Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1406/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 207 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2077
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
article: art. 25, art. 30
journal: Dz.U. 2006 nr 227 poz 1658
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Bożena Zwolenik (spr.), Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Protokolant spec. - Anna Szaruch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi W. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia ... czerwca 2018 r. nr ... w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu: oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi W. Sp. z o.o. w W. (dalej: "Spółka", "Skarżąca" lub "Strona") jest decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju (dalej: "MIR", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z [...] czerwca 2018 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K. (dalej: "organ I instancji") z [...] lipca 2017 r. nr [...], zobowiązującą ww. Spółkę do zwrotu części dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur, w wysokości 130.685,38 zł wraz z odsetkami.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

W dniu [...] czerwca 2009 r. Skarżąca podpisała z Województwem Małopolskim – Wojewódzkim Urzędem Pracy w K. umowę o dofinansowanie projektu pt. "[...]" w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. Projekt był realizowany w ramach Działania 8.1. "Rozwój pracowników i przedsiębiorstw w regionie", określony we wniosku o dofinansowanie projektu nr [...] stanowiącym załącznik nr 1 do umowy. Projekt był realizowany w okresie od 1 czerwca 2009 r. do 30 czerwca 2011 r.

Jak wynika z treści wniosku o dofinansowanie (pkt 3.1 wniosku) celem ogólnym projektu było podniesienie adaptacyjności i zatrudnialności 1000 pracowników tracących pracę w wyniku restrukturyzacji przedsiębiorstw poprzez udzielenie kompleksowego wsparcia szkoleniowo-doradczego ułatwiającego znalezienie nowego zatrudnienia. Grupę docelową projektu (pkt 3.2 wniosku) stanowić miało 1080 pracowników delegowanych przez pracodawców spełniających co najmniej jedno z następujących kryteriów: znajdowanie się w okresie wypowiedzenia stosunku pracy/służbowego, osoba zwolniona w okresie nie dłuższym niż 6 miesięcy przed dniem przystąpienia do projektu i niezarejestrowana w urzędzie pracy w dniu przystąpienia do projektu, przewidziana do zwolnienia lub zagrożona zwolnieniem z pracy z przyczyn niedotyczących pracownika, zatrudniona u pracodawcy przechodzącego procesy adaptacyjne i modernizacyjne. W ramach założonej liczby 1080 uczestników, 100 osób miały stanowić osoby nieaktywne zawodowo, zaś pozostałe 980 osób to pracownicy, spośród których 300 osób miało być zatrudnionych w dużych przedsiębiorstwach. Dodatkowo uczestnicy projektu mieli zamieszkiwać lub/i pracować na terenie województwa małopolskiego. Spełnienie powyższych kryteriów weryfikowane było w oparciu o zaświadczenie wystawione przez pracodawcę.

Organ stwierdził, że zapisy wniosku o dofinansowanie zgodne były z założeniami konkursu nr [...], w którym projekt uzyskał dofinansowanie. W konkursie zakładano realizację m.in. projektów wspierających pracodawców przechodzących procesy adaptacyjne i modernizacyjne, realizowane poprzez tworzenie i wdrażanie programów zwolnień monitorowanych, w tym szkolenia i doradztwo zawodowe.

Promowane było wsparcie na rzecz osób w wieku 45+, z wykształceniem zawodowym i niższym. Z zapisów SzOP PO KL z dnia 20 lutego 2009 r. (wersja obowiązująca w dniu ogłoszenia konkursu) wynikało, iż grupę docelową projektów realizowanych w tym typie operacji stanowią osoby odchodzące z rolnictwa lub rybołówstwa (rybactwa) - z własnej inicjatywy lub/albo pracownicy - tylko z inicjatywy pracodawcy (delegowanie). Dodatkowo, w SzOP dookreślono, iż w przypadku, gdy pracownik-uczestnik projektu utrzyma zatrudnienie u pracodawcy kierującego go na szkolenie - pracodawca będący przedsiębiorcą będzie beneficjentem pomocy publicznej. Natomiast, jeżeli pracownik-uczestnik projektu zmieni miejsce zatrudnienia lub zawód - dotychczasowy pracodawca będący przedsiębiorcą, kierujący (delegujący) pracownika na szkolenie, nie otrzymuje z tego tytułu pomocy publicznej.

Pismem z dnia 3 września 2015 r. Prokuratura Rejonowa w N. poinformowała WUP w K. o prowadzonym postępowaniu przygotowawczym (sygn. akt 3 Ds. 63/15/S) wobec 55 pracowników cywilnych i funkcjonariuszy Komendy Powiatowej Policji w N., w związku ze wsparciem uzyskanym przez nich w ww. projekcie. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. (sygn. [...]), śledztwo zostało umorzone, a uczestnicy projektu zostali oczyszczeni z zarzutu z art. 286 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (t.j.: Dz. U. 2017 r. poz. 2204 ze zm.), dalej: "Kodeks karny", tj. doprowadzenia do niekorzystnego rozporządzenia mieniem Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K., realizującego zaskarżony projekt, w celu osiągnięcia korzyści majątkowej, z uwagi na brak znamion zarzucanego im czynu.

Natomiast w odrębnym postępowaniu Prokuratura Rejonowa w N. zarzuciła Komendantowi Komendy Powiatowej Policji (KPP) w N. M. W. popełnienie przestępstwa fałszerstwa intelektualnego z art. 271 § 1 Kodeksu karnego. Komendantowi zarzucono poświadczenie nieprawdy w wystawionym dokumencie, informującym, iż uczestnicy projektu (55 osób) byli zagrożeni utratą zatrudnienia. Na podstawie złożonego oświadczenia zostali oni zakwalifikowani do zaskarżonego projektu. W toku postępowania karnego ustalono, iż w okresie 1 stycznia - 31 grudnia 2010 r. w KPP w N. oraz podległych jej jednostkach stan etatowy nie tylko się nie zmniejszył, ale zwiększył się o 1 etat (z 270 do 271 w ramach etatów policyjnych), etaty cywilne nie uległy zmianie, utrzymując się na poziomie 27, a etaty objęte mnożnikowym systemem wynagrodzenia wzrosły o 1, tj. z 20 do 21 etatów. Co prawda w 2009 r. miała miejsce redukcja etatów policyjnych, lecz została przeprowadzona w oparciu o wakaty i nie wiązała się z koniecznością zwolnień. W złożonych wyjaśnieniach podejrzany przyznał się, że podpisał oświadczenie, w którym poświadczył nieprawdę, tj. że wymienieni w nim pracownicy są osobami zagrożonymi utratą zatrudnienia, podczas gdy w rzeczywistości osoby te nie były zagrożone utratą zatrudnienia w nadzorowanej przez niego Komendzie Powiatowej Policji w N.

W związku z wynikami postępowania karnego i prawomocnym orzeczeniem w sprawie (sygn. [...]) WUP w K. pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. wezwał beneficjenta do przedstawienia informacji dotyczących kosztów związanych ze wsparciem udzielonym w ramach zaskarżonego projektu 55 uczestnikom, którzy w dniu rekrutacji do projektu zatrudnieni byli w KPP w N., a Komendant KPP oświadczył, iż w tamtym okresie czasu pozostawali oni zagrożeni utratą pracy. Wyjaśnienia złożone przez beneficjenta pismem z dnia 24 sierpnia 2016 r. posłużyły do korekty informacji o wynikach weryfikacji wniosków o płatność przedstawionych i rozliczonych przez beneficjenta w zaskarżonym projekcie.

Pismem z dnia [...] września 2016 r. WUP w K. zobowiązał beneficjenta do zwrotu kwoty 130.685,38 zł, uznanej za wydatki niekwalifikowalne w związku z udziałem w projekcie 55 uczestników, którzy nie spełnili kryteriów grupy docelowej projektu określonych we wniosku o dofinansowanie, tj. nie pozostawali zagrożeni utratą pracy. Na ww. kwotę złożyły się wydatki rozliczone tytułem:

- indywidualnego poradnictwa zawodowego ([...]) - 22.101 zł oraz 1.732,72 zł kosztów pośrednich (wg stawki 7,84%),

- szkolenia zawodowego na prawo jazdy kat. C ([...]) - 55.760 zł oraz 3.970,11 zł kosztów pośrednich (wg stawki 7,12%),

- szkolenia zawodowego na prawo jazdy kat. C+E ([...]) - 9 000 zł oraz 640,80 zł kosztów pośrednich (wg stawki 7,12%),

- szkolenia zawodowego na prawo jazdy kat. C+E ([...]) - 34.850 zł oraz 2.481,32 zł kosztów pośrednich (wg stawki 7,12%),

- indywidualnego poradnictwa zawodowego ([...]) - 139,50 zł oraz 9,93 zł kosztów pośrednich (wg stawki 7,12%).

Beneficjent odebrał wezwanie w dniu 19 września 2016 r. i nie dokonał należnego zwrotu.

W związku z tym Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K. zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie określenia kwoty wydatków do zwrotu w ww. projekcie.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją z [...] lipca 2017 r. nr [...] Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K. określił kwotę w wysokości 130.685,38 zł, jako środki do zwrotu przez Stronę.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż nie ulega wątpliwości, że wsparcie projektowe udzielone uczestnikom projektu, którzy nie byli zagrożeni utratą zatrudnienia, nie spełniało wymogów dotyczących odbiorców wsparcia określonych w dokumentacji konkursowej, zgodnie z uregulowaniami programowymi wynikającymi z SzOP PO KL oraz warunkami kwalifikowalności wydatków wynikającymi z Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL (rozdz. 3.1 pkt 1 lit. a), f), g) oraz rozdz. 3.6.1 Wytycznych w wersji z dnia 27 marca 2009 r. W ocenie organu I instancji niespełnienie wymogów dotyczących grupy docelowej Podziałania 8.1.2 PO KL, a także zapisów wniosku o dofinansowanie zaskarżonego projektu skutkowało tym, iż jego uczestnicy zatrudnieni w Komendzie Powiatowej Policji w N. nie byli uprawnieni do uzyskania w nim wsparcia. Organ I instancji zarzucił beneficjentowi, iż rekrutując do projektu zakwestionowanych uczestników nie pozyskał od nich indywidualnych zaświadczeń związanych z zatrudnieniem, poprzestając na ogólnym oświadczeniu Komendanta KPP w N., które to oświadczenie w ocenie organu I instancji, nie było równorzędne z zaświadczeniem.

Organ I instancji stwierdził również, iż partnerem projektu był m.in. Małopolski Związek Pracodawców, którego zadaniem było dotarcie do zakładów dokonujących zwolnień grupowych i dokonanie ustaleń w sprawie oddelegowania pracowników tych zakładów do udziału w projekcie. W związku z tym w budżecie projektu zaplanowano wynagrodzenie dla specjalisty ds. kontaktów z pracodawcami i pośrednictwa pracy w wysokości 5 000 zł/m-c. Ponadto, powiatowe urzędy pracy, które również partnerowały beneficjentowi w realizacji projektu, miały wydawać opinie co do istotności danego pracodawcy na lokalnym rynku pracy. W ocenie organu I instancji partnerujące beneficjentowi podmioty powinny dysponować wiedzą na temat ewentualnych zwolnień w KPP w N., szczególnie gdyby to były zwolnienia grupowe, jak również mogły zweryfikować zakwestionowane oświadczenie Komendanta KPP w N.

Organ I instancji zarzucił też beneficjentowi niewystarczające zweryfikowanie spełnienia przez uczestników kryteriów grupy docelowej. Według zapisów wniosku o dofinansowanie uczestnicy projektu byli zobowiązani do przedłożenia zgłoszenia wraz z kopią wypowiedzenia z pracy oraz zaświadczeniem od pracodawcy zezwalającym na udział w projekcie. Natomiast beneficjent nie wymagał od uczestników indywidualnych zaświadczeń potwierdzających procesy adaptacyjne ich pracodawców.

Dodatkowo, zbiorcze oświadczenie Komendanta KPP w N. o pozostawaniu pracowników skierowanych do udziału w zaskarżonym projekcie w okresie zagrożenia utratą pracy nie było kompletne, gdyż nie zawierało daty i miejsca, w którym oświadczenie zostało złożone. Poczynione ustalenia ostatecznie doprowadziły organ I instancji do wniosku, że beneficjent nie zrealizował procedury i wymogów rekrutacyjnych, które sam określił we wniosku o dofinansowanie, przewidując jednocześnie na ich realizację środki w budżecie projektu. Strona wniosła odwołanie.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy na skutek złożonego odwołania, Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] czerwca 2018 r. znak [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, uznając jej słuszność pod względem faktycznym i prawnym. W uzasadnieniu stwierdził, że w przypadku projektów skierowanych do przedsiębiorstw, uczestnikami projektu realizowanego w Poddziałaniu 8.1.2 PO KL mogą być tylko pracownicy, których pracodawcy przechodzą procesy modernizacyjne i adaptacyjne, a zarazem prowadzą działalność gospodarczą na terenie Województwa Małopolskiego. Tymczasem, większość uczestników projektu, których udział w projekcie został zakwestionowany, zadeklarowała wolę kontynuacji pracy w KPP w N. do emerytury. Zasadne zatem jest twierdzenie, że udzielone tej grupie osób wsparcie w projekcie nie było uzasadnione ich realnymi potrzebami, a przez to koszty poniesione z tego tytułu nie spełniają kryteriów kwalifikowalności i nie mogą być rozliczone w zaskarżonym projekcie. Co istotne, ustalenia śledztwa prokuratorskiego wykazały, iż uczestnicy nie mieli wiedzy o założeniach projektu, które zakładały wsparcie tylko pracowników zagrożonych utratą pracy. Stosowne oświadczenia na tę okoliczność przez poszczególnych uczestników projektu nie były składane. Natomiast informacje o projekcie uczestnicy uzyskali od samego beneficjenta, tj. Spółki W. Potwierdza to, iż beneficjent nie wykonał należycie obowiązków związanych z przeprowadzeniem rekrutacji do projektu.

Zgodnie z § 3 pkt 1 umowy o dofinansowanie, Strona zobowiązała się do realizacji projektu na podstawie wniosku o dofinansowanie. W przypadku dokonania ewentualnych zmian w projekcie, rozumianych w myśl § 3 pkt 2 umowy, Spółka zobowiązała się do realizacji projektu zgodnie z aktualnym wnioskiem. Dalej (§ 3 pkt 4 umowy) przy wydatkowaniu środków przyznanych w ramach zaskarżonego projektu zobowiązała się stosować aktualnie obowiązującą treść Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (w wersji z dnia 27 marca 2009 r.). Z kolei Wytyczne (rozdz. 3.1) regulują m.in. odpowiedzialność Skarżącej jako beneficjenta projektu za jego realizację zgodnie ze szczegółowymi zasadami określonymi w tychże Wytycznych (rozdz. 3.1. pkt 1 lit. f) oraz zgodnie z odrębnymi przepisami prawa krajowego i wspólnotowego (...). Ponadto, Wytyczne (rozdz. 3.1 pkt 1 lit. a) zobowiązywały, aby ponoszone w projekcie wydatki były niezbędne dla jego realizacji, tj. miały bezpośredni związek z celami projektu, cyt. "Wszystkie wydatki w ramach PO KL są kwalifikowalne, o ile łącznie spełniają następujące warunki:

a) są niezbędne dla realizacji projektu, a więc mają bezpośredni związek z celami projektu (...),

f) są zgodne ze szczegółowymi zasadami określonymi w Wytycznych, tj.:

i. nie zostały wymienione w katalogu wydatków niekwalifikowalnych w ramach PO KL w podrozdziale 4.1,

ii. zostały poniesione zgodnie z zasadami określonymi w Wytycznych,

g) są zgodne z odrębnymi przepisami prawa krajowego i wspólnotowego, w szczególności z ustawą z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 223 poz. 1655 z późn. zm.)".

Organ odwoławczy nie podzielił zarzutów Strony, iż nie miała ona narzędzi do weryfikacji informacji przedstawionych w oświadczeniu, bowiem projekt realizowany był w partnerstwie z powiatowymi urzędami pracy, w tym również PUP w N., ale informacje, w posiadaniu których był PUP w żaden sposób nie zostały wykorzystane przez Skarżącą.

Zdaniem organu działanie Strony dowodzi nienależytej staranności w przeprowadzonym procesie rekrutacji uczestników. To Strona na mocy umowy o dofinansowanie zobowiązana była do zapewnienia, iż wsparcie w projekcie otrzymuje uprawniona grupa docelowa.

Odnosząc się do zarzutu przedawnienia organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowe zobowiązanie nie uległo przedawnieniu. Zgodnie z nowelizacją u.f.p. wprowadzoną ustawą z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 1475), która weszła w życie 2 września 2017 r., w u.f.p. dodany został art. 66a, który reguluje kwestie przedawnienie w następujący sposób, cyt. "1. Zobowiązanie do zwrotu środków, o których mowa w art. 60 pkt 6, przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od dnia:

1) w którym decyzja, o której mowa w art. 189 ust. 3b, albo decyzja, o której mowa w art. 207 ust. 9, stała się ostateczna, albo

2) wypłaty salda końcowego, o którym mowa w:

a) art. 89 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31.07.2006, str. 25, z późn. zm.4)), dalej : "rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006", albo

b) art. 86 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1198/2006 z dnia 27 lipca 2006 r.

w sprawie Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz. Urz. UE L 223 z 15.08.2006, str. 1, z późn. zm. 5), albo

c) art. 141 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 320, z późn. zm.)

- w zależności od tego, który z tych terminów nastąpi później.

Ponieważ wypłata przez Komisję Europejską salda końcowego w Programie Operacyjnym Kapitał Ludzki nastąpiła w dniu 20 listopada 2017 r., do ustalenia terminu przedawnienia w analizowanej sprawie należy uwzględnić termin wydania niniejszej decyzji, tj. decyzji organu II instancji ([...] czerwca 2018 r.) jako decyzji ostatecznej, co oznacza, że roszczenie jest wymagalne.

Pismem z 27 lipca 2018 r. Spółka złożyła skargę wnosząc o uchylenie decyzji organów obydwu instancji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 207 ust. 9 u.f.p. z 2009 r. poprzez zastosowanie wyżej wymienionych przepisów i zobowiązanie Strony do zwrotu środków, w sytuacji gdy w świetle okoliczności sprawy brak jest podstaw do takiego rozstrzygnięcia,

- art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006 poprzez zobowiązanie Spółki do zwrotu środków, pomimo braku wystąpienia nieprawidłowości i nieudowodnienia spowodowania przez Beneficjenta szkody w ogólnym budżecie UE,

- art. 66a u.f.p. poprzez jego zastosowanie i błędne uznanie, że do obliczenia terminu przedawnienia żądania zwrotu środków ma zastosowanie dodany przez art. 11 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. art. 66a u.f.p., podczas gdy zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o zasadach realizacji programów do postępowań w sprawie zwrotu środków, o których mowa w ustawie zmienianej (u.f.p.), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie stosuje się przepisy dotychczasowe. Z tych powodów organ dopuścił się również naruszenia art. 28 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o zasadach realizacji programów,

2. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 6 i 7 K.p.a. poprzez wydanie decyzji pomimo braku podstaw faktycznych do jej wydania i naruszenie zasady prawdy obiektywnej poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i przyjęcie ustaleń nieznajdujących podstaw w zgromadzonym materiale dowodowym,

- art. 8 K.p.a. poprzez działanie w sposób podważający zaufanie strony postępowania do władzy publicznej, ze względu na to, że skarżąca zrealizowała projekt, a nakazano jej zwrot otrzymanego dofinansowania, mimo braku podstaw faktycznych i prawnych do takiego działania,

- art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz nieuwzględnienie przy orzekaniu całokształtu materiału dowodowego.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca w sposób szczegółowy rozwinęła zarzuty skargi.

W odpowiedzi na skargę MIR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację.

W piśmie procesowym z 7 grudnia 2018 r. Skarżąca podtrzymała skargę i zarzuty w niej zawarte.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego.

Realizując powyższe uprawnienia Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem w sprawie nie doszło do naruszenia zastosowanych przepisów prawa materialnego, ani takiego naruszenia przepisów postępowania, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy.

Spór w sprawie dotyczy zasadności zwrotu pobranych przez Skarżącą środków unijnych. Sąd stwierdza, że stan faktyczny sprawy przyjęty przez Ministra Inwestycji i Rozwoju, przedstawiony w części historycznej uzasadnienia decyzji został ustalony prawidłowo i przyjmuje go za podstawę oceny zaskarżonej decyzji.

Bezsporne w sprawie jest, iż Skarżąca na podstawie umowy z dnia [...] czerwca 2009 r. realizowała projekt pn.: "[...]" w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. Zgodnie z § 3 pkt 1 ww. umowy o dofinansowanie, Skarżąca zobowiązała się do realizacji projektu na podstawie wniosku o dofinansowanie. W myśl § 3 pkt 4 umowy przy wydatkowaniu środków przyznanych w ramach zaskarżonego projektu Skarżąca zobowiązała się stosować aktualnie obowiązującą treść Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. Wytyczne (rozdz. 3.1 pkt 1 lit. a) zobowiązywały, aby ponoszone w projekcie wydatki były niezbędne dla jego realizacji, tj. miały bezpośredni związek z celami projektu. Wsparcie w ramach poszczególnych działań PO KL jest udzielane grupom docelowym wskazanym w Szczegółowym opisie priorytetów PO KL (rozdz. 3.6 – Kwalifikowalność uczestników projektu pkt 1).

Celem ogólnym projektu (pkt 3.1 wniosku o dofinansowanie) było podniesienie adaptacyjności i zatrudnialności 1000 pracowników tracących pracę w wyniku restrukturyzacji przedsiębiorstw poprzez udzielenie kompleksowego wsparcia szkoleniowo-doradczego ułatwiającego znalezienie nowego zatrudnienia. Zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie projektu uczestnicy projektu byli zobowiązani do przedłożenia zgłoszenia udziału w projekcie wraz z kopią wypowiedzenia umowy o pracę oraz zaświadczeniem od pracodawcy zezwalającym na udział w projekcie.

Z SzOP PO KL z dnia [...] lutego 2009 r. wynikało, iż grupę docelową projektów realizowanych w tym typie operacji stanowią osoby odchodzące z rolnictwa lub rybołówstwa (rybactwa) - z własnej inicjatywy lub/albo pracownicy - tylko z inicjatywy pracodawcy (delegowanie).

Z akt sprawy wynika, że w ramach ww. projektu wsparcie zostało udzielone m.in. 55 pracownikom cywilnym i funkcjonariuszom Komendy Powiatowej Policji w N., którzy nie spełniali kryteriów warunkujących udział w projekcie, tj. nie byli zagrożeni utratą pracy z przyczyn dotyczących pracodawcy. Rekrutując do projektu ww. uczestników Skarżąca nie pozyskała od nich indywidualnych zaświadczeń związanych z zatrudnieniem. Wbrew zapisom wniosku o dofinansowanie zobowiązującym do weryfikacji spełnienia kryteriów odnoszących się do sytuacji na rynku pracy pracodawcy kierującego do udziału w projekcie na podstawie zaświadczenia wystawionego przez pracodawcę, Skarżąca nie wymagała tego dokumentu na etapie rekrutacji do projektu. Poprzestała na zbiorczym oświadczeniu Komendanta KPP w N., które nie zawierało niezbędnych informacji pozwalających uznać, iż rekrutowani na jego podstawie uczestnicy projektu spełnili kryteria grupy docelowej. W szczególności nie było w nim informacji co do zakresu planowanych zwolnień w KPP w N., jak również zwolnień już przeprowadzonych w okresie 6 m-cy przed zrekrutowaniem uczestników do projektu, informacji o procesach restrukturyzacyjnych występujących u pracodawcy, czy informacji o pozostawaniu w okresie wypowiedzenia umowy o pracę w odniesieniu do każdego z uczestników.

Brak oświadczeń indywidualnych uczestników oraz braki w oświadczeniu Komendanta KPP w N. spowodowały, iż Skarżąca błędnie zakwalifikowała do projektu osoby niespełniające kryteriów grupy docelowej. Jednocześnie Skarżąca nie pozyskała informacji, co do statusu zrekrutowanych pracowników KPP w N. na rynku pracy, jak chociażby informacje z urzędów pracy. Brak pozyskania tych informacji jest tym bardziej niezrozumiały, iż jednym z partnerów projektu był Powiatowy Urząd Pracy w N.i dowodzi nienależytej staranności Skarżącej w procesie rekrutacji uczestników projektu. W tym kontekście nie znajdują uzasadnienia zarzuty, że Skarżąca nie miała narzędzi do weryfikacji informacji przedstawionych w oświadczeniu.

Sąd podziela stanowisko organów orzekających w sprawie, iż uchybienia w rekrutacji uczestników projektu, doprowadziły do objęcia dofinansowaniem 55 uczestników projektu z naruszeniem procedur określonych we wniosku i umowie o dofinansowanie, a także Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków.

Sąd wskazuje, że w krajowym porządku prawnym zasady prowadzenia polityki rozwoju, podmioty prowadzące tę politykę oraz tryb współpracy między nimi, określone zostały w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. nr 277 poz.1658 ze zm), dalej: "u.z.p.p.r.".

Zgodnie z art. 25 u.z.p.p.r. za prawidłową realizację programu operacyjnego odpowiada: instytucja zarządzająca, którą jest odpowiednio minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego lub zarząd województwa (pkt 1); w przypadku programu rozwoju – odpowiednio właściwy minister lub zarząd województwa (pkt 2).

W rozpatrywanej sprawie Instytucją Zarządzającą PO KL był Departament Zarządzania Europejskim Funduszem Społecznym w Ministerstwie Rozwoju Regionalnego. Rolę Instytucji Pośredniczącej POKL bezpośrednio nadzorującej realizację projektu był Wojewódzki Urząd Pracy w K..

Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 1, 5-8, 10, 11, 14, 15 i 15a u.z.p.p.r. do zadań instytucji zarządzającej należy między innymi: wypełnianie obowiązków wynikających z art. 60 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 (...); zawieranie z beneficjentami umów o dofinansowanie projektu lub podejmowanie decyzji, o której mowa w art. 28 ust. 2; określenie kryteriów kwalifikowalności wydatków objętych dofinansowaniem w ramach programu operacyjnego; określenie poziomu dofinansowania projektu, jako procentu wydatków objętych dofinansowaniem; określenie systemu realizacji programu operacyjnego; zarządzanie środkami finansowymi przeznaczonymi na realizację programu operacyjnego, pochodzącymi z budżetu państwa, budżetu województwa lub ze źródeł zagranicznych; dokonywanie płatności ze środków programu operacyjnego na rzecz beneficjentów; prowadzenie kontroli realizacji programu operacyjnego, w tym kontroli realizacji poszczególnych dofinansowanych projektów; odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych; ustalanie i nakładanie korekt finansowych, o których mowa w art. 98 rozporządzenia 1083/2006.

W myśl art. 30 ust. 1 u.z.p.p.r. umowa o dofinansowanie stanowi podstawę dofinansowania projektu. Umowa ta określa warunki dofinansowania projektu, a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane (art. 30 ust. 2), w czym mieszczą się także zasady zwrotu otrzymanych środków w przypadku – ogólnie rzecz ujmując – nieprawidłowego ich wykorzystania.

Zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1870 ze zm.), dalej: "u.f.p.", w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy.

Art. 184 u.f.p. stanowi, że wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

Interpretacja pojęcia "inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków" musi uwzględniać zarówno potoczne rozumienie wyrazu "procedura", jak i sposób uregulowania w prawie krajowym wdrażania programów operacyjnych. Słowem "procedura" określa się zazwyczaj normowany przepisami lub zwyczajami sposób prowadzenia lub załatwienia jakiejś sprawy. Zatem pod pojęciem "inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków" należy rozumieć reguły postępowania obowiązujące przy wykorzystywaniu środków pomocowych. Wspomniane reguły nie są przedmiotem regulacji prawa unijnego. Z kolei w prawie krajowym systemy realizacji programów operacyjnych krajowych i regionalnych tworzone są przede wszystkim aktami nie mającymi waloru przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Projekty są realizowane przez beneficjentów na podstawie umowy o dofinansowanie, która stanowi podstawowe źródło uprawnień i obowiązków jej stron, w tym beneficjenta. Wzór umowy o dofinansowanie jest elementem systemu realizacji programu operacyjnego, w rozumieniu art. 26 ust. 1 pkt 8 u.z.p.p.r. Wspomniany wzór umowy składa się także na dokumentację konkursową. Uczestnik konkursu ma możliwość zapoznania się z warunkami umowy, w tym z zasadami obowiązującymi przy wykorzystaniu dofinansowania i swobodnego podjęcia decyzji o nawiązaniu stosunku prawnego na zasadach określonych w umowie.

Zawierając umowę w dniu [...] czerwca 2009 r. dotyczącą realizacji projektu pn.: "[...]", Skarżąca zobowiązała się do realizacji projektu na podstawie wniosku o dofinansowanie (§ 3 pkt 1 ww. umowy o dofinansowanie), a także do stosowania Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (§ 3 pkt 4 ww. umowy o dofinansowanie). Ponosząc wydatki, które nie realizowały celów ww. projektu Skarżąca naruszyła ww. umowę oraz Wytyczne.

Zasadnie zatem, wobec naruszenia przez Skarżącą procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków projektu, organ zastosował art. 207 w związku z art. 184 u.f.p.

W myśl art. 98 ust. 1 rozporządzenia Rady WE 1083/2006, państwa członkowskie w pierwszej kolejności ponoszą odpowiedzialność za śledzenie nieprawidłowości, działając na podstawie dowodów świadczących o wszelkich większych zmianach mających wpływ na charakter lub warunki realizacji lub kontroli operacji, lub programów operacyjnych oraz dokonując wymaganych korekt finansowych. W rozporządzeniu 1083/2006 zdefiniowane zostały też terminy i pojęcia, którymi się ono posługuje. I tak, zgodnie z art. 2 pkt 3 rozporządzenia dla jego celów terminowi "operacja" nadano znaczenie: projekt lub grupa projektów wybranych przez instytucję zarządzającą danym programem operacyjnym lub na jej odpowiedzialność, zgodnie z kryteriami ustanowionymi przez komitet monitorujący, i realizowanych przez jednego lub więcej beneficjentów, pozwalające na osiągnięcie celów osi priorytetowej, do której odnosi się ta operacja.

Natomiast w art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006 zdefiniowano pojęcie "nieprawidłowość", które oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.

W powyższym kontekście, odnosząc się do zarzutów skargi, należy podkreślić, że sama ewentualność, czy też zagrożenie sfinansowaniem nieuzasadnionego wydatku nakłada na właściwe organy obowiązek podjęcia działań w celu poniesienia konsekwencji przez podmiot naruszający swoim działaniem procedury, których winien przestrzegać. Wydatkowanie środków z naruszeniem postanowień umowy o dofinansowanie, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie, powoduje nieuzasadniony wydatek dla budżetu Unii. W związku z powyższym organ wbrew zarzutom skargi nie naruszył art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006.

Odnosząc się do zarzutu skargi, iż pięcioletni termin przedawnienia należy liczyć od końca roku kalendarzowego, w którym nastąpiła wypłata środków Sąd stwierdza, że stanowisko to nie znajduje uzasadnienia.

Jak stwierdził WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 13 kwietnia 2018 r. sygn. akt I SA/Sz 893/17: "Przyjęcie koncepcji przedawniania związanej z datą poszczególnych płatności przyznanego dofinansowania, prowadziłoby do takiego stanu rzeczy, w którym stwierdzenie w projekcie na etapie kontroli końcowej nieprawidłowości lub innych naruszeń prawa mogłoby powodować dochodzenie jedynie części środków, wypłaconych w ostatnich latach realizacji. Takie założenie stwarzałoby dogodne warunki dla uniknięcia w znacznym zakresie odpowiedzialności z tytułu zwrotu środków przez beneficjentów dopuszczających się nawet najpoważniejszych naruszeń lub nadużyć finansowych, tylko z tego względu, że projekt miał dłuższy czas realizacji. Wskazać należy, że każdy projekt podlega ocenie i kontroli jako całość. Rozdrobnienie kwestii przedawnienia na poszczególne płatności w projekcie prowadzi do sytuacji, w której w jednym projekcie z tytułu tych samych naruszeń prawa lub nieprawidłowości, niektóre sumy mogą stanowić podstawę zwrotu, zaś inne powinny być uznane za wygasłe wskutek przedawnienia, przez wzgląd na przyjęty przez strony harmonogram płatności. W ocenie Sądu, zawarte w przepisach u.f.p. odesłanie do przepisów Działu III o.p., nie może i nie pozwala, w świetle powyższych rozważań, na stosowanie niejako mechaniczne, lecz wymaga uwzględnienia szczególnej regulacji jaka została zawarta w przepisach art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95. Wskazać zatem należy, że w art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia nr 2988/95 postanowiono, iż "w przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu". Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela przedstawione stanowisko orzecznicze w całości.

W niniejszej sprawie Skarżąca wystąpiła o dofinansowanie w ramach wieloletniego programu jakim był Program Operacyjny Kapitał Ludzki zatwierdzony decyzją Komisji Europejskiej z dnia 28 września 2007 r. nr K (2007) 4547. Program ten był jednym z programów operacyjnych wdrażanych w latach 2007-2013, zaś środki finansowe na jego realizację pochodziły z Europejskiego Funduszu Społecznego.

Ponieważ wypłata przez Komisję Europejską salda końcowego, o którym mowa w art. 89 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006, w Programie Operacyjnym Kapitał Ludzki nastąpiła w dniu 20 listopada 2017 r., a ostateczna decyzja organu II instancji wydana w dniu 25 czerwca 2018 r. została doręczona 27 czerwca 2018 r., w przedmiotowej sprawie nie doszło do przedawnienia. Wobec powyższych rozważań Sąd uznał, że zarzut przedawnienia był niezasadny.

Wobec powyższego za chybione należy również uznać zarzuty naruszenia art. 66a u.f.p. (art. 11 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. z 2017 r. poz. 1475, obowiązujący od 2 września 2017 r.). Zgodnie z art. 66a ust.1 pkt 1, pkt 2 lit. a) u.f.p. zobowiązanie do zwrotu środków, o których mowa w art. 60 pkt 6 u.f.p. przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od dnia, w którym decyzja o zapłacie odsetek albo decyzja określająca kwotę do zwrotu środków stała się ostateczna albo od dnia wypłaty salda końcowego, o którym mowa odpowiednio w art. 89 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006, w zależności od tego, który z tych terminów nastąpi później.

W art. 66a u.f.p., w ocenie Sądu, ustawodawca przeniósł i doprecyzował w prawie krajowym regulację dotyczącą okresu przedawnienia i terminu rozpoczęcia biegu przedawnienia, która dotychczas obowiązywała na podstawie prawa unijnego, tj. art. 3 rozporządzenia nr 2988/1995 (vide: wyrok WSA w Szczecinie z dnia 13 kwietnia 2018 r. sygn. akt I SA/Sz 893/17).

W tym kontekście nie znajdują również uzasadnienia zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 28 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o zasadach realizacji programów. Zgodnie z tym przepisem do postępowań w sprawie zwrotu środków, o których mowa w u.f.p., wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepis ten odnosi się do postępowań prowadzonych w dacie zmiany przepisów, a zatem dotyczy jedynie przepisów postępowania, na podstawie których prowadzone są postępowania w sprawie zwrotu przedmiotowych środków.

Wbrew zarzutom skargi organ nie naruszył również powołanych w skardze przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 oraz 107 § 3 K.p.a. Organ odwoławczy szczegółowo odniósł się do wszystkich okoliczności sprawy, dokonał ich analizy i wyciągnął prawidłowe wnioski zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, a stosowna argumentacja znalazła swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Organ wyjaśnił również szczegółowo na czym polegało nieprawidłowe działanie Spółki, czym działał zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania do obywateli wyrażonej w art. 8 K.p.a. oraz zasadą przekonywania wyrażoną w art. 11 K.p.a.

Reasumując, w ocenie Sądu w przeprowadzonych postępowaniach organy obydwu instancji prawidłowo ustaliły, że Skarżąca zobowiązana jest do zwrotu nieprawidłowo wykorzystanych środków unijnych.

Wobec powyższego Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, co uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.