Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 711/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2019-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1, art. 35 ust. 1 i 3, art. 5a ust. 1 i 2, art. 4 ust. 1, art. 36 ust. 1 i 2, art. 11b i art. 14, art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1;
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 2, art. 61 ust. 1, art. 87 ust. 2 i art. 94;
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 3 par. 1 pkt 5, art. 147 par. 1.
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kielce – Wschód w Kielcach na uchwałę Rady Gminy Masłów z dnia 28 sierpnia 2003 r. nr XII/91/03 w przedmiocie zatwierdzenia statutów jednostek pomocniczych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Dnia 28 sierpnia 2003 r. na podstawie art. 5, art. 35 ust. 1 i 3, art. 40 ust. 2 pkt 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (brzmienie obowiązujące na dzień wydania aktu - tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. poz. 1591 ze zm., zwanej dalej "u.s.g."), Rada Gminy Masłów podjęła uchwałę nr XII/91/03 w sprawie zatwierdzenia statutów jednostek pomocniczych (dalej też jako "statuty").

W § 1 uchwalono statuty jednostek pomocniczych Gminy Masłów:

1) sołectwa Barcza, który stanowi załącznik nr 1 do uchwały,

2) sołectwa Brzezinki, który stanowi załącznik nr 2 do uchwały,

3) sołectwa Ciekoty, który stanowi załącznik nr 3 do uchwały,

4) sołectwa Dąbrowa, który stanowi załącznik nr 4 do uchwały,

5) sołectwa Domaszowice, który stanowi załącznik nr 5 do uchwały,

6) sołectwa Dolina Marczakowa, który stanowi załącznik nr 6 do uchwały,

7) sołectwa Masłów Pierwszy, który stanowi załącznik nr 7 do uchwały,

8) sołectwa Masłów Drugi, który stanowi załącznik nr 8 do uchwały,

9) sołectwa Mąchocice Kapitulne, który stanowi załącznik nr 9 do uchwały,

10) sołectwa Mąchocice Scholasteria, który stanowi załącznik nr 10 do uchwały,

11) sołectwa Wiśniówka, który stanowi załącznik nr 11 do uchwały,

12) sołectwa Wola Kopcowa, który stanowi załącznik nr 12 do uchwały.

W treści § 3 ust. 1 Statutów uchwalono, że do zadań sołectwa należy zapewnienie udziału mieszkańców w zaspokajaniu ich zbiorowych potrzeb. Zaś w ust. 2 tego paragrafu postanowiono, że zadaniem sołectwa jest w szczególności: 1) organizowanie samopomocy mieszkańców i wspólnych prac na rzecz miejsca zamieszkania, 2) tworzenie pomocy sąsiedzkiej, 3) zapewnienie udziału mieszkańców w rozpatrywaniu spraw socjalno-bytowych, kulturowych, opieki zdrowotnej, sportu i wypoczynku i innych związanych z miejscem zamieszkania, 4) inicjowanie i realizowanie zadań w ramach czynów społecznych, 5) wspomaganie organów Gminy w realizacji ich zadań określonych przepisami prawa.

W § 14 ust. 4 tych Statutów uchwalono, że "zebranie jest ważne, jeżeli wzięło w nim udział, co najmniej 1/5 uprawnionych do głosowania mieszkańców sołectwa".

Zgodnie z § 15 ust. 1 wskazano, że Zebraniu wiejskiemu przewodniczy sołtys lub inna osoba wybrana przez zebranie.

W § 19 ust. 1 Statutów postanowiono zaś, że Gmina może powierzyć sołtysowi pobór podatku od nieruchomości, od psów, rolnego, opłat lokalnych w drodze inkasa oraz wydawania świadectw miejsca pochodzenia zwierząt.

W treści § 21 ust. 1 Statutów wskazano, że zebranie wiejskie wybiera sołtysa i radę sołecką na okres 4 lat.

W skardze wywiedzionej na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach przez Prokuratora Rejonowego Kielce-Wschód w Kielcach autor skargi zarzucił jej istotne naruszenie prawa tj.

- art. 35 ust. 1 u.s.g. poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały z pominięciem przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, w sposób który powinien zostać uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami;

1) art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. poprzez przyjęcie zwrotu "w szczególności" w § 3 ust. 2 Statutów, przez co doszło do poszerzenia zakresu zadań sołectwa, podczas gdy zadania sołectwa, sołtysa i rady sołeckiej powinny być uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący i w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania;

2) art. 36 ust. 2 u.s.g. poprzez upoważnienie zebrania wiejskiego w § 21 ust. 1 załączników nr 1-12 do zaskarżonej uchwały do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, co w istocie stanowi formę poprawy ustawodawcy i modyfikację brzmienia art. 36 ust. 2 u.s.g., w którym to przepisie ustawodawca wskazał, że członkowie rady sołeckiej wybierani są przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania;

3) art. 36 ust. 1 u.s.g. poprzez przyznanie w § 15 ust. 1 Statutów, sołtysowi prawa do przewodniczenia obradom zebrań wiejskich, co istotnie narusza model przyjęty przez ustawodawcę, kreujący zebranie wiejskie i sołtysa jako dwa odrębne organy jednostki pomocniczej (wykonawczy i uchwałodawczy);

4) art. 35 ust. 3 pkt 3 poprzez wprowadzenie w treści § 14 ust. 4 Statutów wymagania kworum dla ważności zebrania wiejskiego;

5) art. 35 ust. 3 u.s.g. poprzez wprowadzenie w § 19 ust. 1 Statutów, możliwości powierzenia sołtysowi poboru podatku w drodze inkasa oraz wydawania świadectw pochodzenia zwierząt, co stanowi wykroczenie poza ramy upoważnienia ustawowego określonego w art. 35 ust. 3 u.s.g.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że badając zaskarżoną uchwałę pismem z dnia 26 lipca 2019 r., zwrócił się do organu z wnioskiem o udzielenie informacji, czy przed podjęciem uchwały na podstawie art. 35 ust. 1 u.s.g. przeprowadzono konsultacje z mieszkańcami oraz o przesłanie szczegółowej dokumentacji, z której treści wynikać powinno przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami w sposób sformalizowany, określony w wydanej uprzednio na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g. uchwale dotyczącej zasad ich przeprowadzania.

W odpowiedzi Rada przesłała protokół nr XII/03 z odbytej sesji z dnia 28 sierpnia 2003 r., jednocześnie wskazując, że brak jest dokumentów dotyczących trybu prowadzonych konsultacji.

W skardze prokurator podniósł więc, że projekt tego rodzaju uchwały nie tylko należy podać do publicznej wiadomości, ale konieczne jest przekazanie mieszkańcom terenu, którego uchwała ma dotyczyć adekwatnych wyjaśnień oraz stworzenie realnych możliwości przekazania przez te osoby uwag, a wreszcie - rozważenie tych propozycji czy zastrzeżeń. Zaskarżona uchwała została zaś wydana bez spełnienia wymogu przewidzianego w art. 35 ust. 1 u.s.g. Wynik konsultacji w sprawie nadania statutu jednostce pomocniczej nie jest wprawdzie wiążący dla rady gminy, ale ich brak należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy podjętej w sprawie uchwalenia statutów jednostki pomocniczej.

Dalej Prokurator wskazał, że na mocy przepisów u.s.g. rada była zobowiązana do precyzyjnej realizacji normy kompetencyjnej, czyli do określenia zadań organów jednostki pomocniczej oraz zakresu zadań przekazanych jednostce przez gminę. Zdaniem Prokuratora, użycie zwrotu "w szczególności" stwarza natomiast szerokie pole do interpretacji, pozwalając wykonawcy uchwały na poszerzenie zakresu zadań sołectwa. Zamieszczenie w statucie przedmiotowego zapisu, stwarzającego katalog otwarty we wspomnianym zakresie, narusza w sposób istotny art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej zobowiązane są do działania na podstawie i w granicach prawa.

Skarżący zarzucił nadto, że Rada Gminy przyznała zebraniu wiejskiemu kompetencję do dokonania wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej. Regulacja

§ 21 ust. 1 Statutów narusza art. 36 ust. 2 u.s.g, z którego wynika, że prawo wybierania sołtysa oraz członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawionym do głosowania. Przepis ten reguluje podstawowe zasady prawa wyborczego w odniesieniu do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności także z art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym wyraźnie stwierdzono, że zebranie wiejskie jest w sołectwie organem uchwałodawczym, a wykonawczym - sołtys, natomiast działalność sołtysa wspomaga rada sołecka.

Prokurator podniósł, że zgodnie z § 15 ust. 1 Statutów zebraniu wiejskiemu przewodniczy sołtys, w sytuacji gdy uwzględnienie sołtysa jako przewodniczącego, kierującego obradami zebrania wiejskiego, stoi w sprzeczności z celem funkcjonowania zebrania wiejskiego wskazanym w przepisach ustawy, ponieważ sołtys i zebranie wiejskie to dwa odrębne organy sołectwa.

Ponadto Prokurator wskazał, że brak jest upoważnienia ustawowego dla organu gminy, aby w § 14 ust. 4 Statutów ustalić wymagane kworum dla ważności zebrania wiejskiego poprzez wprowadzenie wymogu obecności 1/5 uprawnionych do głosowania mieszkańców sołectwa, bowiem art. 36 ust. 1 u.s.g jest regulacją kompletną i nie przewiduje żadnego kworum dla ważności zebrania wiejskiego.

Zdaniem skarżącego, nie znajduje także podstawy wprowadzenie w § 19 ust. 1 Statutów, możliwość powierzenia sołtysowi poboru podatku w drodze inkasa oraz wydawania świadectw pochodzenia zwierząt, gdyż zapis ten wykracza poza ramy upoważnienia ustawowego zawartego w art. 35 ust 3 u.s.g.

Mając na uwadze powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Masłów wniosła o jej oddalenie, wskazując, że zasady i tryb konsultacji, które mają być określone w uchwale zgodnie z art. 5a ust. 2 u.s.g., dotyczą konsultacji innych przedmiotowo niż te, o których mowa w art. 35 ust. 1 u.s.g., bowiem konsultacji fakultatywnych, których przedmiot, terytorium na którym będą przeprowadzone, krąg osób uprawnionych do udziału w konsultacjach kształtowany jest wolą organu stanowiącego. Uchwała ta nie może dotyczyć obowiązkowej konsultacji regulowanej w art. 35 ust. 1 u.s.g. w sposób szczególny, który wyłącza stosowanie zasad ogólnych z art. 5 ust. 2a w zw. z art 5 ust. 1 u.s.g. Zdaniem organu, za taką wykładnią przemawia historia zmiany ustawy o samorządzie gminnym w tym przedmiocie - art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. zawierający możliwość konsultacji wprowadzono do porządku prawnego ustawą z dnia 2 lutego 1996 r. o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym, zaś obowiązek przeprowadzenia konsultacji w art. 35 ust. 1 u.s.g. wprowadzono ustawą z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustawą o samorządzie gminnym. Gdyby wolą ustawodawcy było przeprowadzenie konsultacji, o których mowa w art. 35 ust. 1 u.s.g. na zasadach i w trybie uchwały podejmowanej na podstawie art. 5a ust. 2 tej ustawy, dałby temu wyraz przez wyraźne odesłanie do tego przepisu. W opinii organu skarżący pominął, że art. 35 ust. 1 u.s.g. stanowi o obowiązku przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami w sprawie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej, zatem przepis ten nie dotyczy całości regulacji statutowych lecz wyłącznie postanowień, o których mowa w art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g. W świetle powyższego postanowienia Statutów w części regulującej sprawy, o których mowa w art. 35 ust. 3 pkt 1, 2 i 5 u.s.g. nie podlegają obowiązkowej konsultacji na podstawie art. 35 ust. 1 u.s.g. Zdaniem organu, zawarty w skardze zarzut braku przeprowadzenia obowiązkowej konsultacji całego Statutu nie ma uzasadnienia, skoro przedmiotem tej konsultacji ma być tylko część zagadnień regulowanych statutem, a skarżący winien ten zakres wskazać. Skarga zaś nie dokonuje rozróżnienia regulacji statutowych podlegających i nie podlegających obowiązkowej konsultacji. Postanowienia statutu sołectwa nie dotyczące organizacji i zakresu działania sołectwa nie podlegają obowiązkowej konsultacji, w konsekwencji kwestia ich braku nie ma wpływu na ważność podjętej uchwały.

Organ podniósł, że z orzeczeń sądów administracyjnych wynika, iż istotą obowiązku z art. 35 ust. 1 u.s.g. jest przeprowadzenie faktyczne konsultacji, a nie przeprowadzenie ich na podstawie uchwały, o której mowa w art 5a ust 2 u.s.g. Skarżący pominął, że uchwalenie zaskarżonych statutów sołectw było poprzedzone faktycznymi konsultacjami z mieszkańcami tych sołectwa. Projekty Statutów były omawiane na zebraniach wiejskich, jednak Gmina nie dysponuje dokumentami w tym zakresie mimo poszukiwań w archiwum.

W opinii organu, stwierdzenie nieważności uchwały organu stanowiącego wymaga wyraźnej sprzeczności z przepisem prawa. W świetle niespójności przepisów art. 35 ust. 1 i art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. oraz zmiennego orzecznictwa sądów administracyjnych brak jest podstaw do stwierdzenia oczywistego naruszenia prawa przy uchwalaniu ww. Statutów w przypadku, gdy konsultacje faktycznie przeprowadzono pomimo braku uchwały, o której mowa w art. 5a ust. 2 u.s.g. Aktualna zmiana linii orzeczniczej sądów administracyjnych nie powinna skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały.

Dalej organ podniósł, że zgodnie z § 153 ust. 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej dopuszcza się przy objaśnianiu znaczenia danego określenia przykładowe wyliczenie i posłużenie się zwrotem "w szczególności".

Organ wskazał także, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie,

a zasada ta znajduje potwierdzenie w art. 40 ust. 1 u.s.g. Z treści art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. wynika zaś upoważnienie do określenia przez organ stanowiący "zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej". Art. 36 ust. 2 u.s.g. określa podstawowe zasady prawa wyborczego dotyczące wyboru sołtysa i rady sołeckiej. Stosownie do tego przepisu sołtys i rada sołecka są wybierani w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Przepis ten jako bezwzględnie wiążący określa dopuszczalne granice regulacji statutowej. Zaskarżone statuty sołectw Gminy Masłów nie naruszają powyższych zasad. W statucie w pkt IV określono zasady i tryb wyboru sołtysa i rady sołeckiej, która nie narusza zasady głosowania tajnego, bezpośredniego, spośród nieograniczonej liczby kandydatów czy uprawnienia mieszkańców do głosowania. Oczywistym tego potwierdzeniem jest postanowienie

§ 22 ust. 1 Statutów, z którego wynika, iż wybory sołtysa i członków rady sołeckiej przeprowadzane są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Uprawnienia wyborcze mieszkańców nie są w żadnym razie uszczuplone, a zasady zawarte w art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. respektowane.

W opinii organu, zgodnie z art. 35 ust. 3 u.s.g. określającym zakres przedmiotowy uregulowań, które mają znaleźć się w statucie organowi gminy przysługują uprawnienia, których ograniczenie może wynikać tylko w przypadku, gdy dana kwestia regulowana jest aktem wyższego rzędu. Ponieważ ustawa oddaje organowi gminy prawo ustalenia nie tylko trybu, ale także i zasad wyboru organów sołectwa, to w pojęciu owych zasad mieści się także uprawnienie do ustalenia wymogu obecności 1/5 uprawnionych do głosowania mieszkańców sołectwa.

Na rozprawie w dniu 6 listopada 2019 r. Przewodniczący ujawnił faks, który wpłynął do Sądu tego dnia przed rozprawą, zawierający informację od Przewodniczacego Rady Gminy Masłów, że przed dniem 28 sierpnia 2003 r. nie obowiązywała uchwała w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy Masłów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Skarga Prokuratora Rejonowego Kielce - Wschód okazała się zasadna, bo doprowadziła do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Na wstępie zauważyć należy, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. z 2019 r. poz. 506 ze zm., w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia uchwały - Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa o samorządzie gminnym" lub "u.s.g.", na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania (w tym przypadku na terenie gminy). Ponieważ zaskarżona uchwała – bez wątpienia mająca charakter generalno-abstrakcyjny – jest aktem prawa miejscowego, treść art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie sprzeciwia się stwierdzeniu nieważności tej uchwały w całości lub części przez sąd administracyjny w razie stwierdzenia, że jest sprzeczna z prawem – niezależnie od czasu jaki upłynął od daty jej uchwalenia.

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g., organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 u.s.g., określa w szczególności:

1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;

2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;

3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;

4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;

5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Powołana regulacja art. 35 ust. 1 u.s.g. zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy do uchwalenia statutu jednostki pomocniczej.

W niniejszej sprawie skargą Prokurator objął uchwałę Rady Gminy w Masłowie z dnia 28 sierpnia 2003 r. w sprawie zatwierdzenia statutów jednostek pomocniczych. Zasadniczy i też najdalej idący zarzut tej skargi dotyczy naruszenia art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały z pominięciem przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, w sposób który powinien zostać uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Odnosząc się do tego zarzutu Sąd, powołuje się poniżej na pogląd wyrażony już w wyrokach tut. Sądu w sprawach sygn. akt II SA/Ke 539/19, II SA/Ke 543/19, czy II SA/Ke 551/19 dotyczący wykładni art. 35 ust. 1 i 3 w zw. z art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g.

Artykuł 5a ust. 1 u.s.g. stanowi, że w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (art. 5a ust. 2 u.s.g.).

Ustawodawca w art. 5a ust. 1 u.s.g. przewiduje zatem dwa rodzaje konsultacji: obligatoryjne oraz fakultatywne, przy czym konsultacje obligatoryjne przeprowadzane są na podstawie przepisu szczególnego. Stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g. ustalenie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji następuje w drodze uchwały rady gminy. Rada gminy jest zobowiązana do określenia w sposób kompletny i wyczerpujący zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z jej mieszkańcami. Ustawa nie narzuca ani formy, ani trybu przeprowadzenia konsultacji, pozostawiając przedmiotowe kwestie w gestii rady gminy. Konsultacje adresowane są do mieszkańców gminy. Uczestnikami procesu konsultacji społecznych przeprowadzanych na podstawie art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. są zawsze dwa podmioty. Pierwszym jest organ konsultujący (decydent) uprawniony do rozstrzygania o sposobie wykonywania zadań publicznych. Jego rolą jest rozstrzygnięcie sprawy, która była przedmiotem konsultacji, a także zorganizowanie konsultacji społecznych pod względem prawnym oraz technicznym. Podmiotem konsultującym są organy gminy, gdyż tylko one posiadają kompetencje do rozstrzygania o sprawach publicznych ważnych dla lokalnej wspólnoty samorządowej. Drugim uczestnikiem konsultacji społecznych jest zbiorowy podmiot konsultowany, czyli mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego przeprowadzającej konsultacje (zob. Dolnicki Bogdan (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II, WKP 2018).

Jednym z przepisów, w którym ustawa o samorządzie gminnym wprowadza wymóg przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych, jest art. 35 ust. 1 u.s.g. Uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej (sołectwa) powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy ma być uregulowany statutem. Inaczej mówiąc, dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, konieczne jest zatem uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 września 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 288/18, lex nr 2451150 i powołane tam: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 458/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 66/13 i wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 652/13).

Konsultacje przeprowadza się jednak zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. Wymagane jest bowiem przepisami prawa najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a dopiero, następnie, faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 lutego 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 1322/18, lex nr 2625329). O legalności działania organu rozstrzyga to, czy konsultacje poprzedzające określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem przeprowadzone zostały na podstawie regulacji zawartych w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g.

Również reguły wykładni systemowej przemawiają za taką interpretacją powołanych przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Przepisy art. 35 u.s.g. zamieszczone zostały w rozdziale 3 ustawy o samorządzie gminnym, zatytułowanym "Władze gminy". W rozdziale 1 tej ustawy, zatytułowanym "Przepisy ogólne" znajduje się art. 5a. Wykładnia systemowa polega na ustalaniu właściwego znaczenia przepisu prawa na podstawie jego usytuowania w systemie prawa. Wykładnia ta opiera się na założeniu, że miejsce przepisu w danym akcie prawnym nie jest przypadkowe, ale wynika z racjonalnego działania prawodawcy. W rezultacie miejsce umieszczenia danego przepisu w ustawie ma wpływ na jego znaczenie. Oznacza to, że art. 5a u.s.g. znajduje zastosowanie także w wypadku uchwalania statutu jednostki pomocniczej.

Nie można przy tym nie zwrócić uwagi na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, które odnosi się do wykładni art. 5a u.s.g. Jak stwierdził Trybunał w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 marca 2003 r. (U 10/01, OTK-A 2003, nr 3, poz. 23), zarówno wykładnia językowa, jak i systemowa art. 5a ustawy o samorządzie gminnym wskazuje na intencję ustawodawcy przypisania radzie gminy kompetencji do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji zarówno w przypadkach konsultacji przewidzianych ustawą, jak i konsultacji "fakultatywnych", przeprowadzanych "w innych sprawach ważnych dla gminy". Instytucja konsultacji z mieszkańcami, o której mowa jest w art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest przy tym jednym z przypadków konsultacji przewidzianych ustawą. Oznacza to, że przeprowadzenie takich konsultacji generalnie powinno zostać poprzedzone podjęciem przez radę gminy uchwały, określającej zasady i tryb prowadzenia konsultacji (por. wyrok TK z 27 listopada 2000 r., U. 3/00, OTK ZU nr 8/2000, poz. 293). Wyrok powyższy uwzględniał brzmienie art. 4 ust. 1 u.s.g. sprzed dnia 30 maja 2001 r., który stanowił, że tworzenie, łączenie, podział i znoszenie gmin, ustalanie ich granic i nazw oraz siedzib władz następuje w drodze rozporządzenia Rady Ministrów, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami.

W niniejszej sprawie Rada Miejska w Masłowie, podejmując zaskarżoną uchwałę, nie odwołała się do treści regulacji ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami – art. 5a ustawy o samorządzie gminnym. Organ gminy nie wskazał w uzasadnieniu uchwały, aby taka regulacja została w ogóle w Gminie Masłów wprowadzona przed podjęciem zaskarżonej uchwały. Z treści uzasadnienia skargi oraz także ze stanowiska Gminy przedstawionego w odpowiedzi na skargę i w piśmie z dnia 31 października 2019 r. (k. 22 i 26 akt) wynika, że przed datą podjęcia zaskarżonej uchwały nie obowiązywała w Gminie uchwała podjęta na podstawie art. 5a ustawy o samorządzie gminnym, określająca zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy Masłów. W odpowiedzi na skargę organ stwierdza, że uchwalenie zaskarżonych statutów sołectw Gminy Masłów było poprzedzone faktycznymi konsultacjami z mieszkańcami sołectwa, że projekty statutów sołectw były omawiane na zebraniach wiejskich, ale Gmina nie dysponuje dokumentami w tym zakresie mimo poszukiwań w archiwum. Wynika stąd zatem, że nie istnieje inna, poza tą złożoną do akt sprawy, dokumentacja związana z podjęciem zaskarżonej uchwały. W każdym razie brak jest dokumentacji związanej z konsultacjami społecznymi, które miały być przeprowadzone przed uchwaleniem przedmiotowych Statutów. Zatem z punktu widzenia wymogów formalnych nie można uznać, że rada gminy zgodnie z prawem nadała statuty jednostkom pomocniczym ww. Gminy w sytuacji, gdy wcześniej w ogóle nie podjęła uchwały określającej zasady i tryb przeprowadzenia tych konsultacji w trybie art. 5a ust. 2 u.s.g.

Wyjaśnienia przy tym wymaga, że obowiązek konsultacji odnosi się nie tylko do takich elementów statutu (jego zmiany), które określone są w art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. (organizacja i zadania organów jednostki pomocniczej) i art. 35 ust. 3 pkt 4 tej ustawy (zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji), ale także do tych określonych w pkt 1 (nazwa i obszar jednostki pomocniczej), jak i w pkt 2 art. 35 ust. 3 u.s.g. (zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej).

Sąd orzekający w sprawie niniejszej jest również zdania, podobnie jak w powołanych na wstępie sprawach, że określenie "organizacja i zakres działania jednostki pomocniczej", którym posługuje się ustawodawca w art. 35 ust. 1 u.s.g., jest określeniem szerszym niż "organizacja i zadania organów jednostki pomocniczej", o którym mowa w art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. To pierwsze określenie (obecne w art. 35 ust. 1 u.s.g.) obejmuje nie tylko drugie z wymienionych (obecne w art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g.), ale także wszystkie inne elementy treści statutu jednostki pomocniczej. Inaczej mówiąc, w pojęciu "organizacja i zakres działania jednostki pomocniczej" mieszczą się nie tylko kwestie związane z organizacją i zadaniami organów jednostki pomocniczej oraz kwestie związane z zadaniami przekazywanymi jednostce przez gminę i sposobem ich realizacji, ale również nazwa i obszar jednostki pomocniczej oraz zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej. Wyartykułowany w art. 35 ust. 1 u.s.g. obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami odnieść należy w jednorodny sposób do całej treści statutu jednostki pomocniczej.

Sąd dostrzega, że przeciwny pogląd w tym zakresie zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 9 czerwca 2010 r. II OSK 378/10 i z dnia 1 września 2010 r., II OSK 1310/10 (oba dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Niemniej za poglądem w zakresie niewyróżniania na tle art. 35 ust. 3 pkt 1-5 u.s.g. konsultacji obligatoryjnych i konsultacji fakultatywnych przemawia z jednej strony to, że jedną z najistotniejszych kwestii dla podmiotu, którego substrat osobowy tworzą mieszkańcy, są zasady i tryb wyborów organów działających w ich imieniu. Trudno w związku z tym uznać, że mieszkańcy jednostki pomocniczej (sołectwa) pozbawieni być powinni prawa do wyrażenia opinii i zgłoszenia uwag w ramach konsultacji społecznych w zakresie zasad i trybu wyboru organów tej jednostki pomocniczej.

Z drugiej strony, pogląd o rozróżnieniu konsultacji obligatoryjnych i fakultatywnych w ramach art. 35 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 1-5 u.s.g. rodzi obawę o to, że w przypadku wprowadzenia zmian w statucie jednostki pomocniczej zainteresowana rada gminy każdorazowo będzie władna ocenić, czy dana regulacja mieści się w zakresie określonym w art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g. i czy istnieje w związku z tym ustawowy obowiązek przeprowadzenia konsultacji. Jeżeli lokalny prawodawca dokona zmian w treści statutu jednostki pomocniczej, które będą dotyczyły kwestii innych niż wskazane w art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g., to uchwały wprowadzającej te zmiany nie można wyeliminować z obrotu prawnego wyłącznie w oparciu o brak konsultacji. W tym zakresie konsultacje miałyby przecież charakter fakultatywny. Dopiero całkowite pominięcie konsultacji w procedurze uchwalenia statutu jednostki pomocniczej musi skutkować stwierdzeniem nieważności całego statutu, bowiem oznacza to brak konsultacji także w zakresie, w którym są one obligatoryjne oraz rodzi obowiązek wyeliminowania z obrotu prawnego aktu, który nie określałby wszystkich elementów przewidzianych w art. 35 ust. 3 pkt 1-5 u.s.g. W efekcie można mówić o pojawieniu się na tle art. 35 ust. 1 u.s.g. konsultacji wybiórczych lub ograniczonych, bowiem to zainteresowana rada gminy będzie decydować, czy dana kwestia, ujęta w statucie jednostki pomocniczej – poza elementami wskazanymi w art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g. - zostanie poddana konsultacjom. Nie można wykluczyć, że i w tym ostatnim obszarze, tzn. obszarze, w którym konsultacje są obligatoryjne, pojawią się kwestie dyskusyjne oraz że zainteresowane gminy będą dowodzić, ilekroć będzie to dla nich "wygodne", iż konkretna zmiana statutu jednostki pomocniczej nie podlega obligatoryjnym konsultacjom, bowiem nie mieści się w zakresie wyznaczonym przez art. 35 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g. (zob. A. Feja-Paszkiewicz, "Statut jednostki pomocniczej gminy-co konsultować?", Samorząd Terytorialny 5/2017).

Po trzecie, pogląd o obligatoryjnym przeprowadzeniu konsultacji w sytuacji regulowania statutem jednostki pomocniczej wyłącznie kwestii ujętych w art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g. w istocie zawęża prawo mieszkańców do udziału w przewidzianych prawem konsultacjach, co nie czyni zadość konstytucyjnym zasadom społeczeństwa obywatelskiego.

Dodatkowo należy zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 652/13, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2012 r., sygn. akt III SA/Gd 458/12 i wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 66/13, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) odczytuje się art. 35 ust. 1 u.s.g. w ten sposób, że brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostek pomocniczych poprzedzających podjęcie zaskarżonej uchwały prowadzi do uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa, które skutkować musiało stwierdzeniem nieważności całej uchwały. Wobec stwierdzonych uchybień niemożliwym było pozostawienie w obrocie prawnym niekonsultowanych ustaleń dotyczących wyboru organów, czy sprawowanego nadzoru, przy jednoczesnym unieważnieniu tak samo niekonsultowanych postanowień określających organy sołectwa.

W powołanych niżej wyrokach sądy administracyjne nie wyróżniały na tle art. 35 u.s.g. konsultacji obligatoryjnych i konsultacji fakultatywnych oraz nie różnicowały, w kontekście tego obowiązku, procedury uchwalenia statutu jednostki pomocniczej od procedury dokonywania zmian w takim statucie. Obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami odnoszony jest w jednorodny sposób do całej treści statutu jednostki pomocniczej, nie wyróżniając elementów podlegających, jak i niepodlegających obligatoryjnym konsultacjom, w tym oczywiście wszystkie elementy wskazane w art. 35 ust. 3 pkt 1-5 u.s.g. (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wlk. z dnia 5 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Go 220/19, WSA w Krakowie z dnia 15 lutego 2019r., III SA/Kr 1324/18, wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 66/13, wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 886/12, wyrok WSA w Krakowie z 18 września 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 380/14, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 grudnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 750/15, czy wyrok WSA w Warszawie z 16 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 673/15, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższy pogląd koresponduje z tym fragmentem uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 września 2010 r., w którym jest mowa o tym, że zakres działania jednostki pomocniczej dotyczy zakresu przedmiotowego (kompetencyjnego) i terytorialnego (granic) danej jednostki pomocniczej. Dlatego stanowisko organu, które prowadzi do konstatacji, że objęte zarzutami Prokuratora postanowienia Statutu nie wymagały konsultacji społecznych, bo nie dotyczą kwestii organizacji i zakresu działania sołectwa więc ich brak wpływa na ważność podjętej uchwałym, nie zasługują na uwzględnienie.

Należy raz jeszcze podkreślić, że sposób dokonywania konsultacji powinien być określony w uchwale rady gminy poprzedzającej czynność konsultacji. Organ na taką regulację prawną w niniejszej sprawie w ogóle się nie powołał, ponieważ jej nie posiada. Gmina podnosi, że konsultacje zostały przed podjęciem zaskarżonej uchwały przeprowadzone, ale w żaden sposób tego nie wykazuje.

Do akt sprawy złożony został protokół nr XII/03 z sesji Rady Gminy w Masłowie odbytej dnia 28 sierpnia 2003 r. Z treści tego protokołu w ogóle nie wynika, aby jakiekolwiek konsultacje z mieszkańcami sołectw miały być przeprowadzone przed podjęciem zaskarżonej uchwały. W aktach sprawy nie ma więc dowodu na to, że projekty nowych Statutów zostały w ogóle uprzednio podane publicznie do wiadomości mieszkańców. Brak jest dokumentów wskazujących na termin i miejsce udostępnienia projektów Statutów, ewentualnie dokumentów informujących mieszkańców sołectwa o terminie i miejscu udostępnienia takich statutów. Udostępnienie powyższych informacji powinno odbywać się w sposób umożliwiający zapoznanie się z nimi jak najszerszego kręgu osób. W praktyce (choć tryb i zasady przeprowadzania konsultacji społecznych określa uchwała podjęta na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g.) odbywa się to poprzez wywieszenie wymaganych informacji na tablicy ogłoszeń urzędu gminy, na tablicach ogłoszeń znajdujących się w pobliżu miejsc zamieszkania mieszkańców danej jednostki pomocniczej, poprzez stronę internetową urzędu, BIP, a także w każdy inny zwyczajowo przyjęty sposób. Chodzi o stworzenie realnych możliwości sformułowania przez te osoby uwag lub propozycji, a potem także – rozważenie tych propozycji czy zastrzeżeń przez organ gminy.

Wymóg przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być bowiem rozumiany jako rzeczywiste omówienie z tymi mieszkańcami proponowanych regulacji, a co najistotniejsze, jako faktyczne umożliwienie mieszkańcom wyrażenia opinii i zgłoszenia uwag do projektu nowego statutu (jego zmiany). To do organu należy obowiązek wykazania spełnienia wymogu przeprowadzenia konsultacji społecznych. Wynik konsultacji w sprawie statutu nie jest wprawdzie wiążący dla rady gminy, ale ich brak należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwał rady gminy podjętych w sprawie określenia statutów jednostek pomocniczych (por. E. Olejniczak-Szałowska, Konsultacje we wspólnocie samorządowej, Samorząd Terytorialny 1997, nr 1-2, str. 116-117; por. też: P. Chmielnicki (w:) Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, s. 257). Obligatoryjny wymóg konsultacji z mieszkańcami istnieje nie tylko przy uchwaleniu statutu jednostki pomocniczej, ale również przy jego zmianie, przy czym bez znaczenia jest charakter dokonywanych zmian (por. wyrok WSA w Opolu z 10.05.2016 r., II SA/Op 151/16 i powołane tam orzecznictwo sądów administracyjnych).

Z tych wszystkich powodów Sąd ocenił jako zasadny omówiony wyżej zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 35 ust. 1 w związku z art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym Zasadność tego zarzutu stanowiła podstawę stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Ubocznie należy wskazać, odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, że rację ma skarżący, iż uchwała istotnie narusza art. 36 ust. 2 u.s.g. poprzez upoważnienie zebrania wiejskiego w § 21 ust. 1 załączników nr 1-12 do zaskarżonej uchwały do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Jak stanowi art. 36 ust. 1 u.s.g., organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Stosownie do regulacji art. 36 ust. 2 u.s.g., sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Z ostatnio przytoczonego zdania wynika, że prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych. Brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego do dokonywania wyboru sołtysa czy też rady sołeckiej. Co więcej, należy zwrócić uwagę, że w samych Statutach - w § 13 ust. 1 - zawarto zapis definiujący, czym jest zebranie wiejskie w rozumieniu uchwały, wskazując, że jest ono organem uchwałodawczym sołectwa, a prawo do udziału w takim zebraniu wiejskim mają wszyscy mieszkańcy sołectwa, posiadający czynne prawo wyborcze do Rady Gminy (§ 13 ust. 3 Statutów). Nie można zatem co do zasady skutecznie twierdzić, że zgromadzenie mieszkańców obecnych na zebraniu wiejskim jest uprawnione do wyboru organów sołectwa, skoro prawo to przysługuje wyłącznie stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania (art. 36 ust. 2 u.s.g.). Gdyby bowiem ustawodawca chciał, aby wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywało zebranie wiejskie, to stosowny zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g., poszerzając uprawnienia organu uchwałodawczego o kompetencje elekcyjne. Ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera jednocześnie jakichkolwiek przepisów pozwalających na przyjęcie konstrukcji domniemania właściwości zebrania wiejskiego w sprawach nieuregulowanych ustawą (por. m.in. wyrok WSA w Opolu z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt II SA/Op 225/09; wyrok WSA w Opolu z dnia 18 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 592/06; wyrok WSA w Olsztynie z 14 lutego 2017 r. sygn. II SA/Ol 1429/16, wyrok WSA Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Go 140/19, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Go 163/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyznanie zebraniu wiejskiemu - definiowanemu tak jak w kontrolowanych Statutach - charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze, O ile niewykluczone jest więc, że wyboru organów sołeckich dokonają wyłącznie stali mieszkańcy sołectwa uprawnieni do głosowania, o tyle kwestionowane skargą zapisy w § 21 ust. 1 Statutów są sprzeczne z ustawą o samorządzie gminnym z przyczyn podanych wyżej. Sąd dostrzega również, że w § 22 ust. 1 Statutów elekcyjna kompetencja zebrania wiejskiego została powtórzona.

Sąd nie przychyla się jednak do stanowiska Prokuratora dotyczącego § 3 ust. 2 Statutów, w którym wskazuje się, że zadaniem sołectwa są w szczególności zadania wymienione w pięciu punktach tego ustępu. Otóż na gruncie reguł wykładni językowej (gramatycznej), wyrażenie: "w szczególności" pełni, co do istoty funkcję uszczegółowienia egzemplifikacyjnego wyrażenia bardziej ogólnego, wskazanego w części wypowiedzi normatywnej, znajdującej się przed tym zwrotem. Egzemplifikacyjność tego uszczegółowienia polega na tym, że wyliczenia występujące po nim mają charakter przykładowy i określają zwykle szczególne przypadki zjawiska ogólnego. Nawet, jeśli nie wyczerpują wszystkich możliwych przypadków, obejmują w jakimś sensie najważniejsze z nich dla określenia istoty właściwości ogólnej. Niezależnie od skali (głębokości) egzemplifikacji, a także ewentualnego występowania innych elementów określających sytuację opisaną przez wyrażenie bardziej ogólne, w żadnym wypadku wyrażenie "w szczególności" nie może stanowić podstawy wyłączenia jakichś przesłanek wskazanych w ramach tego wyliczenia z klasy cech charakteryzujących to wyrażenie ogólne (zob. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 1188/17 i powołany tam wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 1814/08, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zapis § 3 ust. 2 pkt 1- 5 Statutów stanowi przykładowe wyliczenie zadań, o których mowa w § 3 ust. 1 Statutów, a w którym wskazuje się, że do zadań sołectwa należy zapewnienie udziału mieszkańców w zaspokajaniu ich zbiorowych potrzeb. sprzeciwia się zasadom techniki prawodawczej i świadczy o naruszeniu prawa.

Sąd nie podziela również stanowiska skarżącego, że zaskarżona uchwała istotnie narusza art. 36 ust. 1 u.s.g. poprzez przyznanie sołtysowi - w § 15 ust. 1 załączników nr 1-12 do zaskarżonej uchwały - prawa do przewodniczenia obradom zebrań wiejskich. Ustawa o samorządzie gminnym zawiera upoważnienie dla rady gminy do określenia w statucie jednostki pomocniczej organizacji i zadań organów jednostki pomocniczej. Wprowadzenie do statutów regulacji dotyczących organizacji zebrania wiejskiego jest zatem kompetencją lokalnego prawodawcy. W ramach organizacji tego organu jednostki pomocniczej mieści się kwestia związana z trybem zwoływania i obradowania zebrań wiejskich. Ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera zatem regulacji w zakresie tego, kto może przewodniczyć zebraniu wiejskiemu. Jeżeli przewodnictwo to zostało przekazane sołtysowi, to sam tylko obowiązek wykonywania przez sołtysa podejmowanych przez zebranie wiejskie uchwał nie powoduje naruszenia prawa. O treści takich uchwał decyduje bowiem określone Statutami gremium. Zatem kwestionowane zapisy mają charakter porządkowy i ich celem jest zapewnienie porządku obrad oraz czuwania przez sołtysa nad tym, aby dyskusja dotyczyła problematyki, którą ma zajmować się zwołane zebranie wiejskie. Sołtys jest osobą, która z racji sprawowanej funkcji zazwyczaj posiada odpowiednią wiedzę, zaufanie lokalnej społeczności i doświadczenie życiowe, dlatego często spotykaną praktyką w sołectwach jest to, że przewodniczy on zebraniom wiejskim. Przewodniczący zebrania wiejskiego jest przede wszystkim "strażnikiem porządku" w trakcie obrad tego zebrania (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 581/16, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Stąd Sąd ocenił, że analizowane zapisu zapisy załączników do zaskarżonej uchwały nie naruszają prawa w stopniu istotnym.

Sąd nie dostrzega istotnego naruszenia przepisów prawa tj. art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. poprzez wprowadzenie w treści § 14 ust. 4 załączników nr 1 -12 do zaskarżonej uchwały wymagania kworum dla ważności zebrania wiejskiego. Regulacja ta odnosi się do ważności zebrania wiejskiego. Wymagane kworum, o którym mowa w tym zapisie, nie dotyczy wyborów organów jednostki pomocniczej. Odrębnie zasady i trybu wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej uregulowane zostały w rozdziale IV Statutów - § 21 i nast. załączników nr 1-12 do uchwały. Wśród tych przepisów brak jest takich, które wprowadzałyby warunek uzyskania kworum dla ważności wyborów organów sołectwa. Natomiast odnośnie ważności zebrania wiejskiego, na którym wybory się nie odbywają, brak jest regulacji ustawowych w ustawie o samorządzie gminnym w tym przedmiocie, a tym samym zagadnienie to pozostawione zostało organowi uchwałodawczemu, który może takie kworum wprowadzić do postanowień statutu sołectwa.

Podobnie istotnego naruszenia prawa Sąd nie dopatrzył się w możliwości powierzenia sołtysowi poboru podatku w drodze inkasa - § 19 ust. 1 załączników nr 1 -12 do zaskarżonej uchwały. W obowiązujących ustawach podatkowych przewidziano możliwość wykorzystywania sołtysa do poboru podatków stanowiących dochody budżetów jednostek samorządu terytorialnego, przy czym podjęcie decyzji co do zarządzenia poboru podatku w drodze inkasa, określenia inkasentów i wysokości wynagrodzenia za inkaso powierzono radom gmin w drodze aktów prawa miejscowego (uchwał). Wprowadzenie do treści statutu zapisu, że takie zadanie może (co nie znaczy, że musi) zostać powierzone sołtysowi pozwala na stworzenie regulacji, która umożliwi choćby kandydatom na sołtysa na pozyskanie wiedzy, jaki rodzaj obowiązków spoczywa na osobie piastującej tę funkcję. To rada gminy ma uprawnienie do określenia (wskazania) inkasentów do dokonywania poboru podatków leśnego, rolnego i od nieruchomości od osób fizycznych, a także ustalenia ich wynagrodzenia (art. 6b ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym, art. 6 ust. 8 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o podatku leśnym, art. 6 ust. 12 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych), a wskazanie inkasentów powinno następować przez podanie imienia i nazwiska takiej osoby w przypadku osoby fizycznej. Kwestionowany przez Prokuratora zapis § 19 ust. 1 załączników do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej powierzenia sołtysowi poboru podatku w drodze inkasa nie nakłada na sołtysa żadnego obowiązku, i choć kwestia ta nie musiała zostać uregulowana w Statutach i pełni w zasadzie funkcję informacyjną, to jednak nie stanowi o naruszeniu prawa w stopniu, który byłby nie do zaakceptowania z punktu widzenia zasad praworządności.

Odnośnie z kolei zarzutu naruszenia prawa w stopniu istotnym w § 19 ust. 1 załączników do uchwały w zakresie powierzenia sołtysowi możliwości wydawania świadectw pochodzenia zwierząt, Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z § 7 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 1997 r. o zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, badaniu zwierząt rzeźnych i mięsa oraz Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 1999 r. nr 66 poz. 752 ze zm.), świadectwa miejsca pochodzenia wydawał wójt (burmistrz, prezydent miasta), który mógł upoważnić sołtysów lub inne osoby do wykonywania tych czynności oraz do znakowania zwierząt. Przepis ten obowiązywał do dnia 13 lutego 2002 r. Zatem w dacie podjęcia uchwały już nie obowiązywał.

Z podanych wyżej powodów zasadne stało się stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, o czym na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku.