Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2658/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 w zw. z art. 34 par. 5
journal: Dz.U. 2018 poz 1314
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi K. C. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] września 2018 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] września 2018 r. nr [...] Minister Zdrowia, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257) oraz art. 119 § 1 u.o.p.e.a. - ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r. poz. 1314, ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia z 7 września 2015 r. wniesionego przez K C, na postanowienie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego działającego w imieniu Wojewody [...]z [...] września 2015 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku poddania szczepieniom ochronnym małoletniej córki - J C - urodzonej [...] lipca 2013 r.: 1) uchylił postanowienie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, działającego w imieniu Wojewody [...], z [...] września 2015 r., znak: [...], w części, tj. w zakresie zobowiązania K C do uiszczenia opłaty egzekucyjnej w wysokości 69,00 (sześćdziesięciu dziewięciu) złotych za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny, 2) zobowiązał K C do uiszczenia opłaty w wysokości 68,00 złotych tytułem opłaty za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny, 3) w pozostałym zakresie utrzymał w mocy postanowienie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, działającego w imieniu Wojewody [...]z [...] września 2015 r. znak: [...].

Minister Zdrowia w uzasadnieniu postanowieniem z [...] września 2015 r., znak: [...], Wojewoda [...]nałożył na K C, grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 700,00 z powodu uchylania się od poddania małoletniej córki - J Cj - urodzonej [...] lipca 2013 r., obowiązkowym szczepieniom ochronnym, zgodnie z tytułem wykonawczym z dnia [...] sierpnia 2015 r., numer [...], wystawionym przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] i wezwał do jej uiszczenia w terminie 14 dni od doręczenia niniejszego postanowienia. Ponadto, Wojewoda [...] wezwał skarżącego do wykonania obowiązku poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym wskazanego w tytule wykonawczym do dnia 29 lutego 2016 r. oraz obciążył skarżącego opłatą w wysokości 69,00 zł za czynności egzekucyjne. Powyższe postanowienie zostało doręczone skarżącemu w dniu 3 września 2015 r. Zażaleniem z 7 września 2015 r. (data wpływu pisma do organu: 9 września 2015 r.) skarżący, za pośrednictwem Wojewody, zaskarżył w/w postanowienie do Ministra Zdrowia. Zażalenie zostało wniesione w terminie.

W zażaleniu skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 29 § 1 oraz art. 29 § 2 w związku z art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez niezbadanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej tytułu wykonawczego oraz niewydanie postanowienia o nieprzystąpieniu do egzekucji administracyjnej, mimo że tytuł wykonawczy nie podlegał egzekucji administracyjnej,

2. art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez wydanie postanowienia pomimo nieistnienia obowiązku w dniu jego wydania,

3. art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez wydanie postanowienia w warunkach nieważności, tj. w postaci niewykonalności nałożonego obowiązku,

4. art. 10 § 1 oraz art. 81 ustawy k.p.a., poprzez niepowiadomienie strony możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów przedstawionych stanowisk oraz o możliwości zgłaszania żądań i wniosków.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie postanowienia w całości.

Skarżący pismem z dnia 7 września 2015 r. wniósł zarzuty do [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny przekazał sprawę do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, który postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. uznał zarzuty za nieuzasadnione. Pismem z dnia 15 października 2015 r. skarżący wniósł zażalenie ww. postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] do [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, który postanowieniem z dnia 2 listopada 2015 r utrzymał je w mocy. Następnie, postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. (data doręczenia skarżącemu: 6 listopada 2015 r.) wojewoda uznał zarzuty za nieuzasadnione. Zażaleniem z dnia 9 listopada 2015 r. (data wpływu pisma do organu: 12 listopada 2015 r.). skarżący za pośrednictwem wojewody zaskarżył w/w postanowienie do Ministra Zdrowia. Zażalenie zostało wniesione w terminie.

W swoim zażaleniu Skarżący sformułował następujące zarzuty:

1. brak wymagalności obowiązku,

2. niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym,

3. prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny,

4. zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o umorzenie postępowania egzekucyjnego.

Minister Zdrowia wskazał, że uchylił postanowienie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego działającego w imieniu Wojewody Podkarpackiego jedynie w części dotyczącej nałożenia na K C opłaty za wydanie postanowienia w przedmiocie nałożenia grzywny w wysokości 69,00 złotych w związku z zaistnieniem oczywistej omyłki pisarskiej polegającej na błędnym wskazaniu opłaty 69,00 złotych zamiast 68,00 złotych. W przedmiotowej sprawie podstawą pobrania w/w opłaty jest przepis art. 64a §1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który stanowi, że za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia organ egzekucyjny pobiera opłatę 10% kwoty nałożonej grzywny, ale nie więcej jednak niż 68,00 złotych. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 2001 r., V SA 3928 " Organ odwoławczy może w trybie przepisu art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. dokonać korekty oczywistych omyłek organu I instancji. Skoro w trybie odwoławczym organ może skorygować orzeczenie in merito, to tym bardziej może dokonać sprostowania, działając w formie właściwej dla art. 138 (decyzja), a nie 113 k.p.a. (postanowienie)".

W związku z powyższym Minister Zdrowia postanowił nałożyć na K C opłatę w wysokości 68,00 złotych tytułem opłaty za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia na podstawie art. 64a § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Odnosząc się następnie do podniesionych przez skarżącego zarzutów organ podkreślił, iż postępowanie egzekucyjne mające na celu przymuszenie do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, polegającego na zaszczepieniu małoletniego dziecka, było prowadzone w sposób prawidłowy. Minister Zdrowia przeanalizował materiał dowodowy zebrany w sprawie i nie podziela zarzutów skarżącego, co do naruszenia przez wojewodę art. 124 § 2 i art. 29 § 1 i 2 oraz art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 156 § 1 pkt 5, art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a.

Postępowanie w sprawie wyżej wskazanego obowiązku prowadzone było przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] i zakończyło się wydaniem przez ten podmiot w dniu [...] sierpnia 2015 r. tytułu wykonawczego o numerze: [...]. Organ ten, upomnieniem z [...] lipca 2015 r., wezwał skarżącego do wykonania szczepień u dziecka oraz zapłaty kosztów upomnienia, a także pouczył go o możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego w administracji. Upomnienie zostało doręczone skarżącemu w dniu 2 lipca 2015 r. Pismem z dnia 25 sierpnia 2015 r. Podmiot ten wniósł do Wojewody [...] o wszczęcie wobec skarżącego postępowania egzekucyjnego, przesyłając jednocześnie tytuł wykonawczy, o którym mowa na wstępie. Postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. Wojewoda [...] nałożył na skarżącego grzywnę w wysokości 700,00 zł i opłatę za czynności egzekucyjne w wysokości 69,00 zł.

W dalszej części Minister Zdrowia wskazał, iż podstawą prawną do nałożenia obowiązku szczepień przeciw wybranym chorobom zakaźnym jest art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. 2018 r., poz. 151, ze zm.), który zobowiązuje osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym na zasadach określonych w ustawie, przy czym zgodnie z art. 5 ust. 2 ww. ustawy w odniesieniu do osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych (m.in. dziecko) odpowiedzialność za wypełnienie tego obowiązku ponosi osoba sprawująca nad tą osobą prawną pieczę, albo jej opiekun faktyczny (zwykle są to rodzice). Przepisy określające obowiązek poddawania dzieci szczepieniom ochronnym ustanawiają prawną powinność poddania dziecka szczepieniu ochronnemu. Określają one wszystkie istotne cechy danego obowiązku, tj. podmiot, na którym ten obowiązek ciąży, okoliczności, w których obowiązek ten się aktualizuje oraz jego zakres i czas realizacji na podstawie aktualnych zaleceń publikowanych w Programie Szczepień Ochronnych.

Skarżący zarzucił postanowieniu Wojewody niezbadanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej tytułu wykonawczego i powołując się na art. 16 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2017 r. poz. 1318 ze zm.) wyraził opinię o nieistnieniu obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym. Odnosząc się do tego zarzutu, Minister Zdrowia poinformował, że istotnie zgodnie z art. 16 w/w ustawy pacjent ma prawo do wyrażenia zgody na udzielenie określonych świadczeń zdrowotnych lub odmowy takiej zgody. Przedstawiciel ustawowy pacjenta małoletniego ma prawo do wyrażenia zgody na przeprowadzenie badania lub udzielenie innych świadczeń zdrowotnych przez lekarza. Zgoda oraz sprzeciw, o których mowa, mogą być wyrażone ustnie albo poprzez takie zachowanie pacjenta lub jego opiekuna prawnego, które w sposób niebudzący wątpliwości wskazuje na wolę poddania się proponowanym przez lekarza czynnościom, albo brak takiej woli. Konieczność uzyskania zgody pacjenta lub opiekuna prawnego dziecka, której uzyskanie obciąża lekarza, wynika z art. 32 ust. 1- 2 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz. U. z 2017 r., poz. 125, ze zm.). Wykonanie świadczenia zdrowotnego wymaga poinformowania pacjenta o realizowanym świadczeniu oraz wymaga uzyskania zgody od pacjenta w formie ustnej lub pisemnej. W przypadku, gdy pacjent nie może samodzielnie udzielić zgody (np. ze względu na wiek), stosuje się konstrukcję tzw. zgody zastępczej - wyraża ją wówczas przedstawiciel ustawowy, którym wobec małoletnich dzieci są najczęściej ich rodzice. W przypadku jednak obowiązkowych szczepień, obowiązek ich wykonania wynika wprost z ustawy, a brak zgody szczepionego bądź jego przedstawiciela ustawowego nie zmienia faktu istnienia tego obowiązku.

W swoim zażaleniu skarżący kwestionuje również uprawnienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] do podejmowania działań, zmierzających do wykonania obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu, w tym wystosowania do Skarżącego upomnienia oraz wystawienia tytułu wykonawczego. Odnosząc się do tego zarzutu, należy zwrócić uwagę na zawarte w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji pojęcia "wierzyciela i "organu egzekucyjnego". Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] nie działał bowiem w przedmiotowej sprawie jako organ egzekucyjny, lecz jako wierzyciel obowiązku o charakterze niepieniężnym. Zgodnie z ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, kierowanie upomnienia do zobowiązanego i wystawianie tytułu wykonawczego należy do zadań wierzyciela. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nie podejmował natomiast w przedmiotowej sprawie czynności egzekucyjnych w rozumieniu przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, gdyż nie jest organem egzekucyjnym. Organem egzekucyjnym w przedmiotowej sprawie jest Wojewoda [...]. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 2 oraz art. 5 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1261 ze zm.) do zakresu zadań organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej należy m.in. prowadzenie działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie chorób zakaźnych, w tym ustalanie zakresów i terminów szczepień ochronnych i sprawowanie nadzoru w tym zakresie, a także wydawanie zarządzeń i decyzji lub występowanie do innych organów o ich wydanie - w przypadkach określonych w przepisach o zwalczaniu chorób zakaźnych. Zgodnie z art. 12 ust. 1 ww. ustawy, organami właściwymi do sprawowania nadzoru nad wykonawstwem szczepień są państwowi powiatowi inspektorzy sanitarni. Właściwość miejscową organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej określa się na podstawie miejsca zamieszkania osób zobowiązanych do poddania się szczepieniom ochronnym. Zatem Organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej zgodnie z art. 5 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji są uprawnione do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku szczepień, tj. są wierzycielem w rozumieniu art. 1a pkt 13 ww. ustawy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez wydanie postanowienia w sytuacji nieistnienia obowiązku, minister zauważył, iż wykaz obowiązkowych szczepień ochronnych i grupy osób obowiązanych do poddania się tym szczepieniom zostały określone w art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 753, ze zm.). Zgodnie z § 5 powołanego rozporządzenia, obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone z uwzględnieniem Programu Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, corocznie. Szczepienia obowiązkowe są realizowane przez osoby upoważnione, będące realizatorami obowiązkowych szczepień ochronnych w terminach i zgodnie ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek i zgodnie z aktualną wiedzą medyczną. Terminy realizacji obowiązku wykonania poszczególnych szczepień są uwarunkowane zaleceniami, jakie definiuje Program w zależności od kalendarzowego wieku dziecka. Ponadto należy wskazać, że obowiązek ten staje się egzekwowalny w chwili wejścia osoby objętej obowiązkiem w granice wiekowe zakreślone przez ustawę - w tym bowiem okresie obowiązkowe szczepienia ochronne powinny zostać wykonane. Wobec powyższego Minister Zdrowia stwierdził, iż brak jest podstaw do uznania zaskarżonego postanowienia za niezgodne z art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

We wniesionym zażaleniu skarżący podnosi także, iż na dzień wystawienia tytułu wykonawczego, jak również na dzień wydania zaskarżonego postanowienia, dziecko - J C - nie miało wykonanego badania kwalifikacyjnego do szczepień. Brak takiego zaświadczenia w aktach sprawy wiąże się z niemożliwością stwierdzenia, że obowiązek wykonania szczepienia jest wykonalny. Mając na uwadze powyższe wskazanie skarżącego, organ podkreślił, iż to na skarżącym, jako rodzicu małoletniego dziecka i w związku z tym jego opiekunie prawnym - na którym spoczywają określone obowiązki rodzicielskie - spoczywał obowiązek zgłoszenia się z dzieckiem do lekarza sprawującego nad nim opiekę profilaktyczną w celu przeprowadzenia badań kwalifikacyjnych w celu potwierdzenia bądź wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, iż skarżący nie zgłosił się z dzieckiem na badanie kwalifikacyjne. W aktach sprawy brak jest również zaświadczenia lekarskiego istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do wykonania szczepień ochronnych. Zatem słuszne było działanie wojewody polegające na wydaniu postanowienia z dnia [...] września 2015 r., którym nałożył na skarżącego obowiązek wykonania szczepień u małoletniego dziecka.

Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 kwietnia 2014 r. sygn. II SA/Bk 18/13 zapadłym na kanwie zbliżonego stanu faktycznego sprawy cyt.: "(...) Niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym zachodzi jedynie wtedy, gdy istnieją niezależne od zobowiązanego i trwałe przyczyny braku możliwości wykonania obowiązku. Przesłanką uznania obowiązku za niewykonalny nie mogą być natomiast trudności w jego wyegzekwowaniu wiążące się z takim działaniami adresatów obowiązku, które skutkują utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy. Badanie kwalifikacyjne, którego brak według twierdzeń skarżącego - stanowi przeszkodę w uznaniu obowiązku szczepienia za wykonalny jest koniecznym elementem realizacji obowiązku szczepień. Szczepieniu może bowiem zostać poddane takie dziecko, którego stan zdrowia pozwala na przeprowadzenie szczepienia. Natomiast z art. 17 ust. 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wprost wynika, że obowiązkowego szczepienia ochronnego nie można przeprowadzić, jeżeli między lekarskim badaniem kwalifikacyjnym przeprowadzonym w celu wykluczenia przeciwwskazań do szczepienia a tym szczepieniem upłynęły 24 godziny, liczone od daty i godziny wskazanej w zaświadczeniu wystawionym przez lekarza. Zatem egzekwowanie obowiązku szczepień oznacza równoczesne egzekwowanie nierozerwalnie związanego ze szczepieniem obowiązku poddania dziecka badaniu kwalifikacyjnemu. Nie można więc faktem nieprzeprowadzenia badania dziecka, którego matka odmówiła, uzasadniać niewykonalności szczepienia". Zarzut odnośnie niewykonalności obowiązku zaszczepienia dziecka z uwagi na niewykonanie badania kwalifikacyjnego do szczepień w ocenie Ministra Zdrowia stanowi wyłącznie polemikę w tym zakresie i nie może być uznany za zasadny, zatem nie można stwierdzić naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

Minister Zdrowia celem wyjaśnienia podkreślił, iż w rozumieniu ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, szczepienie ochronne polega na podaniu szczepionki przeciw chorobie zakaźnej, w celu sztucznego uodpornienia przeciwko tej chorobie. Według przedmiotowej ustawy szczepienie ochronne jest świadczeniem zdrowotnym w rozumieniu art. 5 pkt 40 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1793, ze zm.) mającym działanie służące profilaktyce, zachowaniu, ratowaniu, przywracaniu lub poprawie zdrowia oraz inne działanie medyczne wynikające z procesu leczenia lub przepisów odrębnych, regulujących zasady ich udzielania. Procedura poddania się szczepieniu ochronnemu jest działaniem profilaktycznym, wymaganym realizacją w podmiocie leczniczym przez personel uprawniony, na którą składają się nierozerwalnie dwie czynności: 1) badanie lekarskie poprzedzające kwalifikację do szczepienia oraz 2) podanie szczepionki doustne lub wykonanie iniekcji u pacjenta. Dzieci, u których istnieje zwiększone ryzyko wystąpienia powikłań poszczepiennych, są zwolnione z obowiązku poddawania się szczepieniom ochronnym. Wykonanie szczepienia może zostać odroczone przez lekarza do czasu ustania przeciwwskazań zdrowotnych. W przypadkach przeciwwskazań budzących wątpliwości, lekarz podstawowej opieki zdrowotnej kwalifikuje dzieci do konsultacji specjalistycznej. Na podstawie § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 753, ze zm.) lekarz przeprowadzający konsultację specjalistyczną osoby, u której lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia, odnotowuje w dokumentacji medycznej wynik konsultacji specjalistycznej z uwzględnieniem okresu przeciwwskazania do wykonania szczepienia, rodzaju szczepionek przeciwwskazanych do stosowania. Przepisy określające obowiązek poddawania dzieci szczepieniom ochronnym ustanawiają prawną powinność poddania dziecka szczepieniu ochronnemu. Przepisy te określają wszystkie istotne cechy danego obowiązku, tj. podmiot na którym ten obowiązek ciąży, okoliczności, w których obowiązek ten się aktualizuje oraz jego zakres i czas realizacji na podstawie aktualnych zaleceń publikowanych w Programie Szczepień Ochronnych.

Skarżący zarzucił także wydanemu postanowieniu naruszenie art. 10 k.p.a. i 81 k.p.a. poprzez brak możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i stanowisk w sprawie oraz możliwości zgłoszenia żądań i wniosków, co w jego opinii stanowi naruszenie podstawowego prawa strony. Minister Zdrowia podkreślił, iż trafność zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. uzależniona jest od wykazania przez podnoszącego, iż uchybienie organu pozbawiło go możliwości dokonania konkretnej czynności. W niniejszej sprawie skarżący nie wykazał, aby Wojewoda [...] uniemożliwił mu dokonanie konkretnej czynności procesowej, zaś Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] informował skarżącego o tym, iż w sytuacji niezaszczepienia dziecka zostanie wszczęte przeciwko niemu postępowanie egzekucyjne. Za powyższym stanowiskiem przemawia utrwalona linia orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie choćby w wyrokach o sygnaturach akt: II GSK 1142/11, II OSK 1490/11, II OSK 1122/11, II OSK 414/11, II GSK 431/11.

W dalszej części rozważań Minister Zdrowia podkreślił, że decyzja co do wyboru środka egzekucyjnego należy do organu egzekucyjnego i wybór ten nie wymaga uzasadnienia. Katalog środków egzekucyjnych jest określony w art. 1a pkt. 12 lit. B ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i obejmuje: grzywnę w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń oraz przymus bezpośredni. Spośród w/w środków egzekucyjnych grzywna w celu przymuszenia jest najmniej uciążliwym ze środków. W przypadku postępowania egzekucyjnego dotyczącego obowiązków o charakterze niepieniężnym, zgodnie z art. 28 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji we wniosku o wszczęcie egzekucji administracyjnej, to wierzyciel wskazuje organowi egzekucyjnemu środek egzekucyjny jego zdaniem skutecznie prowadzący do wykonania przez zobowiązanego tego obowiązku. Zastosowanie środka egzekucyjnego, którego użycie ma doprowadzić do realizacji obowiązku poprzez zagrożenie wyrządzenia zobowiązanemu dolegliwości finansowej jest istotne w sprawie, gdyż nałożona na zobowiązanych grzywna nie stanowi kary za niewykonanie obowiązku. Jest ona nałożona w związku z uchylaniem się zobowiązanych od wykonania obowiązku szczepienia u dziecka. Podkreślenia wymaga, iż wymierzona grzywna została ustalona zgodnie z zasadą celowości oraz zasadą stosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniósł K C oraz KP wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Postanowieniem z 10 kwietnia 2019 r. Sąd odrzucił skargę K P

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

1. naruszenie art. 29 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez niezbadanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej tytułu wykonawczego wystawionego przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w dniu [...] lutego 2018 r. oraz art. 29 § 2 w zw. z art. 29 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez niewydanie postanowienia o nieprzystąpieniu do egzekucji, mimo że tytuł wykonawczy z [...] lutego 2018r, nie podlegał egzekucji administracyjnej,

2. dotknięcie postanowienia wadą nieważności w postaci niewykonalności obowiązku w rozumieniu art. 156 § 1 p. 5 k.p.a.,

3. naruszenie art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez nieistnienie obowiązku w dniu wydania postanowienia,

4. naruszenie art. 124 § 2 k.p.a.,

5. naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. polegające na nie zbadaniu istotnego dla sprawy faktu tj. przyczyny dla której szczepienie nie zostało wykonane.

Stanowisko skarżącego znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wcześniej reprezentowane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone orzeczenie odpowiada przepisom prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było postanowienie Ministra Zdrowia, utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...], nakładające na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku poddania małoletniej córki J C- obowiązkowym szczepieniom ochronnym.

Podstawę prawną tych orzeczeń stanowi art. 119 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r., poz. 1314 z późn. zm.).

Stosownie do art. 119 ww. ustawy, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym.

Podkreślenia wymaga, że wysokość grzywny w celu przymuszenia, w zależności od charakteru egzekwowanego obowiązku, reguluje art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z art. 122 tej ustawy, grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie o nałożeniu grzywny, które powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub w wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze.

Zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego - art. 33 i 34 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ponadto, zobowiązanemu służy prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny - art. 122 § 3 ww. ustawy.

Grzywna w celu przymuszenia stanowi ustawowy środek egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 1a pkt 12b ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), znajdujący zastosowanie w sytuacjach określonych w wymienionym powyżej art. 119, m.in. wówczas gdy egzekucja dotyczy wykonania czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Taka też sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie.

Obowiązku szczepienia dziecka nie może wykonać inna osoba poza tą, której ten obowiązek dotyczy. Poza sporem pozostaje zaś, że skarżący sprawuje opiekę nad małoletnim synem tym samym spoczywa na nim odpowiedzialność wynikająca z art. 5 ust. 2 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1866 ze zm.).

Zgodnie z ww. przepisem w przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi osoba, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, albo opiekun faktyczny w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2012 r. poz. 159 i 742). Jednocześnie wskazać trzeba, że zgodnie z aktami sprawy, skarżący nie poddał małoletniej córki obowiązkowym szczepieniom ochronnym, co skutkowało wszczęciem postępowania egzekucyjnego tytułem wykonawczym szczegółowo powyżej opisanym. Wobec niewykonania ww. obowiązku, zasadnie organ egzekucyjny zastosował ww. środek egzekucyjny.

W ocenie sądu wymaga również wyjaśnienia, że niedopuszczalne jest zgłaszanie w zażaleniu na postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia okoliczności wskazanych w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, gdyż zażalenie takie stanowiłoby w istocie zarzut w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 28 marca 2012 r., sygn. II SA/Go 61/12, dostępny CBOSA). Organ egzekucyjny nie bada bowiem zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

Stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym, co należy rozumieć zgodnie z art. 2 pkt 26 tej ustawy jako podanie szczepionki przeciw chorobie zakaźnej w celu sztucznego uodpornienia przeciwko tej chorobie. Przy czym w przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi osoba, która sprawuje pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, albo opiekun faktyczny w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta.

Realizację wyrażonego w przytoczonych przepisach obowiązku konkretyzują przepisy ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zamieszczone w rozdziale IV - poświęconym szczepieniom ochronnym. Z art. 17 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wynika, że wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Każdorazowo musi to być badanie kwalifikacyjne aktualne, wykonane w czasie nieprzekraczającym 24 godzin przed szczepieniem (art. 17 ust. 3). Po przeprowadzonym lekarskim badaniu kwalifikacyjnym lekarz wydaje zaświadczenie ze wskazaniem daty i godziny przeprowadzonego badania (art. 17 ust. 4). W przypadku, gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia ochronnego, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem szczepienia ochronnego do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5). Z art. 17 ust. 3 i 4 ww. ustawy wynika, że lekarskie badanie kwalifikacyjne bezpośrednio poprzedza szczepienie ochronne. Przy czym, treści ww. przepisów nie można wykładać tak jak prezentuje to skarżący, czyli że badanie kwalifikacyjne jest przesłanką, od której zależy powstanie obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu.

Zgodnie z art. 17 ust. 7 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń (...), urodzenie żywego dziecka nakłada na osobę wystawiającą zaświadczenie o żywym urodzeniu, obowiązek założenia karty uodpornienia oraz książeczki szczepień dziecka. Natomiast stosownie do art. 17 ust. 9 tej ustawy, do obowiązków lekarza sprawującego profilaktyczną opiekę zdrowotną należy powiadomienie osoby obowiązanej do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym lub osoby sprawującej pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną albo opiekuna faktycznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, o obowiązku poddania się tym szczepieniom, a także poinformowanie o szczepieniach zalecanych.

Wyżej wymienione obowiązki ustawowe rozwinięte zostały w przepisach wykonawczych zawartych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 182, poz. 1086 ze zm.). Rozporządzenie to określiło wiek i grupy osób objętych obowiązkiem szczepień, kwalifikacje osób przeprowadzających szczepienia i sposób prowadzenia szczepienia oraz szczegółowe zasady dotyczące prowadzenia dokumentacji i sprawozdawczości ze szczepień z podaniem form, rodzajów, wzorów, terminów i sposobu obiegu dokumentów.

W konsekwencji, stwierdzić należy, że obowiązek szczepień ochronnych jest uregulowany prawnie i ma ścisły związek z zapobieganiem szerzenia się chorób zakaźnych u osób przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Profilaktyka przed chorobami epidemicznymi jest konstytucyjnym obowiązkiem władz publicznych (zob. art. 68 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). W ramach realizacji tego obowiązku państwo opracowuje Program Szczepień Ochronnych, który co roku jest modyfikowany stosownie do aktualnej sytuacji epidemiologicznej, a do którego to programu odsyła § 5 ww. rozporządzenia.

Programy szczepień na poszczególne lata precyzyjnie wskazują, przeciwko jakim chorobom zakaźnym i w jakim miesiącu życia i roku życia, powinno zostać zaszczepione dziecko. Jednocześnie do realizacji Programu Szczepień Ochronnych mogą być użyte wszystkie zarejestrowane i dostępne w Polsce preparaty szczepionek o różnym stopniu skojarzenia, a schemat szczepienia powinien być zgodny z zaleceniami producenta.

Ustawowy obowiązek szczepień ochronnych oznacza niedopuszczalność korzystania z tzw. klauzuli sumienia, tj. uprawnienia pacjenta do odmowy poddania się świadczeniu zdrowotnemu z powołaniem się na art. 16 ustawy o prawach pacjenta. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie art. 16 tej ustawy znajduje zastosowanie, jeżeli przepisy odrębnych ustaw nie stanowią inaczej (art. 15). Taką zaś odrębną ustawą jest m.in. ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, która przewiduje obowiązek poddawania się szczepieniom ochronnym. Ustawa ta nie przewiduje prawa pacjenta do odmowy wyrażenia zgody na szczepienie ochronne, wręcz przeciwnie - statuuje ogólny obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym. Jedynie w sytuacji wskazań lekarskich, gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5 ustawy). Oznacza to, że ustawa z 5 grudnia 2008 r. stanowi lex specialis w zakresie możliwości odmowy poddania się szczepieniu ochronnemu w stosunku do ustawy o prawach pacjenta (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 338/13 i z 4 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 1509/13). Tytuł wykonawczy w niniejszej sprawie obejmuje obowiązek szczepień nie zrealizowanych, mimo konieczności ich odbycia w okresie wskazanym w kalendarzu szczepień. Oznacza to, że obowiązek poddania dziecka szczepieniom wymienionym w tytule wykonawczym jest obowiązkiem wynikającym z ustawy. Nie zmienia tej oceny fakt, że Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu Program Szczepień Ochronnych na dany rok. W komunikacie tym wydanym na podstawie art. 17 ust. 11 ustawy zawarte są specjalistyczne informacje z zakresu medycyny dotyczące technicznych kwestii wykonania obowiązku szczenienia, nie można zaś z niego wywieść dodatkowych norm, niż te wynikające z ustawy i rozporządzenia (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 1312/13). Tym samym brak badania kwalifikacyjnego spowodowane było niestawieniem się rodzica wraz z małoletnim dzieckiem na badanie kwalifikacyjne i szczepienie w podmiocie leczniczym. Skarżący nie dostarczył przy tym zaświadczenia lekarskiego o przeciwwskazaniach medycznych do wykonania szczepienia obowiązkowego u małoletniej córki. Po upływie terminu szczepień wynikającego z obowiązującego Programu Szczepień Ochronnych na dany rok, obowiązek zaszczepienia dziecka stał się zatem wymagalny.

Sąd podkreśla - o realizacji szczepień obowiązkowych i kwalifikacji do ich podania u dziecka decyduje każdorazowo lekarz, po uprzednim wykonaniu szczegółowego badania obecnego stanu zdrowia dziecka oraz zebraniu potrzebnych informacji podczas wywiadu z rodzicem, a nie rodzic, który ze względu na swoje przekonania sprzeciwia się wykonaniu szczepień ochronnych w okresach uzasadnionych medycznie i epidemiologicznie. Nadzór nad realizacją obowiązku szczepień ochronnych u osób do 19 roku życia sprawują organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, które w zakresie swoich właściwości wykorzystują, zgodnie z uprawnieniami, przysługujące im środki prawne. Tym samym, ustawowy obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym wynikający z przepisów prawa, w stosunku do córki skarżącego, stał się wymagalny. W sprawie zaistniały przesłanki do wszczęcia postępowania egzekucyjnego (poprzez wystawienie tytułu wykonawczego), a następnie - do wydania postanowienia o nałożeniu grzywny wraz z opłatą za czynności egzekucyjne.

W ocenie sądu, orzeczona grzywna (w zakresie jej wysokości) jest zgodna z art. 121 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a wydane w tym przedmiocie przez organy obu instancji postanowienia, nie naruszają prawa, ani przepisów prawa materialnego ani procesowego - tj. dotyczących podstawy prawnej nałożenia grzywny w celu przymuszenia i zachowania gwarancji procesowych skarżącego, w tym art. 7, 8, 10 § 1, 77 § 1 k.p.a., art. 81 § 1 k.p.a., art. 124 § 2 k.p.a., oraz art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302). Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.