Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1088/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 7, 77 § 1, 80 , art 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 4 ust 2
journal: Dz.U. 1997 nr 123 poz 776
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.
article: art 3 § 1, art 145 § 1 pkt 1 lit c, art 184, art 207 § 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wiesław Morys, Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.), Protokolant asystent sędziego Łukasz Mazur, po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1422/11 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności 1) oddala skargę kasacyjną 2) odstępuje od zasądzenia od M. G. na rzecz Ministra Pracy i Polityki Społecznej kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1422/11 oddalił skargę M. G. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny:

Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w E. wszczął z urzędu postępowanie nadzwyczajne w sprawie zbadania zgodności z prawem orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w E. z dnia [...] października 2004 r. nr [...] zaliczającego M. G. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności.

Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w E. decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", stwierdził nieważność orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] października 2004 r. Organ nadzoru wskazał, że Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w E. zaliczył M. G. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na stałe, od dzieciństwa, ze wskazaniem symboli kodów niepełnosprawności: 02-P i 07-S zgodnie z § 32 ust. 2 pkt 2 i 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. Nr 139, poz. 1328 ze zm.). W ocenie organu nadzoru brak było podstaw, aby stwierdzić zaburzenia psychiatryczne nasilone w stopniu uzasadniającym orzeczenie umiarkowanego stopnia niepełnosprawności z tytułu symbolu kodu 02-P, a tym samym brak jest jakiegokolwiek potwierdzenia, iż powyższe zaburzenia miały miejsce w dzieciństwie. Z dokumentów zgromadzonych na dzień wydania orzeczenia z dnia [...] października 2004 r. wynika, że M. G. jest osobą samodzielną, nie wymagającą pomocy osób drugich. U orzekanej nie występują ponadto ograniczenia umożliwiające orzeczenie umiarkowanego stopnia niepełnosprawności zgodnie z obowiązującymi w dacie orzekania przez Powiatowy Zespół przepisami, tj. art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.). Definicja umiarkowanego stopnia niepełnosprawności nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, a jej brzmienie jest jednoznaczne. W ocenie organu nadzoru, uznanie że stan zdrowia strony kwalifikuje ją do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, stanowi rażące naruszenie prawa.

Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. G., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r. i wskazał, że organ pierwszej instancji rozważył z należytą wnikliwością, czy wystąpiły dostateczne podstawy do oceny, iż wydanie orzeczenia przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w E. nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 listopada 2010 r. sygn. akt. VII SA/Wa 1553/10, na skutek skargi M. G., uchylił decyzje z dnia [...] czerwca 2010 r. i z dnia [...] kwietnia 2010 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że wynik badań przeprowadzonych przez lekarzy orzeczników zawierał element ocenny, uznaniowy co do zakwalifikowania skarżącej do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na stałe. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika natomiast na czym polegało naruszenie przepisu prawa, dlaczego miało charakter rażący oraz nie dokonano oceny skutków społeczno-ekonomicznych, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Organy nadzoru nie dokonały zatem analizy spełnienia przesłanek rażącego naruszenia prawa.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w E. decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] stwierdził nieważność orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] października 2004 r. Organ wyjaśnił, że definicja stopnia niepełnosprawności kładzie szczególny nacisk nie na przyczynę, lecz na skutek naruszenia sprawności organizmu osoby dorosłej, między innymi konieczność zapewnienia całkowitej opieki lub pomocy w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych, niezdolność do pracy, konieczność stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w pełnieniu ról społecznych. Ocena stopnia niepełnosprawności winna przy tym opierać się na obowiązujących przepisach i standardach, a tym samym nie może mieć ona uznaniowego charakteru, stanowi bowiem konieczną przesłankę prawną do ustalenia prawa do korzystania z różnego rodzaju świadczeń i uprawnień przysługujących osobom niepełnosprawnym na podstawie odrębnych przepisów. Niejednokrotnie są to świadczenia o charakterze pieniężnym wypłacane w oparciu o orzeczenie o niepełnosprawności, którym legitymuje się osoba zainteresowana. W ocenie organu nadzoru, naruszona sprawność organizmu M. G. nie powoduje skutków zdefiniowanych w pojęciu umiarkowanej niepełnosprawności, jakimi są wymóg pracy na stanowisku przystosowanym i częściowa lub okresowa pomoc innej osoby w związku z ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Naruszona sprawność organizmu strony pozwala na świadczenie pracy i nie wiąże się z koniecznością pomocy innej osoby w pełnieniu ról społecznych, a zatem nie może jej kwalifikować do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Skutkiem wynikającym z wydania orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności z rażącym naruszeniem prawa, jest przyznanie orzeczonej nienależnych świadczeń pieniężnych, co wywołuje negatywne skutki społeczno-ekonomiczne, których eliminacja możliwa jest tylko poprzez usunięcie z obiegu prawnego tego orzeczenia.

Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., po rozpatrzeniu odwołania M. G., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2011 r. uznając, że kontrolowane orzeczenie o niepełnosprawności narusza rażąco prawo już w samej jego podstawie prawnej, co doprowadziło do potwierdzenia błędnej kwalifikacji stopnia niepełnosprawności, a ponadto wywołało negatywne skutki prawne w sferze społecznej i ekonomicznej. Z ekonomicznego punktu widzenia ostanie się tego orzeczenia w mocy uprawniałoby stronę do pobierania świadczeń nienależnych, które są wypłacane ze Skarbu Państwa. Natomiast ze społecznego punktu widzenia pozostawienie w obrocie prawnym orzeczenia, które zawiera błędną podstawę prawną, wywołuje wśród osób niepełnosprawnych przeświadczenie, że każda osoba może uzyskać stopień niepełnosprawności i w ten sposób uzyskać od państwa świadczenie pieniężne wypłacane na jego podstawie, niezależnie czy spełnia przesłanki do zakwalifikowania jej do danego stopnia niepełnosprawności, czy też nie. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ odwoławczy wyjaśnił stronie, że kontrolowane orzeczenie nie może zawierać uznaniowości, gdyż kwalifikacja do stopnia niepełnosprawności polega na przyporządkowaniu ograniczeń funkcjonalnych i zawodowych osoby orzekanej do definicji stopnia niepełnosprawności zawartej w art. 4 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. W ocenie organu, brak jest podstaw do uznania, że orzeczenie wydane z rażącym naruszeniem prawa można pozostawić w obrocie prawnym tylko z tego powodu, iż formalnie zawiera wszystkie elementy oraz że jest ostateczne. Organ wskazał, że tryb przewidziany w art. 156 § 1 k.p.a. służy właśnie eliminacji z obrotu prawnego decyzji, które zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa i wywołują negatywne skutki w sferze ekonomiczno-społecznej.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. G. wskazując, że organy bezpodstawnie uznały, iż orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w E. jest niezgodne z prawem, przy czym nie wskazały, które dokładnie przepisy ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych zostały naruszone oraz na czym to naruszenie polega.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę M. G. uznał, że organy nadzoru dokonały prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w E.. Ocena ta była przy tym zgodna z wytycznymi Sądu zawartymi w wyroku z dnia 9 listopada 2010 r. sygn. akt. VII SA/Wa 1553/10, stąd nie można jej zarzucić naruszenia art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.".

Zdaniem Sądu pozostawienie w obrocie prawnym orzeczenia z dnia [...] października 2004 r. ustalającego umiarkowany stopień niepełnosprawności M. G. nie dość, że już spowodował, to w dalszym ciągu powoduje znaczne straty w sferze ekonomiczno-społecznej, gdyż wskutek błędnej kwalifikacji skarżącej do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności przysługują jej uprawnienia do korzystania z nienależnych świadczeń pieniężnych i ulg (zasiłku stałego w oparciu o ustawę z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.), zasiłku pielęgnacyjnego w oparciu o ustawę z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), jak również innych ulg i uprawnień w tym np. ulgi w komunikacji miejskiej. Ponadto sam fakt pozostawienia w obrocie ww. orzeczenia wpływa na świadomość społeczną, że osoby którym wskutek błędu organu ustalono stopień niepełnosprawności, mogą pobierać od Skarbu Państwa nienależne środki finansowe, co stoi w sprzeczności z zasadami sprawiedliwości społecznej i równości wobec prawa wyrażonymi w Konstytucji RP. Ustalenie stopnia niepełnosprawności powinno polegać na rzetelnej ocenie materiału dowodowego, w szczególności opinii specjalistycznych i badania lekarskiego, których celem jest ustalenie ograniczeń zawodowych i funkcjonalnych, a następnie przyrównanie ich do definicji stopni niepełnosprawności wyrażonych w ustawie o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Błędne przyrównanie tych ograniczeń zazwyczaj skutkuje poważną, kwalifikowaną wadą ustalenia stopnia niepełnosprawności, który stanowi jednocześnie sentencję orzeczenia i całkowicie odmiennie potwierdza istniejący stan faktyczny. Nie można zatem mówić o zwykłym naruszeniu prawa w sytuacji, gdy organ orzeknie wadliwie ustalając stopień niepełnosprawności. Takie rozstrzygnięcie przyznaje bowiem na wyrost lub odbiera stronie konkretne, wymierne uprawnienia. Niewątpliwie pozostawienie w obrocie prawnym wadliwych decyzji przyznających podmiotom prawa trwałe roszczenia finansowe wypłacane ze Skarbu Państwa wywołuje u innych podmiotów poczucie niesprawiedliwości społecznej, co prowadzi do negatywnych skutków prawnych w sferze społecznej. Natomiast negatywne skutki w sferze ekonomicznej rodzi już sam fakt wypłacania świadczeń nienależnych w oparciu o wadliwą decyzję administracyjną.

Sąd wskazał, że organ nadzoru nie powoływał nowych dowodów ani nie badał stanu zdrowia skarżącej na dzień wydania decyzji stwierdzającej nieważność, lecz oceniał go na podstawie dokumentacji medycznej i opinii specjalistycznych zebranych na dzień wydania kwestionowanego orzeczenia. Przy ustaleniu stopnia niepełnosprawności pod uwagę brany jest bowiem nie stan zdrowia, lecz ograniczenia zawodowe i funkcjonalne osoby, wpływające na jej zdolność do pracy i samodzielnej egzystencji. Wobec powyższego za bezzasadne Sąd uznał zarzuty skarżącej dotyczące pogorszenia się jej stanu zdrowia. Celem organów nadzoru było bowiem ustalenie, czy na dzień wydania kontrolowanego orzeczenia Powiatowy Zespół w E. dokonał prawidłowej kwalifikacji skarżącej do stopnia niepełnosprawności, a co za tym idzie czy rażąco nie naruszył prawa.

Sąd zwrócił uwagę na treść art. 4 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, który zawiera definicję umiarkowanego oraz lekkiego stopnia niepełnosprawności i wskazał, że skoro Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w E. stwierdził, że w dacie orzekania przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w E. tj. w dniu [...] października 2004 r., zgromadzona dokumentacja medyczna nie pozwalała na stwierdzenie, że naruszenie sprawności organizmu M. G. powoduje konieczność dostosowania stanowiska pracy do potrzeb i możliwości wynikających z niepełnosprawności oraz wymaga częściowej lub okresowej pomocy innej osoby w związku z ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, to należy przyjąć, że weryfikowana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa, a tym samym zachodziła konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Nieważność tego orzeczenia zachodzi bowiem od samego początku jego wydania na mocy art. 156 § 1 k.p.a. Sąd podkreślił przy tym, odnosząc się do zarzutów skargi, że przyczyną uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uprzednich decyzji organów nadzoru nie było błędne zastosowanie art. 156 § 1 k.p.a., lecz niewykazanie skutków ekonomicznych oraz społeczno-gospodarczych ostania się tego orzeczenia w obiegu prawnym. Wyrok z dnia 9 listopada 2010 r. nie kwestionował zatem naruszenia prawa, lecz uchylił zaskarżone decyzje ze względu na brak wykazania skutków naruszenia, które nadają mu charakter kwalifikowany, rażący.

Nawiązując do zarzutu niewyjaśnienia przez organy nadzoru, które przepisy zostały naruszone Sąd wyjaśnił, że organy w zaskarżonych decyzjach wskazały na czym polega rażące naruszenie prawa, jak również, które przepisy ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych zostały rażąco naruszone przez Powiatowy Zespół w E.. Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem rażącego naruszenia była błędna kwalifikacja definicji stopnia niepełnosprawności i wskutek tego zastosowanie definicji ujętej w art. 4 ust. 2 ww. ustawy, przy całkowitym braku podstaw do takiej kwalifikacji, w sytuacji, gdy na dzień wydania orzeczenia nie było podstaw do przyznania stronie umiarkowanego stopnia niepełnosprawności.

Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 19 stycznia 2012 r. wniosła M. G., reprezentowana przez r.pr. M. U., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj.

a) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w E. prawidłowo stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] października 2004 r., a Minister Pracy i Polityki Społecznej rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy, podczas gdy brak jest przesłanek do zastosowania ww. przepisu;

2) przepisów postępowania, tj.

a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przejawiające się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej pominął, że organy dokonały de facto oceny schorzenia M. G. i uznały, iż występujące schorzenia nie powodują upośledzenia funkcji organizmu w stopniu umiarkowanym, a naruszona sprawność organizmu skarżącej pozwala na świadczenie pracy i nie wiąże się z koniecznością pomocy innej osoby, co zostało dokonane wbrew zakresowi przedmiotu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, określonego w przepisie art. 156 § 1 k.p.a.

b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przejawiające się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zweryfikował, czy ustalenia organów odnośnie tego, że pozostawienie w obrocie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] października 2004 r. prowadzi do pobierania przez skarżącą nienależnych jej świadczeń pieniężnych i ulg, a w konsekwencji do ewidentnych strat ekonomicznych dla Skarbu Państwa, mają odzwierciedlenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym,

c) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a., poprzez godzenie się przez Sąd na to, że organ ponownie wszczął postępowanie w sprawie prawomocnie zakończonej, w sytuacji kiedy brak jest nowych okoliczności, czy nowych dowodów mających wpływ na ujawnienie rzeczywistego stanu faktycznego. Organ ponadto wydał decyzję z dnia [...] lutego 2011 r. w identycznym stanie faktycznym i prawnym, jak przy wydaniu decyzji dnia [...] kwietnia 2010 r., która została uchylona przez sąd administracyjny i praktycznie w tym samym składzie osobowym oraz pod tą samą sygnaturą, co wcześniejsza decyzja oraz stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie udzielił w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 listopada 2010 r. wskazówek co do dalszego postępowania.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zarówno organy, jak i Sąd pominęły, iż u skarżącej wykryto już w wieku dziecięcym wrodzoną wadę serca i od czasu jej wykrycia skarżąca pozostawała pod stałą opieką kardiologa. Rozpoznano u niej również zmiany rozrostowe oraz łagodne i złośliwe nowotwory tkanki łącznej. U skarżącej ujawniły się także zaburzenia psychiczne. Wykryte zaburzenia i naruszona sprawność organizmu wiążą się z koniecznością pomocy innych osób w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych, między innymi pomocy w prowadzeniu gospodarstwa domowego, komunikowaniu, współdziałaniu w procesie leczenia, a także pomocy czasowej w pełnieniu ról społecznych. Zdaniem skarżącej, powyższe świadczy o tym, że orzeczenie z dnia [...] października 2004 r. prawidłowo ustalało stopień niepełnosprawności.

Wbrew twierdzeniom organów i Sądu pierwszej instancji powyższe orzeczenie nie jest dotknięte wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca kasacyjnie przytoczyła szereg orzeczeń sądów administracyjnych oraz stanowisko doktryny dotyczące rozumienia "rażącego naruszenia prawa" i wskazała, że również w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 9 listopada 2010 r. Sąd stwierdził, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy rozstrzygniecie sprawy jest ewidentnie sprzeczne z niebudzącym wątpliwości przepisem. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Nie zaszło również takie naruszenie przepisów, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Sąd dokonując ustalenia, że błędna kwalifikacja definicji stopnia niepełnosprawności prowadzi do wydania stronie orzeczenia niezgodnego ze stanem faktycznym (na dzień jego wydania), co w konsekwencji doprowadziło do pobierania przez skarżącą świadczeń nienależnych, nie weryfikował czy faktycznie skarżąca pobiera takie świadczenia. Skarżąca nie korzysta natomiast i nie korzystała z jakichkolwiek świadczeń pieniężnych czy ulg. Pozostawienie zatem w obrocie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności nie wywołało negatywnych skutków w sferze ekonomicznej ani też społecznej.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła również Sądowi, że nie odniósł się w sposób właściwy i należyty do zarzutu, że organy w postępowaniu nadzwyczajnym dokonały de facto oceny schorzenia skarżącej i uznały, że występujące schorzenia nie powodują upośledzenia funkcji organizmu w stopniu umiarowym, a naruszona sprawność organizmu pozwala na świadczenie pracy i nie wiąże się z koniecznością pomocy innej osoby. Takie ustalenia dokonane zostały wbrew zakresowi przedmiotu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji określonego w art. 156 § 1 k.p.a. Organ uznając bowiem w decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, że schorzenia skarżącej wynikające z symbolu kodu niepełnosprawności (07-S i 02-P) nie powodują upośledzenia funkcji organizmu w stopniu umiarkowanym, dokonał oceny schorzenia, a więc dokonał merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, co było sprzeczne z przepisem art. 156 § 1 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a. skarżąca kasacyjnie wskazała, że Sąd pierwszej instancji pominął fakt, iż zaskarżone decyzje wydane zostały w sprawie, która została już prawomocnie zakończona, przy czym brak jest nowych okoliczności czy dowodów mających wpływ na ujawnienie rzeczywistego stanu faktycznego. W ten sposób decyzja z dnia [...] lutego 2011 r. wydana została w identycznym stanie faktycznym i prawnym jaki był przy wydaniu decyzji dnia [...] kwietnia 2010 r., która została uchylona przez sąd administracyjny. Ponadto treść obu decyzji jest praktycznie tożsama. Pomimo tego Sąd podzielił stanowisko organu, że Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 listopada 2010 r. udzielił wskazówek dla Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w E., jak powinien ponownie zbadać sprawę oraz co powinien wykazać stronie stwierdzając nieważność ostatecznego orzeczenia z urzędu. Tymczasem w treści uzasadnienia nie znalazło się choćby jedno zdanie świadczące o tym, że organ powinien ponownie wszcząć postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z urzędu. Związanie oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku, o którym mowa w art. 153 P.p.s.a. oznacza, że organ nie może samodzielnie formułować ocen prawnych, a tym bardziej nie może wyrażać ocen sprzecznych z wyrażonymi w prawomocnym wyroku sądu. Takie postępowanie organu, przy takim samym stanie faktycznym i prawnym, jest nie do zaakceptowania w państwie prawa i narusza zasadę zaufania oraz przekonywania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, że błędna kwalifikacja definicji stopnia niepełnosprawności, w której następstwie formułowana jest sentencja orzeczenia – zaliczenie do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, jest rażącym naruszeniem prawa. Omawiane naruszenie prawa prowadzi bowiem do sytuacji, kiedy osoba zainteresowana otrzymuje akt administracyjny, który nie odzwierciedla stanu faktycznego i tworzy stan prawny nieodpowiadający rzeczywistości, której nie da się pogodzić z porządkiem prawnym. Organy orzekające o stopniu niepełnosprawności nie mają przy tym prawa kierować się uznaniowością, a wydanie decyzji powinna poprzedzać rzetelna ocena materiału dowodowego, w szczególności opinii specjalistycznych i badania lekarskiego, których celem jest ustalenie ograniczeń zawodowych i funkcjonalnych, a następnie przyrównanie ich do definicji stopni niepełnosprawności wyrażonych w ustawie o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Błędne przyrównanie tych ograniczeń, co miało miejsce w niniejszej sprawie, skutkuje poważną, kwalifikowaną wadą ustalenia stopnia niepełnosprawności. W dalszej części pisma organ odniósł się do zarzutów skargi kasacyjnej, uznając je za nieuzasadnione.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Dokonując takiej oceny Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedstawione w podstawach kasacyjnych zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia prawa procesowego, gdyż tylko w przypadku prawidłowo przeprowadzonego postępowania przez Sąd pierwszej instancji, możliwe było wydanie zaskarżonego wyroku.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę działalności administracji publicznej, skutkującą uznaniem za prawidłowe stanowiska organu, że naruszona sprawność organizmu skarżącej pozwala na świadczenie przez nią pracy i nie wiąże się z koniecznością pomocy innej osoby oraz że pozostawienie w obrocie prawnym orzeczenia o zaliczeniu M. G. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności prowadzi do strat ekonomicznych dla Skarbu Państwa.

Odnosząc się do powyższego zarzutu, podkreślić należy, że naruszenie przepisów postępowania stanowi skuteczną podstawę kasacyjną jedynie w przypadku, gdy uchybienie tym przepisom mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pomiędzy uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie orzeczeniem podlegającym zaskarżeniu, musi zatem zachodzić związek przyczynowy. W niniejszej natomiast sprawie powołanie się w skardze kasacyjnej na naruszenie ww. przepisów prawa procesowego nie może przynieść oczekiwanego skutku, ponieważ zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przed organami nadzoru nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji nie zachodziła konieczność uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Sąd ten w żaden sposób nie naruszył również przepisu art. 3 § 1 P.p.s.a. określającego kompetencje sądów administracyjnych, bowiem w zgodzie z jego treścią dokonał kontroli działalności administracji publicznej, która to kontrola doprowadziła do uznania, że organy obu instancji należycie wyjaśniły sprawę na podstawie materiału dowodowego niezbędnego do jej wyjaśnienia. Zakres postępowania organy określiły w oparciu o przepisy prawa materialnego, które stanowiły podstawę kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji oraz zgodnie z wytycznymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartymi w wyroku z dnia 9 listopada 2010 r. sygn. akt. VII SA/Wa 1553/10.

Dokonując kontroli postępowania nadzorczego, Sąd podzielił pogląd organów, że orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w E. z dnia [...] października 2004 r. rażąco narusza prawo, wobec czego pozostawienie go w obrocie prawnym powoduje straty w sferze ekonomiczno-społecznej, gdyż wskutek błędnej kwalifikacji skarżącej do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności przysługują jej uprawnienia do korzystania z nienależnych świadczeń pieniężnych i ulg. Zasadnie wskazał przy tym Sąd pierwszej instancji, że powyższe wpływa również na świadomość społeczną, że osoby, którym wskutek błędu organu ustalono stopień niepełnosprawności, mogą pobierać od Skarbu Państwa nienależne środki finansowe, co stoi w sprzeczności z zasadami sprawiedliwości społecznej i równości wobec prawa wyrażonymi w Konstytucji RP. Okoliczność, że skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z oceną organów nadzoru i Sądu nie uzasadnia naruszenia przepisów art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Za nietrafny uznać należało również zarzut naruszenia przepisu art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a. Wbrew bowiem twierdzeniom autora skargi kasacyjnej kontrolowane przez Sąd pierwszej instancji postępowanie nadzorcze nie zostało ponownie wszczęte po wyroku wydanym przez ten Sąd w dniu 9 listopada 2010 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1553/10. Wszczęcie postępowania nastąpiło tylko raz w dniu [...] kwietnia 2010 r., o czym skarżąca poinformowana została w dniu [...] kwietnia 2010 r. (pismo z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...]; k-22 akt administracyjnych), a formalnie zakończone zostało dopiero decyzją Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w E. z dnia [...] lutego 2011 r., utrzymaną w mocy decyzją Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2011 r. Dlatego też postępowanie to, od dnia jego wszczęcia do dnia zakończenia prawidłowo toczyło się pod jednym numerem, tj. nr [...]. Myli się skarżąca kasacyjnie, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2010 r., uchylający wydane wcześniej decyzje nadzorcze z dnia [...] czerwca 2010 r. i z dnia [...] kwietnia 2010 r., doprowadził do zakończenia tego postępowania. Jak już wskazano, postępowanie to, skoro zostało wszczęte w dniu [...] kwietnia 2010 r., musiało zostać przez organ zakończone wydaniem stosownej decyzji. Omawiany wyrok spowodował jedynie, że organy nadzoru, ponownie rozpatrując sprawę wszczętą z urzędu, były związane na podstawie art. 153 P.p.s.a. oceną prawną zawartą w jego uzasadnieniu

Za niezasadny uznać należało również zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazać należy, że niekwestionowany jest pogląd, że nie każde naruszenie prawa jest naruszeniem rażącym, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wada decyzji uzasadniająca jej wzruszenie w trybie stwierdzenia nieważności musi być na tyle poważna, by stanowiła wystarczającą przyczynę odstąpienia od zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa "nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności" (por. wyroki NSA z dnia 11 maja 1994 r. sygn. akt III SA 1705/93; z dnia 12 października 2010 r. sygn. akt II GSK 902/12; https://cbois.nsa.gov.pl). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie sprzeczność taka miała miejsce, stąd prawidłowo organy nadzoru, a za nimi Sąd pierwszej instancji uznały, że decyzja z dnia [...] października 2004 r. zaliczająca M. G. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Ustawodawca w art. 4 ust. 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, zamieścił definicję umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, do którego zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej lub wymagającą czasowej albo częściowej pomocy innych osób w celu pełnienia ról społecznych. Skoro zatem Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w E. stwierdził, że w dacie orzekania przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w E. tj. w dniu [...] października 2004 r. zgromadzona dokumentacja medyczna nie pozwalała na stwierdzenie, że naruszenie sprawności organizmu M. G. powodowało niezdolność do pracy, czy też konieczność wykonywania pracy jedynie w warunkach pracy chronionej, jak również, że skarżąca wymagała czasowej lub częściowej pomocy innej osoby w pełnieniu ról społecznych, zobligowany był do wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego. Powyższe ustalenia organu nadzoru stoją bowiem w oczywistej sprzeczności z przepisem art. 4 ust. 2 ww. ustawy. Zgodzić się zatem należało z twierdzeniem organu, że organ kwalifikujący skarżącą do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności dokonał błędnej kwalifikacji definicji tego stopnia naruszając przez to standardy orzekania, wskutek czego zostało wydane orzeczenie sprzeczne ze zgromadzoną dokumentacją medyczną.

Organ nadzoru, jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, uzasadnił przy tym, zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku z dnia 9 listopada 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1553/10, że decyzja o zaliczeniu skarżącej do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności nie może pozostać w obrocie prawnym również ze względu na społeczno-ekonomiczne skutki tej decyzji. Należy podzielić argumentację, że pozostawienie w obrocie prawnym decyzji przyznającej bezpodstawnie skarżącej uprawnienia o charakterze finansowym może wywołać poczucie niesprawiedliwości społecznej, a fakt wypłacania nienależnych świadczeń finansowanych ze Skarbu Państwa powoduje negatywne skutki ekonomiczne. Wskazać przy tym należy, że zarówno organ nadzoru, jak i Sąd kontrolujący decyzję tego organu, dokonując ustalenia, iż błędna kwalifikacja definicji stopnia niepełnosprawności wywołała negatywne skutki społeczno-ekonomiczne, nie jest zobowiązany do badania, czy skarżąca faktycznie korzystała z uprawnień finansowych wynikających z omawianej decyzji, jak żąda tego autor skargi kasacyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, samo pozostawienie w obrocie prawnym, rażąco naruszającej prawo decyzji przyznającej stronie takie uprawnienia, wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania w państwie prawa.

W konsekwencji należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji w sposób właściwy ocenił prawidłowość wydanych w niniejszej sprawie decyzji nadzorczych.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O odstąpieniu od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości orzeczono na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a.