Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1173/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Kołtun – Kulik Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Szmydt Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu wniosku Gminy [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji nr [...] z dnia [...] października 2015 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1993 r., nr [...] stwierdzającą nabycie przez Gminę [...], z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej nr [...] o pow. [...] m2, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 1993 r., nr [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą", stwierdził nabycie przez Gminę [...], z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej nr [...] o pow. [...] m2, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część ww. decyzji.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1993 r. wystąpili J. S., A. Z., M. T. R., E. M. A. N.

Minister Administracji i Cyfryzacji wydał decyzję nr [...] z dnia [...] października 2015 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1993 r.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Administracji i Cyfryzacji nr [...] z dnia [...] października 2015 r. wystąpiła Gmina [...]. We wniosku zarzuciła decyzji nr [...] naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie art. 156 § 1 i 2 Kpa w zw. z art. 2 Konstytucji RP, polegające na stwierdzeniu nieważności decyzji przyznającej stronie prawo własności, pomimo znacznego upływu czasu.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji nr [...] z dnia [...] października 2015 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że stosownie do przepisu art. 5 ust. 1 ustawy stanowiącego materialnoprawną podstawę decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1993 r. mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące m. in. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia wżycie ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin, o ile dalsze przepisy nie stanowią inaczej.

Jak wynika z karty inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część badanej decyzji komunalizacyjnej jako dokument, na mocy którego Skarb Państwa stał się właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] wskazano księgę wieczystą nr [...]. Skomunalizowana działka nr [...], wchodziła w skład nieruchomości ziemskiej "[...]" (pisma Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...]). Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 1997 r., nr [...], wydaną na podstawie § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51) – zwanego dalej "rozporządzeniem" orzekł, że nieruchomość o pow. [...] ha nabyta przez J. S. z nieruchomości ziemskiej "[...]" od K. S. aktem notarialnym z dnia [...] września 1937 r., nr [...] rep. [...], nie podpadała pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13) – zwanego dalej "dekretem", gdyż łączny obszar tej nieruchomości nie przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1997 r. stanowiła przedmiot badania w postępowaniu odwoławczym. Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej decyzją z dnia [...] czerwca 1998 r., nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2000 r., sygn. akt lV 1738/98 oddalił skargę Burmistrza Miasta [...] na powyższą decyzję. Ponadto Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na skutek wznowienia postępowania, decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] utrzymaną w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] odmówił uchylenia decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] czerwca 1998 r. Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2013 r. została zaskarżona do WSA w Warszawie. WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 106/14 oddalił skargę Gminy [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2013 r. Wynika więc z tego, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1997 r. stwierdzająca, że nieruchomość o pow. [...] ha nabyta przez J. S. z nieruchomości ziemskiej "[...]" obejmująca obecne działkę nr [...] nie podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu jest ostateczna w administracyjnym toku instancji.

Minister wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego, dopiero wydanie decyzji deklaratoryjnej na zasadzie § 5 rozporządzenia stwierdzającej, iż dana nieruchomość nie podpadała pod działanie regulacji zawartej w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu pozwalałoby przyjąć, że w analizowanym stanie faktycznym nie doszło do przejścia prawa własności tej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa (np. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10, uchwała SN z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt Ill CZP 121/10). Zatem ostateczna decyzja deklaratoryjna Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1997 r. stanowi dowód, że decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1993 r. rażąco naruszała art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Równocześnie Minister wskazał, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1993 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Pamiętać bowiem należy, że z nieodwracalnością skutków prawnych mamy do czynienia wtedy, gdy organ administracji we własnym zakresie nie może usunąć skutków prawnych decyzji, z uwagi na brak przepisów prawnych mogących stanowić dla niego podstawę prawną do podjęcia aktów lub czynności cofających, znoszących lub odwracających skutki prawne wywołane przez decyzję administracyjną dotkniętą wadą nieważności.

Organ odwoławczy podkreślił, że miał również na względzie treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 Kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Zdaniem organu, decyzja komunalizacyjna ma charakter stricte deklaratoryjny. Nie jest ona źródłem nabycia prawa własności przez gminę i nie kreuje tego prawa. Jej celem jest potwierdzenie faktu nabycia prawa, a poprzez to umożliwienie gminie skutecznego powoływania się w obrocie cywilnoprawnym na przysługujący jej tytuł. W związku z tym przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie ma znaczenia w rozpatrywanej sprawie. Gdyby jednak uznać, że decyzja komunalizacyjna ma charakter mieszany, tj. deklaratoryjno-konstytutywny należałoby wskazać, iż uzasadniając podjęte w sprawie P 46/13 rozstrzygnięcie Trybunał posłużył się nieostrą przesłanką "znaczny upływ czasu". Trybunał zastrzegając, iż przedmiotowy wyrok nie przesądził jaki termin ma być brany pod uwagę, nie dał wskazówek dla organów stosujących prawo do jego ustalenia. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że z uwagi na zakres konstytucyjności, obejmujący pominięcie ustawodawcze, nie przesądził o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 Kpa dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi wadami. Zatem istnieje poniekąd swoboda w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych. Uwzględniając powyższe w odniesieniu do przedmiotowej sprawy Minister stwierdził, iż upływ czasu jaki nastąpił od daty wydania i doręczenia kontrolowanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1993 r. nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia jej nieważności.

Od decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] Gmina [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 77 § 1, art. 80 i art. 8 Kpa poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności mających na celu wyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i dokonanie prawidłowych ustaleń faktycznych, - art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 Kpa poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy decyzja ta podlegała uchyleniu jako wydana z naruszeniem wskazanych w skardze przepisów, - art. 156 § 1 i 2 Kpa oraz art. 2 Konstytucji RP polegające na stwierdzeniu nieważności decyzji przyznającej stronie prawo własności pomimo tego, że od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu (powyżej 10 lat), a decyzja ta była podstawą nabycia prawa własności nieruchomości przez Gminę [...], - art. 7 Kpa poprzez naruszenie zasady praworządności przy rozstrzyganiu sprawy poprzez pominięcie treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 i jego błędną wykładnię, naruszającą prawa strony, - art. 6 Kpa poprzez dowolną interpretację przepisów i wykładnię przepisów prawa, tj. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 z pominięciem powszechnie obowiązujących zasad wykładni obowiązującego prawa; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady pewności prawa i zasady zaufania (lojalności państwa), z którymi powiązana jest reguła trwałości decyzji administracyjnej - rażące naruszenie art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP poprzez przyjęcie takiej wykładni art. 156 § 1 Kpa, która prowadzi do uznania za dopuszczalne stwierdzanie nieważności, a tym samym wyeliminowanie z obrotu prawnego, decyzji ostatecznych od ponad 20 lat, co w konsekwencji prowadzi do pozbawienia skarżących własności nieruchomości o dużej wartości. Wobec tego Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. i poprzedzającej ją decyzji Ministra z dnia [...] października 2015 r. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że w sprawie o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewoda [...] z dnia [...] grudnia 1997 r., nr [...], w której pojawiły się dowody na to, że J. S. w dniu [...] września 1937 r. nabyła dwie nieruchomości, jedną o powierzchni [...] ha, drugą o powierzchni [...] ha, a więc ujawniono łącznie powierzchnię przekraczającą 50 ha użytków rolnych Gmina [...] w dniu [...] marca 2015 r. wniosła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt l SA/Wa 106/14, która dotychczas nie została rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wobec powyższego jest to okoliczność istotna dla dalszego rozpatrzenia niniejszej sprawy, gdyż tok postępowania w przedmiotowej sprawie będzie zależny do ostatecznego i prawomocnego rozstrzygnięcia kwestii prawidłowości przejęcia nieruchomości należących do J. S. na cele reformy rolnej.

Gmina [...] zauważyła, że w niniejszej sprawie należało mieć na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 156 § 2 Kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP.

W ocenie Gminy [...], organ winien rozpatrzyć przedmiotową sprawę w aspekcie wskazanego wyroku TK, mając na uwadze znaczny upływ czasu (powyżej 10 lat) oraz fakt nabycia na podstawie przedmiotowej decyzji własności nieruchomości przez [...]. Od czasu nabycia własności przedmiotowej nieruchomości przez Gminę na mocy decyzji komunałizacyjnej upłynął znaczny okres czasu (powyżej 10 lat ). Biorąc to pod uwagę należy uznać, iż stwierdzenie nieważności decyzji w tych okolicznościach prawnych nastąpiło w oparciu o przepis prawny niezgodny z Konstytucją, a w konsekwencji jest dotknięte wadą. Przepis prawa niezgodny z ustawą zasadniczą nie może sam stanowić podstawy dalszych decyzji. W kontekście powyższego nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Ministra, który twierdzi, iż decyzja komunalizacyjna nie jest źródłem nabycia prawa przez gminę. W ocenie skarżącego przepis art. 156 § 2 Kpa obejmuje hipotezą również te stany faktyczne, w których doszło do nabycia prawa z mocy ustawy i które wymagało w świetle obowiązujących przepisów potwierdzenia stosowną decyzją organu administracji. W przeciwnej sytuacji mielibyśmy do czynienia z nierównością praw. Mając na uwadze zasadę racjonalnego ustawodawcy, na podstawie której działa również Trybunał Konstytucyjny badający zgodność uchwalonego prawa z Konstytucją przyjęcie zastosowanej przez Ministra wykładni wyroku TK jest bezpodstawne.

Z podobnych jak wyżej powodów nie można zgodzić się z twierdzeniem Ministra, że Trybunał Konstytucyjny pozostawił całkowitą swobodę organom administracji przy orzekaniu w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji przy uwzględnianiu przesłanki negatywnej jaką jest znaczny upływ czasu. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015 r. stwierdził m.in., że zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, gdy decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. W sytuacji, w której występuje nagromadzenie powyższych okoliczności, zasada praworządności nie służyłaby realizacji zasady pewności prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji może powodować zmianę ukształtowanej od kilkudziesięciu lat sytuacji prawnej adresatów decyzji, a to nie służyłoby realizacji zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady pewności prawa, wynikających z art. 2 konstytucji RP.

Zgodnie ze stanowiskiem WSA W Warszawie w sprawie I SA/Wa 1150/15, w związku z którą TK wydał przedmiotowy wyrok stwierdzający niekonstytucyjność regulacji zawartej w art. 156 § 2 Kpa, w zakresie wskazanym w pytaniu, wyrok TK otworzył możliwość dokonania takiej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, która oznacza, że z uwagi na znaczny upływ czasu od daty wydania, decyzja o przywróceniu terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, pomimo jej wadliwości, nie może być uznana za wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu, właśnie z uwagi na znaczny upływ czasu od daty wydania decyzji z dnia [...] października 1948 r., która przyznała poprzednim właścicielom nieruchomości prawo do ubiegania się o jej zwrot, konstytucyjne zasady: praworządności (legalizmu), bezpieczeństwa prawnego oraz zaufania obywatela do państwa (lojalności państwa) wynikające z art. 2 Konstytucji RP, stoją na przeszkodzie wyeliminowaniu tej decyzji z obrotu prawnego i odebranie następcom prawnym poprzednich właścicieli przyznanej im ponad 60 lat temu ekspektatywy. Przywrócenie terminu, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy umożliwiło byłym właścicielom nieruchomości zgłoszenie roszczenia o ustanowienie praw do utraconych nieruchomości, pozwalających na dalsze z nich korzystanie, podczas gdy upływ takiego terminu (w sytuacji jego uchybienia, bądź też odmowy jego przywrócenia) powodował nieskuteczność dochodzenia roszczenia, skoro na jego zgłoszenie wyznaczony został konkretny termin. W ocenie skarżącej Gminy [...], przyjęte przez WSA zasady wykładni prawa mają w pełni zastosowanie do innych spraw rozpatrywanych na tych samych podstawach prawnych. Okres jaki upłynął od wydania decyzji komunalizacyjnej w 1993 r. spełnia przesłankę znacznego upływu czasu, co uniemożliwia stwierdzenie nieważności decyzji.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest uzasadniona.

Istota sporu jaki wystąpił pomiędzy Gminą [...], a Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji dotyczy tego, czy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r. poz. 702) miał znaczenie dla sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1993 r.

Sąd zwraca uwagę, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 nie uchylił przepisu art. 156 § 2 Kpa, a zatem wyrok ten nie powoduje zmiany stanu prawnego w zakresie treści przepisu art. 156 § 2 Kpa i nie eliminuje tego przepisu z porządku prawnego. Wyrok ten ma charakter zakresowy, ponieważ kontrola konstytucyjności przepisu art. 156 § 2 Kpa dotyczyła tzw. pominięcia ustawodawczego w zakresie braku w przepisie art. 156 § 2 Kpa ograniczenia czasowego, uniemożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji z powodu wady rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine Kpa), po znacznym upływie czasu od dnia jej wydania, gdy decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy.

Skarżąca Gmina pomija to, że wyrok ten został wydany na skutek pytania prawego zadanego przez sąd administracyjny na tle konkretnego stanu faktycznego i prawnego w jakim zapadła kontrolowana przez sąd ostateczna decyzja administracyjna. Skoro zatem wspomniany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma charakter zakresowy i dotyczy pominięcia prawodawczego w konkretnej sprawie, to wyrok ten nie ma charakteru uniwersalnego, tak jak typowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzający w całości niezgodność przepisu prawa stanowiącego podstawę prawną decyzji z konkretnymi przepisami Konstytucji RP. Skoro tak, to organ prowadzący postępowanie nieważnościowe był zobligowany zbadać, czy wyrok zakresowy dotyczący pominięcia prawodawczego wydany w innej sprawie mógł być zastosowany na gruncie niniejszej sprawy.

Zdaniem Sądu, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji przedstawił argumenty przemawiające za tym, że wskazany we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 nie mógł mieć znaczenia dla sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1993 r.

Rację ma Minister, że wyrok ten może mieć istotne znaczenie dla spraw, w których została wydana decyzja konstytutywna przyznająca obywatelowi prawo lub ekspektatywę nabycia prawa. Kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja komunalizacyjna stwierdzała nabycie przez Gminę [...], z mocy samego prawa, z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności do konkretnego mienia. Słusznie wskazał organ odwoławczy, że decyzja ta ma charakter deklaratoryjny. Sąd nie podziela stanowiska Gminy [...], że decyzja tego typu ma charakter mieszany deklaratoryjno-konstytutywny. W ocenie Sądu, charakter prawny decyzji administracyjnej wynika z jej rozstrzygnięcia (osnowy). Decyzja komunalizacyjna stwierdza jedynie wystąpienie określonego zdarzenia prawnego (nabycia mienia ogólnonarodowego), jakie miało miejsce z dniem wejścia w życie ustawy. Rozstrzygnięcie tej decyzji nie kreuje żadnych praw dla jej adresata – gminy, w szczególności nie ustala żadnych warunków, czy terminów związanych z nabyciem lub wykonywaniem prawa własności do określonego mienia. To zaś, że dana gmina może skutecznie powoływać się na nabycie konkretnego mienia po uzyskaniu ostatecznej decyzji komunalizacyjnej nie świadczy o tym, że decyzja ta ma w części charakter konstytutywny. Czym innym jest bowiem legitymowanie się przez określoną gminę, dla celów dowodowych, ostateczną decyzją komunalizacyjną, a więc dokumentem urzędowym wymaganym dla wykazania na zewnątrz nabycia mienia w tym trybie, a czym innym jest skutek tej decyzji, który wynika z jej rozstrzygnięcia. Jeżeli chodzi o to zagadnienie w orzecznictwie sądowym zakwestionowano wykorzystywanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 jako orzeczenia mającego istotne znaczenie dla spraw o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że tego typu decyzje nie są podstawą nabycia prawa, które podlegałoby konstytucyjnej ochronie z punktu widzenia zasad z art. 2 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 1148/15, wyrok NSA z dnia 18 października 2016 r., sygn. akt I OSK 2878/15, wyrok NSA z dnia 18 października 2016 r., sygn. akt I OSK 3042/15).

Po drugie, nie można pominąć tego, że wskazany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 dotyczył sprawy, w której stwierdzono nieważność decyzji przywracającej obywatelowi termin do złożenia wniosku dekretowego, a więc przyznającej obywatelowi prawo do odzyskania nieruchomości w trybie art. 7 dekretu warszawskiego. Tymczasem kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja komunalizacyjna stwierdzała nabycie z mocy prawa mienia na rzecz podmiotu publicznoprawnego – Gminy [...]. W orzecznictwie sądowym zwrócono uwagę, że u podstaw zajętego przez Trybunał Konstytucyjny w przedmiotowym wyroku stanowiska legła ochrona obywateli poszkodowanych aktami wywłaszczeniowymi. Naczelny Sąd Administracyjny sprzeciwił się wykorzystywaniu zakresowego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, nie w celu ochrony praw obywatela, ale w interesie państwowej osoby prawnej (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2138/14). Co prawda sprawa ta dotyczyła decyzji uwłaszczeniowej, niemniej z uwagi na podobny charakter tej decyzji do decyzji komunalizacyjnej i podobieństwo tych spraw (w obu sprawach osoby prawne domagały się ponownej weryfikacji decyzji nadzorczej w kierunku uniemożliwienia odzyskania mienia w naturze przez obywateli), wskazane wyżej stanowisko NSA jest aktualne, także w realiach niniejszej sprawy.

Po trzecie, istotne znaczenie ma to, że wskazany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 zapadł na tle sprawy w której, po upływie kilkudziesięciu lat (w latach 90-tych XX w.), ukształtowało się i utrwaliło odmienne stanowisko judykatury na temat charakteru terminu z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego. W latach 40-tych organ dekretowy nierzadko traktował ten termin jako termin procesowy, przywracalny i w związku z tym tak orzekł w swej decyzji. Natomiast podstawą do stwierdzenia nieważności tej decyzji przywracającej termin z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego było to, że w momencie orzekania przez organ nadzoru w orzecznictwie termin ten był traktowany jako termin prawa materialnego, nieprzywracalny (por. np. uchwała składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1996 r., sygn. akt OPK 19/96). Na tle sprawy, w której zapadł wskazany wyżej wyrok o sygn. akt P 46/13 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że danie prymatu zasadzie praworządności (art. 7 Konstytucji RP) celem stwierdzenia nieważności decyzji rażąco naruszającej prawo, jest wyłączone m.in. w przypadku, gdy przesłanka stwierdzenia nieważności ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu kwestionowanej decyzji.

Tymczasem w niniejszej sprawie stwierdzenie nieważności wynika z tego, że decyzja komunalizacyjna rażąco naruszała przepis art. 5 ust. 1, który był jasny w swej treści, ponieważ dotyczył komunalizacji wyłącznie mienia ogólnonarodowego (państwowego) w dacie 27 maja 1990 r. W niniejszej sprawie Skarb Państwa w dacie 27 maja 1990 r. nie legitymował się tytułem własności mienia, którego dotyczy kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja komunalizacyjna, ponieważ mienie to nie podpadało pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, który to przepis dekretu był podstawą nabycia prawa przez Skarb Państwa. Wobec tego w niniejszej sprawie nie wystąpiła sytuacja pozbawiająca obywatela prawa lub ekspektatywy, na skutek wykładni prawa ukształtowanej na długo po wydaniu konstytutywnej decyzji.

Biorąc to wszystko pod uwagę Sąd uznał za prawidłowe stanowisko Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 nie miał "przełożenia" na stan faktyczny i prawny jaki zaistniał w niniejszej sprawie, ponieważ zapadł w zupełnie innych realiach. Skoro więc wyrok ten nie miał istotnego znaczenia dla niniejszej sprawy, to nie mógł mieć wpływu na jej wynik, tj. powodować wydania przez organ nadzoru rozstrzygnięcia stwierdzającego wydanie decyzji komunalizacyjnej z rażącym naruszeniem prawa (art. 158 § 2 Kpa).

Jeżeli chodzi natomiast o kwestię dokonania przez Ministra oceny skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 i zaprezentowanie stanowiska, że upływ czasu jaki nastąpił od daty stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej z 1993 r. nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia jej nieważności Sąd zwraca uwagę, że kwestia ta byłaby do rozważenia, gdyby niniejsza sprawa była adekwatna do sprawy, w której zapadł przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego. Wówczas to byłoby aktualne pytanie, czy znaczny upływ czasu od dnia wydania decyzji kreującej dla obywatela określone prawo lub ekspektatywę nabycia prawa, w sytuacji wystąpienia wady nieważności decyzji, która nie wiąże się z niedookreślonością prawa, uniemożliwia stwierdzenie nieważności kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji? Jedynie ubocznie Sąd zwraca uwagę, że ta ostatnia kwestia jest dyskusyjna. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 651/14 wskazany wyrok TK adresowany jest do ustawodawcy, aby ten dokonał stosownych zmian w prawie. NSA uznał, że w drodze wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa nie można określić terminu, po upływie którego byłaby wyłączona możliwość stwierdzenia nieważności decyzji.

Odnosząc się natomiast do kwestii zawiśnięcia przed Naczelnym Sądem Administracyjnym sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt l SA/Wa 106/14 wydanego w sprawie o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewoda [...] z dnia [...] grudnia 1997 r., nr [...] Sąd zwraca uwagę, że wskazana wyżej decyzja Wojewody [...] była ostateczna w momencie orzekania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie nieważnościowej, a zatem była wykonalna i potwierdzała, że sporny grunt nie podpadał pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, a zatem nie przeszedł na własność Państwa z mocy samego prawa. Wynik wskazanej wyżej sprawy toczącej się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym na etapie orzekania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nie mógł być potraktowany w szczególności jako tzw. zagadnienie wstępne, o którym mowa w przepisie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, nakazujące obligatoryjne zawieszenie przez organ nadzoru niniejszego postępowania nieważnościowego. Zdaniem Sądu, zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 Kpa ma znaczenie dla prowadzonej sprawy administracyjnej wówczas, gdy ma charakter prawny i dotyczy rozstrzygnięcia istotnej dla prowadzonej sprawy przesłanki, bez rozstrzygnięcia której organ prowadzący postępowanie nie może rozpatrywać prowadzonej sprawy (podjąć dalszych czynności procesowych, ocenić w sposób wszechstronny całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego) i wydać decyzji. Zagadnieniem wstępnym dla danej sprawy są przede wszystkim otwarte przed innym organem bądź sądem zagadnienia prawne, stanowiące brakujący element sprawy głównej, odnoszące się do sfery podmiotowej lub przedmiotowej prowadzonej sprawy. Związek zagadnienia wstępnego z prowadzoną sprawą musi być bezpośredni, a więc tego rodzaju, że brak rozstrzygnięcia tego zagadnienia jest bezwzględną przeszkodą do wydania decyzji, której organ w sprawie głównej nie może ominąć wykorzystując własne kompetencje. Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie, ponieważ decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1997 r. rozstrzygnęła w sposób ostateczny kwestię prawną, istotną dla sprawy dotyczącej oceny legalności decyzji komunalizacyjnej. Sąd zwraca uwagę, że związek przyczynowo-skutkowy istniejący pomiędzy rozpatrzeniem i rozstrzygnięciem prowadzonej sprawy, a rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego należy oceniać zawężająco. Nie można bowiem pominąć tego, że zasadą naczelną postępowania administracyjnego jest prowadzenie postępowania w sposób szybki i ekonomiczny (art. 12 § 1 Kpa). Zasadą jest zatem prowadzenie postępowania, a wyjątkiem przerwanie toku postępowania np. poprzez jego zawieszenie. Gdyby przyjąć szerokie rozumienie przesłanki do obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, wówczas doszłoby do swoistego paraliżu procesowego w prowadzonej przez organ sprawie głównej. Inicjowanie przez strony o spornych interesach nowych postępowań administracyjnych wprowadziłoby stan permanentnego zawieszenia postępowania w sprawie głównej, mimo ustalonego w tej sprawie stanu prawnego, umożliwiającego jej zakończenie. W tej sytuacji wypada jedynie zasygnalizować, że finalny, korzystny dla Gminy [...] wynik sprawy wznowieniowej – co do zasady – mógłby być rozważany w kontekście podstawy do wznowienia zakończonego przez organ postępowania nieważnościowego (art. 145 § 1 pkt 5 Kpa).

Jeżeli chodzi o pozostałe zagadnienia to, nie budzi wątpliwości Sądu, że objęta decyzją komunalizacyjną z 1993 r. działka nr [...] wchodziła w skład majątku "[...]" o pow. ponad [...] ha, co potwierdza mapa nieruchomości wykonana przez geodetę E. P. w dniu [...] listopada 2001 r. Poza sporem jest to, że działka ta nie była przedmiotem obrotu cywilnoprawnego po wydaniu decyzji komunalizacyjnej (wypis z rejestru gruntów z dnia [...] lutego 2014 r.), co świadczy o braku przeszkód do stwierdzenia nieważności tej decyzji w postaci nieodwracalnych skutków prawnych (art. 156 § 2 Kpa).

Co się zaś tyczy podnoszonych przez Gminę argumentów o konieczności równego traktowania podmiotu publicznoprawnego i obywatela, Sąd zwraca uwagę, że sytuacja tych podmiotów nie jest tożsama. Gmina wywodzi bowiem swoje prawa z rażąco wadliwej deklaratoryjnej decyzji komunalizacyjnej, która stwierdzała nabycie mienia pod tytułem darmym i która była następstwem wadliwego przejęcia mienia prywatnego przez Skarb Państwa, wbrew woli jego właściciela. Podmiot publicznoprawny, jako sukcesor Skarbu Państwa w terenie, gospodarujący określonym zasobem nieruchomości w celu wykonywania zadań publicznych, musi liczyć się z tym i uwzględniać w swojej działalności to, że mienie komunalne może być uszczuplone na skutek odzyskana przez obywatela konkretnej nieruchomości w ramach realizacji roszczeń reprywatyzacyjnych, jeżeli powszechnie obowiązujący stan prawny oraz stan prawny danej nieruchomości nie stoi temu na przeszkodzie.

Mając to wszystko na uwadze Sąd uznał za niezasadne zarzuty skargi i podzielił stanowisko Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 nie miał znaczenia dla niniejszej sprawy, co uzasadniało zastosowanie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa i stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1993 r.

Z tego względu Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.