Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1425/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone wyroki i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 stycznia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 411/12 w sprawie ze skargi M.B. i Stowarzyszenia A. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia "Port Lotniczy Poznań – Ławica" 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 3 stycznia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oddalił skargi M.B. (dalej: skarżący) i Stowarzyszenia A. w P. (dalej jako "skarżące stowarzyszenie") na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia "Port Lotniczy Poznań–Ławica".

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] lutego 2011 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Poznaniu ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie i modernizacji Portu Lotniczego Poznań–Ławica [...]. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał art. 71 ust. 2 pkt 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm. – dalej: ustawa środowiskowa). Postępowanie prowadzone było na wniosek B. Sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej: inwestor). Inwestycja dotyczy rozbudowy i przebudowy terminala pasażerskiego, budowy równoległej drogi kołowania, budowy drogi szybkiego zejścia dla kierunku 29 (DK Sierra), budowy drogi szybkiego zejścia dla kierunku 11 (DK Romeo), rozbudowy płaszczyzn postojowych samolotów (PPS) przed budynkiem terminala pasażerskiego, budowy płaszczyzny do odladzania samolotów, remontu drogi startowej wraz z modernizacją kanalizacji deszczowej, remontu i rozbudowy północnych PPS samolotów (płaszczyzny północne górna i dolna), a także budowy budynku stacji transformatorowej wraz z wyposażeniem. Przedsięwzięcie zaliczone zostało do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.

Decyzją z [...] grudnia 2011 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska:

1. uchylił pkt 1.2.1 decyzji organu I Instancji w brzmieniu: "W porze nocnej ograniczyć sumę operacji lotniczych obejmujących starty i lądowania samolotów komunikacyjnych (rejsowych i czarterowych) maksymalnie do 12, przy udziale nie większym niż 25% operacji samolotów "ciężkich" i w tym zakresie orzekł: "W porze nocnej dopuszcza się maksymalnie 12 operacji lotniczych obejmujących starty i lądowania samolotów komunikacyjnych (rejsowych i czarterowych), przy udziale nie większym niż 25% operacji samolotów takich jak Airbus A320 i Boeing 737-800",

2. uchylił pkt I. 2.2 decyzji w brzmieniu: "W porze nocnej ograniczyć sumę operacji lotniczych obejmujących starty i lądowania samolotów GA – General Aviation, z silnikami turbośmigłowymi o masie startowej nie większej niż 5000 kg, maksymalnie do 4" i w tym zakresie orzekł: "W porze nocy nie dopuszcza się operacji lotniczych obejmujących starty i lądowania samolotów GA – General Aviation, o masie startowej nie większej niż 5000 kg maksymalnie do 4",

3. uchylił pkt I. 2.6 decyzji w brzmieniu: "W porze nocnej 75% wszystkich operacji lotniczych obejmujących starty i lądowania wykonywać od strony Przeźmierowa, a 25% od strony Poznania",

4. uchylił pkt I. 2.7 decyzji w brzmieniu: "W porze dziennej nie przekraczać 70% udziału wszystkich operacji lotniczych obejmujących starty i lądowania na danym kierunku, w tym nie przekraczać 80% startów oraz 62% lądowań" i w tym zakresie orzekł: "Rozkład operacji lotniczych ma gwarantować, by zasięg oddziaływania lotniska nie przekraczał granic obszaru ograniczonego użytkowania, wskazanego do wyznaczenia w raporcie o oddziaływaniu na środowisko, następnie wyznaczonego stosowną uchwałą Sejmiku Województwa",

5. uchylił treść pkt 1.2.5 decyzji w brzmieniu: "Przed oddaniem do użytkowania przedsięwzięcia wyłączyć z eksploatacji samolot pocztowy typu AN-26, a w ciągu maksymalnie 10 lat samolot Yakovlev Yak-40." i w tym zakresie orzekł: "W ciągu maksymalnie 10 lat od oddania do użytkowania przedsięwzięcia wyłączyć z obsługi przez lotnisko samolot Yakovlev Yak-40".

W pozostałej części organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I Instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone prawidłowo. Ponadto uzasadnił zmiany w decyzji organu I instancji i szeroko odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniach.

Na powyższą decyzję skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli Stowarzyszenie A. oraz M.B.

Oddalając skargi Sąd I instancji szczegółowo powołał się na przepisy prawne stanowiące podstawę materialną wydanych w sprawie decyzji.

Oceniając zaskarżone decyzje w oparciu o powołane wyżej przepisy Sąd I instancji orzekł, że w niniejszej sprawie organy środowiskowe nie naruszyły prawa ustalając środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Na wstępie podkreślić należy, iż podniesione przez skarżących zarzuty są powtórzeniem zarzutów formułowanych na etapie postępowania administracyjnego w tym odwoławczego.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd I instancji stwierdził, że zmiana pkt I 2.6 i I 2.7 decyzji I instancji nie oznacza całkowitej zmiany proponowanego obszaru ograniczonego użytkowania. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił bowiem, że obliczenia zasięgu oddziaływania hałasu zostały dokonane w raporcie oddziaływania na środowisko dla najbardziej niekorzystnych warunków eksploatacji lotniska. Określając warunek I. 2.7. decyzji, organ I instancji próbował ograniczyć możliwość przekraczania tych granicznych procentowych proporcji operacji lotniczych na poszczególnych drogach startowych, zobowiązując inwestora do nieprzekraczania 70% udziału wszystkich operacji lotniczych obejmujących starty i lądowania na danym kierunku, w tym nieprzekraczania 80% startów oraz 62% lądowań. Organ II instancji uchylił jednak ten warunek i orzekł w tym zakresie, ze względu na niepewną możliwość spełnienia tego warunku przez inwestora, a przede wszystkim z uwagi na obowiązek przestrzegania przez inwestora procedur lotniczych, jak również uwzględniania warunków pogodowych. Określony w decyzji warunek zobowiązuje inwestora do takiego zarządzania operacjami lotniczymi, żeby zasięg oddziaływania lotniska nie przekraczał granic obszaru ograniczonego użytkowania, wyznaczonego na podstawie danych wejściowych dotyczących operacji lotniczych. W ocenie Sądu I instancji, stanowisko organu odwoławczego jest zasadne i racjonalne.

Ponadto Sąd I instancji wskazał, że odnosząc się do wykonywania operacji lotniczych w porze nocnej organ wyjaśnił, że przyjęty do obliczeń w raporcie rozkład proporcji operacji lotniczych (75% od strony Przeźmierowa, a 25% od strony Poznania) był zapisem "elastycznym" do pewnego stopnia, tzn. nie zakładał, że dokładnie 25% startów i lądowań będzie odbywać się od strony Poznania, a 75% od strony Przeźmierowa. Organ odwoławczy wziął bowiem pod uwagę ogólną zasadę realizowania startów i lądowań statków powietrznych w kierunku pod wiatr oraz uwzględnił, że w rejonie Poznania najczęściej występują wiatry zachodnie o prędkościach od 2 do 10 m/s (s. 35 raportu). W związku z tym organ odwoławczy stwierdził, że dotrzymanie wartości 75% operacji lotniczych od strony zachodniej może zostać osiągnięte na przykład poprzez zwiększanie ilości startów pod wiatr w stronę Przeźmierowa (progu RWY 29), tak żeby przy trudniejszej do realizacji operacji lądowań z wiatrem z tego kierunku utrzymać odpowiednią procentową proporcję.

Sąd I instancji odniósł się także do zarzutu dotyczącego braku możliwości skontrolowania, czy inwestor spełnia warunek dotyczący zachowania standardów akustycznych poza obszarem ograniczonego użytkowania. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że w tej sprawie ma zastosowanie § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z 16 czerwca 2011 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów poziomów substancji lub energii w środowisku przez zarządzającego drogą, linią kolejową, linią tramwajową, lotniskiem lub portem (Dz.U. Nr 140, poz. 824). Inwestor spełnia warunki wynikające z tej normy i wdrożył system pomiarów ciągłych hałasu. Organem właściwym do kontroli podmiotów korzystających ze środowiska, m.in. w zakresie przestrzegania decyzji ustalających prowadzenie pomiarów wielkości emisji i jej wpływu na stan środowiska jest, zgodnie z art. 2 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2007 r. Nr 44, poz. 287 ze zm.), wojewódzki inspektor ochrony środowiska. W przypadku przekroczenia dopuszczalnych poziomów emisji hałasu w związku z funkcjonowaniem lotniska, istnieje możliwość zgłoszenia stwierdzonych nieprawidłowości do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, który posiada kompetencje do przeprowadzenia pomiarów kontrolnych poziomów substancji i energii w środowisku.

Ponadto, zgodnie z punktem V decyzji, organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek wykonania w terminie roku od oddania do użytkowania drogi kołowania wraz z drogami szybkiego zejścia oraz PPS przez elewacją północną terminala pasażerskiego, analizy porealizacyjnej w zakresie oddziaływania przedsięwzięcia na klimat akustyczny. Opracowanie to musi zostać wykonane zgodnie z obowiązującymi przepisami i metodyką, a po przedłożeniu organowi I instancji oraz Marszałkowi Województwa Wielkopolskiego, zostanie poddane weryfikacji tych organów, w tym w odnośnie zachowania przez inwestora warunków obszaru ograniczonego użytkowania, który zostanie wyznaczony uchwałą Sejmiku Województwa Wielkopolskiego. Ponadto pkt II. 1 i 2 decyzji I instancji nakłada na inwestora obowiązek prowadzenia monitoringu ilości operacji lotniczych (startów i lądowań) z podziałem na kierunki i typy statków powietrznych oraz stworzenia i wdrożenia procedur zapewniających stosowanie i skuteczne nadzorowanie działań "określonych w I. 2 w punktach od 11 do 19".

Sąd I instancji odniósł się także do zarzutu skarżącego stowarzyszenia dotyczącego zapewnienia bezpieczeństwa operacji lotniczych (pkt 3 decyzji). W ocenie Sądu I instancji, zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ organy wydające decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach opierają swoją wiedzę o planowanym przedsięwzięciu na dokumentacji przedłożonej przez inwestora. Jeżeli inwestor zakłada możliwość realizacji operacji lotniczych na pewnych kierunkach, to organ środowiskowy nie ma podstaw, żeby to kwestionować.

Skarżący zarzucili, że decyzja organu II instancji akceptuje przekroczenie ilości operacji lotniczych w porze dnia i w porze nocy, określonych w raporcie. Sąd I instancji wskazał, że punkt I. 2.3–1.2.4 decyzji I instancji oraz punkty 1 i 2 decyzji organu odwoławczego, wyraźnie określają ograniczenia ilościowe dla dokonywania operacji lotniczych samolotów komunikacyjnych (rejsowych i czarterowych) oraz samolotów General Aviation (GA), a punktu 3 decyzji organu odwoławczego nie stoi z nimi w sprzeczności i nie znosi ich obowiązywania.

Ponadto Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącego stowarzyszenia, że nieprawidłowo ustalono w raporcie zasięg obszaru ograniczonego użytkowania, ponieważ w obliczeniach dotyczących oddziaływań akustycznych nie uwzględniono samolotów GA. Z zestawienia modeli statków powietrznych ujętych w tabelach 4.3.4.5. -1-4.3.4.5.-3 raportu, które zawierają przyjęte do obliczeń akustycznych zestawienie liczby operacji lotniczych poszczególnych samolotów, wynika, że wymienione zostały tam również samoloty GA.

Ponadto w obu skargach zarzucono, że obliczenia poziomu hałasu zawarte w raporcie są niejednoznaczne i nieprecyzyjne, a wyniki tych obliczeń (przedstawione w postaci graficznej jako zasięgi poszczególnych izofon) nie pozwalają na ustalenie poziomu hałasu w strefie ograniczonego użytkowania oraz w budynkach. Sąd I instancji wyjaśnił, że zasięg proponowanego obszaru ograniczonego użytkowania przedstawiony w raporcie (w tym także na poświadczonych kopiach map ewidencyjnych) obejmuje obszary podlegające ochronie akustycznej, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. Nr 120, poz. 826). Natomiast na s. 225 raportu zostały przedstawione założenia i wymagania dotyczące poszczególnych stref obszaru ograniczonego użytkowania. W toku postępowania organ odwoławczy zwracał uwagę, że przepisy ochrony środowiska nie określają standardów akustycznych w pomieszczeniach, natomiast precyzuje je Polska Norma PN-87/B-02151/02 "Akustyka budowlana. Ochrona przed hałasem pomieszczeń w budynkach. Dopuszczalne wartości poziomu dźwięku w pomieszczeniach", której egzekwowanie pozostaje w kompetencji organów inspekcji sanitarnej.

Skarżące stowarzyszenie zarzuciło także, że wszystkie obliczenia będące podstawą określenia zasięgu oddziaływania akustycznego lotniska, jak również poziomu tego hałasu, oparto na obliczeniach, w których pojedyncze zdarzenie definiowano nie jako czas ich trwania, lecz jako ilość tych zdarzeń i tym sposobem celowo zaniżono wyniki poziomu hałasu o kilkanaście decybeli w celu m.in. zmniejszenia zasięgu obszaru ograniczonego użytkowania. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że zarzut ten dotyczy obliczeń średniego długotrwałego poziomu dźwięku, przy prowadzeniu pomiarów ciągłych hałasu, natomiast zasięg oddziaływania akustycznego przedstawiony w raporcie został wyznaczony nie na podstawie metod pomiarowych, lecz wyłącznie obliczeniowych. Sąd I instancji podkreślił, że organ odwoławczy szczegółowo odniósł się do tej kwestii w uzasadnieniu decyzji. Podobnie odniósł się do zarzutu dotyczącego rejestracji poziomu i zakresu hałasu z lotniska przez urządzenie do pomiaru poziomu hałasu emitowanego przez Tor Poznań oraz zarzutu, że utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania jest dowodem na naruszenie zasady zrównoważonego rozwoju.

Sąd I instancji nie podzielił zarzutów skarżących dotyczących sprzeczności realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia z uchwałą Nr XLIII/512/V/2008 Rady Miasta Poznania z 14 października 2008 r. w sprawie przyjęcia "Programu Ochrony Środowiska przed Hałasem". W ocenie Sądu I instancji, powołany program jest bardzo ogólny i zawiera wyłącznie propozycje działań zmierzających do obniżenia hałasu związanego z funkcjonowaniem lotniska, proponując stopniowe obniżanie liczby lotów nocnych od 2010 r.

Sąd I instancji odniósł się ponadto do kwestionowanej przez skarżące stowarzyszenie opinii Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z [...] grudnia 2010 r. Organ I instancji uzyskał powyższą opinię w trybie art. 77 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej. Opinia ta jest niezaskarżalna. Wydając opinię, organ inspekcji sanitarnej dysponował m.in. raportem o oddziaływaniu na środowisko i na podstawie posiadanej dokumentacji wypowiedział się w ramach swoich kompetencji.

Sąd I instancji wyjaśnił, że kolejny zarzut dotyczył skumulowanego oddziaływania przez nakładanie się obszarów ograniczonego użytkowania z lotniska wojskowego, w Krzesinach, Toru Poznań oraz lotniska Poznań-Ławica. Jak wynika z wyjaśnień organu II instancji, art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm., dalej: p.o.ś.) nie przewiduje możliwości utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla toru wyścigowego. Na temat oddziaływań skumulowanych, w tym dotyczących wojskowego lotniska w Krzesinach, organ II instancji wypowiedział się w zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji nie podzielił stanowiska stowarzyszenia, że dla planowanego przedsięwzięcia konieczne jest przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko na etapie uzyskiwania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego. Zgodnie z art. 82 ust. 1 pkt 4 oraz art 88 ust. 1 ustawy środowiskowej, obowiązek przeprowadzenia tzw. ponownej oceny oddziaływania na środowisko nie jest obligatoryjny, ale stwierdzany przez organ lub na skutek wniosku złożonego przez inwestora. Jak wskazano w decyzji organu odwoławczego, biorąc pod uwagę bardzo konkretne i znane parametry przedsięwzięcia, które jest rozbudową przedsięwzięcia istniejącego, brak było podstaw do nałożeniem takiego obowiązku w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Sąd I instancji podkreślił, że organ odwoławczy szeroko ustosunkował się do kwestii braku konieczności przedstawienia w raporcie wyników badań kumulacji wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych (WWA) w glebie oraz liczby operacji lotniczych, która została przyjęta w raporcie – 48180 w skali roku, podkreślając, że dla wyniku postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie ma znaczenia, czy liczba ta przekroczy 50 000.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło skarżące stowarzyszenie. W pierwszej kolejności zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego.

Po pierwsze, błędną wykładnię art. 119 p.o.ś., w ten sposób że Sąd na stronie 12 uzasadnienia wyroku zmarginalizował znaczenie programów ochrony środowiska.

Po drugie, niewłaściwe zastosowanie art. 119 ust. 1 i 84 p.o.ś. w związku z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP przez nadanie prymatu zaskarżonej decyzji nad obowiązującym prawem miejscowym.

Po trzecie, błędną wykładnię § 1 uchwały Nr XLIII/512/V/2008 Rady Miasta Poznania z 14 października 2008 r. oraz pkt 7.5 załącznika nr 1 do tej uchwały przez zmarginalizowanie znaczenia przyjętego przez miasto Poznań programu ochrony środowiska przed hałasem.

Ponadto skarżące stowarzyszenie zarzuciło naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 151 w związku z 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.). W ocenie stowarzyszenia, Sąd I instancji nie dostrzegł uchybień jakie popełniły organy administracji. Organy naruszyły art. 6 k.p.a., ponieważ rozstrzygnięcia zostały wydane z pominięciem uchwały Nr XLIII/512/V/2008 Rady Miasta Poznania z 14 października 2008 r. Ponadto naruszyły art. 84 § 1 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ponieważ specjalistyczny dokument wymagający weryfikacji przez osobę posiadającą wiadomości specjalne, jakim jest raport o oddziaływaniu na środowisko, nie został zbadany przez biegłego.

Po drugie, art. 141 § 4 p.p.s.a. W ocenie skarżącego stowarzyszenia, uzasadnienie zaskarżanego wyroku nie daje rękojmi, że Sąd I instancji dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Nie umożliwia oceny czy przesłanki, na których oparł się Sąd I instancji, są trafne.

W związku z powyższym skarżące stowarzyszenie wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną inwestor wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej w związku z nienależytym umocowaniem pełnomocnika skarżącego stowarzyszenia oraz z uwagi na brak interesu prawnego stowarzyszenia. Alternatywnie wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako nieuzasadnionej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, zasadniczą kwestią określającą prawidłowość przedmiotowego postępowania sądowoadministracyjnego jest w pierwszej kolejności ocena legitymacji procesowej skarżącego stowarzyszenia zwykłego. W tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrywał skargę wniesioną przez Stowarzyszenie A. w P.

Na wstępie należy bowiem zaznaczyć, że w świetle dyspozycji art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 1986 r. – Prawo o stowarzyszeniach (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm. dalej: Prawo o stowarzyszeniach) osoby fizyczne w liczbie co najmniej trzech, pragnące założyć stowarzyszenie zwykłe, uchwalają regulamin działalności stowarzyszenia, określając w szczególności jego nazwę, cel teren i środki działania, siedzibę oraz przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie. Należy podkreślić, że stowarzyszenie zwykłe jest uproszczoną formą stowarzyszenia, czyli nie ma osobowości prawnej. Ponadto specyfiką stowarzyszeń zwykłych są następujące cechy. Po pierwsze, obniżenie minimalnej liczby osób fizycznych uprawnionych do ich założenia (z 15 do 3 osób). Po drugie, zastąpienie obowiązku uchwalania statutu mającego rozbudowaną treść obowiązkiem uchwalenia znacznie bardziej uproszczonego regulaminu Po trzecie, zastąpienie wniosku do sądu o rejestrację w Krajowym Rejestrze Sądowym (KRS) wnioskiem do organu nadzorującego (starosty), informującym o utworzeniu stowarzyszenia zwykłego.

Należy także podkreślić, że do stowarzyszeń zwykłych nie stosuje się w szczególności art. 10 i 11 Prawa o stowarzyszeniach, ponieważ stowarzyszenie zwykłe nie może mieć organów. Posiada jednak wewnętrzną strukturę organizacyjną, zgodnie z dyspozycją art. 2 ust. 2 Prawa o stowarzyszeniach, co oznacza, że musi określić w regulaminie przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie, który nie jest jednak jego organem Ponadto skutkiem braku osobowości prawnej jest brak zdolności do czynności prawnych, jak i brak własnego majątku.

Natomiast w świetle dyspozycji art. 25 § 2 p.p.s.a. stowarzyszeniom zwykłym przysługuje zdolność sądowa czyli zdolność do występowania w postępowaniu, jako strona w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zdolność sądowa organizacji społecznych, posiadających osobowość prawną, jak i niemających takiej osobowości, w zakresie ich statutowej lub regulaminowej – działalności, wynika również z przyznania takim organizacjom w prawie publicznym prawa do udziału w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. Ponadto stowarzyszenie zwykłe nie ma osobowości prawnej, co oznacza, że tworzą je wszyscy członkowie, a więc grupa osób fizycznych zorganizowana pod kątem prowadzenia określonej działalności niezarobkowej, zaś regulamin takiego stowarzyszenia reguluje tylko sposób działania tych osób fizycznych, gdyż nie mają tu zastosowania przepisy art. 10 i 11 Prawa o stowarzyszeniach, jak w odniesieniu do stowarzyszeń zarejestrowanych w KRS. Dlatego też, co należy jeszcze raz podkreślić, w świetle dyspozycji art. 2 ust. 2 Prawa o stowarzyszeniach, taka grupa osób może działać w ramach wewnętrznej struktury organizacyjnej lecz nie ma żadnych organów, gdyż nawet przedstawiciel reprezentujący stowarzyszenie zwykłe nie jest jego organem o czym jednoznacznie stanowi art. 40 ust. 2 Prawa o stowarzyszeniach (zob. wyrok NSA z 20 listopada 2012 r., II OSK 1308/11, CBOSA).

Po drugie, ponieważ stowarzyszenie zwykłe nie ma osobowości prawnej, to w postępowaniu sądowoadministracyjnym legitymację procesową posiadają wszyscy członkowie tego stowarzyszenia, jako podmioty praw i obowiązków. Natomiast zestawienie treści art. 40 ust. 2 z treścią art. 10 ust. 1 pkt 6 Prawa o stowarzyszeniach wskazuje, że w pojęciu "reprezentowanie" nie mieści się zaciąganie zobowiązań. Z art. 40 ust. 2 tejże ustawy nie wynika, żeby przedstawiciel reprezentujący stowarzyszenie zwykłe mógł zaciągać zobowiązania ze skutkiem dla stowarzyszenia. Skoro stowarzyszenie zwykłe stanowi grupa osób, oznacza to, że zaciągać zobowiązania majątkowe mogą członkowie osobiście lub działając przez pełnomocnika na zasadach i w sposób określony w przepisach Kodeksu cywilnego o pełnomocnictwie (postanowienie Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 11 października 2011 r., I ACa 214/01, Lex 75413).

Po trzecie, ze względu na nieprzysługiwanie stowarzyszeniom zwykłym osobowości prawnej i niestosowanie do nich przepisów o osobach prawnych, podmiotem praw i obowiązków w stosunkach cywilnoprawnych związanych z działalnością stowarzyszeń zwykłych nie mogą być same te stowarzyszenia, lecz tylko ich członkowie (wyrok Sądu Najwyższego z 14 grudnia 2012 r., I CSK 234/12, Lex 1307997). Tylko wszyscy członkowie stowarzyszenia zwykłego mogą stać się podmiotami określonych praw i obowiązków w razie dokonania czynności prawnej przez nich wszystkich lub przez ustanowionego przez nich przedstawiciela, działającego w granicach umocowania. Słusznie Sąd Najwyższy stwierdził, że "Podobnie w zakresie stosunków cywilnoprawnych wynikających z innych zdarzeń niż czynności prawne wszyscy członkowie stowarzyszenia zwykłego mogą stać się podmiotami określonych praw i obowiązków, jeżeli dane zdarzenie pozostaje w związku z akceptowaną przez wszystkich członków działalnością stowarzyszenia i w odniesieniu do nich wszystkich spełnione są przesłanki odpowiedzialności za skutki tego zdarzenia".

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że skoro stowarzyszenie zwykłe nie ma osobowości prawnej to, w postępowaniu sądowoadministracyjnym, legitymację procesową posiadają wszyscy członkowie tego stowarzyszenia, jako podmioty praw i obowiązków. Konieczne jest przy tym jednoznaczne zweryfikowanie przez sąd, w oparciu o przedłożone dokumenty, że wszystkie osoby podpisane pod zgłoszeniem i pełnomocnictwem były założycielami czy też są członkami stowarzyszenia, uprawnionymi do złożenia każdego z pism w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Po czwarte, w świetle powyższych okoliczności prawnych i faktycznych odnoszących się do kwestii legitymacji procesowej stowarzyszenia zwykłego należy podkreślić, że Sąd I instancji nie zweryfikował, czy podmiot wnoszący skargę posiada taką legitymację, a zatem czy skarga taka była skutecznie wniesiona. Należy także przypomnieć, że omawiana kwestia powinna była być przedmiotem oceny Sądu I instancji przed merytorycznym rozpoznaniem sprawy, a w przypadku negatywnej weryfikacji, zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a., Sąd powinien był skargę odrzucić. Przepis ten stanowi bowiem, że Sąd odrzuca skargę jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej i nie działa za niego przedstawiciel ustawowy, (...) przy czym odrzucenie to jest możliwe gdy brak ten nie zostanie uzupełniony (art. 58 § 2 p.p.s.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w tej sprawie nie dokonał jednak powyższej oceny prawnej. Natomiast brak w tej sprawie takiego umocowania do podpisania skargi (i brak podpisów pozostałych członków tego stowarzyszenia zwykłego) oznacza konieczność uznania, że skarga została wniesiona przez podmiot, który nie posiada legitymacji procesowej. Rozpoznanie merytoryczne skargi dotkniętej takimi wadami stanowi przesłankę nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienioną w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a., a to uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi powyższy przepis.