Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 394/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) sędzia WSA Anna Klotz Protokolant asystent sędziego Jacek Grzegorzewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2018 r. sprawy ze skargi J. J. i R. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza S. nr [...] z dnia [...] września 2017 r., 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz J. J. i R. J. solidarnie kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2017 r., nr [...], znak: [...], Burmistrz S. ustalił na rzecz m.in. B. i S. N., A. i F. S., M. K., D. i J. R., I. i A. J., Gminy S. - Ochotniczej Straży Pożarnej w S., J. E. oraz Ł. N. warunki zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie ośmiu budynków garażowych na terenie działki nr [...] w miejscowości S.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że powzięta decyzja wydana została na skutek przekazania organowi sprawy do ponownego rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w związku z decyzją kasacyjną z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...]. W decyzji tej organ odwoławczy zwrócił uwagę na brak określenia w pierwotnym wniosku zapotrzebowania na energię elektryczną, na brak w aktach sprawy jakichkolwiek dokumentów potwierdzających, że istniejące lub projektowane uzbrojenie tereny jest wystarczające dla przedmiotowego zamierzenia, na brak ustalenia, gdzie ma odbywać się główny wjazd lub wejście na działkę (w związku z czym nie było możliwe ustalenie szerokości frontu działki i w konsekwencji nie było możliwe prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego), na brak uzasadnienia tak, a nie inaczej ustalonej linii zabudowy, na nieprecyzyjnie ustalony wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, oraz na brak w aktach sprawy jakiegokolwiek dokumentu wskazującego, że ustalenie warunków zabudowy następuje w związku z prowadzonym postępowaniem legalizacyjnym. Organ I instancji, powołując powyższe wytyczne, stwierdził, że obsługa komunikacyjna terenu będzie odbywała się z drogi publicznej gminnej nr [...], że obszar analizowany wytyczono zgodnie z § 2 pkt 5 i § 3 ust. 1-2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 – dalej "rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r.) wokół terenu działki nr [...]. Wskazał, że w obszarze analizowanym, na wskazanych działkach, występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, wielorodzinna, zabudowa garażowa, gospodarcza i usługowa, mieszkalno-usługowa, usługowa z zakresu oświaty, kultury, zabudowa magazynowa i inna niemieszkalna. Wskazał, że projektowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji garażowej znajdującej się na terenie analizowanym. Przywoławszy treść § 4 ust. 1, 2, 3 i 4 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., organ stwierdził, że na terenie działki nr [...] istnieje budynek mieszkalny wielorodzinny usytuowany bezpośrednio przy granicy z działką nr [...] stanowiącą publiczną drogę gminną i bezpośrednio przy granicy z działką nr [...] stanowiącą publiczną drogę wojewódzką. Powołując art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015r., poz. 460 ze zm.) i § 4 ust. 2 ww. rozporządzenia organ wyznaczył dla wnioskowanej inwestycji od strony dróg publicznych linię zabudowy w odległości 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej i w odległości 8m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej. Dalej, powoławszy § 5 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., organ ustalił, że średnia powierzchnia zabudowy w granicach obszaru analizowanego wynosi 0,44, że dla terenu objętego wnioskiem wyznaczył maksymalny wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy równy średniej powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym, że jako minimalny wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy przyjął wartość równą wielkości powierzchni zabudowy działki dz. nr [...], zlokalizowanej w bliskim sąsiedztwie terenu wnioskowanego, po przeciwnej stronie ulicy [...], tj. 0,22, zatem dla terenu objętego wnioskiem wyznaczył wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu od 0,22 do 0,44. Odnośnie szerokości elewacji frontowej organ, przywoławszy § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia, stwierdził, że szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 10,6 m, że szerokości elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym są zróżnicowane, tj. od 1,5m do 38m i mając na uwadze charakter planowanej inwestycji - budynki garażowe oraz wniosek inwestora dla wnioskowanej inwestycji dopuszczono zmniejszenie minimalnej dopuszczalnej szerokości i wyznaczono szerokość elewacji frontowej dla każdego budynku w przedziale od 3m do 6m, który to przedział mieści się w przedziale szerokości elewacji frontowych budynków zlokalizowanych w obszarze analizowanym. Wyznaczając parametry, o których mowa w §7 ust. 1 i § 8 rozporządzenia, organ określił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w przedziale 2m do 3m oraz wyznaczył dach płaski o kącie nachylenia połaci do 5ş. Stwierdził, że spełnione zostały wszystkie warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 – dalej "u.p.z.p.").

Pismem z dnia [...] października 2017 r. J. J. i R. J. (skarżący) odwołali się od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zarzucając jej wydanie dla Gminy S. – Ochotniczej Straży Pożarnej, niebędącej stroną postępowania oraz brak ustosunkowania się organu I instancji do wskazań zawartych w decyzji kasacyjnej SKO z dnia [...] lutego 2017 r. Zarzucili ponadto naruszenie przepisów rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., naruszenie art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – dalej "k.p.a."), naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącym wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, oraz art. 8 i art. 12 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów oraz przewlekłe prowadzenie postępowania bez istotnego uzasadnienia takiego stanu rzeczy. Skarżący wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy przywołał stan faktyczny i treść art. 4 ust. 1 i ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 52 ust. 1 i ust. 2, art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1, § 4 ust. 1 i 2, § 5, § 6, § 7, § 8, § 9 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Organ stwierdził, że inwestor prawidłowo uzupełnił wniosek o określenie zapotrzebowania na energię elektryczną, oraz że organ I instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany. Organ odwoławcze potwierdził zasadność ustalenia organu I instancji, że zachowana zostanie kontynuacja funkcji zabudowy na obszarze analizowanym. Potwierdził także prawidłowość ustaleń organu I instancji co do linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy, szerokości i wysokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu. W odniesieniu do zarzutów odwołania organ odwoławczy podniósł, że wydanie decyzji względem Gminy S. – Ochotniczej Straży Pożarnej stanowi błąd pisarski i nie może stanowić samodzielnej podstawy do jej uchylenia, że decyzja o warunkach nie legalizuje samowoli budowlanej i w kwestii tej zadecyduje dopiero powiatowi inspektor nadzoru budowlanego.

W skardze na powyższą decyzję, złożoną pismem z dnia [...] lutego 2018 r., skarżący wnieśli o:

- stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji wobec zachodzących w sprawie przesłanek z art. 156 § 1 pkt. 4 kpa - na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. nr 153, poz. 1270, dalej zwaną: "ppsa");

- ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonej decyzji - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ppsa, a także decyzji organu I instancji tj. decyzji Burmistrza S. Nr [...] z dnia [...] września 2017 r.;

- zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1) naruszenie art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a., poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji z uwagi na jej skierowanie do podmiotu nie będącego stroną postępowania tj. Gminy S. - Ochotniczej Straży Pożarnej;

2) naruszenie art.138 § 2 k.p.a. poprzez odmowę uchylenia decyzji organu I instancji, pomimo, że organ ten naruszył art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego celem ustalenia czy wnioskowana inwestycja została już zrealizowana, a w konsekwencji naruszenie art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, choć określa ona warunki zabudowy inwestycji już zrealizowanej bez uwzględnienia ochrony interesów osób trzecich;

3) naruszenie art.138 § 2 k.p.a. poprzez odmowę uchylenia decyzji organu I instancji, pomimo że organ ten nie ustosunkował się do wskazań organu II instancji zawartych w uprzednio wydanej przez SKO decyzji z dnia [...] lutego 2017 r.;

4) naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia w sposób jasny i zrozumiały przesłanek, jakimi kierował się organ przy wydawaniu rozstrzygnięcia, brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wszechstronnego rozważenia przez SKO w B. wszystkich przepisów i okoliczności związanych z planowaną inwestycją; brak ustosunkowania się do wszystkich zarzutów skarżących;

5) naruszenie przepisów ust. 4 § 4,5,6,7 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. poprzez przyjęcie, że zachodzą przesłanki do zastosowania odstępstw dla parametrów z przepisów tych wynikających, i że odstępstwa te zostały przez organ I instancji należycie uzasadnione;

6) naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez odmowę uchylenia decyzji organu I instancji, pomimo, że wydana ona została z naruszeniem art.10 § 1 k.p.c. poprzez brak umożliwienia stronie skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej zwaną: "p.p.s.a."), doprowadziła Sąd do stanowiska, że w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu materialnemu, jak i procesowemu, w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji.

Na wstępie należy stwierdzić, że istotnym w sprawie zagadnieniem jest, czy wniosek o udzielenie warunków zabudowy dotyczy nowej zabudowy, jak to przedstawiono we wniosku, czy też dotyczy zabudowy już istniejącej, jak wywodzili skarżący. Problem ten jest istotny, dlatego że po pierwsze, nie w każdym przypadku domagania się udzielenia warunków zabudowy w stosunku do zrealizowanej inwestycji, jest możliwe ich uzyskanie, a po drugie zrealizowanie zmiany zagospodarowania terenu, wymaga uwzględnienia tego faktu w decyzji udzielającej warunków zabudowy.

Przepisy u.p.z.p., a w szczególności art. 59 ust. 1 tej ustawy przewidują zasadę, że decyzję o warunkach zabudowy – w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – wydaje się dla obiektu mającego powstać lub dla obiektu już istniejącego, którego sposób użytkowania ma ulec zmianie. Do czasu nowelizacji ustawy Prawo budowlane, dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 718), która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r., nie budziło wątpliwości stanowisko, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu możliwe jest tylko w stosunku do inwestycji projektowanej, co oznaczało, że w przypadku inwestycji zrealizowanej nie można było już ustalić takich warunków. Nowelizacja ta, na skutek dopuszczenia przez ustawodawcę możliwości legalizacji wybudowanego lub pozostającego w budowie obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (art. 48) lub zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ (art. 49b), umożliwia inwestorowi uniknięcie nakazu rozbiórki obiektu, jednakże po spełnieniu szeregu warunków, w tym po uzyskaniu decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Dodatkowo na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., P 37/06 (Dz. U. Nr 247, poz. 1844, OTK-A z 2007 r. nr 11, poz. 160) możliwość uzyskania decyzji o warunkach zabudowy celem legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego w warunkach samowoli została rozszerzona na sytuację, gdy w odniesieniu do tego obiektu zostało już wszczęte postępowanie rozbiórkowe. Jak wynika z akt sprawy wniosek o udzielenie warunków zabudowy wskazywał na inwestycję zamierzoną, a nie zrealizowaną (vide: k. 24 akt organu I instancji). Dopiero w uzupełnieniu wniosku z dnia [...].03.2017 r., wyjaśniono, że uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji jest niezbędne w związku z prowadzonym postępowaniem legalizacyjnym, na dowód czego załączono postanowienie PINB w N. z dnia [...].01.2016 r., nakazujące na podst. art. 56 ust. 1 pb, wnioskodawcom przedłożenie decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Organy prowadzące przedmiotowe postępowanie winny były więc poczynić ustalenia dotyczące celu uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, pamiętając o tym, że uzyskanie żądanej przez wnioskodawców decyzji w sytuacji zrealizowania inwestycji jest możliwe jedynie na potrzeby postępowania legalizacyjnego (w orzecznictwie wyrażany jest pogląd o braku możliwości domagania się od inwestora decyzji o warunkach zabudowy w trybie naprawczym - patrz m.in. wyrok NSA z dnia 16 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1451/09; wyrok NSA z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1009/11). Ponadto zrealizowanie inwestycji na działce [...], musi pociągnąć za sobą inne też skutki. Przy określeniu wymagań wynikających z art. 61 ust. 7 u.p.z.p., a dotyczących: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, - szerokości elewacji frontowej, - wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, oraz - geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych), organy winny były wskazane dane odnieść do konkretnych parametrów powstałej inwestycji.

Tymczasem organy obu instancji warunku tego nie spełniły, określając wskazane parametry bez uwzględnienia faktu istnienia garaży opisanych we wniosku i pomijając konieczność oceny, czy zrealizowana inwestycja spełnia ustalone w decyzji ww. parametry. Zachowały się więc tak, jakby wniosek dotyczył mającej dopiero powstać inwestycji, naruszając przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, w zw. z art. 61 ust. 7 u.p.z.p. Dlatego też należało podzielić zarzut skargi w omawianym zakresie.

Istotnym uchybieniem procesowym był brak wezwania do uzupełnienia wniosku w zakresie doprecyzowania o jaki obiekt chodzi. Jakkolwiek wnioskodawcy uzupełnili podanie, wskazując, że celem jego jest wykonanie obowiązku nałożonego na nich ww. postanowieniem PINB w N. z dnia [...].01.2016 r. (nakazującym na podst. art. 56 ust. 1 pb, przedłożenie decyzji ustalającej warunki zabudowy), to jednak uzupełnienie to nie wyeliminowało innych braków. Przede wszystkim treść wniosku jest wzajemnie sprzeczna. Z jednej bowiem strony wniosek dotyczy "budowy 8 szt. garaży blaszanych", z drugiej zaś dotyczy budowy budynków i to w liczbie dwóch: "budynku garażowego – zespół 5 szt. oraz "budynku garażowego – zespołu 3 szt., o różnych parametrach. Organ przeszedł do porządku nad okolicznością, że garaż blaszany nie stanowi budynku, choćby już z tego powodu, że nie jest trwale związany z gruntem ani nie posiada fundamentów. Garaż blaszany należy do kategorii tymczasowych obiektów budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt 5 pb, a które należy zaliczyć do obiektów w rozumieniu art. 3 pkt 1 b pb. Taką też definicję garaży blaszanych, przyjęto w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (- wyrok NSA z dnia 7 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 1443/06; - wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 576/10). W tych warunkach organ winien usunąć powyższą nieprawidłowość wniosku poprzez ustalenie, czy chodzi o poszczególne garaże blaszane, czy o ich zespół lub zespoły, czy chodzi o budynki lub ich zespoły. Twierdzenie, że blaszany garaż jest budynkiem, musiałoby zawierać uzasadnienie w tym zakresie, które powinno było zostać zweryfikowane przez organy.

Wskazane zaniechanie organów doprowadziło do wadliwej sentencji decyzji, albowiem udzielono warunków zabudowy nie na garaże blaszane ani ich zespoły, lecz na budynki garażowe, a więc obiekty, które nie są blaszanymi garażami. Pomijając już, że orzeczenie to jest w istocie sprzeczne z wnioskiem, to dodatkowo stoi w rażącej sprzeczności z materiałem dowodowym. Z załączonych do akt fotografii, wynika bowiem, że w istocie chodzi o zespół blaszanych garaży, nie zaś o budynki.

Dodatkowo decyzje obu organów są wadliwe, albowiem udzielono warunków zabudowy Gminie S. – Ochotniczej Straży Pożarnej, a więc podmiotowi, który nie był wnioskodawcą, więc i stroną postępowania. Wyjaśnienie tego uchybienia przez organ odwoławczy – że była to pomyłka pisarska - jest tak chybione, jak i zdumiewające. Jeżeli już organ ten uznał to za uchybienie, winien był na mocy art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylić decyzję organu I instancji w tym zakresie, a nie twierdzić o niewyeliminowanej z obrotu prawnego pomyłce. Z powyższych przyczyn skarga w omawianym zakresie jest zasadna.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji z punktu widzenia niezbędnych przesłanek wynikających z art. 61 u.p.z.p., należy na wstępie zwrócić uwagę na dokonanie niewystarczającej analizy w zakresie wykazania kontynuacji funkcji w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Uzasadnienie stanowiska o zaistniałej kontynuacji funkcji szeregowo-garażowej stanowiło jedno zdanie, że projektowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji garażowej znajdującej się na terenie analizowanym, które poprzedzone zostało ustaleniem (w zakresie zabudowy garażowej), iż na terenie analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i garażowa na terenie działek nr [...]. Pominięto więc ustalenie okoliczności, czy na obszarze analizowanym występuje funkcja szeregowo - garażowa i jakie ma to znaczenie dla ustalenia w zakresie kontynuacji funkcji garażowej. Ponadto przepis § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. , poz. 1589), wymaga dokonania przez organ określenia sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu, czego nie dopełniono.

Przede wszystkim jednak należy zauważyć, że analiza w zakresie kontynuacji funkcji dotyczyć winna nie tyle możliwości posadowienia garażu związanego z funkcją mieszkaniową, ale możliwości posadowienia zespołu garaży szeregowych w liczbie 8, które łącznie z istniejącymi 4 garażami, jak świadczy o tym materiał fotograficzny (tej okoliczności organy nie ustaliły), stanowić mogą zespół 12 garaży, tym bardziej, że problem nie jest jednoznaczny i oczywisty, o czym może świadczyć rozbieżność poglądów w tym zakresie występująca w orzecznictwie. Dla przykładu można wskazać wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 241/18, w którym wskazano, że niewskazanie w obszarze analizowanym obiektu budowlanego w postaci zespołu garaży, nie świadczy o braku wykazania kontynuacji funkcji zabudowy. Tymczasem WSA w Krakowie w wyroku z dnia 29 września 2017 r., stwierdził, że do przyjęcia kontynuacji funkcji niezbędne jest wykazanie przez organy, iż w granicach obszaru analizowanego występuje skupisko nieruchomości oznaczonych jako garaże w liczbie zbliżonej do projektowanej.

Co się tyczy spełnienia dalszych wymogów art. 61 u.p.z.p., należy stwierdzić, że organy wadliwie ustaliły parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu.

Linia zabudowy określona została dwiema prostymi, co nie było uzasadnione. W warunkach przedmiotowej sprawy zasadnym było wyznaczenie linii zabudowy od strony ul. [...], albowiem od tej strony nieruchomość jest niezabudowana. Organy prawidłowo wyznaczyły tę linię, stosując poprawnie art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w zw. z § 4 ust. 2 rozporządzenia (na działce sąsiedniej nr [...], budynek szkoły jest posadowiony w odległości większej niż 6 m., a więc w odległości innej niż wynika to z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Wyznaczenie jednakże linii zabudowy od strony ul. [...] było niezasadne, albowiem od tej strony nieruchomość wnioskodawców jest zabudowana budynkiem. Należy też wytknąć organom, że linia zabudowy od strony tej ulicy została wyrysowana na terenie istniejącego ww. budynku, co dodatkowo jest niedopuszczalne. Brak natomiast było warunków do wyznaczenia linii zabudowy od strony ul. [...], albowiem działka inwestorów nie jest położona bezpośrednio przy tej ulicy i dlatego zarzut skargi w tym zakresie jest niezasadny.

Nieprawidłowo określono wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Jak wynika z § 5 ust. 1 rozporządzenia, wskaźnik ten wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Tymczasem organy przyjęły określenie go w wielkościach maksymalnej i minimalnej, a więc niezgodnie z ww. przepisem. Przyjęcie ewentualnego odstępstwa od wartości średniej byłoby możliwe, na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia, lecz wymagałoby to wykazania, że wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, co oznacza, że odstąpienie to musiałoby zostać w tym zakresie uzasadnione. Tymczasem całym uzasadnieniem przyjętego przez organy rozwiązania jest okoliczność, że minimalny wskaźnik – 0,22 – występuje na działce [...]

Wadliwie określono też szerokość elewacji frontowej, przyjmując, że dla każdego budynku będzie wynosić od 3 m do 6 m. Przepis § 6 ust. 1 rozporządzenia wskazuje, że szerokość tej elewacji wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Skoro organy przyjęły, że na obszarze analizowanym średnia szerokość elewacji frontowych wynosi 10,6 m, to uwzględniając 20 % tolerancję, możliwość wyznaczenia szerokości omawianej elewacji ograniczała się w liczbach od 8,5 m do 12,7 m. Tymczasem przyjęte przez organy wielkości oznaczają możliwość znacznego przekroczenia tych wartości. Każda elewacja 3 metrowa pomnożona przez 8 garaży daje bowiem wartość 24 m, a każda elewacja 6 metrowa pomnożona przez liczbę 8 garaży daje wartość 48 m. Przyjęcie innych wartości niż średnia szerokość elewacji występująca na terenie analizowanym wymagałaby zastosowania § 6 ust. 2, pozwalającego na dokonanie odstępstwa, jednak wymagałoby to uzasadnienia nawiązującego do analizy tekstowej, czego zaniechano.

Trzeba w tym miejscu jednak nawiązać do podnoszonej już okoliczności, która w przedmiotowej sprawie ma znaczenie zasadnicze. Sąd wskazał na błędy przy przyjętych wskaźnikach naruszające przytoczone przepisy rozporządzenia w odniesieniu do wyznaczania tych wskaźników w sposób niedopuszczalny dla nowej zabudowy. Tymczasem w przedmiotowej sprawie organy winny były uwzględnić zabudowę już zastaną, a więc okoliczność, że 8 garaży zostało już wzniesionych. Wyznaczenie więc parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, winno odnosić się do istniejących garaży, co oznaczało konieczność dokonania analizy, czy powstałe skutkiem posadowienia tych garaży parametry są zgodne z parametrami wynikającymi z przepisów rozporządzenia. W konsekwencji powyższego, tym bardziej wadliwe było przyjmowanie wskaźników minimalnych i maksymalnych, co mogłoby sugerować, że wniosek dotyczy nowej, a nie zrealizowanej już zabudowy. Jeżeli zamiarem wnioskodawców była rozbiórka istniejących garaży i w ich miejsce posadowienie nowych, to złożony przez nich wniosek jest z pewnością przedwczesny do momentu dokonania wskazanej rozbiórki.

Z powyższych względów niezasadnie określono też wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jako przedział wielkości od 2 m do 3 m.

Przy omawianiu problemu ustalenia parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, należy też stwierdzić, że organy wyszły ponadto poza granice wniosku, co jest niedopuszczalne. Wnioskodawcy określili szerokość elewacji frontowej budynków do 25,70 m, tymczasem organy ustaliły ją jako wartości od 3 m do 6 m dla każdego budynku, co oznacza zakreśla granice tej elewacji w przedziale od 24 m (3m x 8 ) do 48 m (6m x 8).

Dodatkowym problemem jest podnoszona przez skarżących okoliczność, że garaże znajdują się w zbyt bliskiej odległości od działki [...] Organy fakt ten pominęły, nie czyniąc analizy w zakresie rozstrzygnięcie, czy charakter najbliższej zabudowy ma podobne cechy, przy czym należy właściwie określić obiekty ujęte we wniosku, a więc czy są to garaże blaszane, zespoły garaży, czy też budynki.

Ustosunkowując się do nieomówionych zarzutów skargi należy stwierdzić, że zarzucane nieodniesienie się do wskazań organu II instancji zawartych w uprzednio wydanej przez SKO decyzji z dnia [...] lutego 2017 r., podobnie, jak zarzucane naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., może mieć znaczenie w sprawie, o ile zostanie wykazany wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, co nie miało jednak miejsca.

Za zasadny należy jednak uznać zarzut objęcia analizą funkcji zabudowy nie wszystkich działek obszaru analizowanego, lecz jedynie niektórych z nich, do czego organ odwoławczy nie ustosunkował się, a co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec przedłożenia na rozprawie przez uczestników, dokumentów w postaci światłokopii (informacji z KRS co do Stowarzyszenia Ochotnicza Straż Pożarna w S.; wyroku Sądu Okręgowego w Bydgoszczy z 26 listopada 2015 r., sygn.. akt II Ca 355/15; decyzji PINB w N. z [...] października 2014 r., nr [...]; decyzji [...]PWINB w B. z [...] grudnia 2014 r., nr [...]; decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2015 r., nr [...]; oraz postanowienia Sądu Rejonowego w S. z [...] maja 2016 r., o sygn.. akt I C 471/15) i zawnioskowania o przeprowadzenie z nich dowodu, Sąd przychylając się do tego wniosku uznał, że dokumenty te wymagają omówienia w aspekcie wyjaśnienia niektórych wątpliwości występujących w sprawie.

Informacja z Krajowego Rejestru Sądowego wskazuje, że określony w sentencji decyzji organu I instancji jej adresat, tj. "Gminy S. - Ochotnicza Straż Pożarna" w istocie nie istnieje, albowiem KRS wskazuje, że straż pożarna działająca na terenie ww. gminy jest stowarzyszeniem posiadającym odrębną od Gminy S. osobowość prawną, co oznacza, że podmiot określony w ww. decyzji nie istnieje, co wyklucza branie przez niego udziału w jakichkolwiek postępowaniach.

Z załączonego wyroku Sądu Okręgowego w Bydgoszczy oraz postanowienia Sądu Rejonowego w Szubinie wynika, że nieruchomość skarżących, tj. działka nr [...] obciążona jest służebnością przechodu i przejazdu na rzecz współwłaścicieli nieruchomości o nr [...], tj. wnioskodawców. Jest to okoliczność, która umożliwia jedynie udzielenie warunków zabudowy, albowiem prawo przejazdu winno być rozumiane, jako możliwość wjazdu i wyjazdu ze spornych garaży. Okoliczność ta wykazuje jednak jedynie możliwość uzyskania warunków zabudowy, lecz nie przesądza o zasadności wniosku w tym zakresie.

Należy tu dodać, że zarzut skargi oparty na naruszeniu uprawnień osób trzecich co do ograniczenia korzystania z działki skarżących w świetle powyższej okoliczności może być uznany za niezasadny, jednakże w tym zakresie organy winny były poczynić ustalenia faktyczne, co do istnienia omawianej służebności i wysunąć z faktu tego wnioski. W skład ustaleń faktycznych musi rzecz jasna wchodzić nieustalona dotąd w sprawie okoliczność, czy widoczne na fotografiach ogrodzenie odległe od garaży ok. 1 m wzniesione przez skarżących rzeczywiście istnieje, czy też zgodnie z ich wyjaśnieniem złożonym na rozprawie przed Sądem, zostało rozebrane.

Pozostałe dokumenty wskazują na pewne aspekty konstrukcyjne garaży położonych na nieruchomości wnioskodawców, lecz dokumenty te nie mogą przesądzić o aktualnej ich konstrukcji i stanie technicznym. Ustalenia w tym zakresie należą bowiem do organów orzekających w przedmiotowej sprawie.

Mając powyższe na uwadze, decyzje organów obu instancji należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ orzekający będzie miał na uwadze poczynione powyżej ustalenia i wyeliminuje wskazane uchybienia.