Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 580/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2021-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 30 ust. 1, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 lipca 2021 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta z [...]r. w sprawie ogłoszenia otwartego konkursu ofert na realizację zadań celu publicznego, sprzyjających rozwojowi sportu w Mieście [...] w 2021 roku oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] kwietnia 2021 r, nr [...], na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca o samorządzie gminnym (DZ.U. z 2020 r. poz. 713 i 1378) zwana dalej u.s.g., Wojewoda stwierdził nieważność Zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 2021 r. w sprawie ogłoszenia otwartego konkursu ofert na realizację zadań celu publicznego, sprzyjających rozwojowi sportu w Mieście [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] marca 2021 r. Prezydent Miasta wydał Zarządzenie Nr [...] w sprawie ogłoszenia otwartego konkursu ofert na realizację zadań celu publicznego, sprzyjających rozwojowi sportu w Mieście [...]. W podstawie prawnej Zarządzenia wskazano przepis art. 30 ust. 1 u.s.g. oraz § 9 ust. 1 i § 13 uchwały nr XII.104.2011 Rady Miasta z dnia 31 maja 2011 r. w sprawie określenia warunków i trybu finansowania sprzyjania rozwojowi sportu w [...]. Zarządzenie doręczono organowi nadzoru w dniu 18 marca 2021 r.

W toku badania legalności przedmiotowego Zarządzenia Wojewoda stwierdził, że zostało ono podjęte z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 27 ust. 2 ustawy z dni 25 czerwca 2010 r. o sporcie (DZ.U. z 2020 r. poz. 1133) i art. 221 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (DZ.U. z 2020 r. poz. 305) w zw. z art. 30 ust. 1 u.s.g. oraz § 8, § 9 ust. 1 pkt 3, § 10 ust. 3 uchwały nr XII.104.2011 Rady Miasta z dnia 31 maja 2011 r. w sprawie określenia warunków i trybu finansowania sprzyjania rozwojowi sportu [...] w zw. z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP.

Zastrzeżenia organu nadzoru dotyczą ustaleń zawartych w załączniku do Zarządzenia - w pkt III.1 i V.1. W pkt III.1 Prezydent ustalił, że warunkiem przystąpienia do konkursu na realizacje zadania jest wyrażenie zgody na uprzednie przeprowadzenie audytu – kontroli podmiotu. Okresem podlegającym audytowi może być ostanie 5 lat poprzedzające ogłoszenie konkursu. Audyt - kontrola przeprowadzona zostanie przez upoważnione przez Prezydenta osoby lub podmiot wybrany w drodze postępowania uregulowanego w przepisach ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (DZ.U. z 2019 r. poz. 2019). Zakres audytu - kontroli obejmować będzie całość działalności w szczególności: wydatki spółki, źródła finansowania, zawarte umowy i zobowiązania wobec zawodników szkoleniowców oraz innych podmiotów, dokumenty kadrowe i inne, które pozwolą ocenić w sposób realny sytuację w jakiej znajduje się podmiot ubiegający się o wsparcie finansowe.

Organ wskazał, że uchwała nr XII.104.2011 Rady Miasta z dnia 31 maja 2011 r. w sprawie określenia warunków i trybu finansowania sprzyjania rozwojowi sportu w [...] nie przewiduje warunku udziału w konkursie w postaci przeprowadzenia u potencjalnego oferenta audytu – kontroli przed złożeniem oferty. Tym samym Prezydent wprowadził do procedury określonej uchwałą Rady Miasta nie przewidziany tą uchwałą warunek, jaki musi spełnić potencjalny oferent , aby móc złożyć ofertę. Organ przytoczył treść art. 221 ust. 4 ustawy o finansach publicznych, który stanowi, że tryb postępowania o udzielenie dotacji na inne zadania niż określone w ustawie o której mowa w ust. 2, sposób jej rozliczania oraz sposób kontroli wykonywania zleconego zadania określa, w drodze uchwały, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, mając na uwadze zapewnienie jawności postępowania o udzielenie dotacji i jej rozliczenia. Również art. 27 ust. 2 ustawy o sporcie stanowi, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może określić, w drodze uchwały, warunki i tryb finansowania zadania własnego, o którym mowa w ust. 1, wskazując w uchwale cel publiczny z zakresu sportu, który jednostka ta zamierza osiągnąć.

Tym samym, zdaniem organu nadzoru, Prezydent wprowadzając nowy warunek udziału w konkursie, nie przewidziany uchwałą Rady Miasta wkroczył w kompetencje Rady, cym naruszył w sposób istotny art. 30 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 221 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.

W punkcie V.1 Zarządzenia Prezydent ustalił termin składania ofert, który odnosi się do określonego wcześniej warunku przeprowadzenia audytu - kontroli podmiotu zamierzającego złożyć ofertę. W przepisie tym zawarto postanowienie, że oferty należy przesłać w zamkniętej kopercie opatrzonej nazwą i adresem podmiotu (...) w terminie 7 dni od dnia sporządzenia sprawozdania z audytu - kontroli, o której mowa w pkt III.1. ogłoszenia, do godz. 15:00. Zdaniem organu nadzoru zaproponowany termin składania ofert nie wypełnia treści ogłoszenia określonej w Uchwale nr XII.104.2011 Rady Miasta z dnia 31 maja 2011 r. w sprawie określenia warunków i trybu finansowania sprzyjania rozwojowi sportu w [...]. W § 9 ust. 1 pkt 3 tej Uchwały postanowiono, że Prezydent ogłasza otwarty konkurs ofert w formie zarządzenia, wskazując m.in. termin składania ofert. W ocenie organu termin składania ofert powinien być tak określony, aby był on możliwy do ustalenia dla każdej osoby, która zapoznała się z ogłoszeniem, a także możliwy z góry do ustalenia, np. przez podanie konkretnej daty, bądź sposobu obliczenia takiej daty, np. od dnia ogłoszenia konkursu. Przede wszystkim termin ten winien być ustalony w sposób zapewniający zachowanie zasady konkurencyjności. Określony w zarządzeniu termin składania ofert może spowodować sytuację, że będzie on inny dla każdego oferenta.

Od powyższego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Prezydent Miasta wniósł skargę, zarzucając mu naruszenie przepisów:

1. art. 27 ust. 2 ustawy z dni 25 czerwca 2010 r. o sporcie i art. 221 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w zw. z art. 30 ust. 1 u.s.g. poprzez przyjęcie, że poprzez zamieszczenie w ogłoszeniu stanowiącym załącznik do Zarządzenia Nr [...] z dnia [...] marca 2020 r. zapisu o wyrażeniu zgody na uprzednie przeprowadzenie audytu – kontroli podmiotu, jako warunku przystąpienia do konkursu, Prezydent Miasta wkroczył w kompetencje Rady Miasta, a tym samy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności tegoż Zarządzenia,

2. § 8, § 9 ust. 1 pkt 3, § 10 ust. 3 uchwały nr XII.104.2011 Rady Miasta z dnia [...] maja 2011 r. w sprawie określenia warunków i trybu finansowania sprzyjania rozwojowi sportu w [...] w zw. z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że Prezydent Miasta nie wypełnił wymogu określenia w ogłoszeniu o konkursie określenia terminu składania ofert, a tym zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności tegoż Zarządzenia,

3. art. 250 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 8 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (DZ.U. z 2021 r. poz. 289) poprzez jego niezastosowanie i wyeliminowanie z obrotu prawnego zarządzenia Prezydenta Miasta, które stało się podstawą podpisania umowy o dotację i przekazania Klubowi środków publicznych.

W uzasadnieniu skargi, skarżący wskazał, że na podstawie przedmiotowego Zarządzenia w dniu 26 marca 2021 r. wpłynęła oferta Z. Spółka Akcyjna na dofinansowanie zadania pn. "Poprawa warunków uprawiania sportu żużlowego przez zawodników ekstraligowej drużyny żużlowej [...] w rundzie zasadniczej sezonu [...]". W wyniku rozstrzygnięcia konkursu Klubowi przyznano dotację i dnia [...] marca 2021 r,. podpisano umowę, na mocy której Klub zobowiązany był do realizacji zadania od dnia podpisania umowy do dnia [...] sierpnia 2021 r. Środki zostały Klubowi wypłacone. Skarżący podniósł, że Rada Miasta upoważniła Prezydenta Miasta do ogłoszenia otwartego konkursu ofert w formie zarządzenia, organ był uprawniony do zamieszczenia w ogłoszeniu warunków realizacji zadania publicznego. Mając na uwadze zasadę celowego i racjonalnego wydatkowania środków publicznych Prezydent w zarządzeniu, jako warunek realizacji zadania wskazał wyrażenie przez oferenta zgody na uprzednie przeprowadzenie audytu – kontroli podmiotu. Zdaniem skarżącego zapis taki nie przekracza umocowania wynikającego z uchwały nr XII.104.2011 Rady Miasta z dnia 31 maja 2011 r. Należy też mieć na uwadze, że celem dotacji jest wsparcie rozwoju sportu. W ocenie skarżącego zbadanie sytuacji finansowej podmiotu ubiegającego się o dotację pozwoli zagwarantować wydatkowanie środków publicznych na realizację zadania, którego dotyczy umowa. Skarżący podniósł, że wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze organ nie uwzględnił przepisu art. 8 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych i art. 250 ustawy o finansach publicznych, ponieważ dotacja została już udzielona, z Klubem podpisano stosowną umowę jeszcze przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego. Wyeliminowanie zarządzenia nr [...] z dnia [...] marca 2020 r. jest nieuprawnione i stwarza niepewność co do podstawy przekazania i rozliczenia dotacji.

Jako niezasadne uznał skarżący stanowisko Wojewody w kwestii nieprawidłowości określenia terminu składania ofert. Zdaniem Prezydenta wskazany termin jest możliwy do ustalenia dla każdej osoby zainteresowanej złożeniem oferty. Regulacja Zarządzenia w tym zakresie nie narusza § 9 ust. 1 pkt 3 uchwały nr XII.104.2011 Rady Miasta z dnia 31 maja 2011 r. Określenie terminu nie musi nastąpić przez wyznaczenie konkretnej daty, może nastąpić poprzez uzależnienie go od zdarzenia przyszłego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwana dalej p.p.s.a.. Przepis ten stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W rozpatrywanej sprawie skarżący zawarł w skardze wniosek o przeprowadzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym, a Wojewoda nie zgłosił wniosku przeciwnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Natomiast zakres tej kontroli określa art. 3 p.p.s.a., który w § 2 pkt 7 ww. artykułu stanowi o kontroli aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Zgodnie z art. 148 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi Prezydenta Miasta było rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] kwietnia 2021 r. Nr [...] stwierdzające nieważność Zarządzenia Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 2021 r. Nr [...] w sprawie ogłoszenia otwartego konkursu ofert na realizację zadań celu publicznego, sprzyjających rozwojowi sportu w Mieście [...].

Podstawę prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia nadzorczego stanowił art. 91 ust. 1 u.s.g., który upoważnienia wojewodę, jako organ nadzoru, do stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy w całości lub w części, w przypadku jej sprzeczności z prawem, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały organowi nadzoru. Przepis art. 91 ust. 4 u.s.g. stanowi natomiast, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości - w tym podjęcie aktu z naruszeniem delegacji zawartej w akcie wyższego rzędu, podjęcie aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały lub zarządzenia.

Przesłanką stwierdzenia nieważności Zarządzenia Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 2021 r. Nr [...] było stwierdzenie przez organ nadzoru, że przedmiotowe Zarządzenie podjęte zostało z naruszeniem trybu oraz delegacji, których regulacja wynika z przepisów art. 27 ust. 2 ustawy z dni 25 czerwca 2010 r. o sporcie i art. 221 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w zw. z art. 30 ust. 1 u.s.g. oraz § 8, § 9 ust. 1 pkt 3, § 10 ust. 3 uchwały nr XII.104.2011 Rady Miasta z dnia 31 maja 2011 r. w sprawie określenia warunków i trybu finansowania sprzyjania rozwojowi sportu w [...] w zw. z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP.

Stanowisko organu nadzoru zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym należy ocenić jako prawidłowe.

W myśl art. 27 ust. 2 ustawy o sporcie organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może określić, w drodze uchwały, warunki i tryb finansowania zadania własnego, o którym mowa w ust. 1, wskazując w uchwale cel publiczny z zakresu sportu, który jednostka ta zamierza osiągnąć.

W oparciu o przytoczony powyżej przepis art. 27 ust. 2 ustawy o sporcie Rada Miasta podjęła uchwałę nr XII.104.2011 z dnia 31 maja 2011 r. w sprawie określenia warunków i trybu finansowania sprzyjania rozwojowi sportu w [...].

W rozdziale 3 w.w. uchwały zatytułowanym - Tryb postępowania o udzielenie dotacji celowej służącej realizacji celu publicznego z zakresu sportu, sposób jej rozliczania oraz sposób kontroli wykonania zleconego zadania, Rada Miasta zwarła przepisy określające tryb postępowania w sprawach o udzielenia dotacji celowej. Zgodnie z § 8 ust. 1 uchwały udzielenie dotacji odbywa się po przeprowadzeniu otwartego konkursu ofert. W myśl ust. 2 postępowanie w sprawie otwartego konkursu ofert przeprowadza prezydent. Stosownie do § 9. ust. 1 prezydent ogłasza otwarty konkurs ofert w formie zarządzenia, wskazując:

1) rodzaj zadania oraz wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację zadania;

2) termin i warunki realizacji zadania;

3) termin składania ofert;

4) termin, tryb i kryteria stosowane przy dokonaniu wyboru oferty.

Po myśli § 9. ust 2 ogłoszenie, o którym mowa w ust. 1, umieszcza się w Biuletynie Informacji Publicznej urzędu oraz w miejskim serwisie internetowym.

Stosownie do treści § 11 ust. 2 oferty złożone po terminie określonym w ogłoszeniu, o którym mowa w §˜ 9 ust. 1 pkt 3, pozostają bez rozpatrzenia.

W załączniku do zakwestionowanego przez organ nadzoru Zrządzenia z dnia [...] marca 2021 r. nr [...], stanowiącym ogłoszenie otwartego konkursu ofert na realizację zadań celu publicznego sprzyjających rozwojowi sportu w Mieście [...] w zakresie sportu żużlowego, w punkcie III Prezydent Miasta określił tryb udzielenia wsparcia. W pkt III.1 postanowiono, że warunkiem przystąpienia do konkursu na realizacje zadania jest wyrażenie zgody na uprzednie przeprowadzenie audytu – kontroli podmiotu. Okresem podlegającym audytowi może być ostanie 5 lat poprzedzające ogłoszenie konkursu. Audyt - kontrola przeprowadzona zostanie przez upoważnione przez Prezydenta osoby lub podmiot wybrany w drodze postępowania uregulowanego w przepisach ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (DZ.U. z 2019 r. poz. 2019). Zakres audytu - kontroli obejmować będzie całość działalności w szczególności: wydatki spółki, źródła finansowania, zawarte umowy i zobowiązania wobec zawodników szkoleniowców oraz innych podmiotów, dokumenty kadrowe i inne, które pozwolą ocenić w sposób realny sytuację w jakiej znajduje się podmiot ubiegający się o wsparcie finansowe.

Wskazać przyjdzie, że zawarty w przytoczonym powyżej przepisie Zarządzenia warunek udziału w konkursie nie znajduje oparcia w treści § 9. ust. 1 uchwały Rady Miasta nr XII.104.2011 z dnia 31 maja 2011 r. Jak wynika z treści § 9. ust. 1 przepis ten określa precyzyjnie jakie informacje winny znaleźć się w ogłoszeniu otwartego konkursu ofert, nie przewidując jednocześnie żadnego warunku w możliwości złożenia oferty. Zgodnie z § 12 uchwały ocena ofert następuje dopiero na kolejnym etapie postępowania, a zatem po złożeniu oferty, ponadto w § 12 organ stanowiący określił według jakich kryteriów następuje ocena ofert. Z treści przepisów .w.w uchwały wynika zatem, że ocena ofert i oferentów przeprowadzana jest przez odpowiednią komisję w oparciu o kryteria wymienione w § 12 uchwały, a następuje to po upływie terminu do składania ofert. Brak jest natomiast podstaw prawnych do wprowadzenia warunku, który może stanowić ograniczenie w udziale w otwartym konkursie ofert. Przepisem uchwały, który określa podmioty mogące ubiegać się o dotację jest § 5. Zgodnie z jego treścią o dotację może ubiegać się klub sportowy niedziałający w celu osiągniecia zysku prowadzący działalność sportową na terenie Miasta. Wskazany przepis odnosi się bezpośrednio do podmiotów kwalifikujących się do przyznania dotacji, natomiast konkurs ofert ma charakter otwarty.

W tym stanie sprawy stanowisko organu nadzoru, który stwierdził, że zakwestionowany przepis załącznika do zarządzenia wydany został z przekroczeniem delegacji zawartej w w.w. uchwale uznać należy za prawidłowe. Konsekwencją stwierdzania, że omawiany przepis Zarządzenia w sposób istotny narusza prawo jest nieprawidłowość regulacji zawartej w pkt V.1 Zarządzenia, w którym to przepisie końcowy termin składania ofert uzależniono od zdarzenia w w postaci sporządzenia sprawozdania z audytu - kontroli, o której mowa w pkt III.1., stanowiąc, że oferty należy przesłać (...) w terminie 7 dni od dnia sporządzenia sprawozdania z audytu - kontroli, o której mowa w pkt III.1 ogłoszenia, do godz. 15.00.

Odnosząc się do argumentacji skargi wskazać przyjdzie, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2020 r. o ustroju sądów administracyjnych (DZ.U. z 2021 poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z przytoczonego przepisu ustawy wynika, że z ocena legalności zaskarżonego aktu nie uwzględnia kryteriów opierających się na zasadzie słuszności oraz celowości. Sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego oraz przepisami proceduralnymi. W ramach kontroli sąd administracyjny nie bada celowości czy też słuszności zaskarżonego aktu. Stwierdzenie, że dany akt w sposób istotny narusza przepisy prawa stanowi podstawę do jego eliminacji z obrotu prawnego. Z tych tez powodów podniesione przez skarżącego argumenty nie mogły mieć wpływu na ocenę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Mając powyższe na uwadze skarga jako niezasadna, na podstawie art. 151 p.p.s.a., podlegała oddaleniu.