Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 350/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 145 par 1 pkt 1 lit c), art 176
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk Sędziowie NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Krystyna Anna Stec Protokolant Magdalena Rosik po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ł. S. Z. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 20 stycznia 2009 r. sygn. akt I SA/Łd 425/08 w sprawie ze skargi Ł. S. Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt I SA/Łd 425/08 oddalił skargę Ł. S. Z. S. w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji udzielonej z budżetu Województwa Ł.

Sąd orzekał w następującym stanie sprawy.

Województwo Ł. na mocy umowy z dnia [...] sierpnia 2001 r., nr [...] przyznało Ł. S. Z. S. dotację na realizację szeregu zadań, m.in.:

- "tradycyjne turnieje i zawody sportowe" z terminem realizacji wrzesień-listopad 2001 r.,

- "podsumowanie Wojewódzkiego Współzawodnictwa Sportowego Szkół w K." z terminem realizacji [...] września 2001 r.

W wyniku przeprowadzonej weryfikacji dokumentów potwierdzających wykorzystanie dotacji ustalono, iż część środków uzyskanych przez skarżącego została wydana niezgodnie z przeznaczeniem określonym w umowie. Nieprawidłowość polegała na wydatkowaniu części środków w ramach zadania "tradycyjne turnieje i zawody sportowe" po terminie wskazanym w umowie. Ponadto część środków przyznanych na realizację zadania "podsumowanie Wojewódzkiego Współzawodnictwa Sportowego Szkół w K." przeznaczono na zakup bonów towarowych dla członków Prezydium Związku, Przewodniczącego Komisji i pracowników biura Związku.

Marszałek Województwa Ł., w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami, decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. ustalił kwotę dotacji podlegającą zwrotowi w wysokości [...] zł i zobowiązał Ł. S. Z. S. do wpłacenia jej wraz z odsetkami na wskazany rachunek bankowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., orzekające w sprawie na skutek odwołania wniesionego przez Ł. S. Z. S., decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonej decyzji, że w świetle postanowień umowy z dnia [...] sierpnia 2001 r. wydatkowanie środków z dotacji po terminie realizacji zadania oraz przeznaczenie tych środków na zakup bonów towarowych, było sprzeczne z umową i musiało prowadzić do orzeczenia o zwrocie części dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w kosztorysie zadania "podsumowanie Wojewódzkiego Współzawodnictwa Sportowego Szkół w K." zakup nagród wykazano wśród kosztów bezpośrednich. Jeżeli nagrody miały być związane bezpośrednio z realizacją zadania, to powinny zostać przeznaczone dla adresatów zadania, a więc dzieci i młodzieży (uczestników współzawodnictwa), nie zaś dla organizatorów tych zawodów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na tę decyzję wniesioną przez Ł. S. Z. S.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy skarżący w sposób właściwy, zgodny umową z dnia [...] sierpnia 2001 r., wykorzystał dotację przyznaną na realizację zadania określonego jako "podsumowanie Wojewódzkiego Współzawodnictwa Sportowego Szkół w K.". Zdaniem skarżącego, z realizacją tego zadania łączył się bezpośrednio zakup bonów dla członków Prezydium, Przewodniczącego Komisji i pracowników biura. Bony te miały stanowić nagrodę dla osób biorących udział w organizacji zadania. Organy administracji zakwestionowały zaś tak rozdysponowane środki, uznając że nie zostały przeznaczone bezpośrednio na realizację zadania.

Sąd zwrócił uwagę, że treść umowy z [...] sierpnia 2001 r., nie pozwala na jednoznaczne rozstrzygnięcie w jaki sposób miały być wydane środki przyznane w ramach dotacji. Co do zakresu i sposobu realizacji zadań umowa w § 3 odwoływała się wprost do kosztorysu zadań. Z treści kosztorysu w części dotyczącej "podsumowania Wojewódzkiego Współzawodnictwa Sportowego Szkół w K." wynika, że w ramach tego zadania skarżący miał ponieść dwojakiego rodzaju koszty: bezpośrednie i pośrednie. Do kosztów bezpośrednich zaliczono: dofinansowanie organizacji i udziału w zawodach, wydatki na przejazdy, wynajem obiektów, zakup sprzętu sportowego, zakup nagród, obsługę sędziowską, techniczną, medyczną, wyżywienie i napoje. Natomiast do kosztów pośrednich wydatki przeznaczone na obsługę zadania.

Zdaniem Sądu, na pełną aprobatę zasługuje pogląd organu odwoławczego, że koszty bezpośrednio poniesione na realizację zadania należy wiązać z udziałem samych uczestników wydarzenia, czyli - zgodnie z treścią wniosku o przyznanie dotacji - z udziałem w zawodach dzieci i młodzieży uzdolnionej sportowo z województwa łódzkiego. Skoro do tych osób kierowana była inicjatywa objęta dotacją, to nagrody, które ujęto w kosztorysie w ramach wydatków bezpośrednio związanych z realizacją zadania, również należało łączyć wprost z uczestnictwem we współzawodnictwie. Wszelkie inne wydatki związane z organizacją wydarzenia, w tym szeroko pojęte wynagrodzenie dla osób biorących udział w jego organizacji, mogły natomiast stanowić koszty pośrednie zadania.

WSA podniósł, że dotacje pochodzą ze środków publicznych, a sposób ich wykorzystania jest pod szczególną kontrolą. Dotujący jest zatem zobowiązany do kontrolowania wydatkowania dotacji, a dotowany do przeznaczania otrzymanych dotacji tylko na zadania określone w umowie o dotację. Wyszczególnione w umowie (poprzez odesłanie do kosztorysu) grupy możliwych do sfinansowania dotacjami wydatków były wiążące dla jej stron. W związku z tym podmiot, któremu przyznano dotację, winien każdy wydatek powiązać nie tylko ogólnie z organizacją imprezy sportowej, ale precyzyjnie z właściwym, wskazanym w umowie, celem. Powiązanie to nie może być również dowolne, ale winno być adekwatne do celu wydatku. Kwestionowany przez organy administracji wydatek nie spełniał wyżej wskazanych kryteriów, gdyż nie był w swojej istocie związany z celem, z jakim łączyła go strona skarżąca.

W związku z powyższym, Sąd podzielił pogląd, że zakup bonów towarowych, przeznaczonych wyłącznie dla osób biorących udział w organizowaniu zadania, nie mógł być pokryty z środków przeznaczonych na bezpośrednią realizację tego zadania.

Ł. S. Z. S. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

- prawa materialnego, poprzez błędną interpretację umowy o dotację z dnia [...] sierpnia 2001 r. i uznanie, że wydatkowanie części środków uzyskanych w ramach dotacji w kwocie [...] zł na zakup bonów towarowych dla członków Prezydium, Przewodniczącego Komisji i pracowników biura nie mieści się w zakresie wydatków, które mogły być pokryte dotacją w ramach zadania "podsumowanie Wojewódzkiego Współzawodnictwa Sportowego Szkół w K." przewidzianego w umowie, podczas gdy z treści umowy wynika, że wydatek w postaci zakupu bonów pozostawał w związku z realizacją tego zadania;

- przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a,) poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, gdy organ administracji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. dokonał dowolnej oceny kluczowego w sprawie dowodu w postaci umowy z dnia [...] sierpnia 2001 r., nr [...], wskutek czego nie mógł stwierdzić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, czym naruszył dyspozycję art. 7 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a.

W uzasadnieniu skarżący zakwestionował stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że koszty bezpośrednie poniesione na realizację zadania należy wiązać z udziałem samych uczestników wydarzenia, czyli z udziałem w zawodach dzieci i młodzieży uzdolnionej sportowo, a w związku z tym nagrody, które w kosztorysie ujęto w ramach wydatków bezpośrednio związanych z realizacją zadania, również należało łączyć tylko i wyłącznie z uczestnictwem we współzawodnictwie. Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, żadnego postanowienia umowy nie wynikało, że sformułowanie "zakup nagród" należy odnosić tylko i wyłącznie do nagród dla sportowców. Taka interpretacja umowy jest zawężająca i niewłaściwa. Zapis punktu 2 w kosztorysie załączonym do umowy nie może być interpretowany w oderwaniu od celu i zakresu zadania objętego dotacją. Dotowane zadanie określono jako "podsumowanie Wojewódzkiego Współzawodnictwa Sportowego Szkół w K.". Współzawodnictwo jest efektem finalnym, poprzedzonym wielomiesięczną pracą organizacyjną, co wiąże się z koniecznością zatrudniania osób. Według skarżącego nie można uznać, że środki pieniężne zarezerwowane na nagrody nie obejmowały nagród dla osób biorących udział w organizacji zadania. Gdyby tak w istocie było w kosztorysie powinien znaleźć się zapis treści "zakup nagród dla sportowców". Nie jest więc prawidłowa interpretacja prowadząca do wniosku, że wydatek na zakup bonów towarowych, przeznaczonych dla osób biorących udział w organizowaniu zadania, nie mógł być pokryty ze środków przeznaczonych na bezpośrednią realizację zadania. Podsumowując skarżący wskazał, że jeżeli ocena wydatkowania dotacji ma nastąpić w świetle umowy o przyznanie dotacji, a umowa ta nie precyzuje pewnych pojęć czy mechanizmów wydatkowania środków pochodzących z dotacji, to negatywne skutki nieprecyzyjnych postanowień nie mogą obciążać dotowanego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Miało ono polegać na nieuwzględnieniu skargi w sytuacji, gdy organ administracji publicznej dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego – art. 7 oraz art. 80 k.p.a., dokonując dowolnej oceny dowodu w postaci umowy z dnia [...] sierpnia 2001 r., dotyczącej udzielenia skarżącemu przez Województwo Ł. dotacji na dofinansowanie imprez sportowych.

Przystępując do oceny powyższego zarzutu podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia podstaw kasacyjnych, co stosownie do art. 176 p.p.s.a. oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił Sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienie ich naruszenia.

Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa doszło i na czym ono polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, iż to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mimo że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej (por. wyroki NSA z : 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04 Lex nr 186863; 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04 Lex nr 238595; 12 października 2005 r. sygn. akt I FSK 155/05 Lex nr 173263; 23 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 18/06 Lex nr 236385; 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 459/06 Lex nr 281385).

Ponadto należy zauważyć, że naruszenie przepisów postępowania stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna oparta na tej podstawie może być uwzględniona jedynie wtedy, gdy uchybienie wojewódzkiego sądu administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Użycie w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. słowa "wpływ" oznacza, że pomiędzy uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie orzeczeniem zachodzi związek przyczynowy. Należy przy tym zaznaczyć, że wystarczające w tym zakresie jest uprawdopodobnienie istnienia potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym, a wynikiem postępowania.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna, w zakresie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, nie spełnia warunków określonych w art. 176 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej nie wskazano na czym miało polegać naruszenie tych przepisów i jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. Strona wnosząca skargę kasacyjną nie podjęła nawet próby przedstawienia uzasadnienia omawianego zarzutu. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza między innymi, iż Sąd ten nie jest uprawniony do formułowania za stronę przyczyn jakie spowodowały postawienie określonego zarzutu, jak również nie jest rzeczą tego Sądu domniemywanie w tym zakresie intencji strony.

Wobec wskazanego braku skargi kasacyjnej omawiany zarzut usuwa się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. W konsekwencji należało uznać, że w tym zakresie skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., postawiony został zarzut naruszenie prawa materialnego, który według skarżącego polegało na błędnej interpretacji umowy o dotację z dnia [...] sierpnia 2001 r. Pod pojęciem "prawa materialnego", o którym mowa w powołanym przepisie należy rozumieć powszechnie obowiązujące przepisy prawa, regulujące bezpośrednio stosunki administracyjnoprawne (określające zachowanie podmiotów) oraz wynikające z tych stosunków roszczenia (nakładające obowiązki i przyznające prawa lub uprawnienia). W skardze nie został wskazany jako naruszony żaden przepis prawa materialnego w podanym wyżej znaczeniu. Nie ulega przy tym wątpliwości, że do przepisów prawa materialnego nie można zaliczyć umowy o dotację z dnia [...] sierpnia 2001 r., a zatem zarzucana przez skarżącego błędna wykładnia jej postanowień nie mogła stanowić naruszenia prawa materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny na marginesie stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie problem dotyczył rozumienia pojęcia "zakup nagród" użytego we wniosku o dotację i kosztorysie zadania. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył prawa uznając, że organy orzekające w sprawie prawidłowo odmówiły zaliczenia do kosztów bezpośrednich, jakimi był zakup nagród, zakup bonów towarowych przeznaczonych dla członków Prezydium Związku, Przewodniczącego Komisji i pracowników biura Związku. Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że koszty bezpośrednio poniesione na realizację zadania należy wiązać z uczestnictwem we współzawodnictwie adresatów zadania czyli dzieci i młodzieży uzdolnionej sportowo z województwa łódzkiego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.