Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 715/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 11 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] Spółdzielni Producentów [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 1442/14 w sprawie ze skargi [...] Spółdzielni Producentów [...] w [...] na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od [...] Spółdzielni Producentów [...] w [...] na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2014r., sygn. akt V SA/Wa 1442/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółdzielni ... na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 20 marca 2014r. nr ... w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków finansowych z tytułu pomocy finansowej dla wstępnie uznanej grupy producentów.

Powyższy wyrok Sądu I instancji zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W latach 2008-2012 Kujawska Spółdzielnia Producentów Owoców i Warzyw wnioskowała o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania. Na mocy decyzji Dyrektora Oddziału przedmiotowa pomoc była Spółdzielni przyznawana w kwocie przez nią wnioskowanej.

W dniu 27 lutego 2012r. Dyrektor Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wystosował do . Spółdzielni ... pismo informujące o obowiązku uzyskania statusu uznanej organizacji producentów owoców i warzyw w ciągu maksymalnie 4 miesięcy od zakończenia realizacji planu dochodzenia do uznania. Ponadto zwrócono się z prośbą o wskazanie planowanej daty uzyskania statusu uznanej organizacji producentów owoców i warzyw. Spółdzielnia nie udzieliła żadnej odpowiedzi.

W dniu 6 maja 2013r. wpłynęło pismo do wiadomości Dyrektora Oddziału, skierowane przez Spółdzielnię do Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego, w którym odniosła się ona do odmowy wycofania Planu Dochodzenia do Uznania (PDU) przez Marszałka Województwa oraz zwróciła się o ponowne, wnikliwe rozpatrzenie wniosku o wycofanie PDU.

W dniu 11 maja 2013r. Dyrektor Oddziału zwrócił się do Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego z prośbą o wyjaśnienie, czy Spółdzielnia uzyskała status uznanej organizacji producentów owoców i warzyw.

Pismem znak..., Dyrektor Oddziału został poinformowany, że Spółdzielnia nie złożyła wniosku o uznanie za organizację producentów w związku z czym Marszałek Województwa nie miał podstaw do wszczęcia postępowania o uznanie w/w wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw za organizację producentów owoców i warzyw.

W dniu 5 lipca 2013r. Dyrektor Oddziału wystosował do Spółdzielni wezwanie dotyczące uprawdopodobnienia oraz przedłożenia dokumentów wskazujących, że brak uzyskania uznania za organizację producentów nie był wynikiem jej zamierzonego działania lub poważnego zaniedbania.

W odpowiedzi na powyższe, w dniu 16 lipca 2013r. do Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR wpłynęły wyjaśnienia Spółdzielni oraz zostały dołączone następujące dokumenty: kopia decyzji pozwolenia na budowę nr ... z dnia 27 maja 2010r., pismo do rządzących z dnia 7 stycznia 2011r., odpowiedź Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 lutego 2011r., pismo Departamentu Prawno-Legislacyjnego kierowane do Szefa Gabinetu Politycznego Ministra z dnia 1 kwietnia 2011r., pismo Spółdzielczej Grupy Bankowej do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 kwietnia 2011r.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie, w dniu 8 listopada 2013r. Dyrektor Oddziału wydał decyzję nr ... o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych środków finansowych w wysokości 1.039.501,09 zł.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, Kujawska Spółdzielnia Producentów Owoców i Warzyw złożyła odwołanie.

W toku postępowania odwoławczego Prezes ARiMR wezwał Spółdzielnię do udzielenia informacji dotyczącej przyczyn braku złożenia wniosku do Marszałka Województwa Kujawsko- Pomorskiego o uznanie za organizację producentów. W odpowiedzi Spółdzielnia poinformowała, iż w dniu 20 czerwca 2012r. wystąpiła do Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego z prośbą o wycofanie realizacji inwestycji ujętych w planie dochodzenia do uznania.

W dniu 20 marca 2014r. Prezes ARiMR wydał decyzję nr ... o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji w całości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ w sposób szczegółowy wymienił decyzje i wysokość kwot przyznanej Kujawskiej Spółdzielni Producentów Owoców i Warzyw pomocy finansowej. Prezes ARiMR wyjaśnił, iż materiał dowodowy zebrany w sprawie nie pozostawia wątpliwości, iż Spółdzielnia nie dopełniła wszelkich starań w zakresie zabezpieczenia środków finansowych na realizację inwestycji. Tym samym zasadne było uznanie, iż nie uzyskanie przez nią uznania było wynikiem jej zamierzonego działania lub poważnego zaniedbania z jej strony.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Kujawska Spółdzielnia Producentów Owoców i Warzyw wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Oddziału, jako naruszającej prawo i wydanej z obrazą przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

– art. 116 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz. Urz. UE L z 2011r. nr 57, str. 1) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skutek w postaci nie uznania grupy producenckiej za organizację producentów owoców i warzyw był wynikiem poważnego zaniedbania skarżącej;

– art. 7, 75 i n., art. 138 k.p.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w pełnym zakresie, przez co nie doszło do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy.

W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 25 sierpnia 2014r. skarżąca wyraziła swój sprzeciw wobec stanowiska organu, jakoby nie wykazała należytej aktywności i zwracała się z wnioskiem o udzielenie kredytu tylko do jednego banku, tj. do S.. .. Wskazała, że podejmowała próby pozyskania środków finansowych także od innych instytucji.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zasadnie organy obu instancji uznały, że w sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 116 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011. W ocenie Sądu, przyjęcie przez skarżącą założenia, że jest ona w stanie zrealizować jakąkolwiek inwestycję bez potrzeby zapewnienia właściwego finansowania tej inwestycji jest niewątpliwie zachowaniem odbiegającym od miernika staranności, jaki wymagany jest w stosunkach tego rodzaju. Tym samym dowodzi, iż nie uzyskanie przez skarżącą uznania było wynikiem poważnego zaniedbania z jej strony. Zdaniem Sądu, skarżąca prawidłowo postępowała uzyskując uzgodnienia niezbędne pod realizację inwestycji, geodezyjne i geologiczne przygotowanie działki, projekt techniczny i uzyskanie pozwolenia na budowę. Jednakże, wobec braku zasobów pieniężnych na sfinansowanie inwestycji powinna była podjąć kroki zmierzające do zapewnienia możliwości sfinansowanie tej inwestycji. W kwestii tej dopuściła się poważnego zaniedbania. Poprzestanie bowiem na negocjacjach tylko z jednym bankiem, którego propozycji zabezpieczenia kredytowania grupa nie zaakceptowała, jest trudno wytłumaczalnym zaniedbaniem. Nie tłumaczy tego oczekiwanie na to, że rząd udzieli gwarancji kredytowych. Skarżąca otrzymała negatywną odpowiedź z MRiRW w dniu 28 lutego 2011 r., z dodatkowym wskazaniem, że udzielenie gwarancji byłoby podwójnym finansowaniem, czego zakazują unijne przepisy. Skarżąca nie wskazała również sposobów zabezpieczenia przyszłej wierzytelności bankowej, a także tego, że wszystkie banki domagały się identycznego zabezpieczenia. Nie przedstawiła także żadnych dokumentów, z których wynikałoby, iż nie dopuściła się poważnego zaniedbania. Sąd I instancji zgodził się więc ze stanowiskiem organu, iż skarżąca nie udowodniła w żaden sposób, że podjęła jakiekolwiek konkretne starania (czy też nie wyjaśniła przyczyny braku tych starań) mające na celu zabezpieczenie źródeł finansowania planowanej inwestycji. Tym samym zarzut naruszenia art. 116 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 543/2011 jest bezzasadny. Zdaniem Sądu, okoliczności sprawy świadczą o tym, iż skutek w postaci nie uznania grupy producenckiej za organizację producentów owoców i warzyw był wynikiem poważnego zaniedbania skarżącej. Odnosząc się do zarzutów skargi natury procesowej, Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została na podstawie przepisów prawa i zawiera - zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a. – wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne, oparte na podstawie prawidłowo zebranego materiału dowodowego, który uzasadnia oceny i rozstrzygnięcia orzekającego w sprawie organu, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów wyrażoną w art. 80 k.p.a.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosła Spółdzielnia, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wyrokowi WSA w Warszawie skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a. art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez zaniechanie dokonania ustaleń faktycznych na podstawie dokumentów złożonych przez stronę skarżącą w toku postępowania sądowo-administracyjnego, pomimo przeprowadzenia dowodu z tychże dokumentów podczas rozprawy w dniu 9 grudnia 2014r., w wyniku czego zaskarżone orzeczenie zostało wydane bez uwzględnienia okoliczności mających zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności tych, które w sposób jednoznaczny wykazały, że spółdzielnia w okresie tzw. dochodzenia do uznania nie dopuściła się poważnego zaniedbania, polegającego na niewykazaniu nawet minimalnej staranności w dbaniu o pozyskanie źródeł finansowania planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego, mianowicie, że nie wykazała jakimkolwiek dokumentem, że złożyła lub podjęła próbę złożenia wniosków kredytowych w innych bankach i instytucjach finansowych poza Grupą Bankową, gdy tymczasem taki dokument został do akt sprawy złożony (m.in. pismo prezesa spółdzielni z dnia 7.01.2011r. sygnowane do wicepremiera W. P.) i okoliczność tę sąd I instancji mógł i powinien uznać za sporną pomiędzy stronami i w konsekwencji oprzeć rozstrzygnięcie, na podstawie dodatkowych dokumentów złożonych w toku postępowania, zgodnie z zasadą że sąd rozstrzyga sprawę na podstawie akt sprawy (materiału zgromadzonego przez organ administracyjny), ale bierze także pod uwagę fakty powszechnie znane, a także dowody uzupełniające z dokumentów (art. 106 § 3 i 4 p.p.s.a.);

b. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co oznacza, że zasadą postępowania sądu administracyjnego jest niezwiązanie granicami skargi, i w związku nie rozpoznanie zarzutu skarżącej sformułowanego już w toku postępowania administracyjnego (w odwołaniu), odnoszącego się do naruszenia przez organ prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 2 ust. 3d rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 302/2012 z dnia 4 kwietnia 2012r. zmieniające rozporządzenie wykonawcze (UE) nr 543/2011 ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw z dnia (Dz. U. UE nr L 99/21), zgodnie z którym w przypadku planów uznawania zaakceptowanych przed datą wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, lecz w odniesieniu do których zainteresowane grupy producentów przed datą wejścia w życie niniejszego rozporządzenia nie podjęły jeszcze zobowiązań finansowych lub nie zawarły jeszcze prawnie wiążących umów ze stronami trzecimi w odniesieniu do istotnych inwestycji, właściwy organ państwa członkowskiego zapewnia grupom producentów, możliwość zmiany lub wycofania ich planów uznawania, pomimo, że skarżąca spółdzielnia składała w tym zakresie stosowne wnioski, które były znane i analizowane przez organ administracji.

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że już w odwołaniu kwestionowała ustalenie, jakoby próbowała pozyskać środki finansowe tylko z jednego źródła i przedkładała do akt poświadczające to dokumenty (m.in. pismo prezesa spółdzielni z dnia 7.01.2011r.). Przedstawione dokumenty w sposób jednoznaczny wykazały, że były podejmowane próby pozyskania środków finansowych z innych źródeł i że w związku z tym ustalenia organu administracyjnego nie odpowiadają rzeczywistości. Zdaniem skarżącej kasacyjnie powyższe okoliczności, a także lektura skargi do WSA w Warszawie, w sposób nie budzący wątpliwości wykazują, że już na etapie postępowania administracyjnego wykazała, że poszukiwała finansowania w wielu źródłach. Okoliczność ta winna doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji, a nie oddalenia skargi.

Skarżąca kasacyjnie podniosła też, że w odwołaniu oraz w dokumentach przekazanych organowi odwoławczemu zwracała uwagę na treść art. 2 ust. 3d rozporządzenia wykonawczego Komisji (EU) nr 302/2012 z dnia 4 kwietnia 2012r. Okoliczność ta nigdy nie została jednak wzięta pod uwagę i nie była przedmiotem rozważań, ani w postępowaniu odwoławczym, ani w postępowaniu przed WSA w Warszawie. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, treść cytowanego przepisu nie pozostawiała wątpliwości, że w przypadkach planów uznawania nie popartych zobowiązaniami finansowymi (brak prawnie wiążących umów), jedyną okolicznością warunkującą wycofanie planu było ustalenie tzw. współczynników przydziału, o których mowa w art. 47 ust. 4 akapit drugi rozporządzenia wykonawczego (TJE) nr 543/2011. Powyższe zagadnienie zostało całkowicie pominięte i niezauważone przez Sąd I instancji, co stanowi naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Organ wskazał, że dostarczone przez Spółdzielnię dokumenty dawały podstawę do postawienia tezy, iż dopuściła się ona poważnego zaniedbania (poważnego niedbalstwa). Zdaniem Prezesa Agencji, skarżąca kasacyjnie prawidłowo postępowała uzyskując uzgodnienia niezbędne do realizacji inwestycji, jednak powinna była również podjąć kroki zmierzające do zapewnienia możliwości sfinansowanie tej inwestycji. Skarżąca kasacyjnie poprzestając na wstępnych negocjacjach tylko z jednym bankiem, w dodatku bez złożenia formalnego wniosku, nie wykazała wymaganej minimalnej choćby staranności w dbaniu o pozyskanie źródeł finansowania. Takie oczywiste poniechanie zabiegów o uzyskanie kredytu, połączone z właściwym udokumentowaniem podjętych starań, jest poważnym zaniedbaniem. Zamiast tych poczynań na pewnym etapie skarżąca kasacyjnie skupiła się jedynie na korespondencji z ministerstwem. Od uzyskania negatywnej odpowiedzi upłynęło parę lat, lecz nie wpłynęło to na jakąkolwiek aktywność grupy w pozyskiwaniu finansowania. W związku z powyższym Prezes Agencji nie podzielił zarzutów skarżącej kasacyjnie i uznał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawidłowy sposób ocenił, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2016r., poz. 718 z późn. zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna jest sformalizowanym i profesjonalnym środkiem prawnym, co oznacza, że sposób ujęcia jej zarzutów wyznacza granice rozpoznawania sprawy kasacyjnej. Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu nie została przez Sąd uwzględniona.

W skardze kasacyjnej podniesiono jedynie zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Ich merytoryczną ocenę poprzedzić należy wyjaśnieniem, że o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje każde im uchybienie, lecz wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w tym przepisie, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc wykazać, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego tego wymogu nie spełniają.

Za nieuzasadniony uznać należy podniesiony w punkcie a skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 106 §3 p.p.s.a. w związku z art. 133 §1 p.p.s.a. Skarżąca upatruje tego naruszenia w tym, że Sąd zaniechał dokonania ustaleń faktycznych na podstawie dokumentów złożonych przez stronę skarżącą w toku postępowania sądowo-administracyjnego, pomimo przeprowadzenia dowodu z tychże dokumentów podczas rozprawy w dniu 9 grudnia 2014r. Zdaniem strony skarżącej zaskarżone orzeczenie zostało z tego powodu wydane bez uwzględnienia okoliczności mających zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności tych, które w sposób jednoznaczny wykazały, że spółdzielnia w okresie tzw. dochodzenia do uznania nie dopuściła się poważnego zaniedbania, polegającego na niewykazaniu nawet minimalnej staranności w dbaniu o pozyskanie źródeł finansowania planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego, mianowicie, że nie wykazała jakimkolwiek dokumentem, że złożyła lub podjęła próbę złożenia wniosków kredytowych w innych bankach i instytucjach finansowych poza Grupą Bankową.

Z art. 106 § 3 p.p.s.a. wynika, że sąd może z urzędu lub na wniosek strony przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Postępowanie dowodowe może zatem być prowadzone przez Sąd tylko jako postępowanie uzupełniające, ograniczone do dowodów z dokumentów. Uzupełniające postępowanie dowodowe, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., ma na celu umożliwienie sądowi skonfrontowanie z dokumentami prawidłowości ustaleń dokonanych w toku postępowania na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, jeśli w sprawie istnieją istotne wątpliwości. Regułą obowiązującą w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest bowiem, że sąd rozpoznaje i rozstrzyga sprawę na podstawie akt sprawy przedstawionych przez organ administracji publicznej.

Przepis ten, wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, nie został w tej sprawie naruszony. Zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. można postawić skutecznie, gdy sąd przeprowadzi inny dowód niż dowód z dokumentu, bądź dokona samodzielnych ustaleń stanu faktycznego, albo gdy bezzasadnie odmówi przeprowadzenia dowodu z dokumentu, który mógłby się przyczynić do wyjaśnienia kwestii legalności zaskarżonego aktu. O naruszeniu art. 106 § 3 p.p.s.a. można byłoby również mówić wówczas, gdyby sąd dopuścił z urzędu lub na wniosek strony dowód z dokumentu i prowadził w tym zakresie postępowanie dowodowe, ale zastosowane przez sąd administracyjny kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów byłyby oczywiście błędne i nie pozostawały bez wpływu na wynik sprawy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2016r., sygn. akt II FSK 978/14, LEX nr 2083036).

Z żadną z tych sytuacji nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Sąd I instancji nie mógł naruszyć art. 106 § 3 p.p.s.a, skoro przeprowadził dowód z przedłożonych przez stronę skarżącą dokumentów, czego zresztą strona nie kwestionuje. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie może skutecznie służyć podważeniu prawidłowości ustaleń faktycznych przyjętych przez sąd administracyjny za podstawę wyrokowania, z którymi strona skarżąca kasacyjnie się nie zgadza. To zatem, że skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z wnioskami wysuniętymi przez Sąd, nie uzasadnia naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji prawidłowo przeprowadził dowód z wnioskowanych przez stronę dokumentów i je ocenił. Uwzględniając wyniki przeprowadzonego postępowania dowodowego Sąd uznał, że organ trafnie przyjął w tej sprawie zaistnienie przesłanki poważnego zaniedbania. Sąd podkreślił w uzasadnieniu wyroku, że skarżąca nie dopełniła wszelkich starań w zakresie zabezpieczenia środków finansowych na realizację inwestycji. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wyraźnie odwołał się do wyników przeprowadzonego postępowania dowodowego stwierdzając, że: "Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że skarżąca nie uznając takiej formy zabezpieczenia kredytu, nie mogła uzyskać finansowania na inwestycje, które chciała zrealizować w ramach zatwierdzonego planu dochodzenia do uznania". Dokonana przez Sąd I instancji ocena dowodów jest wprawdzie stosunkowo krótka i ogólna, ale została prawidłowo przeprowadzona i wyartykułowana w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

W rozpoznawanej sprawie nie doszło także do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania przed organami oraz przed sądem, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a.

Art. 133 § 1 p.p.s.a. mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013r., II GSK 2374/11, LEX nr 1296049). Należy odróżnić dokonanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012r., I OSK 1749/11, LEX nr 1145067). W ramach zarzutu art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny zaskarżonego aktu oraz innych dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji, z którą nie zgadza się strona skarżąca (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011r., I OSK 1350/11, LEX nr 1149159; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011r., II OSK 1609/10, LEX nr 1132105). Z przepisu tego wynika więc jedynie nakaz wyprowadzania oceny prawnej z faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010r., I FSK 497/09, LEX nr 594014; wyrok NSA z dnia 19 października 2010r., II OSK 1645/09, LEX nr 746707; wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012r., II OSK 763/12, LEX nr 1219174).

Art. 133 § 1 p.p.s.a mógłby zatem zostać naruszony, gdyby Sąd I instancji wyszedł poza materiał zgromadzony w aktach. W ramach tego zarzutu strona skarżąca kasacyjnie nie mogła jednak skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny zaskarżonej decyzji oraz innych dokumentów, gdyż te dokumenty znajdowały się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Art. 133 §1 p.p.s.a. nie mógł posłużyć do kwestionowania oceny materiału dowodowego oraz ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez Sąd I instancji, z którą nie zgadza się strona skarżąca.

Należy zatem uznać, że zarzut sformułowany pod adresem Sądu I instancji w punkcie a skargi kasacyjnej, nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Także zarzut wskazany w punkcie b skargi kasacyjnej został sformułowany w taki sposób, że nie mógł odnieść skutku oczekiwanego przez skarżącą kasacyjnie. Skarżąca kasacyjnie zarzuca mianowicie, że Sąd nie odniósł się do podnoszonego przez nią w odwołaniu od decyzji zarzutu naruszenia art. 2 ust. 3d rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 302/2012 z dnia 4 kwietnia 2012r. zmieniającego rozporządzenia wykonawcze (UE) nr 543/2011 ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz. Urz. UE L 99/21, cyt. dalej jako rozporządzenie nr 302/12).

Należy jednak zwrócić uwagę, że strona skarżąca kasacyjnie nie formułuje zarzutu naruszenia przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. ani zarzutu naruszenia prawa materialnego, a tylko zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2016r., poz. 1066, cyt. dalej jako p.u.s.a.). Art. 1 § 1 p.u.s.a. określa właściwość sądów administracyjnych przewidując, że sprawują one wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę administracji publicznej. Przepis ten określa tylko ramy kontroli sądowej, natomiast zasady postępowania sądowoadministracyjnego określa ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Podkreślenia wymaga, że rolą sądu administracyjnego jest sprawowanie kontroli administracji publicznej z punktu widzenia kryterium zgodności z prawem, sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a). Rozpoznając skargę Sąd I instancji nie miał zatem obowiązku odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu od decyzji, zwłaszcza że zarzut naruszenia art. 2 ust. 3 d rozporządzenia nr 302/2012 nie został w tym odwołaniu sformułowany w sposób wyraźny, lecz tylko podany przy okazji informacji, że strona składała wniosek do Marszałka Województwa o rezygnację z uzyskania statusu uznanej organizacji producenckiej. To, że Sąd I instancji wydał w tej sprawie wyrok niezgodny z oczekiwaniem strony skarżącej kasacyjnie nie oznacza, że można mu zarzucić, że nie dokonał kontroli działalności administracji publicznej, albo że dokonał tej kontroli na podstawie innego kryterium niż legalność czyli zgodność z tymi przepisami, które w tej sprawie miały zastosowanie.

Zastosowanie zaś w tej sprawie miał art. 49 ust. 4 rozporządzenia Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz. Urz. UE L 157/1), z którego wynika, że wstępnie uznana grupa producentów owoców i warzyw jest zobowiązana uzyskać status organizacji producentów w ciągu maksymalnie 4 miesięcy od dnia zakończenia realizacji planu dochodzenia do uznania oraz art. 116 ust. 2 tego rozporządzenia, z którego wynika, że państwo członkowskie odzyskuje 100% pomocy wypłaconej, jeśli po zakończeniu okresu ustanowionego przez państwo członkowskie na podstawie art. 49 ust. 4 grupa producentów nie zostanie uznana za organizację producentów a nieuzyskanie uznania było wynikiem jej zamierzonego działania lub poważnego zaniedbania.

W rozpoznawanej sprawie nie miał natomiast zastosowania art. 2 ust. 3d rozporządzenia nr 302/2012, gdyż przepis ten znajduje zastosowanie tylko do przypadku, gdy wycofanie z planów uznawania następuje po ustaleniu współczynników przydziału. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie występowała, gdyż wniosek o wycofanie skarżąca złożyła w dniu 25 czerwca 2012r., a współczynniki przydziału ogłoszono dopiero w dniu 28 sierpnia 2012r.

Także zatem podniesiony w punkcie b skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów procesowych uznać należy za nieuzasadniony.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.