Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2984/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2 w zw. z  art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi Miasta [...] [...] [...] [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Miasta [...] [...] [...] [...] kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "[...]WINB", "organ"), na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania A. O. i D. O. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., umarzającej postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynęło pismo w sprawie dotyczącej studni chłonnych wybudowanych na terenie dz. nr ew. [...] obręb [...] w W..

W związku z powyższym w dniu [...] listopada 2011 r. przeprowadzono czynności kontrolne, w czasie których ustalono, że przy nieruchomości ul. J. w W., wzdłuż chodnika na całej długości posesji nr [...] i [...]oraz na całej długości ulicy wykonane jest odwodnienie w postaci studni chłonnych. Inwestycja wykonana jest na podstawie zgłoszenia do Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy B. z dnia [...] lipca 2010 r. robót budowlanych polegających na przebudowie ul. J. (na odcinku: ul. J.- ul. D.) polegająca na wykonaniu zatok parkingowych wraz z odwodnieniem, przebudowie chodnika, wymianie krawężnika i remoncie nawierzchni bitumicznej. W czasie kontroli stwierdzono, że roboty budowlane polegające na wykonaniu w pasie między chodnikiem a ogrodzeniem przy ul. J. studzienek chłonnych zostały wykonane zgodnie ze zgłoszeniem z dnia [...] lipca 2010 r., roboty zostały zakończone, a teren uporządkowany. W czasie kontroli nie stwierdzono zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia.

Postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. Nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie studni chłonnych wybudowanych na terenie dz. nr ew. [...] obręb [...] w W..

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu zażalenia A. O. i D. O. postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W dniu [...] marca 2012 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej budowy studni chłonnych przy granicy nieruchomości ul. J. w W..

W dniu [...] kwietnia 2012 r. ponownie przeprowadzono czynności kontrolne w wyniku których ustalono, że przy nieruchomościach ul. J. wykonane są studzienki chłonne w ilości 7 szt., separatory na substancje ropopochodne - 2szt. w pasie zieleni oraz wpusty deszczowe - 2 szt. w pasie drogowym tj. asfalt. Między drogą a pasem zieleni wykonano chodnik szerokości ok. 2,10m. Wykonano pomiary usytuowania studzienek chłonnych, separatorów, wpustów deszczowych względem zabudowań na nieruchomości przy ul. J. oraz zbiorników na nieczystości płynne, przyłączy gazowych oraz ujęcia wody gruntowej. W trakcie kontroli nie stwierdzono zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. umorzył postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego.

Organ wskazał, że inwestor – Urząd W. Urząd Dzielnicy B. Wydział Infrastruktury dla dzielnicy B. dokonał w dniu [...] lipca 2010 r., do organu administracji architektoniczno-budowlanej skutecznego zgłoszenia dotyczącego przebudowy ul. J. polegającej na wykonaniu zatok parkingowych wraz z odwodnieniem, przebudowie chodnika, wykonanie krawężnika i remoncie nawierzchni bitumicznej na wysokości działek ewidencyjnych nr [...] z obr. [...] oraz [...] z obr. [...] w dzielnicy B. W.. Organ podał, że inwestor na podstawie skutecznego zgłoszenia rozpoczął roboty budowlane.

W dniu [...] marca 2011 r. decyzją Starosty [...] nr [...] orzeczono udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych - pięciu systemów studni chłonnych (łącznie 14 studni) w pasie drogowym ul. J., na działce nr ew. [...] obr. [...] w Dzielnicy B. W.. Inwestor realizację studni chłonnych zaczął wykonywać po uzyskaniu decyzji wodnoprawnej, na potwierdzenie czego przedłożył do akt sprawy protokół wprowadzenia spisany w dniu [...] czerwca 2011 r.

Zgłoszenie złożone do wydziału architektury i budownictwa dotyczyło przebudowy drogi, w związku z tym organ uznał, że wykonanie studni chłonnych w celu odprowadzenia wód są to roboty budowlane wymagające zgłoszenia, a nie pozwolenia na budowę. W ocenie organu jest to przebudowa drogi, w wyniku której nastąpi zmiana jej parametrów, lecz nie zmienią się granice pasa drogowego. Również wykonane na podstawie zgłoszenia zatoki parkingowe zawarte są w enumeratywnym wyliczeniu art. 29 pkt. 1 ust. 11 Prawa budowlanego, który mówi, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa zatok parkingowych na drogach (...) powiatowych i gminnych. W związku z powyższym organ nie znalazł podstaw prowadzenia postępowania i postępowanie prowadzone w ramach nadzoru budowlanego umorzył.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. O. i D. O.. Odwołujący wskazali, że wykonanie systemu studni chłonnych nie należy do robót, o których mowa w art. 29 Prawa budowlanego, a zatem wymagają one pozwolenia na budowę. Odwołujący podnieśli, że inwestor nie uzyskał stosownej decyzji, zaś wydanie jedynie pozwolenia wodnoprawnego nie może w żadnym razie sanować zaniedbania organu o tak znaczącym ciężarze prawnym jakiego dopuścił się inwestor. Zdaniem odwołujących sam fakt dokonania zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej nie zwalnia organów nadzoru budowlanego od zbadania robót budowlanych w ramach ustawowych kompetencji. W ocenie odwołujących organ I instancji dokonując ponownego rozpoznania sprawy powinien rozważyć czy przeprowadzone roboty budowlane nie wykraczają poza zakres pojęcia "przebudowa drogi" a tym samym, że na realizację przeprowadzanych przedsięwzięć budowlanych konieczne było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Odwołujący zwrócili uwagę, że przeprowadzona inwestycja polegała na wykonaniu zupełnie nowej (nieistniejącej poprzednio) infrastruktury, co w konsekwencji doprowadziło do powstania zupełnie nowych urządzeń zarówno w zakresie pobudowanych studni chłonnych oraz wybudowania nowych obiektów budowlanych takich jak: zatoki parkingowe wraz z odwodnieniem, przebudowa (de facto budowa nowego) chodnika wraz z nieistniejącymi uprzednio krawężnikami oraz remont nawierzchni bitumicznej. Odwołujący wskazali również, że inwestor dokonał zasypania na swoim terenie istniejącego zbiornika retencyjnego, który przez wiele lat spełniał swoje zadanie i zbierał wodę z opadów atmosferycznych. Skarżący podkreślili, że strefa rozsiąkania wody wynosi ok. 5 metrów w głąb sąsiadujących działek, co spowodowało na przestrzeni ostatniego roku rozmiękczenie warstwy stałej gruntu, co z kolei skutkuje realnym zagrożeniem dla znajdujących się w odległości kilku metrów budynków mieszkalnych, które na skutek podtopień w sposób znaczący tracą na wartości, a ich stan techniczny zaczyna zagrażać zdrowiu i życiu mieszkających w nich ludzi.

Po rozpoznaniu odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę o ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu organ, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazał, że o ile studnie chłonne nie są zbiornikami bezodpływowymi, to jednak jako zbiorniki ujęte zostały również w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego jako budowla. Analogicznie w odniesieniu do studni chłonnych zlokalizowanych na terenie dz. nr ew. [...] obręb [...] w W. również wymagane było pozwolenie na budowę. [...]WINB wskazał, że zadaniem organu I instancji będzie ocena, czy wykonanie studni stanowi odstępstwo od dokonanego zgłoszenia, czy też stanowi samowolę budowlaną regulowaną w art. 48 Prawa budowlanego oraz powinien sprawdzić zgodność robót z przepisami warunków techniczno-budowlanych, w tym m.in. ujętych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430 z późn. zm.).

Skargę na powyższą decyzję złożył Prezydent W. wnosząc o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane oraz art. 29 ust. 2 pkt 12 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że studnie chłonne jako zbiorniki zostały ujęte w w/w przepisie jako budowla i na ich wykonanie potrzebne jest pozwolenie budowlane, a nie jedynie zgłoszenie,

2. naruszenie art. 107 § 1 k.p.a., poprzez brak w zaskarżonej decyzji uzasadnienia prawnego.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że Wydział Infrastruktury dla Dzielnicy B. uznał zgłoszenie robót za wystarczające. Przed dokonaniem zgłoszenia Urząd Dzielnicy B. uzyskał wszelkie niezbędne w świetle obowiązujących przepisów prawa dokumenty, w tym pozwolenie wodnoprawne na wykonywanie urządzeń wodnych. Skarżący podał, że decyzja Starosty [...] nr [...] została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. nr [...] z uwagi na zgodność zamierzenia budowlanego z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa oraz z uwagi na brak naruszenia prawa własności. Następnie po rozpoznaniu skargi na ww. decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Ponadto skarżąca wskazała, że dokonane czynności kontrole nie wykazały uchybień w związku ze zgłoszeniem robót budowlanych. Nie stwierdzono również zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia w związku z wykonanymi robotami budowlanymi.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. Nr 270, zwana dalej p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżona do Sądu decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012r. jest decyzją kasacyjną, znajdującą swoją podstawę w art. 138 § 2 k.p.a. z którego wynika, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Wskazać przy tym należy, że stosownie do art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Z powyższych przepisów wynika, że w zasadzie organ odwoławczy powinien ponownie merytorycznie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę uprzednio rozpoznaną przez organ I instancji. Jeżeli zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie cytowanego wyżej art. 136 k.p.a.

Brak należycie przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego jest wadą postępowania, jednak należy zauważyć, że nie wszystkie naruszenia przepisów postępowania mogą być podstawą stosowania art. 138 § 2 k.p.a. Przewidziana w omawianym przepisie możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Przepis art. 138 k.p.a., realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, ukształtował bowiem postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne (zob. wyrok NSA z 25 września 2009 r. w sprawie II OSK 1441/08 opublikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie www.nsa.gov.pl). Pogląd ten jest nadal aktualny, mimo zmiany art. 138 § 2 k.p.a. obowiązującej od dnia 11 kwietnia 2011 r., dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz. U. Nr 6 z 10 stycznia 2011, Poz. 18). Przyjąć zatem należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie, oczywiście możliwe kroki, do merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, iż organ odwoławczy nie stwierdził w ogóle naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji, a wręcz wyjaśnił w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia ,iż co prawda w przedmiotowej sprawie organ powiatowy prowadził postępowanie w sposób przewlekły, jednak nie pozostawał w bezczynności. Zgodnie z art. 77 § 1 Kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy co organ I instancji uczynił bowiem zakończył przedmiotowe postępowanie zgodnie z wymogami procedury administracyjnej, wydając decyzję nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012r.

Brak stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania czyni nieprawidłowym wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej.

Przyczyną uchylenia decyzji organu I instancji, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji było stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego przez organ stopnia powiatowego a zwłaszcza art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego w związku z art. 29 pkt 1 ust 11 Prawa budowlanego Prawa budowlanego, bowiem w ocenie organu odwoławczego, budowa studni chłonnych będących przedmiotem niniejszego postepowania wykracza poza pojęcie " przebudowy drogi" i wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a w przypadku jego braku przeprowadzenia postępowania w ramach art. 50 i 51 prawa budowlanego ( odstępstwo od zgłoszenia) lub art. 48 Prawa budowlanego( samowola budowlana).

W ocenia Sądu stanowisko organu odwoławczego jest błędne i nie zasługuje na aprobatę.

Jak wynika z akt postępowania administracyjnego, inwestor w dniu [...] lipca 2010r. dokonał zgłoszenia do Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy B. zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie ul. J. (na odcinku: ul. J.- ul. D.) w W. , polegającą na wykonaniu zatok parkingowych wraz z odwodnieniem, przebudowie chodnika, wymianie krawężnika i remoncie nawierzchni bitumicznej. Przed dokonaniem zgłoszenia Urząd Dzielnicy B. uzyskał wszelkie niezbędne w świetle obowiązujących przepisów prawa dokumenty, w tym pozwolenie wodnoprawne na wykonywanie urządzeń wodnych (decyzja Starosty [...] nr [...] z dnia [...] marca 2011r.).

Podkreślenia wymaga, że przepisy Prawa budowlanego w sposób ścisły różnicują roboty budowlane polegające na rozbudowie od tych, które są przebudową. Zgodnie z art. 3 pkt 6 przez "budowę" należy rozumieć wykonanie obiektu budowlanego, a także jego odbudowę, rozbudowę i nadbudowę .Dalszy przepis art. 3 pkt 7 rozróżnia w ramach pojęcia "robót budowlanych" roboty będące budową oraz prace polegające m.in. na "przebudowie". Stosownie do definicji zawartej w art. 3 pkt 7a, przebudową jest wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego.

Uwzględnienie treści wskazanych przepisów w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, że zakwalifikowanie przedmiotowych robót budowlanych jako przebudowy istniejącej drogi będzie oznaczać, że wymagane było dokonanie przez inwestora zgłoszenia, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 12 Prawa budowlanego.

Wydzielenie zatok postojowych, o ile mieści się w zakresie robót obejmujących przebudowę drogi, tzn. niepowodujących zmiany granic pasa drogowego, nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz jedynie zgłoszenie właściwemu organowi.

Zgodnie z treścią art. 29 ust. 2 pkt 12 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.) pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie dróg. Przebudowa drogi zaś, stosownie do treści art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane, to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych drogi, w tym również charakterystycznych parametrów (np. szerokość), lecz jedynie w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Definicja ta koresponduje z definicją zawartą w art. 4 pkt 18 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, z późn. zm.), zgodnie z którą przebudową drogi jest wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego. Pasem drogowym z kolei, po myśli art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Definicja pasa drogowego we wskazanym brzmieniu obowiązuje od dnia 9 grudnia 2003 r. Do tego czasu art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych stanowił, że drogą lub pasem drogowym jest wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Konieczne jest zatem rozszyfrowanie znaczenia określenia: obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw [http://orka.sejm.gov.pl/proc4.nsf/opisy/1933.htm, Druk nr 1933 z dnia 22 sierpnia 2003 r., s. 75] wprowadzana zmiana porządkuje słowniczek definicji pojęć używanych w ustawie, poprzez rozdzielenie pojęcia "droga" i "pas drogowy". Pierwsze z nich ma oznaczać wyłącznie budowlę, zaś drugie nieruchomość - grunt, na którym znajdzie się ta budowla wraz z obiektami i urządzeniami z nią związanymi (obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu). Skoro zmiana miała charakter porządkujący, to należy przyjąć, że zamierzeniem ustawodawcy było objęcie ogólnym określeniem obiektów budowlanych i urządzeń technicznych związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu - dotychczas wymienionych obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, w tym również zatok postojowych.

W tym miejscu należy podzielić stanowisko skarżącego inwestora, iż studnia chłonna odprowadzająca wody opadowe w głąb podłoża jest urządzeniem technicznym niezbędnym do zapewnienia prawidłowego funkcjonowania drogi przez jej odwodnienie, a więc studnie są elementem całości budowli jaką jest droga i jeśli ich lokalizacja nie wykracza poza pas drogowy mogą być realizowane w ramach zgłoszenia zamiaru przebudowy drogi.

Należy jednocześnie podkreślić, że roboty budowlane dotyczące drogi nie muszą się ograniczać fizycznie jedynie do samej drogi. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane obiektem budowlanym jest budowla stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, zaś urządzeniami budowlanymi w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane są urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak w szczególności przejazdy, ogrodzenia i place postojowe .

Stanowisko to znajduje potwierdzenie w treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych ( Dz.U z 1999r. Nr 112, poz.1316 oraz z 2002r. Nr 18, poz.170), która do infrastruktury transportu zalicza autostrady, drogi ekspresowe, ulice i drogi na obszarach miejskich o zamiejskich wraz z urządzeniami odwadniającymi drogi.

Mając powyższe na uwadze należy uznać stanowisko organu odwoławczego o konieczności uzyskania odrębnego pozwolenia na budowę infrastruktury odwadniającej drogę – studnia chłonne pomimo dokonania skutecznego zgłoszenia zamiaru przebudowy drogi za chybione i nie znajdujące podstaw prawnych. Na marginesie należy podkreślić także, iż zakwalifikowanie przedmiotowych studni chłonnych jako zbiorników bezodpływowych do których zastosowanie będzie miało zacytowane przez organ orzeczenie NSA z dnia 29 września 2006r., II OSK 1155/05, również nie znajduje uzasadnienia.

Z tych wszystkich względów należało uznać, iż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 138 § 2 kpa oraz przepisów prawa materialnego tj. art. 29 ust 2 pkt 12 w związku z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego oraz art. 4 pkt 18 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, z późn. zm.).

Mając powyższe na uwadze należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi –( tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. Nr 270). Rozstrzygniecie w pkt II i III wyroku znajduje oparcie w art. 152 oraz 200 przywołanej ustawy.