Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 989/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2013-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 2 pkt 5,  art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 4, art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ar. 51 ust. 7
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
Teza: W aktualnym stanie prawnym brak jest podstaw do przyjęcia, że wydanie w oparciu o art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) bezprzedmiotowego postanowienia wstrzymującego samowolnie zrealizowane i zakończone już roboty budowlane, uniemożliwia organom nadzoru budowlanego prowadzenie w trybie art. 51 ust, 1 pkt 1 i pkt 2 oraz ust. 3 tej ustawy  postępowania naprawczego zmierzającego do przywrócenia porządku prawnego.

TEZY

W aktualnym stanie prawnym brak jest podstaw do przyjęcia, że wydanie w oparciu o art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) bezprzedmiotowego postanowienia wstrzymującego samowolnie zrealizowane i zakończone już roboty budowlane, uniemożliwia organom nadzoru budowlanego prowadzenie w trybie art. 51 ust, 1 pkt 1 i pkt 2 oraz ust. 3 tej ustawy  postępowania naprawczego zmierzającego do przywrócenia porządku prawnego.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant starszy referent Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2013 r. sprawy ze skargi A. M.i M. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. (dalej PINB) w wyniku przeprowadzonych w dniu [...] r. oględzin terenu działki nr [...] , k.m. [...], położonej w D. , przy ul. [...] stwierdził wybudowanie na niej drogi wewnętrznej wraz z zatoczką parkingową oraz słupami oświetleniowymi. Działka, na której zrealizowano opisane roboty budowlane jest ogrodzona płotem wykonanym z prefabrykatów betonowych, za wyjątkiem ogrodzonego siatką odcinka przylegającego do ul. [...]. W ogrodzeniu po obu stronach działki umieszczone zostały bramy, z których jedna usytuowana została od strony ul. [...] , a druga od strony drogi gminnej oznaczonej numerem geodezyjnym [...] . W toku przeprowadzonych oględzin pracownicy PINB ustalili, że droga wewnętrzna oraz parking zostały wykonane przez utwardzenie terenu działki tłuczniem, na który wysypano i wyrównano frez asfaltowy. Po obu stronach utwardzonego terenu zabudowane zostały krawężniki betonowe typu ciężkiego. Od strony sąsiedniej działki nr [...], której właścicielami są A. i A. M. (inicjatorzy postępowania), ustawiono [...] słupów betonowych, na których zamontowano lampy oświetleniowe. Część działki znajdująca się od strony ul. [...] nie została utwardzona na długości ok. 22 m. Według oświadczenia współwłaściciela nieruchomości M. M. wszystkie roboty budowlane związane z utwardzeniem gruntu wykonał on w sierpniu [...] r. Robot tych nie poprzedził zgłoszeniem do organu administracji architektoniczno-budowlanej. W czasie oględzin w zatoczce były zaparkowane dwa samochody osobowe, a także ciągnik oraz naczepa.

Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], wydanym z powołaniem się na art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.- dalej zwane P.b.) oraz art. 123 k.p.a. PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych. Postanowieniem tym nałożył także na A. i M. M. (M.) obowiązek przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych, która winna obejmować inwentaryzację wykonanych robót, a także ocenę ich zgodności z wiedzą i sztuką budowlaną oraz z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Postanowieniem tym nałożono także obowiązek przedłożenia inwentaryzacji geodezyjnej z wymiarami działki oraz ze wskazaniem granicy między obszarem przeznaczonym w planie miejscowym pod zabudowę oznaczonym symbolem 14 MNU, RM, a obszarem rolnym oznaczonym w planie symbolem 28 RP.

W dniu [...] r. M. M. przedłożył organowi wymagana inwentaryzację geodezyjną, a w dniu [...] r. opinię techniczną sporządzoną przez technika budowlanego I. B. posiadającego uprawnienia budowlane m.in. w zakresie kierowania robotami budowlanymi polegającymi na realizacji dróg wewnętrznych. W opinii tej stwierdzono, że przedmiotowe roboty budowlane nie mogły zostać zakwalifikowane jako budowa drogi wewnętrznej lecz winno się je potraktować jako utwardzenie terenu. Autor opinii podał także, że warstwa dolna wykonanego utwardzenia posiada szerokość 5-8 cm i wykonano ją z kruszywa wymieszanego z gruzem budowlanym, a warstwę wierzchnią o szerokości 3 -5 cm wykonano z destruktu asfaltowego wymieszanego z kruszywem. Zgodnie z tą opinią wykonane roboty budowlane sa zgodne z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z obowiązującym planem miejscowym. Wykonane utwardzenie terenu nie narusza także przepisów techniczno-budowlanych oraz zrealizowano je zgodnie z wiedzą i sztuką budowlaną.

PINB nie podzielił ustaleń zawartych w tej opinii. W szczególności stwierdził naruszenie wykonanymi robotami budowlanymi ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta D. dla terenów położonych w L.. Część utwardzonego terenu działki znalazła się bowiem w obszarze oznaczonym symbolem 28 RP objętym zakazem zabudowy. Organ nadzoru budowlanego powziął ponadto wątpliwości co do prawidłowości zawartych w opinii ustaleń dotyczących grubości wykonanego utwardzenia terenu. W związku z tym w dniu [...] r. wykonane zostały stosowne pomiary, w których wyniku ustalono, że grubość podbudowy wykonanej z rozdrobnionego gruzu oraz kamienia dolomitowego wyniosła 25 – 30 cm, a grubość warstwy wierzchniej ok. 10 cm.

W wyniku dokonanych ustaleń faktycznych PINB doszedł do przekonania, że samowolnie wykonane roboty budowlane nie mogą zostać zalegalizowane z uwagi na postanowienia planu miejscowego. W związku z tym decyzją z dnia [...] r. organ ten nakazał A. i M. M., właścicielom działki nr [...] , rozbiórkę drogi wewnętrznej wraz z zatoczką parkingową oraz słupami oświetleniowymi zrealizowanymi na części ich działki wchodzącej w skład obszarów oznaczonych w planie miejscowym symbolem 28 RP od wyznaczających granicę tego obszaru punktu B i C naniesionego na szkicu polowym sporządzonym przez geodetę M.N. .

Decyzja ta nie utrzymała się w obrocie prawnym, bowiem decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. ( dalej [...] WINB) [...] r., została ona uchylona i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uzasadniając to rozstrzygnięcie [...] WINB stwierdził, że PINB prawidłowo uznał, iż realizacja robót budowlanych opisanych w jego decyzji wymagała pozwolenia na budowę, bowiem wykonane utwardzenie terenu nie mieściło się w kategorii budów jak i robót budowlanych wskazanych w art. 29 ust. 1 i ust. 2 P.b. W szczególności wykonanych robót nie można było zaliczyć do budowy wskazanej w art. 29 ust. 1 pkt 5 P.b. bowiem w przepisie tym jest mowa o utwardzeniu gruntu na działkach budowlanych. Przez działkę budowlaną zgodnie z art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) należy zaś rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Wobec tego skoro nieruchomość inwestorów w części określonej w planie miejscowym symbolem 28 RP, została objęta zakazem zabudowy to nie można przyjąć, że stanowi ona działkę budowlaną.

Za zasadne organ uznał natomiast zarzuty odwołania kwestionujące stanowisko PINB dotyczące niezgodności zrealizowanych słupów oświetleniowych z przepisami planu miejscowego. Plan ten w § 14 pkt 6 ppkt b dopuścił bowiem prowadzenie przez działkę liniowych urządzeń infrastruktury technicznej z zachowaniem charakteru funkcjonowania terenu. Przedmiotowe słupy oświetleniowe, które zgodnie z art. 3 pkt 3a w zw. z pkt 9 P.b. należy zaliczyć do liniowych urządzeń infrastruktury technicznej nie mogły zaś w żaden sposób spowodować zmiany przewidzianego w planie przeznaczenia działki, a zatem w stosunku do przedmiotowych robót budowlanych winno zostać wszczęte postępowanie legalizacyjne przewidziane w art. 48 P.b.

Odmiennie zdaniem [...] WINB należy natomiast ocenić zgodność z planem wykonanego utwardzenia terenu działki. Działka ta mająca szerokość [...] m utraciła bowiem swój rolny charakter w wyniku utwardzenia jej powierzchni na szerokości [...] m rożnymi materiałami o łącznej grubości ok. [...] cm. Wobec tego w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. należało wydać nakaz rozbiórki powstałych w wyniku utwardzenia gruntu drogi wewnętrznej i zatoczki parkingowej, a to z uwagi na brak możliwości doprowadzenia ich do stanu zgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W następstwie tego orzeczenia PINB wydał w dniu [...] r. postanowienie oparte na przepisie art. 48 ust. 2 i ust. 3 P.b. zmierzające do legalizacji słupów oświetleniowych zrealizowanych na działce nr [...] . W tej samej dacie organ ten wydał także opartą na przepisach art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 P.b. a także art. 104 k.p.a. decyzję nr [...], którą nakazał A. i M. M. rozbiórkę drogi wewnętrznej wraz zatoczką parkingową znajdującej się na działce nr [...] w obszarze oznaczonym w planie miejscowym symbolem 28 RP t..j. od punktu B i C pokazującego przebieg granicy między wskazanym w planie obszarem zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności (14 MNU, RM), a terenami nie spożywczych upraw ogrodniczych lub innych upraw (28 RP) na inwentaryzacji geodezyjnej sporządzonej przez geodetę M.N. w dniu [...] r. Organ określił także termin wykonania rozbiórki do [...] r

Odwołanie od tej decyzji wnieśli M. i A. M.. Wskazali, że działka nr [...] mająca pow. [...] ha wchodzi w skład większej nieruchomości o pow. [...] ha. Nieruchomość tę nabyli oni w [...] r. z zamiarem budowy domu i prowadzenia gospodarstwa rolnego z produkcją roślinną. Brama wykonana od strony północnej w ogrodzeniu działki nr [...] zapewnia wyjazd na drogę nr [...] , za którą znajduje się pozostała część ich nieruchomości. Planując zagospodarowanie powierzchni przedmiotowej działki uznali, że należy utwardzić część jej terenu nieprzeznaczoną pod zabudowę mieszkaniową celem zapewnienia miejsc parkingowych dla maszyn i sprzętu rolniczego, a także bezpiecznego dostępu do drogi nr [...] , bowiem przejazd przez działkę maszynami rolniczymi pozostawiał po sobie koleiny, a maszyny grzęzły w błocie.

Odwołujący się zakwestionowali stanowisko organu I instancji nakazujące rozbiórkę drogi wewnętrznej i z zatoczką parkingową podnosząc, że w ich ocenie nie wybudowali oni żadnej drogi oraz zatoczki parkingowej, a jedynie utwardzili teren działki. W związku z tym stwierdzili, że zaskarżonej decyzji nie będzie można wykonać. Rozwijając te kwestie stwierdzili, ze organ mimo kierowanych do niego pytań nie udzielił im informacji co rozumie przez drogę wewnętrzną z zatoczką parkingową. Podnieśli także, że w sprawie winien mieć zastosowanie przepis art. 29 ust. 1 pkt 5 P.b. bowiem część ich działki została przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową. Zarzucili też błędną wykładnię przepisów planu miejscowego, gdyz na terenach oznaczonych symbolem 28 RP wprowadzony został jedynie zakaz realizacji obiektów kubaturowych, do których nie można zaliczyć zrealizowanego utwardzenia terenu.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. [...] WINB uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej wyznaczenia terminu nakazanej rozbiórki drogi wewnętrznej wraz z zatoczką parkingową oraz utrzymał ją w mocy w pozostałym zakresie. W podstawie prawnej tej decyzji organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 P.b.

W uzasadnieniu orzeczenia [...] WINB zreferował wyniki dotychczasowego postępowania w sprawie oraz treść decyzji PINB. Następnie zanalizował treść art. 51 ust. 1 pkt. 1 P.b. wskazując, że organ I instancji był uprawniony do wydania decyzji opartej na tym przepisie mimo upływu wskazanego w nim 2 miesięcznego terminu, który rozpoczął swój bieg w dniu [...] r.( data wydania postanowienia o wstrzymaniu robot budowlanych). Upływ tego terminu nie stanowił bowiem, w przekonaniu [...] WINB przeszkody przy zastosowaniu trybu określonego w art. 51 ust. 7 tej ustawy. W tej kwestii organ powołał się na pogląd prawny zawarty w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 4 czerwca 2008 r. , sygn. akt II SA/Gl 978/07.

Zdaniem [...] WINB organ powiatowy w sposób prawidłowy ocenił, że utwardzenie terenu na gruncie nie będącym działką budowlaną, w którego wyniku powstała droga wewnętrzna oraz zatoczka parkingowa wymagało pozwolenia na budowę. Uzasadniając to twierdzenie organ II instancji powtórzył swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu jego wcześniej wydanej decyzji kasacyjnej z dnia [...].

Za bezzasadne organ ten uznał także zarzuty wnoszących odwołanie, które podważały stanowisko PINB dotyczące niezgodności zrealizowanych robót budowlanych z planem miejscowym. Wskazał, że przepis § 14 pkt 6 ppkt b tekstu planu dopuszcza co prawda przeprowadzenie przez przedmiotową działkę urządzeń infrastruktury technicznej lecz nakazuje on zachowanie charakteru funkcjonalnego terenu. Zatem mimo, że zrealizowaną inwestycję, stanowiącą dojazd do ul. [...] , można zakwalifikować do liniowych urządzeń infrastruktury technicznej to jednak nie jest ona zgodna z planem z uwagi na to, że nie został zachowany rolny charakter przedmiotowego terenu, bowiem na działce szerokiej na [...] m zrealizowano sporne utwardzenie o grubości ok. [...] cm i szerokości [...] m. Analizując pozostałe zapisy planu odnoszące się do jednostki 28 RP organ zgodził się z twierdzeniem inwestorów, że zrealizowane utwardzenie terenu nie stanowi obiektu kubaturowego. Jednak z uwagi na sformułowaną w planie ochronę tego terenu przed zainwestowaniem oraz utratę w wyniku wykonanych robót rolnego charakteru działki nałożony nakaz rozbiórki jest – zdaniem [...]WINB - jak najbardziej uzasadniony.

Uzasadniając uchylenie wskazanego w decyzji organu I instancji terminu rozbiórki [...] WINB stwierdził, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 nie przewiduje ustalenia terminu wykonania wskazanych w nim decyzji, a zatem orzeczony nakaz podlega natychmiastowemu wykonaniu.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach A. i M. M. domagali się uchylenia decyzji [...]WINB oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zarzucili wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego , a w szczególności art. 7, art. 77 § 2 , art. 80 i art. 139 k.p.a. , a także z naruszeniem przepisów art. 50 ust. 4 i art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b.

W uzasadnieniu pierwszego z tych zarzutów skarżący wskazali, że wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych, a w dalszej kolejności wydanie nakazu rozbiórki obiektu może mieć miejsce wyłącznie w przypadku spełnienia przesłanek zastosowania tej instytucji. Orzekające w sprawie organy winny zatem korzystając z dostępnych środków dowodowych zbadać istnienie tych przesłanek. Tymczasem w sprawie nie została należycie wyjaśniona kwalifikacja wykonanego utwardzenia terenu jako drogi wewnętrznej z zatoczką parkingową. Nie zajmując stanowiska wobec zastrzeżeń wnoszonych w tej kwestii przez strony organy naruszyły zatem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Skarżący podkreślili w tym kontekście, że realizacja naczelnej zasady postępowania administracyjnego, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, a także realizacja powiązanej z nią zasady praworządności nakładała na organy obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych sprawy dających podstawę do trafnego zastosowania normy prawa materialnego.

Zdaniem skarżących [...] WINB dokonując w sprawie ustaleń faktycznych dotyczących przedmiotu postępowania winien odnieść się do definicji drogi wewnętrznej zawartej w ustawie o drogach publicznych. Zgodnie z tą legalną definicją przez drogi wewnętrzne należy rozumieć drogi parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg. Zwrócili też uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się ogólną dostępność dróg wewnętrznych, którego to warunku nie spełnia sporne utwardzenie gruntu, bowiem zostało ono wykonane na terenie ogrodzonym i pozostającym do wyłącznej dyspozycji właściciela. Skarżący dodali, że gdyby zrealizowana przez nich inwestycja stanowiła drogę wewnętrzną wówczas na zarządcy drogi publicznej, z którą się ona łączy spoczywałby obowiązek stosownego jej oznakowania znakami drogowymi, co jak wiadomo nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie. Wyróżnikiem drogi wewnętrznej nie może być także grubość nawierzchni czy rodzaj zastosowanych krawężników.

W dalszej części uzasadnienia skargi podniesiono, że wagę wskazanego naruszenia przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. należy uznać za doniosłą, bowiem orzeczenie nakazu rozbiórki na podstawie tego przepisu nie ma charakteru bezwzględnego i może być stosowane wyjątkowo, gdy brak jest możliwości doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Skarżący dodali, że w sprawie nie wystąpiły także przesłanki wstrzymania prowadzonych robót, bowiem postanowienie takie może się odnosić wyłącznie do robót wykonywanych, a nie jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie do robót już zakończonych. W konsekwencji wydania niezgodnego z prawem postanowienie PINB z dnia [...] r. należy uznać, że zaskarżona decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. oraz poprzedzająca ją decyzja także naruszały prawo, gdyż stanowiły one kontynuację postępowania z art. 50 P.b. Zastosowanie art. 51 ust. 1 P.b. było bowiem uzależnione od tego czy postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych podjęto prawidłowo, a ponadto czy zachowało ono swą ważność. Stosownie do art. 50 ust. 4 P.b. postanowienie to tymczasem utraciło swoją ważność po upływie dwóch miesięcy od jego doręczenia stronie, a tym samym decyzję PINB z dnia [...] r. wydano już po utracie ważności postanowienie tego organu z dnia [...] r. i z naruszeniem terminu wskazanego w art. 51 ust. 1 ustawy. Powyższe uzasadnia konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji ze względu na naruszenie obu wskazanych przepisów. Na poparcie swojego stanowiska skarżący powołali się na stanowisko zajęte przez NSA w wyrokach: z dnia 8 października 1998 r., IV SA 1754/96, z dnia 29 czerwca 1999 r. , IV SA 1031/97 i z dnia 16 marca 2000 r. IV SA 228/98.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 139 k.p.a. skarżący zwrócili uwagę na złamanie zaskarżoną decyzją zakazu reformationis in peius, stanowiącego podstawową gwarancję procesową dla strony postępowania. Naruszenia tego przepisu upatrywali oni w uchyleniu przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia dotyczącego terminu wykonania nakazanej rozbiórki. W konsekwencji w wyniku wniesionego odwołania skrócony został termin wykonania orzeczonej rozbiórki, którą organ I instancji wyznaczył na dzień [...] r., zgodnie z zaskarżoną decyzją obowiązek rozbiórki ma zostać wykonany niejako natychmiast.

W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu wskazującego na naruszenie art. 50 ust. 4 i art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. organ ten podtrzymał stanowisko zajęte w uzasadnieniu swojej decyzji stwierdzając, że wobec zaistnienia w sprawie przesłanki wskazanej w art. 51 ust. 7 P.b. PINB był uprawniony do wydania decyzji opartej na art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. Pozbawiony znaczenia był w tej sytuacji upływ 2 miesięcznego terminu od wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Znaczenia w sprawie nie miała także legalna definicja drogi wewnętrznej określona w ustawie o drogach publicznych, bowiem organy obu instancji orzekały w sprawie na podstawie art. 51 ust. 1 P.b. Gdyby zaś organy te przyjęły, że wybudowana została droga wewnętrzna we wskazanym w skardze rozumieniu wówczas byłyby one zobowiązane do zastosowania procedury legalizacyjnej przewidzianej w art. 48 P.b. W związku z tym posłużenie się w decyzjach obu instancji terminem droga wewnętrzna i zatoczka parkingowa nie miało wpływu na treść decyzji.

[...]WINB wypowiedział się także w przedmiocie zarzutu naruszenia art. 139 k.p.a. wskazując, że był uprawniony do uchylenia w części zaskarżonej decyzji bowiem zakaz reformationis in peius nie ma zastosowania w przypadku, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Określenie zaś przez PINB terminu wykonania nakazu rozbiórki orzeczonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. nie miało oparcia w tym przepisie, a zatem zostało wydane z rażącym naruszeniem tego przepisu, co wypełnia przesłankę wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przeprowadzona, w myśl postanowień art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola legalności zaskarżonej decyzji [...]WINB nie dowiodła bowiem jej wydania w okolicznościach wskazanych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 - zwanej dalej p.p.s.a.). W szczególności Sąd nie stwierdził wydania kontrolowanej decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy czy z naruszeniem przepisów prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy też z innym naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Bezsporne jest w sprawie, że skarżący w [...]r. wykonali utwardzenia terenu działki nr [...] na całej jej długości, za wyjątkiem niewielkiego odcinka o długości [...] m położonego od strony ul. [...] . Bezsporne jest także, że przed przystąpieniem do realizacji przedmiotowych robót budowlanych nie uzyskali oni pozwolenia na budowę, ani nie dokonali zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonywania tych robót. Sporna w sprawie jest natomiast kwalifikacja zrealizowanych robót budowlanych. W tej ostatniej kwestii przyjdzie podzielić stanowisko skarżących, że zrealizowana inwestycja nie stanowiła drogi wewnętrznej oraz zatoki parkingowej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( j.t. Dz. U. z 2007 r. NR 19, poz. 115 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.). Okoliczność ta, jak zasadnie podniósł [...]WINB w odpowiedzi na skargę, nie miała jednak wpływu na wynik sprawy. W szczególności nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżących, że stwierdzenie w decyzjach organów nadzoru budowlanego obu instancji, iż wybudowali oni drogę wewnętrzną wraz z zatoczką parkingową miało wpływ na wadliwe zastosowanie normy prawa materialnego. W przedmiotowej sprawie miała miejsce bowiem wręcz odwrotna sytuacja. Droga wewnętrzna wraz z zatoką (czy zatoczką ) parkingową w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowi bez wątpienia liniowy obiekt budowlany, o jakim jest mowa w art. 3 pkt 3 w zw. pkt 3a P.b. Żadnym z postanowień art. 29 P. b. budowa takich obiektów nie została zaś objęta zwolnieniem od uzyskania pozwolenia na budowę, a zatem do ich budowy można przystąpić stosownie do art. 28 ust. 1 P.b. na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Samowolne wybudowanie tego rodzaju obiektu objęte zostało natomiast hipotezą art. 48 tej ustawy.

Orzekające w sprawie organy mimo niefortunnego posłużenia się określeniem budowa drogi wewnętrznej i zatoczki parkingowej prawidłowo jednak ustaliły, że zrealizowane przez skarżących roboty polegające na utwardzeniu gruntu nie stanowiły budowy obiektu lecz inny przypadek robót budowlanych. Zasadnie także uznały, że wykonanie takich robót na działce budowlanej poprzedzone winno być zgłoszeniem, o jakim mowa w art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. ŚWINB prawidłowo też zwrócił uwagę, że uwagi na wykonanie tych robót na działce nie będącej działką budowlaną w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania przepis art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b., a w konsekwencji także art. 30 ust. 1 pkt 2 P.b. Orzekającym w sprawie organom wytknąć jednakowoż przyjdzie, że zrealizowane utwardzenie powierzchni gruntu miało miejsce także na części działki nr [...] , która była przeznaczona w planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową niskiej wysokości oraz nieuciążliwe usługi ( jednostka 14 MNU, RM). Kwestia ta pozostaje jednak bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji bowiem zawarty w niej nakaz rozbiórki dotyczył wyłącznie robót budowlanych zrealizowanych na części działki nr [...] znajdującej się na terenach oznaczonych w planie 28 RP.

W konsekwencji ustalenia, że zrealizowane roboty budowlane stanowiły inny przypadek niż określony w art. 48 ust. 1 i 49b ust. 1 P.b. oraz, iż do ich realizacji należało przystąpić w oparciu o udzielone pozwolenie na budowę należało roboty te zakwalifikować do jednego z przypadków wskazanych w art. 50 ust. 1 P.b. W przepisie tym wskazane zostały rozmaite sytuacje, których zaistnienie nakazuje uruchomienie postępowania naprawczego w trybie art. 51 tej ustawy. Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy postępowanie takie jest uruchamiane m.in. w przypadku wykonywania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Odnosząc się do zarzutu skargi kwestionującego możliwość uruchomienia w sprawie postępowania naprawczego uregulowanego przepisami art. 50 i art. 51 P.b. z uwagi na to, że w dacie wszczęcia tego postępowania sporne roboty budowlane zostały już zrealizowane należy odwołać się do przepisu art. 51 ust. 7 P.b., który prawidłowo powołał organ II instancji w podstawie prawnej swojej decyzji oraz w jej uzasadnieniu. Przepis ten został wprowadzony do ustawy Prawo budowlane wpierw na mocy ustawy zmieniającej z dnia 27 marca 2003 r., która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r. (wówczas oznaczony był on jako art. 51 ust. 5), a aktualne brzmienie i numerację nadała mu ustawą zmieniająca z dnia 16 kwietnia 2004 r., która weszła w życie w dniu 31 maja 2004 r. Zgodnie z tym unormowaniem przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Z przytoczonych względów nieuzasadnione było zatem powołanie się w uzasadnieniu skargi na poglądy prawne zawarte w wyrokach NSA wydanych w latach 1998 – 2000 r. bowiem zapadły one w odmiennym stanie prawnym.

W tym miejscu zwrócić należy także uwagę na charakter zawartego w art. 51 ust. 1 P.b. nakazu wydania jednej z decyzji przewidzianej w pkt 1 - 3 tego przepisu przed upływem 2 – miesięcznego terminu, liczonego od dnia wydania opartego na art. 50 ust. 1 tej ustawy postanowienia wstrzymującego prowadzone roboty budowlane. W orzecznictwie podkreśla się, że wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 P.b. może mieć jednak miejsce jedynie w sytuacji, gdy roboty te są wykonywane w dacie wydania postanowienia o ich wstrzymaniu. Natomiast, gdy zostały one wykonane i nie są już prowadzone, wydanie jednej z decyzji przewidzianych w art. 51 ust. 1 P.b. nie powinno być poprzedzone postanowieniem wstrzymującym ich prowadzenie. W takiej sytuacji wstrzymanie robót budowlanych jest bowiem bezprzedmiotowe (por. wyroki NSA z dnia 12 października 2007 r. sygn. akt II OSK 629/0, LEX nr 347905, oraz z dnia 4 czerwca 2007 r. sygn. akt II OSK 861/06, ONSAiWSA 2008/5/84). Należy w tym względzie mieć także na uwadze, że stosownie do art. 51 ust. 7 P.b. do zakończonych robót budowlanych nie stosuje się wprost przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 lecz przepisy te stosuje się odpowiednio.

W przekonaniu Sądu tym samym przeszkody do uruchomienia w kontrolowanej sprawie postępowania naprawczego w trybie art. 51 ust. 1 P.b. nie mogło stanowić wydanie w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b. bezprzedmiotowego postanowienia PINB z dnia [...]r., którym wstrzymano zakończone już w sierpniu tego roku roboty budowlane. Trudno mówić także o związaniu organu I instancji tym postanowieniem na podstawie art. 110 w zw. z art. 126 k.p.a., bowiem stosownie do art. 50 ust. 4 P.b. utraciło on ważność po upływie 2 miesięcy od daty jego doręczenia. Dodać trzeba, że organ II instancji byłby uprawniony do wyeliminowania z obrotu prawnego tego postanowienia przez jego uchylenie i umorzenia w tym zakresie postępowania przed organem I instancji ( art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a.) wówczas gdyby skarżący wnieśli od niego zażalenie w ustawowym terminie. Organ ten nie mógł natomiast uchylić tego postanowienia w toku rozpatrywania odwołania skarżących od pierwszej wydanej w sprawie decyzji PINB z dnia [...]r., a to z uwagi na to, że nie było ono objęte zaskarżeniem, a ponadto utraciło ono już w tej dacie swoją ważność. W przekonaniu Sądu brak było wreszcie podstaw do zastosowania w stosunku do tego postanowienia trybu nieważnościowego w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 k.p.a., bowiem nie można uznać tego rodzaju wadliwego postanowienia jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. W podsumowaniu tego fragmentu rozważań stwierdzić trzeba, iż w aktualnym stanie prawnym brak jest podstaw do przyjęcia, że wydanie w oparciu o art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) bezprzedmiotowego postanowienia wstrzymującego samowolnie zrealizowane i zakończone już roboty budowlane uniemożliwia organom nadzoru budowlanego prowadzenie w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 tej ustawy postępowania naprawczego zmierzającego do przywrócenia porządku prawnego.

Prawidłowe było także zastosowanie przez orzekające w sprawie organy przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. W piśmiennictwie podkreśla się, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. ma zastosowanie w sytuacji, gdy roboty nie mogą być doprowadzone w inny sposób do stanu zgodnego z prawem (por. Prawo budowlane. Komentarz, red. Z Niewiadomski, Warszawa 2009, s. 555 - 556). W takiej sytuacji organ może zaś wydać jeden z trzech nakazów, a to zaniechania dalszych robót budowlanych (co w stosunku do prac już wykonanych nie znajduje zastosowania), rozbiórki obiektu lub jego części bądź doprowadzenie go do stanu poprzedniego. Wydana w oparciu o ten przepis decyzja kończy zarazem postępowanie naprawcze, gdyż w tym przypadku postępowanie to nie ma charakteru dwuetapowego, jak to ma miejsce w przypadku decyzji wydawanych w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 P.b.

W kontrolowanym postępowaniu organy nadzoru budowlanego obu instancji doszły wreszcie także do słusznego przekonania, że sporne utwardzenie gruntu zostało zrealizowane z naruszeniem przepisów prawa miejscowego, a to miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta D. dla terenów położonych w L., przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w D. z dnia 27 kwietnia 2005 r. , Nr XL/768/05 ( Dz. Urz. Woj. [...] z 2005 r. Nr 73, poz. 1957). Sąd podziela stanowisko organów, że usunięcia naruszenia ustaleń tego planu nie można było dokonać w inny sposób niż poprzez wydanie nakazu rozbiórki utwardzenia terenu działki nr [...] , które zostało zrealizowane na jej części znajdującej się w obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem 28 RP. Zgodnie z § 14 ust. 1 lit a) tekstu planu teren tej jednostki został bowiem przeznaczony na nie spożywcze uprawy ogrodnicze lub inne uprawy nie przekraczające wysokością uprawianych roślin 4,5 m. Stosownie zaś do § 14 ust. 4 dla terenów oznaczonych tym symbolem w większości odłogowanych ze względu na zanieczyszczenia ustalona została ochrona w postaci podjęcia innych, nie spożywczych upraw możliwych w obecnym stanie zanieczyszczenia gleby oraz wód powierzchniowych. Przy przebudowie szaty roślinnej na tych terenach plan nakazuje zachowanie najatrakcyjniejszych przyrodniczo elementów ( § 14 ust. 4). W ocenie sądu prawidłowo też organ odwoławczy uznał, że w toku postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 51 ust. 1 P.b. zastosowania w stosunku do zrealizowanego utwardzenia gruntu na części działki nr [...] nie mógł znaleźć przepis § 14 ust. 6 lit b) tekstu planu. Przepis ten co prawda dopuszcza realizację w jednostkach oznaczonych symbolem RP liniowych urządzeń infrastruktury technicznej, jednak pod warunkiem zachowania charakteru funkcjonalnego tych terenów. Skoro zaś zrealizowana inwestycja obejmuje bez mała całą szerokość działki pozostawiając od wewnętrznej strony betonowego ogrodzenia jedynie dwa niewielkie niezabudowane jej fragmenty o szerokości po ok. 1 ,25 m to brak jest podstaw do stwierdzenia, że zachowany został przewidziany w planie funkcjonalny charakter tej działki.

Rozważając możliwość zaliczenia zrealizowanego utwardzenia gruntu do liniowego urządzenia infrastruktury technicznej zwrócić należy na marginesie uwagę na niekonsekwentne stanowisko zajmowane przez skarżących w tej kwestii. Bowiem w jednej części uzasadnienia skargi dowodzą oni, że zrealizowane przez nich roboty budowlane nie stanowiły drogi wewnętrznej, a więc nie doprowadziły do wybudowania obiektu liniowego, a w drugiej części tego uzasadnienia podnoszą, że w wyniku tych robót wybudowali liniowe urządzenie infrastruktury technicznej. Wymaga wreszcie podkreślenia, że szerokość zrealizowanego utwardzenia gruntu wskazuje na to, iż teren ten w mniejszym stopniu miał pełnić funkcję drogi dojazdowej do użytkowanych rolniczo gruntów, przede wszystkim bowiem miał on, jak się zdaje, pełnić funkcję placu postojowego nie tylko dla maszyn rolniczych, ale także pojazdów samochodowych. Skarżący M. M. obok tego, że jest współwłaścielem gospodarstwa rolnego jest bowiem także właścicielem firmy przewozowej, która jak sam przyznał dysponuje dość dużym taborem na który składa się: 6 samochodów ciężarowych, 3 samochody o ładowności do 3,5 t, a także koparkoładowarka.

Z tych wszystkich względów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.