Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 266/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2013-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6330 Status  bezrobotnego
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 132, art. 138, art. 9 w zw. z art. 61 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 28 czerwca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Protokolant sekr. sąd. Dominika Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2013 roku spraw ze skargi M. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania w sprawie utraty statusu osoby bezrobotnej oraz na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji i orzeczenia o braku podstaw do pozbawienia statusu osoby bezrobotnej 1. uchyla zaskarżone decyzje; 2. orzeka, iż zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Starosta [...] uznał M.S. za osobę bezrobotną z dniem 7 września 2010r. i odmówił przyznania prawa do zasiłku.

W dniu 12 listopada 2012 r. do Powiatowego Urzędu Pracy w S. wpłynęło pismo M.S. informujące, że w dniu 16 listopada 2012r. wyjeżdża za granicę w celu poszukiwania pracy i podjęcia zatrudnienia. Jednocześnie strona oświadczyła, że na wyznaczoną w dniu 20 listopada 2012r. wizytę w Powiatowym Urzędzie Pracy nie stawi się.

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Starosta [...] na podstawie przepisów art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a, art. 2 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r., nr 69, poz. 415 z późn. zm.), pozbawił M.S. statusu osoby bezrobotnej od dnia 16 listopada 2012r. z powodu braku gotowości do podjęcia zatrudnienia. Decyzja została skutecznie doręczona pełnoletniemu domownikowi w dniu 21 listopada 2012 r.

W dniu 21 listopada 2012r. do Powiatowego Urzędu Pracy w S. wpłynęło pismo M.S., w którym poinformowała organ, że w dniu 19 listopada 2012r. podjęła zatrudnienie i związku z powyższym wniosła o wyrejestrowanie jej jako osoby bezrobotnej.

Od decyzji Starosty [...] z dnia 16 listopada 2012r. pełnomocnik M.S. złożył w dniu 22 listopada 2012r. odwołanie, w którym wskazał, że nie zgadza się z treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia, wniósł o wstrzymanie wykonania decyzji stosownie do treści art. 159 § 1 k.p.a., ponieważ jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zaskarżonej decyzji pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 75 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 3 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wskazując, że została wydana bez podstawy prawnej. Podkreślił, że całkowity okres zgłoszonego pobytu granicą oraz brak gotowości do pracy z innego powodu nie może przekroczyć łącznie 10 dni w okresie jednego roku kalendarzowego. W niniejszej sprawie strona w dniu 12 listopada 2012r. zawiadomiła PUP o wyjeździe za granicę w dniu 16 listopada 2012r. w celu poszukiwania zatrudnienia i w tym samym dniu organ pozbawił stronę statutu osoby bezrobotnej.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta [...] po rozpoznaniu odwołania z dnia 22 listopada 2012r. na podstawie art. 132 i art. 105 § 1 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję nr [...] z dnia [...] r. i umorzył postępowanie w sprawie utraty statusu osoby bezrobotnej.

Od powyższej decyzji pełnomocnik M.S. złożył w dniu 10 grudnia 2012r. odwołanie, w którym wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...] jako wydanej bez podstawy prawnej oraz stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] r., nr [...]. Opisując szczegółowo dotychczasowy przebieg postępowania pełnomocnik zarzucił organowi I instancji naruszenie prawa materialnego tj. art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 33 ust. 4 pkt 1 i art. 75 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, a także naruszenie przepisów postępowania tj. art.6, 7,8, 9, 10 i 11 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Wojewoda [...] po rozpoznaniu odwołania z dnia 10 grudnia 2012r. na decyzję Starosty [...] z dnia [...] r., Ne [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 10 ust. 4 pkt 2 i ust. 7 pkt 2, art. 33 ust. 1 i 2, art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy z o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i umorzył w całości postępowanie przed organem I instancji w sprawie zakończonej powyższą decyzją administracyjną. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że przepisy - Kodeksu postępowania administracyjnego wyłączają stosowanie sankcji nieważności decyzji w postępowaniu odwoławczym. W przypadku zatem, gdy organ odwoławczy ustali, że decyzja organu I instancji jest dotknięta jedną z wad wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a., może jedynie uchylić i zmienić decyzję lub uchylić decyzję i umorzyć postępowanie I instancji. Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią ar. 138 kpa, to jest dokonując merytorycznej i prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji. Niedopuszczenie jest stosowanie w takim przypadku art. 156 § 1 k.p.a. normującego sytuacje, w których organ wyższego stopnia działa nie jako organ odwoławczy w toku instancji ale jako organ nadzoru, którego uprawnienia przy stosowaniu art. 156 k.p.a. są węższe niż uprawnienia organu odwoławczego. Zastosowanie w ocenie organu odwoławczego sankcji w postępowaniu odwoławczym jest rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3 ww. ustawy, pozbawia statusu bezrobotnego, bezrobotnego, który nie spełnia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 (...).

W myśl art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy, "bezrobotny" –oznacza osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a-g lub lit. i, j, I, lub cudzoziemca - członka rodziny obywatela polskiego, niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej, albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieuczącą się w szkole, z wyjątkiem uczącej się w szkole dla dorosłych lub przystępującej do egzaminu eksternistycznego z zakresu tej szkoły lub w szkole wyższej gdzie studiuje w formie studiów niestacjonarnych, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, (...). Warunki te bezrobotny winien spełniać w dniu rejestracji i przez cały okres pozostawania w ewidencji prowadzonej przez Powiatowy Urząd Pracy.

Z powyższych przepisów zdaniem organu wynika, iż jedną z przesłanek posiadania statusu bezrobotnego jest "zdolność i gotowość do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy", a w przypadku osób niepełnosprawnych w połowie wymiaru czasu pracy. Przez pojęcie "zdolności do podjęcia zatrudnienia" należy rozumieć sytuację, iż konkretna osoba może podjąć zatrudnienie, jest zdatna do pracy i ma do tego wymagane kwalifikacje. Z kolei pojęcie "gotowości do podjęcia zatrudnienia" oznacza sytuację, gdy osoba ma zamiar, chęć i możliwość wykonywania pracy i jednocześnie nie występują żadne przeszkody po stronie tej osoby, aby świadczyć pracę.

Z analizy akt sprawy wynika, że w dniu 12 listopada 2012r. do PUP w S. wpłynęło pismo M.S. informujące, że w dniu 16 listopada 2012r. wyjeżdża poza granice Polski na obszar Unii Europejskiej w celu poszukiwania i podjęcia zatrudnienia. Jednocześnie skarżąca poinformowała, iż w wyznaczonym terminie, tj. w dniu 20 listopada 2012r. nie stawi się w PUP. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta [...] na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, pozbawił M.S. statusu osoby bezrobotnej od dnia 16 listopada 2012r. z powodu braku gotowości do podjęcia zatrudnienia. Od powyższej decyzji pełnomocnik skarżącej złożył odwołanie. W dniu 21 listopada 2012r. do PUP w S. wpłynęło kolejne pismo M.S. informujące o podjęciu w dniu 19 listopada 2012r. zatrudnienia z jednoczesną prośbą wyrejestrowanie jej jako osoby bezrobotnej. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta [...] na podstawie art. 132 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję nr [...] z dnia [...] r. i umorzył postępowanie w sprawie utraty statusu osoby bezrobotnej.

Mając na uwadze przedstawione ustalenia faktyczne, w ocenie Wojewody [...], brak było podstaw w niniejszej sprawie do wydania przez organ I instancji decyzji o uchyleniu decyzji nr [...] z dnia [...] r. i umorzeniu postępowania w sprawie utraty statusu osoby bezrobotnej. Zdaniem Wojewody organ I instancji nie wyjaśnił dokładnie, jakie było żądanie strony zawarte w odwołaniu z dnia 22 listopada 2012r. i oświadczeniu z dnia 28 listopada 2012 r. Organ I instancji sam zdecydował o wydaniu decyzji w trybie 132 k.p.a. pomimo, że nie wiedział, czy decyzja ta jest zgodna z żądaniem strony, zawartym w ww. pismach. Jak wynika z ww. pism żądanie skarżącej dotyczyło uwzględnienia odwołania w całości i stwierdzenia nieważności decyzji. Organ I instancji nie mógł wydać decyzji zgodnej z żądaniem strony, gdyż nie jest organem właściwym w kwestii stwierdzenia ewentualnej nieważności decyzji. Zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ.

W zaistniałej sytuacji zasadnym, w ocenie Wojewody [...] było zatem uchylenie decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...] i umorzenie postępowania prowadzonego przez organ I instancji. Odwołując się do treści art. 105 § 1 k.p.a., organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe z powodu niemożności stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 16 listopada 2012r. nr 964/11/12 przez organ I instancji. W tej sytuacji organ I instancji powinien przesłać odwołanie do organu odwoławczego.

Decyzją nr [...] z tego samego dnia co powyższa decyzja tj. z dnia [...] r. Wojewoda [...] rozpoznał również odwołanie dnia 21 listopada 2012r. na decyzję Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 10 ust. 2 pkt 4 i ust. 7 pkt 2, art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy z o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy i uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji oraz orzekł o braku podstaw do pozbawienia M.S. statusu osoby bezrobotnej z dniem 16 listopada 2012r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że przepisy - Kodeksu postępowania administracyjnego wyłączają stosowanie sankcji nieważności decyzji w postępowaniu odwoławczym. W przypadku zatem, gdy organ odwoławczy ustali, że decyzja organu I instancji jest dotknięta jedną z wad wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a., może jedynie uchylić i zmienić decyzję lub uchylić decyzję i umorzyć postępowanie I instancji. Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią ar. 138 kpa, to jest dokonując merytorycznej i prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji. Niedopuszczalne jest stosowanie w takim przypadku art. 156 § 1 k.p.a. normującego sytuacje, w których organ wyższego stopnia działa nie jako organ odwoławczy w toku instancji ale jako organ nadzoru, którego uprawnienia przy stosowaniu art. 156 k.p.a. są węższe niż uprawnienia organu odwoławczego. Zastosowanie w ocenie organu odwoławczego sankcji w postępowaniu odwoławczym jest rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W myśl art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy, "bezrobotny" –oznacza osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a-g lub lit. i, j, I, lub cudzoziemca - członka rodziny obywatela polskiego, niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej, albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieuczącą się w szkole, z wyjątkiem uczącej się w szkole dla dorosłych lub przystępującej do egzaminu eksternistycznego z zakresu tej szkoły lub w szkole wyższej gdzie studiuje w formie studiów niestacjonarnych, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, (...). Warunki te bezrobotny winien spełniać w dniu rejestracji i przez cały okres pozostawania w ewidencji prowadzonej przez Powiatowy Urząd Pracy.

Zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3 ww. ustawy, pozbawia statusu bezrobotnego, bezrobotnego, który nie spełnia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 (...).

Stosownie natomiast do treści art. 75 ust. 3 ustawy, bezrobotny, który w okresie nie dłuższym niż 10 dni przebywa za granicą lub pozostaje w innej sytuacji powodującej brak gotowości do podjęcia zatrudnienia, nie zostaje pozbawiony statusu bezrobotnego, jeżeli o zamierzonym pobycie za granicą lub pozostawaniu w sytuacji powodującej brak gotowości do podjęcia zatrudnienia zawiadomił powiatowy urząd pracy. Zasiłek za ten okres nie przysługuje. Całkowity okres zgłoszonego pobytu za granicą oraz braku gotowości do pracy z innego powodu nie może przekroczyć łącznie 10 dni w okresie jednego roku kalendarzowego.

Z analizy akt sprawy wynika, że w dniu 12 listopada 2012r. do PUP w S. wpłynęło pismo M.S. informujące, że w dniu 16 listopada 2012r. wyjeżdża poza granice Polski na obszar Unii Europejskiej w celu poszukiwania i podjęcia zatrudnienia. Jednocześnie skarżąca poinformowała, iż w wyznaczonym terminie, tj. w dniu 20 listopada 2012r. nie stawi się w PUP. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta [...] na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, pozbawił M.S. statusu osoby bezrobotnej od dnia 16 listopada 2012r. z powodu braku gotowości do podjęcia zatrudnienia. W dniu 21 listopada 2012r. do PUP w S. wpłynęło kolejne pismo M.S. informujące o podjęciu w dniu 19 listopada 2012r. zatrudnienia z jednoczesną prośbą wyrejestrowanie jej jako osoby bezrobotnej.

Mając na uwadze przedstawione ustalenia faktyczne, w ocenie Wojewody [...], organ I instancji bezpodstawnie decyzją z dnia [...] r., nr [...] pozbawił skarżącą statutu osoby bezrobotnej z dniem 16 listopada 2012r. z powodu braku gotowości do podjęcia zatrudnienia. Nie dysponował bowiem żadnym dokumentem, z którego wynikałoby, że skarżąca zgłasza brak gotowości do pracy przez okres dłuższy niż 10 dni. Dodatkowo organ podkreślił, iż pismem z dnia 21 listopada 2012r. M.S. poinformowała organ I instancji, że w dniu 19 listopada 2012r. podjęła zatrudnienie.

W zaistniałej sytuacji zasadnym, w ocenie Wojewody [...] było zatem uchylenie decyzji Starosty [...] z dnia [...] ., nr [...] pozbawiającą skarżącą statusu osoby bezrobotnej z dniem 16 listopada 2012r. i orzeczenie o braku podstaw do pozbawienia statusu osoby bezrobotnej z dniem 16 listopada 2012r. Wskazał, iż organ odwoławczy nie mógł stwierdzić nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., ponieważ przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego wyłączają stosowanie sankcji nieważności decyzji w sytuacji, gdy od decyzji wniesione zostało odwołanie. Organ może wyłącznie uchylić i zmienić decyzję lub uchylić decyzję i umorzyć postępowanie I instancji.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi pełnomocnik skarżącej podtrzymując argumentację i zarzuty postawione w odwołaniu, wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] oraz poprzedzających ich decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. i uchylenie decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...]. W uzasadnieniu skargi podkreślił, że 10-dniowy termin, o którym stanowi art. 75 ust. 3 ustawy w przedmiotowej sprawie upłynął w dniu 26 listopada 2012r., co oznacza, że dopiero w dniu następnym tj. w dniu 27 listopada 2012r. organ I instancji mógł orzec o utracie przez skarżącą statusu osoby bezrobotnej stosownie do treści art. 2 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy, pod warunkiem, że pismo z dnia 21 listopada 2012r. nie wpłynęłoby do PUP w S., ale tak się jednak nie stało. Podkreślił, że w związku z tym wszystkie decyzje organów obarczone są wadą rażącego naruszenia prawa materialnego oraz prawa procesowego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie.

Postanowieniem z dnia 28 czerwca 2013r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi połączył sprawę sygn. akt III SA/Łd 267/13 na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenia o braku podstaw do pozbawienia M.S. statusu osoby bezrobotnej z dniem 16 listopada 2012r. ze sprawą niniejszą na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji w sprawie utraty statusu osoby bezrobotnej, na podstawie art. 111§ 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r. poz 270 ze zm.), zwanej następnie "P.p.s.a." sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium wykonywanej przez te sądy kontroli wskazuje art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), stanowiąc, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowane rozstrzygnięcie nie uchybia przepisom prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, przepisom prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź przepisom prawa procesowego o możliwym istotnym wpływie na wynik sprawy. Sądy badają również, czy organ administracji publicznej nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a.). Zgodnie z kolei z art. 134 § 1 P.p.s.a. sądy rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że oceniają legalność decyzji również z urzędu.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu są dwie decyzje Wojewody [...] wydane w trybie art. 138 Kpa, przy czym pierwsza z nich z dnia [...] r. Nr [...] uchyla i umarza postępowanie przed organem I instancji dotyczące pozbawienia M. S. statusu osoby bezrobotnej, a druga z dnia [...] r. Nr [...] uchyla decyzje organu I instancji i orzeka o braku podstaw do pozbawienia M.S. statusu osoby bezrobotnej. Przystępując do rozważań przypomnieć wypada, że zaskarżone decyzje są konsekwencją wydania przez Starostę [...] dwóch decyzji. Pierwszej z dnia [...] r. o pozbawieniu skarżącej M.S. statusu osoby bezrobotnej z dniem 16 listopada 2012r., i drugiej z dnia 28 listopada 2012r. wydanej w trybie art. 132 i 105 k.p.a., po wniesieniu odwołania, uchylającej decyzje własną Starosty [...] z dnia 16 listopada 2012r. i umarzającej postępowanie w sprawie utraty statusu osoby bezrobotnej. Zgodnie z przepisem art. 132 § 3 k.p.a. na tę drugą decyzję stronie również przysługuje odwołanie. Jego wniesienie w niniejszej sprawie uruchomiło tryb odwoławczy przed organem II instancji tj. przed Wojewodą [...], a koncepcja rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji doprowadziła do wydania decyzji będących przedmiotem zaskarżenia do WSA w Łodzi. Jednocześnie uchylenie mocą decyzji z dnia [...] r. Nr [...] przez Wojewodę [...] decyzji organu I instancji wydanej w trybie art. 132 k.p.a., spowodowało, że do rozpoznania pozostało odwołanie od decyzji o utracie statusu osoby bezrobotnej przez M.S., czego konsekwencją było zaś wydanie przez organ odwoławczy decyzji z dnia [...] r. Nr [...] uchylającej decyzję organu I instancji i orzekającej o braku podstaw do pozbawienia M.S. statusu osoby bezrobotnej. Kontrola powyższych decyzji organu odwoławczego doprowadziła Sąd do wniosku, że zaskarżone decyzje naruszają przepisy prawa procesowego w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Na wstępie należy jednak rozpoznać najdalej idący wniosek pełnomocnika skarżącej o stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji oraz poprzedzających ich decyzji organu I instancji. W tym względzie należy stwierdzić, że oceniając legalność zaskarżonych decyzji trzeba mieć na względzie następujące uwarunkowania. Możliwość stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 K.p.a. Prowadzi to do wniosku, iż przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Dotyczy to również przesłanki stwierdzenia nieważności, jaką jest rażące naruszenie prawa. Koniecznym warunkiem dla ustalenia występowania tej przesłanki stwierdzenia nieważności jest ustalenie oczywistego charakteru naruszenia normy prawa materialnego przez organ orzekający w sprawie lub dokonanie przez ten organ oceny materiału dowodowego w sposób oczywiście sprzeczny ze zgromadzoną w aktach dokumentacją sprawy lub innymi oczywistymi faktami. Z kolei, nawet stwierdzenie oczywistego naruszenia określonego przepisu nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji, gdy nie można uznać, że decyzja wywołuje skutki prawne nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić. W rozpatrywanej sprawie, Sąd nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa w postępowaniu organów, a wydane decyzje, które Sąd ocenił jako wadliwe nie noszą znamion skutkujących stwierdzeniem ich nieważności. W przypadku stwierdzenia przez Sąd, że zaskarżone orzeczenie narusza przepisy prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. obliguje Sąd do uchylenia takich decyzji, a nie stwierdzenia ich nieważności. Tym bardziej, że wadliwość wydanych decyzji jest konsekwencją niewyjaśnienia okoliczności sprawy, a nie dokonanie przez organ oceny materiału dowodowego w sposób oczywiście sprzeczny ze zgromadzoną w aktach dokumentacją sprawy lub innymi oczywistymi faktami. Nie ulega wątpliwości, że składając odwołanie z dnia 22 listopada 2012r. pełnomocnik skarżącej nie wskazał trybu rozpoznania odwołania ( nie miał zresztą takiego obowiązku). Stwierdzał jednak w uzasadnieniu odwołania, że decyzja o pozbawieniu M.S. statusu osoby bezrobotnej jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.c. (powinno być k.p.a.) W uzupełnieniu zaś tego odwołania z dnia 28 listopada 2012r. pełnomocnik sprecyzował, że "żąda wydania decyzji w trybie art. 132 k.p.a.,(...)gdzie wcześniej wydana decyzja została wydana z naruszeniem prawa (art. 156 §1 ust.2)". W związku z taką treścią odwołania i jego uzupełnienia organ I instancji wydał decyzje w trybie art. 132 k.p.a. o uchyleniu własnej decyzji pozbawiającej M. S. statusu osoby bezrobotnej i umorzeniu postępowania w sprawie utraty statusu osoby bezrobotnej. Wojewoda [...] po rozpoznaniu odwołania od tej decyzji uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie przed organem I instancji. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie Wojewody [...] w sposób istotny narusza przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Uzasadnieniem umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji nie może być bowiem jak to stwierdził organ odwoławczy wydanie decyzji w trybie art. 132 k.p.a. bez uprzedniego wyjaśnienia ze stroną dokładnie jej żądania zawartego w odwołaniu z dnia 22 listopada 2012r. i oświadczeniu z dnia 28 listopada 2012r. oraz niemożność stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r. przez organ pierwszej instancji. Rację ma wprawdzie organ odwoławczy, że w takiej sytuacji organ pierwszej instancji winien przesłać odwołanie skarżącej do organu odwoławczego, ale skoro tego nie zrobił i rozpoznał odwołanie w trybie art. 132 k.p.a. organ odwoławczy winien postąpić stosownie do możliwości orzeczniczych wynikających z art. 138 k.p.a., ale adekwatnie do okoliczności sprawy. Tymczasem ani fakt niewyjaśnienia ze stroną intencji odwołania, ani stwierdzenie, że organ pierwszej instancji nie może stwierdzić nieważności decyzji nie są przesłankami bezprzedmiotowości. Niewyjaśnienie sprawy w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia stanowi bowiem podstawę wydania decyzji kasacyjnej, przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji z odpowiednimi zaleceniami, niewłaściwość organu do rozpoznania sprawy jest natomiast przesłanką nieważności postępowania. Tym bardziej, że organ pierwszej instancji nie stwierdził przecież nieważności swojej decyzji i nie ustalił, że takie było żądanie strony, wręcz przeciwnie załatwił sprawę w trybie art. 132 k.p.a. W kontekście więc uzasadnienie decyzji z dnia [...] r. Nr [...], w której organ odwoławczy stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie w związku z wniesieniem przez stronę odwołania od decyzji organu pierwszej instancji brak jest możliwości stwierdzenia nieważności decyzji, a organ odwoławczy ma jedynie możliwość rozpoznania odwołania w trybie art. 138 k.p.a., argumentacja organu odwoławczego w decyzji Nr [...] jest dla Sądu niezrozumiała i wewnętrznie sprzeczna. Zarzut organu odwoławczego należy więc rozumieć jako niewyjaśnienie ze stroną treści odwołania, które jeżeli zawierałoby jednoznaczny wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji winno być przesłane do organu wyższego stopnia. Tymczasem wyjaśnienie intencji strony winno i mogło w okolicznościach przedmiotowej sprawy nastąpić na etapie postępowania odwoławczego. W tym miejscu godzi się wyjaśnić, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (art. 156 k.p.a.) mogą być decyzje administracyjne, a na mocy art. 126 k.p.a. również te postanowienia, na które służy zażalenie. Obecnie w literaturze prawniczej oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności mogą być zarówno decyzje ostateczne jak i nieostateczne. Początkowo NSA stał na stanowisku, iż w stosunku do decyzji nieostatecznych stwierdzenie nieważności może nastąpić jedynie z urzędu. Obecnie przyjęty jest pogląd, który należy podzielić, iż nie można odmówić stronie prawa do wyboru trybu postępowania - odwoławczego albo nieważnościowego. Strona powinna jednak wyraźnie i jednoznacznie wskazać na wybór trybu nadzwyczajnego (por. wyrok NSA z dnia 7.01.1992 r. III SA 946/91, Wspólnota 1992, nr 37, wyrok NSA z dnia 13.04.2007r. sygn.. akt II OSK 632/06, wyrok NSA z dnia 14.02.2007r. sygn. akt II GSK 290/06 publ. https://cbois.nsa.gov.pl, tak też J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012 r. s. 647). Dodać tu jeszcze można, że mając wątpliwości, jaki charakter rzeczywisty ma żądanie zgłoszone w termie odwołania, organ odwoławczy winien skorzystać z uprawnienia, jakie daje mu przepis art. 61 § 1 kpa i wezwać wnoszącego odwołanie do sprecyzowania żądania. W orzecznictwie i doktrynie utrwalony jest pogląd, że organ sam nie może dokonywać wyboru trybu w jakim należy rozpoznać żądanie strony. Nie do organu należy bowiem wybór procedury chociażby ze względu na konsekwencje takiego wyboru. Zmiana rzeczywistych intencji wnioskodawcy może bowiem spowodować niekorzystny rezultat w postaci niekorzystnego rozstrzygnięcia dla strony. Dlatego w każdym przypadku, gdy strona formułuje żądanie w sposób niejasny lub nieprecyzyjny obowiązkiem organu na zasadzie art. 9 k.p.a., w związku z art. 61 § 1 kpa., jest wyjaśnienie intencji wnioskodawcy i ewentualne poinformowanie go o możliwych trybach załatwienia jego sprawy i związanych z tym konsekwencji. W świetle art. 9 k.p.a. "Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek".

Z kolei wskazanie przez stronę trybu rozpoznania jej żądania determinuje po stronie organu przeprowadzenie odpowiedniego postępowania dowodowego w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia. Rolą organu odwoławczego po wpłynięciu odwołania od decyzji organu pierwszej instancji z dnia 28 listopada 2012r. było ustalenie ze stroną jej rzeczywistych intencji. Tymczasem organ odwoławczy popełnił ten sam błąd co organ pierwszej instancji i zadecydował za stronę, że jej odwołanie z dnia 10 grudnia 2012r. mimo wyraźnego już żądania w nim stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] r. i z dnia [...] r., jest odwołaniem. Postępowanie organu odwoławczego jest tym bardziej zastanawiające, że organ odwoławczy w decyzji Nr [...] sam zarzucił organowi pierwszej instancji niewyjaśnienie rzeczywistych intencji strony. Gdyby strona była usatysfakcjonowana rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji z dnia 28 listopada 2012r. nie składałaby od tej decyzji odwołania w trybie art. 132 § 3 k.p.a. Tymczasem strona takie odwołanie złożyła i w końcowych wnioskach wyraźnie żądała stwierdzenia nieważności obu decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. i z dnia [...] r. Bezpodstawnie organ odwoławczy stwierdził, że nie mógł rozpoznać pisma strony jako wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Jak bowiem wyjaśniono wyżej zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie podkreśla się, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności mogą być zarówno decyzje ostateczne jak i nieostateczne z tym, że wniosek strony w tym względzie musi być jednoznaczny. Organ odwoławczy nie wyjaśnił ze stroną rzeczywistego żądania. Od sprecyzowania przez stronę jej żądania uzależniony był natomiast dalszy tryb postępowania organu odwoławczego.

Reasumując, nie było podstaw do umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji z przyczyn podanych w uzasadnieniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. Nr [...]. Również rozstrzygnięcie decyzji Wojewody [...] z dnia [...]r. Nr [...] uzasadnione wyłączeniem sankcji nieważności decyzji w sytuacji wniesienia od niej odwołania, jak wykazano wyżej było nieuprawnione. Tymczasem od prawidłowości rozstrzygnięcia odwołania w sprawie decyzji organu I instancji wydanej w trybie art. 132 k.p.a. zależało rozpoznanie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] r. Nie ulega wątpliwości, że organ pierwszej instancji postępując prawidłowo ( z uwagi na niejednoznaczne żądanie strony zawarte w odwołaniu z dnia 22 listopada 2012r. i oświadczeniu z dnia 28 listopada 2012r.) winien przekazać organowi odwoławczemu wniesione odwołanie wraz z jego uzupełnieniem. Niemniej jednak w sytuacji procesowej jaka zaistniała w przedmiotowej sprawie to organ odwoławczy był zobligowany przed podjęciem jakiegokolwiek rozstrzygnięcia do ustalenia ze stroną jej żądania. Zaniechanie tego wyjaśnienia doprowadziło w konsekwencji do wydania w toku instancji kontrolowanych decyzji z naruszeniem przepisów postępowania (art. 61, art. 138 k.p.a.) w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy, stąd w wyniku złożonej do sądu administracyjnego skargi zaskarżone decyzje zostały uchylone.

Ponownie rozpoznając sprawę rzeczą organu odwoławczego będzie uzupełnienie postępowania we wskazanym zakresie, w szczególności jednoznaczne zakreślenie podstaw, granic i trybu postępowania.

Reasumując, wobec naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy, zaskarżone decyzje zostały wyeliminowane z obrotu prawnego, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonych decyzji orzeczono stosownie do art. 152 p.p.s.a.

bg