Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 519/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2020-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2, art. 5 ust. 1 pkt 1, 2, 5
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), sędzia WSA Marek Leszczyński, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w B. na uchwałę Rady Miejskiej w Łapach z dnia 30 października 2015 r. nr XIV/115/15 w sprawie ustalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Łapy stwierdza nieważność § 2, § 3, § 4 ust. 2, 3, 4 i 5, § 6 ust. 1, § 9 ust. 1 i 2, § 10, § 30, § 31, § 33, § 34, § 35, § 36, § 37 załącznika do zaskarżonej uchwały


UZASADNIENIE

W dniu 30 października 2015 r. Rada Miejska w Łapach przyjęła uchwałę nr XIV/115/15 w sprawie ustalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Łapy. Regulamin stanowi załącznik do uchwały opublikowanej w Dz. Urz. Woj. Podl. z 2015 r., poz. 3557 ze zm.

Skargę na powyższą uchwałę złożył Prokurator Rejonowy w B., który zarzucił istotne naruszenie prawa tj. art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej: u.c.p.g.) w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz § 135 w związku z § 143 i § 137 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", jak i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - polegające na:

1) powtórzeniu w § 6 ust. 1 Regulaminu regulacji prawnych w zakresie obowiązków właścicieli nieruchomości przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej, a w przypadku jej braku - wyposażenia nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, które to obowiązki uregulowane są w art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g.;

2) przekroczeniu w § 10 Regulaminu ustawowego upoważnienia przy określaniu zasad naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi przez ustanowienie warunków, zgodnie z którymi naprawa pojazdów może odbywać się wyłącznie w zakresie obejmującym drobne naprawy własnych samochodów, a nadto pod warunkiem niepowodowania uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości.

Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 6 ust. 1 i § 10 Regulaminu. Wskazał, że zaskarżona uchwała została zmieniona uchwałami Rady Miejskiej w Łapach nr XXV/227/16 z 28 października 2016 r. i nr XXXVIII/330/17 z 27 października 2017 r.

Charakteryzując zasady uchwalania aktów prawa miejscowego, którym to aktem jest kwestionowany Regulamin, wskazał skarżący odnośnie § 6, że ponowne regulowanie w akcie prawa miejscowego zagadnień już uregulowanych w ustawie jest istotnym naruszeniem prawa. Z kolei treść § 10 Regulaminu, zdaniem skarżącego, przekracza zakres ustawowego upoważnienia z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "c" u.c.p.g. Delegacja nie upoważnia organu uchwałodawczego gminy do wprowadzenia generalnego ograniczenia możliwości mycia pojazdów mechanicznych tylko do określonych części pojazdów (nadwozia), a napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami nie ogranicza tylko do drobnych napraw. Nie upoważnia również do regulowania kwestii prawa sąsiedzkiego posiadających już regulację w art. 144 Kodeksu cywilnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że w orzecznictwie sądowym niekiedy akceptuje się przytoczenie w uchwale rady gminy zapisów ustawowych, co zapewnia większą przejrzystość i komunikatywność aktu. Odnośnie regulacji § 10 Regulaminu wskazał, że czynności naprawcze poza warsztatami mają charakter wyjątkowy i zasadne jest uszczegółowienie zasad naprawy w sposób niewkraczający w materię prawa cywilnego.

W piśmie procesowym z 8 października 2020 r. Prokurator rozszerzył skargę kwestionując dodatkowo § 2, § 3, § 4 ust. 2, 3, 4, 5, § 9 ust. 1 i 2, § 30, § 31, § 37 Regulaminu. Zarzucił:

- istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 i 94 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 40 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. i art. 118 w związku z art. 137 w związku z art. 143 Zasad techniki prawodawczej polegające na przekroczeniu ustawowego upoważnienia i nieuprawnionym powtórzeniu treści przepisów innych aktów normatywnych, w szczególności ustawy o odpadach oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez wprowadzenie w § 2 definicji legalnych. Prokurator wskazał, że takie powtórzenie może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy;

- istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 i 94 ust. 1 Konstytucji RP w związku art. 40 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 5 ust. 1 u.c.p.g. w związku z art. 118 w związku z art. 137 w związku z art. 143 Zasad techniki prawodawczej polegające na nieuprawnionym powtórzeniu zapisów ustawowych w § 3 Regulaminu przy jednoczesnej nieuprawnionej modyfikacji tych zapisów. Zdaniem skarżącego, doszło do powtórzenia unormowania obowiązków właściciela nieruchomości określonych w art. 5 ust. 1 u.c.p.g., zaś § 4 ust. 3 Regulaminu dodatkowo modyfikuje zapisy art. 5 ustawy;

- istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 i 94 ust. 1 Konstytucji RP w związku art. 40 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. przez przekroczenie ustawowego upoważnienia w § 4 ust. 2, 4, i 5 Regulaminu oraz nałożenie na właściciela nieruchomości dodatkowych obowiązków związanych z ustawieniem i wystawianiem pojemników. Skarżący wywiódł, że delegacja ustawowa w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania uchwały wymagała, by regulamin odnosił się do rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Postanowienia art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. pozwalały Radzie na określenie warunków rozmieszczenia pojemników oraz ich utrzymania w odpowiednim stanie technicznym, sanitarnym i porządkowym, a nie na określenie warunków, w jakich powinno znajdować się miejsce ustawiania tych pojemników. Taka regulacja wkracza w prawo własności, gdyż to od właściciela zależy, w którym miejscu nieruchomości będzie przechowywał pojemniki. Z kolei kwestie związane z opróżnianiem pojemników przez właściwą jednostkę, w tym związane z dostępnością pojemników, winny być ewentualnie uregulowane w umowie dotyczącej wywozu odpadów komunalnych;

- istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 i 94 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 40 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. w związku z art. 118 w związku z art. 137 w związku z art. 143 Zasad techniki prawodawczej polegające na nieuprawnionym powtórzeniu zapisów ustawowych w § 4 ust. 3;

- istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 i 94 ust. 1 Konstytucji RP w związku art. 40 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "c" u.c.p.g. w związku z § 6 Zasad techniki prawodawczej przez przekroczenie ustawowego upoważnienia w § 9 ust. 1 i 2 Regulaminu przy określaniu zasad mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi przez używanie pojęć nieostrych. Zdaniem skarżącego, wątpliwości dotyczą takich sformułowań jak "utwardzone części nieruchomości" czy "czysta woda bez detergentów", bowiem wyrażenia te stanowią pojęcia nieostre, a zatem naruszają § 6 Zasad techniki prawodawczej;

- istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 i 94 ust. 1 Konstytucji RP w związku art. 40 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. przez przekroczenie ustawowego upoważnienia w § 30 Regulaminu i wskazanie, że zwierzęta domowe winny być trzymane w pomieszczeniach zamkniętych lub na ogrodzonych nieruchomościach, zabezpieczonych przed ich niekontrolowanym wydostaniem się na zewnątrz;

- istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 i 94 ust. 1 Konstytucji w związku art. 40 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. przez przekroczenie ustawowego upoważnienia w § 31 Regulaminu i wskazanie, że właściciele psów obowiązani są do wyprowadzania psów w miejscu publicznym na smyczy i w kagańcu oraz uzależnienia możliwości puszczania psów luzem w miejscach, gdzie nie powoduje to uciążliwości dla innych osób pod warunkiem, że psy są w kagańcu i pod nadzorem właściciela.

Odnośnie regulacji § 30 i 31 Regulaminu skarżący wskazał, że ustawowe upoważnienie dotyczy obowiązków w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych, dlatego wszelkie regulacje odnoszące się do miejsc niebędących miejscami publicznymi nie znajdują umocowania ustawowego. Stanowią nieuprawnioną ingerencję w prawo własności, co stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego. Zdaniem skarżącego, regulacja § 31 dopuszczająca puszczanie psów luzem w miejscach, gdzie nie powoduje to uciążliwości dla innych osób, pod warunkiem że psy są w kagańcu i pod nadzorem właściciela - nie ma umocowania w kompetencji do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe. W przepisie uzależniono bowiem możliwość zwolnienia psa z uwięzi (tzw. puszczenie psa luzem) pod warunkiem, że psy są w kagańcu i pod nadzorem właściciela. Tymczasem zwolnienie psa ze smyczy jest możliwe na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku tylko wtedy, gdy opiekun ma możliwość sprawowania kontroli nad zachowaniem zwierzęcia. Wprowadzając przepis tej treści organ uchwałodawczy pominął całkowicie regulację zawartą w art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt zabraniającym puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna;

- istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 i 94 ust. 1 Konstytucji RP w związku art. 40 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. i § 6 Zasad techniki prawodawczej przez wskazanie w § 37, że obowiązkową deratyzację przeprowadza się w przypadku zwiększonej liczebności gryzoni, ze szczególnym uwzględnieniem terenów publicznych, w okresie od wiosny do jesieni, bez wyznaczenia konkretnego terminu przeprowadzenia obowiązkowej deratyzacji, przy jednoczesnym użyciu pojęcia nieostrego w postaci "zwiększonej liczebności gryzoni". Zdaniem Prokuratora, postanowienia regulaminu winny być czytelne i jednoznaczne, uniemożliwiające stosowanie sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego. Terminy deratyzacji winny wynikać jasno z Regulaminu. Tymczasem nieostrym jest określenie terminu od wiosny do jesieni bez wskazania konkretnych dat oraz użycie pojęcia "zwiększona liczebność gryzoni".

W odrębnie sformułowanym zarzucie Prokurator zakwestionował jako naruszające art. 7 i 94 ust. 1 Konstytucji RP w związku art. 40 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. zaniechanie uregulowania kwestii wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach w sposób kompleksowy. Wywiódł, że w § 33 Regulaminu uregulowano warunki trzymania ptactwa i królików, w § 34 Regulaminu wskazano na obowiązki prowadzącego hodowcę ptactwa lub królików, a w § 35 i 36 Regulaminu uregulowano kwestie hodowli pszczół. Jednak z delegacji ustawowej art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. wynika, że istnieje obowiązek uregulowania dwóch kwestii w niej wskazanych, tj. wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Dopiero zawarcie tych dwóch kwestii będzie czyniło zadość normie upoważniającej, jednak taka sytuacja w Regulaminie nie nastąpiła.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności Regulaminu w kwestionowanej części. Wskazał, że treść Regulaminu odnosi się do każdej osoby zamieszkującej Gminę Łapy, obowiązanej do utrzymania czystości i porządku. Materia Regulaminu nie może więc wykraczać poza materię przewidzianą w upoważnieniu ustawowym w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. oraz powinna regulować wszystkie kwestie wskazane w tym przepisie.

W odpowiedzi na rozszerzone zarzuty skargi organ ponownie wniósł o oddalenie skargi i wyjaśnił, że choć co do zasady zgadza się, iż nieuprawnione jest powtarzanie w akcie prawa miejscowego innych regulacji normatywnych, to jednak dla zapewnienia przejrzystości i komunikatywności regulacji należy takie powtarzanie dopuścić, co ma miejsce w przypadku zaskarżonego aktu. Nie zgodził się z zarzutem niezgodności z prawem regulacji § 4 ust. 2, 4 i 5 Regulaminu, bowiem kwestionowany zapis stanowi konieczne rozwinięcie i konkretyzację obowiązku ustawowego określenia szczegółowych zasad rozmieszczenia na terenie nieruchomości pojemników do zbierania odpadów i odpowiada prawu. Także regulację § 9 ust. 1 i 2 Regulaminu organ ocenił jako zgodną z prawem, bowiem celem tej regulacji jest zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania wskazanych w nim czynności poza myjniami. Zdaniem organu, kwestionowana regulacja § 30 i 31 Regulaminu nie narusza wymogu określenia obowiązków wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. Nałożone obowiązki nie wykraczają poza delegację ustawową, a mają na celu ochronę przed zagrożeniem ze strony zwierząt wynikającym z niekontrolowanego przedostania się na teren nieruchomości ogólnodostępnej. Odwołując się do wyroku NSA w sprawie II OSK 1370/14 wskazał, że Regulamin może wkraczać w sferę uprawnień właścicielskich, a kwestionowana regulacja dopełnia zobowiązanie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Także, zdaniem organu, zapis § 31 Regulaminu służy osiągnięciu celu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., gdyż w istocie precyzuje obowiązek utrzymywania zwierzęcia na uwięzi właściwej dla tego gatunku. Jednocześnie uregulowano odstępstwa od tego obowiązku, nie naruszając zasady proporcjonalności oraz bez nadmiernego ograniczenia praw osób utrzymujących zwierzęta domowe. Odnośnie § 33 i § 37 Regulaminu organ wskazał, że nie naruszają one przepisów prawa w sposób istotny, bowiem uchybienia, których popełnienie zarzuca strona skarżąca, nie prowadzą do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Zdaniem organu, zasady techniki prawodawczej są zbiorem dyrektyw skierowanych do prawodawcy oraz nie służą ocenie ważności obowiązującego prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.), dalej: u.s.g., nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Konieczność spełnienia przesłanki "istotności" naruszenia prawa prowadzącego do stwierdzenia nieważności uchwały wyprowadza się z faktu, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.).

Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego przez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102). Jak wskazał NSA w sprawie I OSK 124/17, istotna sprzeczność z prawem to wada doniosła pod względem faktycznym i prawnym, wynikająca z naruszeń przepisów prawa materialnego bądź formalnego, ale taka, która jest oczywista, jednoznaczna, niepozwalająca na zaakceptowanie uchwały ze względu na sposób i tryb jej podjęcia, lub skutki, jakie wywołuje. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały, a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia (orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zaskarżony w sprawie niniejszej Regulamin jako akt prawa miejscowego jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który go ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Stosownie do treści art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Rozwinięciem tej zasady na poziomie ustawowym jest art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na jej obszarze.

Z powyższego należy wyprowadzić, że organy samorządu terytorialnego mogą ustanawiać akty prawa miejscowego wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Materia prawa miejscowego nie może sięgać poza zakres upoważnienia. Prawo miejscowe może wyłącznie uzupełniać przepisy prawa powszechnie obowiązującego w sposób zależny od aktów wyższego rzędu, w granicach upoważnienia. W konsekwencji, skoro akty prawa miejscowego mają charakter źródeł prawa zależnych od źródeł wyższego rzędu, to nie mogą wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia ale też, nakładając obowiązki, nie mogą czynić tego w sposób dowolny, pozostawiający pole do zbyt dużej interpretacji mogącej prowadzić do różnych wyników.

Do istotnego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego należy również zaliczyć, obok wykroczenia poza delegację ustawową, uregulowanie kwestii już uregulowanej ustawami innymi niż ustawa upoważniająca. Akt prawa miejscowego ma się bowiem wpisywać w ogólnie obowiązujący system prawa i być z nim spójny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., to sprzeczność postanowień uchwały rady gminy z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, a zatem także z Zasadami techniki prawodawczej. Także więc istotne uchybienie tym Zasadom przy tworzeniu aktu prawa miejscowego może być zakwalifikowane jako istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością (vide: stanowisko zawarte w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z 27 kwietnia 2004r. P 16/03; OTK-A 2004/4/36 w odniesieniu do "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej"). Tymczasem z treści § 115 odczytywanego w związku z §143 Zasad techniki prawodawczej wprost wynika, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie ustawy upoważniającej. Również z przepisów Działu VI Zasad poświęconego projektom aktów o charakterze wewnętrznym, którego to działu przepisy są stosowane przy tworzeniu projektów aktów prawa miejscowego (vide: odesłanie zawarte w § 143 Zasad), wynika że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się wyłącznie przepisy prawne regulujące sprawy z zakresu przekazanego w przepisie upoważniającym oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu (podmiotów) i wyznaczonych (przyznanych) przepisem prawnym upoważniającym (§ 134 i 135 Zasad). Zapisy te korespondują z art. 94 Konstytucji RP. Z kolei z treści § 118 odczytywanego w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej wynika, że w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, stanowiącym rażące naruszenie prawa. Z Zasad techniki prawodawczej wprost wynika, że w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych, w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej (§ 149 Zasad). Z kolei z § 146 Zasad techniki prawodawczej wynika generalna zasada, że definicje danego określenia formułuje się w ustawie lub innym akcie normatywnym, jeżeli: 1) dane określenie jest wieloznaczne; 2) dane określenie jest nieostre, a jest pożądane ograniczenia jego ostrości; 3) znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe; 4) ze względu na dziedzinę regulowanych spraw istnieje potrzeba ustalenia nowego znaczenia danego określenia. Oznacza to, że zapisy aktu prawa miejscowego stanowiące powtórzenie regulacji ustawowych naruszają Zasady techniki prawodawczej stanowiąc jednocześnie naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji RP przez uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź z przekroczeniem jego granic.

Z § 6 Zasad techniki prawodawczej wynika nadto generalny nakaz redagowania przepisów aktów prawodawczych w taki sposób, który intencje prawodawcy czyni dla odbiorcy zrozumiałymi i oczywistymi. Wypowiedź prawodawcy winna być precyzyjna i jednoznaczna. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, stanowienie norm niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego zawartej w art. 2 Konstytucji RP (vide: I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Określoność regulacji prawnych ma charakter zasady prawa (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 października 2009r. sygn. Kp 3/09). Na ustawodawcy (uchwałodawcy lokalnym) ciąży obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem treści jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które wielokrotnie były wskazywane przez Trybunał Konstytucyjny: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo.

Odnosząc powyższe konkretnie do treści zaskarżonego Regulaminu wskazać należy, że upoważnienie do podjęcia tej uchwały zawiera przepis art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. w sprawie utrzymania czystości i porządku w gminach (dalej: u.c.p.g.). Kontrolując zaskarżoną uchwałę sąd ma na uwadze brzmienie upoważnienia w dacie podjęcia uchwały, tj. 30 października 2015 r., które wynikało wówczas z Dz. U. z 2013 r. poz. 1399 ze zm. Co prawda uchwała była dwukrotnie zmieniana: uchwałami z 28 października 2016 r. nr XXV/227/16 (Dz. Urz. Woj. Podl. poz. 4098) oraz z 27 października 2017 r. nr XXXVIII/330/17 (Dz. Urz. Woj. Podl. poz. 4102), jednak zmiany te nie dotyczyły regulacji zakwestionowanych w sprawie niniejszej. Sąd również ma na względzie treść uchwały obowiązującą po jej częściowym stwierdzeniu nieważności przez Wojewodę Podlaskiego rozstrzygnięciem nadzorczym z 4 grudnia 2015 r. znak NK-II.4131.152.2015.AKR (Dz. Urz. Woj. Podl. poz. 4102). Należy zauważyć, że tekst uchwały przedstawiony do akt sądowych przez organ nie uwzględnia skutku prawnego tego rozstrzygnięcia nadzorczego (tekst zawiera elementy wyeliminowane przez Wojewodę - § 3 pkt 4). Ma to jednak tylko takie znaczenie, że stwierdzenie nieważności przez sąd w całości § 3 obejmuje punkty 1, 2, 3 i 5, bowiem punkt 4 wyeliminował Wojewoda, zatem na datę orzekania przez sąd nie funkcjonował on w obrocie prawnym.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., według jego brzmienia z daty podejmowania zaskarżonej uchwały, Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a; b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego; c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Analiza treści upoważnienia i treści regulacji Regulaminowych wskazanych w skardze i jej rozszerzeniu uprawnia do wniosku o naruszeniu art. 4 ust. 2 u.c.p.g. w sposób wykluczający możliwość uznania uchwały w zaskarżonym zakresie za jedynie nieistotnie naruszającą prawo. Odnośnie poszczególnych zarzutów wskazać należy następująco:

I. trafnie zarzucono nieprawidłowość wprowadzenia w § 2 Regulaminu legalnych definicji pojęć. Sformułowane definicje nie służą, wbrew stanowisku organu, lepszemu rozumieniu wskazanych w nich terminów. Modyfikują, powtarzają bądź zmieniają sens terminów i pojęć już funkcjonujących w aktach prawnych wyższego rzędu, jak również definiują pojęcia niezdefiniowane przez ustawodawcę. Tymczasem rozumienia pojęć ustawowych nie można odkodowywać definicjami zawartymi w lokalnym prawodawstwie z uwagi na hierarchię źródeł prawa. I tak:

- w § 2 pkt 1 wprowadzono definicję odpadów wielkogabarytowych. W dacie podejmowania zaskarżonej uchwały nie było definicji tego pojęcia w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, natomiast w u.c.p.g. ustawodawca posłużył się tym terminem bezdefinicyjnie wyłącznie w art. 3 ust. 2 pkt 6, art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "a" oraz w art. 6r ust. 3a. W sytuacji zatem, gdy ustawodawca nie definiuje określonego pojęcia użytego w tekście aktu prawnego wyższego rzędu niż sporny Regulamin, a jednocześnie nie uprawnia wprost do wprowadzenia definicji tego pojęcia w Regulaminie, wprowadzanie tej definicji na poziomie prawa lokalnego należy uznać za niedopuszczalne. Wynika to także z treści § 149 Zasad techniki prawodawczej, zgodnie z którym w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej (por. także wyroki w sprawach IV SA/Po 46920, II SA/Bk 169/20, orzeczenia.nsa.gov.pl);

- w § 2 pkt 2 zdefiniowano odpady budowlano-remontowe i rozbiórkowe. Zauważyć jednak należy, że odpady te wymienione zostały w obowiązującym w dacie uchwalania Regulaminu rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2014 r., poz. 1923 ze zm.). Obecnie są wymienione w rozporządzeniu Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2020 r., poz. 10 ze zm.). W obydwu tych aktach prawnych, w tożsamych § 2 pkt 17 wymieniono odpady z budowy, remontów i demontażu obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej (włączając glebę i ziemię z terenów zanieczyszczonych), które stanowią grupę 17. W grupie tej w załącznikach do ww. rozporządzeń (katalog odpadów) wyróżnia się podobne podgrupy: 01 - odpady materiałów i elementów budowlanych oraz infrastruktury drogowej (np. beton, cegły, płyty, ceramika), 02 - odpady drewna, szkła i tworzyw sztucznych, 03 – mieszanki bitumiczne, smoła i produkty smołowe, 04 - odpady i złomy metaliczne oraz stopów metali, 05 - gleba i ziemia (włączając glebę i ziemię z terenów zanieczyszczonych oraz urobek z pogłębiania), itd. Zamieszczona zatem w Regulaminie definicja wprowadza w błąd, gdyż zbyt wąsko definiuje pojęcie odpadów budowlanych (rozbiórkowych) – vide także wyrok w sprawie II SA/Ke 1008/19;

- w § 2 pkt 3 zdefiniowano zabudowę jednorodzinną, jednakże definicja takiej zabudowy znajdowała się w § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 września 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.), dalej: rozporządzenie WT. Definicja Regulaminowa brzmi: "budynki jednorodzinne wolnostojące, budynki jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej lub szeregowej" Definicja zawarta w rozporządzeniu WT ma zaś następujące brzmienie: "jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi". Porównanie brzmienia tych definicji prowadzi do wniosku, że Regulamin w sposób niedozwolony modyfikuje pojęcie zabudowy jednorodzinnej, nie posługując się szerszym terminem "zespół budynków" oraz nie wspomina o budynkach garażowych i gospodarczych;

- w § 2 pkt 4 zdefiniowano zabudowę wielorodzinną. Definicja tego rodzaju zabudowy nie znajduje się w akcie prawnym wyższego rzędu niż sporny Regulamin, co jednak nie oznacza dopuszczalności jej zdefiniowania przez prawodawcę lokalnego. Stoi temu na przeszkodzie treść § 149 Zasad techniki prawodawczej oraz fakt, że zarówno to pojęcie, jak i inne odnoszące się do rodzaju zabudowy stanowią przedmiot szeroko rozumianego prawa budowlanego regulowanego w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz rozporządzeniach wykonawczych do tej ustawy, jak również te akty prawne posługują się takimi pojęciami. To zaś oznacza, że skoro ustawodawca – posługując się pojęciem w ustawie – nie definiuje go i nie upoważnia do jego zdefiniowania, nie ma również podstaw do ustalenia obowiązującej definicji w regulaminie czystości i porządku na terenie gminy;

- w § 2 pkt 5 zdefiniowano pojęcie zabudowy zagrodowej, jako "budynki mieszkalne, gospodarcze i inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych". Definicja tego pojęcia znajduje się jednak w § 3 pkt 3 rozporządzenia WT, zgodnie z którym przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Nietrudno zauważyć, że Regulamin zawęża pojęcie zdefiniowane w rozporządzeniu nie ujmując chociażby gospodarstw leśnych. Taka modyfikacja jest nieuprawniona i stanowi istotne naruszenie prawa;

- w § 2 pkt 6, 7 i 8 zdefiniowano nieruchomości niezamieszkałe, zamieszkałe i mieszane. Ponownie należy wskazać na istotne naruszenie § 149 Zasad techniki prawodawczej. Skoro bowiem ustawa upoważniająca (u.c.p.g.) posługuje się pojęciami "nieruchomość, na którym zamieszkuje mieszkaniec", "nieruchomość, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne" (np. art. 6c ust. 1 i 2, art. 6i ust. 1 pkt 1) to już ustawa wprowadza istotne rozróżnienie w tym zakresie. Rozróżnienie to jest wyraźne, ale i jest pojemne oraz elastyczne. Jego doprecyzowanie w Regulaminie powoduje nie tylko zniekształcenie pojęcia ustawowego ale i jego zawężenie. Tym bardziej niezrozumiałe jest zamieszczenie w definicji nieruchomości niezamieszkałej - rodzajów takich nieruchomości. Wyliczenie to, niezależnie od użycia w nim zwrotu "w szczególności" zawsze będzie się cechować ułomnością i niepełnością zakresową, gdy tymczasem ustawodawca wprowadza (wyżej wskazane) proste rozróżnienie umożliwiające elastyczne dostosowywanie stanu faktycznego do tej dychotomii;

- w § 2 pkt 9 zdefiniowano zbieranie odpadów jako "gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów". Tymczasem istnieje definicja ustawowa tego pojęcia w art. 3 pkt 34 ustawy o odpadach, zgodnie z którym jest to "gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów, o którym mowa w pkt 5 lit. b". Definicja Regulaminu modyfikuje w sposób nieuprawniony ostatnią część definicji ustawowej, co jest niedozwoloną zmianą brzmienia ustawowego;

- w § 2 pkt 10 Regulaminu zdefiniowano "selektywną zbiórkę odpadów" jako "zbieranie odpadów charakteryzujących się takimi samymi właściwościami i cechami w oddzielnych, specjalnie do tego przeznaczonych workach lub pojemnikach, w celu ułatwienia specyficznego ich przetwarzania". Tymczasem ustawowa definicja tego pojęcia zawarta w art. 3 pkt 24 ustawy o odpadach brzmiała w dacie uchwalania Regulaminu: "zbieranie, w ramach którego dany strumień odpadów, w celu ułatwienia specyficznego przetwarzania, obejmuje jedynie odpady charakteryzujące się takimi samymi właściwościami i takimi samymi cechami". Niewątpliwie doszło do nieuprawnionej modyfikacji definicji ustawowej w Regulaminie;

- w § 2 pkt 11 Regulaminu zdefiniowano odpady komunalne, mimo że definicja tego pojęcia znajdowała się (i znajduje nadal) w art. 3 pkt 7 ustawy o odpadach. Taka technika legislacyjna nie powinna mieć miejsca. Nie wyklucza bowiem niebezpieczeństwa innego rozumienia - w kontekście tekstu uchwały - pojęcia ustawowego niż to przyjęte w ustawie materialnej. Dlatego przenoszenie definicji ustawowych na grunt prawa lokalnego, nawet jeśli ma miejsce dosłownie, jako mogące umożliwiać różnorodne stosowanie w zależności od kontekstu, jest niedopuszczalne;

- § 2 pkt 12 zdefiniowano odpady biodegradowalne, w pkt 13 odpady zielone a w pkt 14 bioodpady. Jednakże każde z tych pojęć posiada definicję ustawową zawartą w art. 3 pkt 12 – odpady zielone, pkt 10 – odpady legające biodegradacji oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 – bioodpady – ustawy o odpadach. W świetle wyżej sformułowanych rozważań o dopuszczalności definiowania w akcie prawa miejscowego pojęć ustawowych, przepisy § 2 pkt 12, 13 i 14 Regulaminu należy ocenić jako istotnie naruszające prawo.

II. trafnie zarzucono istotną niezgodność z prawem treści § 3 pkt 1, 2, 3 i 5 Regulaminu, które modyfikują lub w sposób zbędny powtarzają zapisy ustawowe:

- w § 3 pkt 1 zobowiązano właścicieli nieruchomości do wyposażenia nieruchomości w pojemniki lub worki na odpady. Stanowi to nieuprawnioną modyfikację przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., zgodnie z którym obowiązkiem właścicieli nieruchomości jest wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, chyba że na mocy uchwały rady gminy, o której mowa w art. 6r ust. 3, obowiązki te przejmie gmina jako część usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi;

- w § 3 pkt 2 zobowiązano właścicieli nieruchomości do zbierania, gromadzenia i pozbywania się powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie. Stanowi to nieuprawnioną modyfikację art. 5 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g., którym zobowiazano właścicieli do zbierania powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie i przepisach wydanych na podstawie art. 4a;

- w § 3 pkt 3 Regulaminu zobowiązano właścicieli nieruchomości do uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego oraz chodników przylegających do nieruchomości. Stanowi to nieuprawnioną modyfikację przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., zgodnie z którym właściciele nieruchomości są zobowiązani do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Nie ulega wątpliwości, że regulacja Regulaminu zawęża w sposób nieuprawniony regulację ustawową;

- w § 3 pkt 5 zobowiązano właścicieli nieruchomości do realizacji innych obowiązków określonych w regulaminie, co stanowi powielenie treści art. 5 ust. 1 pkt 5 u.c.p.g., zgodnie z którym właściciele nieruchomości są zobowiązani do realizacji innych obowiązków określonych w regulaminie;

III. zarzut istotnego naruszenia prawa skutecznie został również sformułowany odnośnie § 4 ust. 2, 3, 4 i 5 Regulaminu. W § 4 ust. 2 ustalono miejsca usytuowania pojemników, w szczególności co do odległości od okien i drzwi budynku mieszkalnego w przypadku zabudowy wielorodzinnej oraz odrębnie dla zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej, a także wprowadzono obowiązek zapewnienia swobodnego dostępu do tych pojemników, odizolowania ich zielenią lub wiatami, a także obowiązek utwardzenia miejsc usytuowania pojemników oraz dojazdu. Zauważyć jednak należy, że upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. dotyczy ustalenia rodzaju i minimalnej pojemności pojemników, warunków ich rozmieszczenia i utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym przy uwzględnieniu średniej ilości wytwarzanych odpadów oraz liczby osób korzystających z tych pojemników. O ile rodzaj i pojemność pojemników zostały w Regulaminie uregulowane w Rozdziale IV zatytułowanym "Rodzaj i minimalna pojemność urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych", o tyle zbyt daleko idące jest – w ocenie sądu –uregulowanie, nadto w sposób sztywny, minimalnej odległości od okien i drzwi budynków mieszkalnych (§ 4 ust. 2 pkt 1 Regulaminu) oraz sformułowanie nakazu zapewnienia swobodnego dojazdu do tych pojemników (§ 4 ust. 2 pkt 2 Regulaminu). Przede wszystkim organ nie dostrzegł, podobnie jak i skarżący Prokurator, że rozporządzenie WT w Dziale II "Zabudowa i zagospodarowanie działki budowlanej" w Rozdziale 4 "Miejsca gromadzenia odpadów stałych" zawiera regulację odnośnie miejsc usytuowania pojemników do gromadzenia odpadów stałych (§ 22) oraz odległości usytuowania pojemników i kontenerów od okien i drzwi do budynków oraz od granic sąsiedniej działki (§ 23). Nadto, w § 23 ust. 1 rozporządzenia WT wskazano jako minimalną odległość co najmniej 10 m od okien i drzwi do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz co najmniej 3 m od granicy z działką sąsiednią, zaś w ust. 2 i 3 tego rozporządzenia przewidziano przypadki zmniejszenia tej odległości (np. w przypadku stykania się z podobnymi urządzeniami na działce sąsiedniej lub też przy linii rozgraniczającej od strony ulicy, a w przypadku przebudowy – po uzyskaniu opinii inspektora sanitarnego). Wprowadzenie regulacji § 4 ust. 2 pkt 1 Regulaminu narusza w sposób nieuprawniony regulacje rozporządzenia o WT, bowiem: ponownie reguluje zasady już raz uregulowane w akcie prawnym wyższego rzędu; modyfikuje reguły rozporządzenia WT wprowadzając rozróżnienie dla minimalnej odległości 10 m i 3 m na zabudowę mieszkalną wielorodzinną oraz jednorodzinną i zagrodową, podczas gdy rozporządzenie WT stanowi wyłącznie o oknach i drzwiach w budynkach z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz o odległości od granicy działki; Regulamin nie określa również przypadków odstąpienia od wprowadzonych w nim sztywno określonych reguł. Nadmiernie zatem ingeruje w prawo własności i możliwość zagospodarowania przestrzenią prywatną, której to nieprawidłowości nie sposób dopatrzeć się w rozporządzeniu WT. Z kolei obowiązek "zapewnienia swobodnego dojazdu do pojemników", choć niewątpliwie oparty na zasadach doświadczenia życiowego, to jednak nie jest prawidłowym wypełnieniem nakazu określenia "warunków rozmieszczenia". Do tych bowiem powinno należeć wprowadzenie kompleksowego uregulowania warunków rozmieszczenia, w tym - jeśli chodzi o wykluczenie braku dostępu – nie tylko zakaz zastawiania celem dojazdu ale i zakaz zastawiania celem dostępu pieszego. Z kolei odnośnie regulacji § 4 ust. 2 pkt 3 i 4 Regulaminu (odizolowanie pojemników oraz obowiązku utwardzenia miejsca usytuowania pojemników oraz dojazdu do nich) to wskazać należy, że kwestia utwardzenia dojścia do miejsc zlokalizowania na działce budowlanej pojemników na odpady jest unormowana w akcie prawnym powszechnie obowiązującym, w którym nadto nie różnicuje się tego utwardzenia (co do usytuowania i dojazdu) w zależności od rodzaju zabudowy jak w § 4 ust. 2 pkt 4 (vide § 22 ust. 2 i 3 rozporządzenia WT). W stosunku zaś do izolacji miejsc usytuowania pojemników wskazać należy, że w § 22 ust. 2 rozporządzenia o WT wskazano jak izolacja tych miejsc może wyglądać, co jest wystarczającym wskazaniem niewymagającym dopełnienia w ramach delegacji o "warunkach rozmieszczania pojemników". Zwłaszcza że to dopełnienie przewiduje tylko dwa jego rodzaje: zieleń lub wiaty, co jest warunkiem ograniczającym.

Odnośnie § 4 ust. 3 Regulaminu wskazać trzeba, że stanowi on nieuprawnioną modyfikację przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., w którym stanowi się o obowiązku utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, chyba że obowiązki te przejmie gmina pod określonymi w tym przepisie warunkami. Tymczasem w Regulaminie sformułowano obowiązek utrzymania pojemników na odpady "w czystości i dobrym stanie technicznym", co zmienia zakres obowiązku ustawowego.

W § 4 ust. 4 Regulaminu obszernie i szczegółowo uregulowano miejsce ustawienia pojemników/worków na odpady, w sposób mający z założenia gwarantować dostępność dla pracowników przedsiębiorcy odbierającego odpady, ewentualne wystawienie tych pojemników na jeden dzień przed terminem odbioru, a także zapewnienie dojazdu i niepowodowanie utrudnień dla mieszkańców nieruchomości lub osób trzecich. Sąd jednak zauważa, że upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 2 i 3 u.c.p.g. wymaga określenia rodzaju i minimalnej pojemności pojemników, warunków ich rozmieszczenia, utrzymania w odpowiednim stanie, a także częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów. Szczegółowe warunki odbioru odpadów, w tym dostępność miejsc usytuowania odpadów dla pracownika przedsiębiorcy odbierającego odpady, powinna być – jak trafnie wskazał Prokurator - uregulowana w umowie między właścicielem nieruchomości, z której odbierane są odpady a właściwym przedsiębiorstwem odbierającym. Brak jest podstawy i upoważnienia do regulowania tych kwestii w regulaminie wydawanym na podstawie art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Są to bowiem elementy relacji między stronami umowy o odbiór odpadów. Z kolei ostatnia część przepisu § 4 ust. 4 Regulaminu powtarza zwroty i wyrażenia ustawowe w zakresie prawa sąsiedzkiego (art. 144 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych).

Istotnym naruszeniem prawa jest również regulacja § 4 ust. 5 Regulaminu zobowiązująca właścicieli nieruchomości, gdy niemożliwe jest wyznaczenie punktu zbierania odpadów na ich nieruchomości, do zapewnienia jego wyznaczenia na terenie nieruchomości sąsiedniej na zasadach umowy z właścicielem tej nieruchomości. Zdaniem sądu, regulacja ta narusza zasadę swobody kontraktowania, zgodnie z którą strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego (art. 3531 Kodeksu cywilnego). Brak jest upoważnienia ustawowego do przymuszenia właściciela nieruchomości do zawarcia umowy z właścicielem nieruchomości sąsiedniej na to, aby ten ostatni umożliwił usytuowanie pojemników na odpady należących do sąsiada na własnej nieruchomości. Wyjątkiem od zasady kontraktowania nie może być fakt braku miejsca na własnej nieruchomości;

IV. z przekroczeniem delegacji ustawowej oraz w sposób powtarzający zapisy ustawowe i dodatkowo je modyfikujący doszło do zamieszczenia w § 6 ust. 1 Regulaminu obowiązku właściciela nieruchomości do przyłączenia jej do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Taki obowiązek ma bowiem charakter ustawowy, wynika z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. i jest szerszy niż sformułowany w Regulaminie, co czyni regulację aktu prawa miejscowego istotnie naruszającą ustawę upoważniającą;

V. odnośnie § 9 ust. 1 i 2 Regulaminu to również modyfikują one zapisy ustawowe, przy czym choć sąd nie podziela stanowiska Prokuratora kwestionującego użycie słów "na terenie utwardzonym" oraz "czysta woda bez detergentów" jako nie dość uzasadnione, to jednak kwestionowana regulacja narusza upoważnienie ustawowe z innych względów. Upoważnienie to w przepisie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "c" u.c.p.g. dotyczy mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami, gdy tymczasem w kwestionowanej regulacji lokalny prawodawca jest niekonsekwentny. W § 9 ust. 1 posługuje się pojęciem samochodów a w ust. 2 samochodów osobowych, co nie odpowiada zakresowi przedmiotowemu wynikającemu z upoważnienia. Nie ulega wątpliwości, że termin ustawowy "pojazd samochodowy" jest terminem szerszym niż samochód czy samochód osobowy. Modyfikacja zakresu przedmiotowego wynikającego z ustawy uprawnia do eliminacji § 9 ust. 1 i 2 Regulaminu w całości. Natomiast pojęcie "teren utwardzony", choć jest pojęciem nieostrym, to jednak szeroko używanym w aktach prawnych wyższego rzędu, jak np. w rozporządzeniu WT i nie budzi zastrzeżeń legislacyjnych ani interpretacyjnych. Powinno być zatem używane zgodnie z jego rozumieniem na gruncie aktów wyższego rzędu. Z kolei wyrażenie "czysta woda bez detergentów" jest również pojęciem zrozumiałym dla przeciętnego obywatela, równoznacznym z pojęciem czysta woda bez środków chemicznych.

Dodać w tym miejscu należy, że Rada może określić w regulaminie tylko takie obowiązki właścicieli nieruchomości, które służą do osiągnięcia celu jakim jest ochrona ludzi i środowiska przed zagrożeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek naprawy i mycia pojazdów. Obowiązki te muszą pozostawać jednak w odpowiedniej proporcji do założonego celu i nie mogą pozostawać w sprzeczności z innymi prawami, w szczególności o randze konstytucyjnej. Ograniczając możliwość naprawy i mycia pojazdów samochodowych na terenie nieruchomości tylko do sytuacji, gdy są one dokonywane na terenie utwardzonym, a powstające odpady będą odprowadzane do kanalizacji sanitarnej lub zbiornika bezodpływowego, nie narusza ani wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasady proporcjonalności, ani wynikającego z art. 140 Kodeksu cywilnego prawa właściciela do rozporządzania własną rzeczą. Nie narusza również art. 64 ust. 3 Konstytucji, który stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (por. np. wyroki w sprawach II SA/Gd 339/20 oraz IV SA/Po 455/20);

VI. nieuprawniona i istotnie naruszająca upoważnienie ustawowe jest również regulacja § 10 Regulaminu. Zawiera zwroty niedookreślone ("drobne naprawy", "regulacje") przy wskazaniu w upoważnieniu ustawowym delegacji do uregulowania wymagań w zakresie "mycia i naprawy pojazdów samochodowych" bez rozróżnienia na rodzaje napraw. Kwestionowany § 10 wkracza również w zasady prawa sąsiedzkiego, tj. art. 144 K.c. dotyczącego immisji, a więc materii już uregulowanej w akcie prawnym wyższego rzędu;

VII. odnośnie regulacji § 30 i § 31 Regulaminu rację ma Prokurator o przekroczeniu upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Treść § 30 Regulaminu brzmi następująco: "Zwierzęta domowe winny być trzymane w pomieszczeniach zamkniętych lub na ogrodzonych nieruchomościach, zabezpieczonych przed ich niekontrolowanym wydostaniem się na zewnątrz". Oznacza to, że jeśli właściciel nie utrzymuje zwierzęcia domowego w pomieszczeniu zamkniętym, powinien je utrzymywać na ogrodzonej nieruchomości, zabezpieczonej przed niekontrolowanym wydostaniem się zwierzęcia. Przepis ten nie przewiduje wyjątków co oznacza, że nie spełni warunku z § 30 Regulaminu utrzymywanie zwierzęcia na nieogrodzonej co prawda nieruchomości ale na np. ogrodzonym wybiegu na wolnym powietrzu, który z pewnością nie jest pomieszczeniem zamkniętym. Należy w tym miejscu zauważyć, że wszelkie ograniczenia wprowadzane przez radę na terenach nieruchomości powinny mieć swoje uzasadnienie w normie prawnej, na podstawie której zostały ustanowione oraz powinny być niezbędne i konieczne dla osiągnięcia celu regulaminu. Zasada proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) pozwala wprowadzać ograniczenia praw i wolności jednostki wtedy, gdy tylko dana regulacja jest w stanie doprowadzić do założonych skutków, jej wprowadzenie jest niezbędne dla ochrony interesu publicznego, z którym jest połączona, a efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 lutego 2008 r., K 34/06, OTK-A 2008/1/20). Skoro więc w regulaminie należało określić ogólne zasady utrzymywania zwierząt domowych zapewniających ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, to nie można wprowadzać ograniczenia, które nie doznaje wyjątków i przewiduje tylko dwa sposoby utrzymywania zwierzęcia wykluczając inne, jak wyżej wskazano, możliwe, dopuszczalne i niekolidujące z delegacją ustawową.

Jeśli chodzi o § 31 Regulaminu, to wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazywano, że wprowadzenie obowiązku wyprowadzania psa jednocześnie na smyczy i w kagańcu, nieprzewidującego wyjątków uwzględniających wiek, stan psychofizyczny czy inne ograniczenia zwierzęcia - może prowadzić do działań niehumanitarnych (np. II OSK 1492/12, II OSK 2541/29, II OSK 921/20). Dodać należy, że w spornym w sprawie niniejszej Regulaminie obowiązek taki w zdaniu pierwszym § 31 wprowadzono nawet nie wobec psów raz uznanych za agresywne ale wobec każdego psa wyprowadzanego w miejscu publicznym. Istotnie, dostrzec należy, że w zdaniu drugim i trzecim przepisu wprowadzono wyjątki od tej generalnej reguły, ale w tych innych miejscach (gdzie nie powoduje to uciążliwości dla innych osób) nadal utrzymano obowiązek noszenia przez psa kagańca niezależnie od rasy, znowuż bez wprowadzenia wyjątków od noszenia tego rodzaju ograniczenia uwzględniających warunki psychofizyczne psa. Z kolei w zdaniu ostatnim § 31 zwolniono od obowiązku noszenia kagańca wyłącznie psy o wysokości do 30 cm w kłębie za wyjątkiem psów ras uznanych za agresywne, jednakże po raz kolejny w wyjątku tym nie ujęto warunków psychofizycznych zwierzęcia, które mogą uzasadniać wyprowadzanie psa bez kagańca niezależnie od jego wysokości w kłębie. A zatem wprowadzone w § 31 Regulaminu ograniczenia stanowią niepełną próbę uregulowania zasad wyprowadzania psów w miejscach publicznych, bowiem nie uwzględniają wymagań humanitarnych wymaganych w obchodzeniu się ze zwierzętami. Natomiast, zdaniem sądu, § 31 zdanie drugie Regulaminu nie dotyczy miejsc niepublicznych ale miejsc publicznych, gdzie wyprowadzanie psa nie powoduje uciążliwości dla innych osób, co nota bene jest również zwrotem niedookreślonym uzasadniającym dodatkowo eliminację tego przepisu z obrotu prawnego.

Powtórzyć w tym miejscu należy wielokrotnie formułowaną wobec podobnych regulacji regulaminowych argumentację sądów administracyjnych, zgodnie z którą, kwestie sposobu wyprowadzania psów zostały uregulowane w art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2019 r., poz. 122 ze zm.), dalej: u.o.z., zgodnie z którym zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Brak jednak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przed zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów, prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoadministracyjnej za zachowania obiektywnie niemogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. Delegacja z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.p.c.g. upoważnia radę gminy do sformułowania jasnych i jednoznacznych obowiązków właścicieli zwierząt domowych zmierzających do zapewnienia ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Dlatego generalny obowiązek wyprowadzania wszystkich psów na smyczy i/lub w kagańcu niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (nie tylko wysokości, ale warunków psychofizycznych) jest zbyt rygorystyczny i może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Powtórzyć wypada za NSA zarówno w sprawie II OSK 1492/12 jak i w sprawie II OSK 921/20, że wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności i nie mogą być bardziej restrykcyjne od przepisów ustawy. Skoro więc z przepisu art. 10a ust. 3 u.o.z. wprost wynika zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna, to nałożenie bezwzględnego, generalnego obowiązku prowadzenia psa na smyczy i w kagańcu oraz wyłącznie w kagańcu jest bardziej restrykcyjne niż powyższe uregulowanie ustawowe. Postanowienia Regulaminu niepozwalające na uwzględnienie specyficznych, szczególnych uwarunkowań zwierzęcia (choroby, wieku, rozmiaru, cech biologicznych, fizjologii) i tym samym niekiedy nadmierne a w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą zasadę proporcjonalności naruszać. Sądy administracyjne zwracają uwagę, że w przepisie art. 77 ustawy z 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2019 r., poz. 821) jest mowa o niezachowaniu zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, co nie jest tożsame z wymogiem trzymania psa na smyczy i w kagańcu. Jak wskazał sąd w sprawie II SA/Bk 179/20, prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.p.c.g. byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów w obroży, na smyczy i w kagańcu, wynikające np. z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (por. oprócz ww. wyroków, także wyroki w sprawach II OSK 2678/15, II SA/Kr 808/19);

VIII. sąd stwierdził również nieważność wszystkich przepisów (§ 33-36 Regulaminu) zawartych w Rozdziale VII "Wymagania utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym, także zakaz ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach". Przypomnieć należy, że upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. zawiera konieczność uregulowania dwóch kwestii: aby wymagania dotyczące utrzymywania zwierząt gospodarskich zostały uregulowane, nie ogólnie, ale na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej oraz aby uregulowano zakaz utrzymywania tych zwierząt na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach.

Tymczasem lektura § 33, § 34 pkt 2, § 35 in fine oraz § 36 in fine wskazuje, że Rada wprowadziła w ramach ww. delegacji aspekt ochrony osób trzecich, który wynika expressis verbis z art. 144 Kodeksu cywilnego. Jego powtarzanie w treści Regulaminu jest więc nieuprawnione, bo wykracza poza regulację ustawową. Uregulowanie ochrony innych osób zamieszkałych na nieruchomości lub nieruchomościach sąsiednich nie stanowi określenia wymagań utrzymania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej.

Po wtóre, celem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. było zobligowanie organu stanowiącego gminy do uregulowania dwóch kwestii wymienionych w przepisie, które nie są wobec siebie alternatywne, o czym świadczy użyty w tym przepisie zwrot "w tym także". W przyznanym upoważnieniu mieści się więc zarówno określenie wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, jak również wskazanie obszarów lub nieruchomości wyłączonych z możliwości utrzymywania zwierząt gospodarskich. Dopiero realizacja upoważnienia w sposób pełny uczyni zadość normie wynikającej ze wspomnianego przepisu ustawy (por. np. wyrok w sprawie II OSK 991/17). Kwestionowane regulacje § 33-36 Regulaminu nie zawierają jednak określenia terenów, na których obowiązuje zakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach, natomiast przewidują wyłącznie wymagania utrzymywania takich zwierząt (odległościowe, w zakresie usuwania nieczystości, oznaczenia nieruchomości i terenu np. pasieczyska). Czymś innym jest jednak wskazanie zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach (co nie zostało zrealizowane, a co np. mogłoby nastąpić przez wskazanie, że zakazuje się utrzymywaniach takich zwierząt na terenach zabudowy wielorodzinnej), a czymś innym regulacja ogólnych zasad utrzymywania tych zwierząt bez wskazania o jakie obszary wyłączone w produkcji rolniczej chodzi oraz gdzie wprowadza się ww. zakaz. Z uwagi na powyższe, w ocenie sądu, nie można było inaczej dać wyraz nieprawidłowości wypełnienia delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. jak tylko przez ocenę, że wszystkie przepisy Rozdziału VII Regulaminu są dotknięte ww. wadą. Prowadziło to do stwierdzenia ich nieważności;

IX. na uwzględnienie zasługują również zarzuty skargi dotyczące § 37 Regulaminu, zgodnie z którym obowiązkową deratyzację przeprowadza się w przypadku wystąpienia zwiększonej liczebności gryzoni, ze szczególnym uwzględnieniem terenów publicznych, w okresie od wiosny do jesieni. Upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. wskazuje bowiem na obowiązek "wyznaczenia obszarów" deratyzacji i "terminów jej przeprowadzenia". Nieokreślenie tych obszarów w Regulaminie, użycie ogólnego stwierdzenia "ze szczególnym uwzględnieniem terenów publicznych" oraz użycie nieostrego określenia "zwiększona liczebność gryzoni", a także jako terminu "od wiosny do jesieni" nie jest prawidłowym wypełnieniem delegacji ustawowej. Jeśli prawodawca państwowy upoważnia do wyznaczania obszarów i określenia terminu, to obowiązkiem prawodawcy lokalnego jest doprecyzowanie tych pojęć w regulaminie w sposób jednoznaczny a nie ogólny i pozostawiający szerokie pole interpretacji. Przykładowo nie wiadomo co Rada miała na myśli wskazując jako termin "od wiosny do jesieni", tzn. czy chodzi o przedział czasowy między określonymi miesiącami (jakimi?), czy o określone daty (kalendarzową jesień i wiosnę) czy o inne okoliczności niewyartykułowane w tekście Regulaminu. Wskazać należy, że zgodnie z § 6 Zasad techniki prawodawczej, przepisy ustawy redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Tego celu w kwestionowanym przepisie § 37 nie osiągnięto.

Reasumując wskazać należy, że powyżej opisane uchybienia skutkowały eliminacją zaskarżonych przepisów z obrotu prawnego. Wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice upoważnienia ustawowego do wydawania aktu prawa miejscowego, w tym dokonane jednocześnie modyfikacje regulacji ustawowych jak również niewypełnienie delegacji ustawowych należało ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego. Dlatego orzeczono na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w odniesieniu do załącznika do zaskarżonej uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego.

Wyjaśnić też należy, że istotą sądowoadministracyjnej kontroli jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały (stwierdzenie utraty mocy w związku z wejściem nowego aktu regulującego tę samą materię) nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej zmianę. Tak więc uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem wyroku, nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. Dlatego nie ma znaczenia w sprawie niniejszej, że zaskarżona uchwała z 30 października 2015 r. została uchylona przez organ nową uchwałą – Rady Miejskiej w Łapach z 27 listopada 2020 r. nr XXVIII/231/20 (według systemu Lex nie została ona nawet jeszcze opublikowana).

Sąd wyjaśnia także, że zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 19 listopada 2020 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Podstawą tego skierowania był art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020r., poz. 374 ze zm.) oraz § 1 pkt 1 i 2 oraz § 3 Zarządzenia nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Naczelnym Sądzie Administracyjnym działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym. Z § 3 Zarządzenia Prezesa NSA nr 39 wynika, że wynikające z § 1 pkt 2 skierowanie do załatwienia na posiedzeniu niejawnym spraw wyznaczonych do rozpatrzenia na rozprawie, znajduje odpowiednie zastosowanie do wojewódzkich sądów administracyjnych, których siedziby znajdują się na terenie objętym obszarem czerwonym, o którym mowa w § 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020r., poz. 1758 ze zmianą wynikającą z Rozporządzenia Rady Ministrów z 16 października 2020r. – Dz. U. z 2020r. poz. 1829). Powołanym wyżej rozporządzeniem zmieniającym Rada Ministrów objęła obszarem czerwonym z dniem 17 października 2020r. również miasto na prawach powiatu Białystok, będące siedzibą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. W konsekwencji wyznaczone dotychczas rozprawy w WSA w Białymstoku zostały odwołane z uwagi na realnie istniejące zagrożenie dla zdrowia osób uczestniczących w rozprawie, a sprawy wyznaczone na rozprawę oraz inne sprawy zostały skierowane do rozpatrzenia na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów stosownie do treści art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19.