Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1477/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 par. 1, art. 144 par. 4, art. 151, art. 188, art. 207 par. 2, art. 231, art. 233
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 52
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 18 ust. 3, art. 19, art. 22 ust. 1,2,3
journal: Dz.U. 2000 nr 80 poz 903
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - tekst jedn.
article: par. 3 pkt 4
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 199, art. 201
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: par. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 221 poz 2193
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary (spr.) Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 20 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych B. K. i Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 18 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Ke 2/10 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "A" w O. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 18 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 2/10, po rozpoznaniu skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "A" w O. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach (ŚWINB) z dnia [...] listopada 2009 r. znak: [...], uchylił ww. postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji, stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej Wspólnoty koszty postępowania sądowego.

Postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] września 2009 r. nałożono na M.K., B. i G. K., J. i J.G. oraz B. K. obowiązek wstrzymania w terminie natychmiastowym prowadzenia robót budowlanych polegających na dociepleniu ścian zewnętrznych budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zlokalizowanego na działce Nr [...], położonej przy ul. D. w O. oraz przedstawienia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w O. w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia, oceny technicznej dotyczącej robót budowlanych polegających na dociepleniu ścian zewnętrznych budynku mieszkalnego.

Postanowieniem z dnia [...]listopada 2009 r. ŚWINB uchylił powyższe postanowienie w części dotyczącej nałożenia obowiązków na B. K., a w pozostałej części utrzymał je w mocy.

W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia organ ustalił, że na skutek interwencji B.K. organ I instancji przeprowadził w dniu 9 września 2009 r. kontrolę, podczas której ustalono, że na działce o nr [...] położonej w O. przy ul. D. [...] znajduje się budynek mieszkalny wielorodzinny, dwukondygnacyjny, częściowo podpiwniczony o konstrukcji murowanej. Na ścianach budynku od strony północnej, wschodniej i południowej ustawione zostało rusztowanie i prowadzone były roboty elewacyjne. Wykonano docieplenie płytami styropianowymi części ścian do uskoku na elewacjach, z tym, że na ścianie wschodniej przytwierdzono je kołkami. Wysokość budynku wynosi 8 m. Docieplenie ścian zewnętrznych budynku nie zostało ukończone, dlatego w trakcie kontroli organ I instancji nakazał wstrzymanie robót budowlanych. Organ uznał, że statut Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. D. [...] nie został przyjęty, skoro podpisali go tylko M. K., G. K. i J. G. Wobec tego, że roboty budowlane dotyczące docieplenia ścian budynku nie zostały poprzedzone wymaganym zgłoszeniem, organ I instancji wszczął postępowanie z urzędu i wydał postanowienie nakładające obowiązki na wszystkich współwłaścicieli budynku.

Zdaniem ŚWINB organ I instancji prawidłowo wstrzymał wykonanie ww. robót. Wskazał jednak, że z akt sprawy wynika, że inwestorami robót budowlanych byli: M. K., B. i G. K. oraz J. i J. G.. Natomiast B. K. nie uczestniczyła ani przy zleceniu tych robót do wykonania, ani przy opracowywaniu opinii technicznej, a co więcej nie wyrażała zgody na ich prowadzenie oraz poinformowała organ nadzoru budowlanego o ich prowadzeniu. Niezasadnie zatem w przekonaniu organu odwoławczego nałożono na nią obowiązek, gdyż nie była ona inwestorem. W myśl przepisów art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) obowiązki nakłada się w pierwszej kolejności na inwestora samowolnie wykonanych robót.

W skardze na powyższe postanowienie Wspólnota Mieszkaniowa "A" w O. podniosła, że jej członek – B. K., powinna wypełnić obowiązki nałożone na jej członków postanowieniem organu I instancji. Członkowie Wspólnoty, w tym B. K., wspólnie powzięli zamiar przeprowadzenia remontu polegającego na dociepleniu budynku mieszkalnego. Na zebraniach Wspólnoty podzielono obowiązki, przy czym B. K. zobowiązała się do zgłoszenia inwestycji do Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w O.

Wspólnota wyjaśniła, że prace remontowe rozpoczęły się w dniu 8 września 2009r. i przez kilka godzin położono płyty styropianowe na ścianie budynku, przy mieszkaniu B. K. W tym samym dniu B. K. złożyła do organu I instancji zawiadomienie o wykonywaniu remontu bez wymaganego zgłoszenia.

Autorzy skargi podkreślili, że organ odwoławczy nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy, ograniczając się do stwierdzenia, że statut Wspólnoty nie został przyjęty, gdyż B. K. go nie podpisała. Tymczasem z protokołów zebrań Wspólnoty z dnia 14, 21 i 23 września 2009 r. wynika, że B. K. zgadzała się na remont, a co więcej żądała, aby uwzględnić w planach remontu docieplenie stropodachu, co ze względów finansowych nie znalazło aprobaty u pozostałych członków. Ponadto B.K. nie wywiązując się z podjętego zobowiązania dokonania zgłoszenia planowanych robót dociepleniowych posunęła się do nieetycznego zachowania donosząc na pozostałych członków wspólnoty. Organ odwoławczy zwalniając B. K. od obowiązków przewidzianych postanowieniem organu I instancji zwolnił ją od wszelkich obowiązków względem Wspólnoty.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu.

W piśmie procesowym z dnia 8 marca 2010 r. B. K. podniosła, że zaskarżone postanowienie dotyczy nałożenia obowiązków na poszczególne osoby fizyczne, a zatem skargę na to rozstrzygnięcie mogą składać jedynie te osoby. Wskazała także, że osoby te nie mają legitymacji do reprezentowania Wspólnoty bez jej zgody, gdyż zgodnie z art. 199-202 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm., dalej: k.c.) oraz przepisami ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.), wszelkie zadania mogą być realizowane wyłącznie na podstawie uchwał podjętych jednomyślnie w formie pisemnej przez właścicieli wszystkich lokali. Wobec powyższego wszystkie działania współwłaścicieli podjęte bez uchwał są bezprawne, gdyż przekraczają zwykły zarząd. Ponadto B. K. podniosła, że Wspólnota nigdy nie była stroną w postępowaniu administracyjnym, dlatego też nie miała legitymacji do wniesienia skargi do Sądu na ww. postanowienie. W jej ocenie Wspólnota nie podjęła żadnych uchwał co do docieplenia budynku, gdyż zebranie jakie odbyło się celem ustalenia zakresu remontu, "zakończyło się fiaskiem".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku wskazał, że skarga jest zasadna. Sąd uznał ze bezsporną okoliczność, że w przedmiotowym budynku zostały wykonane roboty polegające na dociepleniu ścian zewnętrznych oraz że wykonanie tego typu robót winno być poprzedzone zgłoszeniem, którego w niniejszej sprawie nie dokonano. Okolicznością wymagająca wyjaśnienia pozostaje zdaniem Sądu to, kto był inwestorem wykonanych robót.

Sąd wskazał, że przedmiotowy budynek należy do wspólnoty mieszkaniowej "A" w O., której organy obu instancji nie potraktowały jako stronę postępowania, uznając za inwestorów właścicieli lokali mieszkalnych (i współwłaścicieli części wspólnych budynku oraz gruntu) znajdujących się w budynku przy ul. D. Takie stanowisko jest zdaniem Sądu błędne i nie znajduje uzasadnienia w stanie faktycznym sprawy oraz w obowiązujących przepisach prawa.

Sąd ustalił, że w niniejszej sprawie do zarządu przedmiotową nieruchomością wspólną mają zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego oraz Kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności (art. 18 ust. 3 i art. 19 ustawy o własności lokali). Sąd wskazał, że stosownie do treści art. 199 k.c. do rozporządzenia rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Zgodnie natomiast z art. 201 k.c. do czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną potrzebna jest zgoda większości współwłaścicieli. W braku takiej zgody każdy ze współwłaścicieli może żądać upoważnienia sądowego do dokonania czynności.

Zdaniem Sądu, ponieważ wykonanie prac związanych z ociepleniem budynku nie ingeruje w stan prawny wspólnej nieruchomości i ma na celu zwykłą jej eksploatację i utrzymanie w stanie niepogorszonym, uznać należy, iż podjęcie decyzji w tym zakresie jest czynnością zwykłego zarządu, dlatego też do skutecznego jej dokonania wymagana była zgoda większości współwłaścicieli. Sąd podkreślił przy tym, że wprawdzie w § 6 ust. 1 statutu skarżącej Wspólnoty przyjęto, że uchwały zapadają jednogłośnie, jednak takie postanowienie pozostaje w oczywistej sprzeczności z przytaczanymi wyżej przepisami k.c. Przepisy Kodeksu cywilnego, które w przypadku małych wspólnot mieszkaniowych (do 7 wyodrębnionych lokali) stosuje się do zarządu nieruchomością wspólną z mocy art. 19 ustawy o własności lokali, mają charakter bezwzględnie obowiązujący i postanowienia statutu sprzeczne z nimi są nieważne i nie odnoszą jakiegokolwiek skutku prawnego. Dlatego, skoro w stanie faktycznym sprawy zgodę na przeprowadzenie prac remontowych jako czynności zwykłego zarządu wyraziło 3 spośród 4 współwłaścicieli tworzących Wspólnotę, a zgodnie z art. 204 k.c. większość współwłaścicieli oblicza się według wielkości udziałów, należało uznać, że Wspólnota w sposób ważny zdecydowała o przeprowadzeniu robót polegających na ociepleniu ścian budynku znajdującego się na wspólnej nieruchomości. Obowiązki określone w zaskarżonym postanowieniu powinny zostać zatem nałożone na Wspólnotę jako inwestora robót, a nie na poszczególne osoby fizyczne będące właścicielami lokali wchodzących w skład nieruchomości.

W związku z powyższym Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji naruszają przepisy prawa procesowego - art. 7, 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 50 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, poprzez błędne ustalenie osoby inwestora wykonywanych robót budowlanych, co miało bezpośredni i istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie zgodził się przy tym ze stanowiskiem B. K., że Wspólnota nie miała legitymacji do wniesienia skargi, gdyż nie była stroną postępowania przed organami administracji. Przywołując treść art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Sąd stwierdził, że krąg osób uprawnionych do jej wniesienia nie ogranicza się tylko i wyłącznie do stron postępowania administracyjnego. Ponadto Sąd przyjął także, że wniesienie tego typu skargi nie jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd majątkiem wspólnym, co do której niezbędna byłaby zgoda wszystkich współwłaścicieli – art. 22 ust. 3 ustawy o własności lokali jako czynność przekraczającą zwykły zarząd wymienia w tym zakresie jedynie wytoczenie powództwa, o którym mowa w art. 16. Ponieważ wniesienie skargi jest integralnie związane z realizacją przez Wspólnotę czynności zwykłego zarządu, jaką jest ocieplenie budynku położonego na wspólnej nieruchomości, a nadto nie ingeruje w prawo współwłaścicieli do wyodrębnionych lokali bądź w przynależne im udziały we współwłasności, Sąd przyjął, że złożenie skargi do sądu administracyjnego w tego typu sprawie nie przekracza zakresu zwykłego zarządu majątkiem wspólnym. Tym samym o złożeniu skargi decyduje wola większości współwłaścicieli.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz B. K.

Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) prawa materialnego, tj.:

- art. 52 Prawa budowlanego przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I Instancji, iż inwestorem wykonanych robót jest wspólnota mieszkaniowa "A" w O., podczas gdy inwestorami są wyłącznie sprawcy samowolnie wykonujący docieplenie budynku,

- art. 22 ust. 1-3 ustawy o własności lokali w zw. z art. 199 k.c. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd I Instancji, iż docieplenie budynku stanowi czynność zwykłego zarządu i dla wykonania tych robót wystarczającym jest zgoda większości członków wspólnoty, podczas gdy rozmiar inwestycji i zakres tych robót stanowi czynności przekraczające zwykły zarząd;

2) przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a. i art. 50 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie przez Sąd I Instancji, iż organy administracji nie rozpoznały dokładnie sprawy, podczas gdy organ dokonał wszechstronnych ustaleń co do rodzaju robót i osób odpowiedzialnych za ich samowolną realizację,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez dokonanie błędnej oceny ustalonego stanu faktycznego oraz nie wskazanie na czym miało polegać naruszenie art. 50 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego,

- art. 233 p.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I Instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, że docieplanie budynku jest czynnością zwykłego zarządu. Czynności przekraczające zwykły zarząd określone zostały w art. 22 ustawy o własności lokali, a ich wyliczenie ma charakter przykładowy, wskazujący jakie kryterium należy uwzględniać przy kwalifikacji poszczególnych czynności. Organ wskazał, że w piśmiennictwie powszechnie uznaje się, że m.in. rozporządzenie, obciążanie nieruchomości wspólnej, modernizacja i większy remont to czynności przekraczające zwykły zarząd, które wymagają zgody wszystkich właścicieli nieruchomości. W przedmiotowej sprawie, mając na uwadze rozmiar inwestycji jak i zakres wykonywanych robót nie można się zgodzić, że stanowią one bieżącą konserwację mającą na celu utrzymanie rzeczy w stanie niepogorszonym. Roboty budowlane polegające na docieplaniu budynku stanowią modernizację obiektu budowlanego w związku z czym ich wykonanie przekracza zakres zwykłego zarządu.

W związku z powyższym, zdaniem organu, adresatami postanowienia powinni być wyłącznie sprawcy samowoli, nie zaś Wspólnota, której czynności prawne dokonane bez zachowania wymagań z art. 199 k.c. są bezwzględnie nieważne.

Odnośnie zarzutu naruszenia § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. organ wskazał, że wymienienie w nim jedynie postanowień nakazuje stwierdzić, że przepis ten nie obejmuje swoim zakresem decyzji, a co za tym idzie - obejmuje wszelkie rodzaje takich postanowień. Niezasadnym wydaje się zatem obciążenie organu wpisem w kwocie wyższej, skoro nadto przedmiotem postępowania nie jest należność pieniężna, od której liczony jest wpis stosunkowy.

B. K. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 22 ust. 3 ustawy o własności lokali, art. 199 i 201 k.c. poprzez przyjęcie, iż docieplenie budynku jest czynnością nie przekraczającą zwykłego zarządu i nie jest do jego przeprowadzenia potrzebna zgoda wszystkich współwłaścicieli, a tylko zgoda większości współwłaścicieli,

2) naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż w imieniu Wspólnoty w sprawach przekraczających zwykły zarząd mogą działać osoby, którym pełnomocnictwo nie zostało udzielone przez wszystkich członków wspólnoty.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej B. K. podniosła, że od początku nie wyrażała zgody na docieplenie w kształcie proponowanym przez innych członków Wspólnoty. W efekcie powyższego Wspólnota złożyła w Sądzie Rejonowym w O. W dniu 7 października 2009 r. wniosek o zezwolenie na dokonanie czynności przekraczających zwykły zarząd, a w szczególności polegających na podjęciu działań zmierzających do przeprowadzenia remontu wspólnotowego budynku poprzez jego docieplenie (tzw. termomodernizację) i złożenie w tym celu stosownych zgłoszeń, pozyskanie wykonawcy, dokonanie zapłaty za wykonane prace z funduszu remontowego wspólnoty, zaciągnięcie kredytu na wykonanie termoizolacji i podjęcie innych czynności niezbędnych do wykonania planowanego przedsięwzięcia. Postanowieniem z dnia 15 marca 2010 r. ([...]) powyższy wniosek został oddalony. Sąd bowiem stwierdził, iż wspólnota mieszkaniowa nie ma legitymacji do złożenia powyższego wniosku. W uzasadnieniu ww. postanowienia Sąd stwierdził, że docieplenie budynku jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd. Skarżąca wskazała ponadto, powołując się na wyrok WSA w Gliwicach wydany w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 913/07, utrzymany w mocy wyrokiem NSA z dnia 18 listopada 2009 r. (sygn. akt II OSK 1683/08), że podobne jest stanowisko judykatury.

Skarżąca dodała także, że zgodnie z art. 22 ust. 3 pkt 2 ustawy o własności lokali, czynnością przekraczającą zwykły zarząd jest w szczególności przyjęcie rocznego planu gospodarczego. Sam proces termoizolacji w przypadku niniejszej Wspólnoty poprzedzony musi być uzyskaniem kredytu na ten cel. Stąd też, jeżeli uzyskanie zgody na zaciągnięcie zobowiązania jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd, to tym bardziej czynnością taką jest inwestycja na jaką kredyt jest przeznaczony.

Reasumując skarżąca wskazała, że inwestorem w niniejszej stanie faktycznym może być tylko Wspólnota, jednak inwestycja może być rozpoczęta po uzyskaniu zgody wszystkich jej członków lub też na mocy stosowanego orzeczenia sądowego wydanego w trybie art. 199 k.c. Żadna z tych sytuacji nie miała jednak miejsca. Przyjąć więc należy, że inwestycja realizowana była samowolnie przez poszczególnych członków wspólnoty, we własnym imieniu. Ponadto, zdaniem skarżącej, w imieniu Wspólnoty skargę w zakresie czynności przekraczających zwykły zarząd mogą wnieść tylko osoby umocowane do tego przez wszystkich jej członków bądź mające stosowne pełnomocnictwo wynikające z orzeczenia sądowego, co również w niniejszej sprawie nie nastąpiło. W niniejszej sprawie doszło zatem również do naruszenia art. 28 § 1 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz B. K. zawierają usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie podniesione w nich zarzuty są uzasadnione.

Podniesione w obu skargach kasacyjnych zarzuty naruszenia przez błędną wykładnię przepisów art. 52 Prawa budowlanego i art. 22 ust. 1-3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali w zw. z art. 199 i art. 201 Kodeksu cywilnego sprowadzają się w istocie do zakwestionowania dokonanej przez Sąd I instancji oceny, że przedmiotowe prace, polegające na dociepleniu budynku są czynnością zwykłego zarządu, co w konsekwencji doprowadziło Sąd do uznania, że inwestorem przedmiotowych prac była Wspólnota Mieszkaniowa " A".

Zarzuty te należy uznać za uzasadnione. Trafnie wskazują wnoszący skargi kasacyjne, że roboty polegające na dociepleniu budynku nie mieszczą się w pojęciu czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną.

Czynności przekraczające zwykły zarząd określone zostały w art. 22 ustawy o własności lokali, a ich wyliczenie ma charakter przykładowy, wskazujący jakie kryterium należy uwzględniać przy kwalifikacji poszczególnych czynności. Jak to trafnie podkreślono w kasacji, w piśmiennictwie powszechnie uznaje się, że m.in. rozporządzenie, obciążanie nieruchomości wspólnej, modernizacja i większy remont to czynności przekraczające zwykły zarząd, które wymagają zgody wszystkich właścicieli nieruchomości. Brak zgody może być zastąpiony orzeczeniem sądu (por. Własność lokali, Komentarz. R. Strzelczyń, A. Turlaj Wydawnictwo C.H.Beck Warszawa 2007r. str. 371, Własność lokali - Komentarz...R.Dziczek, Warszawa 2008r. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis str. 304). Podobne stanowisko, wskazujące, że roboty budowlane polegające na ociepleniu budynku wykraczają poza bieżące jego utrzymanie w należytym stanie faktycznym, stanowią modernizację obiektu budowlanego w związku z czym ich wykonanie wykracza poza zakres zwykłego zarządu wyrażono w orzecznictwie sądów administracyjnych ( por. wyrok WSA w Gliwicach z 30 czerwca 2008r. sygn. akt II SA/Gl 913/07, wyrok NSA z 18 listopada 2009r. ,sygn. akt II OSK 1683/08, wyrok NSA z 9 kwietnia 2009r., sygn. akt II OSK 532/08). Stanowisko to Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w pełni podziela.

Sąd I instancji określając charakter prowadzonych robót stwierdził, że mają one jedynie charakter bieżącej konserwacji. Uszło jednak uwadze Sądu, że zgodnie z § 3 pkt. 4 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz. U. Nr 74, poz. 836) przez konserwację rozumie się jedynie wykonywanie robót mających na celu utrzymanie sprawności technicznej elementów budynku, natomiast zakres prowadzonych robót polegających na ociepleniu budynku wskazuje, że mają one charakter modernizacji w związku z czym ich wykonanie przekracza zakres zwykłego zarządu.

Zasadnie więc zarzucono naruszenie art. 22 ust. 3 ustawy o własności lokali w zw. z art. 199 i 201 k.c. poprzez przyjęcie w zaskarżonym wyroku, iż docieplenie budynku jest czynnością nie przekraczającą zwykłego zarządu i nie jest do jego przeprowadzenia potrzebna zgoda wszystkich współwłaścicieli, a tylko zgoda większości współwłaścicieli.

W niniejszej sprawie do zarządu przedmiotową nieruchomością wspólną mają zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego oraz Kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności (art. 18 ust. 3 i art. 19 ustawy o własności lokali). Stosownie do treści art. 199 k.c. do rozporządzenia rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli.

Wobec zatem braku zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na prowadzenie prac wykraczających poza zakres zwykłego zarządu (ocieplenie budynku stanowiącego nieruchomość wspólną), jak również braku stosownego orzeczenia sądowego wydanego w trybie art. 199 kc, za błędne należy uznać stanowisko Sądu I instancji, że inwestorem i adresatem zaskarżonego postanowienia winna być Wspólnota Mieszkaniowa, a nie wskazani w postanowieniu organu II instancji z dnia [...] listopada 2009r. współwłaściciele, którzy są inwestorami samowolnie wykonywanych robót budowlanych.

W tej sytuacji trafne są zarzuty naruszenia art. 52 Prawa budowlanego przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I Instancji, iż inwestorem wykonanych robót jest wspólnota mieszkaniowa "A" w O., podczas gdy inwestorami są wyłącznie współwłaściciele samowolnie wykonujący docieplenie budynku.

Nie jest natomiast uzasadniony podniesiony w skardze kasacyjnej B. K. zarzut naruszenia art. 28 § 1 p.p.s.a , bowiem wniesienie przez wspólnotę mieszkaniową skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach w okolicznościach niniejszej sprawy nie stanowiło czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu. Działanie wspólnoty mieszkaniowej zmierzające do obrony swego interesu prawnego w niniejszej sprawie należy zaliczyć do czynności zachowawczych a nie rozporządzających.

Całkowicie chybiony jest także podniesiony w skardze kasacyjnej organu nadzoru budowlanego zarzut naruszenia art. 233 p.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie. Jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1730/06 i z dnia 25 lipca 2007r., sygn. akt II OZ 642/07) - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zawiera niezbędne regulacje dotyczące zasad uiszczania opłat sądowych, natomiast w drodze rozporządzenia unormowano jedynie wysokości wpisów oraz szczegółowe zasady ich pobierania. Przepis art. 231 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że wpis stosunkowy pobiera się w sprawach, w których przedmiotem zaskarżenia są należności pieniężne. W innych sprawach pobiera się wpis stały. Zgodnie z treścią § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, wpis stały bez względu na przedmiot zaskarżonego aktu lub czynności wynosi w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym 100 zł. Przez "postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym", o których mowa w przepisie § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, interpretowanego w zgodzie z przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należy rozumieć postanowienia wydawane w toku postępowania administracyjnego, a nie postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty lub kończące postępowanie w sprawie, bądź też kończące postępowanie w jakimś zakresie. Stanowisko to należy w pełni podzielić.

Nie zasługuje również na uwzględnienie podniesiony przez organ zarzut naruszenia art. 144 § 4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie elementy wymienione w tym przepisie.

Brak naruszeń przepisów postępowania w niniejszej sprawie, przy naruszeniu jedynie przepisów prawa materialnego, pozwolił Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi Wspólnoty Mieszkaniowej " A" w O., którą oddalono jako nieuzasadnioną na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a.

Na podstawie przepisu art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. W istocie rzeczy bowiem w rozpatrywanej sprawie wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu I instancji, które spowodowało wniesienie skarg kasacyjnych uwzględnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny. Brak zatem dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu I instancji, kosztami postępowania kasacyjnego.