Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2677/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu admininstracji
Powołane przepisy: article: art. 6 § 1, art. 35 § 1, art. 119 § 1, art. 122 § 3
journal: Dz.U. 2016 poz 599
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 25 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 797/16 w sprawie ze skargi M. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. [...].


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 9 maja 2017 r. sygn. II SA/Wr 797/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę M. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z [...] kwietnia 2014 r., nr [...], utrzymaną w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z [...] czerwca 2014 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał M. K. (dalej jako: zobowiązany lub skarżący) wyłączyć z użytkowania będący jego własnością budynek mieszkalno-gospodarczego położony w [...],[...]na działce o nr [...].

W związku z tym, że nakaz określony w decyzji z [...] kwietnia 2014 r. nie został przez zobowiązanego wykonany, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego upomnieniem z [...] czerwca 2016 r. nr [...] wezwał zobowiązanego do wykonania ww. decyzji, czego zobowiązany nie uczynił.

W związku z powyższym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z 7 lipca 2016 r. (znak [...]), na podstawie art. 64a, art. 119, art. 121 § 4 i 5 oraz art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm.; dalej: u.p.e.a.) nałożył na M. K. środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia w wysokości 5000 zł z powodu uchylania się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z [...] lipca 2016 r. Nr [...]. Organ wyjaśnił, że ustalając wysokość grzywy kierował się przede wszystkim zapewnieniem skuteczności środka egzekucyjnego oraz charakterem nałożonego obowiązku, jak również występowaniem realnego zagrożenia z uwagi na zły stan budynku.

W wyniku rozpoznania zażalenia Mariana Korniaka, opisanym na wstępie postanowieniem z 16 września 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we [...] postanowienie organu I instancji z [...] lipca 2016 r. utrzymał w mocy, stwierdzając w nim, ze grzywna w celu przymuszenia jest adekwatnym w tym przypadku środkiem egzekucyjnym, podkreślając, że zgodnie z art. 125 u.p.e.a., w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu na wniosek zobowiązanego. Ponadto, na mocy art. 126 u.p.e.a., na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte, mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości, za zgodą organu wyższego stopnia. W przypadku natomiast wykonania zastępczego obowiązek objęty tytułem wykonawczym jest wykonywany w trybie postępowania egzekucyjnego zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo, co oznacza, że zobowiązany ponosi nie tylko koszty wykonania zastępczego, ale również w określonych okolicznościach organ egzekucyjny i wykonawca nie ponoszą odpowiedzialności cywilnej. W konsekwencji, koszty wykonania zastępczego mogą znacznie przewyższyć koszty poniesione przez osobę zobowiązaną, która samodzielnie wykonałaby obowiązek. Powyższe okoliczności wskazują, że grzywna w celu przymuszenia jest łagodniejszym środkiem egzekucyjnym od wykonania zastępczego, gdyż zobowiązany może uchylić się od poniesienia kosztów zastosowania tego środka egzekucyjnego, w przeciwieństwie do wykonania zastępczego.

Ustosunkowując się do zarzutów zażalenia organ II instancji wyjaśnił zaś, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż obowiązek wynikający z tytułu wykonawczego nie został przez zobowiązanego wykonany w całości, co wynika z protokołu z oględzin z 21 lipca 2016 r., podczas których stwierdzono, że na słupku ogrodzeniowym przy wejściu na teren nieruchomości została przymocowana kartka w formacie ok. A5, z informacją "Decyzją PINB budynek wyłączono z użytkowania. Wstęp wzbroniony. Uwaga teren posesji monitorowany". W ocenie organu, sam fakt umieszczenia kartki z powyższą informacją nie stanowi o wyłączeniu przedmiotowego obiektu z użytkowania. O niewykonaniu obowiązku świadczyło ponadto to, że wejście do budynku oraz otwory okienne nie były w sposób trwały zabezpieczone przed dostępem osób postronnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę M. K. na postanowienie z 16 września 2016 r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia stwierdził, że zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie naruszają przepisów prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej: p.p.s.a., w związku z czym skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił.

Wojewódzki Sąd Administracyjny przypomniał, że zgodnie z art. 119 § 1 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 119 § 2 u.p.e.a.). Czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych, w tym m.in. poprzez nałożenie grzywny w celu przymuszenia, podejmuje się w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku (art. 6 § 1 u.p.e.a.).

Sąd potwierdził prawidłowość ustaleń organów wskazujących na to, że nałożony na skarżącego obowiązek nie został wykonany, stwierdzając, że wynika to z przeprowadzonych w 21 lipca 2016 r. oględzin budynku. Odnosząc się do treści art. 122 § 1 u.p.e.a., zgodnie z którym grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 (pkt 1) oraz postanowienie o nałożeniu grzywny (pkt 2), Sąd ustalił, że organ egzekucyjny upomnieniem doręczonym zobowiązanemu wezwał go do wykonania obowiązku nałożonego ostateczną decyzją administracyjną. Jednocześnie doręczono skarżącemu odpis upomnienia, kopię dowodu doręczenia upomnienia i odpis tytułu wykonawczego.

W odniesieniu do kwestii wyboru środka egzekucyjnego (art. 7 § 2 u.p.e.a.) oraz jego dopuszczalności (art. 7 § 3 u.p.e.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał na obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tejże dolegliwości w takim momencie, kiedy obowiązek zostanie wypełniony. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organy obu instancji dokonały właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jak też niewadliwie określiły wysokość nałożonej grzywny. Argumentację organu II instancji dotyczącą grzywny w celu przymuszenia w aspekcie uciążliwości tego środka, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zaaprobował w całości konkludując, że szerokie możliwości uniknięcia zapłaty grzywny lub zwrotu zapłaconej kwoty czynią z tego środka egzekucyjnego środek mniej uciążliwy od wykonania zastępczego, które ma charakter bezwzględnie obciążający zobowiązanego.

Odnosząc się do wysokości nałożonej grzywny Sąd wskazał, że zgodnie z art. 121 § 1 u.p.e.a., grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, z zastrzeżeniem § 4. Jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia (art. 121 § 4 u.p.e.a.). Z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł (art. 121 § 2 u.p.e.a.). Z przytoczonych przepisów, w ocenie Sądu wynika, że grzywna, aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku, powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość nie była jedynie symboliczna i aby zmobilizowała zobowiązanego do realizacji nałożonego obowiązku. Sąd zgodził się z organem pierwszej instancji co do tego, że aby środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia nabrał charakteru dyscyplinującego, grzywna powinna być na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie egzekwowanego obowiązku, czy to poprzez osobiste wykonanie przez zobowiązanego, czy w drodze wykonania zastępczego. Wymierzając zatem tę grzywnę organ egzekucyjny powinien kierować się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań, a nie słusznym interesem strony. Sąd nie podzielił zapatrywania skarżącego, że nałożona grzywna jest rażąco wysoka w stosunku do okoliczności sprawy. W ocenie Sądu, z okoliczności sprawy (istniejący od bardzo wielu lat zły stan techniczny budynku i podejmowane prace remontowe) wynika raczej, że skarżący jak i jego ojciec nie mają zamiaru wykonać nałożonego obowiązku i wyraźnie deklarują chęć pozostania w przedmiotowym budynku, pomimo istniejącego ryzyka. W tych okolicznościach, grzywna w niższej wysokości stanowiłaby środek nieskuteczny i nie doprowadziłaby do realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku. Żądanie obniżenia wysokości nałożonej grzywny nie można również tłumaczyć faktem, że na zagrożenie zawalenia się budynku narażeni są wyłącznie skarżący i jego ojciec. Jak wynika z akt sprawy, w budynku przebywają zwierzęta.

Odnosząc się do twierdzeń skarżącego dotyczących jego złej sytuacji materialnej, Sąd podzielił stanowisko organów, że przy wymierzaniu grzywny w celu przymuszenia sytuacja materialna zobowiązanego nie ma znaczenia. Środek egzekucyjny w postaci grzywny odniesie skutek dopiero wówczas, gdy będzie odczuwalny dla zobowiązanego. Z treści art. 121 u.p.e.a. nie można wywodzić obowiązku uzasadnienia wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego, bowiem może się on uwolnić od zapłacenia grzywny, wykonując ciążący na nim obowiązek (wyroki NSA z 16 lutego 2005 r., OSK 1148/04 oraz z 31 maja 2012 r., II OSK 443/11).

Skargę kasacyjną od wyroku z 9 maja 2017 r. złożył M. K. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego ustanowionego z urzędu, wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 119 § 1 pkt 1 w związku z art. 6 § 1 u.p.e.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy skarżący wykonał nałożone na niego obowiązki;

b) art. 7 § 1, 2 i 3 oraz art. 121 u.p.e.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, iż w przedmiotowej sprawie obowiązek nie został wykonany, a także poprzez uznanie, że grzywna będzie skutecznym środkiem egzekucji oraz poprzez zastosowanie grzywny w sytuacji, gdy wiadomym jest, iż skarżący nie będzie w stanie uiścić grzywny z uwagi na swoją sytuacje materialną.

Skarżący zarzucił ponadto naruszenie następujących przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.):

a) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 77 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego poprzez:

- zaaprobowanie nieprzeprowadzenia wizji lokalnej z udziałem skarżącego, podczas gdy dopiero tak przeprowadzona wizja wskazałaby kompletny i całkowity obraz gospodarstwa prowadzonego przez skarżącego, obejmującego wyłączony z użytkowania budynek oraz jego sytuacji życiowej,

- akceptację sprzecznych i niezgodnych z logiką ustaleń i wniosków organów I instancji, zgodnie z którymi inspektor nadzoru nie był w stanie wejść na teren posesji, a pomimo tego ustalił jednak, że posesja nie była zabezpieczona, podczas gdy logika i doświadczenie życiowe wskazuje, że zabezpieczenie terenu ma na celu uniemożliwienie dostania się na teren;

b) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz obowiązku podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, poprzez wybiórcze zgromadzenie i rozpatrzenie materiału dowodowego, na skutek czego Sąd doszedł do niewłaściwego przekonania, iż obowiązek wyłączenia nie został wykonany;

c) art. 145 § 1 pkt. 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu i nieprzeprowadzenie wizji lokalnej z udziałem skarżącego, na skutek czego organy i sąd doszły do niesłusznego, zdaniem skarżącego, wniosku, iż obowiązek nie został w ogóle wykonany.

W uzasadnieniu zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego skarżący podniósł, że art. 119 u.p.e.a. uprawnia do nałożenia grzywny, jeśli obowiązki nałożone na strony nie zostaną spełnione. Zastosowanie grzywny nie było więc zasadne w sytuacji, gdy, obowiązki wynikające z decyzji o nakazie wyłączenia budynku z użytkowania skarżący wykonał. Zdaniem skarżącego, zabezpieczenie budynku należało w przedmiotowej sprawie interpretować stosownie do jej okoliczności, tj. faktu, iż wyłączeniu podlegał tylko ten jeden budynek będący częścią działającego gospodarstwa rolnego, a wobec tego nie mogło być wykluczone, że skarżący czasem przebywał na terenie obok budynku.

Skarżący wskazał, że naruszenia art. 121 u.p.e.a. upatruje w niewłaściwym zastosowaniu wobec niego zasady, iż środek egzekucyjny musi być dotkliwy, aby był skuteczny. Kwota 5.000 zł jest dla skarżącego kwotą abstrakcyjną, która jako nieosiągalna nie będzie stanowiła realnego środka egzekucji. Biorąc pod uwagę fakt utrzymywania się przez skarżącego z rolnictwa, wskazaną kwotą nigdy on nie będzie dysponował.

Uzasadniając zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania skarżący wskazał, że Sąd zaaprobował fakt, iż organ II instancji nie poczynił własnych czynności dowodowych, a tym nie przeprowadził wizji lokalnej. Tymczasem w lipcu 2016 r. skarżący zamieszkiwał już w pomieszczeniu zastępczym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna opiera się na usprawiedliwionych podstawach.

Mając na względzie przedmiot kontrolowanego przez Sąd I instancji postępowania zażaleniowego, za kluczowy zarzut kasacyjny na gruncie tej sprawy uchodzić musi zarzut naruszenia art. 119 § 1 pkt 1 u.p.e.a. w zw. z art. 6 § 1 u.p.e.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

Zgodnie z art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wykonania czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego.

Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do uznania, że kontrolowane przez Sąd I instancji postanowienia organów obu instancji w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia uzasadnione zostały niewykonaniem przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego, a także odnosiły się do kwestii właściwego wyboru środka egzekucyjnego. Ustalenia te skarżący kasacyjnie kwestionuje w drodze zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 77, art. 7 i art. 8 k.p.a., jak również art. 7 u.p.e.a.

W odniesieniu do tych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji gwarantuje zobowiązanym dwa odrębne środki prawne: 1) zarzut, jako środek obrony przed egzekucją administracyjną, 2) zażalenie, przysługujące w toku postępowania na postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego dotyczącego obowiązku o charakterze niepieniężnym. Zarzut służy wyłącznie w stadium wszczęcia postępowania egzekucyjnego, a podstawy do jego wniesienia reguluje art. 33 § 1 u.p.e.a. Rola zarzutów sprowadza się do kwestionowania istoty postępowania egzekucyjnego i do doprowadzenia do zakończenia postępowania egzekucyjnego bez realizacji jego podstawowego celu, jakim jest wykonanie obowiązku. Zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny jest odrębnym od zarzutu środkiem prawnym. Prawidłowo skonstruowane zażalenie musi zawierać inne niż wymienione w art. 33 pkt 1 do 10 u.p.e.a. przesłanki lub podstawy i odnosić się do okoliczności związanych z tokiem egzekucji realizowanym po wystawieniu i doręczeniu tytułu wykonawczego zobowiązanemu. Ma zatem dotyczyć postanowień o charakterze procesowym, wpływających na bieg postępowania egzekucyjnego i służyć przedstawieniu argumentów zwalczających konkretny tryb lub sposób prowadzenia egzekucji, nie zaś jej istotę (J. Jaśkiewicz, Problem konkurencyjności zarzutów oraz zażalenia w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ZNSA 2013/3/115-124). Środki prawne służące zobowiązanemu w postępowaniu egzekucyjnym oparte są na ich niekonkurencyjności, wobec czego przy kontroli prawidłowości postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia organ rozpatrujący zażalenie, a także Sąd kontrolujący postanowienie organu II instancji muszą brać pod uwagę treść art. 122 § 3 u.p.e.a. przyznającego zobowiązanemu prawo równoległego zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34 u.p.e.a.). Alternatywne ujęcie środków prawnych służących stronie, tj. zarzutów oraz zażalenia na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia prowadzi do wniosku, iż prawidłowość nałożonej grzywny nie może być kwestionowana w postępowaniu zainicjowanym zażaleniem poprzez podnoszenie okoliczności związanych z niedopuszczalnością egzekucji obowiązku, czy też powoływanie się na nieistnienie (wykonanie) obowiązku. Powyższa kwestia ujmowana jest jednolicie zarówno w piśmiennictwie (por. P. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji, Warszawa 2008, s. 407-408), jak i w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 2606/15; wyrok NSA z dnia 15 września 2015 r. sygn. II OSK 117/14; wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2015 r. sygn. II OSK 2185/13; wyrok NSA z dnia 11 lutego 2014 r. sygn. II OSK 2186/12). Okoliczność, że ustawodawca przyznał zobowiązanemu prawo do złożenia środka odwoławczego (zażalenia) od omawianego środka egzekucyjnego nie oznacza bowiem, że jego zakresem mogą zostać objęte wszystkie kwestie odnoszące się do egzekwowanego obowiązku, w tym przypadku – dotyczące wykonania tego obowiązku oraz zastosowania adekwatnego środka egzekucyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest zatem zwrócić uwagę na niedopuszczalność powoływania w sprawie zainicjowanej zażaleniem na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia okoliczności określonych w art. 33 u.p.e.a., gdyż zażalenie stanowiłoby wtedy w istocie rzeczy zarzut (zarzuty). Taka zaś sytuacja miała miejsce w kontrolowanym przez Sąd I instancji postępowaniu w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, w którym rozważania organów oraz Sądu I instancji niezasadnie ukierunkowane były na ocenę okoliczności wymienionych w punktach 1 oraz 8 art. 33 § 1 u.p.e.a., w sytuacji, gdy skarżący na wstępnym etapie postępowania egzekucyjnego zgłosił wyłącznie jeden zarzut, tj. oparty na podstawie art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. zarzut wykonania obowiązku, który podlegał rozważaniu w odrębnym postępowaniu w sprawie zgłoszonych zarzutów, zaś zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a.) zobowiązany we właściwym stadium postępowania egzekucyjnego nie zgłosił. Jak zaakcentowano powyżej, podstawy postanowienia o zastosowaniu danego środka egzekucyjnego nie mogą pokrywać się z podstawami zarzutów z art. 33 u.p.e.a. Odrębność omawianych środków prawnych służących zobowiązanemu w postępowaniu egzekucyjnym powoduje, że nie można oprzeć zaskarżalności postanowienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego na podstawach ustawowych zarzutu. Dopuszczenie takiej możliwości prowadziłoby do dublowania kontroli takich samych przesłanek bądź podstaw prowadzenia egzekucji na różnych jej etapach. Konsekwencją powyższego musi być przyjęcie, że podstawy skargi kasacyjnej dotyczące prawidłowości ustaleń dotyczących wykonania obowiązku, tj. zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77, art. 8 i art. 7 k.p.a. są o tyle chybione, że nie mogą być samoistną skuteczną podstawą do uchylenia postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2019 r. sygn. II OSK 2129/17), o ile niezakwestionowane zostaną podstawy prawne regulujące przesłanki nałożenia grzywny. Okoliczność, że kontrolowane przez Sąd I instancji postępowanie w przedmiocie zastosowania środka egzekucyjnego prowadzone na podstawie art. 119 u.p.e.a. toczyło się w tej sprawie w sposób wykraczający poza ramy postępowania zażaleniowego w sprawie postanowienia o nałożeniu grzywny, niewątpliwe stanowi o wadliwość tego postępowania.

Na wynik niniejszego postępowania kasacyjnego kluczowy wpływ miała jednakże zasadniczo inna okoliczność, którą Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił w odniesieniu do zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 119 § 1 pkt 1 w związku z art. 6 § 1 u.p.e.a., mając o niej bezpośrednią wiedzę, a mianowicie uchylenie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 września 2019 r. sygn. II OSK 2676/17 równolegle prowadzonej sprawy w przedmiocie zarzutów zobowiązanego w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Wskazanym wyrokiem Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zarówno wyrok Sądu I instancji, jak i wydane w trybie art. 33 § 1 u.p.e.a. postanowienia organów egzekucyjnych obu instancji w oparciu o stwierdzenie, iż miało miejsce niewłaściwie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie postawionego przez zobowiązanego zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym, a w konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził nieprawidłowość rozstrzygnięć organów o oddaleniu zagłoszonego przez stronę zarzutu. Rozpoznawana sprawa ze sprawą rozstrzygniętą wskazanym powyżej wyrokiem w sprawie II OSK 2676/17 ma ścisły związek funkcjonalny, wyrażający się tym, że przesłanki wymienione w art. 33 § 1 u.p.e.a. wpływają na dopuszczalność prowadzenia postępowania egzekucyjnego w danej sprawie. Prawidłowość rozstrzygnięcia w sprawie zastosowanego środka egzekucyjnego wymaga ostatecznego rozstrzygnięcia w kwestii zgłoszonych zarzutów. W razie uwzględnienia zarzutów niecelowe /bezprzedmiotowe/ staje się bowiem dalsze prowadzenie egzekucji administracyjnej, a w tym rozstrzyganie, czy należało orzec o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia czy też o wykonaniu zastępczym (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 2011 r., II OSK 1635/10 oraz II OSK 1650/10). Dostrzegając analizowany powyżej problem konkurencyjności postępowań w sprawie zarzutów oraz w sprawie zastosowania określonego środka egzekucyjnego, w poprzednio obowiązującym stanie prawnym piśmiennictwo aprobująco odnosiło się do stanowiska judykatury o celowości zawieszenia, czy chociażby wstrzymania postępowania zażaleniowego do czasu ostatecznego rozpoznania zarzutów (J. Jaśkiewicz, op. cit.). Celowość takiego działania potwierdziła ingerencja ustawodawcy w treść art. 35 u.p.e.a., który z dniem 21 listopada 2013 r. (nowelizacja u.p.e.a. dokonana ustawą z dnia 11 października 2013 r. o wzajemnej pomocy przy dochodzeniu podatków, należności celnych i innych należności pieniężnych, Dz. U. z 2013 r. poz. 1289), a więc w stanie prawnym relewantnym w tej sprawie, jako skutek wniesienia zarzutu (zarzutów) przewidywał zawieszenia postępowania egzekucyjnego z mocy prawa. Celem regulacji art. 35 § 1 u.p.e.a. jest tymczasowe zaniechanie prowadzenia postępowania egzekucyjnego do czasu wydania ostatecznego postanowienia w przedmiocie zgłoszonego zarzutu, a zatem zapewnia dłużnikowi, który wniósł w trybie ustawy egzekucyjnej zarzuty, które mogą okazać się zasadne, ochronę tymczasową. Kontrolowane przez Sąd I instancji postanowienia w przedmiocie nałożenia grzywny wydane zostały z pominięciem reguły określonej w art. 35 § 1 u.p.e.a. Mając zaś na względzie, że rozstrzygnięcie organu w przedmiocie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym w związku z ww. wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 września 2019 r., II OSK 2676/17, nie posiada waloru rozstrzygnięcia ostatecznego, konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku oraz objętych nim postanowień w przedmiocie nałożenia grzywny Naczelny Sąd Administracyjny bezpośrednio łączy z nierozstrzygniętą na ten moment ostatecznie kwestią odnoszącą się do zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego.

W konsekwencji, w tych okolicznościach sprawy, merytoryczne odniesienie się do zarzutów dotyczących naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisu art. 121 u.p.e.a., określającego przesłanki wysokości grzywny, należało za bezprzedmiotowe.

Na uwzględnienie nie zasługiwał jednakże zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt. 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., gdyż naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu egzekucyjnym skarżący kasacyjnie odnosi do sposobu przeprowadzenia wizji lokalnej mającej na celu ustalenie faktu wykonania obowiązku, tj. okoliczności, która pozostawała poza zakresem przedmiotowym w kontrolowanym przez Sąd I instancji postępowaniu egzekucyjnym w przedmiocie nałożenia grzywny, a która stanowiła fragment postępowania wyjaśniającego w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym i podlegała ocenie sądów administracyjnych w postępowaniu zakończonym wskazanym powyżej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II OSK 2676/17.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny – uznając, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach oraz że istota rozpatrywanej sprawy jest dostatecznie wyjaśniona – na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej stronie z urzędu orzeknie właściwy wojewódzki sąd administracyjny (art. 254 § 1 p.p.s.a.).