Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1358/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 par. 3, art. 133 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 21 ust. 2 pkt 1, 2-4, ust. 3
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich
article: art. 7, 9, 10, 12, 35, 77 par. 1, 81, 86, 95 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Lidia Ciechomska-Florek Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia del. WSA Artur Adamiec (spr.) Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 października 2016 r. sygn. akt II SA/Go 593/16 w sprawie ze skargi S.M. na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. G. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S. M. na rzecz Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. G. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 20 października 2016 r., sygn. akt II SA/Go 593/16, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., poz. 718, obecnie Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę S. M. na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. G. z [...] kwietnia 2016 r., utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w N. S. z siedzibą w K. z [...] stycznia 2015 r. odmawiającą przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że warunki i tryb udzielania pomocy finansowej w postaci płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011 reguluje ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2007 Nr 64, poz. 427), zwana: ustawą PROW. Stosownie do treści art. 10 ust. 1 ustawy pomoc jest przyznawana:

1) na wniosek osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej;

2) jeżeli wnioskodawca spełnia warunki przyznania pomocy określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1.

Przytoczony powyżej przepis odsyła do rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005,) oraz do przepisów Unii Europejskiej wydanych w trybie tego rozporządzenia jak i do przepisów wykonawczych wydanych na podstawie delegacji ustawowej z art. 29 ust. 1 pkt 1. W oparciu o wskazaną delegację ustawową zostało wydane Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 ( powoływane jako Rozporządzenie PRŚ).

Stosownie do treści jego § 2 płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009 jeżeli:

1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności;

2) łączna powierzchnia posiadanych przez niego działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c Rozporządzenia nr 73/2009, wynosi co najmniej 1 ha;

3) realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z ze zm.), obejmujące wymogi wykraczające ponadpodstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolno środowiskowych;

4) spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu.

Sąd I instancji stwierdził, że z przytoczonych regulacji wynika, że warunkiem koniecznym uzyskania płatności rolnośrodowiskowej jest posiadanie przez podmiot ubiegający się o nie działek rolnych o minimalnym areale wynoszącym 1 ha i prowadzenie na nich "działalności rolniczej". "Rolnikiem" w rozumieniu art. 2 lit. a Rozporządzenia nr 73/2009 określa się osobę fizyczną lub prawną lub grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, określonym w art. 299 Traktatu, oraz która prowadzi działalność rolniczą. "Działalność rolnicza" w myśl art. 2 lit. c Rozporządzenia nr 73/2009 oznacza produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, włączając w to zbiory, dojenie, chów zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich, lub utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska. Sąd wskazał, że w odniesieniu do spraw o przyznanie płatności do działek rolnych przesłanka posiadania działki rolnej nie może być rozumiana jako ustalenie tytułu prawnego, z którego wynika to posiadanie. Podmiotem uprawnionym do uzyskania płatności jest ten posiadacz gruntów rolnych, który faktycznie je użytkuje, prowadzi na nich działalność rolniczą. Legitymowanie się prawem własności określonego gruntu bądź jego posiadaniem nie wystarcza dla otrzymania płatności, konieczne jest ich rolnicze użytkowanie przez osobę ubiegającą się o płatność, które przejawia się w podejmowaniu szeregu czynności agrotechnicznych związanych z uprawą ziemi oraz podejmowaniem decyzji w tym przedmiocie. Sąd podkreślił, że istota sporu w sprawie niniejszej sprowadza się do dokonania przez Sąd oceny, czy organy prawidłowo odmówiły skarżącej wnioskowanej płatności rolnośrodowiskowej na 2011 rok.

Zdaniem Sądu organy orzekające w rozpoznawanej sprawie nie naruszyły art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267; dalej: k.p.a.), przy czym Sąd podkreślił, że nie ma racji skarżąca odwołując się do przepisów k.p.a., które wobec szczególnej regulacji zawartej w ustawie z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2013 r. poz. 173) nie znajdują w sprawie zastosowania. Zgodnie z przepisami prawa, w razie wątpliwości co do okoliczności faktycznych mających uzasadnić przyznanie płatności, organ prowadzący postępowanie jest jedynie obowiązany do żądania od strony dodatkowych wyjaśnień i dowodów. Jego rola ogranicza się bowiem do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zatem to nie organy powinny w sposób nie budzący wątpliwości wyjaśnić, czy podmiot wnioskujący o przyznanie płatności samodzielnie prowadzi działalność rolniczą, efektywnie i rzeczywiście korzysta z gruntów objętych wnioskiem o przyznanie płatności, czy użytkuje rolniczo wskazane przez siebie działki w imieniu własnym, na swoje ryzyko i rachunek, czy ma zatem pełną swobodę w podejmowaniu decyzji o rodzaju działalności rolniczej i o jakie konkretne dotacje ze środków unijnych występować. Jak już bowiem podniesiono ciężar wykazania posiadania gruntów i ich rolniczego użytkowania spoczywa na stronie, bo to ona wywodzi z nich skutek prawny w postaci uprawnienia do płatności. W sytuacji niewykazania przez stronę ( na skutek niepodjęcia aktywności dowodowej ) podstawowych warunków przyznania wnioskowanej płatności w postaci posiadania i prowadzenia działalności rolniczej, kwestia sztucznego stworzenia warunków do uzyskania płatności traci na znaczeniu. W związku ze stanowiskiem organów należy bowiem zauważyć, że ocena, czy zachodzi przewidziana w art. 4 ust. 8 Rozporządzenia nr 65/2011 przesłanka odmowy płatności w postaci sztucznego stworzenia warunków do przyznania płatności może dotyczyć "beneficjentów", a więc podmiotów, które spełniają ustawowe warunki do przyznania płatności. Płatność jest udzielana rolnikowi do działek rolnych, na których rolnik ten prowadzi działalność rolniczą. Zgodnie z § 2 rozporządzenia PRŚ pojęcie rolnik w rozumieniu art. 2 lit. a Rozporządzenia nr 73/2009 prowadzi działalność rolniczą zdefiniowaną w art. 2 lit. c tego rozporządzenia. Zatem w sytuacji gdy skarżąca nie wykazała, iż pozostawała posiadaczem gruntów objętych wnioskiem i że prowadziła działalności rolniczą, to nie przysługują jej płatności, gdyż nie spełnia warunków określonych w powołanym rozporządzeniu. Zatem zbędne pozostaje badanie sztucznego stworzenia warunków w rozumieniu art. 4 ust. 8 Rozporządzenia nr 65/2011. Płatność jest bowiem udzielana rolnikowi do działek rolnych, na których rolnik ten prowadzi działalność rolniczą. Niewątpliwie więc istotą płatności jest pomoc temu podmiotowi, który faktycznie użytkuje grunty rolne. Chodzi zatem o osobę, która decyduje o profilu upraw i dokonuje swobodnie zabiegów agrotechnicznych oraz zbiera plony, a nie jedynie posiada tytuł prawny do zadeklarowanych gruntów. Sama więc możność władania gruntami rolnymi nie wystarczy, liczy się bowiem efektywne (rzeczywiste) w sensie gospodarczym, korzystanie z gruntów, czyli faktyczne ich użytkowanie. Właściciel nie może otrzymać takich płatności za działki, których w danym roku objętym przyznawaną płatnością nie posiadał i nie prowadził na nich upraw. Powoływanie się zatem przez skarżącą na tytuł prawny do zgłoszonych do płatności gruntów nie jest wystarczające. Sąd uznał, że zaniechanie przedstawienia dowodów potwierdzających prowadzenie przez skarżącą odrębnego gospodarstwa rolnego, przez które - zgodnie z art. 2 lit. a Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1166/2008 z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej – należy rozumieć wyodrębnioną jednostkę, zarówno pod względem technicznym, jak i ekonomicznym, która posiada oddzielne kierownictwo i prowadzi działalność rolniczą, wymienioną w załączniku I na terytorium gospodarczym Unii Europejskiej jako działalność podstawową lub drugorzędną powoduje, że prawidłowo organy przyjęły, iż skarżąca nie wykazała tej okoliczności. Sąd stwierdził, że oceniając zgromadzony materiał dowodowy w badanej sprawie nie naruszył obowiązującej procedury administracyjnej. Nie doszło bowiem do naruszenia przepisów art. 7 i 77 Kpa, jak też zasady dwuinstancyjności postępowania, której realizację w sprawie oceniać należy w uwzględnieniem obowiązujących w postępowaniu o płatności reguł rozkładu ciężaru dowodu i przejawów aktywności procesowej strony, na której ciąży obowiązek wykazania okoliczności z których wywodzi skutki prawne. Nie został też naruszony przepis art. 75 Kpa. Brak jest bowiem przepisu prawa, który wyrażałby generalną zasadę niedopuszczalności wykorzystania w postępowaniu administracyjnym dowodu z zeznań strony w charakterze świadka w odrębnym postępowaniu karnym, także w sytuacji gdy istniał odpowiedni zakaz dowodowy na gruncie postępowania karnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 w zw. z art. 1 § 2 oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez wadliwą kontrolę zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, w szczególności poprzez zaakceptowanie, że rozstrzygnięcie zapadło z naruszeniem prawa procesowego:

a) art. 86 w zw. z art. 95 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie zeznań strony skarżącej S. M., w sytuacji gdy wymieniona w sposób wyczerpujący usprawiedliwiła swoje niestawiennictwo i wniosła o wyznaczenie innego terminu przesłuchania.

2. art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez oddalenie wniosków o przeprowadzenie dowodów z dokumentów w postaci

- protokołu rozprawy przed Sądem Okręgowym w Z. G. z [...] marca 2016 r. w sprawie [...] oraz protokołu z [...] grudnia 2015 r. w sprawie [...] na okoliczność wykazania, że S. M. konsekwentnie od samego początku postępowania nie przyznaje się do winy, jednoznacznie wskazując, że była posiadaczem gruntu, a nadto na okoliczność wykazania, że współoskarżeni B., M., B., B. i in. zmienili wyjaśnienia i nie potwierdzają tez ARiMR, co zresztą potwierdza się u innych osób w innych postępowaniach w tym w sprawie [...];

- postanowienia o umorzeniu postępowania karnego wydanego przez Prokuraturę Rejonową w N. S. z [...] lutego 2014 r., na okoliczność, że działania strony są zgodne z przepisami prawa w sytuacji gdy przeprowadzenie wnioskowanych dowodów z dokumentów było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie powodowało nadmiernego przedłużenia postępowania, a potrzeba ich powołania powstała, gdyż dowody powstały po wydaniu przez organ decyzji;

3. naruszenia prawa materialnego tj. art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia (WE) nr 73/2009 polegające na błędnym przyjęciu, że skarżąca nie spełniła wszystkich wymogów niezbędnych do przyznania pomocy, w szczególności, że nie spełniła wymogu posiadania gospodarstwa rolnego, podczas gdy gospodarstwo posiadała.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie występuje, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Dokonując oceny skargi kasacyjnej przy zastosowaniu powyższych kryteriów, należy stwierdzić, że żaden z zarzutów kasacyjnych nie był skuteczny.

W pierwszej kolejności został rozpoznany zarzut naruszenia przepisów postępowania. W ramach tego zarzutu wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji, że zaskarżona decyzja została wydana z pominięciem zeznań strony, niezasadne oddalenie przez ten Sąd wniosku dowodowego.

Przedmiotem postępowania administracyjnego w tej sprawie było przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011. Postępowanie to zostało przez ustawodawcę w pewnym zakresie zmodyfikowane w stosunku do postępowania administracyjnego, regulowanego przepisami k.p.a. Zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 2 – 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich organ, przed którym toczy się postępowanie jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, udzielić stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, a także zapewnić stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania, z wyłączeniem art. 81 k.p.a. Poza tym, zgodnie z art. 21 ust. 3 powołanej ustawy strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są zobowiązane przedstawiać dowody oraz udzielić wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W myśl powołanego przepisu ograniczeniu uległa również realizacja zasad: informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 k.p.a.) oraz czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). W przypadku pierwszej z zasad ograniczenie to polega na zobowiązaniu organu do udzielania stronom niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania – i to wyłącznie na żądanie stron, a nie z urzędu. Natomiast w przypadku drugiej z zasad organ został zobligowany do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania jedynie w sytuacji, gdy strona wyraziła takie żądanie. Takie rozłożenie ciężaru w postępowaniu dowodowym powoduje, że organ nie jest zobowiązany do podjęcia wszechstronnych czynności dowodowych w celu załatwienia sprawy, jak tego oczekuje wnosząca skargę kasacyjną, ani też z własnej inicjatywy pouczania strony czy też informowania strony o przysługujących jej prawach. Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) została bowiem w postępowaniu o przyznanie płatności zredukowana do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Z powyższego należy więc wywodzić, że skoro obowiązek zebrania materiału dowodowego został przerzucony na strony postępowania oraz inne osoby uczestniczące w tym postępowaniu, organ nie jest obowiązany do podjęcia z urzędu (lub na wniosek strony) wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także – do zebrania materiału dowodowego w sposób kompletny i wszechstronny. Z drugiej jednak strony, mimo oddania inicjatywy dowodowej na rzecz strony postępowania, nie oznacza to, że organ został zupełnie zwolniony z przeprowadzenia jakichkolwiek czynności dowodowych. W myśl art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich organ stoi na straży praworządności, co na gruncie rozpoznawanej sprawy oznacza obowiązek zbadania, czy przyznanie rolnikowi płatności ONW byłoby zgodne z celami i zasadami WPR. Tym samym organ był zobowiązany zgromadzić dowody potwierdzające te okoliczności, co też miało miejsce. Z materiału dowodowego zebranego w postępowaniu karnym i włączonego do badanej sprawy administracyjnej wynika, że skarżąca w okresie objętym aktem oskarżenia nie była posiadaczem deklarowanych do dopłat gruntów, nie prowadziła na nich działalności rolniczej i nie posiadała wiedzy na ten temat. Część działek, które skarżąca zadeklarowała do płatności rolnośrodowiskowych na 2011 r., w latach poprzednich były deklarowane przez T. S. i P. S., którzy przesłuchani w postępowaniu karnym jednoznacznie zeznali, że nie prowadzili działalności rolniczej na deklarowanych gruntach, nie uprawiali ich, a ich rola polegała na podpisaniu umowy dzierżawy gruntów ( T. S. ) czy nabyciu działek za środki finansowe M. W. ( P. S.) oraz podpisywania wniosków o płatności. Okoliczności te dawały organom uzasadnione podstawy do weryfikacji deklaracji wniosku i oświadczeń skarżącej z dnia [...] maja 2012 r. o przejęciu posiadania tych działek, które wcześniej były dzierżawione oraz deklarowane jako własne do dopłat przez T. S. i P. S. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji Mimo skierowania do skarżącej wskazanego wezwania strona nie podjęła współdziałania z organem i w postępowaniu nie zrealizowała ciążących na niej obowiązków procesowych w zakresie rozkładu ciężaru dowodu. Nie wykazała więc, iż wywołane materiałami z postępowania karnego istotne wątpliwości organu co do posiadania przez nią zadeklarowanych we wniosku działek rolnych jak i prowadzenia na nich we własnym imieniu i na własny rachunek działalności rolniczej są nieuzasadnione, a posiadanie i prowadzenie działalności rolniczej rzeczywiście miało miejsce.

Należy też zauważyć, że z treści art. 86 k.p.a. wynika, że dowód z przesłuchania strony jest dowodem posiłkowym (subsydiarnym), pozostawionym do uznania organu i przeprowadzanym z urzędu jedynie wówczas, gdy po przeprowadzonym postępowaniu dowodowym pozostają do wyjaśnienia istotne dla sprawy okoliczności (zob. wyrok NSA z 23 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 270/16).

W stanie sprawy organ zrezygnował z przesłuchania strony z uwagi na wielokrotne niestawiennictwo wskazanych przez nią osób oraz brak złożenia przez stronę pisemnych wyjaśnień (mimo wezwania organu), niemożność zastosowania przepisów o środkach przymusu oraz ze względu na zgromadzenie materiału dowodowego, który pozwalał na zakończenie sprawy. W tej sytuacji odstąpienie przez organ od przeprowadzenia tego dowodu nie narusza prawa. Organ z urzędu powinien dążyć do załatwienia sprawy w terminie wskazanym w art. 35 k.p.a. i nie powinien dopuszczać do przewlekłości postępowania (art. 12 k.p.a.), a więc powinien również przeciwdziałać wszelkim jej objawom, uniemożliwiającym zakończenie w terminie postępowania. Podsumowując, wnosząca skargę kasacyjną nie wykazała, aby rezygnacja przez organ z przesłuchania w charakterze strony wnioskowanych osób doprowadziła do naruszenia art. 86 w zw. z art. 95 § 1 k.p.a., czy – zasady dwuinstancyjności postępowania. Powołane przez stronę przepisy mają różny charakter, co również wymagało wyjaśnienia przez wnoszącą skargę kasacyjną, a czego w skardze kasacyjnej brak. Zgodnie z art. 95 § 1 k.p.a. na rozprawie strony mogą składać wyjaśnienia, zgłaszać żądania, propozycje i zarzuty oraz przedstawiać dowody na ich poparcie, natomiast zgodnie z art. 86 zd. pierwsze k.p.a., jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Do przesłuchania stron stosuje się przepisy dotyczące świadków, z wyłączeniem przepisów o środkach przymusu.

Tak więc pierwszy ze wskazanych przepisów gwarantuje stronie możliwość przedstawienia swoich racji w celu obrony swoich praw, a drugi – uprawnia organ do przesłuchania strony. Naruszenie jednego z obowiązków/uprawnień wymaga jednak wykazania. Samo odwołanie się do treści tych przepisów bez wskazania konkretnych okoliczności, które wskazywałyby na naruszenie chociażby jednego z tych przepisów, nie czyni zadość tym wymogom.

Na uwzględnienie nie zasługuje też zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. przez odmowę przez Sąd pierwszej instancji przeprowadzenia dowodów z dokumentów. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Tak więc uzupełniające postępowanie dowodowe w postępowaniu przed sądem administracyjnym ma charakter wyjątku, a jego przeprowadzenie pozostawiono uznaniu sądu. Podkreślenia wymaga też to, że celem wprowadzenia tej regulacji nie było umożliwienie ponownego czy też uzupełniającego ustalenia stanu faktycznego w sprawie, lecz pozwolenie na dokonanie przez sąd oceny pod względem zgodności z prawem. Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, co przejawia się w badaniu, czy organ administracji ustalił stan faktyczny zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy dokonał prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego, nie może zasadniczo wykraczać poza materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Stosownie do art. 133 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy, co należy rozumieć jako oparcie rozstrzygnięcia na faktach udokumentowanych w aktach administracyjnych, a więc materiale dowodowym zgromadzonym przez organ w toku postępowania wyjaśniającego.

W realiach sprawy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na rozpoznanie skargi, a tym samym należy uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji co do braku konieczności przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentów (protokołów rozpraw przed Sądem Okręgowym w Z. G. w sprawach o sygn. akt [...] i [...] i postanowienia Prokuratury Rejonowej o umorzeniu postępowania karnego z [...] lutego 2014 r.) za w pełni uzasadnione i nienaruszające art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd postąpił prawidłowo odmawiając przeprowadzenia wskazanego przez stronę dowodu. Wypada też zauważyć, że stosownie do art. 11 p.p.s.a. sąd administracyjny jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę jedynie ustaleń prawomocnego wyroku skazującego, co do popełnienia przestępstwa, wydanego w postępowaniu karnym, co oznacza, że skorzystanie z innych dowodów zgromadzonych w tym postępowaniu zostało także pozostawione do uznania sądu rozpoznającego sprawę administracyjną.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że zgodnie z art. 174 pkt 1 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wnoszący skargę kasacyjną powinien wskazać konkretny przepis prawa materialnego, podać odpowiednią formę, w jakiej doszło do jego naruszenia (błędną wykładnię, niewłaściwe zastosowanie), a także wyjaśnić, na czym to naruszenie polega. Z uwagi na wyraźny podział podstaw kasacyjnych na materialną i procesową (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.) w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń faktycznych przyjętych przez sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania.

Rozpoznawany zarzut nie odpowiada ustawowym wymogom – nie wskazuje formy naruszenia prawa i zmierza w istocie do zakwestionowania ustaleń faktycznych, przyjętych przez Sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania. Wnosząca skargę kasacyjną podniosła, na poparcie powyższego zarzuty, że spełniła ona wymogi do uzyskania pomocy albowiem posiadała ona gospodarstwo rolne i wykonywała na nim wszystkie niezbędne czynności agrotechniczne. Powyższe twierdzenie skarżącej nie znajduje jednak potwierdzenia w prawidłowo ustalonym przez organ i nie podważonym przez skarżącą kasacyjnie, stanie faktycznym.

Z powyższych względów nie ma podstaw prawnych i faktycznych do zarzucenia organowi naruszenia art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia (WE) nr 73/2009. W myśl tego przepisu do celów przyznania płatności w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej kwalifikują się wszystkie działki rolne spełniające kryteria przewidziane w ust. 1 oraz działki rolne obsadzone zagajnikami o krótkiej rotacji (kod CN ex 0602 90 41).

Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia prawa materialnego.

Skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804).