Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1190/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Monika Kramek (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazu poddania się obowiązkowej kwarantannie I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. umarza postępowanie administracyjne.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi M. W. (dalej: "skarżąca"), jest decyzja [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (dalej: "[...]PWIS") z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] wydana w przedmiocie nakazu poddania się obowiązkowej kwarantannie w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu 9 kwietnia 2020 r. do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] wpłynęło drogą mailową pismo od przedstawiciela Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w [...] informujące o pozytywnym wyniku badania w kierunku obecności wirusa SARS-CoV-2 u D. W. (syna skarżącej), a także o ustaleniu osób wspólnie z nim zamieszkujących.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] (dalej: "organ I instancji", "PPIS"), nakazał skarżącej poddanie się obowiązkowej kwarantannie od dnia 8 kwietnia 2020 r. do dnia 21 kwietnia 2020 r. w miejscu zamieszkania (licząc od dnia następującego po ostatnim dniu styczności z osobą zakażoną).

Kolejną decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 5 pkt 4 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2019 r. poz. 59 ze zm., dalej: "ustawa o PIS"), art. 2 pkt 12, art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f i pkt 3, art. 33 ust. 1, 3 i 3a, art. 34 ust. 2 i 4 pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239 ze zm., dalej: "ustawa o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych") w związku z § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 lutego 2020 r. w sprawie zakażenia koronawirusem SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 325) oraz § 5 ust. 1 pkt 4, ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 kwietnia 2020 r w sprawie chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych oraz obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego (Dz.U. poz. 607, dalej: "rozporządzenie z dnia 6 kwietnia 2020 r."), art. 104 § 1 i art. 108 § 1 k.p.a., nakazał skarżącej poddać się obowiązkowej kwarantannie od dnia 21 kwietnia 2020 r. do dnia 4 maja 2020 r. w miejscu zamieszkania oraz zakazał opuszczania miejsca kwarantanny, chyba że zaistnieją przesłanki do poddania hospitalizacji albo organ I instancji postanowi inaczej. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Pismem z dnia 26 kwietnia 2020 r. skarżąca odwołała się od decyzji organu I instancji podnosząc, że nie miała styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a wykonany w dniu 20 kwietnia 2020 r. test na obecność koronawirusa SARS-COV-2 dał negatywny wynik u wszystkich członków jej rodziny. Wobec powyższego nie zaistniały przesłanki do nałożenia obowiązku kolejnej kwarantanny.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2020 r. [...]PWIS utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2020 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w dniu 20 kwietnia 2020 r. przeprowadzono pierwsze badanie kontrolne u D. W. w kierunku wirusa SARS-CoV-2, otrzymując następnego dnia wynik ujemny. W związku z tym, że zgodnie z zaleceniami Polskiego Towarzystwa Epidemiologów i Lekarzy Chorób Zakaźnych Konsultanta Krajowego w dziedzinie chorób zakaźnych oraz Głównego Inspektora Sanitarnego (dalej: "GIS") pacjenta można zwolnić z izolacji po uzyskaniu dwukrotnego wyniku ujemnego, organ odwoławczy podkreślił, że u D. W. wykonano powtórne badanie w kierunku wirusa SARS-CoV-2, które także dało wynik ujemny.

Organ odwoławczy wskazał, że niezależnie od tego, czy uzyskany wynik pierwszego badania kontrolnego u D. W. byłby ujemny, czy dodatni, skarżąca byłaby objęta kwarantanną.

Terminy podane w zaskarżonej decyzji determinowały zdaniem [...]PWIS wyniki badań D. W., ponieważ zgodnie z przywołanymi zaleceniami GIS z 22 marca 2020 r. wszyscy domownicy pacjenta z dodatnim wynikiem badania w kierunku wirusa SARS-CoV-2, izolowanego w warunkach domowych, podlegają kwarantannie przez cały okres izolacji oraz przez okres 14 dni od dnia uznania osoby zakażonej za zdrową. Powołując się ponownie na ww. zalecenia wskazał, że za prawdopodobne uznaje się, że nawet po uzyskaniu dwukrotnego wyniku ujemnego badania w kierunku wirusa SARS-CoV-2 wirus może się utrzymywać w kale.

Organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu I instancji została wydana zgodnie z przepisami prawa przywołanymi w jej podstawie oraz zaleceniami GIS z 22 marca 2020 r. i art. 8a ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

W ocenie [...]PWIS obowiązkiem wszystkich organów inspekcji sanitarnej jest stosowanie się do mających charakter merytoryczny wytycznych i zaleceń GIS, bowiem ich nadrzędnym celem jest realizacja założeń ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych.

[...]PWIS podkreślił, że decyzja organu I instancji spełniała warunek zawarty w jej podstawie, tj. w art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych, gdyż do narażenia skarżącej doszło poprzez jej kontakt z synem D., który do czasu uzyskania potwierdzenia o wynikach ujemnych mógł być uznawany za potencjalne źródło biologicznego czynnika chorobotwórczego. W ocenie organu odwoławczego ostatnim dniem narażenia mógł być zarówno dzień 19 kwietnia 2020 r. poprzedzający dzień pobrania pierwszego materiału do badań u D. W., którego wynik okazał się ujemny, jak i dzień 20 kwietnia 2020 r. (do czasu pobrania pierwszego materiału do badań).

Organ odwoławczy ocenił, że skoro domownicy osoby zakażonej wirusem SARS-CoV-2, przebywający wspólnie z nim w izolacji domowej, byli każdego dnia narażeni na zakażenie i niemożliwym jest wykluczenie zakażenia do czasu uzyskania drugiego wyniku badań, to termin nałożonej przez organ I instancji kwarantanny można uznać za optymalny.

Podkreślono również, że zaskarżona decyzja wypełniała dyspozycję art. 34 ust. 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi i była zgodna z zaleceniami GIS, wynikającymi bezpośrednio z przepisów powszechnie obowiązującego prawa.

Odnosząc się do zarzutu niewskazania w podstawie prawnej decyzji art. 34 ust. 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, [...]WPIS wyjaśnił, że przepis ten nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej do wydania decyzji o nałożeniu kwarantanny, ale informuje o możliwości jej ponownego nałożenia. Nałożenie obowiązku kwarantanny jest każdorazowo bezpośrednim stosowaniem przepisów wskazanych w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji i nie jest konieczne zastosowanie art. 34 ust. 3 ustawy. W każdym bowiem przypadku organ zobowiązany jest ustalić zasadność nałożenia kwarantanny.

Ponadto organ odwoławczy wskazał, że § 5 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 kwietnia 2020 r. ma na celu zapobieganie rozprzestrzeniania się wirusa w społeczeństwie. Przytoczył również, jakie są główne cele nałożenia obowiązku kwarantanny.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca podniosła, że organ odwoławczy nie wykazał, że w decyzji PPIS z dnia [...] kwietnia 2020 r. istniały podstawy zastosowania art. 34 ust. 2 i 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych. W ocenie skarżącej, zastosowanie tego przepisu uwarunkowane jest zagrożeniem w postaci biologicznego czynnika chorobotwórczego oraz kontaktem osób, których dotyczą decyzje, ze źródłem tego zagrożenia. Skarżąca wskazała, że istnienie biologicznego czynnika chorobotwórczego oparto na przypuszczeniu, że jej syn mógł być źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, pomimo dwukrotnego testowania, dającego wynik ujemny.

Ponadto skarżąca podkreśliła, że jej syn D. przebywał w izolacji domowej i nie miał kontaktu z pozostałymi członkami rodziny, ponieważ oni poddali się obowiązkowi kwarantanny, postępując zgodnie z zaleceniami.

Skarżąca podniosła, że zalecenia i wytyczne Głównego Inspektora Sanitarnego nie są źródłami powszechnie obowiązującego prawa.

Odpowiadając na skargę [...]PWIS wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że sprawę rozpoznano i wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875). Zgodnie z nim, Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na podstawie powołanego przepisu Przewodniczący Wydziału VII Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarządzeniem skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, wyznaczając termin posiedzenia na dzień 21 stycznia 2021 r.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą podlegać uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd uchylając decyzję lub postanowienie w całości albo w części, przy stwierdzeniu podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a.

Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd uznał ją za zasadną i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, oraz umorzył postępowanie administracyjne.

Problematyka przedmiotowej sprawy sprowadza się do dokonania oceny legalności i zasadności nałożenia przez organy inspekcji sanitarnej na skarżącą nakazu poddania się obowiązkowej drugiej kwarantannie.

Wykonywanie zadań z zakresu zdrowia publicznego, do realizacji których jest powołana Państwowa Inspekcja Sanitarna zgodnie z art. 2 ustawy o PIS polega na sprawowaniu zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego oraz prowadzeniu działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie chorób zakaźnych i innych chorób powodowanych warunkami środowiska, a także na prowadzeniu działalności oświatowo-zdrowotnej. Do zakresu jej działania w dziedzinie zapobiegania i zwalczania chorób, o których mowa w art. 2, należy m.in. wydawanie zarządzeń i decyzji lub występowanie do innych organów o ich wydanie – w wypadkach określonych w przepisach o zwalczaniu chorób zakaźnych (art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o PIS).

Zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 2 pkt 12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych, kwarantanna to odosobnienie osoby zdrowej, która była narażona na zakażenie, w celu zapobieżenia szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych. Stosownie do art. 5 ust. 1 pkt f ww. ustawy, do poddawania się kwarantannie są obowiązane osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na zasadach określonych w ustawie. Ten sam krąg podmiotów obowiązany jest na zasadach określonych w ustawie do stosowania się do nakazów i zakazów organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej służących zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych (art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych).

Obowiązek określony w art. 5 ust. 1 pkt f ww. ustawy, zgodnie z jej art. 33 ust. 1 może być nałożony przez państwowego powiatowego inspektora sanitarnego lub państwowego granicznego inspektora sanitarnego w drodze decyzji na:

1) osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną,

2) osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną,

3)osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego.

Zgodnie z kolei art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych, który doprecyzowuje definicję kwarantanny zawartą w powołanym art. 2 pkt 12 ww. ustawy osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych, podlegają obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności. Przy czym, stosownie do ust. 3 powołanego artykułu, obowiązkowa kwarantanna lub nadzór epidemiologiczny mogą być stosowane wobec tej samej osoby więcej niż raz, do czasu stwierdzenia braku zagrożenia dla zdrowia lub życia ludzkiego.

W rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 27 lutego 2020 r. ogłoszono, że zakażenie koronawirusem SARS-CoV-2 zostało objęte przepisami o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 6 kwietnia 2020 r. określono w § 5 ust. 1 pkt 4, że obowiązek kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego u osób, o których mowa w art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych, powstaje w przypadku narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-COV-2 (COVID-19) lub pozostawania w styczności ze źródłem biologicznych czynników chorobotwórczych ją wywołujących. Jednocześnie w przypadku choroby wywołanej wirusem SARS-CoV-2, stosownie do § 5 ust. 2 pkt 4 powyższego rozporządzenia, okres obowiązkowej kwarantanny wynosi 14 dni.

Przywołane regulacje dają zatem prawo do nałożenia obowiązku kwarantanny, jak też ten obowiązek nakładają wyszczególniając ściśle sytuacje faktyczne, które kwarantannę powodują.

Objęcie kwarantanną dotyczy zatem zarówno obowiązku wynikającego z przepisu prawa (obowiązku kwarantanny), ale również uprawnień wynikających wprost z przepisów prawa, a to art. 52 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP , który gwarantuje każdemu wolność poruszania się po terytorium RP i swobodę opuszczenia tego terytorium. Kwarantanna polega bowiem na odosobnieniu osoby zdrowej, która była narażona na zakażenie, w celu zapobieżenia szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych. W okresie odbywania kwarantanny, osobę jej podlegającą obowiązuje zakaz opuszczania miejsca odbywania kwarantanny, za wyjątkiem potrzeby hospitalizacji lub w razie odmiennego rozstrzygnięcia organów Inspekcji Sanitarnej (art. 34 ust. 4 pkt 2 ustawy). Objęcie kwarantanną danej osoby oznacza zatem de facto czasowe wyłączenie wolności poruszania się po terytorium RP i swobody opuszczenia tego terytorium. Te prawa obywatelskie, jako prawa podmiotowe, nie mając charakteru absolutnego, podlegają ograniczeniom przewidzianym przez ustawę (art. 31 Konstytucji RP). Jednak przepisy ograniczające takie prawa, powinny być traktowane jako wyjątki od reguły, a co za tym idzie – interpretowane ściśle i literalnie.

W świetle powyższych regulacji decyzja o kwarantannie, podejmowana powinna być indywidualnie, nie ma tu bowiem bezwzględnego wzorca. Poza poprzedzeniem jej wywiadem epidemiologicznym powinna uwzględniać również znane organowi z urzędu okoliczności konkretnego przypadku.

Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że nałożenie wobec skarżącej obowiązku tzw. pierwszej kwarantanny od 8 kwietnia do 21 kwietnia 2020 r. wynikało z niekwestionowanych ustaleń, że miała ona w dniu 7 kwietnia 2020 r. styczność z osobą zakażoną SARS-Cov-2 (synem D.). Kwarantannę tę skarżąca odbyła, pozostając w odosobnieniu, w miejscu zamieszkania, podobnie jak i osoby wspólnie z ną zamieszkujące. Nakładając obowiązek kolejnej (drugiej) kwarantanny od dnia 21 kwietnia do dnia 4 maja 2020 r. organ I instancji w żaden sposób nie wykazał, by skarżąca była narażona na chorobę zakaźną lub pozostawała w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego (po odbyciu pierwszej kawarantanny), co jest warunkiem niezbędnym do przyjęcia legalności nałożenia na osobę fizyczną nakazu kwarantanny (art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że warunek zawarty w art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych organ odwoławczy uznał za spełniony, "gdyż do narażenia M. W. doszło przez kontakt z synem D., który do czasu uzyskania potwierdzenia o wynikach ujemnych mógł być uznawany za potencjalne źródło biologicznego czynnika chorobotwórczego". Tyle tylko, że kontakt, który miał miejsce w dniu 7 kwietnia 2020 r. i uzasadniał nałożenie "pierwszej" kwarantanny w terminie od 8 do 21 kwietnia 2020 r., nie mógł być podstawą do nałożenia "drugiej" kwarantanny w terminie od dnia 21 kwietnia do 4 maja 2020 r. Wprawdzie art. 34 ust. 3 ustawy przewiduje możliwość zastosowania wobec tej samej osoby obowiązku kwarantanny więcej niż raz, do czasu stwierdzenia braku zagrożenia dla zdrowia lub życia ludzkiego, tym niemniej takiego zagrożenia organy w rozpoznawanej sprawie nie wykazały. Ocenę tę wzmacnia zdaniem Sądu fakt, że w dniu 20 kwietnia 2020 r. przeprowadzono pierwsze badanie kontrolne u syna skarżącej (D. W.) w kierunku SARS-CoV-2, uzyskując w dniu 21 kwietnia 2020 r. wynik ujemny. Kolejne badanie ww. w dniu 24 kwietnia 2020 r. także dało wynik ujemny. Z akt sprawy wynika, że również badanie u samej skarżącej na obecność wirusa, przeprowadzone w dniu 20 kwietnia 2020 r. dało wynik negatywny. Skarżąca 20 kwietnia 2020 r. nie miała żadnych objawów chorobowych i nie była zakażona, co potwierdził wynik badania uzyskany w dniu 21 kwietnia 2020r .

W świetle powyższego stanowisko organu odwoławczego, że uzyskany u D. W. drugi wynik ujemny potwierdził zasadność nałożenia na skarżącą kolejnej kwarantanny, w sytuacji gdy nie miała on żadnych objawów chorobowych, nie była zakażona, ani narażona na chorobę zakaźną i nie miała styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, nie znajduje oparcia w przepisach stanowiących materialnoprawną podstawę wydania kontrolowanych decyzji. Kwarantanna nie może być bowiem nakładana w oderwaniu od bezspornych ustaleń faktycznych, a na domniemaniach.

Nie sposób zdaniem Sądu przyjąć także, że to zalecenia GIS miałyby stanowić podstawę do takiej interpretacji przepisów dotyczących nakładania kwarantanny, która uzasadniałaby ograniczenie wolności poruszania się po terytorium RP, wyboru miejsca zamieszkania i pobytu, czy też swobodnego opuszczenia terytorium RP. Organy administracji mają obowiązek przestrzegania przepisów ustaw i aktów niższego rzędu, ale zalecenia, czy wytyczne do nich nie należą. W polskim systemie prawnym jako źródło prawa nie są znane. Mogą jedynie stanowić zbiór wskazówek określający sposób działania, ale nie muszą być stosowane.

Podkreślić w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 87 Konstytucji RP źródłami obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej, są konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Przepisy prawa powszechnie obowiązującego mogą być ustanowione tylko przez organy wymienione w Konstytucji, zgodnie z procedurą w niej opisaną i tylko w formach (typach aktów) przez Konstytucję przewidzianych. Zamknięcie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego nastąpiło więc w dwóch aspektach, tj. przedmiotowym i podmiotowym. Powołana regulacja nie pozostawia wątpliwości, że zalecenia wydawane przez organy administracji publicznej nie są źródłem powszechnie obowiązującego prawa, co prowadzi w konsekwencji do wniosku, że nie mogą stanowić podstawy prawnej do nałożenia na podmiot obowiązków lub nakazów, czy zakazów określonego zachowania.

Ze wskazanych powodów bezsprzecznym jest, że zalecenia Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 22 marca 2020 r., na których w znacznej mierze organ odwoławczy oparł zasadność objęcia skarżącego kolejną, czternastodniową kwarantanną, nie są typem aktu, ujętym w katalogu źródeł powszechnie obowiązującego prawa. Decyzja administracyjna, której legalność organ administracji opiera na akcie nieposiadającym charakteru prawnie wiążącego, nie może ostać się w obrocie prawnym. Podkreślenia wymaga, że takie działanie organów godzi również w zasadę praworządności, określoną w art. 6 k.p.a. Stanowiska tego nie podważa zdaniem Sądu, pogląd organu odwoławczego wyrażony w zaskarżonej decyzji, stosownie do którego nałożenie na skarżącego kolejnej kwarantanny, opierając się o zalecenia GIS z dnia 22 marca 2020 r., stanowi realizację dyspozycji art. 8a ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych.

Działania organów inspekcji sanitarnej, nawet jeśli przyświecał im cel dbałości o powszechny interes społeczny w zakresie przeciwdziałania epidemii i rozprzestrzeniania się choroby zakaźnej, nie mogą godzić w legalność nakładanych na strony obowiązków i nakazów i muszą znajdować oparcie w powszechnie obowiązujących źródłach prawa. Domniemanie, dotyczące uznania syna skarżącej za potencjalny czynnik chorobotwórczy (wobec dwukrotnego negatywnego wyniku testu na obecność wirusa), a skarżącej za mającą styczność z tym źródłem, po upływie czternastu dni od daty ustalonej styczności, jest niedopuszczalną nadinterpretacją prawa dokonaną przez organ, przy nakładaniu obowiązku kolejnej, drugiej, czternastodniowej kwarantanny.

Podsumowując Sąd ocenia, że z punktu widzenia powołanych wyżej przepisów prawa materialnego brak było podstaw do zainicjowania i prowadzenia postępowania w przedmiocie nałożenia na skarżącą obowiązku kolejnej kwarantanny. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił obie wydane w sprawie decyzje organów inspekcji sanitarnej i na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne uznając, że stało się bezprzedmiotowe.

Sąd nie orzekał o kosztach postępowania, bowiem skarżąca była z nich zwolniona w całości postanowieniem referendarza sądowego z dnia 2 września 2020 r.