Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 548/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: par. 2 pkt 4 lit. d
journal: Dz.U. 1998 nr 93 poz 589
law: Rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji.

SENTENCJA

Dnia 24 listopada 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 806/15 w sprawie ze skargi M.T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...]; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M.T. kwotę 700 (siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 listopada 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 806/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania M.T., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia, na wniosek M.T., nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ostrowa Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku administracyjno-biurowego i produkcyjno-magazynowego na działkach nr ewid. [...] położonych przy ul. [...]w [...].

Podzielając stanowisko Wojewody organ odwoławczy wskazał, że ww. decyzja o pozwoleniu na budowę została skontrolowana na podstawie przepisów obowiązujących w dacie jej wydania. Dalej wyjaśnił, że nie stwierdzono by budowa budynku administracyjnego naruszała rażąco decyzję z dnia [...] marca 2001 r. o warunkach zabudowy. W szczególności nie stwierdzono naruszenia nieprzekraczalnej linii zabudowy, przeznaczenia terenu, wysokości budynku. Nie stwierdzono też naruszenia w zakresie przeznaczenia terenu (funkcja przemysłowa lub mieszkaniowa, usługowa jako uzupełniająca, z dopuszczeniem innych funkcji nieuciążliwych), wysokości budynku (wymagane do 10 m; projektowane 7,80 m), konstrukcji budynku (wymagana - stalowa; projektowana - konstrukcja hali produkcyjno-magazynowej stanowi jednonawowa rama stalowa). Organ nie stwierdził także, by inwestycja naruszała rażąco przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm., wg stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji).

Wskazując zaś na normy art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627) oraz § 2 pkt 4 lit. d rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz.U. Nr 93, poz. 589), organ wyjaśnił, że postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wymagane jest m.in. dla zakładów do powierzchniowej obróbki metali i powlekania metali. W języku prawnym i prawniczym użycie spójnika "i" odpowiada koniunkcji, tj. zwykle łączy współrzędne części zdania o treściach uzupełniających się. Tym samym, uwzględniając § 2 pkt 4 lit. d ww. rozporządzenia z dnia 14 lipca 1998 r., wyłącznie jednoczesne prowadzenie powierzchniowej obróbki i powlekania metali spełnia wymóg koniczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Zaś zakres prac wskazany w projekcie technologicznym dotyczy powlekania metali, ale nie wskazuje, aby w hali miał być przeprowadzany proces obróbki powierzchniowej. Prowadzenie wyłącznie prac polegających na powlekaniu metali nie wywoływało, w świetle przepisów obowiązujących w dacie wydania kontrolowanej decyzji, obowiązku przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko.

Konkludują organ wyjaśnił, że nie stwierdził, by kontrolowana decyzja była obarczona którąkolwiek z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję z dnia [...] lutego 2015 r. wniosła M.T., zarzucając jej naruszenie: "§ 2 pkt 4d" rozporządzenia z dnia 14 lipca 1998r. oraz art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 46 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał przedstawione stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że z rażącym naruszeniem prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mamy zatem do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty i bezsporny został naruszony przepis prawny i jednocześnie niemożliwe jest dokonanie jego odmiennej wykładni. W ocenie Sądu kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Prezydenta Miasta Ostrowa Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2001 r. o pozwoleniu na budowę omawianej inwestycji nie jest dotknięta wadami kwalifikowanymi wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a., w tym wadą rażącego naruszenia prawa. Wskazując na normy art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, art. 46 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska i § 2 pkt 4 lit. d rozporządzenia z dnia 14 lipca 1998 r., Sąd zauważył, że do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska zaliczono inwestycje w przemyśle hutniczym, metalurgicznym i maszynowym obejmujące zakłady do powierzchniowej obróbki metali i powlekania metali (w tym galwanizerie). Skoro w przytoczonej regulacji użyto spójnika "i", to do zakwalifikowania danej inwestycji, jako inwestycji mogącej pogorszyć stan środowiska – a więc wymagającej przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko – niezbędne było jednoczesne spełnienie dwóch warunków: prowadzenia powierzchniowej obróbki metali, jak i powlekania metali.

Dalej Sąd wskazał, że skoro z opisu prac wymienionych w projekcie technologicznym nie wynika, że będzie wykonywany również proces obróbki powierzchniowej, to należy zgodzić się z organem, że nie doszło do rażącego, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., naruszenia art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Zdaniem Sądu, nawet gdyby nie podzielić wyżej przedstawionego stanowiska, to i tak § 2 pkt 4 lit. d cyt. rozporządzenia wymagał dokonania wykładni, a zatem już z tego powodu – wbrew stanowisku skarżącej – nie był przepisem oczywistym i jednoznacznym w swej treści, a tylko taki przepis mógłby podlegać ocenie pod kątem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Na konieczność dokonania interpretacji (wykładni) omawianego przepisu wskazuje również sama skarżąca w skardze.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca, kwestionując wskazany wyrok w całości. Orzeczeniu temu zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.:

1/ § 2 pkt 4 lit. d rozporządzenia z dnia 14 lipca 1998 r. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska zalicza się tylko takie zakłady, w których odbywają się zarówno procesy powierzchniowej obróbki, jak i powlekania metali;

2/ art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. 2000 r. Nr 106, poz. 1126) w zw. z art. 46 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz.U. 2001 r. Nr 62, poz. 627) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak uznania, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem prawa;

oraz naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to "art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a" poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi, zamiast jej uwzględnienia i uchylenia decyzji.

Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji; względnie, na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi; zwrócenie się, na podstawie art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniem prejudycjalnym o treści wskazanej w uzasadnieniu oraz rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny na rozprawie i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca zawarła argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Te zaś uzasadniały przyjęcie stanowiska, iż skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy, stąd należało zaskarżony wyrok wyeliminować z obrotu prawnego.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek uwzględnienia wniesionego w tej sprawie środka odwoławczego zauważyć należy, iż przedmiotowa sprawa dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ostrowa Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku administracyjno-biurowego i produkcyjno-magazynowego w [...] przy ul [...] na działkach nr [...]. Decyzję tę wydano dla D.S. i M.D. Z opisu działalności projektowanego przedmiotowego zakładu zawartego w projekcie budowlanym wynika, że wykonywany w nim będzie montaż gotowych ocynkowanych wkrętów dachowych z podkładką i uszczelką. Zakupione wkręt dostarczany jest do zakładu już po procesie galwanizacji. Dotyczy to również podkładek, które także galwanizowane są poza zakładem. Po połączeniu wkrętu z podkładką, na linii aplikacji nanoszony jest na główkę z podkładką, proszek poliestrowy (malowanie proszkiem - przypomnienie Sądu) i poddany utwardzeniu w odpowiedniej temperaturze. W zakładzie również z gotowej taśmy EPDM formowane będą kołnierze uszczelniające i uszczelniacze. Nadto z opisu zatwierdzonego projektu budowlanego, co jest niesporne, wynika również opis wentylacji hal produkcyjnych, gdzie jednoznacznie wskazano, iż proces produkcyjny to obróbka elementów stalowych i malowanie proszkiem w piecu lakierniczym.

Zatem podstawowe znaczenia dla rozstrzygnięcia zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa, o co wnosiła inicjatorka postępowania nadzwyczajnego, ma kwestia czy dla tak planowanej inwestycji niezbędne było przed wydaniem z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...] przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaganej przez ówczesne przepisy prawa, a więc czy kwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę, która nie została poprzedzona takim postępowaniem środowiskowym w sposób rażący narusza art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) w zw. z art. 46 ust. 4 pkt 2 ustawy dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62 z 2001 r., poz. 627).

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem w nowej sprawie, w której organ administracji nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji. W sprawie tej organ rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, na podstawie przepisów prawa obowiązujących w chwili jej wydania. Inne kwestie dotyczące istoty sprawy rozstrzygniętej kontrolowaną w tym nadzwyczajnym trybie decyzją pozostają poza zakresem orzekania.

Niesporną pozostaje zatem okoliczność, iż w chwili wydawania decyzji przez Prezydenta Miasta Ostrowa Wielkopolskiego w dniu [...] grudnia 2001 r. przepis art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane stanowił, że pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim przeprowadzeniu postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wymaganego przepisami o ochronie środowiska. Natomiast norma art. 46 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska określała, iż wydanie decyzji w sprawie planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko wymaga, z zastrzeżeniem ust. 7, przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko stanowiło część postępowania zmierzającego do wydania decyzji, o których mowa w ust. 4 (ust. 3 art. 46 cytowanej ustawy). Z kolei decyzją o jakiej mowa w ust. 1 była decyzją o pozwoleniu na budowę wydawaną na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) – patrz art. 46 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Przywołane regulacje art. 46 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska określają, iż postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko stanowi część postępowania zmierzającego m.in. do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego. Jest to postępowanie z zakresu ochrony środowiska załatwiające decyzją ostateczną odrębną sprawę administracyjną, wszczętą i prowadzoną jeszcze przed formalnym wszczęciem postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego (art. 61 § 3 k.p.a.). W tym zaś sensie sprawa taka stanowi część postępowania zmierzającego do wydania pozwolenia budowlanego, gdyż w przypadkach opisanych przez prawo, jest niezbędnym elementem zdarzeń prawnych, które poprzedzać muszą wszczęcie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, gdyż wynik takiego postępowania stanowi niezbędne uzgodnienie, które należy przedłożyć wraz z projektem inwestycji.

Jednocześnie zauważyć należy, iż w rozporządzeniu Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz.U. Nr 93, poz. 589), do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska, jak zasadnie podniesiono to w rozpoznawanej sprawie, zaliczono inwestycje w przemyśle hutniczym, metalurgicznym i maszynowym obejmującym zakłady do powierzchniowej obróbki i powlekania metali (w tym galwanizowanie) - patrz § 2 pkt 4 lit. d ww. rozporządzenia.

Odmawiając stwierdzenia nieważności wskazywanej wyżej decyzji z dnia [...] grudnia 2001 r. organ administracji uznał, mając na uwadze proces technologiczny w planowanej hali produkcyjnej, iż w sprawie nie można mówić o rażącym naruszeniu art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, bowiem zgodnie przywołanymi wyżej przepisami, w tym § 2 pkt 4 lit. d cytowanego rozporządzenia postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wymagane jest m.in. dla zakładów do powierzchniowej obróbki metali i powlekania metali. Zaznaczono, iż w języku prawnym i prawniczym użycie spójnika "i" odpowiada koniunkcji, tj. zwykle łączy współrzędne części zdania o treściach uzupełniających się. Tym samym, uwzględniając § 2 pkt 4 lit. d ww. rozporządzenia dnia 14 lipca 1998 r., jak zaznaczono, wyłącznie jednoczesne prowadzenie powierzchniowej obróbki i powlekania metali spełnia wymóg koniczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Zaś zakres prac wskazany w projekcie technologicznym, zdaniem organu, dotyczy powlekania metali, ale nie wskazuje, aby w hali miał być przeprowadzany proces obróbki powierzchniowej. Prowadzenie wyłącznie prac polegających na powlekaniu metali nie wywoływało, w świetle przepisów obowiązujących w dacie wydania kontrolowanej decyzji, obowiązku przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Stanowisko to powtórzył w całości Sąd pierwszej instancji w motywach zaskarżonego wyroku, przyjmując je za swoje.

Skarga kasacyjna kwestionuje to stanowisko i w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy podzielić zarzut skarżącej, w tym zakresie. Tym samym usprawiedliwiony jest zarzut naruszenia § 2 pkt 4 lit. d rozporządzenia z dnia 14 lipca 1998 r. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska zalicza się tylko takie zakłady, w których odbywają się zarówno procesy powierzchniowej obróbki, jak i powlekania metali. To, iż ww. norma do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska zalicza inwestycje w przemyśle hutniczym, metalurgicznym, także maszynowym obejmującym zakłady do "powierzchniowej obróbki i powlekania metali" (w tym galwanizowanie) nie oznacza, iż spójnik "i" użyty w tym przepisie pełni rolę koniunkcyjną – jak wadliwie uznano w tym postępowaniu. Należy bowiem wskazać, że jak przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, argument o koniunkcyjnym charakterze spójnika "oraz", podobnie jak i spójników "i", "tudzież", stosowanych w przypadku łączenia szeregu wypowiedzi współrzędnie złożonych łącznych wsparty jest rozumieniem tych spójników w języku powszechnym (w wyroku SA/Bk 951-952/00 wskazano na: Słownik języka polskiego PWN, 1960, str. 514; Słownik języka polskiego, PWN 1979, t. II str. 537; S. Jodłowski, W. Taszycki: Słownik ortograficzny, Zakład Narodowy im. Ossolińskich 1980 str. 103; E. Przyłubska, F. Przyłubski: Język polski na co dzień, Wiedza Powszechna 1962, str. 17). Spójniki koniunkcyjne takie jak: "i", "oraz", "a także", "jak również", "a", "chociaż", "jak i" w tekstach prawnych występują bowiem nie tylko w znaczeniu koniunkcyjnym, ale i enumeracyjnym (por. S. Wronkowska, M. Zieliński "Problemy i zasady redagowania tekstów prawnych" URM, Warszawa 1993 r. str. 148-151). O tym w jakim znaczeniu dany spójnik został użyty należy wnioskować z całej wypowiedzi – patrz uzasadnienie do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 25 lutego 2002 r. sygn. akt FPS 13/01; podobnie w wyroku NSA z dnia 10 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1126/04, publikowane na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl. Natomiast z § 2 pkt 4 lit. d rozporządzenia z dnia 14 lipca 1998 r. w kontekście całościowej wypowiedzi tego uregulowania wynika, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż spójnik "i" nie pełni w tej normie funkcji koniunkcyjnej, lecz jedynie został użyty w znaczeniu enumeracyjnym, wskazując na inwestycje w przemyśle hutniczym, metalurgicznym i maszynowym obejmujące zarówno zakłady do powierzchniowej obróbki metali, jak też zakłady obejmujące swym zakresem wyłącznie powlekanie metali (w tym galwanizernie). Należy podzielić stanowisko skarżącej zawarte w motywach wniesionej skargi kasacyjnej, iż procesy powlekania mogą być dla środowiska równie, albo nawet bardziej szkodliwe niż proces powierzchniowej obróbki metali.

Niemniej jednak, niezależnie od wskazywanej wyżej wadliwej wykładni normy § 2 pkt 4 lit. d rozporządzenia z dnia 14 lipca 1998 r., w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, również mając na uwadze proces technologiczny w planowanej hali produkcyjnej opisany w zatwierdzonym projekcie budowlanym, a to obróbka elementów stalowych, jak również malowanie proszkowe w piecu lakierniczym elementów będących przedmiotem produkcji, uznać należy, iż taki zakres produkcji wyczerpuje znamiona ww. przepisu rozporządzenia z dnia 14 lipca 1998 r. To zaś nakazywało przed wydaniem decyzji Prezydenta Miasta Ostrowa Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2001 r. spełnienie wymogu obligatoryjności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Brak takiej oceny, co jest niesporne w tej sprawie, powoduje iż decyzja z dnia [...] grudnia 2001 r. rażąco narusza art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 46 ust. 1 i 4 pkt 2 ustawy dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Stąd też, w okolicznościach tej sprawy, usprawiedliwiony pozostaje również zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 46 ust. 4 pkt. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak uznania, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera definicji "rażącego naruszenia prawa". Pojęcie to budzi zatem szereg wątpliwości interpretacyjnych. Zwrócić jednak należy uwagę, że zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie z którym o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki społeczne wywołane decyzją (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1521/10, z dnia 27 września 2011 r. sygn. akt I OSK 1381/10 - publikowane na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności.

Skoro więc z przepisów art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 46 ust. 1 i 4 pkt 2 ustawy dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska wynika, iż pozwolenie na budowę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim przeprowadzeniu postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wymaganego przepisami o ochronie środowiska, a te przepisy określały, iż wydanie decyzji w sprawie planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko wymaga przeprowadzenia właśnie takiej oceny, to potrzeba zastosowania tych przepisów niewątpliwie musi być weryfikowana przez pryzmat uregulowania § 2 pkt 4 lit. d rozporządzenia z dnia 14 lipca 1998 r. Sama konieczność dokonania wykładni tych przepisów aktu podustawowego, nie oznacza, iż wykluczona jest, co uznał Sąd pierwszej instancji, możliwość zastosowania w tej sprawie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wobec kwestionowanej decyzji z 2001 r.

Jako utrwalone należy uznać stanowisko, zgodnie z którym organ ma w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego przedmiotem jest ustalenie, czy stan faktyczny przyjęty przy wydaniu decyzji będącej przedmiotem postępowania "nieważnościowego" odpowiada prawdzie w świetle istniejącego w sprawie materiału dowodowego (wyrok NSA z dnia 7 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 845/06 – publikowany na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Natomiast brak niezbędnej i wymaganej prawem oceny środowiskowej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi rażące naruszenie przepisów wskazanych we wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji i rodzi skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności.

W opisanej wyżej sytuacji Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo zatem ocenił, iż w niniejszej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa ww. norm Prawa budowlanego i Prawa ochrony środowiska, przenosząc ciężar oceny rażącego naruszenia prawa nie na ww. normy, które stanowiły podstawę żądania uruchomienia trybu nadzwyczajnego, lecz na uregulowanie § 2 pkt 4 lit. d rozporządzenia z dnia 14 lipca 1998 r., a zatem Sąd ten wadliwie zastosował konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi z art. 151 p.p.s.a., co zostało również trafnie zarzucone we wniesionej skardze kasacyjnej.

Dlatego też uznano, iż podniesione wyżej wady postępowania przed Sądem pierwszej instancji zarówno w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i procesowego zobowiązywały Sąd pierwszej instancji do uchylenia zaskarżonej decyzji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. czego jednak nie uczyniono.

Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2014 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawione wyżej rozważania co do rażącego naruszenia prawa art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 46 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie pozwalały organowi odwoławczemu na zastosowanie konstrukcji prawnej z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a w konsekwencji utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ostrowa Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2001 r., skoro właśnie decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa, co już wyżej podniesiono.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

Z uwagi na uwzględnienie wniesionej skargi kasacyjnej w całości, wniosek o zwrócenie się na podstawie art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniem prejudycjalnym o treści wskazanej w uzasadnieniu, uznano za bezprzedmiotowy.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.