Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 880/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.), Protokolant referent Wiktoria Sosnowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2023 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją nr KKU-86/20 z 27 stycznia 2022 r. - po rozpatrzeniu odwołania Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w [...] - utrzymała w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego nr WS-VII.7532.1.468.2019.SA z 16 kwietnia 2020 r. stwierdzającą nabycie przez Gminę Miasto [...] z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...] - miasto, obręb nr [...], oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] ha.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wojewoda Małopolski zawiadomieniem z 31 stycznia 2020 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., przez Gminę Miasto [...], prawa własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...] - miasto, obręb nr [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna - na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 mają 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 zm.), dalej jako ustawa z dnia 10 maja 1990 r. lub ustawa komunalizacyjna.

Podniósł, że stosownie do art. 17 a ww. ustawy od 1 stycznia 2006 r. jest on zobowiązany do wszczęcia z urzędu postępowania komunalizacyjnego, gdy zajdzie prawdopodobieństwo, że grunt Skarbu Państwa stał się mieniem komunalnym w dniu 27 maja 1990 r.

Następnie Wojewoda Małopolski decyzją nr WS-VII.7532.1.468.2019.SA z 16 kwietnia 2020 r. stwierdził nabycie przez Gminę Miasto [...] z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...] - miasto, obręb nr [...], oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] o pow[...] ha, która zgodnie z wykazem zmian gruntowych na mapie z projektem podziału nieruchomości sporządzonej w ramach operatu przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] grudnia 2016 r. za numerem [...], powstała z podziału działki nr [...] o pow. [...] ha, objętej księgą wieczystą nr [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...], Wydział V Ksiąg Wieczystych .

W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że z treści pisma Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...] października 2019 r. wynika, że w dniu 27 maja 1990 r. w rejestrze gruntów obrębu [...] figurowała działka nr [...] o pow. [...] ha - w stosunku do której jako władający gruntem wpisana była Okręgowa Dyrekcja Kolei Państwowych w [...]. Następnie z działki tej - na skutek kolejnych podziałów - została wydzielona działka nr [...] o pow. [...] ha.

W dalszej części uzasadnienia Wojewoda stwierdził, że działka nr [...] powstała z podziału działki nr [...], ujętej w spisie parcelowym gm. kat. [...] jako kolejowa, która stanowiła własność Skarbu Państwa na podstawie art. 208 Traktatu Pokojowego między Mocarstwami Sprzymierzonymi i Stowarzyszonymi oraz Austrią podpisanego w Saint Germain-en Laye [...] września 1919 r.

Dodał, że z pisma Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta [...] z [...] listopada 2019 r. wynika, że zgodnie z obowiązującym na dzień 27 maja 1990 r. ogólnym planem zespołu jednostek osadniczych miasta i gminy [...], działka nr [...] we wskazanej dacie znajdowała się w terenie oznaczonym symbolem [...] - teren o pow. sumarycznej [...] ha - użytkowany rolniczo, przeznaczony pod zieleń ochronną urządzoną zgodnie z Koncepcją Zagospodarowania Przestrzennego strefy ochronnej [...] opracowaną przez [...] w 1976 r.

Ponadto, przedmiotowa działka nr [...] objęta jest wnioskiem Polskich Kolei Państwowych S.A. o wydanie decyzji uwłaszczeniowej w trybie art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2018 r. poz. 1311 ze zm.), stwierdzającej nabycie z mocy prawa, z dniem 27 października 2000 r.. prawa użytkowania wieczystego tej działki.

Następnie Wojewoda przytoczył treść art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - stwierdzając, że decydujące znaczenie dla komunalizacji w omawianym trybie ma stan prawny i faktyczny mienia państwowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy tj. w dniu 27 maja 1990 r., zaś szczególnego znaczenia nabiera ustalenie czy mienie, o którym mowa w tym art. należało w tym czasie, w rozumieniu powołanego przepisu prawa, do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego.

Wskazał, iż z uwagi na wpis w ewidencji PKP jako władającego nieruchomością w dacie 27 maja 1990 r. oraz wniosek uwłaszczeniowy - należało zbadać, czy przedsiębiorstwu państwowemu Polskie Koleje Państwowe w dacie 27 maja 1990 r. przysługiwało prawo zarządu do działki nr [...], ustanowione w formie prawem przewidzianej.

Tymczasem spółka Polskie Koleje Państwowe na potwierdzenie przysługującego jej poprzednikowi prawnemu prawa zarządu do wyżej wymienionej działki przedłożyła decyzję Urzędu Miejskiego w [...] z [...] marca 1987 r. nr [...] o ustaleniu dla Polskich Kolei Państwowych Oddziału Rachunkowo-Handlowego w [...] opłaty rocznej za zarząd gruntem położonym w [...], b. gm. kat. [...], oznaczonym jako część pgr. I. kat. [...] o pow. [...] ha - informując jednocześnie, że nie posiada dokumentów umożliwiających określenie jaka część pgr. I. kat. [...] b. gm. kat. [...] została objęta tą decyzją o opłatach oraz informując o tym, że nie odnaleziono innych dokumentów potwierdzających istnienie na 27 maja 1990 r. prawa zarządu do przedmiotowej działki.

Również Starostwo Powiatowe w [...] w piśmie z dnia [...] czerwca 2014 r. oraz Urząd Miasta [...] w piśmie z [...] czerwca 2014 r. poinformowali, że nie dysponują dokumentami potwierdzającymi istnienie w dacie 27 maja 1990 r. prawa zarządu do przedmiotowej nieruchomości.

W związku z powyższym organ stwierdził, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało, iż przed dniem 27 maja 1990 r. nie zostało ustanowione w formie prawem przewidzianej prawo zarządu PKP do przedmiotowego gruntu, gdyż nie odnaleziono żadnych dokumentów potwierdzających ten fakt, zaś decyzja o naliczeniu opłat za zarząd gruntem państwowym nie jest dokumentem potwierdzającym prawo zarządu do nieruchomości. Zatem to Prezydent Miasta [...] - jako terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego - wykonywał uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa na przedmiotowej nieruchomości.

Podsumowując Wojewoda uznał, że przedmiotowa działka nr [...] spełniała przesłanki określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - bowiem stanowiła własność Państwa na podstawie art. 208 ww. Traktatu Pokojowego i w dniu 27 maja 1990 r. nie pozostawała w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego, gdyż PKP nie legitymowały się dokumentem potwierdzającym prawo zarządu do tej nieruchomości wydanym w formie przewidzianej prawem, a więc należała ona do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i z mocy prawa stała się własnością Gminy Miasto [...].

Odwołanie od decyzji Wojewody Małopolskiego wniosła spółka Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w [...] - wnosząc o jej uchylenie w całości i orzeczenie o odmowie stwierdzenia komunalizacji, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po rozpoznaniu odwołania Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z 27 stycznia 2022 r. nr KKU-86/20 utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego z 16 kwietnia 2020 r nr WS-VII.7532.1.468.2019.SA.

W uzasadnieniu wskazała, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Zatem decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., tj. w dniu 27 maja 1990 r.

Tym samym obowiązkiem organów administracji orzekających w przedmiocie komunalizacji mienia jest ustalenie, w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis ustawy uzależnia nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości, a więc czy według stanu na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. W dalszej kolejności, organ powinien ustalić czy nie wystąpiły przesłanki wskazane w art. 11-12 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Komisja zaznaczyła, że w niniejszej sprawie bezsporne jest, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa

Zatem kwestią niezbędną do wyjaśnienia przyczyn komunalizacji mienia na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. jest ustalenie, czy przedmiotowe mienie w dniu 27 maja 1990 r. należało do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Przy czym dla ustalenia, czy przedmiotowa nieruchomość należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego niezbędne jest wyjaśnienie, co należy rozumieć pod pojęciem "należące do".

W związku z tym Komisja powołała stosowne regulacje prawne odnoszące się do przedmiotowej kwestii oraz szereg orzeczeń sądów administracyjnych - podkreślając, że z przeprowadzonego postępowania nie wynika, żeby w formie prawem przewidzianej, przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz spółki PKP S.A. - a tylko wówczas nieruchomość ta nie należałaby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.

Natomiast faktyczne władanie mieniem przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" bądź przez jego poprzedników prawnych - nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację, która w trybie ww. przepisu ustawy z dnia 10 maja 1990 r. następuje z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., tym bardziej, że wydana decyzja komunalizacyjna ma jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdza przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę.

Komisja zaznaczyła, że zarząd, to prawna forma władania, która uprawnia do władania nieruchomością. Natomiast sam fakt korzystania z nieruchomości nie kreuje prawa zarządu. Nawet faktyczne władanie nieruchomością odpowiada bowiem przesłance wymienionej w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., tj. że mienie należało do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej.

Aby zaś przeciwstawić się komunalizacji mienia - podmiot faktycznie mieniem tym władający musi w postępowaniu komunalizacyjnym wykazać, że mienie to należało do niego w sensie prawnym, a nie faktycznym. Udowodnienie władania mieniem w sensie prawnym (także mieniem wykorzystywanym na infrastrukturę kolejową) wymaga przedłożenia właściwemu wojewodzie odpisu decyzji lub umowy, o których mowa w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości lub aktów (np. decyzji administracyjnych, protokołów przekazania mienia) wydanych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu gospodarki gruntami, dokumentujących określony tytuł prawny (użytkowanie, zarząd i użytkowanie, zarząd).

Tymczasem z zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego nie wynika istnienie dokumentów potwierdzających - na dzień 27 maja 1990 r. - prawo zarządu do ww. nieruchomości jakiemukolwiek podmiotowi.

Dowodu ustanowienia zarządu w sensie prawnym nie może też stanowić decyzja o ustaleniu opłat za użytkowanie terenu państwowego - z uwagi na fakt, iż opłaty związane z prawem korzystania z gruntu stanowiącego w dacie wymierzania opłaty własność Skarbu Państwa powinny być pochodną od ustalonego w sposób prawem przewidziany tytułu prawnego do gruntu. W tej kwestii wielokrotnie już wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny, podnosząc, że samo ustalenie przedsiębiorstwu państwowemu opłat za korzystanie z gruntu nie stwarzało podmiotowi zobowiązanemu do ich ponoszenia tytułu prawnego w postaci użytkowania lub zarządu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 listopada 1999 r. sygn. akt I SA 2240/98 oraz z 5 sierpnia 1998 r. sygn. akt I SA 1988/97).

Również Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale Siedmiu Sędziów z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16, Lex nr 2230353 uznał, że pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze. zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

W dalszej części uzasadnienia Komisja podkreśliła, iż prawo zarządu PKP do przedmiotowej nieruchomości nie powstało z mocy samego prawa, bez konieczności wydawania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie - co potwierdza ukształtowana linia orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wyrażono pogląd, że przepisy ustawy o przedsiębiorstwie państwowym PKP, jako aktu o charakterze ogólnym (abstrakcyjnym), nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości, ale mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia. Z kolei akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa PKP oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie, których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i również nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego.

Natomiast PKP nie wykazało, aby dysponowało takim indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości.

Ponadto w niniejszej sprawie nie znajduje również zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - zgodnie z którym składniki mienia ogólnonarodowego, o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym jeżeli służą wykonaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, jak również art. 11 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, zgodnie z którym, składniki mienia ogólnonarodowego, o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym jeżeli należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim.

Wykaz przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. o tym samym tytule (Dz. U. Nr 51, poz. 301) - w którym brak jest przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe.

Polskie Kolej Państwowe w dniu 27 maja 1990 r. nie wykonywały zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Przy czym fakt, że organem założycielskim przedsiębiorstwa był minister nie oznacza, że wykonywane przez nie zadania należą do właściwości organów administracji rządowej.

Tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że przedmiotowa nieruchomość była wyłączona z komunalizacji na rzecz właściwej gminy - Gminy Miasta [...], w trybie art. 11 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły Polskie Koleje Państwowe S. A. w [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji Wojewody Małopolskiego oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

Skarżąca stwierdziła, że zaskarżona decyzja jest wadliwa, ponieważ będąca przedmiotem postępowania nieruchomość nie może zostać uznana za podlegającą komunalizacji, pomimo braku formalnego przekazania jej w zarząd lub użytkowanie PKP. Brak takiego przekazania, a raczej brak odnalezienia dowodu przekazania, nie może powodować automatycznego zaliczenia nieruchomości do należących do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, skoro nieruchomość znajdowała się od szeregu łat we władaniu przedsiębiorstwa państwowego PKP, a następnie powstałej w wyniku komercjalizacji PKP S.A. oraz jest terenem kolejowym zabudowanym infrastrukturą kolejową.

Zdaniem skarżącej, organy orzekające w sprawie nieprawidłowo ustaliły, że PKP nie posiadała tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości, bowiem nie posiadała odpowiedniego dokumentu stwierdzającego to prawo. Podniosła, cytując stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 6 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1401/09, że jej prawo zarządu powstało na podstawie zapisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe".

Wskazała też, iż przepis art. 38 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz przepis art. 38 ust. 2 tej ustawy zawierają dwie autonomiczne normy, a mimo to organ traktuje te dwa przepisy jako immanentną całość. Również całkowicie błędna jest interpretacja, że każda jednostka organizacyjna miała na gruncie art. 38 ust. 2 tej ustawy obowiązek wystąpienia o wydanie decyzji przez terenowy organ administracji państwowej. Nie można bowiem było wystąpić o ustanowienie prawa zarządu, skoro już się takie prawo posiadało z mocy prawa.

Nie podzieliła także stanowiska, że prawo zarządu do nieruchomości na dzień wejścia w życie przepisów ustawy z 10 maja 1990 r. można było ustalać tylko na podstawie przepisów obowiązujących w tej dacie. Taka interpretacja jest błędna z uwagi na to, że istniało wiele tytułów prawnorzeczowych, których nie przewidywała ustawa o gospodarce gruntami. Niezależnie od brzmienia art. 38 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985r. nie zawsze tytuł prawny przedsiębiorstwa państwowego do nieruchomości musiał wynikać z konkretnej decyzji. Mógł on bowiem wynikać z mocy prawa. Dla ustalenia stanu prawnego nieruchomości użytkowanych przez PKP istotne znaczenie ma również art. 80 ustawy z 29 kwietnia 1985 r.

W tej sytuacji skarżąca uznała, że PKP w dniu 27 maja 1990 r. legitymowało się prawem zarządu do przedmiotowej nieruchomości - co wyklucza możliwość jej komunalizacji z mocy prawa. Ponadto - nawet gdyby przyjąć, że PKP nie legitymowało się tytułem prawnym do nieruchomości w postaci zarządu - to zastosowanie w rozpatrywanej sprawie miałby art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej.

Wskazała również na konieczność uwzględnienia w niniejszej sprawie brzmienia art. 34 i 34a ustawy o komercjalizacji i restrukturyzacji p. p. "Polskie Koleje Państwowe" - które to przepisy miały na celu usprawnienie procesu uwłaszczania PKP posiadanymi przez tę spółkę nieruchomościami, niezależnie od charakteru posiadania. W związku z powyższym art. 34 ww. ustawy wyłącza komunalizację na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z 10 maja 1990 r

Na zakończenia PKP S. A. podniosła, że ma świadomość podjętej przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały z dnia 27 lutego 2017 roku, sygn. akt I OPS 2/16 - jednakże powyższe orzeczenie zawiera szereg wad, a dokładnie osiem.

Do głównych wad przeprowadzonego przez Sąd rozumowania należy między innymi zaliczyć: brak historycznego podejścia do interpretowanej materii prawnej (pominięcie typu ustroju społeczno-gospodarczego), nierozważenie konsekwencji przyjętego w powyższej uchwale stanowiska, którego skutkiem jest pozbawienie PKP S.A. wielu praw do nieruchomości, prawa użytkowania wieczystego i własności wzniesionych na gruntach budynków, a także pominięcie specyficznego przedmiotu działania PKP S.A. (działalność z zakresu transportu publicznego) i realizacji interesu publicznego, jaki Polskie Koleje Państwowe zapewniają.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie - podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się zaś do zarzutów podniesionych w skardze stwierdziła, że nie znajdują one uzasadnienia, stanowiąc w istocie polemikę z argumentami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i jako takie nie zasługują na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 27 stycznia 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z 16 kwietnia 2020 r. stwierdzającą nabycie przez Gminę Miasto [...] z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] ha.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), dalej jako ustawa z dnia 10 maja 1990 r. lub ustawa komunalizacyjna.

Zgodnie z powołanym przepisem, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

Z brzmienia powyższego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma zaś stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie w/w ustawy.

Organy obu instancji orzekające w sprawie uznały, że objęta postępowaniem nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa i należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, a zatem spełniała przesłanki określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Natomiast skarżącej spółce PKP nie przysługiwało do przedmiotowej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. prawo zarządu - bowiem nie legitymowała się ona dokumentem potwierdzającym uzyskanie prawa zarządu (użytkowania) tych nieruchomości.

Zdaniem Sądu przedstawione stanowisko organów jest prawidłowe.

Przy czym w niniejszej sprawie nie jest kwestionowane, że stanowiąca przedmiot postępowania nieruchomość stanowiła w dniu 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa. Spór dotyczy natomiast tego, czy w tej dacie przedsiębiorstwo PKP dysponowało tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji, czy też władanie nieruchomością przez PKP było jedynie władztwem faktycznym.

Odnosząc się do powyższego należy zauważyć, że kwestia dotycząca sporu pomiędzy spółką PKP, a organami właściwymi w sprawie komunalizacji mienia - na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - wielokrotnie była przedmiotem rozważań sądów administracyjnych.

W wydawanych orzeczeniach wielokrotnie wyjaśniano, że stronami postępowania komunalizacyjnego jest zawsze Skarb Państwa i właściwa gmina, a jeżeli roszczenia do komunalizowanego mienia zgłasza inny podmiot, to musi on wykazać tytuł prawny uprawniający go do zgłoszenia takich roszczeń. Jak podkreślano, jeżeli PKP nie legitymują się tytułem prawnym do skomunalizowanych nieruchomości, wydanym w formie prawem przewidzianej - to nie mogą być uznane za podmiot, któremu taki tytuł służy. Tytułu takiego nie da się bowiem wywieść z ogólnych przepisów dotyczących utworzenia i działalności Polskich Kolei Państwowych. Akty prawne regulujące status skarżącej spółki, jak również akty ustawowe i wykonawcze na podstawie których przeprowadzono postępowanie nacjonalizacyjne kolei, mają bowiem charakter przepisów ogólnych - a co za tym idzie nie mogły regulować stanu prawnego poszczególnych nieruchomości. Stanowisko powyższe potwierdza rozliczne i ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych. Wyjaśniano również, że PKP nie są przedsiębiorstwem, o którym mowa w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

W licznych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał m.in., że dysponowanie, czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na konkluzję, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie" nie są bowiem tożsame z pojęciem "należy do", które w swym semantycznym zakresie wskazuje na aspekt prawnorzeczowy. NSA wielokrotnie też wskazywał, że niezasadne jest stanowisko PKP, że pojęcie "należeć" powinno być utożsamiane z posiadaniem (władaniem) w rozumieniu prawa cywilnego. Z założenia celowe i świadome posłużenie się przez ustawodawcę terminem "należeć" a nie "posiadać" - jednoznacznie wskazywało, że chodzi o grunty, do których terenowym organom administracji państwowej przysługiwało określone uprawnienie, niezależne od tego, jaki podmiot faktycznie władał gruntem. Podkreślono, iż w szczególności o zarządzie nie świadczy samo faktyczne przeznaczenie gruntu pod infrastrukturę kolejową, jeżeli nie wiązało się ono z tytułem prawnym.

Wielokrotnie też wskazywano, że od samego początku swego istnienia PKP miały obowiązek ewidencjonowania nieruchomości wydzielonych temu przedsiębiorstwu, w trybie określonym w rozporządzeniu Prezydenta RP z dnia 25 września 1932 r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości będących w zarządzie przedsiębiorstwa PKP. Analogiczną regulację przewidywał art. 6 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "PKP", który to przepis nakazywał PKP m.in. inwentaryzację majątku.

Jak wskazał NSA w wyroku z 7 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2132/17 - aby ostatecznie usunąć wątpliwości natury prawnej w zakresie interpretacji przepisów regulujących kwestię nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości w trybie ww. ustawy komunalizacyjnej oraz pojawiającą się w orzecznictwie rozbieżność, NSA podjął dwie uchwały: z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 oraz z dnia 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17.

W jednobrzmiących tezach tych uchwał NSA przyjął, że: "pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.)".

W uchwale z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 NSA dokonał wykładni art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przyjmując, że zakres użytego w tym przepisie zwrotu "mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" obejmuje nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przyjęto zatem, że nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa PKP nie są nieruchomościami "należącymi do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego", o ile prawo do tych nieruchomości może być udokumentowane w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tj. decyzją organu administracji publicznej, na mocy której PKP uzyskała grunt państwowy w zarząd albo umową zawartą, za zezwoleniem organu, o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umową o nabyciu nieruchomości."

We wskazanych uchwałach przyjęto również, iż analiza przepisów regulujących status i uprawnienia do mienia PKP, w tym uchwalonych po 1960 r., wyraźnie wskazuje, że PKP nie było traktowane przez ustawodawcę jako podmiot wykonujący prawo zarządu gruntów kolejowych.

W uchwale z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 podkreślono, że ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", zmieniająca m.in. ustawę z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach - nie zawierała żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania PKP zarządu gruntami. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", przedsiębiorstwu temu przysługiwało mienie, jako część wydzielona z mienia ogólnonarodowego w postaci środków będących w dyspozycji PKP w chwili wejścia ustawy w życie oraz środki nabyte po tej dacie, ale nie zarząd. Również przepis art. 16 ust. 4 powyższej ustawy w jej pierwotnym brzmieniu, nie kreował prawa zarządu przedsiębiorstwa PKP. Jak podkreślono, ustawa z 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 107, poz. 463) także nakazywała w art. 16 uznać prawo PKP do wydzielonego mienia za "gospodarowanie", a nie za oznaczone prawo rzeczowe lub zarząd. Ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2017 r., poz. 680 ze zm.) przewidywała, że PKP S.A. wstępuje we wszystkie stosunki prawne, których podmiotem było PKP, bez względu na charakter prawny tych stosunków (art. 2 ust. 2 ustawy). W art. 15 ust. 1 ustawa przewidziała prawo PKP S.A. do "zarządzania liniami kolejowymi", nakazując utworzenie odrębnego podmiotu pod nazwą "PKP Polskie Linie Kolejowe S.A." (PKP PLK) dla sprawowania tego zarządzania, rozumianego jako uprawnienie wynikające z ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o transporcie kolejowym (uchylonej ustawą z dnia 28 marca 2003 r. - Dz. U. z 2017 r., poz. 2117 ze zm.), również używającej (w art. 10 ust. 6) terminu "zarządzanie" w odniesieniu do linii kolejowych.

Tym niemniej, jak wyraźnie podkreślono w obu przywołanych uchwałach, "zarządzanie" nie jest tożsame z zarządem.

W uchwale z dnia 26 lutego 2018 r. sygn. I OPS 5/17 podkreślono, że nie ma żadnych podstaw do tego, aby w oparciu o przepisy późniejsze w stosunku do ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach konstruować wnioski o charakterze wstecznym w zakresie skutków wywołanych tą właśnie ustawą. Ani bowiem przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ani przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" nie mogą stanowić podstawy do odpowiedzi na pytanie, czy ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach poprzez uchylenie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" doprowadziła do wygaśnięcia zarządu PKP. Dopiero stwierdzenie, że ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach doprowadziła do wygaśnięcia dotychczasowego zarządu PKP, uzasadnia konieczność poszukiwania w przepisach późniejszych nowej podstawy prawnej dla uznania przedsiębiorstwa PKP za sprawującego zarząd mieniem kolejowym. Zwrócił na to trafnie uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, podejmując uchwałę sygn. akt I OPS 2/16 i przeprowadzając logiczny wywód prawny w zakresie oceny stanu prawnego również po 1960 r. i tego, że po 1960 r. nie został uchwalony żaden przepis, oddający mienie kolejowe w zarząd PKP.

Mając na uwadze powyższe rozważania należy stwierdzić, iż ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że na dzień 27 maja 1990 r. skarżąca Spółka PKP nie legitymowała się tytułem prawnym do spornej nieruchomości - co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji.

Nie może bowiem budzić wątpliwości, że dla PKP nie została wydana żadna decyzja, która wskazywałaby na taki tytuł, ustanawiała go lub potwierdzała.

Także ustalenie przedsiębiorstwu państwowemu opłaty za korzystanie z gruntu państwowego, ani pod rządami ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, ani ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nie tworzyło po stronie podmiotu zobowiązanego do ich ponoszenia automatycznie tytułu prawnego w postaci użytkowania, czy zarządu.

Skarżąca spółka nie dysponuje również żadnym innym dokumentem (umową, protokołem zdawczo-odbiorczym), który ustanawiałby zarząd czy użytkowanie. Jak wskazano wyżej tytułu do spornej nieruchomości nie potwierdzają też ww. przepisy ogólne. Tym samym stwierdzić należy, że PKP władało spornymi nieruchomościami wyłącznie w sposób faktyczny.

Zatem brak tytułu prawnego PKP w dniu 27 maja 1990 r. do przedmiotowej nieruchomości jednoznacznie wskazuje, że nieruchomość należała wówczas - w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. W związku z tym w niniejszej sprawie spełnione zostały wszystkie materialnoprawne przesłanki komunalizacji mienia z mocy prawa.

Ponadto - wbrew zawartej w skardze argumentacji - w niniejszej sprawie nie doszło również do naruszenia art. 34 ust. 1 i art. 34a ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe".

Z treści powołanych przepisów wprost bowiem wynika, że nie dotyczą one nieruchomości, które podlegały komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z 10 maja 1990 r. (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 526/08, Lex nr 535242). Także w wyroku z 12 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 677/16, Lex nr 2715673, NSA trafnie stwierdził, że data wskazana w art. 34, stanowiąca przesłankę nabycia użytkowania wieczystego, określona została jako data późniejsza w stosunku do 27 maja 1990 r., czyli daty wywołującej oznaczone ustawowo skutki prawne w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Oznacza to, że nabycie użytkowania wieczystego przez PKP na podstawie ustawy komercjalizacyjnej z 8 września 2000 r. nie powodowało, że w dnu 27 maja 1990 r. nabywane grunty nie należały do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 1990 r.

W niniejszej sprawie nie miał zastosowanie także art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - wyłączający spod komunalizacji mienie należące do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym. Otóż po pierwsze, określenie "należące" do przedsiębiorstw państwowych oznaczało należenie mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym - to jest posiadanie określonego tytułu prawnego (którego PKP do przedmiotowej nieruchomości nie miało), a po drugie przedsiębiorstwo takie winno być umieszczone w wykazie określonym przez Radę Ministrów zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy.

W wykazie objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalania wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 15, poz. 301) nie zostało ujęte przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe.

Podsumowując Sąd uznał, że w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie materialnoprawne przesłanki warunkujące komunalizację spornej nieruchomości. Dlatego też zarzuty skargi - dotyczące naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r., zbudowane na kwestionowaniu "należenia" spornej nieruchomości w dniu 27 maja

1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego oraz tezie o przynależeniu jej wówczas (w ramach zarządu) do PKP - należy uznać za niezasadne. Zaskarżona decyzja nie narusza powołanych w skardze przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Organy obu instancji wnikliwie, wszechstronnie i rzetelnie rozpatrzyły całokształt materiału dowodowego i dokonały prawidłowej oceny przesłanek komunalizacji w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości, szczegółowo i wyczerpująco wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu sprawy oraz przekonująco uzasadniły swoje decyzje - zyskując całkowitą aprobatę Sądu.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku.