Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1014/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 105 par 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Sygn. akt II SA/Kr 1014//21 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 11 stycznia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi H. D. na decyzję Wojewody z dnia 12 lipca 2021r., znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie:

Starosta [...] decyzją z 11 maja 2021 r., znak: [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi J. S. pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego: budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego niepodpiwniczonego w zabudowie wolnostojącej wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną i niezbędnymi urządzeniami budowlanymi: zestawem złączowo-pomiarowym zlokalizowanym w granicy działki oraz linią zasilania do projektowanego budynku, instalacją kanalizacji sanitarnej rurami PCV 160 od projektowanego budynku mieszkalnego do projektowanej studzienki na działce inwestora, instalacją wodociągową od projektowanego budynku mieszkalnego do projektowanej zasuwki na istniejącym przyłączu wodociągowym oraz utwardzenie dojścia i dojazdu oraz udzieleniu pozwolenia na rozbiórkę istniejącego budynku mieszkalnego (nr ewid. budynku [...]) na działkach nr ewid.[...] w miejscowości L. W., gmina L. W., powiat [...], woj. [...] (obręb: [...] L. W. , jednostka ewidencyjna: [...] L. W. ).

Odwołanie od ww. decyzji wnieśli T. D., P. D. i H. D..

Wojewoda decyzją z 12 lipca 2021 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca

1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2021.735), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego udzielenia J. S. pozwolenia na budowę ww. inwestycji.

W uzasadnieniu organ II instancji podał, że z treści księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla działki objętej ww. inwestycją nr [...] w L. W. , wynika, że właścicielem tej działki jest inwestor J. S.. Jednocześnie w tej księdze wieczystej w Dziale III - Prawa, roszczenia i ograniczenia wpisano ostrzeżenie o niezgodności treści księgi z rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości wobec wyroku uchylającego decyzję scaleniową - z urzędu przeniesiono z KW Nr [...] Stan prawny wpisany do ww. księgi wieczystej wynika z decyzji Wójta Gminy N. T. z 14 września 2006 r., znak: [...] r, zatwierdzającej projekt scalenia, która z dniem 18 października 2013 r. została prawomocnie wyeliminowana z obrotu prawnego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 842/09, od którego skargę oddalił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 18 października 2013 r., sygn. akt II OSK 698/13. Tym samym podstawa wpisu do ksiąg wieczystych (jaką była powyżej przywołana decyzja Wójta Gminy N. T.) z dniem 18 października 2013 r. została uchylona.

Zaskarżoną decyzją nr [...] z 11 maja 2021 r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla ww. zamierzenia inwestycyjnego oraz pozwolenia na rozbiórkę ww. obiektu zlokalizowanego na działce nr [...], która została scalona z działek będących przed wydaniem ww. decyzji Wójta Gminy N. T. z 14 września 2006 r., własnością: H. D., P. D. i T. D.. Oznacza to, że inwestycja jest realizowana na obszarze, co do którego odwołujący roszczą sobie prawo własności.

Rozstrzygnięcie zagadnienia dotyczącego prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wykracza poza kompetencje organu administracji architektoniczno-budowlanej, gdyż organ ten nie jest powołany do rozstrzygania sporów o prawa, z których może wynikać uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tym stanie prawnym Wojewoda postanowieniem z 25 czerwca 2021 r., znak: [...], z urzędu - na podstawie art. 97 § 1 ust. 4 K.p.a. - zawiesił prowadzone postępowanie, gdyż rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Jednocześnie, na podstawie art. 100 K.p.a. wezwano skarżących do przedłożenia dowodu wystąpienia do właściwego sądu o rozstrzygnięcie w zakresie własności obszaru, na którym znajduje się poscaleniowa działka objęta inwestycją nr [...] (przed scaleniem nr [...]), bowiem żadna ze stron nie wykazała jak dotąd, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego sądu oraz na podstawie art. 50 K.p.a. wezwano inwestora do przedłożenia dowodu posiadania prawa do dysponowania ww. nieruchomością na cele budowlane.

W dniu 7 lipca 2021 r. do organu II instancji wpłynęło pismo inwestora, stanowiące wycofanie wniosku o pozwolenie na budowę ww. inwestycji.

Postępowanie odwoławcze podjęte zostało postanowieniem Wojewody z 12 lipca 2021 r.

Organ II instancji wyjaśnił, że inwestor jest dysponentem swojego żądania (wniosku) do czasu rozstrzygnięcia sprawy decyzją merytoryczną, załatwiającą jego wniosek co do istoty (np. udzielającą pozwolenia na budowę), zatem może ten wniosek cofnąć i to w całości lub też w części, która daje się jednoznacznie wyodrębnić. Zastosowanie ma wówczas art. 105 § 1 K.p.a., a więc organ załatwiający sprawę powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowe w zależności od treści stanowiska inwestora (jego oświadczenia) w całości lub też w określonej części. Jednocześnie, zważywszy na wykładnię systemową i celowościową art. 105 § 2 K.p.a. ma zastosowanie wyłącznie do postępowań administracyjnych, które mogą być prowadzone także z urzędu, a w przypadku postępowań prowadzonych tylko na wniosek wyłącznie wówczas, gdy wniosek o wszczęcie postępowania został złożony przez więcej niż jeden podmiot, a sprzeciw pochodzi od jednego z pozostałych wnioskodawców.

Jeżeli zatem jedyny wnioskodawca cofa wniosek i wnosi o umorzenie postępowania, które może być wszczęte i prowadzone tylko na wniosek, to wówczas ma zastosowanie art. 105 § 1 K.p.a. tj. zachodzi obiektywna przeszkoda - brak wniosku - do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego i musi być ono umorzone. Wobec cofnięcia wniosku przez inwestora nastąpiła obiektywna przeszkoda w dalszym prowadzeniu przedmiotowego postępowania, polegająca na braku wniosku uprawnionego podmiotu. Skutkuje to bezprzedmiotowością postępowania i wymaga uchylenia zaskarżonej decyzji Starosty [...] oraz umorzenia postępowania przed organem l instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 K.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła H. D., wskazując, że obowiązkiem Wojewody było jednoznaczne ustalenie, że J. S. złożyła fałszywe oświadczenie o prawie dysponowania działką należącą do skarżącej (nr [...] w L. W. ) na cele planowanej inwestycji budowlanej. Inwestor cofnął jedynie wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, który to wniosek może w każdej sytuacji ponowić. I to w sytuacji gdy czynności prokuratorskie wykazały złożenie fałszywego oświadczenia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna.

W związku z brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy zdalnej, stosownie do treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( DZ.U. z 2020r.poz.1842 t.j. z późn. zmianami), w sprawie zarządzono przeprowadzenie posiedzenia niejawnego celem rozpoznania sprawy.

Skarga jest bezzasadna.

Kwestia zasadnicza w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Wojewoda zasadnie umorzył postępowanie dotyczące zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego: budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego niepodpiwniczonego w zabudowie wolnostojącej wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną i niezbędnymi urządzeniami budowlanymi: zestawem złączowo-pomiarowym zlokalizowanym w granicy działki oraz linią zasilania do projektowanego budynku, instalacją kanalizacji sanitarnej rurami [...] od projektowanego budynku mieszkalnego do projektowanej studzienki na działce inwestora, instalacją wodociągową od projektowanego budynku mieszkalnego do projektowanej zasuwki na istniejącym przyłączu wodociągowym oraz utwardzenie dojścia i dojazdu oraz udzieleniu pozwolenia na rozbiórkę istniejącego budynku mieszkalnego (nr ewid. budynku [...]) na działkach nr ewid.[...] w miejscowości L. W., gmina L. W., powiat [...], woj. [...] (obręb: [...] L. W. , jednostka ewidencyjna: [...]), wszczęte z wniosku J. S.. Pismem z dnia 7 lipca 2021 r. inwestor wycofał bowiem wniosek w sprawie pozwolenia na budowę wskazanej inwestycji.

Zdaniem Sądu w tak zakreślonym stanie faktycznym organ administracyjny był związany cofnięciem przez inwestora wniosku o wydanie pozwolenia na budowę i zasadnie umorzył postępowanie w sprawie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Rozpoczynając rozważania prawne w tym zakresie wskazać należy, że art. 105 k.p.a. ustanawia dwie ogólne zasady umarzania postępowania administracyjnego: pierwszą przewidzianą w § 1, dotyczącą działania organu ex officio, ze skutkiem obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego wobec jego bezprzedmiotowości i drugą, unormowaną w § 2, dopuszczającą stosowanie zasady względnej dyspozycyjności, z pozostawieniem po stronie organu administracyjnego uznania co do umorzenia postępowania (zob. B. Adamiak, komentarz do art. 105 k.p.a. (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, Legalis).

Powyższe należy odnieść do regulacji dotyczących rozstrzygania w sprawach pozwolenia na budowę, które stosownie do art. 32 ust. 4 Prawa Budowalnego mogą być wszczęte wyłącznie na wniosek zainteresowanego inwestora. Wszczęcie postępowania w sprawach pozwolenia na budowę oparte jest więc na zasadzie skargowości. Refleksem zasady skargowości jest z kolei zasada dyspozycyjności postępowania administracyjnego, której istota zapewnia stronie rozporządzanie sprawą administracyjną do czasu zakończenia postępowania. Zasada dyspozycyjności postępowania administracyjnego, zwłaszcza na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, podlega pewnym ograniczeniom. Dowodem istnienia takich ograniczeń jest art. 105 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Niemniej jednak ograniczenie zawarte w tym przepisie dotyczy tej kategorii spraw administracyjnych, które mogą być wszczęte zarówno na wniosek strony jak i z urzędu. W takim przypadku, gdy wszczęcie postępowania nastąpiło na wniosek strony, strona taka może jedynie żądać jego umorzenia - za zgodą pozostałych stron postępowania - natomiast organ administracji nie jest tym żądaniem bezwzględnie związany i może kontynuować postępowanie w razie stwierdzenia, że żądanie umorzenia postępowania jest sprzeczne z interesem społecznym.

Nie mieści się natomiast w dyspozycji przepisu art. 105 § 2 k.p.a. sytuacja, w której postępowanie może być wszczęte wyłącznie na wniosek strony i wnioskodawca składa wyraźne oświadczenie o wycofaniu wniosku. Na skutek wycofania wniosku przestaje bowiem istnieć element warunkujący nawiązanie stosunku materialnego, a organ prowadzący postępowanie pozbawiony wniosku strony nie może orzekać w sposób merytoryczny o żądaniu nieistniejącym (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2017 r. sygn. akt I OSK 893/17, LEX 2417965, Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 grudnia 2019 r. II SA/Kr 761/19, LEX nr 27822380). Wniosek strony wyznacza granice sprawy podlegającej rozpoznaniu i rozstrzygnięciu w drodze decyzji. Konsekwencją wszczęcia postępowania na żądanie strony jest związanie organu administracyjnego zakresem tego żądania. Organ nie może samodzielnie ustalić jego treści ani też prowadzić postępowania administracyjnego. Jednostka podejmując decyzję o wszczęciu postępowania administracyjnego staje się tego postępowania gospodarzem i dysponentem. W przeciwnym razie zaistniałby przypadek, gdzie dalsze prowadzenie postępowania byłoby działaniem z urzędu, które w postępowaniach określanych jako wnioskowe jest wyraźnie zakazane w art. 61 § 2 k.p.a. Zatem, cofnięcie wniosku powoduje powstanie obiektywnej okoliczności bezprzedmiotowości postępowania.

Zaznaczenia bowiem wymaga, że skoro przepisy prawa uprawniają stronę do inicjowania wszczęcia postępowania w zakresie pozwolenia na budowę, czy też jego zmiany, to dopuszczalne jest również cofnięcie przez wnioskodawcę żądania wszczynającego to postępowanie. Zarówno bowiem złożenie wniosku inicjującego postępowanie, jak i jego późniejsze cofnięcie, jest fakultatywną, zależną od woli strony, czynnością procesową (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2641/17, LEX 2548975).W tej sytuacji, cofnięcie wniosku o pozwolenie na budowę było dla organu wiążące i obligowało organ do umorzenia postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego. Aby można było mówić o bezprzedmiotowości postępowania, strona powinna wyraźnie i z własnej woli wycofać wniosek, co miało miejsce bez żadnych wątpliwości.

W takiej sytuacji wymaga podkreślenia, że organ odwoławczy ostatecznie nie badał sprawy merytorycznie, co w sytuacji cofnięcia wniosku było prawidłowe. Tym samym Sąd kontrolował wyłącznie kwestię centralną dla rozstrzygnięcia, czyli prawidłowość umorzenia postępowania. Inne zagadnienia, w tym te, o których wspomina skarżąca, pozostają w takiej sytuacji poza zakresem kontroli.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) oddalił skargę.