Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1709/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6071 Trwały zarząd nieruchomościami
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 46  ust. 2  pkt 1,  art. 12
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 10, 61, 79, 80, 7, 77, 107
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Dorota Apostolidis Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2012 r. sprawy ze skargi Okręgowego Urzędu [...] w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie wygaszenia trwałego zarządu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty W. [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego Okręgowego Urzędu [...] w W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr [...] z [...] lipca 2011 r. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania Okręgowego Urzędu [...] w W. od decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] lutego 2011 roku, w sprawie wygaśnięcia trwałego zarządu ustanowionego na rzecz Okręgowego Urzędu [...] Nr [...] w W., dla zabudowanej nieruchomości gruntowej będącej własnością Skarbu Państwa, położonej w B. przy ul. [...], gmina O., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha z obrębu [...], dla której Sąd Rejonowy w P. – [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą Nr [...] - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że na podstawie umowy sprzedaży w formie aktu notarialnego Rep. A Nr [...] z [...] listopada 2006 r. Okręgowy Urząd [...] Nr [...] w W. nabył prawo własności wyżej wskazanej działki na rzecz Skarbu Państwa w trwały zarząd.

Starosta [...] działając z urzędu decyzją nr [...] z [...] lutego 2011 r. orzekł o wygaśnięciu trwałego zarządu - w związku z faktem, iż nieruchomość nie została zagospodarowana zgodnie z celem dla którego ustanowiono trwały zarząd oraz zobowiązał Okręgowy Urząd [...] Nr [...] w W. do zwrotu przedmiotowej nieruchomości na podstawie protokołu zdawczo - odbiorczego nie później niż w ciągu 14 dni od dnia, w którym decyzja Starosty stanie się ostateczna.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył w terminie Okręgowy Urząd [...] Nr [...] w

W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

W odwołaniu wskazano, że zarzut niezagospodarowania nieruchomości w B. zgodnie z decyzją o ustanowieniu trwałego zarządu nie znajduje potwierdzenia w stanie faktycznym, ponieważ w części budynku zostały urządzone laboratoria, a ponadto mieści się tam pracownia przepływów. Okręgowy Urząd [...] Nr [...] w W. dodatkowo podniósł zarzut, iż organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a zwłaszcza zasady czynnego udziału strony w postępowaniu określonej w art. 10 § 1 kpa, poprzez niedopełnienie wymogów wynikających z treści art. 61 § 4 kpa, art. 73 kpa, art. 79 kpa oraz art. 81 kpa.

Po rozpatrzeniu odwołania oraz zapoznaniu się z aktami sprawy Wojewoda [...] wskazał, że trwały zarząd uprawnia do korzystania z nieruchomości zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki, w celu prowadzenia działalności należącej do zakresu działania danej jednostki organizacyjnej, która nie posiada osobowości prawnej.

Zgodnie z art. 46 ust. 2 pkt 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późń. zm.) właściwy organ może z urzędu wydać decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu w odniesieniu do nieruchomości lub jej części w razie stwierdzenia, że nieruchomość nie została zagospodarowana zgodnie z decyzją o ustanowieniu trwałego zarządu.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że spełnienie przesłanki (okoliczności) wygaszenia trwałego zarządu daje organowi administracji uprawnienie, a nie obowiązek wygaszenia trwałego zarządu do nieruchomości; oznacza to, że na stanowisko organu istotny wpływ mają:

- stopień prawdopodobieństwa zaistnienia przesłanki (okoliczności) naruszenia prawa lub postanowień decyzji o trwałym zarządzie (w niniejszej sprawie aktu notarialnego z 2006 r.),

- brak możliwości usunięcia tych naruszeń oraz

- waga skutków społeczno - gospodarczych w przypadku pozostawienia (kontynuowania) trwałego zarządu.

Stosownie do art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ działający za Skarb Państwa zobowiązany jest do gospodarowania nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki, przez które należy rozumieć takie reguły zarządzania, korzystania i rozporządzania nieruchomościami, które są zgodne z przepisami tej ustawy, a zarazem racjonalnie z ekonomicznego punktu widzenia.

W ocenie Wojewody materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji, a w szczególności dokumentacja fotograficzna oraz wieloletnia korespondencja z Okręgowym Urzędem [...] Nr [...] w W. wskazują, że nieruchomość nie została zagospodarowana przez trwałego zarządcę zgodnie z celem ustanowienia (nabycia) trwałego zarządu - tj. na działalność metrologiczną i na działalność biurową.

Jak wskazuje treść pisma z 26 października 2007 r. nr: [...] Starosta już w 2007 r. występował do trwałego zarządcy - Okręgowego Urzędu [...] w W. z zapytaniem o sposób zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości ze względu na fakt, iż budynek znajdujący się na nieruchomości ulega stałemu niszczeniu oraz stanowi ze względu na brak zabezpieczenia i właściwej ochrony terenu niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, a szczególnie dla okolicznej młodzieży oraz dzieci.

Wizja przeprowadzona przez pracowników Starostwa 30 maja 2008 r., a także 12 lutego 2010 r. - jak wskazuje sporządzona i dołączona do akt sprawy wraz z protokołem dokumentacja zdjęciowa - potwierdziła, że stan obiektu w wyniku wieloletnich zaniedbań prowadzi nieuchronnie do całkowitego zdewastowania budynku, a nieruchomość do dnia wydania decyzji przez organ I instancji nie została wykorzystana na cel, na jaki został ustanowiony trwały zarząd.

Organ odwoławczy stwierdził, że dokumentacja dotycząca przedmiotowej nieruchomości, a w szczególności treść pisma, Agencji Rezerw Materiałowych oraz Głównego Urzędu Miar z 16 sierpnia 2010 r. nr [...] wskazują ponadto, że "Przeprowadzona przez Główny Urząd Miar w następstwie nabycia przedmiotowej nieruchomości ocena stanu technicznego posadowionego na niej budynku wykazała, że nie jest możliwe wykorzystanie tegoż budynku zgodnie z planowanym przeznaczeniem tj. na działalność metrologiczną i na działalność biurową. Główny mankament, który dyskwalifikował budynek do wykorzystania go w działalności biurowej, to zbyt niska wysokość pomieszczeń oraz brak właściwego oświetlenia i instalacji elektrycznej. Ewentualne zaadoptowanie budynku i dostosowanie go do wymogów określonych dla budynków biurowych wymagałoby przeprowadzenia rozległych i kosztownych prac remontowych. Kolejnym mankamentem poważnie utrudniającym wykorzystywanie nieruchomości na potrzeby Urzędu [...] jest brak odpowiedniej drogi dojazdowej umożliwiającej swobodny dojazd osobom i podmiotom, na rzecz których Urząd [...] świadczy usługi.".

Organ podkreślił, że jak wynika z dalszej treści w/cyt. pisma ".Biorąc pod uwagę powyższe uwarunkowania, Dyrektor Okręgowego Urzędu [...] w W. w porozumieniu z Prezesem Głównego Urzędu Miar podjął decyzję o odstąpieniu od zagospodarowania nabytego od Powiatu [...] budynku na cele Urzędu [...]..."

W ocenie Wojewody faktyczny stan nieruchomości, a w szczególności budynku, stanowi dowód braku należytej staranności trwałego zarządcy w korzystaniu z mienia Skarbu Państwa, tj. użytkowania nieruchomości niezgodnie z zasadami prawidłowej gospodarki.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 10 § 2 kpa organy administracji mogą odstąpić od zasady wskazanej w art. 10 § 1 kpa tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, co znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie.

Organ stwierdził, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że nieruchomość wraz z budynkiem nie była wykorzystywana na cel na jaki został ustanowiony (nabyty) trwały zarząd i nie była właściwie zagospodarowana, przez co budynek znajdujący się na przedmiotowej nieruchomości ulega stałemu niszczeniu, co doprowadzić może do niepowetowanej szkody materialnej na własności Skarbu Państwa, a także stanowi, ze względu na brak zabezpieczenia i właściwej ochrony terenu niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzkiego.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Okręgowy Urząd [...] w W.

Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Zaskarżonym decyzjom zarzucił naruszenie:

- przepisów art. 7, art. 10, art. 61 § 4, art. 79, art. 81 oraz art. 136 kpa;

- przepisów prawa materialnego,poprzez niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 46 ust. 2 pkt 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami;

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że przed wydaniem decyzji organy I i II instancji dopuściły się rażącego naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności wyrażonej w art. 10 § 1 zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym polegającej na zapewnieniu przez organ administracji publicznej czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Skarżący podniósł, że odstąpienie od zasady czynnego udziału strony, zgodnie z art. 10 § 3 kpa, wymaga utrwalenia tego faktu w aktach sprawy. W adnotacji organ obowiązany jest wykazać okoliczności faktyczne, które przyjął jako podstawę uzasadniającą odstępstwo oraz na podstawie jakich dowodów ustalił ich wystąpienie. Organ powinien precyzyjnie określić w uzasadnieniu decyzji, jakie okoliczności spowodowały, iż uznał on za zasadne bezzwłoczne załatwienie sprawy bez udziału strony w postępowaniu oraz na podstawie jakich dowodów uznał, że okoliczności te rzeczywiście wystąpiły w dniu wydania decyzji. Natomiast w uzasadnieniu do zaskarżonej decyzji organu I instancji brak jest zarówno przywołania art. 10 § 2 kpa jak i wskazania jakichkolwiek dowodów uzasadniających jego zastosowanie. W sprawie nie zachodzi również przesłanka bezzwłoczności jeżeli pomiędzy ostatnim pismem wskazanym przez organy I i II instancji w sprawie (16 sierpnia 2010 r.), a dniem wydania decyzji przez organ I instancji ([...].02.2011 r.) upłynęło 6 miesięcy.

W ocenie skarżącego zastosowanie art. 10 § 2 kpa jest dopuszczalne tylko w sytuacji niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo też z uwagi na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Przepis wymaga ponadto, aby zagrożenie dla wskazanych dóbr cechowało się taką intensywnością, która sprawia, że "załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki", tzn. konieczne jest natychmiastowe wydanie decyzji.

Skarżący podkreślił, że wbrew twierdzeniom organów I i II instancji ani przed wydaniem decyzji organu I instancji ani w dniu jej wydania nie zachodziła żadna z przesłanek wymienionych w tym przepisie. W dniu [...] lipca 2008 r. została zawarta umowa zlecenia na codzienną ochronę obiektu w B. przy ul. [...] w godz. 16.00-8.00. Umowa obowiązuje do chwili obecnej.

W godzinach 8.00 - 16.00 w budynku przebywają pracownicy skarżącego. Ponadto na nieruchomości zainstalowany jest lokalny system alarmowy na monitorowanie którego zawarta jest umowa z [...] listopada 2006 r. z S. [...] sp. z o.o. w W., obowiązująca do chwili obecnej.

Zatem, w ocenie skarżącego, mienie Skarbu Państwa było i jest właściwie chronione.

Budynek nie zagrażał również i nie zagraża życiu lub zdrowiu ludzkiemu. W dniu 26 listopada 2010 r. przeprowadzony został okresowy przegląd i kontrola szczelności instalacji gazowej i urządzeń gazowych z wynikiem pozytywnym.

W dniach 20-30 grudnia 2010 r. przeprowadzone zostały badania okresowe stanu instalacji elektroenergetycznej wraz z urządzeniami, gdzie stwierdzono, że instalacje nadają się do eksploatacji.

Również w dniu 10 lutego 2011 r. zostało przeprowadzone badanie instalacji kominowej, z którego wynika, że przewody kominowe działają prawidłowo.

Skarżący podniósł, że gwarancją realizacji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest m.in.:

- art. 61 § 4 kpa nakładający na organ obowiązek zawiadomienia strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego;

- art. 79 kpa nakładający na organ obowiązek zawiadomienia strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych i oględzin co najmniej na siedem dni przed terminem.

W ocenie skarżącego organ I instancji naruszył te przepisy, gdyż nie zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie wygaszenia trwałego zarządu, przez co uniemożliwił skarżącemu przedstawienie dowodów na brak w sprawie przesłanek z art. 46 ust. 2 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Za zawiadomienie nie może być uznane, wbrew twierdzeniom organu II instancji, pismo z 5 czerwca 2008 r., które m.in. jedynie informowało o ewentualności wydania z urzędu decyzji o wygaszeniu trwałego zarządu, a nie o wszczęciu postępowania w tej sprawie.

Oględziny, na które powoływał się organ I instancji w pismach z 26.10.2007 r. i 5.06.2008 r., zostały również przeprowadzone bez powiadomienia i udziału skarżącego. Skarżący zarzucił, że organy I jak i II instancji nie poinformowały go przed wydaniem decyzji, że zgromadziły dowody i materiały wystarczające do wydania przedmiotowej decyzji i nie wyznaczyły mu terminu do wypowiedzenia się co do zebranych materiałów.

Skarżący zarzucił, że organy obydwu instancji naruszyły zasadę prawdy obiektywnej zawartą w art. 7 kpa nakazującą organowi administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością na dzień wydania decyzji oraz art. 77 § 1 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej ma obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie.

Skarżący podniósł, że organ I instancji wydając w dniu [...] lutego 2011 r. decyzję przywołał domniemany stan faktyczny nieruchomości w B. na dzień 30 maja 2008 r.(dzień wykonania zdjęć).

Natomiast organ II instancji oparł się jedynie na dowodach wskazanych przez organ I instancji dodatkowo przytaczając pismo Agencji Rezerw Materiałowych i Głównego Urzędu Miar z 16 sierpnia 2010r. na dowód odstąpienia od zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości przez skarżącego. Nie przeprowadził natomiast postępowania wyjaśniającego dotyczącego twierdzeń skarżącego co do stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji przez organ I instancji pomimo, że rozpoznanie sprawy w postępowaniu odwoławczym następuje w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji przez organ odwoławczy.

Skarżący zarzucił, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędne przyjęcie, iż w sprawie zachodzi przesłanka wygaszenia trwałego zarządu, wymieniona w art. 46 ust.2 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Twierdzenie organów, że przedmiotowa nieruchomość nie jest wykorzystywana przez Okręgowy Urząd [...] w W. na cel, na jaki został ustanowiony trwały zarząd, nie znajduje uzasadnienia w stanie faktycznym.

Okręgowy Urząd [...] w W. uzyskał trwały zarząd do nieruchomości położonej

w B. z mocy prawa na podstawie art. 17 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami na skutek nabycia nieruchomości od Powiatu [...] aktem notarialnym Rep. [...] z [...] listopada 2006 r. Zgodnie z § 2

ust. 2 tego aktu " -przedmiotowa nieruchomość zostaje nabyta na cele prowadzonej przez Okręgowy Urząd [...] działalności." W akcie nie wskazano również terminu zagospodarowania nieruchomości.

Okręgowy Urząd [...] w W. wskazał, że prowadzi działalność określoną przepisami:

- ustawy z 11 maja 2001 r. - Prawo o miarach (Dz. U. z 2004 r. Nr 243, poz. 244 z późn. zm.),

- ustawy z 29 lipca 2005 r. o systemie tachografów cyfrowych (Dz. U. 180 poz. 1494, z późn. zm.),

- ustawy z 7 maja 2009 r. o towarach paczkowanych (Dz. U. Nr 91, poz. 740 z późn. zm.

- ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - o systemie oceny zgodności (Dz. U. z 2010 r. Nr 138, poz. 935 z późn. zm.).

Działalność ta polega głównie na wykonywaniu czynności urzędowych w zakresie legalizacji, wzorcowania i oceny zgodności przyrządów pomiarowych dostarczonych przez przedsiębiorców. Sprawdzeń tych przyrządów dokonuje się w laboratoriach i pracowniach pomiarowych. Skarżący przyznał, iż po objęciu nieruchomości i sporządzeniu w październiku 2008 r. kosztorysu robót remontowych z którego wynikało, że część pomieszczeń w budynku nie może zostać przeznaczona na pomieszczenia biurowe bez dokonania przebudowy, której przewidywany koszt w 2008 r. miał wynieść [...] zł, podjął działania w celu zamiany przedmiotowej nieruchomości na inną nieruchomość Skarbu Państwa, niewymagającą tak znacznych nakładów finansowych.

Rozmowy i uzgodnienia związane z ewentualną ekwiwalentną zamianą nieruchomości m.in. z Wojskową Agencją Mieszkaniową, Agencją Rezerw Materiałowych oraz Komendą Główną Policji były prowadzone również przy udziale Starosty [...] oraz Wojewody [...].

Z uwagi jednak na brak nieruchomości zamiennej Prezes Głównego Urzędu Miar podjął decyzję o dalszym zagospodarowaniu nieruchomości w B. na działalność Okręgowego Urzędu [...] w W. o czym zawiadomił Wojewodę [...] pismem z [...] października 2010r.

Skarżący podniósł, że w miarę posiadanych środków na remonty, podjął działania zmierzające do przystosowania budynku do potrzeb Urzędu, przeprowadzając konieczne prace remontowe. Ponadto urządzone zostały laboratoria pomiarowe, w których pracownicy skarżącego wykonują czynności urzędowe na rzecz przedsiębiorców, głównie w zakresie legalizacji odmierzaczy do paliw ciekłych oraz zbiorników pomiarowych, a także taksometrów, tachografów, wag i odważników. Zdaniem skarżącego samo opóźnienie w zagospodarowaniu nieruchomości nie jest podstawą orzeczenia o wygaśnięciu trwałego zarządu, jeżeli nieruchomość została zagospodarowana, chociaż z opóźnieniem.

W ocenie skarżącego wskazane okoliczności faktyczne, istniejące zarówno w dniu wydania decyzji przez organ I instancji jak i w dniu wydania decyzji przez organ II instancji, nie uzasadniały zastosowania art. 46 ust. 2 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Należy podzielić zarzut skargi, że organ I instancji nie zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wygaszenia trwałego zarządu. Zawiadomienia tego nie stanowią pisma Starosty [...] z 26 października 2007 r. i 5 czerwca 2008 r. kierowane do skarżącego, w których organ zwraca uwagę na niezagospodarowanie nieruchomości i informuje, że w bliżej nieokreślonym czasie może być wydana decyzja o wygaszeniu trwałego zarządu. Zważyć należy, że zgodnie z art. 61 § 4 kpa organ ma obowiązek zawiadomić wszystkie osoby będące stronami o wszczęciu postępowania z urzędu. Przepis artykułu 61 § 4 kpa stanowi formę realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym (art. 10 kpa). Aby strona mogła czynnie uczestniczyć w postępowaniu musi być świadoma, że takie postępowanie się toczy. Kodeks tym samym statuuje zasadę jawności wszczętego postępowania wobec wszystkich stron w danej sprawie. Przedmiotem zawiadomienia powinna być wyraźna informacja skierowana do strony o wszczęciu postępowania z podaniem jego przedmiotu, sposobu wszczęcia oraz daty. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie nastąpiła.

Organ I instancji nie powiadomił również skarżącego o prowadzonych w sprawie czynnościach, w tym o przeprowadzeniu oględzin nieruchomości. Zgodnie z art. 79 § 1 kpa strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzeniu dowodu z oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Z kolei przepis art. 79 § 2 kpa stanowi, że strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu oraz składać wyjaśnienia. Przepisy powyższe są gwarantem czynnego udziału strony w postępowaniu. Zachowanie wymogu wskazanego w art. 79 kpa, niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu, jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 1999 r., II SA 1210/99, LEX nr 46806). O uczestnictwie w przeprowadzaniu dowodu decyduje wyłącznie strona, a nie organ, przed którym toczy się postępowanie administracyjne. Należy wskazać, że strona może w tych czynnościach aktywnie uczestniczyć, a więc zadawać pytania, składać wyjaśnienia, osobiście postrzegać zjawiska i stan rzeczy. Niedopełnienie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym mającym wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 1986 r., II SA 2015/85, ONSA 1986, nr 1, poz. 13; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 lutego 2008 r., II SA/Wr 697/07, LEX nr 487233). Ratio legis przepisu art. 79 kpa wyraża się w tym, że strona może odpowiednio przygotować się do przeprowadzenia dowodu.

W niniejszej sprawie organ I instancji dwukrotnie przeprowadzał oględziny nieruchomości w B., tj. 30 maja 2008 r. i 12 lutego 2010 r., jednakże o terminach oględzin nie powiadomił skarżącego. Wbrew twierdzeniom organu, z oględzin nie zostały sporządzone protokoły, a jedynie podczas oględzin z 30 maja 2008 r. ograniczono się do sfotografowania bryły zewnętrznej budynku i jego otoczenia. Kolejna dokumentacja fotograficzna (również bryły zewnętrznej budynku i podwórza) została wykonana 23 sierpnia 2011 r., tj. po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy, a została załączona do pisma organu I instancji z 22 sierpnia 2011 r. skierowanego do Wojewody w związku z wniesieniem skargi do Sądu na decyzję z [...] lipca 2011 r. Organ I instancji naruszył więc przepisy art. 79 i 80 kpa, a także zasadę wynikającą z art. 10 § 1 kpa. Naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową i może stanowić podstawę do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w sprawie o wznowienie postępowania na wniosek strony, niezależnie od tego, czy miało wpływ na treść decyzji (przykładowo: wyroki NSA z 26 stycznia 1999 r., III SA 979/98, niepubl. oraz z 4 kwietnia 1997 r., III SA 1795/95, niepubl.).

W niniejszej sprawie postępowanie prowadzone było bez powiadomienia strony i bez jej udziału. Wprawdzie art. 10 § 2 kpa wprowadza wyjątek od zasady z art. 10 § 1 kpa, jednakże wyjątek ten warunkowany jest spełnieniem łącznie dwóch przesłanek: po pierwsze - załatwienie sprawy niecierpiącej zwłoki; po drugie - wystąpienie niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego lub grożąca niepowetowana szkoda materialna. Chodzi zatem o takie obiektywne przypadki, kiedy istnieje konieczność natychmiastowego wydania decyzji. Stan "niecierpiący zwłoki" może pojawić się już w chwili wszczęcia postępowania, jak również może ujawnić się w jego toku. Należy podkreślić, że chodzi tu o stan realnie istniejący, a nie o prawdopodobieństwo jego ewentualnego wystąpienia w przyszłości. Niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego może wynikać z różnych sytuacji faktycznych; a powyższe okoliczności muszą być w odpowiedni sposób stwierdzone. Jeśli chodzi o "niepowetowaną szkodę materialną", to ocena musi zostać oparta na obiektywnych kryteriach. Pojęcie to obejmuje zarówno szkodę dla interesu społecznego, interesu strony, jak i interesu osób trzecich.

Ponadto dopuszczalność prowadzenia postępowania z wyłączeniem zasady czynnego udziału stron na podstawie art. 10 § 2 kpa jest wyjątkiem od zasady ogólnej, a więc podlega - jak każdy wyjątek - wykładni ścieśniającej.

W ocenie Sądu zebrane dowody nie potwierdzają, aby w niniejszej sprawie wystąpiły okoliczności wskazane w przepisie art. 10 § 2 kpa. Zważywszy, że od 2007 r. organ I instancji prowadził korespondencję ze skarżącym, pierwsze oględziny były przeprowadzone w maju 2008 r., drugie w lutym 2010 r., a następnie skierowane było pismo skarżącego do organu I instancji z 16 sierpnia 2010 r., decyzja organu I instancji wydana zaś została [...] lutego 2011 r., to oznacza, że nie sposób doszukać się na przestrzeni tego czasu wystąpienia realnego, obiektywnego, a tym bardziej intensywnego "niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia ludzkiego" lub "grożącej niepowetowanej szkody materialnej", o których mowa w art. 10 § 2 kpa, a wobec tego konieczności wydania decyzji z uwagi na przyczyny "niecierpiące zwłoki".

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji wskazać należy, że organ odwoławczy utrzymując w mocy wadliwą decyzję organu I instancji (z przyczyn wyżej omówionych) naruszył art. 138 § 1 pkt. 1 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Otóż obowiązkiem organu odwoławczego w ramach ponownego rozpoznania sprawy jest ustosunkowanie się do istotnych zarzutów skargi, w szczególności tych, które mogą mieć istotny wpływ na kierunek rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie Wojewoda [...] nie ustosunkował się do zarzutu odwołania dotyczącego naruszenia przez organ I instancji przepisu art. 46 ust. 2 pkt. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący podniósł, że w budynku w B. zostały urządzone laboratoria, w których wykonuje się legalizację taksometrów, tachografów, wag i odważników. Ponadto mieści się w nim pracownia przepływów. Podano, że przeprowadzone zostały wskazane w odwołaniu prace remontowe w zakresie przystosowania budynku do potrzeb skarżącego. Organ odwoławczy nie rozpoznał powyższych zarzutów, a ich rozpoznanie i ponowne przeprowadzenie postępowania w powyższym zakresie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Powoływana przez organy dokumentacja fotograficzna nie obrazuje stanu wewnątrz budynku na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Natomiast powoływane przez organ pismo Agencji Rezerw Materiałowych i Głównego Urzędu Miar z 16 sierpnia 2010 r. odnosi się do sytuacji z dnia jego sporządzenia, tj. sprzed prawie roku przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy nie ustalił, czy informacje zawarte w powyższym piśmie są aktualne, tym bardziej, że zarzuty odwołania zawierały twierdzenia przeciwne i wskazywały na specyfikę działalności skarżącej, która w głównej mierze polega na czynnościach urzędowych w zakresie legalizacji i kontroli urządzeń pomiarowych.

Podsumowując wskazać należy, że organ odwoławczy- analogicznie jak organ I instancji - naruszył także przepisy art. 7, 77 § 1, 80 i 107§ 3 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Z przyczyn wyżej wskazanych Sąd orzekł jak w wyroku z mocy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c), art. 152 i art. 200 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji w przypadku wszczęcia z urzędu postępowania, prawidłowo zawiadomi skarżącego o wszczęciu, a następnie zapewni mu czynny udział w postępowaniu oraz przeprowadzi postępowanie z uwzględnieniem wskazań wynikających z niniejszego uzasadnienia.