Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2097/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2015 r. sprawy ze skargi B. D. i J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w W. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

IVSA/Wa 2097/14

UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania B. i J. D. i P. O., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.

W zaskarżonej decyzji przedstawiono następujący stan faktyczny.

Firma Z. Sp. z o.o. pismem z [...] maja 2013 r. wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie Centrum handlowego w [...] wraz z niezbędną infrastrukturą zlokalizowanego przy ul. N., H., na działkach o nr ew.: [...] obr. [...].

Burmistrz Miasta [...] decyzją z [...] kwietnia 2014 r. nr [...]:

ustalił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia tj. budowy Centrum handlowego w [...] wraz z niezbędną infrastrukturą zlokalizowanego przy ul. N., H., na działkach o nr ew.: [...] obr. [...];

określił 1) rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia, 2) warunki wykorzystywania terenu w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczania uciążliwości dla terenów sąsiednich, 3) wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji, o których jest mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.), 4) wpływ przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, 5) wymogi ochrony zabytków, 6) wymogi w zakresie przeciwdziałania skutkom awarii przemysłowych, odniesieniu do przedsięwzięć zaliczanych do zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnych awarii w rozumieniu ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.), 7) wymogi w zakresie ograniczania transgranicznego oddziaływania na środowisko w odniesieniu do przedsięwzięć, dla których przeprowadzono postępowanie w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, 8) warunki do uwzględnienia w fazie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia dotyczące ochrony środowiska, 9) wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym;

stwierdził: 1) konieczność nałożenia obowiązku zapobiegania i ograniczania oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na etapach jego realizacji i eksploatacji należy zrealizować poprzez zastosowanie rozwiązań chroniących środowisko wymienionych w pkt II decyzji, 2) brak konieczności ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania, 3) brak konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę w zakresie art. 67 ustawy ooś, 4) brak konieczności przeprowadzenia postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, 5) obowiązek wykonania w terminie 12 miesięcy od dnia oddania obiektu do użytkowania, analizy porealizacyjnej w celu sprawdzenia rzeczywistego oddziaływania inwestycji w zakresie ochrony powietrza i ochrony przed hałasem;

IV. ustalił termin przedstawienia ww., analizy porealizacyjnej Burmistrzowi Miasta [...] tj. w terminie 18 miesięcy od dnia oddania obiektu do użytkowania.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli B. i J. D. i P. O. w którym ww. decyzji zarzucili rażące naruszenie prawa na podstawie art. 156 kpa: 1) § 7 pkt 1 lit. a uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] grudnia 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego pomiędzy ulicami: O., N., H. w [...] - obszar B, w związku z § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b i 56 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397, ze zm.), 2) art. 66 ust. 1 pkt 5-9 w zw. z ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku uznając, że przedłożony raport OOŚ nie zawiera wszystkich wskazanych literalnie w ustawie OOŚ elementów, w raporcie brak jest odniesienia w stosunku do grzybów i siedlisk przyrodniczych, w raporcie nie przeanalizowano oddziaływania planowanej inwestycji na siedliska podmokłych łąk i torfowisk, 3) art. 7 i 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm., dalej: "kpa"), gdyż nie zebrano w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzono rzetelnie całego materiału dowodowego, w uzasadnieniu decyzji brak jest wyjaśnienia faktycznych okoliczności sprawy (aktualnego stanu środowiska przyrodniczego), jak również brak ich oceny dokonanej na podstawie dowodów, 4) brak precyzyjnego kompletnego opisu metodyki inwentaryzacji przyrodniczej, 5) w zakresie analizy odwodnienia - w raporcie nie wskazano, jak będzie przebiegać odwodnienie terenu w trakcie budowy, co biorąc pod uwagę skalę prac, może mieć znaczący wpływ na obecne stosunki wodne, 6) w zakresie konfliktów społecznych - raporcie wskazano, że wokół planowanej inwestycji nie występują konflikty społeczne, o konfliktach społecznych świadczą wnioski i sprzeciwy składane na różnych etapach procedowania planu miejscowego, dotyczące uciążliwości hałasowych, pogorszenia warunków życia, 7) w zakresie analizy hałasu - analiza oddziaływań akustycznych planowanej inwestycji nie wskazuje wysokich wartości hałasu, jednak nie odniesiono się do kwestii jak ten hałas będzie oddziaływał ma występujące w analizowanym obszarze grupy zwierząt, przy ocenie oddziaływania pominięto możliwość pogorszenia warunków siedliskowych, 8) w zakresie ingerencji w koryto rzeczne - ocena oddziaływania przedsięwzięcia nie odnosi się do wszystkich zagrożeń, z dokumentacji nie wynika jaka jest przewidywana ingerencja w koryto rzeczne i sieć melioracyjną i jaki jest planowany zakres prac, 9) kwestia wycinki drzew przed realizacją przedsięwzięcia - w decyzji ustalono, że wycinkę drzew należy prowadzić poza okresem lęgowym ptaków, lub też w okresie lęgowym po wcześniejszym sprawdzeniu drzew do wycinki przez eksperta, co oznacza, zdaniem skarżących, że zapis ten nie będzie respektowany, a drzewa zostaną wycięte w okresie odpowiadającym ekspertowi. W odwołaniu podniesiono, że przedstawione w decyzji warunki i wymagania dotyczące ochrony środowiska, w większości wypadków są zapisami ogólnikowymi i nic nie wnoszącymi do sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2014 r. nr [...] utrzymało w mocy powyższą decyzję Burmistrza Miasta [...] z [...] kwietnia 2014 r. nr [...].

W uzasadnieniu wskazało, że przedmiotowa inwestycja została zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b, 56 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Następnie podało, że przedmiotowa inwestycja została uzgodniona przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska postanowieniem z [...] marca 2014 r. nr [...]. Warunki wynikające z tego postanowienia zostały zawarte w sentencji decyzji Burmistrza Miasta [...].

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] w opinii sanitarnej z [...] listopada 2013 r. nr [...] pozytywnie zaopiniował realizację przedmiotowego przedsięwzięcia wskazując, iż w celu zminimalizowania zanieczyszczeń powietrza powstających w trakcie realizacji przedsięwzięcia należy używać do prac sprawnego technicznie sprzętu i ograniczyć czas pracy maszyn na jałowym biegu.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Kolegium stwierdziło, że zarzut dotyczący ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia, które jest niezgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest bezzasadny i nie znajdujący potwierdzenia w treści uchwały Rady Miasta w [...] nr [...] z [...] grudnia 2012 r. Podało, że w § 7 pkt 1 ww. uchwały ustalono, że dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem [...] obowiązują następujące ustalenia: a) podstawowe: - zabudowa usług nieuciążliwych, między innymi z zakresu handlu, gastronomii, wystawiennictwa, - zabudowa usługowa z zakresu kultury, kinematografii, sportu, - obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, - parkingi dla samochodów osobowych. Wniosek inwestora dotyczy budowy centrum handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, co jest zgodne z ustaleniami ww. planu zagospodarowania przestrzennego.

Ustosunkowując się do drugiego z zarzutów podał, że w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w punkcie 5.6. odniesiono się do możliwości oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na obszary chronione i pomniki przyrody. Wskazał, że w postanowieniu z [...] marca 2014 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, uzgodnił przedmiotową inwestycję, wskazując warunki, jakie należy zawrzeć w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tego postanowienia. RDOŚ stwierdził, że planowane przedsięwzięcie należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Treść postanowienia przygotowana została w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy w sprawie oraz wiedzę własną organu. W postanowieniu RDOŚ podał, że projektowana inwestycja zlokalizowana będzie poza obszarami chronionymi na podstawie ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Najbliższy obszar Natura 2000 znajduje się w odległości ok. [...] km od terenu inwestycji. Zatem RDOŚ jako organ merytoryczny powołany do szeroko pojętej ochrony przyrody po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, zgromadzeniu materiału dowodowego nie znalazł podstaw do odmowy uzgodnienia planowanego przedsięwzięcia.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku analizy odwodnienia zwróciło uwagę, że w raporcie w pkt 8.5. opisany został wpływ inwestycji na środowisko gruntowo-wodne - w pkt 8.5.1 - na etapie budowy i w pkt 8.5.2. - na etapie eksploatacji. Autorzy raportu po dokonaniu analizy stanu wód gruntowych oraz wskazaniu rozwiązań mających na celu zabezpieczenia środowiska gruntu-wodnego uznali, że funkcjonowanie centrum handlowego nie będzie stanowić zagrożenia dla tego środowiska.

Odnosząc się do zarzutu, iż autorzy raportu uznali, że brak jest konfliktów społecznych wokół planowanej inwestycji, stwierdziło, że w uzupełnieniu raportu (pkt II.2.) opisano kwestię dotyczącą ewentualnych konfliktów społecznych związanych dojazdem do centrum handlowego, przebudową ulic dojazdowych. W dokumencie tym stwierdzono, że przy obliczeniach dotyczących emisji substancji zanieczyszczających do powietrza i emisji hałasu wzięto pod uwagę zwiększony ruch samochodowy związany z funkcjonowaniem centrum handlowego i ustalono, że nie będą występować przekroczenia dopuszczalnych stężeń substancji w powietrzu. Natomiast w celu ograniczenia uciążliwości akustycznych, inwestor zaplanował zastosowanie ekranów akustycznych oraz tłumików na wybranych urządzeniach. Ponadto w § 7 pkt 4 planu miejscowego ustalono obowiązek dokonania nasadzeń drzew, krzewów ozdobnych oraz szpaleru drzew o naturalnej wysokości powyżej 5 metrów wzdłuż ul. H.

Odnosząc się do zarzutu nie odniesienia się do kwestii jak hałas będzie oddziaływał ma występujące w analizowanym obszarze grupy zwierząt, stwierdził, że w pkt 8.4. raportu dokonano analizy wpływu planowanej inwestycji na klimat akustyczny, zaś w pkt 8.1. opisano oddziaływania ww. inwestycji na powietrze atmosferyczne. Z danych przedstawionych w raporcie wynika, że eksploatacja planowanego obiektu nie będzie powodować przekroczeń sztandarów powietrza i emisji hałasu.

Z kolei ustosunkowując się do zarzutu, iż ocena oddziaływania przedsięwzięcia nie odnosi się do wszystkich zagrożeń, z dokumentacji nie wynika jaka jest przewidywana ingerencja w koryto rzeczne i sieć melioracyjną i jaki jest planowany zakres prac, Kolegium podniosło, że przez teren inwestycji nie przepływa żadna rzeka, natomiast w odniesieniu do rowu melioracyjnego w raporcie w punkcie 8.5.1. wskazano, że rów-melioracyjny zostanie przełożony w celu zapewnienia odprowadzania wód opadowych z sąsiednich terenów. Na potrzeby przełożenia rowu uzyskane postanie pozwolenie wodnoprawne.

Końcowo Kolegium podało, że w pkt 2.6 decyzji ustalono, że "wycinkę drzew należy prowadzić w okresie od 16 lipca do 14 marca; w razie konieczności wykonania wycinki poza ww. terminem dopuszcza się jej przeprowadzenie po stwierdzeniu, ze w miejscu prowadzenia prac nie występują gatunki ptaków (zwierząt) objętych ochroną lub po uzyskaniu zezwolenia właściwego organu na odstępstwa od zakazów obowiązujących w stosunku do zwierząt chronionych", zaś w pkt 8.13 ustalono, że "wycinkę drzew należy przeprowadzić poza okresem lęgowym ptaków". Organ podał, że kwestia ochrony gatunkowej zwierząt uregulowana została w ustawie o ochronie przyrody i rozporządzenia Ministra Środowiska z 12 października 2011 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (Dz. U. Nr 237, poz. 1419), a z akt sprawy wynika, że dla przedmiotowego terenu nie została wprowadzona ochrona gatunkowa zwierząt, zgodnie z ww. rozporządzeniem.

B. i J. D. na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium odwoławczego w [...] złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzucili:

- rażące naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 5-9 w zw. z ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku wskazując, iż przedłożony raport OOŚ nie zawiera wszystkich wskazanych literalnie w ustawie OOŚ elementów. W raporcie brak jest odniesienia w stosunku do m.in.: grzybów i siedlisk przyrodniczych. W raporcie, jak również w aneksie nie przedstawiono rozpoznania powyższych komponentów środowiska przyrodniczego, a tym bardziej nie przeanalizowano oddziaływania planowanej inwestycji na nie. Wyjaśnili, że siedliska podmokłych łąk i torfowisk są jednymi z bardziej zagrożonych siedlisk w Europie, co znalazło odzwierciedlenie w przepisach unijnych chroniących nie tylko same siedliska, ale jak również wiele organizmów występujących wyłącznie na tych siedliskach (np. jeden z 4 gatunków [...]). Na suchych siedliskach, pokrytych niższą roślinnością zielną mogą występować chociażby [...] ([...]). Organ nie jest w stanie bez odpowiedniej inwentaryzacji stwierdzić faktu, iż tak cenne gatunki nie występują w omawianym obszarze. Ponadto w raporcie brak jest informacji, w tym w szczególności: określenia na podstawie prawidłowo zebranych i kompletnych danych przewidywanego oddziaływania (również znaczącego) na środowisko, uzasadnienia wyboru wariantu, uzasadnienia wyboru działań minimalizujących w odniesieniu do skali i zakresu oddziaływania inwestycji. Takie potraktowanie zagadnienia powoduje wypaczenie i rażące naruszenie sensu przeprowadzonego całego postępowania oceny oddziaływania na środowisko zawartych w Dyrektywie Rady z 27 czerwca 1985r. w sprawie oceny wpływu pewnych projektów prywatnych i publicznych na stan środowiska (85/337/EWG). Ponadto łamie art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w zakresie jednego z filarów na jakich opiera się polityka UE w dziedzinie środowiska, a mianowicie - zasady przezorności,

- rażące naruszenie art. 7 oraz 77 § 1 kpa wskazując, iż przedstawione przez wnioskodawcę (w raporcie OOŚ) informacje i wyciągnięte z nich wnioski stanowią jedynie element materiału dowodowego, który następnie winien zostać przeanalizowany i oceniony przez organ przeprowadzający przedmiotowe postępowanie. Burmistrz Miasta [...] nie dokonał rzetelnej oceny przedłożonego mu materiału dowodowego w aspekcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Ponadto, brak jest wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji faktycznych okoliczności sprawy (aktualnego, stanu środowiska przyrodniczego), jak również brak ich oceny dokonanej na podstawie dowodów - dokumentacji i wyników oceny oddziaływania na środowisko, świadczy o niespełnieniu zapisów art. 107 § 1 kpa,

- brak precyzyjnego kompletnego opisu metodyki inwentaryzacji przyrodniczej. Zdaniem skarżących poprzez brak przedstawienia szczegółowej metodyki inwentaryzacji w odniesieniu do wszystkich wymienionych w raporcie grup zwierząt doszło do uniemożliwienia dokonania właściwej weryfikacji przedstawionej analizy przyrodniczej przez organ, co bezpośrednio przełożyło się na błędnie wydaną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach (z rażącym naruszeniem prawa). W ich ocenie wątpliwości budzą również przyjęte założenia metodyczne (których w raporcie nie ma) i rzetelność przeprowadzonej inwentaryzacji w odniesieniu m.in. do herpetofauny. W dokumencie wydanym przez organ brak jest zastosowanej metodyki inwentaryzacji na te grupę organizmów, brak dokładnych terminów, czasu trwania oraz zakresu inwentaryzacji, nie można więc ustalić, czy prace były prowadzone w okresach optymalnych z punktu widzenia aktywności życiowej poszczególnych gatunków. Zwrócili uwagę, że w dokumentacji pojawiają się co prawda informacje na temat gatunków płazów, jednakże nie ma danych o miejscach ich występowania w rejonie planowanej inwestycji, czy też o ich liczebności. Ponadto nie podano informacji na temat występowania płazów w szeregu zbiorników występujących w analizowanym sąsiedztwie projektowanej inwestycji wobec sprzyjającego ich rozwojowi zagospodarowania i charakteru terenu. Ich zdaniem podobne zarzuty można wystosować w stosunku do innych grup fauny, flory oraz grzybów.

- nie wskazanie, jak będzie przebiegać odwodnienie terenu w trakcie budowy. W opinii skarżących powyższe kwestie są o tyle istotne, iż z uwagi na trudne warunki gruntowe w rejonie planowanej inwestycji może nastąpić zakłócenie przepływu płytko zalegających wód. Kwestia tego typu oddziaływania jest istotna z uwagi na występowanie w rejonie inwestycji znacznego zagęszczenia gatunków zależnych od siedlisk wilgotnych, w tym podmokłych łąk, zabagnień, zbiorowisk szuwarowych ze zbiorowiskami zaroślowymi. Do wspomnianych gatunków, zgodnie z danymi będącymi w posiadaniu np. Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska, należy m.in. [...]. Ponadto zmiana istniejących stosunków wodnych może znacząco oddziaływać na gatunki płazów chronione również zgodnie z art. 12 Dyrektywy Siedliskowej,

- w zakresie konfliktów społecznych w raporcie oddziaływania na środowisko autorzy raportu w pkt 9.3 wykazali na brak konfliktów społecznych wokół planowanej inwestycji. Skarżący podnieśli, że na różnych etapach procedowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mieszkańcy złożyli 24 wnioski dotyczące m.in.: kwestii uciążliwości hałasowych, pogorszenia warunków życia, zalewania przez rów melioracyjny "D" i wielu innych. Ponadto mieszkańcy złożyli wnioski skierowane do sądów powszechnych o uchylenie planu miejscowego. Obecnie toczy się postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ww. sprawie. Do lokalnych konfliktów wokół inwestycji należy zaliczyć również sprawę dojazdu do inwestycji poprzez ul. O., która jest obecnie drogą gminną, a istniejąca zabudowa wzdłuż tej ulicy nie pozwala na jej poszerzenie (protest w tej sprawie podpisało ok. 130 osób). Dalej wskazali, że droga ta, z powodu wygaśnięcia decyzji środowiskowej na przebudowę drogi wojewódzkiej [...] - ul. N., byłaby jedynym dojazdem do omawianej inwestycji. Ponadto Starostwo Powiatowe w [...] nie widzi możliwości obsługi komunikacyjnej centrum handlowego z drogi [...]. Wątpliwość i opór budzi również narzucenie w planie miejscowym zabezpieczenia przeciwhałasowego w postaci pasa zieleni izolacyjnej, która to jest zlokalizowana na prywatnej działce ew. [...] i obciąża stronę osób fizycznych,

- w zakresie analizy hałasu: nie wskazanie wysokich wartości hałasu. Nie odniesienie się jak ten hałas zarówno w dzień i w nocy będzie oddziaływał na okoliczne osiedle domów jednorodzinnych oraz na występujące w analizowanym obszarze grupy zwierząt. Skarżący podkreślili, iż gatunki poszczególnych grup mają różną tolerancję na hałas, a niektóre opuszczają swoje siedliska, jeśli całodobowy równoważny poziom dźwięku nie przekracza 10 dB. Tego zróżnicowania ani autorzy raportu, ani organ wydający decyzję środowiskową nie wzięli pod uwagę. Presja akustyczna oraz zajęcie terenu pod inwestycję były jedynymi oddziaływaniami analizowanymi podczas badania całego procesu. Przy ocenie oddziaływania pominięto np. możliwość pogorszenia warunków siedliskowych (w tym żerowiskowych). Przy analizie oddziaływania nie odniesiono się ani do stanu zachowania narażonych populacji, ani ich dynamiki, czy też innych parametrach koniecznych do rozważenia w celu dokonania rzetelnej oceny. Wobec powyższego za niczym nie uzasadnione uznać zajęte stanowisko odnośnie do braku znaczącego oddziaływania. Z drugiej strony jednocześnie autorzy raportu wskazali, iż z uwagi na zajęcie terenu oraz oddziaływania akustyczne może dojść do wycofania się osobników niektórych gatunków ptaków z terenów objętych presją. W ocenie skarżących ustalanie zasięgu oddziaływania powinno być wielokryterialne i uwzględniać wszystkie możliwe oddziaływania w stosunku do danego elementu przyrodniczego, jak również cechy biologiczne, ekologiczne, stan zachowania, trendy itp. danego elementu. Należy zatem zweryfikować i uzupełnić listę oddziaływań (pośrednich, wtórnych, skumulowanych, krótko-, średnio-, długoterminowych, stałych i chwilowych) generowanych przez przedmiotowe przedsięwzięcie na poszczególne elementy przyrodnicze i ich skutków, na etapie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia, takich jak np. przekształcenie siedlisk przyrodniczych, utrata gatunków charakterystycznych (związane np. ze zmianą stosunków wodnych, zagęszczeniem gleby, wkraczaniem roślin o większej odporności na szkodliwe czynniki zewnętrzne itp.), neofityzacja, wpływ tlenków azotu pochodzącego ze spalania paliw na siedliska przyrodnicze i płazy, wpływ zapylenia na siedliska przyrodnicze, wpływ światła na ryby, śmiertelność owadów, nietoperzy i ptaków.

- zdaniem skarżących w zakresie ingerencji w koryto rzeczne przeprowadzona dotychczas ocena oddziaływania przedsięwzięcia nie jest zupełna. Z dokumentacji przedstawionej w ramach postępowania nie wynika, jaka jest przewidywana ingerencja w koryto rzeczne i sieć melioracyjną oraz jaki jest planowany zakres prac.

Skarżący podnieśli, że w trakcie oceny oddziaływania nie przedstawiono jednoznacznych dowodów świadczących o nieznaczącej skali zagrożenia mogącego wystąpić w trakcie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia w wariancie wybranym. Na podstawie obecnej dokumentacji nie można jednoznacznie ocenić wpływu przedsięwzięcia na środowisko w kontekście wpływu na analizowany obszar, a tym bardziej stwierdzić, iż realizacja przedsięwzięcia nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na środowisko. W związku z powyższym w odniesieniu do analizy oddziaływań na środowisko przyrodnicze i warunki gruntowo-wodne - analizę oddziaływań przedstawioną w raporcie, w szczególności odnoszącą się do etapu realizacji inwestycji, należy uznać za zbyt ogólną i niewystarczającą,

- w kwestii wycinki drzew przed realizacją przedsięwzięcia: skarżący podali, że w decyzji wskazano, że wycinkę drzew należy prowadzić poza okresem lęgowym ptaków, lub też w okresie lęgowym po wcześniejszym sprawdzeniu drzew do wycinki przez eksperta. Oznacza to w rzeczywistości, że zapis ten nie będzie respektowany i drzewa zostaną usunięte w okresie odpowiadającym ekspertowi. Z drugiej strony nie wskazano dla jakich gatunków ptaków miał być zastosowany okres ochronny. W związku z tym, w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach powinien być zapis o konieczności, prowadzenia nadzoru ornitologicznego, ale to mogłoby wynikać z pełnej i rzetelnej inwentaryzacji przyrodniczej (ornitologicznej), której w raporcie zabrakło.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest wykonywana pod względem zgodności z prawem. Realizacja powołanego kryterium sprawowania wymiaru sprawiedliwości, zakłada sprawdzenie przez sąd, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do obowiązywania normy prawnej, czy dokonał właściwej jej interpretacji oraz czy ustalił prawidłowo stan faktyczny sprawy.

W niniejszej sprawie, kontrola dokonana według powołanego wyżej wzorca, doprowadziła Sąd do stwierdzenia, że skarga jest zasadna.

Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wydana [...] sierpnia 2014 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z [...] kwietnia 2014 r. nr [...], wydaną w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.

Materialnoprawną podstawę wydania powołanej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.), zwanej dalej u.o.o.ś.

Stosownie do art. 71 ust. 1 u.o.o.ś., organ wydaje decyzję służącą ocenie ewentualnych następstw dla środowiska wynikających z realizacji konkretnego przedsięwzięcia. Uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (art. 71 ust. 2 u.o.o.ś.).

Jak wynika z art. 59 ust. 1 u.o.o.ś., przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja następujących planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko: 1) planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz 2) planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Stosownie do art. 63 ust. 1 u.o.o.ś. obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie z art. 63 ust. 4 u.o.o.ś., w postanowieniu, o którym mowa w ust. 1, organ określa jednocześnie zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W rozpatrywanej sprawie Burmistrz Miasta [...] postanowieniem z [...] lipca 2013 r. nr [...] uznał za konieczne przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia. Organ prawidłowo przyjął, że inwestycja zaliczona została do grupy inwestycji z § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b i 56 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397, ze zm.).

Treść koniecznych elementów raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko, określa art. 66 u.o.o.ś. Zawiera on elementy zarówno opisowe, jak i analityczne, a także wnioski i propozycje.

W rozpatrywanej sprawie sporządzony został raport o oddziaływaniu na środowisko planowanego przedsięwzięcia (podstawowa wersja wykonana w sierpniu 2013 r., aneks nr 1 - w grudniu 2013 r, aneks nr 2 i uzupełnienie w lutym 2014 r.).

Należy wskazać, że raport o oddziaływaniu inwestycji na środowisko, jest jednym z najważniejszych elementów postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, mającym ułatwić ustalenie wszystkich potencjalnych zagrożeń, związanych z realizacją planowanego przedsięwzięcia.

W literaturze przedmiotu zwraca się uwagę, na rolę zasady prawdy obiektywnej w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji środowiskowej, obligującej organ do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego sprawy. W praktyce powyższe oznacza, że nawet gdy nikt nie kwestionuje prawidłowości sporządzenia raportu oraz danych w nim zawartych, organ będzie musiał samodzielnie ocenić, czy raport ten uwzględnia wszystkie ewentualne zagrożenia, związane z realizacją konkretnego zamierzenia (K. Gruszecki. Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Wydanie I. Wrocław 2009, s. 180).

Wprawdzie w przepisach ustawy środowiskowej nie określono, jaki charakter z punktu widzenia procesowego, ma opracowany raport, jednak w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że stanowi on dokument prywatny inwestora, będącego dowodem w postępowaniu administracyjnym. Raport oceniany jest przez organ wydający decyzję, określającą uwarunkowania środowiskowe, a uczestnicy postępowania mają możliwość zgłoszenia zastrzeżeń dotyczących tego dowodu (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 31 marca 2013r., sygn. akt II SA/Lu 845/10, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 993489). Oznacza to, że organy administracji, uczestniczące w procesie wydawania decyzji środowiskowej powinny weryfikować gruntownie informacje zawarte w raporcie. Autor raportu, aby go sporządzić, musi wszakże posiadać wiedzę specjalistyczną z dziedziny, z którą planowane przedsięwzięcie się wiąże" (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 615/11, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 1123134). Zawartość raportu winna być przez organ, wydający decyzję środowiskową, wnikliwie przeanalizowana i wyważona również w aspekcie innych dowodów zebranych w sprawie.

Z art. 80 ust. 1 u.o.o.ś. wynika, że jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę:

1) wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1,

2) ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko,

3) wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa,

4) wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone.

W literaturze przedmiotu zwraca się uwagę na konieczność indywidualnego podejścia do wydawania i uzasadnienia każdej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Brak odniesienia się do któregoś z dowodów wskazanych w art. 85 ust. 2 u.o.o.ś., skutkować będzie naruszeniem ogólnej zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, może także stanowić naruszenie - wynikającej z art. 10 K.p.a. - zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, co może bezpośrednio rzutować na prawidłowość wydanych decyzji.

W przedmiotowej sprawie podjęcie rozstrzygnięcia o środowiskowych uwarunkowaniach, wymagało oceny wpływu na środowisko przedsięwzięcia, polegającego na budowie Centrum handlowego w [...] wraz z niezbędną infrastrukturą. Ocena ta powinna być dokonana przez organy wydające decyzje w postępowaniu nakierowanym na zapewnienie ochrony środowiska.

Niewystarczające jest zatem - w kontekście spełnienia tych wymogów – odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób lakoniczny do niektórych zarzutów sformułowanych w odwołaniu. Zakres działania organu drugiej instancji jest bowiem wyznaczony zakresem sprawy administracyjnej, a zatem obiektywnym stanem, wskazanym przez ustawodawcę, a nie treścią wniesionego środka zaskarżenia, co wyraża się w zasadzie dwuinstancyjności postępowania (zasada określona w art. 15 K.p.a.). Jej sedno zawiera się w obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ drugiej instancji. Nie oznacza to wprawdzie, że organ drugiej instancji powtarza całe postępowanie wyjaśniające lecz, że opierając się na materiale dowodowym zasadniczo zebranym w toku postępowania przez organ pierwszej instancji, organ odwoławczy materiał ten jeszcze raz poddaje ocenie, przy czym czyni to między innymi w kontekście zarzutów odwołania, a nie wyłącznie. Do konsekwencji tej zasady zalicza się bowiem prawo strony do dwukrotnego (najpierw w pierwszej instancji, a potem w instancji odwoławczej) rozstrzygnięcia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i relewantnych kwestii prawnych.

W rozpatrywanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w decyzji z [...] sierpnia 2014 r. zawarło jedynie lakoniczną polemikę z zarzutami przedstawionymi w odwołaniu, nie odnosząc się do argumentacji odwołania, ani nie dokonując oceny zaskarżonej decyzji z urzędu, np. w zakresie: wyboru wariantu i jego odpowiedniego uzasadniania, analizy reportu co do jego zupełności w stosunku do wszystkich etapów realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia, jak również tego, czy jest on wystarczający w aspekcie prawidłowości ustalenia stanu środowiska i wszystkich uwarunkowań środowiskowych lokalnie występujących. Ten częściowy brak rozstrzygnięcia sprawy powoduje, że w tym zakresie decyzja wymyka się spod kontroli Sądu, bowiem brak jest przedmiotu owej kontroli, co świadczy jednocześnie - z uwagi na konieczność potraktowania brakujących elementów uzasadnienia decyzji w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia jako elementów podstawowych i istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy - o wadliwości zaskarżonej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze odniosło do zarzutu dotyczącego braku precyzyjnego kompletnego opisu metodyki inwentaryzacji przyrodniczej, wskazując na treść raportu, zawartą na stronie 111. Należy jednak wskazać, że kwestie opisane w pkt 10 raportu, do których odsyła uzasadnienie decyzji dotyczą sposobu i prawnych podstaw obliczenia stanu zanieczyszczenia powietrza atmosferycznego oraz metodyki liczenia poziomu hałasu emitowanego do środowiska.

Szerszego komentarza niż zawarty w decyzji organu II instancji wymagała kwestia rozwiązania zagadnień (tak merytorycznych, jak i procesowych) będących przedmiotem protestów społecznych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustosunkowało się do stwierdzenia w raporcie odnoszącego się do konfliktów społecznych dotyczących planowanej inwestycji, jak i do tych wypowiedzi wyrażanych w toku postępowania, które dotyczyły zachowania interesu lokalnej społeczności. W raporcie, w pkt 9.3. uznano bowiem, że "wszelkie uwagi do przeznaczenia terenów i obaw o ich oddziaływanie zostały przeanalizowane z zainteresowanymi stronami, na etapie sporządzania miejscowego planu dla analizowanego terenu oraz procedury jego oddziaływania na środowisko. Realizacja inwestycji jest zgodna z wymogami miejscowego planu, a tym samym nie powinna już wzbudzać konfliktów społecznych". Takie stwierdzenie nie koresponduje z wymogami obowiązującymi w postępowaniu w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań, jako postępowania bardziej szczegółowego w stosunku do etapu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zostało ono rozszerzone w pkt II2 uzupełnienia raportu, jednak brak jest w decyzji szczegółowego uzasadnienia odnoszącego się do konfliktów związanych z obsługą komunikacyjną planowanego przedsięwzięcia i trafności stwierdzeń zawartych w raporcie, a w zaskarżonej decyzji nie odniesiono się zarówno do tych kwestii, jak i aspektów procesowych. Nie bez powodu bowiem ustawodawca w art. 85 ust. 2 u.u.o.ś. uregulował uwarunkowania kształtujące uzasadnienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w sposób szczególny w stosunku do przepisów K.p.a. stanowiąc m.in., że w przypadku, gdy została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, uzasadnienie takiej decyzji powinno zawierać informacje o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa.

Sąd samodzielnie nie może prowadzić własnej analizy i oceny merytorycznej treści raportu (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 85/12, opubl. w Lex 1252214), bowiem to obowiązkiem organu jest samodzielne dokonanie oceny stanu faktycznego w odniesieniu do przepisów mających zastosowanie w sprawie, w tym mieści się gruntowna weryfikacja informacji zawartych w raporcie.

Zdaniem Sądu tak przedstawiona argumentacja zaskarżonego rozstrzygnięcia nie stanowi o istnieniu racji decyzyjnych, przemawiających za załatwieniem sprawy w sposób prezentowany w zaskarżonym akcie, bowiem organ w niedostateczny sposób i niekrytyczny odniósł się do zawartej w sprawie dokumentacji.

Tym samym naruszony został art. 7 i 77 oraz art. 107 § 3 K.p.a., a ze względu na wymienione naruszenia procesowe przedwczesnym byłoby odniesienie się do merytorycznej zasadności zaskarżonej decyzji.

Poddanie raportu środowiskowego zasadom postępowania dowodowego, określonym w procedurze administracyjnej implikuje m.in. prawo strony do zgłaszania zarzutów i uwag, które nie pozostaną bez oceny organu. Organ powinien – o czym była wyżej mowa – dokładnie odnieść się również do treści raportu. W sytuacji gdy owo odniesienie się do nich wymaga wiedzy specjalistycznej (wiadomości specjalnych), winien to uczynić specjalista, będący autorem raportu. Może również zaistnieć potrzeba wyznaczenia rozprawy w oparciu o art. 89 § 2 K.p.a., zwłaszcza biorąc pod uwagę formułowane pod adresem raportu zarzuty stron postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 7 września 2007 r., sygn. akt II SA/Ke 345/07, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 418279).

Należy ponadto wskazać, że przepis art. 191 ust. 1 Traktatu Rzymskiego, formułując tzw. zasadę zapobiegania, w powiązaniu z implementowaną dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko, pozwala na konstatację, iż rezultatem prawidłowo przeprowadzonej oceny oddziaływania na środowisko ma być podjęcie takiej decyzji, w której stosownie do wymogów wynikających z zasady zrównoważonego rozwoju - zostaną w niezbędnym zakresie uwzględnione również cele ekologiczne. W istocie więc przeprowadzenie prawidłowej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko służy przeciwdziałaniu szkodom, jakie mogą powstać w przypadku jego realizacji.

Reasumując Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 15 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd podkreśla przy tym, że skoro sprawa nie została należycie merytorycznie rozpatrzona przez organ drugiej instancji, to przedwczesne byłoby czynienie przez Sąd jakichkolwiek wskazówek materialnoprawnych co do jej rozstrzygnięcia, gdyż sprawa musi być jeszcze raz rozpoznana przez administracyjną instancję odwoławczą.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ winien wziąć pod uwagę ocenę prawną, jaką Sąd przedstawił w niniejszym orzeczeniu odnośnie do działania organu na podstawie obowiązujących przepisów i w granicach przezeń stanowionych, konieczności rozpatrzenia wszelkich zagrożeń i uciążliwości zamierzonego przedsięwzięcia wobec środowiska z poszanowaniem zasady praworządności oraz dwuinstancyjności postępowania i w oparciu o dowody zebrane w sprawie, z uwzględnieniem szczególnej roli raportu oddziaływania na środowisko, uzgodnień i opinii. Istotne będzie sprawdzenie raportu pod względem kompletności i merytorycznej poprawności, w tym czy zawiera opis wszystkich ewentualnych zagrożeń związanych z realizacją przedmiotowej inwestycji, odnosząc się przy tym stanowiska stron, uwag i wniosków społeczeństwa oraz dokonanie analizy sprawy w pozostałych, wymienionych wyżej aspektach.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku. W kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji, Sąd orzekł, w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 152 powołanej ustawy.