Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 355/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 15 czerwca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Asesor WSA Małgorzata Kowalska (spr.), , Protokolant Pomocnik sekretarza Aneta Lubasińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2018 roku sprawy ze skargi B. Ś. na decyzję Zakład Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek od składek na ubezpieczenie społeczne 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącego B. Ś. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] roku Zakład Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017r., poz. 1257) – dalej "k.p.a." w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1778) - dalej "u.s.u.s.", po rozpatrzeniu wniosku B.Ś. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy własną decyzję z [...] o odmowie umorzenia: odsetek od składek na ubezpieczenia społeczne za ubezpieczonego będącego równocześnie płatnikiem składek - za okres: grudzień 1992- lipiec 1994 rok w kwocie: 4.789,10zł, oraz odsetek od składek na ubezpieczenia społeczne za ubezpieczonych nie będących płatnikiem składek w części finansowanej przez płatnika - za okres: czerwiec 1993- lipiec 1994 rok w kwocie: 8.159,30zł. Odsetki naliczono na dzień 5 grudnia1999 r.

Wnioskiem z 18 lipca 2017 roku zmodyfikowanym w dniu 30 sierpnia 2017r. B.Ś. wystąpił do ZUS oddział w T. o umorzenie należności z tytułu odsetek za zwłokę naliczonych od należnych składek ubezpieczeniowych. W uzasadnieniu podał że stan jego zdrowia uległ pogorszeniu ograniczając możliwości zarobkowe, strona nie ma możliwości skorzystania z czyjejkolwiek pomocy finansowej. Umowę o pracę z minimalnym wynagrodzeniem ma zawartą do końca 2017 roku.

W oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej nieprowadzącej działalności gospodarczej wnioskodawca poinformował, że w okresie od 15 maja 2017 r. do 31 grudnia 2017r. osiągał dochód z tytułu umowy o pracę w wysokości 1.459,48zł netto miesięcznie, nie posiada innych źródeł dochodu i nie korzysta z zasiłków z opieki społecznej. Prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z żoną. Żona osiąga dochód w wysokości 1.494,74zł netto miesięcznie (wg RCA za 12.2017r.). Stałe wydatki miesięczne związane z utrzymaniem wnioskodawca wykazał na kwotę 1.452 zł (opłaty eksploatacyjne i koszty związane z leczeniem). Oprócz zobowiązania wobec ZUS strona posiada zobowiązanie pieniężne z tytułu podatków i zaciągniętych kredytów. Łączna miesięczna kwota spłaty wyżej wymienionych zobowiązań wynosi 436,33zł. Wnioskodawca jest współwłaścicielem domu o powierzchni 120 m2 położonego w Z., na którym dokonano zabezpieczenia hipotecznego. Inne posiadane przez niego składniki mienia ruchomego to: telewizor, pralka, lodówka o łącznej wartości 1.600 zł. Nie posiada praw majątkowych i wierzytelności.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] odmówił umorzenia odsetek za zwłokę w łącznej kwocie 12.948 zł w tym 4.789 zł odsetek od składek na ubezpieczenie społeczne osób prowadzących działalność gospodarczą liczonych na 5 grudnia 1999 r. oraz 8.159 zł odsetek od składek na ubezpieczenie społeczne za zatrudnionych pracowników liczonych na 5 grudnia 1999 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wnioskodawca do 31 lipca 1994 roku prowadził działalność gospodarczą i z tego tytułu obowiązany był do opłacania składek na ubezpieczenie społeczne osób prowadzących działalność gospodarczą oraz za zatrudnionych pracowników. Wnioskodawca nie wywiązał się ze swoich obowiązków w sposób prawidłowy dlatego na jego koncie powstało zadłużenie. Zadłużenie z tytułu należnych składek zostało spłacone przez jego żonę, na którą została przeniesiona odpowiedzialność za zaległości strony decyzją z 5 listopada 1999r. Wnioskodawca aktualnie jest zadłużony wyłącznie z tytułu odsetek za zwłokę. W ocenie organu w sprawie brak jest przesłanek, które mogłyby wskazywać na możliwość umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s z powodu całkowitej nieściągalności zaległości ponieważ istnieje możliwość egzekucji zaległości z wynagrodzenia za pracę wnioskodawcy oraz z posiadanej nieruchomości. Aktualnie nie jest prowadzone przeciwko stronie postępowanie egzekucyjne nie ma więc podstaw do stwierdzenia, że w przypadku wszczęcia egzekucji nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Ponadto kwota zaległości wielokrotnie przekracza kwotę kosztów upomnienia. Wobec strony nie było prowadzone postępowanie upadłościowe ani likwidacyjne. W ocenie organu strona nie znajduje się także w sytuacji w której spłata zadłużenia pociągnęłaby zbyt ciężkie skutki w postaci braku możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Nie zostały więc spełnione przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. (DZ.U. Nr 141, poz. 1365).

Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, że organ nie uwzględnił w swoim rozstrzygnięciu jego trudnej sytuacji życiowej i zdrowotnej. Wnioskodawca przedstawił także świadectwo pracy potwierdzające zakończenie okresu zatrudnienia z dniem 31 grudnia 2017 roku.

Decyzją z [...] roku organ utrzymał w mocy własną decyzję z [...] o odmowie umorzenia: odsetek od składek na ubezpieczenia społeczne za ubezpieczonego będącego równocześnie płatnikiem składek - grudzień 1992- lipiec 1994 rok w kwocie: 4.789,10zł, oraz odsetek od składek na ubezpieczenia społeczne za ubezpieczonych nie będących płatnikiem składek w części finansowanej przez płatnika - za okres: czerwiec 1993- lipiec 1994 rok w kwocie: 8.159,30zł. Odsetki naliczono na dzień 5 grudnia1999 r. Organ nie znalazł podstaw do umorzenia zaległości bowiem mimo zaprzestania działalności gospodarczej przez wnioskodawcę z dniem 31lipca 1994 roku pozostaje on właścicielem nieruchomości zabezpieczonej hipoteką na rzecz ZUS z której można egzekwować należności. Organ wskazał, że mając na uwadze kryterium dochodowe i okoliczność aktualnego pozostawania przez wnioskodawcę osobą bezrobotną w sprawie zachodzi przesłanka umorzenia, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, jednak powołując się na instytucję uznania administracyjnego nie znalazł podstaw do umorzenia zaległości strona bowiem reguluje swoje zobowiązania prywatnoprawne, którym nie można przyznać pierwszeństwa w zaspokojeniu. Nadto w ocenie organu interes publiczny w postaci konieczności wypłat świadczeń dla obecnych i przyszłych świadczeniobiorców przemawia przeciwko umorzeniu zaległości. Organ ponadto wskazał na możliwość ratalnego zaspokojenia zaległości.

Na powyższe rozstrzygnięcie B.Ś. wniósł skargę do sądu administracyjnego domagając się jej zmiany i umorzenia zaległości oraz zasądzenia od organu kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. — poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

2. art. 86 k.p.a. — poprzez zaniechanie czynności przesłuchania skarżącego, na okoliczności bezpośrednio związane ze stanem jego zdrowia, zdolnością i możliwością ewentualnego podjęcia pracy zarobkowej, bądź brakiem takiej możliwości, podczas gdy wyjaśnienie tych okoliczności poprzez przesłuchanie skarżącego mogło doprowadzić do ustalenia przez organ zaistnienia okoliczności braku możliwości podjęcia przez stronę pracy zarobkowej i tym samym zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 roku w sprawie zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, co mogło z kolei stanowić podstawę do umorzenia zaległości;

3. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. — poprzez brak zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż sytuacja zdrowotna skarżącego umożliwia mu podjęcie pracy zarobkowej, podczas gdy udokumentowane schorzenia skarżącego realnie uniemożliwiają mu znalezienie jakiejkolwiek pracy zarobkowej, co uzasadnia przyjęcie zaistnienia po stronie skarżącego okoliczności o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia i daje możliwość umorzenia zaległości;

4. art. 7 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy w decyzji uznaniowej przy nieuwzględnieniu słusznego interesu obywatela korelującego z interesem społecznym i w konsekwencji odmówienie skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek w całości;

5. art. 189 § 1 pkt 1 k.p.a. — poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko reprezentowane w toku postępowania i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga jest zasadna bowiem zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) – dalej "p.p.s.a" sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W ocenie sądu Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co skutkuje koniecznością jej uchylenia.

W orzecznictwie wskazuje się, że z woli ustawodawcy "należności z tytułu składek" to pojęcie zbiorcze, które obejmuje składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę. Wszędzie tam, gdzie w u.s.u.s. ustawodawca posługuje się pojęciem "należności z tytułu składek" regulacja ustawowa dotyczy nie tylko składek, ale także odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (por. wyrok NSA z 30 marca 2017 r., II GSK 5146/16). Przepis art. 32 u.s.u.s. stanowi poza tym, że do składek na Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych i Fundusz Emerytur Pomostowych oraz na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie: ich poboru, egzekucji, wymierzania odsetek za zwłokę i dodatkowej opłaty, przepisów karnych, dokonywania zabezpieczeń na wszystkich nieruchomościach, ruchomościach i prawach zbywalnych dłużnika, odpowiedzialności osób trzecich i spadkobierców oraz stosowania ulg i umorzeń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne.

W orzecznictwie wskazuje się także, że wniosek strony o umorzenie zaległości nie rozstrzyga ani o istnieniu zaległości, ani o ich wysokości – organ powinien samodzielnie zweryfikować w toku postępowania w przedmiocie umorzenia, czy zaległości w należnych wpłatach w ogóle istnieją. Jeżeli w jakiejś części zaległości nie istnieją – zostały zapłacone, nie powstały lub uległy przedawnieniu – postępowanie w tej części jest bezprzedmiotowe i powinno zostać umorzone na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a. (por. wyroki: WSA w Gliwicach z 15 lipca 2009 r., III SA/Gl 442/09; WSA w Krakowie z 28 maja 2014 r., I SA/Kr 129/14; WSA w Gliwicach z 12 listopada 2014 r., I SA/Gl 485/14 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl. - w skrócie: "CBOSA"). Zaakcentowania wymaga bezsporny pogląd, że organ z urzędu uwzględnia ewentualne przedawnienie.

Podkreślenia wymaga, iż wygasanie zobowiązań podatkowych na skutek przedawnienia oznacza, że pomimo niezaspokojenia wierzyciela stosunek zobowiązaniowy przestaje istnieć z mocy prawa (art. 59 § 1 pkt 9 o.p.). Dotyczy to nie tylko należności głównej, lecz wszelkich roszczeń pieniężnych wierzyciela, a więc także tych, które powstały jako odsetki za zwłokę. Wraz z upływem terminu przedawnienia stosunek prawny zobowiązania podatkowego wygasa bez względu na to, czy dłużnik podatkowy powołał się na tę okoliczność. Przedawnienie uwzględniane jest bowiem z urzędu. Powyższe uwagi dotyczą wprawdzie zobowiązań podatkowych, lecz – zgodnie z art. 31 u.s.u.s – znajdują odpowiednie zastosowanie do zobowiązań z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 9 maja 2014 r., III AUa 697/13 LEX nr 1477376 ).

Wobec powyższego niedopuszczalne jest objęcie postępowaniem należności, które nie istniały bądź wygasły na skutek przedawnienia. W każdym przypadku przy rozpatrzeniu wniosku o umorzenie zaległych należności z tytułu składek niezbędne jest więc ustalenie ich wymagalności na dzień wydania decyzji. Ustalenia takie powinny być dokonane w pierwszej kolejności, jeszcze przed analizą wystąpienia przesłanek warunkujących dopuszczalność umorzenia zaległych należności. W świetle powyższego uznać trzeba, że tylko wobec faktycznie istniejących należności można wydać rozstrzygniecie merytoryczne, załatwiające sprawę co do istoty, a więc poprzez umorzenie zaległości lub odmowę ich umorzenia. Stwierdzenie przedawnienia należności uniemożliwia bowiem prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku o ich umorzenie i powoduje konieczność umorzenia postępowania z uwagi na bezprzedmiotowość. Innymi słowy, postępowanie w sprawie umorzenia zaległości z tytułu przedawnionych zobowiązań z tytułu składek jest bezprzedmiotowe (art. 105 k.p.a.).

Zatem podstawowym obowiązkiem organu w sprawie dotyczącej umorzenia odsetek od zaległości składkowych za lata 1992-1994 było wykazanie, że niezapłacone przez stronę postępowania odsetki od zaległych składek objęte kontrolowaną decyzją nie uległy przedawnieniu.

W tym miejscu należy także podkreślić, że odsetki za zwłokę nie są świadczeniem samodzielnym oderwanym od zaległości składkowej lecz maja charakter akcesoryjny w stosunku do należności głównej, którą stanowi zaległość składkowa. Z tej przyczyny jest oczywiste, że zobowiązanie do zapłaty odsetek może powstać jedynie wówczas, gdy postała sama zaległość składkowa. Uregulowanie zaległości składkowej jest także końcowym terminem naliczenia odsetek za zwłokę.

Przedmiot postępowania stanowią odsetki od nieopłaconych składek za okres od września 1992 r. do lipca 1994 r., a zatem od daty powstania zaległości upłynął okres ponad 20 lat. W tym czasie kilkukrotnej zmianie uległy przepisy regulujące kwestie przedawnienia należności z tytułu składek. W związku z powyższym wskazać należy, że zobowiązania skarżącego z tytułu składek powstały na gruncie ustawy z dnia 18 grudnia 1976 r. o ubezpieczeniu społecznym osób prowadzących działalność gospodarczą oraz ich rodzin (Dz.U. z 1989 r., Nr 46, poz. 250 ze zm.), przepis art. 25 ust. 1 stanowił, iż w sprawie poboru składek na ubezpieczenie stosuje się zasady i tryb postępowania, ustalone dla poboru składek na ubezpieczenie społeczne za pracowników zatrudnionych w nie uspołecznionych zakładach pracy. Zasady i tryb tego postępowania zostały uregulowane w ustawie z dnia 25 listopada 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 1989 r., Nr 25, poz. 137 ze zm.). Art. 35 ust. 3 tej ustawy stanowił, iż należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne pracowników ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym składka stała się wymagalna. Z kolei ust. 4 tego artykułu stanowił, iż bieg przedawnienia przerywa odroczenie terminu płatności, rozłożenie spłaty należności na raty i każda inna czynność zmierzająca do ściągnięcia należności, jeżeli o czynności tej został zawiadomiony dłużnik. Składek nie można jednak dochodzić, jeżeli od terminu ich płatności upłynęło 10 lat. Z kolei 1 stycznia 1999 roku weszła w życie ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 1998 r., Nr 137, poz.887), której art. 24 ust. 4 stanowił, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, a w przypadku przerwania biegu przedawnienia, o którym mowa w ust. 5, po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Art. 24 ust.5 stanowił zaś, iż bieg przedawnienia przerywa odroczenie terminu płatności, rozłożenie spłaty należności na raty i każda inna czynność zmierzająca do ściągnięcia należności, jeżeli o czynności tej został zawiadomiony dłużnik. Od 1 stycznia 2003 r. ustawa z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074 ze zm.) zmieniła treść art. 24 ust. 4 u.s.u.s. w ten sposób, że przepis ten otrzymał brzmienie: "Należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-5d". Natomiast od 1 stycznia 2012 r. na mocy art. 11 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. Nr 232, poz. 1378) art. 24 ust. 4 u.s.u.s. stanowi: "Należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6". Na podstawie powołanej ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. został także zmieniony art. 24 ust. 5 u.s.u.s., który otrzymał brzmienie: "nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia." Ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. do art. 24 u.s.u.s. dodano także ust. 5a-5d w brzemieniu następującym: Bieg terminu przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu od dnia zawarcia umowy, o której mowa w art. 29 ust. 1a, do dnia terminu płatności odroczonej należności z tytułu składek lub ostatniej raty (art. 24 ust. 5a u.s.u.s.). Bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia wszczęcia do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego oraz postępowania przed sądem (art. 24 ust. 5b u.s.u.s.). Bieg terminu przedawnienia przerywa ogłoszenie upadłości. Po przerwaniu bieg terminu przedawnienia rozpoczyna się na nowo od dnia następującego po dniu uprawomocnienia się postanowienia o ukończeniu postępowania upadłościowego lub jego umorzeniu (art. 24 ust. 5c u.s.u.s). Przepis art. 24 ust. 5b – z dniem 1 lipca 2004 r. – uległ dalszej nowelizacji na podstawie art. 10 pkt 10 lit. b. ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 121, poz. 1264) i otrzymał brzmienie: "Bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego".

Wskazane wyżej uregulowania organ administracji winien uwzględnić przy ocenie istnienia lub nieistnienia przedawnienia należności z tytułu odsetek objętych wnioskiem skarżącego. Rozważań tych w kontrolowanej decyzji zabrakło co stanowi ewidentny brak uzasadnienia kontrolowanej decyzji i naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.

Dokonując wykładni art. 24 ust. 5 u.s.u.s. należy mieć na względzie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 października 2013 r. sygn. akt. SK 40/12 (opubl. OTK –A 2013 nr 7 poz. 97) oraz sformułowane w nim zastrzeżenia dotyczące art. 70 § 6 O.p. w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 1998 r. do 31 grudnia 2002 r. W okresie tym przepis ten stanowił, że "nie ulegają przedawnieniu zobowiązania podatkowe zabezpieczone hipoteką, jednakże po upływie terminu przedawnienia zaległość podatkowa może być egzekwowana tylko z przedmiotu hipoteki". Po zmianach dokonanych przez art. 1 pkt 58 ustawy z dnia 12 września 2002r. o zmianie ustawy – Ordynacja podatkowa oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. Nr 169, poz. 1387, ze zm.), odpowiednikiem tego przepisu jest art. 70 § 8 wskazanej ustawy "nie ulegają przedawnieniu zobowiązania podatkowe zabezpieczone hipoteką lub zastawem skarbowym, jednakże po upływie terminu przedawnienia zobowiązania te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu". Zdaniem Trybunału, art. 70 § 6 O.p. (w badanym wówczas brzmieniu – obecnie § 8) powoduje, że przedawnienie w odniesieniu do podatników, których należności zabezpieczono hipoteką przymusową w toku kontroli podatkowej, staje się instytucją pozorną i pozbawioną treści, co w świetle orzecznictwa TK jest bezwzględnie niedopuszczalne (por. wyrok TK z 19 czerwca 2012 r., P 41/10, publ. OTK-A 2012/6/65, Dz.U.2012 poz. 725). Skoro już ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie instytucji przedawnienia zobowiązań podatkowych (por. art. 70 O.p.), przy określaniu zasad działania tej instytucji (w szczególności tych o charakterze gwarancyjnym, takich jak długość terminu przedawnienia, zasady jego zawieszania, przerywania i wyłączania), powinien przestrzegać standardów konstytucyjnych (por. wyrok TK z 17 lipca 2012 r., P 30/11, publ. OTK-A 2012/7/81, Dz.U.2012 poz. 848), zwłaszcza, że Konstytucja zakłada powszechność i równość opodatkowania (art. 84 Konstytucji RP). Trybunał stwierdził, że przysługujący ustawodawcy margines swobody ustalania rozwiązań z zakresu prawa daninowego został przekroczony (por. postanowienie TK z 18 listopada 2006 r., SK 23/06, publ. OTK-A 2008/9/166). Zdaniem Trybunału, ustalone naruszenie zasady równości ochrony praw majątkowych podatników ma charakter kwalifikowany i niebudzący wątpliwości, co powoduje konieczność uznania niekonstytucyjności art. 70 § 6 O.p. w badanym brzmieniu pomimo, że brak przedawnienia zobowiązań podatkowych korzystnie przyczynia się do egzekwowania obowiązku płacenia podatków (por. art. 84 Konstytucji RP).

W orzecznictwie wskazuje się, że art. 24 ust. 5 u.s.u.s. objęty jest takimi samymi zastrzeżeniami, co do jego konstytucyjności, jak uregulowanie zawarte w art. 70 § 8 O.p. w brzmieniu analogicznym do art. 70 § 6 O.p. obowiązującego od 1 stycznia 1998 r. do 31 grudnia 2002 r. (por. np. wyrok WSA w Opolu z 7 września 2016 r., I SA/Op 202/16 dostępny w CBOSA; wyrok Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z 30 marca 2017 r., III AUa 1644/16 LEX nr 2284895). W konsekwencji uznać należy, że ustanowienie hipoteki przymusowej na nieruchomości nie wyklucza przedawnienia składek zabezpieczonych hipoteką, z tym, iż termin przedawnienia biegnie na zasadach ogólnych (por. np. wyrok WSA w Opolu z 4 kwietnia 2014 r., I SA/Op 566/13; wyrok WSA w Łodzi z 17 grudnia 2013 r., I SA/Łd 496/13, wyrok WSA we Wrocławiu z 30 maja 2014 r., I SA/Wr 524/14, wyrok NSA z 17 kwietnia 2014 r., II FSK 1197/12 dostępne w CBOSA).

W rozstrzyganej sprawie poważne wątpliwości dotyczą istnienia zaległości strony z tytułu odsetek od nieuregulowanych składek na ubezpieczenie społeczne, a okoliczność ta nie została w prawidłowy sposób wyjaśniona w toku postępowania. W swojej decyzji organ wskazuje bowiem jedynie, że odpowiedzialność z tytułu zaległości składkowych skarżącego została przeniesiona na jego żonę decyzją z 5 listopada 1999 roku, która zaległość z tytułu składek uregulowała. Natomiast na koncie skarżącego w dalszym ciągu istnieją zaległości odsetkowe od nieuregulowanych składek. W aktach niniejszej sprawy brak jest jednak decyzji o przeniesieniu odpowiedzialności na żonę skarżącego z 5 listopada 1999 roku, potwierdzającej prawidłowość tych ustaleń. Z kolei z informacji udzielonej przez pracownika ZUS - Wydziału Rozliczeń Kont Płatników Składek Oddz. T. (k-40 akt adm.) wynika, że decyzją z 5 listopada 1999 roku przeniesiono odpowiedzialność za zobowiązania B.Ś. na jego żonę M. za zadłużenie na koncie osobistym za okres wrzesień 1992 r. – lipca 1994 roku oraz na koncie pracowniczym za okres czerwiec 1992 r. – lipiec 1994 roku. Żona wnioskodawcy należność główną wraz z należnymi odsetkami spłaciła. Na koncie do uregulowania pozostały odsetki za zwłokę liczone od dnia kiedy składka była wymagalna do dnia wskazanego w decyzji o odpowiedzialności materialnej należne od osoby prowadzącej działalność gospodarczą tj. wnioskodawcy. W marcu 2006 roku na koncie wnioskodawcy zostało przedawnione zadłużenie (odsetki za zwłokę) zabezpieczone wpisem hipotecznym. Mimo tej treści ustaleń wynikających z notatki służbowej pracownika Wydziału Rozliczeń Kont Płatników Składek Oddz. T. organ wydał decyzję odmawiającą umorzenia zaległości z tytułu odsetek, w której uzasadnieniu w żaden sposób nie wykazał, że sporne zaległości istnieją bowiem w sprawie doszło do zawieszenia lub przerwania biegu terminu przedawnienia. Zaskarżona decyzja nie zawiera żadnego uzasadnienia dotyczącego nieprzedawnienia należności z tytułu odsetek za objęte nią okresy składkowe pomimo że w dacie orzekania przez organ upłynęło już ponad 20 lat od daty wymagalności składek za lata 1992- 1994 r, co stanowi oczywisty brak uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Braku uzasadnienia decyzji w tym zakresie nie mogą zastąpić czynności i ustalenia podejmowane w toku postępowania, jeśli nie zostały one następnie włączone w treść uzasadnienia rozstrzygnięcia, które stanowi przecież wyraz ostatecznego stanowiska organu co do istotnych kwestii w sprawie. Jeśli zatem w toku postępowania organ podejmował czynności wyjaśniające, czego przejawem jest korespondencja mailowa z 2 października 2017 r. wskazująca, że w sprawie doszło do przedawnienia spornych zaległości (k-40 akt adm.), a jednocześnie w aktach sprawy znajduje się informacja o zabezpieczeniach na majątku dłużnika wskazująca na wpis hipoteki przymusowej (k-48 akt adm.) oraz sporządzona przez pracownika organu informacja o prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym stwierdzająca, że 25 września 2003 roku wszczęte zostało wobec skarżącego postępowanie egzekucyjne, zmierzające do ustalenia ewentualnego zawieszenia biegu terminu przedawnienia, to ten znajdujący się w aktach materiał dowodowy winien zostać poddany ocenie. Ocena ta winna być dokonana z punktu widzenia przesłanek prowadzących do przedawnienia, z uwzględnieniem zagadnień intertemporalnych i zdarzeń powodujących przerwę lub zawieszenie biegu przedawnienia. Skoro dowody te nie zostały poddane jakiejkolwiek ocenie doszło w ten sposób do oczywistego naruszenia art. 80 k.p.a.

Podkreślić także należy, że w aktach sprawy brak jest dokumentów źródłowych, które by potwierdzały okoliczność skutecznego ustanowienia hipoteki przymusowej. Z "Informacji o zabezpieczeniach na majątku dłużnika" nie wynika, jakie konkretnie należności i za jaki okres zostały zabezpieczone hipoteką przymusową ustanowioną na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Brak jest także dokumentów źródłowych potwierdzających fakt wszczęcia wobec skarżącego 25 marca 2003 rok postępowania egzekucyjnego oraz nieskuteczności zajęcia wynagrodzenia. Brak ustaleń wskazujących na niezaistnienie przedawnienia spornych zaległości, popartych odpowiednimi dokumentami w aktach sprawy oznacza, że nie został prawidłowo ustalony stan faktyczny. Stanowi to naruszenie wynikającej z art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej, której realizacji służy art. 77 § 1 k.p.a., nakładający na organ obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący.

Mimo stanowiska pracownika organu wskazującego na przedawnienie zaległości skarżącego organ wydał kontrolowaną decyzję, przypuszczalnie uznał więc, że zaległości nie uległy przedawnieniu. Jednak milczenia organu w kwestii przedawnienia nie można utożsamiać z zajęciem stanowiska w tej istotnej dla sprawy kwestii. Ani strona, ani także sąd kontrolujący rozstrzygnięcie nie mogą dociekać stanowiska organu z materiału znajdującego się w aktach sprawy, jeśli organ nie dał temu wyrazu w treści uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia. Decyzji nie można konstruować w ten sposób, aby jej istotne elementy miały być poszukiwane w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy, gdyż strona ma prawo do tego, aby wyłącznie w oparciu o skierowaną do niej decyzję móc sprawdzić i ewentualnie zakwestionować tok rozumowania organu. Stwierdzić zatem należy, że skoro istotne dla sprawy okoliczności związane z przedawnieniem nie były przedmiotem wszechstronnych ustaleń i oceny organów, to tego rodzaju naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.) mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż organ orzekał na podstawie niepełnego materiału dowodowego, na podstawie którego stan faktyczny nie mógł być prawidłowo ustalony. To zaś powoduje, że nie można ocenić, czy przepisy prawa materialnego zostały prawidłowo zastosowane. Nadto ten materiał dowodowy, który w sprawie był zgromadzony jak to zostało wskazane powyżej nie został poddany jakiejkolwiek ocenie z punktu widzenia przesłanek prowadzących do przedawnienia, z uwzględnieniem zagadnień intertemporalnych i zdarzeń powodujących przerwę lub zawieszenie biegu przedawnienia. Doszło w ten sposób do oczywistego naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z powołaniem przepisów prawa.

Brak ustaleń dotyczących istnienia nieprzedawnionych zaległości skarżącego z tytułu odsetek oznacza, że organ nie dysponował materiałem dowodowym pozwalającym na rozstrzygnięcie w zakresie istnienia umarzanych zaległości. Ustalenia takie powinny być dokonane w pierwszej kolejności, jeszcze przed analizą wystąpienia przesłanek warunkujących dopuszczalność umorzenia zaległych należności. W konsekwencji zaskarżone rozstrzygnięcie odmawiające umorzenia wnioskowanych zaległości wobec braku przesłanek do ich umorzenia uznać należy za przedwczesne.

W prowadzonym ponownie postępowaniu ZUS w pierwszym rzędzie ustali, czy odsetki o których umorzenie wniósł skarżący uległy przedawnieniu czy też nie. W tym zakresie przeprowadzi analizę mających zastosowanie regulacji prawnych, z uwzględnieniem wykładni art. 24 ust. 5 u.s.u.s. dokonanej przez sąd. A jeśli będzie zamierzał powołać się na instytucję zawieszenia biegu terminu przedawnienia należności składkowych dołączy do akt sprawy dokumenty, które będą obrazować wszystkie istotne w tej mierze okoliczności faktyczne. W przeciwnym wypadku uchyli decyzję z [...] roku i umorzy postępowanie na postawie art. 105 § 1 k.p.a.

Reasumując wskazać należy, że zaskarżona decyzja narusza art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto stosownie do art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800).

D.Cz.