Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 261/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły (spr.), , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant ref. staż. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi G. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz G. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi G. M. jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2009 r. znak: [...], wydana po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2009 r. znak: [...]. Decyzja ta została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej. Zaskarżoną decyzją GINB utrzymał w mocy wskazaną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą organ wojewódzki (jako organ pierwszej instancji) -po rozpoznaniu wniosku W. P. z 18 kwietnia 2008 r.- stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] czerwca 2005 r.

Ostatnio wymienioną decyzją, organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego uchylił po wznowieniu postępowania decyzję własną z [...] lutego 2005 r. o nakazaniu G. M. rozbiórki samowolnie dobudowanego do zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] budynku mieszkalnego, tarasu ze schodami i pomieszczenia gospodarczego pod tarasem i zobowiązał wyżej wymienioną do przedstawienia w zakreślonym terminie inwentaryzacji wykonanych robót i oceny technicznej. Podstawę prawną tej decyzji stanowił art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) i art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Dopuszczalność uchylenia decyzji ostatecznej w trybie wznowienia postępowania ograniczona jest wystąpieniem jednej z podstaw wyliczonych w art. 145 § 1 lub art. 145a i brakiem przesłanek negatywnych, określonych w art. 146 § 1 i § 2 k.p.a. Na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego właściwy organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. W ocenie organu wojewódzkiego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nie mógł na podstawie ww. przepisu Prawa budowlanego nałożyć na G. M. obowiązku wykonania inwentaryzacji wykonanych robót i oceny technicznej dobudowanych do istniejącego budynku mieszkalnego schodów i tarasu oraz pomieszczenia gospodarczego pod tarasem. Organ ten stwierdził, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] czerwca 2005 r. narusza w sposób rażący przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, co odpowiada przesłance określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., powodującej stwierdzenie nieważności kontrolowanej przez organ decyzji. Nakładając na inwestora na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego obowiązek dostarczenia dokumentów organ nadzoru budowlanego tamował sobie możliwość nałożenia obowiązku określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nie mógł więc na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nałożyć na G. M. obowiązku wykonania inwentaryzacji wykonanych robót zamiast obowiązku wykonania określonych czynności.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania G. M. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji podzielając jego argumentację, a ponadto wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zastosował dwa różne tryby postępowania przewidziane w ustawie - Prawo budowlane, co nie jest dopuszczalne.

W skardze na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2009 r., G. M. wniosła o jej uchylenie w całości oraz o uchylenie decyzji ją poprzedzającej z [...] lutego 2009 r.

Skarżąca zarzuciła, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przed wydaniem decyzji nie zawiadomił jej o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. W ocenie skarżącej, odstąpienie przez organ od obowiązku wynikającego z tego przepisu miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Następnie skarżąca podniosła, że w sprawie nie wyjaśniono ponad wszelką wątpliwość, czy osoba, z której inicjatywy organ wszczął i prowadził postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej ma przymiot strony w sprawie. Zdaniem skarżącej tego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dokonał, pomimo zobowiązania wynikającego z decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2008 r. przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją tą organ wojewódzki został zobowiązany do ustalenia kręgu stron postępowania na podstawie obszaru oddziaływania obiektu. W ocenie skarżącej, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego takiego obszaru nie ustalił, a konsekwencji nie ustalił stron postępowania. Jednocześnie skarżąca zauważyła, iż W. P. w chwili składania wniosku o stwierdzenie nieważności nie posiadała tytułu prawnego do sąsiedniej nieruchomości, a tym samym uprawnień strony uprawnionej do żądania unieważnienia katu administracyjnego. Skarżąca stwierdziła przy tym, iż sam fakt graniczenia z nieruchomością objętą inwestycją nie przesądza o posiadaniu interesu prawnego. Dalej, skarżąca zarzuciła naruszenie zaskarżoną decyzją art. 107 § 3 k.p.a. przez niewyjaśnienie, na jakiej podstawie organy uznały W. P. za stronę postępowania.

Ponadto, skarżąca wskazała, że wydanie nakazu przedłożenia dokumentacji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, wbrew stanowisku organów obu instancji, nie narusza prawa. Z brzmienia tego przepisu wynika bowiem, iż organ może na inwestora nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności, np. opracowania i przedłożenia niezbędnych do legalizacji dokumentów lub nałożyć obowiązek wykonania pewnych robót budowlanych lub nałożyć oba te obowiązki łącznie.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi.

W piśmie procesowym z 3 czerwca 2009 r. skarżąca uzupełniając zarzuty skargi wskazała, że w postępowaniu administracyjnym pominięto jako strony postępowania jej dzieci – M. M., J. K. i C. Z., tj. współwłaścicieli nieruchomości ze sporną zabudową. Skarżąca wskazała przy tym, iż organy orzekające bez żadnych podstaw prawnych uznały ją za pełnomocnika jej dzieci, albowiem żadnego pełnomocnictwa w formie pisemnej nie przedłożyła, a powołała się tylko na ustne uzgodnienie do reprezentacji w sprawach małej wagi.

W piśmie procesowym z 1 września 2009 r. skarżąca podtrzymała powyższy zarzuty dotyczący pominięcia stron w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją. Podtrzymała także zarzuty dotyczący wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej na wniosek podmiotu nie będącego stroną w sprawie. Dodała, że działkę W. P. nr ewid. [...] oraz jej działkę nr ewid. [...], na której zostały wybudowane schody wraz z tarasem, oddziale działka nr ewid. [...] będąca drogą. Z tego powodu wykonana inwestycja nie tylko nie narusza interesu prawnego W. P., ale nawet i interesu faktycznego.

Wyrokiem z 15 września 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 843/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. M. stwierdzając, że jest ona niezasadna.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podzielił pogląd wyrażony przez organy orzekające w sprawie uznając, iż rażącym naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego było nałożenie przez PINB w Sokółce decyzją z 21 czerwca 2005 r. obowiązku dostarczenia określonych dokumentów zamiast obowiązku wykonania określonych czynności. Sąd zwrócił uwagę, iż zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem nie może oznaczać obowiązku dostarczenia dokumentów, ekspertyz i ocen, ponieważ poprzez nałożenie obowiązku dostarczenia dokumentów, ekspertyz i ocen nie można doprowadzić obiektu do stanu zgodnego z prawem. Sąd stwierdzając powyższe powołał się na utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych wskazujące na to, iż w decyzji o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nie można nałożyć obowiązku przedkładania inwentaryzacji, ocen technicznych czy ekspertyz. W odniesieniu do podniesionych w skardze zarzutów Sąd stwierdził, iż nie mogły one wpłynąć na treść wydanego rozstrzygnięcia. Sąd wskazał, iż W. P. posiada przymiot strony, a zarzut pominięcia w postępowaniu administracyjnym pozostałych współwłaścicieli nieruchomości nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy, gdyż byli oni reprezentowani przez G. M. na podstawie ustanego pełnomocnictwa, a pełnomocnictwo to było skuteczne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła G. M. zarzucając naruszenie następujących przepisów prawa materialnego przez jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

1) art. 145 § 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., przez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że przepis ten został błędnie zastosowany, co miało wpływ na wynik sprawy,

2) art. 145 § 1 lit. a) p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że w sprawie podstawą prawną jest art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a przez to, iż przepis art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. nie stanowi w sprawie podstawy prawnej powodującej naruszenie art. 8, 12 i 14 k.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy.

Na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżąca zarzuciła naruszenie następujących przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy:

1) art. 145 § 1 lit. b) p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przepisów art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 33 § 2, 3 i 4 k.p.a. poprzez niezapewnienie przez organy nadzoru budowlanego stronom udziału w postępowaniu administracyjnym, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

2) art. 145 § 1 lit. b) p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przepisów art. 10 § 1 k.p.a., poprzez niezapewnienie przez organy nadzoru budowlanego stronie udziału w postępowaniu administracyjnym, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

3) art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przepisów art. 28 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., poprzez nieuprawnione uznanie za stronę, wnioskodawczynię przedmiotowego postępowania, dające podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, a więc mające istotny wpływ na wynik sprawy,

4) art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez nierówne traktowanie stron postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy.

Wyrokiem z 4 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 74/10 Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu sprawy ze skargi kasacyjnej G. M., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podał, iż powodem uchylenia zaskarżonego wyroku było ustalenia, że w sprawie zaistniała jedna z przesłanek nieważności postępowania sądowego wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, iż w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uchylającej po wznowieniu postępowania decyzję, którą nakazano G. M. rozbiórkę samowolnie dobudowanego do budynku mieszkalnego tarasu ze schodami i pomieszczeniem gospodarczym pod tarasem, a także zobowiązującej do przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót i oceny technicznej, za strony tego postępowania uznani zostali współwłaściciele działki nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w [...]: J. K., C. Z. oraz M. M. Osoby te zostały uznane również za strony wznowionego postępowania, a także w związku z wniesioną przez G. M. skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za uczestników na prawach strony w postępowaniu przed tym Sądem. Do osób tych zostały skierowane zawiadomienia o rozprawie przed Sądem pierwszej instancji w dniu 14 lipca 2009 r. Jak wynika z protokołu rozprawy w dniu 15 września 2009 r. Sąd pierwszej instancji uznał, że zainteresowani zostali o jej terminie powiadomieni. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził jednak, iż w aktach sprawy brak jest zwrotnych potwierdzeń odbioru przez ww. osoby zawiadomień o terminie rozprawy przed Sądem pierwszej instancji w dniu 15 września 2009 r. Sąd ten pomimo wynikającego z art. 109 p.p.s.a. obowiązku odroczenia rozprawy z uwagi na nieprawidłowe zawiadomienie uczestników postępowania, rozpoznał sprawę i ogłosił wyrok. Powyższa wada, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, powodująca nieważność postępowania obligowała do uchylenia zaskarżonego wyroku oraz przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, bez konieczności odniesienia się do zarzutów skargi kasacyjnej.

Na koniec, Sąd kasacyjny wskazał, iż przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Sąd pierwszej instancji powinien mieć jednak na uwadze, że przyjęte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku założenie, iż "utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że w decyzji o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nie można nałożyć obowiązku przedkładania inwentaryzacji, ocen technicznych czy ekspertyz", nie jest trafne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2009 r. wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, w trybie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej.

Sąd orzekając ponownie w niniejszej sprawie (na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 74/10) uznał, iż decyzja ta narusza prawo, wobec czego skargę należy uwzględnić. Sąd uwzględniając skargę za konieczne uznał uchylenie obu wydanych w kontrolowanym postępowaniu decyzji, tj. nie tylko decyzji zaskarżonej, ale także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, na podstawie art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Jednocześnie Sąd wyjaśnia, iż dokonując takiej oceny kierował się wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Sąd kasacyjny w ww. wyroku tego Sądu. Stosownie bowiem do treści art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

-Przypomnieć trzeba, iż zaskarżoną decyzją GINB utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2009 r., którą stwierdzono nieważność decyzji ostatecznej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] czerwca 2005 r. Decyzją tą organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego uchylił w trybie wznowieniowym decyzję własną z [...] lutego 2005 r. nakazującą rozbiórkę samowolnie dobudowanego do budynku mieszkalnego tarasu ze schodami i pomieszczeniem gospodarczym, i zobowiązał w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego skarżącą do przedłożenia w określonym terminie inwentaryzacji wykonanych robót i oceny technicznej. Organy orzekające w trybie nieważnościowym uznały, iż badana w tym postępowaniu decyzja z [...] czerwca 2005 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa należy mówić jedynie w razie oczywistego i bezspornego naruszenia prawa, a przy tym takiego, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasadę sprawiedliwości społecznej. W wyroku z 31 stycznia 2006 r. (sygn. akt I OSK 883/05, Lex Nr 299873), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. NSA zaznaczył także, że nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.

Zatem, ustalenie, czy w konkretnym wypadku nastąpiło "rażące naruszenie prawa", wymaga zawsze bardzo wnikliwego rozważenia sprawy. Naruszony przepis prawa nie może pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości prawnych, a jego treść musi być jasna i nie może wywoływać sporów doktrynalno-orzeczniczych.

W niniejszej sprawie organy orzekające przyjęły, iż badana decyzja w sposób rażący narusza art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydania. Zgodnie z treścią tego przepisu, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji uznał za organem I instancji, iż w oparciu o cyt. przepis organ nie miał możliwości nałożenia obowiązku dostarczenia określonych dokumentów. Mógł bowiem jedynie w tym trybie nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności. Dla potwierdzenia swojego stanowiska w powyższym zakresie i zasadności stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, GINB powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 czerwca 2004 r. sygn. akt IV SA 74/03 (lex nr 148875).

Dokonując takiej oceny organ odwoławczy nie zauważył jednak, iż orzecznictwo sądowo-administracyjne w różny sposób interpretowało ww. art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W wyroku zapadłym w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, iż w orzecznictwie sądowo-administracyjnym występowały wątpliwości dotyczące charakteru czynności, do których organ nadzoru budowlanego może, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zobowiązać inwestora w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W szczególności pojawiał się problem czy czynności te mają mieć charakter faktyczny, czy też mogą polegać również na sporządzeniu i przedstawieniu odpowiednich dokumentów, np. ocen technicznych czy też ekspertyz (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 167/06 publ. ONSA i wsa 2007 r., nr 6, poz. 132, wyrok NSA z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1720/08 oraz wyrok NSA z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 823/08). Również w uzasadnieniu do podjętej w dniu 10 stycznia 2011 r. uchwały (sygn. akt II OPS 2/10) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił (na co także zwrócił uwagę Sąd kasacyjny w zapadłym w sprawie wyroku), że na tle wykładni powołanego wyżej przepisu "pojęcie wykonanie określonych czynności budziło wątpliwości, tak w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, jak i w doktrynie, jak to przyznaje się również w uzasadnieniu wniosku złożonego przez Rzecznika Praw Obywatelskich".

Dostrzegając powyższe, stwierdzić więc trzeba, że skoro istniały wątpliwości co do wykładni przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, to nie można uznać, iż przepis ten przy wydawaniu decyzji z [...] czerwca 2005 r. został w sposób rażący naruszony. Jak zaznaczył bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku zapadłym w sprawie, przyjęcie przesłanki rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. musi być w każdym przypadku poprzedzone nie budzącym wątpliwości ustaleniem oczywistości naruszenia prawa, które nie może być wynikiem jego błędnej interpretacji wynikającej z niejasnego brzmienia przepisu.

Konkludując, Sąd uznał, iż stwierdzenie nieważności decyzji z [...] czerwca 2005 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego było nieuprawnione. Dlatego też Sąd za konieczne uznał uchylenie obu decyzji wydanych w sprawie, albowiem w obu tych decyzjach jako jedyny powód stwierdzenia nieważności badanego aktu administracyjnego podano rażące naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, co -w ocenie Sądu- nie miało jednak miejsca.

Przy czym Sąd dostrzega, iż w zaskarżonej decyzji GINB zwrócił uwagę także na to, że w badanej decyzji PINB w [...] zastosował dwa różne tryby postępowania przewidziane w ustawie – Prawo budowlane (tj. uchylił decyzję wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, a orzekł w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy). Organ odwoławczy ocenił to jako niedopuszczalne, natomiast nie stwierdził, aby powyższe także uzasadniało stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji. Nie przedstawił też żadnej argumentacji w tym zakresie i nie wskazał żadnego przepisu prawa, który w tym przypadku miałby być rażąco naruszony. Jednocześnie Sąd w tym miejscu zauważa za Sądem kasacyjnym, iż nawet ustalenie faktu oczywistego naruszenia prawa nie przesądza o uznaniu kwalifikowanego naruszenia prawa w sprawie.

Z przedstawionych powodów Sąd uznał, iż tak zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z istotnym naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wadliwe jego zastosowanie.

W ocenie Sądu, w sprawie doszło także do szeregu innych naruszeń procesowych, w stopniu istotnym.

-Przede wszystkim zauważyć trzeba, iż w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją jako strony potraktowano pozostałych (oprócz G. M.) współwłaścicieli działki nr ewid. [...] w [...] ze sporną zabudową, tj. dzieci skarżącej: J. K., C. Z. i M. M., co w ocenie Sądu jest prawidłowe i przesądzone wyrokiem Sądu kasacyjnego w wydanym w sprawie. Osobom tym nie zapewniono jednak udziału w prowadzonym postępowaniu, nie doręczono także żadnej z wydanych decyzji.

Z akt administracyjnych wynika, iż w piśmie z 28 stycznia 2009 r. G. M. poinformowała [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że "ustnie zostało uzgodnione", iż ma prawo reprezentować swoje dzieci przed urzędami. Na tej też podstawie, wszelką korespondencję urzędową w obu instancjach dla wskazanych powyżej osób, kierowano do G. M., którą organy uznały za pełnomocnika prawidłowo umocowanego. Przy czym wyjaśnienia wymaga, iż oprócz ww. pisma, w aktach sprawy nie znajduje się żaden inny dokument upoważniający G. M. do reprezentacji w niniejszej sprawie jej dzieci. Zatem, na podstawie ustanego umocowania, o którym powiadomiła umocowana a nie mocodawcy, zarówno zawiadomienia o toczącym się postępowaniu jak i wydane decyzje doręczono G. M. dla J. K., C. Z. i M. M.

Takie działanie organów jest -w ocenie Sądu- nie prawidłowe, naruszające art. 33 § 2, 3 i 4 k.p.a., a w efekcie również art. 10 § 1 tej ustawy.

Wyjaśnienia wymaga, iż stosownie do art. 33 § 2 k.p.a. pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu. Pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa (art. 33 § 3 zd. 1). W myśl zaś § 4 tego artykułu, jedynie w sprawach mniejszej wagi organ administracji publicznej może nie żądać pełnomocnictwa, jeśli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony. W niniejszej sprawie organy orzekające przyjęły, iż ma zastosowanie art. 33 § 4 k.p.a. Nie wyjaśniły jednak na jakiej podstawie uznały zakres umocowania ustnego dla G. M. jak i to, że sprawa jest "mniejszej wagi".

Podkreślić należy, że ocena wagi sprawy należy do organu administracji publicznej, który powinien mieć na względzie, czy wynik sprawy może mieć wpływ na sytuację prawną członka najbliższej rodziny lub domownika strony. Nadto, w orzecznictwie podnosi się, iż sprawa mniejszej wagi to taka, która nie pociąga za sobą poważniejszych skutków (np. otrzymanie wezwania, przeglądanie akt). W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, "sprawą mniejszej wagi" nie jest z pewnością sprawa powadzona w trybie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej wydanej celem legalizacji samowoli budowlanej. Zważyć przy tym trzeba, iż skutkiem stwierdzenia nieważności decyzji, którą organy badały w niniejszej sprawie, jest przywrócenie bytu prawnego decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie dobudowanych do istniejącego budynku mieszkalnego schodów i tarasu oraz pomieszczenia gospodarczego pod tym tarasem. W takim przypadku zastosowanie art. 33 § 4 k.p.a. nie powinno mieć -w ocenie Sądu- miejsca.

Reasumując, Sąd podzielił zarzuty skargi dotyczące niezapewnienia czynnego udziału w sprawie wszystkim stronom tego postępowania, tj. J. K., C. Z. i M. M. Osoby te na żadnym etapie nie zostały zawiadomione o sprawie oraz o wydanych w obu instancjach decyzjach, co świadczy o naruszeniu przez organy orzekające zarówno ww. art. 33 k.p.a. poprzez nieuprawnione potraktowanie jako pełnomocnika wskazanych osób G. M. oraz art. 10 § 1 omawianej ustawy poprzez niezapewnienie tym osobom czynnego udziału w sprawie w każdym jego stadium.

Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W wyroku z 27 marca 2009 r. (sygn. akt II OSK 151/09, lex nr 486351), Naczelny Sąd Administracyjny zawarł tezę, iż zasadą jest, że sąd administracyjny z urzędu uchyla zaskarżony doń akt administracyjny, gdy stwierdzi wystąpienie przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego. Zatem dla konieczności zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. nie ma znaczenia okoliczność, czy strona, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, złożyła wniosek o jego wznowienie. W każdym bowiem przypadku sąd powinien uwzględnić wystąpienie przesłanki stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania - także tej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Podzielając pogląd wyrażony w przytoczonym wyroku NSA, Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał, iż uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej winno nastąpić również z powyżej przedstawionego powodu -związanego z niezapewnieniem wszystkim współwłaścicielom nieruchomości ze sporną zabudową udziału w postępowaniu- w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.

-Na koniec Sąd stwierdza, iż co najmniej przedwcześnie organy orzekające przyjęły, że osoba, z której inicjatywy zostało wszczęte postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej zakończone zaskarżoną decyzją GINB, ma przymiot strony w sprawie.

W tym miejscu wskazać zaś trzeba, iż zanim zostanie wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji należy ustalić, czy żądanie w tym zakresie zostało wniesione przed podmiot posiadający przymiot strony postępowania. Dopiero bowiem poprzez takie działanie organ nie doprowadzi do naruszenia art. 157 § 2 k.p.a., w myśl którego wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje na żądanie strony lub z urzędu.

W ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie w obu instancjach nie zbadały w sposób należyty, czy W. P. posiada przymiot strony i przedwcześnie przyjęły (bo bez dokładnej analizy w tym zakresie), iż ma ona interes prawny do wzruszenia kwestionowanej decyzji z [...] czerwca 2005 r.

Wprawdzie na potrzebę analizy sprawy w tym zakresie w pierwszej kolejności (tj. przed merytoryczną oceną sprawy), zwrócił uwagę GINB w decyzji kasacyjnej z [...] lipca 2008 r. znak: [...], to jednak te wytyczne organu przez organ I instancji nie zostały wykonane. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z [...] lutego 2009 r. podał jedynie, iż wnioskodawczyni tego postępowania ma tytuł prawny do działki nr ewid. [...] w [...]. Nie wyjaśnił jednak zupełnie na jakiej podstawie przyjął, iż działka ta znajduje się w obszarze oddziaływania spornej dobudowy do budynku mieszkalnego (a dokładnie: w jaki sposób ta dobudowa zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej wpływa negatywnie na nieruchomość W. P.). W zaskarżonej decyzji powyższe nie zostało w żaden sposób uzupełnione. Tymczasem, skarżąca w piśmie procesowym z 1 września 2009 r. -uzupełniając skargę- podniosła, że jej nieruchomość oddziela od nieruchomości W. P. działka nr ewid. [...] z przeznaczeniem na drogę.

W konsekwencji Sąd stwierdza, iż organy orzekające przed merytoryczną oceną sprawy nie wyjaśniły w sposób należyty interesu prawnego żądającej stwierdzenia nieważności, czym dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które to przepisy wymagają od organu podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a w efekcie również art. 157 § 2 tej ustawy. W ocenie Sądu, organy orzekające co najmniej przedwcześnie uznały, że wniosek pochodzi od strony postępowania, a wobec tego, że możliwym jest wydanie w trybie nieważnościowym decyzji merytorycznej na żądanie tej osoby.

-Ponownie orzekając organ I instancji obowiązany będzie przeprowadzić w sposób dokładny i rzetelny analizę sprawy, kierując się przy tym dyspozycją art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., i jeszcze raz ocenić pod względem ważności kwestionowane orzeczenie z [...] czerwca 2005 r., pamiętając przy tym, iż nie jest związany treścią wniosku o stwierdzenie nieważności.

Uprzednio, organ I instancji winien jednak zbadać, czy żądająca stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma interes prawny w sprawie. Od poczynienia ustaleń w tym zakresie uzależniony bowiem jest dalszy tok tego postępowania. Tylko w sytuacji ustalenia, iż wniosek pochodzi od strony, możliwe będzie wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia.

Z wymienionych powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c, i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 wskazanej powyżej ustawy.