Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3179/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 6, art. 7 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), sędzia WSA Jarosław Łuczaj, Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2018 r. sprawy ze skargi Gminy S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym aktem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy, swoje uprzednie orzeczenie z [...] lipca 2017 r., w zakresie w jakim odmówiono nim zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych klas III położonych na terenie gminy [...], w obrębie [...], o powierzchni 1,2690 ha. (w pkt 3).

Uzasadniając rozstrzygnięcie w danym zakresie przywołano następujące okoliczności faktyczne oraz uwarunkowania prawne:

- nie podzielono argumentu Burmistrza [...] , zwanego dalej "Wnioskodawca", podniesionego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jakoby przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze było zasadne skoro realizację na nich zabudowy mieszkaniowej wnioskowali ich właściciele; dla organu właściwego w zakresie ochrony gruntów rolnych nie ma znaczenia zainteresowanie właścicieli gruntów przeznaczeniem ich na cele nierolnicze; ich żądania nie są wiążące, zwłaszcza gdy presja inwestycyjna dotyczy gruntów rolnych najlepszych klas w danym regionie, a ponadto położonych w otwartej, zwartej przestrzeni rolniczej; przeznaczenie tych gruntów na cele nierolnicze spowodowałoby wkroczenie z zabudową w szczególnie wartościową rolniczą przestrzeń produkcyjną; byłoby to sprzeczne z ustawą dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161),

- ponadto, na terenie obrębu [...], znajdują się znaczne zasoby gruntów, które zostały przeznaczone na cele nierolnicze i nadal nie zostały zagospodarowane; poza gruntami, które otrzymały zgodę w następstwie orzeczenia z [...] lipca 2017 r., (to 11,1575 ha), w danym obrębie jest jeszcze 1 ha gruntów rolnych klas I-III i 5,5 ha klas IV-VI, przeznaczonych na cele nierolnicze w poprzednich procedurach planistycznych, i jeszcze nie wykorzystanych oraz 29,7451 ha gruntów klas IV-VI, przewidzianych na cele inwestycyjne w procedowanym projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "Planem",

- podkreślono, że - zgodnie z danymi, zawartymi w Waloryzacji Rolniczej Przestrzeni Produkcyjnej Polski (Witek T., Instytut Uprawy Nawożenia i Gleboznawstwa, Puławy 1994 r.) - na terenie gminy [...] nie występują grunty klasy I, a klasy II jest jedynie 1 ha.; oznacza to, że grunty klas III - stanowiące w obrębie 19% - są największym potencjałem dla produkcji rolniczej regionu; tym bardziej powinny podlegać szczególnej ochronie; dane wskazują, że rozwój zabudowy mieszkaniowej jest możliwy na terenie gminy na rezerwach gruntów rolnych oraz gruntach słabszych klas bonitacyjnych, które zarówno w obowiązującym jak i procedowanym Planie zostały przewidziane na te cele; przeznaczanie zatem na cele nierolnicze kolejnych gruntów - charakteryzujących się dużą przydatnością do produkcji rolniczej – nie jest uzasadnione,

- odnosząc się do argumentu dotyczącego zgodności Planu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] , zwanego dalej "Studium", wskazano, że drugi z dokumentów określa politykę przestrzenną gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego; nie jest jednak aktem prawa miejscowego; mając na uwadze, procedurę formalno-prawną uchwalania planu miejscowego, już na etapie podjęcia uchwały intencyjnej Wnioskodawca winien był dokonać wielokryterialnej analizy zasadności wyboru terenów, które będą przeznaczone na cele nierolnicze; analiza i weryfikacja czynników, warunkujących możliwość zabudowy, jest konieczna do podjęcia decyzji, opartej na znajomości zasięgu na terenie gminy inicjatyw zrealizowanych, jak i tych w trakcie realizacji oraz planowanych; przeprowadzenie przez Wnioskodawcę takich czynności wstępnych pozwoliłoby ocenić, czy dane przedsięwzięcie pianistyczne może być uznane za zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym oraz czy pozostaje w zgodzie z wymogami ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju; natomiast późniejsze powoływanie się Wnioskodawcy na ustalenia Studium, nie znajduje uzasadnienia,

- odnosząc się do argumentów Wnioskodawcy, co do charakteru uzupełniającego objętych wnioskiem gruntów, w granicach konturów 14 MN i 15 MN w stosunku do kształtującej się zabudowy wzdłuż istniejącej drogi, wskazano: obszary te -pomimo położenia bezpośrednio przy szlaku komunikacyjnym - stanowią część większego fragmentu gruntów rolnych, w tym - zgodnie z Planem - przewidzianych na tereny rolne; organ nie kwestionuje, że może mieć znaczenie - z punktu widzenia ekonomicznego rozwoju wsi i gminy - położenie terenów 14 MN i 15 MN wzdłuż istniejącej już drogi; jednak nie jest jego zadaniem ocena korzyści ekonomicznych, płynących ze zmiany przeznaczenia gruntów, lecz - przede wszystkim - z punktu widzenia ochrony gruntów o najwyższej wartości produkcyjnej; argument o charakterze ekonomicznym nie może zatem stanowić wyraźnych przesłanek do wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia tak znacznego obszaru gruntów rolnych klas III, stanowiących istotny potencjał dla produkcji rolniczej Gminy; rolą regulacji administracyjno-prawnych jest bowiem ingerencja w zachowania podmiotów w sposób władczy - w szeregu przypadków w celu przymuszenia do realizacji działań sprzecznych z ich indywidualnym interesem (nawet ekonomicznym), gdy pozostaje to w interesie publicznym ochrony wartości chronionych ustawowo (tu - w przypadku ochrony produkcyjności zasobów gruntów wysokiej jakości); rolą organu było rozważenie, jakie skutki wynikną ze zmiany sposobu przeznaczenia terenu w zestawieniu z interesem społecznym i zasadami ochrony gruntów, wyrażonymi w ustawie; jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 lipca 2015 r. (sygn. akt II OSK 3109/13 - dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"): "W tego typu sprawach istnieje ugruntowana linia orzecznicza [...], zgodnie z którą Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jako organ wyspecjalizowany w tego typu sprawach, ma prawny obowiązek oceny wniosków dotyczących przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze przede wszystkim z punktu widzenia ochrony gruntów o najwyższej wartości produkcyjnej, a dopiero w drugiej kolejności z punktu widzenia ewentualnych korzyści ekonomicznych wnioskodawcy, na którego terenie tego rodzaju grunty się znajdują. Wyższość względów o charakterze ekonomicznym, czy też gospodarczym może zostać w tego typu sprawach uwzględniona na zasadzie wyjątku. Szczególnie wnikliwego zbadania wymaga bowiem sprawa użycia na cele inwestycyjne gruntów rolnych najwyższych klas bonitacyjnych, W świetle przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych ochrona gruntów rolnych najwyższych klas jest zarówno zadaniem ustawowym, jak też obowiązkiem wobec społeczeństwa. Użytki rolne, szczególnie te o najlepszej klasie bonitacyjnej stanowią dobro naturalne, zaliczane do nieodnawialnych zasobów przyrody, którego zachowanie dla przyszłych pokoleń i ochrona jest obowiązkiem władz publicznych",

- odnosząc się do podniesionych przez Wnioskodawcę argumentów lokalizacyjnych, wskazano: z wymagań zawartych w art. 10 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika, że organ nie ocenia wniosku z punktu widzenia słuszności, bądź prawidłowości zamierzeń urbanistycznych gminy, które mają być realizowane na terenie nim objętym, lecz wobec potrzeby ochrony zwartej przestrzeni rolniczej, uwzględniając również szanse zabezpieczenia gruntów rolnych przed naporem urbanizacji; jak wskazywano w orzecznictwie sądowo-administracyjnym: "już z wymagań ustawowych dotyczących treści wniosku wynika, że Minister nie ocenia go z punktu widzenia słuszności bądź prawidłowości zamierzeń urbanistycznych miasta czy gminy, które mają być realizowane na terenie objętym wnioskiem, ale z punktu widzenia ochrony zwartej przestrzeni rolniczej" (wyrok WSA o sygn. akt II SA 1139/03 – dostępny w CBOSA); argumenty o charakterze lokalizacyjnym nie mogą więc stanowić wyraźnych przesłanek do wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klasy III, stanowiących istotny potencjał dla produkcji rolniczej gminy; samo położenie objętych wnioskiem gruntów rolnych w bezpośrednim sąsiedztwie urządzeń infrastrukturalnych, w tym dróg, nie uzasadnia ich przeznaczenia na cele nierolnicze; prowadziłoby to do sytuacji, w której wzdłuż każdej z dróg tereny wykorzystywane byłyby na cele wyłącznie inwestycyjne - nie bacząc na ich jakość i produkcyjność rolniczą; nie wypełnia to celów ochrony gruntów rolnych; ograniczenie przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze pozostaje w konflikcie zarówno z interesem poszczególnych właścicieli nieruchomości - zainteresowanych zwiększeniem możliwości zagospodarowania tych nieruchomości w następstwie zmiany ich przeznaczenia - jak i ogólnym interesem gmin, związanym z umożliwieniem procesów urbanizacyjnych; ustanowienie przez ustawodawcę instrumentów prawnych przewidujących ochronę gruntów rolnych świadczy, że interesy właścicieli nieruchomości oraz gminy, nie są nadrzędne, w stosunku do potrzeb tej ochrony,

- nie zgodzono się z uwagą Wnioskodawcy, że powierzchnia działek położonych w granicach terenu 15 MN nie umożliwia działalności rolniczej; grunty te - wraz z otaczającymi je gruntami rolnymi klas IV - tworzą jeden zwarty obszar gruntów rolnych o wysokim potencjale produkcyjnym; oznacza to, że wskazane obszary mogą być w przyszłości uprawiane w sposób racjonalny, jako jedna, większa całość,

- podobna sytuacja dotyczy gruntów w granicach konturu 29MN; ich rolnicze użytkowanie - zdaniem Wnioskodawcy - ze względu na lokalizację między linią kolejową a terenami istniejącej zabudowy, jest ograniczone; tereny te jednak nie znajdują się w sąsiedztwie terenów zainwestowanych na cele nierolnicze, a jedynie terenów przewidzianych na te funkcje w Planie; wraz z tymi terenami - do czasu ich zainwestowania - mogą być swobodnie wykorzystywane na cele rolnicze,

- ustosunkowując się do argumentu Wnioskodawcy, że sporne grunty - po realizacji ustaleń procedowanego Planu - będą stanowić niewielkie enklawy wśród gruntów rolnych niższych klas bonitacyjnych, przeznaczonych pod zabudowę, wskazano: argument taki miałby znaczenie gdyby owe grunty stanowiły enklawę terenów rolnych, pośród istniejącej zabudowy nierolniczej, nie zaś w przypadku, gdy są enklawami w ramach projektowanych wydzieleń planistycznych; tereny te, razem z sąsiednimi, tworzą obszar gruntów rolnych z prawidłowo zachowaną strukturą użytków rolnych i strukturą agrarną; sprzyja to produkcji rolniczej; organ podkreślił, że ma również obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa żywnościowego kraju; nie byłoby to możliwe bez znaczącego udziału gleb wysokich klas bonitacyjnych; zasadne jest zatem pozostawienie objętych gruntów rolnych w dotychczasowym rolniczym użytkowaniu; w kontekście argumentów o otoczeniu spornych gruntów obszarami gleb niższych klas, wskazano, że do stosowania przepisów dotyczących ochrony gruntów rolnych i leśnych zobowiązane są wszystkie organy administracji publicznej - w tym gminne; regulacje dotyczące ochrony gruntów rolnych dotyczą wszelkich o takim charakterze - również klas IV-VI, a nie tylko klas I-III, na których zmianę - na cele nierolnicze - jest wymagana zgoda organu; art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi, że ochrona gruntów rolnych polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze; nie zawężono tej ochrony jedynie do gruntów rolnych wysokich klas bonitacyjnych; Wnioskodawca jest zobowiązany brać to pod uwagę, gospodarując gruntami rolnymi na terenie gminy; ustalanie przez władze gminy, w projektach planów miejscowych, funkcji nierolniczej w otwartej przestrzeni rolniczej czy to na gruntach klas I-III czy IV-VI, jest nieuzasadnione z punktu widzenia racjonalnego gospodarowania gruntami oraz stoi w sprzeczności z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych; w rozpatrywanym przypadku, odmowa wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia spornych gruntów spowoduje, że zagospodarowanie projektowane na gruntach rolnych klas IV-VI, objętych Planem, także traci funkcjonalno-przestrzenne uzasadnienie,

- przy rozpatrywaniu wniosków w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów najwyższych klas bonitacyjnych, uwzględnienie ich sąsiedztwa z gruntami słabszych klas, przy mozaikowatym charakterze rozmieszczenia gleb w Polsce, prowadziłoby faktycznie do każdorazowego wydawania przez organ. właściwy w zakresie ochrony gruntów rolnych, zgody na zmianę przeznaczenia gleb wysokich klas bonitacyjnych, jako enklaw wśród gleb gorszej jakości; z kolei ochrona gruntów rolnych klas I-Ill jest niezwykle ważna, m.in. ze względu na bardzo powolny proces powstawania gleb; tempo ich wytwarzania się to 1 cm warstwy próchnicznej na 100- 400 lat; z tego powodu glebę uznaje się za zasób praktycznie nieodnawialny; w Polsce, najżyźniejsze grunty rolne, stanowią zaledwie około 24,6% wszystkich gruntów rolnych; gleba, jako niezwykle cenny zasób, podlega zatem szczególnej ochronie i przeznaczanie jej pod zabudowę, zwłaszcza o funkcjach nierolniczych, powinno być ograniczane; w świetle przepisów zabezpieczenie gruntów rolnych najwyższych klas jest zarówno zadaniem ustawowym, jak też obowiązkiem wobec społeczeństwa; gleby o najlepszej klasie bonitacyjnej są dobrem naturalnym, a do jego ochrony i zachowania dla przyszłych pokoleń władze publiczne są zobligowane; ingerencja w te szczególnie cenne zasoby jest uzasadniona jedynie gdy nie ma żadnej innej możliwości; powinno być to szczegółowo i przekonująco wykazane przez Wnioskodawcę; w związku z powyższym argumenty, podniesione w uzasadnieniu wniosku, nie są przesłanką do wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klas III,

- reasumując - we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wykazano aby - poza czynnikami lokalizacyjnymi i interesem właścicieli gruntów - inne okoliczności przemawiały za przeznaczeniem spornych gruntów na cele nierolnicze, lub aby obiektywnie nie było możliwe wykorzystanie pozostałych gruntów rolnych, położonych na terenie gminy, już przeznaczonych na cele nierolnicze; sporne grunty nie stanowią również naturalnego przedłużenia istniejącego zainwestowania, lecz znajdują się w otwartej przestrzeni produkcyjnej; dlatego słusznie, orzeczeniem z 27 lipca 2017 r., odmówiono wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze spornych gruntów rolnych.

W skardze zarzucono naruszenie przepisów:

- prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy:

- art. 7 ust. 2 pkt 1, w zw. z art. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, jakoby zasadna była odmowa zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w okolicznościach wskazanych we wniosku, w zakresie 1,2960 ha gruntów rolnych;

- art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073), poprzez naruszenie zasady wolności zagospodarowania terenu,

- postępowania, mających mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 7, 8, 11, 77 § 1 i art. 80 oraz 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), zwanej dalej "K.p.a.", poprzez brak należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz wykroczenie poza dopuszczalny zakres uznania administracyjnego,

- art. 7, 8, 10 w zw. z art. 107 § 1 K.p.a., poprzez błędne pouczenie Wnioskodawcy, co do sposobu wniesienia skargi na decyzję Ministra wprost do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z pominięciem trybu o którym mowa w art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).

Uzasadniając zarzuty, podniesiono, że - odmawiając zgody na przeznaczenie gruntów, zgodnie z wolą ich właścicieli, pod zabudowę - naruszono wolność gospodarowania własnymi nieruchomościami, jak i zakres władztwa planistycznego gminy, co do przysądzenia o sposobach użytkowania gruntów. Wskazywano, że nie uwzględniona część wniosku obejmowała grunty rozdrobnione, a ich właściciele nie są zainteresowani działalnością rolniczą. Z kolei zabudowa wzdłuż dróg jest racjonalna ze względu na bliskość infrastruktury i nie zamyka to możliwości uprawy gruntów, położonych w oddaleniu od drogi. Proponowana Planem zabudowa stanowi uzupełnienie istniejącej - nie wkroczy w otwarte tereny produkcji rolnej. Wskazano, że teren oznaczony jako 29 MN stanowiłby - wobec odmowy - enklawę terenów rolnych i - wobec planowanej zabudowy terenów przyległych, oraz oddzielenia istniejącą linią kolejową - nie będzie tam możliwy wjazd sprzętu rolniczego, a więc racjonalne rolne wykorzystywanie. Przywołana orzecznictwo sądów, gdzie akcentowano konieczność uwzględnienia także interesu gospodarczego gmin, gdy chodzi o ich rozwój ekonomiczny.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko, wyrażone w skarżonym rozstrzygnięciu.

Sąd zważył, co następuje:

Skargę została oddalona, gdyż zaskarżone orzeczenie nie narusza prawa.

Materialnoprawne granice przeznaczenia gruntów rolnych na inne cele wyznacza normatywna treść art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Z przepisu tego wynika zasada przeznaczania na cele produkcji innej niż rolna, w pierwszym rzędzie, gruntów niższych klas (w razie braku nieużytków). Posłużenie się w regulacji sformułowaniem "przede wszystkim" oznacza, że prawodawca dopuszcza sytuacje inne, nie precyzując tego rodzaju przypadków (określone skutki wywodzi z tego Strona skarżąca). Jak trafnie podnosi organ administracji, należy mieć także na względzie generalne cele ustawy, do których należy m.in. zachowanie potencjału produkcyjnego (art. 3 ust. 1 pkt 1). Nie był w sprawie kwestionowany fakt, że część działek rolnych, na których przeznaczenie na inne cele uzyskano zgodę w procedurze uchwalania poprzednich planów miejscowych nie zostało zagospodarowanych. Zgodę taką na wyłącznie znacznego kompleksu gruntów wyrażono też w ramach obecnej procedury - decyzja z [...] lipca 2017 r. uwzględniono wniosek prawie w całości. W takiej sytuacji zasadnie skonstatowano w zaskarżonym akcie, że wyrażenie zgody na dalsze wyłączenia byłoby sprzeczne z zasadą ochrony potencjału gruntów rolnych.

Trafne jest więc stanowisko organu w kontekście rozpatrywanej sprawy, gdy chodzi o jej uwarunkowania faktyczne i prawne. Jego ponowne szersze przetaczanie byłoby bezzasadne, wobec uprzedniego zreferowania. Sąd przyjmuje je za własne.

Co wynika z treści uzasadnienia oskarżonego aktu, organ - formułując swoje stanowisko - miał na uwadze wszelkie, istotne faktyczne warunkowania sprawy. Swoją ocenę oparł na wartościowaniu względów dobra chronionego ustawą, jakim jest zasób produkcyjnych gleb rolnych, oraz interesu ekonomicznego Gminy i jej mieszkańców.

Nie znalazł szczególnych względów, które by przemawiały za odstąpieniem od zasady wykorzystywania wpierw gruntów gorszej jakości, przy regule korzystania z zasobów bardziej wartościowych na cele inwestycyjne jedynie w szczególnych przypadkach. Stanowisko Strony skarżącej sprowadza się w istocie do odmiennej oceny tych samych okoliczności faktycznych, w kontekście możliwości wyrażenia zgody, wobec koncepcji innego wartościowania względów ochrony gruntów rolnych w stosunku do artykułowanych potrzeb właścicieli nieruchomości jak i zamierzeń rozwojowych samej Gminy.

Jednak ocena wyspecjalizowanego organu jest trafna - właściwie ważono względy ochrony poszczególnych dóbr, w tym - wskazywane także w orzecznictwie - możliwości rozwoju ekonomicznego Gminy.

W kontekście szczegółowych zarzutów skargi trzeba jedynie dodać, że są one bezzasadne z następujących przyczyn:

- aktualny brak faktycznego zainteresowania uprawą gruntów rolnych przez ich właścicieli, wobec ich struktury (znaczny rozdrobnienie) nie jest przesłanką wyrażenia zgody na ich przeznaczenie w innych celach, o ile obiektywnie nadają się one nadal do uprawy - stanowią geograficznie zwarty obszar; w przeciwnym przypadku zderzenie faktyczne i prawne - w postaci podziałów geodezyjnych oraz przenoszenia własności wydzielonych działek rolnych - determinowałoby w istocie wyłączenie z produkcji rolnej nawet gruntów wyższych klas; tymczasem - z woli prawodawcy – przeznaczenie gruntu rolnego na inny cel, ma być dokonywane generalnie w ramach racjonalnej gospodarki - w następstwie uchwalanie planów miejscowych, a w procedurze tej ma występować wyspecjalizowane organy i niezbędna jest jego zgoda (art. 7 ust. i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych); samo wydzielenie działek a nawet przeniesienie własności na różne osoby nie wyklucza z kolei obiektywnie możliwości rolnego wykorzystywania nieruchomości, w ramach stosownych ustaleń między właścicielami (umów cywilnoprawnych); instrumentem sprzyjającym poszukiwaniu tu racjonalnych rozwiązań może być m.in. zamknięcie możliwości innych sposobów wykorzystywania nieruchomości postanowieniami planów miejscowych; z kolei ochrona gruntów rolnych ma być właśnie realizowana w drodze tworzenia warunków sprzyjających ich wykorzystaniu do produkcji rolnej - ograniczenie przypadków ich z niej wyłączenia (zwłaszcza gdy chodzi o grunty najwyższych klas),

- trafnie wywodzi Wnioskodawca, że zabudowa wzdłuż ciągów komunikacyjnych ułatwia wykorzystanie zlokalizowanej często wzdłuż dróg infrastruktury; z drugiej jednak strony tego rodzaju polityka przestrzenna - nie lokalizowanie zabudowy w zwartych skupiskach lecz liniowo - prowadzi do jej rozproszenia; rodzi to szereg innych problemów, np. komunikacyjnych, czy wynikających z sąsiadowania terenów o funkcjach potencjalnie konfliktowych - naturalne jest wówczas wydłużanie granic między obszarami o różnym charakterze zagospodarowania a więc także między konfliktowymi; uwarunkowanie to ma także na uwadze prawodawca formułując obecnie expressis verbis ogólne zasady gospodarowanie przestrzenią w art. 1 ust. 4 pkt 1, 2 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; nie sposób więc uznać, aby realizacja zabudowy wzdłuż istniejących dróg stanowiła jedyny racjonalny kierunek rozwoju zabudowy w Gminie, gdy chodzi o planowanie procesów urbanizacyjnych; w tej sytuacji - skoro rozwój zabudowy wzdłuż ciągów komunikacyjnych skutkowałby także wyłączeniem z produkcji rolnej gruntów wyższych jakości, tworzących na terenach przyległych zwarty kompleks rolniczej przestrzeni produkcyjnej - brak istotnych przesłanek dla wyrażenia zgody na przeznaczenie danych obszarów na inne cele niż produkcja rolna,

- trafnie wywiódł organ, że nie do zaakceptowania jest argumentacja, oparta na następującym założeniu: skoro Plan zakłada wyłączenie z produkcji gruntów niższych kategorii - gdzie aprobata wyspecjalizowanego organu administracji nie jest wymagana - nie jest racjonalnym odmawianie zgody na przeznaczenie dla innych celów gruntów wyższej klasy, które w danym przypadku utracą przydatność produkcyjną (grunty na obszarze oznaczonym 29 MN); trafnie wskazano w zaskarżonym akcie, że obowiązek ochrony gruntów rolnych ciąży także na organach gminy, w tym Wnioskodawcy; jest on obowiązany poszukiwać racjonalnych rozwiązań planistycznych, uwzględniających także realizacja celów, wskazanych przez pracodawcę w zakresie ochrony gruntów rolnych; wobec stanowiska wyspecjalizowanego organu administracji publicznej wskazującego, że grunty klas wyższych stanowią fragment kompleksów gruntów rolnych, przydatnych do produkcji i - wobec tego - nie wyraża on zgody na ich wyłączenie z produkcji rolnej, nie do przyjęcia byłoby założenia. ostatecznego rekomendowania przez Wnioskodawcę rozwiązań planistycznych, które będą prowadzić - wobec przesądzenia sposobu zagospodarowania gruntów przyległych - do uniemożliwienia racjonalnego wykorzystania objętych wnioskiem terenów – gruntów wyższych klas; argumentacja, odwołująca się do takiego założenia, nie jest więc trafna; wobec stanowiska, zajętego przez organ w zaskarżonym orzeczeniu, Wnioskodawca - na zlecenie którego jest sporządzany plan miejscowy, przez osoby dysponujące stosowną wiedzą, gdy chodzi o racjonalne wykorzystanie przestrzeni (art. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) - rozważy, czy nie jest konieczne w danej sytuacji pozostawienie w produkcji rolnej także gruntów niższych klas, przyległych do tych o wyższej produkcyjności, tak aby został racjonalnie wykorzystany cały obszar objęty Planem,

- nie sposób uznać, aby stanowisko organu administracji prowadziło do niedopuszczalnego ograniczenia praw własności mieszkańców, którzy byli zainteresowani przeznaczeniem ich gruntów na cele inne niż produkcja rolna (wolność gospodarowania); nie można bowiem uznać, aby samo prawo zabudowy było integralnym atrybutem, chronionego na szczeblu Konstytucji prawa własności, gdy wychodzi o każdą nieruchomość; przykładowo - w świetle regulacji ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (obecnie opubl. Dz.U. z 2017 r., poz. 459 ze zm.) - prawo to może być wykonywane wyłącznie w granicach określonych przez ustawy i zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem danej nieruchomości (art. 140); nie ma więc podstaw dla uznania, że - gdy chodzi o nieruchomości rolne - prawo generalnie gwarantuje możliwość ich zabudowy dla innych celów (mieszkaniowe, usługi itp.), niezależnie od obiektywnych uwarunkowań na danym terenie; w rozpoznawanej przypadku - wobec wyższej klasy bonifikacyjnej danych gruntów rolnych, bądź przylegania do takich - będą one mogły zostać przeznaczone na cele inwestycyjne dopiero ewentualnie w przyszłości - po wykorzystaniu w tych celach gruntów niższych klas bądź innych już przeznaczonych na cele nierolne; nie prowadzi to do bezprawnego ograniczenia prawa własności; dane nieruchomości będą mogły być wykorzystane nadal, zgodnie z ich przeznaczeniem,

- trafnie skonstatował organ administracji, że przesądzającą o możliwości przeznaczenia na inny cel kompleksu gruntów rolnych nie może być sama zgodność tego zamiaru z zapisami Studium; ponowne przytoczenie argumentacji organu w danym zakresie byłoby bezzasadne.

Jeszcze raz należy podkreślić, że zakładana przez Wnioskodawcę priorytety rozwoju gminy mogą być realizowane, lecz jedynie z poszanowaniem reguł powszechnie obowiązującego prawa. W świetle przepisów rangi ustawowej musi być w tym uwzględniona reguła ochrony gruntów wyższych klas. Oznacza to obowiązek przyjmowania takich kierunków rozwoju, w tym urbanizacji, aby wykorzystywać w tym celu wpierw grunty o mniejszym znaczeniu dla produkcyjności rolnej, a - w szczególności - nie tworzyć (w ramach planów miejscowych) podstaw ku wyłaczaniu z produkcji kolejnych gruntów, gdy nie zostały jeszcze wykorzystane w tym celu inne, gdzie stosowną zgodę już uzyskano.

W takiej sytuacji nie jest zasadny ani zarzut naruszenie przepisów postępowania, gdy chodzi o właściwe rozpatrzenie sprawy w jej istotnych aspektach, gdyż miało to miejsce, jak i przepisów prawa materialnego, zakreślających:

- warunki wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na inny cel jest dopuszczalne (art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych) oraz

- granice władztwa planistycznego gminy (art. 3 ust. 1 wobec art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Należy odnotować, że jeżeli stan faktyczny ulegnie w przyszłości zmianie - tereny rolne, przeznaczone na inne cele zostaną już racjonalnie zainwestowane - Wnioskodawca może ponownie wnosić o zgodę na przeznaczenie przedmiotowych gruntów na cele inne niż rolne - w ramach następnego procesu planistycznego (np. zmiany planu).

Jedynie na marginesie wypada odnotować, że nie mogły być uwzględnione zarzuty skargi, gdzie wywodzono naruszenie konkretnych przepisów K.p.a., w zakresie obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy. Przepisy postępowania administracyjnego nie znajdują generalnie zastosowania w sprawie wydania zgody - w ramach szczególnej procedury uchwalania aktu prawa miejscowego, jakim jest plan miejscowy. Wyrażona w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych zasada ubiegania się o zgodę nie skutkuje automatycznym odesłaniem do reguł prowadzenia postępowania wyjaśniającego, zamieszczonych w K.p.a. Nie oznacza to naturalnie, aby organ administracji, prowadzący dane postępowanie, był zwolniony z obowiązku wnikliwego jej rozpoznania, co znajduje oparcie w regule prawidłowej administracji, wywodzonej z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Powinności w danym zakresie, jak wskazano, organ nie uchybił.

Nie może też być uznany za zasadny zarzut braku prawidłowego poinformowania o środkach zaskarżenia, skoro w rozpoznawanej sprawie skutecznie wniesiono skargę do Sądu.

Sąd nie dostrzegł także z urzędu tego rodzaju wad w zaskarżonym akcie, które przemawiałyby za jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.