Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2111/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant asystent sędziego Piotr Polak po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. S.A. z siedzibą w W, Oddział w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 377/16 w sprawie ze skargi W. S.A. z siedzibą w W., Oddział w K. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 17 maja 2016 r., II SA/Kr 377/16 oddalił skargę W. S.A. z siedzibą w W., Oddział w K. na decyzję Wojewody M. z [...] lutego 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Sąd stwierdził, że stan faktyczny sprawy nie budzi żadnych wątpliwości. Postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało wszczęte na wniosek W. wniesiony 2 grudnia 2014 r., która to spółka, jako użytkownik wieczysty nieruchomości gruntowej Skarbu Państwa, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 4332 m2, położonej w obrębie [...], jedn. ewidencyjna P., objętej księgą wieczystą [...], zwróciła się o przekształcenie prawa jej wieczystego użytkowania w prawo własności. Wnioskodawca, będący osobą prawną (spółką prawa handlowego posiadającą osobowość prawną), jako użytkownik wieczysty ww. nieruchomości, wykorzystuje przedmiotową nieruchomość na cele prowadzenia działalności gospodarczej.

Podstawowe znaczenie w tej sprawie ma wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10 marca 2015 r., K 29/13 (Dz. U. z 2015 r., poz. 373), zgodnie z którym art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w wersji nadanej ustawą z 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 187, poz. 1110) w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom prawnym, które nie miały tego uprawnienia do dnia wejścia w życie ustawy z 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 187, poz. 1110), jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Oznacza to, że jeżeli dana osoba prawna nie mogła uzyskać przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w wersji obowiązującej do zmiany tej ustawy aktem nowelizującym z 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw, to również po tej dacie taka możliwość została wyłączona mocą ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał wskazał, że pierwotna treść ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zasadniczo umożliwiała przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym, które w dniu 13 października 2005 r. były użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych (w odniesieniu do tych ostatnich przekształcenie było wyłączone, w razie przeznaczenia ich w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy na cele inne niż rolne). Dodatkowo osoby fizyczne i prawne mogły domagać się przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności tylko wtedy, gdy były one właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmował prawo użytkowania wieczystego, nawet jeżeli udział w użytkowaniu wieczystym nabyły po 13 października 2005 r., oraz spółdzielnie mieszkaniowe będące właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży. Tylko dla takich przypadków następcy prawni podmiotów uprawnionych mogli skorzystać z uprawnień do domagania się przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Skarżąca spółka takich przesłanek nie spełnia.

Dalej Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że znacząco krąg podmiotów uprawnionych został poszerzony ustawą z 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 187, poz. 1110). Rozszerzenie polegało na tym, że ustawodawca całkowicie oderwał uwłaszczenie od celu, na jaki przeznaczona jest nieruchomość. Uwłaszczeniem objęto wszystkie nieruchomości (niezależnie od ich przeznaczenia) i ogół podmiotów (osoby fizyczne i osoby prawne), pod warunkiem przysługiwania im (ich poprzednikom prawnym) użytkowania wieczystego 13 października 2005 r. Takie poszerzenie uprawnienia do żądania przekształcenia Trybunał Konstytucyjny uznał za naruszające zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego zagwarantowaną art. 165 ust. 1 Konstytucji RP. Na zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego składa się przyznanie im osobowości prawnej, ze szczególnym zaakcentowaniem przysługiwania praw podmiotowych o charakterze prywatnoprawnym, to jest własności i innych praw majątkowych (tak też TK w wyroku z 15 marca 2005 r., K 9/04, OTK ZU nr 3/A/2005, poz. 24). W sytuacji, w której własność komunalna ma stanowić realną gwarancję podmiotowości prawnej gmin, uprawnienia właścicielskie, w ramach których gmina podejmuje sama decyzje i czerpie korzyści z posiadanego majątku, są gwarancją samodzielności. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że dokonane mocą przepisów ustawy nowelizującej z 2011 r. rozszerzenie kręgu podmiotów uprawnionych do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności narusza samodzielność prawną gmin, w szczególności konstytucyjnie zagwarantowaną im pozycję właściciela nieruchomości. Rozwiązanie przyznające znacznie rozszerzonemu kręgowi podmiotów możliwość przekształcenia rażąco narusza interesy gospodarcze jednostek samorządu terytorialnego, które nie mogły spodziewać się, że drugiej stronie umowy zostanie przyznane uprawnienie do jednostronnego zakończenia stosunku prawnego przez przekształcenie przysługującego jej prawa we własność. W wypadkach objętych nowelizacją ustawodawca narzucił gminom, i to z pominięciem ich woli, rozporządzenie nieruchomościami stanowiącymi ich własność.

Ponadto w ocenie Trybunału Konstytucyjnego nowelizacja z 28 lipca 2011 r. naruszyła także zawartą w art. 2 Konstytucji RP zasadę zaufania gmin do państwa i stanowionego przez nie prawa. Wyraża się ona w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, aby podmioty mogły układać swoje sprawy w zaufaniu, że nie narażają się na prawne skutki, których nie mogły przewidzieć w momencie podejmowania decyzji, oraz w przekonaniu, że ich działania podejmowane zgodnie z obowiązującym prawem będą także w przyszłości uznawane przez porządek prawny. Decyzja ustawodawcy wyrażona w ustawie nowelizującej z 2011 r., która, w sposób zaskakujący dla gmin, spowodowała radykalne rozszerzenie kręgu podmiotów uprawnionych do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, mogłaby służyć za modelowy przykład naruszenia zaufania jednostek samorządu terytorialnego do państwa. Nowelizacja z 28 lipca 2011 r. naruszyła wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę sprawiedliwości społecznej, ponieważ wykreowała ona przywileje majątkowe dla określonych grup podmiotów, które uzyskały możliwość uwłaszczenia się kosztem mienia jednostek samorządu terytorialnego bez głębszego uzasadnienia aksjologicznego (bez wskazania na takie wartości konstytucyjne, które sprawiają, że owo wyróżnienie w rzeczywistości nie stanowi przywileju, lecz raczej jest słuszną rekompensatą, wyrównaniem szansy, czy też zmierza do realizacji praw konstytucyjnych). W przypadku rozszerzenia podmiotowego kręgu uprawnionych podmiotów na skutek nowelizacji z 28 lipca 2011 r. nie sposób wskazać celu, któremu ma służyć rozszerzenie kręgu podmiotów uprawnionych do uwłaszczenia. W konkluzji Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że skutkiem tego wyroku będzie brak podstawy prawnej dla przekształcenia, w trybie administracyjnym, prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, ale zasadniczo tylko dla tych podmiotów, którym do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej z 2011 r., czyli na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów – użytkownikowi wieczystemu – nie przysługiwało uprawnienie do żądania przekształcenia. Skoro Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność danego przepisu z Konstytucją, to oczywistym jest brak możliwości dalszego stosowania takiego przepisu.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że wydane w tej sprawie zgodnie z prawem decyzje są prawidłowe. Nie można bowiem opierać rozstrzygnięć administracyjnych o te przepisy ustawy, które zostały uznane za niezgodne z Konstytucją.

Zarzuty skargi, tożsame z zarzutami podniesionymi w odwołaniu, są niezasadne i organ odwoławczy trafnie odniósł się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Organy administracji orzekają na podstawie przepisów obowiązujących w dacie wydania rozstrzygnięcia, co oznacza, iż w tej sprawie ich obowiązkiem było uwzględnienie ww. orzeczenia TK z 10 marca 2015 r., K 29/13 – niezależnie od daty wszczęcia postępowania. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego obowiązuje od daty jego opublikowania. W istocie strona skarżąca podnosi, że skoro jej wniosek został złożony przed wydaniem wyroku przez Trybunał Konstytucyjny, to należało w tej sprawie stosować przepisy niezgodne z Konstytucją. Takiego poglądu oczywiście nie można podzielić. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 7 sierpnia 2014 r., I SA/GI 7/14, na który powołuje się strona skarżąca, jest nieprawomocny, został wydany w innym stanie faktycznym (dotyczy postępowania egzekucyjnego w sprawie podatkowej), a pogląd w nim wyrażony nie jest wiążący dla Sądu orzekającego w tej sprawie.

Kwestia okresu prowadzenia postępowania przez organ administracyjny nie ma w tej sprawie znaczenia. W toku postępowania administracyjnego prowadzonego w tej sprawie przed Prezydentem Miasta K. stronie przysługiwało, zgodnie zarówno z regulacją art. 37 § 1 K.p.a., jak i art. 227 K.p.a., prawo do reagowania na przedłużające się w jej ocenie postępowanie. Sąd nie podziela zarzutów naruszenia prawa procesowego, a to art. 6 k.p.a. przez przyjęcie, iż art. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie ma zastosowania w niniejszej sprawie oraz przez nierozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy w oparciu o stan prawny obowiązujący w chwili złożenia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, a także art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. przez niezałatwienie przedmiotowej sprawy w ciągu dwóch miesięcy od wszczęcia postępowania i na skutek tego uniemożliwienie skarżącemu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Stan faktyczny sprawy został wyjaśniony w sposób niebudzący wątpliwości i został prawidłowo oceniony w oparciu o stan prawny obowiązujący w chwili wydawania decyzji. Organy prawidłowo ustaliły, że stronie skarżącej nie przysługiwały uprawnienia do domagania się przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie przepisów ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przed zmianą wynikającą z ustawy z 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw.

Strona skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przez przyjęcie, iż spółka W. S.A. w chwili składania właściwego wniosku nie była podmiotem uprawnionym do występowania z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego. Wbrew stanowisku strony skarżącej, organy nie zajęły stanowiska, jakoby w chwili składania wniosku strona skarżąca nie była podmiotem uprawnionym do występowania z wnioskiem o przekształcenia prawa użytkowania wieczystego. Organy stanęły na stanowisku, że mając na uwadze stan prawny obowiązujący w chwili orzekania, nie może budzić wątpliwości okoliczność, iż wnioskodawca, będący osobą prawną, nie jest żadnym z podmiotów wymienionych w art. 1 ust. 3 w związku z ust. 2 (przy uwzględnieniu skutków ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 10 marca 2015 r., K 29/13) lub art. 1 ust. 1a pkt 2 lub ust. 2 pkt 1 w związku z ust. 4 ustawy przekształceniowej. Skarżąca spółka, jako użytkownik wieczysty, wykorzystuje wskazaną w decyzji nieruchomość na cele prowadzenia działalności gospodarczej, a jedynie, jak wskazano wyżej w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 10 marca 2015r., osobom prawnym będącym właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego przysługuje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego. W związku z powyższym zasadnym jest stwierdzenie, iż przedmiotowe prawo użytkowania wieczystego ww. nieruchomości nigdy nie przysługiwało spółdzielni mieszkaniowej, bez wątpienia nie przysługuje ono w stosunku do udziału w nieruchomości gruntowej, z którym związane byłoby prawo własności wyodrębnionego lokalu, a nieruchomość ta wykorzystywana jest przez jej użytkownika wieczystego będącego osobą prawną nieposiadającego ww. praw na cele prowadzenia działalności gospodarczej, w związku z czym słusznie uznano, iż wnioskodawcy nie przysługuje roszczenie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystej przedmiotowej nieruchomości w prawo własności.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodło W. S.A. z siedzibą w W. Oddział w K., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, ewentualnie o wydanie wyroku reformatoryjnego i uwzględnienie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego tj. art. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż spółka W. S.A. w chwili składania wniosku nie była podmiotem uprawnionym do występowania z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, a ponadto naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. przez nieuwzględnienie skargi na decyzję Wojewody M. z [...] lutego 2016 r. o nr [...], w sytuacji, w której wskazana decyzja została wydana z naruszeniem prawa,

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowania polegające na oddaleniu skargi na decyzję Wojewody M. z [...] lutego 2016 r. o nr [...].

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że termin utrata mocy obowiązującej nie jest tożsamy z uchyleniem określonego przepisu z mocą ex nunc, ani ze stwierdzeniem jego nieważności ex tunc. Wykonywanie wyroków Trybunału Konstytucyjnego budzi wiele wątpliwości, zwłaszcza w zakresie czasowych ich skutków na poziomie utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu. Zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 31 stycznia 2001 r., P 4/99 orzeczenie wskazujące niezgodność danej normy prawnej z Konstytucją RP wywiera skutki prawne od dnia ogłoszenia w Dzienniku Ustaw, a więc na przyszłość. Utrata mocy obowiązującej w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego jest czymś innym niż uchylenie aktu normatywnego w wyniku działań organów prawodawczych. Uchylenie nie jest jednoznaczne z likwidacją skutków prawnych, które w okresie swego obowiązywania wywołał przepis, a także nie powoduje, że przepis ten nie będzie stosowany na mocy norm międzyczasowych.

Zgodnie z regułami intertemporalnymi prawem właściwym jest prawo obowiązujące w chwili zdarzenia (data złożenia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości). Ustawodawca zakłada możliwość obowiązywania normy niezgodnej z Konstytucją RP. Uznanie, iż z chwilą utraty mocy obowiązującej norma "wypada" z systemu prawa z mocą wsteczną byłoby przejawem nieracjonalności legislatora. Błędne jest przyjęcie tożsamości pomiędzy brakiem mocy obowiązującej, a brakiem jakiegokolwiek zakresu stosowania przepisu co do stanów z przeszłości, obecnie istniejących i w przyszłości. Nawet bowiem przepis, który definitywnie utracił moc obowiązującą i nie może być już podstawą kreowania nowych stosunków prawnych i kształtowania sytuacji prawnej podmiotu, może być podstawą dla ustalenia zaszłości prawnych, dla określenia czy doszło do powstania stosunków prawnych, z których wynikały konsekwencje prawne. Utrata mocy obowiązującej nie oznacza unieważnienia istniejącego wcześniej stanu prawnego. W związku z powyższym bezsprzeczne jest, iż w tej sprawie właściwym było zastosowanie art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w brzmieniu z chwili złożenia wniosku przez skarżącego i tym samym jego uwzględnienie przez umożliwienie skarżącemu przekształcenie jego prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Decyzja Wojewody M. z [...] lutego 2016 r. o nr [...] jest sprzeczna z zasadą niedziałania prawa wstecz. Opiera się ona na założeniu, iż każdy przepis normuje przyszłość nie zaś przeszłość. W przedmiotowej sprawie powinien znaleźć zastosowanie stan prawny obowiązujący w momencie złożenia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności tj. z 2 grudnia 2014 r.

Art. 6 k.p.a. statuuje zasadę praworządności jako przestrzeganie prawa przez organy administracji publicznej. Chodzi tu o zakres, w jakim normy prawne regulują procedurę podejmowania decyzji. Do norm tych należą w szczególności normy prawa materialnego który stosowane przez organ administracji publicznej (podstawa normatywna decyzji) i normy proceduralne regulujące poszczególne fazy postępowania (podstawa proceduralna decyzji). Organy administracji publicznej, przestrzegając zasady praworządności, nie mogą odmawiać stosowania obowiązujących przepisów, nawet wówczas, gdy dostrzegają ich niezgodność z ustawą lub Konstytucją, bowiem w przeciwieństwie do sądów nie korzystają z przymiotu niezawisłości (wyrok z 13 czerwca 2013 r., I OSK 15/12, LEX nr 1328347).

Zaznaczenia wymaga również okoliczność, iż Prezydent Miasta K. dopuścił się zwłoki w rozpoznaniu tej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął tą okoliczność. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy szczególnie skomplikowanej powinno nastąpić nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Powyższy termin to okres, w ciągu którego sprawa powinna być rozstrzygnięta w formie decyzji. Nie jest dopuszczalne ustalanie dłuższych terminów załatwiania spraw. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, iż zwłoka organów administracji publicznej w załatwieniu sprawy i naruszenie terminów określonych w art. 35 k.p.a. nie może powodować ujemnych skutków dla strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 lutego 2003 r., V SA 1131/02). Tymczasem oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przedmiotowej skargi, które stanowiło utrzymanie w mocy decyzji Wojewody M. z [...] lutego 2016 r. o nr [...] bezsprzecznie wywołuje negatywne skutki dla strony skarżącej w postaci niemożności dokonania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego. Stosownie do art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W przedmiotowej sprawie brak było podstaw do przedłużenia załatwienia sprawy do 31 marca 2015 r. Zebranie pełnego materiału dowodowego nie wymagało przekroczenia ustawowego terminu 2 miesięcy. Poza tym organ administracji I instancji w żaden racjonalny sposób nie umotywował decyzji o tak znacznym przedłużeniu terminu na załatwienie sprawy. Jedynie ze względu na konieczność sporządzenia przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego właściwe było w sprawie zastosowanie terminu 2 miesięcznego, a nie 1 miesięcznego, który jest podstawowym terminem dla załatwienia spraw administracyjnych wymagających przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Gdyby organ administracyjny I instancji przeprowadził postępowanie we właściwym terminie zbędna byłaby analiza wpływu wyroku Trybunału Konstytucyjnego na zasadność stosowania art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Działania te zaakceptowane następnie przez Wojewodę M. w decyzji zmierzały wyłącznie do pozbawienia strony skarżącej możliwości przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, które w chwili złożenia wniosku gwarantowały jej przepisy prawa. Wyznaczanie nowego terminu załatwienia sprawy do dnia 31 marca 2015 r. postanowieniem z [...] grudnia 2014 r. nie było podyktowane trudnościami w rozpoznaniu wniosku Skarżącego. Zostało ono wydane jedynie w nadziei na korzystny dla Skarbu Państwa wyrok Trybunału Konstytucyjnego.

Z kolei wskazana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny możliwość reagowania stosownie do art. 37 § 1 k.p.a. i art. 227 k.p.a. na przedłużające się postępowaniu administracyjnej w niniejszej sprawie nie mogła przynieść oczekiwanego rezultatu. Uruchomienie dodatkowej procedury spowodowałoby dalsze przedłużenie postępowania, które również miałoby negatywny wpływ na końcowe rozstrzygnięcie sprawy. W treści uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia brak jest merytorycznego odniesienia do kwestii czy organ administracji z uwagi na toczącą się przed Trybunałem Konstytucyjnym sprawę, której skutkiem może być utrata mocy przepisu prawa dotyczącego rozpoznawanego wniosku może przewlekać postępowanie administracyjne do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie nie są trafne.

Zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania nie mają usprawiedliwionych podstaw, ponieważ w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, zgodnie z którą organ rozpoznający sprawę ma obowiązek jej rozstrzygnięcia zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie wydania decyzji, o ile przepis szczególny, np. intertemporalny, nie stanowi inaczej. Bez znaczenia jest zatem okoliczność, że w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie nie było jeszcze wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 10 marca 2015 r., K 29/13. Był on natomiast już opublikowany w Dzienniku Ustaw z 2015 r. pod poz. 373, w dacie wydania przez Wojewodę M. decyzji z [...] lutego 2016 r., znak: [...]. Tym samym trafnie ocenił Sąd I instancji, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, ponieważ nie można opierać rozstrzygnięć administracyjnych na przepisach ustawy, które zostały uznane za niezgodne z Konstytucją RP i w wyniku tego utraciły moc obowiązującą.

Należy dodać, że powyższy wniosek znajduje uzasadnienie również na gruncie wykładni systemowej. Stwierdzenie niezgodności konkretnego przepisu ustawy z Konstytucją RP powoduje nie tylko to, że taki przepis traci moc obowiązującą, ale również wywołuje skutek w postaci władczego i mającego moc powszechnie obowiązującą stwierdzenia, że ten przepis jest niezgodny z Konstytucją od samego początku, tzn. od daty jego wejścia w życie. Dlatego też, zgodnie z art. 145a k.p.a. można żądać wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Taką samą możliwość wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego przewiduje art. 272 § 1 p.p.s.a. w przypadku, gdy prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego zostało wydane na podstawie przepisu sprzecznego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą. Tak więc wydanie decyzji administracyjnej na podstawie przepisu, który później zostanie uznany przez Trybunał Konstytucyjny za sprzeczny z Konstytucją rodzi procesową możliwość wyeliminowania takiej decyzji z obrotu prawnego w drodze wznowienia postępowania.

Naruszenie przez organ prowadzący postępowaniu terminu załatwienia sprawy wskazanego w art. 35 § 3 k.p.a. nie zmienia faktu, że organ ten ma w dalszym ciągu obowiązek rozstrzygnąć sprawę zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie wydania decyzji, o ile przepis szczególny, np. intertemporalny, nie stanowi inaczej. Tak więc uchybienie temu przepisowi, jak i zasadzie szybkości i prostoty postępowania, wymienionej w art. 12 § 1 k.p.a. nie mogło stanowić podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., ponieważ pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zarzut naruszenia tego przepisu jest bezzasadny, ponieważ przytoczony artykuł dotyczy jedynie orzeczeń uwzględniających skargę. Oznacza to, że ocena prawna zawarta w wyroku oddalającym skargę odnosi się jedynie do zaskarżonego aktu oraz aktu bezpośrednio go poprzedzającego oraz postępowań, w których te akty zapadły. Stanowisko to nie budzi wątpliwości w orzecznictwie NSA – por. np. wyrok NSA z 28 lipca 2004 r., OSK 678/04, LEX nr 158907 czy też wyrok NSA z 8 czerwca 2016 r., I OSK 3479/15.

Wreszcie za całkowicie chybiony należało uznać zarzut naruszenia art. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż spółka W. S.A. w chwili składania wniosku nie była podmiotem uprawnionym do występowania z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, ponieważ Sąd I instancji wcale nie przyjął takiej wykładni. Stwierdził natomiast, że w świetle tego przepisu obowiązującego w dacie wydania decyzji Wojewody M. z [...] lutego 2016 r., znak: [...] skarżąca Spółka nie była uprawniona do przekształcenia przysługującego jej prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.