Postanowienie WSA w Gdańsku, sygn. akt II SAB/Gd 21/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2010-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Prawo geologiczne i górnicze
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 53 ust. 1 w zw. z art. 48
journal: Dz.U. 2005 nr 228 poz 1947
law: Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2010 r. sprawy ze skargi A. C. na bezczynność Rady Gminy [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu A. C. 200 zł (dwieście złotych) uiszczonych tytułem wpisu sądowego.


UZASADNIENIE

Skarżący A. C., powołując się na art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wniósł skargę na bezczynność Rady Gminy polegającą na tym, że organ ten, mimo wezwania, nie przystąpił do zmiany obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego 25 listopada 2005 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Pomorskiego nr 34 z 2006 r., poz. 696 ze zm.) w celu uwzględnienia złoża kopalin występujących na działach nr [...]i [...], stanowiących własność skarżącego.

Uzasadniając skargę wskazano na następujące fakty.

W dniu 5 stycznia 2007 r. skarżący wydzierżawił B. G. działki nr [...] i [...] w celu wydobywania na nich kruszywa, zezwalając na poddzierżawienie nieruchomości i na podstawie umowy z 12 lipca 2007 r. poddzierżawcą zostały A Spółka z o.o. w G. Spółka ta uzyskała w dniu 8 stycznia 2008 r. koncesję na [...] na poszukiwanie i rozpoznanie kruszywa naturalnego na działkach nr [...] i [...] oraz następnie sporządziła dokumentację geologiczną złoża kruszywa naturalnego [...], którą Marszałek Województwa przyjął bez zastrzeżeń, o czym zawiadomił pismem z 5 maja 2008 r. W związku z tym A Spółka z o.o. w G. pismami z 28 maja 2008 r. oraz 18 listopada 2008 r. wystąpiła do Rady Gminy z wnioskiem o dokonanie zmiany w planie miejscowym, gdyż obowiązujący plan miejscowy nie uwzględniał udokumentowanego złoża i nie przewidywał możliwości eksploatacji kruszywa naturalnego. Pismami z 7 lipca 2008 r. i 21 stycznia 2009 r. Wójt Gminy odmówił podjęcia uchwały w sprawie przystąpienia do zmiany planu miejscowego. Pismem z 4 maja 2009 r. skarżący wezwał Radę Gminy do zaprzestania naruszania jego interesu prawnego i podjęcie uchwały o przystąpieniu do zmiany planu miejscowego w części dotyczącej działek nr [...] i [...]. Uchwałą z 5 czerwca 2009 r. Rada Gminy odmówiła przystąpienia do zmiany planu miejscowego.

Przedstawiając argumentację prawną skarżący twierdził, że Rada Gminy naruszyła art. 48 ustawy z 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze. Zdaniem skarżącego z powołanego przepisu wynika obowiązek bezzwłocznej aktualizacji planu miejscowego "w chwili powstania udokumentowanego złoża kopalin". W przeciwnym razie, jak wywiódł, przepis ten pozostałby martwy.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej odrzucenie. Stwierdziła w związku z tym, że aczkolwiek co do zasady uznaje obowiązek określony w art. 48 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, to jednak z uwagi na nieokreślenie przez ustawodawcę terminu dostosowania planów miejscowych do wymogów tego przepisu, nie nakłada on na gminę żadnych obowiązków, nakazów lub ograniczeń. Twierdziła też, że art. 48 powołanej ustawy dotyczy planów obowiązujących, zaś jej art. 53 nowych oraz że plany sporządzone na podstawie art. 48 umożliwiają lokalizację kopalni, zaś plany sporządzone na podstawie art. 53 powinny być opracowane już po wydaniu koncesji. Rada Gminy podniosła również, że skarga na bezczynność organu administracji jest dopuszczalna jedynie w sprawach wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz że uchwalenie planu miejscowego nie jest uregulowane przepisami Kodeksu postępowaniu administracyjnego, lecz ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, której art. 14 ust. 7 przewiduje, że uchwalenie planów miejscowych nie jest obowiązkowe z wyjątkiem przypadków, gdy wymagają tego przepisy odrębne. Dalej stwierdziła, że przepisy, na które powołuje się skarżący, nakładają obowiązek uwzględnienia w planach miejscowych złóż kopalin, jednakże nie nakładają na gminy obowiązku w zakresie terminu w jakim to powinno nastąpić. Ostatecznie stwierdziła, że "skoro (...) zmiana planu miejscowego dla danego terenu nie jest obowiązkowa, w tym znaczeniu, że nie nakłada na gminę konkretnego terminu jego uchwalenia, to w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym" i wniosła o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Oponując przeciwko wnioskowi o odrzucenie skargi skarżący odwołał się do orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w sprawie II SAB/Gd 48/04 z 24 sierpnia 2004 r., w którym stwierdzono, że "niedopuszczalna jest skarga na bezczynność rady gminy w przedmiocie podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdy sporządzenie takiego planu nie jest obowiązkowe (art. 14 ust. 1 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym)", wywodząc na tej podstawie, przy użyciu argumentacji a contrario, że skarga jest dopuszczalna, gdy sporządzenie planu jest obowiązkowe. Następnie wywiódł, że obowiązek sporządzenia planu miejscowego wynika z art. 48 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze.

Postanowieniem z dnia 21 września 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, powołując się na art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odrzucił skargę.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał na kognicję sądów administracyjnych określoną w art. 3 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Następnie stwierdził, że art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przewiduje odpowiednie stosowanie art. 101 tej ustawy, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Dalej wyjaśnił, że wniesienie tej szczególnej skargi na bezczynność organu gminy w zakresie działalności uchwałodawczej może dotyczyć wyłącznie niewykonywania czynności nakazanych prawem, w takim zakresie, w jakim przepisy prawa nakładają na organ gminy obowiązek podjęcia stosownych uchwał. W odniesieniu do uchwał o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wskazał na art. 14 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym plan miejscowy sporządza się obowiązkowo, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Za taki przepis nie uznał art. 48 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, gdyż nie wskazano w nim terminu w jakim należy dostosować istniejące plany miejscowe do warunków określonych w tym przepisie. Odwołując się do poglądów doktryny wskazał, że uwzględnienie w planie miejscowym udokumentowanych złóż kopalin winno nastąpić przy najbliższej aktualizacji planu.

Sąd wyjaśnił też, że obowiązek sporządzenia planu miejscowego wynika z art. 53 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze oraz że powstaje po utworzeniu terenu górniczego, co ma miejsce następnego dnia po tym, jak decyzja o udzieleniu koncesji stała się ostateczna. Zastrzegł jednakże, że powołany art. 53 dotyczy planów nowych, uchwalonych w związku z zamierzonym wydobywaniem kopaliny, z czego nie wynika obowiązek dostosowania obowiązującego planu, gdy decyzję o udzieleniu koncesji wydano później, przy czym wskazał na decyzję o udzieleniu A Spółce z o.o. w G. koncesji nr [...] z 8 stycznia 2008 r.

Ostatecznie Sąd stwierdził, że skoro uchwalenie planu miejscowego nie jest obowiązkowe, to nie ma zastosowania art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Skarżący od postanowienia o odrzuceniu skargi wniósł skargę kasacyjną. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej m.in. zakwestionowano pogląd Sądu, że z art. 48 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze nie wynika obowiązek zmiany obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i to w zasadzie tylko dlatego, iż ustawa nie rozstrzyga w jakim terminie należy dostosować istniejące plany do wymagań przewidzianych w art. 48 tej ustawy. Zdaniem skarżącego, w art. 48 ustawy chodzi zarówno o konieczność uwzględnienia złóż kopalin w przygotowywanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jak i w miejscowym planie, który już obowiązuje. Wywiedziono, że obowiązek uwzględniania złóż kopalin w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego wynika także z art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Nadto zwrócił uwagę na treść art. 10 ust. 1 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który wskazuje, iż "W studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z (...) występowania udokumentowanych złóż kopalin oraz zasobów wód podziemnych". Zdaniem skarżącego przepis ten jest o tyle istotny, że zgodnie z art. 15 ust. 1 tej ustawy wójt ma obowiązek sporządzić projekt planu miejscowego zgodnie z ustaleniami studium, a na podstawie jej art. 20 warunkiem uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uprzednie stwierdzenie przez radę jego zgodności ze studium. Skarżący podkreślił, że skoro z art. 53 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze wynika powinność wszczęcia procedury planistycznej w odniesieniu do terenu górniczego niezwłocznie po utworzeniu takiego terenu, mimo braku wskazania terminu, w jakim miałoby dojść do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to niezrozumiałym jest dlaczego uwzględnienie udokumentowanych złóż kopalin w miejscowym planie nie miałoby także nastąpić niezwłocznie w oparciu o art. 48 tej ustawy, w którym ustawodawca także expressis verbis takiego terminu nie wyraził. Odwołując się do art. 10 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazał, że jeśli uchwalenie planu miejscowego jest obowiązkowe na podstawie przepisów odrębnych, to obowiązek przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego powstaje po upływie 3 miesięcy od dnia ustanowienia tego obowiązku, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Jego zdaniem uzasadniony jest argument, iż art. 48 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze taki obowiązek tworzy w odniesieniu do terenów, na których znajdują się udokumentowane złoża kopalin oraz że skonkretyzowanie takiego obowiązku następuje z chwilą udokumentowania złoża kopaliny zgodnie z przepisami Prawa geologicznego i górniczego.

Na skutek skargi kasacyjnej skarżącego Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 5 marca 2010 r., w sprawie o sygnaturze akt II OSK 1931/09 uchylił postanowienie o odrzuceniu skargi.

Uzasadniając rozstrzygnięcie Sąd drugiej instancji wskazał, że stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn (tj. innych niż wskazane w pkt 1 – 5 ) wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Zgodnie z art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Odpowiednie stosowanie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym przesądza o tym, że prawo wniesienia skargi z art. 101a tej ustawy będzie miał każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie z powodu niepodejmowania uchwały lub zarządzenia zostały naruszone. A zatem, skargę z art. 101a ustawy o samorządzie gminnym może wnieść osoba, której z mocy prawa przysługuje uprawnienie do żądania określonego działania organu gminy, odpowiadającego obowiązkowi tego organu. Wniesienie skargi na bezczynność z art. 101a ustawy jest skuteczne, gdy zaskarżona bezczynność organu gminy dotyczy czynności z zakresu administracji publicznej, narusza interes prawny lub uprawnienie danej osoby i zostanie poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Wniesienie skargi na bezczynność w trybie art. 101a ustawy może dotyczyć wyłącznie niewykonywania przez organ czynności nakazanych prawem.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wychodząc z tego prawidłowego założenia Sąd pierwszej instancji doszedł jednak do błędnego wniosku, że skarga wniesiona przez skarżącego jest niedopuszczalna. U podstaw późniejszego błędnego rozumowania Sądu pierwszej instancji legło niedostateczne rozważenie powiązania art. 53 z art. 48 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, jak też powiązania przepisów tej ustawy z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Sąd drugiej instancji wskazał, że z treści skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wynika, że skarżący bezczynności Rady Gminy upatruje w tym, że nie przystąpiono do dokonania zmiany obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu geodezyjnego G., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy z dnia 25 listopada 2005 r., w części dotyczącej działek [...] i [...] mimo, że znajdują się na tym obszarze udokumentowane złoża kopaliny.

Sąd ten podkreślił, że co do zasady, sporządzanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ma fakultatywny charakter. Jest to wyrazem samodzielności gminy i przysługującego jej władztwa planistycznego. W takim przypadku wyłączona jest możliwość wnoszenia przez zainteresowanych skargi w trybie art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, to jest skargi na niewykonanie takich czynności jak nieuchwalenie planu lub niewprowadzenie zmian w planie obowiązującym na terenie danej gminy. Taki wniosek wypływa z brzmienia art. 14 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie jednak przepis ten odsyła do "przepisów odrębnych" dla ustalenia przypadków, kiedy sporządzenie i uchwalenie planu miejscowego jest obowiązkowe.

Następnie stwierdził, że przepis art. 14 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie stanowi, iż plan miejscowy sporządza się obowiązkowo, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne oraz że takimi przepisami odrębnymi są m.in. przepisy ustawy - Prawo geologiczne i górnicze. Dalej zaś wskazał, że według art. 48 tej ustawy udokumentowane złoża kopalin oraz udokumentowane wody podziemne, w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, uwzględnia się w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz że w myśl art. 53 ust. 1 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze dla terenu górniczego sporządza się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w trybie określonym odrębnymi przepisami, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

A zatem, zdaniem NSA, przepis art. 53 ust. 1 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze nakłada na gminę obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego. Przy czym wskazał, że terenem górniczym – w rozumieniu tej ustawy - jest przestrzeń objęta przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego – art. 6 pkt 9 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze.

Sąd drugiej instancji stwierdził też, że przepisy art. 53 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze korespondują z art. 48 tej ustawy jak i z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym art. 10 ust. 1 pkt 11 nakazującym uwzględniać w studium uwarunkowania wynikające z występowania udokumentowanych złóż kopalin oraz zasobów wód podziemnych i ust. 2 pkt 8 nakazującym określać obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych. Ponadto zauważył, że także art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje, iż w planie miejscowym określa się obowiązkowo granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych oraz stwierdził, że zgodnie z art. 10 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązek przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przypadku, o którym mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8 (obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych), powstaje po upływie 3 miesięcy od dnia ustanowienia tego obowiązku.

Z powyższych względów NSA nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że art. 53 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze dotyczy planów nowych, a nie wynika z niego jednoznaczny obowiązek dostosowania planu już uchwalonego i obowiązującego do sytuacji wynikającej z wydanej później decyzji koncesyjnej. Wyjaśnił, że przepis art. 53 Prawa geologicznego i górniczego należy interpretować łącznie z art. 48 tej ustawy stanowiącym, iż udokumentowane złoża kopalin oraz udokumentowane wody podziemne, w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, uwzględnia się w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego.

Dalej Sąd drugiej instancji podał, że dla każdej kopaliny wyznacza się obszar górniczy, którym jest przestrzeń, w granicach której przedsiębiorca jest uprawniony do wydobywania kopaliny oraz prowadzenia robót górniczych związanych z wykonywaniem koncesji (art. 6 pkt 8 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze), a podstawą wyznaczenia obszaru górniczego jest dokumentacja geologiczna i projekt zagospodarowania złoża (art. 51 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze). Rejestr obszarów górniczych prowadzi minister właściwy do spraw środowiska (art. 52 ust. 1 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze). Obszar górniczy podlega z urzędu wpisowi do rejestru obszarów górniczych, nie później niż w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja koncesyjna ustanawiająca ten obszar stała się ostateczna (§ 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 grudnia 2001 r. w sprawie rejestru obszarów górniczych). O dokonaniu rejestracji obszaru górniczego zawiadamia się przedsiębiorcę, który uzyskał koncesję obejmującą dany obszar, właściwe miejscowo organy koncesyjne i nadzoru górniczego oraz wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, a do tego zawiadomienia dołącza się mapę obszaru górniczego oraz terenu górniczego (§ 10 powołanego wyżej rozporządzenia).

Następnie wywiódł, że skoro art. 48 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze nakazuje uwzględniać udokumentowane złoża kopalin w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, a art. 53 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego nakłada na gminę obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego na koszt przedsiębiorcy (art. 53 ust. 4 tej ustawy), to tym samym gminę z mocy art. 53 ust. 1 w związku z art. 48 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze obciąża zarówno obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego jak i zmiany (aktualizacji) obowiązującego na danym terenie miejscowego planu w razie utworzenia terenu górniczego na obszarze tej gminy. Zaznaczył przy tym, że z obowiązkiem sporządzenia (aktualizacji) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego nie można jednak utożsamiać obowiązku ukształtowania postanowień planu miejscowego w taki sposób, aby umożliwić eksploatację złoża kopaliny – ta kwestia podlega uznaniu rady gminy jako organu uchwalającego plan miejscowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił także uwagę na zagadnienia dotyczące aktualności studium i planów miejscowych. Stosownie do art. 32 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wójt, burmistrz albo prezydent miasta - w celu oceny aktualności studium i planów miejscowych - dokonuje analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy, ocenia postępy w opracowywaniu planów miejscowych i opracowuje wieloletnie programy ich sporządzania. Z mocy zaś art. 32 ust. 2 tej ustawy rada gminy podejmuje uchwałę w sprawie aktualności studium i planów miejscowych, a w przypadku uznania ich za nieaktualne, w całości lub w części, podejmuje działania, o których mowa w art. 27, przy czym przy podejmowaniu takiej uchwały rada gminy bierze pod uwagę w szczególności zgodność studium albo planu miejscowego z wymogami wynikającymi z przepisów art. 10 ust. 1 i 2, art. 15 oraz art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Jednocześnie Sąd ten zauważył, że ustawodawca przewiduje możliwość "uwolnienia" się gminy od powyższego obowiązku, jednakże pod ściśle określonymi ustawowo warunkami. Wskazał, że art. 53 ust. 6 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze pozwala radzie gminy na odstąpienie od sporządzenia planu, o którym mowa w ust. 1, jeśli przewidywane szkodliwe wpływy na środowisko będą nieznaczne. W takim jednak przypadku rada gminy winna podjąć uchwałę o odstąpieniu od sporządzenia takiego planu. Zaznaczył jednakże, że odstąpienie od powinności sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego jest wyjątkiem, a wyjątki nie podlegają wykładni rozszerzającej oraz że uchwała rady gminy podjęta w przedmiocie odstąpienia od sporządzenia planu określonego w art. 53 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze podlega kontroli na zasadach określonych w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

Konkludując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że jeśli z mocy art. 53 ust. 1 w związku z art. 48 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze na określonej gminie spoczywa obowiązek sporządzenia (aktualizacji) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego, to tym samym na gminie tej ciąży obowiązek wykonania czynności nakazanych prawem, o jakich mowa w art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W takim przypadku nie zachodzi podstawa do uznania skargi wniesionej w trybie art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym za niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 48 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze uznał za usprawiedliwiony.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana na skutek uwzględnienia skargi kasacyjnej, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W związku z tym stwierdzić należy, że istota wykładni dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny zawiera się w zdaniach stanowiących konkluzję uzasadnienia postanowienia tego Sądu, o treści "jeśli z mocy art. 53 ust. 1 w związku z art. 48 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze na określonej gminie spoczywa obowiązek sporządzenia (aktualizacji) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego, to tym samym na gminie tej ciąży obowiązek wykonania czynności nakazanych prawem, o jakich mowa w art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym." oraz "W takim przypadku nie zachodzi podstawa do uznania skargi wniesionej w trybie art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym za niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi." Naczelny Sąd Administracyjny przesądził zatem, że warunkiem uznania dopuszczalności skargi jest stwierdzenie, że na podstawie art. 53 ust. 1 w zw. z art. 48 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze ciąży na Gminie obowiązek zmiany obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym konieczne jest rozważenie przesłanek powstania takiego obowiązku określonych w powołanym art. 53 ust. 1.

Z przepisu tego wynika podstawowy warunek obowiązku sporządzenia planu oraz zmiany planu, którym jest istnienie terenu górniczego. Wynika to z dosłownego brzmienia przepisu, mianowicie stwierdzenia "dla terenu górniczego sporządza się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w trybie określonym odrębnymi przepisami, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej". Konieczne jest więc ustalenie, czy został utworzony teren górniczy obejmujący działki, których dotyczy sprawa (działki nr [...] i [...]).

W myśl definicji ustawowej terenem górniczym jest przestrzeń objęta przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego (art. 6 pkt 9 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze), zaś z art. 25 ust. 1 i 3 powołanej ustawy wynika, że jest on wyznaczany w koncesji na wydobywanie kopaliny przez organ koncesyjny. Z ostatnio powołanych przepisów wynika, że teren górniczy jest wyznaczany w koncesji na wydobywanie kopaliny razem z obszarem górniczym, którym jest – jak wynika z art. 6 pkt 8 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze - przestrzeń, w granicach której przedsiębiorca jest uprawniony do wydobywania kopaliny oraz prowadzenia robót górniczych związanych z wykonywaniem koncesji. Obszary górnicze są rejestrowane przez ministra właściwego do spraw środowiska (art. 52 ust. 1 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze). Na podstawie delegacji ustawowej (art. 52 ust. 3 powołanej ustawy) minister ten określił m.in. dane podlegające wpisowi do tego rejestru (rozporządzenie Ministra Środowiska z 10 grudnia 2010 r. w sprawie rejestru obszarów górniczych – Dz.U. nr 148, poz. 1660). Zgodnie z § 3 powołanego rozporządzenia do rejestru obszarów górniczych wpisuje się m.in. nazwę obszaru górniczego, wielkość powierzchni obszaru górniczego, wielkość powierzchni terenu górniczego, położenie administracyjne obszaru górniczego oraz terenu górniczego, nazwę i siedzibę oraz numer identyfikacyjny REGON przedsiębiorcy, który uzyskał koncesję na wydobywanie kopaliny w obszarze górniczym oraz oznaczenie aktu o wyznaczeniu obszaru górniczego oraz okresu, na jaki został on wyznaczony. Ponadto w zbiorze dokumentów prowadzonych dla obszaru górniczego przechowuje się m.in. decyzję koncesyjną i mapę obszaru górniczego oraz terenu górniczego, sporządzoną według Polskich Norm dla map górniczych.

To wszystko wskazuje, że teren górniczy jest określany przez organ koncesyjny w koncesji na wydobywanie kopaliny i stanowi on ściśle określony, identyfikowany na podstawie mapy, obszar ujawniony w rejestrze obszarów górniczych.

Z powołanych przepisów, a nadto z art. 53 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, wynika też nie może być obszaru górniczego bez terenu górniczego. Teren górniczy jest bowiem ustanawiany ze względu na szkodliwe skutki robót górniczych, zaś obszar górniczy to obszar, w którym można wydobywać kopaliny i prowadzić związane z wykonaniem koncesji roboty górnicze. To wskazuje też na cel tej instytucji prawnej – jej istnienie jest związane z ochroną przed szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego. Z tego też powodu ustawodawca zdecydował o obowiązkowym charakterze uchwalania planu miejscowego dla terenu górniczego. Ochronny charakter takiego planu wynika z art. 53 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, w których określono obowiązkowe i fakultatywne ustalenia planu oraz przede wszystkim z art. 53 ust. 6 powołanej ustawy, który pozwala na odstąpienie od uchwalenia planu, gdy przewidywane szkodliwe wpływy na środowisko będą nieznaczne. To wszystko wskazuje też, że teren górniczy i obowiązek uchwalenia dla tego terenu planu miejscowego nie został stworzony in favorem właściciela kopaliny, lecz w interesie publicznym, w celu ochrony przed skutkami korzystania z tej kopaliny.

Mając powyższe na uwadze Sąd ustalał czy działki, których dotyczy sprawa znajdują się na terenie górniczym i na podstawie wyjaśnień skarżącego zawartych w piśmie z 12 lipca 2010 r. i złożonych na rozprawie w dniu 8 września 2010 r., a także na podstawie publicznie dostępnych w sieci Internet danych z Rejestru Obszarów Górniczych ustalił, że nie utworzono obszaru górniczego i terenu górniczego, który obejmowałby teren działek nr [...] i [...], na których znajduje się kopalina rozpoznana i udokumentowana przez A Spółkę z o.o. w G. Najistotniejsze jest, że skarżący na rozprawie wyjaśnił, iż nie wydano koncesji na wydobywanie kopaliny. Skoro nie wydano takiej koncesji, to nie utworzono obszaru górniczego i terenu górniczego. Potwierdzeniem tego są dane z Rejestru Obszarów Górniczych z terenu Gminy, gdzie jest wpisany obszar górniczy o nazwie G. [...], który jednakże został ustanowiony na podstawie koncesji wydanej na rzecz B SA, a nie A Spółka z o.o. w G. Ponadto dokumenty, na które powołuje się skarżący, mianowicie zawiadomienie o przyjęciu dokumentacji geologicznej oraz koncesja na poszukiwanie i rozpoznanie kopaliny nie konstytuują – w świetle powołanych przepisów - terenu górniczego.

Zatem, skoro nie utworzono terenu górniczego, to na Gminie nie spoczywa obowiązek uchwalenia planu lub aktualizacji planu, to zaś prowadzi do wniosku, że skarga na bezczynność Rady tej Gminy, polegającą na nieprzystąpieniu do zmiany planu miejscowego jest niedopuszczalna.

W związku z twierdzeniami skarżącego należy wyjaśnić, że art. 48 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze sam w sobie nie stanowi podstawy do powstania obowiązku sporządzenia planu miejscowego lub jego aktualizacji. Przede wszystkim należy wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny w wykładni prawa wiążącej w tej sprawie przyjął, iż taki obowiązek wynika z art. 53 ust. 1 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze stosowanego w związku z art. 48 powołanej ustawy, a więc ostawiono wymieniony przepis samodzielnie takiej podstawy nie stanowi.

Ponadto należy zwrócić uwagę, że sformułowanie użyte w art. 48 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze lub jemu podobne są często używane przez ustawodawcę, po to aby zapewnić ujęcie w planie pewnych zagadnień. Na przykład w art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. nr 162, poz. 1658 ze zm.) stanowi się, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się, w szczególności ochronę zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia, innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków parków kulturowych.

Jest też istotna różnica pomiędzy sformułowaniem "uwzględnia się w planie miejscowym" a użytym w art. 51 ust. 1 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze sformułowaniem "sporządza się plan miejscowy". Tylko to drugie może być podstawą uznania, że ustawodawca nałożył na gminę obowiązek sporządzenia lub aktualizacji planu miejscowego.

Przepis ten (art. 48 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze) nie nakłada zatem obowiązku sporządzenia planu lub zmiany planu, gdy zostanie udokumentowane złoże kopaliny, tylko nakazuje takie złoża uwzględnić, gdy plan jest sporządzany lub zmieniany.

W ocenie Sądu Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądził, jak twierdzi skarżący w piśmie z 12 lipca 2010 r., faktu powstania obszaru górniczego. Sąd ten wyraźnie bowiem stwierdził, że "skoro art. 48 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze nakazuje uwzględniać udokumentowane złoża kopalin w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, a art. 53 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego nakłada na gminę obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego na koszt przedsiębiorcy (art. 53 ust. 4 tej ustawy), to tym samym gminę z mocy art. 53 ust. 1 w związku z art. 48 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze obciąża zarówno obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego jak i zmiany (aktualizacji) obowiązującego na danym terenie miejscowego planu w razie utworzenia terenu górniczego na obszarze tej gminy" (podkreślenie WSA w Gdańsku).

Na przyjętą wykładnię przepisów nie ma wpływu podnoszony przez skarżącego paradoks, który miałby prowadzić do tego, że właściciel nieruchomości nie może wykorzystać kopaliny, będącej częścią składową jego nieruchomości. Paradoks ten miałby polegać na tym, że teren górniczy jest tworzony w koncesji na wydobycie kopaliny, zaś wydanie koncesji jest uzależnione od jej uwzględnienia w planie, zatem jeżeli w planie nie uwzględni się kopaliny, to nie można uzyskać koncesji, a więc także utworzyć terenu górniczego i tym samym nie można wymusić na gminie uchwalenia planu miejscowego, po to aby wydobywać kopalinę. Przede wszystkim zauważyć należy, że przepisy ustawy - Prawo geologiczne i górnicze nie uzależniają wydania koncesji na wydobycie kopaliny od ujęcia jej w planie miejscowym. Wręcz przeciwnie, w art. 16 ust. 5 tej ustawy stanowi się, że udzielenie koncesji m.in. na wydobywanie kopaliny ze złóż wymaga uzgodnienia z właściwym wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta oraz że uzgodnienie to następuje na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, z czego wynika, że można uzyskać taką koncesję gdy planu nie ma. Ponadto zauważyć należy, że, jak już wyjaśniono, celem nałożenia w art. 53 ust. 1 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze obowiązku uchwalenia planu jest ochrona środowiska przed niekorzystnymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego, a nie umożliwienie korzystanie z kopaliny przez jej właściciela.

Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że skarga skarżącego jest niedopuszczalna i z tego powodu na mocy art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odrzucił ją.

Wobec odrzucenia skargi na mocy art. 231 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwrócono skarżącemu uiszczony przez niego wpis sądowy.