Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 497/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Powiatu
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1,  art. 134 par. 1,  art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 4 ust. 1 pkt 21;
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz (sprawozdawca) Protokolant Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 9 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Powiatu L. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie ustanowienia tytułu "Zasłużony dla powiatu L." I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku; III. oddala wniosek strony skarżącej o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda D. na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. 2001 r. Nr 142 poz. 1592 ze zm.) i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 1270 ze zm.), wniósł skargę na uchwałę Rady Powiatu w L. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie ustanowienia tytułu "Zasłużony dla Powiatu L.", domagając się stwierdzenia jej nieważności.

Zaskarżonej w całości uchwale organ nadzoru zarzucił podjęcie jej z istotnym naruszeniem art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 ze zm.), a także istotnym naruszeniem art. 17 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, art. 1, art. 4 ust. 3, art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach (Dz. U. Nr 31, poz. 130 ze zm.).

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że na sesji dnia [...] r., działając na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. 2001 r. Nr 142 poz. 1592 ze zm.), Rada Powiatu w L. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie ustanowienia tytułu "Zasłużony dla Powiatu L.". Uchwała ta wpłynęła do organu nadzoru dnia [...] r. Ze względu na upływ terminu, o którym mowa w art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, organ nadzoru utracił uprawnienie do orzeczenia we własnym zakresie o nieważności przedmiotowej uchwały. Stwierdzenie wystąpienia przesłanki istotnego naruszenia prawa w uchwale obliguje Wojewodę do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego i żądania stwierdzenia przez ten sąd nieważności uchwały.

Wojewoda podniósł, że na mocy § 1 przedmiotowej uchwały Rada postanowiła o ustanowieniu tytułu "Zasłużony dla Powiatu L.". Z kolei w § 2 Rada postanowiła, że zasady nadawania tytułu "Zasłużony dla Powiatu L." określone są w regulaminie stanowiącym załącznik do uchwały. Ponadto Rada uchwaliła w formie załączników do załącznika nr 1 wzory wniosków o przyznanie tytułu, regulamin pracy Kapituły, a także wzór medalu honorowego, odznaki honorowej i wzór aktu nadania tytułu. W § 4 przedmiotowej uchwały Rada postanowiła, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

W ocenie organu treść uchwały oznacza, że Rada postanowiła o nadaniu jej charakteru aktu wewnętrznego, pozbawiając ją zarazem przymiotu aktu prawa miejscowego. Tymczasem zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Z kolei jak stanowi art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy.

Zdaniem organu nadzoru uchwała dotycząca wyróżniania osób zasłużonych dla powiatu, przez nadawanie im tytułów honorowych, dotyczy tzw. materii statutowej. Zaskarżona uchwała określająca zasady i tryb nadawania przez Radę Powiatu L. tytułu "Zasłużony dla Powiatu L." zawiera w swej treści przepisy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. O generalności uchwały decyduje bowiem fakt, że na brzmienie przepisów uchwały będzie mógł się powołać zarówno każdy podmiot uprawniony do zgłoszenia kandydata do tytułu "Zasłużony dla Powiatu L.", jak i osoba która zostanie do takiego uhonorowania zgłoszona. Uchwała ta przyznaje nieokreślonemu kręgowi podmiotów określone prawo podmiotowe i reguluje zasady i tryb jego uzyskania. Z kolei abstrakcyjność przepisów uchwały to nic innego, jak możliwość wielokrotnego stosowania jej przepisów. Wobec treści przedmiotowej uchwały nie można bowiem stwierdzić, że uchwała ta konsumuje się po jej jednokrotnym zastosowaniu. Spełnia więc kryteria normatywnego aktu wykonawczego, należącego do kategorii prawa miejscowego i podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Uchwała ta rozstrzyga więc bezpośrednio o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Zawarte natomiast w regulaminie kwestie podmiotów uprawnionych do zgłaszania kandydatów a także sposobu i trybu ich zgłaszania, to w ocenie organu regulacje, które powiat może podejmować w formie uchwały statutowej. Rada Powiatu uchwalając Regulamin nadawania Tytułu "Zasłużony dla Powiatu L." podjęła uchwałę mającą charakter aktu ogólnego, kierowanego do nieokreślonego kręgu adresatów, a więc aktu prawa miejscowego podlegającego publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa D.

Powyższe, w ocenie organu nadzoru, czyni zasadnym wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości.

Ponadto organ podniósł, że poszczególne zapisy regulaminu, stanowiącego załącznik do uchwały zostały podjęte z istotnym naruszeniem prawa

W § 7 ust. 1 Rada wskazała, że złożone wnioski o nadanie Tytułu podlegają ocenie przez Kapitułę Tytułu. Z kolei w punktach 1-4 paragrafu 7 ust. 2 Rada określiła, że w skład Kapituły Tytułu wchodzą: 1) Przewodniczący Rady Powiatu L. - Przewodniczący Kapituły, 2) Starosta Powiatu L. lub upoważniony przez niego członek Zarządu Powiatu L., 3) Przewodniczący stałych Komisji Rady powiatu L., 4) osoby fizyczne lub przedstawiciel organizacji społecznych, stowarzyszeń, fundacji lub innych podmiotów, którym przyznano Tytuł w poprzednim roku kalendarzowym. W załączniku Nr 3 do Regulaminu Nadawania Tytułu "Zasłużony dla Powiatu L." wskazano, że w skład Kapituły wchodzą osoby wymienione w § 7 ust. 2 Regulaminu Nadawania Tytułu. Ustanawiając Kapitułę Rada postanowiła więc o wejściu w jej skład osób spoza składu Rady Powiatu.

W ocenie organu nadzoru, Rada ustanawiając Kapitułę, nie była władna do postanowienia, że w jej skład będą wchodziły osoby spoza składu Rady, o których mowa w § 7 ust. 2 pkt 4. W świetle art. 17 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, rada powiatu może powoływać ze swojego grona stałe i doraźne komisje do określonych zadań, ustalając przedmiot ich działania oraz skład osobowy. Tym samym, o ile dopuszczalnym zdaniem organu jest powoływanie przez Radę dowolnych doraźnych komisji i określania ich składu osobowego spośród radnych, o tyle brak jest podstaw prawnych do powoływania w skład komisji tworzonych przez radę powiatu osób spoza składu rady.

Dalej organ wywodził, że w § 11 Rada wskazała, że nadanie Tytułu łączy się z wręczeniem laureatowi medalu honorowego, odznaki i aktu nadania Tytułu. W § 11 ust. 2 postanowiła, że wzory medalu honorowego, odznaki i aktu nadania Tytułu stanowią załączniki Nr 4, 5 i 6 do niniejszego regulaminu. Z kolei w § 12 pkt 3 i § 13 pkt 1 określiła zasady noszenia odznaki.

W trakcie postępowania nadzorczego dotyczącego przedmiotowej uchwały organ nadzoru pismem występując do Starosty Powiatu L. o udzielenie informacji i wskazując na treść art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach (Dz. U. Nr 31, poz. 130 ze zm.), wnosił o wskazanie: 1) czy zarówno odznaka, wręczana łącznie z nadaniem tytułu "Zasłużony dla Powiatu L." jak i medal honorowy stanowią odznaki honorowe, o których mowa w art. 4 ust. 3 ustawy o odznakach i mundurach, 2) w przypadku, gdy nie są to odznaki honorowe, jaki jest ich charakter, 3) w przypadku, gdy są to odznaki honorowe, czy zgodnie z art. 6 ust. 1 ww. ustawy uzyskano zgodę Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej na ustalenie ich wzoru oraz sposobu noszenia. Odpowiadając na zapytanie organu nadzoru Starosta w piśmie z dnia [...] r. wskazał, że "wręczenie wraz z nadaniem tytułu "Zasłużony dla Powiatu L." medal honorowy oraz odznaka nie są odznakami honorowymi, o których mowa w art. 4 ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach (Dz. U. Nr 31, poz. 130 ze zm.)." Ponadto Starosta wyjaśnił, że "od początku zakładano, że będą one miały charakter promujący Powiat L. i zasłużone dla niego osoby. Ze wskazanego wyżej powodu w podstawie prawnej uchwały nie przywołano podstaw ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach (Dz. U. Nr 31, poz. 130 ze zm.)."

Według organu wbrew twierdzeniom Starosty, jak stanowi § 1 ust. 1 Regulaminu nadawania tytułu, nadanie tytułu i łączące się z tym faktem wręczenie medalu honorowego i odznaki, zostało ustanowione jako wyraz uznania, wdzięczności i uhonorowania osiągnięć i szczególnych zasług dla Powiatu L..

Ustawodawca nie sformułował wprost upoważnienia dla organów stanowiących powiatu do ustanawiania tytułów zasłużony dla powiatu, jednakże, w ocenie organu nadzoru, działanie to mieści się w ramach zadań publicznych o charakterze ponadgminnym, realizowanych przez powiat, w zakresie promocji powiatu.

Skoro wolą ustawodawcy było, że ustanawianie i używanie odznak odbywa się z zachowaniem przepisów ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach (Dz. U. Nr 31, poz. 130 ze zm.), Rada Powiatu L. ustanawiając medal honorowy i odznakę, jakie mają być dołączane do tytułu Zasłużony dla Powiatu L., zobowiązana była do uwzględnienia regulacji ustawowych w tym zakresie. Fakt niewskazania w podstawie prawnej przedmiotowej uchwały właściwych regulacji ustawy o odznakach i mundurach, a także traktowanie stanowionej oznaki i medalu wyłącznie jako promocyjnych nie oznacza, że ustawa o odznakach mundurach nie znajdowała zastosowania w przypadku podjęcia przedmiotowej uchwały.

Art 1 ustawy o odznakach i mundurach stanowi, że ustanawianie i używanie odznak odbywa się z zachowaniem przepisów tej ustawy.

Rada nie była zatem władna do ustanowienia jakichkolwiek odznak, nawet jeśli w jej przekonaniu mają charakter wyłącznie promocyjny, z pominięciem regulacji ustawy odznakach i mundurach.

Ustawa o odznakach i mundurach w art. 4 ust. 3 przyznaje bowiem organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego uprawnienie do ustanawiania odznak honorowych za zasługi w działalności państwowej lub społecznej na rzecz rozwoju określonej jednostki samorządu terytorialnego. Z kolei w art. 6 ust. 1 tej ustawy ustawodawca postanowił, że organy ustanawiające odznakę ustalają jej wzór oraz zasady i tryb jej nadawania i noszenia. Ustalenie wzoru odznaki honorowej oraz sposobu jej noszenia wymaga zgody Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej.

Zdaniem Wojewody w przypadku, gdy wolą Rady było, aby łącznie z Tytułem "Zasłużony dla Powiatu L." wręczany był medal honorowy i odznaka, to ustanowienie zarówno medalu honorowego jak i odznaki, a także określenie sposobu ich noszenia, mogło nastąpić wyłącznie po uzyskaniu zgody Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej.

Tym samym, skoro Rada ustanawiając medal honorowy i odznakę honorową nie realizowała procedury wynikającej z treści art. 6 ustawy o odznakach i mundurach, brak jest odstaw prawnych do uznania zarówno medalu honorowego jak i odznaki za ustanowione zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Zdaniem organu ustanowienie odznaki i medalu honorowego nie może zostać uznane również za określenie symbolu w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy o odznakach i mundurach. W art. 3 ust. 1 ustawodawca przyznał wprawdzie jednostkom samorządu terytorialnego uprawnienie do ustanawiania, w drodze uchwały organu stanowiącego danej jednostki, m.in. innych symboli, niemniej jednak również ustanowienie takiego symbolu obwarowane zostało uprzednią realizacją określonej procedury. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 2 ustawy odznakach i mundurach, wzory symboli, o których mowa w ust. 1, ustanawiane są / zgodzie z zasadami heraldyki, weksylologii i miejscową tradycją historyczną. Z kolei w art. 3 ust. 3 tej ustawy wskazano, że wzory symboli, o których mowa w ust. 1, wymagają zaopiniowania przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Procedura ta również nie została zrealizowana przez Radę Powiatu L., tym samym brak jest podstaw prawnych do ewentualnego uznania medalu honorowego i odznaki za symbol, do którego ustanowienia Rada była władna.

Powyższe, w ocenie organu nadzoru, potwierdza podjęcie § 11 we fragmencie medalu honorowego, odznaki i", § 11 ust. 2 we fragmencie "medalu honorowego, odznaki i" raz we fragmencie "4, 5 i", § 12 pkt 3 i § 13 pkt 1, załącznika Nr 4 i Nr 5, z istotnym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę starosta Powiatu oświadczył, że skarga Wojewody zostanie przez Powiat uwzględniona w całości i zaskarżona uchwała zostanie uchylona przez Radę Powiatu. Ze względu bowiem na cel uchwały i jej roli w funkcjonowaniu wspólnoty samorządowej celowym jest aby sprawa nadawania tytułów honorowych została uregulowane zgodnie z prawem. Powiat L., po przeprowadzeniu stosownej procedury, podejmie w przyszłości nową uchwałę w sprawie ustanowienia tytułu "Zasłużony dla Powiatu L.".

Na rozprawie w dniu 9 stycznia 2013 r. pełnomocnik organu nadzoru podtrzymał swoje stanowisko w sprawie, żądając stwierdzenia w całości nieważności uchwały Rady Powiatu z dnia [...] r. oraz zasądzenia kosztów postępowania. Pełnomocnik oświadczył, również, że do dnia rozprawy nie przedstawiono przez Powiat żadnej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa (art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.). Ani prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym nie wprowadzają innych kryteriów oceny sądu administracyjnego niż zgodność zaskarżonego aktu organu powiatu z przepisami prawa. W literaturze przyjmuje się, że podstawą do uchylenia takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast prawidłowy, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami.

Według art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Mając na względzie przywołane wyżej kryteria oceny legalności Sąd uznał, że wniesiona skarga jest zasadna, albowiem przedmiotowa uchwała uchybia prawu.

Dnia [...] r., działając na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. 2001 r. Nr 142 poz. 1592 ze zm.), Rada Powiatu w L. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie ustanowienia tytułu "Zasłużony dla Powiatu L.". Na mocy § 1 przedmiotowej uchwały Rada mając na celu odpowiednie uhonorowanie, wyróżnienie obywateli, instytucji, stowarzyszeń i innych podmiotów za zasługi położone na rzecz rozwoju i promocji Powiatu L. postanowiła o ustanowieniu tytułu "Zasłużony dla Powiatu L.". W § 2 Rada postanowiła, że zasady nadawania tytułu "Zasłużony dla Powiatu L." określone są w regulaminie stanowiącym załącznik do uchwały. Ponadto Rada uchwaliła w formie załączników do załącznika nr 1 wzory wniosków o przyznanie tytułu, regulamin pracy Kapituły, a także wzór medalu honorowego, odznaki honorowej i wzór aktu nadania tytułu. W § 4 przedmiotowej uchwały Rada postanowiła, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

Badając legalność zaskarżonego aktu o przytoczonej treści należało przede wszystkim rozważyć, czy został wydany w granicach przyznanych radzie powiatu ustawowych kompetencji oraz jaki ma charakter prawny albowiem od tego uzależniony jest tryb jego wejścia w życie.

Zauważyć wypada, że samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, wykonując przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP), co oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnych do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność oraz w interesie ich mieszkańców ( art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego). Społeczności lokalne mają więc – w zakresie określonym prawem - pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy ( art. 163 Konstytucji RP w związku z art. 4 ust.2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego). Z konstytucyjnej zasady praworządności, zapisanej w art. 7 Konstytucji RP wynika wymóg by w akcie rangi ustawowej zawarte było upoważnienie dla lokalnego prawodawstwa, czyli tzw. delegacja. Upoważnienie to musi być przy tym wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych, nie jest bowiem dopuszczalne domniemywanie kompetencji prawodawczych i wskazywać winno organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. W wykonywaniu zadań publicznych, które są określane ustawowo, powiat ma samodzielność (art. 2 u.s.p.). Ustawa o samorządzie powiatowym jednoznacznie przy tym określa katalog aktów prawa miejscowego, stanowiąc, że rada powiatu może wydawać akty prawa miejscowego w sprawach: wymagających uregulowania w statucie, porządkowych ,o których stanowi art. 41, zasad zarządu mieniem powiatu, zasad i trybu korzystania z powiatowych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust 1 i. 2).

Odnośnie nadania honorowych tytułów, generalnie można uznać istnienie kompetencji rady do stanowienia, o ile przesłanki do przyznania nagrody czy tytułu honorowego mieszczą się w zakresie zadań własnych powiatu. W orzecznictwie podkreślono, które to poglądy Sąd w składzie orzekającym podziela, że uchwała o przyznawaniu nagród i honorowych tytułów może być zaklasyfikowana do kategorii aktów ustrojowych o charakterze statutowym i powinna być ogłoszona jako akt należący do kategorii prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała, regulująca szczegółowo tryb przyznawania honorowego tytułu, medalu honorowego i odznaki jak słusznie zarzucił organ nadzoru, zawiera w swej treści zatem normy, którym niewątpliwie należy przypisać charakter ustrojowy oraz także generalny i abstrakcyjny, poprzez ustanowienie szczegółowych regulacji co do obowiązującej w tej mierze procedury (ocena formalna wniosków, uzupełnianie ich braków formalnych, opiniowanie, powiadamianie o decyzjach, przyjęty sposób wręczania). W tej sytuacji trzeba przyjąć, że powinna wejść w życie w trybie przewidzianym dla aktów prawa miejscowego i podlegać publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych). Niespełnienie wymagań formalnych co do aktu prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jego nieważności w całości. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego, nie ma mocy obowiązującej. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych, a zatem należało stwierdzić nieważność przedmiotowej uchwały w całości. Zasadnie w powyższym świetle organ nadzoru zarzucił istotne naruszenie art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów (tekst jednolity: Dz. U. 2010 r. nr 17 poz. 95) w związku z art. 88 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. 1997 r. nr 78, poz. 483 ze zm.)

Ponadto należy podzielić stanowisko organu nadzoru, że zapisy § 7 ust. 2 pkt 4 regulaminu oraz ustępu 2 w załączniku nr 3 do regulaminu nadawania tytułu zostały podjęte z istotnym naruszenie art. 17 ustawy o samorządzie powiatowym, jak również stanowisko, że Rada Powiatu L. ustanawiając medal honorowy i odznakę, jakie mają być dołączane do tytułu Zasłużony dla Powiatu L., zobowiązana była do uwzględnienia regulacji ustawowych określonych w tym zakresie w art.1 ,art.4 ust. 3,art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach (Dz. U. Nr 31, poz. 130 ze zm.).

Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały i orzekł jak w pkt I wyroku oraz orzekł w punkcie II sentencji, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, na podstawie art. 152 p.p.s.a.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie stronie skarżącej nie przysługuje żądany zwrot kosztów postępowania sądowego.

Przede wszystkim należy wskazać, iż przedmiotem sprawy była skarga Wojewody na uchwałę Rady Powiatu. Postępowanie w takiej sprawie toczy się w oparciu o przepisy ustawy z dnia z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.(Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.). Z mocy art. 86 tej ustawy postępowanie sądowe w takich sprawach jest wolne od opłat sądowych. Zatem sam ustawodawca zwolnił występujących w takim postępowaniu skarżących od obowiązku ponoszenia kosztów sądowych, a tym samym możliwości dochodzenia ich zwrotu.

Odnosząc się do kwestii żądania zwrotu kosztów zastępstwa prawnego wskazać należy, iż zgodnie z art. 200 p.p.s.a. skarżącemu należą się od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Zdaniem Sądu koszty poniesione przez wojewodę nie mają takiego charakteru. Należy bowiem podnieść, iż postępowanie w sprawie ze skargi wojewody na uchwałę rady jest postępowaniem specyficznym. Wprawdzie toczy się ono w oparciu o przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jednakże nie należy zapominać o pewnych odrębnościach tego postępowania. Wskazać bowiem należy, iż wprawdzie wojewoda jest uprawniony do wniesienia skargi na uchwałę rady powiatu (art. 81 ustawy o samorządzie powiatowym), jednakże może to uczynić wyłącznie w przypadku przekroczenia 30-dniowego terminu, o którym mowa w art. 79 ust. 1 tej ustawy. Wniesienie skargi w terminie wcześniejszym skutkuje odrzuceniem skargi (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 1994 r. sygn. akt I SA 1706/94, ONSA z 1995r. Nr 3 poz. 144). Podkreślić przy tym trzeba, że wniesienie skargi do sądu przez wojewodę nie zmienia charakteru jego legitymacji procesowej, która nie wynika - jak to ma miejsce w przypadku innych skarżących - z istnienia interesu prawnego. Skarżona uchwała nie nakłada bowiem na wojewodę żadnego obowiązku, ani nie przyznaje mu żadnych uprawnień. Prawo do zaskarżenia uchwały przez wojewodę wynika zaś wyłącznie z treści art. 81 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, który takie uprawnienie przyznaje organowi nadzoru. Zatem w niniejszej sprawie skarżącym jest de facto organ, a nie podmiot który żąda ochrony ze względu na swój interes prawny. Zważyć należy, iż z przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wynika, iż w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji zwrot kosztów postępowania przysługuje od organu, a nie na jego rzecz.

Podnieść ponadto należy, iż w przeciwieństwie do innych skarżących występujących przed sądem administracyjnym, dla których wniesienie skargi jest jedyną możliwością dochodzenia praw po zakończeniu postępowania administracyjnego, organ nadzoru jakim jest wojewoda jest uprawniony do działania we własnym zakresie. Zgodnie z art. 79 ustawy o samorządzie powiatowym organ nadzoru orzeka o nieważności uchwały w całości lub w części wydając w tym przedmiocie rozstrzygnięcie nadzorcze. Zatem nie sposób uznać, aby koszty poniesione przez organ nadzoru wyłącznie z powodu nie skorzystania z własnych uprawnień można zaliczyć do kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W ten sposób bowiem organ nadzoru - nie wykonując swoich ustawowych obowiązków - dodatkowo przerzuca poniesione z tego powodu koszty na organ jednostki samorządu terytorialnego. Biorąc pod uwagę przepisy zarówno ustawy o samorządzie powiatowym, jak i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi trudno uznać, aby taki był cel ustawodawcy. W związku z tym w ocenie Sądu żądanie skarżącego nie znajduje uzasadnienia (por. postanowienie WSA w Olsztynie z dnia 4 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 257/08).

W związku z powyższym na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art.209 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt III sentencji wyroku.