Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2017/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 171, art. 170, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, art. 151, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 156 § 1 pkt. 2, art. 158 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 59
journal: Dz.U. 1995 nr 74 poz 368
law: Ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
article: art. 87 ust. 1, art. 92
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant asystent sędziego Anna Dziosa - Płudowska po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2583/11 w sprawie ze skargi W. H. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji cofającej przydział na lokal mieszkalny oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2583/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. H. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji cofającej przydział na lokal mieszkalny.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W. H. (dalej skarżący) pismem z 24 marca 2009 r. wniósł do Ministra Sprawiedliwości o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych: Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] (dalej Dyrektor Okręgowy) z [...] 1999 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 1999 r.) i Dyrektora Generalnego Służby Więziennej (dalej Dyrektor Generalny) z [...] 1999 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 1999 r.), cofającej W. H., T. H. i R. H. przydział lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...]. We wniosku wskazał, że § 8 ust. 2 i 3 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 maja 1997 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater oraz określenia norm powierzchni mieszkalnej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej i członkom ich rodzin (Dz. Urz. MS nr 2, poz. 11, dalej zarządzenie z 1997 r.), enumeratywnie wyliczają sytuacje, w których organ kwaterunkowy wydaje decyzje lub może wydać decyzje o opróżnieniu lokalu. Skoro podstawą rozstrzygnięcia organu I i II instancji był § 8 ust. 2 zarządzenia z 1997 r., to nie zachodziły przesłanki z § 8 ust. 3 zarządzenia. W jego sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek wymienionych w § 8 ust. 2; nie starał się o pozwolenie na budowę domu, ani nie otrzymał prawa do innego lokalu mieszkalnego (§ 8 ust. 2 pkt 1).

Decyzją z [...] 2009 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2009 r.) Minister Sprawiedliwości (dalej Minister) odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji [...] 1999 r. i [...] 1999 r. W uzasadnieniu decyzji Minister podał, że prawomocnym wyrokiem z 30 października 2000 r., I SA 1151/99 (dalej wyrok I SA 1151/99), Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę W. H. w przedmiocie cofnięcia mu przydziału lokalu mieszkalnego, uznając, że "organy Służby Więziennej miały podstawę do wydania decyzji cofających skarżącemu przydział lokalu uzyskany w 1993 r. oraz, że w świetle powyższego zaskarżonej decyzji nie można zarzucić naruszenia prawa", a to powoduje przeszkodę organu administracji publicznej do wszczęcia postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności.

Rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Sprawiedliwości decyzją z [...] 2009 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2009 r.) ponownie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Na decyzję z [...] 2009 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 4 lutego 2010 r., II SA/Wa 1647/09 (dalej wyrok II SA/Wa 1647/09), stwierdził nieważność decyzji z [...] 2009 r. W uzasadnieniu wyroku II SA/Wa 1647/09 Sąd wskazał, że: "zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą nieważności postępowania, bowiem została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 138 § 1 w związku z art. 127 § 3 kpa. Sąd podkreślił, że przepis ten zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć organu odwoławczego, co oznacza, że organ ten nie jest uprawniony do wydania decyzji w innej osnowie niż w nim wymienione. Tymczasem Minister Sprawiedliwości, rozpoznając wniosek strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, pomimo iż zobowiązany był na mocy art. 127 § 3 kpa do zastosowania art. 138 § 1 kpa, wydał decyzję, w której postanowił odmówić wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji."

W wykonaniu wyroku, Minister Sprawiedliwości decyzją z [...] 2010 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2010 r.) uchylił w całości swą decyzję z [...] 2009 r. odmawiającą wszczęcia postępowania i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z [...] 2010 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2010 r.) Minister Sprawiedliwości odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] 1999 r. i decyzji z [...] 1999 r.

Od niniejszej decyzji tej skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i wniósł o uchylenie w całości decyzji z [...] 2010 r. i o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] 1999 r. i decyzji z [...] 1999 r. Stwierdził, że okoliczności zawarcia umowy z przedsiębiorstwem [...] na wybudowanie lokalu mieszkalnego, protokolarne przejęcie lokalu, jego wykończenie i zameldowanie w tym lokalu mieszkalnym T. H. nie mają znaczenia w sprawie, bowiem nie stanowią o uzyskaniu prawa do lokalu mieszkalnego.

W wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Sprawiedliwości decyzją z [...] 2010 r. nr [...] ( dalej decyzja z [...] 2010 r.) ponownie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji, o których stwierdzenie nieważności wnosił skarżący.

Skargę na decyzję z [...] 2010 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. H.

Minister Sprawiedliwości decyzją z [...] 2011 r. nr [.] (dalej decyzja z [...] 2011 r.), na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa) stwierdził nieważność własnej decyzji z [...] 2010 r. W związku z tym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 18 maja 2011 r., II SA/Wa 512/11 umorzył postępowanie w sprawie.

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku skarżącego z 28 września 2010 r. Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2011 r.), utrzymał w mocy swą decyzję z [...] 2010 r.

W uzasadnieniu decyzji z [...] 2011 r. Minister stwierdził, że przeprowadzone postępowanie administracyjne nie wykazało, by zachodziła jakakolwiek przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji z [...] 1999 r. i decyzji z [...] 1999 r. Organ nie zgodził się z twierdzeniem skarżącego, że decyzje te wydano z rażącym naruszeniem powyższych przepisów zarządzenia z 1997 r. Organ wskazał, że zgodnie z § 8 ust. 1 zarządzenia, funkcjonariusz Służby Więziennej nie może zajmować lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji organu Służby Więziennej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej on sam lub jego małżonek jest, między innymi, samoistnym posiadaczem innego lokalu mieszkalnego, w którym ma możliwość zamieszkania. Organ kwaterunkowy wydaje decyzję w przypadku uzyskania przez funkcjonariusza lub jego małżonka prawa do innego lokalu mieszkalnego lub domu w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, jeżeli funkcjonariusz wraz z osobami wspólnie zajmującymi lokal nie opróżni go w terminie dwóch miesięcy od daty uzyskania prawa do innego lokalu mieszkalnego (§ 8 ust. 2 pkt 1 zarządzenia z 1997 r.).

Minister wskazał, że skarżący decyzją Dyrektora Okręgowego Zarządu Zakładów Karnych w [...] z [...] 1983 r. otrzymał przydział lokalu funkcyjnego nr [...] usytuowanego w budynku położonym w [...] przy ul. [...]. Dnia 30 listopada 1995 r. zawarto umowę między małżonkami T. i W. H., a przedsiębiorstwem [...], w wyniku której wykonawca obowiązał się wykonać dla małżonków H. lokal mieszkalny w budynku przy ul. [...]. Dnia 4 lutego 1998 r. sporządzono protokół przekazania lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...], na mocy którego małżonkowie H. przejęli lokal ten od wykonawcy i mieli w nim przeprowadzić roboty wykończeniowe. Roboty te ukończono w 1998 r. T. H. wprowadziła się do lokalu w październiku 1998 r., a zameldowała się w nim na pobyt stały dnia 15 czerwca 1999 r. Z chwilą zamieszkania w tym lokalu przez T. H., spełnione zostały przesłanki wynikające z § 8 ust. 1 i 2 pkt 1 zarządzenia z 1997 r.

Minister nie zgodził się z twierdzeniem skarżącego, że § 8 ust. 1 zarządzenia nie ma zastosowania w sprawie, bowiem w dniach wydania decyzji w przedmiocie cofnięcia przydziału lokalu mieszkalnego, tj. w dniu [...] 1999 r. i [...] 1999 r. skarżący był posiadaczem wraz z małżonką T. H. innego lokalu mieszkalnego, w którym miał możliwość zamieszkania. Organ podkreślił, że z chwilą zamieszkania przez T. H. w lokalu położonym w [...] na rogu ulic [...], wybudowanym przez [...], spełnione zostały przesłanki wynikające z § 8 ust. 1 zarządzenia, gdyż z materiału dowodowego bezspornie wynika, że lokal ten nadawał się do zamieszkania co najmniej od 1 lipca 1998 r. Nie ulega wątpliwości, że przesłanki określone w § 8 ust. 1 i 2 zarządzenia, istniały w momencie wydania przez organy decyzji o cofnięciu przydziału lokalu mieszkalnego.

Minister organ podkreślił, że zgodnie z przepisami ówcześnie obowiązującymi, organy Służby Więziennej obowiązane były do wydania decyzji o cofnięciu przydziału lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] i o jego opróżnieniu, bowiem w świetle przepisów zarządzenia (§ 4 ust. 1) organy Służby Więziennej są uprawnione do przydzielania lokali mieszkalnych, ich opróżniania, tym samym są one uprawnione do cofnięcia przydziału mieszkania. Przesłanka uniemożliwiająca funkcjonariuszowi dalsze zajmowanie mieszkania przydzielonego mu decyzją organu Służby Więziennej będzie, zgodnie z § 8 ust. 1 zarządzenia, spełniona wówczas, gdy ten funkcjonariusz lub jego małżonek będą samoistnymi posiadaczami innego lokalu, poza dotąd zajmowanym lokalem mieszkalnym, w którym istnieje możliwość zamieszkania. Taka przesłanka zachodziła w momencie wydawania decyzji z [...] 1999 r. i decyzji z [...] 1999 r.

Minister podkreślił, powołując poglądy doktryny, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy gdy wystąpiły: "oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a treścią przepisu; oczywista sprzeczność z przepisem prawa nie do pogodzenia z założeniami działania organu praworządnego państwa; proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu wskazujące na jawną sprzeczność..." i wskazał, że w sprawie oczywista sprzeczność rozstrzygnięcia z treścią przepisów prawa nie występuje.

Odnosząc się do zarzutu braku ustawowej podstawy prawnej do wydania decyzji organ podkreślił, że kwestia dotycząca materialnoprawnych podstaw decyzji wydanych w sprawie cofnięcia przydziału lokalu mieszkalnego była przedmiotem badania przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z 30 października 2000 r. I SA 1151/99, oddalił skargę W. H. na decyzję z [...] 1999 r. W wyroku tym Sąd stwierdził, że zaskarżonej decyzji nie można zarzucić naruszenia prawa.

Minister podniósł, że względu na to, że w przedmiotowej sprawie nie stwierdził istnienia żadnej przesłanki nieważności decyzji, określonej w art. 156 § 1 kpa, utrzymał w mocy decyzję z [...] 2010 r.

Decyzja z [...] 2011 r. stała się przedmiotem skargi W. H. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w sprawie bezsporne jest, że Dyrektor Okręgowy decyzją z [...] 1999 r. cofnął W. H., T. H. i R. H. przydział lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...], na podstawie § 8 ust. 1 i 2 zarządzenia. W decyzji z [...] 1999 r. Dyrektor Generalny za podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał jedynie § 8 ust. 1 zarządzenia. Zdaniem skarżącego oznacza to, że organ II instancji uznał, że § 8 ust. 2 zarządzenia nie będzie miał z oczywistych względów zastosowania. Mimo to utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, chociaż wiadome było, że sam § 8 ust. 1 zarządzenia nie może stanowić wystarczającej podstawy do wydania rozstrzygnięcia w sprawie.

Skarżący wskazał, że decyzje o opróżnieniu lokalu przez funkcjonariusza SW wydaje się dopiero po zaistnieniu enumeratywnie wymienionych przypadków ściśle określonych w § 8 ust. 2 i 3 zarządzenia. Zarówno ustawa z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej, obowiązująca w dacie wydawania decyzji jak i zarządzenie Ministra Sprawiedliwości z 1997 r. nie przewidywały instytucji cofnięcia przydziału lokalu funkcjonariuszowi Służby Więziennej, a mimo to rozstrzygnięcia właśnie w takim przedmiocie zapadły. Zastosowano instytucję, która nie była wtedy określona przez żaden przepis prawa.

Skarżący zarzucił, że decyzja o cofnięciu przydziału lokalu została skierowana nie tylko do W. H., ale także do jego żony – T. H. i syna R. H., podczas gdy tylko skarżący miał ustawowe prawo do lokalu mieszkalnego. Wskazał, że gdyby uznać, że w sprawie wszystkie osoby, tj. W. H., T. H. i R. H. były stronami postępowania o cofnięcie przydziału lokalu mieszkalnego, to decyzje te są nieważne, bo nie były kierowane do nich wszystkich. Natomiast gdyby uznać, że wyłącznym adresatem tej decyzji winien być W. H., to rażącym naruszeniem prawa było zaadresowanie ich do T. H. i R. H. Niewątpliwie T. H. i R. H. nie otrzymali przydziału lokalu mieszkalnego, dlatego nie można im go było cofnąć.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej ppsa) oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że z zaskarżona decyzja została wydana w ramach jednego z nadzwyczajnych postępowań administracyjnych - postępowania o odmowie stwierdzenie nieważności decyzji .

Postępowanie to zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego z 24 marca 2009 r., który wystąpił z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji z [...] 1999 r. i [...] 1999 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności jest formą nadzoru mającą na celu weryfikację ostatecznych decyzji administracyjnych. Postępowanie o stwierdzenie nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym wszczynanym na wniosek strony lub z urzędu i służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, decyzji administracyjnych dotkniętych najcięższymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa. Dlatego stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej bezwzględnie wymaga bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja jest dotknięta jedną z wad, określonych w art. 156 § 1 kpa. Organ nadzorczy nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 kpa, organ orzekający w tym zakresie jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny na dzień wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji.

Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, zatem zaistnienie przesłanki powodującej konieczność stwierdzenia nieważności musi być oczywiste.

W niniejszej sprawie, kontroli nadzorczej została poddana decyzja z [...] 1999 r. w sprawie cofnięcia W. H., T. H. i R. H. przydziału lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] i decyzji z [...] 1999 r. utrzymującej w mocy decyzję z [...] 1999 r.

Zaznaczył, że decyzje te, jeszcze przed wszczęciem postępowania nadzorczego, zostały poddane kontroli sądowej, Naczelny Sąd Administracyjny prawomocnym wyrokiem z 30 października 2000 r. I SA 1151/99, oddalił skargę na decyzję z [...] 1999 r.

Naczelny Sąd Administracyjny ocenił decyzje nie tylko pod kątem wystąpienia kwalifikowanych wad prawnych, ale też pod względem naruszenia prawa materialnego i istotnego naruszenia reguł procesowych. Skoro kontrola sądowoadministracyjna nie wykazała naruszenia prawa, to organy nadzorcze w analizowanej sprawie zasadnie stwierdziły, że wniosek skarżącego nie jest zasadny.

Podkreślił, że organy nadzorcze orzekające w niniejszej sprawie nie mogły orzec inaczej, niż uczynił to w prawomocnym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie. W świetle art. 170 ppsa, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który jej wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

W doktrynie i orzecznictwie sadowoadministracyjnym pojawiły się rozbieżności, czy w takiej sytuacji należy wydać decyzję odmawiającą wszczęcia postępowania nadzorczego, czy odmówić stwierdzenia nieważności decyzji objętej kontrolą nadzorczą. Przykładowo WSA w Warszawie w wyroku z 26.9.2007 r., II SA/Wa 867/07 (niepublikowanym) wyraził pogląd, że "ocena prawna wyrażona przez sąd administracyjny w wyroku wiąże organ administracji na płaszczyźnie merytorycznej, a to oznacza, że merytoryczny aspekt sprawy nie może przesądzać o dopuszczalności prowadzenia, wszczętego na wniosek strony, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji". Wątpliwości rozwiał Naczelny Sąd Administracyjny, podejmując w składzie 7 Sędziów uchwałę z 7.12.2009 r., I OPS 6/09, ONSAiWSA 2010/2/18 (dalej uchwała I OPS 6/09), w której przesądził, że żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, winno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 kpa) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 kpa.

Sąd I instancji uznał, że rozpoznając sprawę zbadać należy, czy zarzuty skarżącego zawarte we wniosku z 24 marca 2009 r. o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych z [...] 1999 r. i z [...] 1999 r., były przedmiotem badania Naczelnego Sądu Administracyjnego w 2000 r.

Stwierdził, że skarżący w swym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji podał, że przepisy § 8 ust. 2 i 3 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 maja 1997 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater oraz określenia norm powierzchni mieszkalnej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej i członkom ich rodzin (Dz. Urz. MS nr 2, poz. 11), enumeratywnie wyliczają sytuacje, w których organ kwaterunkowy wydaje decyzje lub może wydać decyzje o opróżnieniu lokalu. A skoro podstawą rozstrzygnięcia organu I i II instancji był § 8 ust. 2 zarządzenia z 1997 r., to nie zachodziły przesłanki z § 8 ust. 3 zarządzenia. Podał, że w jego sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek wymienionych w § 8 ust. 2 zarządzenia: nie starał się o pozwolenie na budowę domu, ani nie otrzymał prawa do innego lokalu mieszkalnego (§ 8 ust. 2 pkt 1). Uznał, że organ, wydając pierwotną decyzję, którą uczynił przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności, naruszył w istocie § 8 "pkt" [winno być "ust."] 2 zarządzenia. Sąd zwrócił uwagę, że NSA w wyroku I SA 1151/99, oddalając skargę W. H. wskazał, że "nie ulega najmniejszej wątpliwości, że przesłanki określone w § 8 ust. 1 i 2 zarządzenia istniały w momencie wydania przez organ Służby Więziennej zaskarżonej decyzji. Bez znaczenia przy tym dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji pozostaje fakt podnoszony przez skarżącego, że on nie był posiadaczem lokalu przy ulicy [...] tylko jego żona, która sama z dzieckiem przeniosła się do tego lokalu z uwagi na rozpad ich małżeństwa". Z takiego stwierdzenia niewątpliwie wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając skargę W. H. w 2000 r. badał prawidłowość decyzji również pod kątem istnienia w sprawie przesłanek z § 8 ust. 1 i 2 zarządzenia. Jeśli chodzi o wskazany we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji § 8 ust. 3 zarządzenia to stwierdził, że pozostaje on poza badaniem Sądu, bowiem nie stanowił on podstawy decyzji, której stwierdzenia skarżący żądał.

Mając na względzie uchwałę I OPS 6/09, Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie Minister winien był odmówić skarżącemu wszczęcia postępowania nadzorczego, powołując się na prawomocny wyrok I SA 1151/99. Niemniej tego typu wada procesowa, w ocenie Sądu I instancji nie ma charakteru naruszenia istotnego, bowiem póki w obrocie prawnym pozostaje przedmiotowy wyrok NSA (sprzed reformy), póty wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji cofającej skarżącemu przydziału lokalu nie może zostać uwzględniony. Z punktu widzenia interesu prawnego skarżącego jest obojętne, czy organ nadzorczy wyda decyzję o odmowie wszczęcia postępowania nadzorczego, czy odmówi mu stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniosek strony nie osiągnie zamierzonego przezeń skutku.

W zaistniałym stanie rzeczy, Sąd I instancji doszedł do przekonania, że uchylenie zaskarżonej decyzji nadzorczej i decyzji ją poprzedzającej nie jest konieczne, bowiem strona nie doznaje z tego powodu jakiejkolwiek szkody, a ponowne prowadzenie postępowania z wniosku skarżącego miałoby na celu jedynie wydanie formalnie poprawnego orzeczenia. Nie jest to celowe jeśli weźmie się pod uwagę zasadę ekonomii procesowej, jak też fakt, że sprawa nie zostanie zakończona zgodnie z wnioskiem strony.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie wywiódł W. H., reprezentowany przez radcę prawnego J. F., zarzucając naruszenie:

1. prawa materialnego:

- art. 171 ppsa w z. z art. 156 § 1 pkt 2 i 158 § 1 kpa przez uznanie, że z uwagi na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 października 2000 r. I SA 1151/99 niemożliwe jest rozpatrzenie sprawy co do istoty, a więc stwierdzenia nieważności decyzji z [...]1999 r. i z [...] 1999 r.;

2. naruszenia prawa procesowego:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" [winno być "c"] i art. 151 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 158 § 1 kpa przez to, że Sąd nie uchylił zaskarżonej decyzji Ministra Sprawiedliwości, gdy zachodziła podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] 1999 r. i z [...] 1999 r., i skargę oddalił;

- art. 141 § 4 ppsa przez to, że uzasadnienie wyroku nie zawierało rozstrzygnięcia wszystkich zarzutów skargi i wyjaśnienia podstawy prawnej ich oddalenia.

Wskazując na powyższe naruszenie skarżący wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zm. 1101 i 1529, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego oraz naruszenia prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy. Jednakże podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia wskazanych przepisów postępowania stanowiły pochodną zarzutów naruszenia prawa materialnego, stąd ocena zarzutów odnoszących się do naruszeń prawa materialnego, determinowała ocenę zarzutów procesowych.

W ramach zarzutu naruszenia art. 171 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 158 § 1 kpa autor skargi kasacyjnej wskazał, że Sąd I instancji błędnie uznał, że ze względu na wyrok I SA 1151/99 niemożliwe jest rozpatrzenie sprawy co do istoty, a więc stwierdzenie nieważności decyzji z [...] 1999 r. i [...] 1999 r. Rozpoznając zarzut naruszenia art. 171 ppsa nie można jednak pominąć art. 170 ppsa, określającego prawomocność materialną orzeczenia.

Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że decyzje z [...] 1999 r. i [...] 1999 r. były badane przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie I SA 1151/99 nie tylko pod kątem naruszenia prawa materialnego i istotnego naruszenia reguł procesowych, ale również pod względem wystąpienia kwalifikowanych wad prawnych z art. 156 § 1 kpa.

Fakt utrzymania w mocy decyzji na skutek oddalenia skargi na nią przez sąd administracyjny zamyka organom administracji legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej, jednakże tylko "w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte są zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego" (T. Woś w: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2009, s. 692, uw. 25; uzasadnienie uchwały I OPS 6/09, ONSAiWSA 2010/2/18 s. 43).

Mimo, że art. 170 i 171 psa nie obowiązywał w dacie orzekania przez NSA wyrokiem z 30 października 2000 r. I SA 1151/99 (Lex nr 53941), to taką samą normę, jak w art. 170 ppsa, wywodzono z art. 59 in fine ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm., dalej uNSA) w zw. z art. 365 § 1 kpc. W doktrynie trafnie wskazuje się, że art. 170 ppsa jest dosłownym odpowiednikiem art. 365 § 1 kpc (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, W. Pr. 2006 s. 357, uw. 1; B. Dauter, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2013, s. 522, uw. 2) w brzmieniu pierwotnym. W stanie prawnym obowiązującym do 31 grudnia 2003 r., orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego były prawomocne (art. 57 uNSA), zatem z chwilą ogłoszenia wiązały sąd, który je wydał, strony, inne sądy i inne organy państwowe a w wypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby (art. 59 uNSA w zw. z art. 365 § 1 kpc; B. Adamiak, Nieważność aktu prawa miejscowego a wadliwość decyzji administracyjnej, PiP 2002/9/15 i n.). Norma art. 171 ppsa odpowiadała ówcześnie obowiązującej normie wywiedzionej z art. 59 uNSA w zw. z art. 366 kpc. Zgodnie z art. 51 zd. 1 uNSA, Naczelny Sąd Administracyjny nie był związany granicami skargi. Odpowiednikiem art. 51 zd. 1 uNSA jest obecnie obowiązujący art. 134 § 1 ppsa.

Art. 171 ppsa określa granice przedmiotowe powagi rzeczy osądzonej (B. Dauter – op. cit. s. 525, uw. 1).

Ocena zgodności zaskarżonej decyzji do sądu administracyjnego obejmuje ocenę z punktu wystąpienia kwalifikowanej wadliwości wyliczonej enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa. Wyrok oddalający skargę na decyzje administracyjną objęty jest powagą rzeczy osądzonej, która wyłącza drogę administracyjną stwierdzenia nieważności decyzji (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 s. 437-438, uw. 2, 3, 4; T. Woś w: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 873, uw. 29).

Wniesienie skargi do sądu stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, ponieważ w świetle art. 170 ppsa prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego jest wiążące dla stron postępowania (wyrok NSA z 18.5.2006 r., II FSK 710/05, akceptowane przez J. P. Tarno, Komentarz 2012 s. 435, uw. 3). W orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, że oddalenie skargi na niezgodność decyzji z prawem zamyka organowi administracyjnemu drogę do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Próby stwierdzenia nieważności decyzji skontrolowanej już przez Sąd (który oddalił skargę na niezgodność decyzji z prawem), są w istocie, w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego, niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie sądu (wyrok NSA z: 11.4.2013 r., I OSK 1856/11; 8.3.2013 r., I OSK 1488/12, cbosa; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9.10.2008 r., VII SA/Wa 722/08, Lex nr 505404). Związanie prawomocnym wyrokiem może odnosić się do innych postępowań w zakresie, w jakim rozstrzyga określoną kwestię prawną, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w innej sprawie (J. P. Tarno – tamże, s. 401, uw. 10).

Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku prawidłowo przyjął, że Naczelny Sąd Administracyjny prawomocnym wyrokiem z 30 października 2000 r., I SA 1151/99 przesądził, że zaskarżonej decyzji z [...] 1999 r. ani poprzedzającej ją decyzji z [...] 1999 r. nie można zarzucić wydania decyzji bez podstawy prawnej ani naruszenia prawa w stopniu rażącym, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Za prawidłowością stanowiska Sądu i instancji przemawia także to, że w skardze na decyzję z [...] 1999 r. skarżący W. H. w szczególności wprost wskazywał: "Poprzednio obowiązująca ustawa o Służbie Więziennej nie przewidywała możliwości określenia przez Ministra Sprawiedliwości warunków uzasadniających cofnięcie funkcjonariuszowi lub emerytowi SW przydziału mieszkania. Z tego względu zwracał się skarżący o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, których podstawę prawną stanowią przepisy wykonawcze do ustawy o Służbie Więziennej obowiązującej od 1 września 1996 r. W oparciu o te przepisy organ kwaterunkowy próbuje na nowo kształtować prawo do lokalu nabyte przez niego w 1983 r. W odczuciu W. H. o obowiązku opuszczenia lokalu mieszkalnego powinien w państwie prawa orzekać sąd powszechny, a nie organ administracyjny." Naczelny Sąd Administracyjny w prawomocnym wyroku I SA 1151/99 wskazał "...organy Służby Więziennej miały podstawę do wydania decyzji cofających skarżącemu przydział lokalu uzyskany w 1983 r. (przy czym decyzje te zostały także podjęte w czasie trwania związku małżeńskiego stron). Wprawdzie organy nieprawidłowo uczyniły cofając przydział lokalu nr [...] przy ul. [...] nie tylko skarżącemu, ale i jego żonie i dziecku, ponieważ tylko on miał tytuł prawny do tego lokalu, wynikający z decyzji o przydziale, natomiast żona i syn byli tylko osobami uprawnionymi do zamieszkiwania wspólnie z najemcą, to jednak uchybienie to nie ma istotnego znaczenia w sprawie. Nie mają także wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji zdarzenia, jakie nastąpiły w rodzinie skarżącego po wydaniu tej decyzji."

Zagadnienia te skarżący podnosił także w kontrolowanej sprawie.

Nie jest słuszne twierdzenie skarżącego, że będące przedmiotem jego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzje z [...] 1999 r. i [...] 1999 r. zostały wydane bez podstawy prawnej. W istocie obie te decyzje wydano na podstawie § 8 ust. 1 i 2 pkt 1 zarządzenia z 1997 r., wydanego w granicach delegacji ustawowej, zawartej w art. 95 ust. 1 ustawy z 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. nr 61, poz. 286 ze zm., dalej uSW). Instytucja decyzji o opróżnieniu lokalu mieszkalnego (§ 4 ust. 4, § 8 ust. 1-4 zarządzenia z 1997 r.), mieści się w zakresie określenia szczegółowych zasad przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 95 ust. 1 uSW.

Z chwilą wejścia w życie Konstytucji zarządzenia ministrów wydane przed wejściem w życie Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. – bez spełnienia warunków określonych w art. 87 ust. 1 i art. 92 Konstytucji – nie utraciły automatycznie mocy prawnej; akty te nadal obowiązywały do czasu dostosowania ich do prawidłowego w Konstytucji systemu źródeł prawa w drodze legislacyjnej lub w procesie wykładni i stosowania prawa (cz. III pkt 2 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 10.7.2001 r., P 4/00, OTK 5/01/126 s. 732). Takie podejście wynika z rozwiązań prawnych przyjętych w przepisach przejściowych i końcowych Konstytucji RP (art. 236 ust. 1 i art. 241 ust. 6).

Przyjęcie odmiennego stanowiska, tj. stwierdzenia, że wyżej wymienione zarządzenie Ministra Sprawiedliwości z 7 maja 1997 r. nie może być podstawą prawną decyzji, tylko odnośne przepisy ustawy o Służbie Więziennej, miałoby ten skutek, że właściwy organ nie mógłby rozstrzygać o przydziale i opróżnianiu lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater oraz określaniu norm powierzchni mieszkalnej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej i członkom ich rodzin. W rozpatrywanej materii ustawa nie regulowała bowiem szeregu konkretnych zagadnień, koniecznych dla dokonania przydziału lokalu mieszkalnego bądź opróżniania lokali mieszkalnych. W konsekwencji cała istotna dla życia funkcjonariuszy Służby Więziennej i ich rodzin sfera nie mogłaby być regulowana, co nie było wolą ustrojodawcy.

Przyjmując co do zasady, że zarządzenie obowiązuje do czasu dostosowania rozwiązań w zakresie materii nim objętej do wymogów Konstytucji RP, należało odnośne przepisy zarządzenia z 1997 r. interpretować zgodnie z treścią przepisów ustawowych (art. 95 ust. 1 w zw. z art. 85-94 uSW) na podstawie których zarządzenie zostało wydane (Z. Bidziński, Status prawny lokali i ich dysponentów, W. Pr. 1998, s. 216; odpowiednio – wyrok WSA w Poznaniu z 30.5.2005 r., 4/II SA/Po 991/03, Lex nr 724066).

Skoro zatem zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego (do których to przepisów zalicza się także art. 156 § 1 kpa; wyrok NSA z 15.5.2013 r., I OSK 2160/11) okazał się niezasadny, to zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" [winno być "c"] i art. 151 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 158 § 1 kpa przez to, że Sąd nie uchylił zaskarżonej decyzji Ministra Sprawiedliwości, gdy zachodziła podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] 1999 r. i z [...] 1999 r., i skargę oddalił, także był nieusprawiedliwiony.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa, przez to że uzasadnienie wyroku nie zawierało rozstrzygnięcia wszystkich zarzutów skargi i wyjaśnienia podstawy prawnej ich oddalenia, należało uznać za nieuzasadniony. Art. 141 § 4 ppsa określa elementy, jakie winno posiadać uzasadnienie wyroku: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa stwierdzić należy, że wadliwość uzasadnienia orzeczenia mogłaby stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego w sytuacji, gdy uzasadnienie byłoby sporządzone w taki sposób, że niemożliwa byłaby kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W takim przypadku wadliwość uzasadnienia może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd i instancji odniósł się do zagadnień istotnych z punktu widzenia kontroli zaskarżonej decyzji i w tym zakresie zaskarżony wyrok poddawał się kontroli instancyjnej. Brak szczegółowego odniesienia się do zagadnień nieistotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Trafnie Wojewódzki Sąd wskazał, że w świetle wyroku I SA 1151/99, w kontrolowanym postępowaniu nie miało istotnego znaczenia, czy organ wydał decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, czy wydałby decyzję o odmowie wszczęcia postępowania nadzorczego. Co do meritum nie mógłby bowiem zapaść inny wyrok (odpowiednio – wyrok NSA z 9.4.2008 r., I OSK 468/07).

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.