Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 593/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6189 Inne o symbolu podstawowym 618
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Miasto [...] złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciw od decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2020 r. nr [...] uchylającej decyzję Starosty [...] z [...] lipca 2019 r. nr [...] orzekającą o ustaleniu odszkodowania za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego, do położonych w [...] działek ewidencyjnych o nr [...], [...] i [...] z obrębu [...] opisanych w KW nr [...] i przekazującej sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Prezydent [...], działając na wniosek [...] S.A z siedzibą w [...] oraz Miasta [...], decyzją z [...] września 2009 r. nr [...], w oparciu o art. 93 ust. 1, 2, 3, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zatwierdził projekt podziału nieruchomości opisanych w KW nr [...] – dz. ew. nr [...] i nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha na działki ew. nr [...], [...] i [...] z obrębu [...].

W dniu [...] marca 2011 r. do Prezydenta [...] wpłynął wniosek [...] S.A. o wypłatę, na zasadzie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., odszkodowania za wygaśnięcie, z mocy prawa, prawa użytkowania wieczystego do ww. działek.

Z kolei [...] lipca 2012 r. [...] S.A sprzedał wierzytelność objętą ww. wnioskiem [...] S.A. z siedzibą w [...].

[...] S.A. przejął [...] S.A. w trybie art. 492 § 1 pkt 1 Kodeksu spółek handlowych. Nazwę firmy zmieniono na [...] S.A.

Z kolei pismem z [...] października 2015r. [...] S.A. poinformował Prezydenta [...] o przelewie wierzytelności [...] S.A. z tytułu odszkodowania za wywłaszczenie oraz z tytułu deliktu na rzecz [...].

Prezydent [...] w zakresie działki nr [...] z obrębu [...] wydał [...] września 2010 r. decyzję nr [...], w zakresie działki [...] z obrębu [...] wydał [...] czerwca 2012 r. decyzję nr [...] oraz w zakresie działki nr [...]

z obrębu [...] wydał [...] czerwca 2012 r. decyzję nr [...], w których orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości.

Po rozpatrzeniu odwołań od ww. decyzji Wojewoda [...] decyzjami

z [...] marca 2011 r., nr [...], z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] oraz z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] orzekł o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu mu spraw do ponownego rozpoznania.

Orzekając ponownie Prezydent [...] wydał następujące decyzje:

- w zakresie działki nr [...] z obrębu [...] - decyzja nr [...] z dnia

[...] września 2016 r.;

- w zakresie działki nr [...] z obrębu [...] - decyzja nr [...] z dnia

[...] października 2016 r.;

- w zakresie działki nr [...] z obrębu [...] - decyzja nr [...] z dnia

[...] września 2016 r.

Od powyższych decyzji odwołanie w imieniu [...] z siedzibą w [...] złożył radca prawny M. M. wnosząc o ich uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy przez Wojewodę [...] na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez orzeczenie o przyznaniu odszkodowania z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego na rzecz odwołującego.

Po rozpoznaniu odwołań i zbadaniu całości akt sprawy organ odwoławczy stwierdził, że materiał dowodowy uzasadnia ich uwzględnienie, uchylając ww. decyzje organu I instancji kolejno decyzjami nr: [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r.,

nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. i nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r.

W wyżej wskazanych decyzjach z dnia [...] sierpnia 2017 r., Wojewoda [...] uznał, że organ I instancji błędnie i wbrew przepisom prawa materialnego

i procesowego, ocenił, że w sprawie nie doszło do wydzielenia działek nr [...], [...]

i [...] z obrębu [...] pod drogę publiczną oraz nie doszło do przejścia praw do niej na rzecz podmiotu publicznego, a także, że nieuzasadnione jest roszczenie o zapłatę odszkodowania za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego do działki, przez co naruszył art. 98 ust. 3 u.g.n., a także art. 6, 7, 8, 9 i art. 77 par. 1 k.p.a. oraz art. 21 Konstytucji RP i art. 1 Pierwszego Protokołu do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Prawomocnymi postanowieniami z 10 listopada 2017 r.: sygn. akt IV SA/Wa 2643/17, IV SA/Wa 2649/17 i IV SA/Wa 2642/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił sprzeciwy Prezydenta [...] od powołanych wyżej decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2017 r. uznając, że wnoszący sprzeciwy nie posiada legitymacji do ich złożenia.

Postanowieniami nr [...], nr [...] i nr [...] z [...] marca 2018 r. Wojewoda [...], działając z urzędu w trybie art. 26 § 2 i 3 k.p.a., do spraw rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego do działek nr [...], [...] i [...] z obrębu [...] wyznaczył, jako organ właściwy Starostę Powiatu [...].

W dniu [...] sierpnia 2018 r., na zlecenie Starosty Powiatu [...], rzeczoznawca majątkowy W. S. wykonał operat szacunkowy dla działek nr [...], [...] i [...].

Starosta [...] decyzją nr [...] z [...] lipca 2019 r., działając na zasadzie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., ustalił odszkodowanie z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego do działek nr: [...], [...] i [...], stanowiących drogi gminne w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek jej użytkownika wieczystego, którego projekt zatwierdził Prezydent [...] decyzją nr [...] z [...] września 2009 r.

Od powyższej decyzji odwołania wnieśli: [...] z siedzibą w [...], [...] oraz Miasto [...].

[...] zarzucił organowi pierwszej instancji ustalenie i przyznanie [...] odszkodowania w wysokości nieodpowiadającej wartości rynkowej prawa użytkowania wieczystego działek i to w oparciu o nieaktualny operat szacunkowy.

[...] oparł zarzuty odwołania o naruszenie art. 7 oraz art. 77 k.p.a. i zastosowanie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. w sytuacji, gdy decyzja podziałowa nr [...] nie spowodowała wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego do działek nr: [...], [...] i [...].

Z kolei Miasto [...] w ramach odwołania zarzuciło Staroście naruszenie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068), poprzez ich błędną wykładnię skutkującą nieprawidłowym przyjęciem, że działki nr [...], [...] i [...] zostały wydzielone pod drogi publiczne gminne i nastąpiło wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego do tych nieruchomości. Ponadto naruszenie art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2018 r. poz. 1916 ze zm.) poprzez dokonanie ustaleń sprzecznych z treścią księgi wieczystej i wbrew domniemaniu ustanowionemu przez przepisy prawa. Skarżący zarzucił również naruszenie art. 75 § 1 k.p.a. poprzez odmowę dopuszczenia dowodów mających istotne znaczenie dla sprawy oraz naruszenie art. 6, art. 7,art. 8,art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie istoty sprawy.

Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2020 r. nr [...] uchylił decyzję Starosty [...] nr [...], z [...] lipca 2019 i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 128 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) – dalej zwanej "u.g.n." wywłaszczenie własności nieruchomości następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej w wysokości odpowiadającej wartości tych praw. Na mocy art. 129 u.g.n. odszkodowanie ustala starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, przy czym ustalenie wysokości odszkodowania następuje, stosownie do treści art. 130 ust. 2 u.g.n., po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

Organ orzekający o odszkodowaniu na podstawie art. 98 ust 3 u.g.n. winien traktować operat szacunkowy sporządzony na jego potrzeby jako materiał dowodowy o znaczeniu podstawowym. Nie zwalnia to jednak organu z oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego. Dotyczy to zarówno podejścia, jak i metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego, który w tym zakresie nie może działać w sposób dowolny. Organ rozpoznający sprawę ma prawo i obowiązek zbadać przedłożony operat pod względem zgodności ze stosownym przepisem, ale również, czy jest logiczny i zupełny, czy przyjęte kryteria w okolicznościach danej sprawy są prawidłowo uzasadnione. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający zarówno warunki formalne, jak i oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej

i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy.

Organ wskazał, że w badanej sprawie operat szacunkowy określający wartość prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na działkach nr [...], [...] i [...] z obrębu [...] sporządzony został [...] sierpnia 2018 r. (z klauzulą potwierdzenia aktualności z [...] sierpnia 2019 r.) przez biegłego rzeczoznawcę W. S..

W obowiązującym stanie prawnym wycenę nieruchomości wywłaszczonej lub przejętej z mocy prawa na realizację inwestycji drogowej, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową określa ust. 4 § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) – dalej zwanego "rozporządzeniem". Zgodnie z tym przepisem w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Stosownie natomiast do § 36 ust 6 pkt 2 rozporządzenia przepisy art. 1-4 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przyjętych pod drogi, a w szczególności przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o którym mowa w art. 98 ust 1 u.g.n. z tym, że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości.

W ocenie Wojewody dokonana przez organ pierwszej instancji ocena stanu prawnego i faktycznego, w części dotyczącej sposobu ustalenia odszkodowania, budzi zastrzeżenia.

Wojewoda wskazał, że w operacie z [...] sierpnia 2018 r. wartość nieruchomości określono w oparciu o § 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia w zw. z ust. 4 rozporządzenia, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych.

Wartość rynkową nieruchomości w niniejszym opracowaniu określono w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej.

Zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określaniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się, ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego, ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości.

W operacie szacunkowym z [...] sierpnia 2018 r. rzeczoznawca majątkowy dokonał analizy transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne w dzielnicy [...] i po rozszerzeniu badania na cały rynek nieruchomości na terenie [...] wykazał jedynie [...] transakcji nieruchomościami drogowymi o dużej rozbieżności cen, co nie pozwoliło na wykonanie porównania. Następnie, do analizy przyjęto ceny działek wywłaszczonych pod drogę [...] - [...], przebiegającą przez [...] w [...] części osiedla [...]. Wartości tych nie przyjęto do obliczeń, ze względu na ograniczenia ustawowe.

Ostatecznie do porównań rzeczoznawca majątkowy przyjął 12 transakcji sprzedaży nieruchomości gruntowych przeznaczonych w całości lub w części pod zabudowę mieszkaniową o cenach jednostkowych od [...] zł/m2 do [...] zł/m2.

Tymczasem stosownie do art. 4 pkt. 16 u.g.n. ilekroć w ustawie mowa jest o nieruchomości podobnej należy przez to rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Wojewoda wskazał, że zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne.

Stosownie do ust. 2 tego przepisu, w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów określa się w sposób następujący: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu,

i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących, powoduje, że wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50 %; 2) wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50 %.

Przepisy ust. 1 i ust. 2 pkt 1 stosuje się odpowiednio do ustalenia odszkodowania za działki gruntu, o których mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., z tym że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki, przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a ceny przyjmuje się na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania.

Odnosząc powołane normy do treści badanego operatu szacunkowego z [...] sierpnia 2018 r. (z klauzulą potwierdzenia aktualności z [...] sierpnia 2019 r.) organ odwoławczy stwierdził, że brak jest opisu nieruchomości porównawczych przyjętych do obliczeń w zastosowanej metodzie korygowania ceny średniej (Tabela nr [...]), poza krótką charakterystyką obiektów o cenie maksymalnej i cenie minimalnej w próbce. Brak numeracji działek sprawia, że w toku postępowania nie można zweryfikować założenia wyceny, że wszystkie nieruchomości porównawcze ujęte w Tabeli nr [...] (transakcje dotyczące gruntów o przeznaczeniu przeważających wśród terenów przyległych) spełniały wymóg nieruchomości podobnej w rozumieniu art. 4 pkt. 16 u.g.n. Jako przykład posłużyć mogą dane z Tabeli dotyczące transakcji nr [...], które wskazują na przeznaczenie [...], a więc na przeznaczenie mieszane nieruchomości, w części drogowe, a w części pod tereny zieleni publicznej. W tym przypadku jedynie częściowo przeznaczenie nieruchomości przyjętej do porównania jest mieszkaniowe.

Zdaniem Wojewody założenie o przyjęciu tej transakcji może być więc niespójne z zapisem na str. [...] (przeznaczenie), gdzie jako tereny przyległe wskazano jednoznacznie "tereny przeznaczone pod zabudowę usługową i wielofunkcyjną, mieszkaniowo - usługową [...], nie zaś tereny o przeznaczeniu mieszanym, w części drogowym. Z zapisów w Tabeli nr [...] wynika natomiast, że tylko transakcje wskazane jako poz. [...],[...],[...],[...],[...] i [...] dotyczyły nieruchomości o jednolitym przeznaczeniu budowlanym. Pozostałe [...] transakcji (połowa zbioru przyjętego do porównania) miała za przedmiot nieruchomości o mieszanym przeznaczeniu, jedynie w części budowlanym.

W ocenie Wojewody kolejnym uchybieniem mającym wpływ na prawidłowość wykonanej wyceny działek nr [...], [...] i [...] jest brak opisu ocen cech rynkowych (Tabela na str. [...] operatu), gdyż dotyczy tylko ocen opisanych liczbowo jako [...], [...], [...] w pięciostopniowej skali dla każdej cechy podczas, gdy z treści operatu wynika, że przewidziano także oceny [...] ([...]) oraz [...] ([...]). Konkretyzując znaczenie powyższego uchybienia dla postępowania, którego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania według wyliczonej w operacie wartości nieruchomości organ odwoławczy podał, że w przypadku tak istotnego atrybutu cenotwórczego, jak lokalizacja opis oceny [...] ([...]) dotyczy położenia "w strefie pośredniej" pomiędzy oceną [...] ([...]) a [...] ([...]) podczas, gdy pod uwagę powinny być wzięte jeszcze oceny [...] i [...]. Zatem ustalenia operatu szacunkowego w tym zakresie nie pozwalają na pełną weryfikację przyjętych ocen cech rynkowych, a to z kolei wpływa na ustaloną przez biegłego wartość prawa użytkowania wieczystego.

Ponadto przyjęte w Tabeli nr [...] wartości współczynników dla poszczególnych działek nie wynikają wprost z wcześniejszej części operatu, gdyż nie zawiera on czytelnego opisu ocen cech rynkowych każdej z wycenianych w danym operacie działek. W Tabeli nr [...] wskazano dla poszczególnych cech ([...] - zagospodarowanie oraz [...] - uzbrojenie, dojazd i inne) rozbieżne oceny cechy, np. [...]-[...] bądź [...]-[...], ale nie sprecyzowano, jaką ocenę danej cechy przypisuje się każdej z poszczególnych działek. Szacunek przyjęty następnie w Tabeli nr [...] dla poszczególnych działek jest więc dla odbiorcy operatu domyślny; nie wynika z wcześniejszych zapisów operatu.

W ocenie Wojewody wiarygodność obliczeń wartości nieruchomości w operacie szacunkowym z [...] sierpnia 2018 r. w zakresie prawidłowości transakcji przyjętych do porównań podważa też fakt, że pod uwagę wzięto transakcje, mające miejsce jedynie w 2017 r. podczas, gdy sam operat szacunkowy sporządzony został w drugiej połowie 2018 r. ([...] sierpnia). Brak w operacie szacunkowym uzasadnienia dla przyjęcia tak wąskiego zakresu czasowego, w którym zawarte zostały transakcje, mogące służyć do porównania. Nieprawidłowe z kolei jest odgórne założenie, aby na terenie przyjętego rynku lokalnego nie odnotowano w pierwszej połowie 2018 r. żadnych transakcji dotyczących gruntów przeznaczonych pod zabudowę (nie drogowych).

Wobec tego organ odwoławczy stwierdził, że miał uzasadnione podstawy do sformułowania wniosku, że analiza rynku nieruchomości jest niekompletna (na str. [...] wskazano, że zakres czasowy badania wartości rynkowej obejmuje lata 2017-2018, a nie tylko 2017 r.). Dodatkowo, powoływanie się, przy przeliczeniu wartości prawa własności na prawo użytkowania wieczystego, na branżowe badania przeprowadzone przez członków [...] ([...]) z 2003 r. (opublikowane w kwartalniku "[...]",

nr [...]) w sytuacji, gdy wartość nieruchomości określana jest na [...] sierpnia 2018 r., a więc dotyczy stanu rynku o 15 lat późniejszego, świadczy o braku wiarygodności omawianego dokumentu.

Organ zwrócił również uwagę na fakt, że w trakcie postępowania odwoławczego od decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] lipca 2019 r. ustalającej odszkodowanie za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego do działek nr: [...], [...] i [...] z obrębu [...] operat szacunkowy z [...] sierpnia 2019 r. stracił aktualność.

Tymczasem stosownie do art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154.

Zgodnie z art. 156 ust. 4 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego.

Wojewoda zauważył, że treść klauzuli aktualności do operatu szacunkowego W. S. datowanej na [...] sierpnia 2019 r., w zakresie oszacowanej wartości nieruchomości, jest niespójna z danymi z operatu. Tym samym należało przyjąć, że nie została skutecznie potwierdzona aktualność sporządzonej [...] sierpnia 2018 r. wyceny.

Wskazana w klauzuli, łączna wartość prawa użytkowania wieczystego gruntu (dla trzech wycenianych działek ewidencyjnych [...], [...] i [...] wyniosła [...] zł podczas, gdy analogiczna wartość wynikająca z ustaleń operatu z [...] sierpnia 2018 r., to [...] zł.

Jednocześnie rzeczoznawca stwierdził w klauzuli aktualności, że "wartość określona w operacie szacunkowym z dnia [...] sierpnia 2018 r. i wyszczególniona poniżej" (tj. [...] zł ) "jest aktualna na dzień [...] sierpnia 2019 r.", mimo że wartość w przywołanym operacie była inna.

Tym samym - zdaniem organu - nie można uznać, że przedłożona klauzula z [...] sierpnia 2019 r. może być traktowana jako wiarygodny dowód w toku postępowania administracyjnego, wbrew stwierdzeniu zawartemu w decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2019 r., że w badanym operacie nie stwierdzono uchybień natury formalnej, ani merytorycznej.

Dlatego też Wojewoda uznał, że operat szacunkowy określający wartość prawa użytkowania wieczystego działek [...], [...] i [...] z obrębu [...], który stanowi podstawową część materiału dowodowego w sprawie określenia wartości odszkodowania, nie mógł być uznany za wiarygodny, gdyż sposób jego sporządzenia narusza szereg przepisów, stanowiących podstawę jego sporządzenia, a mianowicie: § 36 ust. 6 pkt 2 w zw. z ust. 4 rozporządzenia w zw. z art. 4 pkt. 16 u.g.n. poprzez uznanie za wiarygodny operat szacunkowy z [...] sierpnia 2018 r., który zawiera nieprawidłowy i niepełny opis cech nieruchomości podobnych oraz przyjęcie do porównań nieruchomości niespełniających warunku posiadania przeznaczenia podobnego do przeważającego wśród gruntów przyległych, art. 156 ust. 4 u.g.n. poprzez potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego z podaniem innej w stosunku do pierwotnego operatu, kwoty odszkodowania oraz wewnętrznej sprzeczności treści klauzuli, § 29 rozporządzenia poprzez naruszenie dopuszczalnych zasad odpowiedniego przeliczenia wartości prawa własności na prawo użytkowania wieczystego.

Wobec tego organ odwoławczy uznał, że przyjęcie jako wiarygodnego operatu szacunkowego, zawierającego szereg poważnych naruszeń, wpływających na sposób

i wysokość ustalonego odszkodowania, w badanej sprawie doszło do naruszenia art. 75 § 1 oraz at. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Na decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2020 r. nr [...] Miasto [...] wniosło sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie: - art. 138 § 2 w zw. z art. 24 § 1 i 4 i art. 19 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji Starosty Legionowskiego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi pomimo tego, że Starosta [...] nie jest organem właściwym miejscowo do rozpoznania niniejszej sprawy, a Prezydent [...] błędnie został wyłączony od orzekania w tej sprawie, co zdaniem skarżącego potwierdza przytoczone przez niego w skardze liczne orzecznictwo sądów administracyjnych; - art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i art. 21 ust. 1 Konstytucji RP poprzez uchylenie decyzji Starosty [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi celem uzupełnienia materiału dowodowego

i ustalenia odszkodowania na podstawie prawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego, a w konsekwencji błędne przyjęcie przez Wojewodę [...], że działki nr: [...], [...] i [...] z obrębu [...] zostały wydzielone pod drogi publiczne

i nastąpiło wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości za które przysługuje odszkodowanie; - art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2019 r. poz. 2204) poprzez dokonanie ustaleń sprzecznych z treścią księgi wieczystej i wbrew domniemaniu ustanowionemu przez przepisy prawa; - art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 365 k.p.c. poprzez całkowite pominięcie treści rozstrzygnięcia Sądu Okręgowego w [...] z [...] czerwca 2012 r. sygn. akt [...] Ca [...], o odmowie uwzględnienia wniosku [...] S.A. z siedzibą w [...] dotyczącego wykreślenia użytkowania wieczystego gruntu pomimo tego, że według tego przepisu organy administracji publicznej są związane treścią orzeczenia sądu; - art. 138 § 2 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji, z uwagi na wadliwie sporządzony w tym postępowaniu operat szacunkowy w sytuacji, gdy organ I instancji nie wyjaśnił istoty sprawy oraz jej nie rozpoznał zarówno na gruncie prawnym, jak

i okoliczności faktycznych, pominął dowody zgłoszone przez Miasto [...] mające istotne znaczenie dla sprawy, pominął zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji

i nie odniósł się do nich, dokonał wybiórczej, a nie wszechstronnej oceny materiału dowodowego.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] lutego 2020 r., jak również poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] lipca 2019r. lub ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...]

i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda [...] wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sprzeciw nie jest uzasadniony.

Na wstępie należało odnieść się do natury kontroli sądowoadministracyjnej wywołanej sprzeciwem od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Z art. 64b § 2 i 3, art. 64e, art. 151a § 1 p.p.s.a. wynika, że w tego rodzaju sprawie sądowej kontrola ma charakter znacznie węższy, niż w przypadku poszukiwania ochrony sądowej poprzez wniesienie skargi.

Trzeba wskazać, że w postępowaniu sądowym wywołanym wniesieniem sprzeciwu bierze udział tylko wnoszący sprzeciw i organ (art. 32 p.p.s.a.). Stronami postępowania administracyjnego nie są uczestnicy postępowania, w szczególności wymienieni w art. 33 § 1 p.p.s.a.

Wobec tego, że postępowanie sądowe wywołane sprzeciwem dotyczy tylko kontroli zasadności zastosowania przez organ odwoławczy przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. w postępowaniu tym nie ma zastosowania art. 145 i art. 145a p.p.s.a.

W przypadku zasadności skargi sąd administracyjny jest kompetentny jedynie do uchylenia zaskarżonej decyzji, jeżeli stwierdzi naruszenie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 25 lutego 2019 sygn. akt I OSK 509/19, z 26 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 270/19 i z 28 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 4304/18 (które dotyczyły także spraw o odszkodowanie toczących się w trybie art. 98 u.g.n.) kontrola w sprawie wywołanej wniesieniem sprzeciwu nie może, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne

i niedopuszczalne. Decyzja organu odwoławczego powoduje, że nie została wydana decyzja ostateczna co do meritum sprawy. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. Sąd I instancji kontrolując taką decyzję nie ma podstaw do wyrażania oceny prawnej w zakresie szerszym, niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. W przeciwnym przypadku naruszyłby art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie bada w tym względzie kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu. Według założenia ustawodawcy sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Natomiast szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego.

Zdaniem NSA art. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi. Zgodnie z art. 134 i art. 145 p.p.s.a. skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowej wykładni i zastosowania przez organ zarówno przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Natomiast 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie" przesłanek warunkujących wydanie decyzji w zgodności z art. 138 § 2 k.p.a.

NSA stwierdził, że w postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem sąd administracyjny nie bada jakie przepisy prawa materialnego i w jakim znaczeniu powinny być zastosowane w rozpoznawanej sprawie. Ocenia jedynie, czy w świetle tych przepisów, wystąpiły tak istotne braki w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, których nie można usunąć w trybie art. 136 k.p.a., co w konsekwencji prowadzi do konieczności wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji trzeba wskazać, że w niniejszej sprawie zastosowanie miał stan prawny dotyczący k.p.a., w wersji obowiązującej do 1 czerwca 2017 r. Na mocy art. 16 w zw. z art. 18 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art. 1.

Sąd zauważa, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił decyzję Starosty [...] z [...] lipca 2019 r. z powodu wadliwie sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego W. S. operatu szacunkowego z [...] sierpnia 2018 r., zaopatrzonego w klauzulę aktualności z [...] sierpnia 2019 r.

Organ odwoławczy wskazał, że w operacie szacunkowym:

1) brak właściwego opisu nieruchomości porównawczych przyjętych do obliczeń (Tabela nr [...], str. [...] operatu), poza krótką charakterystyką nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej, w tym brak numerów działek ewidencyjnych, co oznacza, że brak jest możliwości zweryfikowania, czy nieruchomości porównawcze (z Tabeli nr [...] operatu) spełniają cechę podobieństwa z nieruchomością wycenianą – działkami nr [...], [...] i [...] (art. 4 pkt 16 u.g.n.) w zakresie przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych (§ 36 ust. 4 w zw. z ust. 6 pkt 2 rozporządzenia). Wojewoda [...] zauważył, że transakcje nr [...],[...]-[...] z Tabeli nr [...] operatu mają przeznaczenie mieszane (w tym drogowe), gdy tymczasem tereny przyległe mają przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową i usługową [symbole [...],[...], [...] – str. [...] operatu];

2) brak opisu ocen cech rynkowych (Tabela ze str. [...] operatu). Brak podania opisu dla ocen [...] ([...]) i [...] ([...]), co przede wszystkim ma znaczenie dla najbardziej cenotwórczej cechy "lokalizacja", której została przyznana ocena [...] (która nie została w operacie opisana), co nie pozwala na przyjętą weryfikację przyjętych przez biegłego ocen cech rynkowych i wpływa na wartość prawa użytkowania wieczystego;

3) przyjęte w Tabeli nr [...] wartości współczynników korygujących dla poszczególnych działek nie wynikają wprost z zapisów wcześniejszej części operatu, gdyż nie zawiera on czytelnego opisu ocen cech rynkowych dla każdej z wycenianych działek. W Tabeli nr [...] wskazano dla poszczególnych cech – zagospodarowanie oraz uzbrojenie, dojazd, inne rozbieżne oceny cechy, odpowiednio: [...]-[...] oraz [...]-[...]. Nie sprecyzowano jaką ocenę danej cechy przypisuje się każdej z wycenianych działek. Szacunek przyjęty w Tabeli nr [...] jest dla odbiorcy domyślny;

4) analiza rynku nieruchomości jest niekompletna. Na stronie [...] operatu wskazano, że zakres czasowy badania wartości rynkowej obejmuje lata 2017-2018. Wiarygodność wyceny podważa to, że do porównań wzięto transakcje jedynie z 2017 r. w sytuacji, gdy operat był sporządzony w drugiej połowie 2018 r. Brak uzasadnienia w operacie dla tak wąskiego zakresu czasowego transakcji. Nieprawidłowe było "odgórne" założenie biegłego, że na rynku lokalnym nie odnotowano w pierwszej połowie 2018 r. transakcji gruntami przeznaczonymi pod zabudowę;

5) rzeczoznawca przy przeliczaniu prawa własności nieruchomości na prawo użytkowania wieczystego wadliwie powołał się na branżowe badania przeprowadzone przez członków [...] z 2003r., gdy wartość nieruchomości przyjęto na [...] sierpnia 2018 r. (str. [...] operatu). Według Wojewody [...] przyjęta przez biegłego z "góry" relacja cenowa ([...] – str. [...] i [...] operatu), tj. relacja pomiędzy cenami nieruchomości na rynku właściwym jako przedmiotu prawa własności, a cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego była wadliwa, skoro bazowała na danych opublikowanego badania [...] z 2003 r., a nie z 2018 r. (data wyceny).

Organ odwoławczy zauważył również, że treść klauzuli aktualności sporządzonej do operatu szacunkowego (który stracił aktualność na etapie postępowania odwoławczego) jest niespójna z danymi operatu w zakresie oszacowanej wartości nieruchomości. Wartość rynkową prawa użytkowania wieczystego w operacie określono na [...] zł, natomiast w klauzuli aktualności wartość rynkową przedmiotu wyceny określono na [...] zł. Stwierdzony trend czasowy zmiany cen w latach 2018-2019 rzeczoznawca określił na +1,2% rocznie, co uzasadnia jako brak trendu. Stwierdza też, że nie wystąpiły istotne zmiany czynników wpływających na wartość – wartość nieruchomości pozostaje bez zmian.

W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, że nie została skutecznie potwierdzona aktualność wyceny w rozumieniu art. 156 ust. 4 u.g.n. Przedłożona klauzula z [...] sierpnia 2019 r. nie może być traktowana jako wiarygodny dowód w sprawie.

W konsekwencji Wojewoda [...] wskazał, że sporządzony na użytek niniejszej sprawy operat szacunkowy narusza § 36 ust. 6 pkt 2 w zw. z ust. 4 rozporządzenia i art. 4 pkt 16 u.g.n. (poprzez nieprawidłowy i niepełny opis nieruchomości podobnych, przyjęcie do porównań nieruchomości niepodobnych, ze względu na przeznaczenie nieruchomości przyległych do wycenianej) oraz § 29 rozporządzenia (poprzez naruszenie zasad określania wartości nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego). Poza tym organ odwoławczy wskazał, że w sprawie doszło do naruszenia art. 156 ust. 4 u.g.n., skoro klauzula potwierdzająca aktualność operatu szacunkowego zawiera inną wartość nieruchomości, niż przyjęta w operacie i jest wewnętrznie sprzeczna.

Zdaniem organu odwoławczego przyjęcie przez organ I instancji jako podstawy do ustalenia odszkodowania operatu szacunkowego zawierającego szereg poważnych naruszeń (mających wpływ na sposób określenia wartości nieruchomości i tym samym na wysokość ustalonego odszkodowania) świadczy również o naruszeniu przez Starostę [...] przepisów prawa procesowego, tj. art. 75 § 1, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.

Wobec tego Wojewoda [...] uznał, że zachodzi konieczność zlecenia wykonania ponownej wyceny nieruchomości i tym samym uzasadnione jest zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., skoro organ I instancji naruszył przepisy postępowania administracyjnego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Zdaniem organu odwoławczego zasada dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) wyłącza przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a.

Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie decyzja Wojewody [...] z [...] lutego 2020 r. jest zgodna z prawem.

Zestawienie ze sobą art. 136 i art. 138 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. (zasada działania z uwzględnieniem słusznego interesu strony), art. 8 k.p.a. (zasada pogłębiania zaufania obywatela do organu władzy publicznej, art. 12 § 1 k.p.a. (zasada ekonomiki postępowania) wskazuje, że przesłanki wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Zasadą jest bowiem merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy.

Jeżeli zatem organ odwoławczy stwierdził potrzebę przeprowadzenia w istotnym zakresie postępowania dowodowego z udziałem biegłego rzeczoznawcy majątkowego, to miał obowiązek uchylić wadliwą decyzję pierwszoinstancyjną i przekazać organowi

I instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Zdaniem Sądu organ odwoławczy w sposób dostateczny wykazał, że organ

I instancji w istotny sposób naruszył przepisy postępowania administracyjnego oraz że nie wyjaśnił sprawy w koniecznym zakresie i brak ten rzeczywiście wpływa na jej rozstrzygnięcie.

Stwierdzenie przez organ odwoławczy, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" oznacza konieczność przeprowadzenia przez organ I instancji w niniejszej sprawie postępowania wyjaśniającego w znacznej części poprzez sporządzenie nowego operatu szacunkowego, co uniemożliwiało rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Niewątpliwie decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Starosta [...] wydający decyzję odszkodowawczą nie dostrzegł szeregu wadliwości w operacie szacunkowym stanowiącym podstawę do ustalenia odszkodowania i ustalił odszkodowanie w oparciu o nieaktualny operat szacunkowy.

Trafnie wskazał Wojewoda [...], że rzeczoznawca majątkowy wyłaniając do porównań [...] nieruchomości z rynku lokalnego (dzielnica [...]) nie podał danych wskazujących na cechy tych wszystkich nieruchomości, które pozwoliłyby zweryfikować te nieruchomości jako podobne do nieruchomości wycenianej w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n.

Z Tabeli nr [...] operatu wynikają tylko takie cechy nieruchomości porównawczych nr: [...]-[...],[...],[...],[...]-[...] jak: położenie nieruchomości (obręb ewidencyjny) i powierzchnia. Z tym, że powierzchnia nieruchomości nie ma – zdaniem biegłego – charakteru cenotwórczego. Brak danych dotyczących pozostałych, poza położeniem, cech cenotwórczych wskazanych wyżej nieruchomości porównawczych, a wyodrębnionych przez biegłego na str. [...] operatu (sąsiedztwo, zagospodarowanie terenów przyległych, możliwości inwestycyjne, zagospodarowanie, dostępność infrastruktury technicznej

i komunikacyjnej, inne).

Sąd zwraca uwagę, że operat szacunkowy musi zawierać informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny, w tym wskazanie uwarunkowań dokonanych czynności, przyjętych rozwiązań merytorycznych oraz opis stanu nieruchomości (§ 55 ust. 2 i § 56 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia). Jako dowód w postępowaniu administracyjnym podlega on ocenie pod względem zgodności z prawem (art. 75 § 1 zdanie pierwsze k.p.a.) i ocenie pod względem wiarygodności (art. 77 § 1, art. 80 kpa). Cechy nieruchomości porównawczych muszą być znane, ponieważ decydują o podobieństwie nieruchomości (§ 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia).

Brak uwidocznienia w operacie szacunkowym danych dotyczących cech cenotwórczych wszystkich nieruchomości porównawczych świadczy o naruszeniu § 55 ust. 2 i § 56 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n.

Nie można się jednak zgodzić z Wojewodą [...], że rzeczoznawca majątkowy miał obowiązek podania w operacie szacunkowym sporządzanym na użytek postępowania administracyjnego numerów działek ewidencyjnych nieruchomości porównawczych. Nie wynika to z przepisów prawa, w szczególności z art. 175 ust. 3 u.g.n. (por. wyrok NSA z 11 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 2471/14).

Zasadnie wskazał Wojewoda [...], że rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym wyodrębnił próbę nieruchomości porównawczych o przeznaczeniu mieszanym, co wynika z pkt [...], ppkt [...], str. [...] operatu (przeznaczenie mieszkaniowo-usługowe w części z drogami publicznymi). Z kolei w Tabeli nr [...], str. [...] operatu biegły jako nieruchomości porównawcze przyjął nie tylko nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowo-drogowym, czy mieszkaniowo-usługowo-drogowym (transakcje nr: [...],[...],[...]), ale też o przeznaczeniu mieszkaniowo-usługowo-drogowo-zielonym (transakcje nr: [...],[...],[...]). Jednocześnie w operacie (pkt [...] ppkt [...] i [...], str. [...]-[...]) biegły wskazał, że przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, to zabudowa mieszkaniowa i usługowa [symbole [...],[...],[...]].

Z powyższego wynika, że dobór nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (działek nr [...], [...] i [...]) w istotnej części nie spełnia kryterium podobieństwa, o którym mowa w art. 4 pkt 16 ugn w zakresie dotyczącym przeznaczenia nieruchomości.

Taki dobór nieruchomości porównawczych mógł mieć wpływ na wynik wyceny. Z opisu cech rynkowych wynikającego z pkt [...], ppkt [...], str. [...] operatu wynika, że w zakresie cechy cenotwórczej "możliwości inwestycyjne" ([...] % wpływ na wartość nieruchomości) najmniej korzystnie przedstawiają się działki pod zabudowę ekstensywną, wykorzystywane w części pod drogi i zieleń. Ten wniosek biegłego jest zbieżny z opisem nieruchomości porównawczych o cenie maksymalnej i minimalnej (str. [...] i [...] operatu). Ta pierwsza ma przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (symbol [...]). Ta druga ma przeznaczenie mieszane pod zabudowę mieszkaniową i drogi (symbole [...] i [...]).

Trzeba wskazać, że już tylko wyeliminowanie z próby porównawczej (Tabela nr 3) transakcji nr: [...],[...],[...] dotyczących nieruchomości zawierających m.in. grunt o przeznaczeniu [...] (tereny zielone) uniemożliwia zastosowanie metody korygowania ceny średniej w podejściu porównawczym, która wymaga przyjęcia do porównań co najmniej kilkunastu nieruchomości podobnych (§ 4 ust. 4 rozporządzenia).

Wobec zastosowania do porównań nieruchomości o przeznaczeniu w części odmiennym od przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych i dokonania wyceny w oparciu o te nieruchomości metodą korygowania ceny średniej w podejściu porównawczym doszło do naruszenia § 36 ust. 4 i 6 pkt 2 w zw. z § 4 ust. 4 rozporządzenia oraz art. 4 pkt 16 u.g.n.

Zgodzić należało się z organem odwoławczym, że w operacie szacunkowym nie podano uwarunkowań wszystkich przyjętych rozwiązań merytorycznych (§ 55 ust. 2 rozporządzenia) w zakresie opisu ocen cech rynkowych. Z Tabeli nr [...], str. [...] operatu wynika, że nieruchomość wyceniana uzyskała w zakresie przyjętej przez biegłego skali ocen [...]-[...] ocenę [...] w zakresie dwóch cech cenotwórczych (położenie, otoczenie – łącznie [...]% wpływ na wartość nieruchomości). W zakresie dwóch cech (zagospodarowanie oraz uzbrojenie, dojazd, inne) nieruchomość wyceniana uzyskała ocenę pośrednią, odpowiednio: [...]÷[...] i [...]÷[...]. Z kolei nieruchomość o cenie maksymalnej uzyskała w zakresie dwóch cech ocenę [...] (otoczenie) i ocenę [...] (możliwość inwestycyjne). Z operatu szacunkowego (str. [...] i Tabeli ze str. [...]) nie wynika opis w zakresie oceny [...] i [...], co uniemożliwia weryfikację operatu szacunkowego w zakresie trafności określenia wartości nieruchomości w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych (§ 4 ust. 4 rozporządzenia).

Trafne jest też stanowisko Wojewody [...], że w ramach zaprezentowanego opisu ocen cech rynkowych nie można wychwycić, które z nich można przypisać do konkretnej działki. Także wskazane przedziały skali ocen [...]÷[...] i [...]÷[...] nie pozwalają na weryfikację przyjętych przez biegłego założeń.

Sąd zwraca uwagę, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 98 ust. 3. u.g.n odszkodowanie przysługuje za wydzielone poszczególne działki gruntu, o których mowa w art. 4 pkt 3 u.g.n., a nie za nieruchomość gruntową, o której mowa w art. 4 pkt 1 (zapisaną w księdze wieczystej, w skład której wchodzą działki ewidencyjne). W niniejszej sprawie przedmiotem wyceny jest prawo użytkowania wieczystego działek gruntu, a nie prawo użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej w znaczeniu wieczystoksięgowym. Wyjaśnienia biegłego zawarte w pkt [...], ppkt [...] pisma z [...] marca 2019 r. nie uwzględniają wskazanych wyżej uwarunkowań prawnych dotyczących przedmiotu wyceny.

Należało zatem uznać, że operat szacunkowy został sporządzony z naruszeniem § 55 ust. 2 w zw. z § 4 ust. 4 rozporządzenia. Wadliwość operatu szacunkowego w tym zakresie jest istotna, skoro biegły w pkt [...], str. [...] operatu stwierdził, że cecha otoczenie, stan zagospodarowania, infrastruktura według stanu z 2008 r. jest atrybutem obniżającym wartość nieruchomości wycenianej.

Sąd nie podzielił zarzutu Wojewody [...], że analiza rynku była niekompletna z tego powodu, że biegły nie odniósł się do transakcji z 2018 r. W pkt [...], ppkt [...], lit. [...] pisma z [...] marca 2019 r. biegły wyjaśnił, że brak możliwości uwzględnienia transakcji na rynku właściwym wynikał z braku dostępu rzeczoznawcy do transakcji z początku 2018 r., co wynika z opóźnienia we wprowadzaniu aktów notarialnych do bazy ODGiK z której korzystają rzeczoznawcy majątkowi. Wyjaśnienia biegłego nie budzą zastrzeżeń Sądu.

Zgodzić należało się z Wojewodą [...], co do tego, że w operacie szacunkowym biegły, stosując § 29 ust. 2 rozporządzenia wadliwie wykorzystał wyniki analiz cen transakcyjnych nieruchomości gruntowych przeprowadzone przez członków [...] (opisane w artykule M. N., opublikowanym w kwartalniku [...] nr [...]).

Jak bowiem wynika z § 36 ust. 1 w zw. z ust. 6 pkt 2 rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania (...) określa się przyjmując (...) ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania. Badanie relacji cenowych, o których mowa w § 29 ust. 2 rozporządzenia, z uwzględnieniem cen transakcyjnych nieruchomości na terenie poszczególnych dzielnic [...] sprzed kilkunastu lat narusza wskazane wyżej przepisy prawa.

Trzeba bowiem odróżnić datę, na którą ustalany jest stan nieruchomości wycenianej determinujący wybór nieruchomości podobnych (dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości - § 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia) oraz datę na którą ustalane są ceny transakcyjne nieruchomości porównawczych (§ 36 ust. 1 w zw. z ust. 6 pkt 2 rozporządzenia) determinujące wartość wycenianej nieruchomości (art. 130 ust. 1 u.g.n). Nie można pominąć tego, że wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych (art. 151 ust. 1 u.g.n.).

Sąd zwraca także uwagę, że – jak podaje rzeczoznawca majątkowy na str. 13 operatu - w analizie z 2003 r. dotyczącej badania relacji, o której mowa w § 29 ust. 2 rozporządzenia przyjęto, jako cechę rynkową, wielkość gruntu, natomiast w niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy nie zakwalifikował powierzchni nieruchomości jako cechy rynkowej wpływającej na wartość rynkową nieruchomości. Zatem wnioski z tej analizy (pomijając jej nieaktualność) mogły być niemiarodajne dla niniejszej sprawy.

Do tej kwestii nie odniósł się rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym.

Nie jest natomiast tak, jak stwierdził [...] w [...] w odwołaniu z [...] sierpnia 2019 r., że w niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy miał obowiązek szczegółowego uzasadnienia sposobu wyceny wartości nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego w zakresie zastosowania wartości [...] jako relacji między ceną prawa użytkowania wieczystego, a ceną prawa własności nieruchomości. Zdanie: "Zastosowanie tego sposobu wyceny wymaga szczegółowego uzasadnienia w operacie szacunkowym" użyte w § 29 rozporządzenia odnosi się do sposobu określenia wartości rynkowej nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego przy zastosowaniu współczynnika korygującego ([...]), o którym mowa w ust. 3 tego przepisu. Szczegółowe uzasadnienie tego sposobu wyceny wynika z tego, że rzeczoznawca majątkowy musi wyjaśnić dlaczego w konkretnym przypadku nie zastosował sposobów wyceny wymienionych w ust. 1 lub 2 § 29 rozporządzenia. Zdaniem Sądu w operacie szacunkowym z [...] sierpnia 2018 r. biegły zastosował § 29 ust. 2 rozporządzenia ustalając wartość wzajemnej relacji cenowej na [...].

Nie można się też zgodzić z [...] w [...], który w odwołaniu stwierdził, że dla niniejszej sprawy miały znaczenie zmiany uwarunkowań prawnych, które nastąpiły po wejściu w życie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2020 r. poz. 139). Sąd zwraca uwagę, że ustawa ta nie ma zastosowania do gruntów tylko przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Ma zastosowanie do gruntów fizycznie zabudowanych budynkami mieszkalnymi, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 tej ustawy (zabudowa konieczna i podstawowa). Tymczasem w niniejszej sprawie przedmiotem wyceny była nieruchomość gruntowa zabudowana elementami infrastruktury drogowej, parkingami (str. [...]-[...] operatu), a biegły analizował rynek lokalny w segmencie nieruchomości inwestycyjnych, niezabudowanych (pkt [...] ppkt [...], str. [...] i [...] operatu).

Rację należało też przyznać Wojewodzie [...], że zgodnie z art. 156 ust. 4 u.g.n. (w wersji obowiązującej od [...] września 2017 r.) operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154.

Zgodnie z § 58 rozporządzenia (w wersji obowiązującej od 4 grudnia 2019 r. na dzień wydania zaskarżonej decyzji) potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, który go sporządził, następuje przez dołączenie do operatu szacunkowego klauzuli, w której rzeczoznawca majątkowy oświadcza o aktualności operatu szacunkowego, oraz analizy, o której mowa w art. 156 ust. 4 ustawy. Przepis § 57 stosuje się odpowiednio.

Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego w trybie art. 156 ust. 4 u.g.n świadczy o tym, że organ orzekający o odszkodowaniu winien, nawet po upływie ważności operatu szacunkowego, ustalić odszkodowanie w wysokości odpowiadającej wartości prawa użytkowania wieczystego (art. 128 ust. 1 w zw. z art. 98 ust. 3 u.g.n.) określonej w operacie szacunkowym.

Klauzula aktualności nie może zatem kreować innej wartości rynkowej prawa użytkowania wieczystego, niż wartość tego prawa określona w operacie szacunkowym, którego dotyczy potwierdzenie aktualności.

Zgodzić należało się zatem z Wojewodą [...], że sporządzona na użytek niniejszej sprawy klauzula aktualności z [...] sierpnia 2019 r. określająca wyższą wartość przedmiotu wyceny, niż ta wskazana w operacie szacunkowym, nie mogła być uznana za dowód, o którym mowa w art. 156 ust. 4 u.g.n. Wskazanie w klauzuli aktualizacyjnej innej kwoty wartości nieruchomości świadczy o tym, że po sporządzeniu operatu szacunkowego wystąpiły zmiany, o których mowa w art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. i z tego powodu w sprawie powinien być sporządzony nowy operat szacunkowy określający wartość prawa użytkowania wieczystego działek gruntu.

Zasadnie więc wskazał Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji kasatoryjnej, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zakres ten dotyczy sporządzenia nowego operatu szacunkowego, który będzie podstawą do ustalenia odszkodowania (art. 130 ust. 2 u.g.n.).

Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że wyjaśnienie wskazanych wyżej okoliczności musi nastąpić – zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) – na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego i nie było możliwe rozstrzygnięcie w przedmiocie tych zagadnień po raz pierwszy przez organ odwoławczy po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 k.p.a.). Strony postępowania muszą mieć bowiem zapewnione prawo do wypowiedzenia się w zakresie przeprowadzonego dowodu z opinii o wartości nieruchomości przed organami dwóch instancji (art. 81 k.p.a.).

Zdaniem Sądu ilość i zakres wskazanych uchybień w operacie szacunkowym uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a.

Należy mieć na uwadze, że w orzecznictwie sądów administracyjnych panuje dominujący pogląd, że konieczność wyłączenia biegłego będzie miała miejsce w sytuacji, gdy przyczyną wcześniejszej decyzji kasacyjnej organu II instancji były uchybienia w postępowaniu dowodowym związane (merytorycznie) z treścią opinii rzeczoznawcy (biegłego). Wówczas biegły ten nie powinien ani wydawać nowej opinii w sprawie w ponownie prowadzonym postępowaniu ani uzupełniać w nim swojej wcześniejszej opinii, lecz podlegać wyłączeniu, stosownie do art. 176 u.g.n. w zw. z art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyroki NSA z: 9 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1382/12; 21 października 2015 r. sygn. akt I OSK 2638/14, 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1321/16; z 3 października 2019 r. sygn. akt I OSK 173/18).

Wobec tego w ponownie prowadzonym postępowaniu Starosta [...] winien zlecić sporządzenie opinii o wartości przedmiotowej nieruchomości w formie operatu szacunkowego innemu rzeczoznawcy majątkowemu.

Odnosząc się do zarzutów sprzeciwu Sąd zwraca uwagę, że poruszone przez Miasto [...] kwestie: niewłaściwości miejscowej Starosty [...] do rozpatrzenia sprawy odszkodowawczej, błędnego przyjęcia przez organ odwoławczy, że działki nr [...], [...] i [...] zostały wydzielone pod drogę publiczną i że nastąpiło wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego obciążającego tę nieruchomość w warunkach określonych w art. 98 ust. 1 u.g.n., dokonania ustaleń sprzecznych z treścią księgi wieczystej Kw nr [...], w której jako użytkownik wieczysty ujawniony jest [...], pominięcie postanowienia Sądu Okręgowego w [...] z [...] czerwca 2012 r. sygn. akt [...] Ca [...], niezgodnego z prawem wywłaszczenia nieruchomości skarbowej na rzecz Miasta [...] bez zgody Skarbu Państwa, wystąpienia podstaw do zawieszenia postępowania odszkodowawczego, braku uprawnień [...] w [...] do ubiegania się o odszkodowanie w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. – wykraczają poza przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej wywołanej sprzeciwem od decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2020 r.

Strona sprzeciwiająca się zaskarżonej decyzji pomija to, że zakres kontroli wynikającej z art. 64e i art. 151a § 1 i 2 p.p.s.a. dotyczy wyłącznie przesłanek wydania decyzji kasatoryjnej i prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Zaskarżona decyzja została oparta na art. 138 § 2 k.p.a., z tego powodu, że Starosta [...] wydał decyzję, co do istoty sprawy, w oparciu o wadliwy i nieaktualny operat szacunkowy. Przedmiot sprawy sądowej dotyczył zatem tego zagadnienia i podstaw prawnych wiążących się ze stwierdzonymi wadami operatu szacunkowego.

Uszło uwadze Miasta [...] to, że [...] w [...] nie ma w niniejszej sprawie przymiotu strony postępowania sądowoadministracyjnego, o której mowa w art. 32 i art. 33 p.p.s.a. (art. 64b § 3 p.p.s.a.). Wobec tego odniesienie się przez Sąd do wszystkich poruszonych w sprzeciwie zarzutów i argumentów, a następnie sformułowanie przez Sąd I instancji wiążącej oceny prawnej pozbawiłoby [...] w [...] możliwości obrony swych praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Sąd zwraca uwagę, że powrót sprawy administracyjnej na etap postępowania pierwszoinstancyjnego powoduje to, że kwestia merytorycznej zasadności wniosku o odszkodowanie pozostaje otwarta. Jeżeli w sprawie odszkodowawczej dojdzie do wydania przez organ odwoławczy decyzji merytorycznie kończącej tę sprawę w administracyjnym toku instancji będzie to uprawniało strony do wniesienia skargi. Wówczas to zaktualizuje się możliwość dokonania pełnej kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej decyzji, w tym oceny zgodności z prawem zagadnień o charakterze materialnoprawnym, które stanowiły podstawę jej wydania.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 64d § 1, art. 64e i art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.