Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2790/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Kara administracyjna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 89 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2015 poz 612
law: Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Marek Sachajko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A] sp. z o.o. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 kwietnia 2017 r. sygn. akt III SA/Gl 56/17 w sprawie ze skargi [A] sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Katowicach z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [A] sp. z o.o. z siedzibą w B. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach kwotę 2.700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 26 kwietnia 2017 r. sygn. akt III SA/Gl 56/17 oddalił skargę [A] sp. z o.o. w B. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Katowicach (obecnie: Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach) z [...] listopada 2016 r. w przedmiocie kary pieniężnej.

Zaskarżoną decyzją Dyrektor Izby Celnej w Katowicach, działając na podstawie m.in. art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2015, poz. 613 ze zm.) oraz art. 2 ust. 3 i 4, art. 6 ust. 1, art. 8, art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2, art. 90 ust. 2 oraz art. 91 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 612 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z [...] lutego 2016 r. wymierzającą [A] sp. z o.o. w B. karę pieniężną w wysokości 12 000,00 zł za urządzanie gier na automacie HOT SPOT nr [...] w lokalu [...] znajdującym się w K. przy ul. [...], tj. poza kasynem gry.

W uzasadnieniu Dyrektor wskazał, że gry urządzane na ww. automacie mają charakter losowy i organizowane są w celach komercyjnych, tym samym wyczerpują znamiona gry na automatach w rozumieniu art. 2 ust. 3-4 ustawy o grach hazardowych. Ustalono, że właścicielem automatu jest skarżąca, która urządza gry hazardowe w lokalu niebędącym kasynem gry oraz nie posiada koncesji na prowadzenie kasyna gry.

Organ odwoławczy za chybiony uznał zarzut naruszenia wskazanych w odwołaniu przepisów ustawy o grach hazardowych i stwierdził, że art. 89 ustawy o grach hazardowych nie stanowi przepisu technicznego w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasady dotyczące usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE L 204, s. 37; dalej cyt. jako: dyrektywa 98/34/WE) zmienionej dyrektywą Rady 2006/96/WE z dnia 20 listopada 2006 r. (Dz. Urz. UE L 363, s. 81). Nie wprowadza on bowiem warunków mających wpływ na właściwości czy sprzedaż produktu, jakim jest automat o niskich wygranych i dlatego mógł stanowić podstawę wymierzenia Spółce kary.

Sąd pierwszej instancji oddalił skargę Spółki, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecny tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).

Sąd ten za prawidłowe uznał ustalenia dokonane w zaskarżonej decyzji i przyjął je za podstawę rozstrzygnięcia. W ocenie WSA, zebrany w toku postępowania materiał dowodowy m.in. w postaci oględzin i eksperymentu potwierdził jednoznacznie losowy oraz komercyjny charakter gier urządzanych na wskazanym automacie. Ustalenia, że to Spółka jest urządzającym gry nie kwestionowano w sprawie. Trafnie zatem organy obu instancji przyjęły, że Spółka urządzała gry hazardowe w rozumieniu ustawy o grach hazardowych na automacie poza kasynem gry i prawidłowo nałożyły na skarżącą karę na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych w wysokości przewidzianej w art. 89 ust. 2 pkt 2 tej ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zgodził się z zarzutami, że powołane w skardze przepisy nie mogły stanowić podstawy materialnoprawnej zaskarżonej decyzji i wyjaśnił, że uchwałą z 16 maja 2016 r., sygn. II GPS 1/16 Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie rozstrzygnął wątpliwości dotyczące stosowania ustawy o grach hazardowych i nakładania kar pieniężnych za urządzanie gier poza kasynem wskazując, że art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych nie jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE, którego projekt powinien być przekazany Komisji Europejskiej zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy tej dyrektywy i może stanowić podstawę wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o grach hazardowych, a dla rekonstrukcji znamion deliktu administracyjnego, o którym mowa w tym przepisie oraz jego stosowalności w sprawach o nałożenie kary pieniężnej, nie ma znaczenia brak notyfikacji oraz techniczny – w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE – charakter art. 14 ust. 1 tej ustawy. WSA w Gliwicach stwierdził, że stanowiskiem wyrażonym w cyt. uchwale jest związany mocą art. 269 § 1 p.p.s.a.

W ocenie Sądu, wbrew podniesionym zarzutom, organy nie naruszyły przy interpretacji prawa krajowego Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. U. UE C z 2007 r. nr 303 poz.1), a w szczególności prawa własności, wolności prowadzenia działalności gospodarczej, wolności wyboru zawodu i prawa podejmowania pracy.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, że skarżąca urządzała gry hazardowe w rozumieniu ustawy o grach hazardowych na automatach poza kasynem gry i podlegała z tego tytułu sankcji określonej w art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych. Sąd przyjął, że zastosowany przepis nie ma charakteru technicznego, nie wymagał notyfikacji i powinien być stosowany.

W skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia Spółka domagała się uchylenia w całości zaskarżonego wyroku oraz umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, a także zasądzenia kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 15-17 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej poprzez uznanie, że przepisy art. 6 i art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych są przepisami, które nie godzą w wolność wyboru zawodu i podejmowania pracy, wolność prowadzenia działalności gospodarczej oraz prawo własności, a nadto przez uznanie, że spełniają test proporcjonalności stosowany dla ograniczeń tych praw;

2. art. 89 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych w zw. z art. 91 ust. 2 i 3 Konstytucji RP w zw. z art. 2 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia Polski do Unii Europejskiej w zw. z art. 1 pkt 11 i art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE oraz w zw. z 4 ust. 3 TUE i art. 288 TFUE przez przyjęcie, że nawet jeśli art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych jest przepisem technicznym w rozumieniu powołanej dyrektywy, brak jest podstaw do odmowy zastosowania art. 89 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka przedstawiła argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie tej skargi oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Strony wyraziły zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, 567, 568, 695 i 875).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

W świetle art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także przewidzianym dla niej wymaganiom, tzn. powinna zawierać poza innymi wymogami, m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. To na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, czyli treść zaskarżonego orzeczenia.

Przytoczenie powyższych argumentów natury ogólnej było konieczne wobec dostrzeżonych wad skargi kasacyjnej, tak w zakresie sformułowania zarzutów, jak i ich uzasadnienia. Skarga ta nie zawiera bowiem jakichkolwiek wskazań w zakresie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie wykazano w skardze kasacyjnej, na czym polegał błąd w przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji ocenie zgodności z prawem wydanej decyzji. Co więcej, skarżąca kasacyjnie zupełnie pomija argumentację Sądu odnoszącą się do zarzutów podniesionych w skardze. Tym samym nie dokonuje jakiejkolwiek polemiki z uzasadnieniem zaskarżonego wyroku.

W tej sytuacji, Naczelny Sąd Administracyjny kierował się względami przedstawionymi w uzasadnieniu uchwały NSA w pełnym składzie z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 r. nr 1 poz. 1) i stwierdził, że może rozpoznać skargę kasacyjną tylko w takim zakresie, jaki może być ustalony na podstawie treści jej uzasadnienia ujmowanego w kontekście podstaw kasacyjnych.

Za nieuzasadniony należy zatem uznać podniesiony w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 15 - 17 Karty Praw Podstawowych UE poprzez uznanie, że przepisy art. 6 i art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych są przepisami, które nie godzą w wolność wyboru zawodu i podejmowania pracy, wolność prowadzenia działalności gospodarczej oraz prawo własności na nadto poprzez uznanie, że spełniają test proporcjonalności stosowany dla ograniczeń tych praw.

Jak trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny, Strona nie wykazała naruszenia unijnych regulacji prawnych, w tym art. 15, art. 16 i art. 17 Karty Praw Podstawowych UE.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że art. 15 Karty Praw Podstawowych UE dotyczy prawa wyboru zawodu i wykonywania pracy, co oznacza, że beneficjentami przyznanych przez ten przepis prawa są osoby fizyczne, które wybierają zawód i go wykonują. Do kręgu takich podmiotów z zasady nie może należeć osoba prawna, która zawodu nie posiada (tak też wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r., sygn. II GSK 2170/17).

Odnośnie do dwóch pozostałych wolności przewidzianych w art. 16 Karty (wolność prowadzenia działalności gospodarczej) oraz w art. 17 Karty (prawo do własności) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Karta Praw Podstawowych UE stanowi zbiór praw mających na celu zagwarantowanie poszanowania godności ludzkiej, wolności, równości i solidarności i wykładnia jej przepisów winna uwzględniać ten cel. Przy czym prawa i wolności gwarantowane Kartą nie mają charakteru absolutnego. Należy przyznać prymat prawom gwarantującym wolności nadrzędne, takie jak: godność, prawo do życia, prawo do poszanowania swej integralności fizycznej i psychicznej, ochrona zdrowia czy prawo do wolności i bezpieczeństwa osobistego, nad prawami ekonomicznymi. Wskazuje na to Preambuła, stanowiąca, że Unia jest zbudowana na niepodzielnych, powszechnych wartościach godności ludzkiej, wolności, równości i solidarności; opiera się na zasadach demokracji i państwa prawnego. Poprzez ustanowienie obywatelstwa Unii oraz stworzenie przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości stawia jednostkę w centrum swych działań, która kładzie nacisk na prawa osobiste, ale także kolejność, w jakiej dane wolności są uregulowane w Karcie Praw Podstawowych UE.

Ponadto podkreślić należy, że sama Karta przewiduje możliwość nakładania ograniczeń w odniesieniu do wolności prowadzenia działalności gospodarczej i prawa własności, stwierdzając, że istnieje "wolność prowadzenia działalności gospodarczej", ale "zgodnie z prawem wspólnotowym oraz ustawodawstwami i praktykami krajowymi", a także, że "korzystanie z własności może podlegać regulacji ustawowej, jeśli jest to konieczne ze względu na interes ogólny", a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Sektor gier losowych niesie ryzyko uzależnienia osób grających od hazardu, a jego monitorowanie i ograniczanie dostępności gier hazardowych, a co za tym idzie, minimalizacja jego wpływu na społeczeństwo jest celem uznanym przez Trybunał Sprawiedliwości UE. Według poglądu ugruntowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, ustawodawstwo krajowe, które nie zakazuje całkowicie organizowania gier hazardowych, a jedynie zawiera regulacje mające na celu zmniejszenie dostępności do hazardu i zwiększenie kontroli nad branżą hazardową, nie może być uznane na naruszające prawa i wolności człowieka przewidziane w Karcie Praw Podstawowych (por. np. wyroki NSA: z 29 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 3167/17, z 18 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 5080/16). Stanowisko to podziela Sąd w obecnym składzie.

Tym samym nie ma podstaw do uznania, że Sąd pierwszej instancji, stosując przepisy ustawy o grach hazardowych, naruszył art. 15-17 Karty Praw Podstawowych.

Nieusprawiedliwiony jest również podniesiony w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej zarzut dotyczący technicznego charakteru i braku ich notyfikacji wskazanych przepisów ustawy o grach hazardowych. Problem relacji pomiędzy art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych i art. 89 ust. 1 pkt 2 tej ustawy został rozstrzygnięty uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętą w składzie siedmiu sędziów w dniu 16 maja 2016 r. sygn. II GPS 1/16 (opubl. ONSAiWSA z 2016 r., Nr 5, poz. 73), nie tylko prawidłowo cytowaną przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku, ale także przez Sąd prawidłowo odczytaną, tak co do treści uchwały i płynących z niej konsekwencji prawnych, jak też co do jej mocy wiążącej na podstawie art. 269 § 1 p.p.s.a. Nie powielając treści powyższej uchwały, NSA stwierdza, że art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych nie jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE oraz stanowi samodzielną podstawę prawną do wymierzenia kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry, niezależnie od jego ewentualnych związków z uznanym za "techniczny" art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, co Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyjaśniał już w swym orzecznictwie, ukształtowanym jednolicie po podjęciu powyższej uchwały (por. np. wyroki NSA: z 5 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 2730/17; z 29 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 3862/17; z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 3013/17; z 29 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 3167/17).

Końcowo wskazać należy, że niezrozumiałe jest żądanie skarżącej kasacyjnie w zakresie uchylenia zaskarżonego wyroku i umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, ponieważ takie rozstrzygnięcie oznaczałoby uchylenie zaskarżonego wyroku i umorzenie postępowania sądowego, a więc w obrocie prawnym pozostałyby decyzje organów celnych o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. związku z art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, 567, 568, 695 i 875), orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej (pkt 1 sentencji).

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w pkt 2 sentencji na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Zasądzona kwota 2700 zł stanowi zwrot kosztów za sporządzenie i wniesienie w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedzi na skargą kasacyjną przez profesjonalnego pełnomocnika organu, który nie występował przed Sądem pierwszej instancji.