Wyrok NSA, sygn. akt IV SA 20/89
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1989-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 200 par. 2, art. 138 par. 2, art. 154 par. 1
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz. 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 34
journal: Dz.U. 1984 nr 35 poz. 185
law: Ustawa z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym.
Teza: 1. Jeżeli ze skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż skarżący żąda wydania mu pozwolenia na budowę, to uwzględnienie skargi w trybie art. 200 par. 2 Kpa polega na wydaniu takiego pozwolenia; uchylenie zaskarżonych decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie może być potraktowane jako uznanie skargi w całości za słuszną i jej zmianę.

Takie pozorne uwzględnienie skargi skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego rażąco narusza prawo obywatela do poddania kontroli ze strony tego sądu decyzji, którą uważa za niezgodną z prawem.

2. Przy prawidłowym stosowaniu przepisów kpa nigdy nie może zajść sytuacja, w której jako podstawę stanowiłyby równocześnie przepisy art. 138 par. 2 i art. 154 par. 1 Kpa.

3. Sam fakt niedokonania - przewidzianej w art. 34 ustawy o planowaniu przestrzennym - oceny aktualności planu i jego zmiany nie powoduje utraty jego mocy obowiązującej; jednak postanowienia planu nie zaktualizowanego w terminach określonych w ustawie, nie mogą być interpretowane na niekorzyść właścicieli gruntów, zwłaszcza gdy ich zamierzenia nie naruszają podstawowych elementów planu.

TEZY

1. Jeżeli ze skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż skarżący żąda wydania mu pozwolenia na budowę, to uwzględnienie skargi w trybie art. 200 par. 2 Kpa polega na wydaniu takiego pozwolenia; uchylenie zaskarżonych decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie może być potraktowane jako uznanie skargi w całości za słuszną i jej zmianę.

Takie pozorne uwzględnienie skargi skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego rażąco narusza prawo obywatela do poddania kontroli ze strony tego sądu decyzji, którą uważa za niezgodną z prawem.

2. Przy prawidłowym stosowaniu przepisów kpa nigdy nie może zajść sytuacja, w której jako podstawę stanowiłyby równocześnie przepisy art. 138 par. 2 i art. 154 par. 1 Kpa.

3. Sam fakt niedokonania - przewidzianej w art. 34 ustawy o planowaniu przestrzennym - oceny aktualności planu i jego zmiany nie powoduje utraty jego mocy obowiązującej; jednak postanowienia planu nie zaktualizowanego w terminach określonych w ustawie, nie mogą być interpretowane na niekorzyść właścicieli gruntów, zwłaszcza gdy ich zamierzenia nie naruszają podstawowych elementów planu.


SENTENCJA

uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego.


UZASADNIENIE

Główny Architekt Wojewódzki w W., po rozpatrzeniu odwołania Mariana M. na decyzję Naczelnika Miasta C. z dnia 27 września 1988 r. Nr UAiNB-8331-159/88 odmawiającej wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce Nr 620 w C., odwołania nie uwzględnił i decyzją z dnia 11 listopada 1988 nr ABU-VIII-8381/5/88 decyzję Naczelnika Miasta C. utrzymał w mocy. W uzasadnieniu swej decyzji Główny Architekt Wojewódzki wyjaśnił, że działka Nr 620 w C. przy ul. K. 43 zgodnie z ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego miasta C., zatwierdzonego uchwałą WRN w W. z dnia 30 września 1982 r. /Dz.Urz. WRN nr 3 poz. 26/ leży na terenie oznaczonym symbolem ZP i przewidzianym jako zieleń parkowa, bez prawa rozbudowy istniejących obiektów, przy czym część działki jest przeznaczona "na poszerzenie ul. K. - droga ruchu wolnego klasy V, szerokość w liniach rozgraniczających 15 m, chodniki obustronne z zielenią wysoką". Skoro więc plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje inne przeznaczenie działki, naczelnik Miasta C. obowiązany był odmówić wydania pozwolenia na budowę domu mieszkalnego, a organ odwoławczy utrzymać jego decyzję w mocy.

Główny Architekt Wojewódzki wyjaśnił nadto w uzasadnieniu decyzji, że prowadzone są prace przy aktualizacji ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta C. i wniosek skarżącego "został postawiony na posiedzeniu Komisji Planu Miejscowego", w razie zmiany planu skarżący będzie mógł ponownie wystąpić z wnioskiem o wydanie mu pozwolenia na budowę domu mieszkalnego.

Na decyzję tę Marian M. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego i zarzucając niezgodność wydanej decyzji z prawem, a przede wszystkim z przepisami ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że wydając decyzje odmowne organy administracji państwowej nie uwzględniły faktu zdezaktualizowania ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą z dnia 30 września 1982 r. Art. 33 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym nakłada obowiązek okresowej analizy planu zagospodarowania przestrzennego i ich aktualizacji. Wyznaczony ustawą termin 5 lat jest terminem maksymalnym, co oznacza, że aktualizacja powinna być dokonywana częściej niż 5 lat. Skoro od daty zatwierdzenia planu minęło już ponad 6 lat, plan stał się już nieaktualny. Na działce Nr 620, której, właścicielem stał się po rodzicach, znajdują się zabudowania, a mianowicie stary, wyeksploatowany budynek mieszkalny i budynek gospodarczy. Działka jest uzbrojona w instalacje wodociągowo-kanalizacyjną, energii elektrycznej, budowana instalacja gazowa, a nadto działka leży przy drodze. Trudne warunki mieszkaniowe i znaczne wyeksploatowanie domu, w którym zamieszkuje wraz z rodziną, uzasadniają budowę na tej działce nowego budynku mieszkalnego. Na sąsiednich zabudowanych nieruchomościach w obrębie ulic N. - K. - S. - B. dopuszczono dalszą zabudowę domami jednorodzinnymi oraz podział nieruchomości na działki budowlane. Przykładem są nieruchomości mieszkańców A. oraz N. przy ul. K. Zdaniem skarżącego jest to przykład "działalności organów administracji państwowej służącej i popierającej spekulację działkami". W opinii społecznej sprawa ma znaczny oddźwięk, gdyż wiadomo, że działki te podlegają sprzedaży w "obrocie prywatnym". Skarżący uważa, że argument, iż działka jest przeznaczona pod zieleń parkową, a w części pod ulicę, jest bezzasadny, bowiem pod ulicę może być użyta tylko niewielka część jego działki oraz działek sąsiednich. Parki znajdują się w centrum miasta C., a jego działka leży na terenie peryferyjnym, a nadto stanowi enklawę w zwartej zabudowie. Dla zarezerwowania terenu na poszerzenie drogi wystarczyłoby wyznaczenie granicy zabudowy stosownie do istniejącej linii zabudowy nowych domów jednorodzinnych. Skarżący twierdzi, że Komisja Planu Miejscowego w dniu 15 i 18 lipca 1988 r. zajęła stanowisko, iż należy rozważyć możliwość modernizacji i rozbudowy istniejącego lub budowę nowego obiektu w odpowiedniej odległości od pasa drogowego z obowiązkiem likwidacji starej substancji, a nadto, że sam jest pracownikiem fizycznym, zatrudnionym w systemie trzyzmianowym w W. i ma 4-osobową rodzinę. Główny Architekt Wojewódzki w odpowiedzi na skargę wniósł "o całkowite oddalenie skargi".

W uzasadnieniu wniosku Główny Architekt Wojewódzki omówił szczegółowo przebieg postępowania administracyjnego w sprawie, wszczętego wnioskiem Mariana M. z dnia 23 stycznia 1988 r., stwierdzając, że skargę Mariana M. do Naczelnego Sądu Administracyjnego załatwiono w trybie art. 200 par. 2 Kpa uchylając własną decyzję z dnia 23 czerwca 1988 r. oraz decyzję organu I instancji i przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Kolejną skargę Mariana M. do NSA na bezczynność Naczelnika Miasta C. załatwiono we własnym zakresie, nie przesyłając akt do NSA, gdyż skarżący nie wyczerpał trybu określonego w art. 37 Kpa. W odniesieniu do decyzji zaskarżonej Główny Architekt Wojewódzki powtórzył w odpowiedzi argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nadto powołując się na stanowisko NSA zajęte w wyrokach z dnia 15 maja 1987 r. IV SA 1066/86, a także II SA 200 i 202/81 opublikowanych w Seminarium Prawa Budowlanego 1986/I stwierdził, że "do chwili zmiany planu zagospodarowania przestrzennego miasta C., plan obecny jest dalej obowiązujący". Przyznając, że przepis art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 35 poz. 185/ nakłada obowiązek dokonywania okresowej oceny aktualności planu, stwierdził, że obecnie są prowadzone prace przy ocenie aktualności planu i że wniosek skarżącego "został postawiony na posiedzeniu Komisji Planu Miejscowego", ale trudno obecnie przesądzić, jakie będzie przeznaczenie działki skarżącego. W przypadku zmiany obowiązującego planu będzie on mógł wystąpić ponownie z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego. Badając sprawę ponownie w związku ze skargą Mariana M. do NSA, Główny Architekt nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym skarżący poparł skargę, a pełnomocnik Głównego Architekta Wojewódzkiego wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. Nie można podzielić poglądu skarżącego, że sam fakt niedokonania przewidzianej w art. 33 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 35 poz. 185 ze zm./ oceny aktualności planu oraz jego zmiany powoduje "nieaktualność planu", co skarżący zdaje się traktować jako równoznaczne z utratą jego mocy obowiązującej. Nie można jednak nie dostrzec, że niewykonanie przez terenowe organy administracji państwowej ustawowego obowiązku wynikającego z cyt. przepisu, może powodować dotkliwe skutki dla właścicieli nieruchomości objętych planem, zwłaszcza gdy nierealne zamierzenia planu blokują - jak w rozpatrywanej sprawie - możliwość wykorzystania nieruchomości dla zaspokojenia żywotnych potrzeb właściciela. Postanowienia planu nie zaktualizowanego w terminach określonych w ustawie nie mogą więc być interpretowane na niekorzyść właścicieli nieruchomości, zwłaszcza gdy ich zamierzenia inwestycyjne nie naruszają podstawowych elementów planu. W rozpatrywanej sprawie - opierając się na nie zaktualizowanym planie - odmówiono pozwolenia na budowę jednorodzinnego domu mieszkalnego, mimo że ma ona jedynie doprowadzić do wymiany zabudowy już istniejącej na nieruchomości, a jego budowa nie stoi w kolizji z podstawowym elementem planu, którym - jak wynikałoby z uzasadnienia zaskarżonej decyzji - jest "droga ruchu wolnego klasy V". Zarys planu, przeznaczający działkę skarżącego pod zieleń parkową "bez prawa rozbudowy istniejących obiektów", nie został zrealizowany przez wykupienie bądź wymianę nieruchomości skarżącego na działkę przeznaczoną pod budownictwo jednorodzinne.

Podanie skarżącego z dnia 23 stycznia 1988 r. o pozwolenie na "budowę nowego budynku mieszkalnego i rozbiórkę starego" należało w tej sytuacji rozważyć przy uwzględnieniu okoliczności, że ma to być zastąpienie zużytego starego domu mieszkalnego nowym domem, a więc w istocie nie byłaby to rozbudowa istniejących obiektów, lecz wymiana starego domu jednorodzinnego na nowy, a więc zachowanie gwarantowanej konstytucyjnie własności osobistej obywatela.

Z tego punktu widzenia sprawa nie była rozpatrywana, mimo że - jak wynikałoby z protokołu oględzin z dnia 11 sierpnia 1988 r. - ustalono w nim zarówno okoliczności dotyczące sprawy pozwolenia na budowę, jak i okoliczności dla tej sprawy obojętne, odnoszące się np. do sposobu i warunków nabycia własności nieruchomości, starań o mieszkanie spółdzielcze lub "kwaterunkowe", liczby osób w rodzinie. Z protokołu tego wynika jednak bezspornie, że dom zajmowany przez skarżącego z rodziną jest w bardzo złym stanie technicznym, a z uwagi na zagrzybienie oraz położenie w pobliżu drogi, nie jest możliwe i racjonalne zachowanie go nadal poprzez przeprowadzenie remontu. Te okoliczności powinny być wzięte pod uwagę przy rozstrzyganiu podania skarżącego.

2. Naczelny Sąd Administracyjny musi podkreślić, że Główny Architekt Wojewódzki z jaskrawym naruszeniem określonej w art. 16 par. 2 Kpa zasady sądowej kontroli decyzji administracyjnych, a więc prawa do zaskarżenia decyzji administracyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie nadał określonego w art. 200 Kpa biegu skardze Mariana M. na ostateczną, odmowną decyzję Głównego Architekta Wojewódzkiego w W. z dnia 18 kwietnia 1988 r., zaś zaadresowane do Naczelnego Sądu Administracyjnego pismo procesowe z dnia 14 czerwca 1988 r. potraktował jako wniosek o zmianę decyzji i decyzją z dnia 23 czerwca 1988 nr UAN-IV-8381/81/88 "na podstawie art. 139 par. 2 i art. 154 par. 1 Kpa "orzekł" uchylić w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji oraz uchyla w całości swoją decyzję UAN-IV-8381/81/88 z dnia 18 kwietnia 1988 r. i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji". Wprawdzie w myśl art. 200 par. 2 Kpa organ, którego decyzja została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego, może w terminie trzydziestu dni - "jeżeli uzna skargę w całości za słuszną zmienić lub uchylić decyzję; w tym przypadku nie nadaje skardze dalszego biegu", to jednak skoro ze skargi oraz pisma procesowego wynikało bezspornie, że skarżący żąda wydania mu pozwolenia na budowę, to uwzględnienie skargi mogłoby polegać tylko na uchyleniu decyzji dotychczasowej i wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Uchylenie decyzji dotychczasowej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie może być w tej sytuacji potraktowane jako uznanie skargi w całości za słuszną i jej zmianę. Należy tu dodać, że powołanie jako podstawy prawnej decyzji z dnia 23 czerwca 1988 r. przepisów art. 138 par. 2 i art. 154 par. 1 Kpa jest oczywistym nieporozumieniem. Przepis art. 138 par. 2 Kpa ma zastosowanie, gdy organ odwoławczy rozpatruje odwołanie od decyzji, natomiast art. 154 par. 1 Kpa stosuje się w przypadku, gdy organ, który wydał decyzję ostateczną, z której strona nie nabyła prawa, bądź organ wyższego stopnia uznając, że przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony, korzysta z uprawnienia do jej uchylenia lub zmiany. Tak więc przy prawidłowym stosowaniu przepisów Kpa nigdy nie może zajść sytuacja, w której jako podstawę prawną decyzji stanowiłyby równocześnie przepisy art. 138 par. 2 i art. 154 par. 1 Kpa. O ile jednak nieprawidłowe powołanie podstawy prawnej decyzji powoduje jej wadliwość formalną, której organ stopnia wojewódzkiego nie powinien popełniać, to pozorne uwzględnienie skargi strony skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowi rażące naruszenie prawa obywatela do poddania decyzji, którą uważa za niezgodną z prawem, kontroli ze strony tego Sądu. Ze względu na wagę tego naruszenia, Naczelny Sąd Administracyjny, dopełniając powinności wynikającej z art. 214 Kpa, postanowił przekazać kopię wyroku Wojewodzie w W. jako zawiadomienie o uchybieniach w pracy Głównego Architekta Wojewódzkiego.

3. Biorąc pod uwagę naruszenia prawa omówione w punkcie 1 uzasadnienia wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę i na podstawie art. 207 par. 1 oraz par. 2 pkt 1 i 3 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję, a także - w celu przyspieszenia załatwienia sprawy - również decyzję organu pierwszej instancji, orzekając o kosztach w myśl art. 208 Kpa. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy /art. 213 Kpa/ organy administracji - stosownie do art. 209 Kpa - są związane oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu Sądu.