Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2240/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant asystent sędziego Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. i J. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1487/11 w sprawie ze skargi B. i J. Z. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 lutego 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1487/11 oddalił skargę B. i J.Z. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Zaskarżoną decyzją z dnia 21 kwietnia 2011r. nr [...] Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania J. i B. Z. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Przasnyszu z dnia 9 lutego 2010r., znak: [...], umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego budynku garażu, zlokalizowanego na działce nr [...] w [...] na podstawie art. 138 ust.1 pkt. 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 ze zm. - zwanej dalej k.p.a.)– umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Przasnyszu decyzją z dnia 9 lutego 2010r., , działając na podstawie art. 61, art. 66, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.) zwane dalej Prawem budowlanym oraz art. 105 § 1 k.p.a. - umorzył postępowanie wszczęte na wniosek J. Z., a następnie prowadzone z urzędu w sprawie stanu technicznego budynku garażu zlokalizowanego na działce nr [...] w [...] i stanowiącego własność E. i H. K. Tę decyzję Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 23 marca 2010r. na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. uchylił w całości i na podstawie art. 105 k.p.a. orzekł o umorzeniu wadliwie wszczętego na wniosek podmiotu nieuprawnionego, tj. J. Z. postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego budynku garażu zlokalizowanego na działce nr [...] w P., stanowiącego własność E. i H. K.

Decyzja ta była kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 1 grudnia 2010r. sygn. akt VII SA/Wa 1064/10 uchylił zaskarżoną decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 marca 2010r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Sąd ten uznał, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem prawa przepisu art. 105 k.p.a. bowiem decyzja organu pierwszej instancji - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Przasnyszu z dnia 9 lutego 2010r., choć zawiera nieścisłe sformułowanie, zapadła w warunkach postępowania prowadzonego z urzędu. W okolicznościach tej sprawy, organ drugiej instancji, zobowiązany był do rozważenia, czy odwołanie spełnia wymogi formalne m.in. czy pochodzi od strony postępowania. Dopiero w przypadku stwierdzenia, że nie ma przeszkód formalnych, organ był uprawniony i zobowiązany do merytorycznego rozpoznania odwołania.

Po ponownym rozpatrzeniu odwołania J. i B. Z. od w/w decyzji PINB w Przasnyszu z dnia 9 lutego 2010r., MWINB doszedł do przekonania, że odwołujący się w tym postępowaniu prowadzonym w trybie art. 66 ustawy Prawo budowlane jako właściciele nieruchomości sąsiednich przymiotu strony nie posiadają.

Skargę na opisaną wyżej decyzję MWINB z dnia 21 kwietnia 2011r. wniosła B. Z. i J.Z., którzy podnieśli, że obiekt należący do E. i H. K. wybudowany został w warunkach samowoli budowlanej a ponadto jest przez nich niewłaściwie użytkowany (cięcie i łupanie w garażu drewna), co ujemnie wpływa na stan ich garażu.

W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dalej jako p.p.s.a. (t.j. Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) wskazał, że zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego z dnia 21 kwietnia 2011r. została podjęta na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i odpowiada prawu.

Sąd wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Przasnyszu prowadził z urzędu postępowanie w trybie art. 66 ustawy Prawo budowlane i ustalił, że budynek znajduje się w odpowiednim stanie technicznym i nie stanowi zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska, o których mowa w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Właściciele utrzymują obiekt budowlany zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego, dlatego też organ pierwszej instancji stwierdzając, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe umorzył je. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ odwoławczy słusznie wskazał, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 66 ustawy Prawo budowlane - właściciele nieruchomości sąsiednich nie posiadają przymiotu strony. W ocenie Sądu w przepisie art. 66 w związku z art. 61 Prawa budowlanego, określono krąg podmiotów zobowiązanych do utrzymania obiektu budowlanego. Zatem w postępowaniu administracyjnym dotyczącym obiektu budowlanego powinien zawsze brać udział właściciel nieruchomości legitymujący się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Natomiast gdy osoba trzecia składa zawiadomienie informujące np. o złym stanie technicznym budynku, organ ma obowiązek wszcząć postępowanie administracyjne z urzędu, co też miało miejsce w niniejszej sprawie.

Dlatego Sąd Wojewódzki podzielił pogląd organu odwoławczego, że właściciele nieruchomości sąsiednich nie są stronami w postępowaniu z rozdziału 6 Prawa budowlanego. W zaistniałym stanie faktycznym i prawnym istotne znaczenie miało ustalenie przez organ odwoławczy, czy skarżący będąc właścicielami sąsiedniej nieruchomości mają w tym postępowaniu przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., czyli rozstrzygnięcie kwestii dopuszczalności wniesienia przez ww. odwołania od opisanej wyżej decyzji PINB. Sąd zaznaczył, że odwołanie jest instytucją procesową tworzącą możliwości jedynie uprawnionym podmiotom zaskarżenia decyzji administracyjnej. Prawu temu odpowiada obowiązek kontroli dopuszczalności wniesionego odwołania, a która to kontrola jest pierwszą czynnością w postępowaniu wstępnym, jaką obowiązany jest podjąć organ po otrzymaniu odwołania. Zgodnie zaś z art. 127 § 1 k.p.a. legitymację do wniesienia odwołania ma strona, czyli podmiot, który spełnia przesłanki określone w art. 28 k.p.a. Dopuszczalność odwołania uzależniona jest zatem od wystąpienia aspektu przedmiotowego i podmiotowego. I tak dopuszczalność odwołania ze względów podmiotowych ma miejsce wówczas, gdy odwołanie wniosła strona (art. 127 § 1 k.p.a.). Gdy zaś odwołanie wnosi osoba powołująca się na swój interes prawny lub obowiązek prawny (art. 28 k.p.a.), organ obowiązany jest rozpoznać w postępowaniu wyjaśniającym, czy zgłoszone żądanie znajduje oparcie w przepisach prawa. Decydującym zatem kryterium uznania określonego podmiotu za stronę jest występowanie interesu prawnego albo obowiązku prawnego.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji bezsporne jest, że odwołanie wniesione przez osobę, która uważa, że wydana przez organ pierwszej instancji decyzja dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku prawnego, wszczyna postępowanie odwoławcze, konsekwencją czego jest rozpoznanie przez organ drugiej instancji tegoż odwołania. Jeżeli jednak w wyniku rozpoznania odwołania organ ten stwierdzi, że osoba ta nie ma w przedmiotowej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, to wydaje wówczas decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Podobnie przyjęto w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r. /sygn. akt OPS 16/98/.

W skardze kasacyjnej działający przez profesjonalnego pełnomocnika B. i J. Z. zaskarżyli powyższy wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucili Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym. W oparciu o ten zarzut skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pominął analizę wniosków przedstawionych przez skarżących B. i J.Z. w piśmie z dnia 20 lipca 2008 r. Skutkiem tego wyrok i uzasadnienie skoncentrowane są na wykazaniu, że skarżący zgodnie z przepisami prawa nie posiadają przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu. Jednak jeden z wniosków zawartych w tym piśmie dotyczył kontroli stanu technicznego garażu, znajdującego się na działce nr [...], której właścicielami są właśnie skarżący. Zatem w tej sprawie w postępowaniu wszczętym zasadnie na wniosek skarżących, którzy są właścicielami budynku, skarżący zgodnie z art. 66 ustawy Prawo budowlane, jak najbardziej posiadają przymiot strony i mają prawo podejmować wszelkie czynności procesowe przewidziane dla strony postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Jednak ani organy I i II instancji, ani Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie odniosły się merytorycznie do wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego a dotyczącego kontroli garażu znajdującego się na działce nr [...]. Stan faktyczny niniejszej sprawy wygląda zatem inaczej, niż ten przedstawiony przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 17 lutego 2012 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutu podniesionego w skardze kasacyjnej.

Jedynym zarzutem podniesionym w skardze kasacyjnej jest naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym. Autorka skargi kasacyjnej twierdzi, że Sąd pierwszej instancji pominął kwestie wniosku skarżących o objęcie postępowaniem prowadzonym na podstawie art. 66 Prawa budowlanego również garażu sąsiadującego z garażem będącym przedmiotem postępowania administracyjnego należącego do skarżących.

Z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zwierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wszystkie te elementy zostały zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności podano w nim że nie ustalono żadnych nieprawidłowości w stanie technicznym garażu należącego do E. i H. K., które to skutkowałyby koniecznością nakazania ich usunięcia w trybie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Tych okoliczności w skardze kasacyjnej nie podważa się.

Wbrew twierdzeniom autorki skargi kasacyjnej, z treści pisma J. Z. z dnia 20 lipca 2008r. nie wynika, że żądał on wszczęcia postępowania także co do własnego garażu. Prosił jedynie o "dokonanie kontroli przez PINB w garażu E. i H. K. gdzie przecieka dach, kontroli nielegalnie wybudowanego komina w budynku mieszkalnym i wiaty która ma spadek na jego stronę". Na swój garaż skarżący wskazał jedynie w kontekście skutków spływania wody z sąsiedniego garażu na ściany garażu będącego jego własnością, tj. pękających w nim tynków. Organ pierwszej instancji w związku z tym pismem wszczął trzy postępowania, w tym będące przedmiotem kontroli sądowej dotyczące stanu technicznego garażu E. i H.K.- w trybie art. 66 ust 1 Prawa budowlanego. Wszczęcie postępowania w tym trybie co do garażu skarżących niewątpliwie spowodowałoby, że uzyskaliby oni w takim postępowaniu status strony. Ale skutkiem takiego postępowania mogłoby być nałożenie określonych obowiązków na skarżących i związana z tym konieczność poniesienia kosztów ich wykonania. W tych okolicznościach taka interpretacja pisma skarżącego z dnia 20 lipca 2008r. powodująca wszczęcie jedynie postępowań wskazanych wyżej nie dotyczących garażu skarżących, była prawidłowa a wszczęcie tylko tych postępowań wystarczające. Należy tu tylko wskazać, że kwestie dotyczące immisji dochodzących z garażu E. i H. K. oraz likwidacji szkód powstałych w garażu skarżących mogą być przedmiotem roszczeń cywilnych skarżących skierowanych do sąsiadów.

W rezultacie należało uznać, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo zgodnie z treścią art. 141 § 4 p.p.s.a. ustalił rzeczywisty stan faktyczny sprawy nie naruszając tego przepisu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.