Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3226/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: ART. 97 § 1PKT 4 ART. 100 § 1-3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 51 ust 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 18 lutego 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. i J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 562/18 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. w T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki budowli I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; II. zasądza od P. sp. z o.o. w T. solidarnie na rzecz M. S. i J. S. kwotę 490 (czterysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 562/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, uwzględniając skargę, uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", [...] w przedmiocie rozbiórki budowali. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

Przedmiotowa sprawa dotyczy legalności budowy sieci gazowej zlokalizowanej na parceli nr [...] w R. przy ulicy [...] należącej do M. S. i J. S.. W sprawie tego gazociągu organy nadzoru budowlanego prowadziły już od marca 2012 r. postępowanie administracyjne, które zakończyło ostateczną decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego (decyzja WINB z [...] czerwca 2013 r.). W postępowaniu oceniono bowiem, że ww. gazociąg powstał w oparciu o pozwolenia na budowę, a faktyczny przebieg gazociągu odpowiada dokumentacji projektowej.

Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] listopada 1996 r., nr [...], o pozwoleniu na budowę w części dotyczącej działki nr [...] z uwagi na fakt braku udzielenia zgody na realizację inwestycji przez drugiego ze współwłaścicieli ww. nieruchomości, co wyczerpuje przesłankę rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 32 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego).

W tych warunkach właściciele ww. działki przy piśmie z [...] maja 2014 r. złożyli powtórnie wniosek o podjęcie kontroli budowy przedmiotowego gazociągu.

Decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", [...] umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w celu doprowadzenia do zgodności z przepisami gazociągu na przedmiotowej parceli.

Organ I instancji uznał, że wykonana inwestycja zgodna jest z obowiązującymi w trakcie budowy przepisami, dlatego brak jest podstaw do nakazywania wykonania określonych czynności czy robót w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Tym samym brak jest podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia.

Odwołanie od ww. decyzji wnieśli właściciele ww. działki, podnosząc, że organ I instancji pominął, że inwestor nie dysponuje nieruchomością na cele budowlane.

Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. [...] WINB uchylił ww. decyzję organu I instancji w całości i w to miejsce orzekł o nakazaniu P. sp. z o.o. obowiązku rozbiórki gazociągu Ø 250/200 mm (oznaczonego również jako [...]) w części znajdującej się na działce ewidencyjnej wnioskodawców. Zdaniem WINB, wobec braku prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane bezcelowe jest dalsze rozważanie czy gazociąg nadaje się do doprowadzenia do stanu zgodności z przepisami i jakiego rodzaju obowiązki należałoby nałożyć na inwestora.

Wyrokiem z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt II OSK 216/16, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA w Gliwicach o sygn. akt II SA/Gl 376/15 i decyzję WINB z 27 lutego 2015 r.

NSA stwierdził bowiem, że brak podstaw prawnych do zastosowania art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a. oraz odmiennego rozumienia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu naprawczym z uwagi na charakter przedmiotowej inwestycji. Sąd wskazał na brak działań organu odwoławczego w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem, także poprzez możliwość ustanowienia służebności przesyłu. Polecił zatem, aby organ odwoławczy przeprowadził rozprawę administracyjną z udziałem stron i pouczył o skutkach materialnoprawnych braku tytułu prawnego do nieruchomości zajętej na cele budowlane.

Zaskarżoną decyzją [...] WINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), orzekł o uchyleniu decyzji PINB z [...] września 2014 r. w przedmiocie umorzenia postępowania oraz o nakazaniu skarżącej Spółce rozbiórki gazociągu w części usytuowanej na ww. działce.

Po zrelacjonowaniu przebiegu postępowania organ odwoławczy stwierdził, że wobec braku zgody właścicieli gruntu na pozostawienie gazociągu na przedmiotowej działce oraz braku posiadania prawa do dysponowania przez skarżącą przedmiotowym gruntem i mimo przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w dniu [...] stycznia 2018 r. oraz pouczenia na podstawie art. 79a § 1 K.p.a., a wreszcie trwania postępowania odwoławczego przez około pół roku, strony nie doszły do porozumienia. Wobec braku prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bezcelowe jest rozważanie, czy gazociąg nadaje się do doprowadzenia do stanu zgodności z prawem. Stąd też należało orzec o rozbiórce jego części jako konsekwencji stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę w tym zakresie. Przepis art. 49 Kodeksu cywilnego nie stanowi bowiem samoistnej podstawy prawnej przejścia urządzenia na własność przedsiębiorstwa.

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca Spółka, domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a.; art. 96a K.p.a. i art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie.

Postanowieniem z dnia 19 października 2018 r. WSA w Gliwicach zawiesił postępowanie sądowe do czasu prawomocnego zakończenia sprawy cywilnej o ustanowienie służebności przesyłu, zawisłej przed Sądem Rejonowym w W. sygn. akt [...]. Jednakże wskutek zażalenia uczestników postępowania, postanowieniem z dnia 27 marca 2019 r., sygn. akt II OZ 220/19, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie.

Pismem z dnia 21 czerwca 2019 r. skarżąca Spółka powtórnie wniosła o zawieszenie postępowania sądowego z uwagi na zasądzoną w postępowaniu przed sądem cywilnym mediację.

Uczestnicy postępowania w piśmie z dnia 21 czerwca 2019 r. wnieśli o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania, bowiem sprzeciwili się mediacji z uwagi na postawę skarżącej Spółki i brak jednoznacznej propozycji ugodowego załatwienia sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 24 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 562/18, uwzględniając skargę, wskazał, że aczkolwiek organ odwoławczy nie był zobligowany z urzędu do podjęcia działań celem przeprowadzenia mediacji na podstawie Rozdziału 5a K.p.a., to jednak chybiony jest pogląd, że sprawa o ustanowienie służebności przesyłu na podstawie art. 3051 K.c., nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Faktem jest, że Naczelny Sąd Administracyjny nie zawarł w tym zakresie żadnych wskazań, ani oceny prawnej. Taki stan rzeczy uprawniał skład orzekający do sformułowania własnej oceny prawnej. Zdaniem składu orzekającego, prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, można wykazać w postępowaniu naprawczym. Tytułem prawnym w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, może być służebność przesyłu (vide: wyrok NSA z 6 kwietnia 2017 r., II OSK 2004/15). Skoro zaś strony nie doszły do porozumienia w tej kwestii, a istnieje możliwość ustanowienia służebności na drodze postępowania przed sądem powszechnym, wynik takiej sprawy stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Treścią zagadnienia wstępnego może być wypowiedź co do uprawnienia strony – w tym wypadku służebności przesyłu. Istnieje też bezpośredni związek pomiędzy sprawą cywilną, a rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej. Ustanowienie w postępowaniu sądowym służebności przesyłu oznaczać będzie bowiem legitymowaniem się przez skarżącego prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czyli korzystaniem z cudzego gruntu poprzez posadowienie na nim gazociągu w określonym pasie. Inne rozumienie podważałoby sens i istotę wydanego w tej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zawieszenie postępowania administracyjnego w trybie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., jest zaś obligatoryjne. Nie ma zatem znaczenia prawnego fakt, że skarżąca nie wniosła o zawieszenie postępowania i nie toczyła się w dacie wydania zaskarżonej decyzji sprawa przed sądem powszechnym. Obowiązki organu po zawieszeniu postępowania reguluje art. 100 § 1 K.p.a. Zatem organ, winien wystąpić do sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwać stronę o wystąpienie o to w wyznaczonym terminie. W niniejszej sprawie brak bowiem podstaw prawnych do zastosowania art. 100 § 2 K.p.a. Wręcz przeciwnie, interes społeczny wymaga zawieszenia postępowania, a nie zachodzi żadna obawa o bezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego z powodu funkcjonowania spornego gazociągu. Nie wchodzi też w rachubę obawa o wystąpienie niepowetowanej szkody dla współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości. Zatem dopiero w przypadku, gdy skarżący mimo wezwania przez organ, nie wystąpiłby w wyznaczonym terminie do sądu powszechnego o ustanowienie służebności przesyłu, organ nadzoru budowlanego władny byłby do przyjęcia, że skarżący nie dysponuje nieruchomością na cele budowlane zgodnie z art. 100 § 3 K.p.a. Tymczasem w niniejszej sprawie tryb z art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 K.p.a., nie został zastosowany. Uchybienie tym wymogom stanowi jednocześnie naruszenie reguł procedury z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istniała bowiem prawna możliwość wykazania przez skarżącego dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co uwzględnia potrzeby interesu społecznego. Wydany nakaz rozbiórki jedynie z powodu przedwczesnego przyjęcia przez organ odwoławczy, że skarżący takiego tytułu nie wykazał, narusza zatem art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

W wytycznych Sąd wskazał, że organ odwoławczy winien uwzględnić fakt, iż sprawa o ustanowienie służebności przesyłu zawisła przed Sądem Rejonowym w W. (sygn. akt [...]). Zatem niniejsze postępowanie należy zawiesić do czasu jej prawomocnego zakończenia na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Dopiero wynik postępowania przed sądem powszechnym stanowić będzie podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy celem stwierdzenia, czy skarżący dysponuje prawem do korzystania z gruntu w pasie posadowienia spornego gazociągu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli osobiście M. S. (adwokat) i J. S. (prokurator), wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi "zwykłej", względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 65 § 1 i 2 p.p.s.a. i art. 75 § 1 p.p.s.a. w z w. z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd I instancji zaniechał wielokrotnie doręczenia odpisów pism złożonych do akt sprawy przez tak uczestników postępowania (skarżących kasacyjnie), jak i skarżącej Spółki pozostałym uczestniczącym w postępowaniu podmiotom, w tym także pism złożonych w dniu 21 czerwca 2019 r. w sytuacji kiedy na dzień 24 czerwca 2019 r. wyznaczony został termin rozprawy, na który nie stawił się żaden z podmiotów biorących udział w sprawie, a mimo to Sąd rozprawę zamknął i wydał wyrok, czym uniemożliwił podmiotom uczestniczącym w postępowaniu zapoznanie się ze złożonymi do sprawy pismami procesowymi, złamał zasadę oficjalności doręczeń i tym samym pozbawił ich prawa do obrony swoich praw w kontradyktoryjnym sporze, co skutkuje nieważnością postępowania;

- art. 3 § 1, art. 7 p.p.s.a. oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 47 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 49 § 1 p.p.s.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1-3 K.p.a., a także art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. przejawiające się w tym, że WSA w Gliwicach na skutek niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej i to dokonanej w sposób przewlekły, po niezasadnym zawieszeniu postępowania, niezasadnym odrzuceniu zażalenia skarżących kasacyjnie uczestników postępowania na postanowienie o zawieszeniu postępowania oraz wzywaniu skarżących kasacyjnie o przedłożenie odpisów dokumentów, w których dyspozycji Sąd pozostawał, co dodatkowo przeciągało proces w czasie, uznał, że organ odwoławczy nie zastosował trybu przewidzianego w przepisach art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 K.p.a., które to uchybienie stanowi z kolei naruszenie reguł procedury wynikających z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż istniała możliwość wykazania przez skarżącego dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co uwzględnia potrzeby interesu społecznego, podczas gdy w rzeczywistości organ odwoławczy w postępowaniu ponownym wykonał wszystkie zalecenia płynące z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2017 r. sygn. II OSK 216/16 i prawidłowo, z zachowaniem gwarancji procesowych stron, pouczył o następstwach prawnych niewykazania tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu naprawczym, co doprowadziło do właściwej oceny prawnej stanu faktycznego skutkującej wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę fragmentu gazociągu, jako że nawet złożenie, względnie samo uprawnienie do złożenia wniosku do sądu cywilnego o ustanowienie służebności przesyłu, a tym samym potencjalna możliwość dysponowania nieruchomością w przyszłości nie może stanowić zagadnienia wstępnego w postępowaniu w sprawie legalizacji samowoli budowlanej oraz podstawy jego zawieszenia, a zatem do wskazanych przez Sąd I instancji naruszeń nie doszło;

- art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a oraz art. 153 p.p.s.a. przez nieprawidłowe uzasadnienie wyroku, gdyż w uzasadnieniu tym brak przedstawienia stanowiska uczestników postępowania wyrażonego tak w odpowiedzi na skargę jak również w pismach procesowych złożonych w toku dalszego postępowania toczącego się przed WSA w Gliwicach w niniejszej sprawie (pisma z 21 września 2018 r., z 27 maja 2019 r. oraz z 21 czerwca 2019 r.), a także niewskazanie motywów uchylenia postanowienia o zawieszeniu postępowania wydanego przez WSA w Gliwicach z dnia 19 października 2018 r. do czasu prawomocnego zakończenia sprawy z wniosku skarżącej o ustanowienie służebności przesyłu, zawisłej przed Sądem Rejonowym w W., sygn. [...] przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 27 marca 2019 r., sygn. II OZ 220/19, czyli pominięcie w tym zakresie przedstawienia stanu sprawy, poprzez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku błędnej oceny prawnej oraz niezawarcie należycie sformułowanych wskazań co do dalszego postępowania, co w razie uprawomocnienia się zaskarżonego wyroku skutkowałoby zarówno niewłaściwymi wskazaniami co do dalszego postępowania dla organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, jak również i samego sądu przy ponownym orzekaniu w sprawie; które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, bo rolą Sądu I instancji jest rozstrzygnąć sprawę na podstawie jej akt, a więc całego materiału dowodowego, przedstawić stan sprawy podlegającej rozpoznaniu oraz przytoczyć stanowiska wszystkich podmiotów występujących w postępowaniu, o ile takie zostały zajęte. Odnośnie zaś oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania nie mogą one w żadnym razie narzucać organowi sposobu przyszłego procedowania w postępowaniu ponownym i rozstrzygnięcia o jego przedmiocie.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, iż organ odwoławczy orzekł o nakazie rozbiórki fragmentu gazociągu przedwcześnie uznając, iż skarżąca nie wykazała tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podczas gdy organ winien był, w ocenie WSA w Gliwicach, zawiesić postępowanie i wystąpić do sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, względnie wzywać skarżącą do uczynienia tego, podczas gdy organ odwoławczy dokonał prawidłowej wykładni i właściwie zastosował przepis prawa materialnego (art. 51 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy) oraz przeprowadził postępowanie ponowne zgodnie z zaleceniami płynącymi z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 października 2017 r., sygn. II OSK 216/16 oraz jego oceną prawną odnośnie badania w postępowaniu naprawczym kwestii posiadania tytułu prawnego do nieruchomości zajętej na cele budowlane, a ocena prawna zaprezentowana przez Sąd I instancji dodatkowo godzi w konstytucyjne zasady wyrażone w art. 7 Konstytucji RP (organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa), art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne) i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP (własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności), których Sąd ten nie zastosował, gdyż różnicuje sytuację prawną podmiotów w zależności od przeznaczenia inwestycji (interes społeczny) oraz dozwala na tolerowanie stanu rzeczy sprzecznego z prawem, stawiając w lepszej sytuacji samowolnika, od osób skrzywdzonych tym stanem rzeczy, których konstytucyjnie chronione prawo własności jest niezasadnie i nadal bezprawnie ograniczone.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] WINB wniósł o jej uwzględnienie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W piśmie procesowym z dnia 12 grudnia 2020 r. wnoszący skargę kasacyjną podtrzymali swoje stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej.

Zgodnie z zarządzeniem z dnia 19 listopada 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), poinformował strony postępowania o skierowaniu sprawy ze skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, w związku z czym przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazaniem obrazu i dźwięku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie sformułowane w niej zarzuty zawierają usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie jako zasadny uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 3 § 1, art. 7 p.p.s.a. oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 47 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 49 § 1 p.p.s.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1-3 K.p.a., a także art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Mają rację wnoszący skargę kasacyjną, że złożenie, względnie samo uprawnienie do złożenia wniosku do sądu cywilnego o ustanowienie służebności przesyłu, a tym samym potencjalna możliwość dysponowania nieruchomością w przyszłości nie może stanowić zagadnienia wstępnego w postępowaniu w sprawie legalizacji samowoli budowlanej oraz podstawy jego zawieszenia, a zatem że do wskazanych przez Sąd I instancji naruszeń nie doszło. Niewątpliwie w związku z oceną prawną zawartą w wiążącym w niniejszej sprawie wyroku NSA o sygn. akt II OSK 216/16, organ odwoławczy wykonał wszystkie zalecenia płynące z tego wyroku. Pomimo starań WINB, strony postępowania nie zawarły stosownego porozumienia, które stanowiłoby podstawę do uzyskania przez skarżącą Spółkę prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ odwoławczy uwzględnił też kwestię dotyczącą ewentualnego ustanowienia służebności przesyłu, a mianowicie, wskazał, że brak jest także okoliczności (np. postępowanie cywilne przed sądem powszechnym), którą można by próbować traktować jako zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie niniejszego postępowania administracyjnego. W tych warunkach prawnych i faktycznych sprawy brak było zatem podstaw do analizowania przez organ odwoławczy sprawy z punktu widzenia zaopatrzenia w paliwo gazowe odbiorców w mieście R.. Jak bowiem ocenił NSA w ww. wyroku, charakter przedmiotowej inwestycji w postaci tzw. inwestycji celu publicznego i to, iż ewentualne wykonanie nakazu rozbiórki dotykać może szerszego kręgu podmiotów, nie uprawnia do tezy, że orzeczenie rozbiórki takiego obiektu budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego musi być ocenione "w odmienny sposób", tj. inny niż wynikający z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, z którego wynika nakaz równości wobec prawa i równego traktowania przez władze publiczne. Przepisy Prawa budowlanego w aspekcie rozstrzygnięć podejmowanych w ramach tzw. postępowania naprawczego nie przewidują a priori zróżnicowania w zależności od przedmiotu podejmowanych decyzji. Wynika z tego, że skarżąca Spółka mając świadomość już co najmniej na etapie poprzednio wnoszonej do Sądu Administracyjnego skargi (na co wskazał NSA ww. wyroku o sygn. akt II OSK 216/16) jakie skutki dla realizacji istoty postępowania naprawczego stwarza ewentualność ustanowienia służebności przesyłu – po wyroku NSA, jak i w ponownym postępowaniu administracyjnym, nie zainicjowała postępowania o ustanowienie służebności przesyłu. Nie istniały zatem w dacie wydania zaskarżonej decyzji o nakazie rozbiórki żadne okoliczności, które nawet potencjalnie mogłyby stanowić podstawę do rozważania przez organ odwoławczy czy zaistniało w sprawie zagadnienie wstępne, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W tym miejscy należy wyjaśnić – wbrew argumentacji stron wnoszących skargę kasacyjną – że postępowanie przed Sądami Administracyjnymi nie ma charakteru sporu kontradyktoryjnego. Sąd administracyjny ocenia legalność zaskarżonej decyzji administracyjnej, uwzględniając stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania takiej decyzji. W tych warunkach Sąd I instancji stanął na błędnym stanowisku, że zainicjowane później postępowanie przed Sądem Powszechnym o ustanowienie służebności przesyłu na ww. działce, na której zlokalizowany jest przedmiotowy gazociąg, stanowi zagadnienie wstępne, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Poza tym należy wskazać, że pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi zatem istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne (por. wyrok NSA z 19 lipca 2018 r., I OSK 541/18). Uzyskanie takiego rozstrzygnięcia w odniesieniu do prawa własności lub innego tytułu prawnego do gruntu, który może mieć wpływ na istnienie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie jest zaś wymagane w postępowaniu dotyczącym legalności budowy gazociągu. Wydanie decyzji w sprawie legalności budowy gazociągu nie jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia przez właściwy sąd wniosku o ustanowienie służebności przesyłu. Nie zachodzi tu związek przyczynowy, o jakim wyżej mowa, ponieważ aktualnie nie istnieje dowód na potwierdzenie, że inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a więc nie istnieje przeszkoda prawna do wydania decyzji o nakazie rozbiórki, np. w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowanego (por. wyroki NSA: z 14 listopada 2018 r., II OSK 2730/16; z 5 grudnia 2017 r., II OSK 374/17). Dlatego też organ odwoławczy, oceniając aktualnie materiał dowodowy, nie mógł zawiesić postępowania administracyjnego, ponieważ pomiędzy postępowaniem dotyczącym legalności budowy gazociągu, a postępowaniem o ustanowienie służebności przesyłu nie istnieje taki związek przyczynowy, który uniemożliwiałby wydanie rozstrzygnięcia w sprawie oceny legalności budowy gazociągu.

Należy też uwzględnić charakter prawny powództwa o ustanowienie służebności przesyłu. Mianowicie, jest to powództwo o ukształtowanie prawa, a wyrok sądu cywilnego w tej mierze tworzy nowy lub zmienia istniejący stan prawny, a jeżeli tak, to nie może stanowić podstawy do zawieszenia postępowania na mocy art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje bowiem zasada stosowania stanu prawnego i faktycznego w dacie podejmowania decyzji. Oznacza to, że organy administracji są zobowiązane prowadzić postępowanie mając na uwadze istniejący stan prawny i faktyczny. Jeżeli znany jest właściciel nieruchomości, na której znajduje się obiekt budowlany będący przedmiotem prowadzonego przez organ postępowania, to brak jest podstaw do zawieszenia tegoż postępowania z uwagi na niewystępowanie zagadnienia wstępnego. Organy nadzoru budowlanego co do zasady nie mogą i nie mają takiego obowiązku aby oczekiwać na wynik spraw sądowych dotyczących prawa własności lub ograniczonych praw rzeczowych. W postępowaniu cywilnym ustala się prawo własności lub ograniczone prawa rzeczowe. Natomiast w postępowaniu administracyjnym przed organami nadzoru budowlanego sprawdzana jest zgodność realizacji obiektu z prawem budowlanym. To, czy inwestor posiada ukształtowane prawo do zabudowy nieruchomości ma znaczenie przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę, ale okoliczność ta ma też znaczenie dla skutecznego zakończenia procesu legalizacji. Jeśli jednak sprawca samowoli budowlanej nie potrafi wykazać się prawem do zabudowy nieruchomości oznacza to, że nie mógłby w tych warunkach uzyskać pozwolenia na budowę. Tym bardziej nie ma podstaw do tego, aby prawo chroniło go w sytuacji, gdy samowolnie wykonał obiekt, na który nie mógłby uzyskać pozwolenia. Organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest prowadzić postępowanie w oparciu o aktualny stan prawny nieruchomości, który w kontrolowanej sprawie jest do określenia i nie powinien budzić wątpliwości (por. wyroki NSA: z 7 lutego 2019 r., II OSK 635/17; 6 czerwca 2014 r., II OSK 1459/14). W konsekwencji brak jest podstaw do zaaprobowania wskazanego przez Sąd I instancji naruszenia art. 100 § 1-3 K.p.a. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 3 § 1, art. 7 p.p.s.a. oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 47 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 49 § 1 p.p.s.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1-3 K.p.a., a także art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., a także art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego zawierają usprawiedliwione podstawy.

Co się zaś tyczy zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia art. 65 § 1 i 2 p.p.s.a. i art. 75 § 1 p.p.s.a. w z w. z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., a także art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a., nie wykazano aby wskazywane naruszenia prawa procesowego miały istotny wpływ na wynik sprawy. Odnośnie wskazywanego wielokrotnego zaniechania przez Sąd I instancji doręczenia odpisów pism złożonych do akt sprawy, to zauważyć należy, że nie powiązano tego uchybienia z treścią tych pism, tj. aby ich zawartość merytoryczna miała przesądzać o wyniku sprawy. Jeszcze raz wymaga wskazania skarżącym kasacyjnie, że postępowanie sądowoadministracyjnego nie wpisuje się w tzw. spór kontradyktoryjny. Ponadto skarżący kasacyjnie nie wykazali aby brak przedstawienia przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego stanowiska stron zawartych w pismach procesowych z 21 września 2018 r., z 27 maja 2019 r. oraz z 21 czerwca 2019 r. miało istotny wpływ na wynik sprawy w kontekście dokonanej przez Sąd I instancji merytorycznej oceny co do podstaw zastosowania przez organ odwoławczy art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1-3 K.p.a. z uwagi na zawisłą przed Sądem Rejonowym w W. o sygn. akt [...] sprawą o ustanowienie służebności przesyłu. Także nie wykazano jaki wpływ na wynik sprawy miało pominięcie przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku motywów zawartych w postanowieniu NSA o sygn. akt II OZ 220/19, tym bardziej, że postanowienie to nie dotyczyło legalności zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., lecz art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., a więc przesłanki do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, a nie – administracyjnego. A zatem postanowienie NSA nie zawierało wiążącej oceny prawnej, którą powinien uwzględnić Sąd I instancji przy merytorycznym rozpoznaniu skargi "zwykłej". Ocena ta dotyczyła bowiem tylko braku przesłanki do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, stąd nie miała przesądzającego znaczenia dla oceny legalności postępowania administracyjnego w którym zapadła zaskarżona decyzja o nakazie rozbiórki.

Z tych względów, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.