Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2191/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust 2 art. 12 ust 1, 2, 3
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
article: art. 84 ust 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka Protokolant sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. Sp. k. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 1 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 369/21 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. Sp. k. w B. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 23 marca 2021 r. nr WOP.7722.24.2021.TN w przedmiocie wstrzymania budowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 1 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 369/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę [...] Sp. z o.o. Sp.k. w B., dalej także: "skarżąca", na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku, dalej: "Podlaski WINB", z dnia 23 marca 2021 r., nr WOP.7722.24.2021.TN, w przedmiocie wstrzymania budowy.

Skargę kasacyjną wniosła [...] Sp. z o.o. Sp.k. w B. reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem. Zaskarżyła wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. i w związku z art. 151 P.p.s.a. i w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie oraz nie odniesienie się przez Sąd I instancji do wnioskowanych przez skarżącą dowodów z dokumentów, mimo iż są one niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a z uwagi na przedłożenie tychże dokumentów wraz ze złożeniem skargi, nie spowodowałoby to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie;

2. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. i w związku z art. 151 P.p.s.a. oraz w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., poz. 483), dalej jako Konstytucja, poprzez wadliwą kontrolę zaskarżonego postanowienia pod względem zgodności z prawem, w szczególności poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie zachodzi przyczyna stwierdzenia nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej jako: K.p.a., tj. zaskarżone rozstrzygnięcie organu II instancji, jak również poprzedzające je postanowienie organu I instancji, zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej, a w konsekwencji naruszenie wynikającej z art. 7 Konstytucji zasady działania przez organy administracji publicznej wyłącznie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa oraz związanego z tym zakazu domniemywania kompetencji organu administracji publicznej do działania w obszarze, w którym ustawodawca świadomie i wprost wyłączył jego właściwość, poprzez bezprawne uznanie, że organy nadzoru budowlanego obu instancji właściwe są do podjęcia czynności oraz orzekania w zakresie inwestycji realizowanej w trybie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1493), w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia informacji o prowadzeniu robót budowlanych w oparciu o art. 12 ust. 2 specustawy, dalej w skardze kasacyjnej jako: specustawa;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. i w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez wadliwą kontrolę zaskarżonego postanowienia pod względem zgodności z prawem, w szczególności poprzez oddalenie skargi, mimo iż organy administracji obu instancji naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, a mianowicie:

a) art. 19 i art. 20 w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 12 ust. 1 i ust. 2 specustawy w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez prowadzenie postępowań oraz wydanie rozstrzygnięć przez organy I i II instancji, mimo iż ze względu na wyłączenie, na podstawie art. 12 ust. 1 specustawy, stosowania do inwestycji związanych z przeciwdziałaniem COVID-19 przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333), dalej jako: Prawo budowlane, organy nadzoru budowlanego nie są właściwe rzeczowo w niniejszej sprawie, gdyż przedmiotowe roboty budowlane w postaci budowy trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych, zgodnie z informacją z dnia 26 maja 2020 r., prowadzone są w związku z przeciwdziałaniem COVID-19;

b) art. 7b w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 84 § 1 K.p.a. i w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez dokonanie przez organy nadzoru budowlanego samodzielnej oceny w zakresie istnienia rzeczywistego związku robót budowlanych prowadzonych przy ul. W. i ul. M. w B. z przeciwdziałaniem COVID-19, bez zasięgnięcia opinii specjalistów posiadających odpowiednią wiedzę i kwalifikacje uprawniające do zajęcia stanowiska w przedmiocie wpływu danych czynników na przeciwdziałanie rozprzestrzeniania się wirusa SARS-Co\/-2 oraz minimalizację zagrożenia zdrowia i życia wynikającego z panującej epidemii, w sytuacji gdy dokonanie prawidłowej oceny w ww. zakresie wymagało wiadomości specjalnych (m.in. z dziedziny wirusologii i epidemiologii), co obligowało organy do zwrócenia się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii, a wskutek tego naruszenie wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji zasady wyłączności i nadrzędności ustawy w zakresie kompetencji do wprowadzania ograniczeń w wykonywaniu praw i wolności (w tym prawa własności) oraz związanego z tym zakazu wprowadzania takich ograniczeń przez podmiot niebędący ustawodawcą, poprzez przyjęcie przez organy nadzoru budowlanego własnych - pozaustawowych - kryteriów oceny zasadności realizacji inwestycji prowadzonej przez Inwestora w trybie art. 12 specustawy;

c) art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. i w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego i niezebranie całości materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy, co przejawiało się w szczególności poprzez błędne uznanie, że roboty budowlane na nieruchomości przy ul. W. i ul. M. rozpoczęto dopiero w październiku 2020 r., co w ocenie organu czyni koniecznym zastosowanie w stosunku do przedmiotowej inwestycji przepisów Prawa budowlanego i co uniemożliwia legalne prowadzenie ww. robót w oparciu o złożoną w dniu 26 maja 2020 r. w trybie art. 12 specustawy informację, podczas gdy faktycznie prace budowlane na ww. nieruchomości rozpoczęły się w czerwcu 2020 r., kiedy to nastąpiło grodzenie nieruchomości i wytyczanie budynków (5 czerwca 2020 r.) oraz wykonanie wykopu pod budynki (20 czerwca 2020 r.), co znajduje potwierdzenie m.in. u podwykonawców, w dzienniku budowy oraz w dokumentacji fotograficznej, a w efekcie naruszenie zasady ochrony praw słusznie nabytych, w szczególności prawa Spółki do prowadzenia ww. inwestycji w trybie przewidzianym w art. 12 specustawy;

d) art. 7a § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nierozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej wynikającej z treści art. 12 ust. 1 specustawy na korzyść Spółki, w sytuacji gdy nie sprzeciwiały się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ;

e) art. 6 K.p.a. w zw. z art. 12 ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 1 i w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. specustawy poprzez bezzasadne uznanie, iż skoro ustawodawca nie wprowadził przepisów przejściowych odnośnie stosowania art. 12 specustawy w brzmieniu obowiązującym do dnia 5 września 2020 r., to milczenie ustawodawcy, co do reguły intertemporalnej należy uznać za przejaw jego woli bezpośredniego działania nowego prawa, czyli m.in. przepisów prawa budowlanego, w sytuacji gdy zgodnie z utrwalonym stanowiskiem, w przypadku braku przepisów intertemporalnych jest zasadą, że w zakresie prawa materialnego zastosowanie znajdą przepisy obowiązujące w dacie zdarzenia;

f) art. 87 § 1 i § 2 Konstytucji w zw. z art. 7 K.p.a. i w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez uznanie stanowiska Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego z dnia 29 września 2020 r. oraz stanowiska Ministerstwa Rozwoju z dnia 13 września 2020 r. za powszechnie obowiązujące źródła prawa i wydanie przez organy I i II instancji postanowień w oparciu o te stanowiska, podczas gdy ww. interpretacje przepisów stanowią jedynie wykładnię urzędniczą, która jest analogią wykładni potocznej, zatem nie są one w żadnym stopniu wiążące zarówno dla organów stosujących prawo, sądów, jak również dla obywateli;

g) art. 8 w zw. z art. 11 w zw. z art. 124 § 2 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. poprzez brak sporządzenia prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego postanowień organów zarówno I, jak i II instancji (PINB PG oraz PWINB), co przejawiało się w szczególności:

• niewyjaśnieniem na jakiej podstawie organy uznały, iż inwestycja realizowana na ww. nieruchomości przy ul. W. i ul. M. w B. nie jest związana z przeciwdziałaniem COVID-19;

• nieustosunkowaniem się przez PWINB do wszystkich zarzutów zażalenia na postanowienie organu I instancji;

przez co motywy, na podstawie których wydane zostały postanowienia organów I i II instancji są dla Spółki niezrozumiałe i nieprzekonujące, co w konsekwencji burzy zasadę zaufania obywatela do organów państwa i zasadę przekonywania ponieważ organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony rozstrzygnięcia bez potrzeby stosowania środków przymusu.

Ponadto zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 2 ust. 2 w zw. z art. 12 ust. 1 specustawy poprzez:

a) uznanie, iż istnieje podstawa prawna uprawniająca organy nadzoru budowlanego do kontroli działań inwestycyjnych rozpoczętych pod rządami art. 12 specustawy w zakresie, czy działania te pozostają w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, w sytuacji gdy art. 12 ust. 1 wyłączył stosowanie przepisów Prawa budowlanego do tychże działań, które to przepisy stanowią podstawę wszelkich działań organów nadzoru budowlanego;

b) uznanie, że przesłanka przeciwdziałania COVID-19, uprawniająca do zastosowania art. 12 ust. 1 specustawy, winna być interpretowana "niezwykle rygorystycznie, a jako daleko idący wyjątek, również zawężająco", mimo iż zgodnie z literalnym brzmieniem wskazanego przepisu, zamiarem ustawodawcy było objęcie zakresem jego zastosowania "wszelkich czynności' mających związek z przeciwdziałaniem COVID-19;

c) wskazanie, iż organy słusznie nie odniosły się do planowanego wyposażenia przyszłych budynków mieszkalnych w zakresie sprzętu i urządzeń, które będą miały wpływ na ograniczenie rozprzestrzeniania się COVID-19, podczas gdy jedyną przesłanką uprawniającą do prowadzenia robót budowlanych w trybie uproszczonym art. 12 ust. 1 specustawy jest właśnie "przeciwdziałanie COVID-19", a więc wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej zawsze powinno być poprzedzone szczegółową weryfikacją istnienia związku danego zamierzenia budowlanego z tą przesłanką;

d) bezpodstawne (wbrew literalnemu brzmieniu przepisu) przyjęcie, że hipotezą art. 12 specustawy objęte są jedynie takie działania, które doraźnie i natychmiastowo prowadziły do zwalczania zakażenia, zapobiegania rozprzestrzenianiu się, profilaktyki oraz zwalczania skutków choroby COVID-19, podczas gdy zgodnie z definicją "przeciwdziałania COVID-19", określoną w art. 2 ust. 2 specustawy, przepis art. 12 ust. 1 specustawy zastosowanie ma również do czynności mających na celu zwalczanie skutków, w tym społeczno-gospodarczych, choroby COVID-19, które z natury swej objawiają się dopiero po pewnym czasie od zaistnienia ich przyczyny (kryzys społeczno-gospodarczy spowodowany pandemią choroby COVID-19 rozpoczął się po upływie kilku miesięcy od początku tej pandemii, a zgodnie z opinią ekspertów potrwa co najmniej 15 lat);

e) wskazanie, że do zwalczania skutków choroby COVID-19 nie można zaliczyć kwestii ekonomicznych i gospodarczych w postaci budowy tanich mieszkań, gdyż art. 12 i art. 2 ust. 2 specustawy rzekomo obejmuje jedynie skutki odnoszące się do sfery zdrowotnej, w sytuacji gdy w art. 2 ust. 2 specustawy wprost mowa jest o skutkach społeczno-ekonomicznych choroby COVID-19;

f) uznanie, iż działania Inwestora wskazują na komercyjny (deweloperski) charakter prowadzonych przez niego robót budowlanych, który rzekomo wyklucza jednoczesne uznanie tychże robót za działania związane z przeciwdziałaniem COVID-19, podczas gdy żaden przepis prawa nie uzależnia możliwości skorzystania z art. 12 ust. 1 specustawy od niekomercyjnego charakteru zamierzonych robót budowlanych;

2) art. 2 i art. 7 Konstytucji w zw. z art. 2 ust. 2 oraz w zw. z art. 12 ust. 1 specustawy

poprzez:

a) naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego, a w szczególności zasady zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz zasady ochrony praw słusznie nabytych z uwagi na bezpodstawne (niepoprzedzone przeprowadzeniem stosownego postępowania dowodowego) uznanie, że realizowana na przedmiotowej nieruchomości inwestycja nie jest związana z przeciwdziałaniem COVID-19, podczas gdy zamiarem Inwestora jest wybudowanie budynków specjalnych przy zastosowaniu szeregu rozwiązań technicznych, które w sposób bezpośredni będą przeciwdziałać COVID-19, m.in. poprzez zapobieganie rozprzestrzenianiu się tej choroby oraz jej profilaktykę, a także poprzez zwalczanie skutków społeczno-gospodarczych COVID-19;

b) nieuprawnione oraz niewłaściwe dokonanie oceny w zakresie istnienia związku przedmiotowej inwestycji prowadzonej na nieruchomości przy ul. W. i ul. M. w B. z ustawową przesłanką przeciwdziałania COVID19, a w konsekwencji tego błędne uznanie, iż w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego, w sytuacji gdy art. 12 ust. 1 specustawy wyłączył stosowanie Prawa budowlanego do przedmiotowej inwestycji jako związanej z przeciwdziałaniem COVID-19;

3) art. 20 i art. 22 Konstytucji w zw. z art. 8 u.p.p., poprzez bezpodstawne uznanie, iż komercyjny charakter działalności Inwestora prowadzonej w związku z przeciwdziałaniem chorobie COVID-19 wyklucza zastosowanie art. 12 ust. 1 specustawy.

Na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 oraz § 2 P.p.s.a. wniosła:

1) w pierwszej kolejności, na podstawie art. 188 P.p.s.a., o uchylenie zaskarżanego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności postanowień organów I i II instancji, ewentualnie

2) na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku;

3) na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. o wstrzymanie wykonania postanowienia PWINB z dnia 23 marca 2021 r., znak WOP.7722.24.2021.TN w całości z uwagi na fakt, iż jego wykonanie wiąże się z możliwością zaistnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (uzasadnienie niniejszego wniosku znajduje się w końcowej części skargi);

4) na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. w związku z art. 193 P.p.s.a. o dopuszczenie i przeprowadzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny dowodu uzupełniającego z dołączonego do niniejszej skargi kasacyjnej dokumentu, tj.

a) opinii ekspertów z dnia 26 lipca 2021 r. wydanej przez dr hab. med. T. D. - biegłego z zakresu mikrobiologii, wirusologii i diagnostyki laboratoryjnej oraz prof. zw. dr hab. n. med. K. J. F. – biegłego specjalistę z zakresu kardiologii, chorób wewnętrznych, hipertensjologii i farmakologii klinicznej - na fakt istnienia ścisłego związku przedmiotowej inwestycji prowadzonej na części nieruchomości przy ul. W. i ul. M. z ustawową przesłanką przeciwdziałania COVID-19.

Dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z ww. dokumentu jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

5) o rozpoznanie sprawy na rozprawie;

6) o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Ponadto wniosła o skierowanie na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana 2012 - Dz. Urz. U.E. z dnia 26 października 2012 r. Nr C 326/47) do Trybunału Sprawiedliwości następującego pytania prejudycjalnego dotyczącego wykładni przepisów prawa unijnego:

1. Czy w świetle przepisu art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej organy administracji w toku prowadzonego postępowania administracyjnego mogą, nie przeprowadzając postępowania dowodowego, podważyć zasadność zastosowania przez inwestora uproszczonego trybu prowadzenia robót budowlanych, w sytuacji gdy możliwość skorzystania z tego uproszczonego trybu uzależniona jest od spełnienia ustawowej przesłanki, której weryfikacja wymaga specjalistycznej wiedzy (np. poprzez przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu epidemiologii bądź wirusologii)?

Jednocześnie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia objętego pytaniem prejudycjalnym wniosła o zawieszenie postępowania na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 P.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Pismem z dnia 16 maja 2022 r. wnosząca skargę kasacyjną wniosła o przyśpieszenie i rozpoznanie poza kolejnością spraw:

W pierwszej kolejności sprawy z wniosku [...] Sp. z o.o. Sp. k. z dnia 23 lutego 2022 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w zakresie uznania za właściwy organ administracyjny w przedmiocie realizacji inwestycji budowlanych na podstawie art. 12 specustawy, sygn. akt II OW 7/22, a następnie sprawy ze skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Białymstoku z dnia 1 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 369/21. Wniosła o połączenie do wspólnego rozpoznania ze sprawą II OW 7/22 sprawy o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego o sygn. akt II OW 4/22, a także połączenie do wspólnego rozpoznania razem ze sprawą II OSK 2191/21 sprawy ze skargi kasacyjnej Spółki na wyrok WSA w Białymstoku z dnia 1 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 367/21.

Pismem z dnia 8 czerwca 2022 r. skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentu, tj. protokołu rozprawy w sprawie o wykroczenie Sądu Rejonowego w Białymstoku, sygn. akt XIII W 1504/21 – przesłuchanie świadka M. B. – Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku, podczas którego zeznała ona, że jako organ "nie sprawdzaliśmy, czy inwestycje mają związek z covidem, my tego nie badaliśmy (...) Cale postępowanie dotyczyło udowodnienia, że tego typu inwestycja nie jest inwestycją covidową".

Nadto, skarżąca sformułowała argumentację uzupełniającą do zarzutu kasacyjnego nr 1 naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 2 ust. 2 w związku z art. 12 ust. 1 specustawy – niejasność przepisu art. 12.

Złożyła także wniosek o skierowanie sprawy do poszerzonego składu NSA celem podjęcia uchwały z art. 15 § 1 pkt 3 w związku z art. 264 § 1 i 2 P.p.s.a. – wniosek o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości w przedmiotowej sprawie sądowoadministracyjnej (art. 12 ust. 1 specustawy).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 106 § 3 P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. i w związku z art. 151 P.p.s.a. i w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie oraz nieodniesienie się przez Sąd pierwszej instancji do wnioskowanych przez skarżącą dowodów z dokumentów.

Najpierw skonstatować należy, że z opisem naruszenia nie ma związku powołany w zarzucie przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji orzekł w granicach skargi, które wyznacza zaskarżone postanowienie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika także aby Sąd pierwszej instancji uznał, że jest związany zarzutami i wnioskami skargi.

Nie ma podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 106 § 3 P.p.s.a. Przepis ten jest co do zasady stosowany, w razie zaistnienia przesłanek do tego zastosowania, w trakcie rozprawy. W tym przypadku przeprowadzenie lub odmowa przeprowadzenia dowodu są wyrażone w formie procesowej, utrwalonej w protokole z rozprawy.

Sprawa była rozpoznawana przez Sąd pierwszej instancji na posiedzeniu niejawnym. Z posiedzenia niejawnego nie sporządza się protokołu. Nie oznacza to, że sąd rozpoznający skargę nie może odpowiednio zastosować art. 106 § 3 P.p.s.a. Nadto, w takiej sytuacji procesowej, tzn. w razie wyrokowania na posiedzeniu niejawnym, tak samo jak w przypadku orzekania na rozprawie, obowiązuje norma zawarta w dyspozycji z art. 133 § 1 P.p.s.a., orzekania na podstawie akt sprawy. Wynika z niej przede wszystkim uwzględnienie materiału dowodowego zebranego w postępowaniu administracyjnym, z uwagi na ocenę legalności według stanu prawnego z daty wydania ostatecznego rozstrzygnięcia administracyjnego. Jest jednak niewątpliwe, że sąd orzekający ma obowiązek zapoznania się z aktami sądowymi, w tym także ze skargą. Wynika to także z art. 141 § 4 P.p.s.a., który zobowiązuje sąd m.in. do zwięzłego przedstawienia stanu sprawy.

Nie ma podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji nie zapoznał się z wnioskowanymi przez skarżącą dowodami.

Czym innym jest sposób odniesienia się do wniosków dowodowych sformułowanych w skardze i w pismach procesowych skierowanych przez stronę skarżącą.

W tym zakresie istotne znaczenie wykonanie przez sąd administracyjny dyspozycji art. 141 § 4 P.p.s.a.

W myśl art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, ONSA i wsa 2012/6/101).

Wymóg podania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oznacza obowiązek takiego sformułowania przez Sąd stanowiska prawnego by wyrok poddawał się kontroli instancyjnej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2017 r.; sygn. akt II OSK 528/17; wyrok NSA z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt I OSK 7/17; wyrok NSA z dnia 6 października 2017 r., sygn. akt II GSK 36/16).

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a. Zawiera elementy wymienione w art. 141 § 4 P.p.s.a. Z treści wynika jasne stanowisko Sądu, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, a nadto Sąd przedstawił podstawę prawną rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem.

To, że Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił okoliczności, które poprzez wnioski dowodowe skarżąca wskazywała jako istotne, nie oznacza braku odniesienia się do wniosków dowodowych, stanowiącego naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. Istotne okoliczności faktyczno-prawne zostaną poddane analizie w odniesieniu do materialnej podstawy kasacji.

Niezależnie od tego, odnosząc się do jednego z wniosków dowodowych, zauważyć trzeba, że w procedurze administracyjnej, a także procedurze kontrolnej przewidzianej w art. 81a ust. 2 Prawa budowlanego nie jest przewidziany udział komornika sądowego. Legalność czynności kontrolnych, w razie uruchomienia postępowania administracyjnego, w ramach którego dochodzi do wydania aktu administracyjnego, jest oceniana w trakcie postępowanie odwoławczego, przez organy wyższego stopnia. Kontrolę działalności administracji publicznej sprawują zaś sądy administracyjne. Spostrzeżenia osoby pełniącej urząd komornika sądowego, która przyglądała się czynnościom kontrolnym, mogłyby przybrać formę zeznań świadka. Przeprowadzenie takiego dowodu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w świetle art. 106 § 3 P.p.s.a., jest niedopuszczalne. Konstatacja ta odnosi się także do zeznań świadka złożonych w postępowaniu w sprawie o wykroczenie oraz oświadczenia J. R.

Natomiast fotografie przedstawiające instalowane w budynkach urządzenia ułatwiające zachowanie reżimu sanitarnego nie są istotne o tyle, że nie mają wpływu na ocenę podstawowej funkcji budynku.

Od razu dodać można, nawiązując do wniosków o przeprowadzenie w postępowaniu kasacyjnym dowodów z ekspertyz, że przepis art. 106 § 3 P.p.s.a. nie przewiduje środków dowodowych o charakterze wypowiedzi specjalnych (opinie, ekspertyzy). Wniosek o przeprowadzenie takich dowodów nie mógł być uwzględniony.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7 Konstytucji RP.

W myśl art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, dalej także: "ustawa COVID-19", do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, z późn. zm.).

Natomiast zgodnie z art. 84 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, do zadań organów nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego.

Art. 12 ust. 1 ustawy COVID-19 jest przepisem z zakresu prawa budowlanego, rozumianego jako wszelkie unormowania z tej dziedziny materialnego prawa administracyjnego, dotyczące projektowania, wykonania i utrzymania obiektów budowlanych. To zaś, czy do konkretnego zamierzenia budowlanego stosuje się przepisy ustawy – Prawo budowlane, jest kwestią materialnoprawną.

Odnotować również trzeba, że według art. 12 ust. 1 ustawy COVID-19 przepisów ustawy – Prawo budowlane nie stosuje się do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19. Tymczasem, zakres przedmiotowy ustawy – Prawo budowlane jest szerszy. W myśl art. 1 ustawy – Prawo budowlane, ustawa ta normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. Wyłączenie, o którym mowa w art. 12 ust. 1, nie obejmuje "zasad działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach".

Stanowisko to znajduje umocnienie w wykładni systemowej. Projektowanie, budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i rozbiórka obiektów budowlanych, w tym zmiana sposobu użytkowania, nie zwalniają inwestora od jakichkolwiek obowiązków z zakresu kontroli uprzedniej procesu budowlanego. Obowiązki te wynikają ze szczególnej procedury unormowanej w art. 12 ust. 2. To, czy inwestor wywiązał się z tych obowiązków może być zbadane poprzez kontrole przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego przez organy nadzoru budowlanego.

Podobna jest relacja kontroli uprzedniej w procedurze zgłoszeniowej oraz kontroli następczej organów nadzoru budowlanego. Utrwalone jest orzecznictwo, według którego, przyjęcie bez sprzeciwu zgłoszenia robot budowlanych nie pozbawia organów nadzoru budowlanego kompetencji w zakresie kontroli zgodności inwestycji z prawem.

Badanie wywiązania się inwestora z obowiązków określonych w art. 12 ust. 2 ustawy COVID-19 mieści się w zakresie przedmiotowym kontroli sprawowanej przez organy nadzoru budowlanego, wskazanym w art. 84a ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Znaczenie tej kontroli, prowadzonej przez organy nadzoru budowlanego, jest dla zgodności z prawem procesu budowlanego tym bardziej znaczące, że w przeciwieństwie do procedury zgłoszeniowej, ustawodawca nie przewidział żadnych instrumentów prawnych, które przewidywałyby możliwość zakwestionowania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej złożonych w trybie art. 12 ust. 2 ustawy COVID-19 informacji (por. postanowienie NSA z dnia 28 czerwca 2022 r., sygn. akt II OW 7/22).

Niezależnie od tego, podkreślić należy, że kontrola wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego obejmuje zagadnienia zagrożenia bezpieczeństwa życia ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska. W tym zakresie warto przypomnieć uchwałę NSA z dnia 3 października 2016 r., sygn. akt II OPS 1/16, zgodnie z którą, do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290, ze zm.), a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine (patrz: ONSA i wsa 2017/1/2).

Nawet zatem przyjęcie, że inwestycja spełnia warunki hipotezy z art. 12 ust. 1 ustawy COVID-19 nie oznacza, że organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do badania zgodności z prawem wykonywania budowy.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. i w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez wadliwą kontrolę, w szczególności poprzez oddalenie skargi, mimo że, zdaniem skarżącej, organy administracji obu instancji naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, które to naruszenia opisano w punktach 3.a-g skargi kasacyjnej.

Jak wynika z poprzedzających uwag, bezpodstawna jest teza o braku właściwości organów nadzoru budowlanego. W rezultacie, nie doszło do naruszenia art. 19 i art. 20 w związku z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 12 ust. 1 i 2 ustawy COVID-19.

Powtórzyć można w tym miejscu, że także w analizowanej podstawie kasacji skarżąca powołuje się na naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a., które to powołanie nie współgra z opisami naruszeń.

Pojęcie przeciwdziałania COVID-19 jest pojęciem prawnym zdefiniowanym w art. 2 ust. 2 ustawy COVID-19. Organy nadzoru budowalnego mają nie tylko prawo, ale i obowiązek, w procesie stosowania prawa materialnego, dokonywania wykładni norm prawnych, w tym, także normy art. 12 ust. 1 ustawy COVID-19. Są organami specjalistycznymi w dziedzinie budownictwa. Kwalifikują obiekty budowlane w odniesieniu do definicji prawnych, m.in. określonych w art. 3 Prawa budowlanego, z uwzględnieniem Załącznika do ustawy – Prawo budowlane. Niezależnie od tego, utrwalony jest w orzecznictwie pogląd, według którego, o charakterze obiektu, w razie wątpliwości, których nie usuwa dokumentacja przedłożona przez inwestora, świadczy funkcja, którą obiekt pełni, czy też ma pełnić. Są to okoliczności, do których oceny są powołane organy nadzoru budowlanego lub organy administracji architektoniczno-budowlanej (w zależności od rodzaju procedury, której przedmiotem jest sporny obiekt budowlany).

W procedurze określonej w art. 12 ust. 2 ustawy COVID-19, do której weryfikacji organy nadzoru budowalnego są uprawnione, obowiązkiem inwestora jest niezwłoczne poinformowanie organu administracji architektoniczno-budowlanej o prowadzeniu robót budowlanych. Jak stanowi art. 12 ust. 3 pkt 1 ustawy COVID-19, w informacji, o której mowa w ust. 2, należy określić m.in. rodzaj robot budowlanych. Określenie rodzaju robót obejmuje, w przypadku budowy, określenie obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7, 6 i 1 Prawa budowalnego). Określenie obiektu budowalnego obejmuje zaś m.in. jego przeznaczenie (art. 3 pkt 1).

W informacji z dnia 26 maja 2020 r. wystosowanej przez skarżącą do Prezydenta Miasta Białegostoku, określono, że chodzi o budowę trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z samodzielnymi lokalami mieszkalnymi (do XII kondygnacji nadziemnych) z garażami wraz z niezbędnymi budowlami, tj. murkami i ścianami oporowymi, urządzeniami małej architektury, zagospodarowaniem terenu oraz niezbędną wewnętrzną i zewnętrzną infrastrukturą techniczną w rejonie ulicy W. i ulicy K. M. Budynki będą usytuowane szeregowo w zachodniej części działek o nr ew. [...] przy ul. W. i K. M. oraz działek o nr ew. [...],[...], przy ul. K. M., wzdłuż granicy działek drogowych o nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...][...],[...],[...]. Spółka podała w informacji, że inwestycja będzie realizowana na potrzeby przeciwdziałania chorobie COVID-19. Stwierdziła, że inwestycja będzie realizowana w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, tj. będzie związana z zapobieganiem rozprzestrzeniania się, oraz zwalczaniem skutków społeczno-gospodarczych tej choroby.

Organy nadzoru budowlanego były uprawnione do ustalenia istotnych, z punktu widzenia art. 12 ust. 1 ustawy COVID-19, cech robót budowalnych, bez posługiwania się biegłymi z zakresu wirusologii i epidemiologii, które to specjalności podano w opisie naruszenia omawianego zarzutu. Nie jest więc skuteczny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7b, art. 77 § 1 w związku z art. 84 § 1 K.p.a. w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego i niezebranie całości materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy, co przejawiało się w szczególności poprzez błędne uznanie, że roboty budowlane na nieruchomości przy ul. W. i M. rozpoczęto dopiero w październiku 2020 r., podczas gdy prace budowlane na nieruchomości rozpoczęły się w czerwcu 2020 r., kiedy nastąpiło grodzenie nieruchomości i wytycznie budynków oraz wykonanie wykopu pod budynki.

Najpierw, zauważając, że zwrot "w szczególności", jeśli chodzi o zakres okoliczności stanowiących przedmiot zarzutu, jest semantycznie pusty, należy zastrzec, że opis naruszenia konkretyzuje zarzut w odniesieniu do daty rozpoczęcia robót budowlanych.

Następnie odnotować należy, że Sąd pierwszej instancji ustalił stan robot w dniu kontroli przeprowadzonej przez PINB, tj. 1 grudnia 2020 r. Natomiast nie zajął jednoznacznego stanowiska co do daty rozpoczęcia robot budowalnych. Stwierdził, że niezależnie od tego, czy rację ma organ twierdząc, że roboty budowlane zostały rozpoczęte w październiku 2020 r., czy w czerwcu 2020 r. – jak twierdzi skarżący, inwestor od początku zdawał sobie sprawę, że nie zakończy ich do 5 września 2020 r. Za istotne Sąd uznał, jak wynika z całego wywodu w tym zakresie, to, jaki był stan robót (początkowe stadium realizacji) w dniu kontroli, przy uwzględnieniu przedmiotu inwestycji oraz utraty mocy przez przepis art. 12 w dniu 5 września 2020 r. To zaś, jakie okoliczności należy uznać za istotne z punktu widzenia prawa materialnego, jest kwestią procesową tylko w znaczeniu pochodnym.

Niezależnie od tego odnotować można, że w uzasadnieniach postanowień organy nadzoru budowlanego skupiły się także na stanie robót w dniach kontroli i oględzin. W uzasadnieniu postanowienia PINB stwierdzono, że w dniu 28 października 2020 r. pracownicy PINB, w związku ze zgłoszeniem telefonicznym z dnia 27 października 2020 r. o uciążliwościach związanych z rozpoczęciem prac samochodów ciężkich w ramach rozpoczęcia budowy i prowadzenia robót bez tablicy budowy, przy ul. M. i ul. W., dokonali rozpoznania zgłoszonej sprawy. Stwierdzono, że na terenie działek nr [...],[...]¸[...]¸[...], położonych przy ul. W. i M. w B. prowadzone są roboty ziemne. Następnie organ wskazał na pismo Straży Miejskiej z dnia 27 listopada 2020 r., w którym opisano kontrolę funkcjonariuszy Straży Miejskiej w związku ze zgłoszeniem mieszkańca miasta. Wreszcie przedstawił ustalenia poczynione w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 1 grudnia 2020 r.

Ustalenia istotne z punktu widzenia prawa materialnego, według których po 5 września 2020 r. wykonywano roboty budowlane nie zostały przez skarżącą podważone.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z arat. 7a § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nierozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej wynikającej z art. 12 ust. 1 ustawy na korzyść skarżącej.

Zasada in dubio pro libertate, sformułowana w art. 7a § 1 K.p.a., znajduje zastosowanie gdy przepis prawa materialnego budzi niedające się usunąć wątpliwości. Są to wątpliwości, których nie da się rozwiązać za pomocą dostępnych reguł wykładni albo gdy przy zastosowaniu tych reguł możliwe jest wyciągnięcie różnych, sprzecznych ze sobą wniosków. Oznacza to, że zasada przyjaznej interpretacji przepisów prawa może być stosowana dopiero na ostatnim etapie procesu wykładni, czyli pełni rolę uzupełniającą w stosunku do podstawowych reguł wykładni przepisów (językowej, celowościowej, systemowej).

Norma zawarta w art. 7a § 1 K.p.a. nie może powodować niestosowania przepisów obowiązującego prawa bądź dokonywania takiej wykładni przepisów prawa, która w istocie stanowi obejście prawa (por. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 3200/17).

W niniejszej sprawie organy i Sąd pierwszej instancji dokonały wykładni normy zawartej w art. 12 ust. 1 ustawy COVID-19, posługując się metodą językową, a także systemową i celowościową. Abstrahując w tym miejscu od trafności tej wykładni, nie można powiedzieć, że przepis art. 12 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 2 ustawy COVID-19 budzi niedające się usunąć wątpliwości.

Nie jest skuteczny zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. mimo, jak to sformułowano w punkcie 3.e skargi kasacyjnej, naruszenia "art. 6 K.p.a. w związku z art. 12 ust. 1 w związku z art. 36 ust. 1 i w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. specustawy". Jest to oczywiście wadliwe wskazanie naruszonych przepisów "art. 12 ust. 1 w związku z art. 36 ust. 1 i w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. specustawy". Niezależnie od tego, można odnieść się do zarzutu wynikającego z opisu naruszenia.

To odniesienie się ograniczone być musi do okoliczności niniejszej sprawy. Sąd administracyjny orzeka o zgodności z prawem konkretnego rozstrzygnięcia administracyjnego. Nie jest powołany do rozstrzygania zagadnień o charakterze abstrakcyjnym pozostających poza przedmiotem sprawy.

Od razu zatem należy przypomnieć, że przedmiotem kontroli sądowej jest postanowienie o wstrzymaniu budowy, o której mowa w art. 12 ust. 1 ustawy COVID-19, a zatem postanowienie w przedmiocie budowy, w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu.

Jak trafnie uznał Sąd pierwszej instancji, charakter przepisu art. 12 ust. 1 ustawy COVID-19, w odniesieniu do kryterium czasowego, wynika przede wszystkim z tego, że od początku został ustanowiony jako norma epizodyczna. Bez skomplikowanego procesu wykładni reguł intertemporalnych da się powiedzieć, że w przypadku aktywności inwestora polegającej na budowie, dyspozycja wynikająca z art. 12 ust. 1 ustawy COVID-19 obowiązywała w okresie 180 dni i na mocy art. 36 ust. 1 ustawy COVID 19, utraciła moc z dniem 5 września 2020 r.

Budowa, o której skarżąca poinformowała w piśmie z dnia 26 maja 2020 r., nie spełniała wymogów hipotezy z art. 12 ust. 1, o czym będzie mowa w materialnej części rozważań. Poza zakresem niniejszej sprawy pozostaje więc kwestia reżimu prawnego robót rozpoczętych legalnie, w świetle art. 12 ust. 1 ustawy COVID-19, w okresie obowiązywania tego przepisu, kontynuowanych po utracie mocy obowiązującej art. 12 ust. 1.

Skoro jednak stwierdzone przez organy nadzoru budowlanego naruszenia prawa budowlanego polegały także na tym, że od dnia 5 września 2020 r. inwestor, niezależnie od charakteru i etapu robót, nie był zwolniony od dostosowania się do wymogów ustawy – Prawo budowlane, celowe jest odniesienie się również do analizowanego zagadnienia.

Jak już wyżej stwierdzono, procedura określona w art. 12 ust. 2 i 3 ustawy COVID-19 nie przewidywała żadnych instrumentów prawnych, którymi dysponowałby organ administracji architektoniczno-budowlanej. Nie był on uprawniony do wydawania aktów administracyjnych o charakterze władczym. Brak reakcji organu nie oznaczał zatem nabycia przez inwestora prawa do wykonania całości zamierzonych, a nawet rozpoczętych przed dniem 5 września 2020 r. robót budowlanych. Inwestor uzyskiwał prawo do budowy, w okresie obowiązywania art. 12 ust. 1, w zakresie w jakim budowa odpowiadała wymogom hipotezy z art. 12 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 2. Po utracie mocy przepisu art. 12 ust. 1, w odniesieniu do wszelkich robot budowlanych, a więc także kontynuowanych, zwolnienie z art. 12 ust. 1 ustawy COVID-19 nie obowiązywało.

Pozbawiony podstaw jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 87 § 1 i 2 (powinno być art. 87 ust. 1 i 2) Konstytucji RP w związku z art. 7 K.p.a. poprzez uznanie stanowiska Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego z dnia 29 września 2020 r. oraz stanowiska Ministerstwa Rozwoju z dnia 13 września 2020 r. za powszechnie obowiązujące źródło prawa i wydanie przez organy I i II instancji postanowień w oparciu o te stanowiska.

PINB w Białymstoku nie powołał się w uzasadnieniu postanowienia z dnia 8 lutego 2021 r. na żaden ze wskazanych przez skarżącą dokumentów. Natomiast Podlaski WINB, w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia powołał się na stanowisko Ministerstwa Zdrowia oraz Głównego Inspektoratu Sanitarnego, dotyczące pojęcia "przeciwdziałania COVID", a także na interpretację dokonaną w piśmie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 16 listopada 2020 r. dotyczącą zastosowania przepisów ustawy – Prawo budowlane do robót rozpoczętych legalnie w okresie obowiązywania art. 12 ust. 1, kontynuowanych po dniu 5 września 2020 r. Organ odwoławczy jako podstawę prawną podał przepisy powszechnie obowiązujące: art. 48 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, art. 12 ust. 1 i 2, art. 12b, art. 36 ust. 1 ustawy COVID-19. W wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia powołał się na interpretacje powołanych norm prawnych, przeprowadzone przez wskazane urzędy i organy. Z argumentacji Podlaskiego WINB przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie wynika jednak aby traktował przywołane stanowiska jako źródła prawa.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z naruszeniem przez organy art. 8 w związku z art. 11 w związku z art. 124 § 2 w związku z art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 126 K.p.a. poprzez brak sporządzenia prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego postanowień organów zarówno I, jak i II instancji.

Organy podały podstawę prawną rozstrzygnięć. Wskazały przyczyny dla których uznały, że inwestycja realizowana na nieruchomości przy ul. W. i ul. M. w B. nie jest związana z przeciwdziałaniem COVID-19. To, czy zajęte stanowisko, w zakresie rozumienia art. 12 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 2 ustawy o COVID-19, a także uznania, że inwestycja nie jest związana z przeciwdziałaniem COVID-19, jest prawidłowe, należy do wykładni i zastosowania prawa materialnego. Z punktu widzenia formalnego, zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie PINB, są prawidłowe i nie naruszają dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a.

Podlaski PINB nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do wszystkich zarzutów podniesionych w zażaleniu. Zwrócił natomiast uwagę na to, że w zażaleniu wskazano przede wszystkim, iż inwestycja jest prowadzona na podstawie przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19. Odnotował również, że w zażaleniu określono ingerencję Powiatowego Inspektora jako organu niewłaściwego oraz sprzeczną z prawem. Podlaski WINB ustosunkował się do części zarzutów poprzez podanie i wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W konsekwencji, nie można uznać, że w tym aspekcie doszło do naruszenia art. 107 § 3 K.p.a., mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przede wszystkim podkreślić jednak trzeba, że z uwagi na reformatoryjny model postępowania odwoławczego, rozpatrzenie zarzutów zawartych w odwołaniu (w tym przypadku w zażaleniu) odbywa się w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy.

Nie są zasadne zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 2 w związku z art. 12 ust. 1 ustawy COVID-19, oznaczone w kasacji punktami 1) a-f.

Wbrew zarzutowi sformułowanemu w punkcie 1) a, istnieje podstawa prawna uprawniająca organy nadzoru budowlanego do kontroli działań inwestycyjnych rozpoczętych pod rządami art. 12 ustawy COVID-19. Zagadnienie to zostało omówione w rozważaniach odnoszących się do procesowej podstawy skargi kasacyjnej.

To, że wyłączenie stosowania przepisów Prawa budowlanego dotyczących projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, jest ograniczone do tych działań, które pozostają w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, jest niewątpliwe. Oczywiste jest również obowiązywanie w tym samym okresie stosownych, a więc odnoszących się do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, przepisów Prawa budowlanego. Między normami Prawa budowlanego a przepisem art. 12 ust. 1 ustawy COVID-19 zachodzi zatem taka relacja, jak między zasadą i wyjątkiem. W tej sytuacji jest jasne, że wyjątek należy stosować ściśle w granicach określonych w ustawie. Tak należy odczytywać stanowisko Sądu pierwszej instancji w tej mierze. Użycie przez Sąd pierwszej instancji w odniesieniu do interpretacji normy zawartej w art.. 12 ust. 1 określeń: "niezwykle rygorystycznie", "daleko idący wyjątek", "zawężająco", nie stanowiło naruszenia art. 12 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 2 ustawy COVID-19, mającego wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się zbiorczo do zarzutów materialnych opisanych w punktach: 1) c-f skargi kasacyjnej, stwierdzić należy przede wszystkim, że kwestionują one argumentację przedstawioną przez organy i Sąd pierwszej instancji, która ma stanowić jedynie umocnienie wykładni spornego pojęcia zdefiniowanego w art. 2 ust. 2 ustawy o COVID-19. Nie można jej zatem rozważać w oderwaniu od zasadniczego powodu, dla którego inwestycja skarżącej nie spełnia wymogu działania związanego z przeciwdziałaniem COVID-19.

Tym zasadniczym powodem jest przeznaczenie obiektu budowlanego, czyli jego funkcja. Budynki mieszkalne wielorodzinne z samodzielnymi lokalami mieszkalnymi są przeznaczone do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych osób korzystających z lokali mieszkalnych. Nie są to zatem, co do zasady, obiekty przeznaczone do przeciwdziałania COVID-19.

Każdy przypadek należy jednak ocenić indywidualnie. Ta indywidulane ocena nie może być oderwana od okoliczności wskazanych w informacji, o której mowa w art. 12 ust. 2 i 3 ustawy COVID-19. O spełnieniu przesłanki "przeciwdziałania COVID-19", w przypadku budowy obiektu przeznaczonego do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a więc co do zasady nie przeznaczonego do przeciwdziałania COVID-19, nie świadczy jedynie powtórzenie treści fragmentu normy prawnej zawartej w art. 12 ust. 1. Wskazanie rodzaju obiektu budowlanego powinno szczegółowo i konkretnie określać funkcję wymaganą przez art. 12 ust. 1.

Informacja z dnia 26 maja 2020 r. takich danych, obiektywnie świadczących o szczególnym przeznaczeniu obiektów nie zawiera. Ponadto, do okoliczności sprawy, które nie potwierdzają szczególnej funkcji wskazanych w informacji obiektów należy to, że ten sam inwestor, na działkach nr [...],[...]¸[...], planował budowę dwóch budynków zamieszkania zbiorowego i złożył w trybie określonym w przepisach Prawa budowlanego, w dniu 28 lutego 2020 r., wniosek o pozwolenie na budowę. W dniu 15 maja 2020 r. zobowiązano inwestora do uzupełnienia kilkudziesięciu braków i nieprawidłowości związanych z dokumentacją projektową. Mimo upływu zakreślonego terminu, uwzględniającego zawieszenie biegu terminów, inwestor nie wykonał wezwania. W konsekwencji, decyzją z dnia 12 sierpnia 2020 r. Prezydent Miasta Białegostoku odmówił wnioskującej Spółce zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Okoliczności te, uwzględniając niesprecyzowanie przeznaczenia obiektów w informacji z dnia 26 maja 2020 r. świadczą o tym, że inwestor zamiast usunąć dostrzeżone w dokumentacji projektowej braki o charakterze merytorycznym, podjął próbę wybudowania obiektów mieszkalnych z wykorzystaniem podstawy prawnej służącej innym celom.

Podkreślić w związku z tym należy, że jakkolwiek przepis art. 12 ust. 1 stanowi, że nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, z późn. zm.), ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 i 471) oraz aktów planistycznych, o których mowa w tej ustawie, ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282), a w przypadku konieczności poszerzenia bazy do udzielania świadczeń zdrowotnych, także przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust. 3, 4 i 4a ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej, do m.in. budowy obiektów budowlanych, to jednak przepisy art. 12 ust. 2 i 3 oraz 5 ustawy COVID-19 wskazują na konieczność zgodności budowy z podstawowymi zasadami procesu budowlanego. Treść art. 12 ust. 5 wyraźnie nawiązuje przecież do zgodności budowy z przepisami techniczno-budowlanymi.

Wbrew zarzutom skarżącej, nie stanowi uchybienia nawiązanie przez Sąd pierwszej instancji do charakteru działalności inwestora. Z art. 2 ust. 2 ustawy COVID-19 wynika, że charakter tej działalności ma znaczenie dla oceny zaistnienia kontrowersyjnej przesłanki. Związek elementów podmiotowych i przedmiotowych spornego pojęcia przeciwdziałania COVID-19 polega na tym, że "wszelkie działania", o których mowa w art. ust. 2, to działania podejmowane w celu przeciwdziałania COVID-19. Natomiast podmiot, który jako inwestor rozpoczyna budowę budynków mieszkaniowych wielorodzinnych w celu udostępnienia następnie lokali w tym budynku innym osobom (sprzedaż, wynajem), działa przede wszystkim jako przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą, której rezultatem jest powstanie obiektów pełniących funkcje mieszkalne.

Tak więc celem działalności inwestycyjnej skarżącej nie było przeciwdziałanie COVID-19, ale osiągnięcie rezultatu gospodarczego, w postaci obiektów przeznaczonych do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych.

To, że w budynkach mieszkalnych można wprowadzać urządzenia ograniczające możliwość emisji wirusów nie oznacza, że są to budynki służące przeciwdziałaniu COVID-19.

Na aprobatę zasługuje stanowisko organów i Sądu pierwszej instancji oparte na wykładni celowościowej. Przez przeciwdziałanie COVID-19 należy rozumieć działania, które doraźnie, w krótkim okresie prowadziły do zwalczania zakażenia, zapobiegania rozprzestrzenianiu się, profilaktyki oraz zwalczania skutków choroby. W sferze prawno-budowlanej chodziło o powstanie w jak najkrótszym czasie bazy infrastrukturalnej do przeciwdziałania epidemii. Jest oczywiste, że tryb określony w art. 12 ust. 1 i 2 nie został wprowadzony w celu uproszczenia lub obejścia procedur akceptacji organów administracji architektoniczno-budowalnej dla zamierzeń w postaci budynków mieszkaniowych wielorodzinnych, czy też obejścia ograniczeń dla takich inwestycji wynikających z norm w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Prowadzenie spornej budowy, z powołaniem się na przesłankę określoną w art. 12 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 2, w sytuacji odmowy uzyskania pozwolenia na budowę (decyzja z dnia 12 sierpnia 2020 r.), jak wyżej stwierdzono, świadczy o podjęciu przez inwestora próby obejścia obowiązujących procedur.

W świetle tych uwag bezpodstawne są dalsze zarzuty naruszenia prawa materialnego, opisane w części materialnej kasacji w punkcie 2 a-b.

Powyższe stanowisko oznacza, że nie ma podstaw do kierowania pytania prejudycjalnego w trybie art. 267 TFUE. Nie ma także podstaw do wystosowania pytania prawnego do składu rozszerzonego Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Kontrola sądowa postanowień obejmuje z urzędu badanie przesłanek nieważności. Do wad powodujących nieważność należy wada, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Nie było zatem potrzeby oczekiwania na rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Kwestię tę rozstrzyga, w odniesieniu do zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia, zaskarżony wyrok oraz niniejszy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Niezależnie od tego odnotować można, że postanowieniem z dnia 28 czerwca 2022 r., sygn. akt II OW 7/22, Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w sprawie, której przedmiotem jest inwestycja prowadzona pod nazwą "M.", ul. W. i M. w B.. Postanowienie to odnosi się do niniejszej sprawy, jakkolwiek można zauważyć, że we wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego skarżąca wskazała na inną sprawę prowadzoną przez WSA w Białymstoku, tj. II SA/Bk 843/21. Przedmiotem zaskarżenia w tej sprawie była decyzja nakazująca rozbiórkę obiektów, których budowa w aspekcie zgodności z art. 12 ust. 1 ustawy COVID-19 była przedmiotem sprawy prowadzonej przez WSA w Białymstoku pod sygn. akt II SA/Bk 369/21, kontrolowanej w niniejszym postępowaniu kasacyjnym.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.