Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 495/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Marcin Kamiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Wr 146/17 w sprawie ze skargi B. B. na decyzję Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia na rzecz Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu od B. B. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 10 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 146/17, oddalił skargę B. B. (skarżąca) na decyzję Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu (organ odwoławczy) z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia:

Na skutek zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej z dnia 8 lipca 2013 r. dokonanego przez skarżącą, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Jeleniej Górze (organ I instancji) wszczął postępowanie administracyjne w sprawie choroby zawodowej - przewlekłe choroby obwodowego układu nerwowego wywołane sposobem wykonywania pracy: zespół kanału de Guyona (poz. 20 pkt 3 wykazu chorób zawodowych wymienionych w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych) u skarżącej. Po przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym organ I instancji w dniu 9 września 2013 r. skierował dokumentację dotyczącą oceny narażenia zawodowego w przedmiotowej sprawie choroby zawodowej u skarżącej do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy we Wrocławiu - Oddziału w Jeleniej Górze celem wydania orzeczenia lekarskiego. W dniu [...] grudnia 2013 r. Dolnośląski Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy we Wrocławiu - Oddział w Jeleniej Górze wydał orzeczenie lekarskie nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej - przewlekłe choroby obwodowego układu nerwowego wywołane sposobem wykonywania pracy: zespół kanału de Guyona (poz. 20 pkt 3 wykazu chorób zawodowych wymienionych w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych) u skarżącej. Od powyższego orzeczenia lekarskiego skarżąca złożyła wniosek o ponowne przebadanie w jednostce orzeczniczej II stopnia, którą jest instytut badawczy w dziedzinie medycyny pracy. Badanie zostało przeprowadzone w Instytucie Medycyny Pracy w Ł., który w dniu [...] marca 2014 r. wydał orzeczenie lekarskie nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u skarżącej. W dniu 16 maja 2014 r. skarżąca złożyła pismo, w którym odwołała się od orzeczenia lekarskiego Instytutu Medycyny Pracy w Ł.. W odpowiedzi organ I instancji poinformował skarżącą, iż orzeczenie wydane przez Instytut Medycyny Pracy w Ł. jest ostateczne i nie przysługuje od niego ponowne badanie.

Organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] orzekł o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej u skarżącej.

Od powyższej decyzji, pismem z dnia 23 czerwca 2014 r. odwołała się skarżąca, nie zgadzając się z rozstrzygnięciem wydanym przez organ I instancji wraz z dokumentacją medyczną.

Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...] organ I instancji ponownie orzekł o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej u skarżącej.

Skarżąca odwołała się od powyższej decyzji pismem z dnia 7 listopada 2016 r.

Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] organ odwoławczy działając na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, art. 2351 i art. 2352 Kodeksu pracy (k.p.) oraz § 8 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (rozporządzenie z dnia 30 czerwca 2009 r.), jak również art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że do stwierdzenia choroby zawodowej przez właściwego państwowego inspektora sanitarnego muszą być spełnione łącznie, jak to wynika w art. 2351 i art. 2352 k.p. oraz § 5 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r., trzy warunki:

1. choroba musi być rozpoznana przez upoważnioną do tego placówkę służby zdrowia i znajdować się w wykazie chorób zawodowych,

2. choroba ta musi być wywołana czynnikami szkodliwymi znajdującymi się w środowisku pracy albo sposobem wykonywania pracy,

3. wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych musi nastąpić w okresie ustalonym w załączniku do ww. rozporządzenia.

W przypadku skarżącej, zdaniem organu odwoławczego, ww. przesłanki nie zostały spełnione. Niezależne placówki diagnostyczno-orzecznicze uprawnione do orzekania w sprawach chorób zawodowych: Dolnośląski Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy we Wrocławiu - Oddział w Jeleniej Górze (dwukrotnie), Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. a także w trybie konsultacyjnym Instytut Medycyny Pracy w Ł. nie rozpoznały choroby zawodowej - przewlekłe choroby obwodowego układu nerwowego wywołane sposobem wykonywania pracy: zespół kanału de Guyona (poz. 20 pkt 3 wykazu chorób zawodowych wymienionych w załączniku do rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r.) u skarżącej. Organ odwoławczy wskazał, że jak podają lekarze orzecznicy, w przypadku kanału de Guyona obserwuje się zespół nerwobólów w części ręki zaopatrywanej przez gałąź dłoniową nerwu łokciowego. Sposób wykonywania pracy musi angażować kończyny górne, powodując ucisk na nerw łokciowy, w kanale de Guyon i przyczynić się w istotny sposób do powstania objawów choroby (np. prace związane z wykonywaniem z dużą siłą ruchów ściskania, skręcania, dokręcania, odkręcania bądź polerowania/szlifowania przy utrzymywanym dużym nacisku na kończyny górne). Schorzenia wymienione w wykazie chorób zawodowych - w punkcie 20 (w tym zespół kanału de Guyona) są chorobami występującymi w populacji ogólnej z częstością podobną jak w tych grupach zawodowych, gdzie sposób wykonywania pracy może być uznany jako czynnik sprawczy. Etiologia tych schorzeń jest wieloczynnikowa i w każdym przypadku badanie interpretowane jest i oceniane w aspekcie mniejszego lub większego prawdopodobieństwa związku z warunkami pracy, a to z kolei wiąże się z koniecznością wykluczenia innych możliwych przyczyn schorzeń obwodowego układu nerwowego. W przypadku skarżącej lekarze orzecznicy nie powiązali występującego u niej schorzenia z pracą zawodową. Jako przyczynę prawostronnego zespołu kanału de Guyona wskazano współistniejące zmiany zwyrodnieniowe stawu nadgarstkowo-promieniowego prawego, zmiany zwyrodnieniowo-dyskopatyczne kręgosłupa szyjnego z przewlekłym zespołem korzeniowym, zaburzenia przepływów naczyniowych w tętnicach szyjnych. Zatem wskazano czynniki dodatkowe, które miały wpływ na rozwój rozpatrywanej jednostki chorobowej, dlatego też, zdaniem upoważnionych do orzekania w sprawach chorób zawodowych lekarzy, nie można uznać rozpatrywanego schorzenia za związanego z wykonywaną pracą zawodową. Organ odwoławczy wyjaśnił, że jednostki orzecznicze służby zdrowia I i II stopnia wydające orzeczenie w postępowaniu dotyczącym istnienia podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej, nie rozstrzygają problemów związanych ze stanem zdrowia osoby badanej i nie wypowiadają się na inne tematy, niż będące celem tego postępowania administracyjnego, m.in. dotyczące przyczyn stwierdzonych u niego zmian chorobowych. Wyjaśniając kwestie podnoszone w odwołaniu i dołączoną dokumentację medyczną organ odwoławczy zauważył, że w toku prowadzenia postępowania odwoławczego jednostki orzecznicze wydały opinie uzupełniające, ponieważ szczegółową ocenę związku przyczynowo-skutkowego przeprowadza upoważniony lekarz orzecznik, który dysponując wiedzą specjalistyczną ocenia sposób wykonywania pracy w kontekście rozwoju danego schorzenia. W przedmiotowej sprawie nie potwierdzono takiego związku, a sam fakt występowania narażenia zawodowego nie jest wystarczający do stwierdzenia choroby zawodowej. Organ odwoławczy wskazał, iż przepis szczegółowy tj. rozporządzenie w sprawie chorób zawodowych, stawia organowi przy wydawaniu decyzji wymóg kierowania się opiniami medycznymi zawartymi w orzeczeniach lekarskich, o których mowa w § 6 ust. 1 rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. Organ zaznaczył, że orzeczenie to jest szczególnym rodzajem dowodu, który w świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego ma charakter opinii biegłego. Skoro omawiane orzeczenia są opiniami w rozumieniu art. 84 k.p.a. podlegają one także weryfikacji, tak jak każdy inny dowód w sprawie. W opinii organu odwoławczego, który zgodnie z art. 80 k.p.a. dokonał oceny materiału dowodowego z punktu widzenia wszystkich przesłanek dotyczących choroby zawodowej, w tym także orzeczeń lekarskich, orzeczenia wydane w przedmiotowym postępowaniu spełniają ww. wymagania. Zostały one poprzedzone specjalistycznymi badaniami stanu zdrowia zainteresowanej oraz analizą zgromadzonej dokumentacji, są one obiektywne, przekonujące oraz wyczerpująco umotywowane. Organ odwoławczy dokonał także formalnej oceny ww. orzeczeń lekarskich wskazując, iż w myśl § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. lekarz wydający orzeczenie lekarskie w sprawie chorób zawodowych winien spełnić wymagania kwalifikacyjne określone w odrębnych przepisach tj. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 czerwca 2010 r., a wcześniej rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 15 września 1997 r. w sprawie specjalizacji lekarskich niezbędnych do wykonywania orzecznictwa w zakresie chorób zawodowych, oraz winien być zatrudniony w jednostce orzeczniczej. W przedmiotowej sprawie również i te warunki zostały spełnione.

Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzję organu odwoławczego z dnia [...] lutego 2017 r.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

W uzupełnieniu skargi ustanowiony w ramach prawa pomocy pełnomocnik skarżącej zarzucił organom naruszenie przepisów postępowania w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. oraz art. 2351 w zw. z art. 2352 k.p.

W odpowiedzi na skargę uczestnicy postępowania pismami z dnia 2 sierpnia 2017 r. oraz 16 sierpnia 2017 r. wnieśli o oddalenie skargi.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 października 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że za chorobę zawodową zgodnie z dyspozycją art. 2351 k.p., uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Rozpoznanie choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika może nastąpić w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym albo po zakończeniu pracy w takim narażeniu, pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów choroby w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych (art. 2352 k.p.). Choroba zawodowa jest pojęciem prawnym oznaczającym zachorowanie, które pozostaje w związku przyczynowym z pracą (jej rodzajem, charakterem i warunkami jej wykonywania). Następnie Sąd I instancji wyjaśnił, że w judykaturze i literaturze przyjmuje się, że definicja prawna choroby zawodowej składa się z dwóch elementów, z których jeden jest formalnie wskazany w określonym wykazie, a drugi dotyczy określonego związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy. Choroba zawarta w stosownym wykazie może być uznana za chorobę zawodową. Dla takiego uznania niezbędne jest stwierdzenie bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Oceny wystąpienia takich przesłanek dokonuje się w postępowaniu uregulowanym przepisami rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r.. Orzeczenie o stwierdzeniu choroby zawodowej bądź o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej następuje w drodze decyzji administracyjnej wydanej przez uprawniony organ administracji publicznej - państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, od którego decyzji przysługuje odwołanie do państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego. Dalej Sąd I instancji wskazał, że wobec zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej, przedmiotem badania organów sanitarnych powinny być okoliczności stanowiące przesłanki stwierdzenia choroby zawodowej, w tym w stanie niniejszej sprawy ustalenie czy w przypadku skarżącej sposób wykonywania pracy mógł bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem spowodować schorzenie w postaci zawodowej "zespół kanału de Guyona", wymienionej w poz. 20 pkt 3 rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. W myśl § 8 ust. 1 ww. rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r., decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r., orzeczenie o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania wydaje lekarz spełniający określone w § 5 ust. 1 rozporządzenia wymogi, na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika lub byłego pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego. Obowiązkiem organu administracji właściwego do stwierdzenia choroby zawodowej jest zgromadzenie, przed skierowaniem pracownika na badania lekarskie we właściwej jednostce orzeczniczej, dokumentacji, o jakiej mowa w § 6 rozporządzenia. Dodatkowo w ust. 5 § 6 rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. przewidziano, że jeżeli zakres informacji zawartych w dokumentacji, o której mowa w ust. 1, jest niewystarczający do wydania orzeczenia lekarskiego, lekarz występuje o ich uzupełnienie do podmiotów wymienionych w punktach od 1 do 5 ustępu 5 § 6 rozporządzenia. Jeżeli organ sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy, o którym mowa w ust. 1 § 8 rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r., jest niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, dodatkowego uzasadnienia tego orzeczenia lub wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację lub podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia tego materiału (§ 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r.). Sąd I instancji wyjaśnił, że w orzecznictwie podkreśla się, iż inspektor sanitarny jest bezwzględnie związany orzeczeniem lekarskim w zakresie rozpoznania choroby zawodowej. Państwowy inspektor sanitarny wydający decyzję w sprawie choroby zawodowej nie jest uprawniony do kontroli merytorycznej orzeczeń upoważnionych do rozpoznawania chorób zawodowych jednostek organizacyjnych ani też dokonywania własnych ustaleń prowadzących do odmiennego rozpoznania jednostki chorobowej. Dalej Sąd I instancji wskazał, że orzeczenia lekarskie, o których mowa w § 5 i 6 rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r., stanowią dowód w rozumieniu art. 75 k.p.a. w związku z art. 84 § 1 k.p.a., podlegający ocenie organu administracji właściwego do stwierdzenia choroby zawodowej. Okoliczność, że organ administracji nie może we własnym zakresie, bez uzyskania orzeczenia lekarskiego, dokonać rozpoznania choroby i ustalenia czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych, nie zwalnia organu od oceny tego orzeczenia stosownie do art. 80 k.p.a. Organ ma bowiem obowiązek kontrolować czy wydane orzeczenia wyjaśniły istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności wymagające wiadomości specjalnych. Organ ma możliwość uzupełnienia materiału dowodowego, a w razie potrzeby może zwracać się do lekarzy jednostek orzeczniczych o wyjaśnienie wątpliwości, rozbieżności czy sprzeczności, które nie pozwalają mu na jednoznaczne rozstrzygnięcie i wydanie decyzji w sprawie. Nie są wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy orzeczenia lekarskie, które nie odnoszą się w sposób szczegółowy do całości zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie. Orzeczenie lekarskie musi w sposób wszechstronny i przekonujący wyjaśniać wszystkie wątpliwości. Opinia jednostki uprawnionej do rozpoznawania chorób zawodowych powinna zawierać merytoryczne uzasadnienie stanowiska z odniesieniem się nie tylko do wyników badań tej jednostki, ale również do innych zebranych dowodów. Sąd wyjaśnił, że orzeczenie lekarskie wydane przez specjalistyczną jednostkę orzeczniczą jest zasadniczym dowodem w sprawie o stwierdzenie choroby zawodowej. W związku z tym winno ono być uzasadnione w sposób zrozumiały, pełny, logiczny, niepozostawiający wątpliwości. Sąd przy tym podkreślił, że orzeczenie lekarskie jednostki uprawnionej do rozpoznawania chorób zawodowych nie jest aktem administracyjnym, który podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Kontroli sądów administracyjnych podlega jedynie decyzja inspektora sanitarnego stwierdzająca chorobę zawodową lub orzekająca o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Badając legalność takiej decyzji sąd może zakwestionować ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organ, co może prowadzić do zakwestionowania pod względem formalnym orzeczenia lekarskiego, np. z uwagi na jego niepełne lub niejasne uzasadnienie, jednak nie może to dotyczyć merytorycznej treści orzeczenia lekarskiego. Następnie Sąd I instancji wskazał, że podstawową kwestią w postępowaniu zmierzającym do stwierdzenia lub braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej jest prawidłowe, zgodne z przepisami art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. zgromadzenie materiału dowodowego sprawy, a następnie dokonanie jego oceny w myśl art. 80 k.p.a. W szczególności niezbędne jest zgromadzenie dokumentacji lekarskiej, jak również dowodów pozwalających na ustalenie warunków wykonywanej pracy i ich ewentualnego wpływu na powstanie choroby zawodowej. Temu celowi służą opisane wyżej uprawnienia organów sanitarnych i jednostek orzeczniczych. W ocenie Sądu I instancji, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy brak jest podstaw do zakwestionowania oceny dowodów i poczynionych w oparciu o tę ocenę ustaleń przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. Zaskarżona decyzja nie narusza art. 80 k.p.a., który stanowi, że organ administracji ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona.

Sąd i instancji stwierdził, iż w rozpoznawanej sprawie pozostaje poza sporem, że "zespół kanału de Guyona" jest chorobą wymienioną pod pozycją 20 pkt 3 wykazu chorób zawodowych. Prawidłowe jest więc stanowisko organu, że przeprowadzone postępowanie dowodowe nie dało podstaw do uznania zawodowego charakteru występującego u skarżącej schorzenia "zespołu kanału de Guyona". Sąd I instancji wskazał, że orzeczenie lekarskie w sprawie wydał lekarz spełniający wymagania kwalifikacyjne określone w przepisie § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. Orzeczenie lekarskie w sposób jednoznaczny i zgodny stwierdzało, że czynności zawodowe wykonywane podczas zatrudnienia nie miały charakteru, który powodowałby ucisk na końcowe rozgałęzienia nerwu łokciowego na poziomie nadgarstka w kanale de Guyona. W ocenie Sądu I instancji, wszelkie okoliczności podnoszone przez skarżącą i jej pełnomocnika odnośnie charakteru wykonywanej przez nią pracy były przez organ inspekcji sanitarnej wyjaśniane w toku postępowania. Wypowiadając się czterokrotnie uprawnione ośrodki medycy pracy (Dolnośląski Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy we Wrocławiu - Oddział w Jeleniej Górze - dwukrotnie, Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., a także w trybie konsultacyjnym Instytut Medycyny Pracy w Ł.) jednoznacznie wykluczyły możność zakwalifikowania schorzenia skarżącej jako choroby o charakterze zawodowym. W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że zarzuty skarżącej dotyczące błędnej oceny narażenia zawodowego są niezasadne. Sąd wyjaśnił, że żaden przepis nie nakłada na orzecznicze jednostki medyczne lub organy orzekające w sprawie chorób zawodowych wykazania, co konkretnie było przyczyną danego schorzenia. Jednostka orzecznicza, czy organ, ustalają jedynie, czy schorzenie aktualnie istnieje oraz czy powstało w związku z warunkami pracy. Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie, istnienie schorzenia u skarżącej nie jest kwestionowane. Jednakże nie wykazano, aby to schorzenie miało charakter choroby zawodowej. Nie ma podstaw do przyjęcia, iż organy sanitarne dokonały ustaleń z naruszeniem przepisów art. 77 § 1 i 80 k.p.a., w świetle których organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie wszechstronnej analizy całokształtu materiału dowodowego ocenić czy dana okoliczność została udowodniona. Sąd I instancji wskazał, że w świetle art. 2351 k.p., dla uznania wystąpienia choroby zawodowej w rozumieniu tego przepisu nie jest wystarczające stwierdzenie u pracownika lub byłego pracownika określonego schorzenia wymienionego w wykazie chorób zawodowych, ale niezbędna jest zarazem możność stwierdzenia bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że schorzenie to zostało spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Zatem fakt istnienia w przypadku skarżącej schorzenia nie stanowi sam przez się pozytywnej przesłanki stwierdzenia choroby zawodowej, do czego niezbędne jest ponadto wywołanie choroby wskutek narażenia zawodowego. Natomiast taki związek został w niniejszej sprawie jednoznacznie wykluczony. Sąd I instancji zauważył, że sąd administracyjny kontrolując pod względem zgodności z prawem decyzję państwowego inspektora sanitarnego, może zakwestionować ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organ, co może prowadzić do zakwestionowania pod względem formalnym również orzeczenia lekarskiego, np. w sytuacji, gdy zostało wydane w niewłaściwej formie, bez uzasadnienia lub przez nieuprawnionego lekarza, bądź uprawnionego lekarza lecz niezatrudnionego we wskazanej w rozporządzeniu w sprawie chorób zawodowych jednostce organizacyjnej. Jednak nie może to dotyczyć merytorycznej treści orzeczenia lekarskiego. Zakwestionowanie orzeczeń lekarskich jest możliwe, jeżeli w materiale dowodowym znajdują się orzeczenia lekarzy zatrudnionych w uprawnionych do rozpoznawania chorób zawodowych jednostkach organizacyjnych, które zawierają różne ustalenia. Jednak nawet w takiej sytuacji organ ani sąd administracyjny nie są uprawnieni do weryfikacji treści merytorycznej orzeczeń lekarskich, organ może wówczas żądać wydania kolejnych orzeczeń przez inne uprawnione jednostki organizacyjne w celu ujednolicenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, która zaskarżyła wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 235 (1) k.p. oraz § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy schorzenie skarżącej nie zostało wywołane sposobem wykonywania pracy, bez podjęcia przez organ administracji dodatkowych czynności niezbędnych do uzupełnienia materiału dowodowego, które pozwoliłyby stwierdzić czy choroba zdiagnozowana u skarżącej została wywołana czynnikami szkodliwymi znajdującymi się w środowisku pracy albo sposobem wykonywania pracy;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo, że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego mogły przychylić się na korzyść skarżącej. Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącej, a nie dostrzegł, że materiał ten mógł zostać uzupełniony o przesłuchanie dodatkowych świadków czy o opinię biegłego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała argumenty przemawiające za trafnością podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego.

Pełnomocnik uczestnika postępowania (D. R.) w odpowiedzi na skargę kasacyjnej wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została oddalona jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego staje się zatem orzeczenie sądu pierwszej instancji w takim zakresie, w jakim zostało zaskarżone, oraz w świetle tych podstaw kasacyjnych, które zostały wskazane i skonkretyzowane przez skarżącego kasacyjnie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych.

W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji zarzutów kasacyjnych, stwierdzając ich niezasadność.

Po pierwsze, oczywiście bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo iż "zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego" (przez dopuszczenie dowodów z przesłuchania dodatkowych świadków lub opinii biegłego) "mogły przechylić się na korzyść skarżącej".

Sąd pierwszej instancji wskazał w sposób wystarczająco szczegółowy i dostatecznie prawidłowy, z jakich powodów ustalenia faktyczne oraz oceny dowodowe kontrolowanych organów zostały uznane za niewadliwe. W szczególności Sąd ten prawidłowo wyjaśnił, że obszerne oraz wielokrotnie weryfikowane ustalenia faktyczne organów (przede wszystkim o charakterze medycznym) nie dostarczyły podstaw do przyjęcia, że u skarżącej doszło do powstania choroby zawodowej w rozumieniu art. 2351 i art. 2352 k.p. Z orzeczeń lekarskich uprawnionych podmiotów (Dolnośląskiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy we Wrocławiu – Oddział w Jeleniej Górze Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. oraz Instytutu Medycyny Pracy w Ł. – w trybie konsultacji) jednoznacznie wynika, że występujące u skarżącej schorzenie, które odpowiada jednostce chorobowej wymienionej pod pozycją 20 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (zespół kanału de Guyona), nie pozostaje w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Powyższe orzeczenia lekarskie jednoznacznie i zgodnie stwierdzają, że czynności zawodowe wykonywane przez skarżącą podczas okresów zatrudnienia nie miały takiego charakteru, który mógłby powodować ucisk na końcowe rozgałęzienia nerwu łokciowego na poziomie nadgarstka w kanale de Guyona, a tym samym nie mogły przyczynić się w sposób istotny do powstania rozważanej jednostki chorobowej. Sąd Wojewódzki zasadnie zatem przyjął, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie pozostawia wątpliwości co do prawidłowości decyzji administracyjnych wydanych na jego podstawie, a ponadto w sprawie brak dalszych dowodów, które pozwoliłyby na zakwestionowanie ustaleń zawartych w orzeczeniach lekarskich oraz kontrolowanych decyzjach. Postulowane przez skarżącą dalsze uzupełnianie materiału dowodowego nie znajduje materialnych podstaw. Przede wszystkim miarodajna baza dowodowa została już wyczerpana, a żądanie dopuszczenia dowodów z kolejnych opinii jednostek badawczych lub biegłych nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż uzyskane już opinie są formalnie prawidłowe, niesprzeczne, spójne i zgodne co do konkluzji. W tej sytuacji skarżony organ miał prawo uznać, że materiał dowodowy w sprawie jest wystarczający do wydania decyzji (por. § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych). Nie jest również dopuszczalna merytoryczna weryfikacja przez organy administracji sanitarnej lub sąd administracyjny specjalistycznych ocen i ustaleń medycznych co do istnienia choroby zawodowej.

Po drugie, oddaleniu jako oczywiście pozbawiony podstaw podlega zarzut naruszenia art. 2351 k.p. oraz § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych przez błędną wykładnię "polegającą na przyjęciu, że w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy schorzenie skarżącej nie zostało wywołane sposobem wykonywania pracy, bez podjęcia przez organ administracji dodatkowych czynności niezbędnych do uzupełnienia materiału dowodowego, które pozwoliłyby stwierdzić czy choroba zdiagnozowana u skarżącej została wywołana czynnikami szkodliwymi znajdującymi się w środowisku pracy albo sposobem wykonywania pracy".

Powyższy zarzut – stanowiący w istocie zarzut wadliwej subsumpcji stanu faktycznego w świetle wskazanej regulacji materialnoprawnej – zmierza do podważenia prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy. Oczywiście tego rodzaju zarzut jako konstrukcyjnie wadliwy (wewnętrznie sprzeczny) nie podlega merytorycznej ocenie. Nie można bowiem kwestionować subsumpcji stanu faktycznego sprawy bez uznania prawidłowości jego ustalenia. W przeciwnym wypadku można co najwyżej podważać przedwczesność subsumpcji.

W ramach uwag końcowych Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę na istotne zagadnienie, które nie było przedmiotem szczegółowych rozważań w sprawie, a które warunkowało dopuszczalność stwierdzenia choroby zawodowej u skarżącej w związku z różnymi okresami zakończonego zatrudnienia u wielu pracodawców. Zgodnie z art. 2352 k.p. rozpoznanie choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika może nastąpić w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym albo po zakończeniu pracy w takim narażeniu, pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych. Oznacza to, że rozpoznanie przez uprawniony podmiot schorzenia odpowiadającego jednostce chorobowej wymienionej w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych i wywołanej (z pewnością lub z wysokim prawdopodobieństwem) działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, po ustaniu zatrudnienia (zakończeniu pracy) w warunkach narażenia zawodowego (art. 2351 k.p.) może nastąpić tylko pod warunkiem, że wystąpienie udokumentowanych medycznie objawów stwierdzonej choroby nastąpiło w okresie, o którym mowa w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych. W przypadku jednostki chorobowej wymienionej pod pozycją 20 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (zespół kanału de Guyona) udokumentowane objawy tej choroby powinny były wystąpić najpóźniej w terminie jednego roku od dnia zakończenia pracy w warunkach narażenia zawodowego. W przedmiotowej sprawie czynności zawodowe skarżącej, które z uwagi na swój charakter mogły – zgodnie z orzeczeniami lekarskimi – przyczynić się do powstania istniejącego schorzenia, zostały zakończone wiele lat temu.

Mając na względzie powyższe argumenty i uznając, że wniesiona skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej (punkt pierwszy wyroku).

W punkcie drugim wyroku, działając na podstawie art. 207 § 1 w zw. z art. 206 i art. 204 pkt 1 p.p.s.a., orzeczono o odstąpieniu od zasądzenia na rzecz skarżonego organu od skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, biorąc pod uwagę powody, które były podstawą przyznania skarżącej kasacyjnie pomocy prawnej w formie ustanowienia pełnomocnika z urzędu.

Naczelny Sąd Administracyjny w związku z pismem procesowym z dnia 1 lutego 2018 r. przypomina działającemu w sprawie profesjonalnemu pełnomocnikowi uczestnika postępowania, że w postępowaniu kasacyjnym w razie oddalenia skargi kasacyjnej uczestnicy tego postępowania, niebędący organami lub stronami skarżącymi, nie mogą żądać od strony, która wniosła skargę kasacyjną, zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego (art. 204 p.p.s.a.).

Sąd kasacyjny zwraca również uwagę pełnomocnika strony skarżącej kasacyjnie na treść art. 254 § 1 p.p.s.a.