Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1121/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono postanowienie II i I instancji
Powołane przepisy: article: art 57 ust 7
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Sygn. akt II SA/Kr 1121720 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 28 października 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie : NSA Joanna Tuszyńska WSA Bogusław Wolas po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 października 2020 r. sprawy ze skargi Firma A na postanowienie nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2020 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu l instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej Firma A kwotę 600 zł (słownie: sześćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 13 grudnia 2019 r. ([...]), na podstawie art. 57 ust. 7, w związku z art. 59 f ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm. -dalej "prawo budowlane") Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki wymierzył Inwestorowi spółce [...] Spółka

z ograniczona odpowiedzialnością" karę w wysokości [...] zł (słownie: [...]) z tytułu nielegalnego użytkowania stacji bazowej telefonii komórkowej zlokalizowanej na terenie stacji benzynowej przy ul. [...] w K..

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego - Powiat Grodzki w K. prowadził postępowanie administracyjne znak: [...] w sprawie wykonania stacji bazowej telefonii komórkowej zlokalizowanej na terenie stacji benzynowej przy ul. [...] w K., zrealizowanej bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2018 r. nr [...] postanowiono m.in. wstrzymać inwestorowi [...] Sp. z o.o. roboty budowlane związane z realizacją przedmiotowej stacji bazowej. Postanowienie zostało utrzymane w mocy (za wyjątkiem terminu wykonania obowiązku) przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 22 października 2018 r. nr [...]. Skarga na postanowienie organu II instancji została oddalona wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 1637/18. Z kolei decyzją z dnia 5 sierpnia 2019 r. nr [...] nakazano spółce [...] Sp. z o.o. rozbiórkę przedmiotowej stacji bazowej.

Powołując się na treść przepisów art. 57 ust. 7 i art. 54 prawa budowlanego, organ podał, że nie można zaakceptować poglądu, że konieczne było zawieszenie niniejszego postępowania do czasu rozpatrzenia odwołania od decyzji tut. organu z dnia 5 sierpnia 2019 r., nr [...]. Kwestia czy w omawianym przypadku konieczna będzie rozbiórka przedmiotowej stacji bazowej jest bowiem bez znaczenia dla niniejszego postępowania. Znaczenie ma jedynie to, czy na budowę przedmiotowej stacji bazowej wymagane było pozwolenie na budowę (co implikuje konieczność zgłoszenia o zakończeniu budowy przed przystąpieniem do użytkowania). Kwestia ta została jednak rozstrzygnięta przez postanowienie z dnia 12 kwietnia 2018 r., nr [...]. Pogląd ten został zaakceptowany przez sąd administracyjny. Skoro więc na budowę przedmiotowej stacji bazowej konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, to przed przystąpieniem do jej użytkowania konieczne było zgłoszenie zakończenia budowy (art. 54 ust. 1 prawa budowlanego). Jeśli zatem sam pełnomocnik inwestora oświadcza, że przystąpiono do użytkowania (por. uzasadnienie postanowienia MWINB z dnia 22 października 2018 r.) to konieczne jest, zgodnie z art. 57 ust. 7 prawa budowlanego wymierzenie kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania przedmiotowego obiektu. Przyjąć należy także, że inwestor naruszył art. 55 prawa budowlanego. Skoro bowiem niniejszy obiekt stanowi samowolę budowlaną, to winna być wszczęta procedura legalizacyjna, w trakcie której zgodnie z art. 49 ust. 5 prawa budowlanego należy nałożyć obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Zdaniem organu wymierzeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego nie stoi na przeszkodzie to, że istnieje możliwość wszczęcia lub trwa procedura legalizacyjna lub naprawcza. Kwestii tej nie można również traktować, jako przypadku podwójnego karania inwestora. W przedmiotowej sprawie dochodzi bowiem do potencjalnych dwóch deliktów - ewentualnej samowoli budowlanej (która może być sankcjonowana w ramach tzw. procedury legalizacyjnej) oraz niewątpliwego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 lub 55 prawa budowlanego, co sankcjonowane jest przez art. 57 ust. 7 prawa budowlanego. Kara nałożona niniejszym postanowieniem stanowi sankcję za popełnienie jedynie drugiego deliktu - nielegalnego przystąpienia do użytkowania i nie ma wpływu na ewentualną odpowiedzialność za samowolę budowlaną (por. II OSK 2043/17).Kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu obejmuje również obiekty, które powstały jako potencjalne samowole budowlane (por. II SA/Kr 867/18).

Organ wskazał, że skoro ustalono, że przedmiotowy obiekt jest użytkowany

z naruszeniem przepisu art. 54 ust. 1 i art. 55 ustawy prawo budowlane, zgodnie

z przepisem art. 57 ust 7 ww. organ zobligowany jest do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Nadto ustalono, że obiekt należy do VIII kategorii obiektów budowlanych. Karę za nielegalne użytkowanie obiektu obliczono według wzoru szczegółowo opisanego w treści postanowienia, wynosi ona 500 zł x 5,0 x 1, 0x 10 =25000 PLN.

Odnosząc się do kwestii ewentualnego przedawnienia wymierzenia kary, organ podał, że nie można uznać, że w niniejszej sprawie nastąpiło przedawnianie. Skoro inwestor zgłosił Prezydentowi Miasta K. instalację wytwarzającą pole elektromagnetyczne w dniu 21 grudnia 2017 r. to domniemywać można, że nie przystąpił do użytkowania przedmiotowego obiektu przed tym dniem. Wskazując na treść art. 152 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska organ wskazał, że przystąpienie do użytkowania przedmiotowej stacji bazowej nastąpiło na początku 2018 roku. Przedawnienie nie nastąpi zatem przed końcem 2021 roku. Wyjaśniono przy tym, że w niniejszej sprawie do oceny legalności przystąpienia do użytkowania przedmiotowego obiektu stosować należy przepisy obowiązujące w chwili tego przystąpienia do użytkowania.

Na powyższe rozstrzygnięcie [...] sp. z o.o. złożyła zażalenie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:

- art. 6,7,8 §1,10 oraz 107 § 3 w zw. z art. 126 kpa poprzez brak pogłębienia zaufania uczestników do władzy publicznej, niewyjaśnienie podstawy prawnej wydanego postanowienia z przytoczeniem przepisów prawa, niedokonania ustaleń faktycznych koniecznych do tego, aby wymierzyć karę pieniężną i prawidłowo ustalić jej wysokość m. in kiedy przystąpiono do użytkowania instalacji radiokomunikacyjnej, dlaczego zdaniem organu wymagała ona pozwolenia na budowę, a tym samym zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych;

- art. 8 § 2 kpa poprzez odstąpienie bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym polegającej na nienakładaniu kar pieniężnych;

- art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane z uwagi na zastosowanie w sytuacji, gdy przystąpienie do użytkowania instalacji radiokomunikacyjnej nie wymagało uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie;

- art. 59 f ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez zastosowanie w sytuacji, gdy nie było podstaw do nałożenia kary, a nawet gdyby hipotetycznie przyjąć, że były to i tak organ nie dokonał koniecznych ustaleń, aby prawidłowo obliczyć jej wysokość.

Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie postanowienia oraz umorzenie postępowania przed organem I instancji.

Postanowieniem z dnia 23 lipca 2020 r. ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm., dalej: upb) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz podał, co następuje:

Względem przedmiotowego obiektu budowlanego, zrealizowanego bez wymaganej decyzji organu administracji architektoniczno-budowlanej, prowadzone było przez organy nadzoru budowlanego postępowanie legalizacyjne na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane. W toku ww. postępowania organ I instancji postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2018 r. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji obiektu. Postanowieniem z dnia 22 października 2018 r. MWINB uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu orzekając nowy termin do dnia 31 stycznia 2019 r., a w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Wyrokiem z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 1637/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na ww. postanowienie. Z uwagi na niewypełnienie przez inwestora obowiązków wynikających z ww. postanowienia z dnia 12 kwietnia 2018 r., decyzją z dnia 5 sierpnia na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 upb nakazano inwestorowi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. rozbiórkę stacji bazowej zlokalizowanej na terenie stacji benzynowej przy ul. [...] w K.. W wyniku wniesienia odwołania od ww. decyzji przed tut. organem prowadzone jest postępowanie odwoławcze znak: [...]

Wymierzenie kary, o której mowa w art. 57 ust. 7 upb uzależnione jest od łącznego spełnienia dwóch przesłanek: stwierdzenia przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części oraz przystąpienie do użytkowania

z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 upb.

W niniejszym postępowaniu zaistnienie pierwszej z ww. przesłanek znajduje potwierdzenie w dokumentacji przedłożonej przez inwestora w dniu 8 marca 2018 r.

w siedzibie PINB, tj. m.in.:

- Sprawozdanie nr [...] z dnia 16 stycznia 2018 r. z pomiarów natężenia pól elektromagnetycznych wykonanych w zakresie ochrony środowiska, z którego wynika, że obiekty zainstalowane i skonfigurowane przy ul. [...] w K. pracują (k. 42-46 akt WINB);

- Zgłoszenie w dniu 21 grudnia 2017 r. Prezydentowi Miasta K. instalacji wytwarzającej pole elektromagnetyczne, zlokalizowanej przy ul. [...]

w K. (k. 42a akt WINB).

Inwestor popełniający samowolę budowlaną (określoną w art. 48 lub art. 49b upb) ma możliwość uzyskania pozwolenia na użytkowanie, jednak może to nastąpić dopiero po zakończeniu postępowania legalizacyjnego. Procedura legalizacyjna zgodnie z art. 49 ust. 5 upb kończy się obowiązkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Zatem do czasu zakończenia postępowania legalizacyjnego i uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, inwestor nie może przystąpić do legalnego użytkowania obiektu budowlanego objętego ww. postępowaniem.

Kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu może również dotyczyć obiektów powstałych w warunkach samowoli budowlanej. Odmienne stanowisko prowadziłoby do twierdzenia, że intencją ustawodawcy było stosowanie sankcji kary pieniężnej wyłącznie w stosunku do inwestorów legalnie realizujących obiekt budowlany w oparciu o pozwolenie na budowę lub zgłoszenie, przy jednoczesnym niestosowaniu przepisów art. 57 ust. 7 upb dla inwestorów działających samowolnie, co stawiałoby w uprzywilejowanej pozycji tych drugich.

Postępowanie wyjaśniające w przedmiotowej sprawie zostało przeprowadzone w sposób wystarczający celem wykazania, iż została spełniona przesłanka wymierzania kary na podstawie art. 57 ust. 7 upb, którą jest przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55 upb. Kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego w niniejszym przypadku wynosi: (S x Kx W) x 10 = (500 zł x 5,0 x 1,0) x 10 = 2500 x 10 = [...] zł

Organ I instancji prawidłowo określił zarówno kategorię obiektu budowlanego - VIII - inne budowle, współczynnik kategorii obiektu - 5,0, jak i współczynnik wielkości obiektu - 1,0, co w konsekwencji wyliczenia dało kwotę kary za nielegalne przystąpienie do użytkowanie w wysokości [...] zł (słownie: [...]).

Organ I instancji uzyskał informację o przystąpieniu do użytkowania stacji bazowej w dniu 8 marca 2018 r. [...] sp. z o.o. przedstawiła wówczas dokumenty świadczące o rozpoczęciu użytkowania przedmiotowego obiektu tj. Sprawozdanie z pomiarów natężenia pól elektromagnetycznych wykonanych w zakresie ochrony środowiska oraz potwierdzenie dokonania w dniu 21 grudnia 2017 r. zgłoszenia Prezydentowi Miasta K. instalacji wytwarzającej pole elektromagnetyczne

(k. 42-47 akt WINB). W tej sytuacji, trzyletni termin przedawnienia wymierzenia kary, rozpoczynał bieg od daty 8 marca 2018 r., albowiem organ nie stwierdził wcześniej faktu rozpoczęcia użytkowania ww. stacji bazowej niezgodnie z prawem. W konsekwencji należy uznać, że wymierzenie skarżącej kary w dniu 13 grudnia 2019 r. było niewadliwe, a jej doręczenie w dniu 19 grudnia 2019 r. skuteczne, bowiem w tej dacie nie upłynął jeszcze trzyletni okres przedawnienia liczony od końca roku 2018 r. (tj. o d końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy).

Ustalenie czy budowa przedmiotowego obiektu wymagała uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, dokonane zostało w trakcie postępowania legalizacyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego na podstawie art. 48 upb, w którym o prawidłowości przyjętego trybu postępowania przesądził WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 1637/18.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego tj. art. 57 ust. 7 upb, wyjaśnić należy, że postępowanie legalizacyjne (art. 48 upb) oraz postępowanie

w sprawie wymierzenia kary za nielegalne przystąpienie do użytkowania (art. 57 ust. 7 upb) nie wykluczają się wzajemnie. Przesłanką postępowania na podstawnie art. 48 upb jest prowadzenie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, natomiast przesłanką wymierzenia kary jest nielegalne przystąpienie do użytkowania z naruszeniem art. 54 i 55 upb. Inwestor dwukrotnie naruszając przepisy prawa, które przewidują odrębne sankcje za każde z naruszeń, winien liczyć się z faktem, że w stosunku do niego zostaną wszczęte postępowania zarówno w trybie art. 48 upb, jak i art. 57 ust. 7 upb.

Na powyższe postanowienie [...] Sp. z o.o. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie przepisów:

- art. 138 § 1 pkt. 1 kpa poprzez zastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, podczas gdy nie wykazano (wobec ich braku) zaistnienia przesłanek takiego rozstrzygnięcia, tym bardziej, że postępowanie i postanowienie tego organu narusza szereg przepisów prawa procesowego i materialnego;

- art. 6, 7, 8 § 1, 10 oraz 107 § 3 w zw. z art. 126 kpa poprzez niedziałanie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.

w niniejszym postępowaniu na podstawie przepisów prawa, niepogłębianiu zaufania uczestników do władzy publicznej, niewyjaśnienie podstawy prawnej wydanego postanowienia z przytoczeniem przepisów prawa ;utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji pomimo niedokonania w toku całego postępowania administracyjnego ustaleń faktycznych koniecznych do tego, aby wymierzyć karę pieniężną oraz prawidłowo ustalić jej wysokość m. in. nie ustalono kiedy przystąpiono do użytkowania instalacji radiokomunikacyjnej oraz dlaczego zdaniem organu wymagała ona uzyskania pozwolenia na budowę, a tym samym zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych;

- art. 80 kpa poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów przedstawionych przez Spółkę w niniejszym postępowaniu i dowolne ustalenie,

że przedmiotowa instalacja stanowi obiekt budowlany, a co za tym idzie wymaga dokonania zawiadomienia o zakończenia robót budowlanych;

- art. 8 § 2 kpa poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji odstępującego bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym polegającej na nienakładaniu kar pieniężnych;

- art. 6 kpa w zw. z art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. nr 78 poz. 483 ze zm.) poprzez niedziałanie w postępowaniu administracyjnym przez organ II instancji na podstawie i w granicach prawa, a w konsekwencji naruszenie art. 8 kpa tj. zasady zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej;

- art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane poprzez zastosowanie w sytuacji, gdy przystąpienie do użytkowania instalacji radiokomunikacyjnej nie wymagało uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie;

- art. 3 pkt. 3 ustawy Prawo budowlane z uwagi na błędną wykładnię i w konsekwencji zastosowanie, w sytuacji, gdy inwestycja stacji bazowej zrealizowana przez [...] nie stanowiła budowli i nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż roboty budowlane wskutek których została zrealizowana były zwolnione od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę;

- art. 59 f ust. 1ustawy Prawo budowlane poprzez zastosowanie w sytuacji, gdy nie było podstaw do nałożenia kary, a nawet gdyby hipotetycznie przyjąć, że były to organ nie dokonał koniecznych ustaleń, aby prawidłowo obliczyć jej wysokość.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w niniejszej sprawie inwestor – [...] Sp. z o.o. wykonała roboty budowlane polegające na zainstalowaniu urządzeń, w tym anten sektorowych i radioliniowych oraz urządzeń sterujących i antenowej konstrukcji wsporczej na istniejącym pylonie/witaczu zlokalizowanym na terenie stacji paliw przy ul. [...] w K.. Instalacja tych urządzeń przed jej realizacją , została zweryfikowana pod kątem czy nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a po jej zrealizowaniu zostały wykonane pomiary PEM, w wyniku których: "we wszystkich punktach/pionach pomiarowych nie stwierdzono występowania promieniowania elektromagnetycznego o wartości natężenia pola elektrycznego przekraczającej poziom dopuszczalny".

Zdaniem strony skarżącej zakres wykonanych robót budowlanych ograniczający się do instalowania antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych na istniejącym obiekcie budowlanym nie wymagał uzyskania przed przystąpieniem do ich użytkowania pozwolenia na użytkowania czy zawiadomienia organu nadzoru budowlanego. Co więcej, w aktualnym stanie prawnym warunkiem zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jest bowiem wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu instalacji radiokomunikacyjnej, jako urządzenia na istniejącym obiekcie budowlanym. Instalację radiokomunikacyjną stanowią anteny sektorowe i radioliniowe używane do celów emitowania, odbioru i wzmacniania sygnału telefonii komórkowej, natomiast obiektem budowlanym w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego może być budynek, budowla, jak i obiekt małej architektury. Instalacja urządzeń w postaci instalacji radiokomunikacyjnej wraz z konstrukcjami wsporczymi o wysokości nieprzekraczającej 3 metrów na istniejącym obiekcie budowlanym, która miała miejsce w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy, nie wymagała uzyskania jakichkolwiek pozwoleń ani zgłoszenia robót budowlanych, gdyż znajdowała oparcie w art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego, w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego, co z kolei nie pozwala na zastosowanie kary przewidzianej w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego.

W zakresie naruszenia art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego wskazano, że skoro uzyskanie pozwolenia na budowę lub dokonanie zgłoszenia jest niemożliwe, to nie może dojść do naruszenia art. 54 i 55 Prawa budowlanego. Nadto z analizy językowej, systemowej i celowościowej przepisów Prawa budowlanego, jak również z istoty administracyjnych kar pieniężnych (do których zaliczyć należy karę, o której mowa w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego) wynika, że:

- w sytuacji przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, zrealizowanego bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, który to obiekt został następnie uznany przez organ nadzoru budowlanego za samowolę budowlaną, brak jest podstaw do nałożenia na inwestora takiego obiektu, na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego kary

z tytułu przystąpienia do użytkowana obiektu z naruszeniem art. 54 i 55 Prawa budowlanego.

- kara, o której mowa w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego może zostać zastosowana jedynie w odniesieniu do inwestycji zrealizowanych legalnie lub poddanych procedurze legalizacyjnej lub naprawczej, zakończonej ostateczna decyzją w której nałożono obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie na podstawie art. 49 ust. 5 lub 51 ust. 4 Prawa budowlanego, jeżeli obowiązek ten zostanie następnie niezrealizowany przez inwestora.

Zdaniem skarżącej spółki w przedmiotowej sprawie nie poczyniono ustaleń faktycznych koniecznych do nałożenia kary, np. od kiedy i czy faktycznie instalacja radiokomunikacyjna jest użytkowana, do jakiej kategorii obiektów budowlanych się zalicza, jaką ma obecnie wysokość.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu.

W wyniku przeprowadzonej według powyższych reguł kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdził konieczność jego uchylenia.

Zastrzec należy, że ocen poniższych Sąd dokonał w kontekście przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego obowiązujących w dacie zaskarżonej decyzji. (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm.)

U podstaw zaskarżonego postanowienia legły dwa założenia; po pierwsze, że dopuszczalne jest wymierzenie kary na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, pomimo, że postępowanie legalizacyjne prowadzone w trybie art. 48 Prawa budowlanego nie zostało ostatecznie zakończone, po wtóre, że przedmiotowa inwestycja wymagała pozwolenia na budowę, o czym przesądził wyrok WSA w Krakowie w sprawie II SA/Kr1637/18.

Jeśli idzie o pierwsze z przyjętych założeń, Sąd rozpoznający sprawę, przy świadomości rozbieżności orzecznictwa sądowego w tej mierze (por. np. wyrok NSA z dnia 25 września 2019 r. I OSK 2242/18, wyrok NSA 18 czerwca 2019 r. II OSK 2043/17), opowiada się za poglądem prezentowanym przez stronę skarżącą. Pogląd taki został szeroko umotywowany w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2019 r. w sprawie II OSK 1972/17. NSA stwierdził, że kary, o której mowa w art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, nie można wymierzyć z powodu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zbudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, lub też wybudowanych na podstawie takiego pozwolenia, ale z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - gdy toczy się postępowanie legalizacyjne lub naprawcze (tak wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 989/09; z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1155/12; z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1049/09, z 21 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1920/12, 22 marca 2011 r, II OSK 413/10, 5 luty 2013 r. II OSK 1847/11). Nałożenie takiej kary nie jest konsekwencją każdego "nielegalnego" przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, lecz tylko do takiego użytkowania, do którego przystąpiono przy zignorowaniem przepisów art. 54 i 55 Prawa budowlanego. W konsekwencji nie można na podstawie art. 57 ust. 7 nałożyć kary na podmiot, który nie mógł wypełnić dyspozycji przepisów art. art. 54 i 55. Inwestycja, która została zrealizowana samowolnie, bez względu na to czy jest, czy też nie jest użytkowana, winna zostać poddana procedurze legalizacyjnej. Ta procedura może doprowadzić ostatecznie, po uregulowaniu opłaty legalizacyjnej, do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, może też zakończyć się nakazem rozbiórki. Podkreślić przy tym trzeba, że wymierzana w tej procedurze stawka opłaty legalizacyjnej stanowi co do zasady pięćdziesięciokrotność opłaty zasadniczej (art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego). Obciążanie inwestora, obok tak dotkliwych środków, dodatkowo karą z art. 57 ust. 7 nie stanowi realizacji celów, dla których środki te wprowadzono do systemu prawa, lecz nadmierną i nieuzasadnioną restrykcję. Argument, że przedstawione rozumienie wskazanych norm stawia sprawcę samowoli budowlanej w lepszej sytuacji niż ta, w której znajduje się inwestor legalnie realizujący obiekt i nielegalnie przystępujący do jego użytkowania, nie jest przekonujący. Dla tego ostatniego bowiem stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu, a nie pięćdziesięciokrotnemu, podwyższeniu.

Równość wobec prawa, którą powołują prezentujący odmienny pogląd, nie jest argumentem adekwatnym. Do zasady równości odwołać się można wówczas, kiedy, najogólniej rzecz ujmując, różnie traktowane są podmioty znajdujące się w takiej samej sytuacji, a warunek różnicujący nie jest prawnie relewantny. W stanie faktycznym sprawy wymienione sytuacje inwestorów nie są takie same, różnią się też znacząco rygory mające stanowić konsekwencję ich działań.

Przyznać należy, że regulacja dotycząca kary za "nielegalne" użytkowanie nie jest doskonała. Nie sposób nie zauważyć, że sprawca samowoli budowlanej przystępujący następnie samowolnie do użytkowania obiektu dopuszcza się niejako dwóch deliktów. Założeniem jednak obecnych regulacji Prawa budowlanego jest utrzymanie powstałej w wyniku samowoli substancji, o ile tylko przepisy prawa na to pozwalają. Temu założeniu sprzeciwia się "podwójne karanie", o którym mowa, mogące czynić legalizację nieopłacalną.

Brak wyraźnej normy określającej sankcję za nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu samowolnie wzniesionego nie oznacza dopuszczalności stosowania sankcji określonej normą odnoszącą się do innej hipotezy.

Sąd uznał, że sprawa może być rozstrzygnięta bez oczekiwania na rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przedstawionego składowi siedmiu sędziów postanowieniem NSA z dnia 20 września 2019r. sygn. II OSK 2641/17.

Przy uwzględnieniu powyższego poglądu ocena drugiego z przyjętych przez organ założeń jest w istocie zbędna. Zwrócić jednak należy uwagę, że w tym zakresie sprawa nie została należycie wyjaśniona. Prawomocnym wyrokiem z dnia 20 lutego 2019 r. w sprawie II SA/Kr 1637/18 WSA w Krakowie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w K. z dnia 22 października 2018 r. znak: [...] o nakazie wstrzymania robót budowlanych i nałożeniu obowiązków. Postanowienie to wydane zostało w postępowaniu wszczętym na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Jakkolwiek postępowanie to także dotyczy przedmiotowej stacji bazowej, to jednak nie jest tożsame z postępowaniem, w ramach którego wydano zaskarżone obecnie postanowienie.

Zgodnie z art. 170 ppsa prawomocne orzeczenie sądu wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, ale również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Zgodnie jednak z art. 171 ppsa wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. W kontekście tych przepisów przyjąć należy, że zakres związania i zakres powagi rzeczy osądzonej wyroku, o którym mowa dotyczy tylko i wyłącznie ocenianego w sprawie II SA/Kr 1637/18 postanowienia, a nie przesłanek, którymi kierował się Sąd rozstrzygając sprawę. Przesłanki te zresztą nie zostały ujawnione, bowiem opisany wyrok WSA uprawomocnił się bez sporządzenia jego uzasadnienia.

Ostatecznie zatem stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie przesłanki do zastosowania art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego winny być samodzielnie przez organ stwierdzone. Przyjętą przez organ przesłanką było to, że realizacja przedmiotowej inwestycji mogła nastąpić tylko na podstawie pozwolenia na budowę. Takie stwierdzenie winno być poprzedzone ustaleniem, na czym dokładnie inwestycja polegała, jaki był jej zakres i oddziaływanie, jak była jej specyfika. Dopiero te dane umożliwiały dokonanie prawidłowej analizy, czy rzeczywiście ta konkretna inwestycja winna była być poprzedzona pozwoleniem na budowę. Bez takich ustaleń odwoływanie się do licznych orzeczeń sądów administracyjnych, w których przyjmowano konieczność uzyskania pozwolenia na budowę pozostaje zawieszone w próżni.

Z powyższych powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i 1c w zw. z artr. 135 ppsa postanowienia organów obu instancji należało uchylić. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.