Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 223/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-07-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 55 ust. 1 pkt 1, art. 57 ust. 7, art. 59 f ust. 1, 2, 3, art. 59a
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 30 lipca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), , Protokolant asyst. sędz. Dominika Ratajczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2015 roku sprawy ze skargi K. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania budynku oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] nr [...] o wymierzeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.

Jak wynika z akt sprawy, postanowieniem z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nałożył na K. W. opłatę w wysokości 75.000 zł. z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania budynku sklepu spożywczo – przemysłowego z częścią mieszkalną, zlokalizowanego na działkach nr ewid. 508/1, 509, 510 przy ulicy A w G. Organ wskazał, że budowę ww. budynku realizowano w oparciu o decyzję Starosty S. z dnia [...] nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą K. W. i Z. W. pozwolenia na budowę sklepu spożywczo – przemysłowego z częścią mieszkalną oraz zjazdu z drogi powiatowej na działkach o nr ewid. 508/1, 509, 510 położonych w miejscowości G., gm. G. Decyzją z dnia [...] nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku sklepu spożywczo – przemysłowego z częścią mieszkalną. W dniu 29 września 2014r. K. W. złożyła w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w S. wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie przed wykonaniem wszystkich robót przedmiotowego obiektu bez części mieszkalnej wyjaśniając, że do wykonania pozostało zrealizowanie robót wykończeniowych. Termin zakończenia robót określiła na 1 kwiecień 2016r.

W dniu 2 października 2014r. przeprowadzono obowiązkową kontrolę sklepu spożywczo – przemysłowego z częścią mieszkalną i stwierdzono, że inwestor przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego – parteru przed wykonaniem wszystkich robót. Ze sporządzonych zdjęć w sposób jednoznaczny wynika, że rzeczony sklep spożywczo – przemysłowy w dniu obowiązkowej kontroli był użytkowany albowiem tego dnia sklep był otwarty – dostępny dla osób trzecich, towar został wyłożony na półkach, pracowały ekspedientki, w sklepie byli klienci. Ponadto kontrolujący dokonali w owym sklepie zakupów celem uzyskania pokwitowania z kasy fiskalnej. Jednocześnie organ nadzoru budowlanego nie stwierdził istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Natomiast odnotował, że inwestor dopuścił się nieistotnych odstępstw, bowiem na parterze w wc nie wykonano przedsionka, przed wejściem do budynku wykonano podest, odprowadzenie wód deszczowych ze względu na złą realizację spadków utwardzenia terenu wykonano w kierunku drogi powiatowej.

Organ następnie wyjaśnił, że przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie w przypadku obiektów budowlanych zaliczonych do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r. poz. 1409 ze zm.), dalej przywoływanej jako "Pr.bud.", a więc także rzeczonego obiektu należącego do kategorii XVII. Organ wskazał, że przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego bez dopełnienia wskazanych w ustawie obowiązków rodzi odpowiedzialność administracyjną w postaci kary, która nakładana jest przez organ nadzoru budowlanego w oparciu o art. 57 ust.7. Pr.bud. W przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 lub 55 Pr.bud. organ ma obowiązek wymierzenia kary. Warunkiem nałożenia kary jest jednoznaczne ustalenie, iż obiekt był użytkowany jeszcze przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Zdaniem organu I instancji w okolicznościach sprawy inwestor przystąpił do użytkowania obiektu przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Ustalenia poczynione w sprawie bezspornie potwierdzają fakt samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu. Za przejaw korzystania ze sklepu należy uznać umieszczenie regałów, na których znajduje się towar oraz umieszczenie na ladzie kasy fiskalnej. Organ wskazał, że ze zdjęć wynika, iż sklep spożywczo – przemysłowy czynny jest od poniedziałku do piątku w godzinach 530 do 2100, w soboty w godzinach 530 do 2200, w niedzielę w godzinach 730 do 2100, widać włączoną kasę fiskalną, wędliny znajdujące się w ladach chłodniczych są ometkowane.

W dalszej kolejności organ wyjaśnił, że do omawianej kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku – sklepu spożywczo – przemysłowego z częścią mieszkalną – stosuje się na mocy art. 57 ust. 7 Pr.bud. odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 Pr.bud. Kara stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu (w) z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Budynki usługowe stanowią kategorię obiektów XVII, dla których współczynnik (k) wynosi 15 i współczynnik (w) wynosi 1,0. Stawka kary (s) wynosi zgodnie z art. 59f ust. 2 Pr.bud. 500 zł. i podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu, a zatem wynosi: 500 x 10 = 5.000 zł. Przedmiotowy obiekt stanowi obiekt kubaturowy i w związku z tym sposób naliczenia opłaty przedstawia się następująco: S x K x W = 5.000 zł x 15 x 1,0 = 75.000 zł.

Nadto organ nadmienił, że w toku postępowania Z. W. oświadczył, że jedynym właścicielem inwestycji jest K. W. , przedkładając jednocześnie odpis ugody zawartej przed sądem w przedmiocie podziału majątku, w tym m.in. działek nr ewid. 508/1,509,510, na których realizowana jest przedmiotowa inwestycja.

Zażalenie od powyższego postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. wniosła K. W., zarzucając naruszenie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r. poz. 267 ze zm.), dalej przywoływanej jako "K.p.a.", poprzez wydanie postanowienia bez dokładnego wyjaśnienia stanu prawnego i faktycznego sprawy, zwłaszcza bez podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy oraz w sposób rażąco naruszający słuszny interes obywatela; art. 8 K.p.a. poprzez wydanie postanowienia sprzecznego z zasadą, by prowadzić postępowanie w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwowych oraz świadomość i kulturę prawną obywateli, zwłaszcza przez oparcie postanowienia na wątpliwym materiale dowodowym; art. 77 K.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego mającego znaczenie dla sprawy, w tym brak określenia w protokole obowiązkowej kontroli dowodów, na których organ oparł swoje stanowisko, brak formalnego zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz błąd w ustaleniach faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia przez bezpodstawne przyjęcie, że obiekt w chwili kontroli był nielegalnie użytkowany; art. 57 ust. 1 i 7 Pr.bud. poprzez przyjęcie, że nastąpiło zakończenie budowy obiektu budowlanego i nastąpiło jego użytkowanie bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Wspomnianym na wstępie postanowieniem z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpoznaniu zażalenia K. W., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Przytaczając przepisy Pr.bud. odnoszące się do wymogów przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego i sankcji wiążących się z nielegalnym przystąpieniem do użytkowania organ ten wskazał, że w niniejszej sprawie poza sporem pozostaje fakt, iż przedmiotowy budynek należy do kategorii XVII obiektów budowlanych (budynek handlu) i zgodnie z przepisem art. 55 pkt 1 Pr.bud., aby przystąpić do jego użytkowania należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Warunek ten został również zapisany w decyzji Starosty S. z dnia [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowego sklepu spożywczo – przemysłowego z częścią mieszkalną, zmienionej decyzją Starosty S. z dnia [...]. Organ podkreślił nadto, że w niniejszej sprawie – z uwagi na fakt, iż inwestor złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych – przystąpienie do użytkowania tego obiektu mogło nastąpić wyłącznie po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu użytkowanie.

Zdaniem organu nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego ustalenia poczynione przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. potwierdzają przystąpienie do użytkowania obiektu przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Organ zauważył, że ustawodawca nie zdefiniował w Pr.bud. pojęcia użytkowanie, co oznacza, że w tej mierze należy posiłkować się definicjami zawartymi w orzecznictwie sądów administracyjnych. Organ przywołał definicje zawarte w wyrokach sądowych wskazujące, że pod pojęciem użytkowania należy rozumieć każdy przejaw korzystania z obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Przez sformułowanie "przystąpienie do użytkowania" należy rozumieć działania inwestora (bądź osób działających z jego upoważnienia lub w jego imieniu), które wskazują na zamiar użytkowania obiektu budowlanego. W dalszej kolejności organ wskazał, że sklep spożywczo – przemysłowy stanowi pomieszczenie przeznaczone na cele handlowe, którego wnętrze jest dostępne dla ogółu konsumentów. W tej sytuacji przejawem korzystania z budynku sklepu będzie zorganizowanie wnętrza w taki sposób, że może odbywać się w obiekcie działalność docelowa, czyli handel. Przystąpieniem do użytkowania jest zatem wyeksponowanie towaru oferowanego do sprzedaży w taki sposób (ekspozycja na półkach, regałach z uwidocznionymi cenami) i w takich okolicznościach (otwarte drzwi obiektu), że obserwator ma uzasadnione przypuszczenie, że może dokonać zakupu. Organ podkreślił, że dokumentacja fotograficzna wykonana podczas kontroli jednoznacznie świadczy o tym, że sklep spożywczo – przemysłowy w dacie kontroli wykorzystywany był zgodnie z przeznaczeniem, dla którego został wzniesiony. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w niniejszej sprawie organ I instancji prawidłowo stwierdził, iż K. W. przystąpiła do użytkowania sklepu spożywczo – przemysłowego przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i uznał, że naruszyła ona przepis art. 55 Pr.bud., co obligowało do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.

Następnie organ rozpoznający zażalenie wskazał, że kara pieniężna w wysokości 75.000,00 zł, została prawidłowo wyliczona według następującego wzoru: S x K x W x 10, gdzie: (S) stawka opłaty = 500 zł, (K) współczynnik kategorii obiektu k=15, (W) współczynnik wielkości obiektu wynosi od 1,0 do 2,5, w zależności od wielkości obiektu (kubatura w m3). Na gruncie przedmiotowej sprawy współczynnik wielkości obiektu wynosi 1 albowiem jak wynika z projektu budowlanego zamiennego zatwierdzonego decyzją Starosty S. z dnia [...] Nr [...] kubatura obiektu wynosi 1782,27m3 a zatem jest nie większa niż 2.500m3.

Nadto organ podkreślił, że surowość sankcji określonej w art. 57 ust. 7 Pr.bud. jest uzasadniona koniecznością ochrony doniosłych dóbr gwarantowanych w przepisach Pr.bud. Ma ona w optymalnym stopniu dyscyplinować do tego, aby każdy inwestor realizował obowiązek związany z formalnym zakończeniem procesu budowlanego. Kara pieniężna wymierzana w razie zaniedbania bądź naruszenia obowiązków z zakresu prawa budowlanego ma bowiem przede wszystkim oddziaływać prewencyjnie na zachowania inwestorów.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższe postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł.K. W. zarzuciła naruszenie art. 57 ust. 1 i 7 Pr.bud. oraz przepisów K.p.a. w zakresie wymienionym w zażaleniu z dnia 3 grudnia 2014r. W uzasadnieniu skargi podniosła, że elementem koniecznym do złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie jest całkowite zakończenie budowy obiektu budowlanego jako całości. Tymczasem stan faktyczny jednoznacznie wskazuje, że nie nastąpiło zakończenie budowy obiektu, co wyklucza nałożenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. W ocenie skarżącej powyższe znajduje potwierdzenie między innymi w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2014r. w sprawie II OSK 2268/2012 i wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 grudnia 2011r. w sprawie II SA/Łd 1074/2011. K. W. dodała, że w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia zasady zaufania obywateli do organów państwa, w tym m.in. poprzez sformułowanie zawarte w zaskarżonym postanowieniu "Decyzja niniejsza jest ostateczna w administracyjnym toku instancji", w którym błędnie oznaczono rodzaj aktu administracyjnego i którego treść jest całkowicie niezrozumiała dla przeciętnego obywatela.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wskazując, że przedmiotowa skarga nie wnosi nowych, nieznanych wcześniej argumentów, w oparciu o które mogłoby zostać podjęte inne rozstrzygnięcie.

Pismem z dnia 21 lipca 2015r. skarga została uzupełniona poprzez wskazanie, iż zaskarżone postanowienie narusza art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 7, 8, 9, 11 K.p.a.; art. 59c ust. 1 Pr.bud.; art. 61 § 4 K.p.a. w związku z art. 10 § 1 K.p.a. przez ich niezastosowanie. W uzasadnieniu pisma wskazano, że w rozstrzygnięciach obu organów nadzoru budowlanego brak informacji o tym, że wniosek o pozwolenie na użytkowanie został wniesiony dwukrotnie, tj. w dniu 15 marca 2013r. oraz w dniu 22 września 2014r. oraz jak i w jaki sposób został rozpatrzony wniosek o pozwolenie na użytkowanie z dnia 15 marca 2013r. Poza tym w ocenie strony skarżącej w uzasadnieniu rozstrzygnięć obu organów brak informacji o tym, dlaczego wpisy w dzienniku budowy Nr [...] z dnia [...] nie korespondują ze:

a) szkicem tyczenia budynku z dnia [...]; tymczasem w dzienniku budowy na stronie 3 mowa jest o tym, iż budynek został wytyczony w dniu 21 stycznia 2013r., brak również informacji o tym, kiedy i w jaki sposób geodeta przekazał kierownikowi budowy operat geodezyjny z wchodzącym w jego skład szkicem tyczenia fundamentów budynku, do której to czynności był zobowiązany na mocy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno – kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. 1995 Nr 25, poz. 133);

b) protokołem [...] (wyniki pomiarów i obliczeń sprawdzenia skuteczności ochrony przeciwporażeniowej w układzie sieciowym TN-C) i [...] (pomiar rezystancji instalacji odbiorczej) z dnia 10 stycznia 2013r.; w dzienniku budowy na stronie 8 jest zapis o rozprowadzeniu przewodów zasilających gniazd i oświetlenia z dnia 28 lutego 2013r.;

c) inwentaryzacją budynku sklepu spożywczo – przemysłowego z częścią mieszkalną oraz zjazdu z drogi powiatowej z dnia 4 lutego 2013r.; w dzienniku budowy na stronie 7 jest informacja o tym, że w dniu 11 lutego 2013r. wykonuje się ściany parteru z cegły ceramicznej; inwentaryzację budynku przeprowadza się po zakończeniu wszystkich robót przed zawiadomieniem o zakończeniu budowy lub przed wniesieniem podania (wniosku) o udzielenie pozwolenia na użytkowanie;

d) protokołem sprawdzenia stanu technicznego przewodów dymnych, spalinowych i wentylacyjnych z dnia 9 lutego 2013r.; tymczasem w dzienniku budowy w dniu 8 lutego 2013r. wykonuje się dopiero izolacje poziome i pionowe ścian fundamentowych;

e) zawiadomieniem inwestora o zakończeniu budowy do PIS w S. i do Komendanta PPSP w S. z dnia 5 marca 2013r.; tymczasem w dzienniku budowy na stronie 8 jest wpis, iż w dniu 11 marca 2013r. wykonuje się konstrukcję dachu;

f) zawiadomieniem przez inwestora PINB w S. o zakończeniu budowy zjazdu z drogi powiatowej z dnia 15 marca 2013r.; tymczasem w dzienniku budowy jest informacja o zakończeniu zjazdu już w dniu 29 listopada 2011r.;

g) wnioskiem inwestora o pozwolenie na użytkowanie z dnia 15 marca 2013r.; w dzienniku budowy na stronie 9 jest informacja o tym, iż w dniu 16 marca 2013r. montuje się stolarkę okienną i drzwi zewnętrzne; nie mógł inwestor wnieść podania o pozwolenie na użytkowanie, gdy roboty nie były ukończone, a w dzienniku budowy informacja o zakończeniu prac nosi datę 4 października 2013r.

Zdaniem strony skarżącej powyższe oznacza, że organy obu instancji nie podjęły wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 K.p.a) oraz nie oceniły całokształtu materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.). Bezspornie inwestor odstąpił od warunków pozwolenia na budowę, gdyż dziennik budowy nie odzwierciedla stanu faktycznego. Dalej pełnomocnik wywiódł, że w rezultacie nie można mu czynić zarzutu braku pozwolenia na użytkowanie. Pierwszeństwo ma postępowanie naprawcze, o którym mowa jest w art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr.bud. Wobec tego należy rzetelnie ustalić stan faktyczny, albowiem najpierw wprowadzono zmiany, a dopiero później wykonano projekt zamienny. W tym celu winien być przesłuchany co najmniej inwestor oraz kierownik budowy.

W ocenie strony wnioski o pozwolenie na użytkowanie zarówno z dnia 15 marca 2013r., jak i z dnia 8 września 2014r. należy traktować jako wezwania inwestora do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli. W obydwu przypadkach organ nadzoru budowlanego nie zawiadomił o terminie obowiązkowej kontroli, zgodnie z treścią art. 59c ust. 1 Pr.bud.

Poza tym skarżąca podniosłą, że zgodnie z art. 61 § 4 K.p.a., mając na uwadze art. 10 K.p.a. organ był zobowiązany zawiadomić z urzędu o wszczęciu postępowania w sprawie przystąpienia do użytkowania z naruszeniem przepisów art. 55 Pr.bud. wszystkie osoby będące stronami. Tymczasem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nie zawiadomił o wszczęciu postępowania.

Nadto organy nie wyjaśniły, czy przedmiotowy budynek jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Kwestia ta zdaniem skarżącej ma istotne znaczenie z uwagi na przepis art. 59f ust. 4 Pr.bud., bowiem w przypadku budynku mieszkalnego jednorodzinnego kar (opłat) nie stosuje się, zaś zaliczenie inwestycji do konkretnej kategorii obiektu budowlanego w decyzji o pozwoleniu na budowę nie ma charakteru władczego. Przy nakładaniu opłaty z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania nie ma znaczenia, jaka kategorię obiektu przyznał organ administracji architektoniczno – budowlanej. Ważne jest w istocie z jakim obiektem mamy do czynienia. Organy nadzoru budowlanego nie dokonały żadnej analizy porównawczej części mieszkalnej z częścią handlową. Ponadto organy nie wyjaśniły, dlaczego część samowolnie użytkowanego obiektu należy tak samo traktować jak cały budynek w sytuacji gdy kategorie są przypisane do budynków, a nie do ich części.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a", sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c P.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu było rozstrzygnięcie organów nadzoru budowlanego, wydane na podstawie art. 57 ust. 7 Pr.bud., którym wymierzono K. W. karę w wysokości 75.000 zł z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania budynku sklepu spożywczo –przemysłowego z częścią mieszkalną.

Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z regulacją art. 55 pkt 1 Pr.bud. przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVI, XVII – z wyjątkiem warsztatów rzemieślniczych, stacji obsługi pojazdów, myjni samochodowych i garaży do pięciu stanowisk włącznie; XVIII – z wyjątkiem obiektów magazynowych: budynki składowe, chłodnie, hangary i wiaty, a także budynków kolejowych: nastawnie, podstacje trakcyjne, lokomotywownie, wagonownie, strażnice przejazdowe i myjnie taboru kolejowego; XX, XXII – z wyjątkiem placów składowych, postojowych i parkingów; XXIV – z wyjątkiem stawów rybnych; XXVII – z wyjątkiem jazów, wałów przeciwpowodziowych, opasek i ostróg brzegowych oraz rowów melioracyjnych; XXVIII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy.

Jak stanowi art. 57 ust. 5 Pr.bud., w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Wyjaśnić należy, że pojęcie użytkowania obiektu budowlanego, o którym mowa w powołanym przepisie, obejmuje korzystanie z rzeczy w ujęciu powszechnie rozumianym, bez względu na zakres i długotrwałość tegoż procesu. Z kolei przez przystąpienie do użytkowania na gruncie art. 57 ust. 7 Pr.bud., należy rozumieć wystąpienie stanu faktycznego, polegającego na rozpoczęciu korzystania z obiektu lub jego części. Przystąpić do użytkowania można tylko raz, późniejszy stan faktyczny w zakresie użytkowania należy natomiast ocenić już jako trwające użytkowanie (vide: wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012r. w sprawie II OSK 2087/10; wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 czerwca 2015r. w sprawie II SA/Kr 530/15; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 marca 2013r. w sprawie II SA/Gd 55/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Podkreślić należy, że kwestia zastosowania kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego nie jest pozostawiona uznaniu organu administracji. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 57 ust. 7 Pr.bud. organ bada jedynie, czy inwestor użytkuje obiekt budowlany i czy po zakończeniu budowy obiektu miał obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie lub obowiązek dokonania zgłoszenia zakończenia budowy. Zagadnienie skuteczności zawiadomienia o zakończeniu budowy albo wniosku o pozwolenie na użytkowanie stanowi szczegółowy przedmiot kontroli i rozstrzygania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie.

Następnie wyjaśnić należy, że przepisy nie przewidują negatywnych przesłanek wyłączających obowiązek nałożenia kary administracyjnej na inwestora, który nielegalnie przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego, brak jest podstaw do wyprowadzania takich przesłanek w drodze sądowej wykładni prawa. Zatem w postępowaniu w sprawie nielegalnego przystąpienia do użytkowania budynku nie mają znaczenia powody, dla których nastąpiło przystąpienie do użytkowania. Postępowanie, o którym mowa, jest niezależnie od zaistnienia po stronie inwestora winy. Sama wysokość kary również nie podlega miarkowaniu i nie jest uzależniona od stopnia zawinienia, rozmiaru szkodliwości działania czy sytuacji finansowej samego zainteresowanego (vide: wyrok NSA z dnia 12 marca 2014r. w sprawie II OSK 2476/12; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 lutego 2013r. w sprawie II SA/Łd 793/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Wysokość kary jest ściśle wyznaczona przez ustawowe kryteria, odnoszące się do parametrów obiektu budowlanego. Do kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1Pr.bud., z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Z art. 59f ust. 1, 2, 3 Pr.bud. wynika, iż kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego stanowi iloczyn stawki opłaty (S), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (K) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (W). Stawka opłaty (S) wynosi 500 zł i podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy. Z powołanych przepisów wynika, że wyliczenie kary z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, sprowadza się do przeprowadzenia prostego działania rachunkowego.

W świetle powyżej powołanych przepisów stwierdzić należy, że niewątpliwe przepisy Pr.bud. przewidują surową sankcję za niewywiązanie się z obowiązków, o których mowa w art. 54 i 55 Pr.bud. Niemniej jednak należy zauważyć, że rzeczona regulacja była już przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego pod względem pod względem jej zgodności z Konstytucją RP. Warto przywołać w tym miejscu wyrok z dnia 5 maja 2009r. w sprawie P 64/07(OTK-A 2009, nr 5, poz. 64), w którym Trybunał wskazał, że art. 57 ust. 7 Pr.bud. zdanie drugie w związku z art. 59f ust. 1 Pr.bud. oraz załącznikiem do tej ustawy jest zgodny z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W ocenie Trybunału surowość sankcji określonej w art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 Pr.bud. jest uzasadniona z punktu widzenia konieczności ochrony doniosłych dóbr gwarantowanych w przepisach tej ustawy. Ma ona w optymalnym stopniu dyscyplinować do tego, aby każdy inwestor realizował obowiązek zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Inicjatywa inwestora w tej kwestii stanowi podstawowy warunek prawidłowego wykonywania zadań przez nadzór budowlany, a tym samym ochrony wartości deklarowanych w prawie budowlanym. Tym samym kara pieniężna określona w art. 57 ust. 7 zdanie drugie w związku z art. 59f ust. 1 Pr.bud. ma przede wszystkim oddziaływać prewencyjnie na zachowania adresatów normy. Ratio legis regulacji przyjętej w wyżej wskazanych przepisach stanowi dążenie do wyeliminowania, a przynajmniej maksymalnego ograniczenia, zjawiska tzw. "samowoli użytkowej". Jednocześnie Trybunał podkreślił, że władcza ingerencja organów administracji publicznej w prawa majątkowe jednostki stanowi sankcję niezgodnego z prawem działania jednostki, które potencjalnie może zagrażać doniosłym wartościom chronionym na podstawie art. 54 i art. 55 Pr.bud. Podwyższenie w art. 57 ust. 7 zdanie drugie Pr.bud. stawki kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu w stosunku do sankcji przewidzianej w przypadku innych naruszeń w procesie inwestycyjnym, określonych w art. 59a ust. 2 w związku z art. 59f ust. 1 Pr.bud., nie narusza w sposób ewidentny konstytucyjnej zasady równości. W ocenie Trybunału, te dwie sytuacje nie powinny być traktowane przez ustawodawcę na równi, gdyż wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie stanowi, zgodnie z art. 57 ust. 6 Pr.bud., wezwanie właściwego organu do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a Pr.bud. Dopiero w toku tej kontroli organ nadzoru budowlanego dokonuje sprawdzenia budowy co do ewentualnych nieprawidłowości w zakresie, o którym stanowi art. 59a ust. 2 Pr.bud. Surowość kary pieniężnej określonej w art. 57 ust. 7 zdanie drugie w związku z art. 59f ust. 1 Pr.bud. ma zapewnić możliwość dokonania sprawdzeń zgodności budowy pod względem kryteriów ustanowionych w art. 59a ust. 2 i ewentualnie zastosowania sankcji z tytułu niezgodności z nimi (art. 59f ust. 1 Pr. bud.).

Odnosząc powyższe do stanu faktycznego niniejszej sprawy, należy przypomnieć, że przedmiotowy obiekt budowlany został zrealizowany w oparciu o pozwolenie na budowę udzielone decyzją Starosty S. z dnia [...] nr [...], zmienionej następne decyzją z dnia [...] nr [...]. W treści decyzji z dnia [...] zwarte zostało prawidłowe pouczenie o obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu.

Nadto należy wskazać, iż zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że obiekt budowlany był użytkowany przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Z akt sprawy wynika, że inwestor złożył wniosek o pozwolenie na użytkowanie sklepu spożywczo – przemysłowego do organu nadzoru budowlanego w S. w dniu 22 września 2014r. W dniu 2 października 2014r. przeprowadzono obowiązkową kontrolę obiektu. Dokumentacja fotograficzna stanowiąca załącznik do protokołu tejże kontroli ewidentnie potwierdza, że w tej dacie w sklepie odbywał się handel. Przebywali w nim klienci, pracowały ekspedientki, na drzwiach sklepu widniała informacja o godzinach otwarcia. Na półkach znajdował się wyeksponowany towar wraz cenami. Poza tym niewątpliwie użytkowano kasę fiskalną, bowiem kontrolujący dokonali zakupu i otrzymali paragon fiskalny. Co istotne, w protokole z przedmiotowej kontroli zawarte jest stwierdzenie, ze inwestor przystąpił do użytkowania parteru obiektu budowlanego przed wykonaniem wszystkich robót. Protokół został podpisany przez kontrolujących i uczestniczącą w kontroli K. W., która nie zgłosiła wówczas uwag. Powyższe ustalenia świadczą o niewątpliwym przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego.

W realiach niniejszej sprawy nie może być uznany za istotny zarzut niewyjaśnienia kwestii wcześniejszego (w marcu 2013r.) występowania przez skarżącą z wnioskiem do organu nadzoru budowlanego o wydanie decyzji pozwalającej na użytkowanie. Kwestia ta miałaby znaczenie gdyby w następstwie tego wniosku skarżąca otrzymała pozwolenie na użytkowanie tej części obiektu, której użytkowanie stwierdzono podczas obowiązkowej kontroli przeprowadzonej w październiku 2014r. Skoro jednak skarżąca nie legitymuje się jakimkolwiek pozwoleniem na użytkowanie dotyczącym przedmiotowego obiektu, to zarzut niewyjaśnienia kwestii związanych z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie z 3013r. uznać wypada za okoliczność nieistotną przy ocenie zaskarżonego postanowienia.

W zakresie zarzutu strony skarżącej, iż organ orzekający nie wyjaśnił sprzeczności niektórych zapisów dokonanych w dzienniku budowy z dokumentacją znajdującą się w aktach sprawy wskazać należy, że ocena w tym zakresie dokonywana jest w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Istotą postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest ustalenie, czy wybudowany obiekt może być użytkowany w sposób, który został określony w decyzji o pozwoleniu na budowę. W toku tegoż postępowania dokonywana jest kontrola, obejmująca sprawdzenie zgodności inwestycji z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę, w tym z projektem zagospodarowania działki lub terenu oraz z projektem architektoniczno – budowlanym. Natomiast postępowanie w sprawie nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu ma charakter incydentalny, w tym również dla toku postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie, a jego celem jest jedynie stwierdzenie, czy w danym momencie – pomimo braku stosownego zezwolenia – obiekt budowlany jest użytkowany. Innymi słowy postępowanie w przedmiocie wykonania istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego toczy się niezależnie od postępowania w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.

W zakresie zarzutu niepowiadomienia inwestora o terminie obowiązkowej kontroli należy wyjaśnić, że niniejsze postępowanie toczy się na skutek złożenia przez skarżącą w dniu 22 września 2014r wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie. Zgodnie z treścią art. 59 ust. 6 Pr.bud. wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie stanowi wezwanie właściwego organu do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a Pr.bud. Jak wynika z akt sprawy, zawiadomieniem z dnia 22 września 2014r. K. W. została poinformowana o terminie obowiązkowej kontroli, stosownie do wymogu art. 59c ust. 1 Pr.bud. Co więcej, K. W. własnoręcznym podpisem potwierdziła fakt otrzymania przedmiotowego zawiadomienia i zobowiązała się do uczestniczenia w obowiązkowej kontroli obiektu. Na marginesie wypada wskazać, że nawet gdyby strona nie została zawiadomiona o terminie kontroli, to zarzut w tymże zakresie nie mógłby zostać uwzględniony w niniejszym postępowaniu, w którym Sąd kontroluje jedynie prawidłowość podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania, nie zaś rozstrzygnięcia w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie.

Kolejny zarzut polegający na uchybieniu przepisom procedury administracyjnej poprzez niepowiadomienie stron o wszczęciu postępowania sprawie przystąpienia do użytkowania z naruszeniem art. 55 Pr.bud. również nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie, mimo iż z akt sprawy wynika, iż organ nie wystosował do skarżącej odrębnego zawiadomienia o wszczęciu postępowania, to pismem z dnia 22 października 2014r. powiadomił o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w sprawie samowolnego przystąpienia do użytkowania, o prawie wypowiedzenia się co do zebranych materiałów oraz o możliwości złożenia uwag i wniosków. Jednakże należy mieć na uwadze, że skarżąca już wcześniej brała udział w kontroli przeprowadzanej na skutek złożonego wniosku o pozwolenie na użytkowanie, w toku której stwierdzono przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego Zatem stwierdzić należy, że organ nadzoru budowlanego zapewnił stronie czynny udział w postępowaniu, a brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania w spawie samowolnego przystąpienia do użytkowania nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy niniejszej.

Następnie podnieść należy, że podnoszona w skardze kwestia przypisania obiektu do danej kategorii obiektów budowlanych nie jest jednolicie przyjmowana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Prezentowany jest pogląd, iż organ nadzoru budowlanego wymierzający inwestorowi karę za nielegalne użytkowanie obiektu nie jest związany kategorią przypisaną temu obiektowi w decyzji o pozwoleniu na budowę i może określić ją na podstawie własnych ustaleń (vide wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2011r. w sprawie II OSK 106/10; wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 stycznia 2013r. w sprawie VII SA/Wa 1652/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Zgodnie z drugim poglądem, podzielanym przez Sąd w niniejszej sprawie, ustalona w decyzji o pozwoleniu na budowę kategoria obiektu budowlanego jest wiążąca dla organów nadzoru budowlanego. Decyzja o pozwoleniu na budowę stanowi akt legitymujący inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych i ustalenie kategorii obiektu budowlanego, co sprawia, że wpływa na dalsze etapy procesu inwestycyjnego, w tym przede wszystkim na określenie sposobu jego legalnego zakończenia. Stosownie bowiem do art. 55 pkt 1 Pr.bud., zaliczenie obiektu budowlanego do określonej kategorii jest jedną z podstaw ustalenia, czy w danej sprawie wymagane będzie pozwolenie na użytkowanie, czy też dokonanie zgłoszenia, o którym mowa w art. 54 Pr.bud., z czym wiążą się dalsze sankcje w razie niewywiązania się z przedmiotowych obowiązków. W rezultacie to organ administracji architektoniczno – budowlanej dysponuje właściwą dokumentacją, a także kompetencjami, aby przypisać dany obiekt do określonej prawem kategorii. Brak natomiast przepisu, z którego to organ nadzoru budowlanego mógłby wywieść uprawnienie do zaliczania obiektu budowlanego do określonej kategorii obiektu (vide wyrok NSA z dnia 3 lipca 2012r. w sprawie II OSK 632/11; wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 marca 2015r. w sprawie II SA/Łd 1028/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Organ w decyzji udzielającej pozwolenie na budowę zakwalifikował sporny obiekt do kategorii XVII. Zgodnie z załącznikiem do Pr.bud. kategoria XVII obejmuje budynki handlu, gastronomii i usług, jak: sklepy, centra handlowe, domy towarowe, hale targowe, restauracje, bary, kasyna, dyskoteki, warsztaty rzemieślnicze, stacje obsługi pojazdów, myjnie samochodowe, garaże powyżej dwóch stanowisk, budynki dworcowe.

Ponadto należy jasno wskazać, iż w okolicznościach niniejszej sprawy część nielegalnie użytkowana to ponad wszelką wątpliwość lokal handlowy, w którym prowadzona jest sprzedaż produktów spożywczych i przemysłowych, a zatem brak jest rozbieżności co do kategorii obiektu budowlanego pomiędzy tym co wynika z decyzji pozwalającej na budową oraz rzeczywiście zrealizowanym i użytkowanym obiektem. Tym samym prawidłowe jest przyjęcie przez organy kategorii XVII przedmiotowego obiektu, jako właściwej do obliczenia wysokości kary.

Końcowo trzeba podkreślić, że w rozpoznawanej sprawie kubatura całego obiektu wynosi 1782,27m3. Oznacza to zatem, że nawet wyeliminowanie powierzchni mieszkalnej budynku, nie miałoby wpływu na wysokość kary, bowiem współczynnik wielkości obiektu i tak wynosiłby 1,0. Mając zaś na uwadze to, że nielegalne użytkowanie dotyczyło części handlowej, dla której współczynnik kategorii obiektu wynosi 15, wyliczenie wysokości kary uznać należy za prawidłowe.

Reasumując, należy stwierdzić, że w sprawie prawidłowo został ustalony stan faktyczny, a wydane rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Kwestionowana przez skarżąca kara pieniężna związana z samowolnym przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego wymierzona została zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa W tych warunkach Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa procesowego w sposób mogący istotnie wpływać na wynik sprawy, ani też naruszenia prawa materialnego w sposób mogący wpływać na wynik sprawy.

Z tych względów w oparciu o art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.

ms