Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1225/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Sędziowie : Sędzia WSA Protokolant: apl. prok. Anna Młynarczyk-Zalewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem przepisów 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w K. z dnia [...] grudnia 2003 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu.


UZASADNIENIE

Decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2003 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 125, poz. 1371, z późn. zm.) oraz zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli nr [...] z dnia [...] października 2003 r., nałożono na przewoźnika J.S., prowadzącego działalność gospodarczą pn. M. z/s w B., karę pieniężna w kwocie [...] zł. Podstawę wymierzenia kary stanowiło naruszenie art. 18 powołanej wyżej ustawy, tj. wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia (kara [...] zł) oraz art. 15 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. o czasie pracy kierowców (Dz.U. Nr 123, poz. 1354, z późn. zm.), tj. za nieokazanie wykresówki podczas kontroli drogowej ([...] zł). W uzasadnieniu decyzji stwierdzono m.in., że kierowca do kontroli przedstawił wypis z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób. W trakcie trwania postępowania wyjaśniającego właściciel firmy p. J.S. stwierdził, że wykonuje on przewóz regularny specjalny. W dalszym toku postępowania przedstawił zezwolenie nr [...] na wykonywanie regularnych specjalnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, noszące datę [...] grudnia 2003 r. Ponieważ kontrola została przeprowadzona dnia [...] października 2003 r., stąd też po porównaniu z datą wydania powyższego zezwolenia uznano, że przewoźnik w dniu kontroli nie posiadał stosownego zezwolenia. Kolejnym wykroczeniem był brak wykresówki z dnia kontroli; kierowca przedstawił wykresówkę z dnia [...] października 2003 r., natomiast kontrola miała miejsce dnia [...] października 2003 r.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył przewoźnik wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie, a także o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu stwierdzono, że zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem podstawowej zasady postępowania administracyjnego, tj. zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.). Z zebranego sprawie materiału dowodowego wynika jedynie, że samochód przedsiębiorcy został zatrzymany w dniu [...] października 2003 r. Nie ustalono natomiast, czy samochodem tym były przewożone osoby i jaki rodzaj transportu, zgodnie z przepisami ustawy o transporcie drogowym, przedsiębiorca wykonywał. Określenie rodzaju transportu – jako przewozów regularnych specjalnych (art. 4 pkt 9 ustawy) – wyłącznie na podstawie oświadczenia przewoźnika, który ma w tym zakresie prawo do błędu, bez próby samodzielnego ustalenia przez organ rodzaju wykonywanego transportu doprowadziło do niewyjaśnieni istotnych dla sprawy okoliczności, mających wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Tymczasem zgodnie z art. 4 pkt 7 i 9 przewóz regularny, w tym regularny specjalny, jest realizowany po ustalonej trasie z wykorzystaniem przystanków, czyli w ramach stałej linii komunikacyjnej. Ponadto w treści zaskarżonej decyzji tkwi logiczna sprzeczność, gdyż przy transporcie regularnym (w tym specjalnym) na odległość do 50 km czas pracy kierowców jest regulowany przez rozkład jazdy linii, z wyłączeniem wykresówek; przy wykonywaniu tego rodzaju przewozów nie można ukarać kierowcy za brak wykresówek. Tak więc ukaranie za brak wykresówek potwierdzało jedynie, że transport realizowany przez skarżącego nie miał charakteru przewozu regularnego specjalnego. Skarżący w momencie kontroli realizował w istocie przewóz wahadłowy, zgodnie z okazaną w toku kontroli umową zawartą dnia [...] stycznia 2002 r. z Zarządem Gminy B., której przedmiotem było "...przewożenie młodzieży z miejscowości B. oraz P. do Gimnazjum w B. i spod tego Gimnazjum do B. i P. w dniach tygodnia od poniedziałku do piątku, a w razie potrzeby także w sobotę."( § 2 umowy), przy czym przewoźnik przejmuje opiekę i nadzór nad uczniami podczas dokonywanego przewozu (§ 4 ust. 1 umowy); w czasie przewozu kierowca był z ramienia Gminy kierownikiem grupy młodzieży. Z tych postanowień umowy wynika, że przewożona grupa młodzieży miała charakter zorganizowany, a przewóz był wykonywany z określonego punktu i z powrotem w promieniu 50 km, a tym samym spełniał wszystkie wymagania ustawy o transporcie drogowym odnoszące się do przewozu wahadłowego. Ponieważ zaś transport wahadłowy krajowy nie wymaga zezwolenia, to nałożenie kary w wysokości [...] zł zostało dokonane bez podstawy prawnej.

Postanowieniem Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2004 r., Nr [...], wstrzymano rygor natychmiastowej wykonalności zaskarżonej decyzji.

Natomiast decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2004 r., Nr [...], podjętą na podstawie m.in. art. 18 ust. 1, art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 oraz art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 125, poz. 1371, z późn. zm.) oraz lp. 1.2.1 i 1.11.11 ust. 1 lit. B załącznika do powyższej ustawy, utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu, po przedstawieniu stanu sprawy stwierdzono, że przewozem regularnym specjalnym jest niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób (art. 4 pkt 9 ustawy o transporcie drogowym). Zgodnie z art.. 18 ust. 1 wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia wydawanego przez właściwy organ. Zgodnie z art. 15 ustawy o czasie pracy kierowców kierowca, na żądanie osoby uprawnionej do przeprowadzenia kontroli, przedstawia zapisy s przyrządu kontrolnego za bieżący tydzień i za ostatni dzień poprzedniego tygodnia, w którym prowadził pojazd, a za dzień, w którym pojazdu nie prowadził, zaświadczenie potwierdzające fakt nieprowadzenia pojazdu. Zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego kierowca pojazdu samochodowego jest zobowiązany okazywać na żądanie uprawionego organu kontroli wypis z licencji, dowód uiszczenia należnej opłaty za korzystanie z dróg krajowych, zapisy z urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku, a ponadto:

1) w transporcie drogowym osób:

a) przy wykonywaniu przewozów regularnych, przewozów regularnych specjalnych, przewozów kahałowych lub okazjonalnych – odpowiednie zezwolenie,

b) przy wykonywaniu międzynarodowych przewozów okazjonalnych lub wahadłowych, a także międzynarodowych przewozów na potrzeby własne – formularz jazdy.

Zgodnie z art.92 ust. 1 ustawy, kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 do 15.000,00 zł. Konsekwencją powyższego jest:

- lp. 1.2.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym karze w wysokości [...] zł podlega wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia,

- lp. 1.11.11 ust. 1 lit. B załącznika do powyższej ustawy, zgodnie z którym karze podlega nieokazanie podczas kontroli drogowej wykresówek z urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku za bieżący tydzień i za ostatni dzień poprzedniego tygodnia, w którym kierowca prowadził pojazd, przy wykonywaniu transportu drogowego lub przewozy na potrzeby własne – w wysokości [...] zł za każdą wykresówkę.

Z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że przedsiębiorca w dniu kontroli wykonywał przewóz regularny specjalny osób bez wymaganego prawem zezwolenia, co potwierdza:

- protokół kontroli nr [...], sporządzony w dniu [...] października 2003 r.,

- okazana w toku postępowania umowa zlecenia przewozu, zawarta z Zarządem Gminy B., zgodnie z która przedsiębiorca – J.S. zobowiązał się d wykonywania niepublicznego przewozu młodzieży do Gimnazjum mieszczącego się w B. Mając na względzie powyższe należy stwierdzić, że wbrew argumentom podniesionym w odwołaniu powyższy przewóz nie stanowi przewozu wahadłowego. Zgodnie z art. 4 pkt 10 ustawy, przewozem wahadłowym jest wielokrotny przewóz zorganizowanych grup osób tam i z powrotem, między tym samym miejscem początkowym a tym samym miejscem docelowym, przy spełnieniu łącznie następujących warunków:

a) każda grupa osób przewiezionych do miejsca docelowego wraca do miejsca początkowego,

b) miejsce początkowe i miejsce docelowe oznaczają odpowiednio miejsce rozpoczęcia usługi przewozowej oraz miejsce zakończenia usługi przewozowej, z uwzględnieniem w każdym przypadku okolicznych miejscowości leżących w promieniu 50 km.

Strona wykonuje przewozy regularne określonej grupy uczniów gimnazjum, zatem grupy te nie są zorganizowane w rozumieniu art. 4 pkt 10 ustawy. Ponadto przewozy te mają charakter regularny, z określonymi z góry przystankami, w związku z powyższym zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy kierowca winien posiadać stosowne zezwolenie.

Natomiast odnosząc się do argumentów skarżącego, iż przy wykonywaniu przewozów regularnych, w tym specjalnych, na odległość 50 km, czas pracy jest regulowany przez rozkład linii , należy stwierdzić, że nie ma to wpływu na rozpatrywane rozstrzygnięcie. Stosownie bowiem do art. 34 ust. 1 ustawy o czasie pracy kierowców, pracodawca sporządza rozkład jazdy oraz plan pracy kierowców jedynie w przypadku wykonywania : 1) krajowych przewozów regularnych, oraz 2) międzynarodowych przewozów regularnych, których końcowe punkty tras znajdują się w odległości do 50 km w linii prostej od granicy pomiędzy dwoma krajami członkowskimi Unii Europejskie, i których trasa nie przekracza 100 km. Norma ta nie dotyczy wykonywania przewozów regularnych specjalnych, a ponadto z protokołu kontroli wynika, że w kontrolowanym pojeździe jest zainstalowany tachograf.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przewoźnik wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji przez nałożenie kary pieniężnej w wysokości [...] zł lub – alternatywnie – uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania z powodu naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego przez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności oraz błędną wykładnię prawa materialnego – art. 4 pkt 10 ustawy o transporcie drogowym. W uzasadnieniu skargi powtórzono argumenty użyte w odwołaniu od powyższej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji - Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę również powtórzono argumenty użyte w uzasadnieniu decyzji organu II instancji, utrzymującej w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2003 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia..

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2004 r. utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2003 r., którą nałożono na przewoźnika J.S., karę pieniężna w kwocie [...] zł m.in. z powodu naruszenie art. 18 powołanej wyżej ustawy o transporcie drogowym bez wymaganego zezwolenia, przy czym brak tego zezwolenia odniesiono do wykonywania przewozów regularnych specjalnych. (kara [...] zł)

Nie ulega wątpliwości, że zakwalifikowanie przewozu dokonywanego przez przewoźnika J.S. jako przewozu regularnego specjalnego dokonano przede wszystkim (jeśli nie wyłącznie) na podstawie zeznania samego przewoźnika, bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie.

Zgodnie z art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 125, poz. 1371, z późn. zm.) przewozem regularnym jest publiczny przewóz osób i ich bagażu wykonywany według rozkładu jazdy podanego prze przewoźnika do publicznej wiadomości co najmniej przez ogłoszenia wywieszone na przystankach i dworcach autobusowych, w którym należność za przejazd pobierana jest zgodnie z taryfą opłat podaną do publicznej wiadomości oraz z warunkami przewozu określonymi w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18 ustawy. Natomiast przewóz regularny specjalny, to zgodnie z art. 4 pkt 9 ustawy niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. Przewóz regularny specjalny różni się zatem od przewozu regularnego swoim niepublicznym charakterem oraz ograniczeniem do określonej grupy osób – z wyłączeniem innych osób, czyli znowu swoim niepublicznym charakterem. Definicja przewozu regularnego specjalnego zawiera zatem błąd logiczny idem per idem, czyli w istocie sprowadza się do ograniczenia kategorii przewożonych osób, co przesądza o niepublicznym charakterze przewozu. Ma jednak racje skarżący, że w obu tych rodzajach przewozu ma miejsce przewóz po określonej trasie, wyznaczonej przystankami, związany z opłatami wyznaczonymi według odpowiedniej taryfy. Nie ulega wątpliwości, że rozpatrywany przewóz nie mieści się w ramach tej definicji. Natomiast nie ulega wątpliwości, że skontrolowany i rozpatrywany tutaj przewóz spełnia wszystkie cechy przewozu wahadłowego (art. 4 pkt 10 ustawy), o których była już wyżej mowa, a w szczególności jest przewozem zorganizowanej grupy osób, jaka stanowią określeni uczniowie gimnazjum poddani na mocy umowy kierownictwu przewoźnika – na czas ich przewozu.

W konsekwencji nie można podzielić poglądu organów obu instancji, że skontrolowany przewóz nie miał charakteru przewozu wahadłowego tylko z tego powodu, ze nie dotyczył przewozu zorganizowanych grup osób. Przeciwnie, z treści umowy zawartej z przewoźnikiem wynika jednoznacznie, że grupy uczniów gimnazjum zostały poddane opiece i nadzorowi przewoźnika na czas przejazdu, a zatem stanowiły w czasie przewozu zorganizowane grupy osób.

Nie można oczywiście twierdzić, że każdy przypadek dowożenia uczniów mieści się w ramach przewozu wahadłowego, gdyż rozstrzyga o tym wiele czynników, a m.in. fakt zawarcia i treść umowy między zarządem gminy a przewoźnikiem. Natomiast w rozpatrywanej sytuacji organy obu instancji powinny z urzędu dokonać kwalifikacji skontrolowanego przewozu, biorąc pod uwagę również szersze względy społeczne. Definicje i klasyfikacje ustawowe nie są bowiem oderwane od rzeczywistości społecznej i tym celom społecznym powinny służyć. Inaczej mówiąc, nie tylko solidna wykładnia językowa pojęcia przewozu wahadłowego, przeciwstawionego przewozowi regularnemu specjalnemu, przemawia za zakwalifikowaniem rozpatrywanego przewozu jako przewozu wahadłowego, ale również przemawia za tym wykładnia funkcjonalna tego pojęcia – przynajmniej w rozpatrywanym przypadku.

Co do kary za nieposiadanie wykresówek, to należy zgodzić się z opinią organu II instancji, że zwolnienie z tego obowiązku dotyczy – inaczej niż to twierdziła strona skarżąca – jedynie przewozów regularnych, do których rozpatrywany przewóz nie należał. Natomiast trudno uznać argument, że obowiązek taki wynika jedynie z faktu, że w kontrolowanym pojeździe był zainstalowany tachograf.

Reasumując należy uznać, że w rozpatrywanej sprawie miało miejsce naruszenie przepisów postępowania, a zwłaszcza art. 7 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, oraz naruszenie art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym przez jego błędną interpretację, zakładającą. że przewozy wahadłowe krajowe wymagają również – tak, jak przewozy regularne i przewozy regularne specjalne – uprzedniego uzyskania odrębnego zezwolenia odpowiedniego organu; tzn. ze w ich przypadku nie wystarczy licencja na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł ja w sentencji wyroku.