Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 830/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2006-08-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Koncesje
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a i b
journal: Dz.U. 2001 nr 125 poz 1371
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym.
article: art. 77, art. 7, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.),, Asesor WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Sekretarz sądowy Dorota Pawlicka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi Z.P. na decyzję Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Kolegium Odwoławczego na rzecz Z.P. 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu koszów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Ke 830/05

UZASADNIENIE

Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], po rozpatrzeniu odwołania Z.P., przedsiębiorcy prowadzącego firmę T. w J. utrzymało w mocy decyzję Starosty z dnia [...], odmawiającą wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej J.-K.-S.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, iż Z.P. wnioskiem z dnia 3 listopada 2004 r. wystąpił do Starostwa o wydanie zezwolenia na wykonywanie krajowego drogowego przewozu osób na linii J.-M.-K.-S. (dworzec kolejowy). W trakcie postępowania wyjaśniającego zamierzenie wnioskodawcy zostało pozytywnie uzgodnione z organami współdziałającymi tj. Wójtem Gminy, Burmistrzem Miasta i Gminy J. oraz Burmistrzem Miasta i Gminy S. Starosta odmawiając przedsiębiorcy zezwolenia powołał m.in. przepis art. 18 ust. 1 pkt 1 lit.e ustawy o transporcie drogowym podnosząc, iż odstępy czasowe pomiędzy kursami innego przewoźnika PKS J. S.A., obsługującego tę linię komunikacyjną i Z. P. są zbyt krótkie i nie odpowiadają zasadom ustalonym w czasie kilkuletniej koordynacji rozkładów jazdy, zaakceptowanym przez przewoźników i Zarząd Powiatu. Na projektowanej linii od dnia 8 marca 2005 r. przewozy osób wykonuje także inny przewoźnik, oraz wykonywane są usługi przewozowe kolejowe. Analiza sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób dokonana przez Starostwo, iż procentowe wykorzystanie środków transportu przewoźnika PKS S.A. w J. wynosi na linii J. – S. średnio 9,82%, a na kierunku odwrotnym – średnio 10,94%. Wykorzystanie składu kolejowego na trasie J. – S. waha się w granicach od 8% do 20%, a w kierunku S. – J. od 7% do 41%. Z uwagi na niski stopień wykorzystywania taboru samochodowego i kolejowego, dalsze zwiększanie ilości kursów poprzez udzielenie zezwolenia kolejnemu przewoźnikowi, spowoduje likwidację kursów już wykonywanych. Staną się one nierentowne i w konsekwencji mogą wpłynąć na zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego i bezpośrednio pasażerów.

W odwołaniu od decyzji Starosty Z.P. podnosił, że z przeprowadzonej przez niego analizy wynika, iż na tym odcinku występują braki w komunikacji, a miejscowa ludność nie ma możliwości swobodnego dostępu do środków transportu publicznego. Ponadto PKS S.A. świadczy usługi na niewystarczającym poziomie, a ludność S. i okolic występowała o zwiększenie kursów na proponowanej przez niego trasie. Co do Kolei Państwowych odwołujący zauważa, że jego kursy rozpoczynałyby się w J. przy ul. P., a dworzec PKP jest oddalony od tego miejsca o 3 km.

Kolegium Odwoławcze rozpatrując odwołanie wskazało, iż przepisy stanowiące podstawę merytorycznego orzekania w niniejszej sprawie, a to art. 22a ust. 1 pkt 2 lit.a oraz ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, dają ustawową możliwość odmowy wydania zezwolenia w określonych przez ustawodawcę sytuacjach, przy czym organ rozstrzyga w ramach tzw. uznania administracyjnego. Ustawodawca chroni przewoźników istniejących linii regularnych przed zagrożeniem, jakie stworzyłoby udzielanie zezwoleń bez analizy potrzeb w tym zakresie i sytuacji ekonomicznej pod kątem rentowności świadczonych usług. W ocenie organu odwoławczego, decyzja organu I instancji nie narusza prawa, albowiem w toku postępowania wyjaśniającego została dokonana analiza sytuacji rynkowej

w zakresie przewozu osób, a zgromadzony materiał dowodowy świadczy o tym, że projektowana przez Z.P. linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla istniejących przewoźników i ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych. Wszyscy funkcjonujący na tej trasie przewoźnicy tj. PKS S.A. w J., PKP Przewozy Regionalne oraz D.W., w trakcie toczącego się postępowania wyrazili swoje zaniepokojenie zamysłem wprowadzenia na rynek kolejnego przewoźnika, czemu dali wyraz w pismach złożonych do organu I-szej instancji.

Kolegium nie podzieliło przy tym stanowiska organu I instancji w kwestii dopuszczalnych różnic czasowych pomiędzy poszczególnymi kursami autobusów, stwierdzając, iż przyjęte zasady nie mają umocowania w przepisach prawa.

Na decyzję Kolegium Odwoławczego z dnia [...], skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożył Z.P. T.C. w J.. Podniósł, że nie jest jego zamiarem likwidacja żadnego istniejącego przewoźnika, a jedynie stworzenie możliwości swobodnego dostępu do regularnej linii komunikacyjnej, do czego mają "bezwzględne" prawo mieszkańcy tego regionu Województwa. Decyzji organu II instancji skarżący zarzucił brak obiektywizmu, gdyż nie została oparta na rzetelnej analizie zgromadzonego materiału dowodowego. Świadczyć o tym ma fakt, iż w decyzji tej rozpatrywana jest linia komunikacyjna relacji J.-M.-K.-S., podczas gdy miejscowość M. nie występuje na linii komunikacyjnej – jest natomiast M. Ponadto przeprowadzona przez Starostwo analiza rynkowa dotycząca przedmiotowej linii komunikacyjnej była nierzetelna, oparto się bowiem wyłącznie na opinii funkcjonujących tam przewoźników, a nie miejscowej ludności.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w Kielcach wniosło o jej oddalenie, z argumentacją jak w uzasadnieniu własnej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że

w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy.

Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonych decyzji podnieść należy, że

w toku rozpoznania sprawy organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie rozstrzygnęły ją bez rzetelnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych dających podstawę do zastosowania art. 22a ust. 1 pkt 2 lit a i b ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2004r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.), czym naruszyły przepisy art. 7 i 77 § 1 kpa.

Stosownie do dyspozycji powołanego wyżej przepisu ustawy o transporcie drogowym, organy właściwe do wydawania zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, mogą odmówić jego udzielenia, jeżeli zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników ( lit.a pkt 2 ust. 1 art. 22a); zostanie wykazane, że wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych (lit. b pkt 2 ust. 1 art. 22a).

Jak podniósł już organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, rozstrzygnięcie w sprawie wydane zostało w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym przesądza treść art. 22a ust. 1 pkt 2 ustawy

o transporcie drogowym. Przedmiotem kontroli sądowej będzie zatem

w głównej mierze zbadanie, czy zakres tego uznania nie został przez organy przekroczony, a także, czy w sposób należyty i poddający się weryfikacji uzasadnione zostało orzeczenie o odmowie wydania skarżącemu zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym.

Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza – jak wynika

z art. 7 kpa – załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela,

o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu

w zakresie posiadanych uprawnień i środków.

Rozpatrując przedmiotową sprawę organy administracji publicznej nie w pełni kierowały się wymienioną wyżej zasadą, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jako dowód będący podstawą ustaleń przesądzających o odmowie udzielenia zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej J.-K.-S., organy obu instancji przyjęły analizę sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób, sporządzoną dnia 26 listopada 2004 r. Zgodnie

bowiem z treścią ust. 3 i 5 powołanego wyżej art. 22a, podjęcie decyzji

w sprawie wydania nowego lub zmiany istniejącego zezwolenia na linie komunikacyjne o długości do 100km, w szczególności w zakresie zwiększania pojemności pojazdów, częstotliwości ich kursowania, zmiany godzin odjazdów

z poszczególnych przystanków, powinno być poprzedzone analizą sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób. Analizę, o której mowa w ust. 3, przeprowadza organ właściwy do spraw zezwoleń co najmniej raz w roku,

z uwzględnieniem:

1) istniejącej komunikacji, w tym rodzaju pojazdów, godzin ich odjazdów lub częstotliwości kursów oraz ich dostosowanie do potrzeb społecznych;

2) dotychczasowego wywiązywania się przewoźników posiadających zezwolenia z realizacji przewozów i stosowanych taryf;

3) przewidywanych zmian w natężeniu przewozu podróżnych;

4) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy lub planu zagospodarowania przestrzennego województwa.

Ze sporządzonego przez organ I instancji dokumentu wynika, że analizę opracowano wyłącznie "na podstawie danych otrzymanych od funkcjonujących przewoźników", a więc w tym przypadku od PKS S.A. w J., albowiem w listopadzie 2004 r. na trasie zaproponowanej przez skarżącego przewozy realizował tylko jeden przewoźnik. Okoliczność, iż PKS S.A.

w J. był zainteresowany wynikiem korzystnego dla siebie rozstrzygnięcia sprawy, a konkretnie odmową wydania zezwolenia skarżącemu na wykonywanie przewozów na tej trasie (co nawet akcentuje się

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ), winna uwrażliwić organy obu instancji na ocenę wiarygodności informacji podanych przez tego przewoźnika - zwłaszcza odnośnie wykorzystania miejsc pasażerskich na wnioskowanej linii. Dane te

z pewnością nie powinny być jedynym źródłem ustaleń, jak zostało to przyjęte, wymagały weryfikacji, a co najmniej odniesienia i oceny w uzasadnieniach podjętych rozstrzygnięć, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa. Ta sama uwaga dotyczy "analizy sytuacji rynkowej" dostarczonej organowi I-szej instancji już po wydaniu przez niego decyzji, którą jako podstawę własnych ustaleń przyjmuje Kolegium Odwoławcze.

Zastanawiającym jest również fakt, iż dane z analizy opracowanej w listopadzie 2004 r., kiedy na trasie J.-K.-S. funkcjonował tylko jeden przewoźnik, w sprawie niniejszej dla obu organów są podstawą odmowy wydania zezwolenia na regularne przewozy osób, podczas gdy w innej, toczącej się równolegle sprawie z wniosku D.W., przeszkody do wydania takiego zezwolenia nie stanowiły. Takie działanie organów z pewnością nie pogłębia zaufania obywateli do organów państwa zgodnie z ogólną regułą wyrażoną w art. 8 kpa. Wprawdzie z analizy przeprowadzonej w listopadzie 2004 r. mogłoby wynikać, że skoro jeden przewoźnik w tak nieznacznym stopniu wykorzystuje swoje możliwości przewozowe, to przy drugim - ulegają one dalszemu obniżeniu, jednak założenie takie – czynione przez organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – jedynie pozornie można uznać za prawidłowe. Wobec zasygnalizowanych już wcześniej zastrzeżeń w zakresie weryfikacji i oceny danych stanowiących podstawę opracowania analizy - rozumowanie przedstawione przez organ odwoławczy nie może być bowiem podstawą rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej. Jest to twierdzenie tym bardziej uzasadnione, iż w piśmie z dnia 11 maja 2005 r. Z.P. podnosił, iż opracowana analiza nie obejmuje nowego przewoźnika – D.W. – który wedle twierdzeń skarżącego "wykonuje cztery kursy dziennie, a procent wykorzystania jego środków transportowych waha się w granicach od 80% do 100%". Do tego zarzutu organ odwoławczy w ogóle się nie odniósł.

Uchybienia o jakich mowa wyżej, w szczególności brak weryfikacji i oceny wiarygodności danych zawartych w analizie o jakiej mowa w art. 22a ust. 3 ustawy o transporcie drogowym, powoduje uznanie, że w rozpoznawanej sprawie nie zostało należycie wykazane, że proponowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych oraz że wpłynie ujemnie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych. Wydanie w tych warunkach decyzji odmownej wykracza poza granice uznania administracyjnego, narusza bowiem przepisy art. 7 i 77 kpa w zakresie, w jakim organy obowiązane są do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Brak weryfikacji i oceny wiarygodności dokonanej analizy, której źródłem były wyłącznie dane podane przez funkcjonującego przewoźnika, niewątpliwie zainteresowanego wynikiem sprawy, narusza także art. 107 § 3 kpa oraz podważa zaufanie obywateli do organów państwa ( art. 8 kpa ). Wszystkie uchybienia, jako że mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, powodują konieczność uchylenia decyzji organów obu instancji, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).

Odnosząc się do twierdzeń skargi dotyczących błędnego określenia

w zaskarżonej decyzji trasy przedmiotowej linii, a w szczególności miejscowości M., podczas gdy powinno być M., to kwestię tę rozstrzygnął już organ odwoławczy postanowieniem z dnia 21 czerwca 2005 r., prostując oczywistą omyłkę we własnym rozstrzygnięciu.

Rozpoznając sprawę ponownie, organ I-szej instancji kierując się wszystkimi przedstawionymi wyżej uwagami wyda stosowne orzeczenie eliminując dotychczasowe naruszenia prawa.