Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1608/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 25 poz 202
law: Ustawa z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący : Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie : Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ Sędzia NSA del. Janina Kosowska Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2009 r. sygn. akt IV SAB/Wa 182/08 w sprawie ze skargi A.M. na bezczynność Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska I Gospodarki Wodnej w przedmiocie rozpoznania wniosku 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska I Gospodarki Wodnej na rzecz A.M. kwotę 400 (słownie: czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 21 maja 2009 r. odrzucił skargę A.M. na bezczynność Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w przedmiocie rozpoznania wniosku o zwrot opłaty recyklingowej.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że pismem z dnia 30 lipca 2008 r. A.M. wniósł skargę na bezczynność Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Warszawie w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia 28 lutego 2007 r. o zwrot opłaty recyklingowej pobieranej na podstawie art.12 ust. 2 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz.U. Nr 25, poz. 202 ze zm.), zwanej dalej ustawą o recyklingu, w związku z wewnątrzwspólnotowym nabyciem pojazdu.

W odpowiedzi na skargę Fundusz wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie, podnosząc, że nie jest organem administracji publicznej, w związku z czym nie jest upoważniony do podejmowania w trybie k.p.a. jakichkolwiek działań w przedmiocie objętym wnioskiem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w sprawach dotyczących pobierania, czy też zwrotu opłaty recyklingowej Funduszowi nie przysługują kompetencje organu administracji publicznej. W ocenie Sądu I instancji organem administracji właściwym w przedmiocie zwrotu opłaty jest Główny Inspektor Ochrony Środowiska.

W świetle art. 12 ust. 1 ustawy o recyklingu wprowadzający pojazd, który wprowadza na terytorium kraju nie więcej niż 1.000 pojazdów w roku kalendarzowym, może nie zapewniać sieci zbierania pojazdów. Z kolei stosownie do treści art. 12 ust. 2 tej ustawy, wprowadzający pojazd, o którym mowa w ust. 1, który nie zapewnia sieci, oraz podmiot niebędący przedsiębiorcą, który dokonuje wewnątrzwspólnotowego nabycia lub importu pojazdu, są obowiązani do wniesienia, na odrębny rachunek bankowy Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, opłaty w wysokości 500 zł od każdego pojazdu wprowadzonego na terytorium kraju. Przepisy art. 16 ust. 1 i 2 powoływanej ustawy stanowią natomiast, że obowiązek obliczenia opłaty za brak sieci powstaje na koniec roku kalendarzowego, a opłata za brak sieci jest wpłacana na odrębny rachunek bankowy Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej do dnia 31 marca roku następującego po roku, którego opłata dotyczy.

Obowiązek uiszczenia opłaty recyklingowej wynika wprost z ustawy, a Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej nie wydaje w tym zakresie żadnego aktu prawnego. W powszechnie obowiązujących przepisach prawa, brak jest także jakiejkolwiek podstawy do wydania przez Fundusz decyzji (lub też innego aktu) w przedmiocie zwrotu przedmiotowej opłaty. Z powyższych względów, w sprawach związanych z obowiązkiem uiszczenia, czy też zwrotem "opłaty recyklingowej", posiadający osobowość prawną państwowy fundusz celowy (art. 400 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), jakim jest Fundusz, nie zyskuje statusu organu administracji publicznej w tzw. znaczeniu funkcjonalnym. Wniesienie skargi na bezczynność takiego podmiotu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) nie jest zatem dopuszczalne.

Sąd I instancji stwierdził także, że stosownie do treści art. 17 ust. 1 ustawy o recyklingu w razie stwierdzenia, że wprowadzający pojazd nie dokonał wpłaty opłaty za brak sieci albo dokonał wpłaty w wysokości niższej od należnej, Główny Inspektor Ochrony Środowiska wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci. Z kolei zgodnie z art. 17 ust. 3 tej ustawy do należności z tytułu opłat za brak sieci stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60), z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska. Zatem w toku postępowania mającego na celu rozpatrzenie wniosku skarżącego o zwrot – nielegalnie jego zdaniem pobranej – "opłaty recyklingowej" odpowiednie zastosowanie znajdą przepisy działu III Ordynacji podatkowej, w szczególności rozdziału 9, z tym zastrzeżeniem, że właściwy w sprawie będzie Główny Inspektor Ochrony Środowiska.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł A.M. Zarzucił naruszenie prawa materialnego – art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 14 oraz art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz.U. Nr 25, poz. 202 ze zm.), poprzez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, że Główny Inspektor Ochrony Środowiska jest organem właściwym do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu opłaty recyklingowej uiszczonej przez osobę fizyczną niebędącą przedsiębiorcą, na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy o recyklingu, podczas gdy Główny Inspektor Ochrony Środowiska jest organem właściwym jedynie w sprawie opłat za brak sieci zbierania pojazdów i nie ma żadnych uprawnień do tego, żeby w drodze decyzji administracyjnej zobligować Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej do dokonania jakiejkolwiek wypłaty ze środków znajdujących się na rachunkach Narodowego Funduszu. Zarzucono również naruszenie art. 17 ust. 3 ustawy o recyklingu poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w toku postępowania mającego na celu rozpatrzenie wniosku o zwrot opłaty recyklingowej uiszczonej przez osobę fizyczną niebędącą przedsiębiorcą, na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy o recyklingu znajdą zastosowanie przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Jako kolejny zarzut wskazano naruszenie art. 400 ust. 2, art. 401 ust. 11, art. 400 ust. 3 i art. 415 ust. 5 ustawy – Prawo ochrony środowiska, poprzez ich pominięcie i nieuwzględnienie przez Sąd okoliczności, że opłaty wnoszone na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy o recyklingu stanowią przychód Narodowego Funduszu, a uprawnionym do gospodarowania środkami Funduszu jest Zarząd Narodowego Funduszu.

W skardze kasacyjnej podniesiono również zarzut naruszenia przepisów postępowania – art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 58 § 1 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w sprawach dotyczących zwrotu opłaty recyklingowej Narodowemu Funduszowi nie przysługują kompetencje organu administracji publicznej.

Wskazując na powyższe naruszenia strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Oceniając we wszystkich wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że zarzuty kasacyjne są zasadne. Wynika to z następujących przesłanek.

Po pierwsze, należy podkreślić, że w świetle dyspozycji art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz.U. Nr 25, poz. 202 ze zm., zwana dalej ustawą o recyklingu) wprowadzający pojazd na terytorium RP, lecz nie więcej niż 1000 pojazdów, może nie zapewnić sieci zbierania pojazdów, który to obowiązek nakłada art. 11 ust. 1 tejże ustawy. Jednak w takim przypadku na wprowadzającego pojazd jest na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy o recyklingu nałożony obowiązek uiszczenia opłaty w kwocie 500 zł od każdego wprowadzonego pojazdu. Dotyczy to także każdej osoby fizycznej, która dokonuje importu lub wewnątrzwspólnotowego nabycia. Oznacza to, że na mocy art. 17 ust. 1 ustawy o recyklingu Główny Inspektor Ochrony Środowiska na tej materialnoprawnej podstawie wydaje odpowiednią decyzję jeżeli stwierdzi, że wprowadzający pojazd, czyli w świetle art. 3 pkt 14 tejże ustawy jest to przedsiębiorca, nie uiścił opłaty za brak sieci lub uiścił kwotę niższą niż należna, które są wpłacane na rachunek bankowy Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej.

Po drugie, co zasadnie podniesiono w zarzutach kasacyjnych ustawodawca odmiennie reguluje sytuację prawną i faktyczną osoby fizycznej, która dokonała importu lub wewnątrzwspólnotowego nabycia pojazdu. Wynika to z tego, że zgodnie z dyspozycją art. 72 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908) musi ona do wniosku o zarejestrowanie danego pojazdu dołączyć dowód wpłaty opłaty recyklingowej na rachunek bankowy Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, czyli powyższy obowiązek jest nałożony ex lege (z mocy ustawy).

Po trzecie, na mocy art. 17 ust. 1 ustawy o recyklingu Główny Inspektor Ochrony Środowiska, wydaje stosowną decyzję, w której określa wysokość zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci lecz tylko wówczas, jeżeli stwierdzi, że wprowadzający pojazd nie dokonał wpłaty opłaty za brak sieci albo dokonał wpłaty w wysokości niższej od należnej. Ponadto zgodnie z art. 17 ust. 3 tejże ustawy do należności z tytułu opłat za brak sieci stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60) zaś uprawnienia organów podatkowych posiada Główny Inspektor Ochrony Środowiska. Jednak powyższy obowiązek na mocy art. 17 ust. 1 ustawy o recyklingu w związku z art. 3 pkt 14 tejże ustawy może być tylko nałożony na wprowadzającego pojazd, którym jest przedsiębiorca będący producentem pojazdu lub przedsiębiorca dokonujący wewnątrzwspólnotowego nabycia lub importu pojazdu. Oznacza to, że Główny Inspektor Ochrony Środowiska nie jest w żadnym przypadku kompetentny na podstawie art. 17 ust. 1 cyt. ustawy nałożyć taki obowiązek na osobę fizyczną, która powinna uiścić opłatę recyklingową. Z tych względów powyższy organ centralny nie jest także właściwy do wydania na powyższej podstawie prawnej decyzji w przedmiocie zwrotu opłaty recyklingowej na rzecz danej osoby fizycznej. W drodze analogii nie można bowiem w materialnym prawie administracyjnym "powołać" normy kompetencyjnej, na podstawie której Główny Inspektor Ochrony Środowiska w formie decyzji administracyjnej byłby władny wydać nakaz skierowany do Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej wypłaty z jego środków finansowych przedmiotowej opłaty recyklingowej na rzecz osoby fizycznej, która dokonała importu lub wewnątrzwspólnotowego nabycia pojazdu.

Po czwarte, Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej jest państwowym funduszem celowym, który posiada osobowość prawną zgodnie z art. 400 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm., zwana dalej p.o.ś.). Natomiast w świetle art. 401 ust. 11 p.o.ś. opłaty recyklingowe stanowią przychód powyższego Narodowego Funduszu. Ponadto zgodnie z art. 415 ust. 5 pkt 4 p.o.ś. Zarząd Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej jest kompetentnym organem do gospodarowania jego środkami finansowymi, a więc także do rozpatrzenia wniosku o zwrot opłaty recyklingowej, która została uiszczona na rachunek bankowy Narodowego Funduszu. W tym zakresie podmiotowym Narodowy Fundusz jest to podmiot administracyjny o charakterze funkcjonalnym, zaś ewentualne orzekanie w tym przedmiocie, tj. zwrotu opłaty recyklingowej uiszczonej przez osobę fizyczną niebędącą przedsiębiorcą następuje w formie czynności materialno-technicznej o charakterze zewnętrznym jako jego prawnej formy działania (postanowienie NSA z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt II GSK 186/06, ONSAiWSA 2007, nr 4, poz. 101). Ponadto nawet w odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Narodowego Funduszu stwierdził, że w istocie – co podniesiono także w skardze kasacyjnej – przedmiotowy Fundusz dokonuje zwrotu środków finansowych z rachunku bankowego opłat recyklingowych lecz tylko wtedy, gdy nie stanowi to opłaty – w rozumieniu art. 12 ustawy o recyklingu – czyli zdaniem Funduszu nie jest jego przychodem w świetle art. 401 ust. 1 p.o.ś.

Należy jednak podkreślić, że nawet na stronach internetowych Narodowego Funduszu, które dołączył do skargi kasacyjnej kasator znajduje się informacja o przesłankach zwrotu opłaty recyklingowej w sprawach, które powyższy Fundusz określa jako "sprawy oczywiste".

Ponadto będące w aktach spawy prawomocne postanowienie Sądu Okręgowego w Warszawie V Wydział Cywilny-Odwoławczy z dnia 3 sierpnia 2009 r., które oddalało zażalenie A.M. od postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy–Mokotowa z dnia 26 stycznia 2009 r. sygn. akt I C 833/08 w sprawie z powództwa A.M. przeciwko Narodowemu Funduszowi Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Warszawie o zapłatę stwierdziło, że "w niniejszej sprawie zachodzi niedopuszczalność drogi sądowej (art. 199 § 1 pkt 1 k.p.c.), gdyż właściwym trybem dochodzenia zwrotu opłaty jest tryb administracyjny". Natomiast skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie nie podziela tej części jego uzasadnienia, które dotyczy określenia właściwego organu administracji do orzekania w sprawie administracyjnej dotyczącej zwrotu opłaty recyklingowej.

Dlatego też, w tej sprawie Sąd I instancji wydając zaskarżone postanowienie naruszył przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) dokonując kontroli zastosowania w tym stanie faktycznym sprawy przez Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej przepisów art. 17 ust. 1 i 3 w związku z art. 3 pkt 14 i art. 12 ust. 2 ustawy o recyklingu. Ponadto spowodowało to, że naruszył także Sąd I instancji przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. przepisy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 tego przepisu p.p.s.a. co skutkowało odrzuceniem skargi na bezczynność Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej chociaż brak było w tym zakresie usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 cyt. ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 cyt. ustawy p.p.s.a.