Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2470/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 pkt 23, art. 30 ust. 1 pkt 3, art. 49b ust. 2, art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 51 ust. 7, art. 52
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 184, art. 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. J. i K. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1529/17 w sprawie ze skargi B. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od C. J. i K. J. solidarnie na rzecz B. K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1529/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi B. K. (dalej jako skarżąca) uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W związku z pismem C. i K. J. z 17 października 2016 r. dotyczącym ogrodzenia działki przy ul. O. [...] w S., PINB w dniu 12 stycznia 2017 r. przeprowadził na terenie ww. nieruchomości czynności kontrolne. W ich wyniku ustalono, że na działce o nr ew. [...] obręb [...] w S. od jej zachodniej strony znajduje się ogrodzenie o długości 23,60 m. Ogrodzenie składa się ze słupków betonowych, przy których nie zaobserwowano zabetonowania w gruncie oraz z płyt betonowych pełnych o wysokości 0,50 m (3 płyty od dołu) i 0,64 m (ostatnia płyta na górze). Wysokość ogrodzenia mierzona od strony działki o nr ew. [...] wynosi od 2,08 m do 2,17 m. Na całej długości ogrodzenia brak cokołu. Ogrodzenie zlokalizowane jest w odległości od 0,05 m do 0,15 m od istniejącego ogrodzenia od strony zachodniej.

Decyzją z [...] marca 2017 r. nr [...] PINB, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7, art. 52 i art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 104 K.p.a., nakazał inwestorowi dokonanie całkowitej rozbiórki ogrodzenia o długości 23,60 m, znajdującego się od zachodniej strony działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] obręb [...], położonej w miejscowości S..

Uzasadniając organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 P.b. pozwolenia na budowę nie wymaga budowa ogrodzeń, natomiast, w myśl art. 30 ust. 1 pkt 3 P.b., zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4 budowa ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Organ wyjaśnił, że wysokość przedmiotowego ogrodzenia nie przekracza 2,20 m, a zatem jest ono obiektem niewymagającym pozwolenia na budowę ani zgłoszenia.

W ocenie PINB powyższe nie zwalnia jednak organu nadzoru budowlanego od zbadania, czy inwestycja jest zgodna z obowiązującymi przepisami, tj. m.in. z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. PINB wskazał, że podstawę rozważań muszą stanowić ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie zaś planu z daty budowy, który już nie obowiązuje.

Organ I instancji podniósł, że działka oznaczona numerem ewidencyjnym [...] obręb [...], położona w miejscowości S., objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego Uchwałą Nr [...] Rady Miasta S. z [...] czerwca 2008 r. Zgodnie z § 60 wymienionego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: 1) na terenach mieszkaniowych i bezpośrednio z nimi sąsiadujących zakazuje się stosowania ogrodzeń pełnych i ogrodzeń z prefabrykowanych elementów żelbetowych, 2) zaleca się stosowanie ogrodzeń ażurowych o minimum 60% prześwicie w przęśle lub żywopłotów, 3) ogrodzenia realizowane na terenie objętym planem muszą spełniać następujące warunki: a) nie mogą być wyższe niż 1,8 m od poziomu terenu, przy dopuszczeniu lokalnego podwyższenia dla organizacji bram, furtek, wjazdów, b) muszą być realizowane zgodnie z § 37 niniejszej uchwały. Zgodnie zaś z § 37 ust. 1 i 2 na całym obszarze objętym planem miejscowym zaleca się, a na terenach inwestycyjnych, sąsiadujących z terenami otwartymi nakazuje, stosowanie ogrodzeń w formie żywopłotów lub elementów ażurowych – umożliwiających migracje drobnej zwierzyny. Ogrodzenia pomiędzy sąsiednimi działkami należy wykonywać bez podmurówki, lub stosując w niej przy powierzchni terenu przejścia ekologiczne. Ustala się zakaz stosowania prefabrykowanych ogrodzeń betonowych oraz ogrodzeń pełnych. W istniejących ogrodzeniach pełnych należy wykonać przejścia ekologiczne umożliwiające migracje drobnej zwierzyny.

Organ I instancji wskazał, że zapisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jednoznacznie zakazują stosowania ogrodzeń z prefabrykowanych elementów betonowych. Tymczasem przedmiotowe ogrodzenie wykonane zostało właśnie z gotowych elementów betonowych. Ponadto jest to ogrodzenie pełne, zatem jest niezgodne z ustaleniami planu. Również wysokość przedmiotowego ogrodzenia, wynosząca od 2,08 m do 2,17 m, narusza ustalenia planu, który nie dopuszcza ogrodzeń wyższych niż 1,8 m. Przedmiotowe ogrodzenie nie zapewnia możliwości migracyjnych dla drobnej zwierzyny. A zatem ogrodzenie w tej formie nie odpowiada wymogom jakie w zakresie ogrodzeń przewiduje obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Konkludując PINB uznał, że jedyną możliwością w omawianej sprawie jest nałożenie obowiązku dokonania całkowitej rozbiórki ogrodzenia o długości 23,60 m znajdującego się od zachodniej strony działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] obręb [...], położonej w miejscowości S..

Odwołanie od ww. decyzji organu I instancji złożyła skarżąca. Wskazała m.in., że ogrodzenie, które powstało na jej działce nie przekracza 2,2 m i jest zgodne z planem obowiązującym w 2016 r. i do stycznia 2017 r., od kiedy to zaczął obowiązywać plan zagospodarowania z 2008 r. W ocenie skarżącej, wydana decyzja jest niezrozumiała, a nade wszystko krzywdząca. Prawo bowiem nie może działać wstecz i nakazywać rozbiórki ogrodzenia, w świetle prawa postawionego prawidłowo i zgodnie z jego literą.

Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, iż ogrodzenie zostało wykonane 14 października 2016 r. (pismo C. i K. J. z 17 października 2016 r.). W toku postępowania ustalono, że przedmiotowe ogrodzenie nie zostało wykonane od strony drogi publicznej, jak również jego wysokość nie przekracza 2,20 m. W związku z powyższym, w świetle przepisów obowiązujących w dacie budowy jak również obecnie obowiązujących, inwestor nie miał obowiązku dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania ogrodzenia. Powyższe nie zwalnia jednak organu nadzoru budowlanego od zbadania, czy inwestycja jest zgodna z obowiązującymi przepisami, tj. m.in. z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i warunkami technicznymi, co wynika z art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b.

Następnie [...]WINB wyjaśnił, że działka o nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. Okrzei [...] w S. w dacie wykonania ogrodzenia objęta była miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Rady Miasta S. Nr [...] z [...] października 2014 r. Organ odwoławczy zauważył, że ww. uchwała została unieważniona prawomocnym wyrokiem WSA z 11 maja 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 502/16. W związku z powyższym, aktualnie obowiązującym planem zagospodarowania terenu dla przedmiotowej działki jest plan uchwalony uchwałą Rady Miasta S. nr [...] z [...] czerwca 2008 r.

Organ odwoławczy przytoczył brzmienie § 37 i § 60 ww. planu i wskazał, że stan faktyczny ustalony w toku postępowania bezspornie wskazuje, iż wykonane ogrodzenie nie jest zgodne z zapisami planu zagospodarowania terenu uchwalonego Uchwałą Rady Miasta S. nr [...] z [...] czerwca 2008 r. Ogrodzenie nie posiada ażurowych elementów, jest ogrodzeniem pełnym, wyższym niż 1,8 m.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ podniósł, że w sprawie nie może mieć zastosowania uchwała Rady Miasta S. Nr [...] z [...] października 2014 r., która została unieważniona wyrokiem WSA z 11 maja 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 502/16. Sprawę należy rozpatrywać w oparciu o przepisy planu obecnie obowiązującego. Na powyższe nie mają wpływu również wyjaśnienia skarżącej dotyczące uzyskania informacji z urzędu miasta, co należy potraktować jako wolę dopełnienia wszelkich obowiązków związanych z inwestycją.

Nadto [...]WINB wskazał, że stwierdzenie nieważności planu zagospodarowania przestrzennego odnosi skutki nawet w sytuacji wydania pozwolenia na budowę w oparciu o akt prawny, którego nieważność została stwierdzona. W związku z powyższym, w przypadku braku konieczności uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia budowy obiektu, tym bardziej nie można również pominąć stwierdzenia nieważności aktu prawnego.

W ocenie [...]WINB organowi I instancji nie można zarzucić obrazy przepisów prawa materialnego, jak też procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. W ramach prowadzonego postępowania w niniejszej sprawie powiatowy organ nadzoru budowlanego wyczerpująco zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy w sprawie, co wykazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a.). Nadto organ I instancji dokonał oceny zebranego materiału dowodowego zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami zawartymi w K.p.a. Skarżona decyzja w żaden sposób nie narusza przepisów prawa, na podstawie których została wydana.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła skarżąca podnosząc zarzuty:

1. naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego, w szczególności poprzez przyjęcie, że przedmiotowa inwestycja narusza przepisy nie obowiązującego w dniu realizacji inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas, gdy w dacie realizacji inwestycji obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Rady Miasta S. nr [...] z [...] października 2014 r. (dalej także jako: "Plan z 2014 r."), pozwalający skarżącej na wybudowanie przedmiotowego ogrodzenia, zaś późniejsze unieważnienie planu zagospodarowania – z dniem 17 stycznia 2017 r. – nie ma wpływu na inwestycję zrealizowaną zgodnie z Planem z 2014 r., obowiązującym w dacie wykonania ogrodzenia;

b. art. 16 K.p.a. oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasady trwałości i stabilności prawa oraz zasady demokratycznego państwa prawnego poprzez uznanie, że Plan z 2014 r. obowiązujący w dacie wykonania ogrodzenia nie obowiązuje w dacie wydania zaskarżonych decyzji, co stanowi podstawę do nakazania rozbiórki ogrodzenia podczas, gdy orzekanie na podstawie prawa obowiązującego w dacie wydania decyzji stanowi wyjątek od zasady stabilności prawa i wymagałoby jednoznacznego ustalenia, że skarżąca naruszyła prawo w dacie inwestycji (co nie miało miejsca), w konsekwencji zmiana lub uchylenie podstawy prawnej działania inwestora nie ma (co do zasady) wpływu na dalszą ocenę prawidłowości działań skarżącej;

c. art. 6 K.p.a. i art. 8 K.p.a. w zw. z art. 35 i art. 36 K.p.a. poprzez naruszenie obowiązku działania organu na podstawie prawa oraz prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i terminach określonych w K.p.a. poprzez naruszenie art. 35 i art. 36 K.p.a. przy rozpoznawaniu sprawy i celowe spowodowanie sytuacji, w której na skutek niezasadnego i celowego (gdyż organ wiedział o trwającym postępowaniu w sprawie unieważnienia planu) przedłużania postępowania nastąpiła zmiana planu oraz poprzez negatywne dla strony interpretowanie wieloznacznych okoliczności sprawy, w sytuacji, gdy do powstania takiej wieloznaczności przyczynił się inny organ administracji publicznej;

d. art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na to, że organ drugiej instancji ograniczył się tylko i wyłącznie do ponownego przywołania stanowiska organu I instancji w zakresie ustaleń faktycznych, a więc nie uczynił zadość normatywnym warunkom merytorycznego rozstrzygania w postępowaniu odwoławczym, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji;

2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 29 ust. 1 i 2 oraz art. 30 ust. 1 oraz § 34 Planu z 2014 r. i § 37 Planu z 2008 r. poprzez uznanie, że wprawdzie z przepisów Prawa budowlanego nie wynika, że zamierzenie budowlane wykonane przez skarżącą nie wymaga dokonania zgłoszenia ani uzyskania na budowę, to w dacie wykonania ogrodzenia zastosowanie znajdują zapisy Planu z 2008 r. podczas, gdy w dacie tej zastosowanie znajdują zapisy Planu z 2014 r., jako prawa miejscowego w dacie tej obowiązującego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie z 6 września 2107 r. uczestnicy postępowania sądowego C. J. i K. J. wnieśli o utrzymanie w mocy decyzji [...]WINB lub ponowne rozpatrzenie całości sprawy i dokonanie oględzin wybudowanego ogrodzenia od strony ich działki. Podnieśli, że PINB dokonał oględzin tylko i wyłącznie od strony działki skarżącej. Wysokość przedmiotowego ogrodzenia od działki uczestników przekracza zaś 2,2 m.

Wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1529/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2017 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie nakazu rozbiórki.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Organy obu instancji przy wydaniu swoich rozstrzygnięć naruszyły bowiem przepisy prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Sądu, bezsporne w sprawie jest, że ogrodzenie zostało wykonane przez skarżącą w dniu 14 października 2016 r. W świetle przepisów obowiązujących w czasie budowy, jak również obecnie obowiązujących, inwestor nie miał obowiązku dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania ogrodzenia. Spornym zaś pozostaje, czy zostało ono wykonane zgodnie z prawem, w szczególności z ustaleniami stosownego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie organów nadzoru budowlanego obu instancji przedmiotowa inwestycja skarżącej nie jest zgodna z obowiązującymi przepisami, tj. m.in. z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego Uchwałą Rady Miasta S. nr [...] z [...] czerwca 2008 r. Przy czym według organów obu instancji podstawę rozważań muszą stanowić ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie zaś planu z czasu budowy ogrodzenia, tj. planu uchwalonego Uchwałą Rady Miasta S. nr [...] z [...] października 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 11 maja 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 502/16 stwierdził bowiem nieważność przedmiotowej uchwały.

Jak wskazują organy, ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jednoznacznie zakazują stosowania ogrodzeń z prefabrykowanych elementów betonowych, a przedmiotowe ogrodzenie wykonane zostało właśnie z gotowych elementów betonowych. Ponadto jest to ogrodzenie pełne, zatem jest niezgodne z ustaleniami ww. planu, który zaleca stosowanie ogrodzeń ażurowych o minimum 60% prześwicie w przęśle lub żywopłotów. Również wysokość przedmiotowego ogrodzenia, wynosząca od 2,08 m do 2,17 m, narusza ustalenia tego planu, bowiem nie dopuszcza on ogrodzeń wyższych niż 1,8 m. Przedmiotowe ogrodzenie, niezgodnie z planem, nie zapewnia także możliwości migracyjnych dla drobnej zwierzyny. Nie odpowiada więc ono wymogom jakie w zakresie ogrodzeń przewiduje obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem skarżącej, skoro w czasie realizacji jej inwestycji obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Rady Miasta S. nr [...] z [...] października 2014 r., który to pozwalał na wybudowanie przedmiotowego ogrodzenia, późniejsze unieważnienie planu zagospodarowania, które miało miejsce z dniem 17 stycznia 2017 r., nie ma wpływu na inwestycję zrealizowaną zgodnie z planem, który obowiązywał w dacie wykonania ogrodzenia.

Sąd przyznał rację skarżącej. Organy obu instancji nie podjęły wszelkich kroków do wyjaśnienia sprawy, nie oceniły w należyty sposób materiału dowodowego dokonując jego dowolnej oceny oraz nie uzasadniły w przekonujący sposób swoich rozstrzygnięć. Działając zaś w powyższy sposób naruszyły art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Przede wszystkim organy winny ocenić przedmiotową inwestycję z punktu widzenia legalności działań skarżącej jako inwestora w chwili wykonania przedmiotowego ogrodzenia. Powyższe miało zaś miejsce w dniu 14 października 2016 r. W czasie jej realizacji nadal obowiązywał, jak słusznie wskazuje skarżąca, plan uchwalony Uchwałą Rady Miasta S. nr [...] z [...] października 2014 r. Wprawdzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 maja 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 502/16 stwierdził nieważność ww. uchwały, niemniej jednak wyrok ten stał się prawomocny dopiero 17 stycznia 2017 r. Stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały nie może jednak prowadzić do uznania, że w chwili wykonania ogrodzenia inwestycja skarżącej była nielegalna. Skarżąca wykonała bowiem ogrodzenie zgodnie z wówczas obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie można więc zarzucić jej działania niezgodnego z prawem, które w konsekwencji skutkuje w niniejszej sprawie wydaniem nakazem rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia. Stwierdzenie nieważności uchwały uchwalającej plan zagospodarowania przestrzennego nie może być bowiem oceniane tak jak stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Nie można bowiem przyjąć, że w czasie inwestycji skarżącej taki plan w ogóle nie istniał. W przeciwnym wypadku, wszystkie inwestycje na terenie danej gminy, a nie tylko inwestycja skarżącej, wykonane w czasie obowiązywania takiego planu, którego została następnie stwierdzona jego nieważność, mogłyby zostać uznane za niezgodne z prawem.

W tej sytuacji, organy obu instancji błędnie dokonały oceny inwestycji skarżącej pod kątem zgodności z planem uchwalonym Uchwałą Rady Miasta S. nr [...] z [...] czerwca 2008 r. Słusznie wskazuje skarżąca, że organy obu instancji poprzez swoje decyzje naruszyły zasady trwałości i stabilności prawa oraz zasadę demokratycznego państwa prawnego o której mowa w art. 2 Konstytucji RP. Naruszyły tym samym obowiązek jaki spoczywa na organach administracji publicznej do działania na podstawie prawa oraz prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, tj. art. 8 K.p.a. (zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa). Gdyby bowiem przyjąć koncepcję zaprezentowaną przez organy obu instancji należałoby wszcząć, zarówno z wniosku, jak i z urzędu nieograniczoną ilość postępowań dotyczących naruszenia postanowień planu uchwalonego Uchwałą Rady Miasta S. nr [...] z [...] października 2014 r., w tym np. co do decyzji o pozwoleniu na budowę wydanych na jego normach i w konsekwencji wydać decyzje nakazujące rozbiórki czy też decyzje o stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Przyjęcie takiego poglądu jest sprzeczne z zasadą prawidłowej legislacji. Prawo nie może bowiem działać wstecz. Nie do zaakceptowania jest, że każda inwestycja budowlana przeprowadzona na podstawie Planu z 2014 r., w okresie od [...] października 2014 r. do 17 stycznia 2017 r., jest z zasady samowolą budowlaną. Trudno też oczekiwać od obywatela, znajomości przyszłych orzeczeń sądów, czy też powstrzymania się od dokonywania prac budowlanych w oczekiwaniu na uprawomocnienie się wyroku sądu.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wnieśli C. J. i K. J. podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332, z późn. zm., dalej: "prawo budowlane"), polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu i w konsekwencji błędne przyjęcie, że budowa ogrodzenia wykonanego przez B. K. nie wymagała zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej ze względu na nieosiągnięcie przez ww. ogrodzenie wysokości 2,20 m, podczas gdy ww. budowa wymagała ww. zgłoszenia, gdyż ogrodzenie przewyższa wysokość 2,2 m - zarówno od strony skarżących, jak i od strony B. K. {przy uwzględnieniu tego, że grunt przy ogrodzeniu po tej stronie został sztucznie podniesiony bezpośrednio przed terminem przeprowadzenia czynności kontrolnych przez organ I instancji),

2) art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 w zw. z art. 52 prawa budowlanego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że organ wydając decyzje administracyjne nakazujące rozbiórkę ogrodzenia nieprawidłowo zastosował ww. przepisy podczas, gdy organ prawidłowo zastosował ww. przepisy, gdyż B. K. nie dopełniła obowiązku wskazanego w art. 30 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego tj. nie dokonała zgłoszenia budowy ogrodzenia, pomimo przekroczenia przez nie dopuszczalnej wysokości oraz, już w momencie wydania Decyzji PINB wiadome było, że ogrodzenie zostało wybudowane przez B. K. z naruszeniem planu zagospodarowania przestrzennego ustanowionego Uchwałą Nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...] czerwca 2008 r., który wówczas (w momencie wydawania decyzji) obowiązywał,

3) art. 49b ust. 2 prawa budowlanego poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że budowa ogrodzenia przez B. K. była zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy w momencie wydania Decyzji PINB budowa ogrodzenie naruszała przepisy prawa nie tylko ustawy Prawo budowlane w zakresie wysokości ogrodzenia, ale także planu zagospodarowania przestrzennego ustanowionego Uchwałą Nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...] czerwca 2008 r., który wówczas (w momencie wydawania decyzji) obowiązywał,

4) art. 49b ust. 2 prawa budowlanego poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że budowa ogrodzenia przez B. K. była zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy w momencie wydania Decyzji PINB budowa ogrodzenia naruszała przepisy prawa nie tylko ustawy prawo budowlane w zakresie wysokości ogrodzenia, ale także planu zagospodarowania przestrzennego ustanowionego Uchwałą Rady Miasta S. nr [...] z [...] października 2014 r., który jednoznacznie w § 34 pkt 2 i 3 stanowi, że ogrodzenia należy realizować w liniach rozgraniczających dróg, ulic i placów, a budowę ogrodzeń w innym przebiegu niż linie rozgraniczające ustalone na rysku planu dopuszcza się jedynie jako tymczasowy sposób urządzenia, zagospodarowania i użytkowania nieruchomości gruntowych położonych w obszarze planu do czasu realizacji docelowego układu komunikacyjnego, a także że ogrodzenia te nie mogą być wyższe niż 1,8 m od poziomu terenu, a dodatkowo w kontekście powyższego wybudowanego przez B. K. ogrodzenia nie można uznawać za tymczasowe, gdyż w miejscu jego usytuowania znajdowało się już ogrodzenie o charakterze stałym.

Nadto skarżący kasacyjnie podnieśli zarzuty naruszenia przepisów postępowania, mających mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 8 § 1 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu że przez zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej należy rozumieć takie postępowanie organów administracji publicznej, które zmierza do aprobowania i jednocześnie legalizacji zachowania obywateli (tu: B. K.), które to zachowania (tu: budowa ogrodzenia) są podejmowane przez obywatela pomimo że posiada on wiedzę i udokumentowane informacje (tu: przekazane w), iż zachowanie które podejmuje będzie pozostawało w sprzeczności ze stanem prawnym (tu: z planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym Uchwałą Rady Miasta S. nr [...] z [...] czerwca 2008 r.), pomimo że ustawodawca świadomie i w sposób przemyślany, w przypadku utraty mocy obowiązującej planu miejscowego (tu: planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego Uchwałą Rady Miasta S. nr [...] z [...] października 2014 r.), zagwarantował ochronę tylko tym zachowaniom obywateli, które oparte były na wydanej decyzji administracyjnej, dając tym samym a contrario do zrozumienia, że wszelkie inne zachowania obywateli - aniżeli te poparte decyzją administracyjną - nie powinny znajdować ochrony prawnej w przypadku utraty mocy planu zagospodarowania przestrzennego, tym bardziej w przypadku gdy obywatel jest świadomy swojego działania wbrew istniejącemu stanu prawnemu (tu: wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 maja 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 502/16), w kontekście art. 34 ust. 2 i art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, z póź. zm., dalej "ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym");

2) art. 8 § 1 zd. 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania uczestników C. i K. J. do władzy publicznej, chociażby z uwagi na niekierowanie się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 11 kwietnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1529/17 bezpodstawnie i wbrew przepisom, uwzględnił wyłącznie interes jednej strony, B. K., otaczając ochroną wyłącznie jej interesy i starając się zastosować co do jej osoby zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, pomimo że sama zainteresowana B. K. wprost dała do zrozumienia, że lekceważy/nie baczy na stan rzeczy istniejący w chwili podjęcia przez nią czynności budowy ogrodzenia, która to czynność musiała być przygotowana, przemyślana, zatem podjęta w świadomości bezprawnego działania, co więcej podjęta w pośpiechu by zdążyć przed uprawomocnieniem się wyroku z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1529/17;

3) art. 6 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji orzeczenie, że organy I i II instancji wydając decyzje - kolejno z dnia [...] marca 2017 r. {decyzja PINB) i [...] maja 2017 r. (decyzja [...]WINB) powinny działać wbrew zasadzie praworządności tj. wydać decyzje, które oparte miałyby być na nieobowiązującym w momencie wydawania obu decyzji prawie (tu: planie zagospodarowania przestrzennego przyjętym Uchwałą Rady Miasta S. nr [...] z [...] października 2014 r.), nie zaś na prawie obowiązującym w momencie wydawania obu decyzji (tu: planie zagospodarowania przestrzennego przyjętym Uchwałą Rady Miasta S. nr [...] z [...] czerwca 2008 r.);

4) art. 135 P.p.s.a. polegające na jego niezastosowaniu w postaci braku podjęcia przez Sąd WSA środków zmierzających do usunięcia naruszenia prawa, poprzez brak podjęcia działań zmierzających do dokonania prawidłowego pomiaru ogrodzenia postawionego przez B. K., w związku z niezmierzeniem wysokości tego ogrodzenia od strony nieruchomości gruntowej skarżących, co wydaje się czynnością niezbędną do końcowego załatwienia sprawy, wskutek powyższego powielono błędne ustalenia jakoby B. K. nie dopuściła się samowoli budowlanej, polegającej na postawieniu ogrodzenia, którego wysokość przekracza 2,20 m i jednocześnie nie zgłosiła powyższego, a czym w konsekwencji naruszyła art. 30 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego,

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że wydanie Decyzji PINB i Decyzji [...]WINB naruszało przepisy prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, podczas gdy ww. decyzje nie naruszały prawa oraz zmierzały do osiągnięcia stanu faktycznego, który byłby zgodny z przepisami prawa.

Na podstawie sformułowanych w powyższy sposób zarzutów skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto domagają się zasądzenia na ich rzecz kosztów postępowania i rozpoznania sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżących kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. K. wniosła o jej oddalenie twierdząc, że jest ona bezzasadna. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną przedstawione zostały argumenty, mające przemawiać za zasadnością tego stanowiska.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Stwierdzić również należy, że zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Mając na uwadze intensyfikację rozwoju epidemii, w związku z czym przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących oraz, że nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez C. J. oraz K. J. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Zarzut błędnego zastosowania przepisu prawa materialnego aby był skuteczny musi zostać oparty na wykazaniu, że Sąd stosując przepis popełnił błąd subsumpcji, czyli, że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Jednocześnie należy zaznaczyć, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy.

Z treści podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wynika, że naruszenie prawa materialnego miałoby polegać na niewłaściwym przyjęciu przez Sąd I instancji, że budowa ogrodzenia nie wymagała zgłoszenia z uwagi na nieosiągnięcie przez ww. ogrodzenie wysokości 2,20 m, podczas gdy ww. budowa wymagała zgłoszenia, gdyż ogrodzenie przewyższa wysokość 2,2 m. Skarżący kasacyjnie podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego w istocie kwestionują ocenę materiału dowodowego oraz ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji i zaakceptowane przez Sąd I instancji, to jest ustalenie, że wysokość ogrodzenia nie przekracza 2,2 m. Zarzuty naruszenia prawa materialnego nie odnoszą się do stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji i zaakceptowane przez Sąd I instancji, tylko do stanu faktycznego jaki, zdaniem skarżących kasacyjnie, powinien zostać ustalony.

Z powyższych względów zarzut naruszenia art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie mógł być przedmiotem merytorycznej oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny. W zarzucie nie wskazano bowiem na czym polega nieprawidłowość zastosowania wymienionych w nim przepisów, tylko zakwestionowano prawidłowość ustaleń faktycznych poczynionych przez organy administracji. Podniesiony zarzut jest tylko pozornie zarzutem naruszenia przepisów prawa materialnego.

Kwestionując prawidłowość ustalenia stanu faktycznego należy podnieść zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. Kwestionując prawidłowość oceny materiału dowodowego dokonanej przez organy administracji i zaakceptowanej przez Sąd I instancji należy z kolei podnieść zarzut naruszenia art. 80 k.p.a.

Analogicznie odnieść należy się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, to jest zarzutu naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 w zw. z art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W zarzucie tym także podniesiono, że przepisy te zostały naruszone przez błędne przyjęcie, że wysokość odgrodzenia nie przekracza 2,2 m.

Podnosząc zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 w zw. z art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane skarżący kasacyjnie zarzut ten uzasadniali także tym, że realizacja ogrodzenia była niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w czasie wydawania decyzji przez organ nadzoru budowlanego, to jest z uchwałą Nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...] czerwca 2008 r.

Tak postawiony zarzut uznać należy za niezasadny. Dokonując oceny zgodności z prawem obiektu budowlanego niewymagającego zgłoszenia organy nadzoru budowlanego uprawnione są też do zbadania, czy obiekt ten nie narusza przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oceny tej należy jednak dokonywać pod kątem zgodności z miejscowym planem, który obowiązywał w czasie realizacji obiektu nie zaś z miejscowym planem, który obowiązywał w czasie wydawania decyzji przez organ administracji. W czasie, gdy ogrodzenie zostało zrealizowane obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w postaci uchwały Rady Miasta S. nr [...] z [...] października 2014 r. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest prawem miejscowym. Dopóki plan ten nie zostanie wyeliminowany z obrotu prawnego pozostaje on obowiązującym prawem na obszarze, dla którego został uchwalony. Zrealizowanie obiektu budowlanego, który nie narusza przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w czasie realizacji obiektu nie może być uznane za działanie bezprawne jeśli po zrealizowaniu tego obiektu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zostanie wyeliminowany z obrotu prawnego. Inwestor nie ma obowiązku dostosowania zrealizowanego już obiektu budowlanego do przepisów miejscowego planu, który zaczął obowiązywać w miejsce planu, który został wyeliminowany z obrotu prawnego. Taki obowiązek może wynikać tylko z przepisu prawa, który tego rodzaju obowiązek by ustanawiał, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Zasadnie Sąd I instancji uznał, że ocena zgodności z prawem wykonanego ogrodzenia powinna zostać dokonana w oparciu o przepisy miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego, który obowiązywał w czasie, gdy ogrodzenie zostało wykonane nie zaś z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który obowiązywał w czasie wydawania przez organy administracji zaskarżonej decyzji. Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny ocena zgodności z prawem wykonanego przez inwestorkę ogrodzenia winna być dokonana w oparciu o przepisy uchwały Rady Miasta S. nr [...] z [...] października 2014 r.

Wskazane wyżej argumenty znajdują zastosowanie również w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który to zarzut opiera się na argumentach, że wysokość ogrodzenia narusza przepisy tej ustawy oraz że przy ocenie zgodności z prawem wykonanego ogrodzenia organy nadzoru budowlanego powinny brać pod uwagę przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustanowionego Uchwałą Nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...] czerwca 2008 r.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane, które to naruszenie, zdaniem skarżących kasacyjnie polegać ma na niezgodności wykonanego odgrodzenia także z wymogiem wynikającym z § 34 pkt 2 i 3 uchwały Rady Miasta S. nr [...] z [...] października 2014 r. stwierdzić należy, że oceny zgodności ogrodzenia z tym miejscowym planem dokonają organy nadzoru budowlanego rozpoznając ponownie sprawę. Zarzut ten uznać należy za przedwczesny. W toku postępowania przed organami administracji wszystkie strony postępowania będą mogły przedstawić swoje stanowisko odnośnie do tego, czy ogrodzenie narusza czy też nie narusza wymogi wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Rady Miasta S. nr [...] z [...] października 2014 r.

Za niezasadny, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać należy zarzut naruszenia art. 8 § 1 K.p.a. Stwierdzenie nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez Sąd I instancji nie oznacza jeszcze, że plan ten został wyeliminowany z obrotu prawnego. Aby miejscowy plan zagospodarowania został wyeliminowany z obrotu prawnego wyrok Sądu I instancji stwierdzający nieważność uchwały uchwalającej miejscowy plan musi się uprawomocnić. Dopóki wyrok ten nie stanie się prawomocny miejscowy plan obowiązuje i jest prawem miejscowym na obszarze, dla którego został uchwalony. Okoliczność, że inwestorka wykonała ogrodzenie mając świadomość, że Sąd I instancji stwierdził nieważność miejscowego planu nie ma znaczenia dla oceny czy jej działania były zgodne z prawem. Dopóki wyrok w tej kwestii nie stał się prawomocny plan nadal obowiązywał i dla rozstrzygnięcia sprawy istotne jest to, czy działania inwestorki nie naruszały wymogów tego planu.

Twierdzenia skarżących kasacyjnie, że: "ustawodawca świadomie i w sposób przemyślany, w przypadku utraty mocy obowiązującej planu miejscowego (tu: planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego Uchwałą Rady Miasta S. nr [...] z [...] października 2014 r.), zagwarantował ochronę tylko tym zachowaniom obywateli, które oparte były na wydanej decyzji administracyjnej, dając tym samym a contrario do zrozumienia, że wszelkie inne zachowania obywateli - aniżeli te poparte decyzją administracyjną – nie powinny znajdować ochrony prawnej w przypadku utraty mocy planu zagospodarowania przestrzennego, jest twierdzeniem dowolnym i nieuzasadnionym. Jak to zostało już wcześniej wskazane, nałożenie na inwestora obowiązku dostosowania zrealizowanego obiektu budowlanego do wymogów wynikających z nowych przepisów musi wynikać wprost z przepisu prawa. Jeśli przepisu takiego nie ma, na inwestorze nie ciąży taki obowiązek. Przykładem takiego przepisu może być § 207 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 t.j.), który stanowi, że przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, wymiarów schodów, o których mowa w § 68 ust. 1 i 2, a także oświetlenia awaryjnego, o którym mowa w § 181, stosuje się, z uwzględnieniem § 2 ust. 2, również do użytkowanych budynków istniejących, które na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające życiu ludzi.

Na marginesie stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie zaistniała sytuacja, że miejscowy plan zagospodarowania nie został zastąpiony "nowym miejscowym planem", tylko "starym miejscowym planem." Na skutek stwierdzenia nieważności w całości uchwały Rady Miasta S. nr [...] z [...] października 2014 r. zaczęła ponownie obowiązywać uchwała Rady Miasta S. nr [...] z [...] czerwca 2008 r.

Za niezasadny uznać należy również zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 8 § 1 zd. 2 K.p.a.

Po pierwsze, stwierdzić należy, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji art. 8 K.p.a. miał następujące brzmienie: "Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej." Art. 8 K.p.a. był przepisem jednozdaniowym. Nie było w nim jak to zostało wskazane w skardze kasacyjnej "§ 1 zd. 2"

Po drugie, stwierdzić należy, że obowiązkiem Sądu I instancji było zbadanie zaskarżonych decyzji pod kątem ich zgodności z prawem. Sąd uchylając decyzję administracyjną nie może nakazać organowi administracji, by ten w przypadku stwierdzenia, że ogrodzenie nie narusza prawa powołując się na art. 8 zdanie 2 K.p.a. nakazał inwestorce np. jego częściową rozbiórkę lub obniżenie jego wysokości, gdyż wymaga tego zasada proporcjonalności i konieczność uwzględnienia interesów skarżących kasacyjnie. Art. 8 K.p.a. nie daje organom administracji podstaw do odstąpienia od stosowania przepisów prawa czy też ich modyfikacji.

Twierdzenia skarżących kasacyjnie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 11 kwietnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1529/17 bezpodstawnie i wbrew przepisom, uwzględnił wyłącznie interes jednej strony, B. K., są bezpodstawne. Jak to zostało już wyżej wskazane Wojewódzki Sąd Administracyjny wydając wyrok nie naruszył prawa. To, że orzeczenie Sądu uchylające decyzję o nakazie rozbiórki jest korzystne dla inwestorki jest skutkiem wyłącznie prawidłowej wykładni i zastosowania przez Sąd I instancji przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie.

To, czy inwestorka rozpoczęła budowę w pośpiechu nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Znaczenie dla sprawy ma to, czy działania te były zgodne z prawem. Bezpodstawne jest też twierdzenie skarżących kasacyjnie, że inwestorka rozpoczęło budowę mając świadomość bezprawnego działania, gdyż wiedziała, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1529/17 stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta S. nr [...] z [...] października 2014 r. Po raz kolejny stwierdzić należy, że dopóki wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanie się prawomocny, to miejscowy plan obowiązuje jako prawo miejscowe. Realizacja inwestycji w czasie obowiązywania tego planu, jeśli nie narusza wynikających z niego wymogów nie jest działaniem bezprawnym. Posiadanie informacji o tym, że sąd administracyjny nieprawomocnym wyrokiem stwierdził nieważność uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania jest bezpodstawnie utożsamiane przez skarżących kasacyjnie z posiadaniem świadomości, że realizacja inwestycji realizowanej w oparciu o ten plan będzie działaniem bezprawnym.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 6 K.p.a. W zarzucie tym powtórzony został prezentowany przez skarżących kasacyjnie pogląd, że ocena zgodności z prawem zrealizowanej inwestycji powinna być dokonywana w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w czasie wydania zaskarżonej decyzji nie zaś miejscowego planu obowiązującego w czasie realizacji inwestycji. Kwestia ta została już poddana analizie w niniejszym uzasadnieniu. W tej sytuacji niecelowe jest ponowne przytaczanie argumentów wskazujących, że pogląd skarżących kasacyjnie w tej kwestii jest bezpodstawny.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 135 P.p.s.a. Formułując ten zarzut skarżący kasacyjnie ponownie podnoszą kwestię prawidłowego pomiaru wysokości wykonanego przez inwestorkę ogrodzenia. Zdaniem skarżących kasacyjnie ogrodzenie jest wyższe niż 2,2 m na co wykazałby pomiar wykonany od strony ich działki. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest podstaw do kwestionowania poczynionych przez organy administracji ustaleń, że wysokość ogrodzenia nie przekracza 2,2 m. Nie ma żadnych przesłanek, by kwestionować prawidłowość dokonanych pomiarów. Skoro to inwestorka zbudowała ogrodzenie, to zasadnym było dokonanie pomiaru ogrodzenia od strony należącej do niej działki. Nie ma żadnych uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że poziom gruntu na działce inwestorki został przez inwestorkę podwyższony, aby powstała możliwość zbudowania ogrodzenia wyższego niż pozwalają na to przepisy prawa. Inwestorka realizując ogrodzenie nie miała obowiązku dostosowywania wysokości ogrodzenia do poziomu działki należącej do skarżących kasacyjnie.

Nie znajduje także uzasadnienia podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie, jak to zostało już wyżej wskazane, Sąd I instancji zasadnie uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa.

Odnosząc się do zawartego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzenia, że: "Z pewnością nie bez znaczenia pozostaje także fakt, że postanowieniem z dnia 30 stycznia 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny, sygn. akt II OZ 38/18 uchylił Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2017 r. o wstrzymaniu wykonania Decyzji PINB oraz Decyzji [...]WINB, a co za tym idzie ogrodzenie podlega rozbiórce." stwierdzić należy, że uchylenie postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku. W postępowaniu wpadkowym jakim jest postępowanie w sprawie wstrzymania wykonania zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji ocenie nie podlega prawidłowość tej decyzji, tylko istnienie przesłanek wstrzymania wykonania decyzji. Przesłanki te, to niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 P.p.s.a.).

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego w pkt 2 sentencji orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.