Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1045/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Joanna Borkowska, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Jastrzębski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi I. D. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wjazdu na granice oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] Komendant Główny Straży Granicznej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, ze zm.), określnej dalej jako k.p.a., w zw. z art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2017 r., poz. 2206, ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania, wniesionego I. D., ur. [...] czerwca 1999 r. (wskazywanego dalej jako skarżący), od decyzji nr [...] z dnia [...] października 2017 r. Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...], wydanej w przedmiocie odmowy wjazdu na granicy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan sprawy.

W dniu [...] października 2017 r. do kontroli granicznej na kierunku wjazdowym do Polski w przejściu granicznym w [...] zgłosił się obywatel [...], I. D., ur. [...] czerwca 1999 r., legitymujący się paszportem numer [...], wydanym przez władze [...], ważnym od dnia 8 lutego 2017 r. do dnia 8 lutego 2027 r.

Komendant Placówki SG w [...] stwierdził, że cudzoziemiec nie posiada ważnej wizy lub innych ważnych dokumentów, uprawniających do wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i do pobytu na tym terytorium, co stało się podstawą do wydania decyzji z dnia [...] października 2017 r. nr [...], odmawiającej skarżącemu wjazdu na granicy.

Od decyzji organu I instancji, cudzoziemiec złożył w ustawowym terminie, odwołanie, zarzucając:

1) naruszenie art. 33 ust. 1, art. 28 ust. 1 pkt 1, w zw. z art. 28 ust. 2 pkt 2 lit a) ustawy o cudzoziemcach i wydanie decyzji o odmowie wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w przypadku gdy odwołujący zadeklarował zamiar złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej;

2) naruszenie art. 7, 77 naruszenie art. 7,77 § 1 i 107 § 3 i 80 k.p.a. i ustalenie, że brak jest podstaw do zezwolenia na wjazd na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, podczas gdy zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do takiego rozstrzygnięcia, bowiem cudzoziemiec zadeklarował zamiar złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej;

3) naruszenie art. 7 i art. 56 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

4) naruszenie art. 6 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. "w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej";

5) naruszenie art. 18 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej.

Odwołujący się argumentował, że stawił się w dniu [...] października 2017 r. w przejściu granicznym w [...], w celu uzyskania ochrony międzynarodowej na terytorium RP i zadeklarował zamiar złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, co uczynił ustnie na przejściu granicznym dnia [...] października 2017 r. Informacja ta nie została uwzględniona przez Komendanta PSG i w konsekwencji w rejestrach i dokumentach Straży Granicznej brak jest tej informacji.

Organ w uzasadnieniu zaskarżonego aktu podkreślił, że w trakcie podjętych przez funkcjonariuszy SG czynności weryfikacyjnych, mających na celu ustalenie faktycznych przyczyn przyjazdu do Polski, odwołujący się oświadczył, że jedzie wraz z bliskimi do Europy, chciałby tutaj żyć i pracować. Rozmowa została przeprowadzona w zrozumiałym dla cudzoziemca języku [...].

W ocenie organu w związku z ustaleniem, że I. D. nie posiada ważnej wizy, a jednocześnie nie należy do kategorii osób, o których mowa w art. 6 ust. 5 rozporządzenia (UE) nr 2016/399 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 9 marca 2016 r. w sprawie unijnego kodeksu zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen) (Dz. Urz. L 77 z dnia 23 marca 2016 r., s. 1), organ SG był ustawowo obowiązany podjąć czynności uniemożliwiające cudzoziemcowi wjazd na terytorium RP oraz wydać decyzję w tym przedmiocie.

Dalej organ wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 lit. b powyższego aktu, w przypadku planowanego pobytu na terytorium państw członkowskich, nieprzekraczającego 90 dni w każdym okresie 180-dniowym, warunki wjazdu obywateli państw trzecich są następujące: posiadają oni ważną wizę, jeżeli jest wymagana zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 539/2001 z dnia 15 marca 2001 r. wymieniającym państwa trzecie, których obywatele muszą posiadać wizy podczas przekraczania granic zewnętrznych, oraz te, których obywatele są zwolnieni z tego wymogu (Dz. U. L 81, z dnia 21 marca 2001, s. 1), chyba że posiadają ważny dokument pobytowy lub ważną wizę długoterminową.

Ponadto, na podstawie art. 14 kodeksu granicznego, obywatelowi państwa trzeciego, który nie spełnia wszystkich warunków wjazdu ustanowionych w art. 6 ust. 1 kodeksu i który nie należy do żadnej z kategorii osób, o których mowa w art. 6 ust. 5 kodeksu, odmawia się wjazdu na terytorium państw członkowskich.

Procedura odmowy wjazdu na granicy została uregulowana w załączniku V część A przywołanego kodeksu. Decyzję o odmowie wjazdu, w przypadku planowanego krótkoterminowego pobytu na terytorium państw członkowskich, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, wydaje się na formularzu (wypełnionym przez organ upoważniony na mocy prawa krajowego do odmowy wjazdu), który nie podlega modyfikacji, określonym w załączniku V część B kodeksu granicznego Schengen. Ów formularz dopuszcza wskazanie konkretnych powodów odmowy wjazdu, w tym w postaci braku ważnej wizy lub innego dokumentu pobytowego i nie przewiduje możliwości sporządzenia szczegółowego pisemnego uzasadnienia.

Z chwilą ustalenia przez funkcjonariuszy SG, że I. D. stawił się do kontroli granicznej bez dokumentów, uprawniających do przekroczenia granicy, funkcjonariusze SG skierowali go do kontroli drugiej linii, w trakcie której szczegółowo wypytali o cel przyjazdu do Polski. Skoro w trakcie takiego rozpytania (indywidualnej rozmowy, przeprowadzanej z osobą stawającą się do kontroli), cudzoziemiec oświadczył, że celem jego wjazdu jest chęć zamieszkania w Europie, podjęcia pracy, to wobec nieposiadania dokumentów uprawniających do wjazdu, Komendant Placówki SG w [...] zobowiązany był odmówić mu wjazdu.

Organ podkreślił, że I. D. w dniu [...] października 2017 r. nie posiadał i nie okazał Komendantowi Placówki Straży Granicznej w [...] żadnego z dokumentów, które załączył do odwołania, a przede wszystkim nie wyrażał woli ubiegania się o ochronę międzynarodową.

W ocenie organu, skarżący nieprawidłowo utożsamia załączone do odwołania, sporządzone w dniu [...] października 2017 r. podanie zatytułowane "deklaracja zamiaru złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej", z deklaracją w myśl art. 28 ust. 1 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. z 2018 r., poz. 51). Na podstawie art. 28 ust. 1 i 2 tej ustawy, w przypadku gdy z przyczyn leżących po stronie organu Straży Granicznej (np. z powodu niemożności wezwania tłumacza), nie jest możliwe przyjęcie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej na formularzu w dniu, w którym cudzoziemiec stawił się osobiście w siedzibie tego organu i zadeklarował zamiar złożenia takiego wniosku, organ Straży Granicznej rejestruje deklarację cudzoziemca w rejestrze spraw i informuje cudzoziemca, w języku dla niego zrozumiałym, o terminie i miejscu przyjęcia wniosku oraz sporządza protokół z tej czynności. Wobec I. D. opisana sytuacja nie zaistniała.

Organ podkreślił, że rzeczywisty cel wjazdu cudzoziemca nie budził żadnych wątpliwości nie było więc konieczne dokonywanie dodatkowych ustaleń w tej materii. Strona w toku odprawy granicznej w żaden sposób nie deklarowała woli ubiegania się o udzielenie ochrony międzynarodowej.

Jako pozbawione podstaw oraz niepoparte żadnymi dowodami organ ocenił, zawarte w odwołaniu stwierdzenia, jakoby funkcjonariusze SG "nie odnotowywali w rejestrach" składanych na granicy przez cudzoziemców wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej. Zważywszy zarówno na zasadność generalnego domniemania legalności działania funkcjonariuszy publicznych, jak również mając na względzie rygory prawne w razie przekroczenia uprawnień, czy niedopełnienia obowiązków - określone w art. 231 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (t.j.: Dz.U. z 2017, poz. 2204), założenie najwyższej staranności działania funkcjonariusza jest uzasadnione.

I. D., w toku odprawy granicznej w dniu [...] października 2017 r., deklarował wyłącznie osobiste i ekonomiczne powody wjazdu na terytorium RP. Gdyby odwołujący się ,stawiając się do odprawy granicznej w dniu [...] października 2017 r. wyraził wolę ubiegania się o tego rodzaju ochronę, to wniosek w tym przedmiocie zostałby przez komendanta placówki SG przyjęty.

Raport, na który pełnomocnik się powołuje w odwołaniu, w ocenie organu, stanowi subiektywną ocenę większości zawartych w nim okoliczności, prezentowaną przez organizacje pozarządowe i nie dotyczy stanu faktycznego ustalonego w niniejszej sprawie. Wspomniane opracowanie zostało oparte przede wszystkim na rozmowach pracowników organizacji pozarządowych z cudzoziemcami, którzy byli zainteresowani przekroczeniem granicy, jednak otrzymali decyzje o odmowie wjazdu i nie zostało zestawione ze stanowiskiem Straży Granicznej. Analiza sytuacji w przejściu granicznym w [...] była również przedmiotem wizytacji Rzecznika Praw Obywatelskich, który w sporządzonym Komunikacie dotyczącym wizytacji kolejowego przejścia granicznego w [...] z dnia [...] września 2016 r. potwierdza, że tylko w bardzo nielicznych przypadkach cudzoziemcy stawiający się na granicy RP zgłaszają zamiar ubiegania się o udzielenie ochrony międzynarodowej. Zdecydowana większość powołuje się podczas rozpytania na przesłanki ekonomiczne: brak pracy, chęć poprawy warunków życia i kształcenia dzieci czy dołączenia do rodziny przebywającej na terenie państw obszaru Schengen. Taka też sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

Zarzuty procesowe organ uznał za chybione, ponieważ fakt niespełniania przez skarżącego przesłanek do udzielenia zgody na wjazd na terytorium RP w dniu 31 października 2017 r. nie budził żadnych wątpliwości. Z uwagi na istnienie podstawy prawnej do wydania decyzji organ uznał zarzut naruszenia przepisu art. 7 Konstytucji RP za niezasadny, a w konsekwencji za nietrafny zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 pkt 1, w zw. z art. 28 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy o cudzoziemcach.

Odpowiadając na zarzut naruszenia art. 56 ust. 2 Konstytucji RP, organ uzasadniając jego bezpodstawność wskazał, że status uchodźcy, co wynika z redakcji powołanego przepisu, nigdy nie jest nabywany przez daną osobę automatycznie z chwilą stawienia się na granicy.

Brak naruszenia art. 6 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 r., organ upatruje w tym, że przepis ten odnosi się do osób, które wystąpiły z wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej. Skoro w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji w sposób niebudzący wątpliwości zostało wykazane, że I. D. w dniu [...] października 2017 r. nie wyraził woli ubiegania się o ochronę międzynarodową, to art. 6 dyrektywy nie ma do niego zastosowania i jako taki nie mógł być przez Komendanta Placówki SG naruszony.

Organem właściwym do rozpatrywania wniosków o udzielanie azylu jest Szef Urzędu ds. Cudzoziemców, a nie organy Straży Granicznej.

Dalej organ wywodził, że załączone do odwołania odręczne pismo w języku [...] (wraz z tłumaczeniem), dotyczące okoliczności pobytu strony na terytorium państwa pochodzenia nie ma znaczenia w tym postępowaniu, bowiem zgodnie z art. 14 ust 2 kodeksu granicznego Schengen, decyzja o odmowie wjazdu na granicy wywiera skutek natychmiastowy. Jeśli zamiarem cudzoziemca jest ubieganie się o udzielenie takiej ochrony, winien stawić się na granicę i zgłosić swoją wolę osobiście, bezpośrednio w chwili jej przekraczania. Wniosek taki zostanie wówczas przez komendanta placówki Straży Granicznej przyjęty. W myśl art. 24 ust. 1 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony, jedynie komendant placówki Straży Granicznej i komendant oddziału Straży Granicznej są organami kompetentnymi do przyjęcia wniosku. Jeśli natomiast podaje on jedynie osobiste lub ekonomiczne powody wjazdu, a jednocześnie nie posiada dokumentów uprawniających do wjazdu i pobytu, komendant placówki Straży Granicznej obowiązany jest do odmowy wjazdu.

W skardze z dnia [...] marca 2018 r. skarżący zarzucił:

I. naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 34 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach oraz art. 67 § 1 i 2 pkt 2, w zw. z art. 10 § 1 oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 7 ust. 1 Kodeksu Granicznego Schengen, poprzez brak przeprowadzenia prawidłowego przesłuchania strony oraz brak utrwalenia złożonych przez nią oświadczeń w sposób, który zapewniłby jej możliwość pełnego wyrażenia jej zamiarów, tj. w wymaganej przez k.p.a. formie protokołu;

2) art. 7, 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., w zw. z art. 34 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, poprzez zaniedbanie odpowiedniego utrwalenia treści oświadczeń składanych w czasie przesłuchania, które odbyło się w czasie odprawy granicznej, w wyniku czego, chociaż to na organie spoczywał obowiązek dokładnego zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, organ nie może wykazać, że sporządzona notatka odpowiada rzeczywiście wyrażonym przez stronę zamiarom, a sama strona została pozbawiona wniesienia uwag do zebranego materiału dowodowego, przy czym bezpodstawnie odmówiono w postępowaniu odwoławczym dowodu, jakim jest deklaracja o zamiarze złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej z dnia 31 października 2017 r., której strona nie mogła złożyć w czasie kontroli granicznej;

3) art. 8 oraz art. 107 § 3 k.p.a., w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu w skarżonej decyzji braku podstaw do twierdzenia, że istnieje praktyka polegająca na niedopuszczaniu do składania na granicy wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej, chociaż podstawą tego twierdzenia był komunikat z wizytacji RPO, w którym wprost potwierdzono występowanie takich przypadków, przy czym organ używa korzystną dla siebie część wypowiedzi RPO, jako argumentu podważającego wiarygodność twierdzeń strony, w wyniku czego doszło do wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy, tj. stwierdzenia przez organ, że strona nie wyraziła w czasie kontroli granicznej deklaracji o zamiarze ubiegania się w Polsce o udzielenie ochrony międzynarodowej,

II. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci:

art. 28 ust. 2 pkt 2 lit. a) i b) ustawy o cudzoziemcach, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że uprawnienie do skorzystania z uprawnienia, które formułuje ten przepis może być stosowane arbitralnie, jako wynik pewnego podsumowania całokształtu wypowiedzi strony lub interpretacji jej rzeczywistego zamiaru, związanego z pobytem w Polsce.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, wyrażone w zaskarżonym akcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

I. Sąd oddalił skargę, gdyż nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa.

II. Sprawa administracyjna, która stała się kanwą niniejszego sporu, dotyczy wydania decyzji o odmowie wjazdu na granicy obywatelowi [...], który z racji swego obywatelstwa podlegał obowiązkowi wizowemu.

Skarżący, stawiając się w dniu [...] października 2017 r. do kontroli granicznej na kierunku wjazdowym do Polski, w przejściu granicznym w [...], nie posiadał ważnej wizy ani innego dokumentu, uprawniającego do wjazdu i pobytu na terytorium RP, a zapytany przez funkcjonariusza Straży Granicznej o cel wjazdu oświadczył, że jedzie wraz z rodziną do Europy, chciałby żyć i pracować. Notatka z tejże czynności została włączona do akt sprawy prowadzonej w przedmiocie odmowy wjazdu na granicy (karta 293 akt administracyjnych).

W ocenie Sądu, organy zasadnie stwierdziły, że cudzoziemiec nie posiadał ważnej wizy lub innego dokumentu uprawniającego do wjazdu na terytorium Polski. W tej sytuacji, na podstawie art. 28 ust. 1 pkt 1, w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, odmówiono mu wjazdu.

III. W rozpoznawanej sprawie cudzoziemiec nie zarzucał naruszenia art. 28 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach. Tym samym, nie zakwestionował ustalenia, że [...] października 2017 r. - podczas próby wjazdu - nie posiadał ważnego dokumentu podróży, ważnej wizy lub innych dokumentów uprawniających do wjazdu.

W związku z tym, że skarżący nie spełniał w tym dniu warunków wjazdu i pobytu na terytorium RP i nie deklarował chęci złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej na tym terytorium, Komendant Placówki Straży Granicznej w [...] był obowiązany do zastosowania przepisów prawa materialnego, zobowiązujących do odmowy wjazdu, na podstawie art. 28 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach.

Na podstawie art. 28 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, cudzoziemcowi odmawia się bowiem wjazdu na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, jeżeli nie posiada ważnego dokumentu podróży, ważnej wizy lub innych ważnych dokumentów uprawniających do wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i do pobytu na tym terytorium. W myśl art. 28 ust. 2 pkt 2 ustawy, przepisu ust. 1 nie stosuje się do cudzoziemca, który podczas kontroli granicznej zadeklarował zamiar złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej w przypadku, o którym mowa w art. 28 ust. 1 lub art. 61 ust. 1 ustawy o udzieleniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, bądź złożył wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej.

Należy wskazać, że z uwagi na kategoryczne sformułowanie "odmawia się", użyte w dyspozycji art. 28 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, przy orzekaniu na gruncie tego przepisu organ nie dysponuje swobodą w zakresie kwalifikacji skutków zdarzenia, określaną jako "uznanie administracyjne", a zatem na organie spoczywa obowiązek wydania decyzji o odmowie wjazdu na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, w przypadku zaistnienia określonych w nim przesłanek.

IV. Z treści zarzutów strony wynika, że podważa ona ocenę co do niezastosowania art. 28 ust. 2 pkt 2 ustawy. Zgodnie z art. 28 ust. 2 pkt 2 ustawy, przepisu ust. 1 nie stosuje się do cudzoziemca, który podczas kontroli granicznej:

- zadeklarował zamiar złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej w przypadku, o którym mowa w art. 28 ust. 1 lub art. 61 ust. 1 ustawy o udzielaniu ochrony,

- złożył wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej.

W rozpatrywanej sprawie nie można wniosku o przyznanie statusu uchodźcy wysnuć z oświadczenia cudzoziemca, który - zapytany przez funkcjonariusza Straży Granicznej o cel wjazdu - oświadczył, że jedzie wraz z rodziną do Europy, "chciałby tam żyć i pracować".

Deklarowane przez stronę uwarunkowania przyjazdu do Polski nie mogą zostać ocenione, w kontekście podstaw do udzielenia ochrony międzynarodowej, a zatem asumptu do wszczęcia postępowania w tej sprawie przez właściwy organ.

Powody, na które powoływał się skarżący, nie stanowią wystarczającej przesłanki nadania statusu uchodźcy, gdyż nie można im przypisać okoliczności wskazujących na prześladowania ze strony władz wobec skarżącego, ani prześladowań, przed którymi władze nie byłyby w stanie zapewnić obywatelowi należytej ochrony.

Prześladowanie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie musi po pierwsze - ze względu na swą istotę lub powtarzalność - stanowić poważne naruszenie praw człowieka, w szczególności praw, których uchylenie jest niedopuszczalne, w świetle art. 15 ust. 2 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, z późn. zm.) – dalej zwanej "Konwencją Rzymską", po drugie - być kumulacją różnych działań lub zaniechań, w tym stanowiących naruszenie praw człowieka, których oddziaływanie jest równie dotkliwe jak prześladowania, o których mowa w pkt 1. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem administracyjnym (np. wyrok NSA z 6 maja 1998 r., sygn. akt V SA 1765/97, niepubl.) przesłanki do nadania statusu uchodźcy, wskazane w Konwencji Genewskiej, należy interpretować wąsko. Nadanie statusu uchodźcy nie następuje ze względu na warunki życia, sytuację osobistą cudzoziemca, lecz ze względu na istniejące, uzasadnione obawy prześladowania osoby ubiegającej się o status uchodźcy. Jak wskazał NSA w wyroku z 7 marca 2000 r., sygn. akt V SA 1765/99, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, określanej dalej jako CBOSA, nie mieszczą się tu ani wypadki poszukiwania możliwości osiedlenia z przyczyn ekonomicznych, ani legalizacja pobytu z przyczyn osobistych (np. założenie rodziny, integracja w społeczności polskiej). Nie stanowią również takiej przyczyny problemy osobiste na gruncie rodzinnym lub wśród znajomych czy kolegów. Warunkiem udzielenia ochrony, ze względu na ryzyko prześladowań ze strony podmiotu niepaństwowego jest po pierwsze, wykazanie uzasadnionej obawy przed prześladowaniem charakteryzowanym jako działania, które ze względu na swoją istotę lub powtarzalność stanowią poważne naruszenie praw człowieka, w szczególności praw, których uchylenie jest niedopuszczalne zgodnie z art. 15 ust. 2 Konwencji Rzymskiej (art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie) lub też określanym jako kumulacja różnych działań lub zaniechań, w tym stanowiących naruszenie praw człowieka, których oddziaływanie jest równie dotkliwe jak prześladowania, o których mowa powyżej (art. 13 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy). Drugim warunkiem objęcia cudzoziemca ochroną w sytuacji, gdy ryzyko prześladowań ze strony podmiotu niepaństwowego nie jest związane z ww. Konwencją, jest wykazanie, że niezdolność lub odmowa udzielenia ochrony przez państwo ma związek z tą Konwencją (zob. wyrok Sądu Najwyższego z 7 czerwca 2001 r. sygn. akt III RN 110/00, OSNAPiUS 2002, nr 21, poz. 509 i wyrok NSA z 29 stycznia 1999 r., sygn. akt V SA 1499/98 oraz z 8 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 237/07, CBOSA). Podobne stanowisko prezentowane było w dokumentach UNHCR (zob. Podręcznik Biura Wysokiego Komisarza do Spraw Uchodźców ONZ, Zasady i trybu ustalania statusu uchodźcy zgodnie z Konwencją z 1951 r. dotyczącą uchodźców i Protokołem Dodatkowym z 1967 r., Genewa, styczeń 1992 r., pkt 65, por. wyrok NSA z 27 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 424/12, niepubl.).

Sąd aprobuje ustalenia poczynione przez organy, zgadza się z przeprowadzoną przez nie analizą i oceną prawną co do odmowy wjazdu, bowiem z oświadczenia skarżącego nie wynikają jakiekolwiek przesłanki do nadania statusu uchodźcy. Nadto skarżący przedstawił przyczyny wjazdu ogólnikowo, bez wskazania konkretnych osób i wydarzeń, które mogłyby zostać zweryfikowane, a przede wszystkim nie powołał się na pozytywne przesłanki do nadania statusu uchodźcy czy udzielania innych form ochrony. Oświadczenie skarżącego nie pozwala na zastosowanie art. 28 ust. 2 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, ani na powzięcie jakichkolwiek wątpliwości, co do zastosowania tego przepisu.

Chybiona jest zatem argumentacja skarżącego, że właściwy organ powinien podjąć postępowanie w zakresie ochrony międzynarodowej, a organy winne były wniosek w tym zakresie przekazać do właściwych organów.

V. Stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy o udzielaniu ochrony, gdy z przyczyn leżących po stronie organu Straży Granicznej nie jest możliwe przyjęcie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej na formularzu w dniu, w którym cudzoziemiec stawił się osobiście w siedzibie tego organu i zadeklarował zamiar złożenia takiego wniosku, organ Straży Granicznej informuje cudzoziemca w języku dla niego zrozumiałym o terminie i miejscu przyjęcia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej oraz sporządza protokół z tej czynności. W ustępie 5 tego artykułu wskazuje się jednak, że w przypadkach, o których mowa w ust. 1 lub 2, przyjęcie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej i jego rejestracja następują niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 3 dni roboczych od dnia przyjęcia deklaracji zamiaru złożenia takiego wniosku, a - w razie masowego napływu cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w celu uzyskania ochrony międzynarodowej - w terminie 10 dni roboczych.

Zarzuty cudzoziemca nie mogły prowadzić do przypisania organom niewłaściwego rozpoznania niniejszej sprawy i wydania decyzji naruszających przepisy przywołane w zarzutach skargi. Nie wypełnił on bowiem żadnego z warunków, zakreślonych w wyżej przywołanych przepisach. Z notatki z dnia [...] października 2017 r. nie wynika, że na pytanie o cel podróży, skarżący oświadczył że ubiega się o ochronę.

VI. Wskazane przepisy nie dają podstaw do wyprowadzenia domniemania, że każda osoba nielegalnie przekraczająca granicę składa wniosek o nadanie statusu uchodźcy. Przy przyjęciu tej interpretacji utraciłyby ratio legis przepisy dotyczące zapobiegania nielegalnemu przekraczaniu granicy. Przeciwna do przyjętej przez Sąd wykładnia podważałaby wagę ochrony interesów państwa oraz ładu i porządku publicznego. Nie byłoby to zgodne z obowiązującym prawodawstwem, zarówno krajowym jak i unijnym. Należy bowiem wskazać, że art. 13 ww. ustawy stanowi, że "głównym celem ochrony granicy jest zapobieganie niedozwolonemu przekraczaniu granicy, zwalczanie przestępczości transgranicznej oraz podejmowanie środków w stosunku do osób, które przekroczyły granicę nielegalnie.

Osoba, która nielegalnie przekroczyła granicę i która nie ma prawa przebywać na terytorium danego państwa członkowskiego, zostaje zatrzymana i poddana procedurom spełniającym wymogi dyrektywy 2008/115/WE".

Należy ponadto zaważyć, że zgodnie z motywem 5 dyrektywy 2008/115:

"Niniejsza dyrektywa powinna ustanowić horyzontalny zestaw zasad mających zastosowanie do wszystkich obywateli państw trzecich, którzy nie spełniają lub przestali spełniać warunki wjazdu, pobytu lub zamieszkania w państwie członkowskim".

Zgodnie z motywem 6 powoływanego wyżej Kodeksu granicznego Schengen, kontrola graniczna leży w interesie nie tylko państwa członkowskiego, na którego granicach zewnętrznych jest ona dokonywana, ale w interesie wszystkich państw członkowskich, które zniosły kontrolę graniczną na granicach wewnętrznych, co wymaga wspólnego zdefiniowania warunków wjazdu. TSUE orzekał, że Trybunał orzekł już, że uregulowania wprowadzone układem z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r. mają na celu zagwarantowanie podwyższonego oraz ujednoliconego poziomu kontroli i ochrony granic zewnętrznych, w związku ze swobodą przekraczania granic wewnętrznych w ramach obszaru Schengen (wyrok Komisja/Hiszpania, C-503/03, EU:C:2006:74, pkt 37), dzięki przestrzeganiu zharmonizowanych zasad kontroli na granicach zewnętrznych, które zostały określone w art. 6-13 Kodeksu granicznego Schengen (zob. podobnie wyrok ANAFE, C-606/10, EU:C:2012:348, pkt 26 i 29).

Istotnym jest również dla uznania wagi ochrony bezpieczeństwa państwa poprzez ochronę granicy, że nawet kryminalizacja bezprawnego wjazdu obywatela państwa trzeciego na terytorium państwa członkowskiego przewidziana jest w państwach członkowskich Unii (por. np. przewidywanie przez prawo francuskie w Kodeksie wjazdu i pobytu cudzoziemców oraz prawie do azylu 10 artykuł L. 621-2, dotyczący zatrzymania w celu weryfikacji prawa pobytu i modyfikowania przestępstwa pomocy z tytułu nielegalnego pobytu w celu wykluczenia działań humanitarnych i bezinteresownych (JORF z 1 stycznia 2013 r., p 48) przewiduje, pod pewnymi warunkami, że cudzoziemiec, niebędący obywatelem państwa członkowskiego Unii, który wszedł na terytorium metropolii w sposób nieuregulowany, podlega karze pozbawienia wolności, w wymiarze jednego roku i grzywnie). Zagadnienia prawa włoskiego w analogicznym zakresie penalizacji poruszane były w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości – por. np. postanowienie z dnia 21 marca 2013 r., sygn. C-522/11 (wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Giudice di pace di Lecce – Włochy, Dz.U.UE.C.2013/156/16).

W orzecznictwie uznaje się, że dyrektywa 2008/115 dotyczy wyłącznie powrotu obywateli państw trzecich przebywających nielegalnie, a zatem nie ma ona na celu harmonizacji ogółu norm państw członkowskich, dotyczących pobytu cudzoziemców. W konsekwencji omawiana dyrektywa, co do zasady, nie stoi na przeszkodzie temu, by prawo państwa członkowskiego kwalifikowało kolejny nielegalny wjazd obywatela państwa trzeciego z naruszeniem zakazu wjazdu jako występek i przewidywało sankcje karne celem odstraszenia i pohamowania od popełnienia takiego naruszenia (zob. analogicznie wyroki: Achughbabian, C-329/11, EU:C:2011:807, pkt 28, oraz Sagor, C-430/11, EU:C:2012:777, pkt 31).

Z kolei Konwencja dotycząca statusu uchodźców, sporządzona w Genewie dnia 28 lipca 1951 r. [Recueil des traités des Nations unies, t. 189, s. 150, nr 2545 (1954)], weszła w życie w dniu 22 kwietnia 1954 r. Została ona uzupełniona Protokołem dotyczącym statusu uchodźców z dnia 31 stycznia 1967 r. który z kolei wszedł w życie w dniu 4 października 1967 r. (zwana dalej "Konwencją genewską"). Artykuł 31 ust. 1 Konwencji genewskiej stanowi: "Umawiające się Państwa nie będą nakładały kar za nielegalny wjazd lub pobyt na uchodźców przebywających bezpośrednio z terytorium, na którym ich życiu lub wolności zagrażało niebezpieczeństwo w rozumieniu artykułu 1, i weszli lub przebywają na ich terytorium bez zezwolenia, pod warunkiem że zgłoszą się bezzwłocznie do władz i przedstawią wiarygodne przyczyny swojego nielegalnego wjazdu lub pobytu."

Przytoczone przepisy i sposób ich wykładni obrazują, że prawo unijne respektuje ochronę granicy, w kontekście nielegalnego jej przekraczania, nawet poprzez środki penalne. Wzgląd na ochronę granicy nie może zatem być pomijany przy celowościowej wykładni art. 28 ust. 2 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. Jest to kolejny argument przemawiający za brakiem możliwości domniemywania przesłanek azylowych bądź złożenia wniosku azylowego, jak również rozszerzonej interpretacji tych przepisów i wykładni na korzyść osoby nielegalnie przekraczającej granicę.

To ostatnie wskazanie zbieżne jest zresztą zasadą, iż podmiot naruszający prawo nie może korzystać z ochrony (w tym przypadku niewynikającej wprost z przepisów).

W powyższym kontekście opracowania dotyczące sytuacji na granicy, jako niedotyczące skarżącego, nie mogą być utożsamiane z prawną podstawą do wszczęcia postępowania w sprawie ochrony międzynarodowej, w jego indywidualnej sprawie.

VII. Jasno brzmiące oświadczenie skarżącego z [...] października 2017 r. uzasadniało uznanie przez organy, że w sprawie nie zachodzi konieczność zastosowania art. 34 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach.

Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, decyzję o odmowie wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wydaje cudzoziemcowi komendant placówki Straży Granicznej. W myśl ust. 3 tegoż przepisu decyzja, o której mowa w ust. 1, podlega natychmiastowemu wykonaniu. Stosownie do art. 4 ustawy o cudzoziemcach do postępowań w sprawach uregulowanych w ustawie, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, o ile ustawa nie stanowi inaczej.

Jednak art. 34 ust. 1 przywołanej ustawy stanowi, że postępowanie prowadzone przez organy Straży Granicznej przed wydaniem cudzoziemcowi decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1, ogranicza się do:

1) przesłuchania cudzoziemca;

2) kontroli dokumentów posiadanych przez cudzoziemca;

3) przesłuchania wskazanych przez cudzoziemca osób towarzyszących mu w podróży;

4) dokonania sprawdzeń w dostępnych rejestrach, ewidencjach i wykazach w sprawach cudzoziemców;

5) uzyskania niezbędnych informacji od instytucji państwowych, organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego, jednostek gospodarczych prowadzących działalność w zakresie użyteczności publicznej, innych jednostek gospodarczych i organizacji społecznych lub osób fizycznych.

Jednocześnie, w myśl ust. 2 przywołanego przepisu, czynności podejmowane w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, mogą być ograniczone jedynie do kontroli posiadanych przez cudzoziemca dokumentów, jeżeli okoliczności niespełnienia przez cudzoziemca warunków niezbędnych do przekroczenia granicy, nie budzą wątpliwości.

W kontekście powyższego, a także nawiązując do argumentacji przedstawionej w treści skargi, należy podkreślić, że analiza podniesionych w skardze zarzutów (w istocie tożsamych z wywiedzionymi na etapie postępowania odwoławczego), prowadzi do stwierdzenia, że są one pozbawione podstaw i zasadności.

Działania realizowane wobec cudzoziemców w trakcie odprawy granicznej uregulowane są w rozdziale II kodeksu granicznego Schengen. W myśl przepisów art. 8 kodeksu, wszystkie osoby podlegają minimalnej odprawie mającej na celu ustalenie ich tożsamości na podstawie okazanych dokumentów podróży oraz szybką i bezpośrednią weryfikację dokumentów uprawniających posiadacza do przekroczenia granicy. W przypadku, gdy zostanie stwierdzone, że obywatel państwa trzeciego nie posiada dokumentów uprawniających do przekroczenia granicy, zostaje on przekazany na tzw. "drugą linię kontroli granicznej w celu przeprowadzenia kontroli szczegółowej, która w myśl art. 8 ust. 3 lit. a tiret (iv) Kodeksu, obejmuje m.in. weryfikację miejsca wjazdu i przeznaczenia danego obywatela państwa trzeciego i celu planowanego pobytu, poprzez sprawdzenie, jeżeli jest to konieczne, odpowiednich dokumentów uzupełniających.

W świetle jasno przedstawionego przez cudzoziemca celu podróży do Polski, gdy okoliczności niespełniania przez niego warunków, niezbędnych do przekroczenia granicy, nie budziły wątpliwości, organy miały podstawy do zastosowania w sprawie art. 34 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach. Oznacza to, że organ I instancji słusznie wydał decyzję o odmowie wjazdu, bez przeprowadzania czynności, o których mowa w art. 34 ust. 1 wskazanej ustawy. Wynika to również z tego, że działania realizowane wobec cudzoziemców w trakcie odprawy granicznej są uregulowane w rozdziale II Kodeksu granicznego Schengen. W myśl art. 8 ust. 3 lit. a tiret (iv) Kodeksu, kolejny etap kontroli granicznej polega na przeprowadzeniu zindywidualizowanej rozmowy z cudzoziemcem. Jej efektem jest uzyskanie wiedzy w zakresie celu wjazdu, jak i powodów wyjazdu z kraju pochodzenia. W trakcie tejże rozmowy funkcjonariusze ustalają również, czy nie zachodzą przesłanki do uznania cudzoziemca za osobę poszukującą ochrony międzynarodowej. Gdy nie budzi wątpliwości, że cudzoziemiec nie spełnia warunków wjazdu, obowiązkiem organu jest podjęcie określonych w przepisach prawa czynności, w kierunku uniemożliwienia mu wjazdu i wydanie decyzji administracyjnej w tym zakresie.

Ten etap kontroli granicznej (druga linia) polega na przeprowadzeniu zindywidualizowanej rozmowy z cudzoziemcem, efektem której jest uzyskanie wiedzy w zakresie powodów stawienia się przez niego w przejściu granicznym bez wymaganych dokumentów. W trakcie tejże rozmowy funkcjonariusze SG ustalają również, czy nie zachodzą przesłanki do uznania cudzoziemca za osobę poszukującą ochrony międzynarodowej na terytorium RP.

Istotne jest zachowanie płynności ruchu granicznego i nieprzetrzymywanie cudzoziemca. W myśl przepisów Kodeksu granicznego Schengen kontrola drugiej linii, może być przeprowadzona w miejscu innym niż to, w którym dokonywana jest odprawa wszystkich osób (pierwsza linia). O randze płynności ruchu i zakazie przetrzymywania cudzoziemca świadczą liczne przepisy. Zgodnie z art. 2a Kodeksu, w przypadku gdy odprawy z wykorzystaniem baz danych, o których mowa w ust. 2 lit. a) i b), miałyby nieproporcjonalny wpływ na płynność ruchu, państwo członkowskie może zadecydować o dokonywaniu tych odpraw w sposób ukierunkowany na konkretnych przejściach granicznych, na podstawie oceny ryzyka w odniesieniu do porządku publicznego, bezpieczeństwa wewnętrznego, zdrowia publicznego lub stosunków międzynarodowych któregokolwiek z państw członkowskich. Stosownie do art. 8 ust. 3 lit. c Kodeksu "w drodze odstępstwa sprawdzenie w VIS można przeprowadzić we wszystkich przypadkach tylko za pomocą numeru naklejki wizowej a wybiórczo za pomocą numeru naklejki wizowej łącznie z weryfikacją odcisków palców, jeżeli: (i) natężenie ruchu osiągnęło taki stopień, że czas oczekiwania na przejściu granicznym nadmiernie się wydłuża.

Ustosunkowując się do zarzutów skarżącego należy podnieść, że uczestnikami kontroli drugiej linii są wyłącznie funkcjonariusz, który posiada stosowne upoważnienia w tym zakresie oraz cudzoziemiec, i nie jest możliwe dopuszczenie do udziału w niej osób postronnych. Cudzoziemiec sam, osobiście wypowiada się odnośnie celu i warunków swojego wjazdu.

W sytuacji, gdy nie budzi wątpliwości fakt, że cudzoziemiec nie spełnia warunków wjazdu, obowiązkiem organu jest podjęcie określonych w przepisach prawa czynności, w kierunku uniemożliwienia mu wjazdu i wydanie decyzji administracyjnej w tym zakresie. Takie działanie ma służyć przede wszystkim ochronie interesów państwa oraz ładu i porządku publicznego. Niezwykle istotnym jest, że jako formacja graniczna Straż Graniczna obowiązana jest także przeciwdziałać nielegalnej migracji i chronić dostępu do terytorium RP osobom niespełniającym warunków wjazdu i pobytu na nim. Niniejsze obowiązki nałożone na Straż Graniczną wynikają z przepisów kodeksu granicznego Schengen, w szczególności z art. 13.

VIII. Ocena zachowania przepisów k.p.a. musi uwzględniać zasadę interpretacyjną lex specialis derrogat legi generali. Tym samym zarzuty w zakresie naruszenia przez organ przepisów k.p.a. są - w rozpoznawanej sprawie - nieuzasadnione. Art. 34 ustawy o cudzoziemcach stanowi bowiem przepis szczególny, w odniesieniu do przepisów k.p.a. i odnoszący się do szczególnej, odrębnej procedury, jaką jest postępowanie kontrolne. Z uwagi na specyfikę tego postępowania, brak jest podstaw do uznania, że decyzje o odmowie wjazdu poprzedza postępowanie jurysdykcyjne. Odmienna wykładnia prowadziłaby do uznania, że Kodeks postępowania administracyjnego reguluje postępowanie na przejściu granicznym, nawet jeżeli kodeks Schengen i inne uregulowania wprowadzając wymogi i nakazy stojące w opozycji do tego wniosku.

Kontrolowane w niniejszej sprawie orzeczenie poprzedza specyficzna procedura. Odmienny niż w k.p.a. jest również sposób jego doręczenia. Wydawane jest bowiem w trakcie odprawy granicznej osobie, której nie zezwolono na przekroczenie granicy. Z mocy ustawy zostaje przez cudzoziemca wykonane już z chwilą jego wydania. Czynności prowadzone na drugiej linii kontroli granicznej należy uznać, co do zasady, za stricte kontrole, i nie mające cech postępowania administracyjnego. Oczywistym jest, że organ w trakcie postępowania kontrolnego nie przeprowadza rozprawy administracyjnej, nie słucha świadków, nie powołuje biegłych, nie przeprowadza wizji w terenie i nie stosuje innych narzędzi prawnych i instytucji właściwych dla postępowania administracyjnego (rozdział 4 k.p.a.). Ich odmienny, wąski zakres określa wprost art. 34 ustawy o cudzoziemcach.

Powyższe twierdzenie o specyfice i uproszczeniu procedury odmowy wjazdu na granicy wynika również z prawa unijnego. Zgodnie bowiem z załącznikiem V powoływanego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/399 z dnia 9 marca 2016 r. w sprawie unijnego kodeksu zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen), w przypadku odmowy wjazdu właściwy funkcjonariusz straży granicznej wypełnia standardowy formularz odmowy wjazdu przedstawiony w części B.

Akt ten nie formułuje jakichkolwiek innych wymogów proceduralnych. Normodawca unijny wskazuje jedynie, że obywatel państwa trzeciego podpisuje formularz, po czym otrzymuje kopię podpisanego formularza. Przewiduje zatem uproszczona formę doręczenia. W przypadku odmowy podpisania przez obywatela państwa trzeciego, funkcjonariusz straży granicznej wskazuje fakt odmowy na formularzu w polu "uwagi". Nie jest zatem przewidziana również i w tym przypadku forma protokołu, czy notatki, co dodatkowo świadczy o odformalizowaniu procedury.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów procesowych należy wskazać, że jasno brzmiące oświadczenie uzasadniało uznanie przez organy, że nie zachodzi w sprawie konieczność zastosowania art. 34 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. W tym kontekście niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 pkt 2 lit. a i b ustawy o cudzoziemcach oraz art. 6 ust. 2 dyrektywy nr 2013/32/UE. Zgodnie z powyższym, zakres czynności, podejmowanych przez organ Straży Granicznej, w postępowaniu w sprawie odmowy wjazdu, zależy od zakresu informacji, zgromadzonych w trakcie odprawy granicznej. Kodeks graniczny Schengen nie reguluje procedury związanej z prowadzeniem postępowania administracyjnego w sprawie odmowy wjazdu na granicy, w tym czynności gromadzenia materiału dowodowego. W myśl zaś przepisów ustawy o cudzoziemcach, postępowanie w przedmiocie odmowy wjazdu jest postępowaniem ograniczonym do przeprowadzenia czynności wskazanych w art. 34 ust. 1 i to jedynie wówczas, gdy nie znajduje zastosowania ust. 2 tegoż przepisu, co – w danej sprawie - miało miejsce. Cudzoziemiec, który podczas odprawy granicznej deklaruje osobiste, natury ekonomicznej powody wjazdu do Polski, lecz nie posiada wymaganej wizy lub innych dokumentów uzasadniających cel wjazdu, nie spełnia warunków niezbędnych do przekroczenia granicy. Oznacza to, że organowi nie można zarzucić również obrazy art. 67 k.p.a., w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, zobowiązujących organ do sporządzenia protokołu z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Postępowanie kontrole jest uproszczone, odformalizowane i nakierowane na weryfikację osób przekraczających granicę. Nie jest to postępowanie administracyjne w sprawie nadania statusu ochronnego. Przyjęcie odmiennego poglądu mogłoby prowadzić do dublowania się postępowań i kognicji różnych organów administracji.

Organ nie był zatem zobowiązany do przeprowadzenia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, w rozumieniu k.p.a. należy zauważyć, że sam fakt, ze postępowanie kontrolne kończy się wydaniem decyzji o odmowie wjazdu, nie uprawnia do twierdzenia (ze względu na specyfikę postępowania kontrolnego), że mamy do czynienia z postępowaniem administracyjnym, uregulowanym w k.p.a. (o czym będzie mowa niżej).

Za takim wnioskiem przemawia również okoliczność, że k.p.a. nie jest aktem wykonawczym, w stosunku do powołanych w tym uzasadnieniu przepisów unijnych, regulujących postępowanie kontrolne.

IX. Postępowanie kontrolne jest postępowaniem innym, niż typowe administracyjnego postepowanie i mieści się w grupie odrębnych szczególnych postępowań, których ustawodawca przewidział wiele w polskim pawie.

Prawo polskie zna wiele postępowań szczególnych wobec k.p.a. (choć nie maja one charakteru cywilnego albo karnego), tj. sytuacji, w których postępowanie kończy się władczym rozstrzygnięciem (w tym decyzją), jednak to postępowanie nie ma charakteru postępowania administracyjnego. Poza Kodeksem postępowania administracyjnego zostały unormowane postępowania szczególne, zwane także postępowaniami specjalnymi (na co zwraca się uwagę w judykaturze, Piotr Marek Przybysz, Komentarz aktualizowany do art. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex). Przepisy k.p.a. mogą być w tych postępowaniach stosowane wprost, odpowiednio albo wyłączone.

Postępowania odrębne to również postępowania inne, niż wprost wymienione w art. 3 § 3 k.p.a., który stanowi, że przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się także do postępowania w sprawach wynikających z:

1) nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami państwowymi i innymi państwowymi jednostkami organizacyjnymi,

2) podległości służbowej pracowników organów i jednostek organizacyjnych wymienionych w pkt 1.

Zgodnie z art. 3 § 1 przepisów k.p.a. nie stosuje się do:

1) postępowania w sprawach karnych skarbowych;

2) spraw uregulowanych w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), z wyjątkiem przepisów działów IV, V i VIII.

Brak podstaw do stosowania k.p.a. wynika ze specyfiki danego postępowania, którego cel lub przebieg odbiega od jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, lub odmiennego charakteru aktu kończącego postępowanie. Nie bez znaczenia prawnego jest również brak odesłania do stosowania przepisów k.p.a., co bierze się pod uwagę mimo generalnego odesłania, zawartego w art. 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco.

Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 931/16, CBOSA, "Postępowanie o udzielenie informacji publicznej jest specyficznym, nader odformalizowanym postępowaniem, do którego w zasadzie nie stosuje się k.p.a., gdyż nie jest to postępowanie jurysdykcyjne. W tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny podziela wskazania Sądu I instancji, iż brak jest obowiązku obligatoryjnego uczestnictwa Spółki w niniejszym postępowaniu. Stronami postępowania o udzielenie informacji publicznej są w zasadzie wyłącznie wnioskodawca i podmiot, do którego skierowano taki wniosek o udzielenie informacji publicznej. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w tym postępowaniu mają zastosowanie wyłącznie do decyzji o odmowie udostepnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania" (art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, z późn. zm.).

Zgodnie z art. 50 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. Dz.U. 2017 r., poz. 1460), do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania nie stosuje się k.p.a., z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Mimo to rozstrzygnięcie ma charakter władczy, bowiem zgodnie z art. 61 ust. 1 tej ustawy, w przypadku nieuwzględnienia protestu, wnioskodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a.

Nadto w ustawie z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, zawarto w art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (t. j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1700 ze zm.), uregulowanie, zgodnie z którymi przepisów k.p.a. nie stosuje się w sprawach dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 lutego 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1892/11, CBOSA).

Mimo zatem, że rozstrzygnięcie ma charakter władczy i wydawane jest w formie decyzji, przepisów k.p.a. nie stosuje się. Forma władczego rozstrzygnięcia (decyzji administracyjnej) nie zawsze jest decydującym kryterium dla określenia charakteru postępowania poprzedzającego jego wydanie.

Dalej, gwoli przykładu postępowań odrębnych można ponadto wskazać, że ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Narodowym Centrum Badań i Rozwoju (Dz. U. 2010 Nr 96, poz. 616, ze zm.) nie przewiduje stosowania przepisów k.p.a. w prowadzonych przez Centrum postępowaniach konkursowych, w tym także w procedurze odwoławczej przewidzianej w art. 40 tej ustawy. Brak w ustawie o NCBiR regulacji dotyczące stosowaniu przepisów k.p.a., to zamierzone rozwiązanie legislacyjne. Zakładając racjonalność ustawodawcy stwierdzić należy, iż gdyby do postępowań w sprawie przyznania dofinansowania miałyby być stosowane wprost lub odpowiednio przepisy k.p.a., to takie rozwiązanie wynikałoby z ustawy o NCBiR (tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 2712/16, CBOSA).

Ustawy szczególne regulujące działalność innych od Centrum państwowych agencji wykonawczych odwołują się wprost do przepisów k.p.a. lub do pojęcia decyzji administracyjnych. W ustawie o NCBiR oraz w rozporządzeniu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 17 września 2010 r. w sprawie szczegółowego trybu realizacji zadań Narodowego Centrum Badań i Rozwoju (Dz. U. nr 178, poz. 1200, dalej: rozporządzenie) określone zostały zasady postępowania w przypadku ubiegania się o dofinansowanie projektów, o których mowa w ustawie o NCBiR. (tamże).

Postępowanie w sprawie wymierzenia organowi kary pieniężnej za zwłokę, o którym mowa w art. 35 ust. 6 z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 1202, ze zm., jest postępowaniem odrębnym, szczególnym, do którego nie mają zastosowania przepisy k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1118/08, LEX nr 552820).

Należy również zauważyć, że ustawa o cudzoziemcach nie odsyła do stosowania przepisów k.p.a. W wyroku NSA z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 364/17, LEX nr 2316064, Sąd stwierdził, że przepis art. 98a ustawy o samorządzie gminnym nie odsyła do przepisów k.p.a. Wydanie zarządzenia zastępczego nie jest poprzedzone jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym. W sprawie dotyczącej wydania zarządzenia zastępczego, na podstawie art. 98a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 994, ze zm.), nie mamy do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu k.p.a.].

Podobnie w ustawie z 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym brak jest przepisu zawierającego odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Nie stanowi jej również przepis art. 1 pkt 1 i pkt 2 tego Kodeksu (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 157/13, LEX nr 2005769). Postępowanie przed komisjami lekarskimi nie jest typowym postępowaniem administracyjnym (wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 12/16, LEX nr 2055040).

Również przepisy rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 10 czerwca 1992 r. w sprawie zasad określania zdolności do czynnej służby wojskowej oraz właściwości i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach, jako lex specialis, regulują pewne kwestie odmiennie od rozwiązań przyjętych w Kodeksie postępowania administracyjnego (teza druga wyroku NSA z 10 lutego 1999 r., sygn. akt I SA 2114/97, LEX nr 47973, tamże).

Mając zaś na uwadze, na co wskazywał organ odwoławczy, że odprawa graniczna odbywa się w specjalnie wydzielonej strefie, na terenie przejścia granicznego, do której - poza funkcjonariuszami Straży Granicznej - mają dostęp jedynie osoby, wobec których prowadzone są czynności kontroli granicznej (w tym kontroli osobistej), nie można uznać aby uniemożliwienie dostępu do czynności kontrolnych osobom trzecim, w tym pełnomocnikom, stanowiło istotne naruszenia prawa. W świetle powyższego, na gruncie rozpoznawanej sprawy, nie można uznać, aby doszło do naruszenia prawa w stopniu, który uzasadniałby konieczność uchylenia zaskarżonych decyzji, art. 10 § 1 w zw. z art. 81 i 32 k.p.a., wobec art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy - Prawo o adwokaturze, przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, gdyż została ona wydana bez umożliwienia stronie i jej pełnomocnikowi udziału w tym postępowaniu.

Sąd w tym składzie podziela pogląd, wyrażony w orzecznictwie przez WSA w Warszawie, w szczególności w sprawach o sygn. akt IV SA/Wa 2102/17, oraz o sygn. akt IV SA/Wa 2101/17, CBOSA.

X. Co do formy notatki, przyjętej przez organ, należy wskazać, że po pierwsze ani art. 34 ustawy o cudzoziemcach, ani przepisy kodeksu granicznego Schengen nie wskazują, aby sporządzenie notatki urzędowej z rozmowy z cudzoziemcem, mającym zamiar przekroczyć granicę, miało rodzić domniemanie istnienia wątpliwości, co do spełnienia niezbędnych do tego warunków. Nie ma też jakichkolwiek racjonalnych argumentów, przemawiających za uznaniem, że funkcjonariusz nie ma prawa do udokumentowania faktu niezgłoszenia przez cudzoziemca wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej. Notatka urzędowa, sporządzona 31 października 2017 r., potwierdza jedynie konieczność zastosowania w sprawie art. 34 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, a - nie jak wywodzi cudzoziemiec - art. 34 ust. 1, o czym będzie mowa niżej.

Po drugie Sąd zauważa, że forma notatki jest właściwa dla działania Straży Granicznej, w sprawach, gdy nie stwierdzono wątpliwości. Zgodnie z art. 10 ust. 14, z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2365, ze zm.), po przeprowadzeniu kontroli funkcjonariusz sporządza:

1) w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w toku kontroli - protokół kontroli;

2) w przypadku niestwierdzenia nieprawidłowości - notatkę służbową.

XI. Z przedstawionych argumentów wynika, że w omawianej sprawie nie doszło do naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego, jak również któregokolwiek z przepisów k.p.a., regulujących postępowanie wyjaśniające, jako że okoliczności faktyczne sprawy zostały wyjaśnione w stopniu w pełni pozwalającym na stwierdzenie, iż zaistniała podstawa do zastosowania wobec cudzoziemca konsekwencji prawnych wynikających z art. 28 ust. 1 pkt 1 ustawy.

XII. Na marginesie zatem jedynie, z uwagi na niestosowanie k.p.a., odnośnie do wagi notatki urzędowej i zarzutu niesporządzenia protokółu wskazać należy, że w myśl art. 72 § 1 k.p.a. czynności organu administracji publicznej, z których nie sporządza się protokołu, a które mają znaczenie dla sprawy lub toku postępowania, utrwala się w aktach w formie adnotacji podpisanej przez pracownika, który dokonał tych czynności. Stosownie do § 2 adnotacja może być sporządzona w formie dokumentu elektronicznego". Jednocześnie na podstawie art. 75 § 1 k.p.a. "§ 1. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny". W art. 80 k.p.a., ustawodawca wyraził zasadę swobodnej oceny dowodów, stwierdzając że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

W przepisie art. 75 k.p.a. została określona zasada równej mocy środków dowodowych, która dopuszcza w postępowaniu administracyjnym środki dowodowe niewymienione w art. 75 k.p.a., a więc także notatki służbowe, jeżeli mogły one przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Nie ulega wątpliwości, że w kontrolowanej sprawie notatka przyczyniła się do wyjaśnienia sprawy, a zatem można ją uznać za środki dowodowe w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a., gdyż spełnia jego przesłanki. Zdaniem Sądu, z porównana treści przepisów odnoszących się do protokołu i notatki służbowej nie wynika, że w braku sporządzenia protokołu, dowodem w sprawie nie może być treść notatki. Przesłanki sporządzenia protokołu sformułowane w treści art. 67 § 1 k.p.a., a stanowiące, że organ sporządza zwięzły protokół z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, chyba że czynność została w inny sposób utrwalona na piśmie - mają charakter względnie oceny i posługują się pojęciem nieoznaczonym. Sporządzenie notatki, zamiast protokołu, nie stanowi okoliczności podważającej możliwość wykorzystania w sprawie notatki, jako materiału dowodowego. W tym wypadku, nie zachodzi sprzeczność z prawem środka dowodowego, o której jest mowa w art. 75 § 1 k.p.a. Jak wskazuje się w orzecznictwie obowiązek sporządzenia protokołu nie jest determinowany przepisem szczególnym, wobec omawianej regulacji k.p.a. Jednocześnie nic innego nie wskazuje, aby notatka, o której jest mowa spełniała atrybuty dowodu sprzecznego z prawem (taki pogląd, podzielany przez skład orzekający w rozpatrywanej sprawie wyraził NSA w wyroku z dnia 28 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 2539/15, CBOSA).

XIII. Wbrew stanowisku cudzoziemca, orzekającym w sprawie organom, nie można także zarzucić naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., w zakresie opisanym w skardze.

Skoro w sprawie brak było wątpliwości, co do niedopuszczalności wjazdu cudzoziemca na terytorium Polski, wnioskowane przez niego dowody nie mogły mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Fakty, których dotyczyły, zostały bowiem wyjaśnione w oparciu o oświadczenie, złożone przez stronę w trakcie kontroli granicznej. Stosownie do art. 78 § 1 K.p.a., żądanie strony, dotyczące przeprowadzenia dowodu, należy uwzględnić, jeżeli chodzi o okoliczności mające znaczenie dla sprawy, chyba że zostały one stwierdzone wystarczająco innym dowodem. Ocena tego, czy dany dowód ma znaczenie dla sprawy czy też nie, należy do organu administracji. Zgodnie ze stanowiskiem, formułowanym w orzecznictwie, odmowa przeprowadzenia przez organ odwoławczy dowodu dla wyjaśnienia okoliczności wyjaśnionych przez organ I instancji, nie jest naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy. Trafne jest tym samym stanowisko organu odwoławczego, że dodatkowe przesłuchania, których domagał się cudzoziemiec, w żadnym stopniu nie stanowiłyby dowodu na okoliczność, że deklarował on, jako przyczynę wjazdu do Polski, chęć ubiegania się o udzielenie ochrony międzynarodowej. Ponadto nawet wyrażana intencja w tym zakresie nie jest równoznaczna z rzeczywistą, dokonaną czynnością. Bez znaczenia pozostaje zatem to, co cudzoziemiec oświadczał osobom trzecim, czy też przedstawicielom organizacji pozarządowych przed przyjazdem na granicę, jak również, jaką dokumentację od nich otrzymał.

Zasadne jest, również w kontekście unikania przewlekłości postępowania i respektowania zasady koncentracji dowodów, uznanie za uprawnionego twierdzenia, że organ administracji może nie uwzględnić żądania strony, jeśli nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy w przypadku, gdy żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 1863/96, LEX nr 37600, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 78 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex). Skoro przeprowadzenie dowodu wnioskowanego przez skarżącego dotyczyło kwestii ustalonych przez organ w postępowaniu, to oba powyższe argumenty można podsumować w ten sposób, że nieprzeprowadzenie przez organ odwoławczy dowodu dla wyjaśnienia okoliczności już stwierdzonych przez organ I instancji nie jest naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a tym samym nie uzasadnia uwzględnienia skargi przez Sąd i uchylenia zaskarżonej decyzji, w zw. z naruszeniem art. 78 k.p.a. (por. wyrok NSA w Warszawie z 17 marca 1986 r., sygn. akt III SA 1160/85, ONSA 1986, nr 1, poz. 19, wyrok NSA z 22 czerwca 2012 r., sygn. akt I FSK 1325/11, CBOSA).

XIV. Nie są też uzasadnione zarzuty skargi, dotyczące obrazy art. 24 ust. 1 i art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy o udzielaniu ochrony, przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo nieudzielenia cudzoziemcowi pomocy tłumacza, podczas przesłuchania w ramach kontroli granicznej, w trakcie której zadeklarował wolę ubiegania się o ochronę międzynarodową. W myśl art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy o udzielaniu ochrony, organ Straży Granicznej właściwy do przyjęcia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej zapewnia pomoc tłumacza przy składaniu wniosku. W niniejszej sprawie ów przepis nie miał zaś zastosowania. Z notatki nie wynika bowiem, by cudzoziemiec nie deklarował, podczas kontroli granicznej 31 października 2017 r., chęci złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej. Co za tym idzie Komendant Placówki Straży Granicznej nie przyjmował od niego wniosku o tego rodzaju ochronę.

XV. Odnosząc się dodatkowo do zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art. 65 § 1, w zw. z art. 8 k.p.a., przez nieuwzględnienie, deklaracji zamiaru udzielenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, wskazać należy, że wniosek ten - jak słusznie uznał organ - nie spełnia ani wymogów prawnych ani formalnych dla tego rodzaju dokumentu. Słusznie Komendant Główny Straży Granicznej, wskazał w swoim rozstrzygnięciu, że nie jest właściwy do przyjęcia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, ani do procedowania w tym zakresie. Nie ma również kompetencji do umożliwienia stronie złożenia takiego wniosku, umożliwienia stronie wjazdu na terytorium Polski, czy też przekazania tegoż wniosku Szefowi Urzędu do spraw cudzoziemców. Art. 24 ustawy o udzielaniu ochrony stanowi, że cudzoziemiec składa wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej jedynie za pośrednictwem komendanta oddziału lub komendanta placówki Straży Granicznej. W myśl art. 26 ust. 1 przywołanej ustawy, wniosek składa się osobiście. W sytuacji stawienia się przez cudzoziemca do odprawy granicznej i zadeklarowaniu przez niego osobiście - bezpośrednio w chwili przekraczania granicy - potrzeby ubiegania się o ochronę międzynarodową, taki wniosek musi być przez komendanta placówki Straży Granicznej przyjęty. Na wolę złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej składa się całość wypowiedzi cudzoziemca podczas odprawy granicznej. Natomiast, jeżeli w trakcie szczegółowej odprawy przeprowadzanej na drugiej linii kontroli granicznej, cudzoziemiec podaje wyłącznie ekonomiczne lub inne osobiste, przyczyny wjazdu, tak jak miało to miejsce w omawianej sprawie, komendant placówki Straży Granicznej jest obowiązany wszcząć postępowanie w przedmiocie odmowy wjazdu na granicy. Tak więc, jeżeli zamiarem cudzoziemca było złożenie wniosku o udzielenie tego rodzaju ochrony winien był zgłosić ten zamiar w chwili stawienia się do odprawy na przejściu granicznym. Z uprawnienia do złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej cudzoziemiec nie mógł więc skorzystać przy wnoszeniu odwołania od decyzji o odmowie wjazdu. Nie byłby to bowiem wniosek, o którym mowa w art. 3 dyrektywy nr 2013/32/UE. Zgodnie z art. 33 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach, decyzja o odmowie wjazdu, podlega natychmiastowemu wykonaniu, zaś – w myśl art. 14 ust. 4 kodeksu granicznego Schengen - Straż Graniczna zapewnia, aby obywatel państwa trzeciego, któremu odmówiono wjazdu, nie wjechał na terytorium państwa członkowskiego. W myśl ust. 3 tegoż przepisu, złożenie odwołania od decyzji o odmowie wjazdu nie ma skutku zawieszającego w stosunku do tego orzeczenia.

Zgodnie z dyrektywą Rady 2005/85/WE z dnia 1 grudnia 2005 r. w sprawie ustanowienia minimalnych norm dotyczących procedur nadawania i cofania statusu uchodźcy w państwach członkowskich (Dz.U.UE.L.2005.326.13), obywatela państwa trzeciego, który wystąpił o azyl w państwie członkowskim, nie należy uznawać za osobę nielegalnie przebywającą na terytorium tego państwa członkowskiego, dopóki nie wejdzie w życie decyzja odmowna w sprawie wniosku o azyl lub decyzja o odebraniu mu prawa do pobytu, jako osobie ubiegającej się o azyl. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła, z przyczyn wyżej opisanych.

XVI. Należy również zauważyć, że każdy przypadek, w którym powstaje pytanie, czy krajowy przepis proceduralny czyni niemożliwym lub nadmiernie utrudnionym stosowanie prawa Unii, należy rozpatrywać z uwzględnieniem miejsca danego przepisu w całości procedury, jej przebiegu i jej cech szczególnych przed różnymi organami krajowymi. Nie można zatem abstrahować od spełnienia celu zachowania bezpieczeństwa (wyrok TSUE z dnia 20 października 2016 r. w sprawie C-429/15, Dz.U.UE.L 2004 nr 304, poz. 12, pkt 21).

Zgodnie z motywem 28 dyrektywy 2005/85/WE z dnia 1 grudnia 2005 r., w sprawie ustanowienia minimalnych norm dotyczących procedur nadawania i cofania statusu uchodźcy w Państwach Członkowskich oraz art. 64 Traktatu, dyrektywa ta nie wpływa na wykonywanie obowiązków ciążących na Państwach Członkowskich w odniesieniu do utrzymania prawa i porządku oraz ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego. Stosownie zaś do motywu 6 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/399 z dnia 9 marca 2016 r. w sprawie unijnego kodeksu zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen) Dz.U.UE.L.2016.77.1. kontrola graniczna leży w interesie nie tylko państwa członkowskiego, na którego granicach zewnętrznych jest ona dokonywana, ale w interesie wszystkich państw członkowskich, które zniosły kontrolę graniczną na granicach wewnętrznych.

Zasada proporcjonalności, biorąc pod uwagę przesłankę ochrony interesu publicznego, nie została zatem naruszona.

Wobec braku przepisów unijnych, dotyczących składania i rozpatrywania wniosku o udzielenie ochrony, uregulowanie ich należy do wewnętrznego porządku prawnego tego państwa, o ile, z jednej strony, te szczegółowe zasady nie będą mniej korzystne niż te, które regulują podobne sytuacje o charakterze wewnętrznym (zasada równoważności) oraz, z drugiej strony, nie uczynią one wykonywania praw przyznanych przez porządek prawny Unii praktycznie niemożliwym lub nadmiernie utrudnionym (zasada skuteczności) (zob. podobnie wyrok TSUE z dnia 8 maja 2014 r. N., C-604/12, EU:C:2014:302, pkt 41 i przytoczone tam orzecznictwo). Jeżeli chodzi o zasadę równoważności, to należy przypomnieć, że poszanowanie tej zasady wymaga jednakowego stosowania przepisu krajowego do postępowań opartych na prawie Unii oraz do postępowań opartych na prawie krajowym (zob. podobnie wyrok z dnia 28 stycznia 2015 r. ÖBB Personenverkehr, C-417/13, EU:C:2015:38, pkt 74).

W ocenie Sądu wymogi powyższe zostały zachowane.

XVII. Reasumując cudzoziemiec, wbrew twierdzeniom skargi, nie wykazał, aby w toku kontroli granicznej deklarował treści, z których można było wywieść potrzebę złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej. Odstępstwa od wydania decyzji o odmowie wjazdu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, jest przyjęcie od cudzoziemca deklaracji zamiaru złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej bądź przyjęcie takiego wniosku. Ustawa o udzielaniu ochrony stanowi w art. 26 ust. 1, że przyjęcie przez komendanta placówki lub oddziału Straży Granicznej od cudzoziemca wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej następuje wyłącznie na skutek zgłoszenia przez niego osobiście chęci ubiegania się o tego rodzaju ochronę. W wyjątkowych jedynie sytuacjach, gdy z przyczyn leżących po stronie organu Straży Granicznej, wniosek nie może być przyjęty w dniu, w którym cudzoziemiec stawił się do siedziby organu, jest on informowany o terminie i miejscu jego przyjęcia (art. 28 tej ustawy). Taka sytuacja nie zachodziła w niniejszej sprawie.

Właściwe organy powinny dysponować krótkim, lecz rozsądnym terminem na ustalenie tożsamości osoby kontrolowanej oraz wyszukanie danych pozwalających na określenie, czy dana osoba jest nielegalnie przebywającym cudzoziemcem. Organy krajowe są zobowiązane, aby nie naruszyć celu dyrektywy 2008/115, prowadzić działania przy zachowaniu staranności i bez zbędnej zwłoki zająć stanowisko w kwestii legalności pobytu danej osoby (por. wyrok TS z dnia 6 grudnia 2011 r., C-329/11, dotyczący nielegalnego pobytu).

XVIII. Sąd uznał, że postępowanie zostało przeprowadzone z poszanowaniem zasady prawdy obiektywnej, sformułowanej w art. 7 k.p.a. Materiał dowodowy został zebrany i rozpatrzony, zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., czyli w sposób wyczerpujący, a Strona miała możliwość brania udziału w postępowaniu. Organy dokonały oceny powoływanych twierdzeń na podstawie całokształtu materiału dowodowego, zgodnie z art. 80 k.p.a.

Wobec prawidłowego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie naruszono też powołanych w skardze przepisów prawa materialnego.

W konsekwencji zarzut obrazy przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji nie jest trafny. Organ I instancji wydał rozstrzygnięcie wobec bezspornego, bo opartego na oświadczeniu cudzoziemca, ustalenia przyczyn, dla których chciał wjechać na terytorium Polski.

XIX. W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniły wad tego rodzaju, tj. określnych w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.), które mogłyby prowadzić do jej uchylenia.