Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SAB/Op 24/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2016-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania
Umorzono postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu
Stwierdzono, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Orzeczono o wymierzeniu grzywny
Powołane przepisy: article: art. 12, art. 35, art. 37 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 maja 2016 r. sprawy ze skargi A. N. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji w sprawie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu 1) umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, 2) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, 3) stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4) wymierza Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Opolu grzywnę w kwocie 500 (pięćset) złotych, 5) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącej A. N. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 9 marca 2016 r. A. N. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu w załatwieniu odwołania od decyzji Wójta Gminy Lubsza dotyczącej indywidualnego zjazdu na posesję z drogi gminnej, zarzucając naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 K.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu.

Skarżąca domagała się:

1) zobowiązania organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt organowi,

2) dokonania kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga,

3) zobowiązania Kolegium do ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie,

4) orzeczenia, czy bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

5) wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.,

6) zasądzenia kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że pismem z dnia 27 sierpnia 2015 r. złożyła do Kolegium odwołanie od decyzji Wójta Gminy Lubsza z dnia 18 sierpnia 2015 r. Pismem z dnia 5 października 2015 r. została poinformowana przez organ o przedłużeniu terminu do rozpatrzenia sprawy do dnia 30 listopada 2015 r. W wyznaczonym terminie, z naruszeniem art. 35 § 1 K.p.a., odwołanie nie zostało jednak rozpatrzone, ani nie poinformowano o dalszym przedłużeniu postępowania, wobec czego w dniu 21 stycznia 2016 r. skarżąca na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. wezwała organ do usunięcia naruszenia odwołania i do dnia wniesienia skargi organ pozostawił wezwanie bez odpowiedzi, podobnie, jak kolejne wezwanie z dnia 9 marca 2016 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o oddalenie skargi. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że odwołanie skarżącej wpłynęło w dniu 9 września 2015 r., a po poinformowaniu, że sprawa nie zostanie załatwiona w ustawowym terminie, wyznaczono równocześnie dzień 30 listopada 2015 r. jako nowy termin jej załatwienia. Posiedzenie niejawne, na którym załatwiono przedmiotową sprawę odbyło się w dniu 27 listopada 2015 r. Kolegium podniosło, że tym samym od dnia 27 listopada 2015 r., a zatem również w dacie wniesienia skargi, nie pozostawało w bezczynności w związku z odwołaniem wniesionym przez A. N. Faktu tego nie zmienia okoliczność, że decyzja zapadła na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 listopada 2015 r. podlega wysłaniu do strony dopiero po sporządzeniu jej pisemnego uzasadnienia. Kolegium podniosło, że datą wydania decyzji przez organ kolegialny jest dzień podpisania jej przez ostatniego członka składu orzekającego. Zapadła w sprawie decyzja jest opatrzona datą 27 listopada 2015 r., przy czym protokół z posiedzenia niejawnego potwierdza, że właśnie w tym dniu odbyło się posiedzenie niejawne, na którym skład orzekający uzgodnił treść decyzji opartej o przepis art. 138 § 2 K.p.a. Oznacza to, że do wydania decyzji doszło właśnie w tym dniu. Poza tym Kolegium zwróciło uwagę, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym akceptowany jest pogląd, że przepisy K.p.a. nie utożsamiają wydania decyzji z jej doręczeniem. Nie można więc uznać, że w okresie pomiędzy datą sporządzenia decyzji a momentem jej zakomunikowania stronie sprawa nie została zakończona. Ponadto Kolegium zaakcentowało, że wniesiona przez A. N. skarga dotyczy zarówno przewlekłości, jak i bezczynności, przy czym wezwania do usunięcia naruszenia prawa, zawarte w pismach z dnia 21 stycznia i z dnia 9 marca 2016 r., odnoszą się jedynie do bezczynności Kolegium. Oznacza to, że skarga, w zakresie w jakim dotyczy przewlekłości postępowania, nie została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, co jest formalnym warunkiem skuteczności skargi w świetle art. 52 § 1 P.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Pojęcie bezczynności i przewlekłości nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę. Odkodowując zakres tych pojęć należy mieć na względzie, że wiążą się one ze sposobem postępowania organu w toku załatwiania sprawy administracyjnej. W myśl art. 35 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 K.p.a.). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 K.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

Wskazywane w powołanych przepisach "załatwienie sprawy" w postępowaniu administracyjnym (w tym postępowaniu odwoławczym) oznacza wydanie przez organ decyzji lub postanowienia, chyba że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej (art. 104 § 1 w zw. z art. 138 K.p.a.). Na tle wyodrębnienia pojęć bezczynności i przewlekłego działania organu, w orzecznictwie i doktrynie utrwalony został pogląd, że z bezczynnością organu administracji mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie (zwykle w terminach, o których mowa w art. 35 § 3 i art. 37 § 2 K.p.a.) organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu albo nie dokonał stosownej czynności, do których odwołuje się art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. W takich przypadkach kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Z kolei, "przewlekle prowadzone postępowanie" ma miejsce wówczas, gdy organ nie podejmuje na podstawie przepisów K.p.a. skutecznych działań i prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonuje czynności pozorne, nieistotne dla sprawy, które powodują, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnoży czynności dowodowe ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy, pozostając w sprzeczności z koniecznością zachowania ekonomiki postępowania administracyjnego. Pojęcie "przewlekłość" postępowania obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć zatem będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu, rozumiana jako niewydanie w terminie rozstrzygnięcia (por. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2015, Wyd. C.H.BECK, s. 77 oraz powołane tam orzecznictwo i literatura).

Wskazania wymaga jeszcze, że instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Natomiast przewlekłe prowadzenie postępowania jest okolicznością faktyczną, która wystąpiła lub nie wystąpiła na gruncie rozpoznania konkretnej sprawy, a której - w przeciwieństwie do stanu bezczynności - nie da się usunąć. Przewlekłość postępowania stanowi kwalifikowaną formę sprzecznego z prawem zachowania organu administracji publicznej, polegającą na nieczynieniu tego, co jest jego obowiązkiem.

Powyższe determinuje też zakres kontroli sądu, sprowadzającej się do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Uwzględniając skargę na bezczynność, Sąd orzeka na podstawie art. 149 P.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd:

- zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności,

- zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

- stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Po myśli art. 149 § 1a P.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie natomiast do art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Dodać jeszcze trzeba, że na zasadzie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 P.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oznacza to, że w przypadku skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, skierowanie ich do rozpoznania w powyższym trybie nie jest uzależnione od wniosku strony. Na takiej właśnie podstawie została rozpoznana przez Sąd złożona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu.

Oceniając dopuszczalność i zakres skargi wniesionej w rozpoznawanej sprawie, należy mieć na względzie, że zgodnie z art. 52 P.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (§ 1). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (§ 2). Wynika z tego jednoznacznie, że warunkiem prawidłowego wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu administracyjnym. Warunek ten dotyczy także skargi na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania, określonej w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Stosownie bowiem do treści art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), zwanej nadal K.p.a., na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Ostatnia z wymienionych sytuacji dotyczy samorządowego kolegium odwoławczego, w stosunku do którego - w myśl art. 17 K.p.a. - nie ma organu wyższego stopnia, stąd środkiem zaskarżenia jest wezwanie tego organu do usunięcia naruszenia prawa.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić przyjdzie, że okoliczności faktyczne w niniejszej sprawie nie są sporne. Z lektury akt jednoznacznie wynika, że skarżąca pismem z dnia 27 sierpnia 2015 r. wniosła za pośrednictwem Wójta Gminy Lubsza odwołanie od decyzji tego organu z dnia 18 sierpnia 2015 r. i odwołanie to, przekazane przez organ pierwszej instancji wraz z aktami sprawy, wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu w dniu 9 września 2015 r. Pismem z dnia 5 października 2015 r. Kolegium, w trybie art. 36 K.p.a., zawiadomiło stronę o przedłużeniu terminu rozpatrzenia sprawy do dnia 30 listopada 2015 r., skazując na trudności organizacyjne wynikające ze zbyt dużego wpływu spraw w stosunku do obsady kadrowej Kolegium. Następnie A. N. pismem z dnia 21 stycznia 2016 r., które wpłynęło do Kolegium w dniu 26 stycznia 2016 r., wezwała organ odwoławczy do usunięcia naruszenia prawa, powołując się na przepis art. 37 § 1 K.p.a. i wskazując na fakt nierozpatrzenia jej odwołania. Pismo tożsamej treści, opatrzone datą 9 marca 2016 r., skarżąca w dniu 9 marca 2016 r. złożyła w siedzibie organu wraz ze skargą na bezczynność i przewlekłe prowadzenie sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu.

W ocenie Sądu, pismo skarżącej z dnia 21 stycznia 2016 r. należy uznać za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 37 § 1 K.p.a., zarówno w zakresie bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia sprawy przez organ odwoławczy. Tym samym wyczerpane zostały wymogi formalne, określone w art. 52 § 1 P.p.s.a., warunkujące skuteczne wniesienie skargi.

Odnośnie zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę stanowiska Kolegium, dotyczącego niedopełnienia przez skarżącą wymogu poprzedzenia skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w części dotyczącej przewlekłości postępowania, wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, według którego, z uwagi na brak legalnych definicji pojęć "bezczynności" i "przewlekłości" w postępowaniu administracyjnym, a także ze względu na związane z tym trudności w rozróżnieniu ich zakresów, niecelowe jest wymaganie od strony, aby na etapie wnoszenia zażalenia bądź skargi konkretyzowała przedmiot zaskarżenia w sposób wiążący organ wyższego stopnia oraz sąd. Jeżeli więc strona złożyła jedno zażalenie lub wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, to niezależnie od formalnego określenia jego przedmiotu, spełniony zostaje warunek dopuszczalności skargi zarówno na bezczynność organu administracji publicznej, jak i na przewlekłe prowadzenie postępowania. Zarzucenie w jednym piśmie bezczynności oraz przewlekłości postępowania nie powinno być traktowane jako skumulowanie dwóch skarg, o ile kwestionowana jest terminowość i sprawność działania organu w tej samej sprawie administracyjnej. W takim przypadku objęcie jedną skargą obu form opieszałości organu inicjuje jedną sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub niezałatwienia sprawy w terminie. Pozostaje to w związku z zasadą, że przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być tylko jedna decyzja lub inny akt, którego legalność badana jest przez sąd administracyjny. Z kolei przedmiotem postępowania w sprawie ze skargi na "bezczynność" oraz "przewlekłość" jest zasadniczo ustalenie, czy zachodzi potrzeba zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub podjęcia określonej czynności. W obu przypadkach sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi, a ich zastosowanie jest obowiązkowe w razie stwierdzenia jakiejkolwiek postaci niesprawnego funkcjonowania organu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków oraz podstawy prawnej (por. wyroki NSA: z 1 kwietnia 2015 r., I OSK 2567/14; z 5 czerwca 2012 r., II OSK 709/12, z 24 lutego 2015 r., II OSK 2225/14, dostępne, jak wszystkie orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu, na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dowody przedłożone w sprawie świadczą, iż odwołanie skarżącej wpłynęło do organu odwoławczego w dniu 9 września 2015 r., natomiast rozpatrzenie dowołania przez zespół orzekający Kolegium nastąpiło na posiedzeniu w dniu 27 listopada 2015 r., z którego został sporządzony protokół podpisany przez członków składu orzekającego, przy czym decyzja opatrzona datą "27 listopada 2015 r." oraz podpisami wszystkich członków składu orzekającego - została wyekspediowana do strony dopiero w dniu 11 kwietnia 2016 r., co wynika z adnotacji uwidocznionej na egzemplarzu decyzji znajdującym się w aktach sprawy.

W świetle argumentacji Kolegium, że decyzja kończąca sprawę zapadła przed sporządzeniem skargi, odnotować należy, że dopuszczalne jest merytoryczne rozpatrywanie przez sąd skargi na przewlekłe postępowanie organu nawet w razie wydania przez organ decyzji jeszcze przed wniesieniem skargi przez stronę (por. wyrok NSA z 3 września 2013 r. II OSK 891/13). Niezależnie jednak od tego, w rozpoznawanej sprawie nie można mówić o wydaniu przez organ decyzji przed wniesieniem skargi przez skarżącą, gdyż fakt rozpatrzenia sprawy przez zespół orzekający Kolegium na posiedzeniu, z którego spisany został protokół zawierający stanowisko zespołu orzekającego podpisane przez poszczególnych jego członków, nie jest tożsamy z formalnym wydaniem decyzji w rozumieniu art. 104 w zw. z art. 107 K.p.a. Tym samym okoliczności podniesione przez organ nie mogą skutkować oddaleniem skargi. Skład orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że datę wydania decyzji przez organ kolegialny, jakim jest samorządowe kolegium odwoławcze, należy utożsamiać z datą jej sporządzenia, którą jest dzień podpisania decyzji przez ostatniego członka składu orzekającego. Dopiero od tej chwili decyzja ta wiąże organ (podobnie NSA w wyroku z 11 lipca 2007 r., I OSK 1292/06). Stosownie do art. 18 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 poz. 1659, z późn. zm.) kolegium - co do zasady - orzeka w składzie trzyosobowym. Zgodnie z art. 17 tej ustawy, orzeczenia kolegium zapadają m.in. na posiedzeniu niejawnym, po odbyciu niejawnej narady składu orzekającego, obejmującej dyskusję oraz głosowanie nad orzeczeniem i zasadniczymi motywami rozstrzygnięcia (ust. 1 i 2) i są podpisywane przez wszystkich członków składu (ust. 5). Wymagania formalne, jakim powinna odpowiadać decyzja administracyjna, w tym dotyczące warunku zawarcia w decyzji rozstrzygnięcia oraz uzasadnienia faktycznego i prawnego, a także podpisania decyzji organu kolegialnego przez osoby upoważnione do jej wydania, zostały określone w art. 107 § 1 K.p.a. Z tego względu nie jest uprawnione twierdzenie, że warunek podjęcia decyzji przez organ kolegialny zostaje spełniony już w chwili podpisania przez wszystkich członków organu protokołu z posiedzenia, zawierającego treść rozstrzygnięcia. Pomimo tego, że rozstrzygnięcie zostaje faktycznie przegłosowane na posiedzeniu niejawnym, czego wyrazem jest protokół z posiedzenia, to jednak dopiero składając swoje podpisy na egzemplarzu decyzji, zawierającej rozstrzygnięcie i jego uzasadnienie, członkowie składu orzekającego ostatecznie wyrażają swoją wolę rozstrzygnięcia sprawy w konkretny sposób. W tych okolicznościach nie sposób przyjąć, że protokół z narady posiada moc wiążącą. Dlatego odnotowane w nim rozstrzygnięcie należy uznać jedynie za projekt, a nie wyraz woli organu, która to ujawniana jest dopiero w decyzji. Zauważenia wymaga bowiem, że decyzja administracyjna jest aktem zewnętrznym, będącym oświadczeniem władczym woli organu administracyjnego i może być uznana za wydaną z chwilą ujawnienia woli organu na zewnątrz struktur organizacyjnych oraz stworzenia adresatowi rozstrzygnięcia możliwości zapoznania się z treścią tego oświadczenia woli. W tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się dwukrotnie w składzie poszerzonym - siedmiu sędziów NSA. W uchwale z dnia 4 grudnia 2000 r., sygn. akt FSP 10/00, wskazano, że oświadczenie woli, które ma być złożone adresatowi decyzji, złożone jest z chwilą, gdy doszło do adresata w taki sposób, że mógł on zapoznać się z jego treścią. Decyzja sporządzona, a więc spełniająca wymogi formalne, ale niedoręczona, nie załatwia sprawy administracyjnej, gdyż nie wiąże organu ani strony, co stanowi uzasadnienie przyjęcia, że decyzja administracyjna jest wydana z chwilą jej doręczenia. Natomiast w uchwale z dnia z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt II GPS 4/08, stwierdzono, że decyzja administracyjna jest przede wszystkim czynnością materialnoprawną, która rodzi skutki prawne kształtujące uprawnienia i obowiązki jednostki. Zakomunikowanie jednostce w trybie prawnym oświadczenia woli organu administracji publicznej jest warunkiem bytu prawnego decyzji administracyjnej jako kwalifikowanego aktu administracyjnego, co w sposób bezsporny wynika z art. 109 § 1 w związku z art. 110 K.p.a. W świetle tych uregulowań nie można przyjąć, że podjęcie przez organ decyzji administracyjnej jest wprowadzeniem jej do obrotu prawnego. W sytuacji, gdy oświadczenie woli organu administracji publicznej nie zostanie uzewnętrznione przez zakomunikowanie jednostce, to nie może wywołać żadnego skutku prawnego. W rozpatrywanej sprawie decyzja nie została zatem formalnie wydana w dniu 29 listopada 2015 r., czyli przed wniesieniem skargi. Z całą pewnością natomiast jej wydanie nastąpiło nie później niż w dacie jej wyekspediowania do stron, tj. w dniu 11 kwietnia 2016 r., a zatem przed rozpoznaniem skargi przez Sąd. Oznacza to, że w tej dacie ustała bezczynność organu.

Jak wskazano wyżej, ocena skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania dokonywana jest na dzień zamknięcia rozprawy. Wynikająca z art. 149 P.p.s.a. możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność, wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., poprzez wydanie wyroku zobowiązującego organ do wydania w określonym terminie aktu bądź dokonania czynności, dopuszczalna jest jedynie wówczas, gdy bezczynność ta trwa nadal w dacie wyrokowania. Podjęcie przez organ czynności powoduje, że ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, co uzasadnia umorzenie postępowania, na podstawie art. 161 § 1 P.p.s.a., w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności, ale nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowego dotyczącego skargi. Na tle art. 149 P.p.s.a. nie budzi wątpliwości, że bezczynność i przewlekłość jest stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął czy też nie, dalsze czynności w sprawie. W przepisie tym mowa jest bowiem o "jednoczesnym" stwierdzeniu przez sąd, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Poza tym art. 149 § 2 P.p.s.a. przewiduje możliwość orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny. O ile wydanie przez organ administracyjny na dzień orzekania przez sąd żądanego rozstrzygnięcia sprawy czyni z natury rzeczy niemożliwymi zobowiązanie organu do działania, o tyle nie zwalnia to sądu z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, a następnie oceny, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważania, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny albo przyznania sumy pieniężnej. Przepis art. 149 § 1 P.p.s.a. w jego całokształcie ustanawia niezależne od siebie przesłanki, które miałyby stanowić odrębną podstawę orzekania dotyczącą zobowiązania organu do wydania aktu i odrębną podstawę orzekania - stwierdzania rażącego charakteru przewlekłości (bezczynności). Przesłanki te nie pozostają ze sobą w ścisłym związku funkcjonalnym i brak zobowiązania organu do wydania aktu - zastosowania środka określonego w ustawie, nie wyklucza orzekania w przedmiocie rażącego charakteru przewlekłości czy bezczynności (por. wyroki NSA: z 15 stycznia 2013 r., II OSK 2390/12, z 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12; z 4 kwietnia 2013 r., I OSK 17/13; z 4 stycznia 2013 r., I OSK 2325/12). Brak jest natomiast podstaw prawnych do orzekania przez sąd administracyjny w przedmiocie zobowiązania organu do ukarania pracownika winnego przewlekłego prowadzenia sprawy, o co wniesiono w skardze.

Dokonując oceny pod kątem zaistnienia przewlekłości postępowania, stwierdzić przyjdzie, że zestawienie dat poszczególnych czynności podejmowanych przez Kolegium prowadzi do wniosku, że organ działał opieszale. Przypomnieć należy, że odwołanie wpłynęło do organu 9 września 2015 r. i w tym dniu nastąpiło wszczęcie postępowania odwoławczego i rozpoczął się bieg terminu do załatwienia odwołania, określonego w art. 35 § 3 K.p.a. Pierwszym działaniem podjętym przez Kolegium w toku tego postępowania było wystosowanie do skarżącej pisma, datowanego na dzień 5 października 2015 r., w którym wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy do 30 listopada 2015 r. Wskazanie tak długiego terminu załatwienia sprawy w sytuacji, gdy organ nie podejmował żadnych czynności dowodowych ani wyjaśniających, stanowi o bezzasadnym skorzystaniu z instytucji uregulowanej w art. 36 K.p.a. Dostrzec przyjdzie, że powody podane przez organ w piśmie wyznaczającym nowy termin załatwienia sprawy, w postaci trudności organizacyjnych wynikających ze zbyt dużego wpływu spraw w stosunku do obsady kadrowej, nie znoszą stanu przewlekłości. Dlatego działanie organu podjęte na tej podstawie należy ocenić jako pozorne. Zwrócić trzeba też uwagę, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, iż co do zasady problem braku wystarczającej obsady organu rozpatrującego daną sprawę, nie będzie stanowić przesłanki "przyczyn niezależnych od organu". Są to bowiem przyczyny pozostające wewnątrz aparatu administracyjnego, jako całości i związane przede wszystkim z władczym wykonywaniem zwierzchniej władzy Państwa (por. wyroki NSA z 16 stycznia 2014 r., II OSK 2339/13; z 15 stycznia 2013 r., II OSK 2390/12). Kolejny etap przewlekłego działania Kolegium związany był z faktem ponad czteromiesięcznej zwłoki w doręczeniu skarżącej decyzji datowanej na dzień 29 listopada 2015 r., którą organ zdołał wyekspediować dopiero w dniu 11 kwietnia 2016 r.

W tych okolicznościach złożona przez skarżącą w dniu 9 marca 2016 r. skarga jest oczywiście zasadna, gdyż w momencie jej wniesienia skarżąca nie miała żadnej wiedzy, czy organ zamierza odnieść się do jej wezwania z dnia 21 stycznia 2016 r. do usunięcia naruszenia prawa; nie została też poinformowana o fakcie rozpatrzenia sprawy w dniu 29 listopada 2015 r. Zgodzić należy się ze skarżącą, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 12 K.p.a. i art. 35 § 3 K.p.a. Działania organu odwoławczego pozostają w jawnej sprzeczności z podstawową zasadą procedury administracyjnej, jaką jest zasada szybkości postępowania wynikająca z art. 12 K.p.a., i przepisami art. 35 oraz 36 K.p.a., wyznaczającymi terminy załatwiania spraw przez organ odwoławczy. Podważają również zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, wyrażoną w art. 8 K.p.a.

Oceniając stopień stwierdzonych naruszeń prawa przez organ odwoławczy w świetle art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd zważył, że kwalifikacja naruszenia prawa jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Jak podnosi się w orzecznictwie, rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1 P.p.s.a. jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w K.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej poprzez ich ewidentne (oczywiste) niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie. Przyjmuje się, że w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Innymi słowy, samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (tak: wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12).

W świetle ujawnionych okoliczności, obrazujących przebieg postępowania w niniejszej sprawie, nie może budzić wątpliwości, że organ pozostawał w bezczynności, jak również prowadził postępowanie w sposób przewlekły, a bezczynność oraz przewlekłość ta mają charakter rażący. Od momentu wpływu odwołania do wydania decyzji w sprawie upłynął okres dłuższy niż ten, jaki został określony w art. 35 § 3 K.p.a. Czas załatwiania przez Kolegium odwołania wniesionego skarżącą, liczony od daty wpływu odwołania do organu do daty wysłania decyzji stronie, wynosił bowiem ponad siedem miesięcy. W przekonaniu Sądu, nie sposób też zaakceptować sytuacji, w której termin załatwienia sprawy jest przedłużany z uwagi na braki kadrowe, a sporządzanie uzasadnienia decyzji przez członka Kolegium będącego sprawozdawcą w sprawie, trwa cztery i pół miesiąca. Okoliczności te wiążą się jednoznacznie z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od członka sprawozdawcy albo innych członków zespołu orzekającego obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie.

Rezultatem dokonanej przez Sąd oceny było stwierdzenie w pkt 2 i 3 wyroku, że zaistniała bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Jednocześnie Sąd uznał za zasadny wniosek skarżącej o wymierzenie Kolegium grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. Zgodnie z ostatnio powołanym przepisem, grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, które - stosownie do Komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2016 r. (Mon. Pol. z 2016 r., poz. 145) - w 2015 r. - wyniosło 3.899,78 zł. Orzekając w pkt 4 wyroku o wymierzeniu grzywny w kwocie 500 zł, Sąd wziął pod uwagę, że orzeczona grzywna nie ma dla skarżącej charakteru rekompensacyjnego oraz fakt, iż stan bezczynności ustał po wniesieniu skargi. W ocenie Sądu, wymierzenie grzywny we wskazanej wysokości służyć będzie realizacji zarówno funkcji represyjnej, jak i prewencyjnej, zapobiegając popełnianiu przez organ w przyszłości podobnych naruszeń, narażających strony na negatywne skutki bezczynności i przewlekłego działania.

O kosztach postępowania sądowego, obejmujących wpis od skargi w kwocie 100 zł, w pkt 6 wyroku Sąd orzekł na wniosek skarżącej, na podstawie art. 201 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 54 § 3 P.p.s.a.