Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1128/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak [...] , na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej k.p.a., o rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] ", utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014 r. Nr [...], stwierdzającą (po wszczęciu postępowania na wniosek M. B.) nieważność decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] " pozwolenia na budowę I etapu budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługowo-biurową oraz garażem podziemnym i elementami zagospodarowania terenu, na działce nr ewid. [...], obr. [...] w W..

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że inwestor - Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...] " - złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością inwestycyjną na cele budowlane. Ponadto dołączył decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z usługami, handlem, biurami, garażem podziemnym i wjazdem na teren inwestycji na działkach nr ewid. [...],[...] i fragmentach działek nr ewid. [...] i [...], obr. [...], przy ul. S. róg ul. Ż. na terenie Dzielnicy W. w W..

Organ wskazał, że z pkt 1.5. ww. decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., ustalającej warunki zabudowy dla spornej inwestycji, wynika, iż "na terenie działki własnej należy zapewnić miejsca postojowe - 1 miejsce na 1 mieszkanie, dla biur 10 na 1000 m2 powierzchni użytkowej, dla handlu i usług 15 na 1000 m2 powierzchni użytkowej".

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego sporne przedsięwzięcie narusza w stopniu rażącym pkt 1.5. ww. decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Organ podniósł, że biorąc pod uwagę wskaźnik ilości miejsc postojowych przewidziany w pkt 1.5. decyzji oraz łączną liczbę mieszkań i powierzchni użytkowej, wynikającą z pkt 4.4 części opisowej projektu budowlanego, na zaprojektowane łącznie 62 mieszkania winny przypadać 62 miejsca postojowe; na biura o łącznej powierzchni użytkowej wynoszącej 1309,2 m2 winno przypadać 13 miejsc postojowych; dla usług i handlu o łącznej powierzchni użytkowej wynoszącej 646,8 m2 winno przypadać 10 miejsc parkingowych, co daje łączną liczbę 85 miejsc postojowych. Tymczasem projekt budowlany spornej inwestycji zakłada realizację jedynie 72 miejsc postojowych, a zatem, w ocenie organu, udzielenie przez Prezydenta [...] pozwolenia na budowę pomimo niezgodności zaprojektowanego przedsięwzięcia z decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., ustalającą warunki zabudowy, stanowi rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do zarzutu odwołania wskazującego, że wskaźnik ilości miejsc postojowych zawarty w pkt 1.5. decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. nie został ustalony w odniesieniu do spornej inwestycji, organ stwierdził, iż z sentencji tej decyzji wynika jednoznacznie, iż określa ona "warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z usługami, handlem, biurami, garażem podziemnym i wjazdem na teren inwestycji na działkach nr ewid. [...],[...] i fragmentach działek nr ewid. [...] i [...], obr. [...], przy ul. S. róg ul. Ż. na terenie Dzielnicy W. w W.".

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że organy administracji publicznej badają prawidłowość decyzji w trybie art. 156 k.p.a. w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji, w związku z tym nie mogą posługiwać się dokumentami sporządzonymi po jej wydaniu. Oznacza to, że złożony przez skarżącą do akt sprawy dowód z opinii biegłego (Opinia techniczna Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. rzeczoznawców budowlanych mgr inż. J.K. i mgr inż. W. M.), na okoliczność zgodności inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy w zakresie liczby miejsc postojowych, nie może być brany pod uwagę w niniejszym postępowaniu nieważnościowym. Organ podniósł też, że bez wpływu na treść rozstrzygnięcia pozostaje również argumentacja wskazująca, że decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. w części dotyczącej wskaźnika ilości miejsc postojowych, zawiera oczywistą omyłkę - wytyczne adresowane dla innej inwestycji (dla zakładu pogrzebowego przy ul. B.).

Organ wskazał również, że część spornego budynku od strony ul. Ż., z zaprojektowanymi w ścianie otworami okiennymi i drzwiowymi, znajduje się bezpośrednio przy granicy z działką budowlaną nr ewid. [...], wobec czego kontrolowana decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. została wydana z rażącym naruszeniem § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do argumentacji skarżącej dotyczącej statusu działki nr ewid. [...], organ wyjaśnił, że pojęcie "działka budowlana" zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 4 pkt 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wskazał, że zważywszy na przyjęty w tych aktach prawnych zakres znaczenia tego pojęcia należy przyjąć, że "działka budowlana" w rozumieniu rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, to każda działka gruntu, na której możliwa jest realizacja obiektu budowlanego, zgodnie z wymogami wynikającymi z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Stwierdził, biorąc pod uwagę cechy geometryczne oraz wielkość działki nr ewid. [...], że jest możliwa realizacja na niej obiektu budowlanego, a tym samym stanowi ona działkę budowlaną w znaczeniu normatywnym. Powyższe potwierdza też fakt, że na działce nr ewid. [...] znajdują się dwa obiekty budowlane. Podniósł ponadto, że wypis z rejestru gruntów dla działki nr ewid. [...], na który powołuje się skarżąca, nie przesądza o przeznaczeniu działki ani też o tym, czy istnieje możliwość jej zabudowy.

Organ podniósł, że naruszone przepisy art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego są przepisami, których stosowanie nie wymaga skomplikowanego procesu wykładni, zaś same naruszenia są rażące i bezsprzeczne. Stwierdził, że skutki analizowanych uchybień są szczególnie poważne i nie mogą być akceptowane z punktu widzenia zasady praworządnego państwa. Wszelkie unormowania regulujące kwestię zgodności inwestycji z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu winny być przestrzegane w sposób restrykcyjny, ponieważ gwarantują one optymalny ład przestrzenny. Ponadto uchybienia związane z niezapewnieniem wymaganych miejsc postojowych wiążą się z uciążliwościami nie tylko dla inwestora, ale również dla użytkowników nieruchomości sąsiednich. Z kolei § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia dotyka sfery szczególnie wrażliwej - usytuowania obiektów budowlanych w znacznej bliskości od granicy działki oraz od budynków znajdujących się na sąsiedniej działce.

Organ zwrócił też uwagę, że kontrolowana decyzja została wydana również z rażącym naruszeniem § 303 rozporządzenia, zgodnie z którym w budynku na kondygnacjach położonych powyżej 25 m nad terenem zabrania się stosowania balkonów. Nie dotyczy to balkonów o przeznaczeniu technologicznym (ust. 1). W budynku na kondygnacjach położonych powyżej 25 m nad terenem można stosować loggie wyłącznie z balustradami pełnymi. Stosowanie logii powyżej 55 m nad terenem jest zabronione (ust. 2).

Organ wskazał, że analiza projektu budowlanego wykazała, że w ścianie elewacji południowo-wschodniej (Sekcja C), na 8 kondygnacji położonej na wysokości 26,46 m nad poziomem terenu, zostały zaprojektowane balkony, a zatem naruszony został ww. przepis § 303 rozporządzenia.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...] ".

Skarżąca podniosła, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu [...] kwietnia 2014 r. dwie decyzje: decyzję znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r., stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. wydanej w przedmiocie pozwolenia na budowę budynku przy ul. S. oraz decyzję znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. zatwierdzającej projekt budowlany zamienny.

Skarżąca zarzuciła, że organy naruszyły art. 7 i art. 77, a także art. 16 k.p.a. Wskazała, że Wojewoda [...] zaniechał nawet ustalenia kręgu stron postępowania, to jest właścicieli lokali w budynku i współużytkowników wieczystych działki nr [...] przy ul. S. Do dostarczenia informacji na temat stron Wojewoda wezwał SM [...] , po czym nie dokonał sprawdzenia, czy są one aktualne.

Skarżąca podniosła, że powołany przez organy zarzut naruszenia przepisów prawa budowlanego przez zaprojektowanie balkonów na wysokości powyżej 25 m nie powinien być w ogóle rozważany przez organ badający zgodność z prawem decyzji Nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., gdyż w tej części została ona zmieniona ostateczną decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., która pozostawała w obrocie prawnym w dacie orzekania przez Wojewodę (decyzja Wojewody Nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. stwierdzająca jej nieważność nie była ostateczna). Skarżąca podkreśliła, że projekt budowlany nie obowiązuje więc w postaci pierwotnej, lecz w postaci zmienionej ostateczną decyzją Nr [...]. Nieuprawnione jest zatem rozpatrywanie zarzutów w stosunku do elementów projektu budowlanego zmienionych projektem zamiennym, gdyż prowadzi do orzeczenia o nieważności aktu w części, w której ten akt nie obowiązuje.

Zdaniem skarżącej niezasadny jest też zarzut niezgodności pozwolenia na budowę z decyzją o warunkach zabudowy w zakresie liczby miejsc postojowych. Spółdzielnia wskazała, że przedłożyła do akt sprawy dowód z opinii biegłego - Opinię techniczną Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. rzeczoznawców budowlanych mgr inż. J. K. i mgr inż. W. M., w której stwierdzono, że liczba miejsc postojowych w projekcie budowlanym nie narusza wskaźnika z decyzji o warunkach zabudowy. Opinii tej w postępowaniu nieważnościowym nie uwzględniono, powołując się na fakt, że powstała już po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę.

Skarżąca podkreśliła też, że wykazała również, że określony w decyzji o warunkach zabudowy wskaźnik parkingowy nie może być rozważany w kontekście potencjalnego "rażącego naruszenia prawa", gdyż nie został on w tej decyzji ustalony w odniesieniu do inwestycji, której dotyczy pozwolenie na budowę. Skarżąca wskazała, że przedstawiła przy wniosku dowodowym dokumenty, w postaci kopii pisma Inżyniera Ruchu z dnia [...] kwietnia 2005 r. ([...]), powołanego w decyzji Nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. o warunkach zabudowy oraz pisma wyjaśniającego z Wydziału Architektury dla Dzielnicy W., wskazujące na to, iż fragment decyzji Nr [...] dotyczący wskaźnika parkingowego zawiera oczywistą omyłkę - wytyczne adresowane dla innej inwestycji (dla zakładu pogrzebowego przy ul. B.). Skarżąca stwierdziła, że błędny zapis decyzji o warunkach zabudowy nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem skarżącej z zawartych w aktach sprawy dokumentów wynika, że na podstawie decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla inwestycji na terenie dz. nr [...] z obr. [...] nie można jednoznacznie ustalić wskaźnika miejsc postojowych dla usług, ze względu na powołanie jako podstawy pisma Inżyniera Ruchu [...] dotyczącego innej inwestycji.

W ocenie skarżącej niezasadny jest też zarzut naruszenia § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w zakresie odległości ściany budynku z otworami okiennymi i drzwiowymi od działki nr [...] przy ul. Ż.. Spółdzielnia podniosła, że powołany przepis dotyczy wyłącznie odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną, natomiast działka nr [...] przy ul. Ż. nie jest działką budowlaną - jest to wąski pas gruntu o szer. 10 m, biegnący wzdłuż jezdni ulicy Żelaznej, pomniejszony dodatkowo przez zatokę przystankową. Po odliczeniu odległości od jezdni drogi powiatowej 8 m i odległości od działki należącej do skarżącej, na działce nr [...] nie pozostaje żadna powierzchnia budowlana. Działka nr [...] z obrębu [...] nie spełnia warunków wynikających z art. 4 pkt 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz z art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 7 lipca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Spółdzielnia wskazała, że przy wniosku z dnia [...] czerwca 2013 r. złożyła do akt sprawy dokumenty potwierdzające status działki nr [...] jako terenu komunikacji: 1. wypis z rejestru gruntów dla dz. nr [...] z dnia [...] marca 2013 r., zgodnie z którym 555 m2 tej działki (93%) przed budynkiem przy ul. S. zakwalifikowano jako "Ti - inne tereny komunikacyjne"; 2. pismo Dyrektora Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu [...] z dnia [...] marca 2013 r. stwierdzające, że "zagospodarowanie nieruchomości odpowiada powyższemu opisowi, bowiem w większości stanowi zagospodarowanie: chodnik dla pieszych oraz zatoczkę i przystanek autobusowy. Powyższy stan zagospodarowania nie jest przewidywany do zmiany". Dowodów tych organy rozpatrujące wniosek o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nie rozważyły. Skarżąca podkreśliła ponadto, że stan faktyczny działki nr [...] był z urzędu znany Prezydentowi [...] wydającemu pozwolenie na budowę, gdyż działka ta stanowi własność [...].

Zdaniem skarżącej niezasadny jest również zarzut naruszenia § 303 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, poprzez "zaprojektowanie balkonów na wysokości powyżej 25 m". Skarżąca wskazała, że w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. na rzucie 8. piętra wykazano balkon o szerokości i dostępie wskazujących, że jest to balkon technologiczny. Projekt został zmieniony decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. m.in. w ten sposób, że opis tego balkonu uzupełniono nazwą "techn." (rys. R-11). Spółdzielnia wskazała, że z treści projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Nr [...] wynikało, że jest to balkon technologiczny, a po uzupełnieniu decyzją Nr [...] stało się to jednoznaczne. W tej sprawie również zgłosiła wniosek dowodowy - Opinię techniczną Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. rzeczoznawców budowlanych mgr inż. J. K. i mgr inż. W. M., w której stwierdzono, że balkony znajdujące się powyżej 25 m są balkonami technologicznymi, nie przeznaczonymi do celów rekreacyjnych związanych z korzystaniem z lokali mieszkalnych. Opinia ocenia projekt w postaci, jaki obowiązuje po zatwierdzeniu ostateczną decyzją Nr [...], gdyż w postępowaniu nieważnościowym nie było podstaw do badania projektu w wersji, w której już nie obowiązywał. Opinii technicznej w postępowaniu nieważnościowym nie uwzględniono, powołując się na fakt, że powstała już po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę.

Skarżąca podkreśliła, że w uzasadnieniach decyzji organów I i II instancji nie wykazano "rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną". Wskazała, że tam, gdzie organy powołały się na ową "oczywistą sprzeczność", popełniły błędy w ustaleniach dotyczących stanu faktycznego sprawy istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. W zakresie dotyczącym zgodności z decyzją o warunkach zabudowy powołano się na ustalenia tej decyzji budzące uzasadnione wątpliwości interpretacyjne.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym w świetle paragrafu drugiego powoła Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a.

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Przedmiotem postępowania sadowego jest dokonana w trybie nieważnościowym kontrola decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenie na budowę została zmieniona poprzez wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. zmienił pierwotną decyzję w ten sposób, że zatwierdził projekt architektoniczno-budowlany zamienny.

Wydanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę na podstawie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego powoduje, że przestaje obowiązywać (chociaż formalnie nie zostaje uchylona) decyzja o pozwoleniu na budowę (pierwotna) a w jej miejsce wchodzi, zaczyna obowiązywać nowa decyzja (zmieniająca), która w zależności od wnioskowanych przez inwestora zmian, konsumuje (wchłania) postanowienia decyzji pierwotnej bądź całkowicie je zmienia lub też uwzględniając postanowienia decyzji pierwotnej rozszerza je o inne, nowe elementy.

W przedmiotowej sprawie decyzja zmieniająca nie zastąpiła decyzji pierwotnej, zmieniła ją tylko w pewnej części (zmieniono projekt budowalny), a więc w obrocie prawnym nie istnieje samodzielnie ani decyzja pierwotna o pierwotnej treści ani nie istnieje samodzielnie decyzja zmieniająca. Zatem, w ocenie Sądu, organ niezasadnie odrębnie rozpoznał wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. (decyzja pierwotna), wydając zaskarżoną decyzję (sprawa o sygn. akt VII SA/Wa 1128/14) oraz odrębnie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. (decyzja zmieniająca), wydając decyzję objętą skargą (sprawa o sygn. akt VII SA/Wa 1128/14).

Decyzja pierwotna wraz z pierwotną decyzją rozstrzygającą o istocie sprawy funkcjonują w obrocie prawnym jako integralna całość. Organy natomiast potraktowały obie decyzje (pierwotną i zmieniającą) jako odrębne decyzje funkcjonujące w obrocie prawnym niezależnie od siebie.

Ze względu na integralne związanie decyzji zmieniającej z decyzją zmienianą wniosek o stwierdzenie nieważności obu decyzji, zdaniem Sądu, winien być podstawą do wszczęcia jednego postępowania, zakończonego wydaniem jednej decyzji.

Jak już wskazano wyżej, przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja podjęta w ramach postępowania nieważnościowego, które - obok postępowania wznowieniowego - jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych. Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją umożliwiającą wycofanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych najcięższymi wadami materialnoprawnym, których przyczyną powstania może być nie tylko naruszenie przepisów samego prawa materialnego, lecz również naruszenie szczególnie istotnych przepisów proceduralnych. Prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności konkretnego aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia) organ administracji publicznej nie przeprowadza ponownie postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, lecz bada wyłącznie, czy objęty tym postępowaniem akt administracyjny dotknięty jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Nie wyklucza to oczywiście możliwości w ogóle prowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego, organ nadzoru bowiem może gromadzić dowody, które będą pomocą w dokonaniu oceny. Istotą jednak tego postępowania jest czy decyzja podlegająca ocenie jest zgodna z prawem i nie zawiera wad powodujących jej nieważność, czy zatem przeprowadzone postępowanie i dowody w nim zgromadzone dawały podstawę do wydania takiego rozstrzygnięcia, jakie z decyzji badanej wynika.

Jak trafnie wskazał organ odwoławczy, organy administracji publicznej badają prawidłowość decyzji w trybie art. 156 k.p.a. w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji, w związku z tym nie mogą posługiwać się dokumentami sporządzonymi po jej wydaniu.

Na gruncie niniejszej sprawy oznacza to, że organ nie tylko nie miał obowiązku, ale wręcz nie miał prawa uwzględniać opinii technicznej z dnia [...] kwietnia 2013 r., a więc powstałej już po dacie wydania decyzji badanej w postępowaniu nadzorczym. Należy jeszcze raz podkreślić, że kontrola decyzji podjętych w trybie nieważnościowym polega na ocenie stanu prawnego i faktycznego ustalonego na podstawie materiału dowodowego istniejącego w dacie wydania decyzji ostatecznej objętej tymże postępowaniem. Oznacza to, że podnoszone w skardze zarzuty co do nieuwzględnienia dowodów złożonych przez nią w tym postępowaniu, należy uznać za pozbawione racji.

Stwierdzając nieważność udzielonego pozwolenia, organy uznały, że decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. Nr [...], zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] " pozwolenia na budowę została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Zgodnie z aktualnym stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie i piśmiennictwie prawniczym o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2525/10 - treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.).

Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2565/10 - treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 149/13: O tym, czy naruszenie prawa jest naruszeniem "rażącym" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decyduje również ocena skutków społeczno-gospodarczych jakie ono za sobą pociąga. Za rażące uznać należy mianowicie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Nie ma tutaj natomiast rozstrzygającego znaczenia ani oczywistość naruszenia określonego przepisu prawnego, ani nawet charakter przepisu który został naruszony.

Niemożliwość zaakceptowania kontrolowanej decyzji z punktu widzenia praworządności i skutków społeczno-gospodarczych naruszenia prawa, oznacza konieczność uwzględnienia stanu sprawy istniejącego w postępowaniu zwykłym, jak tez w dacie orzekania przez organ w trybie nadzwyczajnym.

W przedmiotowej sprawie takiej oceny zabrakło, organy wymieniły wprawdzie przepisy, które w jego ocenie zostały rażąco naruszone ale pominęły ocenę skutków społeczno-gospodarczych jakie pociągnęły za sobą stwierdzone naruszenia przepisów prawnych. Jak wskazano wyżej samo naruszenie przepisów, nawet określone jako "rażące", nie jest wystarczające do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa.

Organy nie mogą ograniczyć się wyłącznie do wskazania naruszonych w kwestionowanym postępowaniu przepisów i lakonicznego stwierdzenia, że kontrolowane w postępowaniu nadzorczym rozstrzygnięcie w istocie narusza prawo w sposób rażący. W istocie bowiem mając na względzie konieczność udokumentowania łącznego wystąpienia przesłanek nieważnościowych organy winny były w uzasadnieniu swoich decyzji poczynić wyczerpujące rozważania w zakresie ich istnienia w badanym przypadku. Raz jeszcze podkreślić należy, że wskazania wymaga nie tylko oczywistość naruszenia, ale także charakter naruszonej normy oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, z powodu których uznać należało, że wywołane przezeń skutki są nie do zaakceptowania z punktu widzenia zasad praworządności, a zatem, że niemożliwe jest zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. W niniejszej sprawie takich rozważań brak w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Reasumując z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde, bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Ponadto dla oceny, czy doszło do naruszenia prawa o charakterze rażącym nie bez znaczenia jest zbadanie skutków społeczno-ekonomicznych, jakie naruszenie prawa pociąga.

Należy podkreślić, że stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. winno być poprzedzone nader wnikliwym wyjaśnieniem, a ewentualne zastosowanie tego przepisu musi znaleźć usprawiedliwione uzasadnienie. Z tego wynika także obowiązek wskazania okoliczności, które będą niewątpliwie przemawiać za zastosowaniem powołanego przepisu, a nadto wyjaśnienie, dlaczego właśnie te okoliczności uznane zostały za przesłanki do stwierdzenia zaistnienia rażącego naruszenia prawa.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wniosku o stwierdzenie nieważności udzielonego pozwolenia, organy kierując się wyżej wskazanymi wytycznymi Sądu, ocenią w pierwszej kolejności stan prawny nieruchomości bezpośrednio graniczących z działką inwestycyjną na dzień wydania kwestionowanej decyzji. Sąd zauważa, że w dokumentacji projektowej używa się terminu "wzdłuż ul. Ż.", co sugeruje że przy projektowaniu nie było wiedzy, że między działką inwestycyjną a ul. Ż. znajduje się jeszcze działka nr [...], albo terminu tego użyto w znaczeniu potocznym. Ma to istotne znaczenie przy ocenie ew. naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Sąd nie podzielił zarzutu odnośnie braku ustalenia stron postępowania, a co za tym idzie zarzutu nie brania udziału wszystkich stron postępowania. Organ w oparciu o informacje uzyskane od skarżącej - Spółdzielni Mieszkaniowej, ustalił strony postępowania. Ewentualny brak udziału w postępowaniu nieważnościowym osoby, której przysługuje przymiot strony w postępowaniu stanowić będzie przesłankę do wznowienia postępowania i to na jej wniosek a nie wniosek innej strony postępowania.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku, rozstrzygając w pkt II na mocy art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 i § 3 p.p.s.a. sentencji.