Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 351/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2019-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 8
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 64e, art. 134 par. 1, art. 151a par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3 ust. 1, par. 5 ust. 1, par. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Aneta Ciesielska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 maja 2019 r. sprawy ze sprzeciwu Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.), art. 104 i art. 107 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w związku z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.), ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161 ze zm.), ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r., poz. 799 ze zm.), ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1566 ze zm.), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 ze zm.), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzjach o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1589 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku W. P. i M. B., ustalił warunki zabudowy na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem dwustanowiskowym na działce nr [...], obręb Z., [...] (obszar wiejski) oraz budowę drogi dojazdowej na działce nr [...].

W ustaleniach warunków organ I instancji określił (m.in.):

Budynek mieszkalny jednorodzinny z garażem dwustanowiskowym, działka posiada dostęp do drogi publicznej - działka nr [...] poprzez działkę nr [...]; układ zabudowy - zabudowa wolnostojąca; linia zabudowy - nieprzekraczalna 6 m licząc od granicy z działką nr [...], zgodnie z załącznikiem graficznym. Od pozostałych granic działki zgodnie z przepisami odrębnymi, dopuszcza się wysunięcie poza nieprzekraczalną linię zabudowy takich stałych elementów jak gzymsy, okapy nie więcej niż 0,8 m, natomiast balkony nie więcej niż 1,5 m; szerokość elewacji frontowej budynku mieszkalnego z garażem dwustanowiskowym do 20 m; forma dachu - dwu lub wielospadowy o kącie nachylenia połaci dachowej od 15° do 45°; usytuowanie budynku mieszkalnego w stosunku do drogi - kalenica główna równoległa do drogi publicznej; wysokość zabudowy do 10,0 m n.p.t.; wysokość krawędzi elewacji frontowej (do gzymsu lub okapu) - do 5,5 m; droga dojazdowa zlokalizowana na działce nr [...] o szerokości minimum 5 m (jako droga pieszo-jezdna) o nośności minimum 100 kN umożliwiający dojazd straży pożarnej; wskaźnik powierzchni zabudowy do 35 % powierzchni działki; wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej minimum 60 % powierzchni działki.

W zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej organ I instancji ustalił,

że zaopatrzenie w wodę z własnej studni do czasu wybudowania sieci wodociągowej; odprowadzenie ścieków - do przydomowej oczyszczalni ścieków lub zbiornika bezodpływowego do czasu wybudowania sieci kanalizacji sanitarnej; zaopatrzenie w energię elektryczną - zgodnie z warunkami przyłączenia do sieci elektroenergetycznej [...]; dostęp do drogi - działka nr [...] poprzez działkę nr [...], wjazd na teren inwestycji należy uzgodnić z zarządcą drogi, miejsca postojowe dla samochodów osobowych (minimum 2 miejsca); na działce należy zlokalizować miejsce na pojemniki do czasowego gromadzenia odpadów stałych z uwzględnieniem segregacji.

W uzasadnieniu Burmistrz wskazał, że Starosta [...] postanowieniem

nr [...] z dnia [...] postanowił uzgodnić pozytywnie projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody [...] nie zajęło stanowiska w przedmiotowej sprawie w terminie przewidzianym w art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzgodnienie zostało uznane za dokonane. W dniu 4 i 5 grudnia strona postępowania, tj. "K. G." Sp. z o.o. wniosła zastrzeżenia co do analizy urbanistycznej dotyczącej ww. postępowania. Zastrzeżenia stron zostały uwzględnione w poprawionej przez urbanistę analizie ww. projektu decyzji.

W załącznikach organ wymienił mapę w skali 1: 1000. Natomiast co do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wskazał, że znajduje się

w aktach sprawy.

"K. G." Sp. z o.o. w [...] wniosła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając jej błędne oznaczenie obszaru analizowanego oraz przeprowadzenie analizy urbanistycznej w nieprawidłowy sposób poprzez zmniejszenie obszaru analizowanego i nie odniesienie się do sąsiedniej zabudowy oraz nie odniesienie się do położenia planowanej zabudowy w obszarze wsi Z. i krajobrazu D. P.. W konsekwencji powyższego brak jest, zdaniem spółki, odniesienia do kontynuacji funkcji, cech zabudowy, parametrów sąsiedniej zabudowy, wskaźników, kształtu zabudowy oraz zagospodarowania terenu, przeznaczenia i funkcji sąsiednich rolnych nieruchomości gruntowych. Nadto, na załączonej do decyzji mapie brak jest usytuowania planowanego budynku mieszkalnego oraz planowanej drogi wewnętrznej w stosunku do granic działek rolnych [...] i [...] w odniesieniu do funkcji i zagospodarowania rolnych działek sąsiednich (załącznik nr [...]). Ponadto brak jest odniesienia na załączonej mapie do istniejącej sieci infrastruktury we wsi Z., w stosunku do planowanej inwestycji. Zabudowania na działce rolnej sąsiedniej [...] nie posiada przyłączy do wodociągów, kanalizacji ani do sieci energetycznej we wsi Z.. Nie ma również w tym kontekście planowanej sieci infrastruktury dla działek rolnych [...] i [...] oraz [...] i [...] Poza tym zachodzi wątpliwość czy osoby wnioskujące o warunki zabudowy dla działek [...] i [...] mogą wnioskować o wydanie warunków przyłącza energii elektrycznej, w sytuacji kiedy nie mają tytułu własności działek rolnych, będących przedmiotem zaskarżonej decyzji. Ponadto, według strony, obszar analizowany wskazany na załączonej mapie do decyzji nie odpowiada trzykrotnej szerokości odcinka frontu działki, z którego będzie odbywał się wjazd na działkę nowej zabudowy. Ponieważ na załączonej mapie brak jest szkicu drogi planowanej przez inwestora. Jak również brak jest szkicu budynków mieszkalnych, zachodzi tutaj możliwość pomyłki, że wąski odcinek działki rolnej [...], należącej do K. G. sp. z o.o., graniczący z dz. [...] - droga gminna, to planowana droga wewnętrzna nowej zabudowy. Ponadto na załączonej mapie nie widać rozproszonego charakteru zabudowy zagrodowej, charakteryzującej zabudowę sąsiadujących działek rolnych we wsi Z.. W związku z powyższym ustalono w decyzji funkcję zabudowy inną niż zabudowa zagrodowa, niezwiązaną z funkcją gospodarstwa rolnego. Taka funkcja może stwarzać konflikty przestrzeni. Tym bardziej, że działki rolne [...] i [...], znajdują się w wewnętrznych granicach działek rolnych [...] i 119. Na załączonej mapie brak oznaczenia ukształtowania terenu lub oznaczenia punktów wysokościowych terenu, na którym planuje się nową zabudowę na działkach rolnych [...] i [...]. Pomimo dużych różnic poziomów (brak mapy sytuacyjnej i układu poziomic terenu będącego przedmiotem zainwestowania), nie analizowano tego aspektu w kontekście ustaleń ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu oraz możliwości wykonania inwestycji. Zarówno działki rolne [...] i [...] jak i działki rolne [...] i 119 znajdują się na zboczach Doliny Parsęty i są oddalone od ścisłej zabudowy wsi Z.. Strona zarzuciła również naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, iż powierzchnia oraz sposób planowanej zabudowy nie narusza praw osób trzecich. Decyzja dopuszcza zabudowę 35% powierzchni działki rolnej lub obu działek, pomimo, że działkę sąsiednią (dz. nr [...]) charakteryzuje zabudowa zagrodowa na działce rolnej i jest ona zabudowana tylko w ponad 7% swojej powierzchni. Decyzja ta neguje kontynuację w zakresie funkcji związanych z rolniczym przeznaczeniem nieruchomości gruntowej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096), art. 59

- art. 64 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945), po rozpatrzeniu odwołania, uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii dobrego sąsiedztwa Kolegium wskazało, że błędnie został wyznaczony przez organ I instancji obszar analizowany. Zgodnie § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej rozporządzeniem, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy

i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa

w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Mapa, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. to mapa zasadnicza lub, w przypadku jej braku, mapa katastralna, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmująca teren, którego wniosek dotyczy i obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Jak wynika

z rozporządzenia organ administracji ma obowiązek wyznaczenia obszaru analizowanego w rozmiarze co do zasady nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem (min. 50 m). Z kolei określenie minimalnej wielkości obszaru analizowanego daje możliwość wyznaczenia go w większym rozmiarze, jeśli jest to uzasadnione okolicznościami konkretnego przypadku, przy czym wówczas organ wydający decyzję o warunkach zabudowy zobowiązany jest wyjaśnić i uzasadnić powiększenie tego obszaru. Jednocześnie ustawodawca nałożył na organ obowiązek wyznaczenia obszaru analizowanego na ściśle określonych mapach, co miało na celu zachowanie czytelności i precyzji dokonywanej analizy. Zgodnie z dyspozycją § 9 ust. 2 rozporządzenia wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Zarówno z części tekstowej jak i graficznej analizy urbanistyczno-architektonicznej powinno jednoznacznie wynikać, że granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Ocena kontynuacji funkcji i parametrów bądź jej braku przeprowadzana jest w oparciu o ustalenia dotyczące funkcji obiektów istniejących na terenie analizowanym, a zatem dla jej poprawności istotne jest przede wszystkim prawidłowe ustalenie obszaru analizowanego. Tymczasem w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (analiza w aktach sprawy) znajduje się stwierdzenie, cyt.: "Cała mapa będąca załącznikiem graficznym objęta jest analizą". Zdaniem Kolegium, obszar analizowany, nieposiadający zamkniętych granic, jest wyznaczony wadliwie. Poza tym w rozpatrywanej sprawie załącznikiem jest mapa

w skali 1:1000, natomiast załącznik Analiza funkcji oraz cech zabudowy

i zagospodarowania terenu znajduje się w aktach sprawy. W ocenie Kolegium wśród wymaganych załączników zabrakło części tekstowej i graficznej przedstawiającej wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji powinien usunąć wskazane uchybienia. Przy tej sposobności organ powinien rozpatrzyć pozostałe zarzuty podnoszone odwołaniu.

K. G. Sp. z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w S. sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego

w K. z dnia [...] skarżąca wskazała, że co do zasady i istoty podziela rozstrzygnięcie Kolegium, jednakże wnosi zastrzeżenia co do treści uzasadnienia decyzji uchylającej, zarzucając jej i poprzedzającemu jej wydanie postępowaniu brak odniesienia się co do okoliczności faktycznych podnoszonych przez sprzeciwiającą się w toku postępowania i złożonego odwołania. Zdaniem skarżącej, Kolegium w opozycji do zasady dwuinstancyjności, zaniechało merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Tymczasem podnoszone argumenty mogą być podstawą nie tyle do uchylenia organu I instancji, co do umorzenia postępowania jako bezzasadnego.

Skarżąca podniosła, że organ odwoławczy ograniczył się w uzasadnieniu decyzji do przytoczenia przepisów prawa art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. tylko w technicznym aspekcie wyznaczania obszaru analizowanego, pomijając jednak fakt, że aby wydać warunki zabudowy muszą być spełnione łącznie wszystkie warunki, zawarte w art. 61 ust. 1, jako, że działki te wymagają zgody na zmianę przeznaczenia opisanego w art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy. Organ odwoławczy zauważyłby, że decyzja z dnia [...] wydana została z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 4 i pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zarówno działki rolne [...] i [...], jak i działki rolne [...] i [...] znajdują się na obszarze nieprzeznaczonym pod zabudowę w miejscowym planie zagospodarowania, jak i w Studium. Działki te nie były objęte zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na postawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Działki [...] i [...] znajdują się wewnątrz działek [...] i 119. W postanowieniu Starosty [...] z dnia [...] który stwierdza, że "wyłączenie z produkcji użytków rolnych na działce nr [...],[...] obręb Z. powinno nastąpić po wydaniu decyzji rozstrzygającej o zezwoleniu na takie wyłączenie."

Ponadto skarżąca podniosła, że organ II instancji nie dokonał własnej analizy zasadności wydania decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do wymogu istniejącego albo projektowanego uzbrojenia terenu. W odwołaniu podnoszono zarzut, że nie istnieje tu żadne uzbrojenie terenu, wystarczające dla zamierzenia budowlanego ani też żaden plan uzbrojenia terenu. Kolegium nie przeanalizowało też na jakiej podstawie Starostwo [...] ustaliło, że położenie planowanej inwestycji nie spowoduje zaburzenia w istniejącym systemie gruntów rolnych. Poza tym Kolegium nie odnosi się do naruszenia przepisów procedury administracyjnej, udokumentowanych w odwołaniu od decyzji organu I instancji i w tej zasadniczej kwestii, nie wykonuje własnej analizy postępowania administracyjnego organu I instancji poprzez wyjaśnienie wszelkich okoliczności naruszenia zasady zaufania do organów administracji przed wydaniem decyzji o ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ I instancji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.

W piśmie z dnia 15 maja 2019 r. skarżąca podtrzymała zarzuty i wnioski zgłoszone w sprzeciwie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Przedmiotem niniejszego sprzeciwu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które - działając na podstawie art. 138 § 2 kpa - uchyliło decyzję Burmistrza [...] ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem dwustanowiskowym na działce nr [...], obręb Z., [...] (obszar wiejski) oraz budowę drogi dojazdowej na działce nr [...].

Podkreślić należy, że szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi

w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Zgodnie z treścią art. 64e ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.

z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) – "p.p.s.a.", rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie zaś, jak w przypadku skarg, rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 p.p.s.a.

Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty.

Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 kpa, a zatem odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 kpa sąd nie jest uprawniony do dokonania oceny co do meritum sprawy.

Zgodnie z art. 138 § 2 kpa - organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, należy wskazać,

że przeprowadzona przez Sąd w powołanych granicach kontrola wykazała,

że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego co do zasady spełnia wymogi określone w art. 138 § 2 kpa.

W ocenie Sądu, zasadnie organ odwoławczy stwierdził istnienie podstaw do uchylenia decyzji o warunkach zabudowy, albowiem kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa),

a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ odwoławczy wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Kolegium stwierdziło, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, znajdująca się w aktach administracyjnych, sporządzona w tej sprawie jest nieprawidłowa, w szczególności obszar analizowany został wyznaczony wadliwie. Załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy i do analizy nie zawiera tym samym wyznaczonych, zgodnie z § 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, granic obszaru analizowanego, co stanowi o naruszeniu przepisów proceduralnych w tym zakresie. Ponadto, słusznie wskazało Kolegium, że wśród wymaganych załączników do decyzji o warunkach zabudowy zabrakło części tekstowej (analizy) i graficznej przedstawiającej wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zgodzić się trzeba z powyższym stanowiskiem organu, z tym że Sąd zauważa, iż organ odwoławczy dość ogólnie określił dostrzeżone uchybienia w przedmiocie sporządzonej analizy i części graficznej do decyzji o warunkach zabudowy, a także w zakresie postępowania wyjaśniającego organu I instancji, co zdaniem Sądu należało doprecyzować, o czym poniżej.

W myśl art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.) - u.p.z.p, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w pięciu punktach tego przepisu. Pozytywne rozpatrzenie wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy możliwe jest jedynie gdy:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych

i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Uregulowana w ww. pkt 1 tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, wyraża się

w kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy oraz jej cech architektonicznych

i urbanistycznych. Wynika z niej zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) oraz architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów), wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan zabudowy dotychczasowej.

Narzędziem służącym do stwierdzenia, czy w danym przypadku zachodzą przesłanki umożliwiające ustalenie warunków zabudowy dla danej inwestycji jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Dokument ten ma kluczowe znaczenie dla ustalenia warunków zabudowy, w znacznej mierze przesądza bowiem o wynikach całego postępowania prowadzonego w przedmiocie warunków zabudowy, determinując treść wydawanej przez organ decyzji o warunkach zabudowy. Jest to zatem podstawowy element postępowania wyjaśniającego, stanowiącym jeden z głównych dowodów w sprawie. Z tego też względu analiza powinna być sporządzona w sposób kompleksowy i szczegółowy, a przy tym jasno i jednoznacznie wskazywać, jakie kryteria oceny przyjął jej autor i dlaczego wyznaczył takie, a nie inne wskaźniki dla nowej zabudowy. Wyznaczone w wyniku analizy parametry oraz sprecyzowane na jej podstawie wnioski, powinny zaś wynikać z opisanego w jej części tekstowej rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (tj. na istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych (por. wyrok WSA w Poznaniu z 14 lutego 2019 r., II SA/Po 877/18, http://orzeczenia.nsa.gov.pl)

Granice obszaru analizowanego wyznacza się zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 ze zm.), wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy,

w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem

o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Z kopii map zasadniczych dołączonych do decyzji organu I instancji (załącznik

nr [...]) trudno odczytać jaki jest faktyczny obszar przyjęty do analizy i w jaki sposób został on wyznaczony. Nie została wskazana ani w treści mapy, ani w analizie, ani

w decyzji o warunkach zabudowy szerokość frontu działki przyjęta w konkretnej jednostce miary długości do ustalenia granicy obszaru analizowanego. Zgodnie z § 2 pkt 5 cyt. rozporządzenia przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Analiza przepisu § 3 ust. 1 w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia wskazuje zatem, że odległość między granicami obszaru analizowanego powinna wynosić co najmniej trzykrotną szerokość granicy terenu inwestycji położonej od strony drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, przy czym odległość ta nie może wynosić mniej niż 50 m. Wskazać należy, że na wskazanych kopiach map zasadniczych brak jest oznaczenia drogi z której odbywa się główny wjazd (wejście) na działkę, a zatem z map w zasadzie trudno ustalić, która część działki jest "frontem" według organu I instancji. W pkt 3 analizy wskazano jedynie na ogólne zasady wyznaczania obszaru analizowanego z zaznaczeniem, iż za front działki w tej sprawie należy przyjąć część obszaru położonego przy drodze dz. nr [...] obręb Z., bez sprecyzowania przyjętych parametrów długości i bez matematycznych obliczeń długości granicy obszaru analizowanego, tak aby można było dokonać jakichkolwiek weryfikacji zakresu analizy w terenie.

Wprawdzie na kopii mapki dołączonej do wniosku inwestora jest oznaczona droga, jednakże rysunek ten jest niedokończony i nieprecyzyjnie określa przebieg projektowanej drogi w stosunku do planowanego budynku. W żadnym razie mapka od inwestora nie pozwala na odczytanie szerokości "frontu" działki objętej wnioskiem. Poza tym to, że inwestor umieścił szkic drogi na mapce dołączonej do wniosku nie zwalnia organu z oznaczenia planowanej drogi dojazdowej do posesji na właściwych mapach, skoro ustala warunki zabudowy obejmujące budowę drogi dojazdowej na działce nr [...].

Należy pamiętać, co podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych,

że co do zasady obszar analizowany wyznacza się wokół działki, we wszystkich kierunkach (czyli koncentrycznie), zasadniczo w równej odległości, aczkolwiek

w sytuacji, gdy obszar ten jest powiększony ponad minimum określone w przepisie, granice tego obszaru mogą przebiegać inaczej, co powinno być uzasadnione w analizie urbanistycznej konkretnymi uwarunkowaniami przestrzennymi.

W kontekście powyższego słusznie uznało Kolegium za wadliwe

i niewystarczające określenie granic obszaru analizowanego poprzez stwierdzenie

w analizie, iż "Cała mapa będąca załącznikiem graficznym objęta jest analizą", zwłaszcza, iż nie można przyjąć, iż przebieg granicy został ustalony jako trzykrotna szerokość frontu działki budowlanej od strony drogi, a ustalenie innego przebiegu granic obszaru, nie tylko musi być czytelne, ale też wymaga wyjaśnienia i należytego uzasadnienia, co zostało pominięte w analizie i w decyzji organu I instancji.

Pierwszym zatem obowiązkiem organu I instancji będzie jednoznaczne

i precyzyjne ustalenie szerokości frontu działki budowlanej w określonej jednostce miary, a następnie prawidłowe ustalenie obszaru analizowanego, poprzedzone właściwymi obliczeniami matematycznymi, co winno też znajdować odzwierciedlenie

w treści i rysunku map.

Podkreślenia wymaga, że ocena kontynuacji funkcji i parametrów bądź jej braku przeprowadzana jest w oparciu o ustalenia dotyczące funkcji i parametrów obiektów istniejących na terenie analizowanym, a zatem urbanista ma za zadanie zbadać poszczególne cechy zabudowy terenu analizowanego, przeanalizować je, dokonać stosownych obliczeń średnich i uzasadnić końcowy wybór parametrów urbanistycznych, które mogą być przyjęte dla nowej zabudowy. Stosownie do treści § 5 ust. 1 rozporządzenia, co do zasady, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej wyznacza się na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych na działkach w obszarze analizowanym. W myśl ust. 2 dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to

z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Z kolei, w myśl § 4 ust. 1 i § 7 ust. 1 rozporządzenia, obowiązującą linię nowej zabudowy i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie linii i krawędzi istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

Sąd zauważa też, że na dołączonych przez organ I instancji kopiach map zasadniczych (bez legendy, opisu) widać tylko jedną zabudowaną działkę, bez oznaczenia parametrów i wskaźników jej zabudowy, zaś w tekście analizy mowa jest ogólnie o poddanych analizie sąsiednich działkach zabudowanych i budynkach

(w liczbie mnogiej), bez wykazania konkretnych działek, których analiza dotyczy, bez żadnych danych w liczbach i wielkościach, co nie pozwala, w ocenie Sądu, na weryfikację ustaleń z analizy w taki sposób, aby można było uznać, iż spełniona została przesłanka tzw. dobrego sąsiedztwa. Organ I instancji zupełnie bezrefleksyjnie przyjął proponowane w analizie wskaźniki i parametry zabudowy.

Nadto, zwrócić należy uwagę, że w odniesieniu do linii zabudowy organ I instancji ustala "nieprzekraczalną linię zabudowy" w odległości 6 m licząc od granicy

z działką [...]. Na załączniku nr [...] do decyzji o warunkach zabudowy została oznaczona "nieprzekraczalna linia zabudowy" 6 m do linii rozgraniczającej teren inwestycji (odcinek AD) od strony działki [...]. Należy podkreślić, że użyte w § 4 ust. 1 rozporządzenia pojęcie "obowiązującej linii nowej zabudowy", określaną zamiennie jako "nieprzekraczalna linia zabudowy" należy traktować jako linię zabudowy ustaloną od frontu działki, a więc na tej jej części, która przylega do drogi. Oczywiste wobec tego jest, że linię zabudowy ustala się w tym celu, aby określić od którego miejsca na działce, patrząc od strony drogi publicznej, możliwa jest nowa zabudowa. Biorąc pod uwagę powyższe, w zestawieniu z proponowanym przebiegiem drogi dojazdowej z wniosku inwestora, przy widocznym oznaczeniu działki [...] jako PsV, zupełnie niejasne staje się określenie warunków zabudowy w omawianym zakresie.

Zdaniem Sądu, taki stan rzeczy spowodowało zaniechanie organu I instancji przeprowadzenia rzetelnych i należytych ustaleń w postępowaniu co do położenia

i przebiegu drogi dojazdowej (czytelnego umiejscowienia jej na właściwych mapach).

Nierzetelne jest też ustalenie linii zabudowy w analizie, ponieważ następuje tylko poprzez odesłanie do załącznika graficznego, bez dookreślenia który to załącznik z akt administracyjnych musi być brany pod uwagę.

Brak jest też danych w analizie w zakresie wartości średniej szerokości elewacji frontowych na działkach położonych w obszarze analizowanym, a nie wynikają one również z żadnych map z akt administracyjnych, co organ I instancji zupełnie pominął, ustalając ten wskaźnik wedle własnej wiedzy, bez jednak wykazania podstaw takich ustaleń. Nie ulega wątpliwości Sądu, iż takie postępowanie stoi w sprzeczności z zasadami procedury administracyjnej, co najmniej narusza zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników z art. 8 kpa.

Sąd nie przesądza czy kolejna decyzja o warunkach zabudowy może być

w sprawie wydana czy też nie, po oczywiście uzupełnieniu postępowania o właściwe ustalenia, ale niewątpliwie postępowanie administracyjne musi zostać przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Organ I instancji powinien ponownie przeprowadzić postępowanie w zakresie o którym mowa w zaskarżonej decyzji i w oparciu o wskazania Sądu z niniejszego wyroku, z uwzględnieniem treści § 9 rozporządzenia oraz obowiązku ustosunkowania się do zarzutów z odwołania, mając na uwadze także przepisy co do wymogów względem wniosku inwestora inicjującego postępowanie w sprawie warunków zabudowy.

Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł jak

w sentencji wyroku.