Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 222/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Wojtachnio, Sędziowie NSA Andrzej Kuba (spr.), Edward Kierejczyk, Protokolant Grzegorz Antas, po rozpoznaniu w dniu 19 października 2005 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 2326/04 w sprawie ze skargi Z. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 22 września 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 2326/04, stwierdził nieważność decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 22 września 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne i określił, że decyzja ta nie może zostać wykonana w całości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd oparł się na następującym stanie faktycznym sprawy. Decyzją z dnia 6 sierpnia 2004 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, po rozpatrzeniu wniosku Z. S., odmówił umorzenia odsetek od nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne. Jak wskazał ZUS, w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki pozwalające na umorzenie należności.

Decyzją z dnia 22 września 2004 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję Zakładu z dnia 6 sierpnia 2004 r. oraz odmówi umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz odsetek od tych należności przyjmując, iż okoliczności sprawy nie wskazują na wystąpienie przesłanki określonej w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm., dalej u.s.u.s.) oraz w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365).

Pan Z. S. zaskarżył tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając jej naruszenie § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia oraz art. 24 ust. 4 u.s.u.s. Skarżący podniósł, iż pomimo wykazania trudności majątkowych, zdrowotnych i okoliczności o charakterze rodzinnym, nie zostały one wzięte pod uwagę, a sama odmowa umorzenia należności uzasadniona była w sposób niewystarczający. Ponadto, w sprawie zostały naruszone przepisy o właściwości, ponieważ pouczono go o trybie wniesienia skargi do WSA w Warszawie, podczas, gdy jego zdaniem, właściwy jest sąd dla województwa kujawsko-pomorskiego.

W odpowiedzi na skargę, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości.

Dokonując powyższej oceny, Sąd wskazał, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną. Przepis art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. stanowi, że Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek. Przepis ten jednoznacznie określa podmiot uprawniony do wydawania decyzji w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek. Jest nim Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a nie Prezes Zakładu, którego kompetencje zostały wskazane w art. 73 u.s.u.s. Tymczasem z treści zaskarżonej decyzji wynika, że została wydana przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W ocenie Sądu brak jest jednak jakichkolwiek podstaw prawnych do uznania Prezesa Zakładu za organ uprawniony do rozpatrywania środków odwoławczych od decyzji w indywidualnych sprawach wydawanych w pierwszej instancji przez Zakład w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności z tytułu składek.

Zdaniem Sądu, art. 127 § 3 k.p.a. w ogóle nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Stronie nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, ponieważ Zakład nie mieści się w żadnej z kategorii podmiotów wymienionych w art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.

Wobec nieuregulowania w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych trybu odwoławczego należało, stosowanie do art. 123 u.s.u.s., zastosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, określone w art. 127 § 1 i 2 k.p.a. oraz przepis art. 17 pkt 3 k.p.a., wskazujący, iż organami wyższego stopnia są w stosunku do organów administracji publicznej odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. Według art. 66 ust. 2 u.s.u.s. nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Natomiast w art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1548 z późn. zm.) postanowiono wprost, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych podlega ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego. Sąd stwierdził, że mając na uwadze powyższe regulacje, organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w omawianej kwestii jest więc Minister Polityki Społecznej, jako minister kierujący działem administracji rządowej - zabezpieczenie społeczne

Odnosząc się do zarzutu braku właściwości WSA w Warszawie do rozpatrzenia skargi, Sąd I instancji wyjaśnił, iż zaskarżona decyzja została podpisana przez Zastępcę Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w B. z upoważnienia Prezesa ZUS, przez co rodzi skutki prawne dla upoważniającego, czyli Prezesa. Ponieważ siedzibą Zakładu jest miasto stołeczne Warszawa (art. 66 ust. 1 u.s.u.s.), właściwym do rozpoznania skargi jest więc Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

W opinii Sądu, zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca, nie zawierają należytego uzasadnienia, co jest sprzeczne z art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto zaskarżona decyzja w sposób rażący narusza art. 138 § 1 k.p.a. W jej rozstrzygnięciu utrzymano w mocy decyzję wydaną w I instancji w sprawie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne i jednocześnie odmówiono umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz odsetek od tych należności. Przepis art. 138 § 1 k.p.a. wskazuje jakie rozstrzygnięcia mogą być wydane przez organ odwoławczy. Orzeczenie o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej wyklucza możliwość wydania przez organ odwoławczy jakiegokolwiek innego orzeczenia merytorycznego. Takie orzeczenie może być wydane tylko w sytuacji uchylenia decyzji organu I instancji, przy czym nie może ono wykraczać, tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, poza zakres rozstrzygnięcia zawartego w decyzji tego organu.

W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2005 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jego uchylenie w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania - art. 180 § 1 i 181 k.p.a. oraz naruszenie prawa materialnego - art. 66 ust. 4, art. 73 ust. 1, art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 83 ust. 4 u.s.u.s.

W opinii organu skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał wybiórczej analizy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przyjmując, że ustawa ta nie przewiduje odrębnego trybu orzekania w kwestii umarzania należności z tytułu składek i nie określa organu uprawnionego do rozpatrzenia odwołania w tych sprawach.

Zdaniem organu, z przepisu art. 181 k.p.a. wynika w sposób jednoznaczny, że Kodeks postępowania administracyjnego nie może stanowić podstawy do określenia organu odwoławczego w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, zaś organ ten określany jest zawsze przez odrębne przepisy. Ponadto z przepisu art. 70 Konwencji MOP Nr 102 wynika, że odwołanie w trybie administracyjnym do organu wyższego stopnia jest wyłączone w sytuacji, w której przysługuje prawo do wniesienia sprawy do sądu.

Zatem skoro art. 70 ust. 3 Konwencji MOP Nr 102 oraz art. 84 ust. 4 u.s.u.s. wykluczają możliwość składania odwołań (w tym również odwołań, o których mowa w art. 127 § 1 k.p.a.), a zażalenie stronie nie przysługuje, to jedynym środkiem weryfikacji pierwszoinstancyjnej decyzji Zakładu pozostaje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Na poparcie tej tezy organ powołał się na brzmienie art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. oraz na konstytucyjne prawo do rozpatrzenia sprawy w trybie dwuinstancyjnego postępowania, o czym stanowi art. 78 Konstytucji RP oraz art. 15 k.p.a. Zatem stronie, zanim skieruje skargę do sądu, przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Prezesa Zakładu, co usankcjonowane jest wieloletnią praktyką orzeczniczą dawnego NSA, a potem WSA, zgodnie z którą Zakład w zakresie decyzji o których mowa w art. 83 ust. 4 u.s.u.s., działa jako organ administracji.

Odmienny wniosek do którego doszedł WSA, iż organem odwoławczym jest Minister Polityki Społecznej wynika również z niewłaściwej interpretacji postanowień Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie skarżącego, przepis art. 127 § 3 k.p.a. należy czytać łącznie z art. 5 k.p.a. Sąd niesłusznie pominął w wyroku definicję zawartą w art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którą przez ministra rozumie się kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Skarżący podkreślił, że ZUS jest organem administracji publicznej, a Prezes Zakładu jest jego kierownikiem i dlatego art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. odnosi się również do niego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania.

Skarga kasacyjna wniesiona w rozpatrywanej sprawie oparta została na obu podstawach przewidzianych w przepisie art. 174 p.p.s.a., a mianowicie zarzucono w niej naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), w szczególności art. 66 ust. 4, art. 73 ust. 1, art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.). Ponadto skarżący sformułował zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. przepisu art. 180 § 1 i art. 181 k.p.a.

Tak określony zarzut skargi kasacyjnej nie został prawidłowo sformułowany, ponieważ skarżący podnosząc naruszenie przepisu prawa procesowego, jako podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie wskazał przepisów prawnych, regulujących postępowanie przed sądem I instancji, naruszonych przez Sąd w tej sprawie. Jest bowiem oczywiste, że sąd I instancji nie stosuje bezpośrednio przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do przepisów prawa materialnego nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył prawa materialnego - wskazanych wyżej przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ani też przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Źródłem sporu przedstawionego w skardze kasacyjnej, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym, jest błędne stanowisko strony wnoszącej skargę kasacyjną, że Prezes ZUS jest organem administracji publicznej w rozumieniu przepisów k.p.a., posiadającym kompetencje do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach wchodzących w zakres działania ZUS, w tym w sprawach wymienionych w art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. (ustalania wymiaru składek i ich poboru, umarzania należności z tytułu składek).

Z treści art. 66 ust. 1 i 4 oraz art. 83 ust. 1 wspomnianej ustawy wynika, że organem administracji publicznej jest Zakład, a nie jego Prezes. Według art. 72 pkt 1 tej ustawy Prezes Zakładu jest jedynie organem Zakładu jako osoby prawnej, a więc podmiotem podejmującym działania, w tym wydającym decyzje administracyjne, w zakresie wyznaczonym mu przez ustawę (art. 73 u.s.u.s.), za Zakład (organ administracji publicznej). Prezes ZUS nie jest natomiast organem administracji publicznej i nie działa we własnym imieniu. Konstatacja ta prowadzi do wniosku, że w stosunku do decyzji wydanej w I instancji przez ZUS nie może mieć zastosowania art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten odnosi się bowiem wyłącznie do takich przypadków, w których w pierwszej instancji decyzję administracyjną podejmował jeden z organów enumeratywnie wymienionych w tym przepisie i w przepisie art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie mieści się w dyspozycjach tych przepisów. W art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. jest bowiem mowa wyłącznie o organach monokratycznych, m.in. o kierownikach centralnych i innych równorzędnych urzędów państwowych. Zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji powołując się na treść art. 127 § 3 k.p.a. nie uwzględnił, że przepis ten powinien być interpretowany łącznie z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. wynika z niewłaściwego rozumienia tego drugiego przepisu.

Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował również przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyrażając pogląd, że dotyczy on jedynie odwołania do sądu powszechnego. Przepis ten nie przesądza zatem o prawie odwołania od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rozumianego jako środek zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym.

Nie jest więc usprawiedliwione odmienne stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną. Nie jest ono również konsekwentne. Jeżeli bowiem przyjąć, że przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyklucza jakiekolwiek odwołanie od decyzji w nim wymienionych, to tym wykluczeniem należałoby także objąć środek quasi- odwoławczy w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). Wówczas wniesienie skargi na decyzję ZUS do sądu administracyjnego powinno być poprzedzone pisemnym wezwaniem ZUS-u do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 4 p.p.s.a.

Skoro zatem w odniesieniu do decyzji ZUS nie ma zastosowania żaden z wyjątków od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), to należy przyjąć, że od takiej decyzji przysługuje odwołanie na podstawie art. 127 § 1 i 2 k.p.a. Według § 2 art. 127 właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Wyjaśnienie pojęcia "organu wyższego stopnia" w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego zawiera art. 17 k.p.a. W stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 (w tej kategorii mieści się niewątpliwie ZUS) są nimi odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy sprawujące nadzór nad ich działalnością.

Przepis art. 66 ust. 2 u.s.u.s. stanowi, że nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Natomiast według art. 31 ust. 2 ustawy z 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1548 ze zm.) ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego podlega Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Ministrem kierującym działem administracji rządowej – zabezpieczenie społeczne, jest Minister Polityki Społecznej (§ 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej, Dz. U. Nr 265, poz. 2643).

Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że organem właściwym w sprawach z zakresu zabezpieczenia społecznego i jednocześnie sprawującym nadzór nad działalnością ZUS jest Minister Polityki Społecznej. Sąd I instancji prawidłowo więc przyjął, że tenże minister jest organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 3 k.p.a. w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydającego decyzję w pierwszej instancji.

Przedstawione stanowisko potwierdza zmiana przepisu art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych wprowadzona ustawą z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 150, poz. 1248), która weszła w życie z dniem 24 sierpnia 2005 r.

W wyniku tej zmiany wprowadzono unormowanie, iż stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do Prezesa Zakładu na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego.

W żadnym razie nie można twierdzić, że takie rozwiązanie obowiązywało przed wskazaną zmianą art. 83 ust. 4 wyżej powołanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwiających podstaw.