Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1665/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6147 Archiwa
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Archiwum Państwowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 104, art. 107 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 4 - § 7
journal: Dz.U. 2002 nr 167 poz 1375
law: Rozporządzenie Ministra Kultury z dnia 16 września 2002 r. w sprawie postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania  oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Jarzembski Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2404/11 w sprawie ze skargi C. P. na postanowienie Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności lub w sprawie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa zgody na brakowanie dokumentacji niearchiwalnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

C. P. wystąpił o stwierdzenie nieważności zgody Nr [...] Dyrektora Archiwum Państwowego m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2004 r. (znak [...]) na brakowanie dokumentacji niearchiwalnej, udzielonej Bank [...] S.A. I Oddział w Warszawie oraz zgody Nr [...] Dyrektora Archiwum Państwowego m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2005 r. (znak [...]) na brakowanie dokumentacji niearchiwalnej, udzielonej Bank [...] S.A. Oddział Centrum Administracji Biuro Administracji w Warszawie.

Wnioskodawca, uznając wymienione zgody za decyzje administracyjne, wniósł alternatywnie o wydanie decyzji o stwierdzeniu nieważności tych zgód lub decyzji o stwierdzeniu wydania zaskarżonych zgód z naruszeniem prawa. Powołał się przy tym na art. 156 w zw. z art. 157 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 158 § 1 i 2 k.p.a.

Wnioskodawca wywodził, iż posiada interes prawny do złożenia przedmiotowego wniosku, ponieważ w latach 1992–2005 Bank [...] w Warszawie prowadził jego konto bankowe, a w związku ze zgodami na brakowanie dokumentacji zostały zniszczone dokumenty dotyczące tego konta, m.in. realizowane czeki.

Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych postanowieniem z dnia 17 sierpnia 2011 r. nr [....] na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności lub w sprawie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa:

– zgody Nr [...] Dyrektora Archiwum Państwowego m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2004 r. (znak [...]) na brakowanie dokumentacji niearchiwalnej, udzielonej Bank [...] S.A. I Oddział w Warszawie,

– zgody Nr [...] Dyrektora Archiwum Państwowego m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2005 r. (znak [...]) na brakowanie dokumentacji niearchiwalnej, udzielonej Bank [...] S.A. Oddział Centrum Administracji Biuro Administracji w Warszawie.

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Za stronę art. 28 k.p.a. uznaje każdego, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Potwierdzenie posiadania interesu prawnego, powinno zaś opierać się na przepisach prawa materialnego, z których wynikają dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Musi przy tym istnieć bezpośredni związek między sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z której wywodzony jest interes prawny.

W ocenie organu, wnioskodawca podnosząc, iż legitymuje się interesem prawnym w żądaniu stwierdzenia nieważności zgód na brakowanie dokumentacji niearchiwalnej, nie wskazał na tę okoliczność żadnej normy prawnej, mającej źródło w przepisach prawa materialnego. Co więcej, wnioskodawca nie wykazał nie tylko interesu prawnego, który czyniłby z niego stronę, ale również interesu faktycznego. Wnioskodawca nie podał bowiem, jakie skutki faktyczne wiążą się dla niego z faktem wydania Bankowi rzeczonych zgód na brakowanie dokumentacji niearchiwalnej. Co do zasady brakowana dokumentacja bankowa stanowiła natomiast własność banku, a nie osób trzecich (np. wnioskodawcy). W konsekwencji, wobec braku interesu prawnego lub obowiązku po stronie wnioskodawcy, nie może zostać wszczęte na jego wniosek postępowanie o stwierdzenie nieważności lub stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa zgód, o których mowa we wniosku.

Ponadto organ wskazał, że na podstawie art. 156 § 1 lub art. 158 § 2 k.p.a. można wydać decyzję dotyczącą stwierdzenia nieważności albo wydania z naruszeniem prawa decyzji administracyjnej (postanowienia). Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie obejmuje natomiast innych aktów administracyjnych, jak również czynności materialno-technicznych podejmowanych przez organy administracji publicznej.

Przy udzielaniu zgody na brakowanie dokumentacji niearchiwalnej nie stosuje się natomiast przepisów postępowania administracyjnego, zaś sama zgoda nie stanowi decyzji administracyjnej. Zgody są bowiem wydawane w szczególnym trybie określonym w § 5–8 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 16 września 2002 r. w sprawie postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych (Dz.U. Nr 167, poz. 1375). W rezultacie zatem nie jest możliwe zastosowanie art. 156 i art. 158 k.p.a. do zaskarżonych przez wnioskodawcę zgód Dyrektora Archiwum Państwowego m.st. Warszawy.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., organ wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdyż w sprawie zaistniały obydwie wymienione w tym przepisie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania.

Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2011 r., wydanym na podstawie art. 144 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku C. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie z dnia [...] sierpnia 2011 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności lub w sprawie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa zgody Nr [...] Dyrektora Archiwum Państwowego m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2004 r. (znak [...]) na brakowanie dokumentacji niearchiwalnej, udzielonej Bank [...] S.A., I Oddział w Warszawie oraz zgody Nr [...] Dyrektora Archiwum Państwowego m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2005 r. (znak [...]) na brakowanie dokumentacji niearchiwalnej, udzielonej Bank [...] S.A., Oddział Centrum A. B. A. w Warszawie.

W uzasadnieniu postanowienia, odnośnie organu właściwego do rozpatrzenia wniesionego przez C. P. środka zaskarżenia, organ wskazał, iż zgodnie z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. ilekroć w przepisach tego Kodeksu jest mowa o ministrach – rozumie się przez to m.in. kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Zgodnie natomiast z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz.U. z 2011 r. Nr 123, poz. 698), centralnym organem administracji rządowej w sprawach państwowego zasobu archiwalnego jest Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych. W związku z powyższym Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych jako organ właściwy rozpoznał pismo C. P. z dnia [...] sierpnia 2011 r. traktując je jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Organ podtrzymał jednocześnie swoje wcześniejsze stanowisko, że w przedmiotowej sprawie zaistniały obydwie wymienione w przepisie art. 61 a § 1 k.p.a., przesłanki odmowy wszczęcia postępowania.

Udzielanie zgody na brakowanie dokumentacji niearchiwalnej nie następuje bowiem w drodze decyzji administracyjnej. Zgoda na brakowanie dokumentacji niearchiwalnej nie jest też w żaden sposób uregulowana w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego lub w przepisach odwołujących się do tego Kodeksu. Zgodnie zaś z § 4 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 16 września 2002 r. w sprawie postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych, dokumentacja niearchiwalna podlega brakowaniu po upływie okresu przechowywania określonego we właściwym wykazie akt, który jest wewnętrznym dokumentem jednostki organizacyjnej przechowującej dokumentację, ustalonym na podstawie przepisów ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. Brakowanie dokumentacji niearchiwalnej polega na ocenie jej przydatności do celów praktycznych, wydzieleniu dokumentacji nieprzydatnej i przekazaniu jej na makulaturę. Brakowanie dokumentacji niearchiwalnej przez organy i jednostki organizacyjne, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy archiwalnej, następuje na podstawie zgody. Tym samym wyrażenie zgody na brakowanie jest czynnością materialno-techniczną o charakterze nadzorczym, a polegającą na ocenie, ze nieprzydatna do celów praktycznych dokumentacja, nie jest również materiałem archiwalnym.

W związku z powyższym już tylko przytoczona okoliczność stanowiła przesłankę do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w trybie art. 61a k.p.a.

Odnosząc się do kwestii posiadania przez C. P. interesu prawnego w prowadzonym z jego inicjatywy postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowych zgód, organ stwierdził, iż wnioskodawca takiego interesu nie wykazał. Zakończona z jego powództwa sprawa przed sądem powszechnym nie daje bowiem podstawy do przyjęcia, że skarżący ma interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności w trybie k.p.a. Nie istnieje norma prawa materialnego, z której skarżący wywieść mógłby konkretny, indywidualny i rzeczywisty interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Możliwość dochodzenia przez skarżącego na drodze postępowania cywilnego roszczeń o zwrot środków pieniężnych na skutek wypłat z konta bankowego skarżącego osobom nieuprawnionym, nie oznacza istnienia po jego stronie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w sprawie o stwierdzenie nieważności zgody na brakowanie dokumentacji niearchiwalnej, nawet gdyby taka zgoda była udzielana w trybie przepisów k.p.a. Także możliwość ewentualnego wznowienie postępowania cywilnego zakończonego wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2011 r. nie oznacza istnienia po stronie C. P. takiego interesu prawnego.

Organ podniósł jednocześnie, że gdyby przyjąć, iż brakowanie następuje w drodze decyzji administracyjnej, oraz że każdemu, czyja dokumentacja jest brakowana, przysługuje interes prawny, właściwe archiwum państwowe miałoby obowiązek ustalić krąg stron takiego postępowania i zawiadomić te osoby o zamiarze wydania takiej decyzji. Przy tym nie można byłoby ograniczać się jedynie do dokumentacji niearchiwalnej banków, ale stosować taką wykładnię i idącą za nią praktykę do wszystkich podmiotów wymienionych w art. 5 ust. 1 ustawy archiwalnej. Przyjęcie takiej wykładni doprowadziłoby zaś do nieracjonalnego ustalenia praktycznie nieograniczonego kręgu osób mających interes prawny. Z tego też względu ustawodawca nie poddał przepisom k.p.a. udzielania zgody na brakowanie dokumentacji niearchiwalnej, przesądzając tym samym, iż jest to czynność materialno-techniczną, niewymagająca rozstrzygnięcia w postaci decyzji administracyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2404/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi C. P. na postanowienie Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych z [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności lub w sprawie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa zgody na brakowanie dokumentacji niearchiwalnej, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd w pierwszej kolejności odniósł się do zarzutów skarżącego, co do tego czy w sprawie orzekał właściwy organ.

Przepis art. 157 § 1 k.p.a. stanowi, że właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ.

Zgodnie z kolei z art. 24 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 123, poz. 698) archiwa państwowe podlegają Naczelnemu Dyrektorowi Archiwów Państwowych, a działalnością archiwów państwowych kierują dyrektorzy powoływani przez Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych.

Jednocześnie przepis art. 18 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że centralnym organem administracji rządowej w sprawach państwowego zasobu archiwalnego jest Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych. Nadzór nad Naczelnym Dyrektorem Archiwów Państwowych sprawuje natomiast minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego (art. 18 ust. 4 ustawy).

W sytuacji zatem, gdy skarżący wystąpił o stwierdzenie nieważności zgód na brakowanie dokumentacji niearchiwalnej wydanych przez Dyrektora Archiwum Państwowego m.st. Warszawy to organem wyższego stopnia właściwym w sprawie, w rozumieniu art. 157 § 1 k.p.a., był Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych.

Jednocześnie, z uwagi na to, że Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych jest centralnym organem administracji rządowej w sprawach państwowego zasobu archiwalnego oznacza to, że jest on w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., "ministrem", od którego decyzji nie służy odwołanie lecz wniosek z art. 127 § 3 k.p.a. o ponowne rozpatrzenie sprawy przez tenże organ.

Stanowisko to znajduje potwierdzenie w brzmieniu art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 65, poz. 437 ze zm.), zgodnie z którym w sprawach indywidualnych decyzje centralnego organu administracji rządowej są ostateczne w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa uprawnienia takie przyznaje ministrowi kierującemu określonym działem administracji rządowej.

W sytuacji zatem, gdy brak przepisu ustawowego, który przyznawałby Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego uprawnienie do nadzoru procesowego nad rozstrzygnięciami wydawanymi przez Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych oznacza to, że od rozstrzygnięć tych nie przysługuje odwołanie, czy też zażalenie do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych był zatem organem właściwym do rozpoznania sprawy z wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności zgód na brakowanie dokumentacji niearchiwalnej wydanych przez Dyrektora Archiwum Państwowego m.st. Warszawy.

Sąd podzielił stanowisko organu, że w stanie faktycznym sprawy wystąpiła przeszkoda przedmiotowa do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności zgód na brakowanie dokumentacji niearchiwalnej wydanych przez Dyrektora Archiwum Państwowego m.st. Warszawy, gdyż zgody te nie są decyzjami administracyjnymi.

Sąd podkreślił, że przewidziana w art. 156 § 1 k.p.a. instytucja stwierdzenia nieważności decyzji umożliwia wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych (oraz postanowień) dotkniętych ciężkimi wadami określonymi w powołanym przepisie i nie obejmuje swym zakresem innych rozstrzygnięć organów administracji publicznej.

Zgody na brakowanie dokumentacji niearchiwalnej wydawane są natomiast w szczególnym trybie określonym przepisami rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 16 września 2002 r. w sprawie postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych (Dz.U. Nr 167, poz. 1375), które wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 5 ust. 2 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. Zgodnie z § 4 tego rozporządzenia dokumentacja niearchiwalna podlega brakowaniu po upływie okresu przechowywania określonego we właściwym wykazie akt, który jest wewnętrznym dokumentem jednostki organizacyjnej przechowującej dokumentację, ustalonym na podstawie przepisów ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. Brakowanie dokumentacji niearchiwalnej następuje na podstawie zgody dyrektora miejscowo właściwego archiwum państwowego i polega na ocenie jej przydatności do celów praktycznych, wydzieleniu dokumentacji nieprzydatnej i przekazaniu jej na makulaturę.

Wnioski o wyrażenie zgody na brakowanie dokumentacji niearchiwalnei organy i kierownicy jednostek organizacyjnych, o których mowa w art. 5 ustawy, składają dyrektorowi miejscowo właściwego archiwum państwowego (§ 6 ust. 1 rozporządzenia). Przy czym należy zwrócić uwagę, iż zgodnie z § 7 ust. 3 rozporządzenia na etapie przygotowywania tych wniosków, w przypadku trudności w ocenie brakowanej dokumentacji niearchiwalnej, organ lub kierownik jednostki organizacyjnej, zwraca się do miejscowo właściwego archiwum państwowego o przeprowadzenie ekspertyzy. A zatem merytoryczny udział właściwego miejscowo archiwum państwowego jest możliwy już na etapie przygotowywania przez daną jednostkę dokumentacji do brakowania.

W ocenie Sądu, mając na uwadze powyższe unormowania, należy podzielić stanowisko organu, że zgoda na brakowanie dokumentacji niearchiwalnej jest czynnością materialno-techniczną o charakterze nadzorczym. Nie jest to natomiast władcze rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach konkretnego podmiotu-strony postępowania.

Sąd podkreślił, że władczy akt organu administracji publicznej w postaci decyzji administracyjnej powinien mieć wyraźną podstawę w przepisach rangi ustawowej, co wynika zarówno z art. 7 Konstytucji RP, jak i z art. 6 k.p.a. Oznacza to konieczność istnienia kompletnej normy materialnej, determinującej wszystkie elementy stosunku administracyjnoprawnego, w tym określającej kompetencję organu administracji publicznej do autorytatywnego zastosowania określonej normy prawa przedmiotowego. Ewentualne niejasności regulacji materialnoprawnej nie mogą być natomiast eliminowane przez odwoływanie się do treści art. 104 k.p.a. jako zasady ogólnej rozstrzygania sprawy w formie decyzji. Stwierdzenie zawarte w art. 104 § 1 k.p.a., że załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji, odnosi się bowiem tylko do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego lub innych przepisów powszechnie obowiązujących załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej właśnie formie prawnej.

Zatem w sytuacji, gdy nie obowiązuje żaden przepis prawa materialnego uprawniający do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej, czyli brak jest wyraźnego przyzwolenia ustawodawcy do ukształtowania stosunku prawnego w drodze decyzji administracyjnej, nie można domniemywać, że możliwe jest wydanie tego rodzaju aktu przez organ administracji publicznej.

Konsekwencją przyjęcia, że zgoda na brakowanie dokumentacji archiwalnej nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów k.p.a., jest niemożność prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności takiej zgody w trybie art. 156 k.p.a. Słusznie zatem Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanych przez skarżącego zgód na brakowanie dokumentacji niearchiwalnej wydanych przez Dyrektora Archiwum Państwowego m.st. Warszawy.

Niezależnie od powyższego Sąd podzielił także stanowisko organu, że gdyby nawet przyjąć, że zgody na brakowanie dokumentacji niearchiwalnej są decyzjami administracyjnymi to skarżącemu nie przysługiwałby przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tych zgód, gdyż nie istnieje norma prawa materialnego, z której skarżący mógłby wywieść konkretny, indywidualny i rzeczywisty interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przy czym w orzecznictwie przyjmuje się, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności stosuje się art. 28 k.p.a., a stroną w tym postępowaniu jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że o tym czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, a więc czy ma on interes prawny w rozstrzygniętej sprawie, decydują przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Ustalenie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym oznacza wskazanie przepisu prawa materialnego, na podstawie którego można skutecznie domagać się czynności organu bądź żądać zaniechania określonych działań.

Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może powołać się na przepis prawa materialnego, z którego wynikałyby dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki.

Skarżący z uwagi na zawisłą z jego powództwa sprawę przed sądem powszechnym przeciwko Bank [...] S.A. w Warszawie jest niewątpliwie bezpośrednio zainteresowany wyeliminowaniem z obrotu prawnego zgód na brakowanie dokumentacji niearchiwalnej udzielonych temu podmiotowi przez Dyrektora Archiwum Państwowego m.st. Warszawy.

Z faktu tego oraz przywołanych przez skarżącego przepisów Kodeksu postępowania cywilnego nie można jednak wywodzić jego interesu prawnego do występowania w charakterze strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności zgód na brakowanie dokumentacji niearchiwalnej.

Niewątpliwie wynik postępowania o stwierdzenie nieważności tych zgód byłby istotny z punktu widzenia skarżącego, jednakże jest to interes faktyczny, a nie interes prawny.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę.

C. P. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzutach naruszenia prawa materialnego:

1) niewłaściwego zastosowania art. 3 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 4 do 7 rozporządzenia Ministra Kultury z 16 września 2002 r. w sprawie postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych (Dz.U. Nr 167, poz. 1375) w związku z art. 6, 104 i 107 k.p.a. poprzez uznanie, ze przedmiotowe zgody Dyrektora Archiwum Państwowego m.st. Warszawy nr [...] i nr [...] nie są decyzjami administracyjnymi i są poza kontrolą sądowoadministracyjną;

2) niewłaściwe zastosowanie art. 156 i 158 k.p.a. w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz.U. z 2011 r. Nr 123, poz. 698) w związku z art. 5 k.p.a. i art. 1 i 4 Kodeksu spółek handlowych na skutek uznania, zę nie jest możliwym wyeliminowanie z obrotu prawnego zgody Dyrektora Archiwum Państwowego m.st. Warszawy nr [...] i nr [...], poprzez stwierdzenie nieważności lub też w sprawie wydania decyzji z naruszeniem prawa, pomimo że wnioskodawcą dla obu decyzji była spółka akcyjna a nie organ państwowy;

3) niewłaściwe zastosowanie art. 28 k.p.a. na skutek uznania, że skarżący nie jest stroną postępowania, gdyż pomimo wykazania interesu faktycznego nie wykazał interesu prawnego, gdy tymczasem z treści uzasadnienia skargi wynika, ze źródłem interesu prawnego są następujące normy art. 725 k.c., art. 726 k.c., art. 731 k.c., art. 355 k.c., art. 363 k.c., art. 416 k.c., art. 471 k.c., a następnie art. 5 i art. 63 lit. b/ ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe oraz art. 303 Kodeksu karnego (prawo refleksowe);

4) niewłaściwe zastosowanie art. 157 § 1 w związku z art. 17 k.p.a. i w związku z art. 18 ust. 5 i art. 24 ust. 2 i 3 ustawy z 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach poprzez uznanie, ze organem wyższego stopnia własnym do wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności lub też w sprawie wydania decyzji z naruszeniem prawa jest Minister Kultury.

Na tych podstawach wnosił o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości a w konsekwencji o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności lub w sprawie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa zgód Dyrektora Archiwum Państwowego m.st. Warszawy;

2) zwrot wpisów sądowych, zasądzenie kosztów postępowania za każdą instancję w kwocie maksymalnej (6-krotność minimalnej stawki), tj. 1440 zł za każdą instancję oraz zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego za instancję kasacyjną.

Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych w odpowiedzi na skargę kasacyjna wnosił o odrzucenie skargi kasacyjnej z powodu wadliwego wyprowadzenia podstw kasacyjnych ewentualnie o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zasadnie w zaskarżonym wyroku wyprowadzano, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zostało ograniczone przesłankami przedmiotowymi i podmiotowymi. W skardze kasacyjnej wywodzono o błędnej interpretacji braku przesłanek przedmiotowych, jak podmiotowych ograniczających dopuszczalność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Postawiony zarzut wyprowadzono z art. 3 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 4 do 7 rozporządzenia Ministra Kultury z 16 września 2002 r. w sprawie postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych (Dz.U. Nr 167, poz. 1375) i w związku z art. 6, art. 104, art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zarzut ten nie jest zasadny. Formę załatwienia sprawy administracyjnej wyznaczają przepisy prawa materialnego, które albo expressis verbis stanowią o formie decyzji administracyjnej albo dają podstawy do wyprowadzenia tej formy w drodze wykładni. Ustawa z 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 123, poz. 698 ze zm.) nie zawiera regulacji materialnoprawnej brakowania dokumentów. W art. 5 ust. 2 tej ustawy przyznana jest delegacja ustawowa do wydania rozporządzenia w sprawie ustalenia zasad klasyfikowania i kwalifikowania dokumentacji ze względu na jej przechowywanie oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych, a także zasad i trybu brakowania innej dokumentacji. Wydane na podstawie tej delegacji rozporządzenia Ministra Kultury z 16 września 2002 r. w sprawie postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych w § 4 ust. 3 stanowi "Brakowanie dokumentacji niearchiwalnej przez organy i jednostki organizacyjne, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy, następuje na podstawie zgody". Przepisy rozporządzenia nie ustanawiają formy zgody, nie stanowią, że zgoda wymaga działania w drodze decyzji administracyjnej. Podstawą do wyprowadzenia z regulacji prawnej domniemania załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej jest norma materialnoprawna kształtująca uprawnienia (obowiązki) jednostki. Według § 4 ust. 2 powołanego rozporządzenia "Brakowanie dokumentacji niearchiwalnej polega na ocenie jej przydatności do celów praktycznych, wydzielenie dokumentacji nieprzydatnej i przekazanie jej na makulaturę". W razie trudności w ocenie brakowanej dokumentacji niearchiwalnej, organ lub kierownik jednostki organizacyjnej, zwraca się do miejscowo właściwego archiwum państwowego o przeprowadzenie ekspertyzy (§ 7 ust. 3 powołanego rozporządzenia). W powołanych w skardze kasacyjnej przepisach rozporządzenia brak regulacji materialnoprawnej, która daje podstawy do wyprowadzenia formy decyzji administracyjnej. Z zastosowanego w § 4 ust. 4 powołanego rozporządzenia – terminu "zgoda" nie ma podstaw do interpretacji, że jest to czynność prawna będąca oświadczeniem woli organu administracji publicznej wyprowadzonym z autorytatywnej konkretyzacji normy materialnego prawa administracyjnego, kształtująca uprawnienie jednostki. Wprowadzona forma odpowiada znamionom czynności materialno-technicznej, która to czynność nie kształtuje uprawnienia (obowiązku) jednostki. Jest oświadczeniem wiedzy organu administracji publicznej, opartym na ocenie prawidłowości przeprowadzonej klasyfikacji i kwalifikacji dokumentacji niearchiwalnej. Daje podstawy do działań faktycznych – wydzieleniu dokumentacji nieprzydatnej i przekazaniu jej na makulaturę. Nie dają podstaw do wyprowadzenia innego charakteru prawnego czynności zgody, o której stanowi § 4 ust. 3 rozporządzenia, art. 6, art. 104 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 6 stanowiąc o obowiązywaniu w postępowaniu administracyjnym zasady praworządności nie daje podstaw do wyprowadzenia formy władczego działania – formy decyzji, gdy regulacja materialnooprawna takiej podstawy nie wprowadza. Art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stanowi podstawy do wyprowadzenia formy decyzji administracyjnej, przesądza bowiem wyłącznie, że jest to forma załatwienia sprawy, w której prowadzone jest postępowanie administracyjne. Art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego reguluje strukturę decyzji, a nie wyznacza zakres stosowania tej formy działania przez organy administracji publicznej. Wywody skargi kasacyjnej co do elementów konstytutywnych decyzji administracyjnej nie mogą stanowić uzasadnienia dla przyjęcia takiej formy działania w razie braku regulacji materialnoprawnej władczego orzekania o uprawnieniu (obowiązku) jednostki.

Nie są zasadne zarzuty niewłaściwego zastosowania art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przyznanie jednostce statusu strony jest uzależnione od przyznania w określonym zakresie przedmiotowym ochrony prawnej, nadając moc interesu prawnego. Interes prawny to zatem interes chroniony w przepisach prawa materialnego prawa administracyjnego, które dają podstawy do władczego konkretyzowania uprawnienia (obowiązku) jednostki. Takich podstaw nie zawierają przepisy Kodeksu cywilnego. Takich podstaw nie daje też art. 5 i art. 63 lit. b/ ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe (tekst jedn. Dz.U. z 2002 r. Nr 72, poz. 665 ze zm.). Z regulacji czynności bankowych oraz regulacji czeku gotówkowego nie można wyprowadzić interesu prawnego władczej konkretyzacji uprawnienia (obowiązku) jednostki. Takich podstaw nie daje też art. 303 Kodeksu karnego. Koncepcje teoretyczne prawa refleksowego nie mogą zmienić regulacji art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Interes prawny musi mieć podstawy w normie materialnego prawa administracyjnego. Przepisy Kodeksu cywilnego, przepisy Kodeksu karnego nie dają podstaw do władczej konkretyzacji uprawnień (obowiązków) jednostki w formie decyzji administracyjnej. Takiej podstawy nie dają też powołane przepisy ustawy – Prawo bankowe.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 156 i art. 158 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 5 ust. 1 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym oraz w związku z art. 5 k.p.a. i art. 1 i 4 Kodeksu spółek handlowych. Powołane przepisy nie zawierają regulacji do wyprowadzenia formy decyzji administracyjnej, co uzasadniałoby zastosowanie trybu stwierdzenia nieważności decyzji. Nie ma znaczenia prawnego kto żąda udzielenia zgody pod względem podmiotowym dla formy prawnej działania.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 157 § 1 w związku z art. 17 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz w związku z art. 18 ust. 5 i art. 24 ust. 2 i 3 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. Art. 18 ust. 1 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach stanowi, że "Centralnym organem administracji rządowej w sprawach państwowego zasobu archiwalnego jest Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych". Zgodnie z art. 5 § 2 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego "Ilekroć w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o: ministrach – rozumie się przez to (...) kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów ,lub właściwego ministra (...)". Do Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych stosuje się w postępowaniu administracyjnym przepisy o ministrach, a zatem art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, że od decyzji ministra nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.