Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 519/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2009-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1, art. 4 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2005 nr 236 poz 2008
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 32 ust. 1, art. 92, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Teza: 1. Skoro związek między upoważnieniem zawartym w ustawie a aktem prawa miejscowego, wydanym na jego podstawie, w świetle art. 94 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. 78/97/483, sprost. 28/01/319, zm. 200/06/1471) może być luźniejszy niż związek między upoważnieniem ustawowym a aktem podustawowym, w świetle art. 92 Konstytucji, to należy przyjąć, że swoboda organu samorządu terytorialnego w przyjętej regulacji aktem prawa miejscowego jest większa, niż organu administracji publicznej przy stanowieniu aktu podustawowego.

2. Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jest aktem prawa miejscowego (art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j. Dz.U. 236/05/2008 ze zm.- dalej Ustawa), zatem podlega metodom wykładni właściwej dla wykładni prawa. W szczególności zatem norma prawna, określająca prawa i obowiązki obywatela zamieszkującego terytorium gminy, winna być wywiedziona z szeregu przepisów Ustawy i regulaminu, przy uwzględnieniu racjonalności prawodawcy (także gminnego).

TEZY

1. Skoro związek między upoważnieniem zawartym w ustawie a aktem prawa miejscowego, wydanym na jego podstawie, w świetle art. 94 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. 78/97/483, sprost. 28/01/319, zm. 200/06/1471) może być luźniejszy niż związek między upoważnieniem ustawowym a aktem podustawowym, w świetle art. 92 Konstytucji, to należy przyjąć, że swoboda organu samorządu terytorialnego w przyjętej regulacji aktem prawa miejscowego jest większa, niż organu administracji publicznej przy stanowieniu aktu podustawowego.

2. Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jest aktem prawa miejscowego (art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j. Dz.U. 236/05/2008 ze zm.- dalej Ustawa), zatem podlega metodom wykładni właściwej dla wykładni prawa. W szczególności zatem norma prawna, określająca prawa i obowiązki obywatela zamieszkującego terytorium gminy, winna być wywiedziona z szeregu przepisów Ustawy i regulaminu, przy uwzględnieniu racjonalności prawodawcy (także gminnego).


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Maciej Dybowski (spr.) WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska Protokolant st.sekr.sąd Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 16 września 2009 r. sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Miejskiej w Jarocinie z dnia 30 czerwca 2006 r. nr XLI/691/2006 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Jarocin, 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej paragraf 18 ustęp 1 litera a) w zakresie wyrażenia: "300 kg rocznie na mieszkańca, jednak", 2. w pozostałej części skargę oddala. /-/E. Kręcichwost – Durchowska /-/G. Radzicka /-/M. Dybowski


UZASADNIENIE

Skargą z dnia 9 czerwca 2009 r.- nr RPO-595586-X/08/TS, na podstawie art. 50 § 1 i art. 53 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 153/02/1270 ze zm. - dalej ppsa) i art. 14 pkt 6 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (t.j. Dz.U. 14/01/147 ze zm.), Rzecznik Praw Obywatelskich zaskarżył § 18 ust. 1 i § 19 ust. 1 i 1a uchwały z dnia 30 czerwca 2006 r. nr XLI/691/2006 Rady Miejskiej w Jarocinie w sprawie wprowadzenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Jarocin (Dz. Urz. Wielk. 140/06/3432 ze zm.- dalej Regulamin bądź Uchwała). Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej Rzecznik bądź RPO) w zaskarżonym zakresie zarzucił Uchwale: rażące naruszenie art. 32 [ust. 1] i art. 94 Konstytucji RP i art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. 236/05/2008- dalej ucpg bądź Ustawa); wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały w tej części. Uzasadniając swe stanowisko, RPO wskazał w szczególności, że na mocy § 12 Uchwały, właściciele nieruchomości zostali zobligowani do wyposażenia posesji w urządzenia służące do gromadzenia odpadów komunalnych. W § 18 Regulaminu ustalono minimalne ilości odpadów komunalnych, z których usunięcia właściciel nieruchomości musi się rozliczyć. W § 19 ust. 1 Regulaminu uregulowano minimalną pojemność urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości. Uznając, że przepisy § 18 i § 19 ust. 1 Regulaminu są niezgodne z Konstytucją i Ustawą, RPO w dniu 14 stycznia 2009 r. zaskarżył je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (dalej WSA). W odpowiedzi na skargę [z dnia 14 stycznia 2009 r.], Rada Miejska Jarocina poinformowała, że dokonała zmiany Uchwały, w tym przepisów zaskarżonych przez RPO; zmiany te weszły w życie dnia 13 stycznia 2009 r. W związku z tym, że przepisy Regulaminu będące przedmiotem zaskarżenia przestały obowiązywać, RPO pismem procesowym z dnia 9 marca 2009 r. cofnął skargę. Prawomocnym postanowieniem z dnia 7 kwietnia 2009 r.- IV SA/Po 110/09, WSA umorzył postępowanie (art. 161 § 1 pkt 1 ppsa). Mieszkańcy Jarocina w skargach do Rzecznika, kwestionowali zgodność z prawem znowelizowanych przepisów regulaminu, dotyczących wymaganej pojemności pojemników na odpady komunalne. Po dogłębnej analizie zmienionych przepisów Rzecznik doszedł do przekonania, że § 18 ust. 1 Regulaminu, ustalający minimalne ilości odpadów, z których usunięcia właściciel musi się rozliczyć, a także § 19 ust. 1 i 1a określający minimalną pojemność urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów na terenie nieruchomości, także w sposób rażący naruszają Konstytucję i normy zawarte w Ustawie. W niniejszej sprawie materia będąca przedmiotem regulacji prawa miejscowego nie mieści się w granicach upoważnienia miejscowego (art. 94 Konstytucji). W art. 4 ust. 2 Ustawy, ustawodawca określił katalog spraw, których mają dotyczyć szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zawarte w regulaminie. Lista spraw podlegająca unormowaniu w regulaminie utrzymania czystości i porządku jest zamknięta (wyrok WSA w Olsztynie z 27.11.2007 r.- II SA/Ol 986/07). Ustawa nie upoważnia rady gminy do określenia w regulaminie minimalnych norm ilościowych odpadów, które mają być wywiezione z terenu nieruchomości i za wywóz których właściciel nieruchomości winien uregulować należność pieniężną. Regulamin nie może zawierać regulacji określających minimalną ilość wywożonych nieczystości. Potwierdza to ryczałtowy charakter opłaty za wywóz odpadów komunalnych, która nie zależy od faktycznej ilości odpadów usuniętych z terenu nieruchomości, lecz od liczby odebranych pojemników i ich pojemności. Tymczasem w § 18 ust. 1 Uchwały ustalono minimalne ilości odpadów komunalnych, z których usunięcia właściciel musi się rozliczyć. Owa regulacja przekracza zakres ustawowego upoważnienia, przez co w sposób rażący narusza art. 94 Konstytucji. Rada Gminy jest zobowiązana do kierowania się kryteriami z art. 4 ust. 2 pkt 2 ucpg przy określaniu minimalnej pojemności pojemników na odpady komunalne. W myśl § 19 ust. 1 Uchwały, na każdej zamieszkałej nieruchomości winien znajdować się pojemnik będącej co najmniej iloczynem liczby osób rzeczywiście zamieszkujących na terenie nieruchomości i obowiązującej dla danej nieruchomości normatywnej ilości odpadów, ustalonej według zasad określonych w § 18. Równocześnie określono minimalną objętość pojemnika 110-120 litrów na każdej nieruchomości. W przypadku nieruchomości, w której zamieszkuje jedna osoba na terenie wiejskim lub dwie osoby na terenie miasta, dopuszcza się pojemnik nie mniejszy niż 80 l (§ 19 ust. 1a Uchwały). Rada Miejska w Jarocinie, jako kryterium kształtujące minimalną pojemność pojemnika na odpady, przyjęła normatywną ilość odpadów dla danego rodzaju nieruchomości, ustaloną w Regulaminie na podstawie bliżej nieokreślonych przesłanek. Tymczasem art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. a ucpg wymaga, by określenie pojemności pojemników na odpady odbywało się w oparciu o średnią ilość odpadów wytwarzanych w gospodarstwach domowych, którą wg poglądów doktryny, gmina winna wcześniej ustalić w gminnym planie gospodarki odpadami. W Planie Gospodarki odpadami Gminy Jarocin z maja 2004 r. (dalej Plan), ilość odpadów komunalnych z gospodarstw domowych, powstająca na terenie Gminy Jarocin, obliczona wg wskaźników dla roku 2000, wynosiła odpowiednio: dla miasta Jarocina- 224 kg na mieszkańca rocznie, a dla pozostałych miejscowości Gminy Jarocin- 116 kg na mieszkańca rocznie. Plan, wbrew art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (t.j. Dz.U. 39/07/251- dalej uoo), nakazującym aktualizację planu nie rzadziej niż co 4 lata, nie został zaktualizowany. Ustalone w Planie ilości odpadów komunalnych, wytwarzanych przez gospodarstwa domowe w Gminie Jarocin, znacznie odbiegają od normatywu określonego w § 18 ust. 1 Regulaminu. Skoro w regulaminie ustalono normatyw rocznej masy odpadów komunalnych wytworzonych przez mieszkańca Gminy Jarocin (300 kg rocznie czyli co 2 tygodnie 12,5 kg), to ustalenie minimalnej pojemności pojemników na odpady komunalne na poziomie 110 l jest nieadekwatne do przyjętego w Regulaminie normatywu 300 kg odpadów wytwarzanych rocznie przez mieszkańca gminy Jarocin. Regulacja zawarta w § 19 ust. 1 Regulaminu nie spełnia wymogu wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. a ucpg. Regulamin w nieuzasadniony sposób różnicuje obowiązki właścicieli dotyczące wyposażenia nieruchomości w urządzenia służące zbieraniu odpadów komunalnych, w zakresie minimalnej wymaganej pojemności tych urządzeń. Przepis § 19 ust. 1a Regulaminu zezwala, by na nieruchomościach położonych na terenach wiejskich, zamieszkiwanych przez jedną osobę i na nieruchomościach położonych na terenach miasta, zamieszkiwanych przez dwie osoby, znajdowały się pojemniki na odpady o pojemności minimalnej 80 l (o pojemności mniejszej niż wymagana od pozostałych współwłaścicieli nieruchomości- tj. 110 l). Regulacja zawarta w § 19 ust. 1a Regulaminu niezasadnie faworyzuje właścicieli nieruchomości zamieszkałych przez jedną lub dwie osoby względem właścicieli nieruchomości, zamieszkiwanych przez co najmniej trzy osoby. Nie sposób znaleźć racjonalnego wytłumaczenia dla założenia będącego podstawą rozwiązania przyjętego w tym przepisie Regulaminu, że osoba zamieszkująca samotnie lub wraz z drugą osobą na terenie jednej nieruchomości wytwarza mniej odpadów komunalnych niż mieszkaniec nieruchomości, którą zamieszkuje większa liczba osób niż dwie. Sam fakt pojawienia się trzeciej lub czwartej osoby w gospodarstwie domowym nie powoduje, że automatycznie każdy z członków gospodarstwa domowego produkuje większą ilość odpadów komunalnych. Przepis § 19 ust. 1a Regulaminu wprowadza niezgodne z Konstytucją odstępstwo od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych (art. 32 ust. 1 Konstytucji; k. 3-9 akt IV SA/Po 519/09).

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Jarocinie wniosła o oddalenie skargi. Rada Miejska w szczególności podniosła, że w § 18 ust. 1 Regulaminu ustalono minimalne ilości odpadów, z których usunięcia właściciel nieruchomości będzie musiał się rozliczyć, określając jednocześnie minimalną objętość pojemników służących do zbierania odpadów, między okresami ich wywozu. Uczyniono to zgodnie z postanowieniami Ustawy. Określenie minimalnej ilości nieczystości, z których wywożenia w stosunku rocznym rozliczyć się musi właściciel nieruchomości, odpowiada jednemu z obowiązkowych zadań własnych gminy (utrzymaniu czystości i porządku- art. 3 ucpg). Gmina ma obowiązek zadbać o to, by na jej terenie nie dochodziło do szkodliwych zjawisk (samowolnego usuwania odpadów z posesji np. przez spalanie czy porzucanie w miejscach służących do użytku publicznego- np. w okolicznych lasach czy innych terenach zielonych). Określenie minimalnej ilości odpadów, z jakiej rozliczyć się musi właściciel danej nieruchomości, zapobiegnie takim sytuacjom i przyniesie niewspółmierne korzyści środowisku. Wskazanie minimalnej ilości wywożonych nieczystości nie ma wpływu na wartość pobieranych opłat (o ryczałtowym charakterze) za wywóz odpadów komunalnych. Te regulacje nie stanowią przekroczenia kompetencji gminy w zakresie określenia treści Uchwały o wprowadzeniu Regulaminu- stanowią bowiem zrealizowanie obciążającego gminę obowiązku. Nie można ich uznać za naruszające w sposób rażący Konstytucji. Nie można zgodzić się z twierdzeniami RPO, że kryterium kształtującym minimalną objętość pojemnika na odpady ustalono według bliżej nieokreślonych przesłanek, skoro uczyniono to biorąc pod uwagę treść zapisów Regulaminu. Regulamin odwołuje się do zdroworozsądkowych przesłanek, wynikających z wiedzy powszechnie dostępnej, na którą wpływ ma doświadczenie życiowe. Pojemność pojemników na odpady winna wynikać z gminnych planów gospodarki odpadami. Potencjalne nieprawidłowości Planu nie stanowią przedmiotu postępowania; skoro zdaniem RPO Plan jest niemiarodajny i znacznie odbiega od rzeczywistości (ze względu na brak jego uaktualnienia), to niezrozumiałym jest dlaczego Skarżący ocenia treść obowiązującego (aktualnego) Regulaminu z założeniami nieaktualnego- zdaniem RPO- Planu. Z przyjęcia w regulaminie rocznej masy odpadów przypadających na jednego mieszkańca Gminy Jarocin (300 kg) nie wynika, że w przedziale 2 tygodni każdy mieszkaniec wyprodukuje 12,5 kg odpadów. W różnych przedziałach czasowych liczba ta będzie wyglądała różnie, w sumie dając w skali roku 300 kg. Za prawidłowością określenia objętości pojemników na poziomie 110 l przemawia także i to, że niezwykle rzadko 1 l odpadów odpowiada 1 kg (objętość odpowiada masie danej substancji). Nie doszło do naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji- wszelkie różnice w nakładaniu obowiązków są dopuszczalne, gdy są usprawiedliwione np. odmienną sytuacją faktyczną danego podmiotu. Inna jest sytuacja faktyczna osób, zamieszkujących określone nieruchomości samodzielnie (na terenach wiejskich) bądź we dwie osoby (na terenie miasta), a inna sytuacja osób, zamieszkujących daną nieruchomość co najmniej we troje. Skoro jednym z czynników, które zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 ucpg należy uwzględnić, jest liczba osób korzystających z urządzeń, to logicznym i zgodnym z doświadczeniem życiowym jest, że liczba osób ma wpływ na ilość wytwarzanych odpadów. Im większa liczba osób zamieszkuje na nieruchomości, tym większa jest ilość wytwarzanych odpadów. Uzasadnionym jest zróżnicowanie obowiązków nakładanych na mieszkańców Gminy Jarocin, odnośnie liczby i pojemności pojemników, w które muszą się oni zaopatrzyć, w zależności od faktycznej liczby osób zamieszkujących daną nieruchomość. Zgodnym z prawem jest to, że na nieruchomości zamieszkiwanej przez osoby samotne albo zamieszkiwanej przezwie osoby, muszą znajdować się pojemniki o mniejszej minimalnej objętości, niż wymaganej od właścicieli nieruchomości, zamieszkiwanej przez co najmniej 3 osoby (k. 11-16 akt IV SA/Po 519/09).

Na rozprawie dnia 16 września 2009 r. Pełnomocnik Rzecznika Praw Obywatelskich, po wnikliwym zapoznaniu się z odpowiedzią na skargę, podtrzymał żądania skargi (k. 27 akt IV SA/Po 519/09).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga okazała się częściowo zasadną.

1. Trafnie Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał, że (w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia spawy), organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa (art. 94 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r.- Dz.U. 78/97/483, sprost. 28/01/319, zm. 200/06/1471- dalej Konstytucja).

2. Ustawodawca w art. 4 ust. 1 ucpg wyraźnie wskazał, że regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jest aktem prawa miejscowego. W zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy 2. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: [...] 2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości [...] warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych urządzeń; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych [...] z terenu nieruchomości [...] 5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami; [...].

3. Przepisy art. 92 i art. 94 Konstytucji mają zbliżony cel- służą realizacji prymatu ustawy i zachowaniu spójności systemu prawa. Na tle art. 92 Konstytucji utrwalił się pogląd, że zawsze zakres materii pozostawionych do unormowania w rozporządzeniu musi być węższy niż zakres ogólnie dozwolony na tle art. 92 ust. 1 Konstytucji (wyrok TK z 10.4.2001- U 7/00- OTK 3/01/56 s. 380, akceptowany przez L. Garlickiego w: "Konstytucja RP- komentarz" Wyd. Sejm. 2005 t. IV s. 13 uw. 11 do art. 22). Wymóg ustawowego określenia ograniczeń zawiera w sobie nakaz dochowania odpowiedniej jakości unormowania ustawowego- zwłaszcza z punktu widzenia zasady określoności. Zarówno na tle klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), jak i art. 31 ust. 3, wykluczone jest ustanawianie przepisów pozbawionych dostatecznego stopnia precyzji (L. Garlicki- op. cit. s. 14 do art. 22). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i w doktrynie jednoznacznie wskazuje się, że upoważnienie do wydania aktu wykonawczego winno być szczegółowe, w celu wykonania ustawy; winno zawierać szczegółowe wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego ( art. 92 ust. 1 Konstytucji; orzeczenie TK z: 19.X.1988- Uw 4/88- OTK 1988 s. 79; 23.X.1995- K 4/95- OTK 2/95/s.100; 22.9.1997- K 25/97- OTK3-4/97/s.304; 25.5.1998- U. 19/97- OTK 4/98/s.262-263; wyrok z: 24.3.1998- K 40/97- OTK 2/98/s.72; 26.X.1999- K. 12/99 OTK 6/99/120 s. 682-685 i przywołane piśmiennictwo; K. Działocha w: "Konstytucja RP. Komentarz“ Wyd. Sejmowe 2001 t. II s.10-14, 16-35 do art. 92). Upoważnienie ustawowe nie musi być zawarte w przepisie ustawy, wprost upoważniającym do wydania aktu podustawowego- wystarczy, że wytyczne dadzą się wyinterpretować także z innych przepisów ustawy (cz. III pkt 2 uzasadnienia wyroku TK z 26.X.1999 r. - K 12/99- OTK 6/99/120 s. 684, z aprobującą glosą Sł. Wronkowskiej- Prz. Sejm. 3/00/100).

4. W doktrynie wskazuje się, że art. 94 Konstytucji określa względnie luźny związek między upoważnieniem (tym samym ustawą) a aktem prawa miejscowego, wydanym na jego podstawie. Luźniejszym w każdym razie niż ten, jaki wynika z formuły art. 92 ust. 1 Konstytucji, nakazującej wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw. Wyklucza on co do zasady wymóg wykonawczego charakteru aktów prawa miejscowego jako warunek ich legalności (K. Działocha w: "Konstytucja RP. Komentarz" Wyd. Sejm. 2001 t. II uw. 4 s. 5 do art. 94).

Skoro związek między upoważnieniem zawartym w ustawie a aktem prawa miejscowego, wydanym na jego podstawie, w świetle art. 94 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. 78/97/483, sprost. 28/01/319, zm. 200/06/1471) może być luźniejszy niż związek między upoważnieniem ustawowym a aktem podustawowym, w świetle art. 92 Konstytucji, to należy przyjąć, że swoboda organu samorządu terytorialnego w przyjętej regulacji aktem prawa miejscowego jest większa, niż organu administracji publicznej przy stanowieniu aktu podustawowego.

5. Trafnie RPO wskazał, że nie powinno dochodzić do sprzeczności między regulaminem a planem gospodarki odpadami. Z nałożonego na radę gminy obowiązku dostosowania w terminie nie dłuższym niż 3 miesiące od daty uchwalenia planu, regulaminu do gminnego planu gospodarki odpadami (art. 4 ust. 3 ucpg) wnosić należy, że regulamin nie powinien być sprzeczny z planem. W doktrynie przekonująco się wskazuje, że po upływie trzech miesięcy od uchwalenia planu, tracą moc te postanowienia regulaminu, które są niezgodne z planem. Oznacza to, że w ich miejsce wchodzą postanowienia gminnego planu gospodarki odpadami. W. Radecki przywołuje to jako dodatkowy argument za uznaniem gminnego planu gospodarki odpadami za akt prawa miejscowego (W. Radecki "Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Komentarz" ABC 2008 s. 170). Skoro zatem w Planie z maja 2004 r. ilość odpadów komunalnych z gospodarstw domowych, powstająca na terenie Gminy Jarocin, obliczona wg wskaźników dla roku 2000, wynosiła odpowiednio: dla Miasta Jarocina- 224 kg na mieszkańca rocznie, a dla pozostałych miejscowości Gminy Jarocin- 116 kg na mieszkańca rocznie (bezsporne- k. 7 akt IV SA/Po 519/09), to brak było podstaw do przyjęcia w Regulaminie minimalnej ilości odpadów komunalnych, z których usunięcia właściciel nieruchomości musi się rozliczyć, w wielkości 300 kg rocznie na mieszkańca ( § 18 ust. 1 lit a) in princ. Regulaminu).

Ze sformułowania "2) [...] przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych [...]" (art. 4 ust. 2 pkt 2 ucpg) wnosić należy, że średnia ilość odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych, winna być w istocie jedną z intelektualnych przesłanek prawidłowego określenia rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych z terenu nieruchomości. Ta średnia wielkość winna zatem być przywołana w uzasadnieniu Uchwały, skoro zawarta jest w Planie. Nie powinna stanowić treści właściwego przepisu regulaminu. W żaden sposób art. 4 ust. 1 pkt 2 i 3 ucpg jak i inne przepisy Ustawy, nie pozwalają na ujęcie w regulaminie minimalnej ilości odpadów komunalnych, z których usunięcia właściciel nieruchomości musi się rozliczyć, w ilości innej, niż określona w Planie, jako średnia ilość odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych. Przeciwko takiej treści § 18 ust. 1 lit. a) Regulaminu przemawia i to, że Ustawa i Regulamin nie przewidują jakiejkolwiek procedury ustalania rzeczywistej masy odpadów komunalnych, pochodzącej od danego mieszkańca, pozwalającej właścicielowi nieruchomości rozliczyć się z danej ilości odpadów komunalnych. Ustawodawca w art. 10 ust. 2a ucpg przewiduje odpowiedzialność za wykroczenie dla tego, kto nie wykonuje obowiązków określonych w regulaminie (W. Radecki- op. cit s. 342-344). Brak podstawy ustawowej dla ustalenia w Regulaminie minimalnej ilości odpadów komunalnych, z których usunięcia właściciel nieruchomości musi się rozliczyć, o wartości 300 kg rocznie na mieszkańca, skutkował stwierdzeniem nieważności Uchwały w części obejmującej § 18 ust. 1 lit. a) w zakresie wyrażenia "300 kg rocznie na mieszkańca, jednak" (art. 147 § 1 ppsa).

6. Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jest aktem prawa miejscowego (art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j. Dz.U. 236/05/2008 ze zm.- dalej Ustawa), zatem podlega metodom wykładni właściwej dla wykładni prawa. W szczególności zatem norma prawna, określająca prawa i obowiązki obywatela zamieszkującego terytorium gminy, winna być wywiedziona z szeregu przepisów Ustawy i regulaminu, przy uwzględnieniu racjonalności prawodawcy (także gminnego).

Brak było podstaw do stwierdzenia nieważności Uchwały w pozostałej części. Samo użycie przez Radę Gminy sformułowania "Ustala się minimalne ilości odpadów komunalnych, z których usunięcia właściciel nieruchomości musi się rozliczyć [...]" nie skutkuje nieważnością Uchwały w pozostałej części, gdyż normodawca gminny odniósł to sformułowanie do objętości (a nie masy) odpadów komunalnych i pojemności pojemników na odpady komunalne. Zastosowanie tego kryterium pozwoliło w sposób zgodny z Ustawą określić niezbędny w rozumieniu Ustawy rodzaj i minimalną pojemność urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości- przy należytym uwzględnieniu średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych i liczby osób korzystających z tych urządzeń (B. Dziadkiewicz w: red. P. Chmielnicki "Komentarz do ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach" LexisNexis 2007 s. 170 uw. 15). Przyjęta w Regulaminie technika prawodawcza, przejawiająca się we wskazaniu minimalnej pojemności pojemników, jest trafna i odpowiada powszechnie przyjętej praktyce (B. Dziadkiewicz "Gospodarowanie odpadami i utrzymanie czystości we wspólnocie mieszkaniowej. Obowiązki i odpowiedzialność zarządców" Municipium SA 2006 s. 77). Ustalenie w Regulaminie zasady, że na każdą nieruchomość przypada co najmniej 1 pojemnik 110-120 l, i częstotliwości wywozu nieczystości z tych pojemników, stwarza zgodny z Ustawą i prawidłowy mechanizm, pozwalający założyć, że mieszkańcy w trybie dopuszczonym Ustawą pozbywać się będą odpadów komunalnych z terenu nieruchomości (art. 4 ust. 2 pkt 2 i 3 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 3b ucpg). Zgodne z doświadczeniem życiowym jest, że wytwarzanie odpadów komunalnych w pewnych okresach się zwiększa ( np. w okresie świąt), a w innych zmniejsza, stąd przyjęcie jako podstawowego pojemnika o objętości 110 - 120 l. jest trafne. W doktrynie trafnie wskazuje się, że znowelizowane brzmienie art. 6 ust. 1 i 1a ucpg wprowadziło zakaz samodzielnego wywozu odpadów komunalnych z nieruchomości, wprowadzając obowiązkowe pośrednictwo zakładu będącego gminną jednostką organizacyjną lub przedsiębiorcy posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych, a składowiskiem odpadów (W. Radecki- op. cit. s. 198-203). Rada Gminy nie ustaliła innych sposobów pozbywania się odpadów komunalnych niż za pośrednictwem uprawnionych podmiotów. Taka regulacja pozwoli Burmistrzowi w sposób należyty realizować nadzór nad realizacją obowiązków (art. 5 ust. 6, art. 3 ust. 3 pkt 3 ucpg).

7. W regulaminie nie doszło do nieuzasadnionego zróżnicowania obowiązków właścicieli w zakresie wyposażenia nieruchomości w urządzenia służące do zbierania odpadów komunalnych. Dopuszczenie w § 18 ust. 1 lit. a) in fine i w § 19 ust. 1a Regulaminu "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" - po uzgodnieniu z przedsiębiorstwem wywozowym- pojemnika typowego o mniejszej pojemności (80 l), nie prowadzi do naruszenia zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji). W doktrynie i orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego trafnie wskazuje się, że zasada równości wobec prawa nie wyklucza prawnego zróżnicowania sytuacji podmiotów podobnych, jeśli ma to uzasadniony charakter (L. Garlicki w: "Konstytucja RP. Komentarz" W. Sejm. 2003 t. III s. 22-24 do art. 32 i przywołane przez Komentatora orzecznictwo TK). Rozpatrywane zróżnicowanie jest uzasadnione ilością wytwarzanych odpadów komunalnych przez mieszkańców miasta i mieszkańców wsi, i adekwatną do tej ilości i kosztów wywozu nieczystości z terenu wsi bądź miasta, częstotliwością wywozu odpadów komunalnych. Taka regulacja stwarza jedynie możliwość, by w szczególnie uzasadnionych przypadkach, na wniosek zainteresowanego właściciela, po wyrażeniu zgody przez przedsiębiorstwo wywozowe, miast pojemnika o pojemności 110-120 l, wprowadzić pojemnik 80-ciolitrowy. Takie uregulowanie zgodne jest z doświadczeniem życiowym- nie ulega wątpliwości, że zwłaszcza w gospodarstwach domowych słabszych ekonomicznie, prowadzonych przez samotne osoby starsze, potrzeby życiowe są zaspokajane są przy zakupie mniejszej ilości produktów, niż w gospodarstwach domowych prowadzonych przez rodziny wielopokoleniowe, wychowujące wchodzące w dorosłość dzieci (zwłaszcza rodziny o wyższych dochodach), co skutkuje wytworzeniem mniejszej ilości odpadów komunalnych.

Także miejsce zamieszkania wpływa na model konsumpcji i ilość wytwarzanych odpadów komunalnych. Z danych zawartych w Krajowym Planie Gospodarki Odpadami (dalej KPGO), mieszkaniec wsi rocznie zbiera do kubła odpady o masie ok. 171 kg i objętości ok. 1,14mł. Przy dwutygodniowym cyklu wywozu potrzebuje on 44 l pojemności kubła na odpady; mieszkaniec miasta rocznie zbiera do kubła odpady o masie ok. 408 kg i objętości ok. 3,4 mł, przy tygodniowym cyklu wywozu potrzebuje on 65 l pojemności kubła na odpady (za B. Dziadkiewicz "Gospodarowanie..." s. 77 przyp. 92). Rzecznik, wskazując na treść postanowień Planu, nie rozważył wystarczająco, że Plan jednoznacznie wskazuje, że na terenie gminy Jarocin nie prowadzono badań ilości i morfologii odpadów komunalnych, dla określenia źródeł i ilości odpadów komunalnych przyjęto wskaźniki nagromadzenia odpadów z KPGO (s. 11 Planu, opublikowanego w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy Jarocin). Plan oparł się na przyjętym w KPGO współczynniku nagromadzenia odpadów, zakładającym, że jeden mieszkaniec gminy wiejskiej wytwarza rocznie 116 kg odpadów (s. 12 Planu). Tym samym dane powołane w Planie nie mają charakteru i precyzji opinii biegłego (art. 84 kpa, art. 278 kpc), a jedynie charakter szacunków. W oparciu o owe szacunki, należy uznać, że postanowienia Regulaminu, odnoszące się do objętości pojemników, w które właściciele zobowiązani są wyposażyć zamieszkałe nieruchomości, przy uwzględnieniu ilości osób rzeczywiście zamieszkujących owe nieruchomości i częstotliwości wywozu odpadów komunalnych, nie naruszają art. 32 ust. 1 i art. 94 Konstytucji. Mimo, że w doktrynie wskazuje się, że Dla wszystkich właścicieli nieruchomości należy określić identyczną częstotliwość, tak by nie naruszyć zasad równego traktowania. Różnice w częstotliwości mogą jedynie dotyczyć różnego rodzaju odpadów (B. Dziadkiewicz "Gospodarowanie..." s. 79; tenże w: red. P. Chmielnicki "Komentarz..." s.174 uw. 16), takie rozumienie regulacji częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych nie jest trafne. Skoro bowiem mieszkaniec miasta rocznie wytwarza znacząco więcej odpadów komunalnych (244 kg mieszkaniec Jarocina; średnio w KPGO 408 kg a mieszkaniec wsi 116 kg w gminie Jarocin; średnio w myśl KPGO 171 kg; cyt. ponownie za B. Dziadkiewicz "Gospodarowanie..." s. 77 przyp. 92), to nie ulega wątpliwości, że już sam fakt zamieszkiwania na terenie miasta przemawia za tym, by ustalić częstotliwość wywozu 2 razy w miesiącu, a na terenie wsi raz w miesiącu. Dodatkowo na terenie wsi część odpadów o charakterze organicznym ulega kompostowaniu w tych gospodarstwach domowych, w których prowadzi się produkcję roślinną- choćby na potrzeby własne (zasady doświadczenia życiowego). Zarówno wzgląd na różnice w ilości gromadzonych odpadów komunalnych, jak i wzgląd na ekonomiczny aspekt wywozu odpadów (mniejsze zagęszczenie siedlisk na terenie wsi czyni wywóz odpadów znacznie kosztowniejszym niż na terenie aglomeracji), nakazuje gminie takie zróżnicowanie częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych, tak by osiągać rezultat założony w art. 3 ucpg, przy pomocy możliwie najniższych kosztów. W ostatecznym rachunku bowiem koszty te ponoszone są przez mieszkańców terytorium gminy.

8. Skarżone przez RPO uregulowanie nie wprowadza normatywnego zróżnicowania właścicieli nieruchomości, a jedynie umożliwia dokonywanie - w drodze umów cywilnoprawnych - odstępstw od zasady zobowiązującej do wyposażania każdej nieruchomości w co najmniej 1 pojemnik 110-120 l. Podstawy tego zróżnicowania nie należy zatem postrzegać w sferze normatywnej, a w sferze stosowania prawa. Z podobnymi regulacjami mamy do czynienia w wielu materiach regulowanych przez prawo administracyjne. Klasycznym przykładem jest dopuszczanie odstępstw od wskaźników (§ 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - Dz.U. 164/03/1588 - dalej rozporządzenie). Nie ulega wątpliwości, że dopuszczenie: innego wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy; wyznaczenia innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy; wyznaczenia innej szerokości elewacji frontowej; wyznaczenia innej wysokości - w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy- powodować może daleko istotniejsze skutki społeczne, niż ustalenie w drodze porozumienia między właścicielem nieruchomości a przedsiębiorstwem wywozowym pojemnika o objętości 80 l, miast typowego 110 bądź 120 l. Jedynie na marginesie należy wskazać, że ustawodawca w art. 61 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 80/03/717 ze zm.) nie zawarł w wytycznych podstawy prawnej dla uregulowania przez Ministra odstępstw od wyników analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, ani tym bardziej kryteriów, które normodawca podustawowy mógłby przyjąć dla uregulowania owych odstępstw. Mimo tych wątpliwości, nie podnoszono dotychczas niekonstytucyjności powołanych przepisów (§ 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia) w świetle art. 92 Konstytucji. Tym bardziej zatem przyjęte w Regulaminie rozwiązania nie naruszają art. 94 bądź art. 32 ust. 1 Konstytucji.

9. Przepis § 19 ust. 1a Regulaminu nie faworyzuje właścicieli nieruchomości zamieszkałych przez jedną lub dwie osoby względem właścicieli nieruchomości, zamieszkiwanych co najmniej przez trzy osoby. Dla uniknięcia zbędnych powtórzeń należy odwołać się do wcześniejszych argumentów uzasadnienia- zgodne jest bowiem z doświadczeniem życiowym, ilość wytwarzanych odpadów w rodzinach liczniejszych (zwłaszcza wielopokoleniowych) jest większa, niż w rodzinach składających się z jednej (na terenie wiejskim) bądź dwu osób (na terenie miasta). Norma dekodowana z § 18 ust. 1 lit. a) w zw. z § 19 ust. 1a Regulaminu, upoważnia jedynie do uzgodnienia (między wnioskującym o to właścicielem nieruchomości a przedsiębiorstwem wywozowym) i to wyłącznie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, na zawarcie umowy obejmującej wywóz zawartości pojemnika o objętości 80 l. Należy przyjąć, że przedsiębiorstwo wywozowe, na podstawie wieloletniej obsługi poszczególnych mieszkańców, będzie w stanie trafnie ocenić, czy dany wnioskodawca spełnia wymóg szczególnie uzasadnionego przypadku, czy też go nie spełnia. Ocena, czy dana regulacja mieści się w granicach art. 94 i art. 32 ust. 1 Konstytucji, musi nadto uwzględniać zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji).

Zgodnie z art. 165 ust. 2 Konstytucji, samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Trybunał Konstytucyjny w szeregu orzeczeniach- w tym zapadłych jeszcze pod rządem ustawy z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. 84/92/426 ze zm.) wskazał na potrzebę ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. W szczególności w orzeczeniu z 24.1.1995- K 5/94 i w orzeczeniu z 23.X.1996-K 1/96- Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że istotą samorządu terytorialnego jest samodzielne wykonywanie powierzonych mu ustawowo zadań; ograniczenia samodzielności jednostek samorządu terytorialnego zawarte w ustawach traktować należy jako wyjątek i w żadnym razie nie można ich domniemywać. Podobne stanowisko aprobuje doktryna (A. Agopszowicz "Zarys prawa samorządu terytorialnego" Katowice 1991 s. 9 i n.; J. Oniszczuk "Samorząd terytorialny w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego" DW ABC 2002 s. 306- 307; P. Sarnecki w: "Konstytucja RP. Komentarz" W. Sejm. 2005 t. IV s. 2 do art. 165 uw. 5 i 6; A. Wiktorowska "Prawne determinanty samodzielności gminy zagadnienia administracyjnoprawne" LIBER 2002 s. 15, 154).

W wyroku z dnia 4.5.1998 r.- K 38/97- OTK 3/98/31 Trybunał Konstytucyjny wskazał na szczególne ograniczenia ustawodawcy w sytuacji naruszenia zasady samodzielności gminy, w zakresie wykonywania zadania własnego gminy. Z takowymi ograniczeniami- zwłaszcza z punktu widzenia zasady proporcjonalności- winien liczyć się organ, przy wykonywaniu nadzoru ( art. 171 ust. 1 i 2 Konstytucji; art. 91 ust. 1 usg; uzasadnienie wyroku NSA z 6.12.2000- I SA/Gd 2038/99- OSP 11/01/158).

Ustawodawca w art. 3 ust. 1 ucpg wskazał, że utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy. Narzędziem do realizacji tego obowiązku jest w szczególności możliwość uchwalenia regulaminu na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 ucpg. Ustawodawca powierzając gminom konieczność uchwalenia regulaminu założył, że gmina dostosuje poszczególne uregulowania do stosunków gospodarczych i społecznych danej gminy- w szczególności przy uwzględnieniu czynników wyraźnie wskazanych w Ustawie (np. w art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. a) i b) ucpg; P. Chmielnicki w: "Komentarz..." s. 138 uw. 2), jak i w niej niewskazanych (np. poziomu kultury mieszkańców, powszechności dążenia do przestrzegania prawa etc). W danej gminie bowiem pewne parametry ustalone w regulaminie uznać należy za wystarczające, by zdecydowana większość mieszkańców w sposób prawem przewidziany pozbywała się odpadów komunalnych, w innej zaś za niewystarczające. Gmina musi nadto rozważyć, czy środki, zgromadzone na koszt podatników i stron umów o wywóz odpadów komunalnych, w dostateczny sposób posłużą do prawidłowego wywozu odpadów, czy też będą musiały być w większym stopniu przeznaczone np. na wywóz odpadów komunalnych porzucanych na nielegalnych wysypiskach. Przy danej regulacji ustawowej, ustawodawca daje gminom pewien margines swobody, pozwalającej- przy zachowaniu zasad konstytucyjnych- na właściwe uregulowanie materii zastrzeżonej dla uchwalenia regulaminu.

Ważąc zatem wartości, na które wskazuje Rzecznik Praw Obywatelskich, jak i te, na które wskazuje Rada Miejska, Sąd doszedł do przekonania, że pozostałe regulacje, zawarte w Regulaminie- w tym wskazane w skardze- nie naruszają zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji) ani regulacji zawartej w art. 94 Konstytucji.

W pozostałej zatem części Sąd skargę oddalił (art.151 ppsa).

/-/ E.Kręcichwost – Durchowska /-/G.Radzicka /-/M. Dybowski

mb