Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2084/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych [...] S.A. w W. i [...] Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 709/18 w sprawie ze skarg [...] S.A. w W. i [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 18 października 2018 r. (sygn. akt I SA/Wa 709/18) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), określanej dalej jako "P.p.s.a." – oddalił skargi [...] S.A. z siedzibą w W. i [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lutego 2018 r. utrzymującą w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] października 2016 r. stwierdzającą nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z [...] marca 1951 r.

Jak wynika z akt sprawy ww. orzeczeniem odmówiono przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], objętej działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279, dalej jako dekret) będącej własnością I. R. , Z. R. , T. R., J. R. i W. R. W uzasadnieniu odmowy wskazano, że "zgodnie z opracowywanym planem zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości przeznaczony jest pod warsztaty i garaże i został przydzielony inwestorowi publicznemu".

W postępowaniu nadzorczym zainicjowanym wnioskiem następców prawnych byłych właścicieli – A. P., E. P., J. W., D. S. i A. W. - organ ustalił, że przedmiotowa nieruchomość obecnie wchodzi w skład działek ewidencyjnych nr [...]. W odniesieniu do działki nr [...] wydana została [...] stycznia 1992 r. decyzja Wojewody Warszawskiego nr [...] stwierdzająca nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] siedzibą w W. prawa użytkowania wieczystego do gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa. Podobnie w stosunku do działek nr [...] Wojewoda Warszawski decyzją nr [...] z [...] sierpnia 1991 r. stwierdził nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego przez [...]. Stwierdzenie nabycia użytkowania wieczystego ww. nieruchomości nastąpiło w trybie art. 2 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464). Aktualnie działka nr [...] pozostaje w użytkowaniu wieczystym [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., a działki nr [...] są w użytkowaniu wieczystym [...] S.A. z siedzibą w W. Minister ustalił, że w dniu wydania odmownej decyzji dekretowej nieruchomość objęta była "Ogólnym planem zabudowania" zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r. wydanym na podstawie art. 23-28 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz.U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216). Na reprodukcji wykonanej z powyższego planu oznaczono położenie nieruchomości hip. [...] , która znajduje się w strefach IVa - zabudowa zwarta o wysokości 4 kondygnacji i 50% powierzchni zabudowy oraz llIa - zabudowa zwarta - 3 - kondygnacyjna, 50% powierzchni zabudowy. Uznał, że w świetle ówcześnie obowiązujących przepisów nie istniały przeszkody dla realizacji budownictwa mieszkaniowego przez osoby prywatne. Przeciwnie, stosownie do rozwiązań przyjętych w ustawie z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa (Dz. U. Nr 52, poz. 270), państwo popierało nowe, prywatne budownictwo mieszkaniowe tak zwarte, jak i luźne, realizowane m.in. przez właścicieli i użytkowników nieruchomości. Tym samym, odwołanie się do nieobowiązującego planu w sytuacji, gdy w świetle obowiązującego, nie istniały przeszkody dla uwzględnienia wniosku dekretowego uznał za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W odniesieniu do zarzutów zawartych we wnioskach stron o ponowne rozpatrzenie sprawy organ przyjął, że odmowna decyzja dekretowa nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych uzasadniających konieczność wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 158 § 2 k.p.a. Stwierdził także, że powoływany przez strony wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz.U. 2015. 702), wskazujący na niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z Konstytucją RP nie wyłączał możliwości stwierdzenia nieważności. Wyjaśnił, że wyrokiem tym Trybunał orzekł, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Organ uznał, że zagadnienie prawne, które było przedmiotem rozważań Trybunału nie jest tożsame z przedmiotową sprawą, albowiem niekonstytucyjność art. 156 § 2 pkt 2 k.p.a. odnosi się do decyzji spełniającej trzy przesłanki tj.: po pierwsze - została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, po drugie - od jej wydania nastąpił znaczny upływ czasu, po trzecie - na mocy tejże wadliwej decyzji strona nabyła prawa lub ekspektatywy. W przedmiotowej sprawie wadliwe orzeczenie administracyjne z [...] marca 1951 r. nie kreuje żadnego stosunku prawnego, bowiem nie przyznało ono jej stronom żadnych praw ani ekspektatywy. Organ dekretowy odmówił w nim bowiem przyznania dotychczasowym właścicielom żądanego przez nich prawa własności czasowej. Zatem nie istnieje przeszkoda wynikająca z wyroku TK do stwierdzenia nieważności. Ponadto, jak argumentował organ, Trybunał orzekał o niekonstytucyjności art. 156 § 2 k.p.a. wynikającej z braku kompletnej regulacji (pominięcie ustawodawcze) i do czasu uzupełnienia lub zmiany przepisu organy administracji muszą orzekać na podstawie obecnego brzmienia przepisu. Zgodnie z zasadą praworządności ujętą w art. 6 k.p.a. wyrok TK dotyczący pominięcia ustawodawczego, nie ma bowiem charakteru prawotwórczego.

W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił ustalenia i ocenę prawną organu nadzoru. Podkreślił, że w świetle art. 7 ust. 2 dekretu odmowa przyznania prawa własności czasowej była uzasadniona tylko wtedy, gdy korzystanie z gruntu przez byłego właściciela lub jego następców prawnych nie dawało się pogodzić z funkcją przypisaną nieruchomości w planie zabudowania (miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego), przy czym oceny spełnienia tej przesłanki należało dokonać w oparciu o ustalenia obowiązującego planu. W rozpatrywanej sprawie planem takim był Ogólny plan zabudowania m.st. Warszawy, zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych 11 sierpnia 1931 r., wydany na podstawie art. 23-28 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli. Przewidziane w nim dla nieruchomości objętej wnioskiem przeznaczenie planistyczne nie sprzeciwiało się ustanowieniu prawa własności czasowej. Skoro zatem podstawowa przesłanka rozstrzygnięcia – możliwość korzystanie z gruntu przez byłego właściciela w zgodzie z funkcją przypisaną nieruchomości w planie zabudowania – została oceniona wadliwie, w oderwaniu od obowiązującego planu, to doszło do rażącego naruszenia prawa tj. art. 7 ust. 2 dekretu w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd podkreślił, że art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. jako jedyną przesłankę negatywną rozpoznania wniosku o przyznanie prawa do gruntu nieruchomości warszawskiej przewiduje niemożność pogodzenia korzystania z niej przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem w planie zagospodarowania. Zatem zadaniem organu rozpoznającego wniosek właściciela, po jego ocenie formalnej (podmiot, termin, opłata) jest wyjaśnienie jaki plan obowiązuje, jakie jest w nim przeznaczenie nieruchomości, a także ustalenie czy właściciel może korzystać z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem w planie, czy też występują przeszkody prawne, uniemożliwiające to pogodzenie. Sąd stwierdził, że tym samym należało podzielić ocenę organu nadzoru co do niezgodności odmowy przyznania prawa własności czasowej z art. 7 ust. 1 dekretu, jak również co do rażącego charakteru tego naruszenia. Treść kwestionowanego orzeczenia administracyjnego jest bowiem ewidentnym zaprzeczeniem treści przepisu, na podstawie którego zostało ono wydane.

Odnosząc się do zarzutów skarg związanych z nieprawidłową oceną nieodwracalności skutków prawnych Sąd wyjaśnił, że w orzecznictwie sądowo - administracyjnym wielokrotnie podnoszono, że należy odróżnić skutki prawne jakie wywołała decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności, od skutków prawnych dotyczących tego samego przedmiotu, wywołanych późniejszymi decyzjami lub innymi zdarzeniami prawnymi. W związku z tym, decyzja o odmowie przyznania prawa własności czasowej, wydana w trybie art. 7 ust. 2 powołanego wyżej dekretu z 1945 r. wywołuje tylko ten skutek, że znajdujące się na gruncie budynki przeszły na własność Gminy m.st. Warszawy, a następnie Państwa. Późniejsze natomiast zadysponowania tym gruntem są następstwem późniejszych decyzji administracyjnych lub innych zdarzeń prawnych. Podstawą tego rodzaju stanowiska jest założenie, że skutki prawne wywołane późniejszą decyzją dotyczącą tego samego przedmiotu, którego dotyczyła decyzja wcześniejsza, nie mogą być automatycznie utożsamiane ze skutkami prawnymi, wywołanymi przez decyzję wcześniejszą ( vide: uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2000 r. OPS 14/99 , ONSA 2000/3/93 ). Sąd pierwszej instancji zwrócił też uwagę, że skutkiem stwierdzenia nieważności będzie konieczność ponownego rozpatrzenia wniosku dekretowego. Jednocześnie w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że dopóki w obrocie prawnym pozostaje umowa o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego, nie ma możliwości oddania objętych nią gruntów w użytkowanie wieczyste dawnym właścicielom lub ich następcom prawnym w trybie art. 7 ust.1-3 dekretu z 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (wyrok NSA z 20 grudnia 2016 r. I OSK 480/15). Samo więc stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] marca 1951 r. nie ingeruje bezpośrednio w prawo użytkowania wieczystego, a jedynie umożliwia ewentualną ocenę ważności czynności ustanowienia tego prawa przez sąd powszechny lub uzyskania odszkodowania od Skarbu Państwa. Sąd wyjaśnił także, że do oceny ważności umowy nie jest właściwy organ administracji (organ nadzoru), a zatem w okolicznościach niniejszej sprawy organ nie mógł przyjąć, że orzeczenie z [...] marca 1951 r. wywołało nieodwracalne skutki prawne (art.156 § 2 k.p.a.).

Od powyższego wyroku skargi kasacyjne wniosły [...] S.A. z siedzibą w W. i [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W.

[...] S.A. wskazała na naruszenie:

1) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w następstwie błędnego przyjęcia jakoby orzeczenie administracyjne z [...] marca 1951 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, a nadto wobec ustalenia, iż w okolicznościach sprawy niniejszej nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne uniemożliwiające stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] marca 1951 r. w sytuacji gdy nieruchomość stanowiąca przedmiot orzeczenia z 1951 r. została oddana w użytkowanie wieczyste, co z kolei wyłącza możliwość uznania, iż skutki prawne decyzji administracyjnej mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego;

2) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lutego 2018 r. w sytuacji gdy Trybunał Konstytucyjny, mocą wyroku z 12 maja 2015 r., P 46/13, ogłoszonego w Dzienniku Ustaw w dniu 21 maja 2015 r., orzekł, iż przepis art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji;

3) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w treści uzasadnienia wyroku do formułowanych przez skarżącą zarzutów w zakresie naruszenia przez organ administracyjny regulacji przepisu art. 156 § 2 k.p.a. (wobec treści rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego zawartego w wyroku z dnia 12 maja 2015 r, sygn. akt P. 46/13), a nadto wobec formułowanego przez skarżącego zarzutu naruszenia przepisów postępowania tj. art. 10 § 1 w zw. z art. 81 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu wyrażające się w braku umożliwienia skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, przed wydaniem ostatecznej decyzji w sprawie niniejszej, co z kolei sprawia, iż zaskarżone rozstrzygnięcie WSA w Warszawie, w rozważanym zakresie, nie poddaje się kontroli kasacyjnej;

4) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo iż tak Minister Inwestycji i Rozwoju, jak również wcześniej – Minister Infrastruktury i Budownictwa, zaniechał podjęcia dostatecznych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając przy tym na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;

5) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo iż tak Minister Inwestycji i Rozwoju, jak również wcześniej – Minister Infrastruktury i Budownictwa, zaniechał wypełnienia obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, jak również podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy;

6) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 81 w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez oddalenie skargi pomimo iż organy prowadzące administracyjne postępowanie jurysdykcyjne dopuściły się naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, wyrażającego się w braku umożliwienia skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, przed wydaniem ostatecznej decyzji w sprawie;

7) art. 7 ust. 2 dekretu, poprzez mylne przyjęcie, że organ winien uwzględnić wniosek byłych właścicieli o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] , mimo że nie było ku temu podstaw.

W uzasadnieniu ww. podstaw skarżąca wskazała na nadzwyczajny charakter prowadzonego postępowania i dużą ocenność przesłanki rażącego naruszenia prawa. Podniosła, że w świetle orzecznictwa możliwość różnej interpretacji przepisu wyłącza dopuszczalność przyjęcia, że zaistniała wada z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podkreśliła, że art. 7 ust. 2 dekretu nie przesądza i nie określa na jakim planie zabudowania powinna oprzeć się gmina, rozpoznając wniosek dekretowy, a zatem dopuszczalne było odniesienie się do planu projektowanego, który nie był jeszcze zatwierdzony, jednak był aktualny. Wobec tego, że art. 7 ust. 2 dekretu może być odmiennie interpretowany nie można przyjąć oczywistości naruszenia prawa, co jest warunkiem zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. W argumentacji dotyczącej konieczności uwzględnienia w sprawie wyroku TK skarżąca odwołała się do stanowiska Rzecznika Praw Obywatelskich (opublikowanego na stronie internetowej tego organu 8 stycznia 2016 r.) zabiegającego u właściwego ministra o przygotowanie w tym zakresie zmiany przepisu. Zwróciła też uwagę, że wbrew stanowisku wyrażonemu w treści uzasadnienia decyzji również wyrok określany jako zakresowy zmienia treść przepisu pomimo zachowania jego literalnego brzmienia. Podniosła także, że ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich na nieruchomości warszawskiej wyłączyło możliwość stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej z uwagi na zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych. W uzasadnieniu zarzutów proceduralnych skarżąca objaśniła treść powołanych w podstawach regulacji, a następnie wywiodła: "[m]ając na uwadze powołane wyżej okoliczności, a nade wszystko fakt, iż w okolicznościach sprawy Sąd I instancji pominął fakt, iż Minister Inwestycji i Rozwoju, prowadząc postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2018 r. (...) w istocie zaniechał skierowania zawiadomienia o możliwości uprzedniego zapoznania się przez Skarżącego z całością materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, jak również wypowiedzenia się przezeń co do zebranych dowodów i materiałów, przesądza o słuszności formułowanego zarzutu w rozważanym zakresie".

Natomiast skarżąca [...] Sp. o.o. z siedzibą w W. w swojej skardze kasacyjnej wskazała na naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie organ nie naruszył przepisów k.p.a. tj.:

a) że w niniejszej sprawie nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne uniemożliwiające stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] marca 1951 r., w sytuacji, gdy [...] Sp. z o.o. nabył prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] na podstawie umowy sprzedaży z dnia 8 listopada 1995 r. (tj. na drodze cywilnoprawnej), co wyklucza możliwość uznania, iż skutki prawne decyzji administracyjnej mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego;

b) że organ nadzoru – Minister Inwestycji i Rozwoju nie mógł przyjąć, że orzeczenie z [...] marca 1951 r. wywołało nieodwracalne skutki prawne, bowiem samo stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] marca 1951 r. nie ingeruje bezpośrednio w prawo użytkowania wieczystego, a jedynie umożliwia ewentualną ocenę ważności czynności ustanowienia tego prawa przez sąd powszechny lub uzyskania odszkodowania od Skarbu Państwa, a do oceny tej nie jest uprawniony organ nadzoru, w sytuacji gdy organ nadzoru ma obowiązek zbadać, czy decyzja objęta wnioskiem dekretowym wywołała nieodwracalne skutki prawne tj. czy w ramach swojej właściwości, zadań i kompetencji organ ten może obalić skutki prawne za pomocą swoich działań na podstawie dostępnych mu przepisów, a do wnikliwego badania wystąpienia ww. skutków powinna skłaniać organ okoliczność rozporządzenia przedmiotową nieruchomością po wydaniu bezprawnej decyzji dekretowej (w tym ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej);

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a. polegające na uznaniu, iż w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przed organem nie doszło do naruszenia przepisów k.p.a. mających istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy doszło do naruszenia przepisów k.p.a. mających istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy doszło do naruszenia przepisów k.p.a., które bezsprzecznie miały wpływ na rozstrzygnięcie sprawy poprzez:

a) brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego skutkującego uznaniem, iż oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste [...] Sp. z o.o. (wcześniej [...] Sp. Z o.o.) nie jest następstwem prawnym decyzji o odmowie ustanowienia prawa własności czasowej, w sytuacji gdy oddanie w użytkowanie wieczyste działki nr [...] w użytkowanie wieczyste było możliwe w [...] wydania ww. orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej;

b) brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego skutkującego uznaniem, iż funkcjonowanie w obrocie prawnym instytucji użytkowania wieczystego ustanowionego na rzecz skarżącej nie stoi na przeszkodzie w oddaniu ww. działki na rzecz spadkobierców przedwojennych właścicieli;

3) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c poprzez oddalenie skargi mimo iż w świetle art. 156 § 2 k.p.a. organ nadzoru nie mógł stwierdzić nieważności decyzji dekretowej, bowiem wskutek wydania wadliwej decyzji PRN doszło do rozporządzenia nieruchomością, w następstwie którego na rzecz [...] Sp. z o.o. zostało ustanowione prawo wieczystego użytkowania tej nieruchomości, a zatem organ nadzoru nie może podjąć żadnych działań powodujących odwrócenie skutków prawnych decyzji dotkniętej wadą.

W uzasadnieniu powyższych podstaw skarżąca nie zgodziła się z poglądem Sądu, że oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste skarżącej "nie jest następstwem prawnym decyzji o odmowie ustanowienia prawa własności czasowej". Argumentowała, że w związku z odmową, działka nr [...] stała się własnością Skarbu Państwa, co skutkowało możliwością oddania jej w użytkowanie wieczyste na rzecz osób prawnych lub fizycznych. Decyzja Wojewody Warszawskiego nr [...] z [...] stycznia 1992 r. wydana na rzecz [...] (poprzednika prawnego skarżącej) była więc następstwem prawnym orzeczenia administracyjnego o odmowie ustanowienia prawa własności czasowej. Skarżąca podniosła, że utrzymanie w mocy wyroku utrzymującego w mocy zaskarżoną decyzję doprowadzi do wydania decyzji niewykonalnej. W przypadku bowiem stwierdzenia zasadności wniosku dekretowego zostanie wydana decyzja o ustanowieniu na rzecz spadkobierców przedwojennych właścicieli prawa użytkowania wieczystego na gruncie na którym prawo to przysługuje podmiotowi trzeciemu tj. skarżącej. Sąd przyznał przy tym, iż organ administracji nie jest właściwy do oceny ważności umowy użytkowania wieczystego na rzecz skarżącej, a zatem nie posiada instrumentów prawnych rozwiązujących prawo użytkowania wieczystego ustanowionego na rzecz skarżącej, co potwierdza tezę o braku możliwości wykonania tego rozstrzygnięcia. Z kolei decyzja trwale niewykonalna w dniu jej wydania obarczona byłaby wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. na co zwrócił uwagę NSA w wyroku I OSK 2168/11. Skarżąca wywiodła, że oczywiste jest, że gdyby nie odmowna decyzja dekretowa to nie doszłoby do rozporządzenia nieruchomością na rzecz innych podmiotów. Z tego względu należy przyjąć, że nabycie nieruchomości warszawskiej przez osoby trzecie, działające w dobrej wierze, stanowi nieodwracalny skutek wadliwej decyzji dekretowej, a w związku z tym organ prowadzący postępowanie nadzorcze powinien był stwierdzić, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Stanowisko przeciwne prowadzi natomiast do rozwiązań nieracjonalnych i niczym nieuzasadnionych. Organ nadzorczy ma pełną świadomość, że na skutek rozporządzenia nieruchomością warszawską ponowne rozpoznanie wniosku dekretowego i tak nie może doprowadzić do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego i Prezydent Warszawy nie ma możliwości wydania decyzji pozytywnej.

W oparciu o tak skonstruowane podstawy skarg kasacyjnych jak wyżej i przedstawioną argumentację, obie skarżące spółki wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Zażądały zwrotu kosztów postępowania i przeprowadzenia rozprawy w sprawie.

W odpowiedziach na skargi kasacyjne uczestnicy postępowania wnieśli o ich oddalenie i zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od skarżących.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że pomimo żądania skarżących przeprowadzenia rozprawy w sprawie, istniały podstawy do jej rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Taką możliwość, z uwagi na obowiązujący stan epidemii wprowadził art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 374 ze zm.). Z przepisów tych, stanowiących regulacje szczególne w rozumieniu art. 90 § 1 P.p.s.a., wynika odpowiednio, że "[w] okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących" (ust. 2) oraz "[p]rzewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów" (ust. 3). Mając na uwadze występujące zagrożenie dla zdrowia osób uczestniczących w rozprawie, jak również niemożność jej przeprowadzenia przy użyciu urządzeń technicznych, o których mowa w art. 15 ust. 2 zzs4 ww. ustawy, zdecydowano o rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym, umożliwiając jednocześnie stronom pisemne wypowiedzenie się w sprawie.

Podstawy skarg kasacyjnych nie są usprawiedliwione.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do naruszeń proceduralnych należy zauważyć, że te na które wskazała w swojej skardze kasacyjnej skarżąca [...] Sp. z o.o. (vide: zarzut nr 2 a i b) polegają na "braku wszechstronnego rozważenia" okoliczności prawnych, a nie okoliczności faktycznych. Ustalone w sprawie przez organy fakty nie były i nie są kwestionowane. Żadna ze stron nie podważała bowiem prawidłowości ustaleń faktycznych tj. jaki miejscowy plan zagospodarowania obowiązywał w dacie wydania orzeczenia z [...] marca 1951 r., jakie było w tym planie przeznaczenie nieruchomości, jakie decyzje wydano po odmowie przyznania prawa własności czasowej, na jakiej podstawie ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, jaki jest obecnie prawny status działek wchodzących w skład dawnej nieruchomości. Te wszystkie ustalenia szczegółowo opisane zarówno w uzasadnieniach obu decyzji, jak i uzasadnieniu Sądu pierwszej instancji nie były w jakimkolwiek zakresie sporne. Problematyczna była na tle powyższych okoliczności ocena prawna nieodwracalności skutków prawnych, a nie ustalenia czy fakty z nią związane tj. że działki obecnie stanowią przedmiot użytkowania wieczystego skarżących, a także kiedy i na jakiej podstawie wydano decyzje stwierdzające nabycie tego użytkowania przez poprzedników prawnych skarżących. Wyjaśnić należy, że powołane w obu skargach kasacyjnych jako naruszone przepisy art. 7 i 77 § 1 k.p.a. (w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c przez [...], czy też z art. 151 P.p.s.a. przez [...] ) służą kwestionowaniu stanowiska sądu pierwszej instancji w zakresie kontroli ustaleń faktycznych poczynionych w toku prowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego, a nie błędów w zakresie występujących w sprawie materialnych zagadnień prawnych takich jak ocena przesłanki rażącego naruszenia prawa czy nieodwracalności skutków prawnych decyzji administracyjnej. Chybione są także pozostałe zarzuty proceduralne podniesione w skardze kasacyjnej [...] S.A. I wprawdzie, rzeczywiście Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu swojego orzeczenia nie ustosunkował się do części zarzutów skargi, co świadczy o naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a. to jednak to nieustosunkowanie się pozostawało bez wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Sam fakt, że Sąd nie odniósł się do zarzutu naruszenia przez organ art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81 i 140 k.p.a., jak również pominął kwestie dotyczące niekonstytucyjności art. 156 § 2 k.p.a. wynikającej z wyroku TK, nie powodują konieczności uwzględnienia skargi kasacyjnej. Zarzuty te bowiem nie mogły być skuteczne. Brak zawiadomienia przez organ strony o możliwości wypowiedzenia się w sprawie co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem ostatecznej decyzji, a zatem naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. tylko wówczas może być podstawą zakwestionowania decyzji gdy strona stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. wykaże możliwy wpływ tego naruszenia na wynik sprawy. Zarzut tego rodzaju zawsze oceniany jest w okolicznościach rozstrzyganej sprawy. W sytuacji, gdy tak jak w niniejszej sprawie, strony nie kwestionowały w toku postępowania kompletności materiału dowodowego, nie wskazywały na potrzebę uzupełnienia postępowania dowodowego, a we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy koncentrowały się wyłącznie na zagadnieniach prawnych, to uchybienie obowiązkowi poinformowania strony o zebraniu materiału dowodowego pozostaje bez wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Skarżąca zresztą takiego możliwego wpływu nie wykazała, co przesądza o bezzasadności zarówno zarzutu naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 i w zw. z art. 81 w zw. z art. 140 k.p.a. jak i opartego na tym zarzucie uchybieniu art. 141 § 4 P.p.s.a. Podobnie jeśli chodzi o zagadnienie dotyczące nieuwzględnienia i nieustosunkowania się przez Sąd do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., o czym szerzej w ocenie podstaw materialnoprawnych skarg kasacyjnych. Podsumowując, zarzuty proceduralne obu skarg kasacyjnych nie są usprawiedliwione.

Nieusprawiedliwione są także podstawy materialnoprawne.

Prawidłowo skarżąca [...] S.A. podnosi i wywodzi, że możliwość różnej interpretacji przepisu prawa (w tym przypadku art. 7 ust. 2 dekretu) wyłącza oczywistość jego naruszenia niezbędną w przypadku kwalifikowanego rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 2 pkt 2 k.p.a.) tym niemniej ta odmienność interpretacji nie może być tworzona ad hoc wyłącznie na użytek zaprzeczenia tej oczywistości w sprawie o stwierdzenie nieważności. Chodzi o różnice poglądów w wykładni przepisu znajdujące potwierdzenie w judykaturze i piśmiennictwie, trwałą przez pewien czas rozbieżność jego stosowania przejawiającą się w odmiennym załatwianiu tożsamych spraw głównie przez sądy administracyjne. I o ile w wykładni pojęcia "planu zabudowania" zawartego w art. 7 ust. 2 dekretu pojawiały się pewne wątpliwości co do jego rozumienia to nie dotyczyły one aspektu odnoszącego się do jego obowiązywania w chwili rozpoznawania wniosku (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 5/08, post. SN z dnia 12 marca 2010 r., sygn. akt III CZP 129/09, LEX 583849, a także wyroki NSA: z 25 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 2252/11, z 14 czerwca 2012 r. I OSK 899/11 czy z 25 maja 2011 r. I OSK 1096/10). Problematyczne niekiedy było ustalenie w konkretnej sprawie, czy dany plan zagospodarowania przestrzennego wszedł w życie i obowiązywał, nie zaś czy rozstrzygnięcie o wniosku dekretowym powinno nastąpić w oparciu o ustalenia obowiązującego, czy projektowanego planu. Ta ostatnia kwestia nie budziła i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, co oznacza, że treść przepisu (oczywiście tylko w tym zakresie, o jaki chodzi w niniejszej sprawie) może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Tylko plan obowiązujący mógł być podstawą odmowy uwzględnienia wniosku dekretowego. Przyjęcie, że mógłby to być plan przygotowywany czy opracowywany oznaczałoby bowiem, że odmowa uwzględnienia wniosku dekretowego mogłaby opierać się na założeniach jedynie przewidywanych, projektowanych, które ostatecznie nie musiały zyskać mocy obowiązującej. Taka wykładnia zaproponowana przez skarżącą (nie znajdująca zresztą potwierdzenia w orzecznictwie) podważałyby w ogóle sens art. 7 ust. 2 dekretu i cel tej regulacji przyjętej "[w] celu umożliwienia racjonalnego przeprowadzenia odbudowy stolicy i dalszej jej rozbudowy zgodnie z potrzebami Narodu, w szczególności zaś szybkiego dysponowania terenami i właściwego ich wykorzystania (...)". Wprowadzałaby dowolność zaprzeczającą brzmieniu przepisu. W świetle powyższego nie jest zasadny ani zarzut naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu sprowadzający się do oparcia się organu na planie projektowanym, a nie obowiązującym (zarzut nr 7 skargi kasacyjnej [...] S.A i jego uzasadnienie str. 18-19), ani też zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w części w jakiej odnosi się do przyjęcia w sprawie rażącego naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu (zarzut nr 1 skargi kasacyjnej [...] S.A.)

Drugim zagadnieniem materialnoprawnym wymagającym rozważenia z uwagi na zarzuty skargi kasacyjnej [...] S.A. (zarzut nr 2 i odnoszący się częściowo do tego problemu zarzut procesowy nr 3) jest zagadnienie niekonstytucyjności art. 156 § 2 k.p.a. stwierdzonej wyrokiem TK z 12 maja 2015 r. Również i w tym zakresie w odniesieniu do części teoretycznej uzasadnienia skargi kasacyjnej na temat skutków wyroku Trybunału należy przyznać rację skarżącej tym niemniej nie można zaakceptować poglądu, że po pierwsze wyrok ten ma zastosowanie w sprawie i po drugie, że w drodze analogii należy przyjąć, że termin do stwierdzenia nieważności w przypadku wadliwości określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie powinien przekraczać 10 lat. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd, że każdy wyrok Trybunału Konstytucyjnego, także ten dotyczący tzw. pominięcia ustawodawczego wymusza na sądach i organach stosujących prawo konieczność takiej jego interpretacji jaka wynika z wyroku i poglądów w nim zawartych. Oznacza to, że nie można z góry wykluczać możliwości zastosowania w sprawie konkretnego wyroku Trybunału tylko dlatego, że należy on do grupy wyroków zakresowych o pominięciu prawodawczym. Wprawdzie problematyka tej kategorii wyroków jest zagadnieniem problematycznym i złożonym to jednak nie ulega wątpliwości, że art. 190 Konstytucji dotyczy wszystkich wyroków TK bez względu na ich rodzaj czy charakter. Artykuł ten w ustępie 1 stanowi, że "[o]rzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne". Z przepisu tego wynika, że każdy podmiot, w tym każdy organ władzy publicznej, w sytuacji w której jest zobowiązany rozstrzygać jakikolwiek spór lub problem konstytucyjny wcześniej przesądzony przez Trybunał obligowany jest uwzględnić jego stanowisko. Dotyczy to każdego z typów wyroków bez względu na ich rodzaj czy charakter. Zresztą judykatura dostarcza wielu przykładów stosowania wyroków Trybunału o tak zwanym pominięciu prawodawczym, czyli o regulacji uznanej za zbyt wąską, pomijającą pewne elementy niezbędne z uwagi na regulację konstytucyjną, bez konieczności oczekiwania na jego wykonanie przez ustawodawcę (por. przykładowo orzecznictwo sądowoadministracyjne do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 dotyczącego możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dostępne w Bazie Orzeczeń Lex). I o ile w doktrynie i piśmiennictwie prawniczym dyskusyjne jest zagadnienie czy wyrok zakresowy o pominięciu prawodawczym w istocie stwierdza niekonstytucyjność nieuregulowania dodatkowych zagadnień w akcie normatywnym (czyli tego czego nie ma w przepisie) czy też rozstrzyga o niekonstytucyjności całego przepisu w którym brak jest wymaganego, w ocenie TK, unormowania (por. przegląd tych poglądów i stanowisk w: "Następstwa wyroków Trybunału Konstytucyjnego w procesie sądowego stosowania prawa", Michał Jackowski, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2016, s. 84-85) to bez względu na te różnice, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, każdy wyrok TK wymusza na organach i sądach stosujących prawo konieczność poszukiwania takiego rozwiązania, które umożliwi zastosowanie danej regulacji zgodnie z konstytucją. Każdy bowiem wyrok TK zmienia system prawny, derogując normę prawną, która jest zbyt wąska albo niesprawiedliwa. Okoliczność, że wyroki Trybunału są kierowane również do ustawodawcy i wielokrotnie zawierają wskazania co do nowej regulacji mającej mieć walor konstytucyjności nie oznacza, że organy i sądy powinny do momentu jej uchwalenia przez ustawodawcę pozostawać bierne i stosować przepisy w ich brzmieniu niezgodnym z ustawą zasadniczą. Warto przytoczyć w tym zakresie pogląd doktryny: "Tezę, iż sądy mają powinność realizacji wyroków TK, wspierają również zasady państwa prawnego, szczególnie zasada zaufania obywatela do państwa i prawa oraz wymóg ochrony praw i wolności konstytucyjnych. Gdyby bowiem sąd mógł pominąć treść wyroku TK, ochrona tych praw byłaby iluzoryczna. Jeden ze środków ochrony tych praw wymieniony w art. 77 ust. 2 – prawo do sądowej ochrony praw i wolności konstytucyjnych, byłby nieskuteczny, gdyby sąd mógł pomijać judykaty organu, który kontroluje konstytucyjność prawa, współsprawując w tym zakresie wymiar sprawiedliwości. W końcu nie sposób wyobrazić sobie skutecznej ochrony praw i wolności na podstawie art. 79 ust. 1 Konstytucji RP, gdyby po uwzględnieniu skargi konstytucyjnej sąd rozpoznający ponownie sprawę mógł ignorować orzeczenie trybunalskie" (por. op.cit. s. 116). Podzielając w pełni powyższe stanowisko należy stwierdzić, że w sytuacji gdy w danej sprawie zastosowanie znajdują przepisy prawa, co do których Trybunał orzekł o ich niekonstytucyjności, to obowiązkiem tak organu, jak i sądu jest konieczność uwzględnienia orzeczenia i na jego podstawie zrekonstruowania takiej normy prawnej, której treść będzie odpowiadać zgodności z ustawą zasadniczą. Niedopuszczalne jest niejako założenie (przed podjęciem jakiejkolwiek próby odkodowania normy w jej brzmieniu konstytucyjnym), że wyroki Trybunału o pominięciu prawodawczym nie podlegają wykonaniu przez sądy do momentu uchwalenia przez ustawodawcę brakującej części regulacji. Nie oznacza to jednak, że w każdym przypadku zrekonstruowanie stanu prawnego w oparciu o orzeczenie Trybunału jest możliwe. Niekiedy sam Trybunał w uzasadnieniu swojego werdyktu taką możliwość wprost wyklucza (por. uzasadnienie wyroku TK z 13 czerwca 2011 r., sygn. akt SK 41/09 dot. art. 215 ust. 2 u.g.n.). Trudność w stosowaniu wyroku TK z 12 maja 2015 r. o niekonstytucyjności art. 156 § 2 k.p.a. polega na tym, że orzekając o sprzeczności art. 156 § 2 k.p.a. z art. 2 Konstytucji RP, Trybunał nie wskazał, czy właściwym terminem w tym kontekście jest przewidziany w art. 156 § 2 k.p.a. dziesięcioletni termin - pozostawiając tę kwestię w sposób wyraźny do uznania ustawodawcy, który powinien dokonać nowelizacji art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w taki sposób, aby uwzględnić zarówno zasadę praworządności (art. 7 Konstytucji RP), jak i zasadę pewności prawa oraz zasadę zaufania obywatela do państwa (art. 2 Konstytucji RP). Trybunał podkreślił przy tym, że ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji ww. wartości konstytucyjnych (pkt 10.7. uzasadnienia wyroku). Nie kwestionując zatem co do zasady, że stwierdzenie niekonstytucyjności pominięcia ustawodawczego oznacza dla organów stosujących prawo konieczność poszukiwania możliwości rekonstrukcji brakującej normy prawnej z wartości konstytucyjnych, to brakującej części normy w art. 156 § 2 k.p.a. nie można zrekonstruować w taki sposób, który umożliwiałby jej uniwersalne zastosowanie w okolicznościach każdej sprawy. Nie może uczynić tego za ustawodawcę ani sąd, ani organ, gdyż mogłoby to z kolei prowadzić do zbyt dużej dowolności w stosowaniu prawa i zagrażać innym wartościom konstytucyjnym, w tym m.in. zasadzie równości, czy sprawiedliwości społecznej. I na tym właśnie polega trudność, a także pewne niebezpieczeństwo w stosowaniu wyroku Trybunału. Stąd w orzecznictwie przyjmuje się, że do czasu określenia przez ustawodawcę przesłanki "znacznego upływu czasu", powodującej ograniczenie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, nie jest możliwe jej konkretyzowanie przez sądy administracyjne w każdej indywidualnej sprawie poprzez wykładnię art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 in fine k.p.a. Okoliczność ta w istotnym stopniu ogranicza możliwość dokonania przez sądy wykładni zgodnej z Konstytucją, albowiem określenie okresu, którego upływ wyklucza stwierdzenie nieważności musi mieć charakter arbitralny, nie jest zaś możliwe w drodze czynności interpretacyjnych. W orzecznictwie zwracano również uwagę, że nie jest możliwe konkretyzowanie przez sądy administracyjne w każdej indywidualnej sprawie ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa i określanie, jaki długi ma to być okres pomiędzy wydaniem decyzji a stwierdzeniem jej nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 694/17). I wprawdzie w orzecznictwie wyrażono również pogląd, że "[z]aniechanie prawodawcy wykonania wyroku TK stwierdzającego niekonstytucyjność przepisu, zobowiązuje sąd – na podstawie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP – do wydania takiego rozstrzygnięcia, które w realiach zaistniałego stanu faktycznego i prawnego będzie prowadziło do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem, w tym Konstytucją RP" (por. wyrok NSA z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 694/17) to jednak w ocenie NSA w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego nie przemawiają za zastosowaniem wskazanego orzeczenia TK. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie bowiem zwracał uwagę, że u podstaw zajętego przez Trybunał Konstytucyjny stanowiska legła ochrona obywateli poszkodowanych aktami wywłaszczeniowymi. Wskazywał, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego dotyczy wyłącznie decyzji, które były podstawą nabycia prawa utraconego w wyniku aktów normatywnych pozbawiających prawa własności (wywłaszczenie, przejęcie z mocy prawa na własność Państwa), a zatem orzeczenie to nie powinno mieć zastosowania do Skarbu Państwa, czy gminy, które nabyły prawa w następstwie wywłaszczenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 1 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 2566/15; 1 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 2632/15; 15 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2940/14, 16 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 1307/14, 27 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 884/17). Analogicznie w rozpoznawanej sprawie. Orzeczenie administracyjne z [...] marca 1951 r. stało się podstawą nabycia prawa własności budynków wzniesionych na gruncie nieruchomości warszawskiej przez podmiot publicznoprawny oraz pobawieniem dotychczasowych właścicieli możliwości uzyskania prawa własności czasowej. Podkreślić należy, że orzeczenie to nie było podstawą nabycia prawa użytkowania wieczystego przez skarżące spółki. Ich prawo do nieruchomości wykreowane zostało dopiero w następstwie decyzji wydanych w oparciu o art. 2 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Oczywiście Sąd dostrzega, że nabycie przez skarżące spółki prawa użytkowania wieczystego jest, jak wskazuje skarżąca [...] Sp. z o.o. "następstwem prawnym" decyzji o odmowie prawa własności czasowej, ale tylko w tym sensie, że jest to kolejne zdarzenie prawne, jakie jest związane z istnieniem w obrocie decyzji o odmowie prawa własności czasowej, nie jest to jednak jej skutkiem w rozumieniu, o którym mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Zatem, jak prawidłowo przyjął organ w rozpoznawanej sprawie, decyzja o odmowie przyznania prawa własności czasowej to decyzja do której wyrok Trybunału nie mógł mieć zastosowania. Decyzja odmawiająca uwzględnienia wniosku dekretowego w oparciu o art. 7 ust. 2 dekretu nie była bowiem podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy przez podmiot niepubliczny, w szczególności nie była ona podstawą nabycia prawa użytkowania wieczystego przez skarżące.

Ta ostatnia uwaga dotycząca skutków prawnych orzeczenia z [...] marca 1951 r. związana jest również z kolejnym zagadnieniem materialnoprawnym ujętym w podstawach skarg kasacyjnych (nr 1 sk. kas. [...] S.A. i nr 1 a i b sk. kas. [...] Sp. z o.o.), a odnoszącym się do problemu ich odwracalności lub nieodwracalności.

Na wstępie należy wyjaśnić, że w judykaturze przypadek nieodwracalności skutków prawnych decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) był szczegółowo rozważany. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 1996 r. o sygn. akt OPS 7/96 przyjęto: "Okoliczność, że nieruchomość obejmująca grunty, które podlegały przepisom dekretu (...) znajduje się w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej, sama przez się nie oznacza, że decyzja administracyjna wydana na podstawie przepisów tego dekretu, odmawiająca byłemu właścicielowi tych gruntów przyznania prawa własności czasowej ( użytkowania wieczystego), wywołała nieodwracalne skutki prawne". I choć uchwała ta w aktualnym stanie prawnym nie ma charakteru wiążącego w rozumieniu art. 269 § 1 P.p.s.a. to jednak wyrażony w niej pogląd jest w pełni aktualny i trafny. W uzasadnieniu powyższej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił m. in.: "Decyzja o odmowie ustanowienia własności czasowej (użytkowania wieczystego) na podstawie dekretu na rzecz byłego właściciela gruntów warszawskich umożliwiła Państwu, jako właścicielowi tych gruntów i znajdujących się na nich wówczas budynków, zadysponowanie nimi przez oddanie ich w użytkowanie wieczyste innej osobie niż były właściciel tych gruntów. Jednakże w sytuacji, gdy umowa ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej była poprzedzona decyzją administracyjną w tym przedmiocie, to ta decyzja, a nie decyzja odmowna była podstawą ustanowienia na rzecz określonej osoby trzeciej użytkowania wieczystego i zawarcia umowy. To zatem, czy z powodu zawarcia umowy notarialnej o oddaniu gruntów i ewentualnie znajdujących się na nich budynków w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej zachodzi nieodwracalność skutków prawnych decyzji administracyjnej, na podstawie której umowa ta została zawarta, może być przedmiotem badania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji będącej podstawą umowy. Nie może to natomiast być przedmiotem badania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie przyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntów warszawskich prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego). Są to bowiem dwie różne sprawy administracyjne, dotyczące odrębnych decyzji administracyjnych. W takiej sytuacji w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji odmownej bezprzedmiotowe jest rozstrzyganie wątpliwości dotyczących takich zagadnień, jak ograniczone w czasie trwanie prawa użytkowania wieczystego, możliwość wygaśnięcia tego prawa przed upływem czasu, na jaki zostało ustanowione, zła wiara przy zawarciu umowy użytkowania wieczystego, występowanie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Jeśli bowiem podstawą zawarcia umowy cywilnoprawnej o ustanowieniu użytkowania wieczystego gruntów warszawskich była decyzja administracyjna w tym przedmiocie, okoliczności powyższe wiążą się ze skutkami prawnymi tej decyzji, nie zaś decyzji o nieprzyznaniu byłemu właścicielowi gruntów warszawskich na podstawie dekretu prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego). Skutki prawne decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego gruntów warszawskich nie mogą być oceniane w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie przyznania poprzedniemu ich właścicielowi prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego). Stwierdzenia powyższe odnoszą się zarówno do sytuacji, gdy na gruntach warszawskich nie było zabudowań w dniu wydania decyzji o odmowie przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego), jak i sytuacji, gdy na tych gruntach znajdowały się budynki w dniu wydania takiej decyzji. (...) Jeśli umowa o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego została zawarta na podstawie decyzji administracyjnej w tym przedmiocie, to powyższe skutki prawne ustanowienia tego prawa, wynikające z cytowanych przepisów art. 12 ust. 4 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach oraz art. 20 i 82 ust. 5 powołanej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, związane są z decyzją o ustanowieniu użytkowania wieczystego, a nie z decyzją o odmowie przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) gruntu warszawskiego zabudowanego. Z tego powodu również te zagadnienia dotyczą skutków prawnych decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego gruntów warszawskich, a nie decyzji o odmowie przyznania poprzedniemu ich właścicielowi prawa własności czasowej. Ponadto skutki prawne decyzji administracyjnej są dopiero wówczas nieodwracalne, gdy nie ma możności uruchomienia drogi postępowania administracyjnego w celu ich odwrócenia (por. uzasadnienie cytowanej wyżej uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. III AZP 4/92). Z powyższych względów należy przyjąć, że samo ustanowienie na rzecz osoby trzeciej użytkowania wieczystego gruntów warszawskich umową zawartą na podstawie decyzji administracyjnej w tym przedmiocie nie powoduje nieodwracalności w rozumieniu art. 156 § 2 Kpa skutków prawnych decyzji o odmowie przyznania byłemu właścicielowi tych gruntów prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego). Ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji odmownej otworzy w powyższej sytuacji możliwość wszczęcia z tego powodu postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji o ustanowieniu na rzecz osoby trzeciej użytkowania wieczystego i tym samym dokonywania w tym postępowaniu ustaleń i ocen, czy zawarcie na podstawie tej ostatniej decyzji umowy użytkowania wieczystego i przyznanie tego prawa powoduje, w świetle aktualnego stanu prawnego, nieodwracalność skutków prawnych decyzji o ustanowieniu tego prawa. Skoro istnieje w odrębnym postępowaniu droga administracyjna dla dokonywania ustaleń i ocen w powyższej kwestii, to nie można rozpatrywać zagadnienia nieodwracalności, w zakresie związanym z istnieniem tego prawa na rzecz osoby trzeciej, skutków prawnych wcześniejszej decyzji administracyjnej, odmawiającej przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego)."

Wprawdzie przyznać trzeba, że w kolejnych uchwałach Naczelny Sąd Administracyjny przypisywał pojęciu "skutków prawnych" z art. 156 § 2 K.p.a. raz szersze rozumienie (por. uchwała z dnia 23 lutego 1998 r. OPS 6/97 i uchwała z dnia 9 listopada 1998 r. OPK 4-7/98), a raz węższe ( por. uchwała z dnia 20 marca 2000 r. OPS 14/99) rozumiane tak jak w cytowanej wyżej uchwale, co w dużym stopniu przełożyło się na występujące w tym zakresie rozbieżności orzecznicze, to jednak analiza w/w dorobku orzeczniczego i poglądów wyrażonych na ten temat w piśmiennictwie (por. Problem definiowania pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych unieważnialnej decyzji administracyjnej a koncepcja skutku prawnego, M. Kamiński, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 4(49) 2013; Pojęcie "nieodwracalne skutki prawne" w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a., W. Chróścielewski w: Współczesne zagadnienia prawa i procedury administracyjnej Księga jubileuszowa dedykowana Prof. zw. dr. hab. Jackowi M. Langowi, Wolters Kluwer business Warszawa 2009; Z. Czarnik, Samorząd Terytorialny nr 6 z 1999 r. glosa do uchwały NSA OPK 4-7/95, M. Wincenciak w: red. J. Niczyporuk: O tzw. "nieodwracalnych skutkach prawnych" decyzji administracyjnej, w: Kodyfikacja Postępowania Administracyjnego. Na 50-lecie KPA, Wyd. WSPA 2010, s. 901-902) skłoniła Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę do opowiedzenia się za wąsko ujmowaną definicją tego pojęcia z art. 156 § 2 K.p.a. Zasadniczy bowiem problem będący źródłem rozbieżności orzeczniczych sprowadza się w istocie do odpowiedzi na pytanie czy przy ocenie przesłanki z art. 156 § 2 K.p.a. należy uwzględniać i badać pod względem nieodwracalności jedynie te skutki, które wynikają z wydanej decyzji z pominięciem tych, które odnoszą się do innych kolejnych decyzji, umów, bądź dalszych czynności prawnych (skutki bezpośrednio wywołane przez decyzję) czy też uwzględniać także jako skutki tej decyzji również te, które są wynikiem właśnie owych innych zdarzeń, czynności prawnych czy decyzji dla których oceniana decyzja stanowiła podstawę (skutki pośrednie). Ta właśnie kwestia stanowi sedno problemu, a w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy sprowadza się do oceny czy ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich (skarżących kasacyjnie) może być traktowane jako skutek kwestionowanej decyzji i oceniany w kontekście art. 156 § 2 K.p.a. jako odwracalny bądź nie, czy też jest to skutek co najwyżej kolejnej decyzji (stwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego przez poprzedników prawnych skarżących), której istnienie w obrocie nie stoi na przeszkodzie wyeliminowaniu decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej ze skutkiem ex tunc przez stwierdzenie ich nieważności. Nietrudno zauważyć, że przyjęcie szerokiego rozumienia skutków prawnych zwiększa zakres stosowania art. 158 § 2 K.p.a., a wąskiego – ogranicza, co już samo w sobie powinno przemawiać na korzyść rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność (wyjątków nie należy interpretować rozszerzająco). Zauważyć też należy, że uznanie, iż pod pojęciem "nieodwracalnych skutków prawnych" należy rozumieć nie tylko skutki bezpośrednio wywołane przez kwestionowaną decyzję ale również wszystkie inne dalsze wywołane przez kolejne decyzje, umowy cywilnoprawne i inne powodowałoby, że te "pośrednie" w istocie zawsze byłyby nieodwracalne dla organu, skoro jedną z cech ich nieodwracalności jest niemożność ich odwrócenia przez organ administracji w ramach własnych kompetencji przez wydanie indywidualnego aktu prawnego. Jest bowiem oczywiste, że organ kontrolujący w ramach postępowania nieważnościowego decyzję o odmowie przyznania prawa własności czasowej, czyli decyzję, której bezpośrednim skutkiem jest przejście prawa własności budynków na podmiot publicznoprawny i pozbawienie dotychczasowych właścicieli możliwości nabycia prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego), nie jest władny w ramach swoich kompetencji do odwrócenia skutku wywołanego przez kolejne czynności tj. decyzję o ustanowieniu na rzecz osób trzecich prawa użytkowania wieczystego i ewentualnie umowę przenoszącą to prawo. Organ rzeczywiście nie jest w stanie ich odwrócić, ale tylko z tego względu, że są to w rzeczywistości skutki kolejnych zdarzeń prawnych. Stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego przez podmioty trzecie tj. przez poprzedników prawnych skarżących, jak wskazano wcześniej, nie jest skutkiem decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej lecz co najwyżej skutkiem decyzji stwierdzającej nabycie użytkowania wieczystego, stąd odwracalność lub nie tego skutku w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a. może być badana ale wyłącznie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji stwierdzającej nabycie użytkowania wieczystego, a nie w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej. I wprawdzie wydawać by się mogło, że takie rozdzielanie skutków i przyporządkowywanie ich konkretnym rozstrzygnięciom administracyjnym czy innym zdarzeniom prawnym, czynnościom cywilnoprawnym zaistniałym w okresie od momentu wydania kwestionowanej decyzji (w tym przypadku decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej) do momentu rozstrzygania o jej bycie prawnym w trybie nadzwyczajnym pozbawione jest większego sensu, to jednak tak nie jest. Szerokie ujmowanie "skutków prawnych", o których mowa w art. 156 § 2 K.p.a. zmuszałoby wielokrotnie organ prowadzący postępowanie nieważnościowe do badania wszystkich kolejnych wydanych po decyzji będącej przedmiotem sprawy decyzji administracyjnych, a nawet czynności cywilnoprawnych z punktu widzenia ich skuteczności i prawidłowości, co jednocześnie pozbawiałoby stronę (w tym przypadku dotychczasowych właścicieli) zweryfikowania ich we właściwych dla tego celu postępowaniach administracyjnych czy postępowaniach cywilnych. Nie wolno bowiem pomijać, że pozostawienie wadliwej, bo obarczonej wadą nieważności decyzji w obrocie prawnym poprzez zastosowanie rozstrzygnięcia z art. 158 § 2 K.p.a. ostatecznie uniemożliwia rzeczywistą restytucję uprawnienia byłego właściciela i to nawet wówczas gdy te dalsze czynności były wadliwe (przykładowo decyzja stwierdzająca nabycie prawa użytkowania wieczystego wydana zostałaby przez niewłaściwy organ lub z inną kwalifikowaną wadą materialnoprawną). I jakkolwiek Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę rozumie obawy skarżących kasacyjnie – aktualnych użytkowników wieczystych dawnej nieruchomości warszawskiej i właścicieli znajdujących się na nich budynków - to jednak przyjęcie, że źródłem ich prawa (skutkiem) nie jest decyzja o odmowie przyznania prawa własności czasowej ale ewentualnie decyzja stwierdzająca nabycie prawa użytkowania wieczystego i w dalszej kolejności zawarta umowa cywilna powoduje, że zaistniała kolizja praw (aktualnych użytkowników wieczystych i byłych właścicieli) może być dalej badana ale wyłącznie na płaszczyźnie weryfikacji owych decyzji ( nr [...] z [...] stycznia 1992 r. i nr [...] z [...] sierpnia 1991 r.) i dalszych umów cywilnoprawnych. Dopóki bowiem akty te nie zostaną wzruszone czy podważone we właściwych dla tego celu postępowaniach (administracyjnym - jeżeli chodzi o decyzję stwierdzającą nabycie użytkowania wieczystego czy cywilnym - jeżeli chodzi o skuteczność zawartych umów), dopóty aktualny status prawny nieruchomości nie ulegnie jakiejkolwiek zmianie. Wyjaśnić także należy, że decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji o przyznaniu prawa własności czasowej nie przywraca poprzedniego stanu faktycznego. Decyzja stwierdzająca nieważność innej, wcześniej wydanej decyzji, jest decyzją kasacyjną, a w jej wyniku właściwy organ będzie musiał jeszcze raz przeprowadzić postępowanie administracyjne i wydać ponownie decyzję w sprawie. W tej nowej sprawie organy będą musiały uwzględnić i stan faktyczny i prawny z daty jej załatwiania. Dopiero wówczas może pojawić się kwestia możliwości ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz następców prawnych właścicieli dekretowych do nieruchomości stanowiącej przedmiot użytkowania wieczystego skarżących. W rozpoznawanej sprawie zagadnienie to nie mogło być rozważane i badane.

Podsumowując, art. 156 § 1 K.p.a. stanowi o stwierdzeniu nieważności decyzji, a zatem decyzja dotknięta ciężkimi kwalifikowanymi wadami wyliczonymi w przepisach tego artykułu jest obwarowana sankcją nieważności, co oznacza, że nie jest ona zdolna do wywołania skutków prawnych od samego początku wejścia decyzji do obrotu prawnego. Ten element konstrukcji nieważności decyzji jest zasadniczy. Art. 156 § 2 K.p.a. wprowadza ograniczenie dopuszczalności zastosowania sankcji nieważności przez przyjęcie przesłanki negatywnej jej zastosowania – przesłanki wywołania przez decyzję nieodwracalnego skutku prawnego. Zastosowanie zatem ograniczenia stwierdzenia nieważności dotkniętej ciężką kwalifikowaną wadą materialnoprawną: rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego jest uzależnione od stwierdzenia bezpośredniego związku nieodwracalnego skutku prawnego z decyzją nieważną. Pośredni wpływ nie może być podstawą do wywodzenia wystąpienia nieodwracalnego skutku prawnego. Sąd podziela w pełni stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądowym, że w konstrukcji przesłanki negatywnej przyjętej w art. 156 § 2 K.p.a. chodzi nie o nieodwracalność skutków prawnych w ogóle, ale o nieodwracalność skutków wywołanych przez decyzję dotkniętą wadą nieważności, która jest przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności. Należy podzielić stanowisko przyjęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 listopada 1998 r. sygn. OPK 4-7/98, w której przyjęto, że "(...) stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej znosi jej skutki prawne od dnia jej wydania w sprawie administracyjnej, a tym samym organ administracji nie jest właściwy i kompetentny do rozstrzygania innych odrębnych spraw, które w jakiś sposób dotyczą przedmiotu rozstrzygnięcia decyzji dotkniętej nieważnością".

Z tych wszystkich względów, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skarg kasacyjnych, także z przyczyn branych pod uwagę z urzędu (art. 183 § 2 P.p.s.a. i art. 189 P.p.s.a.) orzeczono o ich oddaleniu stosownie do art. 184 P.p.s.a.

Wniosek uczestników postępowania o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego nie był rozpatrywany, albowiem przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie umożliwiają ich przyznania podmiotowi mającemu w postępowaniu sądowoadministracyjnym status uczestnika postępowania poza jednym przypadkiem, gdy uczestnik ten składa skargę kasacyjną, która skutkuje uchyleniem wyroku sądu pierwszej instancji (por. art. 203 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a.), co w niniejszej sprawie nie wystąpiło. Stąd koszty związane z udzieleniem odpowiedzi na skargi kasacyjne obciążają uczestników postępowania stosownie do reguły zawartej w art. 199 P.p.s.a. wedle której "strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej".