Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 237/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2017-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1,   art. 3 ust. 1,   art. 4  ust. 1,  art. 6,  art. 15 ust. 1-3,  art. 17 pkt 4,  art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2017 r. sprawy ze skargi Z. P. na uchwałę Rady Miasta Opola z dnia 24 listopada 2016 r., Nr XXXIV/658/16 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Z. P. (zwanego dalej również, skarżący), jest uchwała Rady Miasta Opola z dnia 24 listopada 2016 r., Nr XXXIV/658/16, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Doliny Olszynki w Opolu.

Wydanie zaskarżonej uchwały poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

W dniu 29 października 2015 r., Rada Miasta Opola podjęła uchwałę Nr XVI/290/15, o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Doliny Olszynki w Opolu. O przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego oraz terminie składania do niego wniosków, wyznaczonym do dnia 15 stycznia 2016 r., poinformowano w drodze obwieszczenia Prezydenta Miasta Opola z dnia 25 listopada 2015 r., wywieszonym dnia 1 grudnia 2015 r. na tablicach ogłoszeń Urzędu Miasta Opola oraz zamieszczonym w prasie lokalnej dnia 1 grudnia 2015 r. Zawiadomienie Prezydenta Miasta Opola z dnia 25 listopada 2015 r. zostało przesłane również organom właściwym do uzgadniania i opiniowania planu. W ustalonym terminie do organu wpłynęło 43 wnioski. Prezydent Miasta Opola, zarządzeniem z dnia 21 września 2016 r., uwzględnił wnioski wniesione w pozycjach [...], częściowo uwzględnił wnioski wniesione w pozycji [...], pozostawił bez rozpoznania wnioski wniesione w pozycjach [...] oraz nie uwzględnił wniosków złożonych w pozycji [...], a także trzech wniosków Z. P. oznaczonych w pozycji [...], dotyczących odpowiednio: uwzględnienia w projekcie planu budynku inwentarskiego dla [...] przy istniejącym budynku [...] zlokalizowanej przy ul. [...] (poz. [...]) oraz przeznaczenia działki nr a, k.m. [...] i [...] oraz działki nr b, c i d, obręb [...] pod działalność [...] (poz. [...] i [...]). Obwieszczeniem z dnia 13 września 2016 r. Prezydent Miasta Opola, poinformował o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Doliny Olszynki w Opolu w dniach od 22 września 2016 r. do 20 października 2016 r. i o przeprowadzeniu w dniu 13 października 2016 r. dyskusji nad przyjętymi w projekcie planu miejscowego rozwiązaniami oraz o możliwości wniesienia uwag w terminie do dnia 3 listopada 2016 r. W zakreślonym terminie do organu wpłynęło jedna uwaga Z. P., dotycząca nieuwzględnionych wniosków złożonych do projektu planu, odnoszących się do umożliwienia rozbudowy istniejącej [...] i [...]. Zarządzeniem z dnia 9 listopada 2016 r., nr [...], w sprawie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Doliny Olszynki w Opolu, Prezydent Miasta Opola, na podstawie art. 17 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, nie uwzględnił uwagi wniesionej przez Z. P.

W dniu 24 listopada 2016 r. Rada Miasta Opola podjęła na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r. poz. 778, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie: u.s.g., uchwałę Nr XXXIV/658/16, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Doliny Olszynki w Opolu. W § 1 pkt 1 uchwały postanowiono, że uchwalony miejscowy plan nie narusza Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Opola z dnia 26 sierpnia 2010 r., Nr LXXI/745/10. W § 1 ust. 1 pkt 2 uchwały wskazano, że integralną częścią uchwały jest rysunek planu, stanowiący załącznik nr 1. W § 1 ust. 2 pkt 2 i 3 określono z kolei, że załącznikami do uchwały są ponadto: rozstrzygnięcie o sposobie realizacji, zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania (załącznik nr 2) oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Doliny Olszynki w Opolu (załącznik nr 3). W załączniku nr 3 Rada Miasta Opola postanowiła o nieuwzględnieniu uwagi dotyczącej rozbudowy na terenach 9R i 2RU budynku [...].

Pismem z dnia 28 lutego 2017 r. Z. P., reprezentowany przez radcę prawnego, wezwał Radę Miasta Opola do usunięcia naruszenia prawa wywołanego przedmiotową uchwałą, jako wydanej z naruszeniem art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 5, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podniósł, że obszar w granicach opracowanego planu jest zlokalizowany w południowo-zachodniej części Opola w obrębie [...]. Znajdują się tam przede wszystkim grunty użytkowane rolniczo, klas IV a, IV b, V oraz łąki i pastwiska uzupełnione infrastrukturą melioracyjną. Przez teren ten przebiega ciek wodny [...], który następnie wpływa do rzeki [...]. W północnej oraz wschodniej części tego obszaru zlokalizowane są gospodarstwa rolne, w tym gospodarstwo skarżącego (na działkach nr e, f, g, k.m.[...], obręb [...]), specjalizujące się w [...] oraz [...]. Obszary objęte planem w 94% stanowią własność osób fizycznych. Podkreślił, iż co do zasady nie kwestionuje potrzeby opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Doliny Olszynki w Opolu. Jednakże, w jego ocenie, okoliczności, na jakie organ powoływał się w uchwale o przystąpieniu do opracowania planu, tj. ochrona walorów przyrodniczych i krajobrazowych Doliny Olszynki, przebiegający wzdłuż niej korytarz ekologiczny oraz konieczność dostosowania i doprecyzowania ustaleń nowych przepisów prawa dla dzielnicy [...], nie stanowiło faktycznej ani rzeczywistej podstawy przystąpienia do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącego, zarówno tereny położone w Dolinie Olszynki - wykorzystywane rolniczo pod uprawy rolne oraz łąki i pastwiska - jak i przebiegający tam ciek wodny, nie posiadają walorów przyrodniczych i krajobrazowych. Argumentował, że propozycje planistyczne w istotny sposób naruszają przepisy prawa w zakresie zgodności planu miejscowego Doliny Olszynki w Opolu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla tej części miasta, a tym samym jego interes prawny. Dodał, iż od pokoleń na terenie [...] prowadzi rodzinne gospodarstwo rolne. Początkowo działalność rolniczą prowadził na terenie zurbanizowanym przy ul. [...], a obecnie - wobec przeniesienia gospodarstwa rolnego - działalność prowadzi na terenach rolniczych (działka f, k.m.[...]). Wskazał, że w 2010 r. dla części terenów [...] obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z dnia 3 lipca 2008 r., Nr XXXIII/343/08, który umożliwił mu budowę na terenach oznaczonych w planie symbolem 1R, 2R, 3R, 4R, 5R, 6R, obiektów kubaturowych niezamieszkałych, związanych bezpośrednio z rolnictwem. Na podstawie tego planu, uzyskał również pozwolenie na budowę [...] do [...] oraz budynków towarzyszących. Obecnie uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego uniemożliwia mu realizację planowanego zamierzenia inwestycyjnego, albowiem dla terenów, o pow. 3.191,72 a, oznaczonych w planie symbolem 9R, ograniczono funkcję podstawową do rolniczego przeznaczenia, natomiast funkcję uzupełniającą do realizacji dróg rowerowych, obiektów i sieci infrastruktury. Zaznaczył, iż tylko niewielki obszar, na którym usytuowany jest budynek [...], w nowym planie oznaczony został symbolem 2RU, co oznacza, iż funkcja podstawowa tego terenu, to obsługa produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych, a uzupełniająca to tereny rolnicze. Jako istotne uznał, iż przed przystąpieniem do uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Doliny Olszynki, Rada Miasta Opola uchwałą z dnia 26 sierpnia 2010 r., Nr LXXI/745/10, uchwaliła zmiany do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Opola. W studium dla obszaru 11Z - Olszynka, a więc również dla obszaru, na którym położone są działki i gospodarstwo rolne skarżącego ustalono, zakaz lokalizacji obiektów kubaturowych, oprócz budynków niemieszkalnych, służących obsłudze rolnictwa i mieszkalnych wzdłuż ulicy [...] w odległości do 500 m od ulicy [...] w [...] poza strefą ochronną gazociągu wysokiego ciśnienia, zmiany stosunków wodnych oraz zmiany ukształtowania rzeźby terenu. Jednocześnie nakazano zachowanie drzew i krzewów, uwzględnienie inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym i zachowanie rezerwy terenu pod rozbudowę układu komunikacyjnego oraz uwzględnienie uciążliwości dróg. Dodatkowo podniósł, że obszar w rejonie [...], na południe od obwodnicy południowej (obszar 11Z), został wyznaczony, jako jeden z kilku większych obszarów użytkowania rolniczego, dla których podstawową formą organizacyjną gospodarowania uznano realizację rozwojowych gospodarstw rodzinnych lub dużych gospodarstw prowadzących specjalistyczną produkcję rolniczą. Zdaniem skarżącego, określone obszary gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod funkcję danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod takie funkcje. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego wywodził, że podjęcie uchwały w sprawie planu miejscowego następuje po stwierdzeniu, że sporządzony plan nie narusza ustaleń studium. Nie jest natomiast dopuszczalne jednoczesne, na jednej sesji rady gminy, podjęcie uchwały w sprawie studium, jak i planu miejscowego, gdyż stanowi to naruszenie przepisów planistycznych. Dokonując zestawienia treści art. 14 ust. 5 i art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wywodził, że projekt planu powinien być zgodny ze studium obowiązującym w dniu sporządzania tego projektu, a nie z zapisami znajdującymi się w uchwale o zmianie studium, procedowanej równolegle z planem. Wywodził, że ustalenia planu miejscowego winny być konsekwencją zapisów przyjętych w studium. Zmiana przeznaczenia terenów w planie miejscowym, jeżeli nie była przewidziana w studium, może być dokonana przez gminę wyłącznie po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane.

W odpowiedzi na wezwanie Rada Miasta Opola w dniu 30 marca 2017 r., podjęła uchwałę Nr [...], w załączniku do której wyraziła stanowisko w sprawie. W ocenie Rady, w zaskarżonej uchwale wprost wskazano powody, dla których podjęto decyzję o opracowaniu planu, tj. m.in. potrzebę ochrony walorów przyrodniczych Doliny Olszynki i ochrony terenów rolnych wraz z terenami zieleni przed rozprzestrzenianiem się intensywnej zabudowy, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Rada nie podzieliła stanowiska skarżącego, co do braków walorów przyrodniczych i krajobrazowych na tym obszarze. Akcentowała, że wzdłuż Doliny Olszynki przebiega korytarz ekologiczny o znaczeniu lokalnym, wykazany w Opracowaniu ekofizjograficznym podstawowym dla Miasta [...] (rozdział 6.2.2), zaznaczając, że przebiegający tam ciek wodny nie jest ciekiem sztucznym, ale jest to ciek naturalny, będący lewobrzeżnym dopływem [...]. Wskazywała, że również w załączniku graficznym nr 3 do studium (Kierunki zmian w ochronie środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody i krajobrazu) na obszarze tym przewidziano główny korytarz ekologiczny. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Rada zaznaczyła, że przepis mówi o "nienaruszaniu studium", a nie o "zgodności" planu z tym dokumentem, na którą w swoim piśmie powołuje się skarżący. Obowiązujące w chwili tworzenia spornego planu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Opola (podjęte uchwałą nr LXXI/745/10 Rady Miasta Opola z dnia 26 sierpnia 2010 r.) wprowadzało na terenie skarżącego określone nakazy, zakazy i postulaty, a plan miejscowy w żaden sposób ich nie naruszył. Dodała ponadto, że przeznaczenie terenu skarżącego, określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Doliny Olszynki w Opolu, uwzględniło istniejący stan zagospodarowania, w związku z czym skarżący może użytkować swoją nieruchomość w sposób dotychczasowy. Rada podkreśliła również, że przedmiotowa uchwała była sprawdzana pod względem zgodności z prawem przez organ nadzoru, który nie wykazał żadnych uchybień. W tych okolicznościach Rada Miasta Opola uznała, brak podstaw do uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Następnie, pismem z dnia 26 kwietnia 2017 r. skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, złożył skargę na uchwałę Rady Miasta Opola z dnia 24 listopada 2016 r., Nr XXXIV/658/16. Kwestionowanej uchwale zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, polegające na uchwaleniu planu z naruszeniem art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 5, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności poprzez:

1. brak dostosowania w procesie dochodzenia do sporządzania i uchwalania zaskarżanej uchwały do ustaleń studium (art. 9 ust.4 ww. ustawy),

2. brak zbadania przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium (14 ust. 5 ustawy),

3. sporządzenie projektu planu miejscowego niezgodnie z zapisami studium (art. 15 ust. 1 ustawy),

4. podjęcie uchwały w sprawie planu miejscowego przy braku uprzedniego stwierdzenia, że sporządzony plan nie narusza ustaleń studium (art. 20 ust. 1 ustawy).

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o zwrot na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych i opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

W motywach skargi skarżący powtórzył w całości argumentację przedstawioną w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Dodatkowo wykazując interes prawny wskazał, że jest właścicielem działek o numerach e, f, g, k.m.[...], obręb [...], a uchwała Rady Miasta Opola z dnia 24 listopada 2016 r., Nr XXXIV/658/16, uniemożliwia mu realizację planowanej inwestycji, z uwagi na ograniczenie na działkach nr f i h funkcji podstawowej do rolniczego przeznaczenia oraz funkcji uzupełniającej do realizacji dróg rowerowych, obiektów i sieci infrastruktury z zakazem lokalizacji budynków i budowli rolniczych.

W odpowiedzi na skargę, Gmina Opole, wniosła o oddalenie skargi w całości ze względu na brak zasadności jej zarzutów. Dodatkowo, odnosząc się do zarzutów skargi uznała jako bezpodstawny zarzut dotyczący braku zbadania zgodności przewidywanych założeń z ustaleniami studium. W tym zakresie wyjaśniła, że na mocy art. 14 ust. 5 ustawy, w dniu 5 października 2015 r. (czyli przed dniem podjęcia uchwały w sprawie przystąpienia) wykonana została analiza zasadności przystąpienia do sporządzenia ww. dokumentu planistycznego oraz stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Opola. W analizie wskazano, iż przedmiotowy projekt planu będzie miał na celu zachowanie ustaleń i kierunków zagospodarowania przestrzennego, określonych w obowiązującym studium, związanych m.in. z ochroną walorów przyrodniczych Doliny Olszynki oraz ochroną, przebiegającego wzdłuż jej granic korytarza ekologicznego o znaczeniu lokalnym. Ochronie przed rozprzestrzenianiem się nowej zabudowy będą podlegać tereny rolne wraz z terenami zieleni. Stwierdziła, że analizowany plan nie będzie wprowadzał znacznych zmian w przeznaczeniu terenów w stosunków do poprzednich rozwiązań planistycznych, a jedynie uwzględni w nich istniejące zagospodarowanie, ochronę Doliny Olszynki oraz dostosuje i doprecyzuje ustalenia planu do aktualnych wymagań prawnych. Podkreśliła także, że studium stanowi o kierunkach rozwoju gminy, a nie o przeznaczeniu terenu. Fakt, że studium dopuszcza możliwość lokalizacji obiektów kubaturowych służących obsłudze rolnictwa nie oznacza, iż plan miejscowy musi wprowadzać tożsamy zapis. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego akcentowała, że zgodność planu miejscowego ze Studium nie oznacza obowiązku dosłownego przeniesienia zapisu ze studium do planu, lecz uszczegółowienie tych zapisów, co do możliwości zagospodarowania terenu, którego plan dotyczy. Studium służy określeniu polityki przestrzennej gminy i lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, zatem jako taki jest ogólniejszy od planu miejscowego. Plan miejscowy musi być zgodny z ustaleniami studium, jednakże jego treść z uwagi na bardziej szczegółowy charakter planu miejscowego może ulec skonkretyzowaniu, przy zachowaniu istoty zapisów zawartych w studium w zakresie wskazanych w nim uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. O szczegółowości zaś zapisów w studium, co do kierunków zagospodarowania danego terenu decyduje sama właściwa rada gminy. Uwzględniając powyższe stwierdziła, że wprowadzenie dodatkowych nakazów i zakazów nie powoduje niezgodności planu miejscowego ze studium oraz nie przekracza granicy ustalonych kierunków zagospodarowania przestrzennego. Jako bezzasadny Gmina uznała również zarzut dotyczący wyznaczenia w rejonie [...], na południe od obwodnicy południowej - obszaru 11Z, jako jednego z kilku większych obszarów użytkowania rolniczego, dla których podstawową formą organizacyjną gospodarowania powinno stać się rozwojowe gospodarstwo rodzinne lub duże gospodarstwa prowadzące specjalistyczną produkcję rolniczą. Zdaniem organu, studium na terenie 11Z takiego kierunku zagospodarowania nie przewiduje. Odnośnie do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 20 ust. 1 ustawy, Gmina wyjaśniła, że w przedmiotowej sprawie, na sesji Rady Miasta Opola, na której przyjęto zaskarżoną uchwałę, nie zmieniano obowiązującego od 2010 r. studium. Natomiast stwierdzono, że projekt planu nie narusza w żaden sposób zapisów studium, co stanowi realizację obowiązku wynikającego z ww. art. 20 ust. 1 ustawy. Zaznaczyła ponadto, że przepis art. 20 ust. 1 ustawy stanowi o "nienaruszaniu studium", a nie o "zgodności" planu z tym dokumentem. W zakresie zarzutu dotyczącego braku faktycznej i rzeczywistej podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie opracowania planu miejscowego, Gmina wskazała, że podjęła uchwałę Nr XVI/290/15 z dnia 29 października 2015 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Doliny Olszynki w Opolu, uwzględniając wnioski wyprowadzone z analizy o zasadności przystąpienia do sporządzenia planu oraz oceny stopnia jego zgodności ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowany przestrzennego miasta Opola. Odnosząc się do kwestii naruszenia interesu prawnego skarżącego wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały, wskazała, że kwestionowany plan nie ingeruje, jak również nie ogranicza obecnie prowadzonej przez skarżącego działalności. Uchwała uwzględnia istniejący stan faktyczny i umożliwia użytkowanie terenów w sposób dotychczasowy, zgodnie z art. 35 ustawy. Zatem, w przedmiotowej sprawie nie doszło do zmiany sytuacji faktycznej istniejącej w chwili wejścia w życie zaskarżonej uchwały. Dodatkowo wskazała, że w poprzednio obowiązującym planie miejscowym z dnia 3 lipca 2008 r., tylko część nieruchomości skarżącego przeznaczona została na funkcję rolniczą. Plan ten dopuszczał lokalizację obiektów kubaturowych niemieszkalnych, związanych bezpośrednio z prowadzoną działalnością rolniczą oraz wprowadzał zakaz lokalizacji takich obiektów, dla których wymagane jest sporządzenie raportu o odziaływaniu na środowisko. Powyższy warunek, zdaniem Rady, wyczerpuje obecnie prowadzona przez skarżącego działalność rolnicza w zakresie [...] o obsadzie [...]. Zaskarżony plan uwzględnił natomiast istniejącą działalność skarżącego, przeznaczając ten teren na funkcję RU - obsługa produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych. W ocenie organu, zaskarżona uchwała nie prowadzi także do naruszenia istoty prawa własności, gdyż skarżącemu nadal to prawo przysługuje. Akcentowała, że wprowadzenie ograniczenia na nieruchomości skarżącego nie jest związane z naruszeniem przepisów prawa, gdyż organ działał w granicach władztwa planistycznego i nie można mu zarzucić naruszenia zasad obowiązujących przy kształtowaniu ładu przestrzennego, a wynikających z art. 1 ust. 2 ustawy. Gmina podkreśliła również, że dokonała wyważenia interesu publicznego z interesem podmiotów prywatnych, zachowując przy tym należyte proporcje pomiędzy tymi wartościami. Podejmując uchwałę zachowała także wszelkie przewidziane prawem procedury, w tym oceniła zgodność projektu planu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżącego poparła skargę, wnioski i zarzuty w niej zawarte. Podkreśliła, że zapisy planu ograniczają rozwój gospodarstwa rolnego skarżącego, co gwarantowały dotychczasowe zapisy studium. Tym samym występuje sprzeczność pomiędzy studium a planem, czego wyrazem jest to, że skarżący wystąpił na podstawie studium o warunki zabudowy planowanego obiektu [...], natomiast wprowadzenie planu uniemożliwia realizację tego rodzaju inwestycji.

Pełnomocnik organu – A. W. - podtrzymując stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę, podkreśliła, że studium nie mogło stanowić podstawy do uzyskania warunków zabudowy. Zapisy studium na stronie 101 wskazywały na kierunek zagospodarowania spornego terenu, jako użytków zielonych i terenów rekreacyjnych. Poprzedni plan, również uniemożliwiał takie zagospodarowania gospodarstw rolnego skarżącego, do jakiego dąży w chwili obecnej, a obecny plan jest kontynuacją kierunków przyjętych w planie poprzednio obowiązującym. Zakaz budowy obiektów kubaturowych wprowadzono również dla wszystkich innych terenów rolniczych, również po to, aby zapobiegać ewentualnym konfliktom lokalnym w przyszłości na terenie przewidzianym pod budownictwo mieszkaniowe.

Pełnomocnik organu – A. S. wskazała na związanie organu opracowaniem ekofizjograficznym oraz chęć zrównoważenia wszystkich interesów zainteresowanych. Pozostali pełnomocnicy organu przychylili się do stanowiska poprzedników.

Pełnomocnik skarżącego, w ramach sprostowania, wyjaśniła, że część gospodarstwa skarżącego, na którym miała być zlokalizowana planowana przez skarżącego inwestycja ([...]) znajdowała się na obszarze, dla którego nie było uchwalonego planu. Na pytanie Sądu oświadczyła, że działki skarżącego w całości leżą na terenie 2 RU i 9 R.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej P.p.s.a., wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Na mocy zaś art. 147 § 1 P.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 5, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Brak podstaw do uwzględnienia skargi, w myśl art. 151 P.p.s.a., skutkuje z kolei jej oddaleniem.

W pierwszej kolejności odnotowania wymaga, że od dnia 1 czerwca 2017 r. doszło do zmiany P.p.s.a. oraz u.s.g. ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Stosownie do treści art. 17 ust. 1 tej ustawy, do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r., stosuje się przepisy ustawy P.p.s.a., w brzmieniu dotychczasowym. Zgodnie natomiast z art. 17 ust. 2 ustawy zmieniającej przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. W niniejszej sprawie zastosowanie miały zatem przepisy P.p.s.a. i u.s.g. obowiązujące przed dniem 1 czerwca 2017 r.

Przechodząc już do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wskazać trzeba, że w przedmiotowej sprawie skarga wniesiona została na uchwałę Rady Miasta Opola z dnia 24 listopada 2016 r., Nr XXXIV/658/16, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Doliny Olszynki w Opolu. Warunkiem formalnym wniesienia skargi na taki akt, zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., w jej dotychczasowym brzmieniu, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jednocześnie z przepisu art. 53 § 2 P.p.s.a. wynika trzydziestodniowy termin na złożenie takiej skargi, liczony od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a w przypadku braku odpowiedzi, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania.

W pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu było więc zbadanie, czy wniesiona przez skarżącego skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy zostały spełnione warunki formalne do jej skutecznego złożenia (bezskuteczne bądź skuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, poprzedzające wniesienie skargi oraz zachowanie terminu do jej wniesienia). Po udzieleniu pozytywnej odpowiedzi na powyższe pytania możliwe dopiero będzie dalsze badanie skargi, w aspekcie legitymacji skarżącego do jej wniesienia, a w końcu - zasadności skargi.

W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarga - z uwagi na materię podlegającą regulacji w drodze zakwestionowanej uchwały - dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej. Kompetencje do podjęcia zaskarżonej uchwały przez organ stanowiący gminy określone zostały w art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g., zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Natomiast jej uchwalenie następuje na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778, z późn. zm.), nadal zwanej ustawą. Plan miejscowy, jako akt prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy), którego uchwalenie należy do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1 ustawy), jest zatem aktem normatywnym z zakresu administracji publicznej, a więc rozpatrzenie skargi pozostaje w kompetencji sądu administracyjnego.

Skarżący - w ocenie Sądu - dopełnił również wymogu skutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, gdyż wystąpił z takim wezwaniem do Rady Miasta Opola pismem z dnia 28 lutego 2017 r., na które Rada udzieliła odpowiedzi w uchwale z dnia 30 marca 2017 r., doręczonej pełnomocnikowi skarżącego w dniu 3 kwietnia 2017 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki. Uwzględniając zatem treść art. 53 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym skargę w rozpatrywanym przypadku wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia udzielenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, należy stwierdzić, że skarga złożona za pośrednictwem organu w dniu 27 kwietnia 2017 r. (data pieczęci urzędowej), została wniesiona z zachowaniem ustawowego terminu.

Dalsze rozważania w niniejszej sprawie dotyczą legitymacji procesowej Z. P. do złożenia skargi na kwestionowaną uchwałę. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. wiąże prawo do skargi z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia. Zaskarżając uchwałę w trybie tej regulacji trzeba zatem dowieść, że kwestionowany akt, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Oceniając legitymację procesową skarżącego, opierając się o art. 101 ust. 1 u.s.g. należało uznać, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego, skoro jej postanowienia określają przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem 2RU i 9R, na którym położne są działki, stanowiące własność skarżącego. Zaskarżony akt, wprowadzając określone postanowienia w kwestii zagospodarowania nieruchomości skarżącego, niewątpliwie kształtuje przysługujące mu prawo własności, które podlega ochronie na podstawie art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Od razu też wyjaśnić trzeba, że samo tylko stwierdzenie, iż zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego nie może jednak przesądzić o zasadności złożonej skargi. Wykazanie naruszenia interesu prawnego przez uchwałę organu gminy stanowi warunek konieczny, ale niewystarczający do stwierdzenia, w oparciu o art. 147 § 1 P.p.s.a., nieważności zaskarżonej uchwały bądź stwierdzenia, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Brak jest podstaw do uwzględnienia skargi, gdy naruszony został co prawda interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale odbyło się to w granicach wyznaczonych obowiązującym prawem (tak: NSA w wyroku z 6 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1208/11, dostępny na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przedstawione wyżej ustalenia pozwoliły Sądowi na ocenę zasadności skargi. Rozważania w tym zakresie należy rozpocząć od wskazania, że po myśli art. 28 ust. 1 ustawy naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z treści tej regulacji wynika, że ustawodawca rozróżnia pojęcie "zasad sporządzania planu" oraz "trybu jego sporządzania". Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego. Z kolei, zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, a więc zawartości tego aktu (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Zawartość planu miejscowego określają art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1 ustawy, przedmiot określa art. 15 ust. 2 i 3 ustawy, natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardy oraz sposób dokumentowania prac planistycznych) określa art. 16 ust. 1 ustawy oraz wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w ust. 2 tego przepisu rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz.1587). Podkreślić trzeba, że w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny. Oznacza to, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Natomiast odnośnie naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu ustawodawca wprowadził dodatkową przesłankę - istotności tego naruszenia. Nie każde zatem naruszenie trybu postępowania będzie skutkowało nieważnością aktu planistycznego. Istotne naruszenie trybu postępowania należy rozumieć jako takie naruszenie trybu, które prowadzi do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego (por. Z. Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz" 6. wydanie, C. H. Beck, Warszawa 2016, s. 282 i nast.).

Dokonując zatem kontroli kwestionowanej uchwały, Sąd nie stwierdził naruszenia przez organ zasad sporządzania planu miejscowego i istotnych naruszeń trybu jego sporządzania, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały. W tym zakresie w pierwszej kolejności odnotowania wymaga, że z dokumentacji planistycznej złożonej do akt sprawy wynika, iż w dniu 29 października 2015 r., po uprzednim wykonaniu na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym analizy zgodności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Doliny Olszynki w Opolu, Rada Miasta Opola podjęła uchwałę Nr XVI/290/15, w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Doliny Olszynki w Opolu, określając w § 2, granice obszaru objętego przystąpieniem do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazane szczegółowo w załączniku graficznym do uchwały. Ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu oraz o możliwości i terminie składania wniosków zostało zamieszczone na tablicy ogłoszeń i stronie internetowej Urzędu Miasta Opola oraz ukazało się w lokalnej prasie. Powiadomiono również, na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu oraz opracowano prognozę oddziaływania na środowisko i prognozę skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu. Organ, stosownie do treści art. 17 ustawy, wystąpił także o wymagane opinie i uzgodnienia, uzyskując stosowne stanowiska organów. Z akt sprawy wynika, że skarżący wykorzystywał przewidziane przepisami prawo do uczestniczenia w toku procedury planistycznej, wnosząc uwagi. Zarówno wnioski, jak i uwagi zostały rozpatrzone przez Prezydenta Miasta Opola. Obwieszczenie o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu w dniach od 22 września 2016 r. do 20 października 2016 r. organ zamieścił w lokalnej prasie oraz na stronie Urzędu, wyznaczając datę dyskusji publicznej na dzień 13 października 2016 r. oraz informując o możliwości składnia uwag i wniosków do dnia 3 listopada 2016 r. Z dyskusji publicznej, zorganizowanej w podanym terminie, sporządzony został protokół, z którego wynika, że skarżący brał w niej udział, poruszając zagadanie dotyczące lokalizacji [...] na terenie 2RU, wnosząc o zmianę zapisów mpzp, dopuszczenie rozbudowy [...] i budowli rolniczych. Natomiast uwaga zgłoszone do projektu planu przez skarżącego, została rozpatrzona w dniu 9 listopada 2016 r. przez Prezydenta Miasta Opola, a następnie rozstrzygnięta przez Radę Miasta Opola w zaskarżonej uchwale.

W związku z powyższym, stwierdzić należy, że Rada Miasta Opola nie naruszyła procedury planistycznej przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Doliny Olszynki w Opolu. Sąd z urzędu nie dopatrzył się również innych naruszeń, których charakter mógłby zostać oceniony, jako istotny w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy.

Odnośnie zasad sporządzenia planu, czyli merytorycznej zawartości zaskarżonej uchwały, należy stwierdzić, że w załącznikach zamieszczono, stosownie do art. 20 ust. 1 ustawy, rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu (zał. nr 3), a nadto o sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych (zał. nr 2). Poza tym zawarto też stwierdzenie, że uchwalony plan nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Opola z dnia 26 sierpnia 2010 r., Nr LXXI/745/10 (§ 1 ust. 1 planu miejscowego). Tego rodzaju zapis stanowi realizację obowiązku wynikającego z art. 20 ust. 1 ustawy. Zauważenia przy tym wymaga, że poprzednie brzmienie tego przepisu (tj. obowiązujące przed 21 października 2010 r.) wskazywało, iż plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Niewątpliwie, dokonana zmiana normatywna istotnie wpłynęła na stopień związania uchwalanego planu miejscowego, dokumentem studium. Przesłanka "braku naruszania ustaleń studium" przez procedowany plan miejscowy, mniej restrykcyjnie określiła stopień związania planu przez studium. Istotne jest przy tym to, że kwestia stwierdzenia przez radę gminy, czy przedstawiony jej do uchwalenia projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie narusza zawartych w studium ustaleń polityki przestrzennej gminy, ma ścisły związek z treścią tego ostatniego dokumentu. Studium określa bowiem kierunki polityki gminy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Co do zasady, studium nie operuje konkretnymi (ścisłymi) wskazaniami w zakresie sposobu zagospodarowania terenów gminy. Postanowienia zaś planu miejscowego winny uwzględnić zawarte w studium kierunki określonego przeznaczenia terenów, precyzując przy tym w sposób konkretny i szczegółowy zasady (warunki) przyszłego zainwestowania terenu (por. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2088/16). Od razu też wyjaśnić przyjdzie, że nawet jeśli rada w uchwale stwierdzi, że projekt planu nie narusza zawartych w studium ustaleń, to ocenie Sądu i tak podlega prawidłowość stwierdzenia tej oceny. W tej mierze wskazać należy, że określona w art. 20 ustawy zgodność planu nie może być traktowana jako zgodność dosłowna, gdyż pozbawiłoby to sensu istnienia dwóch odrębnych aktów planistycznych. Rada gminy będąc twórcą polityki przestrzennej gminy dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu miejscowego (Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz C. H. Beck 2016, s. 218). Oznacza to, że stopień związania ustaleniami przyjętymi w studium jest zależny w dużej mierze od szczegółowości zapisów zawartych w studium i w związku z tym może być silniejszy lub słabszy (por. wyrok NSA 4 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1727/11 - dostępny na stronie internetowej CBOSA http://orzeczenia.nsa.gov.pl//). Rada gminy uchwalając studium sama bowiem decyduje o zakresie i szczegółowości związania, o jakim mowa w treści art. 9 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 3099/14, NSA z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2732/12, wyrok WSA w Poznaniu z 24 października 2013 r., sygn. akt IV /Po 418/13 – wszystkie dostępne na ww. stronie internetowej). Zakres tego związania jest uzależniony od ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a dokładniej ujmując od stopnia szczegółowości ustaleń w tekstowych części studium, a także stopnia powiązania części tekstowej i części graficznej. Powyższe oznacza, że określone obszary w planie miejscowym mogą być przeznaczone do realizacji określonej funkcji – jeśli w studium obszar ten przewidziany był również do realizacji tego przeznaczenia. Wynika to z treści cyt. wyżej art. 9 ust. 4 ustawy. Oznacza także, iż zgodność studium i planu nie może mieć charakteru dosłownego, właśnie ze względu na różny stopień ogólności studium i planu. Powyższe ma szczególne znaczenie dla wykazania braku zasadności tych zarzutów, w których skarżący wskazuje na wprowadzenie do kwestionowanego planu miejscowego ustaleń niezgodnych z obowiązującym w dacie jego uchwalenia Studium.

W analizowanej sprawie, uchwałą z dnia 26 sierpnia 2010 r. Rada Miasta Opola uchwaliła zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Opola. Jak wynika ze studium, dla terenu 11Z - obejmującego działki skarżącego, ustalając kierunek zagospodarowania przestrzennego Rada Miasta określiła zakazy, nakazy i postulaty. W zakresie zakazów wskazała na zakaz:

1) lokalizacji obiektów kubaturowych, oprócz obiektów niemieszkalnych, służących obsłudze rolnictwa i mieszkalnych, wzdłuż ulicy [...] w odległości do 500 m od ulicy [...] w [...] poza strefą ochronną gazociągu wysokiego ciśnienia,

2) zmiany stosunków wodnych oraz

3) zmiany uksztaltowania rzeźby terenu.

Jako nakazy ustaliła:

1) zachowanie drzew i krzewów,

2) uwzględnienie inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym,

3) zachowanie rezerwy terenu pod rozbudowę układu komunikacyjnego oraz

4) uwzględnienie uciążliwości dróg.

W zakresie postulatów wskazała ponadto na konieczność dolesienie na gruntach o niskich klasach bonitacyjnych, stworzenie korytarza ekologicznego oraz rozwój ścieżek spacerowych i rowerowych. Tymczasem, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Doliny Olszynki w Opolu, tereny, na których usytuowane są działki skarżącego, zostały oznaczone symbolem 2RU i 9R. Dla terenów oznaczonych symbolem 2RU ustalono przeznaczenie podstawowe, jako obsługa produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, a w ramach przeznaczenia uzupełniającego terenu wskazano tereny rolnicze. W zasadach kształtowania ternu zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu wskazano, że intensywność zabudowy powinna wynosić od 0,05 do 0,3, procent zabudowy maksimum 20% powierzchni działki, procent powierzchni biologicznie czynnej minimum 30 % powierzchni działki. Określając szczegółowe warunki zagospodarowania dla tego trenu oraz ograniczenia w jego użytkowaniu Rada Miasta Opola ustaliła zakaz lokalizacji budynków i budowli rolniczych oraz rozbudowy istniejących budynków. Z kolei, dla terenów oznaczonych symbolem 9R podstawowe przeznaczenie terenu to tereny rolnicze, a jako przeznaczenie uzupełniające - drogi rowerowe, wody powierzchniowe śródlądowe, obiekty i sieci infrastruktury technicznej. Określając szczegółowe warunki zagospodarowania trenów 9R oraz ograniczenia w ich użytkowania Rada Miasta Opola, ustaliła zakaz lokalizacji budynków i budowli rolniczych. W tej sytuacji stwierdzić należało, że oznaczenie w uchwale planistycznej przeznaczenia podstawowego terenu 2RU i 9R nie pozostaje w sprzeczności z postanowieniami studium, albowiem zapisy studium regulujące zakazy i nakazy dla terenu 11Z - Olszynka, nie przekraczają granic ustalonych kierunków zagospodarowania przestrzennego. Podnoszona przez skarżącego okoliczność, że studium dopuszcza możliwość lokalizacji obiektów kubaturowych służących obsłudze rolnictwa nie oznacza, iż plan miejscowy musi wprowadzać tożsamy zapis. Nie dochodzi tutaj także do nadużycia władztwa planistycznego, gdyż, plan miejscowy nie może naruszać zapisów studium, jednakże owa nienaruszalność, nie oznacza obowiązku dosłownego przeniesienia zapisu ze studium do planu, lecz uszczegółowienie tych zapisów co do możliwości zagospodarowania terenu, którego plan dotyczy. Jak wskazano już powyżej, studium służy określeniu polityki przestrzennej gminy i lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, zatem jako taki jest ogólniejszy od planu miejscowego. Plan miejscowy powinien nie naruszać ustaleń studium, jednakże jego treść z uwagi na bardziej szczegółowy charakter planu miejscowego może ulec skonkretyzowaniu, przy zachowaniu istoty zapisów zawartych w studium w zakresie wskazanych w nim uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. O szczegółowości zaś zapisów w studium, co do kierunków zagospodarowania danego terenu decyduje sama właściwa rada gminy. Wprowadzenie natomiast dodatkowych nakazów i zakazów, jak słusznie podnosiła Rada, nie powoduje niezgodności planu miejscowego ze studium.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, dotyczącego braku rzeczywistej podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie opracowania planu miejscowego, zauważyć należy, że zaskarżona uchwała została podjęta po rozważeniu wniosków wyprowadzonych z analizy zasadności przystąpienia do sporządzenia panu oraz oceny stopnia jego zgodności ze Stadium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Opola. Z treści uzasadnienia tej analizy w sposób jasny i klarowny wynika, iż podstawę przystąpienia do opracowania planu miejscowego Doliny Olszynki stanowiła m.in. konieczność ochrony walorów przyrodniczych Doliny Olszynki oraz przebiegającego wzdłuż niej korytarza ekologicznego o znaczeniu lokalnym, zamysł ochrony terenów rolnych wraz z terenami zieleni przed rozprzestrzenianiem się intensywnej zabudowy oraz konieczność wprowadzenia odpowiednich zapisów regulujących sposób zagospodarowania terenów, w tym określenie wskaźników urbanistycznych (maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy, wskaźnika miejsc postojowych, udziału powierzchni biologicznie czynnej itp.). Wskazano również, że w zakresie ustaleń dla obowiązujących na tym terenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Olszynka I w Opolu (uchwała Nr XXV/385/12 Rady Miasta Opola z dnia 26 kwietnia 2012 r.) oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie [...] w Opolu (uchwała Nr XXXIII/343/08 Rady Miasta Opola z dnia 3 lipca 2008 r.), analizowany plan nie będzie wprowadzał znacznych zmian w przeznaczeniu terenów, jedynie uwzględni w nich istniejące zagospodarowanie, ochronę Doliny Olszynki oraz dostosuje i doprecyzuje ustalenia planu do aktualnych wymagań. Teren objęty planem nie jest pozbawiony walorów przyrodniczych i krajobrazowych, albowiem wzdłuż Doliny Olszynki przebiega korytarz ekologiczny o znaczeniu lokalnym, wykazany w Opracowaniu ekofizjograficznym podstawowym dla Miasta Opola, (rozdział 6.2.2), a przebiegający tam ciek wodny jest to ciekiem naturalny, będącym lewobrzeżnym - dopływem [...]. Również w załączniku graficznym nr 2 do Studium - Kierunki zmian w ochronie środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody i krajobrazu - przewidziano główny korytarz ekologiczny. Istotnym czynnikiem mającym wpływ na podjęcie zaskarżonego planu były również protesty mieszkańców, którzy sprzeciwiali się rozbudowie istniejącej [...], argumentując swoje stanowisko uciążliwościami zapachowymi oraz obniżeniem wartości ich nieruchomości. W związku z powyższym, nie można zarzucić radzie gminy braku podstaw do wszczęcia procedury planistycznej.

Uwzględniając powyższe, w świetle zarzutów skarżącego, Sąd stwierdził, że jakkolwiek zapisy zaskarżonego planu miejscowego prowadzą do ograniczenia prawa własności skarżącego, to Rada Miasta Opola nie przekroczyła przysługującego jej na mocy art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym władztwa planistycznego. Nadto Gmina wykazała, jaka koncepcja urbanistyczna przemawiała za przyjęciem kwestionowanego rozwiązania, które w kontekście przestawionych powyżej rozważań, uznać należało za optymalne. W ocenie Sądu, wprowadzone zmiany nie doprowadziły do pozbawienia skarżącego możliwości korzystania z jego nieruchomości i dalszego prowadzenia działalność rolniczej. Uchwała uwzględniła bowiem istniejący stan faktyczny i umożliwia skarżącemu użytkowanie spornych terenów w sposób dotychczasowy zgodnie z art. 35 ustawy. Zauważyć również należy, że uprawnienie gminy do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze przewidziane zostało w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych. Stosownie do art. 4 ust. 1 tej ustawy ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Uchwalając plan gmina realizuje przysługujące jej uprawnienia określane w doktrynie, jako władztwo planistyczne gminy. Zamieszczając w planie miejscowym ustalenia, co do przeznaczenia terenu oraz sposobów jego zagospodarowania i warunków zabudowy gmina w sposób władczy reguluje sposób korzystania z nieruchomości objętych tym planem. Upoważnienie gminy do ingerencji w prawo własności zawarte zostało w przepisie art. 6 ust. 1 ustawy, który stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wpływają zatem na sposób wykonywania prawa własności, a gmina ma możliwość planowania przestrzeni publicznej niezależnie od istniejących stosunków własnościowych. Przyznanych uprawnień gmina nie może jednak wykonywać dowolnie. Przepis art. 1 ust. 2 omawianej ustawy wymienia szereg równorzędnych przesłanek, które winny zostać wzięte pod uwagę w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymieniając wśród nich w pkt 1 wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; w pkt 2 walory architektoniczne i krajobrazowe, w pkt 3 wymagania ochrony środowiska, w pkt 4 wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, w pkt 7 prawo własności, w pkt 9 potrzeby interesu publicznego, przez który w myśl art. 2 pkt 4 rozumieć należy uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym. Ustawodawca nie przyznaje przy tym szczególnej ochrony prawu własności, stawiając je na równi z innymi wartościami, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy, a które winny być w działaniach gminy wyważone, stosownie do realizowanych celów. Z wyliczenia tych wartości, które należy uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc również przy tworzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, wynika, że nie zawsze jest możliwe ich uwzględnienie w maksymalnym zakresie według żądań zainteresowanych podmiotów, gdyż niejednokrotnie dochodzi do kolizji tych wartości. W tej sytuacji prawo własności musi być często ograniczone ze względu na konieczność uwzględnienia innych wartości, jak potrzeby interesu publicznego, potrzeby bezpieczeństwa czy obronności, wymagania ochrony środowiska czy ochrony dóbr kultury. Nie oznacza to dowolności powodującej przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy. Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Jeszcze raz zatem powtórzyć przyjdzie, że prawo własności, mimo iż podlega konstytucyjnej ochronie, nie jest prawem absolutnym i doznaje szeregu ograniczeń wynikających z ustaw, co jest zgodne z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 13/11 – dostępny na ww. stronie internetowej). W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, Rada Miasta Opola nie przekroczyła przysługującego jej na mocy art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy władztwa planistycznego. W ramach tego władztwa Gmina jest uprawniona bowiem do decydowania o sposobie zagospodarowania Doliny Olszynki w Opolu, wprowadzając - tak jak to uczyniła - na spornym terenie (2RU) rozwiązania uwzględniające dotychczasowe przeznaczenie i zagospodarowania terenu, stan ładu przestrzennego oraz potrzeby i możliwości rozwoju Gminy.

Reasumując stwierdzić przyjdzie, że zakres ingerencji Gminy w prawo własności skarżących nie nosi znamion dowolności i mieści się w granicach wyznaczonych prawem Gminy do władczego rozstrzygania o zasadach kształtowania ładu przestrzennego. Ponadto nie można również zapominać o tym, że kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w nim rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Jak słusznie akcentuje się w orzecznictwie, żaden sąd administracyjny nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planu, skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. II OSK 1947/10; z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 834/10 – dostępne na ww. stronie internetowej).

W tym miejscy dodać również należy, iż przy ocenie legalnością miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sąd nie może uwzględniać toczącego się wcześniej postępowania w przedmiocie warunków zabudowy i uzyskanie przez skarżącego decyzji z dnia 4 stycznia 2016 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego zamierzenia polegającego na budowie budynku inwentarskiego przeznaczonego do [...] w maksymalnej ilości 124,08 DJP wraz z niezbędna infrastrukturą i wyposażeniem na działkach ewidencyjnych nr c i h, k.m [...], obręb [...], gdyż postępowania te są niezależne i niezwiązane ze sobą.

Z powyższych względów brak było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, stąd na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono o oddaleniu skargi.