Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 40/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, 77, 104, 107, 138
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 13 czerwca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędziowie WSA Marzenna Kosewska WSA Małgorzata Górecka (spr.) Protokolant: ref. staż. Marta Chocianowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2017 roku przy udziale sprawy ze skargi x na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia[...] . nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na [...] rok I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Kierownik BP ARiMR decyzją z dnia [...] r. przyznał [...] płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na [...] – JPO w kwocie [...] zł ( pomniejszone ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i zastosowanie współczynnika korygującego ), płatność na zazielenienie w wysokości [...] zł ( pomniejszone ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego ), płatność redystrybucyjną w kwocie [...] zł

( pomniejszone ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego ) oraz kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w kwocie [...] zł.

W uzasadnieniu organ wskazał, że do JPO strona zgłosiła grunty o pow. [...] ha, a w trakcie postępowania stwierdzono, że do płatności kwalifikuje się pow. [...] ha. W trakcie postępowania stwierdzono ponadto, że do płatności za zazielenienie kwalifikuje się pow. [...] ha. Płatność redystrybucyjna została natomiast przyznana do pow. [...] ha. Przy dokonywaniu ustaleń w zakresie powierzchni kwalifikującej się do płatności organ oparł się na pomiarach powierzchni ewidencyjno – gospodarczej PEG odpowiadającej powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej, wykonanych w oparciu o zdjęcia obszarów zajmowanych przez działki rolne dostępne w systemie informatycznym ARiMR. Podstawa prawna powołana w decyzji to przepisy art. 5-5 ustawy z dnia 5 lutego 2015r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. poz. 1551, ze zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016r., poz. 23).

W odwołaniu od decyzji strona stwierdziła, że działki rolne [...]o łącznej pow. [...]ha są przez nią utrzymywane w dobrej kulturze rolnej Nie ma zakrzewień, ani drzew w ilości przekraczającej dopuszczalne normy. W ocenie strony dane z systemu PEG są przestarzałe i wymagają uaktualnienia. W decyzji organu I instancji wskazuje się na różne powierzchnie podlegające wykluczeniu – [...] ha albo [...]ha. Odwołująca stwierdziła, że decyzja jest dla nietrudna do zrozumienia.

| Dyrektor OR ARiMR decyzją nr [...] z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. |

|Organ odwoławczy stwierdził, że powierzchnia uprawniona do płatności JPO wynosiła [...]ha, co wynikało z danych zawartych w systemie PEG i |

|wynikających z wizualnej kontroli ortofotomapy. Wskazane przez stronę w odwołaniu działki rolne [...] nie były przez nią zgłoszone w |

|przedmiotowym wniosku na rok [...]. Dla spornych działek ortofotomapy były wykonane w [...] r. i są aktualne. Co do różnicy powierzchni |

|wykluczonej ( [...]ha czy [...]ha ) organ II instancji stwierdził, że w decyzji I instancji znalazł się błąd redakcyjny w tym zakresie, |

|jednak nie mogło to stanowić powodu uchylenia przedmiotowej decyzji. |

|W skardze do WSA w Poznaniu strona podniosła, że organy dokonały błędnych ustaleń faktycznych i niezasadnie pomniejszono płatności, |

|albowiem sporne działki były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej. |

|Odpowiadając na skargę organ II instancji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi. |

|Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: |

|Skarga zasługuje na uwzględnienie. |

|Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy |

|administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym |

|nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, |

|czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość |

|zastosowania przyjętej procedury. |

|Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718,|

|z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną |

|podstawą prawną. |

|Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa |

|materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego |

|(lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). |

|Przeprowadzona w niniejszej sprawie przez Sąd, według wskazanych powyżej zasad, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że |

|decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynika, a więc |

|skutkującym koniecznością jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. |

|Z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji, w wyniku wniesienia skutecznego środka odwoławczego, powstaje zatem |

|obowiązek powtórnego rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Wniesienie odwołania przenosi bowiem na organ drugiej instancji |

|kompetencję do ponownego rozpoznania oraz merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Dlatego też do uznania, że zasada |

|dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana nie wystarczy stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia |

|organów różnych stopni. Konieczne natomiast jest, aby wydanie tych rozstrzygnięć zostało poprzedzone ustaleniem stanu faktycznego sprawy i |

|dokonaniem jego oceny, przez każdy z organów postępowania. Organy obydwu instancji powinny ustalić i uwzględnić stan faktyczny i prawny |

|istniejący na dzień podejmowania rozstrzygnięcia przez dany organ. Oznacza to, że organ odwoławczy nie może poprzestać jedynie na przyjęciu|

|stanu faktycznego ustalonego przez organ pierwszej instancji, lecz zobowiązany jest samodzielnie ustalić okoliczności faktyczne istotne dla|

|rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, w tym uwzględnić także te, które nie zostały rozważone przez organ pierwszej instancji i to bez |

|względu na przyczynę takiego stanu rzeczy. Niezrealizowanie obowiązku w tym zakresie powoduje uchybienie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (por. |

|wyrok NSA z dnia z 17 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 672/10, LEX nr 1081834). Ponadto postępowanie odwoławcze, przez ponowne rozpoznanie |

|sprawy, ma na celu wyeliminowanie ewentualnych wadliwości zaistniałych przy rozpoznaniu sprawy przez organ pierwszej instancji. To wymaga |

|natomiast jej ponownego rozpoznania, rozważenia i dokonania ponownej oceny. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie |

|organ odwoławczy zobowiązany jest dokonać oceny w kontekście wszystkich istotnych okoliczności istniejących na dzień wydania przez niego |

|decyzji i w tym zakresie także dokonać ustaleń co do okoliczności podnoszonych przez stronę w postępowaniu odwoławczym oraz odnieść się do |

|argumentów odwołania. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, trzeba mieć na uwadze, że decyzja wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 |

|k.p.a. stanowi ponowne rozpatrzenie sprawy i to właśnie decyzja organu odwoławczego jest źródłem praw jej adresatów albo nałożonych na nich|

|obowiązków, gdyż ostatecznie kształtuje ona treść stosunku administracyjnoprawnego (por. postanowienie NSA z 5 marca 2013 r., sygn. akt II |

|OSK 244/13, LEX nr 1305548, wyrok NSA z 26 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1305/10, LEX nr 969436). W konsekwencji - co należy |

|zaakcentować - decyzja organu odwoławczego powinna być wydana na podstawie prawidłowo i dokładnie ustalonego stanu faktycznego, a to z |

|kolei wymaga uwzględnienia wszystkich, aktualnych okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy oraz nowych środków dowodowych, jeśli mogą |

|one mieć znaczenie dla dokonania prawidłowych ustaleń. |

|W orzecznictwie i doktrynie nie budzi wątpliwości, że rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa jak |

|rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem |

|merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji. Wymogu tego nie spełnia sama tylko kontrola zasadności argumentów |

|podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, jak też tylko weryfikacja zaskarżonej decyzji (por. wyroki WSA w |

|Opolu z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Op 525/13 i z dnia 25 września 2015 r., sygn. akt II SA/Op 276/15, dostępne na stronie |

|internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). |

|W świetle przedstawionych uwag stwierdzić trzeba, że dla zrealizowania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego konieczne |

|jest, aby przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i dogłębny przeanalizowano |

|wszelkie argumenty i w konsekwencji dokonano prawidłowej subsumcji przepisu prawa do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie, ustalonego |

|na podstawie wszystkich istotnych okoliczności. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było |

|rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Motywy oraz tok rozumowania organu, przedstawiające ocenę i proces konkretyzacji stosunku |

|administracyjnoprawnego w danej sprawie, powinny natomiast zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji w sposób spójny, logiczny i |

|wyczerpujący, aby możliwe było dokonanie weryfikacji zajętego przez organ odwoławczy stanowiska. W myśl art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie |

|faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz |

|przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej |

|decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji stanowi element decydujący o przekonaniu strony co do trafności |

|rozstrzygnięcia i służy realizacji zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organ jest zobowiązany do wyjaśnienia |

|stronom zasadności przesłanek, jakimi kierował się przy załatwieniu sprawy. Zasada ta nie jest zrealizowana zarówno wówczas, gdy organ |

|pominie milczeniem niektóre twierdzenia, jak też gdy nie ustali i nie odniesie się do wszystkich faktów istotnych dla danej sprawy. W |

|przypadku decyzji odwoławczej naruszenie art. 11 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. zaistnieje także wtedy, gdy organ nie dokona oceny |

|w kontekście okoliczności i argumentów wskazanych w odwołaniu. |

|W kontrolowanej sprawie naruszenie przywołanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego przy wydaniu zaskarżonej decyzji nastąpiło |

|właśnie na skutek braku rozpoznania sprawy w jej całokształcie i nierozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla podjęcia |

|rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na [...]w pełnej wysokości. |

|Rozpoznanie przedmiotowej sprawy przez organ odwoławczy w swej istocie sprowadzało się jedynie do kontroli decyzji organu pierwszej |

|instancji i przedstawienia bardzo ogólnej - co należy podkreślić - oceny dotyczącej okoliczności faktycznych. |

|Ponownie podkreślić należy doniosłą rolę, jaką spełnia uzasadnienie decyzji, realizujące dwie naczelne zasady postępowania |

|administracyjnego zawarte w art. 8 i 11 k.p.a. i mające na celu objaśnienie stronie, jaki był tok myślenia prowadzący do zastosowania |

|przepisu prawnego w sprawie, a także powody, dla których nie uwzględniono jej racji, i dla których zapadło rozstrzygnięcie o określonej |

|treści. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje również możliwość pełnej merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, co w |

|niniejszej sprawie nie może mieć miejsca, gdyż w konsekwencji wad, jakimi obarczona jest decyzja organu odwoławczego, ocena w zakresie |

|zarzutów odwołania zostałaby w istocie przerzucona na Sąd. |

|W ocenie Sądu, zgodzić należy się z zarzutami skargi, że brak jest dogłębnego zbadania sprawy skoro skarżąca prosi aby dokonał tego Sąd – |

|co oznacza, że podjęcie rozstrzygnięcia merytorycznego nastąpiło po dokonaniu niezbyt wnikliwych ustaleń co do okoliczności faktycznych i |

|bez wszechstronnej oceny stanu faktycznego, która uwzględniałaby cały zgromadzony materiał dowodowy. Postępowanie wyjaśniające |

|przeprowadzone zostało tym samym z naruszeniem zasad procesowych regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. |

|W omawianej sprawie spór między stronami dotyczył tego, czy strona skarżąca zgłosiła we wniosku o płatności prawidłową powierzchnię działek|

|kwalifikujących się do ich otrzymania. W ocenie strony wszystkie działki zgłoszone we wniosku były użytkowane rolniczo, a zatem spełniały |

|kryteria dotyczące otrzymania płatności JPO, płatności za zazielenienie i płatności redystrybucyjnej. Organ II instancji stwierdził |

|natomiast, że strona podała zawyżoną powierzchnię działek rolnych. |

|Przy dokonywaniu ustaleń w zakresie powierzchni kwalifikującej się do płatności organ oparł się na pomiarach powierzchni ewidencyjno – |

|gospodarczej PEG odpowiadającej powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej, wykonanych w oparciu o zdjęcia |

|obszarów zajmowanych przez działki rolne dostępne w systemie informatycznym ARiMR. |

|We wniesionym odwołaniu strona podniosła bardzo konkretny zarzut dotyczący niezrozumiałego dla niej uzasadnienia decyzji organu I |

|instancji. W decyzji organu I instancji wskazuje się bowiem na różne powierzchnie podlegające wykluczeniu – [...]ha albo [...]ha. ale nie |

|wpływa to -jego zdaniem- na wynik postępowania. |

|W uzasadnieniu swojej decyzji organ II instancji wskazał lakonicznie, że w decyzji I instancji znalazł się wprawdzie błąd redakcyjny w tym|

|zakresie, jednak nie mogło to stanowić powodu uchylenia przedmiotowej decyzji. Chodziło o wykluczenie pow. [...] ha. Taką powierzchnię |

|wskazano na str. [...] uzasadnienia decyzji organu I instancji, odnosząc się przy tym do wykluczenia powierzchni w stosunku do konkretnych |

|działek rolnych – [...] |

|Zdaniem Sądu rozpoznanie sprawy odwołania w ten sposób nie spełnia wymogów dotyczących zakresu prowadzenia sprawy w ramach postępowania |

|odwoławczego, a decyzja organu II instancji narusza przepis art. 107 § 1 i § 3 kpa. |

|Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji był bowiem zobowiązany do dokonania ponownej wyczerpującej analizy całości zebranego w |

|sprawie materiału dowodowego. Należało dokonać samodzielnej analizy danych wynikających z systemu PEG, w tym ponownej wizualnej oceny |

|ortofotomap dotyczących poszczególnych działek wskazywanych we wniosku . Skoro strona zarzuca że pomiary są "przestarzałe", zaś organ |

|stwierdza ,że są z [...]r. to należałoby uzasadnić, że nadal obrazują rzeczywisty, aktualny stan działek. |

| |

|Na podstawie samodzielnej oceny materiału dowodowego organ II instancji winien więc dokonać samodzielnych ustaleń faktycznych w sprawie, a |

|nie odwoływać się do ustaleń dokonanych uprzednio przez organ I instancji. |

|Organ II instancji ograniczył się tymczasem w uzasadnieniu swojej decyzji do obszernego omówienia systemu PEG i dokonywanych w jego ramach |

|pomiarów powierzchni działek kwalifikujących się do otrzymania płatności. Były to rozważania ogólne i abstrakcyjne, nie odnosiły się one w |

|istocie do konkretnych realiów faktycznych niniejszej sprawy. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji powołał się jedynie |

|na końcowe ustalenia organu I instancji w zakresie powierzchni zakwalifikowanej do otrzymania płatności. |

|Dopiero ponowne ustalenia faktyczne wynikające z samodzielnej oceny materiału dowodowego i wyczerpujące uzasadnienie decyzji organu II |

|instancji stanowiłyby podstawę do stwierdzenia, że decyzja organu II instancji jest prawidłowa i poddaje się kontroli sądowej w zakresie |

|jej legalności. |

|Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien uwzględnić poczynione powyżej uwagi Sądu. |

|Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w pkt. I sentencji wyroku. |

O zwrocie kosztów postępowania postanowiono w oparciu o art. 200 P.p.s.a.