Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2876/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6359 Inne o symbolu podstawowym 635
Skarżony organ: Minister Sportu
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Piotr Piertasz (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Cisowska - Sakrajda Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 1736/14 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Ministra Sportu i Turystyki z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania stypendium 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Warszawie; 2. zasądza od Ministra Sportu i Turystyki na rzecz R. K. 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji lub Sąd) wyrokiem z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 1736/14 oddalił skargę R. K. (dalej: Skarżąca) na decyzję Ministra Sportu i Turystyki z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie przyznania stypendium sportowego.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Minister Sportu i Turystyki (dalej: organ) odmówił przyznania stypendium sportowego Skarżącej, zawodniczce kadry narodowej osób niepełnosprawnych w kolarstwie w związku z niespełnieniem przez zawodniczkę przesłanki z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sportu i Turystyki z dnia 15 października 2012 r. w sprawie stypendiów sportowych dla członków kadry narodowej (Dz. U. z 2012 r. poz. 1130; dalej: rozporządzenie). Zgodnie bowiem z § 4 ust. 2 rozporządzenia, stypendium sportowe może otrzymać członek kadry narodowej, który uczestniczył w mistrzostwach świata, o ile, zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia, brało w nich udział co najmniej 12 zawodników z co najmniej 8 państw. Według organu warunek ten nie został spełniony, bowiem w Mistrzostwach Świata w Kolarstwie, które odbyły się w dniach od [...] sierpnia do [...] września 2013 r. w B.w K. w konkurencji jazdy indywidualnej na czas kobiet na dystansie 17,3 km w klasie H2 startowało 10 zawodniczek z 8 państw, zaś w konkurencji wyścigu ze startu wspólnego kobiet na dystansie 51,8 km w klasie H2 startowało 11 zawodniczek z 8 państw.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję.

Organ za chybiony uznał zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, z uwagi na zrównanie praw sportowców pełnosprawnych i niepełnosprawnych w ustawie z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. Nr 127, poz. 857, z późn. zm.; dalej: ustawa). Wskazał bowiem, że ustawodawca przyjął jednakowe zasady przyznawania stypendiów sportowych dla zawodników pełnosprawnych i niepełnosprawnych. Podkreślił również, że obowiązujące przepisy umożliwiają przyznanie stypendiów sportowych wyłącznie grupie zawodników spełniających określone kryteria rywalizacji sportowej, a to mieści się w granicach swobody legislacyjnej ustawodawcy i nie ma charakteru dyskryminującego w stosunku do innych sportowców, w tym sportowców niepełnosprawnych. W konkluzji stwierdził, że ograniczenie wynikające z przepisu § 5 ust. 1 rozporządzenia odnosi się zarówno do zawodników niepełnosprawnych, jak i zawodników pełnosprawnych.

Skarżąca złożyła skargę do Sądu i zawnioskowała o uchylenie wydanych w sprawie decyzji.

Sąd I instancji uznał zarzuty podniesione w skardze za niezasadne.

Sąd stwierdził, że nie budzi wątpliwości, iż zgodnie z art. 32 ust. 7 ustawy, rozporządzenie zostało wydane przez właściwy organ administracji publicznej. W przepisie wskazano bowiem, że rozporządzenie wyda minister właściwy do spraw kultury fizycznej, a stosownie do § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 listopada 2011 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Sportu i Turystyki (Dz. U. Nr 248, poz. 1489) Minister Sportu i Turystyki kieruje działem administracji rządowej w zakresie kultury fizycznej. Ponadto rozporządzenie spełniając warunki upoważnienia ustawowego określa: - podstawę i wysokość stypendium oraz miejsce zajęte przez członka kadry narodowej we współzawodnictwie międzynarodowym (§ 4); - czas przyznania stypendium (§ 3); - sposób i termin jego wypłacania (§ 6 i § 7).

Sąd I instancji wskazał ponadto, że w uzasadnieniu do projektu ustawy, przyjęto założenie, iż ograniczenie reglamentacji prawnej sportu do niezbędnego minimum nie oznacza, że poza regulacją prawną pozostanie aktywność fizyczna osób niepełnosprawnych. Dostęp do aktywności fizycznej dotyczy wszystkich na równych zasadach, dlatego zrezygnowano z dotychczasowego podziału na sport osób "zdrowych" oraz "niepełnosprawnych". Sportowcy niepełnosprawni zostali objęci tą samą regulacją co pozostali sportowcy, a w miejsce dotychczasowych dwóch aktów podustawowych dotyczących przyznawania stypendium sportowcom pełno- i niepełnosprawnym, wprowadzono jeden akt regulujący przyznawanie stypendium dla wszystkich sportowców tj. rozporządzenie z dnia 15 października 2012 r.

W kontekście upoważnienia ustawowego wyrażonego w art. 32 ust. 7 ustawy, które zawiera się w sformułowaniu "szczególny tryb" Sąd I instancji stwierdził, że ustalenie trybu, to wskazanie zasad postępowania dla realizacji określonego celu, w tym przypadku ustalenie zasad warunkujących postępowania w celu realizacji uprawnienia do przyznania stypendium sportowego. Korzystając więc z upoważnienia ustawowego zawartego w art. 32 ust. 7 ustawy organ rozporządzeniem z dnia 15 października 2012 r. określił tryb i procedury przyznawania stypendiów sportowych. Sąd podkreślił ponadto, że całe rozporządzenie określa procedury przyznawania stypendium, wskazując w § 5 ust. 1, iż "Członek kadry narodowej może otrzymać stypendium, jeżeli w zawodach, o których mowa w § 4 ust. 2 i 3, brało udział co najmniej 8 państw w danej konkurencji, przy czym w konkurencjach indywidualnych brało udział co najmniej 12 osób, a w konkurencjach zespołowych co najmniej 8 drużyn, osad lub załóg." Ponadto podkreślił, że z komunikatu Międzynarodowej Federacji Kolarskiej (Union Cycliste Internationale) dotyczącego zawodów, które odbyły się w dniach od [...] sierpnia do [...] września 2013 r. w B. w K. wynika, iż w obydwu konkurencjach startowało mniej niż 12 zawodników z ośmiu państw oraz, że Skarżąca w obu konkurencjach zajęła drugie miejsce.

Mając powyższe na uwadze, według Sądu, w przypadku Skarżącej nie została spełniona przesłanka z § 5 ust. 1 rozporządzenia warunkująca przyznanie stypendium sportowego, a ponieważ regulamin zawodów w tej konkurencji nie przewidywał udziału mniejszej liczby zawodników, nie mógł mieć zastosowania § 5 ust. 2 rozporządzenia.

W konkluzji Sąd I instancji wywiódł, że obowiązujące uprzednio rozporządzenie z dnia 26 stycznia 2009 r. w sprawie stypendiów sportowych dla członków kadry narodowej osób niepełnosprawnych i kadry paraolimpijskiej, w swojej treści nie przewidywało zapisów podobnych do § 5 ust. 1 rozporządzenia. Jednakże ograniczało możliwość przyznania stypendium do zajęcia przez zawodnika pierwszych trzech miejsc. Obecnie, zgodnie z art. 32 ust. 7 ustawy, minister uprawniony do wydania rozporządzenia kierując się "także zajętym przez członka kadry narodowej miejscem we współzawodnictwie międzynarodowym" przyznaje prawo do stypendium zawodnikom, którzy zajęli miejsca od pierwszego do ósmego, dlatego rozporządzenie nie naruszyło art. 32 Konstytucji RP.

Skargą kasacyjną Skarżąca zaskarżyła w całości powyższy wyrok wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o jego uchylenie i rozpoznanie skargi w trybie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, a to:

a) § 5 ust. 2 rozporządzenia, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że nie ma on zastosowania, w sytuacji gdy okoliczności faktyczne wskazywały, że regulamin zawodów dopuszczał udział mniejszej liczby zawodników, wyniki zostały zatwierdzone przez organizatora, jak również sama specyfika organizacji zawodów, kwalifikacji do nich i podziału zawodników na klasy, dawały podstawę do jego zastosowania;

b) § 5 ust. 1 rozporządzenia, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że znajduje on zastosowanie, w sytuacji, gdy § 5 ust. 2 rozporządzenia wyłącza jego stosowanie w sytuacji przedstawionej powyżej;

c) art. 32 ust. 7 ustawy w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wprowadzenie w § 5 ust. 1 rozporządzenia kryterium wymaganej liczby startujących zawodników mieści się w zakresie delegacji ustawowej, w sytuacji, gdy przepis ten stanowi istotne przekroczenie granic upoważnienia, gdyż brak w ustawie podstaw do wprowadzenia czynników ograniczających prawo do otrzymania przez zawodnika stypendium, na które nie ma on wpływu, a które naruszają przepisy Konstytucji RP oraz samej ustawy o sporcie, uniemożliwiając niektórym reprezentantom kraju przyznanie stypendium bez względu na osiągnięty przez zawodnika rezultat;

d) art. 32 ust. 1 i ust. 2 w zw. art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie i wydanie wyroku na podstawie przepisów dyskryminujących osoby niepełnosprawne, a więc sprzecznych z ustawą zasadniczą, w sytuacji, gdy mimo formalnego zrównania kryteriów dla osób pełnosprawnych i niepełnosprawnych, trudniej im spełnić warunek ilościowy z powodu znacznie mniejszej liczby osób niepełnosprawnych w społeczeństwie i wśród uprawiających sport, jak również z powodu podziału zawodników niepełnosprawnych na kategorie startowe, stosownie do stopnia niepełnosprawności (w kolarstwie w konkurencji handbike od H1 do H5), w sytuacji, gdy Sąd powinien odmówić zastosowania przepisu sprzecznego z Konstytucją RP;

2. naruszenie przepisów postępowania, którym uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że organ administracji należycie ustalił i wyczerpująco wyjaśnił stan faktyczny, podczas gdy ustalenia organu dokonano bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez właściwej jego oceny, w szczególności poprzez nierozważenie różnic pomiędzy konkurencją, a klasą (kategorią startową od H1 do H5) oraz zaniechanie wnikliwej kontroli ustaleń stanu faktycznego przez organ w trakcie postępowania administracyjnego, a w konsekwencji - wydanie orzeczenia na podstawie jedynie twierdzeń organu w kwestii spełnienia przesłanek rozporządzenia.

Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Przeprowadzona analiza sprawy doprowadziła NSA do konkluzji, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są uzasadnione.

Przeprowadzając kontrolę zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutów o charakterze procesowym, bowiem dopiero uprzednie stwierdzenie braku naruszeń prawa w tym zakresie pozwoli na ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego.

Wskazane w skardze kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania dotyczy art. 141 § 4 p.p.s.a. przez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że organ administracji należycie ustalił i wyczerpująco wyjaśnił stan faktyczny.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania. Ten przepis określa zatem wymogi formalne uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego. W judykaturze prezentowany jest pogląd, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (vide: uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Podkreśla się, że aczkolwiek uzasadnienie jest sporządzane po wydaniu orzeczenia, uchybienie zasadom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1868/06, LEX nr 417759). Taka sytuacja występuje przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia sporządzone jest w sposób uniemożliwiający jego kontrolę instancyjną, w szczególności skutkiem braku wymaganych przez ustawodawcę elementów konstrukcyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 27 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1771/06; z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt I GSK 1185/07). Zdaniem NSA żaden z tych przypadków nie zachodzi w niniejszym postępowaniu. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wskazane wyżej elementy Natomiast fakt, że Skarżąca nie aprobuje wyjaśnień Sądu zawartych w tym uzasadnieniu nie daje podstaw do przyjęcia, że uzasadnienie zostało sporządzone z naruszeniem przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Ustaleń organu administracyjnego w zakresie stanu faktycznego, zaakceptowanego przez Sąd I instancji, nie sposób skutecznie kwestionować poprzez naruszenie wyżej wskazanego przepisu. Tak sformułowany zarzut nie zasługuje więc na uwzględnienie. Sąd I instancji wyjaśnił bowiem swoje stanowisko, zarówno pod względem faktycznym, jak i prawnym.

Przechodząc do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego uznać należy, że są one w części uzasadnione.

Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia § 5 ust. 2 rozporządzenia przez jego niezastosowanie, z uwagi na dopuszczenie przez regulamin do udziału mniejszej grupy zawodników. Przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia w sprawie stypendiów sportowych dla członków kadry narodowej przewiduje niestosowanie przepisu ust. 1, kiedy regulamin zawodów przewiduje udział mniejszej liczby osób, drużyn, osad lub załóg w związku z systemem kwalifikacji do danej konkurencji. Wykładnia literalna tego przepisu w sposób jednoznaczny wskazuje, że dotyczy on sytuacji, kiedy regulamin zawodów ogranicza liczbę osób, drużyn, osad lub załóg w związku z systemem kwalifikacji do danej konkurencji. Nie może on jednak mieć zastosowania w sytuacji, kiedy do zawodów zgłasza się mała liczba sportowców, zaś regulamin nie zabrania przeprowadzenia zawodów. Analizowany przepis może mieć zastosowanie jedynie wówczas, kiedy regulamin określa, że w rywalizacji (z uwagi na systemem kwalifikacji do danej konkurencji) w danej konkurencji bierze udział mniejsza liczba państw, osób, a w konkurencjach zespołowych drużyn, osad lub załóg, niż to wynika z przepisu § 5 ust. 1 rozporządzenia. W analizowanym przypadku nie wykazano, by stosunkowo niewielka obsada konkurencji była wynikiem ograniczeń regulaminowych wynikających z systemu kwalifikacji.

Przy stanowisku prezentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny co do prawidłowości interpretacji przez Sąd I instancji przepisu § 5 ust. 2 rozporządzenia bezzasadny jest zarzut naruszenia § 5 ust. 1 rozporządzenia przez błędne zastosowanie. Przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia przewiduje wyjątek od zasady wyrażonej w § 5 ust. 1. Skoro w analizowanym przypadku ten wyjątek (§ 5 ust. 2) nie mógł mieć zastosowania, należało zastosować ust. 1 powołanego przepisu. Odmienną kwestią jest natomiast problem zgodności tego przepisu (§ 5 ust. 1) z upoważnieniem ustawowym i z Konstytucją. Te kwestie zostaną poddane odrębnej analizie.

W badanej sprawie materialną podstawę odmowy przyznania Skarżącej stypendium sportowego stanowił przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sportu i Turystyki z dnia 15 października 2012 r. w sprawie stypendiów sportowych dla członków kadry narodowej.

Przepis ten został wydany przez Ministra Sportu i Turystyki w oparciu o delegację ustawową określoną w art. 32 ust. 7 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie. Przepis ten daje ministrowi właściwemu do spraw kultury fizycznej kompetencje do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowego trybu przyznawania, wstrzymywania i pozbawiania stypendiów sportowych dla członków kadry narodowej, podstawy i wysokości stypendium, czasu, na jaki może zostać ono przyznane, przy uwzględnieniu sposobu i terminu ich wypłacania, a także zajętego przez członka kadry narodowej miejsca we współzawodnictwie międzynarodowym.

Z uwagi na brzmienie powołanego przepisu należy zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej, że Minister w oparciu o art. 32 ust. 7 ustawy o sporcie, nie był uprawniony do wprowadzenia w § 5 ust. 1 rozporządzenia kryterium wymaganej liczby startujących zawodników, z uwagi na brak delegacji ustawowej w tym zakresie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżąca dodatkowo wiąże ten zarzut z naruszeniem przepisu art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Problem przekroczenia granic upoważnienia ustawowego do wydania rozporządzenia był przedmiotem zainteresowania Trybunału Konstytucyjnego i doczekał się analizy w licznych orzeczeniach (np. w wyrokach z dnia 4 listopada 1997 r., sygn. akt U 3/97; z dnia 16 lutego 1999 r., sygn. akt SK 11/98; z dnia 16 stycznia 2007 r., sygn. akt U 5/06, czy z dnia 30 kwietnia 2009 r., sygn. akt U 2/08).

W orzeczeniach tych Trybunał podkreśla, że rozporządzenie jest aktem prawnym wydawanym w celu wykonania ustawy i na podstawie udzielonych w niej upoważnień. Konstrukcję i treść rozporządzenia, jako aktu wykonawczego do ustawy determinują trzy warunki. Po pierwsze, rozporządzenie musi być wydane na podstawie wyraźnego (nie opartego tylko na domniemaniu ani na wykładni celowościowej), szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie. Po drugie, musi być wydane w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Po trzecie, rozporządzenie nie może być sprzeczne z normami Konstytucji i aktem ustawodawczym, na podstawie którego zostało wydane, a także z obowiązującymi aktami ustawodawczymi, które w sposób bezpośredni regulują materie będące przedmiotem rozporządzenia. Warunki te oznaczają więc zakaz wydawania rozporządzeń bez upoważnienia ustawowego, niebędących aktami wykonującymi ustawę oraz sprzecznych z Konstytucją i obowiązującymi ustawami. Naruszenie jednego z tych warunków może powodować zarzut niezgodności rozporządzenia z ustawą i z Konstytucją.

Brak stanowiska ustawodawcy w danej sprawie, przejawiający się w braku lub choćby tylko nieprecyzyjności upoważnienia, musi być interpretowany jako nieudzielenie kompetencji normodawczej w danym zakresie. Oznacza to, że rozporządzenie - jako wydane na podstawie ściśle określonego upoważnienia ustawowego - nie może dowolnie modyfikować ani uzupełniać upoważnienia. Odstępstwa od treści upoważnienia nie mogą być usprawiedliwione względami praktycznymi ani potrzebami związanymi z rozstrzyganiem konkretnych problemów prawnych. Rozporządzenie nie jest aktem normatywnym samoistnym, lecz jego zadaniem jest wykonywanie ustawy, nie zaś jej modyfikowanie, uzupełnianie czy powtarzanie jej postanowień. Istnieje zatem funkcjonalny związek między ustawą a wydawanym z jej upoważnienia aktem wykonawczym.

Wzajemne relacje między ustawą a rozporządzeniem oparte są na założeniu, że akt wykonawczy konkretyzuje przepisy ustawy. Przepis art. 92 Konstytucji RP nakłada na ustawodawcę zwykłego obowiązek precyzyjnego i szczegółowego formułowania zakresu delegacji, a na organy upoważnione do wydawania rozporządzeń - obowiązek ścisłego wykonywania delegacji. Tym samym akt wykonawczy jest ściśle związany z wolą ustawodawcy, wyrażoną w delegacji ustawowej.

Kierując się stanowiskiem prezentowanym przez Trybunał, Sąd dokonał analizy zarzutu sformułowanego na gruncie niniejszej sprawy, dotyczącego przekroczenia delegacji ustawowej przez Ministra przez wprowadzenie w przepisie § 5 ust. 1 rozporządzenia warunków uzyskania stypendium przez sportowców niepełnosprawnych.

Ustawa o sporcie w zdaniu 2 art. 32 ust. 1 stanowi, że stypendium sportowe może otrzymać członek kadry narodowej, który zobowiąże się w formie pisemnej do realizacji programu przygotowań do igrzysk olimpijskich, igrzysk paraolimpijskich lub igrzysk głuchych albo programu przygotowań do mistrzostw świata lub mistrzostw Europy, opracowanego przez właściwy polski związek sportowy, oraz do udziału w tych zawodach. Ponadto w art. 32 ust. 7 ustawodawca przewidział kryterium kierowania się miejscem zajętym przez członka kadry narodowej we współzawodnictwie międzynarodowym. Poza wskazanymi kryteriami ustawodawca nie ustanowił innych warunków, od których spełnienia uzależniałby otrzymanie przez sportowca stypendium.

Upoważnienie ustawowe zawarte w art. 32 ust. 7 ustawy o sporcie stanowi, że minister właściwy do spraw kultury fizycznej określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowy tryb przyznawania, wstrzymywania i pozbawiania stypendiów sportowych dla członków kadry narodowej, podstawy i wysokości stypendium, czas, na jaki może zostać ono przyznane, uwzględniając sposób i terminy ich wypłacania, a także zajętego przez członka kadry narodowej miejsca we współzawodnictwie międzynarodowym.

W ocenie Sądu, wprowadzenie w § 5 ust. 1 rozporządzenia dodatkowego kryterium, dotyczącego obsady zawodów nie mieści się w tak sformułowanym upoważnieniu. Nie ma wątpliwości, że kryterium tego nie wprowadza ustawa. Nie zawiera się ono w sformułowaniu "szczegółowy tryb przyznawania". Słowo "tryb" według Małego Słownika Języka Polskiego (Wydawnictwo PWN – Warszawa 1999, s. 954) określa procedurę, sposób oznaczający ustalony porządek (metodę postępowania) załatwiania określonych spraw. Ustalenie trybu jest więc wskazaniem zasad postępowania dla realizacji określonego celu – w tym przypadku przyznania stypendium, a nie ustaleniem przesłanek jego przyznania. Działając na podstawie tak określonego upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 32 ust. 7 ustawy o sporcie, Minister rozporządzeniem z dnia 15 października 2012 r. w sprawie stypendiów sportowych dla członków kadry narodowej określił w § 5 ust. 1, że członek kadry narodowej może otrzymać stypendium, jeżeli w zawodach, o których mowa w § 4 ust. 2 i 3, brało udział co najmniej 8 państw w danej konkurencji, przy czym w konkurencjach indywidualnych brało udział co najmniej 12 osób, a w konkurencjach zespołowych co najmniej 8 drużyn, osad lub załóg. Upoważnienie ustawowe pozwala jedynie na określenie szczegółowego trybu przyznawania stypendium i przewiduje uwzględnienie w tym zakresie miejsca zajętego przez sportowca we współzawodnictwie międzynarodowym. Prowadzi to do wniosku, że rozporządzenie w zakresie, w jakim określa dodatkowe warunki uzyskania stypendium, wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego.

Jak wskazywano wcześniej organ upoważniony do wydania aktu wykonawczego nie może uzupełniać tym aktem przesłanek nabycia prawa określonego w ustawie.

W szczególności takiego działania organu nie usprawiedliwia posłużenie się przez ustawodawcę w upoważnieniu formułą umożliwiającą określenie "szczegółowego trybu przyznawania". Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego "szczegółowe zasady" nie mogą wprowadzać nowych (pozaustawowych) kryteriów, od których uzależnione jest nabycie prawa (por. orzeczenie z dnia 23 października 1995 r., sygn. akt K 4/95).

W takiej sytuacji stwierdzić należy, że § 5 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 32 ust. 7 ustawy, a przez to narusza także art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. W tym zakresie Sąd podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w orzeczeniu NSA z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 2303/15.

Na marginesie wskazać należy, że gdyby ustawodawca chciał wyposażyć właściwego ministra do tworzenia prawa także w zakresie określenia przesłanek nabycia prawa do stypendium sportowego powinien wyraźnie w konstrukcji tego upoważnienia stwierdzić, że dotyczy ono "określenia szczegółowych warunków i trybu przyznawania ...".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny jest również zarzut naruszenia przepisu art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przez ograniczenia - wymagania zawarte w przepisie § 5 ust. 1 rozporządzenia, powodujące w istocie dyskryminację sportowców niepełnosprawnych.

Przepis art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP kreuje zasadę równości wobec prawa oraz wprowadza zakaz dyskryminacji. Stanowi, że wszyscy są wobec prawa równi, wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Konstytucyjna zasada równości wobec prawa obowiązuje we wszystkich sferach funkcjonowania społeczeństwa i oznacza, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się określoną, istotną cechą, których dotyczą konkretne normy prawne, traktowane być muszą równo, według jednakowej miary.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, zasada równości, wyrażona w art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji, polega na tym, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, powinny być traktowane równo, tj. bez zróżnicowań zarówno faworyzujących, jak i dyskryminujących. Zasada równego traktowania dopuszcza zatem nierówne traktowanie, pod warunkiem jednak, że te nierówności są usprawiedliwione, mają oparcie w okolicznościach, które to zróżnicowanie uzasadniają. Oceniając zgodność regulacji prawnej z konstytucyjną zasadą równości należy wobec tego zbadać podobieństwa i różnice zachodzące pomiędzy określonymi podmiotami, a więc wskazać wspólne cechy istotne, wymagające równego ich traktowania, bądź ewentualnie różnice, które dają podstawę do różnicowania ich sytuacji prawnej. Równość wobec prawa rozumie się jako równe traktowanie równych, a nierówne nierównych. Kluczowe jest przy tym wyodrębnienie cech istotnych, według których następuje różnicowanie adresatów (por. A. Sobczyk: Z problematyki zatrudnienia tymczasowego. Konstytucyjne dylematy zatrudnienia tymczasowego. Lex. Warszawa 2011).

Ustawa o sporcie uwzględnia aktywność sportową wszystkich, na równych zasadach, rezygnując z wcześniejszego podziału na sport osób "zdrowych" i "niepełnosprawnych". Sportowcy niepełnosprawni są objęci tą samą regulacją, co pozostali sportowcy i uczestniczą we współzawodnictwie sportowym, na tych samych zasadach i w ramach tego samego systemu. Obie grupy sportowców, ze względu na zasadę równości wobec prawa i wynikający z niej zakaz dyskryminacji powinny być jednak potraktowane przez prawodawcę, z uwzględnieniem tych cech istotnych, które różnią ich sytuację we współzawodnictwie sportowym, z sytuacją sportowców pełnosprawnych. Dyskryminacja oznacza co do zasady niedopuszczalność wprowadzania regulacji różnicujących sytuację prawną adresatów norm, nieznajdujących uzasadnienia w ich cechach istotnych z punktu widzenia celów tej regulacji. Może zatem polegać na nierównym traktowaniu równych, ale także na równym traktowaniu nierównych. Zakaz dyskryminacji ma charakter uniwersalny. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym oraz gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Dodać w tym miejscu należy, że nakaz przestrzegania równości i zakaz dyskryminacji wynika także z przepisów obowiązującego w Polsce prawa unijnego. Potwierdza to przede wszystkim Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej w art. 10, zgodnie z którym przy określaniu i realizacji swoich polityk i działań Unia dąży do zwalczania wszelkiej dyskryminacji ze względu na płeć, rasę lub pochodzenie etniczne, religię lub światopogląd, niepełnosprawność, wiek lub orientację seksualną. Z kolei art. 19 przewiduje, że Rada, stanowiąc jednomyślnie zgodnie ze specjalną procedurą prawodawczą i po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego, może podjąć środki niezbędne w celu zwalczania wszelkiej dyskryminacji, m.in. ze względu niepełnosprawność.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w zaskarżonym wyroku stanowisko Sądu I instancji co do zastosowania w tej sprawie § 5 ust. 1 rozporządzenia jest wyrazem niewłaściwego rozumienia zasady równego traktowania określonej w art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Cechą wspólną sportowców pełnosprawnych i niepełnosprawnych ubiegających się o stypendia sportowe jest jedynie ich przynależność do kadry narodowej w celu uczestniczenia we współzawodnictwie międzynarodowym oraz zamiar realizacji programu przygotowań do igrzysk olimpijskich, igrzysk paraolimpijskich, igrzysk głuchych oraz mistrzostw świata lub mistrzostw Europy. Celem kierowanego do tych sportowców przepisu art. 32 ustawy, dopuszczającego możliwość przyznania stypendium sportowego, jest premiowanie członków kadry narodowej za osiągnięte wyniki sportowe we współzawodnictwie międzynarodowym na igrzyskach olimpijskich, igrzyskach paraolimpijskich, igrzyskach głuchych oraz na mistrzostwach świata lub mistrzostwach Europy oraz pomoc tej grupie sportowców w pokryciu kosztów związanych z przygotowywaniem się do realizacji programu przygotowań do wskazanych wcześniej zawodów.

Przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia wprowadza wspólne, jednakowe dla sportowców pełnosprawnych i niepełnosprawnych kryteria przyznania stypendium. Są nimi udział w zawodach, o których mowa w § 4 ust. 2 i w których uczestniczyli zawodnicy z co najmniej 8 państw w danej konkurencji, przy czym w konkurencjach indywidualnych uczestniczyło co najmniej 12 osób, a w konkurencjach zespołowych co najmniej 8 drużyn, osad lub załóg. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zastosowanie tych jednakowych kryteriów przyznania stypendium w stosunku do sportowców pełnosprawnych i niepełnosprawnych prowadzi do nieusprawiedliwionego, niejednakowego potraktowania sportowców niepełnosprawnych, ponieważ te jednakowe kryteria nie dają im równych szans w ubieganiu się o stypendium. Sportowcy niepełnosprawni w ramach jednej konkurencji dzieleni są na klasy w zależności od stopnia niepełnosprawności. Oczywiste jest, że nie ma możliwości połączenia tych klas z uwagi na nieporównywalność wyników ze względu na różne rodzaje i stopnie niepełnosprawności sportowców. Podział startujących zawodników niepełnosprawnych na tak dużą liczbę klas siłą rzeczy przekłada się na mniejszą liczbę zawodników startujących w każdej klasie. Nie można też pominąć milczeniem faktu, że liczba osób niepełnosprawnych i co za tym idzie - liczba sportowców niepełnosprawnych, jest znacznie mniejsza od liczby sportowców pełnosprawnych.

Powyższe prowadzi do wniosku, że w imprezach sportowych dla niepełnosprawnych bierze udział mniej zawodników niż w imprezach dla pełnosprawnych i że zawodnicy niepełnosprawni reprezentują mniejszą liczbę państw niż w przypadku imprez dla zawodników pełnosprawnych. Przedstawione okoliczności faktyczne, dotyczące startu sportowców niepełnosprawnych i pełnosprawnych w zawodach kwalifikujących do uzyskania stypendium przesądzają o tym, że sportowcy niepełnosprawni nie mają jednakowych szans ze sportowcami pełnosprawnymi, ponieważ spełnienie przez sportowca niepełnosprawnego wymagania udziału w zawodach co najmniej 12 zawodników z co najmniej 8 państw jest od niego całkowicie niezależne, przede wszystkim zaś statystycznie znacznie trudniej osiągalne, jeżeli zważy się w dodatku, że te wymagania są odnoszone do każdej z klas wyodrębnionych w ramach każdej konkurencji. Prowadzi to do wniosku, że § 5 ust. 1 rozporządzenia przez ustanowienie jednakowych kryteriów co do minimalnej liczby zawodników w danej konkurencji (w przypadku sportowców niepełnosprawnych w danej klasie niepełnosprawności) oraz minimalnej liczby państw przez tych zawodników reprezentowanych w istocie traktuje nierówno te dwie kategorie sportowców w dostępie do stypendium sportowego.

Zdaniem NSA nie zachodzą okoliczności usprawiedliwiające nierówne traktowanie sportowców niepełnosprawnych i pełnosprawnych, pozwalające przyjąć, że zasada niedyskryminacji nie została w tym przypadku naruszona.

Z tych względów nie ma racjonalnego uzasadnienia stosowanie jednakowej miary osiągniętego wyniku sportowego w postaci liczby zawodników (i liczby państw) biorących udział w konkurencji sportowej, różnie rozumianej w odniesieniu do zawodników pełnosprawnych i niepełnosprawnych. Tę porównywalność wartości wyników osiąganych przez sportowców pełnosprawnych i niepełnosprawnych, uprawniających do stypendium sportowego można bowiem z pewnością osiągnąć za pomocą innych kryteriów.

Regulacja zawarta § 5 ust. 1 rozporządzenia nie służy też realizacji celów stypendium sportowego, ustanowionego w ustawie. Zamierzeniem ustawodawcy określonym w art. 32 ustawy oraz w wydanym na jego podstawie rozporządzeniu jest premiowanie członków kadry narodowej za osiągnięte wyniki sportowe we współzawodnictwie międzynarodowym na igrzyskach olimpijskich, igrzyskach paraolimpijskich, igrzyskach głuchych oraz na mistrzostwach świata lub mistrzostwach Europy oraz pomoc tej grupie sportowców w pokryciu kosztów związanych z przygotowywaniem się do realizacji programu przygotowań do igrzysk olimpijskich, igrzysk paraolimpijskich, igrzysk głuchych oraz mistrzostw świata lub mistrzostw Europy. Wprowadzenie przepisu, który w istotny sposób uzależnia uzyskanie stypendium od wymagań, których spełnienie jest całkowicie niezależne od sportowca niepełnosprawnego przekreśla możliwość osiągnięcia tych celów, w sytuacji gdy sportowiec poniósł koszty przygotowania do zawodów i osiągnął wynik sportowy obiektywnie zasługujący na wysokie uznanie, pozwalający mu uzyskać stypendium w innych okolicznościach, wówczas gdyby w zawodach, w jego klasie brało udział więcej sportowców.

Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że § 5 ust. 1 rozporządzenia narusza art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, co pozwala uznać za uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 92 ust. 1 i art. 32 Konstytucji RP i daje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu podstawę do odmowy zastosowania tego przepisu rozporządzenia w rozpatrywanej sprawie. Sąd również w tym zakresie podzielił stanowisko NSA zawarte w powołanym wyżej orzeczeniu NSA z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 2303/15.

Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej uchyla zaskarżone orzeczenie w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, o czym stanowi art. 185 § 1 p.p.s.a. W myśl tego przepisu orzeczono zatem jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

W zakresie orzeczenia w przedmiocie kosztów z punktu drugiego sentencji wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1, art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461, z późn. zm.). Na koszty postępowania kasacyjnego zasądzone w punkcie 2 sentencji składa się 100 zł tytułem opłaty kancelaryjnej za odpis orzeczenia z uzasadnieniem, 100 zł tytułem wpisu od skargi kasacyjnej oraz 120 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika.