Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2718/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 60 ust. 4
journal: Dz.U. 2002 nr 74 poz 676
law: Ustawa z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 30 września 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1457/19 w sprawie ze skargi J.W. na rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia 18 kwietnia 2019 r., nr 3658 w przedmiocie zwolnienia ze służby 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J.W. na rzecz Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 31 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1457/19 oddalił skargę J.W. (dalej: "skarżąca") na rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z 18 kwietnia 2019 r., nr 3658 w przedmiocie zwolnienia ze służby.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Dyrektor Delegatury ABW [...], będąc odpowiedzialnym za prowadzenie w imieniu Szefa ABW polityki kadrowej w podległej mu jednostce organizacyjnej, po przeprowadzeniu okresowej analizy zasobów kadrowych Delegatury ABW [...], wystąpił do Dyrektora Biura Kadr ABW z wnioskiem personalnym nr [...] z 1 kwietnia 2019 r. o zwolnienie skarżącej ze służby w ABW, na podstawie art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2018 r., poz. 2387 ze zm., dalej: "ustawa o ABW oraz AW"). W uzasadnieniu przedmiotowego wniosku wskazał, że na podstawie przeprowadzonego przeglądu kadr, dostrzegł konieczność dokonania zmian w sferze stosunku służbowego skarżącej.

Skarżąca 2 kwietnia 2019 r. zapoznała się z powyższym wnioskiem personalnym oraz z notatką służbową nr [...], jak również otrzymała kopię tych dokumentów.

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, działając na podstawie art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy o ABW oraz AW, rozkazem personalnym z 18 kwietnia 2019 r., nr 3658 zwolnił skarżącą ze służby w ABW z 31 lipca 2019 r. W uzasadnieniu rozkazu personalnego organ wskazał, iż 1 kwietnia 2019 r. w Delegaturze ABW [...] została sporządzona notatka służbowa nr [...], z której wynika, że skarżąca posiada pełną wysługę emerytalną, o której mowa w art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy o ABW oraz AW, w rozumieniu ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 288 dalej "ustawa emerytalna"). Zwrócił uwagę, że przesłanka "nabycia prawa do emerytury w pełnym wymiarze" oceniana jest indywidualnie w każdej sprawie w odniesieniu do konkretnego funkcjonariusza, a do zwolnienia ze służby wystarczy sam fakt zaistnienia tej przesłanki. Natomiast decyzja podejmowania na podstawie powyższego przepisu ma charakter uznaniowy, przy czym ustawodawca określił, w jakich warunkach może dojść do jego zastosowania.

Szef ABW podniósł, że po zapoznaniu z treścią wniosku personalnego Dyrektora Delegatury ABW [...] z 1 kwietnia 2019 r. oraz dokonaniu analizy przedstawionych przez kierownika jednostki dokumentów i argumentów w kontekście obowiązujących regulacji prawnych, uznał za zasadne rozwiązanie stosunku służbowego ze skarżącą. W ocenie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego przedstawiona w ww. wniosku personalnym propozycja rozstrzygnięcia została sformułowana w oparciu o racjonalną i optymalną analizę zasobów kadrowych w ramach przyznanych dyrektorom delegatur kompetencji w zakresie kształtowaniu polityki kadrowej w podległych jednostkach organizacyjnych.

Ponadto Szef ABW wskazał, że skarżąca bezpośrednio po rozwiązaniu stosunku służbowego otrzyma jednorazowo kwotę kilkudziesięciu tysięcy złotych z tytułu należnej odprawy i innych świadczeń o charakterze pieniężnym, natomiast przez rok po zwolnieniu ze służby będzie mogła pobierać tzw. świadczenie roczne odpowiadające wysokości ostatnio otrzymywanego uposażenia. Po tym okresie skarżąca będzie mogła przejść na zaopatrzenie emerytalne.

Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rozkaz personalny Szefa ABW nr 3658 z 18 kwietnia 2019 r.

Szef ABW w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie jest okolicznością niesporną, że skarżąca w dacie zwolnienia ze służby w ABW na podstawie rozkazu personalnego nr 3658 z 18 kwietnia 2019 r. posiadała prawo do emerytury w pełnym wymiarze. Na taką ocenę uprawnień emerytalnych skarżącej pozostaje bez wpływu okoliczność, iż skarżąca od 1 września 1988 r. do 31 lipca 1990 r. pełniła służbę w Wydziale [...] SB [...] która to służba może zostać zakwalifikowana do okresu służby, o której mowa w art.13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...).

Analizując tą ostatnią kwestię, Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 kwietnia 2014 r. wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 236/13 dokonał wykładni zwrotu "nabycia praw do emerytury w pełnym wymiarze" użytego w przepisie art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy z 24 maja 2002 r. o ABW oraz AW. NSA podkreślił, że "przepisy ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie ustawy zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin oraz ustawy o zapatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. nr 24, poz. 145) nie mogą być zastosowane przy decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza z powodu nabycia prawa do emerytury w pełnym wymiarze. Zgodnie z art. 12 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zapatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2013 r. poz. 667, ze zm.; dalej: ustawa emerytalna) każdy funkcjonariusz nabywa prawa do emerytury po 15 latach służby. Wysokość świadczenia ustalana jest natomiast według odmiennych zasad dla różnych, ze względu na lata służby, grup funkcjonariuszy. Zwolnienie funkcjonariusza z tytułu nabycia prawa do emerytury w pełnym wymiarze, o którym mowa w art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2010 r. nr 29, poz. 154, ze zm.), powinno być utożsamiane z okresem 15 lat służby funkcjonariusza, a nie jest ono powiązane z wysokością świadczenia, które zostanie przyznane funkcjonariuszowi po 15 latach służby. W tym wypadku przepisy art. 15-15b ustawy emerytalnej, określające sposób obliczania wysokości świadczeń, nie mają wpływu na obliczanie lat służby. Przepisy te bowiem stanowią jedynie o wysokości świadczenia za okres służby wynikający z art. 12 ustawy emerytalnej."

Analogiczne rozumowanie należy, zdaniem Sądu pierwszej instancji, przeprowadzić na gruncie ustawy z 16 grudnia 2016 r. nowelizującej ustawę o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (Dz. U. z 2016 r. poz. 2270).

W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji uznał, że organ był uprawniony do zastosowania w niniejszej sprawie wobec skarżącej przepisu art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy o ABW oraz AW. Organ, w ocenie Sądu, rozważył też w sposób należyty zarówno interes prywatny skarżącej, jak i interes publicznoprawny Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, uznając, iż w interesie służby jest, by funkcjonariusze którzy uzyskali już prawo do emerytury w pełnym wymiarze, a jednocześnie pozostawali w służbie przed 1 sierpnia 1990 r. w organach, o których mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) zostali zwolnieni z tej służby.

Ponadto Sąd wyjaśnił, że nie jest uprawniony do kontroli decyzji organu z punktu widzenia ich słuszności lub celowości, a do tego sprowadzałoby się rozważanie kwestii podniesionych w zarzutach skargi, takich jak np. wcześniejsza wiedza organu o służbie skarżącej w Wydziale [...] SB [...]. Zarzuty skargi, które poruszają te kwestie nie mogły zatem odnieść zamierzonego skutku.

Skarżąca, nie zgadzając się z powyższy wyrokiem Sądu pierwszej instancji, zaskarżyła go w całości do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

1. art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy o ABW oraz AW, poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do uznania, iż "nabycie prawa do emerytury w pełnym wymiarze" było jedyną przesłanką uzasadniającą zwolnienie skarżącej ze służby w ABW podczas, gdy uzasadnienie rozkazu personalnego nr 3658 Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z 19 kwietnia 2019 r. wskazuje, iż faktycznym powodem zwolnienia skarżącej ze służby była okoliczność, iż przed 1 sierpnia 1990 r. pełniła służbę w organach o jakich mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, tj. na rzecz państwa totalitarnego, a która to okoliczność nie została wskazana przez ustawodawcę jako przesłanka do zwolnienia funkcjonariusza ABW ze służby;

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 10 § 1 , art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez niewłaściwą ocenę przez Sąd pierwszej instancji uchybień przepisom postępowania, jakich dopuścił się organ administracyjny, a polegającą na przyjęciu, iż:

- decyzja organu jest oparta na prawidłowo zgromadzonym materiale dowodowym pomimo, iż w toku postępowania administracyjnego nie zostały podjęte niezbędne działania i przeprowadzone dowody konieczne do wyjaśnienia w sposób wszechstronny okoliczności istotnych z punku widzenia przedmiotowej sprawy, w tym zwłaszcza sytuacji służbowej skarżącej przed 1 sierpnia 1990 r., w efekcie czego organ poprzestał na przeprowadzeniu dowodu z wniosku personalnego z 1 kwietnia 2019 r. oraz notatki służbowej z 1 kwietnia 2019 r.

- organ rozpoznał w sposób należyty interes prywatny skarżącej, co nie polega na prawdzie, albowiem zarówno w uzasadnieniu rozkazu personalnego Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, jak i zaskarżonego wyroku brak jest jakikolwiek rozważań na czym miałby polegać interes skarżącej w zwolnieniu ze służby w ABW,

- organ rozpoznał w sposób należyty interes publicznoprawny Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, uznając, że w interesie służby jest, by funkcjonariusze którzy uzyskali już prawo do emerytury w pełnym wymiarze, a jednocześnie pozostawali w służbie przed 1 sierpnia 1990 r. w organach, o których mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) zostali zwolnieni ze służby pomimo, że ustalenie, iż skarżąca pełniła służbę na rzecz państwa totalitarnego należy oceniać jako arbitralne i zupełnie dowolne.

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit c. i art. 151 p.p.s.a., wobec pominięcia przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy uchybień organu pierwszej instancji w zakresie prowadzonego postępowania administracyjnego podniesionych w pkt. 1 skargi.

Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 31 stycznia 2020 r. w całości i uchylenie rozkazu personalnego nr 3658 Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z 18 kwietnia 2019 r.

2. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm prawem przepisanych za postępowanie przed sądem pierwszej i drugiej instancji.

Nadto na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.

Szef ABW w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W związku ze zmianą art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, z późn. zm) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz.1090), strony postępowania zostały poinformowane, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie zrzekły się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Sądu z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej bądź wyrazi zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Jeżeli wszystkie strony oświadczą zgodnie, iż wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a.

W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma, czy wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, co zdecydowanie może przyśpieszyć rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej. W razie wyrażenia zgody, strony zostały poinformowane o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. Jednocześnie strony postępowania zostały zawiadomione, iż w przypadku, gdy nie wyrażają zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji.

Jednocześnie strony zostały poinformowane, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a rozprawy nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

W odpowiedzi na wezwanie Szef ABW oświadczył, że wyraża zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Jednocześnie, w przypadku konieczności przeprowadzenia rozprawy w trybie zdalnym, organ przekazał dane kontaktowe.

Skarżąca w piśmie procesowym z 7 kwietnia 2022 r. oświadczyła, że z uwagi na charakter sprawy i wagę rozstrzygnięcia dla jej sytuacji zawodowej nie wyraża zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Nadto poinformowała, że strona skarżąca posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej.

Jednocześnie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniosła o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów w postaci:

1. wyroku Sądu Okręgowego [...] z 19 maja 2021 r. wydanego w sprawie [...] wraz z uzasadnieniem (doręczonego pełnomocnikowi skarżącej za pośrednictwem portalu informacyjnego),

2. wyroku Sądu Apelacyjnego [...] z 17 listopada 2021 r. wydanego w sprawie [...] wraz z uzasadnieniem (doręczonego pełnomocnikowi skarżącej drogą elektroniczną) na okoliczność wykazania, iż wskazywana w uzasadnieniu rozkazu personalnego nr 3658 Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z 19 kwietnia 2019 r. przesłanka zwolnienia skarżącej ze służby w ABW była całkowicie chybiona, albowiem powołane orzeczenia sądów powszechnych potwierdzają, iż przed 1 sierpnia 1990 r. skarżąca nie pełniła służby w organach o jakich mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, tj. na rzecz państwa totalitarnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczane przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne.

W niniejszej sprawie nie stwierdzono podstaw nieważnościowych. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu zasadniczo podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy, możliwe jest badanie zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego. Uwzględniając jednak istotę sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnia, aby rozpatrzeć je łącznie.

Zarzuty te nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Zgodnie z przepisem art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy o ABW i AW funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku nabycia prawa do emerytury w pełnym wymiarze, określonego w przepisach odrębnych.

Użyty przez ustawodawcę w powyższym przepisie zwrot "można zwolnić ze służby" jednoznacznie wskazuje, że decyzja w przedmiocie zwolnienia w przypadku nabycia prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia wysługi emerytalnej pozostawiona została uznaniu organu (przełożonego funkcjonariusza). W literaturze przedmiotu stwierdza się, że "(...) uznanie dotyczy przyszłości. Przedmiotem jego nie jest ani ustalenie znaczenia tekstu prawnego, ani ocena występujących faktów, lecz określenie skutku prawnego" (por. M. Mincer, Uznanie administracyjne, Toruń 1983 r., s. 63, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, Wydawnictwo C.H. Beck 2005 r.). Tak też instytucję uznania administracyjnego rozumie się w orzecznictwie. Z tego też względu kontrola sądowa zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Granice uznania administracyjnego wyznacza zatem w niniejszej sprawie z jednej strony przesłanka zawarta w art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy o ABW i AW, z drugiej zaś reguły postępowania administracyjnego określające obowiązki organu administracji w zakresie prowadzenia postępowania i rozstrzygania.

Decyzja oparta na powyższym przepisie nie obliguje wprost do zwolnienia funkcjonariusza ze służby wraz z wystąpieniem opisanej przesłanki. Aby skorzystać z tego przepisu organ zobowiązany jest wyjaśnić dlaczego, mając wybór pomiędzy pozostawieniem funkcjonariusza nadal w służbie, a zwolnieniem go ze służby, decyduje się wybrać tę drugą opcję. Decyzja taka jest decyzją uznaniową, a zatem zakres uznania organu, zastosowana przezeń argumentacja, stanowiły przedmiot oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w aspekcie, czy podjęta w taki sposób decyzja nie posiada cech dowolności. Podkreślenia przy tym wymaga, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do oceny prawidłowości polityki kadrowej w ABW. Sąd może jedynie oceniać argumentację płynącą z zasad takiej polityki kadrowej w aspekcie konkretnie podjętej decyzji uznaniowej. Organ w związku z koniecznością zapewnienia prawidłowej realizacji ustawowych zadań Agencji, ma prawo realizować swoją politykę kadrową i odpowiednio dobierać funkcjonariuszy czy też pracowników cywilnych na określone stanowiska w Agencji, tak aby mogli je skutecznie realizować. To przełożony funkcjonariusza może zadecydować, biorąc pod uwagę wszelkie okoliczności sprawy, czy skorzystać z przysługującego prawa, czy też z uwagi na indywidualne cechy funkcjonariusza, pomimo przewidzianej wyraźnie prawem możliwości przejścia na emeryturę – pozostawić funkcjonariusza w służbie. W wyroku z 2 września 2008 r., sygn. akt K 35/06 (OTK-A 2008/7/120). Trybunał Konstytucyjny oceniając zakres ingerencji ustawodawcy w sferę praw i wolności funkcjonariuszy służb mundurowych, podkreślił specyfikę statusu przedstawicieli tej kategorii funkcjonariuszy publicznych w demokratycznym państwie prawnym, wyznaczoną przede wszystkim przez zakres przyznanych im kompetencji oraz szczególne warunki pełnienia służby. Swoboda ustawodawcy dotycząca ingerowania w sytuację prawną funkcjonariuszy publicznych jest znacznie większa, bo wynika z publicznoprawnego charakteru pełnionych przez nich funkcji.

Zwrócić także należy uwagę, że o tym, jakie okoliczności są w danej sprawie istotne i wymagają wyjaśnienia przesądzają przepisy prawa materialnego, które w sprawie mają zastosowanie. Hipotetyczny stan faktyczny wyznacza konkretny przepis prawa. Ustalanie innych faktów niezapisanych w tym przepisie jest zbędne. Tym samym o tym, jakie ustalenia faktyczne są konieczne do załatwienia konkretnej sprawy decydują prawidłowo wyłożone przepisy prawa materialnego, a nie subiektywne przekonanie strony.

Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że zaskarżona decyzja organu została oparta na prawidłowo zgromadzonym materiale dowodowym, istotnym z punktu widzenia normy materialnoprawnej znajdującej zastosowanie w sprawie. Nie zostały zatem naruszone wyszczególnione w skardze kasacyjnej przepisy postępowania. W sprawie niesporne jest, że skarżąca nabyła uprawnienia do emerytury w pełnym wymiarze. Została zatem spełniona przesłanka pozwalająca na zastosowanie regulacji z art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy o ABW i AW. Jednocześnie organ szczegółowo wyłożył dlaczego zdecydował się na skorzystanie z przyznanego mu uprawnienia do zwolnienia skarżącej ze służby. Motywacja organu znajduje uzasadnienie w ustalonych okolicznościach faktycznych sprawy, zaś rolą Sądu pierwszej instancji nie było dokonywanie oceny celowości i słuszności dokonanego przez przełożonych wyboru sposobu załatwienia sprawy. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych zmierza bowiem do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Po dokonaniu przeglądu kadrowego, kierownik jednostki może podjąć decyzję o zmianie sytuacji kadrowej poszczególnych funkcjonariuszy. Zmiany te mogą dotyczyć sposobu realizacji przez funkcjonariuszy dotychczas wykonywanych zadań służbowych, jak również dalszego funkcjonowania w strukturach ABW. Skoro wydana w sprawie decyzja zawiera wymaganą argumentację, to pozwala to na przyjęcie, że nie jest ona dowolna. W ramach procesu optymalizacji zatrudnienia i dostosowywania go do zmieniających się wyzwań, organ mógł zdecydować się na rozwiązania zmierzające do takiej zmiany kadry, aby w ABW nie pełnili służby funkcjonariusze pełniący służbę przed 1 sierpnia 1990 r. w jednostkach wymienionych w znowelizowanych przepisach ustawy emerytalnej. Organ rozważył interes społeczny tożsamy z interesem służby i słuszny interes strony, przyznając pierwszeństwo interesowi służby przejawiającemu się w optymalnej i racjonalnej strukturze zatrudnienia w danej jednostce organizacyjnej ABW. Organ dokonał także oceny sytuacji skarżącej, zasadnie uznając, że posiada ona zabezpieczenie socjalno-bytowe wynikające z przepisów ustawy emerytalnej. W tej sytuacji partykularne interesy skarżącej dążącej do zachowania zatrudnienia muszą ustąpić przed interesem formacji, w której pełniła służbę.

W związku z przedłożonymi przez skarżącą wyrokami sądów powszechnych przywracającymi skarżącej emeryturę w pierwotnie wyliczonej wysokości w związku z oceną, iż nie pełniła służby na rzecz totalitarnego państwa, wskazać należy, że orzeczenia te, zapadłe w 2021 r., a więc dwa lata po wydaniu zaskarżonego rozkazu personalnego, pozostają bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Organ, decydując się na zwolnienie skarżącej ze służby, nie był uprawniony do badania i oceny, tak jak mógł to uczynić sąd powszechny, czy w istocie skarżąca pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa. Organ, oceniając możliwość dalszej współpracy ABW z funkcjonariuszami, którzy pełnili służbę w jednostkach, o których mowa w art. 13b ustawy emerytalnej, bazował na zapisach ustawowych i informacjach uzyskanych z IPN. Oparcia się na tym materiale źródłowym nie można poczytywać jako złamania przepisów postępowania wskazanych w skardze kasacyjnej. Organ nie posiada takich uprawnień jak sąd powszechny, a w dacie podejmowania decyzji jego argumentacja znajdowała oparcie i w aktach prawnych i okolicznościach faktycznych sprawy.

Niezasadność zarzutów naruszenia przepisów postępowania prowadzi do oceny zarzutu naruszenia przepisu art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy o ABW i AW jako niezasadnego. Istota tego zarzutu sprowadza się do wytknięcia jego niewłaściwego zastosowania, a nie do błędnej wykładni. Autorka skargi kasacyjnej nie podaje bowiem na czym miałaby polegać błędna wykładnia przywołanego przepisu i jaka powinna być jego prawidłowa interpretacja.

W świetle ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych powołany przepis znajdował zastosowanie, albowiem skarżąca nabyła prawo do emerytury w pełnym wymiarze, zaś organ dostatecznie wyjaśnił, dlaczego zdecydował się na zwolnienie skarżącej ze służby w ABW, a motywacja organu w tym aspekcie nie podlega kontroli sądowej.

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjna oddalił. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 204 pkt 1 p.p.s.a.