Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 163/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 42 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 415
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Andrzej Gliniecki /spr./ Sędziowie Krystyna Borkowska Zygmunt Zgierski Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy, Gospodarstwa Rolno-Handlowego "G." Sp. z o.o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Wr 1840/03 w sprawie ze skargi A. D. i A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia [...] czerwca 2003 r., nr [ ...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy suszarni zbóż oraz silosów na przechowywanie zbóż 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz oddala skargę 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sprawie ze skargi A. D. i A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia [...] czerwca 2003 r. utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] kwietnia 2003 r., wyrokiem z dnia 18 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Wr 1840/03 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Powyższą decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r., wydaną na podstawie art. 151 § 2 kpa w związku z art. 146 § 2 i art. 145 § 1 pkt 4 kpa, Wójt Gminy M. stwierdził, iż wydanie decyzji (własnej) z dnia [...] września 2002 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie suszarni zbóż oraz silosów na przechowywanie zbóż, nastąpiło z naruszeniem prawa – art. 145 § 1 pkt 4 kpa lecz z powodu tego decyzji tej nie uchyla się. Postępowanie zostało wznowione na wniosek A. i A. D., którzy będąc stroną postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie brali udziału w sprawie bez własnej winy. Skarżący są przeciwni lokalizacji na terenie sąsiadującym z ich działką obiektu suszarni zboża na potrzeby własne i usługowe Gospodarstwa Rolno-Handlowego Sp. z o.o. w G. Lokalizacja ta jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednak w pobliżu istnieją obiekty zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej, co spowoduje negatywny wpływ tej inwestycji na otoczenie i znacząco obniży wartość działki skarżących. Jest to inwestycja uciążliwa dla środowiska jednak zwolniono inwestora z wymogu uzyskania opinii Powiatowego Inspektora Sanitarnego w J. Suszarnia mająca wysokość 28 m, została zbudowana w odległości 6 m od granicy działki skarżących. Obiekt ten pracuje w systemie całodobowym, powodując hałas, zapylenie, zadymienie i drgania. Inwestor we wniosku o wydanie decyzji nie sprecyzował dokładnie charakteru przyszłej inwestycji. Nie wzięto pod uwagę też, że w otoczeniu znajduje się niska zabudowa mieszkaniowa.

Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 listopada 2005 r., uchylającego decyzje organów I i II instancji, analizując przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązującej w dacie wydania decyzji z dnia [...] września 2002 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, doszedł do przekonania, iż powyższa decyzja w istocie nie określa wymagań dotyczących ochrony osób trzecich (art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). W decyzji nie rozważono ponadto, czy planowana inwestycja mająca wysokość 28 m, nie będzie uciążliwa dla zabudowy niskiej, mieszkaniowej, znajdującej się w otoczeniu. Nie sprawdzano też, czy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zawierają ograniczeń co do wysokości wznoszonych obiektów.

W wyroku z dnia 3 września 1997 r. III RN 35/97 (OSNP 1998/4/107) Sąd Najwyższy podkreślił, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu powinna wytyczać podstawowe kierunki ukształtowania projektowanej inwestycji budowlanej w sposób wiążący projektanta obiektu budowlanego, jak również organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę lub zatwierdzającą projekt budowlany. W decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] września 2002 r. w żaden sposób nie odniesiono się do wymagań związanych z ochroną środowiska, chociaż charakter planowanej inwestycji wskazywał, że może ona oddziaływać na środowisko i być uciążliwa dla właścicieli sąsiednich działek. Organ z naruszeniem art. 107 § 3 kpa, nie uzasadnił dlaczego uznał, że nie ma konieczności dokonania uzgodnień z Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w J., nie zweryfikował też informacji inwestora zawartej we wniosku, że "zapylenie i zanieczyszczenia nie przekroczą dopuszczalnych norm i nie będą uciążliwe dla środowiska". Od chwili złożenia przez skarżących wniosku o wznowienie postępowania, skarżący wielokrotnie podnosili, że inwestycja ta negatywnie oddziałuje na środowisko i jest dla nich wysoce uciążliwa. Po wznowieniu postępowania organy obu instancji tych zarzutów nie wzięły po uwagę, ograniczając się do ogólnikowych stwierdzeń, że decyzja z dnia [...] września 2002 r. zabezpiecza w pełni interesy osób trzecich, w tym także skarżących.

W tej sytuacji, zdaniem Sądu, brak podstaw do przyjęcia, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 kpa). Istnieją bowiem okoliczności uzasadniające uchylenie poprzednio podjętej decyzji z dnia [...] września 2002 r. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja I instancji, w ocenie Sądu, zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego (art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), mającym wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania (art. 7, 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 146 § 2 kpa), mogącym mieć istotny wpływ na jej wynik, co wypełnia dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), powołanej dalej jako ppsa.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 listopada 2005 r. wniosło Gospodarstwo Rolno-Handlowe "G." Sp. z o.o. oraz Samorządowe Kolegium odwoławcze w Legnicy.

Pełnomocnik Gospodarstwa Rolno-Handlowego "G." Sp. z o.o. zaskarżonemu wyrokowi zarzuca naruszenie prawa materialnego:

– poprzez jego błędną wykładnię – art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym – poprzez uznanie, że decyzja Wójta Gminy M. z dnia [...] września 2002 r. a także decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia [...] czerwca 2003 r., jako organu II instancji, w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, nie zawiera wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, podczas gdy nakazuje ona, by zostały zapewnione warunki ochrony interesu osób trzecich zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego,

– poprzez jego niezastosowanie – art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym,

– poprzez jego błędną wykładnię – art. 41 ust. 1 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uznanie, że brak uzasadnienia dla uznania przez organy I instancji, iż inwestora nie dotyczy konieczność dokonania uzgodnień z Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w J. w sposób istotny wpłynęło na zasadność przedmiotowej decyzji, podczas gdy oczywistym jest, że charakter inwestycji nie może w sposób istotny wpłynąć na środowisko a także zamieszkujących w pobliżu ludzi.

Pełnomocnik Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy zaskarżanemu wyrokowi zarzuca:

– naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 42 ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną ich wykładnię,

– naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu.

W obu skargach kasacyjnych wnosi się o:

– uchylenie w całości zaskarżanego wyroku i oddalenie skargi A. i A. D. (art. 188 ppsa),

ewentualnie o:

– uchylenie w całości zaskarżanego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania,

– zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Jak wynika z akt sprawy, Starosta J. decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2002 r. zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę magazynu zbożowego (4 silosy do przechowywania zbóż) wraz z suszarnią zbóż w miejscowości G. nr [...], zlokalizowanej na działkach nr ewid. [...] obręb – G., dla Gospodarstwa Rolno-Handlowego Sp. z o.o. G.

Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. Starosta J. udzielił pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego magazynu zbożowego.

A. D. i A. D. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnoszą o "utrzymanie w mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniesione skargi kasacyjne mają usprawiedliwione podstawy.

Bezsprzecznie naruszeniem prawa było to, że A. i A. D. nie brali udziału w postępowaniu, w którym została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] września 2002 r., jednak ta wadliwość postępowania została naprawiona w drodze wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

Zarzuty skarg kasacyjnych i wskazane tam przepisy prawa materialnego, odpowiadają okolicznościom, które Sąd uznał za niewyjaśnione i w związku z tym uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą organu I instancji, wydane w wyniku wznowionego postępowania. Sąd kontrolując zaskarżaną decyzję, powinien orzekać o jej zgodności z prawem na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa). Sądowa kontrola działalności administracji publicznej powinna obejmować sprawdzenie, czy w poddanej sądowej kontroli decyzji, organ właściwie ustalił stan faktyczny sprawy a następnie, czy do tak ustalonego stanu faktycznego zastosowano właściwe przepisy prawa. Istotnymi okolicznościami w rozpoznawanej sprawie, mającymi wpływ na ocenę wydanej decyzji w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, było to, czy zamierzenie objęte decyzją, jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym). Jak wynika z akt sprawy, planowane zamierzenie było zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, tego faktu również nie podważali skarżący – A. i A. D. Zgodność zamierzenia z przepisami prawa, biorąc pod uwagę zarzuty skarżących, dotyczy w szczególności zgodności z przepisami szczególnymi, o których mowa w art. 42 ust. 1 pkt 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro zdaniem skarżących przedmiotowa inwestycja jest uciążliwa dla środowiska i otoczenia, powoduje hałas i zapylenie, należało sięgnąć do przepisów rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz.U. Nr 93, poz. 589 z późn. zm.), obowiązujących w dacie wydania decyzji z dnia [...] września 2002 r. Jak się okazuje w myśl tych przepisów, zamierzenie objęte powyższą decyzją, nie było zaliczane do inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi, ani też do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska w związku z czym, nie wymagało przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, ani innych szczególnych uzgodnień czy opinii na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Powyższe rozważania wskazują jednoznacznie na to, że zgodnie z brzmieniem przepisu art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, organ nie mógł odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla omawianej inwestycji. Takiej analizy nie przeprowadził Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jak też nie odniósł się do przepisu art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, chociaż ma on podstawowe znaczenie przy kontroli decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd I instancji w swych rozważaniach, oparł się wyłącznie na zarzutach podnoszonych w skardze, jednak nie przeanalizował ich w oparciu o akta sprawy i w odniesieniu do obowiązujących przepisów. Przykładem tego może być to, że na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, Sąd oczekiwał od organów zbadania, "czy jest możliwe zapewnienie właściwego nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi", tymczasem takie badania wykonuje się na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem wcześniej nie jest znany jeszcze projekt budowlanych ani projekt zagospodarowania działki lub terenu i to gdzie będą usytuowane obiekty.

Podobnie też, zamiast żądać od organów przeprowadzenia rozważań, czy inwestycja nie jest uciążliwa dla właścicieli sąsiednich nieruchomości, co jest pojęciem względnym, zależnym od subiektywnych odczuć każdego z właścicieli, należało sięgnąć do przepisów wcześniej powoływanego rozporządzenia Ministra OŚZNiL z dnia 14 lipca 1998 r. i sprawdzić, czy jest to inwestycja zaliczana do mogących pogorszyć stan środowiska. Organy wydające decyzje w tej sprawie uznały, że przepisy ww. rozporządzenia nie mają tu zastosowania, wobec tego inwestycja nie wymagała dodatkowych uzgodnień, np. z Państwowym Inspektorem Sanitarnym. Sąd tego nie zweryfikował ale miał wątpliwości podobnie, jak co do tego, czy obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie zawierał ograniczeń co do wysokości wznoszonych na tym terenie obiektów. Chociaż z akt administracyjnych sprawy, przedstawionych w sprawie, nie wynikają takie ograniczenia. Nie można też uznać za uzasadniony zarzut naruszenia przepisu art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zamieszczony w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku, chociaż w decyzji z dnia [...] września 2002 r. wskazano na konieczność ochrony interesów osób trzecich zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 6 oraz ust. 2 Prawa budowlanego. W ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym podobnie, jak w Prawie budowlanym ustawodawca odwołuje się do "ochrony interesów osób trzecich", co należy rozumieć, że ta ochrona powinna znaleźć odzwierciedlenie w wydawanych na podstawie tych ustaw decyzjach. W praktyce jednak, z uwagi na szczególny charakter decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ochrona ta przybiera realny kształt na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż tam decyduje się o parametrach i usytuowaniu danej inwestycji i w związku z tym, dopiero na tym etapie, można w miarę skutecznie chronić interes prawny osób trzecich, wynikający z ich prawa do posiadanej nieruchomości. Ochrona interesów osób trzecich w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może dotyczyć tylko tych kwestii, które są przedmiotem regulacji tej decyzji. Zakres ochrony przewidzianej w art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nie może być szerszy niż przedmiot samej decyzji wydawanej na tej podstawie, co zostało spełnione w decyzji z dnia [...] września 2002 r. Zakres konkretyzacji tej ochrony nie mógł być też większy, niż konkretność osnowy samej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która rozstrzyga tylko o tym, czy planowane zamierzenie jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i innymi przepisami szczególnymi. Pozytywne ustalenia w powyższym zakresie, otwierają inwestorowi drogę do ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę.

Mówiąc o ochronie interesów osób trzecich, należy mieć na uwadze głównie interesy prawne, a więc interesy znajdujące oparcie w określonych, konkretnych przepisach prawa podobnie, jak to wynika z art. 28 kpa, czy też z art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu z 2002 r.), na co nie zwrócił też uwagi Sąd I instancji. Podnoszone przez skarżących zarzuty, iż przedmiotowa inwestycja powoduje zakłócenie ładu przestrzennego, zwiększenie ruchu pojazdów ciężkich, ograniczenie dopływu ilości światła (zacienienie), zagrożenie bezpieczeństwa otoczenia (wybuch, pożar), emitowanie pyłów, hałasu i wibracji do otoczenia oraz obniżenie wartości ich nieruchomości, powinny być rozpatrzone przez właściwe organy w ramach obowiązującego prawa. Nie wszystkie z tych zarzutów jednak mogą prowadzić do naruszenia interesów prawnych osób trzecich, nie wszystkie z nich mogą być też chronione na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnioski końcowe zawarte w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku, które legły u podstaw wydanego rozstrzygnięcia, nie znajdują odzwierciedlenia w aktach sprawy, ani nie wynikają z rozważań Sądu, jeśli te odnieść do obowiązujących przepisów.

Należy zgodzić się z zarzutami skargi kasacyjnej, wskazującymi na naruszenie zaskarżanym wyrokiem przepisów art. 41 ust. 1 pkt 4, art. 42 ust. 1 pkt 5 i art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przez błędną ich wykładnię lub niezastosowanie. Sąd I instancji uchylając decyzje I i II instancji wziął wyłącznie pod uwagę interesy skarżących, chociaż nie były to interesy prawne a raczej faktyczne. Poza tym, niektóre rozważania, których zdaniem Sądu, nie przeprowadziły organy wydające decyzje, należało przeprowadzić dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę, a nie na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Przesądzenie niniejszym wyrokiem również i o tym, że skarga A. D. i A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia [...] czerwca 2003 r. była nieuzasadniona, nie odnosi się w żadnym zakresie do decyzji Starosty J. nr [...] z dnia [...] listopada 2002 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, w którym to postępowaniu skarżący powinni również uczestniczyć jako strona.

Ponadto jeżeli przedmiotowa inwestycja (magazyn zbożowy i suszarnia zbóż), powoduje do środowiska emisje nadmiernie uciążliwe dla otoczenia, skarżący A. D. i A. D. mają prawo zgłosić ten fakt do właściwych organów, domagając się podjęcia działań w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902), niniejszy wyrok nie stoi temu na przeszkodzie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ppsa orzekł, jak w sentencji.

Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania od skarżących na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa bowiem uznał, iż dochodzenie swych praw przez skarżących na drodze wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, można uznać za przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 207 § 2 ppsa.

Poza tym, zwrot kosztów postępowania na rzecz skarżących, zasądzony w pkt III zaskarżanego wyroku był (z uwagi na zmianę przepisów) wielokrotnie niższy, niżby należało zasądzić od skarżących na rzecz wnoszących skargi kasacyjne.