Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 805/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4 ust. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Protokolant Natalia Galewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 marca 2016 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie pomostu nad jeziorem oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] r., nr [...] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. (dalej - RZDW), działając na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. - dalej - k.p.a.) w związku z art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 469 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania D. M. uchylił w całości decyzję Starosty L. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego, jednocześnie przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wydanie zaskarżonych aktów poprzedziło postępowanie administracyjne o następującym przebiegu.

Starosta L. decyzją z dnia [...] r., nr [...] działając na podstawie art. 9 ust. 2 pkt 2, art. 122 ust. 1 pkt 3 i art. 140 ust. 1 ustawy Prawo wodne udzielił B. S. pozwolenia wodnoprawnego w zakresie wykonania urządzenia wodnego - pomostu nad Jeziorem D. (dz. ew. nr 647/13 obręb W.). Z zalegającej w aktach administracyjnych decyzji Starosty L. wynika, że organ uregulował precyzyjnie zagadnienia związane z przedmiotowym pomostem w tym w szczególności związane z jego lokalizacją, parametrami technicznymi oraz zobowiązaniami nałożonymi na wnioskodawcę. Pismem z dnia 16 czerwca 2014 r. D. M. zwrócił się do Starostwa Powiatowego w L. informując o nawożeniu piasku, wykonywaniu prac w okresie lęgowym ptaków i zażądał informacji dlaczego nie został uznany za stronę w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Starosta L. zawiadomieniem z dnia 18 czerwca 2014 r. poinformował o wszczęciu postępowania w sprawie zgodności realizacji urządzenia wodnego - pomostu rekreacyjnego na Jeziorze D. z pozwoleniem wodnoprawnym. Z pozostających w dyspozycji Sądu akt administracyjnych nie wynika jakim rozstrzygnięciem zakończyło się wyżej wskazane postępowanie, zaś w sposób formalny postępowanie dotyczące trybu nadzwyczajnego względem decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym zostało zainicjowane pismem D. M. z dnia 3 lipca 2014 r. Wnioskiem opatrzonym tą datą D. M. wystąpił do Starosty L. podając, że jako właściciel działek nr 78/15 oraz 78/14 powinien być uznany za stronę postępowania w sprawie udzielonego pozwolenia wodnoprawnego. Uzasadniać to stanowisko wskazał, iż zgodnie z art. 127 ust. 7 pkt 5 Prawa wodnego, jako władający powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych wnioskodawca powinien zostać uznany za stronę postępowania dotyczącego udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. W treści pisma została podana informacja o powzięciu wiedzy przez D. M. o rozpoczęciu prac budowlanych związanych z budową pomostu w dniu 9 czerwca 2014 r. podczas wizyty na działkach nr 78/14 oraz 78/15. Z dokumentacji zebranej przez organy wynika, że wnioskodawca kilkukrotnie występował do organu informując o postępie prac, czy też żądając wyjaśnień odnośnie etapu sprawy zainicjowanej wnioskiem.

W dniu [...] r. Starosta L. wydał postanowienie nr [...], którym na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania dotyczącego realizacji pomostu na Jeziorze D. zakończonego decyzją Starosty L. z dnia [...] r., nr [...]. Na uzasadnienie zajętego stanowiska organ podał, że nie przychylił się do stanowiska zaprezentowanego we wniosku, bowiem opinie zebrane przed wydaniem spornej decyzji nie wskazywały, że pomost będzie oddziaływał negatywnie na środowisko. Z prowadzonych wieloletnich obserwacji i monitoringu, wynika że zagrożenia jeziora oraz jego brzegów "naruszeniami środowiska", których obawia się wnioskodawca występują równomiernie na obrzeżu całego jeziora. Wobec uznania stanowiska wnioskodawcy za nieuzasadnione ani nieudowodnione przyjęto że, nawet po wznowieniu wnioskowanego postępowania, w jego wyniku mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 k.p.a.), ponieważ twierdzenia wnioskodawcy nie mogłyby wpłynąć na merytoryczne rozstrzygnięcie decyzji. Organ wskazał także, iż w sprawie zachodzi przesłanka określona w art. 151 § 2 k.p.a., stanowiąca że w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz do wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił decyzji.

Na skutek zażalenia D. M. na wyżej opisane postanowienie Dyrektor RZGW we W. w dniu [...] r. wydał postanowienie nr [...], którym uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Starostę L.. Organ odwoławczy nie zgodził się z rozstrzygnięciem pierwszoinstancyjnym uznając, że wniosek o wznowienie postępowania oparty był na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. tj. pominięciu wnioskodawcy w postępowaniu zakończonym wydaniem przedmiotowej decyzji. Wobec tego organ I instancji winien w pierwszej kolejności podjąć czynności wstępne ograniczające się do stwierdzenia, czy wniosek oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy podanie zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. Zdaniem Dyrektora RZGW we W. tylko w przypadku ujawnienia, że podanie nie wskazuje ustawowych przesłanek, bądź nie został zachowany termin do jego złożenia, organ administracji może, na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania, zaś w pozostałych przypadkach organ ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie zgodnie z zasadami określonymi w art. 150 i 151 k.p.a. Uznając, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania wstępnego ani nie wznowił postępowania stwierdzono, iż doszło do oczywistego naruszenia art. 149 § 3 k.p.a.

Po powrocie sprawy do organu I instancji Starosta L. w dniu [...] r. wydał postanowienie nr [...], którym na podstawie art. 149 i art. 150 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją Starosty L. z dnia [...] r., nr [...] udzielającej B. S. pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie pomostu nad Jeziorem D.. Merytoryczne rozstrzygnięcie zapadłe w sprawie przybrało z kolei formę decyzji Starosty L. z dnia [...] r., nr [...]. Wskazaną decyzją opartą na art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. h, art. 122 ust. 1 pkt 3, art. 140 ust. 1 ustawy Prawo wodne w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówiono uchylenia decyzji Starosty L. z dnia [...] r., nr [...] w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego B. S. na wykonanie pomostu nad Jeziorem D.. W treści tejże decyzji szczegółowo zostały opisane poczynania organu związane z wydaniem decyzji dotyczącej przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego oraz okoliczności związane z zainicjowaniem postępowania nadzwyczajnego. W uzasadnieniu decyzji znalazły się odniesienia do przesłanek wskazanych przez D. M. żądającego wznowienia postępowania oraz przywołano wydane wcześniej postanowienie odmawiające wdrożenia trybu ,,wznowieniowego" a także stanowisko Dyrektora RZGW we W. zajęte w postanowieniu z dnia [...] r.

Przystępując do uzasadnienia odmowy uchylenia ostatecznej decyzji Starosty L. z dnia [...] r., nr [...] we wznowionym postępowaniu, zasygnalizowano umożliwienie stronom branie czynnego w nim udziału i skorzystanie z tego uprawnienia przez strony poprzez zajęcie stanowiska. Zaś przechodząc do merytorycznych aspektów sprawy Starosta L. stwierdził, że wniosek o udzielenia pozwolenia wodnoprawnego z 2012 r. spełniał wszystkie wymogi formalne, gdyż załączono do niego zgodę Marszałka Województwa W. na budowę pomostu, uzgodnienie rozwiązań technicznych z W. Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w Poznaniu Rejonowy Oddział w L., pozytywną opinię Polskiego Związku Wędkarskiego Okręg w P. uprawnionego do rybactwa, projekt techniczny z elementami operatu, który również spełniał wszystkie warunki.

Analizując zagadnienie oddziaływania przedmiotowego pomostu na środowisko organ I instancji stwierdził, że operat wskazywał, iż budowa pomostu nie zmieni dotychczasowego zagospodarowania terenu, wykonanie pomostu nie wymaga wycinki roślinności, pomost będzie wykonany w miejscu istniejącego dojścia do jeziora, pomost nie będzie miał negatywnego wpływu na środowisko. Zdaniem organu decyzyjnego w trakcie postępowania zarówno dotyczącego wydania pozwolenia wodnoprawnego jak i postępowania wznowieniowego żadna ze stron, w tym w szczególności wnioskodawca, nie wniosła uwag i nie kwestionowała zapisów operatu. Zatem trudno podważać ustalenia wynikające z operatu, stąd organ I instancji podzielił zapisy zawarte w operacie dotyczące możliwości usytuowania pomostu we wnioskowanym miejscy i braku jego wpływu na środowisko i sposób zagospodarowania terenów przyległych.

Odnosząc się do twierdzeń D. M. związanych z hałasem, zanieczyszczeniami, nieprzyjemnymi zapachami uznano, że są one ,,jedynie przypuszczeniem możliwości ich wystąpienia i nie mogą stanowić podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego". Kierowany względem organu zarzut ogólnikowości stwierdzeń nie daje, w ocenie Starosty L., się odnieść do konkretnych dowodów, natomiast sam wnioskodawca nie poparł swojego stanowiska żadnymi dowodami, wobec czego podniesione zarzuty zakwalifikowano jako ogólnikowe i enigmatyczne. Nieruchomość wnioskodawcy usytuowana jest w bezpośrednim sąsiedztwie linii brzegowej jeziora, do której dostęp, zgodnie z przepisami, powinien być nieograniczony. Projektowany pomost miał zostać usytuowany w miejscu istniejącego dojścia do jeziora, gdzie istniała już przed złożeniem wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego możliwość rekreacyjnego korzystania z wód, a więc np. możliwość kąpieli i przebywania ludzi nad brzegiem jeziora, wobec tego organ uznał, że zgodne z prawdą jest stwierdzenie operatu, iż budowa pomostu nie zmieni dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu. Właściciel nieruchomości przylegającej do jeziora, i to w miejscu gdzie istnieje do niego swobodny dostęp, musi się liczyć z możliwością korzystania z jeziora w bezpośrednim sąsiedztwie jego nieruchomości przez osoby trzecie i budowa pomostu zdaniem organu I instancji, niczego w tym zakresie nie zmieni.

Oceniając argumentację inicjatora postępowania nadzwyczajnego związaną z niszczeniem środowiska, przesunięciem linii brzegowej poprzez nasypanie piasku i wycięciem trzcin Starosta L. podał, że zagadnienia te nie dotyczą etapu wydawania decyzji w sprawie pozwolenia wodnoprawnego lecz sposobu wykonania inwestycji w oparciu o pozwolenie wodnoprawne. Przedłożoną dokumentację fotograficzną oceniono jako dowód nielegalnego składowania piasku, zasypania piaskiem jeziora i zniszczenia roślinności lecz zanegowano możliwość uznania jej za dowód wskazujący na wadliwość wydanej decyzji dotyczącej pozwolenia wodnoprawnego. Podano nadto, że argumenty podnoszone w tym względzie nie są przedmiotem badania w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, w którym bada się jedynie warunki pozwalające na budowę pomostu, nie zaś sposób "konsumpcji" takiego pozwolenia. Sposób realizacji tego pozwolenia, w szczególności zaś naruszenie warunków realizacji inwestycji, może być badany w odrębnym postępowaniu. We wskazanym zakresie toczy się zresztą postępowanie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego.

Nie godząc się z wydaną decyzją D. M. oprotestował ją odwołaniem. Żądając eliminacji oprotestowanej decyzji z obrotu prawnego autor odwołania podał, że organ stwierdził istnienie przesłanki wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i jednocześnie uznał, że nie zachodzą przesłanki uchylenia decyzji, której postępowanie wznowieniowe dotyczy i na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. wydał decyzję o odmowie uchylenia dotychczasowej decyzji. Oceniając deprecjonowane rozstrzygnięcie za rażąco naruszające przepisy procedury administracyjnej zauważono, iż zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmowa uchylenia decyzji dotychczasowej jest możliwa wyłącznie, gdy organ stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, a w niniejszej sprawie organ I instancji wprost stwierdził istnienie takiej podstawy uchylenia decyzji, tj. podstawy, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W konsekwencji organ w sposób nie budzący wątpliwości nie mógł wydać w sprawie decyzji odmawiającej uchylenia decyzji dotychczasowej, a jednak to uczynił.

Autor odwołania wyraził stanowisko, że stwierdzając naruszenie prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organ I instancji, zobowiązany był wydać decyzję, o której mowa w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. (uchylającą decyzję dotychczasową, w związku ze stwierdzeniem istnienia podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i wydać nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy) albo decyzję, o której mowa w art. 151 § 2 k.p.a. (decyzję stwierdzającą, że decyzja dotychczasowa została wydana na naruszeniem prawa). W ocenie odwołującego się organ I instancji powinien był wydać decyzję pierwszą ze wskazanych.

Dalsza argumentacja odwołania sprowadzała się do wskazania, że ubiegając się o wydanie pozwolenia wodnoprawnego wnioskodawca podał dane niezgodne ze stanem rzeczywistym. Zachodzi rozbieżność pomiędzy deklarowaną lokalizacją pomostu oraz zakresem deklarowanych prac związanych z realizacją pomostu a materiałami przedłożonymi w sprawie i zakresem prac rzeczywiście wykonanych. Postępowaniem objęto inne miejsce w terenie niż wskazane we wniosku i to ten teren został zlustrowany podczas oględzin. W trakcie wydawania pozwolenia wodnoprawnego ustalono brak potrzeby usunięcia roślinności (trzcin) w celu wykonania inwestycji, a usuwanie trzcin miało miejsce. Pomost został usytuowany i wybudowany w miejscu, w którym dokonano wycinki trzcin z równoczesną ingerencją w linię brzegową jeziora, a tym samym z ingerencją w prawo własności. Miejsce wykonania pomostu może odpowiadać miejscu deklarowanemu przez wnioskodawcę, jednak fakt ten należało zbadać. Organ w sposób nieprawidłowy przeprowadził postępowanie dowodowe w sprawie dokonując w nim ustaleń nieodpowiadających rzeczywistemu stanowi rzeczy ponieważ nie uwzględniono rzeczywistego rodzaju prac przy wykonania pomostu.

Dyrektor RZGW we W. decyzją z dnia [...] r., nr [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję Starosty L. z dnia [...] r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po przedstawieniu w uzasadnieniu rozstrzygnięcia kluczowych elementów dotychczasowego postępowania oraz istoty oprotestowanej odwołaniem decyzji, organ II instancji stwierdził, że decyzja Starosty L. z dnia [...] r., nr [...], została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co powoduje konieczność jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Na uzasadnienie zajętego stanowiska organ odwoławczy przeprowadził szeroką analizę trybu wznowienia postępowania na tle regulacji kodeksowych, poczynając od jego wszczęcia, poprzez ocenę poszczególnych przesłanek wynikających z k.p.a. i kończąc na rodzaju możliwych rozstrzygnięć. Sprowadzając wywody ogólne na grunt rozpoznawanej sprawy Dyrektor RZGW we W. podał, że Starosta L. w podstawie prawnej swego rozstrzygnięcia, wskazał normę wynikającą z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. i decyzja została wydana z naruszeniem właśnie tego przepisu. Organ I instancji odmówił uchylenia ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego, natomiast w uzasadnieniu decyzji uznał D. M. za stronę postępowania, a w toku postępowania ustalił, iż brak jest podstaw do odmowy wydania przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji wydał decyzję odpowiadającą w swej istocie decyzji dotychczasowej, w związku z czym powinien był wydać decyzję nie na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., lecz na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. w związku z art. 146 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 146 § 2 k.p.a. nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W myśl art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. w sytuacji gdy organ stwierdzi podstawy do wznowienia postępowania (czyli jego kwalifikowaną wadę), ale w wyniku wznowionego i prowadzonego ponownie co do istoty sprawy postępowania zapaść miałaby decyzja odpowiadająca w istocie decyzji dotychczasowej, organ nie wydaje rozstrzygnięcia ograniczającego się do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej. Organ obowiązany jest wydać decyzję, w której stwierdzi wydanie decyzji dotychczasowej z naruszeniem prawa oraz wskaże w rozstrzygnięciu okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Starosta L. w toku prowadzonego postępowania stwierdził, że D. M. zgodnie z art. 127 ust. 7 ust. 5 Prawa wodnego jest stroną postępowania. W ocenie organu odwoławczego organ nie przeprowadził należycie postępowania dowodowego, w przedmiocie uznania Dominka M. za stronę postępowania, ponieważ z akt sprawy nie wynika w jaki sposób pomost będzie oddziaływał na działki będące jego własnością. W aktach sprawy znajduje się dokument przedstawiający pomiar objętości nasypu na działce nr 647/13 obręb [...], z którego wynika, że przedmiotowy pomost nie graniczy z działką nr 78/15 i znajduje się w działce jeziora. W związku z powyższym organ I instancji powinien na nowo dokonać analizy, czy D. M. jest stroną w przedmiotowym postępowaniu i bez własnej winy nie brał w nim udziału. Nadto organ II instancji podkreślił, że ocena, czy wnoszący podanie o wznowienie posiada przymiot strony dokonywana jest po wznowieniu postępowania, a ustalenie, że wnoszący podanie nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. uzasadnia wydanie decyzji odmawiającej uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

Na koniec Dyrektor RZGW we W. umotywował wydanie decyzji kasacyjnej. Według niego postępowanie pierwszoinstancyjne zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, co przejawia się nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego dotyczącego ustaleń co do przesłanek określonych w art. 146 k.p.a., w szczególności co do przesłanki wskazanej w § 2 tego przepisu oraz istnienia interesu prawnego po stronie osoby żądającej wznowienia postępowania. Niemożliwość sanowania wskazanych uchybień w postępowaniu odwoławczym uzasadniono tym, że taki zabieg mógłby spowodować naruszenie zasady dwuinstancyjności, zaś wobec wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy wydano decyzję kasacyjną.

W skardze na powyższą decyzję wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika D. M. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji administracyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji Starosty L. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Żądania skargi oparto na zarzutach naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. w zw. z 149 § 2 k.p.a., art. 127 ust. 7 pkt 5 ustawy Prawo wodne oraz art. 71 ust. 1 i 2 pkt 2, art. 72 ust. 1 pkt 6, art. 73 ust. 1, art. 75 ust. 1 pkt 4 i art. 84 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm.).

W szczegółowych motywach skargi w pierwszej kolejności za błędną uznano oceną organu odwoławczego, że organ I instancji uznając skarżącego za stronę postępowania nie przeprowadził należycie postępowania dowodowego w tym przedmiocie. Również za błędną uznano sugestię organu II instancji, że z akt sprawy nie wynika w jaki sposób pomost będzie oddziaływał na działki skarżącego, mimo przyznania, że jest on właścicielem działek nr 78/15 i 78/14.

Zdaniem autora skargi organ dokonał błędnej subsumcji istniejącego stanu faktycznego i poczynił błędne ustalenia przyjmując, iż dokument dotyczący pomiaru objętości nasypu na działce 647/13 obręb [...] dowodzi braku przymiotu strony D. M., z tej przyczyny, że przedmiotowy pomost nie graniczy z działką 78/15. Skarżący wyjaśnił, że przedmiotowy pomiar odnosi się do niezgodnej z wnioskiem o pozwolenie wodnoprawne i niezgodnej z lokalizacją uzgodnioną przez W. Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych Rejonowy Oddział w L. lokalizacją samowoli budowlanej budowy nasypu bez wymaganych prawem pozwoleń i uzgodnień.

Wychodząc z definicji strony postępowania dotyczącego pozwolenia wodnoprawnego wynikającej z art. 127 ust. 7 pkt 5 ustawy Prawo wodne wskazano, iż w decyzji z dnia [...] r. Starosta L. uznaje, zgodnie ze swoim wcześniejszym postanowieniem z dnia [...] r., że D. M. przysługuje w postępowaniu status strony, albowiem jest on zgodnie z art. 127 ust. 7 pkt 5 ustawy Prawo wodne władającym powierzchnią ziemi położonej w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonywania urządzeń wodnych. Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego organ I instancji dokonał pełnej oceny statusu strony skarżącego i stwierdził, że jego nieruchomość usytuowana jest w bezpośrednim sąsiedztwie linii brzegowej jeziora.

Zdaniem skarżącego stanowisko organu odwoławczego nie zasługuje na aprobatę i jest całkowicie błędne, co ma wynikać z faktu, że nowa lokalizacja pomostu (odsunięta od granicy działki skarżącego), jest wynikiem samowoli budowlanej. Nie można twierdzić, że w postępowaniu o ponowne rozpatrzenie sprawy, w której została wydana decyzja z dnia [...] r., skarżący nie jest stroną postępowania tylko dlatego, że adresat decyzji prowadził inwestycję niezgodnie z warunkami w niej wyrażonymi, dopuszczając się samowoli budowlanej i opierając pomost o nielegalnie zbudowany brzeg przez nawiezienie kilkudziesięciu ton żwiru i piasku.

Sporządzony na zlecenie D. M. operat geodezyjny w postaci geodezyjnego pomiaru objętości nasypu, wskazuje jednoznacznie, że rzędne lokalizacji określone w decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] r., nie są zgodne z faktyczną lokalizacją wybudowanego pomostu. Według pierwotnego projektu zagospodarowania, pomost ten wychodzi bezpośrednio od granicy działki D. M.. Taka lokalizacja została uzgodniona również z Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych Oddział w L.. Odmienna niż pierwotna, aktualna lokalizacja, odsunięta od granicy działki D. M., związana jest z powstaniem w trakcie postępowania w sprawie pozwolenia wodnoprawnego nasypu łączącego pierwotny stały grunt z pomostem. Zrealizowane na skutek powyższego nasypanie 59 m³ gruntu i piasku, nie może prowadzić do konkluzji, że poprzez takie nielegalne działania skarżący automatycznie utracił status strony.

W uzasadnieniu skargi wpływ prowadzonej inwestycji na nieruchomość skarżącego uznany został za ewidentny i niepodważalny, co ma wynikać z naruszenia granic prawa własności skarżącego do nieruchomości polegającego na braku możliwości korzystania z nieruchomości zgodnie z życiowymi potrzebami skarżącego i z naruszeniem zasad dobrego sąsiedztwa. Inwestycja zmieniła możliwość zagospodarowania granicy działki, zaś nieruchomość skarżącego została pozbawiona dostępu do jeziora i graniczy z nielegalnym nasypem, zbudowanym w celu korzystania z pomostu.

Skarżący zarzucając organowi II instancji rażącą wadę formalną postępowania i brak wyważenia przez organ interesów inwestora i właściciela działki bezpośrednio sąsiadującego w obszarze oddziaływania inwestycji, podał, że organ nie przeprowadził oceny wpływu inwestycji w postępowaniu wodnoprawnym na obszar oddziaływania inwestycji. Wskazując na degradację środowiska związaną z prowadzoną inwestycją oraz lokalizację pomostu niezgodną z warunkami wskazanymi w pozwoleniu wodnoprawnym zauważono, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. w prowadzonym postępowaniu uznał D. M. za stronę. Mimo tego, że Starosty L. prawidłowo uznał wnioskodawcę za stronę postępowania, organ II instancji nakazuje ponownie zbadać tę kwestę nie wskazując jakie działania winien ten organ przeprowadzić.

Skarżący zaprezentował pogląd, że podstawą uchylenia przez organ II instancji decyzji Starosty L. winno być nie wskazanie, że Starosta L. naruszył przepisy dotyczące procedowania w zakresie wniosku o wznowienie postępowania, ale nie odniesienie się przez ten organ do kwestii ochrony środowiska w zakresie orzekania w przedmiocie uchylenia decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym. Potwierdzając słuszność swojego stanowiska skarżący zwrócił uwagę na występujące w jego ocenie zniszczenia w trakcie wykonywania inwestycji.

Na koniec autor skargi uzasadniając podniesiony zarzut błędnej subsumcji i błędnej oceny całości materiału zebranego w sprawie zaznaczył, że organ nadzoru budowlanego uznał skarżącego za stronę prowadzonego postępowania, Starosta L. i organ II Instancji posiadając pełne informacje w tym zakresie. Zatem wobec niewątpliwego interesu wnioskodawcy do udziału w postępowaniu przed PINB w przedmiocie wykonanego pomostu i nasypu, spełnia on także przesłanki do uznania go za stronę toczącego się postępowania, ponieważ posiada on ważną legitymację procesową.

Dyrektor RZGW we W. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podając, że zarzuty przedstawione w skardze nie zasługują na uwzględnienie.

Na rozprawie w dniu 8 marca 2016 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymała skargę i wnioski w niej zawarte, natomiast uczestnik postępowania wskazał, że nie zgadza się z twierdzeniami skargi i wnosi o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględniając zaistniałe w sprawie okoliczności faktyczne i prawne stwierdził co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa, procesowego czy materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., z którego wynika, że sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem skargi wniesionej w rozpoznawanej sprawie była decyzja Dyrektora RZDW we W. uchylająca w całości decyzję Starosty L. w przedmiocie odmowy uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego. W tym miejscu podkreślić należy, że kontrolowana przez Sąd decyzja została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, a dodatkowo jest to decyzja o wyjątkowym bo kasacyjnym charakterze. Te dwie okoliczności musiały więc zostać uwzględnione przy ocenie legalności kwestionowanego aktu administracyjnego.

Z procesowej zasady trwałości decyzji administracyjnych wynikają szczególne zasady wymienione w k.p.a. dotyczące wdrożenia trybu wznowienia postępowania jak też samego uchylenia funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji. Przejawem konieczności sprostania regułom procesowym w niniejszym postępowaniu było uchylenie przez organ II instancji zapadłego w toku postępowania postanowienia Starosty L. z dnia [...] r., nr [...] o odmowie wznowienia postępowania wydanego z naruszeniem tych reguł.

Zaskarżoną decyzją Dyrektor RZGW we W. uchylił rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Tak więc odwołując się do utrwalonego nurtu orzeczniczego zaznaczyć należy, że uchylenie decyzji w postępowaniu odwoławczym powinno mieć miejsce wówczas, gdy organ I instancji nie ustalił poprawnie stanu faktycznego sprawy. W takiej sytuacji organ odwoławczy ma ustawowy nakaz uchylenia decyzji I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Zatem w sprawach, w których organ I instancji nie wyjaśnia stanu faktycznego sprawy, nie ma innej możliwości orzekania jak stosowanie art. 138 § 2 k.p.a., a wtedy zawsze musi nastąpić przekazanie sprawy do organu niższej instancji - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2014 r. (sygn. akt II GSK 1952/12), LEX nr 1450732.

Wobec powiedzianego, przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji, w której organ II instancji uznał, że decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, z jednoczesnym zastrzeżeniem, że organ odwoławczy nie ma możliwości wyeliminowania dostrzeżonego uchybienia w trybie art. 136 k.p.a., należy odnieść się do istotnych elementów samego postępowania jak też wydanych rozstrzygnięć.

Starosta L. postanowieniem z dnia [...] r., stwierdzając, iż wniosek D. M. opiera się na ustawowej przesłane wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem pozwolenia wodnoprawnego. Rozstrzygnięcie to spełnia kryterium legalności, bowiem wbrew twierdzeniom skargi, na wstępnym etapie postępowania wznowieniowego organ nie bada faktycznego ziszczenia się uchybienia procesowego polegającego na niedopuszczeniu strony do postępowania, lecz wyłącznie analizuje oparcie samego wniosku na takiej przesłane. W sposób formalny i ostateczny kwestię tę organ bada bowiem w toku wznowionego postępowania, a zatem w treści decyzji rozważa czy wnioskodawca istotnie korzystał z przymiotu strony, zaś organ uczestnictwa w postępowaniu go pozbawił. Nie ma więc racji skarżący uznając, że Starosta L. wskazanym wyżej postanowieniem przesądził o uznaniu go za stronę postępowania. Postępowanie wznowieniowe jest postępowaniem dwuetapowym. W pierwszym etapie organ bada jedynie kwestie formalne, w tym w szczególności zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie oraz fakt wskazania przez wnioskodawcę ustawowej przesłanki wznowienia, wymienionej w art. 145 k.p.a.. Jeżeli badanie to da pozytywne rezultaty, organ postanowieniem wznawia postępowanie. Po myśli art. 149 § 2 k.p.a., dopiero to postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Zatem kwestie istnienia przesłanki wznowieniowej badane są dopiero we wznowionym postepowaniu, a nie na etapie rozstrzygania o wznowieniu lub odmowie wznowienia postępowania. W sprawie momentu badania przymiotu strony jednoznacznie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w pełni akceptowanym przez skład orzekający w niniejszej sprawie wyroku z dnia 13 października 2014 r., (sygn. akt VI SA/Wa 847/14) podając, że ,,Badanie czy wniosek został złożony przez podmiot posiadający przymiot strony oraz czy strona nie brała bez swojej winy udziału w postępowaniu powinno mieć miejsce dopiero po wznowieniu postępowaniu" - patrz LEX nr 1553937.

Organ I instancji, zakładając zresztą podobnie jak skarżący, że inicjator postępowania nadzwyczajnego winien być stroną postępowania dotyczącego pozwolenia wodnoprawnego i zostało to przesądzone postanowieniem, zaniechał na etapie wydawania decyzji weryfikacji tego zagadnienia. W treści uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej znalazły się określenia wyłącznie w sposób ogólny odnoszące się do uznania D. M. za stronę postępowania. I tak na stronie nr 2 decyzji ,,Starosta L., (...), uwzględnił uwagi organu odwoławczego (...), uznając Pana M. stroną postępowania", na stronie 3 decyzji ,,Starosta L. uznał za zasadny podnoszony wielokrotnie wniosek o wznowienie postępowania i uznania wnioskodawcy stroną postępowania. Dał temu wyraz w postanowieniu z dnia [...] r.". W treści decyzji pierwszoinstancyjnej brak z kolei rozważań w oparciu o jakie okoliczności i na tle jakich ustaleń Starosta L. doszedł do przekonania, że wnioskodawca winien zostać uznany za stronę zakończonego bez jego udziału postępowania.

Sąd zauważa, że właśnie brak dokonania takiej oceny i brak wskazania konkretnych dowodów w tym względzie stał się podstawą do wydania decyzji kasacyjnej przez Dyrektora RZGW we W.. W dodatku organ odwoławczy wskazuje na treść art. 127 ust. 7 i ust. 5 Prawa wodnego oraz legitymowanie się przez wnioskodawcę prawem własności do działek nr 78/15 i 78/14, jednak podaje, że organ I instancji nie ustalił w jaki sposób i czy w ogóle realizowany pomost oddziałuje na nieruchomości D. M..

Podzielając słuszność stanowiska organu II instancji nie można za zasadną uznać argumentacji skargi, że Starosta L. dokonał pełnej oceny czy D. M. jest stroną postępowania. Wskazane wyżej fragmenty decyzji pierwszoinstancyjnej nie tylko przeczą poglądowi skarżącego, ale w istocie potwierdzają, że organ założenie o uznaniu wnioskodawcy za stronę postępowania wywodzi z treści postanowienia o wznowieniu postępowania.

Sąd orzekający w sprawie uznaje za trafne rozważania Dyrektora RZGW związane z uznaniem naruszenia przez organ I instancji art. 151 k.p.a. Starosta L. w podstawie prawnej swojej decyzji podał poza przepisami prawa materialnego z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie wydane w oparciu o tak wskazaną podstawę prawną jest nieprawidłowe, ponieważ jak się zdaje organ I instancji uznał D. M. za stronę postępowania, w którym zapadła decyzja o pozwoleniu wodnoprawnym, (chociaż faktu tego nie uzasadnia) lecz wobec wskazania na art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia tej decyzji. Co jest godne podkreślenia uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej zdaje się zmierzać do wykazania prawidłowości decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym we wszelkich możliwych aspektach, z pominięciem kluczowego zagadnienia tj. niezapewnienia w nim udziału D. M.. Słusznie więc organ II instancji podaje, że jego zdaniem organ I instancji wydał decyzję odpowiadającą w swej istocie decyzji dotychczasowej. Jeżeli faktycznie taki był zamiar Starosty L. zgoła odmienna powinna być podstawa prawna tej decyzji (art. 152 § 2 k.p.a.). Skarżący nie polemizuje z tym stanowiskiem organu I, które to ze względu na nieprawidłowe zastosowanie przepisów procedury administracyjnej czyni wydaną decyzję wadliwą.

Odnosząc się do argumentacji skargi związanej z uznaniem skarżącego za stronę w postępowaniu prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego, co ze względu na to, że sprawa dotyczy tej samej inwestycji, a nawet sam Starosta L. przekazał sprawę w tym zakresie do prowadzenia służbom nadzoru budowlanego, ma przesądzać o atrybucie strony D. M. także w postępowaniu dotyczącym pozwolenia wodnoprawnego, nie można się z nią zgodzić. Otóż każde postępowanie cechuje indywidualność, nawet w sytuacji gdy tożsame są strony postępowania, organ administracyjny a nawet przedmiot. Nie ma racji skarżący, że w sprawie przedmiotowego pomostu i jego odziaływania na otoczenie, w tym sąsiednie nieruchomości, w identyczny sposób ukształtuje się katalog stron postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego i organ władny do wydania pozwolenia wodnoprawnego czy prowadzący postępowanie w trybie wznowieniowym. Strony postępowania organ nadzoru budowlanego ustala na ogólnych zasadach wynikających z art. 28 k.p.a., natomiast w drugim przypadku istnieje przepis szczególny w postaci normy wynikającej z art. 127 ust. 7 pkt 5 ustawy Prawo wodne, na tle którego weryfikowany jest atrybut strony postępowania. Tak więc wbrew twierdzeniom skarżącego nie można dokonywać dalekoidących porównań tych dwóch odrębnych postępowań, prowadzonych w odrębnych postępowaniach i w oparciu o inne przepisy prawa materialnego w kontekście uznania konkretnej osoby za stronę postępowania.

Na koniec należy wykluczyć słuszność tych twierdzeń skargi, które związane są z odziaływaniem przedmiotowego pomostu czy samych robót związanych z jego realizacją na nieruchomości stanowiące własność skarżącego, co ma potwierdzać korzystanie przez niego z przymiotu strony postępowania. Dyrektor RZGW we W. trafnie przyjął w odpowiedzi na skargę, że zagadnienia związane z naruszeniem udzielonego inwestorowi pozwolenia wodnoprawnego nie stanowią przedmiotu niniejszego postępowania. Z akt administracyjnych wynika zresztą, że takie postępowanie zostało wszczęte. Postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym ma finalnie doprowadzić do rozstrzygnięcia czy w trakcie orzekania o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego nie doszło do uchybień powodujących konieczność eliminacji wydanej decyzji z obrotu prawnego. Zatem postępowanie to obejmuje tylko i wyłącznie następstwa samej decyzji w rozumienia poczynań inwestora polegających na realizacji inwestycji zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym. Niedochowanie warunków pozwolenia wodnoprawnego daje impuls właściwemu organowi do prowadzenia odrębnego postępowania właśnie w tym kierunku.

Sąd nie znajdując uchybień w oprotestowanej skargą decyzji nie znalazł także podstaw do uwzględnienia skargi. Na marginesie zaznaczyć trzeba, że dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Pamiętać także należy, że uchylenie decyzji, która zdaniem Sądu, niewątpliwie obarczona była wadami, niejako na nowo otwiera stronom możliwość przedstawiania swoich racji przy wykorzystaniu wszelkich środków dowodowych w toku niejako na nowo prowadzonego postępowania. Uwaga ta odnosi się w szczególności do twierdzeń skarżącego podającego argumentację związaną z koniecznością uznania go za stronę w zakończonym decyzją Starosty L. z dnia [...] r., nr [...] postępowaniu.

Wobec powyższego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu skargi.