Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2802/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 lutego 2020 r. sygn. akt II SAB/Go 199/19 w sprawie ze skargi Fundacji [...] na bezczynność Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Burmistrza Miasta [...] na rzecz Fundacji [...] kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. akt II SAB/Go 199/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, po rozpoznaniu skargi Fundacji [...] na bezczynność Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w pkt I. zobowiązał Burmistrza Miasta [...] do załatwienia wniosku Fundacji [...] z dnia 21 listopada 2019 r. – w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w pkt II. stwierdził, że bezczynność Burmistrza Miasta [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w pkt III. oddalił skargę w pozostałym zakresie, oraz w pkt IV. zasądził od Burmistrza Miasta [...] na rzecz skarżącej Fundacji [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Fundacja [...] wystąpiła do Burmistrza Miasta [...] z wnioskiem z dnia 21 listopada 2019 r. - przesłanym drogą elektroniczną - o udostępnienie informacji publicznej o następującej treści:

"1. Czy tutejszy organ zlecał kontrole od września 2017 r. do dnia 20 listopada 2019 r. na źródłach zanieczyszczeń z instalacji zakładu [...].

2. Ile zlecono kontroli od września 2017 r. do dnia 20 listopada 2019 r. i pobrano próbek i wykonano pomiarów emisji zanieczyszczeń z emitorów na źródłach zanieczyszczeń z instalacji zakładu [...].

3. Jeśli zlecono kontrole od września 2017 r. do dnia 20 listopada 2019 r., w jakim zakresie odbyły się kontrole na źródłach zanieczyszczeń z instalacji zakładu [...].

4. Kto wykonał (pełna nazwa przedsiębiorstwa lub firmy wykonującej kontrole, posiadane certyfikaty lub akredytacje, kto brał udział w tych kontrolach). Jeśli były wykonane po miesiącu wrześniu 2017 r. do dnia 20 listopada 2019 r., to ile pobrano próbek i wykonano pomiarów emisji zanieczyszczeń z emitorów na źródłach zanieczyszczeń z instalacji zakładu [...].

5. Kiedy (data dzień – miesiąc – rok) zostały wykonane kontrole na zlecenie tutejszego organu od września 2017 r. do dnia 20 listopada 2019 r., pobrano próbki i wykonano pomiary emisji zanieczyszczeń ze na źródłach zanieczyszczeń z instalacji zakładu [...].

6. Jeśli były kontrole wykonane na zlecenie tutejszego organu wnioskujemy o udostępnienie wszelkich wyników kontroli od września 2017 r. do dnia 20 listopada 2019 r. z pomiarów emisji zanieczyszczeń z emitorów na źródłach zanieczyszczeń z instalacji zakładu [...]

Jednocześnie Fundacja wniosła o przesłanie powyższej informacji pocztą elektroniczną na adres: [...] @gmail.com.

Wniosek ten wpłynął do organu w dniu 22 listopada 2019 r.

W odpowiedzi na powyższy wniosek pismem z dnia 6 grudnia 2019 r. organ poinformował wnioskodawcę, że organ wykonawczy Gminy [...] o statusie miejskim nie ma kompetencji do prowadzenia kontroli w zakresie emisji pyłów i gazów z emitorów będących na terenie zakładu szczególnie uciążliwego, do którego zalicza się [...]. Ustawa Prawo ochrony środowiska wskazuje kompetencje w zakresie ochrony środowiska dla organu wykonawczego każdej Gminy (Wójt, Burmistrz, Prezydent), ale tylko w stosunku do zwykłego korzystania ze środowiska czyli w stosunku do osoby fizycznej. Natomiast kompetencje kontrolne w stosunku do zakładu szczególnie uciążliwego, jakim jest spółka [...], według przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska ma Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska i dlatego z pytaniami wskazanymi we wniosku należy się zwrócić do Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Zielonej Górze. Dodatkowo organ podał, że Straż Miejska w [...] nie uczestniczyła w czynnościach zawartych we wniosku.

Fundacja [...] złożyła do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Burmistrza Miasta [...] w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 21 listopada 2019 r.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że do dnia wniesienia skargi nie otrzymała odpowiedzi na wniosek w żądanym zakresie. W ocenie skarżącej brak jest wątpliwości co do spełnienia zakresu podmiotowego i przedmiotowego u.d.i.p., Burmistrz Miasta [...] jest bowiem podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej stosownie do art. 4 ust. 1 u.d.i.p., natomiast wnioskowana informacja posiada walor informacji publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej następuje niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta [...] wniósł o jej oddalenie oraz odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu tego pisma organ wskazał, że w dniu 6 grudnia 2019 r. została wysłana odpowiedź na wniosek strony skarżącej przez pocztę elektroniczną na podany adres: [...] @gmail.com. w sposób zgodny z formą wskazaną przez wnioskodawcę w wyżej wymienionym wniosku. Organ zauważył, że skarżąca nie wezwała ponownie organu do udzielenia informacji publicznej i do uzupełniania informacji, którą wysłał organ. Wobec powyższego uznać należy, że strona skarżąca otrzymała odpowiedź.

W piśmie z dnia 29 stycznia 2020 r. – sporządzonym przez profesjonalnego pełnomocnika - strona skarżąca podniosła, iż twierdzenie organu, jakoby był on niewłaściwy w sprawie, wskazuje, że organ ten pozostaje w stanie bezczynności rozpoznania wniosku. Organ obowiązany był bowiem nie tyle poinformować wnioskodawcę o braku właściwości w sprawie z lakonicznym wskazaniem organu właściwego, ale na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 - określanej dalej jako k.p.a.) przekazać wniosek o udostępnienie informacji publicznej organowi właściwemu oraz zawiadomić o tym fakcie wnioskodawcę.

Sąd I instancji uznał, iż skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazał, że na gruncie u.d.i.p. przez bezczynność organu należy rozumieć sytuację, w której organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. W sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, organ ma obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem (art. 13 ust.1 u.d.i.p.), 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji.

Przed przystąpieniem do oceny, czy organ pozostaje w zarzucanej mu bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej, konieczne jest ustalenie, że dysponuje on informacją, która jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. oraz że jest on podmiotem zobowiązanym do udostępnienia tej informacji. W dalszej kolejności ustaleniu podlega, czy organ udostępnił żądaną informację (lub podjął inne ustawą określone czynności) we wskazanym ustawą terminie (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.).

Niewątpliwie z punktu widzenia podmiotowego Burmistrz Miasta [...], jako organ jednostki samorządu terytorialnego, wykonujący zdania publiczne, stanowi organ władzy publicznej (art. 163 i nast. Konstytucji RP), a tym samym jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Analizując wniosek skarżącego, wskazany w skardze z punktu widzenia przedmiotowego Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę u.d.i.p., a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 181/02; wyrok NSA z dnia 20 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 2036-2037/02, M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28).

Mając na uwadze powyższe uwagi, zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, iż informacja o działaniach podjętych przez organ gminy w zakresie ochrony środowiska, które należy do zadań własnych gminy zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r. , poz. 506), stanowi w świetle art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informację publiczną.

Następnie Sąd zauważył, że organ odpowiedział na wniosek w terminie określonym w art. 13 ust. 1u.d.i.p., przesyłając w dniu 6 grudnia 2019 r. pismo na podany przez skarżącą Fundację adres mailowy, w którym wskazał, iż nie ma kompetencji do prowadzenia kontroli w zakresie emisji pyłów i gazów z emitorów będących na terenie zakładu szczególnie uciążliwego, do którego zalicza się [...] podkreślając, iż kompetencje kontrolne w stosunku do tego rodzaju zakładów według przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska ma natomiast Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska. Jak łatwo zauważyć w powyższym piśmie organ nie udzielił wprost odpowiedzi, czy takie kontrole przeprowadzono na jego zlecenie i czy dysponuje wynikami z tych kontroli, a jedynie poinformował o przepisach regulujących właściwość organów wynikającą z ustawy Prawo ochrony środowiska. Podkreślić należy, iż słowo zlecenie oznacza "polecić komuś wykonanie czegoś, zażądać czegoś", tym samym nawet w przypadku braku bezpośredniej kompetencji do przeprowadzenia kontroli tego rodzajów podmiotów co [...] Sp. z o.o., nie jest wykluczone wystąpienie o przeprowadzenia takiej kontroli do organu właściwego i dysponowanie tego rodzaju wynikami kontroli przez Gminę [...] o statusie miejskim, na co mogą zresztą wskazywać wypowiedzi Burmistrza Miasta [...] wynikające z przedłożonego przez stronę skarżącą na rozprawie wydruku z portalu społecznościowego. Podkreślenia ponadto wymaga, iż stosownie do treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p. podmioty określone w ust. 1 i 2 tego artykułu są zobowiązane do udzielenia informacji, jeśli są w jej posiadaniu. Bez znaczenia przy tym pozostaje, czy adresat wniosku wytworzył określone dokumenty, względnie czy w posiadaniu tych dokumentów jest również inny organ. Mając na względzie zakres wniosku skarżącej Fundacji z dnia 21 listopada 2019 r., organ winien był zatem jednoznacznie wskazać, czy zlecał wykonanie wspomnianych kontroli, w tym również poprzez występowanie do właściwych organów z takim żądaniem i w razie dysponowania wynikami kontroli je udostępnić, a nie udzielać wymijającej odpowiedzi o braku kompetencji do przeprowadzenia tego rodzaju kontroli, na podstawie, której jedynie skarżąca mogła snuć przypuszczenia w tym zakresie.

Sąd zaznaczył przy tym, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej świadczy nie tylko brak udzielenia informacji, ale także przedstawienie informacji zupełnie innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też wymijającej czy nieadekwatnej do treści wniosku (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1261/08, wyrok WSA w Lublinie z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt II SAB/Lu 75/10, wyrok WSA w Łodzi z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Łd 107/13).

W ocenie Sądu, niezasadne było natomiast stanowisko skarżącej Fundacji, iż organ uznając, że jest niewłaściwy winien był przekazać jej wniosek organowi właściwemu, a nie czyniąc tego popadł tym samym w bezczynność. Postępowanie o udostępnienie informacji publicznej nie jest postępowaniem wskazanym w rozdziale I, określającym zakres obowiązywania k.p.a. Przepisy k.p.a. można tym samym stosować tylko wtedy, gdy tak stanowi u.d.i.p. Zgodnie zaś z art. 16 u.d.i.p. przepisy k.p.a. stosuje się od momentu wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji bądź umorzenia postępowania o jej udostępnienie, a nie od chwili wpłynięcia wniosku. Z powyższego wynika, że na podmiocie, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej, nie spoczywa obowiązek przekazania takiego wniosku do podmiotu właściwego, zgodnie z dyspozycją art. 65 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2013 r., I OSK 2318/12, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 maja 2019 r., IV SAB/Wr 229/18).

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż organ dopuścił się bezczynności i w związku z tym zobowiązał go zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. do rozpoznania wniosku skarżącej Fundacji z dnia 21 października 2019 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Jednocześnie Sąd - na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. - uznał w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, że bezczynność podmiotu zobowiązanego nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa (punkt II wyroku). Orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest zastrzeżone dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Zdaniem Sądu, z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Istotna jest tu postawa organu, który w terminie udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącej, tyle tylko, że w sposób nieprecyzyjny, co powoduje, iż nie sposób przypisać mu celowego lekceważenia obowiązków wynikających z u.d.i.p.

Z tych samych powodów Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania środków określonych w art. 149 § 2 P.p.s.a., w tym przyznania żądanej przez skarżącą sumy pieniężnej. Ponadto należy zauważyć, iż powyższe środki mają charakter fakultatywny, a wobec postawy organu, zastosowanie wobec niego dolegliwości pieniężnej nie jest uzasadnione. Bez znaczenia dla możliwości przyznania wspomnianej sumy pieniężnej były cele, na które wspomniana suma zostałaby przeznaczona. W związku z tym - na podstawie art. 151 P.p.s.a. - Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Burmistrz Miasta [...], zaskarżając go w zakresie pkt I. i pkt IV., zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na niewłaściwym przyjęciu przez Sąd, że organ odpowiadając wnioskodawcy, że nie ma kompetencji do przeprowadzenia kontroli oraz wskazując organ właściwy do ich przeprowadzenia, nie udziela informacji publicznej w rozumieniu w/w ustawy.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku zaskarżonej części i oddalenie skargi Fundacji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Fundacja wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na jednej podstawie: naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.).

Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej za całkowicie niezasadny należy uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni tego przepisu przyjmując, że organ odpowiadając wnioskodawcy, że nie ma kompetencji do przeprowadzenia kontroli oraz wskazując organ właściwy do ich przeprowadzenia, nie udziela informacji publicznej w rozumieniu w/w ustawy.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu wskazać należy, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił Sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane Sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, co wprost wynika z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że Sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż Sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

W wyrokach z 13 sierpnia 2013 r., sygn. II GSK 717/12 (lex 1408530) oraz z 4 lipca 2013 r., sygn. I GSK 934/12 (lex nr 1372091) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że Sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa i jednocześnie wskazać, jak w ocenie strony skarżącej kasacyjnie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię nie jest tożsamy z zarzutem niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego. Zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego dotyczy błędu subsumcji, czyli kwestii prawidłowości uznania, czy stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada bądź nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy."

Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie został prawidłowo sformułowany. W skardze kasacyjnej wniesionej w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przez Sąd I instancji art. 4 ust. 3 u.d.i.p. przez jego błędną wykładnię, przy czym nie wskazał jaka powinna być prawidłowa wykładnia tego przepisu prawa niewłaściwie, w ocenie strony, zinterpretowanego przez Sąd I instancji. To zaś oznacza, że już z tych względów zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Ponadto zauważyć należy, że Sąd I instancji nie dokonywał wykładni tego przepisu, a jedynie powołał jego treść, zatem nie mógł dopuścić się jego naruszenia w zarzucanej mu formie. Skarżący kasacyjnie natomiast odwołuje się do argumentacji opartej na wadliwym przyjęciu przez Sąd, że pismo organu z dnia 6 grudnia 2019 r. nie stanowiło pełnej odpowiedzi na wniosek Fundacji o udzielenie informacji publicznej. Jak już wyżej wskazywano, wykładnia jest procesem odczytania treści abstrakcyjnej normy prawnej. Ustalenie, czy treść pisma organu z dnia 6 grudnia 2019 r. stanowiła pełną odpowiedź na wniosek Fundacji, należy do sfery faktycznej, zaś przyjęcie, czy ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada określonej normie prawa materialnego jest procesem stosowania prawa. Wnoszący kasację nie podniósł zarzutu niewłaściwego zastosowania norm art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podnosząc jedynie, że błędne było zobowiązanie organu do udzielenia informacji publicznej z uwagi na odpowiedź skierowaną przez Burmistrza w piśmie z dnia 6 grudnia 2019 r. Z uwagi na argumentację skargi kasacyjnej podkreślić należy, że w orzecznictwie NSA panuje niekwestionowany pogląd, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Ewentualnie może być ona skuteczna, tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – wyrok NSA z 6 lipca 2004 r., FSK 192/04, ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 68. I odwrotnie zresztą, zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczenia poczynionych w sprawie ustaleń – wyrok NSA z 16 września 2004 r., FSK 471/04, ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 96. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej skardze kasacyjnej. Art. 4 ust. 3 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty będące w posiadaniu takich informacji. Zatem z tego przepisu nie wynikają reguły ustalania tego czy, organ jest w posiadaniu żądanej informacji. Reguły te ustalają przepisy postępowania, natomiast skarżący kasacyjnie nie zarzucił Sądowi I instancji naruszenia przepisów prawa procesowego.

Abstrahując od tych wadliwości, należy wskazać, że zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 tegoż artykułu, będące w posiadaniu takich informacji. Przepis ten jednoznacznie wskazuje, że dla realizacji obowiązku informacyjnego istotne znaczenie ma to, czy dany podmiot posiada informację publiczną żądaną przez stronę. Organ ma obowiązek udostępnienia owej informacji tylko wtedy gdy jest w jej posiadaniu. Nie ma natomiast takiego obowiązku gdy wnioskowanej informacji nie posiada i to także wówczas gdy powinien ją posiadać (vide: wyrok NSA z dnia 23 września 2003 r. sygn. akt II SA 1852/03; wyrok NSA z dnia 20 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 2235/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Powyższe oznacza, że nieposiadanie wnioskowanej informacji publicznej przez podmiot zobowiązany do jej udostępnienia stanowi, na gruncie art. 4 ust. 3 u.d.i.p., negatywną przesłankę udostępnienia owej informacji, co uniemożliwia pozytywne załatwienie wniosku o dostęp do informacji publicznej (vide: wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 638/14 https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Jednak aby można było uznać, że podmiot informujący o nieposiadaniu wnioskowanej informacji publicznej, w sposób należyty wywiązał się z obowiązków nałożonych przepisami u.d.i.p. i tym samym nie zachodzi jego bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej, powinien wyraźnie i stanowczo powiadomić wnioskodawcę o nieposiadaniu owej informacji. W tym celu powinien złożyć wobec wnioskodawcy jasne oświadczenie o nieposiadaniu takich dokumentów, a nadto twierdzenie takie w całości uwiarygodnić. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej winien złożyć oświadczenie jednoznaczne w swej treści, tak aby wnioskodawca nie musiał jej domniemywać lub domyślać się tego, czy w udzielonej odpowiedzi nie jest ukryta jakaś informacja dająca możliwość swobodnej zmiany stanowiska co do posiadania przez ów podmiot wnioskowanych informacji publicznych. Adresat wniosku musi więc wprost i w jednoznaczny sposób wypowiedzieć się, że nie posiada żadnej z wnioskowanych informacji (vide: wyrok NSA z dnia 24 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 851/09; wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 638/14 https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, że powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanej informacji musi odbywać się z zachowaniem ogólnych, powszechnie akceptowanych standardów proceduralnych, wynikających chociażby z zasad "dobrej administracji". Stanowisko podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej winno zatem zawierać takie informacje, które pozwolą na ocenę rzetelności twierdzenia o nieposiadaniu wnioskowanych dokumentów. Podkreśla się w tym zakresie, że wnioskodawca nie może być pozbawiony należnej mu ochrony, a mogłoby to mieć miejsce, gdyby samo ogólnikowe twierdzenie podmiotu zobowiązanego o nieposiadaniu żądanych informacji zwalniało z zarzutu bezczynności w ich udostępnieniu. Akcentuje się przy tym, że powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanych dokumentów winno być nie tylko jasne i konkretne, ale także zawierać wyjaśnienie dlaczego organ nie posiada żądanych informacji, mimo że powinien je posiadać. Przedstawione informacje winny być na takim poziomie szczegółowości, który pozwoli Sądowi dokonać oceny czy prawdopodobne jest, że podmiot zobowiązany rzeczywiście nie posiada żądanej informacji publicznej, mimo że powinien taką informację posiadać (vide: wyrok NSA z dnia 24 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 851/09; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 156/12 LEX 1264575, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Podkreśla się przy tym, że tylko przy zachowaniu powyższych zasad możliwe jest zapewnienie wnioskodawcy realnej ochrony sądowej przed arbitralnymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznych, który z różnych przyczyn może dążyć do niewykonania spoczywających na nim ustawowych obowiązków (vide: wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 638/14 https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, że we wniosku o udostępnienie informacji publicznej Fundacja domagała się od organu informacji, czy ten zlecał kontrole na źródłach zanieczyszczeń z instalacji zakładu [...] SP. z o.o. W odpowiedzi na powyższy wniosek pismem z dnia 6 grudnia 2019 r. organ poinformował wnioskodawcę, że organ wykonawczy Gminy [...] nie ma kompetencji do prowadzenia kontroli w zakresie emisji pyłów i gazów z emitorów będących na terenie zakładu szczególnie uciążliwego, do którego zalicza się [...] oraz wskazał na właściwość Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. W tym miejscu rację należy przyznać Sądowi I instancji, który stwierdził, że organ winien był jednoznacznie wskazać, czy zlecał wykonanie wspomnianych kontroli, w tym również poprzez występowanie do właściwych organów z takim żądaniem i w razie dysponowania wynikami kontroli je udostępnić, a nie udzielać odpowiedzi o braku kompetencji do przeprowadzenia tego rodzaju kontroli. Zdaniem NSA, odpowiedź organu zawarta w piśmie z dnia 6 grudnia 2019 r. nie jest kompleksowa. Przede wszystkim z treści tego pisma nie można wyinterpretować, czy Burmistrz Miasta [...] zlecał kontrole o których mowa we wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Z tych wszystkich powodów nie można uznać, iż organ udzielił skarżącej Fundacji informacji publicznej we wnioskowanym zakresie, stąd prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, iż pozostawał on w bezczynności.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem w oparciu o art. 184 P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2 P.p.s.a.