Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SAB/Op 90/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2017-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Zobowiązano organ do wydania aktu
Stwierdzono, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 3, art.  6 ust. 1.
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Fundacji A z siedzibą w [...] na bezczynność Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźla w przedmiocie informacji publicznej 1) zobowiązuje Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźla do wydania aktu lub do dokonania czynności załatwiających wniosek skarżącej z dnia 4 sierpnia 2016 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądza od Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźla na rzecz Fundacji A z siedzibą w [...] kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Fundację A ul. [...] z siedzibą w [...], zwanej dalej także skarżącą, jest bezczynność Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźla w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

Pismem z dnia 4 sierpnia 2016 r., przesłanym w formie elektronicznej, skarżąca Fundacja reprezentowana przez Prezesa – K. N., zwróciła się do Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźla o udostępnienie informacji publicznej poprzez nadesłanie w formie dokumentu elektronicznego, na podany adres e-mail, kserokopii koncepcji zagospodarowania kozielskiego rynku, wzmiankowanej podczas konferencji prasowej władz miasta 26 lipca 2016 r.

W dniu 9 sierpnia 2016 r., pracownik Urzędu Miasta Kędzierzyna-Koźle poinformował wnioskodawcę, że przygotowywana koncepcja zagospodarowania kozielskiego rynku jako materiał roboczy, nie posiadająca akceptacji Prezydenta Miasta, jako wyrazu oświadczenia woli lub wiedzy organu administracji publicznej, nie stanowi dokumentu urzędowego, a tym samym nie jest informacją publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie określonym w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą. Dodał nadto, że w sytuacji, gdy wersja zostanie opracowana przez architekta/projektanta, to jej pierwszy projekt zostanie udostępniony w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta Kędzierzyna-Koźla.

Skarżąca pismem z dnia 16 sierpnia 2016 r., podtrzymując ww. wniosek ponowiła swoje żądanie udostępnienia koncepcji zagospodarowania kozielskiego rynku, wnioskując jednocześnie o podanie przez organ dodatkowych informacji, tj.:

1) Przez kogo została przygotowana koncepcja? Przez pracownika urzędu, czy podmiot zewnętrzny?

2) Czy koncepcja została wykonana w ramach obowiązków urzędniczych, czy też Urząd Miasta za nią zapłacił? Jeżeli tak to ile?

3) Jaki jest termin spotkania z konserwatorem zabytków?

4) Czy wcześniejsze koncepcje zagospodarowania kozielskiego rynku zostały odrzucone przez Prezydenta Miasta?

5) Czy przewiduje się przeprowadzenie konsultacji społecznych z mieszkańcami, podmiotami gospodarczymi, instytucjami i innymi podmiotami odnośnie zagospodarowania rynku i jego przyszłych funkcji?

6) Jeżeli przewiduje się konsultacje, to na jakim etapie inwestycyjnym, skoro wyżej wymieniona koncepcja już powstała i ma być przedstawiona konserwatorowi?

7) Czy Urząd uważa wpływ mieszkańców na podejmowane decyzje za zbędny element procesu inwestycyjnego?

W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 18 sierpnia 2016 r., pracownik organu poinformował skarżącą Fundację o istnieniu jedynie materiału roboczego, który odpowiada koncepcji zagospodarowania rynku, jednakże niebędący koncepcją w rozumieniu przepisów dotyczących przebiegu procesu projektowania. Wskazał, że nazywanie tego projektu "koncepcją" stanowi jedynie pewną przenośnię. Przenośnią jest również uzgadnianie jego treści z konserwatorem zabytków, albowiem są one dokonywane na bazie wizji, a ich wynikiem będzie powstanie dokumentu koncepcji. Uzgodnienia te nie są elementem żadnego postępowania administracyjnego. Wskazał również, że sama wizja nie stanowi dokumentu, a jedynie pewien jego projekt, którego przygotowanie nie wiązało się z żadnymi wydatkami ze środków publicznych. Jednocześnie w piśmie z dnia 18 sierpnia 2016 r. wezwano wnioskodawcę, przywołując przepis art. 50 § 1 K.p.a., do złożenia oświadczenia czy podtrzymuje żądanie wydania koncepcji. Ponadto zasygnalizowano, że organ stale współpracuje z konserwatorem zabytków oraz prowadzi konsultacje z mieszkańcami osiedli przed przeprowadzeniem inwestycji drogowych i gdy projekt zagospodarowania kozielskiego rynku będzie gotowy, to również zostanie poddany konsultacjom.

Z kolei, Prezydent Miasta Kędzierzyna-Koźla decyzją z dnia 14 września 2016 r., nr [...], działając na podstawie art. 16 ust. 1 i ust. 2 cyt. ustawy odmówił skarżącej udostępnienia informacji publicznej ze względu na obiektywną niemożność wykonania żądania. W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny sprawy, po czym wskazał, że sama wizja nie stanowi dokumentu, a jedynie pewien jego projekt. Skoro strona żądała wydania dokumentu nieistniejącego, to uzasadnionym było wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, decyzją z dnia 27 października 2016 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent winien ustalić, czy wzmiankowana podczas konferencji prasowej koncepcja została zawarta w jakimkolwiek dokumencie, czy jest to jedynie przedmiot niezapisanych rozważań oraz czy są to dokumenty urzędowe, czy wewnętrzne. W zależności od wyników analizy organ winien udostępnić informację publiczną, albo powiadomić Fundację, że nie dysponuje żądaną informacją publiczną, ewentualnie odmówić udostępnienia posiadanej informacji publicznej.

Z akt sprawy wynika również, że w międzyczasie skarżąca Fundacja zwróciła się pismem z dnia 7 września 2016 r. do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Opolu o udzielenie odpowiedzi na następujące pytania:

1. Czy Urząd Miasta przedstawił w 2016 r. koncepcję zagospodarowania kozielskiego rynku?

2. Czy była to jedyna koncepcja czy kilka?

3. Czy konserwator zabytków zgłosił uwagi do przedstawionych koncepcji?

4. Czy w 2016 r. odbyło się lub planuje się spotkania dotyczące zagospodarowania kozielskiego rynku?

5. Kiedy się one odbędą lub kiedy są planowane?

6. Jeżeli się odbyły, czy istnieją notatki służbowe lub protokoły tych spotkań.

W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 5 października 2016 r., Opolski Wojewódzki Konserwator Zabytków poinformował skarżącą, że w 2016 r. Urząd Miasta Kędzierzyna-Koźla przedstawił jedną koncepcję, do której Konserwator wniósł uwagi w piśmie z dnia 13 lipca 2016 r., nr [...]. Konserwator dodał, że w kwestii dotyczącej zagospodarowania kozielskiego rynku nie było, jak również nie zaplanowano w późniejszym terminie, żadnych spotkań. Do przedmiotowej odpowiedzi udzielonej skarżącemu Konserwator dołączył pismo z dnia 13 lipca 2016 r., nr [...], w sprawie przebudowy rynku w Kędzierzynie-Koźlu adresowane do Urzędu Miasta.

Natomiast, rozpoznając ostatecznie wniosek skarżącej Fundacji z dnia 4 sierpnia 2016 r., Prezydent Miasta Kędzierzyna-Koźla pismem z dnia 16 listopada 2016 r. poinformował skarżącą, że Urząd Miasta nie dysponuje koncepcją zagospodarowania kozielskiego rynku. Wskazał, że dokumenty powstałe w toku prac związanych z przygotowaniem koncepcji zagospodarowania terenu kozielskiego rynku stanowią dokumenty wewnętrzne, które jako pozbawione waloru oficjalności, mają jedynie charakter doradczy, a zatem nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Pismem z dnia 29 listopada 2016 r. Fundacja A, reprezentowana przez Prezesa – K. N., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Opola w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy poprzez nieudostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem z dnia 4 sierpnia 2016 r. W związku z powyższym domagała się zobowiązania strony przeciwnej do dokonania czynności w zakresie udostępnienia żądanej informacji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając swoje stanowisko podniosła, że wystosowanie przez Urząd Miasta Kędzierzyna-Koźla pisma do Opolskiego Wojewódzkiego Konsekratora Zabytków, świadczy o tym, że dokument ten spełnia wymogi określone w art. 6 ust. 2 ustawy. Skoro informacja publiczna nie została udostępniona zgodnie z wnioskiem skarżącej, to organ pozostaje w bezczynności.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Kędzierzyna-Koźla wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na złożenie jej przez podmiot nieuprawniony, inny niż żądający czynności opisanej w skardze i niebędący adresatem tej czynności, ewentualnie o jej oddalenie jako bezzasadnej. Uzasadniając odrzucenie skargi organ podał, że zarówno wniosek, jak i dalsze wezwania zostały podpisane przez K. N., nieposiadającego upoważnienia do działania w imieniu Fundacji. W tych okolicznościach, wnoszący skargę nie jest wnioskodawcą w sprawie, której skarga dotyczy, nie jest również stroną w tej sprawie, zaś skarga jako wniesiona przez osobę nieuprawnioną winna podlegać odrzuceniu. W dalszej kolejności organ podniósł, że na skutek uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzji z dnia 14 września 2016 r. odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, pismem z dnia 16 listopada 2016 r. odmówił wnioskodawcy udzielania informacji publicznej z uwagi na niedysponowanie dokumentami objętymi wnioskiem. Podkreślił, że obecnie zostało wszczęte postępowanie o udzielnie zamówienia publicznego, albowiem ogłoszono przetarg na zamówienie pn. "Dokumentacja projektowo-kosztorysowa remontu Rynku w Koźlu" w ramach zdania: "Remont Rynku w Koźlu z ulicami przyległymi". Powyższe, w ocenie organu, świadczy o bezzasadności skargi z merytorycznego punktu widzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, z późn. zm.) zwanej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie, przy czym bez znaczenia są przyczyny, dla których akt nie został podjęty lub czynność nie wykonano.

Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności wynikającej z przepisów prawa, przez zobowiązany do tego organ. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie natomiast do art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.

Dodać jeszcze trzeba, że na zasadzie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 P.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oznacza to, że w przypadku skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, skierowanie ich do rozpoznania w powyższym trybie nie jest uzależnione od wniosku strony. Na takiej właśnie podstawie została rozpoznana przez Sąd złożona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźla.

Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi stwierdzić przyjdzie, że brak jest podstaw do odrzucenia skargi - jak wnioskował organ - z uwagi na złożenie jej przez podmiot nieuprawniony. Otóż podmiotem żądającym czynności opisanej w skardze i jednocześnie składającym niniejszą skargę jest Fundacja A ul. [...] z siedzibą w [...], reprezentowana przez Prezesa Fundacji – K. N., co potwierdza wpis z KRS: [...] z dnia 28 listopada 2016 r. Również organ kierował korespondencję na adres tego podmiotu, a zatem skarga została wniesiona skutecznie przez ww. podmiot. Stąd też, K. N. pełniący funkcję Prezesa Fundacji, był osobą uprawnioną zarówno do złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jak i do wniesienia skargi do tut. Sądu.

Ponadto, stosownie do treści art. 52 § 1 P.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Na zasadzie art. 16 ust. 1 i 2 powołanej już wcześniej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zwanej nadal ustawą, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.) stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W związku z tym przepisy K.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym do czynności materialno-technicznych w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Natomiast ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wskazuje dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym w ramach jej realizacji, za wyjątkiem art. 16 ust. 1 i 2 tej ustawy. W konsekwencji, skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Dlatego, skarga wniesiona w niniejszej sprawie jako dopuszczalna podlegała merytorycznemu rozpoznaniu.

Zauważyć również przyjdzie, że przepisy nie określają, na czym polega stan bezczynności, zatem w odkodowaniu znaczenia tego pojęcia celowe jest sięganie do poglądów doktryny i orzecznictwa. Zdaniem Sądu, trafne jest stanowisko, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ (podmiot zobowiązany) nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Przy czym dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu (podmiotu zobowiązanego), że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2011 r., s. 109-110; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2007 r., VII SAB/Wa 71/06, LEX nr 334271). Natomiast w sprawie ze skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej sąd administracyjny musi ocenić, jakie działania organ podjął w celu załatwienia wniosku, czy dokonał tego w prawem wymaganej formie, a jeśli udzielił żądanej informacji, czy została ona udzielona w pełni, a więc, czy wywiązał się ze wszystkich obowiązków nałożonych ustawą (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 3109/12, LEX nr 1368964).

Przechodząc do oceny zasadności przedmiotowej skargi celowe jest przypomnienie, że kontroli Sądu poddane zostało działanie Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźla, do którego wpłynął wniosek skarżącej Fundacji z dnia 4 sierpnia 2016 r. o udzielenie informacji publicznej przez nadesłanie kserokopii koncepcji zagospodarowania kozielskiego rynku, w związku z informacją jaka pojawiła się na konferencji prasowej w dniu 26 lipca 2016 r., co do zapowiadanych uzgodnień z konserwatorem zabytków. Ostatecznie, odnosząc się do tego wniosku, Prezydent poinformował skarżącą pismem z dnia 16 listopada 2016 r., że nie dysponuje żądaną informacją.

Stosownie do powyższego, w pierwszej kolejności należało zatem ustalić, czy informacja, o której udostępnienie zwróciła się Fundacja, stanowiła informację publiczną oraz czy znajdowała się ona w posiadaniu organu, co jest niezbędne do stwierdzenia, czy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji pozostaje w bezczynności. W tej kwestii wskazać trzeba, że ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 1 ust. 1 stanowi, iż informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w tym m.in. o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1, czyli wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie swoich kompetencji. Użyty w art. 6 ust. 1 ustawy zwrot "w szczególności" oznacza, że prawodawca wskazuje jedynie przykładowy katalog spraw uznanych za informację publiczną. Niewątpliwie, tak skonstruowane regulacje wywołują szereg wątpliwości interpretacyjnych dotyczących pojęcia "informacja publiczna", dlatego też w jego prawidłowym odczytaniu należy kierować się dodatkowo treścią art. 61 Konstytucji RP, statuującego obywatelskie prawo do informacji o władzy publicznej i innych podmiotach publicznych oraz o sprawach publicznych, które to prawo jest realizowane na zasadach skonkretyzowanych w ustawie. Pomocne w ustaleniu znaczenia komentowanego pojęcia są także poglądy prezentowane w orzecznictwie, w którym trafnie przyjmuje się, że za informację publiczną należy uznać informację wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. np. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11, LEX nr 1082797). Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela utrwalony już w orzecznictwie pogląd, wedle którego wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy, stanowi informację publiczną. W szczególności jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, w tym treść dokumentów używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań, niezależnie od tego, od kogo pochodzą. Zatem, o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy, decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji (por. wyroki NSA z dnia 30 lipca 2013 r.: sygn. akt I OSK 1004/13 (LEX nr 1375651) i sygn. akt I OSK 907/13 (LEX nr 1375655).

Odnotować również trzeba, że stosownie do treści art. 4 ust. 3 ustawy zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, m.in. organy władzy publicznej, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa oraz podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, będące w posiadaniu takich informacji. W świetle tego przepisu nie budzi wątpliwości, że Prezydent Miasta Kędzierzyna-Koźla jest organem władzy publicznej i z tego względu jest obowiązany do udzielenia informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu.

Z kolei, według art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2. Udostępnienie informacji jest czynnością materialno-techniczną, natomiast odmowa jej udostępnienia oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 - po myśli art. 16 ust. 1 ustawy - winna nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Skoro powiadomienie wnioskodawcy o stwierdzeniu nieposiadania żądanej informacji (dokumentów) nie wymaga formy decyzji, lecz jest dokonywane w drodze pisma, to winno ono być jednak rozpatrywane w kontekście art. 8, 9 i 11 K.p.a. Zatem w tym piśmie należy twierdzenie to uwiarygodnić poprzez przytoczenie bliższych danych pozwalających na ocenę rzetelności oświadczenia, iż żądane informacje (dokumenty) nie znajdują się w posiadaniu adresata wniosku. Powiadomienie powinno zawierać informacje m.in. dlaczego organ nie posiada żądanych informacji oraz inne dane, które mogą mieć wpływ na sytuację faktyczną i prawną wnioskodawcy. Sąd natomiast jest zobowiązany do oceny, czy prawdopodobne jest, że organ żądanej informacji nie posiada, a oceniając czy podmiot zobowiązany powinien ją posiadać, powinien między innymi ustalić, czy informacja ta jest związana z zakresem jego działania i kompetencji (por. wyroki NSA z 24 listopada 2009 r., I OSK 851/09, LEX nr 586432; z 27 marca 2012 r., I OSK 156/12, LEX nr 1264575; z 31 stycznia 2013 r., I OSK 2571/12; LEX nr 1298313; z 11 czerwca 2014 r., I OSK 3033/13 - dostępny na stronie internetowej Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http//orzecznia.nsa.gov.pl., a także I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012, s. 74).

Dokonując oceny w powyższym zakresie, zdaniem Sądu, należało uznać, że wnioskowana przez Fundację koncepcja zagospodarowania kozielskiego rynku, w świetle całokształtu materiału dowodowego stanowiła informację publiczną, którą niewątpliwie dysponował Prezydent Miasta Kędzierzyna-Koźla, a brak udzielenia tej informacji skarżącej wypełnia przesłanki uznania pozostawania przez organ w bezczynności.

Skarżąca Fundacja w piśmie z dnia 4 sierpnia 2016 r. (uzupełnionym 16 sierpnia 2016 r.), wyraźnie skonkretyzowała swój wniosek w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy. Wniosła bowiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci koncepcji zagospodarowania kozielskiego rynku, wskazując na informację wzmiankowaną podczas konferencji prasowej władz miasta w dniu 26 lipca 2016 r. Z treści korespondencji znajdującej się w aktach sprawy wynika, że udzielając odpowiedzi na wniosek skarżącej organ stwierdzał, że istnieje jedynie materiał roboczy, odpowiadający co prawda koncepcji zagospodarowania terenu rynku, który nie został utrwalony w formie dokumentu urzędowego. Ostatecznie Prezydent Miasta Kędzierzyna-Koźla zajął stanowisko w kwestii ww. wniosku w piśmie z dnia 16 listopada 2016 r., informując skarżącą, że nie dysponuje żądaną koncepcją zagospodarowania kozielskiego rynku. Podniósł jednocześnie, że dokumenty powstałe w wyniku prac nad przygotowaniem koncepcji zagospodarowania tego terenu stanowią dokumenty wewnętrzne, które pozbawione waloru oficjalności proponują jedynie określony sposób działania, a więc mają one charakter doradczy i tym samym nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tymczasem, jak wynika z materiału dokumentacyjnego sprawy, na skutek wniosku z dnia 7 września 2016 r. skierowanego do Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, skarżąca otrzymała informację podważającą stanowisko Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźla. W piśmie z dnia 5 października 2016 r. Opolski Konserwator Zabytków poinformował bowiem skarżącą o istnieniu koncepcji dotyczącej zagospodarowania kozielskiego rynku oraz o wniesieniu przez Konserwatora uwag do tej koncepcji w piśmie z dnia 13 lipca 2016 r. (k. 22 akt sądowych). W świetle powyższego, zdaniem Sądu, treść pisma Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 13 lipca 2016 r., [...], przesądza o istnieniu informacji wnioskowanej przez skarżącą Fundację, tj. wzmiankowanej podczas konferencji prasowej koncepcji zagospodarowania kozielskiego rynku. W tych okolicznościach nie można uznać za prawidłowe stanowisko Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźla, zawartego w piśmie z dnia 16 listopada 2016 r., którym ostatecznie odmówiono skarżącej udostępnienia wnioskowanej informacji z uwagi na jej brak. Powyższej oceny nie zmienia również podnoszona przez organ w odpowiedzi na skargę, okoliczność wszczęcia przez organ postępowania o udzielnie zamówienia publicznego, polegającego na przygotowaniu dokumentacji projektowo-kosztorysowej remontu Rynku w Koźlu. Jak bowiem wyżej wskazano, treść pisma Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków przesądza o istnieniu dokumentu dotyczącego koncepcji zagospodarowania rynku kozielskiego, który został przedstawiony przez Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźla do uzgodnienia z Konserwatorem Zabytków. W związku z powyższym, w ocenie Sądu, niezależnie od tego, czy skarżąca wnioskowała o udostępnienie pisma, czy koncepcji (jak to później doprecyzowała), to jej wniosek dotyczył kwestii związanej z zamiarem zagospodarowania rynku kozielskiego. Z akt sprawy wynika natomiast, że pismo bądź dokument taki, tj. zawierający zamierzenie/założenie lub wizję, wbrew twierdzeniu organu istnieje. Skoro prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje między innymi prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach, a w świetle ustawy wyraz "informacja" obejmuje szerszy zakres pojęciowy niż "dokument", zatem treść pisma - bez względu na jego nazwę - zawierającego wstępną propozycję, czy też ogólne zamierzenie w zakresie koncepcji zagospodarowania zabytkowego obiektu (miejsca), stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy.

Dlatego też stwierdzić należy, że organ pozostaje w bezczynności w załatwieniu ww. wniosku skarżącej, albowiem nie rozpoznał wniosku zgodnie z przepisami ustawy. Powyższe zaś obligowało Sąd do zobowiązania Prezydent Miasta Kędzierzyna-Koźla do wydania aktu lub dokonania czynności dotyczącej wniosku z dnia 4 sierpnia 2016 r., w trybie przewidzianym przepisami omawianej ustawy, o czym orzeczono, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., w punkcie 1 wyroku.

Zdaniem Sądu, stwierdzona bezczynność nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie 2 wyroku, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie milczał wobec wniosku Fundacji i przedstawił swoje stanowisko w zakresie nieudostępnionej informacji, pozostając w przekonaniu o prawidłowości podjętych działań. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie zachodzi jednak przypadek oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, czy też lekceważenia wniosku skarżącej i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. A zatem bezczynność organu wynikała z błędnej wykładni przepisów ustawy, polegającej na wadliwym przyjęciu, że żądana informacja nie znajduje się w posiadaniu organu.

O kosztach postępowania, obejmujących uiszczony wpis od skargi, orzeczono w punkcie 3 wyroku, stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.