Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2431/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 144 ust. 1, art. 145 ust. 2, art. 146 ust. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 156 § 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant st. asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 27 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 5 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 23/15 w sprawie ze skargi A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, 2. zasądza od A. D. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 5 maja 2015r., sygn. akt II SA/Bk 23/15, uwzględnił skargę A. D. na sprecyzowaną w sentencji decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. w przedmiocie opłaty adiacenckiej i stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...], a także orzekł o kosztach postępowania.

Przedstawiając w uzasadnieniu tegoż orzeczenia stan faktyczny sprawy Sąd ten wskazał, iż wspomnianą decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. ustalono A. D. – współwłaścicielce w 1/2 udziału w nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów miasta B. jako działki nr [...] i [...] w obr. [...], opłatę adiacencką na kwotę 1.519,25 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek budowy ul. [...] zrealizowanej w ramach inwestycji polegającej na budowie dróg oznaczonych jako ul. [...] i ul. [...]. Na skutek odwołania A. D. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] października 2014 r. utrzymało w mocy to rozstrzygnięcie organu I instancji. W jej uzasadnieniu Kolegium podało, że z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika, iż budowa ulicy [...] została zrealizowana na podstawie decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...]. Gmina B. wybudowała ul. [...] i [...], co zostało potwierdzone sporządzonym w dniu [...] sierpnia 2012 r. protokołem odbioru końcowego, a zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. poinformowano organ nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy i przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego. Organ ten w terminie 21 dni nie wniósł zastrzeżeń. Zatem warunki do korzystania z przedmiotowej drogi zostały stworzone na dzień [...] grudnia 2012 r. Uprawniony rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy z dnia [...] czerwca 2014 r., w którym oszacował wzrost wartości wyżej opisanej nieruchomości gruntowej odwołującej się. Do określenia wzrostu wartości nieruchomości biegły posłużył się uregulowanym w § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego - zwanego dalej "rozporządzeniem", podejściem porównawczym, a stosownie do jego ust. 3 § 4, mając na uwadze specyfikę rynku nieruchomości oraz cechy wycenianej nieruchomości, posłużył się metodą porównywania parami. Zdaniem Kolegium użyte do porównania nieruchomości są nieruchomościami podobnymi do nieruchomości wycenianej, a zarówno cechy tych nieruchomości, jak również ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji są znane i zostały ujawnione i uwzględnione przy dokonywaniu wyceny. Kolegium stwierdziło, że przedmiotowy operat wyczerpująco potwierdza, iż istotnie przedmiotowa inwestycja wpłynęła na wzrost wartości nieruchomości stanowiącej współwłasność strony. Zawarte w operacie wnioski są klarowne i jednoznaczne, a biegły wskazał szczegółowe przesłanki, z których wnioski te wywiedziono. Odnosząc się do treści odwołania, Kolegium nie podzieliło zarzutu dotyczącego naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. Wskazano, że w toku przedmiotowego postępowania strona na każdym jego etapie była prawidłowo informowana o przysługujących jej uprawnieniach. Między innymi w piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r., odebranym w dniu 11 kwietnia 2014 r., została poinformowana o wszczęciu postępowania, a przed wydaniem decyzji, w piśmie z dnia [...] sierpnia 2014 r., została poinformowana, iż może zapoznać się z aktami sprawy.

Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego złożyła A. D. zarzucając naruszenie art. art. 6, 7, 8, 9, 10 § 1, 39, 89 K.p.a. oraz nieprawidłowe ustalenie kwoty opłaty - niezgodnie z faktycznym udziałem w nieruchomości. W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2015 r. podniosła szereg dodatkowych zarzutów natury materialnej i procesowej, obszernie opisanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, oraz wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji obu instancji, ewentualnie w przypadku nieuwzględnienia zarzutów dotyczących nieważności wniosła o uchylenie decyzji obu instancji.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Nie ustosunkował się natomiast do ww. pisma z dnia [...] marca 2015 r.

Uwzględniając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji zostały wydane bez podstawy prawnej, co w konsekwencji uzasadniało stwierdzenie ich nieważności na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a. Wskazując na przepisy regulujące ustalenie opłaty adiacenckiej, w tym art. 144 ust. 1 i art. 145 ust. 2 w związku z art. 146 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Z 2014 r., poz. 518 ze zm.) - dalej u.g.n., Sąd meriti podniósł, iż podstawowym warunkiem wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej jest obowiązywanie uchwały rady gminy ustalającej stawkę procentową tej opłaty w dniu stworzenia warunków do korzystania z drogi. Ten warunek, zdaniem Sądu I instancji, nie został w sprawie niniejszej spełniony. W dacie stworzenia warunków podłączenia do infrastruktury technicznej, tj. wybudowania ulicy [...], przy której leżą działki skarżącej, czyli [...] grudnia 2012 r., obowiązywała uchwała Rady Miejskiej w B. nr [...], z dnia [...] listopada 2012 r., w sprawie określania zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na okres dłuższy niż trzy lata i na czas nieoznaczony (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2012 r. poz. 3604) – dalej uchwała. W jej § 12 umieszczonym w rozdziale 5 zatytułowanym "Inne postanowienia", wskazano że właściciele nieruchomości oraz użytkownicy wieczyści, o których mowa w art. 144 u.g.n., uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej poprzez wnoszenie na rzecz Gminy opłat adiacenckich wynoszących 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Ten przepis (§ 12), w połączeniu z przepisami art. 145, art. 146, art. 148 u.g.n., stanowił materialnoprawną podstawę decyzji zapadłych w sprawie. Zdaniem Sądu I instancji jednak nie mógł stanowić on takiej podstawy, bowiem został w uchwale zamieszczony w sposób sprzeczny z prawem. W konsekwencji uczynienie go podstawą rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej stanowi o kwalifikowanej jego wadzie prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Sąd meriti wskazał, że zgodnie z § 139 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), który to przepis jest stosowany odpowiednio do projektów aktów prawa miejscowego (§ 143 załącznika), tekst uchwały i zarządzenia rozpoczyna się od wskazania przepisu prawnego, na podstawie którego uchwała albo zarządzenie są wydawane. Uchwała z dnia 5 listopada 2012 r., zawierająca § 12 określający wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej podaje następujące przepisy będące podstawą jej wydania: art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej jako u.s.g.), który wprowadza wyłączną właściwość rady gminy w podejmowaniu uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej, następnie art. 34 ust. 6, art. 43 ust. 6, art. 68 ust. 1 i 1b oraz art. 73 ust. 3 u.g.n. Jak wynika z treści tej uchwały i jej tytułu, określa ona zasady i kryteria nabywania, zbywania, obciążania i zamiany, a także zasady wydzierżawiania i najmu nieruchomości na okres dłuższy niż trzy lata (vide § 1 uchwały). W żadnym przepisie uchwały, a tym bardziej w części wstępnej (jak tego wymaga treść § 139 "Zasad techniki prawodawczej") nie wskazano, aby podstawą prawną jej wydania były przepisy art. 143 – 148 "b" u.g.n. zawarte w rozdziale 7 u.g.n. zatytułowanym "Udział w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej". Dalej Sąd I instancji zwrócił uwagę na treść § 134 pkt 1 i 2 oraz § 135 "Zasad techniki prawodawczej", które to przepisy mają również odpowiednie zastosowanie do projektów aktów prawa miejscowego (§ 143). Zgodnie z § 134 pkt 1 i 2 podstawą wydania uchwały i zarządzenia jest przepis prawny, który: upoważnia dany organ do uregulowania określonego zakresu spraw (pkt 1); wyznacza zadania lub kompetencje danego organu (pkt 2). Stosownie zaś do treści § 135 w uchwale i zarządzeniu zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1, oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji organu, o których mowa w § 134 pkt 2. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego skoro uchwała, jak tego wymaga treść § 134 i § 135, regulować ma wyłącznie sprawy wskazane w przepisach będących podstawą jej wydania, to wykluczone jest zamieszczanie w takiej uchwale regulacji wykraczających poza treść (zakres) spraw wskazanych w przepisie uczynionym podstawą jej podjęcia. W sprawie niniejszej oznacza to, że skoro w podstawie prawnej uchwały wskazano wyłącznie przepisy art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" u.s.g. oraz w/w art. u.g.n., to tylko kwestie wymienione w tych przepisach można było uregulować w uchwale, a więc tylko takie, które mieściły się w zakresie upoważnień zawartych w tych przepisach. Nie ma w nich mowy o ustalaniu stawki procentowej opłaty adiacenckiej i nie zawierają one do tego upoważnienia. Stąd też nie można było w omawianej uchwale stawki takiej wprowadzać. W konsekwencji Sąd meriti ocenił, że regulacja § 12 uchwały z dnia 5 listopada 2012 r. została wprowadzona z naruszeniem § 139, § 134 i § 135 w związku z § 143 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", a także z przekroczeniem upoważnień zawartych w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. oraz art. 34 ust. 6, 43 ust. 6, 73 ust. 3, 68 ust. 1 i 1b u.g.n., które nie przyznają radzie gminy kompetencji do ustalenia stawki opłaty adiacenckiej. Następnie podniósł, że co prawda przepis art. 146 ust. 2 u.g.n. wymaga dla ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej formy uchwały, a taką zachowano (§ 12 zawarty jest przecież w uchwale rady gminy), jednak każda uchwała jest wydawana w oparciu o konkretną podstawę prawną i wyłącznie w zakresie w tej podstawie uregulowanym. Tego wymagania jednak nie spełnia przepis § 12, bowiem w uchwale z dnia 5 listopada 2012 r. nie wskazano podstawy prawnej jego zamieszczenia. W tym więc zakresie uchwała z dnia 5 listopada 2012 r. jest sprzeczna z prawem. Z uwagi na powyższe Sąd I instancji odmówił zastosowania niniejszej sprawie przepisu § 12 uchwały jako podstawy kontroli legalności zaskarżonej decyzji, powołując się na art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i wymagania w zakresie praworządności i obowiązku działania organów administracji w sposób budzący zaufanie obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji RP). Powyższa ocena ma swoje określone konsekwencje dla bytu prawnego zaskarżonej decyzji, którą należy uznać za wydaną bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W dacie wskazanej przez organ jako moment stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości skarżącej do nowowybudowanej drogi przepis § 12 uchwały należy więc traktować - na potrzeby sprawy niniejszej - jako wówczas nieistniejący. A to oznacza, że nie zostały spełnione wymagania do ustalenia opłaty adiacenckiej, bowiem we wskazanej dacie nie obowiązywał przepis uchwały rady gminy wprowadzający obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej i ustalający jej stawkę procentową. Sąd meriti wskazał na służące mu uprawnienia w zakresie oceny i odmowy zastosowania wydanego przez organ administracji publicznej aktu z naruszeniem prawa. Przy czym uznał, iż dotychczasowa linia orzecznictwa aprobująca w obrocie prawnym akty prawne niepowołujące podstawy prawnej z powodu jej istnienia, nie powinna już być aprobowana. Przeczy jej zasada legalizmu. Miał też na względzie fakt, że poprzednie uchwały w tej materii opierały się o właściwy przepis art. 146 ust. 2 u.g.n. Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., Sąd I instancji orzekł jak w sentencji opisanego wyroku.

Zaskarżyło go skargą kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., kwestionując go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., polegające na przyjęciu, że decyzje o ustaleniu opłaty adiacenckiej wydano bez podstawy prawnej z uwagi na to, że przepis określający stawkę procentową opłaty adiacenckiej został zamieszczony w uchwale Rady Miejskiej nr XXXIV/377 z dnia 5 listopada 2012 r. w sposób sprzeczny z prawem.

Na tej podstawie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej eksponowano przede wszystkim zarzut, wedle którego z uchybienia polegającego na niewskazaniu prawidłowej podstawy prawnej, jakie według utrwalonej linii orzecznictwa sądowego nie jest utożsamiane z wydaniem decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., Sąd uczynił kwalifikowaną wadę nie tylko aktu prawa miejscowego, ale także wadę kwalifikowaną decyzji wydanych z powołaniem się na taki przepis miejscowy. Tak daleko idący wniosek wyprowadzono z powołaniem się na poglądy doktryny i orzecznictwa, które w żadnym stopniu nie odnosiły się do okoliczności podobnych do tych w niniejszej sprawie. Sąd winien zastosować gradację wad uchwały, a w zasadzie tylko decyzji zapadłych w sprawie, i uwzględniając fakt, że § 12 ma podstawę prawną w przepisie funkcjonującym w obrocie prawnym, uznać tę wadę za nieistotną, niemającą wpływu na prawa i obowiązki stron. Ponadto, w ocenie autora skargi kasacyjnej, zaskarżony wyrok zmierza w kierunku zdestabilizowania sytuacji gminy miejskiej B., która nie ma podstaw prawnych - wbrew temu, o czym mowa w wyroku WSA - do "sprostowania" uchwały poprzez dodanie do niej brakującej wzmianki o tym, że wydana została na podstawie art. 146 ust. 2 u.g.n. Sąd I instancji nie wskazał przy tym żadnego przepisu prawa, który upoważnia do dokonywania takich "sprostowań" (sprostowanie ogłoszonego aktu normatywnego może dotyczyć wyłącznie błędów i omyłek tekstu ogłoszonego i dokonywane jest - w przypadku aktów prawa miejscowego - przez organ wydający dziennik urzędowy danego województwa (wojewodę). Naprawienie błędu polegającego na naruszeniu wymogu § 139 ZTP może nastąpić wyłącznie poprzez zmianę uchwały - przez Radę Miejską i będzie działało z mocą ex nunc (a nie ex tunc, jak w przypadku sprostowań, o jakich mowa w art. 17 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych). Dlatego skarżący kasacyjnie organ nie podzielił stanowiska zajętego w zaskarżonym wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie.

Na wstępie trzeba przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia zdeterminowały zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna eksponowała wyłącznie podstawę naruszenia prawa materialnego, co oznacza, że nie kwestionuje dokonanych dotąd ustaleń faktycznych, na podstawie których prezentowane w jej ramach zarzuty należało ocenić. Trafnie objęły one art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., skoro stanowiły podstawę prawną zaskarżonego wyroku. Są one uzasadnione, gdyż zapadłym w sprawie decyzjom, z powodu przyjętego przez Sąd I instancji, niepodobna skutecznie wytknąć wydania bez podstawy prawnej, ergo stwierdzić ich nieważność. Stwierdzenie tej wady wymaga wykazania, iż w obowiązującym porządku prawnym nie ma normy, która umocowuje administrację publiczną do działania albo taka norma jest, ale nie spełnia wymagań stawianych podstawie prawnej, w tym zwłaszcza w zakresie formy rozstrzygnięcia, a szczególnie wówczas gdy określony obowiązek lub uprawnienie powstają z mocy prawa (p. J. Borkowski w Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. B. Adamiak i J. Borkowskiego, Warszawa 1998 r., str. 806-807, i cytowane tam orzecznictwo). W ocenie Sądu meriti brak jest normy prawnej, która stanowiłaby podstawę prawną dla zapadłych w niniejszej sprawie decyzji, bo mająca ją stanowić uchwała Rady Miasta B. z dnia 5 listopada 2012 r., a w zasadzie jej § 12 zostały wprowadzone do obrotu prawnego w sposób niezgodny z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie podziela pogląd Sądu I instancji, wedle którego sądy administracyjne są władne dokonywać oceny legalności poddanych ich kognicji aktów indywidualnych i generalnych, a w określonych w judykaturze i doktrynie wypadkach (najczęściej rażącej sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym) odmówić ich stosowania. Jednakowoż po pierwsze należy zwrócić uwagę na konieczność gradacji wad, które nie zawsze muszą prowadzić do tego najostrzejszego skutku. Po wtóre w niniejszej sprawie przedmiotem kontroli nie jest wspomniana uchwała, a decyzje zapadłe w innej materii, które tylko odwołują się do fragmentu jej regulacji. Po trzecie Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie nie znajduje powodów do odstąpienia od dotychczasowej linii orzeczniczej nakazującej w takich sytuacjach, jaka występuje w tej sprawie, przede wszystkim badanie czy w porządku prawnym istnieje norma prawna, która stanowi podstawę do wydania danego aktu prawnego, mimo jej niepowołania w nim i czy ma ona zastosowanie do danego aktu. Analiza tych trzech aspektów sprawy doprowadziła do konkluzji o istnieniu podstawy prawnej dla zapadłych w sprawie decyzji, przy czym konstatacja ta sformułowana jest wyłącznie na użytek tej sprawy, w której ta ocena ma tylko przesłankowy charakter. Oto bowiem decyzja to takie oświadczenie woli organu administracyjnego, które wywiera skutki prawne w sferze stosunku materialnoprawnego, bądź w sferze stosunku administracyjnoprawnego (p. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 4/13 (publ. jw.). Jest to kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli organu administracyjnego, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający sprawę konkretnie oznaczonej osoby fizycznej lub prawnej (p. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 5 lutego 1988 r., sygn. akt III AZP 1/88, OSPiKA z 1989 r., nr 3, poz. 59). Decyzja załatwia sprawę administracyjną na podstawie przepisów formalnych, ale ma ona również charakter materialnoprawny – kształtujący dany stosunek prawny. Wywiera więc dwojaki skutek w obu tych sferach. Te okoliczności wyraźnie wskazują, iż decyzja administracyjna może być wydana tylko w sprawie administracyjnej oraz skierowana do konkretnie wskazanej strony i rozstrzygać władczo o jej prawach lub o obowiązkach. Jest bowiem formą rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej i zapada w postępowaniu administracyjnym; konkretyzuje autorytatywną wypowiedzią normę prawa administracyjnego (p. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2014 r., sygn. akt II GPS 3/13, publ. jw.). Sąd meriti braku opisanych przesłanek kontrolowanych w sprawie decyzji nie wykazał. Powołanie się na wadliwość uchwały stanowiącej jedną z jej podstaw nie nadaje się do obrony z tego podstawowego powodu, że uchwała ta pozostaje w obrocie prawnym, zawiera regulację mającą zastosowanie w sprawie, a jej wada w postaci niepoprawnego sposobu regulacji nie jest na tyle istotna, aby wyprowadzić zeń skutek w postaci odmowy jej stosowania. Tym bardziej, że nie była ona przedmiotem bezpośredniej oceny w tej sprawie. Rację ma skarżący kasacyjnie, że istnieje norma prawna upoważniająca organ do podjęcia tej uchwały w istotnym dla sprawy zakresie, stąd zarówno pod względem podmiotowym i przedmiotowym spełnia wymagane kryteria. Mankamentem jest tylko brak powołania określonej podstawy prawnej, co wynika z jej treści, a już przede wszystkim z tytułu, jak i zamieszczenia § 12 w rozdziale "Inne postanowienia". Jak to jednak wskazano nie jest to istotna jej wada. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu I instancji o braku podstawy prawnej do wydania zapadłych w sprawie decyzji.

Ta konkluzja doprowadziła do wzruszenia zaskarżonego wyroku. Sprawa nie dojrzała jednak do rozstrzygnięcia w postępowaniu kasacyjnym, a Sąd I instancji nie zbadał legalności kontrolowanych w sprawie decyzji, wychodząc z założenia o braku podstawy prawnej do jej wydania. Zatem jego rzeczą będzie dokonanie takiej oceny w świetle wszystkich okoliczności, które mogą mieć dla niej znaczenie, wykluczając zagadnienie przesądzone niniejszym wyrokiem i wydanie stosownej treści rozstrzygnięcia.

Co mając na uwadze, na zasadzie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 tej ustawy.

-----------------------

6