Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2623/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 par. 3, art. 141 par. 4, art. 145 par 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151, art.174 pkt 2. art. 183, art. 184, art189
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 104 par. 1, art. 105 par.. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4, art. 30, art. 50 ust. 1 pkt 2, art. 51 ust. 1 pkt. 2 i ust. 7
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. P. i J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 557/15 w sprawie ze skargi Gminy W. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] marca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia ogrodzenia działki do stanu zgodnego z przyjętym zgłoszeniem oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 557/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję nr [...] Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia ogrodzenia działki do stanu zgodnego z przyjętym zgłoszeniem ( pkt I wyroku) oraz zasądził od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz strony skarżącej - Gminy W. kwotę 740 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania ( pkt II).

W uzasadnieniu Sąd podał, że Powiatowy inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., znak [...] nakazał inwestorowi R. P. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawo budowlane doprowadzenie ogrodzenia działki nr [...] od strony działki nr [...] do stanu zgodnego z przyjętym przez Starostę W. zgłoszeniem z dnia 21 kwietnia 2004 r. nr [...] oraz warunkami podanymi przez Urząd Miasta i Gminy w W. znak [...] z dnia 7 kwietnia 2004 r. poprzez jego rozbiórkę i wykonanie z zachowaniem min. 0,5 m odległości od granicy działki wyznaczonej przez uprawnionego geodetę - w terminie 5 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Od powyższej decyzji odwołali się właściciele działki nr [...] - R. P. i J. P., wskazując m.in. na niejasny stan prawny działki nr [...].

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że postępowanie dotyczy budowy przez R. P. ogrodzenia z kamienia łamanego na działce nr [...] od strony działki nr [...], będącej we władaniu Gminy W. na zasadzie samoistnego posiadania. Inwestor wykonał ogrodzenie na podstawie dokonanego do Starostwa Powiatowego zgłoszenia z 2004r. (zawiadomienie Starosty W. o przyjęciu zgłoszenia z dnia 6 maja 2004 r. znak: [...]). Budowa ogrodzenia została pozytywnie zaopiniowana przez Urząd Miasta i Gminy w W. pod warunkiem jego wykonania w odległości minimum 0,5 m od granicy działki wyznaczonej przez uprawnionego geodetę. Według załącznika graficznego do zgłoszenia ogrodzenie od strony działki drogowej miało przebiegać ok. 1 m w głąb działki nr [...]. Organ odwoławczy wskazał, że inwestor dołączył do akt inwentaryzację powykonawczą muru ogrodzeniowego z naniesionym przebiegiem ogrodzenia w stosunku do granic działek. Z mapy tej wynika, że ogrodzenie działki nr [...] od strony południowej, na odcinku ok. 26 m, przebiega po działce drogowej nr [...] (ok. 0,5 do 1 m poza granicą działki nr [...]). MWINB podzielił stanowisko organu I instancji, że działka nr [...] nie jest drogą publiczną, jednak nie zgodził się z ustaleniem, że droga ta jest miejscem publicznym, jak również nie podzielił wynikającego z tego ustalenia wniosku, iż budowa przedmiotowego ogrodzenia wymagała zgłoszenia właściwemu organowi (zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych). Nie zgodził się również z poglądem, że budowa ogrodzenia w innym miejscu niż wskazane w zgłoszeniu stanowi istotne odstępstwo od zgłoszenia, które podlega art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane. Zdaniem organu odwoławczego skoro przedmiotowy mur ogrodzeniowy został wykonany w innym miejscu niż wskazane na przyjętym do zgłoszenia załączniku (przesunięty ok. 2 m w kierunku południowym i na innej działce ewidencyjnej), to należy uznać, że przyjęte zgłoszenie z dnia 6 maja 2004 r. nie może być uznane za prawnie skuteczne.

Organ odwoławczy podzielił poglądy i stanowisko zawarte w wyroku WSA w Krakowie z dnia 19 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 860/10, z których wynika, że żadna droga nieposiadająca statusu drogi publicznej nie może zostać uznana za "inne miejsce publiczne" w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane. Powołał się także na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przez pojęcie "innych miejsc publicznych", o których mowa w art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), nie należy rozumieć dróg niebędących drogami publicznymi w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Z powyższego stanowiska wynika, że budowa przedmiotowego muru ogrodzeniowego nie wymagała zgłoszenia do właściwego organu. Zatem interwencja nadzorcza organu nie była uzasadniona.

MWINB stwierdził, że nawet gdyby przyjąć, że przedmiotowa droga wewnętrzna stanowi miejsce publiczne i w konsekwencji takiego ustalenia zaistniałyby podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, to brak jest podstaw prawnych do nakazania inwestorowi budowy obiektu budowlanego (ogrodzenia) w innym miejscu. Wystarczające dla przywrócenia stanu zgodnego z prawem będzie orzeczenie rozbiórki ogrodzenia zrealizowanego niezgodnie z przepisami i dla osiągnięcia tego celu nie jest wymagane nakładanie na inwestora obowiązku wykonania nowego ogrodzenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Gmina W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 105 k.p.a., a także naruszenie prawa materialnego tj. art. 30 ust. 1 pkt 3 oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.). Gmina podniosła, że włada drogą wewnętrzną położoną na działce nr [...] obr. Ś. na zasadach samoistnego posiadania. Przedmiotowa droga wykorzystywana jest zarówno przez okolicznych mieszkańców, jak i innych użytkowników, gdyż łączy dwie publiczne drogi powiatowe: nr [...] położoną w miejscowości C. na działce [...] obr. C. oraz nr [...] (dawna droga gminna nr [...] Ś.) położoną w miejscowości Z.. na działce [...] obr. Z. Połączenie tych dwóch dróg publicznych istnieje poprzez powyższą drogę wewnętrzną (działka nr [...]) oraz drogę wewnętrzną położoną w Ś. na działce nr [...] własności Gminy W. oraz w dalszym ciągu drogą wewnętrzną (ulicą Wierzbową) położoną na działce [...] obr. [...] W. oraz na działce nr [...] obr. [...]W. własności Gminy W.. Skarżąca wyjaśniła dodatkowo, że z dniem 1 stycznia 2006 r. dotychczasowa droga gminna nr [...] Ś. położona między innymi na działce nr [...] obr. Z. zmieniła status z drogi gminnej na powiatową, na podstawie Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] maja 2005 r. w sprawie pozbawienia kategorii dróg gminnych, dróg które zostaną zaliczone do kategorii dróg powiatowych na terenie Gminy W. oraz Uchwały nr [...] Rady Powiatu w W. z dnia [...] sierpnia 2005 r. w sprawie zaliczenia niektórych dróg publicznych na terenie Powiatu W. kategorii dróg powiatowych "Powyższe drogi uległy protokolarnemu przekazaniu między Gminą W. a Powiatem W. Z powyższego wynika, że ww. droga wewnętrzna nie jest drogą ślepą i służy wielu użytkownikom - nie tylko okolicznym mieszkańcom, lecz nieograniczonemu kręgowi osób, które z drogi korzystają. Zarządzając i utrzymując przedmiotową drogę zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. Gmina W. nie może tolerować zabudowy części drogi dokonanej przez Państwa P. z uwagi na zrozumiały sprzeciw użytkowników drogi i negatywny wpływ na bezpieczeństwo ruchu. Zdaniem skarżącej organ II instancji nie podjął próby dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, ani też w sposób wyczerpujący nie zebrał i nie rozpatrzył materiału dowodowego, czym naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organu lI instancji nie wynika dlaczego i na podstawie jakich dowodów MWINB uznał, że droga wewnętrzna zlokalizowana na działce nr [...] w Ś. nie jest miejscem publicznym w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane. Organ odwoławczy naruszył art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie. Skutkiem niewyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy i braku zebrania pełnego materiału dowodowego było naruszenie prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że budowa ogrodzenia od strony drogi wewnętrznej zlokalizowanej na działce nr [...] w Ś. nie wymagała zgłoszenia, gdyż droga ta nie jest miejscem publicznym. Organ II instancji nie uwzględnił komunikacyjnej funkcji drogi łączącej wraz z innymi drogami w tym samym ciągu dwie drogi publiczne, a co za tym idzie powszechnej dostępności drogi dla nieograniczonego kręgu użytkowników. Konsekwencją wyżej opisanego naruszenia art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane było naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy - Prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołanym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję uznając, że narusza przepisy postępowania oraz przepisy prawa materialnego. Sąd stwierdził, iż poza sporem pozostaje fakt, iż działka nr [...] nie jest drogą publiczną. Jednak zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), dalej: "ustawa - Prawo budowlane", zgłoszenia wymaga "budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych". Należało więc ustalić, czy działka drogowa nr [...] nie jest "innym miejscem publicznym". Wprawdzie organ odwoławczy dokonał takiej oceny, lecz uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest w tym zakresie niewystarczające. W istocie omówienie tej kluczowej dla rozstrzygnięcia kwestii organ odwoławczy sprowadził do zacytowania dużych fragmentów orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sygn. II SA/Kr 860/10, w którym z kolei znajdował się obszerny cytat z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. MWINB nie przeanalizował żadnych okoliczności związanych z korzystaniem z działki drogowej nr [...], tylko oparł się na założeniu wynikającym z powyższego wyroku WSA, iż żadna droga nieposiadająca statusu drogi publicznej nie może zostać uznana za "inne miejsce publiczne" w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane. Sąd zaznaczył, że nie podziela tego poglądu i uznał za zasadne zarzuty skargi dotyczące niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, a także naruszenia art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane. Sąd powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1467/07, że określenie i zaliczenie miejsc wymienionych w art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane do miejsc publicznych formułowane być winno indywidualnie na gruncie konkretnej sprawy i przypomniał, że problematykę ulic niebędących drogami publicznym poruszono m.in. w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt II OPS 2/05. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że z definicji ulicy zamieszczonej w słowniczku ustawy o drogach publicznych, a zwłaszcza z jej drugiej części wynika, że ulice, o jakich mowa, powinny mieć cechę ogólnej dostępności, powszechności. Jeśli zatem ulica ma tę cechę ogólnej dostępności, to jest ulicą w myśl ustawy o drogach publicznych. Za ulicę, w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, można uznać tylko taką drogę wewnętrzną, która ma cechę ogólnej dostępności. W konsekwencji takim też ulicom rada gminy może nadać nazwę, można też nadać numerację budynkom, a ulica taka, pomimo, iż nie jest drogą publiczną, uznawana jest za miejsce publiczne. Jeśli zatem mowa o ulicach w rozumieniu ustawy o drogach publicznych to właśnie o takich, które albo są drogami publicznymi, albo też drogami wewnętrznymi o cechach określonych w tej ustawie i powszechnie dostępnych.

W ocenie Sądu, zastosowanie powyższych kryteriów oceny w stanie faktycznym niniejszej sprawy prowadzi do wniosku, że działka nr [...] jest "innym miejscem publicznym" w rozumieniu przepisu art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane. Działka ta stanowi fragment drogi ogólnodostępnej, łączącej obecnie dwie drogi powiatowe, korzystają z niej nie tylko okoliczni mieszkańcy, ale również inni potencjalni użytkownicy. W dacie wznoszenia ogrodzenia droga również była ogólnodostępnym traktem komunikacyjnym, nie ma przy tym znaczenia, że od 2004 roku do chwili orzekania przez organ II Instancji w okolicy zwiększyła się liczba budynków mieszkalnych. Jeżeli więc droga wewnętrzna nr [...] w dacie dokonywania zgłoszenia była i jest nadal miejscem publicznym, to na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane budowa przedmiotowego ogrodzenia wymagała zgłoszenia. Zgłoszenie takie zostało dokonane, jednak budowa została wykonana z naruszeniem warunków określonych w zgłoszeniu (została przesunięta poza granice działki inwestora). W tej sytuacji uzasadniona była interwencja organów nadzoru budowlanego i nie było podstaw prawnych do umarzania postępowania w sprawie. Jednocześnie za prawidłowe Sąd uznał stwierdzenie organu odwoławczego, że wystarczające dla przywrócenia stanu zgodnego z prawem będzie orzeczenie rozbiórki ogrodzenia zrealizowanego niezgodnie z przepisami i dla osiągnięcia tego celu nie jest wymagane nakładanie na inwestora obowiązku wykonania nowego ogrodzenia. Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy zobowiązany będzie rozpoznać odwołanie, a także rozważyć przyczyny, dla których okoliczni mieszkańcy zgłosili fakt, iż ogrodzenie znajduje się w pasie działki drogowej (czego w ogóle dotychczas nie uczynił) oraz oceni ewentualne skutki istnienia ogrodzenia w spornym miejscu w kontekście przesłanek z art. 50 ust. 1 pkt 2 tj. zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także rozważy, czy ogrodzenie nie stwarza zagrożenia dla ludzi w rozumieniu § 41 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) Sąd zaznaczył, że ponownie rozpoznając sprawę organ winien uwzględnić brzmienie ustawy - Prawo budowlane nadane ustawą z dnia 20 lutego 2015r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 443 ), a w szczególności także art. 6 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe.

W skardze kasacyjnej R. P. i J. P., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyli powyższy wyrok w całości.

Skarżący zarzucili:

- na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w niniejszej sprawie, poprzez przyjęcie, pomimo braku podstawy prawnej i faktycznej, że działka nr [...] w Ś. w dacie dokonywania zgłoszenia i w dacie wykonania inwestycji stanowiła "inne miejsce publiczne" w rozumieniu tego przepisu, a w konsekwencji naruszenie powołanego przepisu p.b., poprzez sprzeczne z prawem i stanem faktycznym z daty zgłoszenia przyjęcie, że budowa przedmiotowego ogrodzenia od strony działki [...] wymagała zgłoszenia właściwemu organowi jako budowa ogrodzenia od strony innego miejsca publicznego, a co w ostateczności doprowadziło do uwzględnienia skargi, a nie do jej oddalenia, podczas gdy faktycznie w dacie wykonywania przez inwestora prac, ogrodzenie było sporządzone w sąsiedztwie nieutwardzonej polnej "miedzy", od strony łąk - byłych pól uprawnych, przez którą to polną miedzę nikt nie przejeżdżał i z której nikt nie korzystał, zwłaszcza gdy w treści skargi do WSA już sama Gmina W. przyznała wprost, że dopiero obecnie działka służy dużej liczbie uczestników, przyznając pośrednio, że w dacie dokonywania zgłoszenia i zabudowy, działka [...] nie była miejscem publicznym;

2) błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 51 ust. 7 p.b. w zw z art. 51. ust 1 pkt 2 p.b. względnie art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b. w związku z art. 30 ust. 1 pkt 3 p.b. poprzez przyjęcie, że dla oceny przesłanek wydania decyzji w oparciu o powyższe przepisy należy oceniać stan faktyczny istniejący w dacie wydawania decyzji, a nie w dacie zgłaszania/niezgłoszenia inwestycji i w dacie jej wykonania, tj. poprzez pośrednie przyjęcie, że w przypadku gdy po wybudowaniu ogrodzenia zmieni się charakter sąsiedniej działki w ten sposób, że w dacie wydania decyzji będzie ona mogła być zakwalifikowana jako "inne miejsce publiczne", pomimo że w dacie wykonania prac za miejsce takie uznana być nie mogła, dopuszczalne będzie wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę ogrodzenia.

- na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji, w sytuacji, gdy brak było ku temu podstaw, bowiem skoro organ II instancji prawidłowo przyjął, że działka [...] w części spornej nie stanowiła "innego miejsca publicznego", to prawidłowym byłoby przyjęcie, że brak jest podstaw do wzruszania tej decyzji, a to wobec faktu, że skoro brak było podstaw do wymagania zgłoszenia inwestycji, to - w konsekwencji - zasadne było zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a i umorzenie postępowania, wobec faktu, że postępowanie nie powinno być wszczęte;

4) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieoddalenie skargi w całości, w sytuacji gdy brak było podstaw do jej uwzględnienia;

5) art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i niedopuszczenie z urzędu dowodów z np. dokumentacji fotograficznej z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej (o co Skarżący wnosił w swym odwołaniu) a w konsekwencji poczynienie wiążących ustaleń co do charakteru działki numer [...] w dacie dokonania zgłoszenia (2004 r.) pomimo iż brak było materiału dowodowego pozwalającego na wysnucie tak kategorycznych wniosków, jakoby działka ta była miejscem publicznym w rozumieniu powołanych na wstępie przepisów;

6) art. 144 § 4 p.p.s.a. poprzez niezrozumiałe i wewnętrznie sprzeczne uzasadnienie wyroku, w szczególności poprzez wskazanie na braki w postępowaniu dowodowym i powołanie się na niewyjaśnienie przez organ okoliczności istotnych w sprawie, a następnie - bez wyjaśnienia podstaw takiego wnioskowania i bez wskazania na jakich dowodach się oparł Wojewódzki Sąd Administracyjny - przyjmowanie za przesądzone, w sposób wiążący organ w przypadku przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, że nieruchomość była "innym miejscem publicznym".

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania i rozpoznania na rozprawie, a w dalszej kolejności o: 1) na zasadzie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. względnie art. 188 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, względnie zmianę zaskarżonego wyroku w całości w ten sposób, że oddalenie skargi Gminy W. na decyzję nr [...] Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, 2) zasądzenie, na zasadzie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., kosztów postępowania według norm przepisanych, 3) na zasadzie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z wydruków udostępnionych przez Gminę W. na stronie internetowej orotofotomap z 2003 i 2009 r. (htttp:/www.W..e-mpzp.pl) na okoliczność ustalenia, że w latach 2003 -2004 sporne miejsce nie pełniło funkcji komunikacyjnych i nie było miejscem publicznym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Zaskarżony wyrok odpowiada prawu, a to z poniższych względów.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni i w konsekwencji niewłaściwego zastosowania art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.).

Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgodnie z którym w brzmieniu obowiązującym tak w dacie wskazanej w skardze kasacyjnej (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) jak i w dacie wydania zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji ( t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm. ) zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3, budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Takie brzmienie przepis ten miał do dnia 28 czerwca 2015 r. – został zmieniony przez art. 1 pkt 8 lit. a tiret szóste ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015r., poz.443). Sąd pierwszej instancji prawidłowo zinterpretował użyte w powyższym przepisie pojęcie "innych miejsc publicznych". Naczelny Sąd administracyjny, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane wymaga zgłoszenia budowy ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m oraz budowy ogrodzeń od strony dróg publicznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a ponadto od strony dróg wewnętrznych będących ulicami lub placami o powszechnej dostępności, jak również od strony torów kolejowych oraz od innych miejsc publicznych niebędących drogami. Jeśli do istniejącej drogi, w tym drogi wewnętrznej, która nie jest drogą publiczną, ma dostęp nieograniczona ilość osób korzystających z tej drogi, to należy przyjąć, że droga ta stanowi miejsce publiczne. Ustawodawcy w powołanym wyżej przepisie chodzi o drogę w rozumieniu miejsca publicznego (powszechnie dostępnego), a nie drogę w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 grudnia 2008r. sygn. akt II OSK 1467/07; z dnia 17 kwietnia 2007r., sygn. akt II OSK 643/06 – CBOSA). W orzecznictwie przyjmuje się, iż miejscem publicznym w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane jest takie, z którego korzysta nieokreślona liczba niezidentyfikowanych osób. Cechą wyróżniającą takie miejsce publiczne jest niewątpliwie jego powszechna dostępność. Używając w tym przepisie określenia "innych miejsc publicznych" - do których wprost zaliczono wymienione tym przepisem drogi, ulice i place - ustawodawca nie ograniczył się wyłącznie do dróg uznanych za publiczne w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, lecz wyraźnie rozszerzył to pojęcie do wszystkich miejsc, które mogą być uznane za publiczne, a więc ogólnodostępnych, z których korzysta nieokreślona liczba niezidentyfikowanych osób. Nie można mieć zatem wątpliwości, iż takie miejsca jak drogi w osiedlach mieszkaniowych, place przed dworcami i portami czy pętle autobusowe są miejscami publicznymi w podanym wyżej znaczeniu. Brak byłoby racjonalnych przesłanek do uznania, iż obowiązek zgłaszania zamiaru budowy ogrodzenia dotyczy tylko dróg publicznych, a nie miejsc publicznych uznanych za drogi wewnętrzne ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 marca 2008r., sygn. akt II OSK 245/07; z dnia 23 sierpnia 2006r., sygn. akt II OSK 1002/05 - CBOSA). Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej działka nr [...] w Ś. zarówno w dacie dokonywania zgłoszenia i wykonania przedmiotowego ogrodzenia jak i w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego stanowiła "inne miejsce publiczne" w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane. Nie można podzielić stanowiska skarżącego, iż po wybudowaniu ogrodzenia zmienił się charakter tej działki w ten sposób, że w dacie wydania decyzji mogła być zakwalifikowana jako "inne miejsce publiczne". Jak jednoznacznie wynika z zawiadomienia Starostwa Powiatowego w W. z dnia 6 maja 2004r. o przyjęciu zgłoszenia Starosta zawiadomił skarżącego, iż zgodnie z art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016) przyjmuje zgłoszenie budowy ogrodzenia działki nr [...] położonej w Ś. od strony drogi gminnej nr [...] zgodnie z warunkami podanymi przez Urząd Miasta i Gminy w W. znak: [...] z dnia 7 kwietnia 2004r. Urząd Miasta i Gminy w W. pismem z dnia 7 kwietnia 2004r. znak: [...] zaopiniował pozytywnie wykonanie ogrodzenia działki nr [...] od strony drogi gminnej nr [...] w Ś. pod warunkiem zachowania min. 0,5m odległości od granicy wyznaczonej przez uprawnionego geodetę. Powyższe pisma znajdują się w aktach sprawy, podobnie jak mapa sytuacyjno-wysokościowa z inwentaryzacją powykonawczą budynku i gazociągu na działce nr [...] w Ś., załączona przez skarżącego do zgłoszenia robót budowlanych z dnia 21 kwietnia 2004r. Na powyższej mapie widnieje działka nr [...] oznaczona symbolem "dr" oznaczającym drogę. Na mapie tej naniesiono usytuowanie projektowanego ogrodzenia. Z tej mapy załączonej przez skarżącego do zgłoszenia jednoznacznie wynika, iż projektowane ogrodzenie według dokonanego zgłoszenia usytuowane było na terenie działki nr [...] w określonej odległości od strony drogi nr [...] w Ś.. A zatem, skarżący, niezależnie od tego, że droga nr [...] w Ś. nie miała charakteru drogi gminnej, został jednoznacznie poinformowany, że działka nr [...] w Ś. jest traktowana jako droga i budując ogrodzenie należy zachować od tej drogi odległość min. 0,5 m. Pod takim warunkiem Burmistrz Miasta i Gminy W. zaopiniował pozytywnie wykonanie planowanego przez skarżącego ogrodzenia i do tak dokonanego zgłoszenia zamiaru budowy ogrodzenia od strony drogi – działki nr [...], tj. z zachowaniem powyższego warunku, Starosta Powiatowy w W. nie zgłosił sprzeciwu. W tym stanie rzeczy skarżący nie może obecnie skutecznie twierdzić, że zmienił się charakter działki nr [...] po wybudowaniu przedmiotowego ogrodzenia. W okolicznościach niniejszej sprawy brak zatem było podstaw do stosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 106 § 3 p.p.s.a. i dopuszczenia z urzędu dowodów z np. dokumentacji fotograficznej z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Z powyższych względów chybiony jest też zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51. ust 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane względnie art. 50 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 3 tej ustawy przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe ich zastosowanie. W tym stanie rzeczy niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej, iż Sąd pierwszej instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. uchylając zaskarżoną decyzję. Nie można bowiem zaakceptować stanowiska skarżącego, iż organ II instancji zasadnie zastosował art. 105 § 1 k.p.a. i umorzył postępowanie, które nie powinno być wszczęte. Rację ma Sąd pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego. Trafnie też zaznaczył Sąd pierwszej instancji, że budowa ogrodzenia została zrealizowana w innym miejscu niż skarżący wskazał w zgłoszeniu zamiaru budowy ogrodzenia z dnia 21 kwietnia 2004r. Jak już wyżej wskazano z mapy załączonej przez skarżącego do tego zgłoszenia jednoznacznie wynika, że projektowane ogrodzenie według dokonanego zgłoszenia miało być zrealizowane na terenie działki nr [...] w określonej odległości od strony drogi nr [...] w Ś.. Tymczasem skarżący wybudował przedmiotowe ogrodzenie na działce nr [...] w Ś.. Z akt administracyjnych nie wynika, aby skarżący legitymował się prawem do dysponowania działką nr [...] w Ś. na cele budowlane. Wręcz przeciwnie Gmina W. wniosła o nakazanie inwestorowi rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia podnosząc, że skarżący wybudował ogrodzenie na drodze wewnętrznej – działka nr [...]. Skarżący nie zachował więc warunku wskazanego w piśmie Urzędu Miasta i Gminy w W. z dnia 7 kwietnia 2004r., którym zaopiniowano pozytywnie wykonanie ogrodzenia działki nr [...] od strony drogi nr [...] w Ś. pod warunkiem zachowania min. 0,5m odległości od granicy wyznaczonej przez uprawnionego geodetę. Także dokonane przez skarżącego zgłoszenie przewidywało inną lokalizację przedmiotowego ogrodzenia, a mianowicie w całości na działce nr [...] w Ś.. Podkreślić też należy, iż jednym z warunków wykonywania robót budowlanych zgodnie z prawem jest wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 4 ustawy - Prawo budowlane). Wszczęte postępowanie administracyjne musi być zakończone załatwieniem sprawy (art. 104 § 1 k.p.a.). Jeśli postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.). Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Postępowanie w sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli braknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego. Bezprzedmiotowość wynika z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Przyczyny te mogą powstać na skutek faktów naturalnych bądź zdarzeń prawnych. A zatem bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. W okolicznościach niniejszej sprawy podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji o braku podstaw prawnych do umorzenia postępowania administracyjnego. Z tych też przyczyn nie można skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie. Niezasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p. p. s. a. Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p. p. s. a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. W szczególności Sąd pierwszej instancji ocenił przeprowadzone postępowanie administracyjne, wskazał podstawę prawną wyroku (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. i wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

KU