Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2330/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie sędzia WSA Jolanta Rudnicka asesor WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Marta Maciejkowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2008 r. sprawy ze skargi M. O. R., H. D., I. L. i K. P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości [...] 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3) zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżących M. O. R., H. D., I. L. i K. P. solidarnie kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury, po rozpoznaniu wniosku K. P., H. D., M. R. i I. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] października 2005 r., nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1963 r., nr [...] utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w Mieście W. z dnia [...] grudnia 1962 r., nr [...] odmawiające ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na gruncie nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] oznaczonej nr hip. [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Nieruchomość [...] położona przy ul [...] ozn. nr hip. [...] o pow. [...] m2, która zgodnie z zaświadczeniem Sądu Okręgowego w W. Wydziału Hipotecznego z dnia [...] kwietnia 1947 r., nr [...], stanowiła własność Gminy Miasta W., co do gruntu o pow. [...] m2 pod ulicami, oraz własność K. i H. P., objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279).

W dniu 24 listopada 1948 r. do Zarządu Miejskiego wpłynął wniosek K. K. i H. małżonków P. o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości.

Prezydium Rady Narodowej miasta W. orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] grudnia 1962 r. odmówiło K. i H. P. przyznania prawa wieczystego użytkowania na przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości położonej przy ul. [...] przeznaczony został pod użyteczność publiczną, a zatem korzystanie przez wnioskodawcę z gruntu nie dawało się pogodzić z przeznaczeniem nieruchomości według planu zagospodarowania.

Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z dnia [...] listopada 1963 r. orzekło o utrzymaniu w mocy orzeczenia administracyjnego organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że grunt położony przy ul. [...] przeznaczony został w planie zagospodarowania przestrzennego pod użyteczność publiczną, a zatem dalsze korzystanie z gruntu przez byłego właściciela nie jest możliwe.

W dniu 28 października 1999 r. do Urzędu Gminy W. wpłynął wniosek, przekazany do Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, K. P., H. D., M. R. i I. L. – spadkobierców po K. i H. P. - o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej Miasta W. z dnia [...] grudnia 1962 r. i decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1963 r. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że zarówno orzeczenie administracyjne, jak też utrzymującą w mocy to orzeczenie decyzja zostały podjęte z naruszeniem prawa, ponieważ organy nie wykazały niezgodności zamiarów byłych właścicieli z założeniami planu i odmowę oparły na lakonicznym stwierdzeniu, że przedmiotowy grunt został przewidziany pod użyteczność publiczną.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1963 r. utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w Mieście W. z dnia [...] grudnia 1962 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowa nieruchomość w dacie wydania orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej Miasta W., jak i w dacie wydania decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej objęta była Ogólnym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Miasta W. - Etapowym i Kierunkowym uchwalonym przez Prezydium Rady Narodowej Miasta W. w dniu [...] stycznia 1961 r., zgodnie z którym teren ten został przeznaczony pod oświatę. W ocenie organu z ówcześnie obowiązujących przepisów art. 54 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17 ,poz. 70 ze zm.), art. 11 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. nr 5 poz. 16) i art. 15 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 4 pkt 5 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46) wynikało, że właściciel prywatny nie mógł wykorzystać nieruchomości dla własnych celów realizując przeznaczenie planu, a zatem odmowa przyznania praw użytkowania wieczystego była uzasadniona.

Od powyższej decyzji H. D., I. L., M. R. i K. P. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu podnieśli, że przedmiotowa nieruchomość nie została wykorzystana zgodnie z jej przeznaczeniem w planie zagospodarowania przestrzennego pod oświatę, skoro nieruchomość wykorzystano pod budowę przychodni specjalistycznej, stacji benzynowej, budynku składu węgla oraz budynku mieszkalnego dla [...] Centrum [...]. Ich zdaniem w sprawie nie miały zastosowania przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych. Działalność rad narodowych nie mogła być bowiem oparta na działaniach niezgodnych z prawem i polegać na pozbawianiu właścicieli ich ustawowych uprawnień.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2005 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2005 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu gmina zobowiązana była do uwzględnienia wniosku o przyznanie prawa do gruntu, jeżeli korzystanie z nieruchomości przez byłego właściciela dawało się pogodzić z przeznaczeniem przedmiotowego terenu według planu zabudowania (planu zagospodarowania przestrzennego). Minister zauważył, że zakres podstaw do odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego uległ rozszerzeniu z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, tj. z dniem 5 kwietnia 1958 r. Zatem po dniu 5 kwietnia 1958 r. organ mógł odmówić przyznania prawa do gruntu na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu oraz na podstawie art. 54 w związku z art. 3 powołanej wyżej ustawy, m. in. gdy nieruchomość była przeznaczona na cele użyteczności publicznej. Skoro decyzje weryfikowane w trybie nadzoru zostały wydane w okresie obowiązywania wskazanej ustawy wywłaszczeniowej, to za bezzasadne należało uznać twierdzenia wnioskodawców o braku ich zastosowania w niniejszej sprawie. Minister stwierdził, że zgodnie z Ogólnym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Miasta W. Etapowym i Kierunkowym uchwalonym przez Prezydium Rady Narodowej Miasta W. w dniu 31 stycznia 1961 r., teren przedmiotowej nieruchomości został przeznaczony pod oświatę i sport, czyli na cele związane z powszechnością i ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa, a zatem na cele użyteczności publicznej w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Organ zauważył, że wykładni pojęcia użyteczności publicznej dokonał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 marca 1996 r., sygn. akt. IV SA 1026/97 (niepubl.) stwierdzając, że w pojęciu użyteczności publicznej mieści się wszystko to, co jest ogólnodostępne dla całego społeczeństwa jak i poszczególnych jego członków. Przeciwieństwem tego pojęcia jest wszystko to, co służy zaspokajaniu potrzeb wyłącznie jednej osoby, kilku osób, czy też ściśle określonych grup społecznych, czy zawodowych bądź przeznaczonych na potrzeby określonych podmiotów prawnych. W tej sytuacji, zdaniem organu, cel określony w planie zagospodarowania przestrzennego z 1961 r. mógł być podstawą do odmowy przyznania prawa do gruntu zgodnie z art. 54 w związku z art. 3 wyżej wymienionej ustawy. Poza tym Minister Infrastruktury wskazał, że w decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. podniesiono, iż podstawą odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego była również ustawa z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych. Do zakresu działania rad narodowych należały w szczególności sprawy dotyczące oświaty i kultury oraz kultury fizycznej i turystyki zgodnie z art. 3 ust. 2 tej ustawy. Ponadto art. 21 ust 3 tej ustawy określał, iż do zakresu działania miejskich rad narodowych w miastach nie stanowiących powiatów miejskich należą sprawy: zabezpieczenia właściwego pomieszczenia i obsługi' gospodarczej szkół podstawowych, prowadzenia przedszkoli oraz teatrów, instytucji muzycznych, archiwów, miejskich domów kultury i świetlic, bibliotek powszechnych (oświata). Zgodnie z ówcześnie obowiązującym art. 15 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 4 pkt 5 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane inwestor prywatny mógł jedynie dokonać inwestycji budowlanych wyłącznie dla zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych własnych i najbliższej rodziny oraz dla zaspokojenia własnych potrzeb gospodarczych, dla wykonywania zawodu lub dla wykonywania działalności usługowej. W ocenie Ministra nie ulega zatem wątpliwości, że cel określony w obowiązującym w dniu wydania weryfikowanych decyzji planie zagospodarowania przestrzennego, tj. oświata i sport, nie mógł być realizowany przez byłego właściciela. Zatem organy zasadnie odmówiły przyznania prawa własności czasowej skoro korzystanie z gruntu nie dawało się pogodzić z przewidzianą dla tej nieruchomości funkcją w tym planie.

Na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2005 r. M. R., H. D., I. L. i K. P. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji, stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1963 r. i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2005 r. zarzucili rażące naruszenie prawa, tj.: 1) art. 1 i 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, art. 21 i 59 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych, art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez ich niewłaściwe zastosowanie; 2) art. 13 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z dnia 22 lipca 1952 r. oraz art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie; 3) art. 8 i art. 77 § 1 KPA, co miało wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu podnieśli, że cel publiczny (oświata) stanowiący podstawę odmowy przyznania prawa własności czasowej poprzednim właścicielom nieruchomości położonej przy ul. [...] ozn. nr hip. [...] nie został nigdy zrealizowany. Dla przedmiotowej nieruchomości została bowiem ustalona, zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] listopada 1961 r., lokalizacja szczegółowa dla budowy przychodni specjalistycznej, a nieruchomość została w późniejszym czasie zabudowana przez firmę [...] Sp. z o. o. budynkiem składu węgla oraz budynkami mieszkalnymi [...] Centrum [...]. Zdaniem skarżących na gruncie przepisów art. 13 i 40 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7, poz. 47). Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego Miasta W. Etapowy i Kierunkowy uchwalony przez Prezydium Rady Narodowej w Mieście W. w dniu [...] stycznia 1961 r. nie mógł być podstawą do wydania decyzji odmawiającej przyznania prawa własności czasowej, gdyż nie był szczegółowym planem zagospodarowania w rozumieniu art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Skarżący podnieśli również, że organ dekretowy wydając decyzje w dniu 22 grudnia 1962 r. i 23 listopada 1963 r. nie poczynił w toku postępowania żadnych kroków w celu ustalenia zamiaru przeznaczenia gruntu przez byłych właścicieli, zaś Minister Infrastruktury obecnie również nie rozstrzygnął tej kwestii prowadząc postępowanie w trybie nadzoru . W ich ocenie zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. o rozwoju systemu oświaty i wychowania za zezwoleniem Ministra Oświaty, na określonych przez niego zasadach i warunkach i pod jego nadzorem szkoły, placówki oświatowe, wychowawcze, opiekuńczo-wychowawcze i inne zakłady lub placówki szkolące mogły być prowadzone przez osoby fizyczne. A zatem realizacja celu publicznego przez byłych właścicieli była możliwa w dacie wydawania kwestionowanych w postępowaniu nadzorczym decyzji. W skardze wskazano, że decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2005 r. stanowi obrazę przepisów art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. wyrażających zasadę ochrony własności i dopuszczalności pozbawienia własności wyłącznie na cele publiczne. Decyzje z dnia [...] grudnia 1962 i [...] listopada 1963 r. stanowią zaś obrazę art. 13 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z dnia 22 lipca 1952 r. zgodnie, z którym Polska Rzeczpospolita Ludowa poręczała całkowitą ochronę oraz prawo dziedziczenia własności osobistej obywateli. Zdaniem Skarżących, z uwagi na nieosiągnięcie celu, dla którego odmówiono przyznania prawa własności czasowej, Minister Infrastruktury powinien był (analogicznie jak przy wywłaszczeniu) orzec o stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1963, r., gdyż przemawia za tym konstytucyjna zasada ochrony własności, gwarantowana przez Konstytucje z 22 lipca 1952 r. i 2 kwietnia 1997 r., zwłaszcza, że skarżący nie otrzymali odszkodowania za odebraną ich poprzednikom prawnym nieruchomość.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu i Budownictwa wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

W piśmie z dnia 21 czerwca 2007 r. precyzującym skargę skarżący wnieśli o: 1) uchylenie w całości decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2005 r. i decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2005 r.; 2) stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1963 r. i orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w Mieście W. z dnia [...] grudnia 1962 r., ewentualnie o stwierdzenie wydania tych decyzji z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu podnieśli, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1963 r. i orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w Mieście W. z dnia [...] grudnia 1962 r. zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa z następujących powodów: 1) w dacie wydawania decyzji z dnia [...] grudnia 1962 r. oraz [...] listopada 1963 r. obowiązywał plan Zagospodarowania Przestrzennego z dnia [...] stycznia 1961 r., a nieruchomość była przeznaczona pod oświatę i sport, co zostało stwierdzone dopiero w roku 2005 w wyniku ustaleń Ministra Infrastruktury; 2) abstrahując od twierdzeń skargi, że plan zagospodarowania przestrzennego nie był planem szczegółowym, o którym mowa w art. 7 dekretu i nie mógł stanowić podstawy odmowy prawa własności czasowej, należy wskazać, że organ w decyzjach z dnia [...] grudnia 1962 r. i [...] listopada 1963 r. w ogóle nie zbadał przeznaczenia terenu w planie zagospodarowania przestrzennego; 3) organ powołał się jedynie na przeznaczenie terenu pod użyteczność publiczną, wskazując na decyzję o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] listopada 1961 r. Decyzja taka nie mogła być jednak podstawą odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego, co więcej, obszar objęty decyzją o lokalizacji szczegółowej, to działka nie zajmująca w całości terenu przedmiotowej nieruchomości; 4) w czasie wydawania kwestionowanych decyzji organ nie dał możliwości wypowiedzenia się byłym właścicielom w jaki sposób są w stanie realizować cele publiczne - brak jest w aktach sprawy jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie; 5) jak wynika z przepisów ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. o rozwoju. systemu oświaty i wychowania, działalność oświatowa mogła być prowadzona przez osoby fizyczne. Wbrew twierdzeniom Ministra Infrastruktury nie stało też na przeszkodzie realizacji celu publicznego Prawo budowlane z dnia 31 stycznia 1961 r., ponieważ nie było przeszkód do podjęcia inwestycji budowlanych na przedmiotowym terenie przez byłych właścicieli. W szczególności, przepisy wykonawcze do art. 15 ust. 2 powołanego Prawa budowlanego nigdy nie zostały wydane, nie można zatem wykluczyć, że inwestor prywatny, którym mogły być osoby fizyczne mógł podjąć, zgodnie z art. 15 ust. 1 tej ustawy, inwestycję budowlaną w celu zaspokojenia własnych potrzeb gospodarczych, dla wykonywania zawodu lub dla wykonywania działalności usługowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona.

W postępowaniu nadzwyczajnym uregulowanym w przepisach 156 i następne ustawy Kodeks postępowania administracyjnego organ nadzoru obowiązany prowadzić postępowanie administracyjne z zachowaniem reguł obowiązujących w postępowaniu zwyczajnym, w szczególności dążyć do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, a zwłaszcza wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i oceny w oparciu o całokształt tego materiału czy okoliczności istotne dla sprawy zostały udowodnione (art. 7, 77 § 1 i 80 KPA).

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie wskazane wyżej standardy rzetelnej procedury nie zostały dochowane, jeżeli chodzi o wyjaśnienie przedstawionych poniżej kwestii o zasadniczym dla sprawy znaczeniu.

Wątpliwości Sądu budzi przede wszystkim ustalenie aktualnego w dacie orzekania przez organ nadzoru stanu geodezyjno-prawnego gruntu oznaczonego jako dawna nieruchomość nr hip. [...]. Z pisma Ministerstwa Infrastruktury z dnia 25 sierpnia 2004 r. oraz zaskarżonej decyzji wynika, że organ nadzoru uznał, że teren dawnej nieruchomości warszawskiej przy ul. [...] stanowi obecny grunt oznaczony jako działki ewidencyjne nr: [...]. Za podstawę tego ustalenia organ przyjął wypisy z ewidencji gruntów datowane na dzień 3 września 2004 r. Tymczasem z rejestru pomiarowego i mapy sytuacyjnej nieruchomości wpisanej do ewidencji zasobu powiatowego w dniu 10 października 2000 r. wynika, że działki nr [...] uległy dalszemu podziałowi. Rozbieżności te nie zostały w postępowaniu nadzorczym wyjaśnione, nie wiadomo z jakich powodów Minister uznał, że przedmiotowy grunt [...] obejmuje wyłącznie działki nr [...]. Miarodajnym dowodem w tej kwestii nie może być bowiem wypis z rejestru gruntów z 2004 r., skoro zawiera on informacje o działkach wskazanych przez organ nadzoru w piśmie z dnia 25 sierpnia 2004 r. (nie zawiera przy tym załącznika mapowego sporządzonego przez uprawnionego do tego pracownika jednostki organizacyjnej zajmującej się z upoważnienia organu sprawami z zakresu geodezji i kartografii). W sprawie brak również jednoznacznego pisemnego stanowiska służby geodezyjno – kartograficznej dokumentującego jakie obecnie działki ewidencyjne lub ich części składają się na grunt oznaczony dawnym nr hip. [...]. Kwestia ta ma istotne znaczenie dla sprawy, zwłaszcza w kontekście obowiązku organu nadzoru ustalenia kręgu osób będących stronami w sprawie (art. 10 i art. 61 § 4 KPA) celem uniknięcia kwalifikowanych wad postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 KPA) bądź kwalifikowanych wad decyzji (art. 156 § 1 pkt 4 KPA).

Zastrzeżenia Sądu dotyczą również stanowiska Ministra Infrastruktury, co do tego, że obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego w dacie wydania kwestionowanych w postępowaniu nadzorczym aktów był Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego Miasta W. Etapowy i Kierunkowy uchwalony przez Prezydium Rady Narodowej Miasta W. w dniu [...] stycznia 1961 r. Organ nadzoru nie wyjaśnił bowiem, czy plan ten był planem wówczas obowiązującym (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1322/05, LEX nr 281295). Zgodnie z art. 24 ust. 2 i art. 30 w związku z art. 25 dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 16, poz. 109 ze zm.) plan regionalny uzyskiwał moc obowiązującą z chwilą ogłoszenia go we właściwym dzienniku urzędowym, natomiast plan miejscowy z chwilą ogłoszenia go w sposób przyjęty w danej miejscowości lub z ostatnim dniem wywieszenia obwieszczenia w zarządzie gminnym lub z dniem wydania pisma, w którym po raz ostatni ogłoszono to obwieszczenie. Z kolei z mocy art. 40 w związku z art. 25 ust. 1 (obowiązującej od dnia 14 sierpnia 1961 r.) ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7, poz. 47) plany zagospodarowania przestrzennego miast i osiedli zatwierdzone przed wejściem w życie tej ustawy (powyższy plan został zatwierdzony w dniu 31 stycznia 1961 r.) ustawy stawały się miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu tej ustawy i uzyskiwały moc powszechnie obowiązującą z dniem ogłoszenia w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej uchwały o zatwierdzeniu danego planu. Tymczasem z akt niniejszej sprawy nie wynika kiedy i w jakim trybie został ogłoszony plan z [...] stycznia 1961 r. bądź uchwała Prezydium Rady Narodowej Mieście W. Nr [...] z dnia [...] stycznia 1961 r. plan ten zatwierdzająca. Okoliczność ta wymaga zatem wyjaśnienia w ponownie prowadzonym postępowaniu nadzorczym. Przy czym dokumentem będącym podstawą do oceny przesłanki z art. 7 dekretu 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy winien być kompletny plan zagospodarowania przestrzennego, w więc nie tylko jego część graficzna (wyrys z oryginału), lecz również część tekstowa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 czerwca 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 673/04, opubl. Legalis).

Dokonując merytorycznej oceny zajętego przez organ stanowiska potwierdzającego zgodność z prawem decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1963 r. i orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w Mieście W. z dnia [...] grudnia 1962 r. trzeba zauważyć, że przepis art. 7 dekretu przewidywał obowiązek organu uwzględnienia wniosku osób fizycznych o przyznanie użytkowania wieczystego, jeżeli zostało ustalone, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dawało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Na organie nadzoru spoczywało zatem dokładne zweryfikowanie, czy ustalona w planie z 1961 r. (zakładając, że plan ten został prawidłowo ogłoszony, co - jak wspomniano wyżej - wymagać będzie wyjaśnienia) funkcja terenu: oświata i sport mogła być realizowana przez osoby fizyczne. Potwierdzenie braku wystąpienia w postępowaniu dekretowym przesłanki "pogodzenia korzystania z gruntu zgodnie z planem" wymagało bowiem analizy przez Ministra stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania aktów kwestionowanych w postępowaniu nadzorczym. W pierwszej kolejności należało więc wyjaśnić na podstawie wypisu z planu jakie plan ten przewiduje wymogi w zakresie zagospodarowania terenu pod sport i oświatę, tzn. o jakim konkretnie rodzaju przeznaczenia pod oświatę i sport plan ten stanowi (czy np. pod działalność usługową w tych dziedzinach, czy np. pod budowę obiektów, urządzeń związanych z funkcją: oświata i sport). Jak słusznie podnoszą skarżący ocena legalności kwestionowanych aktów w kontekście art. 156 § 1 KPA winna również dotyczyć aspektu przeprowadzenia przez organy dekretowe postępowania dowodowego na okoliczność ustalenia zamiaru H. i K. P. w zakresie wykorzystania gruntu. Minister Infrastruktury obowiązany był również do oceny, czy ówcześnie obowiązujące przepisy prawa w dziedzinie oświaty i sportu wykluczały możliwość wykorzystania nieruchomości przez wnioskodawców dla własnych potrzeb.

Tego rodzaju wnikliwej analizy w niniejszej sprawie organ nadzoru nie przeprowadził.

Sąd zauważa, że zgodnie z art. 15 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. inwestor prywatny mógł dokonać inwestycji budowlanych nie tylko dla zaspokojenia swych potrzeb mieszkaniowych ale również gospodarczych, dla wykonywania zawodu lub działalności usługowej. Jak słusznie zauważyli skarżący przepis art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. o systemie oświaty i wychowania (Dz. U. Nr 32, poz. 160) przewidywał, że szkoły, placówki oświatowe, wychowawcze, opiekuńczo-wychowawcze i inne zakłady lub placówki szkolące mogły być prowadzone nie tylko przez podmioty instytucjonalne, lecz również przez osoby fizyczne, po uzyskaniu zezwolenia Ministra Oświaty, na określonych przez niego zasadach i warunkach i pod jego nadzorem (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 grudnia 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 260/05, niepubl.). Nie można zatem uznać za wystarczającego przyjętego przez Ministra Infrastruktury z góry założenia, że przeznaczenie nieruchomości na cele związane z powszechnością i ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa (oświata, sport) świadczy o tym, że cel określony w planie z 1961 r. mógł być podstawą odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego. Sprawa ustalenia pozytywnej przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu wymaga przeprowadzenia przez organ nadzoru pogłębionej analizy w tej kwestii, ponieważ przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego po użyteczność publiczną nie oznaczało wprost, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela było niezgodne z planem (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 1998 r., sygn. akt IV SA 434/97, LEX nr 45862). Te same uwagi należy odnieść do zagadnienia przeznaczenia nieruchomości w planie pod sport. W tym zakresie organ nadzoru winien wyjaśnić, jakie było stanowisko ówczesnego ustawodawcy w kwestii możliwości prowadzenia przez osobę fizyczną publicznej działalności sportowej [por. zwłaszcza rozporządzenie z dnia 27 października 1933 r. Prawo o publicznych przedsięwzięciach rozrywkowych (Dz. U. Nr 85, poz. 632) i ustawa z dnia 1 lipca 1958 r. o zezwoleniach na wykonywanie przemysłu, rzemiosła, handlu i niektórych usług przez jednostki gospodarki nie uspołecznionej (Dz. U. Nr 45, poz. 224 ze zm.) wraz z przepisami wykonawczymi] i z tego punktu widzenia ocenić, czy realizowanie przedsięwzięcia sportowego przez osobę fizyczną było do pogodzenia z planem zagospodarowania przestrzennego.

Nie można przy tym podzielić stanowiska Ministra Infrastruktury, że podstawą do odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego mogły być przepisy ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. z 1958 r. Nr 5, poz. 16). Z przepisów art. 3 i 21 tej ustawy wynika, że organ ten kierował działalnością gospodarczą, społeczną i kulturalną na szczeblu podstawowym, a także prowadził gospodarkę komunalną i zaspokajał potrzeby mieszkańców miast m. in. w sprawach oświaty i kultury fizycznej, w zakresie nie zastrzeżonym na rzecz innych organów. Przepisy tej ustawy miały przede wszystkim charakter ustrojowy, a zatem na ich podstawie nie można sformułować materialnoprawnych przeszkód do przyznania prawa użytkowania wieczystego, w trybie art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. W sprawie nie mogły być również brane pod uwagę przepisy art. 54 w związku z art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, skoro zarówno decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1963 r. jak i orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w Mieście W. z dnia [...] grudnia 1962 r. nie były wydawane na podstawie tych przepisów (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 czerwca 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 391/07, opubl. Legalis).

Odnosząc się zaś do podnoszonych w sprawie zarzutów Sąd nie podzielił stanowiska skarżących, co do tego, że skoro określony w planie z 31 stycznia 1961 r. cel użyteczności publicznej na przedmiotowym gruncie nigdy nie został zrealizowany, to okoliczność ta ma znaczenie w sprawie o przyznanie prawa użytkowania wieczystego w trybie art. 7 dekretu. Kwestia ta podlega bowiem badaniu w innej sprawie, tj. w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (art. 136 i następne ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Istnienie zaś decyzji lokalizacyjnej dla części przedmiotowego gruntu jest obojętne z punktu widzenia przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu, ponieważ przepis ten odwołuje się do przepisów prawa (przepisów planu zagospodarowania przestrzennego), a nie do aktu administracyjnego wydawanego w innej sprawie - decyzji lokalizacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 6 września 1999 r., sygn. akt IV SA 787/98, LEX nr 47874). W ocenie Sądu dla sprawy nie ma również znaczenia to, czy plan z 31 stycznia 1961 r. był planem ogólnym, czy planem szczegółowym, skoro przepis art. 7 ust. 2 dekretu nie precyzuje jakiego rodzaju plan podlegał ocenie organu gminy. Nie można się zgodzić ze skarżącymi, że oceny legalności orzeczeń dekretowych należy dokonywać przez pryzmat instytucji wywłaszczenia. Podnoszona zaś w skardze kwestia niekonstytucyjności przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. wykracza poza przedmiot sprawy sądowoadministracyjnej.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że obie decyzje Ministra Infrastruktury zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 KPA w związku z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tego względu Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.

O zwrocie należnych skarżącym kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).