Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1890/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2005-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : WSA Małgorzata Brachel-Ziaja AWSA Mariusz Kotulski ( spr.) Protokolant : Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2005 r. sprawy ze skargi Fundacji R. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2002 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności skargę oddala


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] 05.1998r., nr [...] ustalił na wniosek Fundacji R. z siedzibą, w W. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji p.n. remont adaptacyjny wraz z przebudową budynku przy ul. S. na cele mieszkalno-usługowe. Oznaczono, iż decyzja ta zachowuje ważność do dnia 30.12.1999 r.

Pismem z dnia 15.12.1999 r. Fundacja R. zwróciła się z wnioskiem o przedłużenie terminu ważności powołanej wyżej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu.

Po zawiadomieniu stron o wszczęciu postępowania Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] 02.2000r., nr [...] działając na podstawie art. 155 k.p.a. zmienił swoją decyzję z [...] 05.1998r. w ten sposób, że anulował ważność decyzji w.z. i z.t. do 31.12.1999 r. i ustalił ważność tej decyzji w.z. i z.t. do 31.12.2001 r.

Pismem z dnia 25.07.2001r. T. M. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o uchylenie decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 02.2001 r, gdyż przedłuża ona termin ważności decyzji w.z. i z.t., która już wówczas utraciła swoja moc.

Po wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 02.2000r., nr [...] i przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...]12.2001r., nr [...] działając na podstawie art. 156 § l pkt 2 k.p.a. stwierdziło nieważność powołanej wyżej decyzji. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium wskazało, iż podstawową przesłanką dopuszczalności zastosowania art. 155 k.p.a. jest ważność ostatecznej decyzji administracyjnej i jej funkcjonowanie w obrocie prawnym. Tymczasem decyzja Prezydenta Miasta K. z [...] 05.1998r. utraciła z dniem 30.12.1999r. swoją moc prawną, przeto jej zmiana była niedopuszczalna i bezprzedmiotowa zarazem. Nie ma bowiem możliwości zmiany aktu, który nie występuje w obrocie prawnym. Dodatkowo wskazano, że warunkiem dopuszczalności zmiany bądź uchylenia decyzji na podstawie art. 155 k.p.a jest zgoda stron na dokonanie takiej zmiany. W aktach sprawy natomiast brak jest dowodu o podjęciu działań, których celem byłoby uzyskanie zgody stron na zmianę decyzji. Zgoda ta winna być wyraźna i jednoznaczna, wyrażona w formie pisemnej lub poprzez złożenie stosownego oświadczenia do protokołu spisanego przez organ prowadzący sprawę.

Wskutek wniosku Fundacji R. z dnia 7.02.2002 r. o ponowne rozpoznanie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] 05. 2002r., nr [...] utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] 12. 2001r. stwierdzającą nieważność Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 02.2000r., nr [...].

Powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie Fundacja R. podnosząc, że ustalenie organu administracyjnego co do braku zgody strony na zmianę decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 05.1998r. w trybie art.155 k. p. a. jest nieprawdziwe. Skarżąca uważa bowiem, że "stroną w postępowaniu o wydanie decyzji wzizt był zatem skarżący i tylko skarżący nabył prawo. Pozostałe strony, które nadto nie składały odwołania od decyzji r. [...] .05. 1998 r. nie nabyły żadnych praw w związku z ustaleniem wzizt. Jeżeli zatem skarżący wniósł o zmianę decyzji z [...] 05.1998 r. tym samym wyraził zgodę na jej zmianę. Pogląd Kolegium jakoby strona, która nabyła prawo nie wyraziła zgody na zmianę decyzji jest zatem poglądem błędnym. Należy uznać za nadużycie przez Kolegium instrumentu stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji, gdy właściwy organ wszczął postępowanie o jej zmianę w części terminu ważności i w trakcie postępowania w tym przedmiocie upłynął termin ważności decyzji co do której toczy się postępowanie. Decyzja z dnia [...] 02.2000r. w przedmiocie przedłużenia terminu ważności decyzji wzizt z [...] 05.1998r. nie była sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i dokonanie korekty terminu ważności decyzji z [...] 05.1998r. nie może być uznane za rażące naruszenie prawa i naruszenie praw nabytych przez właścicieli sąsiednich działek. Mając na uwadze, że stwierdzenie nieważności decyzji należy do trybu nadzwyczajnego postępowania administracyjnego szczególnej ostrożności wymaga ustalenie czy decyzja "rażąco narusza prawo". Według doktryny "rażącym" jest takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Korekta terminu ważności decyzji wzizt niewątpliwie nie jest rażącym naruszeniem, jeżeli decyzja ta jest zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego i dotyczy remontu istniejącego obiektu wraz z przebudową."

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. potrzymało swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Zgodnie z brzmieniem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Podzielić należy pogląd wyrażony w skardze przez pełnomocnika strony skarżącej, iż stwierdzenie nieważności decyzji należy do trybu nadzwyczajnego postępowania administracyjnego i szczególnej ostrożności wymaga ustalenie czy decyzja "rażąco narusza prawo" W rozumieniu art. 156 § l pkt 2 k.p.a. Według doktryny bowiem "rażącym" jest takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. I taka właśnie sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Tym samym stwierdzić należy, iż orzekające w sprawie organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny i prawny sprawy oraz wydały prawidłowe orzeczenia.

Oczywistym jest, że korekta terminu ważności decyzji w.z. i z.t. sama w sobie niewątpliwie nie jest rażącym naruszeniem i może być dokonana w trybie art.155 k.p.a. W przedmiotowej sprawie rażące naruszenie prawa wiąże się jednak nie z możliwością zmiany elementu decyzji w trybie art. 155, lecz z przesłankami zastosowania tego przepisu. Pamiętać przy tym należy, że z zasady ogólnej postępowania administracyjnego zawartej w art. 16 k.p.a. wynika zasada trwałości decyzji administracyjnej w czasie. Tym samym uchylenie, zmiana lub stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej oraz wznowienie postępowania w zakończonej sprawie może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie. Zatem zasada trwałości decyzji w czasie "wymusza" na organach administracji publicznej prowadzenie postępowania w tych szczególnych przypadkach w sposób niezwykle dokładny i zobowiązując do ścieśniającej interpretacji prawa.

Dla zastosowania art. 155 k.p.a. i uchylenia lub zmiany ostatecznej prawidłowej (niewadliwej) decyzji podatkowej konieczne jest łączne spełnienie kilku przesłanek (pozytywnych oraz jednej negatywnej). Do przesłanek pozytywnych zaliczyć należy: istnienie w obrocie prawnych decyzji ostatecznej, nabycie prawa przez stronę na mocy tej decyzji ostatecznej, zgoda strony na uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej, oraz że za uchyleniem (zmianą) decyzji ostatecznej przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Przesłanka negatywna, nie dopuszczająca uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji w sprawie zobowiązań podatkowych w trybie art. 155 kpa, wynika z ograniczeń wprowadzonych przepisami szczególnymi.

Jak wynika akt administracyjnych sprawy w decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 05.1998r., nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji obejmującej remont i przebudowę budynku przy ul. S. w K., określono termin jej ważności do dnia 30.12.1999r. Do tego dnia decyzja ta pozostawała w obrocie prawnym. Takie "określenie w decyzji administracyjnej terminu ważności powoduje, że decyzja taka wygasa z upływem terminu, na który została wydana. Przy tym w takim wypadku nie wydaje się decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji zawierającej termin jej ważności. Jest to zbędne, bo skutek wygaśnięcia jest już zawarty w decyzji wydanej z terminem jej ważności. Upływ czasu przesądza więc o usunięciu takiej decyzji z obrotu prawnego. Aby zapobiec wystąpieniu takiego skutku, należy wystąpić o zmianę decyzji ostatecznej wydanej z określeniem terminu jej ważności. Rozpoznanie takiej sprawy jako sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną następuje w trybie nadzwyczajnym postępowania administracyjnego, określonym w art. 155 kpa." - wyrok NSA z dnia 9.05.2000r., sygn. akt I SA 170/00.

W konsekwencji wniosek o dokonanie zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej może być rozpoznany i ewentualnie uwzględniony w trybie art. 155 k.p.a. jedynie wówczas, gdy decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym, a więc do upływu ostatniego dnia terminu określającego jej obowiązywanie (por. wyrok NSA z dnia 14.10.1999r., sygn. akt IV SA 1440/97). Ponieważ ważność decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 05.1998r., nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji obejmującej remont i przebudowę budynku przy ul. S. w K. wygasła w toku prowadzonego postępowania w dniu 30.12.1999r., to na moment wydania decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 02.2000r., nr [...] nie pozostawała ona w obrocie prawnym, a więc nie istniał przedmiot rozstrzygnięcia, gdyż akt regulujący prawa i obowiązki stron utracił swoją ważność i nie można było go zmienić lub uchylić w trybie art.155 k.p.a. Jest to podstawowa i wystarczająca przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 02.2000r., nr [...]

Nadto organy administracji publicznej wskazały, iż "prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 Kpa jest uwarunkowana prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Zgoda stron stanowi niezbędną przesłankę w przypadku wzruszenia decyzji w trybie art. 155 Kpa. Jej brak prowadziłby bowiem do rażącego naruszenia prawa, skutkującego nieważnością decyzji (art. 156 § l pkt 2 Kpa)." - wyrok NSA z dnia 5,01.2000r., sygn. akt I SA 1826/98

Zgoda stron stanowi podstawową przesłankę stosowania przepisu art. 155 kpa i nie może być ona dorozumiana ani domniemana, lecz musi być wyraźnie oświadczona. - por. wyrok NSA z dnia 28.03.2002r., sygn. akt IV SA 1305/00; oraz wyrok NSA z dnia 15.07.1999r., sygn. akt I SA 314/99. W sytuacji, gdy określona osoba została uznana za stronę postępowania w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, wyłączenie jej z postępowania dotyczącego zmiany tej decyzji stanowiłoby naruszenie art. 61 § 4 i art. 10 k.p.a. - por. wyrok NSA z 28.11.2002r., sygn. akt IV SA 2868/00 pub. M. Prawniczy 2003/2/51.

"Przez zgodę strony w rozumieniu przepisu art. 155 kpa, niezbędną do zmiany decyzji ostatecznej, uznaje się nie wyłącznie zgodę strony wszczynającej takie postępowanie, lecz zgodę wszystkich osób mających przymiot strony w postępowaniu, w którym została wydana decyzja podlegająca uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 kpa. Odrębnej i wyraźnej zgody wszystkich stron na uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji nie może przy tym zastąpić zgoda stron wyrażona w postępowaniu pierwotnym, zakończonym decyzją ostateczną, podlegającą weryfikacji w trybie art. 155 kpa." - wyrok NSA z 23.05.2000r., sygn. akt IV SA 890/98

Tymczasem jak stwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. i co wynika z akt administracyjnych sprawy poza wnioskiem inwestora o zmianę decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 05.1998r., nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w trybie art.155 k.p.a. żadna z pozostałych stron tego postępowania administracyjnego nie wyraziła zgody na jej zmianę.

Podzielić należy argumentację Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż na gruncie ustawy z. dnia 7.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym stronami tego postępowania są - oprócz inwestora - również inne podmioty władające gruntami sąsiednimi, a sama decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu kształtuje sferę prawną tych osób, dając im prawo do tego, aby inwestycja była realizowana zgodnie z treścią decyzji i w terminie ważności tej decyzji.

W tym stanie rzeczy nie do pogodzenia z punktu widzenia praworządności jest sytuacja, w której dokonuje się w trybie art. 155 k.p.a. zmiany decyzji administracyjnej nie będącej już w obrocie prawnym, a nadto na jej zmianę nie uzyskano zgody stron postępowania.

Podsumowując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego jest prawidłowa, sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego lub procedury administracyjnej powodującego konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Dlatego też wobec nieuwzględnienia skargi na podstawie art.151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd skargę oddalił.