Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2132/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 87 ust. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 605
law: Ustawa z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze - tekst jedn.
article: art. 13 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 788
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach - tekst jedn.
article: art. 153, art. 161 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193, art. 183 § 1 i 2, art. 184, art. 204 pkt 1, art. 232 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 3 kwietnia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych P. oraz A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1002/17 w sprawie ze skarg P. oraz A. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] lutego 2017 roku Nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia naturalnej przeszkody lotniczej 1/ oddala skargę kasacyjną P.; 2/ zasądza od P. na rzecz Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3/ umarza postępowanie ze skargi kasacyjnej A. z siedzibą w W.; 4/ nakazuje zwrócić z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. z siedzibą w W. kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi kasacyjnej. [pic]


UZASADNIENIE

I OSK 2132/18

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 8 marca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi P. i A. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia 15 lutego 2017 r. w przedmiocie nakazu usunięcia naturalnej przeszkody lotniczej (grupa drzew położona na obszarze działki ewidencyjnej nr [...], zawierająca się w granicach osnutych na punktach [...]).

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2018 r. skargę kasacyjną wniosło P. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciło mu naruszenie:

I. Prawa materialnego, tj. art. 87 ust. 7 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz.U. z 2016 r. poz.605 ze zm.), dalej ustawa, w związku z art. 13 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2017 r. poz. 788) przez jego błędną wykładnię, tj. przyjęcie, że drzewa stanowiące las są przeszkodą lotniczą podlegającą przepisom ustawy;

II. Przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a., polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, pomimo naruszenia ww. przepisów prawa materialnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż spowodowało bezpodstawne nałożenie na zarządcę lotniska obowiązku usunięcia drzew;

2/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, pomimo że w sentencji decyzji nie wskadfczano, kogo obciążają koszty usunięcia drzew i w jaki sposób zarządca lotniska ma doprowadzić do usunięcia przeszkody lotniczej;

3/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, pomimo naruszenia przez organ interesu społecznego i słusznego interesu strony.

Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, wniesioną w terminie 14 dni od otrzymania jej odpisu, Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2018 r. skargę kasacyjną wniósł także A. z siedzibą w W., jednak pismem z dnia [...] marca 2019 r. cofnął ją w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Rozpoznaniu podlega skarga kasacyjna wniesiona przez P.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach podstaw wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Stosownie zaś do art. 193 in fine uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.

Przedmiotem rozważań Sądu Wojewódzkiego, jak również zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej, była decyzja nakazująca władającemu nieruchomością P. usunięcie, będącej zagrożeniem dla bezpieczeństwa ruchu lotniczego, przeszkody lotniczej obejmującej grupę drzew oznaczonych w dokumentacji rejestracyjnej lotniska D. k/O. numerem [...].

W myśl art. 87 ust. 7 ustawy zabrania się sadzenia i uprawy drzew i krzewów na nieruchomościach znajdujących się w rejonach podejść do lądowania, mogących stanowić przeszkody lotnicze; obowiązek i koszt usunięcia tych drzew i krzewów obciąża właściciela lub inny podmiot władający nieruchomością.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik P. podniósł, że art. 87 ust. 7 ustawy zabrania wprawdzie sadzenia i uprawy drzew i krzewów na nieruchomościach znajdujących się w rejonach podejść do lądowania, mogących stanowić przeszkody lotnicze, jednakże grupa drzew stanowiąca według zaskarżonej decyzji przeszkodę lotniczą, jest lasem, do którego mają zastosowanie przepisy ustawy o lasach, a P. jest podmiotem zobowiązanym do prowadzenia trwale zrównoważonej gospodarki leśnej, tj. utrzymania i powiększania zasobów i upraw leśnych, kształtowania struktury lasów i ich wykorzystania w sposób i tempie zapewniającym trwałe zachowanie ich bogactwa biologicznego, wysokiej produkcyjności oraz potencjału regeneracyjnego, żywotności i zdolności do wypełniania, teraz i w przyszłości, wszystkich ważnych ochronnych, gospodarczych i socjalnych funkcji na poziomie lokalnym, narodowym i globalnym, bez szkody dla innych ekosystemów (art. 6 ust.1 pkt 1 i 1a w zw. z art. 4 ust. 3 ustawy o lasach). Na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy o lasach P. jest zobowiązane do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, a w szczególności do:

1/ zachowania w lasach roślinności leśnej (upraw leśnych) oraz naturalnych bagien i torfowisk;

2/ ponownego wprowadzania roślinności leśnej (upraw leśnych) w lasach w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu.

W ocenie autora skargi kasacyjnej powyższe obowiązki ustawowe stoją w sprzeczności z zakazem wynikającym z art. 87 ust. 7 ustawy, a wobec faktu, że przeszkodą lotniczą są drzewa stanowiące las w rozumieniu ustawy o lasach, pierwszeństwo należy dać przepisom tej ustawy.

Ze stanowiskiem takim nie można się zgodzić. Przede wszystkim kwestia ta była już przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w prawomocnym wyroku z dnia 12 czerwca 2015 r., VII SA/Wa 2001/14, wydanym w niniejszej sprawie, przesądził, że obiektem stanowiącym przeszkodę lotniczą w rozumieniu ustawy może być zespół drzew (czyli las), co oznacza, że właściwy organ może wydać decyzję nakazująca jego usunięcie, o ile jest to konieczne z punktu widzenia bezpieczeństwa lotniczego. Sąd podkreślił przy tym w ww. wyroku, że wycięcie drzew na gruncie leśnym nie oznacza, że grunt ten przestaje być gruntem leśnym, a do usunięcia przeszkody lotniczej w postaci drzew stanowiących las nie mają zastosowania przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Podobnie zresztą wypowiadały się już w tej kwestii sądy administracyjne (por. wyrok NSA z 21 sierpnia 2014 r., II OSK 465/13). Już tylko z tego powodu argumentacja autora skargi kasacyjnej nie mogła zostać uwzględnia. Stosownie bowiem do art. 153 p.p.s.a. ocena prawa i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Skoro zatem w niniejszej sprawie w prawomocnym wyroku Sąd Wojewódzki przyjął, że możliwe jest wydanie decyzji nakazującej usunięcie przeszkody lotniczej jaką stanowi w niniejszej sprawie las, to obecnie kwestionowanie takiej oceny prawnej, powołując się na obowiązki wynikające z przepisów ustawy o lasach, jest bezskuteczne.

Ponadto zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, że art. 13 ust. 1 ustawy o lasach nie zawiera dyspozycji, która las wyłączałaby spod definicji przeszkody lotniczej, zawartej w ustawie i uniemożliwiała wydanie decyzji o usunięciu takiej przeszkody. Przewidując w art. 13 ust. 1 ustawy o lasach obowiązki właściciela lasów ustawodawca wprowadził generalną zasadę dbania o należyty stan lasu. Zasada generalna charakteryzuje się tym, że doznaje ograniczeń wówczas, gdy ustawa (lub inne ustawy) przewiduje zasady szczególne. Taką zaś zasadą szczególną jest zasada bezpieczeństwa w ruchu lotniczym. Po to bowiem w art. 87 ust. 7 ustawy został wprowadzony zakaz sadzenia i uprawy drzew i krzewów na nieruchomościach znajdujących się w rejonach podejść do lądowania, aby ograniczyć właścicielskie uprawnienie, a jednocześnie obowiązek właściciela lasu w celu nadrzędnym – ochrony życia i zdrowia uczestników ruchu powietrznego.

Potwierdzeniem takiej korelacji przepisów ustawy i ustawy o lasach jest zmiana dokonana ustawą z dnia 14 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy – Prawo lotnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 235), która w art. 1 pkt 49 lit. c) nadała nowe brzmienie art. 82 ust. 4 ustawy, wyłączając stosowanie art. 13 ust.1 ustawy o lasach w stosunku do gruntów rolnych i leśnych objętych decyzją w sprawie usunięcia drzewa lub krzewu stanowiącego przeszkodę lotniczą. Ustawa w zmienionej wersji będzie obowiązywać wprawdzie dopiero do dnia 1 kwietnia 2019 r., jednakże stanowi potwierdzenie słuszności dotychczasowej linii orzeczniczej.

W kontekście powyższych rozważań za niezasadny należy uznać także sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Uzasadniony on bowiem został w taki oto sposób, że Sąd I instancji dopuścił się ich naruszenia poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przepisów prawa materialnego. Skoro jednak przepisy ustawy o lasach nie wyłączały możliwości nakazania P. usunięcia przeszkody lotniczej będącej lasem (pierwszy z zarzutów naruszenia przepisów postępowania), to tym samym zarzut ten uznać należało za nieusprawiedliwiony.

Drugi z zarzutów naruszenia przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. także nie mógł przynieść oczekiwanego rezultatu. Wprawdzie w sentencji decyzji organ nie wskazał wprost, kogo obciążają koszty usunięcia przeszkody lotniczej i w jaki sposób usunięcie tej przeszkody ma nastąpić, to jednak Sąd Wojewódzki prawidłowo ocenił, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wprost obowiązkiem usunięcia drzew stanowiących przeszkody lotnicze (w niniejszej sprawie drzewa miały 90-152 lata) obciążył zarządzającego lotniskiem A., co oznacza i co wprost znalazło wyraz w uzasadnieniu decyzji, że to zarządzający lotniskiem ponosi koszty z tym związane. Nie wymagało przy tym określenia w decyzji, w jaki sposób zarządca lotniska ma przeszkodę tę usunąć. Leży to bowiem w gestii podmiotu zobowiązanego, którego czynności faktyczne w tym zakresie muszą oczywiście być zgodne z prawem. Powoływana już wyżej nowelizacja ustawy dodaje do niej art. 875 ust. 2, w myśl którego posiadacz nieruchomości (a zatem w niniejszej sprawie P.) zapewnia dostęp do nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z usunięciem albo odpowiednim przycięciem drzewa lub krzewu. W przypadku nieudostępnienia nieruchomości przepisy art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio. Zatem podmiot zobowiązany do usunięcia przeszkody lotniczej będzie miał narzędzia prawne, by wykonać nałożony na niego obowiązek. Dodatkowo podkreślenia wymaga, że w piśmie z dnia [...] marca 2019 r. A., cofając swoją skargę kasacyjną, wprost napisał, że wykona nałożony na niego obowiązek na swój koszt. Zatem ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie co do podmiotu zobowiązanego do poniesienia kosztów usunięcia przeszkody lotniczej była prawidłowa.

Także trzeci z zarzutów naruszenia przepisów postępowania, dotyczący nieuwzględnienia przez Sąd I instancji interesu społecznego i słusznego interesu strony, nie mógł przynieść oczekiwanego rezultatu. Nie sposób bowiem przyjąć, że Sąd Wojewódzki powinien dokonać oceny legalności decyzji administracyjnej opierając się na innych kryteriach, niż legalność, czyli jej zgodność z prawem. Z kolei konstatacja, że kontrolowana decyzja jest zgodna z prawem oznacza, że nie zaistniały przesłanki do jej uchylenia. Zasadnie podniósł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku, że zasada prawdy obiektywnej, regulowana art. 7 k.p.a., nakazująca organowi podejmowanie wszelkich czynności dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli została w pełni zachowana, gdyż faktycznie przedmiotem orzekania organu było bezpieczeństwo ludzi. Przepis ten nie stanowi o "interesie strony", ale właśnie obywateli. Względy bezpieczeństwa, ryzyko utraty życia i zdrowia uczestników ruchu lotniczego (ale również i osób trzecich, zagrożonych w razie wypadku lotniczego) ma prymat nad dobrodziejstwem korzystania z części lasu.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. – pkt 2 wyroku.

Postępowanie ze skargi kasacyjnej A. z siedzibą w W., z uwagi na cofnięcie wniesionego środka, podlega umorzeniu. Zgodnie bowiem z art. 60 w zw. z art. 193 p.p.s.a. strona, która wniosła skargę kasacyjną, może ją cofnąć. Sąd jest związany żądaniem strony, gdy stwierdzi jego dopuszczalność, co oznacza, że cofnięcie nie zmierza do obejścia prawa lub nie spowodowałoby utrzymania w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Jeżeli skutecznie cofnięto skargę kasacyjną, sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania (art. 161 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a.).

W rozpatrywanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby istniały przesłanki negatywne, określone w art. 60 p.p.s.a., dlatego cofnięcie skargi kasacyjnej wniesionej przez A. należało uznać za skuteczne.

Naczelny Sąd Administracyjny umorzył postępowanie kasacyjne zainicjowane skargą kasacyjną A. z siedzibą w W. na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a. (pkt 3 wyroku).

O zwrocie wpisu od skargi kasacyjnej orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt 4 wyroku).