Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1870/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1, art. 200 i art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 4 ust. 2 i 2a
journal: Dz.U. 2019 poz 2010
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak Sędziowie: Sędzia WSA Leszek Kobylski Sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była uchwała Rady Gminy W. z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...], w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy W. (dalej "uchwała" lub "regulamin").

Pismem z dnia 21 lipca 2020 r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713; dalej "usg") oraz art. 3 § 2 pkt 5, art. 13 § 2 i art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej "ppsa"), złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. uchwałę wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wojewoda podkreślił, że podjęcie uchwały w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku wymaga, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r. poz. 2010 z późn. zm.; dalej "ucpg"), zasięgnięcia przez radę gminy opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego. Zaskarżona uchwała została podjęta po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego.

Jak zaznaczył organ nadzoru, przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia ww. regulaminu, ograniczone zostały do ustalenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie ściśle określonym. Katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest bowiem zamknięty i rada gminy może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim została do tego upoważniona. Elementy wskazane w art. 4 ust. 2 i 2a ucpg mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione.

Zdaniem Wojewody, zaskarżona uchwała jest niespójna w odniesieniu do rodzaju frakcji, którymi Rada posługuje się w obrębie uchwały. W § 1 ust. 1 lit. b załącznika nr 1 do uchwały uregulowano kwestię prowadzenia selektywnej zbiórki odpadów w lokalizacji wskazanej przez Gminę. Wśród frakcji odpadów, które powinny być dostarczane do punktów selektywnej zbiórki wskazano, m.in. odpady niekwalifikujące się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igły i strzykawki, odpady z tekstyliów i odzieży. Natomiast w § 4 załącznika nr 1 do uchwały wśród frakcji odpadów nie uwzględniono zarówno frakcji odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, jak i odpadów z tekstyliów i odzieży. Z kolei w § 4 ust. 2, § 6 ust. 2 pkt 3, § 11 ust. 3 pkt 2 załącznika nr 1 do uchwały w miejsce frakcji "odpady opakowaniowe wielomateriałowe" wprowadzono nowe nazwy frakcji: "opakowania wielomateriałowe", "odpady wielomateriałowe", "opakowania wielomateriałowe". Jednocześnie w § 1 ust. 1 lit. a załącznika nr 1 do uchwały Rada posłużyła się nazwą frakcji zgodną z ucpg. Ponadto w § 5 oraz § 11 ust. 3 pkt 1 załącznika nr 1 do uchwały w miejsce frakcji "odpady niesegregowane (zmieszane)" wprowadziła nową nazwę frakcji, tj. "odpady resztkowe (zmieszane)". Biorąc powyższe pod uwagę Wojewoda uznał, że Rada przekroczyła ustawowe upoważnienie i zmodyfikowała pojęcie ustawowe. Ponadto stwierdził, że niespójności terminologiczne zarówno wobec treści ucpg, jak i wewnątrz uchwały, w odniesieniu do frakcji odpadów, stanowią istotne naruszenia prawa.

Dalej Wojewoda wskazał, że w § 2 pkt 7 załącznika nr 1 do uchwały, Rada nałożyła na właścicieli nieruchomości obowiązek uprzątania po opadach: błota, śniegu, lodu z powierzchni chodników położonych wzdłuż nieruchomości. Wobec tego uznał, że Rada nie wypełniła delegacji z art. 5 ust. 1 pkt 4 ucpg. Natomiast w § 2 pkt 8 załącznika nr 1 do uchwały Rada nałożyła na właścicieli nieruchomości obowiązek niezwłocznego usuwania z terenu nieruchomości materiału rozbiórkowego i resztek materiałów budowlanych, powstałych w wyniku budów i remontów lokali oraz budynków. Odnosząc się do treści tego ustalenia Wojewoda uznał, że brak jest delegacji dla organu stanowiącego do regulowania tego typu kwestii w regulaminie.

Za istotnie naruszające prawo organ nadzoru uznał również ustalenie zawarte w § 2 pkt 9 załącznika nr 1 do uchwały w zakresie nałożenia obowiązku mycia pojazdów samochodowych poza myjniami wyłącznie w miejscach dozwolonych, tj. na terenie nieruchomości nie służącej do użytku publicznego. Wobec tego stwierdził, że Rada nie wypełniła delegacji z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ucpg.

Odnosząc się do treści § 2 pkt 10 załącznika nr 1 do uchwały Wojewoda uznał za istotnie naruszające prawo kwestię wprowadzenia przez Radę w miejsce frakcji "pojazdy samochodowe" frakcji niezgodnej z ucpg, tj. "pojazdy mechaniczne". Jednocześnie wskazał, że w § 2 pkt 9 tej samej uchwały Rada posłużyła się sformułowaniem "pojazdy samochodowe". Zaznaczył, że przepisy ucpg odnoszą się wyłącznie do sformułowania "pojazdy samochodowe", zatem Rada posługując się takim sformułowaniem rozszerzyła kwestię wskazaną do unormowania w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminach. Biorąc pod uwagę definicję pojazdu samochodowego zawartą w art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r., poz. 110, z późn. zm.) oraz pojazdu mechanicznego zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy z 22 maja 2003 r. o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2214) Wojewoda stwierdził, że każdy pojazd samochodowy jest pojazdem mechanicznym (silnikowym), ale już nie każdy pojazd mechaniczny jest pojazdem samochodowym, zatem nie należy traktować tych pojęć tożsamo. Rada rozszerzając regulacje zawarte w załączniku do uchwały na wszystkie pojazdy mechaniczne nie wypełniła prawidłowo obligatoryjnej delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ucpg.

Nadto za niezgodne z prawem Wojewoda uznał ustalenie zawarte w § 2 pkt 10 lit. a załącznika nr 1 w zakresie zasady, że "za zgodą właściciela dopuszcza się możliwość mycia i doraźnych napraw pojazdów mechanicznych". Rada nie ma delegacji do zawierania w regulaminie kwestii cywilnych.

Za istotnie naruszające prawo organ nadzoru uznał także ustalenie zawarte w § 2 pkt 10 lit. c załącznika nr 1 do uchwały, w którym wprowadzono zakaz prowadzenia napraw blacharsko-lakierniczych poza warsztatami naprawczymi. Wprowadzając takie ograniczenia Rada przekroczyła ustawowe kompetencje wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ucpg.

W § 3 załącznika nr 1 do uchwały Rada ustaliła, że dopuszcza się zagospodarowania drobnego gruzu budowlanego do utwardzenia lub naprawy zniszczonych dróg o nawierzchni gruntowej po wcześniejszym uzgodnieniu z właścicielem lub zarządcą drogi. Wobec tak brzmiącego ustalenia Wojewoda stwierdził, że brak jest delegacji Rady do regulowania tego typu kwestii w regulaminie.

Odnosząc się do ustalenia zawartego w § 4 ust. 3 i 4 załącznika nr 1 do uchwały, gdzie Rada dokonała zawężenia rodzaju frakcji odpadów z metalu oraz ze szkła, ograniczając odpady z metalu wyłącznie do puszek aluminiowych lub stalowych, drobnego złomu i metali kolorowych, zaś odpady ze szkła wyłącznie do słoików, butelek i szklanych opakowań po kosmetykach – Wojewoda uznał je za istotnie naruszające prawo. Ponadto zaznaczył, że w § 4 ust. 2 załącznika nr 1 do uchwały Rada dokonała zawężenia rodzaju odpadów opakowaniowych wielomateriałowych wskazując wyłącznie: opakowania z tworzyw sztucznych, pojemniki plastikowe, plastikowe opakowania po produktach spożywczych, opakowania po środkach czystości, kosmetykach, plastikowe torby, worki, reklamówki. Brak jest upoważnienia dla Rady Gminy do ograniczania rodzaju odpadów opakowaniowych wielomateriałowych wyłącznie do wskazanych w uchwale.

W § 4 ust. 5 załącznika nr 1 do uchwały zobowiązano właścicieli nieruchomości do selektywnego zbierania odpadów ulegających biodegradacji w tym odpadów opakowaniowych ulegających biodegradacji, a także odpadów zielonych z ogrodów. Obowiązkiem tym Rada objęła właścicieli nieruchomości wszystkich rodzajów zabudowy z tym, że w zabudowie zagrodowej i jednorodzinnej, właściciele nieruchomości mogą korzystać z przydomowego kompostownika. Natomiast wśród wymienionych frakcji odpadów nie wskazano bioodpadów, stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ucpg. Jednocześnie w § 1 ust. 1 lit. a załącznika nr 1 do uchwały wskazano frakcje odpadów w sposób zgodny z ucpg. Brak spójności zarówno wobec ucpg jak i w obrębie tej samej uchwały Wojewoda uznał za naruszające prawo w sposób istotny.

W odniesieniu do brzmienia ww. § 4 ust. 5 załącznika nr 1 do uchwały za istotnie naruszające prawo organ nadzoru uznał również ustalenie w zakresie, w jakim obowiązkiem selektywnego zbierania i odbierania odpadów objęto nieruchomości w zabudowie zagrodowej. Z kolei w § 4 (mylnie oznaczonym przez skarżącego § 1) ust. 7 załącznika nr 1 do uchwały Rada nałożyła na właścicieli nieruchomości obowiązek selektywnego zbierania odpadów niebezpiecznych i chemikaliów, które należy gromadzić i przygotować do odbioru w taki sposób, aby uniemożliwić lub ograniczyć dostęp osób trzecich. Brak jest delegacji ustawowej dla Rady do nałożenia tego rodzaju obowiązku na właścicieli nieruchomości w regulaminie.

Jak podkreślił Wojewoda, na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 6 ucpg gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności tworzą punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Z kolei art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ww. ustawy wskazuje frakcje odpadów, które punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych przyjmują. Tymczasem w § 4 ust. 9 i 10 załącznika nr 1 do uchwały Rada ustalając obowiązek selektywnego zbierania przeterminowanych leków, zużytych baterii, wskazała, że frakcje te należy dostarczyć do punktów zbiórki. Wobec tego Wojewoda uznał, że Rada nie wypełniła delegacji ustawowej w zakresie, w jakim nie uwzględniła możliwości dostarczania do punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych następujących frakcji odpadów: przeterminowanych leków, zużytych baterii, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii oraz odpady tekstyliów i odzieży.

Wojewoda za istotnie naruszające prawo uznał również rozdział 3 załącznika nr 1 do uchwały w zakresie, w jakim dokonano modyfikacji art. 4 ust. 2 pkt 2 ucpg, określając obligatoryjny element regulaminu, tj. rodzaj i minimalną pojemność pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. W tytule rozdziału 3 załącznika nr 1 do uchwały Rada ograniczyła obowiązek wynikający z ucpg wyłącznie do pojemników, nie obejmując tym ustaleniem worków. Ponadto Rada dokonała modyfikacji art. 4 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy w zakresie, w jakim obowiązek ten ograniczyła do terenów nieruchomości przeznaczonych do użytku publicznego.

Z kolei w § 6 ust. 2 pkt 2 załącznika nr 1 do uchwały Rada ustaliła, że do selektywnego gromadzenia odpadów szkło i opakowania szklane kolorowe należy stosować worek koloru zielonego z napisem "Szkło". Wobec powyższego Wojewoda uznał, że Rada działała wbrew przepisom rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów (Dz. U. z 2019 r. poz. 2028, z późn. zm.), tj. niezgodnie z § 4 ust. 2 i 3 tego rozporządzenia. Ustalenie Rady w zakresie, w jakim nie uwzględniła opakowań szklanych bezbarwnych oraz nie dokonała selekcji szkła na bezbarwne i kolorowe uznał za niezgodne z regulacją zawartą w przywołanym powyżej akcie wykonawczym do ucpg.

W § 6 ust. 2 pkt 3 załącznika nr 1 do uchwały Rada wprowadziła do regulaminu frakcję niepełną wobec regulacji zawartej w ww. rozporządzeniu, wskazując: metale, tworzywa sztuczne, odpady opakowaniowe tworzyw sztucznych oraz odpady wielomateriałowe Zgodnie zaś z dyspozycją § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia frakcje odpadów, o których mowa w § 3 pkt 3 i 4, w skład których wchodzą odpady metali, w tym odpady opakowaniowe z metali, odpady tworzyw sztucznych, w tym odpady opakowaniowe tworzyw sztucznych, oraz odpady opakowaniowe wielomateriałowe, zbiera się w pojemnikach koloru żółtego oznaczonych napisem "Metale i tworzywa sztuczne". Wobec powyższego Wojewoda uznał, że Rada nie uwzględniła powyższym ustaleniem wszystkich frakcji odpadów, o których mowa w § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia.

W § 7 załącznika nr 1 do uchwały Rada uregulowała kwestię ustalenia standardów utrzymania pojemników, miejsc zbierania i gromadzenia odpadów przed ich odebraniem przez przedsiębiorcę w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Z kolei w § 9 załącznika nr 1 do uchwały uregulowała standardy utrzymania pojemników, miejsc zbierania i gromadzenia odpadów na terenach przeznaczonych do użytku publicznego przed ich odebraniem przez przedsiębiorcę w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Przepisy ucpg nie odnoszą się w żaden sposób do kwestii utrzymania w odpowiednim stanie technicznym miejsc gromadzenia odpadów. Oznacza to, że Rada dokonała modyfikacji regulacji zawartych w ucpg. W ustaleniu zawartym w § 7 załącznika nr 1 do uchwały nie wypełniono zatem delegacji z art. 4 ust. 2 pkt 2a ucpg. W odniesieniu do utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów, brak jest jakichkolwiek ustaleń regulujących tę kwestię.

Jak podniósł Wojewoda w § 11 ust. 3 załącznika nr 1 do uchwały ustalono kwestię pozbywania się odpadów komunalnych z obszarów zabudowy zagrodowej, jednorodzinnej i wielolokalowej. W pkt 1 tego ustalenia Rada określiła częstotliwość odpadów resztkowych, de facto odpadów niesegregowanych (zmieszanych), wskazując, że odpady resztkowe z zabudowy jednorodzinnej odbierane są raz w miesiącu, z zabudowy wielolokalowej - dwa razy w miesiącu, zgodnie z harmonogramem sporządzonym przez Wykonawcę, uzgodnionym z Zamawiającymi zaakceptowanym przez Zamawiającego. Wskazana przez Radę częstotliwość odbierania odpadów komunalnych niewątpliwie narusza art. 6r ust. 3b ucpg. W § 11 ust. 3 pkt 4 załącznika nr 1 do uchwały Rada ustaliła, że odpady ulegające biodegradacji odbierane są cztery razy w roku z zabudowy jednorodzinnej i raz w miesiącu z zabudowy wielolokalowej. Przywołane ustalenie narusza art. 6r ust. 3b ucpg w zakresie, w jakim Rada rozszerzyła tę możliwość do wszystkich odpadów ulegających biodegradacji oraz ogranicza częstotliwość odbioru tych odpadów w sposób niezgodny z art. 6r ust 3b ww. ustawy.

Odnosząc się do treści § 11 ust. 3 pkt 8 załącznika nr 1 do uchwały regulującego kwestię ograniczenia ilości zużytych opon, organ nadzoru podkreślił, że art. 6r ust. 3a ucpg upoważnia Radę do uregulowania tej kwestii w uchwale w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów. Istotnie naruszającym prawo i zarazem niedopuszczalnym jest regulowanie tego typu kwestii w regulaminie.

W § 11 ust. 3 pkt 9 załącznika nr 1 do uchwały Rada ustaliła, że zużyte akumulatory odbierane są zgodnie z harmonogramem - dwa razy w roku lub należy umieszczać w pojemnikach przy stacji obsługi samochodów. Tym samym Rada nie wypełniła delegacji z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ucpg, w świetle której zużyte akumulatory (mylnie nazwane przez Wojewodę oponami) dostarczane są również do punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych.

Jak podkreślił Wojewoda w § 11 ust. 3 pkt 12 załącznika nr 1 do uchwały Rada ustaliła, że przeterminowane leki należy wydzielić ze strumienia odpadów komunalnych I przekazać je do specjalistycznych pojemników znajdujących się w aptekach, natomiast zużyte baterie można dostarczyć do oznakowanych pojemników usytuowanych w placówkach oświatowych i w budynku Urzędu Gminy W.. Wobec powyższego uznał, że Rada nie wypełniła delegacji z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ucpg.

Ponadto w § 11 ust. 3 załącznika nr 1 do uchwały w części dotyczącej częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego Rada nie uwzględniła frakcji odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, co oznacza, że nie wypełniła delegacji z ucpg.

W § 12 pkt 3 załącznika nr 1 do uchwały Rada wprowadziła zakaz spalania odpadów komunalnych na powierzchni ziemi oraz w instalacjach grzewczych budynków. Tego rodzaju kwestie reguluje ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2020 r. poz. 797, z późn. zm.), a mianowicie art. 155 oraz art. 191 tej ustawy oraz ustawa z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2019 r. poz. 821, z późn. zm.). W tej sytuacji Rada bez upoważnienia wprowadziła powyższy zakazu w regulaminie.

W § 13 załącznika nr 1 do uchwały Rada ustaliła zasady dotyczące opróżniania zbiorników bezodpływowych. Organ nadzoru zaznaczył, że ucpg wskazuje wprost, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie częstotliwości pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego (art. 4 ust. 2 pkt 3 ucpg), nie zaś instrukcję eksploatacji, o której mowa w przywołanym ustaleniu Rady. Wskazał również, że co prawda Rada ustaliła zasady w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych, jednakże nie wypełniła delegacji art. 4 ust. 2 pkt 3 ucpg w zakresie, w jakim nie określiła częstotliwości wykonywania tej usługi.

W rozdziale 6 załącznika nr 1 do uchwały określającym obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, Rada (w § 16 ust. 2) ustaliła, że "W miejscu publicznym psy mogą być wyprowadzane tylko na smyczy i w kagańcu, chyba że ze względu na rasę, wiek, stan zdrowia, cechy anatomiczne zwierzęcia byłoby to nieuzasadnione". Zdaniem Wojewody postanowienia Rady w ww. zakresie nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, mogą naruszać zasadę proporcjonalności, tym bardziej gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego.

W § 19 ust. 2 załącznika nr 1 do uchwały Rada posłużyła się sformułowaniem, że deratyzację przeprowadza się każdorazowo w przypadku wystąpienia populacji gryzoni. Z kolei w § 19 ust. 3 tego załącznika ustaliła, że na obszarach, na których nie wyznacza się obowiązkowej deratyzacji, deratyzację należy przeprowadzić każdorazowo w przypadku wystąpienia populacji gryzoni. W odniesieniu do powyższej kwestii Wojewoda wskazał, że przepisy ucpg nadają Radzie upoważnienie wyłącznie do regulowania ustaleń dotyczących wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania (art. 4 ust. 2 pkt 8 tej ustawy). Wobec tego uznał, że Rada przekroczyła upoważnienie ustawowe.

Jednocześnie Wojewoda stwierdził, że istotne naruszenie prawa stanowi niewypełnienie przez Radę delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c i pkt 2a ucpg.

Organ nadzoru wskazał również na obowiązek przestrzegania przez Radę zasad prawidłowej legislacji, przewidzianych w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), w tym w szczególności § 143 załącznika do tego rozporządzenia W tym kontekście stwierdził, że redakcja zaskarżonej uchwały nie odpowiada standardom dobrego prawodawstwa.

W odpowiedzi na skargę Rada pozostawiła skargę do uznania Sądu oraz wniosła o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu Rada podzieliła stanowisko skarżącego w zakresie przedstawionych zarzutów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 z póżn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ppsa).

Zgodnie z art. 147 § 1 ppsa sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo stwierdzenia naruszenia prawa ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do stwierdzenia jej nieważności. Należy zatem odwołać się do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 usg). Jednak i ten przepis nie definiuje obu rodzajów naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne stwierdzenie rażącego naruszenia prawa, jak ma to miejsce w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego).

Jedną z form istotnego naruszenia przepisów prawa jest wydanie aktu prawa miejscowego z przekroczeniem delegacji ustawowej (zob. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Opolu z 4 października 2007 r., sygn. akt II SA/Op 344/07). Akty prawa miejscowego będące źródłem powszechnie obowiązującego prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), mogą być bowiem stanowione wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie, które określa też zasady i tryb wydawania tych aktów (art. 94 Konstytucji RP). Powyższa zasada konstytucyjna znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 usg, który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Uchwalając akt prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle działać na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie (art. 94 Konstytucji), stąd niedopuszczalne jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych.

W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że delegację ustawową do podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 4 ust. 1 usg. Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 ww. ustawy. Zgodnie z ww. artykułem regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie:

a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady,

b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży,

c) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

d) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków;

2a) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Zgodnie natomiast z art. 4 ust. 2a ucpg rada gminy może w regulaminie:

1) wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a i b oraz określić wymagania w zakresie selektywnego zbierania tych odpadów;

2) postanowić o zbieraniu odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy odrębnie od innych bioodpadów stanowiących odpady komunalne;

3) określić dodatkowe warunki dotyczące ułatwienia prowadzenia selektywnego zbierania odpadów przez osoby niepełnosprawne, w szczególności niedowidzące;

4) określić wymagania dotyczące kompostowania bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostownikach przydomowych na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz zwolnić właścicieli takich nieruchomości, w całości lub w części, z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na te odpady;

5) określić warunki uznania, że odpady, o których mowa w pkt 1 oraz w ust. 2 pkt 1 lit. a i b, są zbierane w sposób selektywny.

Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, że przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy ograniczone zostały do ustalenia w tym regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w wymienionym wyżej art. 4 ust. 2 i 2a ucpg, mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12). Art. 4 ust. 2 ucpg nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Poza tym należy mieć na uwadze, że wymienione w art. 4 ust. 2 ww. ustawy elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (zob. wyroki NSA z 9 września 2014 r. sygn. akt II OSK 654/14 i z 8 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 2012/12; wyrok WSA w Gliwicach z 3 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 465/14; wyrok WSA w Poznaniu z 23 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 748/13; wyrok WSA w Szczecinie z 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 238/13). Jednocześnie należy zwrócić uwagę na regulację rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), zgodnie z którą w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (§ 115 w związku z § 143 ww. rozporządzenia), przy czym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej (§ 118 w związku z § 143 rozporządzenia). Jakakolwiek modyfikacja przepisu ustawowego przez rzeczony akt jest niedopuszczalna i jest uznawana w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa powodujące nieważność aktu (por. wyrok WSA w Poznaniu z 30 czerwca 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 431/11; wyrok NSA z 21 stycznia 2020 r., sygn. I OSK 1585/18). Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych przepisów. Regulamin utrzymania porządku i czystości w gminie stanowi bowiem prawo miejscowe, które powinno zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm zawartych w innych przepisach. Postanowienia regulaminu mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe, w szczególności zawarte w ustawie upoważniającej.

Kontrola legalności zaskarżonego aktu wykazała, że skarga Wojewody jest zasadna albowiem zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo.

Sąd podzielił stanowisko skarżącego, że zaskarżona uchwała jest niespójna w odniesieniu do rodzaju frakcji, którymi Rada posługuje się w obrębie uchwały. W § 4 załącznika nr 1 do uchwały wśród frakcji odpadów Rada nie uwzględniła frakcji odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, oraz odpadów z tekstyliów i odzieży. Z kolei w § 4 ust. 2, § 6 ust. 2 pkt 3, § 11 ust. 3 pkt 2 załącznika nr 1 do uchwały w miejsce frakcji "odpady opakowaniowe wielomateriałowe" Rada wprowadziła nowe nazwy frakcji takie jak: "opakowania wielomateriałowe", "odpady wielomateriałowe" i "opakowania wielomateriałowe". Jednocześnie w § 1 ust. 1 lit. a załącznika nr 1 do uchwały Rada posłużyła się nazwą frakcji zgodną z ucpg. Ponadto w § 5 oraz § 11 ust. 3 pkt 1 załącznika nr 1 do uchwały Rada w miejsce frakcji "odpady niesegregowane (zmieszane)" wprowadziła nową nazwę frakcji, tj. "odpady resztkowe (zmieszane)". Zaznaczyć należy, że żadne przepisy nie zawierają definicji pojęcia określonego przez Radę. Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2020 r. poz. 797, z późn. zm.; dalej "ustawa o odpadach") zawiera definicje pojęć: bioodpadów oraz odpadów ulegających biodegradacji. Zgodnie z definicją ustawową przez bioodpady należy rozumieć ulegające biodegradacji odpady z ogrodów i parków, odpady spożywcze i kuchenne z gospodarstw domowych, gastronomii, zakładów zbiorowego żywienia, jednostek handlu detalicznego, a także porównywalne odpady z zakładów produkujących lub wprowadzających do obrotu żywność. Stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 10 ww. ustawy pod pojęciem odpadów ulegających biodegradacji należy rozumieć odpady, które ulegają rozkładowi tlenowemu lub beztlenowemu przy udziale mikroorganizmów. Żadne przepisy nie nadają Radzie upoważnienia do modyfikacji ustawowych pojęć. Wobec tego stwierdzić należało, że Rada przekroczyła ustawowe upoważnienie i zmodyfikowała pojęcie ustawowe. Ponadto stwierdzone niespójności terminologiczne zarówno wobec treści przepisów ucpg, jak i wewnątrz uchwały, w odniesieniu do frakcji odpadów, stanowią o istotnym naruszenia prawa.

Odnosząc się do zarzutu w kwestii ustalenia zawartego przez Radę w § 2 pkt 7 załącznika nr 1 do uchwały, które nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek uprzątania po opadach: błota, śniegu, lodu z powierzchni chodników położonych wzdłuż nieruchomości, Sąd uznał, iż Rada nie wypełnienia w tym zakresie delegacji z art. 5 ust. 1 pkt 4 ucpg. Zgodnie bowiem z ww. przepisem właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Mając na uwadze treść powołanego przepisu Rada dokonując ww. ustalenia ograniczyła obowiązek uprzątania zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości wyłączenie do błota, śniegu i lodu. Ponadto zauważenia wymaga, że Rada nie wypełniła delegacji z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ucpg, wg którego regulamin określa wymagania w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Odnosząc się z kolei do § 2 pkt 8 załącznika nr 1 do uchwały, w którym Rada nałożyła na właścicieli nieruchomości obowiązek niezwłocznego usuwania z terenu nieruchomości materiału rozbiórkowego i resztek materiałów budowlanych, powstałych w wyniku budów i remontów lokali oraz budynków, stwierdzić należy, że brak jest delegacji Rady do regulowania tego typu kwestii w regulaminie.

Za istotnie naruszające prawo należało również uznać ustalenie Rady zawarte w § 2 pkt 9 załącznika nr 1 do uchwały w zakresie nałożenia obowiązku mycia pojazdów samochodowych poza myjniami wyłącznie w miejscach dozwolonych, tj. na terenie nieruchomości nie służącej do użytku publicznego. Jak stanowi art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ucpg regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że obowiązek określony przez Radę odnosi się wyłącznie do nieruchomości służących do użytku publicznego, co oznacza nie wypełnienie przez Radę delegacji z ww. przepisu.

Odnosząc się do treści § 2 pkt 10 załącznika nr 1 do uchwały Sąd uznał za trafny zarzut istotnego naruszenia prawa w kwestii wprowadzenia przez Radę w miejsce frakcji "pojazdy samochodowe" frakcji niezgodnej z ucpg, tj. "pojazdy mechaniczne". Jednocześnie należy zauważyć, że w § 2 pkt 9 tej załącznika nr 1 do uchwały Rada posłużyła się sformułowaniem "pojazdy samochodowe". Przepisy ucpg odnoszą się wyłącznie do sformułowania "pojazdy samochodowe". Wobec tego należało uznać, że Rada posługując się takim sformułowaniem rozszerzyła kwestię wskazaną do unormowania w regulaminie. Biorąc pod uwagę definicję pojazdu samochodowego zawartą w art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r., poz. 110, z późn. zm.) oraz pojazdu mechanicznego wskazaną w art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy z 22 maja 2003 r. o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2214) stwierdzić należy, że każdy pojazd samochodowy jest pojazdem mechanicznym (silnikowym), ale już nie każdy pojazd mechaniczny jest pojazdem samochodowym, zatem nie należy traktować tych pojęć tożsamo. Tym samym Rada rozszerzając regulacje zawarte w załączniku do uchwały na wszystkie pojazdy mechaniczne nie wypełniła prawidłowo obligatoryjnej delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ucpg.

Niezgodne z prawem okazało się również ustalenie Rady zawarte w § 2 pkt 10 lit. a załącznika nr 1 w zakresie zasady, że "za zgodą właściciela dopuszcza się możliwość mycia i doraźnych napraw pojazdów mechanicznych". Podkreślić należy że Rada nie posiada delegacji do zawierania w regulaminie kwestii cywilnych. Ponadto za istotnie naruszające prawo Sąd uznał także ustalenie Rady zawarte w § 2 pkt 10 lit. c załącznika nr 1 do uchwały, w którym wprowadzono zakaz prowadzenia napraw blacharsko-lakierniczych poza warsztatami naprawczymi. W świetle art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ucpg rada gminy została upoważniona do wskazania wymagań w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Przepis ten nie upoważnia zatem rady gminy do wprowadzenia ogólnego ograniczenia możliwości naprawy blacharsko-lakierniczej pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Wprowadzając takie ograniczenia Rada przekroczyła ustawowe kompetencje wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ucpg.

W zakresie ustalenia zawartego w § 3 załącznika nr 1 do uchwały, zgodnie z którym dopuszcza się zagospodarowania drobnego gruzu budowlanego do utwardzenia lub naprawy zniszczonych dróg o nawierzchni gruntowej po wcześniejszym uzgodnieniu z właścicielem lub zarządcą drogi, Sad stwierdził, że brak jest delegacji Rady do regulowania tego typu kwestii w regulaminie.

Z kolei odnosząc się do ustalenia zawartego w § 4 ust. 3 i 4 załącznika nr 1 do uchwały, gdzie Rada dokonała zawężenia rodzaju frakcji odpadów z metalu oraz ze szkła, ograniczając odpady z metalu wyłącznie do puszek aluminiowych lub stalowych, drobnego złomu i metali kolorowych, zaś odpady ze szkła wyłącznie do słoików, butelek i szklanych opakowań po kosmetykach, należało uznać je za niedopuszczalne. Ponadto w § 4 ust. 2 załącznika nr 1 do uchwały Rada dokonała bez upoważnienia zawężenia rodzaju odpadów opakowaniowych wielomateriałowych wskazując wyłącznie: opakowania z tworzyw sztucznych, pojemniki plastikowe, plastikowe opakowania po produktach spożywczych, opakowania po środkach czystości, kosmetykach, plastikowe torby, worki, reklamówki.

W kwestii ustalenia zawartego w § 4 ust. 5 załącznika nr 1 do uchwały, zgodnie z którym Rada zobowiązała właścicieli nieruchomości do selektywnego zbierania odpadów ulegających biodegradacji w tym odpadów opakowaniowych ulegających biodegradacji, a także odpadów zielonych z ogrodów, przychylić się należy do argumentacji skarżącego, że wśród wymienionych frakcji odpadów nie wskazano bioodpadów, stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ucpg. Wobec tego Rada nie wypełniła delegacji ustawowej z ww. przepisu. Jednocześnie w § 1 ust. 1 lit. a załącznika nr 1 do uchwały Rada wskazała frakcje odpadów w sposób zgodny z przepisami ucpg. Stwierdzony brak spójności zarówno wobec przepisów ucpg jak i w obrębie tej samej uchwały nakazało zatem uznać za naruszający prawo w sposób istotny.

Ponadto biorąc pod uwagę brzmienie ww. § 4 ust. 5 załącznika nr 1 do uchwały za istotnie naruszające prawo należało również uznać ustalenie w zakresie, w jakim obowiązkiem selektywnego zbierania i odbierania odpadów objęto nieruchomości w zabudowie zagrodowej. Z kolei w § 4 ust. 7 załącznika nr 1 do uchwały Rada nałożyła na właścicieli nieruchomości obowiązek selektywnego zbierania odpadów niebezpiecznych i chemikaliów, które należy gromadzić i przygotować do odbioru w taki sposób, aby uniemożliwić lub ograniczyć dostęp osób trzecich. Wobec powyższego Wojewoda trafnie stwierdził, że brak jest delegacji ustawowej dla Rady do nałożenia tego rodzaju obowiązku na właścicieli nieruchomości w regulaminie.

Jak zauważył Wojewoda, na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 6 ucpg gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności tworzą punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Art 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ww. ustawy wskazuje frakcje odpadów, które punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych przyjmują. Tymczasem Rada w § 4 ust. 9 i 10 załącznika nr 1 do uchwały ustalając obowiązek selektywnego zbierania przeterminowanych leków, zużytych baterii, wskazała, że frakcje te należy dostarczyć do punktów zbiórki. Wobec tego słuszne okazało się stanowisko że Rada nie wypełniła delegacji ustawowej w zakresie, w jakim nie uwzględniła możliwości dostarczania do punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych następujących frakcji odpadów: przeterminowanych leków, zużytych baterii, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii oraz odpady tekstyliów i odzieży.

Sąd podzielił także zarzut istotnego naruszenia prawa w zakresie w jakim w rozdziale 3 załącznika nr 1 do uchwały Rada dokonała modyfikacji art. 4 ust. 2 pkt 2 ucpg, określając obligatoryjny element regulaminu obejmujący rodzaj i minimalną pojemność pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. W tytule rozdziału 3 załącznika nr 1 do uchwały Rada ograniczyła obowiązek wynikający z przepisu ucpg wyłącznie do pojemników, nie obejmując tym ustaleniem worków. Ponadto Rada dokonała modyfikacji art. 4 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy w zakresie, w jakim obowiązek ten ograniczyła do terenów nieruchomości przeznaczonych do użytku publicznego.

Sąd przychylił się również do argumentacji, że Rada ustalając w § 6 ust. 2 pkt 2 załącznika nr 1 do uchwały, iż do selektywnego gromadzenia odpadów szkło i opakowania szklane kolorowe należy stosować worek koloru zielonego z napisem "Szkło", działała wbrew przepisom rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów (Dz. U. z 2019 r. poz. 2028, z późn. zm.), tj. niezgodnie z § 4 ust. 2 i 3 tego rozporządzenia. Wobec tego ustalenie Rady w zakresie, w jakim nie uwzględniła ona opakowań szklanych bezbarwnych oraz nie dokonała selekcji szkła na bezbarwne i kolorowe należało uznać za niezgodne z regulacją zawartą w powołanym wyżej akcie wykonawczym do ucpg. Ponadto w § 6 ust. 2 pkt 3 załącznika nr 1 do uchwały Rada wprowadziła do regulaminu frakcję niepełną wobec regulacji zawartej w ww. rozporządzeniu, wskazując: metale, tworzywa sztuczne, odpady opakowaniowe tworzyw sztucznych oraz odpady wielomateriałowe Zgodnie zaś z dyspozycją § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia frakcje odpadów, o których mowa w § 3 pkt 3 i 4, w skład których wchodzą odpady metali, w tym odpady opakowaniowe z metali, odpady tworzyw sztucznych, w tym odpady opakowaniowe tworzyw sztucznych, oraz odpady opakowaniowe wielomateriałowe, zbiera się w pojemnikach koloru żółtego oznaczonych napisem "Metale i tworzywa sztuczne". Wobec powyższego należało uznać, że Rada nie uwzględniła w tym ustaleniu wszystkich frakcji odpadów, o których mowa w § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia.

Oceniając kwestię ustalenia standardów utrzymania pojemników, miejsc zbierania i gromadzenia odpadów przed ich odebraniem przez przedsiębiorcę w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym uregulowaną przez Radę w § 7 załącznika nr 1 do uchwały należało stwierdzić, że Rada dokonała modyfikacji regulacji zawartych w ucpg. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 2 pkt 2a udpg w regulaminie określa się wymagania w zakresie utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów. Z powyższego wynika, że przepisy ucpg nie odnoszą się w żaden sposób do kwestii utrzymania w odpowiednim stanie technicznym miejsc gromadzenia odpadów. Wobec tego Rada w ww. ustaleniu nie wypełniła delegacji z art. 4 ust. 2 pkt 2a ucpg. Zauważenia również wymaga, że w § 9 załącznika nr 1 do uchwały Rada uregulowała standardy utrzymania pojemników, miejsc zbierania i gromadzenia odpadów na terenach przeznaczonych do użytku publicznego przed ich odebraniem przez przedsiębiorcę w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Odnosząc się do się do kwestii utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów, stwierdzić należało, że w uchwale brak jest jakichkolwiek ustaleń regulujących tę kwestię.

Niezgodny z prawem okazał się także § 11 ust. 3 załącznika nr 1 do uchwały, w którym ustalono kwestię pozbywania się odpadów komunalnych z obszarów zabudowy zagrodowej, jednorodzinnej i wielolokalowej. W pkt 1 tego ustalenia Rada określiła częstotliwość odbioru odpadów resztkowych, de facto odpadów niesegregowanych (zmieszanych), wskazując, że odpady resztkowe z zabudowy jednorodzinnej odbierane są raz w miesiącu, z zabudowy wielolokalowej - dwa razy w miesiącu, zgodnie z harmonogramem sporządzonym przez Wykonawcę, uzgodnionym z Zamawiającymi zaakceptowanym przez Zamawiającego. Określona przez Radę częstotliwość odbierania odpadów komunalnych niewątpliwie narusza art. 6r ust. 3b ucpg, zgodnie z którym dopuszcza się zróżnicowanie częstotliwości odbierania odpadów, w szczególności w zależności od ilości wytwarzanych odpadów i ich rodzajów, z tym że w okresie od kwietnia do października częstotliwość odbierania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych oraz bioodpadów stanowiących odpady komunalne nie może być rzadsza niż raz na tydzień z budynków wielolokalowych i nie rzadsza niż raz na dwa tygodnie z budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Z kolei w § 11 ust. 3 pkt 4 załącznika nr 1 do uchwały Rada ustaliła, że odpady ulegające biodegradacji odbierane są cztery razy w roku z zabudowy jednorodzinnej i raz w miesiącu z zabudowy wielolokalowej. Powyższe ustalenie również narusza art. 6r ust. 3b ucpg w zakresie, w jakim rozszerza tę możliwość do wszystkich odpadów ulegających biodegradacji oraz ogranicza częstotliwość odbioru tych odpadów.

Zasadny okazał się zarzut odnoszący się do treści § 11 ust. 3 pkt 8 załącznika nr 1 do uchwały, w którym Rada uregulowała kwestię ograniczenia ilości zużytych opon. Zgodnie z art. 6r ust. 3a ucpg Rada upoważniona została do uregulowania tej kwestii w uchwale w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów. Za istotnie naruszającym prawo i zarazem niedopuszczalnym należało uznać uregulowanie tej kwestii przez Radę w regulaminie.

Ponadto, jak zauważył Wojewoda w § 11 ust. 3 pkt 9 załącznika nr 1 do uchwały Rada ustaliła, że zużyte akumulatory odbierane są zgodnie z harmonogramem - dwa razy w roku lub należy umieszczać w pojemnikach przy stacji obsługi samochodów. Powyższe ustalenie oznacza, że Rada nie wypełniła delegacji z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ucpg, zgodnie z którym zużyte akumulatory (mylnie nazwane przez Wojewodę oponami) dostarczane są również do punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych.

Sąd za trafny uznał także zarzut niewypełnienia przez Radę delegacji z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ucpg. W § 11 ust. 3 pkt 12 załącznika nr 1 do uchwały ustalono, że przeterminowane leki należy wydzielić ze strumienia odpadów komunalnych I przekazać je do specjalistycznych pojemników znajdujących się w aptekach, natomiast zużyte baterie można dostarczyć do oznakowanych pojemników usytuowanych w placówkach oświatowych i w budynku Urzędu Gminy W.. Natomiast zgodnie z ww. przepisem przeterminowane leki i zużyte baterie dostarczane są również do punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Ponadto w § 11 ust. 3 załącznika nr 1 do uchwały w części dotyczącej częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego, Rada nie uwzględniła frakcji odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, co oznacza, że nie wypełniła delegacji z ucpg.

Oceniając treść § 12 pkt 3 załącznika nr 1 do uchwały, w którym Rada wprowadziła zakaz spalania odpadów komunalnych na powierzchni ziemi oraz w instalacjach grzewczych budynków, należy wskazać, że powyższe kwestie reguluje ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2020 r. poz. 797, z późn. zm.) w art. 155 oraz art. 191 tej ustawy oraz ustawa z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2019 r. poz. 821, z późn. zm.). Wobec tego brak jest delegacji Rady do wprowadzenia powyższego zakazu w regulaminie.

Odnosząc się do zasad dotyczących opróżniania zbiorników bezodpływowych ustalonych przez Radę w § 13 załącznika nr 1 do uchwały należy podkreślić, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 3 ucpg regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie częstotliwości pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Wobec tego za niezgodną z przepisami ucpg należało uznać ustalenie Rady w zakresie częstotliwości opróżniania zbiorników bezodpływowych zgodnie z instrukcją eksploatacji. Ponadto Rada nie wypełniła delegacji art. 4 ust. 2 pkt 3 ucpg w zakresie, w jakim nie określiła częstotliwości wykonywania tej usługi.

Należy także nadmienić, iż zwolnienie psów ze smyczy musi się zawsze wiązać z możliwością sprawowania bezpośredniej kontroli nad zachowaniem psa, co wynika wprost z ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt. Natomiast ustalenia zawarte przez Radę w § 16 ust. 2 załącznika nr 1 do uchwały, że w miejscu publicznym psy mogą być wyprowadzane tylko na smyczy i w kagańcu, chyba że ze względu na rasę, wiek, stan zdrowia, cechy anatomiczne zwierzęcia byłoby to nieuzasadnione, należy ocenić, jako naruszające delegację ustawową art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg. Zgodnie z tym przepisem w regulaminie określa się obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Należy mieć na uwadze, iż ww. przepis umożliwia określanie w regulaminie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem "terenów przeznaczonych do wspólnego użytku", a nie "miejsc publicznych". Ponadto postanowienia regulaminu powinny uwzględniać także unormowania ustawy o ochronie zwierząt, która w istotnym zakresie również reguluje kwestie zasad postępowania ze zwierzętami. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż upoważnienie ustawowe zakreśliło granice nakładanych na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązków poprzez wskazanie celów ochrony, takich jak ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (zob. wyrok NSA z 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12; wyrok WSA z 31 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 919/12). Ogólne upoważnienie dla rad gmin do określenia obowiązków właścicieli psów, odnoszących się do zasad utrzymania psów, pozostawiło radom gminy samodzielny dobór kryteriów różnicujących te zasady z uwagi na zagrożenie zwierzęcia dla otoczenia. Potrzeba zróżnicowania tych zasad wynika z celu przepisu wskazanego w upoważnieniu, jakim jest ochrona otoczenia przed zagrożeniem, jakie zwierzę stwarza, a w konsekwencji wymagającego dostosowania obowiązków właścicieli psów w zakresie utrzymania, cech osobniczych zwierzęcia czy jego stanu fizjologicznego, tj. elementów obiektywnie różnicujących zagrożenie. Skoro zatem rozpatrywany przepis regulaminu nie różnicuje w sposób dostateczny zasad wyprowadzania psów w sposób dostosowany do celu ochrony, to w konsekwencji regulacja ta nie mieści się w granicach obowiązującego prawa wyznaczonych celem odnośnego przepisu ucpg. Zapis ten nie powinien budzić zastrzeżeń, bowiem tylko w ten sposób da się osiągnąć cel ustawowy, jakim jest ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

Na uwzględnienie zasługuje również zarzut dotyczący kwestii wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Rada w § 19 ust. 2 załącznika nr 1 do uchwały posłużyła się sformułowaniem, że deratyzację należy przeprowadzać każdorazowo w przypadku wystąpienia populacji gryzoni. Z kolei w § 19 ust. 3 tego załącznika ustaliła, że na obszarach, na których nie wyznacza się obowiązkowej deratyzacji, deratyzację należy przeprowadzić każdorazowo w przypadku wystąpienia populacji gryzoni. W ocenie Sądu tak sformułowane ustalenia nie wypełniają delegacji ustawowej z określonej w art. 4 ust. 2 pkt 8 tej ucpg, w świetle którego, regulamin określa wymagania w zakresie wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. W rezultacie stwierdzić należy, że po pierwsze przepisy ucpg nadają Radzie upoważnienie wyłącznie do regulowania ustaleń dotyczących wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Po drugie, Rada uregulowała obowiązek, który wprost wynika z art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239, z późn. zm.). Wobec powyższego zasadnie Wojewoda uznał, że Rada naruszyła upoważnienie ustawowe w zakresie, w jakim powinna wskazać obszar do deratyzacji, a następnie określić okresy jej przeprowadzenia.

Ponadto Rada uchwalając zaskarżoną uchwałę nie sprostała obowiązkowi przestrzegania zasad prawidłowego stanowienia prawa, określonych w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), w tym w szczególności § 143 załącznika do tego rozporządzenia.

Biorąc pod uwagę liczbę i charakter uchybień regulaminu, Sąd uznał za zasadne stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, wobec powyższego orzekł jak w punkcie 1. sentencji na podstawie art. 147 § 1 ppsa.

O kosztach postępowania w punkcie 2. wyroku Sąd rozstrzygnął na mocy art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa, na które składał się zwrot kosztów zastępstwa procesowego (480 zł) stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).