Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 569/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
658
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 165 ust. 3, art. 169 ust. 4, art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 170 ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
article: art. 276 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 508
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 października 2018 r. sygn. akt II SAB/Po 80/18 w sprawie ze skargi Z. M. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od obciążenia Z. M. kosztami postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 3 października 2018r. sygn. akt II SAB/Po 80/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. M. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego: pkt I - zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącego w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; pkt II - stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia 25 kwietnia 2017r. Dyrektor Izby Skarbowej w P., na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016r. poz. 1948 ze zm.), dalej u uzasadnieniu przywoływane jako "p.w.K.A.S.", złożył Z. M. propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Poznaniu. Z. M. propozycję zatrudnienia przyjął, jednakże oświadczył, że będzie korzystać ze wszelkich możliwych dróg prawych, aby pozostać przy należnym mu statusie funkcjonariusza.

Pismem z dnia 14 kwietnia 2018r. Z. M. wystąpił do organu o uzupełnienie "decyzji określającej nowe warunki zatrudnienia" z dnia [...] kwietnia 2017r. poprzez dodanie uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz pouczenie co do prawa wniesienia odwołania lub wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego. Pismem z dnia 24 kwietnia 2018r. organ odpowiedział, że p.w.K.A.S. nie przewiduje formy decyzji dla propozycji pracy dla funkcjonariusza, jak również nie przewiduje trybu odwoławczego dla propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi. Organ nie znalazł więc podstaw do rozpatrzenia wniosku z dnia 14 kwietnia 2018r.

Pismem z dnia 21 maja 2018r. Z. M. wezwał organ do wydania decyzji administracyjnej w sprawie zwolnienia go ze Służby Celno-Skarbowej. W odpowiedzi z dnia 8 czerwca 2018r. organ poinformował, że nie znajduje podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w zakresie zwolnienia skarżącego ze Służby Celno-Skarbowej.

Pismem z dnia 3 lipca 2018r. Z. M. wniósł skargę na bezczynność organu polegającą na braku podjęcia czynności procesowych w postępowaniu administracyjnym wnosząc zarazem o stwierdzenie bezczynności i wyznaczenie organowi terminu do wydania decyzji potwierdzającej rozwiązanie stosunku służbowego skarżącego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, względnie o jej oddalenie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji uznał skargę za zasadną. Sąd wskazał, że sprawa wszczęta skargą Z. M. dotyczy bezczynności organu w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej jego stosunku służby, przy czym ze względu na zaistniałe okoliczności sprawy (przedstawienie Z. M. propozycji pracy i przyjęcie tej propozycji przez niego) sam skarżący nie kryje, że ma na myśli decyzję potwierdzającą fakt jego zwolnienia ze służby. Badając kwestię dopuszczalności skargi Sąd stanął na stanowisku, że w stanie faktycznym sprawy niniejszej, występuje kognicja sądu administracyjnego do merytorycznego rozpoznania skargi. Podkreślił, że organizacyjna reforma służb podatkowych i celnych zajmujących się gromadzeniem dochodów budżetowych w ramach administracji rządowej realizowana jest przez ustawodawcę w drodze wdrożenia ustawy z dnia 16 listopada 2016r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. poz. 1947 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "K.A.S.", oraz p.w.K.A.S. Jej istota sprowadza się do ograniczenia liczby funkcjonariuszy wykonujących swe obowiązki w ramach stosunku służby. Analiza regulacji p.w.K.A.S. pozwala na wskazanie, że ustawodawca przewidział następujące rozwiązania dotyczące stosunku służbowego funkcjonariuszy:

- kontynuację stosunku służbowego w przypadku złożenia propozycji pełnienia służby (art. 165 ust. 7 w związku z art. 169 ust. 4 p.w.K.A.S.),

- przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy w przypadku złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia i jej przyjęcia (art. 165 ust. 7 w związku z art. 170 ust. 2 p.w.K.A.S.),

- wygaśnięcie stosunku służbowego w przypadku niezłożenia funkcjonariuszowi żadnej propozycji lub w przypadku niezaakceptowania propozycji zatrudnienia,

- pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w.K.A.S.).

Dalej Sąd wskazał, iż w niniejszej sprawie skarżący przyjął przedstawioną mu propozycję zatrudnienia w dniu 9 maja 2017r., ale podjął też działania w celu otrzymania propozycji służby. Złożona skarżącemu pismem z dnia 25 kwietnia 2017r. propozycja zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej nie zawierała uzasadnienia wyjaśniającego przyczyny, dla których wobec skarżącego wybrano opcję propozycji zatrudnienia, a nie przedstawiono propozycji pełnienia służby. Organ nie poinformował nadto skarżącego o jakimkolwiek trybie pozwalającym na weryfikację zgodności z prawem podjętych względem niego działań. W kontekście powyższego Sąd zwrócił uwagę, że utrwalone orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, zapadłe na tle art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP wyraźnie formułuje elementy prawa do sądu, wśród których wymienia się: (1) prawo dostępu do sądu, tj. prawo do uruchomienia procedury przed sądem - organem o określonej charakterystyce (niezależnym, bezstronnym, niezawisłym), (2) prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności, (3) prawo do wyroku sądowego, to jest prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia danej sprawy przez sąd, (4) prawo do odpowiedniego ukształtowania ustroju i pozycji organów rozpoznających sprawy. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że art. 45 ust. 1 Konstytucji RP formułuje prawo do sądu w znaczeniu pozytywnym, natomiast art. 77 ust. 2 Konstytucji RP zawiera zakaz zamykania drogi sądowej dla dochodzenia naruszonych wolności i praw, wyznaczając w ten sposób zakres dopuszczalnych ograniczeń prawa do sądu. Dotychczasowe orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego wskazuje na wzajemne relacje między tymi przepisami. Po pierwsze, ustanawiają one konstytucyjne gwarancje prawa do sądu. Po drugie, art. 77 ust. 2 Konstytucji RP należy rozumieć jako szczegółowe rozwinięcie art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Po trzecie, wskazuje się na "organiczną więź" jaka istnieje między postanowieniami art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji. Art. 45 ust. 1 Konstytucji RP dotyczy dochodzenia przed sądem wszelkich praw (także ustanowionych w innych aktach normatywnych niż Konstytucja), natomiast art. 77 ust. 2 Konstytucji RP obejmuje swym zakresem jedynie prawa i wolności gwarantowane konstytucyjnie. W tym znaczeniu art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, stanowiący uzupełnienie i rozwinięcie art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, należy postrzegać jako regulację szczególną w stosunku do art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Ponadto zgodnie z art. 60 Konstytucji RP obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 maja 2000r. sygn. akt K 21/99 (OTK 2000/4/109), celem regulacji konstytucyjnej z art. 60 Konstytucji RP jest zagwarantowanie każdemu, kto spełnia dwa wskazane w nim kryteria (obywatelstwa polskiego i pełni praw publicznych), że będzie traktowany na jednakowych zasadach, a więc z uwzględnieniem tej samej procedury czy ogólniej tych samych reguł postępowania kwalifikacyjnego. Dobrem chronionym według art. 60 Konstytucji RP jest przejrzystość i jawność reguł określających wymagania związane z objęciem służby publicznej. Stosunek służbowy funkcjonariusza ma charakter administracyjnoprawny. Ten rodzaj relacji prawnej cechuje określona ochrona prawna przejawiająca się m.in. w dalej idących gwarancjach trwałości niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy. Ochrona przejawia się także w tym, że zarówno akt mianowania do służby, jak i akt zwalniający ze służby należą do kategorii decyzji administracyjnej. Co istotne, nakaz respektowania jednakowych dla wszystkich zasad dostępu do służby publicznej implikuje przejrzystość reguł i kryteriów, które są odnoszone do osób podejmujących starania o dostęp do służby publicznej. Brak stosownych procedur kontrolnych i odwoławczych może stanowić istotną przeszkodę w respektowaniu wskazanych reguł, a tym samym naruszać będzie konstytucyjny wymóg traktowania starających się o dostęp do służby na jednakowych zasadach.

Następnie Sąd I instancji zauważył, że w myśl art. 169 ust. 4 p.w.K.A.S. propozycja kontynuowania służby stanowi decyzję administracyjną, co pozwala na uznanie, że ostatecznie podlegać może ona kontroli sądowoadministracyjnej. Z kolei zgodnie z art. 171 ust. 1 p.w.K.A.S. skutkiem przyjęcia propozycji zatrudnienia jest przekształcenie stosunku służby w stosunek pracy. Pojęcie przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy nie jest definiowane w aktach prawnych. Ustawy regulujące kwestie związane ze stosunkiem służby przewidują dwie zasadnicze formy jego ustania: (1) zwolnienie ze służby, następujące w drodze decyzji administracyjnej oraz (2) wygaśnięcie stosunku służbowego, w przypadku wystąpienia określonych w ustawie zdarzeń. Przyjąć zatem należy, że na treść pojęcia przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy składają się dwa odrębne, choć związane z sobą czasowo i przyczynowo zdarzenia prawne: po pierwsze wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza, a po drugie nawiązanie stosunku pracy. Charakter prawny tych zdarzeń wiąże się z odrębnymi sferami prawnymi. Wygaśnięcie stosunku służbowego dotyczy sfery prawa administracyjnego. Nawiązanie stosunku pracy dotyczy z kolei sfery prawa cywilnego - prawa pracy. W następstwie przyjęcia przez funkcjonariusza celnego pisemnej propozycji nowych warunków pełnienia służby organ powinien podjąć działania w formie decyzji administracyjnej. Rozważenia wymagała zatem kwestia zachowania konstytucyjnego prawa do ochrony sądowej wobec funkcjonariusza, którego stosunek służbowy wygasł. W tym zakresie Sąd I instancji uznał, iż wykluczenie kontroli sądowej odnoszącej się do samego istnienia stosunku służbowego prowadzi do pozbawienia funkcjonariusza gwarantowanego konstytucyjnie prawa do sądu. Zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 2 p.w.K.A.S. wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Z kolei zgodnie z art. 276 ust. 2 K.A.S. w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej.

Sąd podkreślił, że analiza kompetencji właściwych organów odnoszących się do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej pozwala na ustalenie formy prawnej działania organu w przedmiocie stosunku służbowego funkcjonariusza, w stosunku do którego stosunek służbowy wygasł wskutek jego przekształcenia w stosunek pracy. Skoro ustawodawca przewiduje dla zwolnienia funkcjonariusza formę decyzji administracyjnej, a wygaśnięcie stosunku służbowego nakazuje traktować jak i zwolnienie ze służby, to uznać należy, że pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego obciąża organ obowiązek wydania takiej decyzji, bowiem tylko wydanie takiej decyzji gwarantuje prawo do sądu funkcjonariuszowi służby celno-skarbowej, który przyjął propozycję zatrudnienia złożoną mu przez organ. Zatem podstawą prawną do wydania decyzji w rozważanym przypadku jest art. 170 ust. 3 p.w.K.A.S. w związku z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 K.A.S., interpretowanym zgodnie z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Powyższy sposób interpretacji art. 170 ust. 3 p.w.K.A.S. jest ponadto uzasadniony z tej przyczyny, że reforma danej służby nie może usprawiedliwiać różnicowania ochrony stosunku służbowego w sposób niekorzystny wyłącznie dla tych funkcjonariuszy, którym pełnienia dalszej służby nie zaproponowano. Za rażąco niesprawiedliwe, naruszające gwarancje konstytucyjne określone w art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP Sąd uznał brak objęcia ochroną sądową tych funkcjonariuszy, którym z nieznanych im przyczyn ustawodawca przekształca (a w istocie wygasza) stosunki służbowe, nie obligując określonego organu do wydania aktu indywidualnego odnoszącego się do takiej zmiany w obrębie tych stosunków. Powołane powyżej przepisy stanowią źródło kontroli sądowej zarzucanej przez skarżącego bezczynności organu na gruncie art. 3 § 2 pkt 8 i art. 3 § 3 P.p.s.a.

Uzupełniająco Sąd I instancji zaznaczył, że z regulacji zawartych w p.w.K.A.S. wynika, że funkcjonariuszom celnym pracodawca mógł złożyć, przy uwzględnieniu kryteriów ustawowych określonych w art. 165 ust. 7 p.w.K.A.S., zarówno pisemną propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby, jak też zatrudnienia. Z drugiej strony złożenie określonemu funkcjonariuszowi i przyjęcie przez tego funkcjonariusza propozycji zatrudnienia obligowało ten organ do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, równoznacznej w swej istocie - jak już wyżej wskazano - z decyzją o zwolnieniu ze służby. Uzasadnienie takiej decyzji powinno zawierać przedstawienie funkcjonariuszowi przesłanek, z powodu których zaniechano złożenia propozycji dalszego pełnienia służby i skorzystano z możliwości złożenia propozycji zatrudnienia. Funkcjonariusz, który w istocie traci swój dotychczasowy status ma bowiem pełne prawo do poznania przyczyn wygaśnięcia stosunku służbowego (w świetle posiadanych przez niego kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej służby). Określenie tych przyczyn nie może oczywiście sprowadzać się do stwierdzenia, że funkcjonariuszowi złożono propozycję zatrudnienia, którą przyjął. Tylko wyjaśnienie rzeczywistych przyczyn wyboru wobec konkretnego funkcjonariusza danego ustawowego rozwiązania (zaoferowania zatrudnienia a nie kontynuacji pełnienia służby) gwarantuje możliwość dokonania sądowej kontroli tego czy organ w sposób zgodny z ustawowymi przesłankami, a nie dowolny i autorytarny, zróżnicował sytuację prawną funkcjonariuszy celno-skarbowych w kontekście zasady równego dostępu do służby publicznej, określonej w art. 60 Konstytucji RP.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Sąd I instancji stwierdził, że podstawę do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej pełniących służbę do dnia 31 sierpnia 2017r. stanowią art. 169 ust. 4 p.w.K.A.S., względnie alternatywnie art. 170 ust. 3 p.w.K.A.S. w związku z art. 276 ust. 2 K.A.S. (decyzja stwierdzająca wygaśnięcie stosunku służbowego równoznaczna w swej istocie z decyzją o zwolnieniu ze służby).

Wobec powyższego Sąd I instancji uznał, że w okolicznościach sprawy organ był zobowiązany do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącego, do czego skarżący bezskutecznie wzywał organ pismem z dnia 21 maja 2017r. Dlatego też skarga na bezczynność zasługuje na uwzględnienie. W konsekwencji, w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd zobowiązał organ do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącego. W konsekwencji organ zobowiązany został do rozważenia wszelkich okoliczności sprawy, a w szczególności tych związanych z kwalifikacjami i przebiegiem dotychczasowej służby skarżącego, zgodnie z art. 165 ust. 7 p.w.K.A.S. i dokonania rozstrzygnięcia w zakresie stosunku służbowego skarżącego poprzez wydanie stosownej decyzji. Sąd wskazał, iż organ ma w związku z tym możliwość wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego, jeśli rozważywszy wszelkie okoliczności sprawy oceni złożenie propozycji zatrudnienia w stosunku do skarżącego jako odpowiadające przesłankom ustawowym. Sąd podkreślił również, że nie jest wykluczone, w przypadku stwierdzenia podstaw do tego, by złożyć skarżącemu propozycję kontynuowania służby. Byłaby ona równoznaczna z uchyleniem się od skutków propozycji zatrudnienia - zgodnym z wolą skarżącego. Zdaniem Sądu, ani upływ terminu określonego w art. 165 ust. 7 p.w.K.A.S., ani złożenie i przyjęcie propozycji zatrudnienia (z działaniami wskazującymi na wolę zachowania statusu funkcjonariusza) nie wyłączają możliwości złożenia skarżącemu propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Zdaniem Sądu ograniczenie sztywnym terminem takiej możliwości, z pominięciem skutków kontroli sądowej bezczynności organu administracji celno-skarbowej w zakresie stosunku służbowego funkcjonariusza, naruszałoby zasadę państwa prawnego wynikającą z art. 2 Konstytucji RP, a także art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, czyniąc kontrolę sądową pozorną.

Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd wziął pod uwagę podniesione w orzecznictwie sądów administracyjnych wątpliwości co do wykładni wybranych regulacji zawartych w p.w.K.A.S., jak i ich konstytucyjności. Obiektywnie istniejąca trudność w ustaleniu zakładanego przez ustawodawcę celu wprowadzanych regulacji, jak i we właściwym odczytaniu treści wprowadzonych do systemu prawnego norm jest okolicznością uzasadniającą przyjęcie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. wnosząc o jego uchylenie i odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. tj. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie niżej wymienionych przepisów:

- art. 169 ust. 4 p.w.K.A.S., w zakresie w jakim Sąd I instancji uznał, że przepis ten stanowi podstawę do wydania decyzji w przedmiocie dotyczącej stosunku służbowego skarżącego w stanie niniejszej sprawy i w jej granicach;

- art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w.K.A.S. przez pominięcie, że stosunek służby skarżącego nie wygasł, lecz przekształcił się w stosunek pracy; tj. błędną wykładnię i w następstwie niewłaściwe zastosowanie, jako że zgodnie z tym przepisem jedynie nieotrzymanie propozycji lub odmowa przyjęcia takiej propozycji (z którą to odmową równoznaczne jest niezłożenie oświadczenia przez pracownika/funkcjonariusza o przyjęciu lub odmowie przyjęcia propozycji oznacza wygaśnięcie stosunku pracy/służby;

- art. 170 ust. 3 p.w.K.A.S., w zakresie w jakim Sąd I instancji uznaje, że przepis ten ("alternatywnie") stanowi podstawę do wydania decyzji w przedmiocie dotyczącej stosunku służbowego skarżącego (w stanie sprawy, w jej granicach), a to dodatkowo w związku z art. 276 ust. 2 K.A.S.;

- art. 276 ust. 2 K.A.S. przez uznanie, że znajduje zastosowanie w sprawie byłego funkcjonariusza Służby Celnej, który otrzymał propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia oraz że decyzja stwierdzająca wygaśnięcie stosunku służbowego jest równoznaczna w swej istocie z decyzją o zwolnieniu ze służby;

- art. 165 ust. 3 p.w.K.A.S., w zakresie w jakim Sąd I instancji uznaje, że funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo stają się funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, ale z pominięciem zwrotu "z zastrzeżeniem art. 170".

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. M. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od organu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Na wstępie podnieść należy, że wątpliwości i rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczące interpretacji i stosowania p.w.K.A.S. zostały rozstrzygnięte przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 1 lipca 2019r., w której podkreślono, że p.w.K.A.S. wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Jednym z nich jest przekształcenie dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracowniczy regulowany przepisami prawa pracy. Przekształcenie owo następuje w wyniku złożenia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia i akceptacji przez funkcjonariusza owej propozycji (vide: uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 1 lipca 2019r. sygn. akt I OPS 1/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Sytuacja taka ma miejsce w badanej sprawie bowiem strona skarżąca otrzymała od organu propozycję zatrudnienia zgodnie z art. 165 ust. 7 w związku z art. 170 ust. 2 P.w.K.A.S., którą zaakceptowała. Powyższa propozycja nie stanowiąc ani decyzji administracyjnej, ani postanowienia, ani też innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a., lecz jest ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 P.w.K.A.S., nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa, a tym samym prawa oraz obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób przez tę propozycję konkretyzowane. Czynność ta nie wywołuje bowiem samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym. Dla powstania owych skutków konieczna jest reakcja ze strony podmiotu, któremu taka propozycja została złożona. Tym samym aby powstał stosunek pracy, konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty pracy. Zgoda funkcjonariusza na powyższe przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy jest warunkiem koniecznym gdyż przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy powoduje pogorszenie sytuacji prawnej dotychczasowego funkcjonariusza (vide: uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 1 lipca 2019r. sygn. akt I OPS 1/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi więc do skutku za zgodną wolą obu stron. Jednocześnie w powyższym przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 P.w.K.A.S., dlatego też nie znajduje tutaj zastosowania przepis art. 170 ust. 3 P.w.K.A.S. nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należałoby dokonywać w formie decyzji, o czym stanowi art. 276 ust. 2 K.A.S. (vide: uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 1 lipca 2019r. sygn. akt I OPS 1/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Sąd I instancji nie miał zatem powodów do poszukiwania regulacji prawnych mogących stanowić podstawę prawną nakazania organowi rozstrzygania w formie decyzji o stosunku służbowym strony skarżącej, który za jej zgodą uległ przekształceniu w stosunek pracy. Ustawodawca organom wymienionym w art. 165 ust. 7 p.w.K.A.S. przyznał bowiem autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. Użyty w powyższym przepisie zwrot "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w którego dyspozycji pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję, a tym samym nie ograniczał organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy prawnej dalszego zatrudnienia lub służby. Tym samym nie oznacza to, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Natomiast użyty w tym przepisie spójnik "albo" służy zapewnieniu, że jeden adresat może otrzymać tylko jedną z alternatywnych propozycji. Ponadto ustawodawca właściwym organom przyznał także uprawnienie do niezłożenia pracownikom lub funkcjonariuszom jakiejkolwiek propozycji zakreślając materialnoprawny termin jego realizacji do dnia 31 maja 2017r. (art. 170 ust. 1 i 2 p.w.K.A.S.). Tym samym jeśli ustawodawca nie nałożył na organy obowiązku przedłożenia propozycji służby, to nie można uznać, że organ pozostaje w bezczynności nie składając takiej propozycji, w szczególności w sytuacji złożenia alternatywnej propozycji zatrudnienia.

Trafny jest zatem zarzut naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 165 ust. 3, art. 169 ust. 4 i art. 170 ust. 1 i 3 p.w.K.A.S. oraz art. 267 ust. 2 K.A.S. przez błędną ich wykładnię prowadzącą do nieuprawnionego zrekonstruowania podstawy prawnej umożliwiającej sądową kontrolę zakończenia stosunku służbowego w sytuacji gdy stosunek ten uległ przekształceniu w stosunek pracy.

Wadliwy jest natomiast zarzut kasacyjny naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit a) P.p.s.a., który to przepis nie był stosowany przez Sąd I instancji, zaś wyrok oparty został na treści art. 149 § 1 i 1a P.p.s.a., o czym wyraźnie wskazano w motywach wyroku.

Z powyższych względów i wziąwszy pod uwagę fakt, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 w związku z art. 151 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę jako bezzasadną.

Uwzględniając charakter sprawy, na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego uznając, iż ponoszenie przez skarżącego skutków błędnego rozstrzygnięcia Sądu I instancji byłoby niemożliwe do zaakceptowania na gruncie zasad sądowej kontroli aktów administracyjnych.