Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2281/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.41 ust.2 pkt 5
journal: Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie NSA Jolanta Rajewska (spr.) del. WSA Olga Żurawska-Matusiak Protokolant asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 563/12 w sprawie ze skargi B. K. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2) odstępuje od zasądzenia od B. K. na rzecz Komendanta Głównego Policji zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 563/12 po rozpoznaniu skargi B. K. uchylił rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia B. K. ze służby w Policji.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] wydanym, na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz art. 108 § 1 k.p.a., zwolnił B. K. z dniem 30 listopada 2011 r. ze służby w Policji, nadając tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Komendant Główny Policji po rozpatrzeniu odwołania B. K. rozkazem personalnym z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] , wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., rozkaz personalny organu I instancji utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu swej decyzji Komendant Główny Policji stwierdził, że materialnoprawną podstawę zwolnienia skarżącego ze służby w Policji stanowił art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem policjanta można zwolnić ze służby w przypadku, gdy wymaga tego ważny interes służby. Pojęcie "ważnego interesu służby" nie zostało w ustawie bliżej określone. W praktyce w tym trybie dokonuje się zwolnień takich funkcjonariuszy, którzy w ocenie przełożonych z przyczyn pozamerytorycznych nie powinni dalej pełnić służby w Policji. Przesłanka "ważnego interesu służby" w każdej indywidualnej sprawie powinna być przez organy stosujące prawo skonkretyzowana przez wskazanie okoliczności faktycznych, składających się na taką ocenę. W cytowanym przepisie użyto zwrotu "można zwolnić", co oznacza, że zwolnienie funkcjonariusza w tym trybie ma charakter fakultatywny i pozostawione zostało uznaniu administracyjnemu. Stąd też decyzja podejmowana na podstawie tego przepisu powinna uwzględniać zarówno interes społeczny jak i słuszny interes skarżącego (art. 7 k.p.a.). Ma to szczególne znaczenie w sytuacji, gdy ustawodawca używa określeń prawnie niezdefiniowanych (tzw. wyrażeń nieostrych) w postaci "ważnego interesu służby". Jeżeli ustawodawca kwestię zwolnienia policjanta ze służby pozostawił uznaniu organu zwalniającego, to organ ten zobowiązany jest ocenić materiał dowodowy w świetle wszystkich okoliczności mogących mieć w sprawie zastosowanie. Przyczyny zwolnienia ze służby policjanta, ustanowione w art. 41 ust. 2 ustawy o Policji, zawierają wspólną cechę. Odwołują się bowiem do okoliczności lub zdarzeń związanych bądź z zachowaniem się policjanta w służbie lub w życiu prywatnym, bądź do okoliczności, na powstanie których nie miał on wprawdzie decydującego wpływu, lecz powstanie których utrudnia mu lub wręcz uniemożliwia pełnienie tej służby. Zawsze ocena końcowa, poprzedzająca decyzję o zwolnieniu policjanta ze służby, musi uwzględniać okoliczności konkretnego, indywidualnego przypadku. Zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie Komendant Wojewódzki Policji [...] przed podjęciem swej decyzji wnikliwie i wszechstronnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy (art. 7, art. 10 § 1 oraz art. 77 k.p.a.), rozważył wszystkie istotne dla sprawy okoliczności oraz wykazał, iż w obecnym stanie faktycznym pozostawienie B. K. w służbie narusza ważny interes Policji. Ponadto zaskarżona decyzja spełnia wymogi określone w art. 107 k.p.a. W sprawie bezspornym jest, że w dniu 13 września 2011 r. na drodze krajowej [...] w miejscowości [...] miało miejsce zdarzenie drogowe z udziałem samochodu osobowego marki Mercedes. Pasażerem tego pojazdu był B. K., u którego w wyniku badania stanu trzeźwości za pomocą alkotestu stwierdzono podczas pierwszej próby 0,60 mg/l, a podczas drugiej próby 0,57 mg/l alkoholu w wydychanym powietrzu. Bezsprzecznym jest również fakt, że skarżący nie pozostał na miejscu zdarzenia, co wynika z zeznań bezpośrednich świadków zdarzenia.

Komendant Główny Policji stwierdził ponadto, że w wielu zawodach, zwłaszcza wymagających zaufania społecznego - a do takich należy zaliczyć zawód policjanta - pewne zachowania, nawet niezwiązane ze służbą, powodują, iż nie można pozostawić takiego funkcjonariusza w służbie. Oddalenie się z miejsca zdarzenia oraz niezabezpieczenie uszkodzonego pojazdu, który pozostawiony na drodze stwarzał zagrożenie dla innych uczestników ruchu, jest zachowaniem nagannym w odbiorze społecznym oraz nie licuje z honorem, godnością i dobrym imieniem Policji. Policjantów obowiązują szczególnie rygorystyczne wymagania w zakresie przestrzegania prawa i podstawowych zasad, na których opiera się działanie Policji. Sam fakt podejrzenia naruszenia obowiązującego porządku prawnego, bez względu na to, jaki charakter ma owo naruszenie, może być uznany za sprzeniewierzenie się obowiązkom policjanta. Policja jest formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Szczególna rola tej formacji i jej zhierarchizowana struktura wymaga dla skutecznego i prawidłowego działania przestrzegania także innych przepisów i zasad, nie tylko norm prawa karnego. Nałożenie na policjantów szczególnych obowiązków uzasadnione jest przede wszystkim społeczną rolą tej formacji, charakterem powierzonych jej zadań oraz zaufaniem społecznym związanym z działalnością Policji. Służyć ma również przeciwdziałaniu takim zachowaniom, które mogłyby pozbawić Policję wiarygodności w oczach opinii publicznej. Ponadto służbę w tej formacji – jak wynika z art. 25 ust. 1 ustawy o Policji - może pełnić tylko obywatel polski o nieposzlakowanej opinii. Dlatego też zadania służbowe mogą być realizowane wyłącznie przez osoby o nieposzlakowanej opinii, bezwzględnie przestrzegające prawa i zasad współżycia społecznego. Podejrzenie funkcjonariusza Policji o zachowania, zaprzeczające podjętym zobowiązaniom, naraża dobre imię służby, którego utrzymanie składa się na treść "ważnego interesu służby". Organ pierwszej instancji, stosownie do art. 7 k.p.a., przed podjęciem swego rozstrzygnięcia rozważał w sprawie zarówno słuszny interes strony, jak i interes społeczny, zasadnie dając prymat temu drugiemu, bowiem nie budzi wątpliwości, że w zaistniałej sytuacji interes społeczny zdecydowanie przeważał nad interesem strony. W takich okolicznościach nie może mieć decydującego znaczenia fakt, że skarżący dotychczas prawidłowo wywiązywał się z nałożonych obowiązków, otrzymywał nagrody uznaniowe, był pozytywnie opiniowany oraz że nie był karany dyscyplinarnie. Interes społeczny, tożsamy z interesem służby, wymaga, aby służbę w Policji pełnili jedynie policjanci dający rękojmię godnego reprezentowania formacji. Policjantów obowiązują szczególnie rygorystyczne wymagania w zakresie przestrzegania prawa i zasad etycznych, co znajduje pełne potwierdzenie w przepisach ustawy o Policji. Każdy policjant przed przyjęciem do służby ślubuje m.in. pilnie przestrzegać prawa, dyscypliny służbowej oraz wykonywać rozkazy i polecenia przełożonych, a także strzec honoru i dobrego imienia służby oraz przestrzegać zasad etyki zawodowej. Zgodnie z przepisem art. 58 ust. 1 ustawy o Policji, jest zatem bezwzględnie zobowiązany dochować obowiązków wynikających z roty złożonego ślubowania. Dlatego też policjant powinien zawsze swoim postępowaniem umacniać powagę i zaufanie do pełnionych funkcji oraz powinien unikać wszelkich sytuacji, które godziłyby w dobre imię Policji.

Organ odwoławczy podkreślił ponadto, że negatywny wydźwięk medialny dotyczący zachowania skarżącego, zarówno w prasie lokalnej, jak również na stronach internetowych, może spowodować utratę wiarygodności Policji w oczach lokalnej społeczności. Wskazuje na to między innymi umieszczony na stronie internetowej artykuł: "Wypadek miasteckich policjantów. Drugi też uciekł". Należy zatem zgodzić się z organem pierwszej instancji, że policjanci powinni dostrzegać wagę swojej służby połączonej z prestiżem społecznym. Postawa policjanta powinna być zatem postrzegana jako nienaganna zarówno w służbie jak i poza nią. Zgromadzone w niniejszej sprawie materiały, tj. telegram nr [...] w sprawie zdarzenia drogowego, protokół oględzin z miejsca wypadku drogowego, protokół z przebiegu badania stanu trzeźwości urządzeniem elektronicznym, protokół przesłuchania świadków: J. M., M. M., M. G., Z. K., K. P., R. B., M. R., A. S., K. M., a także artykuły prasowe i artykuły internetowe wraz z komentarzami do nich, nie pozostawiają wątpliwości co do konieczności zwolnienia B. K. ze służby w Policji ze względu na jej ważny interes. Nie można również pominąć faktu, że skarżący w chwili zdarzenia pełnił służbę w Zespole Ruchu Drogowego, a zatem legitymował się wiedzą na temat prawidłowego zachowania na miejscu zdarzenia drogowego. Zatem jego wiedza co do zagrożeń, jakie niesie za sobą tego typu zdarzenie dla innych uczestników ruchu, była znacznie większa niż przeciętnego obywatela, czy nawet policjanta pełniącego służbę w innych jednostkach Policji. Stąd też pozostawienie skarżącego w służbie mogłoby pozbawić tę formację wiarygodności w oczach opinii publicznej oraz wpłynąć demoralizująco na innych policjantów.

Zgodnie z art. 43 ust. 3 ustawy o Policji zwolnienie policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 i 8 może nastąpić po zasięgnięciu opinii organizacji zakładowej związku zawodowego policjantów. Przed wydaniem decyzji zwolnieniowej organ zobowiązany jest zatem zasięgnąć stosownej opinii, ale jak trafnie zauważył organ pierwszej instancji, taki wymóg nie oznacza, że tylko pozytywna opinia pozwala na zwolnienie policjanta ze służby w omawianym trybie.

W ocenie Komendanta Głównego Policji Komendant Wojewódzki Policji w [...] w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie administracyjne w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji, zapewniając mu czynny udział w postępowaniu oraz należycie informując go o wszelkich istotnych dla niego okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Ponadto przed wydaniem zaskarżonego rozkazu personalnego, organ I instancji w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy oraz dokonał oceny dowodów z zachowaniem reguł określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, tj. oparł się na materiale dowodowym, zgromadzonym w toku postępowania, materiał ten poddał wszechstronnej ocenie i ocenę tę odniósł do poszczególnych dowodów z uwzględnieniem ich znaczenia dla sprawy. Nie każde naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. stanowi automatycznie podstawę do uchylenia decyzji. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że zarzut naruszenia tego przepisu może być skuteczny tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Taka zaś sytuacja w sprawie nie miała miejsca. Bezzasadny jest ponadto zarzut naruszenia art. 107 k.p.a., bowiem zaskarżona decyzja zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. W obszernym uzasadnieniu swego rozkazu personalnego Komendant Wojewódzki Policji w [...] przedstawił szczegółowo motywy, jakimi kierował się, podejmując zaskarżoną decyzję, wskazując przy tym fakty, które uznał za udowodnione i dowody, na których się oparł, co stanowi podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Zauważyć przy tym należy, że konkretyzacja prawa nie dokonuje się w uzasadnieniu, a w rozstrzygnięciu decyzji, zaś rolą uzasadnienia, wynikającą z art. 107 § 3 k.p.a., jest objaśnienie toku myślenia prowadzącego do zastosowania przepisu prawnego. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie pierwszoinstancyjnego rozkazu personalnego taką rolę niezaprzeczalnie spełnia. Ponadto organ pierwszej instancji słusznie nadał swojemu rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności. Jedną z przesłanek nadania takiego rygoru jest "niezbędność" niezwłocznego wprowadzenia rozstrzygnięcia decyzji w życie. Może to nastąpić wówczas, gdy w danym czasie i w danej sytuacji nie można się obejść bez wykonania praw lub obowiązków, o których rozstrzyga się w decyzji, ponieważ zwłoka w ich wykonaniu zagraża dobrom chronionym. Organ I instancji nadając zaskarżonemu rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności, miał na uwadze ważny interes społeczny, przejawiający się szczególnym statusem i zadaniami Policji. Formacja ta nie może należycie wypełniać swej roli w przypadku, gdy w jej szeregach znajdują się funkcjonariusze, którzy tej służby z przyczyn pozamerytorycznych nie mogą pełnić. Zatem zaskarżona decyzja spełnia także wymagania określone w art. 108 § 1 k.p.a.

Powyższy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2012 r. B. K. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji, skarżący zarzucił naruszenie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji poprzez błędne jego zastosowanie, pomimo istnienia innej ustawowej przesłanki zwolnienia go ze służby, określonej w art. 41 ust. 2 pkt 3 ustawy o Policji. Ponadto B. K. wytknął oparcie orzeczeń na dowodach zawierających fałszywe informacje co do faktycznego przebiegu zdarzenia oraz zachowania się skarżącego przed i po zdarzeniu drogowym, brak oceny czy zachowanie to było zawinione i czy stanowiło naruszenie zasad prawno – karnych, nieuwzględnienie faktu, że wskutek zdarzenia drogowego był ranny, potrzebował pomocy i z tego powodu nie miał możliwości zabezpieczenia rozbitego pojazdu, bezpodstawne przyjęcie, że utracił zaufanie obywateli w sytuacji kiedy przesłuchani świadkowie zadeklarowali, że nie stracili do niego zaufania jako do policjanta, a także ich stosunek po zdarzeniu nie zmienił się wobec Policji, brak wskazania przyczyn nieuwzględnienia opinii związku zawodowego sprzeciwiającego się zwolnieniu go ze służby, oparcie orzeczenia na treści artykułów prasowych zawierających nieprawdziwe informacje, naruszenie zasad postępowania administracyjnego poprzez informowanie opinii publicznej o podjęciu decyzji o zwolnieniu ze służby przed przeprowadzeniem postępowania dowodowego.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Dodał, że zachowanie skarżącego miało miejsce poza służbą i wobec tego w ocenie przełożonych nie kwalifikowało się do wymierzenia policjantowi kary dyscyplinarnej.

Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 19 czerwca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.,), uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że skarga B. K. zasługuje na uwzględnienie, bowiem organy Policji złamały zasady procedury administracyjnej przewidziane w art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., gdyż dokonały wybiórczej oceny dowodów z zeznań świadków oraz w sposób dowolny i niepełny ustaliły stan faktyczny sprawy, a ponadto z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. w sposób niedostateczny, niespójny i wewnętrznie sprzeczny uzasadniły swoje rozstrzygnięcia. Organ pierwszej instancji stwierdził bowiem, że przesłuchani w sprawie świadkowie zeznali, że B. K. zbiegł w stronę lasu, podczas gdy z zeznań jednej z tych osób wynika, że policjant tylko oddalił się z miejsca zdarzenia. Tymczasem zachodzi istotna różnica pojęciowa i gatunkowa między sformułowaniem "oddalił się" a "uciekł" z miejsca zdarzenia. O wybiórczej ocenie zeznań świadków w ocenie Sądu świadczy również ten fragment uzasadnienia decyzji, w którym organ stwierdził, że M. M. potwierdził, że słyszał od swoich kolegów negatywne komentarze o zdarzeniu. Wskazując na powyższe organ nie przytoczył natomiast odczuć samego świadka, który zeznał, że jego stosunek do Policji nie zmienił się. Wadliwość uzasadnienia decyzji, zdaniem WSA w Warszawie, polega również na tym, że organ stwierdził, że "B. K. swoim zachowaniem jednoznacznie potwierdził zagrożenie dla interesu służby, poddając w wątpliwość przekonanie przełożonego o posiadaniu przez policjanta szczególnych predyspozycji intelektualnych i osobowościowych". Organ jednak w żaden sposób nie rozwinął tej tezy. Ponadto nie sposób zgodzić się z kolejną tezą organu – niepopartą żadną analizą – że skarżący utracił zaufanie społeczne. Przecież np. M. M. zeznał, że on sam nie zmienił stosunku do Policji, dodając, że miałby zaufanie do policjantów w przyszłości. Nie można również akceptować stanowiska organu, który wskazał na niepokojące programy telewizyjne, radiowe i artykuły prasowe mające przedstawiać policjanta w niekorzystnym świetle. Po pierwsze we wcześniejszym akapicie organ nic nie wspomniał o publikacjach telewizyjnych, odwołując się tylko do publikacji prasowych, radiowych i publikacji w Internecie. Po drugie nie wszystkie wypowiedzi na forach internetowych miały negatywny wydźwięk, co wynika z akt sprawy. Po trzecie organ nie zaznaczył, że publikacje prasowe wprawdzie opisywały także zdarzenie z udziałem skarżącego, ale głównie odnosiły się do konfliktów, jakie w macierzystej jednostce miały miejsce przed zdarzeniem. Pomijanie tych kwestii w obszernym uzasadnieniu – zwłaszcza że skarżący zarzucał przełożonym mobbing – w ocenie Sądu podważa rzetelność rozważań w przedmiocie przesłanki ważnego interesu służby. Reasumując Sąd stwierdził, że organ nie uzasadnił w sposób przekonywający tezy o obiektywnie nagannym, postrzeganym z zewnątrz zachowaniu się policjanta bezpośrednio po kolizji.

WSA w Warszawie stwierdził ponadto, że wprawdzie organ ma rację, że opinia związku zawodowego nie jest dla niego wiążąca, ale organ nie podzielając poglądu takiej organizacji powinien uzasadnić swoje stanowisko, a tego w niniejszej sprawie nie uczynił. Obszerność motywów decyzji organu I instancji, na którą powołał się Komendant Główny Policji, w żadnej mierze nie przedkłada się na wartość merytoryczną tego uzasadnienia. Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego nie można bowiem uznać, by Komendant Wojewódzki Policji w [...] wskazał na fakty, które uznał za udowodnione i dowody, na których się oparł. Zatem rozpoznając sprawę po raz kolejny organ zobowiązany będzie dokonać ponownej subsumcji stanu faktycznego pod omawiany przepis prawa materialnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Główny Policji, który zaskarżył wyrok w całości, wnosząc o uchylenie tego orzeczenia w całości i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania.

Zakażonemu wyrokowi Komendant Główny Policji zarzucił naruszenie:

1. art. 1 § 2 w związku z art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewyjaśnienie, czy wskazane przez Sąd uchybienia organów administracji przy dokonywaniu ustaleń faktycznych mogły mieć wpływ na wynik postępowania administracyjnego,

2. art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że organy Policji orzekające w sprawie nie dokonały prawidłowej subsumcji stanu faktycznego i nie wykazały, że ważny interes Policji przemawia za zwolnieniem funkcjonariusza ze służby w Policji.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazał, że Sąd I instancji, przytaczając przykładowe fragmenty uzasadnienia, zarzucił organom Policji, że "stan faktyczny sprawy nie został ustalony właściwie, a w sposób dowolny i gołosłowny". W ocenie skarżącego kasacyjnie, z przytoczonych przez Sąd przykładów wynika zaś, że stan faktyczny został ustalony prawidłowo, a zastrzeżenia Sądu są spowodowane wyłącznie niedostrzeganiem istotnej różnicy między niedokładnym przytoczeniem zeznań świadków a błędnym ustaleniem faktycznym. Brak precyzji w przytaczaniu zeznań jednego z kilku świadków nie miał żadnego negatywnego wpływu na prawidłowość ustaleń faktycznych, bowiem w sprawie bezspornym jest, że B. K. nie pozostał na miejscu zdarzenia drogowego.

W argumentacji Sądu można też dostrzec swoisty chaos pojęciowy. Sąd zwrócił uwagę, że w decyzji pierwszoinstancyjnej organ przytoczył zeznania jednego ze świadków, który słyszał z ust swoich kolegów negatywne komentarze o zdarzeniu, natomiast nie przytoczył dowodu przeciwnego, a mianowicie odczuć tego świadka, który zeznał, że jego stosunek do Policji nie zmienił się na negatywny. W tym zakresie zdaniem skarżącego kasacyjnie nie można mówić o żadnych dowodach przeciwnych, bowiem chodzi tu o zeznania dotyczące dwóch różnych okoliczności faktycznych (odczucia świadka po zdarzeniu oraz fakt wysłuchania przez świadka negatywnych komentarzy z ust osób trzecich).

Nieporozumieniem wydaje się także zarzut ogólnikowości uzasadnienia w odniesieniu do stwierdzeń dotyczących sfery motywacyjnej organu. Jeżeli przełożony w wyniku zdarzenia utracił wiarę w szczególne predyspozycje funkcjonariusza, to z oczywistych względów "nie jest możliwe skontrolowanie toku myślenia organu, a w konsekwencji wyciągnięcie przez niego takich wniosków". Utrata zaufania do funkcjonariusza Policji nie jest "tezą" ani "wnioskiem", którą można logicznie udowodnić, czego wydaje się domagać Sąd I instancji.

Kolejny zarzut Sądu pod adresem decyzji pierwszoinstancyjnej wydaje się być wyłącznie skutkiem niedokładnego zapoznania się z uzasadnieniem tego rozstrzygnięcia. WSA w Warszawie zarzucił bowiem niekonsekwencję i sprzeczność dwóch fragmentów uzasadnienia decyzji, nie zauważając, że w pierwszym fragmencie chodzi o "samo zdarzenie drogowe i jego przyczyny" zaś w drugim zaś o zachowanie się policjanta po kolizji.

W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji badając uzasadnienie decyzji i analizując skrupulatnie "różnicę pojęciową i gatunkową" pomiędzy określeniami "uciekł" a "oddalił się", stracił chyba z oczu istotę sprawy. Zadaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie była ocena, czy ewentualnie popełnione przez organ błędy w ocenie dowodów i w ustaleniach faktycznych mogły mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). Nie ulega wątpliwości, że takiej oceny WSA w Warszawie nie dokonał, koncentrując się na wyrywkowej analizie niedokładnie przytoczonych zeznań świadków lub prawidłowości poszczególnych ustaleń faktycznych, które jego zdaniem nie znajdowały dostatecznego oparcia w przedstawionych dowodach. Taki zaś sposób kontroli decyzji administracyjnych jest wadliwy i nie służy ochronie praw jednostki. Zdaniem skarżącego kasacyjnie większość faktów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia została ustalona bezspornie. Należą do nich przede wszystkim sam wypadek drogowy, oddalenie się policjanta z miejsca zdarzenia oraz aura skandalu otaczająca zdarzenie, które zostało nagłośnione w prasie. Sąd powinien ocenić, czy te bezsporne fakty stanowiły wystarczającą podstawę zwolnienia policjanta w oparciu o przytoczoną podstawę prawną decyzji. Zadaniu temu Sąd I instancji jednak nie sprostał.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. K. wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że Sąd I instancji słusznie wytknął organom Policji błąd w ocenie wystąpienia przesłanki ważnego interesu służby oraz w ustaleniach faktycznych.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy i z tego względu zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako "P.p.s.a."), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości lub w części, gdy stwierdzi naruszenie przepisów postępowania innych niż dające podstawę do wznowienia, jeżeli takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powołana norma może być stosowana wyłącznie wówczas, gdy określone w niej przesłanki zachodzą łącznie. Zatem chodzi tu o określony rodzaj przepisów postępowania administracyjnego złamanych przez organ administracji publicznej oraz o ich istotny wpływ na wynik sprawy. W piśmiennictwie i orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie akcentuje się, że nie wszystkie uchybienia procesowe mogą prowadzić do uwzględnienia skargi. Przyjmuje się ponadto, że przez możliwość istotnego wpływu na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia. Niezbędne jest tym samym wykazanie nie tylko, że określone naruszenia procesowe w ogóle miały miejsce, ale iż były one na tyle istotne, że gdyby do nich nie doszło, to rozstrzygnięcie sprawy prawdopodobnie byłoby inne.

Strona skarżąca kasacyjnie ma rację twierdząc, że Sąd dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stosując instytucję przewidzianą w tym przepisie i uchylając decyzje organów obu instancji w uzasadnieniu swego wyroku nie przeprowadził bowiem niezbędnej analizy wpływu podniesionych uchybień na wynik sprawy administracyjnej. Sąd ten nie zauważył przy tym, że określenie faktów mających znaczenie dla konkretnej sprawy dokonuje się w oparciu o przepis prawa materialnego będący podstawą prawną rozstrzygnięcia takiej sprawy. Tak więc tylko nieustalenie, czy nierozważnie faktów rzeczywiście istotnych dla sprawy stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Celem postępowania wyjaśniającego nie jest ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych w sprawie, lecz okoliczności istotnych z punktu widzenia normy prawa materialnego. Stwierdzenie istotności naruszeń prawa wymaga zatem dokonania prawidłowej interpretacji norm materialnoprawnych a także skorzystania z całego materiału dowodowego zebranego w postępowaniu administracyjnym, bowiem tylko wówczas możliwa jest ocena, czy ewentualne uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

WSA w Warszawie wytknął organom dowolne i gołosłowne ustalenia stanu faktycznego sprawy, o czym - jego zdaniem - ma świadczyć między innymi fakt nieprecyzyjnego przedstawienia zeznań jednego ze świadków i bezpodstawne przypisanie mu twierdzeń co do rzekomej ucieczki B. K. z miejsca zdarzenia. Tymczasem takie uchybienie w istocie dla sprawy było obojętne. Organy oceniając zachowanie B. K., nie zarzuciły mu przecież ucieczki z miejsca zdarzenia. Kwestionowały jedynie, że oddalił się, nie podejmując jakiejkolwiek próby zabezpieczenia miejsca wypadku drogowego. Fakt ten jest zaś w sprawie bezsporny, gdyż potwierdził go sam skarżący. B. K. przyznał przy tym nie tylko, że oddalił się z miejsca kolizji drogowej, ale uczynił to, mimo że widział, iż – jak sam stwierdził – "kopci się z silnika" porzuconego samochodu. Jako policjant Zespołu Ruchu Drogowego musiał zatem zdawać sobie sprawę z tego, jakie niebezpieczeństwo dla pozostałych uczestników ruchu drogowego stwarza pozostawiony na drodze krajowej pojazd po tak poważnej kolizji drogowej i porozrzucane na jezdni części uszkodzonego pojazdu.

O wybiórczej ocenie materiału dowodowego sprawy, zdaniem Sądu I instancji, ma świadczyć ponadto fragment uzasadnienia decyzji, w którym organ pomijając osobiste odczucia jednego ze świadków, ograniczył się tylko do przytoczenia zasłyszanych przez niego negatywnych komentarzy innych osób o zdarzeniu. Sąd zgłaszając takie zastrzeżenia, nie wykazał przy tym, dlaczego okoliczność tę uznał za ważną dla sprawy i jakie w ogóle znaczenie dla sprawy może mieć fakt, iż po przedmiotowym zdarzeniu stosunek jednego ze świadków do Policji nie uległ pogorszeniu. O zwolnieniu ze służby na omawianej podstawie decyduje przecież to jak zachowanie się danego policjanta jest oceniane przez przełożonych i jak może ono wpłynąć na ogólny wizerunek Policji, a nie to jak formacja ta postrzegana jest przez jedną z osób relacjonujących przebieg zdarzenia z udziałem zainteresowanego funkcjonariusza.

Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że całe zdarzenie z udziałem dwóch policjantów miejscowej jednostki Policji było dość powszechnie komentowane w różnych środkach masowego przekazu i spotkało się – ogólnie rzecz ujmując – z negatywnym odbiorem społecznym. W tej sytuacji, wbrew twierdzeniom Sądu, w sprawie zwolnienia B. K. ze służby istotnego znaczenia nie mogło mieć ani to czy wzmianki na ten temat pojawiły się tylko w prasie, w radiu i na forach internetowych, czy także w telewizji, ani to, że w ukazujących się publikacjach na ogół nie ograniczano się tylko do opisu przedmiotowego zdarzenia, ale taką relację łączono z przedstawieniem sytuacji zaistniałej w miejscowej jednostce Policji.

WSA w Warszawie trafnie jedynie zauważył, że organy orzekające nie odniosły się wprost do treści opinii związku zawodowego. Jednakże i ta okoliczność nie mogła być uznana za mogącą mieć istotny wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy, gdyż po pierwsze opinia ta nie miała charakteru wiążącego, albowiem organ prowadzący postępowanie ma prawo do dokonywania samodzielnych ustaleń i własnej oceny przydatności policjanta do służby. Po drugie zaś z pisemnych motywów decyzji wynika dlaczego zdecydowano się na rozwiązanie stosunku służbowego z B. K. i dlaczego w tym zakresie nie podzielono argumentów organizacji związkowej.

Z powyższych względów nie można podzielić poglądu wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż organy nie wyjaśniły zagadnień ważnych dla prawidłowego załatwienia sprawy. Wręcz przeciwnie należy stwierdzić, iż organy Policji rozważyły wszystkie te okoliczności, które rzeczywiście miały w sprawie istotne znaczenie i podjęły swoje rozstrzygnięcia w oparciu o fakty znajdujące dostateczne potwierdzenie w aktach sprawy. Sposób prezentacji stanowisk organów obu instancji nie jest wprawdzie wzorcowy, ale pewnym mankamentom w tym zakresie z pewnością nie można przypisać takich wad, które w stanie faktycznym niniejszej sprawy mogłyby mieć wpływ na wynik postępowania administracyjnego i uzasadniać konieczność uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. c P.p.s.a.

Na uwzględnienie zasługuje również kolejny zarzut sformułowany w skardze kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Z użytego w tym przepisie zwrotu "policjanta można zwolnić" wynika, że decyzje podejmowane na tej podstawie mają charakter uznaniowy. Sądowa kontrola takich decyzji jest ograniczona. Sady administracyjne nie mogą bowiem ingerować w słuszność dokonanego przez organy wyboru sposobu rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym oceniać celowości zaskarżonego aktu.

Przesłanką warunkującą dopuszczalność rozwiązania z policjantem stosunku służbowego na omawianej podstawie jest "ważny interes służby". Ustawodawca nie zdefiniował tego pojęcia i nie wskazał żadnych wskazówek dotyczących jego interpretacji. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że konieczność zwolnienia policjanta ze służby w omawianym trybie może wynikać z różnych okoliczności i zdarzeń świadczących o tym, że dalsze pozostawienie policjanta w służbie nie jest możliwe. Stwierdzenie nieprzydatności do służby nie musi ograniczać się do przypadków naruszenia przez policjanta obowiązków służbowych ani innych zachowań zawinionych lub niezgodnych z prawem. Może ono wynikać również z innych zachowań policjanta w służbie lub poza nią, jeżeli takie zachowania kolidują z dobrem macierzystej formacji i tym samym uniemożliwiają kontynuowanie służby z uwagi na ważny interes Policji.

W pisemnych motywach decyzji kontrolowanych przez Sąd I instancji wyszczególniono powody, dla których uznano, że w sprawie wystąpił ważny interes służby uzasadniający rozwiązanie z B. K. stosunku służbowego. Trafnie w szczególności zwrócono uwagę na rodzaj i zakres zadań, które ustawodawca powierzył Policji. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o Policji jest ona umundurowaną i uzbrojoną formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Obowiązek realizacji takich celów musi łączyć się z koniecznością zapewnienia strukturom policyjnym możliwości kształtowania właściwej polityki personalnej i doboru kadry w sposób najbardziej odpowiadający potrzebom Policji. W ramach tych kompetencji organy Policji uprawnione są też do rozwiązywania stosunku służbowego z funkcjonariuszami, których zachowanie poza służbą jest niegodne policjanta oraz godzi w wizerunek i dobre imię formacji.

Należy podzielić stanowisko organów, że ze służbą w Policji łączą się nie tylko same przywileje, w tym znaczna stabilność zatrudnienia, ale i obowiązek należytego zachowania się, także w czasie wolnym od zajęć służbowych. W sprawie bezsporne jest, że B. K. nie prowadził samochodu, który spowodował kolizję drogową. Jednakże jego zachowanie związane z tym zdarzeniem rzeczywiście było naganne i kolidowało z postawą wymaganą od każdego uczestnika ruchu drogowego, a zwłaszcza policjanta pełniącego służbę w Zespole Ruchu Drogowego. Skarżący podróżował samochodem bez zapiętych pasów oraz nie interweniował jak kierowca prowadził pojazd z niedozwoloną prędkością, łamiąc liczne przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym. Po wypadku oddalił się zaś z miejsca zdarzenia, mimo że musiał zdawać sobie sprawę, że samochód pozostawiony na drodze stwarza poważne zagrożenia dla pozostałych użytkowników drogi, a ochrona życia i zdrowia pozostałych kierowców oraz innych osób, które mogą znajdować w pobliżu miejsca kolizji drogowej jest jego obowiązkiem, zwłaszcza z uwagi na wykonywany zawód. Ponadto po zdarzeniu utrudniał przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, odmawiając wskazania nazwiska kierowcy. Krytyczna ocena takiego zachowania policjanta przez przełożonych nie może być uznana za dowolną i arbitralną. Dlatego nie można organom zarzucić, że w ustalonych okolicznościach sprawy postanowiły skorzystać z instytucji przewidzianej w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, podejmując decyzję o rozwiązaniu z B. K. stosunku służbowego z uwagi na ważny interes służby.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił uchylić zaskarżony wyrok i na podstawie art.151 powołanej ustawy oddalić skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia od B. K. na rzecz Komendanta Głównego Policji zwrotu kosztów postępowania z przyczyn przewidzianych w art. 207 ust. 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.