Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 28/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2022-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1, ust. 1a, ust. 1b,
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135,
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Protokolant referent stażysta Grażyna Sułkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi O. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta K. z dnia [...], nr [...].


UZASADNIENIE

Zaskarżoną przez O. C. (dalej: skarżąca, strona) decyzją z [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. (dalej: Kolegium lub SKO), działając na podstawie art. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 570 ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej: Kpa, po rozpatrzeniu odwołania strony od decyzji z [...], nr [...], wydanej przez Burmistrza Miasta K., odmawiającej przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na babcię: J. S. – decyzję pierwszoinstancyjną utrzymało w mocy.

Argumentując podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy, po zaprezentowaniu dotychczasowego przebiegu postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazał prawne regulacje przedmiotu stanowiące podstawę rozstrzygnięcia. W tych ramach przypomniał, że wnioskiem, który wpłynął do organu pierwszej instancji 28 września 2021 r., strona zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną babcią: J. S., urodzoną [...], która jest wdową. Do wniosku strona załączyła m.in.:

1) orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. z 22 sierpnia 2017 r., nr [...], z którego wynika, że babcia strony została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe, daty powstania niepełnosprawności nie można ustalić, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 14 lipca 2017 r.;

2) oświadczenie własne z 6 września 2021 r., z którego wynika, że sprawuje opiekę nad babcią ponieważ jej dzieci z uwagi na stan zdrowia tej opieki sprawować nie mogą oraz, że dzieci osoby niepełnosprawnej nie posiadają orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) oświadczenie Z. S. z 13 września 2021 r., że nie może sprawować opieki nad matką z uwagi na stan zdrowia;

4) oświadczenie R. S. z 8 września 2021 r., że nie może sprawować opieki nad matką z uwagi na stan zdrowia;

5) oświadczenie E. I. z 10 września 2021 r., że nie może sprawować opieki nad matką ponieważ mieszka od 30 lat we F., a ponadto jej stan zdrowia po 45 latach pracy także nie pozwala na opiekę nad matką której nie może zabrać do siebie ponieważ matka nie jest ubezpieczona w N.

Przytoczoną na wstępie decyzją z [...], organ pierwszej instancji odmówił przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na jej babcię. Zdaniem organu pierwszoinstancyjnego w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych ponieważ ustalony stopień niepełnosprawności J. S. datuje się na 14 lipca 2017 r., a więc po ukończeniu przez nią 25 roku życia.

Ponadto organ pierwszej instancji wskazał na treść art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych i podał, że wnioskodawczyni nie jest osobą spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki ponieważ jest jej wnuczką a dzieci osoby niepełnosprawnej nie są niepełnoletnie i nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Decyzja została doręczona stronie 14 października 2021 r.

Strona nie zgodziła się z tym rozstrzygnięciem i wniosła w ustawowym terminie odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., domagając się przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 § 3 Kpa w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji. Podała, że rodzice babci nie żyją a jej mąż zmarł [...]. Dotychczas opiekę nad babcią sprawował ojciec wnioskodawczyni, który ze względu na stan zdrowia opieki dalej sprawować nie może i opiekę tę przejęła ona. Dalej strona podała, że dzieci osoby niepełnosprawnej nie mogą sprawować opieki ze względów zdrowotnych. Odwołanie wraz z aktami sprawy zostało przez organ pierwszej instancji przekazane do Kolegium, gdyż organ ten nie znalazł podstaw do zastosowania w sprawie art. 132 Kpa.

Organ drugoinstancyjny, także przytoczoną na wstępie decyzją z [...], utrzymał w mocy decyzje pierwszoinstancyjną. W jej motywach organ odwoławczy podkreślił, że warunki nabywania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tego świadczenia zostały uregulowane w przepisach ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), dalej: ustawa lub uśr. Następnie podał organ odwoławczy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

matce albo ojcu,

opiekunowi faktycznemu dziecka,

osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 201 lr. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Następnie podkreśliło Kolegium, że stosownie do treści art. 17 ust. 1a uśr, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Z kolei – jak zaznaczyło Kolegium – w myśl art. 17 ust. 1b ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub

w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

Następnie wyjaśniło Kolegium, że zgodnie z art. 17 ust. 5 ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli:

1) osoba sprawująca opiekę:

ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym,

ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów;

2) osoba wymagająca opieki:

pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności,

została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu;

3) na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury;

na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów;

na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.

Po prezentacji regulacji prawnych stanowiących podstawę orzekania stwierdziło Kolegium, że nie podziela prezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowiska organu pierwszej instancji odnośnie do nie spełnienia przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b ustawy. Podkreśliło, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, stwierdził niezgodność art. 17 ust. 1b ustawy z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Natomiast, na co zwrócił uwagę organ odwoławczy, NSA w wyroku z 6 lipca 2016 r., sygn. akt. I OSK 223/16 orzekł, że: "art. 17 ust. Ib ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może być stosowany w dotychczasowym kształcie swojej treści po wejściu w życie omawianego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, tj. od 23.10.2014 r. Powyższe wynika również z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, który stanowi, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Jeżeli więc ustrojodawca dopuścił wzruszenie prawomocnego orzeczenia sądowego oraz ostatecznej decyzji administracyjnej, wydanych na podstawie przepisu uznanego następnie przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją RP, (...), to znaczy, że nie jest dopuszczalne wydanie orzeczenia sądowego oraz decyzji administracyjnej po wejściu w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, w którym Trybunał uznał dany przepis za niezgodny z Konstytucją RP".

Stosując wskazany wyżej sposób wykładni art. 17 ust. 1b ustawy Kolegium stwierdziło, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, art. 17 ust. 1b jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. W dalszych motywach wskazało Kolegium, że w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności.

Wobec tego, jak podniosło Kolegium, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Podkreśliło przy tym, iż ustawą zasadniczą, obowiązującą wszystkie organy państwa polskiego i wszystkich obywateli jest Konstytucja, która w art. 188 pkt 1 i art. 190 jednoznacznie stanowi, że Trybunał Konstytucyjny orzeka w sprawach: zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją. Z kolei art. 190. ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne.

Kolegium zaakcentowało, że przytoczona treść Konstytucji RP jednoznacznie zobowiązuje więc organy administracyjne do bezwzględnego stosowania orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, w tym wypadku bezwzględnego stosowania przytoczonego wyżej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13, obowiązującego od dnia 23 października 2014 r. Podkreśliło przy tym, że obowiązek stosowania dotyczy orzeczenia TK w rozumieniu rozstrzygnięcia, sentencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego, a nie uzasadnienia tego orzeczenia.

Mając to na uwadze uznał organ drugoinstancyjny, że wydanie w sprawie decyzji na podstawie art. 17 ust. 1b ustawy w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP tego przepisu w określonym w nim zakresie, nie znajduje uzasadnienia. Zespół orzekający podzielił ten pogląd, co – jak wskazał –oznacza, iż odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tego powodu, iż strona nie spełnia warunków do jego otrzymania, z uwagi na treść ww. art. 17 ust. 1b ustawy jest nieuzasadniona.

Odnosząc się natomiast do drugiej przyczyny odmowy przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zespół orzekający stwierdził, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest prawidłowe. Zaznaczył, że z treści art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 17 ust. 1a ustawy wynika, iż okoliczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz rezygnacja z tego powodu z zatrudnienia to warunki konieczne do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale nie jedyne. Prawo to bowiem może przysługiwać tylko osobie na której ciąży względem osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny. Stosownie do art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1359 ze zm.), zwanej dalej k.r.o., obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ustala przy tym kolejność zobowiązanych. W związku z tym, obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 k.r.o.).

Podsumowując tę kwestie stwierdziło Kolegium, że zasadnie wskazał w wyroku z 17 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 371/21 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, iż wynikające z powołanych przepisów warunki, jakkolwiek nie powtarzają regulacji przepisów k.r.o., dotyczących kolejności obowiązku alimentacyjnego, pozostają jednak z tą kwestią w związku. Na gruncie przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, zgodnie z art. 129 § 1 k.r.o., jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych, obowiązek alimentacyjny obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. W myśl zaś art. 132 k.r.o., obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi.

Argumentując, w dalszych motywach wyjaśniło Kolegium, że warunki wprowadzone w art. 17 ust. 1a ustawy również uzależniają prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od tego, czy istnieją inne osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, które mogą sprawować opiekę nad niepełnosprawnym. Osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, jako zobowiązane na gruncie k.r.o. do alimentacji w pierwszej kolejności, wyprzedzają przy tym w prawie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego osoby spokrewnione w stopniu dalszym, chyba że są one małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przedstawiona regulacja prawna nie budzi wątpliwości interpretacyjnych pod względem językowym, a niewątpliwie wykładnia językowa jest punktem wyjścia w procesie interpretacji przepisów prawa.

Zaznaczył także organ odwoławczy, że analizowana regulacja nie budzi wątpliwości ze względów systemowych, gdyż pozostaje w korelacji z zasadami określającymi pierwszeństwo obowiązku alimentacyjnego, przyjętymi w k.r.o. Podobnie jak w przypadku art. 132 k.r.o., osoby zobowiązane do alimentacji w dalszej kolejności, mają prawo do świadczenia, gdy nie ma osób spokrewnionych w pierwszym stopniu. Również w przypadku drugiej przesłanki z art. 132 k.r.o. istnieje zbieżność pomiędzy przepisami omawianej ustawy a przepisami kodeksu. Oba akty przewidują bowiem powstanie prawa do świadczenia i obowiązku alimentacyjnego, gdy osoba zobowiązana w bliższej kolejności nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi. Na poparcie prezentowanego poglądu przytoczyło Kolegium wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 czerwca 2021 r., sygn. akt IOSK 371/21. Jednocześnie zaznaczyło, że w wyroku tym Sąd zwrócił również uwagę na odmienność pomiędzy obowiązkiem alimentacyjnym, a sprawowaniem osobistej opieki. W art. art. 128 k.r.o. ustawodawca definiuje obowiązek alimentacyjny jako obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania. Co do zasady obowiązek alimentacyjny ma zatem wymiar finansowy i materialny. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom podejmującym faktyczną i osobistą opiekę, wobec czego w tym przypadku ustawodawca uzależnił prawo do niego dla osób spokrewnionych w dalszym stopniu od tego, czy osoby spokrewnione w pierwszym stopniu legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Niepełnosprawność jest niewątpliwie okolicznością mogącą wyłączać możliwość sprawowania opieki nad inną osobą niepełnosprawną co czyni tę przesłankę zbieżną z przesłanką z art. 132 k.r.o., dotyczącą sytuacji, gdy osoba zobowiązana nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi (dostarczania środków utrzymania).

Podkreśliło nadto Kolegium, iż skoro z akt sprawy nie wynika, aby strona legitymowała się orzeczeniem sądu powszechnego, zobowiązującym ją do świadczeń alimentacyjnych na rzecz babci, to nie było podstaw, aby w postępowaniu administracyjnym przesądzać, że skonkretyzował się jej obowiązek alimentacyjny w rozumieniu k.r.o. Podniosło, na co zwrócił także uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 października 2021 r., sygn. akt I OSK 712/21, że regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby spokrewnione w stopniu dalszym, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Zapewnia ono bowiem dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej i jako takie nie ma także charakteru dyskryminującego. Nie jest też rzeczą pożądaną by udzielanie świadczenia pielęgnacyjnego było oparte o uznanie organu. NSA pokreślił również, iż art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP odnoszą się do obowiązków Państwa wobec rodziny, w tym obowiązku szczególnej pomocy rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Świadczenie pielęgnacyjne jest wprawdzie niewątpliwie instrumentem wspierania rodzin będących w takiej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, tym niemniej obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Ponadto – jak zaznaczyło Kolegium – w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się uwagę, iż prawo podmiotowe rodzin, znajdujących się w trudnej sytuacji, do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych, o jakim mowa w art. 71 ust. 1 zd. drugie Konstytucji RP, może być dochodzone tylko w granicach określonych w ustawie. Co do zasady wnuczka osoby niepełnosprawnej nie została wprawdzie wykluczona z prawa ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, lecz ustawowo wprowadzono kryteria warunkujące uzyskanie świadczenia, odnoszące się przy tym nie personalnie do osoby spokrewnionej w dalszej linii, lecz do stanu rodziny jako całości, a co dodatkowo przemawia za tezą że nie można w sposób oczywisty przypisać omawianej regulacji ustawowej naruszenia art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. To właśnie bowiem sytuacja rodziny jako całości, związana z jej wielkością lub stanem zdrowia kolejnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy (tak wyroki NSA z: 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 475/21; 17 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 371/21 i 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2392/20)

Okoliczność sprawowania przez wnioskodawczynię całodobowej opieki nad babcią nie znosi obowiązków określonych w art. 23 k.r.o. ciążących na dzieciach osoby niepełnosprawnej. Wyjaśniło Kolegium, że realizacja obowiązku alimentacyjnego nie musi przybierać wyłącznie formy świadczeń osobistych, sprawowania opieki, lecz może mieć wymiar finansowy - sfinansowania osoby, która w miejsce dzieci (i w ramach ich obowiązku alimentacyjnego) będzie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym rodzicem tych dzieci.

W ocenie organu odwoławczego zasadnie organ pierwszej instancji uznał, że art. 17 ust. 1a ustawy wyklucza możliwość uwzględnienia wniosku strony o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, skoro dzieci osoby niepełnosprawnej nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co wynika jednoznacznie z oświadczenia strony z 6 września 2021 r. Zdaniem Kolegium skoro bezspornie żadne z dzieci J. S. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zbędne było przeprowadzanie postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 § 3 Kpa, bowiem stan faktyczny sprawy jest bezsporny i nie wymaga dalszego prowadzenia postępowania dowodowego.

Na zakończenie Kolegium podniosło, że nie neguje, iż podniesione w odwołaniu okoliczności, dotyczące wieku, stanu zdrowia lub wykonywania pracy zawodowej dzieci osoby niepełnosprawnej, mogą wpływać na właściwe sprawowanie opieki nad niepełnosprawną matką, to jednocześnie – na co zwróciło uwagę – nie są to okoliczności prawne, które mogły podważyć zasadność stanowiska wyrażonego przez organ pierwszej instancji, bowiem organy administracji nie są powołane do określenia okoliczności faktycznych związanych z możliwością bądź nie sprawowania opieki.

Tym samym w opinii Kolegium nie zaszły okoliczności, które pozwoliłyby zaktualizować obowiązek alimentacyjny wnioskodawczym względem jej babci przed obowiązkiem alimentacyjnym jej dzieci. To dzieci są w pierwszej kolejności zobowiązane do sprawowania opieki nad rodzicami i tylko zbieg nadzwyczajnych zdarzeń może spowodować przeniesienie obowiązku alimentacyjnego na kolejne zobowiązane osoby. Skonstatowało, że skoro zatem wnioskodawczyni nie jest osobą w pierwszej kolejności zobowiązaną do spełnienia obowiązku alimentacyjnego na rzecz swojej babci, to nie może ona skutecznie ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad babcią. Tym razem także na poparcie wyrażonego poglądu przytoczyło Kolegium wyrok NSA z 21 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 3804/18.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się strona, w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, zaskarżyła je w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił autor skargi naruszenie zarówno prawa procesowanego jak i prawa materialnego, tj.:

I. prawa procesowego, a to:

1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 Kpa w zw. 136 § 1 Kpa przez nieprzeprowadzenie przez organ pogłębionej analizy faktycznej możliwości sprawowania opieki nad J. S. przez jej dzieci;

2) art. 80 Kpa przez dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego i pominięcie oceny faktów przytoczonych przez skarżącą w odwołaniu oraz wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego przed organem pierwszej instancji, tj. oświadczeń dzieci J. S., co do możliwości sprawowania opieki nad matką;

3) art. 138 § 1 pkt 1 Kpa przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa winien był zaskarżoną decyzję uchylić w całości, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

II. prawa materialnego, a to:

1) art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy w zw. z jej art. 17 ust. 1a przez jego nieprawidłową wykładnie i przyjęcie, iż Sm fakt istnienia bliższych zstępnych J. S., niebędących osobami małoletnimi i niepełnosprawnymi w stopniu znacznym, wyklucza stronę z kręgu osób uprawnionych o wnioskowania o ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego,

2) art. 132 k.r.o. przez błędną interpretację i przyjęcie, iż tylko orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności zwalnia zobowiązanego w bliższej kolejności od obowiązku alimentacyjnego, podczas gdy przepis stanowi, że obowiązek alimentacyjny osoby w dalszej kolejności powstaje, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie.

Podnosząc te zarzuty autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, oraz rozważenie przez Sąd uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

W jej motywach autor skargi opisał przebieg postępowania podkreślając, że w judykaturze jak i w doktrynie nie budzi wątpliwości pogląd co do prymatu wykładni językowej przepisów prawa. Granice wykładni językowej nie mają jednak charakteru bezwzględnego. Jeżeli więc w wyniku wykładni językowej nie da się zaakceptować ze względu na konsekwencje o charakterze systemowym i sprzeczność z wartościami konstytucyjnymi, należy się posiłkować innymi metodami wykładni, np. wykładnią funkcjonalną i celowościową. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się, że do przekroczenia granicy wykładni językowej niezbędne jest silne uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych a także i to, że w sytuacji, w której wykładnia ustawy nie daje jednoznacznego rezultatu, należy wybrać taką wykładnię, która w sposób najpełniejszy umożliwia realizację norm i wartości konstytucyjnych. Zaznaczył autor skargi, że formalistyczna wykładnia przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych (art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.) może – w określonych okolicznościach – sprawy doprowadzić do pozbawienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jedynej osoby mogącej sprawować faktyczną opiekę nad niepełnosprawnym, co z kolei nie da się pogodzić z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z wynikającą z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP zasadą szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Jednocześnie podniósł, że przy wykładni art. 17 ust.1 pkt 4 u.ś.r. należy mieć zatem na względzie cel regulacji, jakim jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia.

W dalszych motywach wskazał autor skargi, że w orzecznictwie sądowym wskazuje się, że obiektywne przeszkody w sprawowaniu opieki przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą jej wymagającą, mogą uzasadniać przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie z dalszym stopniem pokrewieństwa, sprawującej faktyczną opiekę i zobowiązanej do alimentacji w dalszej kolejności. Takie też stanowisko, jak zaznaczyła strona, przedstawia NSA, który stwierdził, że, pozbawienie krewnych wyższego stopnia świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy z udokumentowanych i obiektywnych powodów opieki takiej nie mogą sprawować osoby bliżej spokrewnione, nawet jeśli nie mają ustalonego znacznego stopnia niepełnosprawności, naruszałoby konstytucyjną zasadę równości (art. 32 ust. l Konstytucji RP), a także zasadę sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym, lecz odnoszoną również do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane (art. 2 Konstytucji RP). Kierując się dyrektywami wykładni celowościowej, ale w równym stopniu także i systemowej zwraca się uwagę, że w kontekście brzmienia art. 17 ust. 1 u.ś.r., gdzie jest mowa o tym, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie można pomijać treści art.132 k.r.o. Zgodnie z tym przepisem, obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami.

Zdaniem strony skarżącej przyjęta przez organ orzekający w sprawie wykładnia literalna art. 17 ust. 1a u.ś.r., bazująca na językowym brzmieniu tego przepisu, koresponduje jedynie cząstkowo z treścią art. 132 k.r.o., albowiem sprowadza się ona w istocie do wnioskowania, że skoro zostało ustalone, iż istnieją osoby zobowiązane względem babci strony w bliższej kolejności, nie są one małoletnie i nie zostało wobec nich wydane orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, to świadczenie pielęgnacyjne skarżącej z tytułu niekwestionowanej opieki nad babcią się nie należy. Zastosowana przez organ wykładnia językowa art. 17 ust 1a u.ś.r. nie uwzględnia przepisu art. 132 k.r.o. w jego całościowym brzmieniu, gdzie jest mowa o tym, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje także wówczas, gdy istnieją osoby zobowiązane w bliższej kolejności, ale nie są one w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od nich na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami.

Podsumowując ten wątek autor skargi powtórzył, że dzieci J. S. ze względu na swój wiek oraz sytuację osobistą oraz majątkową nie są w stanie zajmować się matką, co wyczerpuje przesłankę wskazaną w art. 132 k.r.o., tj. nie są one w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi alimentacyjnemu oraz uzyskanie od nich na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Zatem w niniejszej sprawie zobowiązane są osoby w dalszej kolejności, czyli skarżąca, która obecnie spełnia swój obowiązek wobec babci.

Zdaniem autora skargi z uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji należy wnioskować, że skoro dzieci J. S., nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to skarżąca nie może skutecznie ubiegać się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Tymczasem – w jego ocenie – art. 17 ust. 1a u.ś.r. powinien być interpretowany systemowo. Zgodnie bowiem z założeniami ustawodawcy dotyczącymi obowiązku alimentacyjnego, jeżeli osoby zobowiązane do alimentacji nie są w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od nich na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami, powstaje obowiązek alimentacyjny po stronie osoby zobowiązanej w dalszej kolejności. W jego opinii organy orzekające w sprawie niewłaściwie zinterpretowały prawo materialne przyjmując, iż sam fakt istnienia bliższych zstępnych J. S., niebędących osobami małoletnimi i niepełnosprawnymi w stopniu znacznym, wyklucza stronę z kręgu osób uprawnionych do wnioskowania o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W konsekwencji co najmniej przedwcześnie przyjęto, że skarżąca nie spełnia przesłanki z art. 17 ust 1 pkt 4 u.ś.r. w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. Brak pogłębionej analizy faktycznej możliwości sprawowania opieki nad J. S. przez jej dzieci stanowił konsekwencję przyjęcia literalnej wykładni art 17 ust. 1a u.ś.r., co doprowadziło do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 Kpa.

W odpowiedzi na skargę SKO, podtrzymując w pełni argumentację zawartą w objętym skargą orzeczeniu, wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu podkreśliło, że podniesione przez stronę skarżącą kwestie nie wnoszą nic nowego do sprawy i nie mają wpływu na podjęte rozstrzygnięcia, które wydane zostało w oparciu o prawidłowo zebrany materiał dowodowy i obowiązujące w tym zakresie przepisy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić.

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), dalej: P.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa.

Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 P.u.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57 a. W świetle art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Orzekanie – na podstawie art. 135 P.p.s.a. – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa.

Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Okoliczność, że sądy administracyjne nie oceniają celowości czy słuszności aktów administracyjnych, koncentrując się tylko na badaniu ich zgodności z prawem, nie narusza także międzynarodowych kryteriów w tym zakresie. Podkreślić bowiem wypada, że stosownie do postanowień art. 6 ust. 1 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r., nr 61, poz. 284), traktujących o prawie do rzetelnego procesu sądowego, każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. W świetle wiążących Polskę aktów prawa międzynarodowego konieczne (niezbędne) jest więc zapewnienie w porządku krajowym ochrony sądowej we wskazanych dziedzinach prawa. Zatem rysuje się wniosek, że oparcie prawa do sądu – w sferze sądowej kontroli administracji – na podstawie legalności odpowiada kryteriom przyjętym zarówno na gruncie krajowego porządku prawnego, jak i w świetle standardów międzynarodowych.

Kompetencja kontrolna sądu administracyjnego sprowadza się więc do oceny legalności działania organu administracji na trzech płaszczyznach:

pierwszej – oceny zgodności działania z prawem materialnym,

drugiej – dochowania wymaganej prawem procedury,

trzeciej – respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych, (por. A. Kabat, Prawo do sądu jako gwarancja ochrony praw człowieka w sprawach administracyjnych [w:] Podstawowe prawa jednostki i ich sądowa ochrona, Warszawa 1997, s. 231). W konsekwencji, należy wyraźnie odróżnić kontrolę administracji publicznej (rozstrzyganie sprawy sądowoadministracyjnej) od wykonywania administracji publicznej (rozstrzygania sprawy administracyjnej).

Sąd nie przeprowadza postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Może to jedynie uczynić w granicach zakreślonych w art. 106 § 3 P.p.s.a., ale nawet wówczas celem tego postępowania nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy prawidłowo organy ustaliły stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie, czy prawidłowo zastosowały przepis prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Sąd co ważne z uwagi na wnioski strony zawarte w skardze a zatem wymagające podkreślenia – w toku kontroli sądowoadministracyjnej nie przeprowadzona postępowania dowodowego. Stąd też Sąd nie uwzględnił wniosków o przeprowadzenie dowodów z dokumentów dołączonych do skargi. W postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd, jak wskazano powyżej, prowadzić może jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe służące wyjaśnieniu istotnych wątpliwości i niepowodujące przedłużenia postępowania sądowoadministracyjnego (art. 106 § 3 P.p.s.a.).

Mocą art. 133 P.p.s.a. sąd w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie przeprowadza postępowania dowodowego, lecz orzeka na podstawie akt sprawy. Sąd zatem nie przeprowadza postępowania dowodowego jak czyni to organ administracyjny. Postępowanie "dowodowe" ma charakter wyjątkowy i wyłącznie uzupełniający. Sąd administracyjny nie jest władny do samodzielnego wydania rozstrzygnięcia w miejsce organu administracji publicznej (tj. do rozstrzygania spraw administracyjnych; zob. m.in. R. Hauser, Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego [w:] Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003, s. 145-147; J. Zimmermann, Z problematyki reformy sądownictwa administracyjnego [w:] Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa Profesora Józefa Filipka, Kraków 2001, s. 797-798). Sąd administracyjny może w związku z tym zdyskwalifikować konkretne rozstrzygnięcie organu i zobowiązać ten organ do ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.

Dokonana przez Sąd, według wskazanych kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także – z mocy art. 135 P.p.s.a – poprzedzającej ją decyzji wydanej w pierwszej instancji wykazała, że akty te zostały wydane z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od wskazania, że stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji przedstawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania. Poza sporem w okolicznościach badanej sprawy pozostaje, że strona skarżąca jest wnuczką J. S. – osoby legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe, wymagającej stałej opieki, która wniosła o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy w związku z opieką sprawowaną nad babcią. Kwestią bezsporną pozostaje również, że babcia strony ma żyjące dzieci, które oświadczyły, iż z uwagi na stan zdrowia nie są w stanie podjąć się osobistej opieki nad matką. Istota sporu dotyczy zatem zasadności przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wnuczce z tytułu rezygnacji z pracy w związku z opieką sprawowaną nad babcią – jak wywodzi strona skarżąca czy też jej odmowy – jak wywodzi organ.

Podstawę materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, w szczególności art. 17 ust. 1 ustawy zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W rozpatrywanej sprawie organ pierwszoinstancyjny odmówił przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad babcią podnosząc jako przyczynę odmowy powstanie niepełnosprawności babci strony po 18 roku życia, przywołując tym samym jako podstawę art. 17 ust. 1b ustawy. Kolegium rozpoznając odwołanie stronie zasadnie podniosło, że przyczyna odmowy przyznania uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego nie może zostać oparta na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 5 grudnia 2017 r. sygn. I OSK 1079/17, jeżeli Trybunał Konstytucyjny uznał art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, to znaczy, że od dnia 23 października 2014 r., w którym weszło w życie przywołane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, powołany art. 17 ust. 1b nie może być stosowany w dotychczasowym kształcie swojej treści zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny. Organ drugoinstancyjny słusznie zatem zwrócił na powyższe uwagę, przy czym stwierdził, że przyczynę odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego stanowi przesłanka ustanowiona w art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 17 ust 1a ustawy. W ocenie organu odwoławczego art. 17 ust. 1a ustawy wyklucza możliwość uwzględnienia wniosku strony o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, skoro dzieci osoby niepełnosprawnej nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co wynika jednoznacznie z oświadczenia strony z 6 września 2021 r. Zdaniem Kolegium skoro bezspornie żadne z dzieci J. S. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zbędne było przeprowadzanie postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 § 3 Kpa, bowiem stan faktyczny sprawy jest bezsporny i nie wymaga dalszego prowadzenia postępowania dowodowego.

Stanowisko powyższe uznać należało za przedwczesne, wydane z naruszeniem zasad prowadzenia postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa. Zgodnie z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 Kpa) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 § 1 Kpa). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 § 1 Kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 Kpa, w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Mając zatem na uwadze zarysowany w sprawie spór, tożsamy z innymi występującymi w postępowaniach o identycznym bądź zbliżonym przedmiocie, jawi się potrzeba wskazania jego oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, zwłaszcza w ostatnim okresie. I tak w orzecznictwie, z którym utożsamia się skład orzekający w sprawie, zwraca się uwagę, że skoro w art. 17 ust. 4 u.ś.r ustawodawca nawiązuje wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w ustawie Kodeks rodzinny i opiekuńczy, to nie można pominąć treści art. 132 tego aktu. Zgodnie z nim, obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo, gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami.

Zauważyć trzeba również, że w orzecznictwie sądów administracyjnych (przytoczonym poniżej) ukształtował się pogląd – który Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela – o możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego także w sytuacji, gdy np. małżonek obowiązany do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem sam nie legitymuje się wprawdzie orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale obiektywnie nie jest zdolny tego obowiązku wypełnić, a zrealizować tę pomoc jest w stanie – niejako w zastępstwie ww. małżonka – osoba zobowiązana w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby wymagającej opieki. Analogicznie, w ocenie Sądu kwestia ta przedstawia się do wstępnych, dzieci osoby niepełnosprawnej, które ze względów zdrowotnych nie są w stanie realizować obowiązku osobistej opieki (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Po 437/20, oraz z 14 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Po 25/20 – wszystkie orzeczenia dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych po adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl//).

Równocześnie podkreślenia wymaga, że w świetle art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

pierwszy – rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

drugi – nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

trzeci – nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Zgodnie z art. 128 k.r.o. obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych – obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 §1 k.r.o.). Zatem, obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 k.r.o.).

W świetle stanowiska organu przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji problem prawny, którego rozstrzygnięcie było konieczne w niniejszej sprawie, sprowadzał się do odpowiedzi na pytanie: czy brak orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności dzieci osoby wymagającej opieki w każdym przypadku eliminuje z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego wnuczkę faktycznie sprawującą tę opiekę.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela w tym zakresie pogląd wielokrotnie już wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym wskazane regulacje należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi. W art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ustawodawca nawiązuje wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w ustawie – Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Nie można zatem pominąć treści art. 132 k.r.o. Błędna jest zatem taka wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz art. 17 ust. 1a u.ś.r., która automatycznie wyklucza wnuka osoby niepełnosprawnej, wymagającej opieki, z kręgu osób upoważnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, także w przypadku, gdy dzieci nie mogą wprawdzie wykonywać opieki z powodu złego stanu zdrowia, lecz nie posiadają orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Zasadnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, z którym utożsamia się skład orzekający, wskazuje się, że formalistyczna wykładnia omawianych przepisów w okolicznościach rozpoznawanej sprawy mogłaby doprowadzić do pozbawienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jedynej osoby mogącej faktycznie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym. Byłoby to sprzeczne z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej oraz wynikającą z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP zasadą szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej.

Reasumując powyższe wywody należy stwierdzić, że w okolicznościach niniejszej sprawy rozstrzygnięcie o świadczeniu pielęgnacyjnym powinno uwzględniać, że formalnego ograniczenia wynikającego z art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie można stosować w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (z racji wieku i stanu zdrowia oraz rodzaju niepełnosprawności podopiecznego) nie może realizować swych obowiązków, a obowiązki te realizuje wnuk osoby niepełnosprawnej (por. wyroki NSA z 14 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1939/18 oraz z 21 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 829/16). Okoliczności związane z faktyczną (nie)możnością sprawowania opieki przez syna osoby niepełnosprawnej powinny były być jednoznacznie ustalone i zweryfikowane przez organy, zwłaszcza że skarżąca podnosiła konkretne okoliczności dotyczące stanu zdrowia wszystkich dzieci osoby wymagającej opieki. Kolegium nie zajęło się kwestią, czy wskazywane ułomności pozwalają opiekować się inną osobą. Chodzi o opiekę realną, bez stwarzania zagrożenia dla podopiecznego i samego opiekuna.

Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 1 Kpa, stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Należy zatem ustalić, czy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (z racji wieku, stanu zdrowia oraz rodzaju niepełnosprawności swojej i podopiecznego) może realizować swoje obowiązki, a jeśli nie, to czy obowiązki te realizuje wnuk osoby niepełnosprawnej w wystarczającym stopniu, uprawniającym do przyznania wnioskowanego świadczenia.

Tym samym uprawnienie skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad jej babcią legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności może być rozpatrywane jedynie w odniesieniu do treści art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Na podstawie art. 17 ust.1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Rację ma Kolegium, że zgodnie z art. 128 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Przy czym wadliwie już odkodowuje ustanowione w nim powinności. Otóż z treści art. 129 § 1 k.r.o. wynika zaś, że obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych – obowiązek ten obciąża bliższych stopniem przed dalszymi; krewnych w tym samym stopniu obowiązek alimentacyjny obciąża w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (§ 2). Z kolei art. 132 k.r.o. stanowi, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Ocena, czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia, rozstrzygana może być tylko orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Ani organ, ani Sąd nie mają bowiem wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki (tak też: NSA w wyrokach z 4 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1657/21, z 25 września 2020 r., sygn. akt I OSK 960/20, z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2462/19). Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to niepełne ustalenia faktyczne.