Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 2933/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2006-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie WSA Aldona Gąsecka - Duda ( spr.) AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant Joanna Kłos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi P. A., B. A., Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 października 2002 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących P. A., B. A. i Z. S. kwotę po 10 zł. ( dziesięć złotych ), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

UZASADNIENIE.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek M. A. z dnia [...].06.2000r., w którym domagał się on ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie jednopiętrowego budynku handlowo - mieszkalnego o powierzchni 190 m kw. na działce nr [...], obr. [...], położonej w J. przy ul. [...]. W zakresie potrzeb związanych z infrastrukturą techniczną wskazano we wniosku instalację elektryczną, wodno-kanalizacyjną i ogrzewanie, jak również zaznaczona iż inwestycja nie należy do uciążliwych dla środowiska.

Po zawiadomieniu stron o jego wszczęciu toczyło się w tej sprawie również postępowanie incydentalne w kwestii uzgodnień, w ramach którego postanowieniem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...].10.2000r. znak [...] uzgodniono pozytywnie projekt decyzji Burmistrza Miasta ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Powyższe orzeczenie zostało uchylone postanowieniem Generalnego Konserwatora Zabytków z dnia [...].07.2001 r. L.dz. [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Również kolejnym postanowieniem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...].08.2001 r. znak [...] uzgodnienie pozytywnie projekt przedmiotowej decyzji, zaś Generalny Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...].12.2001 r. L.dz. [...] oddalił zażalenie na to orzeczenie.

Wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta decyzją z dnia [...].02.2002r. znak [...] ustalono warunki zabudowy i zagospodarowanie terenu dla przedmiotowej inwestycji.

Na skutek odwołania B. A., Z. S. i P. A. powyższa decyzja została uchylona w całości decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].04.2002r. znak [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Kolejną decyzją wydaną w tej sprawie z dnia [...].08.2002r. znak [...] - analogicznej jak poprzednio treści, Burmistrz Miasta na podstawie art. 104 kpa oraz art. 1 ust. 2 , art. 39, art. 40 ust. 1 i 3, art. 42 i art. 46 ustawy z dnia 7.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jednolity Dz. U. z 1999r. Nr 15 poz. 139 z późniejszymi zmianami ), a także na podstawie Uchwały Nr XVII/55/80 Rady Narodowej Miasta i Gminy w Jędrzejowie z dnia 2 kwietnia 1980 r. (opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Kieleckiego Nr 6 póz. 35 z dnia 31.05.1980 r) w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Jędrzejów zmienionej Uchwałami: Nr VI/28/89 Rady Narodowej Miasta i Gminy w Jędrzejowie z dnia 26 stycznia 1989 r. (Dz. Urz. Województwa Kieleckiego Nr 7 poz. 73 z 1989 r.) w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Jędrzejów, Nr XXV/140/92 Rady Miejskiej w Jędrzejowie z dnia 22 kwietnia 1992 r. w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Jędrzejów oraz zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Jędrzejów (Dz. Urz. Województwa Kieleckiego Nr 9 poz. 95 z 1992 r.), Nr XXXVIII/245/93 Rady Miejskiej w Jędrzejowie z dnia 10 września 1993 r. w sprawie zmian tekstu planu ogólnego zagospodarowania miasta i gminy Jędrzejów (Dz. Urz. Województwa Kieleckiego Nr 10 poz. 115 z 1993 r), Nr W37/94 Rady Miejskiej w Jędrzejowie z dnia 7 grudnia 1994 r. w sprawie uchwalenia zmian w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta Jędrzejów (Dz. Urz. Województwa Kieleckiego Nr 12 poz. 144 z 1994 r.) - po rozpatrzeniu wniosku M. A. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-mieszkalnego o wysokości II kondygnacji wraz z przyłączami technicznymi - elektrycznym, wodnym i kanalizacyjnym, na działce położonej w J. przy ul. [...], w liniach rozgraniczających teren inwestycji oznaczonych literami ABCDEFG w załączniku graficznym Nr 1, będącym integralną częścią niniejszej decyzji. W osnowie decyzji podano :

- w punkcie 1. warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położenie przedmiotowej działki, oznaczonego symbolem C2-MN, który przewiduje, że jest to "Teren zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej o większej intensywności zabudowy - zabudowa śródmiejska. Wysokość zabudowy II - III kondygnacje. Zabudowa zwarta i wolnostojąca. Budynki całkowicie podpiwniczone. Stan istniejący - teren zainwestowany zabudową mieszkalną, mieszkalno - usługową oraz gospodarczą. Istniejące budynki mieszkalne - murowane w dobrym stanie technicznym, przeznaczone do adaptacji trwałej. Budynki mieszkalne -drewniane - przeznaczone są do wyburzenia. Przewiduje się likwidację oficyn i budynków gospodarczych. Postuluje się lokalizację usług podstawowych i ogólnomiejskich - jako urządzenia wbudowane w parterach budynków wzdłuż ul. [...], lub jako obiekty wolnostojące wśród zabudowy mieszkalnej. (...). Teren wymaga opracowań szczegółowych, które określą sposób zabudowy terenu i zakres adaptacji istniejącej zabudowy i zainwestowania terenu. Istniejące obiekty usługowe przewidziane do adaptacji trwałej. (...). Fragment terenu objęty opracowaniem "Koncepcja Śródmieście"- p. ustalenia generalne p, 1.16, 1.17, 1.18. Projektowana liczba mieszkańców ok. 550 M. Powierzchnia działek normatywna. Pełne uzbrojenie terenu". Ponadto przytoczono zalecenia z części II - p. 1.18 dla obszarze zabytkowego układu urbanistycznego, na którym zgodnie z częścią graficzną planu znajduje się przedmiotowa działka;

- w punkcie 2. warunki wynikające z przepisów szczególnych, gdzie wskazano między innymi na obowiązek uwzględnienie przy projektowaniu inwestycji postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków znak [...] z dnia [...].08.2001 r. oraz postanowienie Generalnego Konserwatora Zabytków z dnia [...].12.2001 r. znak [...];

- w punkcie 3. warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, gdzie między innymi z powołaniem się na uchwałę Zarządu Miejskiego ( zarządcy ulicy [...]) Nr [...] z dnia [...].06.2002r. w sprawie zmniejszenia odległości planowanej przez M. A. zabudowy - ustalono linię zabudowy od zewnętrznej krawędzi ulicy [...] na min. 3 m;

- w punkcie 4. - wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, gdzie wskazano, że niniejsza inwestycja nie ogranicza interesów osób trzecich, bowiem nie pozbawia dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej oraz ze środków łączności, dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi, nie spowoduje występowania uciążliwości związanych z hałasem, wibracją, zakłóceniami elektrycznymi, promieniowaniem, nie spowoduje uciążliwości dla osób trzecich w stopniu utrudniającym życie, czy zagrożenia zdrowia ludzi i zniszczenie środowiska - przy czym zastrzeżono, że ostateczne określenie danych charakteryzujących wpływ inwestycji na środowisko i jego wykorzystanie oraz na zdrowie ludzi i obiekty sąsiednie, a także wskazanie, że przyjęte rozwiązania przestrzenne, funkcjonalne i techniczne ograniczaj ą lub eliminują wpływ inwestycji na środowisko i zdrowie ludzi należy do obowiązków projektanta i nastąpi w projekcie budowlanym, sporządzonym zgodnie z przepisami szczegółowymi obowiązującymi w tym zakresie. Dodatkowo podkreślono należy, iż ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, może być rozważana jedynie w granicach określonych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który w tym przypadku nie zawiera szczegółowych uwarunkowań w zakresie wnioskowanej inwestycji.

Okres ważności decyzji ustalono na dwa lata od daty jej wydania.

W jej uzasadnieniu wskazano na treść wniosku inicjującego postępowanie , przytoczono szczegółowo ustalenia dokonane w sprawie przed uchyleniem decyzji z dnia [...].05.2002 r. [...], streszczono zarzuty podnoszone przez B. A., P. A. i Z. S., z powołaniem zajętego ówcześnie przez organ pierwszej instancji w tych kwestiach stanowiska. Następnie zasygnalizowano wynik postępowania odwoławczego oraz uchybienia wytknięte przez organ drugiej instancji, który wskazał, że wniosek M. A. nie odpowiada wymogom z art. 41 ust. 2 powołanej na wstępie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w rozstrzygnięciu decyzji nie określono liczby kondygnacji, a na załączniku graficznym do zaskarżonej decyzji nie objęto liniami rozgraniczającymi przyłączy technicznych do projektowanego budynku.

Jak wyjaśniono dalej, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wyeliminowano wskazane przez SKO nieprawidłowości. Mianowicie w odpowiedzi na wezwanie z dnia [...].04.2002r. o usunięcia braków wniosku, M. A. złożył pismo, w którym określił charakterystykę planowanej zabudowy oraz podał charakterystyczne parametry techniczne inwestycji, a na załączonej do pisma mapie sprecyzował sposób zagospodarowania terenu. Następnie pismem z dnia [...].06.2002 r. zawiadomiono strony biorące udział w postępowaniu o zgromadzeniu dodatkowego materiału dowodowego oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Na skutek powyższego wpłynęło pismo Z. S., w którym generalnie podtrzymuje swoje stanowisko w sprawie, podnosząc kwestie już wcześniej poruszane. W tym zakresie powtórnie wyjaśniono, że wyrażone w złożonych pismach zastrzeżenia i uwagi odnoszą się do kwestii technicznych, które są szczegółowo uregulowane odrębnymi przepisami i dotyczą następnego etapu realizacji inwestycji, jakim jest udzielenie pozwolenia na budowę.

Reasumując, w uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że w przedmiotowej sprawie występuje zgodność zamierzenia inwestycyjnego wnioskodawcy z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Jędrzejów. Przy orzekaniu o ustaleniu warunków zabudowy wzięto pod uwagę opisane wyżej fakty i ustalenia oraz przepisy wynikające z ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i wydano niniejszą decyzję, która zawiera wszystkie elementy określone art. 42 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zaznaczono także, że usytuowanie obiektów oraz urządzeń nie stanowi elementu rozstrzyganego niniejszą decyzją i zostanie uściślone na etapie opracowywania projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji, przy czym projekt budowlany inwestycji musi spełniać warunki wynikające z przepisów szczególnych. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych, służy jedynie określeniu ogólnych wymagań, z punktu widzenia planu miejscowego. Podstawą natomiast do rozpoczęcia robót budowlanych jest prawomocna decyzja o pozwoleniu na budowę, wydana w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Niniejsza decyzja nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich .

Decyzją z dnia 8.10.2002r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołań B. A. i Z. S. oraz P. A. od decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...].08.2002 r. znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu tego orzeczenia podano, nawiązano do treści decyzji organu pierwszej instancji i zarzutów zawartych w odwołaniach oraz wyjaśniono, że rozpatrując przedmiotową sprawę w trybie odwoławczym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie stwierdziło podstaw prawnych do jej zmiany, bądź uchylenia. Podano w tym zakresie, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu podejmowana jest w trybie i zakresie wynikającym z postanowień ustawy z dnia 7 lipca 1994r, o zagospodarowaniu przestrzennym ( t.j. Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 z poźn. zm.), przytoczone treść art. 40 ust. 1 i art. 43 tej ustawy oraz wskazano w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji przedłożonym materiałem dowodowym wykazał, że wnioskowane zamierzenie jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Jędrzejów, realizacji inwestycji nie sprzeciwiają się inne przepisy prawa, a zatem brak było podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Działka nr ewid. [...] przy ul. [...] w J. znajduje się na obszarze zabytkowego układu urbanistycznego. Stosownie do wymogu art. 40 ust. 4 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym decyzja z dnia 05.08.2002 r. została wydana po uzgodnieniu ze Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków (postanowienie z dnia [...].08.2002r. znak [...],utrzymane w mocy postanowieniem Generalnego Konserwatora Zabytków z dnia [...].12.2001r. znak [...]). W decyzji z dnia [...].08.2002r. organ pierwszej instancji ustalił linię zabudowy budynku handlowo - mieszkalnego na działce nr [...] w odległości minimum 3m od krawędzi ulicy [...]. Ulica [...] nie jest oznaczona na rysunku planu miejscowego. Określona w decyzji linia zabudowy wynika z uchwały Nr [...] z dnia [...].06.2002r. Zarządu Miejskiego - zarządcy ul. [...], który wyraził zgodę na usytuowanie przedmiotowego budynku w odległości 3 m od krawędzi jezdni ul. [...].

Odnosząc się do treści odwołań wyjaśniono, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu rozstrzyga o zgodności zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i określa wymagania wynikające z tego planu. Decyzja taka nie rozstrzyga o konkretnym usytuowaniu obiektu na działce, określa jedynie linie rozgraniczające teren inwestycji. Na załączniku graficznym Nr 1 do decyzji z dnia [...].08.2002 r. zaznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji, natomiast sposób usytuowania budynku na działce nr [...] przedstawiony zostanie dopiero na projekcie zagospodarowania terenu, który inwestor obowiązany będzie przełożyć do wniosku o pozwolenie na budowę. Organ właściwy w sprawach pozwoleń na budowę dokona oceny zgodności przedłożonego projektu z przepisami prawa, w tym w zakresie ochrony interesów osób trzecich. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może być rozważona jedynie w granicach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie może natomiast obejmować zakresu, który stanowi przedmiot postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta Jędrzejów nie zawiera zapisów w zakresie ochrony interesów osób trzecich. Dlatego też podnoszone przez B. A. i Z. S. kwestie związane z ochroną ich interesów będą mogły być zgłaszane na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Również zarzuty zawarte w odwołaniu P. A. są bezpodstawne, bowiem ustalana w decyzji z dnia [...].08.2002r. linia zabudowy - 3m od krawędzi jezdni ulicy [...] nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisów ustawy o drogach publicznych. Ustalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Jędrzejów określają odległości budynków od poszczególnych rodzajów dróg. Jednocześnie ustalenia te dopuszczają zmniejszenie podanych odległości budynków od dróg i ulic. Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych ( t.j. Dz.U. z 2000r. Nr 71, poz. 838) obiekty budowlane przy drogach gminnych, na terenie zabudowy miast i wsi, powinny być usytuowane w odległości co najmniej 6m od zewnętrznej krawędzi jezdni, zaś art. 43 ust. 2 tej ustawy stanowi, że zarząd drogi może wyrazić zgodę na usytuowanie obiektu budowlanego w odległości mniejszej niż określona w art. 43 ust. 1. W omawianej sprawie Zarząd Miejski, jako zarządca drogi gminnej - ulicy [...] wyraził zgodę na usytuowanie planowanego do realizacji na działce nr ewid. [...] budynku handlowo - mieszkalnego w odległości 3m od krawędzi jezdni ulicy [...]. Stwierdziło nadto, że w uzasadnieniu decyzji z dnia [...].08.2002r. organ pierwszej instancji odniósł się w sposób wystarczający do zgłaszanych przez strony uwag, wskazując zasadnie, że podnoszone przez strony kwestie będą badane na etapie postępowania o pozwolenie na budowę. Fakt, iż z zapisów planu miejscowego dla terenu C2-MN wynika konieczność opracowań szczegółowych nie stanowił podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji. Zamierzenie inwestycyjne jest bowiem zgodne z ustaleniami planu, które dla terenu C2-MN przewidują zabudowę mieszkalną i usługową. Wojewódzki Konserwator Zabytków w postanowieniu z dnia [...].08.2001 r. stwierdził zgodność przedmiotowej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu w aspekcie ochrony dóbr kultury. Generalny Konserwator Zabytków w: postanowieniu z dnia [...].08.2001 r., odnosząc się do ustaleń planu dotyczących konieczności opracowania szczegółowego wskazał na potrzebę wykonania takiego opracowania przed wydaniem przez organ ochrony zabytków zezwolenia na wykonanie inwestycji. W zaskarżonej decyzji organ i instancji zawarł warunek uwzględnienia przy projektowaniu inwestycji postanowień służb ochrony zabytków. Zarzut P. A., że decyzja z dnia [...].08.2002r. nie zawiera pełnej podstawy prawnej uznano za bezzasadny, bowiem organ pierwszej instancji prawidłowo powołał przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym Kodeksu postępowania administracyjnego.

Wnosząc w terminie do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie -Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8.10.2002r. znak [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...].08.2002 r. znak [...] P. A., B. A. i Z. S. zarzucali, iż została ona podjęta niezgodnie z prawem. Skarżący domagali się zweryfikowania uchwały Nr [...] z dnia [...].06.2002r. Zarządu Miejskiego zarzucając, która wbrew wymogom przewidzianym w ustawie o drogach publicznych nie dowodzi, iż w przedmiotowej sprawie zachodzą do zmniejszenia odległości usytuowania obiekt od drogi, nie została podana do wiadomości publicznej, brakuje jej też uzasadnienia. Skarżący wskazywali również, że podtrzymując wszystkie zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, które nie zostały uwzględnione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy, co następuje .

Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz. 1271 z późn. zm. ) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Właściwym do rozpoznania skargi jest zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30.08.2002r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a. ) uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi ( art. 134 p.p.s.a. ). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. -następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego, co w niniejszej sprawie oznacza powinność zbadania prawidłowości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].07.2002r. znak [...].

Mając na uwadze treść opisanych wyżej orzeczeń, okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie, pomimo bezzasadności niemal wszystkich podnoszonych w niej zarzutów, w szczególności tych, których wprost nie wyartykułowano, a były podnoszone w odwołaniu. W tym zakresie organ pierwszej i drugiej instancji rozpoznał je prawidłowo, podkreślając specyfikę orzekania w sprawach o ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wyjaśniając, że przyjęte rozwiązania przestrzenne, funkcjonalne i techniczne inwestycji podlegać będą analizie w sprawie o zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Słusznie naprowadza skarga jedynie na kwestię ustalenia w kwestionowanych decyzjach linii zabudowy od zewnętrznej krawędzi ulicy [...] na min. 3 m, zaś jej uwzględnienie wynika nadto z dostrzeżonego w ramach kontroli wykraczającej poza zarzuty skargi naruszenia przez organ pierwszej i drugiej instancji w toku postępowania administracyjnego zasad proceduralnych wynikających z art. 7 kpa, art. 10 kpa, art. 61 § 4 kpa w zw. z art. 28 kpa , art. 40 kpa., 107 § 1 i 3 kpa oraz 40 ust. 1 art. 42 ust. 1 pkt 5 i 7 ustawy z dnia 7.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jednolity Dz. U. z 1999r. Nr 15 poz. 139 z późniejszymi zmianami ).

W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż postępowanie niniejszej sprawie prowadzone jest w obu instancjach przy nieokreślonym prawidłowo, niewykazanym stosownymi dokumentami urzędowymi kręgu stron postępowania, do których w sprawach o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zaliczyć należy poza inwestorem właścicieli i współwłaścicieli, a także użytkowników wieczystych i współużytkowników wieczystych gruntów stanowiącego teren inwestycji i z nim. Uchybienie przez organ prowadzący postępowanie obowiązkom wynikającym z art. art. 61 § 4 kpa w zw. z art. 28 kpa ma charakter istotny, bowiem stanowi podstawę wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa na żądani strony, która bez swej winy nie brała w nim udziału, przy czym uchybienia popełnione w tym zakresie mogą rzutować także na prawidłowość postępowania incydentalnego z nim związanego o ile przyjęty w nim krąg stron był tożsamy.

W aktach niniejszej sprawy dostępne są dokumenty nazwane wypisami z ewidencji gruntów (niepodpisane przez organ uprawniony, stąd pozbawione cech dokumentu urzędowego), w których figurują dane dotyczące numerów działek stanowiących teren inwestycji i z nim sąsiadujących ze wskazaniem ich właścicieli. Z rozdzielnika wydawanych w sprawie decyzji, postanowień w kwestii incydentalnej i innych wysyłanych pism wynika, że właśnie tam figurujące podmioty uznano za strony postępowania, przy czym krąg ten uległ poszerzeniu po uzupełnieniu danych wniosku w zakresie przebiegu infrastruktury technicznej, co wynika z notatki służbowej z dnia [...].06.2002r.oraz kserokopii atu notarialnego sporządzonego przez notariusza P. S. dnia [...].03.2001 r. Rep. [...]. Z niewiadomych jednakże przyczyn już przy wszczęciu postępowania odstąpiono od ustalenia adresu i zawiadomienia o toczącym się postępowaniu jednego ze współwłaścicieli działki nr [...] M. S., a także próby ustalenia wszystkich spadkobierców dwóch dalszych, nieżyjących jej współwłaścicieli. Jak wynika z notatki służbowej z dnia [...].07.2000 r. w miejsce zmarłych przed wszczęciem postępowania J. A. i G. A. za stronę uznano syna wyżej wymienionych A. A. jako władającego częściami działek, co narusza art. 28 kpa. Nie jest także wiadomym na podstawie akt sprawy, czy Z. M. S. s. K. i M., współwłaściciel działki nr [...] jest tożsamy ze Z. M. S. s, K. i M., o czym nie może decydowali tylko ten sam adres zamieszkania. Zauważyć należy także, iż zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia [...].07.2000 r. doręczono nie figurującemu w dokumentach nazwanych wypisami z ewidencji gruntów R. G., którego pominięto bez wskazania przyczyn w dalszym postępowaniu, w którym brała udział figurująca jak właścicielka działki nr jedynie zawiadomienie z dnia [...].07.2000r. o wszczęciu postępowania.

Ponadto w zakresie dotyczącym zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu budzi zastrzeżenia na tle treści art. 40 kpa praktyka doręczania orzeczeń i innych pism stronom zamieszkałym pod tym samym adresem jedną przesyłką pocztową.

Kolejne istotne uchybienie dotyczy wymogów jakim winna odpowiadać ze względów formalnych każda decyzja, w tym mająca za przedmiot ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wymogi te określił ustawodawca w art. 107 § 1 kpa, który przewiduje, że decyzja winna zawierać między innymi podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. W świetle powyższej regulacji należy uznać, że do momentu podpisanie przez osobę reprezentującą organ administracyjny sporządzony akt nie wchodzi do obrotu prawnego i może być traktowany jedynie jako projekt decyzji. W sytuacji, w której integralną częścią decyzji czyni się dokument, nie objęty jej treścią, mający postać załącznika, należy uznać iż także ten dokument traktowany jako integralna część decyzji musi zostać opatrzony podpisem osobę reprezentującą organ administracyjny wydający decyzję. W sprawie niniejszej integralną część decyzji stanowi załącznik graficzny Nr 1 w postaci kopii mapy zasadniczej, na której oznaczono linie rozgraniczających teren inwestycji, zidentyfikowany zresztą tylko w taki sposób w osnowie decyzji. Powyższy załącznik graficzny Nr 1 nie został jednakże podpisany przez osobę reprezentującą organ administracyjny wydający decyzję, co narusza art. 107 § 1 kpa oraz powoduje iż w tej części akt administracyjny nie istnieje. Konsekwencją tego stanu rzeczy jest także uchybienie wymogom przewidzianym w art. 42 ust. 1 pkt 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, z którego wynika, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali.

Wskazanych wyżej istotnych uchybień nie dostrzegł organ drugiej instancji oraz wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 kpa.

Nie są to jedyne wadliwości podjętych w sprawie rozstrzygnięć dotyczących ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na wniosek M. A., bowiem budzą one również zastrzeżenia w świetle postanowień zawartych w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym z uwagi na zamieszczenie w punkcie 3. osnowy decyzji organu pierwszej instancji, utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją warunku polegającego na ustaleniu linii zabudowy od zewnętrznej krawędzi ulicy [...] na min. 3 m , z powołaniem jako podstawy powyższego wyłącznie uchwały Zarządu Miejskiego ( zarządcy ulicy [...]) Nr [...] z dnia [...].06.2002r. w sprawie zmniejszenia odległości planowanej przez M. A. zabudowy. W tym zakresie należy zauważyć , iż w aktach sprawy brak powołanej wyżej uchwały, której nie zastępuje treść dostępnego w nich pisma Zastępcy Burmistrza z dnia [...].07.2002r. znak [...], a to oznacza braki w materiale dowodowym oraz naruszenie uprawnień stron przewidzianych w art. 10 kpa. Kolejna wątpliwość ma związek z treścią art. 40. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi ,że w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1, na podstawie przepisów szczególnych. Skoro w przedmiotowej sprawie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uprawnienie do ustalenia za zgodą zarządcy drogi innej niż wynikająca z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych ( t.j. Dz.U. z 2000r. Nr 71, poz. 838) linii zabudowy mogłoby nastąpić jedynie w sytuacji wprowadzenia do tegoż planu stosownego upoważnienie . Nie wspomina o jego istnieniu w decyzji organ pierwszej instancji i brak go także w dostępnym w aktach sprawy wypisie tekstu miejscowego planu..., który jednakże nie jest kompletny. Co prawda w decyzji organu drugiej instancji pojawia się stwierdzenie , że " Ustalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Jędrzejów określają odległości budynków od poszczególnych rodzajów dróg. Jednocześnie ustalenia te dopuszczają zmniejszenie podanych odległości budynków od dróg i ulic." -jednakże przy sygnalizowanych wyżej brakach w materiale dowodowym, stwierdzenie takie jest dowolne. Nie zostało ono ponowione w odpowiedzi na skargę, gdzie mowa jedynie o przepisach ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych oraz uchwale Zarządu Miejskiego, które jednakże bez stosownego upoważnienia zawartego w planie zagospodarowania przestrzennego mogą mieć znaczenie dopiero w fazie projektowania i orzekania o pozwoleniu na budowę.

Kolejny błąd merytoryczny i metodologiczny, polega na zamieszczeniu w punkcie 4 osnowy decyzji postanowień, które nie stanowią wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, lecz są rozważaniami mających wskazywać, że te interesy tych osób nie zostaną naruszone, - co budzi zastrzeżenia w świetle treści art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Rozważanie te jako nie poparte stosowną argumentacją są zresztą dowolne, a powyższe narusza dyspozycję art. art. 107 § 3 kpa.

Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności oraz treść art. 145 §1 pkt 1 a - c p.p.s.a., a także co do kosztów postępowania art. 200 p.s.a, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, przy czym rzeczą organu administracji publicznej przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie podjęcie czynności służących ustaleniu właściwego kręgu stron postępowania, zachowanie przepisów proceduralnych stanowiących gwarancję zapewnienia stronom czynnego udziału w sprawie oraz wydanie rozstrzygnięcia uwzględniającego ocenę zgodności projektowanej inwestycji z planem, spełniającego wszelkie wymogi formalne i merytoryczne decyzji.