Wyrok NSA, sygn. akt III FSK 1202/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6c, art. 6h w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4, art. 6q ust. 1 oraz art. 6m ust. 1 i art. 2 ust. 2a
journal: Dz.U. 2018 poz 1454
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.
article: art. 210 § 4
journal: Dz.U. 2021 poz 1540
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa.
article: art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 205 § 4 oraz art. 230 § 1 i art. 231 w zw. z art. 215 § 1 art. 216 i art. 218
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bogusław Dauter, Sędzia NSA Dominik Gajewski, Sędzia WSA (del.) Bogusław Woźniak (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 marca 2019 r. sygn. akt I SA/Gl 1202/18 w sprawie ze skargi J.G. i S.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 14 września 2018 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości, 2) oddala skargę, 3) zasądza od J.G. i S.G. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach kwotę 1 527 (słownie: jeden tysiąc pięćset dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 25 marca 2019 r., sygn. akt I SA/Gl 1202/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu skargi S.G. i J.G. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z 14 września 2018 r., nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Jako podstawę prawną orzeczenia Sąd I instancji wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – dalej jako: "P.p.s.a.

Sąd I instancji przedstawił następujący stan sprawy.

Decyzją z 25 maja 2018 r. Prezydent Miasta J. określił J.G. i S.G. miesięczną wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Organ ten przyjął, w odniesieniu do zamieszkałej części nieruchomości, liczbę osób (tj. dwie osoby) oraz stawkę w wysokości: 12,00 zł w okresie od 1 lipca 2013 r. do 31 marca 2014 r.; 14,00 zł w okresie od 1 kwietnia 2014 r. do 31 stycznia 2016 r.; 16,00 zł w okresie od 1 lutego 2016 r. do 31 marca 2018 r.; 20 zł w okresie od 1 kwietnia 2018 r. W odniesieniu do niezamieszkałej części nieruchomości organ pierwszej instancji przyjął 2 pojemniki 1 100 litrów odbierane 2 razy w miesiącu i stawkę opłaty za pojemnik w wysokości: 85,00 zł w okresie od 1 lipca 2013 r. do 31 marca 2014 r.; 106,00 zł w okresie od 1 kwietnia 2014 r. do 31 stycznia 2016 r.; 126,00 zł w okresie od 1 lutego 2016 r. do 31 marca 2018 r.; 174,00 zł w okresie od 1 kwietnia 2018 r.

Organ pierwszej instancji powołując się na art. 6o ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymania porządku i czystości w gminach (Dz. U. z 2018 r., poz. 1454 ze zm.) – dalej jako: "u.c.p.g." wyjaśnił, że w decyzji wymiarowej nie może być rozstrzygana kwestia statusu rzekomych wpłat dokonanych przez najemców nieruchomości, gdyż mają one charakter nadpłaty i ich rozliczenie przewidują odrębne przepisy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z 14 września 2018 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z wypisem z rejestru gruntów oraz z księgi wieczystej, S.G. i J.G. są właścicielami nieruchomości położonej w J. przy ul. [...]. Na nieruchomości tej posadowiony jest budynek, pełniący – zgodnie z danymi zawartymi w wypisie z rejestru gruntów – funkcję użytkową, handlowo – usługową, dodatkowo w budynku tym zamieszkuje strona. W okresie od 1 lipca 2013 r. na ww. nieruchomości lokale użytkowe wynajmowane są firmom: Ż. S. A. w P. oraz C. Sp. z o. o. w P.

Organ odwoławczy w tych ramach zaznaczył, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4) u.c.p.g., przez właściciela nieruchomości należy rozumieć także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Zdaniem SKO w świetle tego przepisu należy przyjąć, że na gruncie u.c.p.g. wszystkie podmioty wymienione w definicji zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 4) tej ustawy są traktowane jak właściciele nieruchomości.

W ocenie organu odwoławczego najemca może być również podmiotem obowiązków wynikających z u.c.p.g., tj. obowiązku złożenia deklaracji i uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, związanego z konkretną nieruchomością, przy czym sytuacja taka jest możliwa, gdy te obowiązki wykonywane są w odniesieniu do całej nieruchomości, co jednak w niniejszej sprawie nie występuje. SKO powołało się tutaj na art. 2 ust. 2a u.c.p.g., zgodnie z którym, jeżeli obowiązki wskazane w ustawie mogą jednocześnie dotyczyć kilku podmiotów spośród wskazanych w ust. 1 pkt 4), obowiązany do ich wykonania jest podmiot lub podmioty faktycznie władające nieruchomością. W takim przypadku podmioty, o których mowa w ust. 1 pkt 4), mogą w drodze umowy zawartej w formie pisemnej wskazać podmiot obowiązany do wykonania obowiązków wynikających z ustawy.

SKO podkreśliło zarazem, iż w rozpatrywanej sprawie całą nieruchomością władają jej właściciele, którzy ją zamieszkują a także decydują, komu będą wynajmować znajdujące się na tej nieruchomości lokale użytkowe. Właściciele ci złożyli deklaracje i uiszczali opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jedynie w odniesieniu do części zamieszkałej nieruchomości. Natomiast najemcy władają nieruchomością wyłącznie w częściach przez nich wynajmowanych i we własnym zakresie złożyli deklaracje oraz regulowali opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w odniesieniu do wynajmowanych części nieruchomości. Jednocześnie, nie wskazano w drodze pisemnej umowy podmiotu zobowiązanego do wykonania obowiązków wynikających z u.c.p.g., zgodnie z art. 2 ust. 2a u.c.p.g. Zdaniem organu odwoławczego, przedstawione przez stronę umowy najmu nie stanowią umów, o których mowa jest w art. 2 ust. 2a u.c.p.g. SKO stwierdziło, że w umowach najmu właścicielom nieruchomości przysługuje wyłącznie prawo obciążenia najemców obowiązkiem zwrotu (refundacji) na ich rzecz (a nie na rzecz Miasta) poniesionych przez nich wydatków z tytułu zapłaty opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w części w jakiej opłata dotyczy poszczególnych najemców nieruchomości, nie zaś przeniesienia obowiązków wynikających z u.c.p.g. w zakresie złożenia przez najemców odrębnych deklaracji i regulowania opłat na rzecz Miasta w wysokości wyliczonej w odniesieniu do wykorzystywanych pojemników.

Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że nieprawidłowe było złożenie odrębnych deklaracji i regulowanie opłat przez najemców nieruchomości w wysokości wyliczonej w odniesieniu do wykorzystywanych pojemników. Najemcy zobowiązani są bowiem do regulowania opłat w części ich dotyczącej na rzecz właścicieli nieruchomości, którzy z kolei są zobowiązani do odprowadzenia opłaty całkowitej wyliczonej dla nieruchomości zarówno w części zamieszkałej jak i niezamieszkałej.

Na decyzję organu odwoławczego skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej, a to braku obowiązku ponoszenia opłaty w sytuacji, gdy została ona już uiszczona przez inny podmiot prawa; 2) art. 2 ust. 2a w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4) u.c.p.g. poprzez ich niewłaściwą interpretację i niewłaściwe zastosowanie; 3) art. 6m ust. 1 u.c.p.g. poprzez jego niewłaściwą interpretację i niewłaściwe zastosowanie. Ponadto zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art. 121 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r., poz. 800 ze zm.) – dalej jako: "O.p." poprzez jego niezastosowanie, z uwagi na prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie do organów administracji; 2) art. 122 O.p. poprzez jego niezastosowanie – niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy; 3) art. 123 O.p. poprzez jego niezastosowanie – niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu; 4) art. 124 O.p. poprzez jego niezastosowanie – niedokładne wyjaśnienie zasadności przesłanek, które legły u podstaw wydania decyzji; 5) art. 180, art. 181, art. 187 i art. 188 O.p. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz zaniechanie przeprowadzenia dowodów niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy i błędne przeprowadzenie postępowania dowodowego, co w konsekwencji spowodowało nie zebranie i nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący; 6) art. 191 O.p. poprzez jego niezastosowanie – dowolną, a nie swobodną ocenę zebranego materiału dowodowego; 7) art. 210 § 4 O.p. poprzez niewłaściwe uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Sąd I instancji stwierdził, że nieuregulowanie wprost przez ustawodawcę kwestii odpowiedzialności posiadaczy nieruchomości, na której powstają odpady, w wypadku niewypełnienia obowiązków wynikających z przepisów ustawy, nie oznacza, że na gruncie u.c.p.g. nie jest możliwe uznanie za zobowiązanych do ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi kilku podmiotów jednocześnie. Istotne jest, aby ustalenia w tym zakresie przez organy dokonane zostały z uwzględnieniem treści stosunków cywilnoprawnych łączących te podmioty, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., a w okolicznościach niniejszej sprawy – z uwzględnieniem zawartych przez skarżących umów najmu z Ż. S. A. w P. oraz C. Sp. z o. o. w P. Umowy te powinny być przedmiotem dogłębnej analizy SKO, a ich ocena dokonana być powinna w kontekście całego zebranego materiału dowodowego, mając na uwadze art. 2 ust. 2a u.c.p.g. oraz wolę i zgodny zamiar stron tych umów.

Sąd zaznaczył, że nie można tracić z pola widzenia faktu, iż w niniejszej sprawie dwaj najemcy, władający nieruchomością w częściach przez nich wynajmowanych, we własnym zakresie złożyli deklaracje i regulowali opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w odniesieniu do wynajmowanych części nieruchomości.

Sąd I instancji podzielił zarzuty skargi, iż SKO błędnie zinterpretowało treść art. 6m ust. 1 u.c.p.g. oraz art. 2 ust. 2a w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4) u.c.p.g. poprzez nieuprawnione twierdzenie, iż za jedną nieruchomość można złożyć tylko jedną deklarację, a niezależnie od wynajmowania nieruchomości i tak za całość odpadów z niej pochodzących odpowiadają właściciele w rozumieniu Kodeksu cywilnego, gdyż w ten sposób organ odwoławczy abstrahuje od definicji właściciela przyjętej na potrzeby u.c.p.g.

W ocenie Sądu brak jest podstaw prawnych do wyinterpretowania z przepisów u.c.p.g. normy prawnej kształtującej odpowiedzialność "właścicieli" w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. na zasadzie odpowiedzialności solidarnej w sytuacji, gdy kilka podmiotów jednocześnie spełnia desygnaty powołanego przepisu. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie podmioty te odpowiadają w takiej części w jakiej generują odpady. W ocenie Sądu błędne jest stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym najemca może być również podmiotem obowiązków wynikających z u.c.p.g., tj. obowiązku złożenia deklaracji i uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, związanego z konkretną nieruchomością, jedynie w sytuacji, gdy te obowiązki wykonywane są w odniesieniu do całej nieruchomości.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach zaskarżając ten wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzuciło wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a to:

1. art. 6c, art. 6h w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. oraz w zw. z art. 46 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r., poz. 1025 ze zm.) - dalej jako: "K.c" poprzez wadliwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające:

- na przyjęciu, że pojęcie nieruchomość użyte w powołanych przepisach u.c.p.g. odnosić należy również do części nieruchomości czego konsekwencją było uznanie, że za właściciela nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. uważać należy podmioty wymienione w tym przepisie niezależnie od tego czy w ich dyspozycji pozostaje całość nieruchomości czy też jej część;

- podczas gdy Sąd I instancji powinien był przyjąć, że pojęcie nieruchomości użyte w powołanych przepisach u.c.p.g. odnosić należy do całej nieruchomości w znaczeniu nadanym przepisami prawa cywilnego, a w konsekwencji za właścicieli nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. uważać należy podmioty wymienione w tym przepisie, o ile są odpowiednio właścicielami, współwłaścicielami, użytkownikami wieczystymi, posiadaczami całości nieruchomości (a nie całości lub części nieruchomości).

2. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzuciło wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z:

- art. 122, art. 187 § 1 oraz art. 191 O. p. w zw. z art. 6q ust. 1 u.c.p.g. oraz art. 6m ust. 1 u.c.p.g. w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 i art. 2 ust. 2a u.c.p.g. poprzez nieuzasadnione przypisanie organom opłatowym niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w sytuacji, gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie był wystarczający dla wydania rozstrzygnięcia. W szczególności

- art. 210 § 4 O.p. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 210 § 4 O.p. polegające na przyjęciu, że zamieszczenie w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego oceny prawnej odmiennej od przyjętej przez Sąd I instancji stanowi o "niewłaściwym uzasadnieniu faktycznym i prawnym" decyzji. Podczas gdy uzasadnienie decyzji organu odwoławczego zawierało wyczerpujące wyjaśnienia odnośnie ustaleń faktycznych oraz zastosowanych przepisów prawa i ich wykładni, a zatem odpowiadało wymogom z art. 210 § 4 O.p.,

b) art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 205 § 4 oraz art. 230 § 1 i art. 231 P.p.s.a. w powiązaniu z art. 215 § 1 art. 216 i art. 218 P.p.s.a. poprzez błędne ustalenie wartości przedmiotu zaskarżenia skutkiem czego wadliwie określono koszty postępowania (wpis oraz koszty zastępstwa procesowego) przypadające do zwrotu skarżącemu od organu.

Z uwagi na powyższe wniesiono:

1. na podstawie art. 188 P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na decyzję Kolegium, względnie jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny uzna, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, o uchylenie na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach;

2. na zasadzie art. 176 w zw. z art. 194 § 1 pkt 9 P.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej co do istoty, o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej kosztów (pkt 2 sentencji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach) tj. w zakresie w jakim wyrok zawiera postanowienie o kosztach postępowania,

3. na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. o zasądzenie na rzecz strony skarżącej (Kolegium) kosztów postępowania według norm przepisanych;

4. na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, zatem wyrok Sądu I instancji podlega uchyleniu.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, na które została skierowana stosownie do zarządzenia Przewodniczącego III Wydziały Izby Finansowej na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), z uwagi na konieczność jej rozpatrzenia bez zbędnej zwłoki po długim okresie oczekiwania spowodowanym ograniczeniami związanymi z sytuacją pandemiczną oraz brak możliwości technicznych przeprowadzenia w krótkim terminie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego a to art. 6c, art. 6h w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. oraz w zw. z art. 46 § 1 K.c. Formułując ten zarzut autor skargi kasacyjnej twierdzi, że Sąd I instancji wadliwie ustalił znaczenie pojęcia "nieruchomości" przyjmując, że obejmuje one także część nieruchomości. Tymczasem pojęcie to powinno być rozumiane zgodnie z art. 46 § 1 K.c.

Na wstępie należy zauważyć, że ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w założeniu statuuje pewien spójny system mający zapewnić gospodarowanie odpadami komunalnymi. Elementami tego systemu są podmioty w nim uczestniczące, z przypisanymi im prawami i obowiązkami, a to gminy, właściciele nieruchomości znajdujących się na obszarze gminy oraz przedsiębiorcy prowadzący działalność związaną z gospodarowaniem odpadami. Z perspektywy rozpatrywanej sprawy kluczowe znaczenie ma kategoria właścicieli nieruchomości oraz ustalenie znaczenia pojęcia nieruchomości.

Zgodnie z art. 6h u.c.p.g. właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c, są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Przepis art. 6c u.p.c.g. w odniesieniu do nieruchomości dokonuje dystynkcji na nieruchomości na których zamieszkują mieszkańcy i takie, na których nie zamieszkują mieszkańcy. Nie zawiera natomiast żadnych regulacji, które mogłyby naprowadzać, że wolą ustawodawcy była modyfikacja pojęcia nieruchomości ustalona na gruncie prawa cywilnego.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. ilekroć w ustawie jest mowa o właścicielach nieruchomości - rozumie się przez to także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Powyższa definicja ma charakter zakresowy, zostały w niej wymienione poszczególne kategorie podmiotów, które mogą zostać uznane za właścicieli nieruchomości w znaczeniu ustawowym, przy czym zamieszczona w u.c.p.g. definicja "właścicieli nieruchomości" jest odmienna od stosowanej w prawie cywilnym i odbiega od ścisłego znaczenia tego pojęcia w tej gałęzi prawa. A zatem, sformułowana w u.c.p.g. definicja "właścicieli nieruchomości" odnosi się jedynie do regulacji tej ustawy (i aktów wykonawczych do niej).

Zastanawiając się nad powodem, dla którego ustawodawca wprowadził definicję ustawową (legalną) pojęcia "właściciele" nieruchomości, a nie "właściciel" nieruchomości, przedstawiciele piśmiennictwa wskazują, że celem ustawodawcy było jednolite traktowanie zarówno podmiotów mających wyłączne prawo dysponowania daną nieruchomością, jak i podmiotów, którym przysługują częściowe uprawnienia do nieruchomości. Ten prakseologiczny cel ustawy, jakim było dążenie do zapewnienia jej sprawnego funkcjonowania legł u podstaw takiej definicji (tak: P. Chmielnicki (red.) [w:] Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Komentarz, LexisNexis 2007).

Również w judykaturze wskazuje się, że z treści art. 2 ust. 1 pkt 4 u.p.c.g. wynika wprost, z uwzględnieniem pojęcia nieruchomości, iż za właściciela ustawa ta uznaje każdy podmiot, który włada nieruchomością, tj. wyodrębnionym gruntem i związanym z nim trwale budynkiem - na podstawie prawa własności, współwłasności, wieczystego użytkowania, zarządu i użytkowania (tzw. trwały zarząd i użytkowanie to władztwo nad nieruchomościami Skarbu Państwa lub gminy uregulowane przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami), a także ewentualnie na podstawie stosunku obligacyjnego (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 1 marca 2019 r. sygn. akt II FSK 3185/18, LEX nr 2627236).

Analiza podmiotów uznanych na potrzeby komentowanej ustawy za właścicieli nieruchomości prowadzi do konstatacji, że zamiarem ustawodawcy było objęcie przepisami tej ustawy wszystkie podmioty (osoby), mające jakiekolwiek uprawnienia do nieruchomości lub chociażby tylko faktycznie posiadające nieruchomość. Prowadzi to do wniosku, że definiowanie właścicieli nieruchomości ma na celu ustalenie osób uprawnionych i zobowiązanych do określonych czynności na podstawie u.c.p.g. Jeżeli tak, to przez pojęcie właściciela nieruchomości ustawodawca rozumie zarówno właściciela w sensie prawnym, jak i najemcę, dzierżawcę, użytkownika wieczystego lub posiadacza. W takiej sytuacji powstaje pytanie o osobę, na którą należy nakładać obowiązki. Można bowiem wyobrazić sobie i takie sytuacje, w których dzierżawca lub użytkownik włada nieruchomością tylko w ograniczonym zakresie, a w pozostałym zakresie nieruchomością dysponuje właściciel. Wówczas ustalenie właściciela nieruchomości na potrzeby komentowanej ustawy będzie wymagało precyzyjnego określenia zakresu uprawnień i obowiązków poszczególnych władających i na tej podstawie wskazanie, który z nich wykonuje obowiązki (uprawnienia) wynikające z u.c.p.g. (tak: P. Chmielnicki, op. cit.).

W obowiązującej od 1 lutego 2015 r. nowelizacji wprowadzonej przez ustawę z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 87) ustawodawca podjął próbę doprecyzowania regulacji art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Dodając do art. 2 ust. 2a określił, że jeżeli obowiązki wskazane w ustawie mogą jednocześnie dotyczyć kilku podmiotów spośród wskazanych w ust. 1 pkt 4, obowiązany do ich wykonania jest podmiot lub podmioty faktycznie władające nieruchomością. W takim przypadku podmioty, o których mowa w ust. 1 pkt 4, mogą w drodze umowy zawartej w formie pisemnej, wskazać podmiot obowiązany do wykonania obowiązków wynikających z ustawy.

Nie ulega wątpliwości, że jeżeli właściciel nieruchomości udostępnia ją innemu podmiotowi na podstawie umowy cywilnoprawnej (najem, dzierżawa), to w odniesieniu do tej nieruchomości wskazać można dwa podmioty objęte definicją właściciela zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Sytuacja, w której nieruchomość pozostaje w posiadaniu samoistnym lub zależnym, wobec czego ma i swojego właściciela i inny podmiot faktycznie władający nieruchomością, jest zjawiskiem powszechnym w praktyce. W takich stanach faktycznych uznać należy, że ustawodawca w art. 2 ust. 2a u.c.p.g. wskazał, iż zobowiązany do wykonania obowiązków nałożonych w tej ustawie jest podmiot faktycznie władający nieruchomością. Regulacja taka gwarantuje ponoszenie opłaty za gospodarowanie odpadami przez podmiot, który je wytwarza.

W wyroku z 28 listopada 2013 r. sygn. akt K 17/12 (OTK-A 2013/8/125) Trybunał Konstytucyjny (dalej: "TK") stwierdził, że art. 6h i art. 6m ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. są zgodne z zasadą poprawnej legislacji. Z przepisów tych jednoznacznie wynika, że podmiotami zobowiązanymi do ponoszenia opłaty oraz do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi są w pierwszej kolejności właściciele nieruchomości, przez których rozumie się także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomość w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Jednocześnie TK wskazał, że w u.c.p.g. prawodawca przyjął szerszą definicję właściciela niż wynika to z art. 140 k.c. Zarazem jednak prawodawca odwołał się do zastanych pojęć prawa administracyjnego i cywilnego, w szczególności takich jak: współwłasność (art. 195 i n. k.c.), prawo użytkowania (art. 252 i n. k.c.), użytkowanie wieczyste (art. 232 i n. k.c.), posiadanie samoistne, jak i zależne (art. 336 k.c.). TK przyznał, że niewątpliwie prawodawca nie rozstrzygnął wprost, na którym z podmiotów wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. spoczywa obowiązek określony w art. 6h i art. 6m ust. 1 tej ustawy w wypadku, gdy kilka podmiotów spełnia ustawowe kryterium "właściciela nieruchomości", jak również nie uregulował wprost ewentualnej solidarnej odpowiedzialności posiadaczy nieruchomości, na której powstają odpady, w wypadku niewypełnienia obowiązków wynikających z przepisów ustawy - nie znaczy to jednak, że na podstawie przepisów u.c.p.g. oraz innych stosowanych analogicznie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, z uwzględnieniem treści stosunków cywilnoprawnych łączących w każdym konkretnym wypadku podmioty, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., nie jest możliwe ustalenie osób, na których ciążą przedmiotowo istotne obowiązki ustawowe, oraz konsekwencji ich wadliwego dokonania albo niedokonania. Ustalenia tego rodzaju należą w szczególności do jednostek, organów administracji publicznej oraz właściwych sądów.

Pojęcie nieruchomości nie zostało w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zdefiniowane. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że pojęcie "nieruchomości" w rozumieniu art. 6c oraz art. 6h u.c.p.g. odczytywać należy w sposób określony w art. 46 § 1 k.c., wedle którego nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Powyższa konstatacja znajduje uzasadnienie chociażby w powołanym wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w którym dostrzegając, że ustawodawca na gruncie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach sformułował definicję właściciela szerszą aniżeli w art. 140 K.c. to zarazem stwierdził, że ustawodawca odwołał się do zastanych pojęć prawa cywilnego i administracyjnego. Wprawdzie uwaga ta nie odnosi się bezpośrednio do pojęcia nieruchomości, niemniej ze względu na podstawowy i powszechnie akceptowany charakter tej definicji nie ma dostatecznych powodów, aby pojęcie to na gruncie analizowanej ustawy rozumieć inaczej.

Zatem, skoro ustawodawca posługuje się pojęciem nieruchomości w rozumieniu art. 46 §1 K.c. to przyjąć należy, że chodzi o nieruchomość wyznaczoną w przepisach prawa cywilnego, a nie jej części.

Za powyższym rozumieniem pojęcia nieruchomości przemawiają także względy natury funkcjonalnej i celowościowej. Jak wskazano wyżej ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w założeniu statuuje pewien spójny system mający zapewnić gospodarowanie odpadami komunalnymi. Chodzi więc o to aby wszystkie nieruchomości znajdujące się na obszarze gminy były objęte tym systemem co pozwala na stosunkowo łatwe i bezsporne określenie zasobu tych nieruchomości. Przyjęcie wbrew regulacjom prawa cywilnego, i wobec braku stosownych zapisów w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, że przedmiotem własności może być część nieruchomości w sposób niewątpliwy ową spójność systemu by zakłócało.

Jednocześnie ustawodawca poprzez przyjęcie szerszej aniżeli na gruncie art. 140 K.c definicji właściciela zdecydował, że obowiązki wynikające z ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach będą obciążały każdy podmiot dysponujący prawem do nieruchomości. Rodzącą się w związku z tak skonstruowaną definicją kolizję ustawodawca rozwiązuje poprzez wskazanie, że obowiązany do wykonania obowiązków wynikających z ustawy jest podmiot lub podmioty faktycznie władające nieruchomością. Dodatkowo wskazano, że w drodze umowy w formie pisemnej podmioty mogą wskazać podmiot obowiązany do wykonania obowiązków wynikających z ustawy. Niemniej, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 2 ust. 2a u.p.c.g. nie uzasadnia twierdzenia, że obowiązki wynikające z ustawy mogą dotyczyć podmiotu dysponującego prawem do części nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art. 122, art. 187 § 1 oraz art. 191 O. p. w zw. z art. 6q ust. 1 u.c.p.g. oraz art. 6m ust. 1 u.c.p.g. w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 i art. 2 ust. 2a u.c.p.g. poprzez stwierdzenie, że organ nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy należy zauważyć, że ocena ta jest wynikiem błędnej wykładni przepisów prawa materialnego dokonanej przez Sąd I instancji, a to oznacza, że zarzut ten jest zasadny. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że organ administracji publicznej prawidłowo ustalił okoliczności faktyczne istotne w świetle prawidłowo dokonanej wykładni przepisów prawa materialnego. Prawidłowo bowiem ustalił nieruchomość oraz jej właściciela co przełożyło się na skierowanie decyzji określającej prawa i obowiązki wynikające z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach do właściwego podmiotu (podmiotów).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny jest zarzut naruszenia art. 210 § 4 O.p. Przyjmuje się, że uzasadnienie decyzji powinno wyczerpująco informować stronę o motywach, którymi kierował się organ, załatwiając sprawę, odzwierciedlać tok rozumowania organu, a w szczególności powinno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię zastosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Na organie ciąży obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi nie tylko samej stronie zapoznanie się ze stanowiskiem organu, ale także pozwoli na przeprowadzenie kontroli sądowej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda tego, poprzez wniesienie skargi do sądu. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie powinno zawierać nie tylko opis stanu faktycznego, ustalonego przez organ, ale także wskazanie, w jakim stopniu został on przyjęty przez organ i dlaczego. Te wszystkie elementy zawarte zostały w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach. Odmienna od organu administracji publicznej ocena prawna stanu sprawy przyjęta przez Sąd I instancji nie stanowi o naruszeniu przez organ art. 210 § 4 O.p.

Naczelny Sąd Administracyjny końcowo zauważa, że wpłaty dokonane przez najemców nieruchomości stanowiącej własność skarżących mogą stanowić nadpłatę, a jej ewentualny zwrot możliwy jest w trybie postępowanie o stwierdzenie nadpłaty. W konsekwencji należy stwierdzić, że nie jest trafny argument skarżących jakoby wskutek wydania zaskarżonej decyzji mogło dojść do dwukrotnego uiszczenia opłaty z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi wytworzonymi na tej samej nieruchomości za ten sam okres.

Ze względu na okoliczność, że Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Sądu I instancji w całości rozpoznanie zarzutu naruszenia art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 205 § 4 oraz art. 230 § 1 i art. 231 P.p.s.a. w powiązaniu z art. 215 § 1, art. 216 i art. 218 P.p.s.a. uznać należy za niecelowe.

Mając na uwadze, że okoliczności sprawy zostały dostatecznie wyjaśnione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., 329) – dalej jako: "P.p.s.a." uchylił zaskarżony wyrok w całości i na zasadzie zaś art. 151 ww. ustawy oddalił skargę.

O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 203 pkt 2, art. 205 § 2 oraz art. 209 ww. ustawy.

Bogusław Woźniak Bogusław Dauter Dominik Gajewski