Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1969/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2015 poz 2156
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty
article: art. 87 ust. 2, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art.10
journal: Dz.U. 1998 nr 117 poz 759
law: Ustawa z dnia 25 lipca 1998 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 kwietnia 2016r., sygn. akt III SA/Łd 203/16 w sprawie ze skargi Rady Gminy w P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ł. z dnia [...] stycznia 2016r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie likwidacji oddziałów przedszkolnych w Szkole Podstawowej w C. 1) uchyla zaskarżony wyrok, a także rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ł. z dnia [...] stycznia 2016r. nr [...]; 2) zasądza od Wojewody Ł. na rzecz Rady Gminy w P. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z 27 kwietnia 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 203/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Rady Gminy w P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ł. z [...] stycznia 2016 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie likwidacji oddziałów przedszkolnych w Szkole Podstawowej w C.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

Rada Gminy w P. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515; u.s.g.), art. 59 ust. 1 i ust. 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm.; u.s.o.) oraz art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r., poz. 827 ze zm.), podjęła uchwałę nr [...] z [...] grudnia 2015 r. w sprawie likwidacji oddziałów przedszkolnych w Szkole Podstawowej w C.

W dniu 14 stycznia 2016 r. Wojewoda Ł., działając na podstawie art. 91 ust. 5 u.s.g. w zw. z art. 61 § 1 i 4 k.p.a., zawiadomił Radę Gminy w P. o wszczęciu z urzędu postępowania określonego w rozdziale 10 u.s.g., w celu kontroli legalności uchwały nr [...] Rady Gminy w P. w sprawie likwidacji oddziałów przedszkolnych w Szkole Podstawowej w C. Z treści zawiadomienia wynika, że zastrzeżenia organu nadzoru wzbudziła niezgodność § 2 uchwały z art. 14 ust. 4 u.s.o. Wojewoda Ł. wskazał, że zgodnie z informacją uzyskaną z Kuratorium Oświaty w Ł. na terenie Gminy P. nie funkcjonują publiczne punkty przedszkolne prowadzone przez gminę, a realizacja wychowania przedszkolnego ma być wykonywana w Publicznym Punkcie Przedszkolnym "P." prowadzonym przez osobę fizyczną, którego byt i funkcjonowanie zależy od woli i możliwości osoby prowadzącej. Zastrzeżenia organu nadzoru dotyczą także § 4 uchwały, ponieważ uchwała o likwidacji (przekształceniu) szkoły zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego na terenie danej gminy i jako akt prawa miejscowego winna podlegać publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. Ponadto Wojewoda Ł. wniósł o udokumentowanie spełnienia wymogów, o których mowa w art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1881), tj., że projekt uchwały przekazano do zaopiniowania do reprezentatywnych organizacji związkowych.

W odpowiedzi na powyższe zawiadomienie, w piśmie z 18 stycznia 2016 r. Rada Gminy w P. wskazała, że zgodnie z art. 14 ust. 3 u.s.o. dziecko w wieku 5 lat jest obowiązane odbyć roczne przygotowanie przedszkolne:

- w przedszkolu,

- w oddziale przedszkolnym zorganizowanym w szkole podstawowej lub w innej formie wychowania przedszkolnego,

przy czym ustawodawca nie wskazuje w tym przepisie, że chodzi tu tylko i wyłącznie o przedszkola, oddziały przedszkolne i inne formy wychowania przedszkolnego prowadzone przez gminę. Stosownie natomiast do art. 14 ust. 4 u.s.o. zapewnienie warunków do spełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 3, jest zadaniem własnym gminy, przy czym przepis nie wskazuje w jaki sposób zadanie to ma być realizowane.

Zgodnie z art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw, w latach szkolnych 2013/2014-2016/2017 gmina zapewnia dzieciom możliwość korzystania z wychowania przedszkolnego w:

1) publicznym przedszkolu, publicznej innej formie wychowania przedszkolnego lub do dnia 31 sierpnia 2016 r. – oddziale przedszkolnym w publicznej szkole podstawowej, prowadzonych przez gminę, lub

2) publicznym przedszkolu, publicznej innej formie wychowania przedszkolnego lub do dnia 31 sierpnia 2016 r. – oddziale przedszkolnym w publicznej szkole podstawowej, prowadzonych przez inną osobę prawną lub osobę fizyczną, położonych na obszarze gminy, lub

3) niepublicznym przedszkolu, o którym mowa w art. 90 ust. 1b ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, lub niepublicznej innej formie wychowania przedszkolnego, o której mowa w art. 90 ust. 1c ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, położonych na obszarze gminy – od roku szkolnego 2015/2016.

Przepis ten wskazuje sposób realizacji zadania własnego gminy alternatywnie we wszystkich formach w odniesieniu zarówno do rocznego obowiązkowego przygotowania przedszkolnego, jak i prawa realizowania wychowania przedszkolnego dzieci 4 - letnich. Tym bardziej, że art. 10 ustawy nowelizującej również wymienia wszystkie formy wykonywania tego zadania przez gminę, tak aby zapewnić dzieciom możliwość spełniania obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego, a dzieciom czteroletnim – możliwość realizowania wychowania przedszkolnego.

W ocenie rady gminy, publiczny punkt prowadzony przez osobę fizyczną spełnia wszystkie rygory punktu publicznego prowadzonego przez gminę (art. 6 u.s.o.), tj. przeprowadza publiczną rekrutację, stosuje czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki taki jak ustalony przez radę gminy dla publicznych przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego prowadzonych przez gminę, pobiera opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego w wysokości nie wyższej niż wysokość opłat ustalonych przez radę gminy na podstawie ust. 5 pkt 1 u.s.o. (art. 14 ust. 5f u.s.o.) i podlega pedagogicznemu nadzorowi kuratora oświaty (art. 34b u.s.o.).

W sytuacji zaprzestania prowadzenia działalności przez osobę fizyczną gmina przejmie do realizacji to zadanie w sposób przewidziany przez prawo, podobnie jak w przypadku innych zadań własnych gminy, gdzie jest zawsze zapewniona ciągłość ich realizacji (np. art. 5 ust. 5k u.s.o.). Nie ma więc niebezpieczeństwa, że realizacja zadania własnego gminy nie będzie zapewniona.

Zgodnie natomiast z aktualnym orzecznictwem uchwała o likwidacji (przekształceniu) szkoły podjęta na podstawie art. 59 ust. 1 u.s.o. nie ma charakteru aktu prawa miejscowego i nie podlega publikacji w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym (por. wyrok NSA z 21 lutego 2012 r., I OSK 2225/11, wyrok WSA w Poznaniu z 21 listopada 2013 r., IV SA/Po 641/13 oraz wyrok WSA w Białymstoku z 15 listopada 2011 r., II SA/Bk 534/11). Uchwała o likwidacji szkoły jest typem aktu prawnego, któremu nie można przypisać cech aktu normatywnego, rozumianego jako powszechnie obowiązujące źródło praw i obowiązków, wyznaczających w sposób generalny i abstrakcyjny określone nakazy zachowania jego adresatom. Wobec powyższego nie może być kwalifikowana jako akt prawa miejscowego. W sytuacji, gdy żaden z przepisów prawa, a także charakter zaskarżonej uchwały w sprawie likwidacji szkoły nie pozwala na przyjęcie, że jest on aktem prawa miejscowego, to postanowienie uchwały, że podlega ona publikacji w dzienniku urzędowym województwa, określone jest w sposób naruszający art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Ponadto, jeżeli rada gminy uzależnia jej wejście w życie od publikacji, a brak jest podstawy prawnej do publikacji nie może zostać zrealizowany warunek wejścia w życie uchwały. W związku z powyższym, zdaniem rady gminy bezpodstawne uzależnienie w uchwale daty jej wejścia w życie od publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym skutkuje nieważnością nie tylko samego przepisu uchwały zawierającego to postanowienie, ale nieważnością całej uchwały.

Projekt uchwały o zamiarze likwidacji oddziałów został przekazany do zaopiniowania do reprezentatywnych organizacji związkowych zgodnie z art. 19 ustawy o związkach zawodowych, co oznacza, że dopuszczalna jest realizacja przez gminę zadania własnego określonego w art. 14 ust. 3 u.s.o. w sposób wskazany w uchwale, a procedura podjęcia uchwały została zrealizowana zgodnie z prawem. W załączeniu rada gminy przedstawiła pisma z 25 września 2015 r. skierowane do: M. B. NSZZ "Solidarność" Miejsko-Gminna Komisja Zakładowa Nauczycieli i Pracowników Oświaty i Wychowania w O., M. S. Prezesa Zarządu ZNP Zarząd Oddziału w O., M. Ć. Prezesa Zarządu Okręgu Ł. ZNP, R. L. Przewodniczącego Międzyregionalnej Sekcji Oświaty i Wychowania NSZZ "Solidarność" Ziemi Ł. i G. P. Radnej Powiatu Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych w zakresie przedstawienia opinii w sprawie zamiaru likwidacji oddziałów przedszkolnych w Szkole Podstawowej im. J. w P. i w Szkole Podstawowej w C. oraz protokół Kuratorium Oświaty w Ł. z przeprowadzonej rozmowy z Dyrektorem Szkoły w C. K. Py. oraz Dyrektorem Publicznego Punktu Przedszkolnego "P." S. S.-G.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] stycznia 2016 r., nr [...], Wojewoda Ł. stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Gminy w P. z [...] grudnia 2015 r. w sprawie likwidacji oddziałów przedszkolnych w Szkole Podstawowej w C. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że uchwała jest niezgodna z art. 14 ust. 4 u.s.o., w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, zgodnie z którym zapewnienie warunków do spełniania obowiązku, o którym mowa w art. 14 ust. 3 jest zadaniem własnym gminy Zdaniem organu nadzoru unormowanie zawarte w § 2 uchwały budzi zastrzeżenia, ponieważ w sytuacji, gdy na terenie gminy P. nie funkcjonują publiczne punkty przedszkolne prowadzone przez gminę, a realizacja wychowania przedszkolnego ma być wykonywana w Publicznym Punkcie Przedszkolnym "P." prowadzonym przez osobę fizyczną, którego byt i funkcjonowanie z istoty rzeczy zależy od woli i możliwości osoby prowadzącej nie zostaje wypełniona dyspozycja powołanego przepisu ustawy. Gmina nie zapewnia warunków realizacji obowiązku "przedszkolnego". Z kolei § 4 uchwały stanowi, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Zastrzeżenie organu nadzoru budzi treść powyższego przepisu w kontekście art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych (Dz. U. z 2010 r., nr 97, poz. 1172).

Materialnoprawną podstawę uchwały stanowi art. 59 ust. 1 u.s.o, który przyznaje organowi prowadzącemu szkołę kompetencje do jej likwidacji i określa procedurę likwidacji. W ocenie organu nadzoru uchwała o likwidacji szkoły (lub jej części) jest aktem prawa miejscowego ze wszelkimi tego konsekwencjami. Z art. 4 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych wynika, iż akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od terminu ich ogłoszenia (jeżeli dany akt normatywny nie określa innego dłuższego terminu), zaś akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłaszane są w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Obydwa przywołane przepisy odwołują się do pojęcia prawa miejscowego. Każdorazowo, by móc przypisać aktowi normatywnemu stanowionemu przez gminę przymiot prawa miejscowego, należy wnikliwie poddać analizie jego cechy materialne i formalne. Konieczne jest zatem ustalenie, kto jest adresatem określonej normy postępowania oraz co było podstawą jego podjęcia. Tym samym o charakterze danego aktu prawnego przesądza podstawa prawna aktu oraz regulowana nim materia. Akty prawa miejscowego, czyli przepisy powszechnie obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły, są źródłami prawa, a więc muszą posiadać cechy ogólności oraz abstrakcyjności. Akt prawa miejscowego, co należy podkreślić, nie musi być adresowany do wszystkich osób zamieszkujących lub przebywających na określonym terytorium i wystarczy wskazać adresatów (co najmniej grupowo), o ile wyodrębnienie dokonywane jest w oparciu o określone kryterium. Zdaniem organu nadzoru wskazane cechy, które są charakterystyczne dla aktów prawa miejscowego zawiera kwestionowana uchwała.

Odwołując się do uchwały NSA z 29 listopada 2010 r., OPS 2/10, Wojewoda Ł. wskazał, że zarówno uchwałę o zamiarze likwidacji szkoły, jak i uchwałę w sprawie likwidacji szkoły można uznać za akt generalny, przy czym pierwsza z uchwał będzie nienormatywnym aktem generalnym, a druga aktem generalnym normatywnym. Tym samym uchwała o likwidacji jest jednocześnie aktem prawa miejscowego.

Z nadesłanych przez Radę Gminy w P. wyjaśnień i materiałów wynika, że projekt uchwały nr [...] Rady Gminy w P. z [...] listopada 2015 r. w sprawie zamiaru likwidacji oddziałów przedszkolnych w Szkole Podstawowej w C. był przedstawiony do konsultacji przez organizacje związkowe, tj. Niezależny Samorządny Związek Zawodowy "Solidarność" i Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych (Rada Powiatu w Z. OPZZ i ZNP Oddział w O. oraz Zarząd Okręgu Ł.). Pominięto jednak przesłanie projektu uchwały do zaopiniowania Forum Związków Zawodowych, co stanowi naruszenie art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. Projektu uchwały nie przekazano do zaopiniowania do wszystkich reprezentatywnych organizacji związkowych. Forum Związków Zawodowych było reprezentatywną organizacją związkową w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. z 2001 r. nr 100, poz. 1080 ze zm.) i pozostało reprezentatywną organizacją w rozumieniu art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1240).

W piśmie z 28 stycznia 2016 r. Rada Gminy w P. poinformowała, że projekt uchwały o zamiarze likwidacji oddziałów przedszkolnych został przekazany do zaopiniowania również do Forum Związków Zawodowych. W załączeniu przedstawiono pismo z 25 września 2015 r. skierowane do Zarządu Województwa Ł. Forum Związków Zawodowych.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Rada Gminy w P., podtrzymując dotychczasową argumentację, wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ł. wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 27 kwietnia 2016 r., III SA/Łd 203/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że zgodnie z art. 59 ust. 1 i 2 u.s.o., szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 1a i 2, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły, rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych – uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Ustęp 6 tego artykułu stanowi, że przepisy ust. 1-5 i art. 58 stosuje się odpowiednio w przypadku przekształcenia szkoły lub placówki.

Zaskarżona uchwała została określona przez organ ją podejmujący jako uchwała "w sprawie likwidacji oddziałów przedszkolnych w Szkole Podstawowej w C.". Treść § 1 uchwały wskazuje, że z dniem 31 sierpnia 2016 r., tj. z końcem roku szkolnego 2015/2016 likwiduje się oddziały przedszkolne w Szkole Podstawowej w C.. Jednakże w myśl § 2 dzieciom z likwidowanych oddziałów zapewnia się możliwość kontynuowania wychowania przedszkolnego i rocznego obowiązkowego przygotowania przedszkolnego w Publicznym Punkcie Przedszkolnym "P." w C. Zgodnie zaś z § 4 uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu.

Z powyższego wynika, że działania Rady Gminy w P. zmierzają do likwidacji oddziałów przedszkolnych w Szkole Podstawowej w C., co spowoduje zmiany w strukturze organizacyjnej szkoły. Oznacza to, że nastąpi przekształcenie szkoły w rozumieniu art. 59 ust. 6 u.s.o. Zmianę organizacyjną polegającą na likwidacji oddziału przedszkolnego należy bowiem uznać za przekształcenie, do którego stosuje się odpowiednio przepisy art. 59 ust. 1-5 i art. 58, dotyczące likwidacji szkoły lub placówki.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 marca 2014 r., I OSK 3045/13, do procedury przekształcenia szkoły należy odnieść wszystkie ustalenia, jakie orzecznictwo i doktryna poczyniły w zakresie zawiadamiania o likwidacji szkoły. Oznacza to, że informacja o zamiarze przekształcenia szkoły powinna być informacją imiennie adresowaną do wszystkich poszczególnych rodziców, wyraźną i dającą możliwość zapoznania się z jej treścią.

Taka procedura w odniesieniu do oddziału przedszkolnego Szkoły Podstawowej w C. została przeprowadzona (uchwała Rady Gminy nr [...] z [...] listopada 2015 r. w sprawie zamiaru likwidacji oddziałów przedszkolnych w Szkole Podstawowej w C.).

Natomiast z § 16 Statutu Szkoły Podstawowej w C. wynika, że w szkole mogą funkcjonować oddziały przedszkolne w celu zapewnienia dzieciom pięcioletnim i sześcioletnim rocznego przygotowania przedszkolnego zgodnie z założeniami ustawy o systemie oświaty.

W myśl art. 14 ust. 3 u.s.o. – w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały – dziecko w wieku pięciu lat jest obowiązane odbyć roczne przygotowanie przedszkolne w przedszkolu, oddziale przedszkolnym zorganizowanym w szkole podstawowej lub w innej formie wychowania przedszkolnego. Z dniem 1 września 2016 r. została wprowadzona zmiana w art. 14 ust. 3 u.s.o., polegająca na wprowadzeniu obowiązku rocznego wychowania przedszkolnego obejmującego dzieci w wieku 6 lat.

Zdaniem Sądu I instancji, okoliczność utworzenia Publicznego Punktu Przedszkolnego "P." w C. nie powinna powodować, że oddziały przedszkolne Szkoły Podstawowej w C. przestają automatycznie istnieć. Przepisy ustawy o systemie oświaty, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, nie powodują bowiem utraty przez gminę powinności zapewnienia warunków do spełnienia przez dzieci pięcioletnie obowiązku odbycia rocznego przygotowania przedszkolnego, które jest zadaniem własnym gminy (art. 14 ust. 4 ustawy). Utworzenie Publicznego Punktu Przedszkolnego "P." w C. wyłącznie umożliwia rodzicom dokonanie wyboru realizacji przez ich dzieci rocznego przygotowania przedszkolnego, czy to w nowo utworzonej placówce, czy w oddziale przedszkolnym w szkole.

Podstawę wydania uchwały Rady Gminy w P. z [...] grudnia 2015 r. stanowił art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r., poz. 827). Zgodnie z art. 7 ust. 1 ww. ustawy od dnia 1 września 2015 r. dziecko w wieku 4 lat ma prawo do korzystania z wychowania przedszkolnego w przedszkolu, oddziale przedszkolnym w szkole podstawowej lub innej formie wychowania przedszkolnego. W latach szkolnych 2015/2016 i 2016/2017 dziecko uzyskuje prawo, o którym mowa w ust. 1, z początkiem roku szkolnego w tym roku kalendarzowym, w którym kończy 4 lata (art. 7 ust. 2). Zapewnienie warunków do realizacji prawa, o którym mowa w ust. 1, jest zadaniem własnym gminy (art. 7 ust. 2). W latach szkolnych 2013/2014-2016/2017 gmina zapewnia dzieciom możliwość korzystania z wychowania przedszkolnego w:

1) publicznym przedszkolu, publicznej innej formie wychowania przedszkolnego lub do dnia 31 sierpnia 2016 r. – oddziale przedszkolnym w publicznej szkole podstawowej, prowadzonych przez gminę, lub

2) publicznym przedszkolu, publicznej innej formie wychowania przedszkolnego lub do dnia 31 sierpnia 2016 r. - oddziale przedszkolnym w publicznej szkole podstawowej, prowadzonych przez inną osobę prawną lub osobę fizyczną, położonych na obszarze gminy, lub

3) niepublicznym przedszkolu, o którym mowa w art. 90 ust. 1b ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, lub niepublicznej innej formie wychowania przedszkolnego, o której mowa w art. 90 ust. 1c ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, położonych na obszarze gminy – od roku szkolnego 2015/2016 (art. 7 ust. 2).

W ocenie Sądu I instancji, w art. 7 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw – ustanowione zostało prawo do korzystania z wychowania przedszkolnego dzieci w wieku 4 lat, a obowiązek rocznego wychowania przedszkolnego, o którym mowa w art. 14 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, obejmuje dzieci w wieku 5 (6) lat. A zatem prawo do korzystania z wychowania przedszkolnego dzieci w wieku 4 lat ustanowione w art. 7 ust. 1 ww. ustawy zmieniającej nie jest tożsame z obowiązkiem rocznego wychowania przedszkolnego dzieci w wieku 5 (6) lat, o którym mowa w art. 14 ust. 3 u.s.o.

Jednocześnie w art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. ustanowiona została alternatywna możliwość realizacji prawa do korzystania z wychowania przedszkolnego dzieci w wieku 4 lat, tj. w publicznym lub niepublicznym przedszkolu, w oddziale przedszkolnym w publicznej szkole podstawowej, prowadzonej przez gminę oraz w oddziale przedszkolnym w publicznej szkole podstawowej, prowadzonej przez inną osobę prawną lub osobę fizyczną.

W rozpoznawanej sprawie zgodnie z § 16 ust. 1 Statutu Szkoły Podstawowej w C. – w szkole funkcjonują oddziały przedszkolne w celu zapewnienia dzieciom pięcioletnim i sześcioletnim rocznego przygotowania przedszkolnego zgodnie z założeniami ustawy o systemie oświaty. O obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego stanowi natomiast art. 14 ust. 3 u.s.o., w którym ustanowiona została alternatywna możliwość realizacji rocznego przygotowania przedszkolnego, tj. w przedszkolu albo w oddziale przedszkolnym zorganizowanym w szkole podstawowej, a nie art. 7 ust. 4 ustawy zmieniającej z dnia 13 czerwca 2013 r.

Skoro zatem uchwała Rady Gminy w P. z [...] grudnia 2015 r. dotyczy likwidacji oddziałów przedszkolnych w Szkole Podstawowej w C., a więc oddziałów, w których dzieci w wieku 5 (6) lat realizują obowiązek rocznego wychowania przedszkolnego, o którym mowa w art. 14 ust. 3 u.s.o., to nie mogła ona zostać podjęta na podstawie art. 7 ust. 4 ustawy zmieniającej z dnia 13 czerwca 2013 r.

Wobec powyższego zaskarżona uchwała narusza art. 59 ust. 1 i ust. 6 oraz art. 14 ust. 3 u.s.o., który nie przewiduje możliwości realizacji obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego w publicznym punkcie przedszkolnym prowadzonym przez osobę fizyczną. Przepis art. 14a u.s.o., dodany przez art. 1 pkt 4 lit. f ustawy zmieniającej z dnia 13 czerwca 2013 r., który przewiduje możliwość wykonania przez gminę obowiązku zapewnienia realizacji przez dzieci w wieku 5 (6) lat obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego w innych alternatywnie wskazanych formach, w tym w publicznym przedszkolu lub publicznej innej formie wychowania przedszkolnego, prowadzonych przez osobę fizyczną – zacznie obowiązywać dopiero od dnia 1 września 2017 r.

W rozpoznawanej sprawie projekt uchwały nr [...] Rady Gminy w P. z [...] listopada 2015 r. w sprawie zamiaru likwidacji oddziałów przedszkolnych w Szkole Podstawowej w C. był przedstawiony do konsultacji przez Forum Związków Zawodowych. Wojewoda Ł. nieprawidłowo zatem uznał w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, że doszło do naruszenia art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, co potwierdził w odpowiedzi na skargę. Powyższe nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy.

Kolejnym zagadnieniem spornym jest to, czy uchwała Rady Gminy w P. z [...] grudnia 2015 r. jest aktem prawa miejscowego i stosownie do art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1484) podlega obowiązkowi publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego, czy też nie jest aktem prawa miejscowego i obowiązkowi ogłoszenia nie podlega.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza akty prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). To zaś oznacza, że akty prawa miejscowego muszą odpowiadać wszystkim zasadom charakteryzującym tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś hierarchii źródeł prawa. Jej wyrazem w odniesieniu do prawa miejscowego jest art. 94 Konstytucji, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g. zaspakajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy edukacji publicznej. Podobnie art. 14 ust. 4 u.s.o. stanowi, że zapewnienie warunków do spełnienia obowiązku odbycia rocznego przygotowania przedszkolnego jest zadaniem własnym gminy.

W doktrynie trafnie wskazuje się, że wszelkie zadania administracji publicznej muszą wynikać z przepisów prawa. Przepis art. 40 ust. 1 i 2 u.s.g. określa podstawy stanowienia przez gminę aktów prawa miejscowego, które zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji są jednym ze źródeł powszechnie obowiązującego prawa. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjmuje się zatem, że normy zawarte w akcie prawa miejscowego muszą posiadać charakter generalny i abstrakcyjny. Muszą być one adresowane do nieokreślonego kręgu osób obejmując swymi postanowieniami sytuacje powtarzalne i regulując we wskazanym zakresie prawa i obowiązki podmiotów, które spełnią hipotezę norm zawartych w uchwale. Przyjęto również, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie możemy mieć do czynienia z aktem prawa miejscowego.

Powyższe zagadnienie znalazło swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 2010 r., I OPS 2/10, mimo że jej przedmiotem nie było wyjaśnienie wątpliwości, czy uchwała o likwidacji oddziałów przedszkolnych jest aktem prawa miejscowego podlegającym obowiązkowi promulgacji. NSA stwierdził bowiem, że "charakter uchwały o likwidacji (lub zamiarze likwidacji) szkoły, podjętej na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, budzi wiele wątpliwości prowadzących do istotnych rozbieżności w orzecznictwie sądowym, które dotyczą zarówno charakteru takich uchwał, jak i zakresu kompetencji opiniodawczych związków zawodowych, co zostało wykazane we wniosku Prezesa NSA.

Organ nadzoru zasadnie uznał, iż uchwała Rady Gminy w P. w sprawie likwidacji oddziałów przedszkolnych w Szkole Podstawowej w C. jest aktem prawa miejscowego. Dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. Przedmiotowa uchwała zawiera normy o charakterze generalnym, a jej postanowienia kształtują w sposób bezpośredni prawa pewnej kategorii potencjalnych adresatów. Uchwała ta nie ma jedynie charakteru wewnętrznego sprowadzającego się do relacji pomiędzy organami, gdyż jej postanowienia określają również uprawnienia pomiotów zewnętrznych np. poprzez określenie, że dzieciom z likwidowanych oddziałów zapewnia się możliwość kontynuowania wychowania przedszkolnego i rocznego obowiązkowego przygotowania przedszkolnego w Publicznym Punkcie Przedszkolnym "P." w C. (prowadzonym przez osobę fizyczną). Uchwała ta stanowi natomiast podstawę do podejmowania obowiązkowych czynności o charakterze zewnętrznym, skierowanych do nieoznaczonego kręgu podmiotów, jest zatem aktem prawa miejscowego. Konsekwencją przyjęcia, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego jest prawidłowe stwierdzenie, że podlegała ona obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zgodnie z art. 42 u.s.g., zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1484). Stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych – akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Według art. 13 pkt 2 tej ustawy, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy.

Skoro uchwała Rady Gminy w P. zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, winna być, jako akt prawa miejscowego, zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Jest to warunek konieczny do wejścia w życie uchwały tej kategorii. O ile przepisy prawa przewidują obowiązek publikacji aktów prawnych określonej kategorii, niewykonanie takiego obowiązku równoznaczne jest z istotnym naruszeniem prawa. Skutkuje więc ono nieważnością aktu w całości.

W tym stanie rzeczy Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ł. nie narusza prawa i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 27 kwietnia 2016 r., III SA/Łd 203/16, wniosła Rada Gminy w P. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie:

1. art. 59 ust. 1 i 6 oraz 14 ust. 3 i 4 u.s.o. poprzez przyjęcie, iż wobec likwidacji oddziałów przedszkolnych w szkole podstawowej powadzonej przez gminę zapewnienie wykonania zadania własnego gminy w postaci realizacji rocznego obowiązkowego wychowania przedszkolnego nie może być zrealizowane w publicznym punkcie przedszkolnym prowadzonym przez osobę fizyczną, gdy tymczasem zgodnie z art. 59 ust 1 u.s.o. szkoła może być zlikwidowana po zapewnieniu przez organ prowadzący uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a przepisy te mają zastosowanie do przekształcenia szkoły, jakim jest likwidacja oddziałów przedszkolnych (na podstawie ust. 6 art. 59 u.s.o.). Zgodnie z art. 14 ust. 3 i 4 u.s.o. dziecko w wieku 5 lat jest obowiązane odbyć roczne przygotowanie przedszkolne w przedszkolu, oddziale przedszkolnym zorganizowanym w szkole podstawowej lub w innej formie wychowania przedszkolnego i zapewnienie warunków do spełniania obowiązku, o którym mowa w ust. 3, jest zadaniem własnym gminy (ust. 4 art. 14). Przy czym ponieważ przywołany przepis nie wymienia form realizacji tego zadania przez gminę wg skarżącego dopuszczalne są wszystkie formy jego realizacji przewidziane przez prawo, również w formie publicznego punktu przedszkolnego prowadzonego przez osobę fizyczną, dotowanego przez gminę.

2. naruszenie art. 7 ust. 4 w związku z art. 10 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r. poz. 827; zm.: Dz. U. z 2014 r. poz. 7 i poz. 811 oraz z 2015 r. poz. 357, z 2016 poz. 35), poprzez przyjęcie, iż realizacja wychowania przedszkolnego wskazana w tym przepisie – w różnych formach organizacyjnych wymienionych alternatywnie – dotyczy tylko i wyłącznie dzieci 4 letnich, podczas gdy zgodnie z jego brzmieniem w latach szkolnych 2013/2014-2016/2017 gmina zapewnia dzieciom możliwość korzystania z wychowania przedszkolnego w formach:

a) publicznym przedszkolu, publicznej innej formie wychowania przedszkolnego lub do dnia 31 sierpnia 2016 r. – oddziale przedszkolnym w publicznej szkole podstawowej, prowadzonych przez gminę, lub

b) publicznym przedszkolu, publicznej innej formie wychowania przedszkolnego lub do dnia 31 sierpnia 2016 r. – oddziale przedszkolnym w publicznej szkole podstawowej, prowadzonych przez inną osobę prawną lub osobę fizyczną, położonych na obszarze gminy, lub

c) niepublicznym przedszkolu, o którym mowa w art. 90 ust. 1b ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, lub niepublicznej innej formie wychowania przedszkolnego, o której mowa w art. 90 ust. 1c ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, położonych na obszarze gminy – od roku szkolnego 2015/2016 – jest to brzmienie przepisu obowiązujące w dniu podjęcia uchwały przez radę gminy w P.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną przepis ten dotyczy wszystkich dzieci – zarówno tych realizujących roczne obowiązkowe wychowanie przedszkolne jak i realizujących prawo do wychowania przedszkolnego, gdyż przepis mówi ogólnie o wychowaniu przedszkolnym i ma inną konstrukcję niż art. 14 ust 4a u.s.o., w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2017 r. nadanym nowelizacją ustawy o systemie oświaty z dnia 13 czerwca 2013 r., który to przepis zawiera w swej treści wyraźne odesłanie do ust. 4. Ponadto czytając ten przepis w kontekście art. 10 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r., zgodnie z treścią którego w latach szkolnych 2015/2016 i 2016/2017 sieć publicznych przedszkoli wraz z publicznymi innymi formami wychowania przedszkolnego, oddziałami przedszkolnymi zorganizowanymi w publicznych szkołach podstawowych, prowadzonymi przez gminę, publicznymi przedszkolami, oddziałami przedszkolnymi zorganizowanymi w publicznych szkołach podstawowych i publicznymi innymi formami wychowania przedszkolnego, prowadzonymi przez inną osobę prawną lub osobę fizyczną, niepublicznymi przedszkolami, o których mowa w art. 90 ust. 1b ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz niepublicznymi innymi formami wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 90 ust. 1c ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, powinna zapewniać zamieszkałym na obszarze gminy dzieciom, o których mowa w art. 14 ust. 3 ustawy zmienianej w art. 1, możliwość spełniania obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego, a dzieciom czteroletnim - możliwość realizowania wychowania przedszkolnego (...) można nabrać przekonania, że skoro przepis ten wymienia wszystkie formy zapewnienia realizacji wychowania przedszkolnego jako dopuszczalne nie wskazując żadnej z nich jako wyłącznej, dopuszczalnym jest realizacja obowiązku zapewnienia realizacji wychowania przedszkolnego dzieci przez gminę w jednej z tych form.

3. art. 59 ust. 1 i 6 u.s.o. oraz z art. 40 ust. 1 i 2 u.s.g. i art. 13 pkt 2 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 296), poprzez przyjęcie, że uchwała o likwidacji oddziałów przedszkolnych jest aktem prawa miejscowego i wchodzi w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia podczas, gdy zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną uchwała ta nie zawiera norm prawnych generalnie obowiązujących skierowanych do nieograniczonego kręgu adresatów i regulujących sytuacje powtarzalne, a zatem nie jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu powołanych przepisów.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, w trybie art. 188 p.p.s.a., poprzez jej uwzględnienie i uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego lub o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 183 § 1 p.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły, zatem należało odnieść się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej, które okazały się zasadne.

Skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia prawa materialnego, które generalnie sprowadzają się do dwóch kwestii: po pierwsze, czy uchwałę w sprawie likwidacji oddziałów przedszkolnych w Szkole Podstawowej w C., podjętą na podstawie art. 59 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (u.s.o.), można zaliczyć do aktów prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji R.P., z konsekwencjami z tego wynikającymi – i po drugie, czy obowiązek odbycia przez dziecko w wieku 5 (obecnie 6) lat rocznego przygotowania przedszkolnego, przewidziany w art. 14 ust. 3 u.s.o., może być realizowany w roku szkolnym 2016/2017 (§ 2 uchwały dotyczy tego okresu) jako zadanie własne gminy w publicznym punkcie przedszkolnym prowadzonym przez osobę fizyczną.

Rozstrzygnięcie pierwszej z przywołanych kwestii, w związku z zarzutami powołanymi w pkt 3 skargi kasacyjnej, jest celowe z tego względu, iż Sąd I instancji uznał, że "Skoro uchwała Rady Gminy w P. zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, winna być, jako akt prawa miejscowego, zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Jest to warunek konieczny do wejścia w życie uchwały tej kategorii. O ile przepisy prawa przewidują obowiązek publikacji aktów prawnych określonej kategorii, niewykonanie takiego obowiązku równoznaczne jest z istotnym naruszeniem prawa. Skutkuje więc ono nieważnością aktu w całości."

Ocenę, czy uchwała Rady Gminy w P. nr [...] z [...] grudnia 2015 r. w sprawie likwidacji oddziałów przedszkolnych w Szkole Podstawowej w C., jest aktem prawa miejscowego, rozpocząć należy od krótkiej charakterystyki tego, czym jest prawo miejscowe. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji "Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego." Natomiast stosownie do art. 94 Konstytucji "Organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa".

Akty prawa miejscowego nie mają charakteru samoistnego. Są to akty podustawowe, wydawane na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie i w jego granicach. To normy wyższego rzędu określają warunki ich tworzenia, ich przedmiot, zakres i sposób regulacji prawnej. Obowiązują one na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zasady i tryb wydawania tych aktów określa ustawa. Konstytucja RP wymaga jedynie, aby były one wydawane na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Każdorazowo należy ustalić, czy dany akt ma charakter prawa miejscowego, kto jest adresatem norm wyprowadzanych z danego aktu, na jakiej podstawie prawnej został wydany, a także w jaki sposób podano go do publicznej wiadomości. Akty prawa miejscowego zawierają normy generalne i abstrakcyjne obowiązujące erga omnes na obszarze określonej jednostki samorządu terytorialnego, stanowione są na podstawie upoważnienia ustawowego, przez właściwy organ, we właściwym trybie i muszą być należycie ogłoszone. Stwierdzenie występowania wszystkich elementów pozwala zaliczyć dany akt do kategorii prawa miejscowego (zob. R. Michalska-Bodziak, K. Wlaźlak: Akty prawa powszechnie obowiązującego [w:] Legislacja administracyjna. Teoria, orzecznictwo, praktyka., pod red. Z. Duniewskiej, M. Stahl, LEX 2012).

Charakterem uchwały o likwidacji szkoły, podjętej w oparciu o art. 59 ust. 1 u.s.o. (a przepis ten stosuje się odpowiednio w przypadku przekształcenia szkoły – zob. ust. 6 art. 59), zajmował się już Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 29 listopada 2010 r., I OPS 2/10 (ONSAiWSA 2011/1/2), przy czym w trochę innym niż w tej sprawie kontekście. Chodziło o to, czy uchwała o likwidacji (lub o zamiarze likwidacji) szkoły podjęta na podstawie art. 59 ust. 1 u.s.o. jest aktem prawnym, którego projekt podlega zaopiniowaniu przez odpowiednie władze statutowe związku zawodowego, stosownie do art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych. Niemniej w uzasadnieniu powołanej uchwały NSA stwierdził między innymi, że "W piśmiennictwie brak jest opracowań dotyczących bezpośrednio oceny charakteru prawnego uchwał dotyczących zamiaru likwidacji szkoły i uchwał o likwidacji. Choć, jak wskazano, uchwała o zamiarze likwidacji szkoły nie jest aktem prawa miejscowego w klasycznym rozumieniu tego pojęcia, to jednak taka konstatacja nie przesądza jeszcze o nieposiadaniu przez nią przymiotu aktu generalnego. W doktrynie bowiem została przedstawiona koncepcja szeroko rozumianych aktów administracyjnych generalnych (W. Chróścielewski: Akt administracyjny generalny, Łódź 1994). Zdecydowana większość piśmiennictwa, zdaniem W. Chróścielewskiego, stoi na stanowisku możliwości odróżnienia wśród aktów generalnych takich, które mają charakter normatywny, oraz takich, które charakteru normatywnego nie posiadają, o różnym znaczeniu. Rzadko podział ten występuje w czystej postaci, często też w jednym akcie generalnym są zawarte normy, jak również treści niemające takiego charakteru. (...) Uchwały o zamiarze likwidacji szkoły publicznej i o jej likwidacji są przez rady gmin podejmowane na podstawie art. 59 ustawy o systemie oświaty, w którym nie określono charakteru tych uchwał. Przepis art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że akty prawa miejscowego stanowione są na podstawie upoważnień ustawowych. W przypadku omawianych uchwał taka odrębna, materialnoprawna podstawa istnieje, ale samo jej istnienie nie przesądza ani charakteru normatywnego podejmowanych uchwał, ani też obowiązku poddawania ich opiniowaniu przez związki zawodowe."

Charakteryzując wyżej w sposób ogólny akty prawa miejscowego podano, że zawierają one normy generalne i abstrakcyjne obowiązujące erga omnes na danym obszarze. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym składzie uchwała Rady Gminy w P. nr [...] z [...] grudnia 2015 r. w sprawie likwidacji oddziałów przedszkolnych w Szkole Podstawowej w C. jest aktem generalnym, bowiem skierowana jest do nieokreślonej liczby adresatów, ale nie zawiera normom abstrakcyjnych, w znaczeniu sytuacji powtarzalnych, które nie wyczerpują się poprzez stosowanie. Wobec tego nie zawiera ona norm powszechnie obowiązujących i nie może być uznana za akt prawa miejscowego. Podobną ocenę zawarł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 lutego 2012 r., I OSK 2225/11, stwierdzając, że "Uchwała o likwidacji szkoły podjęta na podstawie art. 59 ust. 1 u.s.o. nie ma charakteru aktu prawa miejscowego" (LEX nr 1218853). Skoro tak, to uchwała z [...] grudnia 2015 r. nie podlegała publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a jej wejście w życie nie było od tego uzależnione. Za usprawiedliwiony należało więc uznać zarzut naruszenia art. 59 ust. 1 i 6 u.s.o. oraz z art. 40 ust. 1 i 2 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

Jeśli zaś chodzi o drugi problem, podniesiony w punktach 1 i 2 skargi kasacyjnej, zauważyć należy, że w dniu podejmowania uchwały nr [...] z [...] grudnia 2015 r. ust. 3 i 4 art. 14 u.s.o. miały następujące brzmienie: "3. Dziecko w wieku 5 [obecnie 6] lat jest obowiązane odbyć roczne przygotowanie przedszkolne w przedszkolu, oddziale przedszkolnym zorganizowanym w szkole podstawowej lub w innej formie wychowania przedszkolnego. 4. Zapewnienie warunków do spełniania obowiązku, o którym mowa w ust. 3, jest zadaniem własnym gminy." W dniu podjęcia uchwały żaden przepis nie określał, jak gmina ma to zadanie realizować, a ust. 3 art. 14 u.s.o. wskazuje na wszystkie możliwe formy wychowania przedszkolnego. Zwrócić należy też uwagę, że zadaniem własnym gminy, o którym mowa w ust. 4 art. 14 u.s.o., nie jest prowadzenie przedszkola publicznego lub w jakiejkolwiek innej formie wychowania przedszkolnego (zob. art. 6 ust. 1 i 2 u.s.o.), w ramach której miałby być realizowany obowiązek dziecka, o jakim mowa w ust. 3 art. 14, lecz zapewnienie warunków do spełniania takiego obowiązku przez dziecko.

Przepis art. 14 ust. 4a u.s.o., który wejdzie w życie 1 września 2017 r. stanowi, że "Zadanie, o którym mowa w ust. 4, jest wykonywane przez gminę przez zapewnienie dziecku możliwości korzystania z wychowania przedszkolnego w:

1) publicznym przedszkolu lub publicznej innej formie wychowania przedszkolnego, prowadzonych przez gminę, lub

2) publicznym przedszkolu lub publicznej innej formie wychowania przedszkolnego, prowadzonych przez inną osobę prawną lub osobę fizyczną, położonych na obszarze gminy, lub

3) niepublicznym przedszkolu, o którym mowa w art. 90 ust. 1b, lub niepublicznej innej formie wychowania przedszkolnego, o której mowa w art. 90 ust. 1c, położonych na obszarze gminy.

M. Pilich w komentarzu do art. 14 u.s.o. (LEX 2015) stwierdza, że "Treść art. 14 ust. 4a, który zacznie obowiązywać od dnia 1 września 2017 r., wskazuje bowiem dość jednoznacznie na możliwość wykonania przez gminę obowiązku zapewnienia możliwości realizacji przez dzieci obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego lub prawa do objęcia ich wychowaniem przedszkolnym w jednej z alternatywnie wskazanych form. Jest to ważna wskazówka interpretacyjna co do wykładni funkcjonalnej ustawy, również w jej obowiązującym brzmieniu [uw. 1]. (...) Wszystkie formy przewidziane ustawą są równouprawnione, zaś prawo wyboru pomiędzy nimi (przy uwzględnieniu realnych możliwości) przysługuje w zasadzie zainteresowanym rodzicom" [uw. 5]. Stanowisko to Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela. Na tle stanu faktycznego niniejszej sprawy jest ono uzasadnione tym bardziej, że z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw, w jego pierwotnym brzmieniu, obowiązującym w dniu podejmowania uchwały z [...] grudnia 2015 r. wynikało, że z katalogu form realizacji rocznego obowiązku przedszkolnego z dniem 1 września 2016 r. wyeliminowane zostaną oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych, które ulegną ex lege przekształceniu w samodzielne organizacyjnie formy prawne, tzn. w przedszkola, połączone w zespół z macierzystymi szkołami podstawowymi.

Tezę o równouprawnieniu form, w jakich gmina ma zapewnić spełnienie przez dziecko rocznego obowiązku przedszkolnego, co słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, potwierdza także art. 10 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. w brzmieniu z 23 grudnia 2015 r., zgodnie z którym "W latach szkolnych 2015/2016 i 2016/2017 sieć publicznych przedszkoli wraz z publicznymi innymi formami wychowania przedszkolnego, oddziałami przedszkolnymi zorganizowanymi w publicznych szkołach podstawowych, prowadzonymi przez gminę, publicznymi przedszkolami, oddziałami przedszkolnymi zorganizowanymi w publicznych szkołach podstawowych i publicznymi innymi formami wychowania przedszkolnego, prowadzonymi przez inną osobę prawną lub osobę fizyczną, niepublicznymi przedszkolami, o których mowa w art. 90 ust. 1b ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz niepublicznymi innymi formami wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 90 ust. 1c ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, powinna zapewniać zamieszkałym na obszarze gminy dzieciom, o których mowa w art. 14 ust. 3 ustawy zmienianej w art. 1, możliwość spełniania obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego, a dzieciom czteroletnim - możliwość realizowania wychowania przedszkolnego. (...)." Z tego przepisu wynika, że zadaniem własnym gminy jest stworzenie sieci punktów, w których roczny obowiązek przygotowania przedszkolnego może być spełniony.

Wobec tego także zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 59 ust. 1 i 6 oraz 14 ust. 3 i 4 u.s.o. w zw. z art. 10 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw, należy uznać za usprawiedliwione.

Nie było więc podstaw do uznania przez organ nadzoru uchwały z [...] grudnia 2015 r. za nieważną, z powodu istotnego naruszenia prawa (art. 91 ust. 1 u.s.g.).

Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 148 w zw. z art. 193 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.