Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 865/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48, art. 49
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 15, art. 128, art. 136, art. 138 par. 1-2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 78
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Tomasz Grossmann Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2011 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] sierpnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na rzecz M. P. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. (zwany dalej PINB) działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed 27 marca 2003 r. (tekst pierwotny Dz. U. 1994 r., nr 89, poz. 414, zwane dalej pb) w związku z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2000 r., nr 98 poz. 1071 ze zm., zwaną dalej kpa), udzielił pozwolenia M. P. na użytkowanie obiektu budowlanego, położonego w M., gmina M., na działce o numerze ewidencyjnym [...].

W uzasadnieniu PINB wskazał, że M. P. ponownym wnioskiem z dnia [...] października 2008 r. zwrócił się o przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego w stosunku do obiektu budowlanego zlokalizowanego na działce nr [...] w obrębie M-D., Gm. M. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania PINB w M. zgodnie ze wskazaniami Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (dalej WWINB) dokonał analizy, czy posadowiony obiekt jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z nieprecyzyjnymi stanowiskami Burmistrza Gminy M. przy ponownym rozpatrywaniu sprawy PINB pismem z dnia [...] lutego 2010 r. wezwał po raz kolejny wnioskodawcę do przedłożenia zaświadczenia Burmistrza Gminy M., co do zgodności posadowienia budynku z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W dniu [...] marca 2010 r. wnioskodawca przedłożył pismo Burmistrza Gminy M. z dnia [...] marca 2010 r. W przedmiotowym piśmie Burmistrz Gminy M. wskazał, że obiekt budowlany nie wykracza poza granice wyznaczone w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. PINB w Międzychodzie dał wiarę zgromadzonym w sprawie dokumentom.

Zgodnie ze wskazaniami WWINB zawartymi w decyzji z dnia [...] maja 2008 r. PINB oparł swoje rozstrzygnięcie na normie prawnej zawartej w art. 49 pb w brzmieniu obowiązującym przed 27 marca 2003 r. Wskazany przepis stanowi, że nie można orzec o rozbiórce obiektu budowlanego, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na właścicielu spoczywa obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Właściciel złożył wniosek o pozwolenie na użytkowanie obiektu. Wypełnił obowiązki nałożone na niego art. 58 pb, tj. dołączył inwentaryzację powykonawczą i ekspertyzę techniczną potwierdzającą przydatność obiektu do użytkowania. Przedłożył ponadto oświadczenia, o których mowa w art. 57 ust. 3 pb. W przedmiotowej sprawie wnioskodawca dopełnił ww obowiązkom i przedłożył wszelkie żądane przez ustawę załączniki. PINB dokonał ustaleń poprawności usytuowanego obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i na podstawie dokumentów przedłożonych przez Burmistrza Gminy M. stwierdził, że obiekt posadowiony jest zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy ponadto wskazać, iż właściciel obiektu budowlanego w dniu [...] listopada 2008 r. złożył oświadczenie, że obiekt budowlany usytuowany na działce o nr ewidencyjnym [...] w miejscowości M.-D. będzie eksploatowany m. in. jako "recepcja" dla hotelu Kama znajdującego się nie opodal wymienionej działki. W ocenie organu I instancji nie jest rzeczą organu ustalanie, dla jakiego konkretnego ośrodka wypoczynkowego przedmiotowy obiekt służyć będzie jako baza recepcyjna zbiorowego zakwaterowania, oraz czy na terenie ośrodka wypoczynkowego znajduje się dostateczna ilość baz recepcyjnych zbiorowego zakwaterowania. Należy również wskazać, iż organ dokonał protokolarnego potwierdzenia zgodności inwentaryzacji powykonawczej ze stanem faktycznym podczas kontroli obiektu budowlanego w dniu 19 czerwca 2008 r. Kontrolę przeprowadzono przy udziale wszystkich stron niniejszego postępowania. W kontroli uczestniczyli również przedstawiciele WWINB oraz przedstawiciele Gminy M.

W dalszej części uzasadnienia PINB zauważył, że dnia [...] kwietnia 2010 r. otrzymał pismo Prokuratora Rejonowego w Sz. wraz z załącznikiem w postaci opinii biegłego opracowanej przez mgr inż. G. J. Z przedmiotowej opinii wynika, jakoby obiekt był posadowiony na gruncie wysadzinowym o głębokości posadowienia 55 do 65 cm. Zdaniem opracowującego opinię głębokość posadowienia nie spełnia Polskiej Normy. Następną kwestią pozostaje ściana wymurowana na istniejącym tarasie, co jest niezgodne ze sztuką budowlaną. Stwierdzone pęknięcia, brak stosownego fundamentowania oraz brak zakotwienia z istniejącym budynkiem może spowodować przewrócenie się tej ściany, a tym samym spowodować zagrożenie dla otoczenia. Właściciel działki i obiektu zlokalizowanego na działce [...] na terenie MOSTiR M. –D., gdy uzyskał wiedzę o opracowanej opinii na zlecenie Prokuratury Rejonowej w Sz. i stwierdzonych uchybieniach poprzez swojego pełnomocnika dostarczył kolejne dowody, którym PINB dał wiarę, opierając na nich rozstrzygnięcie w sprawie. PINB przyjął, że: 1) nieprawdziwość stwierdzenia, iż obiekt posadowiony jest na gruntach wysadzinowych wykazana jest w RAPORCIE nr [...] z dnia [...]-05-2010 roku opracowanym na podstawie dostarczonego materiału z działki nr [...] zlokalizowanej na terenie MOSTiR w M.-D. przez GT PROJEKT. W przedmiotowym raporcie na stronie drugiej czytamy - przebadany materiał oznaczony jako próbka nr 1 jest gruntem niespoistym (piasek drobny). Zgodnie z "Instrukcją Badań Podłoża Gruntowego Budowli Drogowych i Mostowych - Część 2. Załącznik" materiał ten kwalifikuje się do gruntów niewysadzinowych i można go stosować do wbudowywania w górne warstwy nasypów w strefie przemarzania oraz w dolne poniżej tej strefy, 2) co do głębokości posadowienia fundamentów zgodnie z Polską Normą i w tym przypadku jej nie spełnienie bo głębokość posadowienia waha się na przełomie 55 - 65 cm, co stwierdzono przy dokonywaniu oceny budynku pełnomocnik strony pan S. Z. przedkłada jednoznaczne stanowisko osoby posiadającej uprawnienia budowlane nr 36/W/99 inż. A. B., w którym wskazuje iż Polskie Normy nie są zapisem do obligatoryjnego stosowania, lecz mogą stanowić dobrowolność stosowania. Należy dalej wskazać, iż w kwietniu 2010 r. wprowadzone zostały na polski rynek normy europejskie, czyli Eurokody, wycofane zaś zostały ze zbioru norm aktualnych normy projektowe PN-B (por. Prof. Zbigniew Grabowski - Inżynier Budownictwa nr 4/2010, s. 8). Należy ponadto wskazać, że rozebrana została ściana na tarasie. Okoliczność ta potwierdzona została dokumentacją fotograficzną (k. 192 akt administracyjnych).

Odwołanie z dnia [...] lipca 2010 r. od powyższej decyzji złożyła L. K.-K. zarzucając naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego tj. art. 49 w związku z art. 59 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed 27 marca 2003 roku (Dz. U. z 1994 r., Nr 89, poz. 414 z późn. zm. - zwanej dalej "Prawem budowlanym") poprzez błędne przyjęcie, iż budowa spełnia warunki uzasadniające wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, w szczególności, iż jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w momencie posadowienia budowli;

2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 pb, poprzez błędne przyjęcie, iż nie zachodzą przesłanki uzasadniające wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego, w szczególności poprzez uznanie, iż budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w momencie posadowienia budowli oraz że nie narusza innych przepisów, w tym techniczno-budowlanych;

3) art. 7 oraz art. 77 kpa. poprzez niewystarczające zebranie materiału dowodowego, błędną jego analizę i w błędne ustalenie stanu faktycznego, przejawiające się w przyjęciu, iż budowa jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;

4) art. 80 kpa. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, przejawiające się w niedokonaniu wykładni przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a co za tym idzie - danie wiary oświadczeniu Burmistrza M., nieprzeprowadzenie oględzin oraz bezpodstawne uznanie za wiarygodne i decydujące w sprawie oświadczeń M. P.;

5) art. 7 w związku z art. 8 kpa poprzez nieuwzględnienie w niniejszym postępowaniu słusznego interesu obywateli oraz działania sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Wobec powyższych uchybień odwołująca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, ewentualnie o zmianę zaskarżonej decyzji przez odmowę udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu należącego do wnioskodawcy.

W uzasadnieniu odwołująca wskazała, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organ I instancji dopuścił się przede wszystkim naruszenia art. 49 w związku z art. 59 pb, błędnie przyjmując, iż obiekt budowlany spełnia warunki uzasadniające udzielenie jego właścicielowi pozwolenia na użytkowanie. Jednocześnie organ nie dopatrzył się ewidentnych przesłanek, których występowanie w niniejszej sprawie przesądza o konieczności wydania decyzji rozbiórkowej, adekwatnie do treści art. 48 pb. Posadowiony na działce nr [...] obiekt, nie tylko nie jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ale narusza również odpowiednie przepisy techniczno-budowlane. Zlekceważenie powyższych faktów jest bezpośrednim następstwem błędów proceduralnych powstałych przy podejmowaniu przedmiotowej decyzji. W szczególności doszło do naruszenia art. 7 oraz 77 kpa, gdyż w żaden sposób nie można uznać, aby organ I instancji w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy w sprawie. Dodatkowo, ze względu na fakt, iż organ I instancji nie poparł swoich ustaleń dokonaniem odpowiedniej wykładni miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przeprowadzeniem oględzin na miejscu, należy uznać, iż przekroczone zostały również granice swobodnej oceny dowodów, wyznaczone w art. 80 kpa.

W dalszej części rozważań odwołująca podniosła szereg dalszych uchybień, których dopuścił się organ I instancji wydając decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r., polegających na pominięciu ustaleń obowiązującego dla analizowanego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzeni oraz niepełnym, nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego sprawy (k. 193 akt administracyjnych).

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] WWINB uchylił zaskarżoną decyzję PINB w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że pierwszy właściciel obiektu pani B. K. na mocy umowy sprzedaży z dnia [...] lutego 1997 r. nabyła od Przedsiębiorstwa Remontowo- Montażowego S. w upadłości, reprezentowanego przez syndyka masy upadłości obiekt budowlany - domek campingowy drewniany, posadowiony na gruncie, 5x5 m. Obecnie obiekt jest własnością prywatnej osoby - pana M. P. Następnie obiekt został rozebrany a w jego miejsce posadowiony nowy obiekt 6.5 x 7.8 m + taras. Posadowienie obiektu odzwierciedlają szkice sytuacyjne, m.in. ostatni sporządzony podczas kontroli w dniu [...] czerwca 2008 r., kopia mapy sytuacyjno- wysokościowej - stan nadzień [...] października 1997 r., sporządzanej przez geodetę uprawnionego mgr inż T. K.

Skoro zatem poza sporem pozostaje, że obiekt został posadowiony samowolnie należy ocenić w pierwszej kolejności możliwość zalegalizowania obiektu. Jak ustalił WWINB w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2008 r., nr [...], budowa obiektu została zakończona w marcu 1998 r., okres pięcioletni minął w marcu 2003 r. Przesądza to w świetle wyroku TK z dnia 18 października 2006 r. o konieczności zastosowania przepisu art. 49 ustawy pb w brzmieniu sprzed zmiany wprowadzonej ustawą z dnia 27.03.2003 r. o zmianie ustawy - pb.

Przepis art. 49 pb w brzmieniu sprzed zmiany wprowadzonej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. stanowi, że nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48 pb, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na właścicielu spoczywa wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. 2. Jeżeli właściciel obiektu budowlanego nie uzyska pozwolenia na użytkowanie, o którym mowa w ust. 1, przepis art. 48 stosuje się odpowiednio. Wobec tego w pierwszej kolejności WWINB dokonał ustaleń pod kątem zgodności posadowienia obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z załącznika graficznego do miejscowego planu wynika, że na działce nr [...] nieprzekraczalna linia zabudowy w kierunku południowym nie może przekraczać linii zabudowy (biegnie po obrysie ściany obiektu). Dla porównania nieprzekraczalna linia zabudowy na działce [...] znajduje się w odległości 2,5 m od ściany bocznej segmentu 34. W § 8 pkt 2b miejscowego planu zagospodarowania przestrzeni zapisano że "linie podziału terenu na działki nie mogą być wyznaczane w odległości mniejszej jak 3,0 m od nieprzekraczalnej linii zabudowy niezależnie od ilości segmentów budynku". Odległości pomiędzy segmentami powinny wynosić 3,0m + 3,0m + 2,5 m , tj. 8,5 m. Tymczasem jak wynika z akt sprawy odległość między budynkami wynosi 7,84. Zatem budynek na działce 561 o 0,66 m "przekroczył" nieprzekraczalną linię zabudowy. W ocenie WWINB najprawdopodobniej obiekt położony na działce nr 562 zbudowany jest niezgodnie z miejscowym planem. Niemniej jednak na uwagę zasługuje fakt, że mimo iż według zapisu planu odległość pomiędzy nieprzekraczalnymi liniami zabudowy powinna wynosić 6 m, to z pomiarów na rysunku miejscowego planu wynosi 5 m.

Najistotniejszy jednak zdaniem organu II instancji w sprawie jest inny fakt:

Działka nr [...], na której znajduje się ów obiekt znajduje się na terenie o symbolu US, ZP, /UTY. Zgodnie z zapisem obowiązującego miejscowego planu (§ 18): 1. Wyznacza się, tereny o symbolu US, ZP z przeznaczeniem dla urządzeń sportowo - rekreacyjnych z zielenią urządzoną towarzyszących bazie recepcyjnej. 2. Ustala się: l/zakaz zabudowy, 2/ lokalizacją placów do gier i boisk do gier małych dla obsługi terenów bazy recepcyjnej w dostosowaniu do występujących potrzeb i warunków przestrzennych, 3/ utrzymanie i wprowadzenie zieleni towarzyszącej o charakterze izolacyjnym i przesłaniającym tereny przyległej bazy recepcyjnej. W § 18 m.p.z.p. wyznacza się tereny zieleni o symbolu Z w zakresie zieleni urządzonej o symbolu ZP, US, UT z możliwością jego przeznaczenia dla lokalizacji bazy recepcyjnej o symbolu UTw dostosowaniu do występujących potrzeb.

Z kolei opinia dotycząca ustaleń miejscowego planu odnośnie terenów turystycznych nad Jeziorem M. gmina M., datowana na dzień [...] maja 2004 r. sporządzona przez głównego projektanta mgr inż. arch. T. P. wyjaśnia: zgodnie z uzyskanymi informacjami dodatkowymi z Urzędu MiG w M., działka nr [...] znajduje się w terenie o symbolu ZP, US/UT/ według załącznika nr 1 do niniejszej opinii. W terenie tym zgodnie z treścią mapy, znajdowały się dwa domki kampingowe (drewniane, w złym stanie technicznym, nietrwale związane z gruntem, co stwierdziłem w przeprowadzonej wizji terenu w trakcie opracowywania przedmiotowego planu). Domki te należały do Przedsiębiorstwa Remontowo- Montażowego "S.", bez prawa do gruntu, który stanowił własność gminy. Przedsiębiorstwo S. (...). c) według rozdziału 2 § 19 pkt 1 str. 11: tereny o symbolu ZP/US przeznacza się dla zieleni urządzonej z dopuszczoną lokalizacją placyków do gier i zabaw w dostosowaniu do występujących potrzeb i warunków przestrzennych (przy takim przeznaczeniu obowiązuje zakaz zabudowy), d) według rozdziału 3 § 24 pkt 1- str. 35 dopuszczona kategoria /UT/ oznacza przeznaczenie terenu dla bazy recepcyjnej zbiorowego zakwaterowania zgodnie z wnioskiem PRM "S." zgłoszonym w trakcie opracowywania ntpzp co wyklucza zabudowę letniskową (budynek rekreacji indywidualnej według § 3 pkt 7 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r, w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - Dz. U. Nr 75 poz.690).

Z akt sprawy wynika, że właściciel obiektu budowlanego w dniu [...] listopada 2008 r. złożył oświadczenie, że obiekt budowlany na działce nr [...] będzie eksploatowany m.in. jako recepcja dla hotelu "Kama" znajdującego się nieopodal wymienionej działki.

W ocenie WWINB dotychczasowe użytkowanie obiektu (jako obiekt rekreacji indywidualnej) jest sprzeczne z w/w zapisem planu, bowiem z akt sprawy wynika, że obiekt jest prywatną własnością, a dla terenu ośrodka wypoczynkowego funkcje recepcji pełni budynek siedziby MOSIR. Organ orzekając w sprawie nie może odnosić się do przyszłych zamiarów inwestora, nawet potwierdzanych odpowiedziami Burmistrza Miasta i Gminy M., że w zmianie miejscowego planu terenów turystycznych działka zostanie przekwalifikowana pod funkcję indywidualnej zabudowy letniskowej.

Mając na uwadze poczynione ustalenia WWINB uznał, że w niniejszej sprawie posadowienie obiektu jest niezgodne z zapisem obowiązującego miejscowego planu w zakresie sposobu użytkowania, nie może orzec rozbiórki obiektu, bowiem prowadziłoby to do zmiany materialnoprawnej podstawy decyzji (k. 197 akt administracyjnych).

Pismem z dnia [...] września 2010 r. M. P., reprezentowany przez fachowego pełnomocnika procesowego – radcę prawnego, złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. (dalej WSA) na powyższą decyzję WWINB z dnia [...] sierpnia 2010 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił on:

naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na rozstrzygnięcie w tym art. 138 § 2 kpa poprzez wydanie rozstrzygnięcia o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo braku przesłanek wynikających z naruszonego przepisu,

naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na rozstrzygnięcie w tym art. 140 kpa w związku z art. 75 oraz art. 80 kpa poprzez pominięcie w ocenie dowodów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy faktów i okoliczności oraz wydanie rozstrzygnięcia w sposób jednostronnie ukierunkowany, z pominięciem w sprawie zgromadzonych dowodów.

Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji WWINB.

W uzasadnieniu skarżący powołując się na art. 138 § 2 kpa wskazał, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji uchylającej rozstrzygnięcie organu I instancji oraz przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi jest dopuszczalne wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez ten organ. Nie jest zatem dopuszczalna w tym zakresie wykładnia rozszerzająca. Jeżeli organ administracji publicznej, działając w trybie odwoławczym nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdza potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy, zamiast uchylać decyzję organu I instancji i przekazywać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. WWINB wydając zaskarżoną decyzję nie wykazał, że dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest uprzednie przeprowadzenie przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co jest podstawową i jedyną przesłanką do wydania takiego rozstrzygnięcia. Organ ten dokonał błędnej oceny dowodów w sprawie, uchylając się od merytorycznego rozstrzygnięcia. Tymczasem istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji.

Niezależnie od powyższego skarżący zauważył, że dokonana przez organ II instancji ocena dowodów została przeprowadzona w sposób błędny, sprzeczny z art. 75 i 80 w związku z art. 140 kpa. Bezspornym w sprawie jest, że działka [...] objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zawartym w uchwale nr [...] Rady Miasta i Gminy M. z dnia [...] lutego 1997 roku, zaś ocena posadowionego na działce [...] obiektu odnosi się do oceny zgodności z zapisami tam zawartymi. W pierwszej kolejności należy wskazać - co potwierdza organ II instancji na stronie 5 zaskarżonej decyzji - że linia zabudowy od strony południowej na działce nr [...] (objętej postępowaniem) biegnie po obrysie obiektu. Oznacza to, że obiekt zlokalizowany na działce [...] posadowiony jest zgodnie z postanowieniami miejscowego planu w zakresie linii zabudowy. Na potwierdzenie powyższego organ II instancji na stronie 6 decyzji wskazał, że powyższe potwierdza Burmistrz Gminy M. w piśmie z dnia [...] marca 2010 (znak [...]). Odległość pomiędzy obiektami na działce [...] i [...] - jak wskazuje organ II instancji (strona 6 decyzji) - wynosi [...] m i pomimo, że zgodnie z §8 pkt. 2b miejscowego planu odległość pomiędzy nieprzekraczalnymi liniami zabudowy powinna wynosić 6m, to z pomiarów na rysunku miejscowego planu wynosi 5m. Ta wewnętrzna sprzeczność wypisu i wyrysu z miejscowego planu nie przesądza jednak, w żaden sposób o braku możliwości korzystania z zabudowy zgodnie z wyznaczoną linią zabudowy, co w pośredni sposób wskazał także organ II instancji.

Kwestią zasadniczą i konieczną do wyjaśnienia jest przeznaczenie obiektu. Zgodnie z wyrysem miejscowego planu działka nr [...] oznaczona jest symbolem ZP,US,UT, co w niniejszej sprawie jest bezsporne. Dla oceny przeznaczenia tego ternu należy jednak zastosować zapisy § 19 pkt. 2 miejscowego planu, a nie jak dokonał tego w zaskarżonej decyzji organ II instancji postanowień § 18 pkt. 1 miejscowego planu. Należy wskazać, że § 18 pkt. 1 miejscowego planu odnosi się do przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem US, ZP. Tymczasem § 19 pkt. 2 miejscowego planu odnosi się do przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem ZP,US,UT, a takie przeznaczenie ma działka [...]. Zgodnie z zapisem § 19 pkt. 2 miejscowego planu wyznacza się tereny zieleni urządzonej o symbolu 2P,US,UT z możliwością jego przeznaczenia dla lokalizacji bazy recepcyjnej o symbolu UT w dostosowaniu do występujących potrzeb. Zgodnie z postanowieniami § 3 pkt. 8 miejscowego planu przez bazę recepcyjną - należy rozumieć zabudowę turystyczną zbiorowego i indywidualnego zakwaterowania turystów. Jak wynika ze stanowiska Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawartego w piśmie z dnia [...] października 2009 r., nr [...] organ nadzoru nie ma prawa samodzielnie interpretować postanowień miejscowego planu, gdyż kompetencja ta przysługuje wyłącznie organowi gminy. Organ gminy w sprawie w piśmie urzędowym z dnia [...] marca 2010 roku potwierdził, że budynek na działce skarżącego posadowiony jest zgodnie z obowiązującymi liniami zabudowy, co w sposób oczywisty potwierdza zgodność z miejscowym planem.

Kwestia rozumienia pojęcia "baza recepcyjna" była podnoszona w piśmie skarżącego z dnia [...] lipca 2010 r., kierowanym bezpośrednio do organu II instancji, a także w piśmie skarżącego z dnia [...] czerwca 2010 w postępowaniu przed organem I instancji. Organ II instancji próbuje jednak w sposób nieudolny tej sprawy nie zauważać, wskazując w sposób bezpodstawny na wnioski stron (PRM SPOMASZ) w postępowaniu dotyczącym procesu uchwalania miejscowego planu, a pomijając obowiązujące zapisy miejscowego planu w tym § 3 pkt. 8. Należy też wskazać, że symbol UT - baza recepcyjna - pojawia się w miejscowego planu dla całej zabudowy na terenie ośrodka. Przeznaczenie takie same ma działka nr [...] strony postępowania - H. K. i i F. K. Zarówno na działce [...] jak i na działce [...] znajdują się budynki o takim samym przeznaczeniu w miejscowego planu - "baza recepcyjna"; jak i wykorzystywanym w rzeczywistości tak samo - domek letniskowy. Wskazana przez organ II instancji funkcja obiektu na działce [...] jako rekreacja indywidualna czyli budynek do okresowego wypoczynku (§3 pkt. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury Dz.U. Nr 75 poz. 690), jest zgodna z zapisem § 3 pkt. 8 miejscowego planu, który dla bazy recepcyjnej przewiduje zakwaterowanie turystów. Słowo turysta kojarzy się bowiem bezsprzecznie ze słowem wypoczynek.

Na koniec skarżący wskazał, że właściciel terenu Gmina M. ogłaszając przetarg na sprzedaż kilku nieruchomości w obrębie ośrodka M., wskazywała w ogłoszeniu z [...] lutego 2009 roku, że sprzedaż dotyczy nieruchomości przeznaczonej pod bazy recepcyjno-noclegowe (symbol UT), a w akcie notarialnym z dnia [...] kwietnia 2009 roku notariusza B. K.-R. (Rep [...] potwierdzona została zabudowa działki budynkami letniskowymi (k. 12-15 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę z dnia [...] października 2010 r., nr [...] WWINB podtrzymał swoje stanowisko w sprawie wnosząc o oddalenie skargi (k. 23 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Wskazać również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa.).

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie jest decyzja WWINB z dnia [...] sierpnia 2010 r., mocą której uchylona została decyzja PINB z dnia [...] czerwca 2010 r., udzielająca skarżącemu pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego położonego w M., w gminie M., na działce o numerze ewidencyjnym [...]. Sąd rozpoznając przedmiotową sprawę miał wszakże na uwadze jej przebieg począwszy od [...] marca 1999 r., kiedy to PINB decyzją nr [...] nakazał B. K. wykonać określone czynności celem doprowadzenia obiektu budowlanego posadowionego na działce nr [...] w M. do stanu zgodnego z prawem. Następnie z powodu pojawiających się uchybień w toczącym się postępowaniu administracyjnym sprawa dotycząca budynku posadowionego w Mierzynie na działce o nr ewidencyjnym [...] toczyła się przez szereg kolejnych lat, na co szczegółowo zwrócił uwagę organ II instancji w części historycznej swojego uzasadnienia. Wniosek o zalegalizowanie samowolnych robót budowlanych na przedmiotowej działce został zgłoszony przez skarżącego do PINB w dniu [...] sierpnia 2007 r. Począwszy od tego dnia PINB czterokrotnie wydawał decyzje o udzieleniu zgody na użytkowanie obiektu budowlanego położonego w Mierzynie, na działce o numerze ewidencyjnym [...], które czterokrotnie zostały uchylone przez WWINB w postępowaniu odwoławczym, a sprawa była przekazywana do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W tym okresie czasu został sporządzony oraz zgromadzony w aktach sprawy obszerny materiał dowodowy sprawy, w tym przede wszystkim wypis i wyrys z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miasta i Gminy M. nr [...] z dnia [...].02.1997r.,Dz. U. Woj. Gorzowskiego z dnia 11.04.1997r., Nr 2, poz. 18, kserokopia mapy sytuacyjno - wysokościowej, sporządzona przez geodetę uprawnionego mgr inż. T. K. (stan na dzień [...].10.1997 r.), obrazująca posadowienie obiektu na działce nr 562 przed samowolnym wykonaniem robót budowlanych, kopia mapy zasadniczej sporządzonej przez geodetę uprawnionego - pana J. O. (uprawnienia zawodowe nr [...]), dokumentacja powykonawcza sporządzona przez inż. S. T., ekspertyza techniczna inż A. B., opinia mgr inż G. J. - biegłego sądowego w dziedzinie budownictwa lądowego Sądu Okręgowego w P.

W sprawie pozostaje poza sporem, że znajdujący się na działce ewidencyjnej nr [...] w M. obiekt budowlany został posadowiony samowolnie i w pierwszej kolejności należało udzielić odpowiedzi na pytanie o możliwość jego zalegalizowania. Organy obu instancji trafnie przyjęły, że w rozpoznawanej sprawie zastosowanie powinny znaleźć przepisy pb obowiązujące w brzmieniu sprzed nowelizacji pb ustawą z marca 2003 r. Ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. 2003 r., nr 80, poz. 718) nowelizacji zostały poddane m. in. art. 48 i 49 pb normujące problematykę samowoli budowlanych oraz warunków umożliwiających ich zalegalizowanie. W wyniku powyższej nowelizacji w art. 48 pb wprowadzono procedurę legalizacji samowoli budowlanych, związaną m.in. z koniecznością przedłożenia projektu budowlanego zamiennego i uiszczeniem opłaty legalizacyjnej, natomiast wyeliminowano w ogóle możliwość legalizacji samowoli budowlanej w sposób i na warunkach przewidzianych w dotychczasowym przepisie art. 49 ustawy pb, tj. w sytuacji, gdy upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego. Istotną kwestią są również przepisy przejściowe, w jakie wyposażona została ustawa zmieniająca ustawę Prawo budowlane. Otóż przepis art. 7 ust. 2 ustawy zmieniającej ustawę Prawo budowlane nakazywał do spraw wszczętych, a nie zakończonych decyzją ostateczną, o ile sprawy te dotyczyły obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, zastosowanie nowych, wprowadzonych ustawą o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw, przepisów. Należy jednak podkreślić, że przepis art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw był przedmiotem badania zgodności z Konstytucją RP przez Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z dnia 18 października 2006 r. (sygn. akt P 27/05, OTK-A 2006/9/124) orzekł, że przepis ten w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin do zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r., jest niezgodny z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. W konsekwencji wyrok ten oznacza niemożność stosowania zmienionych we wskazanym zakresie przepisów ustawy pb do tych samowoli budowlanych, co do których pięcioletni okres od zakończenia budowy upłynął przed dniem 11 lipca 2003 r. i wobec których nie zakończono postępowania administracyjnego przed tą datą. W przedmiotowej sprawie budowa obiektu budowlanego znajdującego się w M. na działce ewidencyjnej nr [...] została ukończona w marcu [...] r. Zatem okres pięcioletni minął w marcu [...] r.

Zgodnie z art. 49 ust. 1 pb w brzmieniu obowiązującym do 10 lipca 2003 r., nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48 pb, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na właścicielu spoczywa wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Dopiero wówczas, gdy właściciel obiektu budowlanego nie uzyskał pozwolenia na użytkowanie, zastosowanie znajdował art. 48 pb, nakazujący rozbiórkę obiektu budowlanego (art. 49 ust. 2 pb). Udzielenie zatem odpowiedzi na pytanie o możliwość uzyskania przez skarżącego pozwolenia na użytkowanie samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego zależała konkretnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji udzielając pozwolenia skarżącemu na użytkowanie obiektu budowlanego w sposób dokładny oraz rzeczowy poddał analizie jego zgodność z miejscowym planem. WWINB w decyzji z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...], uchylającej decyzję PINB z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia wyznaczył organowi I instancji szereg zagadnień, wymagających pogłębionego rozważenia przy wydaniu decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Pierwszym z nich było ustalenie związku pomiędzy przeznaczeniem terenu, na którym znajduje się obiekt budowlany skarżącego, wynikającym z miejscowego planu, z rzeczywistym jego użytkowaniem jako bazy recepcyjnej. Drugim było ustalenie dokładnego posadowienia obiektu budowlanego na działce ewidencyjnej nr [...], a także posadowienia dawnego drewnianego obiektu budowlanego przed samowolnym wykonaniem robót budowlanych. Z kolei postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], WWINB uchylił postanowienie PINB z dnia [...] października 2009 r., nr PINB [...], nakładające na skarżącego obowiązek przedłożenia opinii uprawnionego geodety co do zgodności samowolnie wzniesionego budynku z prawem budowlanym, w szczególności posadowienia obiektu względem istniejących linii granicznych działek oraz co do zgodności posadowienia tego obiektu z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzeni. W uzasadnieniu WWINB wskazał, że rozstrzygnięcie tej sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części. Organ I instancji nie wykazał bowiem, że ma uzasadnione wątpliwości odnośnie jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego oraz że dokumenty zebrane w aktach sprawy nie pozwalają na takie rozstrzygnięcia. Organ I instancji mając na uwadze powyżej przedstawione stanowisko WWINB dokonał niezbędnych ustaleń faktycznych, odnosząc się do wszystkich wskazanych wątpliwości WWINB. Po pierwsze, pismem z dnia [...] lutego 2010 r., z inicjatywy PINB, opinię o zgodności modernizacji obiektu budowlanego z decyzją Burmistrza M. z dnia [...] stycznia 2001 r., nr [...] wydał geodeta J. Z.. Z opinii tej wynika wyraźnie, że samowolnie wzniesiony na działce nr [...] obiekt budowlany został zasadniczo posadowiony na starych fundamentach istniejącego tam wcześniej budynku. Po drugie, pismem z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] Burmistrz M. stwierdził jednoznacznie, że obiekt budowlany zlokalizowany na działce o numerze ewidencyjnym [...] w miejscowości M.-D., nie wykracza poza nieprzekraczalne linie zabudowy wyznaczone w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego terenów turystycznych nad jeziorem M., przyjętym uchwałą nr [...] przez Radę Miasta i Gminy M. z dnia [...] lutego 1997 r. Po trzecie, z opinii inżyniera A. B. z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] wynika, ze obiekt budowlany usytuowany na działce ewidencyjnej nr [...] nie posiada pęknięć czy zarysowań ścian, które mogłyby świadczyć, że stanowi on zagrożenie dla osób w nim zamieszkujących, czy też przebywających w jego pobliżu. Biegły nie stwierdził oznak nadmiernego albo nierównomiernego osiadania fundamentów, uznając stan techniczny ław fundamentowych za zadowalający. Nośność ław jest wystarczająca dla przeniesienia obciążeń takiego obiektu. Organ I instancji w decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. uwzględnił wszystkie powyżej wskazane nowe okoliczności w sprawie. Odniósł się również do twierdzeń organu II instancji zamieszczonych w decyzjach z dnia [...] października 2008 r. oraz [...] lutego 2009 r., jak i w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2010 r. W odniesieniu do problematyki użytkowania przez skarżącego obiektu budowlanego zgodnie z przeznaczeniem terenu, na którym został on posadowiony, w miejscowym planie, PINB oparł się na twierdzeniu skarżącego, że należący do niego obiekt budowlany będzie eksploatowany m. in. Jako recepcja dla hotelu "K.", znajdującego się nieopodal działki nr 562. PINB odniósł się również w sposób wyczerpujący do opinii biegłego mgr inż. G. J., z której wynika, ze obiekt budowlany należący do skarżącego został posadowiony na gruncie wysadzinowym, którego głębokość posadowienia nie spełnia Polskiej Normy. PINB nie podzielając wniosków płynących z powyższej opinii, w sposób rzeczowy uargumentował odmienne stanowisko w sprawie, opierając się na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym.

Tymczasem organ II instancji w zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r., po dogłębnym przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie, począwszy od 1999 r. stwierdził, że posadowienie obiektu na działce o numerze ewidencyjnym [...] jest niezgodne z miejscowym planem w zakresie sposobu użytkowania. Z uwagi jednak, że orzeczenie rozbiórki budynku prowadziłoby do zmiany materialnoprawnej podstawy decyzji, należało uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. WWINB oparł zatem swoje rozstrzygnięcie na art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Prawo odwołania to jedno z podstawowych praw zagwarantowanych stronie postępowania w art. 78 Konstytucji. Stanowi ono instytucje procesową tworzącą możliwość prawną stronie zaskarżenia decyzji administracyjnej wydanej w I instancji. Prawu temu odpowiada obowiązek organu wyższego stopnia ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej (B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas, System prawa administracyjnego. T. IX. Prawo procesowe administracyjne, Warszawa 2010 r., str. 203). Zgodnie z art. 15 kpa, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Powyższa zasada oznacza, że wszystkie decyzje nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżone do organu wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję. Jak zauważono wszakże w orzecznictwie sądowym, do uznania że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r., sygn. akt V SA 721/92, ONSA 1992/3-4/95). Kpa nie zawiera żadnych ograniczeń co do treści odwołania. Stanowi ono podstawowy, wszechstronny środek prawny, w którym można podnieść wszelkie zarzuty tak co do legalności decyzji, jak i co do jej słuszności (Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa-Poznań 1992 r., str. 310). Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym organ II instancji nie jest związany zarzutami zamieszczonymi w odwołaniu, które dla swojej skuteczności nie wymaga szczegółowego uzasadnienia (art. 128 kpa). Może on przeprowadzić z urzędu bądź na żądanie strony postępowanie dowodowe w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi I instancji (art. 136 kpa). Reformatoryjny charakter tego środka prawnego wynika nadto z art. 138 § 1 kpa, w którym ustawodawca określił rodzaje decyzji, jakie mogą zapaść na skutek rozpatrzenia odwołania. Należy w tym miejscu podkreślić, że organ II instancji dopatrując się określonych nieprawidłowości zaskarżonej decyzji zasadniczo podejmuje rozstrzygnięcie merytoryczno-reformatoryjne, uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając w tym zakresie co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 kpa). Ustawodawca nie przewidział przy tym szczególnych przesłanek, od których zależy podjęcie tego typu rozstrzygnięcia, uznając je tym samym za powszechne. Wyjątkiem od powyższej zasady jest art. 138 § 2 kpa, gdyż dla wydania decyzji kasacyjnej w toku postępowania odwoławczego niezbędna jest konieczność uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W związku z tym w orzecznictwie wywodzi się, że właściwy sens przepisu art. 138 § 2 kpa można wydobyć jedynie w zestawieniu ze znaczeniem przepisu art. 136 kpa, skoro wady postępowania dowodowego przed organem I instancji mogą być dwojakiego rodzaju: takie, które organ odwoławczy może usunąć przez przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego albo - takie, które wymagają przekazania sprawy organowi I instancji celem ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Organ odwoławczy w pierwszej kolejności powinien dążyć do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W tym celu organ II instancji może na żądanie strony lub z urzędu przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Organ odwoławczy winien zatem rozważyć charakter i istotę wad zaistniałych w postępowaniu przed organem I instancji oraz możliwość ich naprawienia bez uszczerbku dla stron. Organ odwoławczy stosując przepis art. 138 § 2 kpa powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie (wyrok WSA z dnia 21 czerwca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 728/10, lex nr 602578, wyrok NSA z dnia 7 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 789/08, lex nr 597860, wyrok WSA z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1952/09, lex nr 606906, wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 66/09, lex nr 597760, wyrok WSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 271/09, lex 573780, wyrok NSA z dnia 25 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1441/08, lex nr 597285).

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy, organ II instancji nie rozpatrzył w wyczerpujący sposób całego zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie i wydając po raz kolejny decyzje kasatoryjną nie wskazał organowi I instancji, jakie czynności nie zostały dopełnione przez niego w prowadzonym postępowaniu, co dodatkowo nie mogło być uzupełnione przez WWINB na zasadzie art. 136 kpa, tylko wymagało uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie został zgromadzony obszerny materiał dowodowy w postaci szeregu opinii biegłych specjalistów z różnych dziedzin, o czym była mowa powyżej, materiał graficzny w postaci map ewidencyjnej oraz fotograficzny w postaci zdjęć obiektu budowlanego posadowionego na działce o numerze ewidencyjnym nr [...] oraz szereg pism składanych w toku trwającego przez prawie [...] lat postępowania administracyjnego. Materiał ten daje wszelkie podstawy do podjęcia przez organ II instancji decyzji merytorycznej. Tymczasem organ II instancji nie tylko nie podejmując takiej decyzji naruszył art. 138 § 2 kpa, lecz swoje rozstrzygnięcie oparł na niepełnym materiale dowodowym sprawy. WWINB nie uczynił przedmiotem swoich rozważań wyżej już wymienionych: opinii geodety z dnia [...] lutego 2010 r., pisma Burmistrza M. z dnia [...] marca 2010 r., opinii inżyniera A. B. z dnia [...] maja 2010 r. Przywołane dokumenty urzędowe stanowią zdaniem Sądu istotne argumenty przemawiające za przyjęciem stanowiska o zgodności z miejscowym planem obiektu budowlanego należącego do skarżącego, a tym samym za zasadnością udzielenia jemu pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Jeżeli organ II instancji nie podziela trafności zamieszczonych we wskazanych dokumentach opinii, w uzasadnieniu decyzji powinien wyjaśnić, dlaczego przyjął odmienne stanowisko w sprawie.

Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w punkcie I wyroku uchylił zaskarżoną decyzję WWINB z dnia [...] sierpnia 2010 r.

Organ II instancji ponownie rozpoznając niniejszą sprawę powinien w pierwszej kolejności, w oparciu o zgromadzony w sprawie szeroki materiał dowodowy, rozważyć zasadność wydania decyzji merytorycznej, na podstawie jednego z punktów art. 138 § 1 kpa, mając na uwadze charakter prawny postępowania odwoławczego oraz wyjątkową możliwość zastosowania art. 138 § 2 kpa. Dopiero bowiem rozstrzygnięcie co do meritum rozpoznawanej sprawy stanowi najpełniejszą realizację prawa do dwuinstancyjnego postępowania sądowego. Nie bez znaczenia pozostaje nadto okoliczność, że postępowanie w sprawie uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego toczy się w rozpoznawanej sprawie już prawie 12 lat, natomiast WWINB już kilkakrotnie wydawał w nim decyzje kasatoryjne, nie wyjaśniając przesłanek, które powodowały podejmowanie tego rodzaju wyjątkowych rozstrzygnięć. Po wtóre, WWINB rozpoznając ponownie sprawę powinien oprzeć swoje rozważania na całokształcie zgromadzonego materiału dowodowego. Istotnym dla niniejszej sprawy pozostaje powtórne dokonanie analizy miejscowego planu pod kątem określenia dopuszczalnego sposobu użytkowania przez skarżącego należącego do niego obiektu budowlanego. Nie jest bowiem wiadomym, którym oznaczeniom literowym w miejscowym planie – US, UT i ZP, jakie przyznane zostały wyjaśnienia. W tym zakresie WWINB powinien uczynić przedmiotem swoich rozważań zagadnienie przeznaczenia powyższego budynku na bazę recepcyjną. Jak zauważa skarżący w piśmie z dnia [...] maja 2010 r., stosownie do §2 pkt 8 wypisu z miejscowego planu, przez bazę recepcyjną należy rozumieć zabudowę turystyczną zbiorowego i indywidualnego zakwaterowania turystów. Z kolei z pisma Burmistrza M. z dnia [...] października 2010 r. wynika, że tereny objęte symbolem UT to tereny bazy recepcyjnej z zabudową rekreacji zbiorowej i indywidualnej, dopuszczoną w liniach zabudowy wskazanych na rysunku planu. W tym zakresie należy rozważyć, na jakim dokładnie obszarze znajduje się budynek należący do skarżącego i czy spełnia on przypisaną danemu terenowi w miejscowym planie funkcję. Odnosząc się do funkcji recepcyjnej, nie sposób przyjąć, żeby we wszystkich budynkach zamieszczonych na terenach o symbolu oznaczonym w miejscowym planie jako US, ZP powinny znajdować się pomieszczenia recepcji. Organ II instancji powinien nadto swoje twierdzenia formułować w sposób jednoznaczny i precyzyjny. Stwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r., w odniesieniu do kluczowej dla sprawy kwestii, ze "w ocenie WWINB najprawdopodobniej obiekt położony na działce nr 562 jest pobudowany niezgodnie z miejscowym planem" (k. 3v uzasadnienia decyzji) świadczy o pobieżnym przeanalizowaniu stanu materiału dowodowego w sprawie i realnym braku poczynienia ustaleń faktycznych w sprawie.

W II punkcie wyroku Sąd działając na podstawie art. 152 ppsa określił, że zaskarżona decyzja nie może zostać wykonana. Oznacza to, że nie wywołuje ona skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny (wyrok NSA z dnia 29.07.2004 r., sygn. akt OSK 591/04, ONSA i WSA 2004/2/32).

W III punkcie wyroku Sąd działając na podstawie art. 200 ppsa zasądził od WWINB na rzecz skarżącego kwotę 757,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na powyższą sumę złożyły się: wpis od skargi w wysokości 500 zł (§ 2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r., w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. 2003 r., nr 221, poz. 2193 ze zm.), koszty zastępstwa radcowskiego w kwocie 240 zł (§14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, Dz.U. 2002 r., nr 163, poz. 1349 ze zm.), oraz zwrot opłaty skarbowej za pełnomocnictwo udzielone przez skarżącego radcy prawnemu w kwocie 17,00 zł.