Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1014/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 10 par. 1, art. 77 par. 1 i art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 i art. 66 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 119, art. 121 i art. 122 par. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1619
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 1148/13 w sprawie ze skargi A.S. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 1148/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę A.S. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał m.in. na następujące ustalenia faktyczne. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Rzeszowa decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], nakazał A.S. oraz Z.L. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w budynku mieszkalno-usługowym nr [...] i nr [...] przy ul. [...] w R. poprzez wykonanie do dnia 30 czerwca 2011 r. szczegółowo określonych w pkt 1-7 czynności, w sposób wskazany w "Ekspertyzie stanu technicznego budynku mieszkalno-usługowego obejmującą więźbę dachową i pokrycie dachowe" opracowanej przez mgr inż. L.W. z dnia 30 lipca 2010 r.

W związku z brakiem wykonania obowiązku organ skierował do zobowiązanych dwukrotnie upomnienia: z dnia 5 grudnia 2011 r. oraz z dnia 16 marca 2012 r., w których zostali wezwani do wykonania nałożonego na nich obowiązku w terminie 7 dni od daty doręczenia upomnienia, z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Następnie, wobec dalszego niewykonywania obowiązku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Rzeszowa w dniu [...] czerwca 2012 r. wystawił tytuł wykonawczy wraz z klauzulą o skierowaniu go do egzekucji administracyjnej.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Rzeszowa nałożył na A.S. oraz Z.L. grzywnę w kwocie 5.000 zł w celu przymuszenia, z powodu uchylania się wyżej wymienionych od wykonania obowiązku określonego w załączonym tytule wykonawczym, jak też zobowiązał do wniesienia opłaty za czynności egzekucyjne w wysokości 68 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że w toku przeprowadzonych czynności kontrolnych ustalono, że nakaz wynikający z decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. określony w pkt 1, 5, 6 i 7 nie został wykonany, natomiast nakaz określony w pkt 2, 3 i 4 wykonano jedynie w zakresie obejmującym zachodnią część połaci dachowej. Organ podkreślił, że obowiązek, którego dotyczy niniejsza sprawa, został nałożony solidarnie na wszystkich współwłaścicieli budynku położonego w R. przy ul. [...], bowiem dotyczy usunięcia stwierdzonych w tym budynku nieprawidłowości odnoszących się do części wspólnej, tj. konstrukcji dachowej i pokrycia dachowego. Dlatego też wszyscy współwłaściciele przedmiotowego obiektu są zobowiązani solidarnie do uiszczenia grzywny.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła A.S., wnosząc o jego uchylenie i umorzenie postępowania z powodu naruszenia art. 121 i art. 122 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, oceniając, że zostało ono wydane zgodnie z prawem, tj. po wyczerpaniu działań proceduralnych wymaganych treścią obowiązujących w tym zakresie przepisów, mianowicie po przesłaniu stronom zobowiązanym upomnienia w myśl art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz po wystawieniu tytułu wykonawczego, o którym mowa w art. 26 § 1 i § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, spełniającego wymogi określone w art. 27 § 1 i doręczonego stronom wraz z postanowieniem o nałożeniu grzywny. Odnosząc się do argumentacji zażalenia organ odwoławczy wskazał, że sformułowania uzasadnienia kwestionowanego postanowienia wskazujące na solidarne nałożenie obowiązku na dwójkę współwłaścicieli budynku nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie oznaczają też, że zobowiązane strony mają wykonać obowiązek po połowie lub też że nałożona grzywna podlega uiszczeniu przez każdą ze stron po ½ części. Organ podkreślił, że egzekucji podlega obowiązek wynikający z decyzji, dotyczący stanu technicznego wspólnych części budynku i został nałożony zgodnie z prawem na wszystkich współwłaścicieli budynku. Oznacza to, że każda z tych osób obciążona jest w jednakowym stopniu całością nałożonego obowiązku i każda ze stron jest odpowiedzialna za całość nałożonego obowiązku. Organ jest zatem uprawniony do egzekwowania całości nałożonego obowiązku w stosunku do każdej ze stron zobowiązanych. Ta sama zasada dotyczy grzywny w celu przymuszenia, która w jednakowym stopniu obciąża obydwie strony zobowiązane do wykonania obowiązku. Ustalenie natomiast zasad partycypacji w wykonaniu obowiązku lub ponoszonych kosztach przez poszczególne osoby zobowiązane jest prywatną sprawą stron, leżącą poza zakresem zainteresowania i kompetencji organów nadzoru budowlanego, zaś ewentualnych roszczeń w tym zakresie można dochodzić na drodze cywilnoprawnej. W odniesieniu do wysokości wymierzonej grzywny Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że jest ona uznaniowa. Brak jest także obowiązku szczegółowego uzasadnienia w tym zakresie. Ustalona zaś w niniejszej sprawie grzywna w kwocie 5.000 zł nie przekracza wysokości określonej w przepisach i nie narusza prawa.

A.S. złożyła skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jego uchylenie w całości i zarzucając naruszenie art. 121 i art. 122 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 7, art. 10 § 1, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. przez brak kompleksowego zebrania materiału dowodowego, dokonanie dowolnej, a nie obiektywnej jego oceny oraz pominięcie istotnych okoliczności potwierdzających jej stanowisko, jak też uchybienie ustawowym obowiązkom co do treści postanowienia. Skarżąca ponowiła zarzut zażalenia, że nakładając jednym postanowieniem grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5.000 zł wobec dwojga współwłaścicieli nieruchomości, której dotyczy sprawa, nie określono rodzaju i charakteru tej grzywny. Tymczasem tego rodzaju rozstrzygnięcie winno w sposób precyzyjny i jasny wskazywać zakres nałożonego obowiązku, jak też jego adresata. Ponadto, pominięty został w zupełności jej wkład w zakres wykonania częściowego nałożonych obowiązków, jak też obiektywne okoliczności, które uniemożliwiają jej wykonanie przedmiotowej decyzji, oraz to, że to właśnie z jej inicjatywy przeprowadzone zostały czynności kontrolne w zakresie stanu technicznego budynku. Skarżąca podniosła, że z utrzymanego w mocy postanowienia organu I instancji nie wynika, czy nałożona grzywna ma charakter solidarny, czy każdy z podmiotów jest zobowiązany do zapłaty całości czy też tylko jej części. W odniesieniu natomiast do powołanej w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia solidarności w zakresie nałożonej grzywny skarżąca podniosła, że ustawa nie zna takiego pojęcia. Skarżąca wskazała także na naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. przez brak zawiadomienia jej o zamiarze wydania postanowienia i o możliwości zapoznania się z aktami sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia.

W merytorycznym uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie podkreślił, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 119 w zw. z art. 1a pkt 12 lit. b tiret pierwszy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji).

Celem postępowania egzekucyjnego jest przymusowe doprowadzenie do wykonania obowiązków, których źródłem jest w rozpatrywanym przypadku nadająca się do wykonania decyzja administracyjna. Zgodnie z art. 29 § 1 ustawy organ egzekucyjny bada z urzędu jedynie dopuszczalność egzekucji administracyjnej, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

Sąd I instancji wskazał, iż poza sporem pozostaje, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Rzeszowa z dnia [...] stycznia 2011 r. nakładająca na skarżącą oraz Z.L. obowiązek wykonania określonych w niej robót celem usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku jest ostateczna, posiada walor wykonalności i nie została wykonana. Prawidłowo więc organ egzekucyjny przystąpił do czynności egzekucyjnych, poprzedzając je wezwaniem do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę egzekucyjną, stosownie do art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a następnie wystawił i przesłał skarżącej oraz Z.L. tytuł wykonawczy.

Zastosowany w niniejszej sprawie środek egzekucyjny – grzywna w celu przymuszenia – ma doprowadzić do wykonania obowiązku pośrednio, poprzez dolegliwość nałożonej na zobowiązanego grzywny. Taką grzywnę w przypadku niespełnienia obowiązków wynikających z przepisów prawa budowlanego stosuje się jednorazowo (art. 121 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). W ocenie Sądu wysokość grzywny została obliczona prawidłowo, przy zastosowaniu art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, bowiem egzekucja dotyczy obowiązku o charakterze niepieniężnym, innego niż rozbiórka budynku lub jego części. Wówczas wysokość grzywny w stosunku do osób fizycznych nie może przekraczać kwoty 10.000 zł. Prawidłowo też została naliczona opłata za czynności egzekucyjne, przewidziana w art. 64 a) § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia – jako 10% kwoty nałożonej grzywny, nie więcej jednak niż 68 zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyjaśnił, że nie mógł uwzględnić zarzutów skargi dotyczących wadliwie zdaniem skarżącej nałożonego obowiązku, bowiem de facto sprowadzają się one do kwestii badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, a tego, zgodnie z art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny badać nie może. Powołał się przy tym na stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne.

Sąd I instancji stwierdził również, że istotą współwłasności jest to, że przysługuje ona niepodzielnie kilku osobom. Stąd też obowiązek nałożony przez organy nadzoru budowlanego ma charakter solidarny. Wydając postanowienie o nałożeniu grzywny organ egzekucyjny nie mógł "rozdzielić" jej na 2 części, jak zdaje się sugerować skarżąca, gdyż naruszałoby to istotę współwłasności. Z tego też względu nie mogły odnieść zamierzonego rezultatu zarzuty skarżącej wskazujące na pominięcie w prowadzonym postępowaniu faktu wykonania przez nią części nałożonych obowiązków oraz jej starań w celu nakłonienia Z.L. do wykonania obowiązków w pozostałej części. Dopóki nie zostanie zniesiona współwłasność kwestie te mogą być oceniane wyłącznie na gruncie cywilnoprawnym, w ramach rozliczeń pomiędzy współwłaścicielami.

Sąd nie uwzględnił również zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak powiadomienia skarżącej o możliwości zaznajomienia się z aktami sprawy i składania ewentualnych wniosków, jako że wymieniony przepis dotyczy tylko postępowań zakończonych decyzją. Niezależnie od tego podkreślił także, że skarżąca nie wskazała jakich konkretnych czynności procesowych na skutek braku powiadomienia nie dokonała, a w świetle ugruntowanej w tym zakresie linii orzeczniczej zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. prowadzi do uchylenia zaskarżonego aktu tylko wówczas, gdy skarżący wykaże, że uchybienie organu pobawiło go możliwości dokonania konkretnej czynności i jaki miało wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A.S., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 141 § 4 i art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zasługiwała ona na uwzględnienie ze względu na popełnione przez organy administracji publicznej uchybienia norm postępowania administracyjnego,

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 121 i art. 122 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona przywołała poglądy doktryny i orzecznictwa sądowoadministracyjnego na temat zasad postępowania administracyjnego, jakimi powinien się kierować organ administracji publicznej ustalając stan faktyczny sprawy, a następnie stwierdziła, że organ podczas postępowania w sposób błędny i niewyczerpujący ustalił okoliczności faktyczne i na tych błędnych ustaleniach oparł sporne postanowienie, czym naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podniosła, że Sąd wojewódzki ustalając stan sprawy, do czego zobowiązuje go norma zawarta w art. 141 § 4 p.p.s.a., naruszył przepisy postępowania, gdyż uznał wadliwe ustalenia organu za własne, wynikiem czego zaniechał swej kontrolnej kompetencji wynikającej z ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

A.S. zwróciła uwagę, że organ I i II instancji nakładając obowiązek na osoby fizyczne, tj. skarżącą i drugiego z współwłaścicieli – Z.L., dopuścił się błędu, bowiem pominął zasady i obowiązujące przepisy w zakresie nakładania grzywny w celu przymuszenia. Nakładając jednym postanowieniem grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5.000 zł wobec dwojga zobowiązanych współwłaścicieli rzeczonej nieruchomości budynkowej nie określono rodzaju i charakteru nałożonej grzywny. Powyższe wskazuje, że organ przy określaniu podmiotów zobowiązanych do uiszczenia kary grzywny winien w sposób precyzyjny i jasny wskazać zakres nałożonego obowiązku i wskazać adresata obowiązku, nie zaś kierować tożsame wezwania i zobowiązanie do dwójki współwłaścicieli. Organ w zupełności pominął także przy rozpoznaniu sprawy wkład skarżącej w zakresie wykonania częściowego nałożonych obowiązków, jak też obiektywne okoliczności, które uniemożliwiają jej wykonanie decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. w całości. Organy w zupełności pominęły okoliczność, że to właśnie z inicjatywy skarżącej wszczęto kontrolę w zakresie stanu technicznego budynku.

W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną także sposób określenia środka przymusu poprzez nałożenie grzywny wprowadza niepewność prawną zobowiązanych podmiotów, a czego organ II Instancji nawet nie podjął próby wyjaśnienia. Nie wynika z treści tytułu wykonawczego, jak i postanowienia z dnia [...] czerwca 2012 r., czy nałożona grzywna ma charakter solidarny, czy też nie, czy każdy z podmiotów jest zobowiązany do zapłaty całości, czy tylko części – połowy. Enigmatyczne wyjaśnienie ww. zakresu w zaskarżonym postanowienie dokonane przez organ II Instancji także nie stanowi podstawy dla prawidłowo prowadzonej egzekucji i wykonania obowiązku. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zna pojęcia odpowiedzialności solidarnej. Organ II instancji nie odniósł się również do podniesionego w treści zażalenia zarzutu naruszenia art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skarżąca podniosła, że organy powinny stosować środki egzekucyjny prowadzące bezpośrednio do wykonania obowiązku, a pośród nich takie, które dla zobowiązanego nie są zbyt uciążliwe. Bezsprzecznie skarżąca także dąży do przeprowadzenia prac remontowych, jednak aby powyższe było możliwym, winna uzyskać dostęp do określonych części nieruchomości i przygotować stosowną dokumentację. Tymczasem akta sprawy w sposób niebudzący wątpliwości wskazują na notoryczne i uciążliwe dążenie Z.L. do uniemożliwienia wykonania stosowanych prac remontowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – zwanej dalej: p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., który stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszelkie wymogi z art. 141 § 4 p.p.s.a., w szczególności Sąd I instancji przedstawił argumenty, którymi kierował się wydając wyrok i wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia. Zauważyć należy, że w rozpoznawanej skardze kasacyjnej jej autor upatruje naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. przede wszystkim w błędnym jego zdaniem zaakceptowaniu stanu faktycznego sprawy ustalonego przez organy. Wyjaśnić zatem trzeba, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona nie zgadza się. Ewentualna wadliwość argumentacji Sądu I instancji w zakresie oceny stanu faktycznego sprawy czy też prezentowanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu nie stanowi o naruszeniu przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a.

Nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) – zwanej dalej: k.p.a.

Przypomnieć należy, że przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie musi być precyzyjne. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest sprecyzowanie zarzutów kasacyjnych, tj. wskazanie, które przepisy prawa materialnego i w jaki sposób zostały naruszone oraz które przepisy prawa procesowego zostały naruszone i jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Sąd kasacyjny nie powinien domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem skarżonego wyroku (por. wyroki NSA: z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1426/11; z dnia 22 lutego 2012 r,. sygn. akt II GSK 20/11; orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej jej autor uzasadnienie przywołanego wyżej zarzutu ograniczył do zacytowania przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz przytoczenia komentarzy i orzecznictwa dotyczącego tych przepisów. Strona skarżąca kasacyjnie nie wyjaśniła, na czym polegało błędne i niewyczerpujące w jej ocenie ustalenie przez organy stanu faktycznego sprawy. Samo ogólnikowe powołanie się na treść przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przytoczenie poglądów doktryny i orzecznictwa sądowego – bez jakiegokolwiek odniesienia się do okoliczności rozpoznawanej sprawy, nie stanowi należytego uzasadnienia zarzutu skargi kasacyjnej. Nieprecyzyjne sformułowanie postawionego zarzutu powoduje, że nie można ustalić, jakie w istocie naruszenie zarzucane jest Sądowi I instancji i jakie okoliczności wskazywać mają na zasadność zgłoszonych zarzutów, co z kolei uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ich merytoryczną kontrolę.

Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Powyższy zarzut, sformułowany dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie został powiązany z zarzutem naruszenia przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazać zaś należy, że tylko wskazanie jako podstawy skargi kasacyjnej naruszenia przepisów tej ustawy, mającej zastosowanie przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi, jest zgodne z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Sąd administracyjny jedynie ocenia zastosowanie przez organy administracji publicznej przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, sam ich jednak nie stosuje, a tym samym i nie może bezpośrednio naruszyć.

Niezależnie od powyższego za prawidłową należy uznać ocenę Sądu I instancji, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak powiadomienia skarżącej o możliwości zaznajomienia się z aktami sprawy i składania ewentualnych wniosków. Zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. wyroki NSA: z dnia 18 maja 2006 r., sygn. II OSK 831/05 i z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1279/09, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). To na stronie stawiającej powyższy zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy, czego w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zabrakło.

W rozpoznawanej sprawie nie można też mówić o naruszeniu prawa materialnego: art. 121 i art. 122 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014, poz. 1619 ze zm.) – zwanej dalej: u.p.e.a.

Przepis art. 121 § 2 u.p.e.a. stanowi, że w stosunku do osób fizycznych grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł. W sprawie nałożona grzywna wynosi 5.000 zł, zatem jej wysokość jest zgodna z przepisami. Dodatkowo, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowalnego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa (art. 121 § 4 u.p.e.a.), co też zostało spełnione w niniejszej sprawie.

Z kolei art. 122 § 2 u.p.e.a. wskazuje obligatoryjne elementy, jakie musi zawierać postanowienie o nałożeniu grzywny. Zaskarżone postanowienie zawiera wszystkie elementy wskazane w tym przepisie: wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, jak również wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będzie orzeczone wykonanie zastępcze.

Nie budzi wątpliwości, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Rzeszowa z dnia [...] stycznia 2011 r., nakazująca A.S. i Z.L. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w budynku mieszkalno-usługowym nr [...] i [...] przy ul. [...] w R., jest ostateczna i podlega wykonaniu. Niewykonanie tego obowiązku było przyczyną wszczęcia postępowania egzekucyjnego. W celu przymuszenia zobowiązanych do jego wykonania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Rzeszowa nałożył grzywnę postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r., utrzymanym następnie w mocy postanowieniem Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r.

Jak wynika z art. 119 u.p.e.a. wymierzenie grzywny w celu przymuszenia nie ma charakteru uznaniowego, lecz jest obligatoryjne. Wynika to wprost z brzmienia art. 119 u.p.e.a. i użytego w tym przepisie sformułowania "grzywnę (...) nakłada się" (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 43/07; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Trafnie wskazał Sąd I instancji, że celem grzywny w celu przymuszenia jest pośrednie doprowadzenie do wykonania egzekwowanego obowiązku poprzez samą finansową dolegliwość nałożonej grzywny. Podkreślić należy, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, ale środkiem służącym do przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku. Spośród środków egzekucyjnych przewidzianych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji grzywna jest jedynym środkiem przymuszającym – pozostałe to środki zaspokajające. Zobowiązani nie muszą zatem płacić grzywny, jeśli zamiast tego wykonają obowiązek określony w tytule wykonawczym. Stosownie bowiem do treści art. 125 § 1 § u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu.

Podstawowy zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się do twierdzenia, że nakładając grzywnę w wysokości 5.000 zł na dwie osoby organy nie określiły rodzaju i charakteru grzywny – czy ma ona charakter solidarny, czy też nie i czy każdy z podmiotów zobowiązany jest do zapłaty całości, czy tylko połowy tej kwoty.

Z przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika, że organ nakłada grzywnę w celu przymuszenia na wszystkie osoby zobowiązane – niezależnie od tego, czy jest to tylko 1 osoba, czy też więcej. Konkretyzacja obowiązku nie wynika już natomiast z ustawy. W zaskarżonym postanowieniu organ precyzyjnie wskazał adresatów obowiązku uiszczenia grzywny, tj. A.S. i Z.L. Krąg adresatów postanowienia nakładającego grzywnę w celu przymuszenia określono przy tym w identyczny sposób jak w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Rzeszowa z dnia [...] stycznia 2011 r., stanowiącej podstawę prawną egzekwowanego obowiązku.

Obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w budynku nr [...] i [...] przy ul. [...] w R. nałożono na wszystkich współwłaścicieli budynku – A.S. i Z.L. Wynikający z art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) obowiązek utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym i estetycznym ciąży bowiem na wszystkich współwłaścicielach obiektu łącznie. Oznacza to, że obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, o którym mowa w art. 66 ust. 1 tej ustawy, powinien być nałożony na wszystkich współwłaścicieli łącznie – nie można nim obciążyć tylko jednego lub wyłącznie niektórych współwłaścicieli. Przedmiotem decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane jest jeden obowiązek i każdy ze współwłaścicieli obiektu budowlanego jest w jednakowym stopniu odpowiedzialny za jego realizację w całości. Rozłożenie ciężaru kosztów remontów i napraw, a także – przeprowadzenia poszczególnych prac jest sprawą współwłaścicieli budynku, a w razie sporu – sprawą cywilną, nienależącą do kompetencji organów nadzoru budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 14 września 1999 r., sygn. akt II SA/Gd 1674/97; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ta sama zasada obowiązuje w przypadku egzekucji obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu budowlanego. Nałożona grzywna w celu przymuszenia w jednakowym stopniu obciąża oboje zobowiązanych do wykonania obowiązku – wynika to jednoznacznie z treści postanowień organów obu instancji. Fakt, że budynek nr [...] i [...] przy ul. [...] w R. stanowi współwłasność A.S. i Z.L., nie pozwala na przyjęcie, że z tego powodu każdy ze współwłaścicieli ma być obowiązany do zapłaty jedynie połowy wymierzonej grzywny. To od zobowiązanych zależy, czy grzywnę w wysokości 5.000 zł zapłaci jedna osoba, czy oboje współwłaścicieli i w jakiej wysokości (np. po połowie). Dla określenia adresatów nałożonej grzywny w celu przymuszenia i jej charakteru nie mają także znaczenia argumenty podnoszone przez skarżącą: trudności w porozumieniu z drugim współwłaścicielem nieruchomości czy też wkład skarżącej w częściowe wykonanie nałożonych obowiązków. Ewentualne rozliczenia z tego tytułu mogą być przedmiotem wyłącznie roszczeń dochodzonych na drodze cywilnoprawnej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.