Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2942/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust 4 lit. b i c, art. 3 pkt 23 lit. c, art. 3 pkt 24 lit. a
journal: Dz.U. 2003 nr 228 poz 2255
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia del. WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 180/19 w sprawie ze skargi J. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do świadczeń rodzinnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 6 sierpnia 2019 r. (sygn. akt II SA/Łd 180/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w wyniku rozpoznania skargi J. T., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z [...] grudnia 2018 r. i decyzję Burmistrza A. z [...] listopada 2018 r. o odmowie przyznania skarżącej prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na syna P. T. oraz prawa do zasiłku rodzinnego na syna P. T. w okresie zasiłkowym od 1 listopada 2018 r. do 31 października 2019 r.

Przyczyną odmowy przyznania świadczeń było ustalenie, że rodzina skarżącej przekroczyła wysokość ustawowego kryterium dochodowego uprawniającego do ich uzyskania. Podstawę wyliczenia dochodu stanowiły przepisy art. 3 pkt 24a, art. 5 ust. 1, 2, 3, 3b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r, poz. 2220 ze zm, dalej jako "u.ś.r."). Organ I instancji ustalił, że miesięczny dochód 4 - osobowej rodziny skarżącej za rok 2017 wyniósł 1.593,63 zł, przy czym na roczny dochód składały się dochody męża wnioskodawczyni w wysokości 17.510,76 zł i kwota 1.612,80 zł otrzymana na podstawie art. 27f ust. 8-10 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. J. T. z dniem 7 kwietnia 2018 r. powróciła do pracy z urlopu wychowawczego i w maju 2018 r. otrzymała wynagrodzenie w wysokości 1.463 zł. Wnioskodawczyni była zatrudniona od 2012 r. w [...] Sp. z o.o. z siedzibą w A. (zaświadczenie z dnia 11 czerwca 2018 r.). W okresie od 8 maja 2015 r. do 7 kwietnia 2018 r. przebywała na urlopie wychowawczym udzielonym na syna P. T., następnie do 26 czerwca 2018 r. korzystała z urlopu wypoczynkowego. W okresie od 27 czerwca 2018 r. do 30 września 2018 r. przebywała na urlopie bezpłatnym. Od 1 października 2018 r. wymiar jej czasu pracy wynosi 1/2 etatu (umowa z dnia 24 września 2018 r.). W tych okolicznościach organ I instancji przyjął, że stosownie do art. 3 pkt 24 lit. a u.ś.r. zgodnie z którym "uzyskanie dochodu oznacza uzyskanie dochodu spowodowane zakończeniem urlopu wychowawczego", wynagrodzenie osiągnięte w maju 2018 r. w wysokości 1.463 zł powinno zostać uwzględnione dla obliczenia dochodu. Organ I instancji stosownie zatem do następujących matematycznych działań: 1) 17.510,76+1612,80=19.123,56 zł, 2) 19.123,56:4=1.593,63 zł, 3) 1.593,63+1.463,00=3056,63 zł, 4) 3.056,63:4=764,16 zł, ustalił, że miesięczny dochód rodziny w przeliczeniu na osobę wynosi 764,16 zł co przekracza kryterium ustawowe określone w art. 5 ust. 1 u.ś.r. na kwotę 674,00 zł. Jednocześnie na podstawie art. 5 ust. 3 u.ś.r. obliczono, że łączna miesięczna kwota zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami, należnych rodzinie wnioskodawczyni wynosi 227,33 zł i jest to maksymalna dopuszczalna kwota przekroczenia kryterium dochodowego. Kryterium dochodowe dla całej rodziny zostało natomiast przekroczone o kwotę 360,63 zł (3.056,63-2.696 zł), a zatem o kwotę wyższą, niż łączna kwota zasiłków rodzinnych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uznało, że wyżej przedstawione wyliczenie dochodu rodziny skarżącej jest poprawne i zgodne z przepisami. Za prawidłowe uznało uwzględnienie w obliczeniach kwoty 1.463 zł uzyskanej z tytułu wynagrodzenia osiągniętego po powrocie wnioskodawczyni z urlopu wychowawczego w maju 2018 r. przyjmując, że mieściła się ona w pojęciu "uzyskania dochodu" w rozumieniu art. 3 pkt 24 lit. a ustawy. Stwierdziło też, że fakt obniżenia wynagrodzenia wnioskodawczyni od 1 października 2018 r. u tego samego pracodawcy nie oznacza "utraty dochodu" w rozumieniu ustawy. Za utratę dochodu zgodnie z art. 3 pkt 23 lit. c uznaje się bowiem "utratę dochodu spowodowaną utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", co oznacza sytuację, gdy osoba traci jedno ze źródeł dochodu mające umocowanie w określonym stosunku prawnym wskutek jego rozwiązania. W przypadku skarżącej natomiast doszło jedynie do zmiany warunków pracy i płacy, co nie może być traktowane jako utrata dochodu na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Uchylając opisane wyżej decyzje organów obu instancji - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; określanej dalej jako "P.p.s.a.") – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii związanej z obniżeniem wynagrodzenia skarżącej od 1 października 2018 r. zwrócił uwagę, że z dokumentów złożonych przez skarżącą wynika, że w 2012 roku zawarła ona umowę o pracę w pełnym wymiarze czasu pracy (jeden etat). Z zaświadczenia pracodawcy z 11 czerwca 2018 r. wynikałoby, że jest to umowa o pracę zawarta na czas określony od 23 stycznia 2012 r. do dnia 30 września 2018 r., natomiast z zaświadczenia z dnia 9 listopada 2018 r. wynika, że umowa z dnia 23 stycznia 2012 r. była umową na czas nieokreślony. Skarżąca przedstawiła również nową umowę o pracę, zawartą z tym samym pracodawcą 24 września 2018 r. na okres od 1 października 2018 r. na czas nieokreślony w wymiarze 1/2 etatu i z wynagrodzeniem netto 672 zł. Brak natomiast dokumentów poświadczających rozwiązanie poprzedniej umowy o pracę. W tych okolicznościach, jak stwierdził Sąd, wydaje się celowym wyjaśnienie powyższych rozbieżności i nieścisłości, czy doszło do rozwiązania umowy o pracę, jej wygaśnięcia, czy do zmiany warunków pracy i płacy w rozumieniu kodeksu pracy.

Sąd stwierdził, że w sytuacji skarżącej, która po wygaśnięciu umowy o pracę podjęła u tego samego pracodawcy pracę przed upływem miesiąca, istotne znaczenie ma norma art. 5 ust. 4 lit. c u.ś.r., na mocy której "przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu nie stosuje się do dochodu z tytułu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (...), jeżeli członek rodziny (...) utracił dochód z tych tytułów i w okresie 3 miesięcy, licząc od dnia utraty dochodu, uzyskał dochód u tego samego pracodawcy (...)". Przepis ten oznacza przyjęcie pewnej fikcji prawnej kontynuacji zatrudnienia w sytuacji, gdy doszło do nawiązania nowego stosunku pracy. Unormowanie powyższe zostało wprowadzone na mocy art. 6 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 2017 roku o zmianie niektórych ustaw związanych z systemem wsparcia rodzin. Zmiany te wprowadzono również w ustawie o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Jak wynika z uzasadnienia nowelizacji, projektowana zmiana w ramach tej ostatniej ustawy podyktowana została sygnałami z gminnych organów, że niekiedy dochodziło do "dopasowywania" przez wnioskodawców i członków ich rodzin osiąganego dochodu do kryterium dochodowego przez np. rozwiązywanie stosunku pracy, a następnie ponowne jego nawiązywanie z tym samym pracodawcą na innych warunkach, co pozwalało skorzystać z instytucji utraty dochodu. Wprowadzenie unormowania zawartego w art. 5 ust. 4 lit. c u.ś.r. ustawodawca tłumaczy koniecznością ich spójności z analogicznymi projektowanymi przepisami ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Sejm VIII kadencji, nr druku 1625 http://www.sejm.gov.pl). Nie sposób jednak nie zauważyć, jak argumentował Sąd, że w przypadku skarżącej mamy do czynienia z innymi, niż zakładane przez ustawodawcę przesłankami. Po powrocie z urlopu wychowawczego kontynuowała ona pracę przez półtora miesiąca, następnie skorzystała z urlopu bezpłatnego, by po jego upływie podjąć zatrudnienie u tego samego pracodawcy, ale wobec konieczności sprawowania opieki nad dzieckiem już w znacznie mniejszym wymiarze czasu pracy, na niższym stanowisku i z niższym wynagrodzeniem. Jest to zachowanie usprawiedliwione i zrozumiałe w sytuacji urodzenia dziecka. Trudno zatem w przypadku skarżącej domniemywać chęci "dopasowania sytuacji dochodowej do kryterium dochodowego, pozwalającego na uzyskanie świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko". Takie zaś przesłanki były podstawą wprowadzenia unormowania art. 5 ust.4 lit. c u.ś.r. Sąd stwierdził, że zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu, ponowne zatrudnienie skarżącej przez tego samego pracodawcę bezpośrednio po wygaśnięciu poprzedniej umowy, nie może być traktowane jako uzyskanie dochodu. W realiach rozpoznawanej sprawy oznacza to jednak tylko niemożność potraktowania wynagrodzenia z umowy o pracę zawartej w dniu 1 października 2019 roku jako dochodu uzyskanego po utracie dochodu z poprzedniej umowy o pracę.

Odnosząc się następnie do dochodu skarżącej osiągniętego w maju 2018 r. po powrocie z urlopu wychowawczego Sąd wskazał, że jest to wprawdzie "dochód uzyskany" w rozumieniu art. 3 pkt 24 lit. a u.ś.r., jednak okoliczność ta w świetle art. 5 ust. 4 lit. b u.ś.r. nie jest wystarczająca dla uwzględnienia go w wyliczeniu dochodu. Przepis ten bowiem wskazuje, że "(w) przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, (...) po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, (...), powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na który ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczeń rodzinnych". Zgodnie zatem z normą zawartą w cytowanym przepisie organ, uwzględniając dochód uzyskany (po powrocie skarżącej z urlopu wychowawczego) winien ustalić dochód uzyskany w dwóch różnych miesiącach - po pierwsze z miesiąca po miesiącu w którym doszło do uzyskania dochodu w rozumieniu art. 5 ust.4 lit. b u.ś.r. i po drugie z miesiąca przyznania świadczenia. Przepis art. 5 ust.4 lit. b wyraźnie bowiem stanowi, że dochód ten (z miesiąca po miesiącu od jego uzyskania) bierze się pod uwagę, jeżeli jest on uzyskiwany w okresie, na który ustalane jest lub weryfikowane jest prawo do świadczeń rodzinnych. Przy tym w sytuacji, gdy organ rozstrzyga o ustaleniu prawa do świadczenia chodzić będzie o datę orzekania o przyznaniu/odmowie prawa do świadczenia. Powołany przepis art. 5 ust.4 lit. b u.ś.r. nakłada na organ obowiązek ustalenia wysokości dochodu w dacie ustalania prawa do świadczenia, a nie tylko samego faktu otrzymywania dochodu.

Warunkiem przyjęcia za podstawę spełnienia kryterium dochodowego wysokości dochodu z miesiąca po miesiącu jego uzyskania jest, aby "ten dochód" uzyskiwany był w dacie orzekania o prawie do świadczenia. Chodzi o ten konkretny dochód, a więc dochód z tego samego źródła jak i w dotychczasowej wysokości. Taka interpretacja art. 5 ust.4 lit. b u.ś.r. wynika z celu, jakiemu służy instytucja dochodu utraconego i dochodu uzyskanego, a jest nim urealnienie sytuacji dochodowej świadczeniobiorcy na dzień przyznawania czy wypłaty świadczeń rodzinnych. Zabieg taki wydaje się niezbędny z uwagi na upływ ponad 9 miesięcy między rokiem bazowym, w którym oceniana jest sytuacja dochodowa a datą orzekania. Cel ten nie zostanie osiągnięty, a wręcz może zostać zniweczony, jeżeli organ ograniczy się jedynie do ustalenia samego faktu uzyskiwania dochodu w dacie orzekania, poprzestając na przyjęciu jego wysokości w momencie jego uzyskania ("miesiącu po...), bez weryfikacji wielkości dochodu w dacie orzekania. Oznacza to tylko tyle i aż tyle, że organ ustalając, że dochód ten jest uzyskiwany w dacie pobierania świadczenia bierze pod uwagę jego wysokość z tej daty.

Innymi słowy organ zobowiązany był wyjaśnić i ustalić, czy wnioskodawczyni uzyskiwała ten dochód również w dacie świadczenia. Chodzi przy tym o dochód i jego wysokość. Tylko taki sposób weryfikacji dochodu pozwala na jego urealnienie i ustalenie rzeczywistej sytuacji dochodowej świadczeniobiorcy.

Jak podsumował Sąd pierwszej instancji, w realiach rozpoznawanej sprawy organy nie obliczyły zatem w sposób właściwy dochodu uzyskanego skarżącej, choć trafnie uznały, że zawarcie przez nią umowy o pracę z tym samym pracodawcą w okresie krótszym, niż trzy miesiące od wygaśnięcia poprzedniej umowy nie kwalifikuje tej sytuacji jako spełniającej przesłanki dochodu uzyskanego, o którym stanowi art. 3 pkt 24 lit. a u.ś.r. Natomiast dochód, uzyskiwany przez skarżącą po powrocie z urlopu wychowawczego w dacie przyznawania świadczenia winien zostać uwzględniony z mocy art. 5 ust.4 lit. b u.ś.r., jako dochód uzyskany w dacie przyznawania świadczenia. Weryfikacja sytuacji dochodowej skarżącej na podstawie jedynie dochodu z maja 2018 roku jest bowiem weryfikacją niepełną, nie uwzględniającą pełnej treści art. 5 ust.4 lit. b ustawy i nie pozwalającą na ustalenie faktycznej sytuacji dochodowej skarżącej w dacie rozpoczęcia okresu zasiłkowego. Sad podkreślił, że prawidłowe potraktowanie dochodu skarżącej po powrocie z urlopu wychowawczego jako dochodu uzyskanego wymaga ustalenia jego wysokości także w dacie przyznawania świadczenia i na podstawie tego ustalenia zweryfikowania, czy skarżąca spełnia kryterium dochodowe, o którym stanowi art. 5 ust.1 u.ś.r. Innymi słowy, warunek osiągnięcia dochodu w miesiącu następującym po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, nie jest jedynym warunkiem doliczenia dochodu uzyskanego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczeń rodzinnych. Jest to warunek pierwszy. Drugim warunkiem wynikającym z art. 5 ust. 4 lit. b u.ś.r. jest warunek kontynuacji uzyskiwania dochodu osiągniętego zgodnie z warunkiem pierwszym także w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczeń rodzinnych. Oznacza to, że uzyskiwanie dochodu określonego rodzaju musi być kontynuowane w okresie świadczeniowym, na który jest ustalane prawo do świadczeń rodzinnych. Kontynuacja ta musi mieć miejsce także w miesiącu, w którym organ wydaje decyzję ustalającą prawo do świadczenia (tak WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 22 lutego 2019r., II SA/Rz 1434/2018, LEX nr 2635492.) Podobnie na konieczność uwzględniania dochodu zbliżonego do dochodu uzyskiwanego w dacie pobierania świadczeń zwracano uwagę w następujących orzeczeniach: WSA w Warszawie w wyrokach z dnia 22 maja 2019 roku, II SA/Wa 219/2019,, LEX nr 2678491 i ii SA/Wa 220/2019, LEX nr 2678384, III SA/Łd 998/15, wyrok WSA w Lodzi z 12 października 2018 r, II SA/Łd 435/18, wyrok WSA w Szczecinie z 12 września 2013 r., II SA/Sz 353/13, wyrok WSA w Krakowie z 17 lipca 2014 r., III SA/Kr 588/14, wyrok NSA z 22 października 2009 r., I OSK 351/09. Tym samym, jak stwierdził Sąd pierwszej instancji, argumentacja skarżącej okazała się trafna i znajduje oparcie zarówno we wnioskach płynących z prawidłowej wykładni art. 5 ust. 4 lit. b u.ś.r, jak również w akceptowanej przez sąd linii orzeczniczej, uwzględnionej przy badaniu zasadności niniejszej skargi.

W konsekwencji Sąd uznał, że organy dopuściły się błędnej wykładni art. 5 ust. 4 lit. b i ust. 4 lit. c u.ś.r. skutkującej wadliwymi ustaleniami faktycznymi w zakresie dochodu rodziny skarżącej. Zalecił, aby przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy uwzględniły jego ocenę prawną.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. zarzuciło:

1) naruszenie prawa materialnego tj.:

a) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2018 poz. 2107 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem kontrola legalności decyzji organów administracji to odniesienie się do obowiązujących norm prawa w związku z wydanymi decyzjami organów administracji, nie zaś dokonywanie "zmian" w powszechnie obwiązujących normach prawa, a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie tym samym ma miejsce kontrola dowolna ze względu na "społeczny wymiar świadczeń";

b) art. 5 ust. 4 c w związku z art. 3 pkt. 23 i pkt 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. 2018 poz. 2220. ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że na gruncie powołanych przepisów o utracie dochodów, utrata dochodu zachodzi w sytuacji zmiany warunków umowy osoby zatrudnionej w przedmiocie obniżenia wynagrodzenia za pracę.

2) naruszenie przepisów postępowania tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 P.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem nie miało miejsca naruszenie norm materialnych i nie było podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej i decyzji ją poprzedzającej,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 10, art. 61 § 4, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji zaskarżonej bowiem;

- nie zachodzi w żaden sposób konieczność uzupełniania materiału dowodowego, z uwagi na fakt, prawidłowego wyliczenia dochodu strony skarżącej z uwzględnieniem zarówno art. 3 pkt. 23 jak i pkt 24 u.ś.r;

- nie zachodzi w żaden sposób konieczność zmian interpretacyjnych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych z uwagi na fakt, że z normy prawnej przepisu art. 5 ust. 4c w/w ustawy jednoznacznie wynika, iż, przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu nie stosuje się do dochodu z tytułu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i dochodu z tytułu wyrejestrowania lub rozpoczęcia pozarolniczej działalności gospodarczej, jeżeli członek rodziny, osoba ucząca się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego utracili dochód z tych tytułów i w okresie 3 miesięcy, licząc od dnia utraty dochodu, uzyskali dochód u tego samego pracodawcy lub zleceniodawcy, lub zamawiającego dzieło lub ponownie rozpoczęli pozarolniczą działalność gospodarczą.

c) art. 141 § 4 w związku z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jednolity Dz. U. 2018 poz. 1302 ze zm.) przez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego, przedstawienie oceny prawnej niespójnej i dowolnej będącej "komplikacją" różnych poglądów, schematyzm uzasadnienia, brak uwzględnienia poglądów doktryny jak i orzecznictwa sądów odmiennego od wywiedzionej tezy, brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, brak jasnych, pełnych i wyczerpujących wskazań, co do dalszego prowadzenia postępowania;

W oparciu o tak sformułowane podstawy skargi kasacyjnej organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Jednocześnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy w sprawie.

W uzasadnieniu powyższych podstaw, nawiązując do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, w szczególności wyroku NSA z 10 listopada 2016 r. I OSK 1368/16 (orzeczenia dostępne na https://cbois.nsa.gov.pl) argumentowano, że zmiana warunków pracy do jakiej doszło w przypadku skarżącej od 1 października 2018 r. i związane z tym obniżenie jej wynagrodzenia nie może być traktowane jako utrata dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 23 ustawy. Akcentowano, że stosownie do stanowiska judykatury zmiana warunków pracy nie jest utratą dochodu oraz że należy rozróżnić utratę lub uzyskanie dochodu od zmiany jego wysokości. Wywodzono, przywołując orzecznictwo, że zmiana warunków pracy, w wyniku której obniżono wynagrodzenie nie jest tożsama z jej utratą, ani z utratą dochodów w rozumieniu ustawy, a analiza jej przepisów nie daje podstaw do uznania, że w przypadku obniżenia wynagrodzenia za pracę przy trwającym stosunku pracy następuje utrata dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 23 lit. c u.ś.r.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu pomimo trafności niektórych z jej podstaw. Wyjaśnić należy, że stosownie do art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale także wówczas, gdy orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Ta druga sytuacja występuje w rozpoznawanej sprawie, albowiem stanowisko Sądu pierwszej instancji wymaga w pewnym zakresie korekty. Wyjaśnić też trzeba, że jeżeli sąd administracyjny drugiej instancji oddala skargę kasacyjną, ale dokonuje zmiany oceny prawnej sądu pierwszej instancji zawartej w jego uzasadnieniu, to walor wiążący w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. uzyskuje ocena prawna sądu drugiej instancji. Przed odniesieniem się jednak do zasadności poszczególnych podstaw skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności, nawiązując do przytoczonej wyżej argumentacji organu zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, dotyczącej wykładni art. 3 pkt 23, a precyzyjnie art. 3 pkt 23 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych, w którym mowa o "utracie dochodu spowodowanej utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" należy wyjaśnić, że w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie wyraził poglądu, ażeby zmiana warunków pracy i płacy polegająca na obniżeniu wynagrodzenia mieściła się w pojęciu "utraty dochodu", o którym mowa w tym przepisie. Problem ten nie był w ogóle przedmiotem wypowiedzi Sądu pierwszej instancji, a z jego zaleceń wyjaśnienia okoliczności związanych z obowiązywaniem umowy o pracę z 23 stycznia 2002 r. (czy była to umowa na czas określony do 30 września 2018 r., czy też umowa na czas nieokreślony) i koniecznością ustalenia "czy doszło do rozwiązania umowy o pracę, jej wygaśnięcia, czy zmiany warunków pracy i płacy" (str. 4 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) jednoznacznie wynika, że Sąd pierwszej instancji przepis art. 3 pkt 23 lit. c u. ś. r. wykłada w istocie w taki sam sposób jak wskazuje organ w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Oznacza to, że duża część wywodów skargi kasacyjnej, poświęcona wykazaniu, że obniżenia wynagrodzenia w ramach istniejącego stosunku pracy nie można kwalifikować jako utraty dochodu w rozumieniu ww. przepisu, odbiega w istocie od stanowiska Sądu pierwszej instancji, a tym samym i wskazanych szczegółowo w jego uzasadnieniu przyczyn uchylenia decyzji organów obu instancji. Przyczyną tą nie była bowiem konieczność uwzględnienia w obliczeniach dochodu rodziny skarżącej faktu obniżenia wynagrodzenia w ramach istniejącego stosunku pracy. Sąd polecił jedynie wyjaśnienie czy obniżenie to nastąpiło na skutek zmiany warunków pracy i płacy, czy na skutek zawarcia nowej umowy o pracę, co dowodzi, że uznał, że z punktu widzenia art. 3 pkt 23 lit. c u.ś.r. okoliczność ta ma znaczenie. Nie zachodziła zatem w rozpoznawanej sprawie konieczność sięgania do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, tak licznie przywołanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym wyjaśniono, że w pojęciu "utraty dochodu spowodowanej utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" nie mieści się zmiana warunków pracy i płacy polegająca na obniżeniu wynagrodzenia. Zatem zarzut skargi kasacyjnej ujęty w punkcie 1 lit. b skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie m. in. "art. 3 pkt 23 i 24" ustawy przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że utrata dochodu zachodzi w sytuacji obniżenia wynagrodzenia jest chybiony. Podważa on bowiem pogląd, którego Sąd pierwszej instancji nie wyraził. Zasadnie natomiast i w zasadzie niejako "przy okazji" tego zarzutu zawartego w punkcie 1 lit. b wytknięto natomiast naruszenie art. 5 ust. 4 lit. c u.ś.r., choć nie uargumentowano tego we właściwy sposób. Zauważyć bowiem trzeba, że wywód Sądu odnoszący się do treści tego przepisu i jego zastosowania w okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie jest jasny i zrozumiały. Przepis ten stanowi, że "przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu nie stosuje się do dochodu z tytułu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (...), jeżeli członek rodziny (...) utracił dochód z tych tytułów i w okresie 3 miesięcy, licząc od dnia utraty dochodu, uzyskał dochód u tego samego pracodawcy (...)". Otóż, analizując jego treść i nawiązując do uzasadnienia projektu ustawy wprowadzającej tę regulację mającą wedle ustawodawcy zapobiegać przypadkom "dopasowywania sytuacji dochodowej do kryterium dochodowego, pozwalającego na uzyskanie świadczenia na pierwsze dziecko", Sąd stwierdził, że skarżącej takiego zamiaru i chęci "dopasowania" swojej sytuacji do kryterium dochodowego nie sposób przypisać, co zdaje się sugerować, że norma ta w sprawie nie znajduje zastosowania. Wniosek ten uprawdopodabnia także i to, że Sąd polecił organom wyjaśnienie rozbieżności w zaświadczeniach pracodawcy i ustalenie czy doszło do rozwiązania umowy o pracę 23 stycznia 2012 r. czy wyłącznie do zmiany jej warunków płacy (obniżenia wynagrodzenia). Przy przyjęciu bowiem zastosowania tego przepisu w stosunku do skarżącej nie zachodzi w ogóle potrzeba wyjaśniania wskazanych okoliczności skoro nawet ustalenie, że miało miejsce rozwiązanie umowy i zawarcie nowej, wykluczało z punktu widzenia tego przepisu możliwość traktowania wynagrodzenia z tych umów w kategoriach "utraty dochodu" i "uzyskania dochodu". Z powyższego zatem możnaby wysnuć wniosek, że Sąd przyjął, że art. 5 ust. 4 lit. c nie znajduje zastosowania. W dalszych jednak wywodach Sąd stwierdził że "(z)godnie z literalnym brzmieniem art. 5 ust. 4c u.ś.r. ponowne zatrudnienie skarżącej przez tego samego pracodawcę bezpośrednio po wygaśnięciu poprzedniej umowy nie może być traktowane jako uzyskanie dochodu" i że "(w) realiach rozpoznawanej sprawy oznacza to jednak tylko niemożność potraktowania wynagrodzenia z umowy o pracę zawartej w dniu 1 października 2019 roku jako dochodu uzyskanego po utracie dochodu z poprzedniej umowy o pracę". To ostatnie stwierdzenie jest o tyle niejednoznaczne, że wprawdzie wskazuje na zastosowanie regulacji zawartej w art. 5 ust. 4 lit. c ale niejako częściowe tj. tylko do niemożności potraktowania wynagrodzenia z umowy z 1 października 2018 r. (chodziło o rok 2018, a nie jak wskazał Sąd w cytowanym zdaniu 2019) jako dochodu uzyskanego co "w domyśle" może oznaczać, że Sąd nie wykluczył możliwości potraktowania wynagrodzenia z umowy z 23 stycznia 2012 r. jako dochodu utraconego. Dodatkowo, w końcowych wnioskach uzasadnienia, Sąd wskazał na naruszenie przez organy m. in. art. 5 ust. 4 lit. c przez błędną wykładnię, nie wyjaśniając jednak precyzyjnie na czym ona polegała.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe stanowisko Sądu pierwszej instancji w zakresie naruszenia art. 5 ust. 4 lit. c u.ś..r., oprócz tego, że nie spełnia kryterium właściwego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a tym samym uchybia w tym zakresie wymaganiom art. 141 § 4 P.p.s.a., nie jest prawidłowe. Przepis ten, bez względu na okoliczności związane z rozwiązaniem przez skarżącą poprzedniej umowy o pracę i zawarciem nowej u tego samego pracodawcy (czy towarzyszyła temu chęć dopasowania sytuacji do dochodu uprawniającego do świadczeń, czy też nie) ma zastosowanie w sprawie i odnosi się zarówno do wynagrodzenia z poprzedniej umowy o pracę, jak i do wynagrodzenia uzyskanego na podstawie nowej umowy. Zatem okoliczności związane z ewentualnym rozwiązaniem poprzedniej umowy o pracę i zawarciem nowej z niższym wynagrodzeniem z punktu widzenia ustalenia dochodu rodziny na potrzeby przyznania prawa do świadczeń rodzinnych nie miały znaczenia. Tym samym zasadnie wskazano w skardze kasacyjnej na naruszenie art. 5 ust. 4 lit. c u.ś.r. ale wyłącznie z przyczyn powyżej wskazanych, a w konsekwencji też na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. także wyłącznie w zakresie konieczności wyjaśnienia przez organy okoliczności związanych z rozwiązaniem umowy z 23 stycznia 2012 r.

Wskazana wyżej, częściowa zasadność podstaw skargi kasacyjnej ujętych w punktach 1 lit. b i 2 lit. b nie mogła jednak skutkować uchyleniem wyroku Sądu pierwszej instancji, lecz wyłącznie uznaniem, że pomimo częściowej wadliwości uzasadnienia odpowiada on prawu. Otóż, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, powodem uchylenia decyzji nie było wyłącznie stwierdzone przez Sąd pierwszej instancji naruszenie art. 5 ust. 4 lit. c u.ś.r., lecz również naruszenie art. 5 ust. 4 lit. b u..ś.r. w odniesieniu do wliczenia do dochodu skarżącej wynagrodzenia osiągniętego przez skarżącą po powrocie z urlopu wychowawczego tj. kwoty 1.463 zł. Sąd uznał, że kwota ta stanowiła tak zwany dochód uzyskany w rozumieniu art. 3 pkt 24 lit. a u.ś.r., jednak okoliczność ta nie była wystarczająca do przyjęcia, że podlega ona uwzględnieniu przy obliczeniu dochodu. Wskazując na treść art. 5 ust. 4 lit. b Sąd przyjął, że konieczne jest jeszcze spełnienie drugiego warunku określanego w orzecznictwie jako "warunek kontynuacji uzyskiwania dochodu" sprowadzającego się do jego osiągania w okresie świadczeniowym na który ustalane jest prawo do świadczeń. Sąd bardzo obszernie na stronach 6-8 swojego uzasadnienia wyjaśnił zagadnienia odnoszące się do przepisu art. 5 ust. 4 lit. b i wskazał na konieczność wyjaśnienia przez organy czy warunek ten w sprawie został spełniony. Wobec tego, że w podstawach skargi kasacyjnej nie wskazano na naruszenie ww. przepisu przez Sąd, a jego naruszenie przez organy stanowiło drugą niezależną od naruszenia art. 5 ust. 4 lit. c przyczynę uchylenia decyzji organów obu instancji, skarga kasacyjna nie mogła okazać się zasadna. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wynikające z art. 183 § 1 P.p.s.a. wykluczało możliwość zweryfikowania stanowiska Sądu pierwszej instancji w zakresie prawidłowości wykładni i zastosowania art. 5 ust. 4 lit. b u.ś.r.

Chybione natomiast okazały się pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych wyjaśnić należy, że kontrola działalności administracji publicznej uprawnia sądy administracyjne do weryfikowania ich rozstrzygnięć z punktu widzenia przepisów prawa. Dokonywanie ich wykładni i badanie prawidłowości zastosowania pozostaje zatem w kompetencjach sądów administracyjnych. Okoliczność, że organ nie zgadza się z interpretacją danego przepisu przyjętą przez sąd, nie uprawnia do stawiania zarzutu naruszenia prawa ustrojowego i nie daje podstaw do przyjęcia, że sąd "zmienił" prawo. Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poza wcześniej opisanym niejasnym wyjaśnieniem podstawy prawnej uchylenia decyzji w zakresie art. 5 ust. 4 lit. c u.ś.r. W pozostałej części uzasadnienie jest jasne, kompletne i wyczerpujące. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przyjętej przez Sąd interpretacji art. 5 ust. 4 lit. b u.ś.r. Są też dokładnie podane w uzasadnieniu na stronie 6 począwszy od słów: "Warunkiem przyjęcia..." i dalej, przez wskazanie jakie okoliczności należy wyjaśnić aby w dochodzie rodziny uwzględnić wynagrodzenie skarżącej uzyskane po powrocie z urlopu wychowawczego z maja 2018 r. Należy też wskazać, że ewentualny brak wskazań co do dalszego postępowania w uzasadnieniu sądu nie skutkuje naruszeniem art. 153 P.p.s.a. Przepis ten bowiem narusza niewykonanie wskazań zawartych w uzasadnieniu wcześniejszego wyroku, a nie ich brak w uzasadnieniu. Na uwzględnienie nie zasługiwał też zarzut skonstruowany w punkcie 2 lit. b skargi kasacyjnej w zakresie konieczności wyjaśnienia pozostałych (niezwiązanych z zaleceniem wyjaśnienia rozwiązania umowy o pracę z 23 stycznia 2012 r.) okoliczności faktycznych. Wobec tego, że organ nie objął podstawami skargi kasacyjnej stanowiska Sądu w zakresie wykładni art. 5 ust. 4 lit. b u.ś.r., to jego zalecenia w zakresie wyjaśnienia okoliczności istotnych z punktu widzenia tej regulacji, także nie mogły być kontrolowane.

Z tych względów, nie znajdując ponadto podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej z przyczyn branych pod uwagę z urzędu (por. art. 183 § 2 §.p.s.a. i art. 189 P.p.s.a.) orzeczono o jej oddaleniu stosownie do art. 184 P.p.s.a.

Wobec tego, że organ zrzekł się rozprawy, a skarżąca nie zażądała jej przeprowadzenia, wydanie wyroku nastąpiło na posiedzeniu niejawnym (art. 182 § 2 P.p.s.a.)