Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 608/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2010-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 33 ust. 4, art. 34 ust. 4, art. 36,
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 15, art. 28, art. 61 par. 4, art. 75, art. 77 par. 1, art. 78 par. 1, art. 79, art. 81, art. 84, art. 107 par. 1 i 3, art. 136, art. 145 par. 1 pkt 4,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 par. 1, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. b i c, art. 152, art. 200,
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1 par. 1 i 2,
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

SENTENCJA

Dnia 19 października 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędzia WSA Czesława Nowak – Kolczyńska, Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2010 roku przy udziale - sprawy ze skargi T. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozwolenia na rozbiórkę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz T. W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...] z dnia [...] Wojewoda [...] uchylił decyzję Prezydenta Miasta Ł. Nr [...] z dnia [...], udzielającą Wspólnocie Mieszkaniowej przy ul. A w Ł. pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego wielorodzinnego i budynku gospodarczego na nieruchomości przy ul. A (dz. Nr 112 obr.[...]) w Ł.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta Ł. decyzją Nr [...] z dnia [...], na podstawie art. 28, art. 33 ust. 4, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Z 2003 r. nr 207, poz.2016 ze zm., dalej Prawo budowlane) ponownie uwzględnił wniosek i udzielił pozwolenia na rozbiórkę wskazanych wyżej obiektów.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył T. W. - współwłaściciel nieruchomości przy ul. B, który wniósł o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w zakresie zgłoszonych dowodów lub uchylenie decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7-9, 11, 75, 77 § 1, 78 § 1 i 84 k.p.a.

W obszernym uzasadnieniu stwierdził między innymi, iż organ nie podjął jakichkolwiek kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy zgodnie ze zgłoszonym w toku postępowania żądaniem. Podniósł, iż z uwagi na to, że nieruchomości przy ul. A i B mają wspólną ścianę nośną, koniecznym wydaje się dokonanie podziału nieruchomości po uprzednim przeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego z zakresu geodezji i kartografii, a także odpowiednie dokonanie zmian w księgach wieczystych.

W ocenie odwołującego się w przedmiotowej sprawie organ winien również przeprowadzić dowód z opinii biegłego z zakresu architektury i urbanistyki, dotyczącej pozostawionej ściany między obiektami przy ul. A i B, by zapewnić jej stabilność oraz bezpieczeństwo najemców, gdyż załączony do akt "projekt rozbiórki budynku" jest niewystarczającym dowodem i nie daje gwarancji właściwego zabezpieczenia ściany.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia 24 maja 2010r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 28, art. 33 ust. 4 i art. 36 Prawa budowlanego - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż przedmiotowy budynek mieszkalny, podlegający rozbiórce, posiada wspólną ścianę z sąsiadującym budynkiem przy ul. B.

Inwestor, t.j. Wspólnota Mieszkaniowa ul. A, do wniosku załączył projekt rozbiórki obiektu. W aktach sprawy znajduje się także oświadczenie z dnia 13 października 2009 r. podpisane przez dyrektora Administracji Nieruchomościami Ł. – G. "Z.", mówiące, że zgodnie z art. 22 ust. 3 Ustawy o własności lokali z dnia 24 czerwca 1994r. (t.j. Dz.U. nr 80 z 2002r., poz. 903) Wspólnota Mieszkaniowa A w dniu [...] podjęła większością głosów, liczoną według wielkości udziałów, uchwałę nr [...] o rozbiórce budynków mieszczących się na nieruchomości A. W aktach sprawy znajduje się kserokopia ww. uchwały nr [...] z dnia [...].

W ustawowym terminie uchwała ta nie została zaskarżona, tak więc jest prawomocna.

Zdaniem organu odwoławczego inwestor, działając zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, wystąpił z wnioskiem o pozwolenie na przedmiotową rozbiórkę, przedkładając wszystkie wymagane prawem dokumenty.

Natomiast w odniesieniu do zarzutów podniesionych w odwołaniu Wojewoda stwierdził, iż z akt sprawy wynika, że powołanie biegłego jest zbędne w przedmiotowej sprawie.

W projekcie rozbiórki, który został wykonany przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia, zawarte są informacje dotyczące wykonania przypór na ścianie wraz z zakresem prowadzenia robót i sposobu zapewnienia bezpieczeństwa.

Co prawda, zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji nie odniósł się do tej kwestii w uzasadnieniu swej decyzji, naruszając tym samym zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, zawartą w art. 8 k.p.a., jednak organ odwoławczy potwierdza brak konieczności powołania biegłego w przedmiotowej sprawie.

Ponadto, w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji nie naruszył przepisów ogólnych dotyczących postępowania administracyjnego, które powołuje skarżący w odwołaniu. Z akt sprawy wnika, iż strony postępowania od chwili otrzymania zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie mogły zapoznać się z przedłożonymi dokumentami oraz w trakcie postępowania wnosili swoje uwagi i zastrzeżenia w pismach kierowanych do organu.

Na decyzję organu odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł T. W., domagając się jej uchylenia wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

- naruszenie art.136 k.p.a., polegające na niepodjęciu przez organ odwoławczy przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w zakresie zgłoszonych dowodów i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie;

- naruszenie art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania wszystkich faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz poprzez błędy w powołaniu podstawy prawnej decyzji i pouczeniu o dopuszczalności wniesienia skargi.

- naruszenie art. 7, art. 9, art. 11 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, ciążącego na organie prowadzącym postępowanie administracyjne, brak wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej w sprawie oraz brak udzielenia w uzasadnieniu decyzji informacji o podjętych krokach niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, a także brak wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia;

- naruszenie art. 78 i 84 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie wniosku strony o powołaniu dowodów z opinii biegłych.

Ponadto skarżący wniósł także o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Natomiast ustosunkowując się do zarzutów i wywodów skarżącego organ stwierdził, że na podstawie całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, pozostają one bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia w postępowaniu odwoławczym i na tej podstawie wniósł o oddalenie skargi.

Postanowieniem z dnia 13 lipca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił wniosek skarżącego i wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione zarzuty są słuszne.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( art. 1 § 2 wymienionej ustawy ).

Podobne unormowanie zawiera ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ), powoływana dalej w skrócie jako p.p.s.a.

Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując przewidziane ustawą środki.

Artykuł 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia ( art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. ).

Stwierdzenie wydania decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa wchodzi z kolei w rachubę, o ile zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).

Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy sąd stwierdza, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stąd - konieczność wyeliminowania wydanych decyzji z obrotu prawnego.

Należy podnieść, iż organy administracji państwowej prowadząc postępowanie mają obowiązek zapewnić czynny udział stronom w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji - umożliwić wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Gwarantuje to jedna z naczelnych zasad postępowania administracyjnego zawarta w art. 10 K.p.a. W zakresie prawa do czynnego udziału w postępowaniu strona może bowiem realizować szereg uprawnień procesowych określonych wyraźnie przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (np. art. 78 § 1, art. 79 K.p.a.), natomiast w zakresie prawa do obrony ma uprawnienie do wypowiedzenia się przed wydaniem orzeczenia, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 81 K.p.a.). Obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu obejmuje fazę wszczęcia postępowania, fazę postępowania wyjaśniającego, fazę między zakończeniem postępowania wyjaśniającego, a wydaniem aktu oraz fazę wydawania aktu.

Obowiązek ten organ winien zacząć realizować już od momentu wszczęcia postępowania administracyjnego, przez zawiadomienie wszystkich stron o wskazanej czynności (art. 61 § 4 K.p.a.). Uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu stanowi przesłankę do jego wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. ( kiedy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu), a zarazem podstawę do uchylenia decyzji kontrolowanej w postępowaniu sądowoadministracyjnym ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. ), niezależnie od zaistnienia innych naruszeń przepisów postępowania administracyjnego.

Ustalenie stron następuje na podstawie kryteriów określonych w art. 28 K.p.a. Warunkiem uzyskania statusu procesowego strony jest posiadanie interesu prawnego lub obowiązku, którego dotyczy postępowanie lub żądanie czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Tak określony interes prawny w postępowaniu dotyczącym rozbiórki będzie obejmował z zasady właścicieli i użytkowników wieczystych działki, której dotyczy to postępowanie oraz działek sąsiednich.

W konsekwencji oznacza to, iż pierwszą czynnością w postępowaniu o rozbiórkę, jaką winien był przeprowadzić organ pierwszej instancji, powinno być ustalenie kręgu stron spornego postępowania i zawiadomienie ich o jego wszczęciu, a w dalszej kolejności o prawie wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału sprawy, wreszcie doręczenie decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 grudnia 2007 r. o sygn. akt IV SA/Wa 953/07).

Z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż za stronę postępowania winien być między innymi uznany K. K., wieczysty współużytkownik nieruchomości przy ul. A, co wynika z załączonego do sprawy wypisu z rejestru gruntu.

Pierwszym pismem wysłanym w listopadzie 2009 r. do tego podmiotu było, jak wynika z opisu na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, zawiadomienie o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie. Przesyłka ta została zwrócona do organu z adnotacją "adresat wyprowadził się". Pomimo tego organ I instancji wysłał na ten sam adres decyzję 28 grudnia 2009r., jak i kolejne, pomimo że przesyłki te były zwracane z tej samej przyczyny. Podniesione wyżej błędy nie zostały dostrzeżone przez organ odwoławczy.

Zgodnie z art. 15 K.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że do kompetencji organu II instancji nie należy tylko kontrola poprawności decyzji organu I Instancji, lecz przede wszystkim ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. Konsekwencją tak określonych granic działania organu odwoławczego, powinno być więc sanowanie dostrzeżonych błędów, popełnionych w ramach postępowania pierwszoinstancyjnego.

Tymczasem w niniejszej sprawie błąd organu I instancji powtórzył organ odwoławczy, próbując doręczyć, z takim samym skutkiem, decyzję własną.

Jak wynika z powyższego organy administracji uparcie próbowały doręczyć przesyłki listowne stronie, co do której już przy pierwszej próbie doręczenia powzięły informację, iż adresat pod wskazanym adresem nie zamieszkuje.

Takie postępowanie dowodzi, iż organy rozpoznające sprawę bez wątpienia naruszyły art. 8, art. 9, art. 10, art. 28 i art. 61 § 4 K.p.a. Przede wszystkim po powzięciu wiadomości o tym, że "adresat wyprowadził się", organy powinny dokonać wszelkich czynności w celu ustalenia aktualnego adresu strony.

Ponadto organy nie zadały sobie zatem trudu, by ustalić wszystkich współwłaścicieli tej nieruchomości. Kwestia ta, w ocenie sądu, budzi wątpliwości.

W aktach sprawy znajduje się bowiem wyciąg z rejestru gruntu, w którym jako właściciel dz. nr 112 widnieje Gmina Miasto Ł., a ponadto wskazani są współużytkownicy wieczyści. Natomiast z "oświadczenia woli" z dnia 27 kwietnia 2009r. w przedmiocie udzielenia pełnomocnictwa W. J. wynika, że Miasto Ł. jest współwłaścicielem do 828/1000 części nieruchomości przy ul. [...]. Brak jest natomiast ustaleń co do pozostałego ( pozostałych ) współwłaściciela ( współwłaścicieli ).

Wskazane wyżej naruszenie, dające podstawę do wznowienia postępowania, jest już samo w sobie przesłanką uzasadniającą uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.).

W ocenie sądu wyjaśnienia wymagają ponadto zastrzeżenia zgłoszone w toku postępowania administracyjnego do sposobu wykonania rozbiórki budynku przy ul. [...].

W aktach znajduje się wprawdzie projekt rozbiórki wraz ze wzmocnieniem ściany szczytowej budynku przy ul. B, opracowany przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia, jednakże wobec zgłoszonych licznych zastrzeżeń co do opracowanego projektu, zachodziła - zdaniem sądu - konieczność szczegółowego ustosunkowania się do nich.

Zgodnie z treścią art. 33 ust. 4 Prawa budowlanego do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę należy dołączyć:

- zgodę właściciela obiektu;

- szkic usytuowania obiektu budowlanego;

- opis zakresu i sposobu prowadzenia robót rozbiórkowych;

- opis sposobu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia;

- pozwolenia, uzgodnienia lub opinie innych organów, a także inne dokumenty wymagane przepisami szczególnymi (...);

- w zależności od potrzeb, projekt rozbiórki obiektu.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, iż nie jest on związany wnioskiem strony o powołanie biegłego. Jednakże kategoryczne stwierdzenie organu o braku konieczności powołania biegłego w przedmiotowej sprawie, bez szczegółowego odniesienia się do zarzutów do opracowanego projektu, podniesionych w toku postępowania przez stronę, narusza zasady wynikające z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Nakładają one obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli ( art. 7 K.p.a. ), wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego ( art. 77 § 1 K.p.a. ).

W myśl art. 78 K.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy.

Na gruncie przedmiotowej sprawy niewątpliwie okoliczności związane ze sposobem przeprowadzenia rozbiórki budynku, który ma wspólną ścianę z budynkiem, w którym zamieszkują ludzie, mają istotne znaczenie dla ostatecznego rozstrzygnięcia.

W ocenie sądu, wobec zgłoszonych licznych zastrzeżeń co do opracowanego projektu rozbiórki, organ winien się podjąć ich wyjaśnienia. Nie musi się to wiązać z koniecznością dopuszczenia dowodu z opinii biegłego z zakresu architektury i urbanistyki. Organ może bowiem zobowiązać autora opracowanego projektu do zapoznania się ze zgłoszonymi uwagami i ustosunkowania się do nich bądź wyznaczenia rozprawy, o której będzie powiadomiony autor projektu rozbiórki oraz strony, w celu umożliwienia zadawania przez strony pytań związanych ze sposobem dokonania rozbiórki oraz zabezpieczeniem ściany budynku przy ul. B.

Brak jest natomiast, zdaniem sądu, podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu geodezji i kartografii w celu rozgraniczenia nieruchomości, co miałoby nastąpić przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę.

W przedmiotowej sprawie, z uwagi na zły stan obiektu przy ul. A, nie budzi wątpliwości konieczność przeprowadzenia jego rozbiórki, co jest również przyznane przez skarżącego. Potrzeba ewentualnego rozgraniczenia nieruchomości jest jednak sprawą wtórną w stosunku do przedmiotu niniejszej sprawy i może być przeprowadzone po wykonaniu rozbiórki, które musi być wykonane w zgodzie z obowiązującymi przepisami z zakresu Prawa budowlanego, bez względu na stan prawny nieruchomości, jeżeli uzyskana jest zgoda właściciela ( właścicieli ).

Reasumując, sąd uznał, iż wobec wskazanych wyżej nieprawidłowości, zachodzi konieczność uchylenia wydanych przez organy obu instancji decyzji, o czym sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c oraz art. 135 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu wniosku organ winien przeprowadzić postępowanie w sposób, który wyeliminuje błędy, uwzględniając zawarte w uzasadnieniu wyroku wytyczne.

W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie trzecim sentencji wyroku zostało wydane w oparciu o art. 152 p.p.s.a.

j.m.