Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1313/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 2018 poz 132
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 3742/21 w sprawie ze skargi J.R. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 13 września 2021 r., nr 982/kadr/21 w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 3742/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.R., uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 13 września 2021 r., nr 982/kadr/21 w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 8 listopada 2017 r. J.R. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno- Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r., poz. 132, ze zm.; dalej "ustawa").

Minister decyzją z dnia 25 lutego 2019 r., nr 278/kadr/19 odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 5 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 740/19, uchylił zaskarżoną decyzję z dnia 25 lutego 2019 r.

W motywach rozstrzygnięcia WSA w Warszawie wskazał, że wobec skarżącego zostały spełnione obydwie przesłanki z art. 8a ust.1 pkt 1 i 2 ustawy, od istnienia których ustawodawca uzależnił możliwość wyłączenia stosowania przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a. Zdaniem Sądu, skoro strona pełniła służbę przed 31 lipca 1990 r. w wymiarze jedynie 1 roku, 4 miesięcy i 23 dni, zaś cała pełniona przez nią służba wynosiła 34 lata, 10 miesięcy i 22 dni, to już samo zestawienie powyższych okresów świadczy o tym, że służba na rzecz tzw. totalitarnego państwa nie miała znacznej długości, a nawet że wręcz nie była długa. Jeszcze korzystniej dla strony wygląda zaś zestawienie długości służby pełnionej przed 31 lipca 1990 r. z długością trwania tzw. państwa totalitarnego, czy długością życia skarżącego. W ocenie Sądu, uprawnionym było określenie służby pełnionej przez skarżącego przed 31 lipca 1990 r. mianem krótkotrwałej. Zdaniem Sądu, przesłanka opisana w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy, w zasadzie została potwierdzona przez organ. W uzasadnieniu skarżonej decyzji organ przywołując zawartość akt osobowych funkcjonariusza oraz informację udzieloną o skarżącym przez Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, z których wynika, że strona w sposób rzetelny wykonywała zadania i obowiązki po 12 września 1989 r. w tym, że miała zwiększany dodatek służbowy do uposażenia oraz została odznaczona Złotym Medalem "Za Zasługi dla Obronności Kraju" – nie zakwestionował owej rzetelności. Sąd wskazał, że nawet hipotetycznie przyjmując istnienie trzeciej przesłanki w postaci "szczególnie uzasadnionego przepadku", to należało uznać, iż organ w żaden sposób nie wyjaśnił sposobu swojego rozumowania w tym zakresie. Nie dokonał bowiem wykładni art. 8a ustawy. Nadto nie przeanalizował służby skarżącego pod kątem istnienia "szczególnych okoliczności". Nie wykazał nawet minimum staranności, bowiem nie odniósł się do argumentacji, jaką strona podniosła we wniosku inicjującym postępowanie, jak i do faktów o przebiegu służby strony podanych przez Szefa ABW. Kwestię ową organ spuentował jedynie zdawkowym stwierdzeniem, że strona nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie. Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobligowany do tego, aby wydać decyzję uwzględniającą wnioski przedstawione przez Sąd administracyjny w niniejszym uzasadnieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 5 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 203/20, oddalił skargę kasacyjną Ministra. Zdaniem NSA, przyjąć należy, że jednoczesne spełnienie kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" jest istotnym argumentem służącym obaleniu domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu i tym samym może uprawniać do przyjęcia, że spełniona została przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków", chyba że w realiach konkretnej sprawy zostanie wykazane, że mimo spełnienia powyższych kryteriów, funkcjonariusz był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a zatem brak podstaw, aby przy przyjęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków" wyłączać w stosunku do niego unormowania ustawowe odbierające mu prawo niesłusznie nabyte. NSA podniósł, że "...w odniesieniu do kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", należy stwierdzić, że brak powodów, aby kryterium rzetelności rozumieć inaczej niż w sposób standardowo przyjęty w języku polskim. Działać "rzetelnie" to działać dokładnie, należycie, uczciwie (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 2, s. 285), czyli innymi słowy w sposób, który powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne, takich jak np. nagany czy inne przewidziane prawem sankcje negatywne będące reakcją na sposób działania określonej osoby. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. Analiza art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy wykazuje, że wskazanie na "narażenie życia i zdrowia", po określeniu w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zasadniczego kryterium – "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków", nie zawęża "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia". Zdaniem NSA, wykładnia "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990r." w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, dokonana przez Sąd pierwszej instancji, jest prawidłowa.

Ponownie rozpoznając sprawę, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia 13 września 2021 r., nr 982/kadr/21, odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy.

Z akt sprawy wynika, że wnioskodawca został zwolniony ze służby w Urzędzie Ochrony Państwa w dniu 16 stycznia 1999 r. i ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i 22a ustawy, przy czym nie wypłaca się renty inwalidzkiej z uwagi na posiadanie prawa do korzystniejszej emerytury. Z informacji o przebiegu służby wynika, że wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy, w okresie od dnia 9 marca 1989 r. do dnia 31 lipca 1990 r., tj. przez 1 rok, 4 miesiące i 23 dni. Całkowity zaś okres służby wynosi 34 lata, 10 miesięcy i 22 dni. Z kopii akt osobowych funkcjonariusza nie wynika, aby wnioskodawca nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Szef ABW w piśmie z dnia 6 kwietnia 2018 r. przekazał informację dotyczącą przebiegu służby, z której nie wynika, aby były funkcjonariusz po dniu 12 września 1989 r. uchylał się od wykonywania zadań i obowiązków służbowych bądź wykonywał je w sposób niewłaściwy. Pełniąc służbę w Urzędzie Ochrony Państwa wielokrotnie miał zwiększany dodatek służbowy do uposażenia, został również odznaczony Złotym Medalem "Za Zasługi Dla Obronności Kraju". Ponadto brak jest materiałów dotyczących wszczynania i prowadzenia w stosunku do wnioskodawcy postępowań karnych oraz karno-skarbowych oraz informacji o wyrokach za czyny popełnione w trakcie trwania stosunku służbowego. Brak jest również zaświadczeń wskazujących na podejmowanie czynności służbowych w warunkach szczególnego zagrożenia życia i zdrowia. Następnie organ uznał, że ocena prawna wyrażona przez Sąd w wyroku z dnia 5 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 740/19, że uprawnionym było określenie służby pełnionej przez skarżącego przed 31 lipca 1990 r. mianem krótkotrwałej i rzetelnej nie wymaga rozważań. Wskazał, że na kanwie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19, kluczowe w kontekście badania przez organ zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku", jest ustalenie czy były funkcjonariusz angażował się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji. Organ uznał, że badając charakter wykonywanych przez wnioskodawcę zadań dla ustroju państwa totalitarnego, wskazać należy czym zajmowały się komórki organizacyjne, w których wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa. Wnioskodawca pracował w Wydziale XI Departamentu III MSW, który odpowiadał za inwigilację i zwalczanie szeroko rozumianej opozycji politycznej. Bezsprzecznym jest, iż prowadzenie szeroko zakrojonych praktyk, mających na celu zwalczanie niewygodnej dla ówczesnej władzy opozycji, w tym w szczególności NSZZ "Solidarność", charakterystyczne są dla ustroju państwa totalitarnego. Stąd też, zbytecznym byłoby podejmowanie głębszego argumentowania, że z punktu widzenia demokratycznego państwa prawa czynności tego typu są nie do przyjęcia. Sam fakt stosowania przez komunistyczny reżim Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej ściśle określonych machinacji wymierzonych w legalnie funkcjonującą opozycję wzbudza już wyłącznie konotacje pejoratywne, pomijając już aspekt stosowanych przy tym metod, które - jak powszechnie wiadomo - niewątpliwie wiązały się z łamaniem praw człowieka. Powyższy wydział stanowił ważne ogniwo w funkcjonowaniu SB, przyczyniając się do realizowania typowych dla reżimu totalitarnego jego zadań i funkcji, które przez długi okres skutecznie eliminowały wszelkie przejawy dążeń wolnościowych w Polsce. Nie sposób zatem zaprzeczyć, że funkcjonariusz zatrudniony w tejże jednostce organizacyjnej uczestniczył w podtrzymaniu działalności aparatu represyjnego PRL. Organ podniósł, iż wnioskodawca utożsamiał się z ustrojem totalitarnym, czego odzwierciedleniem było jego ponadprzeciętne zaangażowanie wybiegające poza zakres zwykłych obowiązków służbowych. Powyższą okoliczność, na gruncie sprawy procedowanej w trybie art. 8a ustawy, niewątpliwie trzeba wziąć pod uwagę oceniając czy w przypadku zainteresowanego występuje szczególnie uzasadniony przypadek. Na potwierdzenie wyżej opisanych okoliczności organ wskazał, że były funkcjonariusz nie tylko nawiązał stosunek prawny w ramach służby państwowej, w czasie trwania ustroju państwa totalitarnego, poprzez realizowanie ściśle określonych czynności, lecz wykazywał on się również własną inicjatywą, mającą na celu umacnianie tegoż ustroju. Wskazać przy tym należy na jego aktywność, która przejawiała się m.in. w przynależności do Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej. W przekazanej przez IPN dokumentacji personalnej wskazywano o nim: "(...) W tej szkole wstąpiłem do PZPR (...)", "(...) W życiu społeczno-politycznym udzielałem się, o czym świadczy: pełniłem funkcje z wyboru w PZPR - przez 1-wszą kadencję byłem sekretarzem KP Jednostki, byłem radnym Miejskiej Rady Narodowej [...], przewodniczącym Społecznego Komitetu Przeciwalkoholowego w Jednostce i wiele innych (...)". W ocenie organu, strona spełnia przesłanki zawarte w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. Jednakże zważywszy na wyżej opisaną postawę zainteresowanego w kontekście zaangażowania w realizowaniu zadań w strukturach Służby Bezpieczeństwa oraz członkostwo w Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej, w ocenie Ministra, nie jest uzasadnionym stwierdzenie, że sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z powyższego przepisu ustawy, skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawcy ogólnie obowiązującego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnioskodawca.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a."), uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zaskarżona decyzja z dnia 13 września 2021 r. została wydana w następstwie uprawomocnienia się wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 740/19, (wyrok NSA z dnia 5 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 203/20, oddalający skargę kasacyjną organu), który uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 lutego 2019 r., nr 278/kadr/19 o odmowie wyłączenia stosowania przepisów ustawy. W tym stanie rzeczy Sąd w obecnym składzie był obowiązany dokonać oceny zaskarżonej decyzji w świetle art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W pojęciu "ocena prawna" mieści się wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego, która zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a zatem zarówno organ administracji, jak i sąd, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej i zaleceń zawartych w prawomocnym wyroku.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w niniejszej sprawie zastosowanie ma również art. 170 P.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych, także inne osoby.

W ocenie Sądu, organ, wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się naruszenia art. 153 w związku z art. 170 P.p.s.a., co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji. Pominął bowiem ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 740/19 oraz wyroku NSA z dnia 5 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 203/20. W orzeczeniach tych Sądów, podkreślono, że w sprawie zostały spełnione dwa warunki (z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy), a obowiązkiem organu było zbadanie, czy w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Zaniechanie organu w tym zakresie skutkowało, w ocenie Sądu, naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a.) w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie Sąd dokonał wykładni pojęcia "szczególnie uzasadniony przypadek" wskazując, iż nie ogranicza się ono do sytuacji, w których funkcjonariusz wyróżnia się, czy też podsiada nadzwyczajne, ponadprzeciętne zasługi i jednocześnie legitymuje się krótkim okresem pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa. Jak wskazał Sąd, "szczególnie uzasadnionym przypadkiem może być bowiem przykładowo sytuacja, gdy zastosowanie reguły z art. 15c ust. 3 ustawy prowadziłoby do utraty uprawnień nabytych w trakcie służby na rzecz niepodległej Polski w - ponadprzeciętnych dla służb mundurowych - warunkach narażenia życia, a - w świetle dostępnych informacji - danemu funkcjonariuszowi nie można przypisać konkretnych, godzących w wolności obywatelskie, działań w ramach pełnienia służby w okresie istnienia totalitarnego państwa". Sąd wskazał, iż przyjęte rozwiązania mają służyć wyeliminowaniu stanu, gdy określone osoby miałyby czerpać nadal korzyści z tytułu służby na rzecz totalitarnego państwa np. wobec korzystniejszych niż ogólne reguł ustalania wysokości świadczeń dla służb mundurowych. W uzasadnieniu do ww. ustawy trafnie podkreślano, że uzyskane z tego tytułu przywileje nie podlegają ochronie na równi z innymi prawami nabytymi. Nie może to jednak w pełni niweczyć uprawnień wynikających z późniejszego pełnienia służby według rygorów określonych przez prawodawcę i znanych osobie kontynuującej służbę. Wolą prawodawcy było niewątpliwie wykluczenie sytuacji prowadzących do pokrzywdzenia takich osób - utraty wypracowanych oddaną służbą przywilejów emerytalnych. Rzeczą organu było zatem dokonanie oceny, czy w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" we wskazanym wyżej rozumieniu tego pojęcia. Tymczasem organ nie uwzględnił wykładni tego pojęcia dokonanej przez Sąd, co stanowi o naruszeniu art. 153 P.p.s.a. w związku z art. 8 ust. 1 ustawy. Stwierdzając, że w sprawie nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" organ powołał się na fakt, że skarżący pracował w Wydziale XI Departamentu III MSW, który odpowiadał za inwigilację i zwalczanie szeroko rozumianej opozycji politycznej. Organ ogólnie odniósł się do jego przynależności do PZPR i pełnionych tam funkcji oraz do zadań komórek, w których pracował skarżący. Organ nie przedstawił natomiast żadnych przekonujących argumentów, że skarżącemu można przypisać konkretne, godzące w wolności obywatelskie, działania w ramach pełnienia służby w okresie istnienia "totalitarnego państwa", a właśnie w przypadku stwierdzenia takich działań, jak wskazał NSA w wyżej cytowanym orzeczeniu, można by przyjąć, że brak jest podstaw do zastosowania uprawnienia z art. 8a ust. 1 ustawy.

Rozpatrując sprawę ponownie Minister zobowiązany będzie uwzględnić ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku WSA w Warszawie z dnia z dnia 5 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 740/19, wyroku NSA z dnia 5 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 203/20 oraz w niniejszym wyroku. W związku z tym organ zważy, że wobec spełnienia w przypadku skarżącego kryteriów z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, winien dokonać oceny, czy w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", stosując wykładnię tego pojęcia dokonaną przez Sądy w ww. wyrokach oraz realizując sformułowane tam zalecenia co do dalszego postępowania, wskazane ponownie w niniejszym wyroku.

Z powyższym wyrokiem nie zgodził się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, wnosząc skargę kasacyjną. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 141 § 4 zd. 2 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez jednoznaczne stwierdzenie, że "rozpatrując sprawę ponownie Minister zobowiązany będzie uwzględnić ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 listopada 2019 r., sygn. akt IISA/WA 740/19, wyroku NSA z dnia 5 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 203/20 oraz w niniejszym wyroku. W związku z tym organ zważy, że wobec spełnienia w przypadku skarżącego kryteriów z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, winien dokonać oceny, czy w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" stosując wykładnię tego pojęcia dokonaną przez Sądy w ww. wyrokach oraz realizując sformułowane tam zalecenia co do dalszego postępowania, wskazane ponownie w niniejszym wyroku", gdy Sąd nie dokonał wnikliwego rozpatrzenia przebiegu całości służby skarżącego, tj. w szczególności okresu służby na rzecz państwa totalitarnego. Organ zastosował się do oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania zawartych w ww. wyrokach i w sposób wyczerpujący uzasadnił podjętą decyzję. Organ zgodnie z wykładnią ww. Sądów uznał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy oraz dokonał oceny występowania "szczególnie uzasadnionego przypadku". Natomiast, Sąd dokonał wadliwego ustalenia stanu faktycznego oraz rozstrzygnięcia poza granice sprawy i w konsekwencji doprowadziło to do uchylenia zaskarżonej decyzji, a nie oddalenia skargi.

Wskazując na powyższy zarzut skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżący wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozstrzyganej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego - wskazane w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Przed rozpoczęciem rozważań należy mieć na uwadze, że w niniejszej sprawie zarówno organy administracji, jak i Sąd pierwszej instancji, wydając zaskarżony obecnie wyrok, zgodnie z art. 153 P.p.s.a., orzekały w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyrokach wydanych w sprawie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy, tj. wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 740/19 i wyroku NSA z dnia 5 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 203/20. Konsekwencją związania Sądu pierwszej instancji oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku jest to, że rozpoznając skargę od ponownego orzeczenia organu administracji, Sąd ten nie mógł formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z poglądem prawnym wyrażonym we wskazanych wyrokach. Okoliczność związania oceną prawną ma decydujące znaczenie w sprawie, gdyż kontrola sądu administracyjnego w odniesieniu do decyzji wydanej w następstwie wcześniejszego jego orzeczenia czy też orzeczeń, w pierwszej kolejności obejmuje zbadanie czy organy administracji publicznej ponownie rozpoznając sprawę uwzględniły jego wcześniejszą ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania. Uchybienie przez organ obowiązkowi bezwzględnego podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej przez sąd administracyjny, stosownie do art. 153 P.p.s.a., świadczy o wadliwości wydanej decyzji bez względu na prawidłowość tej oceny i zaleceń.

W rozpoznawanej sprawie kluczowe znaczenie miały dwa wyroki przedstawione w opisie stanu sprawy. W pierwszym z nich, tj. wyroku z dnia 5 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 740/19 WSA w Warszawie stwierdził, że skoro strona pełniła służbę przed 31 lipca 1990 r. w wymiarze jedynie 1 roku, 4 miesięcy i 23 dni, zaś cała pełniona przez nią służba wynosiła 34 lata, 10 miesięcy i 22 dni, to już samo zestawienie powyższych okresów świadczy o tym, że służba na rzecz tzw. totalitarnego państwa nie miała znacznej długości, a nawet że wręcz nie była długa. (...) W ocenie Sądu, uprawnionym było określenie służby pełnionej przez skarżącego przed 31 lipca 1990 r. mianem krótkotrwałej". Ponadto podniesiono, że: "przesłanka opisana w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy, w zasadzie została potwierdzona przez organ. W uzasadnieniu skarżonej decyzji organ, przywołując zawartość akt osobowych funkcjonariusza oraz informację udzieloną o skarżącym przez Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, z których wynika, że strona w sposób rzetelny wykonywała zadania i obowiązki po 12 września 1989 r. w tym, że miała zwiększany dodatek służbowy do uposażenia oraz została odznaczona Złotym Medalem "Za Zasługi dla Obronności Kraju" – nie zakwestionował owej rzetelności".

Natomiast Naczelny Sądu Administracyjny w swoim wyroku z dnia 5 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 203/20 podkreślił, że "jednoczesne spełnienie kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" jest istotnym argumentem służącym obaleniu domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu i tym samym może uprawniać do przyjęcia, że spełniona została przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków", chyba że w realiach konkretnej sprawy zostanie wykazane, że mimo spełnienia powyższych kryteriów, funkcjonariusz był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a zatem brak podstaw, aby przy przyjęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków" wyłączać w stosunku do niego unormowania ustawowe odbierające mu prawo niesłusznie nabyte". Zdaniem NSA, wykładnia "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy, dokonana przez Sąd pierwszej instancji, jako odpowiadająca przedstawionej przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładni tego ustawowego kryterium, jest prawidłowa. Sąd pierwszej instancji, dokonując wykładni art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zasadnie przyjął, że "dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków".

Raz jeszcze należy przypomnieć, że ponowne rozstrzygnięcie organu administracji i Sądu pierwszej instancji zdeterminowane było wskazaniami co do dalszego toku postępowania zawartymi w wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 740/19 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 203/20. Orzekający powtórnie sąd administracyjny zobowiązany jest do podporządkowania się stanowisku wyrażonemu w pierwotnym wyroku w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Nie może zatem budzić wątpliwości, że wojewódzki sąd administracyjny, rozpoznając sprawę w sytuacji, w której wypowiedział się już sąd administracyjny, ma obowiązek ocenić, czy organ ponownie rozpoznający sprawę wykonał zalecenia wynikające z prawomocnego wyroku. Jest to kryterium efektywności sądowej kontroli wykonywania administracji publicznej.

W sprawie niniejszej pierwszorzędną kwestią dla Sądu ponownie rozpoznającego sprawę było zatem ustalenie czy organ dokonał wszechstronnej, wyczerpującej i rzetelnej oceny zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku" w oparciu o okoliczności, na które wskazał WSA w Warszawie w wyroku z dni 5 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 740/19.

Jednakże we wniesionej skardze kasacyjnej nie sformułowano zarzutu pozwalającego Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenić czy Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji, pod kątem spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" w oparciu o prawomocne wyroki WSA w Warszawie oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, tj. nie podniesiono zarzutu naruszenia przepisów postępowania odnoszących się do ustaleń i oceny stanu faktycznego. Sformułowany zaś w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 P.p.s.a. takiej kontroli nie pozwala dokonać.

Analiza treści tego zarzutu pozwala na przyjęcie, że Minister w jego ramach w istocie kwestionuje wskazania nakazujące w toku dalszego postępowania uwzględnienie wyrażonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oceny prawnej. Stwierdzenie Sądu, że organ "nie przeanalizował służby skarżącego, pod kątem istnienia omawianych "szczególnych okoliczności". Nie wykazał nawet minimum staranności bowiem nie odniósł się do argumentacji, jaką strona podniosła we wniosku inicjującym postępowanie, jak i do faktów o przebiegu służby strony podanych przez Szefa ABW", stanowi wynik oceny prawnej wyrażonej na tle przyjętej przez ten Sąd wykładni art. 8a ustawy. Konsekwencją przyjętej przez Sąd pierwszej instancji wykładni powyższego przepisu, w tym użytego w nim zwrotu "w szczególnie uzasadnionych przypadkach", jest wskazanie na potrzebę poczynienia pełnych ustaleń faktycznych i wnikliwe rozważenie, czy w sprawie mimo, że zostały spełnione przesłanki określone w pkt 1 i 2 art. 8a ustawy wystąpiła bądź nie wystąpiła przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku", która wyłączyłaby lub nie stosowanie wobec wnioskodawcy art. 8a ustawy.

W związku z podniesionym zarzutem, wyjaśnić należy, że przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym. Stosownie do tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten określa zatem wymogi formalne uzasadnienia orzeczenia.

W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie przewidziane prawem elementy, tj. przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a także wskazania co do dalszego postępowania. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zrealizował obowiązek kontroli, wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia, odniósł się do istotnych w sprawie kwestii dotyczących zarówno sfery faktów, jak i sfery prawa, przedstawił istotne okoliczności stanu sprawy przyjęte następnie za podstawę wyrokowania oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami, wskazując dalszy sposób postępowania w związku z tym, że skutkiem wyroku uwzględniającego skargę sprawa powinna być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, a więc konstrukcja uzasadnienia sprawia, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej.

Należy podkreślić, że podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. przez Sąd pierwszej instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z: 13 stycznia 2012 r., I FSK 1696/11; 16 sierpnia 2012 r., II GSK 285/12; 19 grudnia 2013 r., II GSK 2321/13). Funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Ponadto, aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Za pomocą tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Dodatkowo podnieść należy, że zarzut naruszenia tego przepisu nie może sprowadzać się do polemiki z przedstawionym w uzasadnieniu stanowiskiem Sądu pierwszej instancji.

W kwestii naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. należy przypomnieć, że zgodnie z tym przepisem "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Oznacza to, że Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Nie może budzić wątpliwości, że Sąd pierwszej instancji, rozpoznając sprawę w sytuacji, w której wypowiedział się już sąd administracyjny ma obowiązek, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów, ocenić, czy organ ponownie rozpoznający sprawę wykonał zalecenia wynikające z prawomocnego wyroku. W zaskarżonym w niniejszej sprawie wyroku Sąd pierwszej instancji dokonał oceny wykonania zaleceń zawartych w prawomocnych wyrokach WSA w Warszawie oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, niewątpliwie zatem orzekał w granicach sprawy wyznaczonych treścią art. 153 P.p.s.a., a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym (por. m. in. wyrok NSA z: 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; 15 października 2015 r., I GSK 241/14; postanowienie NSA z 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r., I GSK 264/09). To, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z oceną materiału dowodowego i oceną okoliczności sprawy dokonaną przez Sąd nie oznacza, że doszło do naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził również naruszenia art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie. Przepis ten ma charakter wynikowy i jego zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie nie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, które uzasadniałoby uwzględnienie skargi. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji uznał natomiast, że skarga zasługuje na uwzględnienie i wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję. Zatem nie zachodziły podstawy do zastosowania w sprawie art. 151 P.p.s.a.

Z powyższych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.