Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3274/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 24f ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak /spr./ Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Po 155/17 w sprawie ze skargi W. K. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od W. K. na rzecz Wojewody [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 5 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Po 155/17, oddalił skargę W. K. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. Nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wojewoda [...] zarządzeniem zastępczym z dnia [...] grudnia 2016 r. nr[...] , wydanym na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1515, ze zm. – dalej: "u.s.g."), stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Gminy [...] W. K. w związku z naruszeniem ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem, określonej w art. 24f ust. 1 u.s.g., działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, że W. K. został radnym Rady Gminy [...] VI kadencji na lata 2014-2018. Z wpisu do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej wynika, że żona radnego od dnia 22 września 1989 r. prowadzi działalność gospodarczą pod firmą Zakład Produkcji Odzieży [...] (w skrócie: [...] w m.[...] , powiat[...] , nr NIP[...] , nr REGON[...]). Z oświadczenia majątkowego radnego W. K. z dnia 29 grudnia 2014 r. wynika, że zarządza on lub jest przedstawicielem, pełnomocnikiem działalności gospodarczej prowadzonej przez jego żonę G. K. Wojewoda stwierdził, że pełnomocnictwo udzielone W. K. ma charakter ogólny, ponieważ umocowuje go do dokonywania wszelkich czynności związanych z funkcjonowaniem przedmiotowego przedsiębiorstwa. Następnie wskazano, że w dniu 2 czerwca 2014 r. W. K. reprezentujący przedsiębiorcę G. K., prowadzącą wyżej wskazaną działalność gospodarczą, zawarł z Gminnym Ośrodkiem Sportu w[...], trwałym zarządcą nieruchomości gruntowej położonej w [...] stanowiącej własność Gminy[...], umowę najmu części tejże nieruchomości w celu usytuowania na niej pylonu reklamowego, na potrzeby związane z działalnością gospodarczą mocodawcy – żony G. K. Ustalono, że ostatnio wiążąca umowa została zawarta na okres 3 lat, tj. do dnia 30 czerwca 2017 r. Wojewoda uznał, że okoliczności sprawy wskazują na spełnienie dyspozycji art. 24f ust. 1 u.s.g. Wobec niepodjęcia przez radę gminy uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego konieczne było wydanie zarządzenia zastępczego.

W. K. wniósł skargę na powyższe zarządzenie zastępcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając naruszenie art. 24f ust. 1 u.s.g., art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.

W opisanym na wstępie wyroku oddalającym skargę Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w realiach sprawy Wojewoda [...] dokonał prawidłowej wykładni postanowień art. 24f ust. 1 i art. 98a ust. 2 u.s.g. Fakt wykorzystania mienia komunalnego Gminy [...] przez W. K. nie budzi wątpliwości. Żona skarżącego prowadzi działalność gospodarczą pod firmą Zakład Produkcji Odzieży [...](nazwa skrócona:[...] ), a skarżący – co podał w oświadczeniu majątkowym z dnia 30 grudnia 2014 r. – zarządza tą działalnością lub jest przedstawicielem lub pełnomocnikiem tej działalności. Firma[...] , której przedstawicielem (lub zarządcą lub pełnomocnikiem) jest W. K., zawarła w dniu 2 czerwca 2014 r., na okres 3 lat, z Gminnym Ośrodkiem Sportu w [...] umowę wynajmu powierzchni części nieruchomości gminnej (gruntu) pod ekspozycję reklamy swojej firmy. W tych okolicznościach, prawidłowy jest wniosek, że radny W. K. naruszył zakaz, o którym mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g. Zawarta umowa obejmowała gminne mienie komunalne – część nieruchomości gminnej będącej w trwałym zarządzie Gminnego Ośrodka Sportu w[...] – gminnego zakładu budżetowego. Przedmiot umowy wynajmu przedmiotowej nieruchomości (jej części – 5 m2) wiązał się z działalnością gospodarczą[...] , albowiem dotyczył ekspozycji reklamy tejże działalności gospodarczej na terenie gminnym. Sąd wyjaśnił, że w sprawie nie mamy do czynienia, jak twierdzi skarżący, z korzystaniem z mienia gminnego na zasadzie powszechnej dostępności usług na warunkach ogólnych, lecz wykorzystaniem mienia komunalnego gminy poprzez zawarcie przez prowadzącą działalność gospodarczą żonę radnego gminnego, reprezentowaną przez tegoż radnego, umowy najmu części nieruchomości gminnej na okres 3 lat, w związku z prowadzeniem tej działalności gospodarczej - w celu ekspozycji reklamy firmy. Ze względu na rodzaj umowy i jej cel, a także okoliczność, że skarżący będący radnym gminy reprezentował żonę prowadzącą działalność gospodarczą, a także fakt niezaprzestania przez skarżącego reprezentowania firmy [...] w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania (art. 24f ust. 1a u.s.g.), nie było konieczności prowadzenia ustaleń, czy przyjęta w tejże umowie stawka czynszu miała charakter rynkowy i czy możliwość zawarcia tego rodzaju umowy była powszechna. Nie ma znaczenia, czy skarżący faktycznie odniósł, czy też nie korzyść przy wykorzystaniu mienia Gminy[...]. Wystarczy bowiem, że z jego strony doszło do wykorzystania mienia komunalnego Gminy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł W. K., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o:

1) uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 lipca 2017 roku, II SA/PO 155/17 i uchylenie w całości zarządzenia zastępczego Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 roku, [...] ewentualnie uchylenie w całości ww. wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu,

2) przedstawienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego dwóch zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości, które wyłaniają się na tle rozpoznania niniejszej skargi kasacyjnej o treści:

1. Czy zakres zastosowania przepisu art. 24f ust. 1 u.s.g. obejmuje każdy przypadek korzystania z mienia komunalnego gminy w ramach prowadzonej działalności gospodarczej bez względu czy przy korzystaniu z mienia komunalnego radny odniósł korzyści, czy też nie, a także czy przy korzystaniu z mienia komunalnego radny wykorzystał lub wykorzystuje swoją pozycję jako radnego gminy, czy też tylko takie przypadki korzystania przez radnego z mienia komunalnego w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, w których stwierdzono, że radny przy korzystaniu z mienia komunalnego radny odniósł korzyści bądź wykorzystał lub wykorzystuje swoją pozycję jako radnego.

2. Czy dzierżawa (najem) części nieruchomości należącej do gminy przez radnego w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w sytuacji, gdy stawki czynszu płaconego przez radnego są tożsame ze stawkami płaconymi przez innych dzierżawców (najemców) mienia gminy niebędących radnymi, a ponadto radny nie został potraktowany preferencyjnie w zakresie samej możliwości zawarcia umowy dzierżawy (czynszu) stanowi:

a) korzystanie z mienia gminnego na zasadzie powszechnej dostępności usług na warunkach ogólnych,

b) korzystanie z mienia gminnego na warunkach ustalonych powszechnie dla danego typu czynności prawnych,

c) nie jest korzystaniem z mienia gminnego na zasadach i warunkach wskazanych w pkt a i b.

4) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.

Skarżący kasacyjnie zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. przepisu art. 24f ust. 1 u.s.g. poprzez uznanie, że przepis ten obejmuje swym zakresem zastosowania każdy przypadek korzystania z mienia komunalnego gminy w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, bez względu na to, czy radny jako jedyny korzysta z mienia komunalnego, czy też korzystają z niego inne osoby, jak i czy przy korzystaniu z mienia komunalnego radny odniósł korzyści, czy też nie, a także czy przy korzystaniu z mienia komunalnego radny wykorzystał lub wykorzystuje swoją pozycję jako członka organu stanowiącego gminy;

2) naruszenie prawa materialnego przez błędne zastosowanie, tj. przepisu art. 24f ust. 1 u.s.g. w zakresie, w jakim Sąd zastosował ten przepis, pomimo, że skarżący korzystał z mienia komunalnego na warunkach ustalonych powszechnie dla danego typu czynności prawnych, tj. czynności najmu;

3) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej wyroku w powiązaniu z brakiem koniecznych ustaleń faktycznych, tj. braku wyjaśnienia zwrotu "korzystanie z mienia gminnego na zasadzie powszechnej dostępności usług na warunkach ogólnych czy też na warunkach ustalonych powszechnie dla danego typu czynności prawnych" i w związku z tym braku ustalenia, czy skarżący korzystał z mienia na warunkach ustalonych powszechnie dla danego typu czynności prawnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w realiach sprawy, Sąd pierwszej instancji dokonał właściwej wykładni postanowień art. 24f ust. 1 u.s.g. i prawidłowo zrekonstruował treść normatywną tej regulacji, jak również dokonał ich właściwej subsumcji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oceniał legalność zarządzenia zastępczego Wojewody [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego z powodu naruszenia przez niego ustawowego zakazu zawartego w art. 24f ust. 1 u.s.g. Przepis ten stanowi, że: "Radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności". Niewątpliwie zakaz zawarty w art. 24f ust. 1 u.s.g. służy wyeliminowaniu sytuacji, gdy radny przez wykorzystywanie swojej funkcji, uzyskiwałby nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich. Pełni on także istotną funkcję gwarancyjną wykonywania mandatu radnego w interesie gminnej wspólnoty samorządowej. Interes publiczny, którego realizacji służą "antykorupcyjne" normy art. 24f ust. 1 u.s.g. polega na "zapobieżeniu angażowania się osób publicznych w sytuacje i uwikłania mogące nie tylko poddawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość, ale także podważać autorytet organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania" (uchwała TK z dnia 13 kwietnia 1994 r., sygn. akt W 2/94, OTK w 1994 r., cz. I, s. 191). Z tych względów wszelkie wątpliwości interpretacyjne normy art. 24f ust. 1 u.s.g. nie powinny prowadzić do obejścia jej ratio legis, czyli gwarancji uczciwego wykonywania mandatu radnego.

Norma art. 24f ust. 1 u.s.g. nie ogranicza zakazu do "własności" ani do "zarządzania" mieniem komunalnym, lecz używa znacznie pojemniejszego określenia: "wykorzystanie mienia", którego granice desygnatów są o wiele trudniej uchwytne. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że sformułowanie: "wykorzystywanie" odnosi się do wszystkich przypadków korzystania z mienia komunalnego gminy w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, bez względu na to, czy wykorzystanie to ma podstawę prawną czy jest stałe bądź jednorazowe, wreszcie czy jest odpłatne czy też nieodpłatne (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2010r., sygn. II OSK 1714/10, LEX nr 746748). Nie jest też istotne, czy radny prowadzący działalność gospodarczą, jako jedyny korzysta z mienia komunalnego, czy też korzystają z niego także inne osoby. Wykorzystanie mienia komunalnego jest wystarczającą przesłanką do wygaśnięcia mandatu radnego i nie ma znaczenia, czy przy wykorzystaniu tego mienia komunalnego radny odniósł korzyści, czy też nie. Przepis art. 24f ust. 1 u.s.g. nie uzależnia bowiem wygaśnięcia mandatu radnego od osiągnięcia zysku z korzystania z mienia komunalnego, lecz rozstrzygający jest sam fakt korzystania z tego mienia (por. wyrok NSA z dnia 1 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 921/10, LEX nr 688796). Na pewno wykorzystanie mienia gminy musi pozostawać w związku funkcjonalnym z działalnością gospodarczą.

Pojęcie działalności gospodarczej nie zostało zdefiniowane dla potrzeb samorządowych przepisów antykorupcyjnych, dlatego też należy odnieść się do przepisów art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015, poz. 584 ze zm.), które stanowią, że działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. O kwalifikacji danej działalności ostatecznie przesądza kryterium obiektywne, tj. ustalenie, czy dany podmiot faktycznie prowadzi działalność, która obiektywnie może przynosić dochód (uchwała SN z dnia 30 listopada 1992 r., sygn. akt III CZP 134/92, OSNCP 1993, nr 5). Działalność gospodarcza jest bowiem faktem, kategorią o charakterze obiektywnym. Nie ma znaczenia okoliczność, że podmiot prowadzący określoną działalność nie ocenia jej (subiektywnie) jako działalności gospodarczej, nie nazywa jej tak bądź też oświadcza, że jej nie prowadzi. Zatem jeśli tylko dana działalność jest obiektywnie zdolna przynosić zysk podmiotowi ją prowadzącemu (i nie jest nielegalna), powinna być traktowana, jako działalność gospodarcza.

Pojęcie mienia komunalnego odpowiada definicji mienia zawartej w art. 44 Kodeksie cywilnym. Mienie komunalne stanowi całokształt praw majątkowych przysługujących określonemu podmiotowi i obejmuje - niezależnie czy chodzi o pojęcie mienia z art. 44 K.c., czy też konstrukcję mienia komunalnego - własność oraz inne składniki mienia mieszczące się w zbiorczej kategorii "inne prawa majątkowe". W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że mieniem komunalnym są prawa majątkowe, a więc i takie, których wartość można wyrazić (wymierzyć) w pieniądzu jak również, że zapłata za wykonanie działalności objętej przetargiem jest korzystaniem z mienia komunalnego (zob. wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt II OSK 1269/16, [w:] CBOSA).

W niniejszej sprawie fakt wykorzystania mienia komunalnego przez skarżącego nie budzi wątpliwości. Skarżący zarządza lub jest przedstawicielem, pełnomocnikiem działalności gospodarczej prowadzonej przez żonę. W przedmiotowej sprawie właścicielem nieruchomości, na której prowadzona jest działalność gospodarcza jest Gmina[...] , której radnym jest skarżący. Skarżący reprezentujący przedsiębiorcę - żonę, zawarł z Gminnym Ośrodkiem Sportu w[...] , trwałym zarządcą nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Gminy[...], umowę najmu części tej nieruchomości w celu usytuowania na niej pylonu reklamowego, na potrzeby związane z działalnością gospodarczą mocodawcy. Z materiału aktowego wynika, że ostatnio wiążąca umowa została zawarta na okres 3 lat, tj. do dnia 30 czerwca 2017 r.

Podkreślić należy, że ustawodawca wprowadził generalny zakaz w stosunku do radnego korzystania z mienia gminy w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej, albo w działalności gospodarczej, którą zarządza, bez względu na jej przedmiot, rodzaj majątku i tytuł prawny. Brak jest zatem podstaw do formułowania, w drodze wykładni, dodatkowych przesłanek przesądzających o naruszeniu omawianego zakazu, które nie zostały wprost wyrażone przez ustawodawcę, a dotyczących charakteru bądź zakresu całokształtu działalności gospodarczej podmiotu, którą zarządza radny, albo wpływu przychodów osiągniętych w związku z naruszeniem zakazu na sytuację ekonomiczną tego podmiotu. Prawidłowa wykładnia art. 24 ust. 1 u.s.g. prowadzi do stwierdzenia, że naruszenie zakazu wprowadzonego przez ustawodawcę w tym przepisie nie jest uwarunkowane rodzajem czy przedmiotem działalności gospodarczej, prowadzonej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, ani też doniosłością środków uzyskanych z takiej działalności w kontekście całokształtu sytuacji finansowej przedsiębiorcy. Zasadniczo każde korzystanie z nieruchomości gminnych będzie wyczerpywało zakaz, o którym mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g. Trzeba zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że relewantne znaczenie w sprawie ma sam fakt wykorzystywania przez radnego, w prowadzonej (zarządzanej) działalności gospodarczej, mienia gminy.

Odnosząc się do argumentacji skargi dotyczącej zakresu normowania art. 24f ust. 1 u.s.g., a zwłaszcza kwestii przesłanek limitujących stosowanie tego przepisu, zauważyć trzeba, że w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 1/07 (ONSAiWSA 2007, nr 3, poz. 62) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, mając na względzie cel i istotę zakazu antykorupcyjnego, że nie można uznać, że korzystanie z mienia gminnego na zasadzie powszechnej dostępności usług na warunkach ogólnych czy też na warunkach ustalonych powszechnie dla danego typu czynności prawnych może podważać osiągnięcie tego celu, ponieważ w tych przypadkach nie zachodzi obawa wykorzystania mandatu radnego do uzyskania innych korzyści aniżeli dostępne dla wszystkich członków wspólnoty samorządowej. Mówiąc jednak o powszechnej dostępności (erga omnes) usług trzeba przyjąć, że chodzi tu o otwartą dostępność i swobodne korzystanie z mienia gminy, a nie na podstawie indywidualnych, szczegółowych umów cywilnoprawnych zawieranych z gminą w celu prowadzenia określonej działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego. Zawarta na czas określony umowa najmu części nieruchomości Gminy [...] w celu usytuowania na niej pylonu reklamowego, na potrzeby związane z działalnością gospodarczą, nie może więc być zakwalifikowana jako umowa zawarta w warunkach powszechnej dostępności tego mienia i na warunkach powszechnie ustalonych. Korzystanie z mienia gminnego na zasadzie powszechnej dostępności na warunkach ogólnych czy też na warunkach ustalonych powszechnie dla danego typu czynności prawnych powinno być rozumiane wąsko i nie powinno dotyczyć takich przypadków, gdy korzystanie z mienia komunalnego umożliwia czerpanie przez radnego korzyści z tego mienia w sposób, który nie jest jednocześnie możliwy przez inne podmioty. Konstrukcja materialna zakazu wprowadzonego w art. 24f ust. 1 u.s.g. opiera się na pełnej reglamentacji swobody prowadzenia działalności gospodarczej przez radnego z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy i obejmuje wszystkie formy jego preferencyjnego wykorzystania, co ma miejsce w tych przypadkach, gdy reguły korzystania z mienia wyłączają go, czasowo lub trwale, z powszechnego dostępu. W rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca korzystanie z mienia gminnego na zasadzie powszechnej dostępności usług na warunkach ogólnych, czy też na warunkach ustalonych powszechnie dla danego typu czynności prawnych. Przedmiot umowy wynajmu przedmiotowej nieruchomości Gminy [...] (jej części – 5 m2) wiązał się z działalnością gospodarczą[...] , albowiem dotyczył ekspozycji reklamy tejże działalności gospodarczej na terenie gminnym. Skoro Zakład Produkcji Odzieży[...], jako najemca, na podstawie umowy cywilnoprawnej, był uprawniony do używania części nieruchomości gruntowej stanowiącej mienie Gminy i pobierania z niego pożytków, to, oznacza to, że pozostali członkowie wspólnoty samorządowej, w stosunku do tej części mienia gminnego, nie posiadali prawa do jego użytkowania na zasadach równorzędnych z uprawnieniami najemcy. W tych warunkach należało uznać, że z punktu widzenia ograniczeń prowadzenia działalności gospodarczej przez radnego, spełniona została ustanowiona w art. 24f ust. 1 u.s.g. norma, gdyż wykorzystywane przez radnego mienie gminne wyłączone jest z powszechnej dostępności (zob. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 2890/17, dostępny [w:] CBOSA).

W świetle poczynionych rozważań skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego nie znalazł podstaw do wystąpienia do poszerzonego składu siedmiu sędziów NSA. Instytucja rozstrzygania wątpliwości prawnych, w toku rozpoznawania skargi kasacyjnej dotyczy poważnych wątpliwości i ma służyć wyjaśnieniu treści tych przepisów prawnych, od których zależy rozpoznanie sprawy. Możliwość sięgania do tej instytucji jest wyjątkiem od zasady rozpoznawania skarg kasacyjnych. Nie może bowiem dotyczyć wątpliwości "zwykłych", a także takich, które choć "poważne", nie determinują rozpoznania skargi kasacyjnej. Chodzi o rezygnację składu orzekającego z przysługującego mu uprawienia, a jednocześnie obowiązku samodzielnego dokonywania interpretacji normy prawnej, na rzecz przyjęcia wiążącej w sprawie interpretacji, zawartej w stosownej uchwale składu powiększonego. Uznać należy, że w niniejszej sprawie nie wyłoniło się zagadnienie prawne budzące poważnie wątpliwości, które uzasadniało jego przedstawienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA na podstawie art. 187 § 1 P.p.s.a.

Analiza orzecznictwa wojewódzkich sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, że w sprawie nie zarysowały się wątpliwości prawne o kwalifikowanym charakterze, wymagające przeprowadzenia przez powiększony skład sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni mającej doprowadzić do takiego zrekonstruowania normy art. 24f ust. 1 u.s.g., której skutkiem będzie jej "prawidłowe rozumienie" (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, C. H. Beck, Warszawa 2011 r., s. 618). Zaznaczyć należy, że podstawą do przeprowadzenia sformułowanej w uzasadnieniu niniejszego wyroku wykładni art. 24f ust. 1 i 1a u.s.g. są przepisy Konstytucji, która już w swojej preambule stanowi o zapewnieniu rzetelności działania instytucji publicznej. Ze sposobu kreowania władz lokalnych nie można wyprowadzić ograniczenia gwarancji rzetelności działania władz samorządowych. Z prawa społeczności lokalnej do kreowania składu osobowego tych władz nie wynika bowiem wyłączenie tej wartości, która odnosi się do rzetelności funkcjonariuszy sprawujących władzę publiczną. Powierzając władzom samorządu terytorialnego uprawnienie do gospodarowania mieniem samorządowym, ustawodawca wprowadził jednocześnie instytucje prewencyjne i represyjne, które mają na celu wyłączenie możliwości wykorzystania tego mienia bezpośrednio lub pośrednio dla interesów indywidualnych osób wchodzących w skład organów jednostek samorządu terytorialnego. Instytucje te mają charakter restrykcyjny przez ograniczenie uprawnień, które przysługują jednostkom w danym porządku prawnym, jak np. swobody wykonywania działalności gospodarczej. Zakaz wykorzystywania mienia publicznego dla celów indywidualnych mieści się w wartościach demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), które w działaniach władz publicznych rzetelności jej wykonywania przypisuje szczególną wagę i znaczenie. Wygaśnięcie mandatu jest skutkiem realnego naruszenia spoczywającego na radnym obowiązku. Oczywiście w każdym przypadku organ musi brać pod uwagę, aby nie doprowadzić do sytuacji, w której doszłoby do pozaustawowowej ingerencji w prawo wykonywania mandatu radnego pochodzącego z wyborów powszechnych. Jednakże trzeba mieć na uwadze, że wyprowadzenie w stosunku do radnych odstępstw od zasady swobody podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej, podyktowane jest interesem publicznym, a ograniczenia te nie mogą być rozpatrywane w kategorii wolności i praw tych osób, lecz jako środek zapewnienia prawidłowego funkcjonowania władzy publicznej.

W nawiązaniu do powyższego nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z dyspozycją tego przepisu uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie prawne zaskarżonego wyroku zawiera rozważania Sądu, co do zgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia zastępczego oraz postępowania, w ramach którego ten akt został podjęty. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób prawidłowy, wyczerpujący i przekonujący przedstawił przesłanki oddalenia skargi. Wskazać należy, że sformułowanie tego zarzutu skargi kasacyjnej i jego uzasadnienie zmierza w istocie do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który dokonał kontroli legalności zaskarżonego zarządzenia w oparciu o określone przepisy prawa materialnego. Okoliczność, że stanowisko Sądu w tej sprawie jest odmienne od przedstawionego przez autora skargi kasacyjnej nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym.

Mając powyższe na uwadze NSA, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.