Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1237/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 146 § 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 77
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska, Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia del. WSA Iwona Kosińska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty Zielonogórskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Go 12/11 w sprawie ze skargi J. G. na czynność Starosty Zielonogórskiego z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części opłat za wydanie kart pojazdu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Go 12/11, po rozpatrzeniu skargi J. G. na czynność Starosty Zielonogórskiego z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części opłat za wydanie kart pojazdu stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności, uznał obowiązek Starosty dokonania zwrotu J. G. części opłat w wysokości po 425 zł za każdą z wymienionych w tym orzeczeniu 352 kart pojazdów oraz zasądził od Starosty na rzecz J. G. kwotę 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

J. G. wróciła się do Starosty z wezwaniem zwrotu części opłat, w wysokości po 425 zł, za wydanie każdej z 352 kart pojazdów zarejestrowanych w okresie od lipca 2003 r. do maja 2006 r. Organ odmówił dokonania na rzecz wnioskodawczyni zwrotu żądanej nadpłaty. Jednocześnie wyjaśnił, że pojazdy zostały zarejestrowane między czerwcem 2004 r. a kwietniem 2006 r. i wskazał, że przedmiotowe opłaty pobrane zostały w oparciu o przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, ustalający ją w wysokości 500 zł. Dodatkowo uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r. (U 6/04, OTK-A 2006/1/3) odroczył termin utraty mocy obowiązującej przepisu § 1 ust. 1 wymienionego rozporządzenia do dnia 1 maja 2006 r. sankcjonując w ten sposób działania organów administracyjnych podejmowane na jego podstawie. Zdaniem organu brak zatem podstaw do uznania wpłat wnioskodawczyni za nienależne bowiem przepis stanowiący podstawę ich pobrania pozostawał w obrocie prawnym do 15 kwietnia 2006 r. Ponadto organ wyjaśnił, że wydanie karty pojazdu jest czynnością materialno-techniczną. Jednocześnie pouczył J. G. o możliwości dochodzenia odszkodowania za pobranie opłat w zawyżonej wysokości na drodze postępowania cywilnego (art. 415 i n. kodeksu cywilnego).

W tej sytuacji wnioskodawczyni wezwała Starostę do zapłaty kwoty 149 600 zł tytułem zwrotu nadpłaty za wydanie 352 kart pojazdów pod rygorem wystąpienia na drogę postępowania sądowego. W odpowiedzi udzielonej pismem z dnia [...] marca 2010 r. Starosta podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] lutego 2007 r., dodatkowo podnosząc zarzut przedawnienia roszczenia. W dniu [...] marca 2010 r. do Starosty Zielonogórskiego wpłynęło wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzez stwierdzenie uprawnienia wnioskodawczyni do otrzymania zwrotu części opłat, pobranych przez organ za wydanie kart pojazdów wskazanych we wniosku z [...] lutego 2007 r. Jednocześnie złożono wniosek o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności. Termin do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa został ostatecznie wnioskodawczyni przywrócony postanowieniem Starosty Zielonogórskiego z dnia [...] listopada 2010 r. wydanym na podstawie art. 59 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Pismem z dnia [...] listopada 2010 r. Starosta Zielonogórski udzielił stronie odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Organ, odmawiając uwzględnienia wniosku, ponownie przedstawił dotychczasową argumentację powołując dodatkowo orzecznictwo Sądu Najwyższego wskazujące na przedawnienie roszczenia. Pouczył również stronę o możliwości wniesienia skargi w terminie 30 dni od otrzymania odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Pismo to doręczono pełnomocnikowi skarżącej w dniu [...] listopada 2010 r. (kopia dowodu doręczenia znajduje się w aktach administracyjnych przy wskazanym piśmie). W dniu [...] listopada 2010 r. J. G. złożyła skargę na czynność Starosty Zielonogórskiego z [...] listopada 2010 r. w przedmiocie odmowy zwrotu części opłat za wydanie kart pojazdu objętych wnioskiem. Skarga ta prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 stycznia 2011 r. została odrzucona (sygn. akt II SA/Go 860/10). W jego uzasadnieniu wskazano, że niedopuszczalne było zaskarżenie pisma Starosty wydanego w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, gdyż w istocie zaskarżoną czynnością w sprawie powinno być pismo Starosty z dnia [...] lutego 2007 r. W dniu 10 stycznia 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim wpłynęła skarga J. G. na "czynność Starosty Zielonogórskiego z dnia [...] lutego 2007 r." w przedmiocie odmowy zwrotu części opłat za wydanie kart pojazdu objętych wnioskiem, złożona za pośrednictwem organu w dniu 8 grudnia 2010 r. (data nadania). W skardze wniesiono o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz uznanie obowiązku organu do zwrotu części opłat za wydanie 352 kart pojazdów, pobranych ponad kwotę wynikającą z art. 77 ust. 3 w związku z ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 108, poz. 908, ze zm.) Wraz ze skargą złożono wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. W uzasadnieniu skargi wskazano, że konsekwencją uznania § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu za niekonstytucyjny (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04) oraz za sprzeczny z prawem wspólnotowym w dacie jego stosowania przez organ, jest stwierdzenie, że w świetle obowiązujących przepisów prawa strona miała obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu wyłącznie w wysokości uwzględniającej kryteria wynikające z art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Okoliczność ta, zdaniem skarżącej, uzasadnia dokonanie przez organ zwrotu stronie dochodzonej kwoty nadpłaty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi oraz o oddalenie skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi wskazano jednak na przeszkody formalne. Zdaniem organu strona powinna wnieść skargę w terminie 30 dni od doręczenia odpowiedzi, tj. od [...] lipca 2007 r., wobec czego należy uznać ją za spóźnioną. Z tych względów skarga podlega odrzuceniu. Na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2011 r. pełnomocnik skarżącej cofnął wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Postanowieniem Sądu wydanym na tej rozprawie postępowanie w tym przedmiocie zostało umorzone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 kwietnia 2011 r. uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji wyjaśnił, że kwestią wstępną w tej sprawie jest zachowanie przez skarżącą terminu do wniesienia skargi. Wiąże się to z problemem dopuszczalności sądowoadministracyjnej kontroli żądania zwrotu opłaty za wydanie karty. Tryb ten został zaaprobowany w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r. (l OPS 3/07), w której stwierdzono, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W uchwale podkreślono, że obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu, rozstrzyganej przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej. Zatem obowiązek uiszczenia opłaty ma charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa. Organ administracji publicznej jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, z tym że nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej. Dlatego odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu organ odnosi się do obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem. W tej sytuacji skarga do sądu administracyjnego opiera się więc na art. 3 § 2 ust. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.). Wskazano przy tym, że droga ta jest dopuszczalna obok możliwości dochodzenia roszczenia przed sądem powszechnym (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 16 maja 2007 r. sygn. akt III CZP 35/07). Sąd podkreślił, że przy takiej konstrukcji uprawnienia strony konieczne jest zatem wyczerpanie trybu przewidzianego w art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czyli poprzedzenie skargi wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Zostało w to w niniejszej sprawie dopełnione. Nie budzi bowiem wątpliwości, że właściwym przedmiotem zaskarżenia jest czynność Starosty z dnia [...] lutego 2007 r., którą organ odmówił skarżącej zwrotu części opłat za wydanie 352 kart pojazdu objętych wnioskiem. Zachowanie przez skarżącą terminu, przy skardze wniesionej za pośrednictwem organu dopiero w dniu 8 grudnia 2010 r. (data nadania) wynika z następujących przyczyn. Mianowicie w dniu [...] marca 2010 r. pełnomocnik skarżącej złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wniosek ten ostatecznym postanowieniem wydanym przez Starostę Zielonogórskiego w dniu [...] listopada 2010 r. został uwzględniony, a w jego konsekwencji organ ten w tym samym dniu udzielił skarżącej odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, którą doręczono jej pełnomocnikowi w dniu [...] listopada 2010 r. Z tych względów wniesienie w dniu 8 grudnia 2010 r. skargi na właściwą czynność, to jest czynność z dnia [...] lutego 2007 r., nastąpiło przed upływem 30 dniowego terminu od dnia otrzymania odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Stąd też bezprzedmiotowy był wniosek skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Został on zresztą, jak wyżej wskazano, cofnięty, co skutkowało umorzeniem postępowania w tym zakresie (art. 161 § 1 w zw. z art. 162 i 166 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Sąd wyjaśnił także, że zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2011 r. (sygn. FPS 5/10), czternastodniowy termin do wezwania na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jest terminem prawa procesowego. Jak bowiem podkreślono, ten środek prawny powinien być tak samo wykorzystywany jak klasyczne środki zaskarżenia, wymienione w art. 52 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa, wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji, jak i z art. 78 Konstytucji oraz ograniczające ich prawo do sądu, wynikające z art. 45 § 1 Konstytucji, byłoby pozbawienie strony możliwości do uruchomienia sądowej kontroli poprzez przyjęcie, że termin wskazany w art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma charakter terminu prawa materialnego, który nie może zostać przywrócony. W konsekwencji dopuszczalności przywrócenia terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa postanowienie uwzględniające wniosek w tej sprawie wydane w dniu [...] listopada 2010 r. jest zgodne z prawem.

Sąd wyjaśnił, że wskazywane w odpowiedzi na skargę obliczenie terminu do wniesienia skargi od daty pisma z dnia [...] sierpnia 2007 r. nie może mieć zastosowania, bowiem takiego pisma w aktach sprawy nie ma. W aktach administracyjnych znajduje się jedynie pismo strony z dnia [...] lipca 2010 r., stanowiące zażalenie na postanowienie organu z dnia [...] lipca 2010 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, które następnie zostało uchylone postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2010 r.

Sąd wskazał również, że wobec braku tożsamości przedmiotów zaskarżenia - czynności Starosty z dnia [...] lutego 2007 r. w niniejszej sprawie i w sprawie II SA/Go 860/10 dotyczącej czynności Starosty z dnia [...] listopada 2010 r. - nie zachodziła przeszkoda wymieniona w art. 183 § 2 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Przechodząc do merytorycznej oceny skargi Sąd I instancji zważył, że problem pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu był przedmiotem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., w którym stwierdzono niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano, że niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Rozporządzenie bowiem niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty ustalało opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewiduje. Dlatego też § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia został uznany za niezgodny również z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być bowiem wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc nie opartego tylko na domniemaniu lub na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Trybunał uznał ponadto, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi - ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym. Jeśli chodzi o skutki tego orzeczenia, na tle zastosowanego przez Trybunał zabiegu polegającego na czasowym odroczeniu terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu, Sąd I Instancji stwierdził, że przepis był niekonstytucyjny od samego początku jego obowiązywania. Odnosząc to do kompetencji sądu administracyjnego Sąd Wojewódzki zważył, że z art. 178 Konstytucji wywodzi się samodzielność sądownictwa administracyjnego w ocenie konstytucyjności prawa wykonawczego. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie istnieje zgodność poglądów o uprawnieniu do takiej kontroli stosowania prawa (uchwała NSA z 30 października 2000 r., OPK 13/00, ONSA z 2001 r., Nr 2, poz. 63 oraz wyrok składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., l OPS 4/05, ONSAiWSA nr 2, poz. 39). To uprawnienie sądów nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez sąd administracyjny jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym (por. wyrok NSA z 24 lutego 2009 r., l OSK 418/08). Tym samym określenie przez Trybunał innego, niż wynikającego z bazowej reguły walidacyjnej, momentu utraty mocy obowiązującej przepisu wykonawczego nie związuje sądu administracyjnego. Z tych względów orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym przede wszystkim Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpoznaje przedmiotowe zagadnienie jednolicie przyjmując, iż czynność polegająca na odmowie zwrotu części opłaty za kartę pojazdu narusza prawo, jako wydana bez podstawy prawnej (wyroki z dnia 18 czerwca 2008 r., l OSK 52/07; z dnia 17 września 2008 r., I OSK 1340/07, z dnia 24 lutego 2009 r., l OSK 418/08; z dnia 30 czerwca 2009 r., I OSK 939/08; z dnia 25 sierpnia 2009 r., I OSK 1238/08; z dnia 9 grudnia 2009 r., I OSK 773/09; z dnia 15 lutego 2010 r., I OSK 842/09; z dnia 17 lutego 2010 r., I OSK 590/09 oraz I OSK 591/09, publikowane w bazie orzecznictwa na stronie internetowej cbois.nsa.gov.pl). Prowadzi to, w ocenie Sądu I instancji, w oparciu o art. 146 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności. Sąd uznał, że powołany przepis rozporządzenia jest sprzeczny także z art. 90 akapit pierwszy Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE).

Skoro żądanie zwrotu opłaty dotyczy obowiązku wynikającego z przepisów prawa, to podmiot, którego obowiązku dotyczy akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma prawo żądać, aby sąd orzekł o jego istnieniu lub nieistnieniu (art. 146 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Ponieważ uprawnienie skarżącej do zwrotu opłat ponad kwoty wynikające z przepisów prawa (ustawy) ma charakter bezpośredni, a nie podlegało ono konkretyzacji w formie indywidualnego aktu prawnego, zachodziła potrzeba uznania go w treści niniejszego orzeczenia (art. 146 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Sąd Wojewódzki podzielił pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu ma charakter publicznoprawny, a więc wynika z przepisów prawa administracyjnego. Sprawa odmowy zwrotu opłaty, jako dotycząca obowiązku publicznoprawnego, ma swoje źródło w przepisach regulujących obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu, tj. w art. 77 ust. 3 ustawy z Prawo o ruchu drogowym oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. Nie istotne jest przy tym, że ten ostatni przepis wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. został uznany za niezgodny z Konstytucją oraz ustawą Prawo o ruchu drogowym. Skoro żądanie zwrotu opłaty dotyczy obowiązku wynikającego z przepisów prawa, to podmiot, którego obowiązku dotyczy akt lub czynność organu (art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) ma prawo żądać, aby sąd orzekł o istnieniu lub nieistnieniu tego obowiązku. Uprawnienie to ma wpływ na ekonomikę postępowania, przeciwdziałając ponownemu angażowaniu się przez organ w podejmowanie czynności, które mogą zostać dokonane jeszcze w toku postępowania sądowoadministracyjnego (wyrok NSA z dnia 9 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 1735/10). W tej mierze Sąd uznając obowiązek organu do zwrotu skarżącej części opłaty za karty pojazdów i ustalając wysokość części podlegającej zwrotowi na poziomie 425 zł za każdą z kart pojazdu, kierował się m.in. treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 17 stycznia 2006 r. Niewątpliwie uiszczona przez skarżącą kwota 500 zł za wydanie karty pojazdu była zawyżona w stosunku do należnej, gdyż opłata winna uwzględniać wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją, o których mowa w art. 77 ust. 5 rozważanej ustawy. Powyższe uzasadnia obowiązek organu, który pobrał przedmiotową opłatę do zwrotu skarżącej różnicy pomiędzy opłatą pobraną a należną z uwzględnieniem wytycznych zawartych w cyt. ust. 5. Pomocnym w zakresie ustalenia wysokości kwoty podlegającej zwrotowi jest też przepis § 1 ust. 1 obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r., zgodnie z którym opłata za kartę pojazdu wynosi 75 zł. Zatem różnica pomiędzy opłatą uiszczoną przez skarżącą a opłatą pobieraną na podstawie rozporządzenia z 2006 r. wynosi 425 zł. Dodatkowym argumentem jest również, zdaniem Sądu I instancji, że w § 1 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. przewidziana opłata za wydanie wtórnika karty pojazdu wynosiła także 75 zł. Kwota w tej samej wysokości wyznaczona została też za wydanie wtórnika karty pojazdu w § 1 ust. 2 rozporządzenia z 2006 r.

Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim wniósł Starosta Zielonogórski. W złożonej skardze skarżący, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, co dotyczy art. 146 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uznanie obowiązku Starosty Zielonogórskiego dokonania zwrotu skarżącej części opłaty w wysokości po 425 zł za każdą z wymienionych w sentencji wyroku kart pojazdu na łączną kwotę 149.600 zł, podczas gdy brak jest przepisów prawa, z których taki obowiązek wynika.

Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim, ewentualnie na podstawie art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kosztów postępowania według norm przepisowych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Między innymi podniosła, że przepis art. 146 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczy sytuacji, w których organ administracji precyzuje przepis prawa w sprawie indywidualnej w innej formie niż decyzja czy postanowienie. Taką też formę pisma przyjęło stanowisko Starosty w przedmiocie wniosku Skarżącej. Forma ta wynika z braku przepisów prawa regulujących żądanie zawarte we wniosku skarżącej. Brak tych przepisów stanowi przeszkodę dla wydania rozstrzygnięcia wskazanego w art. 146 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a ujętego w pkt II zaskarżonego wyroku, bowiem zgodnie z jego dyspozycją uprawnienie lub obowiązek winny wynikać z przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w przedmiotowej sprawie takiej normy nie wskazał - powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. oraz własne uznanie, że uiszczona przez Skarżącą kwota 500 zł za wydanie każdej z kart pojazdów była zawyżona w stosunku do pobranej. Zdaniem autora skargi kasacyjnej uznanie uprawnienia lub obowiązku może być zawarte w wyroku i będzie ono zastępować rozstrzygnięcie organu tylko w przypadku, gdy istnieje przepis prawa przewidujący takie uprawnienie lub obowiązek. W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny, w ocenie skarżącego, przesądził bez podstawy prawnej, że żądana przez skarżącą kwota jest jej należna.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Skarga kasacyjna zawiera wyłącznie zarzut naruszenia prawa procesowego, tj. art. 146 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) poprzez uznanie obowiązku Starosty Zielonogórskiego do dokonania zwrotu części opłaty za wydanie wskazanych w sentencji wyroku kart pojazdu, mimo że w ocenie autora skargi kasacyjnej brak jest przepisów prawa, z których taki obowiązek wynika.

W tej sytuacji wyjaśnić należy, że przepis art. 146 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczy uwzględnienia skargi na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej. Norma ta w § 1 stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt lub interpretację albo stwierdza bezskuteczność czynności. Z kolei w § 2 tego przepisu zaznaczono, że w sprawach, o których mowa w § 1, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa.

Jak wynika z utrwalonych poglądów judykatury, sposób orzekania określony w art. 146 § 1 powołanej ustawy dotyczy sytuacji, gdy organ administracyjny konkretyzuje uprawnienie lub obowiązek wypływające z przepisu prawa w odniesieniu do zindywidualizowanego adresata, choć nie czyni tego ani decyzją, ani postanowieniem. Natomiast sposób określony w § 2 tego przepisu odnosi się do sytuacji, gdy nie ma takiego aktu konkretyzującego z tego powodu, że organ administracyjny odmówił jego podjęcia. Tak więc sąd nie może się do niego odnieść. W takiej sytuacji sąd obowiązany jest ustalić w wyroku, jakie uprawnienie lub obowiązek wynika dla skarżącego bezpośrednio z przepisu prawa (wyrok NSA z 19 maja 2003 r., OSA 1/03 - ONSA z 2003 r., nr 4, poz. 114).

Przepis art. 146 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi wyjątek od kasacyjnego charakteru kompetencji orzeczniczych sądu administracyjnego. Niewątpliwie bowiem wyrok sądu uznający uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisów prawa zastępuje rozstrzygnięcie organu administracji (J. P. Tarno, Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2006 Lexis Nexis, str. 314).

Mając na uwadze powyższe rozważania uznać należy, że Sąd I instancji prawidłowo zastosował w sprawie art. 146 § 1 i 2 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Podkreślić przede wszystkim należy, że sprawa zainicjowana żądaniem wnioskodawcy z dnia [...] lutego 2007 r. jest sprawą administracyjną, co wynika z tezy uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. I OPS 3/07, w której jednoznacznie przyjęto, że skierowanie do organu żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za wydanie karty pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310, ze zm.), jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tym samym strona wybrała administracyjny sposób dochodzenia od organu części opłaty uiszczonej za wydane karty pojazdu. Zatem organ, uznając uprawnienie strony do zwrotu uiszczonej zawyżonej opłaty, zwraca żądaną kwotę, albo w drodze czynności odmawia przyznania takiego uprawnienia.

W rozpoznawanej sprawie żądanie zwrotu wnioskodawcy spotkało się z odmową. Zdaniem organu opłaty za wydanie kart pojazdu uiszczono na podstawie obowiązujących w chwili ich pobierania przepisów prawa, w tym art. 77 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym, jak i wydanego na podstawie art. 77 ust. 4 pkt 2 tej ustawy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., t. j. § 1 pkt 1, w którym wskazano na wysokość tej opłaty. Jednakże, jak zasadnie podniósł to Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wydanego orzeczenia, powołany przepis podustawowy, określający wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu, uznany został za niekonstytucyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r., U 6/04 (Dz. U. Nr 15, poz. 119). Jednocześnie Trybunał uznał, że zakwestionowany przepis traci moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r. Podkreślić należy, że Trybunał stwierdził przy tym, że niezgodność zakwestionowanego przepisu z powołanymi przepisami ustawy Prawo o ruchu drogowym polega właśnie na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty omawiana norma wykonawcza wykracza poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. wszedł w życie 1 maja 2006 r., a w związku z tym wyrokiem Minister Transportu i Budownictwa wydał w dniu 28 marca 2006 r. nowe rozporządzenie, w którym określił opłatę za kartę pojazdu w kwocie 75 zł. Rozporządzenie to weszło w życie z dniem 15 kwietnia 2006 r. i z tym dniem utraciło moc obowiązującą rozporządzenie z dnia 28 lipca 2003 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ulega wątpliwości, że przedmiotowa opłata za wydanie kart pojazdu została pobrana na podstawie przepisu niezgodnego z Konstytucją i ustawą Prawo o ruchu drogowym. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma istotnego znaczenia fakt, że Trybunał określił inny, późniejszy niż określony w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, termin utraty mocy obowiązującej kontrolowanego przepisu. Sąd Najwyższy uznał w wyroku z dnia 23 marca 2007 r. (publ. OSNP 2008, z. 5-6, poz. 61), które to stanowisko Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że odroczenie na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji RP wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie oznacza, że przepis uznany za niezgodny z Konstytucją musi być stosowany do daty wskazanej przez Trybunał. Nie jest bowiem tak, że do tego dnia jest on zgodny, a od tego dnia staje się on niezgodny z Konstytucją. Przepis uznany za niekonstytucyjny ma ten charakter od dnia jego wydania. Samo odroczenie orzeczenia ma na celu umożliwienie odpowiedniemu organowi stosowną zmianę tegoż przepisu, tak by był on zgodny z Konstytucją lub innym aktem nadrzędnym.

Wyjaśnić jednocześnie należy, że czym innym jest utrata mocy obowiązującej rozporządzenia, a czym innym kontrola legalności czynności organu administracji publicznej stosującego niekonstytucyjny przepis tegoż rozporządzenia. Następstwa pierwszego rodzaju dotyczą sfery stanowienia prawa, a następstwa drugiego rodzaju sfery stosowania prawa. Okoliczność, że niekonstytucyjny przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu został usunięty dopiero 1 maja 2006 r. nie oznacza, że dokonując kontroli legalności działań administracji publicznej, sąd administracyjny nie był władny przyjąć, że także przed tą datą przepis ten był niekonstytucyjny (nielegalny). Uznanie przez Trybunał niezgodności przepisu z Konstytucją i ustawą oznacza, że taki charakter przepis ten miał od początku, tj. od dnia jego wejścia w życie (por. wyroki NSA z 6 lutego 2008 r., II OSK 1745/07, oraz z dnia 25 sierpnia 2009 r., I OSK 1242/08). Dokonując zatem kontroli legalności wykonywania administracji publicznej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim był władny przyjąć, że § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. był nielegalny także w dacie pobierania opłaty od J. G. nie tylko z tego powodu, że Trybunał stwierdził, że przepis wskazanego rozporządzenia jest niekonstytucyjny, ale także dlatego, że Sąd może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją. Podkreślić należy, że sędziowie, na podstawie art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, są związani wyłącznie Konstytucją i ustawami, a wobec tego mogą odmówić zastosowania niekonstytucyjnego przepisu także, gdy zdarzenie miało miejsce w dacie jego obowiązywania. Tak więc Sąd I instancji mógł uznać, oceniając legalność czynności z dnia [...] lutego 2007 r. odmawiającej zwrotu części uiszczonej opłaty, że jest ona niezgodna z prawem i dlatego też zasadnie zastosował normę art. 146 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w tym uznając uprawnienie J. G. do uzyskania na swoją rzecz zwrotu wnioskowanej części przedmiotowej opłaty za wydane kart pojazdów.

Nietrafny jest przy tym zarzut skargi kasacyjnej dotyczący braku podstawy prawnej do orzekania przez Sąd I instancji na podstawie art. 146 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny już w postanowieniu z dnia 11 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 573/07, a także w późniejszych orzeczeniach wyrażał pogląd, że obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu ma charakter publicznoprawny, a więc wynikający z przepisów prawa administracyjnego. Sprawa odmowy zwrotu opłaty, jako dotycząca obowiązku publicznoprawnego, ma swoje źródło w przepisach regulujących obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu, tj. art. 77 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Nie ma przy tym znaczenia, że ten ostatni przepis uznany został przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją. Istotnym jest, że odmowa zastosowania powołanego przepisu rozporządzenia dotyczy wyłącznie wysokości opłaty należnej za kartę pojazdu, a nie podstawy prawnej do pobrania tej opłaty w ramach odpłatności za czynności powiatów. Trzeba bowiem rozróżnić podstawę prawną do pobrania takiej opłaty od jej wysokości, odpowiadającej kosztom druku i dystrybucji kart pojazdów, o której mowa w art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. W tym kontekście odroczenie przez Trybunał Konstytucyjny terminu utraty mocy obowiązującej § 1 ust. 1 rozporządzenia do dnia 1 maja 2006 r., celem umożliwienia wprowadzenia do tego czasu - bez pozbawiania powiatów odpłatności za ich czynności - nowej regulacji, zgodnej z postanowieniami Konstytucji, nie oznacza, że do czasu utraty mocy obowiązującej niniejszego przepisu należało pobierać opłatę w wysokości 500 zł, a nie w wysokości odpowiadającej kosztom druku i dystrybucji kart pojazdów (wyroki NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 842/09, oraz z dnia 17 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 590/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl.).

Skoro zatem żądanie zwrotu opłaty dotyczy obowiązku wynikającego z przepisu prawa, to podmiot, którego on dotyczy ma prawo żądać, aby sąd, na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł o jego istnieniu lub nieistnieniu. W sytuacji, w której wojewódzki sąd administracyjny uwzględnia skargę na czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 powołanej ustawy, a więc stosuje jedną z dyspozycji art. 146 § 1 tej ustawy, istnieje także podstawa prawna zastosowania dyspozycji z art. 146 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z upoważnienia tego skorzystał Sąd I instancji, w konsekwencji czego nie może być uznany za skuteczny zarzut naruszenia przez ten Sąd art. 146 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż wskazane wyżej uregulowania stanowią podstawę nałożonego zaskarżonym wyrokiem obowiązku. Jak już wynika z powyższych rozważań, konieczność zwrotu opłaty ma swoje źródło w przepisach ustanawiających obowiązek uiszczenia tej opłaty. Jego podstawę materialnoprawną określa zatem art. 77 ust. 3 ustawy Prawa o ruchu drogowym. Przyczyny, dla których Sąd Wojewódzki wskazał konkretną kwotę zwrotu, opisane zostały w motywach zaskarżonego wyroku, a Naczelny Sąd Administracyjny je podziela.

Mając powyższe na względzie na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.