Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 411/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Odrzucono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.33,art.59,art.63,art.71
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr) Sędzia del. WSA Robert Sawuła Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Wielgosz po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Gminy Rawa Mazowiecka i B. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 października 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 552-553/11 w sprawie ze skargi K. S., M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie umorzenia postępowania 1. odrzuca skargę kasacyjną Gminy Rawa Mazowiecka 2. oddala skargę kasacyjną B. z siedzibą w W. 3. zasądza od B. z siedzibą w W. na rzecz M. K. i K. S. po 150 (sto pięćdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach decyzją z [...] stycznia 2011 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Rawa Mazowiecka nr [...] z [...] grudnia 2009 r., umarzającej postępowanie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie biogazowni rolniczej w miejscowości K. w Gminie Rawa Mazowiecka.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wnioskiem z 4 listopada 2010 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, działając na podstawie art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wójta Gminy Rawa Mazowiecka z [...] grudnia 2009 r. Planowane przedsięwzięcie nie zostało zakwalifikowane przez organ pierwszej instancji do grupy przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko z uwagi na kryteria określone w § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Zdaniem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, instalacje do produkcji biogazu oraz wytwarzania energii elektrycznej i ciepła powinny być klasyfikowane na podstawie § 3 ust. 1 pkt 4 jak również na podstawie § 3 ust. 1 pkt 44 ww. rozporządzenia – jako instalacje do produkcji paliw z produktów roślinnych, dla których obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko może być wymagany. Próg 10 MW, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia nie może stanowić jedynego kryterium determinującego klasyfikację przedsięwzięcia z punktu widzenia konieczności przeprowadzenia oceny jego oddziaływania na środowisko. Ponadto Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, że z dokonanych ustaleń wynika, że Wójt Gminy Rawa Mazowiecka nie wystąpił o zajęcie stanowiska do właściwych organów, tj. regionalnego dyrektora ochrony środowiska i powiatowego inspektora sanitarnego w przedmiocie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Wójt Gminy Rawa Mazowiecka uznając, że przedsięwzięcie nie podlega obowiązkowi przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko winien wydać postanowienie stwierdzające brak konieczności jej przeprowadzenia a nie umarzać postępowanie. W ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, ww. decyzja Wójta Gminy Rawa Mazowiecka z [...] grudnia 2009 r. umarzająca postępowanie w sprawie wydania decyzji środowiskowej obarczona jest wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Organ odwoławczy wskazał, że w sprawie decyzją nr [...] z [...] grudnia 2009 r. Wójt Gminy Rawa Mazowiecka działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) umorzył postępowanie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie biogazowni rolniczej w miejscowości K., Gmina Rawa Mazowiecka, stwierdzając, że dla tego rodzaju przedsięwzięcia nie jest wymagana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Z załączonej przez B. do wniosku o wydanie decyzji środowiskowej karcie informacyjnej wskazano, że inwestycja polegać będzie na produkcji energii elektrycznej i cieplnej w biogazowni rolniczej. Zgodnie zaś z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych:

1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;

2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Natomiast zgodnie z art. 72 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane przed uzyskaniem m.in. decyzji o pozwoleniu na budowę. W ramach postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Przepis art. 59 ust. 1 powołanej ustawy stanowi, że przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko:

1) planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;

2) planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1.

Listę przedsięwzięć, dla których jest obowiązek lub istnieje możliwość przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko zawierało obowiązujące w dacie wydania decyzji rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko mogą wymagać elektrownie konwencjonalne, elektrociepłownie lub inne instalacje do spalania paliw w celu wytwarzania energii elektrycznej lub cieplnej, niewymienione w § 2 ust. pkt 3 o mocy cieplnej rozumianej jako ilość energii wprowadzonej w paliwie do instalacji w jednostce czasu przy ich nominalnym obciążeniu, nie niższej niż 25 MW, a przy stosowaniu paliwa stałego, w tym biomasy w rozumieniu przepisów o standardach emisyjnych z instalacji – nie niższej niż 10 MW. Natomiast z § 3 ust. 1 pkt 44 rozporządzenia wynika, że przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko mogą wymagać instalacje do produkcji paliw i produktów roślinnych. W opinii wnioskodawcy, kwalifikacja przedsięwzięcia typu biogazownia rolnicza powinna być dokonana na podstawie § 3 ust. 1 pkt 4 ale również podstawie § 3 ust. 1 pkt 44 ww. rozporządzenia. O tym, czy dane przedsięwzięcie wymaga decyzji środowiskowej decyduje organ właściwy do jej wydania na podstawie obowiązujących przepisów. Bezsporne jest, że obowiązujące w dacie wydania decyzji rozporządzenie Rady Ministrów nie mówi wprost o biogazowniach. W praktyce, w związku z brakiem wyraźnego unormowania organy administracji kwalifikowały biogazownie niejednolicie (z § 3 ust. 1 pkt 4, § 3 ust. 1 pkt 44, § 3 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia). Cechą zaś rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zdaniem Kolegium, w sprawie brak jest podstaw do uznania, że taka oczywista sprzeczność miała miejsce. Przywołany wyżej przepis § 3 ust. 1 pkt 4 obowiązujący w dacie wydania kwestionowanej decyzji, na którym oparł swoje rozstrzygniecie organ pierwszej instancji wskazuje na "inne instalacje do spalania paliw w celu wytwarzania energii elektrycznej lub cieplnej, niewymienione w § 2 ust. 1 pkt 3 o mocy cieplnej rozumianej jako ilość energii wprowadzonej w paliwie do instalacji w jednostce czasu przy ich nominalnym obciążeniu, nie niższej niż 25 MW, a przy stosowaniu paliwa stałego, w tym biomasy w rozumieniu przepisów o standardach emisyjnych z instalacji – nie niższej niż 10 MW". Wskazując w § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia przedsięwzięcie będące inną instalacją do spalania paliw w celu wytwarzania energii elektrycznej lub cieplnej, niewymienione w § 2 ust.1 pkt 3 o mocy cieplnej rozumianej jako ilość energii wprowadzonej w paliwie do instalacji w jednostce czasu przy ich nominalnym obciążeniu, nie niższej niż 25 MW, a przy stosowaniu paliwa stałego, w tym biomasy w rozumieniu przepisów o standardach emisyjnych z instalacji – nie niższej niż 10 MW dokonano selekcji poprzez określenie, że dany typ przedsięwzięcia, jeśli nie przekracza pewnego progu wielkości należy do przedsięwzięć niewymagających nigdy oceny oddziaływania na środowisko. Wiąże się to z brakiem wymogu uzyskania decyzji środowiskowej i przeprowadzenia postępowania w trybie art. 63 ust. 1 i 2, w związku z art. 64 ust 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku dla przedsięwzięcia, które – jak w przedmiotowej sprawie – nie przekracza określonego w przepisie progu. Tak też uznał organ I instancji, podejmując decyzję i wskazując, że planowane przedsięwzięcie o wskazanych parametrach (instalacja o mocy ok. 4,1 MW) w związku z nieprzekroczeniem określonego progu nie wymagało wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Natomiast niezastosowanie przez organ I instancji przepisu § 3 ust. 1 pkt 44, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, mówiący o instalacjach do produkcji paliw z produktów roślinnych nie może wskazywać na rażące naruszenie prawa. Fakt odmiennej interpretacji przepisów i ewentualnego nieodpowiedniego ich zastosowania nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Podkreślono bowiem, że dopiero nowelizacja ustawy – Prawo energetyczne, dokonana ustawą z dnia 8 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo energetyczne oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 21, poz. 104), która weszła w życie 11 marca 2010 r. zaliczyła biogaz rolniczy do paliw gazowych. W dacie wydania decyzji przepisy ustawy – Prawo energetyczne definiowały paliwo jako paliwa stałe, ciekłe i gazowe będące nośnikami energii chemicznej (art. 3 pkt 3) zaś paliwa gazowe jako gaz ziemny wysokometanowy lub zaazotowany, w tym skroplony gaz ziemny oraz propan-butan lub inne rodzaje gazu parnego, dostarczane za pomocą sieci gazowej, niezależnie od ich przeznaczenia (art. 3 pkt 3a). Przepisy tej ustawy miały zastosowanie do wytwarzania energii ze źródeł odnawialnych, definiowanych jako źródło wykorzystujące w procesie przetwarzania energię wiatru, promieniowania słonecznego, geotermalną, fal, prądów i pływów morskich, spadku rzek oraz energię pozyskiwaną z biomasy, biogazu wysypiskowego, a także biogazu powstałego w procesach odprowadzania lub oczyszczania ścieków albo rozkładu składowanych szczątek roślinnych i zwierzęcych. Dlatego uprawnione jest zastosowanie definicji paliwa wynikające z tej ustawy przy dokonywaniu klasyfikacji przedsięwzięcia polegającego na wytwarzaniu energii z biomasy.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyły K. S. i M. K., żądając jej zmiany i stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Rawa Mazowiecka z [...] grudnia 2009 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach utrzymało w mocy wskazaną na wstępie własną decyzję z [...] stycznia 2011 r., wyjaśniając, że zaskarżona decyzja jest zasadna i odpowiada prawu.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium stwierdziło, że są one niesłuszne. Zdaniem pełnomocnika wnioskodawczyń, w wypadku stwierdzenia przez organ braku podstaw do zobowiązania inwestora do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, należy odmówić wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, wskazując na brak podstaw prawnych do jego dokonania. Kolegium odnosząc się do powyższego zarzutu stwierdziło natomiast, że nie można się z nim zgodzić, gdyż orzecznictwo sądów administracyjnych nie jest jednolite w przypadku wystąpienia omawianej sytuacji. Występowanie rozbieżności w orzecznictwie co do interpretacji danego przepisu świadczy zaś o niewystępowaniu oczywistej sprzeczności z tym przepisem wydanej na jego podstawie decyzji. Nadto Kolegium wyjaśniło, że rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. A więc naruszenie to musi być oczywiste, tzn. organ wydając decyzję czyni to niezgodnie z treścią normy prawnej i na tyle wyraźnie, że nie budzi to wątpliwości interpretacyjnych. Zatem, jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości. Odmienność wykładni rodzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż nie ma cechy rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a

Odnosząc się do kolejnych zarzutów wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, Kolegium przypomniało, że w dacie wydania decyzji powołane wyżej rozporządzenie w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć, mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko nie mówiło wprost o biogazowniach. W praktyce, w związku z brakiem wyraźnego unormowania organy administracji kwalifikowały biogazownie niejednolicie. Powodowało to niejednokrotnie błędy wykładni prawa, jednakże jak już wyjaśniono wyżej, nie mogą one stanowić o stwierdzeniu nieważności decyzji. Dlatego też, nie można uznać, że Wójt Gminy Rawa Mazowiecka nie wydał merytorycznej decyzji. Dodać należy, że stwierdzenie nieważności jest aktem deklaratoryjnym, który działa z mocą wsteczną (ex tunc) od daty wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji administracyjnej, dotkniętej wadą. Dla oceny decyzji nie są istotne przepisy prawa materialnego z daty stwierdzenia nieważności, lecz przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji. Dlatego też niedopuszczalnym jest w postępowaniu nieważnościowym interpretowanie przepisów, które zostały wprowadzone na skutek nowelizacji ustawy po [...] grudnia 2009 r., czyli po wydaniu przez Wójta Gminy Rawa Mazowiecka decyzji.

Także twierdzenie, że planowana inwestycja podpada pod dyspozycję § 2 ust. 1 pkt 41 jako składowisko odpadów lub § 3 ust. 1 pkt 73 jako instalacja związana z odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów, § 3 ust. 1 pkt 37 jako instalacja do naziemnego magazynowania gazu lub § 3 ust. 1 pkt 74 jako punkty do zbierania lub przeładunku odpadów jest, w ocenie organu, błędne. Wprawdzie Spółka B. będzie posiadaczem jak i wytwórcą odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 3 pkt 13 i 22 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251 ze zm.), jednakże fakt, że Spółka będzie wytwórcą odpadów, nie powoduje automatycznie, że prowadzi składowisko odpadów. Ponadto składowanie odpadów dopuszczalne jest tylko na składowiskach odpadów wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę, natomiast magazynowanie odpadów może odbywać się na terenie, do którego posiadacz ma tytuł prawny. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy organ wskazał, co słusznie zauważyła także Spółka, że przechowywanie odpadów spełnia przytoczoną definicję magazynowania, a nie składowania. Jest to istotne, gdyż jak wynika z karty przedsięwzięcia, spółka B. będzie przechowywała, a nie składowała odpady przez okres 136 dni, po czym będą one sukcesywnie przekazywane rolnikom w celu ich odzysku. Odpady te, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. Nr 112, poz. 1206) to wytłoki, osady i inne odpady z przetwórstwa produktów roślinnych – kod 02 03 80. Ponadto organ wskazał, że biogazownia rolnicza nie jest instalacją przeznaczoną do składowania odpadów, ale jest instalacją służącą do celowej produkcji biogazu. Zatem powyższe dowodzi, w ocenie organu, że biogazownia rolnicza nie podpada pod dyspozycję § 2 ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia jako składowisko odpadów, gdyż jak wyżej wskazano, w rozpatrywanej; sprawie mamy do czynienia jedynie z czasowym magazynowaniem, a nie składowaniem odpadów.

W ocenie Kolegium, biogazownia rolnicza nie kwalifikuje się także do instalacji związanych z odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów. W celu potwierdzenia powyższego odwołano się do ustawy o odpadach, która definiuje odzysk jako wszelkie działania, niestwarzające zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska, polegające na wykorzystaniu odpadów w całości lub w części, lub prowadzące do odzyskania z odpadów substancji, materiałów lub energii i ich wykorzystania, określone w załączniku nr 5 do ustawy (art. 3 ust. 3 pkt 9). Przez unieszkodliwianie odpadów – rozumie się poddanie odpadów procesom przekształceń biologicznych, fizycznych lub chemicznych określonym w załączniku nr 6 do ustawy w celu doprowadzenia ich do stanu, który nie stwarza zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska (art. 3 ust. 3 pkt 21). Z przytoczonych definicji wynika zatem, kiedy instalacja może być zakwalifikowana do instalacji prowadzących odzysk lub unieszkodliwianie. W ocenie Kolegium, jak już wyżej wspomniano, instalacje Spółki B. nie można zakwalifikować do wyżej opisanych instalacji, gdyż Spółka nie będzie prowadzić operacji na odpadach. Dowodem powyższego jest karta przedsięwzięcia, z której wynika, że Spółka nie planuje wykorzystywania odpadów jako materiału wsadowego, a także nie będzie prowadzić odzysków odpadów, gdyż masa pofermentacyjna (odpady o kodzie 02 03 80) będzie przekazywana rolnikom, na co zezwala rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorstwami oraz dopuszczalnych metod odzysku (Dz.U. Nr 75, poz. 527 ze zm.).

Ostatnią kwestią, którą rozważył organ nadzoru, to twierdzenie, że planowana inwestycja spełnia dyspozycję ust. 5 pkt 1–4 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 lipca 2002 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości, co oznacza, że do wydania pozwolenia na budowę inwestor winien uzyskać pozwolenie zintegrowane. Kolegium wyjaśniło, że przedmiotem postępowania jest decyzja o umorzeniu postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia, a nie wydanie pozwolenia na budowę. Na marginesie wskazało wszakże, że posiadanie pozwolenia zintegrowanego – o ile jest wymagane – zgodnie z przepisami ustawy – Prawo o ochronie środowiska konieczne jest na etapie oddawania do użytkowania nowo zbudowanego obiektu budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 25 października 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 552–553/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. S. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie umorzenia postępowania, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z [...] stycznia 2011 r. znak: [...], a także decyzji Wójta Gminy Rawa Mazowiecka [...] grudnia 2009 r. nr [...].

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w pierwszej kolejności rozważenia wymagała kwestia interesu prawnego skarżących do występowania w sprawie w charakterze stron postępowania administracyjnego a w konsekwencji również związanej z tym legitymacji do wniesienia skargi.

Nie budzi wątpliwości, że interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest kategorią prawa materialnego. Interes prawny podmiotu do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym wywodzi się z bezpośredniego wpływu tego postępowania na sferę prawną tego podmiotu, który to wpływ wynikać musi z prawa materialnego. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się więc do ustalenia związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (np. decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Osoba trzecia ma wszakże interes prawny wynikający z art. 140 k.c. i art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) do uczestniczenia jako strona w postępowaniu administracyjnym, w wyniku którego zapaść może lub zapadła decyzja tak kształtująca stosunki na nieruchomości (sposób korzystania z niej), że będzie to miało wpływ na sposób wykonywania przez nią prawa własności. Ponadto skoro postępowania administracyjne mają w szczególności zapewnić ochronę interesów prawnych stron, wątpliwości na temat legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy rozstrzygać na korzyść domagającej się uznania jej za stronę postępowania.

Przedmiotowa sprawa dotyczy jednego z etapów procesu inwestycyjnego jakim jest realizacja przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa Biogazowni Rolniczej" w K., Gmina Rawa Mazowiecka. Krąg stron postępowania winien być zatem wyznaczony biorąc pod uwagę specyfikę tejże inwestycji oraz jej środowiskowy i technologiczny charakter. Nie chodzi przy tym o wykazanie istnienia oddziaływania inwestycji na teren nieruchomości osoby trzeciej, lecz o możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na teren otaczający działkę inwestora w związku z zamiarem realizacji inwestycji. Należy więc przyjąć że o ile istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych w tak wyznaczonym "obszarze oddziaływania obiektu" są stroną w szeroko rozumianym postępowaniu (obejmującym cały proces decyzyjny) poprzedzającym realizację inwestycji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1342/09, niepubl., dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mimo więc, że co do zasady, na stronie, która podnosi, że legitymuje się interesem prawnym ciąży obowiązek wykazania tego interesu, a co za tym idzie wskazania normy prawnej, mającej źródło w przepisach prawa materialnego brak podania takiego przepisu, nie oznacza, że strona tak rozumianym interesem prawnym nie legitymuje się (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 206/10, dostępny w Systemie Informacji Prawnej, Lex nr 786768). W analizowanej sprawie potencjalnego oddziaływania inwestycji na teren nieruchomości skarżących (położonych w odległości 300, 700 m od terenu inwestycji) czy tym bardziej A. L. (położonej w odległości około 8 m od terenu inwestycji) nie sposób wykluczyć, zwłaszcza, że organy nie poczyniły żadnych ustaleń w tym zakresie a przedstawiona przez inwestora informacja, zawarta w karcie informacyjnej przedsięwzięcia, prócz kategorycznego stwierdzenia, "że nie będą występowały przekroczenia norm poza terenem zakładu" (k. 23) nie prezentuje jakichkolwiek empirycznie sprawdzalnych danych, pozwalających na miarodajną ocenę tej kwestii.

Z tej też przyczyny, wobec tego, że objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja, umarzająca postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, z racji jego charakteru, może mieć wpływ na sposób wykonywania prawa własności do nieruchomości, których skarżące pozostają właścicielkami, uznano, że przysługuje im przymiot strony w postępowaniu. Skutecznie mogły one zatem złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi oraz skargę do sądu administracyjnego.

Zgodnie z art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd dopuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestnika A. L., bowiem z przyczyn wskazanych wyżej wynik postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie może dotyczyć jego interesu prawnego.

Dopuszczenie do udziału Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K. nastąpiło na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który wymaga jedynie by sprawa, objęta wnioskiem organizacji, dotyczyła zakresu jej statutowej działalności. Przedłożony zaś statut Stowarzyszenia potwierdza, że celem jego działania jest ochrona środowiska, w szczególności "jednej z najczystszych rzek Polski, rzeki Rawki, zaliczanej do Rezerwatów Przyrody i terenów należących do obszarów Natura 2000" (§ 2), zatem nie było wątpliwości co do legitymacji procesowej Stowarzyszenia w postępowaniu, w szczególności biorąc pod uwagę konflikty społeczne, wynikające ze sposobu procedowania i realizowania inwestycji oraz związaną z tym potrzebę zapewnienia społecznej kontroli postępowania (vide k. 25–79 akt sprawy).

Przechodząc zaś do rozważań, dotyczących merytorycznej oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd wskazał, że celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1–7 k.p.a., przy czym niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia przesłanek określonych w powołanym wyżej przepisie. Tak więc organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum, orzekając wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia – odmawia stwierdzenia nieważności decyzji.

W przedmiotowej sprawie wniosek Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska obejmował żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Rawa Mazowiecka z [...] grudnia 2009 r. z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) związanego z licznymi uchybieniami w zakresie stosowania przepisów prawa procesowego i materialnego. Przesłanka ta była również przedmiotem szczegółowej oceny przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach. Sąd podkreślił, że naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter rażący, gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą. Dla oceny, czy dane naruszenie prawa ma charakter rażącego naruszenia istotne są skutki, które to naruszenie wywołuje; jeżeli skutki te są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, to takie naruszenie ma cechy rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa decydują zatem łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki które wywołuje decyzja. Rażące naruszenie prawa może przy tym dotyczyć zarówno przepisów materialnych, procesowych, jak i ustrojowych. Istotne jest by wada decyzji, uzasadniająca jej wzruszenie w rybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności była na tyle poważna, by stanowiła wystarczającą przyczynę odstąpienia od zasady trwałości decyzji, wyrażonej w art. 16 § 1 zdanie 1 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie wniosek inwestora z 10 grudnia 2009 r. obejmował żądanie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa Biogazowni Rolniczej" w K. Zgodnie z treścią art. 61 § 1 k.p.a. wszczęte zostało zatem postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia w rozumieniu art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Obowiązkiem organu było więc, co trafnie podnoszą skarżące, zastosowanie przepisu art. 33 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, w zakresie dotyczącym tego etapu postępowania. Cytowany przepis w sposób jasny i klarowny przewiduje bowiem, iż przed wydaniem i zmianą decyzji wymagających udziału społeczeństwa organ właściwy do wydania decyzji, bez zbędnej zwłoki, podaje do publicznej wiadomości m.in. informacje o wszczęciu postępowania (pkt 2). Należy przy tym zwrócić uwagę na to, że uzyskiwanie informacji o wydawaniu decyzji wymagającej udziału społeczeństwa ma charakter wieloetapowy. Zgodnie bowiem z postanowieniami art. 33 ust. 1 ustawy organ administracji prowadzący postępowanie powinien oddzielnie powiadomić o podjęciu każdej z czynności procesowych wskazanych w tym przepisie. Brzmienie przepisu art. 79 ust. 1 analizowanej ustawy nie może natomiast, zdaniem Sądu, niweczyć tych obowiązków organu, które pozostają w związku ze wszczęciem postępowania, przed określeniem potrzeby dokonania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Oczywiste jest bowiem, że na tym etapie postępowania, w przypadku przedsięwzięć mogących potencjalnie tylko oddziaływać na środowisko, kwestia przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko nie jest jeszcze przesądzona. Błędne są zatem, powtarzane za inwestorem, wywody organu, jakoby obowiązek zapewnienia udziału społeczeństwu w prowadzonym postępowaniu w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia był wyłączony, z uwagi na umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Umorzenie postępowania (niezależnie od tego czy zasadne) dotyczyło bowiem postępowania, w którym udział społeczeństwa był zagwarantowany. Treść rozstrzygnięcia nie niweczy natomiast skutków jego wszczęcia. Zgodnie więc z treścią art. 3 pkt 11 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, przez podanie informacji do publicznej wiadomości – rozumie się:

a) udostępnienie informacji na stronie Biuletynu Informacji Publicznej, organu właściwego w sprawie,

b) ogłoszenie informacji, w sposób zwyczajowo przyjęty, w siedzibie organu właściwego w sprawie,

c) ogłoszenie informacji przez obwieszczenie w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscu planowanego przedsięwzięcia, a w przypadku projektu dokumentu wymagającego udziału społeczeństwa – w prasie o odpowiednim do rodzaju dokumentu zasięgu,

d) w przypadku gdy siedziba organu właściwego w sprawie mieści się na terenie innej gminy niż gmina właściwa miejscowo ze względu na przedmiot postępowania - także przez ogłoszenie w prasie lub w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscowości lub miejscowościach właściwych ze względu na przedmiot postępowania.

W rozpoznawanej sprawie z dostępnych w aktach sprawy adnotacji wynika, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania doręczone zostało wyłącznie inwestorowi w dniu złożenia wniosku (10 grudnia 2009 r.). W dniu [...] grudnia 2009 r. natomiast została wydana decyzja o umorzeniu postępowania, doręczona wyłącznie inwestorowi. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek informacji o dokonanych w sprawie obwieszczeniach, zaś zamieszczone w Biuletynie Informacji Publicznej zawiadomienie o wszczęciu postępowania wskazuje przepis art. 61 § 4 k.p.a. jako podstawę jego dokonania, przy czym nie jest jasne jakie strony w trym trybie zawiadamiano i dlaczego tryb ten zastosowano. Zawiadomienie o umorzeniu postępowania nie określa natomiast w ogóle trybu jego dokonania. Nie sposób więc przyjąć, że którekolwiek z powyższych zawiadomień stanowiło choćby częściową realizację obowiązku podania do publicznej wiadomości w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy. Tym samym więc Wójt Gminy Rawa Mazowiecka pominął bezwzględnie obowiązujący wymóg zapewnienia społeczeństwu udziału w postępowaniu, naruszając tym samym w sposób rażący tryb procedowania w sprawach, których przedmiotem jest wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Dodatkowo wydanie decyzji po upływie 8 dni od daty złożenia wniosku przez inwestora wskazuje na faktycznie iluzoryczną możliwość zapoznania się z aktami sprawy, co dotyczy zarówno społeczeństwa jak i stron (nieustalonych zresztą przez organ), zawiadamianych w trybie art. 61 § 4 k.p.a. Wskazane wyżej uchybienia w sposób rażący naruszają podstawowe zasady procedury administracyjnej, w szczególności zasadę praworządności (art. 7 k.p.a.) oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.), nie dając się przy tym pogodzić z obowiązującym porządkiem prawnym, stanowiąc jednocześnie wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji.

Analizując natomiast kwestię stosowanych przez organ I instancji przepisów prawa materialnego, zgodzić się można ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach co do konkluzji o niejednolitości orzecznictwa sądowoadministracyjnego w przypadku braku materialnoprawnych podstaw do wydania decyzji administracyjnej (umorzenie postępowania czy odmowa jej wydania). Nie sposób jednak podzielić kategorycznego stanowiska o niejednolitości stanowisk organów i sądów w zakresie różnorodności stosowanych kwalifikacji przedsięwzięć takich jak projektowane i związanego z tym braku możliwości traktowania, dokonanego wadliwe przez organ I instancji zaliczenia, za rażące naruszenie prawa. Pomijając już bowiem kwestie nieprzywołania żadnego przykładu w tym zakresie, odwołać należy się do stanowiska Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wyrażonego w piśmie z 20 września 2011 r., iż kwalifikacja biogazowni do różnych przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 lipca 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) nie wynikała z braku unormowania w tym zakresie, lecz z odmiennych charakterystyk poszczególnych instalacji. Działanie biogazowni może być bowiem oparte zarówno na instalacji wykorzystującej produkty roślinne, jak i instalacji związanej z odzyskiem i unieszkodliwianiem odpadów i jednocześnie może być powiązane z instalacją do spalania paliw w celu wytworzenia energii elektrycznej lub cieplnej (pismo k. 182–184).

W każdej konkretnej sprawie organ właściwy do wydania decyzji obowiązany był więc rozważyć, którym definicjom rozporządzenia podlega projektowana inwestycja i zakwalifikować ją ze względu na rodzaj, przy czym podzielić należy stanowisko, iż możliwa była kwalifikacja przedsięwzięcia do więcej niż jednej kategorii, bowiem jedno przedsięwzięcie zawierać może w sobie więcej niż jedną instalację wymienioną w rozporządzeniu. Kwestia kwalifikacji przedsięwzięć do wymagających uzyskania decyzji wymienionych w art. 72 ust. 1 ustawy o udostępniani informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, powinna zaś podlegać badaniu z uwzględnieniem paramentów projektowanego przedsięwzięcia pod kątem kryteriów, określonych w rozporządzeniu. Podzielić należy stanowisko Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, że brak dosłownego wymienienia biogazowni w rozporządzeniu nie oznaczał, że dopuszczalne było dowolne interpretowanie przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jego przepisów. Jeżeli zaś z charakterystyki przedsięwzięcia wynikało, że przedmiotowa instalacja (poza finalną produkcją energii elektrycznej i cieplnej o mocy cieplnej niekwalifikującej do sporządzenia raportu w oparciu o przepis § 3 pkt 4 rozporządzenia) służy do produkcji paliw (biogazu) z produktów roślinnych (kiszonki kukurydzy i kiszonki traw) to niezastosowanie przepisu § 3 pkt 44 rozporządzenia stanowi rażące naruszenie prawa. Trafne jest bowiem stanowisko skarżących, iż biogaz także w dacie wydania decyzji przez Wójta Gminy Rawa Mazowiecka stanowił paliwo w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 89, poz. 625 ze zm.). Definicja paliw gazowych prowadzi bowiem do wniosku, że w zakresie pojęciowym innego gazu palnego mieścił się biogaz. Jak trafnie wywodzi Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wprowadzenie definicji paliw gazowych do art. 3 pkt 3a ustawy (w drodze ustawy z dnia [...] marca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo energetyczne oraz ustawy Prawo ochrony środowiska – Dz.U. Nr 62, poz. 552 ze zm.) zostało podyktowane potrzebą dostosowania przepisów krajowych do dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/55/WE z dnia 26 czerwca 2003 r. dotyczącej wspólnych zasad rynku wewnętrznego gazu ziemnego i uchylającej dyrektywę 98/30/WE (Dz.Urz.L 176 z 15 lipca 2006 r. ze zm.) oraz Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/54/WE z dnia 26 czerwca 2003 r. dotyczących wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej i uchylającej dyrektywę 96/92/WE. Zgodnie zaś z regulacją wspólnotową przepisy dotyczące gazu ziemnego mogą mieć zastosowanie również w przypadku biogazu i gazu z biomasy, pod warunkiem, że ich wprowadzenie do systemu i transport systemem przeznaczonym dla gazu ziemnego są technicznie wykonalne i bezpieczne (art.1 ust. 2 Dyrektywy 2003/55/WE). Nawet wszakże przyjęcie, iż rozstrzygająca w tym zakresie pozostaje ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o biokomponentach i biopaliwach ciekłych (Dz.U. Nr 169, poz. 1199 ze zm.) nie budzi wątpliwości, że biogaz – gaz pozyskiwany z biomasy, był biopaliwem (na potrzeby tej ustawy – ciekłym), zaliczanym do grupy paliw na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw (Dz.U. Nr 169, poz. 1200 ze zm.). Dodatkowo też, wydane na podstawie delegacji, zawartej w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie standardów emisyjnych z instalacji (Dz.U. Nr 260, poz. 2181 ze zm.) określa w § 5 ust. 6, że paliwem jest dowolna substancja palna – stała, ciekła lub gazowa z wyjątkiem odpadów. Wskazać przy tym należy, iż rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 lipca 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko wydane zostało na podstawie delegacji zawartej w tej samej ustawie – Prawo ochrony środowiska.

Wskazane wyżej okoliczności prowadzą do konkluzji, że niezastosowanie przez Wójta Gminy Rawa Mazowiecka – dodać należy całkowicie bezrefleksyjne – przepisu § 3 ust. 1 pkt 44 rozporządzenia z dnia 9 lipca 2004 r. a w konsekwencji umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, stanowi rażące naruszenie przepisu art. 71 ust. 2 pkt .... w związku z art. 173 ust. 2 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, przewidującego obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanych przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, którego skutki są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

Tym samym też, wobec faktu, że dotknięta wadą nieważności decyzja Wójta Gminy Rawa Mazowiecka z [...] grudnia 2009 r. nie została w trybie nadzwyczajnym wyeliminowania z obrotu prawnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wadą tą dotknięte są również zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja tego organu z [...] stycznia 2011 r.

Sąd administracyjny, w świetle art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest bowiem upoważniony i zobowiązany do podjęcia przewidzianych w ustawie środków, w celu usunięcia naruszania prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach danej sprawy, o ile jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W przypadku postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności czy też we wznowionym postępowania, zakresem orzekania powinny zostać objęte decyzje wydane w zwykłym toku instancji. Wszystkie bowiem te postępowania toczą się w tej samej, z punktu widzenia materialnoprawnego, sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie pierwotne i stanowią jedynie jego przedłużenie czy też powtórzenie (uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 2000 r., sygn. akt FSP 12/99, ONSA 2001/1/7).

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, związanych z proponowaną kwalifikacją projektowanego przedsięwzięcia jako instalacji do odzysku lub unieszkodliwiana odpadów innych niż niebezpieczne przy zastosowaniu procesów termicznych lub chemicznych, w tym do krakingu odpadów (§ 2 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko), składowiska odpadów, mogących przyjmować nie mniej niż 10 ton odpadów na dobę lub o całkowitej pojemności nie mniejszej niż 25.000 ton (§ 2 ust. 1 pkt 41), podzielić należy stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż parametry projektowanego przedsięwzięcia prima facie nie spełniają kryteriów, określonych w tych przepisach. Kiszonki traw i kukurydzy, kwalifikowane jako produkty rolnicze, stanowiące materiał wsadowy (biomasę) nie są (w każdym zaś razie z definicji) odpadami w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251 ze zm.). Biomasę do produkcji biogazu stanowić mogą zaś nie wyłącznie odpady lecz również produkty i surowce rolnicze (art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o biokomponentach i biopaliwach ciekłych (Dz.U. Nr 169, poz. 1199 ze zm.). Jednoznaczna ocena czy projektowana instalacja związana jest z przeładunkiem odpadów (§ 3 ust. 1 pkt 74 rozporządzenia) lub też stanowi instalację do magazynowania gazu (§ 3 ust. 1 pkt 37 rozporządzenia) nie jest natomiast, w świetle przedstawionego przez inwestora danych technologicznych, możliwa. Niewątpliwa wszakże kwalifikacja projektowanego przedsięwzięcia do kategorii instalacji do produkcji paliw z produktów roślinnych (§ 3 ust. 1 pkt 44) przesądza o procedowaniu rażąco naruszającym prawo przez Wójta Gminy Rawa Mazowiecka.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd stwierdził nieważność decyzji.

B. z siedzibą w W. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na zarzutach naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.

Zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj.:

1) naruszenie art. 3 pkt 3 oraz pkt 3a ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 89, poz. 625 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym na dzień [...] grudnia 2009 r., polegające na błędnej wykładni definicji paliwa oraz paliwa gazowego na skutek bezzasadnego uznania, że w myśl tych definicji biogaz rolniczy, niedostarczany za pomocą sieci lecz spalany na potrzeby biogazowni rolniczej, był paliwem gazowym, podczas gdy prawidłowa wykładnia pojęcia paliwa oraz paliwa gazowego z art. 3 pkt 3 i pkt 3a Prawa energetycznego prowadzi do wniosku, że biogaz rolniczy niedostarczany za pomocą sieci lecz spalany na potrzeby biogazowni rolniczej nie spełniał przesłanek definicji paliwa oraz paliwa gazowego z art. 3 pkt 3 i 3a Prawa energetycznego;

2) naruszenie art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw (Dz.U. z 2006 r. Nr 169, poz. 1200 ze zm.), art. 2 ust. 1 pkt 11 lit. d/ ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych (Dz.U. z 2006 r. Nr 169, poz. 1199 ze zm.), § 5 ust. 6 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie standardów emisyjnych z instalacji (Dz.U. z 2005 r. Nr 260, poz. 2181 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień [...] grudnia 2009 r., poprzez niewłaściwe zastosowanie norm zawartych w tych aktach prawnych do stanu faktycznego sprawy, podczas gdy nie miały one zastosowania do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy,

a w konsekwencji każdego z powyższych naruszeń:

3) naruszenie § 3 ust. 1 pkt 44 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. 2004 r. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień [...] grudnia 2009 r., polegające na niewłaściwym zastosowaniu § 3 ust. 1 pkt 44 powołanego rozporządzenia do stanu faktycznego sprawy, podczas gdy przepis ten nie miał do niego zastosowania, gdyż inwestycja opisana przez skarżącego w karcie informacyjnej przedsięwzięcia polegająca na budowie biogazowni rolniczej nie może być uznana za instalację do produkcji paliw w myśl § 3 ust. 1 pkt 44 powołanego rozporządzenia;

a w konsekwencji:

4) naruszenie art. 71 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 173 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227), w brzmieniu obowiązującym na dzień [...] grudnia 2009 r., poprzez niewłaściwe zastosowanie tych norm prawnych do stanu faktycznego sprawy, podczas gdy nie miały w niej zastosowania.

Drugi zarzut naruszenia przepisów postępowania, mające mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) naruszenie art. 151 w związku z art. 50 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) poprzez nieoddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi skargi złożonej przez K. S. i M. K., podczas gdy skarga ta powinna być oddalona, gdyż skarżące, jako właścicielki nieruchomości położonych w odległości 300 m i 700 m od inwestycji objętej pierwotną decyzją Wójta Gminy Rawa Mazowiecka z dnia [...] grudnia 2009 r., nie posiadały interesu prawnego do zaskarżenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z [...] marca 2011 r., wydanej w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Rawa Mazowiecka;

2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z [...] marca 2011 r. oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z [...] stycznia 2011 r., podczas gdy brak było przesłanek do podjęcia takiego rozstrzygnięcia, gdyż decyzje te nie zawierały wad, które w myśl art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. uzasadniałyby stwierdzenie ich nieważności przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 135 w związku z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. oraz w związku z art. 16 § 1 k.p.a. i art. 15 k.p.a. polegającego na stwierdzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nieważności decyzji Wójta Gminy Rawa Mazowiecka z [...] grudnia 2009 r., w sytuacji gdy nie zaszły przesłanki warunkujące wzruszenie tego orzeczenia poprzez stwierdzenie jego nieważności, gdyż stwierdzenie nieważności powołanej decyzji Wójta Gminy Rawa Mazowiecka byłoby możliwe jedynie w przypadku zaistnienia podstaw do stwierdzenia nieważności obu powołanych powyżej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach oraz decyzji Wójta Gminy Rawa Mazowiecka, podczas gdy w sprawie rozpatrywanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi brak było takich przesłanek, co jednocześnie stanowi naruszenie zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych oraz zasady dwuinstancyjności poprzez pozbawienie skarżącej spółki możliwości odwołania się od tego wyroku w toku instancji w ramach postępowania administracyjnego;

3) naruszenie art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. poprzez brak zamieszczenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z [...] marca 2011 r. oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z [...] stycznia 2011 r., podczas gdy uzasadnienie wyroku obligatoryjnie winno zawierać podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, co w szczególności dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych;

4) naruszenie art. 141 § 4 zdanie drugie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niezamieszczenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań co do dalszego postępowania, podczas gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny winien obligatoryjnie w uzasadnieniu wyroku zamieścić wskazania co do dalszego postępowania, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, co ma miejsce w niniejszej sprawie;

5) naruszenie art. 33 § 2 zdanie pierwsze infine ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 31 § 1 k.p.a., polegające na dopuszczeniu do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K. bez zbadania, czy za dopuszczeniem do udziału w postępowaniu tej organizacji społecznej przemawiał interes społeczny oraz bez zbadania czy sprawa dotyczy statutowego zakresu działalności tego Stowarzyszenia, podczas gdy, dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministrycyjnym organizacji społecznej winno być poprzedzone weryfikacją spełnienia przesłanki wskazanej w art. 31 § 1 k.p.a. oraz sprawdzeniem, czy sprawa w rzeczywistości dotyczy statutowego zakresu działania Stowarzyszenia E., którym jest ochrona rzeki Rawki, znajdującej się poza obszarem oddziaływania planowanej inwestycji;

6) naruszenie art. 33 § 2 zdanie pierwsze ab initio ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 28 k.p.a., polegające na dopuszczeniu do udziału w charakterze uczestnika w postępowaniu sądowoadministracyjnym A. L., który nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym, mimo że wynik tego postępowania nie dotyczył interesu prawnego A. L., podczas gdy udział w charakterze uczestnika w postępowaniu sądowoadministracyjnym może zgłosić osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik sprawy dotyczy jej interesu prawnego;

7) naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. oraz w związku z art. 7 k.p.a. oraz 8 k.p.a. w związku z art. 33 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 11 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie w związku z art. 105 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w czym Sąd upatrywał rażącego naruszenia przez Wójta Gminy Rawa Mazowiecka (prowadzącego postępowanie zakończone wydaniem w dniu [...] grudnia 2009 r. w sprawie umorzenia postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia) art. 7 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a., jak również art. 33 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 11 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku w związku z art. 105 k.p.a., i jaki wpływ miało to ewentualne naruszenie na zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z [...] marca 2011 r. i poprzedzającą ją decyzję z [...] stycznia 2011 r., a w szczególności czy był to wpływ, który uzasadniał stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z [...] marca 2011 r. i poprzedzającej ją decyzji z [...] stycznia 2011 r., podczas gdy uzasadnienie wyroku obligatoryjnie winno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co jest szczególnie ważne w przypadku stwierdzenia przez Sąd nieważności zaskarżonej decyzji, gdyż nie każde naruszenie prawa może skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji.

Na tych podstawach wnosiła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania (art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) ewentualnie jeżeli uwzględnienie zarzutu naruszenia prawa materialnego uczyni zbędnym badanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, na podstawie art. 188 w związku z art. 193 i art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi K. S. i M. K.,

2) zasądzenie od K. S. i M. K. kosztów postępowania w obu instancjach.

B. w piśmie procesowym z 27 maja 2013 r. uzupełniającym podstawy skargi kasacyjnej wywodzono co do charakteru interesu K. S. i M. K., wskazując, że nie ma podstaw prawnych wyprowadzenia interesu prawnego z art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego. Interes skarżących należy zakwalifikować do interesu faktycznego. Podtrzymano wywody skargi kasacyjnej co do naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazano na realizację przedsięwzięcia, które uzyskało pozwolenie budowlane oraz została wydana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie. Wskazano też na pozytywne skutki ekonomiczne i gospodarcze realizacji biogazowni w K.

Skargę kasacyjną od wyroku wniosła Gmina Rawa Mazowiecka, reprezentowana przez Wójta Gminy Rawa Mazowiecka, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na zarzutach naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Zarzuciła:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w związku z § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 lipca 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie powołanej przepisu rozporządzenia z dnia 9 lipca 2004 r. wskutek błędnego przyjęcia, że inwestycja polegająca na budowie biogazowni rolniczej, będąca przedmiotem postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy Rawa Mazowiecka umarzającą postępowanie w sprawie, nie powinna być zwolniona z procedury określonej w art. 59 i nast. ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

b) art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w związku z § 3 ust. 1 pkt 44 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 lipca 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji uznanie, że znajduje on w sprawie zastosowanie, co skutkuje przyjęciem, że inwestycja będąca przedmiotem postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy Rawa Mazowiecka umarzającą postępowanie w sprawie jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i nie powinna być zwolniona z procedury określonej w art. 59 i nast. ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

c) art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 89, poz. 625 ze zm.) oraz § 5 ust. 6 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie standardów emisyjnych z instalacji (Dz.U. Nr 260, poz. 2181 ze zm.) oraz art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o systemie monitorowania i kontroli paliw (Dz.U. Nr 169, poz. 1200 ze zm.) w związku z art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w związku z § 3 ust. 1 pkt 44 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 lipca 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji uznanie, że projektowana inwestycja stanowi instalację do produkcji paliwa (biopaliwa), podczas gdy fakt wytwarzania paliwa w toku produkcji energii w biogazowniach rolniczych nie jest i nie może być utożsamiany z wytwarzaniem paliwa w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 44 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 lipca 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, albowiem z § 3 ust. 1 pkt 4 tegoż rozporządzenia wynika jednoznacznie, że w przypadku przedmiotowej instalacji paliwem jest sama biomasa;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 3 i art. 32 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm.) oraz w związku z art. 29 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w rezultacie uznanie, że stronami postępowania przed organami administracji oraz Sądem pierwszej instancji są skarżące, podczas gdy prawidłowe ustalenie kręgu uczestników postępowania winno prowadzić do wniosku, że w sprawie nie posiadały one przymiotu strony postępowania administracyjnego i strony postępowania przed Sądem pierwszej instancji, ponieważ:

1) nie mają one interesu prawnego, którego ochrony mogłyby się domagać;

2) brak jest przesłanek do ustalania kręgu stron postępowania w oparciu o przepisy art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego, albowiem nie znajduje oparcia w materiale dowodowym sprawy jakichkolwiek dowodów potwierdzających oddziaływanie projektowanej inwestycji na nieruchomości, do których tytuł prawny posiadają skarżące,

co wobec złożenia skargi wyłącznie przez skarżące miało istotny wpływ na wynik sprawy;

b) art. 133 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) poprzez pominięcie istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznej wynikającej z dokumentu znajdującego się w aktach sprawy – pisma Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Łodzi z dnia 21 września 2009 r., w którym doszło do stwierdzenia, że "(...) przedsięwzięcie polegające na budowie instalacji do produkcji energii z biomasy nie zostało zakwalifikowane do żadnej z dwóch grup przedsięwzięć określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 lipca 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.)", co w istotny sposób mogło wpłynąć na treść rozstrzygnięcia z uwagi na fakt, że pismo to utwierdziło Wójta Gminy Rawa Mazowiecka w przekonaniu, że planowana inwestycja nie podlega rygorom ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

c) art. 3 i art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) poprzez uznanie, że w sprawie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności postępowań toczących się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Skierniewicach, jak i Wójtem Gminy Rawa Mazowiecka, w sytuacji gdy brak jest możliwości ustalenia, że istnieje dostatecznie precyzyjna i jednoznaczna norma prawna pozwalająca zakwalifikować przedsięwzięcie w postaci budowy instalacji biogazowni rolniczej do którejkolwiek z kategorii przedsięwzięć wymienionych w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 lipca 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Tym samym brak jest podstaw do formułowania kategorycznych twierdzeń o rażącym naruszeniu prawa przez Wójta Gminy Rawa Mazowiecka.

Na tych podstawach wnosiła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, a w przypadku niestwierdzenia naruszeń prawa procesowego, o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji i oddalenie skargi uczestniczek postępowania K. S. i M. K.,

2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne K. S. i M. K., A. L. wnieśli o ich oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna B. z siedzibą w W. nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Rozpoznając w pierwszej kolejności zarzuty postawione w aspekcie podmiotowym, dotyczące legitymacji skargowej K. S. i M. K. oraz dopuszczenia do udziału A. L. i Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K., a zwłaszcza zarzuty dotyczące legitymacji skargowej, przesądzają bowiem o prawidłowości postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie dopuszczalności kontroli sądu administracyjnego zaskarżonej decyzji. Zarzuty te nie są zasadne. Zarzut naruszenia art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego należy rozpoznać uwzględniając regulację prawną legitymacji strony w ujęciu materialnym i procesowym. W ujęciu procesowym jednostka ma legitymację w postępowaniu administracyjnym a następnie sądowoadministracyjnym, jeżeli organ administracji publicznej przyznał jej status strony postępowania i to niezależnie czy na jej wniosek, czy z urzędu. W sprawie jest bezsporne, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, rozstrzygniętej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z [...] stycznia 2011 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Rawa Mazowiecka z [...] grudnia 2009 r. nr [...], umarzającej postępowanie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie biogazowni rolniczej w miejscowości K. w Gminie Rawa Mazowiecka wniosły K. S. i M. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach przyznało, że w sprawie mają status strony, rozpoznając złożony wniosek. Ma to następstwa prawne dla legitymacji do złożenia skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie wydane w wyniku ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Nie oznacza to, że sąd administracyjny nie bada legitymacji skarżącego. W razie bowiem ustalenia, że wnoszący wniosek nie miał legitymacji, o której stanowi art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, obowiązany jest zastosować odpowiedni środek (art. 3 § 1 w związku z art. 145 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) wobec zaskarżonej decyzji, która nie mogła być podjęta w postępowaniu uruchamianym wyłącznie na żądanie strony (art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego). Już to zatem czyni zarzut skargi kasacyjnej niezasadnym. Nie tylko w tym ujęciu zarzut skargi kasacyjnej co do legitymacji K. S. i M. K. nie jest zasadny. W zaskarżonym wyroku Sąd w pełni prawidłowo wywiódł legitymację materialną skarżących. Przepisy materialnego prawa administracyjnego nie regulują wprost interesu prawnego. Interes prawny to interes osobisty, indywidualny (konkretny), dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny. To, że przepisy materialnego prawa administracyjnego nie regulują wprost interesu prawnego jednostki, ma to tę konsekwencję prawną, że wyprowadzenie interesu prawnego wymaga zastosowania wykładni systemowej, której źródłem jest regulacja Konstytucji Rzeczypospolitej, stanowiąca podstawę wykładni przepisów materialnego prawa administracyjnego. Takim źródłem prawnym dla wyprowadzenia interesu prawnego jest art. 74 Konstytucji, który stanowi: "Ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych (ust. 2). Każdy ma prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska (ust. 3). Władze publiczne wspierają działania obywateli na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska (ust. 4)". Ta ogólna konstytucyjna podstawa prawna w związku z regulacją ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), przepisami prawa unijnego daje w pełni podstawy materialnoprawne do wyprowadzenia interesu prawnego właścicieli nieruchomości dla ochrony własności przed np. zanieczyszczeniem, pozbawieniem wartości. Zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą stanowić podstawy do pozbawienia jednostki interesu prawnego.

Nie można podzielić wywodów uzasadnienia skargi kasacyjnej, że nie występuje ochrona interesu prawnego w razie zakończenia niemerytorycznego postępowania administracyjnego – zakończenia decyzją o umorzeniu postępowania. Nie można przyjąć wykładni, że pozbawienie ochrony prawnej przez umorzenie postępowania nie ma znaczenia dla interesu prawnego jednostki. Takie zakończenie postępowania administracyjnego, korzystne dla inwestora, oznacza ograniczenie ochrony prawnej innych osób, które zostają pozbawione tej ochrony prawnej. Nie można zatem łączyć interesu prawnego wyłącznie z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej.

Zasadne wyprowadzenie interesu prawnego skarżących czyni również pozbawionym zasadności zarzut naruszenia art. 33 § 2 zdanie pierwsze ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez przyznanie prawa do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym A. L.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 33 § 2 in fine ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym zostało wyczerpująco uregulowane w art. 33 § 2. Ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie odsyła do regulacji art. 31 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Należy w pełni podzielić stanowisko przyjęte w orzecznictwie sądowym, że brak jest podstaw prawnych do stosowania przez sąd administracyjny przesłanek z art. 31 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2012 r. II OZ 55/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).

Zarzuty naruszenia prawa materialnego nie są uzasadnione. W zaskarżonym wyroku Sąd wskazał na regulację procesową i materialnoprawną w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Rażące naruszenie prawa to zarówno naruszenie procedury, jak i regulacji materialno

nego. Rażące naruszenie prawa, będące zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, podstawą stwierdzenie nieważności decyzji, to ciężkie kwalifikowane naruszenie przepisów prawa. Pojęcie "rażące naruszenie prawa" zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie wywołuje wątpliwości interpretacyjne. Przyjmuje się dwa zakresowo różne ujęcia tego pojęcia: – ujęcie, które można określić jako ściśle, wedle którego do rażącego naruszenia prawa można zaliczyć wyłącznie naruszenie przepisu prawa wyraźnego, niezbudzącego wątpliwości interpretacyjnych. Drugie ujęcie, które odchodzi o formalistycznego określenia "rażącego naruszenia prawa", przyjmuje, że tym, czy naruszenie prawa jest naruszeniem rażącym, decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" uznać należy mianowicie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. W zaskarżonym wyroku zostaje przyjęte drugie ujęcie "rażącego naruszenia prawa". Przyjęcie tego szerszego pojęcia "rażącego naruszenia prawa" ma umocowanie w konstytucyjnej zasadzie praworządności, z której przy konflikcie pomiędzy praworządnością a ochroną praw nabytych, w sprawach z zakresu ochrony środowiska przewagę należy przyznać ochronie praworządności.

Postępowanie w sprawie wszczęte wnioskiem złożonym 10 grudnia 2009 r. przez

B., w którym określono żądanie "Wnioskujemy o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia »Budowa Biogazowni Rolniczej« w K. (...). Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach będzie niezbędna do uzyskania pozwolenia na budowę oraz aplikowania o środki Unii Europejskiej z Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko". W piśmie z 21 września 2009 r. adresowanym do Prezesa Zarządu B. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Łodzi poinformował, że "przedsięwzięcie polegające na budowie instalacji do produkcji energii z biomasy nie zostało zakwalifikowane do żadnej z dwóch grup przedsięwzięć określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. z 2004 r. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Powyższe nie przesądza jednak o możliwości zakwalifikowania ww. przedsięwzięcia mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Łodzi nie może dokonać oceny przewidzianego oddziaływania na środowisko w przedmiocie instalacji z uwagi na brak wiedzy na temat planowanego przedsięwzięcia wraz z towarzyszącą mu infrastrukturą (...)". W piśmie z 29 listopada 2009 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Łodzi skierowanym do Komitetu Przeciwko Budowie Biogazowni w K., stwierdził, że "wątpliwości dotyczące wpływu przedsięwzięcia na środowisko, w tym warunki życia w jego sąsiedztwie, może rozwiać tylko rzetelnie wykonany raport o oddziaływaniu na środowisko na etapie przygotowania inwestycji, albo analiza porealizacyjna, dla instalacji już eksploatowanej".

Wójt Gminy Rawa Mazowiecka decyzją z [...] grudnia 2009 r. znak: [...] umorzył postępowanie w sprawie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia polegającego na "Budowie Biogazowni Rolniczej" w miejscowości K., Gmina Rawa Mazowiecka, jako bezprzedmiotowe. W decyzji stwierdził, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie zostało zakwalifikowane do żadnej z dwóch grup przedsięwzięć określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. z 2004 r. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, która nie została poprzedzona przeprowadzeniem wymaganej procedury gwarantującej zobiektywizowanie dokonanej klasyfikacji stanowi rażące naruszenie prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach w decyzji stwierdziło, że brak wyraźnej regulacji prawnej powodował, że w praktyce orzeczniczej organów administracji publicznej, biogazownie nie były kwalifikowane jednolicie. Kwalifikowano biogazownie na podstawie § 3 ust. 1 pkt 4, § 3 ust. 1 pkt 44, § 3 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Należy odróżnić wadliwą kwalifikację od przyjęcia, bez rozważenia, tak jak zostało to przyjęte w decyzji Wójta Gminy Rawa Mazowiecka, że przedsięwzięcie nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Brak oceny wniosku B. w oparciu o kartę informacyjną przedsięwzięcia, nieuwzględnienie pełnej treści pisma Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 21 września 2009 r. powoduje, że zastosowanie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawie o nieustalonym stanie faktycznym jest rażącym naruszeniem prawa.

Dla zobiektywizowania klasyfikacji przedsięwzięć wprowadza ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko procedurę. Zgodnie z art. 63 ust. 1 tej ustawy, obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wydanie postanowienia nie zostało ograniczone wyłącznie do ustalenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, ale według art. 63 ust. 2 tej ustawy "Postanowienie wydaje się również, jeżeli organ nie stwierdzi potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2012 r., II OSK 561/11). Postanowienie, o którym stanowi art. 63 ust. 1 i 2 wydaje się po zasięgnięciu opinii (art. 64 ust. 1 tej ustawy).

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 3 pkt 3 oraz art. 3 pkt 3a ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetycznie (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 89, poz. 625 ze zm. Obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 1059) w związku z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o systemie monitorowania i kontroli jakości paliw (Dz.U. Nr 169, poz. 1200 ze zm.), art. 2 ust. 1 pkt 11 lit. d/ ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o biokomponentach i biopaliwach ciekłych (Dz.U. Nr 169, poz. 1199 ze zm.) oraz § 5 ust. 6 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie standardów emisyjnych z instalacji (Dz.U. Nr 260, poz. 2181 ze zm.). Każda z ustaw przyjmuje definicję dla pojęć stosowanych w danej ustawie. Tak też expressis verbis stanowi art. 3 ustawy – Prawo energetyczne "Użyte w ustawie określenia oznaczają: ...". Zastosowanie zatem wykładni systemowej dla ustalenia pojęcia nie zdefiniowanego w przepisie prawa będącego podstawą rozpoznania i rozstrzygnięcia jest w pełni zgodne z zastosowaniem zasad wykładni funkcjonalnej.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w sprawie w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Kwalifikowane naruszenie wymaganej przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. procedury, brak ustaleń faktycznych, w tym oceny danych zawartych w karcie informacyjnej przedsięwzięcia, dawało podstawy do przyjęcia w zaskarżonym wyroku wątpliwości o kwalifikacji przedsięwzięcia na tej podstawie prawnej. Brak ustaleń stanu faktycznego powoduje wyłączenie możliwości prawnej podciągnięcia występującego stanu faktycznego w sprawie pod hipotetyczny stan faktyczny zapisany w przepisie prawa.

Tym samym nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 71 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 173 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie są zasadne. W zaskarżonym wyroku Sąd nie naruszył art. 135 w związku z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine, art. 16 § 1, art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego. Według art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia". Przedmiotem postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Skierniewicach było stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Rawa Mazowiecka z [...] grudnia 2009 r. umarzającego postępowanie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie biogazowni rolniczej w miejscowości K. w Gminie Rawa Mazowiecka. Przedmiotem zatem postępowania przed sądem objęta była decyzja Wójta Gminy Rawa Mazowiecka z [...] grudnia 2009 r. Kontrola zgodności z prawem tej decyzji stanowiła podstawę do oceny zgodności z prawem zaskarżonej do sądu decyzji. Zastosowanie sankcji nieważności wobec zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej wydanych w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym dawało podstawy do zastosowania sankcji nieważności wobec decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Ustalenie rażącego naruszenia prawa decyzji o umorzeniu postępowania wydanej w postępowaniu zwykłym uzasadniało zastosowanie sankcji nieważności wobec tej decyzji, spełniając przesłankę niezbędności dla końcowego załatwienia sprawy, otwierając stronie drogę do merytorycznego załatwienia sprawy będącej przedmiotem postępowania zwykłego. Tym samym nie został naruszony art. 16 § 1 i art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego. Artykuł 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego musi być interpretowany w związku z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Artykuł 135 dając podstawy stosowania środków przez sąd wobec decyzji podjętych w granicach sprawy, wyznacza granice trwałości decyzji. Ma to też znaczenie dla stosowania art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego. Prawomocny wyrok sądu administracyjnego wiąże nie tylko sąd ale też organy administracji publicznej. Oznacza to, że stwierdzenie rażącego naruszenia prawa w decyzji zaskarżonej do sądu z powodu nie zastosowania sankcji nieważności wobec decyzji będącej przedmiotem tego nadzwyczajnego postępowania przesądza o jej zastosowaniu. W takim przypadku zastosowanie sankcji tylko do aktu zaskarżonego do sądu oparte byłoby nie na faktycznej realizacji zasady dwuinstancyjności, a wyłącznie formalnym jej realizowaniu.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W zaskarżonym wyroku Sąd wywiódł rażące naruszenie prawa, co ma umocowanie w regulacji ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie narusza art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W razie zastosowania sankcji nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa sprawa wraca do rozpoznania i rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym, przy zastosowaniu wykładni przepisów prawa przyjętych w wyroku.

Z tych względów, że skarga kasacyjna B. nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skarga kasacyjna Gminy Rawa Mazowiecka została odrzucona na podstawie art. 193 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Według art. 173 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Skargę kasacyjną może wnieść strona, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka po doręczeniu im odpisu orzeczenia z uzasadnieniem". Zgodnie z art. 12 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Ilekroć w niniejszej ustawie jest mowa o stronie, rozumie się przez to również uczestnika postępowania". Konstrukcja prawna instytucji uczestnika postępowania zawarta jest w art. 33 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że "Osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony (§ 1). Udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego... (§ 2)". Gmina Rawa Mazowiecka nie ma interesu prawnego w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Rawa Mazowiecka z [...] grudnia 2009 r. nr [...] umarzającej postępowanie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przez B. przedsięwzięcia polegającego na budowie biogazowni rolniczej w miejscowości K. w Gminie Rawa Mazowiecka. W sprawie tej organ gminy – Wójt Gminy Rawa Mazowiecka ma kompetencje do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, a nie reprezentuje własny, indywidualnym interes prawny Gminy. Ma to konsekwencje prawne dla odmowy przyznania statusu strony zarówno w toku instancji, w postępowaniu odwoławczym, jak i nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego. Doręczenie decyzji gminie, której organ orzekał w postępowaniu w pierwszej instancji nie daje gminie przymiotu strony. Gmina Rawa Mazowiecka nie jest zatem uczestnikiem postępowania, w rozumieniu art. 33 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który ma uprawnienia procesowe stron postępowania sądowoadministracyjnego. Gmina Rawa Mazowiecka nie ma zatem legitymacji do wniesienia skargi kasacyjnej.

Z tego względu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 193 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił skargę kasacyjną Gminy Rawa Mazowiecka.