Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1154/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-08-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 13 b ust. 4 i 7
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 9 sierpnia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratura Prokuratury Apelacyjnej w Szczecinie sprawy ze skargi kasacyjnej Rzecznika Praw Obywatelskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 1087/11 w sprawie ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Miasta Szczecin z dnia 19 listopada 2007 r. nr XV/411/07 w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania, opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych Miasta Szczecin oraz sposobu ich pobierania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Rzecznika Praw Obywatelskich na rzecz Miasta Szczecin kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 1087/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę Rzecznika Praw Obywatelskich w Warszawie na uchwałę Rady Miasta Szczecin z dnia 19 listopada 2007 r. nr XV/411/07 w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania, opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych Miasta Szczecin oraz sposobu ich pobierania.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że w skardze na powyższą uchwałę Rzecznik Praw Obywatelskich, zarzucił rażące naruszenie art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 13b ust. 4 i 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) w części dotyczącej § 4 ust. 2 zdanie pierwsze, § 4 ust. 3 i § 6 ust. 3 wniósł o stwierdzenie jej nieważności w tej części.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Szczecin, wniósł o jej oddalenie w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że skarga jest bezzasadna.

Sąd wskazał, że w przepisie § 4 ust. 2 zdanie pierwsze Rada postanowiła, że opłaty za parkowanie z wyjątkiem opłaty za bilety uiszcza się w biurze strefy. Natomiast z w myśl § 4 ust. 3 uchwały kupna oraz doładowania dokonuje się w biurze strefy.

Pod pojęciem "sposób pobierania opłaty" wskazanym w art. 13b ust. 4 pkt 3 ustawy o drogach należy rozumieć zasady, formy i ogół czynności technicznych pozwalających na dokonanie opłaty za parkowanie pojazdu samochodowego w strefie płatnego parkowania. W ocenie Sądu z treści kwestionowanych postanowień uchwały, nie wynika aby organem pobierającym opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania był inny organ niż zarząd drogi. Zapisy te należy zakwalifikować bowiem jako sposób pobierania opłaty poprzez wskazanie miejsca, gdzie takiej opłaty (z wyjątkiem biletu) można dokonać. Równocześnie uchwała w żadnym zakresie nie wskazuje, nie upoważnia "Biura strefy", które nie ma osobowości prawnej do pobierania opłat za korzystanie z dróg.

Sąd wskazał, iż Zarząd Dróg i Transportu Miejskiego, zawarł porozumienie z Miejską Jednostką Obsługi Gospodarczej, na mocy którego powierzył MJOG wykonywanie czynności w zakresie obsługi kasowej sprzedaży opłat abonamentowych, opłat ryczałtowych i kart strefowych, obsługa techniczna w zakresie usługi SMS Parking, prowadzenie kontroli prawidłowości wnoszenia opłat za postój pojazdów w SPP, prowadzenie ewidencji opłat jednorazowych wniesionych przez parkowanie w urządzeniach kasujących, za pomocą usługi SMS Parking, opłat abonamentowych, zryczałtowanych oraz kart strefowych, czynności związanych z obsługą techniczną i konserwacja parkomatów oraz utrzymywania czystości i oznakowania tablic informacyjnych SPP. Sąd stwierdził, że MJOG powierzone zostały jedynie czynności techniczne związane z administrowaniem strefą płatnego parkowania. Sąd podkreślił, że dochody uzyskiwane z funkcjonowania SPP i jej obsługi stanowią dochód Gminy Miasto Szczecin, co pozostaje w zgodzie z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach, który stanowi, że opłaty określone w art. 13 ust. 1 i 2, z wyłączeniem opłaty elektronicznej są przekazywane do budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Zatem, w ocenie Sądu nie została naruszona delegacja ustawowa dotycząca kompetencji w zakresie pobierania opłat z tytułu parkowania pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania.

Jako nieuzasadniony Sąd uznał zarzut dotyczący przepisu § 6 ust. 3 uchwały, który stanowi, że bilety, abonament (nalepka) oraz dowód uiszczenia opłaty zryczałtowanej (nalepka) umieszcza się za przednią szybą pojazdu samochodowego w sposób widoczny.

W ocenie Sądu powyższy obowiązek mieści się w zakresie pojęcia "sposób pobierania opłaty". Zdaniem Sądu realizacją obowiązku ponoszenia opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania jest wykupienie biletu opłaty jednorazowej, abonamentowej lub zryczałtowanej oraz obowiązek wykazania, że należna opłata została uiszczona. Udokumentowanie tego faktu spoczywa na osobie parkującej w strefie, zaś wykonanie tego obowiązku następuje przez umieszczenie tych biletów, abonamentów w określonym miejscu wnętrza pojazdu samochodowego – za przednią szybą – widocznym dla reprezentujących zarządcę drogi inspektorów, tak by mogli oni ustalić, czy i jak obowiązek ten został wypełniony. Obowiązek dokonywania opłaty za parkowanie pojazdu w strefie jest funkcjonalnie związany z obowiązkiem udokumentowania, udowodnienia wykonania tego faktu i mieści się więc w granicach wytyczonych przez art. 13b ust. 4 ustawy o drogach publicznych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Rzecznik Praw Obywatelskich. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. art. 13b ust. 4 pkt 3 i ust. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.).

W oparciu o powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż dokonana przez Sąd I instancji wykładnia przepisów ustawy o drogach publicznych jest błędna i doprowadziła do wydania orzeczenia z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Rzecznik wskazał, iż rada gminy (miasta) ma obowiązek zamieścić w uchwale ustanawiającej strefę płatnego parkowania wyłącznie takie regulacje, które określą techniczną metodę wnoszenia opłat za parkowanie na rzecz zarządu drogi. Wszelkie inne postanowienia, w tym określające sposób udokumentowania przez kierowcę, że wniósł opłatę za parkowanie, wykraczają poza upoważnienie ustawowe wynikające z art. 13b ust. 4 pkt 3 ustawy o drogach publicznych.

Organ nie podzielił stanowiska Sądu, iż w zakresie pojęcia "sposób pobierania opłaty", mieści się obowiązek umieszczenia biletu, abonamentu oraz dowodu uiszczenia opłaty zryczałtowanej za przednią szybą pojazdu. Wykonanie przez kierowcę wspomnianej czynności nie prowadzi do przekazania na rzecz zarządu drogi należnej opłaty za parkowanie, a zatem nie jest to pobranie opłaty, o którym mowa w art. 13b ust. 4 pkt 3 ustawy o drogach publicznych.

W ocenie Rzecznika zaskarżony wyrok narusza także art. 13b ust. 7 ustawy o drogach publicznych.

Rzecznik nie podzielił stanowiska Sądu, iż postanowienia uchwały w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania należy zakwalifikować wyłącznie jako wskazanie miejsca, gdzie można dokonać opłaty za parkowanie. Rzecznik podniósł, iż przepisy te określają także podmiot, który pobiera opłaty za parkowanie. Biuro Strefy Płatnego Parkowania w Szczecinie to nie tylko miejsce wnoszenia opłat za parkowanie, ale także komórka organizacyjna będąca częścią jednostki budżetowej – Miejskiej Jednostki Obsługi Gospodarczej w Szczecinie. Skoro kierowcy, zgodnie z regulacjami zawartymi w uchwale, uiszczali opłaty za parkowanie w biurze strefy, to nie ulega wątpliwości, że podmiotem, który faktycznie pobierał opłaty za parkowanie była Miejska Jednostka Obsługi Gospodarczej w Szczecinie. Potwierdza to Statut Miejskiej Jednostki Obsługi Gospodarczej w Szczecinie, który w § 2 ust. 2 pkt 7 stanowił, że przedmiotem działalności tej jednostki organizacyjnej jest wykonywanie czynności związanych z prowadzeniem Strefy Płatnego Parkowania, w tym pobieranie należnych opłat.

Zdaniem Rzecznika spełnienie wymogu, o którym w art. 40a ust. 1 ustawy o drogach publicznych, nie zmienia faktu, iż poborcą opłat za parkowanie nie był zarząd drogi, lecz Miejska Jednostka Obsługi Gospodarczej, czyli nieuprawniony podmiot.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Szczecina wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy i w związku z tym podlegała oddaleniu.

Sąd I instancji nie naruszył wskazanego art. 13b ust. 4 pkt 3 i ust. 7 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten stanowi ustawowe upoważnienie dla rady gminy do określenia m.in. sposobu pobierania opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania (ust. 4 pkt 3), określa również podmiot, który taką opłatę pobiera (ust. 7).

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, zaskarżona uchwała nie określa podmiotu, który ma pobierać opłaty za parkowanie. Jest to prawidłowe, bowiem ustawowo reguluje to ust. 7 art. 13b ustawy o drogach publicznych i brak jest w tym zakresie stosownej delegacji.

Natomiast, jak to słusznie podniósł Sąd I instancji, użyte w § 4 ust. 2 i 3 określenie "opłaty za parkowanie (...) uiszcza się w biurze strefy" czy "...dokonuje się w biurze strefy", stanowi jedynie wskazanie miejsca dokonywania określonych opłat. Podniesione w skardze kasacyjnej okoliczności, iż Biuro Strefy Płatnego Parkowania w Szczecinie jest jednostką organizacyjną jednostki budżetowej i to ono faktycznie pobiera opłaty za parkowanie, nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości zapisów uchwały w powołanym § 4 ust. 2 i 3, bowiem przepis ten nie określa kto pobiera opłaty za parkowanie, ale wskazuje gdzie uiszcza się lub dokonuje tych opłat.

Odnośnie zaś naruszenia przez Sąd pkt 3 ust. 4 art. 13b ustawy o drogach publicznych, to zarzut ten nie jest również uzasadniony. Sąd I instancji zasadnie przyjął, iż określenie uchwałą miejsca umieszczenia dowodu uiszczenia opłaty za parkowanie nie stanowi naruszenia ustawowej delegacji.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy o drogach publicznych korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Przepis ten statuuje więc generalną zasadę ponoszenia opłat za parkowanie samochodów w strefie płatnego parkowania. Jednocześnie wprowadzając w art. 13f ust. 1 ustawy o drogach publicznych, sankcję za nieuiszczenie tych opłat w postaci opłaty dodatkowej. Natomiast art. 13b ustawy zawiera szczegółowe unormowania dotyczące powyższego obowiązku, przewidując jednocześnie upoważnienie dla rady gminy do ustalenia m.in. stawek opłaty, rodzajów opłat, a także określenia sposobu jej pobierania. Na podstawie tego ustawowego upoważnienia została podjęta uchwała, która wprawdzie stanowi akt prawa miejscowego, a więc akt powszechnie obowiązujący na obszarze działania jedynie Rady Miasta Szczecina, ale ma charakter aktu wykonawczego do ustawy o drogach publicznych i musi spełniać określone wymogi. W swoich orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że przepisy wykonawcze muszą pozostawać w związku merytorycznym i funkcjonalnym w stosunku do rozwiązań ustawowych. Treść i cel aktu wykonawczego jest zdeterminowana przez cel ustawowy, który ma wykonać. Służy on bowiem realizacji celów wyrażonych w ustawie (m.in. wyrok z dnia 22 listopada 1999 r. U 6/99, z dnia 9 kwietnia 2001 r. U 10/00). W niniejszej sprawie tym celem jest realizacja obowiązku ponoszenia przez korzystających z dróg publicznych opłat za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania. Temu celowi służy zarówno ustalenie przez radę gminy konkretnej strefy płatnego parkowania, jak i ustalenie rodzajów i wysokości opłat, a także sposobu ich pobierania. Konsekwencją ustawowego obowiązku uiszczania opłat jest konieczność udokumentowania faktu jego wykonania. Zwłaszcza że ustawa przewiduje sankcje za niewywiązanie się z tego obowiązku w postaci opłaty dodatkowej. W związku z tym realizując cel ustawowy, rada gminy poprzez określenie formy wykazania spełnienia obowiązku uiszczenia opłaty za parkowanie nie naruszyła stosownego upoważnienia ustawowego. Jak słusznie podniósł Sąd I instancji obowiązek dokonania opłaty za parkowanie pojazdu w określonej strefie jest funkcjonalnie związane z obowiązkiem udokumentowania wykonania obowiązku. Przyjęte zaś rozwiązanie, że stosowny dowód opłaty umieszcza się za przednią szybą pojazdu samochodowego w sposób widoczny, jest racjonalne zarówno z punktu widzenia wnoszącego opłatę, jak i pobierającego. Podkreślić przy tym należy, iż przyjęta w kwestionowanej uchwale forma dokumentowania dokonania opłaty nie stanowi dodatkowego pozaustawowego obowiązku, którego niewykonanie oznacza konsekwencję w postaci opłaty dodatkowej. Opłatę dodatkową pobiera się bowiem za nieuiszczenie opłaty, a nie za nieumieszczenie w określonym miejscu dowodu jej dokonania. Jeżeli więc uiszczono obowiązującą opłatę za parkowanie, to zawsze można to wykazać, nawet w sytuacji gdy nie umieszczono stosownego dowodu w określonym miejscu w samochodzie.

Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 i 204 pkt 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.