Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2521/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3pkt 8 i 6
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 6 czerwca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 937/14 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 28 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 937/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie – po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego – oddalił skargę.

Wyrok ten, jak wynika z jego uzasadnienia, zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Przywołaną wyżej decyzją z [...] sierpnia 2014 r. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. (dalej też w skrócie jako: "LWINB") – po rozpatrzeniu odwołania [...]od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z [...] czerwca 2014 r. nr [...]w przedmiocie rozbiórki części nadziemnej budynku gospodarczego o wymiarach zewnętrznych rzutu poziomego 4,90 x 5,85 m, zlokalizowanego na działce nr [...] położonej przy ul. [...], wykonanej bez wymaganego pozwolenia na budowę – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Postępowanie w sprawie zostało wszczęte przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (dalej też w skrócie jako "PINB") w związku z otrzymanym 26 października 2009 r. pismem [...], w którym zwróciła się ona – jako współwłaścicielka działki nr ewid. [...] przy ul. [...] – o zweryfikowanie legalności prowadzonych w obrębie tej nieruchomości robót budowlanych, polegających na rozbudowie budynku gospodarczego.

Decyzją z [...] marca 2010 r. PINB, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., dalej w skrócie "pr.bud."), nałożył na [...] (zwanego też dalej "Inwestorem", "Skarżącym" lub "Skarżącym kasacyjnie") obowiązek wykonania w przedmiotowym budynku gospodarczym określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, w zakreślonym terminie. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją LWINB z [...] maja 2010 r.

Wskazana decyzja ostateczna LWINB stała się następnie przedmiotem wniosku Inwestora o stwierdzenie nieważności, po rozpatrzeniu którego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej też w skrócie jako "GINB") decyzją z [...] stycznia 2012 r. odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] marca 2012 r., GINB utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie.

Prawomocnym wyrokiem z 03 sierpnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1005/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniwszy skargę Inwestora, uchylił obie ww. decyzje GINB. WSA w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu zwyczajnym wynika, iż Inwestor w dniu 23 września 2009 r. zgłosił zamiar wykonania robót budowlanych polegających wyłącznie na zmianie pokrycia dachowego na dwóch budynkach gospodarczych oraz ich remoncie, a tymczasem w istocie powstała w części nad podpiwniczeniem nowa kondygnacja, nowa część spornego budynku gospodarczego wraz z dachem. Wobec tego WSA w Warszawie doszedł do wniosku, że Inwestor wykonał w rzeczywistości roboty budowlane nie mieszczące się w definicji remontu, a polegające na odbudowie obiektu budowlanego, co z kolei oznacza, że podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia PINB w postępowaniu zwyczajnym winien być art. 48 ust. 1 pr.bud., a nie art. 51 ust. 1 pkt 2 pr.bud. W takim wypadku nie można bowiem mówić o wykonywaniu robót budowlanych wykraczających poza zakres robót określonych w zgłoszeniu, jak stwierdził organ, lecz o wybudowaniu obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Po ponownym przeprowadzeniu kontroli decyzji LWINB z [...] maja 2010 r. w postępowaniu nadzwyczajnym, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego – mając na względzie wnioski WSA w Warszawie zaprezentowane w ww. wyroku – stwierdził nieważność tej decyzji. Na skutek tego na nowo aktualnym stało się rozpatrzenie odwołania Inwestora od decyzji PINB z [...] marca 2010 r., co też Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uczynił decyzją z [...] czerwca 2013 r., uchylając w całości decyzję pierwszoinstancyjną i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Rozpatrując sprawę ponownie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego – mając na względzie, że Inwestor wykonał sporne roboty budowlane (odbudowę obiektu w 2009 r.) bez wymaganego pozwolenia na budowę – postanowieniem z [...] lutego 2014 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 pr.bud., wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na odbudowie części nadziemnej przedmiotowego obiektu i nałożył na Inwestora obowiązek dostarczenia dokumentów niezbędnych do zalegalizowania popełnionej samowoli budowlanej. Ponieważ Inwestor nie dostarczył w wyznaczonym terminie żądanych dokumentów, organ I instancji decyzją z [...] czerwca 2014 r., wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 pr.bud., nakazał Inwestorowi rozbiórkę samowolnie odbudowanej na istniejących fundamentach piwnicy części nadziemnej spornego budynku gospodarczego o wymiarach zewnętrznych rzutu poziomego 4,90 x 5,85 m, obejmującą rozbiórkę przekrycia dachowego nad tym obiektem oraz rozbiórkę drewnianych ścian konstrukcji słupowo-ryglowej wraz z obiciem.

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Inwestora – w którym ten podtrzymał swoje stanowisko, iż nie dokonał rozbiórki (a w konsekwencji również odbudowy) części naziemnej spornego budynku gospodarczego na działce nr [...], a jedynie jego remont w zakresie niewykraczającym poza dokonane w dniu 23 czerwca 2009 r. zgłoszenie – Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, przywołaną na wstępie decyzją z [...] sierpnia 2014 r. utrzymał w mocy decyzję PINB z [...] czerwca 2014 r. W uzasadnieniu wskazał, że z akt sprawy wynika, iż na działce nr [...] w [...] znajduje się drewniany budynek gospodarczy o wymiarach 4,90 x 5,85 m (pow. zabud. 28,67 m), przylegający do budynku gospodarczego murowanego znajdującego się na tej działce. Budynek usytuowany jest w części południowej w odległości 0,60 m od betonowego ogrodzenia od strony działki nr [...], a w części północnej w odległości 0,67 m od budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr [...]. Został zrealizowany przez Inwestora na istniejącej piwnicy, w miesiącach wrzesień–październik 2009 r., na podstawie zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru wykonania remontu dwóch budynków gospodarczych znajdujących się na działce nr [...] w [...]. Z ustaleń organu I instancji wynika, że wszystkie elementy budynku, oprócz dwóch słupów wykazujących zużycie materiału, wykonane zostały z nowych materiałów budowlanych. Na kanwie tych ustaleń organ odwoławczy stwierdził, że Inwestor wykonał odbudowę istniejącego wcześniej, będącego w złym stanie technicznym, budynku gospodarczego. Zaznaczył, że takie stanowisko zajął też w przedmiotowej sprawie WSA w Warszawie w wyroku z 03 sierpnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1005/12. Powoławszy się na treść art. 153 p.p.s.a. LWINB podkreślił, że ponownie rozpatrując sprawę organy były zobligowane do uwzględnienia wskazań zawartych w tym wyroku, a więc do przeprowadzenia postępowania w trybie przepisów art. 48–49 pr.bud. Inwestor nie skorzystał z możliwości zalegalizowania przedmiotowej odbudowy. Zgodnie zaś z art. 48 ust. 4 pr.bud., w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, organ obowiązany jest nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Na opisaną decyzję LWINB skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożył [...], domagając stwierdzenia jej nieważności w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę, LWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę opisanym na wstępie wyrokiem o sygn. akt II SA/Lu 937/14, WSA w Lublinie stwierdził, że przedmiotem sporu jest przyjęta przez organy kwalifikacja spornej inwestycji jako odbudowy. Skarżący konsekwentnie bowiem stoi na stanowisku, że wykonał jedynie remont, zgodny z definicją tego rodzaju przedsięwzięcia zawartą w art. 3 pkt 8 pr.bud., przy czym remont ten został przez niego poprzedzony stosownym zgłoszeniem do organu architektoniczno-budowlanego, zgodnie z dyspozycją art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 pr.bud. Powyższe twierdzenie przełożyło się na kwestionowanie przez Skarżącego zasadności zastosowania w sprawie trybu legalizacyjnego z art. 48 pr.bud.

W związku z tym Sąd pierwszej instancji wskazał, że kwestia kwalifikacji spornej inwestycji była przedmiotem oceny WSA w Warszawie dokonanej w ww. prawomocnym wyroku z 03 sierpnia 2012 r. Wyrok ten jest istotny w kontekście przepisu art. 170 p.p.s.a. normującego prawomocność materialną orzeczenia, której istota wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie – także inne osoby, muszą brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia sądu. Wynikający z niej stan związania ograniczony jest jednak co do zasady tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia i nie obejmuje jego motywów. Nie oznacza to jednak, że dla prawidłowego odczytania treści tej sentencji nie można się kierować treścią uzasadnienia. W niektórych sytuacjach będzie to nawet konieczne.

Taka sytuacja – jak uznał Sąd pierwszej instancji – zachodzi w niniejszej sprawie, bowiem istota argumentacji we wskazanym wyroku WSA w Warszawie sprowadzała się do zakwestionowania dokonanej przez organy nadzoru budowlanego na ówczesnym etapie postępowania kwalifikacji inwestycji, będącej przedmiotem niniejszej sprawy, oraz obranego trybu legalizacji tego przedsięwzięcia. WSA w Warszawie stwierdził jednoznacznie, że wykonane przez Skarżącego roboty budowlane w rzeczywistości nie mieszczą się w definicji remontu, a polegały one na odbudowie obiektu budowlanego, co oznacza, że podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia organu powiatowego w postępowaniu zwyczajnym winien być art. 48 ust. 1 pr.bud., a nie art. 51 ust. 1 pkt 2 pr.bud. Ocenił przy tym, że w konfrontacji z materiałem dowodowym stanowisko powyższe jest na tyle oczywiste, iż jego weryfikacja nie wymaga fachowej wiedzy.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. w odniesieniu do sądów oznacza, że podmioty te muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana. W związku z tym, wobec jednoznacznego zakwalifikowania przez WSA w Warszawie w prawomocnym wyroku dokonanych przez Skarżącego robót budowlanych jako samowolnej odbudowy części budynku, Sąd pierwszej instancji – jak stwierdził – będąc związany powyższym stanowiskiem WSA, zobowiązany był zarzuty Skarżącego zmierzające do podważenia słuszności tego stanowiska uznać za bezzasadne, przyjmując jednocześnie za zbędne dalsze rozważania w przedmiotowej kwestii.

W konkluzji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wobec prawidłowego zakwalifikowania przez organy obu instancji spornej inwestycji jako samowoli budowlanej, co do której zastosowanie znajduje art. 48 pr.bud., oraz faktu, że Inwestor nie wykonał obowiązków nałożonych na niego w oparciu o ust. 3 tego artykułu postanowieniem z [...] lutego 2014 r., zasadnym było orzeczenie na zasadzie ust. 1 w zw. z ust. 4 art. 48 pr.bud. o obowiązku rozbiórki nielegalnie odbudowanych części przedmiotowego budynku gospodarczego, obejmujących jego przekrycie dachowe oraz drewniane ściany konstrukcji słupowo-ryglowej wraz z obiciem.

W skardze kasacyjnej od tego wyroku [...], zastępowany przez r.pr. [...], wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Lublinie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi, bądź ewentualnie o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uchylenie zaskarżonych decyzji organów I i II instancji w całości i umorzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia samowoli budowlanej i nakazu rozbiórki przedmiotowego budynku. Jednocześnie Skarżący kasacyjnie wniósł o wstrzymanie wykonania ww. decyzji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach:

I. naruszenia prawa materialnego:

a. art. 3 pkt 8 pr.bud. poprzez jego niezastosowanie w sprawie, poprzez zakwalifikowanie dokonanych robót jako odbudowy, a przy tym:

b. niewłaściwe zastosowanie art. 3 pkt 6 pr.bud., a w konsekwencji:

c. naruszenie art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 4 pr.bud. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie, podczas gdy wykonane prace (remont) nie wymagają pozwolenia na budowę, a jedynie dokonanego przez Skarżącego zgłoszenia,

d. naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 2 pr.bud. w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443) poprzez nieuwzględnienie zmiany stanu prawa materialnego, tj. przyjęcie, iż zaskarżone decyzje odpowiadają prawu i zasadne jest nakazanie rozbiórki obiektu, w sytuacji gdy nie jest wymagane pozwolenie na budowę budynku gospodarczego o powierzchni do 35 m2, "a przy tym wydane utrzymane w mocy przez WSA w Lublinie są ostateczne"

– które to uchybienia były, zdaniem autora skargi kasacyjnej, konsekwencją uchybień przepisom postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy;

II. naruszenia przepisów postępowania:

– art. 153 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię, a w konsekwencji zastosowanie, poprzez uznanie, iż organy obu instancji były w całości związane bezwzględnie treścią rozstrzygnięcia wyroku WSA w Warszawie z 03 sierpnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1005/12, podczas gdy Sąd ten wyraził swoje wiążące zapatrywania w sprawie przy ponownym rozpoznaniu sprawy co do oceny prawnej zastosowanych przepisów prawa budowlanego będących podstawą uchylonych rozstrzygnięć – tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 pr.bud. zamiast art. 48 ust. 1 pr.bud. jako przesłanek stwierdzenia nieważności, a nie całości oceny prawidłowości postępowania przed organami administracji, gdyż nie było to przedmiotem oceny tego Sądu,

– art. 170 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię, a w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że WSA w Lublinie jest w całości (ponad sentencję orzeczenia) bezwzględnie związany treścią uzasadnienia ww. wyroku WSA w Warszawie, podczas, gdy przedmiotem rozstrzygnięcia WSA w Warszawie była wyłącznie kwestia nieważności postępowania, a nie kwestie innych naruszeń przepisów postępowania, a przy tym po ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji ponownie przeprowadzał czynności dowodowe (powtórne oględziny dokonane przez PINB [...] lipca 2013 r.), co obligowało (w świetle art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) do dokonania ponownej oceny całokształtu materiału dowodowego w sprawie przez organy administracji, a następnie obligowało Sąd do kontroli tejże oceny w zaskarżonym wyroku,

– art. 171 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na pominięciu okoliczności, iż WSA w Warszawie w ww. wyroku rozstrzygał wyłącznie kwestię nieważności postępowania, a nie kwestie innych naruszeń przepisów postępowania przez organy administracji,

– art. 145 § 1 pkt 1 "ppkt c)" p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie skutkujące oddaleniem skargi w sytuacji, gdy Sąd nie dostrzegł uchybień przepisom postępowania administracyjnego mających istotny wpływ na wynik sprawy, przez organy administracji, w szczególności naruszenie swobodnej oceny dowodów, poprzez dowolną a nie swobodną ocenę dowodów przez organy administracji w niniejszej sprawie, a wyrażające się uznaniem iż przedmiotowy budynek nie istniał (był zniszczony) i został odbudowany, a nie dokonano jego remontu, podczas gdy zeznania świadków, w tym [...] jednoznacznie wskazują, iż "Budynek przed remontem istniał w całości, nie był zawalony. Jego elementy były tylko zniszczone", a co ponadto potwierdzał dokument ubezpieczenia budynku,

– art. 184 p.p.s.a. poprzez jego pominięcie, skutkujące przyjęciem, iż było możliwe zaskarżenie samego uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie o sygn. akt VII SA/Wa 1005/12, podczas gdy skarga kasacyjna tak sformułowana podlegałaby oddaleniu,

a w konsekwencji – naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w sprawie i oddalenie skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor rozwinął i umotywował podniesione zarzuty.

Postanowieniem z 28 października 2015 r., sygn. akt II OSK 2521/15, Naczelny Sąd Administracyjny wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji LWINB z [...] sierpnia 2014 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.

Na rozprawie w dniu 06 czerwca 2017 r. strona skarżąca podtrzymała wnioski i wywody skargi kasacyjnej. Uczestnik postępowania [...] wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.; w skrócie: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu tej sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, które są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: (1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, lub (2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z przywołanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Rozpoznawszy, w tak zakreślonych granicach, skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, iż nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Istota sporu w tej sprawie ogniskowała się niewątpliwie wokół kwestii prawidłowej kwalifikacji prawnej inwestycji (robót budowlanych) zrealizowanej w 2009 r. przez Mariana Blocha na działce nr 581 w Parczewie – czy stanowiła ona "remont" istniejącego drewnianego budynku gospodarczego zdefiniowany w art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.), jak utrzymywał Skarżący, czy jego "odbudowę" w rozumieniu art. 3 pkt 6 tej ustawy, jak przyjęły organy.

Jest poza sporem, że w tej kwestii wypowiedział się już wcześniej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z 03 sierpnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1005/12. Wyrok ten zapadł w wyniku kontroli decyzji GINB obu instancji, z [...] stycznia 2012 r. i z [...] marca 2012 r., wydanych w postępowaniu nadzwyczajnym – w sprawie (odmowy) stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej LWINB z [...] maja 2010 r., utrzymującej w mocy poprzedzającą ją decyzję PINB z [...] marca 2010 r., nakładającą na Inwestora obowiązek wykonania w przedmiotowym budynku gospodarczym określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu tego wyroku – uchylającego obie ww. decyzje GINB – WSA w Warszawie stwierdził jednoznacznie, że Inwestor wykonał w rzeczywistości roboty budowlane nie mieszczące się w definicji remontu, a polegające na odbudowie obiektu budowlanego, bez wymaganego pozwolenia na budowę (co z kolei oznaczało, jak wywiódł dalej WSA, że podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia organu powiatowego w postępowaniu zwyczajnym winien być art. 48 ust. 1 pr.bud., a nie zastosowany ówcześnie przez organy art. 51 ust. 1 pkt 2 pr.bud.

Powyższe stanowisko WSA w Warszawie stało się zarzewiem sporu o ewentualną podstawę i zakres związania tym stanowiskiem Sądu (wysłowionymi w nim ustaleniami faktycznymi i ich prawną oceną) także organów orzekających następnie w owym, na skutek ww. wyroku "reaktywowanym" postępowaniu zwyczajnym (legalizacyjnym), a także kolejnych sądów kontrolujących te orzeczenia.

W związku z tym w niniejszym postępowaniu sądowym podstawowe znaczenie należało przypisać temu spośród zarzutów skargi kasacyjnej, który dotyczył naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 170 p.p.s.a.

Godzi się bowiem od razu zauważyć, że wbrew sugestiom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji – inaczej niż organy administracji – podstawy dla uznania mocy wiążącej ww. wyroku WSA w Warszawie w kontrolowanej sprawie wcale nie upatrywał w przepisie art. 153 p.p.s.a. i w rezultacie w ogóle go nie stosował. Z tego względu podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. "poprzez jego niewłaściwą wykładnię a w konsekwencji zastosowanie" jest w oczywisty sposób niezasadny.

Zarzucone w skardze kasacyjnej naruszenie art. 170 p.p.s.a. miało z kolei polegać na jego "niewłaściwej wykładni, a w konsekwencji nieprawidłowym zastosowaniu", polegającym na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że jest on "w całości (ponad sentencję orzeczenia) bezwzględnie związany treścią uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie" o sygn. akt VII SA/Wa 1005/12, a w szczególności na niezasadnym przyjęciu, że wiążącą w tej sprawie "kwestią prawną" są ustalenia faktyczne przyjęte przez WSA w ww. prawomocnym wyroku.

Stanowisko to jest nietrafne, a sam zarzut naruszenia art. 170 p.p.s.a. – chybiony.

Przepis art. 170 p.p.s.a. stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Cytowany przepis należy rozumieć w ten sposób, że moc wiążąca prawomocnego orzeczenia, o której stanowi art. 170 p.p.s.a., w stosunku do sądów oznacza obowiązek przyjęcia, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu (zob. wyrok NSA z 25.03.2013 ., II GSK 2322/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA"). Jeżeli więc w konkretnym postępowaniu uczestniczą te same podmioty i znajdują w niej zastosowanie te same przepisy prawa co w sprawie wcześniej zakończonej prawomocnym wyrokiem, a stan faktyczny tej sprawy wykazuje istotne podobieństwo ze stanem zaistniały wcześniej, obowiązkiem sądu administracyjnego jest uwzględnienie związania wynikającego z treści tego wyroku.

Wbrew twierdzeniom Skarżącego kasacyjnie, wynikająca z art. 170 p.p.s.a. moc wiążącą prawomocnego orzeczenia sądowego nie ogranicza się bynajmniej do jego sentencji. Przeciwnie, przejawia się ona na różne sposoby i w różnym stopniu, zależnie od istniejących powiązań pomiędzy poszczególnymi sprawami sądowymi. W szczególności moc wiążąca danego orzeczenia może rozciągać się pośrednio także na przyjętą w nim podstawę faktyczną rozstrzygnięcia (tzw. prekluzja faktów tudzież prekluzja stanu faktycznego sprawy). Ograniczenie mocy wiążącej orzeczenia tylko do wąsko rozumianego związania treścią jego sentencji, z pominięciem efektów rozumowania sądu przedstawionych w uzasadnieniu, zubażałoby omawianą instytucję, prowadząc do zatracenia jej właściwości i szerokiego pola oddziaływania (tak trafnie W. Piątek, Glosa do wyroku NSA z dnia 25 marca 2013 r., II GSK 2322/11, OSP 2015, nr 9, poz. 88, s. 1303–1304).

W sytuacji, gdy zachodzi związanie prawomocnym orzeczeniem sądu i ustaleniami faktycznymi, które legły u jego podstaw, niedopuszczalne jest w innej sprawie o innym przedmiocie dokonywanie ustaleń i ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą. Rozstrzygnięcie zawarte w prawomocnym orzeczeniu stwarza stan prawny taki, jaki z niego wynika. Sądy rozpoznające między tymi samymi stronami inny spór muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym wyroku. Stanowisko przeciwne, uznające możliwość czynienia przez organy administracji publicznej ustaleń sprzecznych z treścią prawomocnego orzeczenia sądu, jest nie do pogodzenia z wypływającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz określoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu. Kontrola administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne, która prowadziłaby do wydawania sprzecznych rozstrzygnięć w podobnych sprawach dotyczących tego samego podmiotu naruszałaby art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25.02.2014 r., II GSK 1939/12; z 30.01.2014 r., II FSK 47/12; z 20.10.2016 r., II GSK 262/15; z 16.05.2017 r., II OSK 2313/15 – CBOSA).

Przedstawiona wykładnia art. 170 p.p.s.a. w żaden sposób nie uchybia unormowaniu art. 171 p.p.s.a., zgodnie z którym wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Należy bowiem zauważyć, że przepis art. 171 p.p.s.a. – w odróżnieniu od art. 170 p.p.s.a., dotyczącego pozytywnego aspektu prawomocności materialnej orzeczenia sądowego (tj. jego mocy wiążącej) – normuje negatywny aspekt tej prawomocności, który w świetle art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. kieruje się zarówno do stron postępowania sądowoadministracyjnego, przez wyłączenie prawa do skutecznego zainicjowania postępowania przed sądem administracyjnym w sprawie zakończonej prawomocnym wyrokiem, jak i do samego sądu, przez wyłączenie dopuszczalności prowadzania powtórnego procesu oraz wydania ponownego wyroku w sprawie zakończonej prawomocnym orzeczeniem co do istoty (por. W. Piątek, Powaga rzeczy osądzonej wyroku sądu administracyjnego, Warszawa 2015, s. 151).

Jest poza sporem, że taka sytuacja w kontrolowanym postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji nie wystąpiła, wobec czego podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez ten Sąd przepisu art. 171 p.p.s.a. jest niezasadny.

Jak z dotychczasowych uwag wynika, skoro w prawomocnym wyroku z 03 sierpnia 2012 r. o sygn. akt VII SA/Wa 1005/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przesądził, że wykonane przez Inwestora w 2009 r. roboty budowlane w odniesieniu do przedmiotowego budynku gospodarczego nie stanowiły jego remontu, lecz odbudowę bez wymaganego pozwolenia na budowę – a istniejący ówcześnie stan faktyczny sprawy i jej podstawy prawne w praktyce nie mogły ulec (i jak wynika z akt sprawy: rzeczywiście nie uległy) istotnym zmianom, jako że dotyczyły "zaszłości historycznej" (popełnionej w przeszłości samowoli budowlanej) – to Sąd pierwszej instancji nie był władny sformułować odmiennej oceny prawnej w ww. kwestii. W rezultacie zasadnie przyjął, że Skarżący dopuścił się samowolnej odbudowy, a nie remontu, części nadziemnej przedmiotowego budynku gospodarczego oraz że zbędne – a wręcz niedopuszczalne – byłoby dalsze badanie i rozważanie tej kwestii.

W tym stanie rzeczy również podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia: art. 145 § 1 pkt 1 "ppkt c)" p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także art. 3 pkt 6 i 8 oraz art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 4 pr.bud. nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Chybiony jest także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 29 ust. 1 pkt 2 pr.bud. w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443) "poprzez nieuwzględnienie zmiany stanu prawa materialnego", która to zmiana – polegająca na zwolnieniu z wymogu uzyskania pozwolenia na budowę dla budowy (a więc i odbudowy) wolno stojących parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2 – weszła w życie, jak wynika z art. 9 ww. ustawy zmieniającej, z dniem 28 czerwca 2015 r. Jest bowiem zasadą – od której ww. nowelizacja Prawa budowlanego nie wprowadziła żadnego wyjątku – że sądy administracyjne dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi (ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi) zasadniczo według stanu prawnego relewantnego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zaskarżona w tej sprawie decyzja LWINB została zaś wydana w dniu [...] sierpnia 2014 r., a do rozpatrywanej samowoli budowlanej doszło jeszcze wcześniej, bo w 2009 r.

Wreszcie nieskuteczny okazał się również zarzut "pominięcia" przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 184 p.p.s.a. – już z tego względu, że wbrew wymogom konstrukcyjnym skargi kasacyjnej (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), ów zarzut nie został należycie w motywach wniesionej skargi kasacyjnej uzasadniony. W szczególności nie wyjaśniono, na czym konkretnie miałoby polegać "niepominięcie" (zastosowanie) tego przepisu przez Sąd meriti, ani nie wykazano wpływu zarzucanego "pominięcia" na wynik sprawy. Dlatego jedynie ubocznie należy wskazać, że w świetle art. 184 in fine p.p.s.a. sama wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku, przy jednoczesnej zgodności z prawem jego rozstrzygnięcia (o ile oczywiście wadliwość uzasadnienia nie jest tego rodzaju, że uniemożliwia dokonanie oceny w tym zakresie), rzeczywiście zwykle nie prowadzi do uwzględnienia skargi kasacyjnej, ale za to w takim przypadku skutkuje dokonaniem stosownej korekty błędnego uzasadnienia sądu pierwszej instancji przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu jego wyroku oddalającego skargę kasacyjną. Zarazem nie ulega wątpliwości dopuszczalność podważania przez stronę treści uzasadnienia wyroku sądu pierwszej instancji (np. oceny prawnej lub wskazań co do dalszego postępowania), z tym że w takim przypadku strona winna wnieść skargę kasacyjną od wyroku (rozstrzygnięcia zawartego w jego sentencji, a nie samego uzasadnienia), w którym zawarte jest kwestionowane przez nią uzasadnienie, nawet gdy rozstrzygnięcie to jest dla strony korzystne (por. M. Niezgódka-Medek [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, uw. 5 do art. 173).

W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że wbrew ostatniemu z zarzutów skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji, oddalając skargę Inwestora na decyzję LWINB z [...] sierpnia 2014 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki, nie naruszył także przepisu art. 151 p.p.s.a.

Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.