Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 939/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 154 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant asystent sędziego Katarzyna Czuduk po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1758/15 w sprawie ze skargi A. T. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 grudnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1758/15 oddalił skargę A. T. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Decyzją Naczelnika Urzędu Powiatowego w Wołominie z dnia [...] sierpnia 1974 r., nr [...] nieruchomość o powierzchni [...]m2, oznaczona na mapie sytuacyjnej jako działki nr [...] i [...], położona w D. (gmina Wołomin), stanowiąca własność H. T., została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), w związku z przeznaczeniem jej pod budowę bazy magazynowo – składowej dla potrzeb Gminnej Spółdzielni "S." na terenie wsi D.

Decyzją z dnia [...] listopada 1995 r. nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w Wołominie orzekł o częściowym zwrocie przedmiotowej nieruchomości w części stanowiącej [...]m2.

Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] Starosta Wołomiński orzekł o odmowie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej we wsi D. gm. Wołomin, przy ul. [...], oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] cz. i [...] cz. (dawny nr ewidencyjny [...] i [...]) o pow. [...]m2.

Przyczyną odmowy zwrotu spornej części wywłaszczonej nieruchomości była uznanie przez Starostę, że realizacja celu wywłaszczenia nastąpiła w ustawowo określonych terminach.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] Wojewoda Mazowiecki, po rozpatrzeniu odwołania byłego właściciela nieruchomości, orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Starosty Wołomińskiego.

Na powyższą decyzję została złożona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, która została odrzucona postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 467/06.

Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] wydaną w następstwie wznowienia postępowania administracyjnego, Wojewoda Mazowiecki odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] Minister Infrastruktury stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji z dnia [...] marca 2010 r.

Pismem z dnia 17 października 2014 r. A. T. – następca prawny byłego właściciela nieruchomości wniosła o zmianę decyzji Starosty Wołomińskiego z dnia [...] czerwca 2005 r. w trybie art. 154 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Starosta Wołomiński orzekł o odmowie zmiany ostatecznej decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. odmawiającej zwrotu nieruchomości położonej w D. (gmina Wołomin), przy ulicy [...], stanowiącej część działki ewidencyjnej nr [...] i część działki ewidencyjnej nr [...] (dawniej działki [...] i [...]) z obrębu [...], o powierzchni [...]m2.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości należy do kategorii decyzji administracyjnych związanych, tj. takich, przy wydawaniu których organ administracji nie ma swobody orzekania w wypadku stwierdzenia wystąpienia ustawowych przesłanek do wydania decyzji pozytywnej albo negatywnej. W konsekwencji powyższego, czy to w przypadku wystąpienia ustawowych przesłanek do zwrotu nieruchomości, czy to w przypadku niewystąpienia takich przesłanek, organ zobligowany jest do wydania orzeczenia o określonej treści, tj. odpowiednio o zwrocie nieruchomości albo o odmowie takiego zwrotu. W myśl orzecznictwa sądowego, do decyzji administracyjnych związanych nie stosuje się nadzwyczajnego trybu administracyjnego, uregulowanego w art. 154 k.p.a.

Pismem z dnia 19 grudnia 2014 r. skarżąca wniosła do Wojewody odwołanie od decyzji Starosty. Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając decyzję odwoławczą, Wojewoda Mazowiecki wskazał, że argumentacja skarżącej nie może dostatecznie uzasadniać konieczności zmiany ostatecznej decyzji Starosty Wołomińskiego z dnia [...] czerwca 2005 r., skoro objęta wnioskiem decyzja była już przedmiotem kontroli w trybie instancyjnym. Wojewoda Mazowiecki w decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r. nie dopatrzył się konieczności uchylenia lub zmiany decyzji organu I instancji.

Organ odwoławczy podzielając stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że w trybie art. 154 k.p.a. nie mogą być uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane, przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie. Decyzja o zwrocie, bądź odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie zalicza się do tzw. decyzji uznaniowych. Każdorazowe rozstrzygnięcie przez organ administracji publicznej o zasadności wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości poprzedzone jest bowiem badaniem zaistnienia (albo braku zaistnienia) określonych ściśle przesłanek ustawowych. Poczynione w sprawie ustalenia determinują rozstrzygnięcie i nie pozostawiają tzw. luzu decyzyjnego. Przedmiotem sporu może być jedynie kwestia oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Ta zaś możliwa będzie dopiero po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. w przewidzianym przez prawo trybie.

Pismem z dnia 21 kwietnia 2015 r. A. T. wniosła skargę na ww. decyzję, zarzucając orzeczeniu naruszenie art. 154 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie oraz zasady określonej w art. 7 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że decyzja Starosty Wołomińskiego z dnia [...] czerwca 2005 r. jest orzeczeniem odmawiającym uwzględnienia żądania poprzednika skarżącej, a zatem orzeczeniem, na podstawie którego poprzednik skarżącej (a w dalszej perspektywie sama skarżąca) nie nabył żadnego prawa. Sąd zgodził się również ze skargą, że decyzją tą nie dokonano żadnej ingerencji w obowiązujący w dacie jej wydania stan własności nieruchomości, ukształtowany decyzją wywłaszczeniową z 1974 r.

Sąd podkreślił jednak, że rozstrzygające znaczenie dla kwalifikacji charakteru decyzji z 2005 r. w kontekście kryteriów z art. 154 k.p.a. ma fakt, że decyzją tą rozstrzygano o sprzecznych interesach stron, tj. nie tylko o interesie byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości (tj. poprzednika prawnego skarżącej), ale również o interesie jej aktualnego właściciela (tj. Gminy Wołomin), a w dalszej kolejności o interesie władającego (Gminnej Spółdzielni S.), które to podmioty były stronami postępowania zwrotowego. Interes poprzednika prawnego skarżącej, wyrażający się w dążeniu do odzyskania prawa własności gruntu, objętego wnioskiem zwrotowym, konfrontował się zatem w sposób bezpośredni z interesem aktualnego właściciela i władającego, wyrażającym się w zachowaniu przysługujących tym podmiotom praw. O ile w wyniku odmowy dokonania zwrotu nieruchomości na rzecz jej byłego właściciela, dokonanej decyzją z 2005 r., aktualnemu właścicielowi i władającemu nie przyznano w stosunku do gruntu żadnych nowych praw ponad te, które im w tej dacie przysługiwały (decyzja z 2005 r. zachowała w tym zakresie status quo), o tyle jednakże uprawnionym jest w tym przypadku mówienie o swoistym potwierdzeniu tych praw, a co najmniej o potwierdzeniu przez organ faktu nieistnienia przesłanek do pozbawienia tychże praw właściciela i władającego w trybie uregulowanym w art.136 ust.3 i nast. ustawy dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz.651 ze zm.). W ocenie Sądu należy w tym zakresie mówić o istotnej i wymiernej korzyści, jaką z wydania decyzji z 2005 r. odniósł aktualny właściciel gruntu oraz władający tym gruntem, którą to korzyść należy zakwalifikować jako nabycie przez wspomniane podmioty, na podstawie tej decyzji, prawa podlegającego ochronie.

W świetle powyższych okoliczności, zdaniem Sądu, nie można uznać, że decyzja Starosty Wołomińskiego z dnia [...] czerwca 2005 r., rozstrzygająca sporne interesy stron, spełnia kryteria "decyzji, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa" w rozumieniu art. 154 k.p.a., co oznacza, że nadzwyczajny tryb administracyjny, uregulowany w tym przepisie, nie może znaleźć do zastosowania do zmiany, czy też uchylenia tej decyzji.

Stwierdzenie tej przeszkody do zastosowania w sprawie art. 154 k.p.a. (tj. brak możliwości wywiedzenia, że decyzja Starosty z 2005 r. jest decyzją, na mocy której nie doszło do nabycia prawa przez którąkolwiek z jej stron), czyni bezprzedmiotowym analizowanie innych aspektów dopuszczalności zastosowania tego przepisu (tj. przesłanki wystąpienia interesu społecznego lub słusznego interesu strony, przemawiającego za zmianą decyzji, czy też kwestii prawidłowości decyzji z 2005 r.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. T., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie: art. 154 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., w zw. z art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1 i 2 i art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP, polegającą na naruszeniu prawa własności skarżącej poprzez odmowę zwrotu na jej rzecz nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania a także poprzez pominięcie interesu społecznego oraz słusznego interesu strony, jak również nieuwzględnienie faktu, że zgodnie z powyższymi przepisami poprzez nabycie prawa przez stronę należy rozumieć jedynie nabycie prawa zgodnie z przepisami.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania;

2) zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Te zaś uzasadniały przyjęcie stanowiska, iż skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej, należy wyraźnie podkreślić, że przedmiotem kontroli przeprowadzonej przez Sąd I instancji była decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty Wołomińskiego z dnia [...] grudnia 2014 r. wydaną na podstawie art. 104 i 154 k.p.a., którą odmówiono zmiany ostatecznej decyzji Starosty Wołomińskiego z dnia [...] czerwca 2005 r. odmawiającej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w D., gmina Wołomin oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] cz. [...] (dawny numer ewidencyjny [...] i [...]), obręb [...] o pow. [...].

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej należy w pierwszej kolejności zauważyć, że zarzut ten został sformułowany jako "naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie: art. 154 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., w zw. z art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1 i 2 i art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP." Takie sformułowanie zarzutu nie jest prawidłowe, zgodnie bowiem z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym art. 174 p.p.s.a. zawiera dwie odrębne i samodzielne podstawy skargi kasacyjnej. Powołanie się na naruszenie prawa materialnego wymaga wskazania, czy naruszenie to polegało na błędnej wykładni konkretnych przepisów materialnoprawnych, czy też na błędnym zastosowaniu konkretnych przepisów materialnoprawnych. W przypadku zaś gdy podstawą skargi kasacyjnej jest naruszenie przepisów postępowania, konieczne jest wykazanie jakie przepisy postępowania zostały naruszone, oraz że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stąd też formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej, który jednocześnie ma być zarzutem naruszenia przepisów postepowania i prawa materialnego nie jest prawidłowe.

Mimo wskazanych uchybień, istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy doszło do naruszenia art. 154 k.p.a. Regulacja zawarta w art. 154 k.p.a. (i 155 k.p.a.) pozwalająca na uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej stanowi jeden z rodzajów postępowań nadzwyczajnych, obok stwierdzenia nieważności decyzji, czy też wznowienia postępowania uregulowanych w kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 154 § 1 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zastosowanie art. 154 jest możliwe wówczas gdy po pierwsze została spełniona przesłanka, że mamy do czynienia z decyzją ostateczną na mocy której żadna ze stron nie nabyła sprawa, jeżeli ta przesłanka zostanie spełniona, wówczas należy zbadać drugą przesłankę, tzn. czy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Niespełnienie pierwszej przesłanki powoduje, że bezprzedmiotowe jest badanie, czy spełniona została druga przesłanka.

W rozpoznawanej sprawie istota sporu dotyczy wykładni art. 154 k.p.a., a konkretnie pierwszej przesłanki o której mowa w tym przepisie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji kontrolując zaskarżoną decyzję i oddalając skargę nie naruszył art. 154 k.p.a. Zarówno Sąd jak i organy prawidłowo oceniły, że w rozpoznawanej sprawie nie może mieć zastosowania art. 154 k.p.a., albowiem nie jest spełniona pierwsza przesłanka o której mowa w tym przepisie.

W razie gdy w postępowaniu administracyjnym bierze udział więcej niż jedna strona, wówczas wymagane jest, aby żadna ze stron nie nabyła prawa z decyzji ostatecznej. Odnosi się to zarówno do postępowania wszczętego na żądanie jednej ze stron, jak i do postępowania wszczętego z urzędu. Ocena, czy decyzja ostateczna wydana w postępowaniu, w którym uczestniczyło kilka stron, tworzy lub nie tworzy praw dla każdej ze stron, wymaga uwzględnienia, czy w postępowaniu tym uczestniczą strony o sprzecznych interesach, czy też interesy stron są tożsame. W tym pierwszym przypadku przepis art. 154 § 1 k.p.a. nie będzie miał zastosowania, bowiem przynajmniej jedna ze stron postępowania może wywodzić swoje prawo nabyte z decyzji ostatecznej, na mocy której inna ze stron nie nabyła prawa. Treść takiej decyzji ostatecznej powinna być jednak konfrontowana z przepisami prawa materialnego stanowiącego podstawę jej wydania, bowiem przepisy tego prawa określają treść stosunków prawnych powstających między stronami postępowania w danej sprawie administracyjnej. Przykładowo decyzja wywłaszczeniowa wydana na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może być uznana za decyzję, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, bowiem decyzja taka pozbawia wprawdzie jedną ze stron prawa własności, jednakże prawo takie nabywa podmiot (Skarb Państwa lub gmina), na rzecz którego wywłaszczenie nastąpiło. Podobną sytuację mamy w przypadku ostatecznej decyzji odmawiającej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wydanej na podstawie art. 136, 137 i 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W postępowaniu w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości bierze udział nie tylko strona domagająca się zwrotu, ale również strona będąca aktualnym właścicielem nieruchomości, czy też strony, którym przysługują inne prawa do gruntu, a więc jest to postępowanie w których występują strony o sprzecznych interesach. Tym samym wydanie decyzji odmawiającej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powoduje z jednej strony, że osoba wnioskująca o zwrot nie nabywa prawa, ale równocześnie z tej samej decyzji pozostałe strony mogą wywodzić dla siebie swoje prawo, w tym przypadku pewność nabytego prawa własności, albowiem kwestia potencjalnego zwrotu nieruchomości została ostatecznie rozstrzygnięta. Stąd też zastosowanie art. 154 jest możliwe jedynie wówczas, gdy żadna ze stron postępowania nie nabyła prawa z decyzji. Nie będzie zatem możliwe zastosowanie art. 154 w sytuacji, gdy w sprawie występują strony o sprzecznych interesach, przynajmniej jedna z nich bowiem będzie mogła wywodzić swoje prawo z decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 15 lipca 1999 r., sygn. akt I SA 1644/98). Dlatego też zasadne jest stanowisko Sądu I instancji, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Jak wskazano wcześniej niespełnienie pierwszej przesłanki z art. 154 k.p.a. powoduje, że bezprzedmiotowe jest badanie przesłanki drugiej dotyczącej interesu społecznego lub słusznego interesu strony.

Mając powyższe na uwadze bezzasadny jest zarzut skargi kasacyjnej, albowiem nie doszło do naruszenia art. 154 k.p.a. W sprawie tej nie doszło również do naruszenia wskazanych przepisów Konstytucji RP, które miałoby polegać na naruszeniu prawa własności skarżącej poprzez odmowę zwrotu na jej rzecz nieruchomości. Przede wszystkim należy podkreślić, że utrata prawa własności nastąpiła na podstawie decyzji wywłaszczeniowej wydanej na rzecz poprzednika prawnego skarżącej, stąd też w aktualnie toczącym się postępowaniu prawo własności skarżącej nie mogło zostać naruszone, bo tego prawa nie posiadała i nie posiada.

W takich okolicznościach, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.