Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1260/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Wznowiono postępowanie
Uchylono zaskarżony wyrok z art. 179a ustawy PoPPSA
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 156 par. 1 pkt 2 i 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , Sędzia WSA Artur Kuś, Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2020 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. o wznowienie postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2526/16 w sprawie ze skargi Gminy G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. wznawia postępowanie sądowe zakończone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2526/16; II. uchyla wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2526/16; III. uchyla zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r. znak [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016 r. znak [...]; IV. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Gminy G. kwotę 714 zł (siedemset czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego ze skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r. znak [...];


UZASADNIENIE

I.

Decyzja z dnia [...] września 2012 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 i art. 66 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. nr 243 poz. 1623 aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm. - dalej jako P.b.) nakazał P. S.A. usunięcie w terminie do dnia 30 czerwca 2013 r. nieprawidłowości stanu technicznego wiaduktu drogowego w ciągu drogi wewnętrznej w miejscowości K. nad linią kolejową nr [...] K. – W. szlak L. – G. w km 37.870 na działce nr [...],[...], obręb K., poprzez:

- wykonanie żelbetowej płyty pomostu, jako podbudowy nowej izolacji i nawierzchni bitumicznej,

- wymianę skorodowanych elementów 5 podłużnic i 1 poprzecznicy,

- usuniecie skorodowanych centralnych fragmentów wszystkich blach nieckowych,

- naprawienie i uzupełnienie balustrad,

- wykonanie nowych powłok malarskich na (wcześniej oczyszczonych z pozostałości starych powłok oraz z produktów korozji powierzchniowej) stalowych przęsłach wiaduktu,

- wykonanie nowej konstrukcji jezdni na obiekcie i na dojazdach,

- wykonanie gruntownej naprawy przyczółków (miejscowe uzupełnienie i wymiana brakujących bloków kamiennych, wykruszonych i wyługowanych spoin, przemurowanie na nowo fragmentów górnych partii przyczółków oraz oczyszczenie wokół podpór z roślin i odpadów).

Ponadto, na podstawie art. 66 ust. 2 P.b. [...]WINB zakazał użytkowania wiaduktu do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

Decyzja stała się ostateczna na skutek jej niezaskarżenia.

Następnie decyzjami z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] oraz z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] zmieniono decyzję pierwotną w zakresie terminu wydłużając go odpowiednio do dnia 31 grudnia 2014 r. oraz do dnia 31 grudnia 2015 r.

II.

P. S.A. wniosło o stwierdzenie nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] września 2012 r. nr [...] wskazując na przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256 - dalej jako k.p.a.). Strona uznała, że decyzję skierowano do niewłaściwego podmiotu a postępowanie było prowadzone z rażącym naruszeniem prawa.

III.

Po rozpatrzeniu wniosku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. [...] stwierdził nieważność decyzji [...] WINB z dnia [...] września 2012 r.

Na skutek wniosku Gminy G. o ponowne rozpatrzenie sprawy GINB decyzją z dnia [...] września 2016 r. znak [...] utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję.

Wyjaśnił, że zgodnie z art. 3 pkt 3 P.b. sporny wiadukt to budowla - obiekt inżynierski przeznaczony do przeprowadzenia drogi gminnej znajdującej się na działkach nr [...] i [...] w miejscowości K., gmina G. nad przeszkodą terenową linią kolejową [...]. Przedmiotowy wiadukt drogowy pełni rolę przeprawy nad linią kolejową i łączy drogi zlokalizowane po obu stronach linii kolejowej - drogi służące miejscowym potrzebom.

Stan władania nieruchomością, na której zlokalizowany jest obiekt budowlany czy własność obiektu budowlanego nie przesądza o podmiocie odpowiedzialnym za utrzymanie tego obiektu.

Adresatem decyzji powinien być zarządca drogi, w skład której wchodzi wiadukt, będący przedmiotem niniejszego postępowania. Skoro bowiem przedmiotowy wiadukt, zgodnie z art. 4 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm. - dalej jako u.d.p.) stanowi część drogi, decyzję należało skierować do zarządcy ustalonego w oparciu o przepisy art. 19 ust. 2 pkt 4 u.d.p.

Zarządzającym drogą wewnętrzną i zarządzającym ruchem na niej, jeżeli jest usytuowana na wiadukcie, nie może być właściciel terenu (użytkownik wieczysty), na którym stoi wiadukt (w tym przypadku P. S.A.) gdyż to wykracza poza zakres zadań tego podmiotu określony w ustawie o transporcie kolejowym (tak wyrok NSA z dnia 22 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1285/12).

Dodatkowo należy wskazać, że zgodnie z art. 28 ust. 2 pkt 1 u.d.p. do zarządów kolei należy jedynie konserwacja znajdującej się nad skrajnią kolejową dolnej części konstrukcji wiaduktów drogowych, łącznie z urządzeniami zabezpieczającymi. Zastosowanie przepisów art. 28 ww. ustawy nie zostało ograniczone tylko do kategorii dróg publicznych, ma więc również zastosowanie do dróg wewnętrznych i wiaduktów będących w ciągu tych dróg.

Przedmiotowy wiadukt drogowy jest usytuowany nad linią kolejową nr [...] na działce nr [...] należącej do Skarbu Państwa, a użytkownikiem wieczystym jest P. S.A. Z mocy prawa, art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "P.", grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu P., co do których P. nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego P. Natomiast zgodnie z art. 34 ust. 3 ww. ustawy budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na gruntach, o których mowa w ust. 1, stają się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością P.

Budynki i inne urządzenia wzniesione na gruncie Skarbu Państwa lub gruncie należącym do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków przez wieczystego użytkownika stanowią jego własność. To samo dotyczy budynków i innych urządzeń, które wieczysty użytkownik nabył zgodnie z właściwymi przepisami przy zawarciu umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste (por. w art. 235 k.c.).

Ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów nie wynika, aby przedmiotowy wiadukt stanowił odrębny od gruntu przedmiot własności. W świetle art. 235 k.c. P. S.A. jest właścicielem przedmiotowego wiaduktu drogowego, co nie stoi na przeszkodzie, aby właściciel działek, na których zlokalizowana jest droga wewnętrzna w ciągu której leży wiadukt, zarządzał obiektem inżynierskim - wiaduktem drogowym zlokalizowanym na działce nr [...].

Obowiązek nałożony decyzją [...] WINB został błędnie nałożony na P. S.A. wobec powyższego decyzja ta jest dotknięta zdaniem GINB wadą kwalifikowaną określoną przepisem art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

IV.

Po rozpatrzeniu skargi Gminy G., tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2526/16 uchylił obie decyzje GINB.

W uzasadnieniu wyroku wskazał, że kluczowy w okolicznościach niniejszej sprawy jest art. 61 P.b. w myśl którego właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2; zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu (...). To właśnie ten przepis stanowi, kto może być adresatem rozstrzygnięcia wydanego w trybie art. 66 wyżej wymienionej ustawy.

Wbrew ocenie GINB kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja [...]WINB z pewnością nie była dotknięta wadą kwalifikowaną tj. nie została skierowana do podmiotu, który nie był stroną postępowania.

Adresatem decyzji opartej na przepisie art. 66 P.b. w zw. z art. 61 P.b. mógł być właściciel obiektu. Jak prawidłowo ustalił i ocenił sam organ spółka P. S.A. jest właścicielem przedmiotowego wiaduktu drogowego.

Organ badając decyzję w szczególnym trybie postępowania nieważnościowego nie mógł przyjąć, że tytuł własności po stronie jej adresata "nie stoi na przeszkodzie, aby właściciel działek, na których zlokalizowana jest droga wewnętrzna w ciągu której leży wiadukt, zarządzał obiektem inżynierskim - wiaduktem drogowym zlokalizowanym na działce nr [...]".

W postępowaniu nieważnościowym organ nie mógł prowadzić ponownego rozpoznania sprawy i ponownego ustalania kto powinien być adresatem rozstrzygnięcia. Kontrolował decyzję z określonym w niej adresatem pod kątem obarczenia jej wadą, która uzasadniałaby wyeliminowanie jej z obrotu na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Organ miał obowiązek uwzględnić, że na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. stwierdza się nieważność decyzji, jeżeli została ona skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Skierowanie decyzji administracyjnej do osoby niebędącej stroną należy rozumieć jako nałożenie na dany podmiot obowiązków w sytuacji gdy przepis prawa nie przewiduje możliwości wydania decyzji w odniesieniu do tej właśnie osoby. Tymczasem przepis art. 61 P.b. wskazuje wprost właściciela obiektu jako adresata nakazu opartego na przepisie art. 66 tej ustawy.

Zdaniem Sądu, kontrolowana w niniejszym postępowaniu nieważnościowym decyzja nie jest obarczona wadą kwalifikowaną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Nakaz oparty na art. 66 P.b. kierowała do właściciela obiektu zatem w zgodzie z przepisem art. 61 ww. ustawy, który określa kto jest adresatem takiego nakazu.

Kwalifikowana wada prawna decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., przesądzająca o nieprawidłowym ukształtowaniu stosunku prawnego, zachodziłaby wówczas gdyby podmiot, do którego skierowano decyzję, nie miał w ogóle przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 61 P.b. (jako lex specialis art. 28 k.p.a.), a mimo to został przez organ administracji publicznej potraktowany jako strona tego postępowania. Taka okoliczności nie zaistniała na tle kontrolowanej w niniejszym postępowaniu nieważnościowym decyzji. P. S.A. z pewnością jako właściciel obiektu budowlanego i strona prowadzonego postępowania mogła być adresatem podjętego w tej decyzji rozstrzygnięcia.

Dodatkowo Sąd podkreślił, że przepis art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. ma za zadanie wyeliminowanie przypadków, w których akt administracyjny nie mógł wywołać przewidzianych w nim skutków z uwagi na jego skierowanie do niewłaściwej osoby, niedysponującej uprawnieniami strony. Tymczasem skarżąca spółka w toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji oraz przez szereg lat po jej wydaniu nie kwestionowała własnego przymiotu strony. Wykonała część nakazu. Argumentowała, że tylko stan finansowy nie pozwala na realizację obowiązków w pełni. W kolejnych latach dochodziła przedłużenia terminu na wykonanie obowiązków. Jako właściciel obiektu pertraktowała z gminą przekazanie obiektu do bezpłatnego użytkowania (pismo z dnia 18 kwietnia 2012 r. spółki P. S.A. adresowane do gminy G.). Utrzymanie gruntowej, leśnej drogi prowadzącej do wiaduktu nie było jednak uzasadnione potrzebami gminy.

V.

P. S.A. wywiodła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaś z uwagi na jej złożenie po terminie wniosła także o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności procesowej.

Postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2526/16 tutejszy Sąd odmówił przywrócenia terminu, zaś Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 28 czerwca 2018 r. sygn. akt II OZ 659/18 oddalił zażalenie Spółki stwierdzając, że zawiadomienie o rozprawie zostało prawidłowo doręczone i WSA nie miał podstaw do uwzględniania pełnomocników występujących na etapie postępowania administracyjnego. Zdaniem NSA, samo złożenie pełnomocnictwa do akt administracyjnych nie mogło oznaczać w niniejszej sprawie, że P. S.A. będąca uczestnikiem w postępowaniu sądowym, działała przez pełnomocnika. Obowiązek doręczania pism sądowych pełnomocnikowi powstaje dopiero wówczas, gdy strona (uczestnik) skutecznie ustanowi pełnomocnika do działania w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Tymczasem Spółka po doręczeniu jej korespondencji sądowej, w tym zawiadomienia o rozprawie nie poinformowała Sądu o tym, że ma ją reprezentować pełnomocnik. W takiej sytuacji skuteczne były doręczenia dokonane bezpośrednio uczestnikowi P. S.A. Niestaranność działania Spółki i brak właściwego współdziałania uczestnika z pełnomocnikiem ustanowionym w postępowaniu administracyjnym nie pozwalały na przyjęcie, że spóźnione złożenie skargi kasacyjnej było przez nią niezawinione.

VI.1

P. S.A. równolegle ze skargą kasacyjną wniosła również skargę o wznowienie postępowania (z dnia 30 stycznia 2018 r.). Zarzuciła w niej :

1. naruszenie art. 183 § 2 pkt 5 w związku z art. 12 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) poprzez brak zapewnienia stronie możliwości obrony jej praw w postępowaniu przed Sądem I instancji z uwagi na całkowite pominięcie P. S.A. jako podmiotu mającego interes prawny w przedmiotowej sprawie, skoro podmiot ten uzyskał rozstrzygnięcia administracyjne stwierdzające nieważność decyzji nakazujących mu określone zachowanie, zwłaszcza w okolicznościach podnoszenia przez niego, że nie powinien być adresatem decyzji organu nadzoru dotyczącej utrzymania wiaduktu drogowego w miejscowości K. nie tylko z powodu istnienia norm prawnych materialnych, które obciążają zarządcę linii kolejowych i zarządcę drogi tymi powinnościami, ale wobec braku wykazania tytułu własności P. S.A. do przedmiotowego wiaduktu,

2. naruszenie art. 33 § 1 w związku z art. 12 p.p.s.a. poprzez pominięcie P. S.A. jako uczestnika postępowania na prawach strony, gdyż przedmiotowe rozstrzygnięcie dotyczy jego praw i obowiązków, skoro odnosi się do ustalenia, czy zasadne było stwierdzenie nieważności decyzji wydanej wobec tego podmiotu, na podstawie której zobowiązany był do wykonania określonych obowiązków,

3. naruszenie art. 67 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 39 p.p.s.a. poprzez pominięcie pełnomocnika P. S.A. przy czynnościach procesowych dotyczących postępowania przed Sądem I instancji w sytuacji, gdy pełnomocnik taki został zgłoszony w postępowaniu przed organami administracji publicznej i uzyskał w imieniu uczestnika pozytywne rozstrzygniecie tego organu, zaś zakres pełnomocnictwa obejmuje reprezentowanie tego podmiotu przed sądami administracyjnymi,

4. naruszenie przez Sąd art. 28 k.p.a. w związku z art. 62 ust. 1 i ust. 2 i art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 P.b. i uznanie, że P. S.A. legitymuje się tytułem własności obiektu, a tym samym uznanie jej za adresata powinności nakazowej wynikającej z art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 i art. 62 ust. 1 i 2 P.b., gdy brak jest dowodu na to, że taki tytuł własności przypada temu podmiotowi, zwłaszcza w okoliczności, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] potwierdza nabycie przez P. S.A. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, na której znajduje się obiekt, nie potwierdza nabycia prawa własności ww. obiektu, co wskazuje na brak podstaw do przyjęcia, iż P. S.A. jest jej właścicielem,

5. naruszenie przez Sąd art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że nie było podstaw do wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji [...] WINB z dnia [...].09.2012 nr [...] skoro P. S.A. jest właścicielem rzeczy i może być zobowiązana do wykonania takiego nakazu w myśl art. 62 ust. 1 i 2 i art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 P.b., gdy z przyczyn wskazanych wyżej nawet uznanie P. S.A. jako właściciela obiektu z uwagi na jego charakter i norm prawnych wynikających z art. 20 i art. 28 ust. 1 i 2 pkt 1 u.d.p., która winna być zastosowana z uwagi na art. 2 ust. 2 P.b., co powinno doprowadzić do ustalenia, że nakaz objęty decyzją [...] WINB winien obciążać zarządcę drogi i zarządcę kolei, których to statusu nie posiada skarżący,

6. zdaniem Spółki WSA naruszył również:

a) art. 70 ust. 1 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 i art. 62 ust. 1 i 3 P.b. w zw. z art. 4 pkt 13 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 4 pkt 2 ww. ustawy w związku z art. 20 oraz art. 28 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy oraz w związku z art. 8 ust. 2 tej ustawy poprzez ich niezastosowanie i uznanie P. S.A. jako podmiotu odpowiedzialnego za stan obiektu, w warunkach gdy wskazane normy prawne z ustawy o drogach publicznych stanowią lex specialis do norm prawa budowlanego w zakresie określenia podmiotów zobowiązanych do wykonania prac w obrębie obiektu wiaduktu drogowego nad linią kolejową, a przez to ich niewłaściwe zastosowanie lub pominięcie,

b) art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 i art. 62 ust. 1 i 3 P.b. polegające na nieuprawnionym przyjęciu, że użytkownik wieczysty nieruchomości, na której posadowiony jest wiadukt drogowy obowiązany jest do jego utrzymania, a tym samym jest adresatem obowiązku wynikającego z treści art. 62 ust. 1 i 3 P.b. w warunkach, gdy nie jest podmiotem korzystającym z niego a nadto gdy istnieją normy szczególne tj. art. 20 oraz art. 28 ust. 1 i 2 pkt 1 u.d.p., który określa podmioty zobowiązane do utrzymania wiaduktów drogowych wskazując, iż powinność tą w zakresie nawierzchni drogi obciąża zarządcę drogi a w zakresie konstrukcji wiaduktu zarządcę kolei, który na podstawie art. 15 ust. 1, 2, 4, i 4a ustawy o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego P. powierzył zarząd liniami kolejowymi spółce P. S.A. w W., w konsekwencji błędne jego zastosowanie.

VI.2

Postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 362/18 tutejszy Sąd odrzucił skargę o wznowienie postępowania.

VI.3

Po rozpatrzeniu zażalenia [...] S.A. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OZ 1315/18 uchylił zaskarżone postanowienie o odrzuceniu skargi o wznowienie.

Wyjaśnił, że Sąd pierwszej instancji miał zasadniczo rację co do tego, że strona wnosząca skargę o wznowienie wiadomość o orzeczeniu powzięła w dniu 27 października 2017 r. albowiem w tym dniu Sąd z urzędu doręczył Spółce odpis wyroku wraz z uzasadnieniem. NSA nie podzielił jednak poglądu WSA co do tego, że trzymiesięczny termin do wniesienia skargi o wznowienie należy liczyć od tej właśnie daty. Normę z art. 277 zd. drugie p.p.s.a., w odniesieniu do rozpatrywanego przypadku, należy interpretować mając na uwadze przepis art. 270 p.p.s.a. Skoro bowiem wznowienia postępowania można żądać dopiero wówczas, gdy postępowanie to zostanie zakończone prawomocnym orzeczeniem, to bieg terminu do złożenia skargi o wznowienie postępowania nie może się rozpocząć przed datą uprawomocnienia się orzeczenia.

Z postanowienia o stwierdzeniu prawomocności wynika, że wyrok z dnia 4 października 2017 r. jest prawomocny od dnia 9 grudnia 2017 r. Natomiast Spółka wniosła skargę o wznowienie postępowania w dniu 6 lutego 2018 r., a więc w terminie trzymiesięcznym o którym mowa w art. 277 p.p.s.a. Skarga o wznowienie postępowania jest zatem wniesiona w terminie.

VI.4

Rozpatrując ponownie sprawę, tym razem merytorycznie, tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 11 lipca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 774/19 oddalił skargę o wznowienie postępowania sądowego.

Jak wskazał, aby doszło do wznowienia postępowania na podstawie art. 271 pkt 2 p.p.s.a. muszą zostać spełnione łącznie trzy przesłanki: a) w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, b) strona została pozbawiona możności działania oraz c) bezpośrednią i wyłączną przyczyną pozbawienia strony możności działania było naruszenie przepisów prawa. Z treści powołanego przepisu wynika, że wskazana tam przyczyna nieważności postępowania skutkuje uchyleniem prawomocnego orzeczenia bez względu na to, czy miała ona wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zawsze konieczne jest natomiast wykazanie, że zachodzi związek przyczynowy pomiędzy naruszeniem prawa procesowego a pozbawieniem możliwości działania. O pozbawieniu możności działania można mówić, gdy stronie nie dano w ogóle możliwości działania lub z przyczyny leżącej poza nią nie mogła ona w ogóle wziąć udziału w sprawie. W innych przypadkach ewentualnie zachodzić może tylko utrudnienie działania, co nie uzasadnia już wznowienia postępowania sądowego. Jeżeli w sprawie w ogóle nie doszło do uchybień procesowych, które pozbawiłyby osobę zainteresowaną możliwości podejmowania wszelkich dozwolonych w przepisach procedury sądowoadministracyjnej czynności procesowych, to zainteresowana strona nie może domagać się skutecznie wznowienia postępowania sądowego, gdyż w takiej sytuacji nie może być w ogóle mowy o pozbawieniu strony możności działania w omawianym znaczeniu.

W ocenie WSA, w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła podstawa wznowienia postępowania przewidziana w powołanym art. 271 pkt 2 p.p.s.a. Skarżąca wiąże pozbawienie jej możności obrony swych praw z naruszeniem przez Sąd przepisów wskazanych w treści skargi o wznowienie postępowania sadowego. Jak wynika jednak z akt sprawy o rozprawie mającej się odbyć w dniu 4 października 2017 r. P. S.A. została prawidłowo powiadomiona w dniu 18 sierpnia 2017 r. o czym świadczy pieczęć Spółki oraz podpis pracownika Kancelarii M. O., znajdujące się na zwrotnym poświadczeniu odbioru zawiadomienia o terminie rozprawy (k-34 akt sądowych sprawy o sygn. VII SA/Wa 2526/16).

Tym samym całkowicie bezpodstawne w ocenie WSA są zawarte w skardze o wznowienie postępowania sądowego zarzuty, jakoby skarżąca została pozbawiona możliwości przedstawienia Sądowi swojego stanowiska, a także że z przyczyn od niej niezależnych nie mogła wziąć udziału w rozprawie poprzez ustanowionego pełnomocnika.

Za utrwalone należało uznać orzecznictwo wskazujące, że przepisy procedury sądowoadministracyjnej nie nakładają na sąd administracyjny obowiązku badania w trakcie postępowania sądowego, czy dokument pełnomocnictwa został złożony do akt administracyjnych, ani też skuteczności złożonego do akt administracyjnych pełnomocnictwa. Podobne stanowisko zajął NSA rozstrzygając w niniejszej sprawie w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia skargi kasacyjnej.

VI.5

Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej Spółki, NSA wyrokiem z dnia 22 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 3891/19 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Wyjaśnił, że w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2526/16 strona została pozbawiona możliwości działania. P. S.A. była stroną postępowania administracyjnego i uczestniczyła w tym postępowaniu. Osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony (art. 33 § 1 p.p.s.a.). Tym samym P. S.A. powinna zostać przez Sąd zawiadomiona o terminie rozprawy sądowej. W sytuacji, gdy P. S.A. miała w postępowaniu administracyjnym ustanowionego pełnomocnika doręczenie zawiadomienia o terminie rozprawy jak też doręczanie innych pism procesowych powinno być dokonywane pełnomocnikowi (art. 67 § 5 p.p.s.a.). Tymczasem zawiadomienie o terminie rozprawy zostało przesłane nie pełnomocnikowi Spółki lecz bezpośrednio Spółce. Strona, która ustanowiła pełnomocnika ma prawo spodziewać się, że wszelkie czynności związane z prowadzeniem sprawy będzie wykonywał pełnomocnik. Strona, która ustanowiła pełnomocnika nie ma obowiązku przewidywania, że zawiadomienie o rozprawie może zostać przesłane jej bezpośrednio i brania takiej możliwości w swoich planach związanych z toczącym się postępowaniem. Nie można zgodzić się z wyrażonym przez Sąd I instancji poglądem, że powiadomienie bezpośrednio strony postępowania, a nie jej pełnomocnika jest jedynie utrudnieniem możliwości udziału strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a nie pozbawieniem możliwości udziału w postępowaniu. Nie można oczywiście wykluczyć, że mogą istnieć przypadki, gdy powiadomienie bezpośrednio strony postępowania o terminie rozprawy a nie jej pełnomocnika będzie jedynie utrudnieniem możliwości udziału strony w postępowaniu a nie jego pozbawieniem. Może tak być gdy np. pełnomocnik strony dowie się o terminie rozprawy od samej strony i weźmie udział w rozprawie, a przynajmniej pewnym będzie, że pełnomocnik mimo nieotrzymania zawiadomienia o rozprawie dowiedział się o jej terminie w takim czasie, że miał możliwość w niej uczestniczyć. W niniejszej sprawie wiadomo jedynie, że o terminie rozprawy powiadomiono P. S.A. a zawiadomienie odebrał pracownik Spółki. Brak jest natomiast informacji o tym, że pełnomocnik Spółki został poinformowany o terminie rozprawy. Skutkowało to w efekcie pozbawieniem Spółki, która zleciła pełnomocnikowi zajmowanie się sprawą, możliwości udziału w rozprawie, co należy uznać za pozbawienie możliwości działania w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2526/16.

NSA podzielił również pogląd wyrażony w wyroku z dnia 19 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 1770/09, iż co do zasady uwzględnienie skargi o wznowienie postępowania wiązać się musi z ustaleniem czy stwierdzona podstawa wznowienia miała wpływ na treść uprzednio wydanego rozstrzygnięcia. Zasada ta nie dotyczy jednak podstaw wznowienia postępowania unormowanych w art. 271 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Każde orzeczenie wydane w toku postępowania dotkniętego wadą nieważności winno zawsze być usunięte z obrotu prawnego niezależnie od wyniku zakończanego postępowania i niezależnie od słuszności zapadłego w nim rozstrzygnięcia. Nieważność postępowania stanowi bowiem z jednej strony kwalifikowaną wadę zarówno dotkniętego nią postępowania jak i kończącego je orzeczenia, a z drugiej bezwzględną podstawę wznowienia postępowania. Pogląd ten ma zastosowanie również w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając ponownie skargę o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego zważył, co następuje:

VII.

(stanowisko w przedmiocie skargi o wznowienie postępowania)

W pierwszej kolejności należy wskazać, że w niniejszej sprawie (rozumianej jako sprawa główna i sprawa o wznowienie postępowania) mamy do czynienia z kilkoma wcześniejszymi rozstrzygnięciami Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym z najbardziej aktualnym, bo najnowszym wyrokiem z dnia 22 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 3891/19, wydanym na skutek skargi kasacyjnej P. S.A. od wyroku oddalającego skargę o wznowienie postępowania.

Zauważyć zatem trzeba, że ocena stanu faktycznego sprawy, a w kontekście tego również i jej stanu prawnego (dokładnie kwestii prawidłowości zawiadomienia o rozprawie odbytej w dniu 4 października 2017 r.), zaprezentowana w orzeczeniach NSA, które celowo bardzo obszernie zacytowano w części historycznej niniejszego uzasadnienia, wskazuje że zagadnienie to zostało w istocie rozbieżnie ocenione przez NSA, zwłaszcza jeżeli porówna się wyrok z dnia 22 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 3891/19 z wcześniejszym postanowieniem z dnia 28 czerwca 2018 r. sygn. akt II OZ 659/18.

W kontekście powyższego należy zwrócić uwagę na przepisy art. 153, art. 170 i art. 190 p.p.s.a., które odnoszą się do kwestii związania sądów i organów innymi orzeczeniami. Zgodnie z pierwszym z nich, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W myśl drugiego z przytoczonych przepisów, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Z kolei przepis art. 190 p.p.s.a. wskazuje, iż sąd, któremu sprawa została przekazana (na skutek uchylenia jego rozstrzygnięcia w trybie odwoławczym), związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (...).

Należy zatem zauważyć, iż ukształtowane na tle tych trzech norm prawnych, a zwłaszcza art. 190 p.p.s.a., orzecznictwo sądowe wskazuje, iż skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie to zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, przyszłe postępowanie administracyjne oraz ewentualne przyszłe postępowanie sądowoadministracyjne, w tym także przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w przypadku ewentualnego rozpoznawania skargi kasacyjnej od ponownego wyroku sądu pierwszej instancji.

Wskazane związanie orzeczeniem oznacza więc, że nie można w nowych postępowaniach formułować ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, wydanym na tle ocenionego uprzednio stanu faktycznego. Sądy administracyjne, jak również organy i inne podmioty, zobowiązane są zatem podporządkować się tym wiążącym rozstrzygnięciom w pełnym zakresie. Ratio legis takiego działania polega bowiem na gwarancji zachowania spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając w swej istocie funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie wymiaru sprawiedliwości (czyli wzajemnie sprzecznych).

Podkreślenia wymaga, iż ocena danej sprawy jest uwarunkowana wcześniejszymi wyrokami i postanowieniami sądu kasacyjnego, które w niej zapadły. Sens regulacji prawnej przewidzianej w art. 190 p.p.s.a. sprowadza się m.in. do przyspieszenia postępowania sądowoadministracyjnego poprzez uznanie, że pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, określone kwestie sporne zostały już ostatecznie przesądzone. Powoduje to w konsekwencji co do zasady zawężenie granic ponownego rozpoznania sprawy przez WSA i powołane już związanie oceną prawną Sądu wyższej instancji.

Mając to na uwadze Sąd zauważa, że w myśl art. 277 p.p.s.a., skargę o wznowienie postępowania wnosi się w terminie trzymiesięcznym. Termin ten liczy się od dnia, w którym strona dowiedziała się o podstawie wznowienia, a gdy podstawą tą jest pozbawienie możliwości działania lub brak należytej reprezentacji - od dnia, w którym o orzeczeniu dowiedziała się strona, jej organ lub jej przedstawiciel ustawowy. P. S.A., co bezsprzecznie zostało przesądzone przez NSA w postanowieniu z dnia 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OZ 1315/18 skargę o wznowienie postępowania wniosło w terminie ustawowym, zatem zasadne jest jej merytoryczne rozpoznanie.

Idąc zatem dalej należy wskazać, że w myśl art. 270 p.p.s.a., można żądać wznowienia postępowania, które zostało zakończone prawomocnym orzeczeniem. Przesłanki wznowienia określa m.in. art. 271 pkt 2 p.p.s.a. wskazując, że możliwe jest wznowienie jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej albo nie była należycie reprezentowana lub jeżeli wskutek naruszenia przepisów prawa była pozbawiona możności działania, z tym zastrzeżeniem, iż nie można jednak żądać wznowienia, jeżeli przed uprawomocnieniem się orzeczenia niemożność działania ustała lub brak reprezentacji był podniesiony w drodze zarzutu albo strona potwierdziła dokonane czynności procesowe.

W ocenie Sądu obecnie orzekającego, w wyroku i postanowieniu NSA (szczegółowo powołanych wyżej) dostrzec można wyraźną rozbieżność co do oceny skutków wysłania zawiadomienia o rozprawie na adres P. S.A. a nie do jej pełnomocnika reprezentującego Spółkę w postępowaniu administracyjnym. Tym samym zaprezentowane zostały dwa odmienne spojrzenia na kwestię braku udziału pełnomocnika Spółki na rozprawie w dniu 4 października 2017 r.

W ocenie Sądu należy zaakceptować stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 22 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 3891/19. Po pierwsze, jest to orzeczenie wydane bezpośrednio w sprawie skargi o wznowienie postępowania i w związku z tym wiąże wprost w tej sprawie. Po drugie, kwestia nieprawidłowego zawiadomienia Spółki została w tym orzeczeniu oceniona jako jedna z przyczyn wznowienia postępowania, podczas gdy postanowienie NSA z dnia 28 czerwca 2018 r. dotyczyło jednak odmowy przywrócenia terminu do złożenia skargi kasacyjnej od pierwotnego wyroku tutejszego Sądu. Po trzecie, w sytuacji takiej jak opisana powyżej (a więc potencjalna rozbieżność stanowisk) należy przyznać prymat merytorycznej kontroli sprawy przez Sąd, a nie załatwienia jej w sposób formalny.

W związku z powyższym w punkcie I niniejszego wyroku Sąd wznowił postępowanie zakończone wyrokiem z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2526/16 uznając, że przyczyna wznowienia podana przez Spółkę jest uzasadniona i zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 282 § 1 p.p.s.a. Sąd po wznowieniu postępowania rozpoznaje sprawę na nowo w granicach, jakie zakreśla podstawa wznowienia, w tym więc przypadku w całości, bowiem podstawą wznowienia jest niezawiniony brak udziału w postępowaniu (dokładnie w rozprawie) P. S.A., a przez to uniemożliwienie temu podmiotowi wypowiedzenia się co do słuszności kontrolowanej w pierwotnym postępowaniu decyzji GINB i odniesienia się do zarzutów skargi Gminy G.

W myśl art. 282 § 2 p.p.s.a. po ponownym rozpoznaniu sprawy sąd oddala skargę o wznowienie albo ją uwzględnia stosując odpowiednio przepisy o postępowaniu przed sądem, który wznowił postępowanie lub uchyla zaskarżone orzeczenie i skargę odrzuca lub postępowanie umarza.

W niniejszej sprawie Sąd uznał za konieczne uchylenie w całości wyroku z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2526/16 o czym orzeczono w punkcie II sentencji. Uwzględnienie skargi w tym zakresie i wyeliminowanie z obrotu wskazanego orzeczenia następuje z tej bowiem przyczyny, że stanowisko P. S.A. i w związku z tym uwagi względem skargi Gminy - wobec niezawiadomienia pełnomocnika Spółki o rozprawie - nie mogło być znane Sądowi orzekającemu poprzednio. Wydany wyrok z oczywistych względów zapadł więc bez należytego rozważenia tego stanowiska, w tym bez oceny ewentualnych uwag, jakie Strona mogłaby sformułować, gdyby była należycie zawiadomiona o rozprawie, a które sformułowała dopiero w skardze o wznowienie postępowania.

Uchylenie wyroku WSA jest więc niezbędne by ponownie skontrolować sprawę. Jedynie takie rozstrzygnięcie otwiera na nowo drogę do ponownej oceny skargi Gminy G. przy uwzględnieniu stanowiska wszystkich uprawnionych stron postępowania, w szczególności P. S.A. wnioskującej o unieważnienie decyzji [...] WINB.

W związku z powyższym za zasadne Sąd uznaje zarzuty nr 1-3 skargi o wznowienie postępowania w zakresie, w jakim wskazują na pozbawienie P. S.A. możliwości działania, przez co przesłanka wznowienia jest uzasadniona.

VIII.

(stanowisko w przedmiocie oceny decyzji GINB z dnia [...] września 2016 r.

we wznowionym postępowaniu sądowym)

Rozpoznając ponownie sprawę Sąd wskazuje, że nie podziela zarzutów merytorycznych skargi o wznowienie postępowania (nr 4, 5 i 6) i uznaje, że zarówno decyzja GINB z dnia [...] września 2016 r. znak [...] oraz poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] lipca 2016 r. znak [...] zostały wydane z naruszeniem prawa, przez co należało je uchylić.

Zasadne jest w tym miejscu przypomnienie trybu postępowania w jakim procedował GINB tj. nadzwyczajnego trybu stwierdzenia nieważności, w tym przesłanek powołanych przez P. S.A. jako uzasadniających - zdaniem Spółki - przekonanie o tym, że decyzja [...] WINB jest dotknięta wadą kwalifikowaną.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji tego rodzaju aktu i stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych, pozostających w obrocie prawnym i w większości sytuacji nadających danemu podmiotowi określone prawo lub nakładające obowiązek prawny. Stwierdzenie nieważności decyzji może więc nastąpić w przypadku niewątpliwego i oczywistego wystąpienia którejkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zaznaczyć jednocześnie należy, że w tym trybie nie prowadzi się postępowania mającego zastąpić i naprawić pierwotne działanie organu, którego decyzja jest badana (nie jest to bowiem postępowanie zwyczajne), bądź też zweryfikować i sanować wszelkie błędy tak postępowania zwykłego jak i wydanej w nim decyzji, w tym dokonać odmiennej oceny okoliczności sprawy od tej jaką przeprowadzono pierwotnie. Podkreślenia wymaga także i to, że weryfikacja prawidłowości decyzji następuje z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania, nie zaś stanu obecnie istniejącego, "nowego poziomu wiedzy" w danej dziedzinie, czy też nowo ukształtowanego sposobu rozumienia określonej normy prawnej. W postępowaniu tym nie prowadzi się tym samym - co do zasady - nowych dowodów, ani też nie czyni się nowych ustaleń, chyba że chodzi o pewne doprecyzowanie (w granicach przewidzianych prawem i istotą trybu nadzwyczajnego) okoliczności ustalonych w pierwotnym postępowaniu, które z uwagi na swoją niejednoznaczność mogą budzić określone wątpliwości. Konkludując zauważyć trzeba, że w trybie nadzwyczajnym ocenia się działanie organu, którego decyzja poddana jest nadzwyczajnej weryfikacji w kontekście dowodów zebranych w postępowaniu zwykłym i stanu prawnego obowiązującego w dacie pierwotnego orzekania.

Idąc dalej Sąd zwraca uwagę, że w administracyjnym postępowaniu nadzwyczajnym takim jak oceniane w sprawie niniejszej kontroluje się ważność decyzji ostatecznej przez pryzmat ewentualnie tkwiących w niej od początku wad o charakterze kwalifikowanym, a więc najpoważniejszych uchybień jakimi może być dotknięty akt administracyjny. Należy mieć więc na uwadze to, że tylko wady ważkie, nie zaś wszystkie uchybienia dotyczące decyzji administracyjnej, mogą zostać uznane za istotne, tj. takie które uzasadniają wyeliminowanie konkretnej decyzji administracyjnej z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc.

P. S.A. podnosiła w złożonym wniosku o unieważnienie decyzji [...] WINB, co następnie szczegółowo rozwinęła w skardze o wznowienie postępowania, że decyzja tego organu jest dotknięta dwoma wadami kwalifikowanymi. Po pierwsze, rażąco narusza prawo, bo nakłada obowiązek na niewłaściwy podmiot nie rozważając w ogóle prawidłowej drogi postępowania i podmiotów zobowiązanych. Po drugie, decyzję błędnie skierowano do P. S.A., która nie jest i nie powinna być jej adresatem, albowiem nie odpowiada za utrzymanie spornego wiaduktu.

W powyższej sytuacji należy ogólnie zauważyć, że o rażącym naruszeniu prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić wówczas, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki, tj. naruszenie prawa ma charakter oczywisty, widoczny na "pierwszy rzut oka", charakter przepisu, który został naruszony pozwala na proste uznanie oczywistości jego naruszenia (jest on jasny, klarowny i nie wymaga prowadzenia skomplikowanej wykładni prawa) oraz przemawiają za tym racje (skutki) społeczne i ekonomiczno-gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie dotknięte wadą kwalifikowaną. Ta ostatnia przesłanka musi mieć przy tym decydujące znaczenie przy dokonywaniu oceny stwierdzonego naruszenia prawa, albowiem łączy pierwsze dwie, akcentując i warunkując istotność wady kwalifikowanej. Nie zawsze bowiem oczywiste naruszenie jasnego w swej warstwie interpretacyjnej przepisu prawa oznaczać będzie, że ma ono charakter rażący. Kluczowe są bowiem skutki społeczno-ekonomiczno-gospodarcze, jakie owo naruszenie powoduje, wskazując bądź nie na konieczność wyeliminowania decyzji ostatecznej z obrotu prawnego.

Z kolei wada kwalifikowana o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. dotyczy sytuacji, w której skierowano decyzję do jednostki, która zgodnie z obowiązującymi w dacie orzekania przepisami prawa nigdy nie powinna była zostać uznana za stronę postępowania i w związku z tym adresata wydanej w jej toku decyzji. Pod pojęciem "skierowania decyzji" należy przy tym rozumieć sprecyzowanie praw lub obowiązków konkretnego podmiotu, przy czym aby owa wada zaistniała, niezbędne jest by przyjęty przez organ adresat decyzji nie miał w ogóle przymiotu strony w sprawie i nie mógł w istocie zostać uznany za takowy.

Stanowisko P. S.A. prezentowane w skardze o wznowienie postępowania wskazuje na trzy zasadnicze kwestie, składające się łącznie na istnienie wady kwalifikowanej z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a.

Po pierwsze, w sprawie naruszony został art. 28 k.p.a. w związku z art. 62 ust. 1 i 2 (przywołany z szerzej nieznanych przyczyn, bowiem przepis ten dotyczy okresowych kontroli obiektów budowlanych - przyp. Sąd) oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 P.b. Owo naruszenie dotyczy nieuprawnionego, bo niezgodnego z prawem uznania, że P. S.A. legitymuje się tytułem własności spornego wiaduktu i przez to jest adresatem obowiązku jego naprawy. Brak jest jednak dowodu na to, że Spółka nabyła własność owego urządzenia, bowiem przeczyć ma temu decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], która nie potwierdza nabycia przez Spółkę, w ramach przyznanego prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, własności spornego obiektu budowlanego.

Po drugie, w sprawie zachodzi wada z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. nawet przy założeniu, że Spółka jest właścicielem wiaduktu i może być teoretycznie zobowiązana do jego naprawy w myśl przepisów Prawa budowlanego, bowiem z uwagi na charakter art. 20 i art. 28 ust. 1 i 2 pkt 1 u.d.p., które powinny były zostać zastosowane na mocy art. 2 ust. 2 P.b., wadliwa jest decyzja [...]WINB nakładająca nakaz na P. S.A. a nie na zarządcę drogi i zarządcę kolei (statusu żadnego z tych podmiotów nie posiada Spółka).

Po trzecie, w sprawie wadliwie przyjęto, że P. S.A. jest podmiotem odpowiedzialnym za stan obiektu, w sytuacji gdy wskazane przepisy ustawy o drogach publicznych stanowią lex specialis do norm prawa budowlanego w zakresie określenia podmiotów zobowiązanych do wykonania prac remontowych w obrębie wiaduktu drogowego przebiegającego nad linią kolejową, a przez to ich niewłaściwe zastosowanie lub wręcz pominięcie jest wadą kwalifikowaną. W konsekwencji organ i WSA orzekając w dniu 4 października 2017 r. wadliwie przyjęły, że P. S.A. powinien zostać uznany za adresata nakazu naprawy wiaduktu, w sytuacji gdy nie jest ani podmiotem korzystającym z tego urządzenia a nadto istnieją normy szczególne określające podmioty zobowiązane do utrzymania wiaduktów drogowych nad liniami kolejowymi w należytym stanie. W szczególności precyzyjnie określana jest w prawie powinność jaką winien zostać obciążony w zakresie nawierzchni drogi na wiadukcie jej zarządca a w zakresie konstrukcji wiaduktu (jego spodu) zarządca kolei, którym na podstawie art. 15 ust. 1, 2, 4, i 4a ustawy o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego P. jest P. S.A. a nie P. S.A.

Oceniając powyższe zarzuty należy pamiętać o trybie postępowania w jakim zapadły obie decyzje GINB z 2016 roku, a więc o tym że był to nadzwyczajny tryb stwierdzenia nieważności. Nie jest zatem dopuszczalne aby w tym właśnie trybie prowadzić rozważania bądź oceny analogiczne do tych, które mogłyby być prowadzone w sytuacji, gdyby decyzja [...] WINB nakładająca obowiązki na P. S.A. została zaskarżona w trybie instancyjnym a następnie poddana kontroli sądowej. Jak podkreślono wcześniej, ocena decyzji ostatecznej w trybie nieważności dotyczy wyłącznie wad kwalifikowanych, a nie wszystkich możliwych uchybień jakie mogły wystąpić w decyzji lub w sprawie.

Należy w związku z powyższym zauważyć, że w myśl zastosowanego w sprawie przez [...]WINB art. 61 P.b. (w brzmieniu z daty wydania decyzji) właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany:

1) utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2;

2) zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych odziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury (...), w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska.

Zgodnie z kolei z art. 66 ust. 1 P.b., stanowiącym uprawnienie dla właściwych organów do nałożenia stosownych obowiązków, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany:

1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo

2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo

3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo

4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia

- nakazują one, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

Przepis art. 61 P.b. pozwala zatem na określenie adresata rozstrzygnięcia wydawanego na podstawie art. 66 ust. 1 i 2 P.b., w sytuacji ziszczenia się przesłanek takiego działania.

W ocenie Sądu, decyzja [...] WINB nie może zostać uznana za dotkniętą wadą kwalifikowaną z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a., przez co GINB wadliwie dokonał oceny tego rozstrzygnięcia w postępowaniu nieważnościowym. Nie jest bowiem tak, że decyzja ta została skierowana do podmiotu, który nie był stroną postępowania i nie mógł w związku z tym zostać uznany przez organ za jej adresata.

Należy co do zasady podzielić przyjęte przez GINB stanowisko (pomimo zaprezentowanej wadliwej oceny skutku tego ustalenia), że P. S.A. jest właścicielem spornego wiaduktu, co wynika z przysługującego mu prawa użytkowania wieczystego działki, na której jest on położony. Zgodnie więc z art. 235 § 1 kodeksu cywilnego własność wieczystego użytkownika stanowią budynki i inne urządzenia, które zostały wzniesione przez niego na gruncie będącym przedmiotem wieczystego użytkowania (ta sytuacja nie ma zastosowania w sprawie) oraz wybudowane przed ustanowieniem tego prawa, jeżeli wieczysty użytkownik nabył je zgodnie z właściwymi przepisami przy zawarciu umowy o oddanie gruntu w wieczyste użytkowanie. Powyższa zasada kodeksowa (właściwa dla umownego nabywania użytkowania wieczystego), jak wskazuje G. Rudnicki i S. Rudnicki (Komentarz do kodeksu cywilnego. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe, wyd. X LexisNexis 2011) została uzupełniona postanowieniami art. 31 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm. - dalej jako u.g.n.) zgodnie z którym oddanie w użytkowanie wieczyste gruntu zabudowanego następuje równocześnie ze sprzedażą położonych na tym gruncie budynków i innych urządzeń. Zasadą jest zatem to, że oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, jeżeli immanentnie związany jest z nim również dany obiekt budowlany (tzn. jest już na nim wzniesiony), pociąga za sobą bezwzględny obowiązek aby wraz z ustanowieniem prawa użytkowania wieczystego gruntu przenieść na użytkownika wieczystego również własność budynków i urządzeń znajdujących się już na tym gruncie (por. Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany. Ewa Bończak-Kucharczyk - art. 31, LEX/el. 2020).

Sąd nie podziela zatem twierdzeń Spółki, że skoro decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. dotycząca nabycia przez P. S.A. prawa użytkowania wieczystego działki nr ewid. [...] wraz z prawem własności urządzeń szczegółowo wymienionych w tej decyzji nie wymieniała wiaduktu, to jego własność nie przeszła na Spółkę. To, że w wyłącznie deklaratoryjnej decyzji Wojewody [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu (działki nr [...]) nie wymieniono wprost wiaduktu, pomimo tego że on niewątpliwie w dacie wydania tego aktu istniał, nie oznacza, że jego własność z tej tylko przyczyny nie przeszła na Spółkę.

Twierdzenie powyższe pozostaje w oczywistej sprzeczności z fundamentalną zasadą oddawania gruntu w użytkowanie wieczyste wraz z którym należy bezwzględnie uregulować kwestię obiektów znajdujących się na tym gruncie. To więc, że działka nr [...] przeszła w użytkowanie wieczyste P. S.A. w sposób inny niż umowny (wprowadzony ustawą z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - Dz. U. z 1990 r. nr 79 poz. 464 oraz ustawą z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego P. - aktualny tekst jednolity Dz. U z 2020 r. poz. 292 ze zm.), nie oznacza jeszcze, że ów tryb zmodyfikował generalną zasadę oddawania w użytkowanie wieczyste gruntu i uregulowania kwestii własności obiektów na nim posadowionych. W konsekwencji całkowicie niezasadne są twierdzenia P. S.A., że to nie jej przynależy prawo własności wiaduktu. Takie stanowisko powodowałoby stan, w którym konkretny obiekt znajdujący się na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste w drodze decyzji administracyjnej jedynie potwierdzającej zaistniałe zmiany własnościowe miałby nieuregulowany stan prawny stanowiąc rzecz, którą należałoby uznać w istocie za "rzecz niczyją". Brak wymienienia wiaduktu w decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z 2011 roku nie oznacza więc, że Spółka nie nabyła prawa jego własności.

Dodatkowo, aby przeciąć wszelkie spekulacje w tym zakresie należy zwrócić uwagę Strony, że zgodnie z art. 34 ust. 3 ustawy o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego P. =, budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na gruntach, o których mowa w ust. 1 (tj. gruntach będących własnością Skarbu Państwa, które z mocy prawa stały się przedmiotem użytkowania wieczystego P. S.A.), stają się z mocy prawa i nieodpłatnie własnością P. Istnieje zatem przepis prawa, który wprost przesądza, że to właśnie P. S.A. stała się właścicielem spornego wiaduktu, nawet pomimo tego, że nie został on wymieniony w decyzji komunalizacyjnej.

Mając to na względzie Sąd wskazuje, że niewątpliwie adresatem decyzji wydanej na mocy art. 61 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 P.b. mógł być właściciel obiektu, którym w odniesieniu do wiaduktu jest P. S.A.

Skoro tak, to badając decyzję [...] WINB w szczególnym trybie postępowania jakim jest żądanie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej GINB nie mógł przyjąć, że w sposób kwalifikowanie wadliwy skierowano to rozstrzygnięcie do P. S.A. jako podmiotu całkowicie niewłaściwego w sprawie. W postępowaniu nieważnościowym organ nie mógł bowiem ponownie rozważać jej okoliczności faktycznych w sposób, w jaki mógłby to czynić jedynie gdyby kontrolował to orzeczenie w trybie zwyczajnym. Podkreślenia wymaga, że nawet wystąpienie uchybień czy to w procesie ustalania stanu faktycznego czy też w procesie wykładni przepisów prawa nie oznacza, że wszystkie tego rodzaju wady można poprawić w postępowaniu nieważnościowym. Pewne niedostatki co do podmiotu zarządzającego wiaduktem nie mogą świadczyć, że po ostatecznym przypisaniu obowiązków jego właścicielowi, zachodzi wada kwalifikowana.

Wadę skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.) należy rozumieć jako nałożenie na konkretny podmiot obowiązków w sytuacji gdy przepis prawa w ogóle nie przewiduje możliwości wydania decyzji w odniesieniu do tego właśnie podmiotu. Jak jednak wskazano wyżej, w art. 61 P.b. ustawodawca wymienił wprost właściciela obiektu budowlanego jako podmiot, który może być adresatem nakazu nakładanego na mocy art. 66 ust. 1 pkt 1-4 P.b. Nałożony na P. S.A. nakaz skierowano do właściciela obiektu zatem na podmiot, na który tego rodzaju obowiązek mógł zostać włożony.

Zasadne jest również podkreślenie, że wada z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. ma za zadanie wyeliminowanie tych wszystkich przypadków, w których akt administracyjny nie mógł w ogóle wywołać przewidzianych w nim skutków ze względu na jego skierowanie do niewłaściwej osoby, nie legitymującej się przymiotem strony. P. S.A. w toku całego postępowania prowadzonego przez [...]WINB, a także po jego zakończeniu, w toku postępowań o zmianę decyzji z [...] września 2012 r. nie kwestionowała nałożonego na nią obowiązku i przymiotu strony, wykonując częściowo decyzję oraz wnosząc o przedłużenie przewidzianego w niej terminu. Ta okoliczność w ocenie Sądu musi istotnie rzutować na ocenę tak zarzutu wadliwego skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną jak i zarzutu rażącego naruszenia prawa poprzez nierozważenie prawidłowego podmiotu zobowiązanego.

Odnosząc się do stanowiska Spółki wskazującego na rażące naruszenie przepisów dotyczących określenia podmiotów odpowiedzialnych za utrzymanie infrastruktury kolejowej i drogowej a w konsekwencji tego nałożenie obowiązków w sposób nieprawidłowy na P. S.A. zamiast stosownie do zakresu wymaganych robót na Gminę G. i P. S.A. należy wyjaśnić, że Sądowi znana jest zarówno treść art. 28 k.p.a. jak i art. 20 pkt 4 oraz art. 28 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.d.p., które określają obowiązki zarządów dróg i kolei. Sąd jest także świadomy brzmienia art. 15 ust. 1, 2, 4, i 4a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego P., w tym tego że w rozumieniu tej ustawy zarząd liniami kolejowymi powierzono P. S.A. w W., w którym P. S.A. jest notabene jedynym akcjonariuszem (zob. dane z Krajowego Rejestru Sądowego - nr KRS [...]).

Sądowi znane jest wreszcie stanowisko wyrażane w przywołanych przez Spółkę w skardze o wznowienie postępowania judykatach wskazujące na zarządców kolei i dróg, jako podmioty odpowiedzialne za realizację obowiązków związanych z konserwacją i bieżącym utrzymaniem wiaduktów drogowych nad liniami kolejowymi.

Biorąc powyższe pod uwagę należy jednak wskazać, że powoływane przez Spółkę przepisy nie ustanawiają norm wyłącznych i bezwzględnie obowiązujących, których niezastosowanie przez [...] WINB mogłoby być obecnie rozważane jako oczywiste i rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. czy też jako kierowanie decyzji do podmiotu niebędącego stroną art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. W okolicznościach sprawy, zwłaszcza przy uwzględnieniu brzmienia art. 61 P.b. (uprawniającego do nałożenia obowiązku na właściciela lub zarządcę obiektu) a także postawy P. S.A. prezentowanej w toku całego postępowania przed [...]WINB i po jego zakończeniu, nie można przyjąć, aby wskazane przepisy zostały naruszone w sposób rażący, dający podstawę do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Spółka nie może oczekiwać, że w trybie stwierdzenia nieważności uzyska prawo do w istocie ponownej weryfikacji decyzji [...] WINB w trybie właściwym dla jej instancyjnego zaskarżania. Brak jest w tej sprawie skutków niemożliwych do zaakceptowania w państwie praworządnym, zwłaszcza jeżeli uwzględni się postawę Spółki jak i to, że jest jedynym akcjonariuszem P. S.A., mającym wpływ na powoływanie władz tej zależnej względem siebie spółki.

Sąd wskazuje również, że powoływane przez P. S.A. orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjne, jakkolwiek uznać je należy za w pełni trafne, to niemniej jednak nie zapadły w sprawach dotyczących kontroli decyzji wydanych w trybie nadzwyczajnym, a zwykłym. Z tej też przyczyny pogląd w nich wyrażony nie może mieć zastosowania do oceny tego, czy w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa oraz do skierowania decyzji do podmiotu niebędącego w sposób oczywisty stroną postępowania.

Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. rozumianymi jako przepisy prawa materialnego bo ustanawiające przesłanki wad kwalifikowanych, uchylił we wznowionym postępowaniu obie decyzje GINB, o czym orzeczono w punkcie III wyroku.

O kosztach postępowania w kwocie 714 zł należnych od organu na rzecz Gminy Głuszyca, której skargę uwzględniono orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składają się wpis od skargi w kwocie 200 zł, wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w kwocie 480 zł oraz koszty opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 34 zł.