Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 180/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżone postanowienie w całości

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 maja 2017r. sprawy ze skargi P. D. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie wzywające do przedłożenia dokumentów związanych z prowadzeniem robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza nieważność postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...]r. nr [...]; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej 580 zł ( słownie: pięćset osiemdziesiąt zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wydał w dniu [...] r. postanowienie nr [...] (sygn. [...]). W podstawie prawnej tego postanowienia podano art. 81c ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290) i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23). Natomiast w sentencji postanowienia wskazano, że w związku z postępowaniem administracyjnym prowadzonym w części dotyczącej robót budowlanych związanych z budową budynku hotelu przy ul. [...] we W. wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi oraz w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach, wzywa się P.D. (inwestora) oraz B.L. (kierownika budowy) do udostępnienia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla miasta W. oryginału dziennika budowy prowadzonego dla budowy ww. budynku oraz planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia sporządzonego dla ww. robót budowlanych - w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia.

W uzasadnieniu postanowienia wyjaśniono, że PINB w terminie miesiąca od uzupełnienia materiału dowodowego o dziennik budowy, plan bezpieczeństwa i ochrony zdrowia dla przedmiotowych robót budowlanych oraz o dowód z oględzin robót budowlanych wyda rozstrzygnięcie kończące postępowanie w zakresie robót budowlanych związanych z budową ww. budynku hotelu wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi oraz w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach. Postępowanie nadal jest w toku w zakresie wykonywania robót w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi oraz istotnie odstępujący od przepisów, gdyż decyzją D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] r. sprawa ta została przekazana organowi powiatowemu do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem na potrzebę zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego, nieograniczonego jedynie do części obiektu.

Dalej PINB wskazał, że na obecnym etapie istotne jest czy stwierdzone w 2013 r. nieprawidłowości w przedmiotowym budynku nadal występują, czy też zostały usunięte, a także czy nie istnieją inne nieprawidłowości. Do tej pory nie jest możliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy z uwagi na nieudostępnienie budynku, mimo wielokrotnego wyznaczania przez organ terminu oględzin i kontroli ww. obiektu. Skoro więc organ nie ma możliwości przeprowadzenia czynności dowodowych w budynku, niezbędne jest pozyskanie żądanych postanowieniem dokumentów, obrazujących stan inwestycji w celu ustalenia, czy występuje podstawa do wydania określonego nakazu, czy też zasadne jest umorzenie postępowania. Obecnie zaś organ nie posiada żadnego dowodu umożliwiającego zakończenie postępowania, stąd tak istotne jest przedłożenie żądanych dokumentów.

W końcowej części uzasadnienia postanowienia pouczono strony, że na postanowienie to nie służy zażalenie, ani wniosek o stwierdzenie jego nieważności. Strona może zakwestionować postanowienie tylko w odwołaniu od decyzji, która zostanie wydana po zgromadzeniu materiału dowodowego.

Na przytoczone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. zażalenie wniósł P.D., żądając uchylenia tego postanowienia.

W związku z tym zażaleniem D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], wydanym na podstawie art. 134 oraz art 144 Kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdził niedopuszczalność zażalenia.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wojewódzki stwierdził, że niedopuszczalność zażalenia może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym oraz podmiotowym. Niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji.

Dalej podano, że podstawę prawną zaskarżonego aktu administracyjnego (postanowienia PINB z dnia [...] r. nr [...]) stanowi przepis art. 81c ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Przewiduje on możliwość zażądania przez organy nadzoru budowlanego dokumentów i informacji związanych z obiektem budowlanym czy wykonywanymi robotami budowlanymi, którymi inwestor powinien dysponować. Przepis ten nie zawiera normy, która uprawniałaby adresata postanowienia wydanego na jego podstawie do wniesienia zażalenia, czyli w istocie możliwość ewentualnego kwestionowania treści postanowienia pojawia się dopiero wówczas, gdy sprawa obiektu, którego dotyczą żądane dokumenty i informacje, zostanie rozstrzygnięta decyzją administracyjną.

Organ zauważył też, iż przepis art. 141 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że na wydane w toku postępowania postanowienia stronie służy zażalenie, gdy kodeks (lub przepis szczególny) tak stanowi. Tak sformułowana wola ustawodawcy powoduje, że w przypadku z którym mamy do czynienia DWINB zobowiązany jest wydać, na podstawie art. 134 k.p.a., postanowienie o niedopuszczalności wniesienia środka zaskarżenia (zażalenia) na ww. postanowienie PINB. Natomiast skutecznie kwestionować jego prawidłowość, jak i zgodność z prawem czynności podejmowanych w sprawie przez organ I instancji, strona może dopiero wraz z odwołaniem od decyzji wydanej w sprawie.

Nie godząc się z przytoczonym postanowieniem D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł na nie P.D., zastępowany przez pełnomocnika w osobie adwokat D.T..

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisu prawa materialnego w zakresie art. 81c ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez błędne uznanie, iż ma on zastosowanie w niniejszej sprawie, a także naruszenie przepisu prawa procesowego w zakresie art. 141 k.p.a. w związku z art. 81c ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez błędne stwierdzenie, że w niniejszej sprawie stronie nie przysługiwało zażalenie. Wskazując na te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych.

Na uzasadnienie skargi podano, że postanowienie PINB z dnia [...] r. zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisów obowiązującego prawa, a to art. 123 § 1 k.p.a., którego dyspozycja określa jednoznacznie, że podstawą do wydania postanowienia jest toczące się postępowanie. Forma ta bowiem reguluje poszczególne zagadnienia będące częściami składowymi, które służą do podjęcia decyzji ostatecznej. W związku z powyższym nie sposób się zgodzić z częścią uzasadnienia postanowienia, w którym organ stwierdza, że zobowiązanie wyrażone w jego treści stanowi kontynuację innego postępowania. Jak również nie sposób się zgodzić z twierdzeniem jakoby PINB moógłby prowadzić postępowanie z udziałem skarżącego w zakresie budowy hotelu przy ul. [...] we W.. W konsekwencji powyższego oraz z uwagi na brak toczącego się postępowania we wspomnianym przedmiocie, brak było podstaw do wydania ww. postanowienia.

Niezależnie od powyższego wskazano na naruszenie przez ww. postanowienie normy określającej elementy składowe postanowienia wymienione w art. 124 § 1 k.p.a., polegające na zawarciu w ww. postanowieniu pouczenia, zgodnie z treścią którego nie przysługuje na nie zażalenie tj., naruszenie normy wynikającej z art. 81c pkt 3 Prawa budowlanego [powinno być: art. 81c ust. 3 – przyp. Sądu] wprost wskazującego, że na postanowienie wydane w tej materii przysługuje zażalenie.

Podsumowując, autorka skargi stwierdziła, że zaskarżone postanowienie DWINB zostało wydane z naruszeniem art. 141 k.p.a. w zw. art. 81c ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, polegającym na błędnym ustaleniu, że podstawę prawną ww. postanowienia stanowi art. 81c ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, w związku z czym stronie nie przysługuje zażalenie na ww. postanowienie, podczas gdy w istocie w przedmiotowej sprawie podstawę prawną zaskarżenia stanowi art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego i w związku z treścią art. 81c ust. 3 Prawa budowlanego stronie przysługuje zażalenie.

W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, iż nie zawiera ona zarzutów, które mogłyby wpłynąć na zmianę jego stanowiska w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć z innych powodów niż w niej wskazane. Uwzględnienie skargi było jednak możliwe stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (zastrzeżenie to nie dotyczy niniejszej sprawy).

Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Ponadto Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Uwzględniając powyższe Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 81c ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.; dalej: pr.bud.) organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów: 1) związanych z prowadzeniem robót, przekazywaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego; 2) świadczących, że wyroby stosowane przy wykonywaniu robót budowlanych, a w szczególności wyroby budowlane, zostały wprowadzone do obrotu lub udostępnione na rynku krajowym zgodnie z przepisami odrębnymi.

Natomiast zgodnie z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Na mocy art. 81c ust. 3 Prawa budowlanego na postanowienie, o którym mowa w ust. 2, przysługuje zażalenie.

Zdaniem Sądu analiza przytoczonych przepisów Prawa budowlanego wskazuje, że informacji i dokumentów, o których mowa w art. 81c ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 pr.bud., wspomniane organy administracji mogą żądać zarówno wtedy, gdy prowadzą postępowanie administracyjne, jak i niezależnie od takiego postępowania. Jest tak, ponieważ przepis art. 81 ust. 1 pr.bud. posługuje się sformułowaniem "wykonywania zadań określonych przepisami prawa budowlanego", a więc nie zawęża zakresu zastosowania tego przepisu tylko do prowadzenia postępowania administracyjnego. Błędne było więc w tym zakresie stanowisko skarżącego zaprezentowane w skardze. Szerokie ujęcie możliwości zastosowania przepisu art. 81c ust. 1 pr.bud. (w ramach postępowania administracyjnego i poza nim) rzutuje także na prawną formę działania organów nadzoru budowlanego.

Sąd doszedł bowiem do przekonania, iż wykonywanie uprawnień organów nadzoru budowlanego określonych w art. 81c ust. 1 pr.bud. nie wymaga szczególnej formy – w przeciwieństwie do wykonywania uprawnień wskazanych w art. 81c ust. 2 pr.bud., które następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Za takim rozumowaniem stoi wykładnia językowa i systemowa omawianych przepisów, bowiem ustawodawca wprost w ust. 2 omawianego przepisu określił formę działania organu nadzoru budowlanego jako postanowienie, a nie uczynił tego w ust. 1. Konsekwentnie też prawo wniesienia zażalenia ograniczył ustawodawca do postanowień wydanych na podstawie art. 81c ust. 2 pr.bud. Ponadto takie rozróżnienie uzasadnione jest względami celowościowymi, to jest tym, że sporządzenie ocen technicznych i ekspertyz łączy się z kosztami, które – jak wynika z art. 81c ust. 2 zdanie drugie – ponosi osoba zobowiązana do dostarczenia tych ocen i ekspertyz. Ponadto zależy ono od przesłanki, która nie jest jednoznacznie określona, mianowicie – od powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Z kolei obowiązek nałożony na podstawie art. 81c ust. 1 polega na złożeniu informacji lub udostępnieniu dokumentów, a więc czynności, z którymi nie wiążą się znaczne koszty. Z tego też względu w przypadku nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia organowi ocen technicznych lub ekspertyz istnieje silniejsza potrzeba ochrony osób zobowiązanych do ich przedłożenia przed ewentualnym naruszeniem prawa. Stąd też ustawodawca przewidział możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu obowiązku dostarczenia ocen technicznych i ekspertyz (zob. Z. Kostka, Komentarz do art. 81c, w: A. Gliniecki /red./, Prawo budowlane. Komentarz, System Informacji Prawnej LEX, 2016; wyrok NSA z dnia 20 listopada 2015 r., sygn. akt II 1368/15, Orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie można również pominąć, że art. 81c pr.bud. tworzy pewną całość, ponieważ zgodnie z zasadami techniki prawodawczej podziału artykułu na ustępy dokonuje się, jeżeli samodzielną myśl wyraża zespół zdań, a także w przypadku, gdy między zdaniami wyrażającymi samodzielne myśli występują powiązania treściowe (por. § 55 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" – Dz.U. z 2016 r. poz. 283). W pierwszej kolejności bowiem organ żąda informacji lub udostępnienia dokumentów (art. 81c ust. 1 pr.bud.), których to analiza może zakończyć aktywność organu lub wywołać po jego stronie uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, a to otwiera organowi drogę do wydania postanowienia, o którym mowa w art. 81c ust. 2 pr.bud. Można więc uznać, że nieudzielenie organowi odpowiedzi przez osobę wezwaną na podstawie art. 81c ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 pr.bud. do udzielenia informacji lub udostępnienia dokumentów może wywołać po stronie organu nadzoru budowlanego uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Takie zachowanie osoby wezwanej może być więc rozważane jako przesłanka zastosowania art. 81c ust. 2 pr.bud., to jest nałożenia, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązku dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Z tym, że oczywiście ocena postępowania strony należy do organu działającego w realiach konkretnej sprawy. Jeśli by jednak przyjąć taki tok postępowania, jasne jest, że w ewentualnym zażaleniu na postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 pr.bud. strona może podnosić argumenty przeciwko zasadności wezwania, skierowanego do niej w trybie art. 81c ust. 1 pr.bud.

Dalej Sąd stwierdził, że z treści art. 81c ust. 1 pr.bud. wynika też, że działania organu nadzoru budowlanego na podstawie tego przepisu nie mają na celu załatwienia jakiejś sprawy, w ramach której żądanie przedłożenia np. dziennika budowy, byłoby kwestią incydentalną możliwą do załatwienia w drodze postanowienia. Sytuacje, w których żądanie przedłożenia określonej dokumentacji przez inwestora przybiera formę postanowienia są wprost wskazane w ustawie, jak choćby w art. 49a ust. 2 i ust. 2a pr.bud. czy w art. 71a ust. 1 pr.bud. Dlatego też zdaniem Sądu w przypadku stosowania przez organ nadzoru budowlanego instytucji żądania opisanej w art. 81c ust. 1 pr.bud. nie mamy do czynienia z postanowieniem, ale ze swoistą czynnością materialno-techniczną organu zbliżoną do wezwania (por. art. 50 § 1 k.p.a.), która nie podlega zaskarżeniu w drodze zażalenia. Brak możliwości zaskarżenia tego żądania wynika też – w ocenie Sądu – z tego, że wystosowanie przez organ żądania, o którym mowa w art. 81c ust. 1 pr.bud. nie ustala (odmawia ustalenia), nie stwierdza (odmawia stwierdzenia), ani nie potwierdza (odmawia potwierdzenia) określonych uprawnień lub obowiązków uregulowanych przepisami prawa administracyjnego. Żądanie to nie wywołuje też dla strony bezpośrednich skutków prawnych, a więc w sposób prawnie wiążący nie wpływa na sytuację prawną strony.

Dodać oczywiście można, że bierność strony w reakcji na wezwanie wystosowane przez organ na podstawie art. 81c ust. 1 pr.bud. może otworzyć drogę do stosowania art. 93 pkt 10 pr.bud., który stanowi, że kto nie udziela informacji lub nie udostępnia dokumentów, o których mowa w art. 81c ust. 1, żądanych przez organ nadzoru budowlanego, związanych z prowadzeniem robót budowlanych, przekazaniem obiektu budowlanego do użytkowania lub jego utrzymaniem – podlega karze grzywny. Jednak zastosowanie tej sankcji karnej nie jest bezpośrednim skutkiem prawnym wezwania, ale bierności osoby wezwanej przez organ i przesłanki ewentualnego wymierzenia grzywny nie podlegają badaniu w postępowaniu administracyjnym, ponieważ orzekanie w sprawach o czyny określone m.in. w art. 93 pkt 10 pr.bud. następuje na podstawie przepisów Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia, a co za tym idzie pozostaje poza granicami niniejszej sprawy.

Zauważyć wobec tego trzeba, że w niniejszej sprawie organ zażądał od skarżącego przedłożenia dziennika budowy oraz planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a więc udostępnienia dokumentów, których sporządzenie jest obowiązkiem inwestora na podstawie innych przepisów Prawa budowlanego (zob. art. 21a i art. 45 pr.bud.), a obowiązek ten nie powstał na skutek wezwania organu. Natomiast skarżący w toku postępowania przed organami nadzoru budowlanego i w skardze nie kwestionuje tego, że dla budowy budynku hotelu przy ul. [...] we W. prowadzony był (jest) dziennik budowy i sporządzono plan bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Skarżący podważa za to formalną stronę skierowanego do niego przez organ żądania, lecz nie wskazuje, że żądanych dokumentów nie posiada lub też do ich posiadania nie jest zobowiązany. W tym kontekście nie miała więc racji autorka skargi podnosząc, że postanowienie PINB z dnia [...] r. było wydane de facto na podstawie art. 81c ust. 2 pr.bud., bowiem z porównania treści tego postanowienia i przepisów prawa jasno wynika, że organ nie żądał od skarżącego dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, lecz wyłącznie dokumentów, o których mowa w art. 81c ust. 1 pkt 1 pr.bud.

Przechodząc w tym kontekście do oceny legalności zaskarżonego postanowienia DWINB należy powiedzieć, że wydano je na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.), który stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Zgodnie z art. 144 k.p.a. przepis ten stosuje się odpowiednio do zażaleń.

Zdaniem Sądu zaskarżone postanowienie narusza prawo, gdyż, po pierwsze, błędne były rozważania poczynione przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazujące na to, że przepis art. 81c ust. 1 pkt 1 pr.bud. "nie zawiera normy, która uprawniałaby adresata postanowienia wydanego na jego podstawie do wniesienia zażalenia". Takie stwierdzenie organu stoi w sprzeczności z literalną, systemową i celowościową wykładnią art. 81c ust. 1 pr.bud., o której już była mowa, a która sprowadza się do tezy, że organ nadzoru budowlanego stosując ten przepis nie wydaje postanowienia.

Dodać należy, że samodzielnej podstawy prawnej do wydania postanowienia w tym przypadku nie może stanowić też art. 123 k.p.a. (powołany przez PINB), skoro przepisy art. 81c ust. 1 i ust. 2 pr.bud. jasno wskazują wypadki, w których organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie. Zwrócić też należy uwagę, że z treści art. 141 § 1 k.p.a. wynika, iż substratem zażalenia jest postanowienie, które spełnia dwie przesłanki: po pierwsze, zostało wydane w toku postępowania, a po wtóre, należy do kategorii rodzajowej, co do której sam kodeks dopuszcza zażalenie ("gdy kodeks tak stanowi"). Skoro ustawodawca w art. 81c ust. 1 nie przewidział wydania postanowienia, a przewidział je w art. 81c ust. 2, to względy wykładni systemowej pr.bud. i k.p.a. przemawiają za przyjęciem, że art. 123 k.p.a. nie może w tym wypadku stanowić autonomicznej wobec art. 81c pr.bud. podstawy prawnej dla wydania postanowienia. Racjonalny ustawodawca, wprowadzając instytucję postanowienia w art. 81c ust. 2 pr.bud., wykluczył tę formę w przypadku stosowania art. 81c ust. 1 pr.bud., a więc nie można twierdzić, że ustawodawca dopuszcza wydanie postanowienia na podstawie art. 123 k.p.a., bo wówczas konstrukcja art. 81c ust. 2 pr.bud. okazywałaby się zbędna, a taki wynik wykładni byłby nie do zaakceptowania.

Następnie oceniając zaskarżone postanowienie Sąd uznał, że nieprawidłowo DWINB zastosował art. 134 w związku z art. 144 k.p.a., stwierdzając w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że wniesione przez P.D. zażalenie na postanowienie PINB było niedopuszczalne z racji "wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji". Przepis art. 81c ust. 1 pr.bud. nie wyłącza bowiem możliwości wniesienia zażalenia, ale wyklucza wydanie postanowienia przez organ I instancji w sytuacji, jaka miała miejsce w niniejszej sprawie. Podobnie z racji stosowania art. 81c ust. 1 przez organ I instancji nie były trafne uwagi DWINB o tym, że możliwość ewentualnego kwestionowania treści postanowienia pojawia się dopiero wówczas, gdy sprawa obiektu budowlanego, którego dotyczą żądane dokumenty i informacje, zostanie rozstrzygnięta decyzją administracyjną. Organ wojewódzki nawiązał w tym zakresie do art. 142 k.p.a., który stanowi, że postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Nawiązanie to nie było jednak zasadne, ponieważ przepis ten ma zastosowanie wyłącznie do postanowień wydanych w toku postępowania administracyjnego, a jak już było powiedziane, na podstawie art. 81c ust. 1 pr.bud. organ nie wydaje postanowienia.

Uwzględniając powyższe Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie DWINB podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., ponieważ narusza ono prawo materialne (art. 81c ust. 1 i ust. 2 pr.bud.), co miało wpływ na wynik sprawy, oraz narusza przepisy postępowania (art. 134 k.p.a.) w zakresie stwierdzenia przyczyn niedopuszczalności zażalenia. Sąd przyjął przy tym, że naruszenia prawa mające wpływ na wynik sprawy, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., polegały na błędnej wykładni prawa. Z taką sytuacją mamy do czynienia wówczas, gdy organ administracyjny błędnie przyjmuje, że określony przepis prawny obowiązuje lub nie obowiązuje w danej sprawie, albo niewłaściwie interpretuje treść lub znaczenie tego przepisu. W konsekwencji wadliwie zostaje ustalona norma prawna znajdująca w sprawie zastosowanie. Taką błędną wykładnię przyjął DWINB w stosunku do art. 81c ust. 1 pr.bud., przyjmując, że przepis ten może stanowić podstawę do wydania przez organ powiatowy postanowienia. Podobnie błędnie DWINB dokonał wykładni art. 134 k.p.a., stwierdzając, że zażalenie na postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 1 pr.bud. nie przysługuje, gdy tymczasem brak było w ogóle podstawy prawnej do wydania postanowienia przez organ I instancji, a więc nie istniał taki przedmiot zaskarżenia, w stosunku do którego strona mogłaby wnieść zażalenie.

Z omówionych powodów Sąd stwierdził, że pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżonego postanowienia pociągałoby za sobą skutek w postaci pozostawania w obrocie prawnym również postanowienia PINB z dnia [...] r. Taki wynik sprawy (traktowanej jako całokształt sytuacji procesowej, w jakiej znalazł się skarżący na skutek wykładni prawa procesowego i materialnego zastosowanej przez organy obu instancji) byłby jednak trudny do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności, którą powinien kierować się Sąd. Jest tak ponieważ obiektywna analiza art. 81c ust. 1 pr.bud. prowadzi do wniosku, że przepis ten nie zawierał podstawy prawnej do wydania na jego podstawie postanowienia. Skutkiem tego postanowienie PINB z dnia [...] r. Sąd uznał za wydane bez podstawy prawnej, co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 126 k.p.a.

Sąd oceniając postanowienie PINB rozważał przy tym, czy możliwe jest stwierdzenie jego nieważności, czy też należałoby je uznać za postanowienie nieistniejące (tzw. nieakt). Można by je tak ocenić, o ile zostałoby wydane w nieistniejącym postępowaniu albo w postępowaniu istniejącym, ale nie zawierałoby wymaganych cech zewnętrznych lub byłoby niedoręczone adresatom (zob. III.2.2. – Problem postanowień nieistniejących, w: G. Łaszczyca, Zażalenie w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Zakamycze 2000, dostępne w Systemie Informacji Prawnej LEX). Sąd uznał jednak, że postanowienie PINB nie było pozbawione konstytutywnych cech właściwych postanowieniu, a więc było aktem istniejącym formalnie, choć – jak już wykazano – pustym materialnie. Dlatego też Sąd w składzie rozpoznającym skargę uznał, że w kontekście ustalonego stanu faktycznego i prawnego sprawy należy zastosować art. 135 p.p.s.a. i w celu usunięcia naruszenia prawa, do którego doszło z racji wydania postanowienia PINB z dnia [...] r., należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stwierdzić nieważność tego postanowienia.

Końcowo wskazać jeszcze można, że mocą niniejszego wyroku wyeliminowano z obrotu prawnego postanowienie PINB z dnia 19 października 2016 r. ze skutkiem ex tunc (od momentu podjęcia tego postanowienia), a więc rzeczą rzeczą organu nadzoru budowlanego w dalszym postępowaniu będzie – w razie stwierdzenia takiej potrzeby – wystosowanie do skarżącego lub innych osób żądania, o którym mowa w art. 81c ust. 1 pkt 1 lub 2 pr.bud., bez nadawania mu nieprzewidzianej przez ustawę formy.

Reasumując poczynione rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w pkt I sentencji wyroku orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., a w pkt II sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. W konsekwencji w pkt III wyroku o kosztach niniejszego postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., do niezbędnych kosztów postępowania zaliczając kwotę 100 zł wpisu sądowego od skargi oraz wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej, będącego adwokatem, w wysokości określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. poz. 1800 i z 2016 r. poz. 1668).