Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 102/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-08-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 112 ust. 2, art. 116 ust. 1, ust. 2 pkt 1, pkt 3, pkt 4, pkt 6, art. 119 ust. 1, art. 124 ust. 1, ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: art. 36(4) ust. 3, ust. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2204
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece - t.j.
article: art. 34 ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 19 ust. 1 pkt 11
journal: Dz.U. 2019 poz 725
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
article: art. 7, art. 8, art. 64 par. 2, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 1, par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, lit. c, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 11 sierpnia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska, Asesor WSA Anna Dębowska (spr.), , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2021 roku sprawy ze skargi K. P., D. S., J. S. i K. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku, znak: [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących K. P., D. S., J. S. i K. S. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. P.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 124 ust. 1-7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.g.n.", po rozpatrzeniu odwołania K.P., Wojewoda [...] uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] r. nr [...] o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A, oznaczonej jako działka nr 418/17 o powierzchni 0,2155 ha, w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr 418/17, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], poprzez udzielenie B w Ł. zezwolenia na przeprowadzenie gazociągu średniego ciśnienia oraz o odmowie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w celu budowy przyłączy gazowych i orzekł o:

1. ograniczeniu sposobu korzystania z części wskazanej nieruchomości poprzez udzielenie B w Ł. zezwolenia na przeprowadzenie na wskazanej działce gazociągu średniego ciśnienia o średnicy 63 PE wraz z trzema przyłączami o średnicy 25 PE (do działek nr 418/18, 418/19, 418/20) w granicach określonych na mapie do celów projektowych w skali 1:500, stanowiącej integralną część decyzji. Obszar niezbędny do zajęcia na stałe wynosi 130,65 m2: obejmuje pas gruntu o szerokości 1 m i długości 128,95 m celem wybudowania i pozostawienia gazociągu oraz trzy pasy gruntu o szerokości 1 m i długości 1 m każdy celem wybudowania i pozostawienia trzech przyłączy gazu. Obszar niezbędny na czas wykonania robót wynosi 321,22 m2,

2. zobowiązaniu B w Ł. do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po zakończeniu robót, a jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe lub spowoduje nadmierne trudności lub koszty, właścicielom nieruchomości przysługuje odszkodowanie odpowiadające wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu;

3. właściciele nieruchomości opisanej w punkcie 1 są zobowiązani do udostępnienia nieruchomości każdorazowo, gdy zachodzi potrzeba wykonania czynności związanych

z konserwacją oraz usuwaniem awarii przewodów i urządzeń służących do przesyłu gazu. Obowiązek udostępnienia podlega egzekucji administracyjnej.

W uzasadnieniu organ drugiej instancji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że wnioskiem z 4 września 2018 r. spółka [...] wystąpiła o ograniczenie sposobu korzystania z części nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A, oznaczonej jako działka nr 418/17 poprzez zezwolenie na przeprowadzenie gazociągu średniego ciśnienia wraz z przyłączami.

Decyzją z [...] r. Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 6 pkt 2, art. 112 i art. 124 ust. 1-7 u.g.n. orzekł:

1. o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 418/17 o powierzchni 0,2155 ha w obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] poprzez udzielenie zezwolenia na stałe zajęcie powierzchni 130,65 m2 oraz zajęcie na czas robót powierzchni 321,22 m2, zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji. Ograniczenie polega na zezwoleniu B w Ł. na przeprowadzenie gazociągu średniego ciśnienia o średnicy 63 PE zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z [...] grudnia 2017 r. o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, utrzymanej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z [...] stycznia 2018 r. Inwestycja przebiega na części działki oznaczonej na załączniku graficznym do decyzji;

2. o odmowie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w celu budowy trzech przyłączy gazowych średniego ciśnienia o średnicy 25 PE;

3. o zobowiązaniu B w Ł. do: zapewnienia użytkownikom dojścia i dojazdu do pozostałej części nieruchomości nieobjętej niniejszym zezwoleniem, zabezpieczenia pozostałej części nieruchomości przed zniszczeniem w trakcie trwania robót, dokonania inwentaryzacji naniesień znajdujących się na gruncie przed przystąpieniem do prac na nieruchomości, przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu prac, sporządzenia protokołu zniszczeń i strat po zakończeniu robót i niezwłocznego przekazania do organu orzekającego celem ustalenia odszkodowania;

4. o zobowiązaniu właściciela nieruchomości do udostępnienia nieruchomości każdorazowo, gdy zachodzi potrzeba wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii przewodów i urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej;

5. ostateczna decyzja stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej.

Organ pierwszej instancji stwierdził, że zostały spełnione pozytywne przesłanki określone w art. 124 u.g.n., których zaistnienie warunkuje wydanie przez właściwy organ administracji decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości. Odmowa ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w zakresie budowy trzech przyłączy wynika z okoliczności braku tej inwestycji w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego.

W odwołaniu od tej decyzji K.P. stwierdziła, że nie wyraża zgody na żadne inwestycje gazowe i energetyczne na działce.

Organ drugiej instancji podniósł następnie, że przedsięwzięcie, opisane we wniosku inicjującym postępowanie, polega na realizacji celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n. Inwestor legitymuje się ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Ł. z [...] grudnia 2017 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie gazociągu średniego ciśnienia o średnicy 63 mm na terenie przy ul. C w Ł. w granicach nieruchomości o numerach ewidencyjnych działek: 324/1, 418/17, 421/4, 421/6, 424/3. Planowana inwestycja jest zatem zgodna z decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego.

Jak wyjaśnił wnioskodawca, na nieruchomości ma zostać wybudowany gazociąg średniego ciśnienia o średnicy 63 PE o długości 128,95 m oraz trzy przyłącza gazowe średniego ciśnienia o średnicy 25 PE o długości 1 m każde. Źródłem zasilania projektowanego gazociągu będzie istniejący gazociąg o średnicy 63 PE usytuowany wzdłuż ul. D.

W ocenie organu drugiej instancji, rozbudowa sieci gazowej poprzez budowę gazociągu na nowym odcinku ma znaczenie dla całej wspólnoty A i zaspokaja także jej potrzeby jako całości. Inwestycja ta swoim zasięgiem bezpośrednio służy węższemu kręgowi mieszkańców gminy, ale pośrednio ma znaczenie dla całej gminy. W realizacji celu, określonego jako budowa, gazociągu mieści się również budowa przyłączy do działek nr 418/20, 418/18 i 418/19. Stanowią one odgałęzienie głównej nitki gazociągu i umożliwiają przyłączenie do sieci wskazanych działek. Urządzenia te są niezbędne do korzystania z sieci. Jako element sieci stanowią również cel publiczny, określony w decyzji lokalizacyjnej ogólnie jako budowa gazociągu średniego ciśnienia. W decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego inwestycja została określona jako budowa gazociągu średniego ciśnienia, a przyłącze jest jego elementem. Opisana we wniosku inwestycja, polegająca na budowie gazociągu średniego ciśnienia wraz z trzema przyłączami stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.g.n. Obszar stałego ograniczenia na działce wynosi 130,65 m2. Stałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości obejmuje pas gruntu o szerokości 1,00 m (po pół metra na każdą stronę od osi rury) i długości 128,95 m, celem wybudowania i pozostawienia gazociągu śr/c PE ⌀63, pas gruntu o szerokości 1,00 m i długości 1,00 m celem wybudowania i pozostawienia przyłącza gazu śr/c PE ⌀25 do działki nr 418/20, pas gruntu o szerokości 1,00 m i długości 1,00 m celem wybudowania i pozostawienia przyłącza gazu śr/c PE ⌀25 do działki 418/18 oraz pas gruntu o szerokości 1,00 m i długości 1,00 m celem wybudowania i pozostawienia przyłącza gazu śr/c PE ⌀25 do działki nr 418/19. Zakres ingerencji w prawo własności nieruchomości został określony na stanowiącej integralną część decyzji mapie. Obszar stałego ograniczenia na działce nr 418/17 obejmuje 130,65 m2 powierzchni, zaś jako niezbędny do czasowego ograniczenia wyłącznie na czas prowadzenia robót oznaczono dodatkowo obszar tej działki o powierzchni 321,22 m2. Wskazane wyżej obszary są zgodne z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Zdaniem organu drugiej instancji, został spełniony warunek uprzedniego przeprowadzenia rokowań z właścicielami gruntu. Nieruchomość oznaczona jako działka nr 418/17 uregulowana jest w księdze wieczystej nr [...], w której jako współwłaściciele gruntu ujawnieni są: K.P., J. S., A. G., M.S., W. S., K.K., P.K., A.P., T. F., K.F. i A.B. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla Ł.-W. w Ł. z [...] czerwca 2013 r., sygn. akt [...] spadek po W. S. nabyli: K. S., D. S. i J.S. K.P., będąca jedną ze współwłaścicieli gruntu, nie wyraża zgody na inwestycję. Odmówiła przyjęcia adresowanej do niej przesyłki, zawierającej propozycję umownego udostępnienia gruntu w celu wykonania planowanej inwestycji. W trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego K.P. złożyła wiele pism, w których kategorycznie odmawia wyrażenia zgody na przeprowadzenie na działce inwestycji gazowych i elektrycznych. Przedmiotem niniejszego postępowania jest wyłącznie udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie przez działkę nr 418/17 inwestycji gazowej. Decyzja organu pierwszej instancji jest niezgodna z art. 107 § 1 k.p.a. Jest niewykonalna. Prezydent Miasta Ł. orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości poprzez zezwolenie na przeprowadzenie gazociągu, równocześnie odmawiając ograniczenia w celu budowy przyłączy. Załącznik graficzny do decyzji oraz wskazana w punkcie pierwszym rozstrzygnięcia powierzchnia nieruchomości niezbędna do zajęcia na stałe oraz powierzchnia niezbędna do zajęcia na czas wykonania robót obejmują również powierzchnię przeznaczoną na budowę trzech przyłączy. Ponadto organ zobowiązał właścicieli nieruchomości do jej udostępniania w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii przewodów i urządzeń do przesyłu energii elektrycznej, podczas gdy przedmiotem postępowania jest udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie gazociągu. Należało zatem uchylić decyzję organu pierwszej instancji w całości i na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 124 ust. 1-7 u.g.n., orzec o udzieleniu zezwolenia na przeprowadzenie całej inwestycji, objętej złożonym przez inwestora wnioskiem, to jest zarówno gazociągu, jak i przyłączy. Zakres ograniczenia ustanowionego obu decyzjami (obszar zajęcia na stałe i na czas robót) jest taki sam jak w decyzji organu pierwszej instancji. Nie został zatem naruszony przez organ odwoławczy zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej się.

W skardze na powyższą decyzję K.P., K.S., J.S. i D.S. stwierdzili, że sprawa toczy się od 7 września 2015 r., kiedy [...] w Ł. i [...] w L. wkroczyła na ich grunty bez żadnych umów i przeprowadziła linię wysokiego napięcia. Cały czas walczą o "sprostowanie i o uregulowanie wejścia bez ich zgód". W związku z powyższym nie wyrażają zgody na żadne inwestycje "gazowe" dopóki nie zostaną "uporządkowane mapki i prawidłowe numery działek", jak również prawidłowo "wykonane inwestycje na ich gruntach". Skarżący stwierdzili, że członek ich rodziny M. S. "dokonuje różnych wpisów", podziałów i "zmiany" numerów działek bez ich wiedzy, a potem wszystko się "nie zgadza". Zmiany te dokonywane są z udziałem "żywych i zmarłych".

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie z 30 lipca 2020 r. skarżący stwierdzili, że nie chodzi o zmianę ulic tylko omyłkowo wpisano ulicę "D" zamiast "[...]", ponieważ nie będzie inwestycji gazowej na ul. A, która została zmieniona na ul. [...], ale w dalszym ciągu jest ul. [...]. W związku z powyższym wnoszą o całkowity zwrot ich własności w postaci gospodarstwa rolnego przejętego przez Gminę A., które "mieści się na terenie Ł.".

W piśmie z 5 października 2020 r. skarżący stwierdzili, że zostali wprowadzeni w błąd, ponieważ nie chodzi o inwestycje, które zostały wykonane tylko o przejęcie całego ich gospodarstwa rolnego. Jako uczestnicy nie biorą udziału w postępowaniach, które odbywają się na posiedzeniach niejawnych.

Na rozprawie 11 sierpnia 2021 r. skarżąca K.P. oświadczyła, że popiera skargę. Kwestionuje mapę, prawidłowość granic nieruchomości oraz podział nieruchomości. Skarżąca oświadczyła także, że wyraża zgodę na inwestycję, ale gazociąg powinien być przeprowadzony w innym miejscu, a nie przez środek jej działki. Od 2015 r. przed sądem powszechnym zawisła sprawa dotycząca podziału nieruchomości.

Uczestniczka postępowania A.B. wniosła o oddalenie skargi oraz oświadczyła, że jest właścicielką działki nr 418/18, którą nabyła od A.G. wraz z udziałem w działce nr 418/17. Obsługa komunikacyjna odbywa się przez działkę nr 418/17.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U z 2019 r., poz. 2325, ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).

Z przepisów tych wynika że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy. Nie jest zatem możliwe wydanie przez sąd administracyjny orzeczenia zastępującego decyzję administracyjną – w niniejszej sprawie w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości, a tym bardziej "orzeczenia o zwrocie nieruchomości", o co wnosili skarżący. W ramach swej kognicji sąd administracyjny natomiast bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stwierdzenie istnienia którejkolwiek z powyższych przesłanek określonych w art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkuje wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga, zgodnie z art. 151 p.p.s.a., podlega oddaleniu odpowiednio w całości albo w części.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów sąd stwierdził, że skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja zostały bowiem podjęte z naruszeniem przepisów prawa uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n., stanowiącym materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Podstawą wydania decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości, o której stanowi art. 124 ust. 1 u.g.n. jest wniosek inwestora. Treść wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, czy szerzej jego warunki formalne, kształtowana jest przez art. 116 u.g.n. wyliczający elementy wniosku o wywłaszczenie (ust. 1), a także dokumenty, jakie należy do tego wniosku załączyć (ust. 2).

Zgodnie z art. 116 ust. 1 u.g.n. we wniosku o wywłaszczenie należy określić: 1) nieruchomość z podaniem oznaczeń z księgi wieczystej lub zbioru dokumentów oraz z katastru nieruchomości; 2) cel publiczny, do którego realizacji nieruchomość jest niezbędna; 3) powierzchnię nieruchomości, a jeżeli wywłaszczeniem ma być objęta tylko jej część – powierzchnię tej części i całej nieruchomości; 4) dotychczasowy sposób korzystania z nieruchomości i stan jej zagospodarowania; 5) lokale zamienne oraz sposób ich zapewnienia najemcom wywłaszczonych lokali; 6) właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, a w razie braku danych umożliwiających określenie tych osób – władającego nieruchomością zgodnie z wpisem w katastrze nieruchomości; 7) osobę, której przysługują ograniczone prawa rzeczowe na nieruchomości; 8) nieruchomość zamienną, jeżeli jednostka samorządu terytorialnego taką oferuje; 9) inne okoliczności istotne w sprawie. Stosownie do treści art. 116 ust. 2 u.g.n. do wniosku o wywłaszczenie należy dołączyć: 1) dokumenty z przebiegu rokowań, o których mowa w art. 114; 2) wypis i wyrys z planu miejscowego, a w przypadku braku planu miejscowego decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego; 3) mapę z rejestrem nieruchomości objętych wnioskiem o wywłaszczenie lub mapę z podziałem i rejestrem nieruchomości oraz decyzję zatwierdzającą ten podział, jeżeli wniosek o wywłaszczenie dotyczy tylko części nieruchomości; 4) odpis księgi wieczystej albo oświadczenie przedstawiające aktualny stan wpisów w księdze wieczystej założonej dla nieruchomości objętej wnioskiem o wywłaszczenie wraz ze wskazaniem numeru księgi wieczystej albo zaświadczenie o stanie prawnym, jaki wynika ze zbioru dokumentów; 5) w razie braku dokumentów, o których mowa w pkt 4, zaświadczenie właściwego sądu stwierdzające, że nieruchomość nie ma założonej księgi wieczystej lub że nie jest dla niej prowadzony zbiór dokumentów; 6) wypis i wyrys z katastru nieruchomości. Oświadczenie, o którym mowa w ust. 2 pkt 4, składa się pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Składający oświadczenie jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli następującej treści: "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia.". Klauzula ta zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań art. 116 ust. 2a u.g.n.).

W doktrynie i orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 u.g.n., stanowi jedną z form wywłaszczenia, określaną jako wywłaszczenie częściowe (tak np. Ł. Strzępek, Ograniczenie praw rzeczowych w drodze wywłaszczenia, Sosnowiec 2016, zwłaszcza s. 36-37; wyroki NSA: z 16 grudnia 2016 r., I OSK 213/16, z 27 lutego 2019 r., I OSK 703/17). W art. 112 ust. 2 u.g.n. wyraźnie wskazano bowiem, że wywłaszczenie może polegać nie tylko na odjęciu prawa do nieruchomości, ale także na jego ograniczeniu. Istota wywłaszczenia częściowego również sprowadza się więc do władczej, jednostronnej ingerencji w sferę prawną podmiotu, któremu przysługuje własność, użytkowanie wieczyste lub inne prawo rzeczowe do nieruchomości. W orzecznictwie wypowiedziano nawet pogląd, że prowadzi ono do przyznania szczególnego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane poprzez ograniczenie praw wspomnianego podmiotu odpowiadające w swej treści służebności gruntowej (tak wyroki NSA z 6 lipca 2016 r., I OSK 774/15 oraz I OSK 2872/15). Decyzja wydana w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. musi zatem dokładnie określać przedmiot i zakres wywłaszczenia (por. wyrok NSA z 17 listopada 2009 r., I OSK 185/09). Tak jak każda decyzja o wywłaszczeniu winna ona w myśl art. 119 ust. 1 ustawy zawierać, m. in. podanie oznaczenia nieruchomości według księgi wieczystej lub zbioru dokumentów oraz według katastru nieruchomości (pkt 2), określenie praw podlegających wywłaszczeniu (pkt 3), wskazanie właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości oraz osoby, której przysługują ograniczone prawa rzeczowe na nieruchomości (pkt 4 i 5). Wynika to z samego charakteru prawnego tak tej decyzji, jak i instytucji wywłaszczenia w ogólności i nie wymaga odesłania do odpowiedniego stosowania tych przepisów ustawy dotyczących wywłaszczenia, które poprzedzają jej art. 124, niezależnie od tego, że odesłanie takie, przewidziane w art. 124a u.g.n., zostało zredagowane w sposób mogący budzić wątpliwości interpretacyjne. Przepisy te trzeba stosować wprost, choć z uwzględnieniem specyfiki omawianej formy wywłaszczenia. W konsekwencji bezsprzecznie także w tym przypadku regulację art. 119 ust. 1 u.g.n. wypada powiązać z wymogami, jakie ustawodawca stawia wnioskowi o wywłaszczenie, który winien dostarczyć organowi informacji pozwalających wydać decyzję o wywłaszczeniu nieruchomości zawierającą wszystkie elementy, które są obowiązkowe w świetle prawa, z zachowaniem niezbędnej precyzji rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 27 lutego 2003 r., I SA 2324/02). W tym kontekście przywołania wymaga zasada sformułowana w art. 112 ust. 3 u.g.n., w myśl której wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości. Zasada ta warunkuje zatem dopuszczalność każdego wywłaszczenia, niezależnie od dalszych jego przesłanek, w tym tych określonych w art. 124 ust. 1 u.g.n. Oznacza to, że decyzja ograniczająca właściciela w wykonywaniu jego prawa musi być poprzedzona zbadaniem możliwości uniknięcia konieczności odjęcia lub ograniczenia własności (por. wyrok NSA z 29 października 2009 r., I OSK 74/09). Ustalenia te muszą przy tym przybrać postać aktywnego i rzetelnego poszukiwania takich wariantów realizacji celu publicznego, które nie naruszą przysługujących innym podmiotom praw rzeczowych do nieruchomości, a w przypadku gdy naruszenie to okaże się jednak niezbędne – rozwiązań pozwalających zminimalizować jego skutki w najwyższym możliwym stopniu. Innymi słowy, organ powinien odmówić wywłaszczenia, jeśli po przeprowadzeniu postępowania dowodowego stwierdzi, że cel publiczny można osiągnąć bez odjęcia lub ograniczenia prawa rzeczowego. Decyzję tej treści powinien wydać również wtedy, gdy postępowanie to wykaże, że ograniczenie prawa rzeczowego jest wprawdzie konieczne, lecz wnioskodawca nie wskazał, także poprzez zmianę projektu dołączonego do wniosku, takiego sposobu realizacji celu publicznego, który byłby najmniej uciążliwy dla podmiotu wywłaszczonego (por. wyrok NSA z 27 lutego 2019 r., I OSK 703/17).

Wskazać także należy, że zgodnie z art. 124 ust. 3 u.g.n., udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Rokowania, zgodnie z treścią art. 124 ust. 3 u.g.n. są skierowane na uzyskanie zgody na wykonanie prac określonych w ust. 1 tego przepisu. W związku z tym rokowania muszą zakładać podjęcie próby doprowadzenia do rozwiązania satysfakcjonującego właściciela nieruchomości. Z definicji słownikowej pojęcia rokowań wynika, że są to rozmowy mające na celu rozwiązanie sporu. Pojęciem bliskoznacznym jest pojęcie negocjacji. Negocjacje to wspólne wyjaśnienie, przedstawienie poglądów, rokowania, pertraktacje (zob. Słownik wyrazów obcych PWN, Warszawa 1980). Rokowania to zatem prowadzenie rozmów ustalających warunki porozumienia, co w sposób oczywisty oznacza, że rokowań nie będzie stanowić jednostronne oświadczenie o zamiarze i warunkach przeprowadzenia robót. Musi to być proces dwustronny, wskazujący na poszukiwanie takiego rozwiązania, które będzie, jeżeli nie satysfakcjonujące (bo takie być nie musi), to przynajmniej akceptowalne dla obu stron (por. wyrok NSA z 2 marca 2021 r., I OSK 2680/20). W orzecznictwie wskazuje się, że sama propozycja warunków, na jakich właściciel nieruchomości miałby zgodzić się na wykonanie prac może stanowić co najwyżej ofertę, a więc swoiste zaproszenie do rokowań i jako taka nie stanowi jeszcze o wypełnieniu obowiązku określonego w art. 124 ust. 3 u.g.n. Zastosowanie przez ustawodawcę w art. 124 ust. 3 u.g.n. wymogu by udzielenie zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., poprzedzały rokowania, a nie np. złożenie przez inwestora właścicielowi nieruchomości oferty, musi być rozumiane precyzyjnie. Powyższe oznacza zatem, że wniosek składany w tym trybie muszą poprzedzać rzeczywiste negocjacje, a nie tylko jednostronna propozycja dotycząca treści proponowanej umowy. Pod pojęciem negocjacji należy zatem rozumieć, sytuację, w której strony uzgadniają treść poszczególnych postanowień, to jest niejako wypracowują kształt przyszłego porozumienia (por. wyroki NSA z 15 maja 2018 r., I OSK 2866/17; z 18 czerwca 2020 r., I OSK 1439/19; z 24 sierpnia 2020 r., I OSK 534/20; z 2 marca 2021 r., I OSK 2680/20). Wprawdzie ustawodawca w żaden sposób nie formalizuje momentu zakończenia rokowań, a zatem mogą być one zakończone w dowolnym czasie (por. wyroki NSA: z 22 lutego 2012 r. I OSK 357/11; z 6 lipca 2017 r., I OSK 1723/15; z 2 lutego 2017 r., I OSK 2054/16), to jednak konieczne jest wykazanie, że nie było szans na zawarcie porozumienia. Wada w postaci pozorności rokowań występuje wtedy, gdy przykładowo są one obiektywnie prowadzone przez inicjatora w złej wierze, nakreślone przez podmiot przeprowadzający rokowania terminy nie mogą być uznane za rozsądne dla racjonalnego rozważenia propozycji, pisma związane z rokowaniami nie były doręczane na właściwy adres lub do właściwych osób, podmiot prowadzący rokowania świadomie wprowadza w błąd właścicieli lub użytkowników wieczystych danej nieruchomości, przedkładane propozycje przez podmiot przeprowadzający rokowania są obiektywnie niemożliwe do przyjęcia lub tego rodzaju, że mają w oczywistym zamierzeniu doprowadzić do ich odrzucenia, a także gdy podmiot prowadzący rokowania zbywa milczeniem terminowe, konkretne i obiektywnie rozsądne propozycje podmiotów, z którymi przeprowadza rokowania (por. wyrok NSA z 7 lipca 2017 r., I OSK 2668/15). Obowiązek przeprowadzenia rokowań nie może czynić regulacji zawartej w art. 124 ust. 1 u.g.n. martwą, a więc wstrzymywać w nieskończoność możliwość jej zastosowania. Ustawa nie tylko nie definiuje rokowań, ale i nie precyzuje ani sposobu ich prowadzenia, ani czasu, jaki jest niezbędny do uznania, że rokowania zostały przeprowadzone i zakończyły się brakiem porozumienia. Dlatego warunkiem wszczęcia procedury ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości wskazanej w art. 124 ust. 1 u.g.n. jest wykazanie, że rokowania te faktycznie odbyły się i okazały się nieskuteczne (a nie pozorne). Gwarancją niewkraczania przez organ administracji w sposób nieuprawniony w sferę własności nieruchomości jest więc obowiązek dołączenia do wniosku dokumentacji uwidaczniającej przeprowadzenie rokowań zakończonych brakiem zgody właściciela na wykonanie prac na jego nieruchomości. Kompetencja organu administracyjnego do ograniczenia prawa właściciela ma charakter wyjątkowy. Skoro jednak tak, to ingerencja ta musi być oparta o skrupulatną ocenę okoliczności sprawy. Podstawą wydania decyzji, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. jest wniosek inwestora, którego niezbędnym elementem jest dokumentacja wskazująca na przeprowadzenie rokowań. Zgodzić się należy, że przepisy u.g.n. nie określają prawnej formy prowadzenia rokowań, jednak organ administracji musi być w posiadaniu dokumentacji, która potwierdza, że rokowania się odbyły. Rolą organu, która determinuje podjęcie decyzji, jest zbadanie, czy rokowania w ogóle się odbyły oraz czy doszło do porozumienia między stronami (por. wyrok NSA z 2 marca 2021 r., I OSK 2680/20).

Przed wydaniem decyzji organ administracji winien zatem zbadać, czy wniosek inwestora spełnia określone w art. 116 i art. 124 ust. 3 u.g.n. wymogi, a następnie po usunięciu stwierdzonych braków w trybie art. 64 § 2 k.p.a., ocenić, czy ograniczenie prawa rzeczowego jest konieczne i czy możliwa jest realizacja celu publicznego w sposób najmniej uciążliwy dla podmiotu wywłaszczonego.

W niniejszej sprawie organy administracji tym wymogom nie sprostały i nie dostrzegły braków, którymi dotknięty był wniosek inwestora.

Przede wszystkim z akt sprawy nie wynika, aby inwestor poza próbą doręczenia skarżącym propozycji zawarcia "standardowej umowy użyczenia działki przeznaczonej pod drogę dojazdową" bez jakichkolwiek wyjaśnień podjął jakiekolwiek inne działania w celu uzyskania ich zgody na wykonanie prac związanych z wybudowaniem i pozostawieniem na działce nr 418/17 gazociągu wraz z trzema przyłączami (pismo z 10 kwietnia 2018 r.). Inwestor nie wykazał, że próbował podjąć ze skarżącymi w tym celu rokowania i wyjaśnić, m. in., dlaczego konieczne jest zajęcie działki nr 418/17 w określonym we wniosku zakresie. Samej próby doręczenia skarżącym propozycji umowy nie można utożsamiać z rokowaniami. Zwrócić przy tym należy uwagę, że z oświadczenia skarżącej złożonego na rozprawie 11 sierpnia 2021 r. wynika, że kwestionuje ona nie tyle samą zasadność realizacji inwestycji, co jej przebieg oraz załączone do wniosku mapy. Nie można zatem wykluczyć, że gdyby rokowania zostały przeprowadzone właściwie, to nie byłoby konieczne wydanie przez organ decyzji o ograniczeniu korzystania z części nieruchomości.

Do wniosku nie załączono także odpisu z księgi wieczystej albo oświadczenia przedstawiającego aktualny stan wpisów w księdze wieczystej założonej dla nieruchomości objętej wnioskiem o wywłaszczenie wraz ze wskazaniem numeru księgi wieczystej albo zaświadczenia o stanie prawnym, jaki wynika ze zbioru dokumentów. W aktach sprawy znajdują się jedynie wydruki z przeglądarki internetowej dla księgi wieczystej, które nie stanowią jednakże odpisów, dokumentów wydanych przez sąd, czy równoważnych z nimi wydruków z Centralnej Informacji Ksiąg Wieczystych – nie posiadają identyfikatora do identyfikacji wydruku, który pozwoliłby na ich weryfikację z danymi zawartymi w centralnej bazie danych ksiąg wieczystych zgodnie z art. 364 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2204 ze zm.).

Do wniosku nie załączono również wydanego przez właściwy organ wypisu z ewidencji gruntów i budynków dla działki nr 418/17. Zamiast tego są pozyskane przez organ "do użytku służbowego" wydruki z informacji z rejestru, które poza informacją, że zostały sporządzone przez P.W. nie zawierają jednak podpisu osoby uprawnionej.

Wreszcie nie sposób nie zauważyć, że załączone do wniosku oraz wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji mapy do celów projektowych nie odpowiadają wymogom określonym w powołanym wyżej art. 116 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Podkreślić należy, że mapa ta ma umożliwić dokonanie wywłaszczenia częściowego, czyli podjęcie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. w oparciu o odzwierciedlone w niej dane pozwalające ustalić nie tylko granice poszczególnych działek w terenie oraz lokalizację planowanego przedsięwzięcia, w związku z którym wywłaszczenie następuje, ale również stopień i rodzaj niezbędnych ograniczeń, jakie mają być tą decyzją wprowadzone. Musi ona zatem odnotowywać też stan prawny nieruchomości, w szczególności wskazywać prawa rzeczowe, jakie będę podlegać ograniczeniu, podmioty, którym te prawa przysługują, albo ewentualnie potwierdzać, że stan ten pozostaje nieuregulowany. Mapa do celów projektowych nie czyni zadość temu ostatniemu wymogowi. W świetle art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) jest ona częścią projektu zagospodarowania działki lub terenu będącego elementem projektu budowlanego. Jak stanowił § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1935 ze zm.), obowiązującego w dacie złożenia wniosku oraz wydania zaskarżonej decyzji, projekt taki powinien zawierać część rysunkową sporządzoną na kopii mapy do celów projektowych poświadczonej za zgodność z oryginałem przez projektanta. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 213/16, że mapa dla celów projektowych sporządzana jest na potrzeby postępowania prowadzonego na podstawie przepisów prawa budowlanego i nie może być uznana za mapę z rejestrem nieruchomości objętych wnioskiem o wywłaszczenie w rozumieniu art. 116 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Wymogi, jakim musi odpowiadać rozpatrywana mapa, zostały określone przez § 75 obowiązującego w dacie złożenia wniosku oraz wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1572), powoływanego dalej jako: "rozporządzenie z 9 listopada 2011 r.". Przywołany akt wykonawczy wydano wszak na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 725 ze zm.), zawierającego delegację ustawową do ustalenia standardów kartograficznych na potrzeby, m. in. typowych postępowań administracyjnych, do których z pewnością należy postępowanie w sprawie wywłaszczenia. Wedle § 75 rozporządzenia z 9 listopada 2011 r. na potrzeby takie sporządza się mapy do celów prawnych (pkt 1) oraz rejestry lub wykazy zawierające dane dotyczące gruntów lub ich części składowych (pkt 2). Odpowiada to treści art. 116 ust. 2 pkt 3 u.g.n., w której zastrzeżono przecież, że wnioskujący o wywłaszczenie powinien przedłożyć mapę właśnie z rejestrem nieruchomości objętych wnioskiem o wywłaszczenie. Niewątpliwie mapa przedstawiona przez inwestora nie była uzupełniona o tego rodzaju rejestr. Ponadto zgodnie z § 77 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 9 listopada 2011 r. na treść mapy do celów prawnych składają się: 1) dane określające przebieg granic działek ewidencyjnych, w powiązaniu z granicami działek sąsiednich, oraz konturów użytków gruntowych i konturów klasyfikacyjnych zgodnie z mapą ewidencyjną; 2) numery działek ewidencyjnych, a także oznaczenia konturów użytków gruntowych i konturów klasyfikacyjnych; 3) opis zawierający: a) nazwę miejscowości, b) identyfikator i nazwę jednostki ewidencyjnej, c) identyfikator i nazwę obrębu ewidencyjnego, d) numer księgi wieczystej, jeżeli prowadzona jest dla nieruchomości, e) tytuł mapy i jej skalę, f) imię i nazwisko lub nazwę podmiotu, który zgłosił prace geodezyjne dotyczące mapy, oraz podpis osoby reprezentującej ten podmiot, g) imię i nazwisko oraz numer świadectwa nadania uprawnień geodety, który sporządził mapę, h) oznaczenie kancelaryjne zgłoszenia pracy geodezyjnej, i) datę opracowania mapy; 4) istotne dla przedmiotu opracowania szczegóły terenowe, stanowiące treść baz danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a pkt 3 (geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu) oraz ust. 1b ustawy (obiekty topograficzne o szczegółowości zapewniającej tworzenie standardowych opracowań kartograficznych w skalach 1:500-1:5000). Według § 77 ust. 2 rozporządzenia z 9 listopada 2011 r. mapa do celów prawnych może też zawierać dane określające zasięg i rodzaj służebności gruntowych, co może okazać się niezbędne w razie, gdy mapa ma służyć wywłaszczeniu częściowemu. Wymagania te różnią się od standardów przewidzianych w § 81 rozporządzenia z 9 listopada 2011 r. dla mapy dla celów projektowych, stanowiącej odrębny rodzaj mapy unormowany w jego § 78-82, której rodzaj zresztą musi być oznaczony już w tytule mapy (§ 81 pkt 1 rozporządzenia z 9 listopada 2011 r.).

Zważywszy na konsekwentne kwestionowanie przez skarżącą w toku postępowania przed organami administracji prawidłowości podziału nieruchomości, w wyniku, którego wydzielono działkę nr 418/17, załączonych do wniosku oraz decyzji map, przebiegu linii energetycznej oraz planowanego gazociągu, w tym wskazywanie na toczące się od 2015 r. postępowania (pismo z 24 stycznia 2019 r., odwołanie i jego uzupełnienie z piśmie z 23 sierpnia 2019 r.), szczególnego znaczenia nabiera wykazanie przez inwestora, że rokowania faktycznie się odbyły i okazały się nieskuteczne (nie były pozorne) oraz załączenie do wniosku prawidłowych dokumentów, o których stanowi art. 116 ust. 2 u.g.n., w tym odpowiadającego wskazanym wyżej wymogom odpisu z księgi wieczystej, wypisu z rejestru gruntów oraz mapy. Dodać przy tym należy, że organy administracji obu instancji nie odniosły się w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji właściwie do podnoszonych przez skarżącą kwestii, zaś z akt sprawy nie wynika, aby podjęły jakieś działania w celu ich wyjaśnienia.

W tym stanie rzeczy z uwagi na wskazane wyżej uchybienia uznać należy, że wydane w sprawie decyzje organów obu instancji zostały wydane z istotnym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego mogącym wywrzeć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzone uchybienia stanowią nie tylko naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 7, art. 8, art. 64 § 2, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a.), ale także naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 124 ust. 1 w związku z art. 124 ust. 3 i art. 116 ust. 2 pkt 1, 3, 4 i 6 u.g.n.). Wydanie decyzji o ograniczeniu sposoby korzystania z części nieruchomości na wniosek dotknięty wskazanymi wyżej brakami, których nie usunięto, było bowiem w tej sytuacji przedwczesne.

Z tych względów sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań.

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. sąd zasądził od organu administracji na rzecz skarżących solidarnie kwotę 200 zł, odpowiadającą wysokości uiszczonego wpisu sądowego, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

dc