Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1386/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6199 Inne o symbolu podstawowym 619
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 8, art. 217 § 2 pkt. 2, art. 218 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 1-3
journal: Dz.U. 1990 nr 54 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant asystent sędziego Anna Armińska po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 października 2015 r. sygn. akt III SA/Lu 459/15 w sprawie ze skargi T. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości oraz zaskarżone postanowienie wraz z poprzedzającym je postanowieniem Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz T. S. kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 22 października 2015 r., sygn. akt III SA/Lu 459/15, oddalił skargę T. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] listopada 2014 r.) – wydanym po ponownym rozpatrzeniu sprawy - Wójt Gminy [...] (dalej Wójt) odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego pracę T. S. (dalej wnioskodawca bądź skarżący) w położonym w miejscowości W. gospodarstwie rolnym rodziców skarżącego w okresie od dnia [...] do dnia [...].

W uzasadnieniu Wójt wyjaśnił, że dnia [...] listopada 2014 r. przeprowadzono sprawdzenie danych z rejestru Karty Gospodarstw będących w posiadaniu Urzędu Gminy [...]. W rejestrze tym rodzice wnioskodawcy są wymienieni jako właściciele gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha użytków rolnych w latach [...]. Rejestr ów nie wskazywał, by T. S. pracował w gospodarstwie rolnym rodziców. Sprawdzono rejestr Ewidencji Ludności, w którym T. S. widnieje jako osoba zameldowana wspólnie z rodzicami w latach [...] na pobyt stały pod adresem - [...]. W dostępnym Wójtowi rejestrze ewidencji wojskowej brak jest wpisu o odroczeniu T. S. zasadniczej służby wojskowej w związku z prowadzeniem gospodarstwa rolnego.

Dowodem potwierdzającym pracę w gospodarstwie rolnym w charakterze domownika rodziców może być zaświadczenie o opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne wydane przez Kasę Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Składki są odprowadzane do KRUS od 1983 r. W tych okolicznościach organ odmówił wydania zaświadczenia (art. 219 kpa).

T. S. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie zarzucając między innymi, że w ewidencji wojskowej jest "wpis" ale [pracownik] o niego [nie; k. 18 akt administracyjnych; zażalenie z [...] listopada 2014 r.] w[y]stąpił, podobnie jak do KRUS o nadesłanie "interesującej (...) kwestii", że przesłuchano świadków w sposób nic nie wnoszący do postępowania i nie uzasadniono dlaczego ich zeznania okazały się niewystarczające do wydania pozytywnego zaświadczenia.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] grudnia 2014 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium) utrzymało w mocy postanowienie z [...] listopada 2014 r. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w celu załatwienia wniosku o wydanie zaświadczenia w trybie przepisów art. 1 ust. 1 pkt 3 i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczeniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. nr 54, poz. 310, dalej wop) i art. 217 § 2 kpa. Kolegium argumentowało, że pracownikowi do stażu pracy wlicza się przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Informacji na temat pracy T. S. w gospodarstwie rolnym nie potwierdzały dostępne organowi rejestry: Karty Gospodarstw, Ewidencji Ludności, Ewidencji Wojskowej i spis akt archiwum. W postępowaniu o wydanie zaświadczenia, nie jest prawnie dopuszczalne dokonywanie ustaleń faktycznych, które nie wynikają z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu.

W skardze T. S. zarzucił naruszenie:

1. art. 7 kpa przez nie podjęcie przez organ niezbędnych działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jej załatwienia i rozstrzygnięcia;

2. art. 80 kpa polegające na naruszeniu prawdy obiektywnej, zebraniu dowodów w wybiórczy sposób i przeprowadzeniu czynności wyjaśniających w niewystarczającym zakresie;

3. art. 8 kpa przez przeprowadzenie postępowania w sposób, który nie budzi zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej;

4. art. 218 § 2 kpa przez nieprawidłową interpretację tego przepisu skutkującą zamknięciem drogi do uzyskania zaświadczenia;

5. art. 3 ust. 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i postanowienia z [...] listopada 2014 r.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczeniu okresów prac w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. nr 54, poz. 310), pracownikowi do stażu pracy wlicza się przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin.

Ów przepis umożliwia doliczenie zarówno okresów prowadzenia gospodarstwa, jak i pracy w tymże gospodarstwie. Ustawodawca nie zdefiniował użytego w tej ustawie sformułowania "prowadzenie gospodarstwa rolnego". Zgodnie z utrwalonymi poglądami judykatury i piśmiennictwa, przez prowadzenie gospodarstwa rolnego należy rozumieć samodzielną lub przy pomocy innych osób (osób bliskich, pracowników najemnych) faktyczną pracę w gospodarstwie rolnym wykonywaną na własny rachunek w charakterze właściciela bądź posiadacza w rozumieniu art. 336 kodeksu cywilnego; nadto prowadzenie gospodarstwa polega na podejmowaniu czynności prawnych dotyczących tego gospodarstwa (wyrok NSA z: 5.10.2001 r. II SA 1851/01; 18.5.1999 r. II SA 204/99).

Przez użycie w art. 3 ust. 1 wop zwrotu "właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić", ustawodawca wprowadza obowiązek wydania zaświadczenia o okresach pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w oparciu o dokumenty, którymi dysponuje organ. Na organie, od dnia wejścia w życie ustawy, czyli od dnia 1 stycznia 1991 r., ciąży obowiązek podjęcia wszelkich działań, które umożliwią wywiązanie się ze wskazanego wyżej obowiązku.

Wychodząc z założenia racjonalności ustawodawcy nie można przyjąć, że wprowadziłby on do aktu prawnego normę prawną, która nie miałaby zastosowania i byłaby przepisem martwym. Dając podstawę prawną do działania urzędowi gminy, a co więcej, obligując ten organ do wydania zaświadczenia stwierdzającego okresy pracy danej osoby w gospodarstwie rolny, ustawodawca musiał mieć świadomość tego, jakie dokumenty może posiadać urząd gminy, a ponadto jakimi instrumentami i możliwościami prawnymi dysponuje, w związku z czym założył z góry, że ten właśnie, a nie inny urząd, na podstawie danych będących jego dyspozycji, będzie właściwy do poświadczenia konkretnych okoliczności (wyrok NSA z 31.5.2010 r. I OSK 1633/09). Ów pogląd Sąd w składzie rozstrzygającym sprawę podzielił w całości.

Stosowne zaświadczenie wydaje organ działając na podstawie przepisów działu VII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej kpa).

W myśl art. 217 § 1 i 2 kpa organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie takie wydaje się, jeżeli:

1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa,

2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

W sytuacji, gdy zaświadczenia wymaga przepis prawa, zgodnie z art. 218 § 2 kpa organ może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Sąd I instancji podkreślił, że postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ w związku z wydaniem zaświadczenia nie może kreować bądź zastępować danych zawartych w prowadzonych przez właściwy organ ewidencjach, rejestrach bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Postępowanie wyjaśniające nie może tym samym służyć ustalaniu określonego stanu faktycznego, który nie wynika z danych zgromadzonych przez organ.

Organ rozpoznając wniosek skarżącego prawidłowo oparł się na pozostających w dyspozycji Urzędu Gminy [...] rejestrach, ewidencjach i dokumentacji odnoszącą się do wnioskodawcy. W sytuacji, kiedy dane wynikające z tych dokumentów nie potwierdzały faktu, że T. S. pracował w gospodarstwie rolnym swych rodziców, rzeczą organu było odmówić wydania zaświadczenia w tej kwestii.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazujących na brak przeprowadzenia przez organ postępowania dowodowego w trybie art. 3 ust. 3 wop, które potwierdziłoby fakt wykonywania pracy przez stronę w gospodarstwie rolnym, uznać należy, że zarzuty skarżącego na tym tle są bezzasadne. Art. 3 ust. 3 stanowi, że w wypadku, o którym mowa w ust. 2, okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami, co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone gospodarstwo rolne. W ocenie Sądu, wykładnia tego przepisu (art. 3 ust. 3 wop) prowadzi do wniosku, że jeżeli organ (urząd gminy) nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, to zawiadamia o tej okoliczności na piśmie (ust. 2). Organ nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania, o którym mowa w ust. 3 tego przepisu.

W myśl art. 3 ust. 3 wop możliwe jest udowodnienie faktu pracy w gospodarstwie rolnym zeznaniami dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone gospodarstwo rolne. Ten sposób dowodzenia właściwy jest dla innych postępowań o charakterze uproszczonym, nie zaś trybu określonego do wydania zaświadczenia. Rolą zaświadczenia jest tylko potwierdzenie określonych faktów lub okoliczności, a nie ich wykreowanie. Treść zaświadczenia jest jedynie pochodną danych posiadanych przez urząd, ma w nich umocowanie i bez nich nie może powstać.

Z akt sprawy wynika, że w oparciu o posiadane przez organ gminy informacje możliwe było jedynie ustalenie, że skarżący był zameldowany wspólnie z rodzicami w okresie od [...] r. do [...] r. Brak było danych co do pracy skarżącego w gospodarstwie. Wobec powyższego organ prawidłowo uznał, że nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania wyjaśniającego co do tej okoliczności i samodzielne jej ustalanie w oparciu o zeznania świadków. Samodzielne ustalenie faktów mających być jedynie potwierdzonymi w zaświadczeniu i to niezależnie od tego, jakie środki dowodowe miałyby temu celowi służyć, byłoby naruszeniem granic postępowania wyjaśniającego wyznaczonych art. 218 § 2 kpa.

Istotne znaczenie ma to, że zaświadczenie, o którym mowa w art. 217 § 1 kpa jest dokumentem urzędowym, który w innym postępowaniu administracyjnym korzysta ze szczególnej mocy dowodowej – domniemania prawdziwości tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone (art. 76 § 1 kpa). Zatem wydanie zaświadczenia tylko w oparciu o zeznania świadków byłoby równoznaczne z nadaniem tym zeznaniom szczególnej mocy dowodowej, czego przepisy kpa nie przewidują (wyrok WSA w Białymstoku z 11. 5.2006 r. II SA/Bk 1047/05).

Organ który jest właściwy do wydania zaświadczenia w oparciu o art. 3 ust. 1 wop i art. 218 § 1 kpa nie prowadzi postępowania o którym mowa w art. 3 ust. 3 wop. W tym zakresie właściwe są te organy, które rozstrzygają sprawę bądź w drodze decyzji, bądź orzekające we właściwym postępowaniu sądowym. Niemożność wydania zaświadczenia przez Wójta nie pozbawia skarżącego prawa dowodzenia zeznaniami świadków okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców, przed organem właściwym w sprawie orzekania o uprawnieniach pracowniczych. Przed tym organem będzie również mógł przedstawić już uzyskane dowody z zeznań znajdujące się w aktach sprawy.

Skargę kasacyjną wywiódł T. S., reprezentowany przez adw. K J., zaskarżając wyrok III SA/Lu 459/15 w całości, zarzucając wyrokowi błędną wykładnię:

1. art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczeniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy;

2. normy z art. 218 § 2 kpa, zamykającą drogę do uzyskania zaświadczenia.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości; zasądzenie kosztów, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Z uwagi na normatywny związek obu wskazanych wzorców kontroli, oba zarzuty (błędnej wykładni art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczeniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy - Dz. U. nr 54, poz. 310 i art. 218 § 2 kpa) wymagały łącznego rozpoznania.

Jeżeli zarzut naruszenia prawa przez organ administracji nie został wyraźnie powiązany w skardze kasacyjnej z zarzutem naruszenia prawa przez wojewódzki sąd administracyjny, nie ma przeszkód, dla których NSA - przeanalizowawszy uzasadnienie skargi kasacyjnej - nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez WSA (np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b lub c bądź też art. 151 ppsa) i tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie, mimo niepełnego wskazania podstawy kasacyjnej (cz. III p. 4 uzasadnienia uchwały I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, s. 38-39). Mimo, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał normy odniesienia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa), zarzut ten nadawał się do rozpoznania.

Tak zidentyfikowany zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 218 § 2 kpa i art. 3 ust. 3 wop zasługiwał na uwzględnienie. W doktrynie trafnie wskazuje się, że art. 218 kpa służy wzmocnieniu pozycji osoby ubiegającej się o zaświadczenie (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2016 s. 839 nb 1). W przypadkach, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2 kpa), organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 kpa).Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może prowadzić w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniające (art. 218 § 2 kpa).

W toku postępowania wyjaśniającego można wykorzystać środki dowodowe, stosując odpowiednio przepisy o postępowaniu dowodowym zawarte w kpa (J. Lang, Zaświadczenia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, Organizacja, Metody, Technika 1988/2/s.16; B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministraccyjne. Warszawa 2013, s. 584-585). Trafny jest pogląd wyrażony w orzecznictwie, zgodnie z którym postępowanie wyjaśniające spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustaleniu treści zaświadczenia, bo główną pełnią dane z ewidencji, rejestru, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami. Nie oznacza to jednak wyłączenia czynności postępowania wyjaśniającego.

Nie można nie dostrzegać, że niektóre przepisy, nierozbudowanej wszak procedury z zakresu wydawania zaświadczeń, sygnalizują jedynie działania organu lub osoby żądającej zaświadczenia, nie dookreślając ani zasad ani formy tych działań. Mowa tu np. o przewidzianej art. 218 § 2 kpa dopuszczalności przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego w koniecznym dla wydania zaświadczenia zakresie. Brak jakichkolwiek rozwiązań w tym zakresie w Dziale VII Kodeksu skłania do zastosowania wykładni systemowej i w pełni uzasadnia posłużenie się w tej mierze właściwymi dla ogólnego postępowania administracyjnego przepisami dotyczącymi postępowania dowodowego z zastrzeżeniem ograniczenia go do danych znajdujących się w posiadaniu organu, który ma wydać zaświadczenie (wyrok NSA z 2.9.1998 r. II SA/Łd 1119/96). Na konieczność zachowania "minimalnych rygorów proceduralnych" w postępowaniu o wydanie zaświadczenia zwracał uwagę J. Borkowski (op. cit.), bowiem jak podkreślił, odwołując się do poglądu J. Langa (Zaświadczenia..., s. 16), postępowanie dotyczy mającego urzędowy charakter dokumentu, stanowiącego zgodnie z art. 76 kpa dowód tego, co zostało w nim stwierdzone. Powyższy pogląd jest całkowicie uzasadniony, bowiem, jeżeli osobie uprawnionej ma zostać wydany przez właściwy organ dokument, którym będzie się ona mogła posługiwać na zewnątrz, to nie może być żadnych wątpliwości co do treści w nim zawartych.

Braki w procedurze o wydanie zaświadczenia mogą i powinny być uzupełniane w ograniczonym, niezbędnym dla zaświadczenia zakresie przez odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących postępowania jurysdykcyjnego. Konieczności odwołania się do przepisów Działu II kpa należy poszukiwać w treści przepisów regulujących postępowanie o wydanie zaświadczenia i jeśli sygnalizowane w przepisie działanie nie jest dookreślone, zachodzi potrzeba uzupełnienia jego treści (postępowania wyjaśniające, forma złożenia wniosku; wyrok NSA z 3.3.2015 r. II GSK 112/14, Lex 1666178,z aprobującą glosą K. Zdun-Załęskiej – LEX/el 2016; akceptowany przez J. Borkowskiego – op. cit., s. 840, nb 3).

Ustawodawca postanowił, że "1. Na wniosek zainteresowanej osoby właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić, zgodnie z art. 1, okresy jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy.

2. Jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1, nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, zawiadamia ją o tej okoliczności na piśmie.

3. W wypadku, o którym mowa w ust. 2, okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone to gospodarstwo rolne." (art. 3 wop).

W kontrolowanej sprawie Wójt, ponownie rozpoznając sprawę w wyniku uchylenia postanowienia Wójta z [...] lipca 2014 r. nr [...] r. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (wydanym w trybie autokontroli - art. 54 § 3 ppsa; nakazującym Wójtowi ponownie rozpatrującemu sprawę, przeprowadzenie postępowania w zakresie uzyskania informacji ze wszystkich posiadanych przez Urząd rejestrów i ewidencji, niezbędnych dla wydania postanowienia w przedmiotowej sprawie) ustalił, że rodzice wnioskodawcy [...]. i [...]. małż. S., zamieszkali we [...], w latach [...] byli właścicielami gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha użytków rolnych. T. S. był zameldowany w latach [...], na pobyt stały we [...], wspólnie z rodzicami. Podstawą obu tych ustaleń były odpowiednio: rejestr Karty Gospodarstw i rejestr Ewidencja Ludności (zatem prowadzone przez organ rejestry w rozumieniu art. 218 § 1 kpa).

W ocenie Wójta brak dokumentów wskazujących wprost na pracę wnioskodawcy w gospodarstwie rolnym rodziców. Jednakże Wójt uznał "Po sprawdzeniu zawartości Spisu zdawczo-odbiorczego akt /archiwum/ stwierdza się, że brak jest w nim dokumentów potwierdzających pracę w gospodarstwie rodziców T. S. w latach [...]"... Jest to całość zasobów w Urzędzie Gminy /także archiwalnych/ które mogłyby potwierdzić pracę w gospodarstwie rolnym T. S." (uzasadnienie postanowienia z [...] listopada 2014 r.). Wójt nie wskazał, które zespoły dokumentów w archiwum Urzędu przebadano, w poszukiwaniu dokumentów istotnych dla wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę. Sam Spis zdawczo-odbiorczy nie może stanowić podstawy ustaleń w tej materii. Powszechnie przyjmuje się, że takimi dokumentami potwierdzającymi poszczególne okresy pracy w gospodarstwie rolnym są księgi podatkowe; rejestry gruntów; ewidencja wojskowa, w której np. zaznaczony jest fakt odroczenia służby wojskowej w związku z prowadzeniem gospodarstwa; dokumentacja związana z ubezpieczeniem społecznym, majątkowym, osobowym oraz inne znajdujące się w dyspozycji urzędu. Wójt wskazał jedynie na ustalenie, że w ewidencji wojskowej brak jest wpisu o odroczeniu zasadniczej służby wojskowej T. S. w związku z prowadzeniem gospodarstwa rolnego (czemu skarżący w zażaleniu przeczy, a Wójt nie załączył do akt niniejszego postępowania uwierzytelnionego odpisu dokumentów z ewidencji wojskowej skarżącego dotyczących lat [...]). Wójt podniósł, że dowodem wskazującym na pracę w charakterze domownika może być zaświadczenie KRUS o opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne rolników i domowników, odprowadzanych do KRUS od 1983 r. Mimo zatem, że Wójt rozpoznawał sprawę ponownie, nie wykazał, że zbadał konkretne zespoły akt archiwalnych w koniecznym zakresie (art. 218 § 2 in fine kpa).

Stałą pracę, w pełnym wymiarze pracy wnioskodawcy w gospodarstwie rolnym rodziców potwierdzili zeznaniami z dnia [...] listopada 2014 r. świadkowie: M.K. i W.T.. Zeznania te spełniają wymogi z art. 3 ust. 3 wop. W zaskarżonym postanowieniu i poprzedzającym je postanowieniu z [...] listopada 2014 r. brak jakichkolwiek argumentów, które pozwalałyby na kontrolę oceny, dlaczego organy obu instancji uznały, że wobec potwierdzenia przy pomocy rejestrów własności rodziców znacznych rozmiarów gospodarstwa rolnego i wspólnego zamieszkiwania wnioskodawcy z rodzicami, owe zeznania – w powiązaniu z owymi ustaleniami - nie zostały ocenione przez organy jako wystarczające do dokonania ustaleń pozwalający na wydanie zaświadczenia zgodnie z wnioskiem, bądź odmowy wydania zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie. Przepisy ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczeniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy nie stanowią co prawda lex specialis w stosunku do art. 218 kpa, ale nie sposób pominąć ich normatywnej treści w postępowaniu o wydanie stosownego zaświadczenia (verba legis – art. 3 ust. 1 wop).

Zakładając racjonalność ustawodawcy należy przyjąć, że dając podstawę prawną do działania urzędowi gminy, a co więcej, obligując ten organ do wydania zaświadczenia stwierdzającego okresy pracy danej osoby w gospodarstwie rolnym, ustawodawca musiał mieć świadomość tego, jakie dokumenty może posiadać urząd gminy, a ponadto jakimi instrumentami i możliwościami prawnymi dysponuje, w związku z czym założył z góry, że ten właśnie, a nie inny urząd, na podstawie danych będących w jego dyspozycji, będzie właściwy do poświadczenia konkretnych okoliczności.

Nie można przyjąć, że racjonalny ustawodawca wprowadziłby do aktu prawnego normę prawną, która nie miałaby zastosowania i byłaby przepisem martwym. W tym kontekście zaakceptowanie tezy, że urząd gminy generalnie nie posiada dokumentacji umożliwiającej wydanie zaświadczenia w trybie art. 3 ust. 1 wop, i to nawet w odniesieniu do okresów z bardzo bliskiej przeszłości, że nie wynika ona z żadnych spisów, rejestrów oraz innych urządzeń ewidencyjnych służących rejestrowaniu czynności dokonywanych przez urząd gminy, prowadziłoby do tego, że realizacja przez organ ustawowego obowiązku wydania zaświadczenia polegałaby w zasadzie na wydawaniu na podstawie art. 3 ust. 2 wop postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia, co każdorazowo skutkowałoby koniecznością przeprowadzania przez wnioskodawcę dowodu z zeznań świadków. Z całą pewnością nie taki był cel ustawodawcy, na co wskazuje wprost systematyka przepisu art. 3 wop, w którym możliwość udowodnienia pracy zeznaniami świadków została przewidziana dopiero jego w ust. 3, a zatem ta forma dowodzenia nie jest zasadą, ale wyjątkiem mającym zastosowanie w szczególnych okolicznościach, tj. w razie braku odpowiedniej dokumentacji w urzędzie gminy (wyrok WSA w Opolu z 26.9.2013 r. II SA/Op 276/13, Lex 1393231; wyrok NSA z 31.5.2010 r. I OSK 1633/09, Lex 595243, który to pogląd Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela i który podzielił także w całości Sąd I instancji; s. 3/4 uzasadnienia wyroku III SA/Lu 459/15).

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uchylił zaskarżony wyrok w całości i rozpoznał skargę (art. 188 ppsa).

Skoro zaskarżone postanowienie narusza art. 138 § pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 8 (wyrok NSA z 20.6.1985 r. SA/Gd 478/85, aprobowany przez B. Adamiak – op. cit., s. 76, nb 3) kpa, należało postanowienie z [...] grudnia 2104 r. uchylić, jak i poprzedzające je postanowienie z [...] listopada 2014 r. (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ppsa w zw. z art. 218 § 1 i 2 kpa i art. 3 ust. 1-3 wop).

Rozpoznając sprawę ponownie, Wójt Gminy [...] przeprowadzi w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające, uwzględniając konieczność zbadania dokumentów źródłowych (nie zaś wyłącznie Spisu zdawczo-odbiorczego akt archiwum), znajdujących się archiwum Urzędu, jako innych danych znajdujących się w posiadaniu organu (w rozumieniu art. 218 § 1 in fine kpa).Koniecznym będzie ponowne zbadanie ewidencji wojskowej i załączenie uwierzytelnionego odpisu tej ewidencji w zakresie dotyczącym skarżącego za lata [...]. Organ uwzględni ocenę prawną i wskazania, wyrażone w niniejszym wyroku (art. 153 ppsa).

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 i art. 200 ppsa oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).