Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1892/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: ART. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Sygn. akt V SA/Wa 1892 /15 [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 3 listopada 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński (spr.), Sędzia WSA - Krystyna Madalińska – Urbaniak, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz – Wóltańska, , Protokolant specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2015 r. sprawy ze skargi F. z siedzibą w P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu; oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] Zarząd Województwa [...] w P. określił kwotę do zwrotu w wysokości 1 785,00zł stanowiącą nieprawidłowo rozliczone koszty w ramach obsługi księgowo-kadrowej w kosztach pośrednich w projekcie nr [...] pt.: "P.", realizowanym przez F. w P. oraz określił terminy naliczania odsetek jak dla zaległości podatkowych:

- w przypadku części kwoty w wysokości 1 071,00 PLN: od dnia [...] lutego 2013 r. , tj. dnia przekazania transzy dofinansowania w wysokości 76 800,00 PLN (włącznie z tym dniem) do dnia zwrotu całości zadłużenia (włącznie z tym dniem);

- w przypadku części kwoty w wysokości 714,00 PLN: od dnia [...] czerwca 2013 r., tj. dnia przekazania transzy dofinansowania w wysokości 295 140,00 PLN (włącznie z tym dniem) do dnia zwrotu całości zadłużenia (włącznie z tym dniem).

Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji (wniesionego przez F. w P.) Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu własnej decyzji organ odwoławczy (zwany dalej także IZ PO KL) przypomniał, że w dniu [...] stycznia została zawarta umowa o dofinansowanie projektu pt. "P." (nr [...]) pomiędzy F. a Samorządem Województwa [...]. Umowa została podpisana w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, Priorytet VI Rynek pracy otwarty dla wszystkich, Działania 6.2. Wsparcie oraz promocja przedsiębiorczości i samozatrudnienia w okresie jego realizacji od dnia [...] stycznia 2013 r. do dnia [...] listopada 2014 r. Celem projektu był rozwój przedsiębiorczości i samozatrudnienia oraz budowa postaw kreatywnych zmierzających do tworzenia nowych miejsc pracy wśród 60 niepełnosprawnych osób bezrobotnych zamieszkałych w regionie [...].

We wniosku o dofinansowanie projektu Odwołujący zaplanował w ramach kosztów pośrednich wydatek na Obsługę księgowo – kadrową w wysokości 44 100,00 zł. Na podstawie aneksu z dnia [...] stycznia 2013 r. do umowy ramowej na obsługę księgowo-kadrową odwołujący zawarł z P. umowę na prowadzenie kompleksowej obsługi księgowej projektu za wynagrodzeniem 2 100,00 zł brutto miesięcznie. Zgodnie z par.1 pkt 1 do obowiązków P. należało m.in. sporządzanie wniosków o płatność wraz z załącznikami. Wynagrodzenie w wysokości 2 100,00 zł brutto miesięcznie w całości było wykazywane jako wydatek w ramach kosztów pośrednich. Koszty pośrednie – których zamknięty katalog został określony w Wytycznych – to koszty administracyjne związane z funkcjonowaniem beneficjenta. W ww. katalogu wskazano m.in. koszty obsługi księgowej (koszty wynagrodzenia osób księgujących wydatki w projekcie, w tym koszty zlecenia prowadzenia obsługi księgowej biuru rachunkowemu). IŻ POKL podkreśla, że przytoczony katalog zamknięty nie zawiera elementu odnoszącego się do sporządzania wniosków o płatność. Tego typu czynność należy do zadań, które powinny być wykazywane w zarządzaniu projektem w ramach kosztów bezpośrednich. Organ II instancji przypomina, że odwołujący w toku postępowania wyjaśniającego przedstawił dokumenty ukazujące proporcje pracy pomiędzy zadaniami związanymi z usługą rozliczania projektu oraz z usługą księgowo-kadrową. Z dokumentów tych wyraźnie wynika, że proporcja ta rozłożyła się w stosunku 13% do 87%. W związku z powyższym, IZ PO KL zgadza się z ustaleniami organu I instancji, że wydatek w wysokości 2 100,00 zł brutto miesięcznie powinien zostać zgodnie z powyższą proporcją zakwalifikowany odpowiednio do kosztów bezpośrednich (w wysokości 357,00 zł) i kosztów pośrednich (w wysokości 1 743,00 zł).

IZ PO KL przypomina, że pismem z dnia [...] lipca 2014 r. odwołujący został poinformowany, że organ I instancji zaakceptował zmiany we wniosku o dofinansowanie, które sam zaproponował (pismem z dnia [...] czerwca 2014r.). Zgodnie z wprowadzoną zmianą zostały utworzone pozycja nr 37 (usługa rozliczania wniosku o płatność) w kosztach bezpośrednich oraz pozycje nr 1 i 2 w kosztach pośrednich (obsługa księgowo – kadrowa). Na podstawie wprowadzonych zmian Odwołujący uzyskał możliwość rozliczenia we wnioskach o płatność wydatku w wysokości 3 570,00 zł w ramach kosztów bezpośrednich (10 x 357,00 zł za okres od grudnia 2013 r. do września 2014 r.) stanowiącego wynagrodzenie za usługę rozliczania projektu. W związku z powyższym, nie ulega wątpliwości, że organ I instancji zgodził się na rozłożenie kwoty 2 100,00 zł w proporcji 17% do 83% i rozliczenie jej we wnioskach o płatność odpowiednio w kosztach bezpośrednich i w kosztach pośrednich tylko w stosunku do ostatnich 10 miesięcy (grudzień 2013 r. – wrzesień 2014 r.) świadczenia usługi księgowej przez P.. Wynika to wprost z pisma organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2014 r. oraz ze zmienionego wniosku o dofinansowanie. Wobec tego, kwota w wysokości 357,00 zł brutto miesięcznie odnosząca się do okresu styczeń – wrzesień 2013 r. została poniesiona z naruszeniem podrozdz. 4.4 pkt 1 lit. c Wytycznych oraz z naruszeniem zapisów wniosku o dofinansowanie.

Jednocześnie IŻ PO KL odniosło się do zarzutów Odwołującego, zgodnie z którymi organ I instancji naruszył zasadę pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej poprzez niezastosowanie się do własnych wytycznych i zaleceń (odwołujący odwołał się do pisma z dnia [...] maja 2014 r., w którym organ I instancji zaakceptował zmiany w projekcie nr [...] pt. "K. "). W opinii IZ PO KL Odwołujący błędnie założył, że zgoda na dokonanie zmian w ww. projekcie skutkuje automatyczną zgodą na dokonanie zmian w pozostałych projektach realizowanych przez Odwołującego. Wskazano, że beneficjent realizuje kilka projektów w ramach PO KL i rozlicza w nich koszty księgowości, jednak zapisy poszczególnych wniosków o dofinansowanie są różne i wymagają indywidualnej oceny konkretnego stanu faktycznego. Zdaniem IZ PO KL należy podkreślić, że umowa o dofinansowanie projektu, wraz z jej integralnym załącznikiem jakim jest wniosek o dofinansowanie mają charakter cywilnoprawny. Ich treść oraz zmiany są ustalane pomiędzy stronami zawierającymi umowę. Do sfery władztwa Instytucji Pośredniczącej należy decyzja o zmianach w projekcie. W niniejszym przypadku decyzja o zmianach we wniosku o dofinansowanie nie została wydana z mocą wsteczną, gdyż nieprawidłowość została wykryta znacznie wcześniej, co znajduje odzwierciedlenie w treści zmienionego wniosku o dofinansowanie projektu.

Kwota w wysokości 1 785 zł, do której zwrotu został zobowiązany Odwołujący na podstawie decyzji organu I instancji, została wyliczona na podstawie zatwierdzonych wniosków o płatność 1,2 za okres łącznie od stycznia 2013 r. do maja 2013 r. (wynagrodzenie za czerwiec zostało wykazane we wniosku o płatność nr 3).

W związku z powyższym w opinii IZ PO KL doszło do naruszenia par.3 pkt 1 umowy o dofinansowanie zgodnie z którym beneficjent zobowiązuje się do realizacji projektu na podstawie wniosku o dofinansowanie oraz podrozdz. 4.4. pkt 1 lit.c Wytycznych. Kwota nieprawidłowości została ustalona w wysokości 1 785,00 zł.

Zdaniem IZ PO KL należy również podkreślić, że zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne rozstrzygnięcie w jednej decyzji dwóch spraw administracyjnych należy uznać za chybiony. Nie jest prawdą, że zwrot środków i określenie niekwalifikowalności wydatków stanowią odrębne od siebie instytucje, których regulacja wymaga odrębnych decyzji. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (sygn.akt I SA/Rz 204/14) "korekty finansowe nie powinny być przez organ nakładane na beneficjenta odrębną decyzją administracyjną, która winna poprzedzać decyzję o zwrocie środków finansowych wydaną na podstawie przepisów ustawy z 2009 r. o finansach publicznych". Sugerowane przez Odwołującego naruszenie prawa zostało również jednoznacznie wyjaśnione w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2014 r. (sygn.akt II GPS 2/14) "Ustalenie i nałożenie korekty finansowej, o której mowa w art.26 ust.1 pkt 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn.: Dz.U. z 2009 r. Nr 84 poz. 712 z późn. zm.)nie wymaga wydania decyzji administracyjnej".

Decyzję organu odwoławczego zaskarżyła w całości F. z siedzibą w P. zarzucając jej :

1) naruszenie prawa procesowego tj. art. 6 k.p.a. (zasada praworządności) poprzez jego niezastosowanie i stosowanie jako podstawę prawną wydanej decyzji administracyjnej wytycznych i zaleceń, które nie są przepisami powszechnie obowiązującego prawa i nie mają mocy wiążącej,

2) naruszenie przepisów prawa procesowego, t.j. 8 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie przez Ministra w innej sprawie ([...]) analogicznego zagadnienia w sposób diametralnie różny od tego, które zapadło w niniejszej sprawie,

3) naruszenie przepisów prawa procesowego, t.j. 8 k.p.a. poprzez przerzucenie na stronę postępowania obowiązków Organu i wyciągnięcie negatywnych konsekwencji prawnych z niewykonania tychże obowiązków (kontrola i weryfikacja czy w zestawieniu poniesionych wydatków bezpośrednich załączonym do wniosku o płatność nie zostały wykazane wydatki pośrednie), podczas gdy skarżąca nie może ponosić negatywnych konsekwencji zaniechań organu, gdyż takie działanie organów stanowi naruszenie zasady zaufania do organów państwa, które przerzucają na stronę negatywne skutki swoich zaniechań,

4) art. 75 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie wszystkich dowodów niezbędnych do wyjaśnienia sprawy,

5) naruszenie prawa procesowego tj. art.7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. przez nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w szczególności przez nie dokonanie ustalenia, jakie środki zostały faktycznie wydatkowane na cele projektu,

6) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a to naruszenia przez organ I instancji art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez wadliwe sformułowanie uzasadnienia decyzji, które doprowadziło do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, a które to naruszenia nie zostały dostrzeżone przez organ II instancji,

7) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 6a ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, przez rozstrzygnięcie, że skarżący zobowiązany jest do zwrotu środków publicznych, pomimo że skarżący nie dopuścił się naruszenia żadnych przepisów powszechnie obowiązujących ani też nie naruszył "Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki" oraz "Zasad finansowania Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki".

Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o:

uwzględnienie skargi,

uchylenie decyzji organu II instancji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a.,

uchylenie decyzji organu I instancji na podstawie art. 135 p.p.s.a.,

na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzenie na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania,

o zawieszenie postępowania i wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego - na podstawie art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. i art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale z pytaniem prawnym o następującej treści: Czy art. 5 pkt 6 w związku z art. 26 ust. 1 pkt 6 i art. 35 ust. 3 pkt 4a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2014 r., poz. 1649 ze zm.) jest zgodny z art. 87 oraz art. 93 ust. 2 Konstytucji?

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Na rozprawie w dniu 3 listopada 2015 r. pełnomocnik organu cofnął oba ww. wnioski.

Sąd zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Na wstępie przypomnieć jednak należy, że skarżąca realizowała projekt pn. "P." począwszy od dnia [...] stycznia 2013 r. do dnia [...] listopada 2014 r. na podstawie umowy o dofinansowanie zawartej w dniu [...] stycznia 2013 r. z samorządem Województwa [...].

Podstawowym celem tegoż projektu był rozwój przedsiębiorczości i samozatrudnienia oraz budowa postaw kreatywnych zmierzających do tworzenia nowych miejsc pracy wśród 60 bezrobotnych osób niepełnosprawnych które zamieszkiwały w podregionie [...]. W wyniku kontroli realizacji projektu stwierdzono, że strona skarżąca nieprawidłowo rozliczała wynagrodzenie, które przysługiwało Sp. z o.o. P. (dalej: P.) z tytułu prowadzenia kompleksowej obsługi księgowej projektu.

Jak wynika z umowy zawartej z P. (z dnia [...] października 2012 r. zmienionej aneksem z dnia [...] lutego 2013 r.) jednym z obowiązków P. wynikającym z ww. umowy było sporządzenie wniosków o płatność. Jak wynika z dokumentów przedstawionych przez skarżącą wynagrodzenia dla P. zostało wykazane w ramach kosztów pośrednich.

Z kolei w ocenie organów obu instancji koszty te nie mieszczą się w katalogu kosztów pośrednich, który ma charakter zamknięty i który został określony w wytycznych (4.4. Podrozdział 4 pkt 1).

W związku z powyższym koszty pośrednie (wg wytycznych) to koszty administracyjne związane z funkcjonowaniem beneficjenta. W ich ramach wskazano m.in. koszty obsługi księgowej a więc koszty wynagrodzenia osób księgujących wydatki w projekcie, w tym koszty zlecenia prowadzenia obsługi księgowej biuru rachunkowemu. Organ odwoławczy podkreśla jednak, że określony w wytycznych katalog kosztów pośrednich nie obejmuje elementów odnoszących się do sporządzania wniosków o płatność. Tego typu czynności w jego ocenie należą do zadań, które powinny być wykazywane w zarządzaniu projektem ale w ramach kosztów bezpośrednich.

Zdaniem Sądu, powyższa teza organu jest uprawniona i znajduje oparcie także w wyjaśnieniach strony skarżącej. Przypomnieć bowiem należy, że skarżąca złożyła pismo z dnia [...] stycznia 2014 r. w którym przedstawiła tzw. "statystyczną proporcję" pomiędzy kosztem rozliczania projektu a więc np. kosztem sporządzania wniosków o płatność a kosztem jego obsługi księgowej ustalając tę proporcję na poziomie relacji 17-83%. Malo tego, zgodnie z ową "statystyczną proporcją" przedstawioną przez skarżącą kwota przeznaczona na usługę rozliczania projektu wyniosła 357 zł, natomiast na usługę księgowo-kadrową 1 743,00 zł.

Wyjaśnienia złożone przez skarżącą w powyższym zakresie skutkowały m.in. tym, że organ I instancji poinformował ją, iż przyjmuje te wyjaśnienia i akceptuje przedstawiony proporcjonalny podział kwot przypadających na usługę rozliczania projektów i jego usługę księgowo-kadrową.

W konsekwencji powyższego organ I instancji stanął na stanowisku (co zasadnie zaakceptowała instancja odwoławcza) że skarżąca może rozliczyć kwotę 2 100,00 zł w przedstawionej przez siebie proporcji tzn. w ramach kosztów bezpośrednich kwotę 357,00 zł a ramach kosztów pośrednich kwotę 1743,00 zł. To zaś oznaczało, że organ I instancji miał uzasadnione podstawy do wskazania wartości wydatków uznanych za nieprawidłowe, która wynikała z faktu, że w trzech złożonych i zatwierdzonych wnioskach o płatność beneficjent w ramach kosztów pośrednich, czyli obsługi księgowej projektu wykazał kwotę 18 900,00 zł (9 miesięcy x 2 100,00 zł) podczas gdy zgodnie z poczynionymi ustaleniami mógł wykazać 15 687,00 zł (9 miesięcy x 1 743,00 zł).

Z prostych działań matematycznych wynika, że różnica pomiędzy ww. kosztami tzn. 3 213,00 zł powinna zostać przez beneficjenta zwrócona. Jednakże wydatki na łączną kwotę 1 428,00 zł przedstawione do rozliczenia w jednym z wniosków o płatność zostały ostatecznie uznane przez organ jako rozliczone prawidłowo, co oznaczało, iż kwota nieprawidłowości finansowych, która winna być zwrócona była równa 1 785,00 zł (3 213,00 zł – 1 428,00 zł). Taką też kwotę (wraz z należnymi odsetkami) określano jako przypadającą do zwrotu.

W ocenie Sądu kwota ta została wyliczona przez organ prawidłowo, tak gdy chodzi o jej wysokość jak i podstawę dokonanego wyliczenia.

Jeżeli chodzi o zarzuty skargi, to ich ocena przedstawia się następująco:

1) Wytyczne, których znaczenie i moc prawną skarżąca podważa stanowią procedury obowiązujące beneficjentów przy wydatkowaniu środków otrzymanych w ramach dofinansowania.

Otóż ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2009 r. nr 84 poz. 712 ze zm.) przewiduje w art. 35 ust.3, że minister właściwy ds. rozwoju regionalnego w celu zapewnienia zgodności sposobu wdrażania programów operacyjnych z prawem Unii Europejskiej oraz spełniania wymagań określonych przez komisję Europejską, a także w celu zapewnienia jednolitości zasad wdrażania programów operacyjnych, może z uwzględnieniem art.26 wydać wytyczne dotyczące programów operacyjnych w zakresie wskazanym w pkt 1 -11 tego przepisu, w tym m.in. w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach programów operacyjnych (pkt 4a).

Co istotne, konstytucyjność tego przepisu nie została zakwestionowana, w tym znaczeniu że nie mógłby on być stosowany.

Trybunał Konstytucyjny odnosił się natomiast do zgodności z ustawą zasadniczą przepisów ww. ustawy, odnoszących się do procedury naboru wniosków oraz procedury odwoławczej wskazując w tym zakresie na niezgodność z Konstytucją (z jej art.87) art.5 pkt 11, art. 30b ust.1 zdanie pierwsze i ust.2 oraz art. 30 ust.1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (wyrok TK z dnia 12 grudnia 2011 r. sygn. akt P 1/11). W związku z tym problem z jakim mamy do czynienia w sprawie niniejszej nie "podpada" pod ww. rozstrzygnięcie TK.

2) Odwoływanie się przez skarżącą do rozstrzygnięć organów, w których oceniana materia była podobna, czy wręcz analogiczna jak w sprawie niniejszej jest o tyle chybione, że Sąd nie ocenia poprawności rozstrzygnięć w tych innych sprawach albowiem jest związany zakresem rozstrzygnięcia objętego skargą w sprawie, w której orzeka.

3) Nie sposób zarzucić organom zaniechania w zakresie obowiązku zebrania i oceny materiału dowodowego .

Organy rozstrzygały bowiem przede wszystkim w oparciu o dokumenty, w tym także o wyjaśnienia skarżącej. Jak już odkreślono wcześniej w postępowaniu administracyjnym uwzględniono m.in. treść pisma beneficjenta z dnia [...] stycznia 2014 r., w którym wskazano na "statystyczną proporcję " pomiędzy kosztem rozliczania projektu (którym są np. koszty sporządzania wniosków o płatność) a kosztem jego obsługi księgowej, określając ją na poziomie 17- 83%. To wskazanie (m.in.) było podstawą podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia a zatem i wyliczenia kwoty podlegającej zwrotowi, jako stanowiącej nieprawidłowo rozliczone koszty w ramach obsługi księgowo- kadrowej w kosztach pośrednich w projekcie pn. "P.".

4) Zdaniem Sądu, wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy dowody zostały zgromadzone i ocenione.

Skarga nie wskazuje przy tym, jakie dalsze, konkretne czynności organy mogły i powinny przeprowadzić i czy miały one wpływ na podjęte rozstrzygnięcia.

5) Uzasadnienia decyzji podjętych w obu instancjach spełniają wymogi wskazane w art.107 §3 k.p.a.

Organy wyjaśniły bowiem należycie ich podstawę prawną oraz przywołały, mające zastosowanie, przepisy prawa.

Mając powyższe na względzie, Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.