Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 1105/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: w art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. Ś. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 768/20 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi T. Ś. na uchwałę Rady Miasta Gdyni z dnia 26 lutego 2020 r. nr XVII/551/20 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Wielki Kack w Gdyni - tzw. Kacze Buki postanawia: 1) oddalić skargę kasacyjną, 2) oddalić wniosek Gminy Gdynia o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

T. Ś. wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta Gdyni z dnia 26 lutego 2020 r. nr XVII/551/20 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Wielki Kack w Gdyni - tzw. Kacze Buki.

Zarzucił naruszenie:

1) art. 1 ust. 2 - 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z przepisami art. 5 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej stanowiącymi o konieczności zapewnienia przez organy publiczne ochrony środowiska, przy kierowaniu się zasadą zrównoważonego rozwoju;

2) art. 6 ust. 2 dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory, dalej zwaną "Dyrektywą Siedliskową", poprzez uchybienie obowiązkowi polegającemu na podejmowaniu właściwych kroków w celu uniknięcia powstawania zanieczyszczenia lub pogorszenia warunków naturalnych siedlisk lub jakichkolwiek zakłóceń wpływających na gatunki wymienione w Załącznikach do Dyrektywy Siedliskowej, poprzez nieprzewidywanie ochrony gatunku motyla czerwończyka nieparek Lycaena dispar, a także w zakresie w jakim zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje ochrony traszki grzebieniastej, przez dopuszczenie zabudowania osiedlami mieszkaniowymi terenu objętego planem;

3) art. 4 ust. 4 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/147/WE z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa, zwaną dalej "Dyrektywą Ptasią" poprzez uchybienie obowiązkowi polegającemu na podejmowaniu właściwych kroków w celu uniknięcia powstawania zanieczyszczenia lub pogorszenia warunków naturalnych siedlisk lub jakichkolwiek zakłóceń wpływających na ptactwo, w szczególności z gatunków wymienionych w Załączniku do Dyrektywy Ptasiej;

4) § 6 pkt 7, 8, 12 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt w części, w której realizacja planu zagospodarowania przestrzennego przyczyni się do dewastacji ostoi, siedlisk, zniszczenia, usuwania lub uszkadzania gniazd, mrowisk, nor, legowisk, żeremi, tam, tarlisk, zimowisk lub innych schronień, uniemożliwi dostęp do schronień oraz przemieszczanie z miejsc regularnego przebywania na inne miejsca ptaków z gatunków wymienionych w Załączniku nr 1 do rozporządzenia w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt;

5) art. 1 ustawy o ochronie środowiska w zakresie, w jakim zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określają rażąco niski wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej dla działek pod zabudowę wielorodzinną, przez co są sprzeczne z zasadą zrównoważonego rozwoju przewidzianą w ustawie o ochronie środowiska;

6) § 39 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie w jakim zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określają dla działek pod zabudowę wielorodzinną powierzchnie biologicznie czynną na poziomie poniżej 25%, czyli na poziomie 20% są sprzeczne z tymi przepisami;

7) art. 4 ustawy o ochronie środowiska w zakresie w jakim przewiduje obowiązek organów administracji publicznej dbałości o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym poprzez wprowadzenie do Planu, zapisów przewidujących powierzchnię biologicznie czynną dla działki nr [...] położonej w otulinie Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego na poziomie 20%.

Skarżący wniósł o stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając istnienie interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały skarżący wskazał, że materialno-prawna podstawa uzasadniająca jego interes prawny wynika z zapisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej:

- art. 5, który stanowi, że obowiązkiem Rzeczypospolitej Polskiej jest zapewnianie ochrony środowiska przy jednoczesnym kierowaniu się zasadą zrównoważonego rozwoju;

- art. 74, który stanowi, że ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych i każdy ma prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska, a władze publiczne wspierają działania obywateli na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska.

Dodał, że od 23 lipca 2014 r. jest właścicielem działki nr A (obecnie nr B), o powierzchni 0,1247 ha, lokalizacja [...], obręb [...] Wielki Kack i posadowił na niej dom mieszkalny. Skarżący posiada więc interes prawny w ochronie swoich uprawnień wynikających z naruszenia powołanych przepisów. Nieprzestrzeganie przez organ tych przepisów wpływa bezpośrednio na sferę własności skarżącego ograniczając jego uprawnienie do korzystania ze środowiska w takim zakresie, w jakim do tej pory czynił. Naruszenie przepisów doprowadzi do degradacji środowiska naturalnego i tym samym uniemożliwi korzystanie z jego zasobów.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Gdyni wniosła o jej oddalenie, wskazując że skarżący nie wykazał, w jaki sposób kwestionowany plan narusza jego interes prawny.

Postanowieniem z dnia 3 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 768/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 P.p.s.a., odrzucił skargę.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że przepis art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, dalej: "u.s.g.", określający legitymację skargową do zaskarżenia uchwały organu gminy z zakresu administracji publicznej, nakłada na stronę skarżącą obowiązek wykazania naruszenia indywidualnego interesu prawnego polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją. Interes ten powinien mieć charakter bezpośredni, konkretny i realny. Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną skarżącego. Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Skarżący musi wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, a także wykazać, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, negatywnie wpływa na jego sytuację prawną, pozbawiając go pewnych uprawnień, czy też uniemożliwiając ich realizację.

Sąd podniósł, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w którym podejmowano kwestię legitymacji do zaskarżenia uchwał planistycznych, wyróżniono dwa rodzaje oddziaływań będących skutkiem uchwalenia planu. Są to: oddziaływanie bezpośrednie – polegające na tym, że źródła naruszenia interesu prawnego upatruje się wyłącznie w skutkach samych przepisów planu – oraz oddziaływanie pośrednie, którego źródłem jest dopuszczony przez plan sposób zagospodarowania terenu. Brak jest podstaw do uznania legitymacji strony do zaskarżenia uchwały, jeżeli przepisy planu nie wpłynęły bezpośrednio i negatywnie na możliwość wykorzystania działki strony skarżącej. Wskazać bowiem trzeba, że co do zasady każde zagospodarowanie działki sąsiedniej może oddziaływać na działkę skarżącego, lecz taka sytuacja ma charakter potencjalny i nie wynika ze zmiany planu. Ochronę w takiej sytuacji zapewniają m.in. przepisy prawa ochrony środowiska czy prawa budowlanego.

WSA odnotował, że skarżący nie kwestionuje zapisów planu odnoszących się do jego nieruchomości, a kwestionuje uchwalone zapisy odnoszące się generalnie do sposobu zagospodarowanie terenu objętego postanowieniami planu oraz działek pozostających we władaniu osób trzecich. Żadne z kwestionowanych ustaleń planu nie dotyczą działki skarżącego, gdyż nie jest ona położona na terenach objętych zakwestionowanymi przepisami.

W ocenie Sądu, powołane w skardze okoliczności nie świadczą więc o istnieniu po stronie skarżącego naruszenia interesu prawnego uprawniającego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, a jedynie o istnieniu interesu faktycznego, który w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest wystarczający do uznania legitymacji skarżącego. Od interesu prawnego należy bowiem odróżnić interes faktyczny, kiedy to konkretny podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz dla którego z przepisu prawa nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki. Podmiot taki nie posiada uprawnień lub obowiązków chronionych przepisami prawa. Nawet zaś ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego.

Sąd podkreślił, że skarżący nie wskazał żadnego przepisu prawa, który uprawniałby go lub zobowiązywał do czegokolwiek związku z uchwaleniem zaskarżonej uchwały. Oczekiwanie skarżącego co do niezmienności środowiska przyrodniczego w okolicy jego nieruchomości i z dalszą możliwością takiego samego korzystania z walorów przyrodniczych w Kaczych Bukach należy rozpatrywać wyłącznie w kategorii interesu faktycznego, który jednak nie uprawnia do skutecznego wniesienia skargi na akt prawa miejscowego.

Skarżący nie wykazał, że zaskarżona uchwała w jakikolwiek sposób ogranicza jego prawo własności, nie wskazał na żadne ograniczenia w korzystaniu ze swoich praw, czy ich pozbawienie w związku z podjętą uchwałą. Skarżący nie wykazał więc w niniejszej sprawie, że zaskarżone przepisy uchwały naruszają jego interes prawny. Jest to zbieżne z końcową częścią skargi, gdzie sam skarżący wskazuje, że jego skarga jest związana z konstytucyjną zasadą niepodległości Państwa sformułowaną w art. 5 Konstytucji RP: "Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju". Dodał także skarżący, że domaga się realizacji obowiązków władz publicznych zawartych w art. 74 ust. 2 Konstytucji (obowiązek ochrony środowiska) oraz wniesienie skargi postrzega w osobistym wypełnieniu obowiązku nałożonego na każdego obywatela w przepisie art. 86 Konstytucji (Każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie.).

Reasumując Sąd wskazał, że nie może rozpoznać sprawy merytorycznie. Twierdzenia strony skarżącej o niezgodności z prawem uchwały sąd administracyjny może bowiem weryfikować dopiero po stwierdzeniu, że skarga na uchwałę została wniesiona przez legitymowany podmiot. Natomiast podstawą interesu prawnego nie mogą być sformułowania użyte w skardze, sugerujące, że skarżący jest mieszkańcem terenu objętym postanowieniami planu. Podkreślić bowiem trzeba, że skarga w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest actio popularis, a więc nie może być wnoszona przez każdego obywatela, który uzna, że akt planistyczny organu władzy publicznej narusza prawo, powołując się przy tym na protesty mieszkańców gminy. Dlatego też niezbędne jest wykazanie przez skarżącego związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu skarżącego a kwestionowanym aktem, skutkującym naruszeniem wyłącznie jego interesu prawnego.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł T. Ś. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:

- naruszenie przepisów postępowania tj. art. 58 §1 pkt 5a P.p.s.a., w związku z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 7, 77 § 1 K.p.a., ponieważ uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy,

- naruszenie prawa materialnego tj. art. 5 oraz 74 Konstytucji przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Gdyni wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Najpierw wskazać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem, Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie.

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

W myśl art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w dacie wydania zaskarżonej uchwały: Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm. - obecnie: Dz. U. 2020 r. poz. 713 ze zm.), dalej: "ustawa o samorządzie gminnym", każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Przed dalszymi uwagami konieczne jest dostrzeżenie wadliwego podniesienia w skardze kasacyjnej naruszenia art. 7 i 77 § 1 K.p.a. w zakresie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Nawiązanie do tych przepisów wnoszący kasację wyjaśnił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W jego ocenie, brak odniesienia się przez Sąd do wszystkich przepisów powołanych przez stronę, a definiujących interes prawny strony, oznacza m.in. niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, nierozpatrzenie i niezebranie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego.

W związku z tym od razu trzeba podkreślić, że rozpoznając skargę wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów procedury administracyjnej. Kontroluje prawidłowość wywiązania się organów administracji publicznej z norm procesowych. W tym sensie możliwe jest, w odniesieniu do postępowania ze skargi na decyzję administracyjną, powołanie się na naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Jednak w przypadku skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego powołanie się na naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. jest wadliwe również z tego powodu, że tryb sporządzenia i uchwalenia planu nie jest regulowany przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Tryb ten jest natomiast określony w przepisach art. 15 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały: Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm. - obecnie: Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.). Nadto, postępowanie prowadzone przez organy gmin normują przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

W każdym przypadku sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - jak i jego zmiany - organy gminy mają obowiązek ustalenia faktycznego istotnego z punktu wymagań m.in. art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy (wymagania ochrony środowiska), a także art. 1 ust. 3 (stan zagospodarowania terenów objętych procedurą planistyczną). Takie obowiązki organów gminy wynikają z przepisów regulujących procedurę planistyczną - art. 1 ust. 2, art. 6, art. 32 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (patrz: wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 878/12; wyrok NSA z dnia 22 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1155/17). Prawidłowość ustaleń faktycznych w tym zakresie podlega kontroli sądu administracyjnego, z tym, że w pierwszej kolejności zbadaniu podlegają okoliczności faktyczne związane z posiadaniem przez skarżącego interesu prawnego skarżącego.

Niezależnie od tego, obowiązkiem sądu rozpoznającego skargę na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ustalenie okoliczności warunkujących przyjęcie, że skarżący jest legitymowany do wniesienia skargi.

W kontrolowanej sprawie ustalono, że skarżący jest właścicielem nieruchomości położonej w Gdyni w dzielnicy Wielki Kack, objętej postanowieniami uchwały Rady Miasta Gdyni z dnia 26 lutego 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Wielki Kack w Gdyni – tzw. Kacze Buki, dalej: "Plan".

Wbrew sugestii zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji nie pominął okoliczności podniesionej w skardze, polegającej na tym, że aktem notarialnym z dnia 23 lipca 2014 r. (rep. A nr [...]), skarżący dokonał zakupu działki nr A (obecnie nr B), o powierzchni 0,1247 ha, lokalizacja [...] obręb [...] Wielki Kack i posadowił na niej dom mieszkalny.

Skarżący nie wskazał innych, konkretnych okoliczności o charakterze faktycznym, warunkujących prawidłowe zastosowanie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, których Sąd pierwszej instancji nie ustalił.

W zakresie wymaganym na wstępnym etapie badania skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego, Sąd pierwszej instancji nie naruszył zatem dyspozycji proceduralnej wynikającej z art. 101 ust. 1. Czym innym jest natomiast ocena prawna ustalonego stanu faktycznego w świetle normy art. 101 ust. 1 w jej aspekcie materialnoprawnym oraz wobec treści norm prawa miejscowego zawartych w zaskarżonym Planie.

Analizę materialnoprawną rozpocząć trzeba od uwagi, że u podstaw legitymacji skargowej leży aktualny interes prawny. Podstawą zaskarżenia uchwały w sprawie planu miejscowego jest bowiem niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy.

Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. W przeciwnym przypadku sąd skargę odrzuca na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. Z normy art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika bowiem, że legitymację skargową ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658) – do art. 58 § 1 dodano pkt 5a, zgodnie z którym, sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Naruszenie interesu prawnego ustaleniami uchwały (tutaj: uchwały w zakresie zmiany planu miejscowego) jest w tym stanie prawnym wymogiem formalnym, chociaż o charakterze materialnoprawnym, wniesienia skargi na uchwałę. Skoro jest to wymóg formalny, to dopiero jego spełnienie i wykazanie naruszenia interesu prawnego daje możliwość merytorycznego rozpoznania sprawy. Sąd zatem najpierw bada legitymację skargową, a dopiero później, gdy stwierdzi, że ta legitymacja skarżącemu przysługuje, może przejść do oceny, czy wraz z naruszeniem tego interesu prawnego naruszony został obiektywny porządek prawny.

Naruszenie interesu prawnego skarżącego musi być skutkiem uchwały w przedmiocie planu miejscowego. Chodzi więc o skutki w zakresie interesu prawnego skarżącego, które wywołuje sam zaskarżony akt organu gminy, a nie skutki, które mogą wywołać wymagane w procesie inwestycyjnym dalsze rozstrzygnięcia administracyjne. Tak więc interes, dający legitymację do zaskarżenia uchwały z zakresu administracji publicznej, musi być bezpośredni, konkretny i realny (patrz: wyrok NSA z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 726/11).

Sąd pierwszej instancji, z uwagi na część argumentacji zawartej w skardze trafnie zauważył, że skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma charakteru actio popularis. Do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 978/08; wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/2004).

Podkreślić trzeba, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym orzeka się jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad bądź trybu sporządzania planu miejscowego, sąd może stwierdzić nieważność uchwały w części wyznaczonej interesem prawnym skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 334/20).

Abstrahując od skuteczności zarzutów odnoszących się do przeznaczenia w Planie miejscowym terenów sąsiednich, można ocenić, że jakkolwiek z tytułu położenia własnej działki w granicach objętych zaskarżonym Planem skarżący ma interes prawny uprawniający do złożenia skargi, to interes ten ograniczony jest do skutków w zakresie prawa i obowiązków wynikających z ustaleń Planu odnoszących się do jego własnej nieruchomości (por. m.in. powołany wyżej wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 334/20; wyrok NSA z dnia 25 października 2019 r., sygn. akt II OSK 1905/19).

Jak wynika z treści wniesionej skargi, skarżący nie kwestionuje zapisów Planu odnoszących się do nieruchomości do której ma tytuł prawnorzeczowy ale kwestionuje uchwalone ustalenia Planu odnoszące się do sposobu zagospodarowanie innego terenu objętego postanowieniami planu, a więc działek pozostających we władaniu prawnym osób trzecich. Kwestionowane przez skarżącego ustalenia Planu nie dotyczą działki skarżącego, gdyż nie jest ona położona na terenach objętych zakwestionowanymi przepisami. Podkreślić zaś ponownie należy, że skarżący może kwestionować ustalenia Planu tylko w ramach własnego interesu prawnego.

Zaskarżony Plan nie zmienia przeznaczenia nieruchomości skarżącego. Zmiana przeznaczenia terenów sąsiednich nie wpływa bezpośrednio na naruszenie interesu prawnego skarżącego. Przeznaczenie terenów sąsiednich na cele zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej nie powoduje zaś zmian w zakresie uprawnień skarżącego wynikających z tytułu własności do działki zabudowanej położonej w granicach Planu. Nie narusza istoty jego prawa własności.

Jeśli natomiast, jak zasygnalizowano w poprzedzających rozważaniach, zagospodarowanie nieruchomości sąsiednich w sposób przewidziany Planem, spowoduje naruszenia prawa, w tym także norm szeroko rozumianego prawa ochrony środowiska, skarżącemu w ramach jego interesu prawnego będą przysługiwały środki prawne przewidziane na dalszych etapach procesu inwestycyjnego. Również w tej mierze prawidłowe jest stanowisko sądu pierwszej instancji, że ochronę w takiej sytuacji zapewniają m.in. przepisy prawa ochrony środowiska, czy też prawa budowlanego. Przewidziane w tych przepisach obowiązki inwestorów mają m.in. zabezpieczać interesy właścicieli działek sąsiednich (por. powołany wyżej wyrok NSA z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 726/11).

Skoro postępowanie sądowe wykazało, że zakwestionowane unormowania Planu miejscowego nie naruszają interesu prawnego skarżącego, uprawnione było przyjęcie, że skarżący nie jest uprawniony do zaskarżenia uchwały w przedmiocie Planu. Należało więc odrzucić skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a.

W konsekwencji, nie podlegają merytorycznemu badaniu zarzuty skarżącego sprowadzające się do naruszenia, ustaleniami Planu w zakresie przeznaczenia terenów części dzielnicy Wielki Kack w Gdyni - tzw. Kacze Buki pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne, norm szeroko rozumianego prawa ochrony środowiska.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 5 i art. 74 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Sąd pierwszej instancji, przytaczając stanowisko skarżącego zajęte w skardze wskazał, że w końcowej częścią skargi sam skarżący stwierdził, że jego skarga jest związana z konstytucyjną zasadą niepodległości Państwa sformułowaną w art. 5 Konstytucji RP. Sąd pierwszej instancji nie ograniczył się jednak do tego stwierdzenia. Podał pełną treść art. 5 Konstytucji. Następnie przedstawił stanowisko skarżącego oparte na art. 74 ust. 2 Konstytucji. Po takim przedstawieniu argumentacji skarżącego, Sąd stwierdził, że nie może rozpoznać sprawy merytorycznie. Dodał, że twierdzenia strony skarżącej, o niezgodności z prawem uchwały, sąd administracyjny może weryfikować dopiero po stwierdzeniu, że skarga na uchwałę została wniesiona przez legitymowany podmiot.

Jest to stanowisko trafne. Natomiast skrótowe i nieprecyzyjne przywołanie zawartego w skardze stanowiska skarżącego, co do art. 5 Konstytucji RP, stanowi uchybienie niemające wpływu na wynik sprawy. Nie ma podstaw do formułowania tezy o błędnej wykładni przez Sąd pierwszej instancji norm art. 5 i art. 74 Konstytucji RP.

Skoro z powodów wyżej opisanych zarzuty naruszenia przepisów z zakresu ochrony środowiska nie podlegały merytorycznemu rozpoznaniu, nie można odnieść się także do powołanego w skardze kasacyjnej orzecznictwa wskazującego na konieczność zachowania standardów z tej dziedziny w trakcie procedury planistycznej. Dodać zaś na zakończenie można, że ograniczenie pierwszego etapu rozpoznania skargi do zbadania naruszenia interesu prawnego nie zostało zakwestionowane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego.

W uzasadnieniach wyroków z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84 i z dnia 16 września 2008 r., sygn. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121,Trybunał Konstytucyjny podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą, prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Przepis art. 204 pkt 1 P.p.s.a. nie przewiduje możliwości zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Z tego powodu wniosek Gminy o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego został oddalony.