Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1381/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 98 ust 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Irla po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 stycznia 2020 r. sprawy ze sprzeciwu J.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 11 października 2019 r., znak [....] w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. na rzecz J.P. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

[...]

Uzasadnienie

1.

Burmistrz Miasta i Gminy Z. decyzją z 11.04.2019 r. (znak:

[...]) działając na wniosek W. M., B. G., K. G., J. P.-G. oraz G. P., zatwierdził podział działki nr [...] (pow. 0,0926 ha) obręb [...] Gminy Miasto Z., stanowiącej współwłasność wnioskodawców. Podział przedmiotowej nieruchomości nastąpił w ten sposób, że w miejsce dotychczasowej działki nr [...] powstały działki oznaczone numerami: [...] (pow. 0,0762 ha) i [...] (pow. 0,0164 ha). Podstawą prawną rozstrzygnięcia był art. 93 ust. 1 i 2, art. 96 ust. 1 i 4, art. 97 ust. 1a i art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2018 r., póz. 2204; dalej u.g.n.).

W uzasadnieniu decyzji organ l instancji wyjaśnił, że podział działki nastąpił na wniosek wszystkich współwłaścicieli tej nieruchomości. Wydzielona działka nr [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "[...]" z 2010 r. jest przeznaczona pod drogę publiczną klasy głównej, w terenie oznaczonym symbolem KDG. Nadto wskazał Burmistrz Miasta Z., że działka ta, stosownie do art. 98 ust. 1 u.g.n. stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa.

2.

Odwołanie od powyższej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Z. z 11.04.2019 r. wniósł Skarb Państwa - Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad. Odwołujący się zarzucił, że jako stronę postępowania błędnie organ l instancji wskazał Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad. Zgodnie z art. 4 pkt 9 u.g.n., organem właściwym w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Wskazał nadto, że przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę krajową nie oznacza podjęcia inwestycji w zakresie realizacji tej konkretnej drogi. Przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym nie daje bowiem uprawnień do objęcia nieruchomości Skarbu Państwa w trwały zarząd.

3.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 11.10.2019-r. (znak: [...]) uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta Z. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi l instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO w N. S. powołało art. 98 ust. 1 u.g.n. Wskazało, że wynikające z tego przepisu skutki prawne (utrata prawa własności działek wydzielonych pod drogi publiczne) nie są przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości ale są następstwem wydania tej decyzji. W ocenie Kolegium, skoro skutkiem decyzji o podziale nieruchomości jest przejście własności wydzielonej działki na podmiot publiczny, to podmiot ten winien brać udział w postępowaniu o podział. Decyzja podziałowa powinna zawierać informację o skutkach prawnych wydzielenia działki pod drogę publiczną. Wg SKO w N. S., kwestię kategorii planowanej drogi publicznej winna przesądzać treść planu miejscowego. Wskazane w planie zamiast kategorii dróg - ich klasy, nie jest właściwe. Klasyfikacja dróg jest bowiem dokonywana na podstawie kryterium funkcjonalno-technicznego a nie funkcji drogi w sieci drogowej. Kolegium wskazało, że z zaskarżonej decyzji wynika jedynie, że podział nieruchomości dokonany jest w celu wydzielenia działki nr [...] przeznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "[...]" z 2010 r. pod drogę publiczną klasy głównej, oznaczonej symbolem KDG. Wg SKO w N. S., organ l instancji nie wyjaśnił do jakiej kategorii dróg została zaliczona powyższa droga, a zatem nie można uznać, że z treści decyzji wynika, iż podział dokonywany jest w celu wydzielenia działki pod konkretne drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie lub krajowe. Wskazanie w decyzji klasy drogi zamiast ich kategorii nie jest wystarczające, gdyż klasyfikacja jest dokonywana na podstawie kryterium funkcjonalno-technicznego, a nie funkcji drogi w sieci drogowej.

Nadto, organ odwoławczy podał, że Burmistrz Miasta i Gminy Z. nie wskazał w swojej decyzji stron postępowania (poza wnioskodawcami), co stanowi naruszenie art. 107 par. 1 k.p.a. Objętą odwołaniem decyzję organ l instancji doręczył także Skarbowi Państwa - Staroście T. oraz GDDKiA oddział w K.. Nie zostało jednak jasno wskazane kto w istocie jest stroną tego postępowania.

4.

Sprzeciw od opisanej wyżej decyzji SKO w N. S. z dnia 11.10.2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła J. P.-G.. Podała, że zaskarżona decyzja narusza wymagania wynikające z art. 138 par. 2 k.p.a., który dotyczy dopuszczalności uchylenia decyzji przez organ odwoławczy. Podkreśliła, że podstawą uchylenia decyzji organu l instancji przez Kolegium Odwoławcze był brak wskazania dokumentu, z którego wynika przeznaczenie działki pod drogi publiczne. Wg SKO, decyzja powinna zawierać informację o skutkach prawnych podziału działki w celu utworzenia z niej drogi publicznej oraz winna zawierać wskazanie, że podział jest dokonywany w celu wydzielenia działki pod drogę publiczną określonej kategorii. SKO wskazało także, iż decyzja Burmistrza zawiera informację, że wydzielona część nieruchomości przeznaczona jest w planie miejscowym pod drogę klasy głównej. Natomiast w ocenie skargi, celem podziału jest wydzielenie działki pod przyszłą drogę, która jak wskazał organ l instancji jest przeznaczona zgodnie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną. Brak jest przy tym prawnych możliwości przyporządkowania i kategoryzacji drogi publicznej jeszcze nieistniejącej. Taki obowiązek nie wynika z art. 98 u.g.n. Wg planu miejscowego [...] (par. 12) sporna działka znajduje się w terenach dróg i parkingów - tereny

komunikacji - droga publiczna (krajowa nr [...]) klasy głównej, oznaczona symbolem KDG.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, póz. 2325; dalej p.p.s.a.) rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 par. 2 K.p.a. Stosownie zaś do ostatnio wskazanego przepisu, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z powołanego przepisu wynika zatem, że przesłanką wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej jest aby:

1) decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów

postępowania;

2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Analiza objętej sprzeciwem decyzji SKO w N. S. z dnia 11.10.2019 r.

prowadzi do wniosku, że uchylenie decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia

11.04.2019 r. nie miało oparcia w art. 138 par. 2 k.p.a.

Zasadniczym motywem uchylenia przez SKO w N. S. decyzji organu l instancji był brak wskazania w tej decyzji, iż podział nieruchomości (działki nr [...] obr[...] Gminy Miasto Z.) jest dokonywany w celu wydzielenia działki pod drogę publiczną, należącą do określonej kategorii dróg. W ocenie organu odwoławczego, nie jest wystarczające w tym zakresie odwołanie się jedynie do klasy drogi, gdyż klasyfikacja dróg dokonywana jest na podstawie kryterium funkcjonalno-technicznego, a to nie pokrywa się z funkcją drogi w sieci drogowej. Stwierdzić jednak trzeba, że wskazany motyw uchylenia decyzji organu l instancji, nie wypełnia żadnej z powołanych wyżej normatywnych przesłanek wydania decyzji kasatoryjnej. Brak jest bowiem podstaw do przyjmowania, że powołana przez organ odwoławczy okoliczność mająca przemawiać za uchyleniem decyzji może świadczyć o tym, że "decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania lub że

konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie." W tym zakresie należy zwrócić uwagę na dwie kwestie.

Po pierwsze, zagadnienie dotyczące wydzielenia działki pod określoną kategorię drogi publicznej stanowi w istocie okoliczność, którą organ odwoławczy jest w stanie ustalić samodzielnie bez konieczności uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej. W tym też zakresie organ II instancji jest w stanie orzec merytorycznie co do istoty sprawy (art. 138 par. 1 pkt2k.p.a.).

Po drugie, choć o decyzji kasacyjnej zwykło się mówić, że ma charakter tylko procesowy, formalny, nie zawiera treści materialnej - toteż, jak można by mniemać, taki sam charakter powinna mieć jej ocena; powinna bazować na kryteriach procesowych, formalnych i abstrahować od tego, co materialne. Jednak nie jest tak w zupełności i bez ograniczeń. Wszak aby wypowiedzieć się o takim czy innym zakresie sprawy, a tym bardziej rozstrzygnąć o jego istotnym znaczeniu - trzeba wpierw "sprawę" zidentyfikować i zrekonstruować. A to jest operacja w całości zrelatywizowana do prawa materialnego, bo właśnie w nim zakodowane są wszystkie elementy każdej sprawy administracyjnej (tak wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 sierpnia

2019 r., sygn. akt II SA/Kr 695/19). Oceniając kontrolowaną sprawę, zwrócić więc należy uwagę na materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Stosownie do art. 93 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Wg art. 98 ust. 1 wskazanej ustawy, działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. (...) Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Należy więc zauważyć, że wydzielenie działki pod drogę publiczną może nastąpić, jeśli obszar wydzielanej działki jest przeznaczony pod taką drogę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z 25.03.2009 r., II SA/Gd 413/08). Nie chodzi przy tym o samo wybudowanie drogi (która może zostać wybudowana w innym czasie), ani o nadanie drodze określonej kategorii drogi publicznej (gminnej, powiatowej, wojewódzkiej czy krajowej), lecz o samo przeznaczenie gruntu pod drogę

[...]

publiczną w planie miejscowym. Określona kategoria może zostać bowiem nadana drodze publicznej (zgodnie żart. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych; Dz. U. 2018 r., póz. 2068; dalej u.d.p.) dopiero wtedy, gdy droga spełnia ustawową funkcję w sieci drogowej, co jest możliwe wtedy, gdy uzyska ona określone parametry techniczno-użytkowe i związaną z nimi klasę (por. art. 2 ust. 3 u.d.p.). Uzyskanie powyższych parametrów następuje w praktyce dopiero po wybudowaniu drogi (por. E. Bończyk-Kucharska Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany; uwaga 1 do art. 98; Lex 2020). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "[...]" z 2010 r. przewiduje, że nowo wydzielona działka nr [...] znajduje się w terenach oznaczonych symbolem KDG i jest przewidziana pod drogę publiczną klasy głównej. W kontekście przedstawionych wyżej rozważań, jako nietrafne więc ocenić należało stanowisko SKO w N. S. wyrażone w zaskarżone decyzji, że wskazane w planie miejscowym przeznaczenie działki nie jest wystarczające dla dokonania jej podziału. Kwestia bowiem tego, do jakiej kategorii dróg publicznych należeć będzie droga dla której wydzielana jest działka gruntu, jako zagadnienie aktualizujące się w przyszłości (tj. po

wybudowaniu drogi) pozostaje w realiach ocenianego przypadku bez wpływu samą na dopuszczalność dokonywanego podziału nieruchomości i prawidłowość decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Z. z dnia 11.04.2019 r.

Drugim powodem uchylenia przez SKO w N. S. decyzji organu l instancji był brak wskazania w tej decyzji stron postępowania (poza wnioskodawcami). Jednocześnie zauważyć należy, że objętą odwołaniem decyzję, organ l instancji doręczył także Skarbowi Państwa - Staroście T. oraz GDDKiA Oddział w K.. W oparciu zatem o zwrotne potwierdzenia odbioru decyzji organu l instancji ustalić można, które podmioty organ ten uważał i traktował za strony tegoż postępowania. Sam brak sporządzenia rozdzielnika do decyzji, a przez to "brak wskazania stron postępowania" nie stanowi uchybienia mogącego skutkować uchyleniem przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze należało uznać, ze sprzeciw był zasadny, co skutkowało

uchyleniem zaskarżonej decyzji SKO w N. S. z dnia 11.10.2019 r. w oparciu

o art. 151 a par. 1 p.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy

winien wydać rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, kierując się wyżej przedstawionymi

uwagami.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a w związku z art. 210 par. 2 p.p.s.a.