Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 607/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 9 ust 2, art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 3 pkt 1, art. 34 ust. 4, art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 35 ust. 1 pkt 2, art. 35 ust. 1 pkt 3. art. 35 ust. 1 pkt 4, art. 35 ust. 3, art. 36
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: § 3 pkt 1a , § 14 ust. 1, § 14 ust. 2, § 14 ust. 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 6, art. 7, art. 8 § 2, art. 11, art. 77, art. 80, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1, art. 142
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: § 13 ust. 3
journal: Dz.U. 2009 nr 124 poz 1030
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz  dróg pożarowych
article: art. 2 pkt 12, art. 2 pkt 14
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 151, art. 153
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 15 zzs(4) ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2021 r., [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r., [...] Wojewoda (zwany dalej "Wojewodą"), po ponownym rozpatrzeniu odwołania J. D., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. (zwanego dalej "Prezydentem") z dnia [...] października 2019 r., [...], [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą E. B. (prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Budowlane [...]) pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, dwulokalowego wraz z wewnętrzną instalacją gazu oraz budowę 2 zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe jako obiekty tymczasowe na działce [...], ark. [...], obr. [...] S. w P., w rejonie ul. [...].

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy.

W dniu [...] maja 2019 r. E. B. złożyła w Wydziale Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. wniosek o wydanie pozwolenia na budowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego opisanego wyżej (k. 1-7 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r., [...] (k. 58 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) Prezydent na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (wówczas tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1186, później także Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, a aktualnie Dz. U. 2021 r., poz., 2351, dalej "P.b.") zobowiązał wnioskodawczynię do usunięcia braków i nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji, między innymi poprzez doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019, poz. 1065, dalej "r.w.t.") w zakresie zapewnienia dojazdu do działki z drogi publicznej, którego szerokość będzie wynosiła minimum 5 m.

W odpowiedzi pełnomocnik inwestorki w dniu [...] czerwca 2019 r. wniósł o zawieszenie postępowania, składając jednocześnie wniosek o udzielenie zgody na odstępstwo od przepisów budowlanych, w tym § 14 ust. 2 r.w.t. (k. 61-63 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Argumentował, że dostęp działki [...] do drogi publicznej zapewniony jest poprzez działkę [...] (służebność gruntowa) o szerokości 4 m, stanowiącą dojazd do 7 działek budowlanych.

Wobec tego Prezydent w dniu [...] czerwca 2019 r. wystąpił do Ministra Infrastruktury i Rozwoju o upoważnienie do udzielenia zgodny na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych (k. 72-73 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) oraz tego samego dnia zawiesił postępowanie administracyjne (k. 80 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

W dniu [...] sierpnia 2019 r. do siedziby organu wpłynęło pismo Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] sierpnia 2019 r., [...] upoważniające Prezydenta do wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisu "§ 14 ust. 1" r.w.t. (k. 93 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

W konsekwencji Prezydent, postanowieniem z dnia [...] września 2019 r., [...] podjął zawieszone postępowanie (k. 128-129 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) i na podstawie upoważnienia Ministra postanowieniem z tego samego dnia wyraził inwestorce zgodę na odstępstwo od § 14 ust. 1 r.w.t. (k. 131 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Decyzją z dnia [...] października 2019 r., [...] [...] Prezydent, działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 35 P.b., zatwierdził projekt budowlany i udzielił E. B. pozwolenia na budowę dla projektowanej inwestycji.

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożył J. D. – właściciel działek [...] i [...] znajdujących się w granicach planistycznej drogi wewnętrznej przebiegającej przy działce inwestycyjnej [...] (k. 1-12 akt administracyjnych organu drugiej instancji).

Zarzucił on organowi naruszenie przez błędną wykładnię art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z § 10 ust. 1 i 4 uchwały Rady Miasta Poznania z dnia 16 października 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rejon ul. Porzeczkowej i cieku Łężynka" w Poznaniu (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 2012 r. poz. 6199, zwanej dalej "planem XXXIX/578/VI/2012") oraz niezastosowanie art. 9 ust 2 P.b. Poza tym wskazał na naruszenie art. 6, art. 7 i art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej "K.p.a.") poprzez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności faktycznych, art. 107 § 3 K.p.a. przez brak przedstawienia w decyzji zaistniałych przesłanek, skutkujących udzieleniem zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, art. 80 w zw. z art. 77 K.p.a. przez niepodjęcie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a także art. 8 § 2 K.p.a. przez wydanie rozstrzygnięcia odbiegającego od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Ponadto w odwołaniu zaskarżono, na podstawie art. 142 K.p.a., postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 2019 r., [...] o wyrażeniu zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych.

Skarżący zakwestionował prawidłowość udzielonej przez organ architektoniczno-budowlany zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, jako naruszającej jego interes prawny wynikający z prawa własności działek [...] i [...], które graniczą z działką [...] (komunikacyjną – uw. Sądu), na której to inwestor posiada służebność, i poprzez którą realizuje prawo dostępu do drogi publicznej – ul. [...]. J. D. podkreślił, że projekt budowlany stoi w sprzeczności z § 10 ust. 1 w zw. § 10 ust. 4 planu [...], który określa parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla dróg wewnętrznych. W jego ocenie, udzielenie pozwolenia na budowę na warunkach posiadania przez inwestora "dostępu tylko do części drogi o znaczeniu [...] może spowodować, że nigdy nie powstanie planowana droga wewnętrzna, ponieważ przyszli nabywcy projektowanego [...] budynku dwulokalowego mogą nie przejawiać zainteresowania uregulowaniem stanu prawnego przedmiotowej drogi wewnętrznej". Skarżący wyraził także obawy, że "droga wewnętrzna nie będzie funkcjonowała w sposób właściwy, wynikający z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego".

Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., [...] Wojewoda utrzymał zaskarżoną decyzję Prezydenta w mocy. Motywując swoje rozstrzygnięcie, przywołał art. 35 ust. 1 i 3 P.b. Odnosząc się do kwestii merytorycznych wskazał, że dla działki [...] obowiązują przepisy planu [...], a ta znajduje się na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonej na załączniku graficznym planu miejscowego symbolem 8MN, dla której szczegółowe wymagania dotyczące kształtowania zabudowy i ochrony środowiska określa § 4. Zdaniem Wojewody projekt zagospodarowania działki jawił się jako zgodny z planem [...] w zakresie nieprzekraczalnej linii zabudowy oraz z § 12 ust. 1 r.w.t., a także w zakresie wymaganej liczby miejsc postojowych planowanej inwestycji (§ 11 pkt 1 lit. a planu [...]).

Jeśli chodzi o kwestię obsługi komunikacyjnej działki [...], to Wojewoda wyjaśnił, że dojazd do drogi publicznej (ul. Dereniowej) zapewniony jest przez działkę [...], na której ustanowiono notarialnie służebność gruntową drogi koniecznej, ograniczoną do prawa przejazdu i przechodu oraz prawa przeprowadzania i utrzymania w należytym stanie przyłączy gazowych, elektrycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, telefonicznych i innych niezbędnych do prawidłowego funkcjonowania działki władnącej (akt notarialny rep. A. [...]). Działka służebna ma szerokość 4 m i z tego powodu Prezydent na wniosek inwestora wystąpił do Ministra Inwestycji i Rozwoju o odstępstwo od § 14 r.w.t.

Wojewoda zgodził się ze skarżącym, że wydane na podstawie art. 9 ust. 2 P.b. postanowienie Prezydenta nie zawiera żadnych merytorycznych rozważań dotyczących zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku umożliwiającego udzielenie zgody na odstępstwo, brak jest ich także w samej decyzji z dnia [...] października 2019 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Odnosząc się do argumentacji J. D., organ odwoławczy stwierdził jednak, że niewłaściwe korzystanie w przyszłości z praw obciążających daną nieruchomość, jak również domniemanie, że inwestor będzie wykorzystywał inną nieruchomość, do której nie ma ograniczonego prawa rzeczowego, nie może stanowić przyczyny uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem założone przez skarżącego przyszłe niewłaściwe użytkowanie przez inwestora nieruchomości należącej do skarżącego, nie należy do kompetencji organu administracji architektoniczno-budowlanej.

Wojewoda przypomniał, że organ architektoniczno-budowlany ocenia projekt według kryteriów z art. 35 ust. 1 P.b., a przed nim nie służy rozwiązywaniu konfliktów sąsiedzkich, gdyż spory związane z przyszłym korzystaniem z nieruchomości nie mają charakteru sprawy administracyjnej, rozpoznawanej przez organ administracji, lecz stanowią sprawę cywilną, należącą do właściwości sądów powszechnych. W konsekwencji stwierdził, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może wydawać żadnych nakazów nieprzewidzianych regulacjami prawa budowlanego, w tym nie może przymusić inwestora do wykupu części nieruchomości należącej do skarżącego, czy też do ustanowienia odpłatnej służebności drogi koniecznej.

Wojewoda w dalszych rozważaniach merytorycznych skupił się na analizie aspektu dostępu działki inwestycyjnej do drogi publicznej. W tym też zakresie przedstawił odmienne spojrzenie na § 14 r.w.t., aniżeli Prezydent. Podniósł, że w myśl § 14 ust. r.w.t. do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiające dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych - szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 m. § 14 ust. 2 r.w.t. dopuszcza też zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów.

Wojewoda doszedł do przekonania, że minimalny dojazd do drogi publicznej nie może być mniejszy niż 3 m, przy czym zachowane muszą być przepisy ochrony przeciwpożarowej – § 13 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz.U. nr 124, poz. 1030). Podniósł, że zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945, z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2021 r., poz. 741 z późn zm. – uw. Sądu, dalej "u.p.z.p.") przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Wojewoda stwierdził, że inwestor posiada służebność gruntową drogi koniecznej ustanowioną na działce [...], której szerokość wynosi 4 m – i z tej przyczyny spełniony jest wymóg zawarty w § 14 ust. 1 r.w.t., jak i wymogi przepisów przeciwpożarowych, określających minimalną szerokość drogi pożarowej.

Podsumowując Wojewoda uznał, że projekt budowlany został sporządzony zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi. Zarazem stwierdził, że zbędne było zobowiązanie inwestora do spełnienia wymagań § 14 ust. 2 r.w.t. (postanowienie z dnia [...] czerwca 2019 r.), dotyczącego zapewnienia dojazdu do drogi publicznej poprzez ciąg pieszo-jezdny o szerokości minimum 5 m, co w konsekwencji doprowadziło do niepotrzebnego wystąpienia przez Prezydenta do Ministra Inwestycji i Rozwoju o upoważnienie do wyrażenia zgodny na odstępstwo od tego przepisu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 10 ust. 1 w zw. z § 10 ust. 4 planu [...], Wojewoda stwierdził, że postanowienia te odnoszą się do sposobu zagospodarowania dróg wewnętrznych, a przedmiotem wniosku o wydanie pozwolenia na budowę była realizacja budynku mieszkalnego na działce [...], a nie budowa drogi wewnętrznej w obrębie działek [...] oraz [...] i [...]. Organ odwoławczy zaznaczył, że rolą organu było sprawdzenie dostępu działki [...] do drogi publicznej (ul. D. ). Odmiennym zagadnieniem jest natomiast inwestor będzie w sposób właściwy wykonywał swoje ograniczone prawo rzeczowe, ustanowione na działce [...].

Na skutek skargi J. D. wyrokiem z dnia [...] stycznia 2021 r., II SA/Po [...] (obecnie prawomocnym) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2019 r. (k. 67-75 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Sąd doszedł do wniosku, że nie zostało wystarczająco wnikliwie i wszechstronnie przeanalizowane przed rozstrzygnięciem sprawy, czy planowana inwestycja spełnia wymagania określone w art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 P.b. i przepisach techniczno-budowlanych.

Przede wszystkim jednak Sąd (II SA/Po [...]) nie podzielił wykładni § 14 ust. 1 r.w.t., jaką przedstawił Wojewoda. Stwierdził, że nie można w prosty sposób utożsamić spełnienia wymogu 3 m szerokości jezdni komunikacyjnej z § 14 ust. 1 r.w.t. z zachowaniem dyspozycji przepisów przeciwpożarowych, określających minimalną szerokość drogi pożarowej. Stoi temu na przeszkodzie chociażby § 14 ust. 2 i 3 r.w.t. § 14 ust. 2 dopuszcza zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem, że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów. Natomiast zgodnie z § 14 ust. 3, do budynku i urządzeń z nim związanych wymagających dojazdów, funkcję tę mogą spełniać dojścia, pod warunkiem że ich szerokość nie będzie mniejsza niż 4,5 m. Sąd wywodził dalej, że § 14 r.w.t. dotyczy dojścia i dojazdu do drogi publicznej, które musi mieć zapewnione każda działka budowlana, a więc odnosi się on do warunków, jakie powinny mieć budynki i ich usytuowanie, a nie do warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne.

Podsumowując powyższe Sąd (II SA/Po [...]) wyjaśnił, że § 14 ust. 1-3 r.w.t. należy czytać łącznie. Do działki budowlanej powinien być zapewniony taki dostęp, gwarantujący dojście i dojazd, który jest odpowiedni nie tylko do wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, ale również do przeznaczenia i sposobu użytkowania działki budowlanej oraz budynków i urządzeń z nią związanych. Jezdnia samego dojazdu nie może mieć mniej niż 3 m szerokości. Z kolei § 14 ust. 2 i 3 umożliwiają zastosowanie w tym celu nie jezdni, ale ciągu pieszo-jezdnego, względnie dojścia o określonej minimalnej szerokości.

Zdaniem Sądu (II SA/Po [...]) minimalna szerokość terenu komunikacji – w sytuacji, gdy nie ma na danym terenie urządzonej jezdni – powinna co do zasady wynosić co najmniej 4,5 m w przypadku istnienia dojścia do budynków i 5 m w przypadku istnienia ciągu pieszo-jezdnego, a nie 3 m, jak przyjął Wojewoda.

W konsekwencji powyższego Sąd (II SA/Po [...]) stwierdził, że organ odwoławczy był błędnie przeświadczony o tym, że ciąg komunikacyjny do działki budowlanej powinien wynosić 3 m. Przez to na takim założeniu wadliwie oparł twierdzenie, że Prezydent niepotrzebnie wystąpił o uzyskanie upoważnienia, o którym mowa w art. 9 ust. 2 P.b. na odstępstwo § 14 ust. 2 r.w.t.

Sąd jednak zwrócił uwagę na zupełnie inne zagadnienie, które przedstawił jako pierwszoplanowe. Zaznaczył (odnosząc się do kwestii przeznaczenia działek wiodących od ul. [...] do działki [...]), o pełnieniu przez teren funkcji drogi wewnętrznej świadczą dane w ewidencji gruntów. Dostęp przez drogę wewnętrzną nie musi wiązać się z tytułem prawnym. Tytuł w postaci służebności nie jest – zdaniem Sądu (II SA/Po [...]), w świetle art. 2 pkt 12 u.p.z.p., tożsamy z dostępem przez drogę wewnętrzną (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] kwietnia 2019 r. II OSK [...]). Dopiero jeżeli na danym terenie nie ma drogi wewnętrznej, należy badać odpowiednią służebność drogową, o której mowa w art. 2 pkt 14 u.p.z.p.

Odnosząc się do powyższego Sąd zauważył, że można więc rozważać, czy dostępu działki [...] do drogi nie stanowi cała planistyczna droga wewnętrzna [...], zwłaszcza, że dostęp przez nią nie musi wiązać się z tytułem prawnym. Sąd (II SA/Po [...]) zarzucił Wojewodzie, że nie przeprowadził analizy sprawy pod tym kątem, zwłaszcza nie zbadał, czy działka [...] wraz z innymi działkami stanowiącymi składowe drogi wewnętrznej [...] stanowi taki teren komunikacyjny, który mógłby mieć jezdnię o szerokości co najmniej 3 m, czy też stanowić ciąg pieszo-jezdny o szerokości minimum 5 m, względnie innego rodzaju dojście do budynku – o szerokości 4,5 m.

Są zwrócił uwagę, że z ustaleń Prezydenta, ujawnionych chociażby w treści wniosku z dnia [...] czerwca 2019 r. skierowanego do Ministra Infrastruktury i Rozwoju wynika, że działka [...] stanowi część drogi wewnętrznej i ma szerokość 4 m, a łącznie z działkami [...] i [...] (które wydzielono w późniejszym okresie) oznaczone są w planie miejscowym symbolem [...] (tereny komunikacji dróg wewnętrznych); łącznie ich szerokość wynosi 8 m, co oznacza możliwość docelowego przekształcenia w drogę publiczną o prawidłowej szerokości.

Sąd (II SA/Po [...]) wywodził, że Wojewoda skupił się przede wszystkim na stwierdzeniu, że dojazd do drogi publicznej zapewniony jest przez działkę [...], na której ustanowiono notarialnie służebność gruntową drogi koniecznej. To stanowisko nie uwzględniało definicji działki budowlanej w wyżej przywołanym brzmieniu, wynikającym z treści art. 2 pkt 12 i 14 u.p.z.p. oraz § 3 pkt 1a r.w.t. Abstrahowało zarazem od danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków (dane ewidencyjne na k. 35-38 oraz 123 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) oraz postanowień planu [...], z których wynikało, że drogę wewnętrzną oznaczoną symbolem [...] stanowią wszystkie działki łącznie na nią się składające.

Uzupełniając powyższe rozważania Sąd (II SA/Po [...]) zwrócił uwagę, że w § 3 pkt 6 lit. b planu [...] zdefiniowano tereny komunikacji – dróg wewnętrznych, w tym oznaczony symbolem [...] Wojewoda, odwołując się do § 4 ust. 8 planu nie zauważył, że plan ustala dostęp działek budowlanych do dróg publicznych poprzez drogi wewnętrzne, a tych nie można utożsamiać wyłącznie z terenami objętymi służebnościami. Działka [...] przeznaczona jest właśnie pod tę drogę, oznaczoną symbolem [...] Zatem budowa inwestycji na działce [...] nie spowoduje naruszenia planu miejscowego. Wniosek taki należało powiązać z funkcjonowaniem drogi wewnętrznej oznaczonej w obowiązującym planie miejscowym symbolem [...], a zatem z całym jej kształtem wynikającym z przepisów planu miejscowego i danych w ewidencji gruntów i budynków. Ma to istotne znaczenie tak dla oceny, czy działka inwestycyjna stanowi działkę budowlaną w rozumieniu obowiązujących przepisów, jak i dla rozstrzygnięcia, czy organ prawidłowo zrealizował obowiązki wynikające z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 P.b.

Po otrzymaniu odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem prawomocności Wojewoda pismem z dnia [...] maja 2021 r., IR-IV.[...] zlecił Prezydentowi przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego i wskazanie, czy wydano pozwolenia na budowę dla działek [...], [...], [...], [...], [...] i [...], wyjaśnienie, czy od inwestorów na tych działkach wymagano oświadczenia o dysponowaniu prawem do działek składających się na drogę [...], wreszcie wystąpił o przesłanie aktualnego wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów i budynków dla działek 14/7m [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] (k. 88 akt administracyjnych organu drugiej instancji).

Przy piśmie z dnia [...] maja 2021 r., [...] Prezydent przesłał żądane wyjaśnienia i materiały (k. 141 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Wskazał między innymi, że pozwolenia na budowę wydano dla działek [...], [...], [...] i [...], lecz w toku postępowania nie wzywano inwestorów do złożenia oświadczeń o dysponowaniu nieruchomościami na cele budowlane w obrębie drogi wewnętrznej, gdyż na tym terenie nie wnioskowano o lokalizację jakiejkolwiek inwestycji.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r., [...] Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta z dnia [...] października 2019 r., [...], [...] Po obszernym i szczegółowym przedstawieniu przebiegu postępowania oraz zreferowaniu stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zawartego w wyroku II SA/Po [...], organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z § 4 ust. 8 planu [...] dostęp działek budowlanych do przyległych dróg publicznych lub do dróg publicznych zapewnia się poprzez drogi wewnętrzne. W stosunku do działki [...] dostęp do drogi publicznej odbywać się będzie przez drogę wewnętrzną [...] (tereny komunikacji i dróg wewnętrznych), którą tworzą działki [...], [...] i [...], mające łączną szerokość 8 m.

Wojewoda przyznał dalej, że inwestorka posiada ustanowioną służebność drogi koniecznej jedynie w odniesieniu do działki [...]. Zaznaczył zarazem, że kwestię dostępu działki [...] do drogi należy oceniać inaczej. Wynika to z faktu, że plan [...] nie tylko działkę [...], ale i równoległe działki [...] i [...] przeznaczył na drogę wewnętrzną (§ 3 pkt 6 lit. b planu).

Organ odwoławczy przytoczył dalej szeroko zarzuty J. D., który zarzucał, iż inwestorka posiada tylko prawa do części drogi [...], a uznanie jej prawa do zabudowy działki [...] bez ustanowienia służebności drogi na działkach [...] i [...] (poza istniejącą służebnością na działce [...]), spowoduje, iż nie będzie ona zainteresowana należytym uregulowaniem dostępu przez drogę wewnętrzną.

Wojewoda odrzucił argumenty J. D.. Podkreślił, że kwestię dostępu działki [...] do drogi publicznej Sąd rozważał w wyroku II SA/Po [...], gdzie zauważył, że budowa inwestycji nie spowoduje naruszenia planu, a dostęp do drogi należy łączyć z funkcjonowaniem drogi wewnętrznej, oznaczonej w obowiązującym planie miejscowym symbolem [...] i przy tym - z całym jej kształtem wynikającym z przepisów planu miejscowego i zapisów w ewidencji gruntów i budynków.

Decyzję Wojewody zaskarżył J. D., który zarzucił organowi błędną interpretację planu [...], naruszenie art. 8 § 2 K.p.a. poprzez wydanie orzeczenia odbiegającego od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w tym samym stanie faktycznym i prawnym oraz naruszenie art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.).

Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta z dnia [...] października 2019 r., [...], [...], a nadto postanowienia z dnia [...] września 2019 r., [...] (o wyrażeniu zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych).

W motywach skargi J. D. zaznaczył, że okoliczności postępowania nie kształtują się tak jak sugerował Wojewoda. Wymienił szczegółowo kolejne akty notarialne na mocy których w latach 2009 i 2017 ustanowił służebności gruntowe dla każdoczesnych właścicieli działek przyległych do drogi [...] i [...] Akcentował, że wszystkie działki położone przy tych drogach wewnętrznych mają ustanowione pełne służebności. Podkreślił dalej, że tylko w odniesieniu do działki [...] nie przyznano pełnych praw do korzystania z całej szerokości drogi wewnętrznej.

Gdy chodzi o ustalenia postępowania skarżący zwrócił uwagę, że zrozumiałym jest dlaczego w odniesieniu do inwestycji na działkach [...], [...], [...], [...] i [...] nie żądano oświadczeń dotyczących praw inwestorów do działek drogowych – wszakże z własnością samych tych działek zapisaną w księgach wieczystych łączy się służebność gruntowa do pełnej szerokości drogi wewnętrznej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 64 Konstytucji J. D. wywodził, że nie można zakładać z faktu samego wyznaczenia drogi wewnętrznej, że istnieje możliwość korzystania z niej. Wykorzystanie drogi wewnętrznej będzie dopiero wtedy uprawnione, jeżeli zainteresowany właściciel działki budowlanej nabędzie stosowne prawo lub sąd powszechny orzeknie prawomocnie o ustanowieniu na niej służebności drogowej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

W zaistniałych okolicznościach sprawy skarga nie może być uwzględniona.

Dalsze wywody należy poprzedzić wyjaśnieniem, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej "P.p.s.a.") "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie [...] było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie". Przepis ten znajduje w niniejszej sprawie, jako że Wojewoda decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r., [...] rozpoznawał odwołanie J. D. po raz drugi, a nastąpiło to – co trzeba podkreślić z całą mocą – po uchylającym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2021 r., II SA/Po [...], którego ocena prawna zdeterminowała kierunek działania organu.

Zanim Sąd odniesie się do węzłowego zagadnienia w sprawie, to jest zawiłości dotyczących dostępu działki [...] do drogi publicznej – ul. [...], chciałby podkreślić, że tak decyzja Prezydenta z dnia [...] października 2019 r., [...], [...] jak i późniejsza decyzja Wojewody zostały wydane w sposób odpowiadający zasadniczym ramom proceduralnym i materialnym postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę.

W szczególności wniosek E. B. z dnia [...] maja 2019 r. był (po uzupełnieniu) kompletny i mógł stać się podstawą prowadzenia postępowania i wydania merytorycznej decyzji, o której mowa w art. 35 i 36 P.b. Gdy chodzi natomiast o spektrum weryfikacji wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę oraz dokumentacji projektowej, to poza kwestią dostępu działki inwestycyjnej do drogi, nie budziły wątpliwości żadne z obszarów badania należących do kompetencji organu architektoniczno-budowlanego. Projekt budowlany odpowiada funkcji, wskaźnikom i parametrom określonym w planie [...] dla terenu 8MN (art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b.), projekt zagospodarowania działki nie posiada elementów, co do których można by mieć zastrzeżenia, gdy chodzi o zgodność inwestycji z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b.). Projekt ocenić należy także jako kompletny i przygotowany przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia (art. 35 ust. 1 pkt 3 i 4 P.b.).

Przechodząc do rozpatrzenia zarzutów skargi J. D. Sąd wskazuje, że na całym etapie sprawy wiodącym okazał się spór dotyczący dostępu działki [...] do drogi publicznej (ul. [...]).

Jak przedstawiono to już w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia początkowo w postępowaniu organu przyjmowały niewłaściwe kierunki rozumowania, co zostało definitywnie skorygowane przez Sąd w wyroku II SA/Po [...]. Przypominając pokrótce, na potrzeby decyzji z dnia [...] października 2019 r., [...], [...] Prezydent zakładał, że obsługa komunikacyjna działki [...] następować będzie tylko przez działkę [...], a skoro ma ona 4 m, to konieczne było udzielenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych dotyczących wymaganej szerokości tego rodzaju ciągu komunikacyjnego (§ 14 r.w.t.). Pierwszy raz rozstrzygając odwołanie Wojewoda w decyzji z dnia [...] grudnia 2019 r., [...]) zajął zgoła odmienne stanowisko. Uznał bowiem, że inwestycja spełnia wymogi dostępu do drogi publicznej, jako według niego działka [...] ma wystarczającą szerokość wymaganą zwłaszcza przez § 14 ust. 1 r.w.t. (3 m),

Dotychczasowe podejście zrewidował Sąd w wyroku II SA/Po [...], a wyrok ten zgodnie z art. 153 P.p.s.a. był dalej dla Wojewody i jest dla obecnie orzekającego składu Sądu wiążący. Z uzasadnienia wyroku II SA/Po [...] wybrzmiewają dwie zasadnicze tezy:

- dostęp do drogi publicznej zgodnie z § 14 ust. 1 i 3 r.w.t. to dostęp, którego minimalna szerokość (dojście i dojazd) to 5 m (ciąg pieszo-jezdny), lub 4,5 m, jeżeli do budynku projektowane jest dojście z dopuszczeniem dojazdu przez nie;

- dostęp do drogi publicznej jest zapewniony przez drogę wewnętrzną wyznaczoną w planie miejscowym i dostęp ten nie wymaga legitymowania się przez inwestora tytułem prawnym do drogi.

Pierwsza z tez nie wymaga komentarza, gdyż żadna ze stron, ani także inwestorka, nie zgłaszają zastrzeżeń, co do tego, jak należy interpretować wymogi szerokości ciągu komunikacyjnego stanowiącego dostęp do drogi publicznej. Stanowisko Wojewody, oparte zresztą na wiążących wskazaniach Sądu (II SA/Po [...]), że dostęp działki budowlanej do drogi publicznej powinien być zapewniony przez pas gruntu o szerokości 5 bądź 4,5 m, jest prawidłowe.

Zagadnienie drugie, czyli dotyczące potrzeby legitymowania się przez inwestora uprawnieniami do drogi wewnętrznej stanowiącej ciąg komunikacyjny między działką budowlaną a drogą publiczną zostało podniesione przez J. D. jako sporne w obecnej skardze. Skarżący twierdzi, powołując się na orzeczenia sądów, że samo wyznaczenie drogi wewnętrznej w planie miejscowym nie jest wystarczające do uznania, że dostęp do drogi publicznej istnieje.

W ocenie obecnie orzekającego Sądu – o ile można się zgodzić, że opisana wyżej kwestia jest kontrowersyjna prawnie – to jednak na aktualnym etapie sprawy nie ma już pola do polemiki, gdyż zagadnienie to rozstrzygnął poprzednio orzekający Sąd (II SA/Po [...]) w prawomocnym wyroku.

Sąd w uzasadnieniu wyroku II SA/Po [...], we wiążącej (art. 153 P.p.s.a.) ocenie prawnej wypowiedział się jasno, cyt,: "Co do zasady, o pełnieniu przez teren funkcji drogi wewnętrznej świadczą zapisy w ewidencji gruntów. Dostęp przez drogę wewnętrzną nie musi wiązać się z tytułem prawnym". Tezę tą Sąd (II SA/Po [...]) oparł na treści ustawowej definicji "dostępu do drogi publicznej" z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., gdzie ustawodawca określił, że dostęp taki to a) bezpośredni dostęp do drogi, b) dostęp przez drogę wewnętrzną, c) przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd (II SA/Po [...]) odniósł się także do kwestii zapewnienia dostępu działki [...] do ul. [...] przez pryzmat wymagań planu [...] Wypowiedział się przy tym jednoznacznie: "plan w § 4 ust. 8 dotyczącym terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w tym oznaczonych symbolem 8MN, ustala dostęp działek budowlanych do dróg publicznych poprzez drogi wewnętrzne, a tych nie można utożsamiać wyłącznie z terenami objętymi służebnościami [...]. Zatem budowa przedmiotowej inwestycji nie spowoduje naruszenia tych przepisów planu miejscowego. Wniosek taki należało [...] powiązać z funkcjonowaniem drogi wewnętrznej, oznaczonej w obowiązującym planie miejscowym symbolem [...], a zatem z całym jej kształtem wynikającym z przepisów planu miejscowego i zapisów w ewidencji gruntów i budynków".

Działka [...] znajduje się przy planistycznej drodze wewnętrznej [...], której szerokość wynosi 8 m. W ocenie obecnie orzekającego Sądu nie ma więc wątpliwości, że inwestycja zaprojektowana przez E. B. ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, przez co spełnia wymagania, które dla terenu zamierzenia wywodzi się z definicji działki budowlanej (§ 3 pkt 1a r.w.t.). Połączenie z drogą publiczną przebiega przez teren odpowiednio do tego przeznaczony w planie miejscowym będący drogą wewnętrzną, taka funkcja jest ujawniona dla działek [...], [...] i [...] w danych ewidencji gruntów, tak więc już tylko z tego powodu sporny ciąg komunikacyjny posiada cechy wystarczające do uznania go za "dostęp do drogi publicznej" z art. 2 pkt 14 u.p.z.p.

Podsumowując w ocenie Sądu obecnie orzekającego nie było podstaw, aby zakwestionować stanowisko Wojewody, iż dostęp do działki [...] jest zapewniony przez drogę wewnętrzną [...] wyznaczoną w planie [...] oraz, że nie zachodziła potrzeba żądania, aby inwestorka legitymowała się służebnością drogi koniecznej dla wszystkich działek w granicach tej drogi wewnętrznej. Kwestia ta została bowiem rozstrzygnięta już wcześniej w prawomocnym i wiążącym wyroku II SA/Po [...], który zresztą J. D. mógł zaskarżyć, a nie uczynił tego.

Wracając do argumentacji skarżącego dotyczącej naruszenia przysługującego mu prawa własności do działek [...] i [...] Sąd wskazuje, że nie jest tak, że jego prawa są naruszane bez rekompensaty. Wyrok II SA/Po [...], jak i aktualnie decyzja Wojewody z dnia [...] czerwca 2021 r., [...] dowodzą, że prawo do zabudowy i korzystania z działki [...] na cele budowlane jest immanentnie związane z koniecznością korzystania z działek drogowych [...] i [...]. Nie chodzi przy tym jedynie o kwestię faktycznego korzystania, ale o to, że skarżący obiektywnie znosić musi – i jest to formalnie potwierdzone właśnie w zaskarżonej decyzji – że przez jego działki prawnie został zapewniony ciąg komunikacyjny ze względu na zainwestowanie, zabudowę i zintensyfikowanie zagospodarowania działki [...].

Sąd administracyjny nie jest uprawniony do badania ani tym bardziej rozsądzania kwestii cywilnych stosunków rzeczowych względnie rozliczeń wynikających z tych stosunków, niemniej nie może nie zauważyć, że w sytuacji gdy dana osoba uzyskuje uprawnienia wynikające z prawa administracyjnego (prawo do zabudowy działki) opierające się na również administracyjnym wymuszeniu na cudzym gruncie określonego służebnego sposobu korzystania (planistyczna droga wewnętrzna), to rodzi to domniemanie, że inwestor z danej drogi korzysta i odnosi z tego korzyści. Dzięki niej chociażby uzyskał pozwolenie na budowę, a istnienie drogi jest warunkiem eksploatacji zamierzenia budowlanego. Oznacz to, że osoba, przez której grunt wyznaczono drogę wewnętrzną stającą się administracyjnie potwierdzonym ciągiem komunikacyjnym do zainwestowanych działek budowlanych, może mieć roszczenie do inwestora (inwestorów) dotyczące korzystania przez nich z tej drogi.

Podsumowując Sąd stwierdza, że nie jest tak, że w sprawie naruszono art. 64 Konstytucji. J. D. przysługuje prawo własności działek [...] i [...], mniej jest ono ograniczone ustawą, a konkretnie przeznaczeniem drogowym, które w planie miejscowym na podstawie ustawy zostało określone. Zgodnie z planem [...] skarżący działek tych grodzić nie może, a zapewnienie narzuconej funkcji w zasadzie wymaga udostępnienia działek osobom trzecim (§ 10 ust. 1, ust. 2 pkt 1 planu). Jak wskazano, nie oznacza to jednak, że wobec właściciela działki budowlanej [...], która jest przez działkę drogową połączona z siecią dróg publicznych, nie przysługują mu roszczenia cywilne.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 8 § 2 K.p.a. Sąd stwierdza, że zarzut ten nie mógł być skuteczny. J. D. trafnie spostrzega w skardze, że wyjaśnienia Prezydenta o tym, że nie żądał od inwestorów posiadających działki budowlane przy drodze 4KWD oświadczeń o prawie do dysponowania drogą wewnętrzną, mogą wiązać się z faktem, iż wszyscy dotychczasowi inwestorzy posiadali stosowne służebności. Można by więc uznać, iż teoretycznie jest pewne pole do dyskusji, jaka w istocie była praktyka orzekania Prezydenta w podobnych okolicznościach faktycznych i prawnych oraz jak powinien zachować się organ na przyszłość w kontekście art. 8 § 2 K.p.a. Powyższe ma jednak znaczenie drugorzędne, gdyż po pierwsze dyrektywy procesowe "utrwalonej praktyki" mają charakter pomocniczy w orzekaniu administracyjnym. Z całą pewnością nie mogą przełamać wiążącej i kategorycznej oceny Sądu zawartej w prawomocnym wyroku II SA/Po [...]. Tam tymczasem stwierdzono, że "dostęp przez drogę wewnętrzną nie musi wiązać się z tytułem prawnym".

Mając na uwadze powyższe Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Uznając zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem, w tym także odpowiadającą ocenie prawnej i wskazaniom poprzednio wydanego w sprawie wyroku II SA/Po [...], orzekł o oddaleniu obecnej skargi J. D. na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 z późn. zm.), po uprzednim skierowaniu jej do takiego trybu przez Przewodniczącego Wydziału (k. 43 akt sądowych).