Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 705/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2013-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 3 pkt 20, art. 50 ust. 1 pkt 2,4
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 października 2013 r. sprawy ze skargi K. M., A. M. na postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie prowadzenia robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz K. M. i A. M. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., na podstawie art. 61a i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, po rozpatrzeniu wniosku K i A M., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie prowadzenia robót budowlanych w tunelu przejazdowym w części budynku położonego na działce nr [...] w B. ul. K. [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż po wypłynięciu wniosku o wszczęcie postępowania na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w sprawie prowadzenia robót budowlanych, rozpoczętych zgodnie z decyzją Starosty B., polegających na remoncie ścian w tunelu przejazdowym budynku przy ul. K. [...] w B., w dniu [...] kwietnia 2013 r. przeprowadzono na przedmiotowym obiekcie kontrolę prowadzonych robót budowlanych. W trakcie kontroli stwierdzono, że roboty prowadzone są zgodnie z decyzją Starosty B. z dnia [...] stycznia 2013r. Inwestor złożył [...]lutego 2013 r. zawiadomienie o rozpoczęciu robót. [...] lutego 2013r. sporządzono protokół przekazania placu budowy. Sprawdzono prawidłowość prowadzenia dziennika budowy (nr [...]). W trakcie czynności kontrolnych organ nie stwierdził nieprawidłowości. Teren budowy zabezpieczono przed dostępem osób postronnych. Wykonawca nie prowadził robót budowlanych tłumacząc to warunkami atmosferycznymi. Organ wskazał, że wnioskodawca zarzuca wykonawcy robót bezprawne odcięcie dostępu do drogi publicznej. Wnioskodawca posiada dostęp do swojej nieruchomości bezpośrednio od strony ul. K.. Kwestia braku dostępu do nieruchomości należy do właściwości sądu cywilnego a nie organów nadzoru budowlanego. Odnosząc się do podstawy prawnej wniosku organ stwierdził, że podczas przeprowadzonej kontroli robót budowlanych, nie znalazł przesłanek zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 2 do wstrzymania robót budowlanych i wszczęcia postępowania administracyjnego.

W zażaleniu K i A M., wnosząc o uchylenie powyższego postanowienia, zarzucili naruszenie art. 61a K.p.a. w związku z:

- art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy prawo budowlane, w nawiązaniu do art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przyjęcie, iż pozbawienie ich, gości, służb publicznych podczas prowadzenia robót budowlanych dostępu do drogi publicznej nie leży w kompetencji organu nadzoru budowlanego,

- art. 6 K.p.a. w związku z art. 7 Konstytucji RP poprzez wskazanie, iż kwestię dostępu do drogi publicznej nie reguluje ustawa Prawo budowlane, lecz prawo to kształtuje sąd cywilny bez wskazania podstawy prawnej potwierdzającej to stanowisko,

- art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż inwestor nieprowadzący od dnia [...].03.2013r. robót budowlanych, których wykonanie winno zająć nie więcej jak tydzień nie narusza prawa albowiem okoliczność, iż pozbawia tym samym właścicieli nieruchomości przy ul. K. [...] i innych dostępu do drogi publicznej jest zgodny z prawem oraz poprzez wskazanie, iż posiadają dostęp do drogi publicznej od strony chodnika nie mając możliwości wjazdu, wyjazdu z nieruchomości przy ul. K. [...] samochodem, rowerem itd. Ponadto pominięcie faktu, że przykładowo straż pożarna, pogotowie nie mają możliwości podjęcia natychmiastowego ewentualnych działań w razie pożaru oraz zagrożenia życia od strony podwórza (ograniczenie w dostępie do nieruchomości).

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., na podstawie art. 61a § 1, art. 123 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Organ drugiej instancji wskazał, że zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 ustawy właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska. Powyższe przesłanki podlegają ocenie organu nadzoru budowlanego, który w przedmiotowym przypadku tego typu zagrożenia może stwierdzić w trakcie kontroli bądź oględzin obiektu, w którym wykonuje się roboty budowlane. Przy czym zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska powinno być ewidentne czyli niebudzące wątpliwości. W trakcie kontroli spornych robót budowlanych organ nadzoru budowlanego nie stwierdził nieprawidłowości. Wniesione przez K. M. uwagi do protokołu nie uprawdopodabniają zaistnienia ewentualnych nieprawidłowości dotyczących prowadzonych robót, a te które zostały wskazane nie odnoszą się do okoliczności regulowanych przez ustawę Prawo budowlane.

Organ stwierdził, że z ustalonego stanu prawnego wynika, że wnioskodawcy są współwłaścicielami działek nr ewid. [...] i [...], które sąsiadują z budynkiem przy ul. K. [...] w B obejmującego tunel przejazdowy w części budynku położony na terenie działki o nr ewid. [...]. Na tej nieruchomości została ustanowiona służebność gruntowa polegająca na prawie przejścia i przejazdu przez właścicieli i współwłaścicieli nieruchomości przy ul. K. [...] w B., ich gości, wszelkie osoby ich prawo wykonujące. Zdaniem organu kwestia sposobu korzystania ze służebności w tym praw i obowiązków podmiotów uprawnionych lub zobowiązanych podlega wyłącznie regulacji przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 z późn.zm.). Tym samym ewentualne utrudnienia, uciążliwości dotyczące korzystania ze służebności nie mogą być podstawą do wszczęcia postępowania przez organy nadzoru budowlanego.

Organ odwoławczy wskazał również, że z poczynionych przez PINB ustaleń wynika bezspornie, że skarżący posiadają dostęp do swojej nieruchomości bezpośrednio z ulicy K. w B. Organ wskazał również na zadania organów nadzoru budowlanego określone w art. 84 ust. 1 i art. 84a ustawy, i stwierdził, że w niniejszej sprawie organ I instancji prawidłowo wykonał te obowiązki.

Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ drugiej instancji wskazał, że art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane dotyczy poszanowania interesów osób trzecich, w tym zapewnienia dostępu do drogi publicznej, ale w związku z projektowaniem i budowaniem danego obiektu, nakazując taki sposób projektowania i budowania, aby nie naruszać ani ograniczać bez koniecznej potrzeby dotychczasowych warunków egzystowania na danym terenie. Przyjmuje się, że wymóg ten nie jest gwarantowany żadną normą karną, a osobom trzecim poszkodowanym w wyniku niedostosowania się przez prowadzącego budowę do nakazu poszanowania ich interesów pozostaje dochodzenie roszczeń tylko na drodze cywilnej.

Organ nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie prawidłowo wywiązał się z obowiązku informowania określonego w art. 9 K.p.a., a obowiązki informowania o przepisach prawa dotyczących postępowania nie mogą być utożsamiane z obowiązkiem świadczenia pomocy prawnej, bądź szczegółowego instruowania stron w jaki sposób mogą dochodzić ochrony korzystania ze służebności.

Zdaniem organu skarżący mylnie interpretują także przepis art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, który nie dotyczy ochrony prawa własności w stosunkach cywilnoprawnych, a odnosi się do stosunków pomiędzy obywatelem i Państwem.

Z akt sprawy wynika nadto, że postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. Starosta B., na wniosek K i A M., wszczął postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w sprawie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na remoncie ścian w tunelu przejazdowym w części budynku położonego na działce nr [...] przy ul. K. [...] w B.. Decyzja z dnia [...] kwietnia 2013 r. Starosta B. na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. odmówił uchylenia ww. decyzji wskazując, iż skarżący nie posiadają statusu strony w postępowaniu zakończonym wydaniem ww. decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem nie mogą własnego interesu wywodzić z ograniczonego prawa rzeczowego ustanowionego umową – służebności polegającej na prawie przejścia i przejazdu droga o szerokości 270cm i wysokości 300cm z drogi publicznej przez nieruchomość obciążoną (KW nr [...]) do nieruchomości władnącej (Kw nr [...]). W ocenie organu wnioskujący nie wskazali normy prawa materialnego kreującej ich interes prawny w spornym postępowaniu, albowiem służebność drogowa nie stanowi prawa materialnego.

Na skutek odwołania skarżących Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] maja 2013r. nr [...], utrzymał w mocy powyższa decyzję organu pierwszej instancji uznając, że wobec treści art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, K i A małżonkowie M. prawidłowo nie zostali uznani za strony postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na wykonanie spornych robót remontowych. Jako właściciel sąsiedniej działki nie znaleźli się bowiem w obszarze oddziaływania inwestycji. Roboty polegające na skuciu i położeniu tynków oraz malowaniu farbą elewacyjną nie wpływają na możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej gdyż nie powodują zmian w zakresie kubatury, położenia kształtu budynku. Organ zauważył, że roboty budowlane z pewnością spowodują pewne utrudnienia w realizacji służebności przejścia i przejazdu, ale nie mogą jej całkowicie wyłączyć. Kwestia czy inwestor będzie wykonywał roboty budowlane w sposób uniemożliwiający realizacje służebności drogowej pozostaje w gestii sadu powszechnego.

Sądowi z urzędu znana jest okoliczność, iż na skutek skargi K. i A. M., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 11 września 2013 r. (sygn. akt II SA/Bd 613/13) uchylił powyższą decyzję Wojewody [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty B. z dnia [...] kwietnia 2013 r. uznając, że skarżący posiadają przymiot strony w postępowaniu dotyczącym spornych robót budowlanych polegających na remoncie ścian w tunelu przejazdowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn.zm.), dalej przywoływanej jako " P.p.s.a.", sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.) nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, w stopniu który uzasadniałby ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Zgodnie z art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 267), dalej jako: "K.p.a.", gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Należy podkreślić, że z treści art. 61a § 1 K.p.a. wynikają dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich stanowi brak legitymacji procesowej wnoszącego żądanie (przesłanka podmiotowa), a drugą jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, przy czym przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Najczęściej będą to względy przedmiotowe, np. wniesiono o wydanie orzeczenia o rozbiórce, zaś obiekt budowlany, którego dotyczy żądanie, został już wcześniej rozebrany lub uległ spaleniu w wyniku pożaru, przy czym okoliczność zaistnienia przeszkody przedmiotowej musi być znana już w chwili złożenia wniosku (żądania), a więc w istocie wynikać z treści wniosku, aby można było wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w danej sprawie. Jeżeli bowiem konieczne jest przeprowadzenie wnikliwego postępowania wyjaśniającego, które w efekcie może to doprowadzić do wniosku, iż zachodzi przeszkoda przedmiotowa w dalszym prowadzeniu postępowania, bowiem wydanie rozstrzygnięcia jest bezprzedmiotowe i powinna być wydana decyzja administracyjna (o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego – art. 105 § 1 K.p.a.). Przeszkoda przedmiotowa zaistnieje natomiast, wówczas gdy w złożonym do organu administracji publicznej podaniu zostanie zawarte takie żądanie, które w ogóle nie nadaje się do załatwienia w formie prawno-administracyjnej, np. przyznania prawa własności do nieruchomości komunalnej lub wydzierżawienia takiej nieruchomości, zaś brak jest jakiegokolwiek unormowania prawnego do skierowania takiego żądania zarówno w drodze administracyjnej, jak i sądowej (przed sądem cywilnym). Przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 K.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (tak A. Plucińska – Filipowicz w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do zmian wprowadzonych ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. LEX/el., 2011).

Postanowienie wydane na podstawie art. 61 a § 1 K.p.a. ma zatem charakter proceduralny. W tym zakresie, organ wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, nie może odnosić się do meritum sprawy będącej przedmiotem wniosku strony (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 22 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1356/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 893/11 – wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi zatem postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Oznacza to, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a., organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym.

W rozpatrywanej sprawie K i A M. w dniu [...] marca 2013 r. wnieśli do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. podanie o wszczęcie postępowania w sprawie prowadzenia robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia (art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane), na podstawie ostatecznej decyzji Starosty B. z dnia [...] stycznia 2013 r. w przedmiocie pozwolenia na remont ścian w tunelu przejazdowym budynku przy ul. K. [...] oraz o wstrzymanie wykonania decyzji.

Organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie nie oparły swego rozstrzygnięcia formalnego o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie prowadzenia spornych robót budowlanych, na żadnej z przesłanek określonych przez ustawodawcę w art. 61a ust. 1 K.p.a.

Poza zakresem zainteresowania organów zdaje się pozostawać przesłanka podmiotowa, czyli to czy skarżący posiadają legitymację procesową do skutecznego żądania wszczęcia przedmiotowego postępowania administracyjnego. Można jedynie zatem domniemywać, że organy nadzoru budowlanego uznały, iż skarżący posiadają przymiot strony w ewentualnym postępowaniu, którego wszczęcia się domagali.

Organy nadzoru budowlanego nie wskazały również jednoznacznie uzasadnionej przeszkody przedmiotowej uniemożliwiającej w sposób oczywisty wszczęcie wnioskowanego postępowania administracyjnego w sprawie sposobu wykonywania robót budowlanych w tunelu przejazdowym w części budynku położonego na działce nr [...] w B.

W tym miejscu wskazać należy, iż przepisy ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn.zm.) regulują działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określają zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach (art. 1).

Wśród pojęć istotnych dla procesu budowlanego w art. 3 ustawodawca zdefiniował między innymi pojęcie "robót budowlanych" – przez które należy rozumieć nie tylko budowę, lecz również prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (pkt 7). Pod pojęciem "remontu" należy natomiast rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (pkt 8). "Teren budowy" to przestrzeń, w której prowadzone są roboty budowlane wraz z przestrzenią zajmowaną przez urządzenia zaplecza budowy (pkt 10). Z kolei "obszar oddziaływania obiektu" to teren, wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (pkt 20).

Podkreślenia wymaga, że w przeciwieństwie do właściwości rzeczowej organów administracji architektoniczno-budowlanej, która została określona jako dopełnienie katalogu spraw przyporządkowanych organom nadzoru budowlanego, właściwość rzeczowa Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego została określona jako lista zamknięta. Analiza tej listy zawarta w art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane prowadzi do wniosku, że zadania i kompetencje organów nadzoru budowlanego są związane z działalnością inspekcyjno-kontrolną przebiegu procesu budowlanego oraz utrzymania obiektów budowlanych. W szczególności dotyczy to sprawy likwidacji lub legalizacji samowoli budowlanej (budowa, rozbudowa), wykonania robót budowlanych, sprawy samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu i wiele innych wymienionych w powołanym wyżej przepisie.

W przepisie art. 84 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane jednoznacznie wskazano, że do działań organów nadzoru budowlanego należy kontrola zarówno przestrzegania, jak i stosowania przepisów prawa budowlanego. Ta kontrola stosowania prawa, o której wspomina ww. norma skonkretyzowana została następnie w art. 84a ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, z którego wprost wynika, że kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego obejmuje kontrolę zgodności wykonania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. Kontrola przestrzegania i stosowania przepisów Prawa budowlanego odbywać się może tylko w granicach właściwości organów nadzoru budowlanego, co oznacza, że organy nadzoru budowlanego w przypadku stwierdzenia, że roboty budowlane wykonywane są zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami decyzji o pozwoleniu na budowę oraz przepisami prawa – nie mają podstaw do ingerencji i zobowiązane są do umorzenia postępowania prowadzonego w sprawie legalności budowy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1508/09, z dnia 29 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1364/11 dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z przepisem art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.

Podkreślenia wymaga, iż działania w tym zakresie mogą być przez organ nadzoru budowlanego podjęte zarówno z urzędu, jak i na wniosek podmiotu posiadającego przymiot strony postępowania w danej sprawie, w tym osoby trzecie, które domagają się w procesie budowlanym poszanowania ich słusznych interesów (art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy.).

Nie ulega wątpliwości, co jednoznacznie wynika z treści wniosku oraz innych pism skarżących w toku postępowania, że powodem zgłoszonego do organu nadzoru budowlanego żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w związku ze sposobem wykonywania przez inwestora robót budowlanych, określonych ostateczną decyzją Starosty B. z dnia [...] stycznia 2013 r. było faktyczne pozbawienie skarżących przez wykonawcę robót budowlanych realizacji dotychczasowego dostępu nieruchomości do drogi publicznej, rozumianego jako swobodny wjazd i wyjazd z terenu nieruchomości, jak również dostęp służb publicznych np. ratowniczych, czy uniemożliwienie odbioru nieczystości. Przed rozpoczęciem robót budowlanych dostęp ten skarżący mieli zapewniony poprzez tunel przejazdowy w budynku przy ul. K. [...], w części tego budynku położonej na działce nr [...]. Nie można w tej sytuacji wykluczyć jednoznacznie, bez przeprowadzenia kontroli i ewentualnych dalszych czynności celem wyjaśnienia okoliczności danej sprawy, czy kwestionowane roboty budowlane wykonywane były w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska.

W wyniku powyższego wniosku organ nadzoru budowlanego w dniu [...] kwietnia 2013 r. na podstawie art. 84a ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przeprowadził kontrolę robót budowlanych polegających na remoncie ścian w tunelu przejazdowym budynku położonego na działce nr [...] przy ul. KK. [...] w B. Z protokołu z kontroli nr [...] nie wynikają jednakże okoliczności indywidualizujące niniejszą sprawę, tj. zakres robót budowlanych określony w decyzji o pozwoleniu na budowę i projekcie budowlanym (brak w aktach sprawy). Brak także oceny formy zastosowanego, a kwestionowanego zabezpieczenia terenu budowy pod względem jego niezbędności w okolicznościach danej sprawy. Opis stanu zaawansowania robót jest co najmniej lakoniczny: "roboty budowlane rozpoczęte zostały w przejeździe budynku K. [...] w B.. Teren budowy zabezpieczono bramami z obu stron. Roboty budowlane rozpoczęto [...].03.2013. Zaawansowanie robót – rozpoczęto skuwanie tynków." W punkcie IV.2 gdzie opisany winien zostać przebieg realizacji budowy, odnośnie zabezpieczenia placu budowy wskazano jedynie: "prawidłowe", bez podania jakichkolwiek przesłanek i motywów tejże oceny. Nie sporządzono także dokumentacji fotograficznej, która umożliwiałaby weryfikację okoliczności sprawy i zarzutów wnioskujących.

W piśmie z dnia [...] marca 2013 r. K M. opisała, że przedstawiciele inwestora zabili belkami i deskami przejazd z obydwu stron od ul. K. [...]oraz od granicy z nieruchomością skarżących (dojazd do drogi publicznej ustanowiony aktem notarialnym). Zamontowano bramki wejściowe, które jednak zamknięto na kłódki. Roboty budowlane były prowadzone wyłącznie pierwszego dnia. Skarżąca wskazała, iż zdjęcia złożone zostały na Policji, a przejazd został zamknięty dla uniemożliwienia korzystania skarżącym z prawa własności.

Wobec powyższego stwierdzić należy, iż ocena wykonywania robót budowlanych w sposób, jaki zarzucali to skarżący nie została prawidłowo przeprowadzona. Z pewnością przeprowadzone przez organ czynności, w konfrontacji z twierdzeniami skarżących oraz przedstawionymi przez nich dowodami, na które wszakże powoływali się w toku postępowania (w postaci zdjęć zastosowanych przez inwestora form zabezpieczenia terenu budowy), nie dawały podstawy do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie, w rozumieniu art. 61a § 1 K.p.a.. Dopiero bowiem po jego wszczęciu i wyjaśnieniu istotnych okoliczności organ mógł podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie o zasadności lub nie twierdzeń skarżących, i w zależności od tego bądź umorzyć postępowanie, gdy stwierdził że było ono lub stało się bezprzedmiotowe (w sytuacji gdy nie ustalono, iżby roboty budowlane były prowadzone w sposób określony w art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane), lub też podjąć niezbędne czynności lub akty administracyjne w stosunku do wykonywanych robót budowlanych.

W okolicznościach niniejszej sprawy, zdaniem Sądu podkreślenia wymaga, że sposób oraz forma zabezpieczenia terenu budowy zależeć winny między innymi od zakresu i charakteru robót budowlanych, a także powinien być odpowiedni i niezbędny z jednej strony dla zapewnienia sprawnego przebiegu procesu budowlanego oraz bezpieczeństwa osób w nim uczestniczących, a także innych osób. Z drugiej strony nie może to zmierzać do nieuzasadnionego "wykorzystywania" przez inwestora i właściciela uzyskanej decyzji o pozwoleniu na prowadzenie robót budowlanych np. poprzez fakt pozorowanego prowadzenia tych robót, czy też ich wydłużania dla osiągnięcia zgoła odmiennych celów, np. szykanowania w istniejącym sporze właściciela nieruchomości sąsiedniej poprzez znaczne utrudnienie czy nawet uniemożliwienie możliwości korzystania z zabudowanej nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Tym bardziej gdy nieruchomość, na której inwestor uzyskał pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych, jest obciążona prawnie ustanowioną służebnością konieczną dla zagwarantowania prawidłowego dostępu sąsiedniej nieruchomości do drogi publicznej.

W takiej sytuacji nie można zatem ad hoc, w oderwaniu od konkretnych okoliczności indywidualnej sprawy wykluczyć, iż zaistnieje zarówno podstawa do ingerencji właściwych organów publicznych w przypadku naruszenia prawa (w tym jego nadużycia przez inwestora lub inną uprawnioną osobę np. kierownika budowy – art. 22), jak również ewentualna niezależna podstawa dochodzenia przez osoby trzecie roszczeń cywilnych przed sądem powszechnym.

Wobec odmowy wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie przez organy administracji publicznej, nie jest rolą Sądu zastąpienie organów nadzoru budowlanego w dokonaniu oceny, czy wykonywanie spornych robót budowlanych miało miejsce w warunkach odpowiadających dyspozycji art. 50 ust. 1 pkt 2 lub 4 ustawy Prawo budowlane. Jedynie na marginesie wskazać należy, że w świetle zasad doświadczenia życiowego, nie można co do zasady odmówić zasadności zarzutom skarżących, iż wykonanie robót budowlanych polegających wyłącznie na remoncie ścian w tunelu przejazdowym (skuciu i położeniu tynków oraz pomalowaniu) nie wymagało "zabezpieczenia" terenu tak określonych robót budowlanych na wiele miesięcy poprzez całkowite zabudowanie (trwałymi ścianami i bramami na klucz, a następnie zamurowanie tunelu przejazdowego), w taki sposób, iż nieruchomość skarżących została trwale pozbawiona dostępu do drogi publicznej.

Co istotne, a niesporne w okolicznościach sprawy, wnioskodawcy są współwłaścicielami działek o nr ewid. [...] i[...], które sąsiadują z budynkiem przy ul. K. [...] w B. obejmującego tunel przejazdowy w części budynku położonej na terenie działki ewidencyjnej [...]. Na tej nieruchomości została prawnie ustanowiona służebność gruntowa polegająca na prawie przejścia i przejazdu przez właścicieli, współwłaścicieli nieruchomości przy ul K. [...] w B., ich gości, wszelkich osób ich prawo wykonującym.

Jak zasadnie podnoszą skarżący, zgodnie z przepisem art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.

Ze wskazanych powyżej regulacji wynika, że w sprawie o pozwolenie na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno-budowlanej winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie takiego obszaru w oparciu o powyższe przesłanki winno nastąpić biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej, inwestycji. W procesie wyznaczania obszaru oddziaływania obiektu istotną rolę pełni odnalezienie i właściwe odczytanie norm prawnych zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Przy czym nie chodzi o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu lecz o możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na teren otaczający działkę inwestora w związku z zamiarem realizacji inwestycji. Przepis art. 28 ust. 2 prawa budowlanego należy interpretować z uwzględnieniem treści art. 5 ust. 1 pkt 1-9 prawa budowlanego. W przepisie tym sformułowana została zasada ogólna prawa budowlanego, określająca, jakie wymagania powinien spełniać obiekt budowlany, jak również jego budowa i użytkowanie. Nadanie przepisowi rangi zasady ogólnej (generalnej) oznacza, że jego postanowienia wymagają uwzględnienia przy interpretowaniu innych postanowień ustawy oraz przepisów wykonawczych. Taki sposób ustalania kręgu stron postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę prowadzonego w trybie zwykłym ma również zastosowanie w trybach nadzwyczajnych (vide: wyrok NSA z 5 kwietnia 2007 r., II OSK 598/06, Lex nr 339465).

Mając zatem na uwadze powyższą normę ogólną, także wykonywanie robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji, tak jak w niniejszej sprawie, winno przebiegać w sposób uwzględniający nakaz poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym w szczególności zapewnienia dostępu do drogi publicznej.

W ocenie Sądu należy przyjąć, że o ile istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych w tym otoczeniu powinny być stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Jak zwraca uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1481/09, skoro postępowania administracyjne mają w szczególności zapewnić ochronę interesów prawnych stron, więc wątpliwości na temat legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy rozstrzygać na korzyść domagającej się uznania jej za stronę postępowania. Konsekwentnie takie osoby posiadają również interes prawny w kwestionowaniu i żądaniu dokonania kontroli sposobu wykonywania takich robót budowlanych. Oczywiście zupełnie oddzielnym zagadnieniem jest, czy podnoszone przez te osoby zarzuty w stosunku do wykonywanych robót budowlanych są usprawiedliwione i zasadne z punktu widzenia obowiązujących norm prawnych. Osoby takie mogą bowiem skutecznie kwestionować poczynania inwestora tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie inwestycyjne bądź też sposób jego wykonywania koliduje z ich uzasadnionym interesem, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane. Jednakże badanie, analizowanie tych zarzutów może odbywać się wyłącznie w toku postępowania przy zapewnieniu właścicielom, użytkownikom wieczystym lub zarządcom nieruchomości położonych w otoczeniu inwestycji, czynnego udziału w postępowaniu.

Ustawodawca w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego wskazał, że obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. "Przepisy odrębne" to pojęcie nieostre i niedookreślone, więc przyjąć należy, że ustawodawca miał na uwadze wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy prawa, także inne niż wynikające z Prawa budowlanego. Konieczność zapewnienia w sferze oddziaływania obiektu osobom trzecim dostępu do drogi publicznej (czego w sprawie domagali się w istocie skarżący) odnosi się tylko do sytuacji gdy dostęp ten ma charakter prawny, nie tylko faktyczny. Służebność gruntowa jest prawem na rzeczy cudzej, polegającym na wykonywaniu niektórych uprawnień na tej rzeczy przysługujących jej właścicielowi. W sytuacji zatem, gdy korzystanie ze służebności gruntowej związane jest z procesem budowlanym, nie pozostaje obojętne dla sfery zagadnień administracyjnoprawnych. Możliwość ochrony służebności gruntowej na gruncie prawa cywilnego nie może zatem zastąpić i wykluczyć zarazem udziału właściciela nieruchomości władnącej jako strony w postępowaniach prowadzonych na podstawie przepisów prawa administracyjnego, w tym w niektórych sytuacjach ich inicjowania z uwagi na swój interes prawny. Zważyć bowiem przyjdzie, że ochrona petytoryjna, jak i posesoryjna nie gwarantuje właścicielowi nieruchomości władnącej w trakcie czy to trwania postepowania administracyjnego o pozwolenie na budowę, czy to późniejszej realizacji budowy lub innych robót budowlanych, pełnej i równoczesnej z tym postępowaniem ochrony prawnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 420/12).

Dodatkowo wskazać należy, iż zgromadzone w niniejszym postępowaniu akta administracyjne nie umożliwiają nawet oceny zakresu robót budowlanych objętych decyzją Starosty B. z dnia [...] stycznia 2013 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na wykonanie robót budowlanych. W tej sytuacji nie jest możliwe dokonanie oceny zakresu robót, oraz np. tego czy z uwagi na wskazywaną służebność gruntową w decyzji tej nie określono szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych. Możliwość taka wynika wprost z normy art. 36 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, co z uwagi na znany organom jak również Sądowi z urzędu konflikt na tle spornego obiektu budowlanego oraz sprzeczne interesy inwestora okolicznościach skarżących, w okolicznościach niniejszej sprawy mogłoby znaleźć zastosowanie. Niezależnie jednakże od zawarcia takiego zapisu w konkretnym pozwoleniu na budowę bądź nie, w ocenie Sądu, bez wątpienia kwestia sposobu i zakresu wykonywania robót budowlanych oraz sposobu zabezpieczenia terenu budowy jest objęta właściwością organów nadzoru budowlanego.

Wobec powyższego nieuprawnione jest twierdzenie organów orzekających w niniejszej sprawie, iż przedmiotowa sprawa zainicjowana wnioskiem skarżących nie należy do zakresu ich właściwości, a dotyczy wyłącznie zagadnienia cywilnoprawnego – korzystania przez skarżących ze służebności gruntowej (ograniczonego prawa rzeczowego).

Nadto ponownie wskazać należy, że niedopuszczalne było dokonywanie merytorycznej oceny zasadności żądania wniosku o wstrzymanie robót budowlanych, bez uprzedniego wszczęcia i przeprowadzenia z udziałem stron postępowania w tym zakresie. W sytuacji gdy organ doszedł do przekonania, że nie istnieją w ogóle przesłanki do wszczęcia postępowania nie mógł jednocześnie w postanowieniu odmawiającym jego wszczęcia wypowiadać się do zaistnienia przesłanek do zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 2 i wstrzymania wykonywania spornych robót budowlanych, tak jak uczynił to Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] kwietnia 2013 r. Także uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, pomimo powołania w jego podstawie prawnej art. 61a § 1 K.p.a., odnosi się do oceny merytorycznej żądania skarżących. Organ odwoławczy bez uzasadnienia swych twierdzeń gołosłownie wywodzi, że według ustaleń sposób prowadzenia robót budowlanych jest zgodny z zatwierdzonym projektem budowlanym, warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę, z przepisami techniczno-budowlanymi oraz pod względem bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Tymczasem w aktach administracyjnych sprawy brak materiału dowodowego, który mógłby stanowić podstawę do weryfikacji tychże stwierdzeń, w szczególności decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego.

Powyższe okoliczności dowodzą, że zaskarżone postanowienie organu odwoławczego, jak i poprzedzające je postanowienie PINB w B. zapadły z obrazą przepisu art. 61a § 1 K.p.a. mającą wpływ na wynik sprawy.

Wskazówki dotyczące dalszego postępowania wynikają wprost z rozważań Sądu. Organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji ponownie rozpatrując sprawę winien uwzględnić aktualny stan prawny i faktyczny sprawy, który jak wynika z oświadczeń stron na rozprawie uległ istotnej - z punktu widzenia przedmiotu sprawy, zmianie.

Z tych powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O niewykonalności zaskarżonego postanowienia do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono po myśli art. 152 P.p.s.a. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania orzeczono na wniosek skarżących na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. Koszty te obejmują uiszczony przez skarżących solidarnie wpis sądowy.