Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1484/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145, 148, 149
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi C. w L. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2020 r., znak: [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "organ II instancji") na podstawie art. 17 pkt 2 w zw. z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2067), po rozpatrzeniu zażalenia J. L. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: "[...] WKZ", "organ I instancji") z dnia [...] lutego 2019 r., znak: [...], odmawiającego wznowienia postępowania w sprawie zmiany pozwolenia na roboty budowlanego związane z rozbudową, nadbudowa i przebudową oficyny - uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że decyzją z [...]maja 2017 r., znak: [...], [...] WKZ wydał pozwolenie na roboty budowlane związane z rozbudową, nadbudową i przebudową oficyn w obrębie działek przy ul. [...] (działka nr ew. [...]) oraz [...] (działka nr ew. [...]) w [...] w zakresie i w sposób określony w "Projekcie budowlanym rozbudowy, nadbudowy i przebudowy istniejących budynków kamienic z przeznaczeniem na budynek usługowy (sala koncertowa, rozrywka, multimedia), z częścią techniczną, gospodarczą, parkingiem podziemnym wraz zagospodarowaniem terenu oraz niezbędną infrastrukturą techniczną: 1/1. 01 - projekt zagospodarowania terenu, 2/1.02 - projekt architektoniczno-budowlany", autorstwa mgr inż. arch. Ł. R.

Następnie, decyzją z [...] stycznia 2018 r., organ I instancji zmienił, na wniosek strony, powyższe pozwolenie w zakresie włączenia zmian zawartych w przedłożonym projekcie zagospodarowania terenu. Odwołanie od przedmiotowego rozstrzygnięcia złożyli Zarządca Sądowy Wspólnoty Mieszkaniowej [...] ul. [...], a także Ł. L. i D. S. Wystąpienia te zostały przekazane [...]WKZ jako wnioski o wznowienie przedmiotowego postępowania. Po ich przeanalizowaniu organ I instancji postanowieniem z [...] września 2018 r. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zmiany pozwolenia na roboty budowlane związane z rozbudową, nadbudową i przebudową oficyn. Następnie, po uwzględnieniu zażaleń Ł. L., J. L. i D. S., [...] WKZ uchylił własne rozstrzygnięcie w całości. Pismem z 31 grudnia 2018 r. wezwał J. L. (dalej: "wnioskodawca") do usunięcia braków formalnych wniosku o wznowienie postępowania poprzez wskazanie przesłanki stanowiącej podstawę wznowienia zgodnie z art. 145 k.p.a., a także przedstawienie dowodów wskazujących na zachowanie terminu do złożenia wniosku. W odpowiedzi (pismo z 15 stycznia 2019 r.) wnioskodawca jako podstawę wznowienia przedmiotowego postępowania wskazał art. 145 § 1 pkt 1, 4 i 5 k.p.a. oraz poinformował o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. Jednocześnie zwrócił się o przedłużenie o 7 dni terminu na wskazanie stosownych dowodów. W kolejnym piśmie, wnioskodawca wyjaśnił, że o okolicznościach będących podstawą wznowienia postępowania dowiedział się [...] lutego 2018 r. Do pisma tego dołączył zdjęcia akt.

Po przeanalizowaniu złożonego wniosku [...] WKZ postanowieniem z [...] lutego 2019 r. odmówił wznowienia postępowania w omawianej sprawie z uwagi na niezachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie. W uzasadnieniu organ I instancji podkreślił, że udzielone przez wnioskodawcę informacje co do terminu, w którym dowiedział się o podstawach wznowienia, są sprzeczne z ustaleniami organu. W dniu 12 października 2018 r. w siedzibie organu I instancji, podczas udostępnienia akt sprawy związanej z wydaną przez Prezydenta Miasta [...] decyzją z [...] marca 2018 r. nr [...], upoważniony pracownik Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] przeprowadził kwerendę zebranych dokumentów. Stwierdzono, że wnioskodawca powziął informacje o wydanej decyzji konserwatorskiej podczas zapoznania się z aktami sprawy w dniu 7 lutego 2018 r., a więc w okresie dłuższym niż jeden miesiąc. Oznacza to uchybienie terminu zawartego w art. 148 § 1 k.p.a. jednocześnie [...] WKZ wyjaśnił, że nie odnaleziono żadnych dokumentów potwierdzających zapoznanie się z aktami sprawy przez wnioskodawcę w określonym przez niego terminie.

Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie złożył wnioskodawca podnosząc, że o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania oraz o wydaniu przedmiotowej decyzji ostatecznej dowiedział się w dniu 14 lutego 2018 r. Wskazał, że w tym dniu wykonane zostały zdjęcia decyzji [...] WKZ z [...] stycznia 2018 r., a także złożono szereg wniosków o przeprowadzenie dowodów.

Po rozpatrzeniu omawianego zażalenia Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z [...] kwietnia 2020r. uchylił rozstrzygnięcie [...] WKZ i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wprowadza zasadę kontroli konserwatorskiej działań prowadzonych przy zabytku wpisanym do rejestru. Kontrola ta wyraża się w obowiązku uzyskania pozwolenia organu ochrony zabytków na planowane działania, wydanego w formie decyzji administracyjnej. Pozwolenia takiego wymaga, m.in., prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Z kolei sam tryb wydawania decyzji określony jest w k.p.a., który w art. 16 określa, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. W tym miejscu Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wyjaśnił, że wznowienie postępowania jest jednym z trybów weryfikacji decyzji ostatecznych, a przesłanki jego zastosowania określa art. 145 § 1 k.p.a. Jedną z tych przesłanek jest okoliczność, że dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe (pkt 1). Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu. W pkt 5 określono natomiast, że postępowanie wznawia się, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Co więcej, zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w I instancji. Wniosek ten wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania, a w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 4 - od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji.

Przenosząc powyższe regulacje na grunt niniejszej sprawy organ odwoławczy stwierdził, że kluczowe dla jej rozstrzygnięcia jest ustalenie, kiedy wnioskodawca dowiedział się o decyzji z dnia [...] stycznia 2018 r. oraz o innych okolicznościach, wskazanych jako podstawa wznowienia postępowania. W ocenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zakres ustaleń poczynionych przez organ I instancji jest niewystarczający dla jednoznacznej oceny tej kwestii. Wprawdzie z akt postępowania wynika, że wnioskodawca zapoznał się z aktami sprawy w dniu 7 lutego 2018 r., jednakże na podstawie metryki tego postępowania nie można ustalić, czy w tym dniu decyzja [...] WKZ była już do tych akt włączona. Stąd też organ I instancji zobowiązany był tę kwestię ustalić, np. zwracając się do organu administracji architektoniczno-budowlanej o stosowne wyjaśnienia.

Odnosząc się do wskazywanej przez wnioskodawcę daty 14 lutego 2018 r. organ II instancji podkreślił, że w tej dacie z aktami sprawy o wydanie pozwolenia na budowę zapoznał się wyłącznie Ł. Ł., co potwierdził własnoręcznym podpisem. Tymczasem wnioskodawca konsekwentnie twierdzi, że wykonał on w tym dniu zdjęcia decyzji [...] WKZ z dnia [...] stycznia 2018 r. Organ odwoławczy wskazał, że kwestia ta nie została również wyjaśniona przez [...] WKZ.

Na zakończenie swoich rozważań Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że w postępowaniu o wznowienie postępowania zakończonego określoną decyzją ostateczną, powinny brać udział wszystkie podmioty, które brały udział w postępowaniu zakończonym tą decyzją. Dotyczy to także etapu wstępnego postępowania wznowieniowego, który zakończy się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania lub o odmowie wznowienia. Tymczasem w niniejszej sprawie organ I instancji nie przekazał zaskarżonego postanowienia inwestorowi – C..

Skargę na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła C., domagając się jego uchylenia. Jednocześnie skarżąca zarzuciła kwestionowanemu postanowieniu:

- naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i uchylenie postanowienia, mimo istnienia możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego przez organ II instancji w zakresie umożliwiającym merytoryczne orzeczenie, przez zwrócenie się do organu administracji architektoniczno-budowlanej o wyjaśnienie czy w dniu 7 lutego 2018 r. do akt postępowania dołączono decyzję [...] WKZ,

- bezpodstawne przyjęcie, że w istniejących okolicznościach faktycznych i prawnych (przeglądanie akt przez wnioskodawcę w dniu 7 lutego 2018 r.) ciężar dowodu w zakresie wykazania, że wnioskodawca zapoznawał się z aktami w dniu 14 lutego 2018 r., a nie 7 i 14 lutego 2018 r., spoczywa na organie, a nie na stronie, w sytuacji gdy to J. L. wywodzi z tego twierdzenia określone skutki prawne,

- niezasadne przyjęcie, że niedoręczenia postanowienia o odmowie wznowienia postępowania inwestorowi stanowi uchybienie skutkujące koniecznością uchylenia postanowienia odmawiającego wznowienia.

W uzasadnieniu skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dalej: p.p.s.a.). sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga została oddalona.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest kasatoryjne postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2020r., uchylające postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2019 r., odmawiające wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] stycznia 2018r. w przedmiocie zmiany decyzji z dnia [...] maja 2017r. pozwalającej na roboty budowlanego związane z rozbudową, nadbudowa i przebudową oficyny w obrębie działki nr ew. [...] przy ul. [...] oraz działki nr ew. [...] przy ul. [...] w [...].

Na wstępie należy wskazać, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową, która stwarza możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną. Warunkiem wznowienia postępowania jest wystąpienie jednej z enumeratywnie wymienionych przesłanek z art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a. Uregulowana w k.p.a. procedura wznowienia postępowania przebiega dwuetapowo. Pierwszy etap polega na zbadaniu, czy podanie o wznowienie postępowania dotyczy sprawy zakończonej decyzją ostateczną, czy wskazuje podstawy wznowieniowe oraz czy zostało złożone w terminie, o którym mowa w art. 148 k.p.a. Spełnienie tych przesłanek warunkuje dopuszczalność wznowienia postępowania, co z kolei następuje w drodze postanowienia (art. 149 § 1 k.p.a.). Takie postanowienie stanowi natomiast podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ drugiego etapu postępowania, w ramach którego badane są przyczyny wznowienia oraz sprawa rozstrzygana jest co do istoty (art. 149 § 2 k.p.a.). W niniejszej sprawie wniosek o wznowienie postępowania wskazywał na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a więc na zaistnienie nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, lecz nieznanych organowi, który decyzję wydał.

Z kolei na gruncie art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Zgodnie zaś z § 2 tego artykułu termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Ciężar dowodu dochowania terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a., spoczywa na stronie, która domaga się wznowienia postępowania w sprawie. W judykaturze przyjmuje się, że strona musi udowodnić, kiedy dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, w sposób pozwalający organowi zweryfikować i ustalić, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem jednomiesięcznego terminu od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia. Organ ma zaś obowiązek dokonania weryfikacji twierdzeń strony i przedstawianych przez nią dowodów oraz przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia tej okoliczności, a następnie dokonania oceny zebranego materiału dowodowego zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (por. wyrok NSA z 8 lutego 2018 r., II OSK 1661/17, LEX nr 2481414). Oznacza to, że to strona musi wykazać, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia postępowania, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu miesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia. Jednakże organ administracji publicznej nie jest zwolniony z obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia tej okoliczności. Organ administracji jest bowiem obowiązany z urzędu badać zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, gdyż wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, pomimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa, godząc w zasadę trwałości decyzji administracyjnych (por. wyrok WSA w Opolu z 24 listopada 2015 r., II SA/Op 423/15, LEX nr 1946935).

Wnioskodawca J. Ł. - Zarządca Sądowy Wspólnoty Mieszkaniowej [...] ul. [...], jako podstawę wznowienia przedmiotowego postępowania wskazał art. 145 § 1 pkt 1, 4 i 5 k.p.a., zaś jako dzień w którym dowiedział się o wydaniu przedmiotowej decyzji ostatecznej wskazał 14 lutego 2018r. Wniosek o wznowienia złożony został w dniu 13 marca 2018r.

Słusznie organ odwoławczy wskazał, że niekwestionowaną okolicznością pozostaje , że wnioskodawca w dniu 7 lutego 2018r. zapoznał się z aktami postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę. W aktach tych znajduje się decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2018r., jednak z metryki tego postępowania nie można ustalić, czy w tym dniu decyzja [...] WKZ była już do tych akt włączona, co zdaje się być oczywistym dla organu I instancji.

Analiza tejże metryki i chronologia składania w aktach poszczególnych dokumentów ( s.79 i s. 95-96) wskazuje jednak , że jest wysoce prawdopodobne, że w dniu 7 lutego 2018r., decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2018r. jeszcze w nich nie było. Zasadne jest zatem stanowisko organu odwoławczego, że okoliczność ta tak istotna z punktu widzenia ustalenia daty w której wnioskodawca dowiedział się o decyzji, winna być przedmiotem rzetelnych ustaleń organu I instancji.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, wskazać trzeba, że za względu na formalny charakter postanowienia organu I instancji, organ odwoławczy nie miał procesowych możliwości zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a w zw. z art. 144 k.p.a, a więc w przypadku ujawnienia naruszeń przepisów postępowania, które doprowadziły do przyjęcia , że wniosek o wznowienia postepowania złożony został z uchybieniem terminu, prawidłowym rozstrzygnięciem było uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Słusznie natomiast skarżący podnosi, że niedoręczenia postanowienia o odmowie wznowienia postępowania inwestorowi nie stanowi uchybienia które skutkuje koniecznością uchylenia postanowienia odmawiającego wznowienia, tym bardziej, że rozstrzygnięcie to dotyczy wyłącznie interesu prawnego wnioskodawcy.

Konkludując należy podkreślić, że zasadnie organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem ponownych ustaleń organu I instancji będzie weryfikacja daty w której wnioskodawca dowiedział się o decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2018r., bowiem ta okoliczność determinować będzie dalszy tok postępowania.

Należy w tym miejscu jeszcze raz podkreślić, że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa biegnie od dnia , w którym strona dowiedziała się o decyzji. W świetle art. 148 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. istotny jest dzień, w którym strona dowiedziała się o decyzji, a nie dzień, w którym strona dowiedziała się o realizacji inwestycji. Zdaniem Sądu, bieg terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. powinien być bowiem liczony od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji, przy czym zwrot: "strona dowiedziała się o decyzji" , należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania.

Z omówionych wyżej względów słuszne jest stanowisko organu odwoławczego, że nie zostało dostatecznie wyjaśnione czy wnioskodawca zachował termin jednego miesiąca na wystąpienie z wnioskiem o wznowienie postępowania , a zatem czy wniosek złożony w dniu 13 marca 2018r. wniesiono z uchybieniem terminu.

Jednocześnie należy podkreślić, że stwierdzenie niedopuszczalności wznowienia postępowania z uwagi na złożenie wniosku po terminie kończy już na tym etapie postępowanie w sprawie wznowienia i skutkuje wydaniem na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, co jak słusznie podkreślił Minister w niniejszym stanie faktycznym było rozstrzygnięciem przedwczesnym.

Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia - skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2019r., poz. 2325).