Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 740/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2013-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 54 ust. 1 i 2, art. 55, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 64 ust.1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi M.L. i B. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] r. A. S., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "A" z siedzibą w C. przy Alei [...], wystąpił do Prezydenta Miasta C. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków jednorodzinnych (8 budynków), na terenie położonym w C. przy ul. [...], obejmującej działki o nr ewidencyjnych 1, 2, 3, obręb K.. W dniu [...] r. wnioskodawca dokonał uzupełnienia złożonego wniosku wskazując, że inwestycja obejmuje zespół budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (8 budynków).

B. i M. L., będący stroną tego postępowania, złożyli wniosek o jego umorzenie podnosząc, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek podmiotu nieistniejącego, ponieważ nie ma takiego podmiotu jak Firma "A".

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta C. odmówił umorzenia postępowania administracyjnego wskazując, że wniosek pochodził od strony, której Kodeks postępowania administracyjnego nie przyznaje legitymacji do żądania umorzenia postępowania.

Na skutek odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez M. i B. L. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta C., podzielając jednocześnie argumentację organu pierwszej instancji.

Wymieniona decyzja została zaskarżona przez B. i M. L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Wyrokiem z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 348/11 Sąd ten stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. Zdaniem Sądu obie decyzje zostały wydane bez podstawy prawnej, ponieważ brak jest w przepisach prawa, w szczególności w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, podstawy prawnej do wydania decyzji o odmowie umorzenia postępowania.

Jednocześnie Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...] r. nr [...] ustalił na rzecz A. S., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "A", warunki zabudowy nieruchomości o nr ewidencyjnych 1, 2, 3 obręb 430-K., położonej w C. przy ul. [...] dla zamierzenia budowlanego polegającego na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz potrzebną infrastrukturą techniczną.

Na wymienioną decyzję zostało złożone odwołanie przez B. i M. L.. Odwołujący podali, że organ nie ustalił w sposób właściwy, kto był wnioskodawcą w sprawie, albowiem raz wskazuje się firmę "A", innym zaś razem A. S.. Nie wiadomo również kogo reprezentuje pełnomocnik K. P. oraz kiedy zostało złożone do akt sprawy pełnomocnictwo. Według odwołujących się organ sporządził uzasadnienie decyzji sprzecznie z dyspozycją art. 107 § 1 Kpa, ponieważ nie uzasadnił z jakiego powodu uznano, że przedmiotowa inwestycja nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych. Formułując powyższe zarzuty odwołujący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy stwierdził:

– brak wskazania konkretnych budynków i obiektów mieszczących się na sąsiednich działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej, na podstawie których określono wskaźnik zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrię dachu;

– brak dokładnej analizy zagospodarowania nieruchomości sąsiednich w stosunku do nieruchomości objętej inwestycją, z uwzględnieniem cech zabudowy jakie pozwalają na ustalenie istnienia tzw. "dobrego sąsiedztwa";

– niewskazanie ilości planowanych do realizacji budynków w zabudowie bliźniaczej.

Wobec stwierdzenia powyższych uchybień Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że brak jest możliwości stwierdzenia, iż spełnione są łącznie warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzasadniające ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji na nieruchomości objętej wnioskiem.

W dniu [...] r. Prezydent Miasta C. na wniosek A. S. wydał ponownie decyzję o warunkach zabudowy, nr [...] dla inwestycji obejmującej budowę ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (łącznie 16 lokali mieszkalnych) oraz koniecznej infrastruktury technicznej na działkach nr ewid. 1, 2, 3, obręb [...]., położonych w C. przy ul. [...].

Po wydaniu tej decyzji, w terminie do wniesienia odwołania, B. i M. L. złożyli do organu pismo zatytułowane "wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta C. nr [...] z dnia [...] r. znak: [...]". Podnieśli w nim, że decyzja została wydana w nieistniejącym postępowaniu, co stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 7 Kpa. W ich ocenie wyrokiem z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 348/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach umorzył postępowanie dotyczące ustalenia sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy działek nr ewid. 1, 4, 3 obręb [...]., położonych w C. przy ul. [...], tak więc kwestionowana decyzja nie mogła być wydana.

Pismo to zostało przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. uznane za odwołanie od opisanej decyzji Prezydenta Miasta C., a decyzją z dnia [...] r. nr [...] Kolegium po raz kolejny uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Organ odwoławczy wyraził pogląd, że ustalenie parametrów i wskaźników dla nowej zabudowy było przedwczesne, albowiem modyfikacja wniosku przez inwestora, dokonana w dniu [...] r., a polegająca na zastąpieniu zabudowy szeregowej zabudową bliźniaczą, nie pozwala na przyjęcie, że zmiana ta miała polegać na zachowaniu dotychczasowych gabarytów budynków. Nie zażądano od inwestora wyjaśnienia tej wątpliwości, jak również nie sprawdzono czy modyfikacja miała wpływ na geometrię dachu. Ponadto organ pierwszej instancji ustalił w sposób nieprawidłowy szerokość elewacji frontowej, przyjmując wskaźniki alternatywne. Ponownie należało dokonać oceny, czy planowane przedsięwzięcie pozostaje w zgodzie z ładem przestrzennym. Organ nie podzielił jednak zarzutów odwołujących się w przedmiocie wpływu wyroku WSA w Gliwicach z dnia 7 października 2011 r. na treść rozstrzygnięcia.

W dniu [...] r. A. S. dokonał uzupełnienia wniosku i wskazał, że inwestycja obejmuje budowę ośmiu budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej (łącznie 16 lokali mieszkalnych).

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta C. ustalił dla A. S., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "A" z siedzibą w C. przy Alei [...], warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę zespołu ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (łącznie 16 lokali mieszkalnych) oraz potrzebną infrastrukturą techniczną na działkach o nr ewidencyjnych 1, 2, 3 obręb [...]., położonych w C. przy ul. [...].

W decyzji tej organ ustalił linię zabudowy w miejscu obowiązującej linii zabudowy od strony ul. [...] (wyznaczoną przez zabudowę sąsiednią, zlokalizowaną po tej samej stronie ulicy [...]) oraz w odległości 5 m od pasa drogowego projektowanej drogi wewnętrznej. Wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu przynależnej każdemu budynkowi określono na nie więcej niż 19,8 %, zaś udział powierzchni biologicznie czynnej przynależnej każdemu budynkowi na min. 50 %. W zakresie sposobu zagospodarowania projektowanego dojazdu organ wskazał, że będzie on zakończony placem do zawracania i powinien posiadać parametry techniczne określone w przepisach szczegółowych i umożliwiać prowadzenie infrastruktury technicznej niezbędnej do zaopatrzenia przyszłej zabudowy mieszkaniowej w media w normatywnych odstępach oraz gwarantować zapewnienie bezpieczeństwa ruchu. Realizacja infrastruktury technicznej ma nastąpić w odrębnym ciągu komunikacyjnym. Każdy budynek ma być budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym z dwoma lokalami mieszkalnymi o dwóch kondygnacjach naziemnych, w tym poddasze użytkowe. Szerokość elewacji frontowej określono do 13 m, z tym że dopuszcza się zwiększenie całkowitej szerokości budynku maksymalnie do 18 m pod warunkiem rozrzeźbienia elewacji w formie znacznego cofnięcia jej w części w stosunku do ustalonej linii zabudowy. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do poziomu okapu ustalono do 5,5 m, zaś dachy wszystkich budynków wielospadowe z dopuszczeniem dwuspadowych o kącie nachylenia połaci dachowych w przedziale od 25 do 45 stopni, kierunek kalenic głównych w dostosowaniu do brył budynków, wysokość kalenic głównych do 10 m. Organ ustalił również warunki obsługi infrastruktury technicznej i komunikacji, ochrony środowiska i zdrowia ludzi, a także wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Do decyzji załączona została kopia mapy zasadniczej określająca linie rozgraniczające teren inwestycji (zał. nr 1) oraz wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (zał. nr 2).

Z powyższą decyzją nie zgodzili się B. L. i M. L., którzy w dniu [...] r. wnieśli odwołanie domagając się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji. Wskazali na braki stanu faktycznego polegające na nieustaleniu powierzchni działki, bezpodstawnym i niezgodnym z prawdą stwierdzeniu, że jest ona nieużytkowana oraz zaniechaniu ustalenia, że działka ta nie ma ustalonych granic, bo nigdy nie było rozgraniczenia pomiędzy nią, a ich sąsiednią działką położoną przy ulicy [...]. Zdaniem odwołujących się okoliczna zabudowa domów jednorodzinnych (jednopiętrowa) uniemożliwia przyjęcie, że zamierzona inwestycja będzie kontynuacją dotychczasowych funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Nadto uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, jak również wymagana jest zgoda na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze, ponieważ jest to działka rolna.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia

[...] r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Zdaniem organu odwoławczego z załączonej do akt analizy wynika, że proponowana przez inwestora inwestycja nie pozostaje w sprzeczności z istniejącym zagospodarowaniem nieruchomości sąsiednich z tej samej drogi publicznej i stanowi kontynuację funkcji mieszkaniowej występującej na terenie objętym analizą. Wszystkie analizowane nieruchomości są wykorzystywane na cele mieszkaniowe.

Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów odwołania podniósł, że inwestor wskazał działki, na których ma zostać zrealizowana inwestycja, w aktach sprawy znajdują się wypisy z ewidencji gruntów wskazujące na właściciela tych działek i ich powierzchnię, zaś wniosek określa wnioskodawcę, rodzaj inwestycji, jej gabaryty oraz wskaźniki zagospodarowania terenu. Brak jest konieczności uzgodnienia inwestycji z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych z uwagi na brak zastosowania do użytków rolnych położonych w granicach administracyjnych miast przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Brak jest również konieczności uzgodnienia inwestycji z zarządcą ul. [...], tj.

z Prezydentem Miasta C., jako organem wydającym decyzję o warunkach zabudowy. Jako nieuzasadniony organ uznał zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu przestrzennym, gdyż przy ul. [...] znajduje się zabudowa mieszkaniowa siedliskowa i jednorodzinna, w tym zabudowa bliźniacza. Tymczasem celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, nie zaś blokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego. Organ zwrócił uwagę, że istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla realizacji zamierzonej inwestycji (zgodnie z pismem Przedsiębiorstwa Wodociągowo - Kanalizacyjnego), a obiekty budowlane nie będą wznoszone w granicy. Jeżeli zaś odwołujący kwestionują przebieg granic, to mogą wszcząć postępowanie rozgraniczeniowe. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych organ odwoławczy zaakcentował, że decyzja o warunkach zabudowy wytycza ogólne, podstawowe kierunki inwestycji, podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom przewidzianym w prawie budowlanym i przepisach o warunkach technicznych.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wnieśli B. L. i M. L..

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że w wydaniu zaskarżonej decyzji brały udział dwie osoby – Z. Z. i E. B., które były także w składzie orzekającym Kolegium, kiedy wydawana była decyzja uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 października 2011 r. Taka sytuacja stanowi wyraz rażącego naruszenia prawa oraz braku obiektywizmu w orzekaniu. W tym zakresie skarżący odwołali się do orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07 oraz uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06.

Zdaniem skarżących organ powielił błąd polegający na tym, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony w dniu [...] r. przez A. S. Firma "A", podczas gdy w rzeczywistości wniosek złożony został przez Firmę "A" reprezentowaną przez A. S.. Zatem wniosek pochodzi od podmiotu nieistniejącego – Firmy "A", co oznacza, że postępowanie jest bezprzedmiotowe i winno zostać umorzone. Nadto skarżący podnieśli, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze ogranicza się do obrony stanowiska Prezydenta Miasta C., bez analizy ich zarzutów dotyczących braku kontynuacji dotychczasowego zagospodarowania terenu, czy nieustaleniu powierzchni oraz granic nieruchomości objętej inwestycją. Ich zdaniem granice tej nieruchomości nigdy nie zostały ustalone, stąd nie występuje spór graniczny i nie wiadomo jaka jest rzeczywista powierzchnia nieruchomości.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta Miasta C. oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do autokontroli swojego stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji.

Skarżący w pismach procesowych z dnia [...] r. oraz z dnia [...] r. podtrzymali swoje zarzuty zawarte w skardze. Na rozprawie dodatkowo zarzucili, że realizacja inwestycji nie jest możliwa także z tego powodu, że ani inwestor, ani Klub Sportowy "B" oraz Kółko Rolnicze w K. nie mają tytułu prawnego do władania nieruchomością, na której zaplanowano inwestycję.

Postanowieniem z dnia 2 listopada 2012 r. Sąd oddalił wniosek skarżących o wstrzymanie wykonania decyzji, a Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu zażalenia skarżących, postanowieniem z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II OZ 14/13 oddalił to zażalenie.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie z zarzutów w niej zawartych okazały się uzasadnione.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut, że zaskarżona decyzja o warunkach zabudowy terenu nie mogła zostać wydana z tego powodu, że wnioskujący o ustalenie tych warunków nie legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości, na której zaplanowano realizację zamierzenia budowlanego. Zauważyć więc przyjdzie, że z przepisu art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), zwanej dalej ustawą o planowaniu, wynika, że adresat decyzji nie musi legitymować się tytułem prawnym do nieruchomości. Decyzja taka, w odniesieniu do tego samego terenu, może być wydana nawet więcej niż jednemu wnioskodawcy. Powołany przepis wymaga jedynie, by odpis decyzji o warunkach zabudowy w takiej sytuacji doręczony został pozostałym wnioskodawcom oraz właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Brak potrzeby posiadania tytułu prawnego do nieruchomości przez wnioskującego o ustalenie warunków zabudowy na tym terenie uzasadnione jest tym, że decyzja taka nie rodzi praw do terenu i nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 ustawy). Osoba, której wydano decyzję o warunkach zabudowy nie jest uprawniona na tej podstawie do rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) dopiero ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę uprawnia do rozpoczęcia robót, a na etapie postępowania o pozwolenie na budowę inwestor winien wykazać dysponowanie na cele budowlane nieruchomością, objętą ustaleniami warunków zabudowy (art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane).

Chybiony jest również zarzut, że orzekające w sprawie organy w sposób nieprawidłowy określiły podmiot, który ubiegał się o ustalenie warunków zabudowy. Istotnie, we wniosku o ustalenie warunków (piśmie z dnia [...] r.), po jego ostatecznym sprecyzowaniu, jako wnioskodawca oznaczona została Firma "A" w C.. Wniosek ten jednak podpisał A. S., który tego samego dnia w piśmie stanowiącym uzupełnienie wniosku jako wnioskodawcę określił już siebie podając, że prowadzi firmę pod nazwą "A". Upoważniało to organ pierwszej instancji do oznaczenia A. S. (prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą firmy "A") jako wnioskodawcę i określenia go w decyzji jako osobę na rzecz którego ustalono warunki zabudowy terenu. W taki sposób wnioskodawca oznaczony jest w ewidencji działalności gospodarczej, co wynika z zaświadczenia Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. o wpisie do ewidencji.

Nie jest trafny również zarzut, iż w decyzji nie określono precyzyjnie terenu, na którym ustalone zostały warunki zabudowy przez to, że nie ustalono granic nieruchomości i jej powierzchni. Słusznie zauważa Kolegium, że do wniosku o ustalenie warunków zabudowy terenu dołączona została kopia mapy zasadniczej w skali 1:1000, wydana przez Grodzki Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w C. w dniu [...] r. Na mapie tej, spełniającej wymogi określone w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu, oznaczone zostały granice terenu objętego wnioskiem, tj. działki nr 1, 2 i 3, a ponadto działki, które znalazły się w obszarze analizowanym, sposób ich zagospodarowania, w tym usytuowanie obiektów budowlanych. Dodatkowo do wniosku dołączone zostały wypisy z rejestru gruntów i budynków w obrębie K., z których wynika, że operat ewidencyjny zawiera działki oznaczone numerami 1, 2 i 3 łącznie z ich powierzchnią. Sposób zredagowania przez skarżących zarzutu w odniesieniu do terenu objętego wnioskiem nie może stanowić przeszkody w prowadzeniu postępowania o ustalenie warunków zabudowy terenu.

Wreszcie nie sposób zgodzić się z zarzutem skarżących, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem kodeksowych przepisów o wyłączeniu pracownika organu kolegialnego, jako że w składzie orzekającym Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. brało udział dwóch członków Kolegium, którzy uprzednio orzekali w składzie wydającym w dniu [...] r. decyzję, podjętą w granicach rozpoznawanej sprawy. Wskazać więc trzeba, że według art. 24 § 1 pkt 5 Kpa, w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r., a zatem w dacie wydania zaskarżonej decyzji, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przepis ten ma zastosowanie do członka organu kolegialnego (art. 27 § 1 Kpa). Ze znajdujących się w aktach administracyjnych decyzji organu odwoławczego wynika, że dwaj członkowie Kolegium Z. Z. i E. B. uczestniczący w wydaniu zaskarżonej decyzji, brali udział w składach orzekających wydających kasacyjną decyzję z dnia [...] r. oraz kontrolowaną przez Sąd w sprawie II SA/Gl 348/11 decyzję z dnia 15 marca 2011 r. o odmowie umorzenia postępowania w sprawie o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy terenu. Zdaniem Sądu brak podstaw do przyjęcia, by w takiej sytuacji wymienieni członkowie Kolegium podlegali wyłączeniu, nie zachodzi bowiem przesłanka "udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji". Zarówno decyzja z dnia [...] r., którą uchylono decyzję organu pierwszej instancji i przekazano sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, jak i zaskarżona decyzja nie są orzeczeniami administracyjnymi, w których dochodziło do weryfikacji wcześniej wydanych decyzji przez te same osoby organu kolegialnego w trybie zwykłym lub nadzwyczajnym. Odwoływanie się przez skarżących do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06 jest o tyle chybione, że w uchwale tej wyjaśniono, że art. 24 § 1 Kpa ma zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa w art. 127 § 3 Kpa, a zatem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z kolei w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07 Trybunał Konstytucyjny uznał, że przepisy te w zakresie, w jakim nie wyłączają członka kolegium z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (decyzji wydanej w pierwszej instancji), jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Nie do odparcia natomiast okazał się postawiony w skardze zarzut wydania zaskarżonej decyzji bez wszechstronnego wyjaśnienia, czy spełnione zostały wszystkie wymagania dla planowanej nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, przede wszystkim zaś gabarytów budynków (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu). Decyzja ustalająca warunki zabudowy jest instrumentem prawnym, który służy określeniu sposobu zagospodarowania terenu, w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stąd niezwykle istotnym jest właściwe ustalenie wymagań dla planowanej nowej zabudowy, skoro pozytywna dla inwestora decyzja ustalająca warunki zabudowy określi podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu w sposób wiążący tak inwestora i projektanta, jak i organ administracji architektoniczno-budowlanej (art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu, art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane).

Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy następuje na podstawie wyznaczonego obszaru analizowanego, stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku barku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W oparciu o wyniki tej analizy osoba wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów sporządza projekt decyzji o warunkach zabudowy, a poprawność analizy, trafność wyprowadzonych z niej wniosków wywiera wpływ na wynik sprawy. Jednakże to na organie administracji spoczywa obowiązek dogłębnej oceny całego materiału, w tym dokonanej przez urbanistę lub architekta analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, nie wyłączając krytycznej oceny wniosków wypływających z analizy. Wszak to właściwy organ administracji wydaje decyzję w tym przedmiocie, a przygotowany projekt decyzji nie ma żadnej mocy wiążącej.

W rozpoznawanej sprawie obszar analizowany, o którym mowa w § 3 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia został wyznaczony na kopii mapy i na nim przeprowadzona została analiza, w pełni zaakceptowana przez organy administracji. Jednakże, zdaniem Sądu, organy nie zwróciły dostatecznej uwagi, że wyniki analizy nie w pełni odpowiadają wszystkim warunkom wynikającym z treści rozporządzenia. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu winien zostać wyznaczony na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza co prawda wyznaczenie innego wskaźnika, jeżeli wynika to z przeprowadzonej analizy. W orzecznictwie od dawna ugruntowany jest pogląd, że wyznaczenie wskaźnika stanowiącego odstępstwo od zasady, aczkolwiek dopuszczalne, winno być jednak w sposób szczegółowy umotywowane (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1881/09 – http.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem w niniejszej sprawie średni wskaźnik powierzchni zabudowy ustalono na 12,4 %, słusznie odnosząc go do istniejącej zabudowy mieszkaniowej na obszarze analizowanym, natomiast w decyzji przyjęto wskaźnik na poziomie "nie więcej niż 19,8 %". Nie spełnia wymogu uzasadnienia odstępstwa od określonej w § 5 ust. 1 rozporządzenia zasady stwierdzenie, że można przyjąć ten wskaźnik jako "wartość maksymalną". Istotnie na analizowanym obszarze wskaźnik powierzchni zabudowy działek przy ulicy [...] wynosi 19,8 %., to jednakże nie zwalniało to od obowiązku uzasadnienia, dlaczego dla nowej zabudowy, jeśli chodzi o określenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, zastosowano wskaźnik znacznie odstępujący od średniego na obszarze analizowanym. Te same zastrzeżenia należy odnieść do wyznaczonej szerokości elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia dla nowej zabudowy wielkość tę wyznacza się na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych z tolerancją do 20 %. W niniejszej sprawie na obszarze analizowanym szerokość elewacji frontowych wynosi od 4,5 m do 13 m (dwa budynki przy ulicy [...]posiadają całkowitą szerokość 18 m), średnią szerokość ustalono na 8,47 m. W decyzji, korzystając z możliwości jaką daje przepis § 6 ust. 2 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej wyznaczono do 13 m, z tym że dopuszczono zwiększenie całkowitej szerokości budynku maksymalnie do 18 m pod warunkiem "rozrzeźbienia" elewacji w formie znacznego cofnięcia jej części w stosunku do ustalonej linii zabudowy. W żaden sposób nie zostało uzasadnione dokonanie odstępstwa, wymogu tego nie spełnia wskazanie, że szerokość elewacji wyznaczono według wielkości maksymalnej. Jednakże zasadniczo organy nie zwróciły uwagi na sposób zredagowania określonej w decyzji szerokości elewacji frontowej (stanowi to powtórzenie stwierdzeń w projekcie decyzji oraz wynikach analizy). Otóż wniosek o ustalenie warunków zabudowy terenu zamierzenie budowlane określał jako budowę zespołu 8 budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej (16 lokali mieszkalnych). Chociaż nie zostało to wprost wyrażone we wniosku, w każdym budynku mieszkalnym wydzielone miały zostać dwa lokale mieszkalne, co jest dopuszczalne w świetle art. 3 pkt 2a ustawy – Prawo budowlane. Rodzi się jednak wątpliwość, czy wyznaczona szerokość elewacji frontowej do 13 m odnosi się do jednego budynku zawierającego dwa lokale mieszkalne, czy też do dwóch budynków zbliźniaczonych ze sobą. W decyzji określając gabaryty zabudowy podano, że każdy budynek składać się będzie z dwóch kondygnacji naziemnych, w tym poddasza użytkowego, zastrzegając, że w zakresie kształtowania zabudowy dotyczy to każdego obiektu. Gdyby więc szerokość elewacji frontowej, wyznaczona w decyzji do 13 m, dotyczyła jednego budynku mieszkalnego, to mając na względzie zabudowę bliźniaczą należało uznać, że w rzeczy samej dopuszczalna szerokość elewacji frontowej dla budynków zbliźniaczonych określona została do 26 m. Co więcej, biorąc pod uwagę dopuszczenie zwiększenia całkowitej szerokości budynku do 18 m, w odniesieniu do zbliźniaczonych budynków szerokość ta mogłaby wynosić nawet do 36 m. Ani organ, ani uprzednio osoba przygotowująca projekt decyzji i autor analizy nie zadbali o wyjaśnienie, co oznacza używane przez nich pojęcie "rozrzeźbienie" elewacji. Używanie pojęć, zwrotów fachowych z dziedziny urbanistyki i architektury w decyzji o warunkach zabudowy terenu jest możliwe, wymaga jednak wyjaśnienia także z tego powodu, że ma to znaczenie dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia, zatem zgodności z prawem aktu administracyjnego. W omawianym zakresie wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie zawierał stanowczych stwierdzeń, stąd nie można nawet dokonać konfrontacji żądania z określonymi w decyzji wymogami.

Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 602/06 – Lex nr 927667 organ administracji nie jest związany w sposób bezwzględny wnioskiem inwestora, jeśli chodzi o gabaryty projektowanych budynków z tej prostej przyczyny, że nie sposób przewidzieć wyników przyszłej analizy. Dopuszczalne jest ustalenie w decyzji gabarytów budynków, w tym linii architektonicznej w sposób nieco odmienny niż określony we wniosku, jednakże nie w sposób zmieniający projektowane zamierzenie. Aby móc ocenić, czy zostały przekroczone granice tolerancji, przede wszystkim te parametry winny znaleźć się we wniosku. W zasygnalizowanym zakresie wnioskodawca nie zadbał o ich określenie we wniosku, czego nie dostrzegły orzekającej w sprawie organy. Stwierdzona wadliwość rozstrzygnięcia administracyjnego mogłaby mieć daleko idące konsekwencje na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Jak już wskazano, organ właściwy w sprawach wydawania pozwoleń budowlanych związany jest decyzją o warunkach zabudowy terenu i określonymi w niej wymaganiami. Nie jest zaś ani możliwe, ani dopuszczalne by decyzja o warunkach zabudowy w zakresie określenia istotnego wymagania mogła być różnie rozumiana.

Wobec braku prawidłowo ustalonej podstawy faktycznej nie jest możliwa dalsza kontrola prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Wyrazić jedynie należy pogląd, że restrykcyjna wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu w zakresie rozumienia pojęcia dobrego sąsiedztwa nie służy właściwie pojmowanemu określeniu sposobu zagospodarowania terenu i kształtowania polityki przestrzennej. Uwaga ta jest o tyle konieczna, że wyniki analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym jednoznacznie wskazują, że jest to teren, dostępny z ulicy [...], o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja nie może się ostać w obrocie prawnym. Narusza bowiem zarówno proceduralne przepisy w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego oraz motywowania rozstrzygnięcia (art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa), jak i normy materialnoprawne (art. 54 pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawy o planowaniu oraz § 5 ust. 2 i § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.). Stwarza to podstawę do uchylenia tej decyzji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Jednocześnie z mocy art. 152 tej ustawy orzeczono, że decyzja ta nie podlega wykonaniu, a orzeczenie to utraci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania nie rozstrzygnięto, jako że skarżący zwolnieni byli od kosztów sądowych, nie zgłosili zaś żądania zasądzenia innych kosztów, o ile takie ponieśli.

Ponownie rozpoznając sprawę w pierwszej kolejności zażąda organ odwoławczy od wnioskodawcy sprecyzowania jego wniosku z dnia [...] r. przez wskazanie, czy określona szerokość elewacji frontowej 13 m dotyczy jednego budynku składającego się z dwóch lokali mieszkalnych o dwóch kondygnacjach, w tym poddasza użytkowego, czy też dwóch zbliźniaczonych budynków, a zatem o szerokości 26 m. W oparciu o te wyjaśnienia podda konfrontacji projektowane zamierzenie budowlane z wynikami analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz ustalonymi w decyzji warunkami kształtowania ładu przestrzennego. W zależności od tych ustaleń ukierunkuje dalsze postępowanie, nie wyłączając możliwości podjęcia kasacyjnego rozstrzygnięcia z przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, o ile konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy będzie miał wpływ i to istotny na końcowy wynik sprawy.