Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1604/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 170, 171, 185 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 126, art. 142, art. 156 par. 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Dnia 8 stycznia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak sędzia del. WSA Maciej Dybowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Towarzystwa Budownictwa Społecznego Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2011 roku sygn. akt VII SA/Wa 4/11 w sprawie ze skargi [...] Towarzystwa Budownictwa Społecznego Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010 roku nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] Towarzystwa Budownictwa Społecznego Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 4/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi [...] Towarzystwa Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. w . na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę.

Wyrok ów zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ([j.t.] Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania [...] Towarzystwa Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. (dalej KTBS), utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. [nr ....] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. [nr ...] umarzającej postępowanie w sprawie samowolnej niwelacji terenu pod budowę drogi, ułożenia kabla energetycznego na Osiedlu [...] w K., na działkach nr ew. [...] i [...], [....] Spółdzielni Mieszkaniowej, a obecnie będących własnością Miasta K. (nr ew. [...], [...] i [...]).

Organ odwoławczy, po wyjaśnieniu specyfiki postępowania nieważnościowego, wskazał, że w toku postępowania - wszczętego zawiadomieniem z 2000 r. - PINB w K. ustalił, że na ww. działkach nie ma śladów wykonanej samowolnie w 2000 r. niwelacji gruntów - wyrównania poziomów gruntów, jak i nie istnieje kabel energetyczny oraz skrzynki energetyczne. Z uwagi na fakt, że przedmiot postępowania nie istnieje, zaszły przesłanki z art. 105 § 1 k.p.a., co z kolei wykluczało wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.

Organ II instancji stwierdził zatem, że zasadnie organ I instancji odmówił stwierdzenia nieważności weryfikowanej decyzji, jako nie naruszającej rażąco prawa i nie obarczonej żadną z innych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję złożyło KTBS, wnosząc o jej uchylenie i uchylenie decyzji organu I instancji, i łączne stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] r. i postanowienia z dnia [...] r., stosownie do wykładni zaprezentowanej w wyroku NSA z dnia [30 stycznia] 2007 r. II OSK 257/06.

Zarzuciło naruszenie art. 64 ust. 3, art. 78 i art. 176 ust. 1 Konstytucji RP; art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. 93.61.284); art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U.95.36.175); art. 140 Kodeksu cywilnego (Dz. U. 64.16.93); art. 170 p.p.s.a.; art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane ([j.t.] Dz. U. 06.156.1118).

KTBS wskazała, że decyzje obu instancji rażąco naruszają art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Postępowanie wszczęto postanowieniem na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, nakładającym obowiązki przewidziane w art. 48 ust. 3 cyt. ustawy. KTBS obowiązków tych nie wykonał. Zgodnie zatem z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, organ miał obowiązek nakazać rozbiórkę, gdyż art. 48 ust. 1 nie przewiduje innych możliwości poza wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę. Dlatego weryfikowaną decyzję wydano z rażącym naruszeniem art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 cyt. ustawy.

Zdaniem KTBS, organy zaakceptowały wygodną konstrukcję "prawną", pozwalającą na wieloletnie i bezkarne blokowanie inwestycji. Wstrzymano bowiem budowę postanowieniem z art. 48, nałożono obowiązki, które były niewykonalne (np. obowiązek legalizacji obiektu, którego nigdy nie wybudowano), a po kilku latach umorzono postępowanie. Taka procedura zdaniem obu organów jest zgodna z "prawem", bo ww. postanowienie jest ich zdaniem niezaskarżalne na żadnym etapie postępowania - a decyzja o umorzeniu postępowania jest zawsze uzasadniona, gdy pojawi się "trwała i nieusuwalna przeszkoda w kontynuacji postępowania". Niewątpliwą i nieusuwalną przeszkodą w kontynuacji postępowania jest niemożność rozbiórki obiektu, którego nigdy nie wybudowano.

W ocenie KTBS, taka konstrukcja narusza zasady demokratycznego państwa prawnego. Uznanie, że postanowienia wydane w trybie art. 48 są niezaskarżalne na żadnym etapie postępowania, narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania. Przyznanie organom możliwości wieloletniego i całkowicie bezkarnego blokowania inwestycji narusza prawo własności gwarantowane Konstytucją RP, Kodeksem cywilnym i Protokołem Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, powołując art. 151 p.p.s.a., uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, mimo wad decyzji organów obu instancji, bowiem wady te nie były istotne.

Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z[...]r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] r., którą umorzono postępowanie w sprawie samowolnej niwelacji terenu pod budowę drogi i ułożenia kabla energetycznego na Osiedlu [...] w K., na działkach nr ew. [...] i [...], [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, a obecnie będących własnością Miasta K. (nr ew. [...], [...] i [...]).

Postępowanie to toczyło się w trybie nieważnościowym. Jest to tryb odmienny od trybu zwyczajnego, który polega tylko i wyłącznie na zbadaniu, czy decyzja kończąca postępowanie zwyczajne (lub nadzwyczajne) nie jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ nie może zatem w tym postępowaniu uwzględnić wad - nawet oczywistych - jeśli nie mają one charakteru kwalifikowanego.

We wniosku skarżąca wskazała, że wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] r. i postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [....] r., jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa i niewykonalnych.

Wojewódzki Sąd wyjaśnił, że zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie stanowiskiem, o uznaniu naruszenia prawa za rażące decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Oznacza to, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który nie wymaga wykładni prawa. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu organu praworządnego państwa (wyrok NSA z 9.2.2005 r., OSK 1134/04).

Natomiast, niewykonalność decyzji winna być spowodowana istnieniem przeszkód w jej wykonaniu. Przeszkody te muszą istnieć już w dacie wydania decyzji i być nieusuwalne przez cały czas. Nadto niewykonalność decyzji może być faktyczna, jak i prawna (np. wyroki z: 8.2.1985 r., I SA 1090/84, niepubl.; 10.5.1995 r., SA/Ka 486/94, ONSA 1996 nr 2, poz. 89). W pierwszym przypadku wykonanie decyzji jest niemożliwe z przyczyn czysto technicznych, w drugim - istnieją prawne nakazy lub zakazy, które stanowią nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji.

W świetle przedstawionych wyżej kryteriów, prawidłowo przyjęto w zaskarżonej decyzji, że weryfikowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. - mimo, że słuszne są zarzuty skargi, że ocenie organów w niniejszej sprawie winno być poddane również postanowienie z dnia [...] r., a takiej oceny w decyzjach organów obu instancji zabrakło.

W związku z powyższym Sąd I instancji podniósł, że organ powiatowy, który wydał postanowienie w postępowaniu zwyczajnym, związany był oceną prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3.11.2004 r., OSK 652/04, a więc co do prawidłowości zastosowania trybu z art. 50 Prawa budowlanego. Weryfikowane postanowienie wydano natomiast w oparciu o art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Tym niemniej wskazania wymaga, że zarówno postanowienia wydawane w trybie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, jak i na podstawie art. 50 ust. 1 i 3 cyt. ustawy, są jedynie postanowieniami o charakterze incydentalnym (postanowienie NSA z 24.10.2006 r., II OSK 1541/06). Dopiero decyzje wydane w ich następstwie rozstrzygają sprawę co do istoty.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu, bez wpływu na wynik niniejszej sprawy - toczącej się w trybie nieważnościowym - pozostaje zatem przedstawiona wadliwość ww. postanowienia, skoro decyzja, umarzająca postępowanie legalizacyjne - wszczęte w następstwie wydania tego postanowienia - jest prawidłowa.

Z akt administracyjnych zgromadzonych w postępowaniu zwyczajnym wynika jednoznacznie, że zarówno niwelacja terenu pod drogę dojazdową i kabel energetyczny wraz ze skrzynkami elektrycznymi, posadowionymi przy 12 boksach i przy słupie energetycznym przy ul. [...], zostały rozebrane.

Jako prawidłowe Sąd I instancji ocenił stanowisko organu, że przestał istnieć przedmiot postępowania, co z kolei uzasadniało wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w postępowaniu zwyczajnym, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Wobec poczynionych ustaleń organ nie mógł bowiem wydać decyzji nakazującej rozbiórkę, jak wskazywało KTBS.

Wobec braku wad kwalifikowanych decyzji z dnia [...] r. zasadnie organy odmówiły stwierdzenia jej nieważności.

W związku z powyższym, chybione były zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 64 ust. 3, art. 78 i art. 176 ust. 1 Konstytucji RP; art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, art. 140 k.c. i art. 170 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej [...] Towarzystwo Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. w K., reprezentowane przez radcę pr. M. Z., zarzuciła wyrokowi VII SA/Wa 4/11 naruszenie:

1. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie następujących przepisów prawa:

a. art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności - w szczególności przez uznanie za dopuszczalne działania organów administracji naruszających ten przepis;

b. art. 21 Konstytucji RP - w szczególności przez uznanie za dopuszczalne działania organów administracji naruszających ten przepis;

c. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP - w szczególności przez uznanie za dopuszczalne działania organów administracji naruszających ten przepis;

d. art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - w szczególności przez uznanie za dopuszczalne działania organów administracji naruszających ten przepis;

e. art. 78 Konstytucji RP - w szczególności przez uznanie za dopuszczalne działania organów administracji naruszających ten przepis;

f. art. 140 k.c. - w szczególności przez uznanie za dopuszczalne

działania organów administracji naruszających ten przepis;

g. art. 48 ustawy Prawo budowlane - w szczególności przez uznanie za

dopuszczalne działania organów administracji naruszających ten przepis;

2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:

a. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi wskutek przyjęcia, że organy administracji nie dopuściły się naruszenia:

I. art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności; II. art. 21 Konstytucji RP; III. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP; IV. art. 64 Konstytucji RP; V. art. 78 Konstytucji RP; VI. art. 170 p.p.s.a.; VII. art. 171 p.p.s.a.; VIII. art. 48 ustawy Prawo budowlane ; IX. art. 8 k.p.a; X. art. 105 § 1 k.p.a; XI. art. 142 k.p.a.;

b. art. 111 § 2 p.p.s.a. – w szczególności przez rozdzielenie części skargi skarżącej do odrębnych postępowań, mimo zasadności ich wspólnego rozpoznania;

c. art. 170 p.p.s.a. – w szczególności przez nieuwzględnienie poglądu prawnego zawartego w prawomocnym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanego na wcześniejszym etapie postępowania;

d. art. 171 p.p.s.a. – w szczególności przez nieuwzględnienie poglądu prawnego zawartego w prawomocnym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanego na wcześniejszym etapie postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor postawił zarzut błędnego poczynienia ustaleń faktycznych, polegających na tym, że zaskarżone postanowienie dotyczyło wyłącznie niwelacji terenu pod drogę dojazdową a nie dotyczyło - jak wskazywała na to treść uzasadnienia zaskarżanego wyroku - kabla energetycznego wraz ze skrzynkami elektrycznymi. Było to jedynie tymczasowe przyłącze, na które nie jest wymagane pozwolenie na budowę. Nieprawdziwe jest stwierdzenie, że niwelacja pod drogę została rozebrana i że okoliczność ta wynika z akt sprawy (s. 10 skargi kasacyjnej).

Mając powyższe na uwadze, wniosła o:

uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozstrzygnięcia na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., względnie o:

uchylenie zaskarżonego wyroku w całości na podstawie art. 188 p.p.s.a. i uwzględnienie skargi wniesionej przez skarżącą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego;

zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania przed Sądem I i II instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zm. 1101 i 1529, dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie postaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 i 176 p.p.s.a.). Wskazanie naruszonych przepisów winno nastąpić przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadą w takiej sytuacji jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, jako że jedynie przyjęcie prawidłowych ustaleń faktycznych będących podstawą rozstrzygnięcia pozwala na ocenę czy dokonano prawidłowej subsumcji normy prawa materialnego (przykładowo - wyrok NSA z: 9.3.2005 r., FSK 618.04; ONSAiWSA z 2005 r., nr 6, poz. 120; 21.10.2011 r., II FSK 775/10).

Trafnym okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 8 k.p.a., określony w części w przytoczeniu podstaw skargi kasacyjnej, a w części w ich uzasadnieniu. Sąd I instancji błędnie przyjął, że "z akt administracyjnych zgromadzonych w postępowaniu zwyczajnym wynika jednoznacznie, że zarówno niwelacja terenu pod drogę dojazdową,..., zostały rozebrane" (s. 4 uzasadnienia wyroku VII SA/Wa 4/11).

Dla oceny czy doszło do rażącego naruszenia prawa decyzją z [...] r., jak i w poprzedzającym ją postanowieniu z [...] r., koniecznym jest zważenie, że postanowienie z [...] r. zostało podjęte na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego (j.t. Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.), gdy tymczasem poprzednio postępowanie w sprawie samowolnej niwelacji terenu i układania kabla energetycznego, wszczęte dnia 30 listopada 2000 r., toczyło się na podstawie art. 50 Prawa budowlanego (Dz. U. nr 89, poz. 414 ze zm.), przy czym postanowienie z [...] r. nr [...], wydane zostało na podstawie obowiązującego od dnia 5 grudnia 2000 r. j. t. Dz.U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm. (k. 2, 82 akt administracyjnych). Na prawidłowość podjętych działań na podstawie art. 50 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego - jedynie na etapie wstrzymania robót budowlanych - wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w prawomocnym wyroku OSK 652/04 (k. 108-104 akt administracyjnych).

Uwadze Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uszło, że wyrokiem z 25.3.2004 r., OSK 21/04 (dalej wyrok OSK 21/04) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok NSA Ośrodka Zamiejscowego w Poznaniu z 6.6.2003 r., II SA/Po 3450/01 w całości i uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] r. nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. nr [...] r. W wyroku OSK 21/04 Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutów skargi kasacyjnej, zmierzających do wykazania naruszenia przez Sąd I instancji art. 64 ust. 3 Konstytucji RP i art. 140 k.c. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał jednocześnie, że inwestor występując o udzielenie pozwolenia na budowę dla części zamierzenia inwestycyjnego (czyli 12 boksów garażowych), obowiązany był przedstawić projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego (a więc również budowy 3 budynków mieszkalnych wielorodzinnych i 23 budynków mieszkalnych jednorodzinnych).

W warunkach niniejszej sprawy Starosta Kościański wydał ostateczną decyzję z [...] r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę części zamierzenia inwestycyjnego (dla 12 boksów garażowych), na działce położonej w K., ul. [...], nr ewid. gruntów [...], bez zażądania projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego (a więc budowy 3 budynków mieszkalnych wielorodzinnych i 23 budynków mieszkalnych jednorodzinnych). Rozważając skutki prawne związane z brakiem przedstawienia przez inwestora projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że stanowisko Sądu I instancji w wyroku II SA/Po 3450/01 i [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w decyzji z [...] r., nie mogło być uznane za prawidłowe i wynikało z błędnej wykładni art. 33 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji z [...] r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P.). Jeśli bowiem nawet założyć, że ostateczna decyzja Starosty K. z [...] r., zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca inwestorowi [...] Towarzystwu Budownictwa Społecznego, pozwolenia na budowę 12 boksów garażowych na działce nr [...], była wadliwa (gdyż inwestor nie przedstawił projektu zagospodarowania całej działki), to wadliwość ta, sama przez się - jak niejednokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym - nie stanowi i nie może stanowić wystarczającej podstawy do orzeczenia wstrzymania robót budowlanych tylko z tej przyczyny (wyrok NSA z 13.5.1991 r. IV SA 366/90, ONSA 1991, z. 3-4, poz. 59). Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że decyzja z 8 września 2000 r. nie została wzruszona a w dacie podejmowania przez organy zaskarżonych rozstrzygnięć miała walor ostateczności. Skoro tak, to brak było podstaw prawnych do podejmowania przez organ rozstrzygnięć co do wykonywania (prowadzonych zgodnie z ostatecznym pozwoleniem robót budowlanych) a jednocześnie brak było podstaw prawnych do "naprawienia" błędu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, przez zobowiązanie inwestora, ex post, do przedstawienia projektu zagospodarowania działki całego zamierzenia inwestycyjnego. Zarówno inwestor, jak i organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, są związani tą decyzją i jej zakresem, wobec czego nie jest dopuszczalne nakładanie na inwestora innych obowiązków, wychodzących poza przedmiot ostatecznej decyzji, jak również zobowiązywania do wykonania innych inwestycji. Po wydaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę części zamierzenia inwestycyjnego brak jest jakiejkolwiek podstawy prawnej do nałożenia na inwestora obowiązku przedstawienia projektu zagospodarowania działki całego zamierzenia inwestycyjnego. Odmienne stanowisko stanowi naruszenie art. 33 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 Prawa budowlanego. Z tych samych przyczyn skarga kasacyjna trafnie podważyła zobowiązanie inwestora nakładające obowiązek przedłożenia projektu budowlanego drogi dojazdowej i projektu budowlanego przyłączenia energii elektrycznej, które to zobowiązanie organ wywodził z obowiązku przedstawienia projektu zagospodarowania działki całego zamierzenia inwestycyjnego. Wymagał rozróżnienia etap wstrzymania robót budowlanych, związanych z niwelacją terenu i wykonywaniem przyłącza (co nie było przedmiotem niniejszej sprawy) a nałożeniem obowiązków po wstrzymaniu wykonania robót budowlanych (np. zobowiązanie do wykonania określonej inwestycji). Wnoszący skargę kasacyjną wykazywał, że z szeregu przyczyn (m.in. braku prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i zmiany okoliczności faktycznych) nie zamierza i nie ma możliwości realizacji całego zamierzenia inwestycyjnego (k. 195-190 akt administracyjnych).

Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając niniejszą sprawę miał na uwadze, że ustawodawca wprowadził – w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy - dwa wykluczające się rodzaje postępowań: oparte na art. 48 Prawa budowlanego i oparte na art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Ustawodawca dał temu jednoznacznie wyraz, wskazując że "w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych..." (verba legis – art. 50 ust. 1 in princ. Prawa budowlanego w aktualnym brzmieniu). W doktrynie jednoznacznie przyjmuje się, że zakres przedmiotowy, czyli zakres spraw, w których przepisy art. 50 winny mieć zastosowanie, wynika z ust. 1, określa przypadki, w których właściwy organ wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych, oraz przypadki, w których wykluczone jest takie wstrzymanie na podstawie komentowanego przepisu (inne niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1; A. Gliniecki w: red. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, LexisNexis 2012 s. 475, uw. 2).

Art. 48 Prawa budowlanego dotyczy wyłącznie budowy obiektu budowlanego. Trafnie skarżący kasacyjnie podnosi, że niwelacja gruntu w zakresie drogi gruntowej, ograniczona do wyrównania nawierzchni drogi gruntowej, wiodącej do placu budowy, usunięcia chwastów, wyrównania dziur w ziemi, nie skutkowała budową obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 prawa budowlanego (odpowiednio - wyrok NSA z: 23.4.2003 r., IV SA 2623/01; 5.1.2001 r., IV SA 2264/98; 7.12.2006 r. II OSK 1443/05, ONSAiWSA 2007, nr 4, poz. 105; akceptowane przez W. Piątka w: red. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, LexisNexis 2012 s. 16, uw. 4; s. 30, uw. 3). Uwagi Wojewódzkiego Sądu uszło, że Powiatowy Inspektor z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.) w uzasadnieniu postanowienia z 24 stycznia 2005 r. powoływał art. 3 pkt 1b w zw. z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego wskazując, że droga jest obiektem budowlanym. Tymczasem w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalonym jest pogląd, że pod pojęciem "droga" należy rozumieć nie tylko drogi publiczne, ale wszystkie inne stanowiące wytyczoną trasę wyposażoną w urządzenia techniczne, dostosowaną do ruchu środków transportu, ewentualnie poruszania się ludzi i zwierząt (wyrok NSA z: 15.4.2005 r., OSK 1400/04, Lex nr 169364; 27.3.2009 r., II OSK 249/08, Lex nr 599835). Dla zakwalifikowania przedmiotowego "szlaku komunikacyjnego" do kategorii droga w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego niezbędne było ustalenie czy prócz wskazanych robót ziemnych były wykonywane jakieś prace, w wyniku, których wyposażono ów szlak w urządzenia techniczne. W kontrolowanej sprawie brak jakiegokolwiek dowodu, by ustalić, że którymkolwiek z etapów postępowania owa droga dojazdowa została wyposażona w jakiekolwiek urządzenia techniczne.

Skoro w kontrolowanej sprawie nie doszło do budowy obiektu budowlanego, przeto nie zachodziły przesłanki do wydania postanowienia z [...] r., z którym to postanowieniem Wojewódzki Sąd wiązał wszczęcie postępowania w sprawie, błędnie prowadzonej na podstawie art. 48 Prawa budowlanego.

Trafny okazał się zarzut naruszenia art. 111 § 2 p.p.s.a. przez nie połączenie spraw VII SA/Wa 4/11 i VII SA/Wa 5/11 mimo, że toczyły się one na podstawie jednego pisma procesowego z dnia [...] r. i pozostawały one ze sobą w związku. Uchybienie to nie mogło jednak mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Organ I instancji obowiązany był dokonać przed wszczęciem postępowania oględzin, by ustalić, czy zachodziły przesłanki wszczęcia postępowania w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego i wydania postanowienia z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Wszczęcie postępowania na podstawie art. 48 Prawa budowlanego wadliwie nie zostało poprzedzone dokonaniem oględzin przedmiotu postępowania. W żadnym stopniu Powiatowy Inspektor nie mógł kontentować się protokołem oględzin [...] r. i nader skromną dokumentacją fotograficzną, złożoną jedynie z dwu zdjęć garaży (które to garaże nie stanowiły przedmiotu postępowania wszczętego w trybie art. 48 Prawa budowlanego). Dokumentacja fotograficzna dołączona do protokołu z 28 maja 2001 r. nie dokumentuje w żaden sposób zniwelowanej drogi ziemnej, ani nie przedstawia istnienia kabla energetycznego i dwu przenośnych skrzynek energetycznych (k. 81-79 akt administracyjnych), uwidocznionych na jedynych dwu zdjęciach i szkicu, załączonych do protokołu oględzin z [...] r. (k. 23-21 akt administracyjnych). Wskazana dokumentacja fotograficzna w tej materii nie może zatem stanowić układu odniesienia w stosunku do dużo obszerniejszej dokumentacji fotograficznej, załączonej do protokołu oględzin z [...] r., gdzie na 2 zdjęciach uwidoczniono jeden słup energetyczny; na 3 zdjęciach tę samą ścianę szczytową garaży, a na 6 zdjęciach rozjeżdżoną drogę gruntową, pełną dziur, wybojów i kałuż (k. 245-241, 240-237, 236 akt administracyjnych).

Zasadą w postępowaniach prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego jest, że koniecznym elementem postępowania dowodowego poprzedzającego wydanie decyzji jest przeprowadzenie kontroli budynku i sporządzenie z tej czynności protokołu, odzwierciedlającego rzeczywisty stan obiektu (odpowiednio - na tle postępowania z art. 68 Prawa budowlanego - wyrok NSA z 1.10.2002 r., II SA/Łd 2390/98, akceptowany przez A. Despot-Mładanowicza w: red. A. Gliniecki – op. cit., s. 605, uw. 2). Pogląd ów pozostaje w pełni przydatny w postępowaniu wszczętym na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Nie ulega wątpliwości, że konieczność dokonania oględzin przed wydaniem postanowienia z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego jawiła się tym wyraźniej, że od [...] r., gdy dokonano poprzednich oględzin, a dniem wydania postanowienia z [...] r. minęły ponad 3 lata i 7 miesięcy. Na konieczność dokonania nowych oględzin przed wydaniem postanowienia z [...]r. wskazywało w szczególności to, że w protokole z [...] r. stwierdzono brak skrzynki zasilającej plac budowy; dalsze istnienie kabla zasilającego pod ziemią i nie kontynuowanie niwelacji terenu pod drogę – stan tożsamy ze stwierdzonym w trakcie oględzin dnia 8 grudnia 2000 r. (k. 81, 108-104 akt administracyjnych).

W stanie faktycznym istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, po upływie 3 lat i 7 miesięcy, mogły zajść istotne zmiany (odpowiednio - A. Gliniecki –op. cit. s. 483-484, uw. 10), w tym wskazujące na brak przesłanek do wszczęcia postępowania z art. 48 Prawa budowlanego. Na uchybienia Powiatowego Inspektora w twej materii wskazuje w szczególności to, że oględzin dnia [...] r. organ I instancji dokonał dopiero w wyniku wystąpienia z [...] r. Starosty K. w związku z wnioskiem [...] SA o wydanie pozwolenia na budowę przyłącza energetycznego do budowanych przez KTBS 12 boksów garażowych, na działkach nr [...], przy ul. [...] w K., nie objętych postępowaniem w kontrolowanej sprawie (k. 230-235, 245-236 akt administracyjnych).

Powyższe wskazuje, że Sąd I instancji w sposób niewystarczający rozważył zaistnienie przesłanek nieważności decyzji z [...] r. i poprzedzającego ją postanowienia z [...] r.

Usprawiedliwionym okazał się zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. Trafnie autor skargi kasacyjnej wskazuje, że jeżeli w toku postępowania organ ustalił, że w sprawie prowadzonej w trybie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nie doszło do naruszenia prawa skutkującego nakazaniem rozbiórki, nie zachodzi przesłanka umorzenia postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.), a organ obowiązany jest orzec merytorycznie. Jednak błędna jest wykładnia art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego, przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Skoro adresat postanowienia z [...] r. nie wykonał żadnego z obowiązków, błędnie nałożonych na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, nie może to prowadzić do wydania decyzji nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego (niwelacji drogi) – bowiem prowadziłoby to (wbrew zasadzie praworządności - art. 6 k.p.a.), do dalszego naruszenia prawa. W stanie faktycznym zaistniałym w niniejszej sprawie, obowiązkiem organu I instancji było wydanie decyzji merytorycznej, orzekającej o braku podstaw do nakazania rozbiórki (odpowiednio – wyrok NSA z 7.6.2011 r., II OSK 485/10, Lex nr 992590).

Z podobnym stanowiskiem, utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mamy do czynienia w postępowaniu na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Organ nadzoru budowlanego, prowadząc postępowanie naprawcze na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, gdy dopuszczono się samowoli budowlanej, obowiązany jest wydać decyzję merytoryczną, nie zaś decyzję o umorzeniu postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.; wyrok NSA z: 15.6.2010 r., II OSK 1012/09, Lex nr 597095; 17.1.2007 r., II OSK 167/06, ONSAiWSA z 2007 r., nr 6, poz. 132; 15.11.2006 r., II OSK 1344/05, Lex nr 321511; 31.8.2012 r., II OSK 846/11, cbosa; wyrok WSA w Gliwicach z 20.12.2007 r., II SA/Gl 684/07, Lex nr 382702). Decyzja merytoryczna w postępowaniu naprawczym może mieć – w zależności od stanu faktycznego – sentencję nakazującą inwestorowi zaniechania dalszych robót budowlanych, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, w zakresie samowolnie wykonanych robót budowlanych, bądź orzekającą o braku podstaw do nałożeniu takich obowiązków.

Zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Swoistość mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że obejmuje także inne sądy (w tym Naczelny Sąd Administracyjny) i inne organy państwowe (w tym orzekające w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym), które muszą brać pod uwagę nie tylko fakt istnienia, ale i treść prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego. Podmioty te są faktem i treścią prawomocnego orzeczenia sądu związane, co implikuje w sposób bezwzględny wzięcie tego pod uwagę w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach. Ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (wyrok NSA z: 19.5.1999 r., IV SA 2543/98; 9.6.2006 r., I OSK 1268/05, akceptowane przez J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 435, uw. 2; B. Dauter w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2011 r., s. 477-477 uw. 3-5). Podmioty, o których mowa w art. 170 p.p.s.a., bez wyjątku muszą przyjmować, że dana kwestia prawna w odniesieniu do danego podmiotu kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu (M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C. H. Beck 2011 s. 576-577, nb 3).

Organy obu instancji, a także Wojewódzki Sąd w zaskarżonym wyroku nie dostrzegły, że prawomocnymi wyrokami OSK 21/04 i OSK 652/04 Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że przedmiotowe roboty budowlane mogły być przedmiotem kontroli organów nadzoru budowlanego jedynie w postępowaniu nadzorczym (art. 50 i 51 Prawa budowlanego), nie zaś w postępowaniu wszczętym na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, co czyni zarzut naruszenia art. 170 i 171 p.p.s.a. usprawiedliwionym.

Wyrokiem z 3.11.2004 r., OSK 652/04 (dalej wyrok OSK 652/04) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną KTBS od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 listopada 2005 r. VII SA/Wa 607/05. W wyroku OSK 652/04 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że postanowienie wydane na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, ma charakter incydentalny, nie kończy postępowania w sprawie i nie jest zaskarżalne w administracyjnym toku instancji. Możliwość ewentualnego kwestionowania tego postanowienia powstaje dopiero wówczas, gdy sprawa robót budowlanych, których dotyczy art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego zostanie rozstrzygnięta decyzją administracyjną. W odwołaniu od tej decyzji (a później w skardze do sądu administracyjnego) jej adresat może podnosić zarzuty dotyczące postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 2.

Skoro postępowanie administracyjne, kontrolowane wyrokami NSA z: 25.3.2004 r., OSK 21/04 i 3.11.2004 r., OSK 652/04, toczyło się na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, to z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), bez uprzedniego wszczęcia postępowania na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, doszło do wydania postanowienia z dnia 24 stycznia 2005 r. nr PINB-7355/13/2005, z powołaniem art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, w zakresie częściowo objętym dotychczasowym postępowaniem, toczącym się na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego.

Błędnie Wojewódzki Sąd w zaskarżonym wyroku VII SA/Wa 4/11 przyjął, że przedstawiona wadliwość postanowienia z [...] r., przejawiająca się w jego wydaniu w oparciu o art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, mimo związania oceną prawną zawartą w wyroku OSK 652/04 co do prawidłowości zastosowania trybu z art. 50 Prawa budowlanego, musiało skutkować uznaniem decyzji z 13 kwietnia 2007 r. jako prawidłowej.

W doktrynie, orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyróżnia się trzy różne stanowiska odnośnie treści pojęcia rażące naruszenie prawa (J. Borkowski, Nieważność decyzji administracyjnej, ZCO 1997 s. 102). Wskazuje się na różne koncepcje nieważności decyzji administracyjnej (Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz: PWN 1995 s. 389-400=W.Pr. PWN 1999 s.438-449; J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2011 s. 609 nb 3 i n.). Sąd, nie wdając się w owe spory doktrynalne i rozbieżności w orzecznictwie, winien dekodować taką normę prawną z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, która najpełniej odzwierciedla wolę ustawodawcy i najlepiej służy współczesnym potrzebom obywateli i organów stosujących prawo.

Przepisy nie definiują pojęcia rażącego naruszenia prawa, zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Znaczenia tego terminu należy szukać w orzecznictwie i doktrynie. Orzecznictwo wskazuje, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (przykładowo: wyroki NSA z 21.08.2001 r., II SA 1726/00, Lex 51233; 26.09.2000 r., V SA 2998/99, Lex 51249; 5.10.2000 r., III SA 2244/99, Lex 47084; wyrok WSA w Warszawie z 9.11.2005 r., III SA/Wa 2210/05, Lex 192628). Rażące naruszenie prawa określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa (wyrok WSA w Warszawie z 21.12.2005 r., VII SA/Wa 706/05, Lex 196278). W części orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Ten pogląd należy uznać za przestarzały i odwołujący się do nieaktualnej koncepcji stosowania przepisów prawa, nie zaś norm prawnych. W doktrynie wskazuje się, że koncepcja rozumienia bezpośredniego przepisów prawnych (J. Wróblewski, Wykładnia prawa a poglądy na strukturę normy prawnej, PiP 1/60/118), jest nieadekwatna (J. Woleński, Logiczne problemy wykładni prawa, Kraków 1972 s. 72-73). Z wyróżnieniem rozumienia bezpośredniego i jego braku, łączono paremię clara non sunt interpretanda (J. Wróblewski, Rozumienie prawa i jego wykładnia, Ossolineum 1990 s. 55-59). W orzecznictwie Sądu Najwyższego w okresie 1990-2000 odstąpiono od takiego rozumienia zasady clara non sunt interpretanda, nadając jej znaczenie właściwe dla paremii interpretatio cessat in claris, a Sąd Najwyższy w tym okresie, w przytłaczającej większości przypadków, nawet w sytuacji uzyskania jednoznaczności językowej przepisu, poddawał go również wykładni systemowej i funkcjonalnej - zwykle po to, by sprawdzić, czy jednoznaczność uzyskana nie prowadzi do sprzeczności w systemie prawa (np. z normami hierarchicznie wyższymi albo z zasadami prawa), bądź czy nie burzy powszechnie akceptowanych społecznie wartości (A. Municzewski, Reguły interpretacyjne w działalności orzeczniczej Sądu Najwyższego, Szczecin 2004 s. 103-104, 151-152, 217). Takie stanowisko odnośnie interpretacji przepisów prawa administracyjnego prezentują E. Smoktunowicz, Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego – kpa, Białystok 1994 s. 18-51; J.P. Tarno, Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego, W-wa 1999 s. 52-53). Poglądy te trafnie akceptuje doktryna (M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, LexisNexis 2012 s. 49-61; L. Leszczyński, Wykładnia operatywna (podstawowe właściwości), PiP 2009, z. 6, s. 22).

O rażącym naruszeniu prawa decydują zatem łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki które wywołuje decyzja.

Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z 9.02.2005 r., OSK 1134/04- Lex 165717; odpowiednio – wyrok NSA z 30.9.2010 r., I OSK 1617/09). Mimo zatem, że Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie wskazał na konieczność spełnienia łącznie trzech przesłanek, dla uznania naruszenia prawa za rażące (s. 3 uzasadnienia wyroku VII SA/Wa 4/11), to błędnie uznał, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do rażącego prawa w przypadku decyzji z [...] r. i to z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego i art. 170, i 171 p.p.s.a., i art. 105 § 1 k.p.a.

Pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego, w postaci określonej w zarzutach, okazały się niezasadne. W szczególności aktualnym pozostaje pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony w uzasadnieniu wyroku OSK 21/04, zgodnie z którym nietrafne okazały się zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 64 ust. 3 Konstytucji RP i art. 140 k.c. Wojewódzki Sąd w uzasadnieniu wyroku VII SA/Wa 4/11 nie powołał: art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności; art. 21, 31 ust. 3, art. 64, art. 78 Konstytucji RP, jak i art. 140 k.c., a przepisy te nie stanowiły podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Wydanie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, nie ograniczało prawa własności skarżącej kasacyjnie. Uzasadnienie tych zarzutów (s. 9-10 skargi kasacyjnej) – zarówno podniesionych w ramach pierwszej, jak i drugiej podstawy kasacyjnej – ma charakter zdawkowy i nie spełnia wymogów skargi kasacyjnej. Sąd I instancji winien był je jednak uwzględnić przy ocenie, że skutki gospodarcze i społeczne, które wywołała decyzja z [...] r., przemawiały za stwierdzeniem nieważności owej decyzji.

Nietrafnie w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji uznał, że dostrzeżone przezeń wady decyzji obu instancji nie były wadami istotnymi.

Art. 64 Konstytucji RP składa się z 3 ustępów, o różnorodnej zawartości normatywnej. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, nie może precyzować zarzutów ani ich konkretyzować, nie może też domniemywać, który ustęp art. 64 Konstytucji RP skarżący kasacyjnie miał na uwadze, podnosząc ów zarzut.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. należało zaskarżony wyrok uchylić w całości i sprawę przekazać do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego.