Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1890/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 41 pkt. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2370/14 w sprawie ze skargi T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 stycznia 2015 r., sygn. akt: I SA/Wa 2370/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego, w punkcie 1 oddalił skargę, a w punkcie 2 przyznał pełnomocnikowi skarżącej koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., po rozpoznaniu odwołania T. G. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2014 r. o odmowie przyznania pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego na opłacenie energii elektrycznej, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ wskazał, że w dniu [...] marca 2014 r. skarżąca zwróciła się o udzielenie świadczenia pieniężnego w formie specjalnego zasiłku celowego na opłacenie energii elektrycznej w maju 2014 r. według rachunku na konto właściciela.

Prezydent W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., wydaną na podstawie art. 3 ust. 3, art. 4, art. 8 ust. 1 pkt 3, art. 41 pkt 1, art. 106 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.) odmówił przyznania powyższej pomocy. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że w wyniku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, że skarżąca mieszka z pełnoletnim synem, prowadzi jednak samodzielne gospodarstwo domowe. Syn obecny był w mieszkaniu, jednak nie doszło do przeprowadzenia z nim wywiadu. Skarżąca nie wyraziła również zgody na przeprowadzenie z nim wywiadu alimentacyjnego. Nie ustalono więc, w jakiej części syn partycypuje w kosztach utrzymania mieszkania i czy jest w stanie pomagać skarżącej finansowo w zaspokojeniu niezbędnych potrzeb. Ustalono również, że dochodem skarżącej jest renta w wysokości [...] zł. Skarżąca oświadczyła, że od dnia od 1 marca 2014 r. posiada dodatek mieszkaniowy. Skarżąca jest długotrwale chora i niepełnosprawna.

Organ ustalił następnie, że skarżąca przekracza kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, wynoszące 542 zł, co oznacza, że nie kwalifikuje się do przyznania zasiłku celowego na podstawie art. 39 ustawy o pomocy społecznej.

Wobec powyższego organ rozpoznał wniosek skarżącej na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi.

Organ wskazał, że zgodnie z oświadczeniem skarżącej nie posiada ona faktury za energię elektryczną gdyż umowę na dostarczanie i odbiór energii podpisał syn, który opłaca rachunku za zużycie energii elektrycznej.

Organ wskazał, że sytuacja skarżącej nie spełnia warunków szczególnie uzasadnionego przypadku, pod którym rozumiana jest taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy pozwala stwierdzić, że aż tak drastyczne, tak dotkliwe w skutkach i tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych ani nawet nadzwyczajnych. W ocenie organu pierwszej instancji, opłacanie faktur za zużycie energii elektrycznej należy do stałych, systematycznych opłat związanych z używaniem energii elektrycznej. Osobą zobowiązaną do ponoszenia płatności za energię elektryczną jest jej główny odbiorca, czyli syn skarżącej. Skarżąca we wniosku z dnia [...] marca 2014 r. wskazała, że oczekuje pomocy na opłacenie energii w maju 2014 r., co oznacza, że zgłoszona potrzeba nie dotyczy potrzeby bieżącej występującej w danym momencie, to jest w kwietniu, lecz potrzeby przyszłej, w maju 2014 r. Zasiłek celowy lub specjalny zasiłek celowy jest świadczeniem pieniężnym, przyznawanym na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej, ujawniającej się w danym okresie, nie zaś potrzeb, które mogą wystąpić w przyszłości.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wskazała, że uzasadnienia decyzji wydanych przez Prezydenta W. w jej sprawach są powielone. Pokreśliła, że spełnia przesłanki wynikające z art. 41 ustawy o pomocy społecznej, który w jej ocenie jest wadliwe interpretowany przez Prezydenta. Wskazała, że nie może pokryć wszystkich swoich potrzeb, zaś ustawa o pomocy społecznej przewiduje wspieranie bezpieczeństwa i godnego życia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji w pełni podzieliło stanowisko tego organu zarówno co do ustaleń faktycznych, jak i kwalifikacji prawnej, w tym wykładni art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że pod pojęciem szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej rozumieć należy zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów wydarzeń, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (powołano się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2011 r., I OSK 1083/11). Organ podkreślił, powołując się na wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2006 r. I OSK 777/05 i wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 maja 2007 r., I SA/Wa 272/07, że przepis art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej przewiduje przyznanie pomocy w szczególnie uzasadnionych przypadkach, a więc w sytuacjach zupełnie wyjątkowych, bowiem o możliwości jego przyznania nie decyduje dochód strony, a sytuacja życiowa, w jakiej się znalazła.

Kolegium wskazało, że skarżąca nie jest osobą samotną, ma bowiem dorosłego syna, który winien wspierać ją w trudnej sytuacji (również materialnie), jej dochód wynosi [...] zł, czyli przekracza kryterium dochodowe, które wynosi 542 zł miesięcznie. Ponadto od dnia 1 marca 2014 r. skarżąca ma przyznany dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł miesięcznie. Od dłuższego czasu objęta jest pomocą finansową Ośrodka Pomocy Społecznej i w miarę możliwości określona pomoc jest jej udzielana. Zatem brak jest podstaw do uznania, że obecnie zaszły jakieś szczególne okoliczności, które uzasadniałyby przyznanie wnioskowanego świadczenia.

W skardze na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. skarżąca zarzuciła organom świadomą złą wolę i działanie wbrew prawu i zasadom współżycia społecznego, naruszenie Konwencji ONZ o ochronie osób niepełnosprawnych i wniosła o uchylenie decyzji obu instancji, przyznanie świadczenia oraz rozstrzygnięcie z uwzględnieniem poniesionych przez nią szkód.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest niezasadna. Sąd w pełni podzielił zarówno ustalenia faktyczne poczynione przez organy, jak i przedstawioną przez nie wykładnię przepisów prawa oraz ich zastosowanie w sprawie. W pierwszej kolejności wskazano, że z treści wywiadu środowiskowego (podpisanego przez skarżącą) wynika, że prowadzi ona samodzielne gospodarstwo domowe, oraz że utrzymuje się z renty, której wysokość a wynosi [...] zł miesięcznie ([...] zł od dnia 1 marca 2014 r.) Oznacza to, że dochody skarżącej przekraczają kryterium ustawowe, przewidziane w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, które na dzień wydawania decyzji przez organy obu instancji wynosiło 542 zł. W konsekwencji, organy prawidłowo uznały, że w sprawie nie może znaleźć zastosowania art. 39 ustawy o pomocy społecznej, zaś wniosek skarżącej o przyznanie pomocy powinien być rozpoznany z uwzględnieniem brzmienia art. 41 pkt 1 tej ustawy.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że istotnie art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej przewiduje wydanie decyzji o charakterze uznaniowym. Jednak przed wydaniem takiej decyzji, organ zobowiązany jest do ustalenia, czy w sprawie występują przesłanki, warunkujące uwzględnienie żądania strony. Jeżeli w toku postępowania ustalone zostanie, że przesłanki te nie występują, organ nie może uwzględnić żądania strony, gdyż stanowiłoby to naruszenie prawa. W razie ustalenia, że w sprawie występują przesłanki, których istnienie warunkuje zastosowanie danego przepisu, organ w ramach uznania administracyjnego podejmuje decyzję, w której uwzględnia żądanie strony w całości lub w części lub też żądania strony nie uwzględnia.

Podkreślono, że możliwość wydania decyzji o charakterze uznaniowym uzależniona jest od zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku". W sytuacji, w której ów szczególnie uzasadniony przypadek nie zaistniał, organy zobowiązane są do odmowy przyznania świadczenia. Innymi słowy mówiąc, dopiero ustalenie, że zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek upoważnia organy do podjęcia decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku celowego.

Wobec powyższego sądowa kontrola prawidłowości decyzji wydanej w trybie art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej wymaga zbadania w pierwszej kolejności, w jaki sposób organ dokonał wykładni pojęcia "szczególnie uzasadniony przypadek", którego zaistnienie umożliwia przyznanie specjalnego zasiłku celowego. Dokonana przez organ wykładnia powyższego pojęcia warunkuje bowiem zakres postępowania dowodowego, zmierzającego do ustalenia czy występują przesłanki przyznania specjalnego zasiłku celowego.

W ocenie Sądu pierwszej instancji przedstawiona przez organy obu instancji wykładnia pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku", zgodnie z którą przesłanka ta zachodzi wówczas, gdy sytuacja życiowa osoby lub rodziny, ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że jest ona nadzwyczaj drastyczna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe, a wynika ze zdarzeń nienależących do zdarzeń codziennych ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych, podzielana jest zarówno w doktrynie prawa (por. W. Maciejko, P. Zaborniak: Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 202), jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2014 r., I OSK 179/13 i przywołane tam orzecznictwo).

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy prawidłowo oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy i prawidłowo przyjęły, że sytuacja osobista i życiowa skarżącej nie może być uznana za "szczególnie uzasadniony przypadek" o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej.

Wskazano, że okolicznością niesporną jest niepełnosprawność skarżącej, w tym orzeczenie w stosunku do niej całkowitej niezdolności do pracy na stałe. Tym niemniej, skarżąca posiada stały dochód, korzysta również ze świadczeń z pomocy społecznej takich jak zasiłek mieszkaniowy. Nie zaistniały również żadne nadzwyczajne okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na nagłe pogorszenie sytuacji życiowej skarżącej i na zwiększenie jej potrzeb, które wyczerpywałyby przedstawione wyżej rozumienie pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku". Uznać zatem należy, że sytuacja bytowa skarżącej w kwietniu 2014 r. była trudna, ale uzyskiwany przez nią dochód, a także udzielona jej dotychczas pomoc finansowa uzasadniały uznanie, że brak było podstaw do przyznania dodatkowego specjalnego zasiłku celowego na zapłatę faktury za prąd.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na fakt, że skarżąca zamieszkuje z dorosłym synem, przy czym nie było możliwe przeprowadzenie z nim wywiadu celem ustalenia, jaka jest jego sytuacja oraz czy w i jakim zakresie może on pomóc skarżącej, jak również, czy rzeczywiście prowadzi odrębne gospodarstwo. Podkreślono również okoliczność, że skarżąca nie wyraża zgody na przeprowadzenie z synem wywiadu alimentacyjnego, pomimo wyjaśnienia jej na czym polega obowiązek alimentacyjny.

Sąd wskazał, że wykładnia przepisów ustawy o pomocy społecznej nie może prowadzić do wniosku o dopuszczalności uczynienia z pomocy społecznej źródła utrzymania. Interpretacja taka byłaby niedopuszczalna jako całkowicie sprzeczna z intencją ustawodawcy, a zwłaszcza z ustanowioną w art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zasadą pomocniczości (subsydiarności).

W ocenie Sądu pierwszej instancji organy administracji wykazały, że potrzeby wskazane w żądaniu skarżącej dotyczącego przyznania specjalnego zasiłku celowego w sytuacji przekroczenia określonego w ustawie kryterium dochodowego, które to potrzeby mogą zostać zaspokojone z posiadanych przez skarżącą własnych środków finansowych nie kwalifikują jej do przyznania pomocy w trybie art. 41 ustawy. Taka pomoc bowiem musiałaby mieć charakter w większości stały, a to jest sprzeczne z celami pomocy społecznej. Zasadnym wiec było nieuwzględnienie wniosku skarżącej o przyznanie pomocy na opłacenie faktury za gaz.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2015 r., sygn. akt: I SA/Wa 2370/14 wywiodła T. G. zaskarżając ten wyrok w punkcie 1 i zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7. art. 77, art. 80 w związku z art. 75 § 1 k.p.a. w związku z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez niedostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji, że organ naruszył w skarżonej decyzji wymienione przepisy;

2) naruszenie prawa procesowego tj. art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewłaściwą kontrolę legalności zakwestionowanej przez skarżącą decyzji, skutkującą zaakceptowaniem wad prawnych, którymi obarczona jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. i oddaleniem w konsekwencji skargi T. G.;

3) naruszenie prawa materialnego poprzez:

- błędną wykładnię art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wykluczającą zdaniem Sąd pierwszej instancji przyznanie skarżącej wnioskowanej formy pomocy społecznej, gdyż prowadziłoby to do uczynienia z pomocy społecznej źródła utrzymania;

- błędną wykładnię art. 41 ustawy o pomocy społecznej, skutkującą zaakceptowaniem przez Sąd pierwszej instancji wydania przez organ decyzji z przekroczeniem uznania administracyjnego - tj. decyzji dowolnej, a nie swobodnej;

- niezastosowanie art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, wskazującego na kryteria, jakie musi wykonywać organ administracji wykonując ustawę o pomocy społecznej.

Strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz pełnomocnika ponoszonych przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu za postępowanie ze skargi kasacyjnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w orzecznictwie obecne jest stanowisko, zgodnie z którym brak sprecyzowania formy naruszenia prawa materialnego, tj. czy nastąpiła błędna wykładnia, błędne zastosowanie czy błędna wykładnia prowadząca do błędnego zastosowania uniemożliwia sądowi rozpoznanie merytoryczne skargi kasacyjnej, a wady skargi kasacyjnej dotyczące sytuowania naruszonych przepisów same przez się nie stanowią podstawy uznania zarzutów za niezasadne. Wskazano, że organ przyjął, a Sąd pierwszej instancji zaakceptował, że skarżąca przekracza kryterium dochodowe wskazane w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej i stąd jedyną formą pomocy, w oparciu o którą istnieje możliwość uzyskiwania przez nią świadczeń od organów pomocy społecznej jest przepis art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z jego treścią, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Zauważono, że znane jest organowi, że skarżąca pobiera rentę z uwagi na swoją dysfunkcję społeczną i psychiczną, ma problemy ze składaniem oświadczeń woli. Okoliczność ta znana jest też Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie z urzędu, ujawniona została w co najmniej 200 postępowaniach ze skargi skarżącej, w których skarżąca domagała się przyznania prawa pomocy. Skarżącej ze względu na jej nieporadność życiową i orzeczoną niepełnosprawność oraz braki w elementarnej wiedzy prawniczej słusznie przyznawano prawo pomocy. Dodano również, że skarżąca będąc osobą kwalifikującą się do pomocy prawnej z urzędu nie jest w stanie uznać czy dane oświadczenia są lub nie są przydatne w toku postępowania oraz jakie wywołują skutki (brak wiedzy prawniczej). Z powyższych względów organ tym bardziej powinien dołożyć wszelkiej staranności wynikającej z przepisów prawa, aby stan faktyczny wyjaśnić w sposób należyty i nie budzący wątpliwości.

Obowiązkiem nałożonym na organ administracji jest nakaz prowadzenia postępowania w sposób zapewniający realizację zasady prawdy obiektywnej bez względu na stanowisko i inicjatywę strony w postępowaniu wyjaśniającym. Nawet całkowicie bierne zachowanie się strony i brak inicjatywy dowodowej nie zwalniają organu administracji publicznej od obowiązku dokładnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy za pomocą wszelkich dostępnych środków dowodowych.

Organ w tej sytuacji powinien dokładniej zbadać prawdziwość twierdzeń skarżącej co do jej sytuacji materialnej i bytowej. Ograniczył się jednak tylko do uznania oświadczeń strony za prawdziwe, nie podejmując dodatkowych dowodów na ich potwierdzenie. Skarżąca natomiast złożyła oświadczenie, że syn mieszka razem z nią ale obydwoje prowadzą osobne gospodarstwa domowe. Skarżąca ponadto nie wyraziła zgody na przeprowadzenie z synem wywiadu alimentacyjnego, a w czasie przeprowadzenia wywiadu ze skarżącą jej syn nie był obecny w mieszkaniu. Organ zaniechał weryfikacji oświadczenia skarżącej przyjmując je za prawidłowe. Mając jednak na uwadze uzasadnione materiałem dowodowym wątpliwości co do rozumienia składanych przez skarżącą oświadczeń woli i oświadczeń wiedzy organ powinien w pierwszej kolejności dokonać przesłuchania syna skarżącej w charakterze świadka na okoliczność, czy prowadzi on samodzielne gospodarstwo domowe. Dopiero wówczas gdyby przeprowadzenie takiego dowodu nie było możliwe uzasadnione byłoby dokonanie ustaleń faktycznych tylko w oparciu o oświadczenie skarżącej.

Wskazano, że dokonanie oceny, że skarżąca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe w sytuacji, kiedy ustalono, że mieszka z nią syn oraz kiedy uzasadnione jest poczynienie wątpliwości co do treści składanych przez skarżącą oświadczeń (mając na względzie dysfunkcje potwierdzone orzeczeniem o niepełnosprawności oraz nieznajomość prawa potwierdzoną przyznaniem prawa pomocy) było przedwczesne, a skutkowało - nieuzasadnionym na tym etapie postępowania - przyjęciem, że dochód skarżącej przekracza kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, a w konsekwencji, że nie może ona uzyskać świadczenia opisanego w art. 39 ustawy o pomocy społecznej.

Działanie organu zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji narusza art. 75 § 1 k.p.a., wskazujący, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy w tym zeznania świadków, ale także wymienione wcześniej art. 7 i art. 77, art. 80 k.p.a. w związku z art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano ponadto, że rozstrzygnięcia w sprawach z pomocy społecznej mają charakter decyzji uznaniowych - organ może, ale nie musi przyznać zasiłku, także po spełnieniu kryteriów uzasadniających ubieganie się o daną formę pomocy. Nawet jednak gdyby rozpatrywać sprawę w oparciu o art. 41 ustawy o pomocy społecznej zauważyć trzeba, że uznanie administracyjne nie może niweczyć wykonania celu ustawy. Organ administracji publicznej jest zobowiązany do załatwienia sprawy w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny. Przy czym interes społeczny nie ma prymatu nad słusznym interesem obywatela. Poglądy te znajdują poparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 czerwca 1981 roku stwierdził, że "organ administracji, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany (...) załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków (...). Oznacza to, że jeśli w sprawach pozostawionych przez przepisy prawa materialnego uznaniu administracyjnemu nie stoi na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji w realizacji przyznanego potencjalnie uprawnienia, organ ten ma obowiązek załatwić sprawę pozytywnie dla strony". Jest to więc zobowiązanie dla gospodarza postępowania administracyjnego (organu) do kierowania się interesem obywatela, aż do granic naruszenia interesu społecznego. I dotyczy nie tylko decyzji uznaniowych, ale całości działań administracji w procesie stosowania prawa. Zakres przedmiotowy tych czynności podlega ograniczeniu jedynie ze względu na wymóg ich legalności i celowości. Pierwszy z nich, odniesiony zwłaszcza do organu administracyjnego, wynika z zasady legalności (art. 6 k.p.a.), podstawą drugiego jest formuła art. 7 k.p.a.. Dodatkowo celowość zachowania organu w sprawach pomocy społecznej kreowana jest przez treść art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, co sąd pominął przy kontroli decyzji organu. Ponadto art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że "pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości". Podkreślenia wymaga fakt, że ustawodawca nie zawarł tu żadnych konkretnych kryteriów przyznania pomocy społecznej, ogólnie tylko przyjął, że pomoc społeczna należy się osobom, których obecna sytuacja nie pozwala na samodzielne przezwyciężenie problemów życiowych nawet przy uwzględnieniu własnych zasobów i możliwości. Tak więc nawet jeśli osoba posiada dochody (tzw. własne zasoby) może być jej przyznana pomoc społeczna. Podkreślono, że wyrażona w art. 2 ust. 1 norma gwarancyjna nie jest ograniczona do pomocy jednorazowej, czy sporadycznej, a winna być wykonywana tak dalece, jak będzie to uzasadnione przezwyciężeniem trudnej sytuacji życiowej, a więc pomoc społeczna może być udzielana do czasu, kiedy dana osoba będzie w stanie (będzie miała odpowiedni potencjał) pokonać trudną sytuację życiową, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Nie jest też wykluczone, że okresowo, do czasu ziszczenia się przesłanki, o której powyżej pomoc społeczna może w uzasadnionych przypadkach stanowić źródło utrzymania.

Organ natomiast przyjął, co zaakcentował Sąd w uzasadnieniu, że "podejmując decyzję odmowną wziął pod uwagę fakt, że wnioskodawczyni ma stałe źródło dochodu". Stałe źródło dochodu nie wyklucza przyznania pomocy społecznej, jest ono "własnym zasobem", niepozwalającym jednocześnie na przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej w jakiej znalazła się T. G., a tym samym fakt jego posiadania nie może być przyczyną uzasadniającą odmowę przyznania pomocy społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 marca 2014 r., GSK 22/13, wyraźnie podkreślił, że "organ przy wydaniu tego rodzaju decyzji (decyzji uznaniowej) obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materię będącą podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym".

Wskazano, że Sąd przyjął za organem, że "sytuacja bytowa skarżącej w kwietniu 2014 r. była trudna, ale uzyskiwany przez nią dochód, a także udzielona jej dotychczas pomoc finansowa uzasadnia uznanie, że brak było podstaw do przyznania dodatkowego zasiłku celowego na zapłatę faktury za prąd". W ocenie strony skarżącej kasacyjnie z twierdzeniem Sądu pierwszej instancji nie sposób się zgodzić. Nie zostały przeanalizowane wydatki skarżącej, które uniemożliwiały być może opłacenie faktury. Mając na uwadze powyższe, należy podkreślić, że organ uznał wniosek skarżącej o pomoc na opłacenie energii elektrycznej w maju 2014 r. złożony w marcu 2014 r. za przedwczesny, natomiast skarżąca uwzględniając swoje dochody i wydatki, jakie będzie musiała ponieść w maju, wykazała się zapobiegliwością i złożyła wcześniej powyższy wniosek. Rzeczą organu było podanie powodów odmowy przyznania zasiłku celowego w oparciu o ustawy o pomocy społecznej, a więc podanie takich motywów decyzji negatywnej, które by wskazywały, że mimo sytuacji życiowej w jakiej znalazła się skarżąca nie można tej sytuacji zaliczyć do "szczególnie uzasadnionego przypadku". Jednak organ tego nie dokonał, ograniczając się jedynie do ogólnikowych stwierdzeń.

Dodatkowym elementem przemawiającym za uznaniem trudnej sytuacji finansowej i bytowej skarżącej jest też fakt, że Sąd pierwszej instancji uznał tę sytuację na tyle trudną, że przyznał skarżącej postanowieniem z dnia 1 września 2014 r. prawo pomocy poprzez ustanowienie adwokata z urzędu do prowadzenia niniejszej sprawy.

Podkreślono także, że skarżąca nie zwraca się o przyznanie pomocy społecznej na comiesięczne opłaty związane z pokrywaniem kosztów zużytej energii elektrycznej, zwróciła się natomiast o przyznanie tej pomocy za jeden miesiąc – maj 2014 r. (czego organ nie wyjaśnił) - stąd ocena Sądu, że nie jest dopuszczalne uczynienie z pomocy społecznej źródła utrzymania nie może odnosić się do tej sprawy administracyjnej.

Organ rozstrzygający sprawę powinien dokładnie wskazać dlaczego nie przyznał pomocy na dany cel, obowiązany jest zatem poczynić ustalenia, jakimi środkami finansowymi dysponuje w skali miesiąca na potrzeby związane z przyznawaniem zasiłków celowych, ile osób złożyło w danym miesiącu wnioski o przyznanie tej formy pomocy oraz ilu potrzebujących z tej formy pomocy skorzystało. Powyższe ustalenia winny mieć poparcie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym (wyrok NSA z dnia 5 września 2007 r. I OSK 1857/06).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113).

Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116).

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewłaściwą kontrolę legalności zakwestionowanej przez skarżącą decyzji, skutkującą zaakceptowaniem wad prawnych, którymi obarczona jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. i oddaleniem w konsekwencji skargi T. G.

W kontekście przedstawionego wyżej zarzutu skargi kasacyjnej należy podkreślić, że w orzecznictwie NSA wielokrotnie sygnalizowano, że przepis art. 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 cyt. ustawy nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087). Jednakże mimo, że art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma zasadniczo charakter ustrojowo-procesowy i bezpośrednio nie podpada wprost pod żadną z dwóch podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to jednak z uwagi na fakt, że w wyniku działania danego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., I GSK 748/11, LEX nr 12439680), o ile zarzut naruszenia art. 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powiązany jest z innymi przepisami procesowymi (por. postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850, wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07, LEX nr 481336; wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, LEX nr 1166069).

Strona skarżąca kasacyjnie powiązała zarzut naruszenia art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z zarzutem naruszenia art. 134 § 1 tej ustawy akcentując niezasadne oddalenie przez Sąd pierwszej instancji skargi w wyniku zaakceptowania wad prawnych, którymi obarczona jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.

W odniesieniu do powyższego zarzutu należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a". Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (por.: wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., I GSK 1151/11, LEX nr 1336157; wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., I OSK 1234/12, LEX nr 1260068; wyrok NSA z dnia 28 lutego 2012 r., II OSK 2395/10, LEX nr 1138160), a także wtedy gdy sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., II OSK 1580/11, LEX nr 1367333).

Uchybienia, których w ocenie strony skarżącej nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji zostały wskazane w ramach zarzutu naruszenia wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 182 z późn. zm.).

Istota stanowiska strony skarżącej kasacyjnie w zakresie wskazywanych uchybień natury proceduralnej sprowadza się do stwierdzenia o nietrafności przyjęcia przez organy, a następnie przez Sąd pierwszej instancji, że skarżąca – której sytuacja zdrowotna jest organom znana, tak jak i znana jest im nieporadność skarżącej - przekracza kryterium dochodowe uprawniające do świadczeń z pomocy społecznej, czego następstwem było rozpatrywanie sprawy na podstawie art. 41 pkt 1, a nie art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Kwalifikacja ta nastąpiła w wyniku wadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, w którym bezkrytycznie ustalono wyłącznie w oparciu o oświadczenia skarżącej dotkniętej dysfunkcją społeczną i psychiczną, że prowadzi ona odrębne gospodarstwo domowe mimo zamieszkiwania z dorosłym synem, którego nie przesłuchano w charakterze świadka.

Analiza dokumentacji zgromadzonej w aktach administracyjnych nie potwierdza stanowiska strony skarżącej kasacyjnie o tym, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł istotnych braków w postępowaniu wyjaśniającym przeprowadzonym przez organy. Analiza kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] kwietnia 2014 r. wykazuje, że skarżąca T. G. nie zakwestionowała ustaleń organów, z których wynika, że prowadzi ona samodzielne gospodarstwo domowe. Ustaleń tych skarżąca nie zakwestionowała również w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, ani w postępowaniu sądowoadministracyjnym, tj. w skardze do Sądu pierwszej instancji. Z dołączonego przez skarżącą do skargi pisma z dnia 7 lutego 2014 r. wynika, że skarżąca nie kwestionuje faktu przekraczania przez nią kryterium dochodowego, a składając wniosek o przyznanie prawa pomocy w postępowaniu sądowoadministracyjnym skarżąca nie wskazała osób, które pozostają z nią we wspólnym gospodarstwie domowym. Dokumentacja zgromadzona w aktach sprawy nie daje też podstaw do przyjęcia, że skarżąca kasacyjnie jest osobą, która nie byłaby w stanie zareagować na nieprawdziwe w jej przekonaniu ustalenia w zakresie stanu faktycznego. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jest ponadto wiadome z urzędu – w związku z licznymi skargami kasacyjnymi T. G. – że skarżąca kasacyjnie jest osobą, która od wielu lat występuje z wnioskami o udzielenie świadczeń z pomocy społecznej, a w sprawach rozpoznawanych na skutek jej wniosków organy obydwu instancji prowadzą postępowania wyjaśniające i wydają decyzje administracyjnie, w motywach których z istoty rzeczy odnoszą się do kwestii kryterium dochodowego i sposobu jego ustalania. Skarżąca kasacyjnie zna zatem mechanizmy prawnoproceduralne dotyczące przyznawania świadczeń z zakresu pomocy społecznej i ma świadomość konsekwencji, jakie łączą się z faktem samodzielnego prowadzenia gospodarstwa domowego. Wszystkie te okoliczności wskazują, że Sąd pierwszej instancji zasadnie nie zakwestionował stanowiska organów o tym, że skarżąca kasacyjnie prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, a zwłaszcza nie było podstaw do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w kierunku weryfikacji ustaleń niekwestionowanych przez skarżącą, w tym przesłuchania syna skarżącej w sytuacji, w której skarżąca kasacyjnie odmówiła dokonania oględzin całego mieszkania uniemożliwiając tym samym poczynienie ustaleń również co do tego, czy prowadzi ona samodzielne gospodarstwo domowe mieszkając razem z synem. W tym stanie rzeczy brak podstaw do zakwestionowania zasadności przyjętego przez organy i Sąd pierwszej instancji stanowiska, że skarżąca jest osobą samotnie gospodarującą w rozumieniu art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Zarzut naruszenia przez organy przepisów art. 7. art. 77, art. 80, art. 75 § 1 k.p.a. w związku z art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej okazał się zatem nieuzasadniony, a w konsekwencji brak również podstaw do uwzględnienia w realiach niniejszej sprawy naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W wyniku prawidłowo ustalonego stanu faktycznego trafne było stanowisko organów o braku podstaw do przyznania skarżącej zasiłku celowego w oparciu o przepis art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej i potrzebie rozważenia przesłanek przyznania specjalnego zasiłku celowego, o jakim stanowi art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z tym przepisem, "w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi". Wykładnia tego przepisu dokonana przez organy i Sąd pierwszej instancji jest prawidłowa. Prawidłowo również zastosowano ten przepis w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że ustawodawca w normatywnej konstrukcji zasiłku, o jakim stanowi art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej posłużył się dwiema kategoriami tzw. luzu decyzyjnego. Kompetencja do przyznania tego zasiłku jest bowiem kompetencją uznaniową ("może być przyznany specjalny zasiłek celowy"), a jedna z materialnoprawnych przesłanek jego przyznania określona została przy pomocy pojęć nieostrych ("w szczególnie uzasadnionych przypadkach"). Takie uwarunkowania specjalnego zasiłku celowego, który dodatkowo przedstawia się jako świadczenie o charakterze wyjątkowym, bo skierowane do osób lub rodzin, którym co do zasady nie przysługują świadczenia z pomocy społecznej, tj. osób lub rodzin, których dochody przekraczają kryterium dochodowe - determinują szczególny obowiązek współdziałania z organami pomocy społecznej osób, które ubiegają się o to świadczenie. Z art. 4 ustawy o pomocy społecznej wynika, że osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Z kolei art. 11 ust. 2 tej ustawy stanowi, że "brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej (...) może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia (...)". Przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym. Obowiązek współdziałania przedstawia się różnie w zależności od formy pomocy. Jest niewątpliwie większy, gdy pomoc ta może być przyznana wyjątkowo - "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". Skarżąca tego ustawowego obowiązku współdziałania z organami pomocy społecznej nie realizuje skoro sprzeciwia się przeprowadzeniu wywiadu alimentacyjnego z jej synem, odmawia udzielenia informacji o wysokości uzyskanego dodatku mieszkaniowego i okazania decyzji o jego przyznaniu, nie wyraża zgody na dokonanie oględzin całego mieszkania, a tym samym uniemożliwia dokonanie ustaleń faktycznych niezbędnych dla zastosowania względem niej świadczenia przysługującego w wyjątkowych sytuacjach, tj. specjalnego zasiłku celowego. Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie wskazuje się, że "szczególnie uzasadniony przypadek" oznacza przypadek odbiegający od sytuacji osób spełniających kryteria dochodowe. Przypadek ten musi być na tyle wyrazisty i odbiegający od sytuacji innych osób znajdujących się w trudnym położeniu, że uzasadnia przyznanie pomocy z uwagi na okazjonalność i nadzwyczajność występującego zdarzenia, które jest na tyle dotkliwe w skutkach, że dana osoba nie jest w stanie sobie z nim poradzić, nawet przy uwzględnieniu możliwości ludzkiej zapobiegliwości. "Szczególnie uzasadniony przypadek" to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że tak drastyczne, tak dotkliwe w skutkach i ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych. Wyjątkowość okoliczności przyznawania świadczeń na specjalnych zasadach wynika stąd, iż beneficjenci tych świadczeń nie spełniają ogólnych kryteriów otrzymania pomocy. Przyznanie pomocy takim osobom i rodzinom przy ograniczonych środkach finansowych i ogromnej liczbie beneficjentów oraz osób oczekujących na wsparcie wymaga absolutnie wyjątkowych okoliczności. Stąd też przez "szczególne przypadki" uzasadniające przyznanie specjalnego zasiłku celowego nie zostały uznane spłata zadłużenia, zapłacenie rachunku za gaz, prąd, zakup biletów komunikacji miejskiej (por. wyroki NSA: z dnia 28 sierpnia 2008 r., I OSK 1416/07, z dnia 12 maja 2011 r., I OSK 164/11; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 15 kwietnia 2008 r., IV SA/Gl 155/07; wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 stycznia 2012 r., III SA/Kr 401/11, I. Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Lex 2014 , s. 2012 -213, W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, LexisNexis 2013, s.188 ).

Wyżej przedstawiona wykładnia pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku" jest tożsama z wykładnią przedstawioną przez Sąd pierwszej instancji. W kontekście tego trafnie Sąd ten ocenił również, że taki szczególnie uzasadniony przypadek nie wystąpił w realiach niniejszej sprawy. Z akt sprawy wynika, że sytuacja bytowa i zdrowotna skarżącej kasacyjnie nie zmienia się od pewnego czasu. Jest ona osobą długotrwale chorą i niepełnosprawną. Nie nastąpiło żadne szczególne nadzwyczajne wydarzenie, które pogorszyłoby jej dotychczasową sytuację. Okoliczności, na które powołuje się skarżąca kasacyjnie – nie kwestionując jej trudnej sytuacji życiowej, materialnej i zdrowotnej – nie noszą zatem znamion nagłości, jednorazowości, niecodzienności, nadzwyczajności, wymaganej dla przyznania zasiłku określonego w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej.

Ponadto podkreślenia wymaga, że specjalny zasiłek celowy nie może przybierać formy świadczenia cyklicznego, przyznawanego na kolejne pojawiające się przewidywalne bądź nawet oczywiste potrzeby, związane z normalnym, bieżącym korzystaniem z lokalu mieszkalnego, jak uregulowanie opłat za gaz, energię, czynsz, a do tego w istocie dąży skarżąca. Temu służy specjalny zasiłek okresowy, określony w art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, który jest przyznawany w sytuacji, gdy wyjątkowo niekorzystne konsekwencje rozciągnięte są w czasie, przy czym w tym przypadku musi również zachodzić "szczególnie uzasadniony przypadek" (por. W. Maciejko, P. Zaborniak, op.cit. s. 190 ). Skarżąca w skardze kasacyjnej nie zarzuciła naruszenia art. 41 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Ponadto świadczenie z tego przepisu podlega częściowemu albo całkowitemu zwrotowi, a skarżąca niewątpliwie domagała się przyznania świadczenia bezzwrotnego.

Skoro trafnie wykluczono w realiach niniejszej sprawy materialną przesłankę przyznania specjalnego zasiłku celowego, tj. przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", organy nie miały podstaw do działania w ramach uznania administracyjnego, które jest realizowane dopiero wtedy, gdy w sprawie spełnione są faktyczne i materialnoprawne przesłanki uzyskania świadczenia. Wśród kryteriów, jakie powinny być brane pod uwagę w dokonywaniu wyboru rozstrzygnięcia w ramach uznania, znajdują się m.in. kryteria wskazane w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. W rozpoznawanej sprawie nie mogło jednakże dojść do naruszenia powyższych przepisów, jak i do przekroczenia granic uznania, bowiem treść rozstrzygnięcia zdeterminowały wcześniejsze ustalenia dotyczące braku wystąpienia w sprawie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Kwestia uznaniowości i rozważania przekroczenia jej granic aktualizuje się dopiero w sytuacji stwierdzenia, że zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", który jest warunkiem sine qua non przyznania świadczeń specjalnych z art. 41 ustawy o pomocy społecznej. W niniejszej sprawie natomiast Sąd pierwszej instancji zasadnie zaakceptował stanowisko organów, że przypadek taki nie zaistniał.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Odnosząc się do żądania dotyczącego zasądzenia kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu wskazać należy, że przepisy art. 209 i 210 ustawy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. W niniejszej sprawie skarżąca korzystała ze zwolnienia od kosztów sądowych. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 258-261 tej ustawy. Z tego też względu wniosek pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia za czynności w postępowaniu kasacyjnym Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.