Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1841/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149, 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 4, 6 i 13
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 maja 2017 r., sygn. akt II SAB/Sz 9/17 w sprawie ze skargi J. K. na bezczynność Koła Łowieckiego Nr [...] w W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej, wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez J. K. (dalej: "skarżący"), jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 maja 2017 r., sygn. akt II SAB/Sz 9/17, którym uwzględniono jego skargę na bezczynność Koła Łowieckiego Nr [...] "[...]" w [...] (dalej: "organ", "Koło"), w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, stwierdzając w pkt I. wyroku bezczynność i zobowiązując organ do udostępnienia informacji publicznej z dnia [...] września 2016 r. w zakresie dotyczącym planu hodowlanego na lata 2014 – 2015, zatwierdzonych rocznych planów łowieckich, stanu i pozyskania zwierzyny łownej: jelenia, sarny, dzika, zwierzyny drobnej w latach łowieckich 2014 – 2015, zorganizowanych polowań zbiorowych (wszystkich a w szczególności na zwierzynę drobna i grubą, komercyjnych, lisy). W pkt II. wyroku stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a w pkt III. zasądzono od organu na rzecz skarżącego kwotę 30 zł tytułem kosztów postępowania.

Wyrok wydany został w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Skarżący wnioskiem z dnia [...] września 2016 r. zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

- majątku koła, finansów i efektów prowadzenia działalności łowieckiej, prowadzenia gospodarki łowieckiej w tym ochrony, hodowli oraz pozyskiwania zwierzyny w obszarze jego działania w latach 2014 -2015, a w szczególności:

- planu hodowlanego na ww. lata;

- zatwierdzonych rocznych planów łowieckich;

- budżetu Koła (jego uchwalenia i wykonania);

- sprawozdań z działalności Koła;

- finansów i sprawozdań finansowych Koła ;

- kosztów oraz sposobu zagospodarowania łowisk;

- kosztów dokarmiania zwierzyny;

- szkód w uprawach rolniczych oraz sposobu ich rozliczenia szczegółowo wraz z kwotami wypłaconych odszkodowań;

- działań podjętych w celu ochrony upraw rolniczych;

- stanu i pozyskania zwierzyny łownej: jelenia, sarny, dzika, zwierzyny drobnej;

- majątku Koła;

- składu osobowego zarządu Koła;

- protokołów posiedzeń zarządu Koła;

- uchwał podjętych przez zarząd Koła wraz z podaniem ich numerów i dat podjęcia;

- sprawozdań z działalności zarządu Koła;

- składu osobowego Komisji Rewizyjnej;

- sprawozdań z działalności komisji rewizyjnej, w tym protokołów i wyników kontroli, ą w szczególności kontroli kasy i rachunkowości przeprowadzanych przez Komisję Rewizyjną;

- wysokości ustalonych składek członkowskich oraz uzyskanego z tego tytułu przychodu w każdym z poszczególnych lat;

- zorganizowanych polowań zbiorowych (wszystkich, a w szczególności na zwierzynę drobną i grubą, komercyjnych, na lisy), a także ich daty, kosztów związanych z ich organizacją, wyników oraz ilości i list myśliwych w nich uczestniczących, w przypadku polowań zarobkowych, z podaniem ich wyników finansowych - koszty, zyski;

- ilości przyznanych wyróżnień i nagród dla członków Koła oraz powodów ich przyznania;

- umów zlecenia zawartych przez Koło, w tym również wszystkich umów związanych z budową nowych urządzeń łowieckich.

We wniosku określono, że sposób i forma udostępnienia informacji to kserokopia.

Odpowiadając na wniosek pismem z dnia [...] października 2016 r. organ poinformował, że ustawa z dnia 13 października 1995 r. - Prawo łowieckie (obecnie: Dz. U. 2017 r., poz. 1295, ze zm.) w art. 33 definiuje i opisuje koło łowieckie jako podstawowe ogniwo Polskiego Związku Łowieckiego i jego status prawny. W tym kontekście nie sposób stowarzyszeniom jakim jest PZŁ stawiać analogicznego standardu wymagań, jak organom administracji. W konsekwencji nie każda informacja będąca w dyspozycji Koła bądź odnosząca się do jego funkcjonowania będzie informacją publiczną podlegającą udostępnieniu. Wskazał, że zadania o charakterze publicznym ustawodawca określił w art. 34 wspomnianej ustawy i w tym zakresie odpowiedział, że:

- w roku gospodarczym 2014/15, zatwierdzone plany łowieckie opiewały na niżej wymienione ilości zwierzyny do pozyskania: jelenie 106 szt., daniele 12 szt., sarny 75 szt., dziki 176 szt., drapieżniki 63 szt. Plany zostały wykonane, gdyż niewykonanie skutkuje karą pieniężną nakładaną przez właściwe Nadleśnictwo;

- w roku 2014/15 na terenie dzierżawionego obwodu znajdowało się 19 paśników, 70 ambon, 180 lizawek, 1,8 km pasów zaporowych i 4 ha poletek;

- w roku 2014/15 odbyło się 6 polowań zbiorowych. Ilość pozyskanej zwierzyny w danym roku gospodarczym realizowana jest poprzez polowania indywidualne oraz polowania zbiorowe tak z udziałem myśliwych "dewizowych", jak i członków Koła oraz myśliwych zapraszanych indywidualnie;

- w roku gospodarczym 2015/16 plan pozyskania zwierzyny, dzięki utrzymanym na takim samym poziomie stanom ilościowym zwierząt, jak i ilość wymienionych urządzeń była taka sama, jak w roku 2014/15. Zwiększona była tylko ilość polowań zbiorowych do 8;

- w roku 2014/15 skład zarządu był następujący: W. Ł. - Prezes, M. M. - Łowczy, J. P.- Podłowczy, A. P. - Podłowczy, M. S. - Skarbnik, J. Z. - Sekretarz. Komisja Rewizyjna: Z. P. - Przewodniczący, I. K. i K. D. – członkowie;

- w roku 2015/16 skład zarządu był następujący: W. Ł. - Prezes, M. M. - Łowczy, M. S. - Skarbnik, J. Z. - Sekretarz. Komisja Rewizyjna: J. K. - Przewodniczący, D. S. i P. W. i - członkowie.

Pozostałe informacje, w ocenie organu, nie stanowiły informacji odnoszących się do zadań publicznych, ani do gospodarowania mieniem publicznym. Zgodnie ze Statutem Polskiego Związku Łowieckiego oraz Prawem łowieckim są one informacjami wewnątrz-organizacyjnymi. Koło w związku z tym nie jest zobowiązane do ich udostępnienia.

Po otrzymaniu tej odpowiedzi skarżący wniósł skargę na bezczynność organu w udzieleniu informacji publicznej i wniósł o nakazanie Kołu udzielenia informacji, poprzez udostępnienie kopii dokumentów dotyczących działalności Koła Łowieckiego. Podniósł, że pismo z dnia [...] października 2016 r., nie zawiera wszystkich żądanych informacji. Zauważył, że koła łowieckie są podstawowym ogniwem organizacyjnym w Polskim Związku Łowieckim, który jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a przez to objętym regulacją art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), dalej: "u.d.i.p.", gdyż ustawodawca w art. 34 Prawa łowieckiego przekazał temu podmiotowi szereg zadań z zakresu administracji publicznej, w tym m.in.: prowadzenie gospodarki łowieckiej. Związek realizuje również inne zadania powierzone mu przez ministra właściwego do spraw ochrony środowiska. Wymienione zadania nałożono na Związek w drodze ustawy ze względu na ich cel i mają one charakter publiczny, to zaś przesądza również o tym, że ten sam charakter mają zadania kół łowieckich, stąd żądane od Koła informacje stanowią informację publiczną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odwołał się do art. 61 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483, ze zm.) i przepisów u.d.i.p., wyjaśniając, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie ich kompetencji. Informacja publiczna odnosi się jednakże do faktów, co wynika jednoznacznie z art. 6 ustawy, gdyż wnioskiem w rozumieniu tej ustawy może być objęte jedynie pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. W myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz m.in. inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Stosownie do art. 32 ust. 1 Prawa łowieckiego – Polski Związek Łowiecki jest zrzeszeniem osób fizycznych i prawnych, które prowadzą gospodarkę łowiecką poprzez hodowlę i pozyskiwanie zwierzyny oraz działają na rzecz jej ochrony poprzez regulację liczebności populacji zwierząt łownych. W orzecznictwie przyjmuje się, że nie każda informacja, będąca w dyspozycji PZŁ, bądź odnosząca się do jego funkcjonowania, jest informacją publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz tylko ta, która odnosi się do wykonywania zadań publicznych lub gospodarowania mieniem publicznym. Tylko te kwestie względem podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. ustawodawca traktuje jako informacje o sprawie publicznej, pozostałe zaś za niebędące informacją publiczną. Sąd przytoczył art. 34 Prawa łowieckiego i wskazał, że do zadań z zakresu administracji publicznej, należy m.in.: prowadzenie gospodarki łowieckiej w obwodach wyłączonych z wydzierżawienia i w obwodach wydzierżawionych przez koła łowieckie, troska o rozwój łowiectwa i współdziałanie z administracją rządową i samorządową, jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i parkami narodowymi oraz organizacjami społecznymi w ochronie środowiska przyrodniczego, a także zachowanie i rozwój populacji zwierząt łownych i innych dziko żyjących. Związek realizuje również inne zadania powierzone mu przez ministra właściwego do spraw ochrony środowiska. Koła łowieckie zrzeszają osoby fizyczne i posiadają osobowość prawną oraz ponoszą odpowiedzialność za swoje zobowiązania. Organ jest zatem podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p. do udostępnienia informacji mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Dalej Sąd wywodził, że zgodnie z art. 35 ust. 1 i 2 Prawa łowieckiego, który stanowi, że działalność PZŁ jest finansowana z funduszy własnych, wpisowego, składek członkowskich, zapisów i darowizn oraz dochodów z działalności gospodarczej, zaś dochód z działalności gospodarczej Związku oraz kół łowieckich służy wyłącznie realizacji ich celów statutowych i nie może być przeznaczony do podziału między członków, a zatem nie stanowią informacji publicznej żądane informacje w zakresie majątku i finansów Koła Łowieckiego nr [...] w [...], gdyż bezpośrednio nie odnoszą się one do wykonywania przez Koło zadań publicznych wskazanych w przepisach prawa, ani do gospodarowania mieniem publicznym. Wśród pozostałych żądanych informacji, które nie zostały udostępnione lub też zostały udostępnione jedynie w części, w ocenie Sądu I instancji, występują jednak takie, które bezpośrednio można powiązać z wykonywaniem zadań publicznych, wskazanych w przepisach prawa lub z gospodarowaniem mieniem publicznym (mieniem tym są zwierzęta łowne - art. 2 ustawy Prawo łowieckie). Skoro organ jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznych, a wniosek dotyczy właśnie takich informacji, to jeśli organ dysponuje żądanymi dokumentami, to powinien je - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 u.d.i.p.) udostępnić, ewentualnie w tym terminie wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie ich udostępnienia. Skarżący we wniosku żądał udostępnienia różnych dokumentów Koła, w tym, między innymi uchwał Zarządu Koła i protokołów z posiedzeń Zarządu oraz uchwał Komisji Rewizyjnej i protokołów z posiedzeń tej Komisji czy też sprawozdań z działalności tych organów. Sąd I instancji uznał, że stanowią one zbiór różnego rodzaju dokumentów, o rozmaitej treści, znaczeniu i wadze. Dokumenty te są jedynie nośnikiem wielu różnorodnych informacji, wśród których obok informacji o charakterze publicznym, występują również informacje takiego waloru nieposiadające, jak np. informacje dotyczące majątku Koła, który nie stanowi mienia publicznego oraz innych spraw finansowych. Bez wskazania konkretnej informacji, której żąda skarżący nie jest możliwe udostępnienie wszystkich tych dokumentów, bowiem nie można ich uznać w całości za informację publiczną. Z tego względu Sąd uznał, że organ pozostaje w bezczynności jedynie w części dotyczącej udostępnienia informacji publicznej dotyczącej:

- planu hodowlanego na wskazane we wniosku lata;

- zatwierdzonych rocznych planów łowieckich;

- stanu i pozyskania zwierzyny łownej: jelenia, sarny, dzika, zwierzyny drobnej w tych latach;

- zorganizowanych polowań zbiorowych (wszystkich, a w szczególności na zwierzynę drobną i grubą, komercyjnych, na lisy), a także ich daty.

W części dotyczącej kosztów, podania list myśliwych itd. informacja nie jest w ocenie Sądu informacją publiczną. Tym samym organ pozostaje w bezczynności w załatwieniu części wniosku skarżącego, jednakże bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a to ze względu na wątpliwości interpretacyjne. Zdaniem Sądu, dla oceny, czy w rozpoznawanej sprawie miało miejsce rażące naruszenie prawa, nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów. Musi być ono znaczne, bądź też wręcz przejawiać się w braku reakcji organu na wniosek.

Skargą kasacyjną objęto pkt II. wyroku w całości oraz pkt I. wyroku w części "niestwierdzającej bezczynności Prezesa Zarządu Koła Łowieckiego Nr [...] <[...]> w [...]" w latach łowieckich 2014 – 2015 w zakresie dotyczącym:

- sprawozdań z działalności zarządu Koła;

- kosztów oraz sposobu zagospodarowania łowisk;

- kosztów dokarmiania zwierzyny;

- szkód w uprawach rolniczych oraz sposobu ich rozliczenia szczegółowo wraz z kwotami wypłaconych odszkodowań;

- działań podjętych w celu ochrony upraw rolniczych;

- majątku Koła;

- protokołów posiedzeń zarządu Koła;

- uchwał podjętych przez zarząd koła wraz z podaniem ich numerów i dat podjęcia;

- sprawozdań z działalności Koła;

- składu osobowego Komisji Rewizyjnej;

- sprawozdań z działalności Komisji Rewizyjnej, w tym protokołów i wyników kontroli, ą w szczególności kontroli kasy i rachunkowości przeprowadzanych przez Komisję Rewizyjną;

- wysokości ustalonych składek członkowskich oraz uzyskanego z tego tytułu przychodu w każdym z poszczególnych lat;

- zorganizowanych polowań zbiorowych (wszystkich, a w szczególności na zwierzynę drobną i grubą, komercyjnych, na lisy), a także ich daty, kosztów związanych z ich organizacją, wyników oraz ilości i list myśliwych w nich uczestniczących, w przypadku polowań zarobkowych, z podaniem ich wyników finansowych - koszty, zyski;

- ilości przyznanych wyróżnień i nagród dla członków Koła oraz powodów ich przyznania;

- umów zlecenia zawartych przez Koło, w tym również wszystkich umów związanych z budową nowych urządzeń łowieckich,

Zarzucono na podstawie kasacyjnej naruszenia prawa materialnego:

- naruszenie art. 61 ust. 1 i 4 Konstytucji w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. na skutek uznania, że wskazane w skardze kasacyjnej informacje nie stanowią informacji publicznej, chociaż są one związane z wykonywaniem przez organ zadań wymienionych w art. 34, 46 ust. 1 i 47 Prawa łowieckiego;

- naruszenie art. 6 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 5 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p. na skutek błędnej wykładni tych przepisów i ich niezastosowania w sprawie, a w konsekwencji uznania braku bezczynności organu w zakresie objętym skargą kasacyjną;

- naruszenie art. 35 ust. 1 i 2 Prawa łowieckiego w zw. z art. 1 ust. 1, 4 ust. 1 pkt 5 i 6 u.d.i.p. na skutek błędnej wykładni i uznania, że majątek oraz finanse organu nie są objęte informacją publiczną, pomimo, że gospodaruje on majątkiem publicznym i wykonuje zadania publiczne, w tym odpowiada za wypłatę odszkodowań za szkody wyrządzone przez zwierzynę łowną;

- naruszenie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", na skutek uznania, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Wskazując na powyższe wniesiono na podstawie art. 188 P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w części objętej skargą kasacyjną oraz o zobowiązanie organu do udzielenia wnioskowanych informacji i stwierdzenie jego bezczynności oraz stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Alternatywnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku we wskazywanej części punktu I. oraz punktu II. w całości.

Skarżący wnosił ponadto o zasądzenie od organu kosztów postępowania kasacyjnego.

W skardze kasacyjnej zawarto również wniosek o jej rozpoznanie na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego podniósł, że Sąd I instancji bezzasadnie uznał, iż informacja o finansach i majątku organu nie należy do sfery informacji publicznej, mimo pełnienia przez ten podmiot szeregu funkcji publicznych. W tym zakresie wypłaca on odszkodowania za szkody spowodowane przez zwierzynę łowną, szacuje szkody i współuczestniczy w zapobieganiu tym szkodom. Żądana informacja związana jest z zarządzaniem lub dzierżawą majątku należącego do Skarbu Państwa w postaci obwodu łowieckiego. Ponadto z wynikającego z art. 47 Prawa łowieckiego obowiązku współpracy z posiadaczami gruntów położonych na terenie obwodów łowieckich, wynika obowiązek udzielenia informacji sprawozdawczych, dotyczących działalności Koła oraz sposobu gospodarowania na jego terenie, w tym przeprowadzanego dokarmiania zwierzyny i organizowanych polowań. Dotyczy to też informacji o majątku, źródłach przychodu i wydatkach z tym związanych. Z art. 6 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wynika, że Koło, jako podmiot wykonujący zadania publiczne, jest zobowiązane do udzielenia informacji o zakresie realizacji i sposobach wykonywania nałożonych na nie zadań publicznych, a do tego odnoszą się wszystkie pytania zadane we wniosku o udzielenie informacji. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. informacja powinna być udostępniona najpóźniej w terminie 14 dni i po upływie tego terminu organ pozostawał w bezczynności. W końcu skarżący podniósł, że organ tylko lakonicznie odpowiedział na wniosek, nie uzasadniając dlaczego część informacji, których udostępnienia odmówiono, nie stanowi w jego ocenie informacji publicznej. Ten brak wskazania podstaw odmowy udzielenia informacji należy uznać za przejaw bezczynności w stopniu rażącym.

Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnosił o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Poparł stanowisko zajęte przez Sąd I instancji i powołując się na orzecznictwo podkreślił, że żądane przez stronę informacje nie wiązały się z wykonywaniem zadań o charakterze publicznym.

W związku z tym, że pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania przed Sądem I instancji, a zatem należało dokonać kontroli zaskarżonego wyroku jedynie pod kątem zgłoszonych w skardze kasacyjnej naruszeń prawa.

W pierwszej kolejności należało rozpoznać zarzut skierowany do punktu pierwszego zaskarżonego wyroku. Autor skargi kasacyjnej użył w tym zakresie sformułowania, że zaskarża ten punkt wyroku "w części niestwierdzającej bezczynności (...)". Aby rozważyć prawidłowość tak zredagowanego zarzutu z punktu widzenia wymogów skargi kasacyjnej, wynikających z art. 176 § 1 P.p.s.a. ("Skarga kasacyjna powinna zawierać: 1) oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części; 2) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; 3) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany"), stwierdzić należało, że w istocie formalny wymóg wskazania zakresu żądanego uchylenia lub zmiany wyroku został spełniony.

Pozostaje natomiast do wyjaśnienia, czy wskazany punkt wyroku zawiera rozstrzygnięcie, stanowiące przedmiot zarzutów kasacyjnych. W tym celu należało zbadać relację przepisu art. 149 § 1 P.p.s.a., zawierającego wskazanie co sposobu uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy przez organ administracji, co polega na: 1) zobowiązaniu organu administracji publicznej do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności, 2) zobowiązaniu organu do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdzeniu, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, do przepisu art. 151 P.p.s.a., który zawiera oddzielną regulację dotyczącą przypadku odmowy uwzględnienia skargi.

Bez wątpienia ten ostatni przepis będzie miał zastosowanie również w przypadku oddalenia skargi w sprawie, w której żądanie skarżącego dotyczy kwestii uregulowanych w art. 149 P.p.s.a. Wynika to stąd, że art. 149 P.p.s.a. nie zawiera odrębnego własnego uregulowania odnoszącego się do podstawy prawnej orzekania o oddaleniu skargi na bezczynność organu lub na przewlekłe prowadzenie postępowania.

Konsekwencją powyższego jest konieczność zajęcia stanowiska, że w przypadku gdy ze względu na sposób redakcji skargi lub na przyjęty przez wojewódzki sąd administracyjny sposób realizacji nakazu wynikającego z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., nie wszystkie żądania skargi zostają uwzględnione, konieczne jest ich wyraźne oddalenie w odpowiedniej części (punkcie) wyroku. W piśmiennictwie zwraca się przy tym uwagę na to, że nowelizacja tego przepisu z kwietnia 2015 r. nadała art. 151 P.p.s.a. nowe brzmienie. Dotychczasową treść tego przepisu sprowadzającą się do stwierdzenia, że "w razie nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę" zastąpiono unormowaniem przewidującym nieuwzględnienie i oddalenie skargi w całości lub w części. Powyższa zmiana uwzględnia dotychczasową praktykę orzeczniczą sądów administracyjnych stosowaną w niektórych sprawach, w których sąd nie stwierdził niezgodności z prawem całego aktu lub czynności i w związku z tym wydane orzeczenie dotyczyło tylko części aktu (czynności). Ponadto zmiana ta prowadzi do niezbędnej spójności komentowanego przepisu z art. 145 § 1 P.p.s.a. (zob. A. Kabat "Komentarz do art.151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" – System Informacji Prawnej LEX). Pogląd ten można odnieść również - na co wskazano wyżej - do regulacji art. 149 P.p.s.a.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należało, że skarżący we wniosku skierowanym do organu domagał się udostępnienia nie jednej konkretnej informacji publicznej lecz szeregu cząstkowych informacji, dotyczących różnych kwestii związanych z funkcjonowaniem Koła. Przepisy P.p.s.a. nie statuują obowiązku zamieszczenia w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego wniosku zaskarżenia, czyli wskazania, jakiego rodzaju rozstrzygnięcia przez sąd oczekuje skarżący. Jednakże zamieszczenie w skardze tego rodzaju wniosku jest dopuszczalne a nawet pożądane, gdyż ułatwia sądowi administracyjnemu ustalenie rzeczywistej woli skarżącego co do zakresu zaskarżenia i może stanowić dla sądu sugestię co do sposobu rozstrzygnięcia.

Sąd I instancji rozpatrując skargę w zakresie nie uwzględnionej przez organ części wniosku, obejmującą w dalszym ciągu zarzut bezczynności co do udostępnienia odpowiedzi na pozostałe 21 zapytań, dokonał analizy tych cząstkowych informacji i uznając tylko część z nich za informacje o charakterze publicznym nakazał ich udostępnienie w pkt. I wyroku. Jednocześnie w pozostałym zakresie wypowiedział się jedynie w uzasadnieniu, nie zamieszczając w wyroku rozstrzygnięcia o oddaleniu tej części skargi.

Skarżący kasacyjnie nie wniósł co do tego uchybienia procesowego jakiegokolwiek zarzutu kasacyjnego, a zatem ewentualna ingerencja ze strony Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym zakresie nie jest możliwa. W piśmiennictwie zwraca się przy tym uwagę, że w związku z postanowieniami art. 156 § 3 P.p.s.a., który zezwala NSA na sprostowanie wyroku sądu pierwszej instancji, należy uznać za dopuszczalne połączenie wniosku o sprostowanie takiego wyroku ze skargą kasacyjną od tego wyroku. Nie jest natomiast dopuszczalne łączenie pozostałych wniosków wymienionych w art. 159 P.p.s.a. (a więc także wniosku o uzupełnienie wyroku) i środka odwoławczego – zob. T. Woś "Komentarz do art.159 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi", SIP LEX.

Oznacza to, że brak zastosowania przez Sąd I instancji co do nieuwzględnionej części skargi art. 151 P.p.s.a. i nie wydanie orzeczenia opartego na tym przepisie, mógłby ewentualnie stanowić podstawę wniosku o uzupełnienie wyroku sądu I instancji na podstawie art. 157 § 1 P.p.s.a. Wobec braku zamieszczenia w zaskarżonym wyroku w tym zakresie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia, a zatem braku substratu zaskarżenia, niemożliwym było sformułowanie w tym względzie prawidłowego zarzutu kasacyjnego. Skoro zatem wywód i zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do pkt. I. wyroku dotyczyły w istocie jedynie domyślnie, a nie rzeczywiście oddalonej części skargi, należało uznać je za nieusprawiedliwione. Zarzut taki mógł zostać prawidłowo skonstruowany dopiero po uprzednim wystąpieniu o uzupełnienie wyroku w tym zakresie. Tego jednak skarżący do tej pory nie uczynił.

Co do zarzutu bezpodstawnego przyjęcia w zaskarżonym wyroku, że bezczynność nie miała charakteru rażącego, zwrócić należało uwagę, że podstawowym elementem terminu "rażące naruszenie prawa" jest wydanie rozstrzygnięcia ewidentnie sprzecznego z niebudzącym wątpliwości przepisem prawa, gdyż o tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia (tak M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2009, s. 807).

Wykładnia językowa przepisu art. 149 § 1 i 1a P.p.s.a. wskazuje, że stwierdzenie ewentualnego rażącego naruszenia prawa przez organ administracji, który dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, nie ma charakteru bezwzględnego. Tym samym pojęcie rażącego naruszenia prawa pozostaje kategorią indywidualną i konkretną, która każdorazowo musi zostać odniesiona do sprawy zawisłej przed sądem administracyjnym. Innymi słowy, sąd musi dokonać oceny, czy niedochowanie terminu załatwienia sprawy w ramach zawisłej przed nim sprawy o przewlekłość postępowania lub bezczynność organów administracji publicznej, może zostać zakwalifikowane jako działanie wyczerpujące przesłankę rażącego naruszenia prawa. Konsekwentnie ocena, czy organy dopuściły się rażącego naruszenia prawa, musi odbywać się z uwzględnieniem wszystkich okoliczności sprawy, a przede wszystkim stopnia zawinienia organu. Ponadto rażące naruszenie prawa może mieć miejsce w sytuacji, gdy z dokumentów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia nie wynikają żadne okoliczności usprawiedliwiające opieszałość działania organu i brak aktywności w procesie udostępnienia informacji.

Jak wskazuje się w orzecznictwie, oceniając charakter bezczynności nie można pominąć charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., I OSK 585/15 zam. na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że dla uznania, iż bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym (zob. wyrok NSA z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1925/16, zam. w CBOSA). Sąd musi przy tym wziąć pod uwagę występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" bezczynność organu (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II FSK 3614/13, zam. w CBOSA). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że "rażącym naruszeniem prawa" jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 237/15, zam. w CBOSA). Tym samym stwierdzić należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność organu (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1514/14, zam. w CBOSA). O rażącym naruszeniu prawa w postaci bezczynności może świadczyć zlekceważenie wnioskodawcy i jego żądania (por. wyroki NSA: z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 296/15; z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14, zam. w CBOSA).

W świetle powyższego stanowisko Sądu I instancji, który stwierdził, że bezczynność organu w rozpatrywanej sprawie nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa jest uprawnione. Ze strony organu nie można bowiem dopatrzeć się szczególnie rażącej złej woli w sposobie realizacji wniosku strony, a kwestie sporne dotyczyły skomplikowanego pod względem prawnym zagadnienia charakteru prawnego żądanych informacji, przy jednocześnie występującej konieczności rozdzielenia informacji dotyczącej wykonywania przez organ funkcji o charakterze publicznym od informacji związanych z funkcjonowaniem Koła jako jednostki zrzeszającej osoby fizyczne na zasadzie dobrowolności, dysponującej własnymi środkami finansowymi.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.