Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2726/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art.59 ust.1,61, 103 i 104
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie NSA Marzenna Linska-Wawrzon del. WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 13 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 7 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 423/12 w sprawie ze skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wydatków poniesionych zastępczo na poczet opłat za pobyt w domu pomocy społecznej I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuję sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz B. B. kwotę 120 (sto dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 423/12, po rozpatrzeniu skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wydatków poniesionych zastępczo na poczet opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] decyzją z dnia [...] 2011 r. skierował Z. B. do Domu Pomocy Społecznej [...], w którym przebywał od dnia 21 września 2011 r. Równocześnie decyzją tą ustalona została opłata Z. B. za pobyt w domu opieki społecznej w wysokości 70% jego dochodu. Od 1 stycznia 2012 r., w związku ze wzrostem źródła utrzymania, decyzją z dnia [...] 2012 r. ustalono tę opłatę na kwotę 1.170,53 zł miesięcznie. Ponieważ pełny koszt utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej [...] wynosił 2.465,20 zł miesięcznie, obowiązkiem ponoszenia odpłatności w pozostałej części obciążono jedynego syna Z. B. – B. B.. Na podstawie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego ze zobowiązanym B. B. ustalono, że zamieszkuje on i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną i teściową. Dochód na osobę w rodzinie wynosi 2.595,25 zł, co przewyższa obowiązujące w pomocy społecznej kryterium dochodowe, które w rozpatrywanej sprawie stanowi kwotę 1.053 zł. B. B. nie wyraził zgody na ponoszenie większej niż 200 zł miesięcznie odpłatności za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej oraz odmówił podpisania umowy cywilno-prawnej, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Z powodu odmowy ponoszenia opłat przez stronę Miasto [...] wnosiło zastępczo w okresie od 21 września 2011 r. do 31 stycznia 2012 r. opłaty za pobyt Z. B. w Domu Pomocy Społecznej w ogólnej kwocie 6.435,52 zł. Ustalono przy tym, że od stycznia 2012 r. gmina nie powinna być zobowiązana do ponoszenia dalszej odpłatności za pobyt Z. B. w Domu Pomocy Społecznej z uwagi na fakt, że syn B. B. od stycznia tego roku kwalifikuje się do ponoszenia odpłatności w wysokości pełnej różnicy między średnim kosztem utrzymania, a opłatą mieszkańca.

W związku z powyższymi ustaleniami decyzją z dnia [...] 2012 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], działający z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], w punkcie 1 tej decyzji zobowiązał B. B. do zapłaty kwoty 6.435,52 zł tytułem zwrotu wydatków poniesionych zastępczo przez Miasto [...] na poczet opłat za pobyt Z. B. w Domu Pomocy Społecznej [...] w okresie od 21 września 2011 r. do 31 stycznia 2012 r., w punkcie 2 ustalił termin płatności tej kwoty, w punkcie 3 określił, że należności od 1 lutego 2012 r. w wysokości 1.294,67 zł należy regulować do dnia 15 każdego miesiąca, za który należna jest opłata, przy czym należność za miesiąc luty 2012 r. należy regulować w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się decyzji.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem B. B. złożył odwołanie, zarzucając organowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 103 ust. 2, art. 61 ust. 1 pkt 3, art. 104 ust. 3 oraz art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 175, poz. 1362, ze zm.), a także naruszenie przepisów postępowania: art. 8 w związku z art. 9, art. 11, oraz art. 77 § 1 kpa mające wpływ na treść rozstrzygnięcia. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] 2012 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej określenia wysokości należności od 1 lutego 2012 r. i terminu płatności tej należności (pkt 3 sentencji decyzji) i umorzyło postępowanie organu I instancji w tej części, a w pozostałym zakresie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że Gmina Miasto [...] obowiązana była zastępczo ponieść opłaty za pobyt Z. B. w Domu Pomocy Społecznej. Wobec tego Gmina Miasto [...] posiadała, z mocy art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, prawo dochodzenia od osób zobowiązanych zwrotu tych wydatków. Dlatego też na podstawie art. 104 ust. 3 ustawy należało w drodze decyzji ustalić wysokość należności podlegających zwrotowi oraz termin ich zwrotu. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, że decyzja organu I instancji odnośnie wysokości należności podlegającej zwrotowi oraz terminu zwrotu tej należności (pkt 1 i 2 sentencji) jest zgodna z obowiązującym prawem i ustalonym stanem faktycznym. Natomiast jako pozbawioną podstawy prawnej organ II instancji ocenił tę część zaskarżonej decyzji (zawartą w pkt 3 jej sentencji), w której organ I instancji orzekł o ustaleniu wysokości należności od 1 lutego 201 r. i terminie płatności tych należności dlatego, że zobowiązanie to dotyczyło okresu przyszłego, a więc nie mogło być jeszcze mowy o zwrocie poniesionych wydatków. Organ II instancji uczynił tak również dlatego, że w tej części rozstrzygnięcia (pkt 3 sentencji decyzji) w istocie organ I instancji ustalił wysokość opłaty za pobyt Z. B. w Domu Pomocy Społecznej, a do tego nie posiadał umocowania w obowiązującym stanie prawnym. Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej wysokość tej opłaty ustala się w drodze umowy ze zstępnym w trybie art. 103 ust. 2 ustawy. W takiej sytuacji decyzja w części objętej pkt 3 sentencji, jako naruszająca prawo, podlegała uchyleniu, a postępowanie organu I instancji w tym zakresie, jako bezprzedmiotowe, podlegało umorzeniu.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że nie zasługują one na uwzględnienie. W ocenie tego organu wskazywane naruszenia prawa materialnego były chybione z uwagi na to, że przedmiotem rozstrzygnięcia zaskarżoną decyzją organu I instancji nie jest ustalenie dla B. B. opłaty za pobyt jego ojca w Domu Pomocy Społecznej, a jedynie ustalenie wysokości i terminu zwrotu wydatków poniesionych zastępczo przez Gminę Miasto [...] tytułem opłaty za pobyt ojca odwołującego w Domu Pomocy Społecznej. Zatem organ I instancji nie mógł stosować ani art. 103 ust. 2 ustawy, ani przepisów art. 61 i 64 ustawy dotyczących ustalania wysokości opłaty za pobyt w Domu Pomocy Społecznej i zwalniania z tej odpłatności.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożył B. B. Strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 i ust. 3, art. 64 pkt 2 i art. 104 ust. 4, art. 103 ust. 2 i art. 104 ust. 3 w związku z art. 107 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 8, art. 7, art. 11, art. 77 i art. 107 kpa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 7 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 423/12 uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji wyjaśnił, że w jego ocenie organy prawidłowo ustaliły, w oparciu o przeprowadzony wywiad środowiskowy, że skarżący spełniał kryterium dochodowe, określone w art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy o pomocy społecznej do ponoszenia takiej opłaty. Z uwagi na to, że nie podpisał on umowy, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 ustawy, z Dyrektorem Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] co do wysokości opłaty za pobyt jego ojca w Domu Pomocy Społecznej i opłat tych nie uiszczał, Gmina Miasto [...] obowiązana była zastępczo ponieść te opłaty. W konsekwencji z mocy art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, Gmina uzyskała prawo dochodzenia od skarżącego zwrotu tych wydatków. W ocenie Sądu wysokość opłaty jaką skarżący zobowiązany był ponosić za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej, wyliczono zgodnie z przepisem art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy o pomocy społecznej. Zasadnie również organ odwoławczy umorzył postępowanie w zakresie zwrotu należności od 1 lutego 2012 r., albowiem, jak słusznie wskazano, dotyczy to okresu przyszłego, a więc nie mogło być jeszcze mowy o zwrocie poniesionych wydatków. Sąd ustosunkował się także do głównego zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez nałożenie na skarżącego obowiązku zwrotu wydatków poniesionych zastępczo przez Miasto [...], bez uprzedniego określenia decyzją administracyjną obowiązku uiszczenia opłaty przez skarżącego i jej wysokości. Sąd I instancji wskazał, że skarżący powołując się na wyrok WSA w Białymstoku z dnia 22 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 636/11 wywiódł, że wydanie decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, określającej osoby zobowiązane do ponoszenia opłaty i ustającej wysokość opłaty przypadającej dla poszczególnych osób jest warunkiem zgodnego z prawem zastosowania mechanizmu wnoszenia opłat zastępczych przez gminę. Zdaniem skarżącego brak wydania w stosunku do niego decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty za pobyt w Domu Pomocy Społecznej, przewidzianej w art. 59 ust. 1 ustawy, powinien skutkować uchyleniem kwestionowanej decyzji o zwrocie wydatków. Sąd nie podzielił tego stanowiska i powyższy zarzut uznał za bezzasadny. Sąd w tym zakresie podzielił w pełni stanowisko organów i przyjął, że przepisy art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej nie nakładają obowiązku wydania decyzji o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej w stosunku do osób innych niż osoba kierowana do domu pomocy społecznej. Wydanie takiej decyzji nie stanowi warunku skutecznego żądania zwrotu wydatków poniesionych zastępczo przez gminę z tytułu tych opłat. Przyjąć bowiem należy, że obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt krewnego w Domu Pomocy Społecznej wynika z mocy samej ustawy, po ziszczeniu się okoliczności określonych w art. 61 ust. 1 ustawy, czyli wówczas, gdy mieszkaniec domu i ewentualnie jego małżonek nie ponoszą pełnej odpłatności.

Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniósł B. B. W złożonej skardze skarżący zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego, czyli:

- art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust 1 i ust. 3 ustawy o pomocy społecznej przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, na skutek nałożenia na skarżącego obowiązku zwrotu wydatków poniesionych zastępczo przez Miasto [...] za pobyt ojca skarżącego w Domu Pomocy Społecznej, bez koniecznego uprzedniego wydania wobec Skarżącego decyzji administracyjnej nakładającej na skarżącego obowiązek uiszczenia opłaty i określającej jej wysokość;

- art. 8 ust. 3 w związku z art. 61 ustawy o pomocy społecznej przez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że obliczając dochód rodziny skarżącego, na podstawie tego przepisu nie należy uwzględniać wydatków gospodarstwa domowego i innych wydatków, ponieważ wysokość kwoty do zwrotu oblicza się przez proste odjęcie od kwoty stanowiącej średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca Domu Pomocy Społecznej kwoty stanowiącej 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie oraz kwoty uiszczanej bezpośrednio przez mieszkańca Domu Pomocy Społecznej,

- art. 64 pkt 2 i 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej i art. 103 ust. 2 w związku z art. 107 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w związku z przepisami postępowania, których naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 8, 7, 77 i 107 kpa przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, wobec uznania przez Sąd w uzasadnieniu wyroku, że okoliczności dotyczące sytuacji dochodowej, możliwości zobowiązanego oraz ewentualnych zwolnień winny być uwzględnione w trakcie negocjowania treści umowy lub w odrębnym postępowaniu, na podstawie art. 64 lub 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, ale nie odniesienie tego stanowiska do stanu faktycznego niniejszej sprawy i sposobu działania organów administracji, w którym skarżący składał w toku postępowania stosowne wnioski o zwolnienie z opłat, a niezależnie od tego informował organ o swojej sytuacji majątkowej, osobistej oraz ponoszonych wydatkach, w tym w czasie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego. Ponadto organ administracji nie wydał w stosunku do skarżącego żadnej decyzji ustalającej jego zobowiązanie i tym samym uniemożliwił mu ewentualną polemikę z zasadnością obciążenia go określoną w tej decyzji kwotą do zwrotu. W ocenie skarżącego ani na etapie zawierania ze skarżącym umowy, ani w trakcie wydawania decyzji o zwrocie wydatków okoliczności dotyczące sytuacji majątkowej, osobistej i wydatki skarżącego nie były badane, uwzględnione ani w jakikolwiek inny sposób rozpatrzone (w tym z urzędu), a przepisy art. 64 i art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej stosowane i wynik badania tych okoliczności nie znalazł odzwierciedlenia w zaskarżonych decyzjach, co skutkowało w konsekwencji zaaprobowaniem przez Sąd stanowiska orzekających w sprawie organów administracji, że warunkiem umożliwiającym zastosowanie w odniesieniu do skarżącego dobrodziejstw wynikających ze wskazanych przepisów ustawy o pomocy społecznej dotyczących ulg jest uprzednie zawarcie umowy dotyczącej ponoszenia opłat oraz że przy ustalaniu kwoty do zwrotu nie uwzględnia się wydatków ani sytuacji osobistej i majątkowej skarżącego.

Ponadto w złożonej skardze skarżący zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, czyli:

- art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w sytuacji naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 powołanej ustawy), które miało wpływ na wynik sprawy i brak ustosunkowania się do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, a w konsekwencji uchylenie się od przeprowadzenia szczegółowej analizy powołanych przepisów tego prawa i ich oceny w świetle stanu faktycznego sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego.

Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania za obie instancje według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W obszernym i szczegółowym uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga podlegała uwzględnieniu, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny za uzasadnione uznał zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, czyli art. 59 ust. 1, art. 61 ust 1 i ust. 3, art. 103 ust. 2 oraz art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej (t.j. z 2013 r. Dz. U. poz.182, ze zm.), a w konsekwencji również za uzasadniony uznany został zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach kasacyjnych. W takiej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności podlegają rozpoznaniu zarzuty odnoszące się do uchybień procesowych. W niniejszej sprawie jednak istota zagadnienia prawnego wymagającego rozstrzygnięcia dotyczy prawa materialnego, bowiem skarga kasacyjna kwestionuje prawidłowość sądowej kontroli przeprowadzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zarzucając przede wszystkim Sądowi I instancji błędną wykładnię przepisów art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej (t.j. z 2013 r. Dz. U. poz.182, ze zm.), rezultatem której była wadliwa ocena prawna zaskarżonej decyzji przez ten Sąd zarówno pod względem treści rozstrzygnięcia, jak i pod kątem trybu postępowania organów administracji orzekających w sprawie. Błędna wykładnia przez Sąd I instancji wskazanych przepisów ustawy o pomocy społecznej skutkowała, zdaniem skarżącego, wadliwym uznaniem przez Sąd I instancji, że powołane przepisy ustawy o pomocy społecznej nie nakładają na organy obowiązku wydania decyzji o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej w stosunku do osób innych niż osoba kierowana do domu pomocy społecznej. Wydanie zatem takiej decyzji nie stanowi warunku skutecznego żądania zwrotu wydatków poniesionych zastępczo przez gminę z tytułu tych opłat.

Istota niniejszej sprawy tkwi zatem w ustaleniu prawidłowej wykładni przepisów ustawy o pomocy społecznej regulujących sposób ustalania opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. W szczególności, w kontekście rozpoznawanej sprawy wymaga rozważenia kwestia formy, w jakiej następuje wskazanie osób zobowiązanych do ponoszenia opłat oraz ustalenia zakresu ich zobowiązań. Przy czym analiza tego zagadnienia musi uwzględniać nie tylko literalne brzmienie przepisów, na których oparto zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzję, ale również cały kontekst uregulowań prawnych w tym zakresie. Wobec tego wyjaśnić należy, że materialnoprawne uregulowania dotyczące skierowania i pobytu w domu pomocy społecznej zawierają przepisy rozdziału 3 ustawy o pomocy społecznej (art. 54-66). Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 60 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji wójt (burmistrz, prezydent miasta) gminy właściwej dla osoby kierowanej do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1). W art. 61 ust. 1 ustawy określone zostały osoby zobowiązane do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Są nimi w kolejności: mieszkaniec domu pomocy społecznej, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Zasada kolejności przyjęta w omawianym przepisie oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej - na gminie, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Wnoszenie opłat nie obciąża równocześnie wszystkich zobowiązanych wymienionych w art. 61 ust. 1, ale obowiązek ten przechodzi na nich w kolejności ustalonej w powołanym przepisie. Zastępczy charakter wnoszenia opłat przez gminę wynika z art. 61 ust. 3 powołanej ustawy, w myśl którego gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, wnosi opłaty zastępczo, jeżeli nie wywiązują się z tego osoby zobowiązane w pierwszej kolejności. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych w tym celu kwot.

Na tle przytoczonych uregulowań materialnych ustawy o pomocy społecznej należy, uwzględniając treść zawartych w tej ustawie przepisów odnoszących się do postępowania w sprawach udzielania świadczeń z pomocy społecznej, rozpatrywać kwestię formy, w jakiej następuje określenie osoby (osób) zobowiązanych do ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej oraz zakresu tego zobowiązania (wysokości należnych od nich kwot). W szczególności wyjaśnienia wymaga, czy następuje to w drodze decyzji administracyjnej, czy też wyłącznie w drodze umowy, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 ustawy. Tryb postępowania w sprawach z zakresu pomocy społecznej regulują przepisy zawarte w rozdziale 7 ustawy (art. 100-109), spośród których dla rozpoznawanej sprawy istotne znaczenie mają art. 103 ust. 2 i art. 104. Nie ma sporu co do tego, że decyzję administracyjną właściwy organ wydaje w sytuacji, w której gmina wniosła zastępczo opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej i zgodnie z art. 61 ust. 3 zd. drugie ustawy dochodzi zwrotu należności od osoby (osób) zobowiązanych do ich wnoszenia. W myśl art. 104 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej i z tytułu opłat określonych w ustawie, a także z tytułu świadczeń pobranych nienależnie, podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z ust. 3 tego artykułu wysokość należności podlegającej zwrotowi oraz termin jej zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej. W szczególnych przypadkach można zwolnić zobowiązanego z obowiązku zwrotu gminie opłat poniesionych przez nią zastępczo, zwłaszcza jeżeli stanowiłoby to dla niego nadmierne obciążenie (art. 104 ust. 4). Stanowisko organu w tej sprawie powinno zostać wyrażone w decyzji, która niewątpliwie ma w tym zakresie charakter uznaniowy, a jej wydanie powinna poprzedzać ocena sytuacji zobowiązanego dokonana na podstawie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Trzeba jednak mieć na względzie, że decyzja, o której mowa w art. 104 ust. 3, jest wydawana jedynie w celu przeprowadzenia egzekucji obowiązku niezrealizowanego przez osobę zobowiązaną i stanowi tytuł egzekucyjny będący podstawą prawną do przeprowadzenia egzekucji administracyjnej. Istota zagadnienia wymagającego rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie polega zaś na tym, co w odniesieniu do konkretnej osoby jest źródłem powstania obowiązku ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej: sama ustawa, decyzja administracyjna, czy umowa cywilnoprawna, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 ustawy. W tej kwestii należy wziąć pod uwagę, że - jak wyjaśnił to już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 września 2010 r. sygn. akt I OSK 204/10 (dostępny pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query) - stosunek prawny polegający na udzieleniu świadczenia z pomocy społecznej, w tym także polegającego na skierowaniu do domu pomocy społecznej, ma charakter publicznoprawny (administracyjny). Skierowanie do domu pomocy społecznej następuje w drodze decyzji administracyjnej. Decyzją również właściwy organ ustala opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej osoby skierowanej (art. 59 ust. 1). Decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej indywidualizuje więc przewidziany w przepisach art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 i 2 obowiązek ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej przez wymienione w tych przepisach osoby (podmioty). Adresatami decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej może być osoba skierowana do domu pomocy społecznej, a także osoba (bądź osoby) z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3, tj. małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina. To w decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1, doznają konkretyzacji powołane przepisy ustawy poprzez określenie kwoty opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, wskazanie osoby (osób) zobowiązanych do jej ponoszenia z kręgu podmiotów wymienionych w ww. przepisach, ustalenie przypadających na nich kwot opłaty oraz ew. zwolnienie, stosownie do art. 64, w całości lub w części z ustalonej opłaty. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku z dnia 9 września 2010 r. sygn. akt I OSK 204/10, o takim zakresie decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej świadczy także treść § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej obecnie z dnia z dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r. poz. 964), w którym zawarto wymóg dołączenia do wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej oświadczenia o wysokości dochodów nie tylko osoby ubiegającej się o skierowanie, ale także jej małżonka, zstępnych oraz wstępnych zobowiązanych do ponoszenia opłaty. Niewątpliwie są to dane niezbędne do wydania, na podstawie art. 59 ust. 1, decyzji o treści obejmującej opisany wyżej zakres rozstrzygnięcia. Pogląd, że wynikające z art. 59 ust. 1 ustalenie opłaty w decyzji administracyjnej obejmuje obowiązek organu nie tylko określenia ogólnej kwoty opłaty miesięcznej, ale także osoby lub osób zobowiązanych do jej uiszczania prezentowany jest również w literaturze (zob. A. Prekurat Ustawa o pomocy społecznej z komentarzem – cyt. za W. Maciejko i P. Zaborniak Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2008, s. 299).

Podkreślić należy, że obowiązek wnoszenia opłaty przez konkretną osobę, czy osoby spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 powołanej ustawy kreuje nie umowa, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2, ale decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przewidziana w art. 59 ust. 1 ustawy. Umowa zawierana pomiędzy kierownikiem ośrodka pomocy społecznej a małżonkiem albo zstępnymi bądź wstępnymi mieszkańca domu pomocy społecznej nie jest zatem wyłącznym źródłem obowiązku ponoszenia opłat przez te osoby za pobyt w domu pomocy społecznej. Z samego brzmienia art. 103 ust. 2 wynika, że celem takiej umowy nie jest nawiązanie cywilnoprawnego stosunku zobowiązującego do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, ale ustalenie wysokości opłaty wnoszonej przez zobowiązane osoby, a więc opłaty, której obowiązek ponoszenia został już ustawowo ustalony. Obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania osoby skierowanej do domu pomocy społecznej osób wymienionych w art. 61 ust. 2 pkt 2 omawianej ustawy powinien zatem zostać określony już w decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej i o ustaleniu opłaty za pobyt. Oznacza to, że nawet udokumentowana okoliczność odmowy zawarcia umowy, o której stanowi art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej (o ustaleniu opłaty za pobyt mieszkańca w domu społecznej), przez osobę wskazaną w treści art. 61 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, sama w sobie nie może stanowić wyłącznej podstawy do wydania decyzji o obowiązku zwrotu przez taką osobę na rzecz gminy części opłaty przez nią ponoszonej.

Oznacza to, że niezasadnie Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane zgodnie z prawem. Nieprawidłowe jest także stanowisko tego Sądu, zgodnie z którym wydanie decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, określającej osoby zobowiązane do przenoszenia opłaty i ustalającej wysokość opłaty przypadającej dla poszczególnych osób nie jest warunkiem zgodnego z prawem zastosowania mechanizmu wnoszenia opłat zastępczych przez gminę. Podkreślić należy, że gmina ma obowiązek uiszczenia opłat zastępczych, ale jedynie wówczas, gdy osoba, za którą gmina wnosi opłatę, ma prawnie określony obowiązek opłaty w oznaczonej wysokości i go nie realizuje. Nie można gminy obciążać obowiązkiem opłat zastępczych w sytuacji, gdy opłata osób zobowiązanych nie jest określona decyzją administracyjną. Niedopuszczalna jest również konstrukcja, zgodnie z którą gmina ponosi koszty pobytu osoby w domu pomocy społecznej, a dopiero później, w decyzji nakazującej zwrot zastępczo poniesionych wydatków ustalany jest obowiązek opłaty osoby, za którą uiszczono opłaty (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2012 r. sygn. akt I OSK 653/12, dostępny pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Aby mówić o opłacie zastępczej musi być zatem uprzednio ustalona opłata podstawowa (pierwotna).

Przechodząc jeszcze do oceny postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych przede wszystkim wyjaśnić należy, że zarzut ten jest błędny. Artykuł 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych należy do przepisów ustrojowych a nie do przepisów postępowania. Z tej przyczyny przepis ten nie mieści się w zakresie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis ten określa zatem kognicję sądów administracyjnych oraz kryterium, zgodne z którym dokonują one powierzonej im kontroli. Jego naruszenie może zatem nastąpić poprzez dokonanie kontroli z wykroczeniem poza zakres wskazany w tym przepisie, na podstawie innego kryterium niż zgodność z prawem, czy też innego niż wynikające w danej sprawie z ustawy szczególnej. Nie jest zaś uchybieniem tym przepisom dokonanie kontroli legalności orzeczenia organu administracji publicznej w wyniku skargi strony i zastosowanie środka wskazanego w art. 145 § 1, art. 148 lub art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nawet wówczas, jeżeli kontrola ta nie odniosła zamierzonego przez skarżącego rezultatu (por. pogląd wyrażony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 1025/06 czy z dnia 1 lutego 2007 r. sygn. akt II FSK 1047/06). Reasumując: skoro Sąd I instancji dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji, to nie naruszył art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Natomiast nie może być utożsamiana z naruszeniem tego przepisu wątpliwość, czy ocena legalności decyzji administracyjnej była prawidłowa czy też błędna. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, niezależnie od merytorycznej oceny prawidłowości zapadłego orzeczenia, działał w rozpatrywanej sprawie w zakresie swojej kognicji i stosował przy kontroli orzeczenia wydanego przez organ administracji publicznej kryterium legalności. Zarzut naruszenia art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych jest zatem w tym zakresie całkowicie chybiony.

Jednakże przedstawiona powyżej argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty nie została merytorycznie prawidłowo rozpatrzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku. Mając powyższe na względzie na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.