Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 950/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 4, art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 206 ust. 1, art. 116 ust. 7
journal: Dz.U. 2004 nr 171 poz 1800
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2010 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego (w sprawie zmiany rezerwacji częstotliwości) oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes UKE) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 oraz art. 149 § 3 i art. 147 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", oraz w związku z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.), zwanej dalej "Pt", po rozpoznaniu wniosku P. S. A. (dalej: wnioskodawca, skarżąca) utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] odmawiającą wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezesa UKE z dnia [...] marca 2009 r. w przedmiocie częściowego uchylenia i zmiany decyzji w sprawie zmiany rezerwacji częstotliwości.

Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r., wydaną przez Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty, S. S. A. (działająca ówcześnie pod firmą O. Sp. z o. o.) uzyskała rezerwację częstotliwości z zakresu [...] MHz oraz [...] MHz.

Wnioskiem z dnia [...] listopada 2005 r. S. S.A. wystąpiła o zmianę rezerwacji uzyskanych częstotliwości.

Pismem z dnia [...] listopada 2007 r. P. S.A. wystąpiła z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w przedmiotowym postępowaniu. Prezes UKE, pismem z dnia [...] marca 2008 r., poinformował wnioskodawcę, iż z uwagi na brak konieczności przeprowadzenia postępowania przetargowego w sprawie zmiany rezerwacji częstotliwości za jedyny podmiot dążący do ustalenia granic i treści swojego uprawnienia należy uznać S. S.A., zaś rozstrzygnięcie w tej sprawie będzie oddziaływać jedynie na jej sytuację prawną. Dlatego też wnioskodawca nie może w przedmiotowej sprawie zostać uznana za stronę postępowania, tym bardziej, że brak jest przepisu prawa materialnego, na podstawie którego mogłaby się domagać ustalenia przez organ swoich praw i obowiązków.

Dnia [...] kwietnia 2008 r. P. S.A. wniosła o umożliwienie zapoznania się z aktami postępowania prowadzonego w zakresie wniosku S. S.A. o wydanie decyzji w sprawie zmiany dokonanej rezerwacji częstotliwości. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. Prezes UKE odmówił umożliwienia zapoznania się z aktami postępowania, zaś postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. organ utrzymał w mocy swoje postanowienie. Następnie P. S.A. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 27 maja 2009 r. oddalił przedmiotową skargę (sygn. akt VI SA/Wa 2397/08). Na skutek wniesienia skargi kasacyjnej przedmiotowa sprawa została przekazana do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Dnia [...] października 2008 r. Prezes UKE wydał na rzecz S. S.A. decyzję zmieniającą decyzję z dnia [...] grudnia 2003 r. Zmiana powyższa miała na celu dostosowanie wykorzystania częstotliwości w paśmie [...] MHz oraz [...] MHz zgodnie z przeznaczeniem określonym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 29 czerwca 2005 r. w sprawie Krajowej Tablicy Przeznaczeń Częstotliwości (Dz. U. Nr 134, poz. 1127 ze zm.), to jest z przeznaczeniem do wykonywania służby ruchomej lub stałej, natomiast w zakresie [...] MHz do wykorzystywania dla radiowego dostępu abonenckiego w publicznych sieciach telekomunikacyjnych na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej z przeznaczeniem do wykonywania służby cywilnej stałej.

Pismem z dnia [...] listopada 2008 r. skarżąca wystąpiła do Prezesa UKE o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] października 2008 r. Natomiast dnia [...] listopada 2008 r. I. od tej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po przeprowadzeniu postępowania Prezes UKE wydał dnia [...] września 2009 r. decyzję nr [...], w której odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] października 2008 r., natomiast decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Prezes UKE po rozpatrzeniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] września 2009 r. Na decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r. skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (przedmiotowa sprawa rozpoznawana jest pod sygnaturą VI SA/Wa 1331/10).

Następnie decyzją z dnia [...] marca 2009 r. [...] Prezes UKE, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchylił decyzję z dnia [...] października 2008 r. w zakresie dotyczącym dopuszczalnych poziomów emisji dla wybranych zakresów częstotliwości, zaś w pozostałym zakresie utrzymał ją w mocy. Organ nie podzielił zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy odnośnie zastosowania procedury przetargowej. W ocenie organu nie każda zmiana w treści decyzji rezerwacyjnej, lecz jedynie zmiana polegająca na zwiększeniu zakresu wykorzystywanych częstotliwości wprowadza obowiązek przeprowadzenia przetargu. Z uwagi na fakt, iż wniosek S. S. A. nie prowadził do objęcia rezerwacją większego zakresu widma częstotliwości radiowych niż zakres, który ma ona prawo wykorzystywać, tryb przetargowy nie miał zastosowania.

Dnia [...] maja 2009 r. skarżąca złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem przez Prezesa UKE decyzji z dnia [...] marca 2009 r. podnosząc, iż bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem przedmiotowej decyzji. Skarżąca wyjaśniła, iż przedmiotowy wniosek został złożony z ostrożności procesowej, podyktowanej koniecznością uniknięcia ewentualnych negatywnych skutków procesowych związanych ze sporem z Prezesem UKE o charakter i status formalny decyzji organu z dnia [...] października 2008 r. wobec wniesienia w stosunku do niej wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jednocześnie zastrzegła, iż wystąpienie z przedmiotowym wnioskiem nie oznacza przyznania, że jej wniosek z dnia [...] listopada 2008 r. nie spełnia wymagań art. 145 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu wnioskodawca wskazała, iż decyzja z dnia [...] marca 2009 r. została wydana w wyniku postępowania administracyjnego, w którym nie brała ona udziału. Prezes UKE nie uwzględnił wniosków dotyczących wzięcia udziału w tym postępowaniu oraz uniemożliwił jej dokonania w tym postępowaniu jakichkolwiek czynności. W ocenie wnioskodawcy przysługuje jej status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym wszczętym na skutek wniosku S. S. A. z dnia [...] listopada 2005 r. Organ dokonał bowiem błędnej oceny wskazując, iż wnioskodawca nie jest stroną postępowania, gdyż decyzja wydana na skutek rozpatrzenia wniosku S. S.A. nie została "adresowana" do skarżącej, bez względu na to, czy Prezes UKE uwzględni wniosek S. S. A., czy odmówi jego uwzględnienia. W konsekwencji czego organ uznał, iż nie ma ona interesu prawnego w rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy. Ponadto, zdaniem wnioskodawcy, organ błędnie uznał, iż brak jest podstaw, aby zmiana rezerwacji częstotliwości na rzecz S. S.A. była poprzedzana przetargiem, gdyż sama zmiana warunków wykorzystywania częstotliwości, bez rozszerzenia zakresu wykorzystywanych częstotliwości nie prowadzi do wystąpienia nowych zasobów częstotliwości, które mogłyby być przyznane innym podmiotom. To zaś stanowi niezbędną przesłankę zastosowania procedury przetargowej z art. 116 ust. 1 Pt.

Wnioskodawca wskazała również, iż w jej ocenie, aby można było zmienić wydaną uprzednio decyzję w sprawie rezerwacji częstotliwości należało zbadać, czy zachodzi przesłanka braku dostatecznych zasobów częstotliwości, skutkująca obowiązkiem przeprowadzenia przetargu. Z uwagi na zapis art. 116 ust. 7 Pt należy bowiem uznać, iż ustawodawca przyjął odpowiednie zastosowanie przepisów dotyczących obowiązku przeprowadzenia przetargu do sytuacji, gdy ma być wydana decyzja o zmianie rezerwacji częstotliwości. Artykuł ten bowiem wyraźnie wskazuje, że obowiązek przeprowadzenia przetargu zachodzi zawsze, gdy zachodzą przesłanki z art. 116 ust. 1 Pt, tj. brak jest dostatecznych zasobów częstotliwości. W ocenie wnioskodawcy "odpowiednie stosowanie" art. 116 ust. 1 Pt do sytuacji zmiany rezerwacji częstotliwości wymaga zbadania, czy zmiana ta wpłynie na istotę wykorzystywania częstotliwości przez uprawniony podmiot i czy takim zmienionym sposobem jej wykorzystywania byłyby zainteresowane inne podmioty, a więc czy w takim przypadku będzie miała miejsce sytuacji "braku dostatecznych zasobów częstotliwości". Jeśli odpowiedź na to pytanie byłaby pozytywna, wówczas odpowiednie stosowanie art. 116 ust. 1 Pt będzie także polegało na konieczności przeprowadzenia przetargu na częstotliwości na zmienionych warunkach wykorzystywania.

Na słuszność powyższego rozumowania wskazuje również fakt, że zgodnie z art. 115 ust. 1 pkt 4 Pt, wśród elementów określanych w rezerwacji częstotliwości wymieniane są m.in. rodzaje służby radiokomunikacyjnej, sieci telekomunikacyjnej lub usługi telekomunikacyjnej, w której częstotliwości objęte rezerwacją mogą być wykorzystywane. Zmiana zatem powyższych uwarunkowań wykorzystania częstotliwości jest zmianą rezerwacji częstotliwości, wpływającą na sposób prowadzonej z jej wykorzystaniem, nowej działalności.

Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] Prezes UKE na podstawie art. 149 § 3 i art. 147 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w związku z art. 206 ust. 1 Pt odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...] marca 2009 r., wskazując, iż wniosek ten został złożony przez podmiot nie posiadający przymiotu strony.

W uzasadnieniu organ przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych oraz poglądy doktryny wskazujące na przesłanki wznowienia bądź odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oraz odnoszące się do kwestii statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Oceniając całokształt sprawy organ uznał, iż brak jest normy prawnej stanowiącej podstawę pozwalającą uznać uprawnienia wnioskodawcy do żądania uzyskania częstotliwości będących w dyspozycji S. S.A. na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie organ wskazał, iż postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nie dotyczyło dokonania rezerwacji częstotliwości, lecz jedynie zmiany warunków wykorzystywania pozyskanych wcześniej częstotliwości, dzięki którym będzie możliwe efektywne wykorzystywanie częstotliwości objętych rezerwacją. Dlatego też, w ocenie organu, art. 116 ust. 7 Pt nie miał zastosowania w przedmiotowej sprawie i nie mógł stanowić podstawy uznania wnioskodawcy za stronę tego postępowania. Odpowiednie zastosowanie art. 116 ust. 1 – 6 Pt do zmian rezerwacji częstotliwości jest bowiem konieczne tylko wówczas, gdy zmiana taka polega na rozszerzeniu częstotliwości zarezerwowanych dla wnioskodawcy, natomiast zmiany ograniczające zakres rezerwacji oraz zmiany warunków rezerwacji, które nie prowadzą do objęcia rezerwacją większego zakresu widma częstotliwości radiowych, nie wymagają stosowania procedury przetargowej. Organ uznał zatem, iż z uwagi na brak dostępnych zasobów częstotliwości, o których przyznanie mogłaby wnioskować P. S.A. należy uznać, że brak jest po jej stronie przymiotu strony w niniejszej sprawie. Wykazywany bowiem przez nią interes prawny w istocie wyraża się jedynie w hipotetycznym zainteresowaniu wykorzystaniem częstotliwości pozostających w dyspozycji S. S.A. Dlatego też należy uznać, iż wnioskodawca nie jest uprawniona do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania, gdyż nie jest stroną tego postępowania.

Od powyższej decyzji wnioskodawca, pismem z dnia [...] listopada 2009 r., złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym na wstępie wskazała, iż przed organem toczą się jednocześnie dwa postępowania dotyczące wznowienia postępowania w sprawie zmiany rezerwacji częstotliwości na rzecz S. S.A. W ocenie wnioskodawcy może to prowadzić do naruszenia jej praw w każdym z tych postępowań.

Odnośnie zaś rozstrzygnięcia organu wnioskodawca wskazała, iż w jej ocenie organ błędnie przyjął brak występowania po jej stronie interesu prawnego pozwalającej jej wziąć udział w postępowaniu zakończonym zmianą rezerwacji częstotliwości. Skarżąca podtrzymała w całości swoją argumentację wskazaną we wniosku o wznowienie postępowania, podkreślając jednocześnie, iż organ niezasadnie stosuje zbyt zawężającą wykładnię art. 116 ust. 7 Pt, poprzez różnicowanie zakresu odpowiedniego stosowania ust. 1-6 tego artykułu od rodzaju zmiany, której ma być poddana rezerwacja częstotliwości. Zdaniem wnioskodawcy organ nie uzasadnił przesłanki, którą kierował się wydając decyzję, jak również nie wskazał podstawy prawnej pozwalającej na zaniechanie przeprowadzenia przetargu w przypadku zmiany warunków rezerwacji częstotliwości.

Jednocześnie wnioskodawca wskazała, iż S. S.A. uzyskała rezerwację częstotliwości bez zachowania postępowania przetargowego, mimo że przepisy ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. Prawo telekomunikacyjne przewidywały tego rodzaju wymóg. Również dokonanie zmiany rezerwacji częstotliwości umożliwiające spółce znaczne zwiększenie rodzajów prowadzonej działalności telekomunikacyjnej odbyło się bez zachowania procedury przetargowej, mimo że obecnie obowiązująca ustawa Prawo telekomunikacyjne nie odstąpiła od tego wymogu. W ocenie wnioskodawcy art. 116 ust. 1 Pt powinien mieć w tym przypadku zastosowanie tj. powinna zostać zastosowana procedura przetargu, gdyż na skutek zmiany rezerwacji częstotliwości S. S.A. uzyskała możliwość prowadzenia nowego rodzaju działalności telekomunikacyjnej, co nie podlegało weryfikacji w procedurze przetargu. Spółka ta zatem uzyskała możliwość świadczenia usług zgodnie ze standardami właściwymi ruchomej publicznej sieci telekomunikacyjnej bez konieczności poddania się procedurze badania wiarygodności finansowej i gwarancji efektywnego wykorzystania częstotliwości, w przeciwieństwie do innych podmiotów. Dlatego też, w ocenie wnioskodawcy, należało przeprowadzić przetarg poprzedzający ewentualne dokonanie zmiany rezerwacji częstotliwości.

Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Prezes UKE utrzymał w mocy swoja decyzję z dnia [...] listopada 2009 r. Odnośnie kwestii równoległego prowadzenia dwóch postępowań wznowieniowych organ wskazał, iż obie te sprawy toczą się z wniosków P. S.A. i, mimo że nie jest wskazane prowadzenie obydwu tych postępowań, to organ nie posiada instrumentów prawnych pozwalających nakazać wnioskodawcy odstąpienie od któregokolwiek ze złożonych wniosków, natomiast ryzyko związane z ich równoczesnym prowadzeniem obciąża wnioskodawcę.

Przechodząc zaś do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ podtrzymał stanowisko zawarte w decyzji z [...] listopada 2009 r. zarówno w zakresie dotyczącym niezaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania w sprawie rezerwacji częstotliwości, jak i w zakresie dotyczącym wykładni art. 116 ust. 7 Pt. W ocenie organu nie istnieje przepis prawa materialnego, z którego wynikałby interes prawny wnioskodawcy pozwalający uznać ja za stronę postępowania dotyczącego zmiany rezerwacji częstotliwości. Dlatego też nie zachodzi przyczyna wznowienia postępowania z uwagi na fakt, iż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Nie będąc bowiem stroną postępowania o zmianę rezerwacji dla S. S.A. nie mogły zostać naruszone jej prawa jako strony postępowania. W ocenie organu nie można bowiem uznać art. 116 ust. 7 Pt za przepis prawa materialnego, z którego wynika interes prawny wnioskodawcy. Organ ponownie podkreślił, iż przepis ten ma zastosowanie do przypadków zmiany rezerwacji częstotliwości polegających na rozszerzeniu zakresu częstotliwości, natomiast nie stosuje się go m. in. w sytuacji zmian warunków rezerwacji, które nie prowadzą do objęcia rezerwacją większego zakresu widma częstotliwości radiowych. W sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] marca 2009 r. doszło do zmiany warunków rezerwacji, które nie prowadzą do objęcia większego zakresu widma częstotliwości przez S. S.A., a jedynie modyfikują warunki wykorzystywania częstotliwości, co oznacza brak konieczności przeprowadzania przetargu.

Jednocześnie organ wskazał, iż art. 116 ust. 1 Pt znajduje zastosowanie w przypadku zaistnienia stanu braku dostatecznych zasobów częstotliwości, nie ma natomiast zastosowania w przypadku, gdy częstotliwości są niedostępne, tak jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie tj. gdy częstotliwości stały się niedostępne z chwilą wydania decyzji z [...] grudnia 2003 r., zgodnie z którą do końca 2018 r. częstotliwości z zakresu [...] MHz oraz [...] MHz, pozostają w dyspozycji S. S.A. i nie mogą zostać przydzielone innemu podmiotowi dopóki rezerwacja będzie obowiązywała w obrocie prawnym.

Odnośnie zaś podnoszonych przez wnioskodawcę uchybień w przeprowadzeniu postępowania rezerwacyjnego i wydaniu decyzji z [...] grudnia 2003 r. organ wskazał, iż decyzja ta jest ostateczna i prawomocna, i jako taka korzysta z domniemania prawidłowości. Jednocześnie nie toczy się żadne postępowanie, którego celem byłoby podważenie mocy prawnej tej decyzji. Ponadto należy uznać, iż postępowanie odnośnie zmiany rezerwacji jest postępowaniem odrębnym od postępowania w sprawie rezerwacji, dlatego też zarzuty odnoszące się do postępowania rezerwacyjnego nie mogą decydować o powinności przeprowadzenia przetargu w przypadku postępowania zmieniającego rezerwację.

Jednocześnie organ uznał, iż wnioskodawca błędnie dokonuje jedynie wykładni literalnej art. 116 ust. 7 Pt. W ocenie organu należy bowiem zastosować również wykładnię systemową i celowościową, gdyż dopiero te wyniki wykładni pozwalają wskazać, iż zmianą rezerwacji jest jedynie zmiana polegająca na rozszerzeniu zakresu wykorzystywania częstotliwości.

Za niezasadny uznał również organ zarzut wnioskodawcy wskazujący na wadliwe uzasadnienie decyzji. W ocenie organu decyzja ta zawiera analizę stanu faktycznego z uwzględnieniem wszelkich okoliczności towarzyszących sprawie, organ zaś na poparcie każdego faktu, na który się powoływał, przytoczył dowód zaistnienia tego faktu w postaci odpowiednich dokumentów. Pozwoliło to na zrozumiałe i wyczerpujące wyjaśnienie okoliczności faktycznych zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. Sprawa dotyczyła wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją zmieniającą rezerwację częstotliwości, a zatem prawidłowym było ustalenie stanu faktycznego od momentu wydania decyzji zmieniającej. Odnośnie zaś uzasadnienia prawnego decyzji organ uznał,że prawidłowo została powołana podstawa prawna odmowy wznowienia postępowania, jak również wyczerpująco uzasadniono przesłanki odmowy wznowienia i udowodniono ich spełnienie w przedmiotowej sprawie oraz dokonano prawidłowej wykładni przepisów prawa. Dokonując tych czynności Prezes UKE wykazał się należytą starannością.

Na powyższą decyzję P. S.A. wniosła skargę, w której zarzuciła naruszenie:

1. art. 149 § 3 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i art.140 k.p.a., w związku z naruszeniem art. 28 tej ustawy w zw. z art. 116 ust. 1 w zw. z art. 116 ust. 7 oraz art. 114 ust.3 pkt 1 Pt jak również art. 155 k.p.a., poprzez błędne utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej wznowienia postępowania w sprawie zmiany rezerwacji częstotliwości przysługującej spółce S. S.A. pomimo, iż skarżąca nie brała w nim udziału bez swojej winy, z uwagi na bezpodstawne przyjęcie przez Prezesa UKE, że nie jest ona stroną tego postępowania, tj. uznanie przez ww. organ, że skarżąca nie ma interesu prawnego w ramach postępowania o zmianę rezerwacji częstotliwości udzielonej spółce S. S.A.,

2. art. 104 § 1 w zw. z art. 107 § 1 i 3 oraz art. 11 - w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wykazującej braki co do uzasadnienia, nie pozwalające na poznanie ani poddanie kontroli motywów działania organu i wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] listopada 2009 r.

W uzasadnieniu skarżąca podtrzymała swoją dotychczasową argumentację wskazując, iż posiada ona interes prawny – a zatem również status strony – w postępowaniu dotyczącym zmiany rezerwacji częstotliwości udzielonej S. S.A. Zdaniem skarżącej organ błędnie uznaje, iż nie posiada ona interesu prawnego w rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy z uwagi na fakt, iż częstotliwości objęte decyzją zmieniającą są udzielone zgodnie z decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. S. S.A., w związku z czym nie są dostępne. Rozszerzenie zakresu ich wykorzystywania nie prowadzi bowiem do wystąpienia nowych zasobów, które mogłyby zostać przyznane innym podmiotom, co pozwalałoby na zastosowanie procedury przetargowej przewidzianej w art. 116 ust. 1 Pt. Tylko wówczas skarżąca mogłaby stać się uczestnikiem przedmiotowego postępowania.

W ocenie skarżącej z art. 116 ust. 7 Pt w zw. z art. 116 ust. 1 Pt wynika jej interes prawny co do uczestnictwa w postępowaniu dotyczącym zmiany rezerwacji częstotliwości. Należy bowiem uznać, iż "odpowiednie" stosowanie art. 116 ust. 1 Pt do sytuacji zmiany rezerwacji częstotliwości wymaga zbadania, czy zmiana taka wpłynie na istotę wykorzystywania częstotliwości przez uprawniony podmiot i czy w rezultacie dojdzie do "braku dostatecznych zasobów częstotliwości". W takiej sytuacji bowiem zaistnieje konieczność przeprowadzenia przetargu, co ma, zdaniem skarżącej, miejsce w przedmiotowej sprawie. Zmiana bowiem rezerwacji częstotliwości decyzją z dnia [...] marca 2009 r. umożliwiła S. S.A. świadczenie usług dodatkowo w służbie radiokomunikacyjnej ruchomej, a rezerwacja dopuszczała jedynie wykorzystanie przedmiotowych częstotliwości w służbie stałej. Powoduje to, iż dokonana zmiana ta nie była zwykłą zmianą ale modyfikacją o charakterze zasadniczym zmieniającą status S. S.A. oraz przyznającą jej możliwość funkcjonowania w całkiem nowym obszarze działalności telekomunikacyjnej. Uzasadnia to zatem ustawowy obowiązek przeprowadzenia przetargu w niniejszej sprawie.

Jednocześnie spółka wskazała, iż organ niesłusznie zarzucił jej dokonywanie interpretacji ww. artykułów wyłącznie na wykładni literalnej, gdyż jej analiza została przeprowadzona w oparciu o kompleksowe zastosowanie reguł wykładni logiczno-językowej, a poza tym właśnie ta wykładnia powinna mieć zastosowanie przed innymi typami wykładni. Natomiast w jej ocenie to organ nie dokonuje samodzielnie wykładni powołując się każdorazowo na stanowisko doktryny.

Skarżąca nie zgodziła się również ze stanowiskiem organu odnośnie odrębności postępowania w sprawie rezerwacji częstotliwości i postępowania w sprawie zmiany rezerwacji częstotliwości. W ocenie skarżącej doszło do pozbawienia tym samym organu uprawnienia do rzetelnej kontroli nad możliwością wykorzystania przez S. S.A. przyznanych jej częstotliwości w sposób przewidziany ustawą, jak również zagwarantowanie jej szczególnych warunków uzyskania wymaganych uprawnień.

W ocenie skarżącej błędne zatem jest rozumienie przez organ znaczenia art. 116 ust.7 Pt, a w szczególności pozbawione podstaw jest stanowisko, iż przepis ten nie ma zastosowania przy rozpoznawaniu wniosku o zmianę rezerwacji częstotliwości. Wynikiem tego rozumienia jest bowiem błędna ocena organu odmawiająca skarżącej statusu strony tego postępowania.

Skarżąca podtrzymała również swoje zarzuty dotyczące uzasadnienia zaskarżonych decyzji. W jej ocenie Prezes UKE nadal nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący przesłanek i podstaw swojego rozstrzygnięcia, zaś stanowisko organu wynikało z oceny przedstawionej przez komentatora prawa telekomunikacyjnego. Nie było to więc faktycznie rozstrzygnięcie "pochodzące" od organu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji zarówno w zakresie dotyczącym niezaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania w sprawie rezerwacji częstotliwości, jak i w zakresie dotyczącym wykładni art. 116 ust. 7 Pt.

Zdaniem organu skarżąca błędnie uznaje, iż skoro z treści art. 116 ust. 7 Pt wynika, że w przypadku zmiany rezerwacji częstotliwości ust. 1-6 tego artykułu stosuje się odpowiednio, to w sprawie zakończonej zmianą rezerwacji Prezes UKE był obowiązany przeprowadzić przetarg. W przedmiotowej sprawie wskutek zmiany rezerwacji nie uległ zmianie zakres częstotliwości wykorzystywanych przez S. S.A. na mocy decyzji rezerwacyjnej, a tylko taka zmiana uprawnia do przeprowadzenia przetargu przy zmianie rezerwacji zgodnie z art. 116 ust. 7 Pt. Organ uznał zatem, iż doszło do zmiany warunków rezerwacji, które jednak nie prowadziły do objęcia większego zakresu widma częstotliwości przez S. S.A., a jedynie modyfikowały warunki wykorzystywania częstotliwości. Dlatego też nie było konieczne przeprowadzanie w tym przypadku przetargu.

Jednocześnie organ wskazał, iż wykładnia norm nie powinna się ograniczać tylko do literalnego brzmienia przepisów, jak również należy mieć na uwadze, iż działalność telekomunikacyjna ze względu na szybki rozwój technologii również ulega szybkiemu rozwojowi i nieustannym przeobrażeniom. Dlatego zadaniem Prezesa UKE jest m.in. zastosowanie środków, które będą kompatybilne z realiami ekonomicznymi i biznesowymi szybko przeobrażającego się rynku usług telekomunikacyjnych. Dzięki takim działaniom możliwe jest również efektywne gospodarowanie częstotliwościami w błyskawicznie zmieniających się warunkach. Z tych też względów rozszerzenie uprawnień S. S.A. dokonane jak w zmianie rezerwacji nie tylko jest zgodne z celami regulacyjnymi, ale też powoduje wzrost konkurencyjności na rynku świadczenia usług telekomunikacyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powyższych kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. W ocenie Sądu bowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja I instancji nie naruszają prawa.

Przystępując do szczegółowych rozważań wskazać należy, iż w myśl utrwalonych w doktrynie i judykaturze poglądów wznowienie postępowania stanowi instytucję procesową mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowana wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego (por. W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1983, s. 242). Jedną z przesłanek nakazujących organowi wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją jest w świetle przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. okoliczność braku udziału strony w postępowaniu, bez jej własnej winy.

Wniesienie przez stronę wniosku o wznowienie postępowania nie wszczyna jednakże od razu postępowania wznowieniowego, lecz uruchamia postępowanie wstępne, którego celem jest ustalenie przez organ czy nie zachodzą przedmiotowe bądź podmiotowe przesłanki niedopuszczalności wznowienia oraz czy zachowany został wymóg terminowości podania. Właściwy organ zobligowany jest zatem do zbadania m.in. czy wniosek wniesiony został przez uprawniony podmiot, czy strona domaga się wzruszenia w trybie nadzwyczajnym decyzji istotnie istniejącej w obrocie prawnym oraz czy strona przywołała w podaniu którąś z podstaw wyliczonych w art. 145 § 1 k.p.a.

W odniesieniu do podstawy wznowieniowej przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wskazać należy, że w konsekwencji ustalenia, iż podmiotowi skarżącemu nie przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją ostateczną, nie jest on także podmiotem uprawnionym do domagania się wznowienia postępowania na podstawie tego artykułu. W myśl utrwalonych poglądów doktryny i judykatury w zależności od tego czy brak przymiotu strony stanowi okoliczność oczywistą, czy też wymagającą pogłębionych ustaleń możliwe jest bowiem przesądzenie o braku owego statusu już w decyzji odmawiającej wznowienia postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 1069/09).

Jeżeli zatem strona wniosła podanie o wznowienie postępowania, wówczas obowiązkiem organu w postępowaniu wstępnym będzie ustalenie, czy podmiot wnoszący jest rzeczywiście stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. W przypadku bowiem niespełnienia tej przesłanki wznowienie postępowania będzie niedopuszczalne. Postępowanie wstępne jest bowiem fazą, w której bada się istnienie przesłanek formalnych (por. Grzegorz Krawiec, Wznowienie ogólnego postępowania administracyjnego, Oficyna Wydawnicza "Humanista", Sosnowiec 2007 r., s . 140-141).

Wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania jest możliwe tylko w razie, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz, gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu. Niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych będzie miała miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania złoży m. in. podmiot nie będący stroną w sprawie (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2005, s. 668).

Jednocześnie należy zauważyć, iż zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Treść tego artykułu wskazuje, że osoba może zostać uznana za stronę, jeżeli "żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że interes prawny jest kategorią prawa materialnego. Nie wywodzi się on zatem z wewnętrznego przekonania osoby, która się na niego powołuje, lecz z wynikającego z przepisów prawa rzeczywistego, bezpośredniego i aktualnego związku między sferą indywidualnych praw podmiotu, a prowadzonym postępowaniem. Należy zatem uznać, iż interes prawny o którym mowa w art. 28 k.p.a. ma materialnoprawny charakter, który swoje źródło ma w normach prawa administracyjnego.

W przedmiotowej sprawie, w ocenie Sądu, organ prawidłowo uznał, iż skarżąca nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia żądania o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] marca 2009 r., dlatego też nie jest możliwe wznowienie postępowania na podstawie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jak bowiem słusznie zauważył organ nie istnieje przepis prawa materialnego, z którego wynika interes prawny skarżącej do wzięcia udziału w postępowaniu dotyczącym zmiany rezerwacji częstotliwości, wszczętego na wniosek S. S.A., a tym samym skarżąca nie może żądań wznowienia tego postępowania z uwagi na fakt, iż jako strona nie brała w nim udziału.

W ocenie Sądu nie można uznać, iż przepisem prawa materialnego, z którego wynika interes prawny skarżącej jest art. 116 ust. 7 Pt stanowiący, iż w przypadku zmiany rezerwacji stosuje się odpowiednio przepisy o przetargu.

Należy zauważyć, iż między skarżącą a organem powstał spór na tle rozumienia art. 116 ust. 7 Pt. Skarżąca uważa bowiem, że do zmiany rezerwacji częstotliwości mają zastosowanie przepisy ust. 1 - 6 art. 116 Pt, dlatego też należałoby przeprowadzić w takim przypadku przetarg. Natomiast zdaniem organu brak jest podstawy prawnej do przeprowadzenia przetargu w przypadku zmiany rezerwacji częstotliwości. Interpretacja bowiem tego artykułu prowadzi do wniosku, że w przypadku zmiany rezerwacji częstotliwości przetarg należy przeprowadzić tylko wtedy, gdy zmiana rezerwacji miałaby prowadzić do poszerzenia zakresu częstotliwości objętych rezerwacją. W takim przypadku wszyscy uczestnicy przetargu występują w postępowaniu o zmianę rezerwacji częstotliwości na prawach strony. Natomiast w sytuacji, gdy zmiana ta nie prowadzi do objęcia nowych częstotliwości, nie ma konieczności przeprowadzania przetargu. Stroną postępowania jest wówczas jedynie wnioskujący o zmianę rezerwacji.

Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę podziela wyrażoną przez organ, jak również wynikającą z doktryny opinię, że "nie każda zmiana rezerwacji będzie wymagała zastosowania postępowania przetargowego. Zastosowanie takiej formy konieczne jest tylko wówczas, gdy zmiana rezerwacji polega na rozszerzeniu zakresu częstotliwości zarezerwowanych dla wnioskodawcy (...) zmiany warunków rezerwacji, które nie prowadzą do objęcia rezerwacją większego zakresu widma częstotliwości radiowych, nie wymagają stosowania postępowania przetargowego". (St. Piątek, Prawo telekomunikacyjne. Komentarz, Wyd. C.H. Becie, Warszawa 2005, str. 667). Również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 163/09 wskazał, iż wykładnia art. 116 ust. 7 Pt zmierzająca do rozszerzenia zastosowania przepisów dotyczących przeprowadzania przetargu dla zmian rezerwacji częstotliwości, rozumianych jako zmiany warunków wykorzystywania częstotliwości zarezerwowanych powodowałaby sytuację, w której każdy operator, na którego rzecz zarezerwowany jest określony zasób częstotliwości, chcąc wystąpić o zmianę jego wykorzystywania ryzykowałby w istocie utratę zarezerwowanego zasobu, gdyż jego wniosek o zmianę sposobu wykorzystywania częstotliwości otwierałby drogę innym operatorom do wystąpienia o rezerwację częstotliwości, które na jego rzecz zostały już zarezerwowane.

Decyzja z dnia [...] marca 2009 r. nie rozszerzała zasobu częstotliwości przyznanych S. S.A., w chwili zaś jej wydawania przedmiotowe częstotliwości nie były dostępne. Należy bowiem zauważyć, że w momencie złożenia wniosku o zmianę decyzji S. S.A. posiadała ważną decyzję rezerwacyjną z dnia [...] grudnia 2003 r., na mocy której otrzymała prawa używania konkretnych częstotliwości do dnia [...] grudnia 2018 r. Wniosek, który złożyła, dotyczył zmiany rezerwacji poprzez zmianę warunków wykorzystania częstotliwości, co, w ocenie Sądu, nie powodowało braku dostatecznych zasobów częstotliwości, o którym mowa w art. 116 ust. 1 Pt. Takie stanowisko zajął też WSA w Warszawie w wyroku z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1094/09.

Należy zatem uznać, iż wniosek S. S.A. o zmianę decyzji rezerwacyjnej nie prowadził do objęcia rezerwacją większego zakresu widma częstotliwości radiowych, niż zakres, który spółka ta ma prawo wykorzystywać na podstawie prawomocnych decyzji rezerwacyjnych. Oznacza to, iż przepisy art. 116 ust. 1 Pt nie miały zastosowania. Sąd podziela zatem pogląd przyjęty przez Prezesa UKE, że wnioski o zmianę decyzji rezerwacyjnej mogą mieć różną wagę (zakres żądania) i należy rozróżnić wnioski o uzyskanie nowych zasobów częstotliwości od wniosków o zmianę decyzji rezerwacyjnej poprzez zmianę warunków wykorzystania tych częstotliwości. W pierwszym przypadku sprawa powinna być rozstrzygnięta po przeprowadzeniu przetargu, natomiast w przypadku zmiany warunków wykorzystania częstotliwości może być ona dokonana decyzją Prezesa UKE, która nie wymaga poprzedzenia postępowaniem przetargowym. Warunki wykorzystania przyznanych już częstotliwości nie są bowiem dobrem ograniczonym (w przeciwieństwie do zasobów częstotliwości) i nie stanowią przedmiotu konkurencji między operatorami.

Jednocześnie należy uznać, iż skoro konkretne częstotliwości zostały przyznane na mocy obowiązującej decyzji S. S.A., to do czasu gdy ta ostateczna decyzja pozostaje w obrocie, częstotliwości nią zarezerwowane nie mogą być uznane za dostępne. Nie ma zatem żadnych przesłanek zarówno prawnych, jak i faktycznych, które przemawiałyby za uznaniem, iż złożenie przez podmiot wniosku o zmianę rezerwacji częstotliwości w zakresie rodzaju służby ruchomej, w jakiej częstotliwości te mogą być wykorzystywane - prowadzi do sytuacji, w której częstotliwości te mogą być traktowane jako dostępne, w rozumieniu przepisu art. 114 ust. 3 pkt 1 ustawy - Prawo telekomunikacyjne. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 2488/08).

Dlatego też należy uznać, że w sprawie zmiany rezerwacji częstotliwości stroną postępowania jest tylko podmiot, który posiada decyzję rezerwacyjną i składa wniosek o zmianę tej decyzji. Natomiast inne podmioty nie mogą zostać uznane za tego postępowania, gdyż treść rozstrzygnięcia w sprawie nie ma żadnego wpływu na ich sytuację prawną, a zatem podmioty te nie mają w postępowaniu o zmianę warunków wykorzystania przyznanych częstotliwości przymiotu strony. W konsekwencji nie mogą one występować o wznowienie postępowania zakończonego zmianą rezerwacji częstotliwości wszczętego przez podmiot, na rzecz którego wydana została decyzja rezerwacyjna. Zmiana warunków wykorzystywania przydzielonych częstotliwości nie ma bowiem wpływu na sytuację prawną skarżącej, a ewentualny wpływ na jej sytuację faktyczną nie ma znaczenia dla istnienia jej interesu prawnego w sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 163/09).

Należy zatem uznać, iż zmiana rezerwacji częstotliwości w zakresie objętym wnioskiem S. S.A. nie dotyczy praw lub obowiązków skarżącej. W ocenie Sądu w składzie orzekającym zmiana rezerwacji częstotliwości przyznanej S. S.A. nie ma wpływu na zmianę stanu faktycznego i prawnego skarżącej, a w konsekwencji nie można uznać, iż skarżąca posiada interes prawny pozwalający być jej stroną w postępowaniu. Dlatego też, w ocenie Sądu, organ prawidłowo odmówił wznowienia postępowania w sprawie.

Odnośnie zaś zarzutu dotyczącego braków uzasadnienia decyzji, należy uznać go za niezasadny. Zdaniem Sądu organ prawidłowo dokonał ustalenia stanu faktycznego sprawy, dostatecznie wyjaśnił przesłanki, którymi kierował się przy wydawaniu decyzji oraz należycie i wyczerpująco uzasadnił swoją decyzję (art. 107 k.p.a.).

Ponadto Sąd oceniając zaskarżoną decyzję nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku.