Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1160/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2008-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy: article: art 80a
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1590
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998    r. o samorządzie województwa - tekst jednolity
article: art 15  ust 1
journal: Dz.U. 2001 nr 13 poz 123
law: Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - tekst jednolity.
article: art 3§2 pkt 7 , aty 150, art 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda, Protokolant Krzysztof Chudy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2008r. sprawy ze skargi Zarządu Województwa na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odwołania Dyrektora Opery [...] I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, II. orzeka, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Zarządu Województwa kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zarząd Województwa uchwałą Nr (...( z dnia (...(, na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.), art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2001r. Nr 13, poz. 123 ze zm.) oraz § 7 ust. 2 Statutu Opery w S. – odwołał M.S. ze stanowiska dyrektora Opery.

W uzasadnieniu uchwały Zarząd podniósł, że dyrektor Opery w S. M.S. pismem z dnia (...( zwrócił się o odwołanie ze stanowiska oraz wniósł o rozwiązanie umowy o pracę za porozumieniem stron z dniem (...(. Zarząd, po zasięgnięciu opinii Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz właściwych związków zawodowych działających w tej instytucji oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych, postanowił przychylić się do wniosku.

Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia (...(, na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.) stwierdził nieważność uchwały nr (...( Zarządu Województwa z dnia (...( w sprawie odwołania dyrektora Opery w S..

Wojewoda w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2001r., Nr 13, poz. 123 ze zm.) dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony lub nie określony, po zasięgnięciu opinii właściwych związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych. Odwołanie następuje w tym samym trybie.

Organ nadzoru ustalił, że przedmiotowa uchwała została podjęta z naruszeniem przytoczonego wyżej przepisu oraz z naruszeniem art. 80a ust. 1 ustawy o samorządzie województwa.

Zarząd Województwa wystąpił w dniu (...( do Komisji Zakładowej NSZZ Solidarność, Zarządu Oddziału Związku Artystów Scen Polskich, Koła przy Operze Związku Artystów Scen Polskich i do Prezesa Związku Artystów Scen Polskich o opinie w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora Opery w S. M.S.

Związek Artystów Scen Polskich pismem z dnia (...( poinformował, że przyjmuje do wiadomości odwołanie M.S. ze stanowiska dyrektora, co w ocenie Wojewody stanowiło spełnienie wymogu zasięgnięcia opinii Stowarzyszeń Zawodowych działających na tereny Opery. Natomiast Komisja Zakładowa NSZZ Solidarność przy Operze, w piśmie z dnia (...( uzależniła wydanie opinii od spełnienia przez Zarząd żądania powołania eksperta i przeprowadzenia ekspertyzy dotyczącej sytuacji ekonomicznej Opery.

W ocenie Wojewody, nie można uznać powyższego pisma KZ NSZZ Solidarność za opinię w przedmiocie odwołania dyrektora Opery, a zatem uchwała o odwołaniu dyrektora została podjęta bez uzyskania opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury.

Wojewoda stwierdził też, że Zarząd naruszył art. 80a ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie województwa, gdyż podjął uchwałę przed upływem 14 dni od daty doręczenia związkom prośby o zaopiniowane tej uchwały.

Ponadto, Zarząd wyznaczył odpowiednim organom 5-dniowy termin na zaopiniowanie uchwały, co nie znajduje uzasadnienia w obowiązującym prawie, termin ten wynosi bowiem zgodnie z art. 80a ust. 1 powyższej ustawy 14 dni, a skracanie tego terminu stanowi naruszenie prawa.

Zarząd Województwa wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, domagając się jego uchylenia.

Rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzucono :

1) naruszenie art. 80a ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie województwa w związku z art. 15 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej – przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że znajduje on zastosowanie w przypadku obowiązku zasięgnięcia opinii związków zawodowych, o której mowa w art. 15 ustawy o organizowaniu działalności kulturalnej, co w efekcie doprowadziło do błędnego przyjęcia, że w przypadku odwołania dyrektora Opery nie została wydania opinia NSZZ Solidarność, a uchwała Zarządu nr (...( z dnia (...( została wydana z naruszeniem prawa, podczas gdy przepis art. 80a ust. 1 wyraźnie stanowi o przypadku, gdy właściwym do zajęcia stanowiska jest organ, a zatem – niezależnie od przyjętej definicji organu – nie może mieć zastosowania do opinii związków zawodowych;

2) błędną wykładnię art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, polegającej na przyjęciu, że pismo, w którym związek zawodowy uzależnia zajęcie stanowiska od powołania przez Zarząd eksperta, nie stanowi opinii w rozumieniu tego przepisu, podczas gdy przepis ten ma na celu umożliwienie zajęcia stanowiska związkom zawodowym, a nie nakłada na Zarząd obowiązku sporządzania ekspertyz na ich zlecenie; stanowisko, w którym związek zawodowy żąda ekspertyzy, należy zatem rozumieć jako opinię negatywną.

Wojewoda odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Sąd, zarządzeniem z dnia (...( zobowiązał pełnomocnika Zarządu Województwa do podania – w terminie do dnia rozprawy – czy Zarząd Województwa podjął uchwałę o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego oraz do nadesłania tej uchwały w przypadku jej podjęcia.

W wykonaniu zarządzenia, pełnomocnik Zarządu wyjaśnił w piśmie z dnia (...(, że organ ten na posiedzeniu w dniu (...( postanowił zaskarżyć rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody i na tę okoliczność przesłał wyciąg z protokołu Nr (...( posiedzenia Zarządu Województwa z dnia (...(, a nadto pełnomocnik wskazał, że w dniu (...( Zarząd podjął uchwałę o udzieleniu pełnomocnictwa radcy prawnemu do występowania w sprawie z tej skargi, na którą to okoliczność pełnomocnik przedłożył kopię uchwały Nr (...( w sprawie udzielenia pełnomocnictwa radcy prawnemu M.Ł. do występowania w sprawie ze skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia (...(, która to uchwała została dołączona do skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. postanowieniem z dnia (...( odrzucił skargę uznając, że Zarząd Województwa wnosząc skargę do Sądu na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody nie spełnił wymogu określonego w art. 86 ust. 3 in fine ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.), albowiem nie podjął uchwały w tej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny w W. na skutek wniesionej skargi kasacyjnej przez Zarząd Województwa, postanowieniem z dnia (...(, uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w S. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, zapis w protokole z posiedzenia Zarządu Województwa w dniu (...( o konieczności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, jednoznacznie wskazuje na podjęcie uchwały, co jest wystarczające do przyjęcia, iż został spełniony wymóg, o którym mowa w art. 86 ust. 3 ustawy o samorządzie województwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z obowiązującym prawem materialnym i procesowym.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Dokonując oceny legalności zaskarżonego aktu nadzorczego Wojewody, Sąd uznał, iż skarga wniesiona na ten akt zasługuje na uwzględnienie.

Wojewoda zakwestionował legalność uchwały Nr (...( Zarządu Województwa w sprawie odwołania dyrektora Opery w S., albowiem uznał, że organ ten wbrew obowiązkowi wynikającemu z treści art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123 ze zmianami), nie zasięgnął opinii jednego z działających na terenie instytucji kultury związków zawodowych - Komisji Zakładowej NSZZ Solidarność. W ocenie organu nadzoru, nie można uznać za spełnienie tego wymogu pisma Komisji uzależniającego wydanie opinii od spełnienia przez Zarząd żądania powołania eksperta i przeprowadzenia ekspertyzy w zakresie sytuacji ekonomicznej Opery. Nadto organ nadzoru stwierdził, że do trybu zasięgania opinii ma zastosowanie art. 80a ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U z 2001 r. Nr 142, poz. 590 ze zm.), który w przedmiotowej sprawie pominięto.

Przepis art. 80a ust. 1 powołanej wyżej ustawy stanowi, że jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu samorządu województwa od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu, z zastrzeżeniem ust. 2.

Z kolei art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej stanowi, że dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony lub nie określony, po zasięgnięciu opinii właściwych związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych. Odwołanie następuje w tym samym trybie.

W ocenie Sądu, nie ma żadnej relacji pomiędzy przepisami prawa, na których Wojewoda oparł swoje rozstrzygnięcie nadzorcze.

W pierwszej kolejności zauważyć trzeba, że art. 80a ustawy o samorządzie województwa ma zastosowanie w sytuacji, gdy organ samorządu województwa podjął określone rozstrzygnięcie lub opracował jego projekt, dla ważności którego konieczne jest zatwierdzenie, uzgodnienie lub zaopiniowanie przez inny organ. W analizowanym przepisie mowa jest więc o istniejącym, konkretnym rozstrzygnięciu, które należy doręczyć innemu organowi w celu jego zatwierdzenia lub poczynienia wzajemnych uzgodnień, czy też uzyskania opinii. Dochowanie przez organ samorządu województwa powyższych wymogów (doręczenie rozstrzygnięcia) i nie zajęcie stanowiska przez inny organ w terminie określonym w art. 80a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie województwa powoduje, że po upływie ww. terminów rozstrzygnięcie uważa się za przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez województwo - ust. 3 art. 80a.

Zdaniem Sądu, art. 80a ustawy o samorządzie województwa dotyczy zupełnie innej sytuacji prawnej aniżeli ta, która była przedmiotem uchwały, której następnie nieważność stwierdził Wojewoda zaskarżonym aktem nadzoru.

Po pierwsze – jak to już wyżej wskazano dla zastosowania art. 80a powołanej ustawy musi już istnieć konkretne rozstrzygnięcie organu samorządu województwa, po drugie - jego ważność wymaga zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ.

W niniejszej sprawie zasięgnięcie opinii związków zawodowych, stowarzyszeń zawodowych i twórczych miało charakter uprzedzający, albowiem nastąpiło przed wydaniem aktu w przedmiocie odwołania dyrektora instytucji kultury. Z kolei ani to związki zawodowe, jak również stowarzyszenia zawodowe i twórcze nie mają statusu organu w rozumieniu art.80a.

Przepis art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej stanowi samoistną podstawę prawną do powołania lub odwołania dyrektora instytucji kultury i podjęcie decyzji tym zakresie przez organizatora- zgodnie z literalnym brzmieniem przepisu- winno poprzedzić zasięgnięcie opinii właściwych związków zawodowych działających w tej instytucji kultury. Ustawodawca nie określił przy tym w powołanym wyżej przepisie terminu, w którym uprawnione związki zawodowe oraz związki i stowarzyszenia twórcze mają prawo przedstawić organizatorowi opinię w przedmiocie powołania lub odwołania dyrektora instytucji kultury.

Zdaniem Sądu, tak jak obowiązkiem organizatora jest zasięgnięcie opinii związków i stowarzyszeń wymienionych w art. 15 ust. 1, tak podmioty te mają prawo do wyrażenia opinii w sprawie powołania lub odwołania dyrektora instytucji kultury.

W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania, organizator - Zarząd Województwa wystąpił do wszystkich związków zawodowych oraz związków i stowarzyszeń twórczych działających w Operze o wyrażenie opinii w przedmiocie odwołania M.S. z funkcji dyrektora tej instytucji kultury. Zakreślono przy tym 5-dniowy termin do wydania opinii.

Jakkolwiek- co już wyżej wskazano- ustawodawca nie wskazał terminu, w którym podmioty uprawnione mają wydać opinię w przedmiocie powołania i odwołania dyrektora instytucji kultury, to należy przyjąć, że winien to być termin rozsądny. W przekonaniu Sądu termin 5-dniowy zaproponowany przez organizatora odpowiadał temu kryterium.

W istocie wszystkie związki i stowarzyszenia twórcze, do których organizator zwrócił się o wydanie opinii – opinię taką wyraziły. Jedynie Niezależny Związek Zawodowy Solidarność działający w Operze uzależnił wydanie opinii od podjęcia działań, które w istocie stanowią kontynuację rokowań w sprawie układu zbiorowego pracy i mają umocowanie w art. 2414 Kodeksu pracy.

W ocenie Sądu przyjąć należało, że związek zawodowy, do którego organizator zgodnie z obowiązującą procedurą wystąpił o wyrażenie opinii w przedmiocie odwołania Dyrektora Opery, w istocie zrezygnował z tego uprawnienia, albowiem bezzasadnie uzależniał jej wydanie od kontynuowania przez organizatora procedury zagwarantowanej przepisami Kodeksu pracy.

Konkludując stwierdzić należało, że Wojewoda kwestionując legalność uchwały Nr (...( Zarządu Województwa w sprawie odwołania dyrektora Opery w istocie nie wykazał, że uchwała ta w sposób istotny narusza obowiązujące prawo. Z tych względów brak było podstaw do stwierdzenia jej nieważności i dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. na podstawie art. 150 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej wyżej ustawy.