Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1047/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-07-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6379 Inne o symbolu podstawowym 637
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 3 par. 2, art. 134 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 96 ust. 6, art. 96 ust. 7, art. 4 pkt 6, art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a
journal: Dz.U. 2016 poz 1639
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu  oraz o spółkach publicznych - tekst jedn.
article: art. 11 ust. 1 i 5
journal: Dz.U. 2017 poz 196
law: Ustawa z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym - tekst jedn.
article: art. 189a, art. 189c
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 15 ust. 1
journal: Dz.U. 1977 nr 38 poz 167
law: Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka Sędziowie Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Protokolant ref. staż. Robert Mirończyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2020 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków informacyjnych oddala skargę


UZASADNIENIE

Komisja Nadzoru Finansowego (dalej "KNF", "Komisja" lub "organ") decyzją z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.), dalej "k.p.a.", art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 196 z późn. zm.), dalej "ustawa o nadzorze nad rynkiem finansowym", oraz art. 96 ust. 6 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1639 z późn. zm.), dalej "ustawa o ofercie", w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 31 marca 2016 r. o zmianie ustawy o funduszach inwestycyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 615), dalej "ustawa zmieniająca z marca 2016 r.", po ponownym rozpatrzeniu sprawy D. P. (dalej "skarżący" lub "członek zarządu spółki") zakończonej decyzją KNF z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na członka zarządu spółki w wysokości 50.000 zł:

1. uchyliła zaskarżoną decyzję w części nakładającej karę pieniężną w wysokości 50.000 zł, za rażące naruszenie obowiązków informacyjnych przez G. S.A. z siedzibą w L. (dalej "spółka" lub "emitent") poprzez trzydziestodziewięciokrotne niewykonanie obowiązku informacyjnego określonego w art. 56 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 10 lutego 2017 r. o zmianie ustawy o obrocie instrumentami finansowymi oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 724), dalej "ustawa zmieniająca z lutego 2017 r.", ponieważ nie przekazała KNF, spółce prowadzącej rynek regulowany i do publicznej wiadomości w okresie od 6 kwietnia 2013 r. do 9 października 2013 r. informacji poufnych dotyczących 39 przypadków niewywiązania się z zobowiązań wynikających z wyemitowanych obligacji w okresie pełnienia przez skarżącego funkcji członka zarządu spółki,

2. nałożyła na członka zarządu spółki karę pieniężną w wysokości 50.000 zł za rażące naruszenie obowiązków informacyjnych przez spółkę poprzez trzydziestodziewięciokrotne niewykonanie obowiązku informacyjnego określonego w art. 56 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z lutego 2017 r., ponieważ nie przekazała KNF, spółce prowadzącej rynek regulowany i do publicznej wiadomości w okresie od 6 kwietnia 2013 r. do 9 października 2013 r. informacji poufnych dotyczących 39 przypadków niewywiązania się z zobowiązań wynikających z wyemitowanych obligacji w okresie pełnienia przez skarżącego funkcji członka zarządu spółki.

Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

KNF wszczęła z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej, o której mowa w art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z marca 2016 r. w zw. z art. 58 ust. 2 ustawy zmieniającej z marca 2016 r., za rażące naruszenie przez spółkę obowiązków informacyjnych, o których mowa w art. 56 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z lutego 2017 r., w okresie pełnienia przez skarżącego funkcji członka zarządu spółki.

Postępowanie zostało wszczęte w związku z uprzednim wydaniem przez organ w dniu [...] lipca 2017 r. decyzji nr [...] o nałożeniu na spółkę kary pieniężnej w wysokości 300.000 zł, wobec stwierdzenia, że m.in. siedemdziesięciokrotnie nie wykonała obowiązku informacyjnego określonego w art. 56 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z lutego 2017 r., ponieważ nie przekazała Komisji, spółce prowadzącej rynek regulowany i do publicznej wiadomości w okresie od 31 grudnia 2012 r. do 9 października 2013 r. informacji poufnych dotyczących 70 przypadków niewywiązania się z zobowiązań wynikających z wyemitowanych obligacji.

W dniu [...] grudnia 2017 r. organ wydał decyzję nr [...], w której nałożył karę pieniężną na członka zarządu spółki w wysokości 50.000 zł, wobec stwierdzenia rażącego naruszenia spółkę obowiązków informacyjnych tj. wobec tego, że spółka trzydziestodziewięciokrotnie nie wykonała obowiązku informacyjnego określonego w art. 56 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z lutego 2017 r., ponieważ nie przekazała KNF, spółce prowadzącej rynek regulowany i do publicznej wiadomości w okresie od dnia 6 kwietnia 2013 r. do 9 października 2013 r. informacji poufnych dotyczących 39 przypadków niewywiązania się z zobowiązań wynikających z wyemitowanych obligacji w okresie pełnienia przez skarżącego funkcji członka zarządu spółki.

W wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Komisja wydała decyzję z dnia [...] marca 2018 r., nr [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazała, że ustaliła tożsamy stan faktyczny ze stanem faktycznym ustalonym w decyzji w I instancji. Natomiast po naruszeniu obowiązków informacyjnych przez spółkę, a przed wydaniem decyzji w I instancji, nastąpiły zmiany regulacji prawnych dotyczących definicji informacji poufnych oraz obowiązków informacyjnych dotyczących ich ujawniania. Ponadto, w dniu 6 maja 2017 r. weszła w życie ustawa zmieniająca z lutego 2017 r.

Na podstawie ustalonego stanu faktycznego i prawnego KNF uznała za zasadne nałożenie na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 50.000 zł za trzydziestodziewięciokrotne rażące naruszenie obowiązków informacyjnych w zakresie informacji poufnej, w okresie kiedy sprawował funkcję członka zarządu spółki. Komisja podkreśliła przy tym, że decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nałożono na spółkę karę pieniężną w wysokości 300.000 zł za naruszenie m.in. art. 56 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie, polegające na braku przekazania KNF, spółce prowadzącej rynek regulowany oraz do publicznej wiadomości informacji poufnej o niewywiązaniu się ze zobowiązań wynikających z wyemitowanych obligacji. Ponadto KNF stwierdziła, iż zidentyfikowane naruszenie obowiązków informacyjnych w zakresie braku wywiązania się ze zobowiązań wynikających z wyemitowanych obligacji miało w jej ocenie charakter rażący.

Komisja ustaliła, że skarżący rozpoczął pracę w spółce w 2008 r. na stanowisku radcy prawnego, a w 2010 r. powierzono mu funkcje Dyrektora Działu Prawnego. Następnie został powołany przez radę nadzorczą spółki do pełnienia funkcji członka zarządu z dniem 6 kwietnia 2013 r. Skarżącemu zostały powierzone działy: sprzedaży, prawny, administracyjny oraz korporacyjny, jednak jego podstawowym obowiązkiem była praca nad restrukturyzacją spółki, a restrukturyzacja zadłużenia spółki polegała na pracy nad emisją skonsolidowanych obligacji, a następnie procesem upadłości spółki. Skarżący mógł reprezentować spółkę przy udziale drugiego członka zarządu K. B. Większość istotnych z punktu widzenia spółki decyzji skarżący oraz K. B., jako członkowie zarządu, podejmowali wspólnie, a w ocenie skarżącego również kwestie dotyczące współpracy z organami administracji publicznej, w tym KNF, w każdym zakresie były przez nich wspólnie omawiane. Skarżący zrezygnował z pełnienia funkcji członka zarządu spółki z dniem 14 lutego 2014 r.

Z poczynionych przez Komisję ustaleń wynikało zatem, że skarżący był członkiem zarządu spółki od 6 kwietnia 2013 r. do 14 lutego 2014 r., a więc sprawował tę funkcje w okresie zaistnienia naruszeń dotyczących nieprzekazania informacji poufnych objętych postępowaniem.

Rozważając kwestię odpowiedzialności skarżącego za rażące naruszenie obowiązków informacyjnych przez spółkę, organ podkreślił, że decyzja dotycząca nałożenia kary na spółkę została podjęta przez Komisję w dniu [...] lipca 2017 r., zaś decyzja nakładająca karę na członka zarządu spółki została wydana [...] grudnia 2017 r. i doręczona w dniu 22 grudnia 2017 r. Zatem decyzja została wydana i doręczona przed upływem terminu 6 miesięcy, o którym mowa w art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie.

Zdaniem Komisji podjęcie funkcji w organie zarządzającym emitenta było jednoznaczne z przyjęciem odpowiedzialności za zapewnienie, aby obowiązki informacyjne wynikające z przepisów były wypełnianie prawidłowo. Tym samym, osoby sprawujące zarząd nad spółką, w tym skarżący, powinny były przekazać informacje poufne dając tym samym inwestorom pełen obraz stanu w jakim znajdowała się spółka. W ocenie organu osoby te miały wiedzę o sytuacji finansowej spółki. Komisja podkreśliła, że podstawowym obowiązkiem skarżącego była praca nad restrukturyzacją spółki, a restrukturyzacja zadłużenia spółki skupiała się nad pracą nad emisją skonsolidowanych obligacji, a następnie procesem upadłości spółki. Większość istotnych z punktu widzenia spółki decyzji skarżący oraz K. B., jako członkowie zarządu, podejmowali wspólnie. Skarżący posiadał zatem dokładne informacje na temat stanu, w jakim znajduje się spółka oraz stopnia w jakim była w stanie wywiązywać się z zobowiązań wynikających z wyemitowanych obligacji.

Komisja stwierdza, iż w decyzji w I instancji błędnie ustaliła jako podstawę wymiaru kary przesłanki określone w art. 96 ust.1h ustawy o ofercie. W toku postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ dokonał ponownej analizy art. 96 ust. 1h ustawy o ofercie oraz art. 189d k.p.a., a także przepisów przejściowych. Postępowanie zostało wszczęte w dniu 1 września 2017 r., zatem miały do niego zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, obowiązujące od 1 czerwca 2017 r. Z drugiej strony, wprowadzony ustawą zmieniającą z marca 2016 r. art. 96 ust. 1h, w zw. z art. 96 ust. 16 ustawy o ofercie, który mógł mieć zastosowanie do kar pieniężnych nakładanych na członków zarządu spółek publicznych za rażące naruszenie przez te spółki obowiązków informacyjnych, wyłącznie wówczas, gdy sankcja nakładana na podstawie przepisów zmienionych ustawą zmieniającą byłaby względniejsza dla strony postępowania, zgodnie z art. 58 ust. 2 ustawy zmieniającej z marca 2016 r. Organ podkreślił, iż przepisy wprowadzone ustawą zmieniającą z marca 2016 r. nie były dla skarżącego względniejsze przy wymierzaniu sankcji, a więc nie miał zastosowania też art. 96 ust. 1h ustawy o ofercie. Zatem wszczęcie postępowania po 1 czerwca 2017 r. (postanowienie z dnia [...] września 2017 r.) determinowało, uwzględnienie przez organ w toku wymierzania kary pieniężnej przesłanek wymiaru kary, określonych w art. 189d k.p.a.

Mając na uwadze powyższe Komisja uchyliła decyzję nakładającą na skarżącego karę pieniężną w wysokości 50.000 zł i dokonała ponownego ustalenia wysokości kary pieniężnej, biorąc pod uwagę przesłanki wskazane w art. 189d k.p.a., a nadto względy prewencyjne oraz represyjne, jakie ma spełniać kara.

KNF przy miarkowaniu kary wzięła pod uwagę wagę i okoliczności naruszeń, czas ich trwania, stopień przyczynienia się skarżącego do powstania naruszeń, jako okoliczności zaostrzające wymiar kary. Jako okoliczność łagodzącą KNF uwzględniła zaś fakt, że skarżący nie dopuścił się wcześniej naruszenia ustawy o ofercie ani nie był karany uprzednio za naruszenia będące przedmiotem decyzji. Natomiast z uwagi na to, że skarżący nie podjął dobrowolnie żadnych działań w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa, przesłanka ta nie mogła zostać uwzględniona na korzyść skarżącego. Komisja wzięła pod uwagę również sytuację finansową i osobistą skarżącego.

Na decyzję KNF skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 96 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 6 w zw. z art. 56 ust. 1 i 2 ustawy o ofercie poprzez błędne przyjęcie, że doszło do rażących naruszeń obowiązków informacyjnych, co uzasadnia nałożenie kary pieniężnej dla byłych członków zarządu, podczas gdy działania skarżącego nie doprowadziły do powstania naruszeń, w szczególności o rażącym charakterze,

2. art. 96 ust. 1h ustawy o ofercie w brzmieniu obowiązującym od 4 czerwca 2016 r. poprzez jego dowolne, a nie swobodne zastosowanie polegające na nieprawidłowym uwzględnieniu czynników obciążających przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej, w szczególności pominięcie czynników łagodzących: w tym obecnej sytuacji finansowej, majątkowej i osobistej skarżącego, co w konsekwencji doprowadziło do wymierzenia kary w kwocie 50.000 zł,

3. art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji w dniu [...] marca 2018 r. co do naruszeń, które w ocenie Komisji miały mieć miejsce w okresie od kwietnia 2013 r. do października 2013 r., podczas gdy przedawniły się one z upływem okresu 3-letniego od ich wystąpienia.

Zaskarżonej decyzji zostało również zarzucone naruszenie przepisów prawa procesowego, a mianowicie:

1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez dowolną ocenę materiałów zgromadzonych w aktach sprawy i oparcie jej wyłącznie na dowodach przemawiających przeciwko członkowi zarządu spółki, z pominięciem okoliczności wskazanych przez skarżącego, podczas gdy ich prawidłowa ocena dokonana w oparciu o zasady logicznego rozumowania oraz doświadczenia życiowego prowadzi do wniosków, że skarżący nie dopuścił do powstania naruszeń mających uzasadniać wydanie zaskarżonej decyzji, co doprowadziło do naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów,

2. art. 7 w zw. art. 8 § 1 oraz art. 11 k.p.a., poprzez brak szczegółowego uzasadnienia swojego stanowiska w zakresie wydanej decyzji i ograniczenie się do stwierdzenia, że podczas postępowania administracyjnego nie doszło do naruszeń przepisów prawa wskazanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podczas gdy organ powinien szczegółowo odnieść się do podniesionych zarzutów budując tym samym u skarżącego przekonanie o prawidłowości wydanej w sprawie decyzji,

3. art. 6 w zw. z art. 8 § 1 oraz art. 15 k.p.a., poprzez oparcie decyzji wydanej w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy na ustaleniach i argumentach zawartych w zaskarżonej przez decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r., podczas, gdy organ w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy powinien ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę zakończoną uprzednio przez niego w I instancji.

Mając na uwadze podniesione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji a w konsekwencji o umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazania sprawy organowi do ponownego rozpoznania. Skarżący wniósł także o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz.2325 t.j.) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c p.p.s.a.).

Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków Sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga jest niezasadna, gdyż kwestionowana decyzja Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] marca 2018 r. jest zgodna z prawem. W szczególności Sąd nie dopatrzył się naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.), jak również naruszenia przepisów prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.).

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest zasadność nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 50.000 złotych na podstawie art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie.

Podkreślając, że prawidłowe rozumienie prawa materialnego wytycza kierunek i zakres postępowania dowodowego należy odnieść się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia jest przede wszystkim powoływany wyżej art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z marca 2016 r. Stosownie do tego przepisu, w przypadku rażącego naruszenia obowiązków, o których mowa w ust. 1, Komisja może nałożyć na osobę, która w tym okresie pełniła funkcję członka zarządu spółki publicznej lub towarzystwa funduszy inwestycyjnych będącego organem funduszu inwestycyjnego zamkniętego, karę pieniężną do wysokości 100.000 złotych. Kara nie może być nałożona, jeżeli od wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, upłynęło więcej niż 6 miesięcy (art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie).

Istota problemu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się zatem do oceny stanowiska organu o zaistnieniu ustawowo określonych przesłanek warunkujących nałożenie na skarżącą kary pieniężnej, a tym samym ocena, czy zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na uznanie, że w stosunku do tego członka zarządu spółki ziściły się przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie.

Punktem wyjścia dla analizy stanu faktycznego niniejszej sprawy było zastosowanie mechanizmu sankcji sprzężonych. Na rynku kapitałowym istnieje usankcjonowana normatywnie odpowiedzialność administracyjnoprawna podmiotów podlegających nadzorowi Komisji Nadzoru Finansowego. Jedną z takich grup objętych nadzorem są emitenci papierów wartościowych (w rozumieniu art. 4 pkt 6 ustawy o ofercie), podlegający podstawowej odpowiedzialności określonej w art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie. W przypadku stwierdzenia naruszenia określonych ustawą norm prawa administracyjnego materialnego, KNF z mocy powołanego przepisu może zastosować stosowną sankcję (wykluczenie na czas określony lub bezterminowo papierów wartościowych z obrotu na rynku regulowanym albo nałożenie - przy wzięciu pod uwagę w szczególności sytuacji finansowej podmiotu, na który kara jest nakładana - kary pieniężnej do wysokości 100.000 złotych, albo zastosowanie obu sankcji łącznie).

Zastosowanie sankcji administracyjnoprawnej wobec emitenta papierów wartościowych (bądź wprowadzającego), czyli sankcja podstawowa, stanowi podstawę do zastosowania sankcji sprzężonej w stosunku do określonego kręgu osób (sankcja wtórna) odpowiedzialnych za wadliwe (niezgodne z prawem) działanie emitenta papierów wartościowych. W przypadku więc rażącego naruszenia prawa przez emitenta (lub wprowadzającego) sankcjonowanych obowiązków administracyjnoprawnych Komisja może nałożyć na osobę, która w tym okresie pełniła funkcję członka zarządu spółki publicznej karę pieniężną do wysokości 100.000 złotych na podstawie art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie. W przypadku tej odpowiedzialności ustawodawca wprowadził ograniczenie czasowe w art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie, zgodnie z którym kara taka nie może być nałożona, jeżeli od wydania decyzji zawierającej sankcję pierwotną upłynęło więcej niż 6 miesięcy.(vide: M. Dyl, Glosa do wyroku WSA z dnia 17 marca 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1716/08, Lex nr 138297).

Odpowiedzialność wymienionych osób, jako członków zarządu spółki, pozostaje więc w ścisłym funkcjonalnym związku ze stwierdzeniem rażącego naruszenia przez emitenta obowiązków, o których mowa w art. 96 ust. 1 oraz z nałożoną na niego w związku z tym sankcją administracyjną. Jest to uzasadnione tym, że przecież działania emitenta manifestują się określonymi zachowaniami jego organu zarządzającego, które polegają na składaniu stosownych oświadczeń woli lub oświadczeń wiedzy lub (nawet) na braku ich składania, mimo istnienia po temu prawnie uzasadnionych podstaw lub oczekiwań odnośnie do ich złożenia. Co przy tym nie mniej istotne, zasadą jest - jak wynika to z kolei z art. 371 k.s.h. - że jeżeli zarząd jest wieloosobowy, to wszyscy jego członkowie są obowiązani i uprawnieni do wspólnego prowadzenia spraw spółki, chyba że statut stanowi inaczej.

W świetle przywołanej regulacji prawnej oraz wynikających z niej konsekwencji, przesłanki nałożenia kary pieniężnej, o której mowa na jej gruncie zostały ukształtowane w ten sposób, że pierwszą z nich stanowi wydanie przez KNF decyzji, o której mowa w ust. 1 art. 96, to jest decyzji o nałożeniu sankcji administracyjnej w związku ze stwierdzeniem rażącego naruszenia obowiązków przez emitenta, drugą z nich stanowi stwierdzenie wymienioną decyzją zaistnienia rażącego naruszenia obowiązków emitenta w czasie, gdy osoba, o której mowa w ust. 6 art. 96 pełniła funkcję członka zarządu spółki publicznej, zaś trzecią przesłanką, określoną w ust. 7 art. 96 - temporalną i o charakterze prekluzyjnym - jest termin, w którym wymieniona kara pieniężna może być nałożona, i który determinuje tym samym możliwość dochodzenia i egzekwowania odpowiedzialności administracyjnej członka zarządu spółki.

Reasumując Komisja może nałożyć karę, o której mowa w art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie, na osobę, która pełniła funkcję członka zarządu spółki publicznej, w przypadku rażącego naruszenia obowiązków przewidzianych w art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie przez emitenta.

Powyższe oznacza zatem, że decyzja wydawana na podstawie art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie ma charakter uznaniowy. Kontrola legalności decyzji uznaniowych dokonywana przez sąd administracyjny ma ograniczony zakres. Sąd nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia w niej zawartego. Sprawdza, czy decyzję podjął właściwy organ, czy decyzja ma oparcie w przepisach prawa materialnego, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego a więc, czy decyzja nie nosi znamion dowolności oraz, czy organ uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy przesłankami odnoszącymi się do strony. Sądowa kontrola decyzji uznaniowej polega na zbadaniu, czy przed podjęciem decyzji organ dysponował niezbędnym materiałem dowodowym uzasadniającym rozstrzygnięcie sprawy i czy dokonał wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych istotnych dla takiego rozstrzygnięcia. Jest to więc kontrola prawidłowości postępowania poprzedzającego wydanie decyzji i jego zgodności z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Opisane w stanie faktycznym naruszenia obowiązków informacyjnych dotyczą nieprzekazania w terminie istotnych danych dotyczących sytuacji finansowej spółki publicznej, w oparciu o które we właściwym czasie osoby trzecie mogły podejmować racjonalne decyzje inwestycyjne. Działanie takie stanowiło jaskrawy przykład naruszenia obowiązków informacyjnych emitenta.

Zakres badania KNF, a także sądu administracyjnego, kontrolującego sankcyjną decyzję Komisji nałożoną na członka zarządu, został w niniejszej sprawie zawężony na skutek zastosowania przedstawionego powyżej tzw. mechanizmu sankcji sprzężonych. Jak słusznie bowiem stwierdził NSA w uzasadnieniu swojego wyroku z dnia 18 kwietnia 2019 r., sygn. II GSK 1248/17, LEX nr 2682111, nie uznając zarzutów procesowych osoby pełniącej funkcję członka zarządu w postępowaniu dotyczącym nałożenia kary pieniężnej , o której mowa w art.96 ust.6 ustawy o ofercie zmierzających do wykazania, że kontrolowany wyrok jest wadliwy, bo akceptuje stanowisko KNF o nałożeniu kary na członka zarządu, bez odniesienia tej kary do decyzji nakładającej karę na spółkę." W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie stwierdził, że dla tego rodzaju spraw jakimi jest odpowiedzialność członka zarządu za rażące naruszenia prawa spółki, istotne są tylko dwie okoliczności: decyzja o ukaraniu spółki i ustawowo ustalony okres od jej wydania do ukarania członka zarządu. Wszelkie inne okoliczności są nieistotne, tym samym nie powinny, a nawet nie mogą być elementem poprawnie ustalonego stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy objętej skargą. Okoliczności istotne dla ukarania spółki w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powinny być podnoszone w postępowaniu dotyczącym spółki, a więc w innym niż to, które dotyczy członka zarządu. W wyroku tym podkreślono jednocześnie znaczenie wydania decyzji nakładającej karę na spółkę. Wiązanie ustaleń faktycznych sprawy dotyczącej odpowiedzialności członka zarządu ze stanem faktycznym dla sprawy dotyczącej spółki jest nieuprawnione.

Poglądy te Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela i z powyższych względów uznaje za niezasadne zarzuty sformułowane w petitum skargi w szczególności naruszenie art.6, art.7, art. 8 § 1, art.11 i 15 k.p.a. w powiązaniu z przepisami ustawy o ofercie, bowiem ich uzasadnienie sprowadza się w istocie do polemiki z ustalonym przez organ stanem faktycznym oraz rozstrzygnięciem wydanym w uprzednim postępowaniu administracyjnym prowadzonym wobec spółki, w którym orzeczono o dopuszczeniu się przez spółkę rażących naruszeń obowiązków informacyjnych – co w ocenie strony uzasadnia zarzut nienależytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego niniejszej sprawy. W związku z tym wskazać należy, iż KNF był w niniejszej sprawie związany treścią wydanej przez siebie ostatecznej (a obecnie i prawomocnej) decyzji wydanej wobec spółki w zakresie rażącego naruszenia przez nią obowiązków informacyjnych. Zgodnie z art. 110 § 1 k.p.a. "Organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej". Organ zatem był związany własną decyzją wydaną wobec spółki.

Należy podkreślić, że Komisja Nadzoru Finansowego decyzją z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., art. 11 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz.196 z późn. zm.), dalej "ustawa o nadzorze nad rynkiem finansowym", oraz art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawa o ofercie", w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2013 r. poz. 433), dalej "ustawa zmieniająca z 2013 r.", w zw. z art. 8 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2013 r. w zw. z art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z marca 2016 r., w zw. z art. 58 ust. 2 ustawy zmieniającej z marca 2016 r. w zw. z art. 56 ust. 1 pkt 1 w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 10 lutego 2017 r. o zmianie ustawy o obrocie instrumentami finansowymi oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 724), dalej "ustawa zmieniająca z lutego 2017 r.", oraz art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o ofercie, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o zmianie ustawy o obrocie instrumentami finansowymi oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 791), dalej "ustawa zmieniająca z marca 2017 r.", po rozpoznaniu wniosku G., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej, decyzją KNF z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], nakładającą na spółkę karę pieniężną w wysokości 300.000 zł, uchyliła w całości decyzję wydaną w pierwszej instancji jednocześnie nałożyła na spółką karę w wysokości 290.000 zł wobec stwierdzenia, że Spółka G. dopuściła się rażącego naruszenia obowiązków informacyjnych o których moa w art.56 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a) ustawy o ofercie, w okresie pełnienia przez stronę funkcji członka zarządu, szczegółowo opisanych w decyzji organu.

W powołanej wyżej ostatecznej decyzji z dnia [...] maja 2018 r. Komisja stwierdziła, że naruszenie wymienionych wyżej obowiązków informacyjnych przez Spółkę miało charakter rażący; Wojewódzki Sąd Administracyjny prawomocnym wyrokiem z 22 listopada 2019 r., sygn. akt 1348/18 oddalił skargę na powyższą decyzję ostateczną nakładająca karę pieniężną na emitenta.

Sąd chciałby przy tym podkreślić, że normy prawa regulujące publiczny obrót papierami wartościowymi mają na celu ochronę zasady transparentności (przejrzystości) rynku kapitałowego. W tym celu ustawodawca nakłada na emitentów obowiązki informacyjne, służące realizacji tej zasady. Zasadę tę wyznaczają dwa podstawowe wymogi: informowanie uczestników rynku kapitałowego przez emitentów oraz równy (niedyskryminujący nikogo) dostęp do informacji. Zasada ta ma wyjątkowo istotne znaczenie zarówno prawne, jak i faktyczne. Rynek kapitałowy bowiem jest szczególnie wrażliwy na informacje dotyczące instrumentów finansowych, wpływających na podejmowane przez inwestorów decyzje. Treść podawanych przez emitentów informacji może wszak wpływać na aktualny i przyszły kurs rynkowy papierów wartościowych.

Osobą odpowiedzialną za część stwierdzonych naruszeń enumeratywnie wymienionych w zaskarżonej decyzji i opisanych we wcześniejszej części uzasadnienia Sądu był m.in. skarżący, pełniąc funkcję członka zarządu spółki.

W doktrynie i orzecznictwie zwraca się również uwagę, że członek zarządu powinien ponosić odpowiedzialność za rażące naruszenie przez spółkę obowiązków, popełnione w okresie, gdy sprawował funkcję członka zarządu, co uwzględnia zaskarżona decyzja KNF. Kara została wymierzona tylko za te naruszenia obowiązków informacyjnych, które popełniono w okresie pełnienia funkcji członka zarządu przez skarżącego i tych, które nie uległy przedawnieniu.

Przechodząc do kolejnych zarzutów skargi wskazać należy, iż formułując przepisy o przedawnieniu ustawodawca posługuje się w omawianym przypadku swoistym zwrotem, stanowiąc w art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie publicznej, że administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona po upływie wyznaczonego w tym przepisie okresu czasu. Kara taka nie może być nałożona, jeżeli od wydania decyzji zawierającej tzw. sankcję pierwotną wydaną wobec emitenta upłynęło więcej niż 6 miesięcy. Warunkiem umożliwiającym nałożenie kary na członka zarządu, jest zachowanie terminu, o którym mowa w art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 września 2013 r. sygn. akt II GSK 767/12, początkiem biegu 6 miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie, do nałożenia przez Komisję Nadzoru Finansowego kary na osobę, która w tym okresie pełniła funkcję członka zarządu spółki publicznej z tytułu rażącego naruszenia obowiązków informacyjnych, o których stanowi art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie - jest data wydania przez KNF decyzji o nałożeniu kary pieniężnej na spółkę publiczną, tzn. data jej sporządzenia zgodnie z wymogami art. 107 k.p.a. i podpisania, nie zaś data jej doręczenia spółce.

Zdaniem Sądu teza, że decyzja nakładająca na podstawie art. 96 ust. 7 u.o.p. w stanie prawnym znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie, karę na członka zarządu może być wydana w warunkach wynikających z art. 96 ust. 6 u.o.p. w okresie 6 miesięcy od wydania decyzji nakładającej karę na emitenta lub sprzedającego i jednocześnie decyzja ta nie musi być rozstrzygnięciem ostatecznym przed upływem 6 - miesięcznego terminu przedawnienia jest stanowiskiem trafnym. W ocenie Sądu do przedawnienia prawa do wydania decyzji wymierzającej karę pieniężną w myśl art. 96 ust. 7 u.o.p. dochodzi tylko wtedy, gdy w okresie 6 miesięcy nie zostanie wydana decyzja pierwszoinstancyjna, a to skutkuje tym, że wydanie decyzji ostatecznej, a więc po ponownym rozpatrzeniu tej sprawy na podstawie art. 127 § 3 k.p.a., po upływie 6 miesięcy od daty wydania decyzji w stosunku do Spółki nie prowadzi do przedawnienia karalności, w stosunku do członka zarządu tej Spółki. Uzasadnieniem dla takiego stanowiska jest treść art. 96 ust. 7 u.o.p., który wyraźnie wskazuje na wydanie decyzji nakładającej karę , a taką decyzję z kolei wydaje organ rozstrzygając sprawę, zatem zawsze organ I instancji. Decyzja "odwoławcza", chociaż dotyczy tej samej sprawy jest rezultatem postępowania odwoławczego, więc nie jest tą, która została wydana w rozumieniu art. 96 ust. 7 u.o.p.

W tym miejscu wskazać należy, że rzeczywiście w chwili wydania decyzji nakładającej karę pieniężną na skarżącego jako członka zarządu emitenta, decyzja nakładająca karę na Spółkę G. nie była ostateczna. Komisja Nadzoru Finansowego dopiero decyzją z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. rozstrzygnęła wniosek spółki o ponowne rozpoznanie sprawy, od decyzji z [...] lipca 2017 r. Jednakże w chwili orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie, w obrocie prawnym funkcjonowała już ostateczna i prawomocna decyzja w sprawie tj. powołana wyżej decyzja KNF z [...] maja 2018 r., bowiem wyrokiem z 22 listopada 2019 r., sygn. akt 1348/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (wyrok prawomocny na dzień orzekania w niniejszej sprawie), oddalił skargę spółki wniesioną na powołaną decyzję ostateczną. Mimo, że w chwili wydania zaskarżonej w sprawie decyzji [...] marca 2018 r. nakładającej karę pieniężną na skarżącego, decyzja z [...] maja 2018 r. w sprawie spółki, nakładająca na spółkę karę pieniężną nie była ostateczna, to z uwagi na brzmienie art.96 ust. 6 i 7 ustawy o ofercie, opierając się nie tylko na wykładni literalnej ale i systemowej wewnętrznej, powyższych przepisów, uznać należy za dopuszczalne, orzekanie o odpowiedzialności członka zarządu emitenta o nałożeniu kary pieniężnej, skoro termin na wydanie decyzji nakładającej karę pieniężną, na członka zarządu emitenta, liczony jest od daty wydania w pierwszej instancji decyzji nakładającej karę na spółkę .Zgodnie z tym co już zostało wyżej wskazane decyzją nakładającą karę pieniężną może być tylko decyzja pierwszoinstancyjna, bowiem decyzja wydana w drugiej instancji, z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ("decyzja odwoławcza") chociaż dotyczy tej samej sprawy, jest rezultatem postępowania odwoławczego, więc nie jest tą, która została wydana w rozumieniu art. 96 ust. 6 i 7ustawy o ofercie. Zauważyć też należy, iż w przypadku wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji nakładającej karę pieniężną na emitenta wydaną na podstawie art.96 ust.6 ustawy o ofercie, po wydaniu decyzji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na członka zarządu, mógłby on skorzystać z instytucji wznowienia postępowania administracyjnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego, prowadząca, do uchylenia decyzji ostatecznej organu w sprawie, jest wydanie decyzji (nałożenia kary pieniężnej na członka zarządu) w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Taka sytuacja nie zachodzi w rozpoznawanej spawie.

W niniejszej sprawie termin 6-miesięczny między wydaniem decyzji wydanej w pierwszej instancji, nakładającej karę pieniężną na spółkę ( [...] lipca 2017 r.) a nałożeniem kary na stronę decyzją KNF z dnia [...] grudnia 2017 r. (doręczoną 22 grudnia 2017 r.) wydaną w pierwszej instancji został dochowany. Przy czym zauważenia wymaga, iż decyzja wydana przez organ II instancji jest rozstrzygnięciem merytorycznym co do istoty, bowiem nie uchyliła decyzji organu I instancji do ponownego rozpoznania, ale zmieniła wysokość nałożonej w ustawowym terminie 6 miesięcznym, o którym mowa w art.96 ust.7 ustawy o ofercie kary pieniężnej na skarżącego jako członka zarządu emitenta, przez organ I instancji oraz częściowo umorzyła postępowanie z uwagi na przedawnienie karalności niektórych czynów, działając tym samym na korzyść strony.

Odnosząc się do kolejnych zarzutów skargi przypomnieć też należy, iż unormowania dotyczące sankcji administracyjnych (kar pieniężnych i niepieniężnych) stanowią formę regulacji prawnej kwestii odpowiedzialności za czyny, które nazywane są w doktrynie deliktami administracyjnymi. Kary nakładane za popełnienie deliktu administracyjnego, a więc za naruszenie określonych prawem administracyjnym zakazów, bądź za niewykonywanie obowiązków administracyjno-prawnych "mają charakter represyjny, a ich celem jest dyscyplinowanie adresatów norm prawnych zagrożonych sankcją do przestrzegania obowiązującego prawa. Warto na marginesie zauważyć, że także w orzecznictwie, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów przewidzianych w prawie administracyjnym. W orzecznictwie oraz doktrynie nie budzi większych wątpliwości kwestia samej dopuszczalności stosowania omawianych sankcji. Zaznacza się jednak, że muszą być one współmierne w stosunku do rodzaju naruszenia. Choć oczywiście, aby mogły być skuteczne, muszą również być nieuchronne i powodować określoną dolegliwość. Jednocześnie zasada określoności i pewności prawa wymaga, aby norma naruszona, za którą grozi sankcja, była sformułowana w sposób czytelny i jednoznaczny w powszechnie obowiązującym akcie prawnym.(komentarz do art.96 ustawy o ofercie. Skoczylas Andrzej Przemysław, Sójka Tomasz(red.) Mataczyński Maciej, Wacławik-Wejman Agata, Zawłocki Robert. LEX 2010 publikowane na stronie internetowej https://sip.lex.pl)

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, chciałby wskazać, iż podziela wyrażane w piśmiennictwie i orzecznictwie sądowym poglądy, iż stosowanie sankcji administracyjnych, powinno następować zgodnie z tak zwaną zasadą aktualności, wyrażoną między innymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2017 roku, sygn. akt: II GSK 143/16 . Zgodnie z tzw. zasadą aktualności organ powinien rozstrzygać sprawę na podstawie normy obowiązującej w dniu orzekania. W orzecznictwie NSA podkreśla się, iż wymieniona wyżej zasada aktualności wywodzona jest z zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa i stanowiącej "powtórzenie konstytucyjnej zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, jak również nawiązuje do zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP". Wynika to z tego, że z "zasady praworządności wywodzi się obowiązek organów administracji publicznej stosowania do stanu faktycznego, ustalonego na dzień wydania decyzji administracyjnej przepisów prawa obowiązujących w dniu wydania tej decyzji" (wyrok NSA z dnia 16 maja 2007 r., I OSK 1080/06, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl; zob. też uchwała NSA z 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W przypadku spraw dotyczących sankcji administracyjnych, można odstąpić od zasady aktualności tylko na korzyść potencjalnego sprawcy deliktu administracyjnego (a zatem nie może nastąpić rozszerzenie zakresu jego odpowiedzialności). W tym kontekście w orzecznictwie NSA i Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się bowiem niedopuszczalność retroaktywnego stosowania uregulowań wprowadzających odpowiedzialność za delikty administracyjne (zob. wyrok TK z 12 maja 2009 r., P 66/07, Zbiór Urzędowy OTK 2009, nr 5A, poz. 65; por. też wyrok NSA z 21 października 2009 r. II GSK 487/09, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl por. też A. Skoczylas, Sankcje administracyjne jako środek nadzoru nad rynkiem kapitałowym, w: Sankcje administracyjne, pod red. M. Stahl, R. Lewickiej, M. Lewickiego, Warszawa 2011, s. 313- 326 oraz powoływane tam orzecznictwo). Zdaniem TK gwarancje zawarte w rozdziale II Konstytucji "odnoszą się do wszelkich postępowań represyjnych, tzn. postępowań, których celem jest poddanie obywatela jakiejś formie ukarania lub jakiejś sankcji". Powoduje to, że należy tu odpowiednio (tzn. z uwzględnieniem ich specyfiki) stosować m.in. art. 42 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji, zgodnie z którym "Odpowiedzialności karnej podlega tylko ten, kto dopuścił się czynu zabronionego pod groźbą kary przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia". Trybunał wyprowadza z tego dwie bardziej szczegółowe dyrektywy, a mianowicie "zakaz sankcjonowania czynów, które w chwili ich popełnienia nie stanowiły deliktów administracyjnych" (co jest odpowiednikiem "prawnokarnej zasady nullum crimen sine lege anteriori)" oraz "zakaz stosowania sankcji, które nie były przewidziane w momencie popełniania deliktów" , "jest to odpowiednik prawnokarnej zasady nullum poena sine lege)" (Wyrok TK z 12 maja 2009 r., P 66/07, Zbiór Urzędowy OTK 2009, nr 5A, poz. 65; por. też wyrok NSA z 21 października 2009 r. II GSK 487/09, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz A. Skoczylas w: Problematyka intertemporalna w prawie. Zagadnienia podstawowe. Rozstrzygnięcia intertemporalne. Geneza, funkcje, aksjologia, red. naukowa J. Mikołajewicz, Warszawa 2015, s. 287 i n.).

Jeżeli jednak po popełnieniu czynu podlegającego sankcji administracyjnej weszły w życie mniej represyjne rozwiązania prawne, powinno to działać na korzyść podmiotu względem, którego sankcja miałaby być nałożona. Wynika z tego także nakaz stosowania unormowania względniejszego dla sprawcy, szczególnie gdy nowe regulacje prawne przewidują możliwość przedawnienia sankcji (zob. E. Kruk, Sankcja administracyjna, Wydawnictwo UMCS, Lublin 2013, s. 129-130 oraz s. 297 oraz A. Skoczylas w: Problematyka intertemporalna w prawie. Zagadnienia podstawowe. Rozstrzygnięcia intertemporalne. Geneza, funkcje, aksjologia, red. naukowa J. Mikołajewicz, Warszawa 2015, s. 287 i n.). Na aktualną wolę ustawodawcy w tym zakresie wskazuje pośrednio także wprowadzenie do polskiego systemu prawnego art. 189 c k.p.a. statuującego zasadę stosowania ustawy względniejszej dla sprawcy naruszenia prawa administracyjnego skutkującego zastosowaniem administracyjnej kary pieniężnej. W świetle tego przepisu "w przypadku gdy w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie niedopełnienia obowiązku, z którego powodu ma być nałożona kara, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla strony".

Zastosowanie do sankcji administracyjnych zasady lex mitior retro agit (ustawa względniejsza działa wstecz), nakazującej wsteczne stosowanie przepisu względniejszego dla podmiotu naruszającego przepisy wynika też z art. 15 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych z dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167;) wyrok NSA z 13 maja 2008 r. II GSK 104/08, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Biorąc pod uwagę wskazane reguły, właściwy organ w pierwszej kolejności powinien ocenić, czy dany czyn w momencie jego wystąpienia naruszał obowiązujące wówczas przepisy. Następnie zaś zweryfikować, czy w czasie orzekania o tej karze, nadal stanowi naruszenie prawa prowadzące do nałożenia i wymierzenia sankcji administracyjnej. Sankcja nie znajdzie zastosowania w sytuacji, gdy taki wymóg nie zostanie spełniony. Jeżeli natomiast zarówno przed zmianą stanu prawnego, jak i po niej z danym czynem wiąże się sankcja administracyjna (np. kara pieniężna lub cofnięcie uprawnień), to stosuje się co do zasady ustawę nową, chyba że poprzednio obowiązujące regulacje są względniejsze dla strony.

Reasumując art.189 c k.p.a., który wszedł w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. nie stanowi więc instytucji prawnej, wprowadzającej nowe reguły wykładni przepisów dotyczących zasad wymierzania sankcji administracyjnej, nieznanych w orzecznictwie i doktrynie .

Jaki jest zakres zastosowania w sprawie przepisów Działu IV a k.p.a., które weszły w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. określa art.189a k.p.a. zgodnie z którym:

§ 1. W sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu.

§ 2. W przypadku uregulowania w przepisach odrębnych:

1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej,

2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia,

3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej,

4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej,

5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej,

6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej

- przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się.

§ 3. W sprawach nakładania lub wymierzania przez organ administracji publicznej kar na podstawie przepisów o postępowaniu w sprawach o wykroczenia, odpowiedzialności dyscyplinarnej, porządkowej lub z tytułu naruszenia dyscypliny finansów publicznych, przepisów niniejszego działu nie stosuje się.

Z powyższego wynika, iż przepis § 1 nakazuje stosowanie przepisów działu IVa w sprawach nałożenia lub wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia ulg w jej wykonaniu, z zastrzeżeniem przepisów § 2 i 3, które przewidują wyłączenia stosowania przepisów tego działu w całości lub w pewnym zakresie. Przepisy działu IV a k.p.a. mogą mieć zastosowanie w całości (§ 1) lub w pewnym zakresie (§ 2) albo nie mieć zastosowania (§ 3).

Przepisy działu IVa mają zastosowanie w całości, gdy spełnione są kumulatywnie trzy przesłanki:

1) przedmiotem sprawy administracyjnej jest nałożenie lub wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej w rozumieniu art. 189b albo udzielenie ulgi w jej wykonaniu;

2) przepisy odrębne nie regulują w żadnym zakresie żadnego z zagadnień prawnych wymienionych w § 2;

3) nakładanie lub wymierzanie kary (pieniężnej) nie następuje na podstawie przepisów o postępowaniu w sprawach o wykroczenia, odpowiedzialności dyscyplinarnej, porządkowej lub z tytułu naruszenia dyscypliny finansów publicznych.

Przepisy działu IVa k.p.a. mają zastosowanie tylko w pewnym zakresie, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki:

1) przedmiotem sprawy administracyjnej jest nałożenie lub wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej w rozumieniu art. 189b albo udzielenie ulgi w jej wykonaniu;

2) przepisy odrębne regulują jedno lub więcej, lecz nie wszystkie, z zagadnień prawnych wymienionych w § 2;

3) nakładanie lub wymierzanie kary (pieniężnej) nie następuje na podstawie przepisów o postępowaniu w sprawach o wykroczenia, odpowiedzialności dyscyplinarnej, porządkowej lub z tytułu naruszenia dyscypliny finansów publicznych; w takim przypadku przepisy działu IVa stosuje się w zakresie nieuregulowanym w przepisach odrębnych.

Przepisów działu IVa nie stosuje się w sprawach nakładania lub wymierzania przez organ administracji publicznej kar na podstawie przepisów o: 1) postępowaniu w sprawach o wykroczenia, 2) odpowiedzialności dyscyplinarnej, 3) odpowiedzialności porządkowej, 4) odpowiedzialności z tytułu naruszenia dyscypliny finansów publicznych.

Przepisów działu IVa nie stosuje się także wówczas, gdy przepisy odrębne regulują wyczerpująco wszystkie zagadnienia prawne określone w § 2.

Przepisy działu IVa mogą mieć zastosowanie w całym zakresie, gdy przepisy odrębne nie regulują żadnego z zagadnień prawnych określonych w § 2. Określenie w przepisach odrębnych, które przyznają organom administracji publicznej kompetencje w sprawach administracyjnych kar pieniężnych, przesłanek nałożenia tych kar nie wyklucza pełnego zastosowania przepisów tego działu, gdy jednocześnie nie określają one przesłanek ich wymiaru.

Przepisy odrębne zwykle regulują jedno lub więcej z zagadnień prawnych określonych w § 2. Uregulowanie w przepisach odrębnych tych zagadnień jest wystarczające dla przyjęcia, że przepisy działu IVa nie mają zastosowania; nie jest natomiast konieczne, aby przepisy odrębne regulowały te zagadnienia w zakresie, w jakim są one uregulowane w przepisach działu IVa. Inaczej mówiąc, nie jest konieczne, aby zakres normowania w przepisach odrębnych pokrywał się z zakresem normowania w przepisach komentowanego działu. Oznacza to, że nawet wtedy, gdy zakres normowania zagadnienia prawnego określonego w § 2 w przepisach odrębnych jest węższy lub szerszy od zakresu normowania tego samego zagadnienia w przepisach działu IVa lub przepisy odrębne regulują je w sposób identyczny, podobny lub zbliżony albo odmienny, odnośny przepis działu IVa nie ma zastosowania. Na przykład gdy przepisy odrębne określają tylko jedną z przesłanek wymierzenia kary pieniężnej, o których mowa w art. 189d, lub określają przesłankę inną niż wymieniona w tym przepisie, regulują w ten sposób zagadnienie prawne wymienione w art. 189a § 2 pkt 1, co nie zezwala na stosowanie przepisu art. 189d w zakresie, w jakim określa pozostałe, nieujęte w przepisach odrębnych przesłanki wymierzenia kary.

Przepisy odrębne nie mogą zatem w tych przypadkach być uzupełniane ani modyfikowane odnośnymi regulacjami działu IVa. Należy także przyjąć, że relacje między tymi przepisami nie są kwalifikowane według maksymy lex generalis – lex specialis, ponieważ nie chodzi tu o to, czy przepisy działu IVa mają szerszy zakres zastosowania niż odnośne przepisy odrębne, lecz jedynie o to, czy przepisy odrębne regulują w jakiś sposób zagadnienia wymienione w § 2 (por. wyroki NSA: z 17.07.2019 r., II OSK 1774/18, LEX nr 2706115, i z 3.12.2019 r., II OSK 3087/18, LEX nr 2761320; w tym ostatnim wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Treść art. 189a § 2 potwierdza, że pierwszeństwo przed unormowaniami kodeksu mają przepisy odrębne w zakresie, w jakim regulują: 1) przesłanki wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, 2) odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, 3) terminy przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, 4) terminy przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, 5) odsetki od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, 6) udzielanie ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej.

Przy ustaleniu dopuszczalności stosowania lub wyłączenia stosowania Działu IVa k.p.a. niezbędna jest bowiem wykładnia przepisów odrębnych regulujących nakładanie oraz wymierzanie administracyjnych kar pieniężnych". W przypadku gdy przepisy odrębne w ogóle nie regulują zagadnienia uregulowanego w § 2, przepisy działu IVa stosuje się wprost w oznaczonym zakresie.(por. Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego LEX/el. 2020 - komentarz, stan prawny: 15 lipca 2020 r.)

Jeżeli więc jakiś aspekt dotyczący kar administracyjnych został uregulowany w przepisach odrębnych, przepisy Działu IVa k.p.a. w tym zakresie nie będą miały zastosowania, a jeżeli przepisy szczególne nie regulują jakiejś kwestii, to zastosowanie znajdą w tej części przepisy k.p.a. (patrz "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego Wyd. 4 Warszawa 2017 str. 1237). Innymi słowy stwierdzić należy, iż w przypadku braku jakiejkolwiek regulacji kwestii wymierzania administracyjnej kary pieniężnej w przepisach odrębnych, bądź też w przypadku ich uregulowania w sposób częściowy, nieuwzględniający wszystkich kwestii wymienionych w pkt 1- 6 powołanego art. 189 a § 2 k.p.a., koniecznym jest odwołanie do uregulowań działu IVa k.p.a. (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 października 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 115/19).

Zarówno dyspozycja art. 189 a § 2 jak i stabilne oraz jednoznaczne stanowisko przedstawicieli doktryny (zob. m.in. A. Wróbel [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks..., s. 1196; R. Stankiewicz, Regulacja..., s. 12; S. Gajewski, Kodeks..., s. 90) nakazują przyjąć, że niedopuszczalne jest stosowanie zarówno przepisu odrębnego, jak i przepisu kodeksu co do tej samej kwestii (zasady, instytucji) związanej z nakładaniem lub wymierzaniem administracyjnych kar pieniężnych (np. przesłanek wymiaru kary czy też przesłanek odstąpienia od jej wymierzania) oraz udzielaniem ulg w ich wykonaniu. Nie oznacza to jednak, że w odniesieniu do określonej kategorii administracyjnych kar pieniężnych nie mogą znaleźć zastosowania zarówno przepisy kodeksu, jak i przepisy odrębne (zob. także uzasadnienie, VIII kadencja, druk sejm. nr 1183, s. 72–73; R. Stankiewicz, Regulacja..., s. 12). Zakaz współstosowania przepisów działu IVa oraz przepisów odrębnych limitowany jest do danego aspektu nakładania lub wymiaru administracyjnej kary pieniężnej albo instytucji udzielania ulg w jej wykonaniu. W pozostałym zaś zakresie zgodnie z podstawową funkcją komentowanych przepisów – jako regulacji ogólnej (ramowej) – znajdą zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Nadto warto wskazać, antycypując ustalenia poniżej poczynione, że w pewnych sytuacjach zasady nakładania i wymierzania administracyjnych kar pieniężnych oraz udzielania ulg w ich wykonaniu będziemy dekodować nawet z trzech aktów prawnych lokowanych na różnych szczeblach systemu prawnego, np. rozporządzenia unijnego, krajowej ustawy szczególnej wraz z uzupełniającym stosowaniem co do wybranych kwestii przepisów działu IVa.

Z treści art. 189a § 2 obok zasadniczej jego funkcji, jaką jest oznaczenie pierwszeństwa stosowania przepisów odrębnych, można wywieść wniosek o normatywnej petryfikacji zastanego na dzień wejścia w życie noweli z 7.04.2017 r. stanu prawnego w przedmiocie zasad nakładania i wymierzania administracyjnych kar pieniężnych oraz udzielania ulg w ich wykonaniu. Kodeksowa reguła kolizyjna swym zakresem obejmuje każdy przepis odrębny normujący jedną z kodeksowych instytucji, o których mowa w art. 189d, 189f–189k, w tym także te, które obowiązywały w dniu wejścia w życie noweli z 7.04.2017 r. Innymi słowy, przepisy działu IV a nie modyfikują dotychczas obowiązujących rozwiązań materialnoprawnych, lecz jedynie w niezbędnym zakresie uzupełniają standard ochrony praw jednostki (por. w tym duchu także P. Majczak, Uwagi..., s. 73).

Z praktycznego punktu widzenia należy wprowadzić rozróżnienie trzech momentów, a mianowicie daty wejścia w życie przepisów działu IVa, międzyczasowych zasad stosowania przepisów działu IVa oraz kwestii obowiązywania w dniu wejścia w życie noweli z 7 kwietnia 2017 r. przepisów odrębnych, o których mowa w art. 189 a § 2. Przepisy działu IVa weszły w życie 1 czerwca 2017 r. i znajdują zastosowanie, w świetle art. 16 noweli z 7 kwietnia .2017 r., do postępowań wszczętych po tej dacie, zaś przepisy normujące materialnoprawne podstawy nakładania administracyjnych kar pieniężnych, którym ustawodawca przydaje w komentowanym przepisie pierwszeństwo, mogły wejść w życie zarówno po, jak i przed tą datą. Słowem, do postępowań w sprawach administracyjnych kar pieniężnych wszczętych po 1 czerwca 2017 r. znajdą zastosowanie zgodnie z zasadą przepisaną w treści art. 189a § 2 przepisy odrębne oraz przepisy kodeksu w zakresie nienormowanym tymi ostatnimi. Zaś w postępowaniach wszczętych i niezakończonych przed 1 czerwca 2017 r. zasady nakładania i wymierzania administracyjnych kar pieniężnych będą regulować wyłącznie przepisy ustaw statuujących materialnoprawne i kompetencyjne podstawy ich nałożenia. (Knysiak-Sudyka Hanna (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II Opublikowano: WKP 2019, stan prawny: 15 maja 2019 r. Art. 189(a) - Cebera Agata, Firlus Jakub Grzegorz )

Wymierzając karę pieniężną, organ zasad tych nie naruszył i prawidłowo zastosował w sprawie zarówno przepisy o ofercie jak i przepisy Działu IV a k.p.a. Wskazać w związku z tym należy, iż w rozpoznawanej sprawie Komisja nałożyła karę na podstawie i w granicach określonych w art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z marca 2016 r. obowiązującego na dzień popełnienia deliktów administracyjnych przez spółkę, w brzmieniu względniejszym dla strony oraz zastosowała w sprawie zgodnie z regułą kolizyjną zawartą w art.189 a k.p.a. - przepisy Działu IV a k.p.a., w części nieuregulowanej w ustawie o ofercie. W konsekwencji oprócz art.189 g k.p.a. oraz art.189 c prawidłowo również organ zastosował art. 189 d k.p.a. zawierający dyrektywy wymiaru kary pieniężnej. Na dzień orzekania przez organ, w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na skarżącego decyzją z dnia 19 grudnia 2017 r., brzmienie art.96 ustawy o ofercie było mniej korzystne dla strony, co trafnie zostało wskazane w zaskarżonej decyzji. Zgodnie bowiem z art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem życie ustawy zmieniającej z marca 2016 r. tj. 4 czerwca 2016 r., w przypadku rażącego naruszenia obowiązków, o których mowa w ust. 1 art. 96 ustawy o ofercie, Komisja może nałożyć na osobę, która w tym okresie pełniła funkcję członka zarządu spółki publicznej lub towarzystwa funduszy inwestycyjnych będącego organem funduszu inwestycyjnego zamkniętego, karę pieniężną do wysokości 100 000 zł. Zgodnie z at. 96 ust. 7 ustawy o ofercie, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej kara, o której mowa w ust. 6, nie może być nałożona, jeżeli od wydania decyzji, o której mowa w ust. 1 art. 96 ustawy o ofercie, upłynęło więcej niż 6 miesięcy.

W niniejszym postępowaniu o tym które przepisy sankcyjne mają zastosowanie do osoby wchodzącej w skład zarządu spółki w czasie, gdy doszło do rażącego naruszenia obowiązków informacyjnych przez spółkę rozstrzyga przepis art. 58 ust. 2 ustawy zmieniającej z marca 2016 r. Zgodnie z tym przepisem, przy wymierzaniu sankcji na członka zarządu, który w okresie rażącego naruszenia przez spółkę publiczną obowiązków zaistniałego przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, o których mowa w art. 56 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawy o ofercie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z marca 2016 r. z dniem 4 czerwca 2016 r., należy stosować przepisy ustawy o ofercie sprzed ww. zmiany. Porównując sankcję, którą organ mógł nałożyć na osobę pełniącą funkcję członka zarządu spółki publicznej w okresie rażącego naruszenia przez tę spółkę obowiązków informacyjnych, o których mowa w art. 56 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z marca 2016 r., wskazać należy, iż na ten moment nie uległa ona zmianie.

Jednakże zgodnie z art. 33 pkt 37 lit. c ustawy zmieniającej z marca 2016 r., w art.96 dodano ust. 1e w brzmieniu: Jeżeli emitent nie wykonuje albo nienależycie wykonuje obowiązki o których mowa w art. 56 - 56c w zakresie informacji okresowych, art. 59 w zakresie informacji okresowych, art. 63 i art. 70 pkt 1, Komisja może wydać decyzję o wykluczeniu na czas określony albo bezterminowo, papierów wartościowych z obrotu na rynku regulowanym albo nałożyć karę pieniężną do wysokości 5 000 000 zł albo kwoty stanowiącej równowartość 5% całkowitego rocznego przychodu wykazanego w ostatnim zbadanym sprawozdaniu finansowym za rok obrotowy, jeżeli przekracza ona 5 000 000 zł, albo zastosować obie sankcje łącznie.

Ponadto zgodnie z art. 33 pkt 37 lit. f ustawy zmieniającej z marca 2016 r. art. 96 ust. 6 otrzymał brzmienie: W przypadku rażącego naruszenia obowiązków, o których mowa w:

1) ust. 1 - Komisja może nałożyć na osobę, która w tym okresie pełniła funkcję członka zarządu spółki publicznej, zewnętrznie zarządzającego ASI lub zarządzającego z UE w rozumieniu ustawy7 o funduszach inwestycyjnych łub towarzystwa funduszy inwestycyjnych będącego organem funduszu inwestycyjnego zamkniętego, karę pieniężną do wysokości 100 000 zł:

2) ust. 1 e - Komisja może nałożyć na osobę, która w tym okresie pełniła funkcję członka zarządu spółki publicznej, zewnętrznie zarządzającego ASI lub zarządzającego z UE w rozumieniu ustawy o funduszach inwestycyjnych lub towarzystwa funduszy inwestycyjnych będącego organem funduszu inwestycyjnego zamkniętego, karę pieniężną do wysokości 1 000 000 zł.

Przypomnieć trzeba, że wszystkie delikty administracyjne w rozpoznawanej sprawie dokonane zostały przed 4 czerwca 2016 r.

Przed wydaniem decyzji nakładającej na stronę karę pieniężną w rozpoznawanej sprawie w dniu 19 grudnia 2017 r., nastąpiła kolejna zmiana przepisów ustawy o ofercie na podstawie art. 7 pkt 20 lit. i ustawy zmieniającej z lutego 2017 r., którym po raz kolejny zmieniono art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie. Zmiana ta polegała na tym, że z dniem 6 maja 2017 r., przesłanką nałożenia kary na podstawie art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie na spółkę nie jest już konieczne stwierdzenie rażącego naruszenia prawa. Ustawodawca uznał bowiem , że do nałożenia kary na podstawie art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie, za naruszenia związane z wykonywaniem obowiązków informacyjnych (w zakresie informacji okresowych) wystarczające jest tylko ustalenie, że emitent nie wykonywał albo nienależycie wykonywał obowiązki, o których mowa w art. 56-56c ustawy o ofercie w zakresie informacji okresowych, bez potrzeby wykazywania, iż naruszenia te miały charakter rażący. Jest to więc kolejne zaostrzenie omawianej sankcji .

W zakresie związanym z wykonywaniem obowiązków informacyjnych dotyczących podawania do publicznej wiadomości informacji poufnej, art. 96 ust. 6 pkt 3 ustawy o ofercie dodany ustawą zmieniającą z lutego 2017 r. stanowi, iż w przypadku naruszenia obowiązków, o których mowa w ust. 1i , Komisja może nałożyć na osobę, która w tym okresie pełniła funkcję członka zarządu spółki publicznej, karę pieniężną do wysokości 4 145 600 zł, przy czym przy wymierzaniu tej kary stosuje się ust. 1h. Również w zakresie informacji poufnych w miejsce rażącego naruszenia prawa przez spółkę, wprowadzono przesłankę zwykłego naruszenia prawa przez spółkę, jako wystarczającą do obciążenia odpowiedzialnością członka zarządu za działania spółki.

Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, iż sankcja wymierzona według przepisów ustawy o ofercie w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z marca 2016 r. oraz z lutego 2017 r. nie byłaby względniejsza dla strony, lecz surowsza, ponieważ wysokość maksymalnej kary pieniężnej, którą organ mógłby nałożyć na osobę, która pełniła funkcję członka zarządu spółki publicznej w okresie naruszenia art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o ofercie, w zakresie informacji okresowych została podniesiona ze 100 000 zł do 1 000 000 zł (art. 96 ust. 6 pkt 2 w zw. z art. 96 ust. 1e ustawy o ofercie w brzmieniu obowiązującym po wejściu w życie ustawy zmieniającej z marca 2016 r.), a w zakresie informacji poufnej - ustawa zmieniająca z lutego 2017 r. wprowadziła surowszą sankcję tj. karę pieniężną do wysokości 4 145 600 zł w art. 96 ust. 6 pkt 3 ustawy o ofercie. Jednocześnie z brzmienia art.96 ust.7 ustawy o ofercie wynika, iż okres, w którym kara może zostać nałożona na członka zarządu, został wydłużony w okresie od popełnienia deliktów administracyjnych przez spółkę do chwili wydania decyzji nakładającej kare na skarżącego, do 12 miesięcy.

Reasumując odpowiedzialność członka zarządu spółki, stosownie do art. 96 ust. 6 oraz ust. 7 ustawy o ofercie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustaw zmieniających, pomiędzy datą popełnionych deliktów administracyjnych przez spółkę, a dniem orzekania przez organ o odpowiedzialności skarżącego jako członka zarządu spółki, uległa zaostrzeniu i dlatego przepisami względniejszymi dla strony, są przepisy ustawy o ofercie w brzmieniu zastosowanym w sprawie, obowiązujące przed 4 czerwca 2016 r.

Zdaniem Sądu Komisja uwzględniła również prawidłowo w rozpoznawanej sprawie regulację dotyczącą przedawnienia poszczególnych czynów zawartą w art. 189 g § 1 k.p.a. Odnosząc się do stawianego w skardze zarzutu dotyczącego upływu okresu przedawnienia do nałożenia sankcji na Stronę, wskazać należy jednoznacznie, iż w kontrolowanej sprawie, toczącej się na podstawie przepisów ustawy o ofercie, brak jest podstaw do zastosowania art. 68 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r.- Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 749 , z pózn.zm) zwana dalej "ordynacja podatkowa" lub " o.p." i określonego w nim trzyletniego terminu przedawnienia.

Warto przypomnieć, że instytucja przedawnienia administracyjnych kar pieniężnych wprowadzona została ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy — Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935). Zgodnie z przepisem art. 189 g §1 kpa "Administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa". Przepis ten, zgodnie z art. 16 ww. ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz o niektórych innych ustaw, wszedł w życie z dniem 1 czerwca 2017 r.

Tak więc, twierdzenie Strony o przedawnieniu odpowiedzialności z tytułu deliktów administracyjnych nie mogło być uznane za zasadne, albowiem w dacie wydania zaskarżonej decyzji okres przedawnienia wynosił pięć lat.

Zgodnie z art. 68 §1 ordynacji podatkowej, zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 2 ordynacji podatkowej, zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość tego zobowiązania. W ocenie skarżącego, możliwość zastosowania art. 68 § 1 ordynacji podatkowej do kary administracyjnej w niniejszej sprawie wynika z możliwości zastosowania art. 4 ordynacji podatkowej a także z art. 2 § 1 pkt 1 ordynacji podatkowej, który stanowi, że przepisy tej ustawy stosuje się do również do niepodatkowych należności budżetu państwa. Wszystkie naruszenia prawa stawiane obecnie w postępowaniu wobec skarżącego uległyby w tej sytuacji trzyletniemu przedawnieniu.

Zdaniem Sądu, zarzut dotyczący przedawnienia prawa do wymiaru kary w stosunku do strony nie zasługuje na uwzględnienie. W stanie prawnym obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r., w systemie prawnym w ogóle brak było ogólnego przepisu, który wprowadzał przedawnienie karalności deliktów administracyjnych. Większość przepisów szczególnych także nie przewiduje tej instytucji. Ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, wprowadzony został art. 189 g, który przewiduje przedawnienie deliktów administracyjnych, ale tylko w zakresie kar pieniężnych. W przypadku deliktów administracyjnych z zakresu rynku kapitałowego, ustawodawca w zasadzie nie przewidział możliwości przedawnienia deliktów. Wyjątkiem jest powoływany wcześniej art. 96 ust.7 ustawy o ofercie, przewidujący sześciomiesięczny, termin przedawnienia prawa do wydania decyzji, nakładającej karę pieniężną na członka zarządu emitenta, a prawidłowe stanowisko organu, zgodnie z którym art. 68 § 1 ordynacji podatkowej nie znajduje tu zastosowania, znajduje oparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Odmienny pogląd, wyrażony w sprawie o sygn. II GSK 2593/14, na który powołuje się strona, jest poglądem odosobnionym, niepodzielanym przez inne składy Naczelnego Sądu Administracyjnego w późniejszym orzecznictwie NSA.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zdecydowanie przeważa pogląd, iż art. 68 § 1 ordynacji podatkowej nie ma zastosowania do kar pieniężnych nakładanych przez Komisję Nadzoru Finansowego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 1524/12, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 3767/17, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2018 r., sygn. akt II GSK 813/18, z dnia 18 kwietnia 2019 r. w sprawie sygn. akt: II GSK 1248/17 publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W uzasadnieniu wyroku o sygn. akt II GSK 1524/12 NSA podniósł, iż "Zgodzić należy się z tym, że w przypadku gdy świadczenia pieniężne o charakterze sankcji związane są ze świadczeniami publicznoprawnymi, mają one w stosunku do nich charakter akcesoryjny, możliwość stosowania w przypadku tych świadczeń przepisów ordynacji podatkowej nie powinna budzić wątpliwości. Zgodzić należy się też z poglądem, że z zakresu pojęcia należności publicznoprawnych powinno się wykluczyć nie tylko dochody publiczne wynikające ze stosunków cywilnoprawnych, ale także te dochody, których źródłem są czyny niedozwolone, a więc mające samoistny charakter wszelkiego rodzaju kary pieniężne, grzywny mandaty itp., skoro wynikają one nie z publicznoprawnych stosunków nakazujących określonym podmiotom świadczenia pieniężne na rzecz budżetu państwa lub budżetu samorządowego, lecz z określonego zachowania podmiotu zobowiązanego do ich uiszczenia. Stosowanie przepisów ordynacji podatkowej do grzywien, mandatów i innych kar pieniężnych, których ustalenie lub określenie oparte jest na przepisach szeroko rozumianego prawa karnego w doktrynie jest więc kwestionowana" (B. Adamiak, J. Borkowski. R Mastalski, J. Zubrzycki - "Ordynacja podatkowa. Komentarz", Wrocław 2014 r., wydawnictwo "UNIMEX", s. 21 i 52)."

Także w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 kwietnia 2019 r. w sprawie sygn. akt: II GSK 1248/17 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że "ustawa o ofercie publicznej nie odsyła w żadnym zakresie do przepisów o.p., zatem jest to kara ustalona na gruncie przepisów k.p.a., a to oznacza, że przepisy o.p. nie mogły mieć do kary zastosowania, co już wcześniej zostało wyjaśnione. Po drugie, zgodnie z treścią art. 2 § 1 pkt 1 o.p. przepisy tej ustawy mają zastosowanie do podatków, opłat oraz niepodatkowych należności budżetu, ale tylko w sytuacji, gdy są one określone w postępowaniu podatkowym przez organy podatkowe. KNF nie jest takim organem ze względu na to, że w postępowaniu przed tym organem nie stosuje się o.p. Zatem wykładnia systemowa musi prowadzić do przyjęcia, że rozpoznawany zarzut odnoszący się do nieuwzględnienia przedawnienia jest również nietrafny.".

Tak więc w ocenie Sądu, nie może być uznany za zasadny zarzut nieuwzględnienia okresu przedawnienia prawa do wydania decyzji, sformułowany jako naruszenie art. 189 g § 1 k.p.a.

W ocenie Sądu podzielić należy stanowisko, iż ustawa zmieniająca k.p.a. w art. 16 przewidująca, że przepis art. 189 g § 1 i 2 k.p.a. znajduje zastosowanie do postępowań rozpoczętych po 1 czerwca 2017 r. Skoro więc postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte postanowieniem Przewodniczącego Komisji z dnia [...] września 2017 r., to uznać należy, iż art. 189 g § 1 i 2 k.p.a. zostały trafnie zastosowane w rozpoznawanej sprawie, podobnie jak art.189 d k.p.a., określający dyrektywy wymiaru kary, których, na dzień orzekania przez organ w rozpoznawanej sprawie brakowało w ustawie o ofercie.

W związku z powyższym w rozpoznawanej sprawie za przedawnione organ uznał orzekanie w przedmiocie kary pieniężnej co do naruszeń popełnionych przed datą 27 marca 2013 r. z uwagi na upływ 5 letniego terminu przedawnienia karalności. Nie mogłaby wydać takiego rozstrzygnięcia, gdyby powołane przepisy k.p.a. (art.189 d i g) nie weszły w życie.

Przechodząc do kolejnych zarzutów skargi wskazać należy, iż w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie istotne było również ustalenie, czy podmiot, o którym mowa w art. 96 ust. 1 tej ustawy, a nie członek zarządu naruszył w sposób rażący obowiązki informacyjne. Przepis ten nie wymagał zatem dokonywania oceny charakteru naruszenia przez skarżącego, lecz przez Spółkę. Okoliczności towarzyszące rażącemu naruszeniu obowiązków informacyjnych przez spółkę nie wyłączały możliwości nałożenia na członka zarządu emitenta kary pieniężnej. Mogły ewentualnie spowodować odstąpienie od jej wymierzenia lub wpływać na wysokość kary. Naruszenie przez skarżącego obowiązków członka zarządu emitenta, nawet jeśli nie było świadome, nie uwalniało go od odpowiedzialności, bowiem naruszenie tych obowiązków przez Spółkę w stopniu rażącym zostało stwierdzone ostateczną decyzją Komisji z dnia [...] maja 2018 r., której prawidłowość potwierdził prawomocny wyrok tutejszego Sądu z dnia 22 listopada 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa1348/18. Uzasadniło to stanowisko organu o nałożeniu na skarżącego sankcji w postaci kary pieniężnej na podstawie art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie, który daje możliwość nałożenia kary pieniężnej na członka zarządu spółki publicznej, a więc osoby odpowiedzialnej za rażące naruszenie obowiązków informacyjnych.

Podkreślenia wymaga, że ze Statutu Spółki znajdującego się w akt sprawy wynika, iż zarząd Spółki (którego członkiem był skarżący) prowadzi bieżącą działalność spółki i reprezentuje ją na zewnątrz. Brak natomiast w aktach sprawy dokumentu, z którego wynikałoby wyłączenie odpowiedzialności skarżącego za działania Spółki w okresie w którym pełnił on funkcje członka zarządu. Nadto, z brzmienia art. 371 § 1 k.s.h. wynika jednoznacznie, że jeżeli zarząd jest wieloosobowy, wszyscy jego członkowie są obowiązani i uprawnieni do wspólnego prowadzenia spraw spółki, chyba że statut stanowi inaczej. Tymczasem statut Spółki nie przewidywał, aby jakakolwiek kategoria spraw z zakresu prowadzenia spraw spółki została zastrzeżona do wyłącznej kompetencji jednego z członków zarządu. Faktyczny podział obowiązków pomiędzy członków zarządu nie modyfikuje bowiem zasady odpowiedzialności wynikającej z przepisów ustawy – Kodeks spółek handlowych. Z tych względów za bezzasadne należało uznać podnoszone w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania, poprzez nieustalenie przez organ jaki był zakres obowiązków skarżącego oraz ich podział i odpowiedzialność poszczególnych członków zarządu w tym nieprzesłuchanie wskazanych przez stronę świadków.

Biorąc pod uwagę opisane w decyzji naruszenia prawa oraz cel kary pieniężnej należało przyjąć, że nałożona na skarżącego kara za rażące naruszenie obowiązków określonych w ustawie o ofercie w okresie pełnienia przez skarżącego funkcji członka zarządu spółki stanowi adekwatny instrument oddziaływania na skarżącego. Kara, objęła okoliczności, takie jak liczba naruszeń przypisanych skarżącemu, zakres obowiązków skarżącego w spółce, jego sytuację materialną.

Jednocześnie oznacza to, że wskazana w decyzjach podstawa prawna wynika z obowiązującego prawa materialnego i nie została naruszona zasada praworządności określona w art. 6 k.p.a. Nie można też organowi odmówić respektowania wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej. Zdaniem Sądu, ocena dokonana została po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego i poprzedziło ją wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, związane ściśle z zasadą swobodnej oceny dowodów, która także została zachowana (art. 77 i art. 80 k.p.a.). Uzasadnienia obydwu decyzji odpowiadają dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., bowiem wynika z nich ocena faktów, prawa i subsumcji oraz cele i skutki rozstrzygnięcia, co w konsekwencji oznacza, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było prowadzone z poszanowaniem zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a.

Zdaniem Sądu, w postępowaniu dotyczącym spółki, Komisja na podstawie całokształtu, wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego, w sposób nie budzący wątpliwości ustaliła, że działania spółki doprowadziły do opisanego powyżej wielokrotnego, rażącego naruszenia obowiązków informacyjnych wynikających z art. 56 ustawy o ofercie. Nałożenie na skarżącego kary pieniężnej na podstawie art. 96 ust. 6 w zw. z art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie, było zatem naturalną konsekwencją tych ustaleń. Wskazać przy tym należy, że przepisy nie przewidują w tym zakresie taryfikatora, umożliwiającego swego rodzaju wycenę poszczególnych zachowań karanego podmiotu składających się na sankcjonowane naruszenie. Przepisy przewidują karę maksymalną, a zadaniem organu jest dokonanie - w tak wyznaczonych granicach - niezbędnej jej indywidualizacji przez odniesienie wysokości kary do konkretnej sytuacji, jaka zaistniała w danej sprawie.

Ustalając wymiar kary pieniężnej Komisja prawidłowo stwierdziła, iż stan majątkowy skarżącego był jedną z przesłanek uwzględnianych przy miarkowaniu kary pieniężnej, przy czym nie potraktowała jej jako kluczowej. Pozostałymi przesłankami mającymi wpływ na wymiar kary były: waga i rodzaj naruszenia, rozmiar bezprawności, charakter naruszonego dobra oraz ewentualne skutki naruszenia.

Sąd zdaje sobie sprawę, że nałożona kara jest dotkliwa dla skarżącego. Niemniej tylko taka kara może przymusić do bezwzględnego respektowania prawa w przyszłości, a także stanowić formę represji za już dokonane naruszenie określonego obowiązku ustawowego przez spółkę, której skarżący był członkiem zarządu. W literaturze przedmiotu znaleźć można adekwatny w tym zakresie wywód, że kara administracyjna, stanowiąc istotny bodziec ekonomiczny, zniechęcający do niewykonywania obowiązków o charakterze administracyjnym, ma w zamierzeniu ustawodawcy być skutecznym instrumentem nadzorczym, mającym za zadanie zapobiec powstawaniu bezprawia administracyjnego (J. Jendrośka, Kary administracyjne (w:) R. Mastalski (red.), Księga Jubileuszowa Profesora Marka Mazurkiewicza. Studia z dziedziny prawa finansowego, prawa konstytucyjnego i ochrony środowiska, Wrocław 2001, s. 50-51).

Reasumując, w działaniu organów rozstrzygających w niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa materialnego. Organ zbadał sprawę we wszystkich jej aspektach, natomiast zarzuty skargi mają charakter polemiczny, zaś podnoszona w nich argumentacja nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy. Sąd chciałby jeszcze raz podkreślić, iż przedmiotem rozważań w niniejszej sprawie, nie mogła być argumentacji skargi wskazująca na nieprawidłowości w ustaleniach organu dotyczących działań spółki skutkujących naruszeniem art.56 ustawy o ofercie, zmierzających w istocie do ponownej kontroli postępowania dowodowego przeprowadzonego w stosunku do spółki, zakończonego ostateczną i prawomocną decyzją organu, o czym już była mowa wyżej.

Z tych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa, a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy – skargę należało oddalić.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji