Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 672/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Administracyjne postępowanie
Samorząd terytorialny
Referenda
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 107 par. 1 i 3, art. 140
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 170, art. 163, art. 169 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 1 ust. 1, art 3 ust. 2, art 37
journal: Dz.U. 1991 nr 110 poz 473
law: Ustawa z dnia 11 października 1991 r. o referendum gminnym.
article: art. 11 ust. 1, art. 18 ust. 5
journal: Dz.U. 1996 nr 13 poz 74
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 2 ust. 1 pkt 2 i 3, art. 85
journal: Dz.U. 2013 poz 706
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym - tekst jednolity
article: art. 2 ust. 1 pkt 2 i 3, art. 65
journal: Dz.U. 2013 poz 706
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2014 r. sprawy ze skarg A. G., M. G., A. G. i A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] kwietnia 2014 r. Nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań I. uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej uzasadnienia, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie na rzecz skarżącego A. G. kwotę 200 zł (dwieście złotych), na rzecz skarżących M. G., A. G. solidarnie kwotę 200 zł (dwieście złotych), na rzecz skarżącej A. S. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy L., w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] 2013 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 71 ust. 1, art. 75 ust. 1 pkt 4 oraz art. 82 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U.nr 199, poz. 1227, z późn. zm [aktualnie: Dz. U. z 2013 r., poz. 1235, z późn. zm. zm.] - dalej: ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) – ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy elektrowni wiatrowych na terenie Gminy L., składającej się z [...] elektrowni wiatrowych zlokalizowanych w obrębach: [...].

W tym zakresie organ I instancji określił:

1. rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia, wskazując szczegółowo numer elektrowni i działki, na której będą położone, dla elektrowni o mocy pojedynczej turbiny do 2,5 MW; wysokości wieży elektrowni nieprzekraczającej 100 m, średnicy wirnika 117 m oraz o maksymalnym poziomie mocy akustycznej do 106 dB;

2. warunki wykorzystania ternu w fazie realizacji i eksploatacji, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczeniami uciążliwości dla terenów sąsiednich;

3. wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględniania w dokumentacji niezbędnej do wydania decyzji: a) poziom mocy akustycznej pojedynczej turbiny wiatrowej do 106 dB, b) lokalizacja poszczególnych wież elektrowni zgodnie ze współrzędnymi wskazanymi w tabeli dla poszczególnych turbin; c) wymóg wyposażenia elektrowni w system pełnego zabezpieczenia odgromowego, zabezpieczenia przed porażeniem prądem elektrycznym, zabezpieczenia antykorozyjnego wieży i obudowy; d) wymóg wyposażenia elektrowni w system elektroniczny stabilizujący moc wyjściową generatora.

Organ nie stwierdził dla planowanego przedsięwzięcia konieczności zastosowania kompensacji przyrodniczej ani ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania. Zarazem w zakresie zapobiegania, ograniczania oraz monitorowania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko organ określił szczegółowe zasady prowadzenia przodowniczego monitoringu porealizacyjnego w zakresie dotyczącym występowania na terenie inwestycji ternach bezpośrednio sąsiadujących ornitofauny lęgowej, przelotów ptaków i nietoperzy w okresie migracji sezonowych oraz kolizji tych zwierząt z konstrukcjami elektrowni, jak również określił sposób i termin wykonania kontrolnych pomiarów hałasu na terenach objętych ochroną akustyczną oraz dalsze konsekwencje, w zależności od stwierdzonych poziomów hałasu. Ponadto organ nałożył na inwestora obwiązek przedstawienia we wskazanym w decyzji terminie analizy po realizacyjnej, w ramach której należy wykonać kontrolne pomiary poziomu hałasu na najbliższych terenach objętych ochroną akustyczną, a wyniki przeprowadzonych pomiarów wraz z opisem dokonanych korekt przedstawić właściwemu organowi ochrony środowiska oraz Wojewódzkiemu inspektorowi Ochrony Środowiska w Poznaniu w terminie do 2 tygodni po ich wykonaniu.

Równobrzmiące odwołania od decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] 2013 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Lesznie wnieśli A. G., A. S., M. i A. G., A. W., B. Ł, J. F., W. K. i S. B. - właściciele nieruchomości położonych w zasięgu oddziaływania inwestycji (działek położonych odpowiednio w [...] lub [...], bliżej opisanych w decyzji organu II instancji).

Zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 85 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie poprzez niezawarcie w uzasadnieniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach konkretnych informacji o przeprowadzonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa, a także informacji w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu (dalej: RDOŚ w Poznaniu) i opinie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. (dalej: PPIS w L.);

- art. 7-art. 9, art. 11, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepoczynienie przez organ własnych ustaleń faktycznych oraz prawnych, a także nieuwzględnienie zgłoszonych uwag w zakresie negatywnych skutków na etapie budowy i funkcjonowania farmy wiatrowej, zdrowia i życia ludzi, uwag środowiskowych, braku dostępu do informacji, kwestii ekonomiczno-gospodarczych;

- § 2 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. nr 213, poz. 1397, z późn. zm. - dalej: rozporządzenie wykonawcze) i art. 74 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na wydaniu decyzji bez pełnego raportu o oddziaływaniu na środowisko;

- naruszenie zasad dotyczących przeprowadzenia dowodów, tj. art. 107 § 3, art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1, art. 77 i art. 79 § 2 k.p.a. poprzez brak analizy oddziaływania infradźwięków na mieszkańców gminy;

- art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska poprzez brak pełnej informacji o zabezpieczeniu przedsięwzięcia przed oddziaływaniem infradźwięków;

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 66 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie poprzez wydanie decyzji w oparciu o raport oddziaływania na środowisko dotknięty istotnymi brakami;

- rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 9 kwietnia 2002 r. w sprawie rodzajów i ilości substancji niebezpiecznych, których znajdowanie się w zakładzie decyduje o zaliczeniu go zakładu o zwiększonym ryzyku lub zakładu o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej poprzez bezpodstawne przyjęcie, że planowana inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć stwarzających zagrożenia;

- art. 170 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji sprzecznej z wolą społeczeństwa lokalnego wyrażoną w referendum z dnia [...] 2011 r. roku w Gminie L.;

- art. 2, art. 65 ustawy o referendum lokalnym poprzez ich niezastosowanie i wydanie decyzji sprzecznej z wolą społeczeństwa lokalnego wyrażoną w referendum z dnia [...] 2011 r. w Gminie L.

Odwołujący zarzucili również brak ustalenia, czy planowana inwestycja może spowodować efekt kumulacji hałasu z innymi inwestycjami na terenie Gminy, budynkami, drogami. Ponadto wytknęli zaskarżonej decyzji sprzeczność z uchwałą Rady Gminy L. nr [...] z dnia [...] 2012 r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy L. wykreślającą w studium strefy, w których dopuszcza się lokalizację elektrowni wiatrowych. Zdaniem stron, organ nie odniósł się do problemu możliwego spadku wartości nieruchomości jaki powstanie na skutek obecności farmy wiatrowej w bliskim sąsiedztwie budynków na skutek zmienionego krajobrazu.

Odwołujący się zakwestionowali również postanowienie RDOŚ w Poznaniu z dnia [...] września 2012 r. znak [...] pozytywnie uzgadniające warunki realizacji przedsięwzięcia, któremu zarzucili:

- naruszenie art. 66 ust. 1 i art. 80 ust. 1 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o analizy i środowisku i jego ochronie, przez ich wadliwe zastosowanie i przeprowadzenie postępowania dowodowego polegającego na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy;

- naruszenie art. 77 ust. 5 powołanej ustawy poprzez jego niezastosowanie i niestwierdzenie konieczności ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, mimo istnienia po temu przesłanek wskazanych w art. 77 ust. 5 pkt 1 i 2 tej ustawy.

Powołując twego rodzaju zarzuty zainteresowani wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz uchylenie zaskarżonego postanowienia RDOŚ w Poznaniu.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego zapatrzenia.

W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że w toku postępowania odwoławczego pozyskało z RDOŚ w Poznaniu akta wszystkich przedkładanych przez inwestora uzupełnień do raportu o oddziaływaniu przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko. W swoich rozważaniach w pierwszej kolejności Kolegium wyjaśniło, że uznało wnoszących odwołania za strony postępowania, gdyż osoby te są właścicielami nieruchomości będących w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji - już chociażby w postaci emisji hałasu.

W następnej kolejności organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie znalazły przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, bowiem uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (art. 71 ust. 2 ustawy), zaś inwestycja będąca przedmiotem niniejszego postępowania zaliczona została w § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia wykonawczego do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko jako instalacje wykorzystujące do wytwarzania energii elektrycznej energię wiatru inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 5 powołanego rozporządzenia.

Przybliżając treść art. 59 ust. 1 i art. 63 ust. 1 powołanej ustawy, organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji, pomimo obowiązku wynikającego z art. 63 ust. 1 tej ustawy, nie wydał w ogóle postanowienia nakładającego bądź też nienakładającego obowiązku przeprowadzenia oceny odziaływania na środowisko, a tymczasem, modyfikacja wniosku przez inwestora, a w rezultacie zmiana kwalifikacji inwestycji z przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko na przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, spowodowała konieczność rozstrzygnięcia przez organ I instancji w kwestii obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko.

Dalej organ II instancji odwołał się do treści art. 73 ust. 1 powołanej ustawy i wskazał na wymogi wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach określone w art. 74 ust. 1 tej ustawy, podkreślając wymóg dołączenia do wniosku poświadczonej przez właściwy organ kopii mapy ewidencyjnej obejmującej teren, na którym będzie realizowana przedsięwzięcie, oraz obejmującej obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie (pkt 3) i wypisu z rejestru gruntów obejmującego przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz obejmujący obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie, z zastrzeżeniem ust. 1a-1c (pkt 6). Nadto organ przywołał brzmienie art. 74 ust. 1a, 1b i 1 c tej ustawy. W tym zakresie stwierdził, że inwestor do wniosku z dnia 14 stycznia 2009 r. nie załączył poświadczonej przez właściwy organ kopii mapy ewidencyjnej obejmującej przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz obejmującej obszar, na który będzie przedsięwzięcie oddziaływało; mapy takie wprawdzie inwestor przedłożył wraz z pismem z dnia 14 września 2009 r., w którym to dokonano modyfikacji pierwotnego wniosku, jednakże nie zawierają one prawidłowo zaznaczonego obszaru oddziaływania. Kolegium zaznaczyło, że chociażby już z analizy odziaływania w postaci emisji hałasu wynika, że zasięg oddziaływania inwestycji będzie szerszy. Zwróciło również uwagę na brak w aktach sprawy wypisów z rejestru gruntów obejmujących będzie cały obszar, na który będzie oddziaływać planowane do realizacji przedsięwzięcie, przy czym wyjaśnił, że mówiąc o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko należy mieć na uwadze również te miejsca, gdzie uciążliwości związane z inwestycją wydanie mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa lub w wydawanych decyzjach na podstawie tych przepisów, gdyż o występowaniu uciążliwości nie można mówić tylko w przypadku przekroczenia wymagań.

Następnie Kolegium podniosło, że organ I instancji w ogóle nie ocenił raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, mimo że stanowi on podstawowy dowód w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań i podlega ocenie na podstawie art. 80 k.p.a., zaś Kolegium, po dokonaniu takiej analizy, powzięło szereg wątpliwości.

Zdaniem organu odwoławczego, w ponownie prowadzonym postępowaniu organ winien rozważyć, czy nie jest uzasadnione dokładne określenie przez inwestora, które z modeli turbin wiatrowych wymienionych w raporcie zostaną w konkretnym miejscu posadowione, ma to bowiem wpływ na ocenę oddziaływania przedsięwzięcia np. na tereny zamieszkałe; inwestor winien mieć przy tym na uwadze, że całe postępowanie toczy się w celu zminimalizowania negatywnego wpływu przedsięwzięcia na środowisko. Ponadto zwrócił uwagę na to, że – jak wynika z raportu – niektóre z rozważanych modeli turbin wiatrowych są mniej uciążliwe dla ludzi zamieszkujących w obszarze oddziaływania farmy wiatrowej.

Kolegium podniosło, że z "Analizy wpływu migotania cienia na obszarze projektowanej Farmy Wiatrowej [...]" wynika, że najmniejszym oddziaływaniem migotania cienia odznaczają się turbiny [...]. z powołanej analizy wynika również, że najbardziej niekorzystne oddziaływanie będzie powodować turbina nr [...] i to niezależnie od wybranego modelu turbiny. Podobnie, z "Analizy przewidywanej emisji hałasu do środowiska na obszarze projektowanej Farmy Wiatrowej [...]" wynika, że niektóre modele turbin wiatrowych są mniej, a niektóre bardziej uciążliwe akustycznie. Odwołując się do obydwu przedmiotowych analiz Kolegium uznało też, że celowe jest uwzględnienie w decyzji wszystkich systemów mających zmniejszyć uciążliwość turbin wiatrowych zarówno dla środowiska, jak i dla zamieszkujących w pobliżu ludzi.

Zdaniem Kolegium organ I instancji orzekał w przedmiotowej sprawie na podstawie niepełnego i niewyczerpująco rozpatrzonego materiału dowodowego istotnego dla sprawy. Z akt sprawy nie wynika bowiem, ażeby Wójt Gminy L. dysponował uzupełnieniami do raportu przedkładanymi przez A Sp. z o.o. w RDOŚ w Poznaniu. Organ zauważył przy tym, że raport jest dokumentem mającym najbardziej doniosłe znaczenie i stanowi najistotniejszy dowód w przeprowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko.

Ponadto w ocenie Kolegium zaskarżona decyzja nie spełnia wymagań określonych w 107 § 3 k.p.a. i art. 85 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji sprowadza się praktycznie do opisu poszczególnych czynności podjętych w sprawie, brak jest natomiast prawidłowego uzasadnienia prawnego i faktycznego; nie odniesiono się również do uwag zgłoszonych przez strony postępowania, jak i wątpliwości wyrażonych przez społeczeństwo, a wskazane w ostatnim akapicie ogólne stwierdzenie dotyczące wniosków mieszkańców nie czyni zatem zadość przedstawionym wymaganiom. Zdaniem Kolegium jasno określone winno być również przez inwestora to, czy planowane do realizacji turbiny wiatrowe będą fabrycznie nowe czy też zakupione na rynku wtórnym. Konieczne wydaje się także wskazanie ilości łopat planowanych na danej turbinie, przy większej ilości łopat może występować bowiem zwiększenie np. tzw. efektu stroboskopowego.

Zdaniem Kolegium zasadne jest również odniesienie się przez organ I instancji do zgodności lokalizacji planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na poszczególnych terenach, jak tego wymaga przepis art. 80 ust. 2 powołanej ustawy.

W ocenie organu II instancji niewłaściwie sporządzony został również załącznik zaskarżonej decyzji, bowiem zgodnie z art. 82 ust. 3 przywołanej ustawy załącznikiem do decyzji środowiskowej powinna być charakterystyka przedsięwzięcia. W tym zakresie Kolegium wyjaśniło, że charakterystyka przedsięwzięcia powinna być odzwierciedleniem karty informacyjnej przedsięwzięcia, natomiast do zaskarżonej decyzji Wójt Gminy L. dołączył sporządzoną przez siebie "Charakterystykę planowanego przedsięwzięcia", w treści której zbyt ogólnikowo opisana została inwestycja objęta wnioskiem.

Podsumowując tę część rozważań, Kolegium stwierdziło, że uznało za zasadne zarzuty zainteresowanych w omówionym zakresie (zarzuty nr 1 i 2), natomiast co do zarzutu nr 3 organ stwierdził, że planowane przedsięwzięcie jest inwestycją mogącą potencjalnie negatywnie oddziaływać na środowisko, a nie inwestycją mogącą zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r, w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, Dz. U. z 2004 r. nr 257, poz. 2573, z późn. zm. - w zw. z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397).

W odniesieniu do zarzutów nr 4, 5 i 6. Kolegium podkreśliło, że w raporcie przeprowadzono analizę odziaływania w postaci infradźwięków emitowanych przez planowaną inwestycję, a także analizę tzw. efektu stroboskopowego, jednak zdaniem Kolegium celowe jest – na co zwrócono uwagę powyżej – rozważenie, czy nie jest uzasadnione dokładne określenie przez inwestora, które z modeli turbin wiatrowych wymienionych w raporcie będą posadowione w konkretnych miejscach, ma to bowiem wpływ na ocenę oddziaływania przedsięwzięcia.

Co do zarzutu nr 7 Kolegium wyjaśniło, że w dniu 15 lutego 2014 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 10 października 2013 r. w sprawie rodzajów i ilości substancji niebezpiecznych, których znajdowanie się w zakładzie decyduje o zaliczeniu go do zakładu o zwiększonym ryzyku albo zakładu o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1479), a planowana inwestycja, jak wynika z akt sprawy, nie jest zaliczana do przedsięwzięć stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnych awarii określonych w tym rozporządzeniu., podobnie jak nie była zaliczana do takich przedsięwzięć w poprzednio obowiązującym rozporządzeniu, tj. rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 9 kwietnia 2002 r. w sprawie rodzajów i ilości substancji niebezpiecznych, których znajdowanie się w zakładzie decyduje o zaliczeniu go do zakładu o zwiększonym ryzyku albo zakładu o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej (Dz. U. z 2002 nr 58, poz. 535).

W odniesieniu do zarzutu nr 8 Kolegium wyjaśniło, że w przedmiotowym postępowaniu sprawdzono, czy w najbliższym sąsiedztwie nie występują inne emitory hałasu (elektrownie wiatrowe), co mogłoby kumulować efekt oddziaływania przedsięwzięć; w przedłożonym RDOŚ w Poznaniu uzupełnieniu do raportu (pismo z dnia 24 maja 2012 r.) inwestor, powołując się na pismo RDOŚ w Poznaniu z dnia 13 lipca 2011 r. wskazał, że w najbliższym sąsiedztwie brak jest emitorów hałasu, które mogłyby powodować kumulowanie się zjawiska. Ustalenia jednak, zdaniem Kolegium, wymaga, czy inwestor zwrócił się – zgodnie ze wskazaniami RDOŚ w Poznaniu zawartymi w przywołanym piśmie – do właściwego urzędu gminy celem uzyskania pełnych informacji na temat innych źródeł hałasu na wskazanym terenie.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego nieuwzględnienia wyników referendum Kolegium stwierdziło, że referendum nie uniemożliwia wydania decyzji niezgodnej z jego wynikiem. W tym zakresie organ podniósł, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lipca 1999 r. sygn. akt IV SA 2452/98 (LEX nr 47300) sprawy, które są ustawowo zastrzeżone na rzecz organów gminy nie mogą być przedmiotem referendum rozstrzygającego, a wynik referendum przeprowadzonego w takiej sprawie może być traktowany jedynie w kategoriach konsultacji społecznych. Podnosząc, że powyższe stanowisko znajduje swoje potwierdzenie również w piśmiennictwie (P. Uziębło, Ustawa o referendum lokalnym. Komentarz, wyd. Oficyna 2007), Kolegium stwierdziło, że nie ma możliwości, aby w formie referendum były rozstrzygane sprawy indywidualne, a nadto o mocy wiążącej referendum rozstrzyga przepis art. 65 ustawy o referendum lokalnym, zgodnie z którym, jeżeli referendum zakończy się wynikiem rozstrzygającym w sprawie poddanej pod referendum, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego niezwłocznie podejmie czynności w celu jej realizacji. Dalej organ odwoławczy podniósł, że z akt sprawy wynika, iż organ podjął już działania zmierzające do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zarzut nr 9 i 10). Ponadto, wskazując, że w referendum, na które powołują się zainteresowani, mieszkańcy odpowiadali na pytanie "Czy zgadza się Pan/Pani na lokalizacje elektrowni wiatrowych na terenie Gminy L.?", Kolegium stwierdziło, że niniejsza sprawa nie dotyczy lokalizacji elektrowni wiatrowej, lecz ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla tego typu przedsięwzięcia, a na podstawie samej decyzji środowiskowej inwestor nie może zatem dokonać lokalizacji inwestycji.

Odnosząc się do zarzutu nr 11 Kolegium wyjaśniło, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. z 2012 r., poz. 647, z późn. zm.), a ustalenia jego są wiążące tylko dla organów gminy i wyłącznie przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 tej ustawy).

Kolegium stwierdziło również, że w odniesieniu do zarzutu nr 12 organ I instancji powinien wyjaśnić w uzasadnieniu rozstrzygnięcia to, z jakich powodów rozpatrzył uwagi w tym zakresie negatywnie.

Co do zarzutów dotyczących postanowienia RDOŚ w Poznaniu z dnia [...] września 2012 r. Kolegium uznało za wystarczające uzasadnienie stanowiska tegoż organu co do braku konieczności ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie. Ponadto Kolegium podniosło, że w niniejszej decyzji wskazało także, w jakim zakresie raport wymaga uszczegółowienia.

Zarazem organ II instancji zaznaczył, że nie podziela również stanowiska RDOŚ w Poznaniu w kwestii przyjęcia za obowiązujące wyłącznie normatywów akustycznych przywołanych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. z 2014 r., poz. 112), gdyż w ocenie Kolegium miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego obowiązujące dla terenów znajdujących się w zasięgu oddziaływania turbin winny być brane pod uwagę przy ustalaniu czy planowane przedsięwzięcie spełniać będzie normy akustyczne; plany miejscowe stanowią bowiem zgodnie z art. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym akty prawa miejscowego; w konsekwencji, skoro ważność tychże aktów prawa miejscowego nie została zakwestionowana, uznać je trzeba za obowiązujące na danym terenie.

Odnośnie zarzutów wskazanych w uzasadnieniu każdego wniesionego odwołania, w punktach 1-16, Kolegium podkreśliło, że w "Analizie przewidywanej emisji hałasu do środowiska na obszarze projektowanej Farmy Wiatrowej [...]" wskazano, że ze względu na znaczną odległość zabudowy mieszkalnej od miejsca lokalizacji poszczególnych turbin prace budowlane i montażowe nie powinny być uciążliwe; oddziaływanie to będzie krótkotrwałe i okresowe; ponadto, przewidziano, celem minimalizacji ewentualnych uciążliwości, że prace powinny być prowadzone wyłącznie w porze dziennej. Tym samym, zarzut w tym zakresie Kolegium uznało za bezzasadny. Organ zaznaczył również że szczegółowe oddziaływania podczas budowy i montażu omówione zostały również w punkcie 3.5.1 raportu.

Co do kwestii infradźwięków i kwestii związanych z emisją zanieczyszczeń do powietrza Kolegium stwierdziło, że w raporcie wyjaśniono, iż przeprowadzona została analiza odziaływania w postaci infradźwięków emitowanych przez planowaną inwestycję, a także kwestie te przeanalizowane zostały wyczerpująco w punkcie 3.5.1. raportu. Stwierdzając, że w uzupełnieniach do raportu przedłożonych do RDOŚ w Poznaniu wyjaśniono kwestie związane z magazynowaniem i zagospodarowaniem poszczególnych odpadów na etapie budowy, eksploatacji i likwidacji przedsięwzięcia (pismo inwestora z dnia 24 maja 2012 r. i z dnia 27 czerwca 2012 r.), zarzuty w tym zakresie Kolegium uznało za bezpodstawne (zarzut nr 5. i 6.).

Za niezbędne Kolegium uznało również określenie przez inwestora, czy planowane do posadowienia elektrownie wiatrowe będą nowe czy też zakupione na rynku wtórnym, a także doprecyzowanie spraw związanych z postępowaniem ze ściekami socjalnymi na etapie realizacji inwestycji; zbędne jest natomiast określanie zagospodarowywania "ścieków deszczowych", zaś kwestie związane z ilością materiałów i zasobów przewidywanych do zużycia na etapie budowy nie mają znaczenia dla przedmiotowej sprawy.

Za wystarczające Kolegium uznało zawarte w raporcie uregulowania dotyczące prac związanych z transportem materiałów przeznaczonych do montażu elektrowni wiatrowych (pkt 3.3.1. raportu), jak i stwierdziło brak potrzeby opisywania za pomocą danych liczbowych wielkości terenu zajętego przez poszczególne elementy farmy wiatrowej. Ponadto wyjaśniło, że w przedmiotowej sprawie możliwe awarie i związane z nimi ryzyka zostały wyczerpująco opisane w punkcie 12 raportu, podobnie jak kwestie związane z fazą likwidacji przedsięwzięcia.

Za bezpodstawny Kolegium uznało zarzut nr 14, wyjaśniając, że w przedmiotowej sprawie brak było potrzeby określania przewidywanej liczby osób mających być zatrudnionymi podczas budowy, eksploatacji czy likwidacji farmy wiatrowej.

Odnosząc się do złożonych w toku postępowania odwoławczego pism A. G. z dnia 10 grudnia 2013 r. i J. F. z dnia 18 grudnia 2013 r., Kolegium stwierdziło, że część zarzutów pokrywa się z opisanymi w odwołaniach, wobec tego zbędne jest ponowne ustosunkowywanie się do nich, ponadto uznało, że całkowicie bezpodstawne są twierdzenia zawarte w tym piśmie co do odniesienia w raporcie błędnych wyników obliczeń symulacyjnych do nieistniejących przepisów w zakresie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. W tym, zakresie Kolegium wyjaśniło, że dopuszczalne poziomy hałasu określone zostały w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r., poz. 112). Dotyczą one również emisji hałasu wywoływanej przez działanie elektrowni wiatrowych.

Co do ekspertyz, na które powołują się wnoszący omawiane pismo, organ stwierdził, że ekspertyzy te stanowią opinie ogólne, tymczasem skutek w niniejszym postępowaniu mogą odnieść jedynie ekspertyzy wykonane dla tej konkretnej inwestycji. Kolegium podkreśliło również, odwołując się do stanowiska orzecznictwa, że kwestionowanie raportu może być następstwem jedynie ekspertyzy wskazującej na jego wady, bowiem raport przedstawiony przez inwestora ma charakter dowodu, którego nie można podważać gołosłownie. Podważenie raportu skutecznie może nastąpić jedynie w innym opracowaniu, a takiego opracowania zainteresowani jednak nie przedstawili.

Wskazując, że z pism wymienionych stron wynika, że planowana inwestycja ma być lokalizowana ok. 100 m od domu A. W. i J. Ł., organ II instancji stwierdził, że kwestia ta wymaga dalszego wyjaśnienia.

Reasumując, Kolegium stwierdziło, że wprawdzie część zarzutów uznało za bezzasadne, jednak uznało, że raport nie spełnia wszystkich ustawowych wymagań co do treści w rozumieniu art. 66 powołanej ustawy, co stanowiło jedną z przyczyn, dla których uznało za konieczne uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji; nadto kolejnymi powodami uchylenia zaskarżonej decyzji są nieprawidłowe sporządzenie jej uzasadnienia oraz nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji. W ocenie organu odwoławczego tak raport, jak i przeprowadzone postępowanie wymagają uzupełnienia, dopiero bowiem wtedy możliwa będzie rzetelna ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W tym zakresie Kolegium podkreśliło, że jeżeli organ poweźmie wątpliwości wobec raportu, to po pierwsze ma prawo wezwać stronę do jego uzupełnienia, a po wtóre może sięgnąć do innych środków dowodowych, w tym powołać biegłego. Organ odwoławczy uznał, że w przedmiotowej sprawie naruszone zostały zatem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Jednobrzmiące skargi na decyzję Kolegium z dnia 28 kwietnia 2014 r. w części dotyczącej jej uzasadnienia odrębnie wnieśli (sprawa o sygn. akt II SA/Po 672/14), M. G. i A. G. (sprawa o sygn. akt II SA/Po 673/14) oraz A. S. (sprawa o sygn. akt II SA/Po 758/14).

Skrzący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej jej uzasadnienia w zaskarżonym zakresie i zasądzenia od organu kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucili obrazę przepisów postępowania, a konkretnie art. 107 k.p.a. poprzez błędne uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji.

W uzasadnieniu w pierwszej kolejności wskazali, że dopuszczalne jest zaskarżenie samego uzasadnienia decyzji, które nie odpowiada prawu i takie stanowisko jest powszechnie przyjęte w doktrynie, a także w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

Podnieśli, że referendum fakultatywne to drugi rodzaj referendum lokalnego, a polega na tym, że droga referendalna nie jest jedyną dopuszczalną, która może w danej sprawie być wykorzystana do rozstrzygnięcia danej sprawy. Przywołali pierwotne brzmienie art. 2 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym z dnia 15 września 2000 r. oraz wyjaśnili, że w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. parlament na nowo określił przedmiot referendum fakultatywnego, modyfikując treść art. 2 ust. 1; w Tm zakresie skarżący przywołali przepis art. 2 ust. 1 i 2 tej ustawy w nowym brzmieniu, nadto podnieśli, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 26 lutego 2003 r. sygn. akt K 30/02 stwierdził, że istnieje możliwość przeprowadzenia również trzeciego rodzaju referendum, a mianowicie referendum o charakterze konsultacyjnym, które to tępawo Trybunał wywiódł z treści art. 170 Konstytucji, a takie referendum nie jest wiążące w sensie prawnym i może się odbyć w sprawie, w której we normalnym toku żaden z organów gminy nie może podejmować decyzji.

Stwierdzając, że przeprowadzone w gminie L. referendum miało charakter fakultatywny, bowiem kwestia lokalizacji farm wiatrowych leży w gestii zarówno organu stanowiącego - czyli rady gminy, jak i organu wykonawczego, jakim jest wójt, podnieśli, że pozostaje poza wszelką wątpliwością, iż można w tej sprawie było przeprowadzić referendum, które jest ważne zgodnie z ustawą o referendum lokalnym, a jego wynik jest rozstrzygający; oznacza to, że wola mieszkańców musi być respektowana przez władze gminy. Ich zdaniem wynikam to wprost z art. 55 i 56 ustawy o referendum lokalnym, skoro przesłanki wymienione w tych przepisach zostały w sprawie spełnione (referendum jest ważne i wiążące).

W ocenie skarżących organ I instancji, wydając zaskarżoną decyzję sprzeczną z wolą mieszkańców, naruszył tym samym art. 65 ustawy o referendum lokalnym.

Zdaniem skarżących Kolegium błędnie rozstrzygnęło ten zarzut, przywołując na poparcie swojego stanowiska wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lipca 1999 r. sygn. akt IV SA 2452/9, gdyż uzasadnienie prawne decyzji nie może ograniczać się do przywołania wyroku sądowego, bez wskazania jakichkolwiek podstaw prawnych. Podnieśli, że uzasadnienie prawne decyzji polega na wyjaśnieniu podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa, a przytoczenie przepisów prawa polega na podaniu treści tych przepisów; wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa polega nie tylko na obowiązku powołania podstawy prawnej w każdej decyzji i przytoczeniu obowiązującego prawa, ale także na wszechstronnym wyjaśnieniu podstawy prawnej i faktycznej decyzji, czyli na wytłumaczeniu się, dlaczego właściwy organ orzekający zastosował określony przepis rozstrzygając sprawę, względnie też dlaczego daną wykładnię przyjął, skoro strona przedstawiła wykładnię odmienną. Dalej stwierdzili, że każda decyzja, nawet decyzja organu odwoławczego uwzględniająca w całości żądanie strony lub wszystkich stron, musi zawierać faktyczne i prawne uzasadnienie.

Ich zdaniem, skoro skarżący powołali konkretne podstawy prawne swoich zarzutów, to Kolegium powinno w uzasadnieniu decyzji wprost się do nich ustosunkować i przytoczyć treść podanych przepisów prawa ze wskazaniem ich relacji do stanu faktycznego sprawy. W konsekwencji uznali, że skoro organ przywołał jedynie wyrok NSA, to zupełnie zaniechał weryfikacji przepisów podanych przez skarżących w przedmiotowym zakresie i Kolegium, dopuszczając się tego zaniechania, nie zauważyło, że przywołany wyrok został wydany w innym stanie prawnym niż obowiązujący w momencie rozstrzygania sprawy. Podkreślili, że podstawą sformułowanych zarzutów były przepisy ustawy o referendum lokalnym z dnia 15 września 2000 r., które nie obowiązywały w dniu wydania cytowanego przez Kolegium wyroku NSA i już chociażby z tego powodu uzasadnienie decyzji w tym zakresie jest wadliwe. Nadto powołaj się na zasadę przekonywania wyrażoną w nart. 11 k.p.a. oraz zasadę z art. 8 k.p.a., jak również podnieśli, że orzeczenie NSA jest wiążące tylko w danej sprawie i nie może w sposób bezkrytyczny i automatyczny stanowić podstawy rozstrzygnięcia w innych sprawach, zaś Kolegium nie przedstawiło własnego toku rozumowania i argumentacji, gdyż jedynie ograniczyło się do zacytowania powołanego wyroku.

W odpowiedzi na skargi Kolegium, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniosło o ich oddalenie. Zdaniem Kolegium zarzuty skargi są bezzasadne; referendum nie uniemożliwia wydania decyzji niezgodnej z jego wynikiem, a o mocy wiążącej referendum – jak wskazano w zaskarżonej decyzji – rozstrzyga przepis art. 65 ustawy o referendum lokalnym, zgodnie z którym, jeżeli referendum zakończy się wynikiem rozstrzygającym w sprawie poddanej pod referendum, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego niezwłocznie podejmie czynności w celu jej realizacji. W ślad za argumentacja wyrażoną w decyzji własnej Kolegium wyjaśniło, że z akt sprawy wynika, iż organ podjął już działania zmierzające do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i podkreśliło, że referendum, na które powołują się skarżący, dotyczyło innej kwestii niż przedmiot niniejszej sprawa, która nie dotyczy lokalizacji elektrowni wiatrowej, lecz ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla tego typu przedsięwzięcia.

W dniu 8 sierpnia 2014 r. Sąd połączył sprawy z wyżej przedstawionych skarg w celu ich łącznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia i dalej prowadził je pod sygn. akt II SA/Po 672/14.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Rozpoznając niniejsza sprawę w pierwszym rzędzie należy odnieść się do dopuszczalności zaskarżenia do sądu administracyjnego jedynie uzasadnienia decyzji organu odwoławczego.

W tym zakresie wskazać należy, iż zarówno pod rządami ustawy z dnia 11 maja 1991 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), jak i w świetle aktualnie obowiązującego ustawodawstwa sądowoadministracyjnego, było i jest dopuszczalne zaskarżenie skargą do wojewódzkiego sądu administracyjnego jedynie uzasadnienia decyzji administracyjnej, jako jej części oraz co za tym idzie uchylenie jej w całości lub w części przez Sąd.

Decyzja administracyjna jako przejaw woli organu administracji stanowi bowiem całość, w której poszczególne jej części, a w szczególności podstawa prawna, przesłanki faktyczne, samo rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie rozstrzygnięcia są nierozerwalnie związane, wzajemnie się uzupełniają, warunkują i powinny być oceniane łącznie. Wszelkie nieprawidłowości w sferze określonego elementu mogą rzutować tylko na ten element – część decyzji, mogą także oznaczać wadliwość całej decyzji, w zależności od okoliczności danej sprawy. Możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji administracyjnej dotyczy wszystkich jej elementów, w tym również uzasadnienia, jako jej integralnej części (takie stanowisko zostało zaprezentowane w doktrynie: T.Woś, H.Knysiak-Molczyk, M.Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s.53; B.Dauter, B.Gruszczyński, A.Kabat, M.Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2009, s. 24; J.P.Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2010, s.24; oraz w orzecznictwie: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 1982 r. sygn. akt I SA 47/82 – publ. LexPolonica nr 297477, z dnia 30 czerwca 1983 r. sygn. akt I SA 178/83 – publ. ONSA 1983, nr 1 poz. 51 z glosą J. Zimmermanna – NP 1985, nr 5 s. 153, z dnia 20 maja 1998 r., sygn. akt I SA 1896/97 – publ. Lex nr 44519, z dnia 22 lipca 2010 r., sygn. I OSK 223/10, dost. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Tak więc dopuszczalne jest zaskarżenie do sądu administracyjnego uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jako jej części oraz uchylenie decyzji w części dotyczącej jej uzasadnienia wówczas, gdy przesądza ono o treści przyszłej decyzji organu pierwszej instancji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 1988 r. sygn. akt IV SA 258/88 – OSP 1990 nr 9, poz. 322 z glosą B. Adamiak i J. Borkowskiego oraz z dnia 13 lutego 1984 r. sygn. akt II SA 1790/83 - OSP 1985 r. nr 4 poz. 72).

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze wskazać należy, iż zasługiwały one na uwzględnienie, albowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zakresie w jakim dotyczyło ono zarzutu nieuwzględnienia przez organ I instancji wyników referendum lokalnego nie odpowiadało minimalnym standardom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a.

Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać między innymi uzasadnienie, przy czym w myśl przywołanego powyżej art. 107 § 3 k.p.a. na uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, które powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego obejmującego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Dalej wskazać należy, iż przytoczenie przepisów prawa polega na podaniu treści tych przepisów, zaś wyjaśnienie podstawy prawnej - na przedstawieniu przyjętej przez organ wykładni przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w decyzji.

Wyjaśnienia podstawy prawnej przez organ nie może skutecznie zastąpić samo odwołanie się do orzeczenia sądu administracyjnego zapadłego w innej sprawie, względnie do poglądu wyrażonego w piśmiennictwie prawniczym.

Powyższe oznacza, iż organy administracji nie mogą uzasadniać swojego rozstrzygnięcia jedynie poprzez wskazanie, iż jest ono zgodne z określonym orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, lecz muszą każdorazowo dokonywać samodzielnej wykładni obowiązujących przepisów, w toku którego to procesu posiłkować mogą się dorobkiem orzeczniczym sądów administracyjnych, w tym przede wszystkim Naczelnego Sądu Administracyjnego, jednakże nie poprzez proste ich przywołanie bądź zacytowanie, a jedynie poprzez samodzielne zastosowanie przyjętych w nich metod wykładni.

Inaczej rzecz ujmując orzeczenia sądów, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego oddziaływać mogą na orzecznictwo organów administracji w innych sprawach jedynie siłą zawartych w nich argumentów (imperio rationis).

Odwołanie się do szeroko rozumianego dorobku orzeczniczego sądów administracyjnych nie może być przy tym bezrefleksyjne i każdorazowo wiązać się musi z dokonaniem przez orzekający w sprawie organ administracji oceny czy poglądy wyrażane w orzecznictwie sądowym zachowują aktualność ze względu na zmiany stanu prawnego oraz czy, a jeśli tak to w jakim zakresie znajdą zastosowanie w stanie faktycznym konkretnej sprawy.

Tak określonym wymogom uzasadnienie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie nie sprostało.

W uzasadnieniu tym brak bowiem wskazania zarówno jakichkolwiek ustaleń faktycznych co do referendum lokalnego, na jakie powołali się odwołujący, jak i przytoczenia przepisów prawa dotyczących skutków prawnych referendum lokalnego oraz ich wykładni.

Uzasadnienie prawne decyzji organ zastąpił przywołaniem fragmentów wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lipca 1999 r. sygn. akt IV SA 2452/98 oraz przytoczeniem stanowiska zajętego przez Piotra Uziębło w Ustawa o referendum lokalnym. Komentarz, wyd. Oficyna 2007, zgodnie z którym nie ma możliwości, aby w formie referendum były rozstrzygane sprawy konkretno-indywidualne.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż powyższe uchybienie art. 107 § 3 k.p.a. mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, albowiem organ przeoczył, iż wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lipca 1999 r. sygn. akt IV SA 2452/98 zapadł w odmiennym niż aktualny stanie prawnym.

W dacie wydawania tegoż orzeczenia obowiązywała ustawa z dnia 11 października 1991 r. o referendum gminnym (Dz. U. Nr 110, poz. 473 z późn. zm.), która stanowiła między innymi, że w referendum mieszkańcy gminy wyrażają w drodze głosowania swoją wolę co do sposobu rozstrzygania sprawy lub odwołania rady gminy przed upływem kadencji (art. 1. ust. 1), referendum może być przeprowadzone w każdej innej sprawie ważnej dla gminy (art. 3 ust. 2) oraz, że jeżeli referendum zakończy się wynikiem rozstrzygającym w sprawie poddanej referendum, rada gminy niezwłocznie podejmie czynności w celu jej realizacji (art. 37).

Na gruncie tej ustawy Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w przywołanym przez organ wyroku wskazał, iż stosownie do regulacji art. 1 ustawy z dnia 11 października 1991 r. o referendum gminnym mieszkańcy gminy wyrażają w drodze głosowania swoją wolę co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy lub odwołania rady gminy przed upływem kadencji. Wola ta może być skutecznie wyrażona pod warunkiem, że społeczność lokalna rozstrzyga w ramach obowiązującego prawa, w tym nie wkracza w prawem zastrzeżone kompetencje dla innych organów gminy. Referendum nie jest bowiem jedyną formą podejmowania rozstrzygnięć przez lokalną społeczność. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 1996 Nr 13, poz. 74 z późn. zm.) mieszkańcy gminy podejmują rozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym (wybory i referendum) lub za pośrednictwem organów gminy tj. rady i zarządu. Te zaś mają ustawowo określony zakres zadań i kompetencji łącznie z zastrzeżonymi tylko na ich rzecz. Do takich wyłącznych kompetencji rady należy m.in. w myśl art. 18 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, uchwalenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a wcześniej podejmowanie uchwał o przystąpieniu do ich sporządzania (zob. art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Sprawy, które są ustawowo zastrzeżone na rzecz organów gminy nie mogą być przedmiotem referendum rozstrzygającego, a wynik referendum przeprowadzonego w takiej sprawie może być traktowany jedynie w kategoriach konsultacji społecznych. Nie można zatem w drodze referendum zobowiązać rady gminy do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tym bardziej w kształcie będącym wynikiem referendum. Jeżeli tak, to nie można skutecznie czynić zarzutu organom orzekającym w sprawie, że wydały decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie planu obowiązującego, a nie oczekiwanego przez społeczność lokalną.

Niezależnie od argumentacji zawartej w przytoczonym powyżej orzeczeniu oczywistym jawi się, iż na gruncie ustawy z dnia 11 października 1991 r. o referendum gminnym brak było możliwości by w formie referendum były rozstrzygane sprawy indywidualne, albowiem zgodnie z art. 37 organem powołanym do podejmowania czynności zmierzających do realizacji postanowień zakończonego wynikiem rozstrzygającym referendum była wyłącznie rada gminy, a nie organ wykonawczy tej jednostki samorządu terytorialnego.

Zauważyć jednakże trzeba, iż w dniu 4 listopada 2000 r. weszła w życie regulująca powyższe zagadnienia odmiennie ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym, zgodnie z którą w referendum lokalnym mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego jako członkowie wspólnoty samorządowej wyrażają w drodze głosowania swoją wolę: co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz w innych istotnych sprawach, dotyczących społecznych, gospodarczych lub kulturowych więzi łączących tę wspólnotę (art. 2 ust. 1 pkt 3) oraz, iż jeżeli referendum zakończy się wynikiem rozstrzygającym w sprawie poddanej pod referendum, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego niezwłocznie podejmie czynności w celu jej realizacji (art. 65).

W świetle obecnie obowiązującej regulacji utraciły zatem aktualność rozważania zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lipca 1999 r. sygn. akt IV SA 2452/98, w tym w szczególności teza, iż sprawy, które są ustawowo zastrzeżone na rzecz organów gminy nie mogą być przedmiotem referendum rozstrzygającego, skoro ustawodawca wprost przesądził, że w referendum lokalnym mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego jako członkowie wspólnoty samorządowej wyrażają w drodze głosowania swoją wolę co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki.

Doniosłą prawnie jest w ocenie Sądu okoliczność, iż racjonalny ustawodawca w ustawie z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym nie zawarł jakiegokolwiek ograniczenia odnośnie organów jednostki samorządu terytorialnego, do których zadań i kompetencji należeć mogą sprawy rozstrzygane w drodze referendum lokalnego, a jednocześnie wprost zrezygnował ze wskazywania organu stanowiącego (rady gminy) jako organu właściwego do podejmowania czynności zmierzających do realizacji wyniku referendum, wskazując, iż jest to obowiązkiem właściwego ze względu na przedmiot referendum organu.

W kontekście treści przywołanych powyżej przepisów ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym co najmniej wątpliwą jawi się zatem przywołana przez organ teza z piśmiennictwa jakoby niedopuszczalnym było, nie ma możliwości, aby w formie referendum były rozstrzygane sprawy konkretno-indywidualne, skoro ustawodawca wprost wskazał, iż członkowie wspólnoty samorządowej wyrażają w drodze głosowania swoją wolę między innymi co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki.

Jedynie sygnalizacyjnie wskazać w tym miejscu należy, iż w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażany jest na przykład pogląd, iż sprawą dotyczącą wspólnoty samorządowej, tak w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy o referendum gminnym jest sprawa przebiegu drogi przez teren gminy, jednakże uznając co do zasady dopuszczalność referendum co do przebiegu drogi krajowej przez teren gminy, poddanie pod referendum może dotyczyć jedynie wariantów przebiegu drogi zaproponowanych przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad, a o wyrażeniu swojej woli "co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki" można mówić dopiero wtedy, gdy sprawa ta ma charakter zawisły (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1150/08, Lex nr 511469).

W tej sytuacji należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) uchylić zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie w części dotyczącej jej uzasadnienia.

Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji winien uwzględnić poglądy prawne sądu wyrażone w niniejszym wyroku (art. 153 p.p.s.a.). Organ winien w szczególności dokonać oceny charakteru referendum lokalnego na jakie powołują się odwołujący oraz wagi rozstrzygnięcia zapadłego w tym referendum dla postępowania prowadzonego w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy elektrowni wiatrowych na terenie Gminy L..

Uzasadniając swoje stanowisko organ winien przytoczyć przepisy prawa na jakich się oparł i przedstawić ich wykładnię, następnie dokonać subsumcji tak odkodowanych norm w stosunku do stanu faktycznego sprawy.

Nie przesądzając na tym etapie postępowania o tym czy prawidłowe jest stanowisko skarżących prezentowane w odwołaniu odnośnie związania organu orzekający w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia wynikiem referendum lokalnego przeprowadzonego w Gminie L. dnia [...]2011 r., sąd pragnie w tym miejscu wskazać, iż ocena skutków prawnych tego rodzaju referendum jest zagadnieniem wyjątkowo skomplikowanym i budzącym istotne wątpliwości w orzecznictwie.

Dla odkodowania treści norm prawnych dotyczących mocy wiążącej referendum lokalnego koniecznym jest przy tym odwołanie się nie tylko do przepisów ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym, lecz także odpowiednich przepisów Konstytucji.

Pewna pomocą w tym zakresie mogą być obszerne wywody zawarte w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 lutego 2003 r., sygn. K 30/02, gdzie wskazano między innymi na niedopuszczalność literalnej wykładni przepisów ustawy o referendum lokalnym, albowiem prowadziłaby do nie dającego się przyjąć wniosku, że referendum lokalne jest nie tylko normalnym bezpośrednim sposobem sprawowania władzy przez społeczności lokalne, ale również sposobem administrowania sprawami lokalnymi. To zaś podważałoby sens powoływania organów stanowiących i wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego. W orzeczeniu tym Trybunał Konstytucyjny wskazał także, iż zakres referendum lokalnego - na poziomie konstytucyjnym - wyznaczony jest przez związki, jakie zachodzą między art. 170 i art. 163 Konstytucji z jednej strony oraz art. 170 i art. 169 ust. 1 Konstytucji z drugiej, a wyrażanie woli politycznej w drodze referendum ma zarazem cechy rozstrzygania o sprawach poddanych referendum, co oznacza, że nieuchronne jest pokrywanie się przeważającej części spraw mogących być przedmiotem referendum za sprawami, które są przedmiotem zadań publicznych wykonywanych przez organy samorządu. Powyższe oznacza, iż w systemie prawnym zachodzi współistnienie dwóch zasad: zasady wykonywania zadań samorządowych za pośrednictwem jego organów oraz zasady bezpośredniego wyrażania woli mieszkańców we wszystkich sprawach, które mają decydujące znaczenie dla danej wspólnoty. Powyższe doprowadziło Trybunał do konkluzji, że art. 170 Konstytucji nie wyklucza całkowicie możności przeprowadzenia referendum w sprawach zastrzeżonych do wyłącznej kompetencji organów stanowiących lub wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego, nie mniej jednak rolę takiego referendum niezmiernie ogranicza art.. 169 ust. 1 Konstytucji. W sprawach zastrzeżonych do wyłącznej kompetencji organów jednostek samorządu terytorialnego mieszkańcy ani z własnej inicjatywy ani z inicjatywy organów nie mogą ich zastępować. Inaczej rzecz ujmując zasada bezpośredniego wyrażania woli przez mieszkańców nie może prowadzić do zniesienia instytucji przesądzających o funkcjonowaniu demokracji pośredniej na poziomie lokalnym, a tym samym nie może prowadzić do zniesienia zadań i obowiązków oraz kompetencji organów stanowiących i wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego. Pomocne może okazać się także sięgnięcie do aktualnego dorobku orzecznictwa, w tym na przykład uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2014 r., sygn. II OSK 344/14 wydanego w sprawie skargi na uchwałę rady gminy o odrzuceniu wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum gminnego w dotyczącego zakazu przeznaczania terenów, lokalizacji i budowy elektrowni wiatrowych (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Nadto wskazać należy na konieczność zestawienia przez organ treści rozstrzygnięcia referendalnego i jego generalnego charakteru – co wskazywać może na adresata tego rozstrzygnięcia, z przedmiotem prowadzonego postępowania, którym jest rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej, dotyczącej konkretnie określonej inwestycji.

Jedynie zasygnalizować w tym miejscu trzeba, iż w zależności od wyników wskazanych wyżej ustaleń koniecznym może także okazać się dokonanie oceny zgodności z prawem przeprowadzonego referendum. Jak wynika bowiem z uchwały Rady Gminy L. z dnia [...] 2012 r. Nr [...] (Dziennik Urzędowy Województwa Wielkopolskiego z 17 grudnia 2010 r. Nr [...], poz. [...]) pytanie referendalne brzmiało "Czy zgadza się Pan/Pani na lokalizację elektrowni wiatrowych na terenie Gminy L.?". Rozstrzygnięcie zapadłe w referendum lokalnym obejmowało zatem wszelkie elektrownie wiatrowe, niezależnie od ich wielkości, stopnia dolegliwości dla otoczenia i istnienia, bądź braku oddziaływania wykraczającego poza granice nieruchomości na których miałyby być one zlokalizowane, a więc także na przykład niewielkie, przydomowe elektrownie wiatrowe służące zaspokojeniu własnych potrzeb energetycznych inwestora. Wprowadzenie tak daleko idących, bezwzględnych restrykcji musi zaś budzić wątpliwości z punktu widzenia takich konstytucyjnie chronionych wartości, jak chociażby prawo własności.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.