Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1236/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 11, art. 38, art. 39, art. 108
journal: Dz.U. 2015 poz 163
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie NSA Jolanta Rudnicka del. WSA Paweł Groński (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Paweł Florjanowicz po rozpoznaniu w dniu 30 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 555/13 w sprawie ze skarg G.P. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 555 /13, po rozpoznaniu sprawy ze skarg G.P. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego, oddalił skargi (pkt I), przyznał od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata [...] kwotę 2400,00 złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania (pkt II).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydent Miasta [...], rozpatrując wnioski skarżącego G.P. o przyznanie zasiłków celowych, decyzjami z dnia [...] stycznia 2013 r.:

1) nr [...] orzekł o przyznaniu skarżącemu zasiłku celowego na zakup żywności na przygotowanie jednego posiłku na 10 dni w miesiącu lipcu 2011r w kwocie 50zł,

2) nr [...] orzekł o przyznaniu skarżącemu zasiłku celowego na zakup żywności na przygotowanie jednego posiłku na 8 dni w miesiącu sierpniu 2011r w kwocie 40zł,

3) nr [...] orzekł o odmowie przyznania skarżącemu zasiłku celowego na uregulowanie opłat za hotel,

4) nr [...] orzekł o odmowie przyznania skarżącemu zasiłku celowego na uregulowanie opłat za hotel,

5) nr [...] orzekł o odmowie przyznania skarżącemu zasiłku celowego na zakup środków czystości.

Jako podstawę prawną wyżej wymienionych decyzji organ wskazał art. 104, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz.1071 ze zm. zwany dalej K.p.a.) oraz art. 3 ust. 3 i ust. 4, art. 4, art. 8, art. 11, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 39, art. 102, art. 104, art. 106, art. 108, art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm. zwanej dalej u.p.s.) oraz § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. Nr 127, poz. 1055).

SKO w [...] decyzjami z [...] lutego 2013 znak [...], znak [...], znak [...], znak [...], znak [...] po rozpatrzeniu odwołania skarżącego obejmującego decyzje z dnia [...] stycznia 2013 r. Prezydenta Miasta [...], 1) nr [...], 2) nr [...], 3) nr [...], 4) nr [...], 5) nr [...]; na podstawie art. 4, art. 8, art. 11 ust. 2, art. 39 i art. 108 u.p.s. oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało zaskarżone decyzje w mocy.

SKO w uzasadnieniu tych decyzji wskazało, że dochód skarżącego z miesiąca poprzedzającego miesiąc złożenia wniosków stanowi zasiłek stały w wysokości 444 zł. Strona spełnia, więc kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Organ odwoławczy podzielił w całości stanowisko organu I instancji w zakresie ustalenia stanu faktycznego jak i subsumpcji prawa. SKO wskazało, że dwoma zaskarżonymi decyzjami organ I instancji orzekł o przyznaniu skarżącemu zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności w miesiącu lipcu i sierpniu 2011 r. Organ odwoławczy odnośnie pozostałych zasiłków celowych podkreślił, że zasiłek celowy przyznawany jest w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że zasiłek nie musi być przyznany, nawet w przypadku spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek. Wskazał, że skarżący nie współdziałał z pracownikami socjalnymi w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej.

SKO powtórzyło argumentacje organu I instancji, że od maja 2010 r. organ ten wielokrotnie zapraszał skarżącego do podjęcia negocjacji dotyczących między innymi wykorzystania swoich zasobów mieszkaniowych. Strona nie przystąpiła jednak do negocjacji i nie przyjęła proponowanego sposobu wykorzystania posiadanej nieruchomości w L. Nadto organ odwoławczy ustalił, że od 2007r. skarżący jest Prezesem Stowarzyszenia [...] i aktywnie uczestniczy w działalności Stowarzyszenia Członków Spółdzielni Mieszkaniowych w [...]. W tej sytuacji powinien wykorzystać swój potencjał intelektualny do uzyskania odpowiedniego zatrudnienia. Organ z uwagi na ograniczenia finansowe nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Wbrew twierdzeniu skarżącego, organ I instancji w przedmiotowej sprawie nie przekroczył granic uznania administracyjnego, natomiast wpływ na decyzje miała postawa skarżącego, który nie współdziałał z pracownikiem socjalnym i organem I instancji w rozwiązaniu swojej trudnej sytuacji życiowej (odwołujący się odmówił podpisania kontraktu socjalnego). W kontrakcie socjalnym z dnia [...] listopada 2012 r. wskazano, iż odwołujący posiada możliwości rozwiązania trudnej sytuacji życiowej. Jest aktywny społecznie, posiada wyższe wykształcenie techniczne (wykonywał prace asystenta projektanta, trenera, pracownika naukowego), jest osobą komunikatywną, posiada umiejętności posługiwania się komputerem i potrafi korzystać z internetu. Celem głównym kontraktu jest poprawa funkcjonowania społecznego i zawodowego do 31 grudnia 2013 r., natomiast celami szczególnymi są: przygotowanie do aktywności zawodowej, uregulowanie sytuacji mieszkaniowej (zawarcie korzystnej umowy najmu mieszkania w L. lub sprzedaż mieszkania), zapewnienie środków finansowych na utrzymanie i zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych, a także podjęcie przez stronę pracy w warunkach chronionych.

Powyższe decyzje SKO z dnia [...] lutego 2013r. znak [...], znak [...], znak [...], znak [...], znak [...] zostały zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

W skardze obejmującej 5 ww. decyzji skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 3 ust. 3 i art. 39 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 7 i art. 77 K.p.a. W uzasadnieniu skargi przedstawił swoją złą sytuację materialną i zdrowotną. Podniósł, że bez żadnych podstaw prawnych MOPS wstrzymał mu od dnia 1 października 2012 r. zasiłek okresowy oraz odmówił mu przyznania zasiłków. Podał, że jest zarejestrowany w Urzędzie do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych. Jako kombatantowi od 60 roku życia należy mu się emerytura kombatancka i wszelkie ulgi z tego powodu. Zarzucił, że MOPS w decyzjach dotyczących zasiłku celowego błędnie oblicza jego dochód wliczając do dochodu kwotę 60 zł uiszczaną z tytułu funduszu remontowego. Skarżący podniósł, że wspólnota mieszkaniowa nieruchomości w L. nie ustaliła funduszu remontowego i nie ma tej opłaty w umowie najmu lokalu. Zakwestionował stanowisko organu jakoby nie podejmował działań celem uzyskania korzyści z posiadanej nieruchomości w L. Chciał tę nieruchomość przepisać dzieciom w zamian za umorzenie należności alimentacyjnych. Ma [...] zł długu. MOPS, zdaniem skarżącego, proponuje mu bardzo niekorzystne rozwiązanie sprzedaży nieruchomości, na które nie jest w stanie się zgodzić, gdyż cały czynsz od lokatorów komornik przekazuje dzieciom. Lokale są w starej kamienicy z 1900 r., nieremontowanej, w bardzo złym stanie. Natomiast czynsze w L. są o wiele niższe niż w K. W jednym lokalu nie da się mieszkać, gdyż nie ma kanalizacji i jest zrujnowany, zagrzybiony, w drugim lokalu mieszka starsza osoba z kwaterunku, w trzecim lokalu mieszkają lokatorzy, którzy za remont lokalu i ciągłe naprawy mają obniżony czynsz. Skarżący nie zgodził się ze stwierdzeniem, że odmawia współpracy z MOPS i że nie był zainteresowany prowadzeniem negocjacji w sprawie kontraktu. Stwierdził, że jest nękany kontraktem socjalnym od dwóch lat. We wrześniu 2009r. zaproponowano mu wyjazd do L. W dniu 24 maja 2011 r. nie przedstawiono mu nawet w zarysie kontraktu socjalnego. Złożył wniosek, żeby pracownicy socjalni skontaktowali się z jego dorosłymi synami J. i P. i zaproponowali im własność lokalu w L. w zamian za umorzenie długu alimentacyjnego. Pracownicy socjalni, zdaniem skarżącego, mówią nieprawdę i nie uwzględniają jego postulatów. W dniu 28 sierpnia 2012 r. nie stawił się do organu, ponieważ złożył prośbę o zawieszenie postępowania zgodnie z art. 97 K.p.a. i wyznaczenie nowego terminu do momentu wyznaczenia dla niego nowej filii MOPS. Odnośnie przysłanego pocztą kontraktu socjalnego stwierdził, że jest niezgodny z obowiązującym prawem, ponieważ został mu narzucony bez żadnych negocjacji. Poza tym stwierdził, że nie należy zawierać kontraktu socjalnego z osobami, które nie posiadają możliwości podjęcia działań w celu przezwyciężenia trudnej sytuacji np. osoby przewlekle chore, wiek itd. On właśnie jest w wieku przedemerytalnym, osobą niepełnosprawną i choruje na przewlekłe choroby.

Skarżący nadto wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokami uchylił 24 decyzje MOPS i SKO. Natomiast SKO w Krakowie uchyliło 71 decyzji MOPS. Podniósł, że przedmiotowe decyzje rażąco naruszyły przepisy prawa nieuwzględniając jego potrzeb oraz sytuacji materialnej i zdrowotnej. Zwrócił uwagę, że prawo nie może działać wstecz. Powoływanie się przez organ w przedmiotowych decyzjach dotyczących miesiąca lipca i sierpnia 2011r na bieżące negocjacje odnośnie projektu kontraktu socjalnego narusza prawo. Stwierdził, iż organy nie zastosowały się do wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 1517/11. Argumentacja wskazana w uzasadnieniach organów I i II instancji jest sprzeczna z zasadami dotyczącymi wolności i praw ekonomicznych, socjalnych i kulturalnych określonymi m.in. w art. 67 i art. 69 Konstytucji RP. Ponadto pomija się fakt, że jest kombatantem, który walczył 10 lat o wolną Polskę, jako czołowy działacz podziemnych struktur Solidarności.

W konkluzji tych skarg wniósł o uchylenie decyzji SKO odmawiających przyznania mu zasiłków celowych na zakup żywności, częściowej opłaty za hotel, na zakup środków czystości w miesiącu lipcu i sierpniu 2011 r.

Ponadto Prezydent Miasta [...], rozpatrując wnioski skarżącego G.P. o przyznanie zasiłków celowych, decyzjami z [...] stycznia 2013 r.

1) nr [...] orzekł o odmowie przyznania skarżącemu zasiłku celowego na uregulowanie opłat za hotel,

2) nr [...] orzekł o odmowie przyznania skarżącemu zasiłku celowego na zakup leków,

3) nr [...] orzekł o odmowie przyznania skarżącemu zasiłku celowego na zakup środków czystości,

4) nr [...] orzekł o odmowie przyznania skarżącemu zasiłku celowego na zakup żywności w styczniu 2013r.,

5) nr [...] orzekł o odmowie przyznania skarżącemu zasiłku okresowego od dnia 1 stycznia 2013r.

Jako podstawę prawną wyżej wymienionych decyzji organ wskazał art. 104, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz.1071 ze zm. zwany dalej K.p.a.) oraz art. 3 ust. 3 i ust. 4, art. 4, art. 8, art. 11, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 39, art. 102, art. 104, art. 106, art. 108, art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm. zwanej dalej u.p.s.) oraz § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. Nr 127, poz. 1055).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzjami z dnia [...] marca 2013r. 1) nr [...], 2) nr [...], 3) nr [...], 4) nr [...], 5) nr [...], na podstawie art. 4, art. 8 ust. 1 i ust. 3, art. 11 ust. 2, art. 38, art. 39, art. 102, art. 104, art. 106, art. 108, art. 109 u.p.s. oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało decyzje organu I instancji w mocy.

Ponadto organ odwoławczy wskazał, że do dnia wydania decyzji, mimo spotkań z pracownikami socjalnymi skarżący nie podjął negocjacji. Pouczano skarżącego w kolejnych wezwaniach, że niezastosowanie się do wezwania stanowić będzie podstawę odmowy przyznania w przyszłości lub wstrzymania już przyznanych świadczeń z pomocy społecznej. W celu zawarcia kontraktu socjalnego konieczna jest współpraca obu stron, tj. skarżącego i pracownika socjalnego, którzy podpiszą kontrakt, a do tego potrzebne są wspólne uzgodnienia i wzajemny kompromis. Natomiast z akt sprawy wynika w sposób jednoznaczny, iż skarżący odrzucał przedstawione przez MOPS propozycje.

Ostateczną próbę organ I instancji podjął w dniu [...] listopada 2012 r., kiedy na podstawie wiążącego organ prawomocnego wyroku WSA w Krakowie z dnia 20 czerwca 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 727/11, skierował do skarżącego gotowy projekt kontraktu socjalnego. Jednakże skarżący pismem z dnia 4 grudnia 2012 r. odmówił podpisania gotowego kontraktu kwestionując kompetencje organu I instancji do jednostronnego formułowania treści porozumienia.

Ponadto Kolegium zwróciło uwagę na fakt, że wyznacznikami przyznania i ustalania rodzaju pomocy jest nie tylko sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, któremu ta pomoc ma służyć, lecz także możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Oznacza to, że nie wszystkie potrzeby finansowe mogą zostać zaspokojone. W sprawie organ przeprowadzając postępowanie wyjaśniające, badał ogólną sytuację wnioskodawcy zgodnie z zasadą określoną w art. 3 u.p.s., która stwierdza, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom tej pomocy. Skarżący pozostaje niewątpliwie w trudnej sytuacji finansowej, jednak w związku z istnieniem coraz większych grup społeczeństwa wymagających pomocy i skromnymi środkami finansowych przeznaczonymi na pomoc społeczną nie jest możliwe zaspokojenie wszystkich potrzeb we wnioskowanym zakresie i powoduje to konieczność wnikliwej weryfikacji wniosków. Ośrodki pomocy społecznej nie dysponują nieograniczoną ilością środków pieniężnych, aby pokryć wszystkie zgłoszone potrzeby wnioskodawców, często o wygórowanych wymaganiach.

G.P. wniósł skargę na powyższe 5 decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zarzucając naruszenie art. 3 ust. 1 art. 8 ust. 3, art. 38 ust. 1, ust. 2 i art. 39 u.p.s. oraz art. 7, art. 77 K.p.a. przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Podniósł, że decyzje rażąco naruszyły przepisy prawa polskiego nie uwzględniając potrzeb skarżącego i jego sytuacji materialnej i zdrowotnej. W uzasadnieniu skarg powtórzył obszerną argumentację z odwołań. Podniósł, że organ odwoławczy ma obowiązek ustosunkować się do zarzutów odwołania, który to obowiązek w niniejszej sprawie nie został w pełni zrealizowany.

Sprawy ze skarg G.P. na ww. decyzje SKO zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. akt III SA/Kr 555/13.

Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił ww. skargi G.P.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pomoc społeczna ma jedynie na celu wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, do życiowego usamodzielnienia i integracji społecznej, udzielane zaś świadczenia mają być adekwatne do sytuacji korzystających z pomocy, od których z kolei wymaga się współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Wskazać w tym miejscu również należy, że pomoc społeczna spełnia jedynie funkcję subsydiarną, wymagając współdziałania adresata i beneficjenta udzielanej pomocy.

Sąd podkreślił, że ustawa o pomocy społecznej formułuje podstawową zasadę, wedle której każda osoba ma obowiązek pełnego wykorzystania własnych uprawnień, zasobów i możliwości w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej, a jeżeli nie wykonuje takiego obowiązku, to nie występuje podstawowa przesłanka udzielenia takiej osobie pomocy ze środków publicznych. Jednym z podstawowych celów określonych w omawianej ustawie jest aktywizacja świadczeniobiorców. Podkreślić należy, że pomoc przyznawana na gruncie omawianej ustawy - bez względu na jej rodzaj - ma charakter jedynie przejściowy i zakłada wykształcenie odpowiednich postaw u osób z niej korzystających, w celu pokonania życiowych trudności. Nie ma ona w żadnym wypadku zamieniać się w stałe i jedyne źródło utrzymania dla osób o nią występujących. Zatem obowiązek współdziałania świadczeniobiorców z jednostkami i pracownikami pomocy społecznej jest niezwykle istotny i dlatego też został wielokrotnie zaakcentowany w ustawie.

W ocenie Sądu I instancji organy prawidłowo odmówiły przyznania skarżącemu zasiłków celowych, podkreślając, że skarżący jest właścicielem 3 lokali mieszkalnych w L. Sąd zaaprobował prawidłowe stanowisko organów o braku współdziałania skarżącego, ale zauważył także, że nie wystąpił brak zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej skarżącego, który uzasadniałby przyznanie mu zasiłków celowych na dofinansowanie opłat za hotel. Uznał także, że fakt, iż skarżący jest osobą chorą na [...] i o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności oraz był działaczem Solidarności nie miał znaczenia w tych sprawach. Subsydiarny charakter świadczeń z zakresu pomocy społecznej, o którym była mowa na wstępie przesądza, bowiem, iż w sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o przyznanie zasiłku celowego nie współdziała z organami w zakresie rozwiązywania własnych problemów życiowych, a także ma własne możliwość zaspokojenia potrzeby mieszkaniowej (legitymuje się, bowiem prawem własności do lokalu mieszkalnego), jest w stanie pokonać trudności życiowe wykorzystując własne zasoby oraz zdolności i możliwości, więc nie może korzystać z pomocy społecznej.

Sąd I instancji podkreślił, że niewątpliwie od 2010 r. MOPS dążył do zaktywizowania skarżącego w pokonywaniu życiowych trudności i wskazywał mu możliwości samodzielnego radzenia sobie z problemami. Zauważył, że obowiązek współdziałania świadczeniobiorców z jednostkami i pracownikami pomocy społecznej został wielokrotnie zaakcentowany w ustawie, niemniej przepisy dokładnie nie wskazują sposobu jego realizacji. Przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc (lub korzystającej z niej) należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z uzasadnionych i rozsądnych propozycji pracownika socjalnego, pomagających osobie lub rodzinie przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe. Obowiązek współdziałania przedstawia się różnie w zależności od formy pomocy. Jedną tylko z tych form jest kontrakt socjalny. Brak należytego współdziałania osoby zainteresowanej z pracownikami pomocy społecznej wystąpi m.in. wtedy, gdy zainteresowany zajmuje wobec organu pomocy społecznej postawę roszczeniową, odnosi się krytycznie do wszystkich, czy też do większości działań organu, poddaje w wątpliwość ich sensowność, żąda wyręczenia go w rozwiązaniu jego problemów. Takie okoliczności mogą powodować odmowę przyznania świadczenia lub wstrzymanie wypłaty świadczeń pieniężnych.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że wśród negatywnych zachowań świadczeniobiorców ustawodawca na pierwszym miejscu wymienia brak współdziałania w rozwiązywaniu trudności materialnych, a za szczególny przypadek braku współdziałania należy uznać odmowę zawarcia kontraktu socjalnego. Wskazany w art. 11 ust. 2 u.p.s. brak współdziałania osoby może prowadzić do wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych. Sąd stwierdził, że w przedłożonych wraz z odpowiedziami na skargi aktach postępowania administracyjnego zawarto przesłany skarżącemu projekt kontraktu socjalnego i odpowiedzią skarżącego, co wskazuje, że organy dopełniły swoich obowiązków umożliwiając jednocześnie Sądowi kontrolę poprawności merytorycznej zaskarżonych rozstrzygnięć. Zdaniem Sądu, organy mogły domagać się takiego współdziałania od skarżącego od wielu lat korzystającego z tych świadczeń zwłaszcza, że skarżący jest osobą z wyższym wykształceniem i nie jest osobą nieporadną, o czym świadczą podejmowane przez skarżącego działania. Dlatego wyznaczając spotkania w celu zawarcia kontraktu, przesyłając skarżącemu opracowany projekt kontraktu, czy też chociażby podejmując próby omówienia projektu kontraktu podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego, organy mogły, a nawet powinny oczekiwać aktywnej współpracy ze strony skarżącego w wypracowaniu takich działań, które doprowadzą skarżącego do zmiany sytuacji, w której się znajduje.

W ocenie Sądu I instancji nie mogła przynieść zamierzonego skutku argumentacja skarżącego, że organ jednostronnie przygotował i przesłał skarżącemu projekt kontraktu socjalnego i narzucił skarżącemu niekorzystne propozycje rozwiązywania sytuacji, w jakiej się znajduje. Sąd w pełni podzielił dotychczasowe stanowisko orzecznictwa w tej kwestii. Kontrakt socjalny, którego celem jest wzmocnienie osoby ubiegającej się o pomoc w zakresie aktywności i samodzielności życiowej i zawodowej lub przeciwdziałanie wykluczeniu społecznemu, musi uwzględniać zasady wynikające z u.p.s. oraz warunki, na jakich ustala się poszczególne świadczenia. Przepisy u.p.s. nie odsyłają do uregulowań k.c. i nie przewidują równości kontrahentów, w tym także w określaniu jego treści (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22.09.2011 r., sygn. I OSK 674/11, LEX nr 1149416, z dnia 22.11.2011 r., sygn. I OSK 673/11, LEX nr 1149415). Ostateczny kształt kontraktu socjalnego co do jego treści należy do organu pomocy społecznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22.09.2011 r., sygn. I OSK 675/11, LEX nr 1068526). Zatem, aby ten ostateczny kształt kontraktu uwzględniający konkretną sytuację osoby wnioskującej o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej wypracować, niezbędne jest współdziałanie tej osoby z organem pomocy społecznej, którego to obowiązku wynikającego z treści art. 4 u.p.s. jak trafnie zdaniem Sądu organy przyjęły, skarżący nie spełnił.

Odnosząc się do argumentacji skarżącego, że MOPS pomija ustawę o zatrudnieniu i zapobieganiu bezrobociu i dobrze wie, że jako osoba niepełnosprawna o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności otrzymująca stały zasiłek nie jest w myśl tej ustawy osobą niepełnosprawną bezrobotną Sąd powołał się na przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, która zawiera ustawową definicję bezrobotnego. Zdaniem Sądu jeżeli, zatem skarżący uznał, że będzie pobierał zasiłek stały z pomocy społecznej, co uniemożliwia uzyskanie statusu osoby bezrobotnej, to okoliczność ta przy braku orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy, posiadanym wykształceniu wyższym wskazuje, że skarżący nie zamierza rozwiązać swojej trudnej sytuacji przez podjęcie zatrudnienia, przy jednoczesnym braku współdziałania z organami pomocowymi w tym zakresie. Zasadniczym, bowiem warunkiem, który powinna spełniać osoba uznana za bezrobotną jest jej zdolność i gotowość do podjęcia proponowanego jej zatrudnienia, co nie zachodzi w odniesieniu do osoby całkowicie niezdolnej do pracy.

Zdaniem Sądu I instancji nie jest też możliwa do zaakceptowania z punktu widzenia zasad pomocy społecznej wynikających z art. 3 u.p.s. sytuacja, w której wieloletni beneficjent pomocy społecznej zauważa potrzebę zabezpieczenia przyszłych dochodów osób bliskich z posiadanej nieruchomości, natomiast nie chce wykonując obowiązek współdziałania, wykorzystać tej nieruchomości w rozwiązaniu swojej obecnej trudnej sytuacji. Taką postawę zajmuje skarżący, o czym świadczy argumentacja, że MOPS w decyzjach notorycznie proponuje sprzedaż lokalu w L., co spowodowałoby, że dzieci by nie miały stałego dochodu z czynszu.

Sąd I instancji podkreślił również, że przywoływane przez skarżącego przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (art. 67, 69) nie mogą i nie stanowią samodzielnej podstawy do przyznania świadczeń z pomocy społecznej. Przepisy art. 67, 69 Konstytucji RP stanowią jedynie pewien wzorzec określający w sposób ogólny ramy zabezpieczenia społecznego, kierunki polityki państwa i są adresowane głównie do organów prawodawczych. Przepisy te stanowią, zatem źródło gwarancji, a nie praw podmiotowych obywatela dla zabezpieczenia społecznego, które dopiero konkretyzują się w ustawach zwykłych, w tym przypadku u.p.s.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł G.P., reprezentowany przez adwokata i zaskarżając wyrok w części (punkt I), na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 3 ust. 1, 7 pkt 1, 2, 3, 5, 6, art. 8 ust. 3, art. 11 ust. 2 i art. 38 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm., dalej w skrócie u.p.s.) oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne wniósł o uchylenie punktu I zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz pełnomocnika kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, które nie zostały opłacone ani w całości, ani w części.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podał, że lokale mieszkalne należące do skarżącego znajdują się w starej kamienicy w L., podczas gdy jego centrum życiowe znajduje się w K. W dwóch lokalach mieszkalnych zamieszkują lokatorzy, natomiast trzeci nie nadaje się do zamieszkania, gdyż jest zagrzybiony i zamieszkiwanie w nim zagraża zdrowiu, a nawet życiu. Czynsz z zamieszkałych lokali zajmuje komornik z tytułu zaległych alimentów na dzieci skarżącego. Ponadto wskazał, że kontrakt socjalny został przesłany skarżącemu pocztą z żądaniem, aby go podpisał bez negocjacji. Wyjaśnił, że w przypadku, gdy skarżący nie mógł się stawić do MOPS, zawsze przedstawiał usprawiedliwienie. W ocenie skarżącego nie było braku współdziałania z jego strony z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowy zawarcia kontraktu socjalnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, gdyż dopiero po przesądzeniu, że przyjęty przez sąd stan faktyczny sprawy jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, można przejść do kontroli procesu subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego.

W rozpoznawanej sprawie zarzut naruszenia przepisów postępowania został ograniczony do powołania art. 7 i art. 77 K.p.a. i wbrew wymogowi określonemu w art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 174 pkt 2 nie został uzasadniony. Z uwagi na sposób sformułowania tego zarzutu przypomnieć należy, iż wskazane jako naruszone przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego są stosowane przez organ administracji publicznej, a nie sąd administracyjny, który prowadzi postępowanie w oparciu o przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Adresatem zarzutu naruszenia przepisów postępowania może być tylko Sąd pierwszej instancji. W postępowaniu kasacyjnym przedmiotem kontroli jest wyrok sądu, a nie decyzja administracyjna. W przypadku, gdy Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł naruszenia przez organ przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, to sam naruszył przepisy zobowiązujące go do kontroli legalności działalności administracji publicznej. Jako podstawę kasacyjną należy zatem wskazać przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w powiązaniu z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, których naruszenia sąd nie dostrzegł. W niniejszej sprawie zarzut skargi kasacyjnej został ograniczony wyłącznie do powołania wyżej wymienionych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, bez powiązania z odpowiednimi przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Ponadto wyjaśnić należy, iż o skuteczności postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu, który został oparty na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w powołanym przepisie, należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym wyrokiem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest zatem nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno wiązać się z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest zatem uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego wyroku, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby inny.

Z punktu widzenia przedstawionych uwag stwierdzić należy, że postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia określonych w niej przepisów postępowania nie mógł odnieść skutku oczekiwanego przez jej autora.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego – art. 3 ust. 1, 7 pkt 1, 2, 3, 5, 6, art. 8 ust. 3, art. 11 ust. 2 i art. 38 u.p.s., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, stwierdzić należy, iż jest on niezasadny.

Przedmiotem decyzji poddanych kontroli Sądu pierwszej instancji była odmowa przyznania G.P. zasiłków celowych przy czym podstawą orzekania w przedmiocie zasiłków celowych były art. 4, art. 8 ust. 1 i ust. 3, lecz przede wszystkim art. 11 ust. 2, art. 108 i art. 39 u.p.s., zaś w przypadku zasiłku okresowego art. 38 u.p.s.

Z art. 39 u.p.s. wynika, że zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Z kolei zasiłek okresowy (art. 38 u.p.s.) jest świadczeniem pieniężnym z pomocy społecznej, którego otrzymanie jest uzależnione od spełnienia kryterium dochodowego. Przysługuje ze względu na szczególne okoliczności, tylko przykładowo wymienione w ustawie (długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, możliwość nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni i właściwego zastosowania art. 3 ust. 1 i art. 11 ust. 2 u.p.s. Zasadnie stwierdził, że pomoc społeczna ma na celu jedynie wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, do życiowego usamodzielnienia i integracji społecznej, zaś udzielane świadczenia mają być adekwatne do sytuacji korzystających z pomocy, od których z kolei wymaga się współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Pomoc społeczna spełnia jedynie funkcję subsydiarną, wymagając współdziałania adresata i beneficjenta udzielanej pomocy (art. 3 ust. 1 u.p.s.).

Trafnie wskazał, że ustawa o pomocy społecznej formułuje podstawową zasadę, wedle której każda osoba ma obowiązek pełnego wykorzystania własnych uprawnień, zasobów i możliwości w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej, a jeżeli nie wykonuje takiego obowiązku, to podstawowa przesłanka udzielenia takiej osobie pomocy ze środków publicznych nie występuje. Jednym z podstawowych celów określonych w tej ustawie jest aktywizacja świadczeniobiorców. Pomoc przyznawana na podstawie omawianej ustawy ma charakter przejściowy i zakłada wykształcenie odpowiednich postaw u osób z niej korzystających, w celu pokonania życiowych trudności. W związku z powyższym niezwykle istotny jest obowiązek współdziałania świadczeniobiorców z jednostkami i pracownikami pomocy społecznej. Przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z jego uzasadnionych i rozsądnych propozycji pomagających osobie przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe, w jakich się znalazła w celu "wyjścia" z systemu pomocy społecznej i umożliwienia samodzielnego i odpowiedzialnego życia w społeczeństwie.

W konsekwencji prawidłowo przyjął, że bierna bądź roszczeniowa postawa podmiotów objętych pomocą społeczną może spowodować odmowę przyznania świadczenia (art. 11 ust. 2 u.p.s.). Szczególnym przypadkiem braku współdziałania jest odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, o którym mowa w art. 108 ust. 1 u.p.s.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 ust. 7 pkt 1, 2, 3, 5, 6 u.p.s., stwierdzić należy, iż dokonanie przez Sąd drugiej instancji oceny zasadności tego zarzutu nie było możliwe, gdyż przepis ten powołanych jednostek redakcyjnych nie zawiera. Czyni to zarzut naruszenia tego przepisu chybionym. Przypomnieć należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej nie posiada uprawnień do zmiany, precyzowania czy też uzupełniania zarzutu skargi kasacyjnej. Jednocześnie nie może domniemywać intencji autora skargi kasacyjnej albo wręcz wyręczać profesjonalnego pełnomocnika w prawidłowym stawianiu zarzutu. To autor skargi kasacyjnej jest zobowiązany wyznaczyć zakres kontroli instancyjnej, poprzez precyzyjne wskazanie, które normy prawa mające zastosowanie w sprawie i w jaki sposób zostały naruszone (por. np. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2013 r. sygn. akt I FSK 1130/12).

Nietrafne okazały się również zarzuty naruszenia art. 8 ust. 3 u.p.s. i art. 38 u.p.s. przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia powołanych przepisów. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby przepisy te stanowiły przedmiot wykładni Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w rezultacie którego to procesu interpretacyjnego przyjąłby określone ich rozumienie, któremu autor skargi kasacyjnej mógłby zarzucić wadliwość i jednocześnie przeciwstawić odmienną ich wykładnię, jego zdaniem prawidłową. W sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji nie przeprowadzał żadnych zabiegów interpretacyjnych w odniesieniu do wyżej wymienionych przepisów, to zarzuty ich naruszenia przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie nie mogły być uznane za skuteczne. W istocie stawiane zarzuty naruszenia powołanych przepisów prawa materialnego stanowią polemikę z nieistniejącym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym art. 258-261 p.p.s.a.