Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 1468/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2007-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Sygn. akt I SA/Kr 1468/06 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 13 lutego 2007r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Bogusław Wolas (spr), Sędziowie: NSA Józef Gach, WSA Maria Zawadzka, Protokolant: Bożena Wąsik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2007r., sprawy ze skargi R. M. w W., na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, z dnia 19 lipca 2006r. nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w W. w sprawie zmiany budżetu gminy na rok 2006, - skargę oddala-


UZASADNIENIE

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej uchwałą z dnia 19 lipca 2006 r. (nr KI-4001/308/06) stwierdziło nieważność uchwały nrXLIII/282/06 Rady Miejskiej w Wolbromiu z dnia 23 czerwca 2006 r. w sprawie zmiany budżetu gminy na rok 2006 r.

W uzasadnieniu wskazano, że uchwała ta odbiegała od wniosku przedłożonego przez Burmistrza Miasta i Gminy Wolbrom. Powołując się na treść art. 179 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 249, poz. 2104 ze zm. dalej zwanej u.f.p.), który zawiera dwie normy prawne - pierwszą, zgodnie z którą projekt uchwały budżetowej może przedstawić wyłącznie organ wykonawczy oraz drugą, zgodnie z którą wyłącznie organ wykonawczy może wystąpić z inicjatywą zmiany już uchwalonego budżetu - wskazano, że ustawodawca wyraźnie rozróżnił etap uchwalania budżetu pierwotnego i etap dokonywania zmian w budżecie już uchwalonym. Podkreślono przy tym, że norma art. 183 ust. 2 u.f.p., która ogranicza organ stanowiący w dokonywaniu zmian w przedłożonym projekcie jedynie wielkością proponowanego deficytu, może być stosowana tylko przy uchwalaniu przez Radę Gminy pierwotnego budżetu. Co do zmian uchwalonego już budżetu ustawodawca wypowiada się jedynie w przytoczonym wyżej art. 179, zastrzegając, że inicjatywa w tym zakresie pozostaje po stronie zarządu. Odczytanie pojęcia "inicjatywa" powinno nastąpić w świetle art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminny, zgodnie z którym wójtowi gminy przysługuje wyłączne prawo zgłaszania propozycji zmian w budżecie gminy. Odmienne uregulowanie przez ustawodawcę uchwalania budżetu "pierwotnego" i zmian już uchwalonego budżetu ma na celu umożliwienie organowi wykonawczemu prawidłowe wykonanie budżetu. Jeżeli Rada nie może z własnej inicjatywy dokonywać zmian w budżecie, to przy założeniu racjonalności ustawodawcy, nie można przyjmować, że może takich zmian dokonać w sytuacji jakiejkolwiek inicjatywy dotyczącej zmian uchwały budżetowej zgłoszonej przez organ wykonawczy. Dla poparcia tezy jaka legła u podstaw rozstrzygnięcia przytoczono wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2002r. l SA/Bk 759/02 gdzie podkreślono wyłączność przyznaną zarządowi dla podejmowania zmian budżetowych i niedopuszczalność zmian w budżecie, które wykraczają poza propozycje zarządu i nie były z nim uzgodnione.

Wskazano również na błąd rachunkowy zawarty w uchwale, na skutek czego uchwała o 10 złotych zwiększyła nadwyżkę budżetową, nie wskazując przy tym przeznaczenia tak ustalonej nadwyżki. Naruszony więc został art. 184 ust. 1 pkt 3 u.f.p.

W skardze kierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Rada Miejska w Wolbromiu zarzuciła rozstrzygnięciu nadzorczemu Kolegium wadliwość interpretacji art. 183 ust. 2 u.f.p. polegającą na wyłączeniu możliwości dokonywania zmian w uchwalonym budżecie przez Radę w odniesieniu do projektu zmiany przedstawianego przez organ zarządzający (Burmistrza), które miałyby polegać na przeznaczeniu wydatków na cele inne niż proponowane w projekcie uchwały. Obwiązujące normy prawne nie stwarzają uprawnień do ograniczania kompetencji Rady w tym zakresie. Wątpliwości kompetencyjne w niniejszej sprawie powinny być rozstrzygane na korzyść organu stanowiącego. Stopień związania Rady Miejskiej złożonym projektem uchwały budżetowej wynika wyłącznie z treści przywołanego już art. 183 ust. 2 u.f.p., zgodnie z którym bez zgody burmistrza organ stanowiący nie może wprowadzić w projekcie uchwały budżetowej zmian powodujących zmniejszenie dochodów lub zwiększenie wydatków i jednocześnie zwiększenie deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Możliwe są natomiast inne zmiany, polegające na zmniejszeniu dochodów, jak i na zwiększeniu wydatków, które nie prowadzą do zwiększenia deficytu lecz inaczej rozkładają proporcje dochodów i wydatków. Poparciem dla głoszonych w tym zakresie poglądów jest zdaniem skarżącej to, że rada jako organ stanowiący reprezentuje różne interesy mieszkańców i podejmuje decyzje oparte bardziej na przesłankach społecznych w opozycji do organu zarządzającego, dla którego decydujący jest aspekt ekonomiczny.

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało dotychczasowe stanowisko. Organ podkreślił, że w niniejszej sprawie ewidentnym było, że organ zarządzający nie wyrażał zgody na dokonaną zmianę o czym poinformował Izbę przekazując uchwałę do badania nadzorczego i co zostało wyrażone w protokole sesji Rady z dnia 23 czerwca 2006r.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, mimo że podniesione przez stronę skarżącą argumenty są w części zasadne.

Zgodnie z art. 179 u.f.p. przygotowanie projektu uchwały budżetowej wraz z objaśnieniami, a także inicjatywa w sprawie zmian tej uchwały, należą do wyłącznej kompetencji zarządu jednostki samorządu terytorialnego. Z przepisem tym koresponduje art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, w myśl którego wójtowi gminy (burmistrzowi, prezydentowi miasta) przysługuje wyłączne prawo do zgłaszania propozycji zmian w budżecie gminy. Rada Gminy z mocy art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym posiada wyłączną kompetencję do uchwalania budżetu gminy. Art. 183 ust. 2 u.f.p. stanowi natomiast, że bez zgody zarządu jednostki samorządu terytorialnego organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może wprowadzić w projekcie uchwały budżetowej zmian powodujących zmniejszenie dochodów lub zwiększenie wydatków i jednocześnie zwiększenie deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Z uregulowań tych wynika, że organ stanowiący nie może przystąpić do prac zmierzających do zmiany uchwały budżetowej bez inicjatywy organu wykonawczego, przejawiającej się w przygotowaniu projektu zmiany takiej uchwały i skierowaniu takiego projektu pod obrady organu stanowiącego. Z przepisu tego jednak nie można wyprowadzić wniosku, tak jak to uczyniła Regionalna Izba Obrachunkowa w Krakowie, że organ stanowiący w takiej sytuacji może tylko przyjąć proponowany projekt w całości, bądź też projekt ten w całości odrzucić. Pozostawałoby to w sprzeczności z treścią wcześniej powołanego art. 183 ust. 2 u.f.p. Zakazuje on bowiem organowi stanowiącemu wprowadzania zmian w projekcie uchwały budżetowej bez zgody organu wykonawczego tylko w dwóch przypadkach: 1) jeżeli powodowałyby one zmniejszenie dochodów jednostki lub 2) jeżeli powodowałyby zwiększenie wydatków, jednak równocześnie zmiany te miałyby powodować zwiększenie deficytu budżetu jednostki. Skoro ustawodawca wyraźnie wymienia przypadki, w których organ stanowiący nie może podjąć uchwały sprzecznej ze stanowiskiem organu wykonawczego, należy przyjąć, że we wszystkich pozostałych przypadkach, nieobjętych hipotezą tego przepisu, organ stanowiący może podejmować uchwały niezgodne z wnioskami organu wykonawczego mimo sprzeciwu organu wykonawczego. Cytując glosę A. N. do orzeczenia NSA z dnia 9 października 2002 r., sygn. akt III SA 1799/02, zamieszczoną w Orzecznictwie Sądów Polskich 2003/6/73, podkreślić także należy, że "podjęcie uchwały budżetowej, przez co należy także rozumieć dokonywanie zmian tej uchwały w ciągu roku budżetowego, należy do wyłącznej kompetencji rady, a ograniczenie tej kompetencji mogłoby nastąpić jedynie na podstawie, ustawy i powinno być interpretowane zawężające jako wyjątek od zasady. Tymczasem żaden przepis ustawowy nie wyłącza expressis verbis kompetencji rady gminy do dokonywania określonych zmian w treści uchwały budżetowej". Wyżej zaprezentowane stanowisko pozostaje w zgodzie z orzecznictwem sądów administracyjnych, l tak, na przykład, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 10 lutego 2004 r. (l SA/Wr 2544/03, ZNSA 2005, nr 1, s. 88) wyraził pogląd, że rada gminy posiada wyłączną kompetencję nie tylko do uchwalania budżetu gminy, ale także do dokonywania jego zmiany w trakcie roku budżetowego i że nie jest uprawniony pogląd, w myśl którego rada ma obowiązek uchwalania budżetu lub jego zmiany w wersji przedstawionej przez organ wykonawczy, a ewentualne wątpliwości co do rozłożenia kompetencji w procesie uchwalania budżetu pomiędzy organem stanowiącym a organem wykonawczym należy rozstrzygać na rzecz organu stanowiącego. Również w wyroku z dnia 14 kwietnia 2004 r. (l SA/Wr 3239/03, Wspólnota 2004, nr 24, s. 56) ten sam sąd wprost orzekł, że rada gminy może uchwalać zmiany w budżecie w innym kształcie niż proponowane przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), polegające zarówno na zmniejszeniu dochodów, jak i zwiększeniu wydatków, które nie prowadzą do wzrostu deficytu, lecz inaczej rozkładają proporcje. Odnośnie natomiast orzeczenia, na które powołuje się w zaskarżonej uchwale Regionalna Izba Rozrachunkowa (wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2002 r. sygn. akt l SA/Bk 759/02) zauważyć należy, że wprawdzie jego teza brzmi, iż "inicjatywa w sprawie zmiany budżetu (zmiany uchwały budżetowej) należy do wyłącznej kompetencji zarządu powiatu (art. 55 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, art. 119 ustawy o finansach publicznych). Przepis art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie powiatowym przyznaje zarządowi powiatu wyłączne prawo zgłoszenia propozycji zmian w budżecie powiatu. Oznacza to, że podejmowane zmiany w obowiązującej uchwale budżetowej mogą nastąpić jedynie z inicjatywy zarządu powiatu oraz że zmiany w budżecie powiatu wykraczające poza propozycje zarządu powinny być z nim uzgodnione", to jednak z uzasadnienia tego orzeczenia wynika, że dotyczyło ono innej sytuacji, niż będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Orzeczenie to zapadło na tle sporu dotyczącego dokonania przez radę powiatu zmian w projekcie uchwały budżetowej, polegających na wprowadzeniu do planu wydatków nowych zadań i wskazania jako źródła ich sfinansowania kredytu, zwiększającego deficyt budżetu jednostki. Jest zatem oczywiste, że w omawianej sprawie organ stanowiący dokonał zmian w projekcie uchwały budżetowej z naruszeniem przepisu art. 183 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Tym samym orzeczenie to nie pozostaje w istocie w opozycji do orzeczeń wcześniej cytowanych. Może jedynie budzić wątpliwości teza wyroku, która zawiera zbyt szerokie ujęcie zagadnienia uzgadniania zmian z organem wykonawczym. "Uzgadnianie" zmian wprowadzanych w projekcie uchwały budżetowej jest obligatoryjne jedynie, gdy zmiany te, poprzez zmniejszenie dochodów lub zwiększenie wydatków, powodują jednoczesne zwiększenie deficytu jednostki samorządu.

Mając na uwadze wyżej podniesione okoliczności zauważyć należy, że dokonana przez Radę Gminy Wolbrom zmiana w projekcie zmiany uchwały budżetu doprowadziła wprawdzie do zwiększenia wydatków Gminy, jednak nie doprowadziła do zwiększenia deficytu. Okoliczność ta w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, tym bardziej, że organ kontrolny nie podnosi tego zarzutu. Wynika z tego, że Rada Gminy nie musiała do dokonania zmiany przygotowanego przez organ wykonawczy projektu uchwały budżetowej uzyskać zgody organu wykonawczego. Nie ulega także wątpliwości, że nie została naruszona procedura uchwalania zmiany budżetu, gdyż z inicjatywą zmiany uchwały budżetowej wystąpił organ wykonawczy gminy (Burmistrz Miasta Wolbrom), przedkładając organowi stanowiącemu (Radzie Miasta) projekt zmian uchwały budżetowej.

Podsumowując powyższe uwagi należy stwierdzić, że uchwała Rady Miejskiej w Wolbromiu w sprawie zmiany budżetu gminy na rok 2006 została podjęta w ramach przewidzianej prawem procedury. Jednak mimo to uchwała nie mogła się ostać z uwagi na zaistniały w niej błąd rachunkowy, który w konsekwencji doprowadził do powstania nadwyżki budżetowej.

Uchwała budżetowa, podobnie jak ustawa budżetowa, jest szczególnym aktem normatywnym, ponieważ taki charakter ma jej treść, sposób tworzenia uchwały oraz jej obowiązywanie i kontrola. Stąd też wynikają podobne wymogi stawiane przez ustawę o finansach publicznych uchwale budżetowej. Najważniejszy z nich polega na detalicznym wyliczeniu tego, co powinna i co może ona zawierać.

Art. 184 u.f.p. szczegółowo określa co zawiera uchwała budżetowa jednostki samorządu terytorialnego. Należy przyjąć, że w uchwale budżetowej nie mogą być zamieszczane inne postanowienia niż te, o których mowa w tym artykule. Z ust. 1 pkt 3 tego artykułu wynika, że uchwała powinna określać źródła pokrycia deficytu lub przeznaczenie nadwyżki budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Różnica między dochodami a wydatkami budżetu jednostki samorządu terytorialnego stanowi odpowiednio nadwyżkę budżetu jednostki samorządu terytorialnego lub deficyt budżetu jednostki samorządu terytorialnego (art. 168 ust. 1 u.f.p.). Z nadwyżką mamy właśnie do czynienia w niniejszej sprawie. Rada postanowiła bowiem zwiększyć plan wydatków budżetu gminy o kwotę 230 806 zł (§ 2 uchwały), natomiast suma zwiększeń na poziomie działów klasyfikacji budżetowej wynosi faktycznie 230 796 zł. Suma zmian równoważących zwiększenie wydatków, tj. zwiększenie dochodów (kwota 98 190 zł) i zmniejszenie wydatków (132 616 zł) wynosi natomiast 230 806 zł. Mimo że różnica ta powstała w wyniku błędu rachunkowego, co przyznaje zarówno RIO w zaskarżonej uchwale, jak również pełnomocnik strony skarżącej na rozprawie w dniu 30 stycznia 2007 r., nie zmienia to faktu, że w wyniku podjęcia przedmiotowej uchwały powstała nadwyżka budżetowa. Zgodnie z tym co zostało wskazane wyżej uchwała powinna określać przeznaczenie nadwyżki budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Uchwała Rady Miejskiej jednak nie zawiera takiego postanowienia. Na marginesie można także zauważyć, że tak powstałego błędu rachunkowego nie można sprostować, gdyż prostować można jedynie rozbieżności pomiędzy tekstem oryginału a tekstem opublikowanym. Korygowanie natomiast błędu powstałego już na etapie uchwalania danego aktu prawnego poprzez jego sprostowanie jest obecnie pozbawione podstaw prawnych. "Sprostowanie" takiego błędu może więc być dokonane poprzez odpowiednią zmianę uchwały we właściwym trybie. Do takiej zmiany potrzebna jednak jest inicjatywa organu wykonawczego.

Podsumowując, należy stwierdzić, że wobec faktu, że uchwała Rady Miejskiej w Wolbromiu nie zawiera postanowienia dotyczącego przeznaczenia nadwyżki budżetowej, doszło do naruszenia art. 184 ust. 1 pkt 3 u.f.p. Z uwagi na to uchwała ta jest nieważna, co wynika z treści art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Mając zatem na uwadze całokształt przedstawionych wyżej okoliczności sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, że uchwała Rady Miejskiej w Wolbromiu narusza ustawę o finansach publicznych uznał skargę za nieuzasadnioną i w oparciu o przepis art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł o jej oddaleniu.