Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3930/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy~Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1-3, art. 11b, art. 14, art. 35 ust. 1-3, art. 36 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2020r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 11 września 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 539/19 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] w K. na uchwałę Rady Gminy w M. z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie nadania statutu sołectwa oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 września 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 539/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej [...] z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie nadania statutu sołectwa.

Zaskarżony wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

W dniu [...] lutego 2007 r. Rada Miejska [...] na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35, art. 40 oraz art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.; zwanej dalej "u.s.g."), przyjęła uchwałę nr [...] w sprawie nadania statutu sołectwa [...].

Prokurator Rejonowy [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na ww. uchwałę wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Prokurator zarzucił uchwale:

1. istotne naruszenie art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g. poprzez niepoddanie projektu statutu sołectwa społecznym konsultacjom z mieszkańcami tego sołectwa w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami;

2. istotne naruszenie art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U.2019.506 ze zm.) poprzez:

- nadanie w § 12 pkt 1 i 2 Statutu organowi uchwałodawczemu jakim jest Zebranie Wiejskie kompetencji do wyboru i odwołania Sołtysa i członków Rady Sołeckiej;

- wprowadzenie w treści § 21 ust. 2 Statutu ograniczenia w postaci wymagania kworum dla dokonania ważnego wyboru jednostki pomocniczej poprzez odwołanie się do postanowień § 11 ust. 1 pkt 1 Statutu, który dla prawomocności uchwał w sprawie wyboru sołtysa i rady sołeckiej wymaga obecności 1/5 uprawnionych mieszkańców sołectwa;

3. istotne naruszenie art. 35 ust. 3 w zw. z art. 11b i art. 14 u.s.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z ww. przepisów i zastrzeżenie w § 11 ust. 1 pkt 3 Statutu, że zebranie może postanowić o przeprowadzeniu tajnego głosowania nad konkretną sprawą, podczas gdy określenie wyjątków od zasady jawności głosowania należy wyłącznie do kompetencji ustawodawcy.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [...] wniosła o jej oddalenie. W ocenie Rady Miejskiej obowiązkowy charakter konsultacji, jej przedmiot i krąg uczestników w art. 35 ust. 1 u.s.g. uregulowany został w sposób wyłączający stosowanie przepisów, o których mowa w art. 5 ust. 2a w zw. z art. 5 ust. 1 u.s.g. Ponadto obowiązek konsultacji nie dotyczy całości regulacji statutowych, lecz wyłącznie postanowień, o których mowa w art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g. Postanowienia statutów sołectw w części regulującej sprawy, o których mowa w art. 35 ust. 3 pkt 1, 2 i 5 u.s.g., nie podlegają obowiązkowej konsultacji na podstawie art. 35 ust. 1 u.s.g. Uchwalenie zaskarżonego statutu sołectwa [...] było poprzedzone faktycznymi konsultacjami z mieszkańcami sołectwa, czego dowodzi porządek obrad na Zebraniu Wiejskim w [...], które odbyło się w dniu [...] stycznia 2007 r. Natomiast z protokołu z sesji Rady Gminy, na której podejmowano uchwałę wynika, że konsultacje z mieszkańcami sołectw były przeprowadzone na zebraniach wiejskich.

Zdaniem Rady Miejskiej zaskarżony Statut nie narusza zasad wynikających z art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. oraz z art. 94 Konstytucji RP. Przewidziana w dwóch pierwszych przepisach procedura wyborów sołtysa i rady sołeckiej nie narusza zasady głosowania tajnego, bezpośredniego, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, czy uprawnienia mieszkańców do głosowania. Oczywistym tego potwierdzeniem jest § 22 ust. 1 Statutu, z którego wynika, że wybory sołtysa i członków rady sołeckiej przeprowadzane są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Na podstawie § 22 ust. 5 Statutu za wybranych uznaje się kandydatów, którzy w głosowaniu tajnym uzyskali największą liczbę głosów. Zatem uchwała zebrania wiejskiego jeżeli jest podejmowana, ma znaczenie deklaratoryjne, potwierdzające jedynie wybór mieszkańców dokonany w bezpośrednim głosowaniu. Wybór dokonywany jest zaś w akcie głosowania. Wbrew zarzutom skargi wybór sołtysa i członków rady sołeckiej nie następuje na podstawie uchwały zebrania wiejskiego, lecz w wyniku aktu bezpośredniego głosowania mieszkańców biorących udział w takim zebraniu.

Wyrokiem z dnia 11 września 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 539/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej [...] z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że ustawodawca w art. 5a ust. 1 u.s.g. przewiduje dwa rodzaje konsultacji: obligatoryjne oraz fakultatywne, przy czym konsultacje obligatoryjne przeprowadzane są na podstawie przepisu szczególnego. Stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g. ustalenie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji następuje w drodze uchwały rady gminy. Jednym z przepisów, w którym ustawa o samorządzie gminnym wprowadza wymóg przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych, jest art. 35 ust. 1 u.s.g. Uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej (sołectwa) powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy ma być uregulowany statutem. Inaczej mówiąc, dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, konieczne jest uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany. Konsultacje przeprowadza się jednak zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. Wymagane jest bowiem przepisami prawa najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a dopiero następnie, faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji. O legalności działania organu rozstrzyga to, czy konsultacje poprzedzające określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem przeprowadzone zostały na podstawie regulacji zawartych w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g.

Sąd I instancji ocenił, że Rada Miejska w [...], podejmując zaskarżoną uchwałę, nie odwołała się do treści regulacji ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Organ gminy nie wskazał, aby taka regulacja została w ogóle w Gminie [...] wprowadzona przed podjęciem zaskarżonej uchwały, zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 5a ustawy o samorządzie gminnym. Ze stanowiska pełnomocnika Miasta i Gminy [...] przedstawionego na rozprawie w dniu [...] września 2019 r. wynika, że nie było uchwały rady gminy podjętej na podstawie art. 5a u.s.g. określającej zasady przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy [...]. Pełnomocnik wyjaśniła, że brak jest innych dokumentów, poza złożonymi do sprawy, które by potwierdzały przeprowadzenie konsultacji. Zatem z punktu widzenia wymogów formalnych nie można uznać, że rada gminy zgodnie z prawem nadała statut przedmiotowej jednostce pomocniczej gminy w sytuacji, gdy wcześniej w ogóle nie podjęła uchwały określającej zasady i tryb przeprowadzenia tych konsultacji w trybie art. 5a ust. 2 u.s.g. Sąd zaznaczył przy tym, że obowiązek konsultacji odnosi się nie tylko do takich elementów statutu (jego zmiany), które określone są w art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. (organizacja i zadania organów jednostki pomocniczej) i art. 35 ust. 3 pkt 4 tej ustawy (zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji), ale także do tych określonych w szczególnosci w pkt 1 (nazwa i obszar jednostki pomocniczej), jak i w pkt 2 art. 35 ust. 3 u.s.g. (zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej). Określenie "organizacja i zakres działania jednostki pomocniczej", którym posługuje się ustawodawca w art. 35 ust. 1 u.s.g., jest określeniem szerszym niż "organizacja i zadania organów jednostki pomocniczej", o którym mowa w art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. To pierwsze określenie (obecne w art. 35 ust. 1 u.s.g.) obejmuje nie tylko drugie z wymienionych (obecne w art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g.), ale także wszystkie inne elementy treści statutu jednostki pomocniczej. Inaczej mówiąc, w pojęciu "organizacja i zakres działania jednostki pomocniczej" mieszczą się nie tylko kwestie związane z organizacją i zadaniami organów jednostki pomocniczej oraz kwestie związane z zadaniami przekazywanymi jednostce przez gminę i sposobem ich realizacji, ale również nazwa i obszar jednostki pomocniczej oraz zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej.

Zdaniem Sądu I instancji art. 35 ust. 1 u.s.g. należy odczytywać w ten sposób, iż brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostek pomocniczych poprzedzających podjęcie zaskarżonej uchwały prowadzi do uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa, które skutkować musiało stwierdzeniem nieważności całej uchwały. Wobec stwierdzonych uchybień niemożliwym było pozostawienie w obrocie prawnym niekonsultowanych ustaleń dotyczących wyboru organów, czy sprawowanego nadzoru, przy jednoczesnym unieważnieniu tak samo niekonsultowanych postanowień określających organy sołectwa.

W ocenie Sadu I instancji w aktach sprawy nie ma dowodu na to, że projekt nowego statutu został w ogóle uprzednio podany publicznie do wiadomości mieszkańców. Brak jest dokumentów wskazujących na termin i miejsce udostępnienia projektu statutu sołectwa [...], ewentualnie dokumentów informujących mieszkańców sołectwa o terminie i miejscu udostępnienia takiego projektu. Nie wynika też z protokołu z zebrania wiejskiego z dnia [...] stycznia 2007 r., aby projektowana treść nowego statutu została udostępniona zarówno przed, jak i po tym zebraniu mieszkańcom zainteresowanego sołectwa. Udostępnienie powyższych informacji powinno odbywać się w sposób umożliwiający zapoznanie się z nimi jak najszerszego kręgu osób. W praktyce (choć tryb i zasady przeprowadzania konsultacji społecznych określa uchwała podjęta na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g.) odbywa się to poprzez wywieszenie wymaganych informacji na tablicy ogłoszeń urzędu gminy, na tablicach ogłoszeń znajdujących się w pobliżu miejsc zamieszkania mieszkańców danej jednostki pomocniczej, poprzez stronę internetową urzędu, BIP, a także w każdy inny zwyczajowo przyjęty sposób. Chodzi o stworzenie realnych możliwości sformułowania przez te osoby uwag lub propozycji, a potem także – rozważenie tych propozycji czy zastrzeżeń przez organ gminy. Wymóg przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być bowiem rozumiany jako rzeczywiste omówienie z tymi mieszkańcami proponowanych regulacji, a co najistotniejsze, jako faktyczne umożliwienie mieszkańcom wyrażenia opinii i zgłoszenia uwag do projektu nowego statutu (jego zmiany).

Z tych wszystkich powodów Sąd ocenił jako zasadny zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g., który sam w sobie stanowił podstawę stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Ponadto jako zasadny Sąd I instancji ocenił zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez nadanie w § 12 pkt 1 i 2 Statutu organowi uchwałodawczemu, jakim jest zebranie wiejskie, wyłącznej kompetencji do wyboru i odwołania sołtysa i rady sołeckiej. Z art. 36 ust. 2 u.s.g. wynika, że prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych. Brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego do dokonywania wyboru oraz do odwoływania sołtysa czy też rady sołeckiej. W § 8 ust. 2 Statutu zawarto zapis definiujący, czym jest zebranie wiejskie w rozumieniu uchwały, wskazując, że jest ono organem uchwałodawczym w sołectwie, a prawo do udziału w takim zebraniu wiejskim mają wszyscy mieszkańcy sołectwa (art. 8 ust. 2 Statutu). Nie można zatem co do zasady skutecznie twierdzić, że zgromadzenie mieszkańców obecnych na zebraniu wiejskim jest uprawnione do wyboru organów sołectwa, skoro prawo to przysługuje wyłącznie stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania (art. 36 ust. 2 u.s.g.). Gdyby bowiem ustawodawca chciał, aby wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywało zebranie wiejskie, to stosowny zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g., poszerzając uprawnienia organu uchwałodawczego o kompetencje elekcyjne. Ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera jednocześnie jakichkolwiek przepisów pozwalających na przyjęcie konstrukcji domniemania właściwości zebrania wiejskiego w sprawach nieuregulowanych. Przyznanie zebraniu wiejskiemu - definiowanemu tak jak w kontrolowanym Statucie - charakteru elekcyjnego, pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze, zwłaszcza, że § 22 ust. 1 Statutu wskazuje, że sołtys i rada sołecka wybierani są przez mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. O ile niewykluczone jest więc, że wyboru organów sołeckich dokonają wyłącznie stali mieszkańcy sołectwa uprawnieni do głosowania, o tyle kwestionowane skargą zapisy w § 12 pkt 1 i 2 Statutu są sprzeczne z ustawą o samorządzie gminnym z przyczyn podanych wyżej.

Na uwzględnienie zasługiwał w ocenie Sadu I instancji również zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez wprowadzenie w treści § 21 ust. 2 w zw. z § 11 ust. 1 pkt 1 Statutu ograniczenia w postaci wymagania kworum dla dokonania ważnego wyboru organów jednostki pomocniczej poprzez postanowienie, że dla ważności wyboru sołtysa i rady sołeckiej wymagana jest obecność 1/5 uprawnionych mieszkańców sołectwa. Wprowadzenie w statucie sołectwa warunków ważności wyboru organów sołectwa, w sposób odmienny niż czyni to ustawodawca w art. 36 ust. 2 u.s.g. Sąd uznał za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują one mające charakter ius cogens ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej.

Podzielając podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 w zw. z art. 11b i art. 14 u.s.g. Sad wyjaśnił, że jawność życia publicznego wynikająca z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, określonej w art. 2 Konstytucji RP, ma swoje umocowanie w polskim porządku prawnym. Jawność ta jest realizowana również w ustawie o samorządzie gminnym, a jej wyrazistym przejawem są regulacje zawarte w art. 11b i 14 u.s.g. Prawdą jest, co zarzuca się w odpowiedzi na skargę, że przepisy te dotyczą wprost działalności organów gminy, a nie organów jednostek pomocniczych tworzonych przez gminę, do których zalicza się między innymi sołectwa (art. 5 ust. 1 u.s.g.). Nie można jednak przyjąć poglądu, że zasada jawności życia publicznego wynikająca z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, określonej w art. 2 Konstytucji RP, dotyczy organów gminy, a nie dotyczy organów tworzonych przez tę gminę jednostek pomocniczych, których organizację i zakres działania określa organ gminy, tj. rada gminy (art. 35 ust. 1 u.s.g.), a także aby możliwość dopuszczenia tajnego głosowania na posiedzeniach rady gminy wymagała szczególnego przepisu rangi ustawowej, a takie samo dopuszczenie możliwości tajnego głosowania konkretnej sprawy na zebraniu wiejskim odbywało się bez jakiegokolwiek ustawowego upoważnienia, a mogło być postanowione tylko na podstawie uchwały tegoż zebrania wiejskiego.

W skardze kasacyjnej Rada Miejska zarzuciła ww. wyrokowi:

1. naruszenie przepisów postępowania , które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

- art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz art. 3 § 1 pkt. 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dokonanie kontroli uchwały przy zastosowaniu kryteriów innych niż kryterium zgodności z konkretnym przepisem prawa, przy zastosowaniu wykładni sprzecznej z literalnym brzmieniem przepisów ze skutkiem stwierdzenia nieważności uchwały z naruszeniem art. 147 § 1, art. 134 § 1, art. 151 p.p.s.a oraz art, 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. ;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia, w którym Sąd nie rozpatrzył wszystkich elementów stanu faktycznego i prawnego oraz nie odniósł się do argumentów zawartych w odpowiedzi na skargę, ponadto zawarł w nim ogólniki, które nie pozwalają na poznanie przesłanek rozstrzygnięcia oraz prześledzenie toku rozumowania przy wydaniu wyroku;

- art. 147 § 1, art. 134 § 1 oraz 151 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności uchwały w całości mimo , iż na podstawie art. 134 § 1 Sąd nie był związany granicami skargi ani podstawami prawnymi w niej wskazanymi, a winien był dokonać oceny czy z uwagi na faktyczne przeprowadzenie konsultacji oraz wieloletnie obowiązywanie statutu bez uwag i zastrzeżeń mieszkańców, mogły być one uznane przez organ stanowiący za wystarczające, co winno skutkować oddaleniem skargi lub stwierdzeniem nieważności uchwały jedynie w części;

2. przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj. :

-art. 35 ust. 1 i art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. i przyjęcie, iż przepisy te pozostają ze sobą w związku, a konsultacje na podstawie art. 35 ust. 1 u.s.g. przeprowadza się w trybie uchwały wydanej na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g. oraz , że nie ma znaczenia relacja przepisu szczególnego do ogólnego oraz przepisu późniejszego do wcześniejszego;

- art. 35 ust.3 pkt. 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez przyjęcie, iż nie stanowią one podstawy do swobodnego kształtowania przez organ gminy zasad i trybu wyborów organów sołectwa i możliwości wskazania w statucie, iż wybór następuje przez mieszkańców na zebraniu wiejskim;

- art. 35 ust. 3 w zw. z art. 11b i art. 14 u.s.g. poprzez przyjęcie, iż nie pozwalają one na wyłączenie jawności działania organów sołectwa w sprawach, w których przepisy ustaw i rozporządzeń nie zastrzegają jawności działania;

- art. 91 ust.1 i 4 u.s.g. poprzez uznanie, iż mimo przeprowadzenia faktycznych konsultacji poprzedzających podjęcie kontrolowanej uchwały nastąpiło istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały, a nie naruszenie nieistotne uzasadniające orzeczenie o niezgodności uchwały z prawem.

Rada Miejska wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia lub uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi w całości, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że stwierdzenie nieważności uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego może nastąpić gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z konkretnym przepisem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność uchwały mimo braku wyraźnej sprzeczności z konkretnym przepisem prawa, a w uzasadnieniu wyroku przywołał argumenty oparte na kryterium słuszności lub celowości, uchylając się od rozważenia części argumentów podniesionych w odpowiedzi na skargę.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji pominął literalne brzmienie przepisów art. 35 ust. 1 i art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g i po dokonaniu ich wykładni celowościowej oraz systemowej stwierdził, iż konsultacje poprzedzające uchwalenie statutu sołectwa winny być przeprowadzone na podstawie uchwały, o której mowa w art 5a ust. 1 i 2 u.s.g. Sąd pominął przy tym, że zakres przedmiotowy regulacji zawartych w art. 35 ust. 1 oraz art. 5a ust.2 u.s.g. jest różny. Pierwszy z nich określa obowiązkowe konsultacje w przedmiocie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej ( tj. w zakresie , o którym mowa w art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g.). Drugi dotyczy konsultacji, które mają fakultatywny charakter. Zasady i tryb konsultacji, które mają być określone w uchwale, o której mowa w art 5a ust.2 u.s.g. dotyczą innych przedmiotowo konsultacji niż te przewidziane w art. 35 ust. 1 u.s.g. Zasady i tryb konsultacji określony uchwałą dotyczy konsultacji fakultatywnych, których przedmiot, terytorium na którym będzie przeprowadzone, krąg osób uprawnionych do udziału w konsultacjach kształtowany jest wolą organu stanowiącego. Uchwała ta nie może dotyczyć obowiązkowych konsultacji regulowanych w art. 35 ust. 1 u.s.g., gdyż charakter tych konsultacji, jej przedmiot i krąg uczestników w art. 35 ust. 1 u.s.g. uregulowany został w sposób szczególny, który wyłącza stosowanie zasad ogólnych, o których mowa w art. 5 ust. 2a w zw. z art 5 ust. 1 u.s.g. Za taką wykładnią przemawia w ocenie autora skargi kasacyjnej historia zmiany ustawy o samorządzie gminnym w omawianym zakresie. Przepis art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. zawierający możliwość przeprowadzenia konsultacji wprowadzono ustawą z dnia 2 lutego 1996 r. o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 1996 r. poz. 58). Obowiązek zaś przeprowadzenia konsultacji w art. 35 ust. 1 u.s.g. wprowadzono ustawą z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 45 poz. 497). Powyższe w ocenie autora skargi kasacyjnej wyklucza stosowanie przepisu ogólnego i wcześniejszego, a Sąd I instancji nie wyjaśnił wzajemnej relacji tych przepisów, czym naruszył art. 141 § 4 i 134 § 1 p.p.s.a.

Ponadto w ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 i art. 134 § 1 p.p.s.a. stwierdzając, iż brak uchwały podjętej na podstawie art 5a u.s.g. określającej zasady przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami wykluczał uprawnienie Rady Gminy do podjęcia uchwały w sprawie nadania statutu sołectwu zgodnie z prawem. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażano niejednokrotnie pogląd, iż dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.s.g. konieczne jest uprzednie faktyczne przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami sołectwa, któremu statut ma być nadany. Zasady konsultacji nie muszą wynikać z odrębnej uchwały podjętej na podstawie art. 5a ust.2 u.s.g. Istotą obowiązku wynikającego z art. 35 ust. 1 u.s.g. jest przeprowadzenie faktyczne konsultacji, a nie przeprowadzenie ich na podstawie uchwały, o której mowa w art 5a ust. 2 u.s.g. Rada Miejska powoływała się na fakt przeprowadzenia takich konsultacji, jednak Sąd I instancji dokonał negatywnej oceny czynności poprzedzających podjęcie kontrolowanej uchwały, do czego w ocenie autora skargi kasacyjnej nie był uprawniony. Sąd winien jedynie ocenić, czy Rada miała podstawy do uznania, iż konsultacje - które faktycznie miały miejsce - czyniły zadość wymogom z art 35 ust. 1 u.s.g., nie zaś oceniać czy podjęte czynności poprzedzające podjęcie kontrolowanej uchwały były wystarczające. Sąd nie był też uprawniony do wskazywania jak konsultacje powinny przebiegać.

Zgodnie z literalnym brzmieniem 35 ust. 1 u.s.g. postanowienia statutów sołectw w części regulującej sprawy, o których mowa w art. 35 ust. 3 pkt 1, 2 i 5 u.s.g. nie podlegają obowiązkowym konsultacjom na podstawie art 35 ust. 1 u.s.g. Obowiązek konsultacji dotyczy wyłącznie postanowień, o których mowa w art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g. Niejednoznaczność treści art. 35 ust. 1 w związku z art. 35 ust. 3 pkt 1 - 5 u.s.g., którą Sąd I instancji analizował w uzasadnieniu wyroku powinna stać na przeszkodzie stwierdzeniu nieważności uchwały. Sąd I instancji naruszył w ten sposób art 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g..

Dalej wskazano, że stwierdzenie nieważności uchwały przez Sąd I instancji winno być uzależnione od oceny skutków zaskarżonego aktu w sferze społecznej, a zwłaszcza relacji pomiędzy adresatami uchwały a właściwą jednostką Sąd I instancji pominął, iż konsultacje były faktycznie przeprowadzone, mimo że nie odbyły się w trybie określonym uchwałą podjętą na podstawie art 5a u.s.g. oraz że statut obowiązywał przez ponad 12 lat i mieszkańcy z racji jego uchwalenia nie zgłaszali żadnych uwag i zastrzeżeń. Świadczy to zdaniem autora skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a. bowiem Sąd nie był związany ani granicami ani podstawami prawnymi skargi.

Wbrew temu co stwierdził Sąd I instancji § 12 pkt 1 i 2 Statutu nie dają organowi uchwałodawczemu jakim jest Zebranie Wiejskie kompetencji do wyboru i odwołania sołtysa i rady sołeckiej. Wyboru sołtysa i rady soleckiej dokonują mieszkańcy sołectwa uprawnieni do głosowania i obecni na Zebraniu Wiejskim. Wyboru organów dokonuje się przez wrzucenie karty do urny. Z treści art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. wynika upoważnienie do określenia przez organ stanowiący "zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej". Art 36 ust. 2 u.s.g. określa zaś podstawowe zasady prawa wyborczego dotyczące wyboru sołtysa i rady sołeckiej. Sołtys i rada sołecka są wybierani w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Przepis ten jako bezwzględnie wiążący określa dopuszczalne granice regulacji statutowej. W statucie w § 20 - § 23 przewidziano procedurę wyborów sołtysa i rady sołeckiej, która nie narusza zasady głosowania tajnego, bezpośredniego, spośród nieograniczonej liczby kandydatów czy uprawnienia mieszkańców do głosowania. Oczywistym tego potwierdzeniem jest postanowienie § 22 ust. 1 Statutu. Na podstawie § 8 Statutu prawo do udziału w Zebraniu Wiejskim mają wszyscy mieszkańcy sołectwa, a zgodnie z § 22 ust.5 Statutu za wybranych uznaje się kandydatów, którzy w głosowaniu tajnym uzyskali największą liczbę głosów. Wybór dokonywany jest zatem w akcie głosowania. Wybór sołtysa i członków rady sołeckiej nie następuje na podstawie uchwały Zebrania Wiejskiego, lecz w wyniku aktu bezpośredniego glosowania mieszkańców biorących udział w takim zebraniu. Udział mieszkańców w tym zebraniu nie jest ograniczony. Niezrozumiałe w ocenie autora skargi kasacyjnej jest zatem stanowisko Sądu I instancji, iż postanowienia te modyfikują ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej. Sąd I instancji nie wskazał w uzasadnieniu argumentów, iż postanowienia statutu w tej części spełniają przesłankę istotnego naruszenia prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., zatem uzasadnienie wyroku w tej części nie spełnia wymogów art. 141 § 4 p.p.s.a.

Sąd I instancji niezasadnie uwzględnił również zarzut dotyczący naruszenia art. 35 ust. 3 w zw. z art. 11b i art 14 u.s.g. stwierdzając nieważność kontrolowanej uchwały w zakresie możliwości wprowadzenia przez Zebranie Wiejskie tajnego głosowania Sąd I instancji dokonał wykładni celowościowej przepisów, a nie wskazał przepisu, który został przez Radę Gminy naruszony. Wskazane w skardze jako podstawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały przepisy art. 35 ust.3 i art 11b i 14 u.s.g. nie pozostają ze sobą w związku. Art. 11b i art. 14 u,s.g. nie mają zastosowania do organów jednostek pomocniczych. Wbrew stanowisku Sądu I instancji, statut sołectwa może przewidywać uprawnienie Zebrania Wiejskiego do przeprowadzenia tajnego głosowania, przy czym uprawnienie to nie dotyczy przypadków regulowanych w ustawach i rozporządzeniach, o czym stanowi zdanie pierwsze § 11 ust. 1 Statutu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok.

Przechodząc w pierwszej kolejności do omówienia zarzutów naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że mający charakter ustrojowy art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.; zwanej dalej "p.u.s.a.") nie mieści się w zakresie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 1 § 1 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Brzmienie przytoczonego przepisu wskazuje, że o jego naruszeniu można mówić wyłącznie w sytuacji, gdyby sąd przekroczył zakres kontroli określony w § 1 (kontrola działalności administracyjnej, rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i sporów o właściwość). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2).

Niewątpliwie przedmiotowa sprawa należy do kognicji sądów administracyjnych i została rozpoznana przez właściwy sąd. Natomiast okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z argumentacją Sądu I instancji, a w szczególności z zastosowaną przez ten Sąd wykładnią przepisów nie uzasadnia zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Przepis ten wyznacza jedynie ramy kontroli sądowej, nie określa natomiast zasad postępowania sądowoadministracyjnego, albowiem te zawarte są w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia wyroku. Z treści przepisu, którego naruszenia miałby dopuścić się Sąd I instancji wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. Dlatego też o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych warunków. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku przedstawił argumentacją Rady Miejskiej odnoszącą się do zarzutów postawionych w skardze, a także wskazał dlaczego uznał ją za niezasadną. Ponadto na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości merytorycznej uzasadniania, a również do tego zmierza autor skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu.

Nie mógł odnieść również skutku zarzut naruszenia art. 147, art. 134 § 1 i art. 151 p.p.s.a. Przepisy te nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż są to przepisy ogólne (blankietowe), wynikowe, stanowiące jedynie prawną podstawę orzeczenia sądu. Wskazanie tylko tych przepisów nie stanowi prawidłowego określenia podstawy skargi kasacyjnej, ponieważ autor skargi kasacyjnej wskazuje jedynie przepisy regulujące sposób rozstrzygnięcia sprawy. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być przepisy określające samo rozstrzygnięcie jedynie w powiązaniu z przepisami regulującymi proces dochodzenia do tego rozstrzygnięcia. Zasadniczo zatem brak powiązania w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia tych przepisów z naruszeniem przepisów regulujących ustalanie okoliczności będących podstawą faktyczną zaskarżonego wyroku, czyni niezasadnym tak skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej.

Niezasadne są również zarzuty podniesione w ramach podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 i art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g., a także zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. Autor skargi kasacyjnej stara się zakwestionować stanowisko Sądu I instancji, iż podjęcie uchwały o przyjęciu statutu jednostki pomocniczej powinno być poprzedzone przeprowadzeniem konsultacji z mieszkańcami gminy przeprowadzonych na zasadach określonych uchwałą podjętą na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g. i w konsekwencji wykazać, iż faktyczne przeprowadzenie konsultacji bez tej uchwały, nie może być oceniane jako istotne naruszenie prawa. W ocenie autora skargi kasacyjnej art. 35 ust. 1 u.s.g. określa obowiązek przeprowadzenia konsultacji w zakresie, o którym mowa w 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g. Natomiast przywołany przez Sąd I instancji art. 5a ust. 2 wymaga podjęcia uchwały w sprawie przeprowadzenia konsultacji fakultatywnych, a więc innych niż te, które zostały wskazane w art. 31 ust. 1 u.s.g.

Art. 91 ust. 1 u.s.g. określa podstawy nieważności aktu organu gminy wskazując, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają więc dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. W judykaturze utrwalił się pogląd, że istotnym naruszeniem prawa jest naruszenie przez organ gminy w uchwale lub zarządzeniu przepisów o właściwości, podjęcie aktu bez podstawy prawnej bądź wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu.

Wskazać zatem trzeba, że zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 u.s.g. gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne. Jednostką pomocniczą może być również położone na terenie gminy miasto. Jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy. Art. 5 ust. 3 u.s.g. przewiduje, że zasady tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia jednostki pomocniczej określa statut gminy.

Stosownie do art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy.

Organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami (art. 35 ust. 1 u.s.g.). W myśl art. 35 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym statut jednostki pomocniczej określa w szczególności:

1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej,

2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej,

3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej,

4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji,

5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

W dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny prezentował stanowisko, iż obligatoryjnym konsultacjom z zainteresowanymi mieszkańcami, przed przyjęciem statutu jednostki pomocniczej, podlegają jedynie sprawy organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej. Obligatoryjne konsultacje obejmują jedynie "wycinek" regulacji statutowej. Pozostałe zagadnienia, które mogą być określone w statucie, mogą być konsultowane ale już tylko fakultatywnie (wyroki NSA z dnia 9 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 378/10, z dnia 1 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1310/10 oraz z dnia 17 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1896/10; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko takie podzielane jest również przez część doktryny (A. Skoczylas [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz (red. R. Hauser, Z. Niewiadomski), wyd, 1, Legalis). Niemniej jednak w doktrynie prezentowane jest również odmienne stanowisko, iż przeprowadzanie konsultacji z mieszkańcami stanowi obligatoryjny element procedury uchwalania przez radę gminy statutu jednostki pomocniczej oraz dokonywania w nim zmian niezależnie od rodzaju spraw, których te zmiany dotyczą (B. Jaworska-Dębska [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz (red. P. Chmielnicki, LEX/el.). Rozbieżność poglądów dotyczących zakresu obligatoryjnych konsultacji była akcentowana zarówno w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jak i w skardze kasacyjnej, jednak w ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego nie ma ona znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Niezależnie bowiem czy obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami dotyczy całej regulacji statutowej czy tylko jej części, niewątpliwie nieprzeprowadzenie konsultacji w ogóle stanowi istotne naruszenie art. 35 ust. 1 u.s.g. i w konsekwencji prowadzi do stwierdzenia nieważności uchwały w całości (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt II OSK 652/13; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W stanie faktycznym niniejszej sprawy rozstrzygnięcia wymagało zatem czy konsultacje zostały rzeczywiście przeprowadzone oraz czy do ich przeprowadzenia wymagane było podjęcie odrębnej uchwały.

Dokonując oceny pierwszej ze wskazanych okoliczności, wyjaśnić trzeba, że konsultacje społeczne są jedną z istotniejszych instytucji demokracji bezpośredniej w gminie, jak też sposobem partycypacji obywatelskiej w podejmowaniu decyzji publicznych, umożliwiającym mieszkańcom zajęcie stanowiska w określonych sprawach. Chodzi tu o udział mieszkańców w procesie decyzyjnym, jako konsultantów wypracowujących kształt podejmowanych decyzji rekomendujących rozwiązania, czy wreszcie dzielących z organami gminy odpowiedzialność za podejmowane decyzje. Zatem pomimo niewiążącego charakteru konsultacje pozostają ważnym elementem procesu decyzyjnego, służą jego uspołecznieniu, są formą uczestniczenia elementu zewnętrznego w procesie podejmowania decyzji. Mając na uwadze, że spór w rozpoznawanej sprawie koncentruje się wokół charakteru konsultacji przeprowadzonych przez organ gminy, podkreślić trzeba, że nie jest wystarczającym formalne przeprowadzenie konsultacji społecznych. Konsultacje te muszą mieć bowiem wymiar rzeczywisty. Obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami musi być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych zmian i wyrażenie przez nich opinii w tym zakresie. Niewystarczające jest poprzestanie na zorganizowaniu spotkania, w czasie którego informuje się wybranych tylko uczestników tego spotkania o zamiarze wprowadzenia zmian do obowiązującego statutu jednostki pomocniczej, i to nawet bez szczegółowego omówienia tych zmian (A. Skoczylas [w:] Ustawa o samorządzie..., op.cit.). Za konsultacje społecznie mogą zostać zatem uznane działania ograniczające się do poinformowania społeczności lokalnej o zamiarze przyjęcia statutu jednostki pomocniczej, czy też jedynie przedstawienie tej społeczności gotowego projektu statutu (B. Jaworska-Dębska [w:] Ustawa o samorządzie.., op.cit.).

Sąd I instancji trafnie ocenił, iż przedłożone przez Radę Gminy wraz z odpowiedzią na skargę dokumenty nie pozwalają przyjąć, aby konsultacje społeczne spełniające powyżej wskazane wymogi, zostały przeprowadzone przed przyjęciem zaskarżonego statutu. Nie stanowi bowiem dowodu przeprowadzenia stosownych konsultacji powoływany przez Radę protokół z Zebrania Wiejskiego z dnia [...] stycznia 2007 r. z którego wynika, że "Wójt zapoznał mieszkańców z brzmieniem nowego statutu sołectwa [...]. Omówił najważniejsze zmiany. (...) Projekt nowego (statutu – przyp. Sądu) pozostawiono u sołtysa do wglądu dla zainteresowanych". Brak jest jednak w aktach sprawy jakiegokolwiek dokumentu, z którego wynikałoby, że projekt statutu został udostępniony mieszkańcom Sołectwa [...], w szczególności brak jest jakichkolwiek informacji o terminie i miejscu udostępnienia projektu. Trafnie zaznaczył Sąd I instancji, że rzeczywiste przeprowadzenie konsultacji powinno zmierzać do umożliwienia zapoznania się z niezbędnymi informacjami przez jak najszerszy krąg mieszkańców Sołectwa, tak aby stworzyć realną możliwość sformułowania przez mieszkańców uwag lub propozycji, a następnie rozważenie tych uwag przez organ gminy. Takich konsultacji w rozpoznawanej sprawie nie przeprowadzono. Nie ma przy tym racji autor skargi kasacyjnej, że sąd administracyjny rozpoznając skargę na uchwałę w przedmiocie nadania statutu jednostki pomocniczej nie jest uprawniony do oceny czy czynności podejmowane przez organy gminy miały charakter rzeczywistych konsultacji. W tym stanie rzeczy bez znaczenia pozostaje sporna między stronami kwestia, czy przeprowadzenie konsultacji wymagało uprzedniego podjęcia uchwały na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g. Zasadnie dostrzeżona przez Sąd I instancji okoliczność nieprzeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostek pomocniczych poprzedzających podjęcie zaskarżonej uchwały, stanowi naruszenie art. 35 ust. 1 u.s.g. i prowadzić musiało do uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa, które skutkować musiało stwierdzeniem nieważności uchwały w całości .

Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 w związku z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g., bowiem Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli uchwały w zakresie dotyczącym zasad i trybu wyboru organów jednostki pomocniczej.

Jak już wskazano powyżej zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. statut jednostki pomocniczej określa w szczególności zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej. Spornym w rozpoznawanej sprawie pozostawała regulacja przyznająca zebraniu wiejskiemu prawo do wybierania sołtysa oraz rady sołeckiej. Stosownie do art. 36 ust. 2 u.s.g. Sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania.

W § 12 pkt 1 i 2 Statutu określono, że wybór i odwołanie sołtysa, a także wybór i odwołanie rady sołeckiej należy do wyłącznej kompetencji zebrania wiejskiego, przy czym w § 8 ust. 3 statutu określono jednocześnie, że prawo do udziału w zebraniu wiejskim przysługuje wszystkim mieszkańcom sołectwa.

Określając w statucie zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej rada gminy jest związana istniejącymi regulacjami ustawowymi. Określanie w statucie jednostki pomocniczej zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej musi się mieścić w ramach wyznaczonych przepisami ustawy o samorządzie gminnym oraz Kodeksu wyborczego i musi te unormowania respektować bez możliwości jakiejkolwiek modyfikacji. Ustawy określają podstawowy katalog zasad prawa wyborczego organów jednostek pomocniczych, natomiast w statucie jednostki pomocniczej powinny się znaleźć wszystkie zasady szczegółowe. Z tego powodu statut jednostki pomocniczej nie może zawierać nowych, dodatkowych zasad prawa wyborczego, a jedynie uszczegółowienie istniejących.

Analizując treść § 8 ust. 3 i § 12 pkt 1 i 2 Statutu, Sąd I instancji doszedł do prawidłowego wniosku, iż nie można wykluczyć sytuacji, że w wyborze sołtysa będą brać udział również ci mieszkańcy sołectwa, którzy mogą brać udział w zebraniu wiejskim, ale nie są uprawnieni do głosowania. Wskazać trzeba, że ustalenie kręgu osób uprawnionych do głosowania, o których stanowi art. 36 ust. 2 u.s.g. powinno być dokonane przez odniesienie się do przepisów aktów wyższego rzędu regulujących podejmowanie rozstrzygnięć w gminnej wspólnocie samorządowej. Mając na uwadze treść art. 62 Konstytucji RP przyjąć trzeba, że osobą uprawnioną do głosowania w rozumieniu art.. 36 ust. 2 u.s.g. jest stały mieszkaniec sołectwa, jeżeli najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat, przy czym prawo do głosowania nie będzie przysługiwać osobom, które prawomocnym orzeczeniem sądowym są ubezwłasnowolnione lub pozbawione praw publicznych albo wyborczych. Tego zastrzeżenia nie zawiera § 8 Statutu. Dlatego też w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego poszerzenie kręgu osób uprawnionych do wyboru sołtysa oraz rady sołeckiej uznać należy za niedopuszczalne co trafnie dostrzegł Sąd I instancji.

Dodatkowo wskazać trzeba, że przyznanie zebraniu wiejskiemu w § 12 ust. 1 i 2 statutu kompetencji elekcyjnych powoduje rozciągniecie na akt wyboru sołtysa oraz rady sołeckiej tych postanowień Statutu, które dotyczą funkcjonowania zebrania wiejskiego. W konsekwencji dla ważności wyborów sołtysa lub członków rady sołeckiej niezbędne byłoby osiągnięcie kworum, który to wymóg nie wynika z normującego ten wybór art. 36 ust. 2 u.s.g.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia 35 ust. 3 w zw. z art. 11b i 14 u.s.g. Argumentacja autora skargi kasacyjnej sprowadza się do zakwestionowania zastosowania art. 11b i art. 14 do organów jednostek pomocniczych gminy. Art. 11b u.s.g. stanowi, że działalność organów gminy jest jawna, a ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw (ust. 1). Jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy (ust. 2). Z kolei zgodnie z art. 14 u.s.g. uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. Bez wątpienia brzmienie omawianych przepisów może sugerować, że odnoszą się one tylko i wyłączenie do organów gminy, do których zalicza się sołectwa. Zauważyć jednak trzeba, że zebranie wiejskie podejmuje uchwały zasadniczo w tych sprawach, które zostały przekazane do zakresu działania sołectwa przez radę gminy. Gdyby zatem do utworzenia sołectwa nie doszło, to określone zadania pozostałyby w kompetencji rady gminy. Nie ma powodów, aby różnicować zastosowanie jawności w zależności od tego, czy podejmowane są one na szczeblu gminy, czy też na szczeblu jednostki pomocniczej tej gminy.

Sąd I instancji zasadnie powołał się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na mającą swoje umocowanie w Konstytucji RP zasadę jawności życia publicznego. Stosownie bowiem do art. 61 ust. 1 Konstytucji obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3).

Dlatego też przyjąć trzeba, że sposób głosowania przez zebranie wiejskie ma doniosłe znaczenie dla zapewnienia jawności podejmowania rozstrzygnięć przez ten organ. W związku z tym rada gminy nie może ograniczać zasady jawności głosowania zebrania wiejskiego wprowadzając wyjątki od zasady głosowania jawnego (B. Jaworska-Dębska [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz (red. P. Chmielnicki, LEX/el.; A. Szewc [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, LEX/el.). Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu I instancji, iż określona w § 11 pkt 3 Statutu możliwość przeprowadzenia tajnego głosowania na wniosek ¼ uprawnionych do głosowania stanowi kolejny, nie mający umocowania w przepisach rangi ustawowej wyjątek od zasady jawności życia publicznego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.