Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 188/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 ust 6
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 27 czerwca 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant: asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 719/18 w sprawie ze skargi G. Z. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz G. Z. kwotę 1350 (tysiąc trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2018 r. oddalił skargę G. Z. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2018 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wojewoda Małopolski decyzją z [...] marca 2018 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej k.p.a.) w związku z art. 16 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), uchylił w całości decyzję Starosty B. z dnia [...] grudnia 2017 r. i zatwierdził projekt budowlany i udzielił E. G. i A. G. pozwolenia na budowę zamierzenia obejmującego rozbudowę, przebudowę i nadbudowę istniejącego budynku gospodarczego na działkach nr [...] i [...] przy ul. N. w B.

G. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na ww. decyzję, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i uznania jej za nieważną oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zarzucił, że organ II instancji naruszył art. 10 k.p.a. oraz "art." 12 ust. 3 pkt 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz.U. z 2015 r. poz. 1422; dalej "rozporządzenie") w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie i art. 5 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.; dalej p.b.).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę. Sąd stwierdził, iż organy prawidłowo ustaliły, że inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, nie wymaga przeprowadzenia postępowania o środowiskowych uwarunkowaniach, projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a projekt budowlany jest kompletny i został wykonany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnymi na dzień opracowania projektu zaświadczeniami o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Budynek został zaprojektowany z uwzględnieniem regulacji zawartej w § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia, zatem z zachowaniem dotychczasowych wymiarów budynku w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy z działką nr [...], od strony wschodniej w dotychczasowej odległości od 0,5 do 0,6 m oraz w odległości 0,25 m z działką nr [...]. Planowane roboty budowlane od strony wymienionych działek przewidują rozbiórkę istniejących ścian drewnianych i fragmentu ściany szczytowej oraz wykonanie nowych ścian na fundamencie żelbetowym jako ścian oddzielenia p-poż. Ustalenia faktyczne poczynione przez Wojewodę pozwalają, zdaniem Sądu, stwierdzić, że nie było podstaw do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego, albowiem w pasie 3 metrów wzdłuż granicy z działką sąsiednią zostaną zachowane dotychczasowe wymiary budynku. Ściany zlokalizowane od strony granicy z działkami nr [...] i [...] zostaną jedynie przebudowane, bez zmiany ich lokalizacji w stosunku do granic nieruchomości oraz bez zmiany gabarytów budynku, przy dociepleniu przewidzianym do wykonania od wewnątrz budynku. W ocenie Sądu, nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty skargi dotyczące naruszenia § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia, albowiem nie miał on w niniejszej sprawie zastosowania. To, że § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia reguluje kwestię odległości od granicy budynków gospodarczych nie oznacza, że budynki gospodarcze zostały wyłączone spod regulacji zawartych w pozostałych punktach § 12 ust. 3. W niniejszej sprawie planowana inwestycja polegać ma na rozbudowie budynku gospodarczego, wobec czego zastosowanie w sprawie znajdzie § 12 ust. 3 pkt 3, a nie § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia. Pozostałe zarzuty skargi Sąd również uznał za niezasadne.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł G. Z., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się zmiany zaskarżonego wyroku i uchylenia decyzji organu II instancji, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów procesowych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 3 pkt 6 p.b. przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy projekt budowlany w zakresie, w jakim dotyczy przebudowy istniejącego budynku gospodarczego w rzeczywistości stanowi budowę;

b) § 12 ust. 1 pkt 2, ust. 2 oraz ust. 3 pkt 4 rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym sprzed nowelizacji uchwalonej rozporządzeniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017 r. (Dz.U. z 2017 r. poz. 2285) w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. przez ich niezastosowanie, podczas gdy niekwestionowany stan faktyczny wskazuje, że projektowany budynek gospodarczy zlokalizowany jest w odległości mniejszej niż wskazana w ust. 1;

ewentualnie w przypadku nieuznania zasadności tego zarzutu:

c) § 12 ust. 3 pkt 3 w zw. z § 9 ust. 1 rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym sprzed nowelizacji uchwalonej rozporządzeniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017 r., przez jego niewłaściwe zastosowanie wobec rozbudowy budynku gospodarczego, podczas gdy w pasie 3 m wzdłuż granicy z działką nr [...] nie zostaną zachowane jego dotychczasowe wymiary;

d) § 8 ust. 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1935) w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. przez jego niezastosowanie polegające na niezamieszczeniu w części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu charakterystycznych wymiarów odległości obiektu budowlanego od granic sąsiednich działek ewidencyjnych;

2. przepisów postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji wystąpienia naruszeń przepisów prawa materialnego opisanych w pkt 1 lit. a) - d);

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję orzekającą o uchyleniu zaskarżonej decyzji i orzeczeniu o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz udzieleniu pozwolenia na budowę, podczas gdy brak było ku temu podstaw faktycznych i prawnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty były zasadne.

Jeżeli chodzi o pierwszy z podniesionych zarzutów – naruszenia art. 3 pkt 6 p.b. – to mając na uwadze zakres robót budowlanych objętych przedmiotowym projektem budowlanym i uwzględniając treść tego projektu należy stwierdzić, że przedmiotowe roboty budowlane stanowiły – tak jak przyjął to organ administracyjny i Sąd I instancji – rozbudowę, przebudowę i nadbudowę istniejącego obiektu. Roboty te dotyczą bowiem już istniejącego budynku gospodarczego, a nie wznoszenia zupełnie nowego obiektu. Przepis art. 3 pkt 6 p.b. nie został więc w tej sprawie naruszony.

Nie jest też trafny zarzut naruszenia § 12 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 3 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, w brzmieniu przed nowelizacją obowiązującą od 1 stycznia 2018 r., gdyż unormowania te dotyczą sytuowania nowego obiektu budowlanego, a nie budynku już istniejącego w określonym miejscu.

Co do zarzutu naruszenia § 12 ust. 3 pkt 3 w zw. z § 9 ust. 1 rozporządzenia stwierdzić trzeba, ze biorąc pod uwagę treść przedmiotowego projektu budowlanego, a w szczególności analizując zakres projektowanej rozbiórki i projektowanego docieplenia, w tym ścian projektowanych, mających zastąpić ściany rozebrane, należy dojść do wniosku, że skoro nowe ściany mają zastąpić ściany przewidziane do rozbiórki, to do obliczenia wymaganych w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych wymiarów zastosowanie ma § 9 ust. 1 rozporządzenia. Jak wynika z projektu budowlanego, po jego zrealizowaniu odległość nowych ścian z uwzględnieniem wykończenia powierzchni elementów budynku od granicy działki ulegnie pomniejszeniu o 12 cm. Nie jest więc zgodne z tą regulacją ustalenie organu odwoławczego, uznane niesłusznie przez Sąd I instancji za prawidłowe, że odległość od granic działek sąsiednich nie ulegnie zmianie. Po zrealizowaniu przedmiotowego projektu rozbudowany budynek nie miałby zachowanych dotychczasowych wymiarów, ponieważ w przypadku nowych ścian zastosowanie ma § 9 ust. 1 rozporządzenia, a nie ust. 4 tego paragrafu. Przepis § 9 ust. 4 dotyczy budynków już wcześniej istniejących i ma na celu umożliwienie ocieplenie bądź otynkowanie istniejących ścian takich budynków, które inaczej nie mogłyby zostać ocieplone czy otynkowane z uwagi na niemożność zachowania wymaganych prawem odległości od działek sąsiednich. Nie ma on jednak zastosowania do ścian nowo wznoszonych, nawet jeżeli są to ściany budynku już istniejącego. Do nowych ścian zastosowanie ma ust. 1 § 9, bo skoro są one dopiero wznoszone, to nie ma potrzeby faktycznego zmniejszania odległości od granicy działki. Przeciwna wykładnia tych unormowań mogłaby prowadzić do obejścia przepisów dotyczących konieczności zachowania wymaganych przez prawo odległości od granicy działki.

Rozważając powyższą kwestię Sąd I instancji błędnie przyjął, że budynek został zaprojektowany z zachowaniem dotychczasowych wymiarów, w dotychczasowej odległości od granicy działki oraz że nowe ściany "zostaną jedynie przebudowane, bez zmiany ich lokalizacji w stosunku do granic nieruchomości oraz bez zmiany gabarytów budynku, przy dociepleniu przewidzianym do wykonania od wewnątrz budynku". Nie dostrzegł bowiem, że ocieplenie przedmiotowej ściany przewidziano od zewnątrz budynku, co sprawiło, że zmianie uległa odległość budynku od granicy działki. Gdyby rzeczywiście – tak jak podano w cytowanym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – ocieplenie przewidziano do wykonania od wewnątrz budynku, stwierdzone uchybienie nie miałoby miejsca.

Zarzut naruszenia § 12 ust. 3 pkt 3 w zw. z § 9 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych ma zatem usprawiedliwione podstawy.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia § 8 ust. 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, polegającego na tym, że część rysunkowa projektu nie zawiera wykazania odległości między projektowaną zabudową a granicami działek oraz zabudową usytuowaną na sąsiednich nieruchomościach, zauważyć wypada, że projekt budowlany jest w tej kwestii mało czytelny, niemniej zawiera wymagane przez § 8 ust. 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. informacje, jednakże podane odległości nie uwzględniają grubości ocieplenia.

Usprawiedliwione podstawy w tej sytuacji mają zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez nieuchylenie decyzji, która naruszała przepisy prawa materialnego, tj. § 12 ust. 3 pkt 3 w zw. z § 9 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na oddalenie skargi na decyzję orzekającą o uchyleniu decyzji organu I instancji i orzeczeniu z naruszeniem prawa materialnego o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz udzieleniu pozwolenia na budowę.

Mając na względzie powyższe należy dojść do wniosku, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach (choć nie wszystkie zarzuty w niej podniesione były uzasadnione) oraz że istota rozpatrywanej sprawy jest dostatecznie wyjaśniona.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ administracyjny winien mieć na uwadze, że aby móc zatwierdzić projekt budowlany i udzielić pozwolenia na budowę w realiach niniejszej sprawy odległości nowych ścian od granicy działki należy obliczać zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia.