Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2785/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 202 ust. 6
journal: Dz.U. 2016 poz 672
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.
article: art. 38d ust. 3 pkt 1 i 2 w zw. z art. 122 ust. 1 pkt 11 i w zw. z art. 45a ust. 1 w zw. z art. 128 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2015 poz 469
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
article: art. 3 par. 1, art. 133 par. 1, art. 134 par. 1, art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit a i c, art. 151 i art. 153
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Marcin Kamiński Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych A. S.A. z siedzibą w B. i Ministra Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 836/17 w sprawie ze skargi B. w O. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej w przedmiocie udzielenia pozwolenia zintegrowanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 9 czerwca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi B. w O. (dalej jako "Stowarzyszenie") uchylił decyzję Ministra Środowiska z [...] stycznia 2017 r. w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej udzielającej pozwolenia zintegrowanego.

Jak wynika z akt sprawy, decyzją z [...] października 2016 r. Marszałek Województwa Opolskiego zmienił decyzję Wojewody Opolskiego z [...] lipca 2005 r. w przedmiocie pozwolenia zintegrowanego dla instalacji spalania paliw eksploatowanej przez A. S.A. w B. (dalej jako "Spółka"). W decyzji organu I instancji zamieszczono m.in. ustalenia dotyczące gospodarki ściekami przemysłowymi oraz wyjaśniono przyczyny odstąpienia od ustalania w pozwoleniu zintegrowanym warunków poboru wód.

Odwołanie od decyzji organu I instancji wniosło Stowarzyszenie.

Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2017 r. Minister Środowiska uchylił decyzję organu I instancji w części i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, a w pozostałym zakresie utrzymał decyzję organu I instancji w mocy.

W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił stanowisko organu odwoławczego, który stwierdził, że zmieniając pozwolenie podano ilości zużytej wody z podziałem na lata (od 2016 do 2019 r. i od 2020 r.) z uwagi na eksploatację istniejących bloków 1–4 i mających powstać bloków 5 i 6 oraz uruchomienie nowej stacji uzdatniania wody.

W ocenie organu odwoławczego, wbrew twierdzeniom Stowarzyszenia, nie doszło do naruszenia art. 202 ust. 6 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2016 r. poz. 672 ze zm. – dalej jako "p.o.ś."), przez brak określenia w pozwoleniu warunków poboru wód powierzchniowych na potrzeby instalacji. Z akt sprawy wynika bowiem, że pobierana woda jest wykorzystywana także na potrzeby niezwiązane z przedmiotową instalacją. W uzasadnieniu decyzji, obok podania ilości wody wykorzystywanej w poszczególnych latach oraz od 2020 roku (43 263 tys. m3/rok), czyli wtedy, gdy będą pracowały bloki energetyczne 1–6, organ I instancji szeroko uzasadnił te wielkości. Pozwolenie wodnoprawne, które przywołuje Stowarzyszenie zezwala na pobór wody w tym okresie w ilości 43,7 min m3/rok. Określone wartości wykorzystania wody na potrzeby instalacji nie stoją w kolizji z wielkościami poboru wody i nie może mieć na to wpływu treść obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego. Minister nie jest też organem wyższego stopnia w stosunku do Marszałka Województwa w sprawach określonych ustawą z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r. poz. 469 ze zm. – dalej jako "ustawa Prawo wodne"), na podstawie której jest wydawane pozwolenie wodnoprawne.

Organ odwoławczy wskazał także, że organ I instancji, podając informacje o jakości ścieków, nie wymienił wśród zanieczyszczeń arsenu i boru, co kwestionuje Stowarzyszenie w odwołaniu.

Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska Stowarzyszenia w tym zakresie, ponieważ podanie prognozowanego składu ścieków z uwzględnieniem arsenu i boru nie było wymagane. Pierwiastki te zostały wymienione w rozdziałach opisowych BREF, odnoszących się do różnych przykładów, czysto informacyjnych, zidentyfikowanych podczas prac nad tym dokumentem.

Stowarzyszenie wniosło skargę na powyższą decyzję.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji podzielił stanowisko zaprezentowane w skardze. Wskazał, że trafne są zarzuty skargi dotyczące naruszenie przepisów postępowania w zakresie obowiązku wyjaśnienia sprawy. W zakresie gospodarki ściekowej wadliwość jest następstwem błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, co do zakresu obowiązku określenia w pozwoleniu zintegrowanym warunków odprowadzenia zanieczyszczeń z instalacji. Zdaniem Sądu I instancji, organ nietrafnie przyjął, że wobec tego, że dana instalacja jest objęta obowiązkiem uzyskania pozwolenia zintegrowanego, a reguły jego wydania zostały określone przez ustalenie wymagań szczególnych (np. obowiązków uwzględnienia warunków opisanych w BREF), nie musiały w tej sprawie znaleźć zastosowania także inne wymagania ogólne, wynikające ze stosownych przepisów prawa ustalających reguły korzystania ze środowiska. Sąd I instancji wskazał, że przepisy dotyczące sposobu ustalania wymagań w pozwoleniu zintegrowanym, poza wyrażeniem reguły, że określa się w nim "ilość, stan i skład ścieków przemysłowych, o ile ścieki nie będą wprowadzane do wód lub do ziemi" (art. 211 ust. 6 pkt 7 p.o.ś.) nie zawierają innych unormowań szczególnych. W ocenie Sądu I instancji, rozumienie wskazanych regulacji należy oprzeć na założeniu, że skoro system prawny stanowi pewnego rodzaju jedność, to instalacje objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia zintegrowanego muszą spełniać także wymagania przewidziane w przepisach szczególnych dla pozostałych instalacji. W kontekście gospodarki wodnej, istotne znaczenie ma "kompleks regulacji" dotyczących ograniczenia wprowadzenia do wód lub ziemi tzw. substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (art. 38 d ust. 3 ustawy – Prawo wodne). Prawodawca krajowy, dla realizacji tego celu, określił normy w zakresie jakości ścieków wprowadzanych bezpośrednio do wód lub do ziemi i zawierających wskazane substancje. Jednocześnie jednak objął odprowadzających te substancje w ściekach obowiązkiem uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, także gdy nie są one wprowadzane bezpośrednio do wód lub do ziemi, lecz trafiają do kanalizacji (art. 45a ust. 1 wobec art. 122 ust. 1 pkt 11 ustawy Prawo wodne). Gdy chodzi o bor i arsen, obowiązek w danym zakresie wynika z pkt 1 i 4 drugiego wyliczenia, z załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z 10 listopada 2005 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, których wprowadzanie w ściekach przemysłowych do urządzeń kanalizacyjnych wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego (Dz.U. Nr 233, poz. 1988 ze zm.). Prawodawca zakreślił tego rodzaju wymaganie, natomiast w świetle reguł ogólnych, pozwolenie wodnoprawne określa stan i skład ścieków, a w szczególności substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego w ściekach wprowadzanych do kanalizacji (art. 128 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo wodne). Oznacza to, że wymagania w danym zakresie, gdy chodzi o wyegzemplifikowane substancje (szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego) powinny być określane co do ich stanu lub składu, choć normatywnie nie zakreślono w tym zakresie jednolitych wymagań. Gdyby wolą prawodawcy nie było określanie zawartości substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, odprowadzanych w ściekach do kanalizacji, lecz na przykład jedynie monitorowanie ilości ich powstawania, ustanowiłby obowiązek notyfikacji tego rodzaju działań, a nie obejmował je reglamentacją. Wynika z tego, że prawodawca krajowy ustanowił zasady odprowadzania do urządzeń kanalizacyjnych substancji określanych mianem szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego. Nie można przyjąć, że reguły te nie dotyczą instalacji, objętych dalej idącymi wymaganiami – tam gdzie mają być także spełnione wymagania BAT. Brak opisu warunków emisji danych substancji w powoływanym BREF, nie musi wskazywać, że w ściekach danego rodzaju emisje te generalnie nie występują bądź, że ich ograniczanie nie ma znaczenia. Może być to wyłącznie następstwem nieosiągnięcia przy pracy nad określonym dokumentem na tyle jednolitego stanowiska członków grupy roboczej, żeby formułowanie konkretnych wniosków było zasadne (brak jednolitych danych, metodyk opisu, różne doświadczenia w regionach, rodzajach instalacji itd.).

W ocenie Sądu I instancji, powyższej oceny nie może zmienić, że obowiązek określania warunków wprowadzania ścieków do kanalizacji dotyczy, w myśl ustawy – Prawo wodne przypadku, gdy ich odbiorcą jest inny podmiot. Reguła w danym zakresie – gdy chodzi o instalacje, objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia zintegrowanego – została zmodyfikowana konkretnym przepisem ustawy – art. 211 ust. 6 pkt 7 p.o.ś.

Zdaniem Sądu I instancji, istotne znaczenie w rozpoznawanej sprawie miało więc ustalenie, czy z instalacji objętych zmienionym pozwoleniem zintegrowanym można odprowadzać ścieki zawierające wskazane substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego w ilościach, jakie w ogóle technicznie mogą być oznaczone. Od tego zależy bowiem, czy ich odprowadzanie powinno było być limitowane w zmienianym pozwoleniu zintegrowanym.

Sąd I instancji wskazał, że w tym zakresie sprawa nie została wystarczająco wyjaśniona. Nie można bowiem uznać, że organ odwoławczy odniósł się do zarzutów w tym zakresie. Nie odniesiono się w ogóle do opinii przedłożonej przez Stowarzyszenie. W takiej sytuacji zajęcie w tej kwestii stanowiska przez Sąd byłoby przedwczesne i prowadziłoby do naruszenia zasady rozpatrzenia sprawy przez organ administracji przed oceną legalności jego działania przez sąd administracyjny. W tej sytuacji poza rozważaniami Sądu I instancji pozostawała kwestia, czy słuszne są wywody Spółki, że opinia nie może być istotnym dowodem dla wykazania występowania w danych ściekach przemysłowych arsenu i boru. Sąd I instancji stwierdził naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 w związku z art. 8 i 11 k.p.a. Sąd I instancji stwierdził ponadto, że było to następstwem błędnego uznania że, skoro stosowny BREF nie zawiera wytycznych w danym zakresie, warunki nie musiały być wnikliwie rozważane, także gdyby dane substancje występowały w ściekach. Nie jest natomiast możliwa, na danym etapie postępowania, ocena przez Sąd, czy wobec niewyjaśnienia wskazanych okoliczności (czy dane substancje mogą występować), doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, w zakresie obowiązku określenia warunków odprowadzania ścieków zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego (odpowiednie zastosowanie reguł z art. 128 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo wodne).

W ocenie Sądu I instancji, trafne są też zarzuty skargi, gdzie wywodzi się, że stosownie wnikliwie nie rozważono, czy nie ma przesłanek dla określenia warunków poboru wody dla instalacji objętej zmienionym pozwoleniem, wobec treści art. 202 ust. 6 p.o.ś. Jasno wyrażoną wolą prawodawcy było określanie warunków poboru wody, gdy jest ona wykorzystywana wyłącznie na potrzeby instalacji. Nie do zaakceptowania byłaby jednak sytuacja, gdyby wymóg ten mógł być obchodzony tylko z powołaniem na okoliczność, że istnieje technicznie możliwość wykorzystywania nieznacznych nadmiarów pobieranej wody dla innych potrzeb niż eksploatacja instalacji. O ile więc pobór wód miałby służyć generalnie potrzebom instalacji nie byłoby dopuszczalne odstąpienie od ustalenia warunków poboru wody w pozwoleniu. Zdaniem Sądu I instancji, organ nie odniósł się wnikliwie do formułowanych zarzutów, że z treści samego wcześniej obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego wnosić można wykorzystywanie wody właśnie na potrzeby instalacji, zaś różnica pomiędzy ilością wody dopuszczoną do poboru, a deklarowaną do wykorzystania dla potrzeb instalacji była nieznaczna.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wniosła Spółka oraz Minister Środowiska.

Spółka w pierwszej kolejności zarzuciła naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, błędne zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 – dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, art. 107 § 3 w związku z art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a., a także w związku z art. 208 ust. 2 pkt 1 lit. d i art. 211 ust. 6 pkt 7 p.o.ś. oraz w związku z art. 38d ust. 3 pkt 1 i 2 jak i w związku z art. 122 ust. 1 pkt 11 i w związku z art. 45a ust. 1 oraz w związku z art. 128 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo wodne, jak również w związku z pkt 1 i 4 "Substancji z wykazu II z Załącznika" do rozporządzenia Ministra Środowiska z 10 listopada 2005 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, których wprowadzenie w ściekach przemysłowych do urządzeń kanalizacyjnych wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. W ocenie Spółki, w trakcie postępowania administracyjnego wszystkie istotne dla sprawy zagadnienia zostały rozważone w ramach obowiązujących norm prawa, a w szczególności w zakresie występowania w prognozowanym strumieniu ścieków przemysłowych pochodzących z instalacji określonych substancji, co znalazło swoje odzwierciedlenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym i w uzasadnieniu obu organów. W konsekwencji Sąd I instancji naruszył także art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli decyzji administracyjnej i wykroczenie poza kryterium zgodności z prawem, a także nałożenie na Spółkę obowiązków niewynikających z przepisów prawa,

Po drugie, błędne zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, art. 107 § 3 oraz w związku z art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a., a także w związku z art. 202 ust. 6 p.o.ś. i w związku z art. 37 pkt 1 w zw. z art. 122 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego. W ocenie Spółki, w toku postępowania administracyjnego wszystkie istotne dla sprawy zagadnienia zostały rozważone. W szczególności w uzasadnieniu decyzji organu II instancji wyjaśniono przyczyny odstąpienia od ustalania w ramach przedmiotowej decyzji warunków poboru wody dla instalacji, które polegały na ustaleniu, że woda pobierana przez Spółkę nie jest przeznaczana wyłącznie na potrzeby instalacji wymagającej pozwolenia zintegrowanego, ale także na sprzedaż innym podmiotom. W świetle przepisów prawa materialnego nie dawało to podstaw dla ustalenia warunków poboru wód w pozwoleniu zintegrowanym.

Po trzecie, art. 141 § 4 p.p.s.a. przez ogólnikowe i niespójne sformułowanie uzasadnienia zaskarżonego wyroku. W ocenie Spółki, nie jest możliwe odtworzenie operacji logicznych przeprowadzonych przez Sąd I instancji, które doprowadziły do wniosków obligujących do wydania rozstrzygnięcia uwzględniającego skargę. Ponadto w uzasadnieniu wyroku nie wskazano w sposób jasny norm prawnych, które według Sądu I instancji zostały naruszone przez organ. Nie wyjaśniono także, na czym to naruszenie polegało.

Ponadto Spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego.

Po pierwsze, błędną wykładnię art. 208 ust. 2 pkt 1 lit. d i art. 211 ust. 6 pkt 7 p.o.ś. w związku z art. 38d ust. 3 pkt 1 i 2 w związku z art. 122 ust. 1 pkt 11 w związku z art. 45a ust. 1 w związku z art. 128 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego w związku z pkt 1 i 4 "Substancji z wykazu II z załącznika" do rozporządzenia Ministra Środowiska. W ocenie Spółki, Sąd I instancji błędnie przyjął, że prowadzący instalację we wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego (a organ ochrony środowiska w treści pozwolenia zintegrowanego) powinien formułować parametry dotyczących ilości, stanu i składu ścieków przemysłowych odprowadzanych z instalacji w nawiązaniu do przepisów Prawa wodnego i rozporządzenia Ministra Środowiska także wtedy, gdy ścieki te nie będą wprowadzane do kanalizacji, która jest własnością innego podmiotu, a do własnej kanalizacji.

Po drugie, błędną wykładnię, art. 202 ust. 6 p.o.ś. w związku z art. 37 pkt 1 w związku z art. 122 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego. Zdaniem Spółki, polegało to na przyjęciu pozaprawnych kategorii "nieznaczności" w odniesieniu do sytuacji, gdy różnica pomiędzy ilością wody dopuszczoną do poboru przez instalację a deklarowaną do wykorzystania dla potrzeb instalacji jest "nieznaczna". Sąd I instancji przyjął, że w takim wypadku w pozwoleniu zintegrowanym należy określić warunki poboru wód powierzchniowych lub podziemnych, podczas gdy, zdaniem Spółki, z prawidłowej wykładni przedmiotowych przepisów wynika, że jedyną kategorią, którą posługuje się prawodawca przy nałożeniu obowiązku ustalania warunków poboru wód w pozwoleniu zintegrowanym jest okoliczność, czy prowadzący instalację pobiera wodę wyłącznie na potrzeby instalacji wymagającej pozwolenia zintegrowanego, czy też na potrzeby tego typu instalacji oraz w innym celu.

Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz oddalenie skargi Stowarzyszenia, a także o zasądzenie kosztów postępowania w obu instancjach, według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej organu w pierwszej kolejności zarzucono naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 1 § 1 i 2 Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151 i art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 103 § 3 k.p.a. przez niezgodną z prawem kontrolę zaskarżonej decyzji z pominięciem, że pobór wód powierzchniowych na potrzeby instalacji objętej pozwoleniem zintegrowanym z rzeki [...] z ujęcia, z którego jest pobierana woda przez Spółkę na potrzeby instalacji, nie jest i nie będzie wykorzystywany wyłącznie na potrzeby instalacji wymagającej pozwolenia zintegrowanego. Świadczy o tym w szczególności faktyczny sposób wykorzystywania tej wody oraz deklarowany przez Spółkę sposób wykorzystywania tej wody, a także posiadanie przez Spółkę odrębnego pozwolenia wodnoprawnego z [...] kwietnia 2011 r. na pobór wody. W ocenie organu, Sąd I instancji błędnie przyjął to stanowisko jedynie na podstawie porównania granicznych wartości decyzji odnoszących się do poboru wody i jej zużycia przez instalację, które to wartości nie muszą odpowiadać faktycznemu poborowi wody na potrzeby instalacji oraz innych odbiorców.

Po drugie, art. 1 § 1 i 2 Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 153 p.p.s.a. przez przyjęcie, że dwie decyzje administracyjne mogą jednocześnie określać pobór wód powierzchniowych na potrzeby jednej instalacji z rzeki [...] i na potrzeby instalacji objętej pozwoleniem zintegrowanym, w sytuacji, gdy pobór ten wynika już z ostatecznej decyzji z [...] kwietnia 2011 r. o pozwoleniu zintegrowanym na pobór wód. Zgodnie z art. 202 ust. 6 oraz art. 211 ust. 6 pkt 8 p.o.ś. pobór ten nie powinien być więc regulowany w zmienianym pozwoleniu zintegrowanym. Zdaniem organu, zastosowanie się do wytycznych Sądu I instancji doprowadziłoby do wydania decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., ponieważ pozwolenie takie dotyczyłoby sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.

Po trzecie, art. 1 § 1 i 2 Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151 i art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 11, art. 12, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80. i art. 103 § 3 k.p.a. oraz art. 184 ust. 2, 2b, 3, art. 208, art. 188 ust. 2, 2b, 3, art. 211 ust. 1 p.o.ś. przez błędne przyjęcie, że organ nie wyjaśnił wszystkich niezbędnych do wydania decyzji okoliczności. W ocenie organu, w zaskarżonej decyzji wyjaśniono wszystkie niezbędne okoliczności do rozstrzygnięcia, ponieważ Spółka nie wykazała we wniosku o zmianę pozwolenia zintegrowanego, żeby z instalacji w zakresie planowanych bloków nr 5 i 6 w odprowadzanych ściekach przemysłowych z tych bloków miały być zawarte takie zanieczyszczenia jak arsen czy bor. W konsekwencji zmienione pozwolenie zintegrowane nie wskazuje, że takie zanieczyszczenia będą zawarte w ściekach, a więc ich wytwarzanie nie będzie dopuszczalne. Organ nie miał obowiązku prowadzić w tym zakresie postępowania dowodowego, skoro to Spółka wskazała, że takie zanieczyszczenia nie będą występowały.

Ponadto organ zarzucił niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię przepisów prawa materialnego.

Po pierwsze, art. 202 ust. 6 oraz art. 211 ust. 6 pkt 8 p.o.ś. przez przyjęcie, że organ naruszył te przepisy, ponieważ nie określił warunków poboru wód powierzchniowych lub podziemnych w pozwoleniu zintegrowanym, podczas, gdy wody pobierane na potrzeby istniejących bloków nr 1–4 oraz planowanych bloków nr 5–6, nie są i nie będą pobierane wyłącznie na potrzeby tej instalacji. Stosownie do art. 202 ust. 6 p.o.ś. warunki poboru wód powierzchniowych lub podziemnych na potrzeby tej instalacji nie mogą być określone w pozwoleniu, a muszą być określone w takim przypadku w odrębnym pozwoleniu wodnoprawnym wydanym wyłącznie na podstawie ustawy – Prawo wodne.

Po drugie, art. 208 ust. 2 pkt 1 lit. d, art. 211 ust. 6 pkt 7 p.o.ś. w związku z art. 7, art. 8, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 103 § 3 k.p.a. przez przyjęcie, że organ mógł być obowiązany do określenia ilości, stanu i składu ścieków przemysłowych w odniesieniu do boru oraz arsenu. Organ zaznaczył, że dokonuje jedynie oceny, czy wniosek o zmianę pozwolenia zintegrowanego, a w szczególności tak określony skład ścieków przemysłowych, jest zgodny z prawem, a brak określenia w składzie ścieków przemysłowych określonych zanieczyszczeń (arsenu, boru) oznacza, że nie mogą one występować zgodnie z wydaną decyzją w składzie ścieków przemysłowych.

Po trzecie, art. 180, art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 181 ust. 2 i 3, art. 182, art. 184 ust. 2, 2b, 3, art. 208, art. 188 ust. 2, 2b, 3, art. 211 ust. 1 p.o.ś. i art. 192 p.o.ś., a w szczególności art. 211 ust. 6 pkt 7 p.o.ś. w związku z art. 38d ust. 3, art. 45 ust. 1 pkt 1, art. 45a ust. 1, art. 122 ust. 1 pkt 11 i art. 128 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo wodne oraz pkt 1 i 4 drugiego wyliczenia w załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z 10 listopada 2005 r. przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w zmienionym pozwoleniu zintegrowanym, powinny być uwzględnione warunki dla wprowadzania do urządzeń kanalizacyjnych ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego określone w przepisach wydanych na podstawie art. 45a ust. 1 ustawy – Prawo wodne. W ocenie organu, wskazane urządzenia kanalizacyjne nie są własnością innych podmiotów, lecz Spółki. Zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 11 ustawy – Prawo wodne w takim przypadku w ogóle nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego, a organ zgodnie z art. 211 ust. 6 pkt 7 p.o.ś. ma jedynie określić wskazaną przez Spółkę ilość, stan i skład ścieków przemysłowych, które mają powstawać w wyniku eksploatacji instalacji w zakresie planowanych bloków nr 5 i 6, co nastąpiło w niniejszej sprawie. Spółka nie wskazała, że w wyniku pracy instalacji w zakresie planowanych bloków nr 5 i 6 w ściekach przemysłowych miały się znajdować takie zanieczyszczenia jak bor i arsen, a co za tym idzie zgodnie z tym pozwoleniem zintegrowanym zanieczyszczenia te w ogóle nie mogą znaleźć się w składzie ścieków przemysłowych odprowadzanych z instalacji.

Po czwarte, art. 202 ust. 6 oraz art. 211 ust. 6 pkt 8 p.o.ś. oraz art. 122 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 37 pkt 1 ustawy Prawo wodne, a także art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. przez przyjęcie przez Sąd I instancji, że dwie decyzje administracyjne mogą jednocześnie określać pobór wód powierzchniowych na potrzeby jednej instalacji, w sytuacji, gdy pobór ten wynika już z ostatecznej decyzji z [...] kwietnia 2011 r. Zgodnie z art. 202 ust. 6 oraz art. 211 ust. 6 pkt 8 p.o.ś. pobór tej wody nie powinien być regulowany w pozwoleniu zintegrowanym, a więc zastosowanie się do wytycznych Sądu I instancji doprowadziłoby do wydania decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skargi kasacyjne są zasadne, lecz nie wszystkie zarzuty podniesione w obu skargach kasacyjnych zasługiwały na uwzględnienie.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, podczas rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 8 maja 2011 r. pełnomocnik Ministra Środowiska oświadczył, że cofa zarzut trzeci ze skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151 i art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 186 ust. 1 p.o.ś. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny nie odnosił się do tego zarzutu.

Po drugie, odnosząc się do skargi kasacyjnej Spółki, jak i skargi kasacyjnej Ministra Środowiska należy w pierwszej kolejności podkreślić, że zasadne są ich zarzuty kasacyjne, które podnoszą naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Wynika to z tego, że uzasadnienie prawne i faktyczne wyroku Sądu I instancji nie pozwala poznać i zrozumieć motywu, którym kierował się Sąd wydając określonej treści rozstrzygniecie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 października 2017 r. sygn. akt II GSK 36/16, Lex nr 2390436). Błędne jest bowiem stanowisko, że dwie odrębne ostateczne decyzje administracyjne mogą jednocześnie ustalać pobór wód powierzchniowych na potrzeby jednej instalacji z rzeki [...], jak i na potrzeby instalacji objętej pozwoleniem zintegrowanym, jeżeli pobór ten wynika już z ostatecznej decyzji z [...] kwietnia 2011 r. o pozwoleniu wodnoprawnym na pobór wód. Ponadto w świetle dyspozycji art. 202 ust. 6 oraz art. 211 ust. 6 pkt 8 p.o.ś. powyższy pobór wód nie może być objęty osnową zmienianego pozwolenia zintegrowanego. Oznacza to, że realizacja wytycznych Sądu I instancji doprowadziłoby do wydania decyzji z naruszeniem dyspozycji art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., gdyż takie pozwolenie dotyczyłoby sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.

Także nieprawidłowe jest uzasadnienie wyroku Sądu I instancji, które podnosi, że nie wyjaśniono w treści zaskarżonej decyzji ostatecznej wszystkich koniecznych do jej wydania okoliczności prawnych i faktycznych. Wynika to z tego, że Spółka nie wystąpiła przecież we wniosku o zmianę przedmiotowego pozwolenia zintegrowanego, żeby w ściekach przemysłowych odprowadzanych z projektowanych bloków nr 5 i 6 miały być zawarte takie zanieczyszczenia jak arsen czy bor. Dlatego też osnowa zmienionego pozwolenia zintegrowanego nie stanowi, że takie zanieczyszczenia będą zawarte w ściekach, a więc ich wytwarzanie nie będzie dopuszczalne. Oznacza to także, że właściwy organ nie miał obowiązku prowadzić w tym zakresie postępowania dowodowego, ponieważ Spółka stwierdziła, że takie zanieczyszczenia nie będą występowały, biorąc także pod uwagę obowiązujący w tym zakresie odpowiedni BREF. Natomiast potencjalne nieprzestrzeganie osnowy pozwolenia nie może być przedmiotem tego postępowania sądowego.

Z tych względów zasadne są zarzuty kasacyjne Spółki, które podnoszą naruszenie przez Sąd I instancji z powodu błędnego zastosowania w stanie faktycznym tej sprawy przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 i art. 107 § 3 w związku z art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. Dotyczy to także braku zastosowania, a następnie prawidłowej wykładni art. 208 ust. 2 pkt 1 lit. d i art. 211 ust. 6 pkt 7 p.o.ś. w związku z art. 38d ust. 3 pkt 1 i 2 jak i art. 122 ust. 1 pkt 11 ustawy Prawo wodne oraz w związku z art. 45a ust. 1 jak również z art. 128 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo wodne, a także biorąc pod uwagę pkt 1 i 4 "Substancji z wykazu II z załącznika" do rozporządzenia Ministra Środowiska z 10 listopada 2005 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, których wprowadzenie w ściekach przemysłowych do urządzeń kanalizacyjnych wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego.

Zasadny jest także zarzut kasacyjny Spółki, który podnosi błędną kontrolę stanu faktycznego dokonaną przez Sąd I instancji tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz w związku z art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. jak i w związku z art. 202 ust. 6 p.o.ś. oraz w związku z art. 37 pkt 1 jak i w związku z art. 122 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego. W szczególności słusznie podniesiono w tym zarzucie kasacyjnym, że przedmiotowa woda pobierana przez Spółkę nie jest tylko przeznaczona na potrzeby instalacji objętej pozwoleniem zintegrowanym lecz także na sprzedaż innym podmiotom, czyli brak było podstaw prawnych do objęcia jej poboru zmienionym pozwoleniem zintegrowanym.

Ponadto nie jest prawidłowe stanowisko Sądu I instancji, które podnosi, że jeżeli przepis art. 202 ust. 6 p.o.ś. stanowi, że w pozwoleniu zintegrowanym ustala się tylko warunki poboru wód powierzchniowych, jeśli wody te są pobierane wyłącznie na potrzeby instalacji wymagającej uzyskania tego pozwolenia zintegrowanego, to powyższy obowiązek byłby obchodzony kiedy wystąpi techniczna możliwość wykorzystywania tylko "nieznacznych nadmiarów" pobieranej wody dla innych potrzeb niż eksploatacja danej instalacji. Dotyczy to również błędnego stanowiska Sądu I instancji, że wynika to z treści uprzednio obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego, ponieważ można z niego domniemywać, że różnica pomiędzy ilością wody z poboru, a deklarowaną do wykorzystania na potrzeby danej instalacji była "nieznaczna", gdyż są to pojęcia nieznane ustawodawcy w rozumieniu art. 202 ust. 6 p.o.ś.

Ponadto obowiązek wprowadzenia do pozwolenia zintegrowanego ustaleń w zakresie warunków poboru wód zależy od faktycznego wykorzystywania tych wód. Dlatego też jeżeli całość pobranej wody przeznaczana jest na potrzeby instalacji, to wówczas trzeba ustalić warunki poboru wody w ramach pozwolenia zintegrowanego. Natomiast w innym przypadku to na prowadzącym instalację ciąży zawsze obowiązek uzyskania odpowiedniego pozwolenia wodnoprawnego, w którym określone zostaną warunki poboru wody.

Z kolei przepis art. 202 pkt 6 p.o.ś. odróżnia sytuację, w której wody pobierane są tylko na potrzeby danej instalacji wymagającej pozwolenia zintegrowanego od sytuacji faktycznej ich pobierania na potrzeby takiej instalacji i na inne potrzeby. W tej sprawie co nie budzi żadnej wątpliwości, część tej wody jest pobierana na inne cele niż obsługa instalacji, stąd wyłącza to obowiązek ustalania warunków poboru wody pozwoleniu zintegrowanym na rzecz odpowiednio pozwolenia wodnoprawnego (art. 37 pkt 1 w związku z art. 122 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne). Ponadto skarżąca Spółka posiada – co podniesiono wyżej – zmienione przedmiotowe pozwolenie wodnoprawne z [...] kwietnia 2011 r., które stanowi, że część pobranej wody jest właśnie wykorzystywana na inne cele niż potrzeby danej instalacji.

Dlatego też zasadny jest zarzut kasacyjny w tym zakresie Ministra Środowiska, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 i art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 z powodu przyjęcia przez Sąd I instancji stanowiska, że powyższy pobór wód powierzchniowych na potrzeby instalacji objętej pozwoleniem zintegrowanym z rzeki [...], czyli z ujęcia, z którego przez Spółkę jest pobierana woda na potrzeby tej instalacji, nie jest jak i nie będzie wykorzystywany tylko na potrzeby danej instalacji wymagającej pozwolenia zintegrowanego. Ponadto przemawia za tym także faktyczny sposób wykorzystywania powyższej wody, jak i planowany przez Spółkę sposób jej wykorzystywania, a także posiadanie przez Spółkę odrębnego pozwolenia wodnoprawnego z [...] kwietnia 2011 r. na pobór wody.

Natomiast zarzut naruszenia art. 103 § 3 k.p.a. jest chybiony, ponieważ nie ma takiego przepisu w k.p.a., stąd pełnomocnik organu podczas rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym stwierdził, że jest to oczywista omyłka, ponieważ chodzi tu o art. 107 § 3 k.p.a.

Po drugie, w odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego podniesionych w obu skargach kasacyjnych, należy podkreślić, że ocena ich naruszenia musi być zawsze związana z prawidłowo ustalonym stanem faktycznym poddanym właściwej kontroli Sądu I instancji, co w tej sprawie nie wystąpiło.

Ponadto uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, a więc niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie prawnej zawartej w przepisie prawa.

Natomiast w tej sprawie Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Środowiska z [...] stycznia 2017 r. tylko na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a nie także art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., chociaż w uzasadnieniu wyroku odniósł się także do regulacji z zakresu prawa materialnego, tj. art. 38d ust. 3 ustawy Prawo wodne jak i art. 45a ust. 1 wobec art. 122 ust. 1 pkt 11 ustawy Prawo wodne (str. 9 uzasadnienia wyroku) i art. 211 ust. 6 pkt 7 p.o.ś. (str. 10 uzasadnienia wyroku).

Oznacza to, że Sąd I instancji ponownie rozpatrując tę sprawę będzie zgodnie z dyspozycją art. 190 p.p.s.a. związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, ponieważ nie przeprowadził prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji ostatecznej Ministra Środowiska.

Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w tej sprawie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.