Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 200/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6133 Informacja o środowisku
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8 par. 1, art. 35 par. 1 i 3, art. 12 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 kwietnia 2022 r. sprawy ze sprzeciwu R. G. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 lutego 2022 r., nr [..] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego R. G. 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

R. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.

Sprzeciw wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wnioskiem z 20 lutego 2017 r. inwestor R. G., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [..], wystąpił do Wójta Gminy o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą "Utworzenie, zaadaptowanie placu posesji własnej, utwardzonego płytą betonową z garażem do składowania czasowego, przeładunku materiału pochodzącego z rozbiórki budynków lub torów kolejowych, z wyłączeniem składowania eternitu, na działce nr [..] o pow. 0,13 ha, w K. gmina M.". Do wniosku dołączył m.in. kartę informacyjną przedsięwzięcia oraz informację o braku planu zagospodarowania przestrzennego dla miejsca realizacji przedsięwzięcia.

Z opisu przedsięwzięcia wynika, że ma być realizowane na działce nr [..] stanowiącej własność inwestora, która od zachodu graniczy z działką nr [..], dzierżawioną przez inwestora od Starosty, od strony wschodniej z działką nr [..], stanowiącą pas drogowy, a dalej z działką budowlaną należącą do inwestora, stanowiącą jego miejsce zamieszkania i siedzibę firmy, od strony południowo – wschodniej – z drogą i dalej z działkami budowlanymi zabudowanymi, oddalonymi od inwestycji 70 m. Obecnie działka nr [..] jest wykorzystywana przez inwestora jako plac parkingowo – magazynowy dla narzędzi i maszyn, używanych w dotychczasowej działalności gospodarczej, tj. działalności budowlanej i rozbiórkowej. Przedsięwzięcie jest planowane w odległości od zabudowy mieszkaniowej: wynoszącej: dla działki nr [..] -15 m, dla działki nr [..] - 15,5 m, dla działki nr [..] - 18 m, dla działki nr [..] - 168 m. Elementem przedsięwzięcia jest praca kruszarki betonu, która będzie emitować hałas podczas kruszenia betonu, stanowiący oddziaływanie wobec działek nr [..]-[..] na poziomie do 100 dB, natomiast pylenie podczas kruszenia betonu nie będzie oddziaływać na przyległe nieruchomości. Z opisu przedsięwzięcia wynika nadto, że transport ma się odbywać 2 dni w kwartale, kruszenie betonu - dwa razy w roku (gdy będzie materiał rozbiórkowy większych rozmiarów). W dniach zwożenia odpadów w godzinach od 8 do 16 planuje się nasilenie ruchu do 10 samochodów dziennie, a posiadane przez wnioskodawcę urządzenia oraz sprzęty do rozbiórki spełniają standardy warunków bezpieczeństwa i stanu technicznego. Punkt ma być jedynie punktem pomocniczym w przeładunku, a nie punktem utylizacji. Podczas realizacji nie będą wytwarzane odpady, a pył, który się wytworzy zostanie zmieciony i powróci na hałdę skruszonego gruzu. Przedsięwzięcie nie wiąże się z wprowadzaniem do środowiska żadnych substancji, które zgodnie z ustawą z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2018 r., poz. 799 ze zm., dalej p.o.ś.) mogłyby znacząco wpłynąć na środowisko - nie będzie ujemnie wpływać na faunę i florę, wiązać się z emisją nadmiernego hałasu, wytwarzaniem gazów i płynów mogących zanieczyszczać powietrze. W rejonie inwestycji jest mała gęstość zaludnienia i nie ma uzdrowisk, ani obszarów ochrony uzdrowiskowej.

Wójt Gminy zakwalifikował przedsięwzięcie stosownie do treści § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U z 2016 r., poz. 71 ze zm.) jako instalację związaną z odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów inną niż wymieniona w § 2 ust. 1 pkt 41-47 rozporządzenia, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu (...), miejsca retencji powierzchniowej odpadów oraz rekultywacja składowiska odpadów oraz § 3 ust. 1 pkt 81 rozporządzenia – jako punkt do zbierania lub przeładunku złomu. Jest to zatem przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w odniesieniu do którego może zostać nałożony obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w drodze postanowienia właściwego organu, po zasięgnięciu opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego - właściwych miejscowo.

Postanowieniem z dnia 8 maja 2017 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, że biorąc pod uwagę rodzaj i skalę przedsięwzięcia, usytuowanie w pobliżu zabudowy mieszkaniowej, rodzaj i skalę możliwego oddziaływania, potrzebę rozpoznania wszystkich ewentualnych zagrożeń i ustalenia sposobu przeciwdziałania tym zagrożeniom, niezbędne będzie przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko. Organ sanitarny natomiast nie wydał opinii w tej sprawie, co z mocy art. 78 ust. 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm.), zwanej dalej u.o.o.ś., oznacza brak zastrzeżeń.

Wójt, na podstawie powyższych opinii, w postanowieniu z dnia 29 maja 2017 r., nałożył na inwestora obowiązek przeprowadzenia oceny odziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko oraz określił zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Wnioskodawca sporządził raport i przedłożył go organowi I instancji. Raport ten podlegał uzupełnieniom i doprecyzowaniu, zarówno na wniosek organu I instancji, jak i następnie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w toku postępowania uzgodnieniowego. Postanowieniem z dnia 6 lutego 2018 r. ten ostatni organ uzgodnił warunki planowanego przedsięwzięcia na etapie realizacji, eksploatacji przedsięwzięcia, uznając że informacje zawarte w raporcie są wystarczające do zajęcia stanowiska. 15 lutego 2018 r. organ I instancji przeprowadził rozprawę administracyjną, w toku której społeczność lokalna wskazywała na zagrożenia związane z realizacją przedsięwzięcia w kształcie wynikającym z raportu, ostatecznie zgłaszając sprzeciw wobec jej realizacji.

Decyzją z 28 września 2018 r. Wójt Gminy odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Zdaniem organu I instancji planowana działalność jest zbyt uciążliwa dla środowiska i mieszkańców oraz pozostaje w rażącej sprzeczności z charakterem sąsiadującej zabudowy, którą stanowią budynki mieszkalne jednorodzinne, znajdujące się w odległości około 15 m od inwestycji (działka nr [..], [..]). Pomimo licznych uzupełnień raportu, opis inwestycji jest ogólnikowy, nie zawiera informacji o czasie, procesie i uciążliwościach procesu przygotowania materiałów do kruszenia. Zdaniem organu I instancji nie jest możliwe prowadzenie działalności planowanej przez inwestora, związanej z wielogodzinnym używaniem palników, młotów pneumatycznych, kruszarki, czemu towarzyszy hałas, pylenie, wibracje we wskazanej przez niego lokalizacji, tj. pośród zabudowy jednorodzinnej. Planowana działalność budzi sprzeciw społeczny, a ponadto pozostaje w sprzeczności z zasadą zrównoważonego rozwoju, której założeniem jest wyważenie pomiędzy interesem prywatnym inwestora a interesem publicznym, związanym z koniecznością ochrony środowiska, zdrowia i życia mieszkańców przed negatywnymi skutkami działalności uciążliwej. Organ I instancji zwrócił też uwagę, że realizacja inwestycji w znacząco negatywny sposób wpłynie na jakość życia mieszkańców, nie tylko mających tytuł prawny do nieruchomości położonych w bliskim sąsiedztwie inwestycji, ale także w dalszej odległości. Negatywne oddziaływanie stanowi tu nie tylko hałas i drgania, ale także pylenie i zwiększony ruch ciężkich pojazdów transportujących odpady. Wójt powołał się także na zasadę przezorności, która nakazuje mu przewidywać skutki działań podejmowanych w odniesieniu do środowiska i im odpowiednio zaradzać. Wskazał też, że podejmował próby nakłonienia inwestora do zmiany lokalizacji przedsięwzięcia i zaplanowania jej na innych, będących w jego posiadaniu, działkach, które jednak okazały się nieskuteczne. Zdaniem organu I instancji ustalenia raportu, z których wynika, że uciążliwości hałasowe i drgania będą sporadyczne czy okresowe, nie są prawdziwe. Wiążą się one bowiem nie tylko z pracą kruszarki, ale z transportem, przeładunkiem i przygotowaniem odpadów do kruszenia.

Po rozpatrzeniu odwołania R. G. decyzją z dnia 4 lutego 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Kolegium wskazało, że wydanie decyzji środowiskowej odbywa się w procedurze wskazanej w u.o.o.ś. Z przepisów tej ustawy wynika, że zasadą jest wydanie decyzji, natomiast wyjątkiem odmowa jej wydania. Odmowa określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia może nastąpić w sytuacji wskazanej w u.o.o.ś., tj. jedynie wtedy, gdy: występuje niezgodność lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 80 ust. 2); nastąpiła odmowa uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ uzgadniający (art. 77 ust. 1 u.o.o.ś.), przy czym związanie stanowiskiem organu uzgadniającego obejmuje także niemożność określenia w decyzji środowiskowej warunków realizacji przedsięwzięcia w sposób odmienny od zaprezentowanego w uzgodnieniu; wnioskodawca nie wyraża zgody na realizację przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany, a z oceny oddziaływania na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w innym wariancie (art. 81 ust. 1 u.o.o.ś.); z oceny oddziaływania na środowisko wynika, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, a za realizacją przedsięwzięcia przemawiają konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogi o charakterze społecznym lub gospodarczym i brak jest rozwiązań alternatywnych (art. 81 ust. 2 u.o.o.ś.); jeżeli z oceny oddziaływania na środowisko wynika, że przedsięwzięcie może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza (art. 81 ust. 3 u.o.o.ś.). W ocenie organu odwoławczego w zasadzie żaden z powyższych warunków nie zachodzi, a zatem odmowa wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach była co najmniej przedwczesna.

Kolegium podkreśliło, że Wójt miał obowiązek sprawdzić, czy zawartość raportu spełnia wymogi formalne i merytoryczne, co oznacza przede wszystkim ustalenie, czy opracowany raport zawiera komplet niezbędnych informacji pozwalających na ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w tym na tereny sąsiednie oraz sprawdzenie materiałów stanowiących podstawę sporządzonego raportu. Raport był wielokrotnie uzupełniany na żądanie organu I instancji, jak i organu uzgadniającego, w ściśle wskazanych elementach. Mimo to, nie zostały wyeliminowane zastrzeżenia do jego treści. W tej sytuacji, zdaniem Kolegium, weryfikacja tych zastrzeżeń powinna być poparta ekspertyzą, która w sposób udokumentowany wskaże na jego wady. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby przedstawiono dowód przeciwko raportowi i jego uzupełnieniom, z którego można by wywieść, że planowane przedsięwzięcie wpłynie znacząco na pogorszenie warunków środowiska i warunków sanitarnych, a przyjęte w nim rozwiązania techniczne i sposób postępowania zminimalizują wpływ inwestycji na zdrowie ludzi oraz środowisko oraz warunki życia ludzi, dobra materialne, zabytki, krajobraz. Kolegium jednocześnie wskazało, że wielokrotne zastrzeżenia osób zamieszkujących miejscowość K., także Rady Sołeckiej, czy fakt zanieczyszczenia rozlewiska na działce nr [..], nie mogą stanowić samodzielnych przesłanek dla odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. W szczególności sprzeciw społeczny nie stanowi takiej samodzielnej podstawy, podobnie jak i argumentacja odwołująca się do zasady zrównoważonego rozwoju, zaś kwestia zanieczyszczenia rozlewiska powinna być przedmiotem odrębnej sprawy administracyjnej, nie dotyczy bowiem planowanej działalności a stanu istniejącego na działce inwestora.

Kolegium wskazało, że planowane przedsięwzięcie budzi szereg zastrzeżeń i emocji, jednakże nie może to przysłaniać faktu, że organ, zgodnie z art. 80 ust. 1 pkt 1 u.o.o.ś. obowiązany jest wziąć pod uwagę wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1 u.o.o.ś. Taką opinią organ nie jest oczywiście związany, jak każdym innym dowodem w sprawie, ale powinien ją ocenić w kontekście całego zebranego materiału dowodowego. Kolegium wyraziło przekonanie, że organ I instancji, prowadząc przedmiotowe postępowanie, położył zbyt duży nacisk na opinię lokalnej społeczności, w sytuacji, gdy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie ma charakteru uznaniowego, lecz związany. Przesłanki wydania decyzji negatywnej muszą wynikać z konkretnie wskazanych uregulowań prawnych i faktycznych. Odmowa wydania takiej decyzji może nastąpić w przypadku wystąpienia sprzeczności planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 80 ust. 2 u.o.o.ś.), odmowy uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ współdziałający (art. 80 ust. 1 u.o.o.ś.), czy sprzeczności z innymi przepisami prawa.

Sprzeciw od powyższej decyzji wnieśli R. W., R. C. oraz inwestor R. G.

Postanowieniami z 18 kwietnia 2019 r. w sprawach o sygn. akt II SA/Gd 185/19 i II SA/Gd 184/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na mocy art. 111 § 2 p.p.s.a., połączył sprawy ze sprzeciwów R. G. (zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Gd 185/19) i R. W. (zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Gd 184/19) ze sprawą ze sprzeciwu R. C. (zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Gd 181/19) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 4 lutego 2019 r. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, postanawiając jednocześnie, by połączone sprawy prowadzić pod wspólną sygnaturą II SA/Gd 181/19.

Po rozpatrzeniu sprzeciwu prawomocnym wyrokiem z 28 maja 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 4 lutego 2019 r. Sąd dokonując kontroli decyzji kasacyjnej w granicach wyznaczonych art. 64e p.p.s.a. uznał, że wskazane przez organ odwoławczy okoliczności nie uzasadniały zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Organ ten uznał bowiem, że w organ I instancji miał obowiązek zweryfikować kompletność raportu pod względem formalnym i merytorycznym. W sytuacji, gdy pomimo uzupełnień raportu o okoliczności wskazane zarówno przez organ I instancji, jak i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, nadal wynikające z niego ustalenia budziły wątpliwości, zdaniem Kolegium, organ I instancji powinien dopuścić dowód z ekspertyzy, która w udokumentowany sposób wskazałaby jego wady. Jak twierdziło Kolegium, Wójt mimo przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, nie wyjaśnił, czy raport jest zgodny z przepisami prawa i czy zawiera niezbędne dane, umożliwiające w sposób niebudzący wątpliwości ustalić wpływ przedsięwzięcia na środowisko. Kolegium podkreśliło jednocześnie, że pozytywne zaopiniowanie raportu przez organy współdziałające nie może zostać podważone ocenami niemającymi podstaw prawnych i merytorycznych, tym bardziej że raportowi przysługuje szczególna moc dowodowa, co oznacza że podważanie jego ustaleń powinno nastąpić dowodem o porównywalnym znaczeniu (kontrraportem). Kolegium zakwestionowało tym samym możliwość poddawania z urzędu weryfikacji ustaleń raportu przez organ I instancji po tym jak został on pozytywnie "zaopiniowany" przez organy współdziałające.

Tymczasem w ocenie Sądu, powyższa argumentacja organu odwoławczego nie uzasadniała uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, bowiem nie mieściła się ona w ramach, jakie wyznaczają przesłanki ustanowione w art. 138 § 2 k.p.a. W istocie bowiem, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, sporna w okolicznościach sprawy jest materialnoprawna ocena planowanego przedsięwzięcia z punktu widzenia jego wpływu na środowisko i możliwości odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań na podstawie przepisów u.o.o.ś. w sytuacji, gdy przedsięwzięcie budzi jednoznaczny sprzeciw społeczności lokalnej. Zdaniem Sądu jednak, zastosowanie w takich okolicznościach przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. jest wadliwe, bowiem organ ten mógł i powinien był we własnym zakresie ocenić zebrany materiał dowodowy, w tym zwłaszcza raport, ewentualnie dopuszczając dowód z ekspertyzy w postępowaniu odwoławczym, tym bardziej, że w ocenie tego materiału organ odwoławczy nie jest związany postanowieniem uzgadniającym warunki przedsięwzięcia, wydanym przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, w przeciwieństwie do organu I instancji.

Na marginesie formalnej oceny, jaka może nastąpić w następstwie wniesienia sprzeciwu, Sąd przypomniał o wiążącym, choć nie w sposób absolutny, charakterze stanowiska zawartego przez organ współdziałający, które wyraża się zasadniczo w niemożności wydania decyzji pozytywnej w przypadku negatywnego stanowiska organu uzgadniającego, a także w niedopuszczalności określenia w decyzji pozytywnej warunków realizacji przedsięwzięcia w sposób odmienny niż uczynił to organ uzgadniający. Nie oznacza to jednak, że organ zwracający się o uzgodnienie musi w całości podzielić stanowisko organu uzgadniającego, nawet w sytuacji, gdy kreuje ono pośrednio treść możliwego w takiej sytuacji rozstrzygnięcia, szczególnie w sytuacji, gdyby wątpliwości budziła treść raportu. Proces uzgadniania podlega bowiem weryfikacji i analizie przez organ I instancji. Natomiast organ odwoławczy, w sytuacji zaskarżenia w odwołaniu postanowienia uzgadniającego środkiem niesamoistnym, uregulowanym w art. 142 k.p.a., zobowiązany jest do jego pełnej weryfikacji zarówno pod względem formalnym, jaki merytorycznym, a zatem nie jest w ogóle związany jego treścią. Może zatem ocenić inwestycję w sposób odmienny od organu współdziałającego, jeśli przemawiają za taką ocenę wszystkie dowody zebrane w sprawie. Podkreślenia wymaga, że sporządzenie raportu, który stanowi wprawdzie najistotniejszy dowód w sprawie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, choć o "zwykłej" mocy dowodowej, nie zwalnia organów z czynienia własnych ustaleń w zakresie ochrony środowiska, zmierzających do zweryfikowania przedstawionych w raporcie danych. Organ I instancji ma zatem obowiązek weryfikacji ustaleń raportu, a kwestia wiążącego charakteru postanowienia uzgadniającego w żaden sposób nie modyfikuje tego obowiązku.

Sąd stwierdził, że ocena prawna materiału dowodowego i argumentacja, która stała się postawą odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację analizowanego przedsięwzięcia pozostaje poza ramami oceny w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Bezsporne jest, że ewentualne odmienne stanowisko organu odwoławczego w tym zakresie nie stanowi podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej na mocy art. 138 § 2 k.p.a. Dopuszczalność zastosowania tego przepisu wyznacza w pierwszej kolejności jednoznacznie zidentyfikowane naruszenie prawa procesowego przez organ I instancji. Tymczasem w analizowanych okolicznościach faktycznych organ odwoławczy w istocie nie zarzucił Wójtowi naruszenia prawa procesowego, lecz zakwestionował, choć niejednoznacznie, prawidłowość zastosowania prawa materialnego – art. 80 i 81 u.o.o.ś. w związku z art. 3 pkt 50 p.o.ś. i art. 5 Konstytucji RP. W szczególności, z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie wynika, jakie przepisy postępowania naruszono i w jaki sposób. Wskazano jedynie, że ustalenia raportu nie są jednoznaczne, choć bez opisania w jakim zakresie brakuje tej jednoznaczności, i w konsekwencji organ I instancji powinien dopuścić dowód z ekspertyzy na okoliczność oceny raportu (jego wadliwości). Sąd nie podzielił stanowiska, że w takich okolicznościach dowód ten może być dopuszczony wyłącznie w postępowaniu przez organem I instancji uznając, że nie ma przeszkód, by uczynił to organ odwoławczy, tym bardziej że nie jest związany stanowiskiem organu współdziałającego (Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska). Zdaniem Sądu, organ odwoławczy rozstrzygając niniejszą sprawę powinien był orzec merytorycznie, jeżeli dysponuje materiałem dowodowym umożliwiającym dokonanie oceny prawnej materiału dowodowego, ewentualnie uzupełnić ten materiał we własnym zakresie i wówczas orzec stosownie do okoliczności sprawy, również możliwa jest decyzja kasacyjna, o ile uzupełniające dowody radykalnie zmieniłyby obraz sytuacji faktycznej.

Sąd zauważył, że rozstrzygnięcie organu I instancji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zostało jednoznacznie i należycie uzasadnione, z powołaniem na adekwatne przepisy prawa, w tym zasadę zrównoważonego rozwoju. Wójt nie oparł się przy tym wyłącznie na negatywnym wyniku konsultacji społecznych, lecz stanowisko swoje uzasadnił także oceną materiału dowodowego, w tym dokonując weryfikacji raportu. W takiej sytuacji, zadaniem organu odwoławczego powinna być weryfikacja tego stanowiska organu I instancji i jednoznaczna ocena, czy jest ono prawidłowe w świetle obowiązujących przepisów prawa, czy nie. Organ odwoławczy w takich okolicznościach nie miał podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, gdyż nie zostały spełnione przesłanki, umożliwiające wydanie tej decyzji. W istocie bowiem uchylił się od obowiązku merytorycznego rozstrzygnięcia, a tym samym - zakończenia sprawy w administracyjnym toku instancji.

Ponownie rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wezwało pełnomocnika inwestora do przedłożenia ujednoliconej (zawierającej odpowiedzi na liczne wezwania organów biorących udział w procedurze wydawania badanej decyzji) wersji raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko.

Pismem z 6 marca 2020 r., które wpłynęło do organu 14 kwietnia 2020 r., pełnomocnik inwestora złożył "Ponaglenie na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego". W odpowiedzi z 9 czerwca 2020 r. Kolegium poinformowało o przekazaniu ww. pisma jako skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Wyrokiem z dnia 23 września 2020 r., sygn. akt II SAB/Gd 46/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zobowiązał Samorządowe Kolegium Odwoławczego do rozpoznania odwołania skarżącego inwestora w terminie dwóch miesięcy od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności. Wyrokiem z 19 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3916/21, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku.

Pismem z 11 lutego 2022 r. Kolegium wezwało D. C. – pracownika Gminy– do pilnego przesłania raportu oddziaływania na środowisko w związku z jego brakiem w aktach sprawy. 14 lutego 2022 r. Urząd Gminy przesłał żądany raport.

Decyzją z 24 lutego 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta Gminy z dnia 28 września 2018 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Kolegium, powołując się na związany charakter decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia i ściśle określonych prawnie podstawach odmowy ich ustalenia stwierdził, że organ I instancji nie wykazał, aby w niniejszej sprawie zachodziła chociaż jedna z przesłanek odmowy. W tej sytuacji Kolegium stwierdziło brak możliwości utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji.

Kolegium wskazało, że Wójt szczególnie zaakcentował brak społecznej akceptacji dla tego typu przedsięwzięć, a zastrzeżenia wynikające z udziału społeczeństwa są istotnym elementem postępowania i winny być wzięte pod uwagę w sprawie. Jednakże obawy stron oraz społeczności lokalnych winny znaleźć swoje odbicie w ustalonych konkretnych uwarunkowaniach danej inwestycji poprzez nałożenie na inwestora określonych obowiązków czy wymogów w treści decyzji, ale same w sobie nie mogą stanowić podstawy do odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponadto, Kolegium zauważyło, że mając na uwadze zaskarżoną decyzję oraz akta postępowania organ I instancji nie zastosował w pełni art. 81 ust. 1 u.o.o.ś. Uzasadnienie, że proponowana lokalizacja przedsięwzięcia wzbudza skargi i niezadowolenie okolicznych mieszkańców nie jest wystarczającym, w ocenie Kolegium, argumentem do zmiany lokalizacji inwestycji. Organ I instancji nie odniósł się w ogóle do wydanej w sprawie opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i nie wyjaśnił, dlaczego odmiennie od tego organu ocenił możliwość realizacji tego przedsięwzięcia.

Jednocześnie, zdaniem Kolegium, zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do ustalenia na wniosek inwestora środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż materiał dowodowy zawiera wiele niejasności i sprzeczności oraz jest niekompletny, co odnosi się w szczególności do przedłożonego przez inwestora raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Kolegium wskazało, że raport jest najistotniejszym dowodem w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, mającym ułatwić ustalenie wszystkich potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją planowanego przedsięwzięcia. Jego zadaniem jest określenie, jaki będzie zakres oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia na środowisko, przy uwzględnieniu planowanych rozwiązań inwestycyjnych i zestawienie tego z innymi możliwościami (wariantami). Organ wydający decyzję określającą uwarunkowania środowiskowe ma obowiązek dokonania, na podstawie art. 80 k.p.a., oceny raportu. Według Kolegium, organ I instancji nie przeprowadził dokładnej analizy raportu sporządzonego w niniejszej sprawie i raport ten nie mógł stanowić wiarygodnego dowodu w sprawie. Swoją ocenę Kolegium opiera o następujące uwagi:

I. Inwestor planuje zbieranie i magazynowanie 14 rodzajów odpadów z grupy 17 01, 17 02, 17 04 o łącznej przewidywanej masie 1990 Mg/rok, z czego część odpadów będzie poddawana przetwarzaniu. Co do rodzajów odpadów poddawanych przetwarzaniu Kolegium dostrzegło rozbieżności pomiędzy danymi zawartymi w samym raporcie oraz w postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Raz bowiem mowa jest i przetwarzaniu odpadów o kodach 17 01 01 i 17 01 07, a raz o kodach 170101, 170102, 170107. Wyjaśnienie tych rozbieżności organ uznał za konieczne o tyle, że dla kodów 17 01 01 oraz 17 01 07 ilość odpadów podlegających przetwarzaniu wyniesie 1400 Mg/rok (a nie jak wskazuje inwestor 1000 Mg/rok). Przy dodatkowym kodzie, który podlegać ma przetworzeniu 17 01 07 ilość przetwarzanych odpadów wzrośnie do 1500 Mg/rok. Organ I instancji w świetle powyższego powinien dokonać ponownej analizy, jakie odpady i w jakiej ilości są przewidziane do przetwarzania.

II. Rozpoznając sprawę, w oparciu o dostępną bazę wiedzy Kolegium stwierdziło, że:

- 1 m3 gruzu betonowego (odpad o kodzie 17 01 01) waży od 1,5 do 2 ton, w zależności od stopnia rozdrobnienia odpadów,

- 1 m3 gruzu ceglanego (odpad o kodzie 17 01 02) waży od 1,8 do 2,2 tony (w zależności od tego, jak bardzo pokruszone będą odpady),

- 1 m3 zmieszanych odpadów betonowych ze zbrojeniami (odpad o kodzie 17 01 07) waży ok. 2,7 tony.

Zgodnie ze wskazaniem inwestora, przy wydajności kruszarki 50 m3/h otrzymujemy wydajność:

- dla odpadu o kodzie 17 0101 (przy założeniu wagi 1,5 tony za 1 m3) - 75 Mg/h,

- dla odpadu o kodzie 17 01 02 (przy założeniu wagi 1,8 tony za 1 m3) - 90 Mg/h,

- dla odpadu o kodzie 17 01 07 (przy założeniu wagi 2,7 tony za 1 m3) - 135 Mg/h.

Kolegium zauważyło więc niespójność z danymi podanymi przez inwestora, że wydajność w procesie wynosić będzie 40 Mg/h. Zatem organ I instancji powinien ponownie przeanalizować i ustalić jaka będzie wydajność odzysku.

III. Inwestor wskazał, iż kruszenie odpadów odbywać się będzie cztery razy w roku na wynajętym sprzęcie kruszącym, a wydajność kruszenia będzie wynosiła 40 Mg/h. Inwestor zakwalifikował przedsięwzięcie jako mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zdaniem Kolegium, organ I instancji powinien zweryfikować kwalifikację środowiskową uwzględniając zdolność przyjmowania odpadów - próg ustanowiono na 10 Mg/dobę. Powyżej tego progu instalacja kwalifikowana jest na podstawie § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.

IV. W uzupełnieniu do raportu o oddziaływaniu na środowisko z 30 listopada 2017 r. inwestor wskazał, iż w związku z obawą powstawania odcieków od odpadów magazynowanych luzem, zaplanuje wybudowanie podziemnego, bezodpływowego zbiornika w celu gromadzenia odcieków w tym zbiorniku. Jest to niespójne z informacją zawartą w raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w którym inwestor wykazuje (str. 59 werset 21): "W przedmiotowym przypadku czyste wody opadowe z placu inwestycji nie będą ujęte w system kanalizacyjny i będą odprowadzane powierzchniowo na teren biologicznie czynny działki nr [..], do której inwestor posiada tytuł prawny".

Według Kolegium organ I instancji powinien wyjaśnić, dokładnie przeanalizować parametry jakościowe i ilościowe powstających ścieków, ustalić czy teren będzie ujęty w system kanalizacji, jakimi parametrami technicznymi będzie charakteryzował się zbiornik bezodpływowy, jaka będzie pojemność zbiornika bezodpływowego, ustalić czy takowy wymaga zgłoszenia do właściwego organu, w którym miejscu planuje go usadowić inwestor, w jaki sposób prowadzony będzie monitoring napełnienia zbiornika, w jaki sposób będzie zbiornik opróżniany oraz kto będzie odbiorcą tych ścieków.

V. Inwestor wyjaśnił, iż zamierza uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach przed uzyskaniem decyzji określonej w art. 72 u.u.i.ś. w zakresie zbierania i przetwarzania odpadów. Obszar, na którym ma być prowadzone przedsięwzięcie nie jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowa inwestycja ma być prowadzona na działce oznaczonej symbolem PsV (pastwiska trwałe) zgodnie z nomenklaturą rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy Technologii. Kolegium uznało, że organ I instancji powinien przeanalizować dokumentację i określić warunki oraz możliwości prowadzenia takiego przedsięwzięcia na terenach zakwalifikowanych jako tereny rolnicze w świetle obowiązujących przepisów prawnych i zdefiniować warunki jego prowadzenia przy braku uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

VI. Uzupełniając raport na wezwanie organu inwestor pismem z 7 września 2017 r. przedstawił model rozprzestrzeniania hałasu. Inwestor wykazał, na podstawie modelu rozprzestrzeniania hałasu, iż wykazane w postępowaniu tereny na które może oddziaływać przedsięwzięcie (zgodnie z dokonaną przez pełnomocnika klasyfikacją "tereny zabudowy zagrodowej’’) nie będą narażone na hałas i zostaną zachowane dopuszczalne poziomy dźwięku dla tego typu terenów, określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku: LaeqD= 55 dB (pora dzienna) oraz LaeqN = 45 dB (pora nocna).

Kolegium wskazało, że poziom hałasu emitowanego przez kruszarkę niewątpliwe oddziaływać będzie na tereny zabudowy mieszkalnej:

- działka nr [..] - odległość 15 m od terenu przedsięwzięcia,

- działka nr [..] - odległość 15,5 m od terenu przedsięwzięcia,

- działka nr [..] - odległość ok. 18 m od terenu przedsięwzięcia,

- działka [..] - odległość ok. 168 m od terenu przedsięwzięcia.

Kolegium zaznaczyło, że jeżeli na danym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania terenu, to z punktu widzenia ochrony przed hałasem teren ten ocenia się na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystania. W tym wypadku również obowiązuje zasada z art.114 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, czyli decydujące jest to, w jaki sposób dany teren jest wykorzystywany w przeważającej części. Kwalifikacja terenu przez inwestora jako "tereny zabudowy zagrodowej" niekoniecznie musi być zbieżna z kwalifikacją dokonaną przez organ. W toku postępowania organ I instancji powinien dokonać, w oparciu o stan faktyczny, z jakimi terenami graniczy działka inwestycyjna. Jak wskazuje inwestor w raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko do procesu kruszenia będzie używana kruszarka szczękowa typu C. 2 o wydajności do 50 m3/h lub kruszarka o zbliżonych parametrach (str. 14 werset 6). W raporcie inwestor wskazuje (str. 50), że do obliczenia rozprzestrzeniania hałasu przyjęto, iż moc akustyczna kruszarki wynosi 93 dB. Tymczasem z danych literaturowych wynika, że kruszarka szczękowa emituje największy poziom hałasu podczas pracy ze wszystkich dostępnych modeli kruszarek ze względu na sposób kruszenia i plasuje się on na poziomie 100 dB.

Kolegium dostrzegło rozbieżności w źródłach emisji hałasu wskazanych w raporcie i jego uzupełnieniu z 7 września 2017 r. oraz brak analizy hałasu związanego z załadunkiem i rozładunkiem odpadów. Według Kolegium organ I instancji powinien: zinwentaryzować wszystkie źródła hałasu, zweryfikować model pod kątem tych źródeł (czy zostały ujęte jako parametry wejściowe do modelowania rozprzestrzeniania hałasu), ustalić ich moce akustyczne i wezwać inwestora do ich weryfikacji, dokonać, w oparciu o posiadaną wiedzę, kwalifikacji terenów chronionych akustycznie, a także dokonać oceny wpływu hałasu na tereny zamieszkiwane przez ludzi i uwzględnić, iż istniejący wał przeciwpowodziowy stanowi barierę, o którą będzie odbijać się fala dźwiękowa i jej propagacja przebiegać będzie w kierunku terenów zamieszkiwanych przez ludzi, a także rozważyć przeprowadzenie, w ramach własnego postępowania, wykonanie modelowania w zakresie rozprzestrzeniania się hałasu.

VII. W zakresie poborów wód do procesu kruszenia Kolegium uznało, że organ I instancji winien przeanalizować, czy umowa na pobór wody z Zakładem Wodno-Kanalizacyjnym Urzędu Gminy przewiduje pobór wody do celów technologicznych oraz czy określone w niej zostały parametry ilościowe. Ponadto, powinien ustalić, skąd będzie pobierana woda do zbiornika typu beczka/mauser.

VIII. Biorąc pod uwagę powierzchnię działki zainwestowanej, planowany zakres jej utwardzenia, ilość magazynowanych odpadów, dopuszczoną wysokość hałdy magazynowanych odpadów Kolegium stwierdziło, że organ I instancji powinien ustalić, czy powierzchnia działki jest wystarczająca dla planowanej inwestycji.

IX. Kolegium stwierdziło potrzebę ustalenia, czy inwestor planuje dokonać transportu odpadów do miejsca przetworzenia własnym transportem, a jeśli tak to czy uzyskał on numer BDO zgodnie z przepisami. Na jego podstawie organ powinien ustalić, czy inwestor posiada możliwość transportu odpadów do przetwarzania własnymi środkami transportów.

X. Biorąc pod uwagę częstotliwość zwożenia odpadów (dwa dni w kwartale), samochodami o ładowności 15 ton w ilości 10 aut/dzień przy pracy 8h, Kolegium powzięło wątpliwości w zakresie deklarowanej przez inwestora ilości zwożonych odpadów, którą winien wyjaśnić organ I instancji, m.in.: jaka będzie rzeczywista ilość samochodów przywożących odpady do magazynowania i zbierania w ciągu roku, jaka będzie rzeczywista ilość samochodów wywożąca kruszywo w ciągu roku, jaka będzie ładowność samochodów, czyj będzie środek transport (inwestora czy podwykonawcy), rozbieżności pomiędzy składanymi przez inwestora informacjami w zakresie ilości magazynowanych i zbieranych odpadów (inwestor wskazuje 1990 Mg/rok).

XI. Kolegium stwierdziło potrzebę wyjaśnienia kwestii związanych z wykorzystanie przez inwestora działki nr [..], na którym zlokalizowany jest nieczynny wał przeciwpowodziowy, w tym ważność umowy dzierżawy, czy nie istnieją rozbieżności między zapisami umowy w aspekcie naruszenia warunków określonych w umowie, zwłaszcza w aspekcie przeznaczenia terenu pod działalność gospodarczą związaną z odzyskiem i magazynowaniem odpadów, czy planowana inwestycja w zakresie utwardzenia gruntu płytami betonowymi, zostanie wykonana zgodnie z warunkami określonymi w postanowieniu Marszalka Województwa.

XIII. W ocenie Kolegium, nie została przeprowadzona rzetelna analiza wszystkich wariantów lokalizacji, która wskazywałaby, że wariant proponowany przez inwestora jest najbardziej korzystny dla środowiska. Wybrzmiewający aspekt ekonomiczny w opisie wariantów lokalizacji inwestycji nie jest wystarczającym dowodem na to, że przedmiotowa inwestycja jest jedyną i uzasadnioną. Organ I instancji powinien ponownie dokonać analizy raportu oddziaływania na środowisko pod kątem lokalizacji inwestycji i skumulowanego oddziaływania na środowisko z dogłębną analizą tego, czy warianty alternatywne nie są bardziej zasadne niż wariant proponowany przez inwestora. Dlatego też inwestor powinien przedłożyć taki raport, w którym zostanie rzetelnie przedstawiona analiza wszystkich wariantów, o których mowa w at. 66 ust. 1 pkt. 5 u.u.i.ś., a nie tylko wariantu, którym jest zainteresowany inwestor.

XIV. Kolegium uznało, że organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownej analizie zebranych materiałów w sprawie, o jakie pozwolenia bądź decyzje będzie ubiegał się inwestor przy realizacji przedsięwzięcia i uwzględnić te działania w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Zdaniem Kolegium, organ I instancji nie dokonał wymaganej oceny raportu, dlatego zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego art. 7, art.77, art. 80 k.p.a. i uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wykazało Kolegium, rozstrzygnięcie sprawy wymaga zebrania dodatkowego materiału dowodowego, a zwłaszcza przedłożenia przez inwestora uzupełnionego raportu (przy uwzględnieniu wykazanych przez Kolegium braków i sprzeczności w raporcie), który następnie powinien zostać oceniony przez organy opiniujące oraz organ pierwszej instancji. W ocenie Kolegium, nie ulega wątpliwości, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a.

W sprzeciwie od powyższej decyzji inwestor R. G. zarzucił rażące naruszenie:

1) art. 153 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i niewykonanie wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z wyroku z 28 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 181/19, w sprawie ze sprzeciwu R.G., R. C. i R. W., w którym Sąd wskazał, że organ odwoławczy rozstrzygając niniejszą sprawę powinien był orzec merytorycznie, jeżeli dysponuje materiałem dowodowym umożliwiającym dokonanie oceny prawnej materiału dowodowego, ewentualnie uzupełnić ten materiał we własnym zakresie i wówczas orzec stosownie do okoliczności sprawy, również możliwa jest decyzja kasacyjna, o ile uzupełniające dowody radykalni zmieniłyby obraz sytuacji faktycznej;

2) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez niezastosowanie powołanej normy i nieuchylenie decyzji w całości lub w części i orzeczenie co do istoty sprawy, a błędne przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji;

3) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie na skutek błędnego uznania, że istnieje konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji w przypadku, gdy organ ten przeprowadził postępowanie w sposób wnikliwy i wyczerpujący, wyłączający potrzebę ponownego wyjaśnienia okoliczności sprawy, a jednocześnie organ odwoławczy nie uzupełnił materiału dowodowego o brakujące, w ocenie organu, elementy;

4) art. 8 § 1 w zw. z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. poprzez działania prowadzące do utraty zaufania do władzy publicznej, w szczególności poprzez załatwienie sprawy dopiero po upływie przeszło 32 miesięcy i przez okres ten nie podejmowanie faktycznie żadnych czynności służących rozpoznaniu niniejszej sprawy;

5) art. 12 § 1 k.p.a. poprzez bezprawne przedłużanie rozpoznania sprawy i wydanie decyzji kasacyjnej w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał na wydanie decyzji merytorycznej, co powoduje kolejne wydłużenie, trwającego od 2017 r., postępowania na nieokreślony czas.

Skarżący wniósł o uchylenie objętej sprzeciwem decyzji Kolegium oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu przedstawiono chronologię czynności podejmowanych w sprawie podkreślając, że zgodnie z udzielonymi przez Sąd w wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 181/19 wskazaniami organ odwoławczy rozstrzygając niniejszą sprawę powinien był orzec merytorycznie, jeżeli dysponował materiałem dowodowym umożliwiającym dokonanie oceny prawnej, ewentualnie powinien uzupełnić ten materiał we własnym zakresie i wówczas orzec stosownie do okoliczności sprawy. Sąd wskazał także na możliwość wydania decyzji kasacyjnej, o ile uzupełniające dowody radykalnie zmieniłyby obraz sytuacji faktycznej. Tymczasem po wydaniu ww. wyroku organ odwoławczy nie dokonał żadnych czynności wskazanych w wytycznych, pomimo tego, że wskazania Sądu były wiążące dla niego, jak i są wiążące dla sądów. Nie ulega wątpliwości, że nie zachodzi w niniejszej sprawie przesłanka zmiany przepisów, a tylko taka okoliczność zwalnia organ od przestrzegania wyrażonego w wyroku zalecenia Sądu. Co więcej, wskazane wyżej naruszenie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, gdyż doprowadziło do wydania przez organ kolejnej decyzji kasacyjnej, ponownie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., pomimo niedokonania przez organ odwoławczy żadnego ze wskazań Sądu z wyroku z dia 28 maja 2019 r.

Skarżący zarzucił, że Kolegium naruszając art. 138 § 2 k.p.a. dopuściło się rażącego naruszenia przepisów postępowania. Norma ta jednoznacznie wskazuje bowiem, że organ może uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania jedynie w przypadku wystąpienia kumulatywnie wskazanych dwóch przesłanek, tj. (1) wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania i (2) koniecznością wyjaśnienia zakresu sprawy, która ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W przedmiotowej sprawie bezspornie zachodzi pierwsza wskazana przez organ odwoławczy przesłanka, tj. wydanie przez Wójta Gminy decyzji z naruszeniem przepisów postępowania. Organ odwoławczy zauważył, że odmowa wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach może nastąpić jedynie w określonych przypadkach. Decyzja ta nie należy zatem do decyzji uznaniowych, co oznacza, że jeżeli zostaną spełnione przez wnioskodawcę określone w ustawie warunki organ pierwszej instancji powinien wydać decyzję pozytywną, zgodną z wnioskiem, czego nie uczynił, ani nie wykazał, że w sprawie zachodzi jedna z wyżej wymienionych przesłanek negatywnych stanowiących podstawę do wydania decyzji negatywnej.

Natomiast drugą z koniecznych do zastosowania tego przepisu przesłanek, która w ocenie skarżącego w realiach niniejszej sprawy nie powinna mieć zastosowania, jest konieczność ponownego wyjaśnienia zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na rozstrzygniecie. Wskazać należy, że całe postępowanie, które miało miejsce przed wydaniem przez organ I instancji decyzji, było przeprowadzone w sposób szczegółowy i wyczerpujący. Organ odwoławczy sam opisuje jakie czynności zostały już przeprowadzone i co zawiera materiał dowodowy, tj. jakie dokumenty zostały przedłożone przez skarżącego, kto i jaką wydał opinię w związku z planowanym przedsięwzięciem, wyniki przeprowadzonych konsultacji społecznych. Ze zgromadzonych w aktach dowodów wynika, że wnioskodawca spełnił wszelkie warunki wymagane dla uzyskania decyzji, a postępowanie przebiegło w sposób prawidłowy i wyczerpujący, co zobowiązywało najpierw organ I instancji do wydania decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy, a w przypadku jej niewydania i wniesienia odwołania obligowało organ odwoławczy do zmiany zaskarżonej decyzji, a nie jak to uczynił organ odwoławczy - przekazywanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Zdaniem skarżącego, wskazane przez Kolegium czynności, które organ powinien rzekomo wykonać, mają bowiem na celu wyłącznie powstrzymanie się od rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy i przesunięcie tego obowiązku ponownie na organ I instancji. Co więcej, okoliczności te zostały już ustalone, zatem ponowne ich ustalanie pozbawione jest jakiegokolwiek sensu i jest niezgodne z zasadami ekonomiki postępowania. Skarżący spełnił już wszystkie wymagania wynikające z przepisów ustawy. Istotne jest, że organ I instancji przeprowadził postępowanie bardzo wnikliwie i wyczerpująco przeprowadzając każdy dopuszczalny w sprawie dowód. W ocenie skarżącego, postępowanie prowadzone było w taki sposób, aby znaleźć jakiegokolwiek uchybienie po stronie skarżącego umożliwiające odmowę wydania decyzji pozytywnej. Z braku argumentów organ I instancji wykonując z góry podjęty zamiar odmówił wydania decyzji środowiskowej, chociaż nie miał do tego żadnych podstaw. Zdaniem skarżącego, organ odwoławczy również uniemożliwia skarżącemu rozpoczęcie inwestycji i zamiast wydać decyzję reformatoryjną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wydał decyzję kasacyjną pomimo braku przesłanek do takiego rozstrzygnięcia. Tym samym organ II instancji naruszył także art. 8 § 1 w zw. z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. poprzez działania prowadzące do utraty zaufania do władzy publicznej, w szczególności poprzez załatwienie sprawy dopiero po upływie przeszło 32 miesięcy i przez niepodejmowanie faktycznie żadnych czynności służących rozpoznaniu niniejszej sprawy oraz art. 12 § 1 k.p.a. poprzez przedłużające się rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji kasacyjnej w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał na wydanie decyzji merytorycznej, co powoduje kolejne wydłużenie, trwającego od 2017 r., postępowania na nieokreślony czas. Zdaniem skarżącego, działania podejmowane przez organ II instancji niewątpliwie zmierzają do naruszenia prawa strony do rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie, czym naruszają zaufanie skarżącego do władzy publicznej. Łączny czas trwania postępowania w sprawie wynosi już ponad 5 lat. Inwestor pomimo zebrania wszelkich wymaganych przepisami prawa dokumentów, nie może rozpocząć inwestycji, co uniemożliwia prowadzenie przez niego działalności gospodarczej w planowanym zakresie. Zaufanie do władzy publicznej narusza także fakt, że Kolegium nie orzekło merytorycznie w sprawie, pomimo zebranego w sprawie, kompletnego i szczegółowego materiału dowodowego uznając, że w sprawie istnieją konieczne do wyjaśnienia okoliczności mające istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Jednocześnie skarżący zauważył, że organ odwoławczy nie podjął żadnych kroków w celu zebrania rzekomo brakującego materiału dowodowego. Wprawdzie pismem z 23 kwietnia 2022 r. organ wezwał inwestora do przedłożenia ujednoliconej (zawierającej odpowiedzi na liczne wezwania organów biorących udział w procedurze wydawania badanej decyzji) wersji raportu, jednakże w ocenie skarżącego oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zawartej w wyroku w sprawie o sygn. akt II SAB/Gd 46/20, wywołanej wskutek skargi na bezczynność organu, wezwania tego nie można uznać za czynność podjętą w sprawie. Ponadto Sąd przyznał rację skarżącemu, że wezwanie to jest niejasne i nieusprawiedliwione okolicznościami. Także rozpatrujący skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził, że zobowiązanie wnioskodawcy po uprzednim wniesieniu przez niego ponaglenia i upływie 10 miesięcy od przekazania akt sprawy administracyjnej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wraz z prawomocnym wyrokiem uchylającym decyzję kasacyjną należy zakwalifikować jako czynność pozorną, mającą na celu kolejne przesunięcie w czasie rozpatrzenia odwołania.

Według skarżącego, organ odwoławczy powinien był zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy. W realiach niniejszej sprawy nie zachodzą żadne wątpliwości, że powinna zostać wydana pozytywna dla skarżącego decyzja administracyjna. Przy tak szczegółowo zebranym i jednoznacznym materiale dowodowym nie jest zrozumiałe dla skarżącego, w jakim celu organ I instancji miałby rozpoznać ponownie sprawę i z jakich względów ma ponownie ustalać wiadome już okoliczności.

W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw jest zasadny.

Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 lutego 2022 r., uchylającą w całości decyzję Wójta Gminy z dnia 28 września 2018 r. odmawiającą wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn. "Utworzenie, zaadaptowanie placu posesji własnej, utwardzonego płytą betonową z garażem do składowania czasowego, przeładunku materiału pochodzącego z rozbiórki budynków lub torów kolejowych, z wyłączeniem składowania eternitu, na działce nr [..] o pow. 0,13 ha, w K. gmina M.".

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zauważyć należy, że w sprawie zainicjowanej sprzeciwem istotne znaczenie ma zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a., określony w art. 64e p.p.s.a., z którego wynika, że rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a nie rozstrzyga o materialnych prawach i obowiązkach stron.

Tym niemniej sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lutego 2019 r., II OSK 132/19, z 26 listopada 2019 r., II OSK 3311/19 i z 19 lutego 2021 r., II OSK 286/21, zgodnie z którym, w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie.

Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz wyjaśnienia istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne.

Organ odwoławczy co do zasady, a wynika to z treści art. 138 § 1 k.p.a., jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Odstępstwem od tej zasady jest, wynikające z art. 138 § 2 k.p.a., uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej podejmowanej na podstawie wskazanego przepisu opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu decyzji I instancji z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksowych lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wobec tego samo naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą do podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zakończenie postępowania odwoławczego wydaniem tego typu decyzji wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuację, w której zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie postępowania dowodowego, którego zakres obejmuje okoliczności mające istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być jednak rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu przed organem I instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji. Zasady tej nie można również interpretować w ten sposób, że każdy dowód w sprawie musi być przeprowadzony i oceniony zarówno przez organ I, jak i II instancji. Konkluzja taka nie tylko, że byłaby sprzeczna z zasadą szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 § 1 k.p.a.), ale i byłaby nie do pogodzenia z art. 136 § 1 k.p.a. Konieczność przeprowadzenia dowodu, uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania lub uzupełnienia rozstrzygnięcia mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego i wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 1999 r., IV SA 1606/96, wyrok NSA z 17 października 1996 r., I SA/Po 234/96, wyrok NSA z 30 września 1999 r., IV SA 1591/97).

W niniejszej sprawie Kolegium orzekało w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 28 maja 2019 r., II SA/Gd 181/19, w którym wskazano, że organ odwoławczy winien był we własnym zakresie ocenić zebrany materiał dowodowy, w szczególność raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, ewentualnie dopuszczając dowód z ekspertyzy w postępowaniu odwoławczym i uzupełniając materiał dowodowy we własnym zakresie, a następnie orzec stosownie do okoliczności sprawy – merytorycznie lub kasacyjnie, o ile uzupełniające dowody radykalnie zmieniłyby obraz sytuacji faktycznej.

Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium wezwało o przedłożenie ujednoliconej wersji raportu oddziaływania na środowisko, który poddano analizie w zakresie kompletności i jednoznaczności zawartych nim treści. Przeprowadzona ocena doprowadziła organ do stwierdzenia, że aktualna zawartość raportu wyklucza dokonanie wielu istotnych dla sprawy ustaleń, których zakres wykracza poza kompetencje przypisane organowi odwoławczemu. W tej sytuacji, Kolegium uznało, że jeśli nie ma warunków na utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, który nie wykazał, że zachodzi jakakolwiek normatywna przesłanka do wydania decyzji odmownej, a organ odwoławczy nie ma możliwości orzec reformatoryjnie, to musiał podjąć decyzję kasacyjną.

Zdaniem jednak Sądu, stwierdzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyczyny uchylenia decyzji Wójta Gminy i przekazania sprawy po raz kolejny do ponownego rozpoznania organowi I instancji nie uzasadniały zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Należy bowiem wskazać, że w kontekście wiążących wytycznych Sądu zawartych w wyroku z 28 maja 2019 r., Kolegium w pierwszej kolejności zobowiązane było wykorzystać kompetencje przysługujące mu jako organowi odwoławczemu w granicach wyznaczonych art. 136 § 1 k.p.a. i przeprowadzić dodatkowe czynności postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie. Jeśli bowiem Kolegium dostrzegło braki i sprzeczności w treści ujednoliconego raportu to, zgodnie z wiążącymi wytycznymi procesowymi Sądu sformułowanymi w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 181/19, najpierw zobowiązane było do ich wyjaśnienia bezpośrednio u inwestora, a dopiero wówczas, adekwatnie do poczynionych ustaleń, do podjęcia właściwego, nie wykluczając kasacyjnego, rozstrzygnięcia, jeśli nadal pozostawałby konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W tej sytuacji automatyczne scedowanie na organ I instancji powinności wyjaśnienia wszelkich dostrzeżonych nieprawidłowości i niejasności dostrzeżonych w raporcie, bez uprzedniego skorzystania z uprawnień w zakresie postępowania dowodowego, nie mogło zostać uznane za działanie zgodne z prawem.

Organ odwoławczy przyjął wadliwy model oceny zgromadzonego materiału dowodowego, zwłaszcza raportu, w którym najpierw dokonywał dowolnych założeń w zakresie ocenianych przedmiotowo danych na podstawie "dostępnej wiedzy" bądź "danych literaturowych", czyli w oderwaniu od konkretnych i zindywidualizowanych uwarunkowań przedmiotowej inwestycji, a następnie formułował wnioski i precyzował zarzuty względem danych charakteryzujących inwestycję zawartych w raporcie, co uzasadniało – w jego ocenie - potrzebę ponownej weryfikacji tego dokumentu przez organ I instancji. Ujawnione tą metodą wnioskowania nieprawidłowości jako niewiarygodne nie mogły przesądzić o potrzebie ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji, a wręcz przeciwnie, natura podnoszonych przez organ zastrzeżeń uzasadniała potrzebę aktywności dowodowej organu odwoławczego w niniejszej sprawie.

Wobec tego, nie ilość sformułowanych w kontrolowanej decyzji zastrzeżeń pod adresem raportu, ale ich charakter, przesądził o konieczności uchylenia decyzji kasacyjnej, którą ponownie wydano z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. i art. 153 p.p.s.a. Pomimo tego, że Sąd w wiążącym wyroku nie wykluczył możliwości wydania decyzji kasacyjnej, to jednak w pierwszej kolejności zobowiązał organ odwoławczy do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w tym do uzupełnienia materiału dowodowego we własnym zakresie i dopiero w oparciu o jego wyniki do podjęcia rozstrzygnięcia. Przy tym w stwierdzonym stanie faktycznym Sąd zastrzegł dopuszczalność decyzji kasacyjnej wyłącznie w razie radykalnej zmiany obrazu sytuacji faktycznej wskutek przeprowadzenia nowych dowodów.

Tymczasem organ odwoławczy takich działań wyjaśniających nie podjął, dokonując tylko w sposób dowolny założeń abstrahujących od konkretnych uwarunkowań inwestycji i na tej podstawie formułując zastrzeżenia względem kompletności, zupełności i jasności danych z raportu charakteryzujących inwestycję, przedwcześnie stwierdzając o braku możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy środowiskowych uwarunkowań na etapie postępowania odwoławczego. Nie wystąpił do inwestora ani o uzupełnienie braków, ani o wyjaśnienie dostrzeżonych rozbieżności, pomimo tego, że – zdaniem Sądu – działania takie mieściły się w granicach kompetencji organu odwoławczego wyznaczonych dyspozycją art. 136 § 1 k.p.a.

Kolegium zarzuciło rozbieżności w zakresie liczby kodów odpadów i ich ilości w skali roku przewidzianych do przetwarzania. Kolegium dostrzegło bowiem, że w różnych miejscach raportu oraz w uzupełnieniu raportu z 30 listopada 2017 r., inwestor raz deklaruje przetwarzanie dwóch kodów odpadów, a raz trzech kodów odpadów. Również z postanowienia uzgadniającego przedsięwzięcie wydanego przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 6 lutego 2018 r. wynika, że przetwarzane będą trzy kody odpadów. Zdaniem Kolegium wygenerowało to rozbieżności w zakresie deklarowanej masy przetwarzanych odpadów, która dla kodów 17 01 01, 17 01 02 i 17 01 07 ma wynosić 1000 Mg/rok, gdy tymczasem z uzupełnienia raportu z 30 listopada 2017 r. wynika, iż inwestor planuje zbieranie i magazynowanie odpadu o kodzie 17 01 01 w ilości 900 Mg/rok, o kodzie 17 01 02 w ilości 100 Mg/rok, a o kodzie 17 01 07 w ilości 500 Mg/rok, co daje zdaniem organu wartość łączną 1500 Mg/rok, gdy tymczasem deklarowana wartość przetwarzania – tyko dla kodów 17 01 01 i 17 01 07 – to jedynie 1000 Mg/rok.

Mając to na uwadze Sąd doszedł do wniosku, że w kompetencjach organu odwoławczego była możliwość wystąpienia do inwestora o złożenie stosownych wyjaśnień w powyższej kwestii. W szczególności możliwe było ostateczne wyjaśnienie, które odpady i w jakiej ilości w skali roku będą podlegać przetwarzaniu. Z żądaniem takich wyjaśnień jednak się nie zwrócono przedwcześnie uznając, że stwierdzone przez Kolegium rozbieżności stanowią okoliczność uzasadniającą wydanie decyzji kasacyjnej.

W dalszej kolejności Kolegium uznało, iż wyjaśnieniu winna podlegać kwestia wydajności przetwarzania odpadów. Inwestor zadeklarował bowiem wydajność kruszarki na poziomie 40 Mg/h przy zastosowaniu kruszarki o wydajności 50 m3/h, gdy tymczasem z wyliczeń organu wynika, że przetworzenie poszczególnych kodów będzie możliwe przy dużo większej wydajności Mg/h. W tym zakresie jednak Kolegium posłużyło się wyliczeniami opartymi na "dostępnej bazie wiedzy" w zakresie wagi 1 m3 każdego z deklarowanych do przetworzenia rodzajów odpadów. W ocenie Sądu, działanie takie stanowiło przekroczenie kompetencji organu procedującego. Nie jest bowiem możliwe, aby to organ administracji ustalał parametry inwestycji i to w oparciu o dowolnie przyjęte dane, poddawał je weryfikacji i wyciągał z tego negatywne konsekwencje dla strony, a z takim działaniem mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Jeżeli więc także i w tym zakresie Kolegium powzięło wątpliwości, po pierwsze nie powinno dokonywać własnych założeń, a po drugie, winno wystąpić do inwestora o wyjaśnienia. Zdaniem Sądu, to strona mająca prowadzić działalność przetwórczą powinna wskazać dane, na podstawie których przyjęto założenia wydajności procesu przetwórstwa, a wystąpienie do niej o wskazanie takich wyliczeń pozostawało w kompetencjach Kolegium.

Sąd nie zgadza się też z twierdzeniem, że w sprawie konieczne było wyjaśnienie kwalifikacji przedsięwzięcia w kontekście podanej wydajności procesu przetwarzania. W zaskarżonej decyzji Kolegium stwierdziło, że należało wziąć pod uwagę, jaka będzie rzeczywista wydajność procesu przetwarzania, przy czym podano, że próg zdolności do przyjmowania odpadów to 10 Mg/dobę, powyżej którego inwestycję należy kwalifikować jako zawsze znacząco oddziałującą na środowisko. Przy czym, w tym wypadku organ oparł się na treści § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839), podczas, gdy rozporządzenie to weszło w życie dopiero z dniem 11 października 2019 r. i nie mogło mieć zastosowania w niniejszym postępowaniu do raportu sporządzonego w roku 2017. Natomiast, zgodnie z mającym zastosowanie w sprawie § 2 pkt 46 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71), instalacje do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów innych niż niebezpieczne przy zastosowaniu procesów termicznego przekształcania odpadów, krakingu odpadów, fizykochemicznej obróbki odpadów (proces D9 unieszkodliwiania odpadów w rozumieniu ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r. poz. 21, ze zm.) o wydajności nie mniejszej niż 100 ton dziennie, z wyłączeniem instalacji spalających odpady będące biomasą w rozumieniu przepisów o standardach emisyjnych z instalacji.

Kierując się zapisami tego aktu należy wskazać, że przy progu przekształcania odpadów 100t/dziennie uzyskujemy wartość 3650 t/rocznie. Z danych raportu, karty informacyjnej przedsięwzięcia i uzupełnień wynika, że wydajność przetwarzania ma wynosić 40 t/h, natomiast przetwarzanie ma odbywać się 4 razy w roku, co przy 8-godzinnym dniu pracy daje 32 godziny pracy w roku. Przetwarzając odpady przez 32 godziny w roku przy wydajności 40 t/h, inwestor przetworzy odpady o masie około 1280 t/rok. Wartość ta natomiast mieści się w we wskazanym progu 3650 t/rocznie. Wskazać też trzeba, że zgodnie z § 2 pkt 47 rozporządzenia z 2010 r. składowiska odpadów inne niż wymienione w pkt 41, mogące przyjmować odpady w ilości nie mniejszej niż 10 t na dobę lub o całkowitej pojemności nie mniejszej niż 25 000 t. Natomiast zgodnie z deklaracją inwestora, masa składowanych odpadów ma wynosić 1990 t/rok, a więc również nie przekracza wskazanego progu.

Mając to na uwadze, zdaniem Sądu, przed zakwestionowaniem wydajności procesu przetwarzania wskazanej przez inwestora i dokonanej przez niego oraz przez Regionalną Dyrekcję Ochrony Środowiska kwalifikacji środowiskowej przedsięwzięcia, Kolegium winno było uzyskać informacje od inwestora, a nie w sposób dowolny i w oparciu o nieprawidłową podstawę, podważać jego informacje.

Zagadnienia związane z budową zbiornika bezodpływowego na ścieki przemysłowe powstające w związku z zaleganiem odpadów na utwardzonej działce nr [..], którą zadeklarował inwestor w piśmie uzupełniającym raport z 30 listopada 2017 r., a którą uwzględnił organ uzgadniający w postanowieniu z 6 lutego 2018 r., obejmujące uzupełnienie opisu planowanego przedsięwzięcia w zakresie ilości emisji tego rodzaju odpadów oraz opisu działań mających na celu ograniczanie negatywnych oddziaływań na środowisko, mogły zostać uzupełnione na etapie postępowania odwoławczego. Wskazać natomiast należy, że kwestie związane z reglamentacją budowy takiego zbiornika na gruncie zarówno Prawa wodnego, jak i Prawa budowlanego, pozostają poza zakresem zainteresowania organów w kontrolowanym postępowaniu, co wyklucza możliwość posłużenia się nimi w celu uzasadnienia rozstrzygnięcia kasacyjnego. Podobnie kwestie związane z możliwością realizacji planowanego przedsięwzięcia na gruntach rolnych w świetle wymogów ich ochrony wykraczają poza zakres postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań i nie mogły być źródłem argumentów przemawiających za decyzją kasacyjną.

Również u inwestora organ odwoławczy winien był uszczegółowić dane potrzebne do zweryfikowania wymogów ochrony przed hałasem pochodzącym z planowanej działalności inwestora, w tym z prognozowanego oddziaływania akustycznego przedsięwzięcia związanego z etapem przetwarzania, w tym przygotowania do kruszenia i kruszenia odpadów oraz ich załadunkiem i rozładunkiem. Organ mógł doprecyzować źródła emisji hałasu i ich parametry, a także zweryfikować charakter terenów przeważających w sąsiedztwie działki zainwestowanej, uzyskując tym samym dane niezbędne do rozstrzygnięcia o środowiskowych uwarunkowaniach. Przyjmowanie w tym zakresie przez organ jako wyjściowych "danych literaturowych" i na ich podstawie kwestowanie wielkości przewidywanej przez inwestora emisji hałasu z kruszarki jest zabiegiem prowadzącym do niedopuszczalnej modyfikacji żądania inwestora, którego wola ma zasadnicze znaczenie w postępowaniu zainicjowanym jego wnioskiem.

Organ odwoławczy również we własnym zakresie był uprawniony do zweryfikowania, w oparciu o dane podane w raporcie bądź po ich uzupełnieniu u inwestora, czy powierzchnia działki nr [..] jest wystarczająca dla procesów przewidzianych na działce (magazynowanie, przetwarzanie, ruch pojazdów).

Jeśli wątpliwości i zastrzeżenia organu odwoławczego wzbudzała deklarowana ilość odpadów zbieranych i magazynowanych na działce nr [..] w ciągu roku – 1990 Mg/rok to zobligowany był do jej weryfikacji w świetle danych charakteryzujących działalność zawartych w raporcie we własnym zakresie bądź po uzyskaniu stosowanych wyjaśnień od inwestora. W raporcie zawarte są zarówno dane odnośnie planowanej ilości dni w roku, w których następować będzie zwożenie odpadów, czasu pracy w ciągu dnia, ilości samochodów zarówno przywożących odpady, jak i wywożących odpady oraz ich tonażu. Jeśli, zdaniem organu, dane te wymagały uzupełnienia celem sprawdzenia, czy deklarowana ilość zbieranych w roku odpadów jest rzeczywista, to powinien był wezwać inwestora o wyjaśnienia, czego w niniejszej sprawie zaniechał, odstępując od realizacji swoich ustawowych kompetencji.

Kwestie związane z warunkami i sposobem dokonywania transportu odpadów (pozwolenie na transport odpadów, własność środków transportu), tytułem prawnym do działki nr [..], na której zlokalizowany jest nieczynny wał przeciwpowodziowy, który nie jest objęty zakresem nowego przedsięwzięcia, oraz potrzebą uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla jego realizacji, pozostając poza zakres zainteresowania organów ustalających środowiskowe uwarunkowania, nie mogły uzasadniać podjęcia decyzji kasacyjnej, albowiem wątpliwości bądź rozbieżności w zakresie tych danych nie są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.

Zastrzeżenia organu odwoławczego co do kompletności opisu i analizy oddziaływania poszczególnych wariantów przedsięwzięcia wskazanych w raporcie kwalifikowały się do ich wyjaśnienia bądź uzupełnienia przez inwestora na etapie postępowania odwoławczego, a dopiero wyniki ewentualnych uzupełnień winny stać się podstawą do podjęcia adekwatnego rozstrzygnięcia.

Sąd uznał, że sformułowane przez organ odwoławczy zastrzeżenia w stosunku do raportu oddziaływania na środowisko i dostrzeżone jego braki nie uzasadniały przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, albowiem ich wyjaśnienie i uzupełnienie pozostawało w zakresie kompetencji organu odwoławczego, którego zasadniczym zadaniem jest powtórne, w administracyjnym toku instancji, merytoryczne rozpoznanie sprawy, której ze względu na przedmiot nie wyłączono z możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Przy tym, zgodnie z wiążącym stanowiskiem Sądu wyrażonym w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 181/19, nawet przeprowadzenie dowodu z opinii w zakresie wadliwości raportu mieści się w zakresie uprawnień organu odwoławczego w tej sprawie. Przy tym Sąd we wskazanym wyroku wyraźnie polecił organowi odwoławczemu poczynienie w pierwszej kolejności wyjaśnień we własnym zakresie, co uzasadniało przede wszystkim pozyskanie stanowiska inwestora w kwestiach budzących wątpliwości i zastrzeżenia bądź uzupełnienie braków, czego organ odwoławczy nie uczynił, naruszając tym samym art. 153 p.p.s.a. i art. 136 § 1 k.p.a. a także art. 138 § 2 k.p.a. przedwcześnie podejmując rozstrzygnięcie kasacyjne. Sam organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyznał, że postępowanie wymagało "zebrania dodatkowego materiału dowodowego a zwłaszcza przedłożenia przez inwestora uzupełnionego raportu (przy uwzględnieniu wskazanych przez Kolegium braków i sprzeczności), który następnie powinien zostać oceniony przez organy opiniujące i przez organ I instancji". Wadliwość stanowiska Kolegium polega na błędnym przypisaniu kompetencji w zakresie dodatkowego postępowania wyjaśniającego wyłącznie organowi I instancji. Tymczasem to wyniki takiego postępowania uzupełniającego, którego przeprowadzenie jest obowiązkiem organu odwoławczego, mogłyby ewentualnie uzasadniać podjęcie decyzji kasacyjnej, gdyby ich przeprowadzenie radykalnie zmieniło obraz sytuacji faktycznej niniejszej sprawy, uzasadniając potrzebę ponowienia zarówno procedury opiniodawczej, uzgodnieniowej, jak i postępowania przed organem I instancji. W kontrolowanej decyzji takiej potrzeby Kolegium nie wykazało.

Brak przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego na etapie postępowania odwoławczego uniemożliwiał skonkretyzowanie uchybień proceduralnych popełnionych przez organ I instancji, które uzasadniałyby zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Tym bardziej, że w świetle wiążącej oceny prawnej wyrażonej w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 181/19, Wójt podejmując decyzję z 28 września 2018 r. dokonał oceny materiału dowodowego, w tym weryfikacji raportu oddziaływania na środowisko, która legła u podstaw podjętego rozstrzygnięcia, a nie tylko negatywny wynik konsultacji społecznych.

Zdaniem Sądu, argumentacja organu odwoławczego nie dawała podstaw do wydania decyzji z art. 138 § 2 k.p.a. Decyzję kasacyjną uzasadniają wyłącznie takie naruszenia przepisów postępowania, w wyniku których do wyjaśnienia pozostał zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tymczasem, brak jakiejkolwiek aktywności dowodowej Kolegium, oprócz pozyskania ujednoliconej wersji raportu, uniemożliwił stwierdzenie, że wskutek uchybień procesowych organu I instancji pozostał do wyjaśnienia taki zakres sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Wobec tego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, stwierdzając wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., na podstawie art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości.

Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy zastosuje się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku i rozpozna sprawę w jej całokształcie. Podkreślić przy tym należy, że przedmiotem rozważań Sądu w niniejszej sprawie uczyniono kwestie materialnoprawne tylko w takim zakresie, w jakim było to niezbędne dla oceny legalności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od Kolegium na rzecz skarżącego kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą oprócz wpisu sądowego od sprzeciwu w wysokości 100 zł, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa – 17 zł, składa się również wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265).

Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.