Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1498/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie: sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Tomasz Wykowski, po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Towarzystwa [...] z siedzibą w O. na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zmiany pozwolenia zintegrowanego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Ministra Klimatu i Środowiska na rzecz skarżącego Towarzystwa [...] z siedzibą w O. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Towarzystwo [...] w O. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Kultury i Środowiska z 11 sierpnia 2021 r. utrzymującą w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] maja 2021 r. o zmianie pozwolenia zintegrowanego udzielonego [...] S.A. [...].

Stan sprawy przedstawia się następująco:

Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2006 r. udzielił pozwolenia zintegrowanego dla instalacji spalającej paliwa w celu wytwarzania energii elektrycznej zlokalizowanej w [...], kolejno zmienianego decyzjami Marszałka Województwa [...] z: [...] czerwca 2008 r., [...] czerwca 2009 r., [...] marca 2010 r., [...] czerwca 2012 r., [...] listopada 2013 r., [...] grudnia 2014 r., [...] kwietnia 2015 r., [...] grudnia 2015 r., [...] maja 2020 r.

Wnioskiem z 14 lutego 2019 r., uzupełnianym w pismach z: 30 września 2019 r., 7 stycznia 2020 r., 26 marca 2020 r., 28 kwietnia 2020 r., 5 sierpnia 2020 r., 15 października 2020 r., 2 marca 2021 r., 19 marca 2021 r., 25 marca 2021 r. i 8 kwietnia 2021 r., [...] S.A. z siedzibą w [...], gmina P. (dalej jako: "[...]") wniosła o zmianę ww. pozwolenia zintegrowanego w zakresie: 1) uwzględnienia wyników analizy warunków pozwolenia zintegrowanego przeprowadzonej przez Marszałka (pismo z 16 lutego 2018 r.), 2) uwzględnienia zapisów konkluzji BAT w gospodarce ściekowej, 3) uwzględnienia obowiązujących przepisów ustawy Prawo wodne, 4) uwzględnienia zapisów konkluzji BAT w gospodarce odpadami, 5) związanym z ustawą o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz. 1592 ze zm.) oraz nowelizacją ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1454 ze zm.), 6) korekty zapisu w zakresie instalacji odazotowania spalin dla kotła fluidalnego CFB nr 9. Jednocześnie zawnioskowano o udzielenie odstępstwa od granicznych wielkości emisyjnych określonych w Konkluzjach BAT na podstawie art. 204 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska [(Dz. U. z 2020 r., poz. 1219 ze zm.) – dalej w skrócie: "p.o.ś."].

W toku prowadzonego postępowania, pismem z 29 czerwca 2020 r. Towarzystwo wniosło o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony. Marszałek uznając żądanie organizacji społecznej za zasadne – postanowił o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Towarzystwo w piśmie z 11 stycznia 2021 r. wniosło wnioski i uwagi do sprawy, na które [...] odpowiedziała pismem z 2 marca 2021 r., przedkładając wyjaśnienia i informacje w sprawie.

Pismem z 22 kwietnia 2021 r. Marszałek zawiadomił strony postępowania o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie, jednocześnie informując o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, złożenia wyjaśnień lub ustosunkowania się do zgromadzonych w sprawie dowodów w terminie siedmiu dni od otrzymania niniejszego zawiadomienia. Strony postępowania nie złożyły żadnych uwag co do zebranego materiału dowodowego w przedmiotowym terminie.

Marszałek przeanalizował zgromadzony materiał dowodowy i uznał, że zmiana pozwolenia zintegrowanego związana jest przede wszystkim ze zmianą wielkości emisji do powietrza, w związku z koniecznością dostosowania zapisów decyzji do wymogów określonych w konkluzjach BAT, a w szczególności udzielenia odstępstwa od wymogu dotrzymania poziomów emisji powiązanych z najlepszymi dostępnymi technikami (BAT-AELs) w zakresie emisji pyłu (zarówno dla spalania węgla kamiennego, jak i współspalania węgla kamiennego z biomasą) na poziomie 18 mg/Nm3 w okresie od 17 sierpnia 2021 r. do 16 sierpnia 2024 r.

Marszałek decyzją z [...] maja 2021 r. zmienił pozwolenie zintegrowane w zakresie wynikającym z treści rozstrzygnięcia wydanej decyzji.

Odwołanie od decyzji Marszałka złożyło Towarzystwo oraz wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W piśmie z 29 czerwca 2021 r. Towarzystwo uzupełniło odwołanie i przedłożyło "Opinię naukową o zmianie pozwolenia zintegrowanego dla [...]" dra hab. chemii, prof. UMK w [...] L. P. z [...] maja 2021 r. (zwaną dalej: "opinią"), w której zawarto szczegółowe uzasadnienie każdego z postawionych zarzutów, tj. wadliwości zaskarżonej decyzji na skutek udzielenia odstępstwa od granicznych wielkości emisyjnych dla pyłu na podstawie błędnie ustalonego stanu faktycznego sprawy, czym naruszono art. 204 ust. 2 p.o.ś. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a.; błędnej numeracji punktów decyzji (zawiera dwa punkty o nr I); niejasnego, nieprecyzyjnego określenia w drugim punkcie I maksymalnych ilości spalanego węgla oraz biomasy; pominięcia w punkcie VI przy określaniu stanu i składu ścieków przemysłowych z [...] boru oraz azotu ogólnego, amonowego, azotanowego i azotynowego, mimo że będą obecne w ściekach przemysłowych instalacji.

Minister Klimatu i Środowiska decyzją z 11 sierpnia 2021 r. utrzymał w mocy decyzję Marszałka z [...] maja 2021 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że przedmiotowa instalacja kwalifikuje się do rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości zgodnie z ust. 1 pkt 1 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz. U. z 2014 r., poz. 1169), a także do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839). Zgodnie z art. 181 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. eksploatacja instalacji, jest dozwolona po uzyskaniu pozwolenia zintegrowanego. W sprawie Marszałek wydając decyzję udzielił odstępstwa w zakresie granicznej wielkości emisji pyłu dla instalacji spalania paliw w [...]. Minister wskazał, że z wniosku [...] wynika, że zastosowane techniki ograniczania emisji są wystarczające dla spełnienia większości określonych dla instalacji w pozwoleniu zintegrowanym wymogów ochrony środowiska, poza wymogiem dotyczącym wartości granicznej emisji średniorocznej dla pyłu (kotły parowe EP- 650 nr 2-7). Zastosowane na instalacji spalania paliw instalacje i urządzenia ochrony powietrza wraz z odpowiednimi technikami ograniczającymi emisję, między innymi, odsiarczanie spalin w instalacji oczyszczania spalin metodą wapienno - gipsową (IOS, absorbery C, D), katalityczne instalacje odazotowania spalin, elektrofiltry, zapewniają spełnienie wymagań BAT 7, BAT 20, BAT 21 oraz BAT 23. Instalacja IPPC spełnia zatem w zakresie ochrony powietrza wymogi dotyczące konkluzji BAT wynikające z BAT 7, BAT 20, BAT 21, BAT 23. Pomimo zastosowania zalecanych w konkluzjach BAT LCP technik ograniczających emisje pyłu, instalacja IPPC (kotły parowe [...] nr 2-7) nie będzie w stanie spełnić w zakresie ochrony powietrza wymogów wynikających z BAT 22 i BAT 26 (w zakresie średniorocznej granicznej emisji pyłu), dlatego też spółka podejmie dalsze prace inwestycyjne związane z dalszą modernizacją elektrofiltrów mającą na celu dostosowanie instalacji do emisji granicznych pyłu. Dlatego w ocenie Ministra udzielenie odstępstwa na czas wykonania modernizacji jest w pełni uzasadnione. Tym bardziej, że instalacja spełnia standardy emisyjne, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Klimatu z dnia 24 września 2020 r. w sprawie standardów emisyjnych dla niektórych rodzajów instalacji, źródeł spalania paliw oraz urządzeń spalania lub współspalania odpadów (Dz. U. 2020 poz. 1860), wypełniając tym samym warunek niezbędny zgodnie z zapisami art. 204 ust. 2 p.o.ś., do uzyskania odstępstwa. Minister przeanalizował przedstawioną we wniosku szczegółową analizę kosztów dostosowania instalacji w stosunku do korzyści środowiskowych, która została przygotowana w oparciu o "Podręcznik dotyczący zasad udzielania odstępstw od granicznych wielkości emisyjnych zawartych w konkluzjach BAT dla dużych źródeł spalania (LCP), zgodnie z art. 204 ust. 2 p.o.ś. opublikowany przez Ministerstwo Środowiska. Analiza kosztów dostosowania przedmiotowej instalacji do wymogów konkluzji BAT wykazała, że osiągnięcie granicznych wielkości emisyjnych przed terminem określonym w decyzji wykonawczej Komisji Europejskiej, prowadziłoby do nieproporcjonalnie wysokich kosztów w stosunku do korzyści dla środowiska. W przeprowadzonej na potrzeby wniosku analizie oszacowano koszty netto dostosowania do wymagań konkluzji BAT, oszacowano całkowite korzyści środowiskowe wynikające z dostosowania do konkluzji BAT, a wartości kosztów i korzyści zostały wyliczone w sposób umożliwiający ich porównanie. W opracowaniu "Analiza możliwości i zasadności zastosowania odstępstwa od konkluzji BAT w zakresie dopuszczalnego poziomu emisji pyłu zgodnie z dyspozycją art. 204 ust. 2 p.o.ś. dla instalacji energetycznego spalania paliw [...] S.A" (zwanej dalej: "Analizą"), stanowiącym załącznik nr 10 do wniosku z 30 września 2019 r. oszacowano koszty netto dostosowania do wymagań konkluzji BAT, oszacowano całkowite korzyści środowiskowe. Odstępstwo rozpatrywane było dla dwóch wariantów: wariant I - spalanie samego węgla, wariant II - współspalanie węgla kamiennego z biomasą przy uwzględnieniu maksymalnego udziału biomasy w mocy cieplnej na poziomie 30 %. Zgodnie z wyliczeniem kosztów dostosowawczych do wymagań konkluzji BAT koszty kapitałowe wynikające z nakładów inwestycyjnych wynoszą 170 846 747,97 zł. Koszty obejmują wydatki dotyczące m. in.: przygotowania projektu, zakupu urządzeń, prac budowlanych i montażowych, kredytowania inwestycji. Natomiast wysokość utraconych korzyści z tytułu wymuszonego postoju instalacji, niezbędnego na wykonanie modernizacji dostosowawczej spółka ustaliła na wysokości 164 065, 19 zł. Oznacza to, że całkowity koszt wynosi 334 911,936 zł co przy uwzględnieniu mocy cieplnej jednostki ha poziomie 3562,20 MWt daje 94,02 PLN/MWt. Koszty dostosowania instalacji do wymagań Konkluzji BAT w zakresie emisji pyłu wynoszą: 1,67 PLN/MWh (dla wariantu I i II). Tymczasem średnioroczna korzyść środowiskowa wynikająca z wdrożenia wymagań Konkluzji BAT została obliczona jako iloraz: unikniętej emisji zanieczyszczenia związana z wdrożeniem konkluzji BAT x Standard jednostkowej wartości kosztów zewnętrznych danego zanieczyszczenia x Współczynnik korekcyjny sektora energetycznego. Sumaryczna korzyść środowiskowa wynikająca z dostosowania instalacji do wymagań Konkluzji BAT w zakresie emisji pyłu wynosi: - 0,88 PLN/MWh (dla wariantu I), - 0,87 PLN/MWh (dla wariantu II). Dla kosztów i korzyści, wynikających z realizacji inwestycji polegającej na modernizacji instalacji odpylania spalin z bloków nr 2-7 stosunek korzyści do kosztów wynosi: - 0,52 (dla wariantu I), - 0,52 (dla wariantu II). Z powyższego wynika, że spełniony został warunek nieproporcjonalności kosztów i korzyści w zakresie redukcji pyłów w [...] dla kotłów parowych EP-650 nr 2-7. Zdaniem Ministra słusznie Marszałek uznał, że w przedmiotowym przypadku należy zastosować odstępstwo, o którym mowa w art. 204 ust. 2 p.o.ś. Jednocześnie Minister uznał, że skoro został spełniony warunek nieproporcjonalności korzyści środowiskowych i kosztów dostosowawczych to konieczne jest zbadanie pozostałych czynników, tj. położenie geograficzne [...], lokalne warunki środowiskowe, charakterystykę techniczną instalacji. Minister uznał, że podstawy zastosowania art. 204 ust. 2 p.o.ś. zostały spełnione. Organ odwoławczy prowadząc postępowanie odwoławcze uznał, że postępowanie organu I instancji prowadzone było zgodnie z przepisami prawa. W świetle zebranego materiału dowodowego Minister uznał, że Marszałek słusznie udzielił odstępstwa w zakresie emisji pyłu do powietrza (art. 204 ust. 2 i 3 p.o.ś.). Zarzuty odwołującego się Towarzystwa w zakresie naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. uznano za bezzasadne. Odnosząc się do zarzutów dotyczących poprawności obliczeń wielkości emisji pyłu do powietrza, Minister wyjaśnił, że przeanalizował treść wniosku [...] i uznał za wiarygodne jej wyjaśnienia zawarte w piśmie z 2 marca 2021 r., w których odniosła się do uwag Towarzystwa. Po przeanalizowaniu całości materiału dowodowego w tym danych wejściowych a także wyników uzyskanych obliczeń, Minister odrzucił zarzut Towarzystwa dotyczący nieprawidłowości w wykonanych obliczeniach modelowych, a w szczególności zarzut przyjęcia błędnych danych wejściowych. Odnosząc się do zarzutów nadania błędnych numerów w decyzji, istotnie Marszałek popełnił błąd w nadając dwa punkty o nr I. W ocenie Ministra powyższy błąd może świadczyć o niedotrzymaniu przez Marszałka należytej staranności przy nadawaniu numeracji poszczególnym punktom decyzji, niemniej jednak nie wpływa w żadnym stopniu na rozstrzygnięcie w sprawie. Minister odrzucił również zarzut niewłaściwego podania w "drugim" punkcie nr I zaskarżonej decyzji zużycia węgla kamiennego (106,2 Mg/h), oraz zużycia biomasy (5-30% wagowo w mieszance węgla z biomasą) w pojedynczym kotle parowym. W ocenie Ministra kwestionowany zapis nie wymaga dalszego doprecyzowania. Odnosząc się do zarzutu pominięcia istotnych z punktu widzenia środowiska wodnego zanieczyszczeń Minister wyjaśnił, że zmiany pozwolenia zintegrowanego dotyczyły dostosowania zapisów decyzji do konkluzji BAT i to zostało spełnione. Marszałek w decyzji ujął wszystkie parametry wymienione w konkluzjach BAT. Zmiany zapisów zostały dokonane zgodnie z wnioskami spółki. W toku postępowania odwoławczego Minister nie znalazł podstaw do odstąpienia od wydanej decyzji. Skoro organ II instancji nie zakwestionował rozstrzygnięcia organu I instancji i nie wskazał na uchybienia w ustalonym stanie faktycznym, to zobowiązany był utrzymać zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. W związku z powyższym doszło do zastosowania art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Towarzystwo [...] w O. w skardze wniosło o uchylenie decyzji Ministra z 11 sierpnia 2021 r. i zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżące Towarzystwo zarzuciło wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniami: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 204 ust. 2 p.o.ś. przez udzielenie odstępstwa od granicznych wielkości emisyjnych pyłu na podstawie błędnie ustalonego stanu faktycznego sprawy, tj. błędnego przyjęcia, że udział emisji pyłu z emitorów głównych [...] w stężeniach pyłu zawieszonego w powietrzu wokół zakładu jest zerowy, a w konsekwencji, że korzyści środowiskowe z dostosowania instalacji do tzw. Konkluzji BAT są niewielkie. W motywach skargi podkreślono, że przedmiotem sporu w sprawie jest kwestia prawidłowości udzielenia i odstępstwa od granicznych wielkości emisyjnych pyłu dla [...]. Konkluzje BAT dla dużych obiektów spalania w terminie do 17 sierpnia 2021 r. wymagały dostosowania istniejących instalacji do norm emisji zawartych w tym dokumencie. Zgodnie z BAT 22 i BAT 26 graniczna wielkość emisyjna (BAT-AELs) pyłu do powietrza dla instalacji jaką jest [...] (obiekt istniejący, o mocy powyżej 1000 MW) wynosi: dla spalania węgla średnia roczna 8 mg/Nm3, i średnia dobowa 14 mg/Nm3, dla spalania biomasy średnia roczna 10 mg/Nm3, i średnia dobowa 16 mg/Nm3. Decyzja organu I instancji udziela do [...] sierpnia 2024 r. odstępstwa od granicznych wielkości emisyjnych pyłu ustalając: przy spalaniu węgla kamiennego średnią roczną na poziomie 18 mg pyłu/m3 zamiast 8 mg pyłu/m3 i rezygnując ze średniej dobowej, a przy spalaniu biomasy dla kotłów nr 2-7 średnią roczną 18 mg pyłu/m3 zamiast 10 mg, oraz brak średniej dobowej. Organy obu instancji tłumaczą udzielenie odstępstwa nieproporcjonalnością korzyści środowiskowych z dostosowania instalacji do norm BAT do kosztów modernizacji [...]. Organy obu instancji uznały, że szczególny przypadek z art. 204 ust. 2 p.o.ś. zachodzi w niniejszej sprawie. Jednocześnie swoje ustalenia oparły na tezach wniosku (s. 160-161), obliczeniach zawartych w piśmie z 2 marca 2021 r. Wyjaśnienia [...] przyjęły za wiarygodne i na ich podstawie ustaliły stan faktyczny. Skarżące Towarzystwo już w uwagach zgłaszanych przed organem I instancji (pismo z 11 stycznia 2021 r.) podnosiło, że analiza korzyści środowiskowych - przyjęta później za podstawę decyzji co do udzielania odstępstwa - oparta jest na błędnych przesłankach co do udziału [...] w zanieczyszczeniu powietrza w regionie. Następnie przy odwołaniu od decyzji organu I instancji przedłożyło Opinię naukową o zmianie pozwolenia zintegrowanego dla [...] dra hab. chemii L. P., prof. Uniwersytetu [...] w T., która jednoznacznie wykazała, że nie jest rzeczą możliwą, z chemicznego i matematycznego punktu widzenia, by oddziaływanie [...] na stan jakości powietrza, w szczególności na stężenia pyłu zawieszonego, było takie same w wariancie z odstępstwem i bez odstępstwa. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister w żaden sposób nie odniósł się do argumentacji dr hab. L. P.. Organ jedynie przeanalizował wyjaśnienia [...] zawarte w piśmie z 2 marca 2021 r. - te same, których błędność podniósł później dr hab. P. w swojej opinii. Minister następnie bezkrytycznie przyjął, że są one prawdziwe, w żaden sposób nie zastanawiając się nad argumentacją dr hab. P., którego stwierdzenia miały charakter zgodny z wiedzą naukową. W tym miejscu skarżące Towarzystwo przytoczyło treść opinii znajdującej się na str. 11-12. Odwołujące się Towarzystwo postulowało, żeby Minister wyjaśnił, skąd biorą się oczywiste paradoksy wynikające z wyjaśnień [...], a dostrzeżone przez dr hab. P. i skarżącego - sprzeczne z podstawową wiedzą chemiczną, logiką i doświadczeniem życiowym, a także z całą praktyką energetyki węglowej. Jeśli zwiększenie emisji pyłu z głównego emitora EO z ok. 600 Mg/rok (wariant bez odstępstwa) do ok. 800 Mg/rok (wariant z odstępstwem), w żaden sposób nie wpłynie na stan jakości powietrza w otoczeniu tej instalacji spalania paliw (wpływ wg organu jest zerowy) - to zwiększenie tych emisji do np. 1000 Mg/rok, 5000 Mg/rok lub dowolnej innej wielkości również nie wywarłoby jakiegokolwiek wpływu na ten stan. Oznaczałoby to, że niezależnie od tego, jak duże ilości pyłu będzie emitował emitor główny EO, stan zapylenia powietrza wokół [...] pozostanie i tak ten sam, gdyż rzekomo wpływ nań mają jedynie o wiele mniejsze emitory pomocnicze E3-E45. Idąc tym rozumowaniem, można by zdecydować nie tylko o przyznaniu odstępstwa, ale o rezygnacji z jakichkolwiek standardów emisyjnych dla pyłu w spalinach i wręcz zezwolić na demontaż urządzeń odpylających na emitorze EO. Skoro bowiem niezależnie od tego, jaka masa pyłu będzie emitowana rocznie przez emitor E0, stężenia pyłów zawieszonych PM 10 i PM 2,5 w sąsiedztwie [...] pozostaną identyczne. Rodzi się pytanie po co właściwie prowadzić kosztowne odpylanie spalin. Przy takim założeniu właściwsze byłoby ograniczanie emisji pyłu z relatywnie niewielkich emitorów pomocniczych E3-E45 (skoro wg organu i wnioskodawcy tylko one wpływają na stan jakości powietrza), pozwalając emitorowi głównemu EO emitować dowolnie duże ilości pyłu (skoro rzekomo żadnego wpływu na stan jakości powietrza nie wywiera). Organ powinien był wyjaśnić podniesione przez skarżące Towarzystwo wątpliwości. Tymczasem organ uznał, że skoro obliczeń dokonano atestowanym programem, użyte dane wyjściowe są prawidłowe, to udzielenie odstępstwa jest zasadne. W szczególności organ nie wyjaśnił, co dzieje się z emitowanym pyłem (800 ton rocznie), skoro nie wpływa on na stan powietrza. Organ powinien był zadać to pytanie wnioskodawcy, a w razie wątpliwości wyjaśnić je przy pomocy biegłych. Obliczeń zostały wadliwie przeprowadzone. Minister nie mógł pominąć argumentacji strony, popartej dowodem w postaci opinii specjalisty w zakresie chemii nieorganicznej. Minister Kultury i Środowiska – w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019, poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. 2019, poz. 2325, ze zm.) - zwanej dalej: p.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. W konsekwencji uznał, że decyzja Ministra Klimatu i Środowiska z 11 maja 2021 r. narusza prawo w stopniu dającym podstawę do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Za zasadny Sąd uznał zarzut skargi sprowadzający się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 204 ust. 2 p.o.ś., mającym w ocenie skarżącego istotny wpływ na wynik sprawy. W ramach podniesionego naruszenia przepisów postępowania zasadnie skarżący wskazał na ustalenie stanu faktycznego pomimo nierozpatrzenia w pełni materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności zupełne pominięcie przez organ odwoławczy, w konsekwencji i brak oceny istotnego dowodu w sprawie, tj. opinii sporządzonej przez eksperta dra hab. L. P., prof. [...] w T., pt. "Opinia o zmianie pozwolenia zintegrowanego dla [...]". Opinia ta została doręczona organowi odwoławczemu wraz z uzupełnieniem odwołania za pismem z 29 czerwca 2021 r. i złożona na okoliczność błędnego ustalenia stanu faktycznego w zakresie braku podstaw do udzielenia odstępstwa opartego na treści art. 204 ust. 2 p.o.ś., czyli okoliczność miarodajną i sporną w sprawie. Odnosząc się do tego zarzutu Sąd zauważa, że działania organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania i wydawania aktów administracyjnych podporządkowane są przede wszystkim zasadom ogólnym i dowodowym postępowania administracyjnego. Zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a., a doprecyzowaną w art. 127 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna podlega dwukrotnemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania stanowi dla organu drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Dochowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale też wydania rozstrzygnięć w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego. Konieczna jest zatem dwukrotna ocena dowodów i analiza wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a także rozpatrzenie żądań i zarzutów strony, w tym zgłoszonych w odwołaniu i ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia. W prowadzonym przez organ postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 7 k.p.a. obowiązuje zasada prawdy obiektywnej. Wynika z niej nakaz podjęcia przez organ z urzędu lub na wniosek stron wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Wyrazem tej zasady jest wynikający z treści art. 77 k.p.a. obowiązek organu sprowadzający się do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i jego rozpatrzenia. Udowodnienie danych okoliczności można zaś ocenić jedynie na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego przy zastosowaniu zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. Stanowisko organu prowadzącego postępowanie - po przeprowadzeniu koniecznych czynności procesowych – winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. Prawidłowo przeprowadzone postępowanie administracyjne wymaga zatem wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych ze sprawą, aby w ten sposób uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisów prawa materialnego czy podstawy procesowej. Wyniki poczynionych ustaleń faktycznych i prawnych organ odwoławczy uzewnętrznia w uzasadnieniu decyzji, które winno zawierać jednoznaczne wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o jej treści, tak aby przekonać stronę do swojej racji. Innymi słowy organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego, uzasadnić je jasno i należycie, a nadto w sposób wyczerpujący odnieść się do treści podnoszonych w środku zaskarżenia. Prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także stanowić wynik kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Uzasadnienie jest tym elementem aktu administracyjnego, w którym organ ma przekonać stronę postępowania do jednego z elementów aktu, mianowicie do rozstrzygnięcia. Innymi słowy, uzasadnienie odgrywa znaczącą role nie tylko przy ocenie legalności decyzji dokonywanej przez sąd administracyjny, ale także dla strony. To właśnie realizując zasadę przekonywania organ ma obowiązek wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, jakimi kierował się przy załatwieniu sprawy (art. 11 k.p.a.). Motywy winny wyjaśnić tok rozumowania organu. Zasada przekonywania łączy się też ściśle z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.).

Ustalenie podstaw do odstępstwa wymagało więc od organu odwoławczego przeprowadzenia postępowania administracyjnego przy zachowaniu reguł wynikających z art. 7 w zw. art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz przedstawienia wyników tego postępowania w uzasadnieniu decyzji odpowiadającego wymogom określonym art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie decyzji realizuje bowiem funkcję, o której mowa w art. 11 k.p.a., to jest wyjaśnia stronom zasadność przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy. Uzasadnianie zaskarżonej decyzji takiej funkcji nie spełnia. W ocenie Sądu, Minister rozpoznając i rozstrzygając sprawę w postępowaniu odwoławczym, nie zadośćuczynił wyżej przywołanym zasadom ogólnym i dowodowym postępowania administracyjnego, co z kolei przełożyło się na sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisu określającego wymagania względem jego części składowych z pominięciem zasady przekonywania. W efekcie doszło do naruszenia ww. przepisów postępowania, w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. I w tym zakresie uznano zasadność wniesionej skargi. Organ odwoławczy nie dokonał ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie. W świetle obowiązków wynikających z przytoczonych regulacji postępowania administracyjnego, zasadny jest zarzut skarg wskazujący na naruszenie art. 80 k.p.a. przez dowolną, a nie swobodną ocenę zgromadzonych dowodów, w tym zupełne pominięcie i brak oceny wspomnianego wyżej dowodu. Zasada swobodnej oceny dowodów wyrażona w art. 80 k.p.a., w myśl którego to organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, nie daje podstaw do całkowitego pominięcia dowodu, bez ustosunkowania się do jego przedmiotu. W świetle art. 78 § 1 k.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Jednakże wniosek strony w tym zakresie podlega ocenie organu, w sytuacji stwierdzenia, że zawarte we wniosku żądanie dotyczy okoliczności już stwierdzonych za pomocą innych dowodów, uzasadnione jest odstąpienie przez organ od przeprowadzenia zgłoszonego przez strony żądania. Oczywiście organ nie jest związany przedłożonym dowodem, ale wniosek dowodowy strony powinien ocenić - czy okoliczność będąca przedmiotem dowodu ma znaczenie dla sprawy, a wynik tej oceny powinien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu (wyrok NSA z 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 991/09, publ. Lex 597988). Zwłaszcza, jest to niezbędne, gdy dowód zostaje przedłożony na tezę dowodową odmienną względem tej przyjętej i ostatecznie ustalonej w zaskarżonej decyzji. Odmowa uwzględnienia dowodu powinna być poparta twierdzeniami wskazującymi na to, że jego przedmiotem w istocie są okoliczności stwierdzone innymi dowodami i nie mają znaczenia dla sprawy (wyrok WSA we Wrocławiu z 28 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 89/19, publ. Lex nr 2694902). Analiza postępowania dowodowego wskazuje, że organ rozpatrujący odwołanie postąpił wbrew powyższym regułom. Tymczasem strona jest równorzędnym partnerem organu w zakresie prawa do inicjowania dowodów. Prawo to wynika z art. 78 k.p.a., ale w ogóle i z zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz z zasady czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Często w postępowaniach administracyjnych następuje wskazanie, że obowiązek poszukiwania dowodów, czyli dowodzenia ciąży nie tylko na organie administracji, ale i obarcza stronę postępowania, która zresztą z reguły, w swym dobrze rozumianym interesie, powinna wykazywać dbałość o przedstawienie środków dowodowych. Tymczasem w przedmiotowej sprawie strona wykazała się inicjatywą dowodową, a organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie podał przyczyn, z powodu których odmówił mocy dowodowej zgłoszonej opinii. Zaniechanie przez organ administracji czynności procesowych zmierzających do pełnego rozpatrzenia materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne okoliczności jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji (wyrok WSA we Wrocławiu z 17 listopada 2009 r., sygn. akt III SA/Wa 325/09, publ. Lex nr 589381). Zadaniem organu odwoławczego było ustosunkowanie się do dowodu złożonego przez stronę postępowania administracyjnego w trakcie trwającego postępowania odwoławczego. Organ powinien wypowiedzieć się - czy dowód ten dopuszcza, czy też jego przeprowadzenie uznaje za zbędne dla rozstrzygnięcia sprawy. Takiego stanowiska organu nie można doszukać się w aktach sprawy. Nie zawarto go także w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W rozpoznawanej sprawie pomimo współpracy strony i złożenia istotnego dla sprawy dowodu brak jest informacji czy dowód ten został uwzględniony przez organ i w jaki sposób organ dokonał jego oceny. Powyższe jest zgodne ze stanowiskiem, jakie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 stycznia 2021 r. w sprawie o sygn. akt III OSK 3348/21. Sąd II instancji wskazał m. in., że z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika wprost, aby ocena opinii została w nim zawarta; nawet gdyby organ miał twierdzić, że niektóre treści uzasadnienia decyzji odnoszą się do opinii złożonej przez strony, brak jednak wyjaśnienia, czy opinia ta stanowiła przedmiot oceny organu; w uzasadnieniu nie można doszukać się wprost odniesienia do twierdzeń zawartych w opinii, brak jest odwołania się wprost do tego dokumentu. W świetle powyższego, Sąd nie mógł inaczej ocenić, jak tylko negatywnie, sposobu realizacji przez organ odwoławczy zasady prawdy materialnej, co oczywiście nie oznacza odmowy organowi prawa do swobodnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Tylko ocena ta musi być pełna i mieścić się w granicach zakreślonych powyższymi zasadami postępowania administracyjnego. Niedokonanie przez organ odwoławczy oceny uzyskanego w trakcie postępowania materiału dowodowego w jego całokształcie i - pomimo tego – ostateczne załatwienie sprawy należało uznać za przedwczesne. Stwierdzona wadliwość decyzji organu odwoławczego uniemożliwiła również Sądowi skontrolowanie zaskarżonej decyzji pod względem prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego, w tym i art. 204 ust. 2 i ust. 3 p.o.ś. Wobec niewyjaśnienia sprawy w sposób kwalifikujący się do ostatecznego rozstrzygnięcia, w konsekwencji naruszenia przez organ odwoławczy wskazanych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uwzględnił skargę. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Minister będzie miał na względzie zaprezentowaną ocenę prawną i wskazanie co do dalszego postępowania. Dokona wyczerpującej, całościowej oceny materiału dowodowego w sprawie. W ramach przedmiotowej oceny będzie miał na względzie argumentację przedstawianą przez skarżące Towarzystwo w postępowaniu administracyjnym i w skardze. Przed wydaniem decyzji również umożliwi stronom postępowania wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W uzasadnieniu wydanej decyzji wyjaśni swoje stanowisko w sposób niebudzący wątpliwości i przekonywujący. Ostatecznie zatem, w zależności od poczynionych ustaleń, doprowadzi do wydania decyzji zgodnej z prawem, odpowiadającej dyspozycji art. 138 K.p.a.

Powyższe dowodzi wydaniu zaskarżonej decyzji z naruszeniem przywołanych w rozważaniach Sądu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec wykazanej niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji, w kontekście zarzutu skargi i jej argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi, Sąd – na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania postanowił na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Na zasądzone koszty postępowania złożyły się: wpis od skargi w kwocie 200 zł, wynagrodzenie radcy prawnego z tytułu zastępstwa procesowego skarżącego Towarzystwa w wysokości 480 zł.