Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 816/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1 pkt 2,  art. 53 ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 106
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Protokolant referent Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 lutego 2018 r. sprawy ze skargi T. S.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie wieży kratowej, na której zostanie umieszczona stacja bazowa telefonii komórkowej oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Przystępując do orzekania Sąd przyjął następujący stan faktyczny i prawny sprawy wynikający z przedłożonych łącznie ze skargą akt administracyjnych.

Wnioskiem z dnia 13 marca 2017 r. T. S.A. z siedzibą w W. wystąpiła do Wójta Gminy M. o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla budowy wieży kratowej, na której zostanie umieszczona stacja bazowa telefonii komórkowej nr [...] na części działki nr [...] w obrębie geodezyjnym W. w gminie M.. Zawiadomieniem z dnia 21 marca 2017 r. poinformowano strony o wszczęciu postępowania zakreślonego wnioskiem Spółki, zaś dodatkowo o prowadzeniu postępowania zawiadomiono obwieszczeniem. Organ I instancji wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji dotyczącej planowanej inwestycji do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, D. Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych oraz Starosty Powiatu Ś.. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] D. Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił uzgodnienia projektu decyzji obejmującego przedmiotową inwestycję.

W dniu [...] r. Wójt Gminy M. wydał decyzję nr [...], którą na podstawie art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 z późn. zm., dalej – u.p.z.p.) odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie wieży kratowej, na której zostanie umieszczona stacja bazowa telefonii komórkowej sieci T. S.A. nr [...] na części działki nr [...] w obrębie geodezyjnym W. w gminie M.. W uzasadnieniu decyzji wskazano na wynikający z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. obowiązek uzgodnienia decyzji. Wyjaśniono także, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego uzgodnił projekt decyzji postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2017 r. nr [...], a Starosta Ś., Marszałek Województwa D. i Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. nie zajęli stanowiska w wyznaczonym terminie. Uznając jednak uzgodnienie decyzji ze wskazanymi organami Wójt Gminy M. wskazał, iż D. Wojewódzki Konserwator Zabytków we W. postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2017 r. nr [...] odmówił uzgodnienia projektu decyzji podając, że planowana inwestycja trwale zniekształci historyczny układ przestrzenny i uniemożliwi prawidłowe działania rewaloryzacyjne. Budowa obiektu o wysokości do 54 m, znacznie wyższej od dominanty, jaką jest wieża barokowego kościoła z cebulastym prześwitowym hełmem, z oktogonalną latarnią, nakryta ostrosłupem z kulą, wpłynie negatywnie na krajobraz kulturowy poprzez drastyczne naruszenie historycznie ukształtowanych związków przestrzennych. Planowana wieża wprowadzi dysonans w historycznej kompozycji i utratę wartości miejsca oraz podlegającego ochronie historycznego układu ruralistycznego miejscowości W.. Jest to sprzeczne z zasadami ochrony zabytków i opieki nad zabytkami. Ze względu na odmowę uzgodnienia projektu decyzji przez D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. organ I instancji uznał, że nie ma możliwości wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla budowy wieży kratowej stacji bazowej telefonii komórkowej sieci T. S.A. nr [...] na części działki nr [...] w obrębie geodezyjnym W. w gminie M..

W odwołaniu od powyższej decyzji wniesiono o jej uchylenie ze względu na naruszenie art. 56 zd. 1 u.p.z.p polegające na odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, mimo że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, oraz przepisów procedury administracyjnej poprzez wydanie skarżonej decyzji bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzeniu uzasadnienia skarżonej decyzji bez dogłębnego wyjaśnienia przyczyn, dla których organ uznał przedsięwzięcie za sprzeczne z przepisami prawa. Pośród motywów odwołania zaprezentowano pogląd, że wójt, burmistrz (prezydent miasta), ewentualnie inny organ prowadzący postępowanie w sprawie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy jest związany kodeksową zasadą praworządności i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ponadto organ powinien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wydając decyzję organ powołał się na odmowę uzgodnienia projektu decyzji lokalizacyjnej przez D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. i uznał, że planowana inwestycja trwale zniekształci historyczny układ przestrzenny i uniemożliwi prawidłowe działania rewitalizacyjne. Zdaniem odwołującej się postanowienie D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i zaskarżona decyzja oparte zostały na nieprawidłowych przesłankach. Działka przeznaczona pod planowaną inwestycję nie znajduje się na terenie objętym ochroną konserwatorską, a jedynie w sąsiedztwie takiego terenu. Natomiast odmowa uzgodnienia decyzji lokalizacyjnej dla przedmiotowej inwestycji uwarunkowana jest wyłączenie kolizją z ładem przestrzennym, a więc naruszeniem wyłącznie norm ogólnych. Normy ogólne zaś nie mogą w myśl art. 56 zd. 2 u.p.z.p stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wskazując na wyrok sądu administracyjnego odwołująca się podała, że z natury rzeczy stacja bazowa telefonii cyfrowej stanowić będzie dominantę w zasadzie w każdym otoczeniu, jednak nie powinno to rozstrzygać o jej niedopuszczalności na danym terenie, jeśli to wysokość obiektu jest jedynym czynnikiem decydującym o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Okoliczność ta stanowiła w badanej sprawie podstawę odmowy uzgodnienia projektu decyzji przez D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, co w ocenie inwestora jest niedopuszczalne na gruncie przywołanych przepisów.

W dniu [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (dalej – SKO lub Kolegium) wydało decyzję nr [...], którą podając w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej – k.p.a. ) oraz art. 50 ust. 1 u.p.z.p utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Po wskazaniu na treść decyzji organu I instancji oraz przeprowadzeniu analizy znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego Kolegium wyraziło pogląd, że zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa materialnego i procesowego oraz odzwierciedla stan faktyczny sprawy, zaś w rozpatrywanej sprawie nie zostały spełnione wszystkie warunki implikujące ustalenie lokalizacji celu publicznego.

Zdaniem SKO planowana inwestycja nie spełnia wymogów z art. 56 u.p.z.p., gdyż nie jest zgodna z przepisami odrębnymi tj. ustawą z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r. poz. 1446, z późn. zm.). O ustaleniu warunków zabudowy decyduje nie tylko zgromadzony w postępowaniu materiał dowodowy, ale także stanowiska wyspecjalizowanych organów uzgadniających decyzję zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz 53 ust. 4 u.p.z.p.. Teren planowanej inwestycji położony jest w obszarze historycznego układu ruralistycznego i zabytkowego zespołu zabudowy miejscowości W.. Obszar ten stanowi zabytek w myśl art. 3 pkt 4, 12 i 14 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujęty został w wykazie, o którym mowa w art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 75, poz. 474). D. Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił uzgodnienia projektu decyzji wskazując, że planowana inwestycja narusza uwarunkowania układu ruralistycznego.

Według SKO stanowisko organu współdziałającego jest kategorycznie wiążące dla organu głównego, który nie może samodzielnie rozstrzygać o prawidłowości postanowienia organu współdziałającego. Jeżeli postanowienie odmawiające uzgodnienia stało się ostateczne, to organ prowadzący postępowanie nie może wbrew temu postanowieniu ustalić warunków zabudowy. Organ II instancji zajęte stanowisko poparł orzeczeniami sadów administracyjnych, po czym wyjaśnił, iż korekta wniosku o ustalenie lokalizacji celu publicznego nie ma znaczenia uzgodnienia. Inwestor uzupełnił program inwestycji o konieczność umieszczenia na wieży odgromników ale charakter inwestycji i zasadnicze parametry inwestycji nie uległy zmianie i nie było podstaw do ponownego przedstawienia projektu. Zainstalowanie odgromników i wywołana tym nieznaczna zmiana wysokości nie wpływa na zakres i przedmiot uzgodnienia, albowiem Konserwator Zabytków ocenił, że już wysokość 54 m stanowi ahistoryczną dominantę obszaru zabytkowego. Nie było zatem podstaw do ponownego przedstawienia projektu decyzji celem uzgodnienia.

Oceniając twierdzenia odwołania uznano, że nie mogą one zostać uwzględnione, ponieważ od postanowienia D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie składano zażalenia, a organ lokalizacyjny nie jest uprawniony do oceny prawidłowości odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W obrocie prawnym istnieje postanowienie odmawiające uzgodnienia i organy są nim związane, bez możliwości jego weryfikacji. Ponadto D. Wojewódzki Konserwator Zabytków stwierdził swoją właściwość uzasadniając ją w wydanym postanowieniu i podał, że nieruchomość objęta wnioskiem jest położona w obszarze historycznego układu ruralistycznego miejscowości i zabytkowego zespołu zabudowy miejscowości W.. Obszar ten stanowi zabytek w myśl art. 3 pkt 4, 12 i 14 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujęty został w wykazie, o którym mowa w art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz niektórych innych ustaw. Na koniec Kolegium wyjaśniło, że nie ma wątpliwości, co do kompetencji D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, ponieważ przeprowadzona przez SKO weryfikacja wojewódzkiej ewidencji zabytków potwierdziła ochronę historycznego ruralistycznego układu urbanistycznego wsi W., gmina M..

W skardze na powyższą decyzję wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przez T. S.A. reprezentowaną przez profesjonalnego pełnomocnika wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. Żądania skargi oparto na zarzutach naruszenia art. 56 zd. 1 u.p.z.p. polegające na odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, mimo że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na wydaniu skarżonej decyzji bez poczynienia własnych ustaleń co do stanu faktycznego sprawy i art. 8 i 11 w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprze sporządzenie uzasadnienia skarżonej decyzji bez dogłębnego wyjaśnienia przyczyn, dla których organ uznał przedsięwzięcie za sprzeczne z przepisami prawa.

Uzasadnienie skargi stanowi w istocie ponowienie zarzutów i twierdzeń zamieszczonych w odwołaniu i dotyczących rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Autor skargi prezentuje niezmienne stanowisko Spółki wyprowadzone z przepisów u.p.z.p. polegające na niemożliwości odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w przypadku jego zgodności z przepisami odrębnymi. Po stronie organu orzekającego brak jest uprawnień kształtujących, zaś ich zadaniem jest skonkretyzowanie przepisów ustaw i aktów wydanych na ich podstawie dla wskazanego terenu, w związku z określonym we wniosku rodzajem inwestycji i jej cechami oraz dokonanie analizy zasad i warunków zagospodarowania i zabudowy terenu, wynikających z przepisów odrębnych. Brak niezgodności z przepisami odrębnymi powoduje obowiązek organu wydania decyzji zgodnej z żądaniem wnioskodawcy.

Skarżąca nie zgodziła się z odmową wydania decyzji lokalizacyjnej ze względu na odmowę uzgodnienia projektu decyzji lokalizacyjnej przez D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W., gdyż postanowienie D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. jak i decyzja organu I instancji oraz zaskarżona decyzja oparte zostały na nieprawidłowych przesłankach. Według Spółki działka przeznaczona pod planowaną inwestycję nie znajduje się na terenie objętym ochroną konserwatorską, a jedynie w sąsiedztwie takiego terenu. Ponadto odmowa uzgodnienia decyzji lokalizacyjnej jest wyłączenie kolizją z ładem przestrzennym, a więc naruszeniem wyłącznie norm ogólnych, które w myśl art. 56 zd. 2 u.p.z.p nie mogą stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zaznaczono także, że organy nie powołały się na jakikolwiek przepis odrębny, który mógłby uzasadniać odmowę ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla planowanego przedsięwzięcia, a organ II instancji nie przeprowadził postępowania koniecznego z punktu widzenia przepisów u.p.z.p..

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z argumentacją jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu stosownie do art. 151 p.p.s.a.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd nie dopatrzył się tego rodzaju uchybień, które musiałyby skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego kwestionowanych rozstrzygnięć.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja SKO we W. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy M. odmawiającą ustalenia na rzecz skarżącej Spółki lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie wieży kratowej, na której planowano umieszczenie stacji bazowej telefonii komórkowej. Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy sprowadza się do oceny dopuszczalności i prawidłowości negatywnego stanowiska organów obu instancji względem ustalenia lokalizacji dla przedmiotowej inwestycji.

Analizując załączone do skargi akta administracyjne oraz treść zapadłych rozstrzygnięć należy stwierdzić, że podjęto wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia niniejszej sprawy (art. 7 k.p.a.), zbierając i rozpatrując w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, że organy obu instancji prowadziły postępowanie w sposób zgodny z regulacjami postępowania administracyjnego i zastosowały właściwe przepisy prawa materialnego, dokonując przy tym prawidłowej ich interpretacji. Dlatego też Sąd uznał zarzuty sformułowane w tym zakresie za bezzasadne.

Podobnie rzecz się ma względem norm prawa materialnego znajdujących zastosowanie w sprawie. Zgodnie z art. 50 ust. 1 u.p.z.p., inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w razie braku planu miejscowego - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie zaś z przepisem art. 2 pkt 5 u.p.z.p. przez "inwestycję celu publicznego" należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że realizacja spornej inwestycji, polegającej na budowie wieży służącej do umieszczenia stacji bazowej telefonii komórkowej spełnia warunki inwestycji celu publicznego.

Warunki i procedurę wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określają przepisy Rozdziału 5 u.p.z.p. Zgodnie z art. 54 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa: (1) rodzaj inwestycji (2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: (a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, (b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, (d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, (e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; (3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali z zastrzeżeniem art. 52 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p.. Jak słusznie podnosi skarżąca zgodnie z art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Zasadniczo decyzja o ustaleniu inwestycji celu publicznego określa jedynie przeznaczenie terenu i rozmieszczenie planowego przedsięwzięcia. Innymi słowy, rozstrzygnięcie to określa możliwy (potencjalny) dopuszczalny sposób zmiany zagospodarowania danego terenu w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Samo wykonanie projektowanej inwestycji wymaga jeszcze uzyskania pozwolenia na budowę, które uwzględniać będzie wszystkich przepisy Prawa budowanego zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 pkt 9 tej ustawy.

Mimo niejako ,,wstępnego" charakteru decyzji lokalizacyjnej w procesie inwestycyjnym nie można tracić z pola widzenia zależności polegającej na tym, że posiada ona charakter tzw. decyzji związanej. Rzeczona zależność wynika wprost z treści art. 53 ust. 4 u.p.z.p., który obliguje organ wydający decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego do uzgodnienia jej projektu ze wskazanymi w przepisie organami. Zgodnie natomiast z treścią art. 106 § 1 k.p.a. jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. W myśl art. 106 § 5 k.p.a. zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. W konsekwencji postanowienie wydane w trybie art. 106 k.p.a. podlega również zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.). Jak wynika z treści art. 126 k.p.a. postanowienie takie może być także wzruszone w trybach nadzwyczajnych, przewidzianych w art. 145-152 oraz art. 156-159 k.p.a. Nadto podkreślić należy, że zgodnie z ustaloną linią orzecznictwa sądowoadministracyjnego utrwaliło się stanowisko, że nadanie uzgodnieniu prawnej formy postanowienia, na które przysługuje zażalenie i skarga do sądu administracyjnego, i które może być przedmiotem weryfikacji w trybach nadzwyczajnych, powoduje, że choć postępowanie uzgodnieniowe ma charakter akcesoryjny i jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie głównej, to jego wynik jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne w szczególności w przypadku negatywnych postanowień uzgodnieniowych. Weryfikacja postanowień uzgodnieniowych nie może być więc dokonywana przez organ prowadzący postępowanie główne. W przypadku braku możliwości wniesienia zażalenia, wzruszenie takich postanowień może nastąpić w trybach nadzwyczajnych. Dopóki zatem postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie wyeliminowane z obrotu prawnego i w jego miejsce nie zostanie podjęte inne, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek uwzględnić je, rozstrzygając sprawę (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 czerwca 2007 r. sygn. akt II OSK 922/06; z 23 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2322/10, z 1 października 2014 r. sygn. akt II OSK 733/13).

Z powyższego wynika, wiążący charakter i brak możliwości weryfikacji postanowienia uzgodnieniowego przez organ prowadzący postępowanie główne. Nadto odnośnie postanowienia istniała możliwości zaskarżenia go w drodze zażalenia oraz w konsekwencji tej możliwości prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a nawet dopuszczalne jest prowadzenie postępowania w trybach nadzwyczajnych. W niniejszym postępowaniu Sąd w składzie rozstrzygającym zwraca uwagę na kluczowe znaczenie związania organów obu instancji pozostającym w obiegu prawnym postanowieniem uzgodnieniowym z dnia [...] r. nr [...] wydanym w trybie art. 106 k.p.a. przez D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, którym odmówiono uzgodnienia projektu pozytywnej decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji.

Dla porządku należy zauważyć, że skarżąca Spółka, nie skorzystała z możliwości kontestowania rozstrzygnięcia konserwatorskiego odmawiającego uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu przedmiotowej inwestycji zażaleniem, a w dalszej kolejności skargą do sądu administracyjnego. Zatem do czasu funkcjonowania tego postanowienia w obrocie prawnym nie jest możliwe wydania pozytywnej decyzji lokalizacyjnej.

Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przewiduje dla organów ochrony zabytków kompetencje co do przedmiotu, zakresu i formy ochrony zabytków. Przedmiotem ochrony konserwatorskiej, zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 1 wskazanej ustawy są zabytki nieruchome będące, w szczególności: krajobrazami kulturowymi, układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi, dziełami architektury i budownictwa, dziełami budownictwa obronnego, obiektami techniki, a zwłaszcza kopalniami, hutami, elektrowniami i innymi zakładami przemysłowymi, cmentarzami, parkami, ogrodami i innymi formami zaprojektowanej zieleni, miejscami upamiętniającymi wydarzenia historyczne bądź działalność wybitnych osobistości lub instytucji. Stąd też działalność inwestorska w strefach podlegających ochronie konserwatorskiej musi być podporządkowana wymogom konserwatorskim. Powierzona organowi uzgadniającemu ocena czy planowana inwestycja może być realizowana na obszarze objętym ochroną, a więc czy będzie m.in. harmonizowała z sąsiednią zabytkową budową oraz czy nie spowoduje zakłócenia relacji przestrzennych, jak też uszczerbku dla wartości zabytku nie jest rezultatem związania konsekwencją prawną wynikającą wprost z określonego przepisu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, lecz ma charakter uznania administracyjnego w zakresie wyboru rozstrzygnięcia, jednak dokonywanego przy uwzględnieniu całokształtu obowiązujących w dziedzinie ochrony zabytków przepisów oraz wiedzy specjalistycznej.

Jak podało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium nieruchomość objęta wnioskiem jest położona w obszarze historycznego układu ruralistycznego miejscowości i zabytkowego zespołu zabudowy miejscowości W.. W takim stanie rzeczy, wobec jednoznaczności treści postanowienia D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz uwzględnienia go przez orzekające w sprawie organy nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej Spółki, że odmówiono ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego ,,zgodnego z przepisami odrębnymi". Podobnie nie ma podstaw do podzielenia zarzutu o naruszeniu zasad procesowych, co skarżąca wyprowadza m.in. z braku własnych ustaleń odnośnie stanu faktycznego. W ocenie Sądu organ odwoławczy, a przed nim organ I instancji wyjaśniły bowiem w uzasadnieniach wydanych decyzji przyczyny odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji ze względu na stanowisko konserwatora. Podkreślenia wymaga także to, że organ II instancji podjął dodatkowe czynności wyjaśniające polegające na analizie wojewódzkiej ewidencji zabytków potwierdzającej ujęcie nieruchomości, której dotyczy wniosek ochroną konserwatorską. Nie może być więc mowy, jak zdaje się rozumować skarżąca, że odmowę pozytywnego rozpoznania wniosku stanowiła wyłącznie norma ogólna. Dodatkowo w sposób niezasadny podnosi się, że rzeczona nieruchomość jedynie znajduje się w sąsiedztwie terenu objętego ochroną konserwatorską.

Podnoszone w skardze zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Nie może być wątpliwości co do tego, że organy zasadnie odmówiły ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, w sytuacji negatywnego uzgodnienia projektu decyzji przez D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę jako niezasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.,