Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 73/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6052 Akty stanu cywilnego
Hasła tematyczne: Akta stanu cywilnego
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 6, art. 26 ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 2064
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2014 r. Prawo o aktach stanu cywilnego.
article: art. 42 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1844
law: Ustawa z dnia 11 września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak /spr./ po rozpoznaniu w dniu 17 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. z siedzibą w Sopocie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 151/20 w sprawie ze skargi S. z siedzibą w Sopocie na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji o placówce medycznej sporządzającej kartę zgonu I. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] i decyzję Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w Częstochowie z dnia [...] września 2019 r., nr [...], II. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz S. z siedzibą w Sopocie kwotę 677 zł (sześćset siedemdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 lipca 2020 r., w sprawie o sygnaturze akt II SA/Gl 151/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę S. z siedzibą w Sopocie (dalej także jako: ubezpieczyciel) na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji o placówce medycznej sporządzającej kartę zgonu.

Jak wynika z ustaleń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach decyzja Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego, którą Wojewoda Śląski utrzymał w mocy, zapadła na podstawie art. 2 ust. 6 i art. 26 ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz.U. 2018 r. poz. 2224, dalej: p.a.s.c.) w związku z art. 10 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz.U. 2019 r., poz. 649, dalej: u.s.p.).

Sąd stwierdził, że w sprawie nie było kwestionowane istnienie interesu prawnego po stronie ubezpieczyciela.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd powołał się na treść art. 144 ust. 3 punkt 3 p.a.s.c., art. 26 ust. 4 p.a.s.c., art. 10 u.s.p. i art. 2 punkt 8a u.s.p.

Stwierdził, że kara zgonu, jak i część, która zawiera informację o placówce medycznej sporządzającej kartę zgonu w powiązaniu z osobą zmarłego, znaną ubezpieczycielowi, należą do danych identyfikowalnych, chronionych na mocy art. 10 u.s.p.

Sąd I instancji wywiódł, że obowiązek ochrony ciąży także na Kierowniku Urzędu Stanu Cywilnego, mimo tego że pozostaje on poza zakresem podmiotów wskazanych w art. 12 ust. 1 i 2 u.s.p., gdyż art. 10 u.s.p. jest skierowany do wszystkich, którzy dysponują danymi jednostkowymi identyfikowalnymi, niezależnie od tego z jakiego tytułu. Skoro zaś Kierownik Urzędu Stanu Cywilnego gromadzi i posiada takie dane na potrzeby statystyki publicznej, to są to dane statystyczne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło S. z siedzibą w Sopocie, zarzucając mu: naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2015 roku o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej (Dz.U. z 2020 r., poz. 895, dalej: u.d.u.r.) oraz art. 144 p.a.s.c. w zw. z art. 10 oraz art. 12 u.s.p. poprzez uznanie, że Kierownik Urzędu Stanu Cywilnego podlega tajemnicy statystycznej, mimo że nie należy do katalogu podmiotów objętych przedmiotową tajemnicą, którą aktualizuje czynność złożenia przysięgi (wobec Prezesa GUS lub kierującego jednostką organizacyjną), której Kierownik nie składa, jak również poprzez pominięcie, że do 1 stycznia 2023 roku informacje wskazane w art. 144 ust. 1-3 p.a.s.c. stanowią integralną część kart urodzenia lub kart zgonu, a co za tym idzie ustawodawca przewidział, że w tymże okresie zawartość kart urodzenia i zgonu jest szersza, nie limitując jednak dostępu do przedmiotowych danych. Statystyczna potrzeba przetwarzania tych danych (nie tożsame z pojęciem "danych jednostkowych" stricte statystycznych) również nie wpływa na dostęp do nich, ponieważ katalog podmiotów objętych tajemnicą statystyczną z art. 10 u.s.p. był taki sam przed wprowadzeniem przepisu przejściowego z art. 144 p.a.s.c., jak i po jego wejściu w życie.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że art. 42 ust. 1 u.d.u.r. stanowi samodzielną podstawę do udostępnienia mu żądanych informacji.

Podważył prawidłowość ustalenia, że Kierownik Urzędu Stanu Cywilnego jest związany tajemnicą statystyczną. Wskazał, że należy rozróżnić dane jednostkowe (statystyczne) i dane przetwarzane dla potrzeb statystyki publicznej. Wskazał na niedopuszczalność dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów art. 10 i 12 u.s.p.

Ubezpieczyciel wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tak zakreślonych granicach skarga kasacyjna okazała się zasadna.

W sprawie nie budziła wątpliwości właściwość Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego, niekwestionowane było to, że żądana informacja jest w posiadaniu organu i bezsporny był interes prawny po stronie ubezpieczyciela.

Kartę zgonu sporządza się zgodnie z art. 144 ust. 3 p.a.s.c. i art. 11 ust. 3b – 3c ustawy zmienianej – ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (w brzmieniu na dzień 1 stycznia 2023 r., Dz. U. 2020 r., poz. 1947). Ubocznie warto zauważyć, że brzmienie art. 144 ust. 3 p.a.s.c. nie jest tożsame

z nieobowiązującym jeszcze art. 11 ust. 3d pkt 3 przywołanej powyżej ustawy. Karta zgonu zawiera m. in. nazwę podmiotu wykonującego działalność leczniczą oraz nazwisko i imię (imiona) sporządzającego kartę zgonu (art. 144 ust. 3 pkt 3 p.a.s.c.). Informacja ta stanowi integralną całość z pozostałą treścią karty zgonu.

Należy podkreślić, że karta zgonu stanowi podstawę do sporządzenia aktu zgonu (art. 92 ust. 2 u.a.s.c.) i jest włączana do akt zbiorowych rejestracji stanu cywilnego (art. 26 ust. 1 u.a.s.c.). W związku z powyższym mają do niej zastosowanie wszystkie przepisy odnoszące się do akt zbiorowych rejestracji stanu cywilnego.

Dane zawarte w karcie zgonu są przetwarzane przez Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego dla potrzeb statystyki publicznej i przesyłane odpowiednim służbom (art. 144 ust. 4 p.a.s.c.). Jednak wykonywanie zadań w tym zakresie nie jest podstawowym, najistotniejszym zadaniem organu. Kierownik przede wszystkim dokonuje czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego (art. 9 u.s.p.), a w określonym zakresie wykonuje też inne zadania.

Nie ulega wątpliwości, że karta zgonu jest wykorzystywana przez Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w pierwszej kolejności do sporządzenia aktu zgonu – dla tego organu jest to zasadnicza funkcja tego dokumentu.

Karta zgonu stanowi akta zbiorowe rejestracji stanu cywilnego, w konsekwencji czego jest materiałem zebranym przez organ do celów wynikających z ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego. Wykorzystywanie danych zawartych w karcie zgonu do innych celów, np. statystycznych, nie może niwelować jej podstawowej funkcji, ani przeczyć integralności tego dokumentu.

Odmiennej oceny nie może uzasadniać zakres danych ujawnianych w akcie zgonu, który jest węższy niż informacje zawarte w karcie zgonu. Ubocznie warto zważyć, że w przypadku osoby o nieustalonej tożsamości sporządza się akt zgonu w formie opisowej, wówczas zawiera inny katalog danych (art. 95 ust. 2 p.a.s.c.).

Należy mieć na uwadze, że służby statystyki przetwarzają dane osobowe pochodzące m. in. z systemów informacji administracji publicznej i rejestrów urzędowych prowadzonych np. przez sądy okręgowe, Zakład Ubezpieczeń Społecznych czy organy jednostek samorządu terytorialnego (art. 35c ust. 1 u.s.p.). Nie oznacza to jednak, że dane w źródłowej formie podlegają tajemnicy statystycznej i nie mogą być wykorzystywane w innym celu, co słusznie zauważył skarżący kasacyjnie ubezpieczyciel. W przypadku odmiennej interpretacji prawidłowe funkcjonowanie tych organów byłoby niemożliwe.

Dane gromadzone przez Kierownika Stanu Cywilnego na podstawie ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego co do zasady nie są jawne. Nie ma podstaw do wywodzenia ochrony tych informacji na podstawie innych przepisów. Zgodnie z art. 27 ust. 1 u.a.s.c. akta zbiorowe rejestru stanu cywilnego zabezpiecza się m. in. przed nieuprawnionym dostępem do nich osób trzecich. Ustawa jasno przewiduje, komu i jakie dane mogą być udostępniane.

Zgodnie z art. 10 u.s.p. dane jednostkowe identyfikowalne zebrane w badaniach statystycznych podlegają bezwzględnej ochronie, mogą być wykorzystywane wyłącznie do opracowań, zestawień i analiz statystycznych oraz do tworzenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego operatu do badań statystycznych; udostępnianie lub wykorzystywanie tych danych dla innych niż podane w ustawie celów jest zabronione (tajemnica statystyczna).

Nie ulega wątpliwości, że o obowiązku zachowania tajemnicy nie decyduje wyłącznie treść informacji. Z art. 12 u.s.p. wynika ustawowy obowiązek zachowania tzw. tajemnicy statystycznej, który został skierowany do konkretnych adresatów. Te same informacje mogą podlegać ochronie na podstawie odrębnych przepisów w stosunku do różnych podmiotów, a jednocześnie w stosunku do innych osób w ogóle nie podlegać ochronie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2003 r. w sprawie o sygn. akt II SA 2176/03). Nie jest zatem słuszne twierdzenie, że art. 10 u.s.p. skierowany jest do wszystkich podmiotów – dysponujących danymi wykorzystywanymi do celów statystycznych, pozwalające na ich powiązanie z konkretnym podmiotem – niezależnie od tego, z jakiego tytułu.

Reasumując powyższe rozważania należy zaznaczyć, że dane wykorzystywane do celów statystycznych nie w każdej sytuacji podlegają ochronie wynikającej z art. 10 u.s.p.

Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że przepisy dotyczące ochrony tajemnicy danych statystycznych nie mają na kanwie niniejszego postępowania doniosłego znaczenia. Nie ma bowiem podstaw do stosowania art. 10 i 12 u.s.p. lub art. 144 ust. 4 p.a.s.c. Przepis art. 42 ust. 1 u.d.u.r. stanowi samoistną podstawę żądania przedstawienia informacji o stanie sprawy oraz o zebranych materiałach.

Zgodnie z powyższym przepisem sąd, prokuratura, Policja oraz inne organy i instytucje, na wniosek zakładu ubezpieczeń, w zakresie zadań przez ten zakład ubezpieczeń wykonywanych i w celu ich wykonania, w związku z wypadkiem lub zdarzeniem losowym będącym podstawą ustalania odpowiedzialności, udzielają informacji o stanie sprawy oraz udostępniają zebrane materiały, jeżeli są one niezbędne do ustalenia okoliczności tych wypadków i zdarzeń losowych oraz wysokości odszkodowania lub świadczenia.

W świetle powyżej poczynionych rozważań nie ulega wątpliwości, że karta zgonu stanowi materiał zebrany przez Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w związku ze sporządzaniem aktu zgonu.

W tym miejscu warto podkreślić, że obowiązek zachowania w tajemnicy informacji dotyczących postępowania dotyczy również sądów, prokuratur i policji. Jednakże podmioty te – na podstawie ustawy – są zobowiązane do udzielenia informacji o stanie sprawy w zakresie określonym w art. 42 ust. 1 u.d.u.r. Nie sposób przyjąć, że ustawodawca w wyższym stopniu chroni informacje posiadane przez organy administracji, niż przez sądy, prokuratury i policję. Różnica polega jedynie na tym, że podmioty te zostały wprost wyliczone przez ustawodawcę, natomiast pozostałe zostały określone jako "inne organy i instytucje".

W tym zakresie należy zwrócić uwagę na treść art. 37 – 40 u.d.u.r., zgodnie

z którymi ubezpieczyciel może uzyskać konkretne informacje także od podmiotów wykonujących działalność leczniczą, czyli ma dostęp do danych wrażliwych. Również art. 26 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. 2020 r., poz. 849) przewiduje uprawnienie zakładu ubezpieczeń do wglądu do dokumentacji medycznej.

Interpretacja przepisów przyjęta przez organy oraz Wojewódzki Sąd sprowadza się do tego, że ubezpieczyciel może być uprawniony do zapoznania się z dokumentacją medyczną dotyczącą konkretnej osoby, ale mimo to nie uzyska od organu informacji, który podmiot ją sporządził. Wniosek taki jest nieracjonalny, a nadto prowadzi do zaburzenia transparentności i szybkości postępowania prowadzonego przez ubezpieczyciela.

Nie budzi także wątpliwości, że ubezpieczyciel jest zobowiązany do zachowania tajemnicy określonej w art. 35 u.d.u.r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 42 u.d.u.r pełni podobną funkcję do art. 248 k.p.c. i art. 15 § 2 k.p.k. tj. umożliwia wyjaśnienie okoliczności zdarzenia, zebranie dowodów.

Ubezpieczyciel nie jest zwykłym przedsiębiorcą, jego działalność jest regulowana ustawą szczególną. Jest on uprawniony do wstrzymania wypłaty odszkodowania tylko w sytuacji, gdy istnieją niejasności odnoszące się do samej odpowiedzialności ubezpieczyciela lub gdy wątpliwości dotyczą wysokości roszczenia. Ustawodawca wprowadził krótki termin spełnienia świadczenia (art. 817 k.c.). Należy podkreślić, że obowiązkiem ubezpieczyciela jest szybkie ustalenie: stanu faktycznego, zasadności zgłoszonego roszczenia i wysokości świadczenia. Dzięki temu możliwa jest sprawna wypłata określonej sumy pieniężnej, a w przypadku ubezpieczenia majątkowego – likwidacja szkody.

Ubezpieczyciel zobowiązany jest do samodzielnego i aktywnego wyjaśnienia okoliczności zdarzenia, skutkującego jego odpowiedzialnością. Nie może oczekiwać na prawomocne rozstrzygnięcie sądu w tym zakresie – ponieważ narażałby się wówczas na ryzyko popadnięcia w opóźnienie lub zwłokę. Rolą sądu w ewentualnym procesie jest kontrola prawidłowości ustaleń poczynionych przez ubezpieczyciela.

Z tych względów ustawodawca wyposażył przedsiębiorcę, jakim jest ubezpieczyciel, w narzędzia umożliwiające rzetelne ustalenie stanu faktycznego.

Sąd dostrzegł, że w przypadku ubezpieczeń osobowych dla ustalenia wysokości świadczenia niezbędne jest zapoznanie się z dokumentacją medyczną. Zgodnie z dyspozycją art. 38 ust. 1-2 u.d.u.r. w zw. z art. 40 u.d.u.r. zakład ubezpieczeń może uzyskać informacje o stanie zdrowia ubezpieczonego, w tym obejmujące m. in przyczynę śmierci ubezpieczonego (art. 38 ust. 2 pkt 4 u.d.u.r.), od podmiotów wykonujących działalność leczniczą, które udzielały tej osobie świadczeń zdrowotnych.

W związku z powyższym, należy uznać, że niedopuszczalna byłaby sytuacja, w której ubezpieczyciel nie ma możliwości ustalenia okoliczności faktycznych, a jednocześnie podnosi ekonomiczne ryzyko ich nieustalenia lub błędnego, niepełnego ustalenia.

Mimo że samo udostępnienie dokumentacji medycznej przez konkretny podmiot stanowi odrębną kwestię, to nie można abstrahować o tego, że ubezpieczyciel przedstawił kopię zgody zmarłego (udzieloną przy ubezpieczeniu), umożliwiającą zapoznanie się dokumentacją medyczną (k. 2 akt organu I instancji).

Należało także zważyć, że dokumenty stanowiące podstawę sporządzenia aktu stanu cywilnego stanowią akta zbiorowe rejestracji stanu cywilnego, a na żądanie sądu, prokuratora, osoby, której akt stanu cywilnego dotyczy, lub osoby mającej interes prawny, mogą być wydawane w formie dokumentu elektronicznego, kopii lub wydruku dokumentu elektronicznego poświadczonych za zgodność z oryginałem przez kierownika urzędu stanu cywilnego (art. 26 ust. 4 p.a.s.c.).

W związku z powyższym należy podkreślić, że również art. 26 ust. 4 p.a.s.c. wprost umożliwia dostęp do dokumentacji włączonej do akt zbiorowych określonym podmiotom. Ustawodawca dostrzegł, że zebrane w ten sposób informacje mogą być istotne dla innych podmiotów.

W sprawie nie było kwestionowane, że ubezpieczyciel ma interes prawny

w wydaniu mu żądanej informacji. W związku z powyższym również na gruncie art. 26 ust. 4 p.a.s.c. żądana informacja powinna zostać udostępniona skarżącemu kasacyjnie.

Na kanwie niniejszej sprawy należało zwrócić również uwagę na to, że kartę zgonu sporządza lekarz lub inna powołana do tej czynności osoba, o której stanowi art. 11 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. 2020 r., poz. 1947, dalej: ustawa o cmentarzach). Na podmiocie sporządzającym kartę zgonu spoczywa szereg obowiązków, obejmujących: poinformowanie właściwego inspektora sanitarnego, gdy poweźmie podejrzenie lub pewność, że przyczyną zgonu była choroba zakaźna, a właściwego prokuratora lub najbliższy posterunek Policji, gdy wystąpi uzasadnione podejrzenie, że przyczyną zgonu było przestępstwo. Nie można przyjąć, że informacje wskazane w art. 144 ust. 3 u.p.a.s.c., dotyczące m. in. miejsca i przyczyny zgonu, są ustalanie jedynie do celów statystycznych, a kolejno jedynie w tym celu przetwarzane.

Nie ulega także wątpliwości, że art. 11 ust. 7 ustawy o cmentarzach określa szczególny obowiązek lekarza. Poczynione w tym trybie ustalenia mogą być wykorzystywane jedynie dla potrzeb statystyki oraz w postępowaniu sądowym (art. 11 ust. 7 zd. 3 ustawy o cmentarzach). Ograniczenie to nie rozciąga się jednak na dane umieszczone na karcie zgonu. Wskazany przepis należy interpretować ściśle. Wywodzenie z art. 11 ust. 7 ustawy o cmentarzach zakazu ujawnienia materiałów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym jest zbyt daleko idące i nie znajduje uzasadnienia w treści przepisu.

W niniejszej sprawie odmowa dostępu do dokumentacji zgromadzonej przez Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego oparta jedynie na podstawie przepisów dotyczących statystyki publicznej była nieprawidłowa.

Konkludując powyższe rozważania, należy stwierdzić, że dokonana przez organy obu instancji i przez Sąd Wojewódzki wykładnia omówionych przepisów była wadliwa, co skutkowało uznaniem, że zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się uzasadnione.

Mając powyższe na uwadze oraz fakt, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, zasadnym było – na podstawie art. 188 p.p.s.a. – uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi, w następstwie czego uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w Częstochowie.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 209, art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2015 r., poz. 1800).