Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 650/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 146 par 1 i 2, art. 151 par 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: asrt. 151, art. 182 par 2 i 3, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 724/20 w sprawie ze skargi A. C. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, wyrokiem z 18 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 724/20, oddalił skargę A. C. (dalej jako skarżący) na decyzję Wojewody P. z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] marca 1999 r. nr [...] Starosta Powiatu R. zatwierdził projekt budowlany i udzielił T. sp. z o.o. z siedzibą w R. (dalej jako inwestor) pozwolenia na budowę budynku handlowo – usługowego, szamba i parkingu wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] w Ś..

Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] Prezydent Miasta R. uwzględnił wniosek inwestora i zmienił opisaną wyżej decyzję w części dotyczącej zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie wskazanym w rozstrzygnięciu decyzji, a nadto:

1. zatwierdził projekt budowlany zamienny pn. "P. " tom I, IIa i IIb do projektu budowlanego";

2. wskazał, że pozostałe warunki określone w decyzji Starosty Powiatu R. z dnia [...] marca 1999 r. nr [...] pozostają bez zmian;

3. udzielił pozwolenia na rozbiórkę istniejących fundamentów, przyłącza gazowego i przyłącza wodnego.

Decyzja ta jak wynikało z adnotacji organu dokonanej w aktach administracyjnych, stała się ostateczna 22 stycznia 2015 r.

Skarżący w piśmie z dnia [...] marca 2017 r., uzupełnionym w dniu [...] kwietnia 2017 r., zwrócił się do Prezydenta Miasta R. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...]. Jako podstawę wznowienia wskazał art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256) – dalej: "K.p.a.".

Prezydent Miasta R. wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją Prezydenta Miasta R. z [...] grudnia 2014 r. nr [...], by następnie decyzją z [...] lipca 2017 r. nr [...] odmówić uchylenia kwestionowanej decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącego Wojewoda P. decyzją z [...] października 2017 r. nr [...] uchylił decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] lipca 2017 r. oraz poprzedzające ją postanowienie z dnia [...] kwietnia 2017 r., i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ zauważył, że decyzja, której dotyczy wznowienie postępowania jak i akty organu wydane w postępowaniu wznowieniowym zostały podpisane z upoważnienia Prezydenta Miasta R. przez tę samą osobę a zatem zachodziło wyłączenie z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. To stanowiło podstawę do wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy.

W ponownie wszczętym postępowaniu wznowieniowym Prezydent Miasta R. decyzją z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] ponownie odmówił uchylenia swojej decyzji z [...] grudnia 2014 r. Organ odwoławczy decyzją z [...] czerwca 2018 r. ponownie uchylił ww. decyzję organu I instancji wskazując, że organ ten dopuścił się naruszenia reguł postępowania wznowieniowego.

Kolejny raz sprawa z wniosku o wznowienie została rozpatrzona przez organy. Zapadła decyzja o odmowie uchylenia decyzji z [...] grudnia 2014 r., która następnie została uchylona a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania. Prawomocnym wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2018 r. II SA/Rz 822/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił sprzeciw P. w R., wniesiony na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2018 r. Sąd zauważył, że gdy wskazywaną podstawą wznowienia jest, tak jak w rozpatrywanej sprawie, art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu), organ właściwy w sprawie dopiero po wznowieniu postępowania dokonuje analizy twierdzeń osoby wnoszącej podanie odnośnie do przysługującego jej przymiotu strony.

Sąd zauważył, że o przyznaniu statusu strony w postępowaniu dotyczącym zmiany pozwolenia na budowę należy badać obszar oddziaływania obiektu na nieruchomości sąsiednie dokonując analizy nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych w kontekście planowanych zmian w stosunku do pierwotnego obiektu objętego pozwoleniem na budowę i w kontekście ich oddziaływania na nieruchomości sąsiednie. Samo zachowanie wymaganych odległości, czy też warunków technicznych, nie oznacza jeszcze, że osoby mające tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanego obiektu nie posiadają interesu prawnego, a zatem nie mogą być stroną w postępowaniu w sprawie zmiany pozwolenia na budowę. Nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługuje. Przy ustalaniu obszaru oddziaływania w takim postępowaniu chodzi o potencjalną możliwość oddziaływania nie całego obiektu/ inwestycji, ale z ograniczeniem oddziaływania do zmienionych w stosunku do pierwotnego elementów na otoczenie, w celu zagwarantowania zainteresowanym właścicielom (użytkownikom wieczystym, zarządcom) nieruchomości sąsiednich udziału w postępowaniu w celu ochrony ich interesów, które mogą być naruszone.

Sąd zastrzegł, że jeżeli w wyniku dokonania takiej oceny organ dojdzie do wniosku, że "obszar oddziaływania obiektu" obejmuje działkę skarżącego, a tym samym, że powinien być on stroną wznowionego postępowania (art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane), to winien przeprowadzić postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 K.p.a.). W zależności od wyniku tego postępowania zgodnie z art. 151 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której albo odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b (pkt 1) albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (pkt 2). Kolejną, trzecią opcją jest wydanie decyzji ograniczającej się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa i wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji, w sytuacji gdy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 K.p.a.) lub gdy od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji dotychczasowej upłynął przewidziany w art. 146 § 1 K.p.a. okres czasu (art. 151 § 2 K.p.a. w zw. z art. 146 § 2 K.p.a.). Tymczasem w podstawie prawnej decyzji powołano wzajemnie wykluczające się regulacje prawne tj. art. 146 § 2 K.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt K.p.a.

W wyniku ponownego rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta R. z [...] grudnia 2014 r., Prezydent Miasta R. kolejnymi decyzjami z [...] lutego 2019 r., [...] lipca 2019 r., odmawiał jej uchylenia a Wojewoda P. w wyniku rozpoznania odwołań decyzjami z [...] maja 2019 r. i z [...] grudnia 2019 r. uchylał decyzję organu I instancji i przekazywał sprawę do ponownego rozpoznania.

Kolejny raz rozpatrując sprawę Prezydent Miasta R. decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], wydanej w przedmiocie zmiany decyzji Starosty Powiatu R. z dnia [...] marca 1999 r. nr [...].

Organ I instancji w celu ustalenia kręgu stron postępowania dokonał oceny obszaru oddziaływania inwestycji w odniesieniu do zaprojektowanych zmian biorąc pod uwagę wszystkie elementy zagospodarowania terenu uwzględnione w zatwierdzonym decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], projekcie budowlanym zamiennym.

Organ podkreślił, że budynek P. jest zaliczany do kategorii XVI (budynki biurowe i konferencyjne). Projektowane zmiany, w stosunku do pierwotnego projektu budowlanego, zlokalizowane są na działce inwestora i nie powodują ograniczenia w zagospodarowaniu działki zlokalizowanej od strony zachodniej tj. działki nr [...].

Rozwiązania dotyczące projektowanego budynku i projektowanego zagospodarowania terenu potwierdzają, że projektowane zagospodarowanie działki umożliwia naturalne oświetlenie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi znajdujących się na terenie objętym wnioskiem jak i na działkach sąsiednich (istniejący budynek położony od strony wschodniej i budynek mieszkalny jednorodzinny od południa). Projektowane zagospodarowanie działki jest zgodne z zapisami § 12 i § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Spełniono warunki zawarte w § 60 ww. rozporządzenia. Organ poparł taką ocenę szczegółową argumentacją znajdującą potwierdzenie w okolicznościach faktycznych sprawy.

Spełnione zostały wymagania § 19 ust. 1 i 2 rozporządzenia dotyczące odległości miejsc postojowych od okien budynków oraz granicy działki budowlanej oraz § 23 ust. 1 dotyczącego odległości pojemników i kontenerów od okien i drzwi do budynków oraz od sąsiedniej działki, co w żaden sposób nie ogranicza możliwości zabudowy działki nr [...]. Ponadto projektowany budynek zgodnie z katalogiem inwestycji, które wymagają przeprowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zdaniem organu, istotny jest fakt, że uprzednio zaprojektowany budynek wzdłuż granicy z działką nr [...] miał długość 42,69 m i był usytuowany w odległości 4,0 m od jej granicy, natomiast projekt zamienny z 2014 r. spowodował skrócenie budynku do długości 25,76 m oraz dodatkowego zadaszenia o długości 12,45 m, co powoduje zmniejszenie sumarycznej zabudowy wzdłuż granicy działki sąsiedniej, w konsekwencji nie tyle nie zmienia zasięgu oddziaływania w stosunku do pozwolenia na budowę z 1999 r., co wręcz je zmniejsza.

W ocenie organu przeprowadzone postępowanie wyjaśniające niewątpliwie dowodzi, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony w prowadzonym postępowaniu. W związku z powyższym organ stwierdził, że inne rozstrzygnięcie w oparciu o wniosek A. C. nie jest dopuszczalne, ponieważ nie został spełniony podstawowy wymóg art. 147 K.p.a. - wniosek nie został złożony przez podmiot, któremu przysługuje przymiot strony w sprawie.

Skarżący w odwołaniu zakwestionował stanowisko organu I instancji jakoby w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie zmiany zatwierdzonego projektu budowlanego nie przysługiwał mu status strony. Skarżący zarzucił, że organ nie przedstawił argumentacji potwierdzającej takie stanowisko.

Wojewoda P. zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 K.p.a.:

1. uchylił decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] lutego 2020 r.;

2. stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta R. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] została wydana z naruszeniem prawa, a jej uchylenie nie jest możliwe z powodu upływu pięcioletniego terminu określonego w art. 146 K.p.a.

Organ odwoławczy podał, że skarżący winien być uznany za stronę postępowania objętego wnioskiem o wznowienie, co wielokrotnie zostało wyjaśnione w poprzednich decyzjach kasacyjnych i ponownie zignorowane przez organ I instancji. Postępowanie zakończone ostateczną decyzją Prezydenta Miasta R. z dnia [...] grudnia 2014 r. obarczone było zatem wadą, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Organ zauważył, że uchylenie decyzji nie mogło jednak nastąpić z uwagi na treść art. 146 § 1 K.p.a., w myśl którego uchylenie decyzji z przyczyn określonych art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Sporna decyzja z dnia [...] grudnia 2014 r. została bowiem doręczona pełnomocnikowi inwestora w dniu [...] stycznia 2015 r., wobec czego pięcioletni termin, o którym mowa w art. 146 K.p.a., upłynął w dniu 7 stycznia 2020 r.

Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, zarzucając jej naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 146 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że niemożliwe jest uchylenie decyzji we wznowionym postepowaniu po upływie 5 letniego terminu, mimo że wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie, natomiast opieszałość i bezczynność organu nie powinna mieć wpływu na prawa strony;

2. art. 146 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że złożenie wniosku o wznowienie postępowania przez upływem terminu określonego we wskazanej regulacji, uprawnia organ do jego zastosowania;

3. art. 146 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 § 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja nie może zostać uchylona ze względu na upływ 5 lat od dnia jej doręczenia, podczas gdy przepisy nie wskazują wprost, że termin jest liczony od dnia doręczenia występującym w sprawie stronom, z wyłączeniem stron, które bez swojej winy nie brały udziału w postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, wyrokiem z 18 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 724/20, oddalił skargę na decyzję Wojewody P. z dnia [...] kwietnia 2020 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu.

Na wstępie Sąd zauważył, że istotę sporu w sprawie stanowi odpowiedź na dwa pytania: czy upływ terminu 5 lat od dnia wydania zaskarżonej decyzji bezwzględnie wyklucza możliwość jej uchylenia w trybie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz w jaki sposób należy obliczyć upływ tego terminu dla stron, które bez swojej winy nie brały udziału w postępowaniu.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 146 § 1 K.p.a., uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Jednoznacznie wynika z niego, że upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Termin, o którym mowa w art. 146 § 1 K.p.a. jest bowiem terminem materialnoparwnym, co oznacza, że nie może być przerwany, a wszczęcie postępowania wznowieniowego nie wstrzymuje jego biegu. Wstrzymania biegu takich terminów nie są także w stanie spowodować żadne inne okoliczności, w tym również brak aktywności organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Sąd podkreślił, że wniosek taki wynika zarówno z charakteru ww. terminu, jak i braku jakiegokolwiek przepisu prawa dopuszczającego przerwanie jego biegu w związku ze złożeniem przez stronę wniosku o wznowienie postępowania.

Sąd uznał, że art. 146 § 1 K.p.a. nie może być interpretowany w taki sposób, że termin pięcioletni, o jakim mowa w tym przepisie, w przypadku przesłanki wznowienia postępowania na podstawie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., nie ma zastosowania do osób, które nie brały udziału w postępowaniu, skoro decyzja nie została doręczona tym podmiotom. Sąd stwierdził, że skoro przepis ten, określając początek biegu wskazanych w nim terminów posługuje się pojęciem "doręczenia lub ogłoszenia decyzji", nie precyzując adresata tego doręczenia, to w tym przypadku chodzi o doręczenie lub ogłoszenie decyzji osobom biorącym udział w postępowaniu jako strony. Doręczenie decyzji, o jakim mowa w tym przepisie, to skierowanie decyzji do którejkolwiek ze stron biorących udział w postępowaniu i doręczenie im tej decyzji, a termin pięcioletni wymieniony w art. 146 § 1 K.p.a. biegnie od dnia ostatniego doręczenia, jakie miało miejsce. Nie chodzi tutaj zatem o doręczenie decyzji stronie pominiętej w postępowaniu administracyjnym, lecz o datę doręczenia decyzji stronom biorącym udział w postępowaniu, które podlega wznowieniu. Za taką interpretacją art. 146 § 1 K.p.a. przemawia również objęcie nim przesłanki wznowienia wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (zob. wyroki NSA: z 24 stycznia 2002 r. I SA 1526/00, z 12 stycznia 2009 r. II OSK 1776/2007, z 11 kwietnia 2019 r. II OSK 1044/18; dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd zauważył, że gdyby przyjąć odmienną wykładnię, wymienienie w art. 146 § 1 K.p.a. podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. byłoby pozbawione sensu i prowadziłoby do wniosku, którego nie można zaakceptować, to jest, że uchylenie decyzji i wydanie nowego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy w trybie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. jest możliwe w każdym czasie, jeżeli podstawą wznowienia był art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Takie stanowisko byłoby sprzeczne z podstawową funkcją art. 146 § 1 K.p.a., jaką jest ochrona trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, gwarantowana art. 16 § 1 K.p.a. Sąd podkreślił, że możliwość uchylenia kwestionowanej we wznowionym postępowaniu decyzji i ponowne rozstrzygnięcie istoty sprawy jest możliwe tylko w czasie określonym w art. 146 § 1 K.p.a. Upływ terminu uniemożliwiający uchylenie decyzji w trybie wznowieniowym ma zaś charakter bezwarunkowy, albowiem jest niezależny od okoliczności, które to spowodowały.

Odnosząc powyższe rozważania do realiów sprawy Sąd zauważył, że objęta wnioskiem o wznowienie decyzja Prezydenta Miasta R. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] została doręczona inwestorowi – T. sp. z o.o. z siedzibą w R. w dniu [...] stycznia 2015 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru, k. 1 akt administracyjnych nr [...]). Z nadesłanych akt sprawy wynika, że Starosta uznał wyłącznie inwestora za stronę postępowania prowadzonego w przedmiocie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 1999 r. nr [...] i był on jedynym podmiotem, któremu doręczono decyzję z dnia [...] grudnia 2014 r. Powyższe oznacza, że pięcioletni termin określony art. 146 § 1 K.p.a., upłynął z dniem [...] stycznia 2020 r., co słusznie zauważył organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Okoliczność ta wyklucza możliwość uchylenia decyzji w postępowaniu wznowionym w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo stwierdził w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, że decyzja Prezydenta Miasta R. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] została wydana z naruszeniem prawa. Stosownie do art. 151 § 2 K.p.a., w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

Sąd za niewątpliwe uznał, że stronami w postępowaniu o zmianę pozwolenia na budowę – o ile nie zaszły zmiany w stanie faktycznym odnoszące się do okoliczności przekładających się na przyznanie statusu strony postępowania – winny być strony postępowania pierwotnego, tj. zakończonego decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Skarżący był stroną postępowania zakończonego decyzją Starosta Powiatu R. z dnia [...] marca 1999 r. nr [...] wydaną w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia T. sp. z o.o. z siedzibą w R. pozwolenia na budowę budynku handlowo – usługowego, szamba i parkingu wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] w Ś.. Wobec powyższego winien być również stroną postępowania zakończonego decyzją objętą wnioskiem o wznowienie, a pominięcie go stanowiło wydanie decyzji z naruszeniem prawa.

Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 146 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż niemożliwe jest uchylenie decyzji we wznowionym postępowaniu administracyjnym, po upływie 5 letniego terminu określonego w art. 146 § 1 K.p.a., mimo tego, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie, zaś opieszałość i bezczynność organów administracyjnych nie powinno mieć wpływu na prawa strony;

2) art. 146 § 1 K.p.a. przez uznanie, że złożenie wniosku o wznowienie postępowania przed upływem okresu przedawnienia, o jakim mowa w tym przepisie, uprawnia organ do jego zastosowania;

3) art. 146 § 1 pkt 1 w związku z art. 151 § 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja nie może być uchylona ze względu na upływ 5 lat od dnia jej doręczenia, podczas gdy przepisy nie wskazują wprost, że termin jest liczony od daty doręczenia występującym w sprawie stronom, z wyłączeniem stron, które nie były bez swojej winy uznane za strony;

4) art. 151 P.p.s.a., art. 7 i art. 8 ust. 2 Konstytucji, przejawiające się w oparciu kwestionowanego wyroku na postępowaniu administracyjnym przeprowadzonym przez organy administracji z naruszeniem art. 146 § 1 i 2 K.p.a. tj. postępowaniu, w którym błędnie uznano, że minęło 5 lat od doręczenia decyzji, podczas gdy decyzja ta nie została doręczona skarżącemu, który został uznany za stronę;

5) art. 146 § 1 K.p.a. polegające na przyjęciu, że minęło 5 lat od doręczenia decyzji, gdy prawidłowe zastosowanie wskazanego przepisu winno doprowadzić do wniosku, że wobec niedoręczenia decyzji skarżącemu wskazany termin nie rozpoczął biegu;

6) art. 146 § 1 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i stwierdzenie, iż na przeszkodzie uchylenia decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. stoi upływ czasu terminów określonych w tym przepisie, wyprowadzający ujemną przesłankę uchylenia decyzji w wyniku wznowienia, w sytuacji, gdy już organ II instancji uznał że jej wydanie nastąpiło z naruszeniem prawa, a zatem nie mogło nastąpić rozpoczęcie biegu terminów wskazanych w art. 146 § 1 K.p.a.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku w całości, ewentualnie jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w związku ze zrzeczeniem się przez skarżącego przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego przedstawił argumentację, mającą potwierdzać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

NSA rozpatrywał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. bowiem skarżący kasacyjnie wyraził zgodę na rozpoznanie powyższej skargi w trybie posiedzenia niejawnego, a strona przeciwna nie wniosła o przeprowadzenie rozprawy.

Zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez A. C. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie wyjaśnić należy, że istnieją dwie linie orzecznicze odnoszące się do zakresu orzekania sądu w przypadku stwierdzenia, że wystąpiła negatywna przesłanka uchylenia decyzji, której dotyczy wznowienie tj. upływ terminu wskazanego w art. 146 § 1 K.p.a.

Według pierwszej z nich wystąpienie przesłanki przedawnienia określonej w art. 146 § 1 K.p.a. nie pozbawia organu administracji kompetencji do rozpoznania istoty sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Uzasadniając powyższe stanowisko podnosi się, że pełne, merytoryczne badanie takiej sprawy, obejmujące także ustalenie materialnoprawnych wad decyzji ostatecznej jest niezbędne m.in. z uwagi na możliwe dochodzenie przez stronę odszkodowania za szkodę, której źródłem jest ostateczna decyzja weryfikowana w trybie wznowienia postępowania (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 937/16). Według drugiej koncepcji w sytuacji, gdy zachodzi przeszkoda do uchylenia decyzji z art. 146 § 1 K.p.a., organy administracji nie mają podstawy do prowadzenia postępowania co do istoty sprawy. Wówczas zakazane jest dokonywanie ustaleń materialnoprawnych wadliwości decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2767/18).

Zauważyć należy, że żadna z prezentowanych linii orzeczniczych nie kwestionuje, że po upływie wskazanego w art. 146 § 1 K.p.a. terminu bez względu na to co było przyczyną jego upływu nie jest dopuszczalne uchylenie decyzji, której dotyczy postępowanie o wznowienie. Różnią się one tylko odnośnie do tego czy dopuszczalne jest wypowiadanie się organu o wadliwości materialnoprawnej decyzji objętej wznowieniem z racji potwierdzenia podstaw dla strony do wystąpienia o odszkodowanie.

Zdaniem NSA, rozpoznającego niniejszą sprawę, skarżący kasacyjnie nie dostrzega wagi upływu terminu określonego w art. 146 § 1 K.p.a. i specyfiki tego terminu. Termin ten jest terminem materialnoprawnym w związku z czym nie może być przerywany a zainicjowanie postępowania wznowieniowego wnioskiem nie wstrzymuje jego biegu. Także jakiekolwiek inne okoliczności w tym bezczynność czy też przewlekłość postępowania organu nie mają wpływu na jego bieg. Przepis ten wskazuje wprost, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a-145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Zatem niedopuszczalne jest uchylenie decyzji objętej wznowieniem np. gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu jak w niniejszej sprawie jeśli upłynął 5 letni okres od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Ustawodawca nie przewidział w tym zakresie żadnych wyjątków a zatem sam upływ terminu wywołuje skutek zakazu uchylenia decyzji ostatecznej, która została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w postaci rozpoznania sprawy bez udziału strony.

Wobec tego niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej wadliwej wykładni art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 146 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, iż niemożliwe jest uchylenie decyzji we wznowionym postępowaniu administracyjnym po upływie 5 lat pomimo że wniosek o wznowienie został złożony w terminie. Terminowość zainicjowania postępowania wznowieniowego nie stanowi okoliczności, która może wstrzymać bieg 5 letniego terminu od doręczenia lub ogłoszenia decyzji ostatecznej. Nie występuje przepis prawa, który przewidywałby wstrzymanie tego terminu z uwagi na skuteczne zainicjowanie postępowania o wznowienie. Z ratio legis normy zawartej w art. 146 § 1 K.p.a. wynika, że upływ pięcioletniego terminu przedawnienia, jako negatywna przesłanka do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji, jest bezwarunkowy tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowało (tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2565/13 dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W związku z powyższym jakakolwiek aktywność skarżącego kasacyjnie nie mogła spowodować, że termin 5 lat od doręczenia decyzji ostatecznej, której dotyczy wznowienie uległby zatrzymaniu. Termin nie podlega wstrzymaniu gdy został złożony wniosek o wznowienie postępowania. Wynika to z zasady obowiązywania decyzji ostatecznych zawartej w art. 16 K.p.a. Jak stanowi ten przepis uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Kodeks postępowania administracyjnego w art. 146 § 1 przewidział wprost, że po upływie 5 lat gdy strona nie brała udziału w postępowaniu uchylenie takiej decyzji jest niemożliwe. Wówczas organ może wydać jedynie rozstrzygnięcie przewidziane w art. 151 § 2 K.p.a. tj. ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

W istocie art. 146 § 1 K.p.a. nie wskazuje czy upływ 5 lat należy liczyć od doręczenia decyzji występującym w sprawie stronom z wyłączeniem stron, które nie były bez swej winy uznane za strony. Jednak nie można zaprzeczyć, że przepis ten mówi o "doręczeniu lub ogłoszeniu decyzji" bez wskazywania adresata tej czynności procesowej. Nie precyzuje czy chodzi o doręczenie decyzji osobom biorącym udział w postępowaniu jako strony. Przyjąć zatem należy, że termin 5 lat biegnie od momentu doręczenia decyzji ostatniej ze stron postępowania biorących w nim udział. Ustawodawca nie wskazuje na doręczenie stronie pominiętej w postępowaniu ale stronie, która brała w nim udział. Okoliczność pominięcia w postępowaniu nie jest istotna dla rozpoczęcia biegu terminu 5 lat od doręczenia decyzji ostatecznej. Liczy się jedynie fakt jej doręczenia decyzji ostatecznej którejkolwiek ze stron postępowania. Gdyby pozwolić na wyjątek dla strony pominiętej w postępowaniu, to doszłoby do tego, że wbrew zakazowi uchylania decyzji ostatecznej po upływie 5 lat od jej doręczenia, taka strona mogłaby w każdym czasie wystąpić o wznowienie i uchylenie decyzji. Taka interpretacja jest sprzeczna z zasadą ochrony trwałości decyzji ostatecznych z art. 16 K.p.a., której odzwierciedleniem jest właśnie art. 146 § 1 K.p.a. Ustawodawca kierując się właśnie tą zasadą przewidział termin na zakwestionowanie decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu i ponowne rozstrzygnięcie istoty sprawy. Po upływie tego terminu uchylenie decyzji staje się niedopuszczalne co ma ją chronić bez względu na to jakie okoliczności doprowadziły do upływu tego terminu.

Przyznanie pozycji uprzywilejowanej stronie pominiętej nie wynika z art. 146 § 1 K.p.a. ani z żadnego innego przepisu a zatem sam upływ terminu 5 lat od doręczenia decyzji którejkolwiek ze stron biorących udział w postępowaniu jest wystarczający aby odmówić uchylenia decyzji ostatecznej objętej wznowieniem.

Zdaniem NSA, Sąd I instancji nie naruszył art. 151 P.p.s.a. i art. 7, art. 8 ust. 2 Konstytucji. Wbrew ocenie skarżącego kasacyjnie o naruszeniu art. 146 § 1 i § 2 K.p.a. nie może być mowy bowiem przepisy te zostały przez Sąd prawidłowo zinterpretowane i zastosowane, o czy była mowa wcześniej. Nie doszło do naruszenia konstytucyjnej zasady praworządności i bezpośredniego stosowania postanowień Konstytucji bowiem organy administracji zastosowały art. 146 § 1 K.p.a. zgodnie z jego prawidłową wykładnią. Nie można zatem twierdzić, że zostało złamane prawo. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. było uzasadnione ponieważ Sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 146 § 1 K.p.a. przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Dla prawidłowego zastosowania tego przepisu nie miało znaczenia, że skarżący, będąc stroną postępowania dotyczącego zmiany pozwolenia na budowę, został pominięty. Istotne było to, że od doręczenia decyzji podmiotom uznanym za strony w tym postępowaniu, upłynęło 5 lat, a tym samym uchylenie wydanej wówczas decyzji, rozpatrywanej obecnie w postępowaniu wznowieniowym stało się niemożliwe. Nie można oczekiwać, że termin 5 lat od doręczenia decyzji należy liczyć dopiero od momentu kiedy doręczenie obejmie pominiętą stronę bowiem pozwalałoby to na nieograniczone w czasie kwestionowanie decyzji ostatecznej a temu właśnie ma zapobiec regulacja z art. 146 § 1 K.p.a. Dla rozpoczęcia biegu terminu z art. 146 § 1 K.p.a. nie było konieczne doręczenie decyzji pominiętej stronie.

Okres 5 lat od doręczenia decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta R. z [...] grudnia 2014 r., której dotyczy wznowione postępowanie niewątpliwie minął w dniu 7 stycznia 2020 r. bowiem z akt sprawy jednoznacznie wynika, że decyzja ta została doręczona jedynej stronie postępowania tj. T. Sp. z o.o. z siedzibą w R. [...] stycznia 2015 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru k. 1 akt administracyjnych nr [...]). Okoliczność zainicjowania przez skarżącego postępowania wznowieniowego i uznanie go za pominiętą stronę nie ma znaczenia dla biegu tego terminu. Zgodnie zatem z art. 146 § 1 K.p.a. nie było możliwości uchylenia ww. decyzji. W istocie decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa polegającym na jej wydaniu bez udziału skarżącego jako strony, tym niemniej upływ terminu przesądził o braku możliwości jej uchylenia. Wobec tego zaskarżone rozstrzygnięcie organu odwoławczego o treści odpowiadającej art. 151 § 2 K.p.a. było w okolicznościach niniejszej sprawy prawidłowe.

Brak doręczenia skarżącemu nie wpływał na bieg terminu z art. 146 § 1 K.p.a. Nie można uznać, że wobec niedoręczenia skarżącemu decyzji termin nie rozpoczął biegu. Termin ten rozpoczął bieg bowiem doręczenie decyzji stronie nastąpiło. Owszem skarżący został pominięty jako strona i nie otrzymał decyzji ale to nie dyskwalifikuje faktu doręczenia decyzji stronie postępowania w ogóle, co było warunkiem wystarczającym dla rozpoczęcia biegu terminu z art. 146 § 1 K.p.a.

Okoliczność stwierdzenia przez organ odwoławczy, że decyzja ostateczna, której dotyczy wznowienie została wydana z naruszeniem prawa, w tym przypadku z pominięciem strony postępowania, nie wyklucza rozpoczęcia biegu terminów wskazanych w art. 146 § 1 K.p.a. Ustawodawca przyjął, że nawet gdy doszło do naruszenia prawa a upłynął termin 5 lat od doręczenia decyzji ostatecznej niemożliwe jest uchylenie takiej decyzji. Nie opatrzył tego skutku jakimkolwiek warunkiem a zatem sam upływ 5 lat od doręczenia decyzji powoduje, że uchylenie decyzji staje się niedopuszczalne. Stwierdzenie naruszenia prawa nie ma żadnego wpływu na rozpoczęcie biegu terminu, po upływie którego niedopuszczalne jest uchylenie decyzji ostatecznej. Korelacji takiej błędnie doszukuje się skarżący kasacyjnie zarzucając błędne zastosowanie art. 146 § 1 K.p.a.

Podsumowując, NSA stwierdza, że postawione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się niezasadne. Termin pięcioletni określony w art. 146 § 1 K.p.a., ma charakter materialny, co oznacza, że jego upływ powoduje taki skutek, że decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby została wydana z naruszeniem prawa. Biegu tego terminu nie przerywa żadna czynność procesowa, nie może być on przywrócony, a jego upływ organ zobligowany jest uwzględnić z urzędu (tak w wyroku NSA z 23 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 3375/18 dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.