Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 180/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2008-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 216
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Teza: Po zmianie brzmienia art.216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261 póz. 2603 z 2004r. t j. ze zm.) - poprzez dodanie z dniem 22.09.2004r. ust. 2 pkt 3 - możliwe jest wnoszenie o zwrot nieruchomości w trybie art.136 i art.137 cyt. ustawy również wtedy, gdy nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło na podstawie umowy sprzedaży zawartej w warunkach rozdziału 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.).

TEZY

Po zmianie brzmienia art.216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261 póz. 2603 z 2004r. t j. ze zm.) - poprzez dodanie z dniem 22.09.2004r. ust. 2 pkt 3 - możliwe jest wnoszenie o zwrot nieruchomości w trybie art.136 i art.137 cyt. ustawy również wtedy, gdy nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło na podstawie umowy sprzedaży zawartej w warunkach rozdziału 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.).


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędziowie WSA Ewa Rynczak AWSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: Joanna Obrał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2008 r. sprawy ze skargi S. S., J. S. i K. S. na decyzję Wojewody z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 24 października 2005 r., w dniu 25 października 2005r. S. S., J. S. i K. S. wystąpili do Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta z wnioskiem o zwrot działki nr [...] 2 obr. [...], K. - T. W wyniku badania dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej organ I instancji ustalił, iż zgodnie z wykazem zmian gruntowych (równoważników), zawartym w operacie modernizacji ewidencji gruntów nr [...] działka nr [...] o pow. 0,0691 ha obr. [...] K. - T. utworzyła działkę nr [...] o pow. 0,0668 ha, poł. w obr. [...] jedn. ewid. K. m. K.

Na podstawie odpisu z księgi wieczystej nr [...] ustalono, że w ww. księdze figuruje nadal działka nr [...] obr. [...] (mały) T., stanowiąca własność Gminy K., a zmiana jej oznaczenia na działkę nr [...] obr. [...] jedn. ewid. K. m. K. nie została ujawniona w tej księdze.

Złożony wniosek nie został rozpoznany przez Prezydenta Miasta, który pismem z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w związku z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. (OSP 1/03 - publ. ONSA 2003/4/115) przekazał do Wojewody akta sprawy nr [...] dotyczące zwrotu działki nr [...], położonej w obr. [...], jedn. ewid. K. m. K. - z prośbą o wyznaczenie innego organu do załatwienia przedmiotowej sprawy.

Wobec powyższego Wojewoda postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2005r. wyznaczył Starostę do załatwienia przedmiotowej sprawy.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007r. nr [...] Starosta orzekł o odmowie zwrotu działki nr [...] o pow. 0,0668 ha, położonej w obrębie [...] jedn. ewid. K. m. K., odpowiadającej działce nr [...] o pow. 0,0691 ha Obr. [...] K. - T. - na rzecz S. S., J. S. i K. S.

Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2007r. wskazał, iż aktem notarialnym - umową sprzedaży z dnia [...] 1988r. rep. [...] działka nr [...] o pow. 691 m2, poł. w obr. [...] (małym) K. - T., obj. kw [...], stanowiąca własność Z. S. w 1/2 cz. + 2/12 cz., J. S. w 2/12 cz. oraz K. S. w 2/12 cz., została nabyta od w/w osób na rzecz Skarbu Państwa za cenę 506 774 zł (słownie złotych: pięćset sześć tysięcy siedemset siedemdziesiąt cztery).

Nabycie w/w nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło z przeznaczeniem pod budowę zajezdni autobusowej, zgodnie z planem realizacyjnym zatwierdzonym decyzją Urzędu Dzielnicowego K. - K. z dnia [...] czerwca 1984r. nr [...].

Jak podkreślił organ I instancji, z w/w aktu notarialnego - umowy sprzedaży nie wynikło na podstawie jakich przepisów nastąpiło zawarcie tej umowy. Natomiast po przeanalizowaniu archiwalnych akt spraw prowadzonych przez Urząd Dzielnicowy K. - K. o nr [...] dotyczących wywłaszczenia pod budowę bazy autobusowej i zajezdni [...] w K. w rejonie ulicy [...] oraz nr [...] i nr [...] dotyczących budowy zaplecza wykonawcy bazy i zajezdni [...] K. -T. - Starosta nie stwierdził, aby w stosunku do w/w nieruchomości nastąpiło wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, zgodnie z przepisami obowiązującej wówczas ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22 z 1985 r., poz. 99). Również w księdze wieczystej nr [...] obejmującej w/w nieruchomość w dacie jej sprzedaży brak jest wpisu dotyczącego wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego.

Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla K. w K. Wydział [...] z dnia [...] 2005r. sygn. [...] spadek po Z. S. zmarłej w dniu [...] kwietnia 2004 r. nabyli: S. S., K. S. i J. S. po 1/3 cz.

Dalej organ I instancji w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia dokonał interpretacji przepisów, które jego zdaniem znalazły zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Podmioty mające uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości określone zostały w art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261 poz. 2603 z 2004 r.- tekst jednolity ze zm.) "Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu ".

Natomiast przedmiotowy zakres nieruchomości podlegających zwrotowi na zasadach i w trybie określonym w art. 136 i następnych ustawy o gospodarce nieruchomościami precyzują art. 136 ust. 3 i 4 u.g.n. oraz art. 216 ust. l i 2 u.g.n. Przepisy te w sposób wyczerpujący określają rodzaje nieruchomości, w stosunku do których - ze względu na sposób ich nabycia przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego -jest dopuszczalne prowadzenie postępowania o zwrot.

Jak wskazał dalej organ I instancji z treści art. 136 ust. 3 u.g.n. (zawartego w rozdziale 6 działu III ustawy zatytułowanym "Zwrot wywłaszczonych nieruchomości") jednoznacznie wynika, że postępowanie o zwrot jest dopuszczalne w przypadkach, gdy nieruchomość została nabyta na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w drodze wywłaszczenia, na podstawie decyzji administracyjnej, wydanej w oparciu o obowiązujące wówczas przepisy regulujące to zagadnienie.

Zgodnie z art. 136 ust. 4 u.g.n przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio do części nieruchomości nabytej w drodze umowy zgodnie z art. 113 ust. 3 u.g.n., który stanowi, że: "Wywłaszczeniem może być objęta cała nieruchomość albo jej część. Jeżeli wywłaszczeniem jest objęta część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, na żądanie właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości nabywa się tę część w drodze umowy na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, w zależności od tego, na czyją rzecz następuje wywłaszczenie ".

Dalej Starosta przytoczył treść art. art. 216 u.g.n rozszerzający zakres możliwości zwrotu wywłaszczonych nieruchomości przewidziany w art. 136 ust. 3 u.g.n. Organ I instancji zaznaczył ponadto, iż art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami wylicza w taksatywny sposób kategorie nieruchomości przejętych lub nabytych przez Skarb Państwa, zrównane z nieruchomością wywłaszczoną w rozumieniu art. 136 ust. 3 u.g.n. W związku z takim ukształtowaniem treści art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie budzi wątpliwości pogląd, że normy prawne zawarte w tym przepisie mają charakter wyjątkowy, rozszerzający jedynie pojęcie nieruchomości wywłaszczonej i jako takie nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający.

Zdaniem organu I instancji taka konstrukcja art. 136 ust. 3 u.g.n. oraz art. 216 u.g.n. determinuje wykładnię pojęcia "nieruchomość wywłaszczona" zawartego w ust. 3 art. 136 u.g.n. Przez pojęcie to należy rozumieć wyłącznie nieruchomość, w stosunku do której Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia rozumianej sensu stricto, a więc na podstawie indywidualnej (w znaczeniu podmiotowym) i konkretnej (w sensie przedmiotowym) decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu administracyjnym, na podstawie obowiązujących przepisów ustaw (i dekretów z mocą ustaw), regulujących zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości za odszkodowaniem (wyrok NSA z dnia 29 października 2001 r. Sygn. II SA/Kr 786/01, OSP 2002/9/119).

Roszczenie obejmujące zwrot nieruchomości w trybie i na zasadach przewidzianych wart. 136 ust. 3 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami przenosi się również na nieruchomości, których własność Skarb Państwa nabył w trybie i na zasadach nie mieszczących się w konstrukcji wywłaszczenia sensu stricto. Przepis art. 216 u.g.n. w sposób taksatywny wylicza kategorie nieruchomości przejętych lub nabytych przez Skarb Państwa, zrównanych z nieruchomością wywłaszczoną w rozumieniu art. 136 ust. 3 u.g.n.

Zdaniem organu I instancji niezbędną przesłanką prowadzenia o zwrot jest wcześniejsze wywłaszczenie prawa własności.

W niniejszej sprawie, prowadzonej z wniosku S. S., J. S. i K. S., organ I instancji ustalił, że nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot została nabyta przez Skarb Państwa na podstawie cywilno - prawnej umowy sprzedaży. Przeniesienie prawa własności nastąpiło na mocy skutecznie złożonych oświadczeń woli obu stron umowy. Taka umowa jest taką samą umową, jak każda inna tego rodzaju umowa i w stosunku do niej znajdują zastosowanie przepisy prawa cywilnego, regulujące dany rodzaj umowy, a Skarb Państwa oraz gmina korzystają z takiej samej ochrony przewidzianej tymi przepisami jak każdy inny podmiot.

Wobec powyższego, zdaniem organu I instancji, nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot w niniejszym postępowaniu nie można zaliczyć do nieruchomości wywłaszczonych w rozumieniu art. 136 ust. 3 i 4 u.g.n. oraz art. 216 u.g.n., co spowodowało konieczność orzeczenia o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości na rzecz jej byłych właścicieli i spadkobierców jednej z byłych współwłaścicielek.

Od powyższej decyzji pismem z dnia [...] kwietnia 2007r. (data wpływu do organu pierwszej instancji - [...] września 2007 r.) odwołanie złożyli S. S., J. S. i K. S. Odwołujący się zarzucili, iż wywłaszczenia nieruchomości dokonano wbrew woli właścicieli dlatego winna zostać zwrócona.

Decyzją z dnia [...].12.2007r., nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty z dnia [...] r., nr [...].

W uzasadnieniu wskazano, iż rozpoznając złożone odwołanie oraz materiał dowodowy, zebrany w sprawie przez organ I instancji Wojewoda przedmiotem postępowania odwoławczego uczynił kwestię zwrotu działki nr [...] o pow. 0,0668 ha, położonej w obrębie [...] jedn. ewid. K. m. K., odpowiadającej działce nr [...] o pow. 0,0691 ha obr. [...] (mały) K. - T. - na rzecz S. S., J. S. i K. S.

Organ odwoławczy opierając się ma przepisie art. 112 ust. 2 u.g.n. " wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości", uznał iż przepis ten pozwala na określenie na jego podstawie ogólnej konstrukcji wywłaszczenia, tzn.:

1) wywłaszczenie jest instytucją prawną dotyczącą nieruchomości polegającą na odjęciu własności nieruchomości, ograniczeniu tego prawa lub zniesieniu innego prawa rzeczowego na nieruchomości,

2) może nastąpić jedynie na rzecz określonego kręgu podmiotów.

3) nieruchomość może być wywłaszczona, jeżeli jest niezbędna i tylko na określone w ustawie cele,

4) nieruchomość wywłaszczona w zasadzie nie może być użyta na inne cele niż te, na które została wywłaszczona,

5) wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem (art. 128 ust l u.g.n.),

6) zgodnie z art. 112 ust. 2 u.g.n. wywłaszczenie następuje w drodze decyzji administracyjnej, która wywołuje bezpośrednio skutki w sferze prawa cywilnego, określone w tym przepisie; decyzja administracyjna jest więc zdarzeniem prawnym prawa cywilnego,

7) wywłaszczenie jest środkiem ultima ratio. który jest dopuszczalny, tylko wówczas, gdy konkretna nieruchomość nie mogła zostać nabyta w drodze umowy cywilnoprawnej.

Wywłaszczenie na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, dokonywane jest w postępowaniu administracyjnym, w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej przez wydanie decyzji ("Ustawa o gospodarce nieruchomościami - komentarz" -G. Bieniek i in.; wyd. LexisNexis 2004).

Zgodnie natomiast z art. 136 u.g.n. wywłaszczona nieruchomość nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu (art. 136 ust. l u.g.n.). Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (art. 136 ust. 3 zd. l u.g.n.).

W kontekście wyżej cytowanych przepisów ustawy Wojewoda stwierdził, iż przesłanki instytucji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zostały jednoznacznie określone tj. zwrot wywłaszczonej nieruchomości może nastąpić wtedy, gdy zostało odjęte prawo własności (lub też prawo użytkowania wieczystego, albo zniesienie innych praw rzeczowych związanych z nieruchomością), akt ten został dokonany w postępowaniu administracyjnym w formie indywidualnej decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości oraz gdy z wnioskiem o zwrot wystąpiła osoba uprawniona do takiego roszczenia. Niespełnienie powyższych warunków powoduje niemożność zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w trybie omawianych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Organ odwoławczy przyjął, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki do zwrotu działki nr [...] o pow. 0,0668 ha, położonej w obrębie [...] jedn. ewid. K. m. K., odpowiadającej działce nr [...] o pow. 0,0691 ha obr. [...] (mały) K.- T. - na rzecz S. S., J. S. i K. S., ponieważ w stosunku do przedmiotowych nieruchomości nie zapadła decyzja administracyjna o wywłaszczeniu. Mając na uwadze przesłanki art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiące, iż wywłaszczona nieruchomość, jeśli stała się zbędna na cel wywłaszczenia podlega zwrotowi, stwierdził, iż przesłanki te nie zostały spełnione, gdyż nie dokonano wywłaszczenia praw przysługujących S. S., J. S. i K. S. w stosunku do przedmiotowych nieruchomości, ze względu na fakt, iż prawa w/w podmiotów nie zostały odjęte w drodze instytucji wywłaszczenia nieruchomości.

Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że przedmiotowy zakres nieruchomości podlegających zwrotowi na zasadach i w trybie określonym w obowiązującej ustawie z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603) określają ust. 3 i 4 art. l36 u.g.n. oraz art. 216 u.g.n. Przepis art. 136 ust. 3 u.g.n. stanowi, ze zwrotowi podlega nieruchomość wywłaszczona lub jej część. Zgodnie z ust. 4 tego przepisu postanowienia ust. 3 stosuje się odpowiednio do części nieruchomości nabytej w drodze umowy zawartej stosownie do postanowień art. 113 ust. 3 u.g.n., a więc części nieruchomości, która nie została objęta wywłaszczeniem, a nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele. Z kolei art. 216 u.g.n. rozszerza zakres stosowania instytucji zwrotu o nieruchomości nabytych lub przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustaw określonych taksatywnie w tym przepisie oraz przejętych na rzecz określonych podmiotów, a także na potrzeby [...] Parku Narodowego.

Po nowelizacji ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami, dokonanej ustawą z dnia 28.11.2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U z 2004 r. nr 141 poz. 1492), z dniem 22.09.2004 r. dodany został między innymi art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n.

Przepis ten stanowi, iż przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, póz. 127, z późn. zm.).

Przedstawiona konstrukcja art. 136 ust. 3 i 4 u.g.n. oraz art. 216 u.g.n. determinuje wykładnię pojęcia "nieruchomość wywłaszczona" zawartego w ust. 3 art. 136 u.g.n. Przez pojęcie to, jak uznał organ II instancji, należy rozumieć między innymi nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia rozumianej sensu stricto, a więc na podstawie indywidualnej w znaczeniu podmiotowym i konkretnej w sensie przedmiotowym decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu administracyjnym na podstawie obowiązujących przepisów ustaw (i dekretów z mocą ustaw), regulujących ogólne zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości za odszkodowaniem.

Jak wynika z powyższego, roszczenie obejmujące zwrot nieruchomości w trybie i na zasadach przewidzianych w art. 136 ust. 3 i nast. u.g.n., może dotyczyć nieruchomości, których własność Skarb Państwa nabył w trybie i na zasadach nie mieszczących się w konstrukcji wywłaszczenia sensu stricto.

Jednym ze szczególnych trybów nabycia własności przez Skarb Państwa, w stosunku do których przysługuje uprawnienie zwrotu nieruchomości na takich zasadach jak przy wywłaszczeniu prawa jest wymieniona w art. 216 ust. l u.g.n. umowa sprzedaży na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64). Materialnoprawne przesłanki oraz warunki i tryb zawarcia umowy sprzedaży, określone w art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nakazywały traktować taką nieruchomość jako nieruchomość wywłaszczoną. Powyższy przepis jest jednak wyjątkiem od ogólnej zasady wywłaszczenia prawa w drodze decyzji administracyjnej, dotyczy tylko i wyłącznie tej sytuacji, dlatego też nie może być interpretowany rozszerzająco. Nie oznacza to, iż nieruchomość nabyta przez Skarb Państwa w drodze umowy cywilnoprawnej w związku z przepisami ustawy z 29 kwietnia 1985 o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, może być traktowana jako nieruchomość wywłaszczona w rozumieniu art. 136 ust. 3 u.g.n.

Organ II instancji zauważył ponadto, iż zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie poglądem prawnym "poprzedni właściciel, który zbył nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa w drodze umowy cywilnoprawnej w okresie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. nie może, bez szczególnej podstawy prawnej, występować na drogę administracyjną z żądaniem jej zwrotu. Umowa o przeniesieniu na rzecz Skarbu Państwa lub gminy własności nieruchomości niezbędnej na cele publiczne jest umową kupna nieruchomości taką samą, jak każda inna tego rodzaju umowa, a wobec tego stosuje się do niej wszystkie przepisy prawa cywilnego (...) (taki pogląd wyraził Sąd Najwyższy w uchwale z [...] września 1992r., [...], tak też m. in. NSA-OZ w Krakowie w wyroku z [...] marca 1993r., [...], niepubl, z [...] października 1993r., [...], niepubl. i z [...] października 1993r., [...] niepubl.). Pogląd ten jest również akceptowany w doktrynie "Nieruchomości zbytej w drodze umowy na rzecz Skarbu Państwa lub gminy w czasie obowiązywania ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczeniu nieruchomości dla celu, który dawałby podstawę do jej wywłaszczenia, nie można traktować jako wywłaszczonej)" (T. Woś, Wywłaszczenie nieruchomości i ich zwrot, Warszawa 2007, s. 246).

Uwzględniając tak zakreślone rozważania, odnosząc je do przedmiotowej sprawy, Wojewoda stwierdził, iż nawet gdyby w akcie notarialnym z dnia [...] 1988r., [...] stanowiącym umowę sprzedaży działki nr [...] obr. [...] (mały) K., stanowiącej obecnie dz. nr [...] obr. [...], jedn. ewid. K. a m. K., za podstawę prawną przyjęto przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, nakazujące przed wywłaszczeniem nabyć w miarę możliwości nieruchomość w drodze umowy cywilnoprawnej, to i tak zwrot takiej nieruchomości na drodze administracyjnej nie przysługiwałby.

Decyzję Wojewody z dnia [...].12.2007r., nr [...] zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. S., J. S. oraz K. S. (zwani dalej skarżącymi) zarzucając naruszenie przepisów art. 7, 9, 10, 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego i wnosząc o uchylenie decyzji Wojewody. W uzasadnieniu skargi skarżący ograniczyli się do wskazania, że zaskarżona decyzja nie jest właściwa, co uzasadnia żądanie skargi.

Odpowiedź na skargę wniósł Wojewoda, reprezentowany przez radcę prawnego M. M. - T. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, wskazując na podstawy prawne i podtrzymując twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W szczególności podniesiono, iż nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa nastąpiło w drodze umowy cywilnoprawnej, a konstrukcja art. 136 ust. 3 i 4 oraz 216 u.g.n. determinuje wykładnię pojęcia - nieruchomość wywłaszczona, a treść art. 216 wskazuje, iż normy prawne zawarte w tym przepisie nie mogą być interpretowane rozszerzająco.

W toku rozprawy z dnia 19 maja 2008r. skarżący S. S. podtrzymał skargę i dodał, iż organ w swej ofercie narzucał datę przejęcia nieruchomości, kwotę za jaką to nastąpi. We wniosku tym było zawarte również stwierdzenie, iż w przypadku braku odpowiedzi na ofertę [...] Dyrekcja Inwestycji wystąpi z wnioskiem wywłaszczeniowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Na wstępie wskazać należy, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art.3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i procedury, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art.134 cyt. wyżej ustawy). Zgodnie z przepisem art. 134 cyt. ustawy sądy administracyjne rozstrzygają w granicach sprawy. Dlatego też przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była wyłącznie decyzja Wojewody w K. z dnia [...].12.2007r., nr [...] oraz decyzja Starosty z dnia [...]r. nr [...] - prawidłowość ich wydania oraz zastosowanych uregulowań prawnych.

Sąd uznał wniesioną skargę za uzasadnioną, aczkolwiek w zasadzie z innych przyczyn niż te, które zostały wskazane w uzasadnieniu skargi. Tak więc Sąd nie dopatrzył się naruszenia w szczególności przepisów art. 9, 10, 12 k.p.a.

Natomiast wątpliwości Sądu, skutkujące w konsekwencji uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji związane są z prawidłowością oceny prawnej i z zastosowaniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Jeżeli chodzi o prawidłowość określenia stanu faktycznego, to wskazać należy, iż organy administracyjne dokonały właściwych ustaleń w tym zakresie. Podzielić należy w szczególności ustalenie organów administracyjnych, iż w sprawie doszło do nabycia w drodze umowy cywilnoprawnej, nieruchomości przez Skarb Państwa w związku z przepisami ustawy z 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Sąd dopatrzył się naruszenia przepisu art. 216 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 136 ust.3 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2000r. Dz. U. nr 46, poz. 543 z późn. zm.). Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 136 ust. 3 cyt. ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wprowadzony ustawą z dnia 28.11.2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U z 2004 r. nr 141 poz. 1492), z dniem 22.09.2004 r. przepis art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawiera istotne rozszerzenie zakresu przedmiotowego stosowania normy z art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Treścią tego przepisu jest nakaz odpowiedniego stosowania przepisów całego rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami (także jej przepisu art. 136) do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie (między innymi) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późn. zm.). Należy stwierdzić, iż sformułowanie przepisu art. 216 cyt. ustawy pozwala na przyjęcie, iż nakazuje on odpowiednie stosowanie przepisów określających warunki zwrotu wywłaszczonych nieruchomości zawarte w rozdziale 6 dziale III ustawy o gospodarce nieruchomościami do nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, bez względu na to który tryb nabycia nieruchomości spośród przewidzianych tą ustawą miał miejsce. Także więc w razie nabycia nieruchomości na mocy tej ustawy w drodze umowy cywilnoprawnej odesłanie wynikające z brzmienia art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami uznać należy za obowiązujące. Konstatacja taka jest zdaniem sądu w pełni uprawniona literalnym brzmieniem przepisu art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami obejmującym odesłanie prawne relewantne dla wszystkich przypadków nabycia własności na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, bez dalszego różnicowania ocen prawnych w zależności od podstaw tego nabycia tą ustawą przewidzianych. W tym stanie rzeczy kwalifikacja prawna dokonana przez organy w postępowaniu administracyjnym, a sprowadzająca się do uznania, iż nieruchomość nabyta przez Skarb Państwa w drodze umowy cywilnoprawnej w związku z przepisami ustawy z 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nie może być traktowana jako nieruchomość wywłaszczona w rozumieniu art. 136 ust. 3 u.g.n. jest błędna, a jej przyjęcie stanowi naruszenie prawa mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Powołane przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji orzecznictwo sądów administracyjnych stanowi dorobek okresu poprzedzającego wejście w życie nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami wprowadzającej przepis art. 216 i jako takie nie zachowało w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy waloru aktualności. Również pogląd zakładający, iż nieruchomości zbytej w drodze umowy na rzecz Skarbu Państwa w czasie obowiązywania ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczeniu nieruchomości dla celu, który dawałby podstawę do jej wywłaszczenia, nie można traktować jako wywłaszczonej nie przeczy sam w sobie prawdziwości tezy zgodnie z którą nieruchomość taka może być uczyniona przedmiotem zwrotu, o którym mowa w art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a to na mocy wyraźnej normy odsyłającej zawartej w art. 216 tej ustawy. Przepis ten jest jasny, a jego krytyka, koncentrująca się na zarzuceniu zbyt szerokiego ujęcia normy odsyłającej pozostaje zdaniem sądu przejawem wyrażenia postulatów prawnych co do zmian legislacyjnych. Niewątpliwie bowiem wprowadzenie przepisu art. 216 ust. 2 pkt 3 w obowiązującym brzmieniu przeczy podstawowym zasadom legislacyjnym tworzenia normy prawnej. Wątpliwość interpretacyjne tego przepisu wiążą się bowiem m.in.: z wprowadzonym ograniczeniem podmiotowym - dotyczy on wyłącznie "nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa" (a contrario nie dotyczy nieruchomości nabytych przez gminy) oraz z faktem, iż żądanie zwrotu dotyczy wszystkich kategorii nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa.

Posługując się jednak, podstawowym założeniem wykładni - działania racjonalnego ustawodawcy - stwierdzić należy, że w ocenie Sądu w tej sprawie po dniu 22 września 2004 r. i zmianie art. 216 u.g.n. nie znajduje uzasadnienia pogląd organów administracji ograniczający dopuszczalność zwrotu nieruchomości tylko do przypadku nabycia ich przez Skarb Państwa w drodze wywłaszczenia sensu stricto. Tym samym nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa na podstawie umowy cywilnej, jeżeli następowało to w warunkach określonych w rozdziale 6 ustawy z dnia 29.04.2985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości może być przedmiotem postępowania uregulowanego rozdziałem 6 działem III u.g.n. co nie oznacza, że taki zwrot ma nastąpić. O tym winny rozstrzygnąć organy administracji w postępowaniu administracyjnym.

Przed zmianą art.216 u.g.n., która nastąpiła z dniem 22.09.2004r. wykładnia taka była niemożliwa. Tymczasem po dokonaniu tej zmiany ustawodawca wprowadził normę umożliwiającą odpowiednie stosowanie przepisów rozdziału 6 działu III u.g.n. (a więc dotyczących zwrotu nieruchomości) do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29.04.2985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Podkreślić należy, iż w przeciwieństwie do innych przypadków wymienionych w art.216 (a nawet w samym ust.2 tego przepisu) ustawodawca nie wskazał na konkretny przepis ustawy, a posłużył się ogólnym stwierdzeniem "ustawa" - odnosząc możliwość wszczęcia i prowadzenia postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w stosunku do wszelkich przypadków wynikających z przejęcia i nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Gdyby sam ustawodawca chciał ograniczyć zakres możliwości wszczynania postępowań w sprawie zwrotu nabytych przez Skarb Państwa nieruchomości na podstawie u.g.g.w.n. tylko do np. wywłaszczenia (sensu stricto - jak podnoszą to organy administracji), to wówczas w ustawie o gospodarce nieruchomościami ustawodawca niewątpliwie zawarłby takie ograniczenie. Art. 216 ust. 1 u.g.n. zawiera podobne przykłady reglamentujące zakres stosowania przepisów, np. tylko do art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 i z 1982 r. Nr 11, poz. 79). Również art. 216 ust. 2 pkt 1 i 2 u.g.n. zawiera ograniczenia w stosowaniu przepisów dotyczących zwrotu w zakresie objętym ustawą z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240 oraz z 1957 r. Nr 39, poz. 172) - tylko do art. 5 i 13; oraz dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31) - tylko do art. 9, mimo że w obu ww. ustawach znajdują się inne sposoby nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa. Co więcej ustawodawca nie posługuje się zwrotem o odpowiednim stosowaniu przepisów "do nieruchomości wywłaszczonych" na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, lecz mówi o odpowiednim stosowaniu przepisów "do nieruchomości przejętych lub nabytych". Zakres znaczeniowy tego sformułowania jest znacząco szerszy od pojęcia "wywłaszczenia" i w zasadzie obejmuje wszystkie przypadki przejmowania i nabywania nieruchomości przez Skarb Państwa na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Definiowanie pojęcia "nabywanie gruntów" w tej sprawie powinno być odniesione do regulacji ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.g.g.w.n.". Ustawodawca wyraźnie wskazał, że przepisy rozdziału obejmujące procedurę zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stosuje się do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie u.g.g.w.n.

Ówczesny ustawodawca nie zdefiniował odrębnie pojęcia "nabycie nieruchomości", co oznacza, że obecnie nie można tym pojęciem obejmować tylko wywłaszczenia na podstawie rozdziału 6 u.g.g.w.n. Lege non distinquente i stąd nie można zaakceptować takiej wykładni, która pozwala na różnicowanie pozycji osób, którym odebrano prawo własności w oparciu o kryterium nieznane ustawodawcy. Tym samym uzasadniony wydaje się być pogląd, który zakłada brak dopuszczalności różnicowania osób, których nieruchomości nabył Skarb Państwa na podstawie u.g.g.w.n. Dlatego w art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. posłużono się ogólnym pojęciem nabywania nieruchomości po to, ażeby można było nim objąć każdy przypadek odjęcia dotychczasowemu właścicielowi (uprawnionemu) jego prawa w trybie uregulowanym u.g.g.w.n.

Do takiego wniosku prowadziłaby również wykładnia pojęcia nabywania na gruncie u.g.n. Zgodnie z jej art. 4 pkt 3a, pod pojęciem nabywania (zbywania) nieruchomości należy rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste. Taką czynnością prawną jest również cywilnoprawna umowa sprzedaży. Wskazać należy, iż na gruncie u.g.g.w.n. wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego mogło nastąpić wyniku bezskuteczności działań zmierzających do nabycia nieruchomości w drodze umowy. Przepisy tej ustawy (od jej pierwotnego brzmienia, aż do końca jej obowiązywania) wskazywały wyraźnie, że ustawodawca preferował umowne nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa i wywłaszczenie nieruchomości traktował jako środek ultima ratio. Z tego punktu widzenia zrównanie możliwości dochodzenia przez byłych właścicieli zwrotu nieruchomości na warunkach określonych w art.136 i 137 u.g.n. niezależnie od sposobu nabycia takiej nieruchomości przez Skarb Państwa (umowa lub decyzja o wywłaszczeniu) wydaje się być uzasadnione. Z treści aktu notarialnego z dnia [...].1988r. Rep. [...] przedłożonego w aktach sprawy wynika, że działka nr [...] zgodnie z planem realizacyjnym zatwierdzonym decyzją Urzędu Dzielnicowego K.-K. z dnia [...].1984r., nr [...] przeznaczona jest pod budowę zajezdni [...].

Konkludując po zmianie brzmienia art.216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261 poz. 2603 z 2004r. t.j. ze zm.) - poprzez dodanie z dniem 22.09.2004r. ust. 2 pkt 3 - możliwe jest wnoszenie o zwrot nieruchomości w trybie art.136 i art.137 cyt. ustawy również wtedy, gdy nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło na podstawie umowy sprzedaży zawartej w warunkach rozdziału 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.).

Podsumowując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa, w szczególności z art. 216 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 136 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w stopniu powodującym konieczność ich uchylenia na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach postępowania nie orzeczono, a to ze względu na brak wniosku skarżących w tym przedmiocie, stosownie do przepisu art. 209 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.