Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 205/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.92 ust.1
journal: Dz.U. 2021 poz 919
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
journal: M.P. 2002 nr 6 poz 125 art.6 pkt 2, pkt 3,  art. 10-13,
law: Umowa między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Ukrainy o międzynarodowych przewozach drogowych sporządzona  w Warszawie  dnia 18 maja 1992 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Cezary Kosterna (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej (...) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 października 2021 r. sygn. akt III SA/Lu 363/21 w sprawie ze skargi (...) na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie z dnia (...) nr (...) w przedmiocie kary pieniężnej za wykonanie międzynarodowego transportu drogowego bez zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości.


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 28 października 2021 r. sygn. akt III SA/Lu 363/21. Wyrokiem tym została oddalona skarga (...)(dalej: Skarżący, Przewoźnik lub Strona) na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie (dalej jako "Organ odwoławczy") z dnia (...) r. Nr (...) utrzymująca w mocy decyzję Naczelnika Lubelskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Białej Podlaskiej (dalej jako "organ I instancji") z (...) r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 12 000 zł za wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego osób bez posiadania w pojeździe wymaganego zezwolenia.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

(...) r. na drogowym przejściu granicznym w Dorohusku w kierunku wyjazdowym z Polski przeprowadzono kontrolę autobusu, którym wykonywany był międzynarodowy przewóz drogowy osób na rzecz podmiotu: FOP (...) (dalej "przewoźnik"). Podczas kontroli przestrzegania przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2019 r., poz. 2140 z późn. zm., dalej: utd), kierowca pojazdu przedłożył m.in. książkę formularzy jazdy INTERBUS nr 9...) wraz z formularzami jazdy nr(...).

W formularzu jazdy nr 000017 zaznaczono pole 4C "Przewozy pasażerów "tam" i wszyscy pasażerowie są zabierani w tym samym miejscu i przewożeni do państwa, w którym przewoźnik ma swoją siedzibę, "miejscowość, w której pasażerowie są zabierani oraz symbol wyróżniający Państwo" z wpisaną miejscowością – "S.PL". Na podstawie formularza jazdy nr 000015 (zaznaczony przewóz 4A - "Przewozy przy drzwiach zamkniętych") Organ I instancji ustalił, że przedmiotowy pojazd w dniu (...) r. wjechał z pasażerami na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej i zawiózł grupę dzieci do S.. Wracając z powrotem na Ukrainę zabrał z Ł. inną grupę dzieci, która była tam wcześniej zawieziona. Kierowca pojazdu (...) zeznał, że jedzie do Polski po grupę dzieci, które w dniu (...) r. zawiózł do S., a w drodze powrotnej na Ukrainę pojechał do L. po inną grupę dzieci, która była tam wcześniej zawieziona.

Kierowca nie posiadał w pojeździe i nie okazał na żądanie funkcjonariusza zezwolenia na wykonywanie okazjonalnych przewozów osób w międzynarodowym transporcie drogowym.

W wyniku tych ustaleń faktycznych Organ I instancji decyzją z dnia (...)r. na podstawie: art. 92a ust. 1, art. 93 ust. 1 w związku z lp. 3.3.1. załącznika nr 3 utd nałożył na Skarżącego karę pieniężną w wysokości 12 000 zł za wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego bez posiadania w pojeździe wymaganego zezwolenia.

Po rozpatrzeniu wniesionego przez Skarżącego odwołania Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Lublinie decyzją z dnia (...) r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Jako podstawę prawną decyzji o ukaraniu wskazał przepisy ustawy o transporcie drogowym, w tym m.in. art. 4 pkt 6a, pkt 7, pkt 11, art. 18 ust. 2 utd. Wskazał, że przewoźnik wykonywał międzynarodowy transport drogowy osób z Ukrainy do Polski bez stosownego zezwolenia. Skarżący przedmiotowym autobusem przywiózł bowiem do S. w dniu (...) r. grupę dzieci, a w drodze powrotnej na Ukrainę, pomimo, że zaznaczył w formularzu jazdy opcję "przy drzwiach zamkniętych", pojechał do Ł. (formularz jazdy nr 0015) i zabrał z tej miejscowości grupę dzieci do L. a następnie do miejscowości K. na Ukrainie przez przejście graniczne w Dorohusku (formularz jazdy nr 0016), następnie w dniu (...) r. przewoźnik przyjechał po grupę dzieci którą uprzednio przywiózł do S. (formularz jazdy nr 0017). Organ odwoławczy powołał się na przepisy Umowy w sprawie międzynarodowych okazjonalnych przewozów pasażerów autokarami i autobusami sporządzonej w Brukseli dnia 11 grudnia 2000 r. (Dz.U.UE.L.2002.321.13, zm. Dz.U.UE.L.2012.8.38, dalej jako "umowa INTERBUS"), Organ wskazał na art. 6 umowy INTERBUS i określone tam definicje przewozów. Organ zwrócił uwagę, iż formularz jazdy nr 000017 posiadał zaznaczone pole 4C "Przewozy bez pasażerów "tam" i wszyscy pasażerowie są zabierani w tym samym miejscu i przewożeni do Państwa, w którym przewoźnik ma swoją siedzibę". Zapisy formularza jazdy wskazują, iż na podstawie tego dokumentu wykonywany był przewóz okazjonalny określony art. 6 pkt 3 Umowy INTERBUS, tj. zwolniony z obowiązku zezwolenia przy spełnieniu jednego z warunków określonych w lit. a-c tego przepisu. Organ odwoławczy zauważył, że z informacji dotyczących wypełniania formularza jazdy zawartych w załączniku nr 3 do Umowy INTERBUS wynika, że dla każdego przewozu okazjonalnego przewoźnik musi wypełnić formularz jazdy w dwóch egzemplarzach, przed rozpoczęciem podróży. W ocenie Organu formularz jazdy nr 000017 nie zawierał w polach 4C1-C3 wpisanych wymaganych informacji uzupełniających, pozwalających na zaklasyfikowanie przewozu wykonywanego w niniejszej sprawie jako spełniającego warunki zwolnienia z obowiązku zezwolenia określone w art. 6 pkt 3 lit. a-c umowy INTERBUS. Przewoźnik nie załączył także do dokumentu kontrolnego wskazanej wyżej dokumentacji towarzyszącej potwierdzającej wykonywanie przewozu okazjonalnego mieszczącego się w kategoriach 4C1-4C3, w tym zaproszenia od osoby wystawiającej zaproszenie wymaganego dla zwolnienia z obowiązku zezwolenia na podstawie art. 6 pkt 3 lit. c Umowy INTERBUS. Okazane do kontroli wraz z dokumentem kontrolnym formularze jazdy nr 000015 i nr 000016 również nie stanowią dokumentacji towarzyszącej potwierdzającej wykonywanie przewozu okazjonalnego mieszczącego się w kategorii 4C2. Jak wynika z treści tych dokumentów, pasażerowie zostali wcześniej wwiezieni przez tego samego przewoźnika, wykonującego przewóz przy drzwiach zamkniętych, o którym mowa w polu A, co nie wypełnia zapisu zawartego w polu 4C2 formularza jazdy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że przewóz odpowiadający warunkom określonym art. 4 lit. a) Umowy INTERBUS będzie miał miejsce wtedy, gdy pojazd przewiezie tę samą grupę podróżnych na całej trasie bez wymiany lub pozostawienia podróżnych w trakcie podróży. Natomiast wypełnienie art. 4 lit. b) Umowy INTERBUS nastąpiłoby w przypadku, kiedy przejazd z podróżnymi odbywałby się w jednym kierunku (przejazd rozpoczęty z pasażerami z kraju zarejestrowania pojazdu), a w kierunku przeciwnym następuje przejazd pojazdu w stanie próżnym (powrót do kraju rejestracji pojazdu bez pasażerów) i na odwrót czyli - przejazd rozpoczęty z kraju rejestracji pojazdu bez pasażerów w celu odebrania ich z terytorium państwa umawiającej się strony, na które przewoźnik uprzednio zawiózł tę grupę podróżnych, a w kierunku przeciwnym odbywałby się przejazd pojazdu do kraju rejestracji odbędzie się z tymi samymi pasażerami w celu zakończenia przejazdu. W konkluzji Organ odwoławczy uznał, że Skarżący nie spełniał warunków zwolnienia od wymogu posiadania zezwolenia na wykonywanie przewozów okazjonalnych, gdyż w dniach (...) r. i (...) r. przedmiotowy autobus realizował transport do i z miejsca docelowego (S.) różnych grup osób, przewożąc na tej trasie inne osoby do różnych miejscowości (Ł., L.), a tym samym następowała zmiana przewożonych osób, zatem przewóz ten nie spełniał warunków określonych w art. 4 lit. a i lit. b) Umowy INTERBUS.

Organ odwoławczy stwierdził, że kara pieniężna została nałożona w prawidłowej wysokości zgodnie z art. 92a ust. 1 utd i załącznikiem nr 3 lp. 3.1. Nie zaistniały również przesłanki zwolnienia skarżącego z odpowiedzialności za powstałe naruszenia stosowne do art. 92c utd.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

1) art. 92 w zw. z art. 18 ust. 2 i ust. 3 i art. 27 utd w zw. z art. 6 i art. 10-13 Umowy INTERBUS przez niezastosowanie tych przepisów i uznanie, że kierowca autobusu (...)wykonywał międzynarodowy transport osób wymagający na terytorium Polski zezwolenia, podczas gdy wykonywał on przewóz okazjonalny pasażerów autokarem wymagający wyłącznie wypełnienia i posiadania formularza jazdy;

2) art. 92 c ust. 1 pkt. 2 utd przez nałożenie kary pieniężnej, pomimo, iż uprzednio nałożono już inną karę – mandat karny.

W uzasadnieniu skargi podkreślił, że stan faktyczny bezspornie wykazuje, że przewoźnik woził te same grupy dzieci do Ł. i do S. z Ukrainy i z powrotem na Ukrainę. Zdaniem Skarżącego tego typu transport jest przewozem okazjonalnym w rozumieniu art. 18 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym i art. 6 Umowy INTERBUS. Podnosił również, że w każdym kursie autobusu były wożone na wakacyjny wypoczynek w Polsce w S. i w Ł. te same grupy dzieci. Dzieci te zostały zaproszone do podróży i przewiezione z Polski na Ukrainę, gdzie przewoźnik ma swoją siedzibę. Dzieci nie płaciły za podróż, bowiem jej koszt ponosił organizator kolonii. Tym samym zostały spełnione przesłanki braku wymogu zezwolenia przewidziane w art. 6 ust. 3 pkt c Umowy INTERBUS. Ponadto, wymaganie aby autobus jadący z S. pusty wyjechał na Ukrainę tylko po to, aby następnie pojechać do Ł. jest nieracjonalne ekonomicznie i organizacyjnie.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w Lublinie wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: ppsa).

Uzasadniając wyrok Sąd I instancji na wstępie wskazał na art. 18 ust. 2 i 3 utd. Zgodnie z tymi przepisami nie wymaga zezwolenia wykonywanie przewozu okazjonalnego, jeżeli:

- tym samym pojazdem samochodowym na całej trasie przejazdu przewozi się tę samą grupę osób i dowozi się ją do miejsca początkowego;

- polega on na przewozie osób do miejsca docelowego, natomiast jazda powrotna jest jazdą bez osób (podróżnych);

- polega on na jeździe bez osób do miejsca docelowego i odebraniu oraz przewiezieniu do miejsca początkowego grupy osób, która przez tego samego przewoźnika drogowego została przewieziona na zasadzie określonej w pkt 2.

Sąd I instancji za bezsporne uznał ustalenie, że (...) r. Skarżący wykonywał międzynarodowy transport drogowy - przewóz okazjonalny. WSA podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym wykonywanie przez Skarżącego międzynarodowego przewozu okazjonalnego w ustalonych w sprawie okolicznościach faktycznych wymagało uzyskania i posiadania przy sobie przez wykonującego przejazd oraz okazania na żądanie organu kontrolującego stosownego zezwolenia, gdyż obowiązek uzyskania zezwolenia w występującym w sprawie przypadku nie został wyłączony regulacją zawartą w art. 4 Umowy INTERBUS. Dla zwolnienia z obowiązku uzyskania zezwolenia, przejazd musiałby odbywać się w sposób ściśle opisany w punkcie art. 4 b) Umowy INTERBUS, wedle którego przejazd z podróżnymi odbywa się w jednym kierunku, a w kierunku przeciwnym następuje przejazd autobusu w stanie próżnym i na odwrót. WSA uznał za bezsporne ustalenie, że kontrolowany pojazd w dniu (...) r. wjeżdżał do Polski z grupą dzieci które zawiózł do S. W drodze powrotnej do Polski, w dniu (...) r., pojechał do Ł. i do L. po inną grupę pasażerów i przewiózł ją na Ukrainę. Następnie w dniu 10 lipca 2019 r. pustym autokarem wjeżdżał do Polski bez pasażerów, po podróżnych znajdujących się w Sokołowie Podlaskim. W tej sytuacji Sąd I instancji za prawidłowe uznał ustalenie, że przewóz nie spełniał warunków zwolnienia od wymogu posiadania zezwolenia na wykonywanie przewozów okazjonalnych na podstawie art. 4 lit. b) Umowy INTERBUS. Tymczasem okazany przez kierowcę formularz w odniesieniu do przejazdu nr 17 w rubryce rodzaj przewozów zawierał oznaczenie wskazujące rodzaj przewozu: C – "przewozy bez pasażerów tam i wszyscy pasażerowie są zabierani w tym samym miejscu i przewożeni do Państwa, w którym przewoźnik ma swoją siedzibę. Formularz ten nie został w polach 4C1-C3 uzupełniony o wymagane informacje, pozwalające na zaklasyfikowanie przewozu wykonywanego w niniejszej sprawie, jako spełniającego warunki zwolnienia z obowiązku posiadania zezwolenia. Przewoźnik nie załączył także do dokumentu kontrolnego dokumentacji towarzyszącej. W tej sytuacji WSA uznał, że organy prawidłowo przyjęły, że przedstawiony w dniu kontroli formularz jazdy nr 000017 deklarujący przejazd bez pasażerów nie potwierdza takiego przewozu, gdyż nie zostały spełnione warunki określone w ust. 4 pkt 2 akapit 2 załącznika nr 3 do Umowy INTERBUS. Sąd I instancji uznał też za prawidłowe stwierdzenie organów, że nie zachodziły przesłanki wyłączające konieczność uzyskania zezwolenia z art. 18 ust. 3 utd. Konsekwencją tych ustaleń było ustalenie wysokości kary pieniężnej na podstawie art. 92a ust. 1 oraz 92a ust. 7 utd, przy uwzględnieniu załącznika nr 3. WSA stwierdził też, że nałożenie mandatu karnego na kierowcę nie stanowiło przeszkody do nałożenia kary administracyjnej na przewoźnika.

W ocenie Sądu I instancji, organy orzekające nie naruszyły też przepisów procesowych.

(...) zaskarżył omówiony wyrok w całości skargą kasacyjną. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 92 w zw. z art. 18 ust.2 i ust. 3 utd w związku z art. 6 i art. 10-13 Umowy INTERBUS oraz w zw. z pkt 3 protokołu posiedzenia polsko-ukraińskiej Komisji Mieszanej ds. międzynarodowych przewozów drogowych (Warszawa 17-18 października 2013 r.) przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo błędnego uznania, że kierowca autobusy (...) wykonywał międzynarodowy transport osób wymagający na terytorium Polski zezwolenia, podczas gdy wykonywał on okazjonalny przewóz pasażerów autokarem wymagający wyłącznie wypełnienia i posiadania formularza jazdy;

2. naruszenie art.145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 92 c ust. 1 pkt 2 utd przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji nakładającej karę pieniężną, pomimo że uprzednio nałożono już inną karę – mandat karny.

Podnosząc te zarzuty, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ja decyzji Naczelnika Lubelskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Białej Podlaskiej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, oraz o zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania. Skarżący zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o jej oddalenie. Ponadto nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wyjaśnić, że skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 ppsa z uwagi na to, że Skarżący zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, a Organ nie wniósł o jej przeprowadzenie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 ppsa na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych.

W skardze kasacyjnej postawiono wyłącznie zarzuty naruszenia prawa materialnego, zatem należy przyjąć, że ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organy administracji i zaakceptowane przez Sąd I instancji nie są sporne. Zgodnie z art. 174 pkt. 1 ppsa zarzut naruszenia prawa materialnego może dotyczyć błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania wskazanego w skardze kasacyjnej przepisu. Autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował swych zarzutów jednoznacznie według wytycznych wynikających z art. 174 pkt 1 ppsa. Jednak z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że w jego ocenie, wykładnia art. 6 Umowy INTERBUS prowadzi do tego, że przewóz jednolitych grup pasażerów, to jest tych samych grup dzieci wożonych na wakacyjny wypoczynek w Polsce w S. i w Ł. utworzonych w celu przemieszczenia na kolonie, a nie wyłącznie w celu podróży w komunikacji samochodowej pasażerskiej, gdzie koszty są ponoszone przez organizatora kolonii prowadzić powinna do wniosku, że są to przewozy okazjonalne zwolnione z obowiązku uzyskania zezwolenia. Wykładnia tego przepisu wskazana przez Skarżącego nie jest prawidłowa. Zgodnie z art. 6 Umowy INTERBUS przewozy okazjonalne wykonywane na terytorium którejkolwiek z Umawiających się Stron (a więc m.in. Polski i Ukrainy) są zwolnione z obowiązku zezwolenia, jeżeli zachodzi jeden z następujących przypadków:

1) są to przewozy przy drzwiach zamkniętych oznaczające przewozy, w trakcie których ten sam autobus lub autokar jest wykorzystywany do przewozu tej samej grupy pasażerów na całej trasie podróży oraz do przywiezienia ich z powrotem do miejsca początkowego. Miejsce początkowe znajduje się na terytorium Umawiającej się Strony, w której przewoźnik ma swoją siedzibę;

2) przewozy z pasażerami "tam" i bez pasażerów – "z powrotem". Miejsce początkowe znajduje się na terytorium Umawiającej się Strony, w której przewoźnik ma swoją siedzibę;

3) przewozy, w czasie których podróż "tam" odbywa się bez pasażerów i wszyscy pasażerowie są zabierani z tego samego miejsca, o ile spełniony jest jeden z poniższych warunków:

a) pasażerowie tworzą grupy – na terytorium strony innej niż Umawiająca się Strona lub Strony Umawiającej się innej niż ta, w której przewoźnik ma swoją siedzibę, lub strony, skąd pasażerowie są zabierani; grupy pasażerów powstają na mocy umów przewozu zawartych przed ich przybyciem na terytorium tej Umawiającej się Strony. Pasażerowie są przewożeni na terytorium Umawiającej się Strony, w której przewoźnik ma swoją siedzibę;

b) pasażerowie zostali wcześniej przywiezieni przez tego samego przewoźnika w okolicznościach określonych w ustępie 2 na terytorium Umawiającej się Strony, skąd są ponownie zabierani i przewożeni na terytorium Umawiającej się Strony, w której przewoźnik ma swoją siedzibę;

c) pasażerowie zostali zaproszeni do podróży na terytorium innej Umawiającej się

Skarżący nie kwestionuje ustaleń, że (...) r. dokonał przewozu jednej grupy dzieci z miejscowości E. w Ukrainie do S. w Polsce, a w drodze powrotnej dokonał przewozu innej grupy dzieci z Ł. przez L. do miejscowości K. w Ukrainie. Nie były to więc żaden z przewozów, o jakich mowa w art. 6 Umowy INTERBUS. Zakwalifikowanie do przewozów przy drzwiach zamkniętych (art. 6 pkt 1) może mieć miejsce tylko wtedy, gdy wykonywany jest jeden przewóz tam i z powrotem (tu: z Ukrainy do Polski i z powrotem do Ukrainy) tej samej grupy osób. W przedmiotowej sprawie w jedną stronę (z Ukrainy do S.) zawieziona była jedna grupa dzieci, a z powrotem (bez przekraczania granicy) z Ł. do Ukrainy została zabrana inna grupa dzieci. Nie był to też przewóz wymieniony w art. 6 pkt 2 Umowy INTERBUS, bowiem wymieniony tam przewóz musi się odbywać w ten sposób, że w ramach tego przewozu w jedną stronę jeden z przewozów między państwami odbywa się bez pasażerów. Nie był to również przewóz określony w art. 6 pkt 3 Umowy INTERBUS, bowiem w tym przypadku przewóz "tam" musi odbywać się bez pasażerów, co w przypadku przedmiotowego przewozu rozpoczętego (...) zawiezieniem dzieci do S. (z Ukrainy do Polski) zakończonego (..) r. przywiezieniem dzieci z Ł. do miejscowości K. (z Polski do Ukrainy) również nie miało miejsca. Spełnienie przy tym dodatkowych warunków określonych w art. 6 pkt 3 Umowy INTERBUS nie miało znaczenia, skoro nie był spełniony podstawowy wyżej omówiony warunek wstępny określony w art. 6 ust. 3. Skarżący nie wyjaśnił, na czym miałoby polegać naruszenie art. 10-13 Umowy INTERBUS. Jednak należy zauważyć, że przepisy te dotyczą określenia strony formalno-technicznej dokumentowania przewozów okazjonalnych, o których mowa w art. 6 pkt 3 Umowy INTERBUS. Naruszenie wymogów formalnych określonych w tych przepisach nie stanowiło podstawy wydania zaskarżonej decyzji. Również nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy ustalenia pkt 3 protokołu posiedzenia polsko-ukraińskiej Komisji Mieszanej ds. międzynarodowych przewozów drogowych (Warszawa 17-18 października 2013 r.). Ustalenie te nie miały charakteru normatywnego, określały tylko wzajemne ustalenia i zamiary stron (Polski i Ukrainy) co do zasad współpracy przy przewozach międzynarodowych oraz zawierały informację o przyjęciu prze z Ukrainę Umowy INTERBUS. Treść normatywna art. 18 ust. 3 utd jest w istocie zbieżna z treścią art. 6 pkt 3 Umowy INTERBUS. Zgodnie z tym przepisem nie wymaga zezwolenia wykonywanie przewozu okazjonalnego, jeżeli:

1) tym samym pojazdem samochodowym na całej trasie przejazdu przewozi się tę samą grupę osób i dowozi się ją do miejsca początkowego albo

2) polega on na przewozie osób do miejsca docelowego, natomiast jazda powrotna jest jazdą bez osób (podróżnych), albo

3) polega on na jeździe bez osób do miejsca docelowego i odebraniu oraz przewiezieniu do miejsca początkowego grupy osób, która przez tego samego przewoźnika drogowego została przewieziona na zasadzie określonej w pkt 2.

Należy przy tym zauważyć, że art. 6 Umowy INTERBUS i art. 18 ust. 3 utd przewidują wyjątki od zasady uzyskiwania zezwoleń na przewozy międzynarodowe i wyjątki te nie mogą być interpretowane rozszerzająco, jak oczekiwałby tego Skarżący uważający za istotny cel przewozów, to jest wykonywania w ramach kolejnych przewozów nr 15, 16 i 17 przewozów na kolonie i z powrotem tych samych grup dzieci.

Zatem zarówno organy administracyjne obu instancji jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w zaskarżonym wyroku przyjęły prawidłową wykładnię art. 18 ust. 2 i 3 utd oraz art. 6 Umowy INTERBUS i właściwie zastosowały ten przepis do dokonanego przez Skarżącego opisanego wyżej przewozu rozpoczętego w Ukrainie (przewóz dzieci do S.) (...) r. i kontynuowanego powrotnym przewozem innej grupy dzieci z Ł. do Ukrainy (...) r. uznając ten przewóz za wymagający zezwolenia. Ponieważ jest bezsporne że przewóz ten odbywał się bez wymaganego zezwolenia, zatem istniała podstawa do nałożenia na Skarżącego jako przewoźnika kary na podstawie art. 92 a ust. 1 utd. Przepis art. 92a ust. 1 utd, stanowiący podstawę wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej, ustanawia odpowiedzialność administracyjną podmiotów wykonujących transport drogowy, a odpowiedzialność ta ma charakter obiektywny (por. m.in. wyroki NSA: z 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2460/11, z 17 października 2017 r. sygn.. akt II GSK 3939/16 - dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Znajduje ona zastosowanie do podmiotu wykonującego transport drogowy w przypadku wystąpienia zakazanego ustawą skutku i to niezależnie od tego, kto prowadził pojazd samochodowy. Ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się bowiem w reżimie odpowiedzialności obiektywnej. Jej celem jest zapewnienie przestrzegania przez przedsiębiorców przepisów służących bezpieczeństwu powszechnemu, zapewnienie wykonywania transportu w sposób gwarantujący bezpieczeństwo na drogach, ochronę życia i zdrowia ludzkiego. Z tego punktu widzenia system sankcji przewidzianych przez przepisy ustawy o transporcie drogowym stanowi przejaw interwencjonizmu państwowego w sferę, która została uznana przez ustawodawcę za szczególnie istotną. Nałożona zaskarżoną decyzją sankcja administracyjna ma przede wszystkim znaczenie prewencyjne. Istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. Za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy zawsze ponosi odpowiedzialność to przedsiębiorstwo, na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje (por. m.in. wyrok NSA z 6 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 716/10, dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawodawca umożliwił przedsiębiorcy obalenie domniemania odpowiedzialności przedsiębiorcy wykonującego przewóz w sytuacji spełnienia przesłanek z art. 92b ust. 1 u.t.d. i art. 92c ust. 1 utd.

Kara nałożona na kierowcę została wymierzona na podstawie art. 92 ust. 1 utd. Przepis ten przewiduje nałożenie grzywny na kierującego. Kara jest wymierzana w trybie postępowania w sprawach o wykroczenia, a więc w oparciu o zawinienie sprawcy w rozumieniu przepisów prawa o wykroczeniach.. Nie zachodzi więc sytuacja, że nakładane są dwie kary na ten sam podmiot za to samo naruszenie przepisów. Jest poza sporem, że w przedmiotowej sprawie ani kierujący nie był przewoźnikiem, ani przewoźnik nie był kierującym. W ocenie NSA nie doszło więc do sytuacji, która w związku ze stwierdzonymi naruszeniami miałaby polegać na wszczęciu z udziałem Skarżącego więcej niż jednego postępowania, czy też na nałożeniu na niego więcej niż jednej kary, a podstaw, aby tak twierdzić nie uzasadnia okoliczność ukarania kierowcy na podstawie art. 92 ust. 1 utd. Odpowiedzialność kierowców- egzekwowana na innych zasadach oraz w innym trybie - nie dość, że nie wyłącza odpowiedzialności administracyjnej podmiotu wykonującego przewóz drogowy (por.: wyroki NSA z: 5 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 4157/16; 21 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 460/17, opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Biorąc to wszystko pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej są pozbawione usprawiedliwionych podstaw i dlatego na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną oddalił.