Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 458/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i 2, art. 5 ust. 4 i 5
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 października 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w K. na uchwałę Rady Gminy G. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy G. stwierdza nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części obejmującej jego: § 4; § 5 ust. 2 i § 16 ust. 2 i 4


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w Kole pismem z dnia 13 marca 220 r. nr PR Pa 28.2020 zażądał stwierdzenia nieważności zapisów § 4, § 5 ust. 2 oraz § 16 ust. 2 i ust. 4 załącznika do uchwały numer III/16/2015 Rady Gminy Grzegorzew z dnia 28 stycznia 2015 roku w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Grzegorzew.

Zaskarżonej uchwale zarzucono:

- istotne naruszenie prawa - ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez wprowadzenie w regulaminie rozwiązań, które stanowią przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez nałożenie w § 4 załącznika do uchwały na właścicieli nieruchomości dodatkowych obowiązków w postaci uprzątnięcia biota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego oraz chodników przylegających bezpośrednio do nieruchomości, co dodatkowo stanowi próbę powtórzenia regulacji rangi ustawowej,

- istotne naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP a także w związku z § 135 w zw. z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez uzależnianie zezwolenia w § 5 ust. 2 regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Grzegorzew możliwości dokonywania napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi od braku uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich co nie znajduje oparcia w delegacji ustawowej oraz w sposób nieuprawniony wkracza w materię uregulowaną już w prawie cywilnym,

- istotne naruszenie prawa art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez wprowadzenie w regulaminie rozwiązań, które stanowią przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez wprowadzenie w § 16 ust. 2 i ust. 4 nakazu wyprowadzania psa na smyczy lub na kagańcu.

W odpowiedzi na skargę, pismem z dnia 27 maja 2020 r. (k. 28) Wójt Gminy oświadczyła, że po zapoznaniu się z treścią skargi Prokuratora Rejonowego w Kole oraz prześledzeniu aktualnego orzecznictwa w kwestii dopuszczalnych zapisów uchwalanego przez Radę Gminy Grzegorzew regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie, Rada Gminy Grzegorzew działając w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnia w całości skargę złożoną w przedmiotowej prawie. Dalej wskazano, że w związku z powyższym Rada Gminy Grzegorzew na najbliższej sesji dokona zmiany zaskarżonej uchwały, poprzez wykreślenie z załącznika do uchwały zapisów wskazanych w treści skargi Prokuratora jako bezprawnych, aby zaskarżony akt został wyeliminowany w trybie autokontroli organu.

Pismem z dnia 09 września 2020 r. (k. 61) Wójt Gminy Grzegorzew poinformowała, że Rada Gminy Grzegorzew dnia 25 sierpnia 2020 r. podjęła uchwałę nr XXII/127/2020 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Grzegorzew, a w § 2 tej uchwały uchylono zaskarżoną przez Prokuratora uchwałę z dnia 28 stycznia 2015 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd jest zobowiązany zasygnalizować, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 pkt 3 zzs? ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( Dz. U. 2020 r. poz. 374 ).

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zakwestionowanej uchwały Rady Gminy Grzegorzew z dnia 28 stycznia 2015 r. III/16/2015 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Grzegorzew (Dz.Urz.Woj.Wlkp. z 2015, poz. 2312) wykazała, że skarga jest zasadna.

Na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2169) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji Sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020, poz. 713 – dalej jako: u.s.g.), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że "istotne" naruszenie prawa stanowi uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018, poz. 2096 – dalej również jako: k.p.a.).

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały Sąd miał na uwadze, że uchwała Rady Gminy Grzegorzew z dnia 28 stycznia 2015 r. III/16/2015 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Grzegorzew została uchylona na mocy § 2 uchwały Rady Gminy Grzegorzew dnia 25 sierpnia 2020 r. nr XXII/127/2020 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Grzegorzew (Dz.Urz. Woj. Wlkp. z 2020, poz. 6822).

Zaakcentować trzeba, że zasadą jest, że "zniknięcie" przedmiotu kontroli sądowej przed dniem wyrokowania przez sąd administracyjny skutkuje bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego, uzasadniającą jego umorzenie (por. R. Hauser, Stosowanie reguł walidacyjnych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (na przykładzie konkretnej sprawy) [w:] W poszukiwaniu dobra wspólnego. Księga jubileuszowa Profesora Maciej Zielińskiego, pod red. A. Choduń i S. Czepity, Szczecin 2010, s. 325 i nast.). Od tej zasady istnieją jednak pewne wyjątki. Otóż, zgodnie z poglądem ugruntowanym w orzecznictwie, zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Następstwa stwierdzenia nieważności uchwały polegają bowiem na wyeliminowaniu jej postanowień z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od daty podjęcia uchwały, są zatem dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc, tj. od daty uchylenia (por.: uchwała TK z 14.09.1994 r., W 5/94, OTK 1994/2/44; wyrok NSA z 22.03.2007 r., II OSK 1776/06, CBOSA).

Taka sytuacja, w ocenie Sądu, ma miejsce w niniejszej sprawie.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowią przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w brzmieniu nadanym ustawą w dniu podjęcia uchwały (Dz. U. 2013 poz. 1399 ze zm. – aktualny w dacie podejmowania Uchwały – dalej jako: "u.c.p.g.").

Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 4 ust. 1 u.c.p.g. Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 ww. ustawy. Regulamin utrzymania porządku i czystości w gminie stanowi prawo miejscowe a jego postanowienia mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe, w szczególności zawarte w ustawie upoważniającej.

Regulamin wydany na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (w jego ówczesnym brzmieniu) określać miał szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania jest zamknięty to - organ ten może dokonywać regulacji prawnych - tylko w takim zakresie - w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w wymienionym art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12). Art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Poza tym należy mieć na uwadze, że wymienione w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. (vide wyrok NSA z dnia 9 września 2014 r. w sprawie II OSK 654/14; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r. w sprawie II OSK 2012/12; wyroki WSA w Gliwicach z dnia 3 lipca 2014 r. w sprawie II SA/Gl 465/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 października 2013 r. w sprawie IV SA/Po 748/13; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 18 kwietnia 2013 r. w sprawie II SA/Sz 238/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

1. Prokurator zarzucił Radzie Gminy Grzegorzew istotne naruszenie prawa - ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez wprowadzenie w regulaminie rozwiązań, które stanowią przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez nałożenie w § 4 załącznika do uchwały na właścicieli nieruchomości dodatkowych obowiązków w postaci uprzątnięcia biota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego oraz chodników przylegających bezpośrednio do nieruchomości, co dodatkowo stanowi próbę powtórzenia regulacji rangi ustawowej. Zaskarżony przepis stanowił, że "właściciele nieruchomości zobowiązani są do niezwłocznego uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego oraz chodników przylegających bezpośrednio do nieruchomości". Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. przez przekroczenie ustawowego upoważnienia i wprowadzenie w § 4 Regulaminu nakazu niezwłocznego uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego oraz chodników przylegających bezpośrednio do nieruchomości, Sąd stwierdza zasadność zarzutu. W świetle reguł wykładni językowej oraz funkcjonalnej w odniesieniu do art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały), zasadny jest wniosek, że obowiązek uprzątania zanieczyszczeń, o których mowa w powołanym przepisie jest stały i należy go realizować ilekroć zajdą okoliczności uzasadniające zastosowanie tego przepisu. Wprowadzenie przez lokalnego prawodawcę obowiązku "niezwłocznego uprzątania" wprowadza poczucie występowania odmiennego momentu, w którym przedmiotowy obowiązek należy spełnić. Wprowadzenie w § 4 Regulaminu słowa "niezwłocznego" jest w ocenie Sądu zbędne, gdyż może to powodować rozbieżności w ocenie wystąpienia momentu, od którego należy wykonywać nałożony obowiązek (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 marca 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 1032/19, CBOSA).

Podstawą do uregulowania przez Radę sposobu uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego stanowił przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. (w ówczesnym brzmieniu). Ustanowienie obowiązków zgodnie z brzmieniem wyrażonym w § 4 Regulaminu stanowi ingerencję w materię uregulowaną już przez ustawodawcę w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.p.c.g., który od 2001r. stanowi niezmiennie , że: "właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez: uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych".

Należy zwrócić uwagę przede wszystkim na to, że ustawodawca polecając lokalnemu prawodawcy uregulowanie sposobu uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, jednocześnie regulując obowiązek uprzątnięcia tych zanieczyszczeń z chodnika, wyłączył przedmiot regulacji określony w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. z kompetencji przekazanych do uregulowania przez lokalnego prawodawcę na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. Wskazuje na to rozróżnienie pomiędzy miejscem, w którym uprzątanie ma następować. Ustawodawca w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. reguluje samodzielnie obowiązek uprzątania zanieczyszczeń z chodników, określając jednocześnie precyzyjnie co należy przez "chodnik" rozumieć. Z kolei lokalnemu prawodawcy powierza się uregulowanie sposobu uprzątania tych samych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Rada nie ma kompetencji do tego, aby powtórnie, a tym bardziej odmiennie regulować tę materię w akcie normatywnym niższego rzędu (akt prawa miejscowego). Zaskarżone uregulowanie nie odpowiada zatem ustawowemu obowiązkowi, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.p.c.g. Powołany przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy ogranicza bowiem wyraźnie i jednoznacznie powinności właścicieli nieruchomości w odniesieniu do terenu położonego poza granicami ich nieruchomości, po pierwsze wskazując przestrzeń, którą mają się oni zajmować (chodnik w podanym wyżej ścisłym rozumieniu) oraz po drugie określając czynności, które mają oni wykonywać (uprzątnięcie zanieczyszczeń) – por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia [...] lipca 2014r., sygn. akt II SA/Gl [...]. Obowiązek, o którym mowa nie może zatem dotyczyć innych "części nieruchomości służących do użytku publicznego" (§ 4), a jedynie tych, o których mowa w omawianym przepisie. Na podstawie art. 5 ust. 4 i 5 u.c.p.g. obowiązki utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych należą do zarządcy drogi, zaś obowiązki utrzymania czystości i porządku na terenach innych niż wymienione w art. 5 ust. 1-4 ustawy należą do gminy. Tym samym gmina nie może przerzucać na inne podmioty obowiązków, którymi wedle omawianej ustawy sama została obarczona. Tymczasem, w § 4 Regulaminu postanowiono, że właściciele nieruchomości zobowiązani są do uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń "z części nieruchomości służącej do użytku publicznego oraz chodników przylegających bezpośrednio do nieruchomości." Zgodzić należy się zatem z Prokuratorem, że doszło do przekroczenie upoważnienia ustawowego. Rada gminy w sposób niedozwolony powtórzyła i zmodyfikowała treść art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. (por. wyrok WSA z dnia 30 stycznia 2019 r. sygn. II SA/Bd 1343/18).

2. Zaskarżonej uchwale zarzucono też istotne naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP a także w związku z § 135 w zw. z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez uzależnianie zezwolenia w § 5 ust. 2 regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Grzegorzew możliwości dokonywania napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi od braku uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich co nie znajduje oparcia w delegacji ustawowej oraz w sposób nieuprawniony wkracza w materię uregulowaną już w prawie cywilnym. Zaskarżony przepis Regulaminu brzmiał: "Naprawy pojazdów mechanicznych poza warsztatami naprawczymi mogą się odbywać na nieruchomości. Prace związane z naprawą pojazdów nie powinny być uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości oraz nie powinny powodować zanieczyszczenia środowiska gruntowo-wodnego.".

Również ten zarzut Sąd uznała za zasadny - z tym jednak zastrzeżeniem - że choć w skardze Prokurator zarzuca naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g., to w istocie chodzi o naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. (w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały). Przepis ten stanowił wówczas, że "Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi". Brzmienie tego przepisu uległo zmianie w 2019 r. Postanowienie Regulaminu nakładające obowiązek dołożenia starań, by naprawa pojazdów nie stwarzała uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości narusza delegację zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 2 lit c u.c.p.g., wkracza zarazem w materię ustawową regulowaną tzw. prawem sąsiedzkim - art. 144 k.c. Co więcej wskazuje na zaostrzenie obowiązków osób dokonujących napraw pojazdów, skoro z art. 144 k.c. wynika, że zakazane są immisje uciążliwe ponad przeciętną miarę, a z zaskarżonego § 5 ust. 2 Regulaminu wynika, że dopuszczalne są tylko naprawy pod warunkiem, że nie będą uciążliwe. Sąd podziela także stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych, że rada gminy nie posiada uprawnienia do precyzowania regulacji wynikającej z art. 144 k.c. stanowiącego, że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swojego prawa powstrzymać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości ponad przeciętna miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych, a nie uciążliwy w każdy możliwy - nawet najmniejszy - sposób, jak można odczytywać przyjęte sformułowanie postanowienia. Z tych wszystkich względów należało stwierdzić nieważność § 5 ust. 2 Regulaminu.

3. Prokurator zarzucił ponadto istotne naruszenie prawa art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez wprowadzenie w regulaminie rozwiązań, które stanowią przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez wprowadzenie w § 16 ust. 2 i ust. 4 nakazu wyprowadzania psa na smyczy lub na kagańcu. Przepis § 16 ust. 2 Regulaminu stanowił, że "Utrzymujący zwierzęta domowe zobowiązani są do: wyprowadzania psa na smyczy lub w kagańcu, a psa rasy uznawanej za agresywną lub mieszańca tej rasy na smyczy i w kagańcu. W miejscach mało uczęszczanych dopuszcza się prowadzenie psa bez smyczy pod warunkiem, że pies ma nałożony kaganiec, a właściciel lub opiekun sprawuje kontrolę nad jego zachowaniem".

Wyjaśniając motywy podjętego rozstrzygnięcia należy poczynić uwagę, że nie stanowi w ocenie Sądu co do zasady naruszenia prawa przepis nakazujący wyprowadzenie psa na smyczy. W tym zakresie należy wskazać, że problematyka nakazu wyprowadzania psów na smyczy, bądź na smyczy i w kagańcu była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 2980/15) i - co należy szczególnie zaakcentować - NSA nie zakwestionował dopuszczalności formułowania nakazów wykorzystywania smyczy przez rady gmin uchwalające regulaminy czystości, ale stanął na stanowisku, że wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Mając na uwadze argumentację zawartą w powołanym wyroku NSA z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 2980/15 i podzielając przedstawione w nim stanowisko, Sąd sprawę niniejszą rozpoznający stwierdził zatem nieważność § 16 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały. Generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy lub w kagańcu stanowi bowiem postanowienie nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych.

Sąd stwierdził też, że postanowienie dotyczące zwolnienia psa ze smyczy tylko wtedy, gdy pies jest w kagańcu, w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi i tylko wtedy, gdy właściciel lub opiekun sprawuje kontrolę nad jego zachowaniem również jest wadliwe. W kwestii tego zarzutu należy wskazać, że przepis art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2020, poz. 638) zabrania puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Przepis ten obowiązuje od 01 stycznia 2012 r. Tak samo przepis ten brzmiał w dacie podejmowania zaskarżone uchwały. Dodatkowo prawodawca lokalny posłużył się określeniem "miejsc mało uczęszczanych". Posłużenie się nieprecyzyjnym pojęciem ("miejsc mało uczęszczanych") sprawia, że ustanowione w tym przepisie uprawnienie może być różnie interpretowane, albowiem nie jest wystarczająco jasno skonkretyzowane. W potocznym rozumieniu takim miejscem może być np. las, a przecież puszczania psów luzem w lesie zabrania art. 30 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1463 z późn. zm.). W tym brzmieniu, przepis art. 30 ust. 1 pkt 13 ustawy o lasach obowiązywał już w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały. Z opisanych przyczyn w § 16 ust. 2 załącznika do zaskarżonej Uchwały dokonano modyfikacji art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt i to przy użyciu nieprecyzyjnego pojęcia "miejsc mało uczęszczanych". Przepisy o niedookreślonej (bądź niewystarczająco określonej) lub niezrozumiałej treści należy uznać za sprzeczne z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą poprawnej legislacji, co uzasadniało stwierdzenie nieważności § 16 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały.

Prokurator kwestionował też § 16 ust. 4 Regulaminu, który stanowił, że "Utrzymujący zwierzęta domowe zobowiązani są do: nie wprowadzania zwierząt na teren placów zabaw i piaskownic dla dzieci, a także do placówek handlowych gastronomicznych i innych obiektów użyteczności publicznej jeżeli wynika to z oznakowania tych obiektów".

Wyznaczony przez organ prawotwórczy obowiązek niewprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej prowadzi do skutków prawnych nie do przyjęcia w państwie prawnym, gdyż narusza wolność własności i pośrednio wolność poruszania się osób, którym towarzyszą psy i inne zwierzęta domowe w stopniu przekraczającym wymogi zasady proporcjonalności przez zastosowanie zakazu wobec wszystkich obiektów użyteczności publicznej. Pogłębione uzasadnienie w tym zakresie przedstawił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w prawomocnym wyroku z dnia 05 grudnia 2019 r. sygn. II SA/Kr 872/19, które Sąd w składzie sprawę niniejszą rozpoznającym całkowicie podziela i przyjmuje za swoje. Zaskarżony przepis § 16 ust. 4 Regulaminu pomija bowiem osoby o specjalnych potrzebach, takie jak m.in. wymienione w art. 2 pkt 11 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 426) wskazane w kontekście psów asystujących, tj. odpowiednio wyszkolonych i specjalnie oznaczonych psów, w szczególności psa przewodnika osoby niewidomej lub niedowidzącej oraz psa asystenta osoby niepełnosprawnej ruchowo, czy też osoby z psami służbowymi. Mając na uwadze treści upoważnienia ustawowego trzeba stwierdzić, że prawodawca lokalny z pojęciem terenów wspólnego użytku dla potrzeb kontrolowanego przepisu utożsamił obiekty użyteczności publicznej. Chcąc zdekodować to pojęcie należy przyjąć, że w tym szerszym zakresowo pojęciu mieszczą się także budynki użyteczności publicznej. Przepisy w zasadzie nie definiują, tego czym jest miejsce publiczne, miejsce użyteczności publicznej, miejsce użytku publicznego. Zajmuje się tym doktryna i orzecznictwo. Przepisy prawa zawierają jednak definicję budynku użyteczności publicznej dla potrzeb Prawa budowlanego. Zgodnie z § 3 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2019, poz. 1065), za budynek taki uważa się budynek przeznaczony dla administracji publicznej, wymiaru sprawiedliwości, kultury, kultu religijnego, oświaty, szkolnictwa wyższego, nauki, opieki zdrowotnej, opieki społecznej i socjalnej, obsługi bankowej, handlu, gastronomii, usług, turystyki, sportu, obsługi pasażerów w transporcie kolejowym, drogowym, lotniczym lub wodnym, poczty lub telekomunikacji oraz inny ogólnodostępny budynek przeznaczony do wykonywania podobnych funkcji. Za budynek użyteczności publicznej uznaje się także budynek biurowy i socjalny. W związku z powyższym należy uznać, że przy wszelkich wątpliwościach o zaliczeniu danego obiektu do kategorii użyteczności publicznej decyduje w pierwszej kolejności zaspokajanie zbiorowych i powszechnych, a nie indywidualnych lub grupowych potrzeb społecznych. Z kolei za gminne obiekty i urządzenia użyteczności publicznej uznaje się np. boiska, hale sportowe, lodowiska, sale gimnastyczne, stadiony, kąpieliska, drogi, tereny rekreacyjne, parki i obszary zieleni miejskiej. A zatem z treści kontrolowanego przepisu wynika obowiązek niewprowadzania psów i innych zwierząt domowych do obiektów użyteczności publicznej, z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt, jak lecznice, wystawy itp. - na przykład, co podkreśla Sąd, na teren dworca autobusowego, czy na teren dworca kolejowego - co w rzeczywistości w sposób sprzeczny z prawem uniemożliwia przemieszczenie się posiadacza psa wraz z psem lub innym zwierzęciem na terenie gminy i poza teren gminy przy wykorzystaniu środków komunikacji publicznej. Odpowiednio to samo dotyczy przykładowo obiektów drogowych, parków i obszarów zieleni miejskiej mieszczących się w pojęciu obiektów użyteczności publicznej, wobec których prawodawca lokalny nie wyważył wartości związanych z wprowadzonym obowiązkiem. Należy również dostrzec, że z treści kontrolowanego przepisu w żaden sposób nie wynika, że prawodawca lokalny zastanawiał się nad pojęciem obiektów użyteczności publicznej pod kątem tego, w jaki sposób charakter, kategoria danego terenu może także pozytywnie lub negatywnie determinować przedmiotowe dla Regulaminu obowiązki właścicieli i posiadaczy zwierząt użytku, skoro generalnie wskazuje wszystkie obiekty użyteczności publicznej. Zaakcentować trzeba, że Sąd nie wyklucza sformułowania w tym zakresie zakazu na podstawie istniejącego upoważnienia ustawowego, ale taki zakaz powinien być zweryfikowany wobec danego rodzaju obiektów użyteczności publicznej wymogami konstytucyjnej zasady proporcjonalności.

Wobec powyższego Sąd za zasadne uznał stwierdzenie nieważności zaskarżonych przepisów. Stwierdzenie nieważności uchwały jest uzasadnione o ile jej uchylone przepisy można nadal zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Utrata mocy obowiązującej przepisu prawa następuje dopiero w sytuacji, gdy nie może być on zastosowany. Na podstawie art. 10 ust. 2a u.c.p.g. kto nie wykonuje obowiązków określonych w regulaminie podlega karze grzywny. Zaskarżone przez Prokuratora przepisy stanowiły zatem jeden z elementów normy prawnej nakazującej organom egzekwować kary z popełnione wykroczenia. Dlatego potrzebne było nie tylko ich uchylenie (co nastąpiło na mocy § 2 uchwały Rady Gminy Grzegorzew z dnia 25 sierpnia 2020 r. nr XXII/127/2020), ale stwierdzenie ich nieważności, co w zaistniałej sytuacji uczynić mógł już tylko Sąd.

Mając zatem na uwadze powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność: załącznika do zaskarżonej uchwały w części obejmującej jego: § 4, § 5 ust. 2 i § 16 ust. 2 i 4.