Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1348/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
article: art. 136 ust. 1 i 3, art. 137  ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 7, 8 i 77 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3, art. 184, art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 lit. a i c, art. 151 i art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1867/11 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 20 lutego 2012 r. sygn. II SA/Kr 1867/11 oddalił skargę J. P. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 25 maja 2011 r., po rozpatrzeniu wniosku J. P., K. M. i Z. P., odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości składającej się z części: działki nr 575/2, objętej księgą wieczystą nr [...], nr 576/3 objętej księgą wieczystą nr [...], nr 576/6 objętej księga wieczystą nr [...], położonych w obrębie [...] jedn. ewid. P. m. Kraków, odpowiadających wywłaszczonym: działce nr 12/6 i części działki nr 12/7.

W uzasadnieniu decyzji organ l instancji podał, że objęte wnioskiem o zwrot działki zostały zbyte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie notarialnych umów sprzedaży zawartych w oparciu o przepisy art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64), tj. umowy z dnia [...] lipca 1976 r. - dot. działki nr 12/7, przeznaczonej pod budowę Szpitala [...] w P. oraz umowy z dnia [...] czerwca 1984 r. - dot. działki nr 12/6 przeznaczonej na cele realizacji Szpitala [...].

Organ wskazał, że działki nr 4/18 i nr 9/28 oraz nr 69/22 zostały wniesione tytułem wkładu, a działka nr 14/15 została darowana na rzecz [...] Fundacji [...] w Krakowie na podstawie umowy notarialnej z dnia [...] września 1998 r. Następnie Likwidator [...] Fundacji [...] w Krakowie na podstawie umowy z dnia [...] sierpnia 2006r. zbył powstałe z powyższych działek – działki nr 576/3 i nr 576/6 – na rzecz K. H., a umową z dnia 6 sierpnia 2008 r. Fundacja zbyła działkę nr 575/2 na rzecz: U. M., M. B. i J. P. Umową sprzedaży z dnia 17 czerwca 2009 r. prawo własności przedmiotowej działki nabyła M. Z., która przeniosła swoje prawa na podstawie umowy z dnia 26 kwietnia 2010 r. na rzecz [...] sp. z o.o. w Krakowie. Zgodnie z odpisem księgi wieczystej nr [...] działka nr 575/2 o pow. 10 384 m² obręb [...] jedn. ewid. P. stanowi aktualnie własność [...] Sp. z o. o. Również działki nr 576/3 i nr 576/6 zostały zbyte na podstawie umowy z dnia 1 grudnia 2010 r. i stanowią własność Krakowskiego [...] Sp. z o. o. Sp. komandytowa.

Organ wskazał, że uprzednio decyzją z dnia 2 marca 2001 r. Prezydent Miasta Krakowa odmówił zwrotu spornej nieruchomości. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] marca 2001 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28 czerwca 2006 r. sygn. akt. II SA/Kr 1233/01 wskazał na liczne braki w zebranym w postępowaniu materiale dowodowym oraz uznał, że organy rozpatrujące sprawę zwrotu muszą w postępowaniu badać przesłanki zbędności zawarte w art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.; dalej: ugn). Sąd wskazał, że nie może zostać zwrócona nieruchomość wywłaszczona, której właścicielem w czasie rozpatrywania wniosku o jej zwrot nie jest Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Jednakże istniejący stan prawny tej nieruchomości nie oznacza, że organ stwierdzając, że nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, może wydać decyzję odmawiającą takiego zwrotu. Winien on - stosownie do postanowień art. 97 § 1 pkt 4 Kpa zawiesić postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości do czasu zakończenia sporu dotyczącego zgodności z prawem czynności cywilnoprawnej, w wyniku której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego utraciła władanie wywłaszczoną nieruchomością i podjąć właściwe czynności procesowe celem usunięcia przeszkody powodującej zawieszenie postępowania lub wezwać stronę do ich podjęcia.

Mając powyższe na uwadze organ podjął czynności w celu przywrócenia stanu własności wywłaszczonych nieruchomości i trzykrotnie wydawał postanowienia o zawieszeniu postępowania w sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Powyższe rozstrzygnięcia były następnie utrzymywane w mocy przez Wojewodę Małopolskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdzał brak podstaw do zawieszenia postępowania (wyroki tego Sądu z dnia 20 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 835/07, z dnia 9 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1305/09 i z dnia 7 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1042/10).

W ocenie Prezydenta Miasta Krakowa, dostępnym środkiem zmierzającym do odzyskania władania nad zbytymi (wywłaszczonymi) nieruchomościami było zbadanie zgodności z prawem umowy przenoszącej własność nieruchomości pomiędzy Skarbem Państwa i Fundacją, na drodze wniesionego powództwa cywilnego. W piśmie z dnia 17 września 2008 r. Prezydent Miasta Krakowa zwrócił się do Prezesa Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa z prośbą o zajęcie stanowiska odnośnie zasadności wystąpienia z powództwem o stwierdzenie niezgodności z prawem aktu notarialnego z dnia 21 września 1998 r. lub podjęcia czynności prawnych zmierzających do odzyskania przez Skarb Państwa władania nad spornymi nieruchomościami. Prezes Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa w opinii z dnia 17 grudnia 2008 r. stwierdził, że brak jest podstaw do kwestionowania dokonanych czynności prawnych.

W związku z uzyskaniem przez organ informacji, że 22 września 2005 r. odwołano powołaną darowiznę na rzecz Fundacji, Prezydent Miasta Krakowa pismem z dnia 24 grudnia 2008 r. ponownie wystąpił do Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa o rozważenie wystąpienia do sądu powszechnego o stwierdzenie niezgodności z prawem aktu notarialnego z dnia 6 sierpnia 2008 r. W odpowiedzi Prezes Prokuratorii przekazał "Opinię Prawną" (za pismem z dnia 12 marca 2009 r.), w której stwierdzono, iż brak jest podstaw do wystąpienia z przedmiotowym powództwem z przyczyn opisanych w opinii z dnia 17 grudnia 2008 r. Również kolejna opinia prawna przesłana w załączeniu do pisma Prezesa Prokuratorii z dnia 21 lipca 2010 r. zawierała analogiczne stanowisko.

Natomiast w dopowiedzi na pismo Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 17 marca 2010 r., pismem z dnia 17 maja 2010 r. Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Skarbu Państwa potwierdził, iż Minister Skarbu Państwa podzielił stanowisko Prokuratorii zawarte w powołanych powyżej opiniach.

Zdaniem organu żądanie dotyczące spowodowania przeniesienia własności nieruchomości z powrotem na rzecz Skarbu Państwa w celu ich zwrotu, nie jest wnioskiem o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego w rozumieniu art. 100 § 1 Kpa, ale żądaniem określonego zachowania się Ministra Skarbu Państwa poprzez podjęcie przez niego czynności faktycznych i prawnych związanych z cofnięciem darowizny. Ponadto czynności Ministra Skarbu Państwa, na które wskazuje skarżąca, związane z odwołaniem darowizny nie mają waloru zagadnienia wstępnego, gdyż przedmiotem tego żądania nie jest ustalenie stanu prawnego. Organ powziął również wiadomość o toczącym się przed Sądem Okręgowym w Krakowie procesie pod sygn. akt. l C 1250/09 z powództwa J. P. przeciwko [...] Fundacji [...] w likwidacji w Krakowie, U. M., M. B. i J. P. o uznanie czynności za bezskuteczną. Pismem z dnia 29 marca 2011 r. Sąd Okręgowy w Krakowie poinformował, iż sprawa jest w toku.

Zdaniem organu w przypadku pozytywnego dla powódki rozstrzygnięcia, bezskuteczna wobec niej będzie umowa zawarta pomiędzy Likwidatorem Fundacji a pierwszymi nabywcami. Nie zmieni to stanu prawnego uniemożliwiającego zwrot, tj. braku prawa własności przysługującego Skarbowi Państwa (lub jednostce samorządu terytorialnego).

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od powyższej decyzji, Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...] utrzymał decyzję organu I instancji w mocy o odmowie zwrotu nieruchomości.

Organ odwoławczy podzielił ustalenia Prezydenta Miasta Krakowa, zgodnie z którymi cel wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości nie został zrealizowany.

Wojewoda Małopolski podzielił też stanowisko organu l instancji, że w przedmiotowej sprawie istnieje zasadnicza przeszkoda, aby działki mogły zostać zwrócone na rzecz wnioskodawców, bowiem na skutek szeregu kolejnych umów, pozostają one własnością osób trzecich. Oznacza to, iż dopiero gdyby na drodze sądowej doszło do unieważnienia tychże umów i w konsekwencji przywrócenia prawa własności omawianych nieruchomości Skarbowi Państwa, możliwe byłoby orzeczenie o ich zwrocie.

Odnosząc się do wniosków dowodowych odwołującej w zakresie przesłuchania wskazanych świadków oraz pozyskania dodatkowych dokumentów, co miałoby na celu ustalenie okoliczności, w jakich zawnioskowane do zwrotu nieruchomości zostały wniesione tytułem wkładu oraz darowane powołanej fundacji, Wojewoda Małopolski wskazał, że nie jest uprawniony do czynienia ustaleń w zakresie wskazanych powyżej okoliczności, gdyż są one poza przedmiotem postępowania odwoławczego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewody Małopolskiego wniosła J. P. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 153 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do ocen prawnych i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniach WSA w Krakowie z dnia 28 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 1233/01 i z dnia 9 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1305/09;

- art. 136 i art. 137 ugn poprzez wydanie decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji, gdy zostały spełnione wszystkie przewidziane przepisami ustawy przesłanki;

- przepisów postępowania, tj. art. 6 Kpa, art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 87 Konstytucji RP, art. 107 § 1 Kpa, art. 8 i art. 11 Kpa, art. 8 Kpa oraz art. 7 Kpa w zw. z art. 77 § 1 Kpa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 20 lutego 2012 r. powyższą skargę oddalił.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa i doktryny, w przypadku gdy Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego sprzedali lub w inny sposób przekazali prawo własności wywłaszczonej nieruchomości, nieruchomość ta nie podlega zwrotowi niezależnie od tego, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany.

Mając na uwadze obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadę aktualności, zgodnie z którą organ administracji podejmując rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej jest zobowiązany uwzględnić stan prawny i stan faktyczny z chwili orzekania, za niewątpliwie zasadne Sąd I instancji uznał stanowisko organów obu instancji, zgodnie z którym nie można orzec o zwrocie nieruchomości, nawet zbędnej na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu, jeżeli jej właścicielem, w czasie rozpatrywania wniosku o zwrot - nie jest Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego.

Nadto Sąd stwierdził, że organ l instancji podejmował cały szereg czynności mających na celu umożliwić doprowadzenie stosunków prawnych do stanu, w którym ewentualna decyzja o zwrocie przedmiotowej nieruchomości, mogłaby się stać wykonalna. W szczególności Prezydent Miasta Krakowa zwracał się do Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa o zbadanie zasadności podjęcia przez organ l instancji przewidzianych prawem czynności mających na celu odzyskanie własności ww. nieruchomości przez Skarb Państwa.

Zgodnie jednak z powołanymi opiniami Prezesa Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa brak jest podstaw do kwestionowania dokonanych w sprawie czynności prawnych. Również Minister Skarbu Państwa podzielił to stanowisko. W tej sytuacji Sąd I instancji zaakceptował w całości stanowisko wyrażone w decyzji organów, że w sprawie istnieje zasadnicza przeszkoda do orzeczenia zwrotu, ponieważ objęte wnioskiem o zwrot działki stanowią własność osób trzecich.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, odnosząc się do zarzutów niewyjaśnienia sprawy poprzez naruszenie przez organy obu instancji art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa stwierdził, iż nie zasługują one na uwzględnienie ponieważ organy uczyniły zadość wymaganiom ww. przepisów. Dodał, że organy nie mają podstaw prawnych do wniesienia powództwa do sądu powszechnego o stwierdzenie nieważności umowy przenoszącej własność przedmiotowej nieruchomości na rzecz osób trzecich, w tym [...] Sp. z o.o. Sp. komandytowa oraz [...] Sp. z o.o. w Krakowie.

Od powyższego wyroku J. P. (dalej powołana jako skarżąca), zastępowana przez radcę prawnego J. S., wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono:

a) naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej "P.p.s.a.) poprzez niespełnienie wyrażonej w tym przepisie zasady, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie,

- art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku istotnych dla rozstrzygnięcia faktów, argumentów i zarzutów strony skarżącej oraz niewyjaśnienie podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia,

- art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że zaskarżona decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia 30 września 2011 r., jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, odpowiadają przepisom prawa i niezastosowanie tego przepisu,

- art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 Kpa poprzez nieuchylenie zaskarżonych decyzji, które zostały wydane z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 Kpa, w rezultacie którego w toku postępowania administracyjnego nie ustalono w sposób właściwy i wyczerpujący istotnych okoliczności mających zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości,

- art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji, a także w związku z art. 136 ust. 1 i 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt. 2 ugn poprzez nieuchylenie zaskarżonych decyzji, które zostały wydane z ewidentnym naruszeniem przepisów art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji, a także art. 136 ust. 1 i 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt. 2 ugn,

- art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 8 Kpa poprzez niezastosowanie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w sytuacji, w której przepis ten winien był znaleźć zastosowanie, a to z uwagi na wydanie zaskarżonych decyzji administracyjnych z naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego wyrażonych art. 7 i 8 Kpa,

- art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, iż wobec wskazanych uchybień przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszeń prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, Sąd orzekający winien był zastosować art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c P.p.s.a., jako że wystąpiły przesłanki w nim określone,

- art. 153 P.p.s.a. przez niezastosowanie się do oceny prawnej wyrażonej we wcześniej wydanych w tej sprawie wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie,

- art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej: p.u.s.a.) oraz art. 3 P.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli działalności organów administracji publicznej przejawiającej się w szczególności w przyjęciu, że w niniejszej sprawie organy administracji publicznej przeprowadziły postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie kontrolowanych aktów prawnych nie naruszając przepisów postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy i nie naruszyły również prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy,

- art. 1 p.u.s.a. oraz przepisy rozdziału pierwszego P.p.s.a. w zw. z art. 184 Konstytucji poprzez naruszenie kompetencji sądów administracyjnych określonych w tych przepisach przez przyjęcie, iż organy administracyjne nie posiadają interesu prawnego do wniesienia pozwu do sądu powszechnego o stwierdzenie nieważności umowy z dnia 30 września 1997 r.

- art. 4 p.u.s.a. w zw. z art. 178 ust. 1 Konstytucji poprzez wydanie rozstrzygnięcia nie w oparciu o przepisy powszechnie obowiązującego prawa, lecz jedynie w oparciu o fakt przeniesienia prawa własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, co stanowi według Sądu, nieistniejącą w przepisach prawa negatywną przesłankę dla uwzględnienia roszczenia poprzedniego właściciela o zwrot tej nieruchomości,

b) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 21 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji poprzez ich niezastosowanie,

- art. 136 ust. 1 i 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt. 2 ugn poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w związku z przyjęciem przez Sąd, że zaskarżone decyzje I i II instancji odpowiadają prawu, ponieważ ani Skarb Państwa ani gmina nie są już właścicielami przedmiotowej nieruchomości.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano w szczególności, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie pominął istotną dla rozstrzygnięcia części faktów, argumentów i zarzutów podniesionych w skardze przez skarżącą i znanych Sądowi z urzędu, szczególnie zawartych w uzasadnieniach wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczących nieruchomości wywłaszczonych pod niezrealizowany cel budowy szpitala publicznego w K., jak i wyroków tego Sądu z dnia 9 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1305/09 i z dnia 7 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1042/10, oraz nie wyjaśnił przyjętej podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia, co stanowi naruszenie przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a.

Zasadnicza zmiana linii orzeczniczej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, polegająca w praktyce na uznaniu za materialną przesłankę odmowy zwrotu nieruchomości kwestii władania nieruchomością, stanowi – w ocenie skarżacej – naruszenie art. 153 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do ocen prawnych i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniach tego Sądu z dnia 28 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 1233/01, z dnia 9 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1305/09 i z dnia 7 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1042/10.

W skardze kasacyjnej podniesiono również, że nie może znaleźć akceptacji – w świetle obowiązujących przepisów prawa oraz aktualnej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, iż istniałaby przesłanka do zwrotu przedmiotowych nieruchomości, gdyby nie fakt przeniesienia prawa własności na rzecz osób trzecich, a w przypadku gdy Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego sprzedali lub w inny sposób przekazali prawo własności wywłaszczonej nieruchomości, nieruchomość ta nie podlega zwrotowi niezależnie od tego, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany.

Zarzucono również, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w zaskarżonym wyroku bezzasadnie stwierdza, że organ administracji publicznej prowadzący postępowanie o zwrot nie jest uprawniony do występowania z powództwem w sprawie przywrócenia władania przez Skarb Państwa zbytymi nieruchomościami. Takie stwierdzenie Sądu nie jest uzasadnione w rozstrzygnięciu żadnym przepisem obowiązującego prawa, jest niezgodne z orzecznictwem tegoż Sądu oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego i wykracza poza zakres sprawowania przez sądy administracyjne kontroli działalności administracji publicznej, co stanowi równocześnie naruszenie kompetencji sądów administracyjnych, które wynikają z art. 184 Konstytucji, a także z art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i przepisów rozdziału pierwszego ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Ocenę zaskarżonego wyroku należy rozpocząć od oceny zarzutu dotyczącego naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 153 P.p.s.a. przez niezastosowanie się do oceny prawnej wyrażonej we wcześniej wydanych w tej sprawie wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Dla oceny tego zarzutu nie mają żadnego znaczenia poglądy wyrażone w innych postępowaniach dotyczących odrębnych nieruchomości, ponieważ nie wiązały one Sądu I instancji. Natomiast prawidłowo Sąd I instancji uznał, że organy wykonały zalecenia zawarte w wyroku z dnia 28 czerwca 2006 r. Dodać należy, że organy orzekające wiązała ponadto ocena prawa wyrażona w wyrokach WSA w Krakowie z dnia 20 marca 2008 r. sygn. II SA/Kr 835/07, z dnia 9 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1305/09 oraz z dnia 7 grudnia 2010 r. sygn. II SA/Kr 1042/10, w których Sąd ten wyraził jednoznaczne stanowisko, że brak jest przesłanki, aby postępowanie administracyjne mogło być nadal zawieszone ze względu na wystąpienie zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Obecnie nie toczy się żadne postępowanie przed innym organem lub sądem, jak też nie toczyło się takie postępowanie od daty zawieszenia postępowania w dniu 19 maja 2010 r., którego rozstrzygnięcie mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego powołany wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 czerwca 2006 r. wskazywał na niedopuszczalność wydania decyzji o odmowie zwrotu bez wcześniejszego podjęcia kroków mających na celu odzyskanie nieruchomości przez Skarb Państwa. W przedmiotowej sprawie zalecenia zwarte w tym wyroku zostały w całości wykonane, a zatem zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. jest niezasadny. Organ podjął bowiem wszelkie środki, jakimi dysponował prawnie, aby zainicjować postępowanie mające na celu cofnięcie skutków zadysponowania nieruchomością na rzecz osób trzecich. Jednakże podmiot upoważniony do zastępstwa procesowego Skarbu Państwa – Prezes Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa w kolejnych opiniach uznał za bezzasadne występowanie z takimi powództwem.

Natomiast istota sprawy sprowadza się do oceny materialnoprawnych zarzutów dotyczących naruszenia art. 21 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji poprzez ich niezastosowanie oraz art. 136 ust. 1 i 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.; dalej: ugn) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w związku z przyjęciem przez Sąd, że zaskarżone decyzje organu I i II instancji odpowiadają prawu, ponieważ ani Skarb Państwa ani gmina nie są już właścicielami przedmiotowej nieruchomości.

W tym celu konieczne jest rozważenie, czy brak własności nieruchomości przysługujący podmiotowi publicznoprawnemu może stanowić negatywną przesłankę stanowiącą podstawę do odmowy zwrotu nieruchomości. Odpowiedź na to pytanie wymaga analizy charakteru roszczenia o zwrot nieruchomości wywłaszczonej. Należy podzielić pogląd, że samo roszczenie o zwrot nieruchomości ma charakter cywilnoprawny, jednakże jego realizacja – przeniesienie własności nieruchomości ze Skarbu Państwa z powrotem do poprzedniego właściciela, a także na jego następcę - następuje w drodze postępowania administracyjnego, a skutek rzeczowy w postaci przejścia prawa własności wywołuje nie umowa o prawo żądania zwrotu nieruchomości, lecz decyzja administracyjna - z chwilą, gdy stanie się ona ostateczna (tak uchwała Sądu Najwyższego z dnia 18 kwietnia 1996 r. sygn. akt III CZP 29/96, OSNC 1996/7-8/102). Roszczenie to przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Tym samym brak tytułu prawnego po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna. Ustalenie tego faktu może jednak nastąpić po wyczerpaniu przez organ wszelkich dostępnych środkow mających na celu cofnięcie skutków zadysponowania nieruchomością wywłaszczoną na rzecz osob trzecich.

Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny podzielił poglądy wyrażone w wyrokach NSA z dnia 18 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 1039/2011 (LexPolonica nr 3967308) oraz w wyroku z dnia 14 września 2011 r. sygn. akt I OSK 1548/2010 (LexPolonica nr 3038414), że fakt zadysponowania przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego wywłaszczoną nieruchomością przez jej zbycie umową cywilnoprawną na rzecz osób trzecich powoduje, że roszczenie o zwrot przysługujące byłemu właścicielowi z art. 136 ust. 3 ugn staje się bezskuteczne i wnioskowana do zwrotu nieruchomość nie może zostać zwrócona.

W takiej sytuacji roszczenie poprzedniego właściciela o zwrot nieruchomości wywłaszczonej nie może być zrealizowane w naturze, ale nie oznacza to pozbawienie w ogóle jakichkolwiek praw. Oznacza to tyle, że roszczenie to nie może być zrealizowane w drodze restytucji własności na podstawie aktu administarcyjnego. Jednakże, jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 11 sierpnia 2011 r. (I CSK 573/2010 LexPolonica nr 3873652) - “Jeżeli na skutek utraty przez Gminę tytułu do wywłaszczonej nieruchomości orzekanie o zwrocie tej nieruchomości w postępowaniu administracyjnym stało się bezprzedmiotowe, to do ustalania istnienia podstaw tego zwrotu w momencie dokonywanej przez Gminę zamiany nieruchomości, jako przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej, uprawnionym jest sąd (powszechny)". W takiej sytuacji sądy powszechne oceniają zadysponowanie wywłaszczoną nieruchomością w kategori deliktu uzasadniającego odpowiedzialność odszkodowawczą.

W związku z powyższym zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 21 ust. 2 oraz 64 ust. 1 i 2 Konstytucji są bezzasadne, ponieważ osoby takie nie są pozbawione roszczenia o zwrot bez możliwości dochodzenia jakiejkolwiek rekompensaty.

Po drugie, odnosząc się do kluczowego zarzutu naruszenia art. 136 ust. 1 i 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt. 2 ugn poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w związku z przyjęciem przez Sąd, że zaskarżone decyzje organów I i II instancji odpowiadają prawu, ponieważ ani Skarb Państwa ani gmina nie są już właścicielami przedmiotowej nieruchomości wskazać należy, że na podstawie art. 136 ust. 3 ugn możliwy jest zwrot nieruchomości w przypadku, gdy równocześnie zostaną spełnione dwie przesłanki: nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu oraz stan prawny, aktualny w chwili orzekania, nie stanowi przeszkody do jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Nie jest natomiast dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości, jeżeli Skarb Państwa lub gmina nie władają nieruchomością. Oznacza to, że fakt zadysponowania przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego wywłaszczoną nieruchomością przez jej zbycie umową cywilnoprawną na rzecz osób trzecich powoduje, że roszczenie o zwrot przysługujące byłemu właścicielowi z art. 136 ust. 3 ugn staje się bezskuteczne i wnioskowana do zwrotu nieruchomość nie może zostać zwrócona. Taka interpretacja tego przepisu odnosi się również do sytuacji, w której nastąpiło przeniesienie w formie aportu nieruchomości na rzecz spółki.

W związku z tym stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie zwrot nieruchomości na podstawie art. 136 ugn był niedopuszczalny, wobec czego zarzuty skargi kasacyjnej w tej materii nie znajdują usprawiedliwionych podstaw.

Za całkowicie chybiony Sąd uznał zarzut naruszenia art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 Kpa, ponieważ organy orzekające w niniejszej sprawie w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy. Prezydent Miasta Krakowa podejmował cały szereg czynności mających na celu doprowadzenie stosunków prawnych do stanu, w którym ewentualna decyzja o zwrocie przedmiotowej nieruchomości, mogłaby się stać wykonalna. W szczególności Prezydent Miasta Krakowa zwracał się do Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa o zbadanie zasadności podjęcia przez organ l instancji przewidzianych prawem czynności mających na celu odzyskanie własności ww. nieruchomości przez Skarb Państwa.

W związku z powyższym zarzut naruszenia art. 145 § 1 oraz art. 151 P.p.s.a. jest nieuzasadniony, ponieważ przepisy te mogłyby zostać naruszone tylko wówczas, gdy Sąd I instancji stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a pomimo to nie uchylił zaskarżonego orzeczenia. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji w ustalonym stanie faktycznym prawidłowo uznał, że nie istnieją podstawy do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutu uchybienia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a., który stanowi, że "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania", to nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. mamy do czynienia zarówno w przypadku, gdy brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć Sądu, jak i w przypadku, gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, przy czym nie każde naruszenie tego przepisu może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2006 r., I OSK 990/05, LEX nr 198283). W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, wedle którego uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia, winno wskazywać na rzeczywisty zakres rozstrzygania oraz na tok rozumowania, które doprowadziło do określonej oceny decyzji podlegającej zaskarżeniu. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia o treści odpowiadającej wymogom przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń faktycznych zmierzających do wykazania stanu faktycznego, przyjętego przez Sąd do swoich rozważań, ale musi obejmować także ocenę ustaleń poczynionych przez organ administracyjny z punktu widzenia przepisów regulujących postępowanie przed tym organem oraz ocenę znaczenia prawnego takich ustaleń faktycznych z punktu widzenia norm prawa materialnego, które w sprawie miały zastosowanie (wyrok NSA z 19 marca 2008 r., I OSK 427/07, LEX nr 477268). W związku z powyższym art. 141 § 4 P.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (wyrok NSA z 19 marca 2012 r., II GSK 85/11, LEX nr 1135531).

Taki przypadek w sprawie poddanej kontroli Sądu nie zachodzi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia powyższe wymagania, a Sąd I instancji odniósł się do wszystkich zarzutów i argumentów przedstawionych w skardze oraz wszechstronnie wyjaśnił podstawę rozstrzygnięcia. W szczególności wyjaśniona została kluczowa dla niniejszej sprawy kwestia odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Natomiast fakt, że stanowisko przyjęte przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest niekorzystne dla skarżącej, nie oznacza iż doszło do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Celem uzasadnienia jest wprawdzie przekonanie stron postępowania o trafności rozstrzygnięcia, ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi jednak o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a., gdy uzasadnienie zawiera odniesienie się do wszystkich zarzutów poprzez odwołanie się do treści przepisów prawa i wyjaśnienie ich zastosowania w konkretnej sprawie (wyrok NSA z dnia 2 marca 2012 r. II FSK 1849/11, LEX nr 1137612). Wobec czego Sąd I instancji nie naruszył wskazanego w skardze kasacyjnej art. 141 § 4 P.p.s.a.

Niezrozumiałym jest również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 3 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca Prawo o ustroju sądów administracyjnych, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokonał kontroli działalności Wojewody Małopolskiego i stwierdził, że wydana przez niego decyzja odpowiada prawu.

Mając na uwadze, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.