Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 809/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art.156 par.1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Dorota Włodarczyk Kęska po rozpoznaniu w dniu 21 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2297/15 w sprawie ze skargi A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2297/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujący przebieg postępowania:

Zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., po rozpoznaniu wniosku skarżącego A. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] kwietnia 2015r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta R. z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...]. Tą ostatnią decyzją organ pierwszej instancji ustalił warunki zabudowy na rzecz [...] S.A. w C., dla niezabudowanych działek o nr ew. [...],[...] i [...] położonych przy ul. [...] w R., dla inwestycji polegającej na budowie wytwórni pasz w ramach tworzenia zabudowy produkcyjnej.

W ocenie Kolegium kluczowym dla prawidłowego rozpatrzenia sprawy było rozważenie kwestii naruszenia w decyzji ustalającej warunki zabudowy przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 778), zwanej dalej u.p.z.p., tj. zasady tzw. "dobrego sąsiedztwa", a co za tym idzie poszczególnych przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego danej rozporządzeniem.

Kolegium wskazało, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, jak i z treści decyzji, w ogóle nie wynika, aby jakikolwiek teren analizowany został wyznaczony, a jeśli tak, to w jaki sposób nastąpiło jego wyznaczenie oraz w jaki sposób został poddany wymaganej analizie podczas rozpatrywania przedmiotowej sprawy. Oznacza to, że Burmistrz wydając badaną decyzję zaniechał wyznaczenia obszaru analizowanego w celu zbadania planowanej inwestycji pod kątem zasady tzw. "dobrego sąsiedztwa", do czego niewątpliwie był zobowiązany. Stanowi to oczywiste naruszenie § 3 rozporządzenia, który nakłada na organ ustalający warunki zabudowy obowiązek oraz określa sposób wyznaczenia obszaru analizowanego na potrzeby weryfikacji zasady kontynuacji cech i funkcji zabudowy tj. zasady "dobrego sąsiedztwa".

Jednakże w ocenie Kolegium wskazana wada nie jest wystarczająca dla uznania, że decyzja rażąco narusza prawo. O rażącym naruszeniu prawa można by mówić jedynie wówczas, gdyby zostało ustalone, że wymagania te pozostają w oczywistej sprzeczności z wymogami prawa materialnego, a w szczególności warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Natomiast treść zaskarżonej decyzji jak i wyniki analizy stanowiących jej integralną część, nie pozwalają na stwierdzenie wystąpienia naruszenia prawa w formie kwalifikowanej. Wręcz przeciwnie, z lakonicznej ich treści należy wywieść wniosek, że planowana inwestycja spełniała wszystkie warunki określone wart. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym także zasadę "dobrego sąsiedztwa". Co więcej, treść badanego aktu administracyjnego oraz popełnione przez Burmistrza Miasta R. zaniechanie prowadzą do sytuacji, w której nie można stwierdzić czy przedmiotowa inwestycja narusza warunki określone w § 5, § 7 i § 8 rozporządzenia, a tym samym czy w konsekwencji został naruszony przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Zgromadzony w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do przyjęcia, iż realizacja przedmiotowej inwestycji będzie w sposób oczywisty naruszała ład przestrzenny i urbanistyczny występujący na terenach sąsiadujących z terenem inwestycji, co przesądzałoby o naruszeniu zasady "dobrego sąsiedztwa ". Tym samym nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

W skardze na powyższą decyzję skarżące A. domagało się jej uchylenia, jak również uchylenia poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej oraz zwrotu kosztów postępowania. Zarzuciło naruszenie prawa procesowego, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2, art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k,p.a., art. 61 ust. 1 i 7 u.p.z.p., a także § 3, § 5, § 7 i § 8 rozporządzenia oraz art. 53 ust. 4 pkt 10a u.p.z.p.

Zdaniem skarżącego dokonana przez Kolegium ocena jest wadliwa, bowiem to, że Burmistrz w ogóle nie dokonał wyznaczenia terenu analizowanego nie oznacza, że błędnie wyznaczył ten teren, ponieważ takiego wyznaczenia terenu analizowanego w sprawie nie było. W niniejszej sprawie konieczne było rozważenie kwestii, czy planowana inwestycja dostosowuje się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Aby można było w ogóle dokonać takiej oceny konieczne było m.in. wyznaczenie obszaru analizowanego. W tym zakresie Kolegium, dokonując ustaleń stanu faktycznego niniejszej sprawy, przesądziło, że Burmistrz wydając decyzję o warunkach zabudowy nie wyznaczył terenu analizowanego. Pomimo, że jest to element obligatoryjny do wydania decyzji o warunkach zabudowy, objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja została wydana bez sporządzenia takiego załącznika. W takich warunkach nie można w ogóle uzasadnić, czy została zachowana zasada "dobrego sąsiedztwa", tym bardziej, że w sąsiedztwie przedmiotowej inwestycji nie ma takiej funkcji jak produkcyjna, ale o charakterze przemysłowym (wielki zakład do produkcji pasz), ani obiektów budowlanych o podobnych parametrach zabudowy. Poza tym w całym R. nie ma podobnego obiektu o takich parametrach zabudowy. A zatem żadna z sąsiadujących działek nie jest zabudowana w sposób, który w wyniku kontynuacji istniejącej na nich zabudowy pozwalałby na ustalenie tak odmiennej zabudowy, do której doszło w wyniku wydania ww. decyzji. Począwszy od istniejącej na sąsiednich działkach funkcji - istniejąca zabudowa nie pozwalała na produkcję na skalę przemysłową, a cechy i wskaźniki zabudowy wskazują raczej na możliwość prowadzenia niewielkiej działalności produkcyjnej (chlewnie, piekarnia) niż zagospodarowanie terenu dla wielkiego kombinatu przemysłowego, dla którego określono warunki zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji na wstępie swoich rozważań omówił tryb wzruszania ostatecznych decyzji dotkniętych wadami, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Wskazał, że w przypadku kontroli w trybie nieważnościowym decyzji orzekającej o ustaleniu warunków zabudowy należy zbadać, czy nie zachodzi rażące naruszenie art. 61 u.p.z.p. Decyzja o warunkach zabudowy może być bowiem wydana w sytuacji, gdy spełnione są warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy. Obowiązkiem organu administracji publicznej właściwego w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest zatem dokonanie ustaleń co do istnienia bądź braku, określonych w tym przepisie przesłanek.

W ocenie Sądu, w sprawie istotnym było rozstrzygnięcie, czy niezastosowanie § 3 ust. 2 rozporządzenia miało rażący wpływ na wydanie kontrolowanej decyzji. Dokonując powyższej oceny organy uznały, że nie. Stanowisko to podzielił Sąd pierwszej instancji. Wskazał, że w toku postępowania, wbrew zarzutom skargi, dokonano analizy dla potrzeb określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy. Z jej treści wynika, że objęto nią sąsiednie działki oraz inne dalsze działki, które są zabudowane (zabudowa usługowa i produkcyjna). Powyższe potwierdza znajdująca się w aktach sprawy mapa. Nie ulega zatem wątpliwości, iż zainwestowanie w/w działek pozwalało na określenie wymagań dla planowanej inwestycji w zakresie funkcji. W sprawie wyznaczono także w ocenie Sądu prawidłowo linię zabudowy. W analizie wskazano także, że wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na przyjętych do analizy działkach pozwala na realizację wnioskowanej inwestycji, jako zabudowy dającej intensywność mieszczącą się w granicach intensywności działek sąsiednich. Szerokość elewacji frontowej określono zaś na podstawie szerokości elewacji budynku istniejącego na działce nr ew. [...] z tolerancją 20 %. W decyzji wyznaczono, również wysokość budynków. Przy czym nie ulega wątpliwości, iż wprowadza ona dla wieży i silosów z uwagi na ich specyfikę większą wysokość.

Sąd pierwszej instancji wskazał dalej, iż organ ustalający warunki zabudowy wydał decyzję, w oparciu o którą nie można jednoznacznie stwierdzić, czy spełnia ona wymagania określone w § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 i § 8 rozporządzenia. Sąd podkreślił jednak, iż celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie, lub na terenie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać zatem charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.

W ocenie Sądu kwalifikowane naruszenie prawa w niniejszej sprawie zachodziłoby wtedy, gdyby ustalono warunki zabudowy dla obiektu, którego lokalizacja na danym terenie byłaby całkowicie wyłączona. W przypadku funkcji mieszanej nie ma możliwości odmowy dopuszczenia realizacji jednej z nich. Tym samym o rażącym naruszeniu prawa można by mówić w przypadku, gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej potencjalnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie taka rażąca sprzeczność nie zachodzi. Brak dokonania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez organ ustalający warunki zabudowy nie mógł stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, gdyż nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją, a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa. Z akt sprawy wynika bowiem, że na sąsiednich działkach, jak również w bliskim sąsiedztwie inwestycji znajdują się budynki odpowiadające charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) obiektom budowlanym dla których ustalono warunki zabudowy.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż niewyznaczenie przez organ na mapie stanowiącej załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy obszaru analizowanego stanowi naruszenie prawa, które prowadziłoby do uchylenia tej decyzji w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym. Wobec jednak sporządzenia przez uprawniony podmiot na potrzeby kontrolowanego postępowania analizy funkcji i cech zabudowy, nie można uznać, że jest to naruszenie prawa stanowiące podstawę do wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego w postępowaniu nieważnościowym.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło skarżące A., zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie:

1) prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2, w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., art. 61 ust. 1 pkt 1-5 oraz art. 61 ust. 7 u.p.z.p., a także § 3, § 5, § 7 i § 8 rozporządzenia oraz art. 53 ust. 4 pkt 10a u.p.z.p., przez uznanie, że w niniejszej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w sytuacji gdy w niniejszej sprawie doszło do naruszenia prawa w sposób oczywisty oraz za stwierdzeniem nieważności przemawia charakter naruszonego przepisu i skutki społeczno-gospodarcze, które nie są do pogodzenia w praworządnym państwie;

2) naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 151 p.p.s.a. w związku art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., przez dokonanie błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który w sferze faktowej wskazuje, że nawet zabudowa tych działek, które zostały uwzględnione w analizie planistycznej nie pozwalała na określenie parametrów zabudowy dla mieszalni pasz, a w szczególności funkcji związanej z funkcjonowaniem zakładu przemysłowego, tym bardziej, że organ w ogóle nie wyznaczył obszaru analizowanego, na którym znajduje się zabudowa o odmiennych parametrach i funkcji;

- art. 141 § 4 p.p.s.a., przez lakoniczne stwierdzenia, że funkcja mieszana w terenie uprawnia do funkcjonowania zakładu przemysłowego, a tym samym pominięcie rzeczywistej funkcji istniejącej w terenie, która nie przewiduje funkcjonowania zakładu przemysłowego; oraz lakoniczne stwierdzenie, że w bliskim sąsiedztwie znajdują się budynki odpowiadające charakterystyce urbanistycznej mieszali pasz bez wskazania w tym zakresie żadnych konkretów, w sytuacji gdy nawet na sąsiednich działkach nie ma zabudowy o podobnych parametrach. Ponadto lakoniczne stwierdzenie, że nie było konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów.

Skarżące kasacyjnie A. wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów udzielonej stronie wnoszącej skargę kasacyjną pomocy prawnej przez pełnomocnika.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów odwołując się przy tym do orzecznictwa sądów administracyjnych.

W piśmie z dnia 8 lutego 2016 r., skarżące kasacyjnie A., uzupełniając braki formalne skargi kasacyjnej, wniosło o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie decyzji organów obu instancji na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz zwrot kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów udzielonej stronie wnoszącej skargę kasacyjną pomocy prawnej przez pełnomocnika;

2) ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a oraz zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów udzielonej stronie wnoszącej skargę kasacyjną pomocy prawnej przez pełnomocnika;

3) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania [...] S.A. w C. wniósł o jej oddalenie w całości i utrzymanie w mocy zaskarżonego wyroku oraz o zasądzenie na swoją rzecz od strony skarżącej zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W uzasadnieniu uczestnik poparł ocenę prawną wyrażoną przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

Przechodząc do wskazanych zarzutów skargi kasacyjnej wyjaśnić należy, iż instytucja stwierdzenia nieważności decyzji tworzy możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym. Podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stanowi sześć wad wyliczonych wyczerpująco w art. 156 § 1 pkt 1-6 k.p.a.

Skoro stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga zatem bezspornego ustalenia, że uchylana decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Okoliczność, iż przedmiotowa sprawa toczy się w trybie nadzwyczajnym, jakim jest przesądzenie, czy w odniesieniu do określonej decyzji zaistniały, czy też nie, przesłanki o jakich mowa w art. 156 § 1 k.p.a., wymusza na organach orzekających, a także i na sądzie ocenę określonej decyzji pod kątem ustalenia, czy te właśnie przesłanki zostały spełnione. Nie jest natomiast dopuszczalne prowadzenie postępowania wyjaśniającego w przedmiotowej sprawie, tak jakby miało nastąpić wydanie decyzji w tzw. trybie zwykłym.

W świetle sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wskazać przyjdzie, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić w przypadku, gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej. Nie ulega wątpliwości, iż analiza urbanistyczna jest obowiązkowym elementem postępowania dowodowego przy ustalaniu warunków zabudowy, jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy nie można jednoznacznie stwierdzić, iż analiza taka nie została w ogóle przeprowadzona. Należy podkreślić, iż nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez organ ustalający warunki zabudowy nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa. W orzecznictwie wielokrotnie wyrażano pogląd, iż "rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa" (por. m.in. wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt V SA 2998/99, Lex nr 51249). Podkreślić też należy, że z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por. np. wyroki NSA z dnia 9 marca 1999 r., sygn. akt V SA 1970/98, Lex nr 50195 oraz z dnia 12 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1098/14, Lex nr 2033940).

Jeżeli zatem ustawową przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa określona w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., to dopiero brak spełnienia tej przesłanki daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, a nie tylko niewłaściwe przeprowadzenie analizy, która jest jedynie środkiem dowodowym do ustalenia dobrego sąsiedztwa.

W załączniku do decyzji ustalającej warunki zabudowy zawarto ustalenie, iż planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu na działkach sąsiednich. W tym zakresie zasadnie Sąd pierwszej instancji ocenił, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie tej decyzji dokonano analizy dla potrzeb określenia wymagań nowej zabudowy. Z treści decyzji wynika, że objęto nią sąsiednie działki nr [...],[...],[...],[...] oraz inne dalsze działki, które są zabudowane (zabudowa usługowa i produkcyjna). Powyższe potwierdza znajdująca się w aktach sprawy mapa. Zatem zagospodarowanie sąsiednich działek pozwalało na określenie wymagań dla planowanej inwestycji w zakresie funkcji. Wyznaczono linię zabudowy, wskazano, że wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na przyjętych do analizy działkach pozwala na realizację wnioskowanej inwestycji, jako zabudowy dającej intensywność mieszczącą się w granicach intensywności działek sąsiednich. Określono szerokość elewacji frontowej na podstawie szerokości elewacji budynku istniejącego na działce nr ew. [...] z tolerancją 20 % oraz wyznaczono wysokość budynków.

Podnoszone przez skarżące A. zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz przepisów rozporządzenia bezspornie mogłyby stanowić podstawę do uwzględnienia odwołania lub skargi strony w zwykłym trybie, lecz nie do przyjęcia "rażącego naruszenia prawa" i stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem nie zostało w sprawie wykazane, że skutkiem tych naruszeń będzie zaistnienie sytuacji społeczno-gospodarczej niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. stwierdzić należy, że jest on również niezasadny. Z przepisu tego wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepis ten ma charakter swoistej "instrukcji" dla sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis ten może być więc naruszony tylko wówczas, gdy sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i w konsekwencji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie polegające na jej oddaleniu.

Odnośnie z kolei naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., należy stwierdzić, że przepis ten formułuje wymóg zwięzłego przedstawienia zarzutów podniesionych w skardze i podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Nie nakłada natomiast na Sąd pierwszej instancji obowiązku szczegółowego odnoszenia się do wszystkich wymienionych w skardze zarzutów, a jedynie do tych, które miały znaczenie dla sprawy. Stawiając zatem w skardze kasacyjnej zarzut pominięcia określonych zarzutów, wniosków, czy pism procesowych koniecznym jest precyzyjne ich wskazanie, a następnie powiązanie ich z uchybieniem stosownym normom prawnym oraz wykazanie wpływu tego naruszenia na wynik sprawy, tzn. wykazania, że gdyby Sąd ich nie pominął rozstrzygnięcie sprawy mogłoby być inne od kontrolowanego. Wskazując na ogólnikowe stwierdzenie o lakoniczności odniesienia się do poszczególnych zarzutów skargi, skarżące A. powyższych warunków nie spełniło.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

Wniosek uczestnika postępowania o zasądzenie kosztów postępowania, pomimo oddalenia skargi kasacyjnej, nie mógł zostać uwzględniony albowiem przepisy p.p.s.a. nie przewidują takiej możliwości (art. 203 i 204 p.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku skarżącego kasacyjnie dotyczącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego z tytułu pomocy prawnej świadczonej z urzędu, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Należne natomiast od Skarbu Państwa wynagrodzenie pełnomocnika z urzędu przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a.