Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3256/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 5
journal: Dz.U. 2018 poz 1614
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.), sędzia del. SO Aleksandra Westra, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2019 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo C. na zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] października 2018 r. w przedmiocie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez Skarb Państwa Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] (dalej: skarżący, Nadleśnictwo) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest Zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej: RDOŚ) z dnia [...] października 2018r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 [...] (Dz.Urz. Woj. [...] poz. [...]).

Skarżący wskazanemu wyżej zarządzeniu zarzucił:

- naruszenie art. 28 ust.3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (jt. Dz.U. 2013 r., poz. 627, ze zm.- dalej: u.o.p.) w zw. z art. 3 ust. 11 oraz art. 39 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach odziaływania na środowisko (jt. Dz.U. z 2017 poz. 1405 z późn. zm), poprzez uniemożliwienie Nadleśnictwu, a więc podmiotowi prowadzącemu działalność w obrębie siedlisk przyrodniczych, dla których wyznaczono obszar Natura 2000, [...], rzeczywistego udziału w pracach związanych ze sporządzeniem Planu Zadań Ochronnych (dalej Plan) oraz bezpodstawne oddalenie większości uwag Nadleśnictwa zgłoszonych do tego Planu.

- naruszenie art. 28 ust. 10 pkt 4 u.o.p. w zw. z par. 3 pkt 5 rozporządzenia Ministra Środowiska z 17 lutego 2010 r. w sprawie sporządzenia projektu planu zadań ochronnych (jt. Dz.U. Nr 34 poz. 186 z późn. zm.) w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez błędne wskazanie lokalizacji działań ochronnych, w szczególności w zakresie działań ochronnych opisanych w załączniku nr 5, l.p.16 Zarządzenia RDOŚ, co w konsekwencji prowadzi do bezpodstawnego ograniczenia prawa własności.

- że działania ochronne zaplanowane w załączniku nr 5 do Zarządzenia RDOŚ zostały przewidziane na nieistniejących działkach ewidencyjnych, albowiem w 2018r. przed wydaniem zarządzenia doszło do scalenia gruntów wsi [...], gmina [...]. W wyniku scalenia dotychczasowi właściciele nieruchomości stali się posiadaczami gruntów położonych w innych lokalizacjach. Zmianie uległa wielkość, kształt, a nawet numeracja poszczególnych działek ewidencyjnych.

Podnosząc wskazane zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności Zarządzenia RDOŚ w całości i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Wniósł również o dopuszczenie dowodu z:

- dokumentu w postaci zawiadomienia Starosty [...] z dnia [...] marca 2018r. na okoliczność nieprawidłowego ustalenia nieruchomości objętych Zarządzeniem RDOŚ,

- dokumentów postępowania scaleniowego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...].03.2015r. w postaci akt tego postępowania, na okoliczność nieprawidłowego ustalenia nieruchomości objętych Zarządzeniem RDOŚ;

- dokumentu w postaci pisma RDOŚ z dnia [...] lipca 2018r. na okoliczność nieprzeprowadzenia przez ten organ analizy stanu zachowania poszczególnych płatów siedlisk przyrodniczych oraz braku propozycji zabiegów ochronnych na terenie objętym ich zasięgiem.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż posiada interes prawny do kwestionowania ww. Zarządzenia, albowiem jako jednostka Lasów Państwowych zarządza nieruchomościami Skarbu Państwa objętymi Planem dla obszaru Natura 2000, a wykonanie Planu będzie ingerowało w prawo własności Nadleśnictwa do gruntów objętych Planem.

Zdaniem Skarżącego w niniejszej sprawie doszło do naruszenia prawa bowiem Plan powinien opierać się na dokładnej inwentaryzacji przedmiotów ochrony, opartej na wykonanych w terenie zdjęciach fitosocjologicznych i opracowanej na ich podstawie diagnozie fitosocjologicznej zbiorowisk roślinnych, określającej ich przynależności do typów siedlisk przyrodniczych Natura 2000. Powinien też zawierać precyzyjne określenie m.in: wielkości powierzchni i stanu siedlisk podlegających ochronie. Są to podstawowe parametry jakie muszą być określone zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 17 lutego 2010 roku w sprawie sporządzania projektu planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000. Tymczasem z informacji uzyskanych przez skarżącego z RDOŚ wynika, że w ramach prac nad Planem nie były wykonywane zdjęcia fitosocjologiczne, co oznacza że nie zostały zebrane materiały niezbędne do sporządzenia diagnozy fitosocjologicznej zbiorowisk roślinnych w celu określenia ich przynależności do typów siedlisk przyrodniczych Natura 2000. W związku z powyższym brakuje podstawowych danych do wykonania mapy rozmieszczenia (zasięgu) siedlisk przyrodniczych Natura 2000 na obszarze objętym planem zadań ochronnych.

Skarżący wskazał także, że w załączniku nr 5 do Zarządzenia RDOŚ w pozycji lp. 16 opisano działanie ochronne polegające na weryfikacji stanu wiedzy o przedmiocie ochrony, jakim jest siedlisko przyrodnicze 91D0 (bory i lasy bagienne), poprzez przeprowadzenie badań monitorujących, obejmujących ocenę zasięgu występowania i stanu zachowania siedliska przyrodniczego, identyfikację zagrożeń istniejących i potencjalnych oraz ustalenie celu i zakresu działań ochronnych. W obszarze wdrożenia zamieszczono szereg lokalizacji, w tym działki ewidencyjne i wydzielenia leśne będące w zarządzie Nadleśnictwa [...]. Taki zapis bezpodstawnie sugeruje występowanie ww. siedliska w wymienionych lokalizacjach, co jest niezgodne ze stanem faktycznym na gruncie oraz wiedzą posiadaną przez sporządzającego projekt zadań ochronnych. Skarżący wskazał również, że RDOŚ w piśmie z dnia 17 lipca 2017r. potwierdza, że nie posiada analizy stanu zachowania siedliska przyrodniczego 91D0 Bory i lasy bagienne (Vaccinio uliginosi Betuletum pubescentis, Vaccinio uliginosi Pinetum, Pino mugo-Sphagnetum, Sphagno girgensohnii-Piceetum) i brzozowo - sosnowe bagienne lasy borealne, występującego w granicach obszaru Natura 2000 [...], a zgodnie z warunkami umowy zawartej między RDOŚ a Uniwersytetem [...] całość prac będących przedmiotem zamówienia, w tym propozycje zabiegów ochronnych na terenie objętym zasięgiem tego siedliska mogły być znane RDOŚ dopiero po 31 października 2018r. Tym samym Zarządzenie jest co najmniej przedwczesne.

Podniesiono, że Nadleśnictwo [...] w ramach prac nad projektem planu urządzenia lasu na lata 2019 - 2028 zleciło niezależnej jednostce jaką jest Biuro Urządzania Lasu i Geodezji Leśnej w [...] weryfikację siedlisk przyrodniczych, w tym siedliska 91D0 (bory i lasy bagienne). Na większości wydzieleń Nadleśnictwa, przedstawionych w tabelarycznym zestawieniu działek stanowiących obszar wdrożenia, siedlisko przyrodnicze 91D0 (bory i lasy bagienne) nie występuje.

Skarżący podniósł również, że Nadleśnictwo w toku prac zgłosiło szereg merytorycznych uwag, które nie zostały uwzględnione. Natomiast w Zarządzeniu RDOŚ wprowadzono szereg niezasadnych zmian w porównaniu z projektem tego zarządzenia, który został przesłany Nadleśnictwu do zaopiniowania i w wyniku takich działań Nadleśnictwo zostało de facto pozbawione możliwości zapoznania się z wieloma działaniami ochronnymi zaplanowanymi na powierzchniach będących w jego zarządzie. Brak zatem możliwości zapoznania się i zaopiniowania ww. działań ochronnych narusza art. 28 ust. 3 u.o.p., w świetle którego sporządzający projekt Planu ma umożliwiać zainteresowanym podmiotom prowadzącym działalność w obrębie siedlisk przyrodniczych dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000, udział w pracach związanych ze sporządzaniem planu.

Skarżący podniósł również, że Plan ustanowiony Zarządzeniem RDOŚ wskazuje lokalizacje działań ochronnych w oparciu o nieaktualne oznaczenia nieruchomości. Pominięty został bowiem fakt scalenia nieruchomości zatwierdzony decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] marca 2015r. i decyzją Samorządowego Kolegium odwoławczego w [...]nr [...] z dnia [...] stycznia 2018r. W wyniku scalenia zmianie uległy wielkość, kształt oraz numeracja działek ewidencyjnych. Zmienili się również ich właściciele w obrębie różnych form własności, co wskazuje, że Zarządzenie jest niewykonalne w całości.

Reasumując skarżący wskazał, że wobec braku możliwości jednoznacznego i precyzyjnego określenia zakresu Zarządzenia RDOŚ zaskarża je w całości i wnosi o stwierdzenie nieważności w stosunku do całego Zarządzenia.

W odpowiedzi na skargę RDOŚ wniósł o jej oddalenie lub odrzucenie podnosząc, że zgłoszone zarzuty w skardze są chybione. Wyjaśnił, że założeniem do opracowania projektu planu zadań ochronnych jest utrzymanie lub odtworzenie właściwego stanu przedmiotów ochrony obszaru Natura 2000. W przypadku obszaru Natura 2000 [...] (dalej: obszar Natura 2000), część czynności proceduralnych oraz sporządzenie projektu dokumentacji zostało wykonane w toku prac związanych z realizacją projektu [...] "Projekty planów zadań ochronnych dla obszarów Natura 2000 zlokalizowanych na terenie województw [...] i [...]", którego beneficjentem był Uniwersytet [...] w [...] W dalszej kolejności, tj. poza ww. przedsięwzięciem, opracowano projekt planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000, przeprowadzano konsultacje w trybie roboczym oraz trybie wynikającym z przepisów prawa, dokonano uzgodnień oraz ustanowiono i przekazano omawiany Plan zadań ochronnych do publikacji. Tym samym zdaniem organu nie jest zasadny zarzut skarżącego dot. uniemożliwienia skarżącemu rzeczywistego udziału w pracach związanych ze sporządzeniem Planu oraz bezpodstawne oddalenie większości zgłoszonych przez niego uwag szczególnie, że skarżący czynnie uczestniczył w pracach zgłaszając uwagi. Uwagi zgłaszane przez skarżącego zostały szczegółowo przeanalizowane i część z nich została uwzględniona. Zdaniem RDOŚ uwzględnienie odrzuconych lub odrzuconych w części uwag Skarżącego, odnoszących się do kwestii spoza nakreślonego ustawowo zakresu planu zadań ochronnych lub zaniechania działań ochronnych, byłoby pozbawione racji zarówno ze względów merytorycznych (negatywny wpływ na przedmioty ochrony obszaru Natura 2000 inne niż siedlisko 91F0), jak i formalno-prawnych (naruszenie przepisów ustawy o ochronie przyrody oraz Dyrektywy siedliskowej). Z tego też względu skarga we wskazanym zakresie nie jest zasadna.

Odnośnie zarzucanego naruszenia art. 28 ust. 10 pkt 4 uop, w związku z § 3 pkt 5 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie sporządzenia projektu planu zadań ochronnych dla obszarów Natura 2000 i art. 2 Konstytucji RP, poprzez błędne wskazanie lokalizacji działań ochronnych, w szczególności w zakresie działań ochronnych opisanych w załączniku nr 5, Lp. 16, organ wyjaśnił, że jednym z elementów Planu, w ramach definiowania działań ochronnych jest określenie "obszaru ich wdrażania" przy czym obowiązujące przepisy prawa nie definiują jak należy rozumieć ww. termin, stąd RDOŚ przyjął, że możliwie najbardziej skutecznym zobrazowaniem omawianego zagadnienia jest przedstawienie listy numerów działek ewidencyjnych, wydzieleń leśnych (w tym zakresie m.in. zostało uzupełnione Zarządzenie na wniosek Nadleśnictwa [...]) i wskazanie ich na załączniku graficznym, bądź podanie informacji, że działanie obejmuje cały obszar Natura 2000. Powyższe miało na celu stworzenie dokumentu czytelnego dla szerokiego grona odbiorców oraz uniknięcie zdeprecjonowania aktu prawa miejscowego (pozbawienie go aktualności) na wypadek działań polegających m.in. na scaleniu czy też podziale wtórnym działek ewidencyjnych.

Miejsce realizacji działań ochronnych, w zależności od ich charakteru, wskazano zatem w załączniku numer pięć i sześć do Zarządzenia. Wykaz działek oraz wydzieleń leśnych został wygenerowany z wykorzystaniem systemu informacji przestrzennej (GIS), w oparciu o warstwy: zidentyfikowanych siedlisk przyrodniczych, granic działek ewidencyjnych, wydzieleń leśnych oraz działań ochronnych. W kolumnie pod nazwą "Obszar wdrażania" załącznika nr 5 do Zarządzenia, tam gdzie ma to zastosowanie, umieszczono informację w treści "Obszar Natura 2000, zgodnie z załącznikiem nr 6 do zarządzenia". Niniejsze wskazuje na konieczność łącznego czytania zapisów załącznika nr 5 i 6 do Zarządzenia. A zatem nawet zmiana kształtu czy powierzchni działki nie wpływa merytoryczne na znaczenie i zakres działania ochronnego. Organ wyjaśnił, że istotą informacji dotyczącej obszaru wdrażania działań jest możliwe, wszechstronne (z zastosowaniem możliwych do ujęcia odnośników) wskazanie zasięgu występowania siedliska objętego działaniami ochronnymi, nie zaś wykazanie konkretnych numerów działek ewidencyjnych czy wydzieleń leśnych, które pełnią tu funkcję jedynie pomocniczą.

Takie podejście ma także zastosowanie dla działania wskazanego w Lp. 16 załącznika nr 5 do Zarządzenia. Działanie to obejmuje wskazania do wykonania czynności z zakresu uzupełnienia stanu wiedzy o przedmiocie ochrony (siedlisko 9IDO) poprzez przeprowadzenie terenowych badań monitoringowych, obejmujących ocenę zasięgu występowania i stanu zachowania siedliska przyrodniczego, identyfikację zagrożeń istniejących i potencjalnych oraz ustalenie celu i zakresu działań ochronnych. Jako miejsce realizacji działania wskazano obszar Natura 2000, ze szczególnym uwzględnieniem określonych działek ewidencyjnych. Omawiane działanie nie zostało wyszczególnione na załączniku nr 6 do Zarządzenia, bowiem jego zasięg obejmuje cały obszar Natura 2000 i jego oznaczenie byłoby bezcelowe. Granice obszaru Natura 2000 zostały ustalone w 2011 r. Decyzją Komisji Europejskiej z dnia 10 stycznia 2011 r. w sprawie przyjęcia na mocy dyrektywy Rady 92/43/EWG czwartego zaktualizowanego wykazu terenów mających znaczenie dla Wspólnoty składających się na kontynentalny region biogeograficzny (nr aktu normatywnego C(2010) 9669), opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej w dniu 8 lutego 2011 r., która została zastąpiona decyzją Komisji (UE) 2018/43 z dnia 12 grudnia 2017 r. w sprawie przyjęcia jedenastego zaktualizowanego wykazu terenów mających znaczenie dla Wspólnoty składających się na kontynentalny region biogeograficzny (notyfikowana jako dokument nr C(2017) 8260), opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej 19 stycznia 2018 r. Szczegółowy przebieg granic poprzez wskazanie punktów załamania granicy (współrzędne punktów załamań granicy obszaru w układzie współrzędnych płaskich prostokątnych PL-1992) przedstawia także załącznik nr 1 do Zarządzenia i załącznik nr 2 przedstawiający graficzne zobrazowanie granic obszaru Natura 2000. Wykaz działek w działaniu Lp. 16, na co wskazano powyżej, stanowi zatem informację pomocniczą, odpowiadającą lokalizacji siedliska 91D0 i działań ochronnych określonych dla niego w projekcie zarządzenia poddanego udziałowi społeczeństwa. Wylistowanie działek pośrednio wpływa na spójność obu dokumentów, ale z uwagi na zakres działania, tj. przeprowadzenie badań uzupełniających, które mają na celu zweryfikowanie informacji na temat występowania siedliska w całym obszarze Natura 2000, nie stanowi informacji wiążącej. W wyniku badań uzupełniających omawiane siedlisko może bowiem zostać wykazane na wskazanych działkach, ale może być także stwierdzony jego brak. Organ wskazał również, że prowadzenie działań mających na celu przeprowadzenie procesu scalenia jest zagadnieniem ambiwalentnym dla realizacji ochrony da obszarów Natura 2000. Scalenie dla przedmiotowych gruntów obejmujących obszar Natura 2000, mieści się bowiem w granicach tej formy ochrony. Z kolei działania polegające na precyzyjnej identyfikacji właścicieli gruntów (w tym danych kontaktowych) oraz uzyskaniu zgód na realizację działań ochronnych są podejmowane przed podjęciem działań z zakresu ochrony czynnej, wymagających przeprowadzenia określonych czynności w terenie (np. wykoszenie torfowiska, usunięcie podrostu drzew). Organ wskazał również, że realizacja działań ochronnych, a już w szczególności działań polegających na uzupełnieniu stanu wiedzy nie stanowi ograniczenia czy też zmiany prawa własności gruntu. Działanie takie nie stanowi również zmiany sposobu przeznaczenia bądź też sposobu gospodarowania na gruncie. Nie ma zatem podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r. poz. 1025), w związku z art. 2 ustawy zasadniczej.

Organ wyjaśnił także, że zgodnie z art. 28 ust. 10 pkt 4 uop zakres działań ochronnych obejmuje m.in. działania ochrony czynnej, monitoring, uzupełnienie stanu wiedzy. Ustawodawca przewidział zatem możliwość ustanowienia dokumentu planistycznego w sytuacji braku pełnej wiedzy o przedmiotach ochrony obszaru Natura 2000. Dodatkowo, w omawianym przypadku to nie brak wiedzy o przedmiocie ochrony zadecydował o nie wyznaczeniu określonych działań ochronnych, a stanowisko skarżącego negujące bądź to zasadność podejmowania zaproponowanych działań, bądź występowanie siedliska 91D0 w terenie. W obliczu powyższego, w ocenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...]zasadnym było stwierdzenie konieczności wykonania ponownych badań uzupełniających wiedzę organu, co też znalazło odzwierciedlenie w zaskarżonym Zarządzeniu.

Organ wyjaśnił również, że wychodząc naprzeciw oczekiwaniom Skarżącego oraz Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...], w związku z prowadzonymi przez ww. jednostki pracami związanymi ze sporządzeniem Planu Urządzenia Lasu dla Nadleśnictwa [...], RDOŚ podjął z wyprzedzeniem działania zmierzające do uzupełnienia danych o siedlisku 91D0.

Na zakończenie organ wskazał, że w przedmiotowym stanie faktyczno-prawnym istnieją także przesłanki do odrzucenia skargi w oparciu o art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., bowiem na obecnym etapie trudno jest mówić o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnień Lasów Państwowych. Zaskarżone zarządzenie wytycza bowiem dopiero kierunki ochrony. Nie wskazuje konkretnych działań na konkretnych działkach ewidencyjnych w aspekcie siedliska 91D0.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

W przedmiotowej sprawie kontrolą sądową objęte zostało Zarządzenie wydane przez RDOŚ w Warszawie z dnia 9 października 2018r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 [...] (dalej: Zarządzenie, Plan). Materialnoprawną podstawę zaskarżonego Zarządzenia stanowił art. 28 ust. 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U z 2018r. poz. 1614), zgodnie z którym regionalny dyrektor ochrony środowiska ustanawia, w drodze aktu prawa miejscowego w formie zarządzenia, plan zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000, kierując się koniecznością utrzymania i przywracania do właściwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych oraz gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000. Plan zadań ochronnych może być zmieniony, jeżeli wynika to z potrzeb ochrony tych siedlisk przyrodniczych lub gatunków roślin i zwierząt.

Zaskarżone Zarządzenie, co nie budzi wątpliwości zarówno stron jak i Sądu, należy uznać za akt prawa miejscowego, albowiem obowiązuje powszechnie na określonym obszarze, adresowane jest do wszystkich mieszkańców i wiąże każdego, kogo bezpośrednio dotyczy oraz nie jest to akt o charakterze wewnętrznym. Zgodnie zaś z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2234) na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie wojewoda oraz organy administracji niezespolonej (do których na podstawie art. 56 ust. 1 pkt 15 ww. ustawy zaliczani są regionalni dyrektorzy ochrony środowiska) stanowią akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze województwa lub jego części. Wspomniane akty prawa miejscowego podlegają z kolei zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 63 ust. 1 cyt. ustawy. Zgodnie z tym przepisem, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym przez wojewodę lub organ niezespolonej administracji rządowej, w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego.

Ze wskazanego powyżej przepisu wynika, iż skargę na tego typu akt może wnieść skutecznie tylko ten, kto wykaże się naruszeniem przez zaskarżony akt własnego interesu prawnego lub uprawnienia. Zaskarżeniu podlega zatem akt nie tylko niezgodny z prawem, ale i jednocześnie godzący w sferę prawną podmiotu, który wnosi skargę - wywołujący dla niego negatywne konsekwencje prawne, np. zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Dla uznania legitymacji skargowej podmiotu nie jest zatem wystarczające wykazanie, że akt narusza jego pojmowany w sposób subiektywny interes faktyczny. Skarżący powinien bowiem też wykazać, że interes ten znajduje ochronę w obiektywnie pojmowanym porządku prawnym. Uwzględnienie danej skargi może tym samym mieć miejsce dopiero wtedy, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego związane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (tak m.in. wyrok NSA z 3 listopada 2009 r., II OSK 1192/2009, Lex Polonica nr 2321959 oraz wyrok NSA z dnia 17 maja 2012r., sygn. I OSK 208/12, CBOSA).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanego postępowania przyjąć należy, że skarżący jako reprezentant Skarbu Państwa, którego grunty (nieruchomości) są zlokalizowane na terenie obszaru Natura 2000 [...] (dalej: Natura 2000), dla którego to obszaru zaskarżonym Zarządzeniem ustanowiono plan zadań ochronnych (dalej w skrócie: Plan) ma interes prawny. Należy bowiem wskazać, że ustalenia Planu przewidują ograniczenia w prowadzeniu działalności leśnej na nieruchomościach Skarbu Państwa, zachodzi zatem sytuacja ograniczenia konkretnego, indywidualnego prawa skarżącego do korzystania z jego nieruchomości, co odpowiada pojęciu "naruszenia interesu prawnego", o którym mowa we wskazanym wyżej art. 63 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Tym niemniej, jak wskazano już wyżej, sama okoliczność, że posiadany przez skarżącego interes prawny mógł zostać naruszony zaskarżonym zarządzeniem, nie jest - w ocenie Sądu – wystarczająca do stwierdzenia nieważności wydanego zarządzenia, tym bardziej, że sama skarga nie zawiera argumentów przemawiających za takim rozstrzygnięciem.

Sąd zgadza się bowiem z organem, że podnoszone przez skarżącego zarzuty nie stanowią postawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonego Zarządzenia.

W świetle przedłożonego w sprawie materiału dowodowego za niezasadny należy uznać zarzut dot. naruszenia art. 28 ust.3 uop w związku z art. 3 ust.11 oraz art. 39 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach na środowisko, poprzez uniemożliwienie Nadleśnictwu wzięcia rzeczywistego udziału w pracach związanych ze sporządzeniem Planu oraz bezpodstawne oddalenie większości uwag zgłoszonych przez Nadleśnictwo do Planu. Niewątpliwie bowiem Nadleśnictwo brało czynny udział w procesie tworzenia Planu oraz odnosiło się do projektu jego regulacji i to dwukrotnie. Należy bowiem zauważyć, iż w świetle zgromadzonych w sprawie dokumentów organ wywiązał się z obowiązku podania do publicznej wiadomości zawiadomienia o zamiarze przystąpienia do sporządzenia planu a następnie informacji o przystąpieniu do sporządzenia Planu wraz z informacją o rodzaju dokumentów do zapoznania, sposobie i terminie składania uwag lub wniosków oraz organie właściwym do ich rozpoznania. Zorganizowano również spotkanie dyskusyjne w lipcu i wrześniu 2012r., w którym brali również udział przedstawiciele Nadleśnictwa. W 2016r. po zakończeniu prac nad Planem projekt został przesłany w trybie konsultacyjnym m. in. do Nadleśnictwa [...], które zgłosiło uwagi do Planu po przeanalizowaniu, których w projekcie Planu dokonano zmian m. in. w zakresie zmniejszenia powierzchni i zasięgu działań ochronnych wskazanych uprzednio dla siedliska przyrodniczego 91D0 Bory i lasy bagienne i brzozowo –sosnowe bagienne lasy borealne. Następnie w listopadzie 2016r. organ zawiadomił o wyłożeniu i wyłożył do publicznego wglądu projekt Planu. Odrębną informację w tym zakresie, za pośrednictwem poczty elektronicznej, otrzymał również skarżący (mail z dnia 21 listopada 2016r.), który zgłosił uwagi do projektu Planu. Uwagi te częściowo zostały uwzględnione. W tym stanie rzeczy nie można przyjąć, że skarżącemu uniemożliwiono rzeczywisty udział w pracach związanych ze sporządzeniem Planu, skarżący bowiem był informowany o kolejnych etapach powstawania Planu, jak również zgłaszał doń uwagi, które w części zostały uwzględnione. Fakt, iż po dokonaniu zmian w projekcie Planu w wyniku uwag zgłoszonych po jego wyłożeniu, organ ponownie nie dokonał wyłożenia planu ani też nie przesłał tegoż planu skarżącemu do zapoznania się nie oznacza, że nie wywiązał się z obowiązku wynikającego z art. 28 ust.3 uop. Należy bowiem podkreślić, że organ był zobligowany do umożliwienia udziału w pracach związanych ze sporządzaniem tego projektu, a nie do zapewnienia skarżącemu możliwości opiniowania każdej zmiany dokonanej w projekcie.

Odnośnie natomiast bezpodstawnego oddalenia większości uwag Nadleśnictwa należy zauważyć, że organem zobowiązanym do wydania zarządzenia jest RDOŚ. To ten organ ocenia zasadność zgłoszonych uwag do projektu Planu. W niniejszej sprawie jak wynika z akt sprawy w szczególności z załączonych do projektu uwag, uwagi Nadleśnictwa zostały częściowo uwzględnione (jedna uwzględniona w całości, cztery częściowo, dwie odrzucone w całości). Były one przedmiotem szczegółowej analizy, o czym świadczą zapisy zawarte w tabeli – str.9-30 uzasadnienia do Planu - gdzie wyjaśniono powody uwzględnienia bądź nie zgłoszonej uwagi. Sąd po przeanalizowaniu zgłoszonych uwag oraz uzasadnienia organu przemawiającego za uwzględnieniem lub nie uwzględnieniem poszczególnych uwag nie znalazł podstaw by uznać, że decyzja organu podjęta w tym zakresie jest nieuzasadniona oraz narusza przepisy prawa powszechnie obowiązującego.

Za niezasadny należy również uznać zarzut naruszenia art. 28 ust. 10 pkt 4 uop w związku z § 3 pkt 5 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie sporządzenia projektu planu zadań ochronnych obszaru Natura 2000 i art. 2 Konstytucji poprzez błędne wskazanie lokalizacji działań ochronnych, w szczególności w zakresie działań ochronnych opisanych w załączniku nr 5 lp. 16. Rację ma bowiem organ wskazując, że jednym z elementów Planu, w ramach definiowania działań ochronnych jest określenie "obszaru ich wdrażania" . Niewątpliwie obowiązujące przepisy nie definiują wskazanego wyżej terminu a zatem nie można uznać w tym zakresie za błędne ustalenie przez organ, że zobrazowaniem tego zagadnienia będzie przedstawienie listy numerów działek ewidencyjnych i wydzieleń leśnych (o co zresztą wnosił sam skarżący) i wskazanie ich na załączniku graficznym, bądź podanie informacji, że działanie obejmuje cały obszar Natura 2000. Takie działanie organu należy bowiem uznać za działanie mające na celu ułatwienie odczytywania tego aktu szerokiemu gronu odbiorców. Należy przy tym podkreślić, że miejsce realizacji działań ochronnych, w zależności od ich charakteru, zostało w Planie określone przede wszystkim w załączniku nr 5 i 6 do Zarządzenia, które niewątpliwie należy odczytywać łącznie, na co wskazują zapisy zawarte w załączniku nr 5 do Zarządzenia w kolumnie pod nazwą "Obszar wdrażania" , gdzie tam gdzie to ma zastosowanie, zamieszczono informację o treści "Obszar natura 2000, zgodnie z załącznikiem nr 6 do zarządzenia". Rację ma zatem organ wskazując, że nawet zmiana kształtu czy powierzchni działki lub zmiana jej numeru nie wpływa merytorycznie na znaczenie i zakres działania ochronnego. Istotą informacji dotyczącej obszaru wdrażania działań ochronnych jest możliwie wszechstronne wskazanie zasięgu występowania siedliska objętego działaniem ochronnym, nie zaś wykazanie konkretnych numerów działek ewidencyjnych czy wydzieleń leśnych, które miały pełnić jedynie funkcję pomocniczą. Ich ewentualna dezaktualizacja (np. w wyniku scalenia) nie powoduje braku możliwości ustalenia zasięgu występowania siedliska objętego działaniem ochronnym. Powyższe ma zastosowanie również do działania wskazanego w lp. 16 załącznika nr 5 do Zarządzenia, w którym jako miejsce realizacji działania wskazano obszar natura 2000 ze szczególnym uwzględnieniem działek ewidencyjnych. Działanie to nie zostało wyszczególnione na załączniku nr 6 do zarządzenia, gdyż jak wskazał organ jego zasięg obejmuje cały obszar Natura 2000. Granice obszaru Natura 2000 zostały bowiem ustalone w 2011r. Decyzją Komisji Europejskiej z dnia 10 stycznia 2011r. w sprawie przyjęcia na mocy dyrektywy Rady 92/43/EWG czwartego zaktualizowanego wykazu terenów mających znaczenie dla Wspólnoty składających się na kontynentalny region biogeograficzny (nr aktu normatywnego C(2010) 9669), opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej w dniu 8 lutego 2011 r., która została zastąpiona decyzją Komisji (UE) 2018/43 z dnia 12 grudnia 2017 r. w sprawie przyjęcia jedenastego zaktualizowanego wykazu terenów mających znaczenie dla Wspólnoty składających się na kontynentalny region biogeograficzny (notyfikowana jako dokument nr C(2017) 8260), opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej 19 stycznia 2018 r. Szczegółowy przebieg określonych w ww. aktach granic dla obszaru Natura 2000 został również odzwierciedlony w załączniku nr 1 i 2 do Zarządzenia, gdzie wskazano przebieg granic poprzez określenie punktów załamania granic (współrzędne punktów załamań granicy obszaru w układzie współrzędnych płaskich prostokątnych PL-1992). A zatem wskazany w Zarządzeniu wykaz działek poprzez wskazanie nr ewidencyjnych i wskazanie wydzieleń według ewidencji leśnej, jak słusznie wskazał organ należy traktować jedynie jako informację pomocniczą.

Na zakończenie Sąd wskazuje, iż zgadza się również z organem, że przeprowadzenie procesu scalenia i przesunięcie granic poszczególnych działek jest ambiwalentne dla realizacji ochrony na obszarze Natura 2000 [...]. Scalenie dla gruntów wchodzących w skład tej formy ochrony mieści się bowiem w granicach obszaru a granice dla obszaru Natura 2000 [...] nie uległy zmianie.

Reasumując, zdaniem Sądu, brak jest podstaw do twierdzenia, że Skarżący wykazał, iż jego interes prawny został naruszony tak znacznie, że można mówić o jednoczesnym naruszeniu obiektywnego porządku prawnego. Już sam cel ustanowienia obszarów Natura 2000 zakłada wprowadzanie ograniczeń wynikających z ochrony gatunków fauny i flory znajdujących się na tych obszarach. Zarządzenie w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla tego obszaru jest tylko wypełnieniem obowiązku wynikającego z rozporządzenia z dnia 17 lutego 2010 r., które zostało wydane w wykonaniu obowiązku nałożonego w art. 28 ust. 13 u.o.p.

Z powyższych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.