Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 840/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 92 ust. 1 pkt 8, pkt 6, pkt 7
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 1985 nr 370 poz 8 art. 12, art. 13,
law: Rozporządzenie Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Protokolant Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2008 r. nałożono na C. Spółka z o.o. z siedzibą w O., karę pieniężną w wysokości 1.500 zł.

Podstawę faktyczną niniejszego rozstrzygnięcia stanowiło:

- wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w cyfrowe urządzenie rejestrujące bez wymaganego sprawdzenia okresowego,

- wykonywanie przewozu drogowego towarów niebezpiecznych pojazdem bez wymaganych gaśnic lub wyposażonym w gaśnice niespełniające warunków określonych w umowie ADR.

Powyższe ustalono podczas kontroli drogowej pojazdu członowego marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] przeprowadzonej w dniu [...] września 2008 r. w miejscowości R. na autostradzie [...]. Zatrzymanym pojazdem kierował p. S. W. Przebieg i wyniki kontroli zostały udokumentowane protokołem z dnia [...] września 2008 r.

W złożonym odwołaniu strona podniosła, że zgodnie z Konstytucją RP, rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego prawa w Polsce. W związku z powyższym niemożliwe jest nałożenie kary pieniężnej za niewykonanie wymogów określonych w tym rozporządzeniu. Poza tym, w opinii skarżącego, ponowną legalizację urządzeń rejestrujących wykonuje się wyłącznie przy okazji ich naprawy.

Decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2009 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 z późn. zm.), lp. 12.4, lp. 6.3.2. załącznika do ustawy o transporcie drogowym, rozdziału VI załącznika rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L370 z 31 grudnia 1985 r.) w związku z art. 13 rozporządzenia Rady (WE) nr 561/2006 z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L102 z 11 kwietnia 2006 r.), art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 28 października 2002 r. o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych (Dz. U. Nr 199, poz. 1671 z późn. zm.) przepisów 8.1.4.1 i 8.1.4.4 załącznika do umowy europejskiej dotyczącej międzynarodowego przewozu drogowego towarów niebezpiecznych (ADR), sporządzonej w Genewie dnia 30 września 1957 r. wprowadzonej oświadczeniem rządowym z dnia 26 lipca 2005 r. w sprawie wejścia w życie zmian do załączników A i B do Umowy europejskiej dotyczącej międzynarodowego przewozu drogowego towarów niebezpiecznych (ADR), sporządzonej w Genewie dnia 30 września 1957 r. (Dz. U. z 2005 r. Nr 178, poz. 1481 z późn. zm.), § 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 11 lutego 2005 r. w sprawie zezwoleń na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie instalacji lub napraw oraz sprawdzania urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym - tachografów samochodowych (Dz. U. Nr 33, poz. 295), po rozpatrzeniu odwołania przedsiębiorcy, utrzymano zaskarżoną decyzję w całości w mocy.

Główny Inspektor Transportu Drogowego po analizie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie zważył co następuje:

Odnośnie naruszenia w postaci wykonywania przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące, które nie zostało poddane wymaganej kontroli okresowej lub badaniu kontrolnemu.

Zgodnie z treścią lit. a) ust. 3 rozdziału VI załącznika nr I do rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym kontrole okresowe urządzeń zamontowanych w pojazdach są przeprowadzane co dwa lata, przy czym mogą być przeprowadzane przy okazji okresowego badania technicznego. Kontrole te obejmują: sprawdzenie czy urządzenie funkcjonuje prawidłowo, sprawdzenie czy urządzenie opatrzone jest znakiem zatwierdzenia typu, sprawdzenie czy zamocowana jest tabliczka pomiarowa, sprawdzenie czy plomby na urządzeniu i na innych częściach instalacji są w stanie nienaruszonym, wyznaczenie faktycznego obwodu tocznego kół.

W myśl lit. b) ust. 3 rozdziału VI załącznika nr I do rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 badanie mające na celu stwierdzenie zgodności z postanowieniem rozdziału III lit. f) pkt 3, dotyczącym maksymalnych dopuszczalnych błędów w użytkowaniu jest przeprowadzane co najmniej raz na sześć lat, przy czym każde państwo członkowskie może ustalić krótszy odstęp między takimi badaniami, dotyczący pojazdów zarejestrowanych na swoim terytorium. Po takim badaniu należy dokonać wymiany tabliczki pomiarowej.

Zgodnie z § 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy w sprawie zezwoleń na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie instalacji lub napraw oraz sprawdzania urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym - tachografów samochodowych, sprawdzanie urządzenia rejestrującego zainstalowanego w pojeździe zarejestrowanym na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, o którym mowa w ust. 3 lit. b) rozdział VI załącznika I do rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, wykonuje się nie rzadziej niż co 24 miesiące, licząc od daty naniesionej na tabliczkę pomiarową, o ile wcześniej nie nastąpi uszkodzenie urządzenia rejestrującego, przekroczenie dopuszczalnych wartości błędów, uszkodzenie bądź utrata cechy nałożonej w czasie sprawdzania lub tabliczki pomiarowej.

Urządzenie rejestrujące powinno być zgłoszone do sprawdzania:

1) po raz pierwszy, wraz z dowodem legalizacji pierwotnej;

2) kolejnego, z dowodem legalizacji pierwotnej albo ostatniej legalizacji ponownej.

Stosownie do art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów ustawy o czasie pracy kierowców lub przepisów wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych lub przepisów wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych.

Konsekwencją tego rozwiązania jest treść lp. 11.1 ust. 1 lit. d) załącznika do ww. ustawy, który nakłada karę pieniężną w wysokości 1.000 zł w przypadku gdy wykonywany jest przewóz drogowy pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące, które nie zostało poddane wymaganej kontroli okresowej lub badaniu kontrolnemu.

Po wnikliwej analizie materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie Główny Inspektor Transportu Drogowego zważył, iż argumenty przedstawione w odwołaniu strony nie zasługują na uwzględnienie.

Z akt sprawy wynika, że kontrola okresowa tachografu marki [...] typ [...] zainstalowanego w kontrolowanym pojeździe miała miejsce w dniu [...] września 2006 r. W związku z powyższym kolejne sprawdzenie okresowe tachografu powinno być przeprowadzone do dnia [...] września 2008 r.

W odwołaniu od decyzji skarżący podnosi, że rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85, zgodnie z Konstytucją RP nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego prawa, w związku z powyższym nie może stanowić podstawy do nałożenia kary pieniężnej.

W ocenie Głównego Inspektora powyższe argumenty nie zasługują na uwzględnienie. Zastosowanie przepisów rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 jest związane z przystąpieniem Rzeczypospolitej Polskiej do struktur Unii Europejskiej, a co się z tym wiąże prawo wspólnotowe stało się częścią prawa krajowego. Powoływanie się na art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym, służy przytoczeniu podstawy prawnej ze wspólnotowych aktów prawnych będących obecnie częścią prawa krajowego.

Zgodnie z art. 90 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o referendum ogólnokrajowym (Dz. U. Nr 57, poz. 507 ze zm.) zarządzono i przeprowadzono referendum w sprawie wyrażenia zgody na ratyfikację Traktatu dotyczącego przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. W związku z powyższym Prezydent został upoważniony do ratyfikowania Traktatu Akcesyjnego, podpisanego w Atenach.

Przepisy art. 90 ust. 3 traktują o procedurze wyrażenia zgody na ratyfikacje umowy międzynarodowej o przekazaniu na rzecz organizacji międzynarodowej kompetencji organów władzy państwowej w niektórych sprawach.

Konstytucja z 2 kwietnia 1997 r. uwzględniając zasadę demokratycznego, państwa prawnego, w rozdziale III poświeconemu źródłom prawa w art. 87 określiła, poprzez wyszczególnienie aktów, krajowy porządek prawny.

Nie ma natomiast wątpliwości, że aktami powszechnie obowiązującymi będą - po zrealizowaniu dyspozycji art. 90 Konstytucji RP, tj. po przystąpieniu Polski do organizacji międzynarodowej - nieokreślone bliżej w Konstytucji akty prawa organizacji międzynarodowej.

Art. 91 ust. 3 stanowiący podstawę prawną ich obowiązywania w krajowym porządku prawnym ma także, jak się wydaje szersze znaczenie.

Ratyfikowane umowy międzynarodowe, zgodnie z art. 91 ust. 1, stanowią jego część. Ogłoszenie stanowi dowód ratyfikacji umowy przez Prezydenta, a przede wszystkim jest urzędowym podaniem do wiadomości publicznej tekstu umowy.

Zgodnie z art. 2 Traktatu (Dz. U. Nr 90, poz. 864) w części aktu dotyczącego warunków przystąpienia określono, że "od dnia przystąpienia nowe Państwa Członkowskie są związane postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot (...) przed dniem przystąpienia; postanowienia te są stosowane w nowych Państwach Członkowskich zgodnie z warunkami określonymi w tych Traktatach i niniejszym akcie".

W związku z powyższym, postanowienia Traktatu i Aktu, dotyczącego przystąpienia uznają nowo przyjęte państwa za strony traktatów założycielskich Unii Europejskiej i Wspólnoty, zobowiązując je jednocześnie do stosowania aktów prawa wspólnotowego. Nowi członkowie są również zobowiązani postanowieniami pozostałego dorobku prawnego Unii Europejskiej (acąuis communautaire).

"Na mocy Traktatu o przystąpieniu Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej z dniem 1 maja 2004 r. zaczęło obowiązywać w Polsce prawo Unii Europejskiej. (...) Prawo Unii Europejskiej obowiązuje bezpośrednio, bądź wymaga wdrożenia do krajowego porządku prawnego. (...)

Na porządek prawny Unii Europejskiej składa się prawo pierwotne oraz prawo wtórne, uzupełnione orzecznictwem Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (ETS), który został powołany w celu kontrolowania przestrzegania oraz dokonywania wykładni prawa wspólnotowego. Podstawową zasadą prawa wspólnotowego, ustaloną w orzecznictwie ETS, jest zasada nadrzędności, która przewiduje, że prawo pierwotne oraz akty wydane na jego podstawie będą stosowane przed prawem krajowym. Do aktów prawa pierwotnego zalicza się przede wszystkim traktaty wraz z towarzyszącymi im załącznikami i protokołami. Obecnie do obowiązujących traktatów należą m. in. Traktat o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej, Traktat o ustanowieniu Europejskiej Wspólnoty Atomowej oraz Traktat o Unii Europejskiej. Ponadto do prawa pierwotnego zalicza się wszystkie kolejne traktaty nowelizujące oraz traktaty o przystąpieniu nowych państw. (...)"

Mając na uwadze powyższe należy wskazać na art. 249 TWE, który zawiera katalog aktów prawa pochodnego. Są to akty wiążące: rozporządzenia, dyrektywy i decyzje, a także nie wiążące: zalecenia i opinie. Katalog ten uzupełnia wprowadzony na mocy Traktatu z Maastricht art. 110 TWE przyznający Europejskiemu Bankowi Centralnemu kompetencje do wydawania, w ramach polityki walutowej, rozporządzeń, decyzji, zaleceń i opinii. Stosownie do art. 249 II TWE [189 II] rozporządzenia mają ogólne zastosowania i "obowiązują we wszystkich swoich częściach" oraz stosuje się je "bezpośrednio w każdym państwie członkowskim".

"Normy rozporządzeń obowiązują bezpośrednio i są stosowane bezpośrednio, bez potrzeby ich inkorporowania czy transponowania do krajowych porządków prawnych. Zasadniczo uważa się za niedopuszczalne, aby ustawodawcy państw członkowskich wprowadzali rozporządzenia wspólnotowe do prawa krajowego za pomocą ustaw czy innych aktów normatywnych. (...) Rozporządzenia, zachowując swój wspólnotowy charakter, stają się integralną częścią porządków prawnych. "

Mając na uwadze powyższe należało decyzję organu I instancji utrzymać w mocy.

Odnośnie naruszenia w postaci wykonywania towarów niebezpiecznych pojazdem bez wymaganych gaśnic lub wyposażonym w gaśnice niespelniające warunków określonych w umowie ADR.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych pojazd przewożący towary niebezpieczne powinien być odpowiednio przystosowany, wyposażony i oznakowany zgodnie z umową ADR.

Stosownie do przepisu 8.1.4.1 lit. b) załącznika do umowy ADR jednostki transportowe o dopuszczalnej masie całkowitej większej niż 7,5 t muszą być wyposażone w jedną lub więcej gaśnic przenośnych o minimalnej pojemności całkowitej 12 kg proszku gaśniczego dla grup pożarów A, B i C.

W myśl natomiast przepisu 8.1.4.4. załącznika do umowy ADR, gaśnice przenośne, zgodnie z przepisami podanymi pod 8.1.4.1 lub 8.1.4.2, powinny być zaopatrzone w plombę potwierdzającą, że nie były one używane. Ponadto powinny być one oznakowane znakiem zgodności z normą uznaną przez właściwą władzę i napis wskazujący co najmniej datę (miesiąc, rok) następnej kontroli lub, odpowiednio, maksymalny dopuszczalny okres użytkowania. Gaśnice powinny podlegać okresowym kontrolom zgodnie z przyjętymi normami krajowymi w celu zapewnienia ich bezpieczeństwa funkcjonalnego.

Stosownie do art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając wynikające z przepisów ustawy lub przepisów o przewozie towarów niebezpiecznych podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15. 000 złotych.

Konsekwencją tego rozwiązania jest treść lp. 6.3.2. załącznika do ww. ustawy, który sankcjonuje karą pieniężną w wysokości 500 zł wykonywanie przewozu drogowego towarów niebezpiecznych pojazdem bez lub wyposażonym w gaśnice niespełniające warunków określonych w umowie ADR.

Podczas przeprowadzonej kontroli drogowej strona wykonywała przewóz drogowy towaru niebezpiecznego o nr [...] oraz próżnych opakowań po towarach niebezpiecznych. Kierowca okazał do kontroli dwie gaśnice o pojemności 6 kg i 2 kg. Data ważności przeglądu gaśnicy o pojemności 6 kg upłynęła w lipcu 2008 r.

W czasie prowadzonego postępowania administracyjnego strona nie odniosła się do przedstawionych zarzutów. Również w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący nie kwestionuje ustalonego w sprawie stanu faktycznego.

Po analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Główny Inspektor zważył, że w przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że strona wykonywała przewóz drogowy towarów niebezpiecznych pojazdem wyposażonym w gaśnice nie spełniające warunków określonych w umowie ADR.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przedsiębiorca zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 2, 87, 92 oraz dalszych Konstytucji RP poprzez stosowanie przepisów prawa nie stanowiących w myśl Konstytucji RP prawa powszechnie obowiązującego w Polsce oraz rozporządzenia, które zostało w części wydane bez upoważnienia zawartego w ustawie

- art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 ustawy K.p.a. poprzez wykroczenie poza ramy powszechnie obowiązującego prawa w Polsce.

W związku z powyższym przedsiębiorca wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części nakładającej karę w wysokości 1000 zł tytułem nie dokonania sprawdzenia okresowego urządzenia rejestrującego w samochodzie marki [...] o numerze rejestracyjnym [...].

W opinii spółki, stanowisko Głównego Inspektora Transportu Drogowego narusza wynikającą z art. 2 Konstytucji RP ideę państwa prawnego i związaną z nią zasadę zaufania obywateli do państwa i bezpieczeństwa prawnego, art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 K.p.a., oraz naruszone został również art. 87 i następne Konstytucji RP.

Zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego "analiza Konstytucji, a zwłaszcza jej rozdziału III, (...) nie pozostawia wątpliwości, że ustrójodawca w sposób w pełni zamierzony i jednoznacznie wyrażony, przyjął w Konstytucji przedmiotowo i podmiotowo zamknięty system źródeł prawa powszechnie obowiązującego" (wyrok z 28 czerwca 2000 r., K. 25/99, OTK ZU nr 5/2000, s. 772). Z drugiej strony, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że wyliczenie aktów powszechnie obowiązujących zawarte w art. 87 Konstytucji RP nie ma charakteru wyczerpującego, przy czym uzupełnienie tego katalogu jest możliwe wyłącznie na podstawie szczególnych przepisów konstytucyjnych (wyrok z 1 grudnia 1998 r., K. 22/98, OTK ZU nr 7/1998, s. 645).

Pogląd ten został powtórzony przez Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 10 czerwca 2003 r. (sygn. akt SK 37/02).

Z analizy postanowień Konstytucji RP (art. 87, art. 91 ust. 2, art. 188 pkt. 1-3, art. 234) można wyprowadzić katalog i hierarchię aktów prawnych powszechnie obowiązujących, przedstawiają się one następująco (w kolejności od aktów o najwyższej mocy prawnej): Konstytucja RP, umowy międzynarodowe ratyfikowane za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie, ustawy i rozporządzenia z mocą ustawy, rozporządzenia oraz akty prawa miejscowego. Akty o najwyższej mocy prawnej (Konstytucję RP, ustawy oraz ustawy zezwalające na ratyfikację umowy międzynarodowej) Konstytucja RP pozostawia w gestii parlamentu oraz w nadzwyczajnych stanach Prezydentowi, organy uprawnione do wydawania rozporządzeń są natomiast enumeratywnie wyliczone w Konstytucji, są to: Prezydent RP (art. 142 ust. 1 Konstytucji), Rada Ministrów (art. 146 ust. 4 pkt. 2 Konstytucji), Prezes Rady Ministrów (art. 148 pkt. 3 Konstytucji), Ministrowie kierujący działami administracji (art. 149 ust. 1 Konstytucji), Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji (art. 213 ust. 2 Konstytucji).

Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji, rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 nie jest wydane przez wskazany w Konstytucji organ, zakres normowania jest też inny niż przewidziany w Konstytucji - niemożliwe jest zatem uznanie, iż rozporządzenie to mieści się w zamkniętym przedmiotowo i podmiotowo konstytucyjnym katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Niemożliwe jest też przyjęcie, iż konstytucyjny katalog źródeł prawa powszechnie obowiązującego dotyczy wyłącznie prawa wewnętrznego, gdyż na przeszkodzie temu stoją wymienione w nim ratyfikowane umowy międzynarodowe - których nie można uznać za krajowe źródła prawa. Dotychczasowa praktyka prounijnej wykładni prawa krajowego (w tym Konstytucji) nie może w tej sprawie mieć miejsca, stoi temu na przeszkodzie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 27 kwietnia 2005 r., sygn. akt P 1/05 w którym Trybunał uznał, że obowiązek prounijnej wykładni prawa krajowego ma swoje granice - a mianowicie kiedy to jej skutkiem byłoby pogorszenie położenia jednostek.

Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Przywołany w decyzji art. 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy w sprawie zezwoleń na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie instalacji lub naprawy urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. U. z 2005 r., Nr 33 poz. 295) jeśliby miał być traktowany jako źródło obowiązku okresowego badania cyfrowych urządzeń rejestrujących, wykraczałby poza szczegółowe upoważnienie zawarte w art. l6d ustawy Prawo o miarach (Dz. U. z 2004 r., Nr 243, poz. 2441).

Wydając decyzję w oparciu o przepisy nie mieszczące się w zamkniętym katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego oraz Główny Inspektor Transportu Drogowego naruszyli art. 7 Konstytucji oraz art. 6 ustawy Kpa - przyjmując jako podstawę wydania decyzji, skutkującej pogorszeniem sytuacji krajowych jednostek gospodarczych, akt prawny nie obowiązujący w Polsce.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie.

Podtrzymując na użytek niniejszej odpowiedzi na skargę stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz biorąc pod uwagę treść skargi, organ zauważył, co następuje:

Zarzuty skarżącego dotyczące stosowania przepisów prawa nie stanowiących prawa powszechnie obowiązującego w Polsce oraz rozporządzenia, które zostało w części wydane bez upoważnienia zawartego w ustawie oraz wykroczenia poza ramy powszechnie obowiązującego prawa w Polsce należy uznać za bezzasadne.

Organ II instancji wyjaśnia, iż Traktat Akcesyjny został podpisany w Atenach 16 kwietnia 2003 r. W dniach 7 i 8 czerwca 2003 r. odbyło się w Polsce referendum, w którym większość głosujących opowiedziała się za ratyfikacją Traktatu. Na tej podstawie Prezydent Rzeczypospolitej dokonał jego ratyfikacji. Należy przypomnieć, iż Polska jest członkiem Unii Europejskiej od 1 maja 2004 r. Na mocy Traktatu o przystąpieniu Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej z dniem 1 maja 2004 r. zaczęło obowiązywać w Polsce prawo wspólnotowe. Traktat ten został ogłoszony w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 kwietnia 2004 r., Nr 90, poz. 864.

Prawo wspólnotowe obowiązuje bądź bezpośrednio, bądź wymaga wdrożenia do krajowego porządku prawnego. Na porządek prawny Wspólnoty Europejskiej składa się przede wszystkim prawo pierwotne oraz prawo wtórne. Podstawową zasadą prawa wspólnotowego, ustaloną w orzecznictwie ETS, jest zasada nadrzędności, która przewiduje, że prawo pierwotne oraz akty wydane na jego podstawie będą stosowane przed prawem krajowym. Do aktów prawa pierwotnego zalicza się przede wszystkim traktaty wraz z towarzyszącymi im załącznikami i protokołami. Zgodnie z art. 249 Traktatu o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej do aktów wspólnotowego prawa wtórnego należy zaliczyć rozporządzenia, dyrektywy, decyzje, zalecenia i opinie.

Rozporządzenie organów Unii Europejskiej jest aktem wiążącym w całości i jest bezpośrednio stosowane w każdym państwie członkowskim. Oznacza to, że akty te stają się częścią krajowych systemów prawnych bez potrzeby dokonywania jakichkolwiek czynności transpozycyjnych i wywierają skutki bezpośrednie w stosunku do jednostek. Rozporządzenia mają taką samą moc obowiązującą we wszystkich państwach członkowskich i są zintegrowane z systemami prawnymi państw członkowskich. Ich obowiązywanie zależy jedynie od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej. W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszeń powoływanych przez stronę przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 jest aktem prawnym obowiązującym w Polsce.

Powoływany przez stronę zarzut dotyczący § 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy w sprawie zezwoleń na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie instalacji lub naprawy urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, jeśli miałby być traktowany jako źródło obowiązku okresowego badania cyfrowych urządzeń rejestrujących wykraczałby poza upoważnienie zawarte w art. 16d ustawy prawo o miarach, jest niezrozumiały. Zgodnie z art. 16d ust. 5 pkt 4 ustawy Prawo o miarach minister właściwy do spraw gospodarki określi, w drodze rozporządzenia okresy, w jakich są wykonywane sprawdzenia przyrządów pomiarowych. Należy wskazać, iż określenie tych terminów mieści się w tej delegacji. Organ odwoławczy, po wnikliwej analizie, nie dostrzegł żadnych uchybień we wskazanym przez skarżącego w skardze zakresie. Trudno, bowiem jednoznacznie dociec, przy braku bardziej precyzyjnych wskazań ze strony skarżącego, czym objawia się podniesione przez stronę naruszenie. Skarżący podnosi jedynie, iż jeżeli § 7 powołanego powyżej rozporządzenia miałby być traktowany jako źródło obowiązku okresowego badania cyfrowych urządzeń rejestrujących wykraczałby poza upoważnienie zawarte w art. l6d ustawy prawo o miarach bez wskazania dowodów na poparcie swoich twierdzeń. Nie jest w gestii organu II instancji analizowanie skargi pod względem motywacji skarżącej strony. To na stronie ciąży obowiązek dokładnego uzasadniania swoich zarzutów, a nie tylko ich ogólnego wskazywania bez przytoczenia żadnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń.

Odnośnie pozostałych argumentów skarżącego podniesionych w niniejszej skardze należy stwierdzić, iż na użytek niniejszej odpowiedzi na skargę pozostaje aktualne stanowisko organu odwoławczego szeroko, precyzyjnie i dokładnie wyrażone w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W toku postępowania administracyjnego starannie dokonano ustaleń faktycznych i stosownie do tego zastosowano obowiązujące przepisy.

Organy I i II instancji podjęły w ramach postępowania wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i na podstawie całego zebranego materiału dowodowego wydały rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Treść skargi stanowi powtórzenie zarzutów formułowanych przez stronę w odwołaniu od decyzji organu I instancji i stanowi polemikę z zebranym w sprawie materiałem dowodowym i ustalonym na jego podstawie stanem faktycznym, który w ocenie organu II instancji jest bezsporny i nie budzi wątpliwości. Zważywszy na treść zarzutów zawartych w skardze, w której strona skarżąca dokonuje na własny użytek interpretacji przepisów, argumentacja przedstawiona w decyzji organu odwoławczego pozostaje aktualna dla potrzeb niniejszej odpowiedzi na skargę. Dopiero na rozprawie skarżący podniósł, że powołane w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 11 lutego 2005 r. w sprawie zezwoleń na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie instalacji lub napraw oraz sprawdzania urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym - tachografów samochodowych (Dz. U. Nr 33, poz. 295) nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie, gdyż zgodnie z § 1 ust. 2 powołanego rozporządzenia jego przepisów nie stosuje się do cyfrowych urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, o których mowa w rozporządzeniu Rady (WE) nr 2135/98 z dnia 24 września 1998 r. zmieniającym rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz dyrektywę 88/599/EWG dotyczącą stosowania rozporządzeń Rady (EWG) nr 3820/85 i (EWG) nr 3821/85 (Dz. Urz. WE L 274 z 9 października 1998 r.) oraz w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1360/2002 z 13 czerwca 2002 r. dostosowującym po raz siódmy do postępu technicznego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 207 z 5 sierpnia 2002 r.). Oznacza to m.in., że przywołany w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji § 7 powołanego rozporządzenia, w którym określono okresy sprawdzania urządzenia rejestrującego w następujący sposób:

"§ 7. 1. Sprawdzanie urządzenia rejestrującego zainstalowanego w pojeździe zarejestrowanym na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, o którym mowa w ust. 3 lit. b) rozdział VI załącznika I do rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, wykonuje się nie rzadziej niż co 24 miesiące, licząc od daty naniesionej na tabliczkę pomiarową, o ile wcześniej nie nastąpi uszkodzenie urządzenia rejestrującego, przekroczenie dopuszczalnych wartości błędów, uszkodzenie bądź utrata cechy nałożonej w czasie sprawdzania lub tabliczki pomiarowej.

2. Urządzenie rejestrujące powinno być zgłoszone do sprawdzania:

1) po raz pierwszy, wraz z dowodem legalizacji pierwotnej;

2) kolejnego, z dowodem legalizacji pierwotnej albo ostatniej legalizacji ponownej."

nie ma również zastosowania w rozpatrywanej sprawie, a w konsekwencji – że obowiązujące przepisy prawne nie określają okresów, w jakich powinny być kontrolowane cyfrowe urządzenia rejestrujące stosowane w transporcie drogowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.; zwaną dalej p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2009 r., utrzymującą w całości w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2008 r., którą nałożono na skarżącego karę pieniężną w wysokości 1.500 zł za następujące naruszenia:

- wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w cyfrowe urządzenie rejestrujące bez wymaganego sprawdzenia okresowego,

- wykonywanie przewozu drogowego towarów niebezpiecznych pojazdem bez wymaganych gaśnic lub wyposażonym w gaśnice niespełniające warunków określonych w umowie ADR.

Skarżący podniósł w skardze dwa zasadnicze zarzuty. Po pierwsze, odwołując się do przyjętej w Konstytucji RP zasady zamkniętego systemu źródeł prawa, zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 2, 87, 92, 7 Konstytucji RP, w szczególności przez zastosowanie rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85, a więc aktu nie stanowiącego w myśl Konstytucji prawa powszechnie obowiązującego w Polsce. W konsekwencji, po drugie, uznał, że w obowiązujących w Polsce przepisach prawnych brak jest podstawy do ustalenia obowiązkowych kontroli tachografów cyfrowych i nakładania z tego tytułu kar pieniężnych.

Obowiązywanie przepisów unijnych w krajowym porządku prawnym, a w szczególności stosowanie rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, było przedmiotem wielu orzeczeń sądów administracyjnych.

Wyraźną cezurę w tym zakresie stanowiła zmiana ustawy o transporcie drogowym, tj. dzień 21 grudnia 2005 r., od którego rozpoczął obowiązywanie przepis art. 92 ust. 1 pkt 8, wprowadzający odpowiedzialność za naruszenie obowiązków lub warunków wynikających z przepisów wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych.

Obowiązująca do tego momentu treść przepisu art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym stanowiła podstawę prawną nakładania kar pieniężnych za naruszenie rozporządzeń Unii Europejskiej. Przepis ten głosił, iż kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych - podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych. Podstawą prawną obowiązywania wszystkich rozporządzeń unijnych była zatem umowa międzynarodowa. Niewątpliwie bowiem umową międzynarodową wskazaną w art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym jest Traktat Akcesyjny z 16 kwietnia 2003 r. dotyczący przystąpienia Rzeczpospolitej Polskiej do Unii Europejskiej. Traktat Akcesyjny jest jednocześnie umową międzynarodową o szczególnych konsekwencjach prawnych wskazanych w art. 91 ust. 1-3 Konstytucji. Stosownie bowiem do wskazanego artykułu ustawy zasadniczej, gdy z ratyfikowanej umowy międzynarodowej konstytuującej organizację międzynarodową wynika, że prawo stanowione przez tę organizację jest bezpośrednio stosowane, to w wypadku kolizji z ustawami ma przed nim pierwszeństwo. Zgodnie zaś z art. 2 Traktatu Akcesyjnego, od dnia przystąpienia do Unii Europejskiej nowe Państwa Członkowskie są związane postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny przed dniem przystąpienia; postanowienia te są stosowane w nowych Państwach Członkowskich zgodnie z warunkami określonymi w tych Traktatach i w niniejszym Akcie. Z kolei jednym z takich, wskazanych w art. 2 Traktatu Akcesyjnego, wiążących Rzeczpospolitą Polską postanowień jest art. 249 TWE, który zawiera katalog aktów prawa pochodnego, a są to akty wiążące: rozporządzenia, dyrektywy i decyzje oraz nie wiążące: zalecenia i opinie. Jednocześnie art. 249 TWE określa warunki obowiązywania ww. rozporządzeń. Zgodnie z jego treścią, mają one ogólne zastosowanie i obowiązują we wszystkich swoich częściach oraz stosuje się je bezpośrednio w każdym państwie członkowskim. W związku z tym rozporządzenia unijne m.in. rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, które było podstawą do stwierdzenia zaistniałego naruszenia, jest obecnie stosowane bezpośrednio w polskim prawie krajowym. Warunki określone w powyższym rozporządzeniu unijnym mają obowiązek przestrzegania podmioty, na które stosownie do art. 3 ustawy o transporcie drogowym (według treści obowiązującej w chwili wydania kwestionowanej decyzji) może zostać nałożona kara pieniężna zindywidualizowana w załączniku do ustawy o transporcie drogowym. Należy zauważyć, iż stanowisko powyższe zostało potwierdzone w wyrokach NSA, m. in. z dnia 27 lutego 2007 r. (sygn. akt I OSK 570/06), z dnia 21 lutego 2007 r. (sygn. akt I OSK 490/06), z dnia 13 marca 2007 r. (sygn. akt I OSK 652/06), czy w wyroku z dnia 27 marca 2007 r. (sygn. akt I OSK 697/06).

W sprawie oznaczonej sygn. akt I OSK 570/06 Sąd stwierdził, że "Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej nie reguluje wprost mocy obowiązującej prawa europejskiego. Zgodnie z art. 249 Traktatu o Unii Europejskiej "Dla wykonywania swoich zadań i zgodnie z postanowieniami niniejszego Traktatu, Parlament Europejski i Rada wspólnie, Rada i Komisja wydają rozporządzenia, dyrektywy i decyzje, wydają zalecenia lub zajmują stanowisko. Rozporządzenie ma zastosowanie ogólne. Jest ono we wszystkich swoich częściach wiążące i obowiązuje bezpośrednio w każdym Państwie Członkowskim". Zasada bezpośredniego stosowania prawa wspólnotowego wynikająca expressis verbis z art. 249 ust. 2. Traktatu o Unii Europejskiej, wyprowadzona jest też w drodze wykładni art. 91 ust. 3 Konstytucji RP. Z art. 91 ust. 3 Konstytucji wyprowadza się nie tylko zasadę bezpośredniego stosowania rozporządzeń wspólnotowych, ale też zasadę pierwszeństwa tych rozporządzeń w wypadku kolizji z ustawami. Wyprowadza się regułę, że w przypadku rozbieżności pomiędzy przepisami prawa krajowego, a prawem wspólnotowym, jeżeli tej rozbieżności nie da się usunąć w drodze wykładni, to zastosowanie ma zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego i to niezależnie od rangi porównywanych norm.

Z kolei w wyroku z dnia 13 marca 2007 r. (w sprawie oznaczonej sygn. akt: I OSK 652/06), w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku WSA z dnia 24 listopada 2005 r. (sygn. akt: VI SA/Wa 1486/05), NSA podkreślił, że: "po wstąpieniu Polski do Unii Europejskiej, na porządek prawny naszego Państwa składają się dwa reżimy prawne: wspólnotowy i krajowy, których stosowanie opiera się na zasadach wynikających ze wskazanych wyżej postanowień Konstytucji RP i Traktatu Akcesyjnego. Dlatego też współstosowanie przepisów wywodzących się z tych dwóch reżimów prawnych jest nie tylko możliwe, ale wręcz konieczne. Jeżeli zatem rozporządzenia Rady EWG nr 3820/85 i nr 3821/85 zawierają normy ogólne, ustanawiające określone obowiązki co do posiadania wykresówek, dokonywania w nich stosownych wpisów, przestrzegania maksymalnego dziennego okresu prowadzenia przy wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne oraz przestrzegania dziennego czasu odpoczynku i odsyłają w zakresie ustalania kar do ustawodawstwa każdego z Państw Członkowskich, a takim państwem jest Polska i w prawie polskim znajdują się uregulowania w zakresie nałożenia kar za naruszenie tych obowiązków, to przepisy ustawy o transporcie drogowym mają zastosowanie w tego rodzaju sprawach."

Jednocześnie w wyroku NSA z dnia 27 marca 2007 r. (w sprawie oznaczonej sygn. akt: I OSK 697/06), wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku WSA z dnia 26 stycznia 2006 r. (sygn. akt: VI SA/Wa 2059/05), Sąd podkreślił, że "warunkiem nakładania sankcji administracyjnej w drodze przepisów prawa wspólnotowego jest bowiem możliwość bezpośredniego ich stosowania. Autorytatywna konkretyzacja tych przepisów możliwa jest wówczas, gdy posiadają one zasadnicze cechy normy prawnej, tj. określają warunki, w których należy zastosować regułę postępowania (hipoteza) oraz wskazują sposób postępowania (dyspozycja). Niewątpliwie warunki te spełniają: art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1 i art. 8 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego, wskazują bowiem reguły zachowania, adresata tych reguł oraz warunki, w jakich mają być stosowane. (...) nie należy ze zmiany art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym poprzez dodanie punktu 8 dotyczącego przepisów wspólnotowych wywodzić, iż w dniu wydania zaskarżonej decyzji przepisy polskiego prawa nie dawały podstaw do nakładania kar pieniężnych. Nie można bowiem stosować przepisu prawa w oderwaniu od całości systemu prawa, na który od dnia przystąpienia Polski do Unii Europejskiej składają się również powołane rozporządzenia z zakresu prawa wspólnotowego, określające rodzaje obowiązków publicznoprawnych związanych z transportem drogowym i przyjmujące zasadę zabezpieczenia ich wykonania karą pieniężną, której wysokość regulują przepisy prawa krajowego".

Względnie niedawno, bo dnia 15 maja 2008 r., Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. akt II GSK 112/08 rozważał relacje pomiędzy wymienionymi w art. 92 ust. 1 pkt 6 wiążącymi RP umowami międzynarodowymi powołanymi wyżej rozporządzeniami unijnymi – jeszcze przed wejściem w życie zmiany ustawy o transporcie drogowym, wprowadzającym wprost te rozporządzenia do porządku krajowego. Kwestia prawna była więc identyczna z kwestią, która wystąpiła w rozpatrywanej sprawie.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Do stwierdzonego i niekwestionowanego stanu taktycznego, jaki miał miejsce w rozpatrywanej sprawie, w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie określonych przepisów zastosowanie znajdował przepis art. 92 ust. 1 utd. w brzmieniu: ''Kto wykonuje transport drogowy (...), naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów: 1 i (...), 2) ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 23, poz. 1354 oraz z 2002 r. Nr 155. poz. 1286).(...). 6) wiążących Rzeczypospolitą Polską umów międzynarodowych - podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych". W świetle cyt. przepisu nie jest uzasadnione twierdzenie, iż normy rozporządzeń wspólnotowych nie mieszczą się w pkt 6 powołanego artykułu.

Na podstawie podpisanego w dniu 16 kwietnia 2003 r. w Atenach Traktatu Akcesyjnego. po spełnieniu szeregu warunków. Polska stała się członkiem Unii Europejskiej i stroną traktatów stanowiących podstawę Unii, zmienionych i uzupełnionych. Traktat akcesyjny został ratyfikowany przez Prezydenta RP w dniu 23 lipca 2003 r. (po uzyskaniu zgody wyrażonej w ogólnokrajowym referendum) i ogłoszony w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 kwietnia 2004 r. Nr 90, poz. 864. Stosownie do art. 91 ust. 2 i 3 Konstytucji RP umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową, a ponadto gdy wynika to z ratyfikowanej umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami. Taką umową jest Traktat podpisany w Atenach w dniu 16 kwietnia 2003 r. między Państwami Członkowskimi Unii Europejskiej a Rzeczpospolitą Polską, dotyczący przystąpienia Rzeczypospolitej Polski do Unii Europejskiej (Dz. U. Nr 90. poz. 894). Jego art. 2 stanowi, że od dnia przystąpienia nowe Państwa Członkowskie są związane postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot. Przyjmuje się w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, że zgodnie z tym przepisem, zarówno pierwotne, jak i wtórne prawo wspólnotowe, obowiązuje nowe Państwa Członkowskie od dnia akcesji, jeżeli przepisy szczególne Traktatu Akcesyjnego nic przewidują odmiennych rozwiązań. Stosownie do art. 249 Traktatu dla wykonywania swoich zadań "Parlament Europejski i Rada wspólnie, Rada i Komisja wydają rozporządzenia, dyrektywy i decyzje, zalecenia lub zajmują stanowisko. Rozporządzenie wspólnotowe jest zgodnie z art. 249 Traktatu o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich". Bezpośredniość obowiązywania rozporządzeń oznacza, że są one wiążące z chwilą ich wejścia w życie. Nie jest konieczny dla uzyskania przez nie mocy wiążącej akt inkorporacji zawartych w nich treści do prawa wewnętrznego Państw Członkowskich. Europejski Trybunał Sprawiedliwości wielokrotnie wręcz podkreślał, że rozporządzenie "ze swej istoty prawnej i funkcji spełnianej w systemie źródeł prawa Wspólnot Europejskich wywołuje skutek pośredni i jako takie jest właściwą formą konstruowania praw podmiotowych, których ochrona należy do sądów krajowych" ( ...). Dotyczy to także obowiązków. Zwrot, iż rozporządzenie "wiąże... i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich" ma bowiem doniosłe konsekwencje. Oznacza, że rozporządzeniu są wiążące nie tylko dla państw członkowskich, jak ma to miejsce w przypadku dyrektyw, lecz są skierowane także do obywateli tych państw. (...).

Rozporządzenia wspólnotowe mają taką samą moc obowiązującą we wszystkich Państwach Członkowskich i są zintegrowane z systemami prawnymi Państw Członkowskich. Ich obowiązywanie zależy jedynie od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej. Oba rozporządzenia Rady (EWG): Nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych, odnoszących się do transportu drogowego (Dz. UE.L.85.370.1) i Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz.UE L. 85.370.8) należy traktować jako przyjęte do polskiego stanu prawnego i jako stanowiące część umowy międzynarodowej, którą jest Traktat.

Mając powyższe na względzie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że na gruncie niekwestionowanego stanu faktycznego niniejszej sprawy organy I i II instancji prawidłowo zastosowały rozporządzenie Rady (EWG) z dnia 20 grudnia 1985 r. Nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego obowiązujące na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej od 1 maja 2004 r.

Podnosząc już bezpośrednio kwestię obowiązywania wymienionych rozporządzeń jako podstawy prawnej wydawanych w Polsce decyzji administracyjnych nakładających kary za naruszenia w nich wskazane NSA wyjaśnił przyczyny rozbieżności i ustalił – jak można się spodziewać – jednolite stanowisko w tej sprawie. Według NSA "Odnosząc się do argumentacji skargi kasacyjnej dotyczącej orzecznictwa NSA traktującego rozporządzenia Rady (EWG) jako wyłącznie prawo wspólnotowe nie wymienione w dacie wydania decyzji w art. 92 ust. 1 utd. i uchylającego wyroki uchylające decyzje o nałożeniu kar wydane na tej podstawie, stwierdzić należy, że źródłem rozbieżności było dodanie do art. 92 ust. 1 utd nowego pkt 8 na podstawie art. 1 pkt 29 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 180, poz. 1497). W wyniku zmiany wprowadzono dodatkowy tytuł nakładania kar pieniężnych za wykonywanie przewozu drogowego lub innych czynności związanych z tym przewozem, w postaci naruszenia obowiązków lub warunków wynikających z przepisów "wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych", obok już istniejącego tytułu - naruszenia "wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych". Traktując rozłącznie oba wymienione tytuły przyjmowano w orzeczeniach, na które powołano się w motywach zaskarżonego wyroku, że dopiero od dnia 21 grudnia 2005 r. przy wymierzaniu takich kar można było stosować przepisy wspólnotowe będące "innym prawem", niż wynikające z wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych (odpowiednio art. 92 ust. 1 pkt 8 i 7 utd).

Ten kierunek orzecznictwa z przyczyn wyżej opisanych, uległ zmianie. Poczynając od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 570/06. Jak wynika z uzasadnienia projektu wymienionej ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. miała ona na celu "doprecyzowanie" art. 92 ust. 1 u.t.d. przez odesłanie do przepisów wspólnotowych, które w rozumieniu teorii źródeł prawa nic było potrzebne jako dotyczące już unormowanej sfery wiążących Polskę umów międzynarodowych (druk sejmowy Nr 3930 z dnia i 7 lutego 2005 r., s. 26)."

Te obszerne cytaty pozwalają jednoznacznie stwierdzić, że powołane wyżej rozporządzenia Rady (EWG) "należy traktować jako przyjęte do polskiego stanu prawnego i jako stanowiące część umowy międzynarodowej, którą jest Traktat...", a co za tym idzie – mogły i powinny one stanowić podstawę nałożonej w rozpatrywanej sprawie kary pieniężnej za stwierdzone naruszenie i zostały przez organy orzekające w sprawie prawidłowo zastosowane.

Wyjaśnia to, w ocenie Sądu, zarzuty skarżącego dotyczące normy sankcjonowanej.

Jeżeli chodzi o normę sankcjonującą, to Sąd stwierdza, iż przepis art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 maja 2004 r. do dnia 21 grudnia 2005 r. nie miał charakteru lex imperfecta, a więc normy pozbawionej sankcji.

Jak już wspomniano, kontrola drogowa w rozpatrywanej sprawie miała miejsce [...] września 2008 r., a decyzja organu I instancji o nałożeniu kary pieniężnej m.in. za wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w cyfrowe urządzenie rejestrujące bez wymaganego sprawdzenia okresowego zostaje wydana dnia [...] października 2008 r. W obu tych datach obowiązywała ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w brzmieniu ustalonym w formie tekstu jednolitego, opublikowana w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874, z późn. zm.).

Art. 92 tej ustawy sankcjonował już naruszanie obowiązków lub warunków wynikających nie tylko z przepisów ustawy, przepisów wymienionych ustaw, wiążących Rzeczypospolitą Polską umów międzynarodowych, jak również przepisów unijnych dotyczących transportu drogowego. Jednocześnie ust. 4 tego przepisu stanowił, że wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy. W załączniku tym pod pozycją lp. 12.4, odnoszącym się do naruszeń związanych z wykonywaniem przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w cyfrowe urządzenie rejestrujące bez wymaganego sprawdzenia okresowego, przewidziano za to naruszenie karę pieniężną w kwocie 1.000 zł. Na ten też przepis m.in. powołano się w zaskarżonej decyzji.

Przepisy załącznika do ustawy mają moc przepisów ustawy. A zatem już w dacie kontroli drogowej i wydania decyzji przez organ I instancji przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym określały naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w cyfrowe urządzenie rejestrujące bez wymaganego sprawdzenia okresowego i ustalały karę za to naruszenie.

Natomiast niewątpliwie podstawę materialno-prawną nałożonej kary stanowią przepisy rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z dnia 31 grudnia 1985 r. ze zm.). Stosownie do treści art. 12 powołanego rozporządzenia urządzenia rejestrujące mogą być instalowane lub naprawiane wyłącznie przez instalatorów lub warsztaty uprawnione przez właściwe organy Państw Członkowskich do wykonywania tego rodzaju prac oraz po tym jak organy te, o ile uznają to za stosowne, zasięgnęły opinii zainteresowanych producentów, zaś zgodnie z art. 13 rozporządzenia "Pracodawca oraz kierowcy zapewnią poprawne działanie i odpowiednie stosowanie, z jednej strony, urządzeń rejestrujących, a z drugiej strony, karty kierowcy, w przypadku, gdy kierowca obowiązany jest prowadzić pojazd wyposażony w urządzenie rejestrujące, zgodnie z załącznikiem I(B). Stąd też w wyroku WSA z dnia 16 listopada 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 1729/05, LEX Nr 192568, stwierdzono wprost, że fakt posiadania przez tachograf aktualnej legalizacji nie zwalnia przedsiębiorcy z czuwania nad jego prawidłowym funkcjonowaniem.

Natomiast w Rozdziale VI "Sprawdzenia, inspekcje i naprawy" załącznika I(B) do rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85, w ust. 4 "Przeglądy okresowe", w pkt 256 stwierdzono wprost, że: " Przeglądy okresowe urządzeń zainstalowanych w pojazdach przeprowadza się po każdej naprawie urządzenia, lub po jakiejkolwiek zmianie współczynnika charakterystycznego pojazdu lub skutecznego obwodu tocznego opon, lub gdy czas UTC urządzenia różni się od czasu UTC o więcej niż 20 minut, lub przy zmianie numeru VRN i przynajmniej raz w okresie dwóch lat (24 miesięcy) od ostatniej kontroli."

Istnieją więc normy prawne określające obowiązek i terminy przeprowadzania kontroli okresowych tachografów cyfrowych, które zostały zawarte w powołanych przepisach. Zgodnie z tymi przepisami, kontrole okresowe urządzenia rejestrującego zamontowanego w pojeździe są przeprowadzane po jakiejkolwiek naprawie tego urządzenia rejestrującego lub po jakiejkolwiek zmianie współczynnika charakterystycznego pojazdu lub po zmianie skutecznego obwodu tocznego kół lub przynajmniej raz w ciągu dwóch lat od ostatniej kontroli. Mogą one być przeprowadzane łącznie z przeglądem technicznym pojazdu.

Jak trafnie zauważono w piśmie procesowym Głównego Inspektora Transportu Drogowego, termin do przeprowadzenia sprawdzenia okresowego tachografu cyfrowego jest tożsamy z terminem ustalonym przepisami krajowymi dla tachografów analogowych (§ 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 11 lutego 2005 r. w sprawie zezwoleń na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie instalacji lub napraw oraz sprawdzania urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym - tachografów samochodowych (Dz. U. Nr 33, poz. 295), na które to przepisy powołał się organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji.

Już na marginesie trzeba zauważyć, że regulację prawną urządzeń rejestrujących – tachografów cechuje swoisty dualizm. Wydane na podstawie art. 16d ustawy z dnia 11 maja 2001 r. - Prawo o miarach (Dz. U z 2004 r., Nr 243, poz. 2441, z późn. zm.) rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 11 lutego 2005 r. w sprawie zezwoleń na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie instalacji lub napraw oraz sprawdzania urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym - tachografów samochodowych (Dz. U. Nr 33, poz. 295) nie ma zastosowania do cyfrowych urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym; ma ono więc zastosowanie do tachografów analogowych i ewentualnie innych urządzeń rejestrujących. Dalej, rozporządzenie to dotyczy w istocie – w granicach delegacji - zezwoleń na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie instalacji lub napraw oraz tachografów samochodowych, a więc trudno odmówić racji skarżącemu, iż ustalenie w tym akcie okresów sprawdzania tachografów może wykraczać poza granice delegacji ustawowej zawartej w powołanym przepisie ustawy Prawo o miarach. Natomiast do tachografów cyfrowych ma bezpośrednie zastosowanie ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o systemie tachografów cyfrowych (Dz. U. Nr 180, poz. 1494, z późn. zm.) oraz wydane na jej podstawie, a odnoszące się do podobnej materii jak w przypadku tachografów analogowych, rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 19 kwietnia 2006 r. w sprawie wymagań niezbędnych do prowadzenia warsztatu w zakresie napraw, instalacji lub sprawdzania tachografów cyfrowych oraz zakresu i sposobu dokumentowania czynności przy wykonywaniu tych usług (Dz. U. Nr 73, poz. 511). Żaden z tych aktów prawnych nie określa jednak okresu obowiązkowego sprawdzania cyfrowego urządzenia rejestrującego zainstalowanego w pojeździe, co nakazuje odesłanie do powołanych przepisów rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym; należy uznać, że przepisy tego rozporządzenia mają w istocie zastosowanie do wszystkich typów tachografów, obowiązując w prawie krajowym wprost i bezpośrednio.

W odniesieniu do drugiego wykroczenia, tj. wykonywanie przewozu drogowego towarów niebezpiecznych pojazdem bez wymaganych gaśnic lub wyposażonym w gaśnice niespełniające warunków określonych w umowie ADR, sankcjonowanego karą pieniężną w wysokości 500 zł, Sąd w pełni podziela ocenę organu, który nałożył karę na podstawie odpowiednich przepisów umowy ADR, przyjętej w 2005 r. Skarżący kary za to wykroczenie nie kwestionuje.

Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.