Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 206/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 18 ust 1
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: art 130 ust 2
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Teresa Zyglewska, sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2015 r. sprawy ze skargi R. O. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2014r. (znak: [...]) Minister Infrastruktury i Rozwoju działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania R.O. od decyzji Wojewody P. z dnia [...] kwietnia 2013r. (znak [...]) orzekającej o ustaleniu odszkodowania na rzecz [...] S.A. Regionalny Oddział Korporacyjny w [...] w wysokości [...] zł za nieruchomość, stanowiącą uprzednio własność Pana R.O. w [...] części, Pani A.Ż., Pana Z.O. oraz Pani A.O. po [...] części, oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położoną w obrębie [...], w gminie [...] – utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Stan faktyczny sprawy jest następujący.

Nieruchomość położona w obrębie [...], w gminie [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, decyzją Wojewody P. nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zmienioną w części decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2012 r., znak: [...], została przeznaczona pod budowę obwodnicy w miejscowości [...] w ciągu drogi ekspresowej [...] od [...] na odcinku [...], długości [..] km wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi oraz zatwierdzeniem podziału nieruchomości.

Zgodnie ze znajdującym się w aktach sprawy odpisem zupełnym z księgi wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...], współwłaścicielami nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, są: Pan R.O. w [...] części, Pani A.Ż., Pan Z.O. oraz Pani A.O. po [...] części. W dziale IV tej księgi znajduje się zapis o ustanowieniu hipoteki umownej w wysokości [...] zł ustanowionej na rzecz [...] S.A., Regionalny Oddział Korporacyjny w [...], Centrum Korporacyjne w [...].

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013r., znak: [...], Wojewoda P. orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz [...] Spółka Akcyjna, Regionalny Oddział Korporacyjny w [...], Centrum Korporacyjne w [...], w wysokości [...] za nieruchomość, stanowiącą uprzednio własność Pana R.O. w [...] części, Pani A.Ż., Pana Z.O. oraz Pani A.O. po [...] części, oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położoną w obrębie [...], w gminie [...], przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, przeznaczoną pod budowę obwodnicy w miejscowości [...] w ciągu drogi ekspresowej [...] od [...] na odcinku od km [...] do km [...], długości [...] km wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi oraz zatwierdzeniem podziału nieruchomości, jak również zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B., do wypłaty odszkodowania na rzecz [...] Spółka Akcyjna, Regionalny Oddział Korporacyjny w [...], Centrum Korporacyjne w [...], w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja niniejsza stanie się ostateczna.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył R.O., wskazując, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 18 ust. 1c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 687 ze zm.), dalej także specustawa.

Minister Infrastruktury i Rozwoju działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. nie uwzględnił odwołania i utrzymał w mocy decyzję Wojewody P.

W obszernym uzasadnieniu przywołał przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w sprawie oraz dokonał oceny sporządzonego na potrzeby niniejszego postępowania operatu szacunkowego.

Ustosunkowując się do zarzutu podniesionego przez odwołującego dotyczącego przyznania odszkodowania w wysokości świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami, organ wskazał, że jest to zarzut całkowicie bezzasadny. Jak wynika z pisma wierzyciela hipotecznego z dnia [...] stycznia 2014 r. wysokość wierzytelności głównej zabezpieczonej hipoteką ciążącą na przedmiotowej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] wynosi na dzień 30 stycznia 2014 r. [...] zł. Z powyższego wynika, iż wysokość wierzytelności w znacznym stopniu przekracza wartość nieruchomości. Zgodnie z ww. art. 18 ust. 1b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, suma wysokości odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu, z wyłączeniem kwot, o których mowa w ust. 1e i 1f, i wysokości odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych ustanowionych na tej nieruchomości lub na prawie użytkowania wieczystego nie może przekroczyć wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. Powyższe oznacza, że zawsze górną granicą ustalonego odszkodowania będzie wartość rynkowa nieruchomości, nawet w przypadku kiedy wysokość wygasłej hipoteki jest wyższa od wartości przejętej nieruchomości.

Dalej Minister podniósł, że w odwołaniu od decyzji Wojewody P. z dnia [...] kwietnia 2013r. skarżący podnosił, iż organ wojewódzki nie uwzględnił przy ustalaniu wartości nieruchomości operatu szacunkowego sporządzonego dla potrzeb uzyskania kredytu bankowego, zabezpieczonego hipoteką na ww. nieruchomości, w którym wartość nieruchomości została ustalona w znacznie wyższej kwocie. W aktach sprawy znajduje się operat szacunkowy sporządzony w dniu 23 listopada 2011 r. przez rzeczoznawcę majątkowego J.B. na zlecenie R.O., w którym wartość nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] została określona na kwotę [...] zł. Powyższy operat nie może jednak – zdaniem organu odwoławczego - stanowić dowodu w niniejszej sprawie bowiem został sporządzony dla innego celu (zabezpieczenia hipotecznego kredytu). Ponadto w operacie tym wycena nieruchomości została oparta o nieruchomości zabudowane stacjami paliw, tymczasem przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] została przeznaczona w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego pod uprawy rolne, na poszerzenie drogi krajowej nr [...] i pod przyszły gazociąg. Operatu tego nie można uznać jako dowodu o wartości przedmiotowej nieruchomości.

Nie znajduje również uzasadnienia kolejny zarzut podniesiony przez odwołującego się dotyczący wyceny nieruchomości w oparciu o przeznaczenie określone w uchwale Rady Gminy i Miasta w [...] z dnia [...] marca 1995 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Dla wycenianej nieruchomości w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej brak było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dlatego przeznaczenie nieruchomości zostało określone zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Dla rzeczoznawcy majątkowego uchwała z 1995 r. o przystąpieniu do opracowania planu jest tylko informacją, że takie działania w sprawie opracowania planu były podejmowane. W dalszej kolejności powinien być opracowany plan i przyjęty uchwałą, czego dla przedmiotowej nieruchomości nie było.

Odnosząc się do konieczności przeprowadzenia ponownej wyceny organ wyjaśnił, że skarżący nie przedstawił dowodu, który mógłby stanowić podstawę do stwierdzenia, że operat szacunkowy został sporządzony w sposób nieprawidłowy, a w wypadku kwestionowania operatu (uznanego przez organ za wiarygodny) na stronę przechodzi ciężar dowodzenia wadliwości operatu. Rzeczoznawca majątkowy cieszy się statusem osoby zaufania publicznego, toteż jedynie istotne i dostatecznie umotywowane zastrzeżenia do jego opinii uzasadniać mogą wniosek o dodatkową opinię. W szczególności byłoby to konieczne w razie przedstawienia przez stronę własnej ekspertyzy, która następnie zostałaby oceniona przez organ za poprawną (tak m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 2 lutego 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2383/06, LEX nr 316627), a tak się w sprawie nie stało.

Ustosunkowując się natomiast do zarzutu podniesionego przez odwołującego dotyczącego nie powiększenia przez organ wojewódzki kwoty odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, zgodnie z art. 18 ust.1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych należy wskazać, organ uznał go za bezzasadny. Uprawnionym do powiększenia odszkodowania w wysokości 5% jest właściciel nieruchomości lub użytkownik wieczysty nieruchomości, który wykazał się aktywnością i uzewnętrznił wolę wydania nieruchomości inwestorowi. W niniejszej sprawie odwołujący nie przedstawił jakichkolwiek dowodów wskazujących na okoliczność wydania nieruchomości. Ze znajdującego się w aktach sprawy pisma Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B. z dnia [...] maja 2012 r., nie wynika bowiem, aby przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położona w obrębie [...], w gminie [...], została wydana inwestorowi zgodnie z art. 18 ust. 1e ww. ustawy.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Z powyższego przepisu wynika, iż wszelkie zmiany stanu prawnego, jak również stanu faktycznego nieruchomości po dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie mogą zostać uwzględnione w procesie wyceny, a następnie w procesie ustalania odszkodowania za nieruchomość. Stąd jako bez znaczenia uznano wszczęcie postępowania o wznowienie postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy na spornej działce.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł R.O. Skarga wnosi o uchylenie decyzji organów obydwu instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, ewentualnie o uchylenie jedynie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Skarga zarzuca naruszenie przepisów postępowania: tj. art. 75 § 1 kpa w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. przez ich wadliwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że sporządzony w postępowaniu przed organem I instancji tj. Wojewodą P. operat szacunkowy dotyczący ustalenia wartości nieruchomości położonej w obrębie [...], w gminie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha określa należycie wartość wskazanej nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania, mimo że przy jego sporządzeniu pominięto następujące fakty, dokumenty i okoliczności:

- Uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...].03.1995 r nr [....] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zgodnie z którym działka nr [...] przeznaczona miałaby być pod stację paliw z gastronomią, warsztat samochodowy z zapleczem mieszkalnym,

- złożony przez skarżącego w postępowaniu przed organem I instancji przez skarżącego operat szacunkowy dotyczący wskazanej nieruchomości sporządzony dla potrzeb zabezpieczenia kredytu udzielonego skarżącemu przez [...] Spółkę Akcyjną

- fakt iż wciąż toczy się z wniosku skarżącego postępowanie wznowieniowe dotyczące ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej nieruchomości, a jego zakończenie związane z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy będzie miało bezpośredni wpływ na określenie wartości nieruchomości przejętej przez Skarb Państwa co doprowadziło do wadliwego ustalenia wartości nieruchomości i wysokości odszkodowania

Naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przez ich niewłaściwą wykładnię i zastosowanie co polegało na przyjęciu, że na skarżącym ciążył obowiązek udowodnienia, że aktywnym zachowaniem dokonał wydania nieruchomości zgodnie z przywołanym art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, gdy w rzeczywistości ciężar dowodu spoczywa na organie, przyjęciu przez organ, że wobec braku dowodu w aktach w tym względzie okoliczność wydania nieruchomości nie została udowodniona, w sytuacji gdy sam fakt nieprzeszkadzania przez byłego właściciela w przejęciu nieruchomości świadczy o jej wydaniu i dopiero znajdujący się w aktach postępowania dokument świadczący o czynieniu przeszkód w przejęciu nieruchomości mógłby świadczyć o niezrealizowaniu przesłanki wydania określonej w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej.

Dalej zarzucono naruszenie przepisów materialnoprawnych:

1. art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w zw. z art. 154 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami

przez ich błędną wykładnię i zastosowanie polegające na przyjęciu, że przy ustalaniu przeznaczenia oraz sposobu wykorzystania nieruchomości przejmowanej na własność Skarbu Państwa, dla ustalenia wysokości odszkodowania bierze się pod uwagę wyłącznie przeznaczenie nieruchomości wynikające z planu zagospodarowania przestrzennego, wydanej do dnia przejścia własności nieruchomości na Skarb Państwa decyzji o warunkach zabudowy albo zapisów studium kierunków zagospodarowania przestrzennego albo faktycznego sposobu korzystania z nieruchomości i w konsekwencji pominięcie - przy ustalaniu czynników mających znaczenie przy określeniu wysokości odszkodowania za nieruchomość położoną w obrębie [...], w gminie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, której to skarżący był uprzednio współwłaścicielem - następujących dokumentów i okoliczności:

- Uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...].03.1995 r nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zgodnie z którym działka nr [...] przeznaczona miałaby być pod stację paliw z gastronomią, warsztat samochodowy z zapleczem mieszkalnym

- złożonego przez skarżącego w postępowaniu przed organem I instancji operatu szacunkowego dotyczącego wskazanej nieruchomości sporządzonego dla potrzeb zabezpieczenia kredytu udzielonego skarżącemu przez [...] Spółkę Akcyjną,

- faktu, iż wciąż toczy się z wniosku skarżącego postępowanie wznowieniowe dotyczące ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej nieruchomości, a jego zakończenie związane z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy będzie miało bezpośredni wpływ na określenie wartości nieruchomości przejętej przez Skarb Państwa według stanu istniejącego w chwili jej przejęcia,

co doprowadziło do wadliwego ustalenia wartości nieruchomości i wysokości należnego odszkodowania

2. art. 18 ust. 1c ustawy z dnia 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przez jego wadliwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że wysokość zabezpieczonej hipoteką wierzytelności w każdym przypadku wyznacza wysokość należnego odszkodowania i w konsekwencji wadliwe zastosowanie, co polegało na ustaleniu wysokości odszkodowania należnego w związku z przejęciem na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w obrębie [...], w gminie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha w wysokości niższej niż świadczenie główne wraz z należnymi odsetkami z tytułu umowy kredytu, którego strony to skarżący oraz [...] S.A., a które to wierzytelności zabezpieczone były hipoteką na przejętej nieruchomości.

3. art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że opisane w tym przepisie zachowanie byłego właściciela polegające na wydaniu nieruchomości musi przybrać postać zachowania aktywnego wyrażającego się w szczególności podpisaniu stosownego protokołu wydania nieruchomości i w związku z powyższym jego niezastosowanie polegające na przyjęciu, że nie istnieją przesłanki do zastosowania zwiększenia należnego odszkodowania po 5% na podstawie art. 18 ust. 1e specustawy drogowej w związku z brakiem czynności wydania po stronie skarżącego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącego sformułował dodatkowy zarzut naruszenia art. 18 ust. 1c ustawy z dnia 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 18 ust. 1 b tej ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd zbadał, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ lub mającym wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej powoływana jako p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi.

Materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji odszkodowawczych stanowił art. 18 specustawy oraz odpowiednio stosowane przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014r., poz. 518 ze zm.; powoływana dalej jako: "u.g.n.").

W myśl przywołanego wyżej art. 18 ust. 1 specustawy wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie natomiast z art. 130 ust. 2 u.g.n. dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego. Stan nieruchomości do którego odsyła art. 18 ust. 1 specustawy, to stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona, o czym stanowi art. 4 pkt 17 u.g.n. Z kolei wartość, o której stanowi wymieniony przepis jest to co do zasady wartość rynkowa, a więc najbardziej prawdopodobna cena nieruchomości, możliwa do uzyskania na rynku (art. 134 ust.1 i art. 151 ust. 1 u.g.n.). Przy czym, stosownie do § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), dalej także jako rozporządzenie, przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości na potrzeby ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte z mocy prawa na podstawie specustawy należy przyjmować przeznaczenie nieruchomości, ustalone zgodnie z art. 154 u.g.n. Natomiast zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która już na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba, że określenie owej wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych.

W sprawie niniejszej organy administracji ustalając wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość, oparły się na opinii rzeczoznawcy majątkowego I.K., uznając zasadnie sporządzony przez nią operat szacunkowy za prawidłowy i zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. W ocenie Sądu, wycena ta, z punktu widzenia obowiązujących przepisów specustawy, ustawy u.g.n. oraz rozporządzenia wykonawczego Rady Ministrów do tej ustawy z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu była prawidłowa i mogła stanowić podstawę dla ustalenia odszkodowania. Sąd orzekający w niniejszej sprawie co do zasady ocenę tę podziela.

Wskazać należy, że operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera pomyłek ani istotnych braków czy niejasności. Operat szacunkowy, jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Nie oznacza to jednak, że rolą organu administracji jest ocena sporządzonej wyceny wyłącznie pod względem zachowania warunków formalnych dokumentu i logiki wywodu, bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. Stwierdzenie, że organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjął to rzeczoznawca majątkowy. Organ administracji może natomiast, a czasem jest wręcz obowiązany, jako jedyny podmiot uprawniony do oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy (vide wyrok NSA z dnia 23 października 2014r., sygn. akt II OSK 534/13). Tak też w niniejszej sprawie rzeczoznawca udzieliła dodatkowych informacji w piśmie z dnia 8 lutego 2014r., wyjaśniających powstałe w toku postępowania wątpliwości.

Sąd zwraca uwagę natomiast. że rozważania odnośnie zastosowanych przepisów prawa materialnego nie zostały przez organ przeprowadzone w sposób adekwatny do stanu faktycznego. Niemniej jednak owo uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy. Mianowice jako podstawę ustalenia przeznaczenia nieruchomości przyjmuje się zgodnie z art. 154 u.g.n. przeznaczenie w planie miejscowym, w przypadku jego braku - w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, ewentualnie w decyzji o warunkach zabudowy. Jak wynika z akt sprawy, szacowana nieruchomość zgodnie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta [...] zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2002r. znajdowała się na terenie przeznaczonym pod uprawy, na poszerzenie drogi krajowej nr [...] oraz pod przyszły gazociąg. Przy czym nie jest wiadomym w jakich częściach te wykluczające się (rolne oraz poszerzenie drogi krajowej) przeznaczenia dotyczyły spornej działki. Organ w tym zakresie nie poczynił ustaleń. Oznaczałoby to, że przeznaczenie działki jeśli idzie o zastosowanie § 36 rozporządzenia odpowiadałby zarówno dyspozycji ust. 1, jak i 4. W § 36 ust. 1 przewidziano bowiem przeznaczenie zgodne z art. 154 u.g.n. tj. w tym wypadku przeznaczenie wynikające z zapisów studium, natomiast w § 36 ust. 4 rozporządzenia przewidziano sytuację, gdy mamy do czynienia z nieruchomością, która w dniu wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową. W części działki (nie określono w jakiej) sporna działka w studium była już przeznaczona pod drogę (rozbudowę drogi krajowej nr [...]). Tym samym w tym ostatnim wypadku nabiera znaczenia kwestia istnienia transakcji nieruchomości drogowych. Jak wyjaśniła rzeczoznawca w piśmie z dnia 8 lutego 2014r. na badanym obszarze nie zanotowano transakcji kupna nieruchomości drogowych podobnych do wycenianej. Wobec braku podobnych nieruchomości drogowych do porównania biegła przyjęła nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, czyli nieruchomości rolne. W tym zakresie - wobec przeznaczenia części działki pod realizację drogi już w studium (dokładnie rozbudowa istniejącej drogi) - słusznie należało zastosować normę § 36 ust. 4 rozporządzenia. Co do natomiast części przeznaczonej w studium pod uprawy zastosowanie winien mieć § 36 ust. 1 rozporządzenia, wedle którego przeznaczenie nieruchomości przyjmuje się zgodnie z zapisami – tutaj studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania – czyli jako nieruchomości rolne. Tym samym brak jednorodnego przeznaczenia działki w studium nie miał znaczenia gdyż niezależnie czy dotyczyłoby to przeznaczenia pod uprawy, czy pod poszerzenie drogi krajowej nr [...] to do wyceny konieczna była analiza transakcji działek rolnych, co rzeczoznawca uczyniła. Nadto w stosunku do wartości całej działki – ze względu na to, ze ceny nieruchomości przeznaczonych na cele rolne są niższe od cen nieruchomości drogowych zastosowano § 36 ust. 3 rozporządzenia, zgodnie z którym istniała podstawa do powiększenia wartości działki o 50%. Z tego względu ostateczny wniosek poczyniony w operacie Sąd uznał za uprawniony w świetle stanu faktycznego sprawy oraz mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego.

Biegła zatem prawidłowo przyjęła procedurę określenia jej wartości w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomości rolnych zgodnie z § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004r., skoro nie stwierdzono na rynku transakcji nieruchomości drogowych.

W kwestii natomiast zarzutów skargi Sąd stwierdza, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania tj. art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. przez ich wadliwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że sporządzony operat określa należycie wartość nieruchomości mimo, że przy jego sporządzeniu pominięto fakty oraz dowody, jak również okoliczności kolejno wskazane przez skarżącego. W pierwszej kolejności należy podnieść, że uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 1995r. nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zgodnie z którą działka nr ew. [...] przeznaczona miała być pod stację paliw z gastronomią, warsztat samochodowy z zapleczem mieszkalnym pozostaje bez znaczenia w niniejszej sprawie. Przepisy prawa materialnego ustalające zasady ustalania odszkodowania w sposób precyzyjny wskazują, że przeznaczenie wycenianej działki wynika z planu miejscowego lub ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania bądź z decyzji o warunkach zabudowy. Taka norma zostaje skonstruowana o brzmienie przepisu art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n., którego treść pozostaje poza wątpliwościami interpretacyjnymi. Okoliczność tę prawidłowo ocenił organ odwoławczy wskazując, że uchwała w sprawie przystąpienia do opracowania planu miejscowego jest jedynie informacją co do przeznaczenia terenu w przyszłym planie. Nie determinuje ona natomiast regulacji samego planu.

Zapis zawarty w uchwale co do przeznaczenia w przyszłym planie terenu spornej działki pod stację paliw stanowi jedynie informację o przeznaczeniu tych terenów w planie miejscowym i wyznacza pewien kierunek działań planistycznych (podobnie stanowisko prezentowane w wyrokach NSA z dnia 13 września 2005r. sygn. akt II OSK 64/05 oraz II OSK 74/05). Bezspornie bowiem rada na etapie przystępowania do sporządzenia planu miejscowego nie posiada kompetencji do ustalania przeznaczenia terenu. Dopiero uchwalony i opublikowany plan miejscowy stanowi akt prawa, który stosownie do art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n. stanowi o przeznaczeniu nieruchomości istotnym z punktu widzenia wyceny nieruchomości na potrzeby odszkodowania. Zasadnie zatem organ dokonał oceny tego dowodu jako nie mającego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, co oznacza, że zrealizowane zostały zapisy proceduralne określone w art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a.

Tożsamą konkluzję należy odnieść do kwestii złożonego przez skarżącego operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby udzielonego kredytu. Otóż Sąd podziela przedstawioną w zaskarżonej decyzji ocenę tego dokumentu. Został on sporządzony do realizacji innego celu, ale co najważniejsze opiera się na fałszywym założeniu, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania działka nr ew. [...] została przeznaczona pod budowę stacji paliw. Tymczasem, czego nie kwestionuje skarżący, przeznaczenie działki pozostaje inne tj. takie jakie przyjęła rzeczoznawca w sporządzonym na potrzeby niniejszego postępowania operacie szacunkowym. Tym samym wadliwe założenie w tamtym operacie przekłada się na ostateczny wynik wyceny.

Także jako bez znaczenia – co trafnie przeanalizował Minister - pozostaje kwestia wznowienia postępowania o ustalenie warunków zabudowy na działce nr [...]. Mianowicie z wniosku skarżącego toczyło się postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie stacji paliw z infrastrukturą techniczną. Jak słusznie natomiast wskazał organ, zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji zrid przez organ I instancji (tj. w niniejszej sprawie w dniu [...] grudnia 2011r.) oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Wszelkie zmiany stanu prawnego oraz faktycznego nieruchomości po dniu wydania decyzji zrid nie mogą zostać uwzględnione w procesie wyceny, a następnie ustalania wysokości odszkodowania. Tym samym skoro w dniu [...] grudnia 2011r. dla spornej działki nie została wydana pozytywna dla skarżącego decyzja o warunkach zabudowy, późniejsze postępowania administracyjne zmierzające do wydania takiej decyzji pozostają bez znaczenia dla ustalenia odszkodowania.

W kwestii wadliwego zastosowania art. 84 § 1 k.p.a. należy stwierdzić, że organ dopuścił dowód z operatu szacunkowego, dokonał jego oceny, a ze względu na jego poprawność merytoryczną i formalną uznał, że nie istnieje potrzeba skorzystania z innego rzeczoznawcy. Strona natomiast złożyła wniosek dowodowy o dopuszczenie dowodu z innego operatu. W ocenie Sądu słusznie organ poprzestał na jednym operacie, skoro skarżący poza własnymi twierdzeniami nie sformułował żadnych konkretnych zarzutów w stosunku do tego dokumentu. Jedynym argumentem było negowanie poczynionych przez organ ustaleń w oparciu o studium co do przeznaczenia rolnego działki.

Naruszenie przepisów procesowych art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 ust. 1e specustawy także nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżący wywodzi, że jedynie w razie dowodów, że skarżący czyniłby przeszkody w przejęciu nieruchomości wyłączyłoby możliwość skorzystania przez niego z dodatkowej premii, o jakiej stanowi art. 18 ust. 1e specustawy. Przepis ten bowiem przewiduje, że w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia:

1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17,

2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo

3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna

- wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego.

Wykładnia przepisów procesowych w powiązaniu z powyższym przepisem prawa materialnego zaprezentowana w skardze przesuwa ciężar dowodzenia w błędnym kierunku. Przepis jest skonstruowany przez przesłankę polegającą na działaniu zgodnie ze znamionami określonymi w tej normie, nie zaś na zaniechaniu. Tymczasem propozycja skarżącego sprowadza się do tego, że skarżący nie działa tj. nie sygnalizuje w sposób jednoznaczny woli przekazania działki i ten fakt tj. nie przeszkadzanie, czyli zachowanie postawy bierności wypełnia przesłankę do uzyskania premii. Dopiero działanie niezgodne ze znamionami normy tj. czynienie przeszkód uzasadnia odstąpienie od stosowania art. 18 ust. 1e specustawy. Taki pogląd pozostaje w sprzeczności z wykładnią art. 18 ust. 1 e specustawy, co w konsekwencji wyklucza możliwość naruszenia przepisów procesowych. Warunkiem bowiem uzyskania premii jest działanie wywłaszczonego polegające choćby na zasygnalizowaniu w sposób nie budzący wątpliwości woli wydania przejętej pod inwestycję publiczną działki. Jak słusznie wskazuje organ uprawnionym do powiększenia odszkodowania w wysokości 5% jest właściciel, który wykazał się aktywnością i uzewnętrznił wolę wydania nieruchomości. Nie musi to być samo fizyczne przekazanie inwestorowi, wystarczająca jest sama gotowość przekazania, która jednak winna zostać w sposób dowolny, acz jednoznaczny wyrażona.

Jako bezzasadne należy uznać naruszenie art. 18 ust. 1 specustawy odnośnie błędnego przyjęcia przeznaczenia spornej działki poprzez pominięcie:

- uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 1995r. nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zgodnie z którą działka nr ew. [...] przeznaczona miała być pod stację paliw z gastronomią, warsztat samochodowy z zapleczem mieszkalnym,

- złożonego do akt operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby zabezpieczenia kredytu udzielonego skarżącemu,

- faktu, że toczy się postępowanie wznowieniowe do decyzji o warunkach zabudowy na spornej działce w zakresie ustalenia inwestycji polegającej na budowie stacji paliw.

Kwestie te zostały omówione przy zarzucie naruszenia przepisów procesowych. Jedynie należy podkreślić, że wskazane okoliczności nie miały znaczenia przy ustalaniu przeznaczenia działki. Przywołany art. 18 ust. 1 specustawy w zw. z § 36 ust. 1 rozporządzenia determinują datę badania stanu nieruchomości przejętej w trybie decyzji zrid. Jest nią pierwsza decyzja wydana przez organ I instancji. Na tę datę ustala się stan nieruchomości. Skarga odwołuje się do § 36 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym przeznaczenie nieruchomości ustala się zgodnie z art. 154 u.g.n. Z kolei art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n. determinuje pojęcie przeznaczenia nieruchomości. Wobec braku planu miejscowego (okoliczność bezsporna) decydują zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania. Jeśli zatem chodzi o przeznaczenie nie będzie miała znaczenia opinia innego rzeczoznawcy (poza wszystkim założenie przyjęte w tej opinii pozostaje w sprzeczności z wypisem z obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania) z przyjętym tam przeznaczeniem działki, jak również poza przedmiotem pozostaje nadzwyczajne postępowanie zmierzające do podważenia decyzji o warunkach zabudowy z przyczyn omówionych powyżej. Również skutku przy ustalaniu przeznaczenia nieruchomości nie może odnieść uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego, jako że nie kreuje stanu prawnego materialnego, lecz jedynie procesowy.

Skarga podnosi zarzut naruszenia art. 18 ust. 1 c specustawy poprzez jego wadliwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że wysokość zabezpieczonej hipoteką wierzytelności w każdym wypadku wyznacza wysokość należnego odszkodowania. W konsekwencji wadliwie zastosowano ten przepis gdyż ustalono wysokość odszkodowania w wysokości niższej niż świadczenie główne z należnymi odsetkami z tytułu umowy kredytu. Zarzut ten pozostaje w ścisłym związku z zarzutem podniesionym na rozprawie. Faktem jest, że brzmienie art. 18 ust. 1c specustawy: "Jeżeli na nieruchomościach, o których mowa w art. 12 ust. 4, lub na prawie użytkowania wieczystego tych nieruchomości jest ustanowiona hipoteka, wysokość odszkodowania z tytułu wygaśnięcia hipoteki ustala się w wysokości świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką, wraz z odsetkami zabezpieczonymi tą hipoteką. Odszkodowanie to podlega zaliczeniu na spłatę świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami." może nastręczać wątpliwości interpretacyjne. Literalne brzmienie zdania pierwszego wskazywałoby, że w takiej sytuacji zawsze odszkodowanie z tytułu wygaśnięcia hipoteki będzie równe wysokości świadczenia głównego z odsetkami, niezależnie od wartości nieruchomości. Taka wykładnia kłóci się z przepisami regulującymi zasady wyceny nieruchomości przewidzianymi w u.g.n. oraz dawałaby nieuzasadnione uprzywilejowanie jednej z grup obrotu gospodarczego tj. podmiotom, które swoje należności zabezpieczyły poprzez uzyskanie wpisu hipoteki.

Stosownie do art. 134 ust. 1 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania co do zasady stanowi jej wartość rynkowa. Ta generalna zasada nie może doznać żadnego ograniczenia przez przepis szczególny, a wykładnia proponowana przez skarżącego do tego sprowadziłaby się. W przypadku bowiem podmiotów, które uzyskały wpis hipoteki w księdze wieczystej prowadzonej dla wycenianej nieruchomości wysokość odszkodowania powiązana byłaby nie z wartością nieruchomości, lecz wysokością zobowiązania zabezpieczonego hipoteką. Mowa tutaj co prawda o wysokości odszkodowania z tytułu wygaśnięcia hipoteki, nie zaś z tytułu utraty prawa własności lub użytkowania wieczystego. Niemniej w ocenie Sądu okoliczność ta pozostaje obojętna. Takie rozumienie przepisu sprowadzałoby się do większej ochrony ograniczonego prawa rzeczowego jakim jest hipoteka niż najsilniejszego prawa jakim jest własność. Właściciel bowiem otrzymywałby słabszą ochronę niż pomiot trzeci, acz zabezpieczony hipoteką. Ponadto umożliwiałoby to daleko idącą manipulację przepisami poprzez obciążanie nieruchomości hipotekami obejmującymi sumę daleko wyższą niż wartość obciążanej nieruchomości, aby następnie w oparciu o omawiany przepis domagać się owej wyższej kwoty wynikającej z udzielonego zabezpieczenia. Oderwanie wysokości odszkodowania z tytułu wygaśnięcia hipoteki od wartości nieruchomości obciążonej tą hipoteką nie może mieć miejsca. W ten sposób bezzasadnie zostałaby uprzywilejowana jedna z grup podmiotów biorących udział w procedurze ustalania odszkodowania. Przepis ten należy zdaniem Sądu wykładać w ten sposób, że podmiot, który został zabezpieczony hipoteką powinien otrzymać takie odszkodowanie jak wynika to z jego roszczenia, ale nie więcej niż wartość rynkowa nieruchomości.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 18 ust. 1e specustawy. Częściowo ta kwestia została omówiona we wcześniejszych wywodach, teraz jednak należy jednoznacznie stwierdzić, że uprawnienie do skorzystania z powiększenia odszkodowania konkretyzuje się poprzez działania podjęte przez wywłaszczonego, nie zaś przez zaniechania. Tym samym musi on przejawić aktywność, nie tyle polegającą nawet na fizycznym wydaniu działki poprzez np. wpuszczenie inwestora na teren lub podpisanie stosownych protokołów przekazania legitymujących inwestora do wejścia. Wystarczające w ocenie Sądu będzie także zajęcie stanowiska, że skarżący godzi się na wejście na teren i nie czyni temu żadnych przeszkód, ale w jakiejkolwiek formie tę akceptację wyraża. W niniejszej sprawie skarżący nie wykazał się jakąkolwiek formą aktywności, która stanowiłaby realizację "wydania nieruchomości", o której stanowi art. 18 ust. 1e specustawy. Stąd nie wystąpiły przesłanki faktyczne do zastosowania tego przepisu.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.