Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 561/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2014-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 4(1) ust. 1, art. 18(2)
journal: Dz.U. 2012 poz 1356
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Kupiec (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędzia WSA Iwona Wiesner, Protokolant St. sekretarz sądowy Anna Wandoch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2014 r. przy udziale – sprawy ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia nadzorczego dotyczącego gminy w kwestii profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; 2. stwierdza, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

1. Wojewoda [...] zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r., Nr [...] , stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta C. z dnia [...] r. w sprawie Miejskiego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych na rok 2014 w części określonej w lit. c i d pkt 1 ust. 3 podrozdziału B pt: "Zadania realizowane w ramach programu" Rozdział II załącznika do uchwały, jako sprzecznej z art. 4¹ ust. 1 w związku z art. 18² ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 1356, dalej zwanej ustawą).

1.1. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazał, że w dniu [...] r. Rada Miasta C. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie Miejskiego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych na rok 2014, która w dniu 9 stycznia 2014 r. wpłynęła do Organu nadzoru. Przeprowadzona analiza treści uchwały wykazała, iż została ona podjęta z naruszeniem prawa, w związku z czym w dniu 22 stycznia 2014 r. wszczęte zostało postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia jej nieważności w części.

1.2. W ocenie Organu nadzoru wprowadzenie do tego Programu sposobu realizacji zadania dotyczącego prowadzenia profilaktycznej działalności informacyjnej i edukacyjnej w zakresie rozwiązywania problemów alkoholowych w postaci:

- tworzenia infrastruktury umożliwiającej zapewnienie alternatywnych sposobów spędzania czasu wolnego przez dzieci, młodzież oraz inne osoby zagrożone skutkami nadużywania alkoholu i narkotyków (lit. c),

- modernizacji obiektów sportowych w ramach realizacji programu "Profilaktyka poprzez sport", dofinansowanie remontu i zadań inwestycyjnych w obiektach należących do gminy (lit. d),

wykracza poza zakres zadań związanych wyłącznie z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych, gdyż jest de facto wykorzystaniem środków pochodzących z opłat za zezwolenia na sprzedaż alkoholu na te działania, nie zaś wyłącznie na walkę z problemami alkoholowymi w Gminie. To zaś oznacza naruszenie przepisu art. 18² ustawy, zgodnie z którym dochody z opłat za zezwolenia wydane na podstawie art. 18 lub art. 18¹ oraz dochody z opłat określonych wart. 11¹ wykorzystywane będą na realizację gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz Gminnych Programów, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii, i nie mogą być przeznaczane na inne cele.

1.3. Odnośnie wyjaśnień Prezydenta Miasta zawartych w piśmie z dnia [...] r., podkreślił, iż nie kwestionuje faktu, że katalog zadań gminy, wymieniony w art. 4¹ ust. 1 ustawy nie jest katalogiem zamkniętym, o czym świadczy użyty w nim zwrot "w szczególności", czyli że ustawodawca dopuścił prawo swobody rady gminy w przyjęciu takiej regulacji prawnej, która najlepiej dostosowana jest do miejscowych warunków, ale Jego zdaniem swoboda ta nie może być dowolna. Jej granice wyznaczają przepisy zawarte w ustawie, zaś podejmowane działania muszą być niewątpliwie związane wyłącznie z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz integracją społeczną osób uzależnionych od alkoholu.

1.4. Reasumując, stwierdził, że działania związane z tworzeniem infrastruktury oraz modernizacją obiektów sportowych w ramach projektu "Profilaktyka poprzez sport", dofinansowaniem remontu i zadań inwestycyjnych w obiektach należących do gmin wykracza poza zakres działania wyłącznie na rzecz walki z problemami alkoholowymi na terenie Gminy. W związku z tym uznał to za istotne naruszenie prawa stanowiące przesłankę do stwierdzenia nieważności uchwały zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 594, z późn. zm.).

2. W skardze z dnia [...] r. Gmina C. wnosiła o uchylenie tego rozstrzygnięcia i zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

2.1. W uzasadnieniu skargi wykazywała, że zakwestionowane działania polegające na tworzeniu infrastruktury oraz modernizacji obiektów sportowych w ramach projektu "Profilaktyka poprzez sport" były też ujęte w poprzednich Miejskich Programach Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów, tj.:

- w [...] r., przyjętym Uchwałą Nr [...] Rady Miasta C. z dnia [...] r., zmieniającą Uchwałę Nr [...] Rady Miasta C. z dnia [...] r.,

- w[...] r., przyjętym Uchwałą Nr [...] Rady Miasta C. z dnia [...] r.,

a mimo to Organ nadzoru nie stwierdził naruszenia prawa, chociaż zapisy były identyczne z tymi wymienionymi w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Poza tym prawidłowość realizacji zadania i wydatków w zakwestionowanym zakresie potwierdziła Regionalna Izba Obrachunkowa w K.

2.2. Wyjaśniła, że program na rzecz dzieci i młodzieży "Profilaktyka poprzez sport" na lata 2012-2015, przyjęty został Uchwałą Nr [...] Rady Miasta C. z dnia [...] r. Jego priorytetem było kreowanie zdrowego, aktywnego i bezpiecznego stylu życia, profilaktyka uzależnień, wytworzenie motywacji do samorozwoju poprzez sport, atrakcyjne formy przekazu wiedzy podczas zajęć pozalekcyjnych oraz wyeliminowanie negatywnych postaw wobec rówieśników. Zdaniem Gminy Program tworzy warunki do przybliżenia młodym ludziom wartości niezbędnych do prawidłowego funkcjonowania w społeczności lokalnej oraz kształtowania ich kultury osobistej i postaw wobec środków psychoaktywnych. Określa on kierunki działań, zmierzających do stworzenia warunków sprzyjających aktywności sportowej dzieci i młodzieży z pogłębioną analizą potrzeb w tym zakresie, występujących z uwagi na zagrożenia, na które dzieci i młodzież są narażone z racji wieku i charakterystyki środowisk, stanowiących ich życiowe centrum. Według Gminy dotarcie do dzieci i młodzieży przez stworzenie alternatywnych przestrzeni wypełnienia wolnego czasu, jako formy rozładowania stresu, napięć i sytuacji problemowych, jest właściwym kierunkiem, który stwarza warunki i motywuje pozytywnie do powstrzymywania się od spożywania alkoholu i ulegania pokusom związanym z chorobami cywilizacyjnymi, takimi jak alkoholizm i narkomania, które dotykają najmłodszych.

2.3. Dalej zauważyła, że sama realizacja pozalekcyjnych zajęć sportowych jest jednym z zadań sprecyzowanych w art. 4¹ ust. 1 pkt 3 ustawy, ale katalog zadań tam zawartych nie jest zamknięty. Ponadto istnieje ścisły związek pomiędzy realizacją pozalekcyjnych zajęć sportowych a infrastrukturą sportową, która umożliwia realizowanie takich zajęć. Odpowiedni poziom i stan takiej infrastruktury, to nie tylko wyposażenie w niezbędny sprzęt ale również taki stan techniczny obiektów i ich przystosowanie do prowadzenia zajęć sportowych na odpowiednim poziomie, który będzie "przyciągał" młodzież i tworzył dla niej alternatywy rozwoju zainteresowań i aktywności sportowej w oderwaniu od nałogów i innych złych nawyków, na które z racji wieku są niezwykle podatni. Według Gminy brak odpowiedniej infrastruktury stanowiącej realne zaplecze działań dla animatorów i trenerów prowadzących zajęcia sportowe na poziomie oczekiwanym przez dzieci i młodzież, praktycznie uniemożliwia bądź znacznie ogranicza możliwości prowadzenia takich zajęć. Uznała, że wypełnienie czasu przez aktywność sportową daje młodym ludziom motywację do wysiłku, walki z samym sobą, współzawodnictwa i chęci osiągnięcia wyników i sukcesów w tym zakresie, a mając taką motywację z pewnością czas spędzony na bezpiecznych obiektach sportowych zaspokoi ich potrzeby i przynajmniej w znacznej części stworzy realną alternatywę dla przezwyciężenia pokus związanych z innymi sposobami spędzania wolnego czasu, który często prowadzi do złych wyborów skutkujących na przyszłość problemami z alkoholem i narkotykami.

2.4. Gmina zauważyła, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy - zadania w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi wykonuje się przez odpowiednie kształtowanie polityki społecznej, w szczególności tworzenie warunków sprzyjających realizacji potrzeb, których zaspokojenie motywuje powstrzymanie się od spożywania alkoholu.

Art. 4¹ ust. 1 ustawy stanowi, że prowadzenie działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz integracji społecznej osób uzależnionych od alkoholu należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania te obejmują: prowadzenie profilaktycznej działalności informacyjnej i edukacyjnej w zakresie rozwiązywania problemów alkoholowych i przeciwdziałania narkomanii, w szczególności dla dzieci i młodzieży, w tym prowadzenie pozalekcyjnych zajęć sportowych, a także działań na rzecz dożywiania dzieci uczestniczących w pozalekcyjnych programach opiekuńczo - wychowawczych i socjoterapeutycznych. Realizacja powyższych zadań jest prowadzona w postaci gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, uchwalanego corocznie przez radę gminy. Przepis art. 4¹ ust. 1 ustawy używa sformułowania "w szczególności", przez co należy rozumieć, że nie jest to katalog zamknięty. Należy zatem mieć na uwadze przytoczony na początku art. 2 ust. 1 ustawy, z którego wynika, że zadania w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi wykonuje się poprzez tworzenie warunków sprzyjających realizacji potrzeb, których zaspokajanie motywuje powstrzymanie się od picia alkoholu.

2.5. Przypomniała też, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 listopada 1998 r., K 22/98, art. 4¹ ust. 1 ustawy nie określa w sposób wyczerpujący wszystkich zadań gminy związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych. Ustanawia jedynie ogólne ramy, których wypełnienie pozostawiono gminnemu programowi. Pełne, racjonalne i odpowiednie do występujących w gminie potrzeb wykorzystanie dochodów z pozyskanych opłat za wydanie zezwoleń, zależne jest - w przekonaniu Trybunału Konstytucyjnego - przede wszystkim od inwencji i określonych działań organizacyjnych gminy.

2.6. Jej zdaniem rekomendacje Państwowej Agencji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w tym zakresie nie mogą stanowić ograniczenia dla kreowania przez Radę Miasta własnej wizji realizowania polityki rozwiązywania problemów alkoholowych w ramach Programu, z uwzględnieniem lokalnych potrzeb, idei profilaktyki wynikającej z art. 2 ust. 1 ustawy i katalogu zadań z art. 4¹ ust. 1 ustawy, który jako katalog otwarty stanowi wskazówkę i ukierunkowanie dla działań samorządu w tym zakresie. Polemizowała z rekomendacjami PARPA, czy zakup sprzętu sportowego faktycznie spełnia swoją rolę w organizowaniu alternatywy dla zachowań zmierzających w stronę nałogów, czy bardziej jednak sprawdza się w tworzeniu tej alternatywy organizowanie bazy sportowej, poprawianie stanu obiektów sportowych, które umożliwiają animatorom i trenerom pracę z dziećmi i młodzieżą. Sam sprzęt nie zapewni bowiem realnych działań w tym zakresie i nie zachęci dzieci i młodzież do brania udziału w zajęciach sportowo- rekreacyjnych oraz nie stworzy rzeczywistych warunków sprzyjających podtrzymywaniu się przez młodego człowieka od spożywania środków psychoaktywnych.

2.7. Gmina wskazała również, że żaden przepis ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie wprowadza ograniczenia w finansowaniu inwestycji - budowy boisk oraz remontów obiektów sportowych. W szczególności nie wynikają one z art. 18² ustawy. Zauważyła, że przepis ten wprawdzie ogranicza samodzielność gminy w zakresie wydatkowania dochodów pochodzących z pozyskiwanych opłat za wydane zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, ale w ten sposób, że nakłada na gminy obowiązek ich przeznaczenia wyłącznie na realizację zadań określonych w gminnych programach profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych.

2.8. Zaznaczyła również, że dotychczasowe doświadczenia Gminy w zakresie zapobiegania uzależnieniom wśród dzieci i młodzieży szkolnej poprzez zapewnienie atrakcyjnych sposobów spędzania czasu wolnego pokazują, że jest to słuszny kierunek działań, zapewniający wysoką efektywność w relacji wydatkowane środki/osiągnięcie zamierzonych celów. Zdaniem Gminy właśnie te doświadczenia skłaniają do dalszego wykorzystywania środków, o których mowa w art. 18² ustawy na rozwój oferty sportowej. Uznała, że występuje duża relacja pomiędzy bogatą ofertą sportową dostępną dla każdego mieszkańca lub przy spełnieniu minimalnych wymagań a mniejszym spożyciem alkoholu oraz zmniejszeniem problemów wynikających z nadużywania alkoholu lub innych środków odurzających. W związku z tym uznała, że zamieszczenie w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych zadania pod nazwą "Promowanie wśród dzieci i młodzieży aktywnych form spędzania czasu wolnego poprzez realizację projektów i programów profilaktycznych oraz rozszerzenie oferty i poprawę funkcjonowania bazy sportowo-rekreacyjnej" jest zgodne z warunkami określonymi w art. 4¹ ust. 1 ustawy i umożliwia wydatkowanie środków z tytułu korzystania z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na realizację zadań o charakterze inwestycyjnym dotyczącym dostosowania i modernizacji obiektów sportowych, na których realizowane jest wsparcie najmłodszych mieszkańców C. z grup ryzyka.

2.9. Poinformowała także, że działania te znajdują szerokie poparcie społeczeństwa C. , wyrażane na spotkaniach władz miasta z poszczególnymi radami dzielnic i ich mieszkańcami, z uwagi na ich profilaktyczne efekty. Pozytywne opinie wpływają też od organizacji pozarządowych prowadzących placówki wsparcia dziennego, wskazujące m.in. na alternatywne sposoby spędzania czasu wolnego oraz pokonywanie przez wychowanków własnych słabości, przyczyniając się przeciwdziałaniu różnym przejawom patologii społecznej. Program "Profilaktyka poprzez sport" jest corocznie aktualizowany o diagnozę i efekty realizacji programu na zmodernizowanych trzech obiektach sportowych, z których dziennie korzysta około 570 osób. Zdaniem Gminy świadczy to o dużym zapotrzebowaniu i zainteresowaniu korzystaniem ze zmodernizowanych obiektów sportowych i z pewnością oprócz wpływu na poprawę sprawności fizycznej ma znaczący wpływ na zaspokojenie potrzeb, motywujących do powstrzymywania się od zażywania środków psychoaktywnych. Wpajanie prawidłowych wzorców zachowań i właściwe określenie priorytetów gwarantuje kształtowanie dzieci i młodzieży z dala od nałogów. Bez stworzenia jednak odpowiednich warunków i przestrzeni do takich działań, osiągnięcie spodziewanych efektów profilaktycznych jest niemożliwe lub znacznie ograniczone, co wielokroć skazuje takie działania na niepowodzenie i jest początkiem nieszczęść, które są często nieodwracalne. Zaznaczyła przy tym, że zakwestionowane przez Organ nadzoru kierunki działalności polegające na doinwestowaniu niektórych obiektów sportowych nie są celem samym w sobie, lecz elementem przemyślanej strategii działań mających na celu skierowanie aktywności młodzieży na inne pola zainteresowań niż alkohol. Powyższy Program został oparty na bardzo rzetelnej analizie zagrożeń z uwzględnieniem poszczególnych części miasta oraz grup społecznych. Dotychczasowe doświadczenia w zakresie w jakim wprowadzono w życie jego postanowienia (oraz zrealizowano inwestycje wskazane w tym Programie) pozwalają na ocenę, że rozszerzenie oferty bazy sportowej służy realizacji założonych celów oraz jest skutecznym narzędziem przeciwdziałania przyczynom rozwoju alkoholizmu i innych uzależnień.

2.10. Reasumując, Gmina uznała, że nie można mówić w niniejszej sprawie o dowolności organów Miasta C. w zakresie przyjmowania Programu w zakwestionowanym zakresie. Przy tym rzetelnie zdiagnozowano problemy oraz przygotowano program pozwalający realnie przeciwdziałać konkretnym zdiagnozowanym potrzebom. Następnie wdrożono Program, który jest na bieżąco monitorowany pod kątem aktualności zdiagnozowanych potrzeb oraz efektów jego realizacji. Zdaniem Gminy istnieje ścisły związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy utworzeniem odpowiedniego zaplecza bazy sportowej, na której mogą być prowadzone zajęcia sportowe a stworzeniem realnej alternatywy dla powstrzymywania się od spożywania alkoholu, co sprawia, że takie zadania mieszczą się w zakresie działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych, o których mowa w art. 4¹ ust. 1 ustawy, co też uzasadnia celowość zakwestionowanych postanowień na rok 2014. Natomiast zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze ogranicza kompetencję organu stanowiącego, a w konsekwencji pozbawia Skarżącą uprawnienia do realizowania spójnej, konsekwentnej i przynoszącej wymierne efekty (o czym świadczą między innymi stanowiska organizacji pozarządowych i straży miejskiej załączone do skargi) polityki społecznej związanej z przeciwdziałaniem alkoholizmowi w ramach zadań ujętych w tym Programie.

3. Odpowiadając na skargę Organ nadzoru wnosił o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

3.1. Nie zgodził się ze stanowiskiem Strony skarżącej i uznał argumentację zawartą w skardze za nieprawidłową. Jeszcze raz wskazał, że zadanie określone w art. 4¹ ust. 1 pkt 3 ustawy realizowane w ramach przyjętego Programu nie może przybierać charakteru wydatków inwestycyjnych na tworzenie infrastruktury i modernizację obiektów sportowych tylko powinno być w swym charakterze ściśle związane z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych. Podkreślił przy tym, że słuszność podejmowanych działań związanych z modernizacją obiektów sportowych czy też tworzeniem odpowiedniej infrastruktury w gminie nie budzi wątpliwości, jednakże w ocenie Organu nadzoru winny być one finansowane z innych źródeł niż z opłat, o których mowa w art. 18² ustawy, z uwagi na fakt, iż zadanie to bezsprzecznie wykracza poza cel unormowań zawartych w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Powołał się przy tym na wyrok tut. Sądu z dnia 24 lipca 2012 r., III SA/Gl 675/12, z którego wynika, że dochody z opłat za zezwolenia wydane na podstawie tej ustawy mogą być wykorzystywane na realizację gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, w tym na realizację zadania obejmującego prowadzenie profilaktycznej działalności informacyjnej i edukacyjnej w zakresie rozwiązywania problemów alkoholowych i przeciwdziałania narkomanii, w szczególności dla dzieci i młodzieży, w tym prowadzenie pozalekcyjnych zajęć sportowych. Poza tym zauważył, że środki na budowę infrastruktury sportowej zostały przewidziane w Funduszu Rozwoju Kultury Fizycznej utworzonym na mocy ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201 poz. 1540, z poźn. zm.), ponieważ stosownie do treści art. 86 ust. 4 tej ustawy wydatki Funduszu Rozwoju Kultury Fizycznej są przeznaczone na przebudowę, remonty i dofinansowanie inwestycji obiektów sportowych oraz rozwijanie sportu wśród dzieci, młodzieży i osób niepełnosprawnych. Podkreślił także, że rola Organu nadzoru ogranicza się jedynie do badania legalności uchwały podjętej na podstawie przepisu art. 4¹ ustawy, a nie celowości podejmowanych przez Gminę działań.

3.2. Nie zgodził się z poglądem wyrażonym w skardze, że żaden przepis ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie wprowadza ograniczenia w finansowaniu inwestycji - budowy boisk oraz remontów obiektów sportowych. Podkreślił przy tym, iż jedną z podstawowych zasad działania organów administracji publicznej jest zasada praworządności, to jest działania tych organów na podstawie i w granicach prawa. Jest to zasada rangi konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP), z której wynika w szczególności zakaz domniemywania kompetencji organu władzy publicznej, a tym samym nakaz by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Organ władzy publicznej ma obowiązek wykazać istnienie normy kompetencyjnej, uprawniającej go do działania, niedopuszczalne jest bowiem poprzestawanie tylko na stwierdzeniu braku zakazu takiego działania w normach zawierających jego kompetencje ogólne (postanowienie 7 sędziów SN z 18 stycznia 2005 r., WK 22/04, OSNKW 2005, nr 3, poz. 29). Oznacza to, że w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych, tzn. legitymacji w prawnie nadanym upoważnieniu do działania. Sposób wykorzystywania kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień są pozbawione legitymacji. Nie ma tu więc pola dla swobody w działalności organu władzy publicznej. Każde przekroczenie granic określonych przez Konstytucję, pozbawia taki organ legitymacji działania (B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009, s. 57). Zauważył, że w doktrynie zasadnie podkreśla się, że w państwie przyjmującym zasadę państwa prawnego kompetencje organów państwowych powinny wyraźnie wynikać z obowiązujących przepisów i nie można ich domniemywać lub tworzyć za pomocą wykładni. W państwie prawa nie jest dopuszczalne uzurpowanie sobie przez jakikolwiek organ kompetencji nieprzyznanych mu wyraźnie w normie prawnej [por. B. Banaszak, Proceduralne i materialnoprawne normy konstytucji (w:) J. Trzciński (red.), Charakter i struktura norm konstytucji, Warszawa 1997, s. 121].

3.3. Według Organu przyjęte w uchwale zakwestionowane postanowienia Programu wykraczały poza zakres działań wynikających z przeciwdziałania problemom alkoholowym na terenie Gminy, dlatego należało, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wydać rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały w tej części. Natomiast w skardze Strona skarżąca w żaden sposób nie podważyła legalności zaskarżonego aktu nadzoru.

4. Na rozprawie dnia 16 maja 2014 r. Pełnomocnik Strony skarżącej wnosiła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia argumentując jak w skardze. Poza tym wyjaśniła, że treść lit. c i d musi być odczytywana w świetle zapisów części wstępnej tej regulacji, z których wynika, że chodzi tu między innymi o realizację projektów i programów profilaktycznych w tym o poprawę funkcjonowania bazy sportowo-rekreacyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

5. Skarga była zasadna.

6. Stan prawny sprawy.

6.1. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy (podkreślenia i pogrubienia Sądu):

1. Zadania w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi wykonuje się przez odpowiednie kształtowanie polityki społecznej, w szczególności:

1) tworzenie warunków sprzyjających realizacji potrzeb, których zaspokajanie motywuje powstrzymywanie się od spożywania alkoholu; (...).

6.2. Na podstawie art. 4¹ ust. 1 i 2 ustawy:

1. Prowadzenie działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz integracji społecznej osób uzależnionych od alkoholu należy do zadań własnych gmin. W szczególności zadania te obejmują:

1) zwiększanie dostępności pomocy terapeutycznej i rehabilitacyjnej dla osób uzależnionych od alkoholu;

2) udzielanie rodzinom, w których występują problemy alkoholowe, pomocy psychospołecznej i prawnej, a w szczególności ochrony przed przemocą w rodzinie;

3) prowadzenie profilaktycznej działalności informacyjnej i edukacyjnej w zakresie rozwiązywania problemów alkoholowych i przeciwdziałania narkomanii, w szczególności dla dzieci i młodzieży, w tym prowadzenie pozalekcyjnych zajęć sportowych, a także działań na rzecz dożywiania dzieci uczestniczących w pozalekcyjnych programach opiekuńczo-wychowawczych i socjoterapeutycznych;

4) (uchylony),

5) wspomaganie działalności instytucji, stowarzyszeń i osób fizycznych, służącej rozwiązywaniu problemów alkoholowych;

6) podejmowanie interwencji w związku z naruszeniem przepisów określonych w art. 131 i 15 ustawy oraz występowanie przed sądem w charakterze oskarżyciela publicznego;

7) wspieranie zatrudnienia socjalnego poprzez organizowanie i finansowanie centrów integracji społecznej.

2. Realizacja zadań, o których mowa w ust. 1, jest prowadzona w postaci gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, stanowiącego część strategii rozwiązywania problemów społecznych, uchwalanego corocznie przez radę gminy. Program jest realizowany przez ośrodek pomocy społecznej, o którym mowa w przepisach o pomocy społecznej, lub inną jednostkę wskazaną w programie. W celu realizacji programu wójt (burmistrz, prezydent miasta) może powołać pełnomocnika.

6.3. Przepis art. 18² ustawy stanowi:

Dochody z opłat za zezwolenia wydane na podstawie art. 18 lub art. 18¹ oraz dochody z opłat określonych w art. 11¹ wykorzystywane będą na realizację gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz Gminnych Programów, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii, i nie mogą być przeznaczane na inne cele.

6.4. Zakwestionowane w rozstrzygnięciu nadzorczym postanowienia lit. c i d określonej części Programu miały następującą treść;

"Promowanie wśród dzieci, młodzieży i innych osób aktywnych form spędzania czasu wolnego poprzez realizację projektów i programów profilaktycznych, w tym w szczególności programu "Profilaktyka poprzez sport" oraz rozszerzenie oferty i poprawę funkcjonowania bazy sportowo-rekreacyjnej, w tym m.in.:

(...)

c/ tworzenie infrastruktury umożliwiającej zapewnienie alternatywnych sposobów spędzania czasu wolnego przez dzieci, młodzież oraz inne osoby zagrożone skutkami nadużywania alkoholu i narkotyków,

d/ modernizacja obiektów sportowych w ramach realizacji programu "Profilaktyka poprzez sport", dofinansowanie remontu i zadań inwestycyjnych w obiektach należących do gminy".

6.5. Mając na uwadze treść art. 4¹ ust. 1 ustawy należy za Stronami postępowania stwierdzić, że wynikający z tego przepisu katalog zadań gminy nie jest zbiorem zamkniętym, o czym świadczy użyty w nim zwrot "w szczególności". Oznacza to, że mogą istnieć w rzeczywistości też inne zadania, które nie zostały szczegółowo wymienione w tym przepisie, a które należałoby uznać za związane z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz integracji społecznej osób uzależnionych od alkoholu. Ocena istnienia takiego związku powinna uwzględniać to, że wykonywanie tych zadań następuje poprzez aktywne kształtowanie polityki społecznej. Wyraża się to w konieczności tworzenia warunków sprzyjających realizacji potrzeb, których zaspokajanie motywuje powstrzymywanie się od spożywania alkoholu (art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy). Konkretyzacja tych zadań poprzez ich wymienienie następuje w dokumencie jakim jest gminny program profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych.

6.6. Z przepisu art. 18² ustawy wynika, że środki finansowe tam wymienione powinny być przeznaczone tylko na realizację zadań wskazanych w wyżej wymienionych gminnych programach. Oznacza to, że środki mogą być wykorzystywane na wszystkie działania wymienione w art. 4¹ ust. 1 ustawy, czyli te, które zostały przykładowo tam wskazane, np. prowadzenie pozalekcyjnych zajęć sportowych (pkt 3), i inne niewymienione, a pozostające w określonym związku z tymi zadaniami, które chociażby tworzą warunki do realizacji tych zadań. Odnośnie zajęć sportowych mogą one dotyczyć rozszerzenia tej oferty i poprawy funkcjonowania samej bazy sportowo-rekreacyjnej (np. remontów, modernizacji obiektów sportowych lub tworzenia nowej infrastruktury sportowej). W ramach tego Gmina słusznie zauważyła w skardze, że odpowiedni poziom i stan takiej infrastruktury, to nie tylko wyposażenie w niezbędny sprzęt ale również taki stan techniczny obiektów i ich przystosowanie do prowadzenia zajęć sportowych na odpowiednim poziomie, który będzie "przyciągał" młodzież i tworzył dla niej alternatywy rozwoju zainteresowań i aktywności sportowej w oderwaniu od nałogów i innych złych nawyków, na które z racji wieku są niezwykle podatni. Przy tym należy zauważyć, że ze względu na wielkość takich inwestycji sportowych ich realizacja nie może uniemożliwiać wykonywanie zadań podstawowych, czyli tych, które zostały już wymienione przez ustawodawcę w art. 4¹ ust. 1 ustawy.

6.7. Zdaniem Sądu, na odmienną wykładnię tych przepisów nie ma wpływu to, że istnieją również inne źródła finasowania infrastruktury sportowej, np. z Funduszu Rozwoju Kultury Fizycznej tworzonego na podstawie art. 86 ust. 4 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201 poz. 1540, z poźn. zm.).

7. W związku z tym, badając zgodność z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, nie można zgodzić się ze stanowiskiem Organu nadzoru, że zadania określone między innymi w art. 4¹ ust. 1 ustawy realizowane w ramach przyjętego Programu nie mogą przybierać charakteru wydatków inwestycyjnych na tworzenie infrastruktury i modernizację obiektów sportowych, ponieważ powinny być finansowane z innych źródeł. Wydatki takie można określić jako ściśle związane z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych, gdyż tworzą one określone warunki do realizacji tych zadań. Wiele źródeł finansowania w przypadku tych samych zadań, przy obecnym braku środków w budżecie Państwa i budżetach jednostek samorządowych, pozwoli urealnić kwestię ich realizacji. Na taką potrzebę zwróciła uwagę Gmina w skardze zaznaczając, że działania takie znajdują szerokie poparcie społeczeństwa. Poza tym rzeczywiście żaden przepis ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie wprowadza ograniczenia w finansowaniu inwestycji - budowy boisk oraz remontów obiektów sportowych. Tak więc, ujęcie tych wydatków w Programie oznacza, że Gmina nie naruszyła tego przepisu, jak i art. 18² ustawy. Natomiast błędna ich wykładnia doprowadziła Organ nadzoru do niewłaściwych wniosków.

8. Mając to na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), uchylił zaskarżony akt nadzoru. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu orzekł stosownie do art. 152 tej ustawy. Natomiast zasądzając na rzecz Gminy kwotę 240 zł z tytułu zastępstwa procesowego działał w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 i 3 tej ustawy.