Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 775/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2021-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 9 i art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Dudar, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody P. na uchwałę Rady Gminy B. z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w części obrębu geodezyjnego B.-stadion sportowy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały


UZASADNIENIE

W dniu [...] czerwca 2021 r. Rada Gminy B. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w części obrębu geodezyjnego B. – stadion sportowy.

Skargę na powyższą uchwałę, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniósł Wojewoda P., w której zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 741 z późn. zm.; dalej: u.p.z.p.) poprzez brak określenia zasad dotyczących warunków zagospodarowania oraz ograniczenia w użytkowaniu terenów objętych uchwałą. W oparciu o powyższy zarzut skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał i omówił przepisy regulujące omawianą materię. Wyjaśnił, że zawartość aktu planistycznego została określona w art. 15 u.p.z.p. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Tymczasem w Rozdziale 8 uchwały zatytułowanym: "Szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy" umieszczono zapis, że ustala się strefy ochronne od cmentarza, od linii brzegowej naturalnych zbiorników wodnych oraz ograniczenia w zabudowie od strony lasów ograniczając się jednocześnie do wskazania, że w tych przypadkach mają zastosowanie przepisy odrębne (§ 9 ust. 1,2,3 uchwały). Zatem w ocenie organu nadzoru opiniowana uchwała nie zawiera poza powyższą konstatacją żadnych rozstrzygnięć planistycznych będących wynikiem zastosowania tych przepisów, tj. nie określa w jaki sposób i w jakim zakresie przywołane ogólnikowo przepisy odrębne kształtują szczególne warunki zagospodarowania oraz ograniczenia w użytkowaniu terenów objętych uchwałą. Tymczasem wymóg konkretyzacji takich ograniczeń wynika wprost z przepisów art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.

Dalej skarżący wskazał, że w odpowiedzi na ww. sformułowany zarzut, Wójt Gminy B. wyjaśnił, że zawarte w miejscowym planie ustalenia odwołujące się do stosowania i uwzględnienia przepisów odrębnych zostało odwzorowane poprzez realizację tych przepisów w ustaleniach planistycznych: § 9 ust. 1 i § 10 ust. 6 z zastrzeżeniem § 9 ust. 1. Jednakże w ocenie Wojewody interpretacja "wymogu konkretyzacji ograniczeń" przedstawiona przez gminę nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w planie miejscowym ustala się przeznaczenie terenów objętych tym planem oraz określa sposoby ich zagospodarowania i warunki zabudowy. Ustalenia te powinny być sformułowane w planie miejscowym w sposób czytelny, jednoznaczny i bezwarunkowy poprzez przyporządkowanie do każdego obszaru planistycznego kompletu informacji określających dopuszczalne przeznaczenie i jego zakres obszarowy, dopuszczalne warunki zabudowy i zagospodarowania i ich zakres obszarowy, zakazy zabudowy i zagospodarowania oraz ich zakres obszarowy - pozwalających na etapie realizacji ustaleń tego planu na jednoznaczne rozstrzygnięcie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej kwestii dopuszczalności na wskazanym terenie inwestycji wnioskowanych przez zainteresowanych. Ustalenia planistyczne powinny jednoznacznie odwzorowywać i realizować koncepcję urbanistyczną przyjętą dla danego terenu, uwzględniającą lokalne uwarunkowania stanu istniejącego terenu objętego planem przy jednoczesnym zachowaniu wymogów przepisów prawa. Powyższe zasady kreowania ustaleń planu miejscowego, wynikające z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jednoznacznie definiują "wymóg konkretyzacji ograniczeń", który sprowadza się do "zastosowania przepisów prawa" w konkretnych, lokalnych uwarunkowaniach terenu objętego planem. Użyte w wyjaśnieniach stwierdzenie, że na etapie pozwolenia na budowę możliwe będzie przyjęcie szczegółowych rozwiązań, w tym zastosowanie odstępstw po spełnieniu określonych warunków nie spełnia wymogów prawa zawartych właśnie w przepisach odrębnych, ponieważ odstępstwo od ustaleń planu miejscowego jest prawnie niedopuszczalne. Zgodnie bowiem z przepisami art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm.; dalej: P.b.) na etapie pozwolenia na budowę dopuszczalne jest odstępstwo wyłącznie od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7 ust. 1 ustawy: Do przepisów techniczno-budowlanych zalicza się: 1) warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie; 2) warunki techniczne użytkowania obiektów budowlanych.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy B. wniosła o oddalenie skargi. Wyjaśniła, że w odniesieniu do zarzutu dotyczącego strefy od cmentarza (§ 9 ust. 1 uchwały) uregulowano, że ustala się strefy ochronne 50 m i 150 m od cmentarza zlokalizowanego poza granicami planu, oznaczone na rysunku planu, w których mają zastosowanie przepisy odrębne. Na rysunku planu wrysowane są dwie strefy – 50 m i 150 m od cmentarza (granica strefy ochronnej od cmentarza 50 m i granica strefy ochronnej od cmentarza 150 m). Jednocześnie w § 10 ust. 6 uchwały jest odniesienie do § 9 ust. 1, co również świadczy o skrupulatnym potraktowaniu tematu i stanowi konkretne uwzględnienie oraz odniesienie do przepisów prawa. Skoro zapisy planu, tj.: § 10 ust. 6 pkt 1 (zaopatrzenie poprzez sieć wodociągową, połączoną z gminnym systemem wodociągowym lub indywidualne ujęcia wody, z zastrzeżeniem § 9 ust. 1 wskazują wprost na konieczność zachowania strefy ochronnej od cmentarza, treść planu bezspornie nie narusza przepisów art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.

Dalej organ wyjaśnił, że istnienie cmentarza poza granicami planu wiąże się z ograniczeniami wynikającymi właśnie z przepisów odrębnych. Zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie przeznaczeniu na cmentarze (Dz. U. Nr 52 poz. 315), odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Powyższe ograniczenie niewątpliwie stanowi szczególny warunek zagospodarowania terenów oraz ograniczenie w ich użytkowaniu w rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., który został uwzględniony w projekcie planu miejscowego zarówno w części tekstowej, jak i graficznej. Zawarte w miejscowym planie ustalenia odwołujące się do stosowania i uwzględnienia przepisów odrębnych zostało odwzorowane poprzez realizację tych przepisów w ustaleniach planistycznych. Plan został sporządzony zgodnie z przepisami. Część terenu zabudowy usług sportu i turystyki 1 US/UT znajduje się w 150 m strefie ochronnej od cmentarza. Ustalenia planu jednoznacznie uwzględniają zagrożenie sanitarne poprzez zapisy § 9 ust. 1, w którym ustalono strefy ochronne 50 m i 150 m od cmentarza zlokalizowanego poza granicami planu, oznaczone na rysunku planu, w których mają zastosowanie przepisy odrębne oraz § 10 ust. 6, w którym w zakresie zaopatrzenia w wodę ustalono, że 1) zaopatrzenie poprzez sieć wodociągową, połączoną z gminnym systemem wodociągowym lub indywidualne ujęcia wody, z zastrzeżeniem § 9 ust. 1. Ponadto rysunek planu uwzględnia omówione strefy - 50 m i 150 m. A zatem zdaniem organu, na etapie pozwolenia na budowę możliwe będzie przyjęcie szczegółowych rozwiązań, w tym zastosowanie warunków zawartych właśnie w przepisach odrębnych.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego strefy 100 m od linii brzegowej naturalnych zbiorników wodnych (§ 9 ust. 2 - ustala się strefę ochronną o szerokości 100 m od linii brzegowej naturalnych zbiorników wodnych, w granicach której obowiązują przepisy odrębne,) zaznaczono, że wynika ona z występującego we fragmencie planu Obszaru Chronionego Krajobrazu "Dolina R.". Jak wynika z rysunku planu, w granicach opracowania występuje Obszar Chronionego Krajobrazu "Dolina R.", a w związku z tym i "strefa ochronna o szerokości 100 m od linii brzegowej naturalnych zbiorników wodnych". Również w tekście planu zawarto zapisy odnoszące się do tego faktu: § 4 ust. 1. Część obszaru planu znajduje się w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu "Dolina R.". 2. Zakazy, ograniczenia oraz odstępstwa od zakazów w zagospodarowaniu terenów zlokalizowanych w granicach obszarów wymienionych w ust. 1. określają przepisy odrębne. 3. Ustala się strefę ochronną o szerokości 100 m od linii brzegowej naturalnych zbiorników wodnych. § 9. 2. Ustala się strefę ochronną o szerokości 100 m od linii brzegowej naturalnych zbiorników wodnych, w granicach której obowiązują przepisy odrębne."

Organ wskazał, że aktualnie obowiązującym aktem prawnym w tym zakresie jest przede wszystkim ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, a także Uchwała nr XII/90/15 Sejmiku Województwa P. z dnia 22 czerwca 2015 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Dolina R." (Dz. Urz. z 2015 r. poz. 2118) zmieniona w części Uchwałą nr L/471/18 Sejmiku Województwa P. z dnia 25 czerwca 2018 r. (Dz. Urz. z 2018 r. poz. 2909), co zostało również wykazane w prognozie oddziaływania na środowisko do niniejszego planu.

Powtórzenie regulacji ustawowych lub ich modyfikacja w akcie prawa miejscowego jest niedopuszczalne, gdyż trzeba się liczyć z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. W związku z tym w omawianym planie powołano się na przepisy odrębne. Określone przepisy zostały uwzględnione jednocześnie poprzez takie przyjęcie rozwiązań przestrzennych (rozstrzygnięć planistycznych), które nie narusza przepisów, w tym ustanowionych w nim zakazów. Przedmiotem planu są wyznaczone tereny: a) oznaczony symbolem 1 US/UT - teren zabudowy usług sportu i turystyki, b) oznaczone symbolem 1 ZR - 2 ZR - tereny zieleni nieurządzonej, c) oznaczony symbolem 1 ZL - teren lasu, d) oznaczone symbolem 1 KDD - teren drogi publicznej dojazdowej, e) oznaczone symbolem 1 KDW - teren drogi wewnętrznej. Szczegółowy opis terenów został zawarty w rozdziale pn. "Ustalenia szczegółowe dla terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania". W planie wyznacza się 100-metrową strefę ochronną od naturalnych zbiorników wodnych, tj. od brzegu jeziora S. B., w której położona jest niewielka część obszaru objętego planem. Konkretnie są to tereny: 1 ZR, 2 ZR i 1 KDD. Jednocześnie tylko te obszary położone są w Obszarze Chronionego Krajobrazu "Dolina R.". Teren zabudowy usług sportu i turystyki 1 US/UT został wyznaczony poza 100-metrową strefą ochronną od linii brzegowej jeziora S. B..

Dalej organ wyjaśnił, że omawiany plan został uzgodniony z Regionalną Dyrekcją Ochrony Środowiska w B. postanowieniem z dnia [...] października 2020 r. (znak: [...]). Uzgodnienie zostało dokonane w zakresie ochrony przyrody z uwagi na występujące obszary podlegające ochronie na mocy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, m.in.: Obszar Chronionego Krajobrazu "Dolina R.". Pismo potwierdza, że "w projekcie ustalono i uwzględniono obowiązek przestrzegania ograniczeń i zasad gospodarowania przestrzenią określonych w przepisach odrębnych oraz w ww. uchwale" (dotyczy uchwały Sejmiku). Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. stwierdził, że rozstrzygnięcia zaproponowane w przedmiotowym projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie kolidują z przyjętymi w cytowanej powyżej uchwale celami i zakazami ochronnymi, a w związku z tym nie będą miały negatywnego wpływu na ochronę przyrody Obszaru Chronionego Krajobrazu "Dolina R.". W piśmie zawarto również zapis następującej treści: jednocześnie informuję, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem planowania przestrzennego ustalającym jedynie przeznaczenie danego terenu, nie przesądzającym o możliwości realizacji zamierzeń wynikających z zapisów planu. W związku z tym działania te będą szczegółowo rozpatrywane na etapie składania wniosków na realizację inwestycji, a ostateczne pozwolenie na ich wykonanie będzie możliwe dopiero po wykluczeniu ich negatywnego oddziaływania na środowisko przyrodnicze w tym obszary Natura 2000 ".

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego lasów (§ 9 ust. 3, w którym ustalono ograniczenia w zabudowie od strony lasów, zgodnie z przepisami odrębnymi), organ stwierdził, że treść planu w tym zakresie nie narusza przepisów art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. Plan w zakresie istnienia lasów odwołuje się do przepisów odrębnych, jest to więc bezsprzeczne odniesienie do faktu istnienia lasów, świadczące o niebagatelizowaniu tego tematu w planie. Uchwalenie niniejszego planu było poprzedzone wizją lokalną, analizą materiałów wyjściowych, rozpatrzeniem uwarunkowań przyrodniczych (obszary chronione, lasy). Kwestie związane z bezpieczeństwem pożarowym regulują przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.). Na etapie wydawania pozwolenia na budowę możliwe jest precyzyjne określenie tej odległości uzależnionej od rodzaju obiektu budowlanego i jego charakterystyki technicznej.

Dalej organ przywołał stanowisko sądów administracyjnych, w orzeczeniach których wskazano, że wymogi dotyczące sytuowania zabudowy od granicy lasu, określają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). W zakresie usytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe (Rozdz. 7 rozporządzenia) przepis § 271 ust. 8 określa najmniejszą odległość budynków ZL, PM, IN od granicy lasu (odległość ścian tych budynków od ścian budynku ZL z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień). Zatem ten przepis należy brać pod uwagę przy projektowaniu sytuowania budynku w projekcie budowlanym, co oznacza że dopiero na etapie pozwolenia na budowę możliwe będzie przyjęcie szczegółowych rozwiązań w zgodzie z § 271 ust. 8 rozporządzenia. Nie ma zatem potrzeby określania w części tekstowej planu zapisów dotyczących ograniczeń związanych z odległością od terenów lasów.

Organ wyjaśnił też, że realizacja inwestycji (zgodnych z ustaleniami planu), znajdujących się w strefach o ograniczonej możliwości zabudowy podyktowana jest przepisami odrębnymi, które zostały zawarte w sporządzonym planie, natomiast przyszłe ustalenia - lokalizacja szczegółowa, sieci, budynków i pozostałych obiektów budowlanych jest sprawdzana przez organ administracji architektoniczno-budowlanej zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm.) (zgodność inwestycji z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi). Dlatego odesłanie w tekście planu, w zakresie poszczególnych kwestii, do przepisów odrębnych, nie może zostać uznane za niezgodne z obowiązującym prawem. Powołane przepisy mają odrębny byt prawny i wiążą niezależnie od tego, czy plan o nich wspomina. Ponadto ustalenie zasad zagospodarowania przestrzennego mieszczących się w ramach obowiązujących ram prawnych jest nie tylko uprawnieniem, ale wręcz obowiązkiem organu stanowiącego gminy. Także rada gminy nie może jeszcze raz normować materii uregulowanych w obowiązujących ustawach, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, winna być uznana za nieważną w części, w jakiej zawiera takowe regulacje. Powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze danej jednostki, musi więc respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu. Również w § 137 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie: "Zasad techniki prawodawczej" - stosowanego do aktów prawa miejscowego na mocy § 143, uregulowano, że w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Na mocy art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Przedmiotem oceny zgodności z prawem w rozpoznawanej sprawie jest uchwała Rada Gminy B. z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w części obrębu geodezyjnego B. – stadion sportowy.

Skarga na powyższą uchwałę została wniesiona przez Wojewodę P. na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 z późn. zm.; dalej: u.s.g.).

Na samym początku podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy. Przepis art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.; dalej: u.p.z.p.) stanowi zaś, że plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie natomiast z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

W doktrynie przyjmuje się, że tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego. W pierwszej kolejności będzie to podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 14 ust. 1 u.p.z.p.), następnie czynności określone w art. 17 u.p.z.p., a na koniec podjęcie uchwały o uchwaleniu planu wraz z rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia uwag (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.).

Zauważenia jednak wymaga, że w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. mowa jest o istotnym naruszeniu trybu postępowania, przez które należy rozumieć takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Istotne naruszenie trybu postępowania ma miejsce również wtedy, gdy organy planistyczne naruszają formalne prawa określonych w ustawie podmiotów, nawet jeśli merytoryczna treść ustaleń planu jest zdeterminowana innymi okolicznościami, np. uregulowaniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Jeśli zaś chodzi o zasady sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., to są to wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy, a więc dotyczą one problematyki merytorycznej, związanej ze sporządzeniem planu. Zaliczyć do nich należy zawartość aktu planistycznego (część tekstową i graficzną, prognozę oddziaływania na środowisko – art. 15 ust. 1 u.p.z.p., art. 17 pkt 4 u.p.z.p., art. 20 ust. 1 u.p.z.p.), przedmiot (art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p.) i standardy dokumentacji planistycznej w postaci materiałów planistycznych, skali opracowań kartograficznych, stosownych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych (przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587).

Naruszenie natomiast właściwości organów w zakresie sporządzania planu miejscowego, w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., polega na wkroczeniu organu sporządzającego projekt planu w kompetencje organu stanowiącego. W sprawie niniejszej, co wymaga podkreślenia, działanie takie nie miało miejsca.

Przechodząc do oceny prawidłowości trybu sporządzania kwestionowanego planu, w ocenie Sądu stwierdzić trzeba, że organ nie naruszył w sposób istotny trybu sporządzenia przedmiotowego planu miejscowego. Strona skarżąca również nie podnosi żadnego zarzutu w tym przedmiocie.

Podniesione w skardze zarzuty odnoszą się do zasad sporządzenia planu i są w ocenie Sądu zasadne.

Zdaniem Sądu Rada Gminy B. ma rację, że w planie miejscowym winny znaleźć się tylko takie ustalenia z art. 15 ust. 2 pkt 1 – 12 u.p.z.p., które wynikają ze stanu faktycznego obszaru objętego planem. Jednakże, co jest niesporne, w stanie faktycznym niniejszej sprawy mamy do czynienia z dwiema strefami ochronnymi, tj. strefą ochronną od cmentarza i strefą ochronną od linii brzegowej naturalnych zbiorników wodnych oraz z ograniczeniami w zabudowie od strony lasów. Zresztą w § 9 ust. 1 i 2 planu uchwałodawca lokalny wskazał te strefy, zaś w ust. 3 tego przepisu ustalił ograniczenia w zabudowie od strony lasów. Spór w sprawie dotyczy więc kwestii, czy na gruncie przepisu art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. wystarczające jest ustalenie tych stref w planie miejscowym i wskazanie, że mają do nich zastosowanie przepisy odrębne oraz ustalenie ograniczeń w zabudowie od strony lasów, bez ich wymienienia, a jedynie użycie w tej mierze sformułowania: "zgodnie z przepisami odrębnymi".

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Natomiast zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy.

W ocenie Sądu, rację ma strona skarżąca twierdząc, że w przypadku ustalenia w przedmiotowym planie miejscowym stref ochronnych od cmentarza i od linii brzegowej zbiorników wodnych, plan ten winien również zawierać określenie szczególnych warunków zagospodarowania terenów, na których te strefy ustalono oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Nie wystarczy natomiast w tej mierze samo odniesienie się do wskazania, że kwestie te regulują przepisy odrębne. Przepisy odrębne, które organ wymienił w odpowiedzi na skargę, obowiązują bowiem niezależnie od tego, czy w planie miejscowym się do nich odwołano czy nie. Inne też są cele uregulowań przepisów odrębnych a inne cele obowiązków nałożonych na uchwałodawcę lokalnego w przepisie art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. W tym ostatnim przepisie ustawodawca nałożył na radę gminy obowiązek określenia w planie miejscowym szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy, pomimo obowiązywania przepisów odrębnych regulujących tę samą materię. Regulacje o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. maję więc mieć charakter norm prawnych a nie tylko informacji o tym, że obowiązują jakieś przepisy odrębne. Wynika to stąd, że jak wskazano w wyroku WSA w Krakowie z dnia 6 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1475/19, normy planistyczne miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego muszą stanowić dostatecznie precyzyjną, jasną, czytelną, pełną, wyczerpującą i zamkniętą konkretyzację ustawowych norm planowych. Tym samym regulacja wynikająca z planu miejscowego musi posiadać na tyle dookreśloną i przewidywalną treść normatywną, aby jej adresaci (w tym organy stosujące tę treść w procesach wydawania decyzji administracyjnych, np. w sprawach o udzielenie pozwolenia na budowę, oraz potencjalni inwestorzy) mogli w sposób pewny i względnie jednoznaczny zrekonstruować skonkretyzowane zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu objętego granicami planu. Treść normatywna wynikająca z części tekstowej planu nie może więc cechować się niejednoznacznością, otwartością treściową lub znaczeniową, brakiem precyzji pojęciowej lub definicji pojęć niedookreślonych, gdyż w takim przypadku wprowadzałaby ona stan niepewności dla adresatów zawartych w niej norm, co do uregulowań planu miejscowego, którego zadaniem jest przecież kształtowanie sposobu wykonywania prawa własności.

Jednocześnie podkreślenia wymaga, że przy tworzeniu norm prawnych na gruncie przepisu art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. nie chodzi o przepisywanie całych jednostek redakcyjnych z mających zastosowanie w uchwale przepisów odrębnych. Nie taka bowiem jest rola i cel tego przepisu, a zresztą zabieg taki byłby niedopuszczalny na gruncie przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 283). Natomiast tożsamego zakazu nie można odnosić do praktyki stosowania określeń, zwrotów czy terminów użytych już w aktach wyższego rzędu (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2295/18).

Reasumując, uregulowanie § 9 ust. 1 i 2 uchwały stanowi istotne naruszenie przepisu art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. co powoduje, że na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Jako natomiast niezasadny należy uznać zarzut skargi dotyczący § 9 ust. 3 uchwały, w którym uregulowano, że ustala się ograniczenia w zabudowie od strony lasów, zgodnie z przepisami odrębnymi. Jak bowiem wskazano w wyroku NSA z dnia 17 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2500/14, nie ma potrzeby określania w części tekstowej planu zapisów dotyczących ograniczeń związanych z odległością od terenów lasów. Wymogi dotyczące sytuowania zabudowy od granicy lasu określają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). W zakresie usytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe (Rozdz. 7 rozporządzenia) przepis § 271 ust. 8 określa najmniejszą odległość budynków ZL, PM, IN od granicy lasu (odległość ścian tych budynków od ścian budynku ZL z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień). Zatem ten przepis należy brać pod uwagę przy projektowaniu sytuowania budynku w projekcie budowlanym, co oznacza że dopiero na etapie pozwolenia na budowę możliwe będzie przyjęcie szczegółowych rozwiązań w zgodzie z § 271 ust. 8 rozporządzenia.

W ocenie niniejszego składu orzekającego, skoro nie ma potrzeby zawierania w części tekstowej planu miejscowego ograniczeń związanych z odległością od terenów lasów, to nie ma również obowiązku wyznaczania nieprzekraczalnej linii zabudowy od lasu na rysunku planu. W zaskarżonej uchwale zresztą takich linii nie wyznaczono a skarżący okoliczności tej w formie zarzutu nie podnosi. Tylko tytułem przypomnienia należy wskazać, że jak trafnie wskazano w wyroku NSA z dnia 9 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2808/17, ewentualna okoliczność, że na rysunku planu nie wyznaczono nieprzekraczalnej linii zabudowy od lasu, lecz linie oddzielenia obszarów o różnym przeznaczeniu planu, nie oznacza, że jest to linia do której istnieje możliwość zabudowy działki, gdyż mają tu zastosowanie przepisy odrębne, czyli § 271 ust. 8 powołanego wyżej rozporządzenia.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji. Wskazane naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. mają charakter istotny bowiem naruszają zasady sporządzania miejscowego planu. Ponieważ stwierdzone wady dotyczą unormowań podstawowych z punktu widzenia zasad prawidłowego sporządzania planu, to stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p., należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości.