Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 61/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2013-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6011 Nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, rozbiórkę lub użytkowanie
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 40, art. 42 ust. 2
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Żak, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 maja 2013 roku sprawy ze skargi A. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania J. G. od decyzji Naczelnika Gminy z dnia [...] nakładającej na J. G. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku warsztatu odlewniczo-ślusarskiego, wybudowanego na działce w miejscowości D., uchylił w całości zaskarżoną decyzję i w całości umorzył

postępowanie organu I instancji prowadzone w trybie art. 42 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974r. -Prawo budowlane (Dz. U. z 1974r. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.).

W uzasadnieniu tej decyzji organ ustalił, że decyzją Nr [...] z dnia [...], Znak: [...] Naczelnik Gminy udzielił J. G. pozwolenia na budowę warsztatu metaloplastycznego na działce położonej w D.

W dniu 29.08.1986r. nastąpiło protokolarne zgłoszenie obiektu do użytkowania, podczas którego stwierdzono, że inwestor wybudował obiekt budowlany zgodnie z pozwoleniem na budowę oraz, że nadaje się on do użytkowania.

Decyzją z dnia [...] Znak: [...] (będącą przedmiotem

kontrolowanego postępowania) Naczelnik Gminy nałożył na J. G. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku warsztatu odlewniczo - ślusarskiego, wybudowanego na działce w m. D. z jednoczesnym wskazaniem, że uzyskanie pozwolenia na użytkowanie wybudowanego obiektu warunkuje się od wcześniejszego złożenia: wniosku inwestora o zezwolenie na użytkowanie wybudowanego obiektu budowlanego; stosownej opłaty skarbowej; oświadczenia kierownika budowy, że obiekt został wybudowany zgodnie z przepisami, sztuką budowlaną i nadaje się do użytkowania; ekspertyzy wykonanej przez rzeczoznawcę budowlanego stwierdzającej, iż obiekt nadaje się do użytkowania oraz opinii Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego i Wydziału Ochrony Środowiska, Gospodarki Wodnej i Geologii.

W trybie odwoławczym Dyrektor Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Urzędu Wojewódzkiego decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o braku podstaw do nałożenia na inwestora obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu.

Wyrokiem z dnia [...] Sygn. akt: [...] Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy uchylił decyzję Dyrektora Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Urzędu Wojewódzkiego. W motywach rozstrzygnięcia NSA wskazał, iż powyższa decyzja organu odwoławczego została wydana przedwcześnie. W pierwszej kolejności należy rozpatrzyć sprawę w płaszczyźnie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, z uwagi na fakt, iż jak podnosi A. M. nie brał on udziału w sprawie zakończonej wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd wskazał również, że należy dokonać oceny zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę warsztatu.

Decyzją z dnia [...] Wojewoda i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy Nr [...] z dnia [...].

W trybie odwoławczym Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia [...] uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Wojewoda decyzją z dnia [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy Nr [...] z dnia [...] Znak: [...].

Wniesione przez A. M. w dniu [...] odwołanie od

powyższej decyzji zostało przesłane do Ministerstwa Gospodarki Przestrzennej i

Budownictwa przy piśmie z dnia 27.10.1992r. Jak wynika zaś z pisma Dyrektora Wydziału Infrastruktury i Geodezji Świętokrzyskiego Urzędu Wojewódzkiego w Kielcach z dnia 07.11.2007 r. w rejestrze z 1993r. pod pozycją nr 1 figuruje adnotacja, że sprawa dotycząca stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę została przez Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa załatwiona pismem.

Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy odmówił J. G. wydania pozwolenia na budowę dwóch budynków magazynowych w granicy działki.

W trybie odwoławczym decyzją z dnia [...] Wojewoda uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy udzielił J. G. pozwolenia na budowę dwóch budynków magazynowych w granicy, usytuowanej w m. D.

W trybie odwoławczym decyzją z dnia [...], Wojewoda uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, z uwagi na fakt, iż nie została rozstrzygnięta sprawa budowy warsztatu. Z uwagi na fakt, że inwestor na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] wybudował wiatę, a pozwolenie to zostało następnie uchylone, sprawa została przekazana do Urzędu Rejonowego.

Decyzją z dnia [...] Kierownik Urzędu Rejonowego nałożył na J. G. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego, dobudowanego do istniejącego na tej działce budynku warsztatu metaloplastycznego, zobowiązując inwestora do przedłożenia opinii technicznej stwierdzającej zdatność do użytkowania tego obiektu.

Decyzją z dnia [...] Kierownik Urzędu Rejonowego udzielił J. G. pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej od strony północnej części budynku warsztatu metaloplastycznego, przeznaczonej na magazyn.

W trybie odwoławczym Wojewoda decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję. Skarga A. M. na powyższą decyzję Wojewody została oddalona wyrokiem NSA, O.Z. w Krakowie z dnia [...], Sygn. akt [...].

Pismem z dnia 11.09.2007r. Z. i A. M., M. i

Z. P. oraz A. i M. S. wystąpili do Powiatowego Inspektora

Nadzoru Budowlanego z podaniem, w którym zażądali natychmiastowego

zamknięcia warsztatu odlewniczo - ślusarskiego, usytuowanego w m. D., gm. M. W podaniu tym podnieśli, że budynek główny i nielegalnie wybudowane budynki magazynowe nie posiadają ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Pismem z dnia 18.12.2008r. Z. i A. M., M. i

Z. P. oraz A. i M. S. wystąpili do Powiatowego Inspektora

Nadzoru Budowlanego z żądaniem wszczęcia postępowania na okoliczność zamknięcia budynków, w których prowadzona jest przez J. G. działalność o profilu odlewniczo - ślusarskim.

Pismem z dnia 09.01.2009r. organ I instancji wezwał wnioskodawców do sprecyzowania żądania, prosząc jednocześnie o wyjaśnienie treści decyzji oczekiwanej przez wnioskodawców.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie M. P. w piśmie z dnia 03.02.2009r. wskazała (jak to określił organ – "jednak nie wprost"), iż wnioskodawcy domagają się wykonania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...], Sygn. akt: [...].

Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił wnoszącym ich podanie z dnia 18.12.2008r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] utrzymał w mocy postanowienie PINB z dnia [...].

Na skutek skargi na powyższe postanowienie złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wyrokiem z dnia [...], Sygn. akt: [...], sąd ten uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia Sąd wskazał, iż nie było podstaw do zwracania wnioskodawcom ich podania z dnia 18.12.2008r., bowiem wynika z niego oraz z pisma precyzującego podanie, iż żądaniem wnioskodawców jest w istocie zakończenie postępowania administracyjnego zgodnie z wytycznymi NSA, O.Z. w Krakowie, zawartymi w wyroku z dnia [...]. Zdaniem Sądu zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy nie daje podstaw do stwierdzenia, że po wydaniu powyższego wyroku sprawa dotycząca pozwolenia na użytkowanie budynku warsztatu ślusarsko - odlewniczego została ostatecznie zakończona poprzez wydanie decyzji merytorycznej bądź decyzji formalnie kończącej postępowanie administracyjne w tej sprawie i w związku z tym nakazał zbadanie- dając przy tym wytyczne - w jaki sposób postępowanie to się zakończyło. WSA w Kielcach wskazał, iż dopiero całość materiału dowodowego pozwoli na ocenę, czy nadal należy prowadzić postępowanie tak, aby znalazło ono wyraz w kończącym rozstrzygnięciu, czy też z uwagi na ustalenie, że po wyroku NSA została wydana decyzja administracyjna zachodzi podstawa do stwierdzenia, że postępowanie prowadzone przez organ I instancji stało się bezprzedmiotowe.

Z uwagi na powyższe PINB pismem z dnia 22.01.2010r. wezwał J. G. do złożenia wyjaśnień w sprawie oraz przedłożenia wszelkich dokumentów formalno-prawnych dotyczących budowy i przystąpienia do użytkowania budynku warsztatu, usytuowanego na działce nr [...] w m. D., gm. M.

W odpowiedzi na powyższe J. G. przedłożył w organie I instancji do

wglądu szereg dokumentów, w szczególności odwołanie od decyzji Naczelnika Gminy z dnia [...] oraz pismo Wojewody z dnia [...] zawiadamiające, iż odwołanie z dnia 12.10.1989r. od decyzji Naczelnik Gminy z dnia [...] nie może zostać rozpatrzone w terminie jednomiesięcznym, ponieważ dla rozstrzygnięcia tej sprawy konieczne jest uprzednie rozstrzygnięcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. J. G. złożył ponadto wyjaśnienia z których wynika, że po otrzymaniu pisma Wojewody z dnia [...], do

chwili obecnej nie otrzymał żadnej decyzji w związku ze złożonym odwołaniem. Oświadczył również, że po przekazaniu do Ministerstwa Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa odwołania A. M. od decyzji Wojewody z dnia [...]. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji NaczeInika Gminy Nr [...] z dnia [...] o pozwolenie na budowę, do chwili obecnej nie otrzymał żadnej decyzji, a z ustnych przekazów dotarła do niego informacja, że kilkanaście lat temu akta niniejszej sprawy zaginęły w Ministerstwie.

W odpowiedzi na zapytania organu I instancji, Dyrektor Wydziału Departamentu Orzecznictwa Nadzoru Budowlanego Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego i Kierujący Departamentem Rynku Budowlanego i Techniki w Ministerstwie Infrastruktury poinformowali, że GUNB i Ministerstwo Infrastruktury nie posiadają jakichkolwiek dokumentów dotyczących zakończenia postępowania odwoławczego w związku z odwołaniem od decyzji Wojewody z dnia [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy z dnia [...].

W wyniku dokonanej z urzędu przez WINB analizy zgromadzonego w aktach sprawy organu I instancji materiału dowodowego uznano, iż do chwili obecnej nie zostało zakończone postępowanie odwoławcze, w związku z odwołaniem J. G. od decyzji Naczelnika Gminy z dnia [...] nakładającej na J. G. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku warsztatu odlewniczo - ślusarskiego, wybudowanego na działce w m D. Z akt sprawy wynika, że ostatnim pismem w niniejszej sprawie było pismo Wojewody z dnia 17.12.1990r., informujące strony o niemożności załatwienia sprawy w terminach przewidzianych przez Kpa. Strony postępowania zgodnie również podniosły, że po wydaniu przez NSA, O.Z. w wyroku z dnia [...], sygn. akt: [...] i po doręczeniu im powyższego pisma, nie otrzymały do chwili obecnej żadnej decyzji od Wojewody lub innego organu administracji publicznej.

W związku z powyższym pismem z dnia 30.10.2012r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił osoby posiadające legitymację stron w tym postępowaniu, że w niniejszej sprawie toczy się postępowanie odwoławcze.

W tak ustalonym stanie faktycznym organ II instancji uznał, że odwołanie J. G. od decyzji Naczelnika Gminy z dnia [...] zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności organ wyjaśnił, iż w wyniku dokonanej w 1999r. reformy administracyjnej w Polsce, organami I instancji właściwymi w sprawach wydawania decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektów budowlanych, do których należy również zaliczyć przedmiotowy budynek warsztatu, stali się powiatowi inspektorzy nadzoru budowlanego. Stosownie do przepisu art. 103 ust. 1 Prawa budowlanego do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy ustawy (tj. ustawy z dnia 07.07.1994r. - Prawo budowlane), z zastrzeżeniem ust. 2, który stanowi, że przepisu art. 48 (który ma zastosowanie do obiektów budowlanych wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę) nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne i do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie zaś z ust. 3 wskazanego powyżej art. 103, właściwość organów do załatwiania spraw, o których mowa w ust. 1, określa się na podstawie przepisów ustawy, tj. Prawa budowlanego z 1994 r.

W związku z powyższym na mocy przepisu art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994r. organ II instancji uznał, że organem właściwym do rozpatrzenia odwołania J. G. od decyzji Naczelnika Gminy z dnia [...], jest - Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego.

Dokonując zatem ponownej oceny zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego - w granicach zasady swobodnej oceny dowodów i zasady prawdy obiektywnej, a także z uwzględnieniem obecnie obowiązującego stanu prawnego, organ II instancji podniósł, że decyzja Naczelnika Gminy z dnia [...] została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. przepisu art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 24.10.1974r. - Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 07.07.1994r. - Prawo budowlane oraz z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 Kpa, w stopniu który miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Zapadły na gruncie niniejszej sprawy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, Ośrodek Zamiejscowy z dnia [...], Sygn. akt: [...] nie jest już dla organu odwoławczego wiążący. Twierdzenie to wynika z faktu, iż ustawa - Prawo budowlane z dnia 24.10.1974r., w oparciu o którą wydano zaskarżoną decyzję utraciła moc (poza wyjątkami wskazanymi w ustawie) i została zastąpiona przez ustawę z dnia 07.07.1994r.- Prawo budowlane, o czym stanowi jej art. 107. Na gruncie niniejszej sprawy w sposób istotny zmienił się stan prawny, a w związku z tym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku NSA, O.Z. z dnia [...] nie są już dla organu odwoławczego wiążące. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie administracji publicznej i na sądzie może być wyłączony miedzy innymi w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego.

W związku z tym organ II instancji zauważył, że nie musi już uzależniać zakończenia postępowania administracyjnego, prowadzonego w sprawie uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku warsztatu odlewniczo - ślusarskiego od uprzedniego zakończenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę tego obiektu, co i tak biorąc pod uwagę okoliczności faktyczne byłoby niemożliwie z uwagi na fakt, iż postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę do chwili obecnej nie zostało ostatecznie zakończone. Cały czas w obrocie prawnym pozostają zatem decyzja Nr [...] z dnia [...] Naczelnika Gminy udzielająca J. G. pozwolenia na budowę warsztatu metaloplastycznego oraz decyzja Wojewody z dnia [...] , odmawiająca stwierdzenia nieważności tej decyzji Naczelnika Gminy, a to przesądza o tym, że przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany legalnie.

WINB zauważył następnie, że w obecnym stanie prawnym nie ma już zastosowania przepis art. 42 ust. 2 i ust. 3 ustawy - Prawo budowlane z 1974r., bowiem na mocy przepisu art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1994r. ma on obecnie zastosowanie wyłącznie w stosunku do obiektów budowlanych wybudowanych samowolnie, tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę, a taka sytuacja na gruncie niniejszej sprawy nie zaistniała.

W takich okolicznościach organ uznał, że konieczne jest uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, prowadzonego przez organ I instancji w trybie art. 42 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1994r. Prawo budowlane. Abstrahując od przedstawionej oceny prawnej organ II instancji podniósł, że w jego ocenie nie było podstaw prawnych do wydania decyzji nakładającej na J. G. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku warsztatu odlewniczo - ślusarskiego. Przedmiotowy obiekt budowlany został bowiem wybudowany w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę, zaś do jego użytkowania przystąpiono po protokolarnym odbiorze obiektu, w trakcie którego sprawdzono zgodność wykonanych robót budowlanych z pozwoleniem na budowę i nie stwierdzono przy tym żadnych istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę. Obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie wynikał również z ówcześnie obowiązujących przepisów ustawy - Prawo budowlane z 1974r. Przepis art. 41 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974r. stanowił o tym, że inwestor lub osoba działająca w jego imieniu zawiadamia właściwy terenowy organ administracji państwowej o oddaniu obiektu do użytku. Tego typu sytuacja zaistniała w ocenie organu na gruncie niniejszej sprawy. Również z decyzji o pozwoleniu na budowę nie wynikał obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego, przed przystąpieniem do jego użytkowania. Obowiązek uzyskania

decyzji o pozwoleniu na użytkowanie zgodnie z przepisem art. 42 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974r. dotyczył wyłącznie obiektów, w stosunku do których wydano uprzednio decyzję nakazującą wykonanie określonych zmian i przeróbek, na podstawie przepisu art. 40 Prawa budowlanego z 1974r., a taka sytuacja na gruncie niniejszej sprawy nie zaistniała.

W konsekwencji organ uznał, że do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego przystąpiono w sposób legalny, a to wyklucza późniejszą możliwość kwestionowania legalności przystąpienia do jego użytkowania. Organ zauważył również, że po wybudowaniu przedmiotowego obiektu budowlanego inwestor uzyskał pozytywną opinię Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego oraz Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego o możliwości prowadzenia w przedmiotowym obiekcie działalności rzemieślniczej, z których to opinii jednocześnie wynikało, że przedmiotowy budynek został zlokalizowany zgodnie z zaopiniowaną dokumentacją oraz z zachowaniem 50m odległości od zabudowań mieszkalnych.

Na koniec organ nadzoru zauważył, że orzekając w niniejszej sprawie Naczelnik Gminy nie wskazał w uzasadnieniu wydanej decyzji jakie ustalenia legły u podstaw jej wydania. W szczególności mimo wskazania w treści przepisu art. 42 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974r., że poza wypadkiem określonym w ust. 1 właściwy terenowy organ administracji publicznej może nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wybudowanego obiektu budowlanego gdy jest to uzasadnione względami bezpieczeństwa ludzi lub mienia, ochrony środowiska albo innymi względami interesu społecznego, Naczelnik Gminy nie wskazał w ogóle w swojej decyzji, czym kierował się nakładając na J. G. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego, czym naruszył przepisy postępowania, w stopniu który ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, co z kolei stanowi przesłankę uchylenia jego decyzji. Z całokształtu materiału dowodowego organ wywnioskował, że podstawą decyzji organu I instancji było ustalenie, że przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany na terenie, który nie przewidywał w tym miejscu budowy tego typu obiektów budowlanych. Okoliczność ta jednak obecnie również pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie, ponieważ zmieniony miejscowy plan ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy M. z dnia 11.01.1992r. wprowadził możliwość sytuowania obiektów budowlanych takich jak przedmiotowy w tym miejscu, w którym się on obecnie znajduje.

W skardze z dnia 3 stycznia 2013 r. A. M. i M. P. wnieśli o uchylenie decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...].

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżona decyzja zwalnia J. G. od dopełnienia przy wybudowanym warsztacie odlewniczym jakichkolwiek wymogów prawa budowlanego oraz uniemożliwia zabezpieczenie skarżących przed skutkami popełnionej samowoli. Zarzucono, że organ II instancji z jednej strony przyznaje, że sprawa nieważności pozwolenia na budowę tego warsztatu jest niezakończona, a z drugiej przesądza, że jest on wybudowany legalnie. Skarżący zakwestionowali również uznanie przez organ, że wyrok NSA nie jest dla niego wiążący. Podnieśli też, że usytuowanie przedmiotowego zakładu, w którym prowadzone jest odlewnictwo ciężkie, a nie metaloplastyka, ma ujemny wpływ na środowisko naturalne, ich zdrowie i mienie, a także jest niezgodne z decyzjami sanepidu oraz z przeznaczeniem wynikającym z miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego, gdzie obszar na którym jest usytuowany, jest oznaczony symbolem MN, czyli teren przeznaczony pod rozbudowę mieszkaniową z dopuszczeniem drobnych usług, do których z pewnością nie można zaliczyć usług świadczonych przez zakład odlewniczy zatrudniający 20 osób. Zauważyli też, że zakład odlewniczy jak i jego rozbudowa jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, przez co wymaga wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. O dostrzeżeniu potrzeby ochrony życia i zdrowia zagrożonego przez funkcjonowanie tego zakładu świadczy wprowadzony przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego obowiązek monitorowania emisji zanieczyszczeń pyłowo-gazowych emitowanych przez ten zakład. Skarżący podnieśli też, że nie ustosunkowano się do popełnionej przez J. G. w ich granicy samowoli budowlanej.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi A. M. podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz o odrzucenie skargi M. P. z uwagi na przekroczenie terminu do jej wniesienia.

Prawomocnym, postanowieniem z dnia [...] WSA w Kielcach odrzucił skargę M. P.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 cyt. ustawy). Oznacza to, w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), że tylko ustalenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy - może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji. Sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji będącej przedmiotem skargi ( art. 145 § 1 p.p.s.a.).

Specyfika rozpatrywanej sprawy wynikła z faktu, że przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego była decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wydana w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji nieistniejącego już organu, wydanej [...], a więc 23 lata wcześniej. Ponieważ w tym czasie doszło do istotnej zmiany stanu prawnego w takich sprawach jak przedmiotowa (a więc dotyczących pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego), koniecznym było na wstępie wyjaśnienie, jakie przepisy miały w sprawie zastosowanie. Ponieważ obiekt budowlany, którego sprawa dotyczy był w przeszłości przedmiotem różnych postępowań, w tym prowadzonych w trybie nadzwyczajnym, konieczne było też wyjaśnienie, jakie rozstrzygnięcia dotyczące tego obiektu pozostają w obrocie prawnym, jakie postępowania dotyczące tego obiektu się toczyły, bądź toczą, i jakie są pomiędzy nimi relacje.

Ze względu na to, że w toku wspomnianych postępowań zapadły dwa wyroki sądów administracyjnych, których ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, co do zasady wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia (art. 153 p.p.s.a.), konieczna była w sprawie również ocena znaczenia tych wyroków dla rozstrzygnięcia sprawy, co było zresztą treścią jednego z zarzutów skargi.

Niekwestionowaną zasadą postępowania administracyjnego jest stosowanie przy rozpatrywaniu spraw administracyjnych przepisów obowiązujących w dacie rozstrzygania sprawy, o ile same te przepisy nie przewidują stosowania dawnych unormowań. Takie międzyczasowe unormowania znajdują się również w przepisach obowiązującej obecnie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, przytaczanej dalej jako Prawo budowlane z 1994r., (t. j. Dz. U. Nr 243/10 poz. 1623 ze zm.). Zgodnie z art. 103 ust. 1 tej ustawy, do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2, według którego przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne, bo do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.

Z przytoczonych unormowań wynika, że w niniejszej sprawie, w której dochodzi do ponownego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy wymagalności uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, nie mogą mieć zastosowania przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, przytaczanej dalej jako Prawo budowlane z 1974 r. (Dz. U. Nr 38/74 poz. 229). Przepisy tej ustawy bowiem zostały uchylone, a obecnie obowiązujące unormowania międzyczasowe nie przewidują ich stosowania w sprawie takiej jak niniejsza, której przedmiotem nie jest rozbiórka samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego (czego dotyczy właśnie wymieniony w art. 103 ust. 2 przepis art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r.), ale pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę.

Ta ostatnia okoliczność nie została w ocenie Sądu skutecznie podważona w toku postępowania.

Nie było w sprawie podważane, że przedmiotowy budynek warsztatu odlewniczo-ślusarskiego położonego w miejscowości D., został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę zawartego w decyzji Naczelnika Gminy z dnia [...]. Kwestionowana natomiast była w toku postępowania ważność tej decyzji, w wyniku czego z inicjatywy skarżącego A. M. doszło do wszczęcia postępowania o stwierdzenie jej nieważności, które jednak nie zakończyło się takim werdyktem. Jak wynika bowiem ze szczegółowych i niepodważonych w sprawie ustaleń organu II instancji, ostatnim rozstrzygnięciem jakie zapadło w przedmiocie ważności pozwolenia na budowę z [...], była decyzja W. K. z dnia [...]. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy z dnia [...] . Mimo tego, że od decyzji tej zostało wniesione odwołanie, do jego rozpatrzenia, a w szczególności uwzględnienia nie doszło, co przyznały obie strony.

Nie ma też wątpliwości, że w sprawie ważności tego pozwolenia nie toczy się żadne postępowanie administracyjne. W konsekwencji nie może być wątpliwości, że w obrocie prawnym pozostaje pozwolenie na budowę przedmiotowego warsztatu oraz nie ma podstaw do jego podważania, czy choćby wstrzymywania toku innych postępowań, dla których istnienie tego pozwolenia ma znaczenie prawne. Nie można w związku z tym zgodzić się z zarzutem skargi, dotyczącym rzekomej sprzeczności w ocenie organu II instancji mającej się odnosić do legalności wybudowania przedmiotowego warsztatu pomimo niezakończenia postępowania dotyczącego ważności pozwolenia na jego budowę. Dopóki bowiem decyzja administracyjna (w tym również obejmująca pozwolenie na budowę) nie zostanie skutecznie podważona, korzysta ona z domniemanie legalności i przymiotu trwałości zagwarantowanego w art. 16 § 1 kpa.

Ponieważ "stare" przepisy nie mogą mieć zastosowania powstaje pytanie, czy możliwe było rozstrzygnięcie sprawy na podstawie obecnie obowiązujących unormowań.

Odpowiedź na to pytanie powinna w ocenie Sądu być negatywna.

Na gruncie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. konieczność uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie zachodziła co do obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 tej ustawy nakaz dokonania zmian lub przeróbek (art. 42 ust. 1). Poza wymienionym wypadkiem określonym w ust. 1, właściwy terenowy organ administracji państwowej mógł nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wybudowanego obiektu budowlanego, gdy było to uzasadnione względami bezpieczeństwa ludzi lub mienia, ochrony środowiska albo innymi względami interesu społecznego. Obligatoryjne nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie dotyczyło więc na gruncie w/w przepisów przede wszystkim tych obiektów budowlanych, które zostały wzniesione samowolnie. Poza takimi przypadkami natomiast, istniała możliwość fakultatywnego nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie co do tych obiektów, co do których nie wydano decyzji z art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., jeżeli ze względów wymienionych w art. 42 ust. 2 tej ustawy właściwy organ uznał to za potrzebne.

Jak to niewadliwie ustalił organ II instancji, żaden z wymienionych przypadków w sprawie nie zachodził, w związku z czym nie było podstaw do wydania decyzji nakładającej na J. G. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku warsztatu odlewniczo-ślusarskiego. Przedmiotowy obiekt budowlany został bowiem wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę, a do jego użytkowania przystąpiono po protokolarnym odbiorze obiektu, który nastąpił na skutek zawiadomienia o oddaniu obiektu do użytku (art. 41 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r.), w trakcie którego to odbioru sprawdzono zgodność wykonanych robót budowlanych z pozwoleniem na budowę i nie stwierdzono żadnych istotnych od niego odstępstw. Jak trafnie zauważono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, również z pozwolenia na budowę zawartego w decyzji Naczelnika Gminy z dnia [...] nie wynikał obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu. W stosunku do tego obiektu nie wydano też decyzji nakazującej wykonanie określonych zmian i przeróbek, na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Nie można również przyjąć, aby w sprawie zostały wykazane przesłanki uzasadniające fakultatywne nałożenie przez organ obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie, wymienione w art. 42 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. (tj. istnienie względów bezpieczeństwa ludzi lub mienia, ochrony środowiska albo innych względów dotyczących interesu społecznego). Organ orzekający w pierwszej instancji nie wskazał bowiem żadnych takich względów w uzasadnieniu swej decyzji z dnia [...]. Z pozytywnych natomiast opinii Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego oraz Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego wydanych już po wybudowaniu przedmiotowego obiektu wynika, że został on zlokalizowany zgodnie z zaopiniowaną dokumentacją oraz z zachowaniem odległości 50 m od zabudowań mieszkalnych, w związku z czym możliwe jest prowadzenie w nim działalności rzemieślniczej.

Ma w związku z powyższym rację organ II instancji o ile twierdzi, że do użytkowania tego obiektu przystąpiono legalnie, i to przed 1987 rokiem, a więc jeszcze pod rządami prawa budowlanego z 1974 r. Skoro użytkowanie to trwa od tego czasu aż do chwili obecnej, a więc przez ponad 25 lat, nie można w ocenie Sądu obecnie wywodzić, że kwestia rozpoczęcia i kontynuowania tego użytkowania jest w dalszym ciągu otwarta i powinna być rozstrzygnięta na gruncie obecnie obowiązujących przepisów. Należy ponadto zauważyć, że obecna regulacja dotycząca pozwoleń na użytkowanie jest bardziej rygorystyczna w stosunku do inwestorów, ponieważ taki obiekt jak przedmiotowy, jako budynek wytwórczy, mieści się w XVIII kategorii obiektów budowlanych (załącznik do Prawa budowlanego z 1994 r.), przez co zgodnie z art. 55 pkt 1 tej ustawy, przed przystąpieniem do jego użytkowania należałoby obecnie uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na jego użytkowanie. Okoliczność ta przemawia w ocenie Sądu dodatkowo za tym, że nowa regulacja nie może mieć do tego obiektu zastosowania. Skoro bowiem inwestor spełnił obowiązujące wcześniej, względniejsze wymogi uprawniające do rozpoczęcia użytkowania przedmiotowego budynku i rozpoczął jego legalną eksploatację, to późniejsza zmiana przepisów na mniej korzystne dla inwestora, nie może powodować ponownego "odżycia" kwestii możliwości jego legalnego użytkowania. Możliwość żądania uzyskania pozwolenia na użytkowanie według nowej ustawy dotyczy w ocenie Sądu sytuacji, gdy nie przystąpiono do użytkowania obiektu budowlanego wybudowanego pod rządami wcześniejszych przepisów, a przepisy te się zmieniły aktualizując potrzebę uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Taka sytuacja jednak w niniejszej sprawie nie zachodziła.

Z powyższych rozważań wynika, że, nie było w sprawie również podstaw do zastosowania przepisów Prawa budowlanego z 1994 r. Uchylenie przepisów w oparciu o które wydano decyzję organu I instancji zaskarżoną odwołaniem do organu II instancji, powoduje natomiast konieczność uchylenia takiej decyzji i umorzenia postępowania organu I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa (por. W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, A. Wróbel Komentarz aktualizowany do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/El., 2013), co zasadnie uczynił organ II instancji w zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zapadłego w dniu [...] wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy, sygn. akt: [...], którym uchylono decyzję Dyrektora Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Urzędu Wojewódzkiego uchylającą decyzję Naczelnika Gminy nakładającą obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku warsztatu odlewniczo-ślusarskiego i orzekającą o braku podstaw do nałożenia na inwestora takiego obowiązku, należy podzielić ocenę zakresu związania tym wyrokiem przy obecnym rozpoznawaniu sprawy, zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Istotnie o związaniu oceną prawną i wskazaniami zawartymi w orzeczeniu sądu administracyjnego można mówić tak długo, jak długo nie dojdzie do zmiany przepisów, które były przedmiotem wykładni sądu. Ponieważ w niniejszej sprawie, jak to już wyżej wyjaśniono, od czasu rozpoznania sprawy przez NSA Oddział Zamiejscowy, do czasu wydania zaskarżonej decyzji zmienił się w sposób istotny stan prawny dotyczący pozwoleń na użytkowanie, należało przyjąć, że ocena prawna i wskazania zawarte w tym wyroku nie były wiążące.

Ponadto należy zauważyć, że wskazanie zawarte w w/w wyroku NSA Ośrodek Zamiejscowy dotyczące rozpatrzenia w pierwszej kolejności kwestii ewentualnego wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, z uwagi na fakt, iż A. M. nie brał udziału w sprawie zakończonej wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, nie mogło być przez organy administracji zrealizowane bez stosownego wniosku samego A. M. Wskazana przez NSA podstawa wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, tj. nie branie przez stronę udziału w postępowaniu bez własnej winy, stosownie do treści art. 147 zd. 2 kpa może bowiem prowadzić do wszczęcia postępowania wznowieniowego tylko na wniosek strony. Tymczasem z akt sprawy nie wynika, aby taki wniosek został w sprawie złożony, mimo upływu ponad 20 lat od wyroku NSA Ośrodek Zamiejscowy, w którym takie wskazanie się znalazło.

Wiążące natomiast były ocena prawna i wskazania zawarte w wyroku WSA w Kielcach z dnia [...], do których jednak organ orzekający w sprawie w pełni się zastosował. Dotyczyło to w szczególności określenia przedmiotu żądania skarżących, jako dotyczącego zakończenia postępowania administracyjnego odnoszącego się do pozwolenia na użytkowanie budynku warsztatu odlewniczo-ślusarskiego, przy czym pierwszą powinnością organu rozpatrującego sprawę było w ocenie WSA w Kielcach wyjaśnienie, czy po wydaniu wyroku z dnia [...] przez NSA Ośrodek Zamiejscowy, została wydana decyzja administracyjna kończąca ostatecznie postępowanie dotyczące pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. Z wskazania tego organy administracji wywiązały się należycie, ustalając w sposób który nie był podważany przez strony, że w/w postępowanie nie zostało zakończone decyzją ostateczną, w związku z czym zaistniała konieczność jego zakończenia poprzez rozpatrzenie odwołania J. G. od decyzji Naczelnika Gminy z dnia [...] nakładającej na J. G. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku warsztatu odlewniczo-ślusarskiego, wybudowanego na działce w miejscowości D. Jak przy tym zauważył Sąd, wbrew twierdzeniom skarżących wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy nie przesądzał o konieczności uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie budynku warsztatu odlewniczo-ślusarskiego. Uchylenie bowiem przez ten Sąd decyzji Dyrektora Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...] o braku podstaw do nałożenia na inwestora obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, oznaczało jedynie konieczność ponownego rozpatrzenia odwołania A. M. wniesionego od decyzji Naczelnika Gminy z dnia [...].

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy zauważyć, że nie mogły one wpłynąć na wynik sprawy.

Kwestia niezgodności usytuowania przedmiotowego budynku warsztatu odlewniczo-ślusarskiego z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie ma znaczenia, skoro plan ten został uchwalony dopiero uchwałą Rady Gminy Nr [...] z dnia [...] ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. Świętokrzyskiego z 12 października 2010 r. poz. 2796, a więc ponad 20 lat po rozpoczęciu legalnego użytkowania tego obiektu.

Kwestia zarzucanej w skardze samowoli budowlanej, którą miał popełnić J. G., nie mogła być przedmiotem rozważań w niniejszej sprawie, skoro dotyczyła ona pozwolenia na użytkowanie obiektu budowanego, który – jak to wyżej wyjaśniono – został zbudowany legalnie.

Odnośnie postulowanego przez skarżącego obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na istnienie i rozbudowę przedmiotowego zakładu odlewniczego należy zauważyć, że zarówno przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 25/2008 poz. 150 ze zm.), jak i ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (DZ. U. Nr 199/2008 poz. 1227 ze zm.), w art. odpowiednio 46 ust. 4 i 72 ust. 1, nie przewidują konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Dlatego nawet, gdyby w niniejszej sprawie wydanie ostatnio wymienionej decyzji było wymagane, to i tak nie można by uzależniać jej wydania od wcześniejszego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Natomiast rozbudowa przedmiotowego obiektu budowlanego nie była przedmiotem niniejszego postępowania.

Ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.