Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 687/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu admininstracji
Powołane przepisy: article: art. 40d ust 3
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Barbara Mleczko - Jabłońska Sędzia del. NSA Anna Apollo po rozpoznaniu w dniu 17 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 906/18 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta K. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. z dnia 6 kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w W. z dnia 14 lutego 2018 r. nr [...] 3. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. na rzecz Prezydenta Miasta K. 1140 (tysiąc sto czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 906/18 oddalił skargę Prezydenta Miasta K. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. z dnia 6 kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego:

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Naczelnik Urzędu Skarbowego w W. wszczął postępowanie egzekucyjne wobec [...] (uczestnik, zobowiązany) na podstawie tytułu wykonawczego o z dnia 18.09.2015 r. wystawionego przez Prezydenta [...], obejmującego zaległości z tytułu opłat dodatkowych (za nieuiszczenie opłat w strefie parkowania) powstałych w dniach 21 marca 2011 r. i 12 września 2011 r., w łącznej wysokości [...] zł należności głównej. Odpis tytułu wykonawczego z dnia 18.09.2015 r. wraz z zawiadomieniem o zajęciu rachunku skierowanym do [...] został uznany za doręczony Zobowiązanemu w dniu 30 listopada 2015 r. Dłużnik zajętej wierzytelności odebrał zawiadomienie w dniu 12 listopada 2015 r. W odpowiedzi na zawiadomienie bank poinformował organ egzekucyjny, iż do rachunku dłużnika wystąpił zbieg egzekucji administracyjnej z egzekucją sądową.

Organ I instancji wystawił zawiadomienia o zajęciu rachunku bankowego, które skierował do [...] Z powodu braku środków pieniężnych zablokowaniu uległy rachunki bankowe zobowiązanego prowadzone przez w/w banki. Dodatkowo, banki poinformowały organ egzekucyjny o zaistniałym zbiegu egzekucji do rachunków bankowych dłużnika.

Naczelnik Urzędu Skarbowego w W. postanowieniem z dnia 14 lutego 2018 r. - działając na postawie art. 59 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1201 z późn. zm.; dalej: u.p.e.a.) - umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec zobowiązanego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 18 września 2015 r.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 40d pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.; dalej: u.d.p.) zobowiązanie z tytułu opłaty dodatkowej przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym opłata lub kara powinna zostać uiszczona. W związku z upływem tego terminu organ egzekucyjny stwierdził brak wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym i umorzył postępowanie egzekucyjne.

Orzekając na skutek zażalenia Prezydenta Miasta K. postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2018 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w W. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że kwestia przedawnienia obowiązku objętego tytułem wykonawczym została uregulowana w u.d.p. Zgodnie z art. 13f ust. 1 cyt. ustawy, za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art 13 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, korzystający z dróg publicznych ponoszą opłatę dodatkową, której wysokość określa rada gminy (rada miasta). Stosownie zaś do art. 40d ust. 3 tej ustawy obowiązek uiszczenia opłat, o których mowa w art. 13f ust. 1 i art. 40 ust. 3, oraz kar pieniężnych, o których mowa w art. 13k ust. 1 i 2, art. 29a ust. 1 i 2 oraz w art. 40 ust. 12, przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym opłaty lub kary powinny zostać uiszczone. Zatem przepisy ustawy o drogach publicznych zawierają regulację ustanawiającą 5-cio letni termin przedawnienia w zakresie obowiązku uiszczenia opłat, o których mowa w art. 13f ust. 1 u.d.p. Gdyby zamiarem ustawodawcy było objęcie opłat dodatkowych instytucją przewidującą możliwość przerwania biegu terminu ich przedawnienia, to taka wola znalazłaby swój wyraz poprzez wyraźny zapis w cyt. ustawie. Brak takiego zapisu powoduje, iż brak jest też podstawy do zastosowania w sprawie art. 70 § 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2017 r. poz. 201 z późn. zm.; dalej: o.p.). Cyt. przepis o.p. nie może być stosowany jedynie na mocy odesłania zawartego w art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. 2017 poz. 2077 ze zm., dalej: u.f.p.) - stanowiącego o "odpowiednim" zastosowaniu przepisów działu III tej ustawy - ponieważ u.d.p., jako lex specialis wobec u.f.p. i o.p. reguluje bezpośrednio kwestie przedawnienia omawianych należności.

Zdaniem organu II instancji w sprawie termin dochodzenia obowiązku z tytułu opłat dodatkowych, powstałych w dniach 21 marca 2011 r. i 12 września 2011 r. upłynął z dniem 21 grudnia 2016 r. Tym samym zaistniała przesłanka z art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a.

Uzasadniając oddalenie skargi Prezydenta Miasta K. na powyższe postanowienie WSA w Warszawie podniósł, że stwierdzenie przedawnienia należności dochodzonej w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym obligowało organ egzekucyjny do umorzenia tego postępowania na mocy art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a.

Sąd podał, że umorzenie postępowania egzekucyjnego w administracji następuje wtedy, gdy w jego toku zaistnieją przeszkody o charakterze trwałym, które powodują, że dalsze prowadzenie postępowania jest niemożliwe lub niecelowe. Instytucja umorzenia postępowania egzekucyjnego ma na celu jego zakończenie wówczas, gdy w konkretnej sytuacji zaistniałej w jego toku wykonanie obowiązku przez zobowiązanego jest niemożliwe lub niedopuszczalne. Jedną z takich przyczyn, jest upływ terminu przedawnienia egzekwowanej należności. Ustalenie, że nastąpiło przedawnienie tej należności organy egzekucyjne oparły na uregulowaniu zawartym w art. 40d ust. 3 u.d.p., przewidującym, że "obowiązek uiszczenia opłat, o których mowa w art. 13 f ust. 1 i art. 40 ust. 3, oraz kar pieniężnych, o których mowa w art. 13k ust. 1 i 2, art. 20a ust. 1 i 2 oraz art. 40 ust. 12, przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym opłaty i kary powinny zostać uiszczone". Powyższe uregulowanie stanowi odrębne, a jednocześnie całościowe uregulowanie kwestii przedawnienia m. in. opłat pobieranych na mocy art. 13f u.d.p. Brak jest w tej ustawie odesłania do przepisów O.p. lub jakiejkolwiek innej ustawy, oprócz poddania obowiązku uiszczenia tej opłaty (jej przymusowego ściągnięcia) przepisom o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 40d ust. 2 u.d.p).

Sąd I instancji wskazał, że przepis o przedawnieniu obowiązku uiszczenia opłat wynikających z art. 13f u.d.p. ustawodawca wprowadził do u.d.p. dopiero w drodze jej nowelizacji ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 179, poz. 1489), która weszła w życie z dniem 4 października 2005 r., a więc po 20 latach obowiązywania ustawy. Dodając przepis art. 40d ust. 3 u.d.p. ustawodawca usunął, zatem ten stan braku regulacji prawnej, a jednocześnie nie wprowadził, ani wprost ani przez odesłanie do innych ustaw, możliwości przerwania lub zawieszenia biegu terminu przedawnienia. Tym samym wolą ustawodawcy było określenie jednego, niepodlegającego wydłużeniu, pięcioletniego terminu przedawnienia obowiązku zapłaty należności wymienionych w art. 40d ust. 3 cyt. ustawy.

Sąd podkreślił, że przedmiotem sporu jest kwestia, czy stan prawny, obowiązujący od 2005 r., uległ zmianie z dniem 1 stycznia 2010 r. na skutek wejścia w życie uchwalonej w dniu 27 sierpnia 2009 r. ustawy o finansach publicznych, która w art. 67 przewiduje, że "do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579) i odpowiednio przepisy działu III o.p. Zdaniem skarżącego powyższy przepis uprawnia do uznania, że do spornej należności, jako wymienionej w art. 60 u.f.p. niepodatkowej należności budżetowej o charakterze publiczno-prawnym, należy zastosować art. 70 § 4 O.p., przewidujący przerwanie biegu terminu przedawnienia wskutek zastosowania środka egzekucyjnego, o którym podatnik został zawiadomiony. Pogląd ten jest nieuprawniony. Przepis art. 67 u.f.p. stanowi, bowiem, że przepisy K.p.a. i odpowiednio - działu III O.p. stosuje się tylko do spraw nieuregulowanych tą ustawą. Ustawa o finansach publicznych nie zawiera żadnej regulacji odnośnie przedawnienia należności wymienionych w art. 60, zatem mogą mieć w tym zakresie generalnie zastosowanie przepisy O.p. Jeżeli jednak odrębne regulowanie kwestii przedawnienia przewidziane jest w ustawach szczególnych, to uregulowania te, jako lex specialis, mają pierwszeństwo przed przepisami o charakterze ogólnym.

W ocenie WSA ustawodawca nie zamierzał poprzez u.f.p., pogorszyć sytuacji osób zobowiązanych do uiszczenia opłat wymienionych w art. 40d ust. 3 u.d.p., w stosunku do stanu prawnego obowiązującego w okresie od 2005 r. Przepis art. 40d ust. 3 u.d.p. stanowi samodzielną, zupełną, wystarczającą i prawidłową podstawę do uznania, że z upływem pięcioletniego terminu w tym przepisie wskazanego, przedawnia się obowiązek zapłaty m.in. opłaty z art. 13f tej ustawy. Wobec powyższego nie ma możliwości zastosowania do ww. opłaty regulacji w zakresie przerwania biegu terminu przedawnienia, określonej w art. 70 § 4 O.p.

Prezydent Miasta K. w skardze kasacyjnej zaskarżył powyższy wyrok w całości domagając się jego uchylenia oraz rozpoznanie skargi i uchylenia w całości postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. z dnia 6 kwietnia 2018 r. oraz uchylenia w całości postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w W. z dnia 14 lutego 2018 r. Ewentualnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W każdym z przypadków autor skargi kasacyjnej wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. Naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. zastosowanie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) i oddalenie skargi w całości w sytuacji, gdy przy rozważeniu całokształtu okoliczności sprawy istniały podstawy do jej uwzględnienia, co wynikało z błędnej interpretacji art. 40d ust. 3 w zw. z art. 13f ust. 1 u.d.p. polegającej na przyjęciu, iż ten przepis stanowi podstawę do uznania, że z upływem pięcioletniego terminu wskazanego w tym przepisie przedawnia się obowiązek zapłaty opłaty dodatkowej, podczas gdy w niniejszej sprawie do opisanej należności publicznoprawnej zastosowanie ma art. 67 ust. 1 w zw. z art. 60 u.f.p. w zw. z art. 70 § 4 o.p. skutkiem czego nastąpiło przerwanie biegu przedawnienia i w konsekwencji brak było podstaw prawnych do zastosowania przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Wołominie art. 59 § 3 w zw. z art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. i umorzenia na tej podstawie postępowania egzekucyjnego;

2. zastosowanie art. 151 p.p.s.a. skutkujące oddaleniem skargi w całości w sytuacji, gdy przy rozważeniu całokształtu okoliczności sprawy istniały podstawy do jej uwzględnienia, co było następstwem niewłaściwego zastosowania art. 59 § 3 w zw. z art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. poprzez wydanie na tej podstawie postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec majątku zobowiązanego Sebastiana Sitek, pomimo, iż w sprawie doszło do przerwania biegu przedawnienia na skutek zastosowania skutecznego środka egzekucyjnego tj. zajęcia rachunku bankowego zobowiązanego.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Dyrektor izby Administracji Skarbowej w W. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach, której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych.

Istota sporu w sprawie, wyrażona sformułowanymi w petitum skargi kasacyjnej zarzutami kasacyjnymi, sprowadza się do prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zaskarżone postanowienie, podzielił pogląd Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie, że po pierwsze, art. 40c ust. 3 u.d.p. stanowi samodzielną, zupełną, wystarczającą i prawidłową podstawę do uznania, że z upływem wskazanego w nim pięcioletniego terminu przedawnia się obowiązek zapłaty określonej w art. 13f ust. 1 u.d.p. dodatkowej opłaty z tytułu parkowania w strefie płatnego parkowania; po drugie, że regulacja działu III o.p. przerwania bądź zawieszenia biegu terminu przedawnienia nie ma odpowiedniego zastosowania do tej opłaty, gdyż ustawodawca nie zdecydował się na modyfikację przewidzianego w art. 40c ust. 3 u.d.p. biegu terminu przedawnienia na skutek zdarzeń, które na gruncie o.p. skutkują zawieszeniem bądź przerwaniem biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego; oraz po trzecie, że wskutek przedawnienia tej opłaty należało umorzyć postępowanie egzekucyjne.

Źródło tego sporu tkwi w odmiennej interpretacji przez organ oraz WSA jak i skarżącego kasacyjnie art. 40c ust. 3 u.d.p. w zw. z art. 13f ust. 1 u.d.p. i art. 70 o.p., zwłaszcza jego § 1 i § 4, a ściślej korelacji między tymi przepisami. Odmienności te są konsekwencją odmiennej oceny treści art. 67 ust. 1 i art. 60 pkt 7 u.f.p. Stosownie do dwu pierwszych przepisów obowiązek uiszczenia opłat, o których mowa, w art. 13f ust. 1 i art. 40 ust. 3, oraz kar pieniężnych, o których mowa w art. 13k ust. 1 i 2, art. 29a ust. 1 i 2 oraz w art. 40 ust. 12, przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym opłaty lub kary powinny zostać uiszczone. Za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową. W myśl art. 60 pkt 7 u.f.p. środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności dochody budżetu państwa, dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego albo przychody państwowych funduszy celowych dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. Do należności, o których mowa w art. 60 u.f.p. stosuje się - na mocy art. 67 ust. 1 u.f.p. - odpowiednio przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa. Zgodnie zaś z art. 70 § 1 i § 4 o.p. zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku; bieg terminu przedawnienia zostaje przerwany wskutek zastosowania środka egzekucyjnego, o którym podatnik został zawiadomiony. Po przerwaniu biegu terminu przedawnienia biegnie on na nowo od dnia następującego po dniu, w którym zastosowano środek egzekucyjny.

Rysujące się na gruncie tych przepisów zagadnienie prawne przedawnienia określonej w art. 13f ust. 1 u.d.p. dodatkowej opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania oraz odpowiedniego stosowania art. 70 § 4 o.p. do tej opłaty jest przedmiotem rozbieżności interpretacyjnych. W tym zakresie w judykaturze i doktrynie można wyróżnić dwa nurty.

Wedle pierwszego z nich, a prezentowanego m.in. w kontrolowanym wyroku "przepisy u.d.p. nie zawierają żadnych regulacji dotyczących przerwania prolongowania biegu pięcioletniego terminu przedawnienia opłat, o których mowa w art. 13f ust. 1 ww. ustawy. Oznacza to, że należności te przedawniają się z upływem pięciu lat licząc od końca roku kalendarzowego, w którym opłaty lub kary powinny zostać uiszczone, a przerwanie czy też prolongowanie biegu terminu przedawnienia, nawet na skutek zastosowania skutecznych środków egzekucyjnych, wymienionych w u.p.e.a. jest niemożliwe". Zwolennicy tego poglądu podnoszą, że "przepis art. 40d ust. 3 u.d.p. stanowi samodzielną, wystarczającą podstawę do uznania, iż z upływem terminu wskazanego w tym przepisie, przedawnia się obowiązek zapłaty między innymi opłaty wskazanej w art. 13f u.d.p. Tym samym nie istnieje żadna podstawa prawna, zgodnie z którą do należności z tytułu opłaty dodatkowej za nieuiszczenie opłaty za parkowanie, miałyby zastosowanie przepisy Działu III o.p., w tym art. 70 § 4, dotyczący przerwania biegu terminu przedawnienia"; "art. 40d ust. 3 u.d.p. stanowi samodzielną, zupełną, wystarczającą i prawidłową podstawę do uznania, że z upływem pięcioletniego terminu w tym przepisie wskazanego, przedawnia się obowiązek zapłaty m.in. opłaty z art. 13f tej ustawy". Zdaniem przedstawicieli tego nurtu interpretacyjnego uregulowanie zawarte w art. 40d ust. 3 u.d.p. stanowi odrębną i całościową regulację kwestii przedawnienia tych należności, w u.d.p., jak i w jakiejkolwiek innej ustawie, brak jest, bowiem w tym zakresie odesłania do przepisów o.p. (oprócz poddania wymienionych obowiązków przepisom o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Podstawy prawnej do stosowania do tych należności art. 70 § 4 o.p. nie stanowi także - jak argumentują - obowiązujący od dnia 1 stycznia 2010 r. art. 67 w zw. z art. 60 pkt 7 u.f.p., ponieważ zawarte w tych przepisach odesłanie do stosowania – między innymi – przepisów o.p. odnosi się tylko do spraw nieuregulowanych w u.f.p. Podkreślają oni, że jakkolwiek u.f.p. nie zawiera żadnej regulacji odnośnie przedawnienia należności wymienionych w jej art. 60 i w tym zakresie mogłyby mieć zastosowanie przepisy o.p., to jednak odrębne uregulowanie przedawnienia w u.d.p. ma pierwszeństwo jako przepis szczególny. W konsekwencji uważają, że wynikająca z art. 67 u.f.p. zasada stosowania do niepodatkowych należności budżetowych przepisów działu III O.p. nie może mieć zastosowania wobec szczególnej regulacji, zawartej w u.d.p. (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 maja 2018r., I SA/Po 197/2018, Lex nr 2503279, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 7 marca 2018r., I SA/Ol 95/2018, LEX nr 2472215, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 15 grudnia 2016r., I SA/Gl 644/16, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 maja 2018r., I SA/Po 197/18, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 marca 2018r., I SA/Gd 96/18, LEX nr 2478587, oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 lipca 2018r., I SA/Po 410/18; a także T. Brzeziński, W. Morawski, Przedawnienie obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej za parkowanie, "Przegląd Podatków Lokalnych i Finansów Samorządowych" nr 7-8/2011, s. 25; R. Stachowska, Komentarz do art. 40d u.d.p., Lex; K. Sobieralski, Dodatkowa opłata za parkowanie w strefie płatnego parkowania, "Nowe Zeszyty Samorządowe" nr 2/2009, s. 22, P. Zaborniak, Komentarz do art. 40(d) ustawy i drogach publicznych, Lex z dnia 10 maja 2010r.).

Wedle drugiego (przeciwstawnego) stanowiska, skoro "znowelizowanie przepisy wprost w u.d.p. określają termin przedawnienia opłaty, jednocześnie nie regulują pozostałych kwestii związanych z tą materią, to mając na uwadze zawarte przez ustawodawcę w art. 67 u.f.p. odesłanie do "przepisów działu III o.p." - należy przyjąć, że takie odesłanie odsyła do zastosowania zawartych tam regulacji, które kompleksowo regulują kwestię przedawnienia, w tym kwestie zawieszenia biegu terminu przedawnienia. Użyte w art. 67 u.f.p. sformułowanie "odpowiednie stosowanie" oznacza stosowanie tych przepisów z pewnymi modyfikacjami. W tym przypadku "odpowiedni" należy odczytywać, jako: przydatny, właściwy, nadający się, należyty. Ustawodawca określając zasadę odpowiedniego stosowania przepisów o.p. do spraw dotyczących dochodów pobieranych przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw, wprowadza obowiązek stosowania przepisów o.p. z uwzględnieniem istoty i celu tego postępowania. Zatem stosując odpowiednio przepisy o.p. należy je odpowiednio zmodyfikować, aby nadawały się do zastosowania w ramach prowadzonego postępowania" (tak wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 marca 2018r., I SA/Gd 82/18, LEX nr 2466429, czy wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 września 2015r., III SA/Wr 267/15, analogicznie wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2019 r., II FSK 2600/18).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie - dostrzegając fakt, że pierwszy z nurtów jest dominujący w dotychczasowym orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych - podziela jednakże drugi z zaprezentowanych nurtów interpretacyjnych art. 40c ust. 3 w zw. z art. 13f ust.1 u.d.p. i art. 70 § 1 i § 4 o.p. Zauważyć, bowiem trzeba dwie kwestie. Po pierwsze, że we wskazanych judykatach nie analizowano i nie uwzględniono konsekwencji wynikających z art. 2 § 2 o.p., co wydaje się konieczne dla prawidłowej oceny spornego w sprawie zagadnienia, zważywszy na treść art. 67 ust. 1 u.f.p. w zw. z art. 60 u.f.p., w tym jego pkt 7, w zw. 13f ust. 1 u.d.p. Stwierdzić, zatem należy po pierwsze, że art. 2 § 2 o.p. stanowi o stosowaniu przepisów działu III o.p. (i to stosowaniu wprost, a nie odpowiednio) do opłat, do których ustalania lub określenia uprawnione są inne organy, niż organy podatkowe – o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Przepis ten do dnia 31 grudnia 2015 r. odnosił się wprost także, do niepodatkowych należności budżetowych, a później zasadę tę wyrażono w art. 67 u.f.p., który stanowi, że do spraw dotyczących środków publicznych w postaci niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym, stosuje się (tym razem odpowiednio) przepisy działu III o.p. Oba te przepisy czytane łącznie pozwalają, zatem na wyprowadzenie z nich normy prawnej, że do niepodatkowych należności budżetowych należy stosować przepisy działu III o.p., w zakresie nieuregulowanym w przepisach (ustawach) odrębnych, pewne wątpliwości może budzić tylko to, czy przepisy te winny być stosowane wprost, czy też odpowiednio. Po drugie, odnotować trzeba prezentowany w judykaturze pogląd, że "opłata za parkowanie w strefie płatnego parkowania, o której mowa w art. 13 ust. 1 u.d.p, jak i opłata dodatkowa za nieuiszczenie opłaty za parkowanie (art. 13f u.d.p.), są należnościami o charakterze publicznoprawnym. Taki charakter posiadają od momentu ich zaistnienia w systemie prawa"; "z istoty opłat parkingowych wynika ich związek z korzystaniem w obrębie drogi z miejsca postoju pojazdu samochodowego i obowiązek ich ponoszenia związany jest z pozostawieniem tego pojazdu w strefie płatnego parkowania. Natomiast użycie przez ustawodawcę w przytoczonych powyżej regulacjach prawnych sformułowania: "pobiera" wskazuje jednoznacznie, że obowiązek uiszczenia opłaty za parkowanie i opłaty dodatkowej, jeżeli ta pierwsza nie zostanie uiszczona, jest obowiązkiem wynikającym z mocy prawa (ex lege). W tym zakresie nie jest, zatem wymagane konkretyzowanie obowiązku w drodze indywidualnego aktu administracyjnego" (wyrok NSA z dnia 9 marca 2017, II GSK 1683/15, LEX nr 2269861, wyrok NSA z dnia 12 marca 2013 r., II GSK 2152/11, LEX nr 1340118). Nie budzi, zatem wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w tej sprawie, że dodatkowa opłata za parkowanie w strefie płatnego parkowania stanowi należność publicznoprawną, o której mowa w art. 60 pkt 7 u.f.p., a do której z mocy art. 67 ust. 1 u.f.p. ma zastosowanie dział III o.p., w tym szeroko powoływany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej art. 70 § 4 o.p. Dział III o.p. normuje szereg kwestii, począwszy od zobowiązań podatkowych, również w aspekcie ich powstawania, wygaśnięcia, przedawnienia, powstawania nadpłaty, a skończywszy na prawach i obowiązkach następców prawnych oraz odpowiedzialności podatkowej osób trzecich. Sam rozdział 8 działu III o.p., traktujący o przedawnieniu, odnosi się zarówno do przedawnienia możliwości powstania zobowiązań podatkowych (art. 68 o.p.), terminów przedawnienia zobowiązań podatkowych (art. 70 § 1 o.p.), jak i do kwestii zawieszenia (art. 70 § 2, § 6 i § 7 o.p.) lub przerwania biegu tego terminu (art. 70 § 3 i § 4 o.p.). Natomiast art. 40d ust. 3 u.d.p. stanowi jedynie, że obowiązek uiszczenia opłat i kar, o których mowa w tej ustawie, przedawnia się z upływem pięciu lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym te opłaty lub kary powinny zostać uiszczone. Przepis ten normuje zatem kwestie uregulowane w art. 70 § 1 o.p., który stanowi, że zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Treść art. 40c ust. 3 i art. 70 § 1 o.p. w zakresie określenia terminu przedawnienia jest, zatem tożsama, różnica odnosi się natomiast do przedmiotu zobowiązania. Wobec tego w całej rozciągłości podzielić należy prezentowany w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 9 stycznia 2019 r., II FSK 2600/18, pogląd, że art. 40c ust. 3 u.d.p. stanowi odpowiednik art. 70 § 1 o.p., a "norma wyrażona w art. 40d ust. 3 u.d.p. nie odnosi się (...) w żaden sposób do pozostałych kwestii, związanych z przedawnieniem – jak zawieszenie lub przerwanie biegu terminu przedawnienia, nie mówiąc już o pozostałych zagadnieniach, uregulowanych przez przepisy działu III O.p.; nie może, więc tych zagadnień regulować w sposób szczególny do regulacji zawartej w O.p. O ile, zatem art. 40d ust. 3 u.d.p. niewątpliwie stanowi przepis szczególny w stosunku do art. 70 § 1 O.p. i ma pierwszeństwo stosowania w obszarze poddanym jego regulacji, o tyle zasadnicze wątpliwości budzi możliwość rozciągnięcia tego pierwszeństwa na pozostałe obszary, nieuregulowane w u.d.p. a uregulowane w dziale III O.p. Przyjęcie, bowiem takiej formuły oznaczałoby, że opłata dodatkowa za nieopłacone parkowanie w strefie płatnego parkowania nie mogłaby wygasnąć przez przedawnienie lub potrącenie (art. 59 § 1 pkt 9 i pkt 3 O.p.), nie mogłaby stanowić nadpłaty w przypadku zapłacenia jej nienależnie (art. 72 § 1 O.p.), nie mogłaby także zostać objęta ulgą (art. 67a § 1 O.p.)". Zgodzić też należy się z prezentowanym w tym wyroku poglądem, a sprowadzającym się do tezy, że odpowiednie stosowanie przepisów działu III o.p. do spornej opłaty, a które może przybierać postać stosowania wprost w całości, stosowania z modyfikacjami lub odmowy ich stosowania, nie daje podstaw z uwagi na treść art. 2 § 2 o.p. do odmowy ich stosowania w ogóle nawet w przypadku uznania, że przepisy działu III o.p. do niepodatkowych należności budżetowych stosuje się tylko odpowiednio, a nie wprost. Nie sposób, zatem podzielić stanowiska, że "(...) cząstkowe uregulowanie w u.d.p. przedawnienia opłat i kar, wynikających z przepisów u.d.p., powinno zostać rozciągnięte na pozostałe kwestie, wiążące się z zagadnieniem przedawnienia tych opłat i kar (jak zawieszenie i przerwanie biegu jego terminu) w oparciu o przesłankę odpowiedniego stosowania przepisów O.p. i to w sytuacji, gdy oznacza to uznanie stanu braku jakiejkolwiek uregulowania wymienionych kwestii". Trudno byłoby, bowiem znaleźć - jak zasadnie podniesiono w uzasadnieniu powołanego judykatu - racjonalne argumenty za takim rozumieniem odpowiedniości stosowania omawianych przepisów, zwłaszcza przy założeniu, że system prawa powinien tworzyć konstrukcję zamkniętą i logiczną, a przynajmniej do takiego stanu dążyć. Uznanie, zatem art. 40c ust. 3 u.d.p. za przepis szczególny w stosunku do art. 70 § 1 o.p. nie wyklucza - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - stosowania do dodatkowej opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania pozostałych przepisów działu III o.p., w tym art. 70 § 4 o.p., normującego zdarzenia skutkujące przerwaniem biegu terminu przedawnienia.

Zważywszy na powyższą wykładnię przepisów prawa materialnego, tj. art. 40c ust. 3 u.d.p. w zw. z art. 13f ust. 1 u.d.p. zaprezentowana w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odmienna wykładnia tych przepisów, a sprowadzająca się do tezy, że art., 40c ust. 3 u.d.p. stanowi zupełną regulację przedawnienia dodatkowej opłaty określonej w art. 13f ust. 1 u.d.p., do której nie stosuje się przepisów działu III o.p., jest błędna w świetle wskazanych argumentów prawnych. Wbrew stanowisku Sądu I instancji do spornej opłaty ma, bowiem zastosowanie art. 70 § 4 o.p. W konsekwencji zasadny jest również zarzut niezastosowania w sprawie art. 67 ust. 1 w zw. z art. 60 pkt 7 u.f.p. w zw. z art. 70 § 4 o.p., tj. zarzut pkt I lit. b) petitum skargi kasacyjnej. W tym zakresie wadliwość stanowiska zaskarżonego wyroku jest konsekwencją wadliwej wykładni art. 40c ust. 3 u.d.p. i przyjęcia instytucji przedawnienia dodatkowej opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania za uregulowaną w nim w sposób wyczerpujący.

Zarzut kasacyjny naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a., jako przedwczesny nie podlega merytorycznej ocenie.

Naruszenia tych przepisów skarżący kasacyjnie wiąże - jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej - z błędną wykładnią prawa materialnego, zwłaszcza art. 40c ust. 3 u.d.p. Jego zdaniem wskutek wadliwego przyjęcia przez Sąd I instancji, że do dodatkowej opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania nie ma zastosowania art. 70 § 4 o.p., a więc instytucja przerwania biegu terminu przedawnienia, uznał on za prawidłowe zastosowanie w sprawie art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. i umorzenie postępowania egzekucyjnego z uwagi na upływ 5 - letniego terminu przedawnienia, określonego w art. 40c ust. 3 u.d.p. Skoro jednak do opłaty tej ma, zdaniem skarżącego kasacyjnie, zastosowanie art. 70 § 4 o.p., to Sąd I instancji obowiązany był uchylić zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu egzekucyjnego.

Powyższe niewątpliwie dowodzi, że zarzut naruszenia art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. jest konsekwencją zarzutu wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego, objętych pkt I petitum skargi kasacyjnej. W judykaturze podnosi się co prawda, że wadliwe zastosowanie prawa procesowego może być wynikiem wadliwej wykładni prawa materialnego. Nie można jednakże zapominać, że z uwagi na okoliczności faktyczne tej sprawy dla uznania za zasadny zarzut naruszenia prawa procesowego konieczna jest - poza stwierdzeniem wadliwej interpretacji prawa materialnego -również ocena skuteczności zdarzeń skutkujących przerwaniem biegu terminu przedawnienia. Zdarzenia te nie były jednakże przedmiotem rozważań Sądu I instancji, a poprzednio organów administracji publicznej właśnie z uwagi na przyjętą przez nie (błędną) wykładnię art. 40c ust. 3 u.d.p. Zważywszy natomiast na zakres kompetencji Naczelnego Sądu Administracyjnego - jako sądu kasacyjnego - nie jest uprawniona przez ten Sąd niejako w zastępstwie organów administracji publicznej ocena tych zdarzeń. Sąd ten nie jest więc uprawniony do wypowiadania się w przedmiocie przerwania biegu terminu przedawnienia spornej opłaty. Byłoby to bowiem wkraczanie w kompetencje zastrzeżone dla administracji publicznej. W konsekwencji nie jest również uprawniony do wypowiadania się w sposób wiążący o zasadności umorzenia postępowania egzekucyjnego z uwagi na upływ terminu przedawnienia opłaty (art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a.), jak i oceny skuteczności zdarzeń przerywających bieg tego terminu (art. 70 § 4 o.p.). Z tego względu nie jest dopuszczalna ocena zasadności umorzenia postępowania egzekucyjnego.

Uznając zasadność skargi kasacyjnej w zakresie błędnej wykładni prawa materialnego, tj. zarzutów pkt I. 1 petitum skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że istota sprawy sądowoadministracyjnej została dostatecznie wyjaśniona, co pozwala na podstawie art. 188 p.p.s.a. na uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz rozpoznanie skargi, uwzględniając ją na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 193 p.p.s.a. i uchylając zaskarżone nią postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie oraz poprzedzające je postanowienie organu egzekucyjnego. Rozpatrując sprawę ponownie organy administracji publicznej zastosują wykładnię prawa, przyjętą w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny i zbadają, czy doszło do przerwania biegu terminu przedawnienia egzekwowanej należności w następstwie zastosowania środka egzekucyjnego, o którym zobowiązany został powiadomiony.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok oraz postanowienia organów obu instancji.

O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi kasacyjnej, opłatę za sporządzenie uzasadnienia wyroku, wpis od skargi oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika, orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).