Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt I SA/Rz 1018/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 2 pkt 1, art.15 ust.6 pkt 1 lit a i b
journal: Dz.U. 2020 poz 1341
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
article: art. 7a § 1, art. 8 § 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 671 art. 125 ust. 1
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1308/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólną organizację rynków  produktów rolnych oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 922/72, (EWG) nr 234/79, (WE) nr 1037/2001 i (WE) nr 1234/2007

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S.NSA Jacek Surmacz, Sędzia WSA Jacek Boratyn, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska /spr./, Protokolant Sekr. Eliza Kaplita-Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2022 r. sprawy ze skargi U.C. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2020 rok oddala skargę.


UZASADNIENIE

I SA/Rz 1018/21

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. (dalej: Dyrektor ARiMR/organ odwoławczy) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...]. lipca 2021 r. nr [...]. w sprawie przyznania U. C. (dalej: Wnioskodawczyni/Beneficjentka/Skarżąca) płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2020r.

Z zaskarżonej decyzji i akt sprawy wynika, że w dniu [...]. czerwca 2020r. Wnioskodawczyni wystąpiła do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S.(dalej: Kierownik BP ARiMR/organ I instancji) z wnioskiem o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2020r., w którym wnioskowała o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności dodatkowej (redystrybucyjnej), płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno oraz płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych. W przedmiotowym wniosku oraz w złożonej w dopuszczalnym terminie zmianie do wniosku Beneficjentka zadeklarowała do płatności działki rolne o łącznej powierzchni 253,77 ha.

Do wniosku dołączono umowę kontraktacyjną na kampanię 2020 zawartą w dniu [...]. marca 2020 r. pomiędzy "A" z siedzibą w B.(dalej: Spółka) jako odbiorcą, a U.C. jako plantatorem/dostawcą oraz umowę kontraktacji na kampanię 2020/2021 nr [...].zawartą pomiędzy w/w Spółką jako plantatorem, a "C" Polska S.A jako producentem cukru.

Ponadto w trakcie postepowania Wnioskodawczyni przedłożyła opinię prawną, opinię Związku [...].przy [...]., List Krajowego Związku [...]., aneks do umowy kontraktacji, Kartę plantacji.

Decyzją z dnia [...]. lipca 2021r. nr [...].Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. przyznał Beneficjentce płatności na 2020 r., w tym:

- jednolitą płatność obszarową w wysokości 119 247,89 zł

- płatność za zazielenienie w wysokości 79 824,77 zł

- płatność redystrybucyjną w wysokości 4 777,82 zł

- płatność do powierzchni upraw strączkowych na ziarno w wysokości 2 767,62zł

- kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 2 908,85 zł

oraz odmówił przyznania

- płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych

a także umorzył

- postępowanie w sprawie przyznania jednolitej płatności obszarowej w części dotyczącej powierzchni 0,79 ha wycofanej w dniu 6.10.2020r.

- postępowanie w sprawie przyznania płatności związanej do powierzchni upraw buraków cukrowych w części dotyczące powierzchni 0,79 ha wycofanej w dniu 06.10.2020r.

Jako przyczynę odmowy przyznania płatności do powierzchni upraw buraków cukrowych organ wskazał brak spełnienia przesłanek, o których mowa w ar.15 ust.6 pkt 1 a i b ustawy z dnia 5 lutego 2015r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2020r., poz.1341 – dalej: ustawa o płatnościach bezpośrednich), ponieważ zawarte przez Beneficjentkę umowy dostawy nie spełniają warunków określonych w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającym wspólną organizację rynków produktów rolnych oraz uchylające rozporządzenia rady (EWG) nr 922/72, (EWG) nr 234/79, (WE) nr 1037/2001 i (WE) nr 1234/2007 ( Dz. Urz. UE. L Nr 347, str. 671 – dalej: rozporządzenie nr 1308/2013).

W odwołaniu od powyższej decyzji Beneficjentka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. :

- pkt 5 sekcji A w części II załącznika II do rozporządzenia nr 1308/2013 przez jego błędną wykładnię polegającą na bezzasadnym uznaniu, że "umowa dostawy powinna być sporządzona miedzy rolnikiem, który ubiega się o przyznanie płatności do powierzchni uprawy buraka cukrowego oraz producentem cukru, a nie konkretnym dowolnym podmiotem gospodarczym oraz że "przez przedsiębiorstwo" o jakim mowa w Załączniku II część AA sekcja A pkt 5 do rozporządzenia 1308/2013 należy rozumieć przedsiębiorstwo cukrownicze, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów powinna prowadzić do wniosku, ze termin przedsiębiorstwo należy odnosić do każdego podmiotu gospodarczego i zajmującego się zawodowo sprzedażą, dalszą odsprzedażą lub pośredniczeniem w sprzedaży nie tylko buraków cukrowych;

- naruszenie art. 551 zdanie 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku Kodeks cywilny (dalej: k.c.), przez jego niezastosowanie, bowiem zastosowanie powyższego przepisu w połączeniu z pkt 5 w sekcji A w części II załącznika II do rozporządzenia nr 1308/2013 prowadziłoby do wniosku że termin "przedsiębiorstwo" użyty w w/w przepisie Rozporządzenia nie został zawężony poprzez konkretne wskazanie na przedsiębiorstwo produkujące cukier, gdyż intencją ustawodawcy nie było zawężenie pojęcia "przedsiębiorstwa" do przedsiębiorstwa zajmującego się stricte określonym rodzajem produkcji rolnej;

- art. 7 Konstytucji RP w zw. z art, 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach, przez naruszenie konstytucyjnej zasady praworządności, przejawiające się w nieuwzględnieniu przez organ I instancji przepisów powszechnie obowiązującego prawa tj. art. 551 k.c.

- art. 15 ust. 6 pkt 1 a) ustawy o płatnościach bezpośrednich, przez jego niezastosowanie tj. odmowę przyznania Skarżącej płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych na 2020 r. w sytuacji, gdy w/w odmowa wynika tylko i wyłącznie z błędnej wykładni znaczenia terminu "przedsiębiorstwo" oraz nieuwzględnienie art. 55 zdanie 1 k.c.

- art. 8 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w wyniku poczynienia przez organ I instancji odmiennych ustaleń w zaskarżonej decyzji i odmowę przyznania płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych na 2020r., podczas gdy w tożsamym stanie faktycznym decyzją Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. nr [...].z dnia[...].grudnia 2019 r. za 2019 przyznał skarżącej płatność do powierzchni uprawy buraka cukrowego, zgodnie bowiem z art. 8 § 2 k.p.a. "organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępuje od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym",

* art. 7a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w wyniku poczynienia przez organ I instancji błędnej wykładni pkt 5 sekcji A w części II załącznika II do rozporządzenia nr 1308/2013 oraz niezastosowanie art. 551 zdanie 1 k.c., co miało bezpośredni wpływ na treść wydanej decyzji.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...]. listopada 2021r. Dyrektor ARiMR w R. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Na wstępie organ przedstawił przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie dotyczącej płatności bezpośrednich, a w szczególności przepisy ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (j.t.: Dz. U. 2020. poz. 1341 zm., dalej ustawa o płatnościach bezpośrednich) oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r., str. 608, ze zm., dalej: rozporządzenie nr 1307/2013). Warunki tych płatności określa art. 8 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, zgodnie z którym jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, zwane dalej "płatnościami obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, zwanych dalej "kwalifikującymi się hektarami", będącej posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha i nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a Rozporządzenia Delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L.2014.181.48 ze zm., dalej: rozporządzenie delegowane nr 640/2014), określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Płatność za zazielenianie przysługuje rolnikowi, który spełnia minimalne wymagania do otrzymania płatności bezpośrednich i zgodnie z art. 43 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013, jeżeli przestrzega praktyk korzystnych dla klimatu i środowiska, polegających na dywersyfikacji upraw, utrzymywaniu trwałych użytków zielonych oraz utrzymywaniu obszarów proekologicznych lub praktyk równoważnych. W świetle art. 15 ust. 1 i 6 ustawy o płatnościach bezpośrednich, płatność związana do powierzchni upraw buraków cukrowych jest przyznawana rolnikowi:

1) jeżeli zawarł:

a) umowę dostawy, o której mowa w pkt 5 w sekcji A w części II załącznika II do rozporządzenia nr 1308/2013, która określa również powierzchnię gruntów, na której rolnik jest zobowiązany uprawiać buraki cukrowe, lub

b) umowę z grupą producentów rolnych, której jest członkiem, lub organizacją producentów uznaną na podstawie rozporządzenia nr 1308/2013, której jest członkiem, lub zrzeszeniem organizacji producentów uznanym na podstawie rozporządzenia nr 1308/2013, do którego należy organizacja producentów, której jest członkiem, w której rolnik zobowiązuje się do wytworzenia i dostarczenia grupie, organizacji lub zrzeszeniu określonej ilości buraków cukrowych z określonej powierzchni gruntów, a grupa, organizacja lub zrzeszenie zobowiązują się te buraki odebrać w umówionym terminie, zapłacić za nie umówioną cenę i przeznaczyć te buraki na produkcję cukru;

2) do powierzchni uprawy buraków cukrowych, lecz nie większej niż powierzchnia gruntów określona w umowie, o której mowa w pkt 1.

Powołując się na regulacje rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarzadzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U.UE.L.2013.347.549, ze zm., dalej: rozporządzenie nr 1306/2014), organ odwoławczy podkreślił, że państwa członkowskie są zobowiązane ustanowić skuteczne systemy zarządzania i kontroli w celu zapewnienia zgodności z prawodawstwem regulującym unijne systemy wsparcia, zmierzające do zminimalizowania ryzyka strat finansowych dla Unii i za pomocą agencji płatniczych lub podmiotów przez nie upoważnionych do działania w ich imieniu, przeprowadzają kontrole administracyjne dotyczące wniosków o przyznanie pomocy w celu weryfikacji kryteriów kwalifikowalności do otrzymania pomocy, uzupełniane o kontrole na miejscu (art. 74 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 58 ust. 2). Organ wskazał, że zgodnie z art. 74 ust. 3 w/w rozporządzenia państwa członkowskie mogą korzystać z technik teledetekcji (metoda foto) i globalnego systemu nawigacji satelitarnej w celu przeprowadzania kontroli działek rolnych na miejscu.

Organ odwoławczy weryfikując przedmiotowy wniosek w wyniku powtórnego rozpoznania sprawy stwierdził, iż powierzchnie MKO ustalone w oparciu o ortofotomapy z 2019 roku dla działek ewidencyjnych o numerach [...]., [...].[...].[...]., [...]., [...].,[...]., [...]., [...]., [...]. zostały ustalone prawidłowo z pominięciem tych części działki, na których nie była prowadzona działalność rolnicza, wskazując do jakich powierzchni poszczególnych działek stwierdzono te nieprawidłowości i na czym one polegają. Zgodził się więc z ustaleniami organu I instancji, że po wykluczeniu powierzchni 0,23 ha łączna powierzchnia działek w gospodarstwie Wnioskodawczyni kwalifikująca się do przyznania jednolitej płatności obszarowej wyniosła 253,54 ha, a w związku z tym, że przedeklarowanie powierzchni nie wyniosło więcej niż 3% lub 2 ha, zgodnie z art. 18 ust. 6 akapit pierwszy rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014, płatność przysługuje do powierzchni stwierdzonej.

Po zastosowaniu współczynnika korygującego, o którym mowa w art. 8 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 kwota przyznanej jednolitej płatności obszarowej po uwzględnieniu wszystkich pomniejszeń wyniosła 119.247,89 zł, kwota płatności z tytułu zazielenienia wyniosła 79.824,77 zł, kwota płatności dodatkowej wyniosła 4 777,82 z, a płatność związana do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno wyniosła 2.767,62zł.

W odniesieniu do płatności związanej do powierzchni upraw buraków cukrowych organ odwoławczy wskazał, że powierzchnia deklarowana działek rolnych kwalifikowana do tej płatności wynosiła 155,06 ha i zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że powierzchnia stwierdzona wynosiła 0 ha.

Organ powołał się na brzmienie przepisu art.15 ust.6 ustawy o płatnościach bezpośrednich i stwierdził, ze wyodrębniono tam dwa rodzaje podmiotów, z którymi plantatorzy mogą zawierać umowy dofinansowywane w ramach płatności związanej do powierzchni uprawy buraków cukrowych. Są to po pierwsze organizacje lub grupy producentów, których dany plantator jest członkiem, o ile, co wyraźnie zaznaczono w przepisie, przeznaczą buraki na produkcję cukru. Natomiast w drugim przypadku są to przedsiębiorstwa cukrownicze wymienione w Załączniku II część II sekcja A pkt 5 rozporządzenia 1308/2013, których główna działalność polega na produkcji cukru, co wynika z przepisów rozporządzenia 1308/2013.

Zdaniem Dyrektora ARiMR Wnioskodawczyni nie spełniła zarówno przesłanki określonej w pkt 1 lit.b, jak też warunku, o którym mowa w pkt 1 lit.a omawianego przepisu. Kluczowym jest bowiem, że umowa dostawy powinna być zawarta między rolnikiem, który ubiega się o przyznanie płatności do powierzchni uprawy buraka cukrowego, a producentem cukru, a nie każdym dowolnym podmiotem gospodarczym.

W ocenie organu odwoławczego wynika to z przepisów rozporządzenia nr 1308/2013. Zgodnie z załącznikiem II część II sekcja A pkt 5 do rozporządzenia 1308/2013 "umowa dostawy" oznacza umowę dostawy buraków do produkcji cukru zawartą pomiędzy sprzedawcą, a przedsiębiorstwem. Na podstawie art. 3 ust. 1 rozporządzenia 1308/2013 definicja ta znajduje zastosowanie do celów rozporządzenia 1308/2013. Natomiast ogólne warunki zakupu buraków cukrowych zostały uregulowane w Załączniku X do rozporządzenia 1308/2013 i jak wynika z treści tego załącznika, dotyczą umów dostawy pomiędzy sprzedawcami buraków cukrowych, a przedsiębiorstwami cukrowniczymi.

Jak stanowi art. 125 ust. 1 rozporządzenia 1308/2013, warunki zakupu buraków cukrowych w umowach dostawy regulowane są przez porozumienia branżowe zawierane pomiędzy z jednej strony unijnymi plantatorami buraków cukrowych lub organizacjami, których są członkami, a z drugiej strony unijnymi przedsiębiorstwami cukrowniczymi. Porozumienia te powinny być dostosowane, zgodnie z ust. 3 tego przepisu, do warunków zakupu przewidzianych w załączniku X do rozporządzenia 1308/2013. Ponadto przedsiębiorstwa cukrownicze powiadamiają o zawarciu porozumienia branżowego właściwe organy państwa członkowskiego, w których produkują cukier. Przewidziany w rozporządzeniu 1308/2013 mechanizm w ramach organizacji rynku cukru dotyczy zatem dostawy buraków cukrowych bezpośrednio do przedsiębiorstwa cukrowniczego zajmującego się produkcją cukru. Zatem do celów tego mechanizmu przez "przedsiębiorstwo", o jakim mowa w Załączniku II część II sekcja A pkt 5 do rozporządzenia 1308/2013 należy rozumieć przedsiębiorstwo cukrownicze. Za takim rozumieniem przemawia motyw 114 preambuły do rozporządzenia 1308/2013, gdzie jako cel regulacji wskazuje się, po zniesieniu systemu kwotowego, zapewnienie równowagi pomiędzy unijnymi plantatorami buraków cukrowych, a przedsiębiorstwami cukrowniczymi.

Nawet w przypadku braku porozumień branżowych zgodnie z art. 38q ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o organizacji niektórych rynków rolnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 945 ze zm.), umowy dostawy buraków cukrowych do produkcji cukru powinny spełniać warunki określone w art. 125 rozporządzenia 1308/2013.

Organ podniósł też, że analiza przepisów art. 125-144 rozporządzenia nr 1308/2013 jednoznacznie wskazuje na to, że prawodawca zamiennie posługuje się pojęciami "przedsiębiorstw cukrowniczych", "przedsiębiorstw produkujących cukier" czy tylko "przedsiębiorstw".

W związku z powyższym, zdaniem Dyrektora ARiMR, przez "przedsiębiorstwo", o jakim mowa w Załączniku II cześć II sekcja A pkt 5 rozporządzenia 1308/2013 należy rozumieć nie każde przedsiębiorstwo, ale przedsiębiorstwo cukrownicze. W konsekwencji umowę dostawy, o jakiej mowa w art. 15 ust. 6 pkt 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, należy rozumieć jako umowę dostawy buraków cukrowych do produkcji cukru, zawartą pomiędzy plantatorem buraków z jednej strony, a przedsiębiorstwem cukrowniczym z drugiej strony.

Z uwagi na powyższe organ uznał, że skoro Wnioskodawczyni zawarła umowę z "A" Sp. z o.o., czyli podmiotem, który na dzień wydania decyzji nie był grupą producentów rolnych (został wykreślony z Rejestru Producentów Rolnych w 2013r.), ani przedsiębiorstwem cukrowniczym, to nie zostały spełnione przesłanki przyznania płatności do upraw buraków cukrowych.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów art. 8 § 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie w wyniku poczynienia odmiennych ustaleń w zaskarżonej decyzji i odmowę przyznania płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych na 2020 r., podczas gdy przy tożsamym stanie faktycznym decyzją Kierownika BP Agencji w S. za 2019 r. przyznano stronie płatność do powierzchni uprawy buraka cukrowego, organ wskazał, że do niniejszych akt sprawy została dołączona kopia akt sprawy za rok 2019 oraz zostały podjęte czynności mające na celu zbadanie czy ostateczna i prawomocna decyzja została wydana bez naruszenia obowiązujących przepisów prawa.

W odniesieniu do przedłożonej przez Beneficjentkę opinii prawnej organ zauważył, że sporządzona ona została na zlecenie Strony i argumentacja użyta przez opiniującego nie może być potraktowana jako opinia biegłego i brana pod uwagę jako dowód w sprawie, albowiem biegły nie może być powołany w celu ustalenia obowiązującego prawa, zasad jego wykładni lub stosowania. Ponadto wskazał, że wiadomości w zakresie zasad przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nie stanowią dla organu wiadomości specjalnych w rozumieniu art. 84 k.p.a., bowiem zadaniem biegłego jest dostarczenie organowi orzekającemu w sprawie wiadomości specjalnych w celu ułatwienia należytej oceny zebranego materiału dowodowego, a nie rozstrzygnięcie sprawy za organ administracji publicznej, który jest właściwy w sprawie.

W skardze na powyższą decyzję Skarżąca wniosła o jej uchylenie, zarzucając:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) pkt 5) w sekcji A w części II załącznika II do rozporządzenia nr 1308/2013, przez jego błędną wykładnię, polegającą na bezzasadnym uznaniu, że "umowa dostawy powinna być sporządzona między rolnikiem, który ubiega się o przyznanie płatności do powierzchni uprawy buraka cukrowego oraz producentem cukru, a nie każdym dowolnym podmiotem gospodarczym oraz że "przez "przedsiębiorstwo", o jakim mowa w Załączniku II część AA sekcja A pkt 5 do rozporządzenia 1308/2013 należy rozumieć przedsiębiorstwo cukrownicze", podczas gdy prawidłowa wykładnia w/w przepisu powinna prowadzić do wniosku, że termin "przedsiębiorstwo" należy odnosić do każdego podmiotu gospodarczego zajmującego się zawodowo sprzedażą, dalszą odsprzedażą lub pośredniczeniem w sprzedaży nie tylko buraków cukrowych:

b) art. 551 zdanie 1 k.c., przez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy zastosowanie przez organ I instancji powyższego przepisu prowadziłoby do wniosku, iż w połączeniu z pkt 5) w sekcji A w części II załącznika II do rozporządzenia nr 1308/2013 termin "przedsiębiorstwo" użyty w w/w przepisie nie został zawężony poprzez konkretne wskazanie na przedsiębiorstwo produkujące cukier, gdyż intencją ustawodawcy nie było zawężanie pojęcia "przedsiębiorstwa" do przedsiębiorstwa zajmującego się stricte określonym rodzajem produkcji rolnej;

c) art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, przez naruszenie konstytucyjnej zasady praworządności, przejawiające się w nieuwzględnieniu przez organ I instancji przepisów powszechnie obowiązującego prawa, tj. art. 551 k.c.;

2) naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 15 ust. 6 pkt 1a) ustawy o płatnościach bezpośrednich, przez jego niezastosowanie tj. odmowę przyznania Skarżącej płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych na 2020 r., w sytuacji, gdy w/w odmowa wynika tylko i wyłącznie z błędnej wykładni znaczenia terminu "przedsiębiorstwo" oraz nieuwzględnienia art. 551 zdanie 1 k.c.

b) art. 8 § 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy przy tożsamym stanie faktycznym w 2019 r. organ ten przyznał Skarżącej płatność do powierzchni uprawy buraka cukrowego;

c) art. 7a § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie w wyniku poczynienia przez organ II instancji błędnej wykładni pkt 5) w sekcji A w części II załącznika II do rozporządzenia nr 1308/2013 oraz niezastosowania art. 551 zdanie 1 k.c., co miało bezpośredni wpływ na treść wydanej decyzji.

W uzasadnieniu podniosła, że intencją ustawodawcy nie było zawężanie pojęcia "przedsiębiorstwa" do przedsiębiorstwa zajmującego się stricte określonym rodzajem produkcji rolnej. Zgodnie z art. 3 ust. 3 rozporządzenia nr 1308/2013, do celów niniejszego rozporządzenia stosuje się definicje określone w rozporządzeniu (UE) nr 1306/2013, rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 oraz rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013. Jedynie w art. 79 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 można odnaleźć definicję przedsiębiorstwa, zgodnie z którą jest nią każda z Jednostek otrzymujących lub dokonujących płatności, odnoszących się bezpośrednio lub pośrednio do systemu finansowania przez EFRG lub ich przedstawiciele. Kontekst, w jakim została ustalona w w/w rozporządzeniu definicja "przedsiębiorstwa" nie ma żadnego znaczenia na gruncie niniejszego problemu prawnego. Na próżno również szukać definicji normatywnej terminu "przedsiębiorstwo" w postanowieniach Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej: TFUE). Wypracowanie koncepcji przedsiębiorstwa akceptowanej na gruncie unijnego prawa jest w znacznej mierze zasługą działalności orzeczniczej Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, który w drodze wykładni rozszerzającej, opierając się zasadniczo na art. 101 i art. 102 TFUE uznał, iż przedsiębiorstwem jest "każda jednostka zaangażowana w działalność gospodarczą (ekonomiczny), bez względu na jej status prawny oraz sposób finansowania. Zauważyć przy tym należy, że sposób definiowania pojęcia przedsiębiorstwa w prawie krajowym nie musi powielać koncepcji unijnej. Mimo to, krajowe sądy i organy ochrony konkurencji generalnie przyjmują definicję przedsiębiorstwa wypracowaną przez Trybunał Sprawiedliwości.

Ponadto, rozporządzenie nr 1308/2013 w art. 127 w sekcji "cukier" umowę dostawy precyzuje o termin "przedsiębiorstwo cukrownicze", jednak ten przepis, jak stanowi art. 124, nie ma zastosowania z końcem roku gospodarczego 2016/2017. Co więcej, art. 124 w/w rozporządzenia stanowi, iż z wyjątkiem art. 125 i art. 126 niniejsza sekcja ma zastosowanie do końca roku gospodarczego 2016/2017, we wspomnianych wyjątkach tj. art. 125 i art. 126 nie została wspomniana umowa dostawy.

Definicja "umowy dostawy", zawarta w pkt 5) w sekcji A w części II załącznika II do rozporządzenia nr 1308/2013 w żaden sposób nie zawęża znaczenia pojęcia "przedsiębiorstwo" i może być ono rozumiane szeroko.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej: P.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a P.p.s.a.

Skarga jest niezasadna, ponieważ Sąd nie stwierdził, aby wydane w sprawie decyzje naruszały prawo.

Spór dotyczy spełnienia przez Skarżącą przesłanek przyznania płatności do upraw buraków cukrowych, określonych w art.15 ust.6 ustawy o płatnościach bezpośrednich.

Zgodnie z art. 15 ust. 6 ustawy o płatnościach bezpośrednich, płatność związana do powierzchni upraw buraków cukrowych jest przyznawana rolnikowi:

1) jeżeli zawarł:

a) umowę dostawy, o której mowa w pkt 5 w sekcji A w części II załącznika II do rozporządzenia nr 1308/2013, która określa również powierzchnię gruntów, na której rolnik jest zobowiązany uprawiać buraki cukrowe, lub

b) umowę z:

- grupą producentów rolnych, której jest członkiem, lub

- organizacją producentów uznaną na podstawie rozporządzenia nr 1308/2013, której jest członkiem, lub

- zrzeszeniem organizacji producentów uznanym na podstawie rozporządzenia nr 1308/2013, do którego należy organizacja producentów, której jest członkiem, w której rolnik zobowiązuje się do wytworzenia i dostarczenia grupie, organizacji lub zrzeszeniu określonej ilości buraków cukrowych z określonej powierzchni gruntów, a grupa, organizacja lub zrzeszenie zobowiązują się te buraki odebrać w umówionym terminie, zapłacić za nie umówioną cenę i przeznaczyć te buraki na produkcję cukru;

2) do powierzchni uprawy buraków cukrowych, lecz nie większej niż powierzchnia gruntów określona w umowie, o której mowa w pkt 1.

Dokonując analizy poszczególnych przesłanek, uzasadniających przyznanie płatności, należy zgodzić się z orzekającymi w sprawie organami, że Skarżąca nie zawarła umowy wymaganej ww. przepisami prawa.

Nie jest kwestionowane, że kontrahent Skarżącej z umowy dostawy – "A" sp. z o.o. - nie był w istocie grupą producentów rolnych, bowiem w 2013 r. w/w Spółka została skreślona z Rejestru Grup Producentów Rolnych prowadzonego przez Marszałka Województwa [...].. Tym samym nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 15 ust. 6 pkt 1 lit b ustawy o płatnościach bezpośrednich .

Sąd podziela też stanowisko organów, co do braku możliwości uznania zawartej przez Skarżącą umowy kontraktacji za umowę dostawy, o której mowa w art.15 ust.6 pkt 1 lit.a ustawy o płatnościach bezpośrednich. Zgodnie z ww. regulacją, z odwołaniem się do rozporządzenia nr 1308/2013, przez umowę dostawy należy rozumieć umowę dostawy buraków na produkcję cukru zawartą pomiędzy sprzedawcą, a przedsiębiorstwem. Sąd za uprawnioną uznał argumentację organu, że analiza treści przepisów prawa powinna uwzględniać mechanizmy funkcjonowania rynku cukru w Unii Europejskiej, które znajdują wyraz w unijnych regulacjach. Oznacza to, że przez przedsiębiorstwo, o jakim mowa w art. 15 ust. 6 pkt 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, należy rozumieć przedsiębiorstwo cukrownicze. Potwierdzają to zapisy preambuły rozporządzenia nr 1308/2013, w szczególności jej pkt 118, zgodnie z którym w celu uwzględnienia specyfiki sektora cukru oraz interesów wszystkich zainteresowanych stron, a także z uwagi na potrzebę uniknięcia jakichkolwiek zakłóceń na rynku, należy przekazać Komisji uprawnienia do przyjmowania niektórych aktów w odniesieniu do: warunków zakupu i umów dostawy; aktualizacji warunków zakupu buraków cukrowych określonych w niniejszym rozporządzeniu; oraz kryteriów, jakie mają być stosowane przez przedsiębiorstwa cukrownicze przy przyznawaniu plantatorom buraków cukrowych ilości buraków objętych przedsiewnymi umowami dostawy. Natomiast w myśl art. 125 ust. 1 rozporządzenia nr 1308/2013, warunki zakupu buraków cukrowych i trzciny cukrowej, obejmujące przedsiewne umowy dostawy, są regulowane przez pisemne porozumienia branżowe między, z jednej strony, unijnymi plantatorami buraków cukrowych i trzciny cukrowej lub organizacjami, których są oni członkami i które działają w ich imieniu, a z drugiej strony - unijnymi przedsiębiorstwami cukrowniczymi lub organizacjami, których są one członkami i które działają w ich imieniu. Warunki zakupu muszą więc wynikać z umowy zawartej bezpośrednio przez producenta rolnego (lub zrzeszającej go organizacji) z przedsiębiorcą cukrowniczym (lub zrzeszającą takich przedsiębiorców organizacją), nie jest w tej mierze wystarczające zawarcie umowy dostawy z podmiotem pośredniczącym.

Treść powyższych zapisów jednoznacznie wskazuje na prawidłowość przyjętej przez organ argumentacji. Analiza przepisów art. 125-144 tego rozporządzenia jednoznacznie wskazuje na to, że prawodawca zamiennie posługuje się pojęciami "przedsiębiorstw cukrowniczych", "przedsiębiorstw produkujących cukier" czy tylko "przedsiębiorstw". Przyjęcie, że pojęcie "przedsiębiorstwo" zawarte w definicji umowy dostawy należy rozumieć szeroko – w rozumieniu, jakim nadaje mu art.551 k.c., de facto prowadziłoby do wniosku, że umowa taka mogłaby być zawarta z każdym przedsiębiorstwem prowadzącym skup jakichkolwiek produktów rolnych, a nawet nie prowadzącym żadnej działalności w dziedzinie produkcji rolniczej. Taka wykładnia prowadziłaby do absurdalnych rezultatów.

O prawidłowości stanowiska organów przekonują także zasady funkcjonowania rynku cukru, który jest rynkiem regulowanym w ramach wspólnej organizacji rynku cukru Unii Europejskiej. Obejmują one instrumenty regulacji wpływające na sytuację producentów cukru i plantatorów buraków cukrowych. Zasady rozdzielania limitów buraków cukrowych ustalanych w ramach przysługujących danemu producentowi cukru kwoty produkcyjnej przydzielanej według normatywnie określonych kryteriów, o ile nie jest zawarte porozumienie branżowe, o którym mowa w przepisach rozporządzenia nr 1308/2013, określone zostały w art. 31b ust. 2 do 8 ustawy o organizacji niektórych rynków rolnych. Zakładają one ścisłe współdziałanie producenta cukru (przedsiębiorcy cukrowego) oraz plantatorów buraków cukrowych (ich organizacji). Nie przewidują one działania pośredników, którzy nie są producentem cukru (ich organizacją). Kontraktacja odbywa się bowiem w ramach określonych limitów ustalanych dla każdego producenta cukru odrębnie.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 listopada 2021 r. sygn. akt I GSK 796/21 podzielił stanowisko Sądu I instancji, który przyznał w analogicznym sporze rację organowi, że pojęcie "przedsiębiorstwo" zawarte w definicji umowy dostawy nie może dotyczyć jakiegokolwiek "przedsiębiorstwa", ale podmiotu, który powinien przeznaczyć buraki dostarczone przez beneficjenta na produkcję cukru, a więc producenta cukru.

Zatem wbrew zarzutom skargi, nie zostały naruszone przepisy art.7 Konstytucji RP w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich i nie został pominięty obowiązujący przepis art.551 k.c., jednakże jego interpretacja powinna uwzględniać również inne uregulowania. Dokonując wykładni pojęcia przedsiębiorstwo, którym posługuje się w niniejszej sprawie krajowy ustawodawca poprzez odesłanie do przepisów prawa unijnego, dla których przepisy prawa krajowego mają charakter wykonawczy, należy odwołać się w pierwszej kolejności do regulacji unijnych, a więc metod wykładni systemowej wewnętrznej, tak jak to uczyniły organy Agencji w przedmiotowej sprawie. Słusznie też zauważył organ, że celem regulacji, które odnoszą się do przedmiotowej płatności jest przeznaczenie buraków do produkcji cukru, która to działalność jest regulowana. Zawarcie umowy z dowolnym przedsiębiorcą, który miałby nawet umowę na dostawę buraków z producentem cukru, takiej gwarancji nie daje i stwarza pole do nadużyć.

Nieuprawnione jest również twierdzenie Skarżącej, że spółka, z którą zawarła ona umowę dostawy, może być traktowana jak przedsiębiorca cukrowy. Pomijając już tę oczywistą okoliczność, że w realiach niniejszej sprawy, spółka ta zajmowała się, jako pośrednik handlem – dostawą buraków cukrowych, a nie produkcją cukru w oparciu o środki produkcji umożliwiające wytworzenie cukru buraczanego, to nie próbowano choćby wykazać, że występuje na rynku cukru jako strona porozumień branżowych i że przydzielone zostały jej jakiekolwiek kwoty produkcji, w ramach których funkcjonuje mechanizm płatności związanej do uprawy buraka cukrowego. Poza tym w umowie kontraktacyjnej z dnia[...].marca 2019 r. na którą powołuje się Skarżąca, Spółka określona została nie jako producent cukru, lecz jako odbiorca, który dopiero legitymuje się umową zawartą z producentem cukru – w tym wypadku "C", przy czym określając się plantatorem.

Reasumując stwierdzić należy, że umowa zawarta przez Skarżącą z "B" Sp. z o.o. nie spełnia przesłanek wymienionych w art.15 ust.6 pkt 1 lit a i b ustawy o płatnościach bezpośrednich, ponieważ Spółka ta nie jest żadnym z podmiotów wymienionych w tym przepisie, dlatego odmowa przyznania płatności do upraw buraka cukrowego nie narusza prawa.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd stwierdza, że nietrafny jest zarzut naruszenia 8 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępuje od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Przez utrwaloną praktykę należy rozumieć zgodne z prawem, akceptowane przez sądy, stabilne, jednolite, ustandaryzowane i wieloletnie oraz znane publicznie postępowanie organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju, w takich samych stanach faktycznych i prawnych. Praktyka taka powinna być zgodna z prawem, tylko taka bowiem może być uznana za odpowiadającą zasadzie pewności prawa i być źródłem uzasadnionych oczekiwań. Nie może zaś, tak jak tego oczekuje Skarżąca, stanowić przesłanki do powielania błędnych, nie odpowiadających prawu decyzji. Na marginesie można zauważyć, że z akt sprawy administracyjnej wynika, że organ Agencji – kierownik Biura Powiatowego w S. podjął działania w kierunku weryfikacji w trybie nadzwyczajnym decyzji z dnia [...]. grudnia 2019 r., na którą powołuje się Skarżąca.

Wbrew stanowisku Skarżącej w sprawie nie wystąpiły również przesłanki do zastosowania dyspozycji art. 7a § 1 k.p.a.. Nie chodzi bowiem o jakiekolwiek wątpliwości "co do treści normy prawnej", o których mowa w hipotezie w/w normy prawnej, lecz o takie wątpliwości, które pozostają pomimo zastosowania dostępnych reguł wykładni. Tymczasem w niniejszej sprawie organy Agencji zgodnie doszły do jednoznacznych wniosków co do zakresu znaczenia pojęcia "przedsiębiorstwo" użytego w pkt 5) w sekcji A w części II załącznika II do rozporządzenia nr 1308/2013 i nie powzięły żadnych wątpliwości, które wbrew regule interpretacyjnej z art. 7 § 1 k.p.a., rozstrzygnęłyby na niekorzyść Skarżącej. Organy nie poprzestały na jednej, preferowanej przez Skarżącą metodzie wykładni - językowej, lecz prawidłowo skonfrontowały rezultat tej wykładni z wykładnią funkcjonalną i systemową, dochodząc do logicznych i przekonywujących wniosków.

Z powyższych względów Sąd nie stwierdził w niniejszej sprawie naruszenia przepisów postępowania, ani też przepisów prawa materialnego, dlatego na podstawie art.151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.