Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1104/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Służba zdrowia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 154 ust. 1 i ust. 4,
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 134, art. 49,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151 ust. 2, art. 200, art. 205 par. 2 i par. 3, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: par. 14 ust. 2 pkt 1 lit. c)
journal: Dz.U. 2002 nr 163 poz 1349
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2012 r. sprawy ze skargi E. J. na postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wniesienia odwołania z uchybieniem terminu 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że uchylone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącego E. J. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia - działając na podstawie przepisów art. 134 k.p.a. w zw. z art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027, ze zm. - zwanej dalej "ustawą o świadczeniach") - stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania złożonego przez E. J. - prowadzącego Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "A." z siedzibą w B. przy ul. T. (zwanego dalej: "skarżącym") od postanowienia Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2011 r. w sprawie oddalenia odwołania od rozstrzygnięcia z dnia 20 grudnia 2010 r., dotyczącego postępowania w trybie konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie: świadczenia w zakresie ortopedii i traumatologii narządu ruchu.

Zaskarżone postanowienie Prezesa NFZ zostało wydane w następującym stanie faktycznym.

[...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia w dniu [...] września 2010 r. ogłosił postępowanie prowadzone w trybie konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie: świadczenia w zakresie ortopedii i traumatologii narządu ruchu (postępowanie nr [...]).

W ogłoszeniu o postępowaniu konkursowym zawarto m.in. informację, iż jego rozstrzygnięcie zostanie ogłoszone na stronie internetowej [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ i na tablicy ogłoszeń w siedzibie Oddziału. Jednocześnie w przedmiotowym ogłoszeniu pouczono, iż termin wnoszenia odwołania do dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Funduszu określa ustawa o świadczeniach, która przewiduje, że świadczeniodawcy biorący udział w postępowaniu konkursowym mogą wnieść odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania.

W dniu [...] października 2010 r. ofertę w przedmiotowym konkursie złożył skarżący E. J. - prowadzący Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "A." z siedzibą w B. przy ul. T.

W dniu 20 grudnia 2010 r. na stronie internetowej [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ został umieszczony komunikat Komisji konkursowej o rozstrzygnięciu postępowania konkursowego nr [...], w którym zawarta została jednocześnie informacja, że ogłoszenie rozstrzygnięcia konkursu zostało opublikowane na stronie internetowej Oddziału Wojewódzkiego Funduszu w "Publikatorze informacji o postępowaniach 2011" i na tablicy ogłoszeń (vide: komunikat Komisji Konkursowej nr 2 o rozstrzygnięciu postępowań konkursowych w sprawie zawarcia umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej na rok 2011 i lata następne w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna - świadczenia w zakresie ortopedii i traumatologii narządu ruchu – akta administracyjne).

W wyniku rozstrzygnięcia konkursu oferta skarżącego nie została wybrana.

W dniu [...] stycznia 2011 r. skarżący złożył odwołanie od rozstrzygnięcia przedmiotowego postępowania konkursowego do Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ.

W uzasadnieniu odwołania skarżący wniósł o ponowne przeanalizowanie sprawy. Podniósł, że posiada stosowne kwalifikacje do prowadzenia od 1983 r. poradni ortopedycznej i preluksacyjnej. Skarżący poinformował, że istnieje potrzeba dalszej kontynuacji leczenia stałych pacjentów zarejestrowanych w tej poradni. Wskazał ponadto, że posiada aparaturę medyczną niezbędną do prowadzenia profilaktyki i leczenia w zakresie ortopedii i traumatologii narządu ruchu.

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. poinformował skarżącego, że jego odwołanie wpłynęło po terminie, a więc nie podlega rozpatrzeniu. Organ wskazał, że przedmiotowe postępowanie nr [...] zostało rozstrzygnięte w dniu 20 grudnia 2010 r., a termin do złożenia odwołania od rozstrzygnięcia upłynął w dniu 27 grudnia 2010 r. W konsekwencji Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ stwierdził, że ww. odwołanie strony skarżącej nie podlega rozpatrzeniu.

Skarżący pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. wniósł do Prezesa NFZ odwołanie od w/w pisma Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] stycznia 2011 r. (określając przedmiotowe pismo jako "Odwołanie do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w trybie art. 154 pkt 4 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych").

W uzasadnieniu odwołania skarżący podniósł, iż w dniu [...] grudnia 2011 r. został poinformowany przez pracownika Oddziału NFZ w [...] działającego w imieniu Dyrektora Oddziału NFZ w [...], iż odwołanie z dnia 3 stycznia 2011 r. nie podlega rozpatrzeniu ze względu na rzekome przekroczenie terminu do wniesienia odwołania. Skarżący zaznaczył, że negocjacje w przedmiotowej sprawie zakończyły się w dniu 17 grudnia 2010 r., jednak o wynikach negocjacji skarżący dowiedział się z informacji pozostawionej w skrzynce pocztowej w miejscu świadczenia usług w dniu 3 stycznia 2011 r. (pierwszy dzień roboczy po przerwie świątecznej). Skarżący zaznaczył, że tego samego dnia wysłał odwołanie od wyniku negocjacji. Skarżący podkreślił, że dopiero z listu z dnia [...] stycznia 2011 r. dowiedział się, że postępowanie ofertowe zostało rozstrzygnięte w dniu 20 grudnia 2010 r., a termin złożenia odwołania upłynął w dniu 27 grudnia 2010 r. Zwrócił uwagę, że wynik postępowania nie był mu znany do dnia 3 stycznia 2011 r., gdyż nie był on umieszczony na stronie internetowej [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, co - zdaniem skarżącego - naruszyło art. 151 ust. 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Podkreślił, że ze względu na odległość między jego poradnią a Oddziałem NFZ w [...], we wskazanym okresie nie miał możliwości zapoznania się z rozstrzygnięciem postępowania ofertowego osobiście. Skarżący w podsumowaniu odwołania podkreślił, że sporne postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów prawa oraz bez poszanowania zasad równego traktowania świadczeniobiorców.

W wyniku rozpatrzenia w/w odwołania strony skarżącej Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia - działając na podstawie przepisów art. 134 k.p.a. w zw. z art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach - postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania złożonego przez skarżącego od postanowienia Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2011 r. w sprawie oddalenia odwołania od rozstrzygnięcia z dnia 20 grudnia 2010 r., dotyczącego postępowania w trybie konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie: świadczenia w zakresie ortopedii i traumatologii narządu ruchu.

W uzasadnieniu postanowienia Prezes NFZ wskazał, iż przedmiotowe odwołanie strony skarżącej dotyczy postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie ortopedii i traumatologii narządu ruchu, nr [...]. Prezes NFZ, powołując się na przepis art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach - stwierdził, iż wspomniane postępowanie konkursowe zostało rozstrzygnięte w dniu 20 grudnia 2010 r. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, że termin złożenia odwołania od przedmiotowego postępowania upłynął w dniu 27 grudnia 2010 r. Prezes NFZ wskazał, iż skarżący złożył odwołanie od rozstrzygnięcia przedmiotowego postępowania do Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Funduszu w dniu [...] stycznia 2011 r. Organ, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych – stwierdził, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości, jak wydanie postanowienia o uchybieniu terminu bez możliwości merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W takiej sytuacji, zdaniem Prezesa NFZ, organ może stwierdzić tylko uchybienie terminu do wniesienia odwołania, co wynika z przepisu art. 134 k.p.a. Zdaniem Prezesa NFZ, nie jest to zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. Prezes NFZ, powołując się na wyrok NSA z dnia 15 listopada 1995 r., SA/Ka 2111/94 - uznał, że gdy organ II instancji stwierdzi, iż środek odwoławczy został wniesiony z uchybieniem terminu, nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, a ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 k.p.a. Zdaniem Prezesa NFZ, nawet nieznaczne przekroczenie terminu do wniesienia odwołania zobowiązuje organ do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania (organ powołał się w tym zakresie na wyrok NSA z dnia 27 listopada 1996 r., SA/Łd 2665/95, PS 1997, nr 5, poz. 32).

W piśmie z dnia [...] kwietnia 2011 r. skarżący E. J.– prowadzący Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "A." z siedzibą w B. - działając za pośrednictwem organu odwoławczego - wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na w/w postanowienie Prezesa NFZ z dnia [...] marca 2011 r.

W petitum skargi strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania do Prezesa NFZ, a także o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż od 2005 r. podpisywał corocznie umowy z Narodowym Funduszem Zdrowia na świadczenie usług objętych spornym konkursem. Skarżący wskazał, iż w październiku 2010 r. przystąpił do konkursu ofert, którego celem było podpisanie umowy z [...] Oddziałem Wojewódzkim Narodowego Funduszu Zdrowia na rok 2011. Skarżący stwierdził, iż wymagane dokumenty ofertowe złożył w Oddziale Wojewódzkim NFZ w [...] w dniu [...] października 2010 r. Wskazał ponadto, iż w okresie od dnia [...] listopada 2010 r. do dnia [...] grudnia 2010 r. uczestniczył osobiście, telefonicznie oraz przez wymianę korespondencji pocztowej w procesie negocjacji z Oddziałem Wojewódzkim NFZ. Skarżący stwierdził, iż w dniu 20 grudnia 2010 r. na stronie internetowej [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ znalazł informację, iż postępowanie ofertowe, w którym uczestniczył, zostało rozstrzygnięte, a wyniki będą opublikowane na stronie internetowej Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Lublinie i na tablicy informacyjnej w siedzibie tego Oddziału. Skarżący wskazał jednocześnie, że z uwagi na fakt, iż na stałe mieszka w B. oraz pracuje na pełnym etacie w tym samym mieście, jedynym jego źródłem informacji o wyniku postępowania ofertowego był Internet. Skarżący podniósł, że ze względu na zobowiązania zawodowe nie miał możliwości udania się osobiście do siedziby Oddziału Wojewódzkiego NFZ w [...] celem sprawdzenia wyników postępowania ofertowego na tablicy ogłoszeń. Skarżący nadmienił ponadto, iż później dowiedział się, że w dniu 20 grudnia 2010 r. wyniki postępowania ofertowego nie były wywieszone na tablicy ogłoszeń. Skarżący stwierdził, że stronę internetową Oddziału Wojewódzkiego NFZ w [...] sprawdzał regularnie, lecz nie znalazł żadnej informacji odnośnie wyników przedmiotowego postępowania konkursowego, w którym uczestniczył. Skarżący podkreślił jednocześnie, iż strona internetowa Oddziału Wojewódzkiego NFZ w [...] była w tym czasie wielokrotnie niedostępna. Skarżący podniósł, że w dniu [...] stycznia 2011 r. znalazł w skrzynce pocztowej w siedzibie prowadzonego przez siebie NZOZ "A." pismo Kierownika Delegatury [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w B., które w jego ocenie musiało znaleźć się w owej skrzynce pocztowej pomiędzy dniem 31 grudnia 2010 r. a 2 stycznia 2011 r. Skarżący wskazał, iż przedmiotowe pismo, otrzymane przez niego w dniu 3 stycznia 2011 r., zatytułowane jako "Informacja", dotyczyło wyboru oferenta na świadczenie opieki zdrowotnej w powiecie [...] w 2011 r. Skarżący stwierdził, że z informacji zawartych w wyżej wymienionym dokumencie dowiedział się, iż prowadzony przez niego NZOZ "A." nie został wybrany do świadczenia opieki zdrowotnej w roku 2011 i stosowna umowa nie zostanie zawarta pomiędzy NFZ a NZOZ "A.". Skarżący podniósł, iż podmiotem wybranym był NZOZ "S." w W., miejscowości oddalonej ok. 40 km od B.. Mając na względzie powyższe, skarżący podkreślił, że dopiero w dniu [...] stycznia 2011 r. dowiedział się o wynikach spornego postępowania ofertowego, gdyż wcześniej ta informacja nie była mu znana. Skarżący wskazał, iż w tym samym dniu wysłał do Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ w [...] odwołanie od decyzji, gdyż miał uzasadnione wątpliwości co do przebiegu samego postępowania ofertowego. Skarżący podniósł, iż w dniu [...] stycznia 2011 r. został poinformowany faxem, że złożone przez niego odwołanie nie wpłynęło w ustawowo określonym terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania ofertowego i z tego powodu nie podlega rozpatrzeniu. Mając powyższe na względzie, skarżący wskazał, iż postanowienie Prezesa NFZ oddalające jego odwołanie z powodu uchybienia terminu stanowi przedmiot niniejszej skargi. Skarżący stwierdził jednocześnie, iż nie został właściwie poinformowany o wynikach postępowania konkursowego. W jego ocenie, w dniach od 20 grudnia 2010 r. do dnia 3 stycznia 2011 r. brak było jakiejkolwiek informacji odnośnie tego, kto został wybrany w spornym postępowaniu konkursowym. Skarżący uznał, iż w tej sytuacji naruszony został przez organ przepis art. 151 ust. 3 ustawy o świadczeniach, dotyczący odpowiedniego informowania oferentów o wynikach postępowania konkursowego, w tym o wynikach rokowań. Skarżący stwierdził, iż - po pierwsze, informacja o wynikach postępowania nie była umieszczona na stronie internetowej Oddziału Wojewódzkiego NFZ w [...], a - po drugie, że dokument zatytułowany "Informacja", który otrzymał w dniu [...] stycznia 2011 r., nie spełniał w żadnym wypadku wymogów stosownego poinformowania oferenta o wyniku postępowania ofertowego zgodnie z obowiązującymi przepisami. Skarżący uznał ponadto, że naruszone zostały również przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego odnośnie doręczeń. Skarżący, powołując się na unormowania zawarte w przepisach art. 39 k.p.a. oraz art. 49 k.p.a. – stwierdził, iż w świetle powołanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, "zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia". Skarżący podniósł, iż doręczenie jest czynnością materialno-techniczną wywołującą określony skutek prawny w postaci otwarcia terminu do wniesienia odwołania. Ocena terminowości wniesienia odwołania może zostać dokonana wyłącznie w przypadku niebudzącego wątpliwości skutecznego doręczenia decyzji. Przede wszystkim, jak wskazał skarżący, aby doręczenie było skuteczne - musi odpowiadać regułom określonym w przepisach. W konsekwencji skarżący uznał, że informacja o wynikach postępowania ofertowego spełnia przesłanki określone w art. 49 k.p.a. W tej sytuacji, zdaniem strony skarżącej, termin 7 dniowy do wniesienia zażalenia na postanowienie organu I instancji powinien być liczony od dnia skutecznego doręczenia tego rozstrzygnięcia stronie (skarżący powołał się w tym zakresie na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Ld 263/10). Mając powyższe na względzie skarżący uznał, że w niniejszej sprawie doręczenie informacji o wynikach postępowania ofertowego było wadliwe, a sama forma doręczania budzi wątpliwości. Skarżący stwierdził, że w dalszym ciągu nie jest należycie poinformowany przez organ administracji - w tym przypadku Prezesa NFZ - o postanowieniach podjętych w postępowaniu toczącym się w sprawie NZOZ "A.". Zdaniem skarżącego, nawet gdyby przyjąć, że decyzja o wynikach spornego postępowania była ogłoszona na stronie internetowej Oddziału Wojewódzkiego NFZ w [...] (choć zdaniem strony takiej informacji nie było) i tablicy ogłoszeń w dniu 20 grudnia 2010 r., to doręczenie tego rozstrzygnięcia interesantom uważa się za skutecznie dokonane po upływie 14 dni od publicznego ogłoszenia. Skarżący uznał, że to właśnie dopiero od terminu skutecznego poinformowania powinien zacząć się bieg siedmiodniowego terminu do wniesienia przez stronę odwołania (art. 49 k.p.a. w związku z art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach). W tej sytuacji skarżący stwierdził, że pozbawiony został zupełnie możliwości złożenia odwołania i kwestionowania decyzji Oddziału Wojewódzkiego NFZ w [...], która - w jego ocenie – rażąco krzywdzi dobro pacjentów.

W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że w dniu 17 grudnia 2010 r. na stronie internetowej [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ ukazało się ogłoszenie o przedłużeniu terminu rozstrzygnięcia postępowań w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna do dnia 20 grudnia 2011 r. Następnie, jak wskazał Prezes NFZ, w dniu 20 grudnia 2011 r. na stronie internetowej [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ został zamieszczony komunikat o rozstrzygnięciu przedmiotowego postępowania z informacją, że ogłoszenia rozstrzygnięcia konkursów zostały opublikowane na stronie internetowej [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w "Publikatorze informacji o postępowaniach 2011" i na tablicy ogłoszeń Oddziału. Prezes NFZ stwierdził, że przepisy prawa nie wskazują na obowiązek wysyłania do oferentów oddzielnych zawiadomień o rozstrzygnięciu konkursu ofert. Zdaniem organu, w interesie oferenta jest sprawdzenie w obowiązującym terminie wyników postępowania (internet, tablica ogłoszeń w siedzibie oddziału wojewódzkiego Funduszu). Zdaniem Prezesa NFZ, forma ogłoszenia wyników konkursu ofert była zgodna z obowiązującymi przepisami, gdyż została podana do publicznej wiadomości, więc skarżący powinien posiadać wiedzę w przedmiotowej sprawie, tym bardziej, że oferent oświadczył, że zapoznał się z warunkami postępowania, nie zgłosił do nich zastrzeżeń i przyjął je do stosowania. Prezes NFZ uznał, że skarżący miał 7 dni na zapoznanie się z wynikami postępowania i złożenie stosownego odwołania od rozstrzygnięcia tego postępowania. Zdaniem organu, termin ów upłynął w dniu 27 grudnia 20011 r., lecz skarżący terminu tego nie dotrzymał. Prezes NFZ zauważył ponadto, że dokument, na który wskazuje skarżący, a więc znaleziona w skrzynce pocztowej "Informacja w sprawie zabezpieczenia świadczeń opieki zdrowotnej w woj. [...] (powiaty: [...]) od dnia 1 stycznia 2011 r. w zakresie porad specjalistycznych, stomatologii, rehabilitacji i opieki długoterminowej" - nie jest informacją o rozstrzygnięciu spornego postępowania, a jedynie ogólną informacją o zakończeniu postępowań konkursowych. Reasumując, Prezes NFZ stwierdził, że skarżący, składając odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego do Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, przekroczył ustawowy termin 7 dni. Prezes NFZ wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości, jak wydanie postanowienia o uchybieniu terminu bez możliwości merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W takiej sytuacji, zdaniem Prezesa NFZ, organ może stwierdzić tylko uchybienie terminu do wniesienia odwołania, co wynika z przepisu art. 134 k.p.a. Nie jest to zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. W związku z powyższym Prezes NFZ uznał, że zachodziła pełna podstawa do wydania zaskarżonego postanowienia z dnia [...] marca 2011 r. stwierdzającego wniesienie odwołania z uchybieniem terminu.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu [...] lutego 2012 r. pełnomocnik skarżącego, modyfikując zarzuty skargi oraz dotychczasowe stanowisko strony - wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego. Ponadto pełnomocnik skarżącego cofnął wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i wniósł o zasądzenie kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania spornego aktu lub czynności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej także: p.p.s.a.).

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga E.J.- prowadzącego Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "A." z siedzibą w B. przy ul. T., zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], stwierdzające uchybienie przez skarżącego terminu do wniesienia odwołania - narusza przepisy prawa, w tym w szczególności przepis art. 134 k.p.a. w zw. z art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Prezes NFZ - wydając sporne postanowienie z dnia [...] marca 2011 r. - dopuścił się również obrazy przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy zauważyć na wstępie, iż w świetle przepisu art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach, świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Odwołanie wniesione po terminie nie podlega rozpatrzeniu.

W świetle ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych oraz poglądów doktryny przyjmuje się, iż przepis art. 154 ustawy o świadczeniach wyznacza moment, w którym sprawa o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń staje się sprawą administracyjną. Dzieje się to z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę odwołania od rozstrzygnięcia komisji konkursowej. Ustawa o świadczeniach wyraźnie bowiem stanowi, że po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną (art. 154 ust. 3 cyt. ustawy). Należy więc uznać, że postępowanie poprzedzające wydanie decyzji, w którym organ rozpatruje złożone przez świadczeniodawcę odwołanie, jest postępowaniem, do którego zastosowanie znajdują przepisy k.p.a. (tak m.in. G. Machulak, A. Pietraszewska-Macheta /w:/ K. Baka, G. Machulak, A. Pietraszewska-Macheta, A. Sikorko, Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Komentarz, ABC, 2010, System Informacji Prawnej LEX).

Warto wskazać jednocześnie, iż w orzecznictwie wyraźnie przyjmuje się, że postępowanie prowadzone przez komisję konkursową, zmierzające do wyłonienia najkorzystniejszej oferty na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, jest wzorowane na czynnościach poprzedzających zawarcie umowy cywilnoprawnej, uregulowanych w Kodeksie cywilnym (art. 66 § 1 i nast. oraz art. 72 § 1 k.c.). Rozstrzygnięcie tego postępowania przez komisję nie jest niczym innym, jak wyborem najkorzystniejszej oferty (ofert) przez zamawiającego. W konsekwencji w orzecznictwie przyjęto, że postępowanie prowadzone przez komisję konkursową nie jest postępowaniem administracyjnym, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, a "rozstrzygnięcie" tej komisji nie jest decyzją administracyjną, ani innym aktem o charakterze administracyjnoprawnym. W tej sytuacji, sprawa o zawarcie umowy o udzielenie świadczenia staje się sprawą administracyjną dopiero z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę odwołania od rozstrzygnięcia komisji konkursowej do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu. Mając powyższe na względzie, w judykaturze stwierdzono zatem, iż w całym postępowaniu prowadzącym do zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej mamy do czynienia z dwoma etapami: cywilnoprawnym i administracyjnoprawnym. Postępowanie administracyjne w tej sprawie jest postępowaniem mającym na celu weryfikację rozstrzygnięcia (wyboru lub odrzucenia ofert) dokonanego przez komisję, prowadzonym według zasad Kodeksu postępowania administracyjnego (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny /w:/ postanowieniu z dnia 14 lutego 2007 r., sygn. akt II GSK 330/06, LEX nr 325383).

W tej sytuacji uznać należy, że Prezes NFZ, rozstrzygając sprawę zainicjowaną odwołaniem skarżącego oferenta z dnia [...] stycznia 2011 r., wniesionym od pisma (nazwanego przez stronę – "postanowieniem") Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] stycznia 2011 r. informującego o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania konkursowego, zobowiązany był - zgodnie z przepisem art. 134 k.p.a. - jednoznacznie ustalić, czy w niniejszej sprawie zachodziła w ogóle dopuszczalność odwołania, o którym mowa w art. 154 ust. 4 ustawy o świadczeniach.

Jak stanowi wspomniany przepis art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

W literaturze podkreśla się, że przyjęta w art. 134 k.p.a. kolejność, w jakiej dokonuje się kontroli wymogów formalnych odwołania, ma doniosłe znaczenie prawne. Wyodrębnienie przesłanki terminu wniesienia środka prawnego i umieszczenie jej w drugiej pozycji - wskazuje, że pierwsze czynności organ II instancji powinien skoncentrować na rozstrzygnięciu kwestii dopuszczalności odwołania. Kontrola zachowania terminu może nastąpić dopiero w sytuacji pozytywnego wyniku tych czynności. Dla organu odwoławczego oznacza to, że nie ma on w tym zakresie możliwości wyboru rozstrzygnięcia (por. m.in. G. Łaszczyca /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom II, Komentarz do art. 104-269, LEX 2010, teza 3 komentarza do art. 134 k.p.a. i cyt. tam wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 października 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1463/04, niepubl., a także wyrok NSA z dnia 5 maja 2001 r., I SA 556/01, niepubl., czy też wyrok NSA z dnia 10 listopada 1998 r., III SA 898/97, niepubl.).

Należy zauważyć, iż negatywna przesłanka niedopuszczalności odwołania obejmuje zróżnicowaną grupę przyczyn zarówno o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niewątpliwie podstawowe przyczyny niedopuszczalności odwołania natury przedmiotowej to m.in.: nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia (nieistnienie decyzji administracyjnej w znaczeniu prawnym, np. ze względu na fakt, iż czynność organu nie jest decyzją, lecz czynnością materialno-techniczną), niezaskarżalność określonych rodzajów decyzji administracyjnych wydawanych w postępowaniu jednoinstancyjnym, czy też ostateczny charakter decyzji organu odwoławczego.

Mając powyższe na względzie, warto zauważyć, iż ustawodawca wyraźnie wskazał w przepisie art. 154 ust. 1 zdanie 2 ustawy o świadczeniach, że odwołanie świadczeniodawcy dotyczące rozstrzygnięcia postępowania konkursowego, wniesione do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu po terminie ustawowym (a więc po terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu tego postępowania), nie podlega rozpatrzeniu. W tej sytuacji, jak się wydaje, uznać trzeba, że w cyt. ustawie przesądzono, iż w sytuacji niedopełnienia przez stronę skarżącą wspomnianego 7-dniowego terminu do wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia komisji, dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu nie podejmuje stosownego rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 154 ust. 3 ustawy o świadczeniach.

Oznacza to, zdaniem Sądu, że Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Funduszu, rozstrzygając sprawę w wyniku wniesienia przez skarżącego odwołania z dnia [...] stycznia 2011 r., zobowiązany był w niniejszej sprawie przede wszystkim zbadać powyższą okoliczność (terminowość owego odwołania), zaś Prezes NFZ, rozpatrując w dalszej kolejności odwołanie od pisma Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego z dnia [...] stycznia 2011 r. – jednoznacznie ustalić, czy zachodziła w ogóle dopuszczalność stosownego odwołania, a nie skupiać swoją uwagę wyłącznie na badaniu terminowości wcześniejszego odwołania (tj. odwołania strony skarżącej wniesionego od rozstrzygnięcia Komisji konkursowej do Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Funduszu).

Z akt sprawy wynika jednoznacznie, iż w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z dnia [...] marca 2011 r. Prezes NFZ stwierdził, że skarżący, składając odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego do Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, przekroczył ustawowy termin 7 dni, co – zdaniem organu odwoławczego – dało pełną podstawę do wydania, w oparciu o przepis art. 134 k.p.a., postanowienia stwierdzającego wniesienie odwołania z uchybieniem terminu.

W tej sytuacji, zdaniem Sądu, należy przyjąć, iż organ odwoławczy, w ramach swojej oceny, nie zajął się ani kwestią dopuszczalności odwołania strony od pisma Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Funduszu, ani nawet kwestią terminowości tego środka odwoławczego, lecz dokonał wyłącznie pobieżnej, słabo zresztą uzasadnionej, analizy kwestii terminowości odwołania się strony od rozstrzygnięcia Komisji konkursowej do Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ.

W niniejszej sprawie Prezes NFZ, wydając postanowienie w trybie przepisu art. 134 k.p.a., nie poprzedził swojego rozstrzygnięcia dokładnym wyjaśnieniem stanu faktyczno-prawnego, albowiem zamiast ustalić wpierw, czy odwołanie strony skarżącej jest w ogóle dopuszczalne, w sposób zupełnie niezrozumiały dla Sądu, skupił się na okolicznościach związanych jedynie z terminowością odwołania strony od wyników konkursu. Stwierdzając w konsekwencji, że skarżący oferent przekroczył ustawowy termin określony w przepisie art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach, Prezes NFZ uznał, że rzekomo okoliczność ta dawała podstawę do wydania postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a.

W ocenie Sądu, należy stwierdzić w tej sytuacji, iż wydając sporne postanowienie z dnia [...] marca 2011 r., Prezes NFZ dopuścił się w konsekwencji ewidentnej obrazy przepisów art. 134 k.p.a. w zw. z art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Sąd uznał jednocześnie, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie spełnia wymogów stawianych przez art. 107 § 3 k.p.a., albowiem Prezes NFZ nie wskazał w jego treści, dlaczego - kierując się przesłankami zawartymi w przepisie art. 134 k.p.a. - stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania, skoro skarżący nie uchybił przecież terminowi, o którym mowa w art. 154 ust. 5 ustawy o świadczeniach, lecz przekroczył (w ocenie organów) termin określony przez ustawodawcę w art. 154 ust. 1 cyt. ustawy. Prezes Funduszu nie uzasadnił również, dlaczego przyjął, że pismo Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] stycznia 2011 r. stanowi postanowienie, na które rzekomo przysługuje stosowne odwołanie (czy też zażalenie) do Prezesa Funduszu, jako organu wyższego stopnia.

Zdaniem Sądu, należy uznać, że argumenty podniesione przez stronę w skardze nie mogą mieć na tym etapie postępowania jakiegokolwiek istotnego wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. W świetle powyższych ustaleń należy bowiem stwierdzić, iż wykazane uchybienia Prezesa NFZ nie polegają na braku ustosunkowania się do treści owych zarzutów strony skarżącej, czy też na niewłaściwej ich ocenie, lecz przede wszystkim - co istotne w sprawie - na całkowicie wadliwym zastosowaniu przepisu art. 134 k.p.a.

W tym miejscu należy jedynie wskazać, iż niezasadne są zarzuty strony skarżącej dotyczące rzekomego naruszenia art. 49 k.p.a.

Otóż, strona wskazała w skardze, że w jej ocenie, aby doręczenie danego rozstrzygnięcia organu określonej stronie postępowania było skuteczne - musi ono odpowiadać stosownym regułom określonym w przepisie art. 49 k.p.a. W konsekwencji skarżący uznał, że informacja (ogłoszenie) o wynikach (rozstrzygnięciu) postępowania konkursowego spełnia przesłanki określone w art. 49 k.p.a. W tej sytuacji, zdaniem strony skarżącej, termin 7 dniowy do wniesienia zażalenia na postanowienie organu I instancji powinien być liczony od dnia skutecznego doręczenia tego rozstrzygnięcia stronie.

Zdaniem Sądu, powyższy zarzut strony jest całkowicie niezasadny, albowiem zgodnie z przywołanym już wcześniej poglądem zarówno judykatury, jak i doktryny, zgodnie przyjmuje się, że sprawa o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej staje się sprawą administracyjną dopiero z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę odwołania od rozstrzygnięcia komisji konkursowej do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu. Mając to na względzie, przyjąć trzeba, że do trybu i sposobu ogłaszania o rozstrzygnięciu komisji konkursowej (która działa w ramach cywilnoprawnego etapu całego postępowania) nie mają zastosowania przepisy k.p.a., w tym powołany przez skarżącego art. 49 k.p.a., lecz wyłącznie unormowania zawarte w ustawie o świadczeniach, w tym przede wszystkim przepisy art. 151 ust. 2 w zw. z art. 154 ust. 1 tej ustawy. Oznacza to, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej, termin 7 dni, o którym mowa w art. 154 ust. 1 cyt. ustawy, zaczyna skutecznie biec od dnia prawidłowego ogłoszenia o rozstrzygnięciu danego postępowania konkursowego, a nie dopiero po doręczeniu dokonanym w trybie art. 49 k.p.a. (a więc – jak chciałaby tego strona – dopiero po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia o wynikach konkursu).

Według Sądu, należy uznać, iż Prezes NFZ, rozpatrując w toku ponownego postępowania odwołanie strony skarżącej od pisma Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Funduszu z dnia [...] stycznia 2011 r., zobowiązany będzie po ustaleniu, że odwołanie to jest w ogóle dopuszczalne w toku instancyjnym, o którym mowa w art. 154 ust. 4 ustawy o świadczeniach, przeanalizować dokładnie podstawowe zarzuty strony skarżącej, a mianowicie - zarzut nieprawidłowego ogłoszenia o wynikach (rozstrzygnięciu) spornego konkursu i związany z nim zarzut pozbawienia strony skarżącej możliwości skutecznego zaskarżenia niezgodnego z prawem rozstrzygnięcia Komisji konkursowej poprzez złożenie odwołania do Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ.

Należy wyraźnie wskazać, iż na obecnym etapie postępowania Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia Prezesa NFZ, nie mógł - ustosunkowując się do zarzutów skarżącego - przesądzić kwestii braku skutecznego zawiadomienia strony skarżącej o wynikach spornego postępowania konkursowego, gdyż ta okoliczność winna być przedmiotem ewentualnej (w zależności od wcześniejszej oceny powyżej wskazanego zagadnienia proceduralnego związanego z dopuszczalnością odwołania) szczegółowej analizy zarówno Prezesa NFZ, jak i Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Funduszu.

Jedynie na marginesie należy zauważyć, iż - w ocenie Sądu – organy obu instancji, aby uznać, iż strona skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia przez Komisję konkursową spornego postępowania nr [...] muszą w sposób jednoznaczny wykazać, iż dopełniono wszelkich formalności związanych z ogłoszeniem jego wyników, a więc, że [...] Oddział Wojewódzki Funduszu w sposób zgodny z art. 151 ust. 2 ustawy o świadczeniach, tj. w miejscu i terminie określonym w ogłoszeniu o konkursie ofert, poinformował (ogłosił) o wynikach spornego konkursu.

Niewątpliwie należy przyjąć, iż generalnie w każdym przypadku dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu, orzekając w przedmiocie odwołania od rozstrzygnięcia komisji konkursowej, obowiązany jest - w trybie prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego - ustalić jednoznacznie wszelkie okoliczności faktyczne, zanim ewentualnie rozstrzygnie, że odwołanie danego świadczeniodawcy jest wniesione po terminie. Wskazać bowiem trzeba, że stwierdzenie przez dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ uchybienia terminu do wniesienia odwołania, o którym mowa w art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach, powinno być poprzedzone bardzo wszechstronnym wyjaśnieniem stanu faktycznego i w konsekwencji – dokładnym zbadaniem, czy rzeczywiście skarżący świadczeniodawca, prawidłowo poinformowany o wynikach konkursu, przekroczył termin określony w powołanym wyżej przepisie cyt. ustawy. Brak takich wyjaśnień, w szczególności w kontekście odmiennych twierdzeń strony skarżącej, niewątpliwie skutkuje ewidentnym naruszeniem norm zawartych w przepisach art. 7 i art. 77 k.p.a.

Biorąc pod uwagę wskazane uchybienia Prezesa NFZ, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

Jednocześnie Sąd stwierdził, że uchylone postanowienie Prezesa NFZ nie będzie podlegać wykonaniu do daty uprawomocnienia się wyroku, działając w tym zakresie na podstawie art. 152 p.p.s.a.

Sąd, orzekając o zwrocie kosztów postępowania, oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie przepisów art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 i § 3 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).