Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2686/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 62 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. Ś.-M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 1003/14 w sprawie ze skargi M. Ś.-M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 1003/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. oddalił skargę M. Ś.-M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] sierpnia 2014 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 27 maja 2014 r. M. Ś. – M. wystąpiła do Prezydenta Miasta L. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji zespołu budynków usługowo – handlowo – biurowych z garażem podziemnym na działkach nr [...] położonych przy ul. P. i ul. L. w L..

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. Prezydent Miasta L. zawiesił na okres 9 miesięcy, licząc od dnia 28 maja 2014 r. do dnia 28 lutego 2015 r., postępowanie administracyjne wszczęte powyższym wnioskiem. Uzasadniając zawieszenie postępowania, organ administracji wyjaśnił, że z dniem 31 grudnia 2003 r. przestał obowiązywać Plan ogólny zagospodarowania przestrzennego LZM w L.. Uchwałą Rady Miasta L. z dnia [...] października 2008 r., Nr [...] przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulic P., A. T., L. i R.. Uchwała obejmuje obszar działek nr [...]. Obecnie trwają prace nad projektem planu. Zgodnie z przedstawionymi do wstępnych konsultacji społecznych wersjami koncepcji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działki, których dotyczy wniosek z dnia 27 maja 2014 r. położone są w obszarze oznaczonym 3ZP – tereny zieleni urządzonej, bez prawa zabudowy (wersja pierwsza) bądź w obszarze oznaczonym 1ZP/KP – tereny zieleni urządzonej/ tereny placów, bez prawa do zabudowy (wersja druga). Zatem planowana na działkach nr [...] inwestycja jest sprzeczna z koncepcjami przyjmowanymi w projekcie planu. Z tego powodu zasadnym było zawieszenie na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym postępowania administracyjnego na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy zwłaszcza, że prace nad opracowywaniem planu dla tego rejonu są na tyle zaawansowane, iż zachodzi prawdopodobieństwo jego uchwalenia w okresie, na który zawieszono postępowanie.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł inwestor, żądając jego uchylenia w całości i umorzenia postępowania ze względu na to, że wydane zostało z naruszeniem art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającym na dowolnym, w ramach uznania administracyjnego, rozstrzygnięciu oraz ustaleniu najdłuższego z dopuszczalnych terminu zawieszenia. Stan zaawansowania prac nad planem zagospodarowania przestrzennego nie wskazuje zaś na to, aby do jego uchwalenia doszło w okresie zawieszenia postępowania. Ponadto w stosunku do działek objętych wnioskiem z dnia 27 maja 2014 r. prowadzone jest już postępowanie o ustalenie warunków zabudowy, które do dnia 21 października 2014 r. zostało zawieszone postanowieniem Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lutego 2014 r. Zatem w przypadku nieuchwalenia do dnia 21 października 2014 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ administracji zobowiązany będzie podjąć zawieszone postępowanie. Mając to na uwadze inwestor wniósł, na wypadek nie uwzględnienia żądania uchylenia zaskarżonego postanowienia i umorzenia postępowania, o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez zawieszenie postępowania do dnia 21 października 2014 r.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Kolegium zwróciło uwagę na to, że postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. organ I instancji zawiesił postępowanie zainicjowane wnioskiem D. D. – K. na okres 9 miesięcy od dnia 21 stycznia 2014 r. do dnia 21 października 2014 r. Kolegium postanowienie to utrzymało w mocy. Od rozstrzygnięcia Kolegium wniesiono skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, gdzie sprawa prowadzona jest pod sygnaturą II SA/Lu 534/14. Postępowanie prowadzone na skutek wniosku D. D. – K. jest sprawą odrębną od zainicjowanej wnioskiem z dnia 27 maja 2014 r. Zasadnie zatem organ I instancji w obu sprawach wydał odrębne postanowienia o zawieszeniu postępowania, wskazując różne daty upływu dziewięciomiesięcznego terminu, na który zawieszono postępowanie. Data upływu tego terminu zależy bowiem od daty wpływu wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

Na postanowienie Kolegium skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła M. Ś. – M., zarzucając naruszenie art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 2, art. 32 i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP poprzez dowolność rozstrzygnięć organów obu instancji i zawieszenie postępowania na najdłuższy przewidziany prawem termin. Strona zarzuciła ponadto naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art.107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 2, 32 i 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP, art.140 k.p.a. w zw. z art.132 i 133 k.p.a. w zw. z art.8, 9, 10 i 11 K.p.a., art. 50 § 1 k.p.a., art. 61 § 4 k.p.a., art. 89 § 1 i 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga jest bezzasadna. Wskazał, że zgodnie z art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego (pkt 1) albo w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany (pkt. 2). Użycie zwrotu "można zawiesić" oznacza, że postanowienie mające za podstawę prawną art. 62 ust. 1 u.p.z.p. jest wydawane w ramach uznania administracyjnego. Skorzystanie przez organ z możliwości zawieszenia postępowania powinno być uzależnione od wyniku ustaleń organu w kontekście wystąpienia realnych, obiektywnie weryfikowalnych okoliczności uzasadniających zawieszenie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Jedną z takich przyczyn jest niewątpliwie prowadzenie przez organ gminy procedury mającej na celu uchwalenie planu miejscowego przy jednoczesnym wykazaniu, że zamierzone przez inwestora przedsięwzięcie, które miałoby stać się przedmiotem decyzji o ustalenie warunków zabudowy, będzie sprzeczne z ustaleniami planu (por. wyrok NSA z dnia 22 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1354/10 czy wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 marca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 941/13 – oba publikowane w CBOSA). Przewidziana przez ustawodawcę możliwość zawieszenia postępowania w trybie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. ma za zadanie ograniczyć nieracjonalność wydawania decyzji o warunkach zabudowy w przypadku, gdy przed uzyskaniem na jej podstawie pozwolenia na budowę, decyzja ulegałaby wygaśnięciu w związku z uchwaleniem planu miejscowego, którego ustalenia byłyby inne niż w wydanej decyzji (art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Przesłanką zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy jest zatem podjęcie i prowadzenie prac, bądź nawet sam zamiar podjęcia prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym ma być realizowana inwestycja. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organy administracji obu instancji w pełni zasadnie przyjęły, iż w sprawie zachodzą podstawy do zawieszenia postępowania. Rada Miasta L. uchwałą z dnia [...] października 2008 r., Nr [...] przystąpiła do opracowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru ulic P., A. T., L. i R., czyli obszaru w którym położne są działki nr [...]. Z przedstawionych do konsultacji społecznych koncepcji zagospodarowania przestrzeni ulic P., A. T., L. i R. wynika, że obszar działek objętych wnioskiem z dnia 27 maja 2014 r. przeznaczony został pod tereny zieleni urządzonej (oznaczenie ZP w wersji pierwszej koncepcji m.p.z.p. przedstawionej do konsultacji społecznych – k. 42) bądź pod tereny zieleni urządzonej/ tereny placów (oznaczenie ZP/KP w wersji drugiej koncepcji m.p.z.p. przedstawionej do konsultacji społecznych – k. 43). W obu przypadkach bez prawa zabudowy. Skarżąca domaga się natomiast ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na działkach nr [...] położonych w obrębie ulic P. i L. Zatem zamierzone przez skarżącą przedsięwzięcie, które miałoby stać się przedmiotem decyzji o ustalenie warunków zabudowy, będzie sprzeczne z ustaleniami nowoopracowywanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla obszaru działek nr [...]. Żadna bowiem z poddanych konsultacjom społecznym wersji koncepcji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje, jak już wspomniano, możliwości zabudowy działek, których dotyczy wniosek skarżącej.

Odnośnie okresu na jaki zawieszono postępowanie Sąd wskazał, że 9 miesięcy, o których mowa w art. 62 ust. 1, jest terminem maksymalnym, na jaki jest możliwe zawieszenie postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Zatem o naruszeniu unormowania art. 62 ust. 1 w przypadku określania czasu trwania zawieszenia można mówić jedynie, gdy organ na podstawie art. 62 ust. 1 zwiesi postępowanie na okres dłuższy od 9 miesięcy. W każdym innym przypadku organowi pozostawiono do swobodnego uznania to na jaki okres zawiesi postępowania. Swoboda ta nie oznacza jednak dowolności. Określając czas trwania zawieszenia organ musi brać pod uwagę stadium zaawansowania prac nad planem, co też miało miejsce w przypadku obu zaskarżonych postanowień, jak wynika to z ich uzasadnień. Zwrócić należy uwagę na to, że postępowanie dotyczące ustalenia warunków zabudowy wszczęte wnioskiem skarżącej zostało zawieszone na taki sam okres jak postępowanie zainicjowane wnioskiem D. D. – K.. Nie można zatem przyjąć, aby organy zawieszając postępowanie na okres 9 miesięcy w jakikolwiek sposób dyskryminowały skarżącą. Natomiast fakt, iż postępowanie wszczęte wnioskiem D. D. – K. zawieszone zostało do dnia 21 października 2014 r. zaś postępowanie z wniosku skarżącej do dnia 28 lutego 2015 r. wynika z tego, iż czas zawieszenia postępowania liczy się od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła M. Ś. - M., opierając ją na podstawie naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 2, 32 i 64 ust.2 i 3 Konstytucji RP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji dowolność rozstrzygnięcia i uznania administracyjnego oraz ustalenie najdłuższego możliwego terminu dla zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiocie warunków zabudowy, podczas gdy:

a) wyłożony do publicznego wglądu w dniu 30 września 2014 r. projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. dla terenu położonego w rejonie ulic: P., A. T., L., R. wraz z rysunkiem i prognozą oddziaływania na środowisko, a więc dla obszaru objętego wnioskiem przewiduje tamże zabudowę kubaturową, w tym usługową zgodnie z wnioskiem strony,

b) stan zaawansowania prac nad planem zagospodarowania nie pozwalał w żaden sposób przyjąć, że do uchwalenia planu dojdzie w najbliższym przewidywanym czasie, do dnia 28 lutego 2015 r. lub jak skarżąca wywodzi niżej do dnia 21 października 2014 r., a ostatecznie niniejszy plan został uchwalony dopiero w dniu [...] maja 2015 r., zaś nawet gdy minął maksymalny okres zawieszenia, po obu ww. datach, a przed uchwaleniem planu nie wydano warunków zabudowy;

c) wobec tej samej nieruchomości zawieszono już uprzednio postępowanie w przedmiocie wydania warunków zabudowy do dnia 21 października 2014 r. (postanowienie Prezydenta L. z dnia [...] lutego 2014 r.), a więc w przypadku nieuchwalenia planu do dnia 21 października 2014 r. Prezydent L. miał obowiązek podjąć postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem D. D.-K. z dnia 21 stycznia 2014 r. i wydać stosowne rozstrzygnięcie, czego nie uczynił, jak też z resztą u skarżącej po upłynięciu maksymalnego okresu zawieszenia.

2. art.141 § 4 w zw. z art. 1 i 2 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się przez Sąd I instancji do poszczególnych zarzutów w uzasadnieniu skarżonego wyroku, a podniesionych w skardze i tym samym pominięcie przez Sąd naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 2, 32 i 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP jakiego dopuściły się organy administracji publicznej obu instancji - polegające na braku w decyzji uzasadnienia dokonanego uznania administracyjnego, braku wyjaśnienia różnic w traktowaniu współwłaścicieli tej samej nieruchomości - dz. nr [...] - wnioskodawców D. D.-K. i M. Ś.-M. polegającej na wyznaczeniu obu różnych terminów zawieszenia postępowania, podczas gdy dotyczą tej samej nieruchomości, a to w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji;

3. art. 133 § 1,134 § 1 i 135 oraz art. 145 § 1 i 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 i 2 p.p.s.a. poprzez zupełne pominięcie przez Sąd I instancji uchybień jakich dopuściły się organy administracji publicznej obu instancji, naruszając:

a) art.140 k.p.a. w zw. z art. 132 i 133 k.p.a. w zw. z art. 8, 9,10 i 11 k.p.a., art. 50 § 1 k.p.a., art.61 § 4 k.p.a., art.89 § 1 i 2 k.p.a. skutkujące uniemożliwieniem stronie czynnego udziału w postępowaniu, uniemożliwieniem wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przez organ I instancji oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem postanowienia przez organ II instancji, a także zaniechanie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej;

b) art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania całokształtu istotnego dla sprawy materiału dowodowego - w tym w szczególności zebranego w postępowaniu znak: [...] - a tym samym wydanie postanowienia bez całokształtu materiału istotnego z pogwałceniem przesłanek warunkujących właściwe stosowanie uznania administracyjnego;

c) art. 107 § 3 w zw. z art. 7 i 11 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu faktycznym dowodów, na których organ się oparł, a także niewskazanie przyczyn z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz przesłanek zastosowania najbardziej dotkliwej sankcji zawieszenia, to jest w wymiarze 9 miesięcy, podczas gdy organ będzie musiał wydać rozstrzygnięcie po dniu 21 października 2014 r., jeśli plan nie zostanie uchwalony;

d) naruszenie art.138 k.p.a. polegające na zaniechaniu uchylenia lub zmiany oczywiście wadliwej decyzji organu I instancji przez SKO;

- tym samym Sąd I instancji uchylił się od oceny przestrzegania ww. przepisów postępowania przez organy administracji publicznej w toku prowadzone] kontroli sądowoadministracyjnej działalności administracji publicznej.

4. art.133 § 1,134 § 1 i 135 oraz art. 145 § 1 i 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 i 2 p.p.s.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę, podczas gdy w toku postępowania (pkt Ill skargi z dnia 1 października 2014 r. na decyzję SKO z dnia [...] lipca 2014 r. oraz na rozprawie) skarżącą ujawniła istotną okoliczność w sprawie, a to wyłożenie w dniu 30 września 2014 r. projektu planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulic P., A. T., L. i R., w którym to działka nr 31 została przeznaczona pod zabudowę (a nie tak jak w uzasadnieniu WSA jako tereny zielone), co wskutek dokonania prawidłowych ustaleń faktycznych, winno skutkować uchyleniem postanowienia SKO i ponownym przekazaniem mu sprawy do rozpoznania wobec zgodności zamierzeń wnioskodawczym i Miasta L.;

5. art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z dokumentu, który miał istotne znaczenie dla spraw i nie powodował jej przedłużenia, tj. wyłożonego w dniu 30 września 2014 r. projektu planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulic P., A. T., L. i R., w którym działka nr [..] została przeznaczona pod zabudowę, podczas gdy ujawnienie tego dowodu winno w konsekwencji spowodować ustalenie odmiennego (zabudowa) niż wskazany w uzasadnieniu wyroku WSA (tereny zielone) stanu faktycznego co do zagospodarowania terenu, a tym samym braku sprzeczności zamierzeń wnioskodawczym z projektem Miasta L. (ogólnie co do zabudowy).

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonych postanowień organów administracji I i II instancji oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż wnioskiem z dnia 27 maja 2014 r. wnioskodawczyni wystąpiła o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji zespołu budynków usługowo-handlowo- biurowych z garażem podziemnym na działkach nr [...] położonych przy ul. P. i ul. L. w L.. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta L. (uchwała nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] kwietnia 2000 r.) przedmiotowe działki znajdują się na terenach intensywnej urbanizacji. Ponadto zgodnie z uprzednio obowiązującym dla tego terenu (pl. S.) planem zagospodarowania [...] Zespołu Miejskiego z 1986 r. zmienionym w 1993 r. działki te znajdowały się w zespole usług rzemieślniczych, ogólnomiejskich i turystycznych w układzie przestrzennym nawiązującym do wątków historycznych związanych z tym terenem (T. R., S.R.). Prezydent Miasta L. zawiesił postępowanie w przedmiocie wydania warunków zabudowy na czas 9 miesięcy, tj. do dnia 28 lutego 2015 r. Skarżąca podniosła, iż ustawodawca wskazał, że skorzystanie z możliwości zawieszenia postępowania w trybie art. 62 ust. 1 ma charakter fakultatywny, a nadto może być stosowane w przedziale od 1 dnia do maksymalnie 9 miesięcy. Zarówno SKO, jak i Prezydent nie wykazali w sposób wyczerpujący jakimi przesłankami się kierowali, zawieszając postępowanie w sprawie i to na najdłuższy możliwy czas. Aktualne zapatrywania co do zagospodarowania terenu na obecnym ich etapie nie dają podstaw do przyjęcia, że w formie tej zostaną uchwalone jako obowiązujące prawo miejscowe. Tym bardziej że obowiązujące studium uwarunkowań i zagospodarowania terenu wskazuje tamże intensywną urbanizację, tak jak poprzedni plan wskazywał zabudowę. Ponadto stan zaawansowania prac planistycznych zmierzających do uchwalenia planu nie pozwala przyjąć, że w terminie zawieszenia postępowania dojdzie do uchwalenia planu. Tak też się stało i plan uchwalono dopiero w dniu 21 maja 2015 r.

Skarżąca wskazała, że przedmiotowa działka objęta była również wnioskiem współwłaścicieli z dnia 21 stycznia 2014 r. W tym wypadku Prezydent Miasta L. wydał w dniu [...] lutego 2014 r. postanowienie zawieszające postępowanie na czas 9 miesięcy od dnia 21 stycznia do 21 października 2014 r. Jeśli więc Rada Miasta L. nie uchwali planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego tę i inne działki do dnia 21 października 2014 r. to Prezydent Miasta L. będzie musiał wydać decyzję merytoryczną w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla wniosku z dnia 21 stycznia 2014 r., który dotyczy tej samej działki, tj. dz. nr [...]. W takiej sytuacji dalsze, wykraczające poza 21 października 2014 r., zawieszenie postępowania w sprawie o wydanie warunków zabudowy z wniosku M. Ś.-M. stoi w rażącej sprzeczności z art. 62 u.p.z.p., naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego i konstytucyjną zasadą równości wobec prawa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono ponadto, że w dniu 30 września 2014 r. został wyłożony do publicznego wglądu projekt planu, w którym działka nr [...] została przeznaczona pod zabudowę. Sąd I instancji nie uwzględnił tej okoliczności, wskazując, że działka ta zostanie przeznaczona pod tereny zielone. Ponadto w uchwalonym już planie z dnia [...] maja 2015 r. (uchwała nr [...]) działka ta też jest przeznaczona pod zabudowę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwonych podstaw.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2 ustawy). Zasadą powinno być więc kształtowanie ładu przestrznnego na terenie gminy poprzez akty prawa miejscowego jakimi są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Wyjątkiem od tej zasady powinno być określanie sposobów zagospodarowania terenu decyzjami administracyjnymi. Konsekwencją zasady wyrażonej w art. 4 ust. 1 ustawy jest unormowanie zawarte w art. 62 ust. 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego (pkt 1) albo w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany (pkt 2). Konstrukcja prawna zawieszenia postępowania zastosowana w powyższym przepisie daje organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy podstawę prawną fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu, nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymagań co do przesłanek zawieszenia. W szczególności organ może zawiesić postępowanie nawet jeżeli jeszcze nie podjęto uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu. Kompetencję tą należy rozpatrywać w połączeniu z władztwem planistycznym zastrzeżonym dla organów gminy, które mają uprawnienie do stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Skoro plan jest podstawowym i najpełniejszym instrumentem kształtowania przestrzeni, to usprawiedliwione jest przyznanie prymatu pracom zmierzającym do jego uchwalenia i tym samym umożliwienie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, celem kontynuowania i dokończenia prac zmierzających do przyjęcia miejscowego planu.

Skarżąca wystąpiła z wnioskiem do Prezydenta Miasta L. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji zespołu budynków usługowo – handlowo – biurowych z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną na działkach nr [..] położonych przy ul. P. i ul. L. w L. w dniu 28 maja 2014 r. Uchwałą z dnia [...] października 2008 r. przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulic P., A. T., L. i R., zatem w dacie złożenia wniosku prace planistyczne dla tego terenu były już zaawansowane. Organ miał więc podstawy do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy. Istniało bowiem w niniejszej sprawie prawdopodobieństwo sprzeczności postanowień decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji z ustaleniami projektowanego planu przewidującego w dacie zawieszenia postępowania na spornym terenie tereny zieleni urządzonej, bez prawa zabudowy (wersja nr 1) bądź tereny zieleni urządzonej/ tereny placów, bez prawa do zabudowy (wersja nr 2). Fakt, iż następnie w wyłożonym w dniu 30 września 2014 r. do publicznego wglądu projekcie planu przewidziano zabudowę na terenie objętym wnioskiem nie oznacza, że organ w związku z taką wersją projektu planu miał obowiązek podjąć postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Po pierwsze, wskazać należy, iż plan miejscowy uchwala rada gminy (art. 20 ust. 1 ustawy), a więc do czasu podjęcia uchwały przez radę ustalenia projektu planu nie są prawnie wiążące. Po drugie, zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się obowiązkowo nie tylko przeznaczenie terenów (pkt 1), lecz również zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów (pkt 6). Zatem w planie określa się nie tylko przeznaczenie terenów, lecz również wskaźniki ich ewentualnej zabudowy i zagospodarowania. Racjonalnym jest, aby dla zachowania ładu przestrzennego na większym terenie zabudowa kształtowana była w oparciu o ustalenia planu również w zakresie wskaźników zabudowy. Dlatego w sytuacji, gdy prace planistyczne są już zaawansowane, do czasu uchwalenia planu przez radę gminy właściwy organ powinien się powstrzymać od określania warunków zabudowy w decyzji administracyjnej wydanej dla jednostkowej nieruchomości lub kilku nieruchomości, oczywiście w ramach ustawowego terminu przewidzianego w art. 62 ust. 1 ustawy. Ponadto, strona skarżąca mogła zwrócić się do organu z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania, jeżeli uznała, że w wyłożonym w dniu 30 września 2014 r. do publicznego wglądu projekcie planu przewidziano warunki zabudowy zbieżne z tymi, które przewidywała dla planowanej inwestycji.

W odniesieniu do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego braku możliwości uchwalenia planu w terminie przewidzianym w zaskarżonym postanowieniu, tj. do 28 lutego 2015 r., wskazać należy, iż kwestia ustaleń co do zaawansowania procedury uchwalenia planu została przez ustawodawcę pozostawiona ocenie organów administracyjnych, które w niniejszej sprawie uznały, że istnieje realna możliwość uchwalenia tego planu we wskazanym terminie. Postępowanie planistyczne dla przedmiotowego terenu toczyło się od 2008 r. Plan został uchwalony [...] maja 2015 r., a więc 3 miesiące po upływie terminu zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Zważywszy na przeciętną długość procedur planistycznych nie było to nadmierne przekroczenie przewidywanego przez organ terminu. W sytuacji, gdy organ po upływie terminu zawieszenia postępowania nie wydawał decyzji o warunkach zabudowy, stronie przysługiwały środki prawne przewidziane w art. 37 k.p.a i w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W skardze kasacyjnej podniesiono ponadto, że organ powinien był podjąć postępowanie w niniejszej sprawie w dniu 22 października 2014 r., kiedy to upłynął termin zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla innego inwestora, który planował inwestycję na tej samej nieruchomości. Zarzut jest nietrafny, ponieważ - zgodnie z art. 62 ust. 1 ustawy - termin zawieszenia biegnie od daty złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy przez danego inwestora. Skoro inny inwestor złożył wniosek wcześniej (21 stycznia 2014 r.), to również wcześniej upłynął maksymalny termin zawieszenia postępowania w jego sprawie, co nie miało jednak żadnego wpływu na zawieszenie postępowania z wniosku skarżącej.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieuzasadnione zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 2, 32 i 64 ust.2 i 3 Konstytucji RP, jak również zarzuty naruszenia art.133 § 1,134 § 1 i 135 oraz art. 145 § 1 i 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 i 2 p.p.s.a.

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 1 i 2 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się przez Sąd I instancji do poszczególnych zarzutów w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a podniesionych w skardze i tym samym pominięcie przez Sąd naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 2, 32 i 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP jakiego dopuściły się organy administracji publicznej obu instancji - polegające na braku w decyzji uzasadnienia dokonanego uznania administracyjnego, braku wyjaśnienia różnic w traktowaniu współwłaścicieli tej samej nieruchomości. Sąd odniósł się do wskazanych kwestii w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co czyni te zarzuty niezasadnymi.

Nie mogą prowadzić do zamierzonego skutku również zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art.133 § 1,134 § 1 i 135 oraz art.145 § 1 i 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 i 2 p.p.s.a. poprzez pominięcie uchybień jakich dopuściły się organy administracji publicznej obu instancji, naruszając: art.140 k.p.a. w zw. z art. 132 i 133 k.p.a. w zw. z art. 8, 9,10 i 11 k.p.a., art. 50 § 1 k.p.a., art. 61 § 4 k.p.a., art. 89 § 1 i 2 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 107 § 3 w zw. z art. 7 i 11 k.p.a., art.138 k.p.a. Zarzuty dotyczące uniemożliwienia skarżącej przez organ odwoławczy wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów są niezasadne, gdyż organ odwoławczy nie przeprowadzał żadnego postępowania dowodowego w tej sprawie. Strona w zażaleniu nie wnioskowała przeprowadzenie jakichkolwiek dowodów w sprawie.

Nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z dokumentu, tj. wyłożonego w dniu 30 września 2014 r. projektu planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulic P., A. T., L. i R., w którym działka nr [...] została przeznaczona pod zabudowę. Jak wskazano powyżej, okoliczność ta nie miała wpływu na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.