Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 249/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 2, 153 ; art. 3 pkt 3, 29 ust. 2 pkt 5, art. 28 Prawa budowlanego , art. 365 par 1 kpc
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędziowie sędzia NSA Wojciech Chróścielewski /spr./ sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. K. i M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 października 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 361/07 w sprawie ze skargi A. K. i M. K. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 15 października 2007 r., II SA/GL 361/07 oddalił skargę A. K. i M. K. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Pomiędzy małż. K., a J. K. trwa spór dotyczący prawa przejazdu przez należące do skarżących działki [...],[...],[...],[...],[...],[...]. Prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w B-B z dnia [...] października 2001 r., [...] Sąd zobowiązał skarżących do usunięcia przeszkód na swoich działkach wzdłuż drogi koniecznej, natomiast prawomocnym postanowieniem z dnia [...] maja 2003 r., [...] ten sam Sąd udzielił wierzycielowi J. K. umocowania do wykonania czynności usunięcia przeszkód z trasy drogi koniecznej. Pismem z dnia 18 listopada 2003 M. K. zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bielsku-Białej, że J. K. wszedł na teren jego działek i przy pomocy wynajętego spychacza rozpoczął samowolną budowę drogi. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie w sprawie uznając, że żądanie oceny legalności wykonanych robót sprowadza się do domagania się, aby organ administracji oceniał zgodność z prawem orzeczeń sądów, co jest niedopuszczalne. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 3 marca 2006 r. II SA/Gl 793/04 uchylił decyzje organów obu instancji. Sąd uznał, że postanowienie o ustanowieniu drogi koniecznej nie jest tytułem egzekucyjnym podlegającym zaopatrzeniu klauzulą wykonalności. Ustanowienie służebności nie stanowi podstawy do dysponowania cudzym gruntem i prowadzenia na nim robót. Pominięto także wymogi z art. 28 i 29 Prawa budowlanego. Wydanie decyzji w sprawie legalności robót budowlanych wiąże się z koniecznością jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego sprawy i jego oceną.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bielsku-Białej decyzją z dnia [...] października 2006 r. umorzył postępowanie w sprawie. Uznał, że wykonane roboty budowlane nie wymagały ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Istniejący szlak nie jest drogą, nie posiada podbudowy, warstwy odwadniającej, wyznaczonych krawędzi jezdni ani nawierzchni utwardzonej. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2007 r., który uznał, że wykonana droga nie jest obiektem budowlanym.

Decyzja organu odwoławczego została zaskarżona do Sądu przez A. i M. K. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżącym uniemożliwiono czynny udział w postępowaniu, a wykonane roboty przy użyciu ciężkiego sprzętu doprowadziły do wybudowania drogi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojego wyroku oddalającego skargę stwierdził, że warunkiem dopuszczalności podjęcia przez organy nadzoru budowlanego władczych rozstrzygnięć było w sprawie stwierdzenie czy wykonane roboty były objęte reżimem Prawa budowlanego. Kwestia ta nie została rozstrzygnięta wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 3 marca 2006 r. Sąd nakazał w nim przeprowadzenie postępowania w celu ustalenia reżimu prawnego, jakiemu podlegały prace oraz tytułu do ich prowadzenia. Kwestia prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane miała znaczenie jedynie w kontekście ewentualnego ubiegania się o pozwolenie na budowę lub w kontekście postępowania zmierzającego do legalizacji samowoli. Sąd uznał, że bez znaczenia dla sprawy jest okoliczność, czy wcześniej istniała w tym miejscu droga, czy też nie. Bez wglądu bowiem na to, organy miały ustalić czy doszło do robót budowlanych. Umarzając postępowanie uznały one, że wykonane roboty nie są robotami budowlanymi i dlatego nie podlegają Prawu budowlanemu. Zdaniem Sądu, zakres wykonanych prac i ich efekt są w sprawie bezsporne. Doszło do niwelacji terenu spychaczem, a następnie nawiezienia tłucznia, który został rozsypany i uwałowany. Wykonanych robót nie można zaliczyć ani do budynków ani obiektów małej architektury. Zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego przez budowlę należy rozumieć m.in. drogę. Jak wynika z art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego obiektem budowlanym jest także utwardzenie nawierzchni gruntu na działkach budowlanych, na które nie jest wymagane pozwolenie budowlane, ale co wymaga jednak zgłoszenia – art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Organy administracji w ocenie Sądu prawidłowo przyjęły, że wykonane prace nie doprowadziły do powstania obiektu budowlanego. Nie doszło do budowy drogi, bowiem wysypanie zniwelowanego terenu kamieniem nie odpowiada technicznym parametrom drogi wskazanym w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. nr 43, poz. 430). Niwelacja terenu nie stanowi również wykonania budowli ziemnej. Wysypanie tłucznia nie stanowi też utwardzenia gruntu na działce, bowiem za takie można uznać połączenie z podłożem materiału utwardzającego w sposób na tyle trwały, że skutek utwardzenia nie podlega usunięciu w efekcie zwykłego korzystania z takiego podłoża. Tego rodzaju rozsypanie kamienia nie podlega też nadzorowi ze strony organów administracji na podstawie art. 66 Prawa budowlanego.

Sąd uznał, że co prawda w aktach brak dowodu zawiadomienia pełnomocnika o rozprawie administracyjnej, ale uchybienie to nie mogło skutkować uchyleniem wydanych w sprawie decyzji administracyjnych, gdyż naruszenie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, ponieważ rozprawa administracyjna nie zmieniła istotnych dla sprawy ustaleń dotyczących rodzaju wykonanych prac w listopadzie 2003 r.

W skardze kasacyjnej A. i M. K. zaskarżyli wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu:

1) naruszenie prawa materialnego, to jest art. 29 ust. 2 pkt 5 i art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego przez ich błędną interpretację i przyjęcie, iż utwardzenie gruntu tłuczniem poprzedzone niwelacją terenu, usuwaniem ziemi i wykonywaniem wykopów na długości 406 m, głębokości do 1,5 m i szerokości 5 m połączone z wycinaniem drzew i usuwaniem nasypów przy użyciu ciężkiego sprzętu nie doprowadziły do powstania drogi, a samo wysypanie tłuczniem nie jest utwardzaniem terenu drogi dojazdowej do posesji J. K., mimo, iż prace wykonano także na działkach budowlanych;

2) naruszenie przepisów postępowania – art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się przez Sąd do oceny prawnej zawartej w wyroku WSA z 3 marca 2006 r., w którym Sąd przesądził charakter prac wykonanych przez J. K., pozostawiając organom administracji jedynie ustalenie czy wymagały one pozwolenia na budowę czy też zgłoszenia, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

3) naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego – art. 7, 8, 10 i 12 k.p.a. przez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i jego zbadania, nieuwzględnienie dokumentów przedłożonych przez stronę, wskazujących na brak istnienia drogi w terenie ustanowionej służebności, brak zapewnienia skarżącym prawa czynnego udziału w postępowaniu, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy,

W oparciu o te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania względnie o zmianę wyroku oraz nakazanie rozbiórki przedmiotowej drogi oraz zastosowanie grzywny w stosunku do J. K., a także o zasądzenia na rzecz skarżących kosztów postępowania za obie instancje.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że w wyniku wykonanych przez J. K. prac powstała droga dojazdowa, a prace wykonano także na działkach budowlanych. Powołano się na wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 stycznia 2005 r., II SA/Wr 99/03, który dotyczył posypania gruntu tłuczniem kamiennym, a wykonany obiekt został uznany za drogę. Do zakwalifikowania obiektu służącego do komunikacji do kategorii drogi w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego nie ma, zdaniem Sądu, znaczenia spełnianie przez obiekt wszystkich wymogów prawa budowlanego w tym przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. Decydująca winna być funkcja obiektu. Podobnie zakwalifikowano wytyczenie na działce trasy i wysypanie jej żużlem i gruzem w wyroku NSA z 15 kwietnia 2005 r., OSK 1400/04. Zdaniem skarżących pod pojęciem drogi z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego należy rozumieć nie tylko drogi publiczne, ale wszystkie inne stanowiące wytyczoną trasę dostosowaną do ruchu środków transportu ewentualnie poruszania się ludzi i zwierząt. W skardze podnoszono już, że prace wykonano także na działce budowlanej nr [...]. Także biegli nie mieli wątpliwości, co do tego, że wykonane roboty wymagały zgłoszenia.

W uzasadnieniu wyroku WSA z 3 marca 2006 r. nakazano organom administracji wyjaśnienie legitymacji J. K. do podjęcia robót budowlanych na cudzym terenie oraz ustalenie czy prace te wymagały pozwolenia budowlanego czy też zgłoszenia. Sąd te wytyczne zignorował.

Podniesiono, że ani strony ani ich pełnomocnik nie uczestniczyli w oględzinach w dniu 5 października 2006 r., ani w rozprawie administracyjnej w dniu 20 października 2006 r., mimo, że organowi administracji od 2 lat znany był nowy adres Kancelarii. Brak takiego uczestnictwa doprowadził do dokonania przez organ ustaleń w sprawie, m. in., że szlak komunikacyjny został zmodernizowany przed 1998 r. dla umożliwienia przejazdu pojazdom Pogotowia i Straży. Na podstawie zeznań 2 świadków, a nie dokumentów organ administracji dokonał własnych ustaleń. WSA w wyroku z 2006 r. zasadnie stwierdził, że podstawy do prac J. K. nie może stanowić postanowienie Sądu rejonowego o ustanowieniu drogi koniecznej, gdyż uprawnia ono jedynie do służebności przejazdu, a nie jest podstawą do budowy drogi.

W nadesłanym do Sądu w dniu 9 marca 2009 r. "uzupełnieniu skargi Kasacyjnej" pełnomocnik składających skargę kasacyjną powołał się na zeznania biegłego geodety w sprawie [...] Sądu Rejonowego w B-B dotyczącej zniszczenia mienia przez J. K., który wyjaśnił, że nie znalazł żadnych dokumentów, że w tym miejscu wcześniej przebiegała droga.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm. powoływane dalej jako: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie zawiera alternatywny do żądania uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do rozpatrzenia Sądowi I instancji wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz nakazanie rozbiórki przedmiotowej drogi a także zastosowanie grzywny wobec J. K., podczas, gdy co najwyżej Sąd, na podstawie art. 188 p.p.s.a. jest władny do uchylenia tego wyroku i rozpoznania skargi. Tego rodzaju uchybienie nie może mieć jednak wpływu na możliwości rozpatrzenia skargi kasacyjnej.

Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Nie może ulegać najmniejszej wątpliwości, iż podnoszone, w ramach określonych w art. 174 p.p.s.a. podstaw kasacyjnych, zarzuty muszą być skierowane przeciwko wyrokowi Sądu I instancji. Co do zasady więc naruszenie przepisów postępowania powinno odnosić się do przepisów p.p.s.a. stosowanych przez Sąd. Dodać jednak trzeba, że w orzecznictwie sądowym kontrowersje wywołuje podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Dotyczą one przede wszystkim tego, czy w przepisie tym chodzi wyłącznie o naruszenie prawa procesowego stosowanego przez Sąd I instancji, to znaczy naruszenie przepisów p.p.s.a. czy także o naruszenie przepisów k.p.a. stosowanych przez organy administracji, a ocenianych przez Sąd. W wyroku składu siedmiu sędziów NSA z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006, z. 2, poz. 39 przyjęto, iż naruszenie przepisów postępowania może odnosić się także do naruszenia przepisów k.p.a. Podobny pogląd wyraził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 20 września 2006 r., SK 63/05 (OTK-A 2006, nr 8, poz. 108). W rozpoznawanej sprawie w sposób oczywisty jednak, nie zarzucono Sądowi I instancji błędnej oceny postępowania administracyjnego przeprowadzonego przez organy administracji. Postawione zarzuty skierowano wprost w stosunku do tych organów, a nie do Sądu I instancji. Podniesione wady uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczne rozpoznanie przestawionych zarzutów naruszenia przepisów k.p.a. Tak więc składający skargę kasacyjna skutecznie nie zakwestionowali przyjętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanu faktycznego sprawy, w tym i tego, że w miejscu, gdzie były przeprowadzone przez J. K. prace, wcześniej przebiegał już "szlak komunikacyjny".

Art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego zalicza do budowli także drogi. Pod pojęciem "droga" należy rozumieć nie tylko drogi publiczne, ale wszystkie inne stanowiące wytyczoną trasę wyposażoną w urządzenia techniczne, dostosowaną do ruchu środków transportu, ewentualnie poruszania się ludzi i zwierząt. Takie stanowisko przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 kwietnia 2005 r., OSK 1400/04, LEX nr 169364, na który zresztą powołano się w skardze kasacyjnej. Stanowisko to w pełni aprobuje Sąd rozpoznający niniejszą skargę. W realiach rozpoznawanej sprawy oznacza ono, że dla zakwalifikowania przedmiotowego "szlaku komunikacyjnego" do kategorii droga w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego niezbędne było ustalenie czy oprócz wskazanych robót ziemnych były wykonywane jakieś prace, w wyniku, których wyposażono ów szlak w urządzenia techniczne. Kwestie te nie zostały zaś wyartykułowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skoro jednak wobec nieskutecznego postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny związany jest ustalonym przez Sąd I instancji stanem faktycznym sprawy to musi przyjąć, że prace takie nie zostały wykonane, w przeciwnym przypadku, kwestia ta byłaby, co najmniej odnotowana w obszernym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku bądź w skardze kasacyjnej.

Należy w tej sytuacji przyjąć, że dokonane przez J. K. roboty na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w B-B z dnia [...] maja 2003 r., [...] udzielającego wierzycielowi J. K. umocowania do wykonania czynności usunięcia przeszkód z trasy drogi koniecznej nie podlegały regulacjom Prawa budowlanego. "Szlak komunikacyjny" wykonany w rozpoznawanej sprawie nie został bowiem wyposażony w jakiekolwiek urządzenia techniczne, aby można go uznać za drogę w powyższym znaczeniu (przepusty czy innego rodzaju odwodnienia). Sformułowane zaś w skardze kasacyjnej twierdzenia, że działka nr [...] jest działką budowlaną, a więc nawet utwardzenie powierzchni gruntu, co prawda nie wymaga pozwolenia budowlanego, ale wymaga zgłoszenia - są gołosłowne. Skarżący winni byli w toku postępowania administracyjnego lub najpóźniej postępowania przed Sądem I instancji zgłosić w tej materii stosowny wniosek dowodowy. Tak więc zarzut naruszenia art. 3 pkt 3 i art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego jest niezasadny.

Nie jest też trafny sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. przez niezastosowanie się do oceny prawnej zawartej w wyroku WSA z dnia 3 marca 2006 r., II SA/Gl 793/04. Sąd w tym wyroku wskazał, że organy administracji nie wyjaśniły: charakteru legitymacji J. K. i jego ewentualnych uprawnień do podjęcia robót budowlanych, których zakresu też nie ustalono, czy przeprowadzone prace podlegały reżimowi art. 28 i art. 29 Prawa budowlanego. To stwierdzenie Sądu przesądzało niejako zakres postępowania, które winny przeprowadzić organy nadzoru budowlanego. Ani organy administracji ani Sąd I instancji oceny tej nie naruszyły. W uzasadnieniu także wskazano, że powołane orzeczenie Sądu Rejonowego o ustanowieniu służebności drogi koniecznej nie dawało podstaw do dysponowania cudzym terenem, prowadzenia na nim robót i przystosowania go do swoich potrzeb. Zauważyć jednak trzeba, że w prawomocnym wyroku Sądu Okręgowego w B.-B. II Wydział Cywilny-Odwoławczy, [...] zmieniającym wyrok Sądu Rejonowego w B.-B. z powództwa małż. K. o zniesienie służebności drogi koniecznej i oddalającym powództwo Sąd przyjął, że aby z takiej służebności korzystać "mogą, z czasem wręcz muszą, szlak służebny przystosować do wykonywania uprawnień; mogą zatem usunąć ogrodzenie, nasadzenia, posadowić przepusty, mostki, dokonać niwelacji, a nawet drogę utwardzić" (s. 12 uzasadnienia). Pamiętać trzeba, że na podstawie art. 365 § 1 k.p.c. orzeczenie prawomocne wiąże w sprawie nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe. Tak więc zarówno organy administracji ponownie rozpoznające sprawę jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny stanęły przed dylematem, które ze stanowisk – czy sądu administracyjnego, czy sądu powszechnego jest dla nich wiążące. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w takiej sytuacji nie można skutecznie stawiać organom administracji i Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s. przez pominięcie badania uprawnień J. K. do prowadzenia prac na cudzym gruncie, tym bardziej, że skoro wykonane prace nie podlegały regulacjom prawa budowlanego, organy nadzoru budowlanego nie były właściwe do badania tych kwestii.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.