Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 1156/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37, art. 61 ust 8 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1460
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych  w perspektywie finansowej 2014- 2020  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Inga Gołowska Sędziowie: WSA Waldemar Michaldo (spr.) WSA Urszula Zięba Protokolant st. sekretarz: Iwona Sadowska - Białka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. spółka komandytowa w M. na rozstrzygniecie Zarządu Województwa M. z dnia 16 października 2017 r. Nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu - s k a r g ę o d d a l a -


UZASADNIENIE

B. sp. z o.o. z siedzibą w M. D. (dalej: Spółka, wnioskodawca) wystąpiła do Instytucji Organizującej Konkurs – Małopolskie Centrum Przedsiębiorczości (dalej: IOK) z wnioskiem nr [...] pt. "Wdrożenie innowacyjnej technologii do produkcji stolarki okienno – drzwiowej o podwyższonych parametrach", w ramach Działania [...] Rozwój i konkurencyjność małopolskich MŚP, Poddziałanie 3.4.5. Dotacje dla MŚP – wczesna faza rozwoju, Typ A, wdrożenia wyników prac B+P, wynalazków oraz wzorów użytkowych przez MŚP funkcjonujące na rynku nie dłużej niż 24 miesiące w ramach konkursu nr III Osi priorytetowej: "Wsparcie innowacji w przedsiębiorstwach" Regionalnego Programu operacyjnego Województwa Małopolskiego na lata 2014 – 2020.

Z treści wniosku wynika, że projekt Spółki polega na realizacji inwestycji technologicznej, mającej na celu wdrożenie własnej, nowej technologii pn. "Sposób wytwarzania zespołu okiennego oraz zespół okienny" i zastosowania kompleksowej linii produkcyjnej oraz uruchomienia na jej podstawie wytwarzania znacząco ulepszonych produktów stolarki otworowej z PCV i aluminium. Przedmiotem nowej technologii posiadanej przez wnioskodawcę (wynalazku) jest wytwarzanie zespołu okiennego zawierającego ościeżnicę i skrzydło, w którym z wzdłużnych odcinków profili skrzydłowych wykonuje się ramę skrzydła i z profili ościeżnicowych ramę ościeżnicy, a w skrzydle umieszcza się zespół szybowy z szybami osadzając go w uszczelkach bocznych, po czym skrzydło osadza się w ościeżnicy. Sposób charakteryzuje się tym, że podczas osadzania w skrzydle drzwiowym zespołu szybowego, w okolicy jego krawędzi, wewnątrz profilu skrzydłowego nakłada się uszczelkę specjalną tak, że styka się ona liniowo ze wszystkimi szybami zespołu szybowego, przy czym uszczelkę specjalną stanowi impregnowana sprężona taśma poliuretanowa.

Powyższy wniosek został oceniony negatywnie przez Komisję Oceny Projektów (KOP). O wynikach oceny wnioskodawca został poinformowany pismem z dnia 18 lipca 2017 r. znak: [...] W piśmie IOK wyjaśniła, że projekt nie spełnił kryteriów merytorycznych zerojedynkowych: nr [...] pn. "Innowacyjność produktowa lub procesowa" oraz nr [...] pn. "Opłacalność wdrożenia". Równocześnie pouczono wnioskodawcę, że przysługuje mu prawo wniesienie protestu od ww. rozstrzygnięcia.

Pismem z dnia 31 lipca 2017 r. Spółka wniosła protest, nie zgadzając się z powyższą oceną. Zarzuciła, że ocena wniosku została dokonana niezgodnie z Regulaminem Konkursu oraz Kryteriami wyboru projektów. W szczególności zarzucono:

1. W zakresie zgodności z kryteriami wyboru projektów:

a. dokonanie oceny wniosku z pominięciem treści wniosku oraz załączników, poprzez niezrozumienie zakresu, celów i wskaźników projektu, co skutkuje negatywną oceną merytoryczną;

b. dokonanie subiektywnej oceny treści wniosku wskazującej na to, że projekt nie spełnił wszystkich kryteriów merytorycznych, pomimo, że ocena taka powinna mieć charakter obiektywny i opierać się o informacje wynikające z treści wniosku, a w braku wystarczających treści wniosku nie powinna być w ogóle wykonywana bez pozyskania dodatkowych informacji i wyjaśnień treści wniosku na każdym etapie oceny wniosków.

2. W zakresie proceduralnym: dokonanie merytorycznej oceny projektu niezgodnie z zasadami dokonywania takiej oceny wynikającymi z:

a. Regulaminu konkursu oraz Regulaminu pracy Komisji Oceny Projektów stanowiącej załącznik nr [...] do Regulaminu konkursu poprzez niezastosowanie § 29 ust. 1. Procedura oceny projektów określona jest w Regulaminie KOP, stanowiącym Załącznik nr [...] do Regulaminu.

b. Regulaminu pracy Komisji Oceny Projektów stanowiącej załącznik nr [...] do Regulaminu konkursu, Podrozdział 1.5 Cele i zadania KOP pkt 3.

Pismem z dnia 16 października 2017 r. Instytucja Zarządzając Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Małopolskiego na lata 2014 – 2020 (dalej: IZ) poinformowała o nieuwzględnieniu protestu.

IZ wskazała, że w żadnym miejscu złożonej przez Spółkę dokumentacji projektu, w tym również przedstawionym w ramach załącznika nr [...] tj. dokumentu pn. "Opracowanie B+R. Okna o polepszonych parametrach", wnioskodawca nie udowodnił założonej skali innowacyjności. Co więcej, analiza zapisów dokumentacji projektowej oraz treści protestu wskazuje jednoznacznie, że innowacyjność produktową w zakresie parametrów nowo produkowanych okien i drzwi będzie dotyczyła jedynie przedsiębiorstwa wnioskodawcy.

Zdaniem IZ potwierdzenie powyższego stanowią choćby zapisy Raportu Instytutu Innowacji i Technologii Politechniki [...] pt. "Ocena wybranych właściwości użytkowych stolarki okienno-drzwiowej" (załącznik nr [...] do wniosku o dofinansowanie), na treść którego wnioskodawca powołuje się stwierdzając m.in. 70% ograniczenie strat ciepła w oknach produkowanych w nowej technologii. IZ podkreśliła, że przedmiotem badań, których rezultatem było powstanie ww. raportu było porównanie modeli okien obecnie produkowanych przez wnioskodawcę oraz okien wytworzonych w nowej technologii. Nie można zatem na podstawie tak przeprowadzonej weryfikacji rozpatrywać skali innowacyjności większej niż przedsiębiorstwo wnioskodawcy.

Poparcie powyższego stanowi również fakt, że zmniejszenie strat ciepła prezentowane jest w dokumentacji projektu w większości relatywnie tj. w postaci zmiany procentowej, nie zaś w wartościach bezwzględnych.

Natomiast po analizie treści wniosku i załączników, IZ stwierdziła, że uzyskane w zaprezentowanych wynikach prac B+R rzeczywiste parametry stolarki okienno-drzwiowej produkowanej w nowej technologii, nie wyróżniają się na tle wyrobów oferowanych na polskim rynku przez innych producentów. Tym bardziej nie jest zasadne twierdzenie o ich innowacyjności w szerszym zakresie geograficznym. Nie można zatem zgodzić się z wnioskodawcą, że inwestycja opisana w dokumentacji projektowej będzie stanowiła innowację produktową w skali międzynarodowej.

IZ zauważyła, iż w zakresie innowacyjności produktowej wnioskodawca wskazał na "(...) doszczelnienie przestrzeni przyszybowej za pomocą innowacyjnej uszczelki z impregnowanej sprężonej taśmy poliuretanowej". Odnosząc się do powyższego IZ zwróciła uwagę, że wnioskodawca nie przedstawił żadnego dokumentu potwierdzającego opracowanie materiału uszczelek, a nawet nie przedstawił jej parametrów. Co więcej, z ogólnie dostępnych informacji wynika, że materiał w postaci impregnowanej sprężonej taśmy poliuretanowej jest powszechnie stosowany do uszczelnień spoin i połączeń okiennych.

Podsumowując powyższe IZ stwierdziła, że nie można uznać za zasadne argumentów wnioskodawcy, zgodnie z którymi nowa technologia przyczyni się do wytworzenia produktu o nowych cechach funkcjonalnych i użytkowych w skali międzynarodowej, ponieważ parametry techniczne nowych produktów nie odbiegają od innych, dostępnych już na rynku.

W dalszej kolejności IZ zauważyła, iż drugim rodzajem innowacyjności, który zadeklarował wnioskodawca we wniosku o dofinansowanie, a który również nie został uznany przez oceniających jest innowacyjność procesowa w skali krajowej (pkt G.3 WN). Na poparcie swojego stanowiska wnioskodawca zacytował definicję innowacji procesowej zawartej w załączniku nr [...] do Regulaminu konkursu oraz zapisy pkt [...]

Po analizie przytoczonych zapisów IZ stwierdziła, że wymienione przez wnioskodawcę w pkt G.1 WN korzyści wynikające z optymalizacji procesów (w tym zmniejszenie energochłonności produkcji, zmniejszenie poziomu emitowanego hałasu, zmniejszenie ilości wytwarzanych odpadów itp.) nie są rezultatem wdrożenia posiadanych wyników prac badawczo-rozwojowych, lecz pochodną wymiany posiadanego parku maszynowego na nowocześniejszy.

IZ zauważyła, iż powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie m.in. w treści protestu, gdzie wnioskodawca sam wskazał, że zakup nowej linii technologicznej, pozwoli zautomatyzować prace, które dotychczas były wykonywane ręcznie, umożliwi wytwarzanie większych elementów bez konieczności ich dzielenia oraz automatyzację i integrację procesów obróbczych, które dotychczas były wykonywane oddzielnie na etapach cyklu produkcyjnego, co wpływało na niską jakość obrabianych elementów, częste upadki oraz uszkodzenia.

W ocenie IZ także zapisy we wniosku o dofinansowanie potwierdzają innowacyjność procesową jedynie w skali przedsiębiorstwa. W pkt G.3 WN wnioskodawca wskazał bowiem, że wdrożenie innowacji procesowej będzie polegało na: zastosowaniu innowacyjnej linii technologicznej do produkcji stolarki okienno-drzwiowej o podwyższonych parametrach, zastosowaniu zmian organizacyjnych w celu produkcji nowych produktów, co zwiększy kontrolę nad jakością produktów, zwiększenie efektywności i powtarzalności produkcji.

Zdaniem IZ, przytoczony fragment treści wniosku potwierdza również, że wdrażana innowacja nie będzie rezultatem komercjalizacji posiadanych wyników prac badawczo-rozwojowych, lecz będzie związana wprost z zakupem nowoczesnych maszyn produkcyjnych.

W kwestii innowacyjności IZ zwróciła uwagę, że wnioskodawca nie przedstawił analizy porównawczej nowego produktu w stosunku do rozwiązań oferowanych już na rynku. Obowiązek ten wynika jasno z zapisów Instrukcji wypełnienia wniosku o dofinansowanie, w części odnoszącej się do punktu G.3 WN. IZ podkreśliła przy tym, że na etapie oceny formalnej wnioskodawca został poproszony o uszczegółowienie zapisów wniosków o dofinansowanie w pkt G.3., jednak pomimo wezwania, informacje we wskazanym zakresie nie zostały uzupełnione. We wniosku złożonym po korekcie przywołano jedynie parametry nowych produktów oraz przytoczono wniosek z Raportu Instytutu Innowacji i Technologii Politechniki [...] dotyczący 70% redukcji strat ciepła.

IZ zauważyła, że wnioskodawca stwierdził, iż w wyniku realizacji projektu nastąpi ograniczenie strat ciepła nawet o 70 % w stosunku do obecnie dostępnych rozwiązań na rynku, jednak nie przedstawił żadnej analizy na poparcie takiego twierdzenia.

Podsumowując IZ stwierdziła, że ocena kryterium "Innowacyjność produktowa lub procesowa" została przeprowadzona przez IOK w sposób prawidłowy. Opisane w projekcie rozwiązanie nie spełnia bowiem definicji innowacji w zakresie umożliwiającym uznanie, że charakteryzuje się ono nowością co najmniej w skali polskiego rynku.

Odnosząc się do drugiego kryterium tj. Opłacalność wdrożenia, IZ wskazała, że mając na względzie zapisy dokumentacji projektu, w tym zwłaszcza wniosku o dofinansowanie (pkt G.1 WN) oraz załącznika nr 2A do wniosku o dofinansowanie tj. oraz załącznika nr 2A tj. Analiza finansowa projektu, przedstawione przez wnioskodawcę kalkulacje oparte są na racjonalnych i realistycznych przesłankach, a założone koszty i przewidywany zysk uzasadniają celowość wdrożenia projektu w przedsiębiorstwie wnioskodawcy.

Odnosząc się do ostatniego zarzutu wnioskodawcy, tj. negatywnej oceny w zakresie subkryterium nr [...]., IZ wyjaśniła, że w złożonym proteście wnioskodawca wyjaśnił, jaką definicję ryzyka przyjął, a także przytoczył zapisy wniosku potwierdzające jego zdaniem spełnienie ww. subkryterium.

Odnosząc się do stanowiska wnioskodawcy, IZ stwierdziła, że w kontekście wymogów konkursu, a zwłaszcza zapisów Instrukcji w zakresie wypełnienia pkt G.1 WN, nie jest możliwe przyjęcie definicji ryzyka wskazanej przez wnioskodawcę. Z treści Instrukcji wynika bowiem jednoznacznie, że w zakresie analizy ryzyka należy wymienić zidentyfikowane ewentualne ryzyka, zagrożenia, bariery utrudniające wprowadzenie produktu/technologii/usługi na rynek albo zastosowanie innowacji technologicznej w prowadzonej działalności oraz przedstawić sposób ich minimalizacji/pokonania.

Z tego względu, w ocenie IZ nie można zgodzić się ze stanowiskiem wnioskodawcy, który jako ryzyko rozumiał niepewne zdarzenie, które może mieć pozytywny lub negatywny wpływ na projekt. Zdaniem IZ nie można również uznać, że przedstawiona w pkt E.1 WN analiza wariantowa przedsięwzięcia potwierdza, iż wnioskodawca przeanalizował potencjalne zagrożenia. Wnioskodawca zobowiązany był do przeanalizowania czynów/sytuacji, które mogą stanowić zagrożenie dla realizacji projektu, czego jednak nie uczynił. Wnioskodawca opracował zagadnienie ryzyka w sposób bardzo ogólny. Wskazane zostały jedynie dwa ryzyka dla całego projektu (nietechnologiczne i niewynikające bezpośrednio z wdrożeniowego charakteru projektu), a nawet w tym zakresie nie zdefiniowano sposobów ich minimalizacji czy pokonania. Co więcej wnioskodawca przedstawił ww. ryzyka dopiero po wezwaniu do uzupełnienia przez IZ.

Na powyższe rozstrzygnięcie Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Małopolskiego na lata 2014 – 2020 Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucając mu naruszenie:

- art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1460, dalej: ustawa wdrożeniowa) poprzez dokonanie oceny wniosku o dofinansowanie projektu "Wdrożenie innowacyjnej technologii do produkcji stolarki okienno-drzwiowej o podwyższonych parametrach"', w sposób urągający zasadom rzetelności, przejrzystości i obiektywności, w tym również przez powtórzenie argumentacji Instytucji Organizującej Konkurs;

- art. 37 ust. 2 oraz art. 41 ust. 1 pkt 5 i 7 ustawy wdrożeniowej w zw. z § 29 ust. 1 i 2 Regulaminu Konkursu nr [...], poprzez dokonanie oceny merytorycznej wyżej wymienionego projektu z naruszeniem kryteriów wyboru projektów stanowiących Załącznik nr [...] do Regulaminu Konkursu w zakresie kryteriów zerojedynkowych nr [...] pn. "Innowacyjność produktowa lub procesowa" oraz nr [...] pn. "Opłacalność wdrożenia", a w szczególności poprzez dokonanie oceny wniosku o dofinansowanie ww. projektu z pominięciem treści tego wniosku oraz załączników i niezrozumienie zakresu, celów i wskaźników projektu, co w konsekwencji skutkowało negatywną oceną merytoryczną, jak również dokonanie subiektywnej oceny treści wniosku wskazującej na to, że projekt nie spełnił wszystkich kryteriów merytorycznych, pomimo tego że powyższa ocena powinna mieć charakter obiektywny i bezstronny oraz opierać się o informacje wynikające z treści wniosku, a w braku wystarczających treści wniosku nie powinna być w ogóle wykonywana bez pozyskania dodatkowych informacji i treści wniosku na każdym etapie powyższej oceny;

- Regulaminu Pracy Komisji Oceny Projektów stanowiącego załącznik nr [...] do Regulaminu Konkursu:

- w ramach podrozdziału 1.5 ,,Cele i zadania KOP'' w zakresie: pkt 3 poprzez naruszenie regulacji dotyczącej oceniania spełnienia kryteriów wyboru przez projekty, a w szczególności oceny merytorycznej tych projektów; pkt 4. poprzez naruszenie regulacji dotyczącej oceniania wniosków przez Komisję m.in. zgodnie z przepisami prawa wspólnotowego i krajowego, kryteriami wyboru projektów zatwierdzonymi przez KM RPO WM, dokumentacją konkursową, w tym Regulaminem Konkursu oraz Regulaminem Pracy Komisji Oceny Projektów;

- w ramach podrozdziału 2.1. "Ogólne zasady dokonywania oceny" w zakresie pkt 11, 13 i 14 w związku z § 30 ust. 1 Regulaminu Konkursu poprzez zaniechanie wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia albo poprawy wniosku o dofinansowanie projektu na każdym z etapów oceny w celu umożliwienia potwierdzenia spełnienia kryteriów podlegających wyjaśnieniom;

- w ramach podrozdziału 2.3. "Ocena merytoryczna" w zakresie pkt 8 w zw. z § 29 ust. 2 Regulaminu Konkursu w związku z Kryteriami Oceny nr [...] i nr [...], stanowiącymi załącznik nr [...] do Regulaminu Konkursu, poprzez zaniechanie wezwania wnioskodawcy do złożenia dodatkowych wyjaśnień w celu potwierdzenia spełnienia kryteriów merytorycznych zerojedynkowych.

- art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 9, art. 10 § 1 k.p.a. które, pomimo formalnego wyłączenia ich stosowania w przedmiotowym postępowaniu w drodze art. 50 ustawy wdrożeniowej, to jednak, jak zwrócono na to uwagę w literaturze i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykraczają swoją treścią poza Kodeks postępowania administracyjnego, przez co mogą być zaliczane do prawa administracyjnego w ogóle, ponieważ stanowią wskazówki interpretacyjne dla wykładni tego prawa i powinny być realizowane w każdej działalności organów administracji publicznej (w tym organów administrujących), także poza jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym - poprzez brak rzetelnego i dokładnego wyjaśnienia sprawy, tj. bez dokładnej analizy treści wniosku o dofinansowanie ww. projektu, dokonanie oceny wniosku z naruszeniem wytycznych dotyczących kryteriów oceny znajdujących się w załączniku nr [...] do Regulaminu Konkursu, nieinformowanie skarżącego o możliwości uzupełnienia wniosku i złożenia dodatkowych wyjaśnień, co do treści podlegających ocenie według kryteriów merytorycznych, odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w powyższym zakresie, a przez to zaniechanie budowania zaufania obywatela do organów wykonujących zadania administracji publicznej.

W oparciu o powyższe zarzuty B. sp. z o.o. wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia Zarządu Województwa [...] - Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Małopolskiego na lata 2014-2020 z dnia 16 października 2017 r. znak: sprawy: [...], przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą Instytucję Organizującą Konkurs, oraz zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej stronie skarżącej.

W uzasadnieniu skargi Spółka zarzuciła, że IZ odniosła się wyłącznie do zarzutów natury materialnej. Zdaniem Spółki, IOK jak i IZ dokonały analizy wniosku niedokładnie i z pominięciem kluczowych informacji oraz danych, które przedstawione zostały w załącznikach aplikacyjnych. W szczególności niewłaściwie zinterpretowano i pominięto większą część badań modelowych prowadzonych przez Małopolskie Centrum Odnawialnych Źródeł Energii "BioEnergia" oraz prac badawczo-rozwojowych przeprowadzonych we współpracy z Instytutem Innowacji i Technologii Politechniki [...]. IOK błędnie doszła do wniosku, że innowacyjność wdrażanego produktu będzie dotyczyć tylko jednego przedsiębiorstwa, nie zaś co najmniej rynku krajowego. Spółka podniosła, że w raporcie Instytutu Innowacji i Technologii Politechniki [...] wskazano, że "zaostrzające się normy zwiększenia izolacji termicznej dla stolarki budowlanej niebawem zaczną obowiązywać wszystkich europejskich producentów", co jednoznacznie potwierdza brak takich innowacyjnych rozwiązań, a tym bardziej ich rozpowszechnienia na rynku europejskim, a tym bardziej na rynku polskim.

Ponadto Spółka zarzuciła, że nie zachowano zasady przejrzystości przy formułowaniu kryterium oceny nr [...] dotyczącego identyfikacji ryzyk/zagrożeń. Wieloznaczność sformułowanego kryterium świadczy właśnie o braku przejrzystości. W ocenie strony skarżącej w takich przypadkach, na mocy zasady ogólnej k.p.a. in dubio pro libertate wyrażonej w art. 7a, wątpliwości co do treści jakiejś normy powinny być interpretowane na korzyść skarżącego. Spółka zaznaczyła przy tym, że co prawda ustawa wdrożeniowa wyłącza stosowanie przepisów procedury administracyjnej, jednakże zasady prawa administracyjnego niejednokrotnie wykraczają swoją treścią poza kwestie procesowe i część z nich może być zaliczona do administracyjnego prawa materialnego albo stanowić wskazówki interpretacyjne dla wykładni tego prawa w ogóle.

Strona skarżąca nie zgodziła się także ze stwierdzeniem IZ, że przedstawiono przez nią projekt nie posiada charakteru innowacyjności na skale polskiego rynku. Nowa technologia posiada przez Spółkę to technologia w postaci prawa własności przemysłowej, która powstała w wyniku przeprowadzonych na zlecenie firmy badań przemysłowych oraz prac badawczo-rozwojowych. Została ona także zgłoszona do ochrony patentowej. Skarżący podkreślił, że jego wynalazek posiada w stosunku do innych rozwiązań znanych na podstawie stanu techniki tę zaletę, że pozwala na zmniejszenie strat ciepła przenikających przez okno.

Spółka nie zgodziła się także ze stanowiskiem, że nie przedstawiła wyników analizy porównawczej planowanych rezultatów projektu z procesami dostępnymi na polskim rynku. Spółka wskazała, że w dokumentacji aplikacyjnej podała, iż w wyniku zastosowania planowanej do wdrożenia - nowej technologii produkowane będą okna o wysokich parametrach izolacyjności cieplnej z PCV i aluminium. Wzrost tych parametrów spowoduje oszczędności u potencjalnych użytkowników. W dokumentacji Spółka zaznaczyła także, że jak wskazuje literatura fachowa oraz przegląd wzorów użytkowych i zgłoszeń patentowych, planowany do zastosowania materiał uszczelki oraz zaproponowana metodologia doszczelniania nie były dotychczas stosowane w rozwiązaniach konkurencyjnych firm.

Spółka zarzuciła, że argument o braku innowacyjności w skali ogólnokrajowej, na tle innych firm prowadzących podobną działalność, czy zlecających podobne badania, jest wynikiem nietrafionej i znacznie uproszczonej interpretacji definicji innowacyjności dokonanej zarówno przez IZ jak i KOP.

W ocenie Spółki innowacyjnością produktową jest sposób wytwarzania zespołu okiennego oraz sam zespół okienny. Spółka sprzeciwiła się opinii IZ, która w swoim rozstrzygnięciu wskazała, że z ogólnie dostępnych informacji wynika, iż materiał używany do produkcji taśmy poliuretanowej jest powszechnie stosowany do uszczelniania spoin i połączeń okiennych. Argumentowanie to niepoparte zostało żadnymi konkretnymi przykładami, a odnosiło się do twierdzeń generalnych i nieostrych. Spółka podniosła, że planowany do zastosowania materiał uszczelki oraz zaproponowany sposób doszczelniania nie były dotychczas stosowane w rozwiązaniach konkurencyjnych firm. Zarówno produkt jak i sposób produkcji wykorzystują nową wiedzę oraz proponują znacząco udoskonalone, o ile nie nowe, rozwiązania w zakresie cech funkcjonalnych rodzajów doszczelnienia okien.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa [...] - Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Małopolskiego na lata 2014-2020 wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte przez IZ w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w art. 3 § 2 P.p.s.a. W myśli przepisu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg pkt 4 na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2015 r., poz. 613 ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o K. Administracji Podatkowej (Dz.U. z 2016, poz. 1947 ze zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do art. 3 § 3 P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Do takich ustaw szczególnych zalicza się powoływaną już w pierwszej części uzasadnienia ustawę wdrożeniową, która określa m.in. sposób wyboru projektów do dofinansowania oraz procedurę odwoławczą w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych ze środków regionalnego programu operacyjnego.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że ustawa ta reguluje postępowanie sądowoadministracyjne pod wieloma względami odmiennie od trybu określonego w P.p.s.a. Ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi znajduje bowiem odpowiednie zastosowanie jedynie w zakresie nieuregulowanym przez ustawę wdrożeniową, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 P.p.s.a. (art. 64 ustawy wdrożeniowej). Ustawa wdrożeniowa wprowadza także pewne modyfikacje w stosunku do rozwiązań przewidzianych w P.p.s.a.

Z przepisu art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej wynika, że wnioskodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia w następstwie rozpoznania protestu w trybie:

- ogólnym (art. 58 ust. 1 pkt 2 ustawy wdrożeniowej.);

- negatywnej ponownej oceny projektu (art. 58 ust. 4 pkt 2 ustawy wdrożeniowej);

- pozostawienia protestu bez rozpatrzenia na skutek nieuzupełnienia formalnych określonych w art. 54 ust. 2 pkt 1, 2, 3 lub 6 ustawy wdrożeniowej.;

- pozostawienia protestu bez rozpatrzenia z przyczyn wskazanych w art. 59 ust. 1 pkt 1, 2 lub 3 ustawy wdrożeniowej;

- pozostawienia protestu bez rozpatrzenia z przyczyn wskazanych w art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej.

Wniesienie skargi, o której mowa w ust. 1, warunkowane jest otrzymaniem przez wnioskodawcę informacji o nieuwzględnieniu protestu (art. 58 ust. 1 pkt 2 ustawy wdrożeniowej), ponownej negatywnej ocenie (art. 58 ust. 4 pkt 2 ustawy wdrożeniowej) albo pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia (art. 54 ust. 3 i 4, art. 59 ust. 1, art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej), co oznacza, że wnioskodawcą legitymowanym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tym przedmiocie jest podmiot, który złożył wniosek o dofinansowanie projektu.

Skarga jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji wraz z kompletną dokumentacją w sprawie bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 61 ust. 2 ustawy wdrożeniowej).

W wyniku rozpoznania skargi sąd może:

1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że:

a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1,

b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1;

2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia;

3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe.

Z powyższego wynika, że kontroli sądów administracyjnych poddana jest ocena projektów, zgłaszanych przez wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie w ramach systemu realizacji regionalnych programów operacyjnych, dokonywana przez właściwą instytucję zarządzającą programami operacyjnymi w realizacji takich programów, po wyczerpaniu środków odwoławczych.

Kontrolując zgodność z prawem dokonanej przez właściwą instytucję oceny wniosku o dofinansowanie sąd administracyjny bierze pod uwagę zasady dokonywania tej oceny wynikające z obowiązujących przepisów prawa oraz z przyjętych na ich podstawie w ramach poszczególnych programów operacyjnych procedur wyłaniania projektów. Rozważając zasadność skargi w tym aspekcie należy mieć na względzie, że w ustawie wdrożeniowej wskazano, że właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania (art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej).

Dodać należy, że ocena projektu nie może naruszać w wyżej przywołanych przepisów ustawy wdrożeniowej. Oznacza to, że sąd nie jest uprawniony do weryfikacji merytorycznej wniosku (projektu). Omawiana kontrola powinna zmierzać do oceny, czy argumentacja oceniającego nie jest dowolna, czy mieści się w granicach danej sprawy, czy nie jest oderwana od kryteriów wynikających z regulaminu. Sąd nie jest więc uprawniony do weryfikacji merytorycznej oceny projektu, dokonanej przez oceniających, np. poprzez odmienną ocenę założeń tego projektu i przyznanie określonej liczby punktów ocenianemu projektowi, lecz uprawniony jest do kontroli sporządzonej oceny w kontekście przestrzegania kryteriów tej oceny, takich jak równość, przejrzystość, bezstronność, niezmienność i rzetelność, wywodzonych z przepisów ustawy, a także z punktu kompletności tej oceny oraz jasności przyjętych kryteriów (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2249/13, dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl,). Jak trafnie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 1115/11, rola ekspertów w postępowaniu dotyczącym oceny projektów jest podobna do roli biegłych w postępowaniu sądowym i tak też powinna być traktowana przez sąd administracyjny. Kontrolując ocenę sąd bada, czy jest ona spójna, wyczerpująca, logiczna i czy odpowiada na zasadnicze pytania. Sama treść oceny nie mieści się w granicach kontroli sądu administracyjnego, bowiem to oceniający jest ekspertem w danej dziedzinie.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że ocena formalna przedmiotowego projektu została dokonana w sposób prawidłowy w wyniku czego zasadnie uznano projekt wnioskodawcy za niespełniający kryteriów wyboru projektów określonych w załączniku nr [...] do Regulaminu konkursu nr [...]

W pierwszej kolejności wskazać należy, że wnioskodawca nie wykazał, iż jego projekt spełnia kryterium innowacyjności produktowej lub procesowej.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że przez innowacje produktowe rozumie się wprowadzenie wyrobu lub usługi, które są nowe lub znacząco udoskonalone w zakresie swoich cech lub zastosowań. Zalicza się tu znaczące udoskonalenia pod względem specyfikacji technicznych, komponentów i materiałów, łatwości obsługi lub innych cech funkcjonalnych. Do innowacji produktowych zalicza się zarówno wprowadzenie nowych wyrobów i usług, jak i znaczące udoskonalenia istniejących wyrobów i usług w zakresie ich cech funkcjonalnych lub użytkowych.

W ramach tego kryterium wnioskodawca wskazał na doszczelnienie przestrzeni przyszybowej za pomocą innowacyjnej uszczelki z impregnowanej sprężonej taśmy poliuretanowej. Wnioskodawca wskazał, że w związku z zastosowaniem nowej technologii produkowane będą okna o wysokich parametrach izolacyjności cieplnej. Planowane do wprowadzenia do produkcji w ramach projektu okna będą oparte na systemie profili Gealan S 9000 o głębokości 82,5 mm, który łączy cechy uszczelnienia standardowa uszczelką oporową z uszczelką środkową. Szerokość systemu, szczęść komór w ościeżnicy i skrzydle oraz spójny system rozmieszczenia uszczelek w trzech płaszczyznach mają wedle wnioskodawcy zagwarantować doskonałą izolację termiczną, która pozwoli ograniczyć starty ciepła nawet o 70%, w stosunku do produktu w którym nie zastosowano dodatkowego uszczelnienia.

Stwierdzić należy, że w dokumentacji przedstawionej przez wnioskodawcę brak jest dokumentu potwierdzającego opracowanie materiału uszczelek, czy też jej parametry. Co do innych podanych parametrów stolarki okienno-drzwiowej przedstawionych przez wnioskodawcę zauważyć należy, że wskazują one na pewne modyfikacje, lecz nie niosą nowych funkcjonalności dla użytkownika i nie odbiegają od parametrów innych produktów, dostępnych na rynku. Sąd podziela wniosek IZ, że przedstawione przez wnioskodawcę informację świadczą jedynie o racjonalizatorskim charakterze rozwiązania, a nie innowacyjnym. Wnioskodawca nie przedstawił żadnych wskaźników specyficznych dla innowacji, a zauważyć należy, że wszystkie innowacje muszą, z definicji, zawierać w sobie element nowości (zapisy Manual Oslo - międzynarodowy podręcznik metodologiczny z dziedziny badań innowacji). Jeśli chodzi o przedstawiony przez wnioskodawcę dokument oceny wybranych właściwości użytkowych stolarki okienno-drzwiowej wykonany przez Instytut Innowacji i Technologii Politechniki [...], to zauważyć należy, że potwierdza on jedynie charakter rozwiązań racjonalizatorskich zaproponowanych przez wnioskodawcę. Zauważyć także należy, że przedstawione przez wnioskodawcę w dokumentacji zmniejszenie strat ciepła prezentowane jest w postaci zmiany procentowej, nie zaś w wartościach bezwzględnych.

Nadto jak wskazano w zaskarżonym rozstrzygnięciu, materiał w postaci impregnowanej sprężonej taśmy poliuretanowej jest powszechnie stosowany do uszczelnień spoin i połączeń okiennych. Powyższe wskazuje zatem na to, że rozwiązania zaproponowane przez wnioskodawcę, czy to w zakresie użytych materiałów, czy też przyjętych parametrów, nie wyróżniają się wśród innych wyrobów oferowanych na rynku.

Dodatkowo zauważyć należy, że rację ma IZ wskazując, iż o innowacyjności produktu nie może z całą pewnością świadczyć stwierdzenie Spółki, że "zaostrzające się normy zwiększenia izolacji termicznej dla stolarki budowlanej niebawem zaczną obowiązywać wszystkich europejskich producentów. Firma B. chce być jedną z pierwszych i już dzisiaj realizować oczekiwana klientów", co w ocenie Spółki ma potwierdzać brak takich innowacyjnych rozwiązań na rynku europejskim, w tym na rynku polskim. Z zacytowanego bowiem stwierdzenia Spółki nie wynika w żaden sposób, by takich nowych rozwiązań nie stosowano obecnie na rynku europejskim, czy też polskim. Co istotne we wniosku Spółka nie przedstawiła wskaźników specyficznych dla innowacji, które potwierdzałyby deklarowany jej wymiar międzynarodowy. Wnioskodawca wbrew obowiązkowi nie przeprowadził analizy porównawczej planowanych rezultatów projektu z produktami i procesami dostępnymi na rynku. Jak wynika ze stanowisk dwóch osób oceniających projekt, otrzymane w wyniku realizacji projektu produkty (stolarka PCV i stolarka aluminiowa ) w zakresie specyfikacji technicznej są porównywalne lub też ustępują innym konkurencyjnym produktom na rynku polskim.

Odnosząc się do kryterium innowacji procesowych wyjaśnić należy, że przez innowacje w obrębie procesu należy rozumieć wdrożenie nowej lub znacząco udoskonalonej metody produkcji lub dostawy (Manual Oslo). Do tej kategorii zalicza się znaczące zmiany w zakresie technologii, urządzeń oraz oprogramowania.

Wnioskodawca w ramach omawianego kryterium wskazał, że wdrożenie innowacji procesowej będzie polegało na zastosowaniu innowacyjnej linii technologicznej do produkcji stolarki okiennej, zastosowaniu zmian organizacyjnych w celu produkcji nowych produktów oraz zwiększeniu efektywności i powtarzalności produkcji. Wnioskodawca wskazał na takie efekty zastosowania nowej linii technologicznej jak zmniejszenie energochłonności produkcji, zmniejszenie poziomu emitowanego hałasu, czy też zmniejszenie ilości wytwarzanych odpadów.

Kierując się przedstawioną powyżej definicją innowacji stwierdzić należy, że zaplanowane działania wnioskodawcy nie mogą zostać uznane za spełniające to kryterium. Wskazane przez wnioskodawcę korzyści nie są bowiem rezultatem wdrożenia nowych wyników prac badawczo-rozwojowych, lecz następstwem wymiany posiadanych urządzeń maszynowych na nowocześniejsze. Świadczą o tym zresztą same twierdzenia wnioskodawcy, który wskazał, że zakup nowej linii technologicznej pozwoli zautomatyzować prace, które dotychczas były wykonywane ręcznie, czy też umożliwi wytwarzanie większych elementów bez konieczności ich działanie oraz automatyzację i integrację procesów obróbczych, które dotychczas były wykonywane oddzielnie na kilku etapach cyklu produkcyjnego. Nowy, przyspieszony proces produkcji nie wpłynie jednak w sposób istotny na samą technologię. Przedstawione zmiany dotyczące procesu produkcji nie dotyczą bowiem samej metody produkcji. Z dokumentacji przedstawionej przez wnioskodawcę nie wynika, by produkty otrzymane w wyniku realizacji projektu, posiadały jakieś nowe cechy funkcjonale. Przeciwnie, dokumentacja ta wskazuje, że proponowane przez wnioskodawcę nowe rozwiązania będą związane wprost z zakupem nowych maszyn produkcyjnych, nie będą zaś efektem przeprowadzonych prac badawczo-rozwojowych.

Podkreślić w tym miejscu należy, że wnioskodawca nie przedstawił także analizy porównawczej zamierzonych rezultatów swojego projektu z produktami dostępnymi już na polskim rynku, do czego był zobowiązany zgodnie z treścią Instrukcji wypełnienia wniosku o dofinansowanie. Bazując na przekazanych dokumentach i informacjach należy podzielić wniosek IZ, że powstałe w wyniku realizacji projektu produkty nie noszą cech nowości w skali polskiego rynku, a tym bardziej europejskiego. Sąd za prawidłowe uznał także stanowisko IZ, że analiza dokumentacji projektowej oraz treści protestu wskazuje, iż ewentualna innowacyjność produktowa, czy też procesowa w zakresie parametrów okien i drzwi będzie dotyczyła jedynie przedsiębiorstwa wnioskodawcy. Potwierdza to m.in. Raport Instytutu Innowacji i Technologii Politechniki [...] pt. "Ocena wybranych właściwości użytkowych stolarki okienno-drzwiowej" (załącznik nr [...] do wniosku o dofinansowanie, na treść którego powołuje się wnioskodawca). Otóż przedmiotem badań, których rezultatem było powstanie ww. raportu było porównanie modeli okien obecnie produkowanych przez wnioskodawcę oraz okien wytworzonych w nowej technologii. Świadczy to o tym, że o ewentualnej skali innowacyjności będzie można mówić jedynie w odniesieniu do przedsiębiorstwa wnioskodawcy, a nie do szerszego zakresu geograficznego.

Przechodząc do negatywnej oceny IZ w zakresie subkryterium dotyczącego analizy ryzyka, stwierdzić należy, że wnioskodawca przedstawił szczątkowa analizę ryzyka mogącego zaistnieć w trakcie wprowadzania produktu na rynek. W szczególności w dokumentacji zabrakło zindywidualizowanego ryzyka związanego ściśle z planowanym produktem, w tym analizy ryzyka technologicznego. Z treści Instrukcji wypełnienia wniosku o dofinansowanie wynika jasno, że w zakresie analizy ryzyka należy przedstawić konkretne, swoiste, zidentyfikowane ryzyka/zagrożenia/bariery które mogą utrudnić wprowadzenie produktu na rynek. Wnioskodawca wskazał jedynie dwa ryzyka dla całego projektu (spadek przychodów ze sprzedaży oraz wzrost kosztów operacyjnych), które zresztą nie dotyczyły analizy ryzyka technologicznego, czy też ryzyka wynikającego bezpośrednio ze specyfiki projektu, a nawet i w tym zakresie nie przedstawił propozycji ich minimalizacji/pokonania, do czego był zobowiązany zgodnie z treścią Instrukcji.

Odnosząc się końcowo do zarzutu, że strona skarżąca nie została wezwana do uzupełnienia wniosku o dofinansowanie, wyjaśnić należy, że gdy z dokumentacji jednoznacznie wynika stan faktyczny sprawy, instytucje rozpoznające konkurs nie mają obowiązku wzywania wnioskodawcy do dodatkowych uzupełnień czy wyjaśnień. Sąd podziela stanowisko IZ, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy nie były konieczne dodatkowe informacje, ponieważ z przedłożonej dokumentacji wynikały wszystkie istotne okoliczności sprawy. Ponadto jak słusznie zauważono w odpowiedzi na skargę, wnioskodawca był wzywany do usunięcia braków dotyczących załącznika nr [...] do złożonego wniosku jak i analizy ryzyk już na etapie oceny formalnej i nawet jeżeli braki te skutkowały negatywną oceną na etapie oceny merytorycznej, to nie ma podstaw żeby przyjąć, iż IZ była zobowiązana jeszcze raz wzywać do uzupełnienia tego samego braku. Nadto zauważyć należy, że sama strona skarżąca nie wskazała, co jeszcze ewentualnie mogłaby przedłożyć, a co mogłoby wpłynąć na wynik sprawy.

Odnośnie zarzutu naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wskazać należy, że godnie z art. 50 ustawy wdrożeniowej "do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu i sposobu obliczania terminów, chyba że ustawa stanowi inaczej". Zarzut naruszenia tych przepisów jest więc w realiach przedmiotowej sprawy całkowicie bezzasadny.

Reasumując, postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone w sposób odpowiadający prawu, rzetelny i przejrzysty, a organ dokonał oceny w sposób zgodny z ustalonymi regułami i zasadami postępowania. Również w postępowaniu dotyczącym rozpatrzenia protestu, Sąd nie dopatrzył się wskazywanych w skardze naruszeń prawa. Protest został rozpatrzony w sposób przejrzysty oraz odpowiadający stanowi faktycznemu i prawnemu.

W związku z tym, że zarzuty skargi okazały się niezasadne, a Sąd z urzędu nie stwierdził innych naruszeń prawa, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, orzeczono jak w sentencji wyroku.