Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 72/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2020-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 6 pkt 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 5 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1996 nr 132 poz 622
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
article: par. 26 ust. 3
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 145 par 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Protokolant Referent Radosław Dudek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2020 r. sprawy ze skargi S. H. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] nr [...] i umarza postępowanie administracyjne.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Wojewoda - na podstawie art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186) i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.- utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] r., znak: [...] wnoszącą sprzeciw do dokonanego przez S. H. w dniu [...] r. zgłoszenia budowy przydomowej oczyszczalni ścieków zlokalizowanej na działkach nr ewid.[...] i [...] przy ul. [...] w K. , gm. K..

Powodem wniesienia sprzeciwu było to, że budynek mieszkalny na spornej działce ma dostęp do istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej, a w takiej sytuacji – w świetle miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" (uchwała Rady Gminy w K. z dnia [...] r., Dz. Urz. Woj. L. . z 2003r., nr [...]), dalej jako "m.p.z.p. [...]", który w § 20 ust. 2 "ustala odprowadzanie ścieków do zbiorczego systemu kanalizacji sanitarnej z istniejącą oczyszczalnią ścieków L. Zakładów F. w K. , zlokalizowaną poza granicami terenu objętego opracowaniem"- nie jest dopuszczalne odprowadzanie ścieków do przydomowych oczyszczalni.

Ponadto, zdaniem organu I instancji - inwestycja narusza również § 26 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065), dalej jako "rozporządzenie ws. w/t", który stanowi, że w razie braku warunków przyłączenia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej działka, o której mowa w ust. 1, może być wykorzystana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, pod warunkiem zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody, a także zastosowania zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków, jeżeli ich ilość nie przekracza 5 m3 na dobę. Jeżeli ilość ścieków jest większa od 5 m3, to ich gromadzenie lub oczyszczanie wymaga pozytywnej opinii właściwego terenowo inspektora ochrony środowiska.

Podstawą prawną decyzji organu I instancji był art. 30 ust. 6 pkt 2 Pr. bud., zgodnie z którym właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odwołaniu S. H. podnosił, że jego budynek mieszkalny faktycznie nie ma dostępu do sieci kanalizacyjnej z uwagi na infrastrukturę, drzewostan znacznej wartości oraz sieć gazowniczą abonencką, a inwestycja nie narusza ustaleń planu miejscowego ani rozporządzenia ws. w/t.

Wojewoda nie uwzględnił tych zarzutów i podzielając stanowisko oraz ustalenia organu I instancji zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję tego organu.

W uzasadnieniu przytoczył treść art. 28, art. 29 ust. 1 pkt 3, art. 30 ust. 1 pkt 1 Pr. bud., z których wynika dopuszczalność budowy przydomowych oczyszczalni ścieków na podstawie zgłoszenia.

Nie kwestionując prawa inwestora do dokonania takiego zgłoszenia, organ odwoławczy stwierdził, że spór w niniejszej sprawie dotyczy zgodności planowanej inwestycji z planem miejscowym, który dla obszaru działek objętych inwestycją przewiduje zabudowę jednorodzinną MN (w pozostałej części działki te leżą w terenie upraw polowych RP bez prawa zabudowy). Wojewoda podzielił stanowisko organu I instancji, że z przepisu § 20 pkt 2 m.p.z.p. [...] wynika, że w ramach obszaru objętego planem, obowiązuje odprowadzanie ścieków sanitarnych do zbiorczego systemu kanalizacji sanitarnej. Zdaniem Wojewody, jest poza sporem, że przepisy planu jako jedyną możliwość przewidują podłączenie budynków do zbiorczego systemu kanalizacji sanitarnej, która przebiega na danym terenie, nie przewidując odstępstw od tego zapisu i nie dopuszczając budowy przydomowych oczyszczalni ścieków. Sporna inwestycja jest więc sprzeczna z planem miejscowym.

Poza tym, z przytoczonego przez organ I instancji przepisu § 26 ust. 1 rozporządzenia ws. w/t wynika, że tylko w razie braku warunków przyłączenia działki do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, konieczne jest zastosowanie zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków, natomiast budynek mieszkalny na spornej działce ma dostęp do istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej.

W świetle powyższego sprzeciw organu I instancji jest uzasadniony.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie S. H. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może kształtować sposób wykonywania prawa własności jedynie w zakresie, jaki jest do pogodzenia z przepisami odrębnymi, w tym z ustawą z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1439), dalej jako "u.c.p.g.". Ponieważ ustawa ta dopuszcza wprost budowę przydomowych oczyszczalni ścieków, ograniczenie tego uprawnienia na podstawie planu miejscowego jest – zdaniem skarżącego – niedopuszczalne, a w konsekwencji wniesienie przez organ sprzeciwu z uwagi na niezgodność spornej inwestycji z planem, było wadliwe.

Ponadto skarżący zarzucił, że organy nie wykazały, aby odprowadzanie ścieków do oczyszczalni biologicznej stanowiło niewłaściwe odprowadzenie ścieków, czy naruszało stosunki wodne. Budowa biologicznych oczyszczalni ścieków jest szczegółowo uregulowana w u.c.p.g. i w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych oraz obowiązującego w dniu wniesienia sprzeciwu rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. z 2006 r., nr 137, poz. 984, ze zm.). Spełnienie tych warunków oznacza, że inwestorowi nie można zarzucić bezprawności działania i wyrządzania szkody środowisku.

Skarżący podkreślił jednocześnie, że oczyszczalnia ścieków w Zakładach F. w K. jest fikcją, gdyż nie funkcjonuje od kilkunastu lat. Poza tym nie jest możliwe bezpieczne odprowadzanie ścieków do sieci kanalizacyjnej, ponieważ na terenie, w którym sieć ma być zainstalowana, znajdują się 30 - letnie drzewa szlachetne (dęby, świerki srebrne oraz modrzewie i klony), a więc konieczna byłaby ich wycinka; poza znajduje się tam również układ infrastruktury przyłączy wodnych i gazowych. W tych okolicznościach, koszty wykonania przydomowej oczyszczalni ścieków byłyby niewspółmiernie niższe, niż przygotowanie terenu, wycinka starych i zdrowych drzew, a także rekultywacja terenu, powodująca obniżenie wartości nieruchomości. Na poparcie swojego stanowiska, skarżący powołał wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 marca 2015r., IV SA/Po 1122/14.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Bezsporne jest, że w świetle art. 29 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 dopuszczalna jest realizacja przydomowych oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m3 - na podstawie zgłoszenia. Stosownie zaś do art. 30 ust. 6 Pr. bud. właściwy organ wnosi sprzeciw do dokonanego zgłoszenia, jeżeli:

1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę;

2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy lub inne przepisy;

3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa wart. 29 ust. 1 pkt 12, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje.

Przyczyną wniesienia sprzeciwu w niniejszej sprawie była niezgodność spornej inwestycji z § 20 § ust. 2 m.p.z.p. "[...]". Zgodnie z tym przepisem:

" (...) 2. Plan ustala odprowadzenie ścieków sanitarnych do zbiorczego systemu kanalizacji sanitarnej z istniejącą oczyszczalnią ścieków L. Zakładów F. w K. zlokalizowaną poza granicami terenu objętego opracowaniem.

1) Trasowanie sieci nastąpi po aktualizacji programu gospodarki wodno - ściekowej ośrodka [...].

2) Do czasu realizacji zbiorczego systemu kanalizacji sanitarnej plan dopuszcza odprowadzanie ścieków sanitarnych do lokalnych szamb."

Stanowisko organów obu instancji, co do oceny zgodności inwestycji przytoczonym przepisem, jest wadliwe.

"Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego, w sposób wiążący określa sposób zagospodarowania i przeznaczenia objętych nim terenów oraz, zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2020r., poz. 293), dalej jako "u.p.z.p.", określa wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Tym samym postanowienia miejscowego planu zagospodarowania, ingerujące w prawo własności nieruchomości objętych planem, nie mogą pozostawać w sprzeczności z przepisami ustaw. Brak tej sprzeczności umożliwia realizację określonej w Konstytucji zasady proporcjonalności, polegającej na ograniczeniu możliwości korzystania z prawa własności jedynie w takim zakresie, jaki jest do pogodzenia ze społecznym celem, uzasadniającym jego wprowadzenie. Uprawnienia organu gminy do określenia sposobu oczyszczania i odprowadzania ścieków w planie miejscowym wynikają z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. W świetle powyższych konstytucyjnych zasad, organ gminy, przy korzystaniu z tego uprawnienia, nie może jednak naruszać innych ustaw. Do takich ustaw należy niewątpliwie u.c.p.g. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 tej ustawy - właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. (...). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego "umieszczenie w planie miejscowym zakazu realizacji przydomowych oczyszczalni ścieków w celu prawidłowego odprowadzania ścieków, stanowiłoby istotne naruszenie normy art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., bowiem ustawodawca, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, uznał wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych za równorzędnie dopuszczalne sposoby wypełnienia obowiązku właściwego odprowadzania ścieków" (zob. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., II OSK 1247/15). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni to stanowisko podziela - już tylko zatem z powodu niedopuszczalności ograniczenia w planie miejscowym uprawnienia właścicieli nieruchomości odprowadzania ścieków do przydomowych oczyszczalni ścieków, skarga w niniejszej sprawie jest zasadna.

Nawet jednak gdyby przyjąć, że możliwe jest ustanowienie w planie miejscowym zakazu realizacji domowych oczyszczalni ścieków, to w niniejszej sprawie zakaz ten nie wynika z m.p.z.p. K. – [...] w sposób oczywisty. Plan w § 20 ust. 2 rzeczywiście "ustala odprowadzanie ścieków do zbiorczego systemu kanalizacji sanitarnej z istniejącą oczyszczalnią ścieków L. Zakładów F. w K. ", ale jednocześnie przewiduje, "trasowanie sieci nastąpi po aktualizacji programu gospodarki wodno-ściekowej ośrodka [...]" (pkt 1) w związku z czym "do czasu realizacji zbiorczego systemu kanalizacji – plan dopuszcza odprowadzanie ścieków do lokalnych szamb" (pkt 2).

Dokonując wykładni tego przepisu należy stwierdzić, że: po pierwsze – nie został w nim wprost sformułowany zakaz realizacji przydomowych oczyszczalni ścieków, a po drugie – zakazu takiego nie da się wywieść w drodze wykładni innej, niż językowa. Niewątpliwie przepis ten przewiduje, że na terenie objętym planem ma funkcjonować zbiorczy system kanalizacji sanitarnej. Zapewnienie przez gminę zbiorczego systemu kanalizacji sanitarnej jest wyrazem realizacji zadań własnych gminy i dbałości o interesy jej mieszkańców poprzez zapewnienie im możliwości spełnienia obowiązku, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 tej u.c.p.g. tj. obowiązku utrzymania czystości i porządku. Jak wyżej wyjaśniono, wskazany obowiązek może polegać albo 1) na przyłączeniu nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej albo 2) wyposażeniu nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych. Z przepisu tego wynika (jak trafnie stwierdził NSA w powołanym wyżej wyroku), że są to dwa równorzędne sposoby zapewnienia porządku i czystości przez właścicieli nieruchomości, a więc nie ma bezwzględnego obowiązku korzystania ze zbiorczego systemu kanalizacji sanitarnej. W związku z tym przepisem, którego treścią organy gminy uchwalające plan miejscowy są związane, brak podstaw do takiej wykładni spornego § 20 ust. 2 m.p.z.p. [...], która byłaby sprzeczna z omawianym przepisem.

Zakazu realizacji przydomowych oczyszczalni ścieków na terenie objętym tym planem nie da się wywieść także z pkt 2 § 20 planu o treści: "Do czasu realizacji zbiorczego systemu kanalizacji sanitarnej plan dopuszcza odprowadzanie ścieków sanitarnych do lokalnych szamb". Przepis ten nie określa, co należy rozumieć przez "szamba" i w innych przepisach nie ma legalnej definicji "szamba", natomiast w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że nazwa ta obejmuje bezodpływowe zbiorniki na nieczystości (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 21 listopada 2019 r, II SA/Bk 626/19; wyrok NSA z dnia 16 marca 2001 r., II SA/Po 2395/99; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 6 marca 2018 r., II SA/Bk 884/17; wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 maja 2014 r., VII SA/Wa 2316/13). Niewątpliwie przydomowe oczyszczalnie ścieków ze względu na parametry techniczne i zasady działania, są innymi obiektami (urządzeniami), niż takie zbiorniki – wynika to wprost z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., który rozróżnia "bezodpływowe zbiorniki nieczystości ciekłych" i "przydomowe oczyszczalnie ścieków bytowych". Skoro zatem przepis § 20 ust. 2 pkt 2 m.p.z.p. [...] nie posługuje się wprost pojęciem "przydomowych oczyszczalni ścieków", lecz używa określenia "szamba", to brak podstaw do przyjęcia, że przepis ten wprowadza (czasowy, okresowy) zakaz realizowania, na terenie objętym planem, takich oczyszczalni. W świetle powyższego, mając na względzie, że przepis art. 5 ust. 1 pkt 2 u.p.c.g. pozwala właścicielom nieruchomości na odprowadzanie ścieków do przydomowych oczyszczalni, a jednocześnie m.p.z.p. [...] nie formułuje zakazu realizacji takich oczyszczalni, to zakładając racjonalność i zgodne z prawem działanie miejscowego prawodawcy (Rady Gminy w K. ), brak podstaw do interpretowania spornego przepisu planu w sposób sprzeczny z powołanym przepisem ustawy tj. art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g.

Rację ma również skarżący, że zakaz sytuowania przydomowych oczyszczalni ścieków na spornych działkach nie wynika też z § 26 ust. 3 rozporządzenia ws. w/t, na który powołują się organy. Przepis ten stanowi, że w razie braku warunków przyłączenia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej działka (...) może być wykorzystana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, pod warunkiem zapewnienia możliwości (...) zastosowania zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków, jeżeli ich ilość nie przekracza 5 m3 na dobę (...)". Przepis ten określa zasady uzbrajania działki w zakresie instalacji wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej i ciepłowniczej, a więc określa wyłącznie to, jakie obowiązki w tym zakresie ciążą na właścicielach nieruchomości. Celem tego przepisu nie jest natomiast wprowadzenie ograniczeń w zakresie wykonywania prawa własności, w tym prawa do zabudowy, co zresztą byłoby niedopuszczalne w tym akcie prawnym, tj. w rozporządzeniu, a więc w akcie rangi podustawowej. Prawo własności może być bowiem ograniczone tylko w ustawie i tylko, gdy jest to usprawiedliwione. Materialne warunki ograniczenia prawa własności określa bowiem art. 31 ust. 3 Konstytucji, stanowiąc, że ograniczenia praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób (zob. wyrok NSA z dnia 16 marca 2016 r., I OSK 1473/14). Zasada ograniczenia prawa własności wyłącznie w drodze ustawy, wynika także z art. 64 ust. 3 Konstytucji (zob. wyrok TK z dnia 24 marca 2003r., P 14/01).

Reasumując, zasadne są zarzuty skarżącego, że sporna inwestycja nie jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a więc wniesienie z tego powodu sprzeciwu do dokonanego zgłoszenia, było wadliwe.

W tej sytuacji decyzje organów obu instancji podlegają uchyleniu, a ponadto – w związku z tym, że 21 dniowy termin na wniesienie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej sprzeciwu (art. 30 ust. 5 pr. bud.) już upłynął, dalsze postępowanie przed tym organem w zakresie dokonanego przez skarżącego zgłoszenia jest bezprzedmiotowe, co skutkuje jego umorzeniem. Wobec powyższego, nieodniesienie się przez organy do podnoszonej przez skarżącego okoliczności, że oczyszczalnia ścieków L. Zakładów F. w K. faktycznie nie funkcjonuje, co zarzuca skarżący – niezależnie od trafności tego zarzutu - nie miało istotnego wpływu na rozstrzygnięcie.

Z tych względów Sąd - na podstawie art. 145 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - orzekł, jak w sentencji.