Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 495/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 7, art. 50-51
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 153, art. 170, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 146 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 8, 11, 107 par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 września 2021 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2021 r., znak: [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz T. K. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do sądu decyzją z [...] maja 2021 r., wydaną po rozpatrzeniu odwołania T. K. (dalej jako: skarżący) L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: L. WINB), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: PINB) w B. z [...] maja 2020 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej wydanej w sprawie pozwolenia na użytkowanie.

Stan sprawy, w którym wydano postanowienie przedstawia się następująco:

Wnioskiem z [...] czerwca 2018 r. skarżący wystąpił o wznowienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją PINB w B. z [...] kwietnia 2018 r., udzielającą pozwolenia na użytkowanie części budynku handlowego tj. kotłowni, pomieszczenia na odpadki, rozdzielni elektrycznej, korytarza, pom. gospodarczego, toalety męskiej, przedsionka, WC toalety dla osób niepełnosprawnych wraz z pylonem, parkingiem i infrastrukturą techniczną, zlokalizowanych na działkach nr ew. [...], położonych przy Al. [...] w B.. Budynek został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego decyzją z [...] lipca 2017 r. oraz decyzją zmieniającą z [...] marca 2018 r., wydanych przez Starostę B. . Skarżący jest właścicielem działki o nr [...], sąsiadującej bezpośrednio z działkami, na których realizowana była inwestycja.

Postanowieniem z [...] lipca 2018 r., PINB w B. odmówił wznowienia postępowania. Postanowienie to zostało uchylone w wyniku zażalenia skarżącego (postanowienie L. WINB z [...] sierpnia 2018 r.).

Kolejnym postanowieniem – z [...] października 2018 r. organ I instancji wznowił postępowanie, a następnie – decyzją z [...] listopada 2018 r. odmówił uchylenia własnej decyzji z [...] kwietnia 2018 r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. W ocenie organu, skoro w świetle art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.; dalej jako: P.b.) w sprawie pozwolenia na użytkowanie stroną jest tylko inwestor, to wnioskodawca nie posiadał statusu strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenie na użytkowanie. Tym samym nie przysługuje mu także przymiot strony w postępowaniu wznowieniowym. Stanowisko to podtrzymał L. WINB, który po rozpatrzeniu odwołania skarżącego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji (decyzja z [...] lutego 2019 r.).

W wyniku skargi T. K., wyrokiem z 24 października 2019 r. (II SA/Lu 262/19), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzję WINB w L. z [...] lutego 2019 r. W uzasadnieniu Sąd powołał się na poglądy wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, z których wynika, że ograniczenie podmiotowe z art. 59 ust. 7 P.b. należy odnosić do spraw, w których nie jest kwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę. W przypadkach kwestionowania zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę, art. 59 ust. 7 P.b. wymaga zastosowania wykładni rozszerzającej, wyprowadzając prawo do żądania weryfikacji nie tylko do inwestora, ale również tych, którzy wywodzą ingerencję decyzją o użytkowaniu w konkretny, aktualny interes prawny wywodzony z przepisów ustawy Prawo budowlane i innych ustaw, w tym ochrony prawa własności. W związku z tym, w ocenie WSA w Lublinie, organy błędnie przyjęły, że skarżący nie posiada interesu prawnego w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie tylko z tego względu, że nie jest w tej sprawie inwestorem. Skoro skarżący zarzuca tej decyzji wadliwość wynikającą z udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę pomimo popełnienia w toku procesu inwestycyjnego istotnego odstąpienia od projektu budowlanego, ocena interesu prawnego skarżącego winna obejmować weryfikację tego twierdzenia.

W następstwie powyższego wyroku, decyzją z [...] marca 2020 r. L. WINB uchylił decyzję PINB w B. z [...] listopada 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując na konieczność zastosowania oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku WSA w Lublinie.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] maja 2020 r. PINB w B. odmówił uchylenia decyzji z [...] kwietnia 2018 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Decyzją z [...] lipca 2020 r., wydaną po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, L. WINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W wyniku skargi T. K., wyrokiem z 7 stycznia 2021 r. (II SA/Lu 588/20) WSA w Lublinie uchylił decyzję L. WINB z [...] lipca 2020 r. W ocenie Sądu organ nie zastosował się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku WSA w Lublinie z 24 października 2019 r.

Rozpatrując ponownie sprawę L. WINB postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r. zlecił organowi I instancji, przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego w celu uzupełnienie materiału dowodowego poprzez przekazanie do L. WINB całości akt sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę udzielonego decyzją z [...] lipca 2017 r. oraz decyzją zmieniającą z [...] marca 2018 r., wydanych przez Starostę B. wraz z projektem budowlanym stanowiącym załącznik do ww. pozwolenia.

Następnie, decyzją z [...] maja 2021 r., wydaną po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, L. WINB utrzymał w mocy decyzję PINB w B. z [...] maja 2020 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że na podstawie analizy całokształtu dokumentacji zgromadzonej sprawy należy stwierdzić, że inwestor realizując przedmiotowy obiekt nie dokonał istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, wobec czego nie w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw prawnych do rozszerzenia kręgu stron postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie bowiem w rozpatrywanej sprawie nie toczyło się i nie toczy postępowanie naprawcze we wskazanym powyżej zakresie. Wobec powyższego, zasadnie organ I instancji w zaskarżonej decyzji przyjął, że przymiot strony w ww. postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie, winien być określony zgodnie z treścią art. 59 ust. 7 P.b. Skoro sporny obiekt został leganie dopuszczony do użytkowania w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do rozszerzenia kręgu stron postępowania, a tym bardziej do uchylenia decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie.

W skardze do sądu administracyjnego na decyzję L. WINB, T. K. podniósł zarzuty naruszenia:

(1) art. 153 w zw. z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.), poprzez jego niezastosowanie i pominięcie w zaskarżonej decyzji oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyrokach WSA w Lublinie z 24 października 2019 r. i z 7 stycznia 2021 r., a rola organu sprowadziła się do kontestowania oceny prawnej i ww. wskazań;

(2) art. 59 ust. 7 w zw. z art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 p.b. i w zw. z art. 28 k.p.a., gdyż wnioskodawca posiada interes prawny w sprawie na podstawie art. 28 k.p.a., i art. 5 P.b. i brał udział we wcześniejszych postępowaniach toczących się przed organami nadzoru budowlanego z uwagi na realizowanie obiektu z istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę i przepisami prawa, gdzie był uznawany za stronę toczącego się postępowania, a przedmiotowa decyzja narusza występujące w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnione interesy skarżącego, dlatego potrzebna jest procesowa gwarancja ochrony tych interesów, a kwestia ta była przedmiotem oceny WSA w Lublinie, a organ na podstawie art. 153 p.p.s.a. związany jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, dlatego tez organ dokonał niewłaściwej wykładni i w konsekwencji bezprawne zawęził krąg stron postępowania administracyjnego o wydanie pozwolenia na użytkowanie, wykluczając skarżącego;

(3) pkt 1 lit. a) i pkt 5 decyzji Burmistrza Miasta B. z [...] lutego 2017 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowego i części graficznej stanowiącej załącznik nr [...] do tej decyzji w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.), gdzie zawarty został wymóg nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony działki nr [...] wynoszący 28 m mierzony od zewnętrznej krawędzi jezdni, gdyż inwestycja narusza ten wymóg, co uwidocznione jest na geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej obiektów budowlanych z [...] kwietnia 2018 r. wynoszącej ok. 24,80 m od zewnętrznej krawędzi jezdni do obrysu budynku,

(4) pkt 1 lit. h) decyzji o warunkach zabudowa, poprzez naruszenie obowiązku zabezpieczenia na terenie inwestycji min. 3 miejsc postojowych na każde 100 m2 powierzchni użytkowej budynku z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystać będą osoby niepełnosprawne, a niezachowanie tego wymogu spowodowało, że nastąpiło istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, warunków określonych w decyzji oraz w przepisach prawa;

(5) pkt 1 lit. i) decyzji o warunkach zabudowy, gdzie zawarty został wymóg w zakresie odległości pylona reklamowego wynoszącego min. 8 m, z uwzględnieniem poszerzenia drogi serwisowej do 6 m, zaś wielkość tablicy reklamowej na pylonie nie przekraczać będzie wymiarów 4 x 4m;

(6) pkt 4 decyzji o warunkach zabudowy, gdzie zawarte zostały wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich;

(7) pkt 1 lit. k) decyzji o warunkach zabudowy, gdzie zawarty został wymóg aby powierzchnia sprzedaży nie przekroczyła 2000 m2;

(8) § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.; dalej jako: r.w.t.), poprzez jego niezastosowanie;

(9) § 12 ust. 1 r.w.t. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 b), pkt 8 i pkt 9 oraz art. 7 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 i art. 9 P.b., poprzez jego niezastosowanie, gdy tymczasem w okolicznościach faktycznych sprawy przepis ten powinien zostać zastosowany;

(10) § 272 ust. 1 i 2 w związku z § 12 ust. 1 i 3 r.w.t., poprzez jego niezastosowanie, chociaż przepis ten w okolicznościach faktycznych sprawy powinien zostać zastosowany;

(11) możliwości znacznego ograniczenia zakresu prawa własności skarżącego (art. 140 k.c. w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), poprzez nieproporcjalne i z naruszeniem równości ograniczenie możliwości zabudowy nieruchomości z pokrzywdzeniem skarżącego;

(12) art. 84a ust. 1 pkt. 1 i art. 84 ust. 1 pkt 1 i 2 P.b. poprzez zaniechanie wykonania przez PINB w B. kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, a także zaniechania wykonania kontroli działania organów administracji architektoniczno-budowlanej, gdyż inwestycja wykonywana jest niezgodnie z przepisami prawa w tym przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych i niezgodnie z warunkami decyzji o warunkach zabudowy,

(13) art. 28 ust. 1 P.b., gdyż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, a w niniejszej sprawie brak jest decyzji o pozwoleniu na budowę w miejscu odcinka linii napowietrznej SN Magistrali 15kV B. 1 od słupa [...] do słupa [...] typu AFL 3 x 70 mm zasilanej z GZP [...]/15 kV B.;

(14) art.10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 10 ust. 3 w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741, ze zm.), gdyż lokalizacja wielkopowierzchniowych obiektów jest możliwa tylko na podstawie planu miejscowego, a więc wykluczona jest ich lokalizacja na podstawie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

(15) art. 151 § 1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 7 P.b, poprzez odmowę uchylenia decyzji organu I instancji, gdyż treść postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania wydanego na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. nie zawęża badania sprawy wyłącznie do przesłanki w nim wskazanej,

(16) art. 40 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 32 k.p.a. w zw. z art. 33 § 2 k.p.a., gdyż pełnomocnictwo w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie zakończone decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. powinno być udzielone na piśmie, a pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących ich umocowanie, ponieważ ocena ta ma znaczenie co do wznowienia postępowania, a niewyjaśnienie tej okoliczności ma istotny wpływ na wynik sprawy;

(17) art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego, materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak również błędnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, braku rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

(18) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez brak rozważenia przez organ II instancji interesu prawnego skarżącego w postępowaniu o wznowienie postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, a w konsekwencji odmawiając skarżącemu przymiotu strony postępowania z racji braku interesu prawnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy;

(19) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie przez L. WINB w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji pomimo istnienia podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i uchylenia decyzji organu I instancji z uwagi na treść art. 170 p.p.s.a., gdyż orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby, a w konsekwencji do naruszenia art. 156. § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa;

(20) art. 7 k.p.a., poprzez zaniechanie przez organ rzetelnego i wyczerpującego zbadania z urzędu interesu prawnego skarżącej;

(21) art. 77 oraz art. 80 k.p.a., poprzez pominięcie przez organy niezachowania odległości pylona reklamowego w odległości min 8 metrów z uwzględnieniem poszerzenia drogi serwisowej do 6 m wynikającego z decyzji o warunkach zabudowy, tym samym nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, a w konsekwencji pominięcie kwestii mających istotne znaczenie w sprawie;

(22) art. 107 § 3 zw. z art. 6, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez ogólnikowe

i niedostateczne uzasadnienie decyzji tj. brak wyczerpującego wskazania, dlaczego zdaniem organu w sprawie mogłaby zapaść jedynie decyzja odpowiadająca treści dotychczasowej decyzji, podczas gdy organ był zobowiązany do dokładnego uzasadnienia swojego stanowiska i niezawierające jakiegokolwiek uzasadnienia stwierdzenie, że inwestycja realizowana jest na podstawie wykonalnych decyzji o pozwoleniu na budowę co pozostaje w sprzeczności z zasadami praworządności, pogłębiania zaufania obywateli, informowania stron oraz przekonywania;

(23) art. 77 § 1 k.p.a. gdyż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał, a w niniejszej sprawie L. WINB nie dysponował aktami sprawy w tym zatwierdzonym projektem budowlanym stanowiącym załącznik do decyzji Starosty [...] zatwierdzającej projekt budowlany z uwagi na przekazanie ich dnia [...] maja 2021 r. do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i ponowne ich otrzymanie [...] czerwca 2021 r., a miało to istotne znaczenie dla sprawy, gdyż nie dysponując aktami nie mógł ocenić prawidłowości inwestycji z danymi w nim zawartymi.

(24) art. 81 k.p.a. poprzez jego naruszenie, gdyż okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów;

(25) art. 10 § 1 w zw. z art. 8 w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organów administracji oraz czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym, tj. wydanie decyzji w sytuacji, gdy nie zapewniono jej wcześniej możliwości zapoznania się z aktami sprawy ani wniesienia uwag i zgłoszenia zarzutów po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego;

(26) art. 79 § 1 w zw. z art. 85 § 1 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 67 § 1 i 2 w zw. z art. 68 § 1 k.p.a .poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie oględzin terenu inwestycji.

Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie decyzji wydanych przez organy obydwu instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę L. WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, skutkującym koniecznością jej uchylenia.

Ponieważ wydawane przez organy nadzoru budowlanego decyzje w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z [...] kwietnia 2018 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie części pomieszczeń spornego budynku, były już dwukrotnie przedmiotem kontroli sądu administracyjnego kwestią o pierwszorzędnym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy jest zastosowanie się do oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyrokach WSA w Lublinie z 24 października 2019 r. i z 7 stycznia 2021 r.

Kierunek czynności, jakie powinny podjąć organy nadzoru budowlanego, nadał w sprawie pierwszy ze wspomnianych wyroków. Jeszcze raz trzeba przypomnieć, że Sąd uznał za błędny sposób zastosowania przez organy w rozpatrywanej sprawie art. 59 ust. 7 P.b., który literalnie rzecz biorąc ogranicza krąg stron postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie wyłącznie do inwestora. Opierając się na poglądach wyrażanych w ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA w Lublinie jednoznacznie wskazał, że "[...] zawężenie kręgu podmiotów na etapie pozwolenia na użytkowanie do jednej tylko strony (inwestora) jest zasadne tylko wtedy, gdy jest skutkiem takiego postępowania inwestora, który przystępując do użytkowania obiektu wykazuje wykonanie inwestycji zgodnie z wydanym pozwoleniem. Tylko w takim przypadku można uznać, że interesy podmiotów, które były eksponowane i podlegały ocenie we wcześniejszych etapach szeroko pojmowanego procesu budowlanego nie zostaną naruszone [...]. Z tych też przyczyn twierdzenie organów, że w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie wydania decyzji o udzielenie pozwolenia na użytkowanie stroną może być wyłącznie podmiot mający status dotychczasowego inwestora jest nieprawidłowe. W okolicznościach niniejszej sprawy organy błędnie zatem z góry przyjęły, że skarżący nie posiada interesu prawnego w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie tylko z tego względu, że nie jest w tej sprawie inwestorem. Skoro skarżący zarzuca tej decyzji wadliwość wynikającą z udzielenia inwestorowi przedmiotowego pozwolenia pomimo popełnienia w toku procesu inwestycyjnego istotnego odstąpienia od projektu budowlanego, ocena interesu prawnego skarżącego winna obejmować weryfikację tego twierdzenia. Jak już bowiem wskazano wyżej, popełnienie przez inwestora istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego stanowi podstawę do rozszerzenia kręgu stron postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie". Sąd podkreślił przy tym, że weryfikacja tej kwestii w ramach rozpatrywania przez organ wniosku skarżącego o wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie, "jest w realiach niniejszej sprawy tym bardziej konieczna, że dopóki decyzja ta funkcjonuje w obrocie prawnym, niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania naprawczego w trybie art. 50 i 51 P.b., wobec robót budowlanych poprzedzających wydanie tej decyzji, nawet w razie istnienia przesłanki uzasadniającej wszczęcie postępowania w tym trybie w sprawie przedmiotowych robót".

Istotą tego wywodu był skierowany do organów nadzoru budowlanego nakaz weryfikacji wszystkich twierdzeń i zarzutów podnoszonych przez skarżącego, którymi skarżący starał się uzasadnić niezgodność zrealizowanej inwestycji z warunkami określonymi w zatwierdzonym projekcie budowlanym i udzielonym pozwoleniu na budowę. Jest to sytuacja nader specyficzna, gdyż ocena w tym zakresie z jednej strony przesądza o tym, że skarżący ma interes prawny w żądaniu weryfikacji pozwolenia na użytkowanie w trybie wznowienia postępowania (jest stroną tego postępowania), z drugiej, ewentualne stwierdzone wadliwości determinują ponowne rozstrzygnięcie sprawy po wznowieniu postępowania. Taka jest specyfika zastosowania ugruntowanej w orzecznictwie NSA koncepcji rozszerzenia kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie, poza literalną wykładnię art. 59 ust. 7 P.b.

Należy w tym miejscu jednoznacznie podkreślić, że wyrok ten stanowi swoisty punkt zwrotny w sprawie, determinuje bowiem kierunek działań organów nadzoru budowlanego w trybie wznowienia postępowania. Jeżeli L. WINB nie zgadzał się z zastosowaniem tej koncepcji w rozpoznawanej sprawie, powinien był skorzystać z przysługujących mu środków zaskarżenia wyroku WSA w Lublinie. Wobec niepodjęcia takich działań i uprawomocnienia się wyroku WSA w Lublinie z 24 października 2019 r. pogląd wyrażony w tym wyroku jest wiążący zarówno dla organów nadzoru budowlanego wydających kolejne decyzje w sprawie, jak i dla sądów administracyjnych, kontrolujących legalność tych decyzji. Wynikające z art. 153 p.p.s.a. (a pośrednio także z zasady prawomocności materialnej wyroku NSA – art. 170 p.p.s.a.) związanie organów i sądu orzekającego ponownie w sprawie oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku, wyklucza jakąkolwiek polemikę z poglądami prawnymi wyrażonymi w takim wyroku.

Stan sprawy przedstawiony wyżej wskazuje jednoznacznie, że organy nadzoru budowlanego nie zastosowały się do powyższej oceny prawnej i nie wykonały prawidłowo wskazań co do dalszego postępowania, o czym świadczy kolejny wyrok WSA w Lublinie – z 7 stycznia 2021 r. Z uzasadnienia wyroku wynika, że główną przyczyną uchylenia kolejnej decyzji L. WINB (z [...] lipca 2020 r.) było niewykonanie obowiązku zbadania, czy w toku procesu inwestycyjnego obejmującego obiekt w zakresie objętym pozwoleniem na użytkowanie doszło do istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego. W ocenie WSA w Lublinie, "[...] organ nie wywiązał się z tego obowiązku. Organ nie wyjaśnił bowiem wszystkich związanych z tym okoliczności i nie rozpatrzył ich wszechstronnie, poprzestając na lakonicznym i szerzej nie umotywowanym stwierdzeniu, że inwestor realizując omawiany obiekt nie dokonał istotnego odstąpienia od projektu budowlanego. [...] Organ w tym zakresie odwołał się jedynie do protokołu z obowiązkowej kontroli, co nie było wystarczające. Organ [...] powinien w tym zakresie dokonać własnych ustaleń i ocen, a nie poprzestawać wyłącznie na pojedynczym dokumencie wytworzonym w związku ze zgłoszonym wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie budynków (protokole kontroli obowiązkowej). Organ powinien dokonać w tym zakresie własnych ustaleń i ocen w oparciu o cały zebrany w sprawie materiał dowodowy. W szczególności zaś badając, czy w toku procesu inwestycyjnego doszło do istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, organ powinien ocenić te okoliczności z uwzględnieniem projektu budowlanego. Z akt sprawy nie wynika zaś, by organ odwoławczy w ogóle dysponował projektem budowlanym. Oczywiście projekt taki powinien posiadać co do zasady organ zatwierdzający projekt oraz organu nadzoru budowlanego. Z akt sprawy nie wynika jednak, by którykolwiek z tych podmiotów przekazał projekt budowlany L. WINB". WSA w Lublinie podkreślił ponadto konieczność odniesienia się przez organ odwoławczy do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Jak wskazał Sąd, "Organ odwoławczy oceny czy w toku procesu inwestycyjnego doszło do istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego powinien zatem dokonać także w odniesieniu, a więc w konfrontacji z zarzutami i twierdzeniami odwołania. W sprawie organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do zarzutów i twierdzeń odwołania."

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji L. WINB stwierdził, że wykonując powyższe wskazania, wydał postanowienie z [...] kwietnia 2021 r., którym zlecił organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego w celu uzupełnienia materiału dowodowego poprzez przekazanie do organu odwoławczego całości akt sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę udzielonego decyzją z [...] lipca 2017 r. i zmienionego decyzją z [...] marca 2018 r. Takie dokumenty zostały w kwietniu 2021 r. przekazane do L. WINB. Żadnych innych czynności procesowych nie podjęto, nie wskazują na to przekazane do sądu akta administracyjne.

Z powyższego wynika, że wykonanie wskazań zawartych w wyroku z [...] stycznia 2021 r. sprowadzało się do pozyskania dokumentacji związanej z pierwotnym pozwoleniem na budowę oraz jego zmianą. Niewątpliwie był to jeden z elementów wskazywanych w wyroku WSA i w tym zakresie L. WINB zastosował się do wskazań Sądu.

Problemem jednak jest to, że organ nie zastosował się do wskazań w zakresie drugiego kluczowego elementu, w istocie determinującego zakres obowiązków organu – należało odnieść się do podnoszonych przez skarżącego zarzutów i twierdzeń, w których wywodził niezgodność realizacji inwestycji z zatwierdzonym projektem budowlanym. Jak już wskazano wyżej, jest to kwestia kluczowa w perspektywie wznowionego postepowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie, decyduje bowiem jednocześnie i o statusie strony skarżącego w tym postępowaniu, i o ewentualnych podstawach do uchylenia decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, gdyby zarzuty okazały się zasadne. Co więcej, odniesienie się do zarzutów skarżącego powinno znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji organu, na co również wskazywał wyraźnie WSA w Lublinie w wyroku z 7 stycznia 2021 r.

W odniesieniu do tych w zaskarżonej decyzji znajduje się fragment, w którym L. WINB wywiódł: "W wyniku analizy całości ww. dokumentacji stwierdzić należy, iż inwestor realizując przedmiotowy obiekt nie dokonał istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, wobec czego nie w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw prawnych do rozszerzenia kręgu stron postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie bowiem w rozpatrywanej sprawie nie toczyło się i nie toczy postępowanie naprawcze we wskazanym powyżej zakresie" (k. 108 akt WINB).

W ocenie Sądu tego rodzaju wywodów nie sposób uznać za prawidłowe wykonanie wskazań zawartych w wyroku z 7 stycznia 2021 r. Wywody te są ogólnikowe, w żaden sposób nie odnoszą się do konkretnych okoliczności rozpoznawanej sprawy i do konkretnych zarzutów stawianych przez skarżącego. Skoro WSA w Lublinie w prawomocnym wyroku wskazał, że "oceny czy w toku procesu inwestycyjnego doszło do istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę

i zatwierdzonego projektu budowlanego organ powinien dokonać także w odniesieniu, a więc w konfrontacji z zarzutami i twierdzeniami odwołania", to wykonanie tego obowiązku polegało na analizie konkretnych argumentów skarżącego, a nie na ogólnikowym stwierdzeniu, że "obiekt został legalnie dopuszczony do użytkowania". Jest to tym bardziej istotne, że zarzuty podnoszone przez skarżącego miały charakter konkretny.

W tej sytuacji należy uznać, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 153 p.p.s.a., bowiem L. WINB nie wykonał wskazań zawartych w wyroku WSA w Lublinie z 7 stycznia 2021 r., gdyż nie odniósł się do konkretnych zarzutów podnoszonych przez skarżącego, mających podważać zgodność realizacji obiektu z udzielonym pozwoleniem na budowę, a co za tym idzie, legalność udzielonego pozwolenia na użytkowanie. Decyzja została wydana również z naruszeniem ogólnych zasad postępowania – zasady ochrony zaufania (art. 8 k.p.a.)

i zasady informowania (art. 11 k.p.a.), które nakładają na organ obowiązek rzetelnego odniesienia się do merytorycznych argumentów podnoszonych przez stronę, a mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Skutkuje to również uznaniem, że w tym aspekcie uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia standardów z art. 107 § 3 k.p.a.

Z uwagi na powyższe uchybienia należało uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Ponownie rozpatrując sprawę L. WINB powinien szczegółowo przeanalizować zarzuty podnoszone przez skarżącego. Należy dokonać ich skrupulatnej oceny pod kątem tego, które z tych zarzutów odnoszą się do samego pozwolenia na budowę, a w których skarżący kwestionuje niezgodność realizacji obiektu z pozwoleniem na budowę. Jest to rzecz kluczowa, z uwagi na ocenę prawną zawartą w prawomocnym wyroku WSA w Lublinie z 7 stycznia 2021 r. Należy przypomnieć, że w uzasadnieniu tego wyroku Sąd jednoznacznie podkreślił, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego nie można skutecznie kwestionować decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. W związku z tym, w sytuacji, gdy pozwolenie na budowę nie zostało skutecznie zakwestionowane, tj. wyeliminowane z obrotu prawnego, na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie nie mogą być badane zarzuty dotyczące niezgodności projektu budowlanego z przepisami prawa lub ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy. Dlatego też "[...] na tym etapie postępowania posiadania przez skarżącego interesu prawnego w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie nie mogą uzasadniać ewentualne zarzuty dotyczące niezgodności projektu budowlanego z przepisami prawa lub ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy". Należy przy tym odnotować fakt, że kwestia prawidłowości udzielonego pozwolenia na budowę była weryfikowana w innym wznowionym postępowaniu, zakończonym ostateczną decyzją Wojewody L. z [...] grudnia 2020 r., mocą której orzeczono o wydaniu decyzji Starosty z [...] lipca 2017 r. (pozwolenie na budowę) z naruszeniem prawa oraz o odmowie jej uchylenia na podstawie art. 146 § 2 k.p.a. Decyzja ta została doręczona PINB w B., powyższa okoliczność nie powinna być zatem nieznana organom nadzoru budowlanego. Należy jeszcze wskazać, że decyzja ta jest przedmiotem kontroli WSA w Lublinie w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 131/21.

W tej sytuacji L. WINB powinien rozważyć, które z odnoszonych przez skarżącego argumentów zmierzają do zakwestionowania samego pozwolenia na budowę. Odpowiedzią na te zarzuty powinno być odwołanie się do powyższej oceny prawnej, wiążącej w sprawie zarówno organy, jak i sądy administracyjne. Z kolei te zarzuty, które odnoszą się do potencjalnej niezgodności realizacji projektu z pozwoleniem na budowę, powinny być wnikliwie rozważone przez organ nadzoru budowlanego, a ocena w tym zakresie powinna być przedstawiona w uzasadnieniu decyzji. W ocenie Sądu nie jest przy tym prawidłowe ogólnikowe stwierdzenie, jak to miało miejsce w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że zarzuty niezgodności projektu z przepisami prawa nie mogą uzasadniać posiadania przez skarżącego interesu prawnego w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Konieczne jest wyjaśnienie, które z zarzutów odnoszą się do kwestii samego pozwolenia, a które niezgodności realizacji projektu z pozwoleniem. W uzasadnieniu decyzji należy uzasadnić kwalifikację poszczególnych zarzutów, jak również zawrzeć merytoryczną odpowiedź na te zarzuty.

Z powyższych wywodów wynika, że zasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 153 i art. 170 p.p.s.a. Odniesienie się do pozostałych zarzutów, dotyczących meritum sprawy, czyli zgodności realizacji inwestycji z zatwierdzonym projektem budowlanym, jak również zgodności z prawem samego pozwolenia na budowę, nie jest z dość oczywistych względów możliwe. Sąd ma ocenić zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Skoro organ zaniechał odniesienia się do argumentacji skarżącego w tym zakresie, Sąd nie ma w tym zakresie przedmiotu oceny. Analizując zarzuty skargi w istocie Sąd zastąpiłby organ, który nie dopełnił swoich obowiązków wynikających ze wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w prawomocnych wyrokach sądów wydanych w tej sprawie. Jeszcze raz trzeba jednak podkreślić, że potencjalny wpływ na ocenę prawidłowości decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie mogą mieć wyłącznie te zarzuty skarżącego, w których podważa zgodność realizacji inwestycji z zatwierdzonym projektem budowlanym. Zarzuty odnoszące się do zgodności z prawem samego pozwolenia na budowę pozostają w tym sensie irrelewantne dla sprawy. Jest to kwestia przesądzona w prawomocnym wyroku wydanym w tej sprawie, wiążąca zarówno organy, jak i sąd administracyjny kontrolujący ich decyzje. Z uwagi na treść zasad ogólnych postępowania, w szczególności zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.) obowiązkiem organu będzie selekcja argumentów skarżącego pod kątem wpływu na prawidłowość pozwolenia na użytkowanie oraz przedstawienie w uzasadnieniu decyzji wyczerpujących wyjaśnień w tym zakresie.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Zwrot kosztów objął kwoty: 200 zł uiszczonego wpisu od skargi, 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz 480 zł wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego będącego radcą prawnym, którego wysokość ustalono zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).