Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 315/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 1  w zw. z art. 137 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 2224/05 w sprawie ze skargi J. R. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewoda M. decyzją z dnia [...] nr [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty W. z dnia [...] nr [...], którą odmówiono zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] (dawny nr [...]), o pow. [...] m2 z obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr Kw [...]. Organ w uzasadnieniu wskazał że z ustaleń wynika, że działka nr [...] wchodziła w skład nieruchomości o pow. [...] m2, wywłaszczona została na rzecz Państwa decyzją Naczelnika Miasta i Gminy W. z dnia [...] czerwca 1984 r. na cele budowy osiedla mieszkaniowego pn. "[...]" kolonia "D". Z informacji zawartej w uzasadnieniu tej decyzji oraz mapy sytuacyjnej, stanowiącej załącznik do decyzji nr [...] Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] września 1980 r. zatwierdzającej plan realizacji osiedla "[...]" kolonia "D" wynika, że na części gruntu tej nieruchomości miała być wybudowana w ramach osiedla szkoła. Szkoła ta jednak nie została wybudowana i decyzją nr [...] Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] lutego 1996 r., część wywłaszczonej nieruchomości obejmującej działki oznaczone dawniej nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2, zwrócono byłej właścicielce J. R.. Na działce objętej postępowaniem o zwrot oznaczonej nr [...] została wybudowana część osiedla mieszkaniowego w postaci budynków mieszkalnych i infrastruktury koniecznej do ich prawidłowego funkcjonowania. Z informacji uzyskanych od Zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej potwierdzonych dokumentacją powykonawczą wynika, iż budynki stojące na przedmiotowej nieruchomości zostały wybudowane w 1990 r. na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 10 maja 1990 r. Skoro wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło na cele budowy osiedla mieszkaniowego, w tym tylko w części pod budowę szkoły, to organ uznał, iż przedmiotowa działka wykorzystana została na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu, co oznacza, że nie może ona być uznana za zbędną w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uzasadnia to odmowę zwrotu, co też uczynił organ pierwszej instancji. Z tych względów organ odwoławczy uznał decyzję organu pierwszej instancji za prawidłową.

W skardze na decyzję Wojewody M. J. R. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w decyzji wywłaszczeniowej wskazano, że cała nieruchomość jest niezbędna pod budowę szkoły. Cel ten został potwierdzony w decyzjach organów obu instancji orzekających o zwrocie na rzecz J. R. części wywłaszczeniowej nieruchomości. Celu tego nigdy nie zrealizowano, gdyż nie wybudowano szkoły. W zaskarżonej decyzji organ powołuje się na to, że wywłaszczenie nastąpiło na cele budowy osiedla wielorodzinnego pn. "[...]" co w ocenie skarżącej nie jest zgodne z prawdą ponieważ wywłaszczenie nastąpiło pod budowę szkoły. Ponadto skarżąca zarzuciła bezpodstawne powoływanie się na art. 229a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, gdyż nie zachodzą przesłanki do jego zastosowania w przedmiotowej sytuacji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 9 października 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 2224/05, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. R. na decyzję Wojewody M. z [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części poprzedniemu właścicielowi jest uznanie, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, co wynika z treści art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Natomiast zgodnie z art. 137 ust. 1 tej ustawy, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Nieruchomość objęta zaskarżoną decyzją wchodziła w skład działki ewidencyjnej nr 4180, stanowiącej gospodarstwo rolne o pow. [...] m2, położonej w W., stanowiącej własność skarżącej J. R., która to nieruchomość została wywłaszczona decyzją Naczelnika Miasta i Gminy W. z dnia [...] czerwca 1984 r., nr [...]. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 18 stycznia 1985 r. Dla oceny zasadności żądania J. R. zwrotu działki nr [...], stanowiącej część wywłaszczonej powołaną decyzją nieruchomości, istotne jest ustalenie na jaki cel określony w tej decyzji o wywłaszczeniu nastąpiło jej wywłaszczenie.

W znajdującej się w aktach administracyjnych decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 1984 r., cel wywłaszczenia został określony w jej uzasadnieniu. Już na samym wstępie uzasadnienia tej decyzji powołano się, że zgodnie z decyzja z dnia [...] lutego 1980 r. nr [...] wydaną dla osiedla "[...]" kolonia "D" w W., opisana w decyzji wywłaszczeniowej nieruchomość jest niezbędna pod budowę szkoły oznaczonej [...] w osiedlu "[...]" Kolonia "D" w W.. Nie ulega wątpliwości, że powołana w decyzji wywłaszczeniowej decyzja nr [...], to jest znajdująca się w aktach administracyjnych decyzja z dnia [...] września 1980 r. Urzędu m. [...] W. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego kolonii "D" osiedla "[...]" w W.. Integralną częścią tej decyzji jest znajdujący się w teczce map, załącznik graficzny.

Z treści powołanych dokumentów wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że wywłaszczenie nieruchomości decyzją z dnia [...] czerwca 1984 r. nastąpiło na cele związane z realizacją inwestycji jaką była budowa osiedla wielorodzinnego pn. "[...]", w ramach którego miała być również wybudowana szkoła oznaczona [...], i której lokalizacja, w dacie wydawania decyzji o wywłaszczeniu, znajdowała się na części nieruchomości wywłaszczonej J. R.. Już samo powołanie się w decyzji o wywłaszczeniu na decyzję o zatwierdzeniu planu realizacyjnego osiedla "[...]" świadczy o tym, że objęta wywłaszczeniem nieruchomość została wywłaszczona na cel związany z realizacją inwestycji jaką była budowa tego osiedla. Nie jest zatem, w świetle powyższych ustaleń, uprawnione twierdzenie skarżącej jakoby nieruchomość została wywłaszczona wyłącznie na cel związany z budową szkoły. Prawidłowe więc jest stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji, że wywłaszczenie całej nieruchomości nastąpiło na cele budowy osiedla mieszkaniowego "[...]".

Jest w sprawie bezsporne, że szkoła, której budowa była przewidziana planem realizacyjnym, zatwierdzonym decyzją z dnia [...] września 1980 r. nie została w tym miejscu wybudowana. Z ustaleń zaś organu wynika, że na działce nr [...] został wybudowany w 1990 r. na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 10 maja 1990 r. budynek wielomieszkaniowy wraz z infrastrukturą konieczną do jego funkcjonowania, który stanowi część osiedla mieszkaniowego "[...]". Sam fakt wybudowania na części nieruchomości objętej wywłaszczeniem dla celów realizacji osiedla mieszkaniowego, budynku wielomieszkaniowego zamiast pierwotnie planowanego budynku szkoły, w ramach tego osiedla nie stanowi, że wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, gdyż zarówno budynek mieszkalny jak i szkoła stanowią infrastrukturę osiedla mieszkaniowego. Tak więc nieruchomość objęta zaskarżoną decyzją została wywłaszczona na cel związany z budową osiedla wielomieszkaniowego "[...]" i cel ten został zrealizowany na tej nieruchomości. Wobec tego, że nie stała się ona zbędna na cel określony w wywłaszczeniu, to nie jest możliwy jej zwrot w trybie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Sąd wskazał, że nie jest usprawiedliwiony zarzut skargi naruszenia art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami przez jego bezzasadne zastosowanie skoro organy obu instancji rozpoznając sprawę w ogóle tego przepisu nie stosowały.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na zasadzie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.

J. R. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na:

1) obrazie art. 136 ust. 1 w związku z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i nadinterpretację, prowadzące do przyjęcia, że treść decyzji wywłaszczeniowej nie rozstrzyga czy wywłaszczona nieruchomość została wykorzystana zgodnie z określonym w decyzji celem wywłaszczenia;

2) naruszeniu art. 7 w związku z art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) przez pominięcie przy rozpoznawaniu skargi w postępowaniu sądowym dowodu w postaci pierwotnej decyzji wywłaszczeniowej, a tym samym brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Na tych podstawach wnosiła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a ewentualnie o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi we własnym zakresie przez Naczelny Sąd Administracyjny;

2) zasądzenie kosztów postępowania sądowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodziła, że z uzasadnienia decyzji Naczelnika Miasta i Gminy W. z [...] czerwca 1984 r. o wywłaszczeniu jednoznacznie wynika, że cała nieruchomość stanowiąca działkę ewidencyjną o nr [...] została wywłaszczona, bowiem była "niezbędna pod budowę szkoły oznaczonej [...] w os. [...] kol. D w W.". Powołując się na orzecznictwo sądowe i poglądy doktryny wywodziła, że decyzja wywłaszczeniowa musi określać w sposób precyzyjny cel na jaki dana nieruchomość została wywłaszczona. Brak wskazania celu wywłaszczenia powoduje, że taka decyzja jest wadliwa. Cel wywłaszczenia powinien być wskazany w osnowie, jednak wskazanie celu w uzasadnieniu nie prowadzi do wadliwości decyzji. Tak w sprawie cel został określony w uzasadnieniu decyzji. Zdaniem skarżącej, Sąd dokonał nadinterpretacji celu wywłaszczenia, przyjmując, że cel wywłaszczenia nie został w decyzji określony precyzyjnie i wywodząc jego określenie decyzji z [...] września 1980 r. o zatwierdzeniu planu realizacji inwestycji. W decyzji o wywłaszczeniu precyzyjnie określono cel wywłaszczenia: nieruchomość została uznana za niezbędną pod budowę szkoły. Wyprowadzenie celu wywłaszczenia z innych dokumentów byłoby dopuszczalne w razie gdyby w decyzji cel wywłaszczenia nie był określony precyzyjnie. Podkreśliła też, że w pierwotnej decyzji o wywłaszczeniu z [...] października 1981 r., która była uchylona, wskazano, że nieruchomość planowano wykorzystać pod budowę osiedla mieszkaniowego [...] Kolonia C, zgodnie z zatwierdzonym planem realizacyjnym z [...] października 1979 r. nr [...]. Ostatecznie jednak nieruchomość wywłaszczono jako niezbędną pod budowę szkoły w osiedlu [...] kolonia D.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Związanie przy rozpoznaniu sprawy podstawami skargi kasacyjnej powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może sam wyprowadzić podstaw kasacyjnych, jak i ich domniemywać. W sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 174 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy".

Warunkiem materialnym skargi kasacyjnej jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Samo zatem powołanie przepisów prawa materialnego i sformułowanie zarzutu błędnej wykładni nie spełnia wymagań materialnych skargi kasacyjnej. Złożona w sprawie skarga kasacyjna nie spełnia wymagań materialnych. W skardze kasacyjnej zarzucono obrazę art. 136 ust. 1 w związku z art. 137 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i nadinterpretację prowadzącą do przyjęcia, że treść decyzji wywłaszczeniowej nie rozstrzyga czy wywłaszczona nieruchomość została wykorzystana zgodnie z określonym w decyzji celem wywłaszczenia. Przyjmując podstawę skargi kasacyjnej błędnej wykładni oraz nadinterpretację art. 136 ust. 1 w związku z art. 137 ust. 1 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, w jej uzasadnieniu brak jest wyprowadzenia wadliwej wykładni.

Uzasadnienie skargi kasacyjnej jest rozbieżne z podstawą skargi kasacyjnej, odpowiada bowiem podstawie niewłaściwego zastosowania prawa materialnego. Takiej jednak podstawy skargi kasacyjnej nie przyjęto. Wadliwa wykładnia normy prawa materialnego to odkodowanie treści przepisu prawa w wyniku złożonego procesu zastosowania wykładni językowej, systemowej, funkcjonalnej. Pojęcie nadinterpretacji nie jest zasadne jako podstawa skargi kasacyjnej.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 133 § 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, w związku z art. 7, art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Według art. 133 § 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Nie ma uzasadnionych racji łączenie art. 133 § 1 tej ustawy w związku z art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego nie reguluje postępowania sądowoadministracyjnego, a zatem nie mógł zostać naruszony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Granice dopuszczalności dowodów w postępowaniu sądowoadministracyjnym reguluje art. 106 § 3 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.