Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 460/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi K. H. i R. B. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność § 47 i § 48 zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym drogi wewnętrznej o symbolu [...] oraz części graficznej zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym terenu oznaczonego symbolem [...] i obowiązującej linii zabudowy wynikającej z ustanowienia drogi wewnętrznej o symbolu [...], II. zasądza od Gminy [...] na rzecz K. H. i R. B. solidarnie kwotę 300 (trzysta) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z [...] listopada 2020 r. K. H. i R. B. ("skarżący") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w trybie uregulowanym w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713, "u.s.g."), skargę na uchwałę Rady Gminy [...] ("Rady") nr [...] z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] , dotyczącego obszaru wsi [...] i części wsi [...] (Dz. Urz. Woj. [...] . Nr 95, poz. 3153, "plan/uchwała"), w części, w jakiej dotyczy terenu o symbolu C4.15KDW.

Skarga została wniesiona po uprzednim skierowaniu przez skarżących do Rady wezwania do usunięcia naruszenia prawa (pismem z 14 października 2020 r., które wpłynęło do organu 25 listopada 2020 r. i pozostało bez odpowiedzi).

Skarżący wywodzą swój interes prawny z prawa własności do działki gruntowej nr [...] położonej w [...] , dla której Sąd Rejonowy w [...] , IV Wydział Ksiąg Wieczystych, prowadzi księgę wieczystą nr [...] .

Wskazana działka gruntu położona jest na terenie oznaczonym w planie symbole C4.8MNr i C4.15KDW, i objęta jest ustaleniami § 47 i 48 planu.

W skardze skarżący zarzucili naruszenie:

-art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 2 oraz art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie: Dz. U. z 2021 r., poz. 741; "u.p.z.p.") w zw. z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez uchwalenie w planie wbrew jakiejkolwiek logice, z rażącym naruszeniem prawa własności oraz przepisów u.p.z.p., jak i w sprzeczności z § 4 ust. 8 pkt 4) ppkt d) planu, na terenie działki należącej do skarżących o nr [...] znajdującej się w [...] obszaru drogi wewnętrznej oznaczonej jako C4.15KDW o szerokości wg. części opisowej planu 8 m, a części graficznej planu 7,5 m, co spowodowało zmniejszenie powierzchni działki przeznaczonej pod zabudowę z 3517 m² do 2557 m² tj. o prawie 960 m² i uniemożliwia dokonanie podziału tej działki nawet zgodnie z orientacyjną linią podziału znajdującą się w części graficznej planu, gdyż minimalna powierzchnia nowo wydzielanej działki zgodnie z § 4 ust. 8 pkt 2) ppkt b) powinna wynosić 1500 m², z tolerancją 10 % - 1350 m²;

-w stopniu rażącym art. 28 ust. 1 u.p.z.p. polegającym na naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego poprzez niezachowanie spójności pomiędzy częścią tekstową i częścią graficzną planu; z części opisowej planu wynika, że droga wewnętrzna C4.15KDW ma szerokość 8 m, ale już z części graficznej wynika, że ma ona 7,5 m szerokości; wielkości te wpływają na wielkość powierzchni działki pod zabudowę, jak i obowiązujące linie zabudowy.

Podnosząc jak wyżej skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności § 48 planu w zakresie w jakim dotyczy on drogi wewnętrznej o symbolu C4.15KDW, stwierdzenie nieważności części graficznej planu dotyczącej ww. drogi wewnętrznej, stwierdzenie nieważności § 47 planu w zakresie, w jakim dotyczy on drogi wewnętrznej o symbolu C4.15KDW, jak i stwierdzenie nieważności części graficznej planu dotyczącej obowiązującej linii zabudowy wynikającej z ustanowienia ww. drogi wewnętrznej.

W uzasadnieniu zarzutów skargi podali, że działka o nr [...] została nabyta przez nich w czerwcu 2020 r. i ma powierzchnię 3517 m²; w planie jej teren został oznaczony jako C4.8MNr oraz w części jako C4.15KDW.

W zakresie terenu oznaczonego jako C4.15KDW (droga wewnętrzna), z części opisowej planu wynika, że droga ta ma szerokość 8 m (§ 48 ust. 1 pkt 6 planu), ale już z części graficznej planu wynika, że ma ona 7,5 m szerokości. Zatem powierzchnia jaką ma zająć zaprojektowana droga wewnętrzna C4.15KDW zależy od tego jaką szerokość faktycznie ta droga winna mieć. Powierzchnia drogi wg. części tekstowej planu dla szerokości drogi 8 m to – 960 m², zaś powierzchnia drogi wg. części graficznej planu dla szerokości drogi 7,5 m (pomiar został dokonany w osi symetrii linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu zgodnie z Polską Normą pN- B-01027) to 904 m². Na potrzeby niniejszego pisma przyjęto, że powierzchnia drogi powinna wynosić 960 m².

W chwili obecnej od południowego zachodu działka nr [...] graniczy z działkami o nr [...] oraz [...] . Każda z tych działek ma dostęp do drogi publicznej oraz zapewniony dostęp do mediów; działka [...] ma dostęp do drogi publicznej (obecnej ulicy [...] ), działka o nr [...] ma zaś zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez ustanowione służebności drogowe oraz służebności przesyłu, co wynika z księgi wieczystej działki o nr [...] . Służebności te nie mogą być zniesione ponieważ "obsługują" także działkę o numerze [...] . Od południowego wschodu działka [...] graniczy z działką nr [...] , która ma zapewniony dostęp do drogi publicznej oraz mediów, gdyż inaczej nie byłoby możliwości wybudowania tam domu. Ponadto układ funkcjonalny istniejącego na działce budynku zwrócony jest w stronę drogi, w którym została ustanowiona służebność (drzwi, okna, wjazd), czyli w kierunku przeciwnym do drogi wewnętrznej C4.15KDW. Nadto ww. budynek znajduje się w odległości 4 m od granicy działki [...] . Z powyższego wynika, że w chwili obecnej każda z działek sąsiadujących z działką [...] posiada zapewniony dostęp do drogi publicznej. Wydzielanie zatem drogi wewnętrznej C4.15KDW "nie ma najmniejszego sensu", a przez jej ustanowienie w planie skarżący "tracą" 960 m² powierzchni na zabudowę, a także nie mogą dokonać podziału działki [...] . Zgodnie z postanowieniem Wójta Gminy Jabłonna z 22 września 2020 r. w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału działki nr [...] , działki tej nie można podzielić z uwagi, iż jej część oznaczona w planie C4.8MNr ma zbyt małą powierzchnię do podziału. Podziału nie można dokonać pomimo, iż w części graficznej planu na działce nr [...] znajduje się ustanowiona przez organ linia orientacyjnego podziału tej działki.

I dalej skarżący podnieśli, że na dzień uchwalenia planu dla przedmiotowego terenu działka nr [...] od zachodu sąsiadowała z działką [...] (przed dokonaniem jej podziału na działki nr [...] oraz [...] ), która to z kolei sąsiadowała od zachodu z działką [...] . Od południa działka [...] sąsiadowała z działką, która zgodnie z planem nie nadawała się pod zabudowę z uwagi na swoją powierzchnię i kształt i objęta jest innym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Stan powyższy potwierdza wydruk z mapy planu na dzień jego uchwalania pobrany ze strony [...] [...] , z tym zastrzeżeniem, że mapa ta ma w sobie błąd; otóż działka skarżących od zachodu sąsiadowała z działką [...] (przed dokonaniem jej podziału na działki nr [...] oraz [...] ), która to z kolei sąsiadowała od zachodu z działką [...] , a nie jak jest wskazane na mapie będącej załącznikiem do planu, że istniała w tym miejscu jedna duża działka o nr [...] . Powyższe wynika z załączonych wydruków z ksiąg wieczystych obejmujących te działki, tj.: [...] oraz [...] ; obie te działki istniały od lat dziewięćdziesiątych.

Skarżący zaznaczyli też, że analiza załącznika Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] pt. "Kierunki zagospodarowania przestrzennego" prowadzi do wniosku, iż projektowana droga wewnętrzna C4.15KDW miała się kończyć wraz z końcem działki [...] ; nie było planowane stworzenie dalszych ciągów pieszo jezdnych. Stwierdzili w końcu, że zarówno działka [...] , jak i działka nr [...] posiadały dostęp do drogi publicznej - obecnej ulicy [...] , zatem brak było podstaw do wydzielania drogi wewnętrznej C4.15KDW.

Skarżący podnieśli przy tym, że nie mają wiedzy jak powstał ww. błąd na mapie, jednakże doprowadził on - w ich ocenie - do dalszych błędów organu. Organ bowiem bezprawnie łącząc obie działki ([...] i [...] ) wprowadził na tak utworzonej wirtualnie, dużej działce orientacyjne linie podziału, które znaleźć się tam nie mogły, a które dopuszczały jej podział na trzy działki. Gdyby jednak te orientacyjne linie podziału odnieść do samej tylko działki nr [...] , to nie jest możliwe jej podzielenie zgodnie z tak ustalonymi orientacyjnymi liniami podziału na trzy nowe działki, gdyż powierzchnia tych działek nie spełnia normatywów powierzchni określonej w § 4 ust. 8 pkt 2) ppkt b) planu. Z tych samych przyczyn również nie jest możliwe podzielenie zgodnie z orientacyjnymi liniami podziału działki nr [...] . Dla obszaru C4.8MNr minimalna powierzchnia nowo wydzielanych działek wynosi 1500 m², z granicą tolerancji 10% - minimalnie 1350 m².

Z powyższego - zdaniem skarżących - wynika, że działka [...] mogła zostać faktycznie podzielona na dwie, a nie trzy działki (i taki też podział został dokonany - na działki [...] i [...] ), zaś działka [...] w ogóle nie może zostać podzielona. Plan dla tego terenu pozostaje zatem wewnętrznie sprzeczny - jego część opisowa przeczy części graficznej. Z powyższych rozważań wynika też, że organ przeznaczył z działki skarżących [...] aż 960 m² na drogę wewnętrzną C4.15KDW (o szerokości 8 m), która to droga mogła stanowić dojazd tylko do jednej działki - obecnej [...] (działka ta w chwili obecnej i tak posiada dojazd do drogi publicznej z drugiej jej strony). Zgodnie z § 4 ust. 8 pkt 4) ppkt d) planu droga wewnętrzna prowadzona do dwóch działek winna mieć szerokość 5 m. Wyznaczenie drogi tej szerokości oznaczałoby, iż działka [...] mogłaby zostać podzielona na dwie działki z zachowaniem normatywów powierzchni wyznaczonych w części opisowej planu. Jednocześnie podział działki [...] na dwie mniejsze działki odpowiadałby założeniom urbanistyczno-planistycznym dla tego terenu.

Takie działanie organu rażąco narusza prawo własności skarżących, poprzez naruszenie przepisów wskazanych w petitum skargi - pkt. 1.

Skarżący dodali, że w niniejszej sprawie mogło dojść do błędu logicznego w rozumowaniu organu - organ projektując drogę wewnętrzną C4.15KDW o szerokości 8 m, mającą w jego rozumowaniu zapewnić dojazd do działek mogących w przyszłości zostać wydzielonych z działki [...] oraz [...] , zgodnie z liniami orientacyjnego podziału, które przecież nie spełniały od początku normatywów powierzchni, wskutek swojego błędu doprowadził do braku możliwości podziału działki skarżących [...] . Takie działanie z punktu widzenia Państwa prawa jest nieakceptowane.

Wywodząc o wadliwości działania organu skarżący zauważyli, że ustawodawca przekazał gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu w drodze aktu prawa miejscowego. W pojęciu władztwa planistycznego mieszczą się także wyprowadzone przez plany miejscowe ograniczenia prawa własności. Nie oznacza to jednak, że uprawnienie gminy, o jakim mowa w art. 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ma charakter nieograniczony i że gmina ma pełną swobodę w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów położonych na jej terenie. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się bowiem, oprócz szeregu elementów, wymienionych w art. 3 ust. 2 ww. ustawy, także prawo własności (art. 3 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.). Oczywistym jest zatem, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane. Sprawując władztwo planistyczne, gmina powinna mieć zawsze na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawa własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzebą interesu publicznego. W orzecznictwie podkreśla się, że w świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, w każdym przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Rolą organu planistycznego jest właśnie wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych. Konieczne jest takie wyważenie ww. interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Na taką konieczność wskazuje również w swoim orzecznictwie, dotyczącym ochrony własności, Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu podkreślając, że każde ograniczenie własności musi być legitymowane publicznym interesem (Terazzi S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 27265/95, § 85, 17 października 2002, i Elia S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 37710/97, § 77, ECHR 2001-IX). Bezspornym jest, że droga C4.15KDW, mająca na celu obsługę komunikacyjną przyległych do niej działek, nie została zaplanowana jako droga publiczna, lecz droga wewnętrzna w rozumieniu art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (t.j. opublikowany w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały w Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). To z kolei oznacza, że nieruchomość, na której zaprojektowano taką drogę nie może podlegać wywłaszczeniu na cel publiczny, o jakim mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), a co za tym idzie budowa drogi wewnętrznej nie będzie mogła zostać zrealizowana bez zgody właścicieli nieruchomości przez którą ma prowadzić i bez zawarcia pomiędzy nimi a Gminą stosownej umowy cywilno-prawnej uprawniającej do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. Z tych właśnie względów ustalanie przebiegu dróg wewnętrznych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego powinno być poprzedzone bardzo wnikliwą analizą stanu faktycznego i prawnego, aby do niezbędnego minimum ograniczać sytuacje, w których gmina planuje tego typu drogi na gruntach prywatnych. Chodzi bowiem o to, aby w sposób realny zaspokoić usprawiedliwione potrzeby lokalnej społeczności w zakresie dostępu do drogi publicznej, a taką gwarancję daje jedynie niewątpliwe ustalenie, że realizacja drogi wewnętrznej nie napotka przeszkód niezależnych od gminy (np. spotka się z oporem właścicieli nieruchomości, na których jej przebieg został przewidziany w miejscowym planie) i budowę takiej drogi będzie można przeprowadzić. W przeciwnym przypadku może dojść do sytuacji, w której mimo ograniczenia prawa własności poprzez ustalenie w planie miejscowym przebiegu drogi wewnętrznej przez grunt prywatny, nie dojdzie do realizacji zamierzonego w prawie miejscowym skutku w postaci budowy takiej drogi, jak bowiem wskazał NSA w wyroku z 10 sierpnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1121/11 "przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określonego terenu pod drogę wewnętrzną nie oznacza, że właściciel tego terenu ma obowiązek tę drogę zrealizować oraz udostępnić osobom trzecim."

I dalej, skarżący podnieśli, że organ bez wątpienia dopuścił się rażącego naruszenia przepisów wskazanych w petitum skargi. Organ przeznaczył z działki skarżących nr [...] powierzchnię 960 m² na drogę wewnętrzną C4.15KDW (o szerokości 8 m²), która to droga mogła stanowić dojazd tylko do jednej działki - obecnej [...] (działka ta w chwili obecnej i tak posiada dojazd do drogi publicznej z drugiej jej strony). Zgodnie z § 4 ust. 8 pkt 4) ppkt d) planu droga wewnętrzna prowadząca do dwóch działek winna mieć szerokość 5 m. Wyznaczenie drogi tej szerokości oznaczałoby, iż działka [...] mogłaby zostać podzielona na dwie działki z zachowaniem normatywów powierzchni wyznaczonych w części opisowej planu. Wyznaczenie zaś drogi o szerokości 8 m jest nie do zaakceptowania, gdyż pozbawia skarżących możliwości podziału działki [...] . Przeznaczenie tak dużego terenu, niezgodnego z normatywami określonymi w części tekstowej planu pod drogę wewnętrzną C4.15KDW, a co za tym idzie wyłączenie możliwości podziału działki skarżących o nr [...] z pewnością stanowi wykroczenie poza przysługujące gminie władztwo planistyczne i naruszenie zasady proporcjonalności.

Zdaniem skarżących nie można pominąć także, iż plan jest wewnętrznie sprzeczny w zakresie terenów oznaczonych w planie jako C4.8MNr oraz C4.15KDW. W zakresie terenu C4.8MNr, zgodnie z § 4 ust. 8 pkt 2) ppkt b) planu, minimalna wielkość działki powstałej z podziału innej działki musi wynosić co najmniej 1500 m² z granicą tolerancji minus 10% czyli 1350 m². Jednocześnie w części graficznej planu na działce nr [...] naniesiona została linia orientacyjnego podziału tejże działki, w sytuacji gdy ma ona powierzchnię 2602 m². Zatem część graficzna planu dopuszcza podział tej działki, zaś część opisowa nie dopuszcza takiej możliwości. W zakresie terenu oznaczonego jako C4.15KDW, z części opisowej planu wynika, iż droga ta ma szerokość 8 m (§ 48 ust. 1 pkt 6), ale już z części graficznej wynika, że ma ona 7,5 m szerokości. Powierzchnia drogi wg. części tekstowej dla szerokości drogi 8 m to około 960 m². Powierzchnia drogi wg. części graficznej dla szerokości drogi 7,5 m (pomiar został dokonany w osi symetrii linii) to około 904 m². Również i w tym przypadku plan jest więc wewnętrznie sprzeczny. Sprzeczność tą wprost potwierdza także ww. postanowienie Wójta Gminy [...] o negatywnym zaopiniowaniu wstępnego planu podziału działki nr [...] . Skarżący zauważyli przy tym, że zgodnie z wyrokiem NSA z 15 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1804/15, "Część graficzna planu miejscowego jest uszczegółowieniem części tekstowej i ustalenia planu muszą być odczytywane łącznie — z uwzględnieniem zarówno części graficznej, jak i tekstowej. Z tych względów nie może być rozbieżności pomiędzy częścią tekstową a rysunkiem planu".

Argumentując w ten sposób, skarżący wnieśli o uwzględnienie ich skargi.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie, przedstawiając następujące stanowisko:

wątpliwe jest by skarżący zostali pokrzywdzeni przez zapisy skarżonego planu. Stali się właścicielami działki ewid. nr [...] obręb geodezyjny [...] w dniu [...] czerwca 2020 r., a więc po 14 latach od wejścia w życie planu. Poza tym, wobec treści aktu notarialnego rep. A nr [...] z [...] czerwca 2020 r., kupując ww. działkę skarżący nie tylko wiedzieli, ale i formalnie zaakceptowali ustalenia planistyczne dla przedmiotowej nieruchomości. Nie można w tej sytuacji mówić o jakimkolwiek pokrzywdzeniu czy zaskoczeniu kupujących ustaleniami planu. Tym bardziej niewłaściwym jest zaskarżanie post factum przedmiotowego planu, naruszanie trwającego od 14 lat konsensusu planistycznego w [...] i próba naruszenia trwałości prawa miejscowego, uchwalonego przez Radę Gminy [...] i stanowiącego podstawę licznych działań inwestycyjnych i na nieruchomości.

I dalej, Wójt Gminy [...] wskazał, że informacje i wydruki z SIP (jak również z innych stron internetowych) nie mogą być traktowane jako dokumenty urzędowe w związku z komunikatorem, który wyświetla się w okienku w momencie uruchomienia ww. strony [...] , a który wskazuje na to, że udostępnione w serwisie Geoportal Gminy [...] dane mogą być wykorzystywane jedynie w zakresie przybliżonej identyfikacji i lokalizacji przestrzennej, i mogą posiadać zróżnicowany stopień aktualności i szczegółowości. Organ dodał, że SIP i inne portale są wyłącznie narzędziem internetowym ułatwiającym mieszkańcom zapoznawanie się z obszarem gminy [...] pod kątem różnych warstw informacyjnych, gdzie ustalenia planów miejscowych są jedną z wielu różnych warstw. Wskazał też, że formalne wypisy i wyrysy z obowiązujących planów miejscowych nie są sporządzane z wykorzystaniem SIP, a przy pomocy zupełnie innego, profesjonalnego oprogramowania graficznego – na podstawie oryginalnych plików graficznych rysunków planów miejscowych. Podał nadto, że samodzielne wydruki z SIP czy innych stron internetowych mogą być obarczone błędem nieprawidłowego skonfigurowania/skalibrowania drukarki skarżących z tymi systemami. Dotyczy to również samodzielnych pomiarów powierzchni działek dokonywanych przez skarżących, które mają charakter wyłącznie orientacyjny i winny być potwierdzone przez pomiar wykonany przez uprawnionego geodetę.

W konsekwencji Wójt Gminy [...] wniósł o oddalenie wszelkich dowodów skarżących opartych o wydruki z SIP i ze stron internetowych oraz o oddalenie wszelkich aspektów skargi opartych w jakimkolwiek stopniu o dowody z SIP i ze stron internetowych. Nadto organ wniósł o oddalenie skargi w całości i utrzymanie w mocy planu.

Wskazał, że brak możliwości podzielenia działki skarżących nie jest wadą planu i stanowi konsekwencje przyjętych ustaleń. Ustalenia te mają na celu właściwe "rozrzedzenie" zabudowy i zachowanie walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenu. Odbywa się to poprzez określenie minimalnej wielkości działki i zastosowanie odpowiednich wskaźników zabudowy i zachowanie walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenu. Rolą planu miejscowego nie jest zapewnienie właścicielom maksymalizacji efektywności ekonomicznej wykorzystania posiadanych nieruchomości, ale znalezienie konsensusu pomiędzy licznymi wymogami potrzebami opisanymi w art. 1 ust. 4, pośrednio art. 10 ust. 1 i 2 i art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. I dalej Wójt Gminy [...] podał, ze wyznaczenie drogi wewnętrznej o symbolu C14.15KDW służyło zapewnieniu dojazdu do działek wtórnie widzialnych nie tylko z działki skarżących, ale również z działek [...] i "[...] ", jak również zapewnieniu dojazdu do działki znajdującej się na zakończeniu drogi – obecnie działki ewid. nr [...] . Ewentualna likwidacja drogi o symbolu C4.15KDW mogłaby pozbawić dojazdu do działek wydzielanych z działek nr ewid. [...] i "[...] ", jak również działki ewid. nr [...] . Autorzy planu, wyznaczając przebiegi dróg, nie odnoszą się wyłącznie do aktualnego podziału parcelacyjnego, ale również do prognozowanej możliwości podziału terenu.

W piśmie z 13 kwietnia 2021 r. skarżący odnieśli się do odpowiedzi organu na skargę, podtrzymując stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd rozpoznał skargę na uchwałę Rady z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U z 2019, poz. 2167). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2019 poz. 2325, "p.p.s.a.").

Stosownie do art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Skarga okazała się zasadna; Sąd podziela zawartą w niej argumentację dotyczącą projektowanej drogi wewnętrznej o symbolu C4.15KDW, a wskazującą na nadużycie władztwa planistycznego przez Gminę; to zaś skutkować musiało stwierdzeniem nieważność § 48 i § 47 planu w zakresie dotyczącym tej drogi oraz części graficznej planu w zakresie, w jakim dotyczy terenu o symbolu C4.15KDW i obowiązującej linii zabudowy wynikającej z ustanowienia ww. drogi wewnętrznej o symbolu C4.15KDW.

Przed rozwinięciem tej oceny Sąd dostrzega, że rozpoznawana skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zważyć bowiem trzeba, że zgodnie z art. 17 ust. 2 ww. ustawy zmieniającej, przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Skarżony w części plan został wydany przed dniem wejściem w życie wskazanej ustawy zmieniającej. Tym samym, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym do 1 czerwca 2017 r., skarżący obowiązani byli przed wniesieniem niniejszej skargi wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa. Warunek ten spełnili; jak wykazali – pismem z 14 października 2020 r. wezwali Radę do usunięcia naruszenia prawa. Następnie, z zachowaniem terminu określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a. (w brzmieniu sprzed wskazanej nowelizacji), wnieśli skargę do tut. Sądu.

Sąd zauważa także, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 50 p.p.s.a. oraz, że w przepisie tym legitymacja skargowa została oparta na naruszeniu indywidualnego interesu prawnego, co oznacza, że legitymacja do wniesienia na tej podstawie skargi do sądu administracyjnego przysługuje nie temu kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem. Strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi zatem wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny (por. wyrok NSA z 14 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 64/17). W kontekście okoliczności niniejszej sprawy Sąd zaznacza nadto, że o naruszeniu interesu prawnego (legitymującego do wniesienia skargi na plan), rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej skarżącego (ograniczenie bądź pozbawienie uprawnień lub nałożonych obowiązków). Nie budzi jednak wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych, że na naruszenie interesu prawnego może skutecznie powołać się przed sądem także następca prawny osoby (jednostki), której interes prawny lub uprawnienie zostały pierwotnie naruszone, o ile osoba ta nie wniosła stosownej skargi. Zatem fakt, iż skarżona uchwała Rady w sprawie planu weszła w życie przed nabyciem nieruchomości gruntowej nr [...] przez aktualnych właścicieli (a zarazem skarżących), nie stanowi samoistnej przeszkody (przesłanki negatywnej) do wniesienia przez nich skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Sam fakt zbycia nieruchomości nie powoduje wygaśnięcia uprawnień z art. 101 ust. 1 ww. ustawy, lecz skutkuje jedynie przejściem tych uprawnień w ślad za prawem własności. Tak przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 kwietnia 2010 r. o sygn. akt I OSK 186/10, a aktualne orzecznictwo nie kwestionuje tego, że nowy właściciel nieruchomości jako następca prawny wstępuje w prawa i obowiązki o charakterze publicznoprawnym wynikające z uprawnień, o jakich mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Dotychczasowy właściciel wraz ze zbyciem nieruchomości traci bowiem na rzecz nowego właściciela niezrealizowane uprawnienie z art. 101 ust. 1 u.s.g. Z dniem zbycia nieruchomości legitymacja skargowa w zakresie "nieskonsumowanych" uprawnień przechodzi na nabywcę nieruchomości. Zatem aktualny właściciel nieruchomości posiada legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. na uchwałę rady gminy w przedmiocie uchwalenia (zmiany) planu, który wszedł w życie przed nabyciem nieruchomości, jeśli dotychczasowy właściciel nie skorzystał z tego uprawnienia w stosunku do tejże uchwały. Przy czym dopiero naruszenie interesu lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (oceny legalności planu), zaś obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Kierując się powyższym Sąd przyjął, że posiadanie przez skarżących interesu prawnego w rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, albowiem są oni właścicielami działki nr ewid. [...] w [...] , objętej - kwestionowanym w części - planem (v. Kw nr [...] ); zasadniczo zaś podmiotami legitymowanymi do zaskarżenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są właściciele nieruchomości położonych na terenie obowiązywania tego planu. Wprawdzie skarżący nabyli tę nieruchomość w 2020 r., a plan wszedł w życie 23 czerwca 2006 r. (Dz. Urz. Woj. [...] . z 2006 r. Nr 95, poz. 3153), jednak poprzedni właściciel nieruchomości nie skarżył ustaleń planu. Sąd przyjął również, że skarżący wykazali w skardze naruszenie ich interesu prawnego ustaleniami planu. Ustalenia te przesądzają bowiem o tym, że część działki skarżących stanowi drogę wewnętrzną o symbolu C4.15KDW o szerokości zgodnie z częścią tekstową planu 8 m, co ogranicza skarżących w możliwości jej zagospodarowania, także podziału - przy uwzględnieniu § 4 ust. 8 pkt 2 lit. b planu dotyczącego podziału nieruchomości, choć część graficzna planu i orientacyjne linie podziału sugeruje możliwość takiego podziału. O wskazanym przeznaczeniu części nieruchomości skarżących decyduje kwestionowany § 48 planu, naruszając w efekcie interes prawny skarżących poprzez ograniczenie ich prawa własności, co nie jest jeszcze równoznaczne z bezprawnością takiego naruszenia; ta "ostania" kwestia rozstrzygana jest dopiero w ramach merytorycznej kontroli przez sąd administracyjny legalności zaskarżonego aktu - por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2970/17.

Przechodząc do rozpoznania skargi Sąd zauważa natomiast, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Z treści powyższego przepisu wynika, że ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 7 lutego 2001 r. sygn. akt K 27/00, opubl. OTK 2001/2/29 wskazał, że organy gminy właściwe do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji RP. Nadanie gminie władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu nie stoi w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Art. 4 ust. 1 u.p.z.p nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem gminy w tych czynnościach są zobligowane do uwzględniania obowiązujących przepisów prawa w ramach nadrzędnej dyrektywy, sformułowanej w art. 7 Konstytucji RP.

Zatem władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. Skoro zaś uchwalając plan miejscowy, rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja musi także uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerując w prawo własności organy planistyczne gminy muszą więc wskazać, jakie to wartości (cele) są na tyle istotne (ważnie społecznie), że uzasadniają ograniczenie prawa własności podmiotu prywatnego. Ingerencja w sferę własności musi pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 1708/09). Zachowanie zasady proporcjonalności ma kluczowe znaczenie dla oceny, czy określone rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice władztwa planistycznego i nie stanowi jego nadużycia. Oznacza to, że ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca atrybuty właścicielskie, dla swej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania nie nadużyła swoich uprawnień, i wprowadziła tylko te konieczne ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności, proporcjonalnie do dyktowanych interesem publicznym potrzeb ingerencji w sferę praw i wolności (por. wyrok NSA z 22 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 15/17). Rolą organu planistycznego jest więc wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych (por. wyroki NSA z 1 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2478/15; z 8 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 224/17). Jak wskazał NSA w wyroku z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1410/16, "Konieczne jest takie wyważenie ww. interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Na taką konieczność wskazuje również w swoim orzecznictwie, dotyczącym ochrony własności, Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu podkreślając, że każde ograniczenie własności musi być legitymowane publicznym interesem (Terazzi S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 27265/95, § 85, 17 października 2002, i Elia S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 37710/97, § 77, ECHR 2001-IX)."

Przechodząc na grunt kontrolowanej sprawy Sąd stwierdza, że w większości podzielił zarzuty skargi i uznał je za trafne; zgodził się bowiem ze skarżącymi, że wytyczenie drogi wewnętrznej na działce stanowiącej ich własność dokonane zostało z przekroczeniem przez organ władztwa planistycznego, a to czyniło koniecznym stwierdzenie nieważności planu w kwestionowanej części.

I tak, bezspornym jest, że działka nr [...] , stanowiąca własność skarżących, przeznaczona została w planie w części pod drogę wewnętrzną oznaczoną symbolem C4.15KDW. Wedle stanowiska Gminy, droga ta ma na celu skomunikowanie terenów przeznaczonych w planie pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne – rezydencjonalne wolno stojące (C4.8MNr), dokładnie – nieruchomości przylegających, powstałych po wtórnym podziale działek o "nr [...] i [...] oraz [...] ". Zgodnie z częścią graficzną planu wskazana droga wewnętrzna została przewidziana wyłącznie na działce skarżących, z przeznaczeniem na ten cel pasa o szerokości 8 m (stosownie do części tekstowej i graficznej planu), a więc (jak wywodzą skarżący) około 960 m². Analizując to "rozwiązanie" z uwzględnieniem stanu obowiązującego w dacie podjęcia kwestionowanej uchwały, Sąd stwierdza, że stanowi ono zbytnią/nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności poprzez pozbawienie właścicieli możliwości korzystania z nieruchomości zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, co nie odpowiada realizacji zasady proporcjonalności.

Rozwijając to stanowisko Sąd wskazuje (za skarżącymi), że w orzecznictwie NSA prezentowany jest pogląd, że ustalanie przebiegu dróg wewnętrznych w planie miejscowym powinno być poprzedzone bardzo wnikliwą analizą stanu faktycznego i prawnego, aby do niezbędnego minimum ograniczać sytuacje, w których gmina planuje tego typu drogi na gruntach prywatnych (v. wyrok NSA z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1410/16) oraz, że przyjęcie rozwiązań komunikacyjnych dla terenów mieszkaniowych nie może być rozumiane jako dające organowi legitymację do ograniczania prawa własności osób prywatnych bez możliwości ubiegania się o rekompensatę, a taka sytuacja występuje w przypadku zaplanowania na działkach prywatnych dróg wewnętrznych zamiast dróg publicznych (v. wyrok NSA z 1 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2478/15). Sąd zaznacza także, że zgodnie z orzecznictwem wyznaczenie drogi wewnętrznej w planie podlega analogicznym kryteriom jak wyznaczenie drogi publicznej tj. w kontekście nadużycia władztwa planistycznego i powiązanej zasady proporcjonalności. Z tym, że przyjęcie w planie rozwiązania polegającego na przeznaczeniu określonego terenu pod drogę wewnętrzną oznacza, że teren ten nadal pozostaje własnością jego dotychczasowego właściciela. Jednocześnie takie przeznaczenie skutkuje tym, że na tym terenie będzie mogła być zrealizowana tylko zaplanowana droga wewnętrzna. Stanowi to niewątpliwie ograniczenie prawa własności. Wprawdzie przeznaczenie określonego terenu pod drogi wewnętrzne nie pozbawia właściciela prawa własności, tak jak ma to miejsce w przypadku przeznaczenia terenu pod drogi publiczne; nie oznacza to jednak, że konsekwencje takiego przeznaczenia pozostają w zgodzie z zasadą proporcjonalności (v. wyrok NSA z 13 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2518/12). Dlatego w okolicznościach niniejszej sprawy istotnym było ustalenie, czy obszar objęty zaskarżonym planem (o symbolu C4.8MNr) stanowi teren wymagający skomunikowania, przy czym "wyłącznie" za pośrednictwem drogi o ograniczonym (a nie powszechnym) dostępie (tj. drogi wewnętrznej) ustalonej w całości na działce skarżących, dodatkowo o szerokości 8 m (zgodnie z tekstem planu i -wbrew wywodom skargi- załącznikiem graficznym), niezbędnej w części na ten cel.

Analizując to zagadnienie Sąd wziął pod uwagę, że działka skarżących nr [...] o powierzchni 3517 m² przylega do drogi publicznej; znajduje się na terenie oznaczonym w planie symbolem C4.8MNr i C4.15KDW. Na terenie o symbolu C4.8MNr, zgodnie z § 4 ust. 8 pkt 2 lit. b planu, może być wydzielona nowa działka o powierzchni minimalnej 1500 m² (z tolerancją: minus 10%). Wobec przeznaczenia pod drogę wewnętrzną około 960 m², działka skarżących "nie nadaje się" do podziału, bo nowo wydzielone działki nie spełnią wskazanego normatywu powierzchni. Zatem, wydzielona z tej nieruchomości droga wewnętrzna miałaby służyć dla skomunikowania innych niż ta nieruchomości. Przy czym, ma ona służyć, zgodnie z § 47 ust. 9 planu i częścią graficzną planu, dla obsługi komunikacyjnej terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem C4.8MNr. W konsekwencji mogłaby obsługiwać wyłącznie działki powstałe po podziale działki o nr[...] (sąsiadującej od zachodu z działką skarżących). Zważyć trzeba, że zarówno działka nr [...] jak i [...] posiadały w dacie podjęcia uchwały dostęp do drogi publicznej – obecnej ulicy [...] . Zważyć też należy, że wobec powierzchni działki nr [...] (zgodnie z Kw [...] ) oraz z uwagi na ww. ustalenia planu (regulujące podział nieruchomości), działka ta mogła być podzielona tylko na dwie nowe działki (co też nastąpiło), ale tylko jedna w ten sposób powstała nieruchomość wymagałaby skomunikowania z drogą. Rację mają więc skarżący podnosząc w skardze, że droga wewnętrzna przewidziana w planie na ich nieruchomości ma służyć dla skomunikowania tylko jednej nieruchomości. Słusznie też zaznaczyli, że projektowana droga wewnętrzna C4.15KDW ma się kończyć z końcem działki nr [...]. Zasadnie także wywiedli, że działka nr [...] (sąsiadująca od południa z ich nieruchomością, obecnie zabudowana budynkiem) nie została objęta spornym planem i kwestionowanymi ustaleniami; obecnie sposób jej skomunikowania reguluje plan miejscowy z 2013 r. Nie sposób przy tym pominąć, że zgodnie z § 4 ust. 8 pkt 4 lit. d planu uchwałodawca wprowadził zakaz tworzenia dojazdów do działek budowlanych poprzez wydzielenie odrębnych nieruchomości gruntowych węższych niż 5 m dla dojazdu do 2 działek, a 8 m dla dojazdu powyżej 6 działek. W efekcie, ustalenie w § 48 planu przeznaczenia terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem C4.15KDW pod drogę wewnętrzną o szerokości 8 m z nakazem realizacji jednostronnego chodnika, Sąd ocenia jako wyraz nadmiernej ingerencji organu w prawo własności skarżących. W ten sposób nie tylko pozbawiono skarżących zabudowy ponad 900 m² działki, ale też uniemożliwiono im jej podział. Możliwość skomunikowania nowej działki powstałej z podziału działki nr [...] można było bowiem uzyskać przy znacznie ograniczonej ingerencji w prawo własności właściciela działki nr [...], choćby poprzez wyznaczenie węższego ciągu komunikacyjnego, zapewniając w ten sposób m.in. możliwość podziału tej nieruchomości. Przyjęte rozwiązania stanowią natomiast - zdaniem Sądu - o naruszeniu władztwa planistycznego w aspekcie art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p., zgodnie z którym w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się prawo własności i potrzeby interesu publicznego. Wprawdzie stosownie do art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia planu miejscowego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., w planie miejscowym rada winna obowiązkowo określić szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy; tym samym ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym w zakresie braku możliwości zabudowy, mają swe źródło w ustawie i są prawnie dopuszczalne. Jednakże ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca atrybuty właścicielskie, dla swej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania nie nadużyła władztwa planistycznego. Uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego organ jest więc obowiązany chronić prawo własności i ograniczać je jedynie w niezbędnym zakresie podyktowanym potrzebami czy interesami ogółu. W tym przypadku Rada nie wyjaśniła sposobu wyważenia interesów skarżących i interesu publicznego. Nieprzekonujące są jej argumenty zawarte w odpowiedzi na skargę, a dotyczące konieczności zapewnienia obsługi komunikacyjnej działek powstałych z wtórnego podziału działek o nr ewid. [...], "[...]" i [...]; nie tylko dlatego, że te pierwsze nie istniały w dacie uchwalania planu, a ostatnia nie jest objęta tym planem; ale też ze względu na przyjęte w planie zasady podziału nieruchomości i wielkość tych działek, co wyklucza ich wtórny podział. Zgadzając się ze skarżącymi, Sąd nie dostrzegł jednocześnie argumentów przemawiających za wyznaczeniem drogi wewnętrznej na części ich nieruchomości, tj. na działce nr [...], w dodatku o parametrach przewidzianych w zaskarżonej uchwale.

Ze wskazanych przyczyn Sąd stwierdził, że Rada Gminy [...] przekroczyła granice władztwa planistycznego w zakresie ustalenia przebiegu i parametrów projektowanej drogi wewnętrznej o symbolu C4.15KDW.

Przekroczenie granic władztwa planistycznego stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, a to z kolei uzasadnia w myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p. unieważnienie całości lub części planu miejscowego.

Sąd wyjaśnia jednocześnie, że zasady sporządzania planu miejscowego to standardy odnoszące się do merytorycznych ustaleń planu, związane z jego treścią oraz parametrami technicznymi i wymaganiami dotyczącymi dokumentacji planu. Dla normatywnego wyznaczenia tych standardów znaczenie mają w szczególności przepisy art. 15, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy zatem wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartymi w nim ustaleniami, a także standardami dokumentacji planistycznej. W tym też zakresie Sąd dopatrzył się nieprawidłowości uznając, że dokonana przez Radę Gminy [...] ingerencja w sferę prawa własności wynikająca z § 48 i 47 planu (z uwagi na stworzone w ten sposób ograniczenie w zagospodarowaniu działki skarżących), nie pozostaje w racjonalnej proporcji do celu, dla osiągnięcia którego ustanowiono to ograniczenie (przeznaczając część działki nr ewid. [...] pod drogę wewnętrzną). Warto przy tym dodać, że na terenie oznaczonym w planie symbolem C4.8MNr znajdują się drogi wewnętrzne węższe a stanowiące dojazd do większej liczby działek nż w analizowanym przypadku, co też słusznie podnieśli skarżący, wskazując m.in. na drogę wewnętrzną o symbolu C4.11KDW o szerokości 6 m.

Unieważniając plan w części Sąd miał zaś na uwadze, że część graficzna miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest "uszczegółowieniem" części tekstowej i ustalenia planu muszą być odczytywane łącznie – z uwzględnieniem zarówno części graficznej, jak i tekstowej; przyjął więc, że nie może być rozbieżności pomiędzy częścią tekstową planu a rysunkiem planu; dlatego też unieważnienie planu w części dotyczy także części graficznej zaskarżonej uchwały zarówno w zakresie dotyczącym terenu oznaczonego symbolem C4.15KDW, jak i (wyznaczonej w tej części ocenianego planu) obowiązującej linii zabudowy wynikającej z ustanowienia drogowi wewnętrznej o symbolu C4.15KDW (por. wyrok NSA z 15 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1804/15).

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji, a to: na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. (w pkt 1 wyroku), oraz art. 200 (w pkt 2 wyroku) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.