Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 205/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2005-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz, Sędziowie Asesor WSA Joanna Brzezińska (spr.),, Asesor WSA Anna Juszczyk - Wiśniewska, Protokolant Agnieszka Lasecka, po rozpoznaniu w dniu 21 września 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi A.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłek okresowego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza nieważność decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej nr [...] z dnia [...]r., III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Rady Gminy z dnia [...] grudnia 1995 r., na podstawie art. 3 pkt 1,5, 8, art. 4 ust l i art. 31 ust. l pkt 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 z późn.zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku T.M. - pełnomocnika A.W., przyznano A.W. świadczenie z pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego w wysokości 150,00 zł miesięcznie na okres od [...] marca 2004 r. do [...] kwietnia 2004 r.

W uzasadnieniu wskazano, że A.W. jest osobą bezrobotną, samotnie wychowuje córkę na która otrzymuje alimenty i zasiłek rodzinny. Dochód na osobę w rodzinie wynosi 96,25 zł., a kryterium dochodowe rodziny wynosi 628,00 zł. W uzasadnieniu wskazano, że A.W. spełnia wymogi określone w ustawie o pomocy społecznej. Jednocześnie organ podkreślając, że wysokość zasiłku wynika z ograniczonych możliwości finansowych Ośrodka oraz coraz większej liczby osób ubiegających się o świadczenia wywiódł, że przeciętna wysokość zasiłku okresowego wynosi 80-120 zł.

Powyższą decyzję w trybie odwoławczym zaskarżył pełnomocnik skarżącej T.M. zarzucając jej naruszenie przepisów art. l ust., art., 2 i art. 4 ustawy z dnia 9 listopada 1990 r. o pomocy społecznej poprzez udzielenie jedynie symbolicznej pomocy rodzinie A.W., która nie jest wystarczająca do zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Pełnomocnik wskazał, iż wnioskował o udzielenie zasiłku okresowego, określonego w art. 31 ustawy o pomocy społecznej, który jego zdaniem winien wynosić kwotę stanowiąca różnicę kryterium dochodowym tej rodziny, a jej dochodem tj. około 435,50 zł.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym, działając w granicach art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, na podstawie art. l i 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856) w związku z art. 8 ust. l i 38 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 46, poz. 593), uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podzielając ustalenia faktyczne dokonane w sprawie przez organ pierwszej instancji wyraził jednakże inne stanowisko prawne. Powołując się na przepis art. 38 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z zapisem jego ust. 3 organ uznał, że pełnomocnik strony słusznie podniósł, iż wysokość przyznanego zasiłku jest niedostateczna, i nie powinna być niższa niż w przybliżeniu 217 zł. Ponadto wskazano także, że zgodnie z art. 40 § l i 2 Kpa pisma doręcza się stronie, a gdy ta działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika pisma doręcza się pełnomocnikowi, i od doręczenia jemu decyzji biegnie termin do wniesienia odwołania.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2004 r. (data stempla pocztowego), w imieniu A.W. wniósł pełnomocnik ustanowiony w postępowaniu administracyjnym T.M., jednakże braki strona uzupełniła w wyznaczonym przez sąd terminie. Powyższą decyzję zaskarżono w części, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego a konkretnie poprzez powołanie się przez Samorządowe Kolegium odwoławcze na przepisy ustawy nieobowiązującej w czasie wydania zaskarżonej odwołaniem decyzji (ustawy o pomocy społecznej dnia [...] marca 2004 r., która weszła w życie w dniu l maja 2004 r.) i mylne ustalenie, że wysokość zasiłku powinna wynosić 217 zł. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zasiłek winien zostać przyznany w wysokości 100 % różnicy pomiędzy dochodem rodziny, a kryterium dochodowym oraz zawarto wywód na temat niekonstytucyjności przepisów ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r., a zwłaszcza j ej art. 147.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił dlaczego w odniesieniu do strony uznał pomoc niższą od maksymalnej za wystarczającą w kontekście art. 147 ust. l ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że w 2004 r. minimalna wysokość zasiłku okresowego wynosi w przypadku osoby samotnie gospodarującej - 20 % różnicy między kryterium dochodowym a dochodem tej osoby.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego błędnego zastosowania przepisów ustawy o pomocy społecznej z 12 marca 2004 r. wskazano, że zgodnie z przepisem art. 150 ww. ustawy, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje przepisy niniejszej ustawy.

Ponadto decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...], Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Rady Gminy z dnia [...] grudnia 1995 r., na podstawie art. 3 ust. 4, art. 7 pkt 4 i 9, art. 38 ust. l pkt 2 i art. 147 ust. l pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 z późn.zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, po ponownym rozpatrzeniu wniosku T.M. - pełnomocnika A.W., podtrzymał uchylona uprzednio przez SKO decyzję nr [...] i przyznał A.W. świadczenie z pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego w wysokości 150,00 zł miesięcznie na okres od [...] marca 2004 r. do [...] kwietnia 2004 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z przepisem § l rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 13 sierpnia 2004 r. w sprawie przekazania Wojewódzkim Sądom Administracyjnym w Gorzowie Wielkopolskim i Kielcach rozpoznawania spraw z obszaru województwa lubuskiego i świętokrzyskiego należących do właściwości Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Poznaniu i Krakowie (Dz.U. Nr 187, poz. 1926) w zw. z § l pkt l rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 13 sierpnia 2004 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. Nr 187, poz. 1927) sprawy, w których skargi na działalność organów administracji publicznej mających siedzibę na terenie województwa lubuskiego zostały wniesione do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i postępowanie nie zostało zakończone do dnia l lipca 2005 r. - zostały przekazane Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim. Mając powyższe na uwadze, na mocy powyższych przepisów, Sąd ten z dniem l lipca 2005 r. stał się właściwym do rozpoznania przedmiotowej skargi.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże nie z przyczyn wskazanych przez skarżącą.

Kontrola Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego obejmuje wszystkie kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to czy organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zastosowanej normy prawnej, czy normę tę właściwie zinterpretowały i nie naruszyły zasad ustalenia określonych faktów za udowodnione.

W zakresie tak określonej kognicji Sąd dopatrzył się w przedmiotowej sprawie uchybień organów administracji w interpretacji przepisów prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Materialne prawną podstawę decyzji, w dacie orzekania przez organ pierwszej instancji stanowił przepis art. 31 ust. l ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 z późn.zm.), zgodnie z którym zasiłek okresowy z pomocy społecznej może być przyznany osobom i rodzinom, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód rodziny nie przekracza kryterium dochodowego ustalonego zgodnie z art. 4 ust. l, a dochody oraz posiadane zasoby pieniężne, nie wystarczają na zaspokojenie ich niezbędnych potrzeb, w szczególności ze względu na wskazane w pkt 1-5 okoliczności. Jednocześnie zgodnie z przepisem ust. 4 ww. art. zasiłek okresowy ustala się do wysokości stanowiącej różnicę między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującym lub rodziny, a dochodem tej osoby lub rodziny, nie niższej jednak niż 19 zł.

Na podstawie tych przepisów organ ustalił, że skarżąca spełnia ustawowe warunki do przyznania jej zasiłku okresowego, kryterium dochodowe dla tej rodziny wynosi 628,00 zł, a jej miesięczny dochód 192,50 zł. Przyznając skarżącej zasiłek okresowy za okres od [...] marca do [...] kwietnia 2004 r. (okres bezsporny w sprawie) w wysokości 150 zł miesięcznie organ wyjaśnił, iż jego wysokość wynika z faktu posiadania ograniczonych środków finansowych i konieczności udzielenia pomocy wielu potrzebującym.

Należy wskazać, iż przyznana kwota zasiłku mieści się w granicach określonych przez ustawodawcę w ww. przepisach. Po pierwsze należy zważyć, że zasiłek okresowy nie jest świadczeniem obligatoryjnym, lecz jego przyznanie zależy od uznania organu pomocy społecznej. Wskazuje na to wyraźnie użyte w przepisie sformułowanie, że: "zasiłek okresowy z pomocy społecznej może być przyznany". Ponadto w przepisie art. 4 ust. l wskazano, że przedmiotowy zasiłek "ustala się do wysokości stanowiącej różnicę między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującym lub rodziny, a dochodem tej osoby lub rodziny", a nie "w wysokości" tejże różnicy. Ustawodawca pozostawił organom gminy ocenę sytuacji i potrzeb osób uprawnionych do korzystania ze świadczeń z pomocy społecznej i dostosowanie pomocy w indywidualnej sprawie także do ogólnych możliwości przeznaczenia środków na cele pomocy społecznej. Ustawowo określono jedynie górną granicę, której organowi nie wolno przekroczyć, oraz minimum, czyli 19 zł.

Mając powyższe na uwadze nie można podzielić zarzutu skargi, że zasiłek okresowy winien zostać przyznany w wysokości różnicy pomiędzy kryterium dochodowym a dochodem rodziny skarżącej.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia przepisów postępowania przez organ drugiej instancji, poprzez oparcie orzeczenia z dnia 9 czerwca 2004 r. na przepisach ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 z późn.zm.), należy stwierdzić iż jest on bezzasadny.

Należy bowiem podkreślić, iż z dniem l maja 2004 r. weszła w życie ww. nowa ustawa o pomocy społecznej, która uchyliła poprzednią ustawę o pomocy społecznej z dnia 29 listopada 1990 r. (art. 160). Jednocześnie ustawodawca w art. 150 nowej ustawy wprowadził przepis przejściowy zmierzający do uregulowania sytuacji związanej ze zmiana przepisów wskazując, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy niniejszej ustawy.

Z tego względu rozpoznając przedmiotową sprawę w trybie odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zobowiązane było uwzględniając zmieniony stan prawny ponownie rozpoznać wniosek skarżącej w oparciu o przepisy ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r.

Instytucję zasiłku okresowego w ww. ustawie reguluje przepis art. 38, ustalając podobne przesłanki jego przyznania jak w poprzednio obowiązujących przepisach. Jednakże odmiennie uregulowano tu kwestię ustalenia wysokości zasiłku okresowego. Co do zasady w przypadku rodziny ustala się go do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny i nie może być niższa niż 20 zł miesięcznie. Dodatkowo w ust. 3 wskazano, że kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z powyższą regułą nie może być niższa 50 % różnicy między właściwym kryterium dochodowym a dochodem rodziny lub osoby gospodarującej samotnie.

Na podstawie analizy akt sprawy Sąd zważy, że właśnie z uwagi na zapis art. 38 ust. 3 ww. ustawy organ odwoławczy stwierdził, że przyznany skarżącej przez organ pierwszej instancji zasiłek okresowy jest niższy niż 50 % różnicy pomiędzy kryterium dochodowym a jej dochodem. Powinien wynosić w przybliżeniu 217 zł miesięcznie.

Jednakże organ nie uwzględnił treści przepisu art. 147 ustawy z dnia 12 marca 2004 r., regulującego minimalne kwoty zasiłku okresowego w poszczególnych latach od 2004 -2007, które pokrywane są z dotacji celowej z budżetu państwa. Nie można zatem ustalić, czy organ rozważał powyższa normę prawną dokonując subsumcji obowiązujących przepisów prawa do ustalonego przez siebie stanu faktycznego. Zgodnie z przepisem art. 147 ust. l pkt l i 2 w 2004 r. minimalna wysokość zasiłku okresowego wynosi w przypadku osoby samotnie gospodarującej 20% różnicy pomiędzy kryterium dochodowym a dochodem tej osoby, natomiast w przypadku rodziny wynosi 15% tej różnicy. Nie odniesiono się także do zarzutów odwołania dotyczących żądanej kwoty zasiłku w wysokości równej różnicy pomiędzy kryterium dochodowym a dochodem rodziny.

Powyższe uchybienia naruszające przepis art. 107 § 3 Kpa w zakresie koniecznych elementów decyzji administracyjnej (tj. prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego), uniemożliwiają stronie wnikliwe zapoznanie się ze stanowiskiem organu, organowi którego decyzję uchylono właściwe rozpoznanie ponownie sprawy miedzy innymi pod kątem naprawienia uchybień wskazanych przez organ odwoławczy oraz Sądowi dokonanie oceny legalności zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z przepisem art. 133 § l wskazanej wyżej ustawy, sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego i przedstawionych mu akt sprawy. W niniejszej sprawie organ administracji publicznej przedstawił sądowi akta niekompletne, ponieważ brak w nich zwrotnego poświadczenia odbioru przez pełnomocnika skarżącej orzeczenia organu pierwszej instancji . Należy podkreślić, iż brak zwrotnego poświadczenia odbioru przez T.M. decyzji organu pierwszej instancji ma istotne znaczenie dla ustalenia legalności zaskarżonej decyzji samorządowego Kolegium Odwoławczego, gdyż w myśl przepisu art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, organ odwoławczy ma obowiązek ustalenia w postępowaniu wstępnym, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie. Uchybienie przez stronę terminowi do wniesienia odwołania powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji organu pierwszej instancji. W takiej sytuacji organ odwoławczy rozstrzygałby sprawę zakończoną decyzją ostateczną organu pierwszej instancji, co stanowiłoby rażące naruszenie prawa i zgodnie z treścią przepisu art. 156 § l pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, skutkowałoby nieważnością decyzji organu II instancji.

Brak w aktach administracyjnych dowodu doręczenia pełnomocnikowi skarżącej decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] października 2003 r. jak i daty wniesienia odwołania datowanego na dzień [...] kwietnia 2004 r. przez tegoż pełnomocnika (jedynie pieczęć wpływu do organu w dniu 14 kwietnia 2004 r.), uniemożliwia jednoznaczne stwierdzenie przez Sąd, czy organ odwoławczy rozważał kwestię zachowania przez A.W., reprezentowana przez T.M. terminu do złożenia odwołania, czy też pominął tę okoliczność, co w przypadku uchybienia przez skarżącego terminowi do wniesienia odwołania stanowiłoby podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Także treść decyzji organu odwoławczego, ani innych dokumentów w sprawie nie pozwala na stwierdzenie dokonania przez ten organ jakichkolwiek czynności zmierzających do ustalenia czy skarżąca działająca przez pełnomocnika, wnosząc odwołanie w od decyzji z dnia [...] marca 2004 r., dochowała czy uchybiła ustawowemu terminowi wniesienia odwołania.

W myśl z przepisem art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1270, zm. Dz.U. z 2004 r. Nr 162, poz. 1692) Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż decyzja Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...], wydana po ponownym rozpoznaniu sprawy na skutek uchylenia w ramach postępowania odwoławczego decyzji z dnia [...] marca 2004 r. nr [...], wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, co w myśl przepisu art. 156 § l pkt l Kodeksu postępowania administracyjnego, prowadzić musiało do stwierdzenia jej nieważności.

Zgodnie bowiem z przepisem art. 110 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 z późn.zm.) upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy udziela kierownikowi ośrodka pomocy społecznej wójt (burmistrz, prezydent miasta). Przepis ten, tak jak nowa ustawa o pomocy społecznej wszedł w życie z dniem l maja 2004 r. i jednocześnie zmienił organ upoważniony przez ustawodawcę, na podstawie art. 46 ust. 5 uprzednio obowiązującej ustawy o pomocy społecznej (rada gminy), do przeniesienia swojej właściwości we wskazanym wyżej zakresie w drodze upoważnienia na kierownika ośrodka pomocy społecznej.

Natomiast ww. decyzja z dnia [...] czerwca 2004 r. została wydana przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z upoważnienia Rady Gminy z dnia [...] grudnia 1995 r.

Decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, które każdy organ zobowiązany jest przestrzegać z urzędu w każdym stadium postępowania, zatem jako nieważna została przez Sąd wyeliminowana z obrotu prawnego, co jest także niezbędne dla końcowego załatwienia przedmiotowej sprawy.

Na marginesie należy także zauważyć, iż rozstrzygnięcie tej decyzji również jest wadliwe, gdyż nie jest możliwe "podtrzymanie" decyzji, która po pierwsze wygasła z mocy prawa z dniem l maja 2004 r., a ponadto została uchylona przez organ odwoławczy. Rozpoznając ponownie sprawę organ pierwszej instancji wydaje wszakże nową decyzję, nawet, jeżeli jej treść merytoryczna jest tożsama.

Rozpoznając ponownie odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno przede wszystkim zbadać, czy zostało ono wniesione w terminie. W przypadku ustalenia, że nie uchybiono terminowi, należy rozpoznać odwołanie zgodnie z właściwymi przepisami prawa materialnego oraz procedury administracyjnej, rozważając przede wszystkim wnikliwie kwestie wysokości przysługującego skarżącej zasiłku okresowego w stosunku do różnicy pomiędzy kryterium dochodowym a dochodem jej rodziny w kontekście wzajemnej relacji i przedmiotu regulacji przepisów art. 38 i art. 147 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Wydając decyzję w trybie odwoławczym należy uzasadnić ją zgodnie z wymogami art. 107 § 3 Kpa, odnosząc się także do trafności zarzutów odwołania.

W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzenia naruszenia przez organ drugiej instancji przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie przepisu art. 145 § l pkt l lit. c oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, zm. Dz. U z 2004 r. Nr 162, poz. 1692), uchylił zaskarżoną decyzję. Jednocześnie na podstawie art. 141 § l pkt 2 ww. ustawy w zw. z art. 156 § l pkt l Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdzono nieważność decyzji określonej w pkt II sentencji wyroku, orzekła jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 ww. ustawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.