Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 652/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 33, art. 35
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 grudnia 2017 r. sprawy ze skarg B. sp. z o.o. z siedzibą w W. i P. P. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta W.; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej spółki B. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 1014 zł (słownie: jeden tysiąc czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego P. P. kwotę 980 zł (słownie: dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 14 września 2016 r. B. sp. z o.o. wniosła o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową, niezbędnych urządzeń infrastruktury technicznej oraz rozbiórkę istniejących budynków na działce nr [...], AM-19, obręb P. we W. przy ul. [...]. W związku z powyższym pismem z dnia 4 października 2016 r. Prezydent W. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Następnie postanowieniem z dnia 8 listopada 2016 r. Nr [...], wydanym w trybie art. 33 ust. 2 oraz art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.; zwana dalej "Pr.bud."), nałożono na inwestora obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w terminie do dnia 8 grudnia 2016 r. poprzez m.in. dostarczenie zgody zarządcy drogi na usytuowanie budynku w odległości niniejszej niż 6 m o zewnętrznej krawędzi jezdni - zgodnie z art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1440 ze zm.), przedłożenie projektu zagospodarowania działki na aktualnej mapie do celów projektowych oraz poświadczonej za zgodność z oryginałem przez projektanta - o czym jest mowa w § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i gospodarki morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462 ze zm.) oraz doprowadzenie do zgodności z wymogami, o których mowa w § 21 pkt 1 uchwały Rady Miejskiej W. z dnia 5 października 2006 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części zespołu urbanistycznego H. w rejonie ulic [...] i [...] we W. (Dz. Urz. Woj. D.. z [...] r. Nr [...], poz. [...]) mając na uwadze jako przeznaczenie podstawowe - usługi, które powinno dominować na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W piśmie z dnia 6 grudnia 2016 r. inwestor ustosunkował się do powyższych zarzutów, stwierdzając, że plan miejscowy wskazuje rozmieszczenie funkcji usługowej oraz funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej dla całego terenu objętego symbolem 6U/MW, a nie dla poszczególnych działek zainwestowania. Zakwestionował także stanowisko organu pierwszej instancji dotyczące konieczności zapewnienia miejsc postojowych dla mieszkańców i użytkowników projektowanego budynku. Przepis § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422; zwane dalej "rozp.techn.") jest - zdaniem inwestora - przepisem nieostrym. Ponadto, przyszli mieszkańcy to ludzie młodzi, którzy będą korzystać z komunikacji publicznej. Następnie w dniu 23 stycznia 2017 r. złożył wniosek o zmianę wniosku o pozwolenie na budowę. Zakres planowanej inwestycji miał dotyczyć budowy budynku hotelowego z częścią usługową i garażem w parterze, budową niezbędnych urządzeń infrastruktury technicznej oraz rozbiórką istniejących budynków.

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Prezydent W. na podstawie art. 35 ust. 3 Pr.bud. odmówił inwestorowi zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową, budowie niezbędnych urządzeń infrastruktury technicznej oraz rozbiórce istniejących budynków na działce nr [...], AM - 19, obręb P. we W. przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podał, że wniosek z dnia 23 stycznia 2017 r. dotyczący zmiany wniosku o udzielenia pozwolenia na budowę nie mógł zostać rozpatrzony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę w przedmiocie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową. Odnosząc się do zamierzenia budowlanego dotyczącego budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową, podał, że inwestor nie spełnił wymogów odnośnie odpowiedniej liczby miejsc postojowych o czym jest mowa w § 18 ust. 1 rozp.techn. Planowane zamierzenie budowlane jest ponadto niezgodne z postanowieniami uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części zespołu urbanistycznego H. w rejonie ulic [...] i [...] we W.. Odnosząc się przy tym do wyjaśnień projektanta, że powierzchnia (zarówno całkowita jak i dominująca) usług jest dominująca dla tego terenu, organ pierwszej instancji uznał, że teren, w obrębie którego obwiązuje plan, składa się nie z jednej ale z kilku działek. Przyjmując interpretację projektanta oznaczałoby to, że lokalizacja inwestycji w ramach danego przeznaczenia na działce uzależniona byłaby od wcześniejszej realizacji inwestycji na działkach sąsiednich. W konsekwencji wykorzystanie wcześniej zagospodarowanych działek pod realizację inwestycji w ramach przeznaczenia uzupełniającego może skutkować tym, że kolejne działki nie będą już mogły realizować przeznaczenia uzupełaniającego, ale jedynie podstawowe. Przeznaczenie podstawowe – jak wskazał Prezydent - to przeznaczenie dominujące na danym terenie. Zaś przeznaczenie uzupełniające należy traktować jako przeznaczenie towarzyszące przeznaczeniu podstawowemu. Z kolei w analizowanej sprawie, jak wynika z informacji zawartych w projekcie budowlanym, na danym terenie zainwestowania przeważa funkcja uzupełniająca (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna), co skutkuje tym, że wykorzystanie wcześniej zagospodarowanych działek pod realizację inwestycji na działkach sąsiednich w ramach przeznaczenia uzupełniającego może skutkować tym, ze kolejne działki nie będą mogły realizować przeznaczenia uzupełniającego, a jedynie podstawowe (tj. usługi).

Odwołania od wskazanej powyżej decyzji wnieśli P. P. oraz B. sp. z o.o. P.P. zażądał zmiany zaskarżonej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę lub ewentualnie uchylenia kwestowanej decyzji i wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. W odwołaniu podał, że Prezydent zastosował wykładnię rozszerzającą planu miejscowego. Z kolei B. sp. z o.o. zarzuciła decyzji organu pierwszej instancji naruszenie art. 107 § 1 oraz 3 K.p.a. poprzez brak w decyzji uzasadnienia faktycznego i prawnego dotyczącego wniosku o wydanie pozwolenia na budowę budynku hotelowego, przywołanie przepisu art. 65 ust. 6 Pr.bud., który nie istnieje, błędną interpretację § 18 rozp.techn., naruszenie art. 35 ust. 1 Pr.bud. poprzez przyjęcie, że wniosek inwestora nie spełnia wymogów w nim wskazanych, oraz naruszenie art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 K.p.a. poprzez brak wnikliwego zbadania stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Po rozpatrzeniu wniesionych odwołań, Wojewoda D. wydał w dniu [...] r. decyzję Nr [...], którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) oraz art. 82 ust. 3 Pr.bud. (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, że wskazane we wniosku żądanie inwestora determinuje działania organu administracji publicznej. Organ ten, mając na względzie zakres przedmiotowy żądania (w tym przypadku planowanej inwestycji budowlanej polegającej na budowie budynku mieszkalnego, wielorodzinnego) podejmuje określone działania w toku prowadzonego postępowania zmierzające do wydania decyzji w zakresie żądanym przez stronę. Ponadto w prowadzonym przez organ administracji publicznej postępowaniu, treść zgłoszonego żądania strony wyznacza właściwą normę prawa materialnego lub procesowego, która będzie relewantna dla ustalenia zakresu podmiotowego i przedmiotowego postępowania. Przepisy K.p.a. nie zabraniają modyfikowania wniosku, jednakże organ jest związany co do treści żądania. Oznacza to, że jakakolwiek modyfikacja wniosku nie może wykraczać poza zakres przedmiotowy zakreślony we wniosku pierwotnym. W analizowanej sprawie nastąpiła sytuacja polegająca na radyklanej zmianie zakresu przedmiotowego, co - w ocenie organu odwoławczego - jest niedopuszczalne. W sytuacji kiedy inwestor decyduje się na tak daleko idącą modyfikację wniosku, która znacznie wykracza poza wcześniej zakreślony zakres przedmiotowy, wówczas winien wystąpić z nowym wnioskiem, jednocześnie wycofując wniosek wcześniejszy. W analizowanej sprawie w dniu 14 września 2016 r. został złożony wniosek dotyczący budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową, niezbędnych urządzeń infrastruktury technicznej oraz rozbiórkę istniejących budynków. Z kolei w dniu 23 stycznia 2017 r. został skierowany wniosek o zmianę wniosku o pozwolenie na budowę. Planowana inwestycja miałaby polegać na budowie budynku hotelowego z częścią usługową i garażem w parterze oraz budowie niezbędnych urządzeń infrastruktury technicznej oraz rozbiórka istniejących budynków. W ten sposób w trakcie prowadzonego postępowania uległ zmianie zakres przedmiotowy inwestycji z budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową na budynek hotelowy z częścią usługową i garażem w parterze. Inwestor nie zmodyfikował złożonego wcześniej wniosku (którym zainicjował postępowanie), tylko wystąpił w istocie z nowym wnioskiem, w nowej sprawie. Złożony przez inwestora wniosek o pozwolenie na budowę hotelu nie mógł być zatem rozpatrzony w ramach postępowania prowadzonego w przedmiocie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego.

Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych przez skarżących, Wojewoda wyjaśnił, że na działce nr [...] przy ul. [...] obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania terenu przyjęty na podstawie uchwały Rady Miejskiej W. z dnia 5 października 2006 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części zespołu urbanistycznego H. w rejonie ulic [...] i [...] we W.. Teren, na którym znajduje się projektowana inwestycja, oznaczony jest symbolem 6U/MNW. Zgodnie z § 21 ust. 1 ww. uchwały dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 6U/MW ustala się przeznaczenie podstawowe - usługi oraz uzupełniające - zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. W ocenie organu odwoławczego pod pojęciem przeznaczenia podstawowego należy rozumieć przeznaczenie wyznaczone do lokalizacji w danym terenie, tj. przeznaczenie docelowe oraz tę część przeznaczenia terenu, która winna dominować (przeważać) na danym terenie. Z kolei przez przeznaczenie uzupełniające należy rozumieć przeznaczenie inne niż podstawowe, które może co najwyżej stanowić dopełnienie do przeznaczenia podstawowego.

W analizowanej sprawie projektant zaprojektował budynek mieszkalny wielorodzinny o siedmiu kondygnacjach z lokalem usługowym na parterze. W sytuacji kiedy funkcja mieszkalna dominuje nad usługową oznacza to, w świetle przytoczonej regulacji miejscowego planu, że funkcja uzupełniająca (mająca jedynie dopełniać przeznaczenie podstawowe) staje się dominującą. Tego typu rozwiązanie jest niezgodne z planem. Tak więc nie do zaakceptowania jest stanowisko inwestora przedstawione w piśmie z dnia 6 grudnia 2016 r., że funkcja mieszkaniowa może być realizowana samodzielnie, gdy nie koliduje z funkcją usługową oraz że funkcja usługowa i mieszkaniowa mogą wzajemnie się uzupełniać. Z treści planu jednoznacznie wynika, że to funkcja mieszkaniowa ma uzupełniać funkcję usługową - jako funkcję dominującą na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że nie można mówić o samodzielnym istnieniu funkcji mieszkaniowej lub też wzajemnym uzupełnianiu się funkcji mieszkaniowej oraz usługowej. Słusznie uznał organ pierwszej instancji w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji, że teren wyznaczony liniami rozgraniczającymi stanowi określona liczba działek, a niejedna działka. W sytuacji kiedy pozostałe działki byłyby wykorzystane pod realizację inwestycji w ramach przeznaczenia uzupełniającego, w konsekwencji na kolejnych działkach nie mogłoby być realizowane przeznaczenie uzupełniające, lecz jedynie podstawowe.

Ponadto, zgodnie z § 18 ust. 1 rozp.techn. zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Oznacza to, że należy przeprowadzić analizę zapotrzebowania na miejsca postojowe. Jak uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 23 marca 2017 r. (sygn. akt II SA/Kr 1523/16, publ. LEX nr 2277060) projektant sporządzający projekt budowlany ma obowiązek przeprowadzenia analizy danej inwestycji w zakresie zapotrzebowania na miejsca postojowe i uwzględnienie w dokumentacji projektowej takiej ich liczby, która będzie adekwatna do potrzeb użytkowników projektowanego obiektu budowlanego. Natomiast niedopuszczalne jest stanowisko przedstawione przez inwestora, że lokalizacja budynku (sąsiedztwo dworca, linii tramwajowych i ścieżek rowerowych), małe mieszkania dla młodych ludzi lub na wynajem, to argumenty uzasadniające brak konieczności projektowania większej liczby miejsc postojowych. Na marginesie organ dodał, że w sytuacji kiedy teren (działka) objęty planowanym zamierzeniem budowlanym jest już zabudowany, to wskazanego powyżej przepisu nie można rozumieć w ten sposób, że zawsze należy urządzać miejsca postojowe na terenie inwestycji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1774/15, publ. LEX nr 2292118).

Skargi na powyższą decyzję wnieśli B. sp. z o.o. z/s w W. (sygn. akt II SA/Wr 652/17) oraz P. P. (sygn. akt II SA/Wr 657/17),

W swojej skardze ww. Spółka zarzuciła naruszenie przepisów:

1. prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) art. 35 ust. 1 Pr.bud. poprzez przyjęcie, że wniosek strony skarżącej nie spełnia wymogów tam wskazanych, podczas gdy zmodyfikowany wniosek z dnia 23 stycznia 2017 r. dotyczy zamierzenia polegającego na budowie budynku hotelowego, co przesadza o tym, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu obowiązującego dla przedmiotowego terenu;

b) § 18 rozp.techn. poprzez błędne uznanie, że warunki techniczne w nim określone wskazują na konieczność zapewnienia większej ilości miejsc parkingowych na działce strony skarżącej (przy jednoczesnym braku wskazania, jaka liczba byłaby akceptowalna), podczas gdy przepis ten stanowi jedynie o konieczności zapewnienia miejsc postojowych, stosownie do przeznaczenia i sposobu zabudowy działki budowlanej;

2. postępowania, to jest:

a) art. 15 K.p.a. w związku z art. 35 ust. 1 Pr.bud poprzez brak ponownego merytorycznego rozpatrzenia całości sprawy, a jedynie ustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w odwołaniach, pomimo że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego przesądza o obowiązku całościowego przeanalizowania i merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ, w tym przeprowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego,

b) art. 8 K.p.a. poprzez wydanie decyzji na podstawie nieprawidłowo przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji analizy co do możliwego zakresu modyfikacji wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydania decyzji pozwolenia na budowę w sposób podważający zaufanie stron postępowania do organów władzy publicznej,

c) art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wnikliwego zbadania stanu faktycznego i prawnego sprawy skutkujący przyjęciem błędnych ustaleń faktycznych i prawnych i w konsekwencji wydaniem wadliwej decyzji, a także poprzez brak przekonującego wyjaśnienia w uzasadnieniu przyczyn odmowy rozpatrzenia wniosku strony skarżącej o zmianę wniosku w zakresie zamierzenia budowlanego.

Mając powyższe zarzuty na uwadze strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenie kosztów postępowania.

P. P. zarzucił natomiast obrazę:

1. norm postępowania mających istotny wpływ na treści decyzji:

a) art. 80 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i jednoczesne przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, a w konsekwencji dokonanie oceny wniosków inwestora z dnia 14 września 2016 r. i 23 stycznia 2017 r. w sposób dowolny, bez uwzględnienia dowodów i faktów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia,

b) art. 7 w zw. z art. 8 i art. 77 oraz 107 K.p.a. poprzez brak ustosunkowania się do wszystkich zarzutów skarżącego podniesionych w odwołaniu i ograniczenie się jedynie do powtórzenia stanowiska z decyzji organ pierwszej instancji oraz poprzez brak podania podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia, co w konsekwencji spowodowało zastosowanie wadliwych przepisów prawnych, a także uznanie, że brak jest podstaw do wydania pozytywnej dla skarżącego decyzji,

c) art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 w zw. z art. 8 i art. 9 K.p.a. z uwagi na brak uzasadnienia faktycznego i prawnego podjętego rozstrzygnięcia w zakresie odmowy rozpatrzenia wniosku z dnia 23 stycznia 2017 r., brak wskazania faktów, przyczyn i wyjaśnienia podstawy prawnej odmowy rozpatrzenia wniosku,

d) art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez istotne naruszenie przepisów postępowania w szczególności poprzez nierozpoznanie istoty sprawy i błędne ustalenie stanu faktycznego w sprawie;

2. przepisów prawa materialnego, a w tym:

a) art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 4 Pr.bud. poprzez niezastosowanie prawidłowej wykładni tego przepisu i w konsekwencji odmowę wydania pozwolenia na budowę oraz błędne uznanie, że projekt budowlany, którego dotyczy decyzja, nie spełniał wymogu zgodności z miejscowym planem,

b) art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.) poprzez ich pominięcie i dokonanie wadliwej analizy zgodności projektu z postanowieniami planu z ograniczeniem się do działki nr 72, zamiast "terenu", którego dotyczą zapisy planu oraz dokonanie wadliwego ustalenia, że w niniejszym postępowaniu organ jest zobowiązany badać skutki takiej decyzji dla innych działek pod kątem ewentualnej możliwości realizacji inwestycji o przeznaczeniu uzupełniającym,

c) wadliwą wykładnię § 18 ust. 1 rozp.techn. poprzez uznanie, że projekt nie spełnia wymogu zapewnienia miejsc postojowych dla przedmiotowej inwestycji, bez wskazania liczby takich miejsc.

Mając na względzie powyżej wskazane zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności skarżący podniósł, że w zaskarżonej decyzji organ drugiej instancji nie odniósł się do wszystkich jego zarzutów, a wydana decyzja stanowi w zasadzie jedynie powtórzenie argumentacji podniesionej w decyzji Prezydenta i nie wskazuje żadnych konkretnych dowodów i faktów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Uwzględniając stan faktyczny niniejszej sprawy, organ pierwszej instancji był zobowiązany zatwierdzić projekt i udzielić pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową, budowę niezbędnych urządzeń infrastruktury technicznej oraz rozbiórkę istniejących budynków. W niniejszej sprawie dochodzi jednak do sprzeczności - inwestor dopełnił wszelkich warunków formalnych związanych z uzyskaniem pozwolenia, a organ bez wskazania konkretnych podstaw faktycznych i prawnych odmówił jego wydania, dokonując przy tym błędnej wykładni przepisów. Taki tok postępowania za prawidłowy uznał Wojewoda w zaskarżonej decyzji.

Skarżący zarzucił, że Wojewoda powiela wadliwą wykładnię organu pierwszej instancji postanowień planu miejscowego. Zgodnie z jej treścią nieruchomość położona jest na terenie oznaczonym symbolem 6U/MW. Organ w zasadzie nie odniósł się do tego zarzutu formułowanego przez skarżącego już na etapie wniesienia odwołania, stąd konieczne ponowne przywołanie poniższej argumentacji. Wojewoda bowiem w sposób sprzeczny z prawem i dowolny zrównał pojęcia "teren" oraz "działka". Gdyby intencją prawodawcy było ujednoznacznienie pojęć "teren" i "działka" w treści planu byłoby to wyraźnie wskazane, bądź występowałoby tylko jedno ze wskazanych wyżej pojęć. Tymczasem w tekście planu występuje, obok terminu "teren" także termin "działka", m.in. w § 16 ust. 5 pkt 2. Co więcej również ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym posługuje się zarówno pojęciem terenu, który nie został w niej zdefiniowany jak i pojęciem działki budowlanej (art. 2 pkt 12). Niewątpliwie, pomimo braku definicji ustawowej należy stwierdzić, że pojęcie terenu może, ale nie musi być pojęciem szerszym niż pojęcie działki budowlanej. W przypadku planu miejscowego oczywiste jest, że teren określony symbolem 6U/MW jest szerszy niż nieruchomość. Wynika z treści samej uchwały. Skarżący wskazał, że w podstawą zasadą wykładni przepisów to jej odkodowania normy prawnej z nich wynikającej jest posługiwanie się wykładnią językowa przepisu. Tak więc wadliwie organy obu instancji różnym pojęciom "Teren" oraz "działka" nadały tożsame znaczenie. Zgodnie z definicją zawartą w słowniku języka polskiego słowo "teren" to 1. «pewien obszar ziemi, 2. pot. «obszar objęty sferą czyjegoś działania. 3. pot. «władze, ośrodki prowincjonalne w stosunku do władz, ośrodków centralnych. 4. «sfera działania, pole aktywności», 5. «arena jakichś wydarzeń». Natomiast działka gruntu zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 4 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) niepodzielona, ciągi a część powierzchni ziemskiej stanowiąca część lub całość nieruchomości gruntowej.

Skarżący zarzucił, że organ pomija treść art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która nie zawiera zakazu wielofunkcyjnego przeznaczenia terenu, tj. ustalania dla określonego terenu zespołu funkcji lub nadania im funkcji mieszanej np. usługowo-mieszkaniowej. Określone funkcje mogą być ustalone jako podstawowe, uzupełniające lub dopuszczalne, ale mogą mieć też na danym wydzielonym terenie status równorzędny. Zasady łączenia tych funkcji określa gmina, w ramach swojego władztwa planistycznego. Z żadnego przepisu prawa nie wynika zakaz realizacji na jednym terenie elementarnej funkcji usługowej i mieszkaniowej, także jednorodzinnej. Funkcje te mogą bowiem wzajemnie się uzupełniać i współistnieć (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Sz 1123/05).

Reasumując powyższe zarzuty, dla terenu 6U/MW ustalono dwojakie przeznaczenie, wskazując, że usługi mają znaczenie podstawowe, zaś zabudowa wielorodzinna - uzupełniające. Nigdzie w planie nie wskazuje się, że dla każdej działki budowlanej istnieje nakaz realizacji obu tych funkcji. Nigdzie też w planie nie wskazuje się, że niemożliwa jest realizacja wyłącznie jednej ze wskazanych funkcji. Twierdzenie poczynione w tym zakresie jeszcze przez Prezydenta i podtrzymane przez Wojewodę stanowią – zdaniem skarżącego - nieuzasadnione i jaskrawe przekroczenie uprawnień wykonawczych organu w stosunku do postanowień prawa miejscowego. Zatem w tym zakresie zaskarżona decyzja ma charakter dowolnych ustaleń poczynionych w oderwaniu od stanu faktycznego w sprawie. Organ nadal niezasadnie stosuje wykładnię rozszerzającą, co nie znajduje odzwierciedlenia w treści planu, który stanowi wprost, że dane przeznaczenie ustala się dla terenu, a nie dla poszczególnych działek osobno. Nie można ustaleń planu odnosić do konkretnej działki oraz odwrotnie - nie na każdej działce znajdą się wszystkie funkcje dopuszczone w planie dla danego terenu w takiej proporcji, jak to nakazuje plan. Wykładnia językowa i celowościowa zapisu § 21 ust. 1 i 2 planu prowadzi do konkluzji, że rozmieszczenie funkcji usługowej oraz mieszkaniowej wielorodzinnej należy rozliczać dla całego terenu objętego danym symbolem, a nie dla każdej działki budowlanej osobno. Jeżeli zgodnie z planem na terenie oznaczonym symbolem 6U/MW jako podstawowa funkcja terenu dopuszczona została funkcja usługowa, nie oznacza to, że usługi takie lokalizowane mają być na każdej działce. Zapisy planu nie odnoszą się do konkretnych działek. Organ odwoławczy błędnie powtarza, że sytuacja, w której funkcja mieszkalna dominuje nad usługową, oznacza że funkcja uzupełniająca mająca jedynie dopełniać przeznaczenie podstawowe - staje się dominująca. Skarżący nie zgodził się z takim stwierdzeniem - w sytuacji kiedy dopuszczenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na działce zajmującej 9,14% powierzchni terenu 6U/MW, która wraz z istniejącą zabudową pozwoli uzyskać w sumie ok. 30 % zabudowy mieszkaniowej dla tego terenu i gwarantuje rozmieszczenie odpowiednich proporcji funkcji na całym terenie objętym symbolem 6U/MW. Funkcją podstawową dla tego terenu pozostanie wciąż funkcja usługowa. Zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zasady ładu przestrzennego przemawiają za tym, aby traktować obszar objęty planem jako jedną całość, a nie przez pryzm pojedynczej działki budowlanej. Z kolei zgodnie z zasadami zrównoważonego rozwoju urbanistycznego dla mieszkańców danego obszaru urbanistycznego należy współrealizować różne funkcje, w tym chociażby usługowe i mieszkaniowe.

Odnosząc się do kolejnych zarzutów, skarżący podniósł, że przed wydaniem decyzji organ sprawdził czy zostały spełnione wszelkie wymagania do uzyskania pozwolenia określone w art. 35 Pr.bud., a następnie wezwał inwestora do uzupełnienia braków formalnych, co finalnie uczynił. Złożony projekt budowlany był kompletny, w toku postępowania nie wykazano, aby organ miał wzywać inwestora do usunięcia jakichkolwiek braków, które nie zostały usunięte. W ocenie skarżącego zgromadzony w sprawie materiał dowody pozwolił bezsprzecznie na wydanie decyzji reformatoryjnej poprzez zatwierdzenie projektu i udzielenie pozwolenia na budowę zgodnie z pierwotnym wnioskiem, ale także przy uwzględnieniu wniosku z dnia 23 stycznia 2017 r. Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 3 i 4 Pr.bud. w razie stwierdzenia naruszeń, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, a w razie spełnienia wszelkich wymagań wynikających z Pr.bud., organ ten nie noże odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zignorowanie wniosku z dnia 23 stycznia 2017 r. stanowi - w ocenie skarżącego - rażące uchybienie proceduralne i nierozpoznanie istoty niniejszej sprawy. W decyzji z dnia 7 lutego 2017 r. organ uzasadniając swoje zaniechanie dotyczące braku ustosunkowania się do uzupełnienia wniosku, powołał się na treść art. 65 ust. 6 Pr.bud. mimo tego, że przepis taki nie istnieje. W decyzji z dnia [...] r. organ w zasadzie nie skorygował tej kwestii. Brak ustosunkowania się do zarzutów prowadzi do wniosku, że zarzuty te nie zostały dostatecznie zbadane, a co więcej, że wniosek z dnia 23 stycznia 2017 r. pozostał w zasadzie nierozpoznany. Nawet jeżeliby przyjąć (błędną zdaniem skarżącego) tezę co do tego, że wniosek z dnia 23 stycznia 2017 r. stanowił nowy wniosek, a nie uzupełnienie wniosku poprzedniego, organ winien wyłączyć sprawę do odrębnego rozpoznania, czego również nie uczynił.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; zwana dalej "P.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie zaś z art. 145 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Badając pod tym kątem podjęte w niniejszej sprawie decyzje, Sąd uznał, że doszło do naruszenia przepisów postępowania o jakim mowa w powołanym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Materialnoprawną podstawę podjętych w niniejszej sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 Pr.bud. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Zgodnie z art. 35 ust. 3 Pr.bud., stanowiącego podstawę podjęcia zakwestionowanych w niniejszej sprawie decyzji, w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Istotne w sprawie jest to, że postanowieniem z dnia 8 listopada 2016 r. Nr [...], wydanym na podstawie art. 33 ust. 2 oraz art. 35 ust. 3 Pr.bud., nałożono na inwestora obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę m.in. poprzez doprowadzenie do zgodności z: § 18 rozp.techn. w zakresie miejsc postojowych dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym dla osób niepełnosprawnych; wymogami § 21 pkt 1 uchwały Rady Miejskiej W. z dnia 5 października 2006 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części zespołu urbanistycznego H. w rejonie ulic [...] i [...] we W. (Dz. Urz. Woj. D.. z [...] r. Nr [...], poz. [...]), mając na uwadze jako przeznaczenie podstawowe - usługi, które powinno dominować na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Pierwotnie inwestor określił planowaną inwestycję jako budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową, niezbędnych urządzeń infrastruktury technicznej oraz rozbiórkę istniejących budynków. Następnie w dniu 23 stycznia 2017 r. złożył wniosek o zmianę zakresu planowanej inwestycji, określając ją jako budowę budynku hotelowego z częścią usługową i garażem w parterze, budową niezbędnych urządzeń infrastruktury technicznej oraz rozbiórką istniejących budynków. Zmodyfikowany wniosek z dnia 23 stycznia 2017 r. – jak wskazano w skardze - dotyczy zamierzenia polegającego na budowie budynku hotelowego, co przesadza o tym, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu obowiązującego dla przedmiotowego terenu. Organy jednak nie uwzględniły wniosku inwestora z dnia 23 stycznia 2017 r., wskazując, że tak radyklana zmiana zakresu przedmiotowego wniosku jaka nastąpiła w sprawie jest niedopuszczalna.

Zdaniem Sądu – w okolicznościach niniejszej sprawy - rozpoznanie pierwotnie złożonego wniosku było co najmniej przedwczesne. Przede wszystkim należy zauważyć, na co słusznie wskazał Wojewoda, że wskazane we wniosku żądanie inwestora determinuje działania organu administracji publicznej. W tym kontekście niezrozumiałym jest jednak działanie organów, które prowadzą do rozpoznania pierwotnego wniosku bez wyjaśnienia charakteru żądania zmiany zakresu inwestycji – czy jest to nowy wniosek i czy poprzednio złożony jest nieaktualny. Jeżeli bowiem zmiana zakresu inwestycji miała na celu doprowadzenie inwestycji do zgodności z zapisami planu miejscowego, stosownie do postanowienia organu pierwszej instancji z dnia 8 listopada 2016 r., podejmowanie decyzji rozstrzygającej o pierwotnym wniosku stanowi działanie wbrew żądaniu inwestora. Jeżeli organ pierwszej instancji, wbrew swoim własnym nakazom zawartym w wyżej powołanym postanowieniu, stwierdził, że modyfikacja wniosku nie może wykraczać poza zakres przedmiotowy zakreślony we wniosku pierwotnym, powinien był zwrócić się do inwestora o nadesłanie wyjaśnienia jak wniosek z dnia 23 stycznia 2017 r. należy potraktować, informując, że jeśli decyduje się na tak daleko idącą modyfikację wniosku, która znacznie wykracza poza wcześniej zakreślony zakres przedmiotowy, wówczas winien wystąpić z nowym wnioskiem, jednocześnie wycofując wniosek wcześniejszy.

Jak słusznie wskazał organ pierwszej instancji przepisy K.p.a. nie zabraniają modyfikowania wniosku, a organ jest związany treścią żądania. Z wniosku z dnia 23 stycznia 2017 r. wynika, że inwestor – nawiązując do wniosku z dnia 14 września 2016 r. – wnosi o jego zmianę. Wojewoda uznał arbitralnie, że inwestor nie zmodyfikował złożonego wcześniej wniosku (którym zainicjował postępowanie), tylko wystąpił w istocie z nowym wnioskiem, w nowej sprawie. Słusznym jest stanowisko zaprezentowane w wyroku z dnia 30 stycznia 2013 r. (sygn. akt II OSK 1812/11, publ. LEX m 1358405), w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wniosek strony wiąże organ co do treści żądania. Wnioskodawca bowiem określa zakres sprawy rozpoznawanej przez organy administracji, a organ związany jest wnioskiem inwestora i nie może wychodzić poza jego zakres (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 29 września 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 525/11, publ. LEX nr 966462).

Organy w niniejszej sprawie postąpiły wbrew przytoczonym zasadom postępowania administracyjnego. Przede wszystkim szczególnie istotne było, aby organ pierwszej instancji – kierując się dyspozycją art. 9 K.p.a. - poinformował inwestora o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Zasada wyrażona w art. 9 K.p.a. nie uzależnia obowiązywania lub możliwości stosowania przepisów prawa od znajomości tych przepisów przez obywateli, a w szczególności od znajomości prawa przez strony postępowania administracyjnego. To organy muszą czuwać nad tym, aby strony postępowania nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Podmiotem uprawnionym jest strona i organ obowiązany jest z urzędu udzielać jej informacji związanej z załatwieniem danego rodzaju sprawy administracyjnej. Nadto, organ obowiązany jest informować stronę o uprawnieniach i obowiązkach wynikających z przepisów prawa procesowego, których realizacja będzie miała wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że organ ma obowiązek udzielania informacji zarówno o przepisach prawa materialnego, jak i procesowego (tak: B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2005 , s. 79 i n.).

Z orzecznictwa Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy powinien być rozumiany szeroko, jak to jest tylko możliwe, a w szczególności wówczas, gdy urzędnik stwierdza (lub powinien stwierdzić), że strona zamierza podjąć działania wiążące się dla niej z niekorzystnymi skutkami lub nawet ryzykiem wystąpienia podobnych skutków. W takim wypadku urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko wiążące się z zaplanowanymi działaniami.

W rozpoznawanej sprawie organy samodzielnie kwalifikując wniosek inwestora jako wniosek o zmianę pierwotnego wniosku z dnia 14 września 2017 r., ewidentnie doprowadziły do niekorzystnych dla niego skutków. Przy czym pominięto fakt, że zmiana charakteru inwestycji z budowy budynku wielorodzinnego na budynek hotelowy wpisuje się w określone w planie przeznaczenie podstawowe dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 6U/MW – usługi. Słusznie wskazał skarżący, że zgodnie z art. 35 ust. 3 i 4 Pr.bud. w razie stwierdzenia naruszeń, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, a w razie spełnienia wszelkich wymagań wynikających z Pr.bud., organ ten nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Organy w ogóle nie rozważały złożonego w dniu 23 stycznia 2017 r. wniosku w tym kontekście, jak i w kontekście własnego postanowienia z dnia 8 listopada 2016 r. Modyfikacja wniosku przez inwestora nie jest okolicznością, którą organ jest w stanie przewidzieć bądź ma na nią wpływ, bowiem to wnioskodawca ma wyłączne prawo do kształtowania treści swojego żądania zawartego we wniosku, w tym również do jego modyfikacji w toku postępowania. Organ powinien zawsze dążyć do tego, aby wszelkie zmiany stanowiska inwestora odnośnie projektu budowlanego znalazły się w jego treści tzn. aby projekt był kompletny. Temu celowi służy regulacja zawarta w art. 35 ust. 3 Pr.bud., która w niniejszej sprawie nie została wykorzystana do usunięcia nieprawidłowości projektu budowlanego, następnie zmodyfikowanego.

Wydając zatem zakwestionowane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia odmawiające zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę doprowadziła do sytuacji, w której wniosek z dnia 23 stycznia 2017 r. – jak podniósł skarżący – nie został w ogóle poddany merytorycznej ocenie. Jeżeli zaś organy uznały, że wniosek ten jest niedopuszczalny, powinny były wyjaśnić jednoznacznie charakter pisma inwestora. W przypadku ewentualnych wątpliwości odnośnie intencji strony obowiązkiem organu jest wezwanie strony do doprecyzowania wniosku z jednoczesnym wyczerpującym poinformowaniem strony o ewentualnych skutkach. Dopiero tak podjęte czynności należy uznać za satysfakcjonujące pod względem przestrzegania podstawowych zasad procedury administracyjnej.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd stwierdził, że organy uchybiły powyższym obowiązkom, naruszając przepis art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a., dokonując we własnym zakresie oceny żądania inwestora i to w sposób dla niego niekorzystny. Samodzielna kwalifikacja żądania skarżącego, w przypadku gdy organy uznały, że jest on niedopuszczalny w ramach modyfikacji pierwotnie złożonego wniosku, stanowi ponadto naruszenie wynikającej z art. 61 § 1 i 2 K.p.a. zasady związania organu administracji treścią wniosku inicjującego postępowanie. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, na gruncie ww. przepisów, przyjmuje się, że w sytuacji wszczęcia postępowania na żądanie strony, treść zgłoszonego żądania określa rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, a także wyznacza właściwą normę prawa materialnego lub procesowego, która będzie relewantna dla ustalenia zakresu podmiotowego i przedmiotowego postępowania. Organ administracji jest tym żądaniem jak i ewentualną modyfikacją tego żądania związany, gdyż tylko i wyłącznie strona składająca podanie określa przedmiot swojego żądania i nim rozporządza. Innymi słowy, owo żądanie (wniosek) strony, wyznacza granice sprawy administracyjnej podlegającej załatwieniu w danym postępowaniu administracyjnym.

W konsekwencji powyższych ustaleń, w ocenie Sądu stwierdzić należało, że w niniejszej sprawie organy zaniechały wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. To z kolei prowadzi - w ocenie Sądu - do wniosku, że na opisanym etapie postępowania nie było podstawy do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Tym samym należało uznać, że zarzuty skarżącej Spółki naruszenia art. 8 oraz art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. jak i zarzuty skarżącego naruszenia art. 80 w zw. z art. 77 § 1, art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 w zw. z art. 8 i art. 9, art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. są uzasadnione.

Ponownie rozpoznając sprawę organy będą zobowiązane uwzględnić powyższe wywody Sądu i wyeliminować dotychczasowe uchybienia. W szczególności inwestor powinien zostać wezwany do wyjaśnienia, jak należy potraktować wniosek z dnia 23 stycznia 2017 r. i jak należy go potraktować w świetle postanowienia z dnia 8 listopada 2016 r. Organ pierwszej instancji powinien także szczegółowo poinformować stronę, mając na uwadze dyspozycję art. 9 K.p.a., o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organ zobligowany będzie także do wyraźnego wskazania na ryzyko wiążące się z określonymi rozwiązaniami.

W świetle powyższego za przedwczesne należy natomiast uznać odnoszenie się do kwestii zgodności planowanej inwestycji z zapisami planu miejscowego, skoro nie jest wyjaśniony jej zakres – jaką inwestycję zamierza realizować inwestor. Podobnie należy podejść do kwestii spełnienia wymogów odnośnie odpowiedniej liczby miejsc postojowych o czym jest mowa w § 18 ust. 1 rozp.techn.

Uwzględniając powyższe, Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane niezgodnie z prawem, a to obligowało do ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Stąd orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji.

W punkcie drugim orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.), § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) oraz pkt IV złącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2015 r. poz. 783 ze zm.).

W punkcie trzecim orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.), § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.).