Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 763/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-08-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 130 ust 4
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: § 8
journal: Dz.U. 2002 nr 236 poz 1998
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi  przepisy ruchu drogowego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.), Sędzia NSA Wiesław Morys, Protokolant asystent sędziego Łukasz Mazur, po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 października 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 640/11 w sprawie ze skargi S.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 27 maja 2011 r. nr [..] w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 12 października 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 640/11, oddalił skargę S.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 27 maja 2011 r. nr [..] w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją z dnia 13 kwietnia 2011 r. nr [..] Starosta [..] skierował skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji - egzamin teoretyczny i praktyczny, w związku z przekroczeniem 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Skierowanie wydane zostało na podstawie wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie z dnia 19 maja 2010 r.

Od decyzji tej, S.J. wniósł odwołanie, powołując się w szczególności na okoliczność, że Policja nie odjęła 6 punktów, na podstawie art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym, nakazującego odjęcie 6 punktów z prowadzonej ewidencji w razie przejścia przez kierowcę szkolenia.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie decyzją z dnia 27 maja 2011r. znak [..] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO wskazało, iż z materiału dowodowego wynika, że działający z upoważnienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie zastępca Naczelnika Wydziału Ruchu Drogowego KWP w Szczecinie wystąpił w dniu 19 maja 2010 r. do organu I instancji z wnioskiem o skierowanie S.J. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdem w ramach posiadanych przez niego uprawnień, ponieważ w okresie od 30 marca 2009 do 24 marca 2010 r. otrzymał on łącznie 29 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego Jak podano we wniosku, wyżej wymieniony wielokrotnie naruszył przepisy, a mianowicie:

1. 30.03.2009, [..]. Naruszenie przepisów określających warunki oraz zakazy zatrzymania lub postoju; Punkty: 1

2. 04.09.2009, [..]. Przekroczenie prędkości od 21 do 30 km/h; Punkty: 4

3. 06.11.2009, [..], ul. [..] i ul. [..]. Niezastosowanie się do sygnałów świetlnych; Punkty: 6

4. 24.11.2009, [..]. Przekroczenie prędkości od 31 do 40 km/h; Punkty: 6

5. 02.01.2010, [..], ul. [..]. Spowodowanie zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego - kolizja drogowa; Punkty: 6

6. 24.03.2010, [..]. Przekroczenie prędkości od 31 do 40 km/h; Punkty: 6.

Pismem z 31 maja 2010 r. organ I instancji zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie posiadanych uprawnień - poddanie się egzaminowi teoretycznemu i praktycznemu. W dniu 14 stycznia 2011 r. wystawione zostało skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. "b" prawa o ruchu drogowym, tj. w uwzględnieniu wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie, w którym wyspecyfikowano naruszenia przepisów ruchu drogowego oraz podano przypisane tym wykroczeniom punkty. W toku postępowania, Starosta [..], z uwagi na podnoszony przez S.J. zarzut, iż postępowanie odwoławcze dotyczące wykroczenia drogowego z dnia 6 listopada 2010 r. było przedmiotem postępowania sądowego w Sądzie Okręgowym w Szczecinie oraz Sądu Apelacyjnego w Szczecinie, złożył wniosek do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie o potwierdzenie uzyskanych punktów przez ww. kierowcę. Komendant Wojewódzki Policji stwierdził, że złożony przez niego wniosek z dnia 19 maja 2010 r. jest nadal aktualny i obowiązujący.

W dniu 21 stycznia 2011 r. S.J. przedłożył zaświadczenie o ukończonym kursie dla kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, który odbył w dniu 22 czerwca 2010 r. Okoliczność ta była przyczyną uchylenia przez organ decyzji z 14 stycznia 2011 r. kierującej skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Pismem z 28 stycznia 2011 r., organ zwrócił się do Komendy Wojewódzkiej Policji w Szczecinie o podanie i potwierdzenie ostatecznej liczby punktów uzyskanych przez S.J.. Po uzyskaniu odpowiedzi, że ostateczna ilość punktów uzyskanych przez skarżącego nie uległa zmianie i wynosi nadal 29, organ ponownie w dniu 13 kwietnia 2011 r. wydał decyzję kierującą S.J. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji.

Zdaniem Kolegium decyzja o skierowaniu skarżącego na poddanie się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji do prowadzenia pojazdów wydana została prawidłowo. Zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o ruchu drogowym, kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienia do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1.

Zdaniem Kolegium, organ I instancji słusznie nie uwzględnił złożonego przez stronę do akt zaświadczenia wystawionego w dniu 23 czerwca 2010 r. przez Dyrektora [..] Ośrodka Ruchu Drogowego w [..], z którego wynika, że S.J. odbył w dniu 22 czerwca 2010 r. szkolenie, o którym mowa w art. 130 ust. 3 prawa o ruchu drogowym.

Zgodnie bowiem z § 8 ust.6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. - w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo, przekroczyła 24. Przywołane rozporządzenie obowiązywało w dniu 13 kwietnia 2011 r., tj. w dniu wydania decyzji przez organ I instancji. Z akt sprawy w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że suma punktów, jakie S.J. otrzymał za wykroczenia drogowe w dniu 24 marca 2010 r. wynosiła 29, natomiast szkolenie, o którym mowa w rzeczonym zaświadczeniu, odbył w dniu 22 czerwca 2010 r.

Skarżący poddał się zatem szkoleniu już po dacie, w której suma punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo przekroczyła liczbę 24, a ponadto skarżący odbył szkolenie już po wszczęciu postępowania w przedmiocie skierowania na egzamin sprawdzający, co nastąpiło 31 maja 2010 r. Powyższe ustalenia dowodzą, że przesłanka skutkująca odjęciem punktów uzyskanych za naruszenie przepisów drogowych nie została przez S.J. spełniona. Zasadnie zatem organ I instancji, uznał że odbyte szkolenie nie powoduje zmniejszenia liczby punktów i regulację zawartej w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o ruchu drogowym.

Przepis art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o ruchu drogowym ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że organ nie ma przy orzekaniu na jego podstawie możliwości wyboru swojego rozstrzygnięcia, lecz jest zobowiązany do wydania decyzji o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w przypadku wystąpienia przestanek określonych tym przepisem, a taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie.

Powyższą decyzję S.J. zaskarżył skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, domagając się jej uchylenia, a także uchylenia decyzji organu I instancji i stwierdzenia, że decyzje te nie podlegają wykonaniu.

Skarżący zarzucił organowi odwoławczemu nie rozważenie w sposób zupełny i wszechstronny materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz nie ustosunkowanie się do treści wszystkich zarzutów przedstawionych w odwołaniu od decyzji organu I-ej instancji, co doprowadziło do zastosowania w niniejszej sprawie niezgodnego z prawem przepisu § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego.

Zdaniem skarżącego żaden przepis prawa nie zwalnia Komendanta Wojewódzkiego Policji od myślenia koniecznego w sytuacji, gdy przepis rangi wyższej od rozporządzenia, tj. art. 130 ust 3 Ustawy Prawo o ruchu drogowym stanowi wprost, że ukończenie przez kierowcę kursu powoduje odjęcie mu z ewidencji 6 punktów karnych z tego tytułu - bez względu na to, czy szkolenie miało miejsce przed czy po przekroczeniu limitu.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, iż w pełni akceptuje stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 16 grudnia 2010r. sygn. akt I OSK 275/10.

Sąd podał, że rozważając powyższą kwestię na tle analogicznego stanu faktycznego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w powyższym orzeczeniu, iż oceniając legalność rozporządzenia jako aktu podustawowego należy przede wszystkim uwzględnić okoliczności: 1) czy zostało wydane przez organ upoważniony, 2) czy służy realizacji ustawy i mieści się w zakresie spraw przekazanych przez nią do uregulowania, 3) czy odpowiada "merytorycznej treści dyrektywnej", której wykonaniu przepisy rozporządzenia mają służyć (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 22 listopada 1999 r. K 6/99). Treść i cel rozporządzenia są zdeterminowane przez cel ustawy, którą ma wykonywać. Przepisy wykonawcze muszą pozostawać w związku merytorycznym i funkcjonalnym w stosunku do rozwiązań ustawowych, ponieważ tylko w ten sposób mogą być wyznaczone granice, w jakich powinna mieścić się regulacja zawarta w przepisach ustawowych.

Art. 130 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym upoważnia ministra właściwego do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw transportu oraz Ministrem Sprawiedliwości do określenia w drodze rozporządzenia:

1) sposobu punktowania i liczby punktów odpowiadających naruszeniu przepisów ruchu drogowego,

2) warunków i sposobu prowadzenia ewidencji oraz trybu występowania z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji,

3) programu szkolenia i jednostek upoważnionych do prowadzenia szkolenia, o którym mowa w ust. 3,

4) liczby punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia,

5) podmiotów uprawnionych do uzyskiwania informacji zawartych w ewidencji, o której mowa w ust. 2.

Rozporządzenie wydane na podstawie powołanego przepisu służy wykonaniu m.in. przepisu art. 130 ust. 1, który nakazuje prowadzenie ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, przy czym określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10.

W myśl ust. 2 w/w przepisu punkty wpisane do ewidencji usuwa się po upływie 1-roku od dnia naruszenia, chyba że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przypisana liczba punktów przekroczyłaby 24 punkty.

Kierowca wpisany do ewidencji może uczestniczyć na własny koszt w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Nie dotyczy to kierowcy w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy (ust. 3).

Aby prawidłowo ustalić relację pomiędzy ust. 3 i 4 art. 130 ustawy – Prawo o ruchu drogowym (dalej Prd) należy – zdaniem NSA - wziąć pod uwagę przepis art. 124 ust. 1 pkt 3 lit. b) tejże ustawy. Wprowadza on obowiązek poddania badaniu psychologicznemu kierowcę, który przekroczył liczbę 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1. Przekroczenie wskazanej liczby punktów wywołuje konieczność przeprowadzenia badania psychologicznego w celu orzeczenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem.

Z analizy wyżej przytoczonych przepisów wynika, iż zmniejszenie liczby punktów w wyniku odbytego szkolenia może nastąpić tylko wówczas, gdy przypisana kierowcy liczba punktów nie przekroczyła 24.

W przypadku przekroczenia tej liczby kierowca poddawany jest obowiązkowemu badaniu psychologicznemu i nie może skorzystać z dobrodziejstwa zmniejszenia liczby punktów karnych w drodze odbycia szkolenia na własny koszt.

Właściwe odczytanie treści regulacji ustawowych, przy zastosowaniu wykładni systemowej i funkcjonalnej, prowadzi do wniosku, iż kwestionowany przez skarżącego § 8 pkt 6 cyt. rozporządzenia nie jest sprzeczny z delegacja ustawową i nie jest sprzeczny z unormowaniami o randze ustawowej, w szczególności z art. 130 ust. 3 Prd.

Sąd I instancji podkreślił, iż udzielając upoważnienia w art. 130 ust. 4 Prd ustawodawca zawarł wyraźne wskazania, wyznaczające kierunek unormowań przyjętych w rozporządzeniu. Mają one na celu dyscyplinowanie kierujących pojazdami oraz zapobieganie wielokrotnemu naruszaniu przez nich przepisów ruchu drogowego.

Sąd uznał zatem, iż przepis § 8 ust. 6 rozporządzenia odpowiada unormowaniom zawartym w art. 130 ust. 2 i 3 Prd, właściwie realizując wytyczne ustawodawcy co do treści aktu oraz kierunku regulacji i mieści się w granicach upoważnienia ustawowego z art. 130 ust. 4.

Wskazuje na to również jednoznaczna normatywnie treść art.130 ust. 2, stanowiący, że punkty za naruszenie przepisów ruchu drogowego wpisane do ewidencji usuwa się po upływie 1 roku od dnia naruszenia, chyba, że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przypisana liczba punktów przekroczyłaby 24. Ustawodawca ustalił zatem pułap 24 punktów, których przekroczenie przez kierowcę uniemożliwia już usunięcie części z nich po upływie 1 roku od dnia naruszenia. Z tym też należy konsekwentnie wiązać działania przewidziane w art. 114 § 1 pkt 1 lit. b oraz w art. 124 § 1 pkt 2 lit. b) Prd.

Sąd I instancji podkreślił również, że ewidencja punktów, o których mowa w art. 130 ust.1 Prd nie jest celem samym w sobie, lecz ma charakter techniczny – jest syntetycznym wskaźnikiem dokonanych przez danego kierowcę zaewidencjonowanych naruszeń przepisów dotyczących ruchu drogowego i związanych z tym zagrożeń, jakie stwarza dla bezpieczeństwa tego ruchu. Ewidencja ta jest zatem jednym z instrumentów oddziaływania na uczestników ruchu drogowego, mającym na celu realizację celów ustawy, określonych m.in. w art. 3 i 4 Prd. Jego skuteczność związana jest z możliwością stosowania sankcji nie tylko karnych, lecz również działań prewencyjnych, o którym mowa w art. 114 ust.1 lub 124 ust.1 Prd. Odczytanie przepisów ustawy i nadanie im takiej treści, iż także po przekroczeniu limitu 24 punktów kierowca mógłby w drodze odbycia szkolenia zmniejszyć ich liczbę i tym samym uniknąć konsekwencji wskazanych w art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b) lub w art. 114 ust.1 Prd, niweczyłoby możliwość osiągnięcia celu jakim jest przestrzeganie przez kierujących pojazdami przepisów ruchu drogowego, czy ocenę ich predyspozycji psychicznych do kierowania pojazdami.

Nie zostałaby także spełniona funkcja prewencyjna tych regulacji, które w myśl założenia ustawodawcy - winny zapobiegać wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego. Nie dałoby się to pogodzić z zasadą racjonalności ustawodawcy, który konstruując odpowiednie regulacje prawne, mające na celu zwiększenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, stwarzałby jednocześnie możliwości skutecznego uchylania się przez kierowców od ich oddziaływania.

Zdaniem Sądu I instancji, powyższa analiza orzecznictwa oraz treści normatywnej powołanych w zaskarżonej decyzji przepisów prowadzi do jednoznacznej konkluzji, iż zmniejszenie liczby punktów z tytułu odbycia szkolenia, o jakim mowa w art. 130 ust.3 Prd, może mieć miejsce tylko do czasu przekroczenia przez kierowcę liczby 24 punktów.

Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 20 grudnia 2002r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego jedynie konkretyzuje zasady tego oddziaływania na kierujących pojazdami. Dotyczy to też regulacji zawartej w § 8 ust.6 w/w rozporządzenia.

Sąd dodał również, iż decyzja o skierowaniu kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, wydana na podstawie art. 114 ust.1 pkt 1 lit. b) Prd ma charakter związany. Oznacza to, że właściwy starosta nie ma wyboru co do możliwości skierowania lub odstąpienia od niego w przypadku złożenia przez komendanta wojewódzkiego Policji udokumentowanego wniosku w tym zakresie.

W ocenie Sądu, bez znaczenia dla oceny niniejszej sprawy pozostaje wydanie przez Starostę [..], w stosunku do skarżącego, skierowania z dnia 14 stycznia 2011 r. a następnie uchylenie go. Akt ten nie jest przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę kasacyjną złożył S.J..

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego tj.

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub c P.p.s.a. poprzez ich nie zastosowanie i nie uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 27 maja 2011 r.;

2) art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nie rozważenie przez Sąd I instancji

całokształtu sprawy objętej skargą przy jej rozpoznawaniu i nie dokonanie

wyczerpującej oceny stanu prawnego wynikającego z przepisów art. 130 ust. 4 i art.

140 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym oraz

wydanych na ich podstawie przepisów § 8 pkt 6 rozporządzenia Ministra spraw

Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania

z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, a co stanowiło uchybienie

mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego tj.

1) § 8 pkt 6 Rozporządzenia Ministra spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego - przez ich zastosowanie mimo wyraźnego w tych przepisach przekroczenia delegacji ustawowej unormowanej przepisami art. 130 ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż delegacja ustawowa obejmuje wyłącznie określenie liczby punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia. Dlatego w ocenie skarżącego, dokonana przez sąd I instancji wykładnia prawa ma niedopuszczalny w niniejszej sprawie charakter wykładni rozszerzającej i prowadzi do obejścia zakazu domniemywania kompetencji.

Par. 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego i przesądza o niezgodności rozporządzenia w tym zakresie z ustawą. Przede wszystkim, jak wynika z wyraźnego upoważnienia ustawowego, rozporządzenie miało określać liczbę punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia. W tak skonstruowanym upoważnieniu nie mieści się regulacja par. 8 ust. 6 cyt. rozporządzenia, która określa dodatkowe ograniczenia w zakresie odejmowania punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego, których liczba zgodnie z upoważnieniem ustawowym została określona w § 8 ust. 4 na "6".

Zdaniem skarżącego, żaden cel żadnej ustawy nie może konwalidować faktu wydania przepisów wykonawczych z przekroczeniem delegacji ustawowej, a twierdzenie sądu I instancji, iż omawiane przepisy rozporządzenia jedynie konkretyzują zasady oddziaływania na kierujących pojazdami jest twierdzeniem nie wynikającym z niczego, a na pewno nie z zasad prawidłowej wykładni prawa. Tak samo nie może konwalidować faktu wydania omawianych przepisów rozporządzenia z przekroczeniem delegacji ustawowej twierdzenie sadu I instancji, że nie zostałaby także spełniona funkcja prewencyjna tych regulacji, które w myśl założenia ustawodawcy winny zapobiegać wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego. Sąd w żadnym miejscu nie wyjaśnił i nie przedstawił jakiegokolwiek uzasadnienia na postawiona przez siebie tezę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zainicjowanym skargą kasacyjną obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu. Sąd ten upoważniony jest do działania z urzędu jedynie w przypadkach opisanych w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r. poz. 270 ) zwanej dalej P.p.s.a. Jeżeli przesłanki wymienione w tym przepisie nie zaistnieją, rozpoznaje sprawę tylko w granicach wyznaczonych w skardze kasacyjnej. Związanie granicami skargi powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może sam formułować podstaw skargi kasacyjnej ani ich domniemywać.

W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła nieważność postępowania, co upoważniało do kontroli zaskarżonego wyroku wyłącznie w aspekcie zarzutów kasacyjnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie złożonej skargi kasacyjnej zasadniczym problemem wymagającym rozstrzygnięcia, była ocena twierdzeń skarżącego kasacyjnie, co do tego, że treść § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (zwanego dalej rozporządzeniem) wykracza poza zakres upoważnienia zawartego w art. 130 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym (zwanej dalej ustawą). Pozostałe, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty można bowiem określić, jako konsekwencję zastosowania wobec skarżącego kwestionowanej normy rangi podustawowej.

W opinii autora skargi kasacyjnej delegacja ustawowa obejmuje wyłącznie określenie liczby punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia. Dokonana przez Sąd I instancji wykładnia prawa ma niedopuszczalny charakter wykładni rozszerzającej i prowadzi do obejścia zakazu domniemania kompetencji.

W tym miejscu należy przypomnieć, że problem przekroczenia przez rozporządzenie granic upoważnienia ustawowego był wielokrotnie przedmiotem zainteresowania Trybunału Konstytucyjnego i doczekał się gruntownej analizy w licznych jego orzeczeniach.

Od początku swego istnienia Trybunał Konstytucyjny konsekwentnie akcentował, że rozporządzenie jest aktem prawnym determinowanym treścią art. 92 ust. 1 Konstytucji, wydawanym w celu wykonania ustawy i na podstawie udzielonych w niej upoważnień. Nie jest więc aktem samoistnym, ponieważ jego byt zależy od istnienia odpowiedniego upoważnienia ustawowego. Konstrukcję rozporządzenia, jako aktu wykonawczego do ustawy, determinują trzy warunki. Po pierwsze, rozporządzenie musi być wydane na podstawie wyraźnego (nieopartego tylko na domniemaniu ani na wykładni celowościowej), szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu. Po drugie, musi być wydane w granicach udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia, w celu wykonania ustawy. Po trzecie, rozporządzenie nie może być sprzeczne z normami Konstytucji, aktem ustawodawczym, na podstawie którego zostało wydane, a także ze wszystkimi obowiązującymi aktami ustawodawczymi, które w sposób bezpośredni regulują materie będące przedmiotem rozporządzenia. Przyjęto nadto, iż rozporządzenie związane jest z ustawą w dwojaki sposób. Przede wszystkim więzią kompetencyjną, czyli wydawane jest wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie, oraz funkcjonalną, czyli służy wykonaniu ustawy i jest związane z jej treścią (por. przykładowo stanowisko TK prezentowane w wyrokach z 4 listopada 1997 r., sygn. U 3/97, OTK ZU nr 3-4/1997, poz. 40; 16 lutego 1999 r., sygn. SK 11/98, OTK ZU nr 2/1999, poz. 22; 5 października 1999 r., sygn. U 4/99, OTK ZU nr 6/1999, poz. 118; 26 października 1999 r., sygn. K 12/99, OTK ZU nr 6/1999, poz. 120; 29 maja 2002 r., sygn. P 1/01, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 36; 16 stycznia 2007 r., sygn. U 5/06, OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 3; 30 kwietnia 2009 r., sygn. U 2/08; 4 listopada 1997 r. sygn. akt U 3/97 publ.OTK 1997/3-4/40; 5 stycznia 1998 r. P 2/97OTK 1998/1/1; 3 kwietnia 2012 r. K 12/11 OTK-A 2012/4/37).

Legalność aktu normatywnego jest więc uwarunkowana nie tylko faktem wydania go na podstawie delegacji ustawowej, ale także faktem wydania go w celu wykonania ustawy. Cel ustawy musi być określony w oparciu o analizę przyjętych w ustawie rozwiązań, nie może więc być on rekonstruowany samoistnie, arbitralnie i w oderwaniu od konstrukcji aktu zawierającego delegację. W konsekwencji przepisy wykonawcze muszą pozostawać w związku merytorycznym i funkcjonalnym w stosunku do rozwiązań ustawowych, ponieważ tylko w ten sposób mogą być wyznaczone granice, w jakich powinna mieścić się regulacja zawarta w przepisach wykonawczych (zob. wyrok TK z dnia 17 maja 2012 r. sygn. K 10/11 OTK-A publ.2012/5/5)1).

Zakwestionowany przez skarżącego kasacyjnie przepis rozporządzenia ocenić należało zatem z uwzględnieniem nie tylko treści art. 130 ust. 4 ustawy lecz także wszystkich jej zapisów, a przede wszystkim celu, jakiemu służyć miał ten akt prawny. Niewątpliwie celem regulacji zawartej w ustawie Prawo o ruchu drogowym w brzmieniu obowiązującym w chwili wydawania kontrolowanych przez Sąd I instancji decyzji administracyjnych było dążenie do poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego i doskonalenie umiejętności kierowców. Cel ten przejawia się zarówno w kontrolowaniu uprawnień kierowców stanowiących zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu, jak ich dyscyplinowaniu. Celowi temu służy bezsprzecznie ewidencjonowanie naruszeń przepisów drogowych, z których każde odnotowywane jest, jako określona ilość punktów. Zebranie określonej liczby punktów pociąga za sobą odpowiednie konsekwencje. Konsekwencje te wyraźnie określone zostały w ustawie. Należy do nich skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy. Zgodnie z jego treścią kierowca, w przypadku uzyskania 24 punktów, na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, podlega kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. Norma ta w sposób nie budzący żadnych wątpliwości ustanawia limit punktów, po uzyskaniu których samodzielnie podjęta przez kierowcę reedukacja, o której mowa w art. 130 ust. 3 zd. pierwsze ustawy nie będzie już miała wpływu na zachowania organów administracji, a kierowca, który uzyskał w ciągu roku 24 punkty karne, nie może liczyć na obniżenie ich ilości ze skutkiem cofnięcia kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji.

Wytyczne, pozwalające na realizacje celu, jakim jest dyscyplinowanie i wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganie wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego wynikają też expressis verbis z treści art. 135 ust. 1 pkt lit g. Stanowi on, że policjant zatrzyma prawo jazdy za pokwitowaniem w razie przekroczenia przez kierującego pojazdem liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego.

Niewątpliwie § 8 ust. 6 rozporządzenia ingeruje w sferę praw i wolności jednostki, stwierdzić jednak trzeba, iż ingerencja ta dokonana została już na gruncie ustawy. Jakkolwiek, zgodnie z jej art.130 ust. 3 zd. pierwsze, obniżenie posiadanych punktów z tytułu naruszenia przepisów drogowych po odbyciu reedukacyjnego szkolenia jest prawem przysługującym kierowcy, to jest to prawo warunkowe. Skorzystanie z niego uzależnione jest od tego, czy suma punktów uzyskanych przed odbyciem szkolenia nie przekroczy 24. Ustawa nie przewiduje sytuacji, w której bez względu na ilość posiadanych przez kierowcę punktów karnych można punkty te zredukować. Wynika to z brzmienia przywołanych wyżej regulacji ustawowych.

Przepis § 8 pkt 6 wskazanego rozporządzenia w rozważanym zakresie nie wykracza zatem poza ramy delegacji zawartej w art. 130 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym, nie wprowadza też żadnych odstępstw od zasad przewidzianych w ustawie. Kwestionowane w skardze kasacyjnej unormowanie stanowi jedynie doprecyzowanie postanowień wynikających wprost z samej ustawy. Taki zabieg redakcyjny nie może przesądzać o niezgodności aktu wykonawczego z upoważnieniem do jego wydania (por. pogląd prezentowany w wyroku TK z dnia 5 stycznia 1998 r. sygn. akt P 2/97 publ OTK 1998/1/1).

Tożsame stanowisko, co do zgodności kwestionowanego przepisu aktu wykonawczego z upoważnieniem do jego wydania, zajął już Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyroki z dnia 31 marca 2011r. sygn. I OSK 1013/10, z dnia 16 grudnia 2010r. sygn. akt I OSK 275/10 czy z dnia 13 lipca 2006r. sygn. akt I OSK 1087/05 publ. w Internetowej Bazie Orzeczeń NSA). Przyjęto tam, iż właściwe odczytanie treści regulacji ustawowych przy zastosowaniu wykładni systemowej i funkcjonalnej prowadzi do wniosku, iż akt podustawowy, jakim jest rozporządzenie wydane na podstawie art. 130 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym, nie jest sprzeczny z delegacją ustawową i nie jest sprzeczny z unormowaniami o randze ustawy, a regulacja zawarta w § 8 ust. 6 rozporządzenia w pełni służy realizacji celu unormowań ustawowych.

Przedstawione rozważania prawne determinują ocenę pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Sąd I instancji na podstawie właściwie ustalonego stanu faktycznego sprawy ( skarga kasacyjna nie kwestionuje stanu faktycznego sprawy ) dokonał prawidłowej oceny prawnej znaczenia ( wpływu ) faktu szkolenia jakiemu poddał się skarżący dla obowiązku kontrolnego sprawdzenia jego kwalifikacji. Oddalenie skargi na mocy art. 151 Ppsa w żaden sposób nie narusza wymienionych w skardze kasacyjne przepisów postępowania.

Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa orzekł jak w sentencji.