Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 573/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 1,2,  par. 2,  art. 157 par. 2,  art. 107 par. 1 i 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 53 ust. 3, 4, 5
journal: Dz.U. 2001 nr 62 poz 628
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant Edyta Forysiak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 lutego 2014 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 17 maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej bez uwag instrukcję eksploatacji składowiska odpadów innych niż niebezpieczne oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (zwane dalej Kolegium lub w skrócie SKO w W.) decyzją z dnia 5 marca 2013 r., nr [...], po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 20 grudnia 2002 r. Prezydenta Miasta W., znak WŚRiL 6620/I/2/02, zatwierdzającej bez uwag "Instrukcję eksploatacji składowiska odpadów innych niż niebezpieczne obejmującą kwatery nr I, III, IV z wydzieloną kwaterą nr II przeznaczoną do składowania odpadów zawierających azbest, zlokalizowane przy ul. G. w W.", stanowiącą integralną część decyzji oraz będącą załącznikiem do decyzji, stwierdziło nieważność opisanej decyzji.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że pismem z dnia 13 września 2013 r. Stowarzyszenie [...] (zwane dalej strona skarżącą lub w skrócie Stowarzyszeniem) zwróciło się z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia 20 grudnia 2002 r. Wniosek powyższy oparto na przesłankach z art. 156 § 1 pkt 1, pkt 2, pkt 5 i pkt 6 k.p.a. Do wniosku Stowarzyszenie dołączyło kserokopie decyzji z 20 grudnia 2002 r. wraz z załącznikiem, w postaci instrukcji eksploatacji składowiska odpadów innych niż niebezpieczne obejmującą kwatery nr I ,III, IV z wydzieloną kwaterą nr II przeznaczoną do składowania odpadów zawierających azbest, zlokalizowane przy ul. G. w W., instrukcji eksploatacji i technologii składowania odpadów przemysłowych - innych niż niebezpiecznych na składowisku przy ul. G. w W. w kwaterach I, III, IV oraz instrukcji eksploatacji kwatery nr II składowiska odpadów przemysłowych przy ul. G. [...] w W..

Przedstawiając przebieg podjętych w następstwie złożonego żądania wszczęcia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego czynności procesowych, Kolegium wyjaśniło, że z uwagi na fakt zaginięcia akta sprawy zakończonej decyzją z dnia 20 grudnia 2002 r. i braku możliwości ich odtworzenia pierwotnie uznano za niemożliwe ustalenie, czy objęta żądaniem stwierdzenia nieważności decyzja była dotknięta rażącą kwalifikowaną wadą wyliczoną enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., o czym zostało poinformowane Stowarzyszenie przy piśmie z dnia 10 września 2012 r. Z powyższym stanowiskiem nie zgodziło się Stowarzyszenie wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 760/12, która postanowieniem z dnia 5 grudnia 2012 r. została odrzucona z uwagi na brak wcześniejszego wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Następnie Kolegium zrelacjonowało, że pismem z dnia 21 stycznia 2013 r. Stowarzyszenie wezwało ten organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez ponowne rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji powołując identyczne przesłanki jak we wniosku z dnia 13 września 2011 r. Stowarzyszenie zarzuciło wydanie decyzji z dnia 20 grudnia 2002 r. z rażącym prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), tj. art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. Nr 62, poz. 628 ze zm. dalej w skrócie u.o.) i wskazało, że decyzja nie zawiera wymaganych w tym przepisie wymogów dotyczących treści decyzji. Ponadto wskazało, że instrukcja stanowiąca cześć decyzji i będąca załącznikiem decyzji została podpisana przez kierownika składowiska, a nie przez osobę upoważnioną do podpisania decyzji. Stowarzyszenie zarzuciło również naruszenie art. 53 ust. 5 u.o. podkreślając w tym zakresie, że organ nie mógł zatwierdzić instrukcji eksploatacji składowiska, ponieważ składowisko nie miało ważnej decyzji o warunkach zabudowy, a pozwolenie na budowę wykluczało składowanie odpadów niebezpiecznych. Według Stowarzyszenia adaptacja nieczynnego stawu osadowego przy ul. G. w W. została przeprowadzona na podstawie pozwolenia na budowę - decyzja z dnia 10 czerwca 1992 r., nr [...], które to pozwolenie było nieważne po wejściu w życie ustawy o odpadach z dnia 13 września1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 96, poz. 592 ze zm., dalej w skrócie s.u.o.). W dalszej części Stowarzyszenie podkreśliło, że Prezydent W. wydając w dniu 28 sierpnia 2000 r. pozwolenie na budowę dopuścił się naruszenia prawa i właściwości (art. 22 ust. 1 ustawy). Pozwolenie na budowę wykluczało odpady niebezpieczne, co według Stowarzyszenia oznacza, że rakotwórczy azbest znalazł się na składowisku w wyniku decyzji z dnia 20 grudnia 2002 r., która to decyzji rażąco narusza prawo i stwarza zagrożenie życia ludzkiego. W ocenie Stowarzyszenia Prezydent W. winien odmówić w 2002 r. zatwierdzenia instrukcji eksploatacji składowiska. Ponadto według Stowarzyszenia doszło do naruszenia przepisów o właściwości miejscowej, a mianowicie organ I instancji w podstawie prawnej powołał się na art. 53 ust. 3 u.o. W tym zakresie wskazano, że zgodnie z powołanym przepisem instrukcję eksploatacji składowiska odpadów zatwierdza, w drodze decyzji, wojewoda dla przedsięwzięć lub instalacji, o których mowa w art. 378 ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 179, poz.1490, dalej w skrócie r.RM. z 2002 r.), składowiska odpadów w dacie wydania decyzji zostały zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 ust.1 pkt 9 ). Stowarzyszenia wskazało na upływ 10 lat od wydania decyzji i treść art. 156 § 2 k.p.a. Ponadto we wniosku o stwierdzenie nieważności wskazano przesłankę z art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a., gdyż decyzja z 20 grudnia 2002 r. wielokrotnie wywoływała czyn zagrożony karą, kwalifikowany jako przestępstwo ścigane z urzędu, tj. art. 163 § 1 i art. 183 k.k.

Przywołując szczegółowo powyższe stanowisko Kolegium podało, że zawiadomieniem z dnia 7 lutego 2013 r., nr [...], wszczęło z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia 20 grudnia 2002 r. W dalszej części uzasadnienia Kolegium podkreśliło, że sprawa została rozpatrzona w oparciu o posiadane dokumenty w postaci: decyzji Prezydenta Miasta z dnia 20 grudnia 2002 r. oraz zatwierdzonych tą decyzją instrukcji. Kolegium wyjaśniło, że powyższy materiał dowodowy pozwalał stwierdzić istotne wady decyzji z dnia 20 grudnia 2002 r., a w szczególności spełnienie przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przejawiającej się w wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem art. 53 ust. 4 u.o. Kolegium wskazało, że w tym przepisie określono enumeratywnie elementy decyzji administracyjnej zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska opadów, zaś analizowana decyzja z dnia 20 grudnia 2002 r. nie zawiera tych elementów.

Ponadto w ocenie Kolegium, załączona do decyzji instrukcja zatwierdzająca bez uwag "instrukcję eksploatacji składowiska odpadów innych niż niebezpieczne obejmującą kwatery nr I, lll, IV z wydzieloną kwaterą nr II przeznaczoną do składowania odpadów zawierających azbest, zlokalizowane przy ul. G. w W.", stanowiąca integralną część decyzji oraz będąca załącznikiem do decyzji, nie została podpisana przez osobę upoważnioną do wydania decyzji, której podpis widnieje na decyzji organu pierwszej instancji. Instrukcja została podpisana bowiem przez kierownika składowania firmy A.. Według Kolegium, brak podpisania załącznika przez osobę upoważnioną, zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. powoduje kwalifikowaną wadliwość decyzji, która stanowi rażące naruszenie prawa i skutkuje nieważnością rozstrzygnięcia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ taka instrukcja nie może być traktowana jako dokument określający treść decyzji.

W dalszej części rozważań Kolegium zauważyło, że analiza wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 20 grudnia 2002 r. prowadzi do wniosku, iż kwestionowana decyzja została wydana także z naruszeniem art. 53 ust. 5 u.o. Zgodnie z tym przepisem, organ, o którym mowa w ust. 3, odmówi, w drodze decyzji, zatwierdzenia instrukcji eksploatacji składowiska odpadów, jeżeli: 2) instrukcja zawiera ustalenia sprzeczne z wymaganiami sanitarnymi, bezpieczeństwa i higieny pracy, przeciwpożarowymi, a także wymaganiami ochrony środowiska, 3) sposób eksploatacji jest sprzeczny z założeniami przyjętymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub o pozwoleniu na budowę, 4) sposób eksploatacji mógłby powodować zagrożenia dla zdrowia, życia ludzi lub dla środowiska. W tym zakresie Kolegium podzieliło stanowisko Stowarzyszenia, że organ I instancji nie mógł zatwierdzić instrukcji eksploatacji składowiska, ponieważ składowisko nie miało ważnej decyzji o warunkach zabudowy, a pozwolenie na budowę wykluczało składowanie odpadów niebezpiecznych.

W ocenie Kolegium, słuszny okazał się również zarzut wskazujący, że organ I instancji wydając decyzję z dnia 20 grudnia 2002 r. dopuścił się naruszenia przepisów o właściwości rzeczowej. Powołując się na regulację art. 53 ust. 3 u.o. oraz § 2 ust.1 pkt 9 lit. d i lit. f r.RM. z 2002 r., zgodnie z którym do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się: instalacje do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych, w tym składowiska odpadów niebezpiecznych, składowiska odpadów obojętnych lub składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne przyjmujące nie mniej niż 20 ton odpadów na dobę, Kolegium stwierdziło, że do wydania decyzji właściwy był Wojewoda a nie Prezydent Miasta W.. Kolegium przyjęło natomiast, że z uwagi na upływ 10 lat od dnia doręczenia decyzji nie może orzec o nieważności z przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. i w tym zakresie na podstawie art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. ogranicza się do stwierdzenia, iż decyzja Prezydenta W. z dnia 20 grudnia 2002 r. została wydana z naruszeniem prawa, tj. art. 53 ust. 5 u.o.

Niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem z wnioskami o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zwrócili się A. S.A. oraz Stowarzyszenie.

W swoim wniosku Stowarzyszenie wniosło o ponowne rozpatrzenie sprawy i zażądało na podstawie art. 113 k.p.a. sprostowania w drodze postanowienia błędów pisarskich i innych oczywistych omyłek, a także na podstawie art. 9 i art. 107 § 3 k.p.a. jasnego skonstruowania treści uzasadnienia decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia 17 maja 2013 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję z dnia 5 marca 2013 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że wcześniejsza decyzja Kolegium jest prawidłowa.

Odnosząc się do zarzutów podnoszonych przez strony SKO w W. wyjaśniło, że organ wydając decyzję z dnia 20 grudnia 2002 r. dopuścił się rażącego naruszenia prawa. W szczególności naruszył w sposób rażący przepisy prawa materialnego, a mianowicie art. 53 ust. 4 u.o. Wyjaśnił następnie, iż w przepisie powyższym zostały określone enumeratywnie elementy decyzji administracyjnej zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów. I tak zgodnie z powyższym przepisem w decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów określa się: typ składowiska odpadów, w razie potrzeby wydzielone części składowiska odpadów innych niż niebezpieczne, na których mogą być składowane określone rodzaje odpadów niebezpiecznych, rodzaje odpadów dopuszczonych do składowania na tym składowisku odpadów, urządzenia techniczne niezbędne do prawidłowego funkcjonowania składowiska, aparaturę kontrolno-pomiarową wraz ze schematem rozmieszczenia punktów pomiarowych, sposoby składowania poszczególnych rodzajów odpadów, rodzaj i grubość stosowanej warstwy izolacyjnej, godziny otwarcia składowiska odpadów, sposób zabezpieczenia składowiska odpadów przed dostępem osób nieuprawnionych, procedury przyjęcia odpadów na składowisko odpadów, sposoby i częstotliwość prowadzenia badań, sposób prowadzenia dokumentacji dotyczącej eksploatacji składowiska odpadów, dodatkowe wymagania związane ze specyfiką składowania odpadów. Decyzja z dnia 20 grudnia 2002 r. nie spełnia wymogów ustawowych wskazanych w powyższym przepisie, ponieważ nie zawiera zapisów ustawowych wymienionych powyżej, a rozstrzygnięcie decyzji ogranicza się jedynie do stwierdzenia, iż zatwierdza się bez uwag instrukcję eksploatacji składowiska stanowiącą integralną cześć decyzji oraz będącą załącznikiem do decyzji. Treść rozstrzygnięcia decyzji nie odnosi się w żaden sposób do wymogów określonych w art. 53 ust. 4 u.o., w szczególności nie określa typu składowiska, rodzaju odpadów, sposobu składowania poszczególnych rodzajów odpadów, rodzaju i grubości stosowanej warstwy izolacyjnej itd. Natomiast to decyzja zatwierdzająca instrukcję eksploatacji składowiska odpadów, o której mowa w art. 53 u.o. jest decyzją tworzącą nową sytuację prawną w odniesieniu do pewnego fragmentu działalności gospodarczej podmiotu zarządzającego składowiskiem. To decyzja i jej rozstrzygnięcie winno określać zasady postępowania z odpadami na składowisku. Wydanie decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacyjną bez określenia w jej rozstrzygnięciu parametrów i elementów, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.o. stanowi w ocenie Kolegium rażące naruszenie tego przepisu. Określenie elementów, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy, powinno nastąpić w decyzji, albowiem treść tego artykułu wskazuje w sposób nie budzący wątpliwości, że wskazane elementy są częścią składową rozstrzygnięcia decyzji wydawanej przez organ administracji. Przepis art. 53 ust. 4 ustawy nie odnosi się bezpośrednio do wymagań, jakim powinna odpowiadać instrukcja eksploatacji składowiska, ale wskazuje wprost, że elementy wskazane w tym przepisie powinny być określone w treści decyzji wydawanej przez organ, gdyż to organ a nie sporządzający instrukcję eksploatacji składowiska określa elementy, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.o.

W ocenie SKO w W., mając na uwadze brzmienie rozstrzygnięcia decyzji Prezydenta W. z dnia 20 grudnia 2002 r., żaden z elementów wymiennych w art. 53 ust. 4 u.o. nie został określony w rozstrzygnięciu decyzji. W rozstrzygnięciu decyzji wskazano bowiem jedynie, iż zatwierdza się bez uwag instrukcję eksploatacyjna składowiska, stanowiącą integralną część decyzji oraz będącą załącznikiem do decyzji. Kolegium podzieliło zatem stanowisko wyrażone we wcześniejszej swojej decyzji z dnia 5 marca 2013 r., że decyzja z dnia 20 grudnia 2002 r. nie zawiera elementów wymaganych art. 53 ust. 4 u.o., co stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zwrócono również uwagę, iż elementy te nie zostały ujęte wprost także w zatwierdzanej instrukcji.

Ponadto Kolegium podtrzymało swoje stanowisko, że załączniki do decyzji z dnia 20 grudnia 2002 r. nie zostały podpisane przez osobę upoważnioną do wydania decyzji. Podniesiono w tym kontekście, że analizowana decyzja została podpisana z upoważnienia Prezydenta W. przez Naczelnika Wydziału Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa, tj. przez Panią T. M.. Na decyzji oprócz pieczątki z oznaczeniem imienia i nazwiska oraz zajmowanego stanowiska widnieje również podpis Pani T. M.. Natomiast na instrukcjach załączonych do decyzji, widnieje wprawdzie pieczątka "Załącznik do decyzji nr [...] z dnia 20.12.2002 r.", jednak załączniki te nie zostały podpisane przez osobę, której podpis widnieje na decyzji. W ocenie Kolegium, już proste porównanie graficzne podpisów widniejących na decyzji oraz na instrukcjach, pozwala na stwierdzenie, że podpisy widniejące na załącznikach są diametralnie różne od popisu widniejącego na decyzji. Dlatego Kolegium nie poparło twierdzeń pełnomocnika A. S.A., że załączniki do decyzji zostały podpisane przez osobę uprawnioną, ponieważ podpis umieszczony w prawym dolnym rogu nie należy do osoby opracowującej projekt instrukcji, ani do osoby zatwierdzającej instrukcję ze strony A.. Wskazało, że z punktu widzenia ważności decyzji, nie jest istotne czy załącznik decyzji został zaparafowany przez jakąkolwiek inną osobę, nawet pracownika urzędu. Decydujące jest, aby załączniki były podpisane przez osobę uprawnioną do wydania decyzji, zaś w ówczesnym czasie osobą uprawnioną, która zresztą podpisała decyzję z dnia 20 grudnia 2002 r. była Naczelnik Wydziału Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa – T. M. i to jej podpis jako osoby uprawnionej winien widnieć na załącznikach do decyzji, stanowiących integralną część wydawanej decyzji. Również w ocenie Kolegium, instrukcja dołączona do decyzji z dnia 20 grudnia 2002 r. nie może być traktowana jako dokument określający treść decyzji. Oznacza to, że zaskarżona decyzja jest wadliwa, gdyż w istotnej części nie może być potraktowana jako zawierająca ustawowo wymagane rozstrzygnięcie. Brak podpisania załącznika przez osobę upoważnioną zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. powoduje kwalifikowaną wadliwość decyzji i stanowi rażące naruszenie prawa, którego skutkiem jest nieważność rozstrzygnięcia organu stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Ponadto uwagę Kolegium zwróciła okoliczność, że decyzja z dnia 20 grudnia 2002 r., zatwierdza bez uwag "Instrukcję eksploatacji składowiska odpadów innych niż niebezpieczne obejmującego kwatery nr I, III, IV z wydzieloną kwaterą nr II przeznaczoną na składowanie odpadów zawierających azbest, zlokalizowane w W. przy ul. G. [...]", stanowiącą integralną cześć decyzji oraz będącą załącznikiem do decyzji. Analiza treści rozstrzygnięcia i uzasadnienia do decyzji pod względem językowym i gramatycznym, prowadzi do wniosku, iż przedmiotową decyzją zatwierdza się instrukcję (jedną instrukcję nie zaś instrukcje - w znaczeniu kilku instrukcji) o nazwie "Instrukcja eksploatacji składowiska odpadów innych niż niebezpieczne obejmującego kwatery nr I, III, IV z wydzieloną kwaterą nr II przeznaczoną na składowanie odpadów zawierających azbest, zlokalizowane w W. przy ul. G. [...]" . Natomiast analiza przedłożonych załączników do decyzji prowadzi do wniosku, iż dokument o nazwie wymienionej w rozstrzygnięciu decyzji nie jest załącznikiem do analizowanej decyzji. W zamian tego jako załączniki do decyzji oznaczone zostały różne instrukcje- Instrukcja eksploatacji i technologii składowania odpadów przemysłowych innych niż niebezpiecznych na składowisku przy ulicy G. w W. w kwaterach I, III, IV; Instrukcja BHP przy pracach na składowisku odpadów; Instrukcja bezpieczeństwa i higieny przy używaniu wapna chlorowanego na składowisku odpadów przemysłowych; Instrukcja eksploatacji kwatery nr II składowiska odpadów przemysłowych przy ulicy G. [...] w W. do składowania odpadów niebezpiecznych zawierających azbest o kodach 17 06 01 i 1706 05 przy ulicy G. w W.. Natomiast zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. jednym z elementów, jakie obligatoryjnie muszą zostać zawarte w decyzji, jest jej rozstrzygnięcie. Rozstrzygnięcie to, zamieszczone w sentencji decyzji, sformułowane musi być w sposób klarowny i nie budzący wątpliwości co do treści wydanego aktu, musi ono także pozwolić na wykonanie decyzji bez konieczności ustalania jej treści z uzasadnienia i bez dokonywania dodatkowych zabiegów interpretacyjnych.

W ocenie Kolegium tym wymogą nie odpowiada decyzja z dnia 20 grudnia 2002 r., ponieważ zawiera sprzeczności pomiędzy literalnym brzmieniem rozstrzygnięcia, a załącznikami podlegającymi zatwierdzeniu. W ocenie Kolegium, wskazane powyżej naruszenia prawa mają charakter rażący i uzasadniają stwierdzenie nieważności analizowanej decyzji. Nie jest przy tym konieczne, aby wszystkie zarzutu podnoszone przez strony w trakcie postępowania okazały się skuteczne i uzasadnione. Dla stwierdzenia nieważności wystarczające jest wykazanie wystąpienia choćby jednej z przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

W odniesieniu do zarzutu rażącego naruszenia art. 53 ust. 4 u.o. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że decyzja z dnia 20 grudnia 2002 r. dotknięta jest wadą uzasadniającą stwierdzenie nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na brak przedłożenia przez spółkę ważnej decyzji o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę, podczas gdy przedłożyła aktualne i ważne decyzje o warunkach zabudowy i pozwolenie na budowę, Kolegium wyjaśniło, że w decyzji z dnia 5 marca 2013 r. nie zakwestionowało posiadania przez A. decyzji pozwolenia na budowę, a jedynie podało, że posiadane pozwolenie na budowę wykluczało składowanie odpadów niebezpiecznych.

Ponadto w odniesieniu do zarzutu Stowarzyszenia, że Kolegium wydając decyzję z dnia 5 marca 2013 r., błędnie uznało, że z uwagi na upływ 10 lat od dnia doręczenia decyzji, nie można orzec stwierdzenia nieważności decyzji z powodu przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., Kolegium wyjaśniło, iż termin 10 letni liczony jest od dnia doręczenia decyzji stronie do dnia, w którym organ orzeka o nieważności decyzji, nie zaś do dnia złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności. W odniesieniu do pozostałych zarzutów Stowarzyszenia dotyczących niechlujstwa językowego oraz niezadowolenia ze sposobu formułowania uzasadnienia, wyjaśniono natomiast, że zarzuty te stanowią jedynie polemikę z uzasadnieniem decyzji z dnia 5 marca 2013 r. i jako takie nie mogą być przedmiotem skutecznego zarzutu prowadzącego do zmiany decyzji. W ocenie Kolegium decyzja z dnia 5 marca 2013 r. zawiera prawidłowo sformułowane rozstrzygnięcie oraz wbrew oczekiwaniom Stowarzyszenia nie mogła zawierać sformułowania, że jest decyzją ostateczną, gdyż nie miała takiego charakteru. Zgodnie bowiem z art. 16 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Zaś od decyzji z dnia 5 marca 2013 r. służył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Natomiast w sytuacji, gdy Stowarzyszenie uznając, że rozstrzygniecie decyzji jest niepełne mogło zgodnie z art. 111 k.p.a. w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach.

Od tej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosło Stowarzyszenie domagając się jej uchylenia w części dotyczącej uzasadnienia. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa procesowego tj.:

1) art. 107 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że zarzuty "stanowią jedynie polemikę z uzasadnieniem decyzji z dnia 5 marca 2013 r. i jako takie nie mogą być przedmiotem skutecznego zarzutu prowadzącego do zmiany decyzji", podczas gdy jako strona niezadowolona z uzasadnienia, Stowarzyszenie zażądało poprawek na podstawie art. 9 i art. 107 § 3 k.p.a.;

2) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że "decyzja Prezydenta W. z 20 grudnia 2002 r. nie spełnia wymogów ustawowych (...). Treść rozstrzygnięcia decyzji nie odnosi się w żaden sposób do wymogów określonych w art. 53 ust. 4 ustawy, w szczególności nie określa typu składowiska, (...) rodzaju i grubości stosowanej warstw y izolacyjnej", podczas, gdy typ składowiska czy grubość warstwy izolacyjnej mają być zapisane w instrukcji - integralnej części decyzji, a nie w rozstrzygnięciu decyzji. W załączniku do nieważnej decyzji Prezydenta, warunki te są zawarte, ale zatwierdził je organ niewłaściwy. Instrukcja podpisana przez kierownika składowiska potwierdza, że Prezydent wydając nieważną decyzję, zezwolił nie tylko na rakotwórczy azbest ale i na odpad granulatu cementowego, z toksyczną rtęcią;

3) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie faktów, które organ uznał za udowodnione w uzasadnieniu decyzji z 5 marca 2013 r., a pominął w decyzji z 17 maja 2013 r. Ich usunięcie, całkowicie wypacza stan faktyczny postępowania przed Kolegium w W., organem, który winien - stać na straży praworządności, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.) oraz prowadząc postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, (art. 8. k.p.a.). Zgodnie ze stanem faktycznym powinno być:

"Pismem z dnia 13 września 2011 r. Prezes Stowarzyszenia [...] wystąpił do SKO o stwierdzenie nieważności decyzji z 20 grudnia 2002 ...Do wniosku dołączył kserokopie ww. decyzji wraz z załącznikiem, tj. instrukcję ... (itd.) Wniosek oparł na przesłankach art. 156 § 1 pkt 1, 2, 5, 6 k.p.a." Z nieuzasadnionych przez SKO przyczyn, z decyzji z 17 maja 2013 r. zniknęły zapisy:

a) "Kolegium uznało, iż zaginięcie akt i brak możliwości ich odtworzenia uniemożliwiło organowi ustalenie, czy decyzja powołana na wstępie była dotknięta rażącą kwalifikowaną wadą (...). O powyższym Kolegium poinformowało pismem z dnia 10 września 2012 r. Nr [...]" (str. 3);

b) "Pismem z dnia 3 października 2012 r. Stowarzyszenie wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na czynności SKO w W.".

c) "WSA we Wrocławiu wyrokiem z dnia 5 grudnia (...) odrzucił skargę z powodu tego, iż wniesienie skargi w niniejszej sprawie nie było poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa" (str. 3);

-d) "Pismem z dnia 21 stycznia 2013 r. znak [...] Stowarzyszenie ... wezwało tut. Kolegium do usunięcia naruszenia prawa poprzez ponowne rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji... powołało się na identyczne przesłanki jak we wniosku z dnia 13 września 2011 r.";

4) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że decyzja Prezydenta "została wydana także z rażącym naruszeniem art. 53 ust. 5 ustawy o odpadach, gdyż organ wydający decyzję nie mógł zatwierdzić instrukcji eksploatacji składowiska, ponieważ składowisko nie miało ważnej decyzji o warunkach zabudowy, a pozwolenie na budowę wykluczało składowanie odpadów niebezpiecznych." - podczas gdy azbestu w mieście nie mógł zatwierdzić nawet wojewoda, co potwierdza decyzja z 5 marca:

- "(...) Stowarzyszenie podkreśliło, że (...) pozwolenie na budowę z 2000 r. wykluczało odpady niebezpieczne, zatem rakotwórczy azbest znalazł się na składowisku w wyniku decyzji organu z dnia 20 grudnia 2002 r., decyzji rażąco naruszającej prawo i stwarzającej zagrożenie życia ludzkiego. Zdaniem Stowarzyszenia Prezydent winien odmówić w roku 2002 zatwierdzenia instrukcji eksploatacji (...)" (str. 4); "Stowarzyszenie we wniosku o stwierdzenie nieważności wskazało także na przesłankę z art. 156 § 1 pkt. 6 k.p.a. Stowarzyszenie podkreśliło, iż decyzja Prezydenta wielokrotnie wywoływała czyn zagrożony karą, kwalifikowany jako przestępstwo ścigane z urzędu (art. 163 § 1, art. 183 k.k.)" (str. 5);

5) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie przyczyn, z powodu których organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej zapisom z uzasadnienia decyzji z 5 marca 2013 r., tzn.: "(...) w ocenie Stowarzyszenia doszło do naruszenia przepisów o właściwości miejscowej, a mianowicie organ I instancji w podstawie prawnej powołał się na art. 53 ust. 3 ustawy o odpadach (...) do wydania decyzji, o której mowa na wstępie był właściwy Wojewoda a nie Rezydent Miasta W." (str. 4)

- "organ I instancji w podstawie prawnej powołał się na art. 53 ust. 3 ustawy o odpadach (...) art. 53 ust. 3 ustawy o odpadach stanowi: "instrukcję zatwierdza w drodze decyzji: wojewoda" (str. 4);

- (...) "W ocenie słuszny jest zarzut Stowarzyszenia, iż organ I instancji wydając decyzję z dnia 20 grudnia 2002 r. dopuścił się naruszenia przepisów o właściwości rzeczowej" (str. 8);

6) art. 61. § 3. k.p.a., poprzez błędne uznanie, że termin 10 letni liczony jest od dnia doręczenia decyzji stronie do dnia, w którym organ orzeka o nieważności decyzji, przez co należy rozumieć, że Kolegium w W. nie obowiązują artykuły 35-38 k.p.a. W tym zakresie Stowarzyszenie wyjaśniło, że wniosek złożyło 13 września 2011 r.;

7) art. 107 § 3 k.p.a. w związku z powołaną podstawą prawną decyzji z 17 maja 2013r., tj. art. 157 § 2 k.p.a. i błędne uznanie w uzasadnieniu, iż to Kolegium wszczęło postępowanie z urzędu - podczas gdy zgodnie ze stanem faktycznym, zażądaliśmy tego w naszym wniosku z 13 września 2011 r., bowiem sprawa nie cierpiała zwłoki ze względu na zagrożenie dla życia i zdrowia ludzkiego i naruszenie prawa UE;

8) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, a co wnoszono po dogłębnej analizie podpisów pod instrukcją eksploatacji, zgodnych z zarzutem pkt 4 strony przeciwnej, że "załączniki zostały podpisane przez osobę upoważnioną do wydania decyzji" (czyli kierownika składowiska z up. właściciela) oraz nie ustosunkowanie się do zarzutu pkt. 6 - że w dacie wydania decyzji z grudnia 2002 obowiązywało A. rozporządzenie z dnia 14 lipca 1998 r., a nie rozporządzenie z dnia 24 września 2002 r. (w nim są zawarte kompetencje wojewody), gdy tymczasem, rozporządzenie z dnia 14 lipca 1998 r., zostało uchylone 13 listopada 2002 r,, zaś aktem uchylającym, było właśnie rozporządzenie z dnia 24 września 2002 r.

W odpowiedzi na skargę SKO w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym złożonym w dniu 6 lutego 2014 r. Stowarzyszenie w uzupełnieniu skargi wskazało, że na str. 2, w zarzutach strony przeciwnej jest poświadczenie nieprawdy, o znamionach czynu z art. 271 § 1 k.k. w zw. z art. 233 § 4 k.k. Stowarzyszenie powtórzyło, że w dacie wydania decyzji z 20 grudnia 2002 r. nie obowiązywało już rozporządzenie z dnia 14 lipca 1998 r. (Dz.U. 1998, Nr 93 poz. 589). Zostało uchylone w dniu 13 listopada 2002 r. rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2002 r., Nr 179 poz. 1490). Ponadto zauważono, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z 20 grudnia 2002 r. był złożony w dniu 13 września 2011 r. Potwierdza to Kolegium na str. 3 zaskarżonej decyzji [...], mimo to pisząc: "Ponadto w ocenie Kolegium decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, jednakże nie możliwe było stwierdzenie nieważności decyzji na tej podstawie z uwagi na upływ 10-letniego terminu, o którym mowa w art. 156 § 2 kpa.". W przekonaniu strony skarżącej Kolegium naruszyło przez to art. 61. § 3 k.p.a. Dalej wskazano, że tylko zgodne z faktami uzasadnienie decyzji z 17 maja 2013 r. o naruszeniu właściwości organu, umożliwi Stowarzyszeniu ubieganie się o nawiązkę, o której mowa w art. 47 § 1 i § 2 k.k.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako u.p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W świetle ustaleń organu i przedstawionych przez stronę zarzutów, skargę należy uznać za niezasadną.

Przystępując do rozpoznania niniejszej sprawy, wskazać należy, że skarżąca strona przedmiotem swojego zaskarżenia uczyniła uzasadnienie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 17 maja 2013 r., nr [...], którą to decyzją, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymano w mocy decyzję z dnia 5 marca 2013 r. nr [...]. Tą ostatnią decyzją Kolegium stwierdziło nieważność decyzji z dnia 20 grudnia 2002 r. znak [...], wydanej przez Prezydenta Miasta W. w sprawie zatwierdzenia bez uwag "Instrukcji eksploatacji składowiska odpadów innych niż niebezpieczne obejmującą kwatery nr I, III, IV z wydzieloną kwaterą nr II przeznaczoną do składowania odpadów zawierających azbest, zlokalizowane przy ul. G. w W.", stanowiącej integralną część decyzji oraz będącą załącznikiem do decyzji.

W związku z tak sformułowanymi zarzutami i zakresem skargi, w pierwszej kolejności należy rozważyć czy na gruncie obowiązujących przepisów w ogóle istnieje możliwość zaskarżenia decyzji w części dotyczącej jej uzasadnienia.

Powyższa wątpliwość wynika z faktu, że kwestia ta wprost nie została uregulowana ani w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, ani w przepisach ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Rozstrzygając tę kwestię, zauważyć trzeba, że decyzja administracyjna, jako przejaw woli organu administracji, stanowi całość, w której poszczególne jej części, a w szczególności podstawa prawna, przesłanki faktyczne, samo rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie rozstrzygnięcia są nierozerwalnie związane, wzajemnie się uzupełniają, warunkują i powinny być oceniane łącznie. Wszelkie nieprawidłowości w sferze określonego elementu mogą rzutować tylko na ten element – część decyzji, mogą także oznaczać wadliwość całej decyzji, w zależności od okoliczności danej sprawy.

W związku z powyższym, jak podnosi się w doktrynie, niejako "naturalną" implikacją cech decyzji administracyjnej jest możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji w zakresie wszystkich jej elementów, w tym również uzasadnienia, jako jej integralnej części (por. poglądy wyrażone (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 53; B.Dauter, B. Gruszczyński, A.Kabat, M.Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 24; J.P.Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 24). Również w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd ten zyskał aprobatę i znalazł odzwierciedlenie w licznych wyrokach (dla przykładu por.: wyrok NSA z 28 czerwca 1982 r., sygn. akt I SA 47/82, wyrok NSA z 30 czerwca 1983 r., sygn. akt I SA 178/83 – ONSA 1983, nr 1 poz. 51 z glosą J. Zimmermanna – NP 1985, nr 5, s. 15, wyrok NSA z 20 maja 1998 r., sygn. akt I SA 1896/97, wyrok WSA w Lublinie z 19 października 2004 r., II SA/Lu 161/04 wraz z glosą do tego wyroku J. Borkowskiego - OSP z 2006 r. Nr 2, poz. 15, wyrok WSA w Bydgoszczy z 8 marca 2011 r., II SA/Bd 1531/10, a także wyroki NSA z 22 lipca 2010 r., I OSK 223/10, z dnia 19 listopada 2013 r., I OSK 337/13).

Nie wdając się w dalsze szczegółowe rozważania na ten temat, uznać należy, i takie jest stanowisko Sądu orzekającego w sprawie, że skoro w świetle art. 107 § 1 k.p.a. uzasadnienie decyzji administracyjnej stanowi konieczny i istotny jej element, będący "zwykłą" i "niezbędną" jej częścią w sensie składnika decyzji (i w tym kontekście część równoważną z punktu widzenia znaczenia z samą osnową decyzji), to tym samym skarga na uzasadnienie decyzji, jak też sądowa kontrola tego uzasadnienia, mieści się w zakresie kognicji sądów administracyjnych jako orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.

Dalej, stwierdzić należy, że uwzględniając skargę sąd może, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uchylić decyzję w całości albo w części, a więc także w części dotyczącej uzasadnienia, przy czym warunkiem uwzględnienia takiej skargi i uchylenia decyzji w części dotyczącej jej uzasadnienia jest sytuacja, gdy samo rozstrzygnięcie (a więc sentencja decyzji) odpowiada prawu. Podkreślić przy tym trzeba, że z uwagi na fakt, że uzasadnienie jest integralną częścią decyzji, to zaskarżenie samego uzasadnienia do sądu administracyjnego może skutkować tym, że decyzja będzie musiała być uchylona przez Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a., w takim zakresie, w jakim decyzja dotknięta jest niezgodnością z prawem (por. glosa J. Borkowskiego do wyroku WSA w Lublinie z 19 października 2004 r., sygn. akt II SA/Lu 161/04 – OSP 2006, z. 2, poz. 15).

Wskazać należy, że zgodnie z art. 145 § 1 ust. 1 u.p.p.s.a., Sąd uchyla decyzję jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź też naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu w uzasadnieniu decyzji SKO w W. z dnia 17 maja 2013 r. nie doszło do naruszenia prawa, skutkującego koniecznością jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Podkreślić przy tym należy, że postępowanie w sprawie toczyło się w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności, o której mowa jest w art. 156 k.p.a. Wskazać zatem należy, że postępowanie organu w trybie nadzwyczajnym, a takim jest postępowanie w trybie stwierdzenia nieważności, wymaga innego podejścia organu do sprawy. Organ rozstrzyga kwestie czysto prawne, które winny być rozstrzygnięte wedle zasad stosowania kasacji. Nie orzeka on co do istoty sprawy, rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, a jedynie ocenia tę decyzję z punktu widzenia występowania przesłanek skutkujących jej nieważnością.

W rozpoznawanej sprawie obowiązkiem organu było zatem rozstrzygnięcie, czy decyzja z dnia 20 grudnia 2002 r. Prezydenta Miasta W., zatwierdzająca bez uwag "Instrukcję eksploatacji składowiska odpadów innych niż niebezpieczne obejmującą kwatery nr I, III, IV z wydzieloną kwaterą nr II przeznaczoną do składowania odpadów zawierających azbest, zlokalizowane przy ul. G. w W.", stanowiącą integralną część decyzji oraz będącą załącznikiem do decyzji, obarczona jest wadliwością opisaną w przepisie art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., które to wady materialnoprawne skutkują koniecznością zastosowania sankcji nieważności decyzji.

Wymaga zatem wskazać, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie czy dana decyzja dotknięta została jedna z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. (vide wyrok NSA z 22 maja 1987 r. IV S.A. 1062/86, ONSA 1987 r., nr 1, poz. 35). Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony, przy czym rozpoznając sprawę w omawianym trybie organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem. Od lat zarówno orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i doktryna prawa jest zgodna, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją (wyrok NSA z dnia 4 grudnia 1986 r. sygn. akt IV SA 716/86 - Monitor Prawniczy - Zestawienie Tez 1991/11 s. 9). Można zatem stwierdzić, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy decyzja jest ewidentnie sprzeczna z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem, a przy tym naruszenie jest tak ciężkie, że powoduje sankcję nieważności. Zatem tylko w wyjątkowych sytuacjach naruszenie prawa będzie można uznać za rażące. Będzie to miało miejsce wtedy, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, że Kolegium stwierdziło, że do wydania decyzji z dnia 20 grudnia 2002 r. doszło przy rażącym naruszeniu przepisów prawa materialnego, a dokładnie niezgodnie z art. 53 ust. 4 i ust. 5 u.o. oraz art. 107 § 1 k.p.a. Ponadto SKO w W. przyjęło, że do wydania zaskarżonej decyzji doszło z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej, co powinno skutkować sankcją nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Stosownie do przywołanej regulacji materialnoprawnej stanowiącej podstawę wydania decyzji o zatwierdzeniu instrukcji eksploatacji odpadów, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji z dnia 20 grudnia 2002 r., pozwolenie na użytkowanie składowiska odpadów może być wydane po zatwierdzeniu instrukcji eksploatacji składowiska odpadów oraz po przeprowadzeniu kontroli przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska (ust. 1). Zgodnie z ust. 3 instrukcję eksploatacji składowiska odpadów zatwierdzał, w drodze decyzji: 1) wojewoda - dla przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek sporządzania raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wynika z przepisów o ochronie środowiska oraz gdy dotyczy eksploatacji składowiska na terenach zakładów zaliczanych do tych przedsięwzięć, 2) starosta - dla pozostałych przedsięwzięć. Natomiast stosownie do brzmienia ust. 4 powołanego przepisu, w decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów określa się: 1) typ składowiska odpadów, 2) w razie potrzeby wydzielone części składowiska odpadów innych niż niebezpieczne, na których mogą być składowane określone rodzaje odpadów niebezpiecznych, 3) rodzaje odpadów dopuszczonych do składowania na tym składowisku odpadów, 4) urządzenia techniczne niezbędne do prawidłowego funkcjonowania składowiska, 5) aparaturę kontrolno-pomiarową wraz ze schematem rozmieszczenia punktów pomiarowych, 6) sposoby składowania poszczególnych rodzajów odpadów, 7) rodzaj i grubość stosowanej warstwy izolacyjnej, 8) godziny otwarcia składowiska odpadów, 9) sposób zabezpieczenia składowiska odpadów przed dostępem osób nieuprawnionych, 10) procedury przyjęcia odpadów na składowisko odpadów, 11) sposoby i częstotliwość prowadzenia badań, 12) sposób prowadzenia dokumentacji dotyczącej eksploatacji składowiska odpadów, 13) dodatkowe wymagania związane ze specyfiką składowania odpadów. Z kolei stosownie do brzmienia ust. 5 przywołanego przepisu, organ, o którym mowa w ust. 3, odmówi, w drodze decyzji, zatwierdzenia instrukcji eksploatacji składowiska odpadów, jeżeli: 2) instrukcja zawiera ustalenia sprzeczne z wymaganiami sanitarnymi, bezpieczeństwa i higieny pracy, przeciwpożarowymi, a także wymaganiami ochrony środowiska, 3) sposób eksploatacji jest sprzeczny z założeniami przyjętymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub o pozwoleniu na budowę, 4) sposób eksploatacji mógłby powodować zagrożenia dla zdrowia, życia ludzi lub dla środowiska.

Wobec powyższego zgodzić się należy z Kolegium, że wydając decyzję z dnia 20 grudnia 2002 r. organ I instancji naruszył w sposób rażący przepisy prawa materialnego, a mianowicie art. 53 ust. 4 u.o. Treść rozstrzygnięcia decyzji z dnia 20 grudnia 2002 r. nie odnosi się bowiem w żaden sposób do wymogów określonych w tym przepisie, w szczególności nie określono typu składowiska, rodzaju odpadów, sposobu składowania poszczególnych rodzajów odpadów, rodzaju i grubości stosowanej warstwy izolacyjnej. Natomiast to decyzja zatwierdzająca instrukcję eksploatacji składowiska odpadów, o której mowa w art. 53 u.o. jest decyzją tworzącą nową sytuację prawną w odniesieniu do pewnego fragmentu działalności gospodarczej podmiotu zarządzającego składowiskiem. Wydanie zatem decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacyjną bez określenia w jej rozstrzygnięciu parametrów i elementów, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.o. świadczy o rażącym naruszeniu tego przepisu.

Pozostaje również zgodzić się z organem, że załącznik do decyzji z dnia 20 grudnia 2002 r. w postaci instrukcji eksploatacyjnej, nie został podpisany przez osobę upoważnioną do wydania tej decyzji, czym naruszono art. 107 § k.p.a. Taka instrukcja dołączona do decyzji nie może być zatem traktowana jako dokument określający treść decyzji. Dlatego też brak podpisania załącznika przez osobę upoważnioną zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. powoduje kwalifikowaną wadliwość decyzji i stanowi rażące naruszenie prawa, którego skutkiem jest nieważność rozstrzygnięcia organu stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto zgodzić się należy z Kolegium wskazującym, że kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem art. 53 ust. 5 u.o., bowiem nie można było zatwierdzić instrukcji eksploatacji składowiska, w sytuacji gdy pozwolenie na budowę wykluczało składowanie odpadów niebezpiecznych.

Odnosząc się w okolicznościach niniejszej sprawy do poszczególnych zarzutów skargi, przyjdzie przede wszystkim zauważyć, iż nie można podzielić zapatrywania strony skarżącej, która stawiając Kolegium zarzut naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. kwestionuje przysługujące organowi administracji publicznej prawo do kwalifikowania zarzutów, jako stanowiących polemikę z treścią uzasadnienia. Przepis, którego naruszenia upatruje Stowarzyszenie dotyczy elementów treści decyzji administracyjnej, która poza oznaczeniem organu administracji publicznej, daty wydania, oznaczenia strony lub stron, powołania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, powinna zawierać także uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Powyższy przepis nie stanowi zatem przeszkody do wyrażania ocen wartościujących poszczególne zarzuty odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). Tym bardzie wówczas, kiedy takie stanowisko wynika ze stwierdzenia, że treść zarzutów nie mogła doprowadzić do zmiany rozstrzygnięcia zawartego w decyzji, która co należy podkreślić jest rozstrzygnięciem uwzględniającym co do zasady stanowisko skarżącej strony. W ocenie Sądu, Kolegium w tym zakresie przedstawiło wystarczającą argumentację.

Nie zasługuje także na akceptację drugi z zarzutów skargi, który dotyczy naruszenia ze wskazanych przez autora skargi powodów przepisu art. 107 § 3 k.p.a.

W ocenie Sądu, podnoszone przez stronę skarżącą kwestie jasno wynikają z zawartego w uzasadnieniu decyzji wywodu prawnego oraz z przywołanych przez Kolegium przepisów prawa. Z przywołanego wyżej przepisu art. 53 ust. 4 u.o. wprost wynika, że to w decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów, a nie w instrukcji, która stanowi integralną część decyzji, należy określić m.in. typ składowiska odpadów, czy też rodzaj i grubość stosowanej warstwy izolacyjnej. Nie można także nie zgodzić się z orzekającym w sprawie organem, że w kontrolowanym przypadku decyzję o zatwierdzeniu instrukcji eksploatacji składowiska odpadów wydał organ niewłaściwy rzeczowo. Bez względu, czy właściwym w takim przypadku był Wojewoda, czy też inny organ, nie zmienia to dokonanej w sprawie oceny, że decyzja została wydana przez organ niewłaściwy rzeczowo. Także kwestionowane przez skarżącą uzasadnienie, nie stoi na przeszkodzie akcentowanemu w skardze twierdzeniu, że następstwem wydania decyzji z dnia 20 grudnia 2002 r. mogło być składowanie rakotwórczego azbestu oraz odpadów granulatu cementowego z toksyczną rtęcią. Przyznać jednak należy, że w kontrolowanym przypadku kwestie te nie były szczegółowo badane, ponieważ nie miały znaczenia z punktu widzenia zastosowanej w sprawie podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Wbrew zarzutom zawartym w skardze, okoliczność że w uzasadnieniu decyzji z dnia 17 maja 2013 r. Kolegium, w inny sposób zredagowało przebieg postępowania lub pominęło pewne okoliczności, nie oznacza, że organ administracji "odmówił wiarygodności i mocy dowodowej zapisom z uzasadnienia decyzji z 5 marca". Przede wszystkim przyjdzie wyjaśnić, że kwestia wiarygodności i mocy dowodowej odnosi się do dowodów a nie fragmentów uzasadnienia decyzji. Fakt utrzymania w mocy decyzji z dnia 5 marca 2013 r. dowodnie świadczy, że skład orzekający Kolegium, ponownie rozpoznając sprawę, zaakceptował i przyjął za własne ustalenia zawarte w zaskarżanej decyzji. Co więcej, żaden przepis k.p.a. nie wymaga od organu ponownie rozpatrującego sprawę, aby przywołał in extenso treść uzasadnienia zawartego w utrzymanej w mocy decyzji administracyjnej. Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji Kolegium, akceptując i uznając za prawidłowe ustalenia przyjęte w sprawie, przede wszystkim odniosło się do zarzutów zawartych we dwóch wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nie można się zatem zgodzić ze stroną skarżącą, że pominięcie pewnych fragmentów zawartych w decyzji z dnia 5 marca 2013 r. prowadzi do "wypaczenia stanu faktycznego sprawy czy też pominięcia faktów które organ uznał za udowodnione". Utrzymanie w mocy decyzji z dnia 5 marca 2013 r. w sposób wystarczający potwierdza, że Kolegium zgodziło się z wyrażoną w zaskarżonej decyzji oceną zebranego materiału dowodowego. Stąd też bez znaczenia zarówno dla samego rozstrzygnięcia, jak również prawidłowości przyjętej argumentacji prawnej, jest okoliczność pominięcia przez Kolegium wymienionych w trzecim z zarzutów skargi w pkt a-d fragmentów decyzji z dnia 5 marca 2013 r.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. polegającego na błędnym uznaniu, że decyzja Prezydenta W. wydana została wyłącznie z rażącym naruszeniem art. 53 ust. 5 u.o., poprzez jej wydanie przez organ niewłaściwy zamiast na stwierdzeniu, że została wydana także w warunkach odpowiadających przesłance nieważności z art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. tj. w przypadku niewykonalności decyzji z uwagi na to, że już samo podjęcie wykonania decyzji miałoby znamiona czynu zagrożonego sankcją karną, przyjdzie zauważyć, że w tym przypadku Kolegium zakwalifikowało fakt wywoływania przez eksploatację składowiska zagrożenia dla zdrowia, życia ludzi lub dla środowiska jako wydanie decyzji z rażącym naruszeniem art. 53 ust. 5 u.o. Według tego przepisu organ, o którym mowa w ust. 3 odmówi, w drodze decyzji zatwierdzenia instrukcji eksploatacji składowiska odpadów, jeżeli : 2) instrukcja zawiera ustalenia sprzeczne z wymaganiami sanitarnymi, bezpieczeństwa i higieny pracy, przeciwpożarowymi, a także wymaganiami ochrony środowiska, 3) sposób eksploatacji jest sprzeczny z założeniami przyjętymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub o pozwoleniu na budowę, 4) sposób eksploatacji mógłby powodować zagrożenia dla zdrowia, życia ludzi lub dla środowiska. W ocenie Sądu, przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. pełniej odpowiadała ustalonemu w sprawie naruszeniu przepisów prawnych i byłą wystarczająca do stwierdzenia nieważności decyzji.

Z kolei odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wskazanie, że do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji doszło z urzędu a nie na wniosek Stowarzyszenia, przede wszystkim należy odwołać się do regulacji procesowej wynikającej z art. 31 k.p.a. Przepis ten reguluje udział organizacji społecznej działającej na prawach strony w postępowaniu administracyjnym. W świetle tego przepisu za taką organizację społeczną uznać należy skarżącą stronę. Zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Stosownie natomiast do treści § 2 przywołanego przepisu, w przypadku gdy organizacja społeczna żąda wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osobny – w tym wypadku spółki A., to wówczas może ona wnieść takie żądanie tylko w sprawie, w której organ administracji władny jest wszcząć postępowanie administracyjne z urzędu. W takim przypadku, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, organ administracyjny postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu. Odwołując się zatem do przepisu art. 157 § 2 k.p.a. przyjdzie zatem zauważyć, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje zarówno na wniosek jak również z urzędu. Powyższe oznacza, że w sytuacji gdy żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pochodzi od organizacji społecznej (tu: pismo Stowarzyszenia z dnia 13 września 2011 r.), do wszczęcia takiego postępowania dochodzi z urzędu a nie na wniosek.

Również wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze, co podkreśla się miedzy innymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 343/00, z treści art. 156 § 2 k.p.a. wynika jednoznaczny wniosek, że dziesięcioletni okres przedawnienia liczy się od daty doręczenia lub ogłoszenia decyzji do daty wydania decyzji w sprawie jej nieważności, a nie do daty złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Nie można przy tym abstrahować także od tego, że z uwagi na brak akt administracyjnych w sprawie zakończonej decyzją z dnia 20 grudnia 2002 r., nie było możliwym ustalenie daty doręczenia tej decyzji stronom postępowania. Z tych też powodów zasadnie Kolegium, z uwagi na upływ 10 lat od dnia doręczenia decyzji, orzekło o braku możliwości stwierdzenia o nieważności z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. i w tym zakresie na podstawie art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. ograniczyło się do stwierdzenia decyzja, że decyzja z dnia 20 grudnia 2002 r. została wydana z naruszeniem prawa (art. 53 ust. 5 u.o.).

Odnosząc się do ostatniego z zarzutów skargi przyjdzie natomiast zauważyć, że z powodu braku akt administracyjnych dotyczących postępowania administracyjnego zakończonego decyzja z dnia 20 grudnia 2002 r. nie można wykluczyć, że w sprawie znajdowało zastosowanie rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny odziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz. U. z 1998 r. Nr 93, poz. 589). Takie stanowisko wynika z tej przyczyny, że stosownie do treści powoływanego przez stowarzyszenie § 5 r.R.M. z 2002 r. do spraw wszczętych, a niezakończonych ostatecznie przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się, nie dłużej niż do dnia 30 czerwca 2003 r., przepisy dotychczasowego rozporządzenia, tj. rozporządzenia wykonawczego z dnia 14 lipca 1998 r. Zgodnie natomiast z § 7 r.R.M. z 2002 r. to nowe rozporządzenie weszło w życie 14 dni od dnia ogłoszenia tj. w dniu 13 listopada 2002 r. W tym stanie prawnym nie można wykluczyć, że wydając decyzję w dniu 20 grudnia 2002 r. należało jeszcze stosować dotychczasowe rozporządzenie z dnia 14 lipca 1998 r. Z uwagi na brak akt administracyjnych, w szczególności niemożność ustalenia daty wszczęcia postępowania zakończonego decyzja z dnia 20 grudnia 2002 r. powyższa okoliczność nie może zostać ostatecznie zweryfikowana. Niemniej nie można jednak, tak jak twierdzi to strona skarżąca, całkowicie jej wykluczyć.

W związku z powyższym, uznając że organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, jak również, że przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.