Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 671/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 93 ust. 3, art. 99
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Marcin Kamiński /spr./ AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. Z. kwotę 697 zł /słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi J. Z. (skarżący) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (organ) z dnia

[...] lutego 2021 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] Burmistrz [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 2808 o pow. 0.45 ha, położonej w [...], stanowiącej własność E. W. w 1/3 części, E. i S. W. w 2/3 części na nowe działki oznaczone nr 2808/1 o pow. 0,0530 ha i nr 2808/2 o pow. 0,40 ha, warunkując zatwierdzenie powyższego podziału ustanowieniem służebności drogowej zapewniającej dostęp do drogi publicznej, przy zbywaniu wydzielonej w wyniku podziału działki nr 2808/1, jak to ustalono w załączniku graficznym.

Skarżący wniósł o stwierdzenie przez organ nieważności ww. decyzji.

W uzasadnieniu wniosku skarżący podał, że przed Sądem Rejonowym w [...] pod sygn. akt I Ns [...] prowadzona jest sprawa z wniosku A. K. W., K. P. W. i W. W. o stwierdzenie zasiedzenia służebności przechodu i przejazdu przez działkę nr 2814 położoną w [....] stanowiącej własność skarżącego. Jako uczestnik tego postępowania skarżący otrzymał wniosek wraz z załącznikami, m. in. w postaci decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] i aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 2009 r. Rep. A Nr [...]. W postępowaniu tym wnioskodawcy powołują się na prawo własności położonych w [...] działek nr 2801/1 i nr 2808/2 w związku z zawarciem umów darowizn, poprzedzonych wydaniem kwestionowanej decyzji. Zdaniem skarżącego decyzja z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co powinno skutkować stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Skarżący wskazał, że we wniosku o stwierdzenie zasiedzenia służebności przechodu i przejazdu przez działkę nr 2814 wnioskodawcy wskazują, że zarówno oni, jak również ich poprzednicy prawni, nigdy nie mieli i nie mają prawnie uregulowanego dostępu do drogi publicznej z działki nr 2808, a obecnie z działek nr 2808/1 i nr 2808/2. Celem dostania się do działki nr 2808, a obecnie działek nr 2808/1 i 2808/2, korzystali z działki nr 2814, przez którą nigdy nie była ustanowiona służebność przechodu czy przejazdu.

Skarżący zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Przepisu nie stosuje się w odniesieniu do projektowanych do wydzielenia działek gruntu stanowiących części nieruchomości, o których mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6. Przepis w takim brzmieniu obowiązywał również w dacie wydania decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], oraz sporządzenia aktu notarialnego Rep. A nr [...].

W ocenie skarżącego, jeżeli działka nr 2808 nie miała dostępu do drogi publicznej, a chodzi tu o dostęp prawny (a nie ewentualne grzecznościowe przechodzenie przez działkę sąsiada), to również projektowane do wydzielenia działki nr 2808/1 i nr 2808/2 nie mają dostępu do drogi publicznej. Zupełnym nieporozumieniem było więc zamieszczenie w decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] warunku uzależniającego zatwierdzenie podziału działki nr 2808 na działki nr 2808/1 i nr 2808/2 od ustanowienia służebności drogowej zapewniającej dostęp do drogi publicznej, przy zbywaniu wydzielonej w wyniku podziału działki nr 2808/1, jak to ustalono w załączniku graficznym do decyzji. Proponowana w załączniku graficznym do decyzji służebność w żaden sposób nie zapewnia działce nr 2808/1 dostępu do drogi publicznej. Sam przejazd przez działkę nr 2808/2 nie może właścicielowi działki nr 2808/1 zapewnić dostępu do drogi publicznej, gdyż działka nr 2808/2 nie ma dostępu do drogi publicznej. Skarżący stwierdził, że błąd w decyzji polega na tym, że próbuje się podzielić działkę nieposiadającą dostępu do drogi publicznej, a następnie wydziela dwie działki, z których żadna nie ma dostępu do drogi publicznej. Organ próbuje "ratować" sytuację poprzez służebność, która miałaby być ustanowiona na podstawie art. 93 ust. 3 i art. 99 u.g.n., które to przepisy w tej sytuacji nie powinny w ogóle mieć zastosowania, gdyż projektowane do wydzielenia działki w dalszym ciągu nie mają dostępu do drogi publicznej. Skarżący wskazał przy tym na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2399/14, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 września 2006 r., sygn. akt II SA/Lu 438/06. W związku z powyższym, z uwagi na rażące naruszenie prawa, decyzja z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], w ocenie skarżącego jest nieważna.

Skarżący zaznaczył, że kwestionowana decyzja, pomimo sporządzonego aktu notarialnego Rep. A nr [...] obejmującego umowy darowizn działek nr 2808/1 i nr 2808/2, nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Wynika to z faktu, że nieważne są również zawarte w tym akcie notarialnym umowy darowizn działek nr 2808/1 oraz nr 2808/2, albowiem działki takie nie zostały wydzielone geodezyjnie z uwagi na nieważność decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] na podstawie art. 58 § 1 k.c. w zw. z art. 93 ust. 3 u.g.n. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przytoczył uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 4 czerwca 2009 r., III CZP 34/09, która zapoczątkowała jednolitą na dzień dzisiejszy linię orzeczniczą wskazującą na nieważność umowy zbycia wydzielanej działki w sposób niezapewniający dostępu do drogi publicznej.

Zdaniem skarżącego wniosek o stwierdzenie zasiedzenia służebności gruntowej, mający na celu połączyć działki nr 2808/1 i nr 2808/2 z drogą publiczną jedynie potwierdza, że przy wydaniu decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], oraz przy sporządzeniu aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 2009 r. Rep. A nr [...], doszło do rażącego naruszenia prawa, skutkującego nieważnością decyzji oraz umów darowizn.

Skarżący stwierdził, że z uwagi na to, że nie był stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], wnosi o wszczęcie przez organ postępowania z urzędu.

Zaskarżoną decyzją organ działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) – odmówił wszczęcia postępowania.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Organ nadzoru po otrzymaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ma więc obowiązek ustalić czy wniosek został wniesiony przez podmiot mający do tego legitymację.

Po rozpoznaniu wniosku w przedmiotowej sprawie organ uznał, że został on wniesiony przez podmiot nie będący stroną w sprawie.

Według art. 157 § 2 k.p.a. do wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji jest uprawniona strona, a więc podmiot, który spełnia przesłanki wypływające z art. 28, 29 i 30 k.p.a. Prawo to przysługuje więc podmiotowi, który wykaże, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku prawnego. Pojęcie strony postępowania administracyjnego określa art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W myśl zaś art. 29 k.p.a. stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej.

Zdaniem organu skarżącemu nie przysługują prawa strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności omawianej decyzji, bowiem nie można przypisać mu prawnej legitymacji strony w tymże postępowaniu. Wnioskodawcą postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji może być jedynie osoba będąca strona postępowania objętego wnioskiem o stwierdzenie nieważności bądź osoba, która wykaże interes prawny w tej sprawie. Wnioskodawca nie był stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...].

Organ wskazał, że skarżący swój interes prawny wywodzi z tego, że właściciele podzielonej działki żądają ustanowienia drogi koniecznej przez działkę należącą do niego. Żądanie ustanowienia drogi było podyktowane według niego wadliwym podziałem.

Organ wyjaśnił, że podstawą prawną decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności był przepis art. 95 pkt 7 u.g.n., zgodnie z którym niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić w celu m. in. wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego. Podział ten następuje na podstawie decyzji rejonowego organu rządowej administracji ogólnej zatwierdzającej projekt podziału. Przepisy te nie określają podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku o podział nieruchomości, a zatem należy odnieść się do art. 28 k.p.a., zawierającego definicję strony postępowania administracyjnego.

Organ stwierdził, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego przeważa pogląd, że wnioskodawcą i stroną takiego postępowania administracyjnego jest właściciel i wieczysty użytkownik nieruchomości. Podział inicjowany przez właściciela (wieczystego użytkownika) ma na celu wydzielenie z nieruchomości nowych działek geodezyjnych, które następnie będą mogły być wprowadzone do obrotu prawnego jako odrębne nieruchomości. W postępowaniu o podział nieruchomości nie przesądza się przeznaczenia nowo wydzielonych działek, sposobu ich zagospodarowania ani dalszego łączenia z innymi nieruchomościami. W sprawie niniejszej jest bezsporne, że skarżący nie był właścicielem ani wieczystymi użytkownikiem działki nr 2808 podlegającej podziałowi na nowe działki nr 2808/1 i 2808/2, a zatem nie przysługuje mu przymiot strony również w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej. Zdaniem organu nie można wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który dawałby podstawę do przyjęcia, że decyzja stwierdzająca nieważność decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, wywoła zmiany w sferze prawnej skarżącego. Organ podzielił przy tym stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1343/09.

Zdaniem organu podnoszone przez skarżącego okoliczności dotyczące ewentualnego ustalenia służebności drogowej przez jego działkę w żadnym przypadku nie ingerują w wykonywanie prawa własności tej działki. Organ zaznaczył, że tak przed podziałem, jak i po podziale właściciele działki nr 2808 a później nr 2808/1 i 2808/2 korzystali z działki skarżącego. Status właściciela działki sąsiadującej byłby inny w sytuacji np. gdy w wyniku podziału nieruchomości i utworzenia nowych działek zostaną naruszone dotychczasowe granice pomiędzy sąsiednimi nieruchomościami. Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie. Na poparcie swojego stanowiska organ przytoczył orzeczenia sądów administracyjnych.

W ocenie organu, stosownie do art. 157 § 3 k.p.a. konsekwencją niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest decyzja o odmowie wszczęcia postępowania. Do przyczyn podmiotowych należy zaliczyć m. in. złożenie żądania przez podmiot nie będący stroną w sprawie.

W ustawowym terminie skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję, zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1) art. 28 i art. 61a § 1 k.p.a. przez przyjęcie, że skarżący nie posiada przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], i w konsekwencji odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji;

2) art. 157 § 1 i 2 k.p.a. przez odmowę wszczęcia na wniosek skarżącego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...].

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że skupiając się na formalnoprawnym aspekcie przymiotu strony organ uciekł od merytorycznych aspektów zawartych we wniosku, odnoszących się do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Z mocy art. 157 § 1 k.p.a. to Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest w tym momencie podmiotem obowiązanym do zajęcia się wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji organ może wszcząć na żądanie strony lub z urzędu. Skarżący podkreślił, że we wniosku skierowanym do organu w sposób merytoryczny wyjaśnił podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Organ dysponował więc pełnymi danymi aby takie postępowanie wszcząć, czy to na żądanie strony, czy z urzędu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie wyjaśnił czy podjęło rozważania na temat wszczęcia takiego postępowania z urzędu, do czego jest nie tylko uprawniony, ale i zobowiązany. Chodzi tu o ochronę praw majątkowych, przestrzeganie praworządności i wyeliminowanie z obrotu decyzji obarczonej wadą nieważności.

Skarżący wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji, i chociaż we wniosku wskazał aby takie wszczęcie nastąpiło z urzędu, w jego ocenie należy ten wniosek potraktować jako żądanie strony, które skarżący podtrzymuje. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 września 2000 r., sygn. akt IV SA 2328/99 zwrócił uwagę, że krąg stron postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji może być inny (szerszy) niż krąg uczestników postępowania w ogólnym postępowaniu administracyjnym. Skarżący wystąpił o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji i jego status strony powinien być badany na gruncie tego postępowania, a nie na gruncie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], jak to uczynił organ. Skarżący wskazał przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 161/18. Skarżący stwierdził, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] przysługuje mu status strony (a co za tym idzie może również żądać wszczęcia takiego postępowania), gdyż skutki stwierdzenia nieważności decyzji będą dotyczyć jego interesu prawnego, który uwypuklił się w związku ze sprawą prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...] pod sygn. akt I Ns [...] o stwierdzenie zasiedzenia służebności przechodu i przejazdu, co zostało szeroko omówione we wniosku, a co nie stało się przedmiotem analizy w zaskarżonej decyzji. Jednym z kluczowych i istotnych aspektów jest zbadanie czy Burmistrz [...] w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], jako dostęp do drogi publicznej dla działek powstałych po podziale przyjął drogę biegnącą przez działkę nr 2814 będącą własnością skarżącego. Skarżący przytoczył przy tym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 104/20.

W ocenie skarżącego regulacje prawne zmierzające do zapewnienia dostępu do drogi publicznej podmiotom wnioskującym o podział nieruchomości, warunki zabudowy czy pozwolenie na budowę, mają na celu m. in. uniknięcie późniejszych spraw sądowych, którymi "następczo" a nie "uprzednio" będzie się regulować dostęp do drogi publicznej. Dlatego też takie decyzje jak decyzja z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] powinny być eliminowane z obrotu prawnego, gdyż z uwagi na rażące naruszenie prawa powodują dodatkowe komplikacje i spory sądowe.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest oczywiście uzasadniona, zasługując na uwzględnienie na podstawie przesłanek, które Sąd wziął pod rozwagę z urzędu, nie będąc związany granicami skargi, w tym podniesionymi w niej zarzutami (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Sprawa została rozstrzygnięta przez kontrolowane organy z istotnym naruszeniem prawa procesowego i materialnego, których postać i stopień miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Po pierwsze, kontrolowany organ z oczywistym naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a. zastosował formę decyzji administracyjnej, podczas gdy z treści powyższego przepisu wyraźnie wynika, że organ odmawia wszczęcia postępowania administracyjnego w formie postanowienia. Forma prawna postanowienia rozstrzygającego zagadnienie dopuszczalności wszczęcia postępowania administracyjnego ma zastosowanie zarówno do postępowań prowadzonych w trybie zwyczajnym, jak i do postępowań nadzwyczajnych. Po uchyleniu § 3 w art. 157 k.p.a. przepis art. 61a k.p.a. ma zastosowanie także do orzekania w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego. Sąd nie stwierdził nieważności zaskarżonej decyzji, albowiem skarżony organ powołał w podstawie prawnej wydanego rozstrzygnięcia właściwy przepis art. 61a k.p.a.

Po drugie, błędne i nieuprawnione okazały się rozważania i oceny prawne organu w przedmiocie braku posiadania przez skarżącego przymiotu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. zatwierdzającej projekt podziału działki nr 2808 na działki nr 2808/1 i 2808/2.

W tym miejscu należy przypomnieć, że ww. decyzja z dnia [...] czerwca 2009 r. zatwierdziła projekt podziału działki nr 2808 na dwie działki nr 2808/1 i 2808/2 pod warunkiem, że dojdzie do ustanowienia "służebności drogowej zapewniającej dostęp do drogi publicznej, przy zbywaniu wydzielonej w wyniku podziału działki nr 2808/1".

Powyższa decyzja naruszyła w sposób rażący przepisy art. 99 w zw. z art. 93 ust. 3 u.g.n., co – niezależnie od kwalifikacji skarżącego jako strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji – obligowało skarżony organ do wszczęcia z urzędu postępowania nieważnościowego na podstawie okoliczności ujawnionych przez skarżącego w piśmie z dnia 4 grudnia 2020 r. Nie jest bowiem także, że organ właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego dysponuje kompetencją uznaniową w zakresie decydowania o wszczęciu postępowania nadzwyczajnego z urzędu, jeśli ujawnią się okoliczności uzasadniające twierdzenie o możliwości obarczenia danego orzeczenia wadą nieważności i nie zachodzą okoliczności wyłączające dopuszczalność wszczęcia z urzędu postępowania nadzwyczajnego.

Zgodnie z art. 93 ust. 3 u.g.n. podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Przepisu nie stosuje się w odniesieniu do projektowanych do wydzielenia działek gruntu stanowiących części nieruchomości, o których mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n.

Z ww. przepisu wynika, że zasadą jest, iż powstające w wyniku podziału działki gruntu powinny mieć bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Ustawodawca dopuszcza jednak zapewnienie wydzielanym działkom pośredniego dostępu do drogi publicznej przez wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu (chyba że wydzielane działki zostaną sprzedane wraz z udziałem w prawie własności do działki stanowiącej wydzieloną drogę wewnętrzną) albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Treść art. 93 ust. 3 u.g.n. uzasadnia logicznie i normatywnie uzasadniony wniosek, że pośrednie zapewnienie dostępu do drogi publicznej wydzielonym działkom może nastąpić albo przez wydzielenie drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem (która sama – co oczywiste – ma dostęp do drogi publicznej) i ustanowienie na tej drodze odpowiednich służebności dla działek wydzielonych lub przeniesienie udziału w prawie własności do tej drogi dla właścicieli tych działek, albo przez ustanowienie dla wydzielonych działek innych służebności drogowych niż służebności obciążające drogę wewnętrzną wydzieloną z nieruchomości objętej podziałem.

Przepis art. 93 ust. 3 u.g.n. jest integralnie powiązany z przepisem art. 99 u.g.n., który stanowi, że jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione; za spełnienie warunku uważa się także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Ustawodawca dopuszcza zatem warunkowe zatwierdzenie podziału prawnego (nie geodezyjnego) działki, która ma dostęp do drogi publicznej, na działki, które nie mają takowego dostępu, uzależniając skuteczność prawną takiego podziału od ustanowienia odpowiednich służebności dla wydzielonych działek (albo na drodze wewnętrznej wydzielonej z dzielonej działki, albo odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu na innych działkach w celu zapewnienia wydzielonym działkom dostępu do drogi publicznej) albo od sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną, prowadzącą bezpośrednio do drogi publicznej.

W związku z powyższym w orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz sądów administracyjnych przyjmuje się, że dostęp do drogi publicznej jest warunkiem podziału ewidencyjnego nieruchomości. Podział jest niedopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej (art. 93 ust. 3 u.g.n.). Zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości dokonuje się z równoczesnym zobowiązaniem właściciela do ustanowienia drogi koniecznej w razie zbycia działek bez dostępu do drogi publicznej. Jak wynika z art. 99 u.g.n., zapewnienie dostępu do drogi publicznej polegające na ustanowieniu służebności, o których jest mowa w art. 93 ust. 3 u.g.n., następuje dopiero przy zbywaniu wydzielonych działek, w wyniku którego stają się one odrębnymi nieruchomościami, chociaż zastrzeżenie takiego dostępu zamieszcza się w decyzji podziałowej. Chodzi tu o ustanowienie drogi koniecznej nie na cudzym gruncie, lecz na gruncie stanowiącym własność wnioskującego o podział nieruchomości, przede wszystkim na gruncie podlegającym podziałowi. Przepis art. 99 u.g.n. ma uniemożliwiać zbywanie działki gruntu bez dostępu do drogi publicznej (zob. np. wyrok SN z dnia 8 kwietnia 2016 r., I CSK 132/15, LEX nr 2061174; wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 czerwca 2020 r., I SA/Wa 769/20, LEX nr 3052008). Tym samym wprowadzenie w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości warunku, że przy zbywaniu działki wydzielonej w wyniku podziału zostanie ustanowiona służebność na gruncie niestanowiącym przedmiotu podziału lub gruncie niestanowiącym własności podmiotu wnioskującego o podział działki (a więc na tzw. gruncie cudzym) jest rażącym naruszeniem przepisów art. 99 w zw. z art. 93 ust. 3 u.g.n.

Odnosząc powyższe regulacje do stanu faktycznego sprawy, trzeba stwierdzić, że nie było w jej ramach podstaw do wydania decyzji warunkowej z art. 99 w zw. z art. 93 ust. 3 u.g.n. Organ zatwierdzający podział decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. rażąco zignorował bowiem fakt, że nie tylko dzielona działka nr 2808 nie ma dostępu do drogi publicznej, lecz również ustanowienie służebności drogowej może nastąpić tylko przez ustanowienie służebności drogi koniecznej na gruncie cudzym, a więc – w przedmiotowej sprawie – na działce nr 2814, należącej do skarżącego. Tego rodzaju warunek prawny w świetle art. 99 w zw. z art. 93 ust. 3 u.g.n. jest niedopuszczalny. Odnotować wypada również, że zawarcie umowy notarialnej z dnia [...] czerwca 2009 r., w której dokonano przeniesienia własności (w drodze darowizny) działek nr 2808/1 i 2808/2, nie doprowadziło do prawnego wydzielenia i przeniesienia własności wydzielonych działek. Umowa powyższa jako sprzeczna z art. 99 w zw. z art. 93 ust. 3 u.g.n. jest na mocy art. 58 § 1 k.c. nieważna.

Powracając do zasadniczego zagadnienia dopuszczalności wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności cyt. decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. zatwierdzającej projekt podziału działki nr 2808 na działki nr 2808/1 i 2808/2, Sąd stwierdza, że ze względu na wadliwe ukształtowanie treści warunku w tej decyzji, które skutkuje realną możliwością naruszenia praw skarżącego jako właściciela działki nr 2814, skarżący nie tylko powinien być uznany za stronę postępowania w sprawie ww. podziału działki nr 2808 i dopuszczony do udziału w tym postępowaniu, lecz przede wszystkim powinien był zostać uznany za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności cyt. decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. Jest bowiem oczywiste, że stwierdzenie nieważności powyższej decyzji wyeliminuje podstawę do ustanowienia przez sąd cywilny służebności drogi koniecznej przez działkę nr 2814 w związku z obowiązywaniem decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. Zagrożenie interesu prawnego skarżącego jest nie tylko realne i konkretne, lecz także aktualne. W sprawie o sygn. I Ns [...] przed Sądem Rejonowym w [...] jest bowiem prowadzone już postępowanie o ustanowienie służebności drogi koniecznej przez działkę nr 2814 na wniosek podmiotów, które miały nabyć prawo własności działek nr 2808/1 i 2808/2.

Trzeba zatem przyjąć, że tak w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. wszczętym na wniosek skarżącego z dnia 4 grudnia 2020 r., jak i w sytuacji gdyby wcześniej skarżony organ wszczął tego rodzaju postępowaniu z urzędu, skarżącemu przysługuje status strony.

Mając na względzie wszystkie podniesione argumenty i przesłanki, obowiązkiem Sądu było uwzględnienie skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. oraz zasądzenie na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. od skarżonego organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego.