Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 793/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2006-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie Sędzia WSA Wanda Antończyk Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz (Spr) Protokolant Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia 29 sierpnia 2003 r, nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu dostarczania wody ścieków i odprowadzania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Rada Gminy uchwałą nr [...] z dnia 29 sierpnia 2003 roku zatwierdziła stanowiący załącznik do uchwały regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków w gminie Zblewo (§ 1 uchwały). Uchwałę podjęła na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków (Dz. U. nr 72, poz. 747 ze zm.).

W § 2 ww. uchwały Rada Gminy stwierdziła, iż uchwała wchodzi w życie 14 dni po opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Województwa. Natomiast w § 32 Regulaminu zapisano, iż: "Regulamin wchodzi w życie z dniem ogłoszenia".

W zatwierdzonym przedmiotową uchwałą Regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków (w dalszej części uzasadnienia zwanym "Regulaminem") określone zostały prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego oraz odbiorców usług wodociągowo - kanalizacyjnych, świadczonych przez to przedsiębiorstwo, wynikających z ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy, a także warunki przyłączania do sieci (§ 1 Regulaminu).

Zgodnie z § 22 ust. 2 pkt 3 Regulaminu do wniosku o przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej wnioskodawca powinien załączyć dowód uiszczenia na rzecz Gminy stosownej opłaty za wydanie pozwolenia na wykonanie przyłącza wodociągowo – kanalizacyjnego. Wysokość opłat ustalono w następujący sposób:

a) za wydanie pozwolenia na wykonanie przyłącza wodociągowego – 1.600 zł;

b) za wydanie pozwolenia na wykonanie przyłącza kanalizacyjnego – 1.800 zł.

Wojewoda wniósł skargę na powyższą uchwałę na podstawie art. 85, art. 86 oraz art. 94 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, domagając się stwierdzenia jej nieważności.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda stwierdził, iż uzależnienie przez Radę Gminy w zaskarżonej uchwale dostępu do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej od uiszczenia przez osobę ubiegającą się o przyłączenie nieruchomości do sieci opłaty za wydanie pozwolenia na wykonanie przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego nie znajduje podstaw prawnych w obowiązujących przepisach prawa, w tym również w przepisach podanych jako podstawa prawna zakwestionowanej uchwały.

Wojewoda wskazał nadto, iż przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków nie przewidują żadnych dodatkowych kosztów obciążających odbiorcę za przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej, oprócz kosztów wykonania przyłącza wodociągowego do nieruchomości oraz zainstalowania urządzenia pomiarowego, o których mowa w art. 15 ust. 2 i 3 ww. ustawy, które pokrywa odbiorca usług. W tej sytuacji brak było podstaw prawnych upoważniających Radę Gminy do nałożenia tego typu opłaty w trybie zaskarżonej uchwały. Nałożenie obciążeń finansowych, które nie są przewidziane przez obowiązujące przepisy stanowi rażące naruszenie prawa i stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Wojewoda wskazał także, iż wezwał Radę Gminy do zmiany uchwały we własnym zakresie, jednak w piśmie z dnia 1 października 2004 roku Rada Gminy stwierdza, że nie widzi podstaw do zmiany zakwestionowanej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu stwierdziła, iż uchwała została podjęta na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, a w szczególności na podstawie art. 19 ust. 2 pkt 4 ww. ustawy. Rada wskazała, iż miała pełne prawo do określenia w Regulaminie takich warunków, jakie przyjęła, w tym ustalenia kwestionowanych opłat, ponieważ z ww. przepisu wynika, iż regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków powinien określać także warunki przyłączenia do sieci, które nie są warunkami technicznymi, ponieważ warunki techniczne wskazano w punkcie 5 tegoż artykułu.

Rada zauważyła przy tym, iż również ustawa z dnia 20 grudnia 1996 roku o gospodarce komunalnej wyposażyła organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego w kompetencje do stanowienia o wysokości cen i opłat oraz sposobie ich ustalania za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej ( art. 4 ust. 1 pkt 2).

Stwierdziła nadto, iż przepisy art. 144 i następnych ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące opłat adiacenckich są w praktyce "martwe". Ustawa nie nakłada bowiem na organ obowiązku ustalania opłat adiacenckich, a jak wynika z dotychczasowej praktyki gmin - wysokość opłaty adiacenckiej nawet w wysokości 50 % różnicy między wartością jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu - często jest równa lub przybliżona do kosztów, jakie gmina musi ponieść na rzeczoznawcę majątkowego, ustalającego te wartości.

Rada zaznaczyła przy tym, iż zaskarżona uchwała była przedmiotem kontroli Wojewody w trybie art. 90 i następnych ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym i organ nadzoru nie orzekł o jej nieważności.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269).

W niniejszej sprawie pozostawało poza sporem, iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. W ocenie Sądu uchwała ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a wskazane w Regulaminie obowiązkowe opłaty zostały uchwalone bez podstawy prawnej. Należało więc uznać, iż jest ona sprzeczna z prawem, co wypełnia przesłankę do stwierdzenia jej nieważności wskazaną w art. 91 ust. 1 zd. 1 w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 ze zm.).

Sąd miał przy tym na uwadze, iż - zgodnie z treścią art. 93 ust. 1 ww. ustawy - upływ terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 cytowanej ustawy powoduje jedynie, iż organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały. W tym przypadku organ nadzoru ma jednak możliwość zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego – co też skarżący w niniejszej sprawie uczynił.

Kompetencje gminy w zakresie stanowienia prawa miejscowego określają przepisy rozdziału 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym. Stosownie do treści art. 40 ust. 1 tejże ustawy gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego jedynie na podstawie upoważnień ustawowych.

Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. nr 72, poz. 747 ze zm.) Rada Gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków, opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, obowiązujący na obszarze gminy.

Przepisy ust. 2 ww. artykułu stanowią, iż Regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1).minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków,

2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług,

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach,

4) warunki przyłączania do sieci,

5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych,

6) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków,

7) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 17 maja 2002 roku (sygn. I SA 2793/01, Baza Orzeczeń LEX nr 149541), zgodnie z którym przepisy art. 19 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie dają radzie gminy uprawnienia do wprowadzenia odpłatności za zamiar przyłączenia poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej (lub kanalizacyjnej).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu ww. wyroku: "Wprowadzona jednorazowa opłata za zamiar podłączenia nieruchomości do wodociągu nie posiada wprawdzie cech świadczenia podatkowego, ponieważ w sensie prawnym nie jest opłatą przymusową. Jednakże towarzyszy jej w zasadzie pewnego rodzaju przymus życiowy, bowiem korzystanie przez mieszkańców z dobrodziejstwa urządzenia komunalnego jest oczywistą prawidłowością i koniecznością. Z tego też powodu opłaty tej nie można uznać za dobrowolną. (...)

W orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, iż jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków (dotyczy to również opłat) nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Ponadto z przepisu art. 84 Konstytucji RP, zamieszczonego w ramach regulacji dotyczących środków ochrony wolności i praw człowieka i obywatela, wynika, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. Zakwestionowane (...) opłaty mają cechy jednostronnie nałożonej na mieszkańców (...) daniny publicznej (...). Wprowadzenie ich nastąpiło przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy, a są one pobierane w związku z zamiarem właściciela nieruchomości przyłączenia do wodociągu.

Nie ma przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do wprowadzenia takich opłat w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Takim przepisem nie jest (...) art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. nr 9, poz. 43 ze zm.). Stanowi on, że jeśli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Jak z tego wynika, powyższy przepis nie zawiera podstawy prawnej do podejmowania uchwał określających odpłatność za zamiar podłączenia do sieci wodociągowej. W tych okolicznościach nie może więc budzić najmniejszej wątpliwości sam fakt braku podstaw prawnych do wprowadzenia opłat za zamiar (prawo) podłączenia się do sieci wodociągowej. W cyt. przepisie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej poszukiwać jedynie można, co zresztą może budzić wątpliwości, podstawy prawnej do ustalenia cen za wodę z wodociągu gminnego, nie można zaś w żadnym względzie uznać tego przepisu za podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia opłat za możliwość korzystania z urządzeń wodociągowych lub opłat za podłączenie do tych urządzeń. Mimo, iż mówi się w tym przepisie o cenach i opłatach, nie wydaje się jednak uprawnione wyprowadzenie z tego wniosku, że opłaty te mogą być czymś więcej niż ustalonymi należnościami (urzędowo), stanowiącymi jedynie ekwiwalent za świadczoną usługę ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń, świadczoną w warunkach braku jakiegokolwiek przymusu po stronie świadczeniobiorcy. Pojawienie się przymusu czyni tę opłatę daniną publiczną, narzuconą jednostronnie wraz z tą usługą. (...)

Obowiązująca aktualnie ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. nr 72, poz. 747), stanowi w art. 15 ust. 2, iż osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci zapewnia realizację przyłączy do tych sieci na własny koszt. Rada gminy zaś stosownie do art. 19 ust. 1 tej ustawy regulamin dostarczenia wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na terenie gminy. Z kolei w ust. 2 pkt 4 tego artykułu wskazane jest, że w regulaminie tym określa się warunki przyłączenia do sieci. Przepis ten nie daje jednak radzie gminy uprawnienia do wprowadzenia odpłatności za zamiar przyłączenia poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej".

Również wskazany jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie "w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy", nie daje gminie takiego upoważnienia, ponieważ wprost z treści tego przepisu wynika, iż rada może podejmować uchwały jedynie w granicach określonych w odrębnych ustawach, co potwierdzają także przepisy rozdziału 4 tej ustawy, określające kompetencje gminy w zakresie stanowienia prawa miejscowego.

Skoro zatem nie ma przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do wprowadzenia opłat wskazanych w zaskarżonej uchwale w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących - zaskarżona uchwała, w zakresie w jakim nakłada na mieszkańców gminy obowiązek uiszczania opłat wskazanych w Regulaminie, wykracza poza prawotwórcze kompetencje rady, ustalone przepisami rozdziału 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, a w szczególności art. 40 tej ustawy, ponieważ nie została podjęta na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego, nie należy także do kategorii aktów prawnych określających zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego zgodnie przyjęto bowiem, że w zakresie ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej nie mieści się wprowadzanie opłat za korzystanie z nich (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2000 roku, sygn. akt II SA 2320/00, Orzecznictwo w sprawach samorządowych z 2001 roku, nr 4, poz. 129, glosa aprobująca: W. Chróścielewski, J.P. Tarno OSP 2002/6/75, zob. także nie publikowane wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 maja 1996 roku, I SA/Łd 65/96 i z dnia 16 grudnia 1996 roku, II SA/Kr 1377/96, a nadto uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 26 września 1995 r., sygn. III AZP 22/95, OSNAPiUS 1996, nr 6, poz. 80 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2002 roku, I SA 2793/01, Baza Orzeczeń LEX nr 149541 i z dnia 29 listopada 2001 roku, SA/Wr 1415/01, OSS 2002/1/16).

W aktualnym stanie prawnym jedyną legalną drogą uzyskania środków do budżetu gminy związanych z uczestnictwem właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, m.in. urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych budowanych z udziałem Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, zwiększających wartość nieruchomości, są przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 46, poz. 543 ze zm.), w szczególności regulujące kwestie opłat adiacenckich (art. 143-148).

Reasumując Sąd stwierdził, iż zarzuty zawarte w skardze były w pełni zasadne, ponieważ ani z art. 19 ust. 1 i ust. 2 pkt 4, ani z żadnego innego przepisu ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, czy też z przepisu innej ustawy, nie wynika upoważnienie ustawowe dla gminy dające jej prawo do nałożenia na świadczeniobiorców obowiązków o charakterze pieniężnym zawartych w zaskarżonym Regulaminie.

Oceniając legalność zaskarżonej uchwały Sąd miał również na uwadze, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej uchwały ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

Zaskarżona uchwała w § 2 stanowi, iż wchodzi w życie 14 dni po opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Województwa. Natomiast § 32 Regulaminu określa datę wejścia w życie zatwierdzonych przedmiotową uchwałą przepisów na dzień ogłoszenia Regulaminu.

Taka regulacja całkowicie uniemożliwia jednoznaczne wskazanie daty od jakiej obowiązują normy zawarte w zaskarżonej uchwale oraz wprowadza niepewność ich adresatów co do obowiązującego prawa. Narusza także art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. nr 62, poz. 718 ze zm.), zgodnie z którym akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy oraz §§ 43 – 46 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", zwanego w dalszej części uzasadnienia Rozporządzeniem (Dz. U. nr 100, poz. 908).

Zgodnie z § 43 Rozporządzenia w ustawie zamieszcza się przepis określający termin jej wejścia w życie, chyba że termin ten określają odrębne przepisy ustawy wprowadzającej. Przepis § 143 Rozporządzenia stanowi zaś, iż do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych - również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej.

Nie budzi żadnych wątpliwości Sądu stwierdzenie, iż data wejścia w życie danego aktu normatywnego musi być tak wyznaczona, żeby nie budziła żadnych wątpliwości. Dlatego też przepisowi o wejściu w życie aktu prawnego można nadać tylko takie brzmienie, które odpowiada jednemu spośród schematów wymienionych w § 45 ust. 1 Rozporządzenia, zgodnie z którym przepisowi o wejściu w życie ustawy można nadać brzmienie:

1) "Ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia";

2) "Ustawa wchodzi w życie po upływie ..... (dni, tygodni, miesięcy, lat) od dnia ogłoszenia";

3) "Ustawa wchodzi w życie pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu ogłoszenia" albo "Ustawa wchodzi w życie ..... dnia ..... miesiąca następującego po miesiącu ogłoszenia";

4) "Ustawa wchodzi w życie z dniem ... (dzień oznaczony kalendarzowo)";

5) "Ustawa wchodzi w życie z dniem ogłoszenia".

Przy zastosowaniu któregokolwiek z tych schematów już w momencie opublikowania aktu normatywnego można obliczyć jego datę wejścia w życie.

W niniejszej sprawie naruszone zostały w sposób rażący wskazane powyżej zasady dotyczące ustalania daty wejścia w życie aktu normatywnego, ponieważ nie sposób – na podstawie sprzecznych zapisów dotyczących terminu wejścia w życie zaskarżonej uchwały i jej załącznika - ustalić od jakiej daty obwiązują przepisy ustanowione przedmiotową uchwałą.

Sąd miał nadto na uwadze, iż w zatwierdzonym zaskarżoną uchwałą Regulaminie Rada Gminy w sposób istotny naruszyła prawo także poprzez powtórzenie w zapisach Regulaminu zapisów ustawowych.

W § 2 pkt 1 przedmiotowego Regulaminu przytoczono treść art. 5 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, przy czym treść tę nieco zmodyfikowano - usuwając w zapisie Regulaminu fragment przepisu mówiący o dostawach wody "pod odpowiednim ciśnieniem". W zdaniu pierwszym § 5 Regulaminu powtórzono treść art. 6 ust. 1 ustawy, a w § 6 powtórzono art. 6 ust. 2. W § 7 ust. 1 pkt. 1 - 4 i pkt 6 - 7 Regulaminu - zacytowano przepisy art. 6 ust. 3 pkt 1-6, a w § 7 ust. 1 pkt 8 - art. 8 ust. 1 ustawy. Podobnie uczyniono w § 8 Regulaminu - przytaczając art. 6 ust. 4 ustawy, przy czym regulacja zawarta w Regulaminie różni się od treści odpowiedniego zapisu ustawy, ponieważ w Regulaminie dodano zapis "w wyjątkowych przypadkach". W § 9 Regulaminu zacytowano art. 6 ust. 5 ustawy, a w § 10 - art. 6 ust. 6 ustawy – także z pewnymi różnicami. W § 16 pkt 1 przytoczono art. 26 ustawy, w § 16 pkt 2 - 5 – art. 27 ust. 1, 4, 5 i 6 ustawy. Nadto w § 31 rozdziału 8 Regulaminu zatytułowanego "Przepisy karne i kary pieniężne" zacytowano treść art. 28 rozdziału 6 ustawy zatytułowanego także "Przepisy karne i kary pieniężne".

Zgodnie z treścią § 137 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"- w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń.

Przepis ten wskazuje na zasadę, iż uchwała rady gminy nie może regulować raz jeszcze tego co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący, a więc nie ma potrzeby i nie można powtarzania przepisów ustaw, rozporządzeń czy też ratyfikowanych umów międzynarodowych w zapisach prawa miejscowego.

Skoro więc w ustawie z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków unormowano zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz zbiorowego odprowadzenia ścieków to nie należy w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, który opracowywany jest na podstawie art. 19 ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku powtarzać jej przepisów. Powtórzenie zaś zapisów tej ustawy w opracowywanym regulaminie stanowi istotne naruszenie przepisów prawa materialnego tj. § 137 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej".

Dodatkowo podnieść należy, iż narusza powszechnie obowiązujący porządek prawny w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez gminę raz jeszcze tego co zostało już pomieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa lecz także modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Takiego upoważnienia w tej sprawie jednak brak.

Przedstawienie w zapisach prawa miejscowego zapisów ustawy z dodatkową ich modyfikacją, tak jak to uczyniono w § 2 pkt 1 Regulaminu - usuwając fragment przepisu mówiący o dostawach wody "pod odpowiednim ciśnieniem oraz w § 8 Regulaminu - dodając zwrot "w wyjątkowych przypadkach", pozwala uznać, że w tym zakresie doszło dodatkowo do istotnego naruszenia prawa polegającego na tym, że w tym zakresie Rada zatwierdziła takie uregulowanie Regulaminu bez podstawy prawnej.

Generalnie przyjąć zatem należy, iż materia będąca przedmiotem regulacji prawnej w drodze uchwały rady gminy nie może być uregulowana w odrębnych przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Powtórzenie regulacji ustawowej przez przepisy gminne jest bowiem niezgodne z zasadami legislacji. Naruszenie natomiast tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych zapisów. Tym bardziej sprzeczne z prawem jest dokonywanie zmian w zapisach ustawowych i regulowanie niektórych kwestii w sposób odmienny niż w ustawie (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 marca 2003 roku, sygn. II SA/Wr 2572/02, Dz. Urz. Opols. 2003/78/1520, Baza Orzeczeń LEX nr 166989).

Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 1999 roku stwierdzając, iż: "uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy" (sygn. akt II SA/Wr 1179/98, OSS 2000/1/17, zob. także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 1996 roku, sygn. akt SA/Wr 2761/95, nie publ., z dnia 25 sierpnia 1994 roku, sygn. akt SA/Gd 1260/94, OSS z 1996 roku, nr 2, poz. 47).

Mając powyższe rozważania na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.