Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2527/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję i umorzono postępowanie - art. 145 §3 ustawy PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a art. 145 par. 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 93 art. 94 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 56 ust. 1 i 7
journal: Dz.U. 2020 poz 910
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - tj

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, , Protokolant specjalista Wiesława Jesiotr, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2021 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej [...] na decyzję Ministra Edukacji i Nauki z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie wydania polecenia usunięcia uchybienia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymującą ją w mocy decyzję [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Ministra Edukacji i Nauki na rzecz Gminy Miejskiej [...] kwotę 680 (słownie: sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest decyzja Ministra Edukacji i Nauki (dalej: "Minister", organ II instancji") z dnia [...] października 2020 r. nr [...] utrzymująca w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej: "k.p.a." oraz art. 56 ust. 1 i art. 60 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2020 r., poz. 910 ze zm.), dalej: "u.p.o.", decyzję [...] Kuratora Oświaty (dalej: "Kurator", "organ I instancji") z dnia [...] czerwca 2020 r. znak: [...] w przedmiocie polecenia Gminie Miejskiej [...] (dalej: "Gmina") usunięcie uchybienia polegającego na wydaniu dyrektorom Zespołu Szkolno-Przedszkolnego Nr [...], Zespołu Szkolno-Przedszkolnego Nr [...], Szkoły Podstawowej Nr [...], Szkoły Podstawowej Nr [...], Miejskiego Przedszkola Nr [...], Miejskiego Przedszkola Nr [...] w [...] wiążących wytycznych w zakresie treści arkusza organizacji szkoły i przedszkola - w terminie do dnia [...] sierpnia 2020 r.

Powyższe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia [...] maja 2020 r. Kurator zawiadomił Burmistrza Miasta [...] (dalej: "Burmistrz") o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji polegającej na usunięciu uchybień w wyznaczonym terminie na podstawie art. 56 ust. 1 u.p.o. w związku z naruszeniem art. 10 pkt 1 oraz art. 31 ust. 4 i ust. 8 w związku z art. 110 u.p.o.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. znak: [...] Kurator, działając na podstawie art. 56 ust. 1 u.p.o. polecił Gminie usunięcie uchybienia polegającego na wydaniu dyrektorom jednostek oświatowych, tj. Zespołu Szkolno-Przedszkolnego Nr [...], Zespołu Szkolno-Przedszkolnego Nr [...], Szkoły Podstawowej Nr [...], Szkoły Podstawowej Nr [...], Miejskiego Przedszkola Nr [...], Miejskiego Przedszkola Nr [...] w [...] wiążących wytycznych w zakresie treści arkusza organizacji szkoły i przedszkola, co narusza przepis art. 10 pkt 1 w związku z art. 110 u.p.o. w ten sposób, że wkracza w wyłączne kompetencje dyrektora szkoły. Kurator wskazał, że usunięcie ww. uchybienia winno polegać na wycofaniu "Wytycznych do przygotowania arkusza organizacji przedszkola i szkoły na rok szkolny 2020/2021" (dalej: "Wytyczne") oraz "Zalecenia do arkusza organizacyjnego na rok szkolny 2020/2021" dotyczącego utworzenia oddziału przedszkolnego w Zespole Szkolno-Przedszkolnym Nr [...] w [...] (dalej: "Zalecenie") i zaprzestaniu praktyki wkraczania w kompetencje dyrektorów szkół. Jednocześnie organ zakreślił termin do usunięcia uchybienia do dnia [...] sierpnia 2020 r.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż Wytyczne przekazane dyrektorom szkół i przedszkoli miały charakter wiążący i władczy. Świadczą o tym użyte w treści ww. dokumentu sformułowania: "Arkusz organizacyjny należy opracować zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oświatowego, uchwałami Rady Miasta podjętymi na podstawie delegacji ustawowych oraz wytycznymi organu prowadzącego. Podział klas na oddziały według przepisów rozporządzenia z dnia 15 marca 2019 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli (Dz. U. poz. 502 ze zm.) oraz ustaleń organu prowadzącego. Liczba uczniów w oddziale klasy I szkoły podstawowej wynosi do 24. Liczebność oddziałów klas IV-VIII ogólnodostępnych nie większa niż 36 uczniów. Przy tworzeniu klas IV należy uwzględnić następujące warunki: 1) w przypadku łącznej liczby uczniów tworzonych klas IV w szkole nie większej niż 36 uczniów nie tworzy się drugiego oddziału; 2) jeżeli łączna liczba uczniów tworzonych klas IV jest większa niż 36 uczniów należy utworzyć oddziały klas IV w taki sposób dobierając liczbę uczniów w poszczególnych oddziałach aby uzyskać minimalną tygodniową liczbę godzin dla nauczycieli wynikającą z realizowanej podstawy programowej.". Nadto w Wytycznych podane zostały również cztery przykłady łączenia klas III ze wskazaniem konkretnej liczby uczniów, jaka znajduje się w poszczególnych oddziałach konkretnych szkół (chociaż nie wymienionych z nazwy) podlegających Gminie.

Władczy i wiążący charakter ma również treść pisemnego Zalecenia Burmistrza z dnia [...] marca 2020 r. do arkusza organizacyjnego na rok szkolny 2020/2021 dla Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego Nr [...] w [...], a mianowicie: "W przypadku, jeżeli na rok szkolny 2020/2021 liczba zgłoszonych dzieci do oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej jest mniejsza niż 10 i nie przekracza liczby wolnych miejsc w przedszkolu wchodzącym wspólnie ze szkołą podstawową w skład zespołu szkolno-przedszkolnego, na rok szkolny 2020/2021 nie uruchamia się oddziału przedszkolnego w szkole Podstawowej.".

Zdaniem Kuratora ww. Wytyczne są rozstrzygnięciem Burmistrza, który w sposób władczy określił prawa jego adresatów. Wytyczne i Zalecenie w sposób istotny naruszają prawo, a w szczególności art. 10 oraz art. 57 u.p.o. Organ prowadzący szkołę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego należy zapewnienie obsługi administracyjnej i finansowej. Organ prowadzący sprawuje nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, z uwzględnieniem odrębnych przepisów (art. 57 u.p.o.). W zakresie wymienionym w ust. 1 nadzorowi podlega w szczególności m.in. przestrzeganie obowiązujących przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów czy też przestrzeganie przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły. W świetle ww. przepisów organ prowadzący nie był legitymizowany do ustalenia przedmiotowych wytycznych w zakresie opracowania arkuszy organizacyjnych.

Dalej Kurator stwierdził, iż organ prowadzący nie jest uprawniony do określania minimalnej liczby uczniów, dla których organizowane są w gminie poszczególne formy nauczania, objęte powszechnym obowiązkiem nauki. Określenie w Wytycznych liczby wychowanków w oddziale przedszkolnym przy Zespole Szkolno-Przedszkolnym Nr [...] w [...] poprzez wskazanie, że nie powinna być mniejsza niż 10 osób, stanowi ustalenie minimalnej liczby dzieci objętej wychowaniem przedszkolnym i narusza art. 31 ust. 4 i ust. 8 u.o.p. poprzez ograniczenie możliwości realizacji obowiązku szkolnego.

Kurator zaznaczył również, że organ prowadzący nie posiadał prawa do ustalenia maksymalnej liczy uczniów przy łączeniu poszczególnych oddziałów. W przepisach prawa oświatowego, jak i wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych, brak jest normy kompetencyjnej do unormowania tychże kwestii przez organ prowadzący. Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 28 lutego 2019 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i przedszkoli (Dz. U. poz. 502), dalej: "rozporządzenie MEN z dnia 28 lutego 2019 r.", określa jedynie maksymalną liczbę uczniów w klasach I-III. Zatem powyższe działanie pozostaje w opozycji do art. 7 Konstytucji RP, który stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że każde działanie władzy publicznej powinno znajdować uzasadnienie w przepisie aktu prawnego wyższego rzędu.

Zdaniem Kuratora, Burmistrz nie posiadał kompetencji i nie mógł w drodze Wytycznych czy Zaleceń decydować o ustaleniu organizacji publicznych szkół i przedszkoli prowadzonych przez Gminę. Ujednolicenie wytycznych tworzenia arkuszy organizacyjnych przez wszystkie szkoły i przedszkola z terenu Gminy, na które wskazuje Burmistrz, nie znajduje podstawy w obowiązujących przepisach prawa. Obowiązek sporządzania arkuszy organizacyjnych nałożony został na dyrektorów szkół w art. 110 u.p.o. Przepisy prawa oświatowego jasno określają uprawnienia organu prowadzącego szkołę, w szczególności wskazują w jakich przypadkach wymagane jest uzgodnienie podejmowanych działań z organem prowadzącym. Żaden z ww. przepisów nie przewiduje kierowania się wytycznymi ustalonymi przez organ gminy przy tworzeniu arkusza organizacji szkoły czy przedszkola, tak jak miało to miejsce w Gminie Miejskiej [...].

Pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. Burmistrz wniósł odwołanie od powyższej decyzji wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Zarzucił, iż organ I instancji dopuścił się naruszenia art. 56 ust. 7 u.p.o., bowiem stwierdził, że Wytyczne miały charakter "wiążący i władczy", a jednocześnie uznał, iż nie stanowią one zarządzenia. Tymczasem twierdzenia te nie mogą być jednocześnie prawdziwe.

Dalej wskazał, iż prawną formą realizacji kompetencji burmistrza, jako organu wykonawczego gminy, jest zarządzenie. Nienazwanie aktu zarządzeniem nie pozbawia go jego cech, bowiem nie nazwa aktu, a jego treść - zawartość merytoryczna - przesądza o charakterze podjętego aktu. Zarządzenie, jako akt, o którym mowa w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.), dalej: "u.s.g.", nie ogranicza się wyłącznie do spraw wyliczonych w tej ustawie. Jeżeli zatem w ocenie Kuratora przedmiotowe Wytyczne są rozstrzygnięciem Burmistrza, który w sposób władczy określił prawa jego adresatów, to w konsekwencji należy uznać, że Wytyczne są działaniem prawnym mieszczącym się w pojęciu "zarządzenie", podlegającym kontroli organu nadzoru jakim jest Wojewoda [...].

Następnie Burmistrz wskazał na charakter prawny wytycznych organu prowadzącego do arkusza organizacji szkoły (przedszkola). Podkreślił, iż ww. arkusz sporządzany jest przez dyrektora szkoły, jednak do jego utworzenia konieczne jest porozumienie kilku podmiotów, które najczęściej potwierdzone jest wcześniejszymi uzgodnieniami. Na podstawie art. 57 ust. 1 u.p.o. organ prowadzący szkołę sprawuje nadzór nad działalnością szkoły w zakresie jej spraw finansowych i administracyjnych. Główne zasady gospodarki finansowej w szkołach i placówkach określają przepisy art. 53 ust. 1, art. 54, art. 68 i nast. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 869 ze zm.), dalej: "u.p.f.". W świetle ww. przepisów w ramach kontroli zarządczej organ prowadzący jest zobowiązany do właściwego nadzoru nad gospodarowaniem środkami publicznymi. W tym zakresie Burmistrz wskazał na pismo Ministerstwa Edukacji Narodowej z dnia [...] lipca 2020 r., w którym wskazano m.in., iż jednostki samorządu terytorialnego są zobowiązane by z dochodów własnych finansować koszty edukacji nie znajdujące pokrycia w subwencji oświatowej. Z pisma tego wynika, że organy prowadzące mają wręcz obowiązek odpowiedniego kształtowania systemu działalności oświatowej. Wytyczne organu prowadzącego powinny być zatem ujmowane jako wskazania związane z kontrolą zarządczą obejmującą nadzór nad celowością finansowania środków publicznych przez jednostki organizacyjne.

Decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...] Minister utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Kuratora z dnia [...] czerwca 2020 r.

W uzasadnieniu organ II instancji powołał art. 51 ust. 1 u.p.o. wskazując, iż brak jest podstaw do podważania właściwości kuratora oświaty do sprawowania nadzoru w zakresie danych zawartych w arkuszu organizacji szkoły. Arkusz organizacji jest jednym z podstawowych dokumentów określających funkcjonowanie szkoły, a jego opiniowanie w zakresie zgodności z przepisami prawa należy do zadań kuratora oświaty.

Zdaniem organu II instancji w sprawie nie doszło do naruszenia art. 56 ust. 7 u.p.o., bowiem Burmistrz nie nadał Wytycznym formy zarządzenia. Niemniej jednak Wytyczne w sposób kategoryczny ustalają sposób sporządzenia arkuszy organizacji i stanowią polecenie służbowe organu prowadzącego. Użyte w tym dokumencie sformułowania są nadużyciem prawa i prowadzą do naruszenia praw dziecka. Dziecko nie może być traktowane przedmiotowo, nie można - bez zgody jego rodziców - administracyjnie decydować o miejscu korzystania przez nie z wychowania przedszkolnego np. przenosząc dziecko do innego miejsca czy budynku.

Organ II instancji podkreślił, iż organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność (art. 57 ust. 1 i 2 u.p.o.), nie posiada jednak prawa do wydawania wiążących dokumentów dla dyrektorów szkół, określających zagadnienia związane z organizacją szkoły. Takie działanie stanowi ingerencję w wyłączne kompetencje dyrektora szkoły. To do dyrektora szkoły należy bowiem ustalanie zasad organizacji szkoły.

Organ II instancji wskazał, iż podziela stanowisko Burmistrza, że organ prowadzący sprawuje nadzór nad celowością wydatkowania środków publicznych przez jednostki organizacyjne. Zgodnie z art. 57 ust. 1 u.p.o. organ prowadzący szkołę lub placówkę sprawuje nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych, a nadzorowi temu podlega m.in. prawidłowość dysponowania przyznanymi szkole lub placówce środkami budżetowymi. Jednakże czym innym jest nadzór nad działalnością szkoły czy placówki, a czym innym zobowiązanie dyrektorów do podejmowania decyzji w sprawie organizacji pracy szkoły wbrew przepisom prawa oświatowego, zasadom odpowiedzialności za dydaktyczny i wychowawczy poziom szkoły oraz wbrew woli rodziców występujących w obronie konstytucyjnych praw rodziców i w obronie praw dziecka.

W ślad za stanowiskiem przedstawionym w piśmie Ministerstwa Edukacji Narodowej z dnia [...] lutego 2020 r. organ II instancji zauważył, że sytuacja, w której samorządy dopłacają do wydatków oświatowych jest sytuacją standardową wynikającą z zasad ustanowionych w przepisach ustawowych gdzie wskazano, że środki na zadania oświatowe dla samorządów są zagwarantowane w ich dochodach. Z tego powodu samorządom ustanowione zostały inne źródła dochodów niż transfery z budżetu państwa (subwencje i dotacje). Budżet państwa nie gwarantuje w ramach części oświatowej subwencji ogólnej środków na pokrycie wszystkich wydatków na realizację zadań oświatowych jednostek samorządu terytorialnego.

Pismem z dnia 30 listopada 2020 r. Gmina [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] października 2020 r. zarzucając naruszenie art. 56 ust. 1 i 7 u.p.o. poprzez przyjęcie, iż kurator oświaty dysponuje kompetencją do wydania polecenia usunięcia uchybienia w akcie burmistrza miasta o charakterze zarządzenia.

W związku z powyższym Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kuratora z dnia [...] czerwca 2020 r., a także o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania.

W motywach skargi Gmina wskazała, że z zestawienia treści art. 56 ust. 1 i 7 u.p.o. wynika jednoznacznie, iż ustawodawca ograniczył kompetencje organu sprawującego nadzór pedagogiczny zachowując jednolitość w zakresie organu, który sprawuje nadzór nad aktami wydawanymi przez organy jednostek samorządu terytorialnego. Kompetencja wojewody wynikająca z art. 56 ust 7 u.p.o. ma charakter wyłączny i wyklucza możliwość działania w przypadkach tam określonych przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny.

Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że zarządzenie jest prawną formą działania, z której pomocą wójt może podejmować władcze rozstrzygnięcia. We wszystkich zatem przypadkach, które mają na celu władcze załatwienie określonej sprawy (niebędącej sprawą rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej), niezależnie od tego, czy ustawodawca wprost wskazuje na działanie w tej formie, organ wykonawczy gminy wydaje zatem zarządzenie. W rezultacie każdy akt pochodzący od wójta gminy jest zarządzeniem, w stosunku do którego zachodzi możliwość objęcia go zarówno nadzorem wojewody, jak i kontrolą ze strony sądów administracyjnych.

Nadto w orzecznictwie powszechnie podzielany jest pogląd, dotyczący wprawdzie decyzji administracyjnych, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Stanowisko to należy w pełni odnieść do zarządzeń.

W tym kontekście, zdaniem strony skarżącej, nieuzasadnione jest stanowisko Ministra, iż Wytyczne nie są zarządzeniem, gdyż nie zostały przedłożone wojewodzie jako organowi nadzoru. Należy bowiem wskazać, iż obowiązujące regulacje prawne nie przewidują obowiązku przesyłania każdego wydanego zarządzenia organowi nadzoru. Zakres aktów, które gmina ma obowiązek przesłać wojewodzie określa art. 90 ust. 1 u.s.g.

Zdaniem strony skarżącej Wytyczne nie mogą być traktowane jako polecenie służbowe w rozumieniu przepisów prawa pracy. Polecenie musi bowiem dotyczyć konkretnych czynności i nie pozostawia adresatowi żadnej swobody decyzyjnej. Tak jednak nie jest w przypadku Wytycznych Burmistrza.

Końcowo strona skarżąca wskazała, iż brak nadania Wytycznym formy zarządzenia nie był zabiegiem celowym. Taka forma działania utarła się w działalności samorządu i przez lata nie była kwestionowana stanowiąc także dla dyrektorów szkół wskazanie jak jednostka samorządu terytorialnego widzi politykę oświatową. W ostatnich latach jest to o tyle istotne, że stale zwiększa się różnica między rzeczywistymi kosztami oświaty, które w poprzednich latach były finansowane ze środków subwencji oświatowej, a kwotami przekazywanymi w ramach subwencji. W konsekwencji koszty funkcjonowania oświaty obciążają w chwili obecnej dochody własne jednostek samorządu terytorialnego zmuszając je do zintensyfikowania nadzoru nad funkcjonowaniem oświaty, co zresztą wskazywane jest przez Ministra jako działanie zalecenia z punktu widzenia racjonalnego wydatkowania środków publicznych. W tym kontekście uzasadnione jest stanowisko, że jednostki samorządu terytorialnego powinny mieć wpływ na sposób organizacji szkoły, albowiem działania szkół w tym zakresie wiążą się z wieloletnimi obciążaniami dla ich budżetów i nie znajdują pokrycia w środkach przekazywanych w ramach subwencji i dotacji oświatowej.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Podkreślił, iż przepis art. 56 ust. 7 u.p.o. nie miał w tej sprawie zastosowania z tego powodu, że strona skarżąca nie nadała Wytycznym formy zarządzenia. Strona skarżąca w sposób niezgodny z obowiązującym porządkiem prawnym określiła w dokumencie skierowanym do dyrektorów szkół, dla których organem prowadzącym jest Miasto [...], zasady przygotowywania i opracowania arkuszy organizacji szkół na rok szkolny 2020/2021.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlega decyzja Ministra Edukacji i Nauki z dnia [...] października 2020 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] czerwca 2020 r. znak: [...] polecającą Gminie Miejskiej [...] - w trybie art. 56 ust. 1 u.p.o. - usunięcie uchybienia polegającego na wydaniu dyrektorom Zespołu Szkolno-Przedszkolnego Nr [...], Zespołu Szkolno-Przedszkolnego Nr [...], Szkoły Podstawowej Nr [...], Szkoły Podstawowej Nr [...], Miejskiego Przedszkola Nr [...] oraz Miejskiego Przedszkola Nr [...] w [...] wiążących wytycznych w zakresie treści arkusza organizacji szkoły i przedszkola - w terminie do dnia [...] sierpnia 2020r.

W myśl art. 56 ust. 1 u.p.o. jeżeli szkoła lub placówka albo organ prowadzący prowadzi działalność z naruszeniem przepisów niniejszej ustawy lub ustawy o systemie oświaty albo rozporządzeń wydanych na ich podstawie, organ sprawujący nadzór pedagogiczny może polecić, w drodze decyzji, usunięcie uchybień w wyznaczonym terminie, z zastrzeżeniem ust. 7.

Zgodnie ze stanowiskiem Kuratora, które następnie podzielił Minister, organ prowadzący szkołę i przedszkole (Burmistrz Miasta [...]) nie miał kompetencji - w świetle art. 10 ust. 1 u.p.o. - do wydania "Wytycznych do przygotowania arkusza organizacji przedszkola i szkoły na rok szkolny 2020/2021" oraz "Zalecenia do arkusza organizacyjnego na rok szkolny 2020/2021", które to dokumenty pozostają wiążące dla dyrektorów ww. jednostek oświatowych (ich adresatów) i wkraczają w ich kompetencje.

Natomiast zdaniem strony skarżącej, to organ nadzoru pedagogicznego – [...] Kurator Oświaty - nie był uprawniony do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie i wydania - na podstawie art. 56 ust. 1 u.p.o. - decyzji nakazującej organowi prowadzącemu szkołę "wycofanie" jego władczych aktów należących do sfery administracji publicznej.

Strona skarżąca powołała się w tym zakresie na treść art. 56 ust. 7 u.p.o. który stanowi, że przepisów ust. 1 i 6 nie stosuje się, jeżeli naruszenie, o którym mowa w ust. 1, nastąpiło w uchwale lub zarządzeniu organu jednostki samorządu terytorialnego. W tym przypadku kurator oświaty jest obowiązany niezwłocznie powiadomić o tym naruszeniu wojewodę. Według tego przepisu kurator oświaty nie ma więc kompetencji do stosowania środków przewidzianych w art. 56 ust. 1 u.p.o., jeżeli organ prowadzący szkołę naruszył prawo w uchwale lub zarządzeniu.

Nie ulega wątpliwości, że przedmiotowe w sprawie dokumenty organu wykonawczego gminy, tj. "Wytyczne do przygotowania arkusza organizacji przedszkola i szkoły na rok szkolny 2020/2021" skierowane do wymienionych wyżej szkół i zespołów szkolno-przedszkolnych oraz "Zalecenie do arkusza organizacyjnego na rok szkolny 2020/2021" skierowane do Zespołu Szkolno-Przedszkolnego Nr [...] w [...], nie zostały formalnie określone jako zarządzenie. Konieczne jest jednak rozważenie, czy w istocie, ze względu na cechy tychże dokumentów oraz ich treść, nie są one zarządzeniami.

Wskazać w tym względzie należy, że ustawa o samorządzie gminnym w brzmieniu aktualnie obowiązującym używa określenia "zarządzenie" tylko w odniesieniu do kilku przypadków aktów w niej określonych. Nie wypowiada się natomiast co do nazwy jednostronnych, władczych aktów wójta (burmistrza, prezydenta miasta) podejmowanych w innych przypadkach, mieszczących się w sferze jego publicznoprawnego działania jako organu wykonawczego gminy (poza tymi, które stanowią decyzje administracyjne). Na tle tego stanu prawnego w piśmiennictwie prawniczym przeważa pogląd, że zarządzenie jest prawną formą działania wójta, która może być zastosowana tylko w sprawach wyliczonych przez ustawodawcę. W konsekwencji nadzorowi sprawowanemu przez wojewodę podlegają tylko te zarządzenia, które zostały wydane w sprawach, w których ustawodawca posługuje się pojęciem zarządzenia (por. P. Chmielnicki, komentarz do art. 91 u.s.g., LEX).

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się natomiast, że przez zarządzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) należy rozumieć wszystkie akty tego organu poza decyzjami administracyjnymi - bez względu na nazwę, jaką nada on swemu rozstrzygnięciu, o ile spełniają kryteria (warunki) pozwalające uznać określony akt za zarządzenie. O tym, czy mamy do czynienia z zarządzeniem wójta (burmistrza, prezydenta miasta) nie decyduje zatem wyłącznie ustawodawca, lecz treść i cechy tego aktu - jego jednostronny i władczy charakter oraz przynależność do publicznoprawnej sfery działania tego organu.

Stąd też w judykaturze dominuje pogląd, iż jakkolwiek ustawa (zarówno ustawa z 1991 r. o systemie oświaty, jak i obecnie obowiązująca ustawa Prawo światowe) nie określa aktów powierzenia stanowiska dyrektora szkoły i odwołania z tego stanowiska jako zarządzeń, to jednak są to w istocie zarządzenia podlegające kompetencjom organu nadzorczego i kontroli sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 30 czerwca 2004 r. sygn. akt OSK 439/2004 (publ. LexisNexis nr 2126253) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że odwołanie dyrektora szkoły następuje w formie zarządzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Powołanie bądź odwołanie dyrektora szkoły jest sprawą z zakresu administracji publicznej ze wszystkimi tego konsekwencjami, łącznie z ingerencją nadzorczą wojewody (por. wyroki NSA: z dnia 15 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1373/05, publ. LEX nr 194878; z dnia 27 lutego 2002 r., sygn. akt II SA 2629/01, publ. Pr. Pracy 2003/2, s. 35; z dnia 31 sierpnia 2004 r., sygn. akt OSK 460/04, publ. LEX nr 156420). Powyższy pogląd odnośnie charakteru prawnego aktu powierzenia stanowiska dyrektora szkoły i odwołania z tego stanowiska spotkał się również z akceptacją w piśmiennictwie prawniczym (M. Pilich, Prawo oświatowe. Komentarz, wyd. II, 2021 r., komentarz do art. 62 tej ustawy).

W tym kontekście rozważenia wymaga, czy sporne dokumenty, tj. "Wytyczne do przygotowania arkusza organizacji przedszkola i szkoły na rok szkolny 2020/2021" skierowane do wymienionych wyżej szkół i zespołów szkolno-przedszkolnych oraz "Zalecenie do arkusza organizacyjnego na rok szkolny 2020/2021" skierowane do Zespołu Szkolno-Przedszkolnego Nr [...] w [...] posiadają cechy pozwalające uznać je za zarządzenia w znaczeniu materialnym, podlegające nadzorowi wojewody i zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Kwestia ta była już rozpatrywana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. I tak, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 27 lipca 2000 r. sygn. akt III SA/Gd 566/20 (publ. CBOSA) w sprawie ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze, którym Wojewoda na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g. stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza wprowadzającego zmiany do wytycznych do sporządzania arkuszy organizacyjnych szkół i przedszkoli prowadzonych przez Gminę, oddalił skargę uznając, że wytyczne mają charakter zewnętrzny, władczy, nakładają na dyrektorów szkół określone obowiązki. Według tego Sądu w sytuacji, w której adresatem wytycznych burmistrza są instytucje mu podległe, nie sposób mówić o zajęciu przez organ w tym zakresie niewiążącego stanowiska.

Analogiczny pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 17 lutego 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 686/20 (publ. j.w.) w zbliżonym stanie faktycznym. W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd podzielił stanowisko Wojewody, iż "pismo organu wykonawczego gminy ma charakter zarządzenia, gdyż skierowane jest "na zewnątrz", do dyrektorów szkół i przedszkoli, ma charakter generalny i powszechnie obowiązujący, poprzez dodanie pkt. 11 w części: "Zasady planowania wydatków obligatoryjnych i fakultatywnych". Słusznie też wskazał organ, że istotna jest treść, a nie nazwa aktu. Treść ta dotyczy wytycznych sporządzania arkusza organizacji szkoły lub przedszkola".

Szerzej wypowiedział się w tej materii NSA w wyroku z dnia 29 czerwca 2017r., sygn. akt I OSK 2828/16 (publ. CBOSA). Spór w tej sprawie sprowadzał się do ustalenia, czy wytyczne do sporządzania arkuszy organizacyjnych szkół i przedszkoli stanowiły zarządzenie w myśl przepisów ustawy o samorządzie gminnym i w związku z tym mogły podlegać nadzorowi wojewody. NSA stwierdził, że nienazwanie określonego aktu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) zarządzeniem nie pozbawia go cech zarządzenia, ponieważ nie nazwa aktu, ale jego treść - zawartość merytoryczna - przesądza o prawnym charakterze tego aktu. Zarządzenie, jako akt, o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g., nie ogranicza się wyłącznie tylko do zarządzeń w sprawach wyliczonych w ustawie o samorządzie gminnym. NSA zaakceptował ocenę Sądu I instancji, że sporne wytyczne określają obowiązki adresatów - dyrektorów szkół w zakresie sporządzania arkuszy organizacyjnych. Rozstrzygają o określonych obowiązkach adresatów, mają charakter władczy i mimo, że nie są nazwane "zarządzeniem" ich treść daje podstawę do uznania, że są zarządzeniem organu wykonawczego gminy, podlegającym kontroli organu nadzoru.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela przedstawione powyżej poglądy sądów administracyjnych co do charakteru prawnego "Wytycznych do przygotowania arkusza organizacji przedszkola i szkoły na rok szkolny 2020/2021" skierowanych do szkół i zespołów szkolno-przedszkolnych w [...] oraz "Zalecenia do arkusza organizacyjnego na rok szkolny 2020/2021" skierowanych do Zespołu Szkolno-Przedszkolnego Nr [...] w [...]. Uznaje je zatem za zarządzenia organu wykonawczego gminy w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. podlegające kompetencjom nadzorczym wojewody. Są to akty o charakterze władczym, skierowane "na zewnątrz", określające - zgodnie z ich treścią powołaną w części sprawozdawczej uzasadnienia - konkretne obowiązki dyrektorów jednostek oświatowych w zakresie opracowania arkusza organizacji szkoły i przedszkola. Przy czym podnoszona przez Ministra kwestia nieprzedłożenia zarządzeń właściwemu wojewodzie nie ma przesądzającego znaczenia dla oceny ich prawnego charakteru, nie może być również przedmiotem oceny Sądu w niniejszym postępowaniu.

Reasumując Sąd stwierdza, że w myśl powołanego wyżej art. 56 ust. 7 u.p.o., sporne akty Burmistrza nie podlegają kompetencjom kuratora oświaty określonym w art. 56 ust. 1 tej ustawy. W konsekwencji zaskarżona decyzja Ministra Edukacji i Nauki z dnia [...] października 2020 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] czerwca 2020 r. podlegały eliminacji z obrotu prawnego. Zostały bowiem wydane z naruszeniem art. 56 ust. 1 i 7 u.p.o.

Wobec powyższego Sąd nie mógł dokonać w niniejszej sprawie merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji i odnieść się do kwestii czy ww. Wytyczne oraz Zalecenie naruszają prawo. Kontrola legalności spornych aktów - zarządzeń Burmistrza może być bowiem przeprowadzona w trybie nadzoru nad działalnością gminną (art. 91 ust. 1 lub art. 93 ust. 1 u.s.g.).

Na marginesie Sąd zauważa, że znany jest mu pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiony w wyroku z dnia 23 lutego 2021 r. sygn. akt III OSK 3299/21 (publ. CBOSA), zgodnie z którym zatwierdzenie arkusza organizacji szkoły nie stanowi zarządzenia o jakim mowa w art. 93 ust. 1 i 94 ust. 1 i 2 u.s.g. a także aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, innego niż akt prawa miejscowego, podejmowanego w sprawie z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Pogląd ten dotyczy jednak innego aktu organu prowadzącego szkołę niż akt, który stanowi przedmiot rozpatrywanej sprawy, zaś NSA podkreślał, iż "zatwierdzenie" nie mogło być uznane za zarządzenie, z tego względu, iż nie było rozstrzygnięciem o charakterze władczym.

Mając na względzie wszystko powyższe Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. (punkt 1 sentencji wyroku). Ze względu na to, że nie jest dopuszczalne przeprowadzenie kontroli zarządzeń Burmistrza Miasta [...] dotyczących przygotowania arkusza organizacji przedszkola i szkoły na rok szkolny 2020/2021 w trybie postępowania administracyjnego, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a., umorzył postępowanie administracyjne w tej sprawie (punkt 2 sentencji wyroku). O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi (200 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w stawce minimalnej (480 zł) Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. (punkt 3 sentencji wyroku).