Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 435/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 36j ust. 3 , art. 36c, art 5 ust. 2, art. 10
journal: Dz.U. 2019 poz 266
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Sylwester Miziołek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 sierpnia 2019 r. o sygn. akt VI SA/Wa 710/19 w sprawie ze skargi Spółki A na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Spółki A kwotę 1.800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2019 r. o sygn. akt VI SA/Wa 710/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (zwany dalej WSA, bądź Sądem I instancji), po rozpoznaniu sprawy ze skargi Spółki A (zwanej dalej Spółką) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwany dalej GINB) z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2018 r. (pkt 1) oraz zasądził od GINB na rzecz Spółki kwotę 4002 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniach od [...] maja do [...] czerwca 2017 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził w Spółce kontrolę wyrobów budowlanych, obejmującą między innymi pręt gwintowany stalowy [...] ocynkowany, wyprodukowany w Chinach.

W związku z ustaleniami kontroli organ I instancji wydał decyzję z dnia [...] grudnia 2017 r., stwierdzającą że ww. wyrób budowlany nie spełnia wymagań określonych w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (Dz. U. z 2019 r. poz. 266), zwanej dalej ustawą, oraz nakazującą Spółce wycofanie go z obrotu. W uzasadnieniu decyzji wskazano, m.in., że strona nie wykonała nałożonego postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w wyznaczonym terminie.

Po wezwaniu Spółki do przekazania dowodów wycofania z obrotu spornego wyrobu budowlanego strona przekazała protokół jego likwidacji oraz fakturę stanowiącą dowód przekazania wyrobu do zezłomowania. Skarżąca przedłożyła także wykaz odbiorców zakwestionowanego wyrobu, wraz dokumentacją mailową oraz odpowiedziami kontrahentów o aktualnym braku wyrobu.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. organ I instancji nałożył na Spółkę, jako importera wyrobu budowlanego w postaci prętu gwintowanego stalowego [...] ocynkowanego, wyprodukowanego w Chinach, karę pieniężną w wysokości 15 000 zł w związku z umieszczeniem oznakowania CE na wyrobie budowlanym, który podlega obowiązkowi oznakowania znakiem budowlanym. W uzasadnieniu, powołując się na wyniki ww. kontroli, wskazano że przedmiotowy pręt gwintowany był oznakowany znakiem zgodności CE oraz posiadał nieprawidłową informację, która zgodnie z art. 9 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 roku ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego Dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz. Urz. UE z dnia 4 kwietnia 2011 r. seria L Nr 88 str. 5 ze zm.) winna towarzyszyć oznakowaniu CE. Wskazana na etykiecie norma DIN 975 nie była bowiem normą zharmonizowaną. Tym samym oznakowanie CE nie mogło być umieszczone na wyrobie. Okazana przez importera deklaracja zgodności z normami WE 05/975/16 z dnia 28 czerwca 2016 r. nie była wymaganą przez przepisy deklaracją właściwości użytkowych i była podpisana przez importera. W rezultacie wyrób budowlany nie mógł być oznakowany znakiem zgodności CE – lecz powinien być oznakowany znakiem budowlanym – na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy. Przedmiotowy wyrób budowlany, mógł być wprowadzony do obrotu jedynie w systemie krajowym, to znaczy oznakowany znakiem budowlanym – którego to wymogu Spółka nie spełniła. Końcowo, organ – ustalając wymiar kary – uznał że właściwości użytkowe nie mają kluczowego znaczenia z punktu widzenia zamierzonego zastosowania wyrobu, jak również spełnienia podstawowych wymagań przez obiekty budowlane związanych z bezpieczeństwem. Tym samym, określił stopień naruszenia przepisów ustawy jako umiarkowany. Odnośnie liczby wyrobów wprowadzonych do obrotu wskazano, że jest znaczna – co nie miało wpływu na obniżenie wysokości kary. Kontrolą objęto bowiem pręty znajdujące się w magazynie u kontrolowanego importera w ilości 340 sztuk, oraz 3810 sztuk wg zestawienia dokumentów magazynowych przedstawionych przez importera, wprowadzonych do obrotu w okresie 1 stycznia 2016 r. do 6 czerwca 2017 r. – co daje łącznie 4250 sztuk. Z kolei odnośnie uprzedniego naruszenia przepisów ustawy, organ wskazał, że z informacji uzyskanej od Śląskiego WINB wynika, że w trakcie kontroli u sprzedawcy stwierdzono udostępnienie prętów przez Spółkę – co oznacza uprzednie naruszenie przepisów ustawy, a zatem zasadne jest potraktowanie tej okoliczności jako obciążającej. Oceniając kolejną okoliczność, która wpływa na wysokość kary, to jest współpracę z organem, uznano że Spółka nie podejmowała dobrowolnych działań mających na celu usunięcie nieprawidłowości lub wycofanie przedmiotowego wyrobu budowlanego z obrotu.

W odwołaniu od powyższej decyzji strona zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 36c w zw. z art. 36j ust. 3, art. 36j ust. 4 ustawy oraz art. 80 K.p.a.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. GINB, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 36c w związku z art. 36j ust. 1 oraz art. 11 pkt 1 ustawy, uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej ustalenia wysokości kary pieniężnej 15 000 zł i w tym zakresie wymierzył Spółce karę pieniężną w wysokości 13 400 zł, w pozostałej części utrzymując w mocy zakwestionowaną decyzję. Ustalając wysokość kary organ wskazał,

że istotne znaczenie z punktu widzenia oceny stopnia naruszenia przepisów ustawy ma fakt, czy wyrób został wprowadzony do obrotu bez oznakowania (w stosownych przypadkach znakiem budowlanym lub znakiem CE), czy też wyrób został oznakowany, jednakże sam znak nie spełnia wymagań przepisów prawa, np. jest nieczytelny. Wprowadzenie do obrotu, a co za tym idzie występowanie na rynku wyrobów budowlanych bez oznakowania CE lub znakiem budowlanym powoduje, że nabywca takiego wyrobu może nie mieć świadomości, że wyrób objęty jest szczegółowymi

wymaganiami określonymi przepisami prawa. Tym samym, zdaniem GINB, biorąc pod uwagę, że przedmiotowy pręt gwintowany stalowy ocynkowany nie został oznakowany znakiem budowlanym, należało stwierdzić, że stopień naruszenia przepisów ustawy był

w badanej sprawie znaczny. Odnośnie ustalonego przez organ I instancji uprzedniego wprowadzenia wyrobu budowalnego do obrotu wskazano, że miało to miejsce przed wejściem w życie przepisów dotyczących kar pieniężnych – a zatem nie należało z tego tytułu zwiększać wysokości kary pieniężnej za czyny, które nie stanowiły ówcześnie

deliktu administracyjnego. Podzielono natomiast ocenę organu I instancji odnośnie konieczności podwyższenia kary z uwagi na znaczną ilość wprowadzonego do obrotu wyrobu budowlanego oraz brak współpracy. GINB nie podzielił argumentacji Spółki, że organ rażąco uchybił przepisom poprzez nieuwzględnienie faktu wykonania przez stronę decyzji nakazującej wycofanie ww. wyrobu z obrotu.

Skargę do WSA wniosła Spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, zarzucając decyzji organu II instancji naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego zastosowanie i zmianę zakwestionowanej decyzji oraz wymierzenie kary pieniężnej w wysokości 13 400 zł oraz utrzymanie w mocy tej decyzji w pozostałej części w sytuacji, gdy brak było podstaw do wydania takich decyzji

i orzeczenia kary administracyjnej w takiej wysokości;

- art. 36c w zw. z art. 36j ust. 3 ustawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wymierzenie kary w wysokości nadal odpowiadającej niemal górnemu limitowi kary, kiedy zaistniałe w sprawie okoliczności oraz postawa Spółki wskazują, że zasadne jest

całkowite odstąpienie od wymierzenia kary lub wymierzenie jej w wysokości istotnie niższej – od czego organ odwoławczy odstąpił poprzez obniżenie wysokości kary o kwotę 1 600 zł,

- art. 36j ust. 4 ustawy poprzez jego niezastosowanie, gdy strona przedstawiła okoliczności wskazujące na wykonanie postanowień organu I instancji, co uzasadnia odstąpienie od wymierzenia kary administracyjnej,

- art. 36j ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wobec przekroczenia granic reguły uznania i wymierzenie kary pieniężnej w niemal górnej jej wysokości w sytuacji, kiedy ocena wszystkich okoliczności sprawy uzasadnia całkowite odstąpienie od wymiaru kary lub wymierzenia jej w znacząco niższej wysokości, zbliżonej do minimalnej dopuszczalnej wysokości kary,

- art. 80 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny zebranych dowodów – co doprowadziło do uznania, że nie zachodzą przesłanki umożliwiające orzeczenie kary administracyjnej,

- art. 81a ust. 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i rozstrzygnięcie spornych okoliczności na niekorzyść skarżącej, tj. dotyczących zakresu dokonanego naruszenia – podczas gdy całokształt okoliczności wskazuje na niezasadność zastosowania w

stosunku do skarżącej kary pieniężnej.

WSA, wydając ww. wyrok na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c (pkt 1), art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt 2), wskazał że skoro zagadnienie nie spełnienia przez sprowadzone przez Spółkę pręty stalowe wymagań określonych w ustawie zostało rozstrzygnięte ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2017 roku, to brak jest podstaw do oceny prawidłowości tej kwestii w ramach następczego postępowania dotyczącego wymierzenia kary pieniężnej za stwierdzone już uprzednio naruszenia wymagań stawianych wyrobom budowlanym. W rezultacie zarzuty skargi w tym zakresie oceniono jako niezasadne – gdyż powinny być ewentualnie podnoszone w ramach postępowania zakończonego ww. decyzją, bądź w odwołaniu od tego rozstrzygnięcia.

Sąd I instancji podzielił natomiast zarzuty skargi odnośnie błędnej wykładni przesłanek wymiaru kary ujętych w art. 36j ust. 3 ustawy, podkreślając że organ odwoławczy popełnił już błąd przy samej próbie zdefiniowania sposobu oceny stopnia naruszenia przepisów, wskazując że istotne znaczenie z punktu widzenia oceny stopnia naruszenia przepisów ustawy ma fakt, czy wyrób został wprowadzony do obrotu bez oznakowania (w stosownych przypadkach znakiem budowlanym lub znakiem CE), czy

też wyrób został oznakowany, jednakże sam znak nie spełnia wymagań przepisów prawa, np. jest nieczytelny. W myśl stanowiska organu, samo więc wprowadzenie wyrobu do obrotu bez właściwego oznakowania skutkuje przypisaniem mu znacznego stopnia naruszenia przepisów ustawy. Tym samym organ myli samo wystąpienie deliktu administracyjnego z przesłankami wymiaru kary za jego wystąpienie, co w rezultacie automatycznie wyłączałoby miarkowanie kary w ramach ustawowej przesłanki stopnia naruszenia przepisów. WSA podkreślił, że czym innym jest stwierdzenie, że mamy do czynienia z naruszeniem obowiązków co do właściwego oznakowania wyrobu budowlanego, a czym innym – ocena stopnia tego naruszenia, przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności konkretnego przypadku i aby ten całokształt okoliczności odpowiednio zweryfikować, niezbędne jest odniesienie się do argumentacji strony podnoszonej w toku postępowania. Zwrócono uwagę na fakt, że skarżąca starała się wykazać, że niska wartość wolumenu sprzedaży (oscylująca wokół 13 000 zł) niweluje wpływ dużej liczby towarów (4 250 sztuk) w kontekście wykazania znaczącego stopnia zaistniałego w sprawie naruszenia, podkreślając zarazem że wyroby te nie są kluczowe dla całokształtu procesu budowlanego. Do powyższych okoliczności organ w ogóle się

nie odniósł, natomiast konieczność podwyższenia kary dostrzegł w samej znacznej ilości wprowadzonego do obrotu wyrobu budowlanego, nie wskazując żadnego punktu odniesienia, poprzez chociażby szacunkowe określenie podaży na rynku tego typu prętów stalowych, jak też nie badając okoliczności związanych z samym wyrobem budowlanym,

w tym akcentowanym przez Spółkę jego przeznaczeniem. W tym zakresie WSA stwierdził, że sama liczba wprowadzonych do obrotu prętów stalowych, w oderwaniu od choćby ogólnej charakterystyki wolumenu obrotu danego typu materiałem na rynku, nie może przesądzać o podwyższeniu kary pieniężnej, w oparciu o kryteria ujęte w art. 36j ust. 3 ustawy, gdyż określona liczba wyrobów budowalnych w stosunku do pewnego typu materiałów może ewidentnie rzutować na wyższy wymiar kary, a stosunku do innego wyrobu budowlanego już nie, z uwagi na chociażby jego masowość, czy też okoliczności

i sposób użycia w procesie inwestycyjnym. Z kolei przy dokonywaniu oceny ustawowego kryterium wymiaru kary odnośnie współpracy z właściwym organem nie można utożsamiać współdziałania skarżącej z wykonaniem nałożonego postanowieniem z dnia

[...] lipca 2017 r. obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w wyznaczonym terminie. Wywiązanie się przez Spółkę z powyższych obowiązków mogłoby bowiem ewentualnie stanowić podstawę do zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia kary (art. 36 j ust. 4 ustawy). Natomiast Spółce na żadnym etapie postępowania nie można przypisać jakichkolwiek cech jego utrudniania. Co istotne, organ, poruszając się przy tak zdefiniowanych w art. 36j ustawy przesłankach wymiaru kary, nie może pomijać argumentacji strony, gdyż ewidentnie narusza tym samym obowiązek statuowany w art. 107 § 3 w zw. z art. 8, art. 11 K.p.a.

Uwzględniając powyższe WSA uznał za konieczne ponowne rozpatrzenie sprawy przez organy obu instancji z uwzględnieniem podnoszonej przez Spółkę argumentacji, w świetle przesłanek wymiaru kary ujętych w art. 36j ust. 3 ustawy, w zgodzie z zaprezentowaną ich wykładnią, przy uwzględnieniu maksymalnego pułapu kary wynoszącego 20 000 zł.

Skargę kasacyjną wywiódł organ, zrzekając się rozprawy i zarzucając wyrokowi Sądu I instancji naruszenie:

prawa materialnego, a mianowicie art. 36j ust. 3 oraz art. 36c ustawy poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ ma obowiązek uwzględniać okoliczności faktyczne przedstawiane przez strony tego postępowania, które to okoliczności nie dotyczą kryteriów ustawowych wymierzania kar pieniężnych określonych w przepisach ustawy, a także polegającą na przyjęciu, że art. 36c ustawy nie przewiduje możliwości stopniowania naruszenia tego przepisu (mającego wpływ na wymiar kary) poprzez ocenę, że niski stopień naruszenia wystąpi w sytuacji, kiedy wyrób został oznakowany znakiem przypominającym znak wymagany przez przepisy prawa, ale np. odwzorowany został w sposób nieczytelny lub jako zbyt mały;

przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 i 2, art. 11 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że organy administracji nie wskazały w uzasadnieniu decyzji szczegółowego toku rozumowania, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, a także uchylenie decyzji wydanych przez organy administracji obu instancji, pomimo że w zaskarżonej decyzji wzięto pod uwagę wszystkie kryteria ustawowe określone w art. 36j ust. 3 ustawy, dokonując w treści uzasadnienia skrupulatnej oceny każdego z nich.

W uzasadnieniu GINB, mając na uwadze zadeklarowane zastosowanie przedmiotowego wyrobu, stwierdził że może być stosowany w istotnych z punktu widzenia procesu budowlanego elementach budynku, służąc do łączenia elementów konstrukcyjnych budynku. W takiej sytuacji nie można uznać za zasadne odnoszenie się przy miarkowaniu wysokości kary pieniężnej do stwierdzeń, że ewentualne stosowanie ww. wyrobu w elementach niekonstrukcyjnych, czy nawet niebudowlanych powinno przesądzać o mniejszym stopniu naruszenia przepisów. Miarkując wysokość kary nie można porównywać wagi tego naruszenia z innymi nieprawidłowościami (typizowanym w innych przepisach ustawy). W zależności bowiem od wagi naruszenia sam ustawodawca dokonał zróżnicowania górnej wysokości kary pieniężnej w poszczególnych przepisach ustawy, przy czym na potrzeby orzekania w przedmiocie wymierzania administracyjnych kar pieniężnych należało rozróżnić co najmniej dwa stopnie naruszeń, które są zależne od okoliczności danej sprawy:

wysoki - gdy wyrób został wprowadzony do obrotu bez oznakowania,

niski - gdy oznakowanie wyrobów jest niezgodne z przepisami prawa (np. forma, wielkość znaku jest nieprawidłowa albo znak jest nieczytelny) - co także należy uznać za brak oznakowania.

Natomiast wysokość kary należy zróżnicować w zależności od sytuacji, czy mamy do czynienia z wysokim czy też niskim stopniem naruszenia. W niniejszej sprawie wyrób w ogóle nie został oznakowany, a co więcej dla wyrobu nie została wydana krajowa ocena techniczną (co powoduje, że producent nie miał prawa oznakować tego wyrobu znakiem budowlanym), wobec czego uznano, że w badanym przypadku zaistniał wysoki stopień naruszenia. Ponadto przepis art. 36j ust. 3 ustawy nie obliguje organu do uwzględnienia podczas ustalania wysokości kary pieniężnej wolumenu obrotu danego typu materiału na rynku, lecz ilości wyrobów wprowadzonych do obrotu lub udostępnianych na rynku krajowym, niezgodnych z wymaganiami ustawy – co ustalono, dokonując oceny okoliczność tej okoliczności w ramach posiadanych kompetencji. Miarkując wysokość kary organ nie jest zobowiązany do rozpatrywania innych, pozaustawowych kryteriów. Spółka jako importer, mając na uwadze nałożone nań obowiązki wynikające z art. 10c ustawy, powinna zadbać o to, aby wprowadzić do obrotu wyrobu budowlane zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym art. 5 ust. 2 ustawy, nakładającym wymóg oznaczania określonych wyrobów budowlanych znakiem budowlanym. W tym zakresie powołano się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 listopada 2018 r. o sygn. akt VI SA/Wa 928/18, podkreślając, że prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie należy uznać za proporcjonalne (w świetle ustawowych kryteriów), a przede wszystkim za stanowiące wyraz bezstronności i równego traktowania, zwłaszcza że zmniejszono wysokość nałożonej kary. GINB zakwestionował stwierdzenie Sądu I instancji o utożsamieniu przez organ współpracy importera z wykonaniem postanowienia w przedmiocie wykonania nałożonego obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Przepis odnoszący się do wykonania postanowień, o których mowa w art. 30 ust. 1 pkt 1 i art. 31 ust. 1 pkt 1 ustawy został bowiem przywołany wyłącznie w kontekście odpowiedzi na wniosek strony o odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 36j ust. 4 ustawy. Końcowo wskazano że skarżący nie współpracował z organem wojewódzkim, gdyż mając świadomość zaistniałych nieprawidłowości (na podstawie ustaleń kontroli zawartych w protokole kontroli) nie podejmował dobrowolnych działań mających na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości lub wycofanie wyrobu z obrotu – chociaż mógł wykonać ww. postanowienie poprzez wycofanie z obrotu wyrobu budowlanego, czego jednak nie uczynił, co spowodowało konieczność wydania decyzji nakazującej wycofanie wyrobu z obrotu.

Mając na uwadze powyższe GINB wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, jak również o zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, podtrzymała swoją dotychczasową argumentację i wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na swoją rzecz kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna organu nie zasługuje na uwzględnienie.

Uwzględniwszy stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej i fakt, że Spółka nie żądała przeprowadzenia rozprawy, rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Oznacza to, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. W tym ostatnim przepisie jako wymóg formalny wskazano przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

W niniejszej sprawie nie stwierdzono zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, przechodząc natomiast do oceny złożonej skargi kasacyjnej wskazać trzeba, że wśród podniesionych zarzutów znalazło się naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Mając na względzie, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania zasadniczo wiążą się w niniejszej sprawie z zarzutami naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadnione łączne odniesienie się do podniesionej w tym zakresie argumentacji.

W sprawie bezsporne jest, że Spółka naruszyła przepisy ustawy o wyrobach budowlanych, umieszczając na wyrobie budowlanym (pręcie gwintowanym stalowym [...] ocynkowanym, wyprodukowanym w Chinach) znak zgodności CE w sytuacji, gdy wyrób ten powinien być oznakowany znakiem budowlanym. Przedmiotowy wyrób budowlany mógł być wprowadzony do obrotu jedynie w systemie krajowym, z czym wiąże się konieczność oznaczenia znakiem budowlanym – którego to wymogu Spółka nie spełniła. Powyższe wynika z ostatecznej decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2017 r., stwierdzającej że ww. wyrób budowlany nie spełnia wymagań określonych w ustawie oraz nakazującej Spółce wycofanie go z obrotu. Zaznaczyć trzeba, że u podstaw wydania tej decyzji legła okoliczność, że strona nie wykonała nałożonych postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. obowiązków w wyznaczonym terminie – do czego Spółka odniosła się, wskazując na brak możliwości sprowadzenia wyrobu z Chin. Zgodnie bowiem z art. 31 ustawy właściwy organ, w wyniku kontroli u producenta albo importera, w przypadku stwierdzenia, że wyrób budowlany nie spełnia wymagań określonych w niniejszej ustawie, wydaje postanowienie zakazujące dalszego udostępniania wyrobu budowlanego, wyznaczając termin usunięcia określonych nieprawidłowości (ust. 1 pkt 1), a w przypadku nieusunięcia w terminie nieprawidłowości określonych w tym postanowieniu nakazuje, w drodze decyzji, wycofanie z obrotu wyrobu budowlanego (ust. 2).

Przedmiotem zaskarżenia jest wyrok Sądu I instancji, uchylający decyzje organów obu instancji, nakładające na Spółkę – jako importera wyrobu budowlanego – karę pieniężną w związku z umieszczeniem oznakowania CE na wyrobie budowlanym, który podlega obowiązkowi oznakowania znakiem budowlanym – w zróżnicowanej wysokości, to jest 15 000 zł - w przypadku rozstrzygnięcia organu I instancji oraz 13 400 zł – w przypadku rozstrzygnięcia GINB. W tym zakresie WSA – szczegółowo i wnikliwie oceniając zaskarżoną decyzję GINB – zakwestionował argumentację organu co do przyjętych przesłanek wymiaru przedmiotowej kary, określonych w art. 36j ust. 3 ustawy. Stanowisko to spotkało się ze sprzeciwem GINB, który w złożonej skardze kasacyjnej neguje zarówno przyjętą wykładnię przepisów ww. ustawy, jak i – związane z tymi zagadnieniami – stwierdzone przez WSA naruszenie przepisów K.p.a. w odniesieniu do wymogów przewidzianych dla uzasadnienia decyzji administracyjnej.

Z argumentacją organu, przedstawioną w skardze kasacyjnej, nie sposób się zgodzić – albowiem wysokość nałożonej kary pieniężnej budzi wątpliwości na gruncie obowiązujących przepisów prawa i stanu faktycznego sprawy, na co trafnie wskazał Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że w treści art. 36c ustawy ustawodawca określił wyłącznie górne granice kar za wprowadzanie do obrotu wyrobu budowlanego podlegającego obowiązkowi oznakowania CE lub znakiem budowlanym bez tego oznakowania (do 20 000 zł), pozostawiając uznaniu administracyjnemu właściwego organu wysokość nakładanych kar w konkretnym przypadku. W celu prawidłowego ustalenia tej wysokości stworzono w art. 36j ust. 3 ustawy katalog dyrektyw, którymi należy kierować się przy jej nakładaniu, a mianowicie w szczególności stopień, okoliczności naruszenia przepisów ustawy, liczbę wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu lub udostępnionych na rynku krajowym niezgodnych z wymaganiami ustawy, uprzednie naruszenie przepisów ustawy, a także współpracę z właściwym organem prowadzącym postępowanie, w szczególności przyczynienie się do szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania. Katalog ten jest otwarty, co oznacza, że przy ustalaniu wysokości kary organ może kierować się również innymi okolicznościami danej sprawy. Co istotne, z punktu widzenia importera, decyzja o nałożeniu kary finansowej może w istotny sposób ingerować w działalność gospodarczą przedsiębiorcy, doprowadzając chociażby do ograniczenia możliwości prowadzenia działalności w stopniu zależnym od jej wysokości. Stąd w takiej sprawie jak niniejsza – w której ma miejsce uznaniowość organu w ustalaniu wysokości kar pieniężnych – istotną rzeczą jest ścisłe, a nawet rygorystyczne przestrzeganie przez organ przepisów prawa. Działanie organu zawsze musi mieć w takich przypadkach uzasadnione podstawy faktyczne i prawne oraz być także proporcjonalne w tym znaczeniu, że powinno stanowić odpowiednią reakcję na stwierdzone naruszenia.

Przechodząc do oceny zaskarżonego wyroku – pod kątem zarzutów skargi kasacyjnej – należy podzielić stanowisko Sądu I instancji co do błędnej wykładni przez GINB przesłanek wymiaru kary ujętych w art. 36j ust. 3 ustawy. W tym zakresie w uchylonej decyzji organ odwoławczy wskazał, cyt: "biorąc pod uwagę okoliczność, że wyrób budowlany: pręt gwintowany stalowy [...] ocynkowany, nie został oznakowany znakiem budowlanym należy stwierdzić, że stopień naruszenia przepisów ustawy jest w badanej sprawie znaczny". Zaznaczyć trzeba, że w praktyce orzeczniczej spotyka się przypadki, kiedy istotne znaczenie z punktu widzenia oceny stopnia naruszenia przepisów ustawy mają obowiązujące dla poszczególnych wyrobów budowlanych systemy oceny i weryfikacji stałości właściwości użytkowych danych wyrobów budowlanych. W konsekwencji, im wyższy system, tym wpływ wyrobu na spełnienie podstawowych wymagań związanych z bezpieczeństwem obiektów budowlanych jest wyższy (por. nieprawomocny wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 listopada 2018 r. o sygn. akt VI SA/Wa 928/18, wydany na kanwie art. 36b ustawy). W odniesieniu natomiast do sytuacji, z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, jak trafnie wskazał Sąd I instancji, organ myli samo wystąpienie deliktu administracyjnego – za który nakładana jest kara pieniężna – z przesłankami wymiaru kary. W tym zakresie nie mogła odnieść skutku argumentacja GINB, sprowadzająca się do zróżnicowanej interpretacji stopnia naruszenia przepisów ustawy na:

- wysoki - gdy wyrób został wprowadzony do obrotu bez oznakowania,

- niski - gdy oznakowanie wyrobów jest niezgodne z przepisami prawa (np. forma, wielkość znaku jest nieprawidłowa albo znak jest nieczytelny).

Natomiast przepis art. 36c ustawy – powołany w podstawie prawnej zakwestionowanych przez WSA decyzji – sankcjonuje sytuację, kiedy "producent albo importer wprowadza do obrotu wyrób budowlany podlegający obowiązkowi oznakowania CE lub znakiem budowlanym bez tego oznakowania". Uwzględniając treść tego przepisu, jedynie wobec tego typu naruszenia organ powinien dokonać oceny stopnia naruszenia przepisów. Przepis art. 36c ustawy nie wprowadza bowiem powołanej przez GINB łagodniejszej formy naruszenia wymagań co do oznakowania wyrobów budowlanych, typu: nieczytelna formuła ich naniesienia na wyrób, czy też czytelność oznaczenia. W rezultacie, jak trafnie wskazał WSA, wykładnia organu zaprezentowana w zaskarżonej decyzji stoi wprost w sprzeczności z dyrektywami wymiaru kary statuowanymi w art. 36j ust. 3 ustawy. Czym innym jest bowiem stwierdzenie, że mamy do czynienia z naruszeniem obowiązków co do określonego oznakowania wyrobu budowlanego, a czym innym ocena stopnia tego naruszenia, przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności konkretnego przypadku.

W tym ostatnim zakresie Sąd I instancji odwołał się do argumentacji Spółki co do znikomego stopnia naruszenia przepisów – odnośnie której organ odwoławczy nie ustosunkował się w zakwestionowanej decyzji – że pręty są towarem masowym, stosunkowo szybko rotującym, o dużej podaży rynkowej, powszechnie wykorzystywanym w branży budowlanej i winnych branżach w bardzo dużych ilościach (w licznych elementach konstrukcyjnych, w szczególności w celu łączenia konstrukcji opartych o szalunek, do stabilizacji zbrojeń, do podwieszania sufitów, montażu instalacji, jak również do celów ogólnych niebudowlanych itd.). Dopiero w złożonej skardze kasacyjnej GINB stwierdził, mając na uwadze zadeklarowane zastosowanie przedmiotowego wyrobu, że może być stosowany w istotnych z punktu widzenia procesu budowlanego elementach budynku, służąc do łączenia elementów konstrukcyjnych budynku. Argumentacja ta na obecnym etapie postępowania jest jednak spóźniona, gdyż sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnej uwzględnia datę jej wydania i niedopuszczalne jest (zwłaszcza w kontekście wymogów uzasadnienia decyzji wydawanych w oparcie o uznanie administracyjne) późniejsze uzupełnianie motywów podjęcia rozstrzygnięcia przez organ nawet w odpowiedzi na skargę, a co dopiero w skardze kasacyjnej od wydanego – w oparciu o tą zasadę – wyroku WSA. Niezależnie od powyższego znamienne pozostaje, że w decyzji organu I instancji (również uchylonej przez Sąd I instancji) wskazano, że właściwości użytkowe wyrobu nie mają kluczowego znaczenia z punktu widzenia zamierzonego zastosowania wyrobu jak również spełnienia podstawowych wymagań przez obiekty budowlane związanych z bezpieczeństwem, w konsekwencji określając stopień naruszenia przepisów ustawy o wyrobach budowlanych jako umiarkowany. Rozstrzygając m.in. w oparciu o tą przesłankę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na Spółkę karę w wysokości 15 000 zł. Natomiast organ odwoławczy, stwierdzając znaczny stopień naruszenia przepisów przez Spółkę (niezależnie od zakwestionowania twierdzeń organu I instancji co do uprzedniego wprowadzenia wyrobu budowalnego do obrotu), nałożył nań karę o 1 600 zł niższą.

Skutku nie mogła również odnieść argumentacja skargi kasacyjnej co do tego, że art. 36j ust. 3 ustawy nie obliguje organu do uwzględnienia podczas ustalania wysokości kary pieniężnej wolumenu obrotu danego typu materiału na rynku, a jedynie ilości wyrobów wprowadzonych do obrotu lub udostępnianych na rynku krajowym, niezgodnych z wymaganiami ustawy. Zasadnicze znaczenie – z punktu widzenia powołanego przez WSA, szczególnie istotnego w przypadku decyzji uznaniowych przepisu art. 107 § 3 K.p.a. – ma bowiem okoliczność, że GINB nie odniósł się do argumentacji Spółki odnośnie wartości wolumenu sprzedaży, oscylującej wokół 13 000 zł, skupiając się jedynie na liczbie towarów – 4 250 sztuk. Jest to tyle istotne, że strona starała się wykazać, że pręty gwintowane stalowe ocynkowane są to wyroby o bardzo niskiej wartości, niebędące kluczowe dla całokształtu procesu budowlanego – co niweluje wpływ ich dużej liczby w kontekście wykazania znaczącego stopnia zaistniałego w sprawie naruszenia. Powołany w tym zakresie przez organ wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 listopada 2018 r. o sygn. akt VI SA/Wa 928/18 nie mógł znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż dotyczył zupełnie innego wyrobu budowlanego (grzejniki łazienkowe). W rezultacie – jak trafnie stwierdził Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia – sama liczba wprowadzonych do obrotu prętów stalowych, w oderwaniu od choćby ogólnej charakterystyki wolumenu obrotu danego typu materiałem na rynku, nie może przesądzać o podwyższeniu kary pieniężnej, w oparciu o kryteria ujęte w art. 36j ust. 3 ustawy. Określona liczba wyrobów budowalnych w stosunku do pewnego typu materiałów może bowiem ewidentnie rzutować na wyższy wymiar kary, a stosunku do innego wyrobu budowlanego już nie, z uwagi na chociażby jego masowość, czy też okoliczności i sposób użycia w procesie inwestycyjnym.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej WSA zasadnie zwrócił uwagę na nieprawidłowe utożsamianie przez GINB współpracy importera z wykonaniem postanowienia w przedmiocie wykonania nałożonego obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W zakwestionowanej decyzji stwierdzenie to nie zostało powołane wyłącznie w kontekście odpowiedzi na wniosek strony o odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 36j ust. 4 ustawy. Mianowicie GINB wskazał, że cyt. "nie można przyjąć twierdzeń Spółki, że organ rażąco uchybił przepisom poprzez nieuwzględnienie faktu wykonania przez stronę decyzji nakazującej wycofanie ww. wyrobu z obrotu. Potwierdzenie wykonania decyzji nie świadczy o dobrej współpracy z organem wymierzającym sankcję i przyczynieniu się do szybkiego i sprawnego zakończenia postępowania". Nie budzi przy tym wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że wywiązanie się przez importera z powyższych obowiązków mogłoby ewentualnie stanowić podstawę do zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia kary statuowanej w art. 36j ust. 4 ustawy. Zgodnie z tym przepisem właściwy organ odstępuje od nałożenia kary pieniężnej, jeżeli producent, importer lub sprzedawca podlegający karze przedstawił dowody potwierdzające wykonanie postanowień, o których mowa w art. 30 ust. 1 pkt 1 i art. 31 ust. 1 pkt 1. Jak trafnie wskazuje WSA, okoliczność, że skarżąca nie wykonała wskazanych postanowień, nie mogła być uznana za brak współpracy z organem, jako kryterium wysokości kary – w szczególności jeżeli uwzględni się cały szereg działań skarżącej, którym na żadnym etapie postępowania nie można przypisać jakichkolwiek cech jego utrudniania. Natomiast realizacja obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości wskazanego w postanowieniu z dnia [...] lipca 2017 r. w istocie nie doprowadziłaby do nałożenia na Spółkę kary – a więc brak jego wypełnienia nie może wpływać na miarkowanie nałożonej kary, stanowiącej bezpośrednie następstwo niewykonania przedmiotowego postanowienia. Ponadto – co również podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – GINB nie odniósł się w tym zakresie do wyjaśnień Spółki odnośnie niemożności zrealizowania nałożonych nań obowiązków z uwagi na utratę możliwości sprowadzenia wyrobu z Chin. Niezależnie od powyższego podkreślenia wymaga – co do przesłanki "współpracy" – że po wezwaniu Spółki do przedstawienia dowodów wycofania z obrotu spornego wyrobu budowlanego strona przekazała protokół jego likwidacji oraz fakturę stanowiącą dowód przekazania wyrobu do zezłomowania. Spółka przedłożyła także wykaz odbiorców zakwestionowanego wyrobu, wraz dokumentacją mailową oraz odpowiedziami kontrahentów o aktualnym braku wyrobu.

W kontekście powołanych rozważań co do dyrektyw wymiaru kary pieniężnej z art. 36j ust. 3 ustawy – w odniesieniu do stanu faktycznego niniejszej sprawy – nie mógł również odnieść skutku zarzut GINB dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 i 2, art. 11 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Ponownie należy wskazać, że stanowiący podstawę nałożenia kary art. 36c ustawy przewiduje uznanie administracyjne – co obliguje organ do szczególnej staranności w zakresie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, zwłaszcza jeśli chodzi o ustosunkowanie się do argumentacji przedstawionej przez stronę. W przeciwnym wypadku – tak jak w niniejszej sprawie –

braki te należy usunąć w ponownie prowadzonym postępowaniu zgodnie z wykładnią przepisów zaprezentowaną przez Sąd I instancji

Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie przedstawia żadnych uzasadnionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku – na podstawie art. 182 § 2 w zw. z art. 184 p.p.s.a.

Zawarte w pkt 2 wyroku orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje oparcie w art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804).