Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2372/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Inne
Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 316/18 w sprawie ze skargi B. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Go 316/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (dalej Sąd Wojewódzki/Sąd I instancji) oddalił skargę B. T. (dalej Skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej Kolegium) z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia 25 września 2017 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] (dalej Komendant) złożył do Starosty [...] (dalej Starosta) wniosek o skierowanie Skarżącego na badania psychologiczne w związku z naruszeniem przez wyżej wymienionego przepisów ruchu drogowego w postaci dwukrotnego przekroczenia prędkości powyżej 50 km/h, niestosowania się do znaku P-14 "linia podwójna ciągła" oraz do pozostałych niewyszczególnionych w niniejszym katalogu znaków i sygnałów w okresie od 23 listopada 2014 r. do 1 września 2015 r., za co otrzymał 26 punktów.

Postanowieniem z dnia 5 października 2017 r. Starosta wszczął postępowanie w przedmiotowej sprawie. W związku z zarzutami Skarżącego, iż po tak długim czasie od popełnienia wykroczeń wszczyna się postępowanie, Komendant wyjaśnił, iż w obu przypadkach naruszenia przepisów prawa drogowego toczyło się postępowanie przed Sądem Rejonowym w [...], które zakończyły się uznaniem strony za winną zarzucanych jej wykroczeń, a orzeczenia w tych sprawach uprawomocniły się odpowiednio dnia 7 grudnia 2015 r. (co do zdarzenia z 23 listopada 2014 r.) oraz dnia 31 sierpnia 2017 r. (co do zdarzenia z dnia 1 września 2017 r.). Ponadto Komendant podkreślił, iż dla organu dokonującego wpis do ewidencji wiążąca jest data naruszenia przepisów ruchu drogowego, a nie data uprawomocnienia się rozstrzygnięcia. Przed wydaniem rozstrzygnięcia do ewidencji wprowadza się wpis tymczasowy zawierający informację o liczbie punktów, które zostaną ostatecznie przypisane w przypadku potwierdzenia naruszenia tym rozstrzygnięciem. Komendant zwrócił również uwagę, iż stosownie do § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012 r., poz. 488) powoływanego dalej "rozporządzeniem", organ prowadzący ewidencję usuwa z ewidencji punkty karne przypisane na podstawie wpisu ostatecznego, jeżeli od dnia popełnienia naruszenia upłynął rok, chyba że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo przekroczyła liczbę 24 punktów.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] Starosta, powołując się na art. 99 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz. U. 2017 r., poz. 978 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.k.p." orzekł o skierowaniu Skarżącego, posiadającego uprawnienia do kierowania w zakresie prawa jazdy kategorii A i B, na badania psychologiczne przeprowadzane w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami.

W uzasadnieniu organ wskazał jedynie, iż decyzja została wydana, ponieważ uzyskano informację potwierdzającą, że kierowca przekroczył liczbę 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego oraz otrzymano wniosek organu kontroli ruchu drogowego, o którym mowa w art. 99 ust. 2 pkt 2 u.k.p.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył Skarżący, który wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania w sprawie.

Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. Kolegium, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W pierwszej części uzasadnienia Kolegium przytoczyło przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie oraz powołało orzecznictwo sądów administracyjnych. W dalszej części Kolegium wskazało, że z przeprowadzonego przez organ administracji postępowania, wynika, że Skarżący przekroczył w okresie krótszym od jednego roku (tj. od 23 września 2014 r. do 1 września 2015 r.) limit 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, uzyskując łącznie 26 punktów. Okoliczność ta wynika wprost z dokumentu urzędowego, tj. wniosku o skierowanie na badania psychologiczne. Wniosek ten wskazuje zarówno daty w jakich Skarżący naruszał przepisy ruchu drogowego, rodzaj naruszeń, jak i przypisaną tym naruszeniom odpowiednią liczbę punktów, określoną zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1260), powoływaną dalej jako "u.p.r.d." oraz załącznika nr 1 do r.p.k. Kolegium podkreśliło, że wpis do ewidencji prowadzonej przez komendanta wojewódzkiego Policji stanowi czynność materialną na które przysługuje prawo wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Oznacza to, że w przypadkach spornych tylko sąd administracyjny może stwierdzić nieprawidłowość dokonanego wpisu do wspomnianej wyżej ewidencji. Takich kompetencji nie posiada natomiast inny organ w toku prowadzonego przez siebie postępowania, w szczególności takich kompetencji nie posiada starosta prowadzący postępowanie w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym. Ustawodawca w art. 130 ust. 2 u.p.r.d. wskazał, że punkty za naruszenie przepisów ruchu drogowego wpisane do ewidencji usuwa się po upływie 1 roku od dnia naruszenia, chyba że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przypisana liczba punktów przekroczyłaby 24 punkty lub w przypadku kierowców, o których mowa w art. 140 ust. 1 pkt 3 u.p.r.d. - 20 punktów. Ponadto w myśl art. 130 ust. 3 u.p.r.d. kierowca wpisany do ewidencji, o jakiej mowa w art. 130 ust. 1 u.p.r.d., może na własny koszt uczestniczyć w szkoleniu ,którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Nie dotyczy to kierowcy w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy. Powyższe uregulowanie uszczegółowione jest we wspomnianym r.p.k. Organ odwoławczy zaznaczył, że liczba punktów za naruszenie przepisów w ruchu drogowym, obliczona przez komendanta wojewódzkiego Policji jako organ prowadzący omawianą ewidencją w myśl art. 130 ust. 1 u.p.r.d. w zw. z § 3 ust. 1 r.p.k., jest wiążąca dla starosty w ramach kontrolowanego postępowania. Wspomniany organ administracji publicznej nie dysponuje bowiem samodzielną kompetencją do ustalania liczby wspomnianych punktów. Odnosząc się do zarzutu przedawnienia podniesionego przez odwołującego Kolegium uznało, iż jest on bezzasadny, wskazując, iż dla prowadzenia ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego datą istotną jest data naruszenia przepisów ruchu drogowego. Natomiast wpis punktów do ewidencji, będący konsekwencją naruszenia przepisów, ma jedynie charakter techniczny, a data dokonania wpisu w żadnym wypadku nie ma wpływu na ustalanie rocznego terminu, po upływie którego wpisane do ewidencji punkty podlegają usunięciu. Jeśli chodzi o wpis tymczasowy do ewidencji, to również odnosi się on do naruszenia przepisów ruchu drogowego w konkretnej dacie. Przyznanie więcej niż 24 punktów za wykroczenia drogowe, których dopuściła się strona jako kierujący pojazdem w ciągu roku, wyklucza usunięcie tych punktów z ewidencji, niezależnie od daty wpisów dokonanych w ewidencji, nawet wówczas, gdy wpisy nastąpiły po upływie roku czy dwóch od dnia popełnienia naruszenia. W ocenie Kolegium - organ I instancji dysponował wyczerpującym (wystarczającym) materiałem dowodowym dla podjęcia rozstrzygnięcia, strona miała zagwarantowany czynny udział w każdym stadium postępowania. Wprawdzie uzasadnienie decyzji Starosty - organ odwoławczy uznał za niespełniające wymagań z art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., dalej: "K.p.a.") z uwagi m.in. na brak prawidłowego uzasadnienia prawnego i faktycznego, to jednak nie wpływa to na samą treść rozstrzygnięcia, która jest prawidłowa. Organ uznał również za prawidłową sentencję zaskarżonej decyzji.

Skargę na powyższą decyzję do Sądu I instancji wniósł Skarżący, której zarzucił naruszenie:

1. art. 99 ust. 1 pkt 3 u.k.p. na skutek przyjęcia, że okoliczności przedmiotowej sprawy związane z zachowaniem przypisywanym stronie postępowania przesądzają o zasadności i konieczności skierowania na badania psychologiczne przeprowadzone w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami oraz poprzez usankcjonowanie użycia w dyspozycji decyzji o skierowaniu pozaustawowego sformułowania, a mianowicie: skierowaniu na badania psychologiczne przeprowadzone w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami, podczas, gdy przywołany w podstawie prawej decyzji przepis prawa stanowi o skierowaniu na badanie psychologiczne w zakresie psychologii transportu;

2. art. 6, art. 7 i art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 K.p.a. na skutek usankcjonowania przez organ odwoławczy faktu uchybienia przez organ orzekający ustawowej powinności zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz powinności rozpatrzenia i oceny całości prawidłowo zebranego materiału dowodowego, co w tej sprawie spowodowało, iż organ orzekający wydał decyzję na podstawie jedynie wskutek złożenia przez Komendę Wojewódzką Policji w [...] wniosku z 25 września 2017 r., bez poczynienia własnych ustaleń, czy wpisanie punktów karnych nastąpiło na zasadach uwzględniających obowiązującą regulację prawną, bez ustosunkowania się do kwestii podniesionych przez stronę postępowania w toku rozpatrywania sprawy przez organ komunikacji, w szczególności nieodniesienie się do podniesionego przez stronę zarzutu przedawnienia sankcjonowania za wykroczenia z zakresu ruchu drogowego, popełnione w listopadzie 2014 r. i w we wrześniu 2015 r., czyli w okresie po ponad 2 lat od daty wystąpienia przez Komendanta z wnioskiem "o skierowanie kierowcy na egzamin sprawdzający kwalifikacje w zakresie prawa jazdy kat. A i B", a ponadto na skutek sporządzenia takiego uzasadnienia wydanej decyzji, które nie spełnia ustawowego wymogu należytego uzasadnienia rozstrzygnięcia zarówno w zakresie uzasadnienia formalnoprawnego, jak i w zakresie uzasadnienia faktycznego pod względem merytorycznym, zawiera jedynie lakoniczną i sztampową "formułę" odnoszącą się do uzyskania wniosku organu kontroli ruchu drogowego; uzasadnienie decyzji nie zawiera zwłaszcza żadnej samodzielnej analizy poprawności czynności Policji, w kontekście brzmienia przepisu art. 130 ust. 2 u.p.r.d., zwłaszcza, że wniosek z września 2017 r. bazował na zdarzeniach z zakresu ruchu drogowego, do których doszło z udziałem strony postępowania dużo wcześniej, a mianowicie w okresie pomiędzy 23 listopada 2014 r., a 1 września 2015 r., czyli w okresie, po którym przedawniają się wykroczenia drogowe, nawet te, w których były prowadzone postępowania sądowe. Ponadto w ocenie Skarżącego bezzasadne było stanowisko organu odwoławczego stanowiska, że sam fakt złożenia wniosku przez Komendanta powoduje, iż organ z zakresu komunikacji obowiązany jest skierować kierowcę na badania, albowiem decyzja organu wydawana na podstawie art. 99 u.p.r.d. ma charakter decyzji związanej, tj. ma charakter imperatywny i niepozostawiający organowi jakichkolwiek możliwości uznaniowego decydowania w przedmiocie wydania skierowania na badanie. Również nieuprawnione jest – w ocenie Skarżącego - przyjęcie przez organ odwoławczy stanowiska, że liczba punktów za naruszenie przepisów w ruchu drogowym policzona przez komendanta wojewódzkiego Policji jest wiążąca dla starosty w ramach postępowania, a wspomniany organ administracji publicznej i starosta nie dysponuje bowiem samodzielną kompetencją do ustalania wspomnianych punktów. Zdaniem Skarżącego powyższe poglądy nie mają uzasadnienia w obowiązującym stanie prawnym i godzą w konstytucyjne i ustawowe prawo organów administracji do stania na straży praworządności, działania w każdym postępowaniu uregulowanym K.p.a. do rzetelnego wyjaśnienia prawdziwych okoliczności sprawy, do działania w sposób budujący zaufanie obywateli do organów administracji publicznej. Ponadto sprowadzenie roli organu administracji w zakresie komunikacji wyłącznie do "ogniwa" zatwierdzającego wniosek KWP i nadania mu formalnego kształtu decyzji administracyjnej, jest w demokratycznym państwem prawnym (art. 2. Konstytucji) nie do zaakceptowania.

Skarżący zarzucił organowi odwoławczemu również nieodniesienie się do podniesionego w odwołaniu od decyzji zarzutu i niewyrażenia suwerennego, własnego stanowiska w kwestii zasadności postępowania dokonywania przez Komendanta wpisów do ewidencji punktów karnych po upływie 1 roku od naruszenia zasad ruchu drogowego, a contrario dyspozycji przepisu art. 130 ust. 2 u.p.r.d. z uwzględnienie regulacji prawnej przewidzianej w art. 45 Kodeksu wykroczeń, zgodnie z którym karalność wykroczenia (także z zakresu ruchu drogowego) ustaje, jeżeli od czasu jego popełnienia upłynął rok, a jeżeli w tym okresie wszczęto postępowanie w sprawie o wykroczenie, to karalność wykroczenia ustaje z upływem 2 lat od popełnienia czynu, oba bowiem wskazane terminy w przedmiotowej sprawie upłynęły. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 7 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Go 316/18, Sąd instancji oddalił wniesioną skargę na decyzję Kolegium z [...] lutego 2018 r. w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne.

Sąd Wojewódzki wskazał, że podstawę materialną powyższych decyzji stanowił art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b u.k.p., zgodnie z którym starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na badanie psychologiczne w zakresie psychologii transportu, jeżeli przekroczyła liczbę 24 punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego. Starosta wydaje powyższą decyzję administracyjną m.in. na wniosek organu kontroli ruchu drogowego (art. 99 ust. 2 pkt 2 u.k.p.). Zwrot "wydaje decyzję" świadczy o tym, że orzeczenie ma charakter związany i nie zostało pozostawione swobodnemu uznaniu organu. W razie przekroczenia 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego - na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji - starosta zobowiązany jest zatem skierować osobę uprawnioną do kierowania pojazdem na badanie psychologiczne. Zdaniem Sądu I instancji, w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją organ nie był zobowiązany dociekać okoliczności towarzyszących przypisywaniu naruszeń, w tym prawidłowości naliczenia kierowcy punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego. Organ wydaje rozstrzygnięcie w tej sprawie na podstawie danych z ewidencji kierowców naruszających przepisy o ruchu drogowym, wskazane we wniosku organu kontroli ruchu drogowego. Dopóki Policja jako podmiot prowadzący ewidencję nie dokona takiego usunięcia dopóty starosta jest związany wskazaną przez organ Policji liczbą punktów, przypisaną skarżącemu zgodnie z ewidencją naruszeń, których się dopuścił.

Sąd Wojewódzki wskazał także, że zgodnie z art. 130 ust. 1 u.p.r.d. – obowiązującym w trakcie kontrolowanego postępowania - Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, przypisując określonemu naruszeniu odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i tylko ten organ, jest uprawniony zarówno do dokonywania wpisu przypisanych kierowcy punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, jak i do ich usuwania. A wiec, zdaniem Sądu I instancji, trafnie organ odwoławczy wskazał, iż wpis do ewidencji prowadzonej przez komendanta wojewódzkiego Policji stanowi czynność materialnoprawną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm., powoływanej dalej "P.p.s.a."), a zatem przysługuje od niej prawo wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz prawo wniesienia skargi na bezczynność tego organu w usunięciu punktów karnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.

Oznacza to, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, że w przypadkach spornych, tylko sąd administracyjny, kontrolując zgodność z prawem czynności materialno-technicznej, może stwierdzić nieprawidłowość dokonanego wpisu do wspomnianej wyżej ewidencji. Inny organ administracyjny, w toku prowadzonego przez siebie postępowania, takich kompetencji nie posiada i jest związany treścią danych zawartych w ewidencji. Również poza kompetencją sądu kontrolującego decyzję w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne pozostaje kwestia prawidłowości wpisu ilości punktów karnych do ewidencji prowadzonej przez Policję.

Sąd I instancji wskazał, że z akt sprawy nie wynika, aby Skarżący skutecznie zakwestionował we właściwym trybie wpis punktów do ewidencji. W konsekwencji powyższego po otrzymaniu wniosku Komendanta z dnia 25 września 2017 r., wskazującego na otrzymanie przez Skarżącego 26 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, Starosta zobowiązany był do wszczęcia postępowania i wydania decyzji o skierowaniu go na badanie psychologiczne w zakresie psychologii transportu, nie mając żadnych podstaw prawnych do tego, aby weryfikować liczbę punktów podaną przez organ kontroli ruchu drogowego, przypisaną kierowcy. W związku z tym podnoszone przez Skarżącego zarzuty dotyczące prawidłowości wpisów dokonanych w ewidencji kierowców oraz ich pozostawania w ewidencji nie mogły w sprawie odnieść zamierzonego skutku. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, nie sposób również zgodzić się z zarzutem Skarżącego, iż postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe i winno zostać umorzone ze względu na treść art. 45 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2018 r., poz. 618 powoływanej dalej jak "k.w."). Zgodnie z tym przepisem karalność wykroczenia ustaje, jeżeli od czasu jego popełnienia upłynął rok; jeżeli w tym okresie wszczęto postępowanie, karalność wykroczenia ustaje z upływem 2 lat od zakończenia tego okresu. Zważyć bowiem należy, iż powołany przepis statuuje instytucję przedawnienie orzekania w przedmiocie wykroczenia. Ani punkty za naruszenie przepisów o ruchu drogowym, ani też obowiązek poddania się badaniu psychologicznemu nie stanowią środka karnego w rozumieniu art. 28 § 1 k.w., a tym samym nie można wprost wywodzić z powołanego art. 45 § 1 k.w. podstaw do umorzenia postępowania w niniejszej sprawie. Również pośrednio z faktu, iż konsekwencje przekroczenia określonej liczby punktów w postaci skierowania na kontrolny egzamin sprawdzający, są następstwem popełnienia wykroczenia, nie sposób budować twierdzenia, iż przedawnienie orzekania w przedmiocie wykroczenia skutkuje automatycznie koniecznością odstąpienia od wydania decyzji na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b u.k.p. Zdaniem Sądu I instancji, zważyć bowiem należy, iż badania psychologiczne stanowią administracyjnoprawną konsekwencję przekroczenia określonej przez ustawodawcę liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Wprowadzenie tej instytucji ma na celu zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego poprzez skontrolowanie stanu kierowcy w sferze psychologicznej i ewentualne wyeliminowanie z ruchu podmiotu, którego zachowanie nie daje gwarancji bezpiecznego przemieszczania się uczestnikom ruchu. Powtarzające się nieprawidłowe zachowanie na drodze, nieprzestrzeganie zasad bezpieczeństwa i przepisów ruchu drogowego zawsze stanowi potencjalne zagrożenie. Zebranie ponad 24 punktów z powodu naruszenia przepisów ruchu drogowego, powoduje powstanie wątpliwości w stosunku do kierowcy czy nie zachodzą psychologiczne przeciwwskazania do kierowania pojazdami. Taka regulacja ma charakter prewencyjny i zabezpieczający, zmierzający do wyeliminowania z ruchu drogowego kierowców, którzy stwarzają dla niego zagrożenie. Przekroczenie zatem liczby 24 punktów w ciągu roku od pierwszego naruszenia przepisów ruchu drogowego, z którym wiązało się przypisanie odpowiedniej liczby punktów skutkuje, w ocenie Sądu I instancji, obligatoryjnym skierowaniem na badania psychologiczne, jeżeli liczba punktów znajduje oparcie we wpisach ostatecznych istniejących na dzień sporządzenia wniosku przez organ kontroli ruchu drogowego. U.k.p. bowiem nie przewiduje określonego terminu, do którego możliwe jest wydanie decyzji o skierowaniu na badania psychologiczne. Odrębnym zagadnieniem jest karalność za wykroczenia, wymierzanie kary za wykroczenie, a wynikający z art. 99 ust. 1 pkt 3 u.k.p. obowiązek poddania się badaniem psychologicznym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 651/14; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 511/10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1451/09; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 330/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2013/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 czerwca 2011 r., sygn. akt III SA/Łd 4/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 maja 2013 r., sygn. akt II SA/GL 153/13; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Go 729/13, wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej jako "CBOSA").

W związku z tym, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, organy poczyniły wystarczające ustalenia, niezbędne do zastosowania przepisu art. 99 ust. 1 pkt 3 lit b u.k.p., a uzasadnienie organu odwoławczego zostało sporządzone w stopniu umożliwiającym przeprowadzenie kontroli przez sąd administracyjny. Stąd również zarzuty naruszenia art. 6, art. 7 i art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 K.p.a. okazały się niezasadne.

Zdaniem Sądu I instancji także w sposób prawidłowy została sformułowana sentencja decyzji organu I instancji, zaakceptowana następnie przez Kolegium. Wprawdzie rzeczywiście art. 99 ust. 1 pkt 3 u.k.p. posługuje się sformułowaniem "badanie psychologiczne w zakresie psychologii transportu", jednakże jest to jedynie skrótowe określenie "badania psychologicznego przeprowadzanego w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem", co wynika z art. 82 ust. 1 u.k.p.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Skarżący, zaskarżając wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie naruszenie prawa materialnego - przepisu art. 99 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - o kierujących pojazdami na skutek przyjęcia, że okoliczności przedmiotowej sprawy związane z zachowaniem przypisywanym stronie postępowania przesądzają o zasadności i konieczności skierowania na badania psychologiczne przeprowadzone w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami, jak również naruszenie przepisu art. 130 ust. 1 prawa o ruchu drogowym na skutek uznania, że wpisanie do ewidencji kierowców przez właściwy organ punktów karnych za wykroczenia drogowe wywołuje skutki prawne bez względu na to, kiedy wykroczenie powodujące wpisanie punktów miało miejsce zdarzenie, ergo naruszenia zasady, iż zdarzenia wywołujące skutki prawne ulegają przedawnieniu na zasadach określonych w odrębnych przepisach prawa.

2) naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez usankcjonowanie przez Sąd administracyjny I instancji obrazy w toku postępowania administracyjnego przepisów art. 6, art. 7 i art. 8 oraz przepisu art. 77 § 1 i art. 107 K.p.a., na skutek usankcjonowania przez organ odwoławczy faktu uchybienia przez organ orzekający ustawowej powinności zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz powinności rozpatrzenia i oceny całości prawidłowo zebranego materiału dowodowego, jak również usankcjonowanie postępowania, które godzi w zasadę praworządności na skutek uznania, że ... zwrot "wydaje decyzję" świadczy o tym, że orzeczenie ma charakter związany i nie zostało pozostawione swobodnemu uznaniu organu albowiem takie podejście do sprawy implikuje praktyczną realizacją łacińskiej paremii "summum ius, summa iniuria".

Wobec powyższego wniósł o rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny i rozstrzygnięcie merytoryczne na zasadzie art. 188 P.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji.

W uzupełnieniu skargi kasacyjnej Skarżący kasacyjnie wskazał, że zaskarża wyrok Sądu I instancji w całości i wnosi o jego uchylenie w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywoływanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), sprawę skierowano na posiedzenie niejawne.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec powyższego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W oparciu o art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno wskazanie przesłanek kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Wskazanie podstaw kasacyjnych wymusza potrzebę konkretnego przytoczenia tych regulacji prawnych, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznając zarzuty skarżącego kasacyjnie, w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obu podstawach określonych w art. 174 P.p.s.a. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące zarówno naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Stąd też w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, w ramach których zarzucono naruszenie art. 6 K.p.a., art. 7 K.p.a. i art. 8 K.p.a. oraz przepisu art. 77 § 1 K.p.a. i art. 107 K.p.a., na skutek usankcjonowania przez organ odwoławczy faktu uchybienia przez organ orzekający ustawowej powinności zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz powinności rozpatrzenia i oceny całości prawidłowo zebranego materiału dowodowego, jak również usankcjonowanie postępowania, które godzi w zasadę praworządności na skutek uznania ,że ... zwrot "wydaje decyzję" świadczy o tym, że orzeczenie ma charakter związany i nie zostało pozostawione swobodnemu uznaniu organu albowiem takie podejście do sprawy implikuje praktyczną realizacją łacińskiej paremii "summum ius, summa iniuria".

Obowiązek wskazania naruszonych przepisów oczywiście nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów, takie wyliczenie musi jednak być połączone w wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą pewną normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane. Przyjmowane w doktrynie i orzecznictwie rozróżnienie między przepisem i normą prawną każe uznać taką praktykę za dopuszczalną, wymienione przepisy muszą jednak pozostawać ze sobą właśnie w takim związku normatywnym, a jego wykazanie obciąża sporządzającego skargę kasacyjną, który powinien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka reguła zachowania ustanowiona tymi przepisami została naruszona. Zarzut pozbawiony takiego sprecyzowania nie poddaje się rozpoznaniu, albowiem Sąd II instancji nie może samodzielnie budować zarzutów, a taki byłby skutek ustalania przez Naczelny Sąd Administracyjny we własnym zakresie treści normy prawnej objętej zarzutem. Z podanych względów zawarty w skardze kasacyjnej zarzut oparty na wyliczeniu kilku przepisów i pozbawiony właściwego uzasadnienia, nie poddaje się weryfikacji. Natomiast żaden poszczególny przepis wymieniony w zarzucie nie uzasadnia samodzielnie uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Zarzut naruszenia art. 8 K.p.a. oraz art. 107 K.p.a. został wadliwie skonstruowany. Skarżący kasacyjnie nie wskazał konkretnego przepisu, z podaniem numeru właściwej jednostki redakcyjnej aktu prawnego, który, w jego ocenie, naruszył Sąd I instancji. Zatem nie sprecyzował zarzutu, nie przytoczył właściwie podstaw kasacyjnych, a tym samym uniemożliwił ustalenie granic zaskarżenia. Skoro zatem art. 8 K.p.a. oraz 107 K.p.a. dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne, to skarżący kasacyjnie musi wskazać chociażby konkretny paragraf, który - zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną - został naruszony przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Pogląd ten jest obecnie powszechnie akceptowalny w orzecznictwie (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 r., sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6-7, poz. 96; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 2034/06; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 2520/10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2360/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2362/19, źródło CBOSA).

Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na dyspozycję art. 183 § 1 P.p.s.a., nie może, we własnym zakresie korygować, konkretyzować czy też uściślać zarzutów skargi kasacyjnej. Natomiast to autor skargi kasacyjnej winien przywołać podstawy kasacyjne (art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a.), a mianowicie wskazać konkretne przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jego zdaniem naruszył Sąd I instancji. Stanowi to jego powinność, gdyż jest on profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1669/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1977/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1151/21, źródło CBOSA).

Zgodnie z zasadą ogólną praworządności (art. 6 K.p.a.), mającą walor zasady konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP), organy administracji mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa. To zaś implikuje w szczególności powinność rozpoznawania i rozstrzygania spraw przez organy administracji na gruncie obowiązującego aktualnie (tj. na dzień orzekania przez dany organ) stanu prawnego (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 3977/18).

Nie sposób zatem uznać, by organ administracji miał orzekać na podstawie nieobowiązujących przepisów prawa, o ile brak było regulacji wprost na to pozwalających. Skoro zatem w dacie orzekania przez organ w przedmiocie skierowania Skarżącego na badanie psychologiczne przeprowadzane w celu ustalenia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem obowiązywał art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b u.k.p., to obowiązkiem organu było stosowanie tego przepisu w wersji aktualnej w dacie orzekania.

Przepis art. 7 K.p.a. stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten formułuje zasady ogólne prawdy obiektywnej oraz uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Natomiast w art. 8 K.p.a. wyrażona została zasada prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa. Z zasady wyrażonej § powyżej cytowanego przepisu wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego istnieje utrwalony pogląd, że zarzut naruszenia określonej zasady postępowania administracyjnego powinien być powiązany z naruszeniem przepisu, który stanowi rozwinięcie tej zasady. Naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego ma bowiem charakter wtórny względem ewentualnych naruszeń przepisów, z których wynikają dla organów administracji lub stron konkretne prawa i obowiązki. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. wskazano w związku z naruszeniem art. 6 K.p.a., art. 8 K.p.a. oraz przepisu art. 77 § 1 K.p.a. i art. 107 K.p.a.

Sąd I instancji dokonał prawidłowej analizy materiału dowodowego, uwzględnił w stanie faktycznym wszystkie okoliczności sprawy, a swoją ocenę uzasadnił nie przekraczając granic swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.). Zarzut naruszenia art. 6 K.p.a., art. 7 K.p.a. i art. 8 K.p.a. oraz przepisu art. 77 § 1 K.p.a. byłby skuteczny jedynie wówczas, gdyby skarżący kasacyjnie wykazał pominięcie dowodów znajdujących się w posiadaniu organu. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. WSA właściwie rozpatrzył przedmiotową sprawę wydając orzeczenie mające oparcie w niekwestionowanym stanie faktycznym. Nie został tez naruszony art. art. 107 K.p.a., gdyż jak wynika z akt sprawy w przedmiotowym postepowaniu decyzja administracyjna podlegająca kontroli sądowoadministracyjnej zawiera wszelkie elementy zgodnie z prawem.

Nie został naruszony przepis prawa materialnego, postawiony w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej.

Podstawę prawną skierowania Skarżącego na badanie psychologiczne przeprowadzane w celu ustalenia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem, stanowił art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b u.k.p. Zgodnie z tym przepisem starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na badanie psychologiczne w zakresie psychologii transportu, jeżeli przekroczyła liczbę 24 punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego. Przepis ten obowiązywał do 5 grudnia 2021 r., na jego podstawie została zatem prawidłowo wydana decyzja I instancji z dnia 8 lutego 2018 r. w niniejszej sprawie. Od decyzji tej Skarżący wniósł odwołanie i decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. Kolegium, utrzymało zaskarżoną decyzję Starosty w mocy. W obowiązującym stanie prawnym należało wydać decyzję administracyjną o obowiązku poddania się badaniom psychologicznym.

Natomiast zgodnie z art. 130 ust. 1 i ust. 4 u.p.r.d., Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się do tej ewidencji (ust. 1). Minister właściwy do spraw wewnętrznych w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw transportu oraz Ministrem Sprawiedliwości, mając na uwadze dyscyplinowanie i wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganie wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego, określi, w drodze rozporządzenia:

1) sposób punktowania i liczbę punktów odpowiadających naruszeniu przepisów ruchu drogowego;

2) warunki i sposób prowadzenia ewidencji, o której mowa w ust. 1, oraz tryb występowania z wnioskami o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji;

3) program szkolenia i jednostki upoważnione do prowadzenia szkolenia, o którym mowa w ust. 3;

4) liczbę punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia;

5) podmioty uprawnione do uzyskiwania informacji zawartych w ewidencji, o której mowa w ust.1 (ust. 4).

Przytoczone przepisy u.p.r.d., zostały uchylone 4 czerwca 2018 r. mocą art. 125 pkt 13 w związku z art. 139 pkt 3 u.k.p. Na podstawie jednak art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 957, dalej: "ustawa zmieniająca z 2018 r."), która weszła w życie 4 czerwca 2018 r., przepis art. 130 ustawy zmienianej w art. 1 (u.p.r.d.), w brzmieniu dotychczasowym, stosuje się do dnia wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających wprowadzenie, przekazywanie, gromadzenie i udostępnianie z centralnej ewidencji kierowców danych o naruszeniach, o których mowa w art. 130 ustawy zmienianej w art. 1 (ust. 1). Minister właściwy do spraw informatyzacji ogłasza w swoim dzienniku urzędowym oraz na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej komunikat określający termin wdrożenia rozwiązań technicznych, o których mowa w ust. 1. Komunikat ogłasza się w terminie co najmniej 3 miesięcy przed dniem wdrożenia rozwiązań technicznych określonym w tym komunikacie (ust. 2). Ta ostatnia zmiana przedłużyła obowiązywanie art. 130 ust. 1 i ust. 4 u.p.r.d. do dnia stwierdzonych naruszeń oraz dnia wydania decyzji obu instancji, do tego bowiem momentu Minister właściwy do spraw informatyzacji nie ogłosił w swoim dzienniku urzędowym oraz na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej komunikatu określającego termin wdrożenia rozwiązań technicznych, o których mowa w art. 16 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2018 r.

Skarżący bezzasadnie twierdzi, że wpisanie do ewidencji kierowców przez właściwy organ punktów karnych za wykroczenia drogowe wywołuje skutki prawne bez względu na to, kiedy wykroczenie powodujące wpisanie punktów miało miejsce zdarzenie, a także iż zdarzenia wywołujące skutki prawne ulegają przedawnieniu na zasadach określonych w odrębnych przepisach prawa. Naliczenie Skarżącemu 26 punktów karnych w niniejszej sprawie zostało dokonane prawidłowo na podstawie obowiązujących przepisów prawa.

Z tych względów za niezasadny należy uznać zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organy art. 130 ust. 1 u.p.r.d. w związku z art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b u.k.p.

Mając na względzie podniesione argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, z mocy art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.