Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 428/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 3 pkt 4b, art. 39 ust 3 pkt 3, art. 53 ust. 4 pkt 10a, art. 53, art. 5a, art. 64 ust. 1, art. 87 ust. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1619/10 w sprawie ze skargi L. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 7 lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 listopada 2010 r. oddalił skargę L. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2010 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Wyrok wydany został w następującym stanie prawnym i faktycznym sprawy:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 k.p.a. utrzymało w mocy postanowienie Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia [...] maja 2010 r. odmawiające uzgodnienia w zakresie zgodności z zadaniami samorządowymi projektu decyzji Burmistrza Józefowa w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz szczelnego zbiornika na nieczystości płynne, na terenie działki nr ew. 32 w obrębie 52, położonej w Józefowie.

W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że pismem z dnia 6 maja 2010 r. Burmistrz Józefowa zwrócił się do Marszałka Województwa Mazowieckiego o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w bryle budynku oraz szczelnego zbiornika na nieczystości płynne, na terenie działki nr ew. 32 w obrębie 52, położonej w Józefowie.

We wniosku wskazano, że przedmiotowa działka, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (który utracił ważność z dniem 1 stycznia 2004 r. na mocy art. 67 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm., dalej jako "u.z.p."), położona jest na terenie leśnym bez prawa zabudowy, w granicach rezerwy terenu projektowanej Trasy Nadwiślańskiej.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. Marszałek Województwa Mazowieckiego odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie zadań samorządowych podając, że przedmiotowa działka położona jest w granicach rezerwy terenu projektowanej Trasy Nadwiślańskiej z zakazem lokalizacji zainwestowania kubaturowego i innego zainwestowania trwałego. Trasa Nadwiślańska, jako inwestycja celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym jest przewidziana w planie zagospodarowania przestrzennego Województwa Mazowieckiego (uchwała Sejmiku Województwa Mazowieckiego nr 65/2004 z dnia 7 czerwca 2004 r., Dz.Urz. Woj. Maz. Nr 217, poz. 5811), w związku z czym celowe jest utrzymanie rezerwy terenu pod realizację ww. zadania samorządu województwa mazowieckiego.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła L. K. (inwestor) domagając się jego uchylenia w całości. Wskazała, że postanowienie zostało oparte o przepis prawa miejscowego, który już nie obowiązuje. Wobec braku przepisów prawa, które jej projekt by naruszał, żaląca nie widziała przeszkód do wydania postanowienia zgodnie z jej wnioskiem. W zaskarżonym postanowieniu brak jest wyjaśnienia w jakim zakresie inwestycja będzie kolidować z planowaną w przyszłości Trasą Nadwiślańską.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymując w mocy postanowienie Marszałka Województwa Mazowieckiego podniosło, że w myśl art. 53 ust. 4 pkt 10 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu m.in. z wojewodą, marszałkiem województwa oraz starostą w zakresie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji celu publicznego, o których mowa w art. 48 – w odniesieniu do terenów, przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1

Zaznaczono ponadto, że planowane zamierzenie będzie kolidowało z planami samorządowymi, gdyż teren objęty wnioskiem w planie miejscowym przeznaczony był na realizację inwestycji o znaczeniu ponadlokalnym (Trasy Nadwiślańskiej). Teren działki był przeznaczony na ten cel również w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Józefowa – uchwała nr 35A/VI/89.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu stwierdzono, że uzgadniając projekt decyzji o warunkach zabudowy organ wypowiada się co do zgodności planowanego zamierzenia z przeznaczeniem terenu objętego wnioskiem w planach miejscowych wygaszonych na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwaną dalej "u.p.z.p.".

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie L. K. wniosła o uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w całości, zarzucając mu naruszenie:

– art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie tego przepisu przy planowaniu inwestycji celu publicznego "Trasy Nadwiślańskiej",

– art. 6 ust. 2 u.p.z.p. poprzez odmowę uzgodnienia w zakresie zgodności z zadaniami samorządowymi projektu przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej, mimo że skarżąca ma pełne prawo do zabudowy swojej działki i nie powinno się jej tego prawa pozbawiać mając w perspektywie realizację inwestycji celu publicznego "Trasy Nadwiślańskiej", która nie powstanie,

– art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. poprzez naruszenie prawa własności skarżącej przez nieobowiązujący akt prawa miejscowego, zakazujący jej zabudowy przedmiotowej działki, mimo że ograniczenie takie może być nałożone na strony jedynie aktem rangi ustawowej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu, wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Zaznaczył na wstępie, że bezsporne były kwestie, iż:

– teren, gdzie ma być realizowana inwestycja, dla której ustalane są warunki zabudowy, był objęty postanowieniami planu, który utracił moc w związku z treścią art. 67 u.z.p. – Plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Józefowa z 1989 r., zmieniony w 1994 r.,

– realizacja planowanej inwestycji pozostawałaby w sprzeczności ze wskazanym planem jak i obowiązującym Planem zagospodarowania przestrzennego Województwa Mazowieckiego, przyjętym stosowną uchwałą Sejmiku Województwa Mazowieckiego nr 65/2004 z dnia 7 czerwca 2004 r. (opubl. w Dz.Urz. Woj. Maz. Nr 217, poz. 5811) w zakresie planowanego rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym – Trasy Nadwiślańskiej.

Zdaniem Sądu wprawdzie przepisy u.p.z.p. nie wskazują expressis verbis przesłanek odmowy uzgodnienia w myśl art. 53 ust 4 pkt 10a, jednak ratio legis regulacji przemawia jednoznacznie za odmową uzgodnienia w przypadku stwierdzenia sprzeczności zamierzenia objętego wnioskiem z planowanym wykorzystaniem nieruchomości na cele inwestycji celu publicznego. Wbrew wywodom skargi, przyjęte przez prawodawcę rozwiązania jak też, dokonana przez organy administracji w procesie stosowania prawa, ich wykładnia nie naruszają konstytucyjnej zasady ochrony własności oraz ograniczania praw w tym zakresie jedynie w granicach ustaw i wynikającym z interesu publicznego za odszkodowaniem (art. 21 ust. 1 i oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP).

Nie budzi wątpliwości uprawnienie ustawodawcy do ustanowienia zasady korzystania z nieruchomości jedynie w zakresie, w jakim jest to zgodne z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiącego konstytucyjne źródło prawa (art. 14 ust. 8 u.p.z.p. i art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Zasada ta koresponduje z generalnymi uprawnieniem ustawodawcy do doprecyzowania zakresu samego prawa własności. Gdy chodzi o korzystanie z rzeczy (w tym nieruchomości) prawo to zostało zdefiniowane w art. 140 k.c. W myśl tej regulacji prawo nieskrępowanego korzystania z rzeczy zakreślone zostało do granic wynikających z ustaw (w tym art. 6 u.p.z.p) jak i jej społeczno-gospodarczego przeznaczenie.

W niniejszej sprawie skarżąca podnosi, iż ograniczenie jej prawa (co do swobody zabudowy) wynika w istocie z postanowień planu sporządzanego na szczeblu wojewódzkim, który co bezsporne, jednocześnie nie jest aktem normatywnym. Oceny takiej jednak Sąd nie podzielił. Nie zostało skutecznie zakwestionowane prawo ustawodawcy do wygaszenia planów zagospodarowania przestrzennego, jako aktów prawa miejscowego z określoną datą (patrz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 marca 2007 r., sygn. akt K 54/05, OTK-A 2007, nr 3, poz. 25). W takiej sytuacji niewątpliwie był także władny pośrednio utrzymać w mocy pewne postanowienia wygaszanych aktów (przyjąć, iż rodzą one nadal pewne skutki prawne). Prawodawca określając w istocie, które z postanowień wygaszanych planów (aktów prawa miejscowego) zachowują moc nie posłużył się bezpośrednią egzemplifikacją. Przykładowo był władny wskazać konieczność dalszego uwzględniania wszystkich postanowień wygaszanych planów zagospodarowania przestrzennego, odnoszących się do inwestycji celu publicznego. Ograniczył jednak przypadki, gdy wygaszone plany prowadzą do ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości poprzez przywołanie wyłącznie sytuacji, gdy wola realizacji uprzednio zakładanych przedsięwzięć celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym jest aktualnie podtrzymana poprzez organy władzy (rządowe lub samorządowe określonych szczebli), co znajduje odzwierciedlenie m.in. w ustaleniach planów wojewódzkich, w myśl art. 39 ust. 3 pkt 3 u.p.z.p.

Przyjęte rozwiązanie nie zawierają wprawdzie instytucjonalnego zabezpieczenia drogi dochodzenia roszczeń z tytułu ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości (kwestie tę podnosi skarżąca) jak to ma miejsce w przypadku ograniczenia prawa w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 36-37 u.p.z.p.). Jednocześnie jednak należy wskazać, iż po nowelizacji u.p.z.p. ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492 ze zm.) realny czas braku możliwości swobodnego korzystania z nieruchomości przeznaczonej w przyszłości na realizację celu publicznego został ograniczony do 9 miesięcy. W rozpoznawanym przypadku w związku z treścią art. 53 ust. 5a i art. 64 ust. 1, wobec wydania zaskarżonego orzeczenia, postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy winno być zawieszone na wskazany okres, liczony od dnia złożenia wniosku, o ile w tym czasie nie zostanie uchwalony stosowny plan lub wydana decyzja – w tym przypadku zamiast o lokalizacji inwestycji celu publicznego, w myśl ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) – zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. Po tym czasie przedmiotowa odmowa uzgodnienia nie może stanowić podstawy do nieuwzględnienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Z treści wskazanej regulacji można wnieść wprawdzie, iż expressis verbis dotyczy ona wyłącznie uzgodnień dokonywanych w związku z treścią art. 53 ust. 4 pkt 10 u.p.z.p., a w rozpoznawanej sprawie uzgodnienie było dokonywane w myśl pkt 10a przepisu. Jednak wnikliwsza analiza treści normy musi prowadzić do konkluzji, iż niedostosowanie tej normy poprzez stosowną nowelizację w związku z wprowadzeniem pkt 10a w ust. 3 ustawą z dnia 3 października 2008 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 201, poz. 1237) jest wyłącznie oczywistym błędem legislacyjnym. W treści regulacji ust. 5a wymienia się bowiem także przypadek sprzeczności zamierzenia z zadaniami określonymi w art. 39 ust. 3 pkt 3 u.p.z.p., które w sposób oczywistym nie mieszczą się w zakresie uzgodnień wskazanych w pkt 10 po nowelizacji, do którego to przepis nadal wprost odsyła. Za wskazaną wykładnią przemawia również jednoznacznie ratio legis obowiązującej regulacji (względy wykładni celowościowej).

Wobec wskazanych uwarunkowań, w szczególności stosunkowo krótkiego czasu (9 miesięcy od złożenia wniosku), gdy ograniczenie wynikające z odmowy uzgodnienia będącego następstwem ustaleń wygaszonego generalnie aktu prawa miejscowego (planu zagospodarowania przestrzennego), może stanowić przeszkodę dla nieskrępowanego korzystania z nieruchomości, przy czym okres ten jest adekwatny dla podjęcia działań przez organy władzy publicznej w celu zapewnienia zabezpieczenia terenu dla realizacji przedsięwzięć celu publicznego o znaczeniu lokalnym, w myśl aktualnych regulacji (przyjęcie planu bądź wydanie decyzji), w ocenie Sądu normy stanowiące podstawę orzekania przez organy administracji w niniejszej sprawie ani przyjęta ich wykładnia nie naruszają powołanych w skardze przepisów Konstytucji RP, w tym także wywodzonej z reguły praworządności zasady proporcjonalności ograniczeń prawa. Odmowa uzgodnienia, wobec sprzeczności planowanego przez skarżącą przedsięwzięcia z inwestycją celu publicznego ujętą w planie wojewódzkim nie prowadzi także do naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., co do obowiązku uwzględnienia prawa własności przy gospodarowaniu przestrzenią, gdyż postulat w tym zakresie musi być uwzględniony na równi z innymi wymienionymi w tej samej regulacji w tym – interesem publicznym (pkt 9). Niejako ułomne dalsze obowiązywanie uchylonych generalnie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (jako aktów prawa miejscowego) w wybranym zakresie, skutkuje tym, iż orzeczenie nie pozostaje także w sprzeczności z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. Prawodawca wskazał w nim bowiem zarówno na możliwość ograniczenia korzystania z nieruchomości z uwagi na postanowienia planów jak i dodatkowo z uwagi na inne ograniczenia.

Odnośnie podniesionego przez skarżącą zarzutu niezgodności przepisów, z których wynika utrzymanie skuteczności pewnych postanowień uchylonych planów zagospodarowania przestrzennego z Konstytucją RP należy stwierdzić dodatkowo, iż co do zasady orzekanie o zgodności ustaw z Konstytucją należy do Trybunału Konstytucyjnego (art.188 Konstytucji RP). Skład orzekający sądu administracyjnego może dokonywać oceny zgodności aktów normatywnych z Konstytucją w ten sposób, iż powziąwszy uzasadnione wątpliwości odnośnie konstytucyjności danego aktu może, w myśl art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym, Dz.U. Nr 102, poz. 643 ze zm.), przedstawić Trybunałowi stosowne pytanie prawne, jeżeli od odpowiedzi na to pytanie zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie stwierdził jednakże istnienia uzasadnionych wątpliwości, co do zgodności z przepisami Konstytucji RP przepisów u.p.z.p.

Niezależnie jednak od faktu, iż Sąd nie znalazł podstaw do zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego w trybie wskazanym w art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym skarżąca może samodzielnie skorzystać z instytucji wskazanej w art. 79 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji RP.

Z przytoczonych wyżej przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.

W skardze kasacyjnej złożonej od powyższego wyroku L. K. wniosła o jego uchylenie i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania. Sądowi pierwszej instancji zarzucono w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię:

– art. 67 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, art. 87 ust. 3 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 10a u.p.z.p. poprzez nietrafne przyjęcie, że przepisy te dopuszczają możliwość obowiązywania przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdy utraciły one moc obowiązującą;

– art. 39 ust. 3 pkt 3 u.p.z.p. poprzez nietrafne przyjęcie, że do rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym wystarczy uwzględnienie go tylko w planie zagospodarowania przestrzennego województwa, bez jego wpisania do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zaznaczono, że Wojewódzki Sąd nie dostrzegł, że na mocy art. 87 ust. 3 u.p.z.p., czy przepisu art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego z upływem określonych w tych przepisach okresów – utraciły moc i dotyczy to również planu zagospodarowania przestrzennego Józefowa, uchwalonego w 1989 r.

Zdaniem strony skarżącej nie było więc przy wydawaniu zakwestionowanych postanowień podstaw, które by uzasadniały odmowę uzgodnienia. Natomiast Sąd uzasadniając wyrok niejako "na siłę" derogowanemu przez u.p.z.p. aktowi prawa miejscowo nadał moc obowiązującą, tylko w określonym aspekcie.

Mianowicie stwierdził, że: "niejako ułomne dalsze obowiązywanie uchylonych generalnie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w wybranym zakresie, skutkuje tym, iż orzeczenie nie pozostaje w sprzeczności (...)".

Według strony, niedookreślone pojęcie "w wybranym zakresie" użyte przez Sąd świadczy, że jedynie władza publiczna może decydować o tym, co obowiązuje, a co nie, pomimo derogacji, odnosząc to do własnych interesów, a obywatel nie może takich poczynań skutecznie skarżyć.

Według art. 39 ust. 3 pkt 3 u.p.z.p. w planie zagospodarowania przestrzennego województwa uwzględnia się ustalenia strategii rozwoju województwa oraz określa się w szczególności rozmieszczenie inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. Dla skuteczności realizacji celu, jakim jest rozmieszczenie inwestycji publicznej niezbędnym staje się jej uwzględnienie w planie miejscowym, gdyż zasadniczo jest ona realizowana na podstawie planów miejscowych, jako podstawowego aktu planistycznego, rzecz jasna skoordynowanego z planem województwa, czy koncepcją zagospodarowania przestrzennego kraju. W przedmiotowej sprawie organ gminy nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku planistycznego. W związku z brakiem jakiejkolwiek odpowiedzialności organu lokalnego (rady gminy), konsekwencje przerzuca się na jej mieszkańców, w tym przypadku na skarżącą, gdyż nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który by jasno określał sposób przeznaczenia nieruchomości, będącej własnością strony skarżącej.

Dopiero przy zsynchronizowaniu dwóch planów zagospodarowania przestrzennego, wojewódzkiego i miejscowego stronie można ograniczyć korzystanie z własnej nieruchomości.

Ograniczenie korzystania z nieruchomości wyprowadzone przez organ wskutek braku uzgodnienia prowadzi do wyłączenia korzystania z własnej nieruchomości bez odszkodowania. Przyszły cel publiczny, może nie zostać zrealizowany, o czym świadczy brak jego realizacji w latach poprzednich, chociaż był on określony w planie miejscowym, który utracił moc obowiązującą. Będzie to, przez nieograniczony okres, powodować wyłączenie korzystania z nieruchomości bez jej wywłaszczenia. Ograniczenia prawa własności nie mogą prowadzić do stanu, w którym jedynym możliwym działaniem właściciela nieruchomości jest płacenie podatków.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania, przewidzianych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Skarga oparta została na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego w pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że autor skargi kasacyjnej przypisał Sądowi Wojewódzkiemu oceny, których Sąd ten nie wyraził.

Sąd Wojewódzki nie przyjął bowiem, że przepisy art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i art. 87 ust. 3 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 10a u.p.z.p. – "dopuszczają możliwość obowiązywania przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdy utraciły one moc obowiązującą". Stawiając taki zarzut w zakresie wykładni wymienionych przepisów wypaczono istotnie sens argumentacji przedstawionej przez Sąd w zaskarżonym wyroku.

Zagadnieniem spornym w sprawie było to, czy Marszałek Województwa Mazowieckiego zasadnie odmówił uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji gdy nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewidujący przeznaczenie nieruchomości skarżącej jako rezerwy terenu projektowanej Trasy Nadwiślańskiej, a Plan Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Mazowieckiego uwzględniający taką inwestycję, nie jest aktem normatywnym.

Innymi słowy, kwestionowane było uprawnienie organu administracji do ograniczania prawa własności ze względu na sprzeczność planowanej zabudowy nieruchomości z ujętą w planie zagospodarowania przestrzennego województwa inwestycją celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym.

Sąd Wojewódzki akceptując stanowisko organów obu instancji stwierdził, że ratio legis regulacji art. 53 ust. 4 pkt 10a u.p.z.p. przemawia jednoznacznie za odmową uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy w przypadku stwierdzenia sprzeczności zamierzenia objętego wnioskiem z planowanym wykorzystaniem nieruchomości na cele inwestycji celu publicznego.

Zdaniem Sądu ustawodawca mając prawo do wygaszenia z określoną datą planów zagospodarowania przestrzennego, jako aktów prawa miejscowego, uprawniony był jednocześnie do wprowadzenia ograniczeń w możliwości korzystania z nieruchomości w sytuacji, gdy wola realizacji uprzednio zakładanych przedsięwzięć celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym (ujętych w planach miejscowych, które wygasły) podtrzymana została przez organy władzy rządowej lub samorządowej, co znajduje odzwierciedlenie m.in. w ustaleniach planów wojewódzkich.

Nie dostrzegając w tej regulacji sprzeczności: z zasadami konstytucyjnymi (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) Sąd zwrócił uwagę na możliwość odpowiedniego stosowania przepisu art. 53 ust. 5a u.p.z.p. stanowiącego, że w przypadku odmowy uzgodnienia decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego (decyzji o warunkach zabudowy) przez organy, o którym mowa w ust. 4 pkt 10, z uwagi na zamiar realizacji na objętym wnioskiem terenie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 i art. 48, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego (warunków zabudowy) zawiesza się na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku.

Jeżeli w okresie zawieszenia postępowania administracyjnego nie uchwalono miejscowego planu albo nie ustalono lokalizacji inwestycji celu publicznego związanej z tymi zadaniami, decyzję wydaje się pomimo braku tego uzgodnienia.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu zastosowanie powyższego unormowania w przypadku takim, jaki występuje w niniejszej sprawie, ogranicza do 9 miesięcy czas braku możliwości swobodnego korzystania z nieruchomości przeznaczonej na realizację celu publicznego.

Powyższa interpretacja przepisu art. 53 ust. 5a w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. dokonana przez Sąd Wojewódzki nie została zakwestionowana w skardze kasacyjnej. Ma to o tyle istotne znaczenie gdyż wykładnia dokonana w tym zakresie doprowadziła Sąd Wojewódzki do wniosku, że brak przedmiotowego uzgodnienia skutkować powinien zawieszeniem postępowania w sprawie warunków zabudowy do czasu uchwalenia stosownego planu lub wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Dalej Sąd stwierdził, że wobec stosunkowo krótkiego czasu 9 miesięcy, gdy ograniczenia wynikające z odmowy uzgodnienia stanowią przeszkodę do nieskrępowanego korzystania z nieruchomości – przyjąć należało, że normy stanowiące podstawę orzekania przez organy administracji w niniejszej sprawie nie naruszają powołanych przez skarżącą przepisów Konstytucji RP, w tym zasady proporcjonalności ograniczeń prawa.

Sąd akceptując rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy dostrzegł okoliczność, że w rozpatrywanym przypadku obowiązująca regulacja nie zawiera instytucjonalnego zabezpieczenia drogi dochodzenia roszczeń z tytułu ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości.

Jednak złagodzeniem tych niekorzystnych konsekwencji rozwiązań przyjętych w omawianych przepisach u.p.z.p. jest – zdaniem Sądu Wojewódzkiego – unormowanie art. 53 ust. 5a u.p.z.p.

Skoro powyższe wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego nie zostało podważone w skardze kasacyjnej, to tym samym nietrafne okazały się zarzuty co do naruszenia wskazanych w skardze przepisów.

Zauważyć przy tym należy, że wbrew temu co podano w zarzucie dotyczącym, przepisu art. 39 ust. 3 pkt 3 u.p.z.p. Sąd nie wyraził poglądu, że do "rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym wystarczy uwzględnienie go tylko w planie zagospodarowania przestrzennego województwa, bez jego wpisania do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy".

Przedmiotem oceny i rozważań Sądu w niniejszej sprawie nie był obowiązek określenia w planie miejscowym terenów inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym (art. 15 ust. 3 pkt 4b u.p.z.p).

Sąd oceniając legalność zaskarżonych orzeczeń obowiązany był się odnieść do sytuacji jaka stała się przyczyną odmowy uzgodnień warunków zabudowy konkretnej nieruchomości.

W konsekwencji stanowisko Sądu ograniczone było do rozważenia skutków wygaśnięcia planu miejscowego określającego wcześniejsze przeznaczenie nieruchomości na cele inwestycji publicznej o znaczeniu ponadlokalnym, gdy jednocześnie nastąpiło uwzględnienie tej inwestycji w planie zagospodarowania przestrzennego województwa.

Poza zakresem Sądu była natomiast kwestia konsekwencji ponoszonych przez skarżącą w związku z nieuchwaleniem planu miejscowego.

Sąd natomiast odniósł się wyczerpująco do ochrony praw skarżącej na gruncie sprawy, której przedmiotem była odmowa uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy.

Oczywiście nie można nie dostrzec tego, że w istocie ograniczenia w prawie zabudowy przedmiotowej nieruchomości wynikają z Planu zagospodarowania przestrzennego województwa, którego charakter prawny nie został wprost określony w przepisach analizowanej ustawy. Jednak normatywną podstawą do wydania orzeczenia uzgadniającego pozytywnie, bądź negatywnie jest przepis ustawy, mianowicie art. 53 ust. 4 pkt 10a u.p.z.p. Organ uzgadniający działając na podstawie tego przepisu musi respektować postanowienia planu województwa dotyczące nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Nieuwzględnienie postanowień planu województwa w zakresie ponadlokalnym inwestycji celu publicznego podczas ustalania warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnych, a więc przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadziłoby do zniweczenia celów jakim służy planowanie przestrzenne na szczeblu województwa.

Jak wskazano w piśmiennictwie, plan zagospodarowania przestrzennego województwa, nie będąc aktem prawa powszechnie obowiązującego, nie może stanowić bezpośredniej podstawy prawnej decyzji administracyjnych. Jednakże w ograniczonym zakresie na jego podstawie ustala się warunki zabudowy, w sytuacji braku planu miejscowego (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, str. 303).

Warto dodać, że również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaakceptowano pogląd, iż plan zagospodarowania przestrzennego województwa jest aktem, którego regulacje stanowią wytyczne dla planowania przestrzennego na niższym szczeblu i wiążą bezpośrednio podmioty funkcjonujące wewnątrz systemu administracji publicznej. W konsekwencji organ dokonujący uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy nie może pominąć ustaleń wojewódzkiego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczących planowanej inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. Zwraca się również uwagę, że realizacja czynności uzgadniających ma zapewnić m. in. koordynację zasad organizacji przestrzennej w województwie przy ustalaniu warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnych, w sytuacji, gdy z różnych przyczyn gmina nie ustanowiła własnego porządku planistycznego (por. wyrok NSA z 15.11.2011 r., sygn. akt II OSK 790/11).

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.