Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 951/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 28 ust.1, art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2, art. 33 ust. 2, art. 35 ust. 1 i ust. 4, art. 37 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151, art. 190
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 22 stycznia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia WSA Joanna Tarno, , Protokolant Referent stażysta Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2019 roku sprawy ze skargi K. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. a.bł.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr [...], znak:[...], Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania K.S. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu R.B. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą firm A z siedzibą w Ł. pozwolenia na budowę budynku frontowego oznaczonego literą B jako I etapu przebudowy i rozbudowy istniejącego budynku na hotel (dokończenie budowy) na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A nr 19/21, działka nr 275/19 w obrębie [...], na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017r. poz. 1257 ze zm.), dalej przywoływanej jako "K.p.a." w związku z art. 28, art. 33, art. 34 ust. 4, art. 35 i art. 36 oraz art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018r. poz. 1202 ze zm.), dalej przywoływanej jako "Pr.bud", utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Jak wynika z akt sprawy w dniu 26 września 2017r. do Prezydenta Miasta Ł. wpłynął wniosek R.B. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą firm A z siedzibą w Ł. o wydanie pozwolenia na dokończenie inwestycji, rozpoczętej na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku hotelowego w Ł. , przy ul. A nr 19/21.

Decyzją z dnia [...]. nr [...] Prezydent Miasta Ł. orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu inwestorowi pozwolenia na budowę budynku frontowego oznaczonego literą B jako I etapu przebudowy i rozbudowy istniejącego budynku na hotel (dokończenie budowy) na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A nr 19/21, działki nr 275/19 w obrębie [...].

Od tej decyzji, w ustawowym terminie, wniosła odwołanie K.S. zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych, obrazę prawa materialnego poprzez naruszenie przepisów Pr.bud., rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisów Kodeksu cywilnego, a także naruszenie fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego.

Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], Nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Wyjaśniając podstawy rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, iż postępowanie w niniejszej sprawie toczy się od 2007r., kiedy to Prezydent Miasta Ł. ww. decyzją z dnia [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę budynku hotelowego w Ł. , przy ul. A nr 19/21. Na skutek wielokrotnych odwołań i wniosków (w tym samego inwestora rozszerzającego zakres udzielonego pozwolenia na budowę), a także skarg, sprawa była wielokrotnie badana przez sądy obu instancji, a także organy nadzoru budowlanego stopnia powiatowego i wojewódzkiego, a poszczególne rozstrzygnięcia były eliminowane z obrotu prawnego. Fundamentalnym zagadnieniem, stanowiącym źródło konfliktu między stronami postępowania jest kwestia posadowienia inwestycji realizowanej na ul. A nr 19/21 w granicy z działką sąsiednią, gdzie w ścianie szczytowej kamienicy przy ul. A nr 17 – graniczącej z posesją przy ul. A nr 19/21 – znajdowały się otwory okienne i drzwiowe.

Zgodnie z treścią §12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015r. poz. 1422 ze zm.), stan prawny na dzień złożenia wniosku o pozwolenie na budowę tj. na dzień 26 września 2017r. stanowił, iż jeżeli z przepisów odrębnych nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4m – w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 3m – w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Jednocześnie §12 ust. 2 ww. rozporządzenia dopuszcza sytuowanie budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w odległości 1,5m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wydana dla przedmiotowej inwestycji ostateczna decyzja Prezydenta Miasta Ł. o warunkach zabudowy z dnia [...] znak [...], dopuszcza taką możliwość, wskazując nieprzekraczalną linię zabudowy jako całą szerokość działki objętej inwestycją.

W toku prowadzonego przez lata postępowania ustalono, iż wydane w 1897r. pozwolenie na budowę budynku przy ul. A nr 17 w Ł. (na nieruchomości sąsiedniej) nie obejmowało wykonania otworów okiennych i drzwiowych oraz że otwory te najprawdopodobniej zostały wykonane po 1945r., jednakże bez jakiegokolwiek pozwolenia. Żadne przepisy prawa obowiązujące po 1945r. nie dopuszczały istnienia otworów w ścianie budynku znajdującej się na granicy działki. Taka sytuacja nie była także możliwa pod rządami wcześniej obowiązujących przepisów prawa, tj. dekretu z dnia 21 grudnia 1945r. o publicznej gospodarce lokalami (Dz.U. z 1950r. Nr 36, poz. 343). Mimo skrupulatnych poszukiwań prowadzonych przez organy administracji nie udało się odnaleźć decyzji wydanej na podstawie art. 10 dekretu z dnia 21 grudnia 1945r. Ocena zgodności z prawem wykonania drzwi oraz okien powinna opierać się o przepisy rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 16 lutego 1928r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli. Zgodnie zaś z art. 196 i art. 278 tego aktu budynki wznoszone bezpośrednio przy granicy sąsiadów musiały być zaopatrzone od strony granicy w mur ognioochronny bez otworów i próżni. Skoro otwory w ścianie granicznej zostały wykonane pod rządami powołanego rozporządzenia Prezydenta RP, to oznacza to, że zostały wykonane w oparciu o decyzję administracyjną. Skoro żadne dokumenty w sprawie udzielenia pozwolenia na wybicie otworów nie zachowały się, to należy domniemywać, że ich w ogóle nie było, zaś roboty budowlane polegające na wykonaniu tych otworów zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej. W sytuacji, gdy reżim prawny nie przewidywał umiejscowienia okien w ścianie granicznej, to jedynie istnienie decyzji sankcjonującej takie prace może obalić domniemanie wykonania robót budowlanych w ramach samowoli budowlanej. Sam fakt istnienia otworów w ścianie granicznej nie przesądza o istnieniu takiej decyzji. Skarżąca i pozostali współwłaściciele nieruchomości położonej przy ul. A nr 17 w Ł. również nie udowodnili istnienia jakiejkolwiek zgody organów administracji na usytuowanie drzwi i okien w ścianie znajdującej się bezpośrednio przy granicy z nieruchomością sąsiednią, a więc zgody o charakterze publicznoprawnym, a także nawet się nie powołali na uprawnienie do utrzymywania takiego stanu rzeczy o charakterze cywilnoprawnym, czyli pochodzące od właściciela nieruchomości sąsiedniej. Na powyższe zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 września 2015r. sygn. akt II OSK 3103/13.

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nakazał doprowadzenie wykonanych robót budowlanych na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A nr 17, do stanu zgodnego z prawem poprzez: zamurowanie otworu drzwiowego w sklepie spożywczym w parterze budynku cegłą ceramiczną pełną (grubość muru 64cm), zamurowanie otworu okiennego w lokalu nr 4 na I piętrze cegłą ceramiczną pełną (grubość muru 51cm), zamurowanie otworu okiennego w lokalu nr 11 na II piętrze cegłą ceramiczną pełną (grubość muru 51cm), zamurowanie otworu okiennego w lokalu nr 22 na III piętrze cegłą ceramiczną pełną: (grubość muru 38cm), znajdujących się w ścianie zachodniej budynku mieszkalnego wielorodzinnego (oficyna frontowa).

Jako, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 września 2015r. sygn. akt II OSK 3103/13 oddalił skargę kasacyjną K.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 września 2013r. sygn. akt II SA/Łd 289/13 w sprawie ze skargi K.S.i P.W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] w przedmiocie nakazu wykonania powyżej określonych robót budowlanych, w obrocie prawnym funkcjonuje prawomocna decyzja nakazująca właścicielom nieruchomości położonej przy ul. A nr 17 zamurowanie otworów, okiennych i drzwiowych na ścianie granicznej zachodniej tego budynku. Organ odwoławczy jest związany stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym we wspomnianym wyroku z dnia 1 września 2015r. sygn. akt II OSK 3103/13, że istnienie okien i drzwi w ścianie bezpośrednio usytuowanej przy granicy z nieruchomością sąsiednią ogranicza właściciela tej nieruchomości w wykonywaniu jego prawa własności. Nie może on bowiem wybudować, tak jak właściciel sąsiedniej nieruchomości, budynku ze ścianą usytuowaną bezpośrednio przy granicy. Obowiązek dostarczenia mieszkania zdatnego do zamieszkania, w tym właściwie nasłonecznionego, obciąża wynajmującego. Wynajmujący nie może realizować tego obowiązku niejako kosztem właściciela nieruchomości sąsiedniej, poprzez domaganie się utrzymania okien usytuowanych w ścianie znajdującej się bezpośrednio przy granicy z nieruchomością sąsiednią. Jeżeli więc na skutek zamurowania okien, mieszkania nie są należycie nasłonecznione, to wynajmujący musi dokonać takich przeróbek, aby zapewnić właściwe oświetlenie dzienne. Pozostawienie okien w ścianie granicznej, które – jak już wskazano w wyroku WSA w Łodzi z dnia 20 września 2013r. sygn. akt II SA/Łd 289/13 oraz w wyroku NSA w Warszawie z dnia 1 września 2015r. sygn. akt II OSK 3103/13, zostały wykonane bez jakiejkolwiek zgody, czy to władzy publicznej, czy to właściciela nieruchomości sąsiedniej po to, aby właściciele domu, w którym te okna się znajdują, mogli właściwie wykonać swoje obowiązki wynikające z umów najmu, stanowiłoby przejaw nierównego traktowania właścicieli sąsiadujących nieruchomości. Obu – jak wynika z okoliczności sprawy – wykorzystywanych w celach gospodarczych – jedna na budowę hotelu, druga pod dom z lokalami na wynajem.

Dalej organ wskazał, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 maja 2010r. sygn. akt II SA/Łd 260/10 uchylając decyzję Wojewody [...] z [...] nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu firmie A pozwolenia na przedmiotową budowę, stwierdził, iż usytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy działki, przylegającej do istniejącej ściany, tak jak domaga się tego inwestor jest możliwe wyłącznie, gdy w tej istniejącej ścianie nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. Zatem wymóg ten będzie spełniony tylko wtedy, gdy stan taki zaistnieje w rzeczywistości, co organ powinien ustalić w sposób nie budzący wątpliwości.

W wyroku z dnia 9 sierpnia 2013r. sygn. akt II OSK 2308/12 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż z przepisu §12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania pierwszego pozwolenia na budowę), należało wyprowadzić wniosek, że wprowadzenie do obrotu prawnego decyzji nakazującej zamurowanie otworów okiennych i drzwiowych w budynku sąsiadującym z zamierzoną inwestycją, nie było wystarczające do wydania pozwolenia na budowę budynku w granicy z działką sąsiednią. Gdyż przepis ten uzależniał możliwość takiej budowy od istnienia na działce sąsiedniej budynku ze ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych. Warunek ten będzie spełniony tylko wówczas, kiedy na działce sąsiedniej istnieje faktycznie (a nie prawnie) budynek ze ścianą pozbawioną takich otworów. W związku z powyższym, w toku powadzonego postępowania, Wojewoda [...] pismem z dnia 27 kwietnia 2018r. znak [...] wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z prośbą o przekazanie m.in. informacji czy nakaz zamurowania otworów okiennych i otworu drzwiowego znajdujących się w ścianie zachodniej budynku mieszkalnego wielorodzinnego (oficyna frontowa) położonego na terenie nieruchomości przy ul. A nr 17 w Ł. , a stojącego w granicy z nieruchomością przy ul. A nr 19/21, został wykonany. W odpowiedzi na ww. pismo Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. w piśmie z dnia 26 lipca 2018r. znak [...]poinformował, iż z uwagi na nieudostępnienie lokalu mieszkalnego nr 22 nie miał możliwości stwierdzić wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nr [...] z dnia [...], którą nakazano doprowadzenie wykonanych robót budowlanych na nieruchomości do stanu zgodnego z prawem. Jak wskazano w przedmiotowym piśmie w lokalach nr 4 i 11 oraz w sklepie spożywczym obowiązek został wykonany, zaś na dzień 30 lipca 2018r. organ nadzoru budowlanego ponownie wyznaczył oględziny na nieruchomości przy ul. A nr 17 w Ł. w celu sprawdzenia wykonania ww. obowiązku. W toku rozmowy telefonicznej przeprowadzonej w dniu 31 lipca 2018r. z pracownikami Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Ł. , którzy przeprowadzili w dniu 30 lipca 2018r. ponowne oględziny na terenie nieruchomości położonej przy ul. A nr 17 w Ł. ustalono, iż lokal nr 22 został udostępniony, a otwór okienny w ścianie graniczącej z nieruchomością inwestora został zamurowany. Potwierdza to informacja zawarta w piśmie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...], skierowanym do Wojewody [...]. Tym samym spełniony został obowiązek wynikający z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...]. Zamurowanie okien i drzwi w budynku na tej nieruchomości usytuowanych w ścianie znajdującej się bezpośrednio przy granicy z nieruchomością sąsiednią, przywróciło równość w wykonywaniu prawa własności tych nieruchomości. Po obu stronach granicy pomiędzy tymi nieruchomościami powstały bowiem ściany bez otworów okiennych i drzwiowych.

Z akt sprawy wynika, iż wyrokiem z dnia 25 maja 2010r. sygn. akt II SA/Łd 260/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku hotelowego w Ł. przy ul. A nr 19/21. Zgodnie z treścią przepisu art. 37 ust. 2 Pr.bud., w przypadku stwierdzenia nieważności lub uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę – rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1, a więc decyzji o pozwoleniu na budowę. W art. 4 Pr.bud. wyrażona została naczelna zasada prawa budowlanego tj. zasada wolności budowlanej, zgodnie z która każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeśli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Wymogi wniosku o pozwolenie na budowę, konieczne dokumenty oraz tryb postępowania w sprawie pozwolenia na budowę określają art. 32 – 35 Pr.bud. W myśl art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 tej ustawy pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W art. 33 ust. 2 Pr.bud. wymienione są dokumenty, które należy dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę, zaś art. 34 Pr.bud. określa wymogi jakim powinien odpowiadać projekt budowlany. Przepis art. 35 ust. 1 Pr.bud. wskazuje, co sprawdza organ administracji architektoniczno – budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę.

Organ wskazał dalej, iż do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor dołączył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, cztery egzemplarze projektu budowlanego oraz ostateczną decyzję Prezydenta Miasta Ł. o warunkach zabudowy z dnia [...] znak [...]wydaną dla przedmiotowej inwestycji polegającej na budowie hotelu, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A nr 19/21, działka nr 275/19, obręb [...]. Z załączonego projektu budowlanego oraz zgromadzonej dokumentacji wynika, iż przedmiotem zamierzenia budowlanego jest przebudowa i rozbudowa budynku istniejącego – hotel etap I – zabudowa frontowej części działki. Z załączonego projektu budowlanego wynika, iż działka inwestora od strony południowej graniczy z działką drogową ulicą A, która zapewnia dojazd do posesji; ma kształt nieregularny, jest zagospodarowana IV kondygnacyjnym budynkiem oficyny usytuowanym we wschodniej granicy działki z poddaszem nieużytkowym, którego drzwi i okna zwrócone są w kierunku zachodnim. Budynek ten został zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę Nr [...] z dnia [...]. Od strony południowej działki, w pierzei ulicy A nr znajduje się obiekt budowlany usytuowany w granicy z budynkiem sąsiednim na działce przy ul. A nr 17, składający się ze słupów żelbetowych okrągłych, ścian murowanych z pustaków ceramicznych, stropów żelbetowych, schodów żelbetowych, szybów windowych. Obiekt ten zrealizowany został na podstawie pozwoleń na budowę Nr [...] z dnia [...] i [...] z dnia [...].

Dalej organ wskazał, iż decyzja o warunkach zabudowy wydana dla przedmiotowej inwestycji jest ostateczna i ustala m.in.:

- rodzaj inwestycji: zabudowa usługowa – warunek spełniony bowiem na działce zaprojektowano budowę obiektu hotelowego z usługami towarzyszącymi wraz z infrastrukturą techniczną;

- nieprzekraczalną linię zabudowy, określoną w załączniku graficznym – warunek spełniony;

- wskaźnik powierzchni zabudowy na działce – nie przekraczający 0,70 – warunek spełniony bowiem projektowana powierzchnia zabudowy to 1366,91m2, co stanowi 57,80% udziału w powierzchni działki. Powierzchnia utwardzeń wynosząca 922,46m2, co stanowi 39,00%, zaś powierzchnia zieleni 75,36m2, co stanowi 3,20% udziału w powierzchni działki;

- szerokość elewacji frontowej – zgodnie z wnioskiem winna mieścić się w przedziale od 20m do pełnej szerokości frontu nieruchomości – warunek spełniony;

- wysokość nowej zabudowy:

w części przylegającej do budynku sąsiadującego – gzyms nowej zabudowy winien znajdować się na wysokości gzymsu budynku sąsiadującego – warunek spełniony gdyż w projekcie w części przylegającej do budynku sąsiadującego IV kondygnacyjnego gzyms nad najwyższym oknem nowej zabudowy zlokalizowany jest w poziomie górnej krawędzi najwyższego okna, usytuowany został na wysokości gzymsu budynku sąsiadującego;

w części narożnej winna mieścić się w przedziale od II do IV kondygnacji – warunek spełniony gdyż w projekcie budowlanym w części narożnej projektowano zabudowę na wysokość IV kondygnacji, zaś w części środkowej elewacji frontowej projektowana zabudowa ma wysokość V kondygnacji (20,35m);

- geometria dachu – płaski z ewentualnym akcentem architektonicznym – warunek spełniony gdyż w projekcie budowalnym zaprojektowano dach płaski.

Ponadto dostęp do drogi publicznej zapewniony został z działki drogowej ulicy A nr przez przejazd bramowy (decyzja nr [...] zezwalająca na lokalizację zjazdu), istnieje również możliwość dojazdu od strony ulicy B. Na dziedzińcu zaprojektowano utwardzony plac z wytyczonymi miejscami parkingowymi dla samochodów osobowych na 21 stanowisk. Zachowano wymagane odległości wydzielonych miejsc postojowych od granicy działki budowlanej. W przypadku funkcji hotelowej odległości od okien pomieszczeń mieszkalnych nie definiuje się. W ocenie organu z powyższego wynika, iż zaprojektowane rozwiązania są zgodne z zapisami decyzji Prezydenta Miasta Ł. decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] znak [...]. Nadto projekt budowlany został sporządzony, wykonany i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia, a w aktach sprawy znajduje się oświadczenie zarówno projektantów, jak i projektantów sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z zasadami wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi, a także że opracowanie zostało sporządzone na podstawie posiadanych uprawnień w wymaganych specjalizacjach. Projektanci oświadczyli, iż istniejące obiekty zrealizowano w oparciu o dokumentację projektowe, które uzyskały pozwolenia na budowę, a zatem powstały legalnie i nie mają cech samowoli. Znajduje to odzwierciedlenie w aktach sprawy, z których wynika, że zakres dotychczas wykonanych robót budowlanych został oceniony przez organy nadzoru budowlanego. Przed organami nadzoru budowlanego w 2011r. toczyło się bowiem postępowanie mające na celu ocenę prawidłowości dotychczas wykonanych przez inwestora robót budowlanych. Zakończyło się ono wydaniem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w dniu [...] decyzji Nr [...] nakazującej inwestorowi zaniechanie dalszych robót budowlanych z jednoczesnym wskazaniem, iż wykonane dotychczas prace budowlane pozostają w zgodzie z ostatecznym pozwoleniem udzielonym na ich wykonanie, które następnie zostało uchylone i tym samym brak jest m.in. podstaw do nakazania inwestorowi rozbiórki części obiektu bądź wykonania innych robót. Dalej wskazano, iż jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w odpowiedzi na zawiadomienie stron o toczącym się postępowaniu przed organem I instancji w przedmiotowej sprawie nie wpłynęły żadne uwagi i wnioski. Na podstawie art. 39 ust. 3 Pr.bud. Prezydent Miasta Ł. wystąpił do Miejskiego Konserwatora Zabytków z odpowiednim wnioskiem, a ten organ pozytywnie zaopiniował projekt ukształtowania i kolorystyki elewacji frontowej budynku hotelu.

Dalej organ odwoławczy wskazał, iż nie podziela podniesionych w odwołaniu zarzutów skarżącej. Przeprowadzone postępowanie wykazało, iż wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji w żaden sposób nie narusza interesów skarżącej ani jej prawa własności, co potwierdziły sądy w przytaczanych w uzasadnianiu decyzji wyrokach. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy inwestor realizował obiekty w oparciu o dokumentacje projektowe, które uzyskały pozwolenia na budowę, powstały legalnie i nie mają cech samowoli. Ponadto w ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2013r. wskazano, iż dokonanym już ocenom postępowania administracyjnego w zakresie ewentualnego zagrożenia katastrofą budowlaną nie można również zarzucić naruszenia prawa.

Na ostateczną decyzję Wojewody [...] skargę do sądu administracyjnego złożyła K.S. zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8 i art. 11 K.p.a. poprzez nie zachowanie zasady pogłębiania zaufania do organów administracji, w tym przede wszystkim nie przeprowadzenie w sposób wyczerpujący postępowania dowodowego, w zakresie okoliczności które przemawiały za pozytywnym załatwieniem sprawy dla strony, w tym w zakresie dowodów wskazujących na samowolę budowlaną inwestora oraz nie zachowanie zasady przekonywania wyrażającej się w szczególności w wadliwości uzasadnienia decyzji przedstawiającego niepełny stan faktyczny i nie odnoszącego się należycie do zarzutów podnoszonych w odwołaniu od decyzji,

2) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 28 ust. 1 w związku z art. 50 ust. 1 i art. 50a pkt 2 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 Pr.bud. przez przyjęcie koncepcji pozwolenia na budowę, które sankcjonuje już wykonane prace budowlane, niejako powoduje również ich legalizację, a tym samym uznanie przez Wojewodę [...], że pozwolenie na budowę może obejmować uprzednio nielegalnie wykonane prace pomimo, że zgodnie z treścią art. 28 Pr.bud. wydanie pozwolenia zawsze poprzedza proces budowlany i z mocy prawa nie może dotyczyć prac już wykonanych. Mając powyższe na względzie skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżanej decyzji oraz umorzenie postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r., poz. 1302 ze zm.), dalej przywoływanej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga jako niezasadna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem przy rozpoznaniu sprawy organy administracji nie naruszyły prawa w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku frontowego oznaczonego literą B jako I etapu przebudowy i rozbudowy istniejącego budynku na hotel (dokończenie budowy) na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A nr 19/21, działki nr 275/19 w obrębie [...]. Istota sporu w niniejszej sprawie była przedmiotem wyrokowania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyniku złożonej przez K.S skargi kasacyjnej – wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2013r. sygn. akt II OSK 2308/12 – oddalił skargę kasacyjną. Sąd obowiązany jest uwzględnić ocenę prawną przedstawioną w ww. wyroku zgodnie z art. 190 P.p.s.a. Związanie sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 190 P.p.s.a. oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (vide: wyrok WSA w Olsztynie z dnia 25 listopada 2015r. sygn. akt I SA/Ol 540/15; wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 listopada 2015r. sygn. akt III SA/Kr 1207/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Z wiążącego w sprawie wyroku wynika, że z przepisu § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania pierwszego pozwolenia na budowę) należało wyprowadzić wniosek, że wprowadzenie do obrotu prawnego decyzji nakazującej zamurowanie otworów okiennych i drzwiowych w budynku sąsiadującym z zamierzoną inwestycją, nie było wystarczające do wydania pozwolenia na budowę budynku w granicy z działką sąsiednią. Gdyż przepis ten uzależniał możliwość takiej budowy od istnienia na działce sąsiedniej budynku ze ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych. Warunek ten będzie spełniony tylko wówczas, kiedy na działce sąsiedniej istnieje faktycznie (a nie prawnie) budynek ze ścianą pozbawioną takich otworów.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, mając na uwadze wytyczne zawarte w przywołanym wyroku, organ uzyskał potwierdzenie od organu nadzoru budowlanego, że nakaz zamurowania otworów okiennych i otworu drzwiowego znajdującego się w ścianie zachodniej budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego na terenie nieruchomości przy ul. A nr 17 w Ł. , a stojącego w granicy z nieruchomością przy ul. A nr 19/21 w Ł. , został wykonany.

Stosownie do treści art. 28 ust. 1 Pr.bud. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – 31. Nie ulega wątpliwości, że to decyzja o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego musi poprzedzać rozpoczęcie procesu budowlanego. Przepis art. 28 ust. 1 Pr.bud. wyraża zasadę, zgodnie z którą rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych jest dopuszczalne po uprzednim uzyskaniu przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. To bowiem ta decyzja udziela inwestorowi uprawnienia do rozpoczęcia procesu budowlanego oraz zatwierdza projekt budowlany, który z kolei określa parametry projektowanej inwestycji.

Zgodnie z art. 32 ust. 4 Pr.bud. pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: 1. złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 1a) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności pozwoleń, o których mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1, oraz decyzji, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1991r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz.U. z 2013r. poz. 934 ze zm.), jeżeli są one wymagane; 2) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z kolei art. 35 ust. 1 Pr.bud. stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie – w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu – przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu – lub jego sprawdzenia – zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Dopełnieniem tych uregulowań jest art. 35 ust. 4 Pr.bud., który przesądza, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Mając powyższe na uwadze należy wskazać, iż nie ma wątpliwości, iż inwestor rozpoczął inwestycję na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego. Oznacza to, że w sprawie ma zastosowanie odpowiednio przepis art. 37 ust. 2 pkt 2 Pr.bud. stanowiący, iż w przypadku stwierdzenia nieważności albo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę – rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1. Oznacza to, że inwestor, który z powyższych przyczyn utracił pozwolenie na budowę, aby móc legalnie ją rozpocząć lub kontynuować, musi wystąpić do organu architektoniczno-budowlanego o nową decyzję o pozwolenie na budowę. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym inwestor, który prowadził roboty budowlane lub wybudował obiekt budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została następnie uchylona (wyeliminowana z obrotu prawnego), nie może być traktowany, jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej, a także jako osoba, która prowadzi roboty budowlane bez pozwolenia na budowę (vide: wyrok NSA z dnia 18 czerwca 1998r. sygn. akt IV SA 1399/96, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z tej przyczyny niezasadny jest zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 28 ust. 1 w związki z art. 50 ust. 1 w zw. z art. 50a pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 Pr.bud. przez przyjęcie koncepcji pozwolenia na budowę, które sankcjonuje już wykonane prace budowlane, niejako powoduje również ich legalizację, a tym samym uznanie przez Wojewodę [...], że pozwolenie na budowę może obejmować uprzednio nielegalnie wykonane prace. W konsekwencji tego prawidłowo organy obu instancji rozpoznały wniosek inwestora. Dokonano sprawdzenia dokumentów złożonych przez inwestora, a wymaganych w świetle art. 33 ust. 2 Pr.bud. Przeprowadzono w myśl art. 35 ust. 1 Pr.bud. prawidłową ocenę zgodności projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi, jego kompletności, posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń, opracowań i sprawdzeń oraz prawidłową ocenę zgodności projektu budowlanego z treścią decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] znak [...] o ustaleniu warunków zabudowy. Ponadto inwestor zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 Pr.bud. złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, dołączył także do wniosku o pozwolenie na budowę wymagane oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz kompletny i wykonany przez osoby uprawnione projekt budowlany.

Skoro inwestor spełnił określone w art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 Pr.bud., to organ nie mógł odmówić mu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zaistniały bowiem przesłanki uprawniające i zarazem zobowiązujące organ do wydania decyzji pozytywnej w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Przepis art. 4 Pr.bud. stanowi bowiem, iż każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami.

W postępowaniu administracyjnym o udzielenie pozwolenia na budowę ocenie podlega również badanie, czy dochodzi, względnie czy może dojść do naruszenia interesu osób trzecich a więc interesu właściciela sąsiedniej nieruchomości, jednakże nie w aspekcie dopuszczalności tej zabudowy, lecz ewentualnego naruszenia norm z zakresu prawa budowlanego i warunków technicznych. W tym zakresie Sąd nie dopatrzył się również aby zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem prawa.

Konkludując – wbrew zarzutom skarżącej – organ w zaskarżonej decyzji nie naruszył wskazanych w skardze przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy szczegółowo i w pełni wyjaśnił swoje stanowisko, tym samym nie naruszył art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a.

Mając na względzie powyższe skargę jako bezzasadną należało oddalić (art. 151 P.p.s.a.).

IB