Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2045/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi R. Sp. z o.o. z siedzibą w B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że uchylone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej R. Sp. z o.o. z siedzibą w B. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (w skrócie: SKO) postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] po rozpatrzeniu wniosku R. Spółki z o.o. z siedzibą w B. (w skrócie: skarżąca, Spółka) o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Nr [...] Prezydenta W. z dnia [...] października 2011 r. wymierzającej karę pieniężną w wysokości 14.256 zł za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej ul. M. przy ul. L. w W. bez zezwolenia zarządcy drogi, odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

Do wydania niniejszego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2011 r. Prezydent W. wymierzył R. Spółce z o.o. z siedzibą w B. karę pieniężną w wysokości 14.256 zł za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej ul. M. przy ul. L. w W. bez zezwolenia zarządcy drogi.

Decyzja ta została skierowana do Spółki listem poleconym za zwrotnym poświadczeniem odbioru na znajdujący się w aktach adres Spółki.

W dniu [...] października 2011 r. do kancelarii Zarządu Dróg Miejskich, skąd wysłano wspomnianą decyzję, wpłynął zwrot tejże decyzji z adnotacją: "Adresat odmówił przyjęcia", opatrzoną datą [...] października 2011 r. i podpisem. Na kopercie widniała także pieczęć datownika Urzędu pocztowego "B." z odciśniętą datą: 11.10.2011 r.

Pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. Spółka wystąpiła do organu I instancji o przesłanie duplikatu omawianej decyzji, gdyż otrzymała w dniu 5 grudnia 2011 r. upomnienie nr [...], jednocześnie wyjaśniając, że decyzji nie otrzymała.

W dniu [...] stycznia 2012 r. do organu I instancji wpłynęło pismo Spółki (nadane w urzędzie pocztowym w dniu 9 stycznia 2012 r.), skierowane do SKO w [...], będące odwołaniem od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 2011 r. oraz zawierające wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.

W ocenie Spółki nie nastąpiło skuteczne doręczenie przesyłki w rozumieniu art. 42 i 43 k.p.a., ani też nie nastąpiło doręczenie zastępcze regulowane art. 44 k.p.a. Na zwróconej przesyłce nie odnotowano, że doręczyciel nie zastał adresata bądź domownika, ani gdzie zostawił zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki. Nadto na kopercie brakowało pieczęci datownika i podpisu pracownika placówki oddawczej, w której doręczyciel pozostawił przesyłkę po rzekomym jej awizowaniu. Okoliczność ta, zdaniem Spółki, potwierdzała, że złożenie przez doręczającego tej przesyłki w placówce oddawczej na okres 7 dni po pierwszej próbie doręczenia adresatowi. Brak datownika lub podpisu sprawia, że w istocie nie wiadomo czy doręczający zostawił przesyłkę do skarżącej we właściwym urzędzie pocztowym po podjęciu próby doręczenia, jeżeli takowa w ogóle miała miejsce. Spółka zauważyła, że przepisy dotyczące doręczenia zastępczego winny być stosowane bardzo rygorystycznie, gdyż ten rodzaj doręczenia skutkuje domniemaniem, że pismo zostało doręczone adresatowi, a równocześnie doręczyciele nadużywają tego rodzaju doręczeń, nie podejmując nawet prób doręczenia pism adresatowi. Natomiast przyjęcie fikcji z art. 44 k.p.a. rodzi dotkliwe skutki prawne dla adresatów pism.

Spółka stwierdziła, że w dniu [...] stycznia 2012 r. wpłynął do niej duplikat skarżonej decyzji, dlatego w tym terminie otworzył się dla niej termin do złożenia odwołania zgodnie z art. 58 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] powołanym postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. odmówiło Spółce przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 2011 r. Jako podstawę prawną wskazało art. 58 § 1 w zw. z art. 59 § 1 i art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: "k.p.a."). Organ zauważył, że przesyłka została skierowana do Spółki na adres, pod którym w tym postępowaniu odbierała korespondencję. Odwołując się do art. 47 k.p.a. SKO przyjęło, że nastąpiło doręczenie konkludentne decyzji w dniu [...] października 2011 r. czyli w dniu, gdy odmówiono przyjęcia tej przesyłki. Odmowa doręczenia spowodowała takie same skutki jak skuteczne doręczenie, tym bardziej, że doręczający umożliwił skarżącej odbiór przesyłki. Adnotacja doręczającego o odmowie przyjęcia przesyłki została opatrzona datą oraz podpisem. Organ zauważył, że przepisy prawa nie wymagają obecności świadków do stwierdzenia odmowy przyjęcia przesyłki. Nadto omawiana przesyłka nie była awizowana i nie zawiera takich adnotacji. Spółka natomiast nie przedstawiła dowodów, że nie doszło do próby doręczenia jej przesyłki, a adnotacja doręczającego na kopercie jest niezgodna z prawdą.

Zatem skuteczne doręczenie Spółce kwestionowanej decyzji nastąpiło w dniu 11 października 2011 r. Termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 25 października 2011 r. Skarżąca zaś odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia złożyła w dniu 9 stycznia 2012 r.

Odwołując się do treści art. 58 § 1 i 2 k.p.a. SKO uznało, że Spółka nie przedstawiła żadnych okoliczności, które uprawdopodobniłyby, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez winy skarżącej. W ocenie organu Spółka nie przedstawiła żadnych okoliczności, które uzasadniałyby wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Niespełnienie przez wnioskodawcę przesłanki uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu, zdaniem SKO czyniło zbędnym analizę przesłanki dochowania terminu na wystąpienie z prośbą o przywrócenie terminu. Dlatego wniosek ten nie mógł być poddany ocenie przez SKO.

Organ także zauważył, że kwestionowana przez Spółkę prawidłowość doręczenia jej decyzji Prezydenta W. w dniu [...] października 2011 r. nie może być uznana za uprawdopodobnienie braku winy strony w uchybieniu terminu.

Na postanowienie to skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła R. Spółka z o.o. z siedzibą w B. Zaskarżyła je w całości, podnosząc naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania:

1) art. 58 § 1 k.p.a. i art. 59 § 1 k.p.a. w zw. z art. 47 k.p.a. poprzez uznanie, że miało miejsce skuteczne doręczenie decyzji, podczas gdy w aktach sprawy nie ma adnotacji, który z pracowników Spółki odmówił przyjęcia korespondencji i czy był on osoba upoważnioną do odbioru korespondencji,

2) art. 58 i art. 59 k.p.a. poprzez brak wezwania przez organ skarżącej do uzupełnienia wyjaśnień dotyczących wniosku o przywrócenie terminu,

3) art. 7, 15 i 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przez SKO dokonania czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego wskutek zaniechania zwrócenia się do operatora pocztowego o informację, kto był doręczającym i przesłuchania tej osoby na okoliczność ustalenia czy osoby w lokalu skarżącej w dniu [...] października 2011 r. poinformowały doręczyciela, że odmawiają odbioru korespondencji czy też poinformowały, że w momencie doręczenia brak było osoby upoważnionej do odbioru korespondencji, zaniechania ustalenia czy została przez doręczyciela sporządzona adnotacja jaka osoba odmówiła odbioru korespondencji i czy ta osoba była upoważniona przez Skarżącą do odbioru korespondencji, zaniechania przesłuchania świadka – pracownika Spółki upoważnionego do odbioru korespondencji czy była [...] października 2011 r. w pracy i czy inna osoba zastępująca świadka mogła odmówić odbioru korespondencji,

3) art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wskazanie przez SKO jedynie, jakie czynności zostały dokonane i co w wyniku ich przeprowadzenia ustalono,

4) art. 6, 7 i 8 k.p.a. oraz art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oparcie zaskarżonego orzeczenia na niewystarczających podstawach faktycznych i na niepełnej adnotacji doręczyciela,

5) art. 28 k.p.a. poprzez uznanie skarżącej za stronę postępowania, podczas gdy uczestnikiem postępowania winno być M. w W. wskutek błędnego uznania, iż przedstawicielem skarżącej był L. B., który w rzeczywistości został umocowany przez M. w W. w ramach kontraktu z dnia [...]września 2008 r., nr [...].

W konkluzji Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia SKO.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę podtrzymało dotychczasową argumentację i wniosło o oddalenie skargi.

Sąd na rozprawie w dniu [...] grudnia 2012 r. nie uwzględnił wniosku pełnomocnika skarżącej o odroczenie rozprawy, który wpłynął do Sądu w dniu [...] grudnia 2012 r. faksem i w dniu [...] grudnia 2012 r. w przesyłce pocztowej nadanej w dniu [...] grudnia 2012 r. Jako uzasadnienie pełnomocnik podał wcześniej zaplanowany urlop wypoczynkowy, który rozpoczynał się w dniu rozprawy. Jednocześnie pełnomocnik wskazał kilkadziesiąt terminów w okresie styczeń – 29 marca 2013 r., w których nie miałby możliwości wzięcia udziału w rozprawie, nie podając przyczyny nieobecności. Wniosek pełnomocnika skarżącej o odroczenie rozprawy nie spełniał przesłanek z art. 99 i 109 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "p.p.s.a.").

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, lecz także powinien wadliwość kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia pod kątem jego zgodności z prawem, Sąd bada, czy organ administracyjny ustalił stan faktyczny zgodnie z obowiązującymi przepisami, a następnie, czy do tak ustalonego stanu faktycznego zastosował właściwe przepisy oraz czy przepisy te prawidłowo zinterpretował.

Kierując się powyższymi kryteriami należało uchylić zaskarżone postanowienie, ale z innych przyczyn aniżeli podnoszone przez Spółkę.

W niniejszej sprawie, skarżąca kwestionowała postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2012 r. odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 2011 r., nr [...].

Co zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a. należy zauważyć, że L. B. uczestniczył w kontrolach, a także zgłaszał wyjaśnienia do organu I instancji na druku firmowym skarżącej (wyjaśnienia z dnia [...] sierpnia 2010 r., k. – 53 akt adm.) i skarżąca na etapie postępowania pierwszoinstanycjnego nie kwestionowała upoważnienia tej osoby do występowania w jej imieniu. Nadto pisma organu były kierowane do Spółki, a nie do L. B. Zatem brak jest podstaw do twierdzenia, że z uwagi na osobę L. B. stroną powinien być inny podmiot.

Natomiast co do wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. przywrócić termin należy na prośbę zainteresowanego, jeżeli nastąpiło uchybienie terminu do dokonania czynności - w tej sprawie do wniesienia odwołania. Przepis ten stwarza możliwość skutecznego dokonania czynności procesowej przez stronę w sytuacji, gdy upłynął już termin do jej podjęcia. Zatem podstawowym problemem jest ustalenie czy zaczął w ogóle biec termin do podjęcia czynności procesowej i kiedy upłynął, a tym samym czy zostało dokonane doręczenie pisma przez organ.

Według art. 39 k.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Zgodnie z art. 45 k.p.a. jednostkom organizacyjnym i organizacjom społecznym doręcza się pisma w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru pism. Przepis art. 44 stosuje się odpowiednio. Jednakże, w myśl art. 40 § 2 k.p.a. jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Zatem zgodnie z zasadą oficjalności doręczeń, że wszelkie pisma procesowe, w tym również decyzje administracyjne i postanowienia, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie ma obowiązek doręczyć pełnomocnikowi strony. Oznacza to tym samym, iż od daty zgłoszenia się pełnomocnika procesowego strony w postępowaniu administracyjnym - doręczenia organowi administracji publicznej stosownego pełnomocnictwa - organ ten ma obowiązek zawiadamiać go o wszystkich czynnościach w sprawie oraz doręczać mu wszystkie pisma procesowe, w tym orzeczenia (decyzje i postanowienia). Dlatego też należy stwierdzić, iż w razie ustanowienia pełnomocnika brak jest podstaw prawnych do kierowania pism bezpośrednio do strony postępowania administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, że jeżeli strona powinna dowiadywać się o wszelkich czynnościach organu za pośrednictwem swojego pełnomocnika, to pominięcie tego pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym jest równoznaczne z pominięciem strony, co z kolei uzasadnia wznowienie postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. (vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 czerwca 2008 r. sygn. akt: VII SA/Wa 389/08 LEX nr 508402; wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 czerwca 2011 r. II SA/Kr 551/11 LEX nr 821556, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 892/11, opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl). W powołanych wyrokach wskazano także, że doręczenie pisma stronie w sytuacji, gdy ustanowiła ona pełnomocnika jest bezskuteczne i nie wywołuje skutków prawnych. Przepis art. 40 § 2 k.p.a. nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w Kodeksie postępowania administracyjnego regułą oficjalności doręczeń, obarcza ona organy prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie.

Skutki prawne doręczenia pisma stronie działającej przez pełnomocnika wywołuje wyłącznie doręczenie pisma pełnomocnikowi. Bezskuteczne jest doręczenie pisma tylko stronie, jeżeli ustanowiła ona pełnomocnika (wyrok NSA w Poznaniu z dnia 11 marca 1997 r., sygn. akt I Sa/Po 1333/96, Lex nr 29072).

Z akt sprawy wynika, że skarżąca ustanowiła w dniu 8 lutego 2012 r. pełnomocnika – M. L. (k. – 45 akt adm.). Pełnomocnictwo to zostało złożone do akt postępowania w dniu 9 lutego 2011 r. (k. - 45 akt adm.). Pełnomocnictwo dla M. L. obejmowało reprezentację Spółki w omawianej sprawie. Pełnomocnik M. L. w dniu [...] lutego 2011 r. zapoznał się z aktami sprawy (k. -43 akt adm.). Decyzja Prezydenta W. zaś została wysłana bezpośrednio na adres Spółki (bezsporne), a nie do pełnomocnika. Okoliczność, że prawdopodobnie M. L. był pracownikiem skarżącej nie miała wpływu na skuteczność doręczenia. Przesyłka powinna była być wyraźnie zaadresowana do pełnomocnika. W aktach brak jest informacji, aby pełnomocnictwo dla M. L. zostało odwołane. Skierowanie do organu I instancji pisma przez Spółkę w dniu [...] lutego 2011 r. podpisanego przez prokurenta (k. -39 – 42) nie miało wpływu na fakt, że pełnomocnikiem Spółki nadal pozostawał M. L.

Z powyższych względów uznać należało, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania - art. 40 § 2 k.p.a. w związku z art. 6, 7, 8, 10 § 1 k.p.a., które mogło mieć wpływ na poprawność rozstrzygnięcia w sprawie. Pomijając pełnomocnika w sprawie organ ograniczył skarżącej prawo do skutecznej obrony.

W tej sytuacji nie zostało wyjaśnione przez SKO czy w ogóle została skutecznie doręczona decyzja Prezydenta W., a jeżeli tak, to w jakim terminie, co z kolei miało wpływ na bieg terminu do wniesienia odwołania i ewentualnie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, jeżeli okazałaby się, że termin do wniesienia odwołania został przez skarżącą przekroczony.

Wobec tego odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi było zbędne.

Ponownie prowadząc postępowanie SKO ustali przede wszystkim czy w ogóle została skutecznie doręczona decyzja Prezydenta W., a jeżeli tak, to w jakim terminie i w zależności od tych ustaleń podejmie dalsze czynności procesowe.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Podstawę orzeczenia zawartego w pkt 2 sentencji wyroku stanowi art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa procesowego rozstrzygnięto na wniosek skarżących zgodnie z art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.