Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 250/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego postanowienia
Stwierdzono nieważność zaskarżonego postanowienia
Powołane przepisy: article: art. 65 par. 1,  i art. 105 par. 1, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 58 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2018 r. sprawy ze skargi I. P., L. P. na postanowienie Wojewody z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia 1. odrzuca skargę w części dotyczącej pkt 1 zaskarżonego postanowienia; 2. stwierdza nieważność pkt 2 zaskarżonego postanowienia; 3. w pozostałym zakresie skargę oddala; 4. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących I. P. i L. P. solidarnie kwotę [...]zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] stycznia 2018 r., nr [...], Wojewoda (dalej też jako "Wojewoda" lub "organ II instancji"), po rozpoznaniu zażalenia I. P. i L. P. (zwanych też dalej łącznie "Wnioskodawcami" lub "Skarżącymi") na postanowienie Starosty [...] z [...] listopada 2017 r., znak: [...], o zwrocie wniosku I. P. i L. P. z [...] października 2016 r. – na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 oraz w zw. z art. 65 § 1 i art. 105 § 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; dalej w skrócie "k.p.a.") – uchylił ww. postanowienie Starosty [...] oraz:

1. stwierdził niewłaściwość Starosty [...] i przekazał wniosek w części o rozgraniczenie Burmistrzowi Miasta i Gminy W. jako organowi właściwemu do jego rozpoznania;

2. umorzył postępowanie w zakresie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną na podstawie decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady N. w P. z [...] grudnia 1969 r., znak [...], część nieruchomości stanowiącej działkę gruntu o nr ewidencyjnym [...] o pow. 180 m2 z nieruchomości o pow. 1008 m2, położoną we W. przy ul. [...],

3. w pozostałym zakresie zwrócił wniosek Wnioskodawcom.

Zaskarżone postanowienie Wojewody, jak wynika z jego uzasadnienia, zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W swym wniosku z [...] października 2016 r. I. i L. małżonkowie P. podali, że zgodnie z decyzją wywłaszczeniową ich poprzednicy prawni, małżonkowie S., zostali pozbawieni własności części nieruchomości o wielkości 180 m2, podczas gdy w rzeczywistości zostali oni pozbawieni części nieruchomości o wymiarze 229 m2. W konkluzji wniosku domagali się wykonania nowych pomiarów geodezyjnych, wyceny zabranych powierzchni działki według obecnych taryf oraz rozliczenia i dokonania zapłaty.

Starosta [...] (dalej też jako "Starosta" lub "organ I instancji") przywołanym wyżej postanowieniem z [...] listopada 2017 r. zwrócił Wnioskodawcom w całości wniosek, stwierdzając, iż właściwym do rozpoznania żądań jest sąd cywilny.

W zażaleniu na to postanowienie, Wnioskodawcy wnieśli o jego zmianę, twierdząc, że została im "zagrabiona" powierzchnia 229,35 m2, podczas gdy wywłaszczenie miało dotyczyć powierzchni 180 m2, i podnosząc po raz kolejny, że oczekują dokonania pomiarów geodezyjnych oraz ustalenia odszkodowania za nieruchomość o powierzchni 229,35 m2.

Uchylając postanowienie Starosty i orzekając co do istoty w sposób wyżej określony – przywołanym na wstępie postanowieniem z [...] stycznia 2018 r. – Wojewoda ustalił, że [...] grudnia 1969 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. wydało decyzję o wywłaszczeniu części nieruchomości i ustaleniu odszkodowania, która dotyczyła gruntu stanowiącego działkę nr ewidencyjny [...] o powierzchni 180 m2 z nieruchomości o pow. 1008 m2, położonego we W., przy ul. [...]. W dniu wydania decyzji nieruchomość ta stanowiła własność małżonków M. i K. S.. Wojewoda za bezsporną uznał okoliczność, że odszkodowanie przyznane ww. małżonkom, w kwocie [...]zł, zostało złożone do depozytu sądowego i nie zostało odebrane przez wywłaszczonych właścicieli nieruchomości. Dalej organ II instancji wyjaśnił, że Wnioskodawcy są następcami prawnymi ówczesnych właścicieli nieruchomości, którą nabyli w drodze umowy darowizny. Postanowieniem z [...] listopada 2016 r. Starosta zwrócił ich wniosek z [...] października 2016 r., orzekając, że sprawa nosi znamiona sprawy cywilnej i powinna być przedmiotem dochodzenia przed sądem, dlatego organ administracji publicznej nie jest właściwy do jej rozpoznania. Na skutek zażalenia Wnioskodawców, Wojewoda, decyzją z [...] lutego 2017 r., uchylił to postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując, że organ I instancji ma podjąć czynności zmierzające do wyjaśnienia i skonkretyzowania przedmiotu postępowania poprzez ustalenie, jakie jest żądanie Wnioskodawców, i przeprowadzenie w tym zakresie postępowania wyjaśniającego. W trakcie ponownego rozpatrzenia sprawy Starosta uzyskał informację o podziałach geodezyjnych dotyczących wywłaszczonej działki, wykaz zmian gruntowych oraz odpis decyzji wywłaszczeniowej z akt księgi wieczystej.

Na tle tak ustalonego stanu faktycznego Wojewoda stwierdził, że szczegółowa analiza wszystkich pism złożonych w toku postępowania prowadzi do wniosku, iż w sprawie zgłoszono żądania dotyczące trzech obszarów:

1) dokonania pomiarów i ustalenia rzeczywistych aktualnych granic nieruchomości Wnioskodawców,

2) ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną na podstawie decyzji z roku 1969 część nieruchomości w postaci działki nr [...] o powierzchni 180 m2,

3) ustalenia odszkodowania za bezpodstawnie zajęty obszar działki nr [...] o powierzchni 49,35 m2.

Odnosząc się do punku 1, Wojewoda podzielił stanowisko Starosty, że ten ostatni nie jest organem właściwym do rozpoznania sprawy w tym zakresie. Zarazem wskazał, że zwrot wniosku w tej części należy ocenić jako wadliwy, bowiem zgodnie z przepisami rozdziału 6 (art. 29–art. 39) ustawy z dnia [...] maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101) organem właściwym w zakresie rozgraniczania nieruchomości jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Z uwagi na powyższe Wojewoda, na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., orzekł o przekazaniu sprawy w tej części organowi właściwemu, tj. Burmistrzowi Miasta i Gminy W..

Rozpatrując drugie żądanie – ustalenia i wypłaty odszkodowania za działkę nr [...] o powierzchni 180 m2 – Wojewoda uznał, że w sprawie zachodzi powaga rzeczy rozstrzygniętej ostateczną decyzją administracyjną, co uniemożliwia ponowne orzekanie w sprawie. Uzasadniając swoje twierdzenie organ II instancji wskazał na ostateczną i wykonalną decyzję Prezydium WRN w P. z [...] grudnia 1969 r., przyznającą osobom wywłaszczanym, tj. M. i K. S., odszkodowanie w kwocie [...]zł – które, na skutek odmowy przyjęcia przez wywłaszczonych, zostało złożone do depozytu sądowego. Odwołując się do przepisu art. 470 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r. poz. 459) Wojewoda uznał, że świadczenie w postaci wypłaty odszkodowania zostało spełnione niezależnie od tego, czy rzeczona kwota depozytu została przez wywłaszczonych właścicieli podjęta, czy też nie. W związku z tym Starosta powinien odmówić wszczęcia postępowania w tym zakresie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., a skoro tego nie uczynił, organ II instancji uchylił to postanowienie i umorzył postępowanie w tej części.

Odnosząc się zaś do ostatniego żądania, w postaci dalszych roszczeń odszkodowawczych Wnioskodawców, Wojewoda zgodził się ze Starostą, że w tej mierze właściwym do wydania rozstrzygnięcia jest powszechny sąd cywilny, gdyż część nieruchomości o powierzchni 49,35 m2 (wskazywana przez Wnioskodawców jako bezprawnie zabrana) nie jest objęta żadną decyzją administracyjną, wobec czego formalnie rzecz biorąc wywłaszczenie jej nie dotyczy. W związku z tym, jak stwierdził Wojewoda, w sprawie dotyczącej wskazanej nieruchomości nie mają zastosowania przepisy Działu III rozdział 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 z późn. zm., dalej w skrócie "u.g.n."), ponieważ dotyczą one tylko nieruchomości wywłaszczonych na podstawie decyzji administracyjnej. Innymi słowy, jeżeli Wnioskodawcy twierdzą, że ta część nieruchomości została im zabrana bez podstawy prawnej, odszkodowanie nie może być przyznane w drodze administracyjnej a jedynie w drodze realizacji roszczenia cywilnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisane postanowienie Wojewody z [...] stycznia 2018 r., I. P. i L. P. wnieśli o uchylenie tego postanowienia w całości oraz poprzedzającego je postanowienia Starosty [mylnie określonego w skardze mianem "decyzji") i przekazanie sprawy Staroście jako organowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania – a to z powołaniem się na zarzuty naruszenia:

1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 8, 11, 77 § 1 oraz 107 § 2 i 3 k.p.a., polegającego w szczególności na:

a) niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek wydanego postanowienia,

b) niedostatecznym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności niewzięciu pod uwagę faktu, że Skarżącym nie było wiadome, iż kiedykolwiek doszło do podziału nieruchomości ich poprzedników prawnych,

c) braku pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez dowolne przyjęcie, że Skarżącym nie przysługuje odszkodowanie w drodze postępowania administracyjnego,

d) dowolność w wydaniu decyzji poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji;

2. przepisów prawa materialnego, tj. art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., poprzez jego niezastosowanie i odmowę przyznania Skarżącym odszkodowania.

W uzasadnieniu skargi jej autorzy rozwinęli i uszczegółowili podniesione zarzuty, obszernie przy tym powtarzając argumentację przedstawioną uprzednio w zażaleniu na postanowienie Starosty. W szczególności wskazali, że w sprawie nie został ustalony, w sposób niebudzący wątpliwości, stan faktyczny, a organ nie przeprowadził żadnych czynności w celu wyjaśnienia okoliczności faktycznych, zwłaszcza w zakresie podziału działki, do której odnosiła się decyzja wywłaszczeniowa z 1969 r., na trzy mniejsze działki, oraz wywłaszczenia nieruchomości o powierzchni znacznie większej od wskazanej w decyzji wywłaszczeniowej. Jednocześnie, powołując się na dyspozycję art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., Skarżący podnieśli, że w sprawie doszło do pozbawienia Skarżących prawa własności w drodze administracyjnej, w związku z czym organ I instancji powinien przyznać Skarżącym odszkodowanie za część działki o powierzchni przekraczającej wielkość wskazaną w decyzji wywłaszczeniowej. Nadto Skarżący wskazali, że nie mają również żadnej wiedzy na temat tego, co stało się z ewentualnym depozytem, wiedzy takiej nie mieli również ich poprzednicy prawni, a organy nie odniosły się do tej kwestii w swoich orzeczeniach.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o nieuwzględnienie skargi oraz jej oddalenie, podtrzymując w całości ustalenia faktyczne i prawne poczynione w postępowaniu odwoławczym oraz swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Odnosząc się do uzasadnienia skargi, podkreślił, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego należy do kompetencji burmistrza, a z uwagi na to, iż decyzją wywłaszczeniową była objęta tylko i wyłącznie powierzchnia 180 m2, kwestia zajęcia większej powierzchni należy do problematyki prawa cywilnego, która nie może być przedmiotem rozstrzygnięcia w drodze wydania decyzji administracyjnej.

Na rozprawie w dniu [...] maja 2018 r. Skarżący podtrzymali wnioski i wywody skargi oraz podkreślili, że część gruntu ponad wywłaszczone decyzją 180 m2 została zabrana samowolnie, bez żadnej podstawy prawnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – zaś ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie w sprawie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonego postanowienia Wojewody z [...] stycznia 2018 r., Sąd w pierwszej kolejności rozważył, czy organ II instancji prawidłowo odczytał i zakwalifikował treść żądań Skarżących, zawartych w ich wniosku z [...] października 2016 r., a dookreślonych w dalszych pismach procesowych składanych w postępowaniu administracyjnym, przede wszystkim w piśmie z [...] kwietnia 2017 r. Wziął przy tym zwłaszcza pod uwagę, że we wniosku inicjującym postępowanie administracyjne Skarżący wnieśli o wycenę "według obecnych taryf i miejsca położenia zabranych powierzchni działki [...] i dokonanie zapłaty w terminie odwrotnym", zaś w piśmie datowanym na [...] kwietnia 2017 r., precyzując swoje żądanie, wnieśli o:

1. odtworzenie przez uprawnionego geodetę właściwych granic działki nr [...],

2. dokonanie geodezyjnego pomiaru obecnej powierzchni działki,

3. poniesienie przez Starostwo Powiatowe we W. kosztów "wywłaszczenia i samowolnego przywłaszczenia z działki nr [...] powierzchni o wielkości 180 m2 + 49,35 m2 = 229,35 m2" – określając jednocześnie wysokość żądanego odszkodowania na kwotę [...]zł (229,35 m2 x [...] zł) "za utracone dobra majątkowe".

Ponadto Skarżący w ww. piśmie zaznaczyli, że: "W chwili obecnej nie ujęto kosztów użytkowania powierzchni działki o wielkości j.w. przez okres ok. 50 lat i korzyści finansowe z tego tytułu płynące".

Mając powyższe na względzie, w ocenie Sądu, organ II instancji prawidłowo zidentyfikował przedmiot i zakres żądań Skarżących, dzieląc je na następujące trzy "obszary", dotyczące:

1) dokonania pomiarów i ustalenia rzeczywistych, aktualnych granic (oraz związanej z tym powierzchni) nieruchomości Wnioskodawców,

2) ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną na podstawie decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady N. w P. z [...] grudnia 1969 r. część nieruchomości w postaci działki nr [...] o powierzchni 180 m2,

3) ustalenia i wypłaty odszkodowania za bezpodstawnie zajęty obszar nieruchomości (o powierzchni 49,35 m2) ponad formalnie wywłaszczone 180 m2

– a następnie odnosząc się kolejno do ww. żądań i wydając osobne rozstrzygnięcia co do każdego z nich. W efekcie także Sąd, kontrolując zaskarżone postanowienie Wojewody, był zobligowany rozpoznać i orzec odrębnie o każdym z punktów (1, 2 i 3) tego postanowienia.

Ad 1) W punkcie pierwszym zaskarżonego postanowienia Wojewoda stwierdził niewłaściwość Starosty [...] i przekazał wniosek – w części o rozgraniczenie – Burmistrzowi Miasta i Gminy W., jako organowi właściwemu do jego rozpoznania. Dokonując kontroli legalności postanowienia Wojewody w tym zakresie, Sąd podzielił ocenę organu II instancji co do niewłaściwości Starosty [...] do rozpoznania wniosku o dokonanie pomiarów i ustalenie rzeczywistych aktualnych granic nieruchomości (co ostatecznie przełoży się na możliwość ustalenia jej powierzchni). Właściwość rzeczowa organów do rozpoznawania spraw w tym zakresie wynika z art. 29 ust. 3 ustawy z dnia [...] maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101, z późn. zm.; dalej w skrócie "p.g.k."), zgodnie z którym rozgraniczenia nieruchomości dokonują wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) oraz, w wypadkach określonych w ustawie, sądy. Prawidłowo również organ II instancji stwierdził wadliwość rozstrzygnięcia dokonanego w tym zakresie przez organ I instancji, który w związku ze swoją niewłaściwością zwrócił wniosek Skarżącym. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 65 § 1 k.p.a., jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. Uchylając postanowienie Starosty w tym przedmiocie, Wojewoda przekazał wniosek Skarżących, w części dotyczącej rozgraniczenia nieruchomości, organowi właściwemu do jego rozpoznania, tj. Burmistrzowi Miasta i Gminy W..

Nie dopatrując się nieprawidłowości w tym względzie, Sąd stwierdził jednocześnie, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przekazania sprawy organowi właściwemu nie podlega obecnie zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Przepis art. 65 § 1 k.p.a. – który pierwotnie przewidywał w takich przypadkach wydanie przez organ niewłaściwy postanowienia, na które służyło zażalenie, a następnie skarga do sądu administracyjnego – został z dniem [...] kwietnia 2011 r. zmieniony w ten sposób, że organ administracji publicznej, który po tym dniu uznaje się za niewłaściwy, nie wydaje już zaskarżalnego postanowienia o przekazaniu podania organowi właściwemu, lecz zawiadamia na piśmie wnoszącego podanie o tym, że przekazał jego podanie organowi właściwemu. Jak wskazuje się w doktrynie, surogatem ograniczenia ochrony prawnej, służącej w poprzednim stanie prawnym wnoszącemu podanie, jest wymaganie, aby zawiadomienie o przekazaniu zawierało uzasadnienie (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2016, uw. 3 do art. 65]. Co tu szczególnie istotne, ww. zawiadomienie nie jest czynnością ani aktem, co do których legalności wojewódzki sąd administracyjny mógłby przeprowadzić kontrolę.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., odrzucił skargę w części dotyczącej pkt 1 zaskarżonego postanowienia, z uwagi na niedopuszczalność skargi w tym zakresie (pkt 1 sentencji wyroku).

Ad 2) W drugim punkcie zaskarżonego postanowienia Wojewoda umorzył postępowanie w zakresie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną na podstawie decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady N. w P. z [...] grudnia 1969 r., znak [...], część nieruchomości, stanowiącą działkę gruntu o numerze ewidencyjnym [...] o powierzchni 180 m2 z nieruchomości o pow. 1008 m2, położoną we W. przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że co do tej części nieruchomości (działki nr [...]) została już wydana decyzja administracyjna, posiadająca przymiot ostateczności, w której określono i przyznano odszkodowanie za wywłaszczoną działkę.

W pierwszej kolejności należy zważyć, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Treść tego przepisu, a także jego umiejscowienie w systematyce Kodeksu postępowania administracyjnego – w rozdziale 7 działu II, zatytułowanym "Decyzje" – nie pozostawia wątpliwości co do tego, że organ II instancji powinien umorzyć postępowanie w formie decyzji administracyjnej, nie zaś, jak to uczynił, w formie postanowienia.

W związku z powyższym należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie w części obejmującej pkt 2 obarczone jest wadą nieważności, jako wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.

Zagadnienie tej kwalifikowanej wadliwości było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, jakie wywołuje decyzja. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany "w bezpośrednim rozumieniu", to znaczy taki, który nie wymaga stosowania (skomplikowanych metod) wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. m.in. wyroki NSA: z [...].02.2005 r., OSK 1134/04; z 13.07.2017 r., I OSK 2721/15; z 24.01.2018 r., II OSK 1931/17 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA"). W szczególności jednym z przypadków rażącego naruszenia prawa jest rozstrzygnięcie sprawy w innej formie niż wymagana, a więc, innymi słowy, naruszenie norm dotyczących formy czynności procesowej (zob. E. Śladkowska, Wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2013, s. 204 i tam przedstawiony pogląd B. Adamiak).

W analizowanym przypadku naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. jest oczywiste, ponieważ treść tego przepisu jednoznacznie wskazuje na konieczności zastosowania formy decyzji do umorzenia postępowania administracyjnego przez organ. Godzi się zauważyć, że w orzecznictwie wyjątkowo dopuszcza się możliwość umorzenia postępowania w drodze postanowienia (na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a.), ale jedynie co do tzw. kwestii wpadkowych, wyłaniających się w toku rozpatrywania sprawy, i załatwianych w drodze postanowienia (por. np. wyrok NSA z 08.05.2013 r., II OSK 2679/11, CBOSA). Forma ta w żadnym razie nie może być jednak stosowana w sytuacji, gdy – tak jak w kontrolowanym akcie – umorzeniu podlega postępowanie w "sprawie" (głównej) w rozumieniu art. 104 k.p.a. Potwierdza to też brzmienie przepisu art. 104 § 2 k.p.a., zgodnie z którym: "Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji". Umorzenie postępowania w sprawie jest właśnie takim "innym sposobem zakończenia sprawy w danej instancji", a to – jak wynika z cytowanego przepisu – następuje zawsze w drodze decyzji.

Nadto, w ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie w punkcie drugim rażąco narusza prawo również ze względu na skutki, jakie niesie za sobą zastosowanie niewłaściwej formy rozstrzygnięcia – postanowienia zamiast decyzji. Zgodnie bowiem z uregulowaniami Kodeksu postępowania administracyjnego, do postanowień stosuje się tylko niektóre przepisy dotyczące decyzji administracyjnych, i to nie wprost, a jedynie odpowiednio (zob. art. 126 k.p.a.), co wpływa na zawężenie zakresu, a więc osłabienie gwarancji procesowych podmiotów będących adresatami postanowień, w porównaniu z adresatami decyzji. Stąd wniosek, że ustawodawca, ustanawiając przepis jednoznacznie wskazujący, iż właściwą formą umorzenia postępowania jest decyzja, zamierzał zapewnić w tym względzie stronom najszerszą ochronę prawną. Wydanie orzeczenia umarzającego postępowanie w "słabszej" formie, jaką niewątpliwie jest postanowienie, prowadzi do nieuzasadnionego ograniczenia tej ochrony, co jest nie do pogodzenia ze standardami demokratycznego państwa prawnego.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdził nieważność pkt 2 zaskarżonego postanowienia, jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku).

Nadto, abstrahując od niewłaściwej formy rozstrzygnięcia zawartego w ww. punkcie zaskarżonego postanowienia, Sąd stwierdził, że orzeczone nim umorzenie postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną działkę nr [...] było co najmniej przedwczesne.

Przede wszystkim należy podkreślić, że wbrew sfomułowaniu użytemu w pkt 2 zaskarżonego postanowienia – a zgodnie z tym, co podano w jego uzasadnieniu – odnośne żądanie Wnioskodawców nie dotyczyło tylko "ustalenia", ale i "wypłaty" odszkodowania za wywłaszczenie. Jakkolwiek zaś bezspornym w sprawie pozostaje, że kwestia ustalenia odszkodowania za działkę nr [...] o powierzchni 180 m2, wywłaszczoną w drodze decyzji Prezydium WRN w P. z [...] grudnia 1969 r., została tą decyzją jednoznacznie i ostatecznie rozstrzygnięta – korzysta zatem, jak słusznie zauważył organ II instancji, z "powagi rzeczy rozstrzygniętej ostateczną decyzją administracyjną" – to już zagadnienie wypłaty tego odszkodowania Skarżącym lub ich poprzednikom prawnym, w obecnym stanie sprawy pozostaje otwarte. Nie zostało ono bowiem dostatecznie wyjaśnione w toku postępowania administracyjnego ani udokumentowane w aktach tego postępowania.

Otóż, w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Wojewoda uznał za bezsporną okoliczność, że ustalone w decyzji wywłaszczeniowej z 1969 r. odszkodowanie, na skutek odmowy przyjęcia przez byłych właścicieli nieruchomości, zostało skutecznie złożone do depozytu sądowego. Organ jednak nie zebrał żadnych dowodów potwierdzających tę okoliczność – w szczególności odpisu prawomocnego postanowienia sądu o złożeniu kwoty odszkodowania do depozytu sądowego tudzież o likwidacji niepodjętego depozytu – lecz bezkrytycznie oparł się na twierdzeniach Skarżących, zawartych w ich wniosku z [...] października 2016 r. Tymczasem Skarżący, którzy początkowo rzeczywiście sami wskazywali na fakt udzielenia podmiotowi wywłaszczającemu zezwolenia na złożenie odszkodowania do depozytu sądowego (co, według ich twierdzeń, miało nastąpić postanowieniem Sądu Powiatowego we W. z [...] czerwca 1971 r., sygn. akt Ns [...] – k. 2 akt adm. I inst. – przy czym w aktach brak egzemplarza tego postanowienia, a także wzmianki co do jego prawomocności), to w treści skargi już jednak podnosili, że ani ich poprzednicy prawni, ani oni sami nie mieli i nie mają wiedzy na temat tego, co stało się z ww. depozytem, a sam depozyt określili już mianem "ewentualnego".

Wobec tego organ II instancji co najmniej przedwcześnie uznał, że postępowanie w zakresie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość o powierzchni 180 m2 stało się bezprzedmiotowe ze względu na rozstrzygnięcie kwestii odszkodowania ostateczną decyzją administracyjną. W toku postępowania administracyjnego organy powinny bowiem wyjaśnić kwestię ustalenia i wypłaty odszkodowania w sposób nie budzący wątpliwości, załączając do akt sprawy odpowiednie dokumenty (tu zwłaszcza: o złożeniu kwoty odszkodowania do depozytu sądowego lub o likwidacji tego depozytu) – czego błędnie nie uczyniły. Tymczasem w zależności od wyniku postępowania wyjaśniającego w kwestii złożenia kwoty ustalonego odszkodowania do depozytu sądowego, organy administracji powinny zachować się następująco:

i) w przypadku niewątpliwego ustalenia, że w sprawie doszło do skutecznego złożenia kwoty odszkodowania do depozytu sądowego – postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania w części dotyczącej działki wywłaszczonej na podstawie decyzji z 1969 r. powinno zostać umorzone, ze względu na zaistnienie w tej sprawie stanu res iudicata (powagi rzeczy osądzonej), polegającego na wcześniejszym rozstrzygnięciu sprawy inną decyzją ostateczną. W takim przypadku organ zobligowany jest umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe, bowiem ponownie rozpoznając sprawę naraża się na zarzut nieważności postępowania określony w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (wyrok NSA z 11.01.2011 r., II OSK 2475/10, CBOSA);

ii) jeżeli natomiast okazałoby się, że nie doszło do skutecznego złożenia kwoty odszkodowania do depozytu sądowego lub jej wypłaty w inny sposób – organ administracji powinien rozważyć, czy żądanie Skarżących "wyceny zabranych powierzchni działki według aktualnych taryf" (k. 4 akt adm. I inst.) nie zawiera w sobie wniosku o waloryzację niewypłaconego odszkodowania, na podstawie art. 132 § 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 121, z późn. zm., w skrócie "u.g.n."), zgodnie z którym wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty, przy czym waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania.

Także z tych powodów rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 zaskarżonego postanowienia okazało się wadliwe.

Ad 3) Z kolei przechodząc do kontroli rozstrzygnięcia z pkt 3 zaskarżonego postanowienia – w którym Wojewoda zwrócił wniosek Skarżącym, w zakresie w jakim obejmował on część nieruchomości nieujętej w decyzji wywłaszczeniowej z [...] grudnia 1969 r. – Sąd w pierwszej kolejności zweryfikował ustalenia organów w kwestii podstawy, na jakiej doszło do odebrania poprzednikom prawnym Skarżących spornej ("nadmiarowo" przejętej) części nieruchomości o powierzchni 49,35 m2 (wg wyliczeń Skarżących). W rezultacie Sąd podzielił ocenę organu II instancji, że nieruchomość ta nie została objęta ww. decyzją wywłaszczeniową z 1969 r., bowiem z treści tej decyzji jednoznacznie wynika, że wywłaszczenie dotyczyło działki nr [...] o pow. 180 m2. Wobec tego dalszą kwestią wymagającą rozważenia pozostało, czy pozbawienie poprzedników prawnych Skarżących praw do spornej część nieruchomości nastąpiło w formie władczej, na określonej podstawie prawnej, czy jedynie na skutek faktycznego przejęcia ("przywłaszczenia"). Albowiem, zdaniem Sądu w niniejszym składzie, tylko w przypadku, gdy do pozbawienia prawa do nieruchomości doszło w formie władczej, na określonej podstawie prawnej (co, oczywiście, nie oznacza, że zawsze w sposób w pełni z nią zgodny) – choćby nawet przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami – może być Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, zobowiązany do wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. W przeciwnym razie do ustalenia ewentualnego odszkodowania właściwym będzie, na zasadach ogólnych, sąd powszechny. Tylko bowiem pozbawienie praw do nieruchomości, które nastąpiło w drodze jej legalnego odebrania – czy to na podstawie decyzji administracyjnej, czy z mocy prawa – może być objęte dyspozycją przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Wynika to już z samej istoty "odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości" (taki tytuł nosi rozdział 5 w dziale III u.g.n., obejmujący m.in. art. 129), które stanowi wszak jedną z postaci odpowiedzialności odszkodowawczej za legalne działania administracji (por. J. Parchomiuk, Odpowiedzialność odszkodowawcza za legalne działania administracji publicznej, Warszawa 2007, passim).

Tymczasem w kontrolowanej sprawie sami Skarżący podkreślali, iż do odebrania spornej części nieruchomości doszło na skutek faktycznych, bezprawnych, "samowolnych" działań wykonawców wywłaszczenia (budowlańców, geodetów). Prawdziwość tych twierdzeń nie została w toku postępowania podważona. Przede wszystkim zaś nie zostało wykazane, aby do pozbawienia praw do nieruchomości doszło na określonej podstawie prawnej, czyli wskutek legalnych działań organów władzy publicznej. Z tych względów Sąd podziela stanowisko organu II instancji, że w zakresie żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania za faktycznie przejętą część nieruchomości, nieobjętą decyzją wywłaszczeniową, Skarżącym przysługuje droga postępowania cywilnego przed sądem powszechnym, nie zaś droga administracyjna. Organ II instancji słusznie więc zwrócił wniosek w tym zakresie Skarżącym, w oparciu o art. 66 § 3 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w pozostałym zakresie – tj. co do pkt 3 zaskarżonego postanowienia – oddalił (pkt 3 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 4 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżących koszt wpisu od skargi, w wysokości [...] złotych.