Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2216/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 13
journal: Dz.U. 2019 poz 1396
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.
article: art. 24 ust. 2 pkt 3, art. 24 ust. 1-1b
journal: Dz.U. 2016 poz 2134
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.
article: art. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 6 pkt 1, pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: art. 1, art. 2 ust. 1, art. 8 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 3 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 182 § 2, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Warszawa, dnia 29 kwietnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 579/18 w sprawie ze skargi S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej decyzję o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 579/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe – Nadleśnictwa B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...]. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej decyzję o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] Wójt Gminy B. ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn. "Przebudowa drogi leśnej "[...]" położonej w leśnictwach T. i N., w kierunku północ-południe od granicy z Nadleśnictwem B. do drogi wojewódzkiej nr [...] B.-H.", przechodzącej przez działki o nr ewidencyjnych: [...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] w obrębie ewidencyjnym B., gmina B.".

Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] Wójt zmienił ww. decyzję ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia "Przebudowa drogi leśnej "[...]" poprzez zmianę terminu wykonania prac określonych w pkt. 13 ww. decyzji tj. zezwolenie na wykonywanie robót budowlanych również w okresie lęgowym ptaków - od 1 lipca do 31 sierpnia (pkt I), oraz określił, że pozostała część decyzji z dnia [...] marca 2016 r. pozostaje bez zmian (pkt II decyzji).

W piśmie z dnia [...] maja 2018 r. Stowarzyszenie P. w B. zwróciło się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z wnioskiem o wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] marca 2016 r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania oraz decyzji z dnia 19 stycznia 2018 r. zmieniającej ww. decyzję oraz dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w tych postępowaniach na prawach strony.

W ocenie Stowarzyszenia wskazane decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa materialnego i procesowego, tj.:

1. art. 24 ust. 2 pkt 3) i art. 24 ust. 1-1b ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 2134 ze zm., dalej jako: "o. prz.") w zw. z art. 2 pkt 5) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm., dalej jako: "p.z.p.") w zw. z art. 6 pkt 1) ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm., dalej jako: "u.g.n.") – poprzez bezzasadne uznanie, że przedmiotowa inwestycja polegająca na przebudowie drogi leśnej - wewnętrznej stanowi inwestycję celu publicznego, stąd zakazy dotyczące braku ingerencji w siedliska przyrodnicze zawarte w uchwale Nr [...] Sejmiku Województwa P. z dnia [...] marca 2016 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "P." nie obowiązują w przedmiotowej sprawie;

2. art. 87 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 353 ze zm., "o.o.ś.") w zw. z art. 59 ust. 1 pkt 2) o.o.ś. w zw. z art. 63 ust. 1 pkt 1) -3) o.o.ś. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 o.o.ś. w zw. z art. 62 ust. 1 pkt 1-3 o.o.ś. - poprzez brak przeprowadzenia kolejnej oceny oddziaływania na środowisko oraz analizy skutków dla całości przedsięwzięcia, mimo że, w przypadku zmiany decyzji, analiza ta powinna ponownie odnosić się właśnie do całości przedsięwzięcia, a nie - jedynie do części podlegającej zmianie;

3. art. 66 ust. 1 pkt 1- 20 o.o.ś. w zw. z art. 68 ust. 1 o.o.ś. w zw. z art. 87 o.o.ś. - poprzez brak przedstawienia zaktualizowanego raportu oddziaływania na środowisko w zakresie zmian poczynionych w decyzji zmieniającej z dnia [...] stycznia 2018 r.,

4. art. 66 ust. 1 pkt 1-20 o.o.ś. w zw. z art. 68 ust. 1 o.o.ś. - poprzez zaakceptowanie rażących braków (opis jedynie dwóch analizowanych wariantów, bez uwzględnienia co najmniej trzech wariantów wymaganych przepisami prawa) oraz jaskrawych sprzeczności w przedstawionym raporcie oddziaływania na środowisko z 2015 r.;

5. rażące naruszenie zasad ogólnych praworządności i legalności (art. 6 K.p.a.), poprzez wydanie rozstrzygnięcia niezgodnego z prawem i niedającego się zaakceptować w demokratycznym państwie prawa;

6. rażące naruszenie zasady ogólnej prawdy materialnej w postępowaniu administracyjnym (art. 7 K.p.a.) i jej gwarancji, poprzez brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie;

7. rażące naruszenie zasady ogólnej wzbudzania zaufania obywateli do organów państwa - art. 8 § 1 K.p.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia Instrumentalnego, naruszającego zasady ochrony środowiska, a także ochrony przyrody.

Powołując się na powyższe naruszenia Stowarzyszenie wniosło o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] marca 2016 r. oraz decyzji z dnia 19 stycznia 2018 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Wskutek powyższego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wszczęło dwa odrębne postępowania administracyjne i po rozpatrzeniu sprawy:

1) decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] marca 2016 r. nr [...];

2) decyzją z [...] lipca 2018 r. o nr [...]. stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] stycznia 2018 r. zmieniającej decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] marca 2016 r.

Uzasadniając rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] stycznia 2018 r. Kolegium w pierwszej kolejności wyjaśniło przesłanki stwierdzenia nieważności o jakich mowa w art. 156 § 1 K.p.a. podkreślając, że organ prowadzący takie postępowanie nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, gdyż postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji nie może zastępować postępowania odwoławczego, ani go powtarzać, a tym bardziej nie może dokonywać ustaleń stanu faktycznego. W zakresie wskazanej we wniosku przesłanki rażącego naruszenia prawa organ wyjaśnił, że podstawą jej zastosowania może być jedynie niebudzący wątpliwości stan prawny, a rażące naruszenie prawa musi być oczywiste, wyraźne i bezsporne. Przy tak zarysowanym stanie prawnym Kolegium uznało, że decyzja Wójta Gminy B. z dnia [...] stycznia 2018 r. dotknięta jest wadą powodującą jej nieważność z mocy prawa. Stwierdziło bowiem, że organ I instancji w sposób nieuprawniony uznał drogę leśną "[...]" za drogę publiczną i przyjął, iż jej przebudowa, jako realizacja celu publicznego, podlega wyjątkom z art. 24 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody, a co za tym idzie zakazy dotyczące braku ingerencji w siedliska przyrodnicze zawarte w uchwale Nr [...] Sejmiku Województwa P. z dnia [...] marca 2016 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "P." nie obowiązują w przedmiotowej sprawie. Taka konstatacja, w ocenie SKO jest zupełnie sprzeczna z brzmieniem i rozumieniem ww. przepisu ustawy o ochronie przyrody, a treść skarżonej decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z prawem, co uzasadnia jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. złożył pełnomocnik Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo B., zarzucając jej naruszenie:

1) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędne uznanie, iż decyzja Wójta Gminy B. z dnia 19 stycznia 2018 r. zmieniająca decyzję z dnia [...] marca 2016 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa;

2) art. 77 § 1, 80 K.p.a., poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie w szczególności brak wyczerpującego uzasadnienia dlaczego wg organu w niniejszej sprawie zachodzi rażące naruszenie prawa;

3) art. 24 ust. 2 pkt 3, art. 24 ust. 1 - 1b ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że planowana inwestycja nie ma charakteru inwestycji celu publicznego oraz, że mają do niej zastosowanie zakazy zawarte w Uchwale Nr [...] Sejmiku Województwa P. z dnia [...] marca 2016 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "P.", zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody.

Uzasadniając podniesione zarzuty skarżący wskazał, że SKO błędnie interpretuje stan faktyczny oraz prawny inwestycji. Planowana inwestycja ma bowiem charakter inwestycji celu publicznego, tym samym w przedmiotowej sprawie nie obowiązują zakazy dotyczące braku ingerencji w siedliska przyrodnicze zawarte w uchwale Nr [...] Sejmiku Województwa P. z dnia [...] marca 2016 r. Dalej skarżący wyjaśnił, co należy rozumieć pod pojęciem inwestycji celu publicznego, wskazując między innymi, że katalog ten przewiduje budowę i utrzymanie dróg publicznych. W konsekwencji zdaniem pełnomocnika, przebudowa drogi leśnej, która ma służyć dla ogółu społeczności lokalnej ma charakter inwestycji celu publicznego, a tym samym do inwestycji tej nie mają zastosowania zakazy dotyczące braku ingerencji w siedliska przyrodnicze zawarte w uchwale Sejmiku z dnia [...] marca 2016 r.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Odpowiadając na zarzuty skargi SKO podkreśliło, że droga "[...]" nie jest zaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych i funkcjonuje jako droga leśna wewnętrzna stanowiąca własność nadleśnictwa B.. Tym samym, zdaniem Kolegium, organ I instancji w sposób nieuprawniony uznał drogę leśną "[...]" za drogę publiczną i przyjął, iż jej przebudowa, jako realizacja celu publicznego, podlega wyjątkom z art. 24 ust. 2 pkt 3 u.o.p., a co za tym idzie zakazy dotyczące braku ingerencji w siedliska przyrodnicze zawarte w uchwale Nr [...] Sejmiku Województwa P. z dnia [...] marca 2016 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "P." nie obowiązują w przedmiotowej sprawie. Taka konstatacja jest zupełnie sprzeczna z brzmieniem i rozumieniem ww. przepisu ustawy o ochronie przyrody.

Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 579/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lipca 2018 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej decyzję o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w związku z tym, iż kontrolowana decyzja została wydana w trybie stwierdzenia nieważności, dokonanie oceny jej zgodności z prawem poddane jest więc specyficznym regułom odnoszącym się do kontroli decyzji wydanych w trybach nadzwyczajnych. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności oznacza, że sprawa nie toczy się już w trybie zwykłym i stwierdzenie nieważności kontrolowanej w tym postępowaniu decyzji dopuszczalne jest jedynie w przypadkach wystąpienia ściśle określonych wad, w tym w razie stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Do wzruszenia decyzji nie wystarczy zatem stwierdzenie zaistnienia naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy. W trybie nadzoru konieczność uznania decyzji za nieważną zachodzi jedynie w enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 K.p.a. przypadkach, których wykładnia winna mieć charakter ścieśniający, gdyż sprzeciwiają się one fundamentalnej zasadzie trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 K.p.a.). Postępowanie nadzwyczajne nie zmierza do ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zwieńczonej decyzją kończącą postępowanie zwykłe. W postępowaniu tym organ nie może przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został bowiem ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej. Wady decyzji wyliczone w art. 156 § 1 K.p.a. noszą znamiona wad istotnych kwalifikowanych. Mają one charakter materialnoprawny i tkwią w samej decyzji, godząc w podmiotowe elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Źródłem tych wad może być jednak nie tylko naruszenie przepisów prawa materialnego, lecz również istotne naruszenie przepisów procesowych.

W kontrolowanym postępowaniu Kolegium doszło do wniosku, że w stosunku do decyzji z [...] stycznia 2018 r. zmieniającej decyzję środowiskową z dnia [...] marca 2016 r. zachodzą przesłanki do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. uznając, że Wójt Gminy B. w sposób nieuprawniony uznał drogę leśną "[...]" za drogę publiczną i przyjął, iż jej przebudowa, jako realizacja celu publicznego, podlega wyjątkom z art. 24 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody, a co za tym idzie zakazy dotyczące braku ingerencji w siedliska przyrodnicze zawarte w uchwale Nr [...] Sejmiku Województwa P. z dnia [...] marca 2016 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "P." nie obowiązują w przedmiotowej sprawie. W konsekwencji SKO przyjęło, że organ I instancji, zmieniając decyzję środowiskową w kierunku umożliwienia prac inwestycyjnych w ramach przedsięwzięcia nie stanowiącego celu publicznego, niezgodnie z obowiązującymi zakazami wynikającymi z ww. uchwały, wydał rozstrzygnięcie z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd wyjaśnił, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (zob. wyrok NSA z 28 października 2011 r., I OSK 1888/10, wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, Nr 2, poz. 91; wyrok NSA z 21 października 2010 r., I OSK 28/10, wyrok NSA z dnia 30 października 2018 r., IIOSK 2668/16, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie jaki konkretny przepis został naruszony i wykazanie, że miało ono charakter rażący. Nadto, bezwzględnym obowiązkiem organu jest wykazanie, dlaczego konkretne naruszenie prawa ocenił jako rażące. Odnosząc powyższe wyjaśnienia do niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że należy w pełni zaakceptować stanowisko Kolegium, iż kontrolowana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja z dnia 18 stycznia 2018 r. jest dotknięta kwalifikowana wadliwością, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Z treści decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] stycznia 2018 r. wynika, że "Planowane przedsięwzięcie jest inwestycją o znaczeniu lokalnym, a zakazy zawarte w Uchwale Nr [...] Sejmiku Województwa P. z dnia [...] marca 2016 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "P.", zgodnie z art 24 ust 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2016 r., poz. 2134, ze zm.) nie dotyczą realizacji inwestycji celu publicznego". Organ wydający powyższą decyzję uznał zatem, że przedsięwzięcie polegające na przebudowie drogi leśnej jest inwestycją celu publicznego, która w myśl art. 24 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody, nie podlega zakazom ingerencji w siedliska przyrodnicze, określonym na podstawie art. 24 ust. 1 -1b ustawy w obowiązującej w tym czasie uchwale Sejmiku Województwa P. z dnia [...] marca 2016 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "P.".

Sąd uznał, że zestawienie powołanych wyżej regulacji nie pozostawia wątpliwości, że wprowadzone uchwalą Sejmiku Województwa P. na Obszarze Chronionego Krajobrazu "P." – zakazy, mogły być pominięte jedynie wówczas, gdyby inwestycja miała charakter inwestycji celu publicznego, a takiego charakteru – jak słusznie uznało Kolegium – nie można nadać przebudowie drogi leśnej.

Definicja inwestycji celu publicznego wskazuje bowiem na dwie cechy tego pojęcia. Pierwszą cechą charakteryzującą inwestycję celu publicznego jest jej zakres tj. określenie czy dane przedsięwzięcie można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym, krajowym czy metropolitalnym. Drugą cechą charakterystyczną tego pojęcia jest cel danego zamierzenia, tj. czy stanowi on realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204). Z kolei "cele publiczne" – zgodnie z art. 6 pkt 1 tej ustawy – zostały zdefiniowane m.in. jako: wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Z art. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2068) wynika natomiast, że drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg (tj. krajowej, wojewódzkiej, powiatowej i gminnej), z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub przepisach. Przy czym, dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawie zasadnicze znaczenie ma art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2204), który wyraźnie stanowi, że drogi leśne to drogi położne w lasach niebędące drogami publicznymi w rozumieniu przepisów o drogach publicznych. Jak wynika z powyższego, wbrew temu co wywodzi pełnomocnik skarżącego, obowiązujące przepisy nie przewidują, aby budowa drogi leśnej, która została wprost wykluczona przez ustawodawcę z kategorii dróg publicznych stanowiła realizację celu publicznego. Takie stanowisko prezentowane jest też w orzecznictwie sądów administracyjnych, które jednolicie przyjmuje, że drogi niepubliczne nie stanowią celu publicznego. Tym samym nie można zaliczyć do kategorii celów publicznych budowy, utrzymania, wydzielania, robót budowlanych związanych z drogami wewnętrznymi, ani związanych z drogami dojazdowymi i lokalnymi, które nie mieszczą się w definicji drogi publicznej (tak m.in. WSA w Warszawie w wyroku z 4 marca 2005 r., IV SA 3935/03, oraz wyrok WSA w Warszawie z 1 marca 2007 r., I SA/Wa 1889/06).

Rację należy zatem przyznać Kolegium, że skoro droga "[...]" nie jest zaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych i funkcjonuje jako droga leśna wewnętrzna stanowiąca własność nadleśnictwa B., to Wójt Gminy B. w sposób bezprawny uznał ją za drogę publiczną i przyjął, iż jej przebudowa, jako realizacja celu publicznego, podlega wyjątkom z art. 24 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody, a co za tym idzie zakazy dotyczące braku ingerencji w siedliska przyrodnicze zawarte w uchwale Nr [...] Sejmiku Województwa P. z dnia [...] marca 2016 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "P." nie obowiązują w przedmiotowej sprawie. Przy wydawaniu decyzji z 19 stycznia 2018 r. doszło zatem do bezpodstawnego zakwalifikowania drogi leśnej (wewnętrznej, prywatnej) jako inwestycji celu publicznego, a tym samym również do niezasadnego zastosowania wyjątku z art. 24 ust. 2 pkt. 3 ustawy o ochronie przyrody i zignorowaniu zakazów dotyczących Obszaru Chronionego Krajobrazu "P.", określonych w przywołanej wyżej uchwale Sejmiku Województwa P..

W konsekwencji, zdaniem Sądu, zasadnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że kontrolowana decyzja z [...] stycznia 2018 r. jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności.

Odnosząc się zaś do zarzutów skargi Sąd uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie, gdyż postępowanie przed Kolegium zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i należyty, zaś zgromadzony w sprawie materiał został oceniony właściwie. Zostały także prawidłowo zinterpretowane, mające zastosowanie w sprawie, przepisy. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę kasacyjną wniósł Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe – Nadleśnictwo B. podnosząc zarzuty naruszenia:

1) przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, to jest

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a w zw. z art. 24 ust. 2 pkt 3, art. 24 ust. 1 - 1b ustawy ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 142, 10, 650.) w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, 1566.), w zw. z art. 6 pkt 1 o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że planowana inwestycja nie ma charakteru inwestycji celu publicznego oraz, że mają do niej zastosowanie zakazy zawarte w Uchwale Nr [...] Sejmiku Województwa P. z dnia [...] marca 2016 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "P.", zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody;

b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 3 ustawy o lasach w zw. z art. 6 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędne przyjęcie, że przebudowa drogi "N." nie stanowi inwestycji celu publicznego, podczas gdy ma ona na celu ochronę środowiska;

c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 3 i nast. ustawy Prawo Zamówień Publicznych poprzez błędne przyjęcie, że inwestycja polegająca na przebudowie drogi "[...]" nie jest inwestycją celu publicznego; czego konsekwencją było:

2) naruszenie przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a. art. 145 § 1 pkt 1 litera c P.p.s.a w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że decyzja Wójta Gminy B. z dnia [...] stycznia 2018 r. [...], zmieniająca decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] marca 2016 r. [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa,

b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w zw. z art. 77 § 1, 80 K.p.a., poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie w szczególności brak wyczerpującego uzasadnienia dlaczego wg organu w niniejszej sprawie zachodzi rażące naruszenie prawa.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Strona zrzekła się przeprowadzenia rozprawy na zasadzie art. 182 § 2 P.p.s.a.

Skarżący kasacyjnie podniósł, że w pierwszej kolejności ponownie należy rozważyć co należy rozumieć pod pojęciem rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 18 maja 2017 r. "rażące naruszenie prawa jest to naruszenie tzw. kwalifikowane, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, oczywiste, czyli takie, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Przy czym chodzi o stan prawny w zakresie jego obowiązywania i interpretacji niewątpliwy, niepozwalający i nierodzący rozbieżności w wykładni. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny".

Z kolei Sąd ten w innym wyroku wskazał, że: "o rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem prawa". Natomiast w orzeczeniu z dnia 30 czerwca 2003 r., NSA ten wskazał, "że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w takim wypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Wadliwość decyzji jest zaś skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa materialnego oraz procesowego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym." W kolejnym orzeczeniu wskazano, "że w przypadku badania przesłanki rażącego naruszenia prawa należy mieć na względzie, iż pojęcia "rażącego naruszenia prawa" nie można utożsamiać z każdym, nawet oczywistym naruszeniem prawa. Przyjmować należy, że rażące naruszenie prawa to tylko takie naruszenie, w wyniku którego ze względu na skutki, wadliwość decyzji jest jednoznaczna oraz zarazem tylko takie naruszenie, które wywołało skutki niemożliwe do zaaprobowania w punktu widzenia wymagań praworządności. Chodziłoby tu więc o ewidentne bezprawie, którego w żadnym razie nie można usprawiedliwiać i tolerować".

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, można zatem pokusić się o stwierdzenie, że mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy na pierwszy rzut oka widać, że z okoliczności sprawy wynika, że prawo to zostało naruszone. W tym celu nie należny dokonywać szczegółowej analizy stanu faktycznego. W orzecznictwie jako przykład takiego rażącego naruszenia prawa wskazuje się wydanie decyzji przez organ kolegialny, w której nie wszyscy członkowie organu ją podpisali, jak również postępowanie odwoławcze wszczęte z urzędu, bez środka zaskarżenia strony. Nie można zatem mówić o rażącym naruszeniu prawa w przypadku drogi N., z uwagi na fakt, iż niezbędna w przedmiotowej sprawie jest analiza statusu tej drogi, dokonana przez pryzmat przesłanek ustawowych w zakresie określenia czy inwestycja jest inwestycją celu publicznego. Tym samym, zdaniem skarżącego kasacyjnie, przyjąć należy, że w przedmiotowej sprawie, wbrew twierdzeniu WSA w Białymstoku, nie zachodzi rażące naruszenie prawa i brak było podstaw do stwierdzenia nieważności ww. decyzji wójta.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze, błędnie interpretuje stan faktyczny oraz prawny inwestycji. Planowana inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego, a tym samym w przedmiotowej sprawie nie obowiązują zakazy dotyczące braku ingerencji w siedliska przyrodnicze zawarte w uchwale Nr [...] Sejmiku Województwa P. z dnia [...] marca 2016 r. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami celami publicznymi w rozumieniu ustawy są: 1) wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji: 1a) wydzielenie gruntów pod linie kolejowe oraz ich budowa i utrzymanie; 1b) wydzielanie gruntów pod lotniska, urządzenia i obiekty do obsługi ruchu lotniczego, w tym rejonów podejść, oraz budowa i eksploatacja tych lotnisk i urządzeń; 2) budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń; 2a) budowa i utrzymywanie sieci transportowej dwutlenku węgla; 3) budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania; 4) budowa oraz utrzymywanie obiektów i urządzeń służących ochronie środowiska, zbiorników i innych urządzeń wodnych służących zaopatrzeniu w wodę, regulacji przepływów i ochronie przed powodzią, a także regulacja i utrzymywanie wód oraz urządzeń melioracji wodnych, będących własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego; 5) opieka nad nieruchomościami stanowiącymi zabytki w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami; 5a) ochrona Pomników Zagłady w rozumieniu przepisów o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady oraz miejsc i pomników upamiętniających ofiary terroru komunistycznego; 6) budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji, sądów i prokuratur, uczelni publicznych, federacji podmiotów systemu szkolnictwa wyższego i nauki, o których mowa w art. 165 federacja ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. poz. 1668), szkół publicznych, państwowych lub samorządowych instytucji kultury w rozumieniu przepisów o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, a także publicznych: obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej, placówek opiekuńczo-wychowawczych, obiektów sportowych; 6a) budowa i utrzymywanie obiektów oraz pomieszczeń niezbędnych do realizacji obowiązków w zakresie świadczenia usług powszechnych przez operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 1481 oraz z 2018 r. poz. 106, 138. 650, 1118 i 1629), a także innych obiektów i pomieszczeń związanych ze świadczeniem tych usług; 7) budowa i utrzymywanie obiektów oraz urządzeń niezbędnych na potrzeby obronności państwa i ochrony granicy państwowej, a także do zapewnienia bezpieczeństwa publicznego, w tym budowa i utrzymywanie aresztów śledczych, zakładów karnych oraz zakładów dla nieletnich; 8) poszukiwanie, rozpoznawanie, wydobywanie złóż kopalin objętych własnością górniczą; 8a) poszukiwanie lub rozpoznawanie kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla oraz podziemne składowanie dwutlenku węgla; 9) zakładanie i utrzymywanie cmentarzy; 9a) ustanawianie i ochrona miejsc pamięci narodowej; 9b) ochrona zagrożonych wyginięciem gatunków roślin i zwierząt lub siedlisk przyrody; 9c) wydzielanie gruntów pod publicznie dostępne samorządowe: ciągi piesze, place, parki, promenady lub bulwary, a także ich urządzanie, w tym budowa lub przebudowa; 9d) wykonywanie urządzeń lub budowli służących zapobieganiu lub zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt; 10) inne cele publiczne określone w odrębnych ustawach.

Tym samym pojęciem inwestycji celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Między innymi katalog ten przewiduje budowę i utrzymanie dróg publicznych, dróg rowerowych.

Jak wskazuje J. Jaworowski, dla przykładu, droga publiczna sama w sobie jest budowlą zaliczoną do jednej z kategorii dróg publicznych, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w przepisach prawa. W taki sposób droga publiczna zdefiniowana została w art. 1 w zw. z art. 4 pkt 2 ustawy z 21.3.1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.; dalej DrogPublU). W ujęciu funkcjonalnym droga publiczna służy zapewnieniu nieograniczonego poruszania się po niej przez każdego z korzystających, gdzie ograniczenie dostępu do tej drogi może być wprowadzone tylko na podstawie przepisu prawa. Celem publicznym w ujęciu funkcjonalnym nie jest więc sama budowla drogi publicznej, lecz zapewnienie powszechności korzystania z niej przez każdego, z zastrzeżeniem dopuszczalności ograniczenia tej powszechności dostępu na podstawie przepisu prawa, np. płatne parkowanie, płatny przejazd po autostradzie, wszelkie ograniczenia sygnalizowane znakami drogowymi zakazu, ustawianymi na podstawie przepisów prawa o ruchu drogowym. Tym samym przyjąć należy, że przebudowa drogi leśnej, która ma służyć dla ogółu społeczności lokalnej ma charakter inwestycji celu publicznego a tym samym do inwestycji nie mają zastosowania zakazy dotyczące braku ingerencji w siedliska przyrodnicze zawarte w uchwale Nr [...] Sejmiku Województwa P. z dnia [...] marca 2016 r. Droga [...] znajduje się w obszarze chronionym "P." tym samym jest ona przeznaczona nie tylko dla społeczności lokalnej, ale dla milionów turystów odwiedzających Puszczę Białowieską, zarówno z Polski jak i z zagranicy.

Droga [...] przechodzi przez dwa nadleśnictwa B. i B., a dalszy jej przebieg jest w gminie N.. Do 2011 roku nadleśnictwa miały podpisane porozumienie ze Starostwem w Hajnówce polegające na tym, że nadleśnictwa udostępniają drogę do ruchu publicznego, koszt remontów pokrywa Starostwo. Ze względu na kosztowne utrzymanie drogi Starostwo zrezygnowało z porozumienia. Od 2012 roku droga [...] jest udostępniona do ruchu a koszty utrzymania ponoszą dwa nadleśnictwa. Od 2014 roku drogą poprowadzono Wschodni szlak rowerowy. Podpisane jest porozumienie z Marszałkiem Województwa P.. Droga biegną także szlaki piesze.

W przypadku gdyby uznać, iż droga [...] nie jest drogą publiczną, to zgodnie z art. 3 ust 2 ustawy o lasach, lasem jest: związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne. Tym samym zestawienie definicji lasu, z regulacją zawarta w art. 6 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, prowadzi do wniosku, że przebudowa drogi "N." finalnie ma na celu ochronę środowiska.

Skarżący kasacyjnie podkreślił, że droga ta znajduje się w obszarze chronionym "P." i jest drogą służącą ogółowi społeczeństwa. Uchylenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia dla przebudowy drogi "N." spowoduje szkodę znacznych rozmiarów po stronie Skarbu Państwa, z uwagi na fakt, że znaczna część inwestycji została już wykonana.

Nadto inwestycja realizowana jest w oparciu o przepisy ustawy Prawo Zamówień Publicznych, co również statuuje o charakterze tejże inwestycji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenie P. w B. wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Stwierdzić również należy, że zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał sprawę na posiedzeniu niejawnym bowiem Skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe – Nadleśnictwa B. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a w zw. z art. 24 ust. 2 pkt 3, art. 24 ust. 1 - 1b ustawy ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 142, 10, 650.) w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, 1566.), w zw. z art. 6 pkt 1 o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.).

Istota tego zarzutu sprowadza się do twierdzenia skarżącego kasacyjnie, że przebudowa drogi "[...]" ma charakter inwestycji celu publicznego. Argumentacja w tej kwestii sprowadza się jednak w zasadzie do przytoczenia treści art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w którym określono, co należy rozumieć przez cel publiczny w rozumieniu tej ustawy oraz stwierdzenia, że wśród tych celów jest m.in. budowa i utrzymanie dróg publicznych i rowerowych. Skarżący kasacyjnie wskazuje również co należy rozumieć pod pojęciem drogi publicznej wskazując na treść art. 1 i art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W oparciu o te przepisy skarżący kasacyjnie formułuje wniosek, że celem publicznym w ujęciu funkcjonalnym nie jest sama budowa drogi publicznej ale zapewnienie powszechności korzystania z niej przez każdego z określonymi zastrzeżeniami. To zaś w konsekwencji prowadzi skarżącego kasacyjnie do sformułowania twierdzenia, że przebudowa drogi leśnej, która ma służyć dla ogółu społeczności lokalnej ma charakter inwestycji celu publicznego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przytoczona wyżej argumentacja skarżącego kasacyjnie jest błędna. Opiera się ona na pominięciu w czynionych przez skarżącego kasacyjnie rozważaniach treści art. 2 ustawy o drogach publicznych oraz art. 8 tej ustawy.

Z art. 2 ust. 1 ww. ustawy wynika, że drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie:

1. drogi krajowe;

2. drogi wojewódzkie;

3. drogi powiatowe;

4. drogi gminne.

Z kolei z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika, że drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi.

Z zestawienia tych przepisów wynika więc, że drogami publicznymi są wyłącznie drogi wymienione w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o drogach.

Zgodnie z treścią art. 1 ustawy o drogach aby droga została zaliczona do dróg publicznych nie wystarczy, że może z niej korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych ale musi to też być droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg.

Nawet jeśli w rzeczywistości z drogi "[...]" może korzystać każdy, to sam ten fakt nie oznacza jeszcze, że droga ta ma charakter drogi publicznej, jeśli nie należy ona do kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o drogach publicznych.

Co więcej w swoich rozważaniach skarżący kasacyjnie pomija treść art. 6 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2020 r. poz. 6 t.j.), który stanowi, że drogi leśne, to drogi położone w lasach niebędące drogami publicznymi w rozumieniu przepisów o drogach publicznych. Sam wnioskodawca we wniosku o zmianę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach określa przedsięwzięcie, jako "przebudowa drogi leśnej "[...]". Skoro jest to droga leśna, to w świetle treści przytoczonego wyżej przepisu z mocy prawa nie może być ona drogą publiczną. W toku postępowania nieważnościowego jak również przed Sądem I instancji nie był kwestionowany fakt, że przebudowa dotyczy "drogi leśnej" nie zaś drogi, o której mowa art. 2 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o drogach publicznych. W karcie informacyjnej przedsięwzięcia zawarto wprost stwierdzenie, że droga jest wykorzystywana jako droga leśna wewnętrzna (pkt. 3 karty).

Argumentację skarżącego kasacyjnie można uznać za przykład tzw. błędu selektywnej uwagi, który polega na wskazywaniu na te dane, które mają potwierdzać założoną tezę przy jednoczesnym pomijaniu danych, które przeczą tej tezie.

Skarżący kasacyjnie odwołał się do przepisów, które określają część wymogów, jakie musi spełniać droga, by mogła być uznana za drogę publiczną pomijając przy tym przepisy zawierające wymogi, których droga "[...]" nie spełnia, by mogła być uznana za taką drogę.

Za niezasadny uznać również należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 3 ustawy o lasach w zw. z art. 6 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Skarżący kasacyjnie podnosząc powyższy zarzut wyraził pogląd, że skoro droga "N." jest drogą leśną, to w rozumieniu art. 3 ustawy o lasach jest lasem. Lasem jest bowiem grunt związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: m.in. drogi leśne. Tym samym przebudowa drogi leśnej to w istocie działania dotyczące lasu co automatycznie oznacza, że działanie to ma na celu ochronę środowiska.

Odnosząc się do powyższego argumentu stwierdzić należy, że sam fakt, iż przebudowa dotyczy drogi leśnej, a tym samym lasu w rozumieniu ustawy o lasach nie oznacza automatycznie, że inwestycja ta ma na celu ochronę środowiska. Argumentacja skarżącego kasacyjnie odnośnie do możliwości zakwalifikowania inwestycji jako inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest lakoniczna. Nie zawiera ona analizy inwestycji w postaci przebudowy drogi pod kątem spełniania wymogów wynikających z definicji pojęcia "ochrona środowiska" zawartej w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2019 r. poz. 1396 t.j). Zgodnie z treścią art. 3 pkt 13 tej ustawy przez ochronę środowiska rozumie się podejmowanie lub zaniechanie działań, umożliwiające zachowanie lub przywracanie równowagi przyrodniczej; ochrona ta polega w szczególności na:

a) racjonalnym kształtowaniu środowiska i gospodarowaniu zasobami środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju,

b) przeciwdziałaniu zanieczyszczeniom,

c) przywracaniu elementów przyrodniczych do stanu właściwego.

Nie można oczywiście wykluczyć, że przebudowa drogi leśnej może być zakwalifikowana jako działanie polegające na racjonalnym kształtowaniu środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Wymagałoby to jednak dokonania szczegółowej analizy tego zagadnienia zwłaszcza w sytuacji, gdy inwestycja została uznana za inwestycję mogącą znacząco oddziaływać na środowisko, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu może być wymagane (Dz. U z 2016 r. poz. 71t.j)

Mimo lakoniczności argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej odnośnie do możliwości zakwalifikowania inwestycji jako budowy obiektu służącego ochronie środowiska, analiza tego zagadnienia przeprowadzona przez NSA z urzędu pozwala stwierdzić, że brak jest dostatecznych podstaw do takiej kwalifikacji inwestycji w postaci przebudowy drogi "N.".

W ocenie NSA, budowa oraz utrzymywanie obiektów i urządzeń służących ochronie środowiska, o których mowa w art. 6 pkt 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, to budowa urządzeń, których zasadniczym celem funkcjonowania jest ochrona środowiska. W przypadku przebudowy drogi leśnej poprzez jej utwardzenie poprawa stanu środowiska wyrażająca się w zmniejszeniu różnego rodzaju uciążliwości np. zapylenia, hałasu, drgań jest jedynie celem ubocznym towarzyszącym celowi głównemu jakim jest poprawa warunków komunikacyjnych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyłącznie dla lepszego zrozumienia istoty sprawy stwierdzić należy, że w istocie z decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] nie wynika na jakiej podstawie organ ten uznał przebudowę drogi "N." za inwestycję celu publicznego. W uzasadnieniu decyzji zawarte zostało jedynie stwierdzenie, że "Za zmianą przemawia interes społeczny ponieważ planowane przedsięwzięcie stanowi inwestycję o znaczeniu lokalnym" oraz stwierdzenie: "Ponadto zakazy zawarte w uchwale Nr [...] Sejmiku Województwa P. z dnia [...] marca 2016 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "P.", zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016 r. poz. 2134 ze zm.) nie dotyczą inwestycji celu publicznego". W uzasadnieniu decyzji nie ma w ogóle odwołania do art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Napomknięcie o tym, że inwestycja ma znaczenie ponadlokalne świadczy o tym, że Wójt odwołał się wyłącznie do pierwszej części definicji pojęcia "inwestycja celu publicznego" zawartej w art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z treścią ww. przepisu przez "inwestycję celu publicznego" rozumieć należy działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65).

Z uzasadnienia decyzji Wójta Gminy z dnia [...] stycznia 2018 r. nie wynika, by analizie poddana została kwestia spełnienia przez inwestycję wymogu uznania ją za inwestycję celu publicznego jakim jest realizowanie celu wynikającego z art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z faktu, że inwestycja polegała na przebudowie drogi można jednak w sposób uprawniony wnioskować, że w sposób dorozumiany Wójt Gminy przy kwalifikacji inwestycji odwoływał się do art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (drogi publiczne) nie zaś do art. 6 pkt 4 (obiekty i urządzenia służące ochronie środowiska) tej ustawy. Za prawidłowe tym samym uznać należy dokonanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze oceny zgodności z prawem decyzji Wójta Gminy z dnia [...] stycznia 2019 r. pod kątem spełniania przez inwestycję wymogów zawartych w art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zaś do art. 6 pkt 4 tej ustawy.

Argument, że eliminacja z obrotu prawnego decyzji zmieniającej decyzję o środowiskowych uwarunkowania spowoduje szkodę znacznych rozmiarów nie jest argumentem o charakterze prawnym i jako taki nie może być brany pod uwagę przy ocenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji.

Zdaniem NSA, niezasadny jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a w zw. z art. 3 i nast. ustawy Prawo Zamówień Publicznych. W skardze kasacyjnej nie wskazano o jaką ustawę Prawo zamówień publicznych chodzi jednakże biorąc pod uwagę datę sporządzenia skargi kasacyjnej można przyjąć, że zarzut ten odnosi się do ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U z 2019 . poz. 1843 t.j.).

Odnosząc się do powyższego zarzutu stwierdzić należy, że przepisy tej ustawy nie mają żadnego znaczenia dla kwalifikacji inwestycji jako inwestycji celu publicznego. Ustawa ta określała zasady udzielania zamówień publicznych co wiązało się z wydatkowaniem środków publicznych. Środki te mogły być zaś wydawane zarówno na inwestycje celu publicznego jak i inwestycje nie będące inwestycjami celu publicznego. Wydanie środków publicznych na realizację w trybie przewidzianym ww. ustawą nie oznacza, że finansowana z tych środków inwestycja jest inwestycją celu publicznego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 litera c P.p.s.a w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Zagadnienie stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa było wielokrotnie przedmiotem analizy przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W wyroku z dnia 8 marca 2012 r. (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) sygn. akt I OSK 363/11 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest stwierdzenie, że decyzja ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych, a nadto, że skutkiem tego naruszenia jest powstanie - w następstwie wydania tej decyzji – sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie."

Z kolei w wyroku z dnia 20 października 2011 r. (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) sygn. akt II GSK1056/11 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "Rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w sytuacji, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa (cechą rażącego naruszenia prawa jest więc to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią stosowanego w sprawie przepisu prawa, co wynika z prostego ich zestawienia i nie stanowi konsekwencji błędu w wykładni prawa, ale jego przekroczenia w sposób jasny i niedwuznaczny) i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa."

Przytoczone wyżej poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego należy w pełni podzielić. Mają one zastosowanie również w niniejszej sprawie. Wójt Gminy wydając decyzję o zmianie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dokonał szczątkowej analizy dotyczącej kwalifikacji inwestycji jako inwestycji celu publicznego, bezrefleksyjnie uznając, że jest to tego rodzaju inwestycja. Skutkowało to zaniechaniem oceny tej inwestycji pod kątem spełnienia wymagań zawartych w uchwale Nr [...] Sejmiku Województwa P. z dnia [...] marca 2016 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "P.". Takie działania organów administracji, zdaniem NSA, są nie do zaakceptowania w praworządnym państwie.

Bezpodstawne jest twierdzenie skarżącego kasacyjnie, iż nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w przypadku drogi N., z uwagi na fakt, że niezbędna w przedmiotowej sprawie jest analiza statusu tej drogi, dokonana przez pryzmat przesłanek ustawowych w zakresie określenia czy inwestycja jest inwestycją celu publicznego.

Przytoczony wyżej argument nie odnosi się do kwestii wykładni przepisu prawa, tylko do kwestii stosowania prawa. Jak to zostało już wcześniej wskazane faktu, że droga "[...]" jest drogą leśną nie kwestionował sam inwestor. Nie można w tej sytuacji mówić, że ustalenie statusu tej drogi wymagało skomplikowanego postępowania dowodowego. Okoliczność, że droga leśna nie jest drogą publiczną wynika wprost z treści art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2020 r. poz. 6 t.j.), który stanowi, że drogi leśne, to drogi położone w lasach niebędące drogami publicznymi w rozumieniu przepisów o drogach publicznych. Skoro droga "[...]" nie jest drogą publiczną, to jej przebudowa nie mogła być zakwalifikowana jako inwestycja celu publicznego w rozumieniu art. art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który to przepis inwestycję celu publicznego wiąże z drogą publiczną. Zwykła wykładnia językowa jest wystarczająca do ustalenia statusu drogi "N." i oceny prawidłowości zastosowania art. 24 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Treść tych przepisów nie budzi wątpliwości interpretacyjnych.

Nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w zw. z art. 77 § 1, 80 K.p.a., poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie w szczególności brak wyczerpującego uzasadnienia dlaczego wg organu w niniejszej sprawie zachodzi rażące naruszenie prawa.

Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia i nie wymagał uzupełnienia. SKO wyjaśniło wszystkie okoliczności niezbędne do dokonania oceny decyzji Wójta Gminy z dnia [...] stycznia 2018 r. pod kątem istnienia przesłanki stwierdzenia jej nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Ocena zgromadzony w sprawie dowodów również jest prawidłowa i nie nosi cech dowolności.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.