Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 590/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 64 § 1 pkt 4 i § 6, art. 64c § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1314
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Matylda Arnold-Rogiewicz (sprawozdawca), Sędziowie sędzia del. SO Agnieszka Baran, sędzia WSA Jarosław Trelka, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 września 2019 r. sprawy ze skargi M. Z. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie obciążenia zobowiązanego kosztami postępowania egzekucyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Naczelnik Urzędu Skarbowego W. (dalej także: "Naczelnik", "NUS", "organ pierwszej instancji") prowadził postępowanie egzekucyjne wobec majątku M. Z. (dalej także: "Skarżący", "Strona", "Dłużnik", "Zobowiązany"), na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 12 grudnia 2017 r. obejmującego zaległości z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych w wysokości 148.720,00 zł.

W dniu 13 grudnia 2017 r. dokonano zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego Dłużnika w Banku [...] S.A. oraz [...] S.A.

W wyniku realizacji zajęcia Bank [...] S.A. w dniu 13 grudnia 2018 r. przekazał na konto organu egzekucyjnego kwotę 242.234,66 zł, która w całości pokryła egzekwowane należności.

Pismem z dnia 8 maja 2018 r. M. Z. złożył wniosek o wydanie zawiadomienia o wysokości kosztów egzekucyjnych.

Naczelnik Urzędu Skarbowego W. pismem z dnia 27 czerwca 2018 r. zawiadomił Stronę o wysokości oraz sposobie naliczenia kosztów egzekucyjnych powstałych w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 12 grudnia 2017 r.

Strona pismem z dnia 9 lipca 2018 r. złożyła wniosek o wydanie postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych.

Naczelnik Urzędu Skarbowego W. postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r., działając na podstawie art. 64c § 1 i § 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm., dalej także "u.p.e.a."), obciążył Zobowiązanego kosztami postępowania egzekucyjnego przeprowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 12 grudnia 2017 r., w łącznej wysokości 13.711,10 zł.

Pismem z dnia 2 sierpnia 2018 r. pełnomocnik Zobowiązanego złożył zażalenie na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego W. z dnia [...] lipca 2018 r., wnosząc o jego uchylenie z uwagi na zawyżenie kosztów egzekucyjnych i określenie zobowiązanemu opłat egzekucyjnych na podstawie przepisów uznanych przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjne, względnie o uchylenie postanowienia Naczelnika w całości i orzeczenie co do istoty sprawy.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w W. postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ nadzoru uznał, iż organ pierwszej instancji, określając wysokość kosztów egzekucyjnych, pominął fakt, iż po wyegzekwowaniu zaległości decyzja leżącą u podstaw wszczęcia postępowania egzekucyjnego została uchylona przez organ drugiej instancji, a należność określona w innej, niższej wysokości.

Naczelnik Urzędu Skarbowego W., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, wydał w dniu [...] listopada 2018 r. postanowienie, w którym, działając na podstawie art. 64c § 1 i § 7 u.p.e.a., postanowił obciążyć Zobowiązanego kosztami postępowania egzekucyjnego przeprowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 12 grudnia 2017 r., w łącznej wysokości 11.940,30 zł.

Pismem z dnia 26 listopada 2018 r. pełnomocnik Zobowiązanego złożył zażalenie na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego W. z dnia [...] listopada 2018 r. Zaskarżonemu postanowieniu Skarżący zarzucił naruszenie art. 64 § 1 pkt 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a., poprzez określenie Zobowiązanemu wysokości opłat egzekucyjnych w wysokości11.940,30 zł bez podstawy prawnej, tj. na podstawie przepisów art. 64 § 1 pkt 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a., które to przepisy zostały przez Trybunał Konstytucyjny uznane za niekonstytucyjne (wyrok TK z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt 31/14).

W ocenie Skarżącego, skoro nie zostało prawidłowo ustalone, w jakim maksymalnym zakresie ta opłata egzekucyjna może zostać naliczona przez organy administracji, to tym samym, do momentu, w którym tak się nie stanie (np. ustawodawca nie znowelizuje przepisów), nie istnieje podstawa prawna do naliczenia tych opłat w wysokości maksymalnej w przypadku roszczeń pieniężnych (5%) oraz opłaty manipulacyjnej (1%) - tak jak to zrobił Naczelnik. A zatem, skoro z treści uchylonego przepisu z art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. i art. 64 § 6 u.p.e.a. wynika, że za zajęcie innych niż wymienione w pkt 2 i 3 wierzytelności pieniężnych lub innych praw majątkowych oraz opłaty manipulacyjnej pobiera się odpowiednio 5% i 1% kwoty egzekwowanej należności, nie mniej jednak niż 4 zł 20 gr i 1 zł 40 gr, a w zakresie w jakim przepis ten nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności został on przez TK uznany za niekonstytucyjny (tj. 5% i 1%), to w ocenie Strony, Naczelnik powinien stosować wysokości minimalne, tj. nie mniej niż 4 zł 20 gr i nie mniej niż 1 zł 40 gr, bowiem kwoty opłaty egzekucyjnej i kwoty opłaty manipulacyjnej w tych wysokościach ciągle są uznawane za zgodne z Konstytucją RP, a nie zostały uznane przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjne i w tym zakresie przepis ciągle obowiązuje.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w W. (dalej także: "Dyrektor", "DIAS", "organ drugiej instancji") utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu DIAS podniósł, że wszczęcie egzekucji było następstwem uchylania się Zobowiązanego od wykonania ciążącego na nim obowiązku. Mając to na uwadze Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w W. podziela stanowisko organu pierwszej instancji, iż kosztami postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 12 grudnia 2017 r. należało obciążyć Zobowiązanego.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu Dyrektor podniósł, że jak dotąd ustawodawca nie określił w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji maksymalnej wysokości opłat wskazanych wart. 64 § 1 pkt 1-5, 7, 11 i 12.

DIAS podniósł, że w realiach niniejszej sprawy, Naczelnik Urzędu Skarbowego W., ustalając wysokość kosztów egzekucyjnych w zaskarżonym postanowieniu, zobowiązany był oprzeć się na przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w aktualnym brzmieniu.

Zdaniem Dyrektora, zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego spełnia wymagania art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a., gdyż jest to zajęcie praw majątkowych innych niż świadczenie z ubezpieczenia społecznego czy wynagrodzenie za pracę.

W tych okolicznościach, zdaniem organu drugiej instancji, brak jest podstaw do stwierdzenia zaistnienia wskazanych w zażaleniu naruszeń przepisów prawa, które uzasadniałyby uwzględnienie zarzutów Strony.

Dyrektor stwierdził, że nie daje podstaw ku temu także wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14. Trybunał Konstytucyjny nie podważył zasadności naliczania kosztów egzekucyjnych za dokonane przez organ egzekucyjny czynności egzekucyjne, a jedynie wskazał na konieczność określenia ich granicy stosownie do ich pracochłonności i kosztowności.

W ocenie DIAS, skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt SK 31/14, Trybunału nie jest wyeliminowanie z porządku prawnego podstawy prawnej do orzekania o wysokości kosztów egzekucyjnych na podstawie art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a. z zastosowaniem procentowego sposobu obliczania opłaty za dokonanie czynności egzekucyjnej i opłaty manipulacyjnej w odniesieniu do kwoty egzekwowanych należności. Podstawa do takiego postępowania organu egzekucyjnego pozostała, natomiast stosowanie tych przepisów nie może prowadzić do przekroczenia maksymalnego rozsądnego pułapu, który w pierwszej kolejności powinien być wyznaczony przez ustawodawcę. Dopóki jednak ustawodawca tego nie uczyni, organy stosujące prawo - a więc w nawiązaniu do realiów danej sprawy, którą rozstrzygają - muszą tak określać wysokość kosztów egzekucyjnych, aby nie można było zarzucić im naruszenia standardów określonych w omawianym wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Dyrektor podkreślił, że Trybunał Konstytucyjny nie zakwestionował zgodności z Konstytucją art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a. Trybunał nie podważył również zasadności naliczania kosztów egzekucyjnych za dokonane przez organ egzekucyjny czynności egzekucyjne, a jedynie wskazał na konieczność określenia ich granicy stosownie do ich pracochłonności i kosztowności.

W ocenie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W., na gruncie wytycznych wyroku Trybunału Konstytucyjnego, za punkt odniesienia przy szacowaniu kosztów egzekucyjnych uznać należy przepis art. 64 § 1 u.p.e.a. wyszczególniający wysokość stawek za poszczególne czynności egzekucyjne, którego pkt 6 przewiduje opłatę za zajęcie nieruchomości wynosząca 8% od dochodzonej należności, maksymalnie jednak 34.200 zł.

Ustawodawca biorąc pod uwagę stopień skomplikowania czynności określił odmiennie wysokość opłat na 5% za zajęcie innej wierzytelności i 8% za zajęcie nieruchomości.

Przyjmując zatem, że dla stawki 8% przyjętej w art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a. maksymalną kwotą jest 34.200,00 zł, to przy 5% za zajęcie innej wierzytelności pieniężnej z art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. kwota maksymalna wyniesie 21.375,00 zł. Górna granica natomiast opłaty manipulacyjnej z art. 64 § 6 u.p.e.a. według 1% stopy daje kwotę 4.275,00 zł od każdego tytułu wykonawczego.

Z uwagi na powyższe, w ocenie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. ustalenie przez organ egzekucyjny kosztów egzekucyjnych obciążających Zobowiązanego w łącznej wysokości 11.940,30 zł (po zaokrągleniu kwoty 11.940.28 zł - w tym opłata manipulacyjna w wysokości 1.989.24 zł oraz opłata za zajęcie rachunku bankowego w wysokości 9.951.04 zł) nie stanowi naruszenia przepisów art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a.

Po przeanalizowaniu wszystkich wyżej powołanych okoliczności Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w W. stwierdził, że na gruncie przedmiotowej sprawy brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego W. z dnia [...] listopada 2018 r.

Nie godząc się z rozstrzygnięciem DIAS Skarżący pismem z dnia 7 lutego 2019 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił naruszenie:

1) art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej także "k.p.a.") w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 64 § 1 pkt 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia Dyrektora, skutkujące określeniem Zobowiązanemu wysokości opłat egzekucyjnych w wysokości 1% (opłata manipulacyjna) + 5% (opłata za zajęcie) w treści zawiadomień bez podstawy prawnej, tj. na podstawie art. 64 § 1 pkt 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a, w wysokości 13.711,10 zł, która została zmniejszona do kwoty 11.940,30 zł tytułem kwoty kosztów egzekucyjnych, które to przepisy zostały przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 28 czerwca 2016 r., wydanym w sprawie o sygn. akt: SK 31/14, uznane za niekonstytucyjne (wyrok został opublikowany w dniu 16 sierpnia 2016 r. w Dzienniku Ustaw i po tej dacie przepisy te nie mogą, zdaniem Strony, stanowić podstawy do ustalenia kosztów postępowania egzekucyjnego), pomimo iż Naczelnik powinien określić koszty egzekucyjne (manipulacyjne i za zajęcie wierzytelności w wysokości minimalnej, tj. odpowiednio 1 zł 40 gr tytułem opłat manipulacyjnych oraz 4 zł 20 gr tytułem opłat za zajęcie wierzytelności, łącznie: 5 zł 60 gr);

2) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. oraz w z zw. z art. 18 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez brak prawidłowego uzasadnienia prawnego i faktycznego zaskarżonego postanowienia DIAS, które to uzasadnienie nie odpowiada prawu z uwagi na wskazane powyżej naruszenia poszczególnych przepisów, a także treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Skarżący wniósł o uchylenie postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. w całości oraz poprzedzającego postanowienia Naczelnika, względnie o umorzenie postępowania w całości lub uchylenie obu postanowień w całości i orzeczenie co do istoty sprawy.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do obowiązującego, od dnia 15 sierpnia 2015 r., nowego brzmienia przepisu art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Powyższa kontrola dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonego aktu administracyjnego, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.

W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontroli Sądu – na podstawie art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 w związku z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. – podlegało postanowienie o obciążeniu wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego w kwocie 11.940,30 zł.

Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd doszedł do przekonania, że nie narusza ono prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

Stan faktyczny nie jest sporny, zaś spór pomiędzy stronami sprowadza się do kwestii prawidłowości określenia w rozpoznawanej sprawie wysokości kosztów egzekucyjnych obciążających wierzyciela w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. SK 31/14.

Zdaniem Skarżącego organy powinny określić koszty egzekucyjne (opłatę manipulacyjną i opłatę za zajęcie wierzytelności w wysokości minimalnej, to jest odpowiednio 1,40 zł tytułem opłat manipulacyjnych oraz 4,20 zł tytułem opłat za zajęcie wierzytelności, łącznie: 5,60 zł). Trybunał Konstytucyjny zakwestionował sposób ustalania kosztów egzekucyjnych i opłaty manipulacyjnej, które nie przewidują górnej granicy, a nie fakt braku regulacji w tym zakresie - oznacza to, że nie można stosować przepisów w zakresie w jakim nie określają maksymalnych wysokości opłat egzekucyjnych (5%) i opłaty manipulacyjnej (1%), co tym samym, prowadzi do uznania, że można stosować opłaty minimalne, które wynoszą w stosunku opłat egzekucyjnych 4 zł 20 gr i w stosunku do opłat manipulacyjnych 1 zł 40 gr - bowiem, w tym zakresie, przepisy "odpowiadają" Konstytucji RP.

Zdaniem zaś organu odwoławczego Trybunał Konstytucyjny nie podważył zasadności naliczania kosztów egzekucyjnych za dokonane przez organ egzekucyjny czynności egzekucyjne, a jedynie wskazał na konieczność określenia ich granicy stosownie do ich pracochłonności i kosztowności. Uwzględniając zatem art. 64c § 4 u.p.e.a., a także sugestie sądów administracyjnych co do konieczności kalkulowania należnych opłat, zwłaszcza w odniesieniu do egzekwowanych obowiązków w znacznych kwotach, organ uznał za zasadne obciążenie Zobowiązanego opłatą skalkulowaną według udziału dochodzonej należności w górnej granicy opłaty przyjętej w art. 64 § 1 pkt 6 ustawy egzekucyjnej.

Należy przypomnieć, że wyrokiem z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14 (opublikowany w: Dz. U. z 2016 r., poz. 1244), Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, oraz że art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

W swoich rozważaniach Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że "brak określenia górnej granicy opłat egzekucyjnych oraz opłaty manipulacyjnej powoduje, że w pewnych warunkach (w przypadku należności o znacznej wartości) następuje całkowite zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Opłaty te nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, ale z perspektywy dłużnika stają się jedynie dodatkową sankcją pieniężną". Trybunał Konstytucyjny wskazał także, że brak określenia górnej granicy przedmiotowych opłat powoduje, że z punktu widzenia organu egzekucyjnego stają się one formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych. W ujęciu materialnym opłaty takie są więc zbliżone do podatku. Mechanizm ustalania opłaty stosunkowej ze wskazaną jej górną granicą, chroni przed tego typu sytuacjami. Wartość wyznaczona kwotowo zakreśla bowiem maksymalny pułap opłaty i dzięki temu ogranicza kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością.

Trybunał jednocześnie podkreślił, że swoboda ustawodawcy określania wysokości opłat nie jest jednak nieograniczona. Problematyka wysokości opłat w egzekucji jest bowiem nierozerwalnie związana z zapewnieniem właściwej równowagi między interesem państwa, polegającym na otrzymaniu zwrotu wydatków za przeprowadzone postępowanie egzekucyjne, a ochroną podmiotów przed nadmiernym fiskalizmem państwa. Bez wątpienia wysokość i zasady pobierania tych opłat powinny być ukształtowane w taki sposób, aby zapewnić finansowanie aparatu egzekucyjnego. Funkcja fiskalna opłat w egzekucji powinna polegać na uzyskaniu częściowego przynajmniej zwrotu kosztów funkcjonowania tego aparatu. Istotne jest jednak zachowanie przez ustawodawcę racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji a czynnościami organów, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone. W przeciwnym razie rola tych opłat sprowadza się do swoistej kary z tytułu niewykonania określonego obowiązku, co jest niespójne z podstawowym celem postępowania egzekucyjnego, za który należy uznać wykonanie przez dłużnika ciążącego na nim obowiązku.

Trybunał Konstytucyjny uznał także, że regulacje zawarte w zaskarżonych normach prawnych są nieadekwatne do podstawowego celu postępowania egzekucyjnego. Ze względu na brak określenia maksymalnych wysokości opłaty wymienionej w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz opłaty manipulacyjnej, opłaty te realizują w nadmiernym stopniu funkcję represyjną. Wyjaśniając zaś skutki swojego orzeczenia wskazał, że dla właściwej jego realizacji w rozpatrzonej sprawie konieczna będzie interwencja ustawodawcy, który powinien, w granicach norm konstytucyjnych i z uwzględnieniem wniosków wynikających z wyroku Trybunału, określić maksymalną wysokość opłaty egzekucyjnej, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz opłaty manipulacyjnej, o której mowa w art. 64 § 6 u.p.e.a., ale także maksymalną wysokość innych opłat egzekucyjnych, przeciwko którym można wysunąć zarzuty podobne do rozpatrzonych w niniejszej sprawie.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podzielił stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt I SA/Gl 1167/17 oraz z dnia 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SA/Gl 1330/17 (wszystkie wyroki powołane w niniejszym uzasadnieniu publikowane są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl); a do zaprezentowanej tam argumentacji odwołuje się w poniższych wywodach.

Odnosząc się do powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, należy zwrócić uwagę na trzy aspekty istotne w niniejszej sprawie:

Po pierwsze, skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie jest – wbrew stanowisku Skarżącego – wyeliminowanie z porządku prawnego podstawy prawnej do orzekania o wysokości kosztów egzekucyjnych na podstawie art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a. z zastosowaniem procentowego sposobu obliczania opłaty za dokonanie czynności egzekucyjnej i opłaty manipulacyjnej w odniesieniu do kwoty egzekwowanych należności. Podstawa do takiego postępowania organu egzekucyjnego pozostała, natomiast stosowanie tych przepisów nie może prowadzić do przekroczenia maksymalnego rozsądnego pułapu, który w pierwszej kolejności powinien być wyznaczony przez ustawodawcę. Dopóki jednak ustawodawca tego nie uczyni, organy stosujące prawo – a więc w nawiązaniu do realiów danej sprawy, którą rozstrzygają – muszą tak określać wysokość kosztów egzekucyjnych, aby nie można było zarzucić im naruszenia standardów określonych w omawianym wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Po drugie, z uzasadnienia powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego należy wyprowadzić wniosek, że mechanizm ustalania opłaty stosunkowej ze wskazaną jej górną granicą chroni przed nadmiernym fiskalizmem. Wartość wyznaczona kwotowo zakreśla bowiem maksymalny pułap opłaty i dzięki temu ogranicza kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością.

Po trzecie, powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczy tzw. pominięcia prawodawczego. Pominięcia takie polegają na tym, że ustawodawca unormował jakąś dziedzinę stosunków społecznych, ale dokonał tego w sposób niepełny, regulując ją tylko fragmentarycznie. Co istotne, w realiach rozpoznawanej sprawy, ustawodawca zaniechał również uzupełnienia analizowanej regulacji zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego – do dnia dzisiejszego nie określił górnej granicy opłat za dokonanie czynności egzekucyjnej i opłaty manipulacyjnej.

Dokonując zatem kontroli legalności zaskarżonego postanowienia nie można tracić z pola widzenia wskazanych powyżej kwestii, a w szczególności faktu, że zarówno organ, określając wysokość kosztów egzekucyjnych, jak i Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem tak ustalonej wysokości tych kosztów, działa w obszarze nieunormowanym przez ustawodawcę. W konsekwencji uzupełnienie pominięcia ustawowego nastąpić musi na płaszczyźnie stosowania prawa w granicach określonych przez Trybunał Konstytucyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 marca 2018 r., sygn. akt II FSK 2206/17 wskazał, że wyrok omawiany Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym, co wyraźnie wynika z jego sentencji. Wyrok ten – w przeciwieństwie do klasycznego wyroku uznającego zaskarżony przepis z niezgodny z Konstytucją – nie powoduje utraty mocy zaskarżonego przepisu. Przepis ten nadal obowiązuje w systemie prawa, nie traci mocy, jednakże od chwili orzeczenia musi być traktowany jako niezgodny z Konstytucją, ale tylko w granicach (w zakresie) określonych w wyroku Trybunału. W pozostałym zakresie może, a nawet musi, być nadal stosowany przez adresatów tego przepisu. Jednakże, aby nie narazić się na zarzut naruszenia Konstytucji, przepis ten musi być stosowany i interpretowany (w szczególności przez organy i sądy) zgodnie ze wskazówkami zawartymi w wyroku Trybunału.

Trybunał Konstytucyjny wyraźnie wskazał bowiem, że nie budzi wątpliwości konstytucyjnych dopuszczalność stosowania stawek stosunkowych (procentowych), jako jednej z metod określania wysokości danin publicznych, także opłat. Podstawa do takiego postępowania organu egzekucyjnego pozostała, natomiast stosowanie tych przepisów nie może prowadzić do przekroczenia maksymalnego rozsądnego pułapu, który w pierwszej kolejności powinien być wyznaczony przez ustawodawcę. Dopóki jednak ustawodawca tego nie uczyni, organy stosujące prawo – a więc w nawiązaniu do realiów danej sprawy, którą rozstrzygają – muszą tak określać wysokość kosztów egzekucyjnych, aby nie można było zarzucić im naruszenia standardów określonych w omawianym wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

W konsekwencji przyjąć należy pogląd, że dopóki ustawodawca nie określi maksymalnej wysokości opłaty egzekucyjnej oraz opłaty manipulacyjnej, organy stosujące prawo muszą tak określać wysokość kosztów egzekucyjnych, aby nie można było zarzucić im naruszenia standardów określonych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., SK 31/14. Wobec braku interwencji ustawodawcy zadaniem organu jest określenie, czy ustalone koszty egzekucyjne na podstawie stawek procentowych wskazanych w przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przystają do wzorców konstytucyjnych wynikających z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji, a jeśli nie, to w jakim zakresie należy dokonać ich miarkowania.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku stwierdził, że Trybunał wyraźnie zakwestionował tylko brak stawek maksymalnych, nie zakwestionował natomiast możliwości stosowania stawek procentowych (gdyż wyraźnie je dopuścił), a w konsekwencji – nie wskazał na konieczność stosowania wyłącznie stawek minimalnych.

Opłaty, o których mowa w art. 64 § 1 i 6 oraz w art. 64a u.p.e.a., wraz z wydatkami poniesionymi przez organ egzekucyjny stanowią koszty egzekucyjne. Co do zasady koszty egzekucyjne, z zastrzeżeniem § 2-4, obciążają zobowiązanego (art. 64c § 1 u.p.e.a.). Wierzyciel pokrywa koszty egzekucyjne, jeżeli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego (art. 64c § 4 tej ustawy).

Zgodnie z art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. organ egzekucyjny, z zastrzeżeniem § 2, w egzekucji należności pieniężnych pobiera za dokonane czynności egzekucyjne opłaty w następującej wysokości, z zastrzeżeniem art. 64d, za zajęcie innych niż wymienione w pkt 2 i 3 wierzytelności pieniężnych lub innych praw majątkowych - 5% kwoty egzekwowanej należności, nie mniej jednak niż 4 zł 20 gr. Natomiast art. 64 § 6 u.p.e.a. stanowi, że organ egzekucyjny pobiera opłatę manipulacyjną z tytułu zwrotu wydatków za wszystkie czynności manipulacyjne związane ze stosowaniem środków egzekucyjnych. Opłata wynosi 1% kwoty egzekwowanych należności pieniężnych objętych każdym tytułem wykonawczym, nie mniej jednak niż 1 zł 40 gr. W podstawie obliczenia opłaty uwzględnia się również odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie przypadające w dniu wszczęcia postępowania egzekucyjnego.

Punktem wyjścia przyjętej przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie metody wyliczenia kosztów postępowania egzekucyjnego obciążających wierzyciela był przepis art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a., przewidujący pobranie za zajęcie nieruchomości - 8% kwoty egzekwowanej należności, nie więcej jednak niż 34.200 zł. Odnosząc to proporcjonalnie – jeżeli dla stawki 8% przyjętej w art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a. maksymalną kwotą jest 34.200 zł, to 5% za zajęcie rachunku bankowego wyniesie 21.375 zł. Górna granica natomiast opłaty manipulacyjnej według 1% stopy daje kwotę 4.275 zł od każdego tytułu wykonawczego. Uwzględniając prowadzenie postępowania na podstawie jednego tytułu wykonawczego organ egzekucyjny obciążył Zobowiązanego kosztami w łącznej wysokości 11.940,30 zł, a więc nie przekraczającymi wyliczonych wyżej limitów.

W ocenie Sądu zastosowany przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie mechanizm ustalania opłaty stosunkowej oraz manipulacyjnej chroni Zobowiązanego w rozpoznawanej sprawie przed realizacją w nadmiernym stopniu funkcji represyjnej tych opłat i spełnia standard określony w wyroku Trybunału. Skoro przy skomplikowanej czynności zajęcia nieruchomości opłata wynosi 8%, nie więcej niż 34.200 zł, to przy czynności zajęcia innej wierzytelności należy uwzględnić mniejszy nakład pracy przy zajęciu innych wierzytelności. Dlatego należy założyć, w związku z brakiem ustawowych regulacji, że opłata od zajęcia innej wierzytelności musi być mniejsza niż przy zajęciu nieruchomości w stopniu odpowiadającym przyjętej przez ustawodawcę maksymalnej stawki w kwocie 34.200 zł dla 8% opłaty. Skoro ustawodawca uznał, że 8% opłata dla zajęcia nieruchomości może wynosić maksymalnie 34.200 zł, to organ drugiej instancji miał podstawy do przyjęcia, zachowując proporcje, że 5% opłata za zajęcie innej wierzytelności może wynosić maksymalnie 21.375 zł. Organ miał na względzie fakt, że ustawodawca biorąc pod uwagę stopień skomplikowania czynności określił odmiennie wysokość opłat na 5% za zajęcie innej wierzytelności i 8% za zajęcie nieruchomości. W tej sytuacji obciążenie Zobowiązanego opłatą za zajecie wierzytelności z rachunku bankowego w wysokości 9.951,04 zł nie narusza prawa. Podobnie jest z opłata manipulacyjną, która została przez organ egzekucyjny ustalona w kwocie 1.989,24 zł, a więc kwocie nieprzekraczającej maksymalnej kwoty 4.275 zł wyliczonej z zastosowaniem 1% stopy.

Rozumowanie takie zgodne jest również z wykładnią systemową, przyjmującą założenie, że przepis w danym akcie prawnym nie jest umiejscowiony przypadkowo, lecz wynika z racjonalnego działania prawodawcy. Skoro w całym przepisie art. 64 u.p.e.a. dedykowanym kosztom egzekucyjnym ustawodawca nie uzależnia ich wysokości od nakładu pracy, to należy przyjąć, że opłaty za czynności egzekucyjne są konsekwencją jedynie stosowania przez organ egzekucyjny środków egzekucyjnych wymienionych w tej ustawie. Opłaty za czynności egzekucyjne stanowią więc swoiste wynagrodzenie dla organu egzekucyjnego za zastosowanie konkretnych środków egzekucyjnych lub za dokonanie czynności egzekucyjnych. Zatem opłaty powinny być ukształtowane w taki sposób, aby zapewnić przynajmniej częściowe finansowanie aparatu egzekucyjnego, przy zachowaniu racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji a faktycznymi czynnościami organów egzekucyjnych. W ocenie Sądu przyjęta przez organ egzekucyjny metoda spełnia wymogi w zakresie konieczności miarkowania opłat wymienionych w art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a. Ustalona przez organ wysokość opłat nie pozostaje w oderwaniu od poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności publicznoprawnych.

Dodać ponadto trzeba, że w niniejszej sprawie egzekucja była w pełni skuteczna, co również powinno mieć wpływ na oceną wysokości należnych opłat egzekucyjnych. Trybunał Konstytucyjny w omawianym orzeczeniu zwrócił uwagę, że opłaty powinny być tak skonstruowane, aby mobilizować organ egzekucyjny do podejmowania szybkich i sprawnych działań, aby zapobiegać sytuacjom, gdy opieszałe działanie organu egzekucyjnego "nagradzane" jest zwiększeniem opłat egzekucyjnych. W tym przypadku działanie organu egzekucyjnego było sprawne i doprowadziło do wyegzekwowania dochodzonych na rzecz wierzyciela kwot.

Nadmienić należy, że przyjęte przez Sąd w niniejszej sprawie stanowisko znajduje także potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego: wyrokach z dnia 28 lutego 2019 r., sygn. akt II FSK 2094/18, z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt II FSK 2549/17 oraz z dnia 24 maja 2019 r., sygn. akt II FSK 407/19. W tym ostatnim orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazała także "Zaletą zaproponowanego przez organy rozwiązania zmierzającego do "odtworzenia" maksymalnych stawek opłat dla poszczególnych środków egzekucyjnych jest również to, że opiera się ono na "parametrach ustawowych" (maksymalna stawka przy egzekucji z nieruchomości plus stawki procentowe dla poszczególnych środków egzekucyjnych) zamieszczonych w przepisach u.p.e.a., których konstytucyjność nie została zakwestionowana."

Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów postępowania powołanych w skardze w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niedostatecznie wyjaśnienie podstaw faktycznych oraz prawnych dokonanego miarkowania naliczonych kosztów egzekucyjnych. Strona skarżąca nie wykazała także naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 64 § 1 pkt 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. w związku z art. 2, art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP. Wydając zaskarżone postanowienie organ odwoławczy, mając na względzie dyrektywy zawarte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. SK 31/14, działając w obszarze nieunormowanym przez ustawodawcę, prawidłowo obliczył koszty postępowania w przedmiotowej sprawie, jak również przekonywująco i wyczerpująco uzasadnił przyjętą przez siebie metodę w okolicznościach niniejszego stanu faktycznego.

Z tych przyczyn Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.