Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1100/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 150 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) sędzia NSA Zdzisław Kostka Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 26 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim. z dnia 13 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Go 215/06 przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w G. w sprawie ze skargi R. D. na decyzję Wojewody L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 13 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Go 215/06 oddalił skargę R. D. na decyzję Wojewody L. z dnia [..], nr [..] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [..], wydaną w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1, 5 i art. 104 § 1 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku P. i U. U., Starosta S. uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [..] dotyczącą inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego z garażem i infrastrukturą w L., na dz. nr [..],[..] z przyłączami na dz. nr [..], [..], wydanej na rzecz T. i R. D. oraz odmówił zatwierdzenia projektu i udzielenia T. i R. D. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego z garażem i infrastrukturą w L., na dz. nr [..],[..] z przyłączami na dz. nr [..],[..].

Odwołanie od decyzji Starosty S. złożyli T. i R. D., zarzucając jej obrazę przepisów art. 77 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie przy rozstrzyganiu sprawy dowodu z oświadczeń złożonych przez P. i M. U..

Po rozpoznaniu powyższego odwołania Wojewoda L. decyzją z dnia [..] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty S.. W uzasadnieniu stwierdził, że zaistniały przesłanki do wznowienia postępowania określone w art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., bowiem U. i P. U. bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę na nieruchomościach, których są współwłaścicielami, a poza tym wydana przez Starostę S. w dniu [..] decyzja zatwierdza projekt budowlany i udziela pozwolenia na budowę na działkach o nr ew. gr. [..],[..],[..] w L.. Tymczasem decyzją z dnia [..], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. W.. uchyliło w całości decyzję Burmistrza Miasta i Gminy L. z dnia [..] w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oznaczonej nr ew. działki [..] w L. na działki [..] i [..] oraz projektu podziału nieruchomości oznaczonej nr ew. działki [...] w L. na działki [...] i [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Skargę na decyzję Wojewody L. złożyli T. i R. D. wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili obrazę przepisu art. 77 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie przy rozstrzyganiu sprawy dowodu z oświadczeń złożonych przez P. i M. U., obrazę art. 150 § 2 k.p.a. przez wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania przez Starostę S. w sytuacji, gdy jako przyczynę wznowienia wskazano działalność tegoż organu oraz obrazę art. 107 § 2 k.p.a. przez brak wskazania w uzasadnieniu faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził, iż kluczową kwestią w niniejszej sprawie było ustalenie, czy organy administracji obu instancji prawidłowo ustaliły podstawy wznowienia postępowania w sprawie udzielenia T. i R. D. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem i infrastrukturą w L. na działkach nr ewid. gr. [...],[...] i przyłączami na działkach nr [...] i [...] oraz czy zasadnie wyeliminowały z obrotu prawnego decyzję o zatwierdzeniu projektu i pozwoleniu na budowę powyższej inwestycji, wydaną przez Starostę S. w dniu [...].

W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, że zaistniały podstawy wznowienia postępowania określone w art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a.. Wojewoda w zaskarżonej decyzji zaznaczył, że U. U. i P. U., bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę na nieruchomościach, których są współwłaścicielami. W świetle zebranego i opisanego w decyzji Starosty S. z [...]. materiału dowodowego bezspornym jest to, że w dniu złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, tj. [...]. i w całym toku postępowania przed organem I instancji wnioskodawcy nie byli jedynymi współwłaścicielami nieruchomości, na której zlokalizowano projektowaną budowę. Od dnia [...] współwłaścicielami nieruchomości stanowiącej działki oznaczone nr ewid. [...] i [...] (projektowane do podziału na działki oznaczone nr ewid. [...],[...],[...],[...]) byli T. D., R. D., U. U. i P. U.. Uwzględniając charakter przedmiotowej inwestycji należało przyjąć zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego, że stronami postępowania o pozwolenie na budowę powinni być nie tylko inwestorzy będący jednocześnie współwłaścicielami nieruchomości, na której miała być realizowana inwestycja, ale też pozostali współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości. Tymczasem Starosta S. nie ustalił prawidłowo kręgu stron postępowania, w związku z czym P. i U. U. zostali pominięci i bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu. Oceny tej nie mogą zmienić przytoczone w skardze okoliczności związane z oświadczeniami złożonymi przez ówczesnych współwłaścicieli M. U. i P. U. w dniach 20 [...] i [...], a dotyczącymi zgody na wybudowanie budynku przez T. i R. D.. Po pierwsze dlatego, że oświadczenia te mogły odnieść jedynie skutek przy ocenie prawa inwestorów do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Po drugie dlatego, że nie mogły odnieść skutków wobec U. U., która po tych datach stała się współwłaścicielem nieruchomości. Po trzecie, należy rozróżnić kwestię zgody współwłaścicieli na projektowaną budowę od kwestii braku udziału stron w postępowaniu administracyjnym.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nie została doręczona organowi I instancji, który

w dniu [...] wydał decyzję o pozwoleniu na budowę. Okoliczności związane z podziałem działek wyszły na jaw dopiero po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę w związku z interwencją U. i P. U.. W konsekwencji udzielenie inwestorom przez Starostę S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działkach nr [...] i [...], z przyłączami na działkach nr [...] i [...], a także zatwierdzenie wszystkich dokumentów dotyczących działek o powyższej numeracji, było nieprawidłowe, co stanowiło wystarczającą przesłankę do wznowienia postępowania.

Organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji przedstawił obszerną argumentację faktyczną i prawną wykazującą, jaki wpływ na byt prawny decyzji o pozwoleniu na budowę miało posłużenie się przez wnioskodawców, a następnie organ orzekający nieostateczną decyzją dotyczącą podziału nieruchomości. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy trafnie zaakceptował w tym zakresie stanowisko organu I instancji. Oceny tej nie mogą podważyć twierdzenia skarżących, którzy w odwołaniu i skardze wywodzili, iż w dniu złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, tj. [...] obowiązywała jeszcze decyzja Burmistrza Miasta i Gminy L. z dnia [...] zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości obejmującej działki oznaczone nr [...] i [...]. Z oczywistych względów powyższa okoliczność jest bez znaczenia, skoro decydujący był stan faktyczny i prawny istniejący w dniu orzekania przez organ I instancji. Oparcie rozstrzygnięcia o decyzję nieostateczną, która w dacie wydania pozwolenia na budowę była już wyeliminowana z obrotu musiało doprowadzić w postępowaniu wznowieniowym do uchylenia decyzji wadliwej.

Kolejnym zagadnieniem, które podlegało ocenie Sądu była odmowa zatwierdzenia projektu i udzielenia dla T. D. i R. D. pozwolenia na budowę. Rozstrzygnięcie w tym zakresie zawarte zostało w decyzji Starosty S. z dnia [...], w następstwie ponownego rozpoznania istoty sprawy. W rozpatrywanej sprawie organ I instancji przede wszystkim odniósł się do oświadczenia inwestorów o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jako warunku, od którego uzależnione jest wydanie pozytywnej decyzji. Wykazując nieprawdziwość danych zawartych w oświadczeniach inwestorów oraz brak zgody współwłaścicieli na budowę przedmiotowego obiektu, organ I instancji uznał ostatecznie, że należy wydać decyzję odmowną. Słuszność takiego rozstrzygnięcia potwierdził również organ odwoławczy. Z uwagi na zarzuty zawarte w skardze trzeba w tym zakresie poczynić pewne zastrzeżenia. Niewątpliwie organ I instancji miał podstawy by odmiennie niż w pierwotnym postępowaniu ocenić oświadczenie złożone przez inwestorów. Przewidziane przepisem art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego oświadczenie inwestora o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane pełni szczególną rolę w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu, zdefiniowane w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego - prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane deklarowane przez inwestora w oświadczeniu musi być ocenione według przepisów prawa cywilnego. Tak więc w przypadku współwłasności nieruchomości, na większość robót budowlanych jej dotyczących, wymagana jest zgoda jej współwłaścicieli. Inwestycja budowlana na nieruchomości, co do zasady, stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną, zatem znajduje zastosowanie art. 199 k.c. uzależniający skuteczność tej czynności od zgody wszystkich współwłaścicieli. Ponadto w piśmiennictwie wskazuje się, że inwestor, składając oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w przypadku współwłasności, zobowiązany jest posiadać zgodę współwłaścicieli obejmującą konkretną inwestycję budowlaną (Prawo budowlane. Komentarz. pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, s. 396).

Również w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że wzniesienie stałego obiektu budowlanego na nieruchomości stanowiącej współwłasność należy do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu i wymaga zgody wszystkich uprawnionych do decydowania w tej sprawie, a nadto zgoda ta stanowi przesłankę prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Sąd uznał, że inwestor składając wniosek o pozwolenie na budowę nie dysponował zgodą wszystkich współwłaścicieli. Bezsporny brak zgody jednego ze współwłaścicieli nieruchomości tj. U. U. powinien już w pierwotnym postępowaniu skutkować decyzją odmowną, co nie nastąpiło wskutek nieujawnienia wówczas tego faktu. Niejednoznaczna była też okoliczność zgody P. U. co do konkretnej inwestycji objętej wnioskiem skarżących, zwłaszcza w kontekście oświadczenia o cofnięciu zgody, zawartego w odwołaniu z dnia [...], w sprawie dotyczącej podziału nieruchomości. Bezspornym jest to, że w stanie faktycznym będącym podstawą decyzji Starosty S. zarówno wydanej w dniu [...], jak i w dniu [...] inwestorzy T. i R. D. nie spełniali wymogu z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego w postaci wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

P. U. i U. U. konsekwentnie i stanowczo wyrażali w toku postępowania brak zgody na wzniesienie przez skarżących budynku na nieruchomościach stanowiących działki oznaczone nr. [...] i [...]. Zakwestionowanie przez chociażby jednego ze współwłaścicieli nieruchomości, złożonego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w sytuacji kiedy jego zgoda na wykonanie robót budowlanych jest wymagana, wyklucza możliwość wydania przez organ budowlany decyzji pozwalającej na budowę (wyrok NSA z dnia 9 listopada 2005 r.,. II OSK 179/05, ONSA i WSA 2006 z. 3 poz. 88).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył R. D., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art.174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej p.p.s.a. -zarzucił naruszenie przepisu postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. obrazę art. 141 § 4 p.p.s.a. przez pominięcie w uzasadnieniu orzeczenia Sądu I instancji odniesienia się przez Sąd do podniesionego w skardze zarzutu obrazy przez organy I i II instancji art. 150 § 2 k.p.a., skutkującego wydaniem przez organy administracji decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a..

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż skarżący podtrzymuje swoje zapatrywanie, że czasie składania wniosku o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w L., wszystkie złożone przez T. i R. D. dokumenty były zgodne ze stanem faktycznym. Skarżący dostosowali się do wszystkich wymogów stawianych przez organ administracji publicznej. Państwo D. niczego nie zataili, a już w szczególności tego, że U. i P. U. są również współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości. Niewątpliwie do wznowienia postępowania w tej sprawie przyczyniły się liczne błędy i nieprawidłowości, których dopuścił się organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w sprawie w I instancji, a więc Starosta S., który w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] próbuje przerzucić winę za te nieprawidłowości na T. i R. D..

Do projektu zagospodarowania działki jak i projektu budowlanego dołączone zostały oświadczenia własnoręcznie podpisane przez współwłaścicieli M. i P. U., upoważniające T. i R. D. do dokonania podziału działek nr [...] i [...] na działki o nr [...],[...],[...] i [...], upoważniające T. i R. D. do wybudowania domu mieszkalnego na działkach [...] i [...]. Dokumenty te były dostępne Staroście S. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżący nie mogą ponosić negatywnych skutków zaniedbań organu administracji publicznej, który jak widać nie dość starannie analizuje dokumenty przedłożone mu w celu uzyskania pozwolenia na budowę.

Jeśli uznać, że U. i P. U. zostali pominięci w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, to stało się tak wskutek poważnych zaniedbań i zaniechań Starosty S.. W takiej sytuacji organ ten nie był kompetentny do wydawania postanowienia o wznowieniu postępowania, które doprowadziło w skutkach do uchylenia pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z art. 150 § 2 k.p.a., jeśli przyczyną wznowienia była działalność organu, który wydał decyzję w ostatniej instancji, o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia, który jednocześnie wyznacza organ właściwy w sprawach wymienionych w art. l49 § 2 k.p.a.. Tak więc w świetle w/w przepisów właściwym do wznowienia był Wojewoda L..

Analiza dokumentów zgromadzonych w postępowaniu przed wydaniem decyzji z dnia [...] prowadzi do wniosku że organ I instancji dysponował wiedzą , kto jest współwłaścicielem nieruchomości oznaczonych nr [...] i [...]. Nadto organowi I instancji powinno to być wiadome z urzędu, ponieważ do jego kompetencji należy prowadzenie również ewidencji gruntów. Wojewoda L. w decyzji z dnia [...] w ogóle nie odniósł się do tych zarzutów złożonego odwołania, ani do treści art. 150 § 2 k.p.a.. Tymczasem zdaniem skarżącego w konsekwencji doszło do naruszenia przepisów o właściwości w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wbrew art. 141 § 4 p.p.s.a. w ogóle nie odniósł się do tego zarzutu, choć stwierdził, że Starosta S. nie ustalił prawidłowo kręgu stron postępowania. To naruszenie przepisu postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy, albowiem naruszenie przepisów k.p.a. o właściwości przez organ I i II instancji winno skutkować uchyleniem obu decyzji administracyjnych.

Organ I instancji, bez względu na prawdziwość oświadczeń R. i T. D., mógł to uczynić (prawidłowo ustalić krąg stron) na podstawie dołączonego do tych oświadczeń odpisu aktu notarialnego nr [...] oraz na podstawie odpisów z księgi wieczystej i informacji z ewidencji gruntów, którą sam prowadzi. Wniosek o pozwolenie na budowę został złożony przez skarżących w dniu [...], czyli w czasie, gdy obowiązywała decyzja Burmistrza Miasta i Gminy L. z dnia [...] o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...], na działki [...] i [...] oraz zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...], na działki nr [...] i [...]. Zatem niesłuszne jest stwierdzenie Starosty S., iż w dniu złożenia przez T. i R. D. wniosku o pozwolenie działki nr [...],[...],[...] i [...] nie istniały. Decyzja Burmistrza Miasta i Gminy L. została uchylona dopiero w dniu [...]. W dodatku Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylając ją przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, co nie przesądzało ostatecznie o tym, że w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania nie zostanie wydana decyzja tej samej treści. Wojewoda L. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniósł się i do tego zarzutu. Sąd I instancji uznał, że decyzja zatwierdzająca podział nie była ostateczna.

Zdaniem skarżącego dla uzyskania pozwolenia na budowę i rozpoczęcia budowy nie był konieczny podział działek. W związku z tym okoliczność uchylenia decyzji zatwierdzającej podział działek nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy. Stanowisko Sądu I instancji jest więc w tym zakresie niesłuszne. W oświadczeniach o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane podany został przez skarżących jako dokument potwierdzający to prawo akt notarialny nr [...], z którego wynikało, że współwłaścicielami nieruchomości są: T. i R. D. oraz M. i P. U.. Starosta S. zaniechał dokonania sprawdzenia danych i treści dokumentów powołanych przez skarżących. Wszystkie dane podane przez skarżących w oświadczeniach o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane są prawdziwe i nie może tu być mowy o żadnym fałszowaniu danych, czy też świadomym wprowadzaniu organu administracji publicznej w błąd. Zarzut Starosty S., co do tego, iż skarżący nie podali w tym oświadczeniu, iż nie są jedynymi współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości jest bezzasadny.

Zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego warunkiem uzyskania pozwolenia na budowę jest przede wszystkim złożenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W myśl art. 3 pkt 11 prawa budowlanego przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Nie ulega wątpliwości, że w chwili złożenia wniosku o wydanie decyzji o pozwolenie budowę, jak i obecnie skarżący posiadali i posiadają prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bowiem są współwłaścicielami łącznie w 1/2 tej nieruchomości. Jako, że wzniesienie obiektu budowlanego stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu, zgodnie z art. 199 k.c. wymagana była na to zgoda wszystkich współwłaścicieli, a więc w tym przypadku M. U. i P. U.. Niewątpliwie za taką zgodę należy rozumieć oświadczenia złożone w dniu [...]. i w dniu [...]. W ocenie skarżącego oświadczenia te należy interpretować szerzej. Zgodnie z art. 65 k.c. oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których zostało złożone, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje.

M. i P. U. w odwołaniu decyzji dnia [...] sami przyznali, że złożenie przez nich wskazanych oświadczeń poprzedzone było rozmową z R.. i T. D.. Współwłaściciele nieruchomości porozumieli się co do tego, żeby dokonać podziału nieruchomości w sposób zaproponowany przez skarżących. M. i P. U. przyznali, że wyrazili również zgodę na podział tych działek, jak również na budowę budynku mieszkalnego przez T. i R. D.. Porozumienie współwłaścicieli niewątpliwie obejmowało więc podział działek i budowę budynku mieszkalnego. W świetle tego, zdaniem skarżącego, w/w oświadczenia należy traktować nie tylko jako zgodę, ale również jako upoważnienie R. i T. D. do dokonywania wszelkich czynności, mających na celu realizację zamierzeń podjętych w ramach porozumienia. Uchylenie się M. i P. U. od skutków w/w oświadczeń woli możliwe jest tylko poprzez powołanie się na wady oświadczenia woli, o czym w tym wypadku nie mogło i nie może być mowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wymienia elementy składowe uzasadnienia wyroku. Składa się na nie: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów zawartych w skardze, stanowisk innych stron, podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wszystkie te elementy zawarte są w bardzo obszernym - liczącym ponad 15 stron uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji. Nie zmienia to faktu, iż w tym uzasadnieniu Sąd nie ustosunkował się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przez organy administracji art. 150 § 2 k.p.a. W ocenie składającego skargę kasacyjną skoro z dostępnych organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę dokumentów, wynikało, iż w sprawie występuje więcej stron, to "wskutek skandalicznych zaniedbań i zaniechań Starosty S." zostali oni pominięci w postępowaniu. W konsekwencji, w ocenie składającego skargę kasacyjną Starosta ten nie był właściwy do orzekania o wznowieniu postępowania.

Zgodnie z art. 150 § 1 k.p.a. o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji. W rozpoznawanej sprawie decyzję z dnia [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem i infrastrukturą w L. na dz. nr [...] i [...] wydał Starosta S.. Decyzja ta stała się ostateczna. Tak więc organem ostatniej instancji w rozumieniu powołanego art. 150 § 1 k.p.a. był ten Starosta. W myśl art. 150 § 2 k.p.a. organ, który orzekał w postępowaniu w trybie zwykłym w ostatniej instancji traci swoją kompetencję w tej materii na rzecz organu wyższego stopnia, jeżeli to działanie lub zaniechanie tego właśnie organu jest przyczyną wznowienia postępowania. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 1986 r., II SA 1782/85), przyjęto, że we wskazanym przepisie, chodzi o działanie organu ostatniej instancji, które godzi w zasadę obiektywizmu i jest wyrazem stronniczości tego organu przy wydawaniu decyzji. Przykładami wad, przy których wystąpieniu przepis ten winien być zastosowany są, według B. Adamiak [w:], B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2008, s. 696: niezastosowanie przepisów o wyłączeniu pracownika lub organu, świadome dopuszczenie sfałszowanego dowodu, świadome pominięcie strony lub jej pełnomocnika w postępowaniu. Inaczej mówiąc, aby kompetencja do orzekania o wznowieniu postępowania przeszła na organ wyższego stopnia nad organem, który orzekał w ostatniej instancji trzeba wykazać, iż organ ten w sposób świadomy - zamierzony dopuścił do wydania swej decyzji z wadą uzasadniającą wznowienie postępowania. W rozpoznawanej sprawie, żadna z takich sytuacji nie miała miejsca, ani też nie uprawdopodobniono nawet, iż mogła ona zaistnieć.

Dodać można, że celem dewolucji kompetencji, o której stanowi art. 150 § 2 k.p.a. jest uniknięcie przypadków, w których organ winien popełnienia wad skutkujących wznowieniem postępowania, uchylałby się od wydania postanowienia o wznowieniu postępowania po to, aby wady te nie wyszły na jaw. W rozpoznawanej sprawie zaś nic takiego nie wystąpiło skoro Starosta S. swym postanowieniem wznowił postępowanie.

W tych warunkach, chociaż trafnie w skardze kasacyjnej zauważono, że Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutu naruszenia art. 150 § 2 k.p.a. trzeba uznać, że zaskarżony wyrok odpowiadał prawu.

Zauważyć trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie nie mógł odnieść się do zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozważań odnoszących się do oświadczeń M. i P. U. z [...] i [...] w przedmiocie zgody na budowę budynku. W skardze kasacyjnej postawiono wyłącznie zarzut naruszenia przepisów postępowania, a stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznający taką skargę Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Z urzędu Sąd ten może brać pod uwagę wyłącznie wady nieważności z art. 183 § 2 p.p.s.a, które w rozpoznawanej sprawie nie miały miejsca.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.