Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 953/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 545 ust. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1566
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne
article: art. 29 ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 469
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 15, art. 77 par. 1, art. 80, art. 81, art. 107 par. 3, art. 138 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c), art. 153, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 4 września 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2020 roku sprawy ze skargi A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku polegającego na przywróceniu stanu poprzedniego terenu nieruchomości lub wykonaniu urządzeń zapobiegających szkodom 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej A. R. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł.


UZASADNIENIE

II SA/Łd 953/19

U Z A S A D N I E N I E

Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie Wójta Gminy A z dnia [...] r., którą odmówił nałożenia na K. J. obowiązku polegającego na przywróceniu stanu poprzedniego terenu działki nr 90, położonej w obrębie R., gmina D, lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że Wójt Gminy D decyzją z dnia [...] lipca 2018r. (błędna data rok 2016) zobowiązał K. J. - właściciela działki nr 90, położonej w obrębie R., gm. D - do przywrócenia stosunków wodnych na gruncie poprzez zmianę trasy "bruzdy", która obecnie przylega bezpośrednio do betonowego płotu usytuowanego na gruncie stanowiącym własność A. M. (obecnie R.). Wójt Gminy A wskazał, iż należy wykonać "bruzdę" w lokalizacji nie mniejszej niż l metr od ogrodzenia nieruchomości A.M. z jednoczesnym zasypaniem istniejącego urządzenia, a obowiązek wskazany wyżej winien być wykonany niezwłocznie nie później niż 30 dni od daty uprawomocnienia się decyzji.

K. J. skorzystał z przysługującego środka odwoławczego i pismem z dnia 18 sierpnia 2016r. - z zachowaniem terminu przewidzianego prawem - złożył odwołanie od powyższej decyzji.

Decyzją z dnia [...] września 2016r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy.

Na ostateczną decyzję skargę do sądu złożył w imieniu A.M. jej pełnomocnik S. G., zarzucając naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji powodów uchylenia zaskarżonej decyzji i przytoczenia okoliczności wskazujących na jej uchylenie w sposób niezrozumiały i nielogiczny; art. 11 k.p.a. poprzez wydanie decyzji niezrozumiałej i sprzecznej z zgromadzonym materiałem dowodowym; art. 107 § 1, § 2 i § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania powodów uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i podania ich w sposób niezrozumiały.

Wyrokiem z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 887/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję tut. Kolegium z dnia [...] września 2016r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy A znak: [...] z dnia [...] lipca 2018r. (błędna data rok 2016).

Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. o nr [...], Wójt Gminy A odmówił nałożenia na K.J. obowiązku polegającego na przywróceniu stanu poprzedniego terenu działki nr 90, położonej w obrębie R., gmina D.

Odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. w terminie prawem przewidzianym wniosła A R.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. [...], uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy A z dnia [...] marca 2018 r. o nr [...].

A R. złożyła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, nie podzielając stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. w części dotyczącej przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi l instancji.

Wyrokiem z dnia 25 października 2018r., sygn. akt II SA/Łd 803/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję tut. Kolegium z dnia [...] czerwca 2018 r. [...].

Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] tut. Kolegium ponownie uchyliło decyzję Wójta Gminy A z dnia [...] marca 2018 r. o nr [...].

Na podstawie umowy z dnia 3 kwietnia 2019 r. biegły sporządził uzupełnienie swojej opinii.

W myśl art. 29 ust. 1 ustawy Prawo wodne - właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może:

1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego

gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich;

2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie.

Według ust. drugiego tego przepisu, na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich.

Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (ust. 3 art. 29 ustawy).

Z treści przytoczonego wyżej przepisu art. 29 ustawy wynika, że przeprowadzone postępowanie administracyjne w sprawie naruszenia stosunków wodnych winno wykazać bezspornie łączne spełnienie trzech przesłanek: wystąpienie zmiany stanu wody na gruncie, spowodowanie tej zmiany przez właściciela gruntu ewentualnie osoby trzecie, istnienie szkodliwego wpływu tej zmiany na grunty sąsiednie.

Jeżeli w wyniku poczynionych przez organ ustaleń, okaże się, iż wskazane powyżej przesłanki zostały w sprawie spełnione, wówczas organ może zastosować względem właściciela sankcje wynikające z art. 29 prawa wodnego, tj. wydać decyzję nakazującą przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. W przypadku natomiast ustalenia przez organ, iż nie zachodzą przesłanki z art. 29 ust. l ustawy, organ winien wydać decyzję odmawiającą. Z art. 29 ust.1l ustawy prawo wodne, wprost wynika, że właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: po pierwsze "zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich"; po drugie "odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie". Nadto ustawodawca zaznaczył, że "na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich" (art. 29 ust. 2 ustawy prawo wodne). Przy czym jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom" (art. 29 ust. 3 upw). Zmianą stanu wody na gruncie jest więc każde działanie, którego efektem jest zmiana ilościowa wody oraz zmiana w zakresie jej przepływu przez grunt.

Nadto, "ustalenie, że doszło do naruszenia zmiany stanu wody na gruncie w rozumieniu art. 29 ust. 3 [ustawy z 2001 r. Prawo wodne], obliguje organ do wydania decyzji administracyjnej, nakładającej co najmniej jeden z obowiązków wymienionych w ustępie 3" (vide M. Wincenciak, Zmiana stanu wody na gruncie. Analiza prawna art. 29 ustawy Prawo wodne. Prawo i Środowisko 2005.4.130, Lex). Niedozwolona zmiana może polegać na zmianie kierunku wód opadowych i kierunku odpływu wód ze źródeł, ale dotyczy to tylko sytuacji, gdy będzie ona wywoływać szkodę na gruntach sąsiednich. Nadto, "zakaz obejmuje także odprowadzanie wód i ścieków na grunty sąsiednie, bez względu na to. czy odprowadzanie to będzie stanowić źródło szkody. Zakaz ten ma charakter bezwzględny, wyłączający oddziaływanie na grunty sąsiednie przez odprowadzanie wody i ścieków poza obszar własnej nieruchomości. Zakaz ten wynika z ogólnej zasady polegającej na wykonywaniu prawa bez uszczerbku dla innych osób. Ustawa wymaga, aby właściciel gruntu miał pełną kontrolę nad szkodliwymi zdarzeniami zachodzącymi na jego gruncie, niezależnie od tego. czy będą one następstwem przypadku, czy też działań osób trzecich, stanowiących przyczynę szkody na gruntach sąsiednich", zatem z art. 29 ustawy prawo wodne wynika, że ustawodawca rozszerzył katalog obowiązków właściciela nieruchomości w sferze stanu wód, wychodząc poza zakres obowiązków uregulowanych w prawie cywilnym. "Zmiany stanu wód spowodowane przez właściciela nieruchomości, które pociągają za sobą szkodliwe skutki dla sąsiednich nieruchomości, zostały powiązane z sankcją nakazu przywrócenia stanu poprzedniego lub zbudowania urządzeń zapobiegających szkodom" - sankcje te stosuje wójt (burmistrz, prezydent) wydając decyzję administracyjną (vide J. Szachułowicz, Komentarz do art. 29 ustawy Prawo wodne. Lex). Podkreślenia wymaga to, że przepisy ustawy prawo wodne regulujące odpowiedzialność za szkody nie wyłączają odpowiedzialności opartej na przepisach kodeksu cywilnego. Należy też zwrócić uwagę na fakt, iż w postępowaniu administracyjnym może być tylko rozpoznane żądanie przywrócenia stanu poprzedniego lub żądanie wykonania urządzeń zapobiegających szkodom - przepis art. 29 ust. 3 upw nie może być bowiem interpretowany rozszerzające. A więc w przypadku gdy roszczenie o przywrócenie stanu zgodnego z prawem przybiera inną postać niż zadanie przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, to takie roszczenie powinno być dochodzone w postępowaniu sądowym (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 stycznia 2009 r., II SA/Ol 577/08, Lex nr 519749).

Kolegium podkreśliło, że problematyka zmiany stosunków wodnych była wielokrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. W orzecznictwie zwrócono uwagę na to, że "spowodowanie przez właściciela działki zmiany stanu wody na gruncie, dające organom podstawę do zastosowania art. 29 ust. 3 p.w. to takie działanie właściciela lub innych osób na jego gruncie, które ingeruje w naturalny stan wody na danym terenie związany przykładowo z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi czy też hydrologicznymi", a co za tym idzie aby nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom musi zostać wykazane, iż doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich (vide wyrok WSA w Kielcach z dnia 13 stycznia 2010 r., II SA/Ke 642/09, Lex nr 559750).

Jak wynika z orzecznictwa sądowoadministracyjnego zmiana stanu wody może polegać na, zmianie kierunku wód opadowych i kierunku odpływu wód ze źródeł (zawsze jednak powinna dotyczyć sytuacji, gdy będzie wywoływać szkodę na gruntach sąsiednich, ponieważ właściciel może dokonywać na swoim gruncie różnego rodzaju zmiany lecz nie każde jego działanie prowadzić będzie do zmiany stosunków wodnych, a co więcej sam fakt dokonania zmiany nie jest wystarczający do zastosowania art. 29 ust. 3 upw) (vide wyrok WSA w Lublinie z dnia 07 października 2009 r., II SA/Kr 992/09. Lex nr 573776). Równocześnie podkreślić należy (na co wielokrotnie zwracały uwagę sądy administracyjne), że "ocena zmiany stosunków wodnych wymaga - co do zasady — wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych i postępowań wodnoprawnych oraz ewentualnie przeprowadzenia odpowiednich analiz, badań, pomiarów lub obliczeń. Oględziny nieruchomości czy zeznania świadków nie posiadających fachowej wiedzy w odnośnym zakresie nie zawsze mogą być wystarczające dla obiektywnej oceny okoliczności danej sprawy tj. czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich" (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lipca 2010 r., IV SA/Wa 586/10, Lex nr 668618). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 27 maja 2010 r. (II SA/Kr 320/10) wskazał, że "z uwagi na cel i charakter sprawy z zakresu stosunków wodnych, wymagających przy jej rozstrzyganiu również wiedzy specjalistycznej z zakresu hydrologii, szczególnego znaczenia nabiera treść ekspertyzy hydrologicznej". Nadto, z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie (wyrok z dnia 08 kwietnia 2010 r., U SA/Lu 761/09) wynika, że "w sprawach o przywrócenie stosunków wodnych na gruncie i wydanie decyzji na podstawie art. 29 ust, 3 p.w. opinia biegłego jest zasadniczo niezbędna. Zarówno ustalenie czy w ogóle nastąpiła zmiana stanu wód na gruncie i czy ta zmiana została wywołana działaniem właściciela (właścicieli) gruntu, a także czy spowodowało to szkody, jak i następnie ustalenie sposobu zapobiegania szkodom tj. określenie odpowiednich "urządzeń", do wykonania których organ powinien zobowiązać stronę na podstawie art. 29 ust. 3 p.w., przekraczają wiedzę ogólną i wymagają fachowej wiedzy i specjalistycznych wyliczeń".

Dla zastosowania art. 29 ustawy prawo wodne niezbędne jest dokładne ustalenie stanu faktycznego, a mianowicie, jaki był ostatnio stan wody na gruncie, czy doszło do jego zmiany, zwłaszcza czy nastąpiła zmiana kierunku odpływu wody opadowej, a jeśli tak, to kto jest sprawcą i na czym polega zmiana stanu wody, wreszcie czy dokonane zmiany szkodliwie wpływają na sąsiednie grunty (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 stycznia 2010 r., II SA/Lu 638/09, Lex nr 602434). Sąd zwrócił też uwagę na to, że do zastosowania art. 29 ustawy prawo wodne konieczne jest uprzednie ustalenie, że do naruszenia stanu wód ze szkodą dla gruntów sąsiednich, doszło w wyniku działań właściciela gruntu przykładowo poprzez nadsypanie ziemi czy spowodowanie niedrożności studzienek, a ustalenia w tym zakresie (że doszło do zmiany stanu wód gruntowych ze szkodą dla działki sąsiedniej, jak również ustalenie że do takich zmian nie doszło) wymagają przeprowadzenia postępowania dowodowego, które powinno uwzględniać wymagania art. 7. 77, 78,79 i 80 kpa.

"Wyłącznie prawidłowo ustalony stan faktyczny może spowodować podstawę oceny zebranego materiału dowodowego, przeprowadzenia rozważań i podjęcia rozstrzygnięcia". Przepis art. 29 ustawy prawo wodne wymaga ustalenia związku przyczynowego pomiędzy powstałą szkodą (jakichkolwiek rozmiarów i wartości), a zmianą stosunków wodnych na gruncie (vide wyrok WSA w Białymstoku z dnia 17 września 2009 r., II SA/Bk 318/09. Lex nr 602954). Należy też zwrócić uwagę na to, że przez przywrócenie stanu poprzedniego rozumie się wykonanie prac ziemnych, które wprawdzie nie mają na celu dokładnego odwzorowania stanu jaki istniał na danej nieruchomości w okresie przed dokonaniem naruszenia stosunków wodnych, lecz wystarczających by te naruszone stosunki wodne przywrócić i nie dopuścić do powstawania szkód na gruntach sąsiednich w przyszłości (vide wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 października 2009 r.. II SA/Kr 1284/09, Lex nr 573751).

Kolegium wskazało, że "po analizie zebranego materiału dowodowego stoi na stanowisku, że organ l instancji zastosował się do wyroków z dnia 22 lutego 2017r., sygn. akt II SA/Łd 887/16. oraz z dnia 25 października 2018r., sygn. akt II SA/Łd 803/18 Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Łodzi. Analizując pisma strony z 23 marca 2010 r. i 18 maja 2010 r. wyraźnie z ich treści wynika, że strona wiąże naruszenie stosunków wodnych z wykonaniem rowu/bruzdy na działce nr 90 wzdłuż płotu betonowego strony. W opinii biegły wyraźnie stwierdza, że sam rów/bruzda w żadnym wypadku nie narusza stosunków wodnych a sam teren wymaga zrobienia melioracji całej okolicy. Wymagałoby to współdziałania właścicieli gruntów w ramach spółki wodnej oraz gminy. Kolegium nie ma też wątpliwości, że skoro sam rów nie narusza stosunków wodnych to "niszczenie płotu" przez wodę płynącą rowem nie leży w gestii oceny przez organy administracji publicznej. Kolegium pragnie zauważyć, że płot jest urządzeniem wspólnym właścicieli działek sąsiadujących i są oni zobowiązani do jego utrzymywania w należytym stanie.

Odnosząc się do odwołania Kolegium stoi na stanowisku, że organ l instancji wydając decyzję nie naruszył wskazanych przepisów w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy".

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżąca podniosła zarzut błędnego rozpoznania sprawy na skutek nieuwzględnienia całości materiału zgromadzonego w sprawie, wydania decyzji sprzecznie z art. 7 k.p.a. i 8 k.p.a. poprzez uwzględnienie wyłącznie interesu K. J. i brak wyjaśnienia istoty sprawy. Powołując się na tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że podtrzymuje wszystkie zarzuty, jakie przedstawiła w odwołaniu od decyzji Wójta Gminy A z dnia [...]. Skarżąca wskazała również, że trudno zgodzić się ze stanowiskiem, że sam rów / bruzda w żadnym wypadku nie narusza stosunków wodnych, skoro woda płynąca w/w rowem powoduje niszczenie płotu, który znajduje się na nieruchomości A. R.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli tut. Sądu stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy A z dnia [...] r., odmawiającą nałożenia obowiązku polegającego na przywróceniu stanu poprzedniego terenu działki nr 90 lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

Istotą kontroli przez sąd administracyjny jest zbadanie, czy zaskarżona decyzja odpowiada mającym zastosowanie w sprawie przepisom prawa materialnego i czy została wydana w postępowaniu administracyjnym przeprowadzonym adekwatnie do wymogów kodeksu postępowania administracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie tut. Sąd uznał, że przedstawiona do kontroli decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. dnia [...] r. takiej kontroli nie poddaje się, a to z uwagi na sposób, w jaki zostało sporządzone jej uzasadnienie.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne w zw. z art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Istota sporu sprowadzała się natomiast do ustalenia, czy na działce K.J. doszło do zmiany stosunków wodnych powodujących szkody na gruncie A. R. Kwestia ta była przedmiotem ustaleń w toku postępowania i jak wynika z akt sprawy nie doczekała się przyjęcia takich ustaleń, które nie podlegałyby zakwestionowaniu przez jedną ze stron. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że sprawy z zakresu stosunków wodnych wymagają rzetelnego przeprowadzenia postępowania dowodowego, częstokroć w oparciu o czynności dokonywane z udziałem biegłego, wymagają dokładnego i niebudzącego wątpliwości ustalenia stanu faktycznego, który staje się podstawą do oceny, czy zachodzi potrzeba nałożenia obowiązku, o którym mowa w art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne z 2001 r. Zapadłe rozstrzygnięcia muszą również podlegać wyczerpującemu uzasadnieniu, co jest istotne zwłaszcza wobec faktu, że sprawy toczące się na gruncie art. 29 ustawy Prawo wodne z 2001 r. często stają się przedmiotem sporów sąsiedzkich.

Przypomnienia wymaga, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest tzw. zasada przekonywania, określona w art. 11 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Konsekwencją tej zasady jest ciążący na organie odwoławczym obowiązek wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując to rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy winno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno bowiem umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji (por. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 28 sierpnia 2014 r., II SA/Go 441/14, WSA w Olsztynie z 6 maja 2014 r., II SA/Ol 257/14, WSA w Warszawie z 13 marca 2013 r., II SA/Wa 1757/12, WSA w Kielcach z 28 lutego 2013 r., II SA/Ke 56/13, WSA w Poznaniu z 13 lutego 2013 r., IV SA/Po 1039/12, WSA we Wrocławiu z 15 marca 2012 r., III SA/Wr 693/11, publ. CBOSA).

Zasada przekonywania nabiera szczególnego znaczenia w przypadku podejmowania przez organy negatywnych z punktu widzenia strony rozstrzygnięć, które powinny być przekonująco i jasno uzasadnione. Istotną rolę w omawianym zakresie przypisuje się uzasadnieniu decyzji administracyjnej, które stanowi integralną część każdej decyzji i jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego z poszanowaniem reguł wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zadaniem uzasadnienia decyzji jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia i przekonanie strony, że jej stanowisko zostało należycie rozważone, a jeżeli zapadło odmienne rozstrzygniecie, to nastąpiło to z innych przyczyn. W uzasadnieniu powinno się znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek, jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym. Zaniechanie przez organy administracji uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. skutkuje wadliwością tych decyzji, jako naruszających dyspozycję art. 77, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 k.p.a.

Z zasadą przekonywania ściśle wiąże się również wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zgodnie z tą zasadą rolą organu odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy już uprzednio rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji, w wyniku skutecznego wniesienia środka odwoławczego, powstaje zatem obowiązek powtórnego rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Wniesienie odwołania przenosi bowiem na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania oraz merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie, a przy tym obliguje organ odwoławczy także do rozpatrzenia zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu. Dlatego też do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarczy stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia organów różnych stopni. Konieczne natomiast jest, aby wydanie tych rozstrzygnięć zostało poprzedzone ustaleniem stanu faktycznego sprawy i dokonaniem wszechstronnej jego oceny przez każdy z organów postępowania. Niezrealizowanie obowiązku w tym zakresie powoduje uchybienie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z 17 maja 2011 r., II OSK 672/10, CBOSA).

Zaskarżonej decyzji nie można uznać za wydaną z zachowaniem omówionych wyżej zasad. Wydając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło poglądy judykatury i doktryny odnośnie do art. 29 ustawy Prawo wodne z 2001 r., natomiast odnosząc się do realiów konkretnie rozpatrywanej sprawy stwierdziło: "po analizie zebranego materiału dowodowego stoi na stanowisku, że organ l instancji zastosował się do wyroków z dnia 22 lutego 2017r., sygn. akt II SA/Łd 887/16. oraz z dnia 25 października 2018r., sygn. akt II SA/Łd 803/18 Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Łodzi. Analizując pisma strony z 23 marca 2010 r. i 18 maja 2010 r. wyraźnie z ich treści wynika, że strona wiąże naruszenie stosunków wodnych z wykonaniem rowu/bruzdy na działce nr 90 wzdłuż płotu betonowego strony. W opinii biegły wyraźnie stwierdza, że sam rów/bruzda w żadnym wypadku nie narusza stosunków wodnych a sam teren wymaga zrobienia melioracji całej okolicy. Wymagałoby to współdziałania właścicieli gruntów w ramach spółki wodnej oraz gminy. Kolegium nie ma też wątpliwości, że skoro sam rów nie narusza stosunków wodnych to "niszczenie płotu" przez wodę płynącą rowem nie leży w gestii oceny przez organy administracji publicznej. Kolegium pragnie zauważyć, że płot jest urządzeniem wspólnym właścicieli działek sąsiadujących i są oni zobowiązani do jego utrzymywania w należytym stanie. Odnosząc się do odwołania Kolegium stoi na stanowisku, że organ l instancji wydając decyzję nie naruszył wskazanych przepisów w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy".

Jak wynika z zacytowanego fragmentu uzasadnienia decyzji, organ II instancji nie odniósł się do zawartych w odwołaniu zarzutów, nie wskazał, jakie czynności zostały podjęte i jakie dowody przeprowadzone w następstwie orzeczeń sądowych, co uniemożliwia analizę działania organów pod kątem art. 153 p.p.s.a. Uzasadnienie jest ogólnikowe i lakoniczne, nie spełnia w ocenie Sądu wymogów art. 107 par. 3 k.p.a. w zw. z art. 11 i nie pozwala na przyjęcie, iż organ odwoławczy zrealizował wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, to jest że na skutek wniesionego odwołania ponownie rozpatrzył sprawę w jej całokształcie, z jednoczesnym rozważeniem zarzutów podniesionych w odwołaniu, do których organ odwoławczy winien odnieść się w sposób szczegółowy.

Uzasadnienie decyzji administracyjnej zaskarżonej w niniejszej sprawie wskazuje na naruszenie powyższych zasad w postępowaniu organu odwoławczego, co skutkuje uznaniem, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.

Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy będzie kierował się przedstawionymi wyżej wskazaniami, rozważy wszystkie zarzuty skarżącego i w wydanej decyzji, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a., w sposób szczegółowy przedstawi ustalenia faktyczne i ocenę prawną, z jednoczesnym odniesieniem się do zarzutów formułowanych przez skarżącą w toku postępowania.

dc