Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 78/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2015-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 145 § 1, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 8, art. 107, art. 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Adam Jutrzenka -Trzebiatowski Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2015 r. sprawy ze skargi "C" spółki z o.o. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężne I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej "C" spółki z o.o. kwotę 3 017 (trzy tysiące siedemnaście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 roku, działając na podstawie art. 92a ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2013r., poz. 1414 ze zm.), nałożył na C Sp. z o.o. karę pieniężną w wysokości: 20.000 zł. Suma kar za stwierdzone podczas kontroli ww. podmiotu naruszenia wyniosła 816.600,00 zł, jednakże stosownie do dyspozycji art. 92a ust. 3 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, na mocy którego suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas kontroli w podmiocie wykonującym przewóz drogowy nie może przekroczyć: 20.000 złotych - dla podmiotu zatrudniającego kierowców w liczbie średnio od 11 do 50 w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli, karę ograniczono do 20.000 zł.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w dniach od [...] września do [...] października 2013 roku przeprowadzono kontrolę C Sp. z o.o., która obejmowała swoim zakresem sposób wykonywania przewozów drogowych oraz przestrzeganie przepisów dotyczących okresów prowadzenia pojazdu i obowiązkowych przerw oraz czasu odpoczynku. Kontroli poddano okres od dnia [...] kwietnia 2013 roku do dnia [...] czerwca 2013 roku. W okresie objętym kontrolą zatrudnionych było 53 pracowników, w tym 48 kierowców na podstawie umowy o pracę, a w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli 43 kierowców. Firma w dniu przeprowadzenia kontroli była w dyspozycji 24 pojazdów do przewozu rzeczy o dmc powyżej 3,5 t. W celach kontrolnych pobrano za pokwitowaniem pliki z danymi z tachografów cyfrowych, kart kierowców oraz zaświadczenia/dokumenty potwierdzające fakt nieprowadzenia pojazdu przez kierowców. Przedmiotem kontroli było przestrzeganie przez Spółkę przepisów ustawy o transporcie drogowym, przepisów wykonawczych do tejże ustawy oraz przepisów ustalających normy czasu pracy kierowców. Zbadano również, czy kontrolowany podmiot legitymuje się odpowiednim uprawnieniem do wykonywania transportu drogowego rzeczy oraz czy pojazdy przez niego użytkowane zostały zgłoszone do licencji w wymaganym terminie. W związku z ustaleniami dokonanymi w czasie kontroli ustalono, że wykonywanie transportu drogowego stanowi główny przedmiot działalności przedsiębiorcy. Dnia 7 listopada 2013 roku wręczono M.S. protokół z kontroli z dołączonymi załącznikami: załącznik nr 1 - opis stwierdzonych podczas kontroli naruszeń, załącznik nr 2 - wykaz akt. Na wniosek przedsiębiorcy Wojewódzki Inspektor prolongował termin dla złożenia okoliczności o jakich mowa w art. 92b oraz art. 92c ustawy, do dnia 31 grudnia 2013 roku. W decyzji z dnia [...] stycznia 2014r. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wyszczególnił - jako stwierdzone w trakcie ww. kontroli naruszenia:

1. skrócenie dziennego czasu odpoczynku,

2. przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy,

3. przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu,

4. skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku,

5. przekroczenie całkowitego czasu prowadzenia pojazdu w ciągu dwóch kolejnych tygodni,

6. przekroczenie tygodniowego czasu prowadzenia pojazdu,

7. niezgłoszenie na piśmie lub w postaci dokumentu elektronicznego organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika lub licencji, zmiany danych o których mowa w art.7 a i art. 8 w wymaganym terminie,

8. posiadanie wypisów z zezwolenia na wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i wypisów z licencji wspólnotowej w łącznej liczbie przekraczającej liczbę pojazdów, zgodnie z art. 7 rozporządzenia (WE) nr 1071/2009,

9. naruszenie obowiązku wczytywania danych z urządzenia rejestrującego,

10. nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu,

11. nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykres owce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi,

12. brak w okazanej wykresówce przepisowych wpisów w postaci miejsca lub daty końcowej używania wykresówki,

13. brak w okazanej wykresówce przepisowych wpisów w postaci stanu licznika w chwili końcowego używania wykresówki.

Suma kar pieniężnych za stwierdzone naruszenia wyniosła 816.600 zł. Z uwagi na dyspozycję art. 92a ust. 3 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, organ I instancji karę pieniężną ograniczył do wysokości 20.000 złotych.

Od powyższej decyzji pełnomocnik strony pismem z dnia [...] lutego 2014 roku złożył odwołanie, zarzucając naruszenie wyłącznie przepisów postępowania, tj. art. 77 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa, przez niezebranie całego materiału dowodowego w sprawie, a przez to oparcie decyzji na niekompletnym materiale dowodowym, podczas gdy organ bezpodstawnie zaniechał przesłuchania spedytora, jak również kierowców. W oparciu o powyższy zarzut skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W treści uzasadnienia odwołania pełnomocnik strony skarżącej podniósł m.in., iż w toku postępowania organ jest obowiązany z urzędu podejmować wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie oraz zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowody w sprawie. Nadto Spółka podała, iż organ pierwszej instancji nie przeprowadził niezbędnych dowodów w postaci przesłuchania kierowców, pomimo ze dowód ten służyć powinien ustaleniu okoliczności, które są przedmiotem sprawy. W ocenie odwołującej się przepisy jednoznacznie wskazują, że strona nie ma obowiązku wykazywania się inicjatywą dowodową w trakcie postępowania. Nieprzeprowadzenie dowodów doprowadziło do ustalenia w sprawie niepełnego stanu faktycznego, co skutkowało naruszeniem prawa materialnego.

Po rozpoznaniu odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2014 roku, uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i nałożył karę pieniężną w wysokości 20.00 złotych.

Główny Inspektor w pierwszej części uzasadnienia przeanalizował i odniósł się do każdego z naruszeń jakie zostało ujawnione podczas kontroli przeprowadzonej w Spółce. Oceniając ujęte w grupy naruszenia polegające na: skróceniu dziennego czasu odpoczynku kierowców, skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku, przekroczeniu całkowitego czasu prowadzenia pojazdu w ciągu dwóch kolejnych tygodni oraz tygodniowego czasu prowadzenia pojazdu, w podsumowaniu stwierdził, odnośnie każdej z tych grup, że organ pierwszej instancji dokonał poprawnych wyliczeń stwierdzonych naruszeń, a nałożone kary były słuszne, z tych racji zaskarżoną decyzję w takim zakresie utrzymał w mocy.

Odnośnie naruszenia polegającego na niezgłoszeniu na piśmie lub w postaci dokumentu elektronicznego organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika lub licencji, zmiany danych o których mowa w art. 7a i art. 8 w wymaganym terminie oraz naruszenia polegającego na posiadaniu wypisów z zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego i wypisów z licencji wspólnotowej w łącznej liczbie przekraczającej liczbę pojazdów, dla których został udokumentowany wymóg zdolności finansowej, zgodnie z art. 7 rozporządzenia OVE) nr 1071/2009 - za każdy kolejny ponad liczbowy wpis, organ odwoławczy, na podstawie przeanalizowanych obydwu stanów faktycznych, zaskarżoną decyzję w tym zakresie utrzymał w mocy.

Odnośnie naruszeń polegających na: obowiązku wczytywania danych urządzenia rejestrującego, nieokazaniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, nierejestrowaniu za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi, na braku w okazanej wykresówce przepisowych wpisów w postaci miejsca lub daty początkowej użytkowania wykresówki, organ odwoławczy - po przeanalizowaniu przedstawionego stanu faktycznego - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję także w części obejmującej grupy ww. naruszeń.

Odnosząc się do argumentów Spółki podniesionych w odwołaniu Główny Inspektor Transportu Drogowego uznał, iż nie zasługują one na uwzględnienie.

W ocenie organu w sprawie nie zaistniały okoliczności wymienione w art. 92 c ustawy o transporcie drogowym mogące wyłączyć odpowiedzialność przedsiębiorcy za stwierdzone naruszenie, a okoliczności sprawy i dowody nie wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Podkreślił dalej, iż stwierdzone naruszenia dotyczą de facto braku nadzoru nad podstawową dokumentacją czasu pracy kierowcy w postaci wykresówek.

Organ odwoławczy uznał także, że organ I instancji wypełnił obowiązek wynikający z art. 7 oraz art. 77 § 1 kpa i zgromadził w aktach sprawy dowody, które były konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie stwierdzonych naruszeń oraz dopuścił jako dowód wszystko, co mogło przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie było sprzeczne z prawem.

Organ II instancji podkreślił, iż podmiot prowadzący działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego obowiązany jest dochować obowiązków oraz warunków wynikających z ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie bowiem z art. 4 pkt 22 ustawy o transporcie drogowym, obowiązki lub warunki przewozu drogowego oznaczają obowiązki lub warunki wynikające m.in. z rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących, rozporządzenia (WE) nr 561/2006, a także ustawy o czasie pracy kierowców. Powyższe oznacza, iż przedsiębiorca powinien organizować pracę kierowców w taki sposób, aby zadania przewozowe im powierzone nie kolidowały jednocześnie z możliwością ich wykonania w zgodzie z obowiązującymi normami czasu pracy. Wskazał, iż skarżący w toku prowadzonego postępowania nie przedstawiono dowodów potwierdzających, że każdorazowo kontrolowano czas pracy kierowców wykonujących na rzecz Spółki zadania transportowe.

Z tych względów wyłączenie odpowiedzialności ujawnionych sytuacji godziłoby w specyfikę obowiązku nadzoru przedsiębiorcy nad przestrzeganiem przepisów, z którego to obowiązku przedsiębiorca powinien się wywiązać. Brak stosowania przez przedsiębiorcę właściwych rozwiązań obciąża pracodawcę. Przedsiębiorca powinien wykazać się dbałością o osiągnięcie zamierzonego celu i sprawdzać, czy kierowcy przestrzegają przepisów prawa. Z kolei w trakcie wykonywania zadania przewozowego strona winna skutecznie nadzorować kierowców, w tym obmyślać rozwiązania organizacyjne zapewniające przestrzeganie obowiązujących przepisów.

Główny Inspektor wskazał, że przeprowadzona kontrola dokumentów dotyczących czasu pracy kierowców wykazała, że kierowcy rażąco i wielokrotnie naruszali normy czasu pracy (łączna kwota stwierdzonych naruszeń z czasu pracy podczas przedmiotowej kontroli wyniosła 54.400 zł). Skarżący jako podmiot prowadzący działalność gospodarczą nie tylko nie kontrolował swoich kierowców, ale także - co zostało wykazane w zaskarżonej decyzji - lekceważył obowiązki na nim ciążące względem organu licencyjnego. Nie informował o fakcie zbycia pojazdów, czy zmianie numerów rejestracyjnych. Powyższe świadczy o nieprawidłowej organizacji czasu pracy, a co za tym idzie jego nieprawidłowej kontroli.

Organ drugiej instancji wskazał, iż do podstawowych obowiązków przedsiębiorcy prowadzącego działalność związaną z transportem drogowym należy m.in. obowiązek terminowego wczytywania danych zarówno z kart kierowców, jak i tachografów cyfrowych. Nadto powyższe dane trzeba wczytywać nie tylko dla potrzeb kontroli przeprowadzonej przez organy kontrolne, ale - co najistotniejsze - dla potrzeb kontroli dokonywanej przez pracodawcę. Dane cyfrowe po ich wczytaniu należy sprawdzić, przeanalizować i właściwie przechowywać. Na przedsiębiorcy spoczywa obowiązek prawidłowej organizacji czasu pracy kierowcy, w tym również obowiązek kontroli kierowcy.

Organ odwoławczy nie uwzględnił wniosku o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków, albowiem strona nie sprecyzowała faktów podlegających dowodzeniu, ograniczając się jedynie do ogólnego powołania się na ich istotność.

Na powyższą decyzję C sp. z o.o. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zarzucając jej: 1. naruszenie przepisu art. 9 kpa (zasada informowania) poprzez nieudzielenie stronie należytej i wyczerpującej informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, a to brak pouczenia strony o potrzebie przedłożenia przez stronę informacji obrazujących ustalenia w zakresie umówionego czasu odbioru i dostawy transportu, jako okoliczności istotnych dla ustalenia praw i obowiązków strony z art. 92b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym; 2. naruszenie przepisu art. 7 i 77 kpa (zasada prawdy obiektywnej) poprzez rozstrzyganie w sprawie kar pieniężnych nakładanych na przedsiębiorcę wykonującego przewozy drogowe w oparciu o niepełny i tym samym niemiarodajny materiał dowodowy poprzez niedopuszczenie i nieprzeprowadzenie dowodów z przesłuchania kierowców na okoliczność szkolenia z zasad czasu pracy kierowców i konsekwencji naruszeń, a także praktyki przedsiębiorcy co do kontroli przestrzegania zasad czasu pracy; 3. naruszenie przepisu art. 15 kpa (zasada dwuinstancyjności) w zw. z art. 11 kpa (zasada przekonywania) poprzez rozstrzyganie przez organ II instancji jedynie iluzorycznie z uwzględnieniem zarzutów podniesionych w odwołaniu i prowadzących do uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji, podczas gdy wskutek uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji organ odwoławczy orzekając co do istoty ponownie nałożył na skarżącą karę pieniężną w kwocie 20.000 zł nie wyjaśniając dostatecznie przesłanek takiej decyzji. Podnosząc powyższe zarzuty Spółka domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenia zwrotu poniesionych kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, że ani organ pierwszej instancji ani organ odwoławczy w toku postępowania odwoławczego nie informowali - wbrew swemu obowiązkowi - o tym, że indywidualne okoliczności tego rodzaju, poparte określonymi dokumentami dotyczącymi poszczególnych przewozów objętych kontrolą, będą miały znaczenie dla oceny spełnienia przesłanek z art. 92b ust. 1 ustawy. Skarżąca Spółka odwoływała się w swych wyjaśnieniach i informacjach do właściwego w jej ocenie sposobu organizacji przewozów, tak aby nie dochodziło do naruszeń stwierdzonych w toku kontroli oraz pozostając na stanowisku, że naruszenia wymykały się kontroli przedsiębiorcy, pomimo prawidłowej organizacji i systemowych rozwiązań stosowanych u przedsiębiorcy. Zatem skarżąca skupiła się w toku postępowania na okolicznościach dotyczących systemu i organizacji, a nie na wykazywaniu okoliczności towarzyszących poszczególnym transportom.

Zdaniem skarżącej, nie można Spółce zasadnie zarzucać lekceważenia przepisów o czasie pracy kierowców oraz niewprowadzenia procedur kontrolnych, czy braku przeszkolenia kierowców. Zignorowane zostały dokumenty poświadczające, że w ramach procedury przyjmowania do pracy kierowcy zostali zaznajomieni z organizacją i porządkiem pracy w przedsiębiorstwie skarżącej, zaś szkolenie to obejmowało także przepisy o czasie pracy kierowców. Reguły kontrolne i prewencyjne stosowane przez skarżącą spółkę należy uznać za spełniające wymagany standard. Dla pełnego i rzetelnego zebrania materiału dowodowego mogącego być podstawą niewadliwego rozstrzygania o prawach i obowiązkach skarżącej, organy obydwu instancji miały obowiązek podejmować wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie oraz zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy dostępny w sprawie, w tym przesłuchać kierowców będących uczestnikami przewozów drogowych objętych kontrolą i w ramach których stwierdzono naruszenia. Strona nie miała prawnego obowiązku podejmowania inicjatywy dowodowej w sposób, jaki przypisuje stronie organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, a mianowicie określać konkretne okoliczności, które miałyby być wykazywane zeznaniami świadków.

Zdaniem skarżącej w sposób nie dający się logicznie uzasadnić, w zaskarżonej decyzji uchylono decyzję organu I instancji i orzeczono co do istoty sprawy, jednakże ponownie nakładając karę pieniężną w tej samej, maksymalnej dopuszczalnej, wysokości. Przywołanie przez organ ograniczenia wysokości kary określonego w art. 92a ust. 3 ustawy o transporcie drogowym nie jest wystarczające dla uznania, że z poszanowaniem zasady przekonywania organ II instancji rozpatrzył i uwzględnił zarzuty zawarte w odwołaniu skarżącej, w szczególności te zarzuty, które dotyczyły naruszeń zasadniczych przepisów postępowania. Lakoniczne stwierdzenie GITD w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że podczas przedmiotowej kontroli stwierdzono naruszenia, których suma kar pieniężnych wyniosła 816.600 zł, jednakże z uwagi na art. 92a ust. 3 pkt 1 ustawy, kara pieniężna została ograniczona do wysokości 20.000 zł, nie przekonuje o zasadności przesłanek, którymi kierował się organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję i na nowo wymierzając karę w najwyższym możliwym wymiarze.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 roku, poz. 1647), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji sąd może uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które podniosła w skardze strona. Sytuacja taka ma miejsce w przedmiotowej sprawie.

W rezultacie przeprowadzonej kontroli Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2014 roku zapadła z naruszeniem przepisów art. 8, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 107 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Zawarta w art. 8 k.p.a. zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa określa wyraźnie to, co implicite jest zawarte w zasadzie praworządności. Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika bowiem przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań ( por. Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej, Komentarz do art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III).

Zgodnie z przepisem art. 107 § 1 kpa decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie lub skarga do sądu administracyjnego oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja administracyjna jest aktem, który składa się z dwu najbardziej istotnych elementów: osnowy (rozstrzygnięcia) i uzasadnienia. Obie te części stanowią jedność w znaczeniu materialnym i formalnym, zaś żadna z nich nie może istnieć oddzielnie w obrocie prawnym. Treść rozstrzygnięcia stanowi kwintesencję decyzji, gdyż wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku, w kontekście konkretnych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego.

Uzasadnienie prawne decyzji winno zawierać w szczególności, jak wskazuje na to przepis art. 107 § 3 k.p.a., wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Wynika z tejże regulacji, iż funkcją uzasadnienia decyzji administracyjnej jest wyjaśnienie faktycznych i prawnych przesłanek wskazanego w niej rozstrzygnięcia, co oznacza, że uzasadnienie wprowadzonej do obrotu prawnego decyzji korespondować musi z jej rozstrzygnięciem. Brak takiej wewnętrznej spójności decyzji oznacza, że jako wadliwa - w stopniu niedającym możliwości poznania jej rzeczywistej treści - decyzja ta winna zostać z tego obrotu usunięta.

Powtórzyć należy, że uzasadnienie (faktyczne i prawne) stanowi integralną część decyzji. A zatem ocenie Sądu nie podlega jedynie jej osnowa, ale decyzja jako całość, łącznie z uzasadnieniem. Tym samym uzasadnienie, którego treść nie pozwala na poznanie motywów, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy skutkuje wadliwością uzasadniającą uchylenie decyzji z tego powodu, że nie poddaje się kontroli i ocena jej legalności nie jest możliwa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 1998 roku, w spr. I SA/Gd 1651/96; z dnia z 14 grudnia 1998 roku, w spr. II SA 1756/99).

Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego zostały określone w sposób ścisły w art. 138 k.p.a. Na mocy tego przepisu organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze.

Przedmiot kontroli Sądu w niniejszej sprawie stanowi decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego nr [...] z dnia [...] listopada 2014 roku, który uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i nałożył karę pieniężną w wysokości 20.000 złotych.

W uzasadnieniu swojej decyzji organ odniósł się do każdego z naruszeń, jakie zostało ujawnione przez funkcjonariuszy Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego podczas kontroli przeprowadzonej w siedzibie skarżącej Spółki. Główny Inspektor oceniając naruszenia polegające na skróceniu dziennego czasu odpoczynku kierowców, skróceniu tygodniowego czasu odpoczynku, przekroczeniu całkowitego czasu prowadzenia pojazdu w ciągu dwóch kolejnych tygodni oraz tygodniowego czasu prowadzenia pojazdu, w podsumowaniu stwierdził, że organ pierwszej instancji dokonał poprawnych wyliczeń stwierdzonych naruszeń, a nałożone kary były słuszne, z tych racji zaskarżoną decyzję w takim zakresie utrzymał w mocy.

Organ odwoławczy identycznie ocenił pozostałe naruszenia ujawnione przez organ pierwszej instancji, za które organ ten wymierzył kary pieniężne. W rezultacie powyższego także w tym zakresie objętą odwołaniem decyzję utrzymał w mocy. Odnosząc się kolejno do zarzutów podniesionych w odwołaniu, Główny Inspektor uznał ich bezzasadność i z tych wszystkich racji orzekł jak na wstępie decyzji.

Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika zatem, że rozpatrując sprawę organ ten w pełni podzielił ustalenia faktyczne, które stały się podstawą rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, zaś zarzuty odwołania uznał za nieuzasadnione.

W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor nie wskazał jednak przyczyn, które stały się podstawą uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Brak ten uniemożliwia Sądowi dokonania kontroli prawidłowości takiego rozstrzygnięcia. Również nie jest jasne na kogo nałożył organ ten karę pieniężną w wysokości 20.000 zł, albowiem w treści decyzji nie zostało to wyjaśnione. Faktycznie Główny Inspektor dostrzegł jedno uchybienie organu pierwszej instancji dotyczące nieprawidłowości w rozliczeniu odebranego odpoczynku przez M.R. w okresie od [...] do [...] kwietnia 2013 roku dlatego w tym zakresie orzekł o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 450 zł ( strony 54 i 55 decyzji), jednak to rozstrzygnięcie nie wyjaśnia przyczyny uchylenia w całości decyzji organu I instancji, jeśli zważy się, że stwierdzona omyłka nie miała wpływu na wysokość orzeczonej przez Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego kary pieniężnej.

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie zestawienie treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji stwierdzającego - poza wskazanym wyjątkiem - prawidłowość decyzji Inspektora Wojewódzkiego z treścią rozstrzygnięcia uchylającego decyzję organu pierwszej instancji wskazuje na to, że obydwa elementy decyzji pozostają ze sobą w sprzeczności. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie prawa i postępowania administracyjnego przyjmuje się, że jeżeli rozstrzygnięcie decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią jej uzasadnienia, to sytuacja taka narusza art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. (przykładowo wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w Warszawie z dnia 18 marca 2004 roku, w spr. IV SA 3537/02, z dnia 12 maja 2011 w spr. VII SA/Wa 1725/10; Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel-Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, Zakamycze 2005 uwaga 11 do art. 107 ).

Resumując powyższe Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i jako konsekwencję tego należało ją wyeliminować z obrotu prawnego.

Mając na uwadze konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego przez organ drugiej instancji Sąd nie odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze, uznając, że zajmowanie stanowiska odnośnie trafności rozstrzygnięcia byłoby przedwczesne.

Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy przeprowadzi postępowanie administracyjne stosownie do zasad zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, w którego konsekwencji wyda decyzję o rozstrzygnięciu zgodnym z jej uzasadnieniem faktycznym i prawnym.

Sąd nie przesądza swoim orzeczeniem w żaden sposób o merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy przez organ drugiej instancji.

W tym stanie rzeczy Sąd, z powołaniem się na przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na zasadzie art. 152 p.p.s.a., zaś orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania determinuje art. 200 p.p.s.a.