Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2061/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne: Koncesje
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 64b
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Skoczylas po rozpoznaniu w dniu 7 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych 1. A. K. 2. S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 313/21 oddalającego sprzeciw A. K. i S. K. od decyzji Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji zmieniającej koncesję na wydobywanie kopaliny i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 14 kwietnia 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 313/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw A. K. i S. K. na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z [...] grudnia 2020 r. w przedmiocie uchylenia decyzji zmieniającej koncesję na wydobywanie kopaliny i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że decyzją z dnia [...] marca 2020 r. Marszałek Województwa Łódzkiego, działając na podstawie art. 36 ust. 8 i ust. 9 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2020 r. poz. 1064; powoływanej dalej jako: p.g.g.) oraz art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o zarządzie sukcesyjnym przedsiębiorstwem osoby fizycznej i innych ułatwieniach związanych z sukcesją przedsiębiorstw (Dz. U. z 2018 r. poz. 1629 ze zm.; powoływanej dalej jako: ustawa o zarządzie sukcesyjnym), po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...].07.2020 r., złożonego przez spółkę A. s.c. S. i A. K.: zmienił koncesję udzieloną decyzją Marszałka Województwa Łódzkiego z dnia [...].11.2016 r. na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "[...]", w ten sposób, że w miejsce dotychczasowego przedsiębiorcy wpisano: "udzielam Panu A. K. zamieszkałemu: P. ul. R. [...], [...]-[...] R. wpisanemu do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (REGON: [...], NIP: [...]) i Panu S. K. - zarządcy sukcesyjnemu S. K. w spadku, wpisanemu do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (REGON: [...], NIP: [...]), prowadzącym działalność gospodarczą w ramach spółki cywilnej pod nazwą [...] [...] "[...]" s.c. z siedzibą ul. P. [...], [...]-[...] R. (REGON [...], numer NIP [...]), koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego (piasku) ze złoża "[...]" /.../."

Pozostała treść decyzji nie uległa zmianie.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła J. K. zaskarżając ją w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Marszałkowi Województwa Łódzkiego.

Odwołująca się zarzuciła naruszenie:

1) art. 38 ust. 2 ustawy o zarządzie sukcesyjnym, poprzez jego niezastosowanie pomimo złożenia przez wnioskodawcę wniosku w trybie art. 38 ust. 1 ustawy o zarządzie sukcesyjnym, co skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji pomimo braku ustalenia czy:

a) są spełnione warunki do uzyskania tej decyzji określone w odrębnych przepisach,

b) zarządca sukcesyjny przedłożył dokumenty potwierdzające spełnienie ww. warunków;

2) art. 39 ust. 1 ustawy o zarządzie sukcesyjnym, poprzez jego niezastosowanie pomimo braku spełnienia wymogów, o których mowa w art. 38 ust. 2;

3) art. 36 ust. 9 p.g.g., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zarządca sukcesyjny, w rozumieniu przepisów ustawy o zarządzie sukcesyjnym, wstąpił w prawa wynikające z decyzji (koncesji na wydobycie kruszyw naturalnych) w miejsce zmarłego przedsiębiorcy i zmiana decyzji (koncesji na wydobycie kruszyw naturalnych) polegać może wyłącznie na zmianie w treści decyzji nazwy przedsiębiorcy, podczas gdy zarządca sukcesyjny jest tylko zastępcą właścicieli przedsiębiorstwa w spadku i do niego stosuje się przepisy art. 38 i in. ustawy o zarządzie sukcesyjnym;

4) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.) poprzez niezażądanie od wnioskodawcy dokumentów określonych w art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o zarządzie sukcesyjnym, co skutkowało nieprzeprowadzeniem postępowania dowodowego w całości a w konsekwencji brakiem ustalenia prawidłowego stanu faktycznego niezbędnego do wydania właściwej decyzji na skutek wniosku, o którym mowa w art. 38 ust. 1 ustawy o zarządzie sukcesyjnym;

5) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zapewnienia pani J. K. czynnego udziału w postępowaniu, a w szczególności, przed wydaniem decyzji brak zapewnienia możliwości zapoznania się z zebranym materiałem w sprawie skutkującym brakiem umożliwienia pani K. wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co skutkowało wydaniem decyzji z pominięciem wytycznych wskazanych w art. 38 ust. 2 u.z.s. na które pani J. K. zwróciłaby uwagę;

6) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej tej decyzji, co uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania organu pierwszej instancji, zrozumienie tych motywów, a w rezultacie ustosunkowanie się do nich w rzeczowy i wyczerpujący sposób.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. Minister Klimatu i Środowiska, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez J. K. od decyzji Marszałka Województwa Łódzkiego z dnia [...] sierpnia 2020 r. w przedmiocie zmiany koncesji udzielonej decyzją Marszałka Województwa Łódzkiego z dnia [...].11.2016 r. /.../ na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złża "[...]", uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że analiza akt sprawy pozwala przyjąć, iż Marszałek Województwa Łódzkiego wydając decyzję z dnia [...] sierpnia 2020 r. zmieniającą koncesję tego organu na wydobywanie kruszywa naturalnego uchybił dyspozycji zawartej w art. 7, 10, 77, 80, 107 § 3 k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a., przy czym uchybienie to, nie mogło zostać uznane za nieistotne, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mieści się w graniach kompetencji organu odwoławczego wyznaczonych treścią art. 136 k.p.a.

A. K. i S. K. wnieśli do WSA w Warszawie sprzeciw od powyższej decyzji, domagając się jej uchylenia i utrzymania decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 38 ust. 2 i art. 42 ust. 2 ustawy o zarządzie sukcesyjnym poprzez błędne przyjęcie, że organ I instancji połączył dwa odrębne mechanizmy (potwierdzenia i przeniesienia) w jeden, co jest niezgodne z intencją ustawodawcy podczas gdy organ wydał decyzję tylko i wyłącznie na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 26 ust. 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie organ nie ustalał spełnienia przez zarządcę sukcesyjnego warunków określonych w niniejszym przepisie podczas gdy organ I instancji zobowiązywał wnioskodawców do przedłożenia stosownej dokumentacji i badał spełnienie warunków przez zarządcę sukcesyjnego do wydania decyzji potwierdzającej możliwość wykonywania przez niego koncesji;

3) naruszenie dyspozycji art. 7, 10 § 1, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ I instancji uchybił dyspozycji zawartej w ww. przepisach, przy czym uchybienie to nie mieści się w granicach kompetencji organu odwoławczego wyznaczonych treścią art. 136 k.p.a. podczas gdy organ I instancji nie naruszył ww. przepisów procedury administracyjnej;

4) obrazę przepisów postępowania tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez zastosowanie niniejszego przepisu i uchylenie decyzji Marszałka Województwa Łódzkiego z dnia [...] sierpnia 2020 r. oraz przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia podczas gdy decyzja wydana przez organ I instancji jest prawidłowa;

5) obrazę przepisów postępowania tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie niniejszego przepisu i uchylenie decyzji Marszałka Województwa Łódzkiego z dnia [...] sierpnia 2020 r. oraz przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia podczas gdy decyzja organu I instancji jest prawidłowa i powinna być utrzymana w mocy.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), oddalił sprzeciw.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podniósł, że zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl zaś art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Sąd I instancji podkreślił, że kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma wyłącznie charakter formalny i polega na kontroli sądowej, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji poprawnie została wywiedziona z jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem WSA, wniesiony sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ orzeczenie organu odwoławczego, oceniane pod kątem wystąpienia wyżej wskazanych przesłanek, jest prawidłowe.

Sąd podkreślił, że organ, rozstrzygając sprawę na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., wydaje decyzję procesową, a więc taką, w której nie zajmuje stanowiska merytorycznego, czyli nie rozpoznaje sprawy co do jej istoty, a jedynie uchyla nieprawidłową (w ocenie organu odwoławczego) decyzję, przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na dostrzeżone nieprawidłowości lub uchybienia procesowe. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ocenie WSA, kluczową kwestią było zatem zbadanie przez Sąd poprawności zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a.

Sąd podniósł, iż organ II instancji wskazał, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny, kluczowy wpływ na jej rozstrzygnięcie, a powyższa wada postępowania jest skutkiem naruszenia przez organ I instancji podstawowych zasad tego postępowania, wyrażonych w art. 7 i 9 k.p.a. Organ I instancji wobec wniosku opartego na art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o zarządzie sukcesyjnym, pozbawionego dokumentów, o których mowa w art. 38 ust. 2 ustawy o zarządzie sukcesyjnym, powinien w toku postępowania w I instancji wezwać wnioskodawców o ich uzupełnienie, w szczególności dokumentów, o których mowa w art. 26 ust. 2 p.g.g., potwierdzających istnienie:

1) prawa do korzystania z informacji geologicznej, jakie w zakresie niezbędnym do prowadzenia zamierzonej działalności przysługuje wnioskodawcy oraz kopii decyzji zatwierdzającej dokumentację geologiczną;

2) prawa przysługującego wnioskodawcy do nieruchomości gruntowej, w granicach której ma być wykonywana zamierzona działalność w zakresie wydobywania kopaliny metodą odkrywkową, lub dowód przyrzeczenia jej ustanowienia.

Sąd podniósł, że organ podkreślił, iż nieuzupełnienie tych dokumentów w toku postępowania w I instancji powinno skutkować wydaniem decyzji w trybie art. 39 ust. 1 ustawy o zarządzie sukcesyjnym - odmową potwierdzenia możliwości jej wykonywania przez zarządcę sukcesyjnego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że ww. uchybień organu I instancji nie mógł uzupełnić, bowiem w niniejszej sprawie należy w całości przeprowadzić postępowanie dowodowe (respektując zasady zawarte w art. 6, 7, 9 i 77 k.p.a.), koncentrując się na uzyskaniu dowodów, o których mowa w art. 26 ust. 2 p.g.g. (prawo do korzystania z informacji geologicznej i prawa do nieruchomości gruntowej, w granicach której ma być wykonywana działalność w zakresie wydobywania kopalin metodą odkrywkową, lub dowód przyrzeczenia jej ustanowienia), czego organ I instancji w ogóle nie zbadał. Skoro są to dokumenty decydujące o potwierdzeniu możliwości wykonywania koncesji przez zarządcę sukcesyjnego, to nie można ich uzupełniająco wyjaśnić w toku postępowania odwoławczego, bowiem prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Zatem konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mógł zostać wyjaśniony w uzupełniającym postępowaniu dowodowym przed organem odwoławczym. Dowody jakie należy przeprowadzić w sprawie warunkują bowiem możliwość potwierdzenia wykonywania koncesji przez zarządcę sukcesyjnego, albo o odmowie potwierdzenia możliwości wykonywania tego prawa, zatem nie można ich uznać za uzupełniające. Punktem wyjścia w niniejszej sprawie jest bowiem wyjaśnienie wątpliwości co do stanu faktycznego.

WSA wskazał, że Minister dodatkowo zauważył, iż uchybieniem organu I instancji przemawiającym za uchyleniem było naruszenie zasady wysłuchania stron, co słusznie zarzucono w odwołaniu. Tym samym Sąd I instancji uznał, że Minister Klimatu i Środowiska zasadnie wyeliminował z obrotu prawnego decyzję Marszałka Województwa Łódzkiego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, bowiem decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Po analizie akt sprawy za prawidłowe uznał uchylenie przez organ odwoławczy, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W ocenie Sądu, w takim stanie sprawy nie było podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 § 1 k.p.a. Wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy wymaga poprawnego przeprowadzenia postępowania. WSA uznał, iż w sytuacji, kiedy takie postępowanie nie było przez organ I instancji przeprowadzone, nie mogła mieć zastosowania dyspozycja art. 136 § 1 k.p.a. Skoro nie było czego uzupełniać, gdyż postępowanie w tym zakresie nie zostało przez Marszałka Województwa Łódzkiego przeprowadzone, to zastosowania nie miał art. 136 § 1 k.p.a. Sąd podkreślił, że zaskarżona decyzja nie ma charakteru materialnego i dlatego brak było podstaw do dokonania jej oceny merytorycznej przez Sąd, zwłaszcza w zakresie okoliczności faktycznych i prawnych, które nie zostały wyjaśnione. Zdaniem WSA, decyzja II instancji nie naruszała również art. 107 § 3 k.p.a., gdyż zawiera bardzo szczegółowe uzasadnienie oraz wytyczne dla organu I instancji.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli A. K. i S. K., zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania sprzeciwu oraz jego uwzględnienia, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto skarżący kasacyjnie wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie:

1. art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 127 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 36 ust. 1 - 4 p.g.g. polegające na oddaleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny sprzeciwu złożonego przez skarżącego na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska, który uchylił decyzję Marszałka Województwa Łódzkiego na podstawie odwołania J. K., która nie była i nie jest stroną postępowania w sprawie o potwierdzenie możliwości wykonywania koncesji;

2. art. 3 § 1 i art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. i art. 136 § 1 – 4 k.p.a. i art. 15 k.p.a. poprzez:

1) oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji sprzeciwu skarżącego, pomimo bezpodstawnego uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w wyniku uwzględnienia odwołania J. K., która nie była i nie jest stroną o potwierdzenie możliwości wykonywania koncesji;

2) błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że w sprawie o potwierdzenie możliwości wykonywania koncesji istniały przesłanki do oddalenia sprzeciwu skarżącego;

3) błędne uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że właściwe i zgodne z przepisami było uchylenie przez Ministra Klimatu i Środowiska decyzji Marszałka Województwa Łódzkiego oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji;

4) błędne oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny sprzeciwu skarżącego i nieuzasadnione przyjęcie, że zachodziły podstawy do uchylenia przez Ministra Klimatu i Środowiska decyzji Marszałka Województwa Łódzkiego w sytuacji, gdy wydawanie przez organy odwoławcze decyzji kasatoryjnych stanowić ma absolutny wyjątek, zaś organ z urzędu powinien przeprowadzić (jeśli zaszła obiektywna, a nie pozornie kreowana potrzeba) podatkowe postępowanie wyjaśniające w celu uzupełnienia dowodów w sprawie, co powoduje, że oczywiście błędnym było oddalenie sprzeciwu skarżącego, gdyż prawidłowo Sąd winien sprzeciw uwzględnić.

3. art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez oddalenie sprzeciwu skarżącego, pomimo że organ dysponując zebranym materiałem dowodowym nie rozpatrzył go w sposób wyczerpujący i pomimo dostępu do niezbędnej dokumentacji pozwalającej na ocenę, że rozstrzygnięcie organu I instancji było prawidłowe, uchylił decyzję Marszałka Województwa Łódzkiego.

Argumentacje na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skarg kasacyjnych przedstawiono w ich uzasadnieniach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Przede wszystkim wyjaśnić jednak należy, że zakres sądowej kontroli decyzji kasatoryjnych wyznacza treść art. 64e p.p.s.a. Zgodnie z tam zaprezentowanym założeniem ustawodawcy, sprzeciw nie ma być środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi (por. uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej, druk sejmowy nr 1186, s. 61). W myśl wskazanego wyżej przepisu sprzeciw uruchamia postępowanie sądowe zawężone wyłącznie do formalnej kontroli legalności decyzji kasatoryjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym sąd nie jest uprawniony do badania meritum sprawy administracyjnej ze względu na formalny charakter kontroli sądowej w ramach rozpoznawania sprzeciwu od decyzji kasatoryjnych. Wprowadzone przez ustawodawcę rozwiązanie ma na celu usprawnienie postępowań administracyjnych i sądowych. Szczególną uwagę należy zwrócić na treść art. 64b p.p.s.a., w myśl którego w postępowaniu w przedmiocie sprzeciwu ograniczony został krąg stron i uczestników postępowania do skarżącego oraz organu, który wydał decyzję.

W orzecznictwie przyjmuje się, iż - z uwagi na zawężony zakres podmiotowy spraw wywołanych sprzeciwem oraz ograniczenie kontroli sprawowanej przez sąd drugiej instancji (art. 151a § 3 p.p.s.a.) - sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji. Zwraca się także uwagę na to, iż z uwagi na skutki prawne wynikające z art. 170 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a., art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określone w tych przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, co do ich brania udziału w postępowaniu. W konsekwencji zatem przyjmuje się, że przepis art. 64e p.p.s.a. ogranicza zakres kontroli sądu jedynie do oceny "istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a." (por. wyrok WSA w Poznaniu z 2 sierpnia 2018 r., II SA/Po 343/18; wyrok NSA z 21 sierpnia 2018 r., II OSK 2182/18; wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r., II OSK 1319/18; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 24 października 2018 r., II SA/Go 460/18; wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17; wyrok NSA z 27 sierpnia 2018 r., II OSK 2226/18; wyrok WSA w Szczecinie z 8 maja 2018 r., II SA/Sz 253/18; wyrok NSA z 18 października 2018 r., I OSK 3632/18, wyrok NSA z 29 sierpnia 2019, II OSK 2030/19; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017, s. 430; Postępowanie sądowoadministracyjne, pod red. T. Wosia, Wolters Kluwer, Warszawa 2017, s. 340-345; J.G. Firlus, T. Woś, Sprzeciw od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przegląd Prawa Publicznego 2017, nr 6; M.J. Czubkowska, J. Siemieniako, Sprzeciw jako sposób zmniejszenia ilości decyzji kasatoryjnych, ZNSA 2018, nr 4, s. 50-70).

I tak właśnie w przedmiotowej sprawie udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym bierze wyłącznie organ odwoławczy, którego decyzję zaskarżono oraz skarżący, czyli wnoszący sprzeciw od tej decyzji. Kwestię tego, czy status strony powinien przysługiwać również innym podmiotom, czy też nie przysługuje im to uprawnienie, winien rozpoznać organ administracyjny na wstępnym etapie prowadzenia postępowania. Krąg podmiotów, stron, uczestników postępowania, adresatów decyzji winien zostać wyznaczony w postępowaniu administracyjnym, nie zaś na etapie postępowania sądowoadministracyjnego i to szeroko okrojonego w zakresie prowadzonej oceny skarżonego aktu administracyjnego. Jeszcze raz podkreślić bowiem należy, że zgodnie z treścią przywołanego na wstępie art. 64e p.p.s.a., sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie fakt wystąpienia w sprawie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Co istotne zatem, w tych okolicznościach niewątpliwie szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego.

Wskazać również należy, że art. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., zasadniczo różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi. Przypomnieć bowiem trzeba, że skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym (art. 134 i 145 p.p.s.a.), zaś art. 64e p.p.s.a. zawęża kontrolę sądową jedynie do oceny przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Tym samym, w zakresie w jakim Sąd I instancji przeprowadził kontrolę decyzji kasatoryjnej w rozpoznawanej sprawie, za w pełni uprawnione należy uznać stanowisko, iż w postępowaniu sądowym zainicjowanym sprzeciwem, sąd administracyjny nie weryfikuje prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Skoro zatem nie podlegają badaniu na tym etapie postępowania przepisy prawa materialnego, które legły u podstaw wydania decyzji przez organ I instancji, a w których to przepisach prawa materialnego – jako lex specialis – ustawodawca zasadniczo określa krąg stron (adresatów) wydawanych decyzji, to Sąd I instancji w ramach prowadzonego przez siebie postępowania zobligowany był jedynie do wypełnienia ściśle dyspozycji normy art. 138 § 2 k.p.a. Przedmiotem badania nie mógł zatem uczynić żadnej normy prawa materialnego, czy to z ustawy Prawo geologiczne i górnicze, czy to z ustawy o zarządzie sukcesyjnym, bowiem uprawniony był jedynie do sprawdzenia, czy organ II instancji mógł uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać ją organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia z uwagi na wystąpienie w tej decyzji wyłącznie naruszeń prawa procesowego i to na tyle znamiennych w skutkach, że zakres, który pozostał niewyjaśniony na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego nie mógłby zostać uzupełniony przez organ odwoławczy. Brak możliwości zastąpienia w tym zakresie przez organ odwoławczy niewątpliwie wynika z obowiązku zachowania dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wynikającej z treści art. 15 k.p.a. Wymaga w tym miejscu podkreślenia, że ustawodawca kompetencję do wydania przez organ II instancji decyzji kasatoryjnej przyznał właśnie wyłącznie w przypadkach, gdy uchybienia procesowe popełnione w toku orzekania przez organ I instancji były na tyle istotne, że nie nadawały się do uzupełnienia przed organem drugoinstancyjnej na podstawie art. 136 k.p.a. i nie pozwalały mu na rozstrzygnięcie merytoryczne poprzez orzeczenie co do istoty sprawy na skutek uchylenia decyzji. W związku powyższym stwierdzić należy, że kontrola sądu dokonywana w trybie rozpoznawania sprzeciwu od decyzji ma charakter wyłącznie formalny, ściśle ograniczony w swym zakresie, wobec czego ustalenie kręgu podmiotów posiadających w sprawie interes prawny, tj. adresatów decyzji jako odbiorców przyznawanych praw lub nakładanych obowiązków może nastąpić wyłącznie w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organ administracji publicznej, który wydając ponownie rozstrzygnięcie na skutek uchylenia jego decyzji decyzją kasataroryjną, będzie zobligowany do zastosowania prawidłowej normy prawa materialnego regulującej prawa stron, a tym samym do ustalenia na tej podstawie kręgu legitymowanych podmiotów.

W związku z powyższym nieuprawnione są twierdzenia skarżących kasacyjnie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny zobligowany był w toku orzekania w przedmiocie sprzeciwu, przesądzić o uprawnieniu podmiotu, który wniósł odwołanie w sprawie. Jak już wskazano powyżej uprawnienia do bycia stroną danego postępowania sądowoadministracyjnego wynikają w rozpoznawanej sprawie z norm prawa materialnego, które to nie podlegają ocenie przez WSA co do prawidłowości ich zastosowania w postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem od decyzji. Takie postępowanie wykraczałoby bowiem poza ramy kontroli sądowej zakreślonej przepisami art. 64e p.p.s.a.

Zdaniem NSA podkreślenia wymaga, że Sąd I instancji nie mógł przesądzić w toku prowadzonego postępowania przy rozpoznawaniu sprzeciwu, iż określony podmiot miał, bądź nie miał przymiotu strony, wywodzącego się z normy prawa materialnego. Przypomnieć bowiem trzeba, iż w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż pozbawienie strony możliwości udziału w postępowaniu wyczerpuje przesłankę braku wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ponadto zwrócić uwagę należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę organowi instancji do ponownego rozpatrzenia, właśnie wówczas, gdy postępowanie w tej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego. Uniemożliwienie innym stronom brania udziału w postępowaniu w pierwszej instancji, bądź też brak ustalenia kręgu podmiotów legitymujących się w postępowaniu interesem prawnym, równoznaczne jest z przeprowadzeniem postępowania z rażącym naruszeniem prawa procesowego, którego nie sposób uzupełnić w postępowaniu odwoławczym z uwagi na zasadę dwuinstancyjności zawartą w art. 15 k.p.a., stanowiącym konkretyzację art. 78 Konstytucji. Strona pominięta nie miałaby bowiem zapewnionego dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy (por. np. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz, C.H. Beck 2019, t. 13 do art. 138 oraz orzecznictwo powołane przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku).

Z tych przyczyn nieuzasadniony okazał się zatem zarzut dotyczący naruszenia art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 127 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 36 ust. 1 -4 ustawy Prawo geologiczne i górnicze. W konsekwencji powyższych ustaleń niezasadny musiał okazać się również zarzut naruszenia art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Skarżący kasacyjnie wskazują, iż Sąd I instancji niezasadnie nie dokonał analizy kluczowej dla wydania decyzji kwestii zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 36 ust. 31-4 p.g.g. W ocenie kasatorów, Sąd niesłusznie uznał, iż w świetle ograniczeń co do rozpoznania sprzeciwu zmuszony był podzielić w tym zakresie ustalenia organu odwoławczego o istotnych brakach w przeprowadzonym przez organ I instancji postępowaniu.

Okoliczności oraz wywody przedstawione powyżej przesądzają zatem o przyjęciu, że art. 64e p.p.s.a. oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, iż określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów i ich interesom prawnym wynikającym z norm prawa materialnego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.