Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 710/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 1b, art. 17 ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 października 2021 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Burmistrz C. decyzją z dnia 14 kwietnia 2021 r. (nr [...]), wydaną m.in. na podstawie art. 17 ust. 1b, art. 17 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.; powoływanej dalej w skrócie jako: "u.ś.r."), odmówił przyznania M. P. (zwanej dalej także jako: "wnioskodawczyni", "strona", "skarżąca") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym ojcem - S. P.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że nie neguje, iż S. P. jest osobą wymagającą opieki, ani tego, że tę opiekę sprawuje wnioskodawczyni. Jednakże nie został spełniony - w jego ocenie - warunek wynikający z art. 17 ust. 1b u.ś.r., bowiem niepełnosprawność S. P. nie powstała przed ukończeniem 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Powstała w trakcie odbywania służby wojskowej. Organ zaznaczył przy tym, że wydanie przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, odnoszącego się do art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie oznacza wykluczenia możliwości stosowania przesłanki określonej w tym przepisie. Organ zaznaczył ponadto, że przeszkodą do przyznania wnioskowanego świadczenia jest pobieranie przez M. P. zasiłku stałego. Art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wprost stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba sprawującą opiekę ma ustalone prawo do zasiłku stałego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej także jako: "SKO"), po rozpatrzeniu wniesionego przez M. P. odwołania, decyzją z dnia 27 maja 2021 r. (nr [...]), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) i art. 17 u.ś.r., utrzymało w mocy zakwestionowaną decyzję Burmistrza C.

SKO wskazało, że niepełnosprawność S. P. (ur. [...] 1947 r.) w stopniu znacznym potwierdzona została orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w C. z dnia 16 marca 2021 r., nr [...]. W orzeczeniu tym wskazano, że niepełnosprawność istnieje od 20 - go roku życia. Znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 21 lipca 2015 r. Orzeczenie wydano na stałe. Z ustaleń organu pierwszej instancji jasno wynikało, co nie było wątpliwe, że strona sprawuje opiekę nad ojcem. Dodatkowym ustaleniem było, że niepełnosprawność ojca powstała w 20 - roku życia, w okresie służby wojskowej, a więc w rozpatrywanym przypadku chodzi o niepełnosprawność powstałą w wieku dorosłym. M. P. również legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym (w aktach orzeczenie z 14 listopada 2016r., nr [...]), ustalonym do 1 grudnia 2021 r. Pobiera zasiek stały, a ostatnio zatrudniona była w 2013 r. (w aktach zestawienie stażu pracy).

Mając na uwadze powyższe SKO uznało, że organ pierwszej instancji błędnie wydał decyzję odmowną, z uwagi na ustalenie, że powstanie niepełnosprawności osoby wymagającej opieki miało miejsce w wieku powyżej 25 roku życia (art. 17 ust. 1b u.ś.r.). SKO wyjaśniło, że przy rozważaniu tej kwestii konieczne jest wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 dla określenia ich wpływu na sytuację prawną odwołującej. Warunkiem przyznania wnioskowanego świadczenia jest powstanie niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, co wynika wprost z treści art. 17ust.lb ustawy. Trybunał Konstytucyjny w punkcie drugim sentencji wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1443) orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym, czyli takim, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania. Przywołany wyrok odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 tej ustawy, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. W orzecznictwie wskazuje się, iż pomimo nieuchylenia w/wym. art. 17 ust. 1b konieczne jest dokonanie takiej wykładni przepisów ustawy, która nie byłaby sprzeczna ze stanowiskiem Trybunału (wyrok NSA z 11 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 1600/16, oraz z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1079/17).

Bez względu na powyższe SKO nie znalazło podstaw do przyznania przedmiotowego świadczenia, mając na uwadze stan faktyczny sprawy. SKO wskazało, że nie neguje faktu sprawowania opieki i pomocy udzielanej przez odwołującą się osobie niepełnosprawnej. Jednakże w świetle art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne może zostać przyznane, o ile w przypadku wnioskującej o przyznanie świadczenia zaszła konieczność rezygnacji z zatrudnienia albo niemożność podjęcia zatrudnienia w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną. Innymi słowy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje jedynie wówczas, gdy opiekun osoby niepełnosprawnej zmuszony jest zrezygnować z pracy zarobkowej albo też do niepodejmowania jej z uwagi na konieczność sprawowania opieki. Musi zatem istnieć związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją opiekuna osoby niepełnosprawnej z pracy zarobkowej i jej niepodejmowaniem a sprawowaniem opieki.

Zdaniem SKO strona nie była zmuszona do rezygnacji z pracy zarobkowej w związku z objęciem opieki nad ojcem. Do wniosku takiego przekonuje wieloletnia bierność zawodowa. Oceny tej nie zmienia, że strona korzysta też z zasiłku stałego: sama jest niepełnosprawna w stopniu umiarkowanym. SKO podkreśliło, że bierność zawodowa strony stanowiła wybór wobec własnej niepełnosprawności, a sytuacja ta uległa zmianie w związku z ubieganiem się o świadczenie pielęgnacyjne. Nie sposób też przyjąć, wobec braku doświadczenia zawodowego, jak też długie przerwy w zatrudnieniu w związku z własnym stopnień niepełnosprawności, aby strona mogła podjąć obecnie zatrudnienie, chociażby dorywczo. Osoba bierna zawodowo w poprzednich latach może oczywiście wykazać, że nastąpił stan jej gotowości do zatrudnienia, a ona odstąpiła od jego podejmowania z uwagi na opiekę nad bliską osobą niepełnosprawną.

SKO dodało, że ani z wywiadu środowiskowego, ani też z oświadczenia strony, w żaden sposób nie wynika, aby opieka nad niepełnosprawnym ojcem sprawowana przez stronę wykluczała też podjęcie zatrudnienia. Sposób sprawowania opieki opisany przez stronę nie może być uznany za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności, mimo potrzeb osoby niepełnosprawnej. W większości chodzi o typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu. Z ustaleń poczynionych przez organ pierwszej instancji bezopornie wynika, że zakres oraz rozmiar czasowy opieki sprawowanej przez stronę nad ojcem, w świetle zasad doświadczenia życiowego, jest do pogodzenia z równoczesnym podjęciem zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasowym, pomimo niewątpliwie złego stanu zdrowia ojca. Przygotowywanie posiłków, zakupy, sprzątanie, pranie, prasowanie to zwyczajne, codzienne czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, a pomoc w czynnościach higienicznych, czy wspólne z osobą niepełnosprawną wizyty u lekarza to z kolei pomoc świadczona często osobie starszej, czy chorej mimo nawet pozostawania w zatrudnieniu.

Z uwagi na powyższe SKO doszło do przekonania, że strona nie jest osobą, która w myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Zdaniem SKO strona nie była zmuszona do rezygnacji z pracy zarobkowej w związku z objęciem opieki nad ojcem. Zwłaszcza, że odróżnić należy brak zatrudnienia i jego nie podejmowania od konieczności rezygnacji z powodu konieczności podjęcia opieki nad ojcem, którego stan zdrowia pogorszył się w ostatnim czasie.

M. P. zaskarżyła powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że jej ojciec już w Szkole Podstawowej, Szkole Rzemiosł Budowlanych, Technikum Budowlanym odczuwał, że jest chory. Wskazywały to badania lekarskie przeprowadzane okresowo w tych szkołach. Jedynym dokumentem, jaki może przedłożyć obecnie (po przeszło pięćdziesięciu latach) jest książeczka wojskowa ojca. Na stronie 4 książeczki podano (data 16 kwietnia 1966 r.), że Komisja Wojskowa orzekła, że jej ojciec jest zdolny do służby wojskowej - kategoria C, udzielając odroczenia ze względu na odbywanie nauki. Komisja Lekarska dostrzegła zmiany w stanie zdrowia (kłucie w klatce piersiowej). Po prześledzeniu wszystkich badań Wojskowej Komisji Lekarskiej z książeczki wojskowej stwierdzić można, że jej ojciec był chory, odczuwał dolegliwości sercowe, podczas nauki w szkole. Choroba rozwinęła się w wojsku, skutkiem czego, ojciec został przed terminem zwolniony do cywila. Warunkiem przyznania świadczenia jest powstanie niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki. Taka sytuacja miała miejsce u jej ojca. Choroba zaistniała przed służbą wojskową w latach szkolnych.

Niezależnie od powyższego skarżąca podniosła, że zachorowała jako dziecko na tarczyce. Z rodzicami jeździła do lekarza specjalisty przez kilka lat. Do tej pory choruje na tarczycę. Tarczyca się powiększa, powoduje powstanie nowych chorób. Kiedy miała kilkanaście lat zdiagnozowano u niej skoliozę kręgosłupa - przepuklinę. Przy najmniejszym obciążeniu powoduje nieznośne bóle. Miała szczęcie, że trafiła na dobrego terapeutę, który przez kilka miesięcy, z przerwami, leczył ją, stosując różne ćwiczenia. Nauczył ją ćwiczeń, które sama wykonuje w domu. Nie ma dzieci, nie wyszła za mąż. Może, w chwili obecnej, jedynie opiekować się chorym ojcem. Poszukiwała pracy, jednak bez rezultatu. Obecnie ma zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 215 zł oraz zasiłek stały w wysokości 548 zł. Dodała, że gdyby nawet była zdrowa, to miałaby kłopoty ze znalezieniem pracy. W jej małym miasteczku trudno jest o pracę. Będąc zdrową łatwiej byłoby jej znaleźć pracę poza miejscowością, w której mieszka. Obecnie złożyła wniosek w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką na osobę niepełnosprawną - ojcem.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wniosło również o rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3).

W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że rozstrzygnięcie to odpowiada prawu, a wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi skarżąca uczyniła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 maja 2021 r. (nr [...]) utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza C. z dnia 14 kwietnia 2021 r. (nr [...]), którą odmówiono jej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem - S. P.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Stosownie do art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

W myśl art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia twierdząc, że w sprawie nie została spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1b u.ś.r., gdyż niepełnosprawność ojca skarżącej nie powstała do ukończenia przez niego 18 roku życia, nie powstała również w trakcie nauki w szkole albo w szkole wyższej, nie później jednak, niż do ukończenia 25 roku życia. Organ pierwszej instancji uznał także, że przeszkodą do przyznania wnioskowanego świadczenia jest fakt, że skarżąca uprawniona jest do pobierania zasiłku stałego (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r.).

SKO uznało natomiast, że skarżącej należało odmówić przyznania wnioskowanego świadczenia, bowiem nie spełnia ona przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., tzn. nie istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy zapewnieniem niepełnosprawnemu ojcu opieki, a niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W zakresie spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. SKO przychylił się do stanowiska sądów administracyjnych, w których wskazywano, że mając na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, należy stosować art. 17 ust. 1b u.ś.r. z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. SKO nie wypowiedziało się natomiast w zakresie zasiłku stałego.

Zdaniem Sądu organ odwoławczy prawidłowo wywiódł, że organ pierwszej instancji błędnie zastosował przepis art. 17 ust. 1b ustawy, bowiem wobec treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13, przymiot konstytucyjności utraciło przewidziane w tym przepisie kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego przez opiekunów dorosłych niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2 ustawy. Z tych przyczyn w odniesieniu do opiekunów dorosłych niepełnosprawnych, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.

Odnosząc się natomiast do kwestii możliwości domagania się, przez osobę posiadającą ustalone prawo do zasiłku stałego, przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., należy uznać, że stanowisko organu pierwszej instancji w tym zakresie jest błędne.

Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 19 października 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 725/21, w orzecznictwie wielokrotnie analizowano kwestię, czy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną może być uwzględniony, gdy strona posiada prawo do świadczenia emerytalnego, o którym (podobnie jak w przypadku zasiłku stałego) jest mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Naczelny Sąd Administracyjny, pierwotnie opowiedział się za wykładnią językową przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej ustalone prawo do świadczenia w postaci emerytury czy renty, jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. Stanowisko to uległo jednak zmianie, czego wyrazem jest argumentacja przedstawiona w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19; z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19; z 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19; z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20; z 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19 i z 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20. W orzeczeniach tych wskazano na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej. Mimo, że proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać i uprawnione jest odstąpienie od prima facie jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że potrzeba takiego działania wynika między innymi ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r. kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie wynosiło 1.583 zł, podczas gdy najniższa emerytura wynosiła 878 zł. W 2021 r., zgodnie z art. 17 ust. 3 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne wynosi 1.971 zł, zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 4 listopada 2020 r. (M. P. z 2020 r. poz. 1031).

Wysokość zasiłku stałego jest znacznie niższa od świadczenia pielęgnacyjnego (art. 37 ust. 2 oraz art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej; tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm.; dalej jako: "u.p.s."). Intencją ustawodawcy wprowadzającego wyłączenie możliwości pobierania świadczenia w przypadku innych uprawnień było, aby opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Dlatego też, w obecnych warunkach ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prowadzi do rezultatów zdecydowanie odmiennych niż rezultaty wykładni językowej w dacie uchwalania ustawy, stąd też konieczne jest sięgnięcie do dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej, celem zweryfikowania wyników wykładni językowej.

Wyłącznie literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. naruszałaby konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

W świetle powyższych rozważań należy podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wyrażone we wspomnianym powyżej wyroku, że całkowite wykluczenie opiekunów, którym przyznano zasiłek stały, z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych wskazuje na sprzeczność z konstytucyjną zasadą równości. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do zasiłku, należy, zgodnie z konstytucyjną zasadą równości interpretować w taki sposób, że wyłącza on możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jedynie w sytuacji, gdy osoba uprawniona do świadczenia pobiera zasiłek stały i nie chce zrezygnować z jego pobierania.

Pomimo tego decyzja organu pierwszej instancji, jak zasadnie wskazywał organ odwoławczy, jest zgodna z prawem. Nie może bowiem ujść uwadze, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje jedynie osobie, która spełnia łącznie przesłanki określone w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Z przytoczonego wyżej art. 17 ust. 1 ustawy wynika jednoznacznie, że osoba wnioskująca o świadczenie pielęgnacyjne musi sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowy.

Z akt sprawy wynika, że skarżąca złożyła w dniu 9 kwietnia 2021 r. w Centrum Usług Społecznych w C. wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem - S. P. Ojciec skarżącej (ur. [...] 1947 r.), który jest wdowcem, legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (orzeczenie z dnia 16 marca 2021 r. Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w C., wydane na stałe). W orzeczeniu tym podano, że niepełnosprawność istnieje od 20-go roku życia, zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 21 lipca 2015 r. Symbol przyczyny niepełnosprawności: 07-S (choroby układu oddechowego i krążenia), 05-R (upośledzenie narządu ruchu), 02-P (choroby psychiczne). Skarżąca legitymuje się natomiast orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności (orzeczenie z dnia 14 listopada 2016 r. Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w C., wydane do dnia 1 grudnia 2021 r.), ze wskazaniem, że niepełnosprawność istnieje od 19-go roku życia, zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 19 sierpnia 2013 r. Symbol przyczyny niepełnosprawności 05-R (upośledzenie narządu ruchu). M. P. nie pracuje, ostatnie jej zatrudnienie ustało 31 maja 2005 r. (zatrudniona była od 1 grudnia 2004 r. do 31 maja 2005 r. w Firmie Handlowej "R." K. R., w wymiarze ¼ etatu, na stanowisku sprzedawca, stosunek pracy ustał z powodu likwidacji miejsca pracy). Od 1 listopada 2010 r. do 17 lutego 2013 r. skarżąca pobierała świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką - R. P. Nie jest zarejestrowana jako osoba bezrobotna. S. P. (zgodnie z ustaleniami wywiadu środowiskowego, który został przeprowadzony telefonicznie w dniu 12 kwietnia 2021 r.) mieszka z córką - M. P., wspólnie prowadzą gospodarstwo domowe. S. P. wymaga stałej pomocy osób trzecich. Ma problemy z poruszaniem - zwapnienie kolanowe, problemy z jelitem grubym oraz problemy z pamięcią. Dodatkowo choruje na problemy psychiczne - depresją. M. P. sprawuje opiekę nad ojcem. Pierze, sprząta, robi zakupy i wszelkie bieżące opłaty, załatwia sprawy urzędowe, przygotowuje posiłki i je podaje, dozuje i podaje lekarstwa, aplikuje maść (kilka razy dziennie w celu zapobiegania dalszemu rozwojowi zwapnienia kolana), codziennie ćwiczy z ojcem, pilnuje wizyt lekarskich, jeździ z ojcem na wizyty lekarskie, zmienia regularnie pościel, pomaga ojcu przy codziennych czynnościach związanych z higieną (pomoc przy ubiorze, myciu, przebraniu), zapewnia ojcu kontakt z otoczeniem i rodziną. W oświadczeniu z dnia 9 kwietnia 2021 r. skarżąca wskazała, że jej ojciec wymaga pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy. W nocy ojciec budzi się dwa-trzy razy, aby skorzystać z toalety. Potrzebuje przy tej czynności pomocy (ból kolan nie pozwala mu na samodzielne dojście do toalety). Ojciec uskarża się na kołatanie oraz mocne i szybkie bicie serca, momentami jego zatrzymanie. Po rozmowie z nią się uspokaja, kładzie się spać. Ma problemy z pamięcią. Zdarzają się sytuacje niebezpieczne dla domowników. Dostaje zawrotów głowy. Uskarża się (parę razy w miesiącu) na bóle kręgosłupa w związku z dyskopatią. Uskarża się na bóle kolan. Ma problemy z chodzeniem, nawet o kulach. Wpada w otępienie. Nie chce z nikim rozmawiać, jest smutny. Takie stany zdarzają się bardzo często. Trzeba go pilnować, aby brał lekarstwa, ponieważ myli dawki lub w ogóle ich nie bierze. Ma problemy z chorobą oczu i jelitem grubym.

Mając na uwadze powyższe Sąd nie podziela stanowiska SKO odnośnie braku podstaw przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia z uwagi na rozmiar i zakres koniecznej opieki nad ojcem. SKO wskazało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że zakres czynności mające dotyczyć opieki, mieszczą się w większości w zwykłych czynnościach podejmowanych często przez dorosłe osoby wobec rodziców lub dziadków. Przygotowywanie posiłków, zakupy, sprzątanie, pranie, prasowanie to zwyczajne, codzienne czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, a pomoc w czynnościach higienicznych, czy wizyty u lekarza, to z kolei pomoc świadczona często osobie starszej, czy chorej mimo nawet pozostawania w zatrudnieniu.

Z takim stanowiskiem, w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, nie sposób się zgodzić. Wskazać należy, że "konieczność sprawowania opieki" oznacza całkowitą zależność osoby od otoczenia, polegającą na pielęgnacji w zakresie higieny osobistej i karmienia lub w wykonywaniu czynności samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz ułatwiania kontaktów ze środowiskiem, zaś "konieczność udzielania pomocy" oznacza zależność osoby od otoczenia, polegającą na udzieleniu wsparcia w czynnościach samoobsługowych, w prowadzeniu gospodarstwa domowego, współdziałania w procesie leczenia, rehabilitacji, edukacji oraz w pełnieniu ról społecznych właściwych dla każdego człowieka, zależnych od wieku, płci, czynników społecznych i kulturowych. Cały zakres wymienionych czynności składa się na sprawowanie opieki w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r.

W zakres opieki wchodzą zatem czynności samoobsługowe, jak i prowadzenie gospodarstwa domowego, gdyż osoba ze znacznym stopniem niepełnosprawności, nie może - co do zasady - sama wykonywać tych czynności, a są one niezbędne do codziennego funkcjonowania w środowisku (np. przygotowanie posiłków czy podanie lekarstw). Taki zakres opieki wynika nie tylko z zasad doświadczenia życiowego ale przede wszystkim z § 29 ust. 1 rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (tekst jednolity.: Dz. U. 2018 r., poz. 2027 ze zm.).

Sąd podkreśla, że przy ocenie możliwości "samodzielnej egzystencji" należy przede wszystkim brać pod uwagę całokształt schorzeń, na które osoba wymagająca opieki cierpi i z uwagi na ich charakter oraz związane z tym potrzeby niepełnosprawnego (leczenie czy rehabilitację) dokonać wszechstronnej oceny jego rzeczywistych możliwości samodzielnego sprostania podstawowym czynnościom związanym z prawidłowym funkcjonowaniem w środowisku.

Z orzeczenia o niepełnosprawności wynika konieczność sprawowania opieki/pomocy nad S. P. (ojcem skarżącej) w związku ze znacznie ograniczoną możliwością jego samodzielnej egzystencji, a skarżąca - co wynika m.in. z ustaleń dokonanych w ramach wywiadu środowiskowego - wykonuje wskazane czynności, którymi są m.in.: przygotowywanie ubrań oraz pomoc przy ubieraniu się, pomoc w codziennej higienie, przygotowywanie i podawanie lekarstw, odbywanie wizyt lekarskich, zapewnienie kontaktu z otoczeniem i rodziną, aplikacja maści, wykonywanie ćwiczeń. Z treści wywiadu środowiskowego wynika też, że część zajęć skarżącej związanych z opieką nad ojcem jest jednocześnie związana z prowadzeniem gospodarstwa domowego (skarżąca przygotowuje ojcu posiłki i je podaje, dba o czystość w pomieszczeniach, robi zakupy).

Zaznaczyć w tym miejscu należy, że skarżąca w oświadczeniu z dnia 9 kwietnia 2021 r., opisując stan zdrowia S. P., podnosiła że jej ojciec ma zawroty głowy, ma problemy z pamięcią, jest otępiały, zdarzają się sytuacje niebezpieczne dla domowników. Ponadto ma problemu z chodzeniem, nawet przy pomocy kul.

Mając to na uwadze postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w niniejszej sprawie przez organy - wbrew ocenie dokonanej przez organ odwoławczy - nie dawało wystarczającej podstawy do stwierdzenia, że zakres sprawowanej opieki nad ojcem, nie jest na tyle znaczny, aby stanowiła ona przeszkodę w podjęciu przez skarżącą zatrudnienia. Z materiału dowodowego nie wynikają bowiem jakiekolwiek ustalenia dotyczące, ile dane czynności - które są niezbędne przy opiece - zajmują skarżącej. Nie wynika również, czy S. P., z uwagi na swoje dolegliwości (zwłaszcza związane z problemami psychicznymi) jest na tyle samodzielny, aby pozostać w domu sam - na czas wykonywania pracy zarobkowej przez córkę.

Warunku "stałej" opieki nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała w sensie trwałości, a "długotrwała" zaś w sensie rozciągłości w czasie, jako opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności warunkujących egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 grudnia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 1164/19). Istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest więc nie tylko jej stałość i ciągłość, ale także zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad która jest sprawowana; zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 3 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 535/19).

Jednakże, mając na uwadze wskazany powyżej stan faktyczny sprawy oraz treść wyjaśnień złożonych przez skarżącą na etapie postępowania sądowego, trudno uznać, że skarżąca obecnie nie podejmuje zatrudnienia lub pracy zarobkowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad ojcem. Sąd przychyla się zatem do stanowiska SKO, że w rozpatrywanej sprawie istnieją uzasadnione wątpliwości, że skarżąca chciałaby podjąć aktywność zawodową lecz jej nie podejmuje z uwagi na sprawowanie opieki. Ostatnie zatrudnienie skarżącej ustało 31 maja 2005 r. Oznacza to, że skarżąca nie pracuje od ponad 16 lat. Co prawda, z akt sprawy wynika, że skarżąca pobierała świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, jednakże miało to miejsce w okresie od 1 listopada 2010 r. do 17 lutego 2013 r. Ponadto, sama skarżąca przyznała w uzasadnieniu skargi, że nie podejmuje zatrudnienia ze względu na swój stan zdrowia. Jedyne co może robić, to opiekować się chorym ojcem.

Wyjaśnić należy, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że świadczenie pielęgnacyjne jest przyznawane osobom, które nie mogą podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub które są zmuszone do rezygnacji z zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) ze względu na konieczność osobistego sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Świadczenie to jest zatem skierowane do osób zdolnych i gotowych do wykonywania pracy zarobkowej, które dobrowolnie nie podejmują tego rodzaju pracy lub z niej rezygnują w celu wykonywania czynności związanych z opieką nad osobą wymagającą opieki. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć lub z której musi zrezygnować osoba pielęgnująca.

Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1124/1). A zatem zaprzestanie aktywności zawodowej (lub jej niepodejmowanie) przez opiekuna ma być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1549/19).

Konkludując, Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że opisana w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi. Brak jest bowiem bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem przez skarżącą opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem a niepodejmowaniem lub rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

W tym stanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).