Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1798/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa

SENTENCJA

Dnia 23 września 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Sawa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu B. P. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lipca 2019 roku, znak [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] lipca 2019 r. nr [...], na skutek odwołań Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w W. oraz Banku [...] we W., uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2018 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wojewoda [...] (dalej jako "Wojewoda") decyzją z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] (dalej jako "zrid") udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: "[...]". Decyzja objęła m.in. nieruchomość położoną w obrębie [...], gmina S., oznaczoną jako dz. nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącą własności B. P. (dalej jako "skarżący"). Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] września 2016 r.

Wojewoda decyzją z [...] lutego 2018 r. ustalił: na rzecz skarżącego odszkodowanie w wysokości [...] zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności ww. nieruchomości; na rzecz Banku [...] we W. odszkodowanie w wysokości [...] zł z tytułu wygaśnięcia hipoteki ustanowionej na prawie własności nieruchomości; na rzecz P. Sp. z o.o. odszkodowanie w wysokości [...] zł z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego – służebności przesyłu na nieruchomości oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na potrzeby postępowania rzeczoznawca majątkowy P.I. w operacie szacunkowym z [...] września 2016 r. dokonał wyceny nieruchomości na [...] zł, w tym wartość gruntu na [...] zł, a wartość zasiewów na [...]zł. Wartość ograniczonego prawa rzeczowego wycenił natomiast na kwotę [...] zł. Przy piśmie z 28 lutego 2017 r. skarżący przedłożył jednak opinię nr [...] Komisji Arbitrażowej i Opiniowania Wycen Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych W. z [...] lutego 2017 r., z której wynika, że operat ten nie może być wykorzystywany w celu do jakiego został sporządzony. Organ pismem z 27 marca 2017 r. poinformował biegłego, że operat szacunkowy, w odniesieniu do którego wydano negatywną ocenę, od dnia wydania tej oceny traci charakter opinii o wartości nieruchomości, wobec czego zobowiązano go do wykonania opinii o wartości nieruchomości z uwzględnieniem uwag i zastrzeżeń Komisji Arbitrażowej i Opiniowania Wycen Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych W. W piśmie z 11 kwietnia 2017 r. rzeczoznawca majątkowy P. I. poinformował, że nie jest możliwe wykonanie nowej wyceny z uwzględnieniem uwag zawartych w opinii z [...] lutego 2017 r. i wniósł o odwołanie go z funkcji biegłego w niniejszym postępowaniu. Wobec tego postanowieniem z [...] maja 2017 r. organ uchylił własne postanowienie z [...] lipca 2016 r. dotyczące przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego P. I. Z kolei skarżący w piśmie z 18 sierpnia 2017 r. wniósł o ustalenie odszkodowania w oparciu o przedłożony przez niego operat szacunkowy z [...] stycznia 2017 r. sporządzony przez M. W. wskazując, że został on pozytywnie oceniony przez Komisję Arbitrażową przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych w W. W dniu 26 stycznia 2018 r. do organu wpłynęło pismo z aktualizacją operatu z [...] stycznia 2017 r. Mając na uwadze, obowiązującą w dacie sporządzania opinii Komisji Arbitrażowej z [...] lutego 2017 r., treść art. 157 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w dacie wydania opinii - Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm., zaś w dacie orzekania przez organ pierwszej instancji - Dz.U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", organ uznał, że operat szacunkowy P. I. stracił moc opinii, a tym samym do ustalenia odszkodowania przyjął operat szacunkowy M. W. Organ zauważył, że w operacie tym wartość nieruchomości określono według stanu z dnia wydania zrid i według jej wartości rynkowej na łączną kwotę [...] zł (wartość gruntu – [...] zł, wartość zasiewów jednorocznych – [...] zł). Wartość ograniczonego prawa rzeczowego wyceniona została natomiast na [...] zł. Dokonując wyceny biegły stwierdził, że na rynku lokalnym nie ma wystarczającej liczby transakcji nieruchomościami drogowymi podobnymi do wycenianej, w związku z czym, wyceny dokonał na podstawie przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych i danych z rynku lokalnego. Do analizy przyjął 4 transakcje nieruchomościami niezabudowanymi przeznaczonymi pod zabudowę usługową, usługowo-produkcyjną, składy i magazyny w okresie ostatnich 3 lat z terenu powiatu [...]. Za czynniki mające największy wpływ na wartość nieruchomości uznał położenie, lokalizację i dojazd, sąsiedztwo, możliwości inwestycyjne, stopień uzbrojenia technicznego oraz powierzchnię gruntu. Przy wycenie zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Wyceny nasadzeń roślinnych dokonano w oparciu o dane publikowane w źródłach fachowych. W ocenie Wojewody, operat ten sporządzony został zgodnie z obowiązującymi przepisami i standardami zawodowymi, nie zawiera też żadnych niejasności ani pomyłek. Był on ponadto przedmiotem badania przez Komisję Arbitrażową [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych, która uznała, że może być wykorzystany dla celu, dla którego został sporządzony. W związku z tym Wojewoda uznał za udowodnione, że wartość przedmiotowej nieruchomości wynosi [...] zł. Z akt wynika ponadto, że oświadczenie skarżącego o wydaniu nieruchomości wpłynęło do inwestora w dniu 1 czerwca 2016 r., a więc z zachowaniem terminu wynikającego z art. 18 ust. 1e pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1496), powoływanej dalej jako "specustawa", stąd odszkodowanie zwiększono o 5%, tj. kwotę [...] zł. Wojewoda zauważył także, że z uwagi na okoliczność, że na nieruchomości ustanowione jest ograniczone prawo rzeczowe – odpłatna służebność przesyłu na rzecz P. Sp. z o.o., stosownie do art. 18 ust. 1a i ust. 1d specustawy, ustalono z tego tytułu odszkodowanie w wysokości [...] zł.

W odwołaniu od ww. decyzji Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zarzucił organowi naruszenie § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie", przez dokonanie błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że wartość rynkową nieruchomości, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, z pominięciem reguły, która w pierwszej kolejności powinna zostać zastosowana, tj. określenia wartości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Zdaniem odwołującego się, operat M. W. nie może stanowić wiarygodnego dowodu w sprawie, bowiem biegły błędnie uznał, że skoro na rynku lokalnym brak jest transakcji nieruchomościami drogowymi, to zasadnym jest dokonanie wyceny w oparciu o nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, bez dodatkowej analizy rynku regionalnego. Powyższe doprowadziło do zawyżenia ustalonego odszkodowania. Z uwagi na to organowi zarzucono naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a." Organ w uzasadnieniu decyzji powołał się bowiem jedynie na wynik opinii Komisji Arbitrażowej, która pozytywnie oceniała opracowanie autorstwa ww. biegłego. Nie wykazał natomiast, dlaczego nie powołał kolejnego biegłego, tylko ustalił odszkodowanie w oparciu o przedłożony przez skarżącego kontroperat.

Z kolei Bank [...] we W. w odwołaniu od powyższej decyzji zakwestionował wysokość odszkodowania z tytułu wygaśnięcia hipotek na nieruchomości i wskazał, że łączna kwota należności zabezpieczonych hipotekami wynosi [...] zł, co potwierdza pismo Banku z 25 lipca 2016 r. Wojewoda nieprawidłowo wskazał zatem, że wartość zadłużenia wynosi [...] zł, podczas gdy kwota ta stanowi jedynie część należności i ogranicza się do wysokości odsetek.

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] lipca 2019 r., na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił decyzję Wojewody z [...] lutego 2018 r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając rozstrzygnięcie wskazał, że z uwagi na okoliczność, że wykonany na potrzeby niniejszego postępowania operat szacunkowy P. I. z [...] września 2016 r. otrzymał negatywną opinię Komisji Arbitrażowej i Opiniowania Wycen Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych W., za podstawę ustalenia odszkodowania Wojewoda przyjął operat M. W. z [...] stycznia 2017 r. Autor tego opracowania ustalił, że nieruchomość położona jest w L., bezpośrednio przy ul. [...], gmina S., w strefie niezabudowanej, wschodniej części miejscowości w odległości ok. 700 m od jego centrum. Bezpośrednie sąsiedztwo stanowiły grunty użytkowane rolniczo i droga krajowa nr [...]. W dalszym sąsiedztwie zlokalizowane są zabudowania miejscowości, zakład produkcyjny B. Sp. z o.o., grunty użytkowane rolniczo oraz kompleksy leśne. Dojazd do działek odbywał się drogą krajową nr [...], ulicą [...] o nawierzchni asfaltowej. Biegły ustalił, że na dzień wydania zrid nieruchomość stanowiła grunt niezabudowany, użytkowany rolniczo – uprawa pszenżyta ozimego. Na nieruchomości brak jest utrudnień związanych z przebiegającymi urządzeniami infrastruktury technicznej. Biegły ustalił ponadto, że na dzień wydania zrid, wyceniana nieruchomość nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, natomiast zgodnie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, przyjętym uchwałą nr [...] Rady Gminy S. z [...] kwietnia 2014 r. ze zm., położona była na terenie przeznaczonym pod planowany przebieg drogi ekspresowej [...] wraz z terenami przeznaczonymi pod węzły drogowe. Autor operatu wskazał, że wartość prawa własności gruntu wycenił przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą porównywania parami, dokonując, zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia, analizy rynku nieruchomości nabywanych na cele komunikacyjne, w wyniku której stwierdził, że na rynku lokalnym (powiat [...]), brak jest nieruchomości przeznaczonych pod drogi spełniających kryterium podobieństwa. Powyższe skłoniło go do przeprowadzenia wyceny w oparciu o ceny nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. pod zabudowę usługową, usługowo-produkcyjną. Dla potrzeb wyceny utworzono zbiór cen transakcyjnych dotyczący nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, które były przedmiotem obrotu rynkowego jako przedmiot prawa własności na obszarze powiatu [...]. Po uwzględnieniu atrybutów mających wpływ na wartość tego rodzaju nieruchomości gruntowych oraz odrzuceniu transakcji skrajnych oraz transakcji, które budziły wątpliwości w zakresie ich rynkowego charakteru, do porównań przyjęto 4 transakcje. Cena średnia za 1 m2, po skorygowaniu współczynnikami kwotowymi, określona została na [...] zł. Zatem wartość rynkową nieruchomości oszacowano na [...] zł, a wartość zasiewów jednorocznych (pszenżyto ozime) na [...] zł. Łączna wartość nieruchomości została oszacowana na [...] zł, zaś wartość ograniczonego prawa rzeczowego na [...] zł. Organ odwoławczy wskazał, że w toku postępowania skarżący przedłożył również opinię Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych z [...] sierpnia 2017 r. pozytywnie oceniającą operat szacunkowy autorstwa M. W. w zakresie oszacowania dz. nr [...] i nr [...]. Powyższe skutkowało przyjęciem przez Wojewodę tego operatu jako podstawy ustalenia odszkodowania za wskazane działki.

Zdaniem Ministra, operat z [...] stycznia 2017 r. sporządzony został jednak z naruszeniem przepisów prawa, co powoduje, że nie jest możliwe jego wykorzystanie do ustalenia odszkodowania. Jak wynika bowiem z § 36 ust. 4 rozporządzenia rzeczoznawca wyceniając nieruchomość, która w dacie przejęcia była przeznaczona pod inwestycję drogową, powinien najpierw dokonać szczegółowej analizy rynku transakcji drogowych, a dopiero w sytuacji ich braku wycenić ją przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Biegły prowadząc swe ustalenia i dochodząc do przekonania, że na rynku powiatu [...] brakuje transakcji istotnych dla dokonywanej oceny, winien był przeanalizować umowy zawierane na rynku powiatów ościennych, a gdy ten zabieg nie przyniósłby efektów, powinien w myśl § 36 ust. 4 w zw. z ust. 2 rozporządzenia, przejść do analizy transakcji zawieranych na obszarze województwa. Biegły zaniechał tej analizy przyjmując do wyceny rynek gruntów przeznaczonych pod usługi. Uznając ten operat za prawidłowy, Wojewoda naruszył zatem § 36 ust. 4 rozporządzenia, a w rezultacie także art. 7 i art. 77 K.p.a. Kolejna nieprawidłowość, którą dostrzegł organ odwoławczy w omawianym operacie szacunkowym, to brak opisu nieruchomości porównawczych. Biegły zamieścił jedynie fotografie, które nie przedstawiają informacji o cechach nieruchomości podobnych. Brak takiej charakterystyki uniemożliwia zbadanie, czy faktycznie przyjęte nieruchomości stanowią nieruchomości podobne oraz jakie posiadają gradacje cech rynkowych wpływających na wartość szacownej nieruchomości. W świetle powyższego nie można również dokonać analizy w zakresie poprawności przyjętych współczynników kwotowych, za pomocą których biegły skorygował różnice pomiędzy nieruchomością wycenianą, a nieruchomościami porównawczymi. Wątpliwości organu odwoławczego budzi również przyjęcie przeznaczenia przeważającego wśród nieruchomości przyległych jako usługowe. Biegły powyższe twierdzenie oparł jedynie na przeznaczeniu dz. nr [...], podczas gdy za grunty przyległe należy rozumieć wszystkie grunty mające granicę styczną z nieruchomością wycenianą. Ponadto sam biegły wskazał, że przeznaczenie tej działki było zróżnicowane, tj. oprócz przeznaczenia usługowego posiadała ona również przeznaczenie rolne i drogowe. Reasumując Minister stwierdził, że wskazane uchybienia mogą mieć wpływ na wartość wycenianej nieruchomości, czyniąc tym samym operat szacunkowy M. W. niespójnym i mało wiarygodnym, a zatem nie mogącym stanowić dowodu w sprawie. Minister zarzucił również Wojewodzie, że w sposób lakoniczny stwierdził poprawność opracowania z [...] stycznia 2017 r., nie dokonując jego analizy pod kątem poprawności charakterystyki nieruchomości podobnych, czy też sposobu wyliczeń. W tej kwestii całkowicie oparł swoje rozstrzygnięcie na opinii sporządzonej przez Komisję Arbitrażową przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych. W ocenie organu odwoławczego stanowi to uchybienie, gdyż fakt, że organ nie powinien wkraczać w merytoryczne szczegóły opinii rzeczoznawcy majątkowego, nie zwalnia go z obowiązku rzetelnej i wnikliwej oceny operatu szacunkowego pod kątem obowiązujących przepisów w tym zastosowanego podejścia i metody. W tej sytuacji koniecznym stało się zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 K.p.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji zobligowany będzie bowiem do ponownego zlecenia operatu szacunkowego o wartości przedmiotowej nieruchomości przy uwzględnieniu powyższych uwag. Obowiązkiem Wojewody będzie również ustalenie stanu hipoteki obowiązującej w dacie wydania zrid i jej wartości na datę wydania decyzji odszkodowawczej. Winien zatem wziąć pod uwagę fakt, że ustalone na przedmiotowej nieruchomości hipoteki zostały już wykreślone z księgi wieczystej.

W skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciwie od powyższej decyzji, skarżący wniósł o jej uchylenie, zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie:

1) naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz w zw. z art. 12 ust. 5 specustawy, art. 130 ust. 2 i art. 156 ust. 1 u.g.n. i § 36 ust. 4 rozporządzenia, przez wadliwą wykładnię prowadzącą do uznania, że organ nie może ustalić odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną na realizację inwestycji drogowej, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego w oparciu o przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, w sytuacji braku istnienia na rynku lokalnym wystarczającej liczby transakcji nieruchomościami drogowymi, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że operat szacunkowy rzeczoznawcy M. W. z [...] stycznia 2017 r. sporządzony został z naruszeniem przepisów i nie stanowi dowodu wyjaśniającego stan faktyczny w stopniu wymaganym dla wydania przez organ odwoławczy decyzji administracyjnej merytorycznie rozstrzygającej sprawę, gdy tymczasem: (1) dowód ten został przeprowadzony zgodnie z przepisami i wyjaśnia stan faktyczny tak, że nie istnieje dalszy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który mógłby mieć istotny wpływ na jej wynik, jak również (2) decyzja organu pierwszej instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania - a co za tym idzie nie zaistniały w sprawie przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a.;

2) naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 157 ust. 1 in principio u.g.n. poprzez nieuprawnione, w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, podważenie przez Ministra wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego, uzewnętrznionych w przygotowanym przez niego operacie szacunkowym i pominięcie materialnej oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, a w konsekwencji zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. bez wykazania naruszenia przepisów postępowania oraz braków postępowania wyjaśniającego, uniemożliwiających merytoryczne załatwienie sprawy przez organ odwoławczy;

3) naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 6, art. 8 § 1, art. 10 § 1 i art. 11 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez wydanie decyzji z pominięciem odpowiedzi pełnomocnika skarżącego z 4 października 2018 r. na odwołanie, o czym świadczy brak wskazania tej odpowiedzi w uzasadnieniu decyzji oraz nieustosunkowanie się do zawartej w niej argumentacji prawnej, mimo że odnosi się ona do kluczowych, spornych zagadnień związanych z oceną materiału dowodowego, zaś jej pominięcie godzi w zaufanie stron do władzy publicznej, w ich prawo do czynnego udziału w sprawie oraz w zasadę przekonywania, świadcząc o jednostronnym sformułowaniu decyzji i jej uzasadnienia, bez dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej, jak wymaga tego art. 107 § 3 K.p.a.;

4) naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 8 § 1 K.p.a. w zw. z art. 21 i art. 64 Konstytucji RP i art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, przez przeprowadzenie postępowania odwoławczego w sposób prowadzący do utraty zaufania jego uczestników do władzy publicznej, gdyż zaskarżona decyzja została w wydana z uwagi na pozorne naruszenie przepisów postępowania i brak niezbędnych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy dowodów, zaś w rzeczywistości w celu przewleczenia jej ostatecznego załatwienia, a zatem w celu godzącym w konstytucyjne i konwencyjne prawa skarżącego, zwłaszcza w prawo do słusznego odszkodowania (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP), co prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja jest przejawem nadużycia prawa.

W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący przywołał argumentację na poparcie powyższych zarzutów.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując w całości argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest sprzeciw od decyzji, którą organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołań Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w W. oraz Banku [...] we W., uchylił decyzję Wojewody z [...] lutego 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W ocenie Sądu, wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy nie naruszył art. 138 § 2 K.p.a., a w konsekwencji sprzeciw należało uznać za niezasadny.

W myśl art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Reasumując, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, jedynie wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Sytuacja taka występuje wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego albo gdy przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 K.p.a., albo powstała konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego ze względu na zmianę stanu faktycznego.

W niniejszej sprawie uchylenie decyzji organu pierwszej instancji nastąpiło z uwagi na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego, co uzasadniało zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a.

Na wstępie wskazać należy, że materialnoprawną podstawę decyzji Wojewody stanowił art. 18 specustawy oraz stosowane odpowiednio, na mocy odesłania zawartego w art. 12 ust. 4a tej ustawy, przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Artykuł 18 ust. 1 specustawy stanowi, że wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie natomiast z art. 130 ust. 2 u.g.n. dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Wartością tą z kolej jest co do zasady wartość rynkowa, a więc najbardziej prawdopodobna cena nieruchomości, możliwa do uzyskania na rynku (art. 134 ust. 1 i art. 151 ust. 1 u.g.n.), przy określaniu której uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 u.g.n.). Szczegółowe unormowania regulujące sporządzenie wyceny nieruchomości m.in. na potrzeby ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte (wywłaszczone) pod inwestycje drogowe zawarte zostały w rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się, "przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji". Stosownie do § 36 ust. 2 rozporządzenia w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. W ustępie 3 § 36 unormowano tryb ustalania wartości rynkowej nieruchomości, w sytuacji, gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości. Zgodnie natomiast z ust. 4 § 36 rozporządzenia "w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio".

Jak wynika z akt niniejszej sprawy, na potrzeby ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość sporządzone zostały dwa operaty szacunkowe: pierwszy na zlecenie organu, tj. operat szacunkowy P. I. z [...] września 2016 r., drugi zaś na zlecenie skarżącego autorstwa M. W. z [...] stycznia 2017 r.

Z uwagi na okoliczność, że operat szacunkowy P. I. z [...] września 2016 r. otrzymał w dniu 1 lutego 2017 r. negatywną opinię Komisji Arbitrażowej i Opiniowania Wycen Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w W., a w konsekwencji, na podstawie obowiązującego w tej dacie art. 157 ust. 1a u.g.n., utracił charakter opinii o wartości nieruchomości, za podstawę ustalenia odszkodowania Wojewoda przyjął operat M. W. z [...] stycznia 2017 r.

W operacie tym biegły ustalił, że przedmiotowe działki położone są w L., bezpośrednio przy ul. [...], gmina S., w strefie niezabudowanej, wschodniej części miejscowości, w odległości ok. 700 m od jego centrum. Bezpośrednie sąsiedztwo stanowią grunty użytkowane rolniczo i droga krajowa nr [...]. W dalszym sąsiedztwie zlokalizowane są zabudowania miejscowości, zakład produkcyjny B. Sp. z o.o., grunty użytkowane rolniczo oraz kompleksy leśne. Dojazd do działek odbywa się drogą krajową nr [...], ulicą [...] o nawierzchni asfaltowej. Biegły ustalił, że na dzień wydania zrid nieruchomość stanowiła grunt niezabudowany, użytkowany rolniczo – uprawa pszenżyta ozimego. Na nieruchomości brak jest utrudnień związanych z przebiegającymi urządzeniami infrastruktury technicznej. Biegły ustalił ponadto, że na dzień wydania zrid, wyceniana nieruchomość nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, natomiast zgodnie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, przyjętym uchwałą nr [...] Rady Gminy S. z [...] kwietnia 2014 r. ze zm., położona była na terenie przeznaczonym pod planowany przebieg drogi ekspresowej [...] wraz z terenami przeznaczonymi pod węzły drogowe. Powyższe ustalenia w zakresie przeznaczenia nieruchomości, jak również analiza rynku nieruchomości gruntowych nabywanych pod drogi pozwoliły biegłemu na zastosowanie procedury wyceny wskazanej w § 36 ust. 4 rozporządzenia.

Organ pierwszej instancji ustalając odszkodowanie na podstawie powyższego operatu szacunkowego wskazał, że operat ten był przedmiotem badania przez Komisję Arbitrażową [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych, która uznała że może on być wykorzystany dla celu, dla którego został sporządzony. W związku z powyższym Wojewoda uznał za udowodnione, że wartość przedmiotowej nieruchomości wynosi [...] zł. W obszernym uzasadnieniu decyzji pierwszej instancji nie sposób jednak doszukać się oceny tego operatu pod kątem prawidłowości zastosowania przez biegłego przepisów obowiązującego prawa, w tym cytowanego wcześniej § 36 ust. 4 rozporządzenia.

Mając natomiast na uwadze treść ww. przepisu wskazać należy, że przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową (a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, bowiem przedmiotowa działka w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Rady Gminy S. z [...] kwietnia 2014 r. ze zm., położona była na terenie przeznaczonym pod planowany przebieg drogi ekspresowej [...] wraz z terenami przeznaczonymi pod węzły drogowe), wycena rozpoczyna się od porównania transakcji nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia dokonanie wyceny przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości (por. wyroki NSA z 5 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1395/13; z 1 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2311/15; z 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1816/13; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy M. W., po przeprowadzeniu analizy rynku nieruchomości nabywanych na cele komunikacyjne stwierdził, że na rynku lokalnym, obejmującym obszar powiatu [...], brak jest nieruchomości przeznaczonych pod drogi spełniających kryterium podobieństwa w stosunku do nieruchomości wycenianej. Powyższe skłoniło biegłego do przeprowadzenia wyceny w oparciu o ceny nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. w oparciu o nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę usługową, usługowo-produkcyjną, składy, magazyny. Dla potrzeb wyceny utworzył zbiór cen transakcyjnych dotyczący nieruchomości gruntowych niezabudowanych o podobnym przeznaczeniu, które były przedmiotem obrotu rynkowego jako przedmiot prawa własności w okresie od 2013 r. do 2016 r., na obszarze powiatu [...] i na tej podstawie dokonał wyceny przedmiotowej nieruchomości.

Wskazać jednak należy, że choć użyte w § 36 ust. 2 rozporządzenia określenia "rynku lokalnego" i "rynku regionalnego" nie zostały zdefiniowane przez prawodawcę, to jednak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że pod pojęciem "rynku lokalnego" rozumie się obszar gminy lub powiatu, zaś "rynek regionalny" odnoszony jest do obszaru województwa (por. wyroki NSA z 22 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 701/11; z 8 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1460/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W judykaturze przyjmuje się również, że porządek ustalania obszaru analizowanego nie jest przypadkowy, co powoduje, że gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny obwiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego. Jeżeli i rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, dopiero wówczas należy kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych. Tylko w tej sytuacji spełniony zostanie warunek zakładający brak możliwości uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na rynku lokalnym i regionalnym. Skoro odszkodowanie winno odzwierciedlać faktyczną wartość utraconego prawa, to kierowanie się innym przeznaczeniem nieruchomości niż to, które wynika z obowiązujących dla tej nieruchomości regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, winno być ostatecznością (por. wyroki NSA z 13 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1642/11; z 1 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2311/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym szacując wartość nieruchomości drogowej biegły winien wyczerpać możliwość kierowania się cenami transakcyjnymi tego typu nieruchomości nie tylko z rynku lokalnego, a więc gminnego i powiatowego, ale także z rynku regionalnego (wojewódzkiego).

W niniejszej natomiast sprawie, na co wskazano już powyżej, biegły dokonując wyceny przedmiotowej działki, nieruchomości o podobnym przeznaczeniu, tj. przeznaczeniu drogowym, poszukiwał jedynie na terenie powiatu [...]. Analizy ww. rynku lokalnego dokonał na podstawie 20 aktów notarialnych (a następnie kilkunastu kolejnych transakcji), lecz po odrzuceniu transakcji stanowiących przedmiot użytkowania wieczystego stwierdził, że na badanym terenie nie doszło do żadnej transakcji, która mogłyby zostać przyjęta jako materiał porównawczy do wyceny nieruchomości. Biegły zaniechał jednak zbadania rynku regionalnego.

Skoro zatem w procesie wyceny nieruchomości, w sposób nieuprawniony treścią § 36 ust. 4 w zw. z § 36 ust. 2 rozporządzenia, rzeczoznawca majątkowy odstąpił od ustalenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości w oparciu o analizę rynku nieruchomościami drogowymi, to wykonany przez niego operat nie mógł być uznany za miarodajny dowód w sprawie, którym mowa w art. 130 ust. 2 u.g.n. To zaś wykluczało możliwość podejmowania na jego podstawie decyzji odszkodowawczej. Powyższe czyni zasadnym postawiony przez organ odwoławczy zarzut wadliwej weryfikacji ww. dowodu i naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z § 36 ust. 4 w zw. z § 36 ust. 2 rozporządzenia.

Zgodzić się ponadto należy z organem odwoławczym, że kolejnym uchybieniem w operacie szacunkowym M. W., a niedostrzeżonym przez Wojewodę, jest brak opisu nieruchomości porównawczych. Biegły zamieścił jedynie fotografie, które w żaden sposób nie przedstawiają miarodajnych informacji o cechach nieruchomości podobnych, a w konsekwencji brak jest możliwości oceny, czy prawidłowo zastosowano art. 4 pkt 16 u.g.n. Brak takiej charakterystyki uniemożliwia zbadanie, czy faktycznie przyjęte nieruchomości stanowią nieruchomości podobne oraz jakie posiadają gradacje cech rynkowych wpływających na wartość szacownej nieruchomości. W świetle powyższego nie można również dokonać analizy w zakresie poprawności przyjętych współczynników kwotowych, za pomocą których biegły skorygował różnice pomiędzy nieruchomością wycenianą, a nieruchomościami przyjętymi do porównań.

Mając powyższe na uwadze za niezasadne Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.; w zw. z art. 12 ust. 5 specustawy, art. 130 ust. 2 i art. 156 ust. 1 u.g.n. i § 36 ust. 4 rozporządzenia; w zw. z art. 157 ust. 1 u.g.n., jak również w zw. z art. 8 § 1 K.p.a. i art. 21, art. 64 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (zarzuty nr 1, 2 i 4 skargi). Skoro bowiem organ odwoławczy dostrzegł powyższe uchybienia w operacie szacunkowym autorstwa M. W. z [...] stycznia 2017 r., konieczne było uchylenie decyzji Wojewody z [...] lutego 2018 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, ze wskazaniem na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego, co leży w gestii organu pierwszej instancji. W sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za nieruchomość, choć opinia biegłego może być uzupełniona w trybie art. 136 K.p.a., to jednak ponowne przeprowadzenie tego dowodu oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Operat szacunkowy wpływa bowiem bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 564/09; https://cbois.nsa.gov.pl).

Organowi odwoławczemu nie można zarzucić także naruszenia art. 138 § 2 w zw. z art. 6, art. 8 § 1, art. 10 § 1 i art. 11 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. (zarzut nr 3 skargi), poprzez wydanie decyzji z pominięciem odpowiedzi pełnomocnika skarżącego z 4 października 2018 r. na odwołanie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w W. Jak wynika bowiem z obszernego uzasadnienia decyzji drugiej instancji, choć pismo to faktycznie nie zostało w niej zacytowane, to jednak odniesiono się do wszelkich poruszanych w nim kwestii, szczegółowo opisując dlaczego organ uznał za zasadny zarzut odwołującego się dotyczący naruszenia w niniejszej sprawie § 36 ust. 4 rozporządzenia, a w konsekwencji za nieprawidłowy przedłożony przez strony operat szacunkowy z [...] stycznia 2017 r.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w sentencji.