Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1738/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 maja 2021 r. sygn. akt III SA/Łd 207/21 w sprawie ze skargi M.O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2020 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz M.O. 900 (dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 7 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 207/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] października 2020 r. w przedmiocie kary pieniężnej na naruszenie przepisów transportu drogowego, w punkcie pierwszym, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] lipca 2020 r., w punkcie drugim, zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji stwierdził, że 14 stycznia 2020 r. na drodze krajowej nr [...] w [...], inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego zatrzymali do kontroli drogowej pojazd członowy o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 3,5 tony, składający się z ciągnika samochodowego marki [...] o nr rej. [...] oraz naczepy marki [...] o nr rej. [...]. Kontrolowanym pojazdem kierowca [...] wykonywał krajowy transport drogowy rzeczy w imieniu przedsiębiorcy [...]. Podczas kontroli stwierdzono naruszenia przepisów transportu drogowego polegające na skróceniu wymaganego regularnego okresu odpoczynku dziennego, skróceniu wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego - zarówno w przypadku załogi jednoosobowej, jak i załogi kilkuosobowej oraz niewłaściwą obsługę lub odłączenie homologowanego i sprawnego technicznie tachografu, skutkujące nierejestrowaniem na wykresówce lub na karcie kierowcy aktywności kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi.

Decyzją z [...] lipca 2020 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na przewoźnika karę pieniężną w wysokości [...] zł za naruszenia przepisów transportu drogowego określone w lp. 5.5.1., 5.5.2., 5.7.1., 5.7.2., 5.7.3., 6.2.1. załącznika nr 3 do ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2140 ze zm.; dalej: u.t.d.).

Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: GITD) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Skargę na powyższą decyzję wniósł [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 134 i art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.), stwierdził, że organy naruszyły przepisy prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W ocenie sądu organy obu instancji poczyniły prawidłowe ustalenia co do popełnienia przez skarżącego stwierdzonych w dniu kontroli drogowej naruszeń przepisów u.t.d., jednakże błędnie zinterpretowały przepisy dotyczące sposobu ustalania wysokości kary za stwierdzone w toku kontroli skrócenie wymaganego regularnego okresu odpoczynku dziennego oraz skrócenie wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego. Nie uwzględniły bowiem zmiany brzmienia tych przepisów dokonanej nowelizacją z 3 września 2018 r.

Zgromadzony materiał dowodowy w postaci protokołu kontroli drogowej oraz danych cyfrowych pobranych z karty kierowcy i tachografu zamontowanego w pojeździe według WSA wykazał, że [...] grudnia 2019 r. o godzinie [...] kierowca rozpoczął nowy 24-godzinny okres rozliczeniowy w ciągu którego powinien odebrać minimum 11 godzin nieprzerwanego odpoczynku. Kierowca odebrał jedynie 9 godzin i 39 minut nieprzerwanego odpoczynku, co oznacza, iż skrócił regularny dzienny czas odpoczynku o 1 godzinę i 21 minut. Ponadto [...] grudnia 2019 r. o godzinie [...] kierowca rozpoczął nowy 24-godzinny okres rozliczeniowy w ciągu którego powinien odebrać minimum 11 godzin nieprzerwanego odpoczynku. Kierowca odebrał jedynie 8 godzin i 55 minut nieprzerwanego odpoczynku, co oznacza, że skrócił regularny dzienny czas odpoczynku o 2 godziny i 5 minut. Poza tym [...] stycznia 2020 r. o godzinie [...] kierowca rozpoczął nowy 24-godzinny okres rozliczeniowy w ciągu którego powinien odebrać minimum 11 godzin nieprzerwanego odpoczynku. Kierowca odebrał jedynie 9 godzin i 53 minuty nieprzerwanego odpoczynku, co oznacza, iż skrócił regularny dzienny czas odpoczynku o 1 godzinę i 7 minut.

Za powyższe naruszenia, w ocenie Sądu I instancji, organy błędnie wymierzyły skarżącemu karę w łącznej wysokości 900 zł sumując kary wymienione w lp. 5.5 pkt 1 i pkt 2 zał. nr 3 do u.t.d., podczas gdy wskazane naruszenia winny podlegać wyłącznie karze z lp. 5.5. pkt 2 zał. nr 3 do u.t.d. (skrócenie regularnego okresu odpoczynku dziennego o 1 godzinę i 21 minut oraz o 1 godzinę i 7 minut) oraz lp. 5.5 pkt 3 zał. nr 3 do u.t.d. (skrócenie regularnego okresu odpoczynku dziennego o 2 godziny i 5 minut).

Odnosząc się do naruszeń polegających na skróceniu wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego WSA stwierdził, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że [...] grudnia 2019 r. o godzinie [...] kierowca rozpoczął nowy 24-godzinny okres rozliczeniowy w ciągu którego powinien odebrać minimum 9 godzin nieprzerwanego odpoczynku. Kierowca odebrał 8 godzin i 44 minuty nieprzerwanego odpoczynku, co oznacza, iż skrócił skrócony dzienny czas odpoczynku o 16 minut. Za powyższe naruszenie prawidłowo wymierzono skarżącemu karę w wysokości 150 zł stosownie do lp. 5.7 pkt 1 zał. nr 3 do u.t.d. Ponadto [...] grudnia 2019 r. o godzinie [...] kierowca rozpoczął nowy 24-godzinny okres rozliczeniowy w ciągu którego powinien odebrać minimum 9 godzin nieprzerwanego odpoczynku. Kierowca odebrał 7 godzin i 47 minut nieprzerwanego odpoczynku, co oznacza, że skrócił skrócony dzienny czas odpoczynku o 1 godzinę i 13 minut. Za wymienione naruszenie organ błędnie – zdaniem WSA - wymierzył skarżącemu karę w wysokości 500 zł, sumując kary określone w lp. 5.7 pkt 1 i pkt 2 załącznika nr 3 do u.t.d. W ocenie Sądu I instancji omawiane naruszenie podlega wyłącznie sankcji przewidzianej w pkt 2 lp. 5.7 zał. nr 3 do u.t.d., tj. karze w wysokości 350 zł. Poza tym zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że [...] grudnia 2019 r. o godzinie [...] kierowca rozpoczął nowy 24-godzinny okres rozliczeniowy w ciągu którego powinien odebrać minimum 9 godzin nieprzerwanego odpoczynku. Kierowca odebrał 8 godzin i 32 minuty nieprzerwanego odpoczynku, co oznacza, iż skrócił skrócony dzienny czas odpoczynku o 28 minut. Za wskazane naruszenie prawidłowo wymierzono skarżącemu karę w wysokości 150 zł, stosownie do lp. 5.7 pkt 1 zał. nr 3 do u.t.d. Poza tym [...] stycznia 2020 r. o godzinie [...] kierowca rozpoczął nowy 24-godzinny okres rozliczeniowy w ciągu którego powinien odebrać minimum 9 godzin nieprzerwanego odpoczynku. Kierowca odebrał 6 godzin i 34 minuty nieprzerwanego odpoczynku, co oznacza, iż skrócił skrócony dzienny czas odpoczynku o 2 godziny i 26 minut. Organ nieprawidłowo stwierdził, że kara za to naruszenie wynosi 1 050 zł, sumując kary określone w lp. 5.7 pkt 1, pkt 2 i pkt 3 zał. nr 3 do u.t.d. Tymczasem należało przyjąć, że kara za wymienione naruszenie wynosi 550 zł stosownie do lp. 5.7 pkt 3 zał. nr 3 do u.t.d. Ponadto [...] stycznia 2020 r. o godzinie [...] kierowca rozpoczął nowy 24-godzinny okres rozliczeniowy w ciągu którego powinien odebrać minimum 9 godzin nieprzerwanego odpoczynku. Kierowca odebrał 7 godzin i 3 minuty nieprzerwanego odpoczynku, a zatem skrócił skrócony dzienny czas odpoczynku o 1 godzinę i 57 minut. Podobnie [...] stycznia 2020 r. o godzinie [...] kierowca rozpoczął nowy 24-godzinny okres rozliczeniowy w ciągu którego powinien odebrać minimum 9 godzin nieprzerwanego odpoczynku. Kierowca odebrał 7 godzin i 12 minut nieprzerwanego odpoczynku, a tym samym skrócił skrócony dzienny czas odpoczynku o 1 godzinę i 48 minut. Również w tych dwóch ostatnich przypadkach orzeczona została kara w nieprawidłowej wysokości, bowiem wyłączną podstawą wymierzenia kary za skrócenie wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego o 1 godzinę i 57 minut oraz 1 godzinę i 48 minut winien być lp. 5.7 pkt 2 zał. nr 3 do u.t.d., a nie suma kar określonych w lp. 5.7. pkt 1 i pkt 2 tego załącznika.

WSA podkreślił, że wymienione wyżej naruszenia ujawnione w toku kontroli drogowej miały miejsce w 2020 r., a zatem już pod rządami znowelizowanej w tym zakresie ustawy o transporcie drogowym, która stanowiła podstawę prawną wymierzenia stronie administracyjnej kary pieniężnej za stwierdzone naruszenia. Treść naruszeń określonych w lp. 5.5. i 5.7 zał. nr 3 do u.t.d., w znowelizowanym brzmieniu istotnie różni się od brzmienia obowiązującego przed dokonaniem nowelizacji na mocy ustawy z 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 1481), która weszła w życie 3 września 2018 r. Wskazana nowelizacja w załączniku nr 3 zmodyfikowała sposób opisu poszczególnych naruszeń i wysokość kar za poszczególne naruszenia, a ponadto wysokość kar powiązano bezpośrednio (w większości przypadków) z wagą danego naruszenia. Sąd I instancji miał na uwadze, że w sprawie organy zastosowały sposób wyliczenia kary pieniężnej jaki przewidywał załącznik nr 3 w brzmieniu sprzed nowelizacji, tj. przed 3 września 2018 r. Zgodnie z jego ówczesnym brzmieniem za skrócenie dziennego czasu odpoczynku o czas powyżej 15 minut do jednej godziny kara wynosiła 100 zł (lp. 5.3.1) i za każdą następną rozpoczętą godzinę - 200 zł (lp.5.3.2). W świetle takiego brzmienia załącznika nr 3 za przekroczenie czasu prowadzenia pojazdu sumowało się kary z lp. 5.3.1 i z lp. 5.3.2. Za sumowaniem kar z lp. 5.3.1 i z lp. 5.3.2 przemawiała, zdaniem Sądu, konstrukcja tej regulacji i okoliczność, że w jej treści użyto zwrotu i "za każdą następną rozpoczętą", co wskazuje na powiązanie sankcji przewidzianej w lp. 5.3.2. z sankcją z lp. 5.3.1.

Tymczasem treść lp. 5.5. i 5.7 zał. nr 3 do u.t.d. w brzmieniu obowiązującym od 3 września 2018 r. jest odmienna od poprzednio obowiązującego uregulowania, czego nie dostrzegły organy orzekające w sprawie. W ocenie Sądu wykładnia omawianej regulacji sprzed nowelizacji, wedle której dopuszczalne było sumowanie kar za poszczególne naruszenia dotyczące skrócenia czasu odpoczynku dziennego kierowców, jest obecnie nieprawidłowa. W lp. 5.5 pkt 2 w aktualnym brzmieniu zał. nr 3 wyraźnie określono, ile wynosi kara pieniężna za skrócenie wymaganego regularnego okresu odpoczynku, zaś w lp. 5.7 pkt 2 - ile wynosi kara za skrócenie wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego w określonych przedziałach czasowych. Z kolei w treści lp. 5.5 pkt 3 i lp. 5.7 pkt 3 zał. nr 3 do u.t.d. nie ma zwrotu nawiązującego do następującego po sobie sumowania kar z punktów 1, 2 i 3, gdyż ustawodawca pominął wyraz "następną" i zastąpił ją zwrotami "za każdą rozpoczętą". Lp. 5.5 pkt 3 i lp. 5.7 pkt 3 zał. nr 3 do u.t.d. stanowią – jak stwierdził WSA - samodzielną i wyłączną podstawę do wymierzenia kary pieniężnej w każdym przypadku, gdy skrócenie wymaganego regularnego okresu odpoczynku wyniesie powyżej 2 godzin i 30 minut oraz gdy skrócenie wymaganego skróconego okresu odpoczynku wyniesienie powyżej 2 godzin. Brzmienie aktualnie obowiązujących lp. 5.5 i lp. 5.7 zał. nr 3 do u.t.d. nie pozwala zatem na przyjęcie, że przewidziane w nim kary za to samo naruszenie przepisów podlegają łączeniu. Tym samym Sąd podzielił stanowisko, że niedopuszczalna jest praktyka sumowania kar w stosunku do jednego naruszenia przepisów transportu drogowego.

Podsumowując, WSA stwierdził, że organy błędnie wyliczyły kary pieniężne w opisanych wyżej kilku przypadkach skrócenia wymaganego regularnego oraz skróconego okresu odpoczynku dziennego. W tych przypadkach organy sumując kary przewidziane w lp. 5.5 pkt 1 i lp. 5.5 pkt 2 oraz lp. 5.7 pkt 1, lp. 5.7 pkt 2 i lp. 5.7 pkt 3 zał. nr 3 do u.t.d. za te same naruszenia, dokonały bowiem nieuprawnionego, wielokrotnego sankcjonowania tego samego naruszenia przepisów u.t.d.

Jednocześnie Sąd I instancji za prawidłowe uznał wymierzenie skarżącemu kary pieniężnej w wysokości 5 000 zł za naruszenie polegające na niewłaściwej obsłudze lub odłączeniu homologowanego i sprawnego technicznie tachografu, skutkujące nierejestrowaniem na wykresówce lub na karcie kierowcy aktywności kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi. Za prawidłowe WSA uznał również stanowisko organu o braku podstaw do zastosowania w sprawie art. 92b art. 92c ust. 1 u.t.d. Sąd I instancji nie uwzględnił zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów prawa procesowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł GITD, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wyrokowi zarzucił:

1) obrazę przepisów prawa materialnego, tj. lp. 5.5.1, lp. 5.5.2 oraz lp. 5.7.1, lp. 5.7.2 zał. nr 3 do ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 50 ze zm.; dalej: u.t.d.) w zw. z art. 92a ust. 1 u.t.d. poprzez ich błędne niezastosowanie w sprawie mimo, że na podstawie przepisu lp. 5.5 zał. nr 3 do u.t.d. zasadnym jest nałożenie kary w łącznej wysokości 300 zł (na którą składa się kara w wysokości 100 zł z tytułu naruszenia lp. 5.5.1, kara w wysokości 200 zł z tytułu lp. 5.5.2 ), a na podstawie przepisu lp. 5.7 załącznika nr 3 do u.t.d. zasadnym jest nałożenie kary w łącznej wysokości 1 050 zł (na którą składa się kara w wysokości 150 zł z tytułu naruszenia lp. 5.7.1, kara w wysokości 350 zł z tytułu lp. 5.7.2 oraz kara w wysokości 550 zł z tytułu lp. 5.7.3), bowiem przyjęcie za Sądem I instancji, że w przypadku ukarania za naruszenia lp. 5.5.2 oraz lp. 5.7.3 nie nakładamy również kary odpowiednio na podstawie lp. 5.5.1 oraz lp. 5.17.1 i lp. 5.7.2 prowadziłby do braku ukarania za wszystkie dające się sklasyfikować naruszenia, co jest sprzeczne z treścią art. 92a ust. 1 u.t.d., gazie mowa jest o karze za każde stwierdzone naruszenie;

2) obrazę przepisów prawa materialnego, tj. lp. 5.5.1, 2 i 3 oraz lp. 5.7.1, 2 i 3 załącznika nr 3 do u.t.d. w zw. z art. 92a ust. 1, ust. 7 u.t.d i w zw. z art. 4 lit. g, art. 8 ust. 1 i 2 oraz pkt 26 preambuły rozporządzenia z 15 marca 2006 r. nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98 jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE Nr L 102, str. 1; dalej: rozporządzenie nr 561/2006) poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że w sytuacji stwierdzenia skrócenia odpoczynku w wymiarze odpowiednio powyżej 2 godzin/2 godzin 30 minut nie ma podstaw do jednoczesnego nakładania kary w wysokości 100 zł przewidzianej w lp. 5.5.1 zał. nr 3 do u.t.d., kary w wysokości 200 zł przewidzianej w lp. 5.5. 2 zał. nr 3 do u.t.d., kary w wysokości 350 zł przewidzianej w lp. 5.5.3 zał. nr 3 do u.t.d., kary w wysokości 250 zł przewidzianej w lp. 5.7.1, kary w wysokości 350 zł przewidzianej w lp. 5.7.2 zał. nr 3 do u.t.d. jak również kary w wysokości 550 zł przewidzianej w lp. 5.7.3 zał. nr 3 do u.t.d., podczas gdy literalna, celowościowa i funkcjonalna wykładnia powołanych przepisów prowadzi do zupełnie odmiennych wniosków.

Wobec powyższego GITD wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Łodzi, organ zrzekł się rozprawy i wniósł o zasądzenie kosztów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] wniósł o jej oddalenie w całości, zasądzenie kosztów postępowania oraz zrzekł się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, z przyczyn określonych w § 2 powołanego artykułu.

W rozpatrywanym przypadku - z uwagi na brak podstaw do stwierdzenia, że zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności z przyczyn określonych w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a. - kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadzała się do oceny, czy uchybia on przepisom, naruszenie których zarzucono Sądowi I instancji w podstawach kasacyjnych.

Rozpoznając sprawę z uwzględnieniem przedstawionych wyżej zasad skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że skarga kasacyjna nie usprawiedliwia wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku.

Skargę kasacyjną oparto wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego - wskazanych w obu punktach petitum środka zaskarżenia i to zarówno przez błędną ich wykładnię, jak i niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie). Brak zarzutów naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny dla oceny trafności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego za miarodajny uznaje stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

Podkreślenia przy tym wymaga, że argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona w taki sposób, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej pozostają w związku funkcjonalnym, co wymaga ich łącznego rozpoznania.

Na wstępie należy zaznaczyć, iż zgodnie z treścią lp. 5.5 załącznika nr 3 do u.t.d. za skrócenie wymaganego regularnego okresu odpoczynku dziennego przewidziano następujące kary pieniężne za przekroczenie: o czas do 1 godziny – 100 zł; o czas powyżej 1 godziny do 2 godzin i 30 minut – 200 zł; za każdą rozpoczętą godzinę powyżej 2 godzin i 30 minut – 350 zł.

Natomiast zgodnie z treścią lp. 5.7 załącznika nr 3 do u.t.d. w przypadku skrócenia wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego przewidziano następujące kary pieniężne za przekroczenie: o czas do 1 godziny – 150 zł; o czas powyżej 1 godziny do 2 godzin – 350 zł; za każdą rozpoczętą godzinę powyżej 2 godzin – 550 zł.

Podkreślić należy, że stwierdzone naruszenia zostały ujawnione w toku kontroli przeprowadzonej w 2020 r., a kontrolą objęto okres od 17 grudnia 2019 r. do 11 stycznia 2020 r., zatem zastosowanie miały przepisy ustawy o transporcie drogowym w znowelizowanym brzmieniu.

Na mocy ustawy z 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 1481), która weszła w życie w dniu 3 września 2018 r. uległa zmianie treść załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, m.in. w zakresie dotyczącym lp. 5.5. i lp. 5.7, zastosowanych przez organ przy wymierzaniu kary pieniężnej w rozpoznawanej sprawie. Wskazać należy, że ustawodawca konstruując w znowelizowanej ustawie ww. przepisy użył zwrotów "o czas do" "o czas powyżej", "za każdą rozpoczętą godzinę powyżej" dla określenia norm czasowych naruszeń, od których uzależnił wysokość kary. W tym kontekście zwrot "powyżej" został użyty na określenie zdarzenia, które trwa od jego zaistnienia.

Biorąc zatem pod uwagę treść lp. 5.5 załącznika nr 3 do u.t.d. należy stwierdzić, że nie ma podstawy do sumowania kwot kar z punktów 1, 2, gdyż brzmienie punktu 2 lp. 5.5 załącznika nr 3 do u.t.d. nie pozwala na przyjęcie, iż przewidziana w nim kara jest poprzedzona sankcją z punktu 1. Nie ma również wątpliwości, że wyraźne brzmienie punktu 3 lp. 5.5 załącznika nr 3 do u.t.d., w którym ustawodawca użył zwrotu "za każdą rozpoczętą godzinę powyżej" nie pozwala na przyjęcie, że przewidziana w nim kara jest poprzedzona sankcją łącznie z punktem 1 i 2.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadne jest bowiem przyjęcie, że w skróceniu wymaganego regularnego okresu odpoczynku dziennego o czas powyżej 1 godziny do 2 godzin i 30 minut (tj. w naruszeniu opisanym w lp. 5.5 pkt 2 załącznika nr 3 do u.t.d.) zawiera się naruszenie wskazanego okresu odpoczynku o czas do 1 godziny. W przypadku zatem nałożenia kary pieniężnej za skrócenie wymaganego regularnego okresu odpoczynku dziennego - na podstawie lp. 5.5 pkt 2 powołanego załącznika - naruszenie wymaganego regularnego okresu odpoczynku dziennego - opisane w lp. 5.5. pkt 1 tego załącznika - ocenić należy jako naruszenie współukarane. W tego typu sytuacjach nie dochodzi więc do realnego zbiegu tychże naruszeń. Nie ma zatem uzasadnienia nakładanie kar za każde z tych naruszeń z osobna, brak podstaw prawnych do sumowania tych kar, szczególnie, że z treści powoływanego załącznika wynika, że wagę stwierdzonych naruszeń ustawodawca ocenił odmiennie. Te same okoliczności nie mogą bowiem stanowić naruszenia różnych deliktów dotyczących naruszenia przepisów dotyczących czasu pracy kierowców w szczególności wymaganego regularnego okresu odpoczynku dziennego.

Podobne spostrzeżenia należy odnieść do regulacji kar określonych w lp. 5.7. odpowiednio w punktach 1, 2, 3.

Jak słusznie stwierdził Sąd I instancji lp. 5.5 pkt 3 i lp. 5.7 pkt 3 zał. nr 3 do u.t.d. stanowią samodzielną i wyłączną podstawę do wymierzenia kary pieniężnej w każdym przypadku, gdy skrócenie wymaganego regularnego okresu odpoczynku wyniesie powyżej 2 godzin i 30 minut oraz gdy skrócenie wymaganego skróconego okresu odpoczynku wyniesienie powyżej 2 godzin.

Brzmienie ww. przepisów nie pozwala na przyjęcie, że przewidziane w nich kary za to samo naruszenie przepisów podlegają łączeniu.

Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że przekroczenie progów przewidzianych dla poszczególnych naruszeń powoduje uruchomienie kolejnej, wyższej sankcji, a nie sumowanie sankcji od najniższej do najwyższej. Sąd I instancji prawidłowo również stwierdził, że w przypadku sumowania kar, o których mowa, dochodzi do nieuprawnionego, kilkukrotnego sankcjonowania jednego naruszenia przepisów, a takie działanie należy ocenić jako nieproporcjonalne i automatyczne, a tym samym niezgodne z pkt 26 wprowadzenia do rozporządzenia nr 561/2006, nakazującego, aby kary stosowane przez państwa członkowskie w przypadku naruszeń jego przepisów były skuteczne, proporcjonalne, odstraszające i niedyskryminujące.

Biorąc pod uwagę powyższe Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji, iż organy opierając się na błędnej wykładni ww. przepisów nieprawidłowo wyliczyły wysokość kary pieniężnej w stwierdzonych w trakcie kontroli niektórych przypadkach skrócenia wymaganego regularnego oraz skróconego okresu odpoczynku dziennego.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna - nie mając usprawiedliwionych podstaw - podlegała oddaleniu.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. i art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku.

Postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego wydano na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 265).