Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 388/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2012-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 10 października 2012 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z o. o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Wejherowa z dnia 20 marca 2012 r. nr VIk/XV/187/2012 w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność uchwały Rady Miasta w Wejherowa z dnia 20 marca 2012 r. nr VIk/XV/187/2012 w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta Wejherowa w rejonie ul. Kwiatowej 2. zasądza od Rady Miasta Wejherowa na rzecz A Spółki z o. o. z siedzibą w W. kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu koszów postępowania


UZASADNIENIE

Rada Miasta w dniu 20 marca 2012 r. podjęła uchwalę Nr [[...]] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta W. w rejonie ul. K. Obszar objęty planem przeznaczono na teren węzła integracyjnego obsługującego podsystemy transportu zbiorowego-kolej oraz komunikację autobusową (KW/U), teren drogi publicznej (KDL), teren obsługi transportu drogowego - parking (KS).

Pismem z dnia 2 kwietnia 2012 r. A. wezwała Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie w całości uchwały Rady Miasta w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta W. w rejonie ul. K. W wezwaniu wskazano, że zarówno tryb uchwalenia jak i treść uchwalonego planu naruszają istotnie zasady sporządzania i uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i skutkują nieważnością planu zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 ze zm.). W pierwszej kolejności wskazano na brak uwzględnienia negatywnego stanowiska w zakresie projektu planu w uchwalonej postaci, jakie wyraził Zarząd Powiatu pismem z dnia 12 stycznia 2012 r. Zarzucono również wydanie uchwały wbrew art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym bez podjęcia przez Radę decyzji o stwierdzeniu nienaruszenia ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta W. z dnia 26 czerwca 2001 r. Zarzucono nadto sprzeczność podjętej uchwały z postanowieniami obowiązującego Studium, które w zupełnie innym miejscu ustala funkcje węzła integracyjnego, podobnie jak i w zupełnie inny sposób niż przewidziany w planie określa sposoby połączenia dwóch części Miasta W. podzielonych drogą krajową [[...]] i linią kolejową. Uchwalony plan w sposób rażący odbiega od zapisów Studium. W piśmie podniesiono również zarzut naruszenia zasad rozpatrywania uwag do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem winny one zostać rozpatrzone odrębnie od uchwalenia planu i powinny to uchwalenie poprzedzać. Tymczasem odzwierciedleniem rozpatrzenia uwag był dopisek na załączniku do zaskarżonej uchwały wskazujący na ich odrzucenie w całości. Wyjaśniono, że radni rozpoznający projekt zmian planu zostali w dniu głosowania projektu poinformowani o uwagach, które wpłynęły do projektu. Nie mieli zatem możliwości merytorycznego i rzetelnego ich rozważenia. Sformułowano również zarzut uchwalenia zmiany planu bez załącznika graficznego, gdyż przedmiotem rozpatrzenia przez Radę w dniu 20 marca 2012 r. był druk 205a, który nie zawierał załącznika graficznego. Wskazano, że kwestionowana uchwała jest wyrazem nadużycia władztwa planistycznego. Przyjęte w nim rozwiązania ustanawiają ograniczenia w korzystaniu z prawa własności. Wskazano, że z materiałów planistycznych wynika, że celem projektowanych zmian było uniemożliwienie realizacji inwestycji prowadzonej na terenie objętym planem oraz ograniczenie praw B. w zakresie wykorzystania posiadanego majątku. Obszar objęty planem stanowi ważny teren dla prawidłowej realizacji przez B. zadań z zakresu publicznego transportu zbiorowego. Wynika to z faktu usytuowania na tym obszarze dworca autobusowego B. i zakresu usług przewoźnika realizującego zadania w regionalnym transporcie zbiorowym. Dotychczasowe wykorzystanie tego terenu jako obszaru działalności dworca autobusowego usankcjonowane jest nie tylko poprzez uwarunkowania historyczne ale przede wszystkim z uwagi na funkcjonalne połączenie tej działalności z pobliskim usytuowaniem dworca PKP. Podkreślono, że to na Gminie spoczywa ustawowy obowiązek stworzenia warunków funkcjonowania transportu.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie, uchwałą z dnia 24 kwietnia 2012 r. Nr , w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia uprawnienia w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, Rada Miasta stwierdziła, że przyjęta zmiana planu została sprawdzona zgodnie z art. 20 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez Wojewodę pod względem zgodności z przepisami prawa, o czym poinformowano Prezydenta Miasta pismem z dnia 5 kwietnia 2012 r. Odpis tej uchwały został skarżącemu doręczony w dniu 2 maja 2012 r.

W zakresie nieprawidłowości w procedurze uchwalania planu Rada wyjaśniła, że w negatywnej opinii Zarządu Powiatu nie określono warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić. Wobec tego Rada przyjęła, że przedstawiony projekt został uzgodniony przez Zarząd Powiatu. Wyjaśniono, że w ramach prac przygotowawczych do sporządzenia projektu zmiany planu miejscowego została opracowana "Koncepcja tunelu kołowo – pieszego pod trasą kolejową G. – S. wraz z rozwiązaniem węzła integracyjnego PKP w W. z prognozą ruchu ogólnomiejskiego". Podkreślono posiadanie uzgodnień drogowych z zarządcami dróg publicznych. Za nieuzasadnione uznano wezwanie w części zarzucającej nieprawidłowość rozpatrzenia uwag do projektu planu, które mogły zostać rozpatrzone jednocześnie z projektem zmiany planu. Rada nie podzieliła również zarzutu sprzeczności zmiany planu z zapisami Studium. Wyjaśniono, że lokalizację węzła integracyjnego posiadającego rangę węzła metropolitalnego wskazano w Studium na rysunku "układu transportowego miasta", na terenie obejmującym południową stronę linii kolejowej z Dworcem PKP, Placem P. i ul. K. dochodzącą do tego placu, a po północnej stronie teren dochodzący do drogi krajowej nr .[[...]]– ul. I. Ponadto, planowanie przebudowy układu drogowego obejmującego węzeł integracyjny, w tym ul. K., stanowi w skali odpowiedniej do przedmiotowej zmiany planu realizację wpisanego do studium celu – rozwoju funkcji systemu transportowego miasta poprzez poprawę sprawności funkcjonowania układu ulicznego miasta zwłaszcza na przeciążonych ruchem obszarach centralnych miasta oraz na terenach rozwojowych, w których należy zwiększać, zgodnie ze Studium, zakres działań modernizacyjnych infrastruktury drogowej miasta, uzupełnić układ uliczny o odcinki stwarzające możliwości ograniczenia ruchu tranzytowego i ciężarowego przez obszary centralne, usprawnienia transportu autobusowego, korzystniejszego rozłożenia ruchu kołowego w sieci oraz wprowadzenia systemu parkowania z parkingami strategicznymi, położonymi bezpośrednio przy obszarze śródmiejskim i przystankach SKM. Wskazano, że B. sprzedało 60% obszaru nieruchomości w celu realizacji inwestycji polegającej na budowie pawilonu usługowo – handlowego, co spowodowało ograniczenie możliwości realizacji jego zadań jako przewoźnika.

A. złożyła w dniu 1 czerwca 2012 r. skargę na uchwałę Rady Miasta Nr VIk/XV/187/2012 z dnia 20 marca 2012 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragment miasta W. w rejonie ul. K. W skardze zarzucono naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego polegające na naruszeniu z art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 21, art. 64 ust. 2 i art. 31 ust 3 Konstytucji, poprzez nadużycie władztwa planistycznego polegającego na nieuzasadnionej i nieproporcjonalnej ingerencji w prawa skarżącego, jako użytkowania wieczystego nieruchomości objętej zaskarżonym planem miejscowym oraz naruszeniu art. 9 ust. 4 i z art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez dokonanie ustaleń w planie miejscowym w sposób sprzeczny z ustaleniami "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta W.", uchwalonego uchwałą Nr [[...]] Rady Miasta z dnia 26 czerwca 2001 r. Zarzucono również istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego polegające na naruszeniu art. 24 ust 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie za pozytywne uzgodnienie do projektu planu miejscowego Zarządu Powiatu z dnia 12 stycznia 2012 r., naruszeniu art. 20 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nierozpatrzenie przez Radę Miasta uwag do projektu planu miejscowego oraz naruszeniu art. 20 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niepodjęcie przez Radę Miasta stosownej uchwały w przedmiocie stwierdzenia sprzeczności planu miejscowego z ustaleniami Studium. Zarzucając powyższe skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zarówno tryb uchwalenia, jak i treść uchwalonej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego narusza istotnie zasady sporządzania i uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca wskazała, że zaskarżona uchwała jest wyrazem przekroczenia w stopniu rażącym władztwa planistycznego przyznanego Gminie Miasta, ze szkodą dla interesu właścicieli położonych na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonego zaskarżoną uchwałą działek. Teren, którego dotyczy zaskarżona uchwała objęty był do dnia jej wejścia w życie regulacjami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego uchwalonego Uchwałą Nr IIIk/XXXV/379/2001 Rady Miasta z dnia 18 grudnia 2001 i należał w całości do obszaru zaliczonego do Jednostki Terytorialnej T8. Na działkach 1[[...]]-[[...]] przy ulicy K. w chwili obecnej realizowana jest inwestycja budowlana (obiekt handlowo - usługowy) na podstawie ostatecznej decyzji Starosty z dnia 26 lipca 2011 r. Nr [[...]] wydanej pierwotnie na wniosek skarżącego, w związku z realizowanym na tym obszarze przedsięwzięciem deweloperskim. W istocie zmiana planu wynikająca z zaskarżonej uchwały dotyka właśnie obszar przedmiotowej inwestycji i ma z nią nierozerwalny związek. Organy Gminy Miasta nie ukrywały niechęci do zamierzenia inwestycyjnego realizowanego na terenie objętym zaskarżoną uchwałą, czego wyrazem były próby blokowania zamierzenia inwestycyjnego przez Gminę Miasta, która powołując się nietrafnie na status strony postępowania inicjowała wszystkie przewidziane w przepisach procedury administracyjnej postępowania zmierzające do uchylenia decyzji Starosty z dnia 26 lipca 2011 r. Nr [[...]].

W kontekście konfliktu powstałego na tle inwestycji Gmina Miasta wszczęła i przeprowadziła procedurę zmiany planu miejscowego dla obszaru inwestycji, w celu takiej zmiany zasad zagospodarowania obszaru objętego zamierzeniem inwestycyjnym, która poprzez ograniczenie jego uprawniania wyklucza zagospodarowanie go zgodnie z zamierzeniem inwestora, podczas gdy z art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że przy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zarówno prawo własności, jak i potrzeby interesu publicznego. Teren oznaczony w części graficznej planu miejscowego jako 3.KDL, gdzie obecnie znajduje się dworzec autobusowy PKS został przeznaczony pod drogę publiczną – ulicę lokalną. Spowoduje to konieczność likwidacji istniejącego dworca PKS. Obszar oznaczony 1.KW/U jest za mały na realizowanie funkcji węzła integracyjnego. Na tak małym terenie nie będą w stanie bezpiecznie i prawidłowo poruszać się autobusy, nie mówiąc o możliwości postoju. Rozwiązanie zaproponowane w planie jest więc w ocenie skarżącego rozwiązaniem zupełnie nietrafnym i pozornym. Rada Miasta W. przyjmując rozwiązania przyjęte w uchwale z przekroczeniem władztwa planistycznego dokonała ingerencji w prawo skarżącego. Pominięto nie tylko chronione konstytucyjnie prawo własności (art. 21 i 64 Konstytucji), ale dokonano nietrafnego ustalenia proporcji pomiędzy wartościami służącymi interesowi publicznemu. Zarówno budowa i utrzymanie dróg publicznych jak i obiektów służących transportowi publicznemu należą do celów publicznych zaliczonych do tej samej grupy, zgodnie art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010, nr 102., poz. 651 tj. ze zm.). Ustanowienie strefy 3.KDL - drogi publicznej narusza możliwość realizacji równorzędnego celu publicznego, jakim jest dworzec PKS. Lokalizacja nowej drogi publicznej kosztem funkcji dworcowej skomplikuje ruch autobusów i pieszych korzystających z usług dworca autobusowego. W ocenie skarżącej lokalizacja równoległej drogi publicznej do ulicy K. w obszarze 3. KDL powoduje zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu pieszego pasażerów korzystających z dworca autobusowego jako miejsca przesiadki na transport kolejowy. Lokalizacja nowej drogi skutkującej umiejscowieniem obszaru węzła integracyjnego na wyspie pomiędzy drogami publicznymi stworzy efekt bariery dla ruchu pieszego przemieszczającego się pomiędzy autobusami i transportem kolejowym. Rozwiązaniem dużo bardziej efektywnym jest ustalenie drogi wewnętrznej na terenie dworca autobusowego. Skarżąca podkreśliła, że Gmina Miasta dwukrotnie w 2011 r. nie skorzystała z prawa pierwokupu terenu objętego zakresem planu miejscowego, który przysługiwał jej na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Pominięto możliwość nabycia terenu, który pozostał w rękach osób prywatnych, realizujących zamierzenie inwestycyjne. Nie można mówić trafnie powoływać się na dochowanie zasad określonych w art. 31 ust 3 Konstytucji, gdy świadomie rezygnuje się z możliwości skorzystania z przysługującego Gminie prawa. Gmina Miasta uznała, że nie skorzysta z pełni legalnej i zgodnej z intencją ustawodawcy drogi nabycia nieruchomości, która ma być przedmiotem inwestycji celu publicznego, albowiem uznała, że skorzystanie z władztwa planistycznego jest narzędziem, dzięki któremu, kosztem osób prywatnych, osiągnie ten cel taniej. Zarzucono manipulowanie władztwem planistycznym, które jest ewidentnym nadużyciem tej szczególnej kompetencji i nie może być uznane za zgodne z zasadami sporządzania planów miejscowych.

Skarżąca wyjaśniła, że zarzucana sprzeczność planu miejscowego z ustaleniami Studium dotyczy zarówno lokalizacji funkcji węzła integracyjnego, jak i sposobu połączenia dwóch części Miasta W. przedzielonych drogą krajową i linią kolejową poprzez tunel kołowo – pieszy pod trasą kolejową G. – S. prowadzący ruch do Ronda S. na drodze krajowej nr [[...]]. Postanowienia obowiązującego "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta W." z dnia 26 czerwca 2001 r. w zakresie określenia systemu transportowego wskazują, że istniejący dworzec autobusowy jest jednym z trzech elementów systemu miejskiego transportu zbiorowego i powinien zostać utrzymany. Studium zakłada jednocześnie konieczność stworzenia odpowiednich warunków do stworzenia węzła integracyjnego wokół dworca głównego SKM w W., ale przewiduje go zupełnie w innym miejscu niż zaskarżona uchwała. Zakłada ona bowiem, że węzeł integracyjny ma powstać na terenie 1.KW/U, gdy tymczasem postulowany w Studium węzeł integracyjny zlokalizowany jest na terenie Jednostki – Ś. Zgodnie z zapisem Studium "Miasto zmierzać będzie do powstania węzłów integracyjnych przy przystankach SKM Dworzec Główny i N. W programie węzłów integracyjnych uwzględnić należy pętle autobusów miejskich, parkingi samochodów osobowych i rowerów, postój taksówek, obiekty usługowo-handlowo-gastronomiczne." Skarżący wskazał na zgodne ze Studium zapisy obowiązującego w dalszym ciągu Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego uchwalonego Uchwałą Nr IIIk/XXXV/379/2001 Rady Miasta z dnia 18 grudnia 2001 r. w zakresie Jednostki Terytorialnej. Punkt T9.14. stwierdza: “Ustala się konieczność zapewnienia rezerwy terenu dla realizacji pętli autobusów miejskich. Przybliżoną lokalizację określa rysunek planu. Granice terenu określi projekt zagospodarowania sporządzony przez inwestora". Lokalizacjia wskazanej w planie miejscowym pętli zgodna jest z lokalizacją węzła integracyjnego wskazanego z Studium. Skarżący stwierdził, że obowiązujące przepisy prawa miejscowego, wskutek uchwalnia zaskarżonego planu miejscowego przewidują dwie konkurencyjne lokalizacje węzła integracyjnego: jeden na terenie Jednostki Terytorialnej T9 obowiązującego planu z 2001 r., drugi na terenie objętym planem uchwalonym zaskarżoną uchwałą.

Skarżaca zarzuciła uchwalenie zmiany planu pomimo negatywnego Zarządu Powiatu, który negatywnie zaopiniował projektowane rozwiązania. Pismo Zarządu Powiatu z dnia 12 stycznia 2012 r. spełnia bowiem wszelkie wymogi prawne rozstrzygnięcia z art. 106 k.p.a. i powinno było być w prawidłowy sposób uwzględnione w projekcie planu. Rada Miasta niezasadnie powołała się na art. 24 ust 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako podstawę zignorowania negatywnego uzgodnienia przez Zarząd Powiatu projektu planu miejscowego. Z pisma jasno wynika, że negatywnie uzgadnia projekt planu i określa, dlaczego stanowisko tego organu współdziałającego w procedurze planistycznej jest negatywne.

Nadto, zarzucono naruszenie zasad sporządzania planu poprzez brak podjęcia odrębnej uchwały stwierdzającej zgodność projektowanych rozwiązań ze Studium oraz rozpatrzenia zgłoszonych uwag. Uwag do planu nigdy nie poddano indywidualnemu rozpatrzeniu przez Radę Miasta, co więcej de facto ich w ogóle nie rozpatrywano. Z samej dyskusji radnych na posiedzeniu Rady Miasta nie wynika, że Rada dokonywała jakichkolwiek rozstrzygnięć. Nie wynika z niego, aby zgodnie z dyspozycją art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wraz z jej uchwaleniem nastąpiło rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag zgłoszonych do projektu planu. Z brzmienia przepisu art. 20 wynika, że rozstrzygnięcie rady ma charakter merytoryczny i towarzyszy mu ocena zasadności uwagi, w której wyniku uwaga może zostać uwzględniona lub odrzucona. Ocena może być zgodna ze stanowiskiem Prezydenta, ale musi to być realna procedura, rzeczywista ocena. Rozpatrzenie uwag powinno być zatem czynnością odrębną od uchwalenia planu i poprzedzającą jego uchwalanie. Rada Miasta nie dokonała takiej oceny. Popełnienie błędu przez radę gminy poprzez niewłaściwe wykonanie czynności z art. 20 ust. 1 ustawy niesie ze sobą konsekwencje w postaci wadliwości uchwały w sprawie planu miejscowego i może doprowadzić do stwierdzenia nieważności planu. Zakwestionowano również uchwalenie zmiany planu bez załącznika graficznego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie uznając zarzuty skargi za nieuzasadnione. Ustosunkowując się do zarzutów skargi Rada wyjaśniła, że podjęte prace planistyczne zostały wykonane w oparciu "Koncepcję tunelu kołowo – pieszego pod trasą kolejową G. – S. wraz z rozwiązaniem węzła integracyjnego PKP z prognoza ruchu ogólnomiejskiego", które to opracowanie zdefiniowało nową strukturę funkcjonalno – przestrzenną węzła integracyjnego klasy metropolitalnej PKP. Rozwiązania te w konsekwencji mają doprowadzić do eliminacji kolizyjnych przejazdów kolejowych w W. poprzez usprawnienie ruchu komunikacyjnego oraz stworzenie węzła integracyjnego obsługującego podsystemy transportu zbiorowego kolej oraz komunikację autobusową. Rada Miasta nie zgodziła się z zarzutem naruszenia władztwa planistycznego przy uchwalaniu zmiany planu. Wskazała, że to działania skarżącego, który sprzedał 60% swojej nieruchomości z przeznaczeniem pod inwestycję w postaci obiektu usługowo – handlowego doprowadziły do ograniczenia obszaru prowadzenia działalności w zakresie obsługi komunikacyjnej mieszkańców miasta W. Odnosząc się do kwestii nieskorzystania przez Miasto z prawa pierwokupu terenu należącego do PKS, Rada wyjaśniła, że ze względu na wysoką cenę nie mogła dokonać jego zakupu. Rada Miasta uznała za niezasadny zarzut braku zgodności przyjętej zmiany planu z postanowieniami Studium. W istocie przyjęta zmiana planu ma prowadzić do poprawy istniejącego obecnie układu komunikacyjnego w obrębie dworca PKS, który wraz z obiektami usługowymi pełni rolę węzła integracyjnego. Rada zaprzeczyła również uchybieniom w zakresie procedury uchwalania zmiany planu związanym z brakiem rozpatrzenia uwag do planu i stwierdzenia niezgodności ze Studium.

W piśmie z dnia 3 października 2012 r. skarżąca wskazała, że budowa węzła K. jest sprzeczna z zapisami studium, które przewiduje inne kierunki rozwoju sieci komunikacyjnych – powstanie trzech węzłowi bezkolizyjnych połączeń dwóch części W.: Węzeł Z., Węzeł N. i węzeł D. Rada Miasta opierając się na "Koncepcji tunelu kołowo-pieszego pod trasą kolejową G. S...." pominęła ustalenia Studium i zmieniła kierunki rozwoju sieci drogowej w W. Skarżąca wskazała, że jedyną przeszkodą utrzymania funkcji dworcowej na terenie objętym planem jest usytuowanie drogi 3.KDL. Jednocześnie skarżąca wskazała, że uprzednia sprzedaż części nieruchomości wiązała się z zamiarem pozyskania środków na budowę nowego dworca.

Na rozprawie w dniu 10 października 2012 r. pełnomocnik Rady Miasta wskazał, że w węzeł integracyjny w części opisowej Studium przewidziany jest w jednostce T9, jednak w jednostce T8, w której znajduje się dworzec PKS również znajdują się zapisy dotyczące komunikacji. W formie załącznika do protokołu rozprawy, skarżący złożył analizę wpływu uchwały Rady Miasta Nr VIk/XV/187/2012 z dnia 20 marca 2012 r. na funkcjonowanie dworca autobusowego komunikacji regionalnej PKS, z której wynika, że zmiana przeznaczenia części terenu przewidziana w planie uniemożliwi dalsze funkcjonowanie dworca PKS.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Podstawę wniesienia skargi na uchwałę rady gminy stanowi art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.), stanowiący, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Z art. 52 § 4 i art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2012 poz. 270) wynika, iż przesłanką wniesienia skargi na uchwałę rady gminy jest uprzednie wezwanie tego organu do usunięcia naruszenia prawa, skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. (vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. II OSP 2/2007 ONSAiWSA 2007/3 poz. 60) W niniejszej sprawie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało wniesione przez skarżącego w dniu 3 kwietnia 2012 r. Rada Miasta udzieliła negatywnej odpowiedzi na to wezwanie w uchwale z dnia 24 kwietnia 2012 r., doręczonej skarżącej dnia 2 maja 2012 r. natomiast skarga została wniesiona w dniu 1 czerwca 2012 r. Termin 30-dniowy przewidziany w art. 52 § 4 i art. 53 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi został zatem zachowany.

Skarżąca posiada interes w zaskarżeniu uchwały w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, iż stroną w postępowaniu wszczętym na jego podstawie może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia planu. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest norma prawa materialnego. Przez interes prawny, rozumie się przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu, kształtujący jego pozycję prawną. Naruszenie tego interesu następuje, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako przepisy prawa miejscowego, stanowią źródło norm, które mogą modyfikować dopuszczalne sposoby korzystania przez właściciela (użytkownika wieczystego z nieruchomości). Skarżącej przysługuje prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej na obszarze objętym planem. Podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miasta niewątpliwie wpłynęła na zakres uprawnień skarżącej do korzystania z jej nieruchomości. Skarżąca była zatem uprawniona do kwestionowania zaskarżonej uchwały. Stwierdzenie naruszenie interesu prawnego skarżącej otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi.

W pierwszej kolejności rozważeniu podlegał zarzut braku zgodności uchwały Rady miasta z dnia 20 marca 2012 r. nr VIk/XV/187/2012 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta W. w rejonie ul. K. z ustalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta ", uchwalonego uchwałą Nr IIIk/XXX/325/2001 Rady Miasta Wejherowa z dnia 26 czerwca 2001 r., z późniejszymi zmianami. Z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. nr 80 poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą, wynika bowiem, że rada gminy uchwala plan miejscowy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Kwestia stwierdzenia zgodności ustaleń projektu planu ze studium jest zatem wstępną przesłanką możliwości uchwalenia planu.

Sąd uznał za uzasadniony zarzut sprzeczności unormowań uchwalonego planu z zapisami studium.

Plan zagospodarowania dotyczy wprowadzenia funkcji drogi gminnej na nieruchomości skarżącej w jednostce planistycznej 3.KDL. Realizacja tej drogi nie ma charakteru samoistnego związanego z potrzebami komunikacyjnymi tej jednostki planistycznej i terenów sąsiednich, lecz jest elementem przebudowy układu komunikacyjnego miasta przez budowę nowego węzła komunikacyjnego objętego "Koncepcją tunelu kołowo-pieszego pod trasą kolejową G.-S. wraz z rozwiązaniem węzła integracyjnego PKP w W. z prognozą ruchu ogólnomiejskiego". Rozwiązanie to, zwane węzłem "K." stanowi wybór bezkolizyjnego powiązania drogowego południowej części miasta z istniejącym i projektowanym układem ulicznym znajdującym się w północnej części W. Ma on połączyć komunikacyjnie obie części miasta tunelem pod torami trasy kolejowej S.-G. oraz drogą krajową nr [[...]]. Ustalenie planistyczne w tym zakresie nie stanowi zatem realizacji jednej z wielu ulic gminnych, lecz stanowi wprowadzenie części nowego rozwiązania drogowego dotyczącego ogólnego systemu transportowego miasta.

Zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta W. przewidują postanowienia odnośnie aktualnego i planowanego systemu transportowego miasta. Za cel strategiczny uznano usprawnienie powiązań transportowych pomiędzy dwiema częściami miasta podzielonego linią kolejową i drogą nr [[...]], w tym zakresie przewidziano budowę tzw. węzłów bezkolizyjnych. (str. 112,113) W zapisach dotyczących założeń i celów rozwoju funkcji transportowej miasta w punkcie 5 "Przyszłe potrzeby transportowe miasta" wskazano, że decydujący wpływ na rozkład ruchu w sieci mają planowane węzły na drodze nr [[...]] i związane tym zamknięcia przejazdów kolejowych. W studium przewidziano 4 warianty rozwojowe

1. Drobne usprawnienie skrzyżowań i utwardzenia nawierzchni na obecnych ulicach gruntowych.

2. Budowę węzłów "N." i "D." z jednoczesnym zamknięciem przejazdów kolejowych wzdłuż ulic 1., P., S. i P.

3. Budowę węzłów "Z.", "N." i "D.", z jednoczesnym zamknięciem przejazdów kolejowych wzdłuż ulic 1., P., S. i P.

4. Budowę węzłów "R." i D.", z jednoczesnym zamknięciem przejazdów kolejowych wzdłuż ulic 1., P., S. i P.

Nadto w studium wskazano, że z punktu widzenia kryteriów ekonomicznych, technicznych i funkcjonowania układu, najkorzystniejszy jest wariant oznaczony jako 2. (str. 114 studium)

W studium nie przewidziano budowy połączenia komunikacyjnego dwóch części miasta w miejscu planowanego węzła komunikacyjnego "K." objętego "Koncepcją tunelu kołowo-pieszego pod trasą kolejową G.-S...". Rozwiązanie to stanowi wybór bezkolizyjnego powiązania drogowego południowej części miasta z istniejącym i projektowanym układem ulicznym znajdującym się w północnej części W. w okolicy ulic I., K. i P. Przewidziane w studium węzły komunikacyjne usytuowane są zatem w biegu zupełnie innych połączeń komunikacyjnych miasta. Studium nie tylko przewiduje realizacji węzła integracyjnego w rejonie przejazdu kolejowego na ul. P., lecz przeciwnie, z jego postanowień wynika projekt likwidacji połączenia obu części północnej i południowej miasta w tym rejonie – przez zamkniecie przejazdu kolejowego wzdłuż ulicy P. Rozwiązanie przewidziane w "Koncepcji tunelu kołowo-pieszego pod trasą kolejową G.-S...", jest zatem sprzeczne z zapisami Studium. Koncepcja wykonania istotnego połączenia obu części miasta właśnie w tym rejonie nie tylko nie była przewidziana do realizacji, lecz przeciwnie, ze Studium wynika zamiar likwidacji istniejącego na tym terenie połączenia komunikacyjnego obu części miasta.

Wprowadzona planem miejscowym droga gminna jest immanentnym elementem "Koncepcji tunelu kołowo-pieszego pod trasa G.-S....". Ponieważ konieczność jej realizacji jest bezpośrednio uzasadniana koniecznością wykonania tego połączenia komunikacyjnego miasta, którego element stanowi planowana droga, zatem jej realizacja winna być oceniana z punktu widzenia zgodności tej koncepcji z zapisami studium. Nie ma zatem racji organ planistyczny wskazując, że planowana droga nie musiała być przewidziana w studium, które nie określa szczegółowych rozwiązań drogowych. Taka ocena byłaby uzasadniona, gdyby realizacja drogi wynikała z innych niż budowa tunelu kołowo pieszego potrzeb komunikacyjnych tej części miasta. Organ uzasadniając treść uchwały, poza budową planowanego tunelu, nie wskazywał żadnych okoliczności przemawiających za celowością budowy planowanej drogi.

Nie jest także uzasadnione stanowisko Rady Miasta , że zapisy studium przewidują istnienie węzła integracyjnego na terenie dworca PKP i PKS, co świadczy o zgodności planu za studium. Istnienie w tym miejscu węzła komunikacyjnego skupiającego komunikację kolejową i autobusową nie budzi wątpliwości. Natomiast przedstawiona "Koncepcja tunelu kołowo-pieszego pod trasą kolejową G.-S...." nie dotyczy istnienia tego węzła komunikacyjnego, który zgodnie ze Studium nie miał pełnić funkcji bezkolizyjnego połączenia dwóch części miasta, lecz węzła "K." o innej funkcji komunikacyjnej łączącej komunikacyjnie obie części miasta.

Naruszenie ustaleń studium uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Uchwalenie planu naruszającego ustalenia studium stanowi bowiem naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy, skutkujące nieważnością uchwały. O ile naruszenie trybu sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego może stanowić podstawę nieważności uchwały tylko wówczas, gdy jest istotne, to przy naruszeniu zasad ich sporządzania, każde naruszenie wywołuje skutek nieważności uchwały.

Treść art. 20 ust. 1 ustawy, zgodnie z którą "plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium", wprowadzono w 2010 r., w miejsce poprzedniego uregulowania stanowiącego, że "plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium". Mimo wskazywanego "rozluźnienia" związku treści planu ze studium, wskazać należy, iż z art. 9 ust. 4 ustawy wynika, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Przy czym w studium określa się politykę przestrzenną gminy, lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego - uwarunkowania i kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, w tym kierunki rozwoju systemów komunikacji (art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 2 pkt 5 ustawy). Postanowienia planu muszą być spójne z założeniami studium. Nie mogą one zatem z postanowieniami studium pozostawać w sprzeczności. Studium jest aktem kierunkowym wskazującym na kierunki zagospodarowania przestrzennego o znacznym stopniu ogólności i nie wszystkie postanowienia planu muszą wykazywać zgodność z jego ustaleniami. Plan z istoty swej jest bowiem aktem znacznie bardziej szczegółowym. Niemniej jednak w sytuacji, gdy określone kwestie są w studium wyraźnie uregulowane, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości interpretacyjnych, treść planu zagospodarowania przestrzennego musi, dla zapewnienia spójności ze studium uwzględniać te zapisy. W szczególności sytuacja taka zachodzi w niniejszej sprawie, gdzie uregulowaniu w studium podlegała zasadnicza kwestia kierunków rozwoju układu komunikacyjnego miasta, a treść planu zagospodarowania przestrzennego wprowadza odmienne rozwiązania nie tylko nie przewidziane w studium, lecz sprzeczne z zapisami studium. Fakt, iż plan nie dotyczy całego zamierzenia dotyczącego budowy tunelu kołowo-pieszego pod trasą kolejową G.-S., a jedynie części tego zamierzenia, nie zmienia, jak wyżej wskazano, oceny w tym zakresie.

Sprzeczność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z postanowieniami studium uzasadnia stwierdzenie jego nieważności.

Podniesiony przez skarżącą proceduralny zarzut uchwalenia planu bez powzięcia uprzednio odrębnej uchwały o stwierdzeniu zgodności ze studium nie uzasadnia stwierdzenia nieważności uchwały planistycznej. W treści tej uchwały w § 1 stwierdzono, że ustalenia Studium nie zostały naruszone. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym opowiedziano się za dopuszczalnością stwierdzenia zgodności projektu planu za studium w uchwale planistycznej, bez uprzedniego podejmowania odrębnej uchwały w sprawie zgodności ze studium. (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2010 r. sygn. II OSK 1875/10, 17 grudnia 2009 r. sygn. II OSK 1482/09, wyroki dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Sąd podziela stanowisko w tym zakresie.

Zarzut naruszenia art. 24 ust. 2 ustawy, przez uchwalenie planu, mimo braku uzgodnienia do projektu planu Zarządu Powiatu jest uzasadniony. Z art. 17 ust. 6 lit. b ustawy wynika, że projektu planu uzgadnia się z wojewodą, zarządem województwa, zarządem powiatu w zakresie odpowiednich zadań rządowych i samorządowych. Uzgodnienie projektu planu z zarządem powiatu następuje w zakresie odpowiednich zadań samorządowych. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1592 ze zm.) powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie transportu zbiorowego i dróg publicznych. Zadania publiczne powiatu o charakterze ponadgminnym w zakresie transportu zbiorowego reguluje ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U z 2011 r. nr 5 poz. 13 ze zm.) Stanowiące uzgodnienie pismo Zarządu Powiatu z dnia 12 stycznia 2012 r., aczkolwiek nie zawiera formy orzeczenia tego organu, spełnia wszystkie wymogi postanowienia, zawiera bowiem wskazanie organu wydającego postanowienie, rozstrzygnięcie o negatywnym uzgodnieniu oraz podpis uprawnionej osoby. Organ nie uzgodnił projektu planu, kwestionując możliwość zmniejszenia nieruchomości zajętej pod dworzec PKS. Postanowienia organów uzgadniających mają, co do zasady, charakter wiążący dla organu planistycznego. Rada Miasta powołała się na treść art. 24 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta może uznać za uzgodniony projekt studium albo projekt planu miejscowego w przypadku, w którym organy, o których mowa w ust. 1, nie określą warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić. Rozważenia wymagało, czy w niniejszej sprawie organ mógł na podstawie tego przepisu uznać uzgodnienie za dokonane. W ocenie Sądu, rozwiązanie przewidziane przez ustawodawcę w art. 24 ust. 2 ustawy miało na celu spowodowanie by negatywne i nieuzasadnione stanowisko organów uzgadniających, nie prowadziło do wstrzymania dalszego biegu procedury planistycznej. Natomiast w sytuacji, w której organ uzgadniający uzna, że realizacja danej funkcji na określonym terenie w ogóle jest wykluczona, wskazywanie warunków uzgodnienia w takim przypadku byłoby równoznaczne z odstąpieniem od wprowadzenia zamierzonej funkcji, na co wskazał organ uzgadniający w niniejszej sprawie. Organ szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko o konieczności rezygnacji z uchwalenia planu, zmniejszającego teren zajęty pod dworzec PKS i przeznaczającego go pod drogę. Zatem uznanie uzgodnienia za dokonane w trybie art. 24 ust. 2 ustawy nie było uzasadnione. Organ planistyczny nie podzielając stanowiska organu uzgadniającego był upoważniony do jego zaskarżenia zażaleniem i ocena prawidłowości zajętego przez organ uzgadniający stanowiska winna zostać dokonana w tym trybie.

Zarzuty dotyczące naruszenia przysługującego skarżącej prawa użytkowania wieczystego nieruchomości Sąd uznał za uzasadnione w zakresie dotyczącym braku właściwego rozważenia przez organ planistyczny konieczności takiej ingerencji w prawo skarżącej i skutków tego naruszenia.

Przewidziana w ustawie swoboda regulacyjna przysługująca gminom w dziedzinie zagospodarowania przestrzennego nie jest absolutna. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. w sprawie K 27/00 (OTK z 2001 r., nr 2, poz. 29) organy gminy właściwe do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą kierować się ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Postulat uwzględnienia w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań prawa własności oznacza min. takie zagospodarowanie przestrzeni miejskiej w zakresie funkcji danego terenu, które umożliwi harmonijne, optymalne w danym przypadku warunki korzystania z prawa własności. Oznacza to w szczególności, że wszelkie ograniczenia własności ustanowione w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, muszą być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności, a naruszenie tego wymogu może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały. Prawo własności podlega ochronie przewidzianej w art. 64 ust. 3 Konstytucji stanowiącym, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób oraz wtedy, gdy nie naruszają istoty wolności i praw.

Przy podjęciu zaskarżonej uchwały doszło do nadużycia władztwa planistycznego przez ograniczenie przysługującego skarżącemu prawa do nieruchomości bez szczegółowego rozważenia skutków przyjętego rozwiązania planistycznego. Podnoszona przez skarżącego kwestia ingerencji w prawo użytkowania wieczystego nieruchomości winna być prawidłowo przeanalizowana. Organ nie rozważył czy realizacja planowanej funkcji drogowej, nie wykluczy, bądź w sposób niezasadny znacznie nie ograniczy, możliwości realizacji przewidzianej w planie funkcji dworca PKS. W niniejszej sprawie prowadzi ona, z uwagi na realizację na nieruchomości celu publicznego do wywłaszczenia części nieruchomości. Co do zasady, możliwe jest wprowadzenie w planie zagospodarowania przestrzennego na części nieruchomości funkcji ograniczającej możliwość korzystania z pozostałej części nieruchomości. Stosowne instrumenty rekompensujące szkodę właściciela nieruchomości przewiduje w tym zakresie art. 36 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazać jednak należy, że skarżący wykonuje na objętej planem nieruchomości działalność gospodarczą. Możliwość kontynuowania tej działalności na analizowanym obszarze ma dla skarżącej zasadnicze znaczenie związane z realizacją celu, dla którego spółka została powołana.Jak słusznie podkreśla skarżąca, prowadzona przez nią działalność dotyczy komunikacji publicznej, a dworzec PKS jest obiektem transportu publicznego, podobnie jak planowana droga. Realizowana na nieruchomości skarżącego funkcja ma charakter celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Możliwość realizacji tej funkcji ma istotne znaczenie zarówno dla skarżącej jak i dla lokalnej społeczności. Zastrzeżenia skarżącej odnośnie braku możliwości realizacji funkcji dworca PKS na zmniejszonej postanowieniami planu nieruchomości winny być zatem przez organ szczegółowo rozważone. Organ wprowadzając w planie przeznaczenie części terenu pod drogę gminną, uznał za właściwe pozostawienie funkcji dworca na dotychczasowym terenie. Organ ten ustalając takie rozwiązanie planistyczne winien mieć przekonanie, że teren ten jest wystarczający dla realizacji tej funkcji publicznej. Skarżący wskazywał na brak możliwości prawidłowego zagospodarowania pozostałego terenu na dworzec PKS. Organ winien zatem wnikliwie rozważyć, czy zmniejszenie nieruchomości jaką dysponuje skarżący do rozmiaru wskazanego w planie wystarczy na realizację tej funkcji. Przesądzenie tej kwestii ma istotne znaczenie w sprawie i wymagało, w ocenie Sądu, wiadomości specjalnych. Sąd nie posiada możliwości oceny tej kwestii technicznej w toku prowadzonego postępowania sądowoadministracyjnego. Jeżeli teren ten jest zbyt mały dla prawidłowego funkcjonowania dworca PKS, organ winien bądź zrezygnować z koncepcji przeprowadzenia drogi w sposób wskazany w planie, bądź wprowadzić inną funkcję planistyczną na pozostałym terenie, o ile z uwagi na konieczność realizacji drogi uzna to za rozwiązanie właściwe, z punktu widzenia zagospodarowania przestrzennego miasta. Skarżący w toku procedury planistycznej wskazywał na inny możliwy sposób realizacji planowanego połączenia komunikacyjnego z wykorzystaniem terenu zajętego pod tor kolejowy. Organ nie rozważył tej propozycji i nie ustosunkował się do wniosku skarżącego. Organ winien ustalić czy taka alternatywna realizacja przebiegu drogi jest możliwa. Jeżeli tak, organ winien rozważyć stopień naruszenia interesów właścicieli lub użytkowników wieczystych obu nieruchomości. Jeżeli realizacja innego przebiegu drogi byłaby pod względem technicznym równie możliwa i uzasadniona, a z porównania stopnia naruszenia prawa do nieruchomości obu podmiotów wynikałoby, że jej realizacja nie doprowadzi do istotnego uszczuplenia interesów właściciela sąsiedniej nieruchomości, doprowadzi natomiast do istotnego naruszenia uprawnień skarżącego, a organ wybierze rozwiązanie bez rozważenia tych interesów, to takie naruszenie prawa własności, czy też prawa użytkowania wieczystego nieruchomości należy uznać za nieadekwatne i naruszające granice władztwa planistycznego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 1959/09, na gruncie planowania przestrzennego konieczne jest takie wyważenie interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Ograniczenie właścicieli w ich prawie własności, czego można spodziewać się po miejscowym planie zagospodarowania, uzasadnia tylko cel publiczny, ale także tylko wówczas, gdy innego rozwiązania, choć go szukano, nie można było znaleźć. Władztwo planistyczne gminy nie może polegać zatem na zupełnej swobodzie i dowolności w planowaniu co do przeznaczenia terenu, gdyż konieczne jest uwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu prawa własności, z mocy art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nieprzestrzeganie tego spowoduje, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu zagospodarowania, może zostać nadużyte, a ustalenia planu, które będą wynikiem tego nadużycia, mogą okazać się prawnie wadliwe. (dostępny na stronie internetowej www.nsa.gov.pl)

Odnośnie zarzutów dotyczący kwestii proceduralnych związanych w rozpatrzeniem uwag do projektu planu, wskazać należy, że art. 20 ust. 1 ustawy stanowi w tym zakresie, że plan miejscowy uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono rozbieżne stanowiska, co do konieczności powzięcia przez radę gminy odrębnych uchwał w sprawie rozpatrzenia poszczególnych uwag. Zarówno stanowisko, iż treść art. 20 ust. 1 ustawy, w którym jest mowa o jednoczesnym rozstrzygnięciu o sposobie rozpatrzenia uwag z uchwaleniem planu, nie daje podstaw do uznania, iż konieczne jest w tym zakresie powzięcie indywidualnych uchwał rozstrzygających poszczególne uwagi, jak i stanowisko przeciwne, uzasadniane wykładnią funkcjonalną, zgodnie z którym rozpatrzenie uwag winno być czynnością odrębną od uchwalenia planu, tak by ewentualne uwzględnienie uwag zawrzeć w projekcie planu, przy czym ten etap procedowania winien znaleźć odzwierciedlenie w protokole sesji rady. (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2010 r. sygn. II OSK 1947/10 oraz z dnia 23 marca 2011 r. sygn. II OSK 2587/10, wyroki dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Sąd, co do zasady, opowiada się za słusznością drugiego z tych stanowisk, jako w prawidłowy sposób zabezpieczającego interesy właścicieli nieruchomości objętych planem, wskazać jednak należy, iż kwestia ta może podlegać różnym ocenom, co uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy. W niniejszej sprawie organ w toku procedury planistycznej nie podjął uchwał rozstrzygających indywidualnie wniesione uwagi, rozpatrując uwagi jednocześnie z uchwaleniem planu. Nadto Prezydent, wbrew treści art. 17 pkt 14 ustawy, przesyłając radzie gminy projekt planu miejscowego przedstawił go bez listy zgłoszonych uwag, wskazując, że do projektu planu nie wpłynęły żadne uwagi. Celem unormowania przewidzianego w art. 17 pkt 14 ustawy, zgodnie z którym prezydent przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 11, jest umożliwienie radzie zapoznania się z wniesionymi uwagami i uzasadnieniem organu w sprawie ich nieuwzględnienia. W niniejszej sprawie listę nieuwzględnionych uwag przedstawiono radnym dopiero na sesji, w trakcie której głosowano nad uchwałą. Radni nie mieli w trakcie sesji możliwości zapoznania się z treścią wniesionych uwag i uzasadnieniem ich nieuwzględnienia przez prezydenta. Stanowiło to niewątpliwie naruszenie procedury planistycznej, w zakresie istotnym z punktu widzenia interesów właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości objętej planem. Uwzględniając całokształt okoliczności sprawy, takie naruszenie trybu sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego, należy zdaniem Sądu, ocenić jako istotne z punktu widzenia unormowania art. 28 ust. 1 ustawy.

Zarzut uchwalenia planu bez załącznika graficznego nie znalazł potwierdzenia w okolicznościach sprawy. Z protokołu obrad XV zwyczajnej sesji Rady Miasta wynika, że projekt planu został uzupełniony o rozstrzygnięcie listy nieuwzględnionych uwag i w tej wersji uchwalony.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 780 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego w wysokości 300 zł i kosztów profesjonalnego pełnomocnika w wysokości 480 zł.