Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1411/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151, 105
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 1055/16 sprawie ze skargi R. S. i J. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 1055/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, oddalił skargę R. S. i J. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujące ustalenia faktyczne:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2016r, numer [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, umorzył postępowanie administracyjne w sprawie "wybudowanej oranżerii mieszkania nr [...] budynku przy ul. Ś. [...] w S.".

Odwołanie od decyzji wnieśli współwłaściciele nieruchomości J. S. i R. S., nie zgadzając się ze stanowiskiem organu powiatowego o braku kompetencji organów nadzoru budowlanego w zakresie sprawdzania zgodności z prawem złożonego oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżący wskazali, że przepisy prawa budowlanego jedynie upraszczają procedurę wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością poprzez złożenie przez inwestora stosownego oświadczenia. Nic nie stoi na przeszkodzie, a wręcz obliguje organy państwa do sprawdzenia prawidłowości takiego oświadczenia w przypadku podjęcia jakichkolwiek informacji o jego fałszywości.

Ponadto odwołujący się podnieśli, iż postępowanie w ww. zakresie wymuszają przepisy K.p.a., a w szczególności art. 7, art. 8, art. 12 § 1, art. 35 oraz art. 77. Ewentualne postępowanie karne w tym zakresie ma na celu jedynie wymierzenie kary za składanie fałszywych oświadczeń i nie jest konieczną przesłanką do podjęcia przez organy państwa działań zmierzających do usunięcia naruszeń prawa. Dodatkowo postępowanie karne na ogół jest procedurą długotrwałą i oczekiwanie na jego zakończenie sankcjonowałoby przez długi okres naruszenia prawa, co sprzyjałoby łamiącym te prawo i krzywdziło poszkodowanych. Podkreślili przy tym, że w niniejszej sprawie zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa wpłynęło do [...] prokuratury 26 października 2011 r. i do dnia dzisiejszego trwa dochodzenie. Biorąc pod uwagę dwie instancje sądowe, postępowanie karne będzie trwało jeszcze parę lat.

Skarżący wskazali również, że w przedmiotowej sprawie PINB w [...] został zawiadomiony przez współwłaścicieli nieruchomości, na której dokonano inwestycji o niewyrażeniu na nią zgody. Skutkiem tego, ich zdaniem, nie został spełniony warunek określony w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 81 ust. 1 pkt 1 do obowiązków organów nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania prawa budowlanego, a co za tym idzie obowiązek podjęcia stosownych działań mających na celu doprowadzenie do stanu z nim zgodnego. Jednocześnie odwołujący się zaznaczyli, że powyższe stanowisko prezentowane jest m.in. w licznych orzeczeniach NSA i należy zauważyć, że są one zdecydowanie jednomyślne. Na potwierdzenie powyższego, skarżący przywołali wyrok NSA z 11 maja 2007 r, - II OSK 775/06, w którym sąd stwierdza, że "oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest skuteczne na tyle, o ile z materiału zebranego w sprawie nie wynika wniosek przeciwny. Oświadczenie to stwarza bowiem tylko domniemanie, iż składającemu je przysługuje wymienione prawo. Domniemanie to może być obalone dowodami wskazującymi, iż złożone oświadczenie nie odpowiada rzeczywistości".

Ponadto w ocenie skarżących, w rozpoznawanej sprawie organy wyszły z niesłusznego założenia, że złożone przez inwestora oświadczenie o prawie dysponowania sporną nieruchomością na cele budowlane wiąże organ, który nie może badać jego treści i kontrolować jego zgodności z rzeczywistym stanem prawnym. Wychodząc z tego założenia organy nie dokonały wnikliwej analizy stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości i nie prowadziły w tym kierunku postępowania dowodowego.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., numer [...], po rozpatrzeniu odwołania J. S. i R. S. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ ustalił, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte przez organ powiatowy w związku z pismem J. S. i R. S. z dnia 23 października 2012 r., informującym, że A. i A. Ż. dokonali samowoli budowlanej w postaci budowy oranżerii bez wymaganych prawem dokumentów, przez co naruszony został art. 30 Prawa budowlanego. Zawiadamiający wskazali również, że w dniu 24 marca 2011 r. A. i A. Ż. zgłosili w Wydziale Urbanistyki i Administracji Budowlanej w [...] zamiar budowy oranżerii przy mieszkaniu nr [...], budynku przy ul. Ś. [...] w S., jednak zdaniem zawiadamiających inwestorzy złożyli niezgodne z prawdą oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto, w treści pisma została zawarta informacja o prowadzonym pod sygn. akt 1 Ds. [...] dochodzeniu przez Prokuraturę Rejonową [...] dotyczącym ww. oświadczenia.

W toku postępowania wyjaśniającego PINB ustalił, że faktycznie przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane przez A. i A. Ż. na podstawie dokonanego w dniu 24 marca 2011 r., w Wydziale Urbanistyki i Administracji Budowlanej Urzędu Miasta [...], zgłoszenia robót nie wymagających pozwolenia na budowę, polegających na remoncie i rozbudowie przydomowej oranżerii. Organ powiatowy ustalił przy tym, że ww. zgłoszenie zostało przyjęte bez sprzeciwu.

PINB w [...] pismem z dnia 14.05.2015 r. zwrócił się do Prokuratury Rejonowej [...] o udzielenie informacji dotyczącej ustaleń toczącego się postępowania w sprawie poświadczenia nieprawdy w oświadczeniu o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, załączonym do ww. zgłoszenia. W odpowiedzi na zapytanie, do organu powiatowego przesłano potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię prawomocnego postanowienia Prokuratury Rejonowej [...] z dnia [...].06.2012 r., sygn. akt [...] o umorzeniu dochodzenia w ww. sprawie. Z treści uzasadnienia postanowienia (ostatni akapit strony 3 ww. postanowienia) wynikało jednak, że cyt: "Z akt sprawy wyłączono materiały dotyczące złożenia fałszywego oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane w toku postępowań administracyjnych o sygn. akt [...], [...] i podrobienia podpisu E. M. na oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z dnia 19 września 2011 r. oraz wniosku o pozwolenie na budowę z dnia 19 września 2011 r., oświadczeniu U. S. z dnia 16 września 2011 r. i 5 listopada 2011 r., tj, o czyn z art. 233 § 1 KK i art. 270 § 1 KK, celem przeprowadzenia odrębnego postępowania".

Jednocześnie prawomocnym wyrokiem z dnia 10 grudnia 2014 r. sygn. akt: II SAB/Sz 99/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. . i J. S. na bezczynność PINB w [...] w przedmiocie ww. robót budowlanych, zobowiązał organ powiatowy do cyt.: "załatwienia sprawy, wszczętej wnioskiem z dnia 23.10.2012 r., w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w termie 30 dni od dnia otrzymania wyroku z uzasadnieniem". Przedmiotowy wyrok wraz z klauzulą prawomocności oraz aktami sprawy został przekazany do PINB w [...] w dniu 1 kwietnia 2016 r.

Mając na względzie powyższe, zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r, PINB [...], umorzył postępowanie administracyjne w sprawie, cyt.: "wybudowanej oranżerii mieszkania nr [...] budynku przy ul. Ś. [...] w S.". Organ powiatowy stwierdził bowiem, iż w świetle braku stwierdzenia w postaci orzeczenia sądu, złamania przez inwestorów prawa poprzez poświadczenie nieprawdy, co byłoby tożsame z brakiem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, należy uznać, że Państwo Ż. dokonali skutecznego zgłoszenia. Jednocześnie organ powiatowy zaznaczył, iż w przypadku stwierdzenia w prawomocnym wyroku przez właściwy sąd, że inwestorzy dopuścili się poświadczenia nieprawdy w przedmiocie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaistnieją przesłanki do przeprowadzenia przez PINB w [...] stosownego postępowania w ramach przysługujących kompetencji.

[...] Wojewódzki inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] stwierdził, że zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Przesłanką do wszczęcia postępowania organu powiatowego była informacja o poświadczeniu przez inwestorów nieprawdy w oświadczeniu o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, załączonym do zgłoszenia robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę. Zaznaczył, iż okoliczność złożenia fałszywego oświadczenia w postępowaniu organów administracji architektoniczno-budowlanej o udzielenie pozwolenia na budowę, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej, stanowiłaby przesłankę wznowieniową, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a. (wydanie decyzji w wyniku przestępstwa), całkowicie wyłączającą w tym zakresie kompetencje decyzyjne organów nadzoru budowlanego.

Postępowanie uproszczone w sprawie przyjęcia bez sprzeciwu zgłoszenia robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę nie kończy się wydaniem rozstrzygnięcia administracyjnego, a tym samym wyłączona jest możliwość wznowienia takiego postępowania. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem sądów administracyjnych, reprezentowanym m.in. przez wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt: II OSK 1901/11: "Zgłoszenie zamiaru inwestycyjnego (o którym mowa w art. 30 Prawa budowlanego), zarówno w obecnym stanie prawnym, jak też przed nowelizacją Prawa budowlanego w 2003 r. stanowiło jedynie oświadczenie woli inwestora zamierzającego zrealizować określony obiekt lub roboty budowlane. Zgłoszenie (oświadczenie) takie nie wszczyna jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego i dopiero ewentualna procesowa reakcja organu na dostrzeżoną sprzeczność z prawem skutkująca wniesieniem sprzeciwu, czyli decyzji, która po uzyskaniu waloru ostateczności, mogłaby stać się przedmiotem żądania wznowienia postępowania. Brak procesowej reakcji organu po zgłoszeniu zamiaru inwestycyjnego nie oznacza z kolei, że organ podjął jakąkolwiek decyzję administracyjną. Jeżeli chodzi zaś o skutki robót wykonywanych w oparciu o zgłoszenie, właściwym do rozpatrzenia zgodności inwestycji z obowiązującymi przepisami są organy nadzoru budowlanego".

Tym niemniej organ II instancji wskazał, iż jeżeli roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z przyjętym bez sprzeciwu zgłoszeniem i nie wykraczają poza ramy przepisów art. 31 ust. 1 Prawa budowlanego (tzn., że nie wymagały w rzeczywistości uzyskania pozwolenia na budowę), a przy tym nie naruszają w istotny sposób przepisów, wówczas zgodnie z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego wyłączone jest ustawowe upoważnienie organów nadzoru budowlanego do przeprowadzenia stosownego postępowania legalizacyjnego w trybie przepisów art. 50-51 ww. ustawy.

Postępowanie organu I instancji zostało wszczęte wyłącznie ze względu na zgłoszenie okoliczności złamania przez inwestorów przepisów prawa, poprzez złożenie fałszywego oświadczenia w toku postępowania organów odrębnego pionu administracji publicznej. Jednocześnie postępowanie to nie może być kontynuowane bez udowodnienia ww. okoliczności popełnienia przestępstwa. Do stwierdzenia zaś powyższego nie są upoważnione organy nadzoru budowlanego, lecz jedynie właściwy rzeczowo sąd powszechny. Organy administracji publicznej nie posiadają bowiem żadnych kompetencji do badania zgodności z prawem oświadczeń składanych przed organami innych pionów administracji publicznej w ramach odrębnych postępowań administracyjnych. Dopóki zaś w obrocie prawnym obowiązuje skuteczne zgłoszenie wykonania robót, a roboty te nie wykraczają poza ramy art. 31 ust. 1 Prawa budowlanego i żaden upoważniony sąd albo organ nie stwierdzi, że roboty te naruszają w istotny sposób przepis (np. poprzez sfałszowanie dokumentacji stanowiącej podstawę do przyjęcia bez sprzeciwu zgłoszenia zamiaru wykonania tych robót), dopóty prowadzenie w stosunku do tych robót postępowania jest bezprzedmiotowe.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zwrócił uwagę, iż zgodnie z przepisem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przepis ten ma w niniejszej sprawie o tyle istotne znaczenie, iż prawomocnym wyrokiem z dnia 10.12.2014 r. sygn. akt: II SAB/Sz 99/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zobowiązał PINB w [...] do cyt.: "załatwienia sprawy, wszczętej wnioskiem z dnia 23.10.2012 r., w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wyroku z uzasadnieniem". Tym samym organ został związany obowiązkiem załatwienia sprawy do dnia 30 kwietnia 2016 r. Zgodnie zaś z przepisem art. 104 K.p.a. "§ 1. Organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. § 2. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji".

Powyższa decyzja została zaskarżona przez R. S. i J. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Skarżący decyzji zarzucili obrazę:

art. 7, art. 8, art. 12 § 1, art. 35 oraz art. 77 - K.p.a.;

art. 81 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 - ustawy Prawo budowlane.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. W merytorycznym uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie podkreślił, że niniejszej sprawie w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że wyrok wydany dnia 10 grudnia 2014 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w sprawie o sygn. akt II SAB/Sz 99/14 był przedmiotem badania przez Naczelny Sąd Administracyjny na skutek wniesienia skargi kasacyjnej. W wyroku z dnia 1 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 399/15 oddalającym skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w końcowej części uzasadnienia: "Jak już zostało wspomniane niewątpliwe wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie obligowało organ do jej załatwienia poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Jeśli natomiast organ doszedł do przekonania, że w oparciu o powołane przepisy Prawa budowlanego nie można wydać rozstrzygnięcia co do istoty, gdyż przepisy prawa materialnego nie przewidują w tym zakresie procedury weryfikacyjnej kończącej się wydaniem decyzji administracyjnej, to powinien to postępowanie umorzyć. Tym samym nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia powołanych przepisów prawa budowlanego." Z powyższego wyroku wynika więc, że Naczelny Sąd Administracyjny dopuszczał możliwość umorzenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie.

Sąd I instancji stwierdził, że należy przyznać rację [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...], który w zaskarżonej decyzji wyjaśnia, iż roboty budowlane dotyczące oranżerii prowadzone były na podstawie zgłoszenia w organie administracji architektoniczno-budowlanej. Zgłoszenie to nie zostało zakwestionowane.

Fakt niezgłoszenia sprzeciwu przez właściwy organ powoduje zaś, że uprawnienie inwestora do uruchomienia procesu budowlanego powstaje bezpośrednio z mocy prawa, a nie w wyniku konkretyzacji normy prawnej przez wydanie aktu administracyjnego. Do zgłoszenia mają zastosowanie tylko reguły określone w ustawie - Prawo budowlane, a jedynym postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez organ po jego dokonaniu jest postępowanie w sprawie sprzeciwu, które podejmuje z urzędu, i to tylko wtedy, gdy dojdzie do przekonania, że zachodzą ustawowe przesłanki jego wydania.

Wyjątkowa, wynikająca ze specyfiki instytucji sprzeciwu od zgłoszenia sytuacja, a przede wszystkim niezwykle krótki termin do wniesienia sprzeciwu liczony od daty zgłoszenia, wskazuje na to, że brak jest podstaw do tego, aby zaakceptować pogląd, iż poza inwestorem w sprawie zgłoszenia robót budowlanych, a nawet wydania decyzji o sprzeciwie stronami są inne jeszcze podmioty (np. sąsiedzi, czy współwłaściciele). Poziom ochrony prawnej osób trzecich, które ze względu na charakter prawny zgłoszenia nie są nawet o nim zawiadamiane, jest więc w przypadku tej instytucji zdecydowanie niższy niż w sytuacji uzyskania decyzji administracyjnej. Niewniesienie sprzeciwu może spowodować, że w drodze administracyjnej nie będzie możliwe usunięcie nawet wadliwości spowodowanej budową, na którą inwestor otrzymał milczącą zgodę budowlaną. Pozostaje wtedy jeszcze droga cywilnoprawna dochodzenia roszczeń wobec inwestora.

Podmiotowi, który jest niezadowolony z dopuszczenia we wskazany sposób do realizacji budowy lub robót budowlanych objętych zgłoszeniem, przysługuje jedynie prawo do żądania zastosowania w sprawie środków przewidzianych w art. 50 ustawy Prawo budowlane (nie mogą być stosowane do wykonanych już robót budowlanych w sytuacji, gdy dotyczą tylko złożenia niezgodnego z prawdą oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i gdy fakt złożenia fałszywego oświadczenia nie został potwierdzony przez uprawniony organ - prokuraturę lub sąd).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyjaśnił, iż w obecnym stanie sprawy brak jest możliwości podjęcia wobec inwestorów oranżerii jakichkolwiek działań administracyjnych i dlatego też, zaistniały podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego, co organ uczynił zgodnie z art. 105 K.p.a.

Reasumując zaś stwierdził, że organy orzekające w niniejszej sprawie zebrały materiał dowodowy w stopniu umożliwiającym podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia, właściwie go oceniły i wydały decyzje zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. S., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, t.j.:

- naruszenie art. 6, art. 8, art. 7 w związku z art. 77, art. 80 oraz art. 75 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego mające wpływ na wynik sprawy, poprzez niepodjęcie dostatecznych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz niewywiązanie się z obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w wyniku czego została wydana błędna decyzja w przedmiotowej sprawie;

- naruszenie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego polegające na błędnym przyjęciu, iż zaistniały podstawy do umorzenia postępowania, ponieważ stało się ono bezprzedmiotowe z powodu braku możliwości podjęcia wobec inwestorów jakichkolwiek działań administracyjnych, podczas gdy w rzeczywistości nie wystąpiły przesłania umorzenia postępowania;

- naruszenie art. 3 pkt 11 i art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez ich wadliwe zastosowanie i w rezultacie przyjęcie, że inwestorzy złożyli zgodne z prawdą o świadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, iż treść złożonego przez inwestorów oświadczenia oraz zakres ich uprawnień do dysponowania nieruchomością budzi istotne wątpliwości;

- naruszenie art. 81 ust. 1 pkt 1, art. 84 ust. 1, art. 84a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 48 ust. 1 pkt 2 i art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane polegające na uznaniu, że decyzje wydane przez organ nadzoru budowlanego nie podlegają kontroli sądowej, nawet jeśli akceptują stan bezprawny, to jest budowę na gruncie objętym współwłasnością bez zgody współwłaściciela, podczas gdy na organie prawnym ciążył obowiązek zweryfikowania czy inwestorzy posiadają prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący rozwinął zarzuty w stosunku do zaskarżonego wyroku, wskazując m.in., że wydając zaskarżone orzeczenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie dopuścił się naruszenia przepisów art. 6, art. 8, art. 7 w związku z art. 77, art. 80 oraz art. 75 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego mającego wpływ na wynik sprawy, w szczególności poprzez niewywiązanie się z obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w wyniku czego została wydana błędna decyzja w przedmiotowej sprawie. Przede wszystkim Sąd I instancji całkowicie pominął przedstawione w niniejszej sprawie stanowisko skarżącego kwestionujące prawdziwość złożonego przez inwestorów oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie całkowicie pominął również fakt, iż oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zostało podpisane wyłącznie przez jednego ze współwłaścicieli (E. Ż.), podczas gdy obowiązkiem inwestora jest posiadanie zgody wszystkich współwłaścicieli. Powyższe jest o tyle istotne, że wszyscy pozostali współwłaściciele – M. S., R. S. oraz skarżący J. S. od początku kwestionowali zarówno prawdziwość jedynego podpisu złożonego na oświadczeniu jak również wyrażenie przez wszystkich współwłaścicieli zgody na podjęcie przedmiotowego przedsięwzięcia budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lutego 2017 r. także całkowicie błędnie stwierdził, że postępowanie przed organem I instancji w niniejszej sprawie nie mogło być kontynuowane bez udowodnienia okoliczności popełnienia zgłoszonego przez skarżącego przestępstwa złożenia przez inwestorów w toku postępowania fałszywego oświadczenia woli. Skarżący kasacyjnie wskazał, że przyjęcie, iż treść takiego oświadczenia może kontrolować tylko organ rozstrzygający o istnieniu czy braku przestępstwa spowodowałoby, że o istotnej przesłance pozwolenia na budowę orzekałby organ państwa o całkiem odmiennych kompetencjach. Nadto zwrócił uwagę, że niejednokrotnie niezgodne z obiektywną rzeczywistością oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane są składane w dobrej wierze i mają subiektywne uzasadnienie w części spornego lub niejednoznacznego materiału dowodowego. Wykluczałoby to skazanie osoby składającej takie oświadczenie za fałszywe zeznania i stworzenie przesłanki z art. 145 § 1 k.p.a. do wznowienia postępowania. Nadto nie dałoby się pogodzić z zasadami praworządności w sytuacji, w której organ udzielałby pozwolenia na budowę osobie, której prawo do nieruchomości zostało podważone innymi dowodami wniesionymi już do sprawy.

W ocenie skarżącego kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny dopuścił się także naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. Przechodząc do zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa budowlanego, J. S. wskazał, że wszelkie naruszenia w tym zakresie podlegają ocenie organów nadzoru budowlanego, gdyż do tego celu zostały one powołane (art. 81-84 a ustawy Prawo budowlane]. Ustawodawca w art. 3 pkt 11 omawianej ustawy zawarł legalną definicję tego prawa, wskazując rodzaje tytułów prawnych, które albo ze swej istoty albo ze względu na treść umowy lub sposób powstania przewidują uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. Wprowadzenie nowelą do prawa budowlanego z dnia 27 marca 2003 r. zasady, iż starający się o pozwolenie na budowę zamiast dotychczasowego wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane składa tylko pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenie o posiadaniu takiego prawa (art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 w obecnie obowiązującym brzmieniu) nie zmienia podstawowej zasady, iż pozwolenie takie może być przyznane osobie, która wykaże swoje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane a nie tylko złoży oświadczenie o posiadaniu takiego prawa. Wprowadzone z dniem 11 lipca 2003 r. zmiany ułatwiły tylko sposób wykazywania tego prawa oświadczeniem osoby ubiegającej się o pozwolenie na budowę. Ułatwienie to jednak nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku stosowania przy rozpoznawaniu sprawy zasad postępowania określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., zwana "p.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu przepisów postępowania. Odnośnie redakcji tego zarzutu przepis ten jak wskazano wyżej składa się z dwóch punktów. Strona wnosząca skargę kasacyjną powinna wskazać przepis według najmniejszej jednostki redakcyjnej, nie jest bowiem rolą Sądu domyślanie się podstaw kasacyjnych.

Zanim jednakże Sąd przejdzie do analizy zarzutów podkreślić trzeba także, że zgodnie z art. 173 p.p.s.a., skarga kasacyjna przysługuje od orzeczeń sądów administracyjnych pierwszej instancji, a nie od decyzji organów administracji publicznej prowadzących postępowanie. Zarzut skargi kasacyjnej powinien zatem dotyczyć normy stosowanej przez sąd administracyjny pierwszej instancji w toku sądowej kontroli administracji, a nie jurysdykcyjnego postępowania zakończonego wydaniem objętej skargą decyzji czy postanowienia. Sądy administracyjne nie stosują bowiem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz rozpoznając skargi na decyzje (postanowienia) kontrolują, czy w postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia przepisów tego Kodeksu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Czynią to jednak w oparciu o przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z uwagi na zawarte w art. 176 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. wymogi skargi kasacyjnej, dla skuteczności zarzutu naruszenia przepisu określającego sposób rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej przez sąd pierwszej instancji, stanowiącego podstawę zarzutu skargi kasacyjnej, konieczne jest powiązanie zarzutu naruszenia stosowanego przez sąd przepisu ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z określonymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, które były stosowane przez organ administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę na decyzję organu nadzoru budowlanego. Strona wnosząca skargę kasacyjną, winna więc postawić Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., z uwagi na jego zastosowanie, w sytuacji, gdy nie było podstaw do oddalenia skargi, bądź wskazać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., wiążące się z jego niezastosowaniem, w każdym zaś przypadku powinna powiązać ich naruszenie, z odpowiednimi przepisami procedury administracyjnej. Tak się w niniejszej sprawie nie stało.

Tym niemniej niepełne wskazanie podstawy kasacyjnej nie dyskwalifikuje jednak skargi kasacyjnej, a Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek odniesienia się do zawartych w niej zarzutów. Takie stanowisko jest zgodne z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1), w której wyjaśniono, że "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych".

Skarżący kasacyjnie zarzucając sądowi I instancji naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego zapewne miał na myśli dokonanie niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, która miała istotny wpływ na wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia, polegającej na przyjęciu przez tenże Sąd wadliwych ustaleń co do stanu faktycznego sprawy, w związku z niedostrzeżeniem naruszenia przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...] oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim w [...] przepisów: art. 6, art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 75 § 1k.p.a. i art., 105 § 1k.p.a, z których wynika, iż decyzje organów nadzoru budowlanego obydwu instancji nieprawidłowo umorzyły postępowanie w sprawie wybudowanej oranżerii mieszkania nr [...] przy ul. Ś. w S. i pominięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie konieczności zbadania przez organy nadzoru budowlanego czy A. i A. Ż. posiadali prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie wykonanych robót budowlanych, w sytuacji gdy złożyli oni niezgodne z prawdą oświadczenie o prawie do gruntu na cele budowlane.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że nie zostały naruszone przepisy kodeksu postępowania administracyjnego wymienione wyżej przez organy orzekające w sprawie.

Skarga kasacyjna jak i skarga do WSA podnosi jedną zasadniczą kwestię – złożenie do zgłoszenia zamiaru wykonywanych robót budowlanych fałszywego oświadczenia posiadania prawa do dysponowania nieruchomością, na cele budowlane w zakresie faktycznie wykonanych robót budowlanych, w sytuacji wyraźnego zaprzeczenia ze strony innych współwłaścicieli nieruchomości co do udzielenia takiej zgody.

Odnosząc się do tej kwestii - ma rację sąd I instancji, że nadzór budowlany nie może kontrolować zgłoszenia robót budowlanych pod kątem zachowania wymogów formalnych określonych przepisami art. 30 ust. 2 prawa budowlanego. Kontroli w tym zakresie dokonuje wyłącznie organ architektoniczno-budowlany do którego wpływa zgłoszenie i to tylko on jest uprawniony na podstawie przepisów ustawy do żądania uzupełnienia braków zgłoszenia. Organy nadzoru budowlanego właściwe są do prowadzenia tak zwanego postępowania naprawczego, sprawdzają m.inn. czy roboty budowlane nie zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. W przedmiotowej sprawie inwestor wykonanych robót budowlanych legitymował się skutecznie przyjętym przez Urząd Miasta w [...] - Wydział Urbanistyki i Administracji Budowlanej zgłoszeniem. Tym samym należy uznać, że zrealizowane roboty nie były wykonane w warunkach samowoli budowlanej. Właściwy organ nie wydawał postanowienia o uzupełnieniu wniosku w tym także nie miał wątpliwości do złożonego oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie była też wydawana decyzja wnosząca sprzeciw do wykonania zamierzenia co potwierdza jednoznacznie, że zgłoszenie zostało skutecznie przyjęte.

Jeszcze raz wyraźnie podkreślić należy, że organ nadzoru budowlanego nie ma uprawnień do badania zgodności z prawem zgłoszenia robót budowlanych, poza wyjątkiem wynikającym z art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Z treści art. 51 ust. 1 i ust. 7, a także art. 83 Prawa budowlanego wynika, że organ nadzoru budowlanego jest właściwy do prowadzenia tak zwanego postępowania naprawczego w odniesieniu do robót budowlanych wykonywanych lub wykonanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego. W powołanym art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego określono przypadki, w których roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę, wymagają zgłoszenia właściwemu organowi administracji. Oznacza to, że nadzór budowlany może jedynie kontrolować, czy zgłoszenie dotyczyło robót budowlanych, które wymagały zgłoszenia. Jeżeli okazałoby się, że na podstawie zgłoszenia wykonano roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę, to nadzór budowlany na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego może wszcząć tak zwane postępowanie naprawcze (art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego). Z powyższego wynika, że nadzór budowlany nie może kontrolować zgłoszenia robót budowlanych pod kątem zachowania wymogów formalnych.

Gdyby natomiast fakt fałszywego złożenia oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane został w sprawie potwierdzony orzeczeniem sądu karnego byłaby to niewątpliwie przesłanka do wznowienia postępowania w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.

W tej sytuacji nietrafne także okazały się zarzuty naruszenia prawa materialnego - art. 3 pkt 11 i art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 81 ust. 1 pkt 1, art. 84 ust. 1, art. 84a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 48 ust. 1 pkt 2 i art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, które autor skargi kasacyjnej wskazuje błędnie jako naruszenie przepisów postępowania.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym na podstawie art. 184 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w wyroku.