Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 351/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2018-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145  § 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 12 ust. 1 pkt 2, art. 12 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 978
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Marcin Kamiński /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu zatrzymanego prawa jazdy uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego w [....] (Prokurator) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (organ odwoławczy) z dnia [...] października 2017 r. nr [...], o uchyleniu decyzji Starosty [...] (organ I instancji) z dnia [...] września 2017 r. nr [...] i zobowiązująca organ I instancji do wydania prawa jazdy.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco:

W dniu 7 września 2017 r. W. Ś. (skarżący) zwrócił się do organu I instancji z wnioskiem o zwrot zatrzymanego prawa kategorii C.

Do w/w wniosku załączył: orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia [...] września 2017 r. wydane przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w [...], w którym stwierdzono wobec W. Ś. brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami kategorii: AM, A1, A2, A, B1, B, B+E, T, C1, C1+E, C, C+E, D1, D1+E, D, D+E, wskazując kolejny termin badań na dzień 4 września 2019 r. oraz ograniczenie - zakaz spożywania alkoholu (kod 68); aktualną fotografię; dowód uiszczenia opłaty za zwrot zatrzymanego prawa jazdy. Ponadto w aktach znajdowało się już wcześniej przedłożone przez skarżącego orzeczenie psychologiczne nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. wydane przez Pracownię Psychologiczną "Percepcja" w B., o braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami kat: AM, A1, A2, A, B1, B, B+E, T, C1, C1+E, C, C+E, D1, D1+E, D, D+E.

Decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 i 3, oraz ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (u.k.p.), § 10 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami, oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), organ I instancji odmówił skarżącemu zwrotu zatrzymanego prawa jazdy kategorii C w okresie obowiązywania wobec niego zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii: AM, A1, A2, A, B1, B, D1, D, BE, C1E, CE, D1E, DE, T, orzeczonego prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z dnia 29 maja 2017 r., sygn. akt [...], na okres 4 lat, obowiązującego od 11 marca 2017 r. do dnia 9 marca 2021 r. włącznie, oraz w czasie obowiązywania wobec skarżącego decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami kategorii A, B.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że w dniu [...] listopada 2014 r. Starosta [...] wydał skarżącemu prawo jazdy kategorii A, B, C, dokument nr [...], blankiet nr [...], które od dnia 11 marca 2017 r. zostało zatrzymane na mocy postanowienia Prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...] z dnia 20 marca 2017 r. sygn. [....] w związku z uzasadnionym podejrzeniem, że skarżący kierował pojazdem w stanie nietrzeźwości. Następnie Sad Rejonowy w [...] prawomocnym wyrokiem z dnia 29 maja 2017 r. sygn. akt [...] orzekł wobec skarżącego środek karny, w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych w zakresie kategorii: AM, Al, A2, A, B1, B, T, C1E, CE, D1, D, BE, D1E, DE z wyłączeniem kategorii "C" prawa jazdy, na okres 4 lat, liczonych od dnia zatrzymania prawa jazdy t. j. od 11 marca 2017 r. do dnia zakończenia obowiązywania kary, t. j. do dnia 9 marca 2021 r. włącznie. Na podstawie w/w wyroku sądowego oraz zgodnie z art. 182 §2 k.k.w. oraz art. 103 ust. 1 pkt 4 u.k.p. w dniu 4 lipca 2017 r. Starosta [...] wydał decyzję nr [...] o cofnięciu skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii A, B.

Organ I instancji stwierdził, że jest związany w swych działaniach przepisami u.k.p., która określa między innymi zasady wydawania, zatrzymywania i cofania uprawnień do kierowania pojazdami oraz wydawania dokumentów stwierdzających posiadanie uprawnień do kierowania pojazdami, a także ich zwracania oraz przywracania cofniętych uprawnień. Zgodnie natomiast z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p., prawo jazdy nie może być wydane osobie, w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych - w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. Natomiast art. 12 ust. 2 pkt 2, 3 u.k.p. stanowi, że prawo jazdy nie może być wydane osobie ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnień w zakresie prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, Cl, C, D1 lub D, a także B+E, C1+E C+E, D1+E, D+E – w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B. Ponadto w myśl art. 12 ust. 3 pkt l, 2 u.k.p., prawo jazdy nie może być wydane osobie ubiegającej się o wydanie prawa jazdy kategorii C w okresie obowiązywania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie kategorii B.

W ocenie organu I instancji, orzeczony prawomocnym wyrokiem sądowym zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B wywołuje skutki prawne także w sferze prawa administracyjnego i zgodnie z art. 12 ust. 2 u.k.p., w okresie obowiązywania tego zakazu nie może być wydane lub zwrócone, a także przywrócone uprawnienie w zakresie prawa jazdy m.in. kategorii C. Oznacza to, że dokument prawa jazdy dla kategorii C nie może być zwrócony w okresie obowiązywania orzeczonego prawomocnym wyrokiem sądu karnego zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych oraz decyzji o cofnięciu uprawnień obejmujących uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B. Na poparcie swojego stanowiska organ I instancji przytoczył szereg orzeczeń sądów administracyjnych.

Następnie organ I instancji wskazał, że zgodnie z § 10 ust. 1 pkt 1,2 oraz ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami, w celu wydania prawa jazdy należy: 1) zarejestrować wniosek; 2) przeprowadzić weryfikację złożonych dokumentów w zakresie: a) poprawności ich wypełnienia, zgodności z dokumentem tożsamości oraz kompletności; b) spełnienia przesłanek określonych w u.k.p. do wydania prawa jazdy; c) zgodności danych z ujętymi w ewidencji kierowców oraz aktach ewidencyjnych kierowców danymi w zakresie posiadanych uprawnień i zakazów, orzeczeń lekarskich o istnieniu lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami oraz orzeczeń psychologicznych o istnieniu lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami; 3) w razie negatywnej weryfikacji dokumentów, o których mowa w ust. 1, należy odmówić wydania prawa jazdy, wprowadzić dane do systemu teleinformatycznego, umieścić akta przeprowadzonego postępowania w teczce akt ewidencyjnych osoby.

Organ I instancji stwierdził, że skarżący ubiega się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy kategorii C w okresie obowiązywania wobec niego zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii: AM, A1, A2, A, B1, B, D1, D, BE, C1E, CE, D1E, DE, T oraz w trakcie obowiązywania wobec niego decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami kategorii A, B, w związku z czym została spełniona przesłanka z art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 oraz ust. 3 u.k.p., co spowodowało konieczność odmowy uwzględnienia wniosku.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił rażącą niesprawiedliwość, niesłuszność i niezgodność rozstrzygnięcia z przepisami prawa, t. j. art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. oraz art. 2, art. 10 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 175 ust. 1 Konstytucji RP, w związku z pozbawieniem go uprawnienia do prowadzenia pojazdów w zakresie kategorii C, nie objętej zakazem orzeczonym przez sąd karny, a tym samym nie respektowaniem przez organ administracji państwowej wyroku sądu powszechnego i rozszerzeniem przez tenże organ zakazu orzeczonego przez sąd karny na dodatkową kategorię prawa jazdy. Odwołujący się wskazał również, że sankcja administracyjna dla kierowcy zawodowego w postaci uniemożliwienia mu legalnego prowadzenia pojazdów ciężarowych kategorii C, będzie dla niego bardziej dolegliwa od sankcji karnej wymierzonej przez sąd powszechny, albowiem wiązać się będzie z co najmniej 4 letnią przerwą w świadczeniu pracy, a być może z jej utratą i co za tym idzie utratą źródła utrzymania. Odwołujący się wskazał również, że sąd powszechny nie znalazł podstaw dla zastosowania zakazu prowadzenia przez odwołującego się pojazdów mechanicznych w zakresie kategorii C.

Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji w całości i zobowiązał organ I instancji do wydania skarżącemu prawa jazdy kategorii C.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że niezależnie od nowelizacji art. 12 ust. 2 u.k.p., jaka nastąpiła z dniem 25 października 2014 r. na podstawie ustawy z dnia 26 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami, która w istocie nic nie zmieniła w zakresie zasad ubiegania się o wydanie lub zwrot prawo jazdy, prawo jazdy nie może być wydane osobie w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych - w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu (art. 12 ust. 1 pkt 2 i 3 u.k.p.). Stosownie do art. 12 ust. 2 pkt 2 u.k.p., przytoczony przepis stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie prawa jazdy lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawienia kategorii m.in. C - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B.

Organ odwoławczy stwierdził, że nie podziela interpretacji przepisów u.k.p. dokonanej przez organ I instancji, zgodnie z którą skarżący ubiegał się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy kategorii C w trakcie obowiązywania wobec niego zakazu prowadzenia pojazdów kategorii B, w związku z czym została spełniona przesłanka z art. 12 ust. 2 pkt 2 u.k.p. co skutkowało odmową jego uwzględnienia.

Zdaniem organu odwoławczego, Sąd Rejonowy orzekł wobec odwołującego się środek kamy w postaci zakazu kierowania pojazdami mechanicznymi, z wyłączeniem kategorii C prawa jazdy. Organ I instancji niezasadnie zatem przyjął, że odwołujący się jest osobą, o której mowa w art. 12 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 2 u.k.p., czyli osobą ubiegającą się o wydanie dokumentu prawa jazdy, zwrot zatrzymanego prawa jazdy, czy też przywrócenie uprawniania kategorii C prawa jazdy, albowiem posiadał on już prawo jazdy w tym zakresie, a sąd karny orzekł o zakazie prowadzenia pojazdów mechanicznych rodzajowo innej kategorii.

Organ odwoławczy wskazał, że z art. 42 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wynika, że orzeczony przez sąd, jako środek kamy, zakaz prowadzenia pojazdów, może obejmować zakaz prowadzenia pojazdów określonego rodzaju, wszelkich pojazdów lub wszelkich pojazdów mechanicznych. Przepis ten nie został w żadnym zakresie do chwili obecnej zmieniony. Zatem to sąd powszechny, zależnie od okoliczności konkretnej sprawy, decyduje o zakresie orzeczonego zakazu prowadzenia pojazdów. Zgodnie zaś z art. 182 § 1 zd. 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks kamy wykonawczy, w razie orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów, sąd przesyła odpis wyroku odpowiedniemu organowi administracji właściwemu dla miejsca zamieszkania skazanego, celem wykonania wyroku w tym zakresie. Organ, do którego przesłano orzeczenie zawierające zakaz prowadzenia pojazdów zobowiązany jest natomiast, stosownie do art. 182 § 2 k.k.w., cofnąć uprawnienia do ich prowadzenia w orzeczonym zakresie oraz nie może wydać tych uprawnień w okresie obowiązywania zakazu. Przepis art. 182 § 2 k.k.w. koresponduje z art. 103 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami, zgodnie z którym starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów.

W ocenie organu odwoławczego, to sąd powszechny, a nie organ administracji orzeka o zakazie prowadzenia pojazdów, ustalając jednocześnie, jakiego rodzaju pojazdów zakaz dotyczy i dopiero to orzeczenie sądu powszechnego stanowi podstawę do cofnięcia uprawnień do ich prowadzenia. Organ administracji nie może zatem rozszerzać zakazu orzeczonego przez sąd powszechny na uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie szerszym, niż to orzeczono w prawomocnym wyroku sądu powszechnego. Organ odwoławczy podzielił przy tym stanowisko wyrażone w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 815/13, z dnia 12 lutego 2014 r. , sygn. akt 1490/13 i 19 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 1522/13, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 337/13, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 14 listopada 2013 r., sygn. akt III SA/Łd 990/13, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 7 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Op 338/13.

Organ odwoławczy wskazał ponadto, że powyższej wykładni przepisu art. 12 u.k.p. nie zmieniła jego nowelizacja, jaka weszła w życie w dniu 25 października 2014 r., albowiem ustawodawca pozostawił zastrzeżenie – w okresie i zakresie obowiązywania zakazu. Dlatego też, w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji dokonał wykładni rozszerzającej art. 12 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 2 pkt 2 oraz ust. 3 pkt 1 u.k.p. i de facto - poprzez odmowę wydania prawa jazdy - pozbawił odwołującego się uprawnienia do prowadzenia pojazdów, nie objętych zakazem orzeczonym przez sąd kamy. Tym samym organ administracji publicznej zmodyfikował zakres orzeczonego przez sąd zakazu prowadzenia pojazdów, wkraczając tym samym w kompetencje sądu karnego. Zdaniem organu odwoławczego, odmienna interpretacja ww. przepisów, jaką przedstawił organ I instancji prowadziłaby do de facto pozbawienia sądu karnego modyfikowania zakresu orzeczonego środka karnego w sytuacji, gdy właśnie to sąd karny, a nie organ administracyjny, czy też sąd administracyjny dokonuje oceny i wyważenia zasadności takiego, a nie innego zakresu środka karnego, na podstawie konkretnego stanu faktycznego. Interpretacja ta nie odpowiada wykładni systemowej, zakładającej iż system prawa jest niesprzeczny i zupełny. Organ odwoławczy wskazał przy tym, iż odwołujący się nie może ponosić ujemnych konsekwencji faktu, iż dokument prawa jazdy stwierdza zbiorczo uprawnienia do kierowania pojazdami różnych kategorii. Wykonując zatem wyrok sądu karnego musiał zwrócić posiadany dokument prawa jazdy, mimo iż zgodnie z wyrokiem tego sądu został zobowiązany jedynie do zwrotu dokumentu uprawniającego do kierowania pojazdami mechanicznymi kategorii, z wyłączeniem kat. C prawa jazdy. Dlatego też organ odwoławczy stwierdził, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało jej uchylenie i konieczność orzeczenia co do meritum sprawy. Organ odwoławczy wskazał, że zaistniała sytuacja oznacza potrzebę rozdzielenia (skupionych niejako na jedynym blankiecie prawa jazdy) różnych uprawnień odpowiadających poszczególnym kategoriom (tzn. rozdzielenia tych uprawnień, co do których orzeczono zakaz od tych, w stosunku do których zakazu nie orzeczono). Wspomniany problem techniczny możliwy jest do rozwiązania poprzez wydanie zainteresowanemu nowego dokumentu uwzględniającego tylko te kategorie, co do których zakazu nie orzeczono.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą decyzję, Prokurator wniósł o jej uchylenie.

Prokurator zarzucił:

- istotne naruszenie art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż prawo jazdy może zostać wydane osobie wobec, której został orzeczony prawomocnym wyrokiem zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych,

- istotne naruszenie art. 12 ust. 2 pkt 2 u.k.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż jest możliwe wydanie prawa jazdy kategorii C, pomimo, iż wskazany przepis stanowczo wskazuje, iż prawo jazdy kategorii C nie może być wydane osobie ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmujących uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że w art. 12 ust. 1 u.k.p. zostały przez ustawodawcę wyraźnie wskazane okoliczności, których wystąpienie uniemożliwia wydanie prawa jazdy. Jedną z takich okoliczności jest wskazany w pkt 2 tego przepisu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. Prokurator wskazał, iż wymienione przepisy statuują niezależną odpowiedzialność opartą o przepisy prawa administracyjnego i mogą wywołać skutki na gruncie tegoż prawa niezależnie o sankcji karnej. Regulacja art. 12 ust. 2 u.k.p. nie prowadzi do podważenia prawomocnego wyroku sądowego i nie stanowi podwójnego ukarania w rozumieniu przepisów prawa karnego. Samo zdarzenie prawne - fakt skazania skarżącego i orzeczenie wobec niego środka karnego w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych, co do których prowadzenia wymagane jest prawo jazdy kategorii B - może wywoływać różne i niezależne od siebie skutki prawne na gruncie innych, niż prawo karne, gałęzi prawa (tak w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. III SA/Wr 659/17). Analiza w/w przepisów ustawy o kierujących pojazdami prowadzi do konstatacji, iż zamiarem ustawodawcy było wywołanie dodatkowej niezależnej od sankcji karnej - sankcji administracyjnej. Prokurator podkreślił, iż prawo karne oraz prawo administracyjne są to dwie różne niezależne od siebie gałęzie prawa. Niezależność wskazanych gałęzi pozwala na przyjęcie, iż przepisy prawa administracyjnego mogą samodzielnie statuować sankcje administracyjną w oderwaniu od przepisów prawa karnego. Prokurator jako całkowicie nieuzasadniony uznał pogląd, iż odmowa wydania prawa jazdy w jakikolwiek sposób ingeruje w treść prawomocnego wyroku karnego. Jeżeli z wyroku sądu karnego wynika dla strony bezpośredni zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B, to pośrednio - poprzez obowiązującą organy administracji publicznej treść przepisu art. 12 ust. 2 pkt 1 u.k.p. - również zakaz prowadzenia pojazdów kategorii C i CE. Decyzja organów konkretyzuje jedynie swą treścią obowiązujące wobec skarżącego zakazy z uwzględnieniem przepisów ustawy o kierujących pojazdami. Nie modyfikuje zatem w żaden sposób środka karnego. Uwzględnia jedynie treść ustawy o kierujących pojazdami zawierającej wykaz dolegliwości będących skutkiem (wprost) środka karnego orzeczonego przez sąd karny. A zatem oznacza to, że zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B pozbawia wszelkich kategorii praw jazdy wymienionych w ustawie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2017 r., sygn. I OSK 3181/15). Analizując treść wydanej przez organ odwoławczy decyzji Prokurator uznał, iż organ I instancji w sposób prawidłowy dokonał interpretacji przepisów. Reguły interpretacyjne nakazują w pierwszej kolejności stosować wykładnię językową, a dopiero w dalszej kolejności wykładnię systemową. Interpretacji w oparciu o wykładnię systemową można dokonać jedynie wtedy, gdy interpretacja w oparciu o wykładnię językową nie przynosi pożądanych skutków. Na kanwie niniejszej sprawy Prokurator uznał, iż ustawodawca w sposób jasny, kompletny i precyzyjny wyraził wolę w zakresie wprowadzenia dodatkowej sankcji administracyjnej. Ustawodawca może niezależnie od siebie kształtować sankcje na gruncie prawa karnego, jak również prawa administracyjnego. Prokurator zaznaczył, iż podstawą wykładni każdego przepisu jest domniemanie interpretacyjne, w tym dotyczące racjonalności ustawodawcy. Założenie racjonalnego ustawodawcy zakłada istnienie takiego prawodawcy, który tworzy przepisy w sposób, jasny, celowy, znając system prawny (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2010 r., III SA/Wa 2114/10). Zdaniem Prokuratora trudno byłoby przyjąć, że racjonalny ustawodawca, pozbawiając kierującego prawa do kierowania pojazdami kat. A (motocyklem) z powodu kierowania nim w stanie nietrzeźwości, zezwoliłby na pozostawienie takiemu kierującemu prawa do prowadzenia samochodu osobowego i innych pojazdów (kat. B) wobec tego, że orzeczony w postępowaniu karnym środek karny tej kategorii nie obejmował. Pozbawienie prawomocnym wyrokiem sądu powszechnego tylko części posiadanych uprawnień nie oznacza, że w czasie obowiązywania tego zakazu może on żądać od organu administracji zwrotu dokumentu potwierdzającego uprawnienia do kierowania pojazdami innych posiadanych kategorii (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. II SA/Go 115/17). Zdaniem Prokuratora, przedstawiony przez wskazany Sąd pogląd pozwala przyjąć, iż w stanie faktycznym objętym przedmiotem tegoż postępowania, nieracjonalne byłoby pozostawienie kierującemu prawa do kierowania pojazdami kategorii C, pomimo pozbawienia go uprawnień do kierowanie innymi pojazdami w tym pojazdami kategorii B.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jako oczywiście uzasadniona podlegała uwzględnieniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

Niewątpliwie trafne jest stanowisko prokuratora, że skarżony organ naruszył prawo materialne w zakresie art. 12 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. przez błędną wykładnię i wadliwe niezastosowanie dyspozycji wynikającej z powyższego unormowania.

Aktualnie w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości pogląd, że z zestawienia przepisów art. 12 ust. 2 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. wynika, że sankcja w postaci decyzji o odmowie zwrotu zatrzymanego prawa jazdy w zakresie kategorii, co do której sąd karny nie orzekł zakazu prowadzenia pojazdów, wykracza poza treść orzeczonego w wyroku karnym środka karnego i nie pozostaje z nim w bezpośrednim związku. Skonkretyzowany decyzją o odmowie zwrotu zatrzymanego dokumentu prawa jazdy ustawowy zakaz zwrotu dokumentu prawa jazdy został bowiem rozciągnięty na te kategorie, które nie zostały objęte orzeczonym w wyroku środkiem karnym zakazu prowadzenia pojazdów. Przepis art. 12 ust. 2 pkt 2 u.k.p. w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. implikuje wniosek, że właściwy organ nie może uwzględnić wniosku o zwrot dokumentu prawa jazdy kategorii C w okresie obowiązywania orzeczonego przez sąd karny zakazu prowadzania pojazdów w zakresie prawa jazdy kategorii B. Pogląd ten jest podzielany przez Naczelny Sąd Administracyjny (z ostatnich orzeczeń – por. np. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2018 r., I OSK 1860/17).

W przedmiotowej sprawie sąd karny prawomocnym wyrokiem z dnia 29 maja 2017 r. orzekł względem skarżącego środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych, z wyłączeniem kategorii C. Zakres przedmiotowy sankcji karnej obejmuje zatem prawo jazdy kategorii B, natomiast nie obejmuje prawa jazdy kategorii C. Z mocy art. 12 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. konsekwencją orzeczenia środka karnego zakazu prowadzenia pojazdów objętych prawem jazdy kategorii B jest ustawowe rozciągnięcie zakazu (w ramach sankcji administracyjnej w postaci decyzji o odmowie wydania lub odmowie zwrotu dokumentu prawa jazdy) również na inne kategorie prawa jazdy, w tym także te, co do których sąd karny nie orzekł zakazu prowadzenia pojazdów, albo co których zakaz ten wyłączył. Jeżeli zatem zakaz karny obejmuje pojazdy kategorii B, to z mocy cyt. przepisu art. 12 ust. 2 pkt 2 u.k.p. sankcja administracyjna zakazu wydania lub zwrotu prawa jazdy rozciąga się na prawa jazdy w zakresie kategorii AM, A1, A2, A, C1, C, D1 lub D.

Powyższy wniosek znajduje uzasadnienie nie tylko w literalnej treści art. 12 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p., lecz także w zasadzie dwutorowości karnoprawnego i administracyjnoprawnego sankcjonowania naruszenia obowiązków ustawowych. Przejawem tej zasady w zakresie sankcjonowania czynów polegających na prowadzeniu pojazdu w stanie nietrzeźwości są rozwiązania przyjęte w ustawie z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami. Z jednej strony ustawodawca przewiduje stosowanie sankcji karnej za czyn polegający na prowadzeniu pojazdu w stanie nietrzeźwości (kara oraz środek karny za popełnienie przestępstwa z art. 178a k.k.), z drugiej zaś wprowadza rozszerzenie sankcjonowania powyższego czynu przez sankcję na drodze administracyjnej. Przejawem tego rodzaju sankcji administracyjnej, wymierzanej niezależnie od sankcji karnej, są przepisy art. 12 ust. 1 pkt 2 i art. 12 ust. 2 u.k.p. Niewątpliwie u podstaw tego rodzaju dwutorowości stoją różne cele związane ze specyfiką sankcji karnych i administracyjnych (represyjne, prewencyjne, ochronne, inne) jako narzędzi osiągania stanu bezpieczeństwa i porządku w ruchu drogowym. Należy przy tym wyraźnie podkreślić, że źródłem ograniczenia uprawnień osób ubiegających się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy nie jest w tym wypadku sam wyrok karny, lecz norma ustawowa, która podlega konkretyzacji za pośrednictwem decyzji o odmowie wydania lub zwrotu zatrzymanego prawa jazdy. Takie rozwiązanie ustawowe, jak przewidziana w art. 12 ust. 2 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. podstawa do nałożenia – niezależnej od sankcjonowania karnoprawnego – sankcji administracyjnej w drodze decyzji administracyjnej, nie narusza wzorców konstytucyjnych. Jak bowiem trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lutego 2018 r. (I OSK 1860/17), ustawodawca dysponuje znaczną swobodą regulacyjną w zakresie wyboru form, metod oraz drogi prawnego sankcjonowania tych nielegalnych zachowań adresatów norm, które ze względu na przyjęte założenia i cele polityki państwa oraz zasady i wartości konstytucyjne wymagają odpowiedniej i nierzadko skumulowanej reakcji prawodawczej (por. np. rozważania Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt P 32/12, OTK ZU 9A/2015, poz. 148, uzasadnienie: pkt. 7.2 i n.).

Mając na względzie powyższe argumenty, wobec stwierdzenia, że orzeczony wyrokiem sądu karnego z dnia 29 maja 2017 r. środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych wszelkich kategorii z wyłączeniem kategorii C obejmuje także kategorię B, skarżony organ powinien był orzec o utrzymaniu w mocy wydanej względem skarżącego przez organ pierwszej instancji decyzji o odmowie zwrotu zatrzymanego prawa jazdy kategorii C, albowiem decyzja odmowna w tym zakresie jest zgodna z art. 12 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p.

W związku z powyższym decyzja organu odwoławczego uchylająca decyzję organu pierwszej instancji jako wydana w następstwie błędnej wykładni i wadliwej subsumpcji podlega uchyleniu.

Kontrolowana decyzja organu drugiej instancji została również wydana z naruszeniem art. 138 § 4 k.p.a. Zgodnie z powyższym przepisem, jeżeli przepisy przewidują wydanie decyzji na blankiecie urzędowym, w tym za pomocą środków komunikacji elektronicznej, a istnieją podstawy do zmiany zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy uchyla decyzję i zobowiązuje organ pierwszej instancji do wydania decyzji o określonej treści. Przedmiotowa sprawa została zainicjowana wnioskiem skarżącego o zwrot zatrzymanego prawa jazdy kategorii C. Oznacza to, że uchylając odmowną decyzję organu pierwszej instancji, organ odwoławczy nie mógł zobowiązać organu pierwszej instancji do wydania prawa jazdy kategorii C.

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a, orzekł jak w sentencji.