Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 496/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Oświata
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Kurator Oświaty
Treść wyniku: uchylono warunek nr 3 zaskarżonej opinii
Powołane przepisy: article: Art. 85 i art. 89
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: Art. 171 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie WSA Renata Czeluśniak WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2017 r. sprawy ze skargi Gminy Książ Wielki na opinię Małopolskiego Kuratora Oświaty z dnia 13 marca 2017 r. znak: SEPZ-I.542.192.2017.BR w przedmiocie uchwały Rady Gminy Książ Wielki dostosowującej sieć gimnazjów do nowego ustroju szkolnego I. uchyla warunek nr 3 zaskarżonej opinii, II. zasądza od Małopolskiego Kuratora Oświaty na rzecz Gminy Książ Wielki kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Małopolski Kurator Oświaty w dniu 13 marca 2017 r., działając na podstawie art. 208 ust. 3 - 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 60) warunkowo pozytywnie zaopiniował następujące uchwały Rady Gminy Książ Wielki z dnia 15 lutego 2017 r. nr XXI/186/2017, nr XXI/187/2017, nr XXI/188/2017 i nr XXI/189/2017 w sprawie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego wprowadzonego ustawą - Prawo oświatowe w zakresie planu sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę Książ Wielki, a także granic obwodów publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez gminę, a także inne organy, na okres od 1 września 2017 r. do dnia 31 sierpnia 2019 r. oraz w zakresie planu sieci prowadzonych przez Gminę Książ Wielki klas dotychczasowych publicznych gimnazjów prowadzonych w szkołach podstawowych oraz granice obwodów klas dotychczasowych gimnazjów prowadzonych przez gminę na okres od dnia 1 września 2017 r. do dnia 31 sierpnia 2019 r., pod jednym z następujących warunków: - zastosowania przepisów art. 129 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe w odniesieniu do Gimnazjum im. Stefana Żechowskiego w Książu Wielkim.

Podano, że Kurator oświaty zgodnie z art. 208 ust. 3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe ma obowiązek zawrzeć w opinii ocenę projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego w zakresie zgodności z prawem rozwiązań zaproponowanych w uchwale oraz zapewnienia przez jednostkę samorządu terytorialnego możliwości realizacji obowiązku szkolnego i obowiązku nauki.

Dalej Kurator wskazał, że gmina w odniesieniu do gimnazjum, z wyjątkiem przypadku opisanego w art. 191 przedmiotowej ustawy, zgodnie z art. 129 ust. 1 może przekształcić gimnazjum w ośmioletnią szkołę podstawową lub włączyć gimnazjum do ośmioletniej szkoły podstawowej określając dzień włączenia. Przedmiotowa uchwała nie uwzględnia przekształcenia Gimnazjum im. Stefana Żechowskiego w Książu Wielkim w ośmioletnią szkołę podstawową ani też włączenia Gimnazjum do żadnej szkoły podstawowej. Ze względu na użytkowanie jednego budynku przez publiczną szkołę podstawową i publiczne gimnazjum w ww. przypadku optymalnym rozwiązaniem jest zastosowanie art. 129 ust. 1 pkt 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe, tj. włączenie od 1 września 2017 r. Gimnazjum im. Stefana Żechowskiego w Książu Wielkim do ośmioletniej Szkoły Podstawowej im. ppłk. Juliana Malinowskiego w Książu Wielkim. Takie rozwiązanie usprawni zarządzanie tymi jednostkami i umożliwi efektywne wykorzystanie pomieszczeń dydaktycznych.

Określone obwody szkół zapewniają wszystkim dzieciom zamieszkałym na terenie Gminy Książ Wielki możliwość spełniania obowiązku szkolnego w publicznych szkołach. Przedszkola wraz z oddziałami przedszkolnymi wskazanymi w § uchwały nr XXI/189/2017 zapewniają możliwość realizacji obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego, o którym mowa w art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U z 2017 r. poz. 59), przez dzieci zamieszkałe na terenie Gminy Książ Wielki.

Uwzględnienie wskazanych wyżej warunków dotyczących uchwał Rady Gminy w Książu Wielkim nr XXI/186/2017, nr XXI/187/2017, nr XXI/188/2017 i nr XXI/189/2017 w uchwale Rady Gminy w Książu Wielkim, o której mowa w art. 210 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 60) oznacza, że rozwiązanie zaproponowane łącznie w uchwałach nr XXI/186/2017, nr XXI/187/2017, nr XXI/188/2017 i nr XXI/189/2017 Rady Gminy Książ Wielki z dnia 15 lutego 2017 r. uzyskało pozytywną opinię Małopolskiego Kuratora Oświaty.

Powyższą opinię Małopolskiego Kuratora Oświaty z dnia 13 marca 2017 r. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Gmina Książ Wielki w zakresie warunku opisanego w pkt 3 opinii. Skarżąca strona wniosła o uchylenie warunku z pkt 3 opinii, tj. warunku polegającego na obowiązku zastosowania przepisów art 129 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe w odniesieniu do Gimnazjum im. Stefana Żechowskiego w Książu Wielkim" i zastosowanie trybu określonego w art. 127 ww. ustawy poprzez stopniowe wygaszanie klas gimnazjalnych, aż do całkowitej likwidacji przedmiotowego Gimnazjum oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Zaskarżonej opinii skarżący zarzucił naruszenie:

* art. 208 ust. 3, art. 127 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe;

* art. 31 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U.

z 2016 r. poz.1943, z późn. zm.).

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w ocenie skarżącego przedmiotowa opinia została wydana z naruszeniem prawa. Skarżący nie zgadza się z warunkiem zawartym w pkt 3 zaskarżonej opinii oraz z argumentacją Małopolskiego Kuratora Oświaty dotyczącego proponowanego rozwiązania. Zaznaczono, że ustawodawca na podstawie art. 206 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe zobowiązał jednostki samorządu terytorialnego do podjęcia uchwały w sprawie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego wprowadzonego ustawą Prawo oświatowe. Zgodnie z art. 208 tej ustawy kurator otrzymał kompetencje opiniowania podejmowanej przez radę gminy uchwały. Przepis art. 208 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe wymaga, by opinia w szczególności zawierała ocenę projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego w zakresie zgodności z prawem rozwiązań zaproponowanych w uchwale oraz zapewnienia przez jednostkę samorządu terytorialnego możliwości realizacji obowiązku szkolnego i obowiązku nauki.

Zaopiniowana warunkowo przez Małopolskiego Kuratora Oświaty uchwała nr XXI/187/2017 Rady Gminy Książ Wielki w sprawie projektu dostosowania sieci gimnazjów do nowego ustroju szkolnego wprowadzonego ustawą - Prawo oświatowe zawiera stopniowe wygaszanie klas gimnazjalnych, aż do całkowitej likwidacji gimnazjum zgodnie z art. 127 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe. Na podstawie powyższego przepisu możliwa jest stopniowa likwidacja gimnazjum bez łączenia go z inną szkołą lub przekształcenia w inną szkołę. Wygaszanie gimnazjum dopuszcza ustawodawca poprzez stopniowe wygaszanie klas gimnazjalnych, aż do całkowitej likwidacji placówki jako samodzielnej jednostki. W związku z tym, stosownie do postanowień art. 127 ust. 4 wyżej cytowanej ustawy na rok szkolny 2017/2018 nie będzie prowadzona rekrutacja do klasy I gimnazjum. W kolejnych latach zlikwidowane zostaną kolejne klasy dotychczasowego Gimnazjum im. Stefana Żechowskiego w Książu Wielkim.

Małopolski Kurator Oświaty nie zaakceptował rozwiązania wprowadzonego przedmiotową uchwałą. Uznał, że zasadnym jest włączenie od 1 września 2017 r. Gimnazjum im. Stefana Żechowskiego w Książu Wielkim do ośmioletniej Szkoły Podstawowej im. ppłk. Juliana Malinowskiego w Książu Wielkim i tym samym zdecydował za Radę Gminy w Książu Wielkim o ostatecznym kształcie sieci szkół na terenie Gminy. Zdaniem strony skarżącej, Kurator narzucając Gminie do realizacji warunek określony w pkt 3 zaskarżonej opinii wykracza poza własne kompetencje.

Ustawodawca w zakresie dostosowania sieci gimnazjów do nowego ustroju szkolnego, oprócz rozwiązań podnoszonych przez Kuratora przewidzianych w art. 129 ww. ustawy dopuszcza stopniowe wygaszanie gimnazjum na podstawie art. 127. Systematyka tych przepisów wskazuje na przyjęcie przez ustawodawcę powyższych rozwiązań. W ocenie strony skarżącej miejsce art. 127 w ustawie Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe nie jest przypadkowe, lecz wynika z racjonalnego działania ustawodawcy. Przepis art.127 został zamieszczony przed art. 129 dopuszczającym przekształcenie gimnazjum w ośmioletnią szkołę podstawową lub włączenie do ośmioletniej szkoły podstawowej. Zatem postanowienia zawarte w art. 127 stanowią samodzielną regulację w przedmiocie likwidacji gimnazjum poprzez stopniowe wygaszanie klas. Nie można przyjąć, aby regulacja zawarta w tym przepisie stanowiła doprecyzowanie wskazanych w art. 129 sposobów likwidacji gimnazjum.

Zdaniem strony skarżącej stanowisko Małopolskiego Kuratora Oświaty zawarte w opinii nie zawiera dostatecznych motywów i nosi znamiona dowolności. Skarżąca Gmina w uzasadnieniu uchwały nr XX/187/2017 wskazała na motywy swojej decyzji. Zaproponowane w uchwale rozwiązanie zostało podjęte po wnikliwej analizie danych demograficznych czyli określenia, jak w najbliższych latach kształtować się będzie liczba dzieci w poszczególnych rocznikach i zapotrzebowania na szkoły w obwodach dotychczasowych. Rada Gminy mając na uwadze przede wszystkim aspekt demograficzny zdecydowała się na stopniowe wygaszanie Gimnazjum. Dotychczasowe szkoły podstawowe i określone obwody szkół w pełni umożliwiają realizację obowiązku szkolnego i obowiązku nauki dzieci oraz młodzieży z terenu Gminy Książ Wielki. Na terenie gminy bardzo dobrze funkcjonuje dowóz dzieci i uczniów do obecnie funkcjonujących szkół. Pomieszczenia po 4 wygaszonym gimnazjum zostaną częściowo zagospodarowane na potrzeby rozlokowania

starszych klas Szkoły Podstawowej w Książu Wielkim. Ponadto do pozostałych pomieszczeń planowane jest przeniesienie biblioteki szkolnej oraz świetlicy, które są zlokalizowane na kondygnacji podziemnej. Zatem zostało przyjęte optymalne rozwiązanie na użytkowanie pomieszczeń po wygaszonym gimnazjum, które umożliwi efektywne wykorzystanie pomieszczeń dydaktycznych. W miarę możliwości kadrowych część nauczycieli wygaszanego gimnazjum posiadających kwalifikacje zostanie przeniesionych do pracy w szkołach podstawowych na terenie Gminy Książ Wielki, kilku nauczycieli odejdzie na emeryturę i świadczenie kompensacyjne oraz kilku będzie przeniesionych w stan nieczynny.

Strona skarżąca zauważyła, że Kurator nie przeprowadził wnikliwej analizy powoływanych w uzasadnieniu przedmiotowej uchwały argumentów przemawiających za wariantem stopniowego wygaszania klas gimnazjalnych aż do całkowitej likwidacji placówki jako samodzielnej jednostki, a skorzystał jedynie z przysługującego mu prawa do wydania warunkowej opinii. Uzależniając pozytywną opinię przedmiotowej uchwały od włączenia Gimnazjum im. Stefana Żechowskiego w Książu Wielkim do ośmioletniej Szkoły Podstawowej im. ppłk. Juliana Malinowskiego w Książu Wielkim naruszył dyspozycję przepisu art. 31 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r. poz. 1943).

Zadania oświatowe realizuje kurator oświaty (w imieniu wojewody), który w szczególności sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi szkołami i placówkami znajdującymi się na obszarze określonego województwa, a także realizuje politykę oświatową państwa (art. 31 pkt 1 i pkt 6 ustawy o systemie oświaty). Zgodnie z dyspozycją art. 31 ust. 1 pkt 6 ustawy o systemie oświaty, realizuje politykę oświatową państwa, a także współdziała z organami jednostek samorządu terytorialnego w tworzeniu i realizowaniu odpowiednio regionalnej i lokalnej polityki oświatowej, zgodnych z polityka oświatową państwa. Mając na uwadze przepis art. 31 ust. 1 pkt 6 wymienionej wyżej ustawy Małopolski Kurator Oświaty winien współdziałać z Gminą przy wyborze najbardziej racjonalnego dla Gminy Książ Wielki sposobu likwidacji gimnazjum.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Kurator Oświaty wniósł o jej oddalenie.

W ocenie Kuratora zaskarżona opinia odpowiada prawu, a zarzuty stawiane przez skarżącego nie zasługują na uwzględnienie.

Zarzut naruszenia art. 208 ust. 3 i art. 127 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające - Prawo oświatowe uznano za chybiony, gdyż wskazując w swojej opinii potrzebę zastosowania art. 129 ust. 1 pkt 2 Przepisy wprowadzające Prawo oświatowe w odniesieniu do Gimnazjum im Stefana Żechowskiego w Książu Wielkim Małopolski Kurator Oświaty skorzystał z uprawnienia wynikającego z art. 208 ust. 4 ww. ustawy. Ponadto nie sposób zgodzić się z twierdzeniem strony skarżącej, że stanowisko Małopolskiego Kuratora Oświaty nie zawiera dostatecznych motywów i nosi znamiona dowolności. W uzasadnieniu kwestionowanej opinii Małopolski Kurator Oświaty wyjaśnił, że ze względu na użytkowanie jednego budynku przez publiczną szkolę podstawową i publiczne gimnazjum optymalnym rozwiązaniem jest zastosowanie art. 129 ust. 1 pkt 2 Przepisów wprowadzających Prawo oświatowe takie rozwiązanie usprawni zarządzanie i umożliwi efektywne wykorzystanie pomieszczeń dydaktycznych.

Zwrócono uwagę na fakt, że Szkoła Podstawowa im. ppłk. Juliana Malinowskiego zlokalizowana w Książu Wielkim przy ul. Reja 4 wchodzi w skład Zespołu Szkolno-Przedszkolnego, tak więc zastosowanie przez Radę Gminy Książ Wielki w uchwale o której mowa w art. 210 Przepisów wprowadzających Prawo oświatowe warunku wskazanego w pkt 3 skarżonej opinii mogło usprawnić jej zarządzanie. Począwszy od dnia 1 września 2017 r. za zadania wynikające z art. 7 ust. 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2016 r. poz. 1379, z późn. zm.), związane z zapewnieniem:

a) w miarę możliwości odpowiednich warunków organizacyjnych do realizacji zadań dydaktycznych i opiekuńczo-wychowawczych;

b) bezpieczeństwa uczniom i nauczycielom w czasie zajęć organizowanych przez szkołę na obszarze całego kompleksu szkolnego przy ul. Reja 4 w Książu Wielkim, w związku z brzmieniem art. 238 ust. 1 Przepisów wprowadzających Prawo oświatowe odpowiadałby jeden dyrektor.

W uzasadnieniu załączonym do uchwały nr XXI/186/2017 Rady Gminy Książ Wielki z dnia 15 lutego 2017 r. w sprawie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych do nowego ustroju szkolnego, wprowadzonego ustawą - Prawo oświatowe wskazano, że w szkołach podstawowych funkcjonują oddziały przedszkolne i punkty przedszkolne, zatem liczba sal lekcyjnych jest zbyt mała, aby pomieścić placówki wychowania przedszkolnego ze szkoła 8-klasową. Funkcjonowanie placówek szkolnych w tym kształcie spowoduje konieczność zorganizowania zajęć w klasach łączonych oraz nauki w systemie dwuzmianowym. Powyższe stwierdzenie powinno implikować konkretne działania Rady Gminy Książ Wielki usprawniające sferę zarządzania w szkołach dla których organem prowadzącym jest Gmina, szczególnie w kontekście efektywnego wykorzystywania pomieszczeń dydaktycznych.

Ponadto w uzasadnieniu uchwały nr XXI/187/2017 Rady Gminy Książ Wielki z dnia 15 lutego 2017 r. w sprawie projektu dostosowania sieci gimnazjów do nowego ustroju szkolnego, wprowadzonego ustawa - Prawo oświatowe wskazano jedynie intencję organu prowadzącego, że pomieszczenia po wygaszonym gimnazjum częściowo zostaną zagospodarowane przez starsze klasy Szkoły Podstawowej w Książu Wielkim. Zarówno w samej uchwale jak i w uzasadnieniu brak jest uszczegółowienia ile pomieszczeń obecnie wykorzystywanych przez Gimnazjum im. Stefana Żechowskiego w Książu Wielkim zostanie przekazane w roku szkolnym 2017/2018 i 2018/2019 do dyspozycji dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego, w skład którego wchodzi Szkoła Podstawowa im. ppłk. Juliana Malinowskiego w Książu Wielkim.

W ocenie Kuratora zarzut naruszenia art. 31 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty również jest nietrafny ponieważ w ust. 1 ww. artykułu w zakresie zadań i kompetencji kuratora oświaty wskazane zostało, że kurator oświaty w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, tak więc kompetencje i zadania wymienione w art. 31 ust. 1 pkt 1 do 14 nie są wyliczeniem enumeratywnym. Małopolski Kurator Oświaty skorzystał z uprawnienia wynikającego z art. 208 ust. 4 Przepisów wprowadzających Prawo oświatowe w związku z powyższym nie wykroczył poza swoje kompetencje. Zgodnie z ust. 3 ww. przepisu opinia kuratora oświaty dotyczy uchwały, o której mowa w art. 206 ust. 1, w zakresie, o którym mowa w art. 206 ust. 2 pkt 1-3 oraz zawiera w szczególności ocenę zgodności z prawem rozwiązań zaproponowanych w tej uchwale oraz ocenę w zakresie zapewnienia przez jednostkę samorządu terytorialnego możliwości realizacji obowiązku szkolnego i obowiązku nauki, a w przypadku, o którym mowa w art. 206 ust. 4, także możliwości realizacji obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego przez dzieci i młodzież zamieszkałe na terenie danej gminy. W związku z powyższym opiniowaniu przez kuratora oświaty podlega także plan sieci prowadzonych przez gminę publicznych gimnazjów i klas dotychczasowych publicznych gimnazjów prowadzonych w szkołach podstawowych. W tym też zakresie kurator oświaty może wskazywać zmiany, które należy uwzględnić w uchwale, o której mowa w art. 210.

Z powyższych względów Małopolski Kurator Oświaty w oparciu o art. 208 ust. 4 Przepisów wprowadzających Prawo oświatowe wskazał jako jedną ze zmian, które należy uwzględnić w uchwale o której mowa w art. 210 kwestionowany przez Gminę Książ Wielki warunek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2016 r. poz.1066, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie " P.p.s.a.", sąd administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że w granicach danej sprawy sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Legalność aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek terytorialnego badana jest pod względem formalnym, jak i materialnoprawnym.

W tej sprawie Gmina Książ Wielki nie zaskarżyła całej opinii Kuratora Oświaty z dnia 13 marca 2017 r., znak: SEPZ-I.542.192.2017.BR, ale tylko warunek opisany w punkcie trzecim tejże opinii. W związku z zakreślonym w skardze zakresem zaskarżenia, Sąd jest związany granicami tej sprawy i będzie kontrolował tylko warunek nr 3 zaskarżonej opinii, taki bowiem zakres zaskarżenia zawarto w skardze.

Podstawą prawną wydania zaskarżonej opinii jest art. 208 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 60), zwanej dalej w skrócie "Przepisami wprowadzającymi".

Zgodnie z tym przepisem opinii kuratora oświaty wymaga uchwała w sprawie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego wprowadzonego ustawą - Prawo oświatowe w zakresie:

1) planu sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez gminę, a także granic obwodów publicznych szkół podstawowych z wyjątkiem specjalnych, mających siedzibę na obszarze gminy, z zastrzeżeniem art. 88 ust. 2 ustawy - Prawo oświatowe prowadzonych przez gminę, a także przez inne organy, na okres od dnia 1 września 2017 r. do dnia 31 sierpnia 2019 r.;

2) planu sieci prowadzonych przez gminę publicznych gimnazjów i klas dotychczasowych publicznych gimnazjów prowadzonych w szkołach podstawowych, liceach ogólnokształcących, technikach i branżowych szkołach I stopnia oraz granic obwodów dotychczasowych publicznych gimnazjów i klas dotychczasowych gimnazjów z wyjątkiem specjalnych, mających siedzibę na obszarze gminy, z zastrzeżeniem art. 88 ust. 2 ustawy - Prawo oświatowe, prowadzonych przez gminę, a także przez inne organy, na okres od dnia 1 września 2017 r. do dnia 31 sierpnia 2019 r.;

3) warunków przekształcenia dotychczasowych gimnazjów w ośmioletnie szkoły podstawowe, prowadzonych przez gminę, w tym:

a) dnia rozpoczęcia działalności przez ośmioletnią szkołę podstawową określoną zgodnie z art. 129 ust. 2,

b) roku szkolnego, w którym rozpoczyna się kształcenie w klasie I ośmioletniej szkoły podstawowej.

Opinia, o którem mowa w art. 208 ust. 3 Przepisów wprowadzających, ma zawierać w szczególności ocenę zgodności z prawem rozwiązań zaproponowanych w uchwale w sprawie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego wprowadzonego ustawą - Prawo oświatowe oraz ocenę w zakresie zapewnienia przez jednostkę samorządu terytorialnego możliwości realizacji obowiązku szkolnego i obowiązku nauki, a w przypadku, gdy uchwała dodatkowo obejmuje zmianę uchwały o sieci przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w zakresie oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych - także możliwości realizacji obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego przez dzieci i młodzież zamieszkałe na terenie danej gminy.

Jak wynika z art. 208 ust. 5 Przepisów wprowadzających, opinia kuratora jest wiążąca, nie służy od niej zażalenie, ale na tę opinię można wnieść skargę do sądu administracyjnego.

Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że opinia o której mowa w art. 208 ust. 3 Przepisów wprowadzających stanowi akt nadzoru nad organami samorządu terytorialnego. Jest to bowiem jednostronne i władcze wkroczenie podmiotu usytuowanego poza samorządem w działalność samorządową z zakresu zadań oświatowych.

Przechodząc do kontroli zaskarżonego punktu (warunku) opinii to w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że strona skarżąca Gmina Książ Wielki spełniła przesłanki do skutecznego wniesienia skargi, tj. zgodnie z art. 98. ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie u.s.g., skarga została wniesiona w terminie 30 dniowym liczonym od daty doręczenia opinii Kuratora oświaty. Skarga została poprzedzona uchwałą Rady Gminy Książ Wielki w sprawie wniesienia skargi. Nie ulega także wątpliwości, że strona skarżąca ma interes prawny we wniesieniu skargi. Kurator oświaty zakwestionował bowiem uchwały Rady Gminy Książ Wielki.

W pierwszej kolejności należy podnieść uchybienie, które Sąd zauważył w sprawie, a które dotyczy sposobu wykonywania kompetencji przez Kuratora oświaty. Zaskarżoną opinię wydał Małopolski Kurator Oświaty występując w imieniu własnym, czym naruszył obowiązujące przepisy.

Zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r. poz. 1943), kurator oświaty w imieniu wojewody wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa. Analogiczne rozwiązanie będzie zawierał art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2017 r. poz. 59) zgodnie z którym kurator oświaty, w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa. Art. 4 pkt 17 Prawa oświatowego definiuje kuratora oświaty jako kierownika kuratorium oświaty będącej jednostką organizacyjną wchodząca w skład zespolonej administracji rządowej w województwie.

Tym samym skoro z art. 31 ust. 1 Prawa oświatowego (i utrzymuje taką regulację nowe Prawo oświatowe) wynika, że kurator oświaty wykonuje zadania i kompetencje w imieniu wojewody, to także i zaskarżona opinia powinna być wydana w imieniu wojewody, a nie w imieniu własnym kuratora oświaty. Wada ta nie uzasadnia samodzielnie uchylenie zaskarżonej opinii, ale wskazuje na brak stosowania przepisów ustawy dotyczących sposobu wykonywania kompetencji przez kuratora.

Istotą tej sprawy jest spór pomiędzy Małopolskim Kuratorem Oświaty a Gminą Książ Wielki co do jednego warunku zawartego w zaskarżonej opinii. Stosownie do tego warunku Małopolski Kurator Oświaty uzależnił wyrażenie pozytywnej opinii o przedłożonych do oceny uchwałach Rady Gminy Książ Wielki od zastosowania art. 129 ust. 1 pkt 2 Przepisów wprowadzających w odniesieniu do Gimnazjum im. Stefana Żechowskiego w Książu Wielkim. W uzasadnieniu Kurator Oświaty wskazał, że gimnazjum może być przekształcone albo w ośmioklasową szkołę podstawową albo włączone do ośmioklasowej szkoły podstawowej. Ponieważ "przedmiotowa uchwała" nie uwzględnia ani przekształcenia Gimnazjum im. Stefana Żechowskiego w Książu Wielkim w ośmioklasową szkołę podstawową ani jego włączenia do ośmioklasowej szkoły podstawowej, to brak takiego jest wadliwy. Ponadto Kurator Oświaty wskazał, że optymalnym rozwiązaniem będzie włączenie Gimnazjum im. Stefana Żechowskiego w Książu Wielkim od dnia 1 września 2017 r. do ośmioklasowej Szkoły Podstawowej im. ppłka Juliana Malinowskiego w Książu Wielkim, a to ze względu na użytkowanie jednego budynku przez Szkołę Podstawową i Gimnazjum i takie rozwiązanie usprawni zarządzanie tymi jednostkami i umożliwi wykorzystanie pomieszczeń dydaktycznych.

Natomiast Gmina Książ Wielki kwestionuje takie stanowisko Kuratora Oświaty wskazując, że z art. 127 Przepisów wprowadzających wynika, że możliwa jest stopniowa likwidacja gimnazjum bez przekształcania w szkołę podstawową lub łączenia z inną szkołą. Zgodnie zaś z art. 127 ust. 4 Przepisów wprowadzających na rok szkolny 2017/2018 nie będzie prowadzona rekrutacja do klasy I gimnazjum.

Rozstrzygając ten spór należy stwierdzić, że w uzasadnieniu uchwały Rady Gminy Książ Wielki z dnia 15 lutego 2017 r. nr XXI/187/2017 w sprawie projektu dostosowania sieci gimnazjów do nowego ustroju szkolnego wprowadzonego ustawą – Prawo oświatowe, nie zawarto żadnej informacji o łączeniu Gimnazjum im. Stefana Żechowskiego w Książu Wielkim z jakąkolwiek szkołą podstawową lub przekształcanie w szkołę podstawową.

Zgodnie z art. 127 ust. 1 i ust. 4 Przepisów wprowadzających z dniem 1 września 2017 r. likwiduje się klasę pierwszą, a w latach następnych kolejne klasy dotychczasowego gimnazjum, a na rok szkolny 2017/2018 nie przeprowadza się postępowania rekrutacyjnego do klasy pierwszej dotychczasowego gimnazjum. Oznacza to, że w dotychczasowym trzyletnim gimnazjum, po 1 września 2017 r. będą uczyły się klasy drugie i trzecie - w roku szkolnym 2017/2018 i tylko klasy trzecie w roku szkolnym 2018/2019. Z końcem roku szkolnego 2018/2019, czyli z dniem 31 sierpnia 2019 r. nastąpi zakończenie działalności gimnazjów. Potwierdza to art. 127 ust. 3 Przepisów wprowadzających zgodnie z którym w latach szkolnych 2017/2018 i 2018/2019 do dotychczasowego gimnazjum, do którego nie ma już naboru do klasy pierwszej, a które nadal funkcjonuje jako gimnazjum - stosuje się przepisy dotychczasowe. Wprost koresponduje z tym także art. 127 ust. 2 Przepisów wprowadzających, zgodnie z którym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego prowadzącej dotychczasowe gimnazjum w terminie do dnia 30 listopada 2019 r. w drodze uchwały, stwierdza zakończenie jego działalności.

Tym samym nie budzi wątpliwości, że zgodnie z art. 127 Przepisów wprowadzających ustawodawca pozwolił organom gmin na prowadzenie gimnazjów także po dniu 1 września 2017 r., aż do zakończenia tej formy organizacyjnej wykonywania zadań oświatowych, czyli do końca roku szkolnego 2018/2019.

Z kolej art. 129 Przepisów wprowadzających pozwala na przekształcanie gimnazjum w:

1) ośmioletnią szkołę podstawową lub poprzez włączenie do ośmioletniej szkoły podstawowej,

2) trzyletnie liceum ogólnokształcące lub poprzez włączenie do trzyletniego liceum ogólnokształcącego,

3) czteroletnie technikum lub poprzez włączenie do czteroletniego technikum,

4) czteroletnie liceum ogólnokształcące lub poprzez włączenie do czteroletniego liceum ogólnokształcącego,

5) pięcioletnie technikum lub poprzez włączenie do pięcioletniego technikum,

6) branżową szkołę I stopnia lub poprzez włączenie do branżowej szkoły I stopnia.

Wybór sposobu postepowania, tj. albo pozostawienie gimnazjum w dotychczasowej formie, albo też przekształcenie w jedną z placówek oświaty wymieniona w art. 129 ust. 1 i ust. 3 Przepisów wprowadzających należy do organu stanowiącego gminy. O tym, czy po 1 września 2017 r. pozostawić gimnazjum do dalszego funkcjonowania (aż do końca roku szkolnego 2018/2019), czy też je przekształcić rozstrzyga organ stanowiący gminy, a nie kurator oświaty.

Rację ma Gmina Książ Wielki zarzucając w tej sprawie przekroczenie kompetencji przez Kuratora Oświaty poprzez wprowadzenie warunku polegającego na włączeniu Gimnazjum im. Stefana Żechowskiego w Książu Wielkim do Szkoły Podstawowej im. ppłka Juliana Malinowskiego w Książu Wielkim. Takiej podstawy prawnej do wiążącego sugerowania Radzie Gminy sposobu przekształcenia gimnazjum nie zawiera art. 208 ust. 3 Przepisów wprowadzających. Przepis ten bowiem określa, że opinia kuratora zawiera w szczególności ocenę zgodności z prawem rozwiązań zaproponowanych w uchwale oraz ocenę w zakresie zapewnienia przez jednostkę samorządu terytorialnego możliwości realizacji obowiązku szkolnego i obowiązku nauki. Sąd nie dostrzega, aby uchwała Rady Gminy Książ Wielki z dnia 15 lutego 2017 r. nr XXI/187/2017 w sprawie projektu dostosowania sieci gimnazjów do nowego ustroju szkolnego wprowadzonego ustawą – Prawo oświatowe naruszała prawo. Także Kurator Oświaty nie wskazał, aby ta uchwała naruszała prawo, a gdyby takie wskazanie miało nastąpić, to wówczas Kurator Oświaty winien wykazać, który przepis został naruszony.

Kurator Oświaty nie wykazał także, że treść uchwały Rady Gminy Książ Wielki z dnia 15 lutego 2017 r. nr XXI/187/2017 nie zapewnia przez Gminę Książ Wielki możliwości realizacji obowiązku szkolnego i obowiązku nauki.

W istocie w tej sprawie Kurator Oświaty oparł swoją opinię nie tyle na kryterium naruszenia prawa przez Radę Gminy Książ Wielki, ile na kryterium oceny efektywności lub celowości działania Rady Gminy. Jak bowiem podaje to Kurator w samej opinii, jak i dodatkowo w odpowiedzi na skargę, stanowisko to podyktowane było chęcią usprawnienia zarządzania placówką oświaty i dążeniem do efektywnego wykorzystywania sal lekcyjnych w Gminie Książ Wielki.

Powołany art. 208 Przepisów wprowadzających nie reguluje całościowo procedury nadzoru w zakresie opiniowania aktów organów samorządu. Wykładnia tego przepisu powinna uwzględniać między innymi regulacje dotyczące kryterium nadzoru nad samorządem terytorialnym. Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że kryterium nadzoru nad samorządem terytorialnym jest kryterium zgodności z prawem. Wynika to nie tylko z art. 85 u.s.g. ale także, a może przede wszystkim, z art. 171 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) zgodnie z którym działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Kryterium legalności oznacza obowiązek oceny działalności danego podmiotu (w przypadku samorządu – organu tego samorządu) jedynie w zakresie zgodności z obowiązującym prawem.

Wprawdzie ustawodawca w art. 208 ust. 3 Przepisów wprowadzających posłużył się - przy regulacji zakresu oceny zawieranej w opinii kuratora - pojęciem "w szczególności", ale to pojęcie nie oznacza, że owo "w szczególności" mogło tylko przykładowo wskazywać jedno kryterium nadzoru, a tym samym kurator mógłby wiążąco oceniać uchwałę w procedurze nadzorczej także w oparciu o inne kryteria.

Prokonstytucyjna wykładnia art. 208 ust. 3 Przepisów wprowadzających nie pozwala na domniemywanie innych kryteriów nadzoru ponad legalność. Zawarte w art. 208 ust. 3 Przepisów wprowadzających pojęcie "w szczególności" nie pozwala na poszerzenie kryteriów nadzoru o np. celowość, efektywność lub nawet zasadność wykorzystywania sal lekcyjnych. W przedmiotowej sprawie w istocie Kurator Oświaty oparł swoje rozstrzygniecie w zakresie warunku nr 3 o kryterium celowości, to bowiem Kurator ocenił, że najbardziej celowym byłoby włączenie Gimnazjum do Szkoły Podstawowej. Takie działanie Kuratora nie znajduje podstaw prawnych. Nie może Kurator Oświaty zastępować organów samorządu we wskazywaniu na sposoby wykonywania zadań oświatowych, kierując się np. efektywnością lub celowością. Gdyby tak było, to organy samorządu musiałyby niejako "wsłuchiwać się" w poglądy kuratora oświaty i konstruować uchwały nie tylko zgodne z prawem, ale także zgodne z oceną pozaprawną (np. celowościową) organu zewnętrznego. To zaś oznaczałoby podważanie fundamentalnej zasady samorządu, jaka jest zasada decentralizacji i zmierzałoby w kierunku centralizacji instytucji samorządu, co de facto prowadziłoby do likwidacji samorządu terytorialnego w obecnym modelu ustroju konstytucyjnego.

Skoro nadal zadania oświatowe stanowią zadania samorządu terytorialnego i to samorząd terytorialny odpowiada za ich wykonywanie. Nie ma możliwości poszerzenia nadzoru o takie kryteria jak np. celowość lub zasadność. Skoro jednostkom samorządu terytorialnego przyznana została samodzielność w wykonywaniu powierzonych mu ustawowo zadań, to ingerencja w tę samodzielność poprzez wiążące wskazywanie na sposoby wykonywania zadań samorządowych w zasadzie winna być wykluczona, a na pewno nie może opierać się na domniemaniu działania organu wykonującego czynności nadzorcze. Samodzielność samorządu podlega ochronie sądowej (art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP).

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 148 P.p.s.a., uchylił warunek nr 3 zaskarżonej opinii Kuratora Oświaty.

W związku z uchyleniem w tym zakresie zaskarżonej opinii, Kurator Oświaty utracił możliwość ponownego wyrażania w tym samym zakresie opinii. Zgodnie z art. 208 ust. 2 Przepisów wprowadzających, kurator oświaty opiniuje uchwałę w ciągu 21 dni od dnia otrzymania. Skoro ten termin w tej sprawie już minął, a Sąd uchylił jeden z warunków zaskarżonej opinii, to należy uznać że zaistniała sytuacja uregulowana w art. 89 ust. 2 u.s.g. to znaczy jest to przypadek, w którym uchwały Rady Gminy przekazane Kuratorowi Oświaty zostały zaopiniowane bez warunku nr 3.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.