Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1882/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta~Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędzia NSA del. Tomasz Zbrojewski Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Świątniki Górne od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 7/14 w sprawie ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Świątnikach Górnych z dnia 7 sierpnia 2007 r. nr XI/86/2007 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy Świątniki Górne na rzecz Wojewody Małopolskiego kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 19 marca 2014 r. po rozpoznaniu skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Świątnikach Górnych z dnia 7 sierpnia 2007 r., Nr: XI/86/2007 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Świątniki Górne, w punkcie I. stwierdził nieważność części tekstowej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i Gminy Świątniki Górne w zakresie obejmującym: § 7 ust. 3 pkt 3 tiret jedenaste, trzydzieste i trzydzieste pierwsze; § 10 ust. 2 pkt 1 i pkt 4 w zakresie słowa "UR"; § 10 ust. 2 pkt 3; § 14 ust. 2 pkt 4; § 14 ust. 4 pkt 5 i 8; § 27; § 33 ; § 47 ust. 6 pkt 4 i ust. 7; w punkcie II. stwierdził nieważność załącznika nr 1 do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i Gminy Świątniki Górne w zakresie obejmującym: 1) teren koloru jasnożółtego nieoznaczony jakimkolwiek symbolem i położony pomiędzy obszarami oznaczonymi symbolami: KDD, B:1MN-RM, B:1MN-RM (c) i B:RM (c) wyznaczony odrębnymi liniami rozgraniczającymi na arkuszu nr 173.114.14; 2) teren koloru szarego nieoznaczony jakimkolwiek symbolem i położony pomiędzy obszarami oznaczonymi symbolami: 06 KDz K-1942 a terenami oznaczonymi E:ZLd, E:MN, i E:WS wyznaczony odrębnymi liniami rozgraniczającymi na arkuszu nr 173.132.07 i nr arkusza 173.132.12; 3) teren koloru szarego nieoznaczony jakimkolwiek symbolem i położony pomiędzy obszarami oznaczonymi symbolami: 06 KDz K-1942 a terenami oznaczonymi E:MN-RM, E:MN i E:RZ wyznaczony odrębnymi liniami rozgraniczającymi na arkuszu nr 173.132.07; 4) teren koloru szarego nieoznaczony jakimkolwiek symbolem i położony pomiędzy obszarami oznaczonymi symbolami: KDD a terenami oznaczonymi E:MN-RM (c), E:MN-RM i E:RM wyznaczony odrębnymi liniami rozgraniczającymi na arkuszu nr 173.132.01; 5) teren koloru szarego nieoznaczony jakimkolwiek symbolem i położony pomiędzy obszarami oznaczonymi symbolami: 02 KDL k-601375 a terenami oznaczonymi A:Zld, A:MN, A:RM, A:UPz wyznaczony odrębnymi liniami rozgraniczającymi na arkuszu nr 173.114.23 i nr 173.132.03; 6) teren koloru szarego nieoznaczony jakimkolwiek symbolem i położony pomiędzy obszarami oznaczonymi symbolami: KDD a terenami oznaczonymi A:MN, A:RZ, A:RU (c), A:WS, A:RM i A:ZLd wyznaczony odrębnymi liniami rozgraniczającymi na arkuszu nr 173.114.23; 7) teren koloru szarego nieoznaczony jakimkolwiek symbolem i położony pomiędzy obszarami oznaczonymi symbolami: KDD a terenami oznaczonymi A:R, A:E i A:RZ wyznaczony odrębnymi liniami rozgraniczającymi na arkuszu nr 173.114.18; 8) teren koloru szarego nieoznaczony jakimkolwiek symbolem i położony pomiędzy obszarami oznaczonymi symbolami: 02 KDZ K-2167 a terenami oznaczonymi D:ZLd i D:MN-RM (b) wyznaczony odrębnymi liniami rozgraniczającymi na arkuszu nr 173.114.08; 9) teren koloru jasnożółtego nieoznaczony jakimkolwiek symbolem i położony pomiędzy obszarami oznaczonymi symbolami: KDD a terenami oznaczonymi C:MN i C:R wyznaczony odrębnymi liniami rozgraniczającymi na arkuszu nr 173.114.13; 10) teren koloru szarego nieoznaczony jakimkolwiek symbolem i położony pomiędzy obszarami oznaczonymi symbolami: KDD a terenami oznaczonymi D:MN-RM (c), D:RM (c), D:ZLd, D:US (c), D:R i D:MN-RM wyznaczony odrębnymi liniami rozgraniczającymi na arkuszu nr 173.114.13; 11) teren koloru jasnożółtego nieoznaczony jakimkolwiek symbolem i położony pomiędzy obszarami oznaczonymi symbolami: 04 KDZ K-2030 a terenami oznaczonymi B:UPo (f), B:MN-U i B:RM wyznaczony odrębnymi liniami rozgraniczającymi na arkuszu nr 173.114.19; 12) teren koloru szarego nieoznaczony jakimkolwiek symbolem i położony pomiędzy obszarami oznaczonymi symbolami: KDD a terenami oznaczonymi B1:MN-RM (a), B1:MN-RM i B:RM wyznaczony odrębnymi liniami rozgraniczającymi na arkuszu nr 173.114.19 i nr 173.114.24; 13) teren koloru szarego nieoznaczony jakimkolwiek symbolem i położony pomiędzy obszarami oznaczonymi symbolami: 04 KDL k-6011360 i 04KDZ K-2030 a terenami oznaczonymi B:RZ, B1MN-RZ i B1 MN-RM wyznaczony odrębnymi liniami rozgraniczającymi na arkuszu nr 173.114.20; 14) teren koloru jasnożółtego nieoznaczony jakimkolwiek symbolem i położony pomiędzy obszarami oznaczonymi symbolami: 05 KDL k-601366 a terenami oznaczonymi B1 MN-RM (a), B:MN, B:R i B:MN (a) wyznaczony odrębnymi liniami rozgraniczającymi na arkuszu nr 173.114.20; 15) teren koloru jasnożółtego nieoznaczony jakimkolwiek symbolem i położony pomiędzy obszarami oznaczonymi symbolami: 02 KDZ K-2167 a terenami oznaczonymi B:MN-U (c), B1 MN-RM i B:MN (c) wyznaczony odrębnymi liniami rozgraniczającymi na arkuszu nr 173.114.19; 16) teren koloru jasnożółtego nieoznaczony jakimkolwiek symbolem i położony pomiędzy obszarami oznaczonymi symbolami: 02 KDZ K-2167 a terenami oznaczonymi B:P, B:R, B:MN (c), B:RZ i B1MN-RM (c) wyznaczony odrębnymi liniami rozgraniczającymi na arkuszu nr 173.114.19; 17) teren koloru jasnożółtego nieoznaczony jakimkolwiek symbolem i położony pomiędzy obszarami oznaczonymi symbolami: 02 KDZ K-2167 a terenami oznaczonymi B:P (f), B:P (b,f,), B:RZ, B:ZL, B:R, B:ZLd, B:RM (f) i KDW wyznaczony odrębnymi liniami rozgraniczającymi na arkuszu nr 173.114.19; w punkcie III. stwierdził nieważność załącznika nr 1 do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i Gminy Świątniki Górne w zakresie obejmującym obszary oznaczone symbolami: A:RM, B:RM, C:RM, D:RM, E:RM oraz A:US, B:US, C:US, D:US, E:US a także A:U-KS i D:U-KS.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżając uchwałę Rady Miejskiej w Świątnikach Górnych z dnia 7 sierpnia 2007 r. Wojewoda Małopolski wskazał na szereg niezgodności tekstu i rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu nadzoru z analizy załącznika nr 1 do uchwały (rysunku planu) wynika, że niektóre obszary wyznaczone na rysunku planu miejscowego (prawdopodobnie drogi) nie zostały opisane symbolem literowym, co skutkuje naruszeniem zasad sporządzania planu. Braki w opisie wystąpiły na rysunku planu przyjętym przez Radę Miejską, opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Woj. Małopol. z 2007 r. Nr 660, poz. 4329. Wojewoda podniósł przy tym, że brak oznaczenia na załączniku graficznym do uchwały oznaczenia symbolicznego dróg nie może być uznane za omyłkę czy błąd kreślarski. Wojewoda wskazał też, że brak jest podstaw do zakwalifikowania przez Gminę terenów o brakujących symbolach do "dróg gminnych dojazdowych wewnętrznych". Zarówno bowiem w tekście przedmiotowego planu, jak i w legendzie rysunku planu, nie występuje takie przeznaczenie jak "droga gminna dojazdowa wewnętrzna". W § 14 ust. 3 pkt 3 uchwały zawarto natomiast zupełnie przeciwny do powyższego zapis, że: "wewnętrzną obsługę komunikacyjną zapewniającą dojazd i dostęp nieruchomości do dróg publicznych, należy zapewnić przez wewnętrzne drogi dojazdowe, których przebieg określono na rysunku planu; drogi te nie stanowią dróg publicznych i nie wymagają przejęcia przez gminę - zgodnie z przepisami odrębnymi". Tak więc w planie określono przeznaczenie niektórych terenów: drogi gminne - dojazdowe (KDD) oraz drogi wewnętrzne (KDW), do czego organ nadzoru nie wnosi zastrzeżeń – nie występuje natomiast teren: "drogi gminne dojazdowe wewnętrzne". Poza powyższym, tereny o brakującym na rysunku planu symbolu są oznaczone różnym kolorem: białym, szarym i jasnożółtym, co również uniemożliwia jednoznaczną identyfikację ich przeznaczenia, bowiem nie znajduje odniesienia w legendzie rysunku planu. Z uwagi na naruszenie zasad sporządzania planów miejscowych określonych w art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 4 pkt 1 i § 8 ust. 2 zasadnym, zdaniem Wojewody, był wniosek o stwierdzenie nieważności przywołanej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Świątnikach Górnych wniosła o jej oddalenie w całości.

Wyrokiem z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1561/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Świątnikach Górnych z dnia 7 sierpnia 2007 r. Nr XI/86/2007 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Świątniki Górne w części obejmującej: § 7 ust. 3 pkt 3 w zakresie wymienionych tam terenów: UPo – usługi oświaty, UPz – usługi zdrowia i ochrony socjalnej, UKr - usługi kultu religijnego, US – tereny sportu i rekreacji, R- tereny upraw rolnych, RR-K- rezerwa terenów rolnych pod przewidywaną obwodnicę centrum miasta Świątniki Górne, RZ - tereny łąk i pastwisk, ZP - tereny zieleni parkowej i urządzonej, ZLd – tereny dolesień; - tereny sieci i urządzeń infrastruktury technicznej: W- urządzenia zaopatrzenia w wodę, K- urządzenia oczyszczania ścieków sanitarnych, G - urządzenia gazownicze, E - urządzenia energetyczne; KDW- droga wewnętrzna dojazdowa; U-KS tereny obsługi ruchu drogowego; § 10 ust. 2 pkt. 1 i pkt. 4 w zakresie symbolu "UR"; § 14 ust 2 pkt. 4; § 14 ust. 3 pkt. 3 ; § 14 ust. 4 pkt. 6 w zakresie symbolu "UPo", "UPz", "UKr"; § 14 ust. 4 pkt 8 i 9; § 23 ust. 4 pkt 3; § 27 ; § 29; § 30; § 32; § 33; § 35; § 36; § 38; § 39; § 40; § 41; § 43; § 44; § 45; § 46; § 47 ust. 6 pkt 4 i pkt 5; § 47 ust. 7; § 51 ust. 1 pkt 1 w zakresie symbolu "RU". Stwierdzono także nieważność zaskarżonej uchwały w części graficznej obejmującej obszary oznaczone symbolami: KDW, A:RM, B:RM, C:RM, D: RM, E:RM, A:UKr, B:UKr, E:UKr, A:UPo, B:UPo, C:UPo, D:UPo, E:UPo, A:UPz, A:US, B:US, C:US,D:US, E:US, A:RU, D:RU, E:RU, A:ZP, C:ZP; D:ZP, A:ZD, A:R, B:R, C:R, D:R, E:R, A:RZ, B:RZ; C:RZ, D:RZ, E:RZ, A:ZL, B:ZL, C:ZL, D:ZL, E:ZL, A:ZLd, B:ZLd, C:ZLd, C:ZLd1, D:ZLd, D:ZLd1, E: ZLd, A:W, B:W, C:W, D:W, E:W, A:E, A: G, K, A: RRK, B: RRK, A:U-KS, D:U-KS; a także obszary terenów wyznaczonych na rysunku planu odrębnymi liniami rozgraniczającymi nie oznaczone żadnym odrębnym symbolem oraz wyznaczone na rysunku planu nieprzekraczalne linie zabudowy wzdłuż tych terenów.

Wyrokiem z dnia 27 września 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skarg kasacyjnych Gminy Świątniki Górne oraz Rady Miejskiej w Świątnikach Górnych, uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lutego 2013 r. i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny przyznał rację skarżącemu kasacyjnie, że ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, czy wskutek uchwalenia planu miejscowego w istocie wzrosła wartość terenów, dla których nieustalono stawki procentowej opłaty planistycznej i w odniesieniu do których została stwierdzona nieważność regulujących ich przeznaczenie norm planu. Stwierdzenie z tej przyczyny nieważności postanowień planu może nastąpić jedynie po zbadaniu tej koniecznej okoliczności. W uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji brak jest wyczerpujących rozważań w tym względzie, co narusza przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

NSA stwierdził również, że uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera wbrew wymogom powołanej wyżej normy bliższych rozważań co do przyczyn unieważnienia w części graficznej obszarów oznaczonych symbolami literowymi w pkt 2 sentencji rozstrzygnięcia. Identycznie oceniono brak szczegółowych rozważań co do wskazanych skardze kasacyjnej regulacji pisemnej części uchwały w zakresie § 14 ust.4 pkt 8 i 9, § 23 ust. 4 pkt 3, 27,29, 30,32, 33, 35,36, 38-41, 43-46, 47 ust. 6 pkt. 5, 47 ust.7, 51 ust.1 pkt 1 w zakresie symbolu "Ru". Jeżeli nawet przyczyną stwierdzenia nieważności przynajmniej części postanowień było nieustalenie opłat planistycznych, co do tych obszarów sąd zobligowany był zawrzeć w uzasadnieniu precyzyjne wyjaśnienia w tym względzie w odniesieniu do konkretnie wskazanych norm (część tekstowa), symboli literowych (część graficzna). Podkreślono jednak przedwczesność takiej oceny przez sąd, wynikającą z braku poprzedzających ją badań, co do rzeczywistego wzrostu wartości tych terenów ze względu na uchwalenie planu. Zwrócono uwagę na przepis § 23 ust.4 pkt 3 planu, który odnosi się do terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a więc obszarów, dla których ustalono stawkę procentową opłaty planistycznej. Sąd w żaden sposób nie wyjaśnił powodów, dla których stwierdził nieważność tej normy.

Jednocześnie NSA podzielił pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, że zgodnie z art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obydwie części planu (graficzna i tekstowa) winny być spójne, co oznacza że pełny obraz rozwiązań planistycznych tj. przeznaczenie poszczególnych obszarów na terenie objętych planem daje dopiero łączne odczytanie obydwu części.

Przyznano także rację Sądowi I instancji, który wskazał, że brak oznaczenia jakimkolwiek symbolem (literowym, liczbowym), barwnym oznaczeniem graficznym terenów wydzielonych liniami rozgraniczającymi w części graficznej uchwały powoduje, że ich przeznaczenie nie jest możliwe do zidentyfikowania i ustalenia. Pozostaje to w sprzeczności z regulacjami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym z § 4 pkt 1, § 8 ust. 1 i 2, § 9 ust.1-5. Koniecznym zatem jest wyeliminowanie tego rodzaju obszarów z części graficznej planu. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zasadności zarzutu naruszenia przez kontrolowany Sąd w tym względzie przepisów art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu planu zagospodarowania przestrzennego.

NSA wskazał również, że eliminując jakiekolwiek regulacje z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy w sposób jasny i nie budzący wątpliwości je oznaczyć, tak aby obowiązywanie norm planu nie pozostawiało wątpliwości co do żadnego z obszarów. Takich wymagań nie spełnia zawarte w wyroku stwierdzenie nieważności co do "terenów nie oznaczonych na rysunku planu żadnym symbolem oraz wyznaczone na rysunku planu nieprzekraczalne linie zabudowy wzdłuż tych terenów". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji winien wyraźnie odnieść się do konkretnego arkusza rysunku planu, ze wskazaniem symboli otaczających go terenów. Za wadliwe należy uznać stanowisko, że w sytuacji gdy oznaczenia niektórych symboli, określających przeznaczenie i sposób zagospodarowania części terenów objętych uchwałą zostały pominięte w § 7 ust. 3 skutkować musi to nieważnością planu w odniesieniu do nich. Wprawdzie tego rodzaju praktyka nie może zostać oceniona pozytywnie z punktu widzenia zasad techniki prawodawczej, jednak nie sposób przyjąć, by wadliwość ta skutkować musiała przyjęciem zaistnienia przesłanek z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do pominiętych w przepisie ogólnym obszarów, które zostały zdefiniowane w części szczegółowej planu.

Naczelny Sąd Administracyjny za prawidłowe uznał stanowisko Sądu I instancji co do nieważności przepisów w zakresie symbolu KDW, zawarte w § 7 ust. 3 pkt 3, § 14 ust. 2 pkt 4, § 47 ust. 6 pkt 4. w istocie bowiem zachodzą w odniesieniu do tych terenów wskazywane w wyroku sprzeczności.

Stwierdzone przez NSA wadliwości skutkować musiały uchyleniem zaskarżonego wyroku, naruszone normy procesowe stanowią naruszenia mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Za zasadny w aktualnym stanie sprawy uznano zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 12 i art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że nieustalenie stawki procentowej opłaty planistycznej dla wszystkich objętych planem obszarów skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności w odniesieniu do obszarów, dla których stawki nie ustalono.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznając sprawę ponownie przede wszystkim podkreślił, że kluczowe znaczenie mają wskazówki, jakie uzasadniały wydanie orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie bowiem z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu została przekazana sprawa, związany jest wykładnią prawa dokonaną w danej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Stosując się zatem do wyraźnych wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w tej sprawie w pkt II wydanego wyroku wyraźnie wskazał te obszary objęte rysunkiem planu miejscowego, które nie zostały określone jakimkolwiek oznaczeniem co do ich przeznaczenia, przy czym dodatkowo wskazał, że także graficzne ich oznaczenie (kolor) tych terenów (niejednolity: szary lub jasnożółty) nie pozwala chociażby na dorozumiane przypisanie ich do już istniejących terenów opisanych w części graficznej. W ocenie Sądu tak opisany zakres unieważnienia załącznika graficznego planu miejscowego pozwala na dokładne zlokalizowanie tych obszarów na rysunku planu i nie powinien nastręczać większych trudności w ich odszukaniu i wskazaniu, które obszary z rysunku planu miejscowego zostały unieważnione. Jednocześnie Sąd ponownie stwierdził, że określenie przeznaczenia obszarów na rysunku planu miejscowego jest jedną z głównych zasad prawidłowego planowania przestrzennego. Zgodnie z art. 15. ust. 1 i 2 pkt 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem i w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Prawidłowe opisanie przeznaczenia terenu ma zaś miejsce tylko wówczas, gdy na rysunku tego planu znajduje się symbol określający to przeznaczenie.

Tym samym Sąd uznał za trafne spostrzeżenie Wojewody domagającego się unieważnienia w ww. zakresie rysunku planu miejscowego, brak bowiem jakichkolwiek oznaczeń przeznaczenia ww. fragmentów rysunku planu narusza art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Ponadto zgodnie z § 4 ust. 1, § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów. Projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenia. Celem umożliwienia jednoznacznego powiązania tekstu planu z rysunkiem, symbole literowe oraz numery wyróżniające tereny spośród innych obszarów należy stosować także na rysunku planu miejscowego (§ 8 ust. 2 ww. rozporządzenia).

Brak oznaczenia jakimkolwiek wyróżniającym symbolem (literowym, liczbowym) jednego lub wielu terenów wydzielonych liniami rozgraniczającymi na rysunku planu, powoduje że przeznaczenie takie jest niemożliwe do ustalenia i zidentyfikowania. Tym samym pomimo, że w danym terenie formalnie może obowiązywać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to jednak podstawowy cel planu jakim jest ustalenie przeznaczenia terenów, nie zostanie osiągnięty. Rysunek planu i część tekstowa planu muszą być powiązane ze sobą w ten sposób, że każdy fragment rysunku winien być opisany w jego części tekstowej.

Sąd stwierdził, że w legendzie części graficznej planu miejscowego znajdują się obszary nazwane "Strefa komunikacji drogowej", nie oznaczone żadnym kolorem. Wśród nich wyróżniono KDZ – drogi powiatowe zbiorcze, KDL – drogi gminne – lokalne, KDD - drogi gminne – dojazdowe, KDW – drogi wewnętrzne. Ponieważ drogi powiatowe (KDZ) oraz drogi gminne lokalne (KDL) oznaczone są dodatkowo symbolami liczbowymi i można je zidentyfikować. Natomiast drogi gminne klasy D (dojazdowe) oznaczone symbolem KDD i drogi gminne klasy KDW (dojazdowe wewnętrzne) nie są dodatkowo oznaczone symbolem cyfrowym, zatem nawet w drodze wykładni nie jest możliwe ustalenie czy są to rzeczywiście drogi którym można przypisać symbol KDW a nie KDD.

Sąd badając zaskarżony plan miejscowy w zakresie zachowania przesłanek określonych w art. 28 u.p.z.p. unieważnił również część tekstową tego planu w zakresie obejmującym § 7 ust. 3 pkt 3 tiret trzydzieste, § 14 ust. 2 pkt 4, § 47 ust. 6 pkt 4 a to dlatego, że powołane przepisy planu miejscowego dotyczą obszaru KDW, błędnie oznaczonego w planie miejscowym, a tym samym obszary oznaczone symbolem KDW (droga wewnętrzna dojazdowa) winny być unieważnione w części graficznej jak i w części tekstowej. W części graficznej drogi klasy KDW opisane zostały jako "drogi wewnętrzne". W tekście planu miejscowego w § 7 ust. 3 pkt 3 tiret trzydzieste oznaczenie KDW opisane zostało jako "droga wewnętrzna dojazdowa", a w § 14 ust. 2 pkt 4 jako "istniejące i projektowane drogi wewnętrzne dojazdowe". Natomiast w § 47 ust. 6 pkt 4 zaskarżonego planu miejscowego ustalono, że "tereny dróg gminnych klasy KDW (dojazdowe wewnętrzne), oznaczone na rysunku planu symbolami KDW".

Zgodnie z art. 1, art. 2, art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg. Drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: drogi krajowe; drogi wojewódzkie; drogi powiatowe; drogi gminne. Do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Natomiast drogi przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi.

Użycie sformułowania "droga wewnętrzna" niesie za sobą określone konsekwencje i oznacza, że określenie to musi być rozumiane tak jak rozumie je przepis szczególny tj. ustawa o drogach publicznych. Droga wewnętrzna nie jest drogą publiczną, tym samym nie może być drogą gminą.

Ponadto, co ma także istotne znaczenie w tej sprawie, w wydanym w tej sprawie wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny uznano za prawidłowe wcześniejsze stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawarte w wyroku z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1561/12, zgodnie z którym zasadnym było unieważnienie przepisów planu miejscowego w zakresie symbolu KDW obejmującym § 7 ust. 3 pkt 3, § 14 ust. 2 pkt 4, § 47 ust. 6 pkt 4. Tym stanowiskiem jest w tej sprawie związany Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.

Uzasadniając unieważnienie § 10 ust. 2 pkt 1 w zakresie słowa "UR" Sąd wskazał, że plan miejscowy w ogóle nie zawiera żadnego obszaru "UR", a tym samym nie wiadomo co to za obszar i jakie jest jego przeznaczenie. Takiego obszaru nie wymienia również załącznik graficzny planu miejscowego. Z tych samych powodów Sąd unieważnił § 10 ust. 2 pkt 4 w zakresie słowa "UR". Nie jest dopuszczalnym obejmowanie treścią planu miejscowego jakiegokolwiek obszaru, którego ten plan miejscowy pomija w ustalaniu zasad zagospodarowania i nie zawiera takiego obszaru na rysunku planu.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się obowiązkowo stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. pobieraną w razie wzrostu wartości nieruchomości (tzw. opłatę planistyczną). Wprost wynika to również z § 4 pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z tym przepisem wymogiem planu miejscowego jest ustalenie stawek procentowych stanowiących podstawę do określania opłaty planistycznej dotyczącej wszystkich terenów, określonych w projekcie planu miejscowego zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Sąd przy tym uznał, że powołany § 4 pkt 13 ww. rozporządzenia nie przekracza upoważnienia ustawowego w tym zakresie, w jakim nakazuje ustalanie stawek dla każdego obszaru objętego planem miejscowym. Sąd wskazał, że powołane przepisy ustawy i rozporządzenia wykonawczego wprowadzają jako bezwzględną zasadę ustalanie stawek opłaty planistycznej. Zaznaczył jednocześnie, że w orzecznictwie sądowym zaprezentowany został kierunek wykładni, zgodnie z którym stawki opłaty nie zawsze i nie wobec każdego obszaru powinny być ustalane, ponieważ przeciwko ich ustalaniu przemawiają określone okoliczności, które wyłączają samą możliwość ich pobierania. Dotyczy to np. terenów na trwałe zajętych na potrzeby wykonywania zadań administracji publicznej, terenów wyłączonych z obrotu prawnego, itp.

Sąd uznał, że nie można odwrócić rozumienia powołanego art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. jako zasady polegającej na nieustalaniu stawki opłaty planistycznej, a samo ustalanie tej stawki w planie miejscowym miałoby stanowić wyjątek podlegający dodatkowemu uzasadnianiu. Obowiązujące przepisy nakazują ustalanie wysokości stawek opłaty dla każdego obszaru objętego planem miejscowym, przy czym stawka ta może być różna wobec poszczególnych obszarów. Tym samym Sąd uznał, że co do zasady w każdym uchwalanym planie miejscowym ustalenie stawki procentowej jest obligatoryjną częścią takiego planu. Jednocześnie Sąd wskazał, że wbrew wskazówkom zawartym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest w stanie dokonać oceny rzeczywistego wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego z tej prostej przyczyny, że taka ocena możliwa jest na podstawie sporządzanego operatu szacunkowego ustalającego samą okoliczność wzrostu wartości nieruchomości i wartość tego wzrostu. Zasady sporządzania operatu szacunkowego określają art. 149-159 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (DZ. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). Skoro w trybie procedury planistycznej nie są sporządzane operaty szacunkowe określające hipotetyczny wzrost (a tym bardziej rzeczywisty wzrost) wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego, to Sąd nie mógłby takiego dowodu dopuścić w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd nie miałby także podstaw żądania sporządzenia takich operatów od organów planistycznych Gminy Świątniki Górne, a przy tym samo ich sporządzenie wymagałoby poniesienia dodatkowych (i to znacznych) środków finansowych. Sąd administracyjny, który co do zasady nie prowadzi postępowania dowodowego, może tylko na zasadzie wyjątku dopuścić do przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentu, o ile taki dokument został już wytworzony. W przypadku braku takiego dokumentu i braku podstawy prawnej do jego "wytworzenia" w toku kontrolowanej przez Sąd procedury planistycznej, nie ma możliwości przeprowadzenia z takiego dokumentu dowodu.

Mając jednak na uwadze wytyczne zawarte w wydanym w tej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji ponownie prowadząc postępowanie stwierdził, że ustalenie, które obszary objęte zaskarżonym planem miejscowym wymagają określenia dla nich stawki opłaty planistycznej, wymaga uwzględnienia w szczególności następujących przesłanek: możliwość objęcia danych nieruchomości obrotem prawnym (zbywaniem), oczywistość braku zmiany wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego, sposób dotychczasowego wykorzystania nieruchomości, możliwości komercyjnego wykorzystywania nieruchomości i czerpania z tego tytułu zysków.

Sąd uznał, że jak najbardziej trafnym było ustalenie przez organy planistyczne w tej sprawie stawki opłaty planistycznej dla obszarów oznaczonych jako: MN, MW, MN-RM, MN-U, U, P, RU (§ 51 planu miejscowego).

Znaczna część obszarów określonym w zaskarżonym planie miejscowym nie została objęta stawką opłaty planistycznej i dla zdecydowanej części z nich ustalenia takiej stawki nie były konieczne.

W ocenie Sądu z powodu braku stawki opłaty planistycznej należało unieważnić obszary oznaczone symbolem RM - tereny zabudowy zagrodowej. Z tego powodu Sąd unieważnił § 27 planu miejscowego i odpowiadające mu w załączniku graficznym obszary A:RM, B:RM, C:RM, D:RM, E:RM. Podstawowym przeznaczeniem tych obszarów jest lokalizacja zabudowy zagrodowej i siedliskowej, gospodarstw rolnych o specjalistycznych działach produkcji roślinnej i zwierzęcej do 10 jednostek DJP, z wykluczeniem działalności uciążliwej. Jako przeznaczenie dopuszczalne dla zabudowy zagrodowej ustalono w § 27 ust. 3 planu miejscowego: 1) lokalizację zabudowy mieszkaniowej zagrodowej, 2) usługi agroturystyczne, 3) drogi dojazdowe, dojścia i niezbędne dla obsługi budynków miejsca parkingowe, 4) urządzenia infrastruktury technicznej związane z zagospodarowaniem i obsługą terenu, 5) budynki gospodarcze, garaże wolnostojące, 6) użytkowanie rolne gruntów, sady, łąki, pastwiska, 7) tereny zieleni towarzyszącej zabudowie. Na tych obszarach dopuszczalna jest zabudowa na zasadach określonych w § 27 ust. 4 tego planu. W związku z tym, że nowo wydziale działki na tych obszarach mogą mieć co najmniej 2000 m2, a wskaźnik zabudowy max. 20% Sąd uznał, że te obszary swoim przeznaczeniem i zasadami zagospodarowania powinny być objęte stawką opłaty planistycznej. Jest to bowiem teren zabudowy ukierunkowanej na działalność rolniczą a zasady i warunki takiej zabudowy niewątpliwie hipotetycznie powodują wzrost wartości takich obszarów. Czym innym są bowiem tereny rolnicze oznaczone np. symbolem R (tereny upraw rolnych - § 39 planu miejscowego), gdzie możliwość prowadzenia innej działalności niż uprawa ziemi jest w bardzo dalekim stopniu ograniczona; a czym innym tereny RM – zabudowy zagrodowej, na których podstawowe przeznaczenie to zabudowa zagrodowa i siedliskowa, a dopuszczalna to zabudowa mieszkaniowa zagrodowa, usługi agroturystyczne, budynki gospodarcze i garaże wolnostojące.

Sąd uznał, że unieważnienie obszaru RM (§ 27 tekstu planu miejscowego i obszarów A:RM, B:RM, C:RM, D:RM i E:RM wyznaczonym na rysunku planu) pociąga za sobą konieczność unieważnienia § 10 ust. 2 pkt 3 tego planu, ponieważ przepis ten zawierał regulację dotyczącą obszaru RM. Także i § 14 ust. 4 pkt 5 planu miejscowego musiał zostać unieważniony jako zawierający regulację obejmującą obszar RM. Sąd zauważył również, że zasady ustalania ilości miejsc postojowych dla obszaru RM zostały w zaskarżonym planie miejscowym ustalone analogiczne jak dla obszarów zabudowy mieszkaniowej. To dodatkowo świadczy o tym, że hipotetyczna wartość obszarów RM wzrosła na skutek uchwalenia planu miejscowego.

Unieważniając § 33 treści planu miejscowego i odpowiadające mu na rysunku planu miejscowego obszary A:US, B:US, C:US, D:US, E:US Sąd wskazał, że dla tych obszarów Rada Miejska w Świątnikach Górnych także nie ustaliła stawki opłaty planistycznej. Wprawdzie tereny te przeznaczone są pod działalność sportową, to jednak dopuszczają one również lokalizowanie usług komercyjnych związanych z obsługą przeznaczenia podstawowego, w tym lokalizowanie małogabarytowych obiektów, takich jak: obiekty handlu i gastronomii. Są to tereny także objęte możliwością ich zabudowy, co określa § 33 ust. 4 planu miejscowego. Tym samym nie można wykluczyć, że takie ustalenia planu miejscowego mogą w istotnym zakresie powodować wzrost wartości tych terenów.

Następnie Sąd stwierdził, że unieważnienie § 33 planu miejscowego pociągnęło za sobą konieczność unieważnienia także § 7 ust. 3 pkt 3 tiret jedenaste tego planu, zawierającego definicję obszaru US. Sąd uznał bowiem, że wadą byłoby, gdyby unieważniając obszar oznaczony symbolem US tak w części tekstowej jak i graficznej, pozostawił definicję tego obszaru w § 7 planu miejscowego. Unieważnienie części tekstowej i graficznej planu miejscowego w zakresie obszaru US pociągnęło za sobą unieważnienie także § 14 ust. 4 pkt 8 planu miejscowego jako przepisu regulującego określone zasady zagospodarowania obszaru US.

Sąd unieważnił także § 47 ust. 7 treści planu miejscowego i odpowiadające mu na rysunku planu oznaczenia graficzne A:U-KS i D:U-KS dlatego, że podstawowe przeznaczenie tych terenów w planie miejscowym to: tereny parkingów i garaży, stacje paliw gazowych i płynnych. Jako przeznaczenie dopuszczalne plan miejscowy określił, między innymi obiekty handlowo – gastronomiczne. Wśród zasad zabudowy i zagospodarowania terenów plan miejscowy dopuścił możliwość zabudowy do 50 % powierzchni działki (§ 47 ust. 7 pkt 3 lit. c tiret pierwsze). Takie przeznaczenie tego obszaru niewątpliwie powoduje wzrost jego wartości na skutek uchwalenia planu miejscowego i to nawet wówczas, gdyby na tym obszarze były np. stacje paliw lub parkingi. Plan miejscowy pozwolił bowiem na szerokie wykorzystanie tych obszarów, a w tym ich zabudowę obejmującą daleko korzystne dla inwestorów parametry. Nie ulega też wątpliwości, że działalność w zakresie prowadzenia stacji paliw czy parkingów stanowi dochodową działalność gospodarczą i w związku z tym zbywanie takich nieruchomości winno być objęte obowiązkiem ustalania stawki opłaty planistycznej. Sąd przy tym jedynie hipotetycznie przyjął wobec obszarów RM, US i U-KS możliwość wzrostu ich wartości na skutek uchwalenia planu miejscowego, a to dlatego, że sąd administracyjny nie ma innych metod oceny w tym zakresie prawidłowości ustaleń planistycznych. Nie oznacza to, że w konkretnym przypadku zbycie nieruchomości objętej jednym z ww. obszarów nie będzie pociągało za sobą wzrostu jej wartości. To jednak zawsze jest ustalane w sposób indywidualny przez biegłego sporządzającego operat szacunkowy. Wobec każdego terenu, objętego stawką opłaty planistycznej może okazać się, że w indywidualnym przypadku takiego "rzeczywistego" wzrostu nie będzie. Plan miejscowy ma zawierać instrumenty pozwalające na ustalanie opłaty planistycznej, ale sam tej opłaty nie ustala.

Powracając do unieważnienia § 47 ust. 7 planu miejscowego, Sąd zobowiązany był także do § 7 ust. 3 pkt 3 tiret trzydzieste pierwsze zawierającego definicję obszaru U-KS. Tak jak w przypadku obszaru US, byłoby wadą, gdyby Sąd unieważniając obszar oznaczony symbolem U-KS tak w części tekstowej jak i graficznej, pozostawił definicję tego obszaru w § 7 planu miejscowego.

Stwierdzenie nieważności części planu miejscowego z powodu braku ustalenia stawki opłaty planistycznej wymaga dodatkowego wyjaśnienia. Uwzględniając wytyczne zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, jaki zapadł w tej sprawie, Sąd I instancji doszedł do przekonania, że unieważnienie z powodu braku stawki opłaty planistycznej części planu miejscowego może nastąpić tylko wówczas, gdy ustalenie tej stawki było niezbędnym elementem treści planu miejscowego. Tam, gdzie taka stawka jedynie mogła być, ale nie musiała być ustalana – tam Sąd uznał, że organy planistyczne Gminy Świątniki Górne skorzystały z zakresu uprawnień planistycznych (tzw. władztwa planistycznego) i wybrały, być może z ekonomicznego punktu widzenia niekorzystne dla Gminy, rozwiązanie dopuszczalne przez obowiązujące przepisy.

Sąd dostrzegł także wadliwość co do braku na rysunku planu miejscowego linii zabudowy na niektórych obszarach. Wskazał zatem, że linia zabudowy wtedy jest bezwzględnie wymagana, jeżeli dotyczy ona określenia granicy zabudowy na terenach przeznaczonych pod zabudowę (mieszkaniową, przemysłową, usługową) w stosunku do przebiegu dróg. Dokładna analiza rysunku planu miejscowego pozwala na przyjęcie, że tylko na terenach oznaczonych jako R (A:R, B:R, C:R, D:R, i E:R) brakuje takich linii od strony dróg. Dotyczy to kilkuset metrowego odcinka obszaru D:R i C:R na arkuszu rysunku planu miejscowego oznaczonego numerem 173.114.13; kilkudziesięciometrowego odcinka obszaru A:R na arkuszu o numerze 173.132.03; kilkudziesięciometrowego odcinka obszaru E:R na arkuszu o numerze 173.132.01; kilkudziesięciometrowego odcinka obszaru C:R i B:R na arkuszu o numerze 173.114.14; kilkunastometrowego odcinka obszaru B:R na arkuszu o numerze 173.114.19; kilkunastometrowego odcinka obszaru A:R i B:R na arkuszu o numerze 173.114.18; kilkudziesięciometrowego odcinka obszaru A:R na arkuszu o numerze 173.114.23; kilkusetmetrowego odcinka obszaru C:R i D:R na arkuszu o numerze 173.114.08; kilkusetmetrowego odcinka obszaru D:R na arkuszu o numerze 173.114.07; kilkusetmetrowego odcinka obszaru E:R na arkuszu o numerze 173.132.07; kilkusetmetrowego odcinka obszaru A:R i B:R na arkuszu o numerze 173.114.24; kilkudziesięciometrowego odcinka obszaru B:R na arkuszu o numerze 173.114.20 i kilkudziesięciometrowego odcinka obszaru A:R na arkuszu o numerze 173.114.17.

Mając na uwadze podstawowe przeznaczenie tych terenów (tereny upraw polowych) jako tereny gospodarki rolnej prowadzonej na gruntach ornych, a tylko jako dopuszczalne zagospodarowanie budowa budynków niemieszkalnych i urządzeń związanych bezpośrednio z prowadzoną działalnością rolniczą - budowa innych budynków jest zakazana. Taki sposób zagospodarowania tych terenów radykalnie ogranicza dopuszczalność zabudowy i stąd mimo braku wyznaczenia linii zabudowy na tych terenach, Sąd uznał to za nieistotną wadę.

Na arkuszu rysunku planu miejscowego (nr 173.114.13) nie ma na długości kilkudziesięciu metrów wyznaczonej linii zabudowy dla terenu oznaczonego symbolem D:MN-RM (c). Także i w tym przypadku w ocenie Sądu porównując cały obszar planu miejscowego (kilka tysięcy hektarów) i tą wadę Sąd uznał za drobną, która nie może skutkować unieważnieniem w tym zakresie planu miejscowego.

Rysunek planu miejscowego nie zawiera linii zabudowy na obszarach RR-K - rezerwa terenów rolnych pod przewidywaną obwodnicę centrum miasta Świątniki Górne. Obejmuje to obszar kilkudziesięciu metrów terenu B:RRK na arkuszu nr 173.114.19; kilkudziesięciu metrów terenu A:RRK na arkuszu nr 173.114.18 i kilkudziesięciu metrów terenu B:RRK na arkuszu nr 173.114.20. Ta rezerwa tego terenu wyklucza możliwość jego zagospodarowania w inny sposób niż pod budowę obwodnicy.

Sąd nie podzielił stanowiska Wojewody co do przekroczenia przez organy planistyczne władztwa planistycznego poprzez wytyczenie drogi po działkach po działkach nr 356 i 360 położonych w miejscowości Olszowice.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w tej sprawie w części zaskarżonego planu miejscowego Rada Miejska w Świątnikach Górnych naruszyła zasady jego sporządzenia i w tym zakresie Sąd unieważnił częściowo plan miejscowy. W ocenie Sądu, takie częściowe unieważnienie tego planu nie spowoduje dezintegracji ustaleń planistycznych w zakresie pozostawionym w obrocie prawnym. Pozostała część planu miejscowego może być stosowana w zakresie kształtowania ładu przestrzennego Gminy Świątniki Górne. Udział procentowy terenów planu miejscowego, unieważnionych tym wyrokiem jest stosunkowo niewielki w porównaniu do obszaru, który nadal posiadał będzie ważne ustalenia planistyczne. Pozostałe tereny to w głównej mierze tereny o różnego rodzaju przeznaczeniu mieszkaniowym, usługowym i rolnym, dla których ustalenia planu są prawidłowe. Zdaniem Sądu, tereny w stosunku do których stwierdzono nieważność nie są tak ściśle związane z pozostałą, przeważającą częścią ustaleń planu aby nie było możliwym wyeliminowanie jedynie zapisów naruszających zasady sporządzania planu. Zakres pozostawionych zapisów planu stanowi, zdaniem Sądu, czytelną regulację odnoszącą się do zagospodarowania przestrzennego pozostałych terenów.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Gmina Świątniki, reprezentowana przez Burmistrza zastąpionego przez radcę prawnego, podniosła następujące zarzuty:

I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 190 p.p.s.a. poprzez odstąpienie od wykładni dokonanej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego polegające na niewzięciu pod uwagę przy ocenie, czy wskutek uchwalenia planu miejscowego w istocie wzrosła wartość terenów, dla których nie ustalono stawki procentowej opłaty planistycznej i w odniesieniu do których została stwierdzona nieważność regulujących ich przeznaczenie norm planu, prawa własności poszczególnych nieruchomości oraz sposobu przeznaczenia tych gruntów przed uchwaleniem planu,

- art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez niestwierdzenie nieważności w części nieważności miejscowego planu tj. w zakresie załącznika graficznego w części dotyczącej pól oznaczonych symbolem KDW,

- art. 133 § 1 i art. 138 p.p.s.a. poprzez wydanie niepełnego orzeczenia tzn. nie obejmującego całość rozpoznanej przez Sąd sprawy,

- art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 12 i art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na błędnym ustaleniu, że w przypadku zaskarżonego planu miejscowego istniała konieczność ustalenia stawki procentowej dla wszelkich obszarów objętych oznaczeniem US – usługi sportu i rekreacji, RM – zabudowa zagrodowa, U-KKS – tereny obsługi ruchu drogowego, a co za tym idzie na stwierdzeniu, że zaskarżona uchwała nie wypełnia dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym co skutkuje nieważnością uchwały w tym zakresie.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

- art. 15 ust. 2 pkt 12 oraz art. 28 i 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, iż nieustalenie stawki procentowej, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla wszelkich obszarów objętych oznaczeniem: US – usługi sportu i rekreacji, RM – zabudowa zagrodowa, U-KS – tereny obsługi ruchu drogowego stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością planu zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej tych obszarów,

- art. 15 ust. 2 pkt 12 w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niedokonanie oceny zaskarżonej uchwały pod kątem zgodności z prawem przez jej porównanie z poprzednio obowiązującym na tym terenie planem miejscowym.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Małopolski, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie tej skargi i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Nie stwierdziwszy przesłanek zaistnienia nieważności niniejszego postępowania Naczelny Sąd Administracyjny związany powołanymi w skardze kasacyjnej zarzutami, rozpoznał sprawę w granicach tej skargi. Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw, a tym samym nie mogła być uwzględniona.

Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnienia wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem odwoławczym. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Podkreślić również trzeba, na co również wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie musi być precyzyjne. Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest zatem sprecyzowanie zarzutów kasacyjnych, tj. wskazanie, które przepisy prawa materialnego i w jaki sposób zostały naruszone oraz które przepisy prawa procesowego zostały naruszone i jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. Podkreśla się również, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Sąd kasacyjny nie powinien domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem skarżonego wyroku (por. wyroki NSA: z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1426/11, z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 20/11).

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że nie spełnia ona w całości wymogów wynikających z przywołanych przepisów.

Zarzut naruszenia przepisów prawa postępowania tj. art. 133 § 1 i art. 138 p.p.s.a. został sformułowany w sposób bardzo lakoniczny. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wyjaśniono też, w czym autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenie przez Sąd I instancji wskazanych przepisów. Podobnie nie jest zrozumiały podniesiony zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez "orzeczenie nie na podstawie akt sprawy". Rozpoznanie tak niejasno sformułowanego zarzutu okazało się niemożliwe.

Przechodząc zatem do omówienia poddających się ocenie przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, w pierwszej kolejności stwierdzić należy, że nie mógł zostać uznany za uzasadniony zarzut naruszenia art. 190 p.p.s.a. Jak podnosi pełnomocnik Gminy, Sąd I instancji odstąpił od wiążącej go wykładni dokonanej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1377/13, tym samym błędnie ocenił ustalenia planistyczne dotyczące stawek procentowych opłaty planistycznej. Uznając powyższe twierdzenia za nieuzasadnione wskazać należy, że w świetle powołanego przepisu sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Jest bowiem związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W niniejszej sprawie wydaje się z pozoru mylące sformułowanie użyte w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, w którym Sąd ten wskazuje, iż "wbrew wskazówkom zawartym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest w stanie dokonać oceny rzeczywistego wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego". Analiza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2013 r. nie potwierdza bowiem, by Sąd I instancji zobligowany był do poczynienia ustaleń co do rzeczywistego wzrostu wartości nieruchomości objętych zaskarżonym planem miejscowym, w odniesieniu do których nie została ustalona stawka procentowa opłaty planistycznej. Stwierdzić zatem należy, że niefortunne – co należy przyznać - sformułowanie użyte przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie może świadczyć o trafności zarzutu naruszenia art. 190 p.p.s.a.

Powyższe rozważania wpisują się w negatywną ocenę podniesionych zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Jak stanowi kluczowy w niniejszej sprawie art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planie miejscowym określa się obowiązkowo stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4. Przepis ten był wielokrotnie poddawany analizie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Pełnej i szczegółowej analizie tego przepisu dokonano m.in. w wyroku z dnia 29 września 2010 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1430/10. W wyroku tym NSA przyjął, że rada gminy ma obowiązek wynikający z art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy ustalić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stawki procentowe opłaty planistycznej tylko w przypadku, gdy zachodzą materialnoprawne przesłanki do ustalenia tej opłaty, przewidziane w art. 36 ust. 4 tej ustawy, a więc tylko w odniesieniu do terenów objętych planem, na których wartość nieruchomości wzrośnie w związku z uchwaleniem lub zmianą planu. Jeżeli oczywiste jest, że wartość określonych nieruchomości nie wzrośnie, to gmina nie ma obowiązku ustalania dla terenów, na których znajdują się te nieruchomości stawki opłaty planistycznej. Sąd powołał się przy tym na podobny pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 311/10 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyrokach z dnia 22 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 378/07 oraz z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 616/07, podkreślając równocześnie, że organy planistyczne, dokonując oceny skutków finansowych uchwalenia planu lub jego zmiany, powinny szczegółowo uzasadnić z jakich względów przyjęto, że wartość nieruchomości znajdujących się na terenach o określonym przeznaczeniu w planie nie wzrośnie, co uzasadnia odstąpienie od ustalenia w planie stawki opłaty planistycznej dla tych terenów. Pogląd ten Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Przyjąć należało, że obowiązek ustalenia przez radę gminy stawki opłaty planistycznej dla terenów objętych planem powstaje bowiem tylko w stosunku do terenów, co do których można przewidzieć, że wartość znajdujących się w ich obrębie nieruchomości na skutek uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wzrośnie.

W tej sytuacji podzielić trzeba przyjęty przez Sąd I instancji pogląd, iż ustalenia kontrolowanego planu w zakresie w jakim nie obejmują stawką opłaty planistycznej obszarów objętych oznaczeniem US – usługi sportu i rekreacji, RM – zabudowa zagrodowa, U-KS – tereny obsługi ruchu drogowego, istotnie naruszają ustawowy obowiązek określenia stawki opłaty planistycznej. Odstąpienie przez Gminę od ustalenia opłaty planistycznej na tych terenach w planie miejscowym nie zostało w ogóle uzasadnione w dokumentacji planistycznej. Tymczasem, jak zasadnie zauważa Sąd I instancji, istnieje duże prawdopodobieństwo, że dokonane w tym zakresie zmiany przeznaczenia tych obszarów spowodują wzrost wartości nieruchomości. Na skutek bowiem uchwalonego planu dotychczasowe obszary określone jako rolnicze (R) zyskały możliwość zabudowy zagrodowej i siedliskowej (RM). Dotychczasowe obszary przeznaczone pod działalność sportową zyskały możliwość lokalizowania obiektów związanych z usługami komercyjnymi związanymi z działalnością podstawową (US). Z kolei zaś w odniesieniu do obszaru U-KS poczyniono korzystne dla tych terenów zmiany umożliwiając lokalizację stacji paliw, parkingów i garaży oraz przyjmując korzystne w tej mierze parametry.

Zasadnie zatem uznał Sąd I instancji, że nieobjęcie stawką procentową opłaty planistycznej powyższych obszarów, z uwagi na przewidywalny wzrost wartości znajdujących się na tym obszarze nieruchomości, musi być w stanie faktycznym sprawy uznane za naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności odpowiednich postanowień uchwały. Dla powyższego stwierdzenia, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie była konieczna analiza poprzedniego planu miejscowego, co czyni nieuzasadnionym zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 12 w z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upatrywany przez autora skargi kasacyjnej w niedokonaniu przez Sąd oceny zaskarżonej uchwały pod kątem zgodności z prawem przez jej porównanie z poprzednio obowiązującym na tym terenie planem miejscowym.

Nie sposób również zgodzić się z podniesionym w skardze kasacyjnej zarzutem naruszenia przez Sąd art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 12 i art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu tego zarzutu podniesiono, że brak jest na arkuszach 173.132.07 i 173.114.20 terenów, wobec których Sąd unieważnił ustalenia planistyczne uchwalone zaskarżonym aktem. Stwierdzić należy, że analiza akt planistycznych, w tym załączników do uchwały, potwierdza nieoznaczenie jakimkolwiek symbolem terenu koloru szarego położonego pomiędzy obszarami o symbolu: 06 KDZ K-1942 a terenami oznaczonymi symbolami E:MN-RM, E:MN i E:RZ wyznaczony odrębnymi liniami rozgraniczającymi na arkuszu nr 173.132.07 oraz nieoznaczenie jakimkolwiek symbolem terenu koloru szarego położonego pomiędzy obszarami oznaczonymi jako: 04 KDL K-6011360 i 04 KDZ K-2030 a terenami oznaczonymi jako: B:RZ, B1MN-RZ i B1 MN-RM wyznaczony odrębnymi liniami rozgraniczającymi na arkuszu nr 173.114.20.

Wobec powyższego, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.