Wyrok NSA, sygn. akt IV SA 1260/93
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1994-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 618  Wywłaszczanie i zwrot nieruchomości
Powołane przepisy: article: art. 69 ust. 1
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127
law: Obwieszczenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 28 lutego 1991 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Teza: Zbędność wywłaszczonej nieruchomości dla wnioskodawcy wywłaszczenia, który legitymował się decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji, powoduje nie tylko utratę ważności decyzji lokalizacyjnej, ale także wygaśnięcie celu, na który dokonano wywłaszczenia.

Dotyczy to także przypadku, gdy wywłaszczona nieruchomość została przekazana nieformalnie przez wnioskodawcę wywłaszczenia innej państwowej jednostce organizacyjnej, która zamierza realizować ten sam cel.

TEZY

Zbędność wywłaszczonej nieruchomości dla wnioskodawcy wywłaszczenia, który legitymował się decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji, powoduje nie tylko utratę ważności decyzji lokalizacyjnej, ale także wygaśnięcie celu, na który dokonano wywłaszczenia.

Dotyczy to także przypadku, gdy wywłaszczona nieruchomość została przekazana nieformalnie przez wnioskodawcę wywłaszczenia innej państwowej jednostce organizacyjnej, która zamierza realizować ten sam cel.


UZASADNIENIE

Aktem notarialnym z dnia 7 stycznia 1972 r., sporządzonym w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości /Dz.U. 1961 nr 18 poz. 94/, Fabryka Wyrobów Filcowych nabyła od Marii i Pawła małżonków C. nieruchomość o powierzchni 4650 m2 z przeznaczeniem pod budowę branżowego ośrodka wczasowego, powołując się na posiadaną decyzję o ustaleniu lokalizacji szczegółowej tego ośrodka. We wrześniu 1984 r. została zawarta pisemna umowa pomiędzy Fabryką a Kopalnią Węgla o odpłatnym przekazaniu na rzecz Kopalni nabytego gruntu wraz z urządzeniami z przeznaczeniem pod budowę ośrodka wczasowego, a prawo zarządu i użytkowania tej nieruchomości przez Kopalnię zostało wpisane do księgi wieczystej.

We wniosku z dnia 25 sierpnia 1983 r. były właściciel wywłaszczonej nieruchomości Paweł C. zwrócił się do Naczelnika Miasta o wydanie decyzji w przedmiocie zwrotu tej nieruchomości, która pomimo upływu 11 lat od jej nabycia, nie została wykorzystana przez Fabrykę pod budowę ośrodka wczasowego.

Naczelnik Miasta decyzją wydaną na podstawie art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, stwierdził, że nieruchomość jest niezbędna pod ośrodek wczasowy zgodnie z celem jej nabycia, który to cel jest realizowany przez inną jednostkę państwową, to jest przez Kopalnię Węgla. Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego po rozpoznaniu sprawy, na skutek odwołania Pawła C. od decyzji organu pierwszej instancji, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu sprawy, na skutek skargi Pawła C. na decyzję ostateczną, wyrokiem z dnia 13 grudnia 1989 r. uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że o uznaniu zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel uzasadniający wywłaszczenie decyduje to, że inwestycja objęta decyzją nie została zrealizowana przez wnioskodawcę wywłaszczenia. Jeżeli przeto w dacie rozpoznania wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie rozpoczęto realizacji inwestycji, to zachodzi zbędność nieruchomości na cel uzasadniający wywłaszczenie. Nie jest trafny pogląd organu odwoławczego, że przedmiotem postępowania nie jest podmiot /użytkownik gruntu/, ale cel nabycia nieruchomości. Konieczne więc było rozważenie, jakie znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy mają takie okoliczności, jak niepodejmowanie przez Fabrykę czynności zmierzających do zmiany przeznaczenia nabytego gruntu pod budownictwo jednorodzinne, czy też przekazanie spornej nieruchomości w 1984 r. na rzecz Kopalni Węgla.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Naczelnik Miasta - zgodnie ze sprecyzowanym żądaniem przez Pawła C. - decyzją z dnia 15 maja 1990 r., wydaną na podstawie art. 74 ust. 1 cytowanej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, orzekł o zbędności nabytej przez Skarb państwa nieruchomości przeznaczonej pod budowę ośrodka wczasowego przez Fabrykę.

W uzasadnieniu swojej decyzji stwierdził, że realizowana na wywłaszczonej nieruchomości inwestycja przez Kopalnię Węgla nie jest inwestycją tożsamą z tą, na której cel nabyta została nieruchomość. O uznaniu zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel uzasadniający wywłaszczenie decyduje to, iż na przedmiotowym gruncie nie została zrealizowana inwestycja przez wnioskodawcę wywłaszczenia.

Wojewoda - po rozpoznaniu sprawy, na skutek odwołania Fabryki - decyzją z dnia 20 czerwca 1990 r., utrzymał w mocy zaskarżona decyzję, uznając, że wydana ona została zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że przekazanie wywłaszczonej nieruchomości przez wnioskodawcę wywłaszczenia Kopalni Węgla odbyło się nieformalnie, bez wymaganej zgody jednostki nadrzędnej nad jednostką przejmującą i bez opinii organu do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej.

Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa - po rozpatrzeniu wniosku Kopalni - decyzją z dnia 7 czerwca 1993 r., wydaną na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2, art. 157 par. 1 i 2 oraz art. 158 Kpa, stwierdził nieważność decyzji Wojewody z dnia 20 czerwca 1990 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Naczelnika Miasta.

W uzasadnieniu swojej decyzji organ nadzoru stwierdził, że organy wydające decyzje o zbędności spornego gruntu całkowicie pominęły wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 1990 r., ograniczając się jedynie do ogólnikowego stwierdzenia, iż wywłaszczony grunt stał się zbędny dla Fabryki. Przy wydaniu zakwestionowanych decyzji nie zbadano stanu faktycznego na spornym gruncie i stopnia zainwestowania gruntu w aspekcie fizycznej możliwości jego zwrotu na rzecz poprzednich właścicieli. Kopalnia Węgla we wniosku o stwierdzenie nieważności wymiennych decyzji podała, że już w 1986 r. rozpoczęła na spornym gruncie budowę ośrodka wczasowego, a do 1990 r. wybudowano sieć gazową, kanalizacyjną, wodociąg i linię kablową. Według organu nadzoru przy ponownym rozpoznaniu sprawy zostały rażąco naruszone przepisy art. 7 i art. 77 Kpa.

Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Paweł C. domagając się stwierdzenia nieważności lub uchylenia zaskarżonej decyzji jako sprzecznej z prawem. W skardze w szczególności zarzucał, że:

- zaskarżona decyzja jest całkowicie sprzeczna z oceną prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 1989 r.,

- organ nadzoru przy rozpoznawaniu sprawy w trybie stwierdzenia nieważności zakwestionowanych decyzji pominął fakt istotny, a mianowicie, że skarżący już w 1983 r. wystąpił o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a po wszczęciu postępowania w sprawie nastąpiło przekazanie nieruchomości Kopalni Węgla, która na tym terenie podjęła prace budowlane.

- organ nadzoru nie miał też na uwadze tego, że budowa ośrodka wczasowego na spornej nieruchomości została rozpoczęta po 18 latach od wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji przez inny podmiot niż wnioskodawca wywłaszczenia, to jest w czasie, gdy decyzja o ustaleniu lokalizacji utraciła już swoją ważność, do czego nie ustosunkował się organ nadzoru,

- przy wydaniu decyzji organ nadzoru błędnie skoncentrował się na poczynionych nakładach inwestycyjnych obecnego inwestora, aczkolwiek organy administracyjne rozpoznając ponownie sprawę trafnie odczytały ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, że realizowana na spornym gruncie inwestycją tożsamą z tą, na której cel nabyta została nieruchomość.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie (...)

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że zgodnie z art. 209 Kpa, w rozpoznanej sprawie organ nadzoru, przy wydaniu zaskarżonej decyzji, był związany oceną prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 1989 r. Wynikał z niej zakres ustalenia przez organy administracyjne - ponownie rozpoznające sprawę - okoliczności, które wskazywałyby na to, czy decyzja o ustaleniu lokalizacji dla Fabryki na budowę branżowego ośrodka wczasowego, utraciła ważność powodującą wygaśnięcie celu, na który nieruchomość ta została nabyta w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Organ nadzoru, stwierdzając - na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa - nieważność decyzji Wojewody z dnia 20 czerwca 1990 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Naczelnika Miasta z dnia 15 maja 1990 r., wydanej na podstawie art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami w wywłaszczaniu nieruchomości, orzekającej o zbędności nabytej przez Skarb Państwa nieruchomości przeznaczonej pod budowę ośrodka wczasowego przez Fabrykę, wyraźnie odstąpił od wiążącej go oceny prawnej, zawartej w powołanym wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. (...) Oznaczało to, że organy administracyjne ponownie rozpoznające sprawę, stosując się do tej oceny prawnej, obowiązane były do ustalenia, czy w sprawie występuje zbędność nieruchomości w sensie faktycznym i prawnym na cel wywłaszczenia dla wnioskodawcy wywłaszczenia, a nie dla Kopalni Węgla, która przejęła tę nieruchomość w zarząd od wnioskodawcy wywłaszczenia pod budowę własnego ośrodka wczasowego.

Organy pierwszej i drugiej instancji, które orzekły o zbędności wywłaszczonej nieruchomości pod budowę ośrodka wczasowego przez Fabrykę, ustaliły, że na wywłaszczonym gruncie nie została zrealizowana inwestycja przez wnioskodawcę wywłaszczenia, a powstała inwestycja zrealizowana przez Kopalnię Węgla - jako inny podmiot. Według tych organów taka inwestycja nie jest inwestycją tożsamą z tą, na której cel nieruchomość ta została nabyta przez Fabrykę. Wyrażonego w uzasadnieniach tych decyzji poglądu prawnego nie można było kwestionować. W sytuacji, gdy decyzja lokalizacyjna przesądziła o prawnej dopuszczalności wykupu przedmiotowej nieruchomości przez Fabrykę pod budowę ośrodka wczasowego w trybie przepisów o wywłaszczeniu, to utrata ważności tej decyzji, która w niniejszej sprawie jest niewątpliwa, spowodowała wygaśnięcie celu uzasadniającego wywłaszczenie /vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 1991 r. IV SA 374/92 - ONSA 1991 Nr 2 poz. 47/. Wskazana wyżej okoliczność prowadzi do wniosku, że przejęcie przedmiotowej nieruchomości w zarząd przez inną państwową jednostkę organizacyjną, tj. Kopalnię Węgla, pod budowę własnego ośrodka wczasowego, nastąpiło z naruszeniem obowiązujących zasad w tym zakresie i nie mogło być uznane za realizację celu, na który dokonano wywłaszczenia. Utrata zatem ważności decyzji lokalizacyjnej, dotyczącej terenu obejmującego wywłaszczoną nieruchomość na rzecz określonego podmiotu, oznaczałaby wystąpienie przesłanek uzasadniających zwrot takiej nieruchomości. "Zbędność wywłaszczonej nieruchomości dla wnioskodawcy wywłaszczenia, który legitymował się decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji, powoduje nie tylko utratę ważności decyzji lokalizacyjnej, ale także wygaśnięcie celu, na który dokonano wywłaszczenia. Dotyczy to także przypadku, gdy wywłaszczona nieruchomość została przekazana nieformalnie przez wnioskodawcę wywłaszczenia innej państwowej jednostce organizacyjnej, która zamierza realizować ten sam cel". (...)

W rozpoznanej sprawie nie może budzić wątpliwości fakt, że były właściciel wywłaszczonej nieruchomości wniosek o jej zwrot, jako zbędnej na cel określony w umowie o jej nabycie, złożył w dniu 25 sierpnia 1983 r., co oznacza datę wszczęcia postępowania w sprawie /art. 61 par. 3 Kpa/. Tego rodzaju czynność byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości stała na przeszkodzie nie tylko w skutecznym przekazaniu przez Fabrykę tej nieruchomości w zarząd Kopalni Węgla, co miało miejsce w 1984 r., ale także, wykluczało możliwość powstania z mocy prawa wieczystego użytkowania tej nieruchomości na rzecz podmiotu, w którego zarządzie pozostawała wywłaszczona nieruchomość. Trzeba bowiem stwierdzić, że przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości obowiązującej od dnia 5 grudnia 1990 r., wyłączył możliwość nabycia prawa wieczystego użytkowania do gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa lub gminy, będącego w zarządzie państwowej osoby prawnej, gdyby miało to naruszać prawa osoby trzeciej.

W świetle powyższego należy przyjąć, że przedmiotową nieruchomością może obecnie dysponować Skarb Państwa, bowiem Kopalnia Węgla nie legitymuje się tytułem prawnym do wieczystego użytkowania tej nieruchomości, co wynika z załączonej do akt decyzji Wojewody.

W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzenia naruszenia prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, należało orzec, na podstawie art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa, o uchyleniu zaskarżonej decyzji.