Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt I SA/Bd 971/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 3 d
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 252 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz Sędziowie: sędzia WSA Leszek Kleczkowski (spr.) sędzia WSA Ewa Kruppik-Świetlicka Protokolant: starszy sekretarz sądowy Natalia Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2019 r. sprawy ze skargi S. W., B. D., R.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości dotacji niewykorzystanej do końca roku budżetowego oraz wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]. Prezydent Miasta B. określił stronie wysokość dotacji niewykorzystanej do końca roku budżetowego oraz wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w łącznej kwocie [...]zł za lata 2013-2014, z czego: z tytułu dotacji niewykorzystanej do końca roku budżetowego w kwocie [...]zł, z tytułu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie [...]zł wraz z odsetkami.

W odwołaniu strona zarzuciła naruszenie: art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 75, art. 77, art. 80, art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."); art. 5 ust. 7, art. 90 ust. 3d ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (dalej: "u.s.o."); art. 124 ust. 3, art. 126, art. 131, art. 152 ust. 4, art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (dalej: "u.f.p.") oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016r. Prawo oświatowe.

Decyzją z dnia [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ podał, że strona, prowadząc Przedszkole Niepubliczne "[...]" w B., otrzymała w 2013r. dotację w kwocie [...]zł i w 2014r. w kwocie [...]zł. W wyniku postępowania kontrolnego stwierdzono nieprawidłowości w zakresie dotacji niewykorzystanej do końca roku budżetowego w 2013r. w kwocie [...]zł i wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie ogółem [...] zł. Organ pierwszej instancji stwierdził, że wartość wydatków udokumentowana przez stronę dowodami źródłowymi jest różna (niższa) od wykazanej w rozliczeniu dotacji na kwotę [...]zł, na która złożyły się: [...] zł różnica pomiędzy wartością wynikającą z faktur wystawionych przez Miasto B. na łączna wartość [...] zł, w rozliczeniu dotacji wykazano [...] zł. Natomiast kwota [...]zł pozostała niewyjaśnioną różnicą. Ponadto, Prezydent Miasta B. na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego ustalił kwotę dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w wysokości [...] zł dotycząca zakupu usług związanych z monitorowaniem sygnału alarmowego oraz kwotę [...]zł dotyczącą zakupu szkoleń oraz literatury fachowej. Organ wyjaśnił w tym zakresie, że w 2013r. strona sfinansowała wydatki poniesione na usługi firmy [...] [...] dotyczące monitorowania sygnału alarmowego. Celem świadczonej usługi była ochrona budynku Przedszkola i basenu przed włamaniem i kradzieżą. Celem usługi było zabezpieczenie mienia organu prowadzącego, a nie realizacja zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Wydatki w kwocie [...]zł poniesione z tego tytułu w 2013r. na kwotę [...]zł i na kwotę [...]zł w 2014r. związane były więc z bieżącym funkcjonowaniem przedszkola. Z uwagi na fakt, że wydatkowana kwota nie zapewniła realizacji celów, o których mowa w art. 90 ust. 3d u.s.o., organ stwierdził, że została wydatkowana niezgodnie z przeznaczeniem. W zakresie natomiast kwoty [...]zł dotacji wydatkowanej na zakup szkoleń oraz literatury fachowej, organ wskazał, że kwota [...]zł wydatkowana została na zakup szkoleń. Natomiast kwotę [...]zł wydatkowano na zakup literatury fachowej. Organ stwierdził, że zarówno tytuły zakupionych pozycji jak i opisy produktów przygotowane przez wydawców wskazują, że pozycje nie są przeznaczone do pracy z dziećmi i zawierają głównie informacje oraz narzędzia ułatwiające wykonywanie zadań związanych z administrowaniem placówką. Prezydent Miasta B. uznał, że nie jest możliwe rozliczenie ze środków publicznych wydatków organu prowadzącego placówkę w zakresie zadań, do których zobowiązany był on sam.

Przytaczając treść art. 90 ust. 3d u.s.o. Kolegium stwierdziło, że dotacja oświatowa może zostać wykorzystana wyłącznie na te wydatki bieżące danej szkoły lub placówki, które realizować będą zadania w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Wydatki, które jedynie pośrednio przyczyniają się do realizacji celu, o którym mowa w art. 90 ust. 3d u.s.o. nie podlegają finansowaniu z dotacj. Po analizie materiału dowodowego w sprawie Kolegium uznało, że kwota dotacji wykorzystana w 2013r. i w 2014r. na zakup usług monitoringowych oraz zakup materiałów szkoleniowych dla nauczycieli w obowiązującym stanie prawnym w 2013r. i w 2014r. stanowią dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem.

Mając powyższe na uwadze, zdaniem Kolegium, organy uprawnione są do dochodzenia zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oraz nie wykorzystanej do końca roku budżetowego. Kolegium podzieliło również stanowisko Prezydenta Miasta B. w zakresie sposobu i terminu naliczania odsetek wskazanych w zaskarżonej decyzji. Organ w tym zakresie powołał się na treść art. 252 ust. 1 pkt 1, art. 252 ust. 6 pkt 1, art. 251 ust. 1 i ust. 5 u.f.p., wskazując jednocześnie, że w odniesieniu do kwoty [...]zł odsetek nie nalicza się.

W skardze strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...]. i umorzenie postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 90 ust. 3d w zw. z art. 5 ust. 7 u.s.o. oraz art. 124 ust. 3, art. 131, art. 152 ust. 4, art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 6 u.f.p. poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, że pewne wydatki, które zgodnie z art. 90 ust. 3d u.s.o. stanowią tzw. wydatki kwalifikowane do pokrycia z dotacji, ponoszone przez organ prowadzący na rzecz przedszkola, nie stanowią wydatków bieżących, które mogą być pokryte z udzielonej dotacji, podczas gdy zgodnie z przepisami są to tego typu wydatki, gdyż realizują cele należące do zadań szkół z zakresu kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, o których mowa w art. 90 ust. 3d u.s.o. i są dopuszczane przez ten przepis;

- art. 90 ust. 3d u.s.o. poprzez jego niewłaściwą i zawężającą interpretację, pomimo że istnieje legalna i autentyczna wykładnia tego przepisu dokonana przez ustawodawcę, poprzez zastosowanie tego przepisu w brzmieniu nieobowiązującym na dzień prowadzenia postępowania i wydawania decyzji (pomimo formalnego uchylenia z dniem [...].) oraz brak jego zastosowania w brzmieniu ostatnio ustalonym na dzień jej wydania, pomimo norm interpretacyjnych nakazujących takie zastosowanie przepisu w brzmieniu ustalonym na dzień wydania decyzji;

- art. 90 ust. 3d i art. 5 ust. 7 u.s.o. oraz art. 10 ust. 1 u.p.o. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji brak ich zastosowania w zakresie określenia zadań i wydatków organu prowadzącego na zapewnienie warunków działania przedszkola, w szczególności bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki w przedszkolu oraz wyposażenia szkoły w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczych, przeprowadzania egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych;

- art. 126, art. 131 i art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. w zw. z art. 90 ust. 3d u.s.o. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że dotacja oświatowa udzielona skarżącej została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem;

- art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. polegające na niezastosowaniu jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji, przez co organ nie uczynił zadość zasadzie legalizmu, wskutek czego prowadził postępowanie w sposób niebudzący zaufania;

- art. 7 i art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, w tym stanu faktycznego i prawnego, oraz podejmowanie działań sprzecznych z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władz publicznych, odstąpienie bez uzasadnienia od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw tego samego rodzaju i w stosunku do tego samego podmiotu (strony), oraz niepodjęcie wszelkich czynności wymaganych od organu, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz działanie w sposób rażąco naruszający zaufanie do władzy publicznej;

- art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a. poprzez brak dokonania własnych ustaleń w postępowaniu kontrolnym oraz postępowaniu administracyjnym przez organ wydający decyzję, brak przeprowadzenia postępowania kontrolnego, do którego jest uprawniony i zobowiązany organ dotujący zgodnie z przepisami art. 90 ust. 3e, 3f u.s.o. oraz na podstawie aktu prawa miejscowego wydanego zgodnie z art. 90 ust. 4 u.s.o., a jedynie oparcie się na ustaleniach innego organu, który zgodnie z przepisami ustawy o systemie oświaty nie jest organem kontrolującym udzielanie i wydatkowanie dotacji oświatowej;

- art. 75, art. 77 i art. 80 w zw. z art. 7 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy pomimo tego, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

- art. 76 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 75 k.p.a. poprzez uznanie za wyłączny dowód oraz za dokument urzędowy wyniku kontroli Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w T. z dnia [...]. oraz analizę zebranego materiału dowodowego z dnia [...]., podczas gdy dokumenty te nie stanowią dokumentów urzędowych, o których mowa w art. 76 k.p.a. oraz nie posiadają domniemania wynikającego z tego przepisu, lecz stanowić mogą wyłącznie jeden z równorzędnych dowodów w sprawie na równi z innymi, zgodnie z art. 75 k.p.a.;

- art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego zebranego w sprawie, co doprowadziło organ do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i błędnych ustaleń faktycznych i prawnych;

- art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak należytego i dokładnego wyjaśnienia podstaw prawnych i faktycznych wydanej decyzji odnoszących się do nieuznania wydatków,

a jedynie odwołanie się do błędnych i nieuzasadnionych opinii zawartych w protokole kontroli [...] Urzędu Celno-Skarbowego w T..

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że nie narusza ona prawa.

Przedmiotem sporu w rozpatrywanej sprawie jest kwestia określenia skarżącym, prowadzącym Przedszkole Niepublicze "[...]", za 2013 i 2014 r. wysokości dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w łącznej kwocie [...]zł wydatkowanej na zakup usługi monitorowania sygnału alarmowego, zakup szkoleń oraz literatury fachowej, a także określenia wysokości dotacji niewykorzystanej do końca roku budżetowego w wysokości [...] zł. Według organu wskazane wydatki nie mieszczą się w zadaniach przedszkola w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dla uzasadnienia swoich racji organ odwołał się do treści art. 90 ust. 3d u.s.o. Nie zgadzając się ze stanowiskiem organu strona zarzuciła organowi błędną wykładnię powyższego przepisu. W ocenie skarżących z dotacji mogły być pokryte wymienione wydatki szkoły. Dla uzasadnienia powyższego stanowiska skarżący powołali się na wykładnię art. 90 ust. 3d u.s.o. wynikającą z kolejnych nowelizacji tego artykułu, to jest nowelizacji obowiązującej od [...] r. i od [...] r. Skarżący wskazali, że nowelizacje te stanowiły doprecyzowanie przepisu art. 90 ust. 3d u.s.o.

Należy zauważyć, że kwestia wykorzystania przez Przedszkole Niepubliczne "[...]" dotacji była już przedmiotem rozstrzygnięcia przez tut. Sąd w wyroku z dnia 26 czerwca 2018 r., sygn. akt I SA/Bd 309/18 oddalającym skargę w zakresie rozliczenia dotacji za 2012 r. Sąd w niniejszym składzie podziela poglądy wyrażone w powyższym wyroku.

Wskazać należy, że do dnia [...] r. przepis art. 90 ust. 3d u.s.o. stanowił, że dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki.

Na mocy ustawy z dnia [...] r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r. poz. 827) art. 90 ust. 3d u.s.o. otrzymał nowe brzmienie i stanowił, że dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na: 1) pokrycie wydatków bieżących szkół, przedszkoli, innej formy wychowania przedszkolnego i placówek, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki, w tym na wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, przedszkole, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora szkoły, przedszkola lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego, z wyjątkiem wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji i udziałów lub wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego; 2) zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych, obejmujących: a) książki i inne zbiory biblioteczne, b) środki dydaktyczne służące procesowi dydaktyczno-wychowawczemu realizowanemu w szkołach, przedszkolach i placówkach, c) sprzęt sportowy i rekreacyjny, d) meble, e) pozostałe środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne o wartości nieprzekraczającej wielkości ustalonej w przepisach o podatku dochodowym od osób prawnych, dla których odpisy amortyzacyjne są uznawane za koszt uzyskania przychodu w 100% ich wartości, w momencie oddania do używania.

Analizując konstrukcję prawną instytucji dotacji oświatowej z punktu widzenia funkcjonowania danej szkoły i placówki w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na to, że nie każda płaszczyzna działalności będzie mogła zostać dofinansowana ze środków finansowych pochodzących z dotacji. Ustawodawca - niezależnie nawet od przepisu art. 5 ust. 7 u.s.o. - wyraźnie rozdzielił zadania wykonywane przez szkołę lub placówkę na dwie kategorie. Pierwsza z nich dotyczy wyłącznie realizacji przez jednostkę oświatową funkcji dydaktycznych, wychowawczych oraz opiekuńczych. Druga wiąże się z pozostałą działalnością związaną co prawda z procesem kształcenia, ale tego procesu nie realizującą. Podział taki w konsekwencji wpływa również na kwestię odpowiedzialności za realizację wskazanych kategorii zadań szkoły lub placówki. Wprawdzie - jak stanowi art. 39 ust. 1 pkt 1 u.s.o. - działalnością szkoły lub placówki kieruje jej dyrektor, jednakże w zakresie wykonywanych działań podlega ona dwojakiemu nadzorowi. W stosunku do zadań związanych z realizacją przez szkołę funkcji dydaktycznej, wychowawczej oraz opiekuńczej, nadzór pedagogiczny, o którym mowa w art. 33 u.s.o., sprawuje właściwy kurator oświaty (art. 89 u.s.o.). W odniesieniu natomiast do działalności w zakresie spraw finansowych i administracyjnych nadzór nad szkołą lub placówką sprawuje organ je prowadzący (art. 34a ust. 1 u.s.o.).

Uprawnione wobec tego jest twierdzenie, że ustawodawca w sposób zamierzony dokonał rozróżnienia kilku płaszczyzn działalności szkoły, decydując się zarazem na umożliwienie dofinansowania jednej z nich. Tym samym, poprzez otrzymanie dotacji oświatowej dofinansowanym w istocie nie będzie podmiot prywatny taką szkołę prowadzący, ale zadania oświatowe realizowane przez placówkę, którą ten organ prowadzi. Zadanie oświatowe polega na zapewnieniu kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej.

Analizowana dotacja ma charakter podmiotowo-celowy, co znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, a także w doktrynie (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 lipca 2016 r., sygn. akt I SA/GI 1029/15). Uznaje się, że jest to dotacja o charakterze mieszanym, gdyż udziela się jej jednostkom spoza sektora finansów publicznych na dofinansowanie ich bieżącej działalności statutowej, ale również na konkretny cel - realizację dofinansowania konkretnych zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. Dotację oświatową można wydatkować na cele ściśle związane z procesem kształcenia uczniów szkoły. Rola dotacji oświatowej nie polega bowiem na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez szkołę bądź jednostkę prowadzącą szkoły, czy też pokrywania wszelkich ich wydatków. Nie sposób przyjąć - w świetle art. 90 ust. 3d u.s.o. - że dotacja może być wydatkowana na każdy cel. Dotacja przysługuje na każdego ucznia i w tym zakresie ma charakter podmiotowy, jednakże przeznaczona jest na dofinansowanie realizacji konkretnych zadań szkoły (kształcenie, wychowanie i opieka, w tym profilaktyka społeczna) i w tym zakresie przyznawana dotacja ma charakter celowy (por. wyroki NSA z dnia: 15 października 2014 r., sygn. akt II GSK 1403/13; 28 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 229/13; 9 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1616/14, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Bk 6/13).

W tym kontekście wskazać trzeba, że regulacja dotycząca określenia celów, na jakie dotacja może być przeznaczona, jak i prawo do kontroli jej wydatkowania zostały wprowadzone ustawą z dnia 19 marca 2009 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw, która weszła w życie z dniem 22 kwietnia 2009 r. Z tą datą wprowadzono ograniczenie w wydatkowaniu dotacji przez wskazanie celów jakim ma służyć, a jednocześnie organy jednostek samorządu terytorialnego udzielające dotacji otrzymały uprawnienie do kontrolowania prawidłowości jej wykorzystania, co zostało uregulowane w art. 90 ust. 3e i 3f u.s.o.

Kolejna zmiana art. 90 ust. 3d u.s.o. została dokonana ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 357). Zgodnie z tą nowelą, w przykładowym wyliczeniu wydatków bieżących szkół, które mogą być pokrywane z dotacji, obok wynagrodzenia osoby fizycznej prowadzącej szkołę i pełniącej odpowiednio funkcję dyrektora szkoły, wymieniono sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 5 ust. 7 u.s.o. Do zadań organu prowadzącego zgodnie z art. 5 ust. 7 u.s.o. należy między innymi zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki oraz zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej szkoły lub placówki.

Uzasadniając projekt zmian analizowanego przepisu obowiązującego od 31 marca 2015 r. wskazano, że proponowana zmiana brzmienia ma charakter doprecyzowujący, potwierdzając, że w ramach wydatków bieżących szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek, które mogą być pokrywane z dotacji, można uwzględniać również wydatki związane z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 5 ust. 7 u.s.o. Jak wynika z materiałów dotyczących prac nad projektem ustawy nowelizującej, celem m.in. zmiany art. 90 było przeciwdziałanie nadużyciom polegającym na wydatkowaniu dotacji na cele gospodarcze osób prowadzących szkoły i placówki oraz czerpaniu, sprzecznie z ogólnymi zasadami ustawy o systemie oświaty, zysków z działalności oświatowej przy rażącym zaniżaniu standardów kształcenia.

Problem ten wynika poniekąd z faktu, że szkoły i placówki prowadzone przez osoby fizyczne i niesamorządowe osoby prawne nie są tak organizacyjnie wyodrębnione i wyposażone w prawną autonomię, aby można było oddzielić przepływy finansowe wewnątrz nich od gospodarki finansowej osób prowadzących. Korzyścią płynącą ze wspomnianych nowelizacji jest uniezależnienie art. 90 ust. 3d od definicji wydatków bieżących z ustawy o finansach publicznych, która była nieadekwatna do odmiennych realiów funkcjonowania szkół i placówek publicznych prowadzonych przez podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych. Powtarzające się nowelizacje - biorąc pod uwagę również powoływane argumenty z uzasadnienia projektów ustaw - można potraktować jako udzielenie "wykładni autentycznej" przepisu przed zmianą, co mogłoby w jakimś stopniu ograniczyć spory o prawidłowe rozumienie "celowości" wydatków podlegających zakwalifikowaniu do dotacji (por. M. Pilich, Komentarz do art. 90 ustawy o systemie oświaty, System Informacji Prawnej Lex).

Podzielić należy stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że nowela przepisu art. 90 ust. 3d u.s.o. stanowi jego doprecyzowanie, co pozwala na prawidłową wykładnię tego przepisu w brzmieniu obowiązującym także w latach wcześniejszych, w tym także pojęcia "wydatków bieżących". Znowelizowany przepis nadal bowiem wiąże dotacje z dofinansowaniem realizacji zadań szkoły lub innej placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, ale odnosi je do enumeratywnie wyliczonych wydatków bieżących, które mogą być wykorzystane na konkretne cele w nim wymienione. Wzmacnia to pogląd, że dotacja oświatowa jest dotacją o charakterze mieszanym (podmiotowo - celowym), gdyż udziela się jej jednostkom spoza sektora finansów publicznych na dofinansowanie ich bieżącej działalności statutowej, ale również z przeznaczeniem na konkretny cel. Wskazuje się, że rola dotacji oświatowej nie polega na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez szkołę bądź jednostkę prowadzącą szkoły, czy też pokrywaniu wszelkich jej wydatków (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1769/14). W pełni aprobując ten pogląd, podkreślić należy, że orzeczenie zwrotu przyznanej dotacji jest możliwe tylko wtedy, gdy w postępowaniu o jej zwrot organ jednoznacznie wykaże, że dotacja nie była wykorzystana na dofinansowanie zadań placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, a przy jej pomocy nie pokryto wydatków bieżących tej działalności (por. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2309/13).

Podsumowując dotychczasowe wywody podkreślić należy, że znowelizowany przepis nadal wiąże dotacje z dofinansowaniem realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, ale odnosi je do enumeratywnie wyliczonych wydatków bieżących, które mogą być wykorzystane na konkretne cele w nim wymienione. W konsekwencji, wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem w rozumieniu art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p, będzie polegało w szczególności na przeznaczeniu środków z dotacji na realizację innych zadań lub celów, aniżeli te, na które została udzielona.

W ocenie Sądu organ dokonał trafnej wykładni norm art. 90 ust. 3d u.s.o. i art. 252 ust. 1 pkt 1, ust. 6 pkt 1 u.f.p. oraz dokonał prawidłowej subsumcji niewadliwie ustalonego stanu faktycznego sprawy do przepisów prawa, które stanowiły podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Gdyby intencją ustawodawcy było wsparcie całokształtu działalności szkoły czy placówki oświatowej z racji jej statusu podmiotowego - wówczas przepis nie zawierałby ograniczenia wskazującego na określone zadania - w sferze "kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej" oraz zbędne byłoby zastrzeżenie, że dotacje mogą być wykorzystane jedynie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki. Na tym tle przyjąć należy, że zapłata ze środków pochodzących z dotacji za inne zadania niż te, na które dotacja została udzielona, czyli na realizację innych celów niż cele wskazane w przepisach ustawy o systemie oświaty - niezwiązanych z procesem kształcenia, wychowania i opieki, profilaktyką społeczną, oraz zarazem niestanowiących wydatków bieżących szkoły lub placówki - winna być kwalifikowana jako wydatkowanie tej części dotacji niezgodnie z przeznaczeniem.

Istotne dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy jest więc ustalenie, czy zakwestionowane wydatki mogły być pokryte ze środków dotacyjnych. W świetle zaprezentowanej powyżej interpretacji art. 90 ust. 3d u.s.o. prawidłowo organ odwoławczy uznał, że wydatki poniesione w 2013 i 2014 r. w łącznej kwocie [...]zł przez organ prowadzący Przedszkole Niepubliczne "[...]" z tytułu usług świadczonych przez spółkę z o.o. [...] [...] w zakresie monitorowania sygnałów lokalnego systemu alarmowego oraz podejmowania interwencji, nie są wydatkami bieżącymi przeznaczonymi na realizację zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, a zatem nie podlegają finansowaniu ze środków dotacji oświatowej otrzymywanej na podstawie art. 90 u.s.o. Zgodnie z wykładnią art. 90 ust. 3d u.s.o. w ramach wydatków bieżących szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek, które mogą być pokrywane z dotacji, można uwzględniać również wydatki związane z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 5 ust. 7 u.s.o. Jednak jak wyżej wywiedziono ustawodawca doprecyzowując przepisy (a więc nie rozszerzając) wprawdzie wymienił kwestie bezpiecznych warunków nauki, jednak nadal należy je wiązać z bieżącą działalnością oraz związkiem z procesem kształcenia. Głównym natomiast celem usługi świadczonej przez spółkę [...] [...] była – jak wynika z analizy materiału dowodowego sporządzonej przez Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego - ochrona budynku przedszkola i basenu przed włamaniem i kradzieżą po jego zamknięciu, tj. w czasie kiedy na terenie przedszkola nie znajdują się już żadne osoby. W konsekwencji, w ocenie Sądu, Kolegium zasadnie uznało, że wydatki na monitorowanie sygnałów lokalnego systemu alarmowego oraz podejmowania interwencji w obiekcie Przedszkola nie mają bezpośredniego związku z procesem nauki, wychowania czy profilaktyki.

W wyniku kontroli ustalono również, że organ prowadzący Przedszkole dokonał rozliczenia poniesionych w 2013 r. i 2014 r. wydatków na sfinansowanie literatury fachowej i szkoleń. W odniesieniu do literatury fachowej z dotacji sfinansowano zakup w łącznej kwocie [...]zł następujących pozycji: "Organizacja i zarządzanie placówką niepubliczną w praktyce", "Dokumentacja kadrowa" wraz z płytą CD "Wzory dokumentów kadrowych", "Forum Placówek Niepublicznych" – prenumerata roczna czasopisma. Z dotacji wydatkowano także kwotę [...]zł na zakup szkoleń: "Dotacje dla placówek niepublicznych w świetle obowiązujących przepisów" oraz "Rozwiązywanie problemów związanych z obsługą SIO". Zakup powyższych pozycji i szkoleń nie był przeznaczony do pracy z dziećmi. Służyły one wykonywaniu zadań związanych z administrowaniem placówką. Zasadnie zatem Kolegium uznało, że ponoszenie tych wydatków służących zadaniom organizacyjno-administracyjnym, a nie dla przedszkolakom (skarżące nie wskazały, aby zakwestionowane pozycje wydawnictw specjalistycznych realizowały cele określone w art. 90 ust. 3d u.s.o.), nie jest związane z kształceniem, wychowaniem i opieką, w tym profilaktyką społeczną.

Skarżący podnieśli także zarzuty dotyczące niewykorzystanej do końca 2013 r. dotacji w kwocie [...]zł, na którą składa się kwota [...]zł i [...] zł. Co do pierwszej z tych kwot, to organ wyjaśnił, że kwota ta wynika z różnicy między kwotą zakupu w wysokości [...] zł a rozliczeniem dotacji, w którym wskazano kwotę [...]zł. Natomiast w odniesieniu do kwoty [...]zł organ stwierdził, że wynika ona z tego, iż wartości wydatków udokumentowana przedstawionymi przez stronę dowodami źródłowymi jest niższa od wykazanej w rozliczeniu dotacji, aczkolwiek organ nie jest dokładnie wskazać z czego ta różnica wynika. W skardze strona nie kwestionuje jednak samego faktu wystąpienia tej różnicy. Podkreślenia wymaga, że istotną cechą dotacji jest jej ograniczenie czasowe do okresu roku budżetowego. Oznacza to, że wydatki poniesione z dotacji muszą być poniesione w okresie roku, na który przyznano dotację. W rozpatrywanej sprawie warunek ten nie został spełniony i organ zasadnie określił wysokość dotacji niewykorzystanej do końca roku.

Za nieuzasadniony Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, i art. 9 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania kontrolnego, do którego organ dotujący jest uprawniony zgodnie z przepisami art. 90 ust. 3e, 3f oraz na podstawie aktu prawa miejscowego. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 90 ust. 3e u.s.o. organy jednostek samorządu terytorialnego mogą kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji przyznanych szkołom, przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego i placówkom z budżetów tych jednostek. Sąd podkreśla, że przeprowadzenie w tym trybie kontroli przez organ dotujący nie jest jego obowiązkiem. Wyraźnie wynika to z treści zacytowanej regulacji (słowo "może"). Materiał dowodowy stanowiący podstawę wydania decyzji nakazującej stronie zwrot dotacji może zostać oparty na wynikach kontroli, o której mowa w art. 90 ust. 3e u.s.o., ale może także zostać zebrany w toku postępowania administracyjnego finalizowanego decyzją o zwrocie tejże dotacji. W toku tego postępowania, zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., dowodem może zaś być wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Takim dowodem może też być wynik kontroli czy analiza zebranego materiału dowodowego przeprowadzana przez Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w T.. W analizowanym postępowaniu organy oparły się właśnie na wynikach kontroli z [...]. i analizach zebranego materiału dowodowego z dnia [...] r. przeprowadzonych wobec skarżących przez Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego. Dokumenty te dotyczyły zgodności z prawem gospodarowania przez stronę środkami publicznymi otrzymanymi w 2013 r. i 2014 r. Dokumenty te szczegółowo, nawet skrupulatnie, analizują sposób wydatkowania przez skarżących dotacji oświatowej.

W tym stanie rzeczy zasadnie organy obu instancji uznały, że ponowne przeprowadzenie kontroli wobec strony nie byłoby celowe. Stosowne dowody, w tym dodatkowe, czy uzupełniające wobec tych, które zostały przedstawione w toku dotychczasowej kontroli, skarżący mogli zgłaszać już w toku analizowanego postępowania administracyjnego. W konsekwencji uznać należy, że stan faktyczny sprawy ustalony przez organy nie budzi wątpliwości i ustalono go z poszanowaniem obowiązujących reguł, na podstawie całokształtu dostępnych w sprawie dowodów, w tym dowodów przedstawionych przez stronę skarżącą, a sprawa została wyjaśniona w sposób umożliwiający wydanie prawidłowej decyzji.

Co do innych zarzucanych naruszeń - art. 252 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 pkt 1 u.f.p., Sąd podziela w całości wywody zaskarżonej decyzji. Nie ma też podstaw do twierdzenia, że organ uchybił art. 124 ust. 3, art. 126 art. i art. 131 u.f.p. Organ nie mógł też naruszyć art. 152 ust. 4, bowiem artykuł ten nie zawiera ust. 4. Nadto, Sąd nie dopatrzył się naruszenia zasad postępowania, tj. art. 7, art. 8, a także art. 75, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a., które skarżący upatrują m.in. w zarzucanych brakach postępowania dowodowego oraz wskazanych wyżej nieprawidłowościach w wydatkowaniu środków z dotacji oświatowej. Zarzuty te są nieuzasadnione. Organy w tym zakresie przeprowadziły prawidłowe ustalenia na podstawie dołączonych do akt sprawy dokumentów. Materiał dowodowy oceniono wnikliwie i wszechstronnie. Dlatego nie zachodziła potrzeba przeprowadzania dalszych dowodów. Stan faktyczny sprawy został ustalony z poszanowaniem obowiązujących przepisów, a sprawa została wyjaśniona w sposób umożliwiający wydanie prawidłowej decyzji.

Za niezasadny uznano zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez nie zastosowanie do rozstrzygnięcia stanu prawnego na dzień wydania decyzji. Organ zastosował przepisy ustawy o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym w dniu zdarzeń, które spowodowały powstanie obowiązku zwrotu dotacji, a zatem w 2013 r. i 2014 r.

Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., oddalił wniosek o przeprowadzenie dowodu z załączonego do skargi orzeczenia Regionalnej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia [...] r. na okoliczność braku podstaw do kwestionowania wydatku na monitoring obiektu. Zgodnie z powyższym przepisem sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zdaniem Sądu, dowód ten nie może przyczynić się do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, bowiem po pierwsze - nie dotyczy osób prowadzących Przedszkole Niepubliczne "[...]", a po drugie – wydatek poniesiony na monitoring - jak wynika z treść powyższego orzeczenia - służył zapewnieniu bezpiecznych warunków nauki, natomiast w rozpatrywanej sprawie głównym celem usługi świadczonej przez spółkę [...] [...] była ochrona budynku przedszkola i basenu przed włamaniem i kradzieżą po jego zamknięciu, tj. w czasie kiedy na terenie przedszkola nie znajdowały się dzieci i nie odbywały się zajęcia.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.