sytuację faktyczną i finansową skarżącego podmiotu, pomijający w jej rozważaniach konstytucyjną zasadę swobody działalności gospodarczej i prowadzenie jej na ryzyko przedsiębiorcy, nie nawiązujący do konkretnej normy/norm prawnych w realiach sytuacji faktycznej podmiotu składającego skargę, który uważa m.in., że ma prawo do niezmienionego w czasie strumienia odpadów komunalnych odpowiadającego jego mocom przerobowym.

Problem tkwi w tym, że skarżący Zakład nie wskazuje wprost normy, z której wynika zakaz nadawania innym podmiotom, za wyjątkiem jego osoby i w jego stanie faktycznym i prawnym, statusu prawnego RIPOK w danym regionie, jak i nie wskazuje normy, która by w inny sposób wprost stanowiła ochronę prawną skarżącego Zakładu, jego bytu prawnego jako jedynego podmiotu o statusie RIPOK w regionie, lub nie zmieniania stanu prawnego i faktycznego polegającego na tym, że od momentu uzyskania przez skarżącego statusu RIPOK w regionie, inny podmiot tego statusu RIPOK w regionie nie otrzyma.

Po drugie Sąd stwierdza, że skarżący Zakład powołuje się na postanowienia Planu Gospodarki Odpadami Województwa Małopolskiego 2010, który nie jest aktem prawa miejscowego. Plan ten stanowi pewien akt polityki administracyjnej uchwalony przez Sejmik Województwa Małopolskiego. Z aktu polityki administracyjnej, który nie posiada waloru przepisu prawa powszechnie obowiązującego nie mogą wynikać dla podmiotów usytuowanych poza administracją publiczną żadne uprawnienia jak i obowiązki. Akt polityki, w zależności od swego rodzaju, może mieć wymiar wiążący dla organów administracji publicznej. Skład rozpoznający podziela stanowisko zawarte w tym przedmiocie w wyroku WSA w Olsztynie z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt. II SA/OL 221/13, w myśl którego:" Zgodnie z utrwalonym już stanowiskiem judykatury uchwała w sprawie planu gospodarki odpadami nie jest aktem prawa miejscowego, na co wyraźnie wskazuje treść art. 29 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o odpadach. Plan gospodarki odpadami, jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądów, nie zawiera norm powszechnie obowiązujących. Jest uchwałą nienormatywną podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 ustawy ppsa. (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2012r., sygn. II OSK 2695/11, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 października 2010 r. sygn. II SA/Sz 625/10, dostępne CBOSA). W konsekwencji plan gospodarki odpadami jest uznawany za tzw. akt kierownictwa wewnętrznego, stanowiący ramowy program działania na danym obszarze w zakresie gospodarki odpadami i skierowany jest do organów administracji publicznej, nie zaś do podmiotów zewnętrznych wobec administracji (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 września 2008 r. sygn. II SA/Po 135/08, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 13 marca 2013r., sygn. akt II SA/Sz 1035/12, dostępne CBOSA). Analiza treści art. 14, 14a, 14 b ustawy o odpadach, określających zakres regulacji i tryb podejmowania przedmiotowego aktu wskazuje, że ma on zawierać w zasadzie normy ogólne o charakterze informacyjnym (zawierające dane i prognozy). Jedynie zapisom przyjętym w ramach delegacji z art. 14 ust. 6 pkt 5 ustawy o odpadach można rzeczywiście przypisać znaczenie normatywne w kontekście rozmieszczenia obiektów przeznaczonych do gospodarowania odpadami oraz mocy przerobowych przyszłych instalacji do przetwarzania odpadów. Jednak z powyższego zapisu nie sposób wywieść jakiegokolwiek uprawnienia dla strony skarżącej. Treść upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 14 ust. 6 i ust. 8 ustawy o odpadach, co trzeba podkreślić, wyklucza, aby plany gospodarki odpadami mogły bezpośrednio rozstrzygać o prawach lub obowiązkach podmiotów zewnętrznych. W szczególności z delegacji ustawowej nie wynika, aby uwzględnieniu w planie musiały podlegać wszystkie instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych, a jedynie należy zawrzeć wykaz regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi oraz instalacje przewidziane do zastępczej obsługi tych regionów, do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, w przypadku gdy znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innej przyczyny (art. 14 ust. 8 pkt 2 ww. ustawy).

Sposób rozumienia interesu prawnego i jego naruszenia uzasadniającego złożenie skargi przez skarżący Zakład opiera się - zdaniem Sądu - na założeniu, że broniąc swojej pozycji prawnej/statusu prawnego jako RIPOK jest zdania, że ma prawo uruchamiania kontroli Sądu w imię ochrony obiektywnego porządku prawnego. Skarżący Zakład pisze, że swoisty monopol prawny w zagospodarowaniu wskazanych rodzajów odpadów komunalnych został przyznany instalacjom regionalnym (RIPOK) z uwagi na okoliczność, że instalacje te, co przedstawia w skardze skarżący Zakład - muszą spełniać szereg wymogów. Powstaje w tym miejscu pytanie, czy skarżący odróżnia pojęcie monopolu prawnego od instytucji reglamentacji administracyjnej. Są to bowiem dwie różne instytucje prawne.

Problem jest w tym, że kompetencje do wnoszenia skargi na akty prawa miejscowego w imię ochrony obiektywnego porządku prawnego posiada wojewoda jako organ nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego.

W doktrynie podnosi się, że przedmiotem ochrony przed sądem administracyjnym są określone wartości. Zarazem wskazywane jest, że na etapie badania legitymacji skargowej Sąd ustala w pierwszej kolejności, czy w sprawie został naruszony interes prawny, czyli na początkowym etapie funkcji orzeczniczych Sąd chroni naruszenie interesu prawnego wywodzącego się z normy prawnej. Dopiero po ustaleniu, że w sprawie ma miejsce naruszenie interesu prawnego, Sąd przechodzi do drugiego etapu, czyli badania aktu prawa miejscowego z powszechnie obowiązującym prawem (zob. Jan Zimmermann, Prawo administracyjne, 6. Wydanie, Warszawa 2014, s. 422-423.).

Z treści skargi jasno wynika, że skarżący Zakład postrzega swoją ochronę jako jedynej RIPOK w regionie - w zbadaniu przez Sąd prawidłowości/legalności uchwały w przedmiocie nadania statusu RIPOK w tym samym regionie potencjalnemu konkurentowi, czyli Zakładowi [...] w N. ([...] Zakład [...] Sp. z o.o.).

Sąd mógłby to uczynić, gdyby skarżący Zakład wskazał normę, z której wynika, że ma interes prawy w polegający na prawem wyrażonej możliwości ograniczania Sejmiku w nadawaniu statusu prawego RIPOK innym podmiotom i gdyby ten interes prawny został naruszony. Czyli inaczej mówiąc, gdyby była wyrażona w danej ustawie szczególnej np. możliwość kontrolowania przez już istniejące podmioty RIPOK w regionie procesu nadawania takiego statusu innym podmiotom w tymże regionie. Powoływanie się na niezgodność z prawem uchwał w przedmiocie nadania statusu prawnego RIPOK innym podmiotom, w nawiązaniu do brzmienia art. 90 u.s.w. - nie stanowi samo w sobie wskazania naruszenia interesu prawnego skarżącego Zakładu. Po to, aby Sąd zbadał obiektywny porządek prawny, skarżący powinien wskazać normę prawną, z której wynika naruszony kwestionowanym aktem prawa miejscowego interes prawny skarżącego.

Skarżący pisze, że: "sytuacja ta bowiem wyglądała zgoła inaczej, gdy skarżący zakład zarządzał jedyną w regionie instalacją regionalną, a inaczej, gdy status ten został przyznany kolejnym dwóm zakładom". Zdaniem Sądu, skarżący Zakład wypowiada się w tym przypadku o swoim niewątpliwym interesie faktycznym, który w tej sytuacji uległ przekształceniu. W systemie prawa brak jest jednak normy chroniącej stan faktyczny skarżącego Zakładu polegający na tym, żeby innym podmiotom w regionie nie był nadany status RIPOK. W celu ochrony obiektywnego porządku prawnego skarżący Zakład może motywować przez informację np. Wojewodę Małopolskiego jako podmiot strzegący obiektywnego porządku prawnego, z tym zastrzeżeniem i uwagą, że wojewoda, jako organ nadzoru, działa z urzędu.

W myśl art. 82. u.s.w. " 1. Uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały w trybie określonym w art. 81. 2. Organ nadzoru, wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub w toku tego postępowania, może wstrzymać jej wykonanie. 3. Przepisu ust. 2 nie stosuje się do uchwały o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego. 4. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. 5. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

Z kolei, zgodnie z art. 82c u.s.w. "1. Po upływie terminu wskazanego w art. 82 ust. 1, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu samorządu województwa. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. 2. W przypadkach, o których mowa w ust. 1, wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania uchwały należy do sądu".

Skład rozpoznający sprawę wskazuje, że w orzecznictwie sądowym wielokrotnie podnoszono i uzasadniano, że skarga wnoszona na podstawie art. 90 u.s.w. ( jak i art. 101 ust. 1 u.s.g.) nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi chociażby w interesie publicznym.

Sąd w tym składzie podziela to stanowisko wyrażane w judykaturze, wedle którego skarga złożona w powyższym trybie nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 marca 2013 r., I OSK 1761/12, Baza Orzecznicza Lex nr 1311573). Skarżący musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Musi on udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację.

Jak to wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 czerwca 2012 r. (II OSK 790/12, Lex nr 1212683) naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Podstawą do wyprowadzenia tej ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki. Do wniesienia skargi na podstawie art. 101 u.s.g. nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 maja 2012 r., II OSK 574/12, Lex nr 1217253).

Prawo do wniesienia na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. skargi do sądu przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Naruszenie zatem interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Podstawą do wyprowadzenia tej ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki. Przepisy prawa procesowego stanowią podstawę do wyprowadzenia interesu prawnego lub uprawnienia tylko w razie, gdy występuje bezpośredni związek z autorytatywną konkretyzacją uprawnienia lub obowiązku (por. cyt. uprzednio wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 czerwca 2012 r., II OSK 790/12).

Jak to już było powyżej wskazane, tezy sądownictwa administracyjnego formułowane wobec podstaw prawnych skargi z art. 101 u.s.g. znajdują zastosowanie do podstaw skargi z art. 90 ustawy o samorządzie gminnym.

Sąd administracyjny rozpoznający skargę na akt prawa miejscowego Sejmiku Województwa Małopolskiego obowiązany jest zbadać, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza prawnie chroniony interes prawny lub uprawnienie skarżącego Zakładu.

Powyższe okoliczności prowadzą, zdaniem Sądu do wniosku, że skarżący Zakład nie wskazał naruszenia interesu prawnego, o jakim mowa w art. 90 ust. 1 u.s.w. warunkującego przeprowadzenie merytorycznej kontroli przedmiotu zaskarżenia. To z kolei nakazywało oddalenie skargi na zasadzie art. 151 p.p.s.a.