Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 598/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 61
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3 ust. 2, par. 9 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi [....] SA w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 12 października 2006 r., nr [....] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz strony skarżącej [....] SA w K. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją nr [...] z dnia 11 sierpnia 2006 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717z późniejszymi zmianami) oraz art. 104 k.p.a., odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku biurowego na działce nr "1", obr. [...], jedn. ewid. [...] przy ul. [...] w K. z wjazdem i infrastrukturą techniczną na działkach nr "2", "3", obr. [...], jedn. ewid. [...] w K." dla "A" S.A. z siedzibą w K..

W uzasadnieniu wskazał, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59

i następne ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 61 ust. 1 tej ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, ma dostęp do drogi publicznej, przez który rozumie się bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (o czym mowa szerzej w art. 2 pkt 14 cytowanej ustawy), lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne lub jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 1999, Nr 15, poz. 139 ze zmian.), jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wokół terenu planowanej inwestycji, wyznaczono obszar analizowany i przeprowadzono na nim analizę urbanistyczno-architektoniczną przyjmując 3-krotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem. Analizę sporządziła osoba wpisana na listę samorządu zawodowego architektów. Na jej podstawie stwierdzono, że parametry zabudowy, które powinna kontynuować nowa zabudowa odbiegają od parametrów zabudowy objętej wnioskiem. W szczególności stwierdzono, że budynki tworzące pierzeję ul. [...], znajdujące się w obszarze analizowanym mają wysokość od około 4,5 m do około 8m. Natomiast opisany we wniosku obiekt planowany jest jako 5 lub 6 kondygnacyjny (tj. ok. 21,50 - 24,50m). Ponadto, średni wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki (terenu), który powinien być kontynuowany w obszarze analizowanym wynosi 23 %, natomiast wskaźnik ten dla planowanej zabudowy wynosi ok. 47%. Z tego względu stwierdzono, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Prezydent Miasta K. zaznaczył, że 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania planowanej inwestycji do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego zgodnie z zasadą tzw. dobrego sąsiedztwa. Celem takiej regulacji jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, to jest takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Na podstawie analizy urbanistyczno - architektonicznej stwierdzono, że charakter zastanego układu urbanistycznego w obszarze analizowanym wyklucza możliwość zagospodarowania terenu zgodnie z treścią wniosku ze względu na jego niezgodność z art. 1 ust. 2 pkt. 1-2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego organy administracji publicznej w planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym mają obowiązek uwzględniania ładu przestrzennego, w tym wymagań urbanistyki i architektury, a także walorów architektonicznych i krajobrazowych. W sytuacji braku planu decyzja ustalająca warunki zabudowy może w niewielkim stopniu ingerować w zakres istniejącego ładu przestrzennego. Ustawodawca dopuszcza jedynie kontynuację zabudowy w zakresie gabarytów i układu urbanistycznego, jako uzupełnianie zabudowy istniejącej. Projektowany budynek powinien zatem stanowić uzupełnienie pierzei zachodniej strony ul. [...], a w związku z tym winien wpisać się kubaturowo w otaczającą ją przestrzeń wykształconą i zdefiniowaną istniejącą zabudową.

Wnioskowany przez inwestora obiekt o tak dużych gabarytach, zlokalizowany w ciągu działek tworzących ciąg pierzei ulicy, zaburzy dotychczasowy układ elewacji frontowych, wprowadzając dysonans w istniejącym układzie przestrzennym. Z punktu widzenia zachowania ładu przestrzennego, nie można dopuścić do wprowadzania form, które mogłyby przyczynić się do tworzenia obiektów odmiennych wysokościowe wśród budynków o niewielkich gabarytach. Przedmiotowa inwestycja stanowiłaby negatywną dominantę wysokościową, wyraźnie odznaczającą się w ujednoliconej wysokości budynków sąsiednich zlokalizowanych w obszarze analizowanym. Brak jest przy tym możliwości nawiązania do wysokiej zabudowy

w rejonie Alei [...] oraz ul. [...], zlokalizowanych w dużym oddaleniu poza obszarem analizy. Zabudowa ta tworzy inny, "pierzejowy" układ przestrzenny, obudowujący wskazane ulice. A zatem planowana za budowa o gabarytach przewyższających gabaryty zabudowy sąsiedniej, tj. położonej na działkach nr "4", "5’, "6", "7" w zachodniej pierzei ul. [...], a także zbyt duża powierzchnia planowanej zabudowy w stosunku do powierzchni działki stanowi zagrożenie dla ładu przestrzennego, o który mowa w art.l, ust.2 pkt 1 w/w ustawy.

We wniesionym w terminie odwołaniu "A" S.A. w K. zaskarżyło powyższą decyzję w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie w szczególności: art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez przyjęcie, że odwołujący nie zachował zasady ładu przestrzennego; naruszenie przepisu art. 7 k.p.a. poprzez dokonanie ustaleń sprzecznych z zasadą prawdy obiektywnej, wobec oparcia decyzji wyłącznie o uznaniowe dokonane ustalenia a nie wszechstronne i wnikliwe ustalenie stanu faktycznego; art. 78 §1 k.p.a. poprzez zaniechanie dopuszczenia dowodu z opinii niezależnego podmiotu. W konkluzji strona skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Uzasadniając odwołanie, skarżąca zakwestionowała poczynione przez Prezydenta Miasta K. ustalenia, mające charakter uznaniowy. Uznanie to dotyczy zarówno wskazania granic obszaru analizowanego jak też ustaleń parametrów architektoniczne - urbanistycznych. W uzasadnieniu decyzji nie wyjaśniono na jakiej zasadzie wyznaczono granice obszaru analizy urbanistyczno - architektonicznej, co zdaniem odwołującego się było konieczne. W omawianej sprawie wielkość obszaru analizowanego ma podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia. W przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego, decyzja o warunkach zabudowy stanowi surogat miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co wymaga od organu przemyślanych działań szczególnie w miejscach ważnych dla przestrzeni miejskiej a takim jest pierzeja ul. [...]. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu obszar analizowany powinien być przyjęty w szerszym zakresie niż 50 m., do której to wielkości organ ograniczył obszar analizowany, czym dopuścił się nadinterpretacji przepisu § 3 ust 2 wymienionego rozporządzenia. Strona skarżąca zaznaczyła, iż nieprawidłowość tę wskazywała w toku postępowania, zwracając uwagę, że ul. [...] znajduje się w obszarze strefy śródmiejskiej wyznaczonej przez Studium uwarunkowań i zagospodarowania terenu. Jej pierzeję stanowi zwarta zabudowa o mieszanej funkcji z przewagą usługowej. Do tej części ulicy nawiązuje projektowany budynek tak gabarytem, powierzchnią jak i linią zabudowy. Na odcinku ok. 100 m. zabudowa zmienia charakter i przekształca się w wolnostojącą o różnorakiej funkcji i parametrach linii zabudowy. Każdy z obiektów ma inną wysokość, funkcję oraz jest zlokalizowany w innej odległości od ulicy. Ten układ zabudowy w najbliższym sąsiedztwie projektowanej inwestycji tworzy chaos przestrzenny. W tej sytuacji nawiązanie do najbliższego sąsiedztwa jest kontynuacją istniejącego już tam chaosu przestrzennego. Z uwagi na taki stan rzeczy w koncepcji przyjęto, że dla nowej zabudowy należy kontynuować linię zabudowy, gabaryty wskaźniki powierzchni zabudowy, obiektów tworzących zwartą pierzeję ul. [...], którą powinna objąć analiza obszaru. Organ nie podjął się rozpatrzenia powyższego stanowiska, które w ujęciu urbanistyczno - architektonicznym przedstawia rozwiązanie ważne dla przestrzeni miejskiej.

Zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującego

w przeszłości dla przedmiotowej działki obszar ten był przeznaczony na cele komercji i usług- bez ograniczeń co do wysokości zabudowy. Strona skarżąca wniosła na poparcie tego twierdzenia o przeprowadzenie dowodu z zapadłych wówczas decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Jako kolejny argument wskazujący na uznaniowość rozstrzygnięcia powołała również porównanie zaskarżonej decyzji i sposobu procedowania z wydaną przez ten sam organ decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu

z dnia 12 sierpnia 2003r. nr [...]. Kwestia zabudowy powodującej powstanie w bezpośrednim sąsiedztwie budynków jednorodzinnych kilku bloków pięciopiętrowych była przez organy obu instancji uznana za całkowicie dopuszczalną, podobnie także jak za nieuzasadnione uznano zgłaszane zarzuty dotyczące powstawania chaosu urbanistycznego poprzez wprowadzenie wysokiej zabudowy. W niniejszym postępowaniu, na podstawie niezmienionych w tej materii przepisów, a dodatkowo biorąc pod uwagę fakt, iż zabudowa ul. [...] pozwala na wzniesienie wielopiętrowych budynków okazało się, że sposób oceny "ładu urbanistycznego" uległ całkowitej zmianie. Strona skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu również z akt tej sprawy. .

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 12 października 2006 r., znak [...], działając na podstawie art. 59, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję

Uzasadniając rozstrzygnięcie przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania, przytaczając najważniejsze motywy zaskarżonej decyzji oraz złożonego odwołania. Stwierdzając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, co skutkuje utrzymaniem jej w mocy. Zgodnie z ogólną zasadą, jaką jest wolność zagospodarowania przestrzennego, w tym wolność zabudowy, którą statuuje art. 6 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym, każdy ma prawo, w granicach określonych

w ustawach, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie

z warunkami ustalonymi w prawie miejscowym lub decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza prawem chronionego interesu publicznego lub osób trzecich. Uprawniony do nieruchomości może zatem zagospodarować ją dowolnie, w zakresie obowiązującego prawodawstwa. Elementem konstytucyjnie chronionego w polskim systemie prawnym prawa własności nieruchomości jest zatem wolność jej zagospodarowania. Niemniej jednak wolność ta realizowana jest w ramach istniejącego porządku prawnego formułującego wymogi, których spełnienie umożliwia dopiero jej realizację. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy - zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1

i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Istotą decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest określenie sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Decyzja ta - co wynika w sposób oczywisty z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie rodzi praw do terenu, jak również nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Samo wydanie takiego aktu administracyjnego nie powoduje żadnej zmiany w sferze praw rzeczowych. Decyzja ta nie ma bowiem mocy ograniczania cudzych praw do nieruchomości. Ograniczenie to może nastąpić dopiero w fazie realizacyjnej, w związku z wydaniem pozwolenia na budowę. W doktrynie podkreśla się, że zagrożenie czyichś praw, dotyczących nieruchomości, na której planuje się inwestycję lub nieruchomości sąsiedniej, ma charakter potencjalny. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy, tylko ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, natomiast decyzje wydawane w razie braku planu miejscowego, nie mają takiej mocy.

Następnie Kolegium przytoczyło treść art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wskazało, że ustalenie warunków zabudowy może mieć miejsce wyłącznie w wypadku spełnienia przesłanek, wymienionych

w tym przepisie. Sposób ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu określa rozporządzenie

w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przedmiotowej sprawie na obszarze inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a więc wskazane przepisy znajdą w pełni zastosowanie. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia - w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy,(...) w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem

o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w powyższym zakresie w sposób prawidłowy, a wydana decyzja jest zgodna z właściwymi w sprawie przepisami.

Nadto, zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 60 ust. 4 ustawy, ustalenie warunków zabudowy odbywa się z udziałem osoby posiadającej wiadomości specjalne. Osoba taka, wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów, dzięki swojej wiedzy, ma dać gwarancję właściwego stosowania cytowanego tu przepisu art. 61 ust. 1 i następnych. Przyjąć

w konsekwencji należy, że rzeczą biorącego udział w postępowaniu profesjonalisty, będzie przygotowanie takiego projektu decyzji określającej warunki zabudowy, który pozwoli utrzymać ład przestrzenny. To właśnie poziom merytoryczny projektu decyzji wykonany zgodnie z wiedzą fachową projektanta nabiera szczególnego znaczenia dla utrzymania ładu przestrzennego na obszarach pozbawionych planu miejscowego. Nie zmienia to oczywiście faktu, że organ odwoławczy nie jest pozbawiony kompetencji do badania wszelkich elementów postępowania odwoławczego, w tym także przedmiotowej analizy. Sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna odpowiada wymogom formalnym, o których mowa

w rozporządzeniu. Obszar analizowany określono w sposób zgodny z § 3 wymienionego rozporządzenia. Analiza ta szeroko i precyzyjnie opisuje sposób zagospodarowania terenu oraz występujące w obszarze analizowanym parametry. Ustalone na jej podstawie wyniki znajdują uzasadnienie w świetle poczynionych

w toku analizy ustaleń, a Kolegium po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego nie kwestionuje jej prawidłowości.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza na grunt polskiego systemu prawnego tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt. 1, czyli takiego ukształtowania przestrzeni, który tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjne - estetyczne. Powyższy przepis wskazuje kumulatywne przesłanki składające się na zagwarantowanie ładu przestrzennego. Zasada kontynuacji funkcji oznacza, że nowa zabudowa powinna mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektu). Można przyjąć jako regułę, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy, a nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącym stanem zagospodarowania terenu. Z momentem wykazania sprzeczności już przestaje być ona dopuszczalna, a w konsekwencji determinuje to organ administracji publicznej do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Analiza sporządzona w oparciu o stosowne przepisy planowania i zagospodarowania przestrzennego powinna stanowić dokument obiektywnie przedstawiający zastany układ zagospodarowania przestrzennego w obszarze analizowanym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że nie podziela poglądu skarżącej, jakoby stanowisko organu pierwszej instancji w zakresie wyznaczenia obszaru analizowanego ma charakter arbitralny. W wyznaczonym zgodnie z cytowanymi przepisami rozporządzenia obszarze analizowanym znajdują się budynki, których funkcja i gabaryty dają podstawę do określenia parametrów dla ewentualnej nowej zabudowy. Poszerzanie zatem obszaru analizowanego i wyznaczanie wskaźników oraz parametrów na bazie budynków usytuowanych w odległości 140 m i więcej - nie znajduje uzasadnienia. Planowany budynek ma stanowić uzupełnienie pierzei zachodniej strony ul. [...], a zatem powinien wpisać się pod względem kubaturowym w otaczającą go przestrzeń wykształconą i zdefiniowaną poprzez istniejącą zabudowę. Gabaryty obiektów w sąsiedztwie działki obejmującej inwestycję mają 1-2 kondygnacji, natomiast decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie może wprowadzać możliwości lokalnego podniesienia wysokości dla danej inwestycji, w oderwaniu od istniejącej zabudowy. Ponadto jak już zresztą wyżej wskazano, analiza odzwierciedla obiektywnie stan zagospodarowania w obszarze sąsiednim i nie może być ona sporządzana niejako na potrzeby konkretnej sprawy administracyjnej, tak aby nadmiernie wyznaczony obszar analizowany uzasadnił konieczność ustalenia warunków zabudowy dla konkretnej, planowanej zabudowy.

Ustosunkowując się do kwestii dowodu z decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu organ odwoławczy wskazał, że ówczesne decyzje polegały co do zasady na konkretyzacji postanowień planu miejscowego. Nie można bowiem było wówczas odmówić wydania decyzji pozytywnej jeżeli zamierzenie inwestycyjne nie było sprzeczne z planem. Tymczasem metodologia ustalenia warunków zabudowy na podstawie aktualnie obowiązującej ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zupełnie odmienna. Jak podkreśla skarżąca decyzja ta stanowi swoisty surogat planu. Tym bardziej więc odsyłanie do nie obowiązującego już planu jest zupełnie bezpodstawne, jak również do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

W konkluzji organ drugiej instancji wskazał, że planowana zabudowa nie spełnia wymagań ładu przestrzennego, nakazujących wkomponowanie zamierzenia inwestycyjnego w istniejący układ urbanistyczny oraz nie spełnia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. l pkt. 1 ustawy, poprzez brak możliwości ustalenia istotnych parametrów urbanistycznych. Parametry bowiem nowej zabudowy nie pokrywają się z parametrami wnioskowanej przez inwestora zabudowy w zakresie linii zabudowy, wskaźnika zabudowy terenu oraz liczby kondygnacji. Urbanista w samej analizie słusznie podnosi, że nie ma obecnie możliwości nawiązania projektowanego obiektu do wysokiej zabudowy oddalonej od terenu inwestycji, gdyż jest to zabudowa pierzejowa "obudowująca" aleje, oraz skrzyżowania z ul. [...] w dużym oddaleniu od działki inwestowanej.

W skardze, wniesionej w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, "A" S.A. z siedzibą w K. zarzuciło powyższej decyzji:

1) obrazę przepisów prawa materialnego, polegającą na naruszeniu art. 61 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 oraz art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię; przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego błędną wykładnię,

2) obrazę przepisów postępowania, polegającą na:

- naruszeniu przepisu art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia wszechstronnego postępowania dowodowego;

- naruszeniu art. 78 k.p.a. poprzez niedopuszczenie i nierozpatrzenie wniosków dowodowych zgłaszanych przez stronę;

- naruszeniu art. 77 k.p.a. w zw. z art. 84 k.p.a. oraz w zw. z art. 85 k.p.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodów z oględzin działki, będącej przedmiotem wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenu oraz zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, mimo że rozstrzygnięcie sprawy wymagało wiadomości specjalnych;

- naruszeniu art. 89 k.p.a. w zw. z art 7 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia rozprawy;

- naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia, dlaczego organ odmówił mocy dowodowej dowodom powoływanym przez stronę;

- naruszeniu art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia sprawy zgodnie z zasadą prawdy materialnej.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi zarzuciła że organowi odwoławczemu błędnie uznanie, że brak jest podstaw by poszerzyć obszar analizowany. Tymczasem analiza zagadnienia zachowania przez inwestycję wymogów dobrego sąsiedztwa wymaga zbadania zamierzeń inwestycyjnych z zasadami wprowadzonymi przez ustawę

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które leżą u podstaw zapewniania ładu przestrzennego. Zgodnie z orzecznictwem sądowym art. 61 ust. 1 ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma na celu zapewnienie ładu przestrzennego, a obowiązek utrzymywania ładu przestrzennego jest podstawową zasadą leżącą u podstaw systemu zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten winien być interpretowany w zestawieniu z art. 2 ust. 1 tejże ustawy, który definiuje pojęcie "ład przestrzenny", rozumiany jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zdaniem skarżącej należy zatem odwołać się do kryteriów funkcjonalnych. Obszar analizowany musi być określony

w sposób uwzględniający wymagania funkcjonalne, społeczno- gospodarcze, środowiskowe, kulturowe i kompozycyjne- estetyczne. Zbadanie wymogu "dobrego sąsiedztwa" wymaga więc sprawdzenia, czy projektowana inwestycja wpisze się pod względem funkcjonalnym, społeczno- gospodarczym, środowiskowym, kulturowym

i kompozycyjne- estetycznym w teren jednorodny pod względem tychże kryteriów

a tym samym zabudowa tworzyć będzie harmonijną całość. Nie jest więc właściwe określanie obszaru analizowanego w oparciu sztywnie rozumiany przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2004 r., albowiem przepis ten wskazuje jedynie minimalną powierzchnię obszaru analizowanego. Ograniczenia w przedmiotowej tego obszaru do 50 metrów jest nieuzasadnione, ponieważ w takim mieście jak K. relacje społeczno-gospodarcze, kulturowe, czy też funkcjonalne nakazują rozpatrywać kwestie wpływu inwestycji na ład przestrzenny z większej perspektywy. W niewielkiej odległości od działki, na której planowana jest inwestycja znajdują się budowle, w stosunku do których projektowana inwestycja odpowiadałaby pod względem funkcji, parametrów, cech i formy architektonicznej zabudowy. Jest to jednakże odległość przekraczająca 50 metrów. Należy jednakże zauważyć, iż ze względów relacji funkcjonalnych pomiędzy zabudową centrum miasta, tego rodzaju budowle mogą być ze sobą "zestawiane". W tym układzie projektowana budowla spełnia więc wymogi by wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Działka sąsiednia (w rozumieniu funkcjonalnym) zabudowana jest w podobny sposób. Z uwagi właśnie na ten fakt wymóg "dobrego sąsiedztwa" jest w sprawie spełniony. Podobnie z powyższych przyczyn nie można odmówić zasadności twierdzeniu, że nie zostaje naruszona zasada kontynuacji. Wzniesienie projektowanej budowli nie zakłóci ładu przestrzennego.

W ocenie skarżącej, w przedmiotowej sprawie wymóg "dobrego sąsiedztwa" był badany w sposób całkowicie uznaniowy, nie uwzględniający relacji jakie zachodzą na opisywanym obszarze, co uzasadnia twierdzenie, że decyzja jako wadliwa winna być uchylona.

Organ drugiej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie odniósł się do zarzutu, w którym powołano się na decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 12 sierpnia 2003 r., nr [...], dotyczącą nieruchomości położonych w sąsiedztwie działki, stanowiącej przedmiot postępowania. Tymczasem jest to szczególnie istotne, gdyż powołana decyzja miała uzasadniać zarzut, iż analiza, stanowiąca podstawę odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, została sporządzona w sposób całkowicie uznaniowy i nieprawidłowy. Co więcej, strona w odwołaniu zarzucała, iż zaniechano dopuszczenia wnioskowanego dowodu z opinii niezależnego eksperta odnośnie kwestii urbanistycznych. Na mocy art. 78 k.p.a. żądanie strony przeprowadzenia dowodów należy uwzględnić, jeżeli dotyczą one okoliczności mających dla sprawy istotne znaczenie, zaś organ obowiązany jest rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 k.p.a.). Nierozpatrzenie wskazanych dokumentów oraz niedopuszczenie dowodu z opinii niezależnego eksperta sprawia, że uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 78 oraz 77 k.p.a. Całkowite pominięcie dowodów wskazanych przez stronę, bez wskazania, że nie mają one znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy skutkuje tym, iż postępowanie wyjaśniające było oczywiście wadliwe.

Skarżąca podkreśliła że naruszono art. 77 k.p.a. także poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z oględzin nieruchomości. Spór zasadzał się na kwestii prawidłowości określenia obszaru analizowanego. Analiza ma uwzględniać kryteria

i zasady, które żądzą zagospodarowaniem przestrzennym. Zasadność sporządzonej ekspertyzy podlega ocenie z punktu widzenia przepisów prawa. Trudno badać jednakże prawidłowość oceny ładu przestrzennego określonego terenu, skoro nie zapoznano się bezpośrednio z przedmiotowym obszarem. Nie jest możliwe stwierdzenie, czy dana inwestycja naruszy ład przestrzenny, jeżeli nie "sprawdzi" się miejsca inwestycji. Skoro analiza, urbanistyczna była sporna, w szczególności

w zakresie określenia obszaru analizowanego, to oceniając ład przestrzenny,

o którym ona traktuje nie można bazować wyłącznie na jej treści. Skutkuje to tym, że organ nie miał dostatecznych informacji by dokonać oceny jej prawidłowości. Okoliczność, iż przeprowadzenie dowodu z oględzin oraz opinii biegłego nie jest obligatoryjne nie zmienia faktu, iż w celu spełnienia obowiązku zebrania

i rozpatrzenia kompletnego oraz wszechstronnego materiału dowodowego organ winien w przedmiotowej sprawie przeprowadzić te dowody. Nie można bowiem rozstrzygać o zasadności stanowiska w zakresie kwestii ładu przestrzennego, czy też szeroko pojętej urbanistyki bez zapoznania się z danym obszarem miasta oraz bez weryfikacji wiadomości specjalnych, które dla rozstrzygnięcia zagadnień związanych z planowaniem przestrzennym są niezbędne.

Z powyżej przedstawionych naruszeń prawa wynika także naruszenie przepisów postępowania polegające na zaniechaniu przeprowadzenia rozprawy. Zdaniem skarżącej koniecznym było dokonanie oględzin obszaru inwestycji oraz powołanie biegłego, a tym samym przeprowadzenie rozprawy było obligatoryjne. Konieczność przeprowadzenia rozprawy wynika zresztą także z faktu, iż miała miejsce ogromna rozbieżność stanowisk pomiędzy organem pierwszej instancji a stroną skarżącą. Treść art. 89 k.p.a. oraz zasada prawdy obiektywnej skłaniają do wniosku, że organ winien był przeprowadzić rozprawę.

Przytoczone wywody uzasadniają zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., albowiem organ winien w uzasadnieniu decyzji wskazać jakie fakty uważa za udowodnione i dlaczego, zaś przede wszystkim opisać dlaczego innym dowodom odmawia wiarygodności i mocy dowodowej. W przedmiotowej sprawie nie odniesiono się do części dowodów wnioskowanych przez stronę. Zaniechanie przez organ wyjaśnienia podstawy faktycznej decyzji - poza wskazaniem, że analiza urbanistyczna jest poprawna oraz pominięcie - bez żadnego komentarza dowodów powoływanych przez stronę skutkuje rażącą wadliwością decyzji. Powyższe argumenty, uzasadniają również zarzut naruszenia art. 7 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko, zawarte

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Bezpodstawny jest zarzut nieprzeprowadzenia dowodu z oględzin miejsca inwestycji. Organ pierwszej instancji przedłożył stosowną dokumentację fotograficzną oraz dokonał szczegółowego opisu stanu zagospodarowania obszaru analizowanego. Nadto oględziny takie były zupełnie zbędne, ponieważ materiał dowodowy wystarczał do rozstrzygnięcia. Strona skarżąca w treści odwołania nie żądała przeprowadzenia takiego dowodu, ani rozprawy administracyjnej.

Ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego dowodu z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 listopada 1997 r., strona przeciwna wskazała, że rozstrzygnięcie to zostało wydane w oparciu o zupełnie inny reżim prawny, w sytuacji, kiedy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu co do zasady konkretyzowała plan miejscowy. W obecnym stanie prawnym ustalanie warunków zabudowy opiera się na zupełnie innej metodologii i nie ma nic wspólnego z planem.

Kolegium nie podzieliło również poglądu strony skarżącej w kwestii nie zebrania i nie rozpatrzenia wszechstronnie materiału dowodowego. Powoływanie dowodu przeciwnego w postaci odrębnej analizy urbanistycznej miałoby sens wówczas, gdyby analiza, znajdująca się w aktach sprawy została w toku postępowania odwoławczego podważona. Tymczasem metodologia jej przeprowadzenia, a przede wszystkim wnioski, pozostają w zgodzie ze stanowiskiem Kolegium, wyrażonym w zaskarżonej decyzji. Nadto organ administracji nie ma obowiązku przeprowadzenia każdego dowodu, jakiego domaga się strona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych

w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego

i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem

w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie przepisów, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania skargę należy uznać za zasadną. Zarówno zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji została wydania z naruszeniem licznych przepisów prawa, zaś wystąpienie stwierdzonych uchybień uzasadnia uchylenie obu kontrolowanych aktów administracyjnych.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było prowadzone

w okresie obowiązywania ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. – oznaczana także w skrócie jako p.z.p.). Bezspornym jest, że na obszarze stanowiącym teren zamierzonej zmiany sposobu zagospodarowania nie obowiązywał w dacie wydania kontrolowanych aktów administracyjnych miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego, zaś planowane zamierzenie nie ma charakteru inwestycji celu publicznego. Istotne dla trybu postępowania w sprawie niniejszej na tle przepisów prawa materialnego są zatem regulacje art. 60 – 64 powyższej ustawy, a także art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56, które zgodnie z dyspozycją art. 64 ust. 1 p.z.p. stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Znacznie mają także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 - zwane też dalej w skrócie rozporządzeniem), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy ( Dz. U. Nr 164, poz. 1589 ) oraz przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika z art. 1 pkt 1 tej ustawy w związku z art. 59 ust. 1 oraz nast. p.z.p.

W szczególności, z obu kontrolowanych decyzji wynika, że przyczynę odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji stanowi niespełnienie wymogów zawartych w art. 61 ust.1 pkt 1 p.z.p. Jednakże wniosek ten został

w ocenie Sądu oparty na analizie architektoniczno – urbanistycznej, która nie odpowiada podstawowemu celowi postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a mianowicie wyrażonej w art. 1 ust. 1 i ust. 2 p.z.p. zasadzie ładu przestrzennego.

Na wstępie należy zauważyć, że przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzje o warunkach zabudowy stanowią określony ustawowo sposób kształtowania prawa własności, które podlega ochronie na podstawie art. 21 Konstytucji RP. Rozwinięcie zasady ochrony własności następuje w art. 64 ust. 3 Konstytucji stanowiącym, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Przepisy ustawy wprowadzającej ograniczenia prawa własności, czy będące ich pochodną przepisy wykonawcze winny być interpretowane z uwzględnieniem powyższych norm konstytucyjnych.

Jak trafnie podkreśla się orzecznictwie ( wyroku wsa w Warszawie z dnia 24.02.2005r. sygn. akt IV SA/Wa 950/04 , zam. zb. LEX nr 171198 ) – " Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) uzależnia zmianę

w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 tejże ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania

i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów)." Zwraca się w nim też słusznie uwagę - uwzględniając ratio legis art. 61 p.z.p., że przepis ten ma na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić

z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, co jednak nie może prowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa własności, inicjatywy obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych, czy uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Akcentuje nadto niedopuszczalność zawężającego rozumienia pojęcia kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników, których rozumienie nie może ograniczać się tylko do zezwalania na powstanie w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi (por. wyrok NSA z 17.04.2007r., sygn. akt II OSK 646/06, zam. zb. LEX nr 322329

i wyrok NSA z 16.10.2007r., sygn. akt II OSK 1401/06, zam. zb. LEX nr 394807).

Zważyć należy nadto, że spójność systemu oraz wywodzona z art. 32 Konstytucji RP zasada równości wobec prawa wymaga takiej interpretacji przepisów dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, by obywatele zamieszkujący tereny, dla których przy braku stosownego obowiązku nie skorzystano z możliwości uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie znajdowali się w sytuacji gorszej, niż mieszkańcy obszarów, dla których takie plany uchwalono, jak również by sytuacja prawna obywateli zamieszkujących takie tereny była analogiczna.

W świetle brzemienia przepisów Konstytucji RP oraz wykładanych z ich uwzględnieniem norm rangi ustawowej nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, o ile spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 – 5 p.z.p. Spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. następuje już wówczas, gdy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji, znajdująca się w obszarze analizowanym jest zabudowana w taki sposób, by można ustalić wymagania dla nowej zabudowy przy zastosowaniu wprowadzonych przez ustawodawcę zobiektywizowanych standardów decydujących o spełnieniu wymogów zachowania ładu przestrzennego. O ile w tym obszarze znajduje się już obiekt lub obiekty o podobnej co zamierzona inwestycja funkcji oraz zbliżonych parametrach, zaś nie zachodzą negatywne przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2- 5 p.z.p. - brak podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Rzeczą organu administracji publicznej jest wówczas jedynie wkomponowanie inwestycji w istniejące otoczenie, przy uwzględnieniu zasad określonych w rozporządzeniu.

Akt ten wydano na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 -7 p.z.p. Zasady ogólne nie pozwalają na wprowadzenie w akcie wykonawczym pozaustawowych przesłanek ograniczających prawo własności w kierunku umożliwiających wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

Z powyższą regułą pozostaje w zgodzie zarówno brzmienie art. 61 ust. 6-7 p.z.p., jak i treść powołanego uprzednio aktu wykonawczego , które w tytule oraz §1 wskazuje, że określa ono jedynie sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dotyczy to między innymi wymagań w zakresie ustalania : linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy

w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Przepisy zawarte w rozporządzeniu nie pozostawiają organom administracji publicznej swobody co do ustalenia lub odmowy ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji, a także sposobu i zasad określenia stosownych wymagań. Powyższe wynika zarówno ze wskazanego uprzednio już przedmiotu regulacji dokonanej aktem wykonawczym do norm ustawowych, jak i wykładni przepisów zawartych w § 2-8. W szczególności zważyć należy na niemal kompletne uregulowanie w przepisach wykonawczych kwestii ustalenia obszaru analizowanego, co ma zasadnicze znaczenie dla wykonania w sposób zobiektywizowany ciążących na organie administracji publicznej obowiązków dotyczących ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji . I tak, stosownie do § 3 rozporządzenia :

"1. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek

o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków,

o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. 2. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy,

w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem

o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zgodnie zaś

z § 2 pkt 5 - ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o froncie działki - należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę."

Na tle powołanych przepisów widocznym jest, że ustawodawca nie pozostawił organom administracji dowolności w wyznaczeniu obszaru analizowanego. Zdefiniował bowiem pojęcie frontu działki oraz zastrzegł wprost, że obszar analizowany ma obejmować teren wokół działki, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany winieni mieć zatem kształt okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Działki znajdujące się w tak wyznaczonym obszarze analizowanym należy uznać za działki sąsiednie

w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p., o ile dostępne są z tej samej drogi publicznej. Co do maksymalnych rozmiarów obszaru analizowanego wprowadzenie ścisłych zasad nie było możliwe z uwagi zróżnicowanie tak wielkości działek, jaki

i lokalizacji obiektów budowlanych, czy intensywności zabudowy na konkretnych obszarach. W tej sytuacji należy mieć na uwadze normy ustawowe zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p., który nawiązuje do zabudowy co najmniej jednej działki sąsiedniej przy tej samej drodze publicznej. Przepisy ustawy nie przewidują ustawowej definicji działki sąsiedniej, o której mowa w tym przepisie. Spójność sytemu wymaga uwzględnienie w tym zakresie przepisów tzw. prawa sąsiedzkiego zawartych

w Kodeksie cywilnym. Nakazuje ona uznać za działki sąsiednie te, które graniczą bezpośrednio z terenem inwestycji, jaki i te, na które inwestycja może oddziaływać - np. z uwagi na istniejące ograniczone prawa rzeczowe albo tzw. immisje (art. 144

i 145 k.c ). Te właśnie działki tworzą obszar będący sąsiedztwem, który na terenach zabudowy rozproszonej może zostać poszerzony z uwagi na treść art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p., obejmując obszar o promieniu znacznie większym, niż przewidziany jako minimum § 3 ust. 2 rozporządzenia. O ile odmienne zasady i procedury przewidziane dla tworzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego mogą prowadzić do ograniczeń prawa własności z uwagi na zasadę zrównoważonego rozwoju, czy koncepcje urbanistyczne dla terenu objętego planem albo poszczególnych jego części, o tyle ustalając obszar analizowany w niedookreślonych przez ustawodawcę granicach maksymalnych, należy mieć na uwadze ład przestrzenny w sąsiedztwie inwestycji, w wyżej podanym znaczeniu oraz przy znacznym rozproszeniu zabudowy – przy tej samej drodze publicznej, po obu jej stronach. Wszystkie ustalenia dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji zarówno wtedy, gdy tworzy się go w granicach minimalnych, jak i wówczas gdy dochodzi do ich przekroczenia.

Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego - tj. bez dowolności

i z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych, ma bowiem zasadnicze znaczenie dla rzetelności samej analizy oraz jej wyników, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy zgodnie wymogami zasady dobrego sąsiedztwa. Stanowi ono też jedną z gwarancji realizacji zasady równego traktowania inwestorów tam, gdzie nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego oraz przeciwdziała tendencyjności, czy dowolności wydawanych rozstrzygnięć. Samo wyznaczenie obszaru analizowanego - podobnie jak analiza - nie zależy w szczególności od koncepcji urbanistycznych , czy architektonicznych podmiotów wydających decyzję

o warunkach zabudowy w konkretnych sprawach, albo też osób przygotowujących projekty takich decyzji.

W niniejszej sprawie organy administracji publicznej oparły się na analizie architektoniczno – urbanistycznej, dla której potrzeb uprawniony urbanista wyznaczył granice obszaru analizowanego w minimalnej odległości od terenu inwestycji. Przytoczony wyżej § 3 ust. 2 rozporządzenia nakazuje wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów i ten formalny wymóg został spełniony. Jednakże w ocenie Sądu w niniejszej sprawie tak wąskie – acz zgodne z minimum, wynikającym z rozporządzenia – zakreślenie granic obszaru analizowanego nie pozwalało na prawidłowe zobrazowanie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania otoczenia terenu, objętego zamierzeniem inwestycyjnym. Tym samym sporządzona w sprawie analiza nie była wystarczająca dla wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy

z uwzględnieniem art. 1 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p.

Przede wszystkim należy wskazać, że na przeszkodzie takiemu wyznaczeniu granic obszaru analizowanego stał kształt działki nr "1", obr. [...], jedn. ewid. [...], na której – zgodnie z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy – zlokalizowana miała zostać zasadnicza część zamierzenia inwestycyjnego – obiekt kubaturowy. Front działki jest wąski, zaś boki prostopadłe do niego są kilkakrotnie od niego dłuższe. W takiej sytuacji wyznaczenie obszaru analizowanego w minimalnej przewidzianej rozporządzeniem odległości od granic działki nie było uzasadnione

i nie mogło dać podstaw do prawidłowej analizy cech zabudowy i zagospodarowania działek sąsiednich w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. Trudno również uznać, że tak wyznaczony obszar analizy pozwala spełnić funkcje, o których mowa w art. 1 ust. 1 i 2 p.z.p., w szczególności – iż w taki sposób możliwe jest zapewnienie ładu przestrzennego w toku rozstrzygania o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji. W tak wyznaczonym obszarze analizowanym znalazły się działki niezabudowane

w sposób charakterystyczny dla centrum miasta, zaś w istniejącej tam zabudowie trudno dopatrzyć się jakiegokolwiek układu elewacji frontowych, na który urbanista powołał się w analizie (k. 87 akt administracyjnych). Nie sposób też – w oparciu

o przyjęty przez organ obszar analizowany – wywodzić, że projektowana inwestycja zaburzy układ dotychczasowy czy też będzie zagrożeniem dla ładu przestrzennego, skoro z samej analizy wynika brak istnienia jakiegoś układu, spełniającego wymogi ładu przestrzennego. Wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości równej trzykrotności frontu działki uniemożliwiło również znalezienie przynajmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, która byłaby zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu

w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. Tymczasem z dokumentów, zgromadzonych w aktach sprawy, jak również z samej analizy urbanistyczno – architektonicznej wynika, że działki spełniające te wymogi, a w szczególności dostępne z tej samej drogi publicznej, znajdują się już w odległości 140 m. od terenu zamierzenia inwestycyjnego. Gdyby zatem kształt działki nie był nietypowy, albo jej front wyznaczał bok dłuższy prostokąta, teren ten znalazłby się w obszarze analizowanym, wyznaczonym przez trzykrotność jej frontu. Jeżeli analiza ma służyć kształtowaniu ładu przestrzennego, w tym konkretnym przypadku jej obszar powinien być wyznaczony z wykorzystaniem możliwości, jakie stwarza § 3 rozporządzenia,

a zatem jego granice powinny być usytuowane dalej, niż przewidują to wymogi minimalne.

W świetle powyższego organ administracji publicznej winien był uwzględnić postulaty inwestora, aby obszar analizowany wyznaczyć znacznie szerzej, niż wynikałoby to z minimalnej odległości, przewidzianej rozporządzeniem wykonawczym. Wniosek o takie wyznaczenie obszaru analizowanego nie został co prawda wyraźnie wyartykułowany w treści podania o ustalenie warunków zabudowy. Jednakże już w dołączonej do podania koncepcji (k. 1- 19 akt administracyjnych) zawarte są wizualizacje, które sugerują takie właśnie, szersze potraktowanie obszaru analizy. Na wstępie koncepcji (k. 19) zostało wyraźnie zaznaczone, że "projektowany budynek stanowi kontynuację zwartej pierzei stanowiącej ul. [...]".

W dalszym toku postępowania inwestor złożył również pismo z daty 12 czerwca 2006 r. (k. 94), w którym słusznie podkreśla, że zabudowa zlokalizowana w najbliższym sąsiedztwie działki nr "1" tworzy chaos przestrzenny. Zasadnie też podniesiono

w tym samym piśmie, że w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego w miejscach szczególnie ważnych dla przestrzeni miejskiej, warunki dla zabudowy wymagają analizy większej niż bezpośrednie sąsiedztwo. Inwestor odwołał się również do praktyki ustalania warunków zabudowy, kontynuującej parametry obiektów położonych w większej odległości, gdyż dostosowanie się do bezpośredniego sąsiedztwa stanowiłoby zaprzeczenie harmonijnego rozwoju. Kwestie te były następnie poruszane w odwołaniu.

Zdaniem Sądu istotnie oparcie się na obszarze analizowanym, wyznaczonym w najwęższym możliwym zakresie, w przypadku przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego nie może być wystarczające. Podzielając przytoczone stanowisko strony skarżącej trzeba dodać, że w przypadku tego rodzaju organ administracji publicznej powinien wyznaczać obszar analizy urbanistyczno – architektonicznej

z uwzględnieniem wszelkich okoliczności, mogących wpłynąć na kształtowanie ładu przestrzennego. Należy w takim wypadku wziąć pod uwagę także akty prawne

i dokumenty, które mają lub nawet miały wpływ na jego kształtowanie. Można uwzględnić wydane dla zlokalizowanych w sąsiedztwie inwestycji decyzje

o warunkach zabudowy, jak również zapisy nieobowiązujących już planów miejscowych bądź studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Oczywiście, nie mogą one stanowić bezpośredniej podstawy do określenia warunków zabudowy, lecz jedynie dla rozważań związanych

z wyznaczeniem obszaru analizowanego.

Nawiązując do zarzutów skargi należy też dodać, że analiza architektoniczno – urbanistyczna winna być podstawowym dowodem, na podstawie którego organ administracji publicznej ustala charakter i funkcję zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W niniejszej sprawie problemem było zatem nie pominięcie przez organ wniosków o przeprowadzenie kolejnych dowodów, jak zarzuca strona skarżąca, ale nieprawidłowe wyznaczenie granic obszaru analizowanego.

Niezależnie od powyższej wady, decyzja organu pierwszej instancji wydana została bez wymaganych przepisami prawa załączników. Stosownie do § 9 ust.

1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji

o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. W myśl § 9 ust. 2 rozporządzenia, wyniki analizy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Nadto § 9 ust. 3 zawiera wymóg, aby część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy została sporządzona się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy,

w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Tymczasem w niniejszej sprawie decyzja organu pierwszej instancji zawiera wyłącznie rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie prawne. Nie został do niej natomiast dołączony ani załącznik tekstowy, ani graficzny z wynikami analizy architektoniczno – urbanistycznej. Tak wadliwie sporządzona oraz niekompletnie doręczona stronom decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym.

Podsumowując dotychczasowe rozważania należy stwierdzić, że organ administracji publicznej pierwszej instancji naruszył przepisy prawa materialnego,

a to art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 1 i ust. 2 p.z.p. oraz § 9 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchybienia te nie zostały dostrzeżone i usunięte przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Ponieważ stwierdzone naruszenie przepisów prawa materialnego w sposób ewidentny miało wpływ na wynik sprawy, Sąd był obowiązany do uchylenia nim dotkniętych decyzji,

a to z uwagi na treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.

Niezależnie od powyższego, w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym można stwierdzić uchybienia w zakresie przepisów postępowania.

Pierwsze z nich odnosi się do kwestii reprezentacji inwestora w toku postępowania administracyjnego. Z art. 32 k.p.a. wynika, że strona może działać bądź osobiście, bądź przez pełnomocnika. Pełnomocnik winien – stosownie do art. 33 § 3 k.p.a. – przedłożyć oryginał bądź urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Jeżeli strona działa przez pełnomocnika, pisma w postępowaniu administracyjnym organ winien zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a. doręczać temu pełnomocnikowi.

Analiza akt postępowania administracyjnego, przeprowadzonego w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, iż organy jako pełnomocników inwestora traktowały trzy osoby: J. B., E. K. i E. B.. Jednakże w materiałach sprawy znajdują się dokumenty dotyczące jedynie tych dwóch pierwszych osób. Nadto nie wynika z nich jednoznacznie, że umocowanie J. B. i E. K. obejmuje uprawnienie do złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy oraz reprezentowanie strony w takim postępowaniu. Pełnomocnictwo, udzielone J. B. (k. 42 akt administracyjnych) dotyczy reprezentowania "A" S.A. przed organami administracji samorządowej i rządowej w celu uzyskania niezbędnych uzgodnień dla wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Identyczne sformułowanie zawiera pełnomocnictwo, udzielone E. K. (k. 95). Z takich sformułowań nie wynika zatem, aby zakres umocowania obejmował reprezentowanie strony w całym postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Pojęcie uzgodnienia w postępowaniu administracyjnym ma ściśle określone znaczenie, a poprzez uzyskanie niezbędnych uzgodnień należy rozumieć sytuację współdziałania pomiędzy organami administracji publicznej, o której mowa w art. 106 k.p.a. Brak jest podstaw do przyjęcia, że umocowanie pełnomocnika w postępowaniu przed organem współdziałającym (wydającym uzgodnienie) oznacza jednocześnie jego umocowanie do reprezentowania strony w postępowaniu głównym, zatem w niniejszej sprawie – przed organem rozstrzygającym w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Z akt sprawy wynika, że organy administracji publicznej obu instancji nie podjęły żadnych czynności, aby – wobec tak sformułowanego zakresu pełnomocnictwa wyjaśnić, czy J. B. i E. K. są umocowani do działania w imieniu inwestora w postępowaniu przed organem, wydającym warunki zabudowy. Co prawda organy doręczały pisma i decyzje w sprawie zarówno samemu inwestorowi (spółce "A" S.A. w K.) jak i J. B., traktowanemu przez nie jako pełnomocnik, nie można jednak uznać, iż praktyka taka usuwa skutki niewyjaśnienia zakresu udzielonego umocowania. Przede wszystkim nie wiadomo, czy osoba, składająca w imieniu inwestora wniosek o wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, była prawidłowo umocowana do tej czynności. Ponadto, w zależności bowiem od tego, czy osoba wskazana jako pełnomocnik faktycznie posiada umocowanie, czy też nie, zależy chociażby, czy bieg terminu do wnoszenia środków zaskarżenia rozpoczyna się od doręczenia aktu administracyjnego stronie, czy też pełnomocnikowi.

Z akt postępowania wynika również, że przed organem pierwszej instancji

w imieniu inwestora występowała E. B. (protokół k. 97). W materiałach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu, potwierdzającego jej umocowanie do reprezentacji strony. Również w tym wypadku organy administracji publicznej nie wyjaśniły kwestii pełnomocnictwa dla osoby, która działała za stronę.

Sąd dostrzegł również, że nie został w żadnej formie rozpoznany wniosek procesowy. W piśmie, datowanym na dzień 2 czerwca 2006 r. (k. 91 akt), inwestor wystąpił o zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu wyjaśnienia spornych kwestii, zawartych w analizie urbanistycznej. Zgodnie z art. 98 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Z treści art. 101§ 1 k.p.a. wynika, że w sprawie zawieszenia postępowania należy wydać postanowienie, czego organ pierwszej instancji w niniejszej sprawie nie uczynił.

Powyższe uchybienia przepisom postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Taka konkluzja również uzasadnia uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji, z uwagi na treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.

Wskutek wyeliminowania z obrotu prawnego rozstrzygnięć, wydanych przez organy administracji publicznej obu instancji, konieczne będzie ponowne rozpatrzenie sprawy. W pierwszej kolejności niezbędne będzie zweryfikowanie, czy osoby, dotychczas działające w charakterze pełnomocników inwestora, rzeczywiście były i są umocowane do takich działań. W szczególności dotyczy to J. B., który w imieniu "A" S.A. składał wniosek o ustalenie warunków zabudowy, inicjujący całe postępowanie. Organy administracji publicznej winny również zwrócić uwagę na wnioski procesowe stron, które wymagają załatwienia w odpowiedniej formie. W przypadku omówionego już wniosku o zawieszenie postępowania celowym wydaje się zweryfikowanie, czy pozostaje on aktualny. Znaczny upływ czasu od momentu jego złożenia oraz działanie reprezentantów strony w dalszym toku postępowania sugeruje, iż nie było intencją inwestora oczekiwanie na wyjaśnienie spornych kwestii w okresie, w którym postępowanie byłoby zawieszone.

W toku sprawy organy administracji publicznej powinny wykonać nową analizę architektoniczno – urbanistyczną, mając na uwadze konieczność zapewnienia ładu przestrzennego oraz wskazania, wynikające z powyższych rozważań co do sposobu ustalenia obszaru analizowanego. W szczególności powinny w stosownym zakresie uwzględnić wniosek inwestora o szerokie określenie granic obszaru analizowanego, korzystając z możliwości, jakie stwarza § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym oraz sporządzeniu analizy, która będzie odpowiadała tym wskazaniom, organy administracji publicznej winny wydać decyzję w przedmiocie warunków zabudowy, zawierającą wszystkie wymagane prawem elementy, a zatem wyniki analizy, zawierające część tekstową i graficzną, w formie integralnego załącznika do decyzji.

Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w punkcie I. wyroku, za podstawę biorąc art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w punkcie II. wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.