Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 4107/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 13 ust. 1
journal: Dz.U. 1948 nr 35 poz 240
law: Ustawa z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli.
article: art 128, art 129 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) sędzia NSA Mariola Kowalska po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. P., K. P.-W., H. F., M. P., J. P., M. P., L. P., M. Z., T. K., A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 lipca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1152/17 w sprawie ze skargi W. P., K. P.-W., H. F., M. P., J. P., M. P., L. P., M. Z., T. K., A. W. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [... ] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 25 lipca 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 1152/17 oddalił skargę W. P., K. P.-W., H. F., M. P., J. P., M. P., L. P., M. Z., T. K., A. W. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania.

Wyrok wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Aktem notarialnym z [...] kwietnia 1959 r. rep. [...] S. i K. J. oraz W. P., C. P., M. P. i M. A. P. nieodpłatnie odstąpili Skarbowi Państwa – Prezydium Rady Narodowej miasta Poznania, w wykonaniu zobowiązań ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240 z późn. zm., dalej jako u.p.n.o.m.), przepisów Prawa budowlanego i ustawy z 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138, dalej jako u.t.b.d.j.) bezpłatnie, bez długów i ciężarów, z nieruchomości zapisanych w księgach wieczystych KW nr [...], niezabudowane działki oznaczone numerami: [...].

Wnioskiem z dnia 18 czerwca 2002 r. M. J. P., H. F., M. M. P., M. A. P., A. M. P., M. C. P., L. H. P., W. J. P., J. M. P., Z. P. oraz I. M., wystąpili o "zwrot wywłaszczonych nieruchomości zbędnych na cel wywłaszczenia i o ustalenie odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości".

W toku postępowania ustalono, że dawnej działce nr [...] odpowiadają obecnie działki o nr [...].

Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Prezydent Miasta Poznania umorzył postępowanie o ustalenie odszkodowania w zakresie działek nr [...].

Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Wobec powyższego Prezydent Miasta Poznania ponownie przeprowadził postępowanie i decyzją z dnia [...] maja 2017 r., znak [...], umorzył w postępowanie z wniosku W. P., K. P.-W., H. F., M. P., J. P., M. P., L. P., M. Z., T. K., A. W. i P. P. o ustalenie odszkodowania za nieruchomości oznaczone w ewidencji gruntów obręb K., arkusz mapy [...], działki nr [...].

Na skutek odwołania złożonego od tej decyzji, Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy w/w decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] maja 2017 r.

Uzasadniając swoje stanowisko Wojewoda Wielkopolski wskazał, że brak jest przepisu, który dawałby podstawę do ustalenia odszkodowania za działki nr [...]. Organ II instancji wskazał, że w jego ocenie, jak i w ocenie organu I instancji, w sprawie nie znajduje zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem odrębną decyzję o odszkodowaniu wydaje się wówczas gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Podkreślono, że art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma charakter jedynie blankietowy i nie stanowi samoistnej podstawy do ustalenia odszkodowania. Wojewoda stwierdził ponadto, że w badanej sprawie nie doszło do wywłaszczenia, bowiem do przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa doszło nie w oparciu o decyzję administracyjną, ale w trybie umowy o bezpłatne przeniesienie prawa własności.

Na powyższą decyzję skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 25 lipca 2018 r. oddalił skargę, wskazując, że zaskarżona decyzja pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Sąd podał, że poza sporem w niniejszej sprawy jest to, że skarżący wnieśli o ustalenie odszkodowania za nieruchomość, która na mocy aktu notarialnego z 14 kwietnia 1959 r. została nieodpłatnie odstąpiona Skarbowi Państwa, jak również to, że podstawę prawną umowy o bezpłatne przeniesienie prawa własności na mocy aktu notarialnego z dnia 14 kwietnia 1948 r. stanowił art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. ( Sąd błędnie wskazał na rok 1958) o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz.U. 1948, Nr 35, poz.240). Ustawa ta obowiązywała w okresie od 31 lipca 1948 r. do 1 września 1972 r. Na mocy art. 13 ust. 1 tej ustawy właściciel nieruchomości, podlegającej podziałowi, obowiązany był odstąpić bezpłatnie na własność gminy grunty – przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego pod ulice, place, drogi – na cele użyteczności publicznej, jak również na cele przyszłej polityki terenowej osiedla w ilości, nie przekraczającej 20% wartości wszystkich działek (...). Poza sporem pozostaje fakt, że następcy prawni byłych właścicieli nieruchomości, która na mocy aktu notarialnego z 1959 r. została bezpłatnie przeniesiona na własność gminy zwrócili się w 2020 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania należnego z tytułu wywłaszczenia. Nie budzi również wątpliwości stron, że przepisy obowiązujące w dacie wywłaszczenia nie przewidywały odszkodowania za wywłaszczenie w trybie art. 13 ust. 1 ustawy o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli.

Odnosząc się do podnoszonej w skardze kwestii samego faktu wywłaszczenia, Sąd wskazał, że nie budzi jego wątpliwości, że na mocy aktu notarialnego z 14 kwietnia 1959 r. w istocie doszło do wywłaszczenia. Nie budzi również wątpliwości Sądu kwestia zastosowania przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym też zakresie, za wadliwą uznał Sąd argumentację zaskarżonej decyzji, że w niniejszej sprawie nie można było mówić o wywłaszczeniu nieruchomości, bowiem do wywłaszczenia nie doszło w drodze decyzji administracyjnej oraz, że zastosowania w sprawie nie znajdował przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Jednakże Sąd uznał, że pomimo wadliwego w części uzasadnienia, decyzja Wojewody odpowiada prawu.

Zdaniem Sądu I instancji, przepisy prawa obowiązującego, jak i żadne inne przepisy w przeszłości nie dają i nie dawały podstaw do ustalenia odszkodowania w okolicznościach zaistniałych w badanej sprawie.

Podstawy do ustalenia takiego odszkodowania nie stanowi sam wyłącznie przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Sąd podkreślił, że przepis art. 129 ust. 5 u.g.n. ma charakter procesowy, a nie materialnoprawny. Nie jest samoistną podstawą do ustalenia odszkodowania, ale materialnoprawny obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych i obowiązujących podstaw prawnych, zwłaszcza w przypadkach ujętych w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

Za autorami skargi Sąd przyznał, że nie ulega wątpliwości, iż literalne brzmienie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie tejże ustawy. Jednak – zdaniem Sądu – nie może rodzić również wątpliwości fakt, że w obowiązujących przepisach, poza przepisem blankietowym, jakim jest art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., brak jest przepisu który przewidywałby odszkodowanie za przeniesienie na własność gminy nieruchomości w trybie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1959 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli. Przepis taki nie istniał również w dacie przeniesienia prawa własności na mocy aktu notarialnego w 1959 r. Literalnie przepisy ustawy ówcześnie obowiązującej stanowiły, że przeniesienia prawa własności na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy o podziale nieruchomości następuje bezpłatnie.

W ocenie Sądu, wyniki wykładni art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. przeprowadzonej przy użyciu dyrektyw literalnych prowadzą do wniosku, że ustalenie odszkodowania jest możliwe, jeżeli obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Jednak warunkiem ustalenia takiego odszkodowania jest wskazanie przepisu z którego wynikałby materialnoprawny obowiązek ustalenia takiego odszkodowania.

Sąd wskazał, jednak, że mając na uwadze, iż nawet w sytuacji uzyskania jednoznaczności językowej przepisu, poddany musi on zostać wykładni systemowej i funkcjonalnej m.in. po to aby ocenić, czy nie burzy powszechnie akceptowanych społecznie wartości, Sąd dla ustalenia znaczenia tekstu prawnego, dokonał wykładni z wykorzystaniem wszystkich wyróżnionych w nauce reguł interpretacyjnych, tj. językowych, systemowych oraz funkcjonalnych.

Koncentrując się na celu, któremu służy przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Sąd wskazał, że celem tego przepisu jest umożliwienie otrzymania odszkodowania w przypadku pozbawienia prawa do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, gdy obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Sąd podkreślił, że pozbawienie własności nastąpiło na podstawie przepisów już nieobowiązujących i stanowiących wyraźnie o braku podstaw do odszkodowania. W tym przypadku, odróżnić zatem trzeba sytuację podmiotów, co do których przepisy na podstawie których doszło do przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa przewidywały odszkodowanie, od sytuacji gdy przepisy na podstawie których doszło do przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nie przewidywały odszkodowania lub wprost stwierdzały bezpłatność przejęcia nieruchomości, przy czym przepisy w oparciu o które doszło do pozbawienia własności na realizację celów publicznych już nie obowiązują. Sąd I instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie do pozbawienia własności doszło na podstawie przepisów które obowiązywały od 31 lipca 1948 r. do 1 września 1972 r. Przepisy te utraciły moc na wiele lat przed przyjęciem Konstytucji RP z 1997 r. oraz art. 1 Protokołu Nr 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r. a ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 26, poz. 175). Sąd zaznaczył, że uchwalone w 1948 r. przepisy z natury rzeczy nie mogły odpowiadać standardom zawartym w tych aktach. W ocenie Sądu niewątpliwie świadomość tego faktu miał ustawodawca, który zadecydował o powołaniu do życia przepisu blankietowego, jakim jest art. 129 ust. 5 u.g.n i uzależnieniu prawa do odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone przed dniem 1 stycznia 1998 r. od istnienia materialnoprawnej podstawy do wydania takiego rozstrzygnięcia. Sąd zaznaczył, że w okolicznościach niniejszej sprawy kwestią bezsporną pozostaje, że odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną w trybie w trybie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1959 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli nie przewidywały ówcześnie obowiązujące przepisy.

W ocenie Sądu I instancji podstawy uzasadniającej ewentualne przyznanie odszkodowania nie można wywodzić również z art. 128 u.g.n. Zdaniem Sądu przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że ustawodawca dał jednoznacznie wyraz swojej woli, co do zastosowania przepisów dotyczących odszkodowań – a zatem również przepisu art. 128 u.g.n. – do spraw nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli. Sąd wskazał, że art. 128 u.g.n. stanowi pierwszy przepis Rozdziału 5 Działu III u.g.n. Zdaniem Sądu zauważyć należy, że na mocy art. 216 ust. 2 pkt 1 u.g.n. do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawie art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. poz. 240 oraz z 1957 r. poz. 172) odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy Rozdziału 6 działu III u.g.n. "Zwrot wywłaszczonych nieruchomości". Ustawodawca nie przewidział natomiast odpowiedniego zastosowania przepisów Rozdziału 5 działu III u.g.n. (w tym art. 128 u.g.n.) "Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości" do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawie ustawy o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli. Rozwiązanie takie, w ocenie Sądu nie budzi wątpliwości natury konstytucyjnej, w kontekście poszanowania zasady równości. Odmienna jest bowiem sama istota odszkodowania, jak i zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Istotą instytucji odszkodowania jest wynagrodzenie byłemu właścicielowi faktu odjęcia prawa własności. Natomiast instytucja zwrotu nieruchomości uzasadniona jest stwierdzeniem przez Państwo, braku przydatności wywłaszczonej nieruchomości dla zrealizowania celu wywłaszczenia.

Sąd zauważył również, że o ile art. 128 u.g.n. formułuje pewną zasadę, o tyle przepis art. 129 ust. 5 u.g.n, formułuje wyjątek od tej zasady. W doktrynie wskazuje się bowiem, że odrębną decyzję administracyjną o ustaleniu odszkodowania, organ wydaje tylko w przypadkach określonych w art. 129 ust. 5 u.g.n. Wyjątek ten wymaga ścisłej wykładni. Sąd wskazał, że powoływany w skardze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2017 r. sygn. I OSK 1857/15 został wydany w stanie faktycznym, w którym przepisy ustawy wywłaszczeniowej przewidywały odszkodowanie za odjęcie prawa własności, a NSA wskazał, że wniosek został złożony pod rządami aktualnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami, jednakże dotyczy on nieprzedawnionych roszczeń, które mogą być obecnie rozpatrywane na podstawie art.129 ust.5 pkt 3 u.g.n. Zdaniem Sądu orzeczenie to potwierdza stanowisko Sądu, przyjęte na gruncie rozpoznawanej sprawy.

Dalej Sąd I instancji podkreślił, że w judykaturze zasadności stanowiska przyjętego przez Sąd w niniejszej sprawie upatruje się również w tym, że przyjęcie, iż w każdym przypadku odjęcia prawa własności należne jest odszkodowanie, prowadziłoby do sytuacji, w których obecny właściciel byłby w gorszym położeniu, niż właściciel, któremu odjęto własność na podstawie ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli, a taka wykładnia prowadziłaby do naruszenia konstytucyjnych wartości równości i sprawiedliwości społecznej .

W ocenie Sądu wykładnia powołanych przepisów przeprowadzona przy użyciu dyrektyw językowych, celowościowych i systemowych prowadzi do spójnego wniosku o braku podstaw do ustalenia odszkodowania za działki o nr [...]. Wobec tego Sąd uznał za trafne stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyli skarżący, reprezentowani przez radcę prawnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Wielkopolskiego oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Poznania. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 4 p.p.s.a., poprzez błędne przedstawienie przez Sąd I instancji stanu sprawy i przyjęcie w zaskarżonym wyroku, że przejęcie od poprzedników prawnych skarżących nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło w trybie umowy o bezpłatne przeniesienie prawa własności w formie aktu notarialnego z dnia 14 kwietnia 1959 r., a więc przyznanie skarżącym odszkodowania "prowadziłoby do sytuacji, w których obecny właściciel byłby w gorszym położeniu, niż właściciel, któremu odjęto własność na podstawie ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli, a taka wykładnia prowadziłaby do naruszenia konstytucyjnych wartości równości i sprawiedliwości społecznej", podczas gdy prawidłowa, tj. uwzględniająca powszechnie znane realia sprawowania władzy w latach 40 – tych i 50 – tych ubiegłego wieku, ocena materiału dowodowego sprawy zebranego przez organy administracji oby instancji prowadzi do wniosku, że choć oficjalnie Skarb Państwa przejął nieruchomości w drodze umowy o bezpłatne przeniesienie prawa własności, to rzeczywiście czynność ta miała charakter przymusowy, a jej niezawarcie wiązało się z licznymi represjami, a zatem w świetle podanych wartości i zasad konstytucyjnych, skarżący nie znajdują się w lepszej sytuacji, niż obecni właściciele nieruchomości, wręcz przeciwnie, ich sytuacja prawna jest o wiele trudniejsza i zasługuje na ochronę prawną, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało zastosowaną przez Sąd zawężającą wykładnią art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. oraz art. 128 u.g.n. i w konsekwencji błędnym oddaleniem złożonej w tej sprawie skargi.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1) art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten ma charakter blankietowy i nie stanowi samodzielnej podstawy wydania przez starostę (odpowiednio prezydenta na prawach powiatu) odrębnej decyzji o odszkodowaniu, podczas gdy:

a) przepis ten nie ma wyłącznie charakteru blankietowego,

b) materialną podstawą przyznania odszkodowania są również inne przepisy prawa powszechnie obowiązującego, a w szczególności art. 128 ust. 1 u.g.n.;

2) art. 128 ust. 1 u.g.n., poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że przepis ten nie znajduje zastosowania do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, podczas gdy Sąd I instancji prawidłowo ustalił, że w sprawie tej doszło do wywłaszczenia nieruchomości, a wobec braku przepisów intertemporalnych przepis ten znajduje zastosowanie także do nieruchomości wywłaszczonych przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 91/14, wskazano, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. stwarza możliwość zrealizowania obowiązku wypłaty odszkodowania w takich przypadkach, gdzie akt normatywny będący podstawą wywłaszczenia nie przewidywał odszkodowania, które w związku z tym nie zostało ustalone, a mamy do czynienia z wywłaszczeniem w rozumieniu obecnej Konstytucji oraz obecnie obowiązujących przepisów o wywłaszczeniu. Podano, że w/w wyrok zapadł w analogicznym stanie faktycznym, jak w niniejszej sprawie, tj. nieruchomość wywłaszczono na podstawie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, który nie przewidywał za to wywłaszczenie odszkodowania.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 29 grudnia 2020 r. - wydanym na zasadzie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.) – sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne, gdyż przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można było jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W takiej sytuacji, co do zasady w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje podniesione w niej zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej zarzuty materialne.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 k.p.a.

Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd I instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Podkreślić należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd meriti stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji trafności rozstrzygnięcia. Nie mogą być zatem zasadne zarzuty oparte na art.106 § 4 p.p.s.a., które sprowadzają się do kwestionowania ustaleń i ocen zawartych w zaskarżonym wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów opartych na podstawie określonej w art.174 pkt 1 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej wskazano na naruszenie dwóch przepisów prawa materialnego: art.129 ust.5 pkt 3 i art.128 u.g.n. Co do naruszenia pierwszego z tych przepisów autor skargi kasacyjnej podnosi, że naruszenie tego przepisu polega na przyjęciu, że ma on charakter blankietowy i nie stanowi samodzielnej podstawy wydania przez starostę (odpowiednio prezydenta na prawach powiatu) odrębnej decyzji o odszkodowaniu. Stanowisko Sądu I instancji jest prawidłowe. Przepis art. 129 ust. 5 u.g.n. ma charakter procesowy, a nie materialnoprawny. Nie jest samoistną podstawą do ustalenia odszkodowania, ale materialnoprawny obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych i obowiązujących podstaw prawnych, zwłaszcza w przypadkach ujętych w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Jest to stanowisko już ugruntowane w orzecznictwie. Zgodnie też, już w chwili obecnej, przyjmuje się w orzecznictwie, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. stanowi podstawę do przyznania odszkodowania za już dokonane pozbawienie prawa do nieruchomości i tym samym może być on stosowany do spraw zaszłych, w których doszło do pozbawienia prawa do nieruchomości bez ustalonego odszkodowania. Przepis ten "uaktualnia" regulacje prawne, które przewidywały przyznanie odszkodowania za odjętą nieruchomość, a do wydania aktu o odszkodowaniu nie doszło. Jak już wskazano przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie zawęża podstaw prawnych, na jakich może dojść do pozbawienia praw do nieruchomości, co pozwala brać pod uwagę szeroki zakres przypadków, ale nie jest jednocześnie normą upoważniającą bezpośrednio do wydania aktu o odszkodowaniu. Obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych podstaw prawnych, zatem ustalenie odszkodowania może nastąpić, jeżeli przepisy prawa przewidują i przewidywały przyznanie odszkodowania za określony sposób lub formę pozbawienia praw do nieruchomości. W każdym przypadku należy zatem ocenić, czy pozbawienie praw przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nastąpiło w takiej formie prawnej lub przy zastosowaniu takiej instytucji prawnej, która znajduje odzwierciedlenie w obecnie obowiązującej formie przejmowania praw do nieruchomości na cel publiczny ( por. wyroki NSA z dnia: 25 kwietnia 2012 r., I OSK 624/11, 19 lipca 2019 r., sygn. 2472/17, 26 stycznia 2021 r., sygn. I OSK 2011/20, dostępne na www.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 13 ust.1 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli ( Dz.U. Nr 35, poz.240) "właściciel nieruchomości, podlegającej podziałowi, obowiązany jest odstąpić bezpłatnie na własność gminy grunty – przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego pod ulice, place, drogi – na cele użyteczności publicznej, jak również na cele przyszłej polityki terenowej osiedla w ilości, nie przekraczającej 20% wartości wszystkich działek (...)". Jak zatem wynika z powyższego przepisy ustawy z 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli nie przewidywały w opisanym przypadku ustalenia i wypłaty odszkodowania dla właściciela gruntu podlegającego podziałowi.

Pozbawienie prawa do nieruchomości (wywłaszczenie) bez odszkodowania, to jednak tylko jedna z przesłanek określonych w art.129 ust.5 pkt 3 u.g.n. Z przepisu tego wynika jeszcze jeden warunek, a mianowicie aby obowiązujące obecnie przepisy przewidywały ustalenie odszkodowania. W tej części przepis ma wyraźnie charakter blankietowy, nakazując wskazanie normatywnej podstawy do ustalenia odszkodowania w obowiązującym stanie prawnym.

Według skarżących kasacyjnie takim przepisem jest obecnie art.128 u.g.n. Odjęcie prawa własności dokonane aktem notarialnym w 1959 r. rodziło skutek pozbawienia prawa, to jednak nie może być uznane za wywłaszczenie w rozumieniu art. 128 ust. 1 u.g.n., rodzące obowiązek odszkodowania, a to ze względu na definicję wywłaszczenia zawartą w art. 112 ust. 2 tej ustawy, zgodnie z którą wywłaszczenie ograniczone jest do odjęcia prawa w trybie decyzyjnym, zatem w drodze aktu indywidualnego. Stosownie bowiem do art. 112 ust. 2 u.g.n. wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Ponadto, jak słusznie wywiódł Sąd I instancji, ustawodawca dał jednoznacznie wyraz swojej woli, co do zastosowania przepisów dotyczących odszkodowań – a zatem również przepisu art. 128 u.g.n. – do spraw nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli. Sąd wskazał, że art. 128 u.g.n. stanowi pierwszy przepis Rozdziału 5 Działu III u.g.n. Na mocy art. 216 ust. 2 pkt 1 u.g.n. do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawie art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. poz. 240 oraz z 1957 r. poz. 172) odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy Rozdziału 6 działu III u.g.n. "Zwrot wywłaszczonych nieruchomości". Ustawodawca nie przewidział natomiast odpowiedniego zastosowania przepisów Rozdziału 5 działu III u.g.n. (w tym art. 128 u.g.n.) "Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości" do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawie ustawy o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawy do przyznania odszkodowania nie stanowi obowiązujący obecnie art. 98 u.g.n., który dotyczy właśnie wydzielania działek pod drogi publiczne. Oba bowiem przepisy (tj. art.13 ust.1 ustawy 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli i art.98 ustawy o gospodarce nieruchomościami) mają całkowicie odmienną treść. Według art. 98 ust. 1 u.g.n. przejście własności działek wydzielonych pod drogi zgodnie z planem nie jest przedmiotem rozstrzygnięcia wydawanej decyzji, lecz następuje z mocy prawa. Tryb nabycia gruntów przeznaczonych w planie pod drogi publiczne i wydzielonych na ten cel na wniosek właściciela w trybie podziału nieruchomości, przewidziany w art. 98 ust. 1 u.g.n. nie stanowi wywłaszczenia ani w szerokim rozumieniu konstytucyjnym, ani w rozumieniu art. 112 ust. 2 u.g.n. (por. przykładowo wyroki NSA: z dnia 1 grudnia 2020 r., sygn. I OSK 1319/20, Lex nr 3089080 oraz w z dnia 17 listopada 2020 r., sygn. I OSK 3085896, Lex nr 3085896).

Rozważając skutki podziału nieruchomości na wniosek właściciela w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n. Trybunał Konstytucyjny doszedł do przekonania, że nie mieszczą się one w konstytucyjnej definicji wywłaszczenia, pozbawienie prawa do gruntu odbywa się na wniosek właściciela i w jego interesie gospodarczym. Ponadto Trybunał podkreślił, że porównanie podstawy podziału nieruchomości według art. 98 ust. 1 u.g.n. z podziałem nieruchomości według art. 9 i art. 11 ustawy z 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach prowadzi do wniosku, że są to różne instytucje prawne. Tezy przyjęte przez Trybunał zostały szeroko omówione w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 września 2014 r., sygn. SK 7/13, OTK-A 2014/8/93.

Skoro zatem art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest przepisem blankietowym, o czym była mowa powyżej, to do przyznania odszkodowania konieczne jest, aby istniała konkretna norma materialna, która przewiduje takie prawo obecnie oraz taka norma obowiązująca w dniu wywłaszczenia. Inaczej jest natomiast, gdy ówcześnie obowiązujące przepisy nie przewidywały odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, tj. w przypadku gdy grunt był przejęty w trybie art. 13 ust. 1 u.p.n.o.m. W takiej sytuacji nie można przyjąć, że należne jest odszkodowanie. Nie było bowiem podstawy prawnej do jego wypłaty, a pozbawienie prawa do odszkodowania odbyło się zgodnie z obowiązującym poprzednio porządkiem prawnym. Poza tym, w obecnych regulacjach nie istnieje norma prawna, która przewidywałby możliwość wypłaty odszkodowania za grunt przejęty w trybie art. 13 ust. 1 u.p.n.o.m.

Należy podkreślić, że wolą ówczesnego prawodawcy było odjęcie własności na cele wskazane w art. 13 u.p.n.o.m. bez odszkodowania.

Wobec poczynionych rozważań i stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy należy uznać, z uwagi na brak podstaw prawnych w obowiązującym stanie prawnym do wypłaty odszkodowania za grunt przejęty na podstawie art. 13 ust. 1 u.p.no.m., organy administracji prawidłowo umorzyły postępowanie wszczęte w tym przedmiocie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Zatem Sąd I instancji nie naruszył art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Wobec tego, nie może także być mowy o naruszeniu art. 128 ust. 1 u.g.n. Orzeczenie o odszkodowaniu z powołaniem się na art. 128 ust. 1 u.g.n. byłoby możliwe, gdyby aktualny prawodawca jednoznacznie taką normę przewidział. Z regulacji ustawowej powinna bowiem wynikać wprost możliwość zastosowania art. 128 u.g.n. do wypłaty odszkodowania za grunt odjęty na podstawie art. 13 ust. 1 u.p.n. Sąd administracyjny nie może natomiast zastępować prawodawcy i "uzupełniać" obowiązującą regulację prawną przez dokonanie wykładni prawotwórczej.

Tym samym uznać należy, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.