Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 502/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4,  art. 37 ust. 6
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Olga Białek Sędziowie sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.) sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant starszy sekretarz sądowy Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 listopada 2014r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty w związku z uchwaleniem planu miejscowego i zbyciem nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. (znak: [...]) Wójt Gminy K. ustalił A. sp. z o.o. z/s we W. opłatę jednorazową w kwocie 45 602,00 zł w związku z uchwaleniem planu miejscowego i zbyciem nieruchomości położonej w gminie K., oznaczonej nr geodezyjnym 468/6, AM – 2, obręb K., KW nr [...].

Z ustaleń poczynionych przez organ wynika, że A. sp. z o.o. zbyła prawo własności opisanej nieruchomości oraz jeszcze dwóch innych nieruchomości(nr 469/2 i nr 467/4) umową sprzedaży z dnia 19 lutego 2009 r. (repertorium A nr [...]). W chwili zbycia nieruchomość posiadała funkcję produkcyjno- usługową (tereny obiektów produkcyjnych, składów, magazynów i zabudowy usługowej – symbol 7 P/U) określoną w uchwale rady Gminy K. z dnia [...]r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów wsi W. oraz terenów położonych w południowej części wsi K. (Dz.Urz.Woj. Doln. [...]ze zm.). Uchwała ta weszła w życie w dniu 14 marca 2008 r. Przed uchwaleniem planu miejscowego nieruchomość służyła jako teren upraw polowych i jej funkcja wynikała z faktycznego sposobu użytkowania. Do końca 2002 r. dla terenu objętego przedmiotową nieruchomością obowiązywały ustalenia uchwały Rady Gminy K. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. (Dz.Urz.Woj. [...]), które przewidywały dla tego terenu funkcję rolną (użytki rolne – symbol R i tereny łąk i pastwisk – symbol RZ). W ocenie organu I instancji sporządzony w toku postępowania operat szacunkowy wykazał wzrost wartości nieruchomości na skutek wejścia w życie aktualnego planu miejscowego o kwotę 228 010,00 zł. W ocenie organu wiarygodność operatu nie budzi zastrzeżeń, wobec tego tę kwotę należało przyjąć za podstawę ustalenia opłaty jednorazowej. Stawka opłaty procentowej ustalona w m.p.z.p. wynosi 20 %, co obligowało organ do ustalenia opłaty jednorazowej w kwocie 45 602,00 zł.

Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie, w którym podniosła, że biegła dokonała wyceny w sposób nieprawidłowy, bowiem opiera się na niewiarygodnym materiale dowodowym, a mianowicie:

1) do porównań przyjęto transakcje zawarte w drodze przetargu, przy czym ceny w nich uzyskane odbiegają więcej niż 20% od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku za nieruchomości podobne;

2) błędnie określono cel wyceny jako "ustalenie opłaty planistycznej", podczas gdy to nie rzeczoznawca majątkowy ale wójt ustala taką opłatę w formie decyzji administracyjnej;

3) przy szacowaniu metodą korygowania ceny średniej w sposób nieuprawniony zastosowano technikę interpolacji, mimo iż nieruchomość podobna o cenie najniższej nie ma wszystkich cech najgorszych zaś nieruchomość podobna o cenie najwyższej nie ma wszystkich cech najlepszych;

4) wagi i stany cech rynkowych kształtujących ceny nieruchomości na lokalnym rynku zostały przez biegłą określone bez jakiejkolwiek analizy rynku;

5) nie uwzględniono w wycenie okoliczności znajdowania się wycenianej nieruchomości w obszarze stanowiska archeologicznego.

Decyzją z dnia [...] r. Nr SKO [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. po rozpatrzeniu odwołania Spółki, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy K..

W motywach rozstrzygnięcia Kolegium podało, że materialnoprawną podstawę decyzji ustalającej opłatę jednorazową stanowił przepis art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższe przepisy wyznaczają zasadnicze okoliczności, od których zależy możliwość ustalenia opłaty jednorazowej, są to:

1) fakt zbycia prawa własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej (ewentualnie udział w tym prawie);

2) dokonanie zbycia w terminie pięciu lat liczonych od daty wejścia w życie planu miejscowego (lub jego ostatniej nowelizacji) określającego przeznaczenie nieruchomości;

3) obowiązywanie stawki procentowej opłaty jednorazowej określonej w m.p.z.p.,

4) stwierdzenie wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem m.p.z.p.

W ocenie organu odwoławczego, nie ulega wątpliwości, że strona zbyła prawo własności nieruchomości oznaczonej nr 468/6, AM-2, obręb K. w dniu 19 lutego 2009 r.

Organ wyjaśnił, że w chwili sprzedaży przeznaczenie nieruchomości określały postanowienia planu miejscowego terenów wsi W. oraz terenów położonych w południowej części wsi K. (Dz.Urz. Woj.Doln. z [...], z późn. zm.), który wszedł w życie w dniu 14 marca 2008 r. Pomiędzy wejściem w życie planu miejscowego a datą sprzedaży nie upłynął zatem pięcioletni okres, o którym mowa w art. 37 ust. 4 w zw. z ust. 3 ustawy. Co istotne, organ pierwszej instancji w dniu 31 marca 2009 r. doręczył stronie zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty jednorazowej, a więc przed upływem ustawowego terminu.

Jak wynika z § 84 pkt 2 obowiązującego planu miejscowego, stawka opłaty jednorazowej wynosi 20%.

Na wzrost wartości zbytej nieruchomości w konsekwencji wejścia w życie planu miejscowego wskazuje natomiast opinia biegłej sporządzona w formie operatu szacunkowego z dnia 10 lipca 2013r.

Zgodnie z art. 37 ust. 11 ustawy, w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami.

Oznacza to, że okoliczność wzrostu wartości nieruchomości ustalona musi być przez rzeczoznawcę majątkowego. W myśl bowiem art. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, z późn. zm.) - określanej dalej jako "u.g.n." - jeżeli istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w przepisach rozdziału 1 działu V. Generalnie chodzi tu o osoby fizyczne posiadające uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości i zobowiązane do wykonywania związanych z tym czynności zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości (art. 174 ust. 2 i art. 175 ust. 1 u.g.n.). Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.), którego elementy formalne określone zostały w przepisach wykonawczych (zob. § 55 i n. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego - Dz.U. Nr 207, poz. 2109, z późn. zm. - określanego dalej jako "rozporządzenie"). Przede wszystkim operat obrazować musi "wycenę nieruchomości", czyli przebieg postępowania, w wyniku którego dokonano określenia wartości nieruchomości (§ 55 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 4 pkt 6 u.g.n.), przy czym wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.).

Organ zaznaczył, że jest to już trzeci operat, bowiem dwie poprzednie decyzje organu pierwszej instancji zostały przez Kolegium uchylone a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. W pierwszym przypadku powodem uchylenia było rozstrzygnięcie przez organ pierwszej instancji trzech spraw administracyjnych jedną decyzją w drugim zaś - niezgodny z rzeczywistością opis przez biegłą jednej z nieruchomości porównawczych.

Na obecnym etapie zaskarżona decyzja wolna jest już od opisanych wyżej uchybień.

W ocenie Kolegium nie budzi zastrzeżeń strona formalna operatu. Zawiera on bowiem elementy treściowe określone w § 55 - 57 rozporządzenia.

Także analiza warstwy merytorycznej operatu szacunkowego nie daje - zdaniem Kolegium - podstaw do zakwestionowania jego wartości dowodowej.

Przede wszystkim opinia biegłej zrealizowała podstawowy cel wyceny w postępowaniu dotyczącym opłaty jednorazowej. Zawiera ona bowiem w istocie dwie wyceny. Wycenę przedmiotowej nieruchomości przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu aktualnego planu miejscowego oraz wycenę tej samej nieruchomości przy uwzględnieniu poprzedniej funkcji. Odpowiada to dyspozycji art. 37 ust. 1 zdanie 2 ustawy, który podstawą obliczenia opłaty jednorazowej czyni różnicę pomiędzy wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Oceniany operat szacunkowy pozwala na ustalenie takiej różnicy, nadaje się więc do wykorzystania dla celów niniejszego postępowania.

Pozytywnie organ także ocenił fakt przyjęcia przez biegłą poziomu cen na dzień sprzedaży wycenianej nieruchomości, tj. 19 lutego 2009 r. Skoro w myśl art. 37 ust. 1 ustawy wysokość opłaty jednorazowej w związku ze zbyciem nieruchomości ustalona ma być "na dzień jej sprzedaży", to wartość wycenianej nieruchomości należało ustalić właśnie na ten dzień.

Zastosowane przez biegłą w procesie szacowania podejście porównawcze metodą porównywania parami oraz metodą korygowania ceny średniej jest prawnie dopuszczalne i stanowi sposób określania wartości rynkowej nieruchomości (por. art. 152 ust. 2 i 3 u.g.n. oraz § 4 ust. 2 rozporządzenia).

W dalszej kolejności organ odwoławczy zaznaczył, że dokonując wyceny według przeznaczenia istniejącego przed wejściem w życie obecnego planu miejscowego, biegła przyjęła przeznaczenie wynikające z faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości, tj. funkcję rolną rozumianą jako uprawy polowe, tereny łąk i pastwisk (operat, s. 20). W ocenie Kolegium takie ustalenie nie budzi zastrzeżeń, skoro przedmiotem wyceny jest nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów jako użytek rolny - symbol R klasy II, lIla i lllb (operat, s. 8). Jednocześnie w ocenie Kolegium nie ma podstaw, by kwestionować stwierdzenie biegłej, że tak ustalona funkcja jest w istocie tożsama z przeznaczeniem określonym w nieobowiązującym planie miejscowym z dnia [...] r. (operat, s. 11 i 27). Pominięcie więc wyceny nieruchomości według przeznaczenia określonego w planie miejscowym uchwalonym przed 1995 r. - nawet gdyby odczytywać, jako naruszenie art. 87 ust. 3a ustawy - nie miało znaczenia dla wyniku wyceny. Celem przepisu art. 87 ust. 3a ustawy jest bowiem porównanie wartości nieruchomości według przeznaczenia określonego w planie uchwalonym przed 1995 r. z wartością nieruchomości według przeznaczenia określonego faktycznym sposobem korzystania z gruntu. W przypadku różnicy to wartość większa miała być przyjęta za miarodajną i zestawiona w następnej kolejności z wartością określoną według przeznaczenia wynikającego z aktualnego planu miejscowego. Skoro jednak, jak w niniejszej sprawie, zachodziła tożsamość funkcji określonej w planie z dnia 26 września 1990 r. z funkcją wynikającą z faktycznego sposobu korzystania, stosowanie art. 87 ust. 3a ustawy było zbędne.

Wyceniając nieruchomość jako teren rolny biegła dokonała analizy rynku w tym zakresie (przeanalizowano 39 transakcji) i przyjęła do bezpośrednich porównań 15 transakcji nieruchomościami o tożsamym przeznaczeniu. Wszystkie nieruchomości porównawcze położone są w obszarze powiatu ś., ich powierzchnie mieszczą się w przedziale od 19700 m2 do 70300 m2. Transakcje pochodzą z lat 2007 - 2009 (operat, s. 27 i 28). W ocenie Kolegium nie ma podstaw do kwestionowania podobieństwa tak dobranego materiału porównawczego do nieruchomości wycenianej według przeznaczenia sprzed wejścia w życie aktualnego planu miejscowego. Wycenę w tej części sporządzono w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej, w związku z czym biegła stosownie do wymagań art. 153 ust. 1 ustawy i § 4 ust. 4 rozporządzenia, ustaliła cechy (atrybuty) nieruchomości rolnych wpływające na ich wartość i określiła poszczególne stopnie (różnice) tych cech (operat, s. 22). Według ustaleń biegłej wpływ na wartość nieruchomości rolnej na lokalnym rynku ma jej: położenie (25%), bonitacja (20%), rodzaj użytków (20%), powierzchnia i kształt (20%) i droga dojazdowa (15%). Uwzględniając cechy nieruchomości wycenianej biegła dokonała porównań z piętnastoma nieruchomościami, uwzględniając poprawki wynikające z różnicy oceny atrybutów nieruchomości wycenianej oraz nieruchomości porównawczych (operat, s. 29). W rezultacie ustalono wartość wycenianego gruntu jako rolnego na kwotę 55809 zł (operat, s. 30).

Wyceniając nieruchomość przy uwzględnieniu przeznaczenia określonego aktualnym planem miejscowym, a więc jako gruntu o funkcji produkcyjno - usługowej, biegła przeprowadziła analizę rynku (przeanalizowano 13 transakcji). Wycenę w tej części sporządzono w podejściu porównawczym metodą porównywania parami, w związku z czym biegła stosownie do wymagań art. 153 ust. 1 ustawy i § 4 ust. 3 rozporządzenia, ustaliła cechy (atrybuty) nieruchomości produkcyjno-usługowych wpływające na ich wartość i określiła poszczególne stopnie (różnice) tych cech (operat, s. 19). Według ustaleń biegłej wpływ na wartość nieruchomości produkcyjno-usługowej na lokalnym rynku ma jej: lokalizacja (30%), otoczenie i sąsiedztwo (15%), uzbrojenie terenu (15%), dostępność do dróg publicznych (15%), występowanie ograniczeń (5%) oraz powierzchnia i kształt (20%). Wszystkie nieruchomości porównawcze przeznaczone są na cele aktywności gospodarczej, położone w obszarze gminy Ś..i gminy M., a ich powierzchnie mieszczą się w przedziale od 5506 m2 do 108500 m2. Transakcje pochodzą z lat 2007 - 2008 (operat, s. 18). Do bezpośrednich porównań biegła przyjęła transakcję nieruchomością o powierzchni 45000m2, położoną w K.; o powierzchni 33842 m2, położoną w K.oraz o powierzchni 6004 m2, położoną w miejscowości M. (operat, s. 24, 25). W ocenie Kolegium nie ma podstaw do kwestionowania podobieństwa tak dobranego materiału porównawczego do nieruchomości wycenianej według przeznaczenia po wejściu w życie aktualnego planu miejscowego. Uwzględniając cechy nieruchomości wycenianej biegła dokonała porównań trzech, wskazanych wyżej nieruchomości z nieruchomością wycenianą uwzględniając poprawki wynikające z różnicy oceny atrybutów nieruchomości wycenianej oraz nieruchomości porównawczych (operat, s. 26). W rezultacie ustalono ostatecznie wartość wycenianego gruntu jako produkcyjno-usługowego na kwotę 283819 zł. (operat, s. 27).

Uwzględniając zatem wartość nieruchomości według stanu sprzed wejścia w życie obowiązującego planu (55809 zł) zestawiając ją z wartością określoną dla przeznaczenia wynikającego z obecnego planu (283819 zł), wykazany został wzrost wartości nieruchomości o kwotę 228010 zł (283819zł - 55809 zł). Jest to poziom cen na dzień sprzedaży, tj. 19 lutego 2009 r. (operat, s. 6).

W świetle wymagań wyznaczonych zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) opinię biegłej należy uznać za wiarygodny dowód wzrostu wartości nieruchomości na skutek wejścia w życie planu miejscowego. W ocenie Kolegium opinia biegłej nie budzi zastrzeżeń pod względem zgodności z przepisami prawa. Nie przeczy również wskazaniom doświadczenia życiowego i zdrowego rozsądku.

Uwzględniając więc stawkę procentową rzędu 20%, należało więc ustalić opłatę jednorazową w kwocie 45602 zł, jak to uczyniono w zakwestionowanej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ podkreślił, że ocena wiarygodności operatu szacunkowego dokonywana przez organ administracji publicznej nie jest, bo być nie może, oceną specjalistyczną. Gdyby było zamierzeniem ustawodawcy, by organ orzekający w sprawie opłaty jednorazowej dysponował wiedzą specjalistyczną w zakresie wyceny nieruchomości, nie odsyłałby on w art. 37 ust. 11 ustawy do przepisów u.g.n. dotyczących wyceny dokonywanej przez rzeczoznawców majątkowych. Odesłanie takie w sensie procesowym przekłada się na konieczność przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. Rolą organu administracji, w tym Kolegium, jest natomiast ocena wiarygodności opinii biegłego (tu: operatu szacunkowego) jako dowodu w sprawie, a więc ocena jego niesprzeczności z innymi wiarygodnymi dowodami, zasadami zdrowego rozsądku (doświadczenia życiowego), logiki oraz przepisami prawa. Te bowiem kryteria stanowią istotę zasady swobodnej oceny dowodów, sformułowanej w art. 80 k.p.a.

Odnosząc się do pierwszego zarzutu, jakoby naruszony został przez biegłą § 5 ust. 2 rozporządzenia, to jest to zarzut wątpliwy. W świetle § 5 ust. 2 rozporządzenia ceny uzyskane przy sprzedaży w drodze przetargu mogą być źródłem informacji o cenach transakcyjnych, jeżeli nie odbiegają o więcej niż 20 % od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku za nieruchomości podobne. Prawodawca posłużył się tu sformułowaniem "ceny przeciętne". Wobec braku legalnej definicji, sformułowanie to wymaga niewątpliwie interpretacji. Według strony chodzi tu o cenę "średnią" (akta Kolegium, k. 20v), według biegłej o ceny "mieszczące się w granicach pomiędzy rynkową ceną minimalną a ceną maksymalną" (akta Kolegium, k. 37-38). W ocenie Kolegium przyjęcie stanowiska reprezentowanego przez stronę kłóci się z wymaganiami wykładni systemowej. W powołanym rozporządzeniu prawodawca posługuje się bowiem pojęciem "ceny średniej", o ile taką właśnie cenę ma na myśli (por. § 4 ust. 4 rozporządzenia). W rezultacie przyjęcie tezy, że "cena przeciętna" to "cena średnia" naruszałoby interpretacyjną dyrektywę zakazu wykładni synonimicznej. Kolegium podzieliło stanowisko biegłej, że chodzi tu o cenę mieszczącą się w przedziale Cmin- Cmax, względnie nie odbiegającą więcej niż 20% od takiej ceny. Owe 20% to pułap, w ramach którego różnica pomiędzy ceną wolnorynkową a ceną uzyskaną w szczególnych warunkach nie jest uznawana za rażącą w rozumieniu § 5 ust. 1 rozporządzenia. Także względy celowościowe przemawiają za stanowiskiem biegłej. Jeśli bowiem - jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - przedział cenowy transakcji wolnorynkowych gruntami np. rolnymi wynosił 1,37 zł/m2 - 3,79 zł/m2 (cena średnia 1,98 zł/m2), zaś w przypadku transakcji przetargowych 1,87 zł/m2 - 3,82 zł/m2 (operat, s. 20, 21), to trudno znaleźć racjonalne powody, dla których do porównań mogłyby być wykorzystane tylko transakcje przetargowe oscylujące w okolicach ceny średniej (1,98 zł/m2 ± 20%, a więc transakcje z przedziału 1,58 zł/m2 - 2,37 zł/m2) zaś pozostałe nie. Jak wynika z operatu wszystkie transakcje porównawcze zawarte w ramach przetargu mieszczą się w pułapie Cmin - Cmax transakcji wolnorynkowych (operat, s. 18 i 20-21). Tym samym nie ma podstaw do uznania opinii biegłej za sprzeczną z § 5 ust. 2 rozporządzenia.

Słuszny jest drugi z zarzutów odwołania. Strona zasadnie wskazuje, że biegła błędnie określiła cel wyceny jako "Ustalenie opłaty jednorazowej (...)" (operat, s. 4). Kolegium potwierdza, że rolą biegłej było wyłącznie porównawcze oszacowanie nieruchomości według przeznaczenia obowiązującego przed i po uchwaleniu planu miejscowego. Ustalenie opłaty jednorazowej należy już do kompetencji wójta. Uchybienie to nie miało jednak przełożenia na zawartą w opinii konkluzję. Z operatu wynika jednoznacznie, że biegła skoncentrowała się wyłącznie na wycenie nieruchomości i w konsekwencji na ustaleniu różnicy w wartości nieruchomości, a więc na materii leżącej w jej gestii. Nie ma zatem podstaw, by z takiego powodu kwestionować wiarygodność operatu.

W ramach zarzutu trzeciego strona zakwestionowała prawidłowość ustalenia współczynników korygujących w ramach wyceny nieruchomości według przeznaczenia rolnego (a więc przed wejściem w życie aktualnego planu miejscowego). Podniosła, że biegła nie powinna stosować w tym zakresie interpolacji, bowiem transakcja o Cmin dotyczy nieruchomości, która nie ma wszystkich cech najgorszych, zaś transakcja o Cmax dotyczy nieruchomości, która nie ma wszystkich cech najlepszych (por. operat, s. 28). Dalej strona zobrazowała, jak - w jej ocenie - powinny być rozłożone zakresy współczynników korygujących, zakładając przy tym, że zastosowanie znajdzie technika ekstrapolacji. Strona powołała się przy tym na postanowienia z pkt. 6.3. - 6.5. Noty Interpretacyjnej Nr 1 Zastosowanie podejścia porównawczego w wycenie nieruchomości. Kolegium zwraca jednak uwagę, że płaszczyznę oceny wiarygodności operatu jako źródła dowodowego stanowi zgodność z przepisami prawa. Powołana Nota Interpretacyjna takiego statusu nie posiada. Nie jest ona "standardem zawodowym" w rozumieniu art. 4 pkt 14 w zw. z art. 175 ust. 6 u.g.n., a tym samym nie wyznacza prawnych kryteriów oceny legalności operatu z pozycji art. 175 ust. 1 u.g.n. Według Kolegium, którego zadaniem było przeprowadzenie oceny wiarygodności operatu z pozycji zgodności z przepisami prawa, doświadczenia życiowego i zasad logiki, zarzut jest więc bezprzedmiotowy. Nawet przy założeniu, że jest tak, jak twierdzi strona, operat nie narusza żadnego przepisu prawa. W świetle zaś reguł doświadczenia życiowego i zdrowego rozsądku należy stwierdzić, że zastosowana przez biegłą interpolacja jest w pełni uzasadniona. Odpowiada ona bowiem wymaganiom zdrowego rozsądku, który podpowiada, że wartość nieruchomości powinna mieścić się pomiędzy ceną minimalną a ceną maksymalną nieruchomości podobnych zlokalizowanych na lokalnym rynku. W toku wyceny w podejściu porównawczym interpolacja jest więc regułą. Jak dużą wagę do niej przywiązuje także powołana Nota Interpretacyjna Nr 1 niech świadczy fakt, że w pkt. 6.4. i pkt. 6.5. wskazanej Noty przewidziano ekstrapolację jako metodę jedynie fakultatywną (wyraża to dobitnie sformułowanie: "zasadę ekstrapolacji można zastosować"). Nawet więc, gdyby zaakceptować wątpliwą tezę, jakoby pkt. 6.5. Noty Interpretacyjnej Nr 1 miał w procesie szacowania charakter wiążący, to i tak nie byłoby podstaw do kwestionowania prawidłowości niniejszego operatu.

Kolegium nie podziela również zarzutu wskazującego na brak analizy rynku, a tym samym dowolność w doborze atrybutów cenotwórczych i określeniu zakresu ich udziału w cenie. Strona nie powołuje w tej części żadnych przepisów prawa, na których opierałaby żądanie sporządzenia analizy w postulowanym przez nią zakresie. Tymczasem jak wynika z § 3 ust. 2 oraz § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, określanie wartości nieruchomości poprzedza się analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen oraz warunków zawarcia transakcji; przy czym taka analiza i charakterystyka rynku nieruchomości powinna być przedstawiona w operacie szacunkowym. W ocenie Kolegium weryfikowany operat taką analizę zawiera. Biegła scharakteryzowała rynek lokalny (operat, s. 16-17) i przedstawiła jego analizę zarówno w segmencie nieruchomości o przeznaczeniu rolnym (operat, s. 20-23) jak i o przeznaczeniu produkcyjno-usługowym (operat, s. 17-19). Swoją analizę poparła prezentacją baz nieruchomości porównawczych. Kolegium nie ma normatywnych podstaw, by tak sporządzoną analizę uznać za niekompletną niewystarczającą czy błędną z innych przyczyn. Także ustalone przez biegłą atrybuty cenotwórcze (operat, s. 19, 22) nie budzą zastrzeżeń Kolegium, bowiem w świetle zasad doświadczenia życiowego należą one do typowych cech wpływających na wartość określonego segmentu nieruchomości na wolnym rynku.

Na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wypłynęła skarga A. Sp. z o.o.

Strona skarżąca zarzuciła obrazę norm postępowania, tj.:

1) art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy materialnej i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, co doprowadziło do niewłaściwej subsumcji niżej opisanych przepisów prawa materialnego;

2) art. 80 k.p.a., art. 107 § 1 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, oraz nie ustosunkowanie się w uzasadnieniu decyzji do dowodów i faktów, które były podstawą wydanego rozstrzygnięcia,

i obrazę norm prawa materialnego, tj:.

1) § 3 ust. 2. Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z dnia 21 września 2004r. poprzez uznanie operatu szacunkowego za kompletny i sporządzony prawidłowo pomimo nie przeprowadzenia przez rzeczoznawcę analizy rynku;

2) § 5 ust. 1 w zw. z § 5 ust. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego z dnia 21 września 2004r. poprzez wadliwą jego wykładnie, to jest:

a) uznanie, że źródłem informacji o cenach transakcyjnych mogą być informacje o transakcjach, w których wystąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji powodujące ustalenie ceny w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości,

b) uznanie, że ceny sprzedaży w drodze przetargu mogą być źródłem informacji o cenach transakcyjnych pomimo tego, że odbiegają o więcej niż 20% od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku za nieruchomości podobne;

c) uznanie, że "przeciętna cena" może być ustalana poprzez dwukrotne dokonanie uśredniania wyceny i wadliwe przyjęcie, że może ona być cenę odbiegającą nie więcej niż 20% od ceny mieszącej się w przedziale C(min)-C(max);

3) art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego wadliwe zastosowanie, a polegające na uznaniu, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy między uchwaleniem planu miejscowego, a wzrostem wartości nieruchomości w wysokości wskazanej w decyzji;

4) art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędne zastosowanie, a polegające na uznaniu, iż w przedmiotowej sprawie nastąpił wzrost wartości nieruchomości po uchwaleniu planu miejscowego;

5) art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z § 4 ust. 1, § 4 ust. 4, § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego w zw. z art. 37 ust. 11 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędne zastosowanie, a polegające na uznaniu, iż dokument sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego Marię Regulską spełnia wymogi określone dla operatu szacunkowego, co do formy, treści i metod wyceny.

Zarzucono również wadliwe ustalenie stanu faktycznego polegające na:

1) uznaniu, że analiza porównawcza przeprowadzona przez rzeczoznawcę dotyczyła nieruchomości podobnych, podczas gdy w rzeczywistości, porównywane nieruchomości nie miały przymiotu podobieństwa;

2) uwzględnienie w operacie szacunkowym w zestawieniu C(min)-C(max) cen transakcyjnych wyższych o ponad 20% od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku za nieruchomości podobne;

3) uznanie, że wzrost wartości nieruchomości podlegającej wycenie nastąpił w wyniku uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy na wzrost wartości nieruchomości mogły oddziaływać także inne czynniki;

4) wadliwym określeniu rozmiaru i wpływu stanowiska archeologicznego wyłącznie na podstawie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów wsi W. oraz terenów położonych w południowej części wsi K. (uchwała nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...]r.) z pominięciem stanowiska Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków we W. z dnia [...]r., wskazującego na objęcie całego terenu ochroną konserwatorską i obowiązkiem przeprowadzenie wyprzedzających badań archeologicznych na nich.;

5) wadliwym przyjęciu, że szacowana nieruchomości na dzień jej sprzedaży przez skarżącą spółkę miała zapewniony dostęp do drogi publicznej.

Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o:

I. dopuszczenie dowodu z dokumentów;

a) pisma Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków we W. z dnia [...]r. Sygn. [...];

b) pisma Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we W. z dnia [...]r.

c) pisma Urzędu Gminy K. z [...]r. sygn. [...]

- na okoliczność (i) odmiennego określenia warunków inwestycji i zagospodarowania nieruchomości niż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (ii) wystąpienia okoliczności nie uwzględnionej w wycenie, która w istotny sposób wpływała na ustalenie wartości szacowanej nieruchomości (iii) braku możliwości dostępu szacowanej nieruchomości do drogi publicznej;

II. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości;

III. zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi A. sp. z o.o. zarzuca, że operat szacunkowy został sporządzony z naruszeniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, tj. bez znajomości cech nieruchomości porównawczych, w wyniku czego przyjęto błędne co do przeznaczenia nieruchomości oraz niezastosowania przez biegłą norm określających warunki użycia i zastosowania podejścia porównawczego. Ponadto operat jest wadliwy i co najmniej niepełny, gdyż nie określono w nim stopnia w jakim inne okoliczności, nie związane z uchwaleniem nowego planu zagospodarowania miały wpływ na zmianę wartości przedmiotowej nieruchomości.

Z przedłożonego operatu wynika, że nieruchomości, którymi posłużył się biegły dla określenia wzrostu wartości zbytej przez skarżącą nieruchomości nie mogą być uznane za podobne. Rzeczoznawca przyjął bowiem głównie transakcje sprzedaży nieruchomości w drodze przetargu. Tymczasem zgodnie z § 5 ust. 1 cytowanego rozporządzenia "źródłem informacji o cenach transakcyjnych nie mogą być informacje o transakcjach, w których wystąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji powodujące ustalenie ceny w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości"(§ 5 ust. 1). "Ceny uzyskiwane ze sprzedaży w drodze przetargu mogą być źródłem informacji o cenach transakcyjnych, jeżeli nie odbiegają o więcej niż 20 % od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku za nieruchomości podobne". Zdaniem skarżącej transakcje zawarte w drodze przetargu przyjęte w wycenie odbiegają od transakcji wolnorynkowych o 54,72%. Kolegium w ocenie skarżącej dokonało wadliwej wykładni pojęcia "przeciętna cena". Skarżąca wskazuje, że warunkiem zastosowania przy szacowaniu wartości nieruchomości cen nieruchomości uzyskanych w wyniku przetargów jest uprzednie ustalenie ceny przeciętnej bez uwzględnienia cen transakcji przetargowych.

Skarżąca Spółka zarzuca, że organy obu instancji pominęły (za biegłą) fakt, że na wycenianej nieruchomości znajduje się stanowisko archeologiczne. Jako dowód w tej kwestii A. sp. z o.o. powołuje pismo Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków we W. z dnia [...] r. (znak: [...]).

Również błędnie organy przyjęły (za biegłą), że szacowana nieruchomość ma mieć dostęp do drogi publicznej. W dacie sprzedaży nieruchomości Gmina K. nie była właścicielem wszystkich nieruchomości, na których zgodnie z m.p.z.p. ma przebiegać droga publiczna. Ponadto warunkiem koniecznym zapewnienia dojazdu do szacowanej nieruchomości jest przebudowa całego układu komunikacyjnego. Prace z tym związane nie zostały wykonane, co faktycznie pozbawia nieruchomość dostępu do drogi publicznej.

Skarżący zarzucił, że warunek zastosowania zasady interpolacji dla danych, które zostały przyjęte do porównania nie został spełniony. W jego ocenie w związku z faktem, że rzeczoznawca przyporządkował współczynniki korygujące tak jakby C max miało same cechy najlepsze, a C min same cechy najgorsze, to cały proces wyceny sporządzony został wadliwie.

Dalej skarżący przywołuje opis nieruchomości o najniższej cenie transakcji i najwyższej cenie transakcji. Stwierdza, że nieruchomość C min i C max różnią się jedynie położeniem oraz drogą dojazdową. W związku z tym strona skarżąca przedstawiła w tabeli zawartej w treści skargi swój sposób obliczenia zakresu współczynników, który uznaje za prawidłowy. Kontynuując swój wywód i kwestionując ustalenia biegłego strona skarżąca wskazuje, że w odniesieniu do danych użytych do oszacowania wartości zastosowanie zmaleć powinien pkt 6.5 Standardów Zawodowych KSWP1 – Nota Interpretacyjna nr 1. W ocenie Spółki A. obowiązkiem organu powinno być pełne wyjaśnienie sprzeczności związanych z niezastosowaniem się do zapisów Noty Interpretacyjnej nr 1 w zakresie deklarowanej metodyki jak i niezastosowania zasady ekstrapolacji.

Ponadto zarzucono, że wagi i stany cech rynkowych przyjęte zostały bez jakiejkolwiek analizy, czym naruszono art. 153 ust. 1 u.g.n., § 3 ust. 2 i § 4 ust. 1 rozporządzenia RM w sprawie wyceny (...). W szczególności biegły nie wskazał okresu przeprowadzenia analiz z podaniem dat wykonania związanych z tym czynności, obszaru rynku, którego dotyczyły analizy, liczby potencjalnych nabywców nieruchomości, którzy zostali objęci analizami z uwzględnieniem preferencji, typów preferencji, sposobu w jaki zostały przeprowadzone badania preferencji potencjalnych nabywców nieruchomości "w sposób pośredni", sposobu udokumentowania faktu przeprowadzenia przez rzeczoznawcę majątkowego jakichkolwiek analiz i badań mających wpływ na wartość rynkową gruntu w postaci preferencji nabywców nieruchomości i nie określił metodologii przeprowadzonych badań.

Skarżący szeroko i szczegółowo polemizuje z przyjętymi przez rzeczoznawcę cechami rynkowymi i wagami cech, samodzielnie dokonuje analizy poszczególnych cech, uznając że wymienione tabelarycznie w treści skargi cechy przedstawione zostały przez autorkę operatu szacunkowego w sposób nieadekwatny i bez związku z rzeczywistym stanem faktycznym. Szczególnie wyraźnie artykułuje jakoby na terenie działki nr 469/2 znajdowało się stanowisko archeologiczne, a więc w jego ocenie to ograniczenie ma zasadniczy wpływ na wartość cechy szacowanej nieruchomości. Twierdzenie swoje opiera na opisanym wyżej piśmie Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków we Wrocławiu z dnia 29.10.2008 r.

Powyższe wady zawarte w zarzutach, tożsame zresztą z zarzutami odwołania, według skarżącego dyskwalifikują sporządzony przez rzeczoznawcę [...]operat szacunkowy z uwagi na naruszenia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia RM w sprawie wyceny nieruchomości (...).

Skarżący uważa, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 154 ust. 1 u.g.n. obowiązane było do merytorycznej weryfikacji treści operatu szacunkowego, gdyż nie można wywodzić, że zakwestionowanie prawidłowości operatu może nastąpić jedynie poprzez zlecenie jego oceny przez organizację rzeczoznawców majątkowych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o oddalenie skargi.

Odnosząc się do zarzutów skargi, organ wyjaśnił, że biegłej nie uszło uwadze istnienie tzw. "luki planistycznej", do której odniosła się w treści operatu. Biegła nie naruszyła więc w tym zakresie przepisu art. 87 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Rolą biegłej było dokonanie wyceny pozwalającej na ustalenie różnicy między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu m.p.z.p. a jej wartością określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zamianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Nie było zaś jej rolą określenie "stopnia w jakim inne okoliczności, nie związane z wejściem w życie aktualnego planu, miały wpływ na zmianę wartości nieruchomości", jak to postuluje strona skarżąca w skardze. Istotą wyceny służącej ustaleniu opłaty jednorazowej jest oszacowanie wartości tej samej nieruchomości, a więc nieruchomości o tożsamych cechach zarówno przed, jaki i po wejściu w życie aktualnego planu miejscowego, za wyjątkiem jedynie cechy przeznaczenia.

Zarzut dotyczący sposobu rozumienia "ceny przeciętnej" był już podnoszony w odwołaniu, zaś Kolegium podtrzymuje argumenty zaprezentowane w tym zakresie w zaskarżonej decyzji. Przy tym Kolegium zwraca uwagę, że w żadnym miejscu decyzji nie twierdziło, że ceny przeciętne należy ustalać przy uwzględnieniu transakcji zawartych w warunkach przetargu. Ponadto Kolegium zwróciło uwagę, że przedmiotem badania relacji cen rynkowych do cen przetargowych powinny być bazy transakcji użyte w ramach analizy rynku (operat s. 17-18,20-21), a nie wyselekcjonowane już z tych baz transakcje użyte do porównań (operat s. 23, 27-28). Te drugie bowiem z uwagi na znacznie mniejszą ilość rzadko dadzą miarodajny obraz relacji ceny rynkowej do ceny przetargowej.

Kolegium podtrzymało również stanowisko wskazujące, że na terenie wycenionej nieruchomości (dz. nr 469/2) nie występuje stanowisko archeologiczne, z występowaniem którego przepis § 9 ust. 8 pkt 3 i 4 obowiązującego planu miejscowego wiązałby konieczność prowadzenia wyprzedających ratowniczych badań archeologicznych. Stwierdzenie występowania na terenie szacowanej nieruchomości ograniczeń związanych z formą ochrony zabytków w postaci stanowiska archeologicznego należy wyprowadzać z treści przepisów powszechnie obowiązujących, jak uczyniła to biegła, a nie z treści pism urzędowych, jak czyni to skarżący.

Wyceniania nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej. Biegła oceniła istniejący dojazd jako "słaby", podkreślając, że nieruchomość ma dostęp do drogi publicznej (droga krajowa nr 5) przez wąską drogę gruntową (operat s. 9, 19 i 24).

W zakresie zastosowanej w wycenie techniki Kolegium podtrzymało swoje stanowisko zawarte w decyzji.

W zakresie ustalonych przez biegłą atrybutów cenotwórczych i ich stopni Kolegium podtrzymało dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Strona skarżąca zarzuca nierzetelność doboru atrybutów cenotwórczych, podnosząc, że biegła aż w dwóch atrybutach uwzględnia czynnik dostępności do drogi. Tymczasem zdaniem Kolegium skarżący pomija fakt, że chodzi tu o dwa różne aspekty. W ramach atrybutu "lokalizacja" chodzi o bliskość dużych ośrodków miejskich z łatwo dostępnych dróg, zaś w przypadku atrybutu "dostępność do drogi" chodzi o dogodność dostępu do najbliższej drogi publicznej (operat, s. 18 i 19).

Nie jest słuszny zarzut jakoby Kolegium nie odniosło się do wszystkich zarzutów odwołania, tym bardziej, że skarżący nie precyzuje jaki zarzut odwołania nie został rozważony przez organ.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Stosownie do dyspozycji art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne i określone ustawowo postanowienia, a także na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1,2 i 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 2012, poz. 270 j.t .).

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Biorąc pod uwagę powyższe uregulowania Sąd uznał, iż brak było podstaw do kwestionowania legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. i poprzedzającej jej decyzji Wójta Gminy K..

Przedmiotem oceny Sądu było zbadanie, czy organy ustalając skarżącej Spółce wysokość należnej opłaty jednorazowej w związku z uchwaleniem planu miejscowego za działkę oznaczoną w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działka nr 469/2, w wysokości 26 654,20 zł działały niesprzecznie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa.

Postawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647) i § 84 uchwały nr [...]Rady Gminy w K. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów wsi W. oraz terenów położonych w południowej części wsi K. (Dz.Urz. Woj. [...].

Podkreślić należy, że jednorazowa opłata z tytułu skutków uchwalenia planu miejscowego nie ma charakteru podatku, lecz jest świadczeniem mającym w limitowanym zakresie równoważyć wpływ uchwalenia lub zmiany planu na wartość poszczególnych nieruchomości i z uwzględnieniem tej okoliczności należy odwołać się zasady ogólnej postępowania administracyjnego uwzględnienia słusznego interesu strony i interesu społecznego przy wydaniu decyzji. Zgodnie z art. 4 u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji to ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Nie jest zatem tak, że właściciel może korzystać ze swojej nieruchomości w dowolny sposób. Podstawowy wpływ na przeznaczenie terenu, w konsekwencji na jego wartość, mają ustalenia planu miejscowego. Należy także wyjaśnić, że procedura przygotowania i uchwalenia planu jest kosztowna i obciąża budżet gminy jako wspólnoty samorządowej. Konsekwencje uchwalenia planu nie są natomiast w równym stopniu korzystne dla wszystkich członków tej wspólnoty i właścicieli wszystkich działek. W wyniku uchwalenia planu część nieruchomości, ze względu chociażby na interes ogólny, może doznać daleko idących ograniczeń w dopuszczalnym zagospodarowaniu, może także stracić na wartości. Z tego powodu art. 36 u.p.z.p. przewiduje mechanizmy finansowe równoważące wpływ uchwalenia planu na wartość poszczególnych nieruchomości. Z jednej strony, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części. Jeżeli uprawniony nie skorzystał z tego prawa, a zbywa nieruchomość, której wartość uległa obniżeniu w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, może żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości. Inaczej przedstawia się sytuacja osoby, której nieruchomość zyskała na wartości w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, właściciel lub użytkownik wieczysty który zbywa taką nieruchomość uiszcza jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, ustalaną decyzją wójta. Opłata ta nie jest zatem równa wysokości uzyskanego wzrostu wartości, ale stanowi jej procent, nie wyższy niż 30 % ( w niniejszej sprawie 20%). Stanowi ona dla gminy pewną rekompensatę za poniesione koszty uchwalenia planu, w tym związane z wypłatą odszkodowań osobom, których grunty straciły na wartości.

Zarówno roszczenia z tytułu obniżenia wartości, jak i ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości są ograniczone w czasie okresem 5 lat od daty wejścia w życie planu miejscowego (art. 37 ust. 3 i ust. 4 u.p.z.p.). Oznacza to, że właściciel działki może uniknąć opłaty, jeżeli wstrzyma się ze sprzedażą przez okres 5 lat, zaś organ traci uprawnienie do ustalenia opłaty, jeżeli w okresie 5 letnim nie zostanie wszczęte postępowanie administracyjne w tym przedmiocie (por. wyrok NSA z 6 grudnia 2012r., sygn. II OSK 1397/11).

Ustawa planistyczna nie reguluje sposobów ustalania wartości nieruchomości. Zgodnie z art. 37 ust. 11 powołanej ustawy "W odniesieniu do zasad określenia wartości nieruchomości oraz zasad określenia skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określenia tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami." Natomiast wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży. Podstawą wydania decyzji ustalającej opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, wykonywany na zlecenie organu.

Określanie wartości nieruchomości określa rozdział 1 działu IV ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W myśl jej art. 152 ust. 2, wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich. Zgodnie z art. 153 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Podejście dochodowe polega z kolei na określaniu wartości nieruchomości przy założeniu, że jej nabywca zapłaci za nią cenę, której wysokość uzależni od przewidywanego dochodu, jaki uzyska z nieruchomości. Stosuje się je przy wycenie nieruchomości przynoszących lub mogących przynosić dochód. Podejście kosztowe polega zaś na określaniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada kosztom jej odtworzenia, pomniejszonym o wartość zużycia nieruchomości. Przy podejściu tym określa się oddzielnie koszt nabycia gruntu i koszt odtworzenia jego części składowych.

Zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku zaś braku studium lub decyzji, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości.

Kwestie szczegółowe związane z wyceną nieruchomości i sporządzaniem operatu szacunkowego reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.).

Szerokie orzecznictwo w tym zakresie wskazuje, że choć operat szacunkowy dotyczący wartości nieruchomości sporządza rzeczoznawca majątkowy, to jednak na organie ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy, tj. okoliczności związanych z wycenianą nieruchomością i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a następnie obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Podkreślenia wymaga, że to rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania. Organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zawartość opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (zob. wyrok NSA z 24 listopada 2011 r., II OSK 1705/10).

Na tym tle, zwłaszcza w świetle art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie budzi wątpliwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że rzeczoznawca majątkowy cieszy się szeroką swobodą, ustanowioną z woli ustawodawcy. Nie może być ona ograniczana bez uzasadnienia, a środki podważania opinii zostały uregulowane wprost w art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rzeczona swoboda powinna być przy tym uwzględniania przy analizie wydanej przez organ decyzji, opartej na opinii rzeczoznawcy, w szczególności oceny zgodności jej z przepisami określającymi postępowanie wyjaśniające.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wbrew wywodom skarżącej Spółki, sporządzona w sprawie opinia rzeczoznawcy majątkowego odpowiada prawu, a zatem ocena organu jest prawidłowa, co ma przełożenie na legalność kontrolowanej decyzji. W sprawie nie doszło do przekroczenia przez rzeczoznawcę majątkowego swobody, którą przyznał mu ustawodawca. Znajdująca się bowiem w aktach opinia sporządzona została zgodnie z wymogami cytowanych wcześniej przepisów. Wobec tego zarzuty Spółki mają walor jedynie polemiczny.

Należy podkreślić przy tym, że żaden przepis nie wskazuje, aby rzeczoznawca majątkowy przy sporządzaniu opinii miał obowiązek badać np. większość transakcji podobnych zawartych w tym samym czasie na określonym rynku. Rzeczoznawca korzysta we wskazanym zakresie ze wspomnianej swobody, jakkolwiek wybrana próba musi odpowiadać prawu i być relewantna, co w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ma miejsce w realiach niniejszej sprawy. Operat sporządzono bowiem w zgodzie z przepisami powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a w szczególności z § 5.

W warunkach badanej sprawy, gołosłowny jest zarzut skarżącej Spółki jakoby rzeczoznawcza posłużył się nieruchomościami niepodobnymi dla określenia wzrostu wartości zbytej przez skarżącą nieruchomości, wskazując jedynie na to, że przyjął do porównania w większości transakcje sprzedaży nieruchomości w drodze przetargu. Nie można w ocenie Sądu mechanicznie – jak uczyniła to skarżąca Spółka – odrzucać ze zbioru porównawczego transakcji z przetargów. Na ceny wpływa bowiem przede wszystkim atrakcyjność konkretnej nieruchomości związana z lokalizacją, z jej potencjałem i wszelkimi innymi cechami. Cena wynika z zatem z cech fizycznych i prawnych konkretnej nieruchomości. Zatem cena przeciętna dla nieruchomości położonych w danej lokalizacji o podobnym potencjale może być bardzo bliska tej uzyskanej w przetargu. Dodać w tym miejscu należy, że błędna jest interpretacja strony skarżącej w zakresie podanego przez nią wyliczenia "przeciętnej ceny" jako średniej ceny transakcji wolnorynkowych i oddzielnie jako średniej ceny za transakcje przeprowadzone w drodze przetargu. Przyjęte przez biegłą i uznane przez organy obu instancji rozumowanie pojęcia "przeciętnej ceny" jest w ocenie Sądu właściwe, poprawne i jak najbardziej dopuszczalne. Otóż przeciętna cena ma wynikać ze znanych cech nieruchomości i mieścić się – tak jak przyjęła to biegła - w granicach pomiędzy rynkową ceną minimalną a ceną maksymalną, a nie jako cena uśredniona. Dlatego też w granicach opisanej wyżej swobody mieści się wybór działek dokonany przez biegłą w badanej sprawie do zastosowania metody porównawczej, przy czym wybór ten nastąpił w zgodzie z art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Biegła wyjaśniła w operacie z jakich to powodów do porównania przyjęła te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze, wskazując na ich podobieństwo. W ocenie Sądu, wyjaśnienia te były wystarczające do oceny przez organy orzekające, że nieruchomości te zostały poprawnie wyselekcjonowane i przyjęte do porównania. Nie ma zatem racji skarżący zarzucając, że źródłem informacji o cenach transakcyjnych były transakcje, w których wystąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji powodujące ustalenie ceny w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych (w jego ocenie średnich) uzyskiwanych na rynku nieruchomości. Biegła przyjmując do porównania konkretne nieruchomości z nieruchomością wycenianą nie naruszyła bowiem przepisu § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. Jak już wyżej Sąd zauważył, cena przeciętna, rozumiana tak jak przestawił to organ odwoławczy za biegłą, dla nieruchomości położonych w danej lokalizacji o podobnym potencjale może być bardzo bliska tej uzyskanej w przetargu. A więc mechaniczne i pozbawione logiki odrzucenie transakcji tylko dlatego, że ich cena różni się o więcej niż 20% od przeciętnej (ale rozumianej tak jak to czyni skarżący - czyli średniej arytmetycznej) jest zdecydowanie błędne i niewłaściwe. Skarżący i jego pełnomocnik adwokat (a więc osoby nie posiadające uprawnień rzeczoznawczy majątkowego) dokonali w treści skargi określonych wyliczeń, wskazując w sporządzonej przez siebie tabeli jak w ich ocenie powinien zostać obliczony zakres współczynników korygujących (niejako poprawiają biegłą posiadającą wiedzę specjalistyczną), zarzucając, że wagi i stany cech rynkowych przyjęte zostały bez jakiejkolwiek analizy. Jednocześnie te merytoryczne zarzuty skarżącej Spółki wobec operatu nie zostały poparte, mimo długotrwałości postępowania, żadnym innym operatem wykonanym na zlecenie strony. W tym miejscu zauważyć wypada, że należy odróżnić ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu, która należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Podważenie prawidłowości zastosowanych w operacie szacunkowym współczynników korygujących mogłoby nastąpić jedynie w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Sąd podziela więc stanowisko wyrażane w orzecznictwie, że w sytuacji, gdy strona podważa prawidłowość sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, to na poparcie swoich zarzutów powinna zgodnie z treścią art. 157 u.g.n. przedstawić przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych lub chociażby inny operat, do którego organ musiałby się ustosunkować (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 30 października 2013 r., sygn. II SA/Rz 703/13, lex 1395520, wyrok WSA w Warszawie z 4 września 2013 r., sygn. I SA/Wa 2308/12, lex 1376630). Przepis art. 157 u.g.n. nie ogranicza zatem strony postępowania w możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców z wnioskiem o dokonanie oceny kwestionowanego operatu. Nie można także przyjąć, że obowiązek taki obciąża każdorazowo organ (tym bardziej gdy organ pozytywnie ocenił wartość dowodową operatu), w sytuacji gdy strona kwestionuje operat, zwłaszcza nie przedkładając żadnego opracowania konkurencyjnego, ograniczając się do własnych zarzutów i argumentów.

Zdaniem Sądu całkowicie nietrafne są zarzuty, wskazujące jakoby organ naruszył przepisy art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, a także, że organ naruszył art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, oraz nieustosunkowanie się do dowodów i faktów, które były podstawą rozstrzygnięcia.

Otóż akta sprawy są kompletne, zawierają wszystkie wymagane w tym zakresie dowody, w szczególności udokumentowany jest cały przebieg postępowania administracyjnego, w aktach administracyjnych znajduje się też operat szacunkowy stanowiący podstawę do określenia opłaty jednorazowej, a także akt notarialny dotyczący sprzedaży działki nr 469/2. Akta administracyjne są zatem kompletne, w związku z czym słusznie organy obu instancji uznały, że sprawa nadawała się do merytorycznego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie organ odwoławczy wyjaśnił wszelkie zasadnicze kwestie dotyczące strony formalnej i warstwy merytorycznej operatu szacunkowego oraz ustosunkował się w całości do zarzutów odwołania, nie pominął żadnej istotnej okoliczności przed rozstrzygnięciem sprawy. Należy też dodać, że osoba prowadząca postępowanie administracyjne w imieniu organu nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Organ powinien jedynie zbadać operat szacunkowy pod względem formalnym, co też uczyniono w przedmiotowej sprawie, to jest zbadano, że operat taki został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, że zawiera wymaganą przepisami prawa treść oraz, że nie zawiera niejasności, pomyłek, czy braków i jest logiczny zarówno z punku widzenia interpretacji zastosowanych przepisów prawa jak i końcowych wniosków.

W pełni podzielając wywody zawarte w zaskarżonej decyzji należy również podkreślić, że wynikającym wprost z przepisu art. 36 ust. 4 u.p.z.p. warunkiem nałożenia opłaty jest istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchwaleniem planu miejscowego a wzrostem wartości nieruchomości. W planie zagospodarowania przestrzennego gminy K. uchwalonego uchwałą Rady Gminy K. z dnia [...] r. działka skarżącego znajdowała się na obszarze oznaczonym symbolem R i RZ – o funkcji rolnej (R -użytki rolne i RZ - tereny łąk i pastwisk).

Natomiast w aktualnie obowiązującym planie, przyjętym uchwałą Rady Gminy K. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi W. oraz terenów położonych w południowej części wsi K. sporna nieruchomość, położona jest na terenie oznaczonym symbolem 7 P/U, o funkcji produkcyjno-usługowej (tereny obiektów produkcyjnych, składów, magazynów i zabudowy usługowej).

W planie starym Rady Gminy K. z [...] r. były to tereny o funkcji rolnej rozumianej jako uprawy polowe, tereny łąk i pastwisk (również faktyczne wykorzystywanie było takie samo), zaś w planie nowym jest to już obszar posiadający funkcję produkcyjno-usługową (tereny obiektów produkcyjnych, składów, magazynów i zabudowy usługowej). Wobec tego jest to teren dużo bardziej atrakcyjny dla potencjalnych nabywców, o czym świadczy także cena jaką uzyskała skarżąca za przedmiotową nieruchomość ( łącznie z dwiema innymi jeszcze nieruchomości, co do których równolegle przed tut. Sądem toczyło się postępowanie o podobnym przedmiocie – sygn. akt II SA/Wr 502/14 i II SA/Wr 503/14), była to bowiem łączna kwota 2.066.066,34 zł. Co ważne, skarżąca Spółka uzyskała kwotę prawie trzy razy wyższą od łącznej wartości wszystkich trzech nieruchomości wyliczonej przez rzeczoznawcę majątkowego (dla potrzeb ustalenia opłaty jednorazowej we wszystkich trzech ww. sprawach) – na łączną kwotę 700.684,00 zł. Wbrew zatem stanowisku skarżącej wzrost wartości został rzetelnie wykazany w sporządzonym dla potrzeb postępowania operacie rzeczoznawcy majątkowego. Na poparcie swego stanowiska co do braku podstaw do twierdzenia, że miał miejsce wzrost wartości nieruchomości skarżąca nie przedłożyła żadnego dowodu, w tym kontroperatu, który mógłby podważać prawidłowość danych i ustaleń operatu sporządzonego na zlecenie organu. Zatem same tylko twierdzenia, czyli odmienne stanowisko strony skarżącej nie posiadającej wiedzy specjalistycznej co do nieprawidłowości operatu nie jest wystarczające do uznania, że operat został sporządzony nieprawidłowo.

Reasumując poczynione w sprawie rozważania, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżoną decyzję SKO we W. wydano w zgodzie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Uzasadnieniem dla takiego rozstrzygnięcia była okoliczność, że decyzja organu I instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a zatem nie ma potrzeby ponownego rozpatrywania sprawy przez organ gminny. Wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. jest możliwe również, gdy organ I instancji prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego, a zatem – tak jak w niniejszej sprawie – organ II instancji doszedł do analogicznych ustaleń w sprawie. Zdaniem sądu zarówno ustalenia faktyczne, jak i proces stosowania prawa, których dokonały organu obu instancji były w niniejszej sprawie przeprowadzone prawidłowo. Nadto motywy swoich rozstrzygnięć organy zaprezentowały w uzasadnieniu decyzji w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

Zatem w świetle poczynionych przez Sąd rozważań należało dojść do przekonania, że decyzja Kolegium odpowiada prawu, a zarzuty skarżącej okazały się niezasadne, a zatem brak było podstaw do uwzględnienia skargi. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.