Wyrok NSA oz. w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 1859/00
NSA oz. w Gdańsku
Data orzeczenia: 2003-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126
law: Obwieszczenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 10 listopada 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Prawo budowlane.
article: art. 7, art. 10, art. 106 par. 2, art. 106 par. 5
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 października 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: 1. Zarówno w orzecznictwie jak i w nauce prawa administracyjnego nie budzi wątpliwości, że prawną formą uzgodnienia, o którym mowa w przepisie art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./, jest postanowienie wydane w trybie art. 106 par. 5 Kpa. Kolejne części art. 106 Kpa określają ciąg czynności zmierzających do zajęcia stanowiska przez organ współdziałający.

2. Postanowienie zapadłe w trybie art. 106 Kpa jest postanowieniem wydanym w toku tzw. współdziałania organów i jego treść ma niewątpliwie znaczenie przy wydawaniu rozstrzygnięcia głównego. Ponieważ postępowanie prowadzone na podstawie art. 106 Kpa jest elementem postępowania administracyjnego prowadzonego w danej sprawie, mają do niego zastosowanie w szczególności art. 7 i art. 10 Kpa.

3. Odstąpienie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej od trybu postępowania wynikającego z przepisów art. 106 par. 2 Kpa i pozbawienie w ten sposób stron możliwości udziału w postępowaniu stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mogące mieć wpływ na wynika sprawy.

TEZY

1. Zarówno w orzecznictwie jak i w nauce prawa administracyjnego nie budzi wątpliwości, że prawną formą uzgodnienia, o którym mowa w przepisie art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./, jest postanowienie wydane w trybie art. 106 par. 5 Kpa. Kolejne części art. 106 Kpa określają ciąg czynności zmierzających do zajęcia stanowiska przez organ współdziałający.

2. Postanowienie zapadłe w trybie art. 106 Kpa jest postanowieniem wydanym w toku tzw. współdziałania organów i jego treść ma niewątpliwie znaczenie przy wydawaniu rozstrzygnięcia głównego. Ponieważ postępowanie prowadzone na podstawie art. 106 Kpa jest elementem postępowania administracyjnego prowadzonego w danej sprawie, mają do niego zastosowanie w szczególności art. 7 i art. 10 Kpa.

3. Odstąpienie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej od trybu postępowania wynikającego z przepisów art. 106 par. 2 Kpa i pozbawienie w ten sposób stron możliwości udziału w postępowaniu stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mogące mieć wpływ na wynika sprawy.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Krystyny Z. Na decyzję Wojewody P. z dnia 24 lipca 2000 r. (...) w przedmiocie pozwolenia na budowę - uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia 25 maja 2000 r. (...), (...).


UZASADNIENIE

Wojewoda P., decyzją z dnia 24 lipca 2000 r. (...), powołując się na przepisy art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa oraz art. 28, art. 32 ust. 4, art. 34 ust. 4, art. 35 ust. 1, 2 i 4 i art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. (...) z dnia 25 maja 2000 r. Jak wynika z uzasadnienia decyzji Prezydent Miasta S. decyzją (...) z dnia 25 maja 2000 r. udzielił Marzenie i Dariuszowi W. pozwolenia na rozbudowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego wraz z przebudową przyłącza kanalizacji sanitarnej i gazowego oraz wewnętrzną instalacją gazową w S. przy ul. Z. 14. Organ II instancji badając legalność zaskarżonej decyzji, wskutek odwołania złożonego przez Krystynę Z. stwierdził, że inwestor spełnił wszystkie wymogi art. 35 ust. 1 i 2 oraz 32 ust. 4 Prawa budowlanego. Inwestycja zgodna jest z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta S., zatwierdzonym Uchwałą (...) Rady Miasta S. w dniu 19 maja 94 r. /Dz. Urz. Woj. G. nr 16 poz. 74/ i ze wszystkimi wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (...) z dnia 30 lipca 1999 r., posiada także wszystkie wymagane opinie i uzgodnienia. Inwestor złożył stosowny wniosek w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wykazał się też prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stwierdzono również zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami techniczno-budowlanymi. Przyjęte rozwiązanie projektowe zgodne jest z Rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /t.j. Dz.U. 1999 nr 15 poz. 140 ze zm./, w szczególności z przepisami dotyczącymi kwestii lokalizacji inwestycji, w tym z par. 13, 57 i 60 rozporządzenia, stanowiącymi o konieczności zapewnienia stosownego, naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi /nie zaś terenów działek/. Jak wynika z przedłożonej dokumentacji projektowej planowaną rozbudowę lokalizuje się w odległości 4 m od granicy z sąsiednią działką, zgodnie z par. 12 rozporządzenia. Jednocześnie został spełniony warunek par. 13 rozporządzenia, mówiący o odległościach budynków mających pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi od innych obiektów mogących uniemożliwić naturalne oświetlenie tych pomieszczeń. Warunek ten dla obiektów przesłaniających o wysokości do 55 m uznaje się za spełniony, jeżeli odległość od budynku przesłaniającego jest mniejsza niż jego wysokość. Skoro odległość budynku położonego przy ul. 23 M. 51/1 w S. od budynku, który powstanie na podstawie kwestionowanego pozwolenia na budowę, wynosi 23 m, zaś maksymalna wysokości projektowanego budynku w kalenicy wynosi 8.83 m to wymogi powyższych przepisów zostały spełnione. Lokalizacja projektowanego budynku w odległości nie mniejszej niż 4 m od granicy działki nie wymaga zgody sąsiada. Zatem bezzasadne jest warunkowanie uzyskania pozwolenia na budowę od zgody skarżącej na realizację inwestycji. Natomiast sprawa usytuowania została wyjaśniona już w treści zaskarżonej decyzji. Z dokumentacji projektowej wynika, że lokalizacja studzienki kanalizacyjnej została przeprojektowana i przyłącze kanalizacyjne będzie poprowadzone od istniejącej sieci w ul. Z., co wydaje się być rozwiązaniem dużo korzystniejszym od dotychczasowego, w aspekcie interesów skarżącej.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Krystyna Z., domagając się jej uchylenie w całości. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżąca jest współwłaścicielką budynku nr 51/1 przy ul. 23 M. w S., sąsiadującego z posesją przy ul. Z. 14. Marzena i Dariusz W. otrzymali zgodę na rozbudowę istniejącego budynku. Zastrzeżenia skarżącej dotyczyły usytuowania studni kanalizacyjnej oraz usytuowania dobudowanego budynku wysokości ponad 9 m i skierowania rozbudowy w kierunku jej działki, co spowoduje, zdaniem skarżącej znaczną utratę jej atrakcyjności. Ogranicza to dotychczasową możliwość korzystania z ogrodu skarżącej. Skarżąca podniosła nadto, że Prezydent Miasta S. wydał pozwolenie na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego a wykonuje się całkowicie nową budowę domu. Wątpliwości budzi zatem to, w jaki sposób będzie realizowana przebudowa wewnętrznej instalacji gazowej, skoro budynek jest całkowicie rozebrany.

Wojewoda P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

W myśl przepisu art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Ponadto zgodnie z art. 51 cyt. ustawy o NSA Sąd nie jest związany granicami skargi tj. treścią jej żądań oraz zarzutów i z urzędu bada zgodność z prawem działań organów administracji publicznej.

Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w skardze uznać należy, że nie są one uzasadnione. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut, że budowa realizowana jest niezgodnie z warunkami pozwolenia na budowę. Przedmiotem kontroli sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie ze skargi na decyzję o pozwoleniu na budowę jest bowiem jedynie zgodność z prawem samego pozwolenia na budowę, a nie sposobu jego wykonania. Ewentualne zarzuty dotyczące realizacji robót budowlanych niezgodnie z warunkami pozwolenia na budowę mogą być zgłaszane organowi nadzoru budowlanego i przez ten organ winny być w drodze odpowiedniego postępowania wyjaśnione.

Nawet jeśli zwiększy się zaś wskutek wykonania budowy zgodnie z pozwoleniem na budowę stopień zacienienia działki skarżącej /ogrodu/, to należy stwierdzić, że z projektu budowlanego wynika, że zachowane zostały wymagane przepisami odległości planowanej rozbudowy w stosunku do granic działek sąsiednich jak i w stosunku do położonych na nich obiektów. To samo dotyczy instalacji kanalizacyjnej na posesji inwestorów.

Bezspornym w sprawie było jednakże, że zamierzona przez inwestorów budowa miała być realizowana na obszarze objętym ochroną konserwatorską.

Zgodnie z art. 39 ust. 2 Prawa budowlanego w stosunku do obiektów objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwolenie na budowę może być wydane przez właściwy organ, po wyrażeniu opinii przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. Odbiciem świadomości istnienia obowiązku u organu I instancji było znajdujące się w aktach administracyjnych postanowienie z dnia 2 maja 2000 r. nakładające na inwestorów obowiązek usunięcia nieprawidłowości projektu polegających na braku uzgodnienia z Miejskim Konserwatorem Zabytków. Z trudnych do wyjaśnienia powodów organ administracji architektoniczno-budowlanej I instancji odstąpił od powyższego żądania i wydał decyzję o pozwoleniu na budowę bez wymaganego uzgodnienia już w dniu 25 maja 2000 r.

W aktach administracyjnych znajduje się wprawdzie postanowienie Konserwatora Zabytków Miasta S., wydane na podstawie art. 39 ust. 2 Prawa budowlanego uzgadniające pozytywnie projekt budowlany przedłożony przez inwestorów, lecz datowane dnia 7 lipca 2000 r. i zawierające stwierdzenia, że nie przysługuje na nie zażalenie. Jak wynika z "rozdzielnika" postanowienia doręczono je jedynie inwestorom.

Zarówno w orzecznictwie jak i w nauce prawa administracyjnego nie budzi wątpliwości, że prawną formą uzgodnienia, o którym mowa w przepisie art. 39 ust. 2 Prawa budowlanego, jest postanowienie wydane w trybie art. 106 par. 5 Kpa /por. J. Siegień, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2000, str. 227/. Art. 106 par. 1 Kpa stanowi bowiem, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ /wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie/, decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Kolejne części art. 106 Kpa określają ciąg czynności zmierzających do zajęcia stanowiska przez organ współdziałający. I tak w myśl art. 106 par. 2 Kpa organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę, zaś organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, obowiązany jest przedstawić je niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania, chyba że przepis prawa przewiduje inny termin /art. 106 par. 3 Kpa/. Zgodnie zaś z art. 106 par. 5 Kpa zajęcie stanowiska przez organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie.

Stwierdzić należy zatem, że podejmując działania w zakresie wymaganego art. 39 ust. 2 Prawa budowlanego współdziałania z organem ochrony konserwatorskiej organ administracji architektoniczno-budowlanej naruszył przepis art. 106 par. 2 Kpa, gdyż winien zwrócić się samodzielnie do konserwatora zabytków o uzgodnienie projektu budowlanego, a nie zobowiązywać do tego inwestorów. O zwróceniu się o uzgodnienie do konserwatora zabytków należało zawiadomić wszystkie strony postępowania, a zatem również i skarżącą, zaś sprawę rozstrzygnąć dopiero po zajęciu stanowiska przez konserwatora zabytków w drodze ostatecznego postanowienia /art. 106 par. 5 Kpa/. Jeśli powyższych czynności nie dopełniono i wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, bez umożliwienia stronom postępowania aktywnego udziału w postępowaniu prowadzonym przed organem ochrony konserwatorskiej to należy stwierdzić, że organ I instancji wydał decyzję z naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu /art. 10 Kpa/.

Z zasady tej wynika dla organu administracji publicznej obowiązek zagwarantowania stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Czynny udział strony w każdym stadium postępowania ma na celu zapewnienie jej wpływu na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 Kpa.

Postanowienie zapadłe w trybie art. 106 Kpa jest postanowieniem wydanym w toku tzw. współdziałania organów i jego treść ma niewątpliwie znaczenie przy wydawaniu rozstrzygnięcia głównego. Ponieważ postępowanie prowadzone na podstawie art. 106 Kpa jest elementem postępowania administracyjnego prowadzonego w danej sprawie, mają do niego zastosowanie w szczególności art. 7 i art. 10 Kpa.

Odstąpienie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej od trybu postępowania wynikającego z przepisów art. 106 par. 2 Kpa i pozbawienie w ten sposób stron możliwości udziału w postępowaniu prowadzonym przez organ konserwatorski stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mogące mieć wpływ na wynika sprawy i uzasadnia uchylenie decyzji organu obu instancji.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na mocy art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 w związku z art. 29 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 55 ust. 1 tej ustawy.