Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3619/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 174, art. 176, art. 183 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: par. 4 ust. 2 pkt 3, par. 38, par. 38 ust. 12, par. 39, par. 39 ust. 1, par. 39 ust. 2 pkt 1-4, par. 39 ust. 2 pkt 2a załącznik nr 7
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 5 ust. 1, art. 18 ust. 1, art. 18 ust. 1 lit. a, art. 18 ust. 2, art. 18 ust. 3
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.
journal: Dz.U.UE.L 2005 nr 277 poz 1 art. 5,art. 5 ust. 2-3
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz  Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW).
article: art. 1 pkt 2, art. 28 ust. 1 i 3, art. 29 ust. 1 pkt 1 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 1387
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 - tekst jedn.
article: art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1512
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Marta Koźlik po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 lipca 2015 r. sygn. akt I SA/Kr 359/15 w sprawie ze skargi M. D. na decyzję Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz M. D. 1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 3 lipca 2015 r., sygn. akt I SA/Kr 359/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi M. D., uchylił decyzję Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakowie z [...] stycznia 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, określił, że decyzje te nie mogą być wykonane, a także zasądził koszty postępowania sądowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Decyzją z [...] grudnia 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakowie przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w: pakiecie 2 – rolnictwo ekologiczne w wariancie 2.2. – uprawy rolnicze (w okresie przestawienia); pakiecie 4 – ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000 w wariancie 4.1 – ochrona siedlisk lęgowych ptaków; pakiecie 5 – ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 w wariancie 5.1.

Decyzją z [...] stycznia 2013 r. organ przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w pakietach jak we wcześniejszej decyzji.

W trakcie przeprowadzonej kontroli zostało ustalone, że powierzchnia zadeklarowana do płatności w ramach wariantu 5.1. jest mniejsza o 2,90 ha, niż powierzchnia deklarowana. W przypadku wariantu 4.1. powierzchnia stwierdzona była mniejsza o 0,98 ha. Ponadto podczas kontroli stwierdzono uchybienia w przestrzeganiu przez skarżącego wymogów gospodarowania w ramach poszczególnych wariantów. W związku ze stwierdzonymi uchybieniami przyznano płatność za 2013 r. w pomniejszonej wysokości.

Decyzją z [...] listopada 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Krakowie ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości 49.981,41 zł.

Decyzją z [...] stycznia 2015 r. Dyrektor Małopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Krakowie uchylił powyższą decyzję w części dot. kwoty i orzekł o wysokości nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego w 2011 i 2012 r. w kwocie 49.118,31 zł.

Organ uznał, że wynik kontroli potwierdza, że na części działek doszło do zaniechania działalności rolniczej z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości. W takim zaś przypadku zasadą jest zwrot otrzymanej płatności, na podstawie § 39 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. poz. 361; dalej rozporządzenie rolnośrodowiskowe).

WSA w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję.

Zdaniem Sądu stwierdzone w danym roku niezachowanie przestrzegania minimalnych wymagań utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej nie może automatycznie prowadzić do nałożenia sankcji z tego tytułu za lata wcześniejsze. Z uwagi na treść § 38 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, w szczególności zaś stwierdzenie "w danym roku", Sąd uznał, że w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości, sankcja administracyjna ma zastosowanie jedynie do tego roku, w którym nieprawidłowość została stwierdzona.

Wobec tego w ocenie WSA, że organ mógłby nałożyć sankcje za lata wcześniejsze tylko wówczas, gdyby zostało stwierdzone, że również we wcześniejszych latach skarżący dopuścił się nieprawidłowości. Ograniczenie sankcji jedynie do danego roku znajduje swoje umocowanie w normie kompetencyjnej zawartej w art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L z 28 stycznia 2011 r., Nr 25, str. 8 ze zm.; dalej rozporządzenie 65/2011). Zdaniem WSA rozstrzygnięcie organu nakładające obowiązek zwrotu przyznanej dotacji za lata wcześniejsze było wadliwe, gdyż nie uwzględniało treści § 38 ust. 2 rozporządzenia środowiskowego.

W ocenie Sądu z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie sposób odczytać, w jaki sposób organ wyliczył wysokość żądanej od skarżącego kwoty. Jedynie odnośnie obowiązku zwrotu z tytułu zawyżenia powierzchni organ prawidłowo powołał podstawę prawną, czyli § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia środowiskowego. W przypadku natomiast nałożenia obowiązku zwrotu z tytułu nieprawidłowości gospodarowania na gruncie brak jest jakiejkolwiek podstawy prawnej. Samo stwierdzenie naruszenia wymogów przewidzianych w załączniku nr 3 do rozporządzenia środowiskowego nie stanowiło materialnoprawnej podstawy do żądania zwrotu kwot.

WSA wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę, organ administracyjny zastosuje wskazania wynikające z niniejszego wyroku. Dokonując wykładni prawa materialnego, weźmie pod uwagę, że przepis art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 65/2011 należy odczytywać łącznie z ust. 2 tego przepisu i odnajdzie normę prawną w krajowym porządku prawnym, która reguluję kwestię zwrotu środków z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości w uprawie rolnej. Ponadto organ należycie uzasadni podstawę prawną związaną z ustaloną wysokością kwoty do zwrotu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie, ewentualnie o jego uchylenie i oddalenie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zarzucił naruszenie:

I. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi tj.

1. naruszenie art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej k.p.a.) poprzez błędne ustalenie, iż zaskarżona decyzja nie zawiera w uzasadnieniu wyjaśnienia dotyczącego obliczenia pomniejszenia płatności, podczas gdy wyliczenie takie znajduje się w uzasadnieniu decyzji,

2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c) p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji pomimo braku naruszenia prawa materialnego i procesowego,

II. przepisów prawa materialnego poprzez:

1. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 38 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez błędne przyjęcie, że przepis ten reguluje tylko zmniejszenie płatności na dany rok i tym samym wyłącza możliwość zwrotu płatności przyznanej za lata ubiegłe ze względu na niezachowanie wymogów dla poszczególnych pakietów, co skutkowało zakwestionowaniem przez Sąd możliwości zastosowania przez organ w przedmiotowym przypadku artykułu art. 18 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia nr 65/2011, a tym samym skutkowało zakwestionowaniem możliwości żądania zwrotu płatności za lata 2011 i 2012 r., podczas gdy przepis § 38 ust 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego odnosi się tylko do zmniejszenia płatności przyznanej w danym roku, lecz nie do zwrotu płatności uzyskanych za lata ubiegłe, co w tym przypadku reguluje § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego,

2. niezastosowanie § 39 ust. 1 w zw. z niezastosowaniem § 2 ust.1 pkt 4), § 4 ust. 2 pkt 3 i ust. 3 oraz załączników nr 3 i 7 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego, stanowiącego, iż zwrot płatności następuje m.in. w przypadku niedotrzymania innych warunków płatności, określonych dalej w ww. przepisach, których to warunków w przedmiotowym przypadku nie dotrzymano – a tym samym poprzez błędne uznanie, że w przypadku nieprzestrzegania przez rolnika wymogów w ramach poszczególnych pakietów nie ma możliwości żądania zwrotu płatności przyznanej za ubiegłe lata, podczas gdy ww. przepisy określają taką możliwość,

3. niezastosowanie art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21 października 2005 r., str. 1, ze zm.; dalej rozporządzenie 1698/2005), dotyczącego definicji zobowiązania rolnośrodowiskowego jako zobowiązania wieloletniego poprzez przyjęcie, że określone w decyzji uchybienia stwierdzone w danym roku nie mogą skutkować zwrotem środków uprzednio już otrzymanych, gdyż nie miały miejsca w uprzednich latach, podczas gdy wymogi zobowiązania rolnośrodowiskowego wiążą stronę w całym okresie jego trwania, a sankcją ich niedochowania jest zwrot otrzymanych płatności, określone w decyzji

W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tego powodu nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy omówić zarzuty naruszenia prawa procesowego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przywołany przepis określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Są nimi: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy; zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie; a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

W tej mierze wyjaśnić należy, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, a w szczególności jeżeli nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, wszystkie powołane orzeczenie dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10). Wyjaśnić również należy, że poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Podstawę prawną rozstrzygnięcia podważać bowiem można poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego (w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), zaś ustalenia stanu faktycznego poprzez zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego (wyrok NSA z dnia 16 listopada 2010 r., I GSK 249/09). Przy tym, sama wadliwość koncepcji prawnej przedstawionej w uzasadnieniu wyroku nie stanowi naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., tylko naruszenie tych przepisów prawa, których błąd dotyczy (wyrok NSA z dnia 19 listopada 2010 r., I GSK 515/09).

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. warunki, którym czynić powinno zadość uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego I instancji i konfrontując je z treścią uzasadnienia zaskarżonego wyroku, brak jest podstaw, aby uznać, że zaskarżone uzasadnienie nie spełnia wymogów konstrukcyjnej poprawności, a w konsekwencji, że nie realizuje funkcji perswazyjnej oraz funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. Sąd I instancji prawidłowo realizując obowiązek kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, odniósł się do istotnych w sprawie kwestii dotyczących sfery faktów, zajmując wyraźne stanowisko, co do stanu faktycznego i prawnego przyjętego za podstawę wyrokowania. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej, a także przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując, z jakich przyczyn została uchylona zaskarżona decyzja organu, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w kwestionowanym zakresie. Nie ulega przy tym wątpliwości, co wynika z analizy zaskarżonego rozstrzygnięcia, że Sąd I instancji wyartykułował w sposób jednoznaczny przyczyny uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, co umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie rzeczowej kontroli zaskarżonego wyroku, którego rolą jest kontrola prawidłowości zaprezentowanego w jego uzasadnieniu toku rozumowania. Należy przy tym podkreślić, że tok rozumowania Sądu I instancji w zakresie stwierdzonych uchybień jest pełny. WSA wskazał przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego, które jego zdaniem naruszył organ odwoławczy w toku prowadzonego przez siebie postępowania. W swych rozważaniach merytorycznych Sąd I instancji odniósł się zarówno do stanowiska organu, jak również do wszystkich zarzutów skargi. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pozostawiało więc jakichkolwiek wątpliwości co do podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia.

Nie zasługuje również na uwzględnienie kolejny zarzut określony w pkt I. 1) petitum skargi kasacyjnej. Jej autor zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na uwzględnieniu skargi i uchyleniu zaskarżonej decyzji, pomimo że nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Odnosząc się do tak skonstruowanego zarzutu naruszenia przepisów postępowania zauważyć należy, że w orzecznictwie NSA wyraźnie wskazuje się, że powołany w skardze kasacyjnej przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym i warunkiem jego zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd administracyjny naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Oznacza to, że naruszenie tych przepisów prawa jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Zatem art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Tak więc strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się w zarzucie naruszenia przepisów postępowania na uchybienie wskazanym przepisom prawa, zobowiązana jest powiązać taki zarzut z naruszeniem konkretnych przepisów, którym jej zdaniem uchybił Sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy. Brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (por. wyroki NSA z 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2077/10, z 7 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 2886/12, z 26 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1298/14).

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego stwierdzić należy, że pogląd Sądu I instancji, że w rozpoznawanej sprawie kwestię zwrotu przyznanej płatności rolnośrodowiskowej z tytułu nieprzestrzegania minimalnych wymagań utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej reguluje § 38 ust. 2 rozporządzenia środowiskowego jest błędny.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wskazane w zaskarżonym wyroku przepisy rozporządzenia nr 65/2011, tj. art. 5 ust. 1 i art. 18 ust. 1 określają ogólne zasady dotyczące odzyskiwania wsparcia lub nieprzyznawania go lub i zobowiązują Państwa Członkowskie do określenia kwoty zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej nieprawidłowości, czego wyrazem stały się przepisy krajowe wydane wskutek implementacji art. 18 ust 2 rozporządzenia stanowiącego normę kompetencyjną skierowaną do państwa członkowskiego.

Kwestię odzyskania nienależnych płatności reguluje art. 5 rozporządzenia nr 1698/2005. Wskazuje on na zasadę dotyczącą zwrotu przez beneficjenta (rolnika) nienależnie pobranej płatności wraz z odsetkami. Przy czym kwestia związana z wysokością odsetek powinna być zgodna z prawem krajowym, zaś termin naliczania odsetek nie może przekraczać terminu z art. 5 ust. 2 ww. rozporządzenia. W ust. 3 tego artykułu wskazano na przypadki braku obowiązku zwrotu płatności. Stwierdzić zatem należy, że przepis ten ustanawia ogólną zasadę zwrotu płatności nienależnie pobranych.

Natomiast zgodnie z art. 18 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 65/2011, w przypadku płatności rolnośrodowiskowych, przewidzianych w art. 36 lit. a ppkt VI rozporządzenia nr 1698/2005, pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono odpowiednich norm obowiązkowych, a także minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin, innych odpowiednich wymogów obowiązkowych, o których mowa w art. 39 ust. 3 rozporządzenia nr 1698/2005 oraz zobowiązań wykraczających poza takie normy i wymogi. Jednocześnie akapit drugi ustępu pierwszego art. 18 rozporządzenia nr 65/2011 stanowi, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych.

Przepis ten jest przepisem szczególnym odnoszącym się jedynie do zobowiązań wieloletnich, z którego wynika wyraźnie, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, a takim jest zobowiązanie rolnośrodowiskowe, zwrot płatności dotyczy całego wsparcia udzielonego z tego tytułu, czyli odzyskiwaniu podlegają także kwoty wypłacone dotychczas rolnikowi.

Wskazane wyżej przepisy rozporządzenia nr 1698/2005 mają charakter kompetencyjny i ramowy, wymagający uszczegółowienia w krajowym porządku prawnym, czego w Polsce wyrazem są przepisy ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2016 r., poz. 1387 ze zm.; dalej ustawa o wspieraniu), która w art. 1 pkt. 2 wyraźnie stanowi, że określa warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy oraz pomocy technicznej w zakresie nieokreślonym w przepisach rozporządzenia nr 1698/2005 lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej. Na gruncie tej ustawy obowiązek zwrotu pobranych nienależnie płatności wynika wprost z jej art. 28 ust. 1, według którego pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt. 1 lub przepisy ustawy stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 28 ust. 3 tej ustawy, właściwość i tryb ustalania kwot pomocy pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości są określone w przepisach o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, chyba że przepisy wydane na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 lub pkt 3 stanowią inaczej.

Z kolei przepis art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2016 r., poz. 1512 ze zm.) stanowi, że ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej i finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej, następuje w drodze decyzji administracyjnej. Przedmiotem tego postępowania jest zbadanie, czy doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy wymienionych w tym przepisie.

Z sytuacją, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków przyznanych w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich, zwanych "pomocą", mamy do czynienia nie tylko wówczas, gdy pomoc zostaje przyznana i wypłacona na podstawie decyzji, która została wyeliminowana z porządku prawnego, ale także wtedy, gdy beneficjent nie dotrzymuje podjętego zobowiązania przez cały wymagany okres.

Z przepisów mających zastosowanie w rozpoznawanej sprawie zwrócić uwagę należy na art. 29 ust. 1 ustawy o wspieraniu, zgodnie z którym szczegółowe warunki i tryb zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem określa w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw rozwoju wsi. Zasady przyznawania pomocy z tytułu zobowiązania rolnośrodowiskowego, wymogi jakie musi spełnić rolnik przy realizacji takiego zobowiązania, a także sankcje, jakie są przewidziane przy powstaniu nieprawidłowości w realizacji w postaci zmniejszenia tychże płatności, czy też w końcu obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności reguluje rozporządzenie rolnośrodowiskowe.

Specyfika płatności rolnośrodowiskowej, której kluczowym elementem jest zobowiązanie wieloletnie, sprawia, że zwrot płatności ma charakter wsteczny, o czym świadczy treść przywołanego już wyżej art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011. Dlatego wywiązanie się z obowiązków przyjętych w ramach danego pakietu i wariantu musi być oceniane w kontekście całego 5-letniego okresu zobowiązania. Beneficjent pomocy zobowiązany jest do realizacji planu rolnośrodowiskowego w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach. Przyznanie tej pomocy jest uzależnione od przestrzegania przez beneficjenta wszystkich warunków kwalifikowalności w czasie całego okresu trwania przedsięwzięcia rolnośrodowiskowego. Naruszenie warunków realizacji zobowiązania w okresie jego trwania wywołuje dwojakiego rodzaju konsekwencje. Z jednej strony zmniejszenie lub odmowę przyznania płatności za dany rok, w którym zobowiązanie nie jest realizowane, z drugiej także i konieczność zwrotu płatności przyznanych wcześniej w ramach tego samego zobowiązania.

Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. reguluje ww. sytuacje odrębnie. Po pierwsze, w § 38 określa zasady zmniejszania płatności przyznawanych w danym roku w razie stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach poszczególnych wariantów pakietów tego rozporządzenia. Po drugie, w odrębnym przepisie (§ 39) rozporządzenie to reguluje przesłanki zwrotu płatności rolnośrodowiskowej.

Uregulowania te dotyczą zatem dwóch różnych zagadnień, których nie można ze sobą mieszać. § 38 omawianego rozporządzenia dotyczy ustalania wysokości zmniejszenia płatności w danym roku, w którym naruszono zobowiązanie rolnośrodowiskowe. Wobec skarżącego przepis ten został zastosowany w odniesieniu do wniosku kontynuacyjnego o przyznanie płatności na rok 2013. Kwestia ta została rozstrzygnięta ostateczną decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Krakowie z dnia 2 października 2014 r. i nie podlegała badaniu w niniejszym postępowaniu.

Zgodnie z § 38 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach wariantów poszczególnych pakietów, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje w danym roku w zmniejszonej wysokości w części dotyczącej 1) działek rolnych, 2) zwierząt ras lokalnych, lub 3) miedz śródpolnych – w stosunku do których stwierdzono takie uchybienia, z tym że w określonych przypadkach wymienionych w załączniku nr 7 do rozporządzenia wysokość płatności rolnośrodowiskowej jest zmniejszana w części dotyczącej danego pakietu albo wariantu. Wysokość zmniejszeń płatności rolnośrodowiskowej jest określana w załączniku nr 7 do rozporządzenia (ust. 2 § 38).

Zauważyć należy, że sankcja, o której mowa w § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, znajduje zastosowanie jedynie w odniesieniu do tego roku, w którym stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu wymogów dotyczących danego wariantu i dotyczy pomniejszenia płatności w danym roku. Natomiast niniejsze postępowanie dotyczyło zaś innej kwestii, to jest zgodności z prawem ustalenia obowiązku skarżącego dotyczącego zwrotu płatności nienależnie pobranych na podstawie decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. i [...] stycznia 2013 r., a więc płatności rolnośrodowiskowych przyznanych i wypłaconych skarżącemu za lata 2011 i 2012. Tymczasem przesłanki zwrotu – jak już wyżej wskazano – określa § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Kwestie natomiast zwrotu płatności rolnośrodowiskowej uregulowane zostały normą § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Zgodnie z § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu lub nie spełnia innym warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu (ust. 1). Płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik nie przestrzega żadnych wymogów w ramach danego wariantu określonego pakietu, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana w ramach danego wariantu (ust. 2 pkt 1). Płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do całej działki rolnej objętej zmniejszeniem (§ 39 ust. 2 pkt 2 i 2a). Gdy rolnik nie złożył informacji, o której mowa w § 23 ust. 3 (informacji o gruntach, na których realizuje zobowiązanie rolnośrodowiskowe w zakresie tego wariantu w danym roku, wskazując ich położenie i powierzchnię) zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana na realizację tego wariantu ( § 39 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego).

Zastosowanie sankcji określonej w § 39 rozporządzenia możliwe jest jedynie w sytuacji wcześniejszego stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach poszczególnych wariantów pakietu, co następuje w postępowaniu, o którym mowa w § 38. Gdy tylko organ zastosuje sankcję z § 38 rozporządzenia, zobowiązany jest zatem wszcząć postępowanie o zwrot przyznanych rolnikowi płatność rolnośrodowiskowych. Niewątpliwie sankcja, o której mowa w § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego możliwa jest do zastosowania jedynie w odniesieniu do tego roku, w którym działanie skarżącego wyczerpało znamiona deliktu administracyjnego, to jest, w którym stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu wymogów dotyczących danego wariantu. Natomiast kwestia uznania płatności za nienależnie pobrane i ich zwrot w związku z ustaleniem, że beneficjent nie zachował w kolejnym roku, w stosunku do roku ich przyznania, określonych wymagań, podlegać powinna analizie w pierwszej kolejności w oparciu o regulację § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Powyższa regulacja prawna podważa stanowisko Sądu I instancji dotyczące stosowania w rozpoznawanej sprawie dotyczącej zwrotu przez skarżącego płatności rolnośrodowiskowej § 38 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Tym niemniej pomimo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Rację ma Sąd I instancji, że nie można automatycznie przy stwierdzeniu uchybień w zakresie przestrzegania wymagań w ramach poszczególnych pakietów i wariantów odnosić stwierdzonych uchybień do lat poprzednich, lecz należy zbadać, czy przepisy krajowe w zaistniałych sytuacjach nakazują zwrot beneficjentom płatności i w jakiej wysokości. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera, oprócz obowiązku zwrotu z tytułu zawyżenia powierzchni działek (§ 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego) podstawy prawnej obliczenia wysokość żądanej od skarżącego kwoty z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości (niewykoszenie całości działki, wykoszenie w nieodpowiednim terminie, pozostawienie innego procentu powierzchni nieskoszonej, niż wymagany przepisami). Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził jedynie, że skarżący naruszył wymogi przewidziane w załączniku nr 3 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Słusznie zatem Sąd I instancji przyjął, że samo stwierdzenie naruszenia tych wymogów, nie stanowi materialnoprawnej podstawy do żądania zwrotu płatności rolnośrodowiskowej.

Prawidłowo również Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja zawiera błędną podstawę rozstrzygnięcia. Postępowanie w rozpoznawanej sprawie dotyczyło zgodności z prawem ustalenia - w oparciu o treść § 39 rozporządzenia – obowiązku skarżącego dotyczącego zwrotu płatności rolnośrodowiskowych nienależnie pobranych za lata 2011 i 2012.

Należy zwrócił uwagę na to, że przepis § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego pomiędzy datą wydania ostatecznej decyzji o płatności za rok 2011, a datą orzekania o zwrocie nienależnie pobranej płatności, podlegał zmianom, co uszło uwadze organówm.

Wprowadzone zmiany określały kryteria, w oparciu o które należy ustalać wysokość kwot nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowej podlegających zwrotowi. Niewątpliwie zmiany te miały na celu dostosowanie przesłanek zwrotu płatności rolnośrodowiskowych do omawianego już wyżej ust. 2 art. 18 rozporządzenia nr 65/2011.

W pierwotnym brzmieniu, obowiązującym do 13 listopada 2013 r., § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia stanowił, że płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej objętej zmniejszeniem.

Z dniem 14 listopada 2013 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 listopada 2013 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013 (Dz. U. poz. 1312). W wyniku tej zmiany doprecyzowano przesłankę zwrotu płatności, formułując ją w ten sposób, że "zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej objętej lub jej części objętych zmniejszeniem".

Rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2014 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013 (Dz. U. poz. 324) zmieniono rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2013. W wyniku tej zmiany, która weszła w życie 15 marca 2014 r. ustalono nowe brzmienie ust. 2 § 39 rozporządzenia oraz dodano pkt 2a.

Zgodnie z § 39 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik: nie przestrzega żadnych wymogów w ramach wariantu określonego pakietu, w szczególności w związku z dokonaniem wymiany działek, o której mowa w art. 10 ust. 4 rozporządzenia nr 65/2011, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana w ramach danego wariantu ( pkt 1), zmniejszył obszar gruntów ornych, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 1, do powierzchni mniejszej niż powierzchnia, do której została przyznana pierwsza płatność rolnośrodowiskowa w ramach tego pakietu, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności przyznanej w ramach tego pakietu, która odpowiada procentowemu stosunkowi: a) powierzchni stanowiącej różnicę między: powierzchnią, do której przyznano pierwszą płatność rolnośrodowiskowa, a powierzchnią stanowiącą różnicę między: powierzchnią obszaru gruntów ornych, na którym powinien być realizowany ten pakiet, a powierzchnią obszaru gruntów ornych objętego zmniejszeniem (pkt a), do powierzchni, do której przyznano pierwszą płatność rolnośrodowiskowa (pkt b).

Natomiast w myśl dodanego do § 39 ust. 2 pkt 2a rozporządzenia rolnośrodowiskowego płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach danego wariantu pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2, 4, 5, 6 lub 8, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności przyznanej w ramach danego wariantu, która odpowiada procentowemu stosunkowi powierzchni obszaru objętego zmniejszeniem do powierzchni obszaru, na którym powinien być realizowany ten wariant.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w niniejszej sprawie należy stosować przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2014 r. Zgodnie bowiem § 2, mającym charakter intertemporalny, do przyznawania i zwrotu pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" w sprawach objętych postępowaniami: (1) wszczętymi i niezakończonymi ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, (2) zakończonymi ostateczną decyzją wydaną na podstawie przepisów dotychczasowych, w przypadku gdy zostały wznowione od dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia – stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że w postępowaniu w sprawie zwrotu tej pomocy przepis § 45 rozporządzenia, o którym mowa w § 1, stosuje się w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem.

W rozpoznawanej sprawie nie zaistniała żadna z sytuacji uprawniających do stosowania przepisów dotychczasowych. Skoro postępowanie o zwrot płatności rolnośrodowiskowej przyznanych skarżącemu z tytułu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach pakietu 4 i 5 zostało wszczęte [...] listopada 2014 r., a więc już po wejściu w życie tego rozporządzenia, to uprawnione jest stanowisko, zgodnie z którym zwrotowi podlega ta część płatności przyznanej w ramach danego wariantu, która odpowiada procentowemu stosunkowi powierzchni obszaru objętego zmniejszeniem do powierzchni obszaru, na którym powinien być realizowany ten wariant.

Dodać należy, że Sąd I instancji słusznie nie podzielił sposobu ustalenia przez organy wysokości kwoty nienależnie pobranych przez skarżącego płatności rolnośrodowiskowych. Ustalając tę kwotę organy zastosowały sztywne współczynniki procentowe zmniejszenia płatności, które zostały określone w załączniku nr 7 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Załącznik ten nie ma jednak zastosowania do zwrotu płatności, a do zmniejszenia płatności w danym roku, w którym stwierdzono brak realizowania zobowiązania, a więc do zagadnienia regulowanego przez § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Jak już wyżej wskazano, organy błędnie pominęły aktualne brzmienie § 39 rozporządzenia, który precyzuje sposób ustalania nienależnych płatności do zwrotu. Oparły swoje ustalenia na niewyjaśnionych należycie podstawach prawnych, co oznacza naruszenie obowiązku prawidłowego uzasadnienia decyzji administracyjnej.

Organy orzekające konsekwentnie w swoich decyzjach powoływały § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, w brzmieniu z listopada 2013 r., pomijając tym samym wskazania płynące z przepisów przejściowych zawartych w nowelizacjach z 2014 r. W konsekwencji stosując wadliwą podstawę materialnoprawną swoich decyzji organy dopuściły się istotnego błędu, który musiał skutkować uchyleniem przez Sąd decyzji wydanych w obu instancjach.

W myśl § 4 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe przestrzega innych wymogów określonych dla danego pakietu lub wariantu. W niniejszej sprawie skarżący realizował m.in. pakiet 4 i 5 – Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarem Natura 2000 i na obszarze Natura 2000 w wariancie 4.1. i 5.1 W załączniku nr 3 do rozporządzenia wśród wymogów dodatkowych dla pakietu 5.1 przewidziano terminy koszenia działek, powierzchnię jaką rolnik powinien pozostawić powierzchni działki rolnej nieskoszonej, przy czym w każdym roku powinno to dotyczyć innej powierzchni.

Organ powinien poddać analizie, czy naruszenia, jakich dopuścił się rolnik w 2013r. polegające na wykoszeniu całej powierzchni działek, wykoszeniu niewłaściwej części działek, bądź też skoszeniu tej samej powierzchni działek co w roku poprzednim, mają wpływ na wykonalność całego pięcioletniego zobowiązania, a jeżeli tak to jaki. Niewystarczające jest tylko wskazanie i zacytowanie przepisów, konieczne bowiem jest ich odniesienie do konkretnej sytuacji zaistniałej w rozpoznawanej sprawie. Jeżeli uwzględni się, że sankcje stosuje się za konkretne naruszenia, to § 39 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, co do których rolnik "nie spełnia innych warunków płatności" zwrot przyznanych już płatności za lata poprzednie może nastąpić wówczas, gdy stwierdzone naruszenie w danym roku przesądza o niewykonalności całego wieloletniego zobowiązania.

Skoro organ w ogóle nie przeprowadził takich rozważań, a świetle art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 jest ono niezbędne, to stanowisko Sądu I instancji co do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej Kierownika BP ARMiR jest prawidłowe. Wynika z niego, że w przypadku niespełnienia przez rolnika innych warunków płatności szczegółowo wskazanych w planie rolnośrodowiskowym kwota zwrotu płatności powinna uwzględniać w szczególności rozmiar, zasięg i trwałość stwierdzonej niezgodności.

Zauważyć trzeba, że prawodawca unijny rozróżniając instytucję zmniejszeń, wykluczeń (nieprzyznawania) i odzyskiwania wsparcia niewątpliwie wprowadził obowiązek zwrotu przez beneficjentów nienależnych im płatności, a państwa członkowskie zobowiązał do odzyskiwania wsparcia w razie stwierdzenia niezgodności. Co prawda, brak jest wyrażonego wprost upoważnienia do wydania przez państwa członkowskie przepisów uzupełniających, tym niemniej uznać należy, że regulacja zawarta art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011 zakłada potrzebę wydania przez państwa członkowskie przepisów wykonawczych "doprecyzowujących" kwestię ustalania wysokości kwot podlegający zwrotowi, bez których nie ma możliwości zapewnienia stosowania i pełnej skuteczności ww. rozporządzenia.

Stąd też organ ponownie rozpoznając sprawę powinien, kierując się wskazaną wyżej wykładnią prawa, rozstrzygnąć, czy przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego wskazują podstawy prawne co do sposobu ustalenia wysokości zwrotu nienależnie pobranych płatności w sytuacji dotyczącej niespełnienia przez skarżącego wymogów poszczególnych wariantów podjętych zobowiązań rolnośrodowiskowych, a jeżeli tak wskazać je i ustalić należność podlegająca zwrotowi.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. in fine orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a w związku z § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.). Zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 1.800 zł, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił okoliczność, że pełnomocnik skarżącego, który nie występował w postępowaniu przed Sądem I instancji, sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną w terminie, o którym mowa w art. 179 p.p.s.a.