Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 845/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2020-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 64a, art. 151a § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c), art. 53 ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 września 2020 r. sprawy ze sprzeciwu A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego - sprzeciw oddala -


UZASADNIENIE

Przedmiotem sprzeciwu złożonego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej WSA) przez A Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej w skrócie: "Spółka"), jest wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "SKO", "Kolegium") z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] dotycząca ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Jak wynika z akt sprawy po rozpoznaniu wniosku Spółki o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego na zamierzenie inwestycyjne związane z budową stacji bazowej telefonii komórkowej Wójt Gminy P. decyzją z dnia [...] maja 2020 r., nr [...], ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej A Sp. z o.o. wraz z WLZ oraz kanalizacją kablową o oznaczeniu STW7001_E" na działce nr ewid. 1303/1 położonej w J. przy ul [...], obręb ewidencyjny [...], gmina P.. Organ wskazał, że inwestor przedłożył wymagane art. 52 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 – zwana dalej "u.p.z.p.") dokumenty. Lokalizację inwestycji uzgodniono z właściwymi organami. Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Odwołania od tej decyzji złożyli H.B., M.W., E.M., M.S., B.P., P.W., A.W., A.P., W.C., G.W. Wyżej wymienieni wskazali, że lokalizacja stacji emitującej promieniowanie elektromagnetyczne będzie szkodliwa dla zdrowia i środowiska, a także form ochrony przyrody - obszaru Natura 2000 i Parku Krajobrazowego. Zarzucili, że inwestycja powstaje w pobliżu tworzącego się osiedla domów jednorodzinnych, a posiadane przez nich działki znacząco stracą na wartości w przypadku budowy w ich sąsiedztwie wysokiego masztu stacji bazowej. Wskazali także na zagrożenia jakie w ich ocenie spowoduje stacja bazowa, hałas, zakłócenia wywołane polem elektromagnetycznym i powstawanie odpadów. Podkreślili, że brak jest gwarancji, że stacja nie zostanie rozbudowana, a tym samym nie zwiększy się jej szkodliwość.

Wskazaną na wstępie decyzją z [...] czerwca 2020 r. SKO uchyliło zaskarżoną decyzję a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że Spółka wraz z wnioskiem o ustalenie lokalizacji przedłożyła "Kwalifikację przedsięwzięcia", mapę oraz Analizę rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej. Inwestor podał dane charakteryzujące inwestycję oraz wpływ inwestycji na środowisko, wskazując, że objęta nim stacja dla założonych parametrów pracy anten nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Planowane jest zamontowanie 6 anten sektorowych pracujących na azymutach 100°, 210°, 310° oraz 6 anten radiolinii. Do wniosku na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2019 poz. 1839 – zwane dalej "rozporządzeniem RM") dołączył opracowanie dotyczące kwalifikacji przedsięwzięcia dla pojedynczych anten, z wyłączeniem radiolinii. SKO zauważyło przy tym, że w opracowaniu powołano się na stanowisko Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2011 r. jako interpretację rozporządzenia wydanego ponad 8 lat później tj. 10 września 2019 r. We wniosku i Kwalifikacji określone zostały maksymalne moce nadajników przypisanych do poszczególnych anten i pasm pracy. Moce te określono na poziomie od 41,8 do 43,0 dBm. Natomiast z danych katalogowych dla podanych we wniosku typów anten moce te mogą wynosić odpowiednio: dla pasma pracy 690 - 960 MHz - 500 W, a 1710 - 2690 MHz - 250 W. We wniosku wskazano ponadto, że zapotrzebowanie na energię wyniesie 14 kW. W ocenie Kolegium dane powyższe są niespójne i świadczą o możliwym niedoszacowaniu skali oddziaływania opisanego w Kwalifikacji. We wniosku brak jest informacji dotyczących nadajników, tj. jednego z charakterystycznych elementów warunkujących równoważną moc promieniowania izotropowo dla każdej anteny. Brak także informacji o układzie pracy antena-nadajnik, co pozwoliłoby na weryfikację kształtowanych charakterystyk antenowych, a tym samym mocy promieniowania pojedynczej anteny.

Zdaniem Kolegium powyższy dokument nie może stanowić podstawy dla jednoznacznego stwierdzenia braku potrzeby uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji objętej wnioskiem, a także nie zawiera wymaganych przepisami u.p.z.p. danych określających charakterystyczne parametry techniczne inwestycji oraz danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko.

Nieprawidłowo także organ I instancji w wydanej decyzji podał EIRP anten. Wartość podana w decyzji w tabeli (str. 2) oraz w załączniku nr 2 (str. 4), to zgodnie z dokumentami zawartymi we wniosku wartość EIRP dla dolnej granicy pasma pracy, a nie anteny.

Kolegium stwierdziło, że celem ustalenia danych charakteryzujących wpływ inwestycji konieczne jest co najmniej określenie wszystkich charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji; ustalenie (w czytelnej i zrozumiałej formie obliczeniowej) równoważnej mocy promieniowania izotropowo dla każdej anteny z uwzględnieniem maksymalnych parametrów pracy anteny i nadajnika oraz warunków pracy układu antena-nadajnik w warunkach jednoczesnej emisji z poszczególnych nadajników podłączonych do anteny lub emisji z zespołu anten w przypadku, gdy skierowane są w tym samym kierunku i kształtują jedną charakterystykę antenową; uwzględnienie maksymalnego możliwego pochylenia zarówno elektrycznego (wynikającego z charakterystyki anteny), jak i wynikającego z układów sterujących jej pracą.

SKO podniosło, że celem zapewnienia czytelności i jednoznaczności informacji należy stosować nomenklaturę zgodną z oficjalnymi dokumentami, a w szczególności przepisami prawa mającymi zastosowanie w sprawie. Zaleciło by dopiero po zebraniu tych danych, stosownie do wyznaczonej równoważnej mocy promieniowania izotropowo dla każdej anteny, dokonać analizy uwarunkowań wynikających z obowiązującego rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, biorąc pod uwagę wniosek inwestora, z którego wynika, że cała działka nr ewid. 1303/1 jest objęta wnioskiem i jest przedmiotem inwestycji, a nie jej część. Zwróciło uwagę, że wobec braku jednoznacznie opisanych danych o inwestycji i jej oddziaływaniu nie można wykluczyć, że któraś z osób składających odwołanie nie jest stroną przedmiotowego postępowania, nawet w sytuacji, gdy działki będące jej własnością są położone w znacznej odległości od granicy z działką objętą inwestycją.

Kolegium odnosząc się do zarzutów odwołań podkreśliło, że nie wszystkie są zasadne. Oddziaływanie na środowisko, to także oddziaływanie na ludzi. Analiza oddziaływania wymagana dla inwestycji dotyczy również oddziaływania pól elektromagnetycznych na ludzi. Lokalizacja tego typu inwestycji na obszarach form ochrony przyrody lub w ich otulinach nie jest wykluczona, a "milcząca zgoda" organu specjalistycznego w sprawie ochrony przyrody, jakim jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...], świadczy o uznaniu przez niego, że brak jest istotnego oddziaływania inwestycji na elementy przyrodnicze. SKO zauważyło, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie zmienia stanu własności. Natomiast twierdzenia dotyczące spadku wartości nieruchomości położonych w sąsiedztwie planowanej inwestycji są czysto hipotetyczne. Ewentualny wpływ inwestycji na prawa osób trzecich będzie podlegał szczegółowej ocenie na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, w toku ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę. Spadek wartości sąsiednich nieruchomości będzie mógł być wyrównany przez inwestora na zasadach określonych w przepisach art. 36 i 37 u.p.z.p. Wobec zarzutu dotyczącego braku gwarancji, że stacja nie zostanie rozbudowana, a tym samym, że nie zwiększy się jej szkodliwość analiza maksymalnego możliwego oddziaływania i pracy stacji w warunkach maksymalnych możliwych mocy jest ważna i z tej przyczyny zarzut ten uwzględniono wydając decyzję kasacyjną.

Reasumując Kolegium stwierdziło, że brak podstawowych danych o inwestycji charakteryzujących jej parametry techniczne, a także wpływ na środowisko, wymaganych zgodnie z u.p.z.p., uniemożliwia ustalenie stron postępowania, a tym samym uniemożliwia prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego. Nie zostały także zebrane i udowodnione wszystkie elementy istotne dla sprawy, występują nieprawidłowości w treści decyzji, a także załączonej do niej analizie. Nie zebrano podstawowych dowodów pozwalających na jednoznaczne ustalenie braku potrzeby uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Koniecznym jest dokonanie wyczerpującej i prawidłowej analizy w zakresie potrzeby uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przy uwzględnieniu wszystkich istotnych elementów, w tym danych technicznych oraz warunków pracy układu antena-nadajnik, a także urządzeń sterujących pracą stacji. Kolegium zwróciło uwagę na rozważenie dopuszczenia dowodu z opinii biegłego.

Sprzeciw od powyższej decyzji złożyła Spółka – zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnioskując o jej uchylenie, rozpoznanie sprzeciwu na rozprawie oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji gdy brak było podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także błędne wskazanie okoliczności, które Organ I instancji winien wziąć pod uwagę w ponownie prowadzonym postępowaniu, a mianowicie że celem oceny, czy inwestycja kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko konieczne jest przedłożenie dokumentacji z danymi, których nie wymagają przepisy obowiązującego prawa oraz których podawanie spowodowałoby dokonanie oceny tej kwestii dla innej inwestycji niż inwestycja celu publicznego będąca przedmiotem niniejszego postępowania,

2) art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w zw. z 11 k.p.a. poprzez nieprawidłowe rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy, a także niewskazanie w uzasadnieniu faktycznym decyzji faktów uznanych za udowodnione, dowodów na podstawie, których organ poczynił ustalenia oraz przyczyn, dlaczego poddał w wątpliwość wiarygodność dowodów przestawionych przez Spółkę, w szczególności dokumentów prywatnych pn. "Kwalifikacja przedsięwzięcia" i "Analiza rozkładu pól",

3) art. 52 ust. 3 u.p.z.p. z uwagi na nakazanie Organowi I instancji wezwania Spółki do spełnienia nieprzewidzianych przez przepisy odrębne warunków,

4) art. 71 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia RM, polegające na błędnym i bezpodstawnym przyjęciu, że planowane przedsięwzięcie może być inwestycją mogącą zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w przypadku, gdy jej parametry nie kwalifikują jej do tych kategorii, a co za tym idzie błędne przyjęcie, że wymagać ona może uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach,

5) art. 56 u.p.z.p. z uwagi na niezastosowanie skutkujące uchyleniem kolejnej decyzji ustalającej lokalizację inwestycji Spółki w przypadku, gdy inwestycja ta jest zgodna z przepisami odrębnymi,

6) art. 6 i 8 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez niedziałanie w postępowaniu administracyjnym przez Organ I instancji na podstawie i w granicach prawa.

Zdaniem Spółki brak jest potrzeby uzupełniania materiału dowodowego oraz ponownego wyjaśniania sprawy, a wydanie decyzji kasacyjnej w sytuacji, gdy kwestią sporną jest tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego jest niedopuszczalne. Wbrew temu co uznało Kolegium, specjalistyczny dokument prywatny w postaci "Kwalifikacji przedsięwzięcia" posiada moc dowodową równoważną dowodom sporządzanym na zlecenie organów administracji publicznej i jego merytoryczna weryfikacja nie wymaga wiadomości specjalnych ani powoływania w sprawie biegłego. Dokument ten może być jedynym dowodem świadczącym o braku konieczności przeprowadzenia postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, a co za tym idzie decyzji środowiskowej, bowiem potwierdza, że parametry anten nie spełniają warunków określonych w § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia RM, jak również w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia RM. Żaden przepis prawa nie obliguje inwestora, aby występował do organu administracji publicznej celem uzyskania stwierdzenia istnienia bądź nieistnienia obowiązku uzyskania decyzji środowiskowej, tylko i wyłącznie w celu wydania decyzji o umorzeniu postępowania, co ma stanowić potwierdzenie faktu, że decyzja taka nie jest wymagana. Ponadto nie każda stacja bazowa telefonii komórkowej zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Wbrew twierdzeniu Kolegium, wnioskodawca ma określić rzeczywiste parametry planowanej przez niego stacji bazowej, a nie maksymalną możliwą do uzyskania moc i maksymalne pochylenie danej anteny (tzw. tilt). Sugeruje to w praktyce, że Organowi chodzi o inną inwestycję niż tę, w przedmiocie której złożono wniosek. W "Kwalifikacji przedsięwzięcia" Spółka podała wszystkie niezbędne dane planowanej inwestycji, w tym tilty, moc urządzeń nadawczych, EIRP danych anten itd. Odnośnie różnicy jednostek to co do zasady podaje się je w dBm, ale istnieje możliwość także przeliczenia je na W. Skoro Spółka wskazała, że anteny będą pracować na mocach w przedziale: 41,8 do 43 dBm to w przeliczeniu na W będzie to wynosić od 15,14 W do niespełna 20 W. Nieporozumieniem jest wskazywanie przez Kolegium na teoretyczne maksymalne wartości rzędu 250 i 500 W, których anteny planowanej stacji bazowej nie osiągną. Twierdzenie, że Spółka ma dokonywać obliczeń dla mocy ponad 20-krotnie wyższej stanowi bezzasadną insynuację niedotrzymania parametrów inwestycji, podobnie jak to, że wskazano we wniosku niedoszacowane zapotrzebowanie na energię w ilości 14 kW. Określona liczba kW jest wartością, która nie jest związana tylko z zasilaniem urządzeń nadawczych i anten, ale także dodatkowego sprzętu tj. wentylatorów, oświetlenia przeszkodowego, baterii używanych w razie wyłączenia zasilania, a występując o przydział mocy do przedsiębiorstwa energetycznego Spółka musiała określić jeden z 2 przedziałów tj. do 8 i do 14 kW. Nie oznacza to, że urządzenia nadawcze i anteny będą zużywać 14 kW, ale służy zabezpieczeniu się na różne sytuacje. Dotrzymanie określonych we wniosku parametrów inwestycji gwarantują procedury wynikające z przepisów prawa, mające na celu regularne sprawdzenie dotrzymania wartości wskazanych przez inwestora, zarówno przed rozpoczęciem użytkowania stacji bazowej (zgłoszenie emisyjne), jak i w toku użytkowania (obowiązek wykonania pomiarów poziomu pól elektromagnetycznych przez akredytowane laboratorium pomiarowe oraz przekazania sprawozdań z pomiarów właściwym organom, monitoring prowadzony przez organy administracji publicznej), a także sankcje za ich nieprzestrzeganie.

Jako nieznajdujące uzasadnienia prawnego Spółka uznała wezwanie jej do ustalenia mocy promieniowanej izotropowo z zespołu anten skierowanych w tym samym kierunku. Pomiarów tych dokonuje się selektywnie tj. per pasmo w danym maksymalnym przedziale mocy i takie też dane zawarte są w dokumencie pn. "Analiza rozkładu pól". Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa istnieją odmienne maksymalne normy dla różnych pasm pracy anten (od 4 W/m2 dla pasma 800 MHz, poprzez 4,6 W/m2 dla pasma 900 MGz, dalej 9,1 W/m2 dla pasma 1800 MHz oraz 10 W/m2 dla pasm w przedziale 2100-2600 i radiolinii). Nie jest także prawdą twierdzenie, że dokumentacja nie zawiera charakterystyki rozkładu pól z uwzględnieniem pracy antena - nadajnik, bo ta jest wskazana w formie graficznej w dokumencie "Analiza rozkładu pól".

W piśmie z 4 sierpnia 2020 r. SKO zawnioskowało o oddalenie sprzeciwu, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw jako niezasadny, został przez Sąd oddalony w całości.

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167).

Zaskarżona do WSA decyzja SKO została wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Dlatego wskazać przyjdzie, iż zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zakres sądowej kontroli decyzji kasacyjnej ustawodawca określił w art. 64e P.p.s.a. Na jego podstawie sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Instytucja sprzeciwu służy skontrolowaniu przez niezależny i niezawisły sąd administracyjny, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została oparta na art. 138 § 2 k.p.a., a w rezultacie czy organ nie nadużył swych uprawnień, uchylając się od obowiązku rozpatrzenia sprawy pod kątem stawianych decyzji organu pierwszej instancji zarzutów. Ten środek sądowej kontroli administracji ma przeciwdziałać zbędnemu przedłużaniu postępowania administracyjnego na skutek wydawania w toku postępowania kolejnych decyzji kasatoryjnych.

Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 P.p.s.a.). Natomiast w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a). Jednocześnie od wyroku uwzględniającego skargę, nie przysługuje środek odwoławczy o czym stanowi art. 151a § 3 P.p.s.a. Reasumując, tylko niezaistnienie w sprawie przesłanek wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy, będzie uprawniać sąd do uwzględnienia sprzeciwu.

Mając na względzie charakter prawny instytucji sprzeciwu, wyraźnie zawężający zakres sądowej kontroli rozstrzygnięć organów administracji, wskazać należy, że w myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 K.p.a. jest dopuszczalne wyjątkowo i stanowi wyraźny wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (zob. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 2653/14, CBOSA).

Zdaniem WSA, zaskarżona sprzeciwem decyzja SKO nie narusza prawa bowiem wykazuje wymagane w świetle art. 138 § 2 K.p.a., przesłanki wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego, poprzez wyraźne wskazanie jakie elementy stanu faktycznego, z uwagi na hipotezy mających zastosowanie przepisów prawa materialnego, nie zostały należycie ustalone i ocenione, co uniemożliwiało wydanie decyzji merytorycznej. Potwierdziły się w toku sądowej kontroli ustalania Kolegium, że decyzja Organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów K.p.a. o postępowaniu wyjaśniającym, co doprowadziło do przedwczesnego rozstrzygnięcia sprawy lokalizacji inwestycji celu publicznego, planowanej do realizacji przez sprzeciwiającą się Spółkę.

Realizacja przedsięwzięcia Spółki ma polegać na budowie stacji telefonii komórkowej wraz z WLZ oraz kanalizacją kablową. W ramach tej inwestycji planowane jest zamontowanie 6 anten sektorowych, które będą pracować na różnych azymutach 100º, 210º, 310º, a także na montażu 6 anten radiolinii. SKO uzasadniło swe rozstrzygnięcie kasacyjne tym, że Organ pierwszej instancji nie wyjaśnił koniecznych parametrów technicznych nadajników anten, wpływających na ustalenia dotyczące równoważnej mocy promieniowanej izotropowo dla każdej anteny sektorowej. Nie wezwano także wnioskodawcy o przekazanie informacji o układzie pracy antena – nadajnik, co pozwoliłoby na skontrolowanie parametrów charakteryzujących moc promieniowania pojedynczej anteny. Dostrzeżono również w motywach kasacji, że Organ pierwszej instancji nieprawidłowo podał w decyzji EIRP anten, bowiem określona w niej wartość odzwierciedla zgodnie z dokumentami załączonymi do wniosku dane EIRP dla dolnej granicy pasma pracy, a nie anteny. Skonkludowano więc, iż przedstawione informacje nie zawierają wymaganych przez przepisy u.p.z.p. cech charakteryzujących parametry techniczne inwestycji oraz świadczących o jej wpływie na środowisko.

Sąd odnosząc się do postawionych w skardze zarzutów zobligowany jest przypomnieć, iż według treści art. 52 ust. 2 pkt 2 lit c u.p.z.p., wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Przedmiotowe informacje są niezbędne do przeprowadzenia przez właściwy organ analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych od u.p.z.p., co z kolei potwierdza art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. Z treści tych przepisów wynika bezwzględna konieczność zbadania wpływu realizacji inwestycji na środowisko, a w szczególności czy planowana budowa stacji bazowej z uwagi na wytwarzane pole elektromagnetyczne, będzie mieścić się w limitach wymogów określonych w przepisach Działu VI ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2020 r., poz. 1219 ze zm.; dalej zwana P.o.ś.) oraz w przepisach rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r., poz. 2448).

Do przepisów odrębnych, do których odsyła ustawodawca mocą art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., włączyć również należy unormowania wyrażone w art. 59 ust. 1, art. 71 ust. 1, 2 pkt 1 i 2, art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2003 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2020 r. poz. 283; zwana dalej ustawą o ocenach oddziaływania) oraz w § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839; zwane dalej rozporządzeniem w sprawie przedsięwzięć). Przepisy tego ostatniego aktu wykonawczego ustalają : 1) rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) rodzaje przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko; 3) przypadki, w których zmiany dokonywane w obiektach są kwalifikowane jako przedsięwzięcia, o których mowa w pkt 1 lub 2.

Przytoczone akty w sposób wyraźny nakładają na organ obowiązek dokonania szczegółowej analizy szeregu parametrów technicznych stacji bazowej, której wyniki pozwolą na rozstrzygnięcie, czy planowana inwestycja kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i tym samym, czy jest wymagane uprzednie uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach – art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o ocenach oddziaływania. Rozstrzygnięcie tej kwestii, co oczywiste nie może należeć do inwestora, lecz do organu właściwego do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Rolą inwestora jest dostarczenie organowi wszystkich wymaganych prawem danych pozwalających na określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz danych charakteryzujące jej wpływ na środowisko, w celu umożliwienia organowi wykonania zadań związanych z oceną oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko – art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c u.p.z.p. w zw. z art. 59 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o ocenach oddziaływania, w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć.

W tym kontekście, za najistotniejsze z danych charakteryzujących instalację radiotelekomunikacyjną jako przedsięwzięcie mogące wpływać na środowisko, uznaje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przede wszystkim ilość oraz moc anten stacji bazowej telefonii komórkowej. Wynika to z faktu, iż w myśl powołanych wyżej przepisów rozporządzenia, kwalifikacji przedsięwzięcia radiowo-telekomunikacyjnego dokonuje się badając :

1) rodzaj anteny - instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne;

2) liczbę anten;

3) moc promieniowania poszczególnych anten;

4) emisje pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny;

5) odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi - konkretne umiejscowienie inwestycji na terenie objętym wnioskiem,

6) występowanie na obiekcie realizowanej lub zrealizowanej instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej (zob. § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć).

Dla prawidłowej oceny czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko niezbędne jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych urządzeń tworzących stację bazową, jak i przedsięwzięcia rozumianego jako całość. Ten wniosek orzecznictwo sądowe wyprowadza na podstawie wykładni § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć, stwierdzając iż celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja, a nie jej poszczególne jej elementy, wpłynie na środowisko. Sądy w orzeczeniach dotyczących lokalizacji i budowy przedsięwzięć radiowotelekomunikacyjnych nie wykluczają, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek będzie powodować, iż moc promieniowania stacji znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1839/16, CBOSA, oraz przytoczone w uzasadnieniu tego wyroku orzecznictwo).

Odmienna interpretacja § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć, prowadziłaby do możliwości obejścia prawa przez potencjalnych inwestorów. Przyjęcie bowiem, że dla ustalenia czy przedsięwzięcie oddziałuje potencjalnie znacząco na środowisko wystarczające jest ustalenie mocy promieniowania jedynie pojedynczej anteny stacji, może doprowadzić do planowania takich przedsięwzięć, które składać się będą z kilku a nawet kilkunastu anten, których każda posiadać będzie moc promieniowania niewpływającą ujemnie na środowisko, zaś po przecięciu z inną co najmniej na linii nakładania się lub przecinania stworzy moc znacznie przekraczającą wartości dopuszczalne. Dlatego też jako niezbędne dla prawidłowej oceny czy inwestycja z zakresu telekomunikacji – stacja bazowa - może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko uznaje się w orzecznictwie dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten, jak i całego przedsięwzięcia. Podkreśla się przy tym, iż kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego stacji bazowej na środowisko w tym na miejsca dostępne dla ludności, wymaga również uwzględnienia maksymalnego możliwego emitowania pola z tego urządzenia, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania (tzw. tilt), ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania. Stopień pochylenia anteny, będzie zmieniać główny kierunek wiązki promieniowania, a to z kolei odgrywa istotne znaczenie dla dookreślenia odległości miejsc dostępnych dla ludzi od środka elektrycznego anteny. Dlatego w przypadku stwierdzenia istnienia możliwości faktycznego pochylenia anten, organy powinny ustalić oddziaływanie anteny od minimalnego do maksymalnego jej pochylenia, aby jednoznacznie ustalić od jakiej do jakiej wysokości od poziomu terenu i w jakiej odległości od anten i płaszczyźnie możliwe jest ewentualne oddziaływanie promieniowania na miejsca dostępne dla ludności w przypadku nachylenia anten pod różnym kątem.

Miejsca dostępne dla ludności zostały prawnie zdefiniowane w przepisach P.o.ś. Otóż w myśl art. 124 ust. 2 P.o.ś., przez "miejsce dostępne dla ludności", rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego, ustalane według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Zatem takie miejsce nie musi być miejscem przeznaczonym tylko pod zabudowę mieszkaniową. W świetle przytoczonej wyżej regulacji, warunkiem zakwalifikowania określonego miejsca, jako dostępnego dla ludności, jest możliwość przebywania w nim ludzi ze względu na istnienie możliwości prawnej - dostęp ludności nie został zabroniony, a po drugie możliwości faktycznej - dostęp do miejsca jest możliwy bez konieczności użycia w tym celu sprzętu technicznego. Za miejsce dostępne dla ludności uznaje się więc takie, do którego człowiek ma dostęp bez użycia sprzętu technicznego; to nie przeznaczenie terenu, na którym miejsce to się znajduje, lecz faktyczna możliwość dostępu do niego (bez użycia sprzętu technicznego) determinuje jego kwalifikację, jako dostępnego dla ludności (zob. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 766/16, z dnia 27 lutego 2020 r., o sygn. II OSK 1064/18, LEX). Miejscem dostępnym dla ludności będzie zatem takie, w którym człowiek może znaleźć się w ramach zwykłego, codziennego korzystania z tego terenu (tak słusznie przyjął WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 10 października 2019 r., o sygn. II SA/Ol 576/19, LEX).

Wypada też podzielić stanowisko orzecznictwa, które trafnie zwraca uwagę, iż do określenia mocy EIRP anteny sektorowych, czyli mocy bezpośrednio wypromieniowanych z anten, niezbędne jest sparametryzowanie poszczególnych składowych nadawczego toru radiowego. Nadawczy tor radiowy umożliwia wypromieniowanie sygnału wyjściowego w postaci fal energii elektromagnetycznej. W przypadku stacji bazowej telefonii komórkowej podstawowe elementy tego toru będzie tworzyć: nadajnik, tor antenowy (tj. kabel łączący) oraz antena. Nadajnik decyduje o poziomie mocy promieniowanej, tor antenowy powoduje określone straty mocy z uwagi na tłumienność i długość kabla w przesłanym do anteny sygnale, a antena sektorowa koncentruje doprowadzoną do niej moc sygnału elektrycznego i przetwarza go w fale elektromagnetyczną w postaci kierunkowej wiązki promieniowania i wysyła w przestrzeń. W ten sposób staje się możliwy odbiór wyemitowanego sygnału, poprzez pracę anten odbiorczych. Innymi słowy, wartość EIRP określa się na podstawie tzw. budżetu mocy, na który składa się moc wyjściowa nadajnika, zysk energetyczny anteny sektorowej i strata mocy w torze antenowym (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 stycznia 2019 r., o sygn. II SA/Rz 1024/18, CBOSA).

Taką wykładnie istotnych dla sprawy lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej zaprezentował NSA w wyrokach z dnia : 7 września 2017 r., sygn. akt II OSK 3083/15; z 16 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2706/13; z 29 września 2015 r., sygn. akt II OSK 139/14; z 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1839/16; z 9 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 708/15, dnia 12 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 1271/18. Wyrażone tam stanowisko jako dominujące, a przede wszystkim znajdujące wyraźne oparcie w przepisach u.p.z.p. oraz w przepisach z zakresu ochrony środowiska, Sąd podziela i uznaje za własne.

Uwypuklenie powyższych kwestii interpretacyjnych w zakresie wymaganych do wydania decyzji lokalizacyjnej danych opisujących stację bazową telefonii komórkowej, było konieczne z uwagi na przedmiot sprawy oraz postawione w skardze zarzuty naruszenia przez Organ odwoławczy przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego. Zestawienie tych informacji normatywnych z przyczynami wydania przez SKO decyzji kasacyjnej, prowadzi do pozytywnej oceny działań organu odwoławczego, na co nie mogły wpłynąć twierdzenia sprzeciwiającej się Spółki.

Rozstrzygnięcie kasacyjne Kolegium zostało podyktowane trafnym zamiarem zagwarantowania społeczeństwu takiego przeanalizowania wpływu stacji bazowej na środowisko, które miałoby miejsce w warunkach maksymalnego możliwego oddziaływania tej instalacji, pracującej przy wykorzystaniu posiadanych zapasów mocy. Stanowisko SKO nawiązuje do ogólnej zasady ochrony środowiska jaką jest zasada zapobiegliwości i przezorności oraz znajduje zrozumienie w kontekście przytoczonych wyżej poglądów sądów administracyjnych, z których wynika jednoznacznie, iż dla prawidłowej oceny w zakresie kwalifikowania przedsięwzięć jako mogących zawsze lub znacząco oddziaływać na środowisko, niezbędne jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych urządzeń (np. nadajników) jak i całego przedsięwzięcia w pełnym możliwym technicznie zakresie pracy całej instalacji (zob. wyrok NSA z 15 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 1105/18, CBOSA).

Podane w uzasadnieniu decyzji SKO braki w zakresie danych charakteryzujących stację bazową (m.in. brak informacji o nadajnikach wchodzących w skład toru nadawczego anteny, maksymalnego możliwego pochylenia anteny wynikającego z pracy układu sterującego ich pracą), są w świetle przeanalizowanych przepisów prawa materialnego niezbędne do tego, aby dokonać pełnej kwalifikacji inwestycji pod kątem wymogów proceduralnych i materialnoprawnych wynikających z unormowań P.o.ś. oraz ustawy o ocenach oddziaływania. Uwypuklone mankamenty postępowania wyjaśniającego uniemożliwiały zaakceptowanie oświadczenia inwestora złożonego w treści wniosku o wszczęcie postępowania oraz kwalifikacji przedsięwzięcia o tym, że przedmiotowa stacja bazowa nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (strona 8, Kwalifikacji Przedsięwzięcia). SKO słusznie nie wyraziło w swej decyzji stanowiska na temat środowiskowej kwalifikacji stacji, bowiem związane z tym kwestie powinny być przedmiotem ponownych rozstrzygnięć Organu pierwszej instancji.

Biorąc pod uwagę skalę stwierdzonych zaniechań oraz ich konsekwencje dla potencjalnego obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowań, skutkujących istotnymi brakami w pełnym udokumentowaniu technicznej charakterystyki instalacji nadawczej, konieczne było zastosowanie w postępowaniu odwoławczym przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Postępowanie wyjaśniające Organu pierwszej instancji wykorzystujące wyłącznie dane płynące z karty informacyjnej przedsięwzięcia, nie mogły zostać uzupełnione na etapie postępowania odwoławczego, ze względu na zbyt szeroki zakres niezbędnego postępowania dowodowego oraz wymóg zagwarantowania stronom realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – art. 15 K.p.a.. Należało podzielić zdanie SKO, iż nieustalenie zasięgu oddziaływania planowanej stacji, uniemożliwiało rozstrzyganie o sprawie, także ze względu na brak realnych możliwości dookreślenia kręgu stron postępowania lokalizacyjnego.

Sąd mając na względzie powyższe motywy, działając na podstawie art. 151a § 2 oraz art. 64e P.p.s.a., orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.