Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 402/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7,  art. 77,  art. 80,  art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 129,  art. 130,  art. 132,  art. 134
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 października 2012 r. sprawy ze skargi D.Ł. i L.Ł. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejęcie na własność Powiatu W. z mocy ustawy części nieruchomości pod budowę drogi powiatowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Prezydent W. – wykonując zadanie z zakresu administracji rządowej – na podstawie art. 129 ust. 1 i 5, art. 130, art. 132 ust. 1 a i 2, art. 134 w związku z art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) ustalił na rzecz D. i L.Ł. odszkodowanie w wysokości 768.300 zł za przejęcie na własność Powiatu W. z mocy prawa, części nieruchomości położonej w gminie S., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów jako działki nr 25/7 i nr 25/8, AM-1, obręb S.-Sz. o łącznej pow. 0,9153 ha, dla której Sąd Rejonowy w O. prowadzi księgę wieczystą nr 33122. Odszkodowanie to wypłaca skarżącym Starosta Powiatu W..

Od tej decyzji odwołanie wniósł Powiat W. reprezentowany przez Wicestarostę – J.F., żądając ponownego rozpatrzenia sprawy i zweryfikowania kwoty odszkodowania, ustalonej na podstawie operatu szacunkowego, sporządzonego na zlecenie Prezydenta W.. Wraz z odwołaniem złożony został operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Starosty Powiatu W..

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Wojewoda D. w oparciu o przepis art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy zważył, co następuje:

Podstawę realizacji uprawnienia odszkodowawczego w niniejszej sprawie – wobec przejścia własności działek nr 25/7 i nr 25/8 na podstawie art. 98 ust. 1 na rzecz Powiatu W. – stanowi art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 1010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy zawarte w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.).

Po przeanalizowaniu nadesłanych akt sprawy trzeba stwierdzić, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień proceduralnych, które muszą skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Organ pierwszej instancji nie przeprowadził - we własnym zakresie - prawidłowej oceny opinii sporządzonej przez powołanego przez organ biegłego, tj. operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego – W.W..

W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdza, iż organ pierwszej instancji naruszył tym samym przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa.

Wykazanie wad operatu wymaga w pierwszym rzędzie omówienia przepisów prawa, regulujących procedurę szacowania nieruchomości.

Szczegółowy sposób wyceny nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne został uregulowany w przepisach § 36 rozporządzenia.

Na wstępie należy zwrócić uwagę na fakt, że powołane rozporządzenie zostało zmienione rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2011 r. Nr 165, poz. 985), które weszło w życie z dniem 26 sierpnia 2011 r. Zmiana nastąpiła zatem po wydaniu przez Prezydenta W., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, zaskarżonej decyzji, ale w trakcie postępowania odwoławczego. Z uwagi na fakt, iż operat szacunkowy, stanowiący dowód w niniejszej sprawie, został sporządzony jeszcze na podstawie przepisów rozporządzenia sprzed nowelizacji, poniższe uwagi będą odnosić się do przepisów rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym w dniu sporządzenia przedmiotowego operatu szacunkowego oraz w dniu wydania decyzji przez Prezydenta W..

Odnosząc się do przepisów rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym w dacie sporządzenia wyceny, trzeba zaznaczyć, że zgodnie z preferowaną przez prawodawcę regułą normatywną opisaną w § 36 ust. 1 rozporządzenia, przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. W myśl ust. 2 w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów określa się w sposób następujący:

1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących powoduje, że wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50 %;

2) wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50 %.

W myśl § 36 ust. 1 rozporządzenia, określając wartość gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, stosuje się - bezwzględnie - podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Oznacza to tym samym, że gdy istnieją takie ceny transakcyjne, metodę tę stosuje się w każdym przypadku określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne.

Zgodnie z § 36 ust. 3 rozporządzenia przepisy ust. 1 i ust. 2 pkt 1 stosuje się odpowiednio do ustalenia odszkodowania za działki gruntu, o których mowa w art. 98 ust. 1 i art. 105 ust. 4 ustawy, z tym że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki, przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości albo na dzień wejścia w życie uchwały rady gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości, a ceny przyjmuje się na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania.

Opinia biegłego rzeczoznawcy majątkowego stanowi najistotniejszy dowód w fazie postępowania wyjaśniającego, mającego na celu ustalenie wysokości odszkodowania w sprawie. Jak każdy dowód w sprawie, opinia taka podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie administracyjne (por. art. 77 § 1, art. 80 Kpa).

Organ administracyjny oceniając dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego, powinien zbadać m.in. czy przedłożona opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna, czy nie zawiera braków, pomyłek, niejasności, itp. oraz ewentualnie zażądać jej uzupełnienia.

W orzecznictwie wskazuje się również, że skoro przedmiotem oceny operatu jest prawidłowość jego sporządzenia, to ocena ta musi następować według takich samych zasad, jakie obowiązują przy jego sporządzeniu. Ocena prawidłowości operatu obejmować musi takie kwestie jak: przyjęte sposoby określenia wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i techniki wyceny, sposoby określenia wartości nieruchomości dla określonego celu w zależności od ich rodzaju i przeznaczenia. Innymi słowy, ocena prawidłowości dokonanych przez rzeczoznawców wycen stanowi formę ich weryfikacji pod kątem zgodności z przepisami (por. wyrok NSA z dnia 8 września 2009 r., sygn. I OSK 1246/08; wyrok NSA z dnia 5 października 2009 r., sygn. I OSK 1444/08).

Organ wobec powyższego nie może ograniczyć się wyłącznie do powołania na konkluzję zawartą w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły konkluzję tę oparł i skontrolować prawidłowość jego rozumowania z punktu widzenia zasad logiki i doświadczenia życiowego. Dokonanie tych czynności potwierdzać powinno uzasadnienie decyzji (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 1998 r., sygn. SA/Ka 1604/96; wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 1998 r., sygn. IV SA 1656/96; wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1986 r., sygn. III SA 554/86 i inne).

Na potrzeby postępowania jakie toczyło się przed Prezydentem W., w dniu 21 lutego 2011 r. sporządzony został operat szacunkowy określenia wartości rynkowej prawa własności nieruchomości gruntowej celem ustalenia odszkodowania za działki nr 25/7 i nr 25/8, które przejęte zostały pod drogę publiczną w trybie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wartość rynkowa gruntów określona została w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Wymieniony operat przyjęty następnie został przez organ pierwszej instancji jako dowód potwierdzający wartość przedmiotowych gruntów, a tym samym stanowił podstawę ustalenia wysokości odszkodowania w zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia 4 maja 2011 r., podpisanym przez Wicestarostę Powiatu Wrocławskiego – J.F., Powiat W. zgłosił uwagi do opisanego powyżej operatu szacunkowego. W przedmiotowych uwagach został podważony dobór nieruchomości przyjętych przez rzeczoznawcę do porównań z nieruchomością wycenianą który zdaniem Powiatu W. rażąco złamał wymóg podobieństwa wycenianej nieruchomości do nieruchomości przyjętych do porównań. Rzeczoznawca przyjmując bowiem do analizy nieruchomości położone w miejscowościach najbardziej popularnych i zainwestowanych na terenie powiatu, nie uwzględnił innych mniejszych, ale bardziej podobnych do miejscowości, w której położona jest nieruchomość wyceniana. Ponadto zarzucono rzeczoznawcy, że przy dokonywaniu wyceny przedmiotowych działek gruntu przyjął on jedne z najwyższych cen transakcyjnych na terenie Powiatu W., które nie odzwierciedlały faktycznej sytuacji na danym rynku nieruchomości. Na potwierdzenie powyższych zastrzeżeń do operatu szacunkowego, działający w imieniu Powiatu W. Wicestarosta – J.F. przedstawił zestawienie 45 nieruchomości, ze szczególnym uwzględnieniem ich cen transakcyjnych.

W toku postępowania organ pierwszej instancji przeprowadził w dniu 23 maja 2011 r. rozprawę administracyjną na którą zostali wezwani – D.Ł. i L.Ł. wraz z pełnomocnikiem A.W.–K. Powiat W. oraz rzeczoznawca majątkowy – W.W.. W trakcie rozprawy pełnomocnik D.Ł. i L.Ł. nie wniosła uwag do treści sporządzonego dla opisanych powyżej działek gruntu operatu szacunkowego, przystała na wysokość odszkodowania przedstawioną w operacie oraz wniosła o szybkie zakończenie sprawy. Z kolei Powiat W., reprezentowany przez Wicestarostę Powiatu W. – J.F. ponowił stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 4 maja 2010 r. Podczas rozprawy rzeczoznawca majątkowy – W.W. udzielił odpowiedzi na zapytania Wicestarosty odnośnie doboru transakcji w procesie szacowania nieruchomości oraz ustosunkował się do zastrzeżeń co do operatu, które Wicestarosta zawarł w piśmie z 4 maja 2011 r. Mianowicie rzeczoznawca wyjaśnił, że przeanalizował rynek lokalny, tj. transakcje nieruchomościami niezabudowanymi przeznaczonym pod komunikację z terenu gmin: K., K.W. i w przeważającej mierze z Gminy S.. Zdaniem biegłego ilość transakcji nieruchomościami spełniającymi cechy podobieństwa do nieruchomości wycenianej była wystarczająca do sporządzenia wyceny, a ceny jednostkowe za m2 przyjęte przez niego do szacowania nie odbiegały od tych, które przedstawione zostały przez reprezentanta Powiatu W. w piśmie z dnia 4 maja 2011 r. i powtórzone na rozprawie w dniu 23 maja 2011 r. Rzeczoznawca podsumował swoje wystąpienie stwierdzeniem, że nie widział podstaw do zmiany operatu szacunkowego, sporządzonego w dniu 21 lutego 2011 r., na zlecenie Prezydenta W..

Organ odwoławczy dokonując oceny opisanego powyżej operatu w oparciu o regulacje prawne obowiązujące w dniu jego sporządzenia, jak również w dniu wydania zaskarżonej decyzji Prezydenta W., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, doszedł do przekonania, że nie został on sporządzony w sposób prawidłowy, a bezkrytyczna ocena tego dokumentu, jak również wyjaśnień złożonych przez biegłego w trakcie rozprawy administracyjnej, zawarta w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, nie mogła zostać uwzględniona.

Po pierwsze stwierdzić należy, że rzeczoznawca przyjął zbiór nieruchomości reprezentatywnych (Tab. 5 zawierająca 11 nieruchomości), na podstawie którego ustalił wielkość wpływu cech rynkowych na zróżnicowanie cen transakcyjnych oraz skalę ocen każdej cechy. Należy zwrócić uwagę, że rynek lokalny został przez rzeczoznawcę rozszerzony poza obręb gminy, na teren powiatu wrocławskiego. W opisanej powyżej tabeli nr 5, w ramach transakcji przyjętych do analizy, zestawione zostały ze sobą nieruchomości z obszaru gmin: K. - 2 nieruchomości i K.W. - 2 nieruchomości.

Istotną wskazówkę dla oceny kwestii przyjęcia do porównań w toku wyceny. nieruchomości położonych na terenie ww. gmin stanowi orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyrokach z dnia 26 października 2010 r. sygn. akt I OSK 43/10 i z dnia 18 lutego 2011 r., I OSK 586/10 (opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) - wydanych na tle spraw wiążących się z ustalaniem odszkodowań za grunty zajęte pod drogi - NSA wywiódł, że z przepisów prawa materialnego art. 154 ust. 1 i 2, art. 155 ust. 1 pkt 5 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wynika, że rzeczoznawca majątkowy ustalając wartość nieruchomości ma ograniczony przez ustawę zakres wyboru nieruchomości do porównania, musi bowiem brać pod uwagę te, które położone są na terenie gminy, na której leży wyceniana nieruchomość (por. również wyrok NSA z dnia 11 lutego 2011 r., sygn. I OSK 563/10).

Inaczej mówiąc, przy dokonywaniu analizy rynku nieruchomości dla potrzeb określenia wartości nieruchomości w trybie § 36 ust. 1 ogranicza się zakres porównania do nieruchomości położonych na terenie gminy - co jest tożsame z pojęciem rynku lokalnego (w taki sposób ujmuje to WSA w Warszawie w nieprawomocnym wyroku z 23 marca 2011 r., sygn. I SA/Wa 736/10, odwołującym się do wyroku NSA z dnia 26 października 2010 r. sygn. akt I OSK 43/10).

Sąd zwraca przy tym uwagę na definicję "nieruchomości podobnej" zawartą w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zauważa, że wskazując jako jedną z podstawowych cech nieruchomości podobnej, porównywalność ze względu na położenie, ustawodawca przy stosowaniu podejścia porównawczego nakazał odwoływać się przede wszystkim do rynku lokalnego. Nie oznacza to co prawda definitywnego ograniczenia podejścia porównawczego wyłącznie do rynku lokalnego, jednakże to właśnie na takim obszarze istnieje największe prawdopodobieństwo znalezienia nieruchomości podobnych z jej wszystkimi elementami definicyjnymi. O braku takiego ograniczenia świadczy § 26 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym przy określeniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości, można przyjmować ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości. Natomiast ust. 2 tego przepisu pozwala na dalsze rozszerzenie przyjmowanych cen transakcyjnych również na rynki zagraniczne.

Mając na uwadze treść powołanego wyżej orzecznictwa stwierdzić należałoby, że w niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy przyjmując do porównania nieruchomości położone poza gminą S. wykroczył poza rynek lokalny naruszając tym samym art. 154 ust. 1 i 2 i art. 155 ust. 1 pkt 5 ustawy oraz § 26 ust. 1 rozporządzenia. Tym niemniej nie można pominąć faktu, że z powołanych przez organ pierwszej instancji orzeczeń wynika inne rozumienie pojęcia "rynek lokalny". Otóż, zgodnie z treścią wyroków, jakie organ powołał w uzasadnieniu decyzji, słowo "lokalny" odczytać należy jako obszar gminy i powiatu, a regionalny jako obszar województwa (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 7 kwietnia 2009 r., sygn. II SA/Wr 537/08; wyrok WSA w Warszawie z 29 października 2008 r., sygn. SA/Wa 1204/08).

Z kolei w wyroku WSA w Gliwicach z 12 stycznia 2012 r., sygn. SA/Gl 499/11 przyjęto, że zgodnie z regułami wykładni logicznej, dopuścić należy przy dokonywaniu porównań analizę transakcji mających miejsce na terenach pobliskich, charakteryzujących się podobieństwem uwarunkowań w stosunku do nieruchomości wycenianej. To bowiem właśnie owa bliskość i podobieństwo uznać należy za właściwe kryteria wyodrębnienia "rynku lokalnego" a nie koniecznie formalne granice administracyjne wsi, miasta, czy powiatu.

W tych okolicznościach kwestia granic rynku lokalnego powinna zostać poddana pogłębionej analizie organu i szczegółowo wyjaśniona przy udziale rzeczoznawcy majątkowego, z uwzględnieniem najnowszego orzecznictwa sądów administracyjnych.

Po drugie, rzeczoznawca określił w opinii rodzajowe granice analizowanego na potrzeby wyceny rynku nieruchomości jako "rynek transakcji działek niezabudowanych nabywanych na potrzeby realizacji inwestycji z zakresu rozbudowy, przebudowy istniejących oraz budowy nowych elementów układu komunikacyjnego powiatu w. ze szczególnym uwzględnieniem gminy S.". Tymczasem wyznacznikiem doboru nieruchomości powinno być przeznaczenie pod drogi publiczne, określone zgodnie z art. 154 ustawy, a nie faktyczny cel nabycia danego gruntu, uniezależniony od jego prawnego przeznaczenia. Poza tym, dobierane mogą być wyłącznie nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne, podczas gdy biegły posługuje się szerszym, bo obejmującym także drogi wewnętrzne, pojęciem "układu komunikacyjnego".

Z kolei w tabeli nr 6 na str. 7 operatu, która zawiera charakterystykę cech rynkowych wywierających wpływ na wartość nieruchomości, rzeczoznawca przy wyznaczania wartości wag cechy - "sposób użytkowania, m.p.z.p." od "dobry" przez "dostateczny" po "zły" tylko w opisie wartości "zły" umiejscowił działki przeznaczone pod komunikację.

Powyższa kwalifikacja potwierdza zatem, że analizowane były nie tylko transakcje dotyczące gruntów przeznaczonych pod komunikację. Trzeba więc podkreślić, że grunty o przeznaczeniu odmiennym, chociażby były nabywane w związku z zamiarem zainwestowania pod komunikację, nie mogą być uznane za podobne do nieruchomości wycenianej.

W dalszej kolejności zwrócić należy uwagę, że w sporządzonej wycenie rzeczoznawca uwzględnił w próbie reprezentatywnej 11 transakcji sprzedaży (wskazanej w wymienianej już Tabeli 5 na str. 7 operatu), nieruchomości będące przedmiotem transakcji zawartych w dacie wcześniejszej o ponad dwa lata od daty sporządzenia wyceny (21 lutego 2011 r.). Pod pozycją nr 1 w tabeli biegły ujął transakcję nieruchomością zawartą w dniu 30 stycznia 2009 r., nie uzasadniając w treści operatu tego wyboru.

Zgodnie z pkt 3 ppkt 3.3. Noty interpretacyjnej Nr 1 "Zastosowanie podejścia porównawczego w wycenie nieruchomości" (uchwalona przez Radę Krajową Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych i włączona do zbioru Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny) - stosowanej do określania wartości rynkowej, jak również wartości nierynkowych, przy zastosowaniu odpowiednich regulacji KSWP 1 i KSWP 2, w tym zasad stosowania podejścia porównawczego przy wykorzystaniu metody porównywania parami i metody korygowania ceny średniej - do porównań należy wykorzystywać nieruchomości podobne, które były przedmiotem sprzedaży w okresie najbliższym, poprzedzającym datę wyceny, ale nie dłuższym niż dwa lata od daty, na którą określa się wartość nieruchomości. Wykorzystanie cen z innych okresów wymaga szczegółowego uzasadnienia. Uzasadnienia takiego oceniany operat nie zawiera.

Ponadto, rzeczoznawca nie podał pełnej charakterystyki nieruchomości o cenie minimalnej i nieruchomości o cenie maksymalnej w wykorzystanej próbie transakcji. Dokonując opisu cech nieruchomości o cenie maksymalnej w odniesieniu do przyjętej skali cech rynkowych w tabeli nr 6, biegły użył ogólnikowych określeń: "bardzo atrakcyjne" - położenie i "bdb" - sposób użytkowania, których nie zawarł w tabeli nr 6, określającej stopnie poszczególnych cech nieruchomości. Podane wyżej stopnie wykraczają poza przyjętą skalę ocen tych cech, w której najlepsze położenie zostało określone jako "atrakcyjne", a sposób użytkowania-jako "dobry".

Oceniany operat szacunkowy dotknięty jest również innymi wadami. Z operatu nie wynika, aby stan prawny nieruchomości, z uwzględnieniem ewentualnych obciążeń rzeczowych, został zbadany - co było obowiązkiem rzeczoznawcy majątkowego - na podstawie księgi wieczystej i według stanu na dzień wydania decyzji podziałowej (zob. pkt 1.5. Źródła danych merytorycznych, gdzie nie wymieniono księgi wieczystych, oraz pkt 2.1.1. Stan prawny nieruchomości, gdzie wskazano, że dla nieruchomości prowadzona jest księga wieczysta nr 33122). Biegły nie dokonał analizy stanu prawnego nieruchomości na dzień 1 marca 2004 r., tj. na dzień wydania decyzji podziałowej (zgodnie z art. 4 pkt 17 ustawy, stanowiącego element stanu nieruchomości), która przeprowadzona powinna zostać - w szczególności - w oparciu o zapisy ksiąg wieczystych oraz o dane ewidencji gruntów i budynków. Wiązać się z tym powinno dokonanie ustaleń w zakresie obciążeń istniejących na nieruchomości (zob. § 38 rozporządzenia).

Biorąc pod uwagę powyższe, należy stwierdzić, iż jeśli przyjęta w operacie szacunkowym wartość nieruchomości nasuwa uzasadnione wątpliwości, to organ zobowiązany jest podjąć w tym zakresie dodatkowe czynności mające na celu zweryfikowanie prawidłowości jej ustalenia.

Podejmując te dodatkowe czynności organ w pierwszej kolejności ma możliwość zażądania od rzeczoznawcy udzielenia wyjaśnień co do treści operatu, a jeśli to nie rozwiałoby wątpliwości, organ może np. żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia operatu, zlecić sporządzenie nowego operatu szacunkowego, a także zwrócić się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzonego operatu (por. powołane wcześniej wyroki NSA z dnia 5 października 2009 r., sygn. I OSK 1444/08 i z dnia 8 września 2009 r., sygn. I OSK 1246/08).

Wskazać również należy na stanowisko wyrażone przez WSA we Wrocławiu w wyroku z 12 maja 2010 r., sygn. II SA/Wr 97/10, w którym Sąd stwierdził, że nie do zaakceptowania jest pogląd, iż oceniając przedstawiony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy organ rozstrzygający uprawniony jest jedynie do badania jego poprawności formalnej, natomiast nie ma możliwości odnieść się do jego zawartości merytorycznej, albowiem jest to rzekomo wyłączna kompetencja organizacji zawodowej zrzeszającej rzeczoznawców majątkowych (por. także powołany w rozstrzygnięciu wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 grudnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1484/07).

Reasumując, organy administracyjne rozpoznające sprawę mają prawo i obowiązek ocenić dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego.

Należy przede wszystkim zwrócić uwagę na fakt, że operat ten nie odpowiada obecnie obowiązującym przepisom prawa. Jak wyżej było to już sygnalizowane, powołane rozporządzenie zostało zmienione rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, które weszło w życie z dniem 26 sierpnia 2011 r. Okoliczność ta powoduje, że przedmiotowy operat nie może stanowić dowodu w niniejszej sprawie. Dowodem może być bowiem tylko operat szacunkowy sporządzony zgodnie z aktualnymi zasadami i procedurą szacowania nieruchomości. Określona w ww. opinii wartość nie może tym samym stanowić podstawy ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.

Biorąc pod uwagę powyższe należy zasygnalizować, iż zmianie uległ m.in. powołany wyżej § 36, co oznacza, że zmianie uległy uwarunkowania prawne, które wpływać mogą w szczególności na dokonywany przez rzeczoznawcę wybór podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości.

Stosownie do postanowień art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154.

Biorąc pod uwagę okoliczność, iż w sprawie spełniona zostaje przesłanka związana ze zmianą uwarunkowań prawnych, to zgodnie z dyspozycją powołanego art. 156 ust. 3, operat - nawet gdyby został sporządzony w zgodzie z poprzednio obowiązującymi regulacjami - w formie jaką posiada nie może aktualnie zostać wykorzystany dla ustalenia wysokości odszkodowania w niniejszym postępowaniu.

Równocześnie, w sposób wyraźny zaznaczyć należy, że negatywna ocena operatu wiąże się równocześnie z taką samą oceną postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji.

Należy dalej zauważyć, iż obowiązkiem organu pierwszej instancji było pouczyć strony postępowania o możliwości podważenia wyceny sporządzonej przez biegłego na zlecenie organu przez przedstawienie konkurencyjnego operatu szacunkowego, sporządzonego na koszt strony, przez innego rzeczoznawcę majątkowego (tzw. kontroperat), bądź poddanie prawidłowości opinii biegłego - na podstawie art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami - ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 października 2008 r., I SA/Wa 928/08, LEX nr 527233). Obowiązek ten wynikał z zasady ogólnej przewidzianej w art. 9 kpa, w myśl której organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Uchybienie w toku postępowania zasadzie informowania, mogące mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, traktowane jest w judykaturze jako wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2006 r., I OSK 6/06, LEX nr 293175; por. także wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA /Wr 537/08).

Podnieść także należy, że zaskarżona decyzja, w zakresie w jakim orzeka o tym, że wypłata odszkodowania nastąpi jednorazowo, w ciągu 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna oraz, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego, wydana została bez podstawy prawnej. W sytuacji bowiem, kiedy powszechnie obowiązujące przepisy prawa publicznego regulują wprost skutki określonych zdarzeń, nie przyznając organom administracji publicznej kompetencji do władczej i jednostronnej konkretyzacji norm ustawowych w drodze decyzji administracyjnej, podjęcie takiej decyzji - chociażby osnowa jej stanowiła dokładne powtórzenie obowiązujących przepisów - jest nieuprawnione. Dyspozycje odnoszące się do terminu i sposobu zapłaty odszkodowania oraz skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania wynikają bezpośrednio z przepisów art. 132 ust. la oraz 2 ustawy i, jako takie, nie mogą być przedmiotem reglamentacji prawnej organów administracji publicznej.

Zgodnie z art. 132 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592) do zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości jest zobowiązany organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz tej jednostki. Z uwagi na fakt, iż organem wykonawczym powiatu jest zarząd powiatu, zobowiązanie Starosty Powiatu W. przez organ pierwszej instancji jest niewłaściwe.

Ponadto organ pierwszej instancji nie odniósł się we własnym zakresie, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, do zarzutów Powiatu, które wniesione zostały pismem z dnia 4 maja 2010 r. Organ nie zweryfikował zarzutów podniesionych w treści powyższego pisma oraz przyjął w całości i w sposób bezkrytyczny wszystkie dowody i wyjaśnienia składane przez rzeczoznawcę majątkowego – W.W. w trakcie toczącego się postępowania.

Odnosząc się do faktu złożenia przez stronę, wraz z odwołaniem, operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości na inną kwotę, aniżeli wynikająca z wyceny sporządzonej na zlecenie organu pierwszej instancji, trzeba podkreślić, że dokument ten powinien zostać - jak każdy dowód w sprawie - oceniony przez orzekające w sprawie organy pod kątem jego wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia (art. 77 § 1, art. 78 i art. 80 kpa). Weryfikacja opisanego, posiadającego podstawowe znaczenie dla rozpatrywanej sprawy, dowodu, musi zostać dokonana w pierwszej kolejności przez organ pierwszej instancji. Zgodnie bowiem z - wynikającą z art. 15 kpa - zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna musi zostać nie tylko dwukrotnie rozstrzygnięta, ale także dwukrotnie rozpoznana, najpierw przez organ pierwszej, a następnie przez organ drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza zaś obowiązek przeprowadzenia przez każdy z wymienionych organów postępowania wyjaśniającego, z uwzględnieniem całokształtu materiału dowodowego niezbędnego do wyjaśniania wszystkich okoliczności faktycznych. W wyroku NSA z dnia 12 listopada 1992 r. (V SA 721/92, ONSA 1992/3-4/95) podkreślono, iż "do uznania, że zasada dwuinstancyjności (art. 15 kpa) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone". Wymaga podkreślenia, że organ odwoławczy uprawniony jest, w konsekwencji powyższej zasady, wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 kpa). Jeżeli zaś zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, organ odwoławczy może - i powinien - uchylić ją i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji (art. 138 § 2 kpa). Przeprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego, który pojawił się na etapie postępowania odwoławczego, a który posiada podstawowe - wręcz rozstrzygające - znaczenie dla sprawy ustalenia odszkodowania za nieruchomość, wykracza poza granice postępowania uzupełniającego przed organem odwoławczym (por. wyroki NSA: z dnia 13 listopada 2008 r., I OSK 1484/07; z dnia 14 grudnia 2007 r., II OSK 1755/06; z dnia 11 lutego 2010 r., I OSK 564/2009; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 maja 2009 r., II SA/Po 1048/08, opubl. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Na koniec, wracając do uchybień organu pierwszej instancji, trzeba jeszcze zauważyć, że akta sprawy nie zawierają odpisu z księgi wieczystej nr 33122, prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości według stanu na dzień wydania i uostatecznienia się decyzji zatwierdzającej projekt podziału. Przedmiotowy dowód jest konieczny dla potwierdzenia wyłącznego tytułu prawnego D.Ł. i L.Ł. do przedmiotowej nieruchomości, która przeszła następnie na własność jednostki samorządu terytorialnego i, w związku z tym, uprawnienia do otrzymania odszkodowania z tego tytułu. Co prawda treść decyzji podziałowej wskazuje, że D.Ł. i L.Ł. byli współwłaścicielami przedmiotowych działek, jednakże obecność odpisów w materiale dowodowym sprawy jest niezbędna dla niespornego ustalenia stanu prawnego nieruchomości istniejącego w dniu dokonania podziału, a w dalszej kolejności dla m.in. możliwości zweryfikowania ustaleń dokonywanych przez rzeczoznawcę majątkowego w kontekście określenia przez niego stanu prawnego przedmiotowych gruntów (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. II SA/Wr 537/08, opubl. CBOSA).

Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji znajduje uzasadnienie w fakcie naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 9 kpa, a także w tym, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W toku ponownego postępowania organ pierwszej instancji będzie obowiązany uwzględnić wszystkie okoliczności opisane w uzasadnieniu niniejszej decyzji, uzupełniając braki dowodowe oraz sanując uchybienia procesowe. Organ pierwszej instancji oceni we własnym zakresie wiarygodność i przydatność dla rozstrzygnięcia nowego dowodu co do wartości nieruchomości oraz podejmie - w razie stwierdzenia takiej potrzeby - dalsze, stosowne czynności w sprawie, jak zlecenie sporządzenia kolejnej, odpowiadającej przepisom prawa, wyceny czy poddanie danego operatu szacunkowego bądź rozbieżnych co do wyników dwóch operatów szacunkowych, wykonanych przez różnych autorów, ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami (w kwestii rozbieżnych operatów szacunkowych, określających wartość tej samej nieruchomości, por.: wyrok WSA w Łodzi z dnia 2 grudnia 2010 r., II SA/Łd 704/10; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 czerwca 2010 r., I SA/Gd 143/10; wyrok NSA z dnia 8 maja 2009 r., OSK 695/08; wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 stycznia 2009 r., I SA/Wa 1460/08; wyrok NSA z dnia 14 marca 2007 r., I OSK 322/06; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 kwietnia 2008 r., II SA/Wr 31/08; wyrok NSA z dnia 15 września 2009 r., I OSK 1250/08; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 31 stycznia 2007 r., II SA/Gd 500/06; wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2009 r., I SA/Wa 599/09).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organu II instancji, albowiem decyzja organu I instancji jest w pełni uzasadniona i słuszna. Nie zgodzili się z oceną postępowania wyjaśniającego w sprawie, dokonaną przez organ II instancji, a zwłaszcza z opisaną wyżej krytyką operatu szacunkowego. Brak informacji w stosunku do Starosty Powiatu W. o jego uprawnieniach w związku z w/w operatem nie miał żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ ten organ sam prowadzi wiele takich postępowań i przepisy obowiązujące w tym względzie doskonale zna. Uchylenie decyzji organu I instancji spowoduje dalsze odwlekanie załatwienia sprawy, która toczy się już 7 lat, a przed organem odwoławczym prawie 1 rok.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła, o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu swej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie jej przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku uchybienia przepisom prawa materialnego, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), jak też w przypadku naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia prawa materialnego ani przepisów postępowania administracyjnego, dające podstawę do jej uchylenia.

W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu była wydana przez Wojewodę D. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzja z dnia [...] r. Nr [...] uchylająca w całości decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Kwestią, która podlegała zatem kontroli sądowej było zastosowanie przez organ II instancji przepisu art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z treścią którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Należy tutaj zauważyć, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Uprawnia on organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. "Przepis ten konstytuuje dwie przesłanki, które łącznie warunkują wydanie decyzji kasacyjnej. Pierwszą z nich jest wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania. Drugą natomiast, wystąpienie koniczności wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, że ma to istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. (...) w nowym brzmieniu art. 138 § 2 zdanie 1 chodzi o naruszenie przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające przed organem pierwszej instancji, w stopniu uniemożliwiającym jego sanowanie w drodze uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w trybie art. 136 k.p.a., gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania." (zob. J.P. Tarno, Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 k.p.a. [w] Analiza i ocena zmian kodeksu postępowania administracyjnego w latach 2010-2011 pod red. M. Błachucki, T. Górzyńska, G. Sibiga, Warszawa 2012, s. 231).

Zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a. "kasacyjną decyzję połączoną z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji można wydać wyłącznie wtedy, gdy dotychczasowa decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Inaczej mówiąc, sytuacja taka zachodzi wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, przez co pozbawiano by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Trzeba bowiem mieć na uwadze to, że art. 136 k.p.a. przewiduje możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego lub zalecenie jego przeprowadzenia organowi I instancji. To postępowanie może mieć jedynie charakter uzupełniający, co oznacza, że niedopuszczalne jest prowadzenie tego postępowania w całości lub znacznej części, gdyż naruszałoby to właśnie zasadę dwuinstancyjności. Kwestionowanie ustaleń stanu faktycznego sprawy byłoby w takiej sytuacji niemożliwe na drodze postępowania w trybie zwyczajnym. Inaczej mówiąc, organ odwoławczy, który z istoty rzeczy - modelu postępowania odwoławczego - nie przeprowadza w zasadzie własnego, odrębnego postępowania dowodowego, za to może wyciągać z zebranego przez organ I instancji materiału zupełnie inne wnioski dowodowe niż organ I instancji, zastępowałby w praktyce ten organ, pozbawiając stronę prawa kwestionowania tych ustaleń w drodze zwyczajnego środka prawnego." (W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 4 (37) 2011, s.19).

Należy w pełni podzielić zasadność zarzutów organu II instancji wobec treści i wniosków operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę powołanego przez organ I instancji. Dotyczy to w szczególności doboru nieruchomości branych pod uwagę przy ustalaniu cen rynkowych nieruchomości (nieruchomości podobne, rynek lokalny, czas zawierania transakcji). Z operatu nie wynika, aby stan prawny nieruchomości był wnikliwie badany i ostatecznie ustalony na dzień wydania decyzji podziałowej. Ponadto organ I instancji stracił z pola widzenia zasadę, że w postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, art. 75 k.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu taktycznego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2000 r., sygn. akt V SA 948/11, publ. Lex nr 50114). Jednakże wszystkie przeprowadzone dowody organ ma obowiązek następnie samodzielnie ocenić. Dotyczy to w szczególności takiego dowodu w sprawie, jak operat szacunkowy nieruchomości, który stanowi najistotniejszy dowód, mający na celu ustalenie wysokości odszkodowania za przyjętą nieruchomość. Właśnie ustalenie wysokości odszkodowania jest istotą niniejszej sprawy. Oceniając zatem wartość dowodową operatu szacunkowego, organ winien zbadać, czy jest on zupełny, logiczny i wiarygodny, a w przypadku zaistnienia w nim braków, pomyłek i niejasności – należy zażądać od rzeczoznawcy uzupełnienia. Przedmiotem oceny operatu jest prawidłowość jego sporządzenia, wobec czego ocena ta musi następować według takich samych zasad, jakie obowiązują przy jego sporządzeniu. Ocena musi obejmować zatem takie okoliczności, jak przyjęte sposoby określenia wartości nieruchomości, przy zastosowaniu poszczególnych podjeść, metod i technik wyceny, sposoby określenia wartości nieruchomości dla określonego celu w zależności od ich rodzajów i przeznaczenia. Ocena ta zatem stanowi formę ich weryfikacji pod kątem zgodności z przepisami, które omówiono wcześniej, a które szczegółowo analizował w skarżonej decyzji organ II instancji (por. wyroki NSA z 8.09.2009 r. sygn. akt I OSK 1246/08 i z 5.10.2009 r. sygn. I OSK 1444/08).

Z tych też powodów Sąd uznał, że organ II instancji szczegółowo i przekonywująco wykazał konieczność wydania decyzji kasacyjnej jako konsekwencji naruszenia w toku postępowania wyjaśniającego przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa.

Sąd w pełni zgadza się z zarzutem skarżących, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się zbyt długo, a w pewnym okresie organ dopuścił się bezczynności, o czym ewidentnie świadczy prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7.05.2009 r. sygn. akt II SAB/Wr 3/09. Tym nie mniej fakt bezczynności organu – czy nawet zarzut przewlekłości całego postępowania administracyjnego nie może zwalniać Sądu z obowiązku kontroli legalności podjętych w końcu decyzji administracyjnych i jednocześnie sanować ewidentne i mające wpływ na treść rozstrzygnięcia naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Skarżący w toku nowego postępowania mogą jako strony aktywnie brać w nim udział i kontrolować prawidłowość jego przebiegu, mając do dyspozycji ewentualną skargę na przewlekłość postępowania administracyjnego.

Z przytoczonych względów Sąd uznał skargę za nietrafną i dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono o jej oddaleniu.

H.B.14.11.2012 r.