Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 150/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 94 ust. 1, art. 91 ust. 1, art. 35 ust. 1-3, art. 36 ust. 1 i 2, art. 40 ust. 1 i 2, art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 11, art. 12, art. 37
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 11 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 15
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 kwietnia 2021 r. sprawy ze skarg Prokuratora Rejonowego P. - [...] na uchwały Rady Gminy D. 1. z dnia [...] maja 2017 r. Nr [...] w przedmiocie nadania Statutu Sołectwa D. 2. z dnia [...] listopada 2017 r. Nr [...] w przedmiocie nadania Statutu Sołectwa [...] 3. z dnia [...] lutego 2018 r. Nr [...] w przedmiocie nadania Statutu Sołectwa [...] 4. z dnia [...] lutego 2018 r. Nr [...] w przedmiocie nadania Statutu Sołectwa D. 5. z dnia [...] lutego 2018 r. Nr [...] w przedmiocie nadania Statutu Sołectwa G. 6. z dnia [...] lutego 2018 r. Nr [...] w przedmiocie nadania Statutu Sołectwa K. 7. z dnia [...] lutego 2018 r. Nr [...] w przedmiocie nadania Statutu Sołectwa P. 8. z dnia [...] lutego 2018 r. Nr [...] w przedmiocie nadania Statutu Sołectwa S. 9. z dnia [...] lutego 2018 r. Nr [...] w przedmiocie nadania Statutu Sołectwa T. 10. z dnia [...] lutego 2018 r. Nr [...] w przedmiocie nadania Statutu Sołectwa W. 11. z dnia [...] lutego 2018 r. Nr [...] w przedmiocie nadania Statutu Sołectwa Z. I. stwierdza nieważność zaskarżonych uchwał w części obejmującej ich § 12 ust. 4 pkt 2, § 12 ust. 6 w zakresie wyrażenia "stwierdza quorum i", § 14 ust. 1, ust. 2 i ust. 3, II. w pozostałej części skargi oddala.


UZASADNIENIE

Rada Gminy (dalej też jako "Rada") na sesji w dniu [...] maja 2017r. podjęła uchwałę Nr [...] w przedmiocie nadania Statutu Sołectwa D. , w dniu [...] listopada 2017 r. - uchwałę Nr [...] w przedmiocie nadania Statutu Sołectwa D. , a następnie w dniu [...] lutego 2018 r. podjęła uchwałę Nr [...] w przedmiocie nadania Statutu Sołectwa D., Nr [...] w przedmiocie nadania Statutu Sołectwa D. , Nr [...] w przedmiocie nadania Statutu Sołectwa G., Nr [...] w przedmiocie nadania Statutu Sołectwa K., Nr [...] w przedmiocie nadania Statutu Sołectwa P., Nr [...] w przedmiocie nadania Statutu Sołectwa S., Nr [...] w przedmiocie nadania Statutu Sołectwa T., Nr [...] w przedmiocie nadania Statutu Sołectwa W., Nr [...] w przedmiocie nadania Statutu Sołectwa Z. (zwane dalej "Uchwałami" lub "Statutami").

Skargi na te Uchwały do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł pismem z [...] grudnia 2020r. Prokurator Rejonowy P. – Grunwald w P. (dalej jako "Prokurator" lub "Skarżący"), który zaskarżył powyższe Uchwały w części i wniósł o stwierdzenie nieważności powyższych Uchwał w zakresie wskazanym skargą.

Skarżący zarzucił istotne naruszenie prawa, w szczególności przepisów art. 35 ust. 1 i 3, art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2, art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 (Dz.U.2019.506), skutkujące nieważnością uchwały, poprzez zmieszczenie następujących regulacji statutu sołectwa:

1. § 12 ust. 4 pkt 2 oraz § 14 ust. 1 w zakresie uzależnienia ważności wyborów od ustalonego quorum "co najmniej 1/10 stałych mieszkańców Sołectwa uprawnionych do głosowania" (naruszenie art. 36 ust. 2 u.s.g.)

2. § 8 w zakresie uzależnienia uprawnienia mieszkańców sołectwa do udziału w zebraniu wiejskim sołectwa, na terenie którego stale zamieszkują, poprzez fakt posiadania przez nich czynnego prawa wyborczego (naruszenie art. 91 u.s.g.)

3. w rozdziale 4 "Zasady i tryb wyboru Sołtysa i Rady Gminy" w zakresie, w jakim:

a) organowi uchwałodawczemu - jakim jest Zebranie Wiejskie - nadano kompetencję wyboru i odwołania Sołtysa i członków Rady Sołeckiej (naruszenie art. 35 ust.3 pkt. 2 w zw. z art. 36 ust.l i 2 u.s.g.)

b) wprowadzono ograniczenia czynnego prawa wyborczego poprzez zastrzeżenie quorum dla ważności wyborów (naruszenie art. 36 ust.2 u.s.g.).

c) uzależniono uprawnienia mieszkańców sołectwa do udziału w zebraniu wiejskim sołectwa, na terenie którego stale zamieszkują, poprzez fakt posiadania przez nich czynnego prawa wyborczego (naruszenie 35 ust. l i 3 u.s.g., art. 32 Konstytucji RP).

W uzasadnieniu skarg autor rozwinął argumentację powyższych zarzutów i wskazał, że istotnym naruszeniem art. 36 ust. 2 u.s.g. jest również regulacja § 12 ust. 4 pkt 2 oraz § 14 ust. 1 w zakresie uzależnienia ważności wyborów od ustalonego quorum "co najmniej 1/10 stałych mieszkańców Sołectwa uprawnionych do głosowania". Ustawa o samorządzie gminnym nie wprowadza dla ważności wyboru sołtysa oraz rady sołeckiej żadnego quorum, a zatem każde wybory, bez względu na frekwencję, będą ważne i wyłonią sołtysa oraz członków rady sołeckiej.

Kolejny zapis, który w istotny sposób narusza prawo w rozumieniu art. 91 u.s.g, zawarto w § 8 uchwały. Uzależnienie uprawnienia mieszkańców sołectwa do udziału w zebraniu wielskim sołectwa, na terenie którego stale zamieszkują, poprzez fakt posiadania przez nich czynnego prawa wyborczego stanowi przekroczenie kompetencji wynikającej z art. 35 ust. l i 3 u.s.g. Wprawdzie żaden przepis prawa nie precyzuje, kto z mieszkańców sołectwa może, a kto nie może uczestniczyć w zebraniu wielskim z prawem do głosowania, jednak należy zgodzić się z tezą, że ograniczenie wynikające z art. 26 ust. 2 u.s.g. dotyczy tylko i wyłącznie udziału w wyborach sołtysa i rady sołeckiej. Nie można zatem na tej podstawie ograniczać uprawnienia stałych mieszkańców sołectwa do decydowania o innych sprawach dotyczących jednostki pomocniczej, na terenie której zamieszkują.

W odpowiedzi na skargi pełniący funkcję Wójta Gminy D., w oparciu o wyznaczenie z [...] stycznia 2021r. dokonane przez Prezesa Rady Ministrów, wniósł o ich oddalenie. Odnosząc się do skargi organ stwierdził, że każdy ze statutów sołectwa uchwalonych przez Radę Gminy podlegał kontroli Wojewody W., który uznał, iż jest on zgodny z prawem i podlega publikacji jako akt prawa miejscowego. Wszystkie zapisy statutu mieszczą się w szeroko określonych ramach podlegających takiej regulacji, a wynikających z przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Odnośnie pierwszego zarzutu organ wskazał, że regulacja art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez ustalenie w par. 12 ust. 4 pkt 2 oraz par. 14 ust. 1 statutu sołectwa kworum określającego ważność wyborów, nie narusza przepisów, dających Radzie Gminy pewną swobodę w kształtowaniu treści statutów, natomiast wymóg kworum miał zapewnić, aby dokonywany wybór choć w minimalnym zakresie pochodził od reprezentatywnej grupy mieszkańców, aby nie doszło do sytuacji, gdy np. do organów sołectwa wybrano osobę przez kilku wyborców.

Nadto, zgodnie z art. 91 ustawy o samorządzie gminnym poprzez ustalenie w par. 8, że do udziału w zebraniu sołectwa należy posiadać czynne prawo wyborcze. Należy wskazać, że określenie stałych mieszkańców sołectwa w dzisiejszych czasach jest niemożliwe poza odniesieniem ich do spisu wyborców. Obecne wsie liczą po kilka, czasem kilkanaście tysięcy mieszkańców, którzy nadto często zmieniają miejsce pobytu, migrują, stąd w skrajnych przypadkach, gdyby w ogóle nie weryfikować mieszkańców, trudno byłoby ustalić kto w ogóle bierze udział w zebraniu i czy osoba ta nie bierze udziału w zebraniu i głosowaniu w kilku sołectwach. Dodatkowo regulacja ta wprowadza cenzus wieku, co jest również uzasadnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z [...] lutego 2021r. na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a. sprawy ze skarg na powyższe Uchwały z dnia [...] maja 2017r., Nr [...] w przedmiocie nadania Statutu Sołectwa D. , z dnia [...] listopada 2017 r., Nr [...] w przedmiocie nadania Statutu Sołectwa [...], z dnia [...] lutego 2018 r. Nr [...] w przedmiocie nadania Statutu [...] [...], Nr [...] w przedmiocie nadania Statutu Sołectwa D. , Nr [...] w przedmiocie nadania Statutu [...] [...], Nr [...] w przedmiocie nadania Statutu Sołectwa [...], Nr [...] w przedmiocie nadania Statutu Sołectwa [...], Nr [...] w przedmiocie nadania Statutu Sołectwa S., Nr [...] w przedmiocie nadania Statutu Sołectwa [...], Nr [...] w przedmiocie nadania Statutu Sołectwa [...], Nr [...] w przedmiocie nadania Statutu Sołectwa [...] połączył do wspólnego ich rozpoznania i rozstrzygnięcia, gdyż pozostają ze sobą w związku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skargi na przedmiotowe uchwały Rady Gminy wywiódł w niniejszej sprawie P. P., na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 3 w zw. z art. 3 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a."), który to przepis wśród osób uprawnionych do wniesienia skargi wymienia także prokuratora oraz art. 70 ustawy z 28 stycznia 2016r. - Prawa o prokuraturze (Dz.U. z 2019r., poz. 740).

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.; w skrócie "Konstytucja RP") – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część danego aktu (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; dostępne w CBOSA) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przy tym – jak to już wyżej wskazano – decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu są w niniejszej sprawie Uchwały Rady Gminy z dnia [...] maja 2017r., Nr [...] w przedmiocie nadania Statutu Sołectwa D. , z dnia [...] listopada 2017 r., Nr [...] w przedmiocie nadania Statutu Sołectwa [...], z dnia [...] lutego 2018 r. Nr [...] w przedmiocie nadania Statutu Sołectwa [...], Nr [...] w przedmiocie nadania Statutu Sołectwa D. , Nr [...] w przedmiocie nadania Statutu Sołectwa [...], Nr [...] w przedmiocie nadania Statutu Sołectwa [...], Nr [...] w przedmiocie nadania Statutu Sołectwa [...], Nr [...] w przedmiocie nadania Statutu Sołectwa S., Nr [...] w przedmiocie nadania Statutu Sołectwa Trzmielin, Nr [...] w przedmiocie nadania Statutu Sołectwa [...], Nr [...] w przedmiocie nadania Statutu Sołectwa [...]. Zostały one ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Województwa W. w dniu [...] czerwca 2017r. pod poz. 4230 (z dnia [...] maja 2017r., Nr [...] w przedmiocie nadania Statutu Sołectwa D. ), z [...] listopada 2017r. pod poz. 7588 ([...] listopada 2017 r., Nr [...] w przedmiocie nadania Statutu Sołectwa [...]), pozostałe z dnia [...] lutego 2018r. pod poz. 1773 - 1780 i 1798. Uchwały weszły w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa W. (§ 33 Uchwał).

Z treści zarzutów i wniosków skarg oraz uzasadnienia jasno wynika, że przedmiotem zaskarżenia została objęta tylko część postanowień Uchwał, a mianowicie w zakresie: § 12 ust. 4 pkt 2, § 14 ust. 1 i § 8 Statutów. Przy czym zauważyć należy, że zarzuty sformułowane w punkcie 3 lit a do c skargi dotyczą w istocie zarzutów wskazanych już w punkcie 1 i 2 skargi i nie odnoszą się do innych postanowień Statutów.

W konsekwencji w takim wyłącznie zakresie – tj. co do ww. zagadnień oraz postanowień Uchwały zostały poddane kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu.

Jak wynika z części wstępnej Uchwał, podstawę prawną stanowił przepis art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonych Uchwał, dalej "u.s.g.").

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżone Uchwały, jako podjęte w przedmiocie statutu jednostki pomocniczej gminy (sołectwa) – a więc materii mieszczącej się w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. – są aktami prawa miejscowego. Zostało to expressis verbis przesądzone przez ustawodawcę w art. 40 ust. 2 ab initio u.s.g. Tym samym Uchwały bez wątpienia należą do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego.

Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargi Prokuratora z [...] grudnia 2020r. za dopuszczalne i przystąpił do ich merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji.

Jak to już wyżej wskazano, statut jednostki pomocniczej gminy – podobnie jak statut samej gminy – jest aktem prawa miejscowego, upoważnienie do wydania którego zawarte zostało przez ustawodawcę wprost w ustawie o samorządzie gminnym, w jej art. 40 ust. 2 pkt 1, a uszczegółowione w art. 35 u.s.g.

Dokonując bardziej szczegółowej charakterystyki prawnej statutu jednostki pomocniczej gminy, należy stwierdzić, że jako akt prawa miejscowego jest on aktem prawa powszechnie obowiązującego rangi podustawowej, obowiązującym na obszarze danej gminy (por. art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) – a ściślej na obszarze danej jednostki pomocniczej gminy – uchwalanym przez radę gminy, na podstawie normy kompetencyjnej z art. 35 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. znajdującej swoje źródło w treści art. 169 ust. 4 Konstytucji RP.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.s.g. gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne; jednostką pomocniczą może być również położone na terenie gminy miasto. W świetle art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g. statut takiej jednostki pomocniczej określa jej organizację i zakres działania, a w szczególności:

1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;

2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;

3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;

4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;

5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Wszystkie te kwestie mieszczą się w pojęciu wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g.

Jak to już wyżej wskazano, generalna kompetencja do uchwalania statutów gminy oraz jednostek pomocniczych wynika już z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, w myśl którego organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego określają ustrój wewnętrzny tych jednostek "w granicach ustaw".

W doktrynie przyjmuje się, że statut daje się określić jako specyficznego rodzaju akt samoistny (por. np.: wyrok NSA z 08.02.2005 r., OSK 1122/04, OwSS 2006/1/9; wyrok WSA z 24.10.2007 r., III SA/Kr 625/07, CBOSA; W. Kisiel [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013 uw. 5 do art. 3; A. Wierzbica [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, Warszawa 2018, uw. 1 do art. 3). Owa samoistność statutu, oznaczająca kompetencje samorządu do swobodnego, ale w granicach ustaw, stanowienia o swoim ustroju, oznacza w pierwszym rzędzie, że statut nie może wprowadzać regulacji sprzecznych z ustawą. W sytuacji zatem, gdy treść uchwalonego przez jednostkę samorządu terytorialnego statutu będzie sprzeczna z ustawą – statut dotknięty będzie wadą skutkującą jego nieważnością (zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 144). Tylko takie rozumienie zakresu kompetencji "statutodawczej" prowadzi do możliwie najpełniejszego urzeczywistnienia konstytucyjnie gwarantowanej samodzielności gminy. Rozumienie odmienne prowadziłoby zaś do zanegowania legitymującej roli przepisów art. 169 ust. 1 i 4 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 1 i art. 22 ust. 1 u.s.g. (zob. wyrok NSA z 08.02.2005 r., OSK 1122/04, OwSS 2006/1/9). Powyższe nie stanowi odejścia od zasady, że do działalności organów samorządowych w sferze zobowiązań publicznoprawnych nie stosuje się reguły "co nie jest zakazane, jest dozwolone", lecz regułę "dozwolone jest to, co prawo wyraźnie przewiduje" – a tylko oznacza wyraźne przesądzenie, że powołane wyżej przepisy Konstytucji RP i ustawy o samorządzie gminnym stanowią dostateczną podstawę prawną pozwalającą na swobodne (acz w granicach ustaw) normowanie w statucie wszystkich kwestii ustrojowych, w tym także tych wyraźnie w ustawie nie przewidzianych (por. W. Kisiel [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 1 do art. 3).

W ocenie Sądu powyższe uwagi należy odpowiednio odnieść do statutów jednostek pomocniczych. Potwierdza to zresztą użycie zwrotu "w szczególności" w zamieszczonym w art. 35 ust. 3 u.s.g. wprowadzeniu do wyliczenia kwestii podlegających uregulowaniu w takim statucie, znamionującego niewyczerpujący (niepełny) charakter wyliczenia. W rezultacie trafnie przyjmuje się, że przywołany przepis wskazuje jedynie elementy obligatoryjne – takie, które muszą być w każdym statucie jednostki pomocniczej uwzględnione (por.: B. Jaworska-Dębska [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 3a do art. 35; wyrok NSA z 20.02.2019 r., II OSK 985/ 17, CBOSA).

Ponieważ statut jednostki pomocniczej gminy jest aktem prawa miejscowego, to oprócz szczególnych wymogów charakterystycznych dla tego rodzaju aktów o charakterze ustrojowo-organizacyjnym, winien on także spełniać ogólne wymogi wspólne dla wszystkich aktów prawa miejscowego – wynikające zwłaszcza z ich statusu: źródła prawa.

W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87-art. 94 Konstytucji RP) akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.

Bardziej szczegółową regulację aktów prawa miejscowego stanowionych przez gminę zawiera ustawa o samorządzie gminnym. W świetle jej art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.g.n., uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Na gruncie tych przepisów przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie Zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ("TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23.05.2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16.12.2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z 03.12.2015 r., K 34/15, OTK-A 2015, nr 11, poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie też G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32; por. też D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 205–206).

Jednym ze wspomnianych zasad tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 (podobnie: § 134 pkt 1) w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że skargi Prokuratora zasługiwały na uwzględnienie w części.

Odnosząc się do zarzutu nr [...] skarg dotyczącego § 12 ust. 4 pkt 2 oraz § 14 ust. 1 Uchwał w zakresie uzależnienia ważności wyborów od ustalonego quorum.

W świetle zarzutów i argumentacji skarg, w Statutach doszło do nieprawidłowego utożsamienia ogółu stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania – którym zgodnie z art. 36 ust. 2 u.s.g. przysługuje prawo wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej – z zebraniem wiejskim, które w myśl art. 36 ust. 1 ab initio u.s.g. jest organem uchwałodawczym w sołectwie. Zdaniem Skarżącego ustawowe przyznanie zebraniu wiejskiemu, jako organowi uchwałodawczemu, uprawnień wyłącznie uchwałodawczych oznacza, że niedopuszczalne jest przypisywanie temu organowi kompetencji elekcyjnych w odniesieniu do innych organów sołectwa.

Zgodzić należy się z Prokuratorem, że dopuszczalność wprowadzenia wymogu kworum dla ważności wyborów sołtysa lub członków rady sołeckiej nie wynika z normującego ten wybór art. 36 ust. 2 u.s.g. – który stanowi, że sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Nie wynika także z uregulowanych w ustawie z dnia 05 stycznia 2011r. Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2017r., poz. 15 obowiązującej w dacie podjęcia Uchwał) zasad prawa wyborczego dotyczących wyborów organów gminy (obecnie: wójta lub rady gminy), na których to regulacjach, w zakresie w ustawie nieunormowanym, mogą, a nawet – jak wskazuje się w doktrynie – powinny być odpowiednio wzorowane zasady i tryb wyboru oraz odwołania sołtysa i rady sołeckiej (por.: A. Agopszowicz [w:] A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1997, art. 36 Nb 2; A. Szewc [w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2012, uw. 6 do art. 36). Wszystko to uprawnia do wniosku o niedopuszczalności wprowadzania w statucie wymogu kworum dla ważności wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej i to w stopniu istnym (por. np. wyroki WSA: z 21.02.2018 r., IV SA/Po 1106/17; z 17.07.2019 r., II SA/Go 325/19; por. też wyrok NSA z 26.06.2020 r., II OSK 3930/19 – wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA).

Z tych względów należało na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzić nieważność Statutów w części obejmującej § 12 ust. 4 pkt 2 oraz § 14 ust. 1, 2 i 3. Przy czym Sąd wskazuje, że stwierdzenie nieważności § 14 ust. 2 i 3 Uchwał wynika z faktu, że regulacje te zwiane są z treścią ust. 1 i konsekwencją stwierdzenia nieważności § 14 ust. 1 Uchwał jest także stwierdzenie nieważności dalszych ustępów tego § 14, wobec respektowania zasady jasności i komunikatywności tekstu prawnego. Stwierdzenie nieważności § 14 ust. 2 i 3 Uchwał mieści się zatem w zakresie zaskarżenia Skarżącego Prokuratora.

Powyższe odnieść należy także do orzeczenia o stwierdzeniu nieważności § 12 ust. 6 Uchwał w zakresie wyrażenia "stwierdza quorum i". Skoro niedopuszczalne jest określanie kworum dla wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, o czym było powyżej, to tym samym z dalszych postanowień Statutów w zakresie "Zasad i trybu wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej" wyeliminować należy te regulacje lub ich części, które w sposób istotny naruszają przepisy prawa, w tym przypadku art. 36 ust. 2 u.s.g. W ocenie Sądu stwierdzenie nieważności § 12 ust. 4 pkt 2 i § 14 ust. 1 do 3 Uchwał powoduje, że stwierdzenie nieważności § 12 ust. 6 w zakresie wyrażenia "stwierdza quorum i" mieści się także w zakresie zaskarżenia. Z tych względów należało na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzić także nieważność Statutów w części obejmującej § 12 ust. 6 w zakresie wyrażenia "stwierdza quorum i".

Odnośnie zarzutu nr [...] skarg dotyczącego § 8 Uchwał w zakresie uzależnienia uprawnienia mieszkańców sołectwa do udziału w zebraniu wiejskim sołectwa, na terenie którego stale zamieszkują, poprzez fakt posiadania przez nich czynnego prawa wyborczego.

Sąd nie podziela zarzutów wobec § 8 Uchwał. W ocenie wnoszącego skargę uzależnienie uprawienia do udziału w zebraniu wiejskim sołectwa poprzez fakt posiadania czynnego prawa wyborczego stanowi przekroczenie kompetencji wynikającej z art. 91 u.s.g. Podkreślić przy tym należy, że treść § 8 odnosi się do udziału w każdym zebraniu wiejskim sołectwa, nie tylko wyborczym. Sąd w niniejszym składzie przychyla się do poglądu, zgodnie z którym pojęcie "zgromadzenia ogółu mieszkańców danego sołectwa" – za pomocą którego objaśnia się pojęcie "zebrania wiejskiego" w rozumieniu art. 36 ust. 1 u.s.g. – należy interpretować zawężająco, ograniczając tylko do tych stałych mieszkańców sołectwa, którym przysługuje czynne prawo wyborcze. Przemawia za tym m.in. art. 36 ust. 2 u.s.g., który nie powinien być traktowany jako przepis ustanawiający jakiś wyjątek lub dający podstawy do wnioskowania a contrario.

Zdaniem Sądu za tak ograniczonym gremium osób uprawnionych do głosowania na zebraniu wiejskim, opowiadają się też przedstawiciele doktryny (por. m.in.: A. Agopszowicz [w:] A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1997, art. 36 Nb 2; M. Augustyniak, Jednostki pomocnicze gminy, Warszawa 2010, s. 135; B. Abramowicz, Zebranie wiejskie jako przykład zgromadzeniowej formy uczestnictwa obywatelskiego – sprawozdanie z obserwacji, "Samorząd Terytorialny" 2011, Nr 6, s. 18; B. Jaworska-Dębska [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 2 do art. 36. Odmiennie jednak: A. Szewc [w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2012, uw. 3 do art. 36; M. Augustyniak [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, Warszawa 2018, uw. 2 do art. 36–37).

Takie stanowisko jest prezentowane także w orzecznictwie sądowym, a zostało ono najpełniej umotywowane w wyroku NSA z 11 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2456/13 (dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl), którego rozważania Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela.

W powołanym wyroku NSA podkreślił w szczególności trafność założenia, że nie wszyscy mieszkańcy sołectwa mają zdolność do podejmowania uchwał objętych zakresem zadań sołectwa, a ustalenie kręgu osób uprawnionych do głosowania na zebraniu wiejskim powinno być dokonane przez odniesienie do przepisów ustawowych regulujących podejmowanie rozstrzygnięć w gminnej wspólnocie samorządowej, w szczególności art. 11 ust. 1 u.s.g., stanowiącego, że mieszkańcy gminy podejmują rozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym (poprzez wybory i referendum) lub za pośrednictwem organów gminy. Trzeba mieć na uwadze to, że zebranie wiejskie w sołectwie jest formą demokracji bezpośredniej, co determinuje konieczność uwzględnienia całokształtu unormowań ustawowych i konstytucyjnych dotyczących ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, a zwłaszcza zasad udziału mieszkańców wspólnoty samorządowej w sprawowaniu władzy. Zgodnie z regulacjami zawartymi w ustawie o samorządzie gminnym, formy demokracji bezpośredniej obejmują: wybory do organów samorządowych (art. 11 u.s.g.), udział w referendum gminnym (art. 12 u.s.g.), konsultacje z mieszkańcami w sołectwie (art. 5a), zebranie wiejskie (art. 36), ogólne zebranie mieszkańców w osiedlu (art. 37). Z przepisów Kodeksu wyborczego oraz ustawy o referendum lokalnym wynika, że krąg podmiotów uprawnionych do wybierania w wyborach do organów stanowiących gminy, jak też do udziału w referendum gminnym, został przez ustawodawcę precyzyjnie określony. Mianowicie są to osoby będące obywatelami polskimi oraz obywatelami Unii Europejskiej niebędący obywatelami polskimi, którzy najpóźniej w dniu głosowania kończą 18 lat, oraz stale zamieszkują na obszarze danej gminy. Utrata czynnego prawa wyborczego, a w konsekwencji także prawa udziału w referendum, następuje wobec osób, których pozbawiono praw publicznych prawomocnym orzeczeniem sądu lub pozbawiono praw wyborczych prawomocnym orzeczeniem Trybunału Stanu bądź osób, które zostały ubezwłasnowolnione prawomocnym orzeczeniem sądu. Unormowania wymienionych ustaw, stanowiące o ograniczeniach co do zasady powszechności wyborów czy udziału w referendum, korespondują z treścią Konstytucji RP, której art. 62 stanowi, że obywatel polski ma prawo udziału w referendum oraz prawo wybierania Prezydenta Rzeczypospolitej, posłów, senatorów i przedstawicieli do organów samorządu terytorialnego, jeżeli najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat (ust. 1); a ponadto że prawo udziału w referendum oraz prawo wybierania nie przysługuje osobom, które prawomocnym orzeczeniem sądowym są ubezwłasnowolnione lub pozbawione praw publicznych albo wyborczych (ust. 2).

Zdaniem NSA kontekst normatywny, przedstawiony w referowanym tu wyroku, przemawia za tym, aby mandat do udziału, a konkretnie – do podejmowania uchwał na zebraniu wiejskim – przyznawany był według tych samych reguł, jak prawo do głosowania w wyborach organów gminy bądź w referendum lokalnym, a więc przy zachowaniu wymogu związanego z miejscem stałego zamieszkania i posiadaniem czynnego prawa wyborczego. Nie ma powodów, aby unormowanie art. 11 u.s.g. nie znalazło zastosowania na każdym szczeblu struktury administracyjnej gminy, w tym na poziomie jednostki pomocniczej, zwłaszcza gdy uwzględni się regulacje konstytucyjne zawarte w art. 169 i art. 170 Konstytucji RP. Z analizowanych regulacji wynika, że nie każdy mieszkaniec gminy ma zapewnioną możliwość czynnego uczestniczenia w kierowaniu sprawami wspólnoty gminnej, i jest to ustawowo uzależnione od stałego zamieszkiwania na obszarze gminy oraz posiadania czynnego prawa wyborczego do organów gminy. NSA podkreślił, że dla przynależności do wspólnoty gminnej nie mają znaczenia takie okoliczności, jak: wiek, zdolność do czynności prawnych czy posiadanie praw publicznych i obywatelskich, natomiast warunkują one zakres uprawnień przysługujących poszczególnym członkom wspólnoty samorządowej. Z tych względów uzasadnione jest twierdzenie, że o ile wspólnotę samorządową sołectwa tworzy ogół osób fizycznych mających miejsce zamieszkania na jego obszarze, to nie wszyscy mieszkańcy danego sołectwa sprawują władzę poprzez podejmowanie rozstrzygnięć na zebraniach wiejskich.

Zauważyć przy tym trzeba – jak stwierdził dalej NSA – że zebranie wiejskie podejmuje uchwały zasadniczo w tych sprawach, które zostały przekazane do zakresu działania sołectwa przez radę gminy. Gdyby zatem do utworzenia sołectwa nie doszło, to określone zadania pozostałyby w kompetencji rady gminy. Okoliczność ta dodatkowo dowodzi, że w obu sytuacjach czynny udział w kierowaniu sprawami wspólnoty powinien mieć ten sam krąg osób uprawnionych, z tym że na szczeblu gminy udział ich będzie się odbywał przez uczestnictwo w wyborach do organów stanowiących gminy bądź przez głosowanie w referendum, natomiast w ramach sołectwa będzie to głosowanie na zebraniu wiejskim. Nie ma powodów, aby różnicować uprawnienia mieszkańców gminy w zależności od tego, czy w gminie są, czy też nie są utworzone sołectwa. Wszyscy mieszkańcy gminy powinni mieć stworzone na równych zasadach możliwości uczestnictwa w podejmowaniu rozstrzygnięć w sprawach publicznych. Skoro ustawodawca nie określił wprost, że w głosowaniu na zebraniu wiejskim biorą udział wszyscy mieszkańcy sołectwa, to oznacza, że pozostawił w tym zakresie radzie gminy swobodę, aczkolwiek ograniczoną całokształtem unormowań prawnych obowiązujących w sferze sprawowania władzy publicznej przez członków wspólnoty samorządowej.

Przeprowadzone rozważania doprowadziły skład orzekający NSA do wniosku o nietrafności stanowiska uznającego za sprzeczne z prawem "wprowadzenie do statutu regulacji, zgodnie z którą uprawnionymi do głosowania są tylko ci członkowie sołectwa, którzy posiadają czynne prawo wyborcze. Błędne bowiem jest wnioskowanie, że zawarcie w art. 36 ust. 2 u.s.g. określonych zasad wyborczych dotyczących organu wykonawczego wykluczało zastosowanie tego samego rozwiązania w odniesieniu do organu uchwałodawczego. Ponadto istotny jest też aspekt, że przyjęta treść statutu rozwiązuje problem identyfikacji osób uprawnionych do głosowania na zebraniu wiejskim i ustalenia składu zebrania, co ma znaczenie dla oceny ważności podejmowanych przez zebranie wiejskie uchwał" (wyrok NSA z 11 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2456/13, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się do zarzutu organu, że zaskarżone Uchwały zostały skontrolowane przez Wojewodę wskazać należy, że w doktrynie i orzecznictwie prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym nawet jeśli organ nadzoru nie zaskarży postanowień aktu, sąd może z urzędu stwierdzić nieważność sprzecznych z prawem norm zawartych w tym akcie (tak R. Lewicka, Kontrola prawotwórstwa administracji o charakterze powszechnie obowiązującym, Warszawa 2008, s. 232-233; podobnie wyrok NSA z 11.05.1993 r., SA/Wr 258/93, z aprobującą glosą J. Borkowskiego, OSP 1995/3/52; por. też np. wyrok WSA z 19.12.2019 r., IV SA/Po 1071/12, CBOSA). Niezasadny jest zatem zarzut organu, że skargi nie zasługują na uwzględnienie, gdyż zaskarżone Uchwały zostały podane kontroli nadzorczej Wojewody.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność Uchwał w części obejmującej ich § 12 ust. 4 pkt 2, § 12 ust. 6 w zakresie wyrażenia "stwierdza quorum i", § 14 ust. 1, 2 i 3, jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

W pozostałej części skargi, jako niezasadne – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – Sąd oddalił, jak orzeczono w punkcie 2 wyroku.

Skarga Prokuratora wolna jest od opłat, zatem brak było podstaw do zasądzenia od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania (art. 200 p.p.s.a.), a z pewnością brak podstawy prawnej do zasądzenia kosztów postępowania od Skarżącego na rzecz organu.

Zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z dnia 1 marca 2021r. na podstawie art. 15 zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stronom zakreślono dodatkowy 7-dniowy termin celem wypowiedzenia się na piśmie odnośnie dodatkowych zarzutów, jakie mogłyby być podnoszone na rozprawie.