Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 245/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 art. 154 par. 6
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1 art. 14 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Agnieszka Góra – Błaszczykowska, Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), , , po rozpoznaniu w trybie uproszonym w dniu 27 listopada 2019 r. sprawy ze skargi K. K. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] października 2018 roku o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

W piśmie z dnia [...] grudnia 2018 r. K.K. (dalej także: "skarżąca" lub "strona skarżąca"), reprezentowana przez radcę prawnego - działając za pośrednictwem organu – wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] (dalej także: "organ") w przedmiocie rozpatrzenia jej wniosku z dnia [...] października 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Na podstawie akt niniejszej sprawy Sąd ustalił następujący stan faktyczny.

W piśmie z dnia [...] października 2018 r., powołując się m.in. na art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm. - dalej także: "u.d.i.p."), strona skarżąca wniosła do Prezydenta o udostępnienie informacji publicznej w zakresie projektu decyzji ustalającej odszkodowanie na rzecz strony skarżącej, który do dnia [...] września 2018 r. znajdował się w aktach sprawy prowadzonej w Biurze Spraw [...] Urzędu [...] w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość [...] przy ulicy [...] (hip "[...]" rej hip. [...] dz. nr [...]) wraz z parafami osób z biura prawnego urzędu akceptujących planowane rozstrzygnięcie lub doręczenie powołanego projektu decyzji wraz z opinią radców prawnych urzędu z czerwca lub lipca 2018 r. dotyczącą analizy sprawy pod kątem spełnienia przesłanek odszkodowawczych w świetle zgromadzonego materiału dowodowego.

W uzasadnieniu wniosku strona skarżąca wskazała, iż po sześciu latach prowadzonego postępowania, dwukrotnym przygotowaniu projektu rozstrzygnięcia ustalającego odszkodowanie, wykonaniu operatu szacunkowego ustalającego wartość odszkodowania oraz ponownej aktualizacji tegoż operatu, pozytywnej weryfikacji sprawy przez urzędnika organu, jak również pozytywnej opinii biura prawnego Biura Spraw [...] Urzędu [...], co do spełnienia przesłanek odszkodowawczych w świetle zgromadzonego materiału dowodowego sprawy, przed wydaniem zawiadomienia w trybie art. 10 k.p.a., poprzedzającego wydanie (podpisanie przygotowanego projektu) decyzji, naczelnik nakazał zmianę projektu rozstrzygnięcia z pozytywnego na negatywny.

Strona skarżąca, powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 21 lipca 2015 r., sygn. akt l OSK 1607/14, zauważyła, że w doktrynie i orzecznictwie sądowym przyjmuje się szeroką definicję pojęcia informacja publiczna. Skarżąca wskazała, że uwzględniając przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak też art. 61 Konstytucji RP, należy przyjąć, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnosząca się do władz publicznych, a także każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Stąd też, jak wskazała strona skarżąca, informację publiczną z pewnością stanowią dokumenty, których treść jest związana z działaniami organów władzy publicznej. Strona skarżąca zauważyła, że przedstawiona powyżej definicja pojęcia informacji publicznej wynika z art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., z tym, że ten ostatni przepis wymienia jedynie przykładowo kategorie danych, które stanowią informację publiczną. Strona skarżąca dodała ponadto, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, ale - w ocenie skarżącej - nie oznacza to jednak, że informacją publiczną są wyłącznie dokumenty urzędowe, w znaczeniu określonym w powołanych przepisach. Według skarżącej, pojęcie to obejmuje również inne kategorie dokumentów.

W konsekwencji, strona skarżąca stwierdziła, że informacją publiczną jest nie tylko akt lub czynność kończąca określone postępowanie organu, ale także dokumenty wytworzone przy okazji załatwiania danej sprawy, zaś na to stanowisko nie ma wpływu okoliczność niezamieszczenia określonego dokumentu w aktach sprawy, tak jak to ma miejsce w chwili obecnej w zakresie pozytywnego projektu rozstrzygnięcia i opinii prawnej akceptującej taki stan rzecz.

Mając na względzie powyższe, skarżąca uznała, że z całą pewnością informację publiczną stanowią parafowane projekty rozstrzygnięć i opinie prawne radców prawnych organu wydawane w toku i na potrzeby prowadzonego postępowania, co - według skarżącej - oznacza, iż strona ma prawo wnioskować o ich udostępnienie w trybie u.d.i.p.

Pismem z dnia [...] października 2018 r. strona skarżąca została poinformowana przez Prezydenta [...], iż nie może on zostać zrealizowany ze względu na to, że informacja, o którą skarżąca wystąpiła w swoim wniosku z dnia [...] października 2018 r., nie posiada przymiotu informacji publicznej i jako taka nie podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

W piśmie z dnia [...] grudnia 2018 r. strona skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego - działając za pośrednictwem organu - wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpatrzenia jej wniosku z dnia [...] października 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W petitum skargi strona skarżąca wniosła o:

1. zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia przez Sąd organowi administracji akt sprawy,

2. wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a.

3. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, iż na podstawie wniosku z dnia [...] października 2012 r. przed Prezydentem [...] - Biurem Spraw [...] Urzędu [...] prowadzone jest postępowanie o odszkodowanie za nieruchomość [...] położoną przy ulicy [...], pochodzącą z dawnej nieruchomości hipotecznej pod nazwą "[...]", której stroną jest m. in. skarżąca.

Strona skarżąca zaznaczyła, że po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w którym potwierdzono bezczynności organu, a także czterokrotnym ukaraniu organu grzywną w kolejnych wyrokach wydanych w tym przedmiocie, Prezydent [...] przygotował projekt decyzji ustalającej odszkodowanie za w/w nieruchomość, który po analizie przez biuro prawne urzędu i wydaniu opinii prawnej został parafowany i złożony do akt sprawy. Strona skarżąca wskazała, że taki stan rzeczy miał miejsce do dnia [...] września 2018 r., zaś po tej dacie wspomniany projekt decyzji został usunięty z akt sprawy, skutkiem czego strona skarżąca, po tej dacie, zapoznając się z aktami postępowania na podstawie art. 73 k.p.a., została pozbawiona możliwości wglądu do parafowanego projektu decyzji rozstrzygającej sprawę lub opinii prawnej organu przygotowanej na potrzeby wydania decyzji.

Skarżąca zarzuciła, że - wbrew twierdzeniom organu - powołane przez nią we wniosku z dnia [...] października 2018 r. dokumenty stanowią informację publiczną, w rozumieniu u.d.i.p.

Skarżąca zauważył, że decyzje wydawane przez Prezydenta [...] w sprawach o odszkodowanie, w trybie art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w wersji zanonimizowanej publikowane są na stronach internetowych urzędu.

W tej sytuacji, strona skarżąca uznał, że projekt decyzji ustalającej odszkodowanie, który został sporządzony w niniejszym postępowaniu, a następnie został przeanalizowany przez biuro prawne Urzędu [...], który wydał swoją opinię, skutkiem czego został również parafowany i przygotowany do złożenia podpisu przez Prezydenta [...], uznać należy za dokument parafowany, który - choć nie jest jeszcze decyzją - stanowi również opinię, wydaną na potrzeby organu dotyczącą sfery faktów, to jest rozstrzygnięć pewnej kategorii spraw w określonym, powielającym się w innych postępowaniach, stanem faktycznym, służącą jednocześnie realizowaniu zadań publicznych. Zdaniem strony skarżącej, treść tej opinii nie narusza także prywatności osób fizycznych, albowiem skarżąca jest stroną prowadzonego postępowania.

W tej sytuacji, strona skarżąca uznała zatem, że udostępnienie projektu parafowanej decyzji, względnie opinii prawnej sporządzonej na potrzeby wydania decyzji po analizie materiału dowodowego sprawy, stanowi informację publiczną wytworzoną przez organ.

Na marginesie, skarżąca zauważyła, iż została w ten sposób również pozbawiona możliwości zapoznania się - w trybie art. 73 k.p.a. - z powołanymi dokumentami, albowiem brak jest tych dokumentów w aktach sprawy.

Uzasadniając zarzut bezczynności, strona skarżąca powołała się na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wyrażone w wyroku z dnia 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Lu 72/12, w którym sąd ten zauważył, że "o bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można zatem mówić w sytuacji, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w terminie wskazanym w art. 13 ustawy odpowiednich czynności, to jest nie udostępnienia informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia".

Biorąc pod uwagę powyższe, strona skarżąca uznała, iż zakres kierowanego do organu żądania dotyczy informacji publicznej, a zatem Prezydent [...], mimo informacji pisemnej z dnia [...] października 2018 r., pozostaje w bezczynności.

W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie z uwagi na jej bezzasadność.

W uzasadnieniu organ zauważył, że strona skarżąca była poinformowana pismem z dnia [...] października 2018 r., że jej wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie może być zrealizowany ze względu na to, że żądana informacja nie posiada przymiotu informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

W skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie piśmie procesowym z dnia [...] maja 2019 r. strona skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, podtrzymując dotychczasowe zarzuty skargi, wniosła o przeprowadzenie dowodu z pisma organu z dnia [...] października 2017 r. oraz zarządzenia Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., stanowiącego wytyczne w rozpoznawaniu spraw dekretowych, zwracając uwagę, że w pkt. V tego zarządzenia wskazano, iż decyzja o przyznaniu odszkodowania wydana w toku postępowania winna być parafowana przez pracownika prowadzącego sprawę, kierownika działu, radcę prawnego, a następnie przedłożona do podpisu osoby upoważnionej.

Mając powyższe na względzie, strona skarżąca przypomniała, że w niniejszej sprawie sporny projekt decyzji został parafowany i złożony do akt sprawy do podpisu, co oznacza, że tak wytworzony dokument stanowił jednocześnie opinię radcy prawnego wydaną w sprawie, o ile uprzednio nie sporządził jej odrębnie w formie pisemnej. Strona skarżąca podtrzymała tym samym zarzut, że w konsekwencji została pozbawiona jakiejkolwiek możliwości zapoznania się z opinią radcy prawnego z analizy sprawy, jak również projektem przygotowanej, parafowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym - w świetle art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej: "P.p.s.a.") - kontrola ta odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

W świetle przepisów art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

W niniejszej sprawie, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 - dalej także: "u.d.i.p."), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania (art. 1 - 2 u.d.i.p.).

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP).

Ograniczenie prawa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3).

Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.

Przepis art. 149 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności,

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa,

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie, sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (vide: art. 149 § 1a P.p.s.a.).

Ponadto, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd może orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b P.p.s.a.).

Z kolei, jak stanowi przepis art. 149 § 2 P.p.s.a., w przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Należy zauważyć, że przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m. in. T. Woś /w:/ T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2011, s. 109). Jednocześnie, podnosi się w doktrynie, że stan "bezczynności organu" od "przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ" różni się tym, że o ile w pierwszym przypadku dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy poprzez to, iż organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy, o tyle w drugim przypadku organ nie podejmuje skutecznych działań na podstawie przepisów k.p.a., przez co nie dochodzi do wydania rozstrzygnięcia (por. m. in. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, wyd. 5, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017). Takie rozumienie pojęcia bezczynności potwierdza również orzecznictwo, w którym stwierdza się, że jeżeli w toku postępowania administracyjnego organ podejmuje czynności mające na celu dokładne rozpoznanie sprawy w niezbędnym zakresie, to choć nie wydał w przewidzianym terminie decyzji administracyjnej, nie można mu zarzuć bezczynności (por. m. in. wyrok NSA z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 711/11). W tym drugim przypadku (stan przewlekłości postępowania), czynności organu można również uważać za "pozorowane", w tym sensie, iż organ przeprowadza czynności nieistotne dla sprawy lub mnoży czynności postępowania dowodowego, pozostając w sprzeczności z koniecznością zachowania wymogu ekonomiki postępowania administracyjnego. Przy kwalifikowaniu "przewlekłości postępowania" powstaje więc sytuacja, w której działa opieszale lub tylko pozoruje działania (formalnie nie będąc bezczynnym).

Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ - będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej - nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia tej informacji (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.).

Przyjmuje się, że bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej może przybrać jedną z czterech postaci:

1) podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w ogóle nie odpowiada na wniosek strony skarżącej, a więc podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji (por. m. in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt II SAB/Wa 28/08);

2) podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej przekracza termin określony w art. 13 u.d.i.p., a więc nie podejmuje w terminie wskazanym w art. 13 cyt. ustawy stosownych czynności (tak m. in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 lutego 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 485/12);

3) podmiot zobowiązany udziela informacji, lecz dokonuje przedstawienia informacji innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca lub też informacji wymijającej, a więc zachodzi sytuacja, gdy wnioskodawcy zostaje formalnie udzielona informacja publiczna, ale nie dotyczy ona pytań zawartych we wniosku, a zatem odpowiedź w ogóle nie dotyczy wniosku lub zawiera informacje niezwiązane z treścią wniosku;

4) podmiot zobowiązany udziela wprawdzie wnioskodawcy lakonicznej informacji, że nie dysponuje informacją publiczną, ale nie udowadnia swoich twierdzeń, a nawet nie uwiarygadnia, iż nie posiada żądanej informacji publicznej (tak również: m. in. wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 156/12).

Zaznaczyć należy, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero, bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

W rozpatrywanej sprawie skarżąca K.K. sformułowała wobec Prezydenta [...] zarzut bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia jej wniosku z dnia [...] października 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, w którym zażądała od organu projektu decyzji ustalającej odszkodowanie na rzecz m.in. skarżącej, który - jak zapewniała strona skarżąca - do dnia [...] września 2018 r. znajdował się w aktach sprawy prowadzonej w Biurze Spraw [...] Urzędu [...] w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość [...] przy ulicy [...] (hip "[...]" rej hip. [...] dz. nr [...]) wraz z parafami osób z biura prawnego urzędu akceptujących planowane rozstrzygnięcie lub doręczenie powołanego projektu decyzji wraz z opinią radców prawnych urzędu z czerwca lub lipca 2018 r. dotyczącą analizy sprawy pod kątem spełnienia przesłanek odszkodowawczych w świetle zgromadzonego materiału dowodowego.

Należy zauważyć, że do udostępniania informacji publicznej, w świetle przepisu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane są w szczególności organy władzy publicznej, a także podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą, w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5 cyt. ustawy).

W ocenie Sądu, już na podstawie powyżej wskazanego przepisu art. 4 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, należy Prezydenta [...] zaliczyć ewidentnie do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, albowiem ustawodawca nałożył obowiązek udzielania informacji publicznej na wszystkie organy administracji i podmioty dysponujące mieniem publicznym.

Oczywistym jest również to, że Prezydenta [...], choć należy bez wątpienia do organów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej, nie musi jednak udostępniać informacji, która - w świetle art. 1 u.d.i.p. - nie stanowi informacji publicznej.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, w rozumieniu cyt. ustawy i podlega udostępnieniu.

Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną.

W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się jednocześnie, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357, a także z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2093/14, publ. /w:/ https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy podkreślić jednocześnie, że o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu, w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.

W tej sytuacji, pozostaje do rozważenia, czy żądana przez stronę skarżącą wnioskiem z dnia [...] października 2018 r. informacja mieści się w ogóle w zakresie przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 5 lit. d u.d.i.p., udostępnieniu podlega w szczególności informacja o programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań, majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach.

Powyższe nie przesądza jednak o tym, że każda informacja znajdująca się w posiadaniu Prezydenta [...] posiada walor informacji publicznej.

Czynnikiem decydującym o zobowiązaniu tego podmiotu do udzielenia żądanej informacji publicznej na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej jest to, czy informacja taka jest informacją publiczną. W przypadku, gdy wnioskodawca żąda informacji związanych z działalnością organizacyjną tego podmiotu, czyli w zakresie, w jakim wykonuje on zadania publiczne oraz korzysta z funduszy publicznych, to takie żądanie stanowi informację publiczną na podstawie art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Jednakże skarżąca zwróciła się o udostępnienie informacji publicznej w zakresie projektu decyzji ustalającej odszkodowanie na rzecz strony skarżących, który do dnia [...] września 2018 r. - według zapewnień skarżącej - znajdował się w aktach sprawy w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość warszawską przy ulicy [...] wraz z parafami osób z biura prawnego urzędu akceptujących planowane rozstrzygnięcie.

W tym miejscu wskazać należy, że wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej może być objęte jedynie pytanie o określone fakty, wiedzę, stan zjawisk czy wiadomości wytworzonych lub odnoszących się do spraw publicznych.

Nie ulega wątpliwości, że wnioskiem o udzielenie informacji może być objęte pytanie o określony stan istniejący na dzień udzielenia odpowiedzi. Wniosek taki nie może natomiast zmierzać do inicjowania działań. Informacja ma charakter informacji publicznej, jeśli jest to informacja istniejąca i będąca w posiadaniu organu. Natomiast uwzględnienie skargi na bezczynność organu nie może skutkować koniecznością stworzenia informacji publicznej, nieistniejącej w dniu złożenia wniosku (por. m. in. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 452/16).

Tymczasem, w analizowanej sprawie żądanie strony skarżącej sprowadza się do przekazania przez organ projektu decyzji ustalającej odszkodowanie na rzecz skarżących, który do dnia [...] września 2018 r. miał rzekomo - według zapewnień strony skarżącej - znajdować się w aktach sprawy w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wspomnianą nieruchomość warszawską wraz z parafami osób z biura prawnego urzędu akceptujących planowane rozstrzygnięcie.

Tym samym, w ocenie Sądu, żądanie zawarte we wniosku strony skarżącej z dnia [...] października 2018 r. dotyczy informacji, która nie ma charakteru informacji publicznej, w rozumieniu u.d.i.p. i nie jest dokumentem dotyczącym spraw publicznych, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Ratio legis ustawy o dostępie do informacji publicznej jest informacja o programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań dotyczących podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych, jakim jest Prezydent [...].

Okoliczności sprawy w tym status strony skarżącej i zakres żądanej informacji wyraźnie ukierunkowany jest na określony cel. Zatem żądane informacje niewątpliwie mogą być wykorzystane w innych postępowaniach (np. cywilnym).

W związku z powyższym, warto w tym miejscu bardzo wyraźnie podkreślić, że jedną z naczelnych zasad współczesnej demokracji jest zasada dostępu do informacji publicznej. Celem prawa do informacji jest zapewnienie jawności życia publicznego, przejrzystości działań organów państwa i innych instytucji wykonujących zadania publiczne, a w konsekwencji możliwości wpływania obywateli na postępowanie władz publicznych i funkcjonowanie struktur publicznych. Prawo do informacji nie może być stosowane do realizacji celów, które nie wynikają ani z Konstytucji RP, ani z ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem do osiągnięcia celu innego, niż dbałość o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów. Oznacza to, że prawo do informacji publicznej, a w szczególności procesowe instrumenty jej pozyskiwania, mają służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu, związanemu z funkcjonowaniem struktur państwowych i publicznych. Celem prawa do informacji publicznej nie jest więc zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych do celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych itp. Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków (zob. I. Kamińska, J. Matarewicz, M. Rozbicka-Ostrowska, Komentarz do spraw administracyjnych, Wybrane zagadnienia, WK 2015 i powołana tam publikacja: J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej /w:/ Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, red. J. Góral, R. Hauser, J. Trzciński, Warszawa 2005, s. 147-149).

Art. 61 Konstytucji RP ma na celu zagwarantowanie obywatelom, możliwości sprawowania kontroli nad organami władzy. Ma zatem w efekcie prowadzić do poprawy funkcjonowania organów władzy, przekładając się na poprawę działania całego Państwa. Tylko taki cel, co do zasady, winien przyświecać skarżącemu. Nie może być nim zatem uzyskiwanie informacji w trybie dostępu do informacji publicznej, która ma być następnie wykorzystywana przeciwko podmiotowi zobowiązanemu na gruncie u.d.i.p. w przyszłych bądź bieżących rozliczeniach finansowych lub sporach sądowych. Stanowiłoby to wypaczenie instytucji dostępu do informacji publicznej. Uprawnienia obywatelskie wynikające z Konstytucji RP nie powinny bowiem być wykładane w sposób sprzeczny z celami, jakimi mają służyć.

W świetle powyższego, Sąd uznał, że Prezydenta [...] w analizowanym zakresie nie pozostawał w bezczynności, albowiem informacje objęte wnioskiem strony skarżącej z dnia [...] października 2018 r. nie stanowiły informacji publicznej, a poza tym skarżący podmiot, wnioskując o te informacje w sprawie, w której miał prywatny interes, wypaczył istotę regulacji prawnych dotyczących udostępniania informacji publicznej.

W tej sytuacji, nie ulega wątpliwości, że Prezydenta [...] wykonał swój obowiązek w zakresie udzielenia odpowiedzi na wniosek strony skarżącej z dnia [...] października 2018 r., bez zbędnej zwłoki, nie później, niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku (vide: art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Podkreślić przy tym należy, że udostępnienie informacji ma formę czynności materialno-technicznej i w świetle dyspozycji art. 14 ust. 1 u.d.i.p. winno nastąpić w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, należy zgodzić się ze stanowiskiem Prezydenta [...], zajętym w przedmiotowej sprawie, że żądana informacja nie posiada przymiotu informacji publicznej i jako taka nie podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji.

W konsekwencji, brak jest podstaw do przyjęcia, iż na dzień złożenia skargi Prezydenta [...] pozostawał w stanie bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia wniosku strony skarżącej z dnia [...] października 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, albowiem w stosownym piśmie z dnia [...] października 2018 r. przekazał stronie skarżącej informację, iż żądana informacja nie posiada przymiotu informacji publicznej. Jednocześnie, uznać należy, że doszło do próby nadużycia po stronie skarżącej instytucji dostępu do informacji publicznej, skoro strona skarżąca wystąpiła z wnioskiem w swojej prywatnej sprawie.

W tym stanie rzeczy, z uwagi na brak stwierdzenia bezczynności po stronie Prezydenta m. st. Warszawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.