Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 427/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-08-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 155
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Protokolant: asystent sędziego Andżelika Abramowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi T. K. i T. K. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w zakresie danych technicznych dotyczących ogólnej powierzchni użytkowej mieszkań oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powiatu grodzkiego J. G. stosując przepisy art. 155 i art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego odmówił T. s.c. T. K., T.K. zmiany decyzji z dnia [...] r. Nr [...] udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku wielorodzinnego [...] przy ul. P. w J. G. w zakresie danych technicznych dotyczących powierzchni użytkowej mieszkań.

Uzasadniając decyzję organ orzekający wyjaśnił, że decyzją własną z dnia [...] r. Nr [...] udzielił T. K. i T. K. wspólnikom spółki cywilnej T.pozwolenia na użytkowanie budynku wielorodzinnego [...] położonego na terenie działki nr [...] (obręb [...], AM-[...]) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] (obręb [...], AM-[...]) przy ul. P. w J.G. pomimo niewykonania części robót budowlanych związanych z obiektem tj. docelowego miejsca do gromadzenia odpadów zaprojektowanego na działce nr [...] przy budynkach [...] i [...] przewidzianych do wybudowania w kolejnych etapach inwestycji.

Wskazał następnie, że wnioskiem z dnia [...] r. inwestor wystąpił m.in. o zmianę opisanej powyżej decyzji w trybie art. 155 kpa w zakresie danych technicznych dotyczących powierzchni użytkowej mieszkań.

Motywując podjęte w sprawie rozstrzygnięcie powiatowy organ nadzoru budowlanego podał, że stosownie do przepisu art. 155 decyzja ostateczna, a taką jest pozwolenie na użytkowanie, na podstawie którego inwestor nabył prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Stroną w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie zgodnie z art. 59 ust. 7 był wyłącznie inwestor.

Wnioskodawca oczekuje zmiany treści decyzji pozwolenia na użytkowanie w zakresie danych technicznych dotyczących powierzchni użytkowej mieszkań, poprzez zmianę z wartości [...] m2 na wartość [...] m2, która uwzględnia dodatkową powierzchnię antresol w trzech mieszkaniach. Powierzchnia ta wg inwestora powinna być włączona do powierzchni mieszkań, w których te antresole się znajdują by w ten sposób zwiększyć powierzchnię do sprzedaży.

Decyzja pozwolenia na użytkowanie budynku wydana została po przeprowadzeniu kontroli obowiązkowej i w oparciu o dostarczone przez Inwestora dokumenty, które po sprawdzeniu okazały się kompletne z punktu widzenia przepisu art. 57 ustawy prawo budowlane. Jednym z tych dokumentów jest oświadczenie kierownika budowy wraz informacją wymaganą przepisem art. 57ust. 1a ustawy dotyczącą dokonania pomiarów powierzchni użytkowej budynku i poszczególnych lokali mieszkalnych. Jednocześnie w załączniku do wniosku zawierającym dane statystyczne inwestor podał powierzchnię użytkową mieszkań w wysokości [...] m2, bez powierzchni antresol, a nie w wysokości [...] m2 uwzględniającej antresole na co wskazuje we wniosku o zmianę decyzji, zatem w decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie podano powierzchnię użytkową mieszkań w wysokości [...] m2.

Ponadto organ orzekający wyjaśnił, że zgodnie z § 3 pkt 19 warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. z 2015r. poz. 1422 z późn. zmianami) antresola to górna część kondygnacji lub pomieszczenia znajdująca się nad przedzielającym ją stropem pośrednim o powierzchni mniejszej od powierzchni tej kondygnacji lub pomieszczenia, niezamkniętą przegrodami budowlanymi od strony wnętrza, z którego jest wydzielona. A więc antresola wydzielona z mieszkania wchodzi w jego skład. Wliczenie jej powierzchni do mieszkania oznaczałoby podwójne wliczenie części powierzchni mieszkalnej do tego samego mieszkania, albo potraktowanie antresoli jako kondygnacji, co z kolei stanowiłby w przedmiotowej sprawie niezgodność z planem zagospodarowania przestrzennego. Plan dopuszcza bowiem na terenie objętym inwestycją maksymalnie 3 kondygnacje z poddaszem, czyli łącznie 4 kondygnacje, jeśli poddasze jest mieszkalne. Wybudowany budynek wielorodzinny posiada 4 kondygnacje mieszkalne, z tym że na czwartej kondygnacji przewidziano w 3 mieszkaniach antresole.

Zwrócił też uwagę, że również ustawa o podatkach i opłatach lokalnych wyłącza między innymi antresole z powierzchni użytkowej lokalu. W ocenie organu z tych powodów nie można wliczyć powierzchni antresol do powierzchni użytkowej mieszkań.

Zmiana zatem decyzji pozwolenia na użytkowanie poprzez doliczenie powierzchni antresol do powierzchni mieszkalnej jest niezasadna, gdyż zostałyby naruszone przepisy szczególne, w tym prawo budowlane oraz ustawa o podatkach i opłatach lokalnych. Natomiast słuszny interes strony wystąpiłby tylko w sytuacji zgodności z prawem.

Opisana powyżej decyzja została w toku instancyjnym zaskarżona przez T.s.c. T. K., T.K., którzy w odwołaniu – zaskarżając decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego powiatu grodzkiego J. G., wydaną w tej sprawie w całości – zarzucili naruszenie: § 3 pkt 19 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 1a ust. 1 pkt 5 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, art. 155, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 8 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego.

Powołując się na te zarzuty odwołujący się wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie o zmianie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego powiatu grodzkiego J. G. z dnia [...] r. Nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie poprzez zastąpienie wskazanej w sentencji decyzji ogólnej powierzchni użytkowej mieszkań tj. [...] m2, która nie uwzględnia powierzchni antresol, prawidłową powierzchnię która wynosi [...] m2 (wraz z antresolami) i alternatywnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Po rozpatrzeniu odwołania D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie istotna jest kwestia zasadności zastosowania art. 155 kodeksu postępowania administracyjnego oraz kwestia zasadności zmiany decyzji w zakresie wskazanym przez wnioskodawców.

Ponadto w uzasadnieniu decyzji odwoławczej organ orzekający wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 155 kpa decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony, przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Jak wskazuje się w orzecznictwie administracyjnym regulacja zawarta w art. 155 kpa w zasadzie odnosi się do decyzji uznaniowych. Nie wyklucza się także sytuacji w których rozstrzygnięcie w części ma charakter związany i uchylenie takiej decyzji na podstawie tego przepisu jest możliwe, jeśli uchylenie lub zmiana nie odnosi się do "związanej" części weryfikowanego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy podkreślił, że kwestia przydatności charakteru decyzji (uznaniowość i związanie) dla wykładni przesłanek art. 155 kpa wynika ze skutków wzruszenia decyzji w trybie określonym w tym przepisie. Istota ta tkwi w stanowisku, według którego zmiana lub uchylenie decyzji na podstawie tego przepisu nie może doprowadzić do skutku sprzecznego z prawem (wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2016r., sygn. I OSK 3015/15).

Odmowa zmiany decyzji w trybie art. 155 kpa nie może być stosowana automatycznie, bez rozważenia, czy pierwotna decyzja o charakterze związanym jest decyzją zgodną prawem. Tylko bowiem w takim przypadku jej zmiana w trybie art. 155 kpa prowadziłaby do stanu sprzeczności z obowiązującym prawem. Natomiast w przypadku, gdy decyzja taka dotknięta jest wadą materialnoprawną lub procesową inną niż wady kwalifikowane, wówczas tryb przewidziany w art. 155 kpa może służyć do jej wzruszenia, czyli zmiany lub uchylenia, skutkiem czego w obrocie będzie pozostawać decyzja niewadliwa lub nastąpi eliminacja z obrotu decyzji wadliwej (wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 marca 2017r., III SA/Kr 1613/16).

W dalszej części uzasadnienia organ orzekający wyjaśnił, że decyzja nr [...] z dnia [...] r., została wydana na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, po sprawdzeniu przedłożonych przez Inwestora dokumentów oraz po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli. Istotą decyzji wydanej na podstawie ww. przepisu jest stwierdzenie przez organ, że obiekt został wybudowany zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę i może być użytkowany legalnie. W ocenie organu brak jest podstaw do zmiany decyzji nr [...] w oparciu o art. 155 kpa w zakresie wnioskowanym przez Inwestora. Dane bowiem wskazywane przez Inwestora nie są obligatoryjnym elementem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku, a ich uwzględnianie wiąże się z prowadzeniem dodatkowego postępowania dowodowego, ze względu na rozbieżności ( we wniosku Inwestor podaje powierzchnię antresoli [...] m2, na rzucie IV kondygnacji, dołączonym do wniosku o pozwoleniu na użytkowanie widnieje wartość [...]m2), co jest wykluczone w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 kpa.

W zakończeniu uzasadnienia organ odwoławczy wskazał, że w świetle powyższego doszedł do przekonania, iż rozważania, co do sposobu obliczania powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego, poczynione zarówno przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jak i w odwołaniu od niej nie mają wpływu na kwestię zasadności zastosowania w niniejszej sprawie art. 155 kpa, bowiem istotą decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest stwierdzenie przez organ, czy obiekt wybudowany został zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę na podstawie złożonych przez inwestora dokumentów i przeprowadzonej obowiązkowej kontroli.

Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionowali T. K., T. K., prowadzący działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej pod nazwą T. s.c. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W petitum skargi działający imieniem skarżących pełnomocnik zaskarżając opisaną powyżej decyzję w całości zarzucił jej:

1. naruszenie § 3 pkt 19 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 1a ust. 1. pkt 5 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, poprzez błędne przyjęcie, iż powierzchni antresol w lokalu (budynku) nie wlicza się do powierzchni użytkowej lokalu (budynku);

2. naruszenie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: kpa), poprzez:

a. błędne stwierdzenie, że w niniejszej sprawie nie występuje słuszny interes stron, który uzasadnia zmianę decyzji i wskazanie prawidłowej powierzchni użytkowej mieszkań, gdy tymczasem słuszny interes stron jest uzasadniony w szczególności:

1. niezgodnością ze stanem faktycznym (rzeczywistym) aktualnie wymienionej w decyzji powierzchni użytkowej lokali;

2. brakiem możliwości wydzielenia lokali z poprawnie wskazanymi powierzchniami użytkowymi i ich sprzedażą tj. wstrzymaniem procesu zbywania mieszkań deweloperskich, którym trudni się skarżący;

b. brak uwzględnienia, że w niniejszej sprawie zmiana decyzji jest uzasadniona również interesem społecznym, rozumianym jako zgodność wydanej decyzji (a następnie również i zaświadczeń o samodzielności lokali oraz wskazywanej w księgach wieczystych powierzchni mieszkań) z rzeczywistym stanem faktycznym, a także interesem fiskalnym władz publicznych (od powierzchni użytkowej lokali zależy podatek od nieruchomości);

3. naruszenie art. 7,77 § 1 oraz 80 kpa, poprzez:

a. brak prawidłowego ustalenia stanu faktycznego w sprawie (w tym pominięcie istotnych okoliczności, iż zatwierdzony projekt budowlany obiektu przewidywał wliczenie powierzchni antresol do powierzchni użytkowej lokali i budynku);

b. dokonanie błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i poprzestaniu na jedynym dowodzie, którego prawidłowość strona kwestionuje tj. załączniku dołączanym do wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie, w którym zawarto błędne wskazanie powierzchni użytkowej mieszkań (zaniżenie powierzchni użytkowej z [...] m2 z antresolami do [...] m2 bez ujęcia antresol),

gdy tymczasem należało wziąć pod uwagę powierzchnię mieszkań wskazywaną w projekcie budowlanym lub dokonać uzupełniającego postępowania dowodowego;

4. naruszenie art. 15 kpa oraz art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 1 j § 3 kpa, poprzez brak rozpoznania istoty sprawy, brak wyjaśnienia przesłanek, jakimi organ kierował się przy załatwieniu sprawy oraz wydanie decyzji dotkniętej uchybieniami w zakresie uzasadnienia, z uwagi na brak ustosunkowania się przez organ drugiej instancji do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżących w trakcie toczącego się postępowania (zwłaszcza zarzutów odwołania od decyzji organu pierwszej instancji),

5. naruszenie art. 8 § 1 kpa poprzez brak pouczenia stron o możliwości zastosowania innego adekwatnego trybu dla zmiany decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, która jest decyzją ostateczną, mimo że skarżący wskazywali, że organ winien wykorzystać tryb umożliwiający zmianę decyzji o ostatecznej w celu jej doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem i rzeczywistym stanem faktycznym (w zakresie powierzchni użytkowej budynku).

Powołując się na tak sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżących wniósł na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) o uwzględnienie skargi w całości przez organ drugiej instancji, w konsekwencji o zmianę decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego J. G. z dnia [...] roku nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie, poprzez zastąpienie wskazanej w treści sentencji decyzji ogólnej powierzchni użytkowej mieszkań tj. [...] m2, która nie uwzględnia powierzchni, antresol, prawidłową powierzchnią która wynosi [...] m2 (wraz z antresolami), a alternatywnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Natomiast w przypadku niezastosowania przez organ art. 54 §3 p.p.s.a., pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji w całości i przyznanie należnych kosztów niniejszego postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw na rzecz skarżącego od organu, w tym kwoty 17 zł tytułem uiszczonej opłaty skarbowej oraz kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi przedstawiona została szczegółowa argumentacja, stanowiąca rozwinięcie zarzutów w niej zawartych.

Pełnomocnik skarżących wskazał w niej m.in., że błędne oznaczenie powierzchni użytkowych mieszkań uniemożliwia skarżącym uzyskanie zaświadczeń o samodzielności lokali wraz z prawidłowymi powierzchniami poszczególnych lokali z antresolami oraz zawarcie umów przeniesienia własności lokali z właściwymi powierzchniami mieszkań. Organ właściwy do wydawania tych zaświadczeń wskazuje bowiem, że przy ich wydawaniu uwzględnia się jedynie powierzchnię wskazaną w pozwoleniu na użytkowanie, która w realiach niniejszej sprawy jest niezgodna ze stanem faktycznym.

W doręczonej Sądowi w dniu 13 czerwca 2018 r. odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i odwołał się do uzasadnienia decyzji zaskarżonej, podając dodatkowo, że skarga nie zawiera faktycznie nowych okoliczności w sprawie.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 21 sierpnia 2018 r. pełnomocnik substytucyjny skarżących oświadczył, że popiera skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując orzeczenie w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1066) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa, procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kwestionowane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie wydano na podstawie art. 155 kodeksu postępowania administracyjnego, w którym uregulowana została możliwość uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej ze względu na interes społeczny lub słuszny interes strony. Zgodnie z tym przepisem, przywoływanym w uzasadnieniach decyzji wydanych w postępowaniu instancyjnym, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony (przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio).

Należy też zwrócić uwagę, że kwestii dopuszczalności trybu, o którym mowa w art. 155 kpa dotyczy uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów NSA z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 2/09. W uchwale tej Sąd wypowiedział się na temat wzruszenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, podnosząc, iż tryb ten stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych oraz stosowany być może wobec decyzji niewadliwych lecz także wobec tych, które obarczone są wadami niekwalifikowanymi. Zastosowanie trybu z art. 155 kpa wymaga łącznego spełnienia wszystkich wprost wymienionych w tym przepisie przesłanek: wyrażenie przez stronę zgody na uchylenie decyzji, na mocy której nabyła ona prawo, brak sprzeczności uchylenia lub zmiany z przepisami szczególnymi oraz interes społeczny lub słuszny interes strony przemawiający za uchyleniem lub zmianą decyzji.

Jak wskazał NSA w uchwale II GPS 2/09 w orzecznictwie przyjmuje się, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 kpa nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem, postępowanie bowiem w przedmiocie uchylenia lub zmiany decyzji toczy się w tej samej, z materialnoprawnego punktu widzenia, sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie pierwotne. Dla zastosowania zatem wspomnianego trybu, o którym mowa w art. 155 kpa, niezbędne jest ustalenie, czy w konkretnym wypadku występuje tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym. Tożsamość sprawy w postępowaniu administracyjnym oznacza tożsamość zarówno podmiotową i przedmiotową, co ma miejsce w sytuacji, w której treść tych samych praw i obowiązków przyznanych lub zobowiązujących tożsamy podmiot wynika z tożsamej podstawy faktycznej i prawnej. Zatem, jak wskazał NSA w przywoływanej uchwale, w literaturze i orzecznictwie ustalił się pogląd, że tożsamość sprawy ma miejsce, gdy występują te same podmioty, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Dla uznania tożsamości sprawy znaczenie ma jedynie tożsamość faktów prawnie istotnych, rozbieżność w tym zakresie decyduje o powstaniu nowej sprawy administracyjnej wymagającej rozstrzygnięcia na nowo. Dopóki zatem mamy do czynienia z tymi samymi prawami i obowiązkami tych samych podmiotów, ukształtowanymi obowiązującą decyzją, z tym samym lub zachowującym ciągłość regulacji stanem prawnym i niezmienionym w kwestiach prawnie istotnych stanem faktycznym, dopóty można mówić o tożsamości sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym.

O tożsamości sprawy można mówić zatem, gdy w sprawie występują te same podmioty, przedmiotem rozstrzygnięcia są tożsame pod względem treści prawa lub obowiązki, stan faktyczny sprawy nie jest zmieniony co do prawnie istotnych elementów, stan prawny natomiast jest niezmienny lub ciągły.

Podkreślić przy tym należy, że zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w praktyce orzeczniczej sądów i organów administracyjnych, celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 kpa jest ocena możliwości dokonania weryfikacji określonej decyzji ostatecznej przy zastosowaniu przesłanek przyjętych w tym przepisie, a nie ponowne merytoryczne rozpatrywanie sprawy niejako "w trzeciej instancji" z jednoczesnym pominięciem reguł postępowania administracyjnego (np. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 215/18; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 maja 2018 r., sygn. akt II SA/PO 1146/17, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 23 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 84/17).

W judykaturze administracyjnej wskazywano też, że postępowanie prowadzone w warunkach art. 155 kpa jest wprawdzie postępowaniem samodzielnym i odrębnym w stosunku do tego, w którym podjęta została decyzja wskazana we wniosku weryfikacyjnym, ale dotyczy tej samej – w rozumieniu materialnoprawnym – sprawy administracyjnej, która była przedmiotem postępowania pierwotnego. Z tego względu w postępowaniu prowadzonym przy uwzględnieniu przepisu art. 155 kpa właściwy organ nie stosuje prawa materialnego ani nie może dokonywać ustaleń faktycznych wymaganych przy merytorycznym rozpatrywaniu sprawy (np. wyrok WSA z dnia 12 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 1388/99; wyrok NSA z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 124/16).

W tak określonych warunkach prawnych istotne w rozpoznawanej sprawie jest, że decyzją objętą przedmiotowym wnioskiem weryfikacyjnym (Nr [...]z dnia [...] r.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powiatu grodzkiego J. G. udzielił – na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 59 ust. 3 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane – firmie T.s.c. T. K., T. K.pozwolenia na użytkowanie budynku wielorodzinnego[...] położonego na terenie działki nr [...] (obręb [...], AM-[...]) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działek [...], [...], [...], [...], [...] i [...] (obręb [...], AM-[...]) przy ul. P. w J. G., mimo niewykonania części robót budowlanych związanych z obiektem tj. docelowego miejsca do gromadzenia odpadów zaprojektowanego na działce nr [...] przy budynkach [...] i [...] przewidzianych do wybudowania w kolejnych etapach inwestycji.

W osnowie decyzji określono też kategorię obiektu (XIII) i podano dane techniczne budynku, w tym m.in.: powierzchnię zabudowy – [...] m2, powierzchnię użytkową ogółem – [...] m2, w tym powierzchnia użytkowa mieszkań – [...] m2, powierzchnia użytkowa wbudowanego garażu – [...] m2.

Z danych zawartych w części wstępnej decyzji wynika, że została wydana po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli i przeanalizowaniu dokumentów dotyczących udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku, natomiast w uzasadnieniu organ orzekający wskazał m.in., że inwestor dołączył do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie opisanego wcześniej budynku dokumenty wymagane przepisami prawa budowlanego.

Decyzja opatrzona jest klauzulą ostateczności i wykonalności z datą [...] r., a w materiale sprawy znajduje się oświadczenie pełnomocnika inwestora o zrzeczeniu się – zgodnie z art. 127a kodeksu postępowania administracyjnego - prawa do wniesienia odwołania od decyzji "PINB nr [...] z dnia [...] r.".

Doręczone Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę akta administracyjne zawierają komplet dokumentów zebranych przed wydaniem omówionej powyżej decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie Nr [...] z dnia [...] r., w tym załącznik nr [...] do wniosku inwestora z dnia [...] r. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, oznaczony jako "karta danych technicznych" opatrzony odręcznymi podpisami skarżących, w którym – określając parametry techniczne budynku podano m.in.: powierzchnia użytkowa ogółem [...] m2, powierzchnia użytkowa wbudowanego garażu – [...] m2.

Takie same wielkości powierzchniowe zostały wprowadzone do decyzji wskazanej we wniosku weryfikacyjnym, jako niektóre dane techniczne budynku, przy czym określona w niej powierzchnia użytkowa mieszkań – [...]m2 jest wynikiem działania matematycznego tj. odjęcia od powierzchni użytkowej ogółem ([...] m2) powierzchni użytkowej wbudowanego garażu ([...] m2).

Zważyć przy tym należy, że w żadnym z dokumentów wcześniej powoływanych ani w części opisowej projektu budowlanego (tom II) i zamieszczonych w niej charakterystycznych parametrach budynku ([...]) nie wskazano wprost wielkości określonej we wniosku weryfikacyjnym tj. [...] m2 (wraz z antresolami) jako powierzchni ogólnej mieszkań (powierzchni użytkowej ogółem). Przyjęcie w danych technicznych budynku parametru powierzchniowego o wielkości określonej we wniosku weryfikacyjnym wymagałoby dokonywania analizy projektu budowlanego, nowych ustaleń faktycznych i rozważenia regulacji materialnoprawnych dla określenia charakteru antresoli jako elementu architektoniczno-budowlanego i części pomieszczenia (budynku).

Takie czynności wyjaśniające (merytoryczne) zostały wyłączone z postępowania prowadzonego w trybie art. 155 kpa.

Należy też wyjaśnić – na co prawidłowo zwrócił uwagę organ odwoławczy, że istotą decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie jest stwierdzenie, że obiekt został wybudowany zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę i może być legalnie użytkowany. Zasadnie też wskazał na wymagające wyjaśnienia i jednoznacznych ustaleń rozbieżności w danych określających powierzchnię antresoli we wniosku i w rzucie IV kondygnacji, uznając jednocześnie, że jest to wykluczone w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 kpa.

Sąd w składzie orzekającym w sprawie ocenę tę podziela.

W przedstawionych powyżej okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa w sposób wymagający ich wyeliminowania z obrotu prawnego i stosownie do przepisu art. 151 powołanej na wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.