Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1542/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par 3 ust 1 i par 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 12 października 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 379/09 w sprawie ze skargi K. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 11 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 379/09 oddalił skargę K. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] września 2008 r., nr [...] Prezydent Miasta Krakowa po rozpatrzeniu wniosku K. H. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn: "Budowa zespołu budynków jednorodzinnych wolnostojących z garażami i jednorodzinnych z usługami na parterze i garażami wraz z infrastrukturą techniczną, drogami i wjazdem z ul. [...], stacją trafo na działkach nr [...],[...] obr. [...] K. przy ul. [...] w K.". W podstawie prawnej rozstrzygnięcia wskazano art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 oraz art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. Jak stwierdził organ I instancji w toku prowadzonego postępowania uzyskano wymagane prawem opinie i stanowiska innych organów administracji, sporządzono również analizę urbanistyczno-architektoniczną w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.

Dokonując oceny ustalonego stanu faktycznego pod kątem spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy uwzględnieniu wymagań ładu przestrzennego, Prezydent Miasta Krakowa stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki z tego przepisu, bowiem brak jest zabudowanej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, pozwalającej na wyznaczenie wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu) dla wnioskowanego zespołu zabudowy [...] budynków jednorodzinnych z garażami i układem dróg wewnętrznych. Organ wyłączył możliwość określenia parametrów, cech i wskaźników kształtowania nowej zabudowy w nawiązaniu do ulicy P. i uznał, iż należy brać pod uwagę cechy zabudowy architektonicznej i urbanistycznej zabudowań przy ulicy M. Cechy nowej zabudowy wywodzone z działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej winny zostać ustalone w nawiązaniu do istniejącej zabudowy tworzącej urbanistyczną całość, której uzupełnienie stanowi zamierzenie inwestycyjne. Natomiast, jak wynika z ustaleń, we wnętrzu obszaru analizowanego nie zapewniono kontynuacji cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego. Teren objęty wnioskiem usytuowany jest po północnej stronie ul. M. Na działkach stanowiących bezpośrednie sąsiedztwo terenu inwestycji oraz na kolejnych działkach przy ul. M. nie występują zabudowane działki sąsiednie, co dawałoby możliwość kontynuowania linii zabudowy na terenie inwestycji zgodnie z § 4 ust. 1-3 rozporządzenia. Linia zabudowy w odniesieniu do północnej strony ul. M. określona jest w jej części przy skrzyżowaniu z ul. P., w odległości ponad 200 m od terenu inwestycji, przez budynek na dz. nr [...] i [...], usytuowane w przestrzennych ramach zabudowy związanej z przebiegiem arterii komunikacyjnej tj. ul. P. Natomiast regulacja § 4 rozporządzenia przewiduje, iż obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Dopuszczalność innego wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia istnieje wówczas, gdy wynika to z analizy. Wykształcony układ urbanistyczny nie pozwala jednak na wyznaczenie linii nowej zabudowy jako odwzorowanej z przeciwnej - południowej strony ulicy oraz jako kontynuację linii istniejącej zabudowy na dz. nr [...] usytuowanej przy ul. P. [...], narożnie z ul. M. oraz na dz. nr [...], wobec braku jej utrwalenia poprzez inne lokalizacje wzdłuż ulicy, poza ramami przestrzennymi układu zabudowy związanego z przebiegiem ul. P.

Organ pokreślił, że planowany zespół zabudowy mieszkaniowej sytuowany przed czytelnymi granicami przestrzennymi zastanych układów zabudowy obszaru analizowanego będzie stanowił obcy zespół zabudowy w przestrzeni otwartych terenów zielonych w tym rejonie miasta. Planowana zabudowa spowodowałaby wprowadzenie obcego elementu zagospodarowania terenów, których podstawową funkcją jest użytkowanie terenu jako zieleń urządzoną na zieleń naturalną, włączoną w system korytarzy (ciągów) ekologicznych miasta. Istniejące warunki ładu przestrzennego, w szczególności walory krajobrazowe obszaru analizowanego wykluczają możliwość zagospodarowania terenu zgodnie z treścią wniosku. Brzmienie art. 61 ust. 1 ww. ustawy wyklucza takie działania, które nie stanowią kontynuacji zastanych wartości, co ma zapewniać ochronę ładu przestrzennego w sytuacji braku planu miejscowego.

W odwołaniu od powyższej decyzji K. H. podniósł, że dla nieruchomości znajdującej się w tej samej okolicy (działka nr [...]) Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. ustalił warunki zabudowy, dopuszczając na tym terenie zabudowę mieszkalną jednorodzinną. W związku z tym w ocenie skarżącego istnieje możliwość ustalenia warunków zabudowy również dla działek nr [...] i [...] ze względu na tożsamość rodzaju inwestycji. Inwestor zwrócił też uwagę, iż już wcześniej składał wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla działek objętych niniejszym postępowaniem (nr [...] i [...]), przy czym wówczas chodziło o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji kompleksu sportowo-apartamentowego. W sporządzonej na potrzeby tamtego postępowania analizie urbanistyczno-architektonicznej wskazano, iż wykluczona jest wnioskowana przez inwestora zabudowa sportowo-apartamentowa, ale "wzdłuż ulicy M. może być kontynuowana zabudowa usługowa (w oparciu o budynek, który zawiera [...]) lub zabudowa mieszkaniowa o charakterze jednorodzinnym".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że usytuowanie planowanej zabudowy na terenie wskazanym we wniosku skarżącego spowoduje zakłócenie harmonii zastanego układu urbanistycznego i zastanych relacji przestrzennych istniejącej zabudowy oraz terenów wolnych od zabudowy. Planowana inwestycja nie wkomponuje się w dotychczasowy układ urbanistyczny obszaru inwestowanego zgodnie z zasadami ładu przestrzennego. Ponadto organ II instancji wskazał, że inwestor nie zadbał w sposób wystarczający o prawidłowe uzbrojenie terenu. Zgodnie bowiem z opinią [...] S.A. Oddział w K. z dnia [...] kwietnia 2007 r. dostawa energii byłaby możliwa pod warunkiem zrealizowania zasilających urządzeń elektroenergetycznych, tj. stacji transformatorowej, budowy linii 15 kV zasilających projektowaną stację. Ponieważ jednak we wniosku pominięto budowę tej linii, przyjęto, że istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest niewystarczające.

Jako błędny organ ocenił pogląd skarżącego, że organ administracji publicznej ustala w sposób władczy parametry inwestycji, pomijając w tym zakresie żądanie inwestora. Zdaniem Kolegium organ orzekający o warunkach zabudowy jest zawsze związany wnioskiem i nie może go ani modyfikować, ani interpretować w sposób niezgodny z intencjami wnioskodawcy. Uzasadniona jest zatem odmowa ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji o wskazanych we wniosku parametrach.

Odnosząc się do powołanej w odwołaniu decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 2007 r., ustalającej warunki zabudowy dla działki nr [...], organ odwoławczy wskazał, że decyzja ta dotyczy działki położonej poza obszarem analizowanym wyznaczonym dla niniejszej inwestycji, a ponadto parametry inwestycji określone w tej decyzji odbiegają od parametrów inwestycji objętej niniejszym postępowaniem. Z tych względów powołane rozstrzygnięcie nie może stanowić punktu odniesienia dla ustalenia warunków zabudowy dla działek nr [...] i [...].

Odnosząc się do zarzutu inwestora, że sporządzona analiza urbanistyczno-architektoniczna była nierzetelna, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że powoływana przez skarżącego zabudowa jednorodzinna znajduje się poza obszarem analizowanym wyznaczonym dla inwestycji, bądź posiada dostęp z innej drogi publicznej, nie może zatem być brana pod uwagę przy ustalaniu parametrów zabudowy dla terenów objętych wnioskiem.

W skardze na powyższą decyzję K. H. zakwestionował przede wszystkim stanowisko organu odwoławczego w zakresie związania organu administracji treścią wniosku inwestora, podnosząc, że w świetle obowiązujących przepisów nie inwestor, ale właśnie organ ustala parametry inwestycji w decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem skarżącego ustalone warunki zabudowy w sąsiedztwie terenu inwestycji przesądzają o istnieniu możliwości ustalenia warunków zabudowy dla terenu wnioskowanego przez inwestora. Zarzucił również organowi błędną wykładnię przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności w zakresie pojęcia "działki sąsiedniej". Skarżący zwrócił też uwagę na dokonanie nieprawidłowej interpretacji przedłożonej opinii spółki [...] Oddział w K. z [...] kwietnia 2007 r. Zdaniem skarżącego powyższa opinia wskazuje, iż projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające na potrzeby realizacji planowanego zamierzenia budowlanego. Ponadto wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie mógł obejmować budowy linii 15 kV oraz sieci rozdzielczej nN, ponieważ inwestycja taka nie może być procedowana w trybie ustalenia warunków zabudowy. Powyższe znajduje swoje odzwierciedlenie w art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołanym na wstępie wyrokiem uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Organy obu instancji w sposób wyczerpujący zebrały materiał dowodowy, prawidłowo ustaliły stan faktyczny oraz właściwie zastosowały przepisy prawa, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji obu instancji. Dokonana przez Sąd pierwszej instancji kontrola nie wykazała też naruszenia prawa, a w szczególności art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani też rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588). Sąd uznał, że prawidłowe jest stanowisko organów obu instancji, iż nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem skarżącego, bowiem nie jest spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. brak jest działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Wbrew twierdzeniom skarżącego organ ustalający warunki zabudowy jest związany treścią wniosku, co wynika z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wielokrotnie sądy administracyjne zwracały na to uwagę podkreślając, że organ administracji nie ma możliwości modyfikowania złożonego przez stronę wniosku. W tym miejscu Sąd powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2007 r., sygn. IV SA/Wa 1381/07, w którym stwierdzono: "Organ ustalający warunki zabudowy jest związany wnioskiem inwestora, z tym że bezwzględnie związany jest rodzajem inwestycji wskazanej przez inwestora, natomiast nie jest bezwzględnie związany wskazanymi przez inwestora poszczególnymi parametrami technicznymi, opisującymi planowany obiekt budowlany. Inaczej rzecz ujmując, granicę, do której organ jest związany wnioskiem inwestora, wyznacza przeznaczenie projektowanych obiektów budowlanych oraz funkcje, jakie mają pełnić. Jeżeli chodzi o parametry techniczne obiektów budowlanych, takie jak np. wysokość budynków, liczba kondygnacji, linia architektoniczna, geometria dachu, to mogą być ustalone w decyzji o warunkach zabudowy w sposób odmienny od wskazanego we wniosku inwestora".

W niniejszej sprawie, jak podkreślił Sąd, K. H. domagał się ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków jednorodzinnych wolnostojących z garażami i usługami. Jak wynika z analizy urbanistyczno - architektonicznej, która jest pełna, rzetelna i jasna, taka funkcja zabudowy na objętych wnioskiem działkach nie jest dopuszczalna. Mając zatem na uwadze utrwalone już orzecznictwo sądów administracyjnych, Sąd stwierdził, że organ administracji nie mógł w tej sytuacji wydać decyzji ustalającej warunki zabudowy dla innej niż określona we wniosku funkcji zabudowy.

Dalej Sąd stwierdził, że organ I instancji szeroko i szczegółowo omówił zagadnienia dotyczące ładu przestrzennego, rozumianego jako "takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne", przekonująco uzasadniając odmowę uwzględnienia wniosku skarżącego.

Zdaniem Sądu, fakt wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla funkcji mieszkalnej - jednorodzinnej dla działki nr [...] nie może przemawiać za uwzględnieniem wniosku K. H., bowiem, jak słusznie zauważyło Kolegium, działka ta mieści się poza obszarem analizowanym. Sąd nie mógł również ustosunkować się do prywatnej opinii urbanistycznej sporządzonej przez mgr inż. Ł. J., na jaką powoływał się pełnomocnik skarżącego na rozprawie, ponieważ opinii tej nie ma w aktach sprawy.

Odnosząc się do kwestii braku koniecznego uzbrojenia terenu Sąd, powołując się na treść art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazał, że w niniejszej sprawie nie przedłożono umowy z dostawcą energii elektrycznej, a jedynie opinię [...] S.A. z dnia [...] kwietnia 2007 r. wymieniającą warunki, których spełnienie jest konieczne dla realizacji objętej wnioskiem inwestycji. W tej sytuacji Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, iż w niniejszej sprawie spełniono warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił jako nieuzasadnioną skargę K. H., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.).

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego K. H., reprezentowany przez radcę prawnego, podniósł następujące zarzuty:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie,

- art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie,

- art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie,

- § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 61 ust. 6 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego niewłaściwe zastosowanie,

II. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpatrzenie wszystkich zarzutów skargi, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

- art. 151 p.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. , co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Pierwszy z zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, odnosi się do przepisów ogólnych – art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Powołane przepisy definiują ład przestrzenny oraz stanowią o uwzględnianiu w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagań tego ładu, w tym urbanistyki i architektury. Zarzuty w tym zakresie mogłyby być rozważane gdyby pozostałe zarzuty były uzasadnione. Organ administracji nie mógłby oprzeć i nie oparł odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy opierając się jedynie na negatywnej ocenie zgodności planowanej inwestycji z normami ogólnymi chroniącymi ład przestrzenny.

Decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom a obowiązek odmowy ma tylko wówczas gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki (zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych warunków). Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Ratio legis przepisu art. 61 u.p.z.p. jest ochrona ładu przestrzennego. W punkcie 1 powołanego przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. określone zostały warunki jakie musi spełniać co najmniej jedna działka sąsiednia. Osią sporu prawnego w niniejszej sprawie jest pojęcie "dobrego sąsiedztwa". Pojęcie to nie jest wprost zdefiniowane prawnie, ustawa wprowadza wymogi ogólne, które muszą być badane na gruncie konkretnej sprawy. Działka sąsiednia musi być objęta zakresem "obszaru analizowanego" choć zarazem nie musi to być jedynie działka bezpośrednio sąsiadująca z terenem inwestycji. Ustawa i przepisy wykonawcze nie określają maksymalnej wielkości obszaru analizowanego (choć zarazem ustala się obszar minimalny, granice obszaru analizowanego wyznacza się bowiem na kopii mapy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej niż 50 metrów) i liczby działek nim obejmowanych ale braku takiego nie można rozumieć jako obowiązku wyznaczania tego obszaru tak by można było nim objąć wszelkie działki zabudowane, niezależnie od tego czy położone są "w sąsiedztwie" i czy są dostępne z tej samej drogi publicznej. Choć górna granica wielkości obszaru analizowanego nie jest określona to nie można skutecznie domagać się takiego jego rozszerzenia by objąć nim w końcu także inne działki zabudowane. Przedmiotem analizy mają być działki sąsiednie i choć nie można tego pojęcia rozumieć wąsko to brak także podstaw do nadmiernego rozszerzania obszaru analizowanego, organ powinien przy jego wyznaczaniu kierować się potrzebą zapewnienia ładu przestrzennego. Istotę "dobrego sąsiedztwa" stanowi właśnie to sąsiedztwo a zakres badania nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy wyznacza właśnie obszar analizowany. W rozpoznawanej sprawie działki wskazywane przez skarżącego (w tym działka nr [...]) są wprawdzie zabudowane ale są położone poza obszarem analizowanym. Działki w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji i kolejne na obszarze analizowanym nie są zabudowane a działki zabudowane znajdują się poza terenem objętym analizą lub dostępne są od innych dróg publicznych. Linia zabudowy w odniesieniu do północnej strony ulicy M. określona jest w jej części przy skrzyżowaniu z ul. P., w odległości ponad 200 m. od projektowanej inwestycji, przez budynek na dz. nr [...] i [...] w przestrzennych ramach zabudowy związanej z przebiegiem ul. P. W myśl §3 ust. 1 i § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz.1588) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy wyznacza się wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o jakich o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. a obowiązującą linię nowej zabudowy wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (odstępstwa w tym zakresie są wprawdzie możliwe ale musi to wynikać z analizy). Ustaleniom dokonanym przez organy administracji i Wojewódzki Sąd Administracyjny który nie dopatrzył się naruszenia prawa nie można zarzucić nieprawidłowości. Istniejący układ zabudowy nie pozwalał, co wynika z analizy, na wyznaczenie nowej linii zabudowy jako odwzorowanej z południowej strony ulicy i jako kontynuacji linii zabudowy na dz. nr [...], wobec braku jej utrwalenia przez inne lokalizacje wzdłuż ulicy. Te ustalenia mają potwierdzenie w analizie wyznaczonego obszaru. Teren projektowanej zabudowy znajduje się na obszarze użytkowanym jako otwarte tereny zielone, włączone w system korytarzy ekologicznych miasta.

Powołany przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wprowadza wymóg łącznego spełnienia określonych w nim warunków .W sytuacji zatem gdy nie jest spełniony choćby jeden z nich (w rozpoznawanej sprawie nie jest spełniony warunek wymieniony w pkt 1), spełnienie pozostałych nie ma znaczenia dla wyniku sprawy. Nie można podzielić poglądu, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie rozważał kwestii wadliwego ustalenia obszaru analizowanego, bo kwestie te rozważał i uznał ustalenia organów administracji za zasadne. Z akt sprawy wynika, że w obszarze analizowanym planowana inwestycja nie może być uznana za kontynuację funkcji, którą na tym obszarze jest użytkowanie zieleni. Ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy, ale w takich przypadkach analiza urbanistyczna wskazywać musi na przyczyny odstępstwa poparte oceną zachowania ładu przestrzennego. W analizie w aktach sprawy takiego odstępstwa nie przewidziano.

Nie jest zrozumiały zarzut naruszenia poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 52 ust.1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Pierwszy z powołanych przepisów mówi jedynie, że ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora a drugi stanowi, iż powołany przepis ma zastosowanie także przy odpowiednio przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Sąd I instancji nie dokonał błędnej wykładni tych przepisów. Wynika z nich związanie organu wnioskiem inwestora, choć jednocześnie organ ustala wymagania dotyczące także innych, poza linią zabudowy, szczegółowych parametrów inwestycji takich jak wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrii dachu. Są to wymagania które wiążą następnie przy wydawaniu pozwolenia na budowę i służą m.in. kontynuacji funkcji i zapewnieniu ładu przestrzennego rozumianego w sposób wskazany w art. 1 pkt 2 u.p.z.p. Okoliczności, że w świetle ustawy podstawowe znaczenie ma ustalenie funkcji inwestycji w obrębie obszaru analizowanego ani Sąd ani organ nie kwestionował i właśnie brak kontynuacji funkcji stał się podstawową przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Nie jest zrozumiały zarzut, że ani z ustawy ani z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wynika by określanie zarówno funkcji jak i parametrów technicznych inwestycji miało następować w stosunku do tych samych nieruchomości. Określanie funkcji następuje w obrębie obszaru analizowanego a zatem w stosunku do nieruchomości objętych tym obszarem. Określanie innych szczegółowych parametrów inwestycji jest niezbędne gdy są podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy, bo co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. W związku z powyższym zawarte w uzasadnieniu zarzuty w tym zakresie nie są zasadne. Wyznaczanie obszaru analizowanego obejmuje działki sąsiednie (wokół działki na której jest projektowana inwestycja) ale wymóg dostępności z tej samej drogi publicznej sprawia , że ustalenie obszaru analizowanego wzdłuż drogi publicznej z ograniczeniem obszaru objętego analizą nie narusza powołanych przepisów. Jednocześnie ze skargi kasacyjnej wynika, że sam skarżący powołuje się na rodzaj zabudowy na działkach wzdłuż ulicy M. ale położonych na terenie poza obszarem analizowanym. W obszarze analizowanym dominuje natomiast funkcja inna niż planowana.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 3 wymaga spełnienia także warunku związanego z uzbrojeniem terenu.

Rozważania Sądu I instancji w uzasadnieniu wyroku nie są w istocie rozbudowane ale wynika z nich wyraźnie, że analizę urbanistyczno-architektoniczną uznał za pełną, rzetelną i jasną, niepozwalającą na planowaną funkcję zabudowy a nie mógł uwzględnić opinii prywatnej bo nią nie dysponował. Sąd odwołał się przy tym do pojęcia ładu przestrzennego i podkreślił, że nie było możliwe uwzględnienie wniosku, bowiem nie był spełniony warunek w postaci istnienia – na obszarze analizowanym – działki sąsiedniej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie m.in. kontynuacji funkcji, parametrów cech i wskaźników zabudowy. Brak szerszych rozważań nie miał zatem istotnego wpływu na wynik sprawy.

Wymóg łącznego spełnienia określonych ustawowo wymogów sprawia, że brak spełnienia choćby jednego skutkuje odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy. W tej sytuacji kwestia sposobu wykazywania czy projektowane lub istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego ma mniejsze znaczenie, a w szczególności za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia poprzez błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p. w sytuacji gdy przepis ten wprost stanowi, że warunek o którym mowa jest spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej z właściwą jednostką organizacyjną a Inwestorem. Sama opinia takiej umowy zastąpić nie może, a ustawa nie przesądza zakresu i treści takiej umowy.

Ze wskazanych wyżej względów także zarzuty procesowe nie mogą być uznane za uzasadnione.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.