Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 233/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 14, art. 61 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Sędzia WSA Marek Kraus Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2021 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

A. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Na wniosek V. i Ł. W. decyzją z 8 grudnia 2014 r. Wójt Gminy ustalił warunki zabudowy dla terenu działki nr [..], położonej we wsi B. gmina O., dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnego i gospodarczego w siedlisku rolniczym (odbudowa siedliska) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną.

W związku z wnioskiem K. P. o przeniesienie ww. ostatecznej decyzji, na mocy art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzją z 9 września 2019 r. Wójt Gminy przeniósł wydaną dla V. i Ł. W. ww. decyzję z 8 grudnia 2014 r. na rzecz K. P.

Kolejną decyzją z 7 stycznia 2020 r. Wójt Gminy przeniósł ww. decyzję na rzecz J. G., reprezentowanego przez r.pr. M. M.

Wnioskiem z 11 lutego 2020 r. Wojewoda wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o zbadanie legalności decyzji Wójta Gminy z 8 grudnia 2014 r. z uwagi na to, że załączniki graficzne do decyzji nie potwierdzają, że działka nr [..] posiada dostęp do drogi publicznej.

Pismem z 20 lipca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zawiadomiło o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z 8 grudnia 2014 r.

W piśmie z 21 sierpnia 2020 r. K. P. wskazał, że zgodnie z treścią aktu notarialnego Repertorium A nr [..], na mocy którego Skarb Państwa – B. sprzedała działkę nr [..] osobom fizycznym – V. i Ł. W., od których nabył ją K. P., działka ta posiada dostęp do drogi publicznej. Osoba działająca w imieniu Skarbu Państwa oświadczyła w § 1 przedmiotowego aktu na podstawie wypisu z rejestru gruntów wraz z wyrysem z mapy ewidencyjnej wydanych 7 stycznia 2013 r. przez Starostwo Powiatowe, że działka posiada dostęp do drogi publicznej. K. P. stwierdził, że od dnia zawarcia ww. umowy w formie aktu notarialnego do dnia dzisiejszego nie nastąpiły zmiany geodezyjne w zakresie granic działki, jak i działek sąsiednich, a tym samym działka ta w dalszym ciągu posiada dostęp do drogi publicznej. Ponadto, wyjaśnił, że na jego wniosek o ustanowienie służebności przechodu i przejazdu przez działkę nr [..] A. pismem z 4 listopada 2019 r. wskazało, że na podstawie art. 29 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach istnieje możliwość dojazdu do działki nr [..] bez dodatkowych wymagań, tj. konieczności ustanowienia służebności przejazdu i przechodu. W związku z tym, według oceny K. P., działka nr [..] posiada dostęp do drogi publicznej.

Na wezwanie Kolegium K. P. przesłał w dniu 13 października 2020 r. kopię aktu notarialnego z 30 stycznia 2013 r. oraz pismo A. z 4 listopada 2019 r.

Decyzją z 27 października 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z 8 grudnia 2014 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 k.p.a. jest nadzwyczajnym postępowaniem, którego przedmiotem – w przeciwieństwie do postępowania głównego - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej. W odróżnieniu od zwykłego postępowania administracyjnego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej ma miejsce jedynie w razie ustalenia, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a., w szczególności wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ taki zarzut został zawarty we wniosku o stwierdzenie nieważności. Ustalenie, czy doszło do rażącego naruszenia prawa, mającego charakter ocenny, wymaga ustalenia, czy powołane przez stronę naruszenie prawa było "rażące". Nie chodzi więc o błędy w wykładni prawa, ale o jasne, niedwuznaczne naruszenie prawa. Naruszony przepis nie może pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych, a jego treść musi być jasna i nie może wywoływać sporów doktrynalno-orzeczniczych.

Materialnoprawną podstawą kontrolowanej decyzji Wójta Gminy są przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej jako u.p.z.p. W myśl art. 61 ust. 1 pkt 2 tej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w ust. 1, w tym teren ma dostęp do drogi publicznej. W sprawie niniejszej nie budzi wątpliwości, że działka nr [..] nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. W rozumieniu art. 2 pkt. 14 u.p.z.p. za dostęp do drogi publicznej należy rozumieć nie tylko bezpośrednie połączenie, ale również pośrednie - poprzez drogę wewnętrzną, a także ustanowienie ograniczonego prawa rzeczowego (służebności drogowej). Celem unormowania z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. jest bowiem zapewnienie rzeczywistego, realnego dostępu nieruchomości do drogi publicznej. W niniejszej sprawie Wójt Gminy ustalił, że nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej powiatowej (dz. nr [..]) poprzez gminną drogę wewnętrzną (dz. nr [..] - własność gminy) oraz poprzez drogi w gruntach leśnych w stanie istniejącym. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach przez drogi leśne należy rozumieć drogi położone w lasach niebędące drogami publicznymi w rozumieniu przepisów o drogach publicznych. Natomiast z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wynika, że drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Z obu przywołanych przepisów w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia decyzji będącej przedmiotem niniejszego postępowania wynika, że drogi leśne są drogami wewnętrznymi. Drogą leśną w myśl wskazanego przepisu będzie więc każda droga położona w lesie, o ile nie będzie ona drogą publiczną. W rozpoznawanej sprawie istniejąca droga leśna istniała i stanowiła dojazd do siedliska pobudowanego wcześniej, obecnie stanowiącego ruiny, które ma być odbudowane i co jest przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy zakończonego decyzją Wójta Gminy z 8 grudnia 2014 r. Powyższe potwierdza dołączony przez K. P. akt notarialny z 30 stycznia 2013 r., w treści którego sprzedający zapewnia, że działka nr [..] o pow. 0,1700 ha jest nieuzbrojona, niezabudowana, ma dostęp do drogi publicznej oraz jest to działka po byłym siedlisku, obecnie pozostały ściany zewnętrzne po byłej stajni wraz z fundamentami o powierzchni około 180 m2, stara studnia oraz gruzy po byłym budynku mieszkalnym z fundamentami. Ponadto, w dołączonym przez K. P. piśmie A. z 4 listopada 2019 r. (będącym odpowiedzią na prośbę K. P. o ustanowienie służebności przejazdu) stwierdzono, że istnieje możliwość dojazdu do przedmiotowej działki [.]. będącej siedliskiem bez dodatkowych wymagań z jednoczesnym stwierdzeniem, że służebność dojazdu wymagana byłaby w przypadku przekwalifikowania przedmiotowego siedliska na działkę budowlaną.

Zatem w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego Kolegium stwierdziło, że w chwili wydania przez Wójta Gminy decyzji z 8 grudnia 2014 r., a także przed i po jej wydaniu istniejąca droga leśna jest drogą wewnętrzną i na etapie ustalania warunków zabudowy wnioskowanej inwestycji nie ma potrzeby ustanawiania jakiejkolwiek służebności drogowej. Nie ma też potrzeby przeznaczania drogi leśnej na cele nieleśne dla stworzenia połączenia terenu planowanej inwestycji ze stanowiącą drogę publiczną drogą gminną, ponieważ droga leśna istnieje i stanowi drogę wewnętrzną. Kolegium podkreśliło dodatkowo, że drogi dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, przez które rozumieć należy drogi zakładowe prowadzące do gospodarstw rolnych i leśnych oraz drogi wiejskie w rozumieniu przepisów o drogach publicznych (art. 4 pkt 20 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych) są w świetle ustawy o drogach publicznych drogami wewnętrznymi (art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). W niniejszej sprawie nie doszło zatem do naruszenia art. 61 ust.1 pkt 2 u.p.z.p, które na mocy art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. dawałyby podstawę do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Jednocześnie Kolegium, nie będące związane zarzutami zawartymi we wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji, oceniło pozostałe przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. i stwierdziło, że żadna z nich nie wystąpiła dając podstawę do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Bezspornie Wójt Gminy był organem właściwym w sprawie (art. 60 ust. 1 u.p.z.p.), podstawę prawną kwestionowanej decyzji stanowił art. 59 ust. 1 u.p.z.p., sprawa zakończona przedmiotową decyzją nie była rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną, ani też nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Ponadto, decyzja nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa oraz decyzji tej nie można zarzucić, że była niewykonalna w dniu jej wydania oraz że niewykonalność ta ma charakter trwały, ani też tego, że w razie jej wykonania wywołałaby ona czyn zagrożony karą.

Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z 4 lutego 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję własną z 27 października 2020 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z 8 grudnia 2014 r. w przedmiocie warunków zabudowy. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że wyczerpujące wyliczenie przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w art. 156 § 1 k.p.a. zamyka drogę poszukiwania okoliczności i faktów, którym przez zabiegi wykładni można byłoby przypisać sankcję nieważności. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zatem jedynie ocena weryfikowanej decyzji z punktu widzenia zaistnienia bądź nie, wyraźnie wskazanych przez ustawodawcę wad. Istnienie wad uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji musi być przy tym oczywiste, a nie być kwestią przypuszczeń, czy też zawiłych dociekań i zabiegów językowych. Wskazano, że w doktrynie prawa administracyjnego "rażące naruszenie prawa" zachodzi w wypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Podstawą zastosowania tej przesłanki może być zatem niebudzący wątpliwości stan prawny. Rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne. Można zatem mówić o nim tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. O tym, czy naruszenie prawa jest rażące decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

Jak wynika z akt sprawy, działka nr [..], na której zlokalizowana jest planowana inwestycja, położona jest we wsi B., gmina O., w odrębnej funkcjonalnie strefie, na obszarze nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W takim przypadku warunki zabudowy ustala się w formie decyzji administracyjnej o warunkach zabudowy. W niniejszej sprawie, decyzja została wydana przez organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy, tj. przez Wójta Gminy. Decyzja ta zawiera wymagane elementy, o których mowa w art. 64 w zw. z art. 54 u.p.z.p. Wszystkie parametry inwestycji ustalono zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego biorąc pod uwagę parametry zabudowy działek w obszarze analizowanym. Kontrolowana decyzja zawiera wszystkie załączniki wymagane przez przepisy prawa, w tym wyniki analizy, które stanowią dowód na to, że organ dokonał analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. W analizie wskazano, iż budowa budynków mieszkalnego i gospodarczego w siedlisku rolniczym (odbudowa siedliska) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną jest zgodna z charakterem analizowanego obszaru. Analiza została sporządzona przez upoważnionego pracownika organu i zawiera wszystkie elementy i uzgodnienia. Kolegium przypomniało, że zgodnie z art. 56 u.p.z.p, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Kolegium podkreśliło, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, w którym ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne. W postępowaniu takim nie prowadzi się postępowania wyjaśniającego i, co istotne, nie ocenia na nowo dowodów zgromadzonych w sprawie w postępowaniu zwykłym. Z uwagi na powyższe, podnoszone przez stronę zarzuty dotyczące naruszenia powołanych we wniosku przepisów prawa mogłyby mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy jedynie w postępowaniu odwoławczym, w którym ocenia się szczegółowo postępowanie dowodowe. Kontrola dokonywana w ramach stwierdzenia nieważności decyzji odnosi się zaś tylko do samej decyzji.

Następnie, Kolegium powołało się na przedstawiony przez K. P. akt notarialny Repertorium A nr [..], z którego wynika, że działka nr [..] posiada dostęp do drogi publicznej, co na podstawie wypisu z rejestru gruntów wraz z wyrysem z mapy ewidencyjnej oświadczyła osoba działająca w imieniu Skarbu Państwa w § 1 przedmiotowego aktu. K.P. oświadczył ponadto, że od dnia zawarcia umowy, odzwierciedlonej w ww. akcie notarialnym nie nastąpiły zmiany geodezyjne w zakresie granic przedmiotowej działki, jak i działek sąsiednich, a tym samym działka ta w dalszym ciągu posiada dostęp do drogi publicznej. Co więcej, nie można pominąć okoliczności, że na wniosek K. P. o ustanowienie służebności przechodu i przejazdu przez działkę nr [..] A. wskazało, że na podstawie art. 29 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, istnieje możliwość dojazdu do działki nr [..] bez dodatkowych wymagań, tj. konieczności ustanowienia służebności przejazdu i przechodu.

Jak ustalił Wójt Gminy, nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej powiatowej (dz. nr [..]) poprzez gminną drogę wewnętrzną (dz. nr [..] - własność gminy) oraz poprzez drogi w gruntach leśnych jak w stanie istniejącym. W analizie uwarunkowań ustalono, że dostęp do drogi publicznej powiatowej nr [..] odbywa się poprzez wewnętrzną drogę gminną (dz. nr [..]) i poprzez drogi w gruntach leśnych. Powołując się na art. 6 ust 1 pkt 8 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach oraz art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i wyrok NSA z 9 grudnia 2016 r., sygn. I OSK 461/15, Kolegium wskazało, że jakkolwiek droga leśna jest szczególną kategorią drogi, gdyż nie stanowi drogi publicznej, ani nie odpowiada definicji drogi wewnętrznej, to z przytoczonej definicji drogi wewnętrznej wynika, że może być jej przypadkiem. Nie jest więc automatycznie wykluczone wykorzystanie jej jako sposobu dostępu działki do drogi publicznej. Co istotne w rozpoznawanej sprawie, istniejąca drogą leśna istniała i stanowiła dojazd do siedliska wybudowanego uprzednio, obecnie stanowiącego ruiny, które ma być odbudowane.

W odniesieniu do zarzutów podniesionych przez A. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium stwierdziło, że nie podziela przedstawionej argumentacji. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach ruch pojazdem silnikowym, zaprzęgowym i motorowerem w lesie dozwolony jest jedynie drogami publicznymi, natomiast drogami leśnymi jest dozwolony tylko wtedy, gdy są one oznakowane drogowskazami dopuszczającymi ruch po tych drogach. Nie dotyczy to inwalidów poruszających się pojazdami przystosowanymi do ich potrzeb. Natomiast, co istotne, w myśl art. 29 ust. 3 pkt 7 tej ustawy, przytoczony wyżej przepis, nie dotyczy m.in. osób użytkujących grunty rolne położone wśród lasów. Co więcej, w myśl art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są m.in. grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne. W przedmiotowej sprawie niepodważalne jest, że działka o nr ew. [..] zgodnie z wypisem z rejestru gruntów oznaczona jako B-RVI, o powierzchni 0,14 ha, stanowi użytki rolne zabudowane, a tym samym jest gruntem rolnym położonym wśród lasów, który w myśl przytoczonych wyżej przepisów korzysta z możliwości dojazdu na podstawie art. 29 ust. 3 pkt 7 ustawy o lasach. W tym miejscu Kolegium powołało się na wyrok Sądu Najwyższego z 29 stycznia 2016 r., sygn. IV KK 324/15, zgodnie z którym drogi leśne nie są całkowicie wyłączone z ruchu i wyłącznie taki ich status nie może przesądzać o braku możliwości naruszenia zakazu kierowania pojazdami w ruchu lądowym.

Wbrew podnoszonym we wniosku argumentom Kolegium wyjaśniło, że w odniesieniu do konieczności spełnienia obligatoryjnej przesłanki wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., tj. wymogu dostępu do drogi publicznej, w orzecznictwie sądów administracyjnych brak jest jednolitej linii orzeczniczej w tym przedmiocie. Organ powołał się na wyrok NSA z 1 października 2009 r., sygn. II OSK 1471/08, zgodnie z którym dostępu do drogi publicznej nie można utożsamiać z dostępem faktycznym. Dostęp ten musi być legalny tj. prawo do korzystania z niego musi wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej orzeczenia sądowego czy też administracyjnego. Przepis ten przewiduje zatem bezpośredni i pośredni dostęp do drogi publicznej. Bezpośredni wynika z takiego dostępu w ramach tytułu do działki np. prawa własności. Natomiast w ramach pośredniego dostępu jednym z możliwych rozwiązań jest dostęp poprzez inną działkę, przy czym konieczne jest obciążenie tej działki odpowiednią służebnością. Drugim sposobem dostępu pośredniego jest dostęp poprzez drogę wewnętrzną, do czego nie jest wymagany żaden tytuł prawny uprawniający do korzystania z drogi wewnętrznej, wystarczy sam fakt położenia nieruchomości inwestora przy drodze wewnętrznej. Z kolei stosownie do wyroku NSA z 17 kwietnia 2015 r., sygn. II OSK 2199/13, dostęp do drogi publicznej należy rozumieć możliwie najszerzej. Może to być dostęp pośredni w przypadku, gdy inwestycja ma dostęp do drogi publicznej przez inną drogę lub dostęp bezpośredni do drogi publicznej. Pojęcie "dostępu do drogi publicznej" należy rozumieć w znaczeniu funkcjonalnym, co oznacza, że działka, na której zaplanowano realizację inwestycji, powinna mieć zapewniona możliwość obsługi komunikacyjnej celem zapewnienia dojazdu. Dostęp pośredni polega na wykorzystaniu komunikacyjnym innej działki lub działek, które oddzielają działkę inwestycyjną od drogi publicznej. Dostępność komunikacyjna działki (terenu) jest pojęciem z pogranicza prawa administracyjnego i prawa cywilnego i obejmuje ono dostęp bezpośredni bądź pośredni. Dokonując wykładni pojęcia "dostęp do drogi publicznej", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. trzeba mieć także na uwadze, że jest to ustalanie dostępności komunikacyjnej na etapie decyzji o warunkach zabudowy, biorąc pod uwagę specyfikę tej instytucji prawnej i sytuacji, kiedy podmiot dysponujący nie musi dysponować tytułem prawnym do nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie określonej lokalizacji. Dla ustalenia warunków zabudowy wystarczające jest wykazanie, że nieruchomość, dla której warunki te maja być ustalone, położona jest przy drodze wewnętrznej połączonej z drogą publiczną.

Reasumując, Kolegium stwierdziło w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego, że w chwili wydania przez Wójta Gminy decyzji z 8 grudnia 2014 r. nie doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p, który na mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. dawałby podstawę do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Kolegium, kontrolowana decyzja nie narusza w sposób rażący przepisów prawa, nie zawiera wad tkwiących w samej decyzji, nie została wydana wbrew nakazowi ustanowionemu w powołanych przepisach prawa i nie pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią tych przepisów prawa. Jednocześnie oceniając pozostałe przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. organ stwierdził, że żadna z nich nie wystąpiła dając podstawę do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.

Jednocześnie Kolegium wskazało, że w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie zaistniały, zdaniem strony postępowania, istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję, a które nie mogą być brane pod uwagę w postępowaniu dotyczącym ponownego rozpatrzenia sprawy - strona ma prawo, w myśl art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. żądać wznowienia postępowania.

W skardze na powyższą decyzję A. zarzuciło naruszenie:

I. przepisów postępowania, tj.:

1. art. 7 i 77 k.p.a. - poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, przejawiający się w braku zweryfikowania przebiegu dostępu działki numer [..], położonej we wsi B., gmina O. do drogi publicznej i pominięcie, iż dostęp ten odbywa się nie tylko przez drogi wewnętrzne gminy i A., ale również przez grunty prywatne, a także pominięcie, iż nie jest to dostęp pewny,

2. art. 158 § 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 punkt 2 k.p.a. - poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z 8 grudnia 2014 r. ustalającej warunki zabudowy dla terenu działki numer [..], położonej we wsi B., gmina O., dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnego i gospodarczego w siedlisku rolniczym (odbudowa siedliska) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, przy czym powyższe naruszenia miały wpływ na wynik sprawy, ponieważ brak należytego przeprowadzenia postępowania dowodowego i w konsekwencji dokonania prawidłowych, pełnych ustaleń faktycznych, przełożył się na negatywny dla skarżącego wynik postępowania.

II. przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 29 ust. 3 punkt 7 ustawy o lasach - poprzez uznanie, że przepis ten dotyczy możliwości korzystania z dróg leśnych na potrzeby każdego rodzaju korzystania z gruntów rolnych położonych wśród lasów, w tym korzystania z nich na potrzeby mieszkalne,

2. art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez uznanie, że w realiach sprawy ziściły się wszystkie przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla terenu działki numer [..], położonej we wsi B., gmina O., dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnego i gospodarczego w siedlisku rolniczym (odbudowa siedliska) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wskazano, że zdaniem skarżącego, Kolegium nie rozpatrzyło

w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, ponieważ jedynie w sposób pobieżny zweryfikowało dostęp działki numer [..] do drogi publicznej. Wskazano, że wbrew twierdzeniu organu, jest on uprawniony do ustalania stanu faktycznego sprawy lub przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu zbadania, czy istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, powołując się przy tym na wyrok NSA z 4 września 2019 r., sygn. I OSK 2787/17, zgodnie z którym nie można podzielić oceny, że organ prowadzący postępowanie w trybie nadzoru nie jest uprawniony do ustalania stanu faktycznego sprawy, ponieważ również w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zastosowanie znajdzie art. 7 k.p.a.

Zdaniem skarżącego, Kolegium powieliło ustalenia Wójta Gminy uznając, że dostęp do drogi publicznej odbywa się za pośrednictwem gminnej drogi wewnętrznej i dróg leśnych, które również stanowią drogi wewnętrzne. Kolegium powołało się przy tym na umowę sprzedaży nieruchomości z 30 stycznia 2013 r. i zawarte w niej oświadczenie sprzedającego, że działka ma dostęp do drogi publicznej, a także na pismo A. z 4 listopada 2019 r. Skarżący zauważył, że oświadczenie zawarte w umowie sprzedaży nieruchomości nie musiało odpowiadać stanowi rzeczywistemu, w związku z czym nie powinno być główną podstawą wydania orzeczenia w przedmiotowej sprawie. Co więcej, z ustaleń skarżącego wynika, że droga, którą odbywa się dojazd z nieruchomości do drogi publicznej, przebiega również przez grunty należące do osób prywatnych, w związku z czym nie sposób rozciągać na te grunty opinii skarżącego wynikającej z pisma z 4 listopada 2019 r., a tyczącej się jedynie sytuacji, w której użytkowane są grunty rolne położone wśród lasów, co będzie przedmiotem osobnego zarzutu. W wydanej przez siebie decyzji Kolegium nie odniosło się w żaden sposób do tej okoliczności, jak również nie powołało się na żadne dokumenty, z których wynikałoby, że osoby te udostępniły dojazd właścicielowi działki numer [..]. Co więcej, organ nie zweryfikowało, czy dostęp do drogi publicznej jest pewny, tzn. czy istnieje stosunek zobowiązaniowy lub przepis prawa, z którego dostęp ten ewidentnie wynika. Wobec powyższego, zdaniem skarżącego, Kolegium winno było stwierdzić nieważność decyzji Wójta Gminy z 8 grudnia 2014 r.

Następnie, skarżący powołał art. 29 ust. 1 i ust. 3 punkt 7 ustawy o lasach wskazując, że z zestawienia obu przytoczonych powyżej przepisów można wywieść, że dopuszczony jest ruch drogami leśnymi w sytuacji wykonywania - przez osoby użytkujące grunty rolne położone wśród lasów - czynności gospodarczych. Intencją ustawodawcy było zapewnienie dojazdu do pól rolnikom, którzy wykonują czynności związane z prowadzeniem gospodarki rolnej. Tymczasem z materiału zgromadzonego w niniejszej sprawie nie wynika, aby nabywca nieruchomości miał prowadzić w odbudowanym siedlisku działalność rolniczą. Zatem rozciąganie dyspozycji art. 29 ust. 3 punkt 7 ustawy o lasach na taki przypadek nie wydaje się być uzasadnione. Wręcz przeciwnie, warunki zabudowy dotyczą budowy budynku mieszkalnego i gospodarczego, przy czym nieznany jest charakter budynku gospodarczego - czy ma on służyć prowadzeniu czynności gospodarczych, czy też ma powstać dla innych celów. W ocenie skarżącego, nieprawidłowa wykładnia dokonana przez organ wskazuje więc na to, że organ uznaje za dopuszczalne poruszanie się po drogach leśnych w każdym przypadku, gdy prowadzą one do gruntu o użytku rolnym, z pominięciem tego, czy dojazd ma służyć wykonaniu czynności służbowych lub gospodarczych.

Skarżący przypomniał, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe tylko wtedy, gdy teren ma dostęp do drogi publicznej. Powołując się na orzecznictwo wskazano, że dostęp ten musi być realny, a nie jedynie hipotetyczny. W niniejszej sprawie przy założeniu, że dostęp do drogi publicznej będzie następował poprzez drogi leśne, brak jest jakiejkolwiek gwarancji, że teren objęty decyzją o warunkach zabudowy uzyska dostęp do drogi publicznej właśnie przy pomocy tej konfiguracji układu drogowego wskazanego w decyzji. Jak wskazano bowiem powyżej, dalece wątpliwe jest uznanie, że właściciel działki [..] może poruszać się drogami leśnymi na podstawie art. 29 ust. 3 punkt 7 ustawy o lasach. Drogi te nie są też udostępnione do ruchu kołowego, a w świetle art. 29 ust. 1 ustawy o lasach - tylko takimi drogami można się poruszać po lesie. Pozostałymi drogami leśnymi, które nie są udostępnione do ruchu kołowego, mogą poruszać się wyłącznie pracownicy Służby Leśnej oraz podmioty wykonujące czynności w ramach świadczenia usług leśnych. Co więcej, właściciel działki [..] nie posiada żadnego uprawnienia do poruszania się tymi drogami - nie zawarł ze skarżącym umowy dzierżawy, drogi nie zostały mu udostępnione nieodpłatnie, jak również nie ustanowiono służebności przejazdu i przechodu, a także nie sposób uznać, aby - budując budynek mieszkalny - miał realizować dyspozycję art. 29 ust. 3 punkt 7 ustawy o lasach, zarówno korzystając w ramach dojazdu z dróg pozostających w zarządzie skarżącego, jak i z dróg stanowiących własność osób prywatnych. Zważywszy na przytoczone powyżej okoliczności, nie można mówić o tym, aby teren objęty decyzją posiadał dostęp do drogi publicznej, a zatem nie ziściły się wszystkie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

W niniejszej sprawie kontroli legalności poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą utrzymano w mocy wcześniejsze rozstrzygnięcie tego organu o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z 8 grudnia 2014 r. ustalającej warunki zabudowy dla terenu działki nr [..] we wsi B., gmina O., dla budowy budynku mieszkalnego i gospodarczego w siedlisku rolniczym (odbudowa siedliska) wraz z niezbędną infrastrukturą.

Postępowanie o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji było prowadzone z urzędu, lecz informacja o konieczności poddania decyzji ostatecznej kontroli pochodziła od Wojewody, który wskazał, że załączniki graficzne do decyzji nie potwierdzają, że działka nr [..] posiada dostęp do drogi publicznej. W związku z tym Kolegium zbadało, czy uchybienie w tym zakresie istnieje i rażąco narusza prawo, jak stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zdaniem Sądu, zasadne jest stanowisko organów, że kwestionowana decyzja nie jest dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym wadą rażącego naruszenia prawa, na którą powołuje się Kolegium. Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Na wstępie należy podkreślić, że tryb stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej tym różni się od trybu zwykłego postępowania administracyjnego, że organ bada w nim jedynie, czy w odniesieniu do określonej decyzji zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., a więc kwalifikowane wady tkwiące w samej decyzji, a nie w prowadzonym przed jej wydaniem postępowaniu administracyjnym. Wzruszenie decyzji ostatecznej poprzez stwierdzenie jej nieważności stanowi bowiem jeden z wyjątków od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.), dlatego przesłanki zastosowania tego trybu powinny być intepretowane ścieśniająco.

Szczególny charakter ma przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli przesłanka rażącego naruszenia prawa. Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie, o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki wywołane decyzją, które są niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Jeżeli istnieją wątpliwości co do wykładni danego przepisu prawa i związane z tym rozbieżności w orzecznictwie, to przyjęcie przez organ jednej z możliwych wykładni tego przepisu nie stanowi rażącego naruszenia prawa. W trybie stwierdzenia nieważności decyzji eliminowane z obrotu prawnego powinny być więc tylko takie decyzje ostateczne, które naruszają prawo w sposób ewidentny, rażący i nie mogą być zaakceptowane jako rozstrzygnięcia wydane przez organy praworządnego państwa. Treść wadliwej decyzji i czynności ją poprzedzające stanowią wtedy zaprzeczenie stanu prawnego. Podkreślenia wymaga, że nie każde – nawet oczywiste – naruszenie prawa może być uznane za rażące, a tryb stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie może stanowić kolejnego trybu weryfikacji decyzji, w którym zakres rozpoznania sprawy byłby podobny jak zakres rozpoznania w trybie zwykłym.

Kontrolowana decyzja ostateczna wydana została w sprawie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego i gospodarczego w siedlisku rolniczym (odbudowa siedliska) wraz z infrastrukturą techniczną. Podstawą prawną działań organu w postępowaniu zwykłym były więc przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.), dalej jako u.p.z.p., w szczególności art. 61 ust. 1 tej ustawy. Jak wynika z tej regulacji, ustalenie warunków zabudowy jest możliwe m.in. gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, teren ma dostęp do drogi publicznej, istniejące lub projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Uszczegółowieniem tego przepisu jest wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 u.p.z.p. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.).

Na podstawie powołanych wyżej przepisów sporządzona została w niniejszej sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, zwana analizą urbanistyczną. Co istotne dla oceny legalności zaskarżonej decyzji, pomimo tego, że analiza urbanistyczna jest obowiązkowym elementem postępowania dowodowego przy ustalaniu warunków zabudowy, to jednak nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez organ ustalający warunki zabudowy nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa (por. wyrok NSA z 30 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 600/09, dostępny w CBOSA). Jeżeli zatem ustawową przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest dostęp działki do drogi publicznej, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., to dopiero brak spełnienia tej przesłanki daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, a nie tylko niewłaściwe przeprowadzenie analizy, która jest jedynie środkiem dowodowym do ustalenia dobrego sąsiedztwa (por. wyrok NSA z 18 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1637/10 oraz z 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1517/18, dostępne j.w.).

W związku z tym, nie mogło stanowić rażącego naruszenia prawa to, że – jak wskazywał Wojewoda – załączniki do decyzji o warunkach zabudowy nie potwierdzały dostępu działki do drogi publicznej. Takim naruszeniem mogło być natomiast to, że działka nr [..] takiego dostępu rzeczywiście nie posiada, jednakże w ocenie Sądu w niniejszej sprawie dostęp taki został zapewniony.

Jak ustalił Wójt, działka posiada połączenie do drogi powiatowej o numerze geodezyjnym [..], poprzez gminną drogę wewnętrzną (własność Gminy) nr [..] oraz poprzez drogi w gruntach leśnych. Odnosząc się do powyższego należy wskazać, że pojęcie "dostępu do drogi publicznej" należy rozumieć w znaczeniu funkcjonalnym, co oznacza, że działka, na której zaplanowano realizację inwestycji, powinna mieć zapewnioną możliwość obsługi komunikacyjnej celem zapewnienia dojazdu. Przy czym, sposób zapewnienia takiej dostępności może być dwojaki – bezpośredni lub pośredni i wykazanie któregokolwiek stanowi o spełnieniu omawianej przesłanki. Dostęp pośredni polega na wykorzystaniu komunikacyjnym innej działki lub działek, które oddzielają działkę inwestycyjną od drogi publicznej lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (art. 2 pkt 14 u.p.z.p.). Co do zasady, o pełnieniu przez teren funkcji drogi wewnętrznej świadczą zapisy w ewidencji gruntów, zgodnie zaś z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1376 ze zm.), dalej jako u.d.p., drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg, są drogami wewnętrznymi.

W związku z tym, nie budzi wątpliwości, że udostępnienie gminnej drogi wewnętrznej na zasadach powszechnego dostępu realizuje warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. (zob. wyrok NSA z 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 727/18, dostępny w CBOSA). Co przy tym istotne, podmiot posiadający dostęp do drogi wewnętrznej nie musi posiadać dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego go do korzystania z tej drogi (zob. wyrok NSA z 23 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 370/15, dostępny jw.).

W rozpoznawanym wypadku działka nr [..] posiada bezpośredni dostęp do działki nr [..], która stanowi własność Gminy i jest gminną drogą wewnętrzną. Dalej, komunikacja do drogi powiatowej nr [..], przebiega przez działkę nr [..] w zarządzie Skarbu Państwa – A., i która to działka stanowi drogę leśną. W związku z tym wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1275), przez drogi leśne należy rozumieć drogi położone w lasach niebędące drogami publicznymi w rozumieniu przepisów o drogach publicznych. Zatem drogą leśną będzie każda droga położona w lesie, o ile nie będzie ona drogą publiczną. Natomiast, co do zasady, zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o lasach, ruch pojazdem silnikowym, zaprzęgowym i motorowerem w lesie dozwolony jest jedynie drogami publicznymi, natomiast drogami leśnymi jest dozwolony tylko wtedy, gdy są one oznakowane drogowskazami dopuszczającymi ruch po tych drogach. Nie dotyczy to inwalidów poruszających się pojazdami przystosowanymi do ich potrzeb. Jednocześnie jednak ustawodawca przewiduje od tej zasady wyjątki określone w ust. 3. Mianowicie, przepisy ust. 1 nie dotyczą wykonujących czynności służbowe lub gospodarcze: 1) pracowników nadleśnictw; 2) osób nadzorujących gospodarkę leśną oraz kontrolujących jednostki organizacyjne Lasów Państwowych; 3) osób zwalczających pożary oraz ratujących życie lub zdrowie ludzkie; 4) funkcjonariuszy Straży Granicznej chroniących granicę państwową oraz funkcjonariuszy innych organów odpowiedzialnych za bezpieczeństwo i porządek publiczny; 5) osób wykonujących czynności z zakresu gospodarki łowieckiej oraz właścicieli pasiek zlokalizowanych na obszarach leśnych; 6) właścicieli lasów we własnych lasach; 7) osób użytkujących grunty rolne położone wśród lasów; 8) pracowników podmiotów, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1, 2 i 4-8 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2021 r. poz. 478 i 619), w związku z wykonywaniem badań naukowych i doświadczeń z zakresu leśnictwa i ochrony przyrody; 8a) osób biorących udział w kształceniu kadr dla leśnictwa, w związku z prowadzeniem zajęć szkoleniowych; 9) wojewódzkich konserwatorów przyrody oraz pracowników Służb Parków Krajobrazowych; 10) osób sporządzających plany urządzenia lasu, uproszczone plany urządzenia lasu lub inwentaryzację stanu lasu, o której mowa w art. 19 ust. 3.

Dla niniejszej sprawy szczególne znaczenie ma wyłączenie z pkt 7, tj. dotyczące osób użytkujących grunty rolne położone wśród lasów, jednakże jego zastosowanie wymaga pogłębionej analizy. Wątpliwości w rozumieniu tego przepisu biorą się stąd, że nie ma w polskim prawie jednej uniwersalnej definicji gruntu rolnego. Dwie najważniejsze definicje znajdują się w Kodeksie cywilnym i w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Według art. 461 k.c. nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Z kolei przepis art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów zalicza do gruntów rolnych (w rozumieniu ustawy) grunty ujęte w 10 punktach, przy czym dla rozstrzygnięcia rozważanego zagadnienia ma szczególne znaczenie pkt 1 wskazujący, że gruntami rolnymi są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne. W niniejszej sprawie, co jest niesporne, z ewidencji gruntów wynika, że działka nr [..] to grunty B-RVI, a więc użytki rolne zabudowane. Ponadto, wskazać należy, że treść omawianego przepisu wskazuje, że miał on na celu zapewnienie właścicielom gruntów rolnych zlokalizowanych "wśród lasów" dostępu do nich. Skoro w przepisie mowa jest o gruntach rolnych położonych wśród lasów, to należy przyjąć, że chodzi o zapewnienie swobodnego dostępu do tych gruntów, ale nie o wykonywanie czynności gospodarczych związanych z wypasem zwierząt gospodarskich. W sensie języka polskiego termin "wśród" to przyimek komunikujący, że przedmiot, osoba itp., o których mowa, są otoczone innymi przedmiotami, osobami itp. albo "przyimek komunikujący, że przedmiot, osoba lub zjawisko, o których mowa, są jednym z elementów danego zbioru przedmiotów, osób lub zjawisk. Zatem grunty rolne powinny znajdować się w otoczeniu lasu, by osoby "je użytkujące" nie podlegały ograniczeniom uregulowanym w komentowanym przepisie" (por. J. Bieluk, K. Leśkiewicz, Ustawa o lasach. Komentarz. Warszawa 2017, art. 29).

W związku z tym należy uznać, że wbrew zarzutom skargi ustawodawca nie uzależnia skorzystania z wyłączenia zawartego w art. 29 ust. 3 pkt 7 ustawy o lasach i nie warunkuje możliwości poruszania się drogami leśnymi od tego, czy na gruncie rolnym położnym wśród lasów jego właściciel (osoba użytkująca) prowadzi działalność rolniczą. Jedynymi wyznacznikami jest to, aby te tereny miały status rolnych, a więc np. były określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne, oraz znajdowały się wśród lasów.

Przy czym, należy wyjaśnić, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z siedliskiem – jego odbudową. W związku z tym wskazać trzeba, że w przepisach prawa nie ma definicji pojęcia "siedliska" czy "działki siedliskowej", niemniej w orzecznictwie przyjmuje się, że o działce siedliskowej można mówić w momencie istnienia budynków (przede wszystkim domu mieszkalnego) należących do gospodarstwa rolnego. Siedlisko to więc zabudowa zagrodowa, czyli funkcjonalnie zorganizowane zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Z uwagi więc na siedliskowy charakter inwestycji, w kontekście możliwości poruszania się drogą leśną nr [..], nie może mieć znaczenia argumentacja skarżącego, że właściciel działki nr [..] wykorzystuje ją na potrzeby mieszkalne, a nie jest wiadome, jaka działalność rolnicza jest na tej działce prowadzona. Owa funkcja mieszkalna jest bowiem elementem zabudowy siedliskowej i faktu tego nie zmienia okoliczność, że w chwili obecnej nie jest na terenie działki prowadzona konkretna działalność rolnicza.

Nie sposób też podzielić argumentacji strony skarżącej, że właściciel nie posiada żadnego tytułu prawnego do drogi leśnej, w szczególności nie ustanowiono odpowiedniej służebności. Należy bowiem zauważyć, że zarzut ten jest sprzeczny z dotychczasowymi działaniami skarżącego, który w piśmie z 4 listopada 2019 r., w odpowiedzi na zapytanie właściciela działki nr [..] o ustanowienie na terenie działki [..] służebności przejazdu, sam stwierdził, że istnieje możliwość dojazdu do działki [..], będącej siedliskiem bez dodatkowych wymagań - służebność dojazdu wymagana byłaby w przypadku przekwalifikowania przedmiotowego siedliska na działkę budowlaną. Z tego wynika, że A. nie kwestionowało uprawnień właściciela do przejazdu przez drogę leśną i brak jest takich okoliczności, które wskazywałyby, że stan w tym zakresie uległ zmianie.

W związku z tym, jeżeli droga leśna istnieje, co nie budzi w sprawie wątpliwości, to jest przez nią możliwy faktyczny dojazd z działki siedliskowej, będącej przedmiotem postepowania do drogi publicznej. Natomiast to, czy inwestor będzie mógł korzystać z tej drogi jako uprawniony na podstawie art. 29 ust. 3 pkt 7 ustawy o lasach, będzie przedmiotem badania na etapie pozwolenia na budowę (por. wyroki NSA z 3 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2802/19, z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1633/18, dostępne w CBOSA).

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie o spełnieniu warunku dostępu działki inwestora do drogi publicznej na etapie ustalania warunków zabudowy, mogły też świadczyć zapisy aktu notarialnego sprzedaży nieruchomości poprzednim właścicielom bezpośrednio od Skarbu Państwa – B., z 30 stycznia 2013 r. rep. A nr [..]. Wskazać bowiem trzeba, że akt notarialny stanowi dokument urzędowy, sporządzany przez funkcjonariusza publicznego, a więc mają do niego zastosowanie przepisy k.p.a. dotyczące dowodu z dokumentów. Natomiast składane przez strony oświadczenia składane są pod rygorem odpowiedzialności karnej. Powyższe gwarantuje prawidłowość stwierdzeń w takim akcie zawartym, wobec czego orzekające w sprawie organy mogły posłużyć się tym dokumentem, jako dodatkowym argumentem wskazującym na spełnienie przesłanki dostępu działki nr [..] do drogi publicznej. Jak bowiem wynika ze złożonego w § 7 oświadczenia osoby działającej w imieniu sprzedającego Skarbu Państwa – B., działka nr [..] posiada dostęp do drogi publicznej.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że trafnie Kolegium oceniło, że w okolicznościach sprawy fakt braku uwidocznienia na załącznikach do decyzji o warunkach zabudowy przebiegu dostępu działki nr [..] do drogi publicznej nie świadczył o wydaniu tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa, tj. bez spełnienia przesłanki wydania tej decyzji, określonej w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Wprawdzie bowiem załączniki takiego przebiegu nie ujawniają, jednakże dokonane przez Wójta ustalenia były prawidłowe, co potwierdziły dowody pozyskane przez Kolegium, a także przeprowadzona wykładnia przepisu art. 29 ust. 1 i ust. 3 ustawy o lasach. Nie sposób więc było stwierdzić nieważności kwestionowanej decyzji ostatecznej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i nie było możliwe przełamanie zasady trwałości decyzji ostatecznych. Ponadto, postępowanie Kolegium nie wykazało, aby spełniona została którakolwiek z pozostałych przesłanek wskazanych w art. 156 § 1. W tej sytuacji wydane decyzje należy ocenić jako zgodne z prawem.

W szczególności, wątpliwości Sądu nie budzi prawidłowość posłużenia się aktem notarialnym i pismem A. z 4 listopada 2019 r., gdyż dokumenty te mogły stanowić dowody także na etapie postępowania nieważnościowego. Postępowanie nieważnościowe nie wyklucza bowiem prowadzenia innych dowodów niż zgromadzone w postępowaniu zwykłym. W istocie w postępowaniu tym nie wyklucza się prowadzania postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie czy oceniane w tym postępowaniu orzeczenie rażąco narusza prawo. Ustawodawca nie wprowadził zakazu prowadzenia nowych dowodów w postępowaniu nieważnościowym. Właściwy organ w takim postępowaniu może prowadzić postępowanie dowodowe dla ustalenia, czy podmiot wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji ma przymiot strony a także w granicach sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności (zob. wyrok NSA z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1738/15, dostępny w CBOSA).

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga jest niezasadna, a jej zarzuty nie zdołały podważyć dokonanej oceny prawidłowości działań organów administracji w niniejszej sprawie, wobec czego, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.