Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1131/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 75 ust. 3
journal: Dz.U. 2008 nr 141 poz 892
law: Ustawa z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędziowie: sędzia NSA Irena Kamińska sędzia del. WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Po 945/09 w sprawie ze skargi S. B. na decyzję Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie uposażenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, 2. zasądza od S. B. na rzecz Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Poznaniu kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Po 945/09, po rozpatrzeniu skargi S. B. na decyzję Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie uposażenia, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojskowego Komendanta Uzupełnień w Kaliszu z dnia [...] października 2009 r. nr [...], zasądził od Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Poznaniu na rzecz skarżącego kwotę 2.417 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy: Wojskowy Komendant Uzupełnień w Kaliszu decyzją z dnia [...] października 2009 r. odmówił S. B. przyznania świadczenia pieniężnego w postaci żądanych odsetek od wypłaconego uposażenia oraz zwrotu potrącenia z uposażenia. W uzasadnieniu decyzji Wojskowy Komendant Uzupełnień wskazał, że Dowódca Pomorskiego Okręgu Wojskowego wydał decyzję o wypowiedzeniu stronie zawodowej służby wojskowej, a w konsekwencji wydał rozkaz zwalniający go z zawodowej służby wojskowej i przenoszący go do rezerwy. Dowódca Wojsk Lądowych w decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego o zwolnieniu ze służby wojskowej. Strona stawiła się do miejsca pełnienia służby wojskowej, została przyjęta na ewidencję i zaopatrzenie. Od dnia zwolnienia do dnia przywrócenie do zawodowej służby wojskowej przyznano stronie zwaloryzowane należności wynikające z tytułu pełnienia zawodowej służby wojskowej. Po wypłacie tych należności w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby wojskowej potrącono stronie nienależne świadczenia z tytułu odprawy, ekwiwalentu za urlop. Po otrzymaniu tych świadczeń strona wystąpiła z wnioskiem o odsetki. W oparciu o pismo Departamentu Kadr MON Nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. w sprawie postępowania i uprawnień żołnierzy, zobowiązano organy wojskowe do wypłaty uposażenia za okres, w którym żołnierze faktycznie pozostawali poza służbą wojskową, z zaznaczeniem, że mają to być należności zwaloryzowane zgodnie z przepisami. Odnośnie roszczeń o zwrot potrąconych świadczeń ustalono, że są to świadczenia nienależne bowiem podstawa tego świadczenia odpadła (stwierdzono nieważność decyzji). W kwestii odsetek zważono, że art. 75 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych stanowi, że tylko w razie zwłoki (warunkowanej winą zgodnie z art. 476 kc) w wypłacie uposażenia żołnierzowi zawodowemu przysługują odsetki ustawowe od dnia, w którym uposażenie stało się wymagalne. Organ stanął na stanowisku, że nie sposób przypisać winy organowi zobowiązanemu do zapłaty uposażenia. Wprawdzie decyzja o nieważności wywiera skutki ex tunc to wydana została w określonym czasie, a realizacja wynikających z niej świadczeń została spełniona bez zwłoki (wypłacono zwaloryzowane świadczenia). Nadto w spornym okresie strona nie pełniła służby wojskowej ale otrzymywała od resortu MON należności pieniężne związane ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej: dwunastomiesięczne uposażenie, emeryturę wojskową i odprawę wojskową. Do chwili przywrócenia do służby wojskowej strona otrzymywała od resortu emeryturę wynoszącą 50-75% uposażenia. Zatem ten sam reprezentant Skarbu Państwa, od którego strona domaga się odsetek, co miesiąc wypłacał pieniądze, które po unieważnieniu decyzji o zwolnieniu okazały się być świadczeniem nienależnym. Po przywróceniu do służby skarżący odmówił zwrotu świadczenia emerytalnego i innych otrzymanych świadczeń. Stąd roszczenia o odsetki nie mają żadnego uzasadnienia. Zdaniem organu wojskowego dopiero w chwili, kiedy decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby wojskowej stała się wykonalna, od tego właśnie momentu można naliczać odsetki, ale nie wstecz.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem S. B. wniósł odwołanie, zarzucając decyzji naruszenie prawa materialnego, zwłaszcza art. 103 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, poprzez dokonanie bezprawnego potrącenia z należnego uposażenia w związku z przywróceniem do służby, naruszenie art. 75 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych poprzez uznanie, że żądanie odsetek od nieterminowej wypłaty wynagrodzenia jest bezzasadne, naruszenie art. 77 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych poprzez uznanie, że można żądać zwrotu uposażenia i innych należności, o których mowa w art. 73 ustawy, pobranych przez żołnierza, przysługujących mu według zasad obowiązujących w dniu wypłaty oraz zarzucił rażące naruszenie przepisów postępowania, zwłaszcza art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa. Odwołujący się wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i wypłatę całości uposażenia, przysługującego za lata 2005-2006 w kwocie [...] zł wraz z ustawowymi odsetkami naliczonymi od dnia [...] maja 2007 r. oraz wypłatę odsetek ustawowych począwszy od dnia ich wymagalności od wypłaconych ze zwłoką uposażenia i innych należności finansowych.

Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Poznaniu decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swojego stanowiska powtórzył argumentację organu I instancji i wskazał, że prawo żołnierza do uposażania powstaje pod warunkiem faktycznego stawienia się w celu pełnienia służby i rzeczywistej realizacji tej służby. Stwierdzenie nieważności decyzji zwalniającej ze służby nie uprawnia żołnierza do uposażenia za czas przypadający pomiędzy datą zwolnienia a datą rozpoczęcia ponownego pełnienia służby. Nie miała bowiem miejsca kontynuacja pełnienia służby, gdyż żołnierz jej nie pełnił. Zaprzestał on pełnienia służby wojskowej i korzystał z praw socjalnych oraz ubezpieczeniowych dla żołnierzy zwolnionych ze służby, do czego uzyskał tytuł na podstawie ostatecznych i wykonalnych decyzji: 1) Ministra - zwalniającej ze służby oraz 2) wojskowego organu emerytalnego - przyznającego roczne uposażanie dla zwolnionych żołnierzy, odprawę wraz z dodatkami, a następnie emeryturę wojskową. Skutku polegającego na niepełnieniu służby nie uchyla z mocą wsteczną ani wyrok uwzględniający skargę na decyzję zwalniającą ze służby, ani decyzja o stwierdzeniu jej nieważności, ani też kolejne decyzje organu emerytalnego orzekającego częściowy zwrot świadczenia emerytalnego za okres pozostawania w stosunku służbowym. Stąd w ocenie organu odwoławczego stronę należy traktować jako pozostającą w spornym okresie w stosunku służbowym, ale nie jako faktycznie pełniącego wówczas czynną służbę wojskową. Dalszym uzasadnieniem takiego stanowiska był fakt, że względem żołnierza nastąpiło szereg skutków prawnych wynikających z nakazu traktowania go jako pozostającego w stosunku służbowym. W szczególności okres pozostawania w służbie, w którym nie pełnił on służby z powodu niezgodnego z prawem zwolnienia, dodatkowo zaliczono mu do stażu służby uprawniającego do wojskowej emerytury. W ocenie organu II instancji dopiero od dnia doręczenia stronom decyzji stwierdzającej nieważność ustaje okres obowiązywania decyzji dotkniętej nieważnością i obowiązywania domniemania jej legalności. Dopóki bowiem w obrocie prawnym pozostawała decyzja wypowiadająca stosunek zawodowej służby wojskowej, dopóty nie powstało roszczenie o zapłatę uposażenia za okres, który nastąpił po rozwiązaniu służby wojskowej i uzyskania statusu przeniesionego do rezerwy. W tym okresie zachodziła przedmiotowa niemożność dochodzenia świadczeń z tytułu stosunku zawodowej służby wojskowej, a zatem nie można przyjąć by doszło do zwłoki w wypłacie uposażenia.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył S. B. wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji Wojskowego Komendanta Uzupełnień. Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza art. 81 ust. 1 ustawy pragmatycznej poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie polegające na niewypłaceniu uposażenia w pełnej wysokości, art. 103 ustawy pragmatycznej w związku z art. 87 i nast. kodeksu pracy poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że można z należnego uposażania dokonać potrąceń bez tytułu prawnego, art. 77 ustawy pragmatycznej poprzez jego niezastosowanie, będące konsekwencją błędnego uznania, że obowiązuje zwrot świadczeń wypłaconych w związku ze zwolnieniem w 2005 r. oraz naruszenie art. 75 ust. 3 w zw. z art. 81 ust. 1 ustawy pragmatycznej poprzez nieuzasadnione uznanie, że żądanie odsetek od nieterminowej wypłaty uposażania i innych należności jest bezzasadne, podczas gdy prawo do wypłaty uposażania i innych należności zostało uznane przez organ i wypłacone ze zwłoką. Nadto skarżący zarzucił naruszenie art. 410 kc poprzez zastosowanie w sprawie, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że w sprawie nie mamy do czynienia ze świadczeniem nienależnym oraz niedostrzeżenie, że zastosowanie tego przepisu w postępowaniu administracyjnym jest wyłączone z uwagi na istnienie w pragmatyce służbowej przepisu szczególnego, tj. art. 77 ustawy o służbie wojskowej oraz zarzucił naruszenie art. 75 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa polegające na uznaniu, że wskutek stwierdzenia nieważności decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego nie przywrócono stanu poprzedniego, w którym miał on w okresie od [...] października 2005 r. do [...] stycznia 2007 r. prawo do wypłaty uposażenia w terminie do 1 każdego miesiąca, a tym samym że wypłacenie uposażenia w dniu [...] maja 2007 r. w formie skumulowanej odbyło się z zawinionym opóźnieniem organów wojskowych. Nadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 6 kpa, art. 7 i 77 kpa oraz art. 9 i 11 kpa. Pismem z dnia [...] marca 2010 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i uzupełnił ją o dodatkową argumentację.

W odpowiedzi na skargę Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Poznaniu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Po 945/09 uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem w postępowaniu administracyjnym dopuszczono się naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i procesowego. Sąd I instancji wyjaśnił, że istota niniejszej sprawy sprowadza się do interpretacji i zastosowania obowiązujących przepisów w związku z koniecznością ustalenia dwóch kwestii: prawa skarżącego do odsetek od uposażenia oraz kompetencji do potrącenia świadczenia emerytalnego. Sąd podniósł, że podstawę materialnoprawną rozstrzygania w niniejszej sprawie stanowi art. 75 ust. 3 ustawy z 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (j.t. z 2008 r. Dz. U. Nr 141, poz. 892). Sąd I instancji przytoczył treść powołanego przepisu i uznał, że organy w postępowaniu administracyjnym powołują się na wymienioną w art. 75 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych przesłankę zwłoki, podkreślając, że ustawodawca odróżnia od pojęcia zwłoki pojęcie opóźnienia. W obu decyzjach wskazuje się, że w działaniach organów po wydaniu decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o zwolnieniu nie było zwłoki (zawinionego działania) w wypłacie należnych świadczeń. A zatem odsetki nie należą się. Z kolei skarżący powołuje się na skutek ex tunc decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego. Co do zasady Sąd I instancji podzielił pogląd prezentowany przez skarżącego. Brak bowiem w ocenie tego Sądu podstaw, by twierdzić, że ustawa o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych używa pojęcia "zwłoka" w rozumieniu Kodeksu cywilnego, zwłaszcza że nie posługuje się pojęciem "opóźnienia". Sąd uznał, że nawet gdyby przyjąć interpretację, na jaką powołuje się organ w postępowaniu administracyjnym, to nie bez znaczenia dla oceny działania organów w niniejszej sprawie pozostaje to, że działania te stanowią chronologiczne następstwo podjętej decyzji nieważnościowej. Sąd orzekający podkreślił, że stwierdzając nieważność decyzji o zwolnieniu ze służby organ administracyjny autorytatywnie wskazuje na ciężką, kwalifikowaną wadliwość decyzji o zwolnieniu, a nie - zwykłą (trudno w tej sytuacji szukać podstaw do "uwolnienia" się od winy). Cechą decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o zwolnieniu jest bowiem to, że obarcza ona wadą tę ostatnią decyzję od daty jej wydania, czyli ze skutkiem ex tunc (wstecz). Wiąże się to ze specyficzną cechą decyzji stwierdzającej nieważność innego aktu; mianowicie, co do zasady, decyzje takie mają charakter aktów deklaratoryjnych. Natomiast decyzji "nieważnościowej" przypisano cechę kształtującą, co zdaniem Sądu I instancji nie jest trafne. Decyzja "nieważnościowa" potwierdziła, że prawo odmawia decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego tych skutków, jakie wywołałaby, gdyby była aktem ważnym. Decyzja administracyjna jest skuteczna prawnie, a więc posiada normatywną zdolność do wywoływania skutków prawnych, tylko w takim zakresie, w jakim przysługuje jej moc wiążąca (obowiązująca). Powyższy pogląd wpływa zdaniem Sądu Wojewódzkiego na interpretację art. 75 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w związku z regulacjami dotyczącymi wypłaty uposażenia i dodatków do uposażenia, zawartymi w ustawie o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Sąd nie podzielił poglądu zaprezentowanego w postępowaniu administracyjnym, że "prawo żołnierza do uposażenia powstaje pod warunkiem faktycznego stawienia się w celu pełnienia służby (...), skoro więc żołnierz po przywróceniu do służby faktycznie jej nie pełnił to uposażenie się nie należy". W ocenie Sądu stan bycia w służbie i pełnienie tej służby to dwie różne kategorie: pierwsza - wskazuje na status prawny żołnierza, druga - na stan faktyczny polegający na wykonywaniu obowiązków służbowych. W niniejszej sprawie istotny jest ten pierwszy aspekt. Odrębną kwestią są konsekwencje niewykonywania obowiązków. Stwierdzenie nieważności decyzji, której następstwem było ustanie stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej co oznacza, że skarżący nie został skutecznie zwolniony, co jest równoznaczne ze stanem pozostawania przez niego - po dacie zwolnienia ze służby - dalej w służbie. Aktualne stało się tym samym prawo do uposażenia zasadniczego z dodatkami i pozostałymi należnościami przysługujące skarżącemu w dniu zwolnienia. Dla ustalenia, czy nastąpiła zwłoka w spełnieniu świadczenia pieniężnego, zasadnicze znaczenie zdaniem Sądu I instancji ma data wymagalności tego świadczenia. Ponieważ, w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji wypowiadającej skarżącemu stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej, skarżącemu od daty zwolnienia, tj. od [...] września 2003 r. przysługiwały wszelkie należności wynikające z pełnienia zawodowej służby wojskowej, tym samym, w ocenie Sądu, uposażenie skarżącego oraz dodatki do niego były wymagalne już w październiku 2003 r. (w dniach wynikających z art. 81 ustawy o służbie wojskowej). W konsekwencji Sąd ten uznał, że wadliwe jest stanowisko Szefa Sztabu Wojskowego, jak i Komendanta Wojskowej Komendy Uzupełnień, że w sytuacji stwierdzenia nieważności decyzji zwalniającej brak było podstaw do wypłacenia skarżącemu, obok uposażenia wraz z dodatkami, odsetek od tych należności wobec niepełnienia przez niego w tym czasie służby, a tym samym - braku wymagalności wskazanych należności. Analiza treści art. 81 ustawy pragmatycznej w kontekście unormowania art. 75 ust. 3 ustawy - w odniesieniu do okoliczności niniejszej sprawy - doprowadziła Sąd I instancji do wniosku, że organy zobowiązane do wypłaty świadczeń skarżącemu pozostawały w zwłoce w rozumieniu tego ostatnio wymienionego przepisu. Odnośnie kwoty potrąconej skarżącemu przy wypłacie zaległych należności z tytułu uposażenia Sąd I instancji podniósł, że w postępowaniu administracyjnym nie powołano się na żadne przepisy (nie wymieniono nawet art. 103 ustawy o służbie wojskowej) umożliwiające potrącenie. Działanie organów bez podstawy prawnej narusza konstytucyjną zasadę praworządności i nie zasługuje na ochronę. Odnośnie kwestii proceduralnych w przedmiotowej sprawie poza podniesionymi wyżej Sąd I Instancji uznał, że stwierdził szereg uchybień w zebraniu i ocenie dowodów oraz dokonaniu ustaleń stanu faktycznego. Istotna jest zwłaszcza sądowa ocena postępowania Szefa Sztabu Wojskowego w jego całokształcie, gdyż zgodnie z zasadą dwuinstancyjnego postępowania, obowiązany jest ponownie rozpatrzeć i rozstrzygnąć przedmiotową sprawę. Obowiązują w tym zakresie zasady ogólne postępowania administracyjnego, w tym zawarte w artykułach: 7 kpa (zasada ogólna kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa; prawdy obiektywnej; uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli), 8 kpa (zasada ogólna pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa; oddziaływania organów Państwa na świadomość i kulturę prawną obywateli), 10 kpa (zasada czynnego udziału strony w postępowaniu), 11 kpa (zasada przekonywania), a także 107 § 3 kpa, normującego składniki struktury decyzji administracyjnej oraz treść uzasadnienia. W niniejszej sprawie Szef Sztabu Wojskowego, mimo zarzutów podniesionych w odwołaniu, nie podjął próby dokonania wyjaśnień w tym zakresie, powielając w uzasadnieniu swojej decyzji te same ustalenia, co Komendant Wojskowej Komendy Uzupełnień. Fakt, że uzasadnienie decyzji II instancji jest powtórzeniem uzasadnienia decyzji I instancji, potwierdza ocenę, że naruszono wymienione zasady ogólne kpa oraz nie sprostano wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa. W przedmiotowej sprawie zdaniem Sądu orzekającego w postępowaniu administracyjnym nie zadano sobie trudu, by wszystkie dane podać adekwatnie do rzeczywistego stanu faktycznego, czym naruszono zasadę wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa). Nadto, obie instancje w rubrum decyzji nie wskazały istotnych dla rozpoznania sprawy przepisów prawa materialnego, a w uzasadnieniu jedynie art. 75 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej. Biorąc pod uwagę powyższe naruszenia, tak prawa materialnego, jak i prawa procesowego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) uchylił zaskarżona decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Równocześnie Sąd ten zalecił organowi I instancji, by rozpoznając ponownie sprawę rozpatrzył wniosek skarżącego z uwzględnieniem obowiązujących przepisów oraz zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z uwzględnieniem wskazań i ocen zawartych w wydanym wyroku. Sąd Administracyjny wyjaśnił również, że w granicach rozpatrywania niniejszej sprawy nie mieści się decyzja stwierdzająca nieważność decyzji w sprawie wypowiedzenia skarżącemu stosunku służbowego, jak i decyzja w sprawie wypowiedzenia skarżącemu stosunku służbowego.

Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Poznaniu. W złożonej skardze skarżący zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, czyli art. 75 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U z 2008 r. Nr 141, poz. 892), poprzez wadliwe przyjęcie, że stronie przysługują odsetki ustawowe przed datą faktycznego stawienia się do służby wojskowej po stwierdzeniu nieważności decyzji o zwolnieniu z tej służby oraz sprzeczność konkluzji Sądu o "dokonanym potrąceniu" w sytuacji, gdy nastąpiło jedynie zaliczenie na poczet uposażenia świadczeń nienależnych, wypłaconych w dniu zwolnienia ze służby wojskowej, które to zwolnienie następnie unieważniono; stąd zaskarżona decyzja nie dokonywała potrącenia, ale odmawiała przyznania świadczenia pieniężnego w postaci odsetek od wypłaconego uposażenia oraz świadczenia potrąconego przy wypłacie tego uposażenia, które było nienależne.

Wskazując na powyższe zarzuty na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W obszernym i szczegółowym uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła szereg argumentów na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W szczególności poniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu błędnie przyjął, że pojęcia cywilnoprawne przy pojęciu winy przy zwłoce są zbędne wobec regulacji lex specialis art. 75 ust. 3, choć Sąd ten jednocześnie wyraźnie oznaczył, że spór o odsetki ma przymiot sprawy cywilnej, co determinuje rozważenie sprawy również w kontekście pojęć cywilnoprawnych. Skarżący przywołał dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych na potwierdzenie twierdzenia, że reaktywowanie stosunku służbowego z mocą wsteczną stwarza jedynie fikcję prawną, iż żołnierz pozostawał cały czas w służbie. Uposażenie przysługuje zaś żołnierzowi zawodowemu nie za okres pozostawania w stosunku służbowym, lecz za pełnienie służby. Pozostawanie w stosunku służbowym bez podejmowania służby, ewentualnie bez gotowości i zdolności do jej pełnienia, nie rodzi prawa do uposażenia. Ponadto w ocenie skarżącego kasacyjnie świadczenie emerytalne jest świadczeniem konkurencyjnym w stosunku do uposażenia. Żołnierzowi przeniesionemu do rezerwy pobierającemu emeryturę nie przysługuje zatem prawo do uposażenia należnego żołnierzowi w czynnej służbie zawodowej. Zdaniem autora skargi kasacyjnej skoro roszczenie o wypłatę uposażenia za okres od rozwiązania stosunku zawodowej służby wojskowej do dnia przywrócenia tego stosunku ze skutkiem ex tunc powstało po stwierdzeniu nieważności decyzji wypowiadającej ten stosunek administracyjnoprawny, to brak jest podstaw uzasadniających przyjęcie, że zostały spełnione przesłanki prawa do odsetek, o których mowa w art. 75 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, za każdy miesiąc okresu, w którym skarżący miał statusu przeniesionego do rezerwy.

W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania S. B. wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od organu administracji na rzecz uczestnika S. B. zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny skontrolował zatem zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Złożona skarga kasacyjna została uwzględniona, ponieważ za zasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał zawarty w niej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 75 ust. 3 ustawy z 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tekst jedn. z 2008 r. Dz. U. Nr 141, poz. 892, ze zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu w razie zwłoki w wypłacie uposażenia i innych należności, o których mowa w art. 73 powołanej wyżej ustawy, żołnierzowi zawodowemu przysługują odsetki ustawowe od dnia, w którym uposażenie lub inne należności pieniężne stały się wymagalne. O odsetkach ustawowych orzeka w decyzji administracyjnej organ właściwy w sprawie przyznania uposażenia lub innej należności. Istota spornego zagadnienia w rozpoznawanej sprawie sprowadza się zatem do ustalenia, czy żołnierzowi zawodowemu zwolnionemu z zawodowej służby wojskowej, a następnie przywróconemu do służby w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej, przysługują odsetki od uposażenia wypłaconego po przywróceniu do wojskowej służby zawodowej za okres obowiązywania decyzji o zwolnieniu ze służby. Rozpatrując to zagadnienie podkreślić należy, że decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji jest aktem o charakterze deklaratoryjnym, działającym z mocą wsteczną (ex tunc). Jednakże decyzja stwierdzająca nieważność nie stanowi wyłącznie deklaracji stanu istniejącego wcześniej, lecz tworzy elementy nowego stanu prawnego i wywiera jeszcze inne skutki w obrocie prawnym. Następuje to od dnia wejścia jej do obrotu prawnego, a zatem doręczenia jej stronom postępowania nadzorczego. Dopiero wówczas ustaje bowiem domniemanie prawidłowości decyzji dotkniętej wadą nieważności. Moc decyzji stwierdzającej nieważność innej decyzji wywiera skutki nie tylko wstecz, ale również i na przyszłość. Tym samym usunięcie z obrotu prawnego nieważnej decyzji nie powoduje absolutnego przywrócenia stanu prawnego, lecz ma dopiero prowadzić do usunięcia licznych następstw jej obowiązywania (por. wyroki NSA: z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 212/09, z dnia 14 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 581/09).

Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że decyzji Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego do czasu stwierdzenia jej nieważności przysługiwał przymiot domniemania prawidłowości, chociaż dotknięta była ciężką wadą prawną. Przepisy polskiego prawa administracyjnego nie przyjmują nieważności z mocy prawa. Według art. 16 § 1 kpa decyzja administracyjna obowiązuje do dnia, w którym we właściwym trybie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego. Decyzja ta do czasu stwierdzenia jej nieważności zachowywała moc erga omnes wywołując określone skutki prawne. W jej następstwie doszło bowiem z jednej strony do zwolnienia skarżącego z zawodowej służby wojskowej, z drugiej zaś strony doprowadziła ona również, w związku z wymaganymi latami służby, do nabycia przez niego prawa do emerytury wojskowej. W okresie obowiązywania decyzji o wypowiedzeniu stosunku zawodowej służby wojskowej skarżący nie był czynnym żołnierzem zawodowym, miał zaś status żołnierza przeniesionego do rezerwy i zarazem emeryta wojskowego, a zatem nie przysługiwało mu prawo do uposażenia, gdyż prawo to przysługuje żołnierzowi zawodowemu pełniącemu służbę wojskową (art. 76 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych). Zgodnie z art. 19 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych za pełniącego służbę wojskową uważa się żołnierza na stanowisku służbowym w jednostce wojskowej, w rezerwie kadrowej oraz w dyspozycji. Do kręgu tych żołnierzy nie należą więc żołnierze zawodowi przeniesieni do rezerwy oraz emeryci wojskowi. Tym samym po stronie skarżącego w okresie, gdy był emerytem wojskowym, nie mogło powstać roszczenie o wypłatę uposażenia za czas do przywrócenia go do służby. Decyzja stwierdzająca nieważność decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby nie wywołała też bezpośrednio żadnych skutków prawnych w zakresie przysługującego mu zaopatrzenia emerytalnego, chociaż sama decyzja o zwolnieniu żołnierza zawodowego ze służby stanowi podstawę do jego uzyskania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 581/09; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 września 2008 r. sygn. akt III UZP 1/08). Oznacza to, że dopóki decyzja o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej obowiązywała, dopóty nie można organowi zarzucić zwłoki w wypłacie uposażenia. Dopiero obalenie domniemania prawidłowości decyzji o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej dawało podstawy do wyprowadzenia wystąpienia przesłanki zwłoki w wypłacie uposażenia i innych należności i od tego dnia odsetki stały się wymagalne. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił w pełni stanowisko przyjęte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lipca 2009 r. sygn. akt I OSK 1455/08. Skoro zatem między dokonanym wypowiedzeniem stosunku służbowego a stwierdzeniem nieważności decyzji organ nie miał podstaw prawnych do wypłaty uposażenia (S. B. nie pozostawał w służbie), to nie mogło dojść do zwłoki w wypłacie uposażenia, liczonej według terminów określonych w art. 81 ust. 1 ustawy. Z tych względów nie można było twierdzić, że organy niewłaściwie zastosowały w niniejszej sprawie przepisy ustawy pragmatycznej, regulującej kwestie uposażeń żołnierzy. Wskazać też w tym miejscu wypada, że ustawa o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych reguluje kompleksowo zagadnienia związane ze służbą wojskową. Z tego względu wydaje się, że nie ma w tym wypadku konieczności ani uzasadnionych podstaw, by traktować w sposób rozdzielny roszczenie żołnierza, jako roszczenie realizowane na drodze administracyjnej, a roszczenie organu, jako roszczenie cywilne, pod warunkiem oczywiście, że oba roszczenia mają źródło w tym samym stosunku administracyjnym łączącym żołnierza i organ.

Wyjaśnić również należy, że skutkiem stwierdzenia nieważności decyzji wypowiedzeniowej jest restytucja stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej, czyli powrót żołnierza zawodowego do służby na tych samych warunkach, jakie mu przysługiwały w dniu wypowiedzenia, tak jakby do wypowiedzenia nigdy nie doszło. Chodzi zatem o ciągłość stosunku służbowego, przy jednoczesnym uwzględnieniu faktów, jakie zaistniały w związku ze zwolnieniem ze służby, które to zwolnienie w takich okolicznościach należy uznać za niebyłe. Nie powinno budzić wątpliwości, że żołnierz zawodowy w ramach tego samego stosunku służbowego może zostać zwolniony ze służby tylko raz. Wobec tego wszelkie należności pieniężne, które przysługują mu w związku ze zwolnieniem ze służby, mogą być mu wypłacone także tylko raz. Zatem świadczenia, o których mowa w art. 94 i art. 95 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, są świadczeniami jednorazowymi. Kwestia ta wielokrotnie była już wyjaśniana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyroki NSA z 22 września 2009 r., I OSK 80/09; z 27 maja 2009 r., I OSK 932/08; z 18 marca 2008 r., I OSK 902/07, czy z 30 kwietnia 2008 r., I OSK 818/08). Skutkiem stwierdzenia nieważności decyzji wypowiedzeniowej jest jedynie restytucja stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej z mocą ex tunc, a skoro tak, to żołnierzowi zawodowemu, który został przywrócony do służby, przysługują wyłącznie świadczenia uzupełniające. Używanie przez organy orzekające mylnych określeń takich jak: "potrącenie" czy "nienależne świadczenie" nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego przy takiej wykładni, jaka została przedstawiona. W sprawie będącej przedmiotem zaskarżonego wyroku przepisy dotyczące potrącenia świadczeń wzajemnych nie miały w ogóle zastosowania. W rozważanej sytuacji faktycznej i prawnej nie chodzi bowiem o dwie wierzytelności, a przedmiotowa sprawa rozpatrywana była na podstawie przepisów ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, regulującej władcze stosunki administracyjne. Instytucję potrącenia z uposażenia żołnierza reguluje art. 103 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Na mocy tego przepisu potrącenia można dokonać na podstawie prawomocnego orzeczenia o wymierzeniu kary pieniężnej, wydanego w postępowaniu dyscyplinarnym. Tymczasem organ wojskowy nie dokonał potrącenia należnej kwoty, ale decyzją wydaną w postępowaniu jurysdykcyjnym zaliczył kwotę wypłaconego już wcześniej świadczenia na poczet innego należnego skarżącemu świadczenia. Brak było zatem podstaw do żądania zwrotu tych kwot.

Podsumowując, skoro roszczenie o wypłatę uposażenia za okres od dnia rozwiązania stosunku zawodowej służby wojskowej do dnia przywrócenia tego stosunku służbowego ze skutkiem ex tunc może, co do zasady, powstać dopiero po stwierdzeniu nieważności decyzji wypowiadającej ten stosunek służbowy, to nie ma podstawy do przyjęcia, że zostały spełnione przesłanki nabycia prawa do odsetek za każdy miesiąc okresu, w którym żołnierz miał status przeniesionego do rezerwy, a o których to odsetkach mowa w art. 75 ust. 3 omawianej ustawy (por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 1322/09, niepubl.). Brak jest również podstaw w rozpatrywanej sprawie do żądania zwrotu kwot zaliczonych przez organ na rzecz wypłaconego już wcześniej S. B. świadczenia.

Skoro zatem Sąd I instancji nieprawidłowo ustalił, że w rozpatrywanej sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 75 ust. 3 powołanej ustawy pragmatycznej do wypłaty odsetek z tytułu zwłoki w wypłacie uposażenia, albowiem błędnie zinterpretował art. 75 ust. 3 tej ustawy i w konsekwencji niewłaściwe go zastosował w ustalonym stanie faktycznym, to uwzględniając złożoną skargę kasacyjną, zaskarżony wyrok należało uchylić.

Mając na względzie przytoczoną argumentację, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.