Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2580/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6137 Ochrona środowiska morskiego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4 i art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 145 par. 1 pkt 1-8, art. 98 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 385/14 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej na rzecz [...] kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 385/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie w sprawie ze skargi [...] (inwestor, skarżąca Spółka) na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich, uwzględniając powyższą skargę w pkt I. uchylił zaskarżoną decyzję, w pkt II. stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, w pkt III. zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego na rzecz skarżącej strony. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z uzasadnienia powyższego wyroku [...] dnia 1 lutego 2013 r. złożyła do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniosek o wydanie pozwolenia dla przedsięwzięcia pn. "Zespół morskich farm wiatrowych o maksymalnej łącznej zainstalowanej mocy 550 MW oraz infrastruktura techniczna, pomiarowo - badawcza i serwisowa związana z etapem przygotowawczym, realizacyjnym i eksploatacyjnym" (zwanego dalej "przedsięwzięciem"). Po analizie przesłanego wniosku i stwierdzeniu, że wniosek inwestora czyni zadość wymaganiom określonym w art. 27a ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (dalej: "ustawa o obszarach morskich RP"), organ 8 lutego 2013 r. ustalił najistotniejsze kryterium oceny wniosków w tzw. postępowaniu rozstrzygającym, określił liczbę punktów za każde kryterium oraz określił tzw. minimum kwalifikacyjne. Zgodnie z art. 27c ust. 1 ustawy o obszarach morskich RP następnie organ zamieścił na stronie Biuletynu Informacji Publicznej ogłoszenie o możliwości składania w terminie 60 dni od dnia ogłoszenia, kolejnych wniosków o wydanie pozwolenia na akwen objęty wnioskiem inwestora. W terminie wskazanym w powyższym ogłoszeniu nie wpłynął żaden wniosek.

W piśmie z dnia 8 lutego 2013 r. organ I instancji, zgodnie z art. 23 ust. 2 ustawy o obszarach morskich RP, wystąpił do ministrów właściwych do spraw gospodarki, kultury i dziedzictwa narodowego, rybołówstwa, środowiska, spraw wewnętrznych oraz Ministra Obrony Narodowej z prośbą o wyrażenie opinii dla przedsięwzięcia, informując o tym inwestora.

W terminie określonym w art. 23 ust. 2a ustawy o obszarach morskich RP do organu I instancji zostały przekazane opinie ministrów współdziałających w sprawie. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, Minister Spraw Wewnętrznych oraz Minister Obrony Narodowej pozytywnie zaopiniowali wniosek o wydanie pozwolenia dla przedsięwzięcia. Minister Gospodarki w postanowieniu z dnia [...] marca 2013 r. pozytywnie opiniując przedsięwzięcie zastrzegł obowiązek uzyskania na dalszym etapie procesu inwestycyjnego warunków przyłączenia inwestycji do krajowej sieci elektroenergetycznej. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Minister Gospodarki postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. utrzymał w mocy swoje pierwotne rozstrzygnięcie.

Sąd wojewódzki dalej wskazał, że Minister Środowiska w postanowieniu z dnia [...] maja 2013 r. negatywnie zaopiniował wniosek inwestora wskazując, iż przedsięwzięcie zlokalizowane jest w obszarze perspektywicznym dla złóż kopalin oraz w granicach obszaru objętego koncesją na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż ropy naftowej i gazu ziemnego "Gaz Południe", która została udzielona spółce [...], co może poważnie utrudnić prowadzenie działalności poszukiwawczo-rozpoznawczej, uniemożliwić wykonanie zaplanowanych otworów wiertniczych oraz ewentualnej platformy wiertniczej, a następnie poważnie utrudnić racjonalną eksploatację ujawnionych złóż. W odniesieniu do ww. postanowienia inwestor, złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. utrzymał w mocy swoje pierwotne rozstrzygnięcie. Powyższe postanowienie zostało zaskarżone do WSA w Warszawie.

Z uzasadnienia kwestionowanego wyroku wynika dalej, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w postanowieniu z dnia [...] maja 2013 r. negatywnie zaopiniował wniosek dotyczący przedsięwzięcia z uwagi na negatywne skutki wpływu jego realizacji na żywe zasoby oraz poważne niebezpieczeństwo dla żeglugi (np. zagrożenie dla i ze strony jednostek rybackich prowadzących połowy). Inwestor złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2013 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił swoje pierwotne rozstrzygnięcie i pozytywnie zaopiniował wniosek inwestora.

Następnie Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] września 2013 r., powołując się na przepis art. 23 ust. 3 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2013 r., poz. 934) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: "K.p.a.") odmówił wydania pozwolenia dla przedsięwzięcia.

W piśmie z dnia 7 października 2013 r. skarżąca Spółka złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją, w którym zarzuciła organowi naruszenie przepisu art. 23 ust. 4 ustawy o obszarach morskich RP w zw. z art. 6 i 8 K.p.a. Rozpoznając ten wniosek Minister Infrastruktury i Rozwoju (następca prawny Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej) – dalej Minister – decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., utrzymał w mocy decyzję I instancji z dnia [...] września 2013 r.

W uzasadnieniu w/w decyzji organ naczelny za bezzasadny uznał zarzut inwestora dotyczący naruszenia przepisu art. 23 ustawy o obszarach morskich RP w zw. z art. 6 i art. 8 K.p.a. poprzez powielenie w uzasadnieniu decyzji spekulacji i domniemań zawartych w postanowieniu Ministra Środowiska, bez wykazania ich powiązania z obowiązującymi powszechnie normami prawnymi i dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Minister Infrastruktury i Rozwoju wskazał, że po dokonaniu analizy postanowień Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2013 r. oraz z dnia [...] czerwca 2013 r. uznać należy, że przedstawione w nich stanowisko zawiera istotne informacje dotyczące możliwości eksploatacyjnych dna południowej części Morza Bałtyckiego, gdzie planowana jest lokalizacja przedsięwzięcia. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej dalej wyjaśniono, że w przedmiotowej sprawie organ po dokonaniu analizy uznał, że stanowisko przedstawione w postanowieniu Ministra Środowiska było zasadnicze z punktu widzenia załatwienia sprawy. Organ prowadzący postępowanie kierował się tym, że Minister Środowiska posiada szeroką wiedzę na temat spraw leżących w jego kompetencji. W konsekwencji przy ocenie skali i rodzaju zagrożeń związanych z ochroną środowiska konieczne było uwzględnienie negatywnej opinii Ministra Środowiska wydanej dla przedsięwzięcia i tym samym odmowa wydania pozwolenia na podstawie art. 23 ust. 3 pkt 8 ustawy o obszarach morskich RP.

Odnosząc się do wniosku inwestora, że do czasu rozstrzygnięcia przez WSA w Warszawie skargi na negatywne postanowienie Ministra Środowiska, zasadnym staje się zawieszenie postępowania w sprawie wydania pozwolenia dla przedsięwzięcia Minister stwierdził, że wniosek ten nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie organu, w niniejszym przypadku zawieszenie postępowania nie leżało w interesie społecznym – w analizowanym stanie faktycznym nie istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia, o którym mowa we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a wydaniem decyzji. Tym samym możliwe jest wydanie decyzji co do przedsięwzięcia bez konieczności zawieszenia postępowania, z uwagi na postępowanie toczące się przed WSA.

W skardze do WSA w Warszawie skarżąca Spółka wniosła o uchylenie ww. decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 6 i 8 K.p.a. poprzez oparcie decyzji na postanowieniu, które zostało wydane z naruszeniem prawa, a ponadto odmowę zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy istniały przesłanki do zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia skargi na postanowienie organu opiniującego.

W ocenie strony skarżącej odmowa zawieszenia postępowania była nieuzasadniona. To właśnie odmowa zawieszenia postępowania przez Ministra spowodowała jego przedłużenie, co zwiększa ryzyko niezrealizowania inwestycji lub przynajmniej znaczne opóźnienie, a tym samym zagraża realizacji polityki energetycznej państwa. Wskazano, że interes społeczny przemawiał za zawieszeniem postępowania do czasu rozstrzygnięcia skargi. Ponadto biorąc pod uwagę, co podkreślił także Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że stanowisko organu współdziałającego jest istotnym elementem rozstrzygnięcia w sprawie wydania decyzji, determinującym jej wynik, a stanowisko Ministra Środowiska miało kluczowe znaczenie z punktu widzenia załatwienia sprawy.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie.

Podczas rozprawy przed WSA w Warszawie, w dniu 21 maja 2014 r., skarżąca Spółka złożyła do akt sądowych postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2014 r. o uchyleniu negatywnego postanowienia uzgodnieniowego i pozytywnym zaopiniowaniu przedmiotowego przedsięwzięcia.

Podczas ww. rozprawy Minister załączył do akt sprawy pismo procesowe, w którym wskazał, że z uwagi na to, iż wniosek skarżącej obejmuje obszar stanowiący aż 12,5 % obszaru koncesji, która została udzielona spółce [...], nie jest możliwe funkcjonowanie obu podmiotów na tym samym obszarze bez uszczerbku dla praw związanych z wykonywaniem decyzji.

W motywach wyroku uwzględniającego skargę WSA w Warszawie zgodził się z zarzutami strony skarżącej, że w sytuacji gdy negatywna opinia Ministra Środowiska (postanowienie z dnia [...] czerwca 2013 r.) została zaskarżona do WSA w Warszawie, organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania zgody na realizację przedsięwzięcia powinien był zawiesić postępowanie do czasu wydania orzeczenia przez sąd.

Sąd I instancji dodał, że w toku rozprawy strona skarżąca złożyła do akt sądowych postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2014 r. o uchyleniu negatywnego postanowienia uzgodnieniowego i pozytywnym zaopiniowaniu przedmiotowego Przedsięwzięcia. Biorąc pod uwagę przedstawione okoliczności sąd wojewódzki stwierdził, że negatywna opinia wydana w sprawie przez Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2013 r. – stanowiąca niejako podstawę zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2013 r. − została wyeliminowana z obrotu prawnego. Minister Środowiska ponownie rozpatrując sprawę po prawomocnym wyroku WSA w Warszawie uchylającym negatywne opinie, wydał opinię pozytywną dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Minister winien wstrzymać się z wydaniem rozstrzygnięcia głównego do czasu zakończenia kontroli sądowej postanowienia uzgodnieniowego, skoro decyzję wydał niespełna miesiąc przed wyrokiem, którym uchylono negatywne postanowienie Ministra Środowiska.

Biorąc pod uwagę te okoliczności sąd wojewódzki doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona i na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję.

Skargą kasacyjną Minister Infrastruktury i Rozwoju na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżył ww. wyrok w całości i wniósł o uchylenie go w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Minister zarzuca zaskarżonemu wyrokowi:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

a. art. 23 ust. 3 pkt 8 w zw. z art. 23 ust. 2 i 4 ustawy o obszarach morskich RP poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji "niewłaściwe zastosowanie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy", przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 145 § 1 pkt 1-8 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że w sprawie zachodzi przyczyna dająca podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz brak uzasadnienia wyroku w zakresie przyczyn dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, co w istocie uniemożliwia poznanie motywów wyroku oraz dokonanie ich oceny;

c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 98 § 1 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że organ administracji odmawiając zawieszenia postępowania na wniosek strony naruszył przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ odmawiając zawieszenia postępowania powołał się na zagrożenie interesu społecznego związane z możliwością opóźnienia realizacji strategicznych inwestycji dotyczących morskiej energetyki wiatrowej, a także wykazał, iż w analizowanym stanie faktycznym nie istniała zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia, o którym mowa we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a wydaniem decyzji co do przedsięwzięcia. W dacie orzekania przez organ wymagane przepisami postanowienia zawierające opinie były ostateczne i wykonalne, a zatem istniały wszelkie przesłanki do wydania ostatecznej decyzji w sprawie.

Zdaniem Ministra odmowna decyzja została wydana na podstawie przepisów odrębnych, o których mowa w art. 23 ust. 3 pkt 8 ustawy o obszarach morskich RP, w oparciu o istotne informacje o potencjalne zagrożenia, zawarte w opiniach Ministra Środowiska. Skarżący kasacyjnie organ uznaje, że w istocie rzeczy uchylenie negatywnej opinii Ministra Środowiska nie zmieniły oceny argumentacji organu współdziałającego. Sąd wojewódzki miał nie dążyć do wyjaśnienia meritum sprawy, ale uznał, iż samo uchylenie negatywnego postanowienia organu współdziałającego prowadzić miało do uwzględnienia skargi. Przywołując argumentację zawartą w postanowieniu Ministra Środowiska oraz biorąc pod uwagę fakt uprzedniego udzielenia koncesji spółce [...] na poszukiwanie złóż ropy naftowej i gazu na obszarze, na którym planowana jest także realizacja przedsięwzięcia, w ocenie Ministra nie jest możliwe funkcjonowanie obu podmiotów na tym samym obszarze bez uszczerbku dla praw związanych z wykonywaniem udzielonej koncesji.

Sąd I instancji powołał się na przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, niemniej z uchybieniem przepisu art. 141 § 4 Ppsa nie wskazano w motywach tego wyroku, która z przesłanek wznowienia postępowania ujętych przepisami art. 145 § 1 pkt 1-8 K.p.a. ziściła się. Uniemożliwia to poznanie przyczyn uwzględnienia skargi, nadto stanowi naruszenie przepisów, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Za taką przesłankę w szczególności nie można uważać ujętej przepisem art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a.

Błędnie ponadto sąd wojewódzki założył, że negatywna opinia, a nie przywołane w niej argumenty, stanowiły podstawę wydania odmownej decyzji co do realizacji przedsięwzięcia. Tym samym wadliwe było stwierdzenie sądu I instancji, że należało zawiesić postępowanie do czasu zakończenia sądowej kontroli postanowienia organu współdziałającego. Odmawiając zawieszenia postępowania Minister brał pod uwagę interes społeczny, którego zagrożenie było związane z możliwością opóźnienia realizacji strategicznych inwestycji dotyczących morskiej energetyki wiatrowej. Dodatkowym argumentem przemawiającym za brakiem podstaw do zawieszenia postępowania były kwestie związane z opłatami z tytułu uzyskania praw do korzystania z polskiego obszaru morskiego do celów określonych w pozwoleniu, a sąd nie dokonał kompleksowej oceny przesłanek uzasadniających odmowę zawieszenia postępowania.

W odpowiedzi [...] na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie i zasądzenie od organu na rzecz Spółki kosztów postępowania wg norm przepisanych. Dokonując rekapitulacji stanu faktycznego skarżąca Spółka eksponuje, iż zaskarżona decyzja – co wynika z jej uzasadnienia – w zasadniczej kwestii opierała się na stanowisku Ministra Środowiska, wyrażonemu w negatywnym postanowieniu współdziałającym. Uchylenie tego postanowienia niewątpliwie stanowiło podstawę do uchylenia decyzji stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Co się tyczy wątków skargi odnośnie wysokich opłat za korzystanie z polskiego obszaru morskiego, to obowiązek uiszczenia opłaty powstaje dopiero z chwilą udzielenia pozwolenia, zaś w przedmiotowej sprawie taki obowiązek nie powstał, skoro wydano decyzję odmowną. Dodatkowo ta odmowa stanowi niebezpieczeństwo ryzyko zagrożenia dla realizacji polityki energetycznej państwa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej Ppsa) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi.

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść − w granicach określonych w skardze − do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 184 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale także wówczas, gdy "zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu". Zdaniem Sądu taka sytuacja odnosi się do zaskarżonego wyroku.

A. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 98 § 1 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Niesporne są ustalenia faktyczne poczynione przez sąd wojewódzki. Zaskarżona decyzja, co nie jest kwestionowane przez skarżącego kasacyjnie Ministra, zapadła w sytuacji, gdy organ ten miał świadomość, że negatywne postanowienie Ministra Środowiska, wydane w ramach współdziałania, o którym mowa w art. 106 § 1 K.p.a., zostało zaskarżone przez Spółkę do WSA w Warszawie. Nie ulega także wątpliwości, co trafnie przyjął orzekający w niniejszej sprawie sąd a quo, że stanowisko przedstawione w postanowieniu Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2013 r. było zasadnicze z punktu widzenia załatwienia sprawy. Wyraźnie wynika to z motywów zaskarżonej decyzji, w której wyraźnie wskazano, że organ prowadzący postępowanie (Minister) kierował się tym, iż Minister Środowiska posiada szeroką wiedzę na temat spraw leżących w jego kompetencji. W konsekwencji przy ocenie skali i rodzaju zagrożeń związanych z ochroną środowiska konieczne było uwzględnienie negatywnej opinii Ministra Środowiska wydanej dla przedsięwzięcia i tym samym odmowa wydania pozwolenia dla przedsięwzięcia na podstawie art. 23 ust. 3 pkt 8 ustawy o obszarach morskich RP (por. s. 4 zaskarżonej decyzji). Skoro zatem Minister uzasadniając odmowę wydania pozwolenia na realizację przedsięwzięcia argumentował ją w istocie wyłącznie poprzez odwołanie się do stanowiska Ministra Środowiska jako organu współdziałającego, który wydał negatywną opinię, a które to postanowienie zostało skutecznie zaskarżone do WSA w Warszawie, odmowa zawieszenia postępowania istotnie naruszało przepis art. 98 § 1 K.p.a. Stosownie do cyt. przepisu organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Nie ulega wątpliwości, że skarżąca Spółka było jedyną stroną postępowania w sprawie administracyjnej. Nie można podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie Ministra, że odmowa zawieszenia postępowania miała swe podstawy w wzięciu pod uwagę interesu społecznego. Jak wskazano w zaskarżonej decyzji źródeł tego interesu upatrywał wówczas organ w obawie przed opóźnieniem lub uniemożliwieniem realizacji inwestycji w zakresie morskiej energetyki wiatrowej. Taka argumentacja jest całkowicie chybiona, skoro to właśnie skarżąca kasacyjnie Spółka ubiega się o uzyskanie pozwolenia na realizację przedsięwzięcia, mającego – jak się wydaje – być elementem realizacji polityki energetycznej państwa, zaś Minister zaskarżoną decyzją odmówił takiego pozwolenia. Podniesienie w skardze kasacyjnej Ministra dodatkowej i nie prezentowanej uprzednio w zaskarżonej decyzji argumentacji związanej z kwestiami ponoszenia opłat z tyłu udzielenia pozwolenia na korzystanie z obszarów morskich RP, poprzez upatrywanie w tym razem źródeł interesu społecznego w odmowie zawieszania postępowania głównego w sprawie udzielenia pozwolenia na realizację przedsięwzięcia, trafnie w odpowiedzi na skargę kasacyjną uznano za chybione. Skoro w sprawie Minister odmawiał udzielenia pozwolenia to zagadnienie opłat za wydaną decyzję jest bezprzedmiotowe, taki obowiązek nie powstawał także w momencie, kiedy dopiero toczyło się postępowanie w sprawie ewentualnego udzielenia pozwolenia.

B. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 141 § 4 Ppsa oraz art. 145 § 1 pkt 1-8 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że w sprawie zachodziła przyczyna dająca podstawę do wznowienia postępowania oraz brak uzasadnienia wyroku w tym aspekcie w stopniu pozwalającym przyjąć, iż doszło do naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Niesporne jest, że w postępowaniu o wydanie pozwolenia, o którym mowa w art. 23 ust. 1 ustawy o obszarach morskich RP, tj. pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich minister właściwy do spraw gospodarki morskiej wydaje to pozwolenie po zaopiniowaniu przez właściwych ministrów określonych w art. 23 ust. 2 cyt. ustawy. Konstrukcja polegająca na tym, że jeden z organów administracji publicznej wydaje decyzję w sprawie głównej po uzyskaniu wymaganego przepisami prawa stanowiska organu współdziałającego w przepisach K.p.a. ujęta jest w art. 106 K.p.a. Trafnie przeto w judykaturze wskazuje się, że organ współdziałający uczestniczy jedynie w czynnościach postępowania administracyjnego biorąc udział w załatwieniu sprawy przez wyrażenie stanowiska w zakresie swej właściwości. Stanowisko zatem, jakie w formie postanowienia zajmuje nie rozstrzyga o istocie sprawy, ani nie kończy jej w instancji administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma bowiem w istocie swojej charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez inny organ w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że ani przedmiot tego postępowania, ani też rozstrzygnięcia w nim podjęte nie mają samodzielnego bytu prawnego. Niemniej jednak wypada zauważyć, że stanowisko organu współdziałającego jest istotnym elementem rozstrzygnięcia w sprawie o wydanie decyzji, niejednokrotnie determinującym wynik tej sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2013 r., II OSK 1421/10, LEX nr 1070329). W sprawie poddanej kontroli WSA w Warszawie istotne znaczenie miała konstatacja, iż zaskarżoną decyzję wydano na podstawie art. 23 ust. 3 pkt 8 ustawy o obszarach morskich RP, wedle którego odmawia się wydania pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, jeżeli jego wydanie pociągnęłoby za sobą zagrożenie dla bezpieczeństwa związanego z badaniami, rozpoznawaniem i eksploatacją zasobów mineralnych dna morskiego oraz znajdującego się pod nim wnętrzna ziemi. Rzecz jednak w tym, że zgodnie z art. 23 ust. 4 cyt. ustawy wystąpienie zagrożeń, w których mowa w art. 23 ust. 3, ustala się na podstawie przepisów odrębnych. Skoro zatem ustalenie zagrożenia, o którym mowa w art. 23 ust. 3 pkt 8 ustawy o obszarach morskich RP zostało ustalone w negatywnej opinii Ministra Środowiska, jako organu współdziałającego w trybie art. 106 K.p.a., a postanowienie to zostało uchylone prawomocnie w wyniku kontroli sądowoadministracyjnej i okoliczność ta znana była sądowi I instancji w dacie rozpoznawania przezeń skargi na decyzję o odmowie udzielenia pozwolenia, nie można skutecznie czynić sądowi a quo zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący kasacyjnie Minister eksponuje, że w dacie podejmowania przez niego zaskarżonej decyzji (odmawiającej udzielenia pozwolenia) pozostawało w obrocie ostateczne postanowienie Ministra Środowiska utrzymujące w mocy własne postanowienie negatywnie opiniujące wydanie pozwolenia na realizację przedsięwzięcia. Przypadkiem, w którym sąd administracyjny rozpatrujący skargę może odstąpić od reguły dokonywania kontroli działalności administracji publicznej z uwzględnieniem stanu faktycznego na dzień podjęcia zaskarżonego doń aktu administracyjnego, jest fakt wydania prawomocnego wyroku, który zgodnie z art. 170 Ppsa wiąże nie tylko strony i sąd, który go wydał, ale także inne sądy i organy państwowe, a w przypadkach wskazanych w ustawie także inne osoby. Takim prawomocnym wyrokiem uwzględnionym przez sąd a quo w przedmiotowej sprawie był wyrok WSA w Warszawie w sprawie IV SA/Wa 2042/13. Wyrokiem tym uchylono postanowienie Ministra Środowiska utrzymujące w mocy postanowienie tego organu negatywnie opiniujące (a nie "uzgodnieniowe", jak nietrafnie wskazano w motywach wyroku IV SA/Wa 385/14) realizację zamierzonego przez skarżącą Spółkę przedsięwzięcia. Niesporne także jest, że w dacie wyrokowania przez sąd wojewódzki w obrocie prawnym pozostawało postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2014 r. pozytywnie opiniujące realizację przedsięwzięcia. Stanowisko skarżącego kasacyjnie Ministra jakoby w tym przypadku istotne okoliczności faktyczne i prawne nie uległy zmianie jest chybione. Gdyby zaakceptować stanowisko prezentowane w tym zakresie w skardze kasacyjnej mijałoby się z celem kontrolowanie przez sąd administracyjny postanowień wydawanych w trybie art. 106 K.p.a., skoro nawet ewentualne wzruszenie takiego postanowienia dla organu rozstrzygającego sprawę główną miałoby nie mieć żadnego znaczenia. Nie można zatem także skutecznie zarzucać sądowi wojewódzkiemu, iż nie uwzględnił stanowisko organu naczelnego w tym aspekcie, wyrażonego w piśmie procesowym wniesionym do tego sądu. W tych okolicznościach w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w zaskarżonym wyroku WSA w Warszawie podjął trafne i odpowiadające prawu rozstrzygnięcie, chociaż błędnie je uzasadnił.

C. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest błędne, albowiem nie wskazano w nim, wbrew wymogom wynikającym z art. 141 § 1 Ppsa, przepisów, które miał naruszyć organ naczelny oraz nie wskazano na czym to naruszenie miało polegać, a także iż mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa). Nie wskazano także istotnie, która z przesłanek wznowieniowych ujętych przepisami K.p.a. dawać miała podstawę do konstatacji, że doszło do naruszenia prawa, dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa). Nie podano ponadto w motywach zaskarżonego wyroku wskazań co do dalszego postępowania w sprawie administracyjnej. Uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 Ppsa) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy, zatem błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 Ppsa, jeżeli prowadziłoby do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy. Skoro jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taki stan nie zachodził, przeto zarzut kasacyjny opisany w pkt. B niniejszego uzasadnienia nie mógł być uznany za trafny.

D. W konsekwencji poprzednich uwag za nietrafny przyjdzie uznać zarzut błędnej wykładni, a w konsekwencji niewłaściwego zastosowania art. 23 ust. 3 pkt 8 ustawy o obszarach morskich RP. Uzasadniając ten zarzut skarżący kasacyjnie Minister w istocie prezentuje we wniesionym środku zaskarżenia swoje stanowisko co do kierunku rozstrzygnięcia sprawy już po wydaniu przez Ministra Środowiska jako organu współdziałającego postanowienia z dnia [...] kwietnia 2013 r. uchylającego własne postanowienie negatywnie opiniujące realizację przedsięwzięcia i pozytywnie go opiniujące. Rzecz tym, że WSA w Warszawie kontrolował zaskarżoną decyzję, utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji, w stosunku do której nie można przyjąć – jak to zdaje się sugerować Minister – iż została "wydana na podstawie przepisów odrębnych w oparciu o istotne informacje o potencjalnych zagrożeniach, zawarte w opiniach Ministra Środowiska" (vide s. 3 uzasadnienia skargi kasacyjnej). Lektura decyzji organu I instancji wskazuje wyraźnie, że dla organu decydującego argumenty zawarte w opiniach Ministra Środowiska były przesądzające dla odmowy wydania pozwolenia, a prowadzenie dalszego postępowania wyjaśniającego w pozostałym zakresie organ ten uznał za bezcelowe (vide s. 5 uzasadnienia decyzji organu I instancji). Skoro zatem diametralnej zmianie, w wyniku uruchomienia sądowej kontroli aktu współdziałania, uległo stanowisko Ministra Środowiska, to trafnie co do reguły – jak to wskazano w pkt. B i C uzasadnienia niniejszego wyroku – sąd wojewódzki uznał, że doszło do naruszenia przepisów procesowych, uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji. Sąd ten nie dokonywał zarazem wykładni art. 23 ust. 3 pkt 8 ustawy o ochronie obszarów morskich RP, aby skutecznie mu zarzucać błąd takiej wykładni, "a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie".

E. Z tych względów i uznając, że zaskarżony wyrok pomimo błędnego uzasadnienia odpowiadał prawu skargę kasacyjną oddalono na zasadzie art. 184 Ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 Ppsa. Właściwy w sprawie minister rozpozna raz jeszcze wniosek skarżącej kasacyjnie Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej odmowną decyzją, uwzględniając fakt uzyskania pozytywnej opinii organu współdziałającego w sprawie – Ministra Środowiska.