Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1803/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6299 Inne o symbolu podstawowym 629
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer, Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.), Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski, Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 250/15 w sprawie ze skargi W. J., K. N., W. N., B. Z. i A. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) zasądza solidarnie od K. N., W. N., B. Z. i A. M. na rzecz Ministra Inwestycji i Rozwoju kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 marca 2015 r., IV SA/Wa 250/15 uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] lipca 2013 r., nr [...]. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że skarga jest zasadna z innych przyczyn niż w niej wskazano. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wyrażona w art. 10 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z powołanej zasady wynika między innymi obowiązek organu ustalenia z urzędu stron danego postępowania, powiadomienia stron o wszczęciu postępowania, a także doręczenia wszystkim podmiotom będącym stronami wydanych w sprawie rozstrzygnięć, na co zresztą zwrócił już uwagę na gruncie niniejszej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 28 listopada 2005 r., I SA/Wa 1622/04. Zgodnie zaś z art. 109 § 1 k.p.a. organ doręcza stronom na piśmie zapadłą w sprawie decyzję administracyjną. Przepis ten daje organowi prawo doręczenia decyzji administracyjnej na piśmie jedynie stronom postępowania zakończonego tą decyzją. Nałożony na organ obowiązek prawidłowego ustalenia, na każdym etapie postępowania administracyjnego, kręgu stron postępowania administracyjnego ma w świetle art. 156 § 1 k.p.a. szczególne znaczenie, także z tego powodu, że jego naruszenie stanowi przesłankę, która uzasadnia stwierdzenie nieważności przez sąd administracyjny zaskarżonego rozstrzygnięcia dotkniętego taką kwalifikowaną wadą postępowania administracyjnego. Podstawową regułą postępowania administracyjnego jest jego prowadzenie wobec osób żyjących, a w konsekwencji doręczanie wyłącznie takim osobom decyzji. Jeżeli zaś organ administracji wydał decyzję z naruszeniem art. 30 § 4 i 5 k.p.a., art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. bądź art. 105 k.p.a., czy też skierował decyzję do osoby zmarłej, to wadliwość takiej decyzji pozwala na ewentualne jej uchylenie, jeżeli jest ona badana w trybie odwoławczym, zaś sądowi administracyjnemu dokonującemu kontroli legalności pozwala na stwierdzenie nieważności takiego rozstrzygnięcia. Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa bowiem z jej śmiercią. Skoro doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i powinna być usunięta z obrotu prawnego, aby nie wywoływała skutków prawnych (np. wyroki NSA z 27 kwietnia 1983 r. II SA261/83., LEX 10693; z 14 listopada 2001 r. I S.A 2462/99; wyrok WSA w Warszawie z 20 sierpnia 2006 r., IV SA/Wa 1973/05). Nie ma przy tym znaczenia, czy organ prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał. Powinien bowiem w sposób prawidłowy na każdym etapie postępowania ustalić krąg podmiotów mających interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu nadzorczym. Dlatego też brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do przyjęcia zasadności koncepcji przedstawionej przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju Wsi, który mając wiedzę o tym, że decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] lipca 2013 r. została skierowana do strony nieżyjącej przyjął, iż może konwalidować to uchybienie, przez jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy. Jeżeli organ, ponownie rozpatrując sprawę w trybie art. 127 § 3 k.p.a. stwierdzi, iż na etapie rozpoznawania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy ma do czynienie z kwalifikowanym naruszeniem przepisów k.p.a., powinien uchylić zaskarżoną decyzję w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie może wydawać się to zbędną formalnością, kiedy organem pierwszej i drugiej instancji jest ten sam organ, jednak ma to znaczenie dla strony, która ma prawo po pierwsze do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy (art. 15 k.p.a.), jak również do zapewnienia jej czynnego udziału na każdym z etapów postępowania (art. 10 k.p.a) – por. wyrok NSA z 18 października 2005 r. II OSK 118/05.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Minister Infrastruktury i Rozwoju, zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 138 § 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.) przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że art. 138 § 2 k.p.a. może być stosowany w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją ministra na skutek pominięcia a) faktu, że przepisy dotyczące odwołania stosuje się odpowiednio do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, b) sformułowanej w Konstytucji RP oraz w Konwencji zasady rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie przez niedopuszczalne nakazanie trzykrotnego rozpatrzenia sprawy przez organ, co doprowadziło do wydania wyroku skutkującego nieuzasadnionym przedłużaniem postępowania w sprawie;

2. art. 15 k.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że dwuinstancyjność postępowania ma charakter zasady absolutnej, niepodlegającej ograniczeniom w przypadkach takich jak dwukrotne orzekanie w sprawie przez ten sam organ, podczas gdy ustawodawca świadomie ograniczył treść zasady dwuinstancyjności i gwarancje z niej wynikające w przypadkach, gdy w sprawie właściwy w obu instancjach jest organ naczelny; a także naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 w zw. art. 127 § 3 k.p.a. i art. 15 k.p.a. przez uchylenie zaskarżonej decyzji na skutek błędnego przyjęcia, że zaskarżona decyzja z [...] lipca 2014 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy należało przyjąć, że ta decyzja odpowiada prawu, względnie, że naruszenie prawa nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy;

4. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. przez wadliwe uzasadnienie wyroku, co przejawia się w: a) pominięciu wyjaśnienia kwestii odpowiedniego stosowania do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przepisów o odwołaniu od decyzji, b) lakonicznym uzasadnieniu tezy, że w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pełne zastosowanie może znaleźć art. 138 § 2 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że stosownie do art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zaś zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.

Ze stanowiskiem Sądu I instancji nie można się zgodzić, albowiem nie uwzględnia ono pełnej treści art. 127 § 3 k.p.a., z którego wynika m.in., iż do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Odpowiednie stosowanie przepisów oznacza zaś stosowanie wprost bez modyfikacji, stosowanie po uprzedniej zmianie, bądź niemożność zastosowania do nowego zakresu odniesienia ze względu na ich bezprzedmiotowość lub sprzeczność z przepisami, do których miałyby być stosowane odpowiednio (zob. wyrok NSA z 19 stycznia 2012 r., II OSK 2077/10).

Zgodnie z poglądami ugruntowanymi w doktrynie, przy rozważaniu ww. kwestii należy uwzględnić niedewolutywny charakter środka odwoławczego jakim jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W literaturze przyjmuje się, że art. 138 § 2 k.p.a. ściśle wiąże się z odwołaniem jako środkiem o charakterze dewolutywny, albowiem przewiduje (jednocześnie z uchyleniem) przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (por. M. Wierzbowski i inni "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2011, s. 717; por. również B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2004, s. 562). Tym samym stosowanie ww. przepisu wyłączone jest w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pominął jednocześnie w swoich rozważaniach zasady wynikające z Konstytucji RP oraz z Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Przyjęcie poglądu Sądu I instancji, iż minister jest uprawniony do uchylenia własnej decyzji w celu przystąpienia do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w pierwszej instancji prowadziłoby do niedopuszczalnego ograniczenia prawa strony do rozstrzygnięcia sprawy przez sąd, zagwarantowanego w art. 45 ust. 1 Konstytucji. W ocenie organu po dwukrotnym rozstrzygnięciu sprawy przez organ naczelny strona powinna mieć zapewnioną możliwość zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego. Wprawdzie decyzja drugoinstancyjna wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. również podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, jednakże w razie uznania, że zaistnienie kwalifikowanej wady postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) powoduje konieczność wydania decyzji kasacyjnej, sądowa kontrola decyzji kasacyjnej ministra miałaby charakter iluzoryczny, albowiem w takim przypadku sąd nie byłby uprawniony do oceny meritum sprawy, a wyłącznie do oceny formalnej i procesowej.

Jednocześnie wskazano, że nieuzasadnione wydawanie decyzji kasacyjnych przyczyniłoby się do nadmiernego przewlekania prowadzonego postępowania. W przedmiotowym wyroku nie uwzględniono art. 6 ust. 1 Konwencji, który przewiduje prawo osoby zainteresowanej do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki przez niezawisły i bezstronny sąd. Chodzi przy tym nie o formalną możliwość wystąpienia do sądu, lecz o możliwość skutecznego dochodzenia swoich praw przed sądem (tzw. sprawiedliwość materialna). Do skutecznego uruchomienia sądowej kontroli działalności administracji konieczne jest zatem zapewnienie instrumentów merytorycznej weryfikacji decyzji przez sąd bez zbędnego formalizmu, utrudniającego dostęp do wymiaru sprawiedliwości. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy podkreślić, iż pominięcie A. M. na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego pozostało bez wpływu na wynik sprawy, albowiem pozostali spadkobiercy poprzednich właścicieli znacjonalizowanej nieruchomości złożyli – pismem z 25 lipca 2013 r. – wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z [...] lipca 2013 r. Z uwagi na tożsamość interesów spadkobierców poprzednich właścicieli przejętej nieruchomości należy uznać, że również interesy spadkobiercy J. M. były reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika – adwokata R. N. Ponadto, należy wskazać, że ww. pełnomocnik reprezentował spadkobierców J. M., W. M., I. N. i E. N. już 2001 r. składając w ich imieniu wniosek wszczynający postępowanie nadzorcze.

Organ zapewnił A. M. udział w postępowaniu drugoinstancyjnym przez doręczenie mu zawiadomienia z 23 sierpnia 2013 r. nr [...] oraz decyzji z [...] lipca 2014 r. nr [...] ([...]. Następnie A. M. udzielił pełnomocnictwa do działania w przedmiotowej sprawie adw. R. N., co potwierdza fakt, że ww. pełnomocnik reprezentował w postępowaniu nadzorczym również i jego interesy. Ponadto, pominiętej w pierwszej instancji stronie zapewniono długi okres na zapoznanie się z aktami sprawy i na ustosunkowanie się do decyzji wydanej w pierwszej instancji oraz do ww. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wreszcie, A. M. nie poniósł uszczerbku w związku z obowiązkiem stosowania się organu do zakazu reformationis in peius (art. 139 k.p.a.), albowiem zakaz ten nie stał na przeszkodzie zmianie decyzji z [...] lipca 2013 r. skoro środek zaskarżenia wnieśli wnioskodawcy postępowania nadzorczego, w których interesie leży stwierdzenie nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego z [...] marca 1971 r. nr [...]. Uchylenie w wyżej przedstawionych okolicznościach decyzji wydanych przez organ naczelny bez odniesienia się do kwestii kluczowych, tj. do dokonanej przez organ oceny legalności ww. orzeczenia nacjonalizacyjnego, prowadzi do zbędnego przedłużania postępowania nadzorczego i oddala jego merytoryczne zakończenie, co niesie za sobą ryzyko skutecznego zarzucenia Rzeczypospolitej Polskiej naruszenia art. 6 ust. 1 Konwencji w postępowaniu przed Europejskim Trybunałem Praw Człowieka.

Natomiast prawidłowa wykładnia art. 138 § 2 w zw. art. 127 § 3 k.p.a. doprowadziłaby Sąd do oceny, że organ prawidłowo uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł co do istoty, stosując art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. W przypadku prawidłowej wykładni ww. przepisów Sąd przystąpiłby do badania prawidłowości odmowy stwierdzenia nieważności przedmiotowego orzeczenia nacjonalizacyjnego. Stąd wynika zasadność uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Przepis art. 15 k.p.a. konstytuuje zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która przewiduje, że stronie przysługuje od decyzji wydanej w pierwszej instancji prawo złożenia środka zaskarżenia, który co do zasady rozpatrywany jest przez inny organ niż organ, który wydał decyzję. Do treści zasady dwuinstancyjności należy m.in. obowiązek rozpatrzenia całokształtu okoliczności sprawy przez organ II instancji, nie zaś tylko ustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Zasada dwuinstancyjności wyznacza również granice dodatkowego postępowania wyjaśniającego, do którego przeprowadzenia uprawniony jest organ odwoławczy. Organ ten nie jest bowiem uprawniony do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (art. 136 k.p.a.). Zasada dwuinstancyjności nie ma charakteru zasady absolutnej. Przykładem instytucji quasi-odwoławczej jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). Środek ten ma charakter niedewolutywny, z czego wynikają daleko idące konsekwencje (vide: uzasadnienie zarzutu naruszenia prawa nr 1). Z uwagi na niedopuszczalność stosowania niektórych przepisów dotyczących odwołań (np. art. 129 § 1, art. 132 § 1, częściowo również art. 136 k.p.a.) do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie wszystkie gwarancje wynikające z ww. art. 15 k.p.a. mogą być realizowane w pełni w postępowaniu uruchomionym tym wnioskiem. Nie ulega jednak wątpliwości, że rozwiązanie zastosowane przez ustawodawcę, polegające na powierzeniu w niektórych przypadkach uprawnienia do orzekania w obydwu instancjach temu samemu organowi, ma charakter przemyślany, stanowiąc przejaw działalności racjonalnego ustawodawcy. Zatem negatywnie należy ocenić nadmierne rozszerzanie zakresu stosowania przepisów dotyczących odwołań na postępowanie prowadzone w trybie art. 127 § 3 k.p.a.

Zgodnie z treścią art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie co do przyczyn i okoliczności uzasadniających podjęte rozstrzygnięcie. Z przepisu tego wynika obowiązek uzasadnienia przez sąd wyroku w sposób jasny i klarowny, spełniający wymogi należytej staranności co do sposobu wyjaśnienia motywów wydanego orzeczenia. Z treści uzasadnienia powinien w sposób jednoznaczny wynikać tok rozumowania sądu, który doprowadził go do sformułowania ocen istotnych dla wyniku sprawy.

W uzasadnieniu skarżonego wyroku Sąd I instancji w sposób lakoniczny uzasadnił tezę, że w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zastosowanie może znaleźć art. 138 § 2 k.p.a. Powyższy pogląd nie ma charakteru oczywistego oraz nie wynika wprost z treści przepisów k.p.a. Przepis ten ma zastosowanie wprost w postępowaniu odwoławczym. Nie wynika zaś z jego literalnego brzmienia, iż może on dotyczyć również postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął art. 127 § 3 in fine k.p.a., z którego wynika, że przepisy dotyczące odwołań stosuje się do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wprost, lecz odpowiednio. Na skutek ww. przeoczenia Sąd nie uzasadnił swojego poglądu (który przypuszczalnie legł u podstaw skarżonego wyroku), że art. 138 § 2 stosowany odpowiednio może mieć zastosowanie do postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jednocześnie zaniechał wskazania w jakim zakresie (w całości, w części czy z modyfikacją brzmienia) ww. przepis mógłby być stosowany w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Powyższe uchybienia powodują, iż nie jest możliwe odtworzenie toku rozumowania Sądu, który doprowadził do wydania przedmiotowego orzeczenia. Powyższe istotne uchybienia Sądu stanowią podstawę do uchylenia przedmiotowego wyroku ze względu na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Podniesiono w niej w szczególności, że skarżący podzielają w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a w szczególności zarzut naruszenia art. 138 § 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP i art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, są trafne.

Zasada dwuinstancyjności jest zasadą naturalną, charakterystyczną dla każdego rozwiniętego i praworządnego postępowania przed organami administracji publicznej, ponieważ zapewnia realizację jednego z podstawowych standardów demokratycznego państwa prawnego, jakim jest prawo do obrony naruszonego interesu prawnego poprzez przyznanie prawa do odwołania się od decyzji administracyjnej. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuje się, że zasada ogólna dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oznacza prawo strony do tego, by jej sprawa była przedmiotem dwukrotnego rozpoznania przez dwa różne organy – por. np. wyrok NSA z 12 listopada 1992 r. V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95; B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a.. Komentarz, Warszawa 2006, s. 97 i n. oraz [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, R. Masztalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa. Komentarz 2004, Wrocław 2004, s. 472; B. Brzeziński, M. Kalinowski, M. Masternak, A. Olesińska, Ordynacja podatkowa – postępowanie – komentarz praktyczny, Gdańsk 1999, s. 20; H. Dzwonkowski, Z. Zgierski, Procedury podatkowe, Warszawa 2006, s. 660; Z. Kmieciak, Postępowanie administracyjne w świetle standardów europejskich, Dom Wydawniczy ABC 1997, s. 111; G. Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, K.p.a.. Komentarz, t. I, Zakamycze 2005, s. 181 i n.; J. Lang [w:] E. Bojanowski, Z. Cieślak, J. Lang, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 30 czy też W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2006, s. 59 i n. Co do tego nie powinno być najmniejszych wątpliwości. Tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania spełnia istotną rolę gwarancyjną, umożliwiając naprawienie ewentualnych błędów, uchybień i pomyłek popełnionych przez organ pierwszej instancji – T. Woś, Conditiones neccessariae dwuinstancyjnego sądownictwa administracyjnego [w:] Dziedzictwo prawne XX w. Księga pamiątkowa z okazji 150—lecia TBSP UJ , Zakamycze 2001, s. 464. Jej charakter gwarancyjny wynika z założenia, że skoro w praktyce nie jest możliwe osiągnięcie stanu, w którym wszelkie wydawane przez organy państwa rozstrzygnięcia odpowiadają prawu, to powinny istnieć skuteczne środki ich korygowania.

Zasada dwuinstancyjności jest zasadą konstytucyjną ustanowioną w art. 78 Konstytucji RP, który stanowi: "Każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa". Co prawda wyrażano w tej kwestii również poglądy odmienne (D. R. Kijowski, Dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne, Raport Programu Reformy Administracji Publicznej, Warszawa 2000, s. 17), ale nie można ich podzielić z tego powodu, że skoro ustawodawca użył określenia "pierwsza instancja", to logiczną tego konsekwencją jest fakt, iż musi istnieć również "druga instancja", do której można kierować przysługujące stronom środki odwoławcze (por. W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Trójszczeblowy model sądownictwa administracyjnego a jednoinstancyjne postępowanie administracyjne, PiP 1999, nr 5, s. 21.). Tą drugą instancją w odniesieniu do rozstrzygnięć podejmowanych w postępowaniach administracyjnych są właściwe organy administracji publicznej, z reguły wyższego stopnia. Nie budzi to zresztą żadnych wątpliwości w orzecznictwie Trybunał Konstytucyjnego. W uzasadnieniu wyroku z 16 listopada 1999 r., SK 11/99, (OTK 1999, nr 7, poz.158) Trybunał odnosząc się do tej kwestii wyjaśnił, że "bardziej sprzyjający realizacji tej zasady jest model postępowania, w którym zaskarżenie rozstrzygnięcia może spowodować uruchomienie działania organu wyższej instancji. Sprzyja to bowiem zobiektywizowaniu i urealnieniu kontroli prawidłowości wydanych orzeczeń czy decyzji, co niewątpliwie stanowi przesłankę leżącą u podstaw prawa gwarantowanego w art. 78 zd. 1 Konstytucji RP.

Tok postępowania administracyjnego jest kształtowany przez zasadę dwuinstancyjności w tym sensie, że właściwym do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy jest organ administracyjny pierwszej instancji. Organ drugiej instancji staje się właściwy w sprawie tylko w przypadku zaskarżenia decyzji pierwszoinstancyjnej w drodze odwołania. Oznacza to, że organ odwoławczy nie może ingerować ani w czynności organu pierwszej instancji, ani też treść jego decyzji, co wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowym. Przykładowo, w wyroku z 12 lutego 1985 r., II SA 1811/84 (ONSA 1985, nr 1, poz. 7) NSA stanął na stanowisku, że narzucenie organowi pierwszej instancji przez organ odwoławczy sposobu rozstrzygnięcia sprawy faktycznie sprowadza postępowanie administracyjne do jednej instancji i pozbawia organ stopnia podstawowego samodzielności nieodzownej w orzecznictwie administracyjnym. Od tak rozumianej zasady dwuinstancyjności postępowania występują wyjątki, których istnienie dopuszcza zresztą Konstytucja RP w art. 78 zd. 2.

I tak, w myśl art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej po raz pierwszy przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, a do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. W tym przypadku oparcie środka zaskarżenia na założeniu niedewolutywności uzasadniane jest względami strukturalnymi (na ministrach kończy się tok instancji administracyjnych), a w odniesieniu do samorządowych kolegiów odwoławczych – dążeniem do zagwarantowania szerokiej samodzielności organom samorządu terytorialnego. Należy podkreślić, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy spełnia określone w art. 78 Konstytucji RP wymagania konstytucyjne zaskarżalności orzeczeń i decyzji "pierwszoinstancyjnych", zaś jego wprowadzenie w założeniu ma łagodzić brak gwarancji procesowych spowodowany odstępstwem od zasady dwuinstancyjności postępowania.

Cechą sine qua non postępowania drugoinstancyjnego jest to, że toczy się ono przed innym organem niż ten, który rozpoznawał sprawę pierwotnie. Tymczasem postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.) jest ponownym rozpoznaniem sprawy przez ten sam organ administracyjny, który wydał zaskarżoną decyzję, wzorowanym jedynie na postępowaniu odwoławczym, z istotnymi wszakże zmianami (przepisy dotyczące odwołań od decyzji stosuje się w tym postępowaniu jedynie odpowiednio). Bez wątpienia nie mają w nim zastosowania przepisy dotyczące trybu wnoszenia odwołania (art. 129 § 1 i art. 133 k.p.a.), możliwości dokonywania autokontroli przez organ odwoławczy (art. 132), przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ pierwszej instancji (art. 136), a także dotyczące kasacyjnych uprawnień decyzyjnych organu odwoławczego (art. 138 § 2 k.p.a.).

Na gruncie niniejszej sprawy zostanie poddana analizie tylko jedna z tych odmienności, ale za to jakże znamienna. W postępowaniu odwoławczym art. 138 § 2 k.p.a. ma zastosowanie w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, kiedy w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie ustalono stanu faktycznego sprawy w ogóle albo przynajmniej w znacznym stopniu, tzn. takim, którego nie da się usunąć w trybie uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136). Organ odwoławczy nie może wówczas usunąć braków postępowania wyjaśniającego pierwszej instancji i orzec co do meritum sprawy, ponieważ stanowiłoby to zaprzeczenie zasady dwuinstancyjności postępowania (sprawa nie byłaby dwukrotnie rozpoznana, przez dwa różne organy). Musi w takim wypadku wydać decyzję kasacyjną.

Natomiast w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma to najmniejszego znaczenia, ponieważ nie można tu mówić o "pierwszej" lub "drugiej" instancji, gdyż obydwie decyzje zostały wydane przez tego sam organ administracyjny. O ministrze, który w świetle obowiązujących przepisów jest jedynym organem właściwym do załatwienia danej sprawy administracyjnej nie można powiedzieć, że jest on organem pierwszej lub drugiej instancji w tej sprawie. Można jedynie na podstawie tych przepisów ustalić, kiedy minister będzie orzekał w niej w pierwszej instancji, a kiedy jako organ odwoławczy. Nie ma zatem najmniejszego znaczenia fakt, czy stan faktyczny sprawy zostanie ustalony w postępowaniu prowadzonym po raz pierwszy, czy po raz drugi. Jeżeli stan faktyczny sprawy zostanie ustalony dopiero w postępowaniu prowadzonym w wyniku zaskarżenia pierwotnej decyzji, to w ogóle nie można mówić o dwukrotnym rozpoznaniu sprawy, bo nie wiadomo, do jakiej sprawy odnosiła się pierwsza decyzja, skoro w ogóle nie wyjaśniono jej stanu faktycznego.

Po drugie, za takim rozumieniem art. 138 § 2 k.p.a. przemawiają względy wykładni językowej. Zgodnie z nim organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Znaczenie słowa "przekazać" jest jednoznaczne na gruncie języka polskiego. Oznacza ono "dawanie coś komuś do dalszego dysponowania" – Słownik współczesnego języka polskiego, t. 2, Warszawa 2001, s. 176. Wynika z tego jednoznacznie, że nie można niczego przekazywać samemu sobie.

Po trzecie, należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że za takim znaczeniem art. 138 § 2 k.p.a. przemawiają względy wykładni celowościowej. Stosowanie tego przepisu w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy spowodowałoby, że ta sama sprawa mogłaby być przedmiotem co najmniej trzykrotnego rozpoznania przez ten sam organ administracyjny, a i tak strona pozostawałaby ciągle bez merytorycznej oceny rozpoznawanej sprawy administracyjnej. Najlepiej widać to na gruncie niniejszej sprawy. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] lipca 2013 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Komunikacji z [...] marca 1971 r., nr [...], stwierdzającego przejście na własność Państwa nieruchomości położonej w G. przy ul. H., oznaczonej jako działka [...] o pow. 5124 m2. Po upływie roku i 9 miesięcy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z 26 marca 2015 r., IV SA/Wa 250/15 uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] lipca 2014 r., nr [...], którą uchylono ww. decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w całości i odmówiono stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia Ministra Komunikacji z [...] marca 1971 r., nr [...]. Po upływie kolejnych 3 lat i 2 miesięcy sprawa wraca do Sądu I instancji. W rezultacie na skutek błędnej wykładni art. 138 § 2 k.p.a., dokonanej przez Sąd I instancji upłynęło prawie 5 lat, a strony ciągle są pozbawione oceny sądu administracyjnego w kluczowej dla nich kwestii, tj. czy dokonanej przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju ocena legalności ww. orzeczenia nacjonalizacyjnego z [...] marca 1971 r. jest zasadna. Trafnie zauważa skarżący kasacyjnie, że prowadzi to do zbędnego przedłużania postępowania nadzorczego i oddala jego merytoryczne zakończenie, co niesie za sobą ryzyko skutecznego zarzucenia Rzeczypospolitej Polskiej naruszenia art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w postępowaniu przed Europejskim Trybunałem Praw Człowieka.

Po czwarte wreszcie, przyjęta przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego interpretacja art. 138 § 2 k.p.a. w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy znajduje także potwierdzenie na gruncie wykładni historycznej. Otóż, co do zasady jednym z warunków dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest obowiązek wyczerpania przez skarżącego środków zaskarżenia, przysługujących mu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Dostrzegając ułomności środka zaskarżenia jakim jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, ustawodawca wprowadził z dniem 1 czerwca 2017 r. istotną zmianę w tej kwestii w art. 52 § 3 p.p.s.a., stanowiąc, że "jeżeli stronie przysługuje prawo zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa". Innymi słowy, ustawodawca uznał, że aby skutecznie wnieść skargę do sądu administracyjnego nie jest konieczne uprzednie wykorzystanie administracyjnych (wewnętrznych) środków zaskarżenia, jeżeli tym środkiem w postępowaniu administracyjnym jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tak więc ustawodawca dostrzegł, że wniesienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie inicjuje kontroli instancyjnej zaskarżonej decyzji, a jedynie samokontrolę tej decyzji przez organ, który ją wydał. Jest to więc kontrola, która z samej swej istoty nie może dawać stronie tych wszystkich gwarancji procesowych, jakie daje kontrola instancyjna.

Z tych wszystkich powodów nie można podzielić stanowiska wyrażonego przez NSA w wyroku z 18 października 2005 r. II OSK 118/05.

Podzielić również należy zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. przez błędną wykładnię. Instytucja wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie stanowi bowiem jednego z środków zaskarżenia, służących realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania, lecz jest dopuszczonym przez art. 78 Konstytucji RP wyjątkiem od tej zasady. Wniosek ten jest bowiem jedynie środkiem quasi odwoławczym, ponieważ jego wniesienie nie wywołuje skutku dewolutywnego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i stosownie do art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.