Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 589/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 299, art. 136 ust. 3, art. 137
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant ref. staż. Agnieszka Jastrzębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2016 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oraz orzeczenia, że decyzja wydana została z naruszeniem prawa oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] (sprostowaną postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...]) Minister Infrastruktury i Budownictwa, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.; dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta K. oraz odwołania B. i Z.C. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. znak [...], stwierdzającej nieważność pkt 5 decyzji Prezydenta Miasta K. - miasta na prawach powiatu z dnia [...] marca 2003 r. znak [...] w części dotyczącej odmowy zwrotu działki nr [...] o pow. 52 m2 obręb [...], jedn. ewid. [...] m. K. na rzecz A.C. i Z.C. (pkt 1) oraz odmawiającej stwierdzenia nieważności pkt 5 decyzji Prezydenta Miasta K. - miasta na prawach powiatu z dnia [...] marca 2003 r. znak [...] w części dotyczącej odmowy zwrotu działki nr [...] o pow. 51 m obręb [...], jedn. ewid. [...] m. K. na rzecz A.C. i Z.C. (pkt 2), w zakresie pkt 1 ww. decyzji dotyczącego stwierdzenia nieważności pkt 5 decyzji Prezydenta Miasta K. - miasta na prawach powiatu z dnia [...] marca 2003 r. znak [...] w części dotyczącej odmowy zwrotu działki nr [...] o pow. 52 m2 obręb [...], jedn. ewid. [...] m. K. na rzecz A.C. i Z.C.,

- uchylił pkt 1 decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. znak [...], w części dotyczącej odmowy zwrotu działki nr [...] o pow. 52 m2 jedn. ewid. [...] m. K. na rzecz A.C. i Z.C. i orzekł, że decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2003 r. znak [...] w części pkt 5 dotyczącego odmowy zwrotu działki nr [...] została wydana z naruszeniem prawa.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie przedstawia się w sposób następujący.

Umową sprzedaży, zawartą w formie aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1980 r. Rep. A.[...], A.C. i Z.C. zbyli na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) działkę nr [...] obręb [...] o pow. 1232 m2 przeznaczoną pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]", zgodnie z decyzją Zarządu Rozbudowy K. z dnia [...] lipca 1978 r. znak [...].

Pismem z dnia 22 stycznia 1992 r. Z.C. wystąpił do Urzędu Rejonowego w K. z wnioskiem o zwrot działek nr [...] i nr [...] wydzielonych z działki nr [...].

Decyzją z dnia [...] maja 1993 r. znak [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w K. orzekł o odmowie zwrotu działek nr [...] o pow. 526 m2 nr [...] o pow. 248 m2 (wydzielonej z działki nr [...]) i części działki [...] (wydzielonej z działki nr [...]). Z uwagi na wniesienie przez Z.C. oraz A.C. odwołania od powyższej decyzji po terminie Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 1993 r. znak [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie postanowieniem z dnia 16 maja 1995 r. sygn. akt SA Kr 2266/94 odrzucił skargę Z.C. i A.C. z dnia 27 maja 1993 r. z uwagi na nieuiszczenie wymaganego wpisu.

Pismem z dnia 7 maja 2001 r. Z.C. wystąpił ponownie z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] z obrębu [...] (powstałe z podziału działki nr [...]). W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż działki nie zostały wykorzystane zgodnie z celem wywłaszczenia.

Decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2003 r. znak [...] orzeczono w punkcie 1 o zwrocie działek nr [...] o pow. 113 m2, nr [...] o pow. 105 m2 i nr [...] o pow. 88 m2 obręb [...] jedn. ewid. [...] m. K. (powstałych z podziału działki nr [...]) na rzecz Z.C. i A.C. W punktach 2-4 ww. decyzji orzeczono o rozliczeniach finansowych z tytułu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Natomiast w punkcie 5 ww. decyzji orzeczono o odmowie zwrotu działek nr [...] o pow. 52 m2 i nr [...] o pow. 51 m2 (która wydzieliła się z działki nr [...], powstałej z działki nr [...]), obręb [...] jedn. ewid. [...] m. K. na rzecz A.C. i Z.C.

Pismem z dnia 28 grudnia 2009 r. Z.C. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności pkt 5 decyzji Prezydenta Miasta K. znak: [...] z dnia [...] marca 2003 r. orzekającej o odmowie zwrotu działek nr [...] i nr [...] w obrębie [...], jedn. ewid. [...] m. K. Zdaniem wnioskodawcy ww. decyzja w zakresie pkt. 5 została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2002 r. Nr 240, poz. 2058, ze zm.), zwanej dalej również u.g.n., poprzez błędną jego wykładnię i zastosowanie. Wnioskodawca wskazywał, iż wywłaszczenia nieruchomości dokonano na cel budowy spółdzielczego osiedla zabudowy jednorodzinnej "[...]", jednakże z uwagi na niezabudowanie spornej działki nie został zrealizowany cel wywłaszczenia.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. znak: [...] Wojewoda [...] stwierdził w punkcie 1 nieważność pkt 5 decyzji Prezydenta Miasta K. - miasta na prawach powiatu z dnia [...] marca 2003 r. znak [...] w części dotyczącej odmowy zwrotu działki nr [...] o pow. 52 m2 obręb [...], jedn. ewid. [...] m. K. na rzecz A.C. i Z.C. oraz w punkcie 2 odmówił stwierdzenia nieważności pkt 5 ww. decyzji Prezydenta Miasta K. - miasta na prawach powiatu znak [...] z dnia [...] marca 2003 r. w części dotyczącej odmowy zwrotu działki nr [...] o pow. 51 m2 obręb [...], jedn. ewid. [...] m. K. na rzecz A.C. i Z.C.

W uzasadnieniu ww. decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. Wojewoda [...] wskazał, iż organ orzekający w sprawie zwrotu nieruchomości opierając się na oględzinach nieruchomości przeprowadzonych w dniu 17 sierpnia 2001 r. oraz informacji Zarządu Gospodarki Komunalnej w K. z dnia 11 stycznia 2002 r. nie dokonał właściwie oceny przesłanek zbędności nieruchomości, o których mowa w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Wojewody [...], wydanie orzeczenia o odmowie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej bez dokonania ustaleń czy zachodzą przesłanki zwrotu określone w art. 137 ust. 1 ww. ustawy stanowi rażące naruszenie tegoż przepisu w jego brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji, tj. [...] marca 2003 r. i stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności w części orzekającej o odmowie zwrotu działki nr [...] o pow. 52m2 obręb [...] jedn. ewid. [...] m. K. na rzecz A.C. i Z.C.

Prezydent Miasta K. wniósł odwołanie od powyższej decyzji w zakresie pkt 1 orzekającego o stwierdzeniu nieważności pkt 5 decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2003 r. znak [...], w którym orzeczono o odmowie zwrotu działki nr [...] o pow. 52 m² obręb [...], jedn. ewid. [...] m. K. na rzecz Z.C. i A.C. W uzasadnieniu wskazał, iż w przedmiotowej sprawie doszło do zbycia ww. nieruchomości osobom trzecim, a zatem zachodzą nieodwracalne skutki prawne, uniemożliwiające stwierdzenie nieważności pkt 5 decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2003 r.

Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. w zakresie pkt 1 orzekającego o stwierdzeniu nieważności pkt 5 decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2003 r. znak [...] orzekającego o odmowie zwrotu działki nr [...], o pow. 52 m2 obręb [...] jedn. ewid. [...] m. K. na rzecz Z.C. i A.C. wnieśli również B.C. i Z.C., którzy wskazywali na nieodwracalne skutki prawne uniemożliwiające orzeczenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2003 r., w części dotyczącej działki nr [...].

W tych okolicznościach, w wyniku rozpatrzenia wniesionych odwołań, została wydana opisana na wstępie decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2015 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na podstawie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Infrastruktury i Budownictwa (Dz.U. z 2015 r., poz. 1907) właściwym w sprawie jest Minister Infrastruktury i Budownictwa. Zauważył, iż brak było przeszkód do ponownego rozpatrzenia wniosku Z.C., bowiem zgodnie ze stanowiskiem Sądu Najwyższego zawartym w wyroku z dnia 6 lipca 2001 r. sygn. akt III RN 116/00 nie zachodzi stan rzeczy osądzonej, gdy właściciel wystąpił o zwrot wywłaszczonej nieruchomości opierając żądanie na podstawie art. 216 w związku z art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli wcześniej wystąpił z żądaniem zwrotu tej samej nieruchomości, ale na innej podstawie (art. 69 ust. 1 i 3 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości).

Organ podał, że celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Wyjaśnił, że z uwagi na wniesienie odwołania jedynie w części pkt 1 decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., badaniu pod względem występowania wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. podlega pkt 5 decyzji Prezydenta Miasta K. - miasta na prawach powiatu z dnia [...] marca 2003 r. znak [...] w części dotyczącej odmowy zwrotu działki nr [...] o pow. 52 m2 obręb [...], jedn. ewid. [...] m. K. na rzecz A.C. i Z.C.

Minister przytoczył odnośnie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazując, iż instytucję zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stosuje się do wszystkich nieruchomości, do których przysługujące w przeszłości prawa, rzeczowe zostały odebrane w drodze wywłaszczenia orzeczonego indywidualnym aktem administracyjnym, wydanym na podstawie aktów prawnych określających tego rodzaju wywłaszczenia, tj. w wypadku, gdy orzeczenie zostało wydane na mocy przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także na podstawie aktów prawnych poprzedzających ustawę. Przepisy o zwrocie nieruchomości wywłaszczonych stosuje się także do nieruchomości nabytych lub przejętych na podstawie aktów prawnych wymienionych w art. 216 u.g.n. Ponadto, w przypadku zwrotu nieruchomości zgodnie z art. 140 u.g.n. zwrotowi podlega również zwaloryzowane odszkodowanie, które właściciel otrzymał z tytułu sprzedaży nieruchomości.

Organ podkreślił, że aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 1980 r. Rep. A [...] w trybie art. 6 ww. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości A.C. i Z.C. zbyli na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...]. Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r. znak [...] działka nr [...] została oddana w użytkowanie wieczyste na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej [...], w celu wybudowania budynków jednorodzinnych w terminie do końca 1984 r.

W toku prowadzonego postępowania zwrotowego ustalono, że działka nr [...] o pow. 1232 m2 została podzielona na działki nr [...] o pow. 526 m2 i nr [...] o pow. 706 m2 zgodnie z planem podziału z dnia [...] kwietnia 1984 r. nr [...]. Następnie operatem podziału [...] z dnia [...] kwietnia 1987 r. działka nr [...] o pow. 706 m2 podzielona została na działki nr [...] o pow. 550 m2 i nr [...] o pow. 156 m2. Planem podziału [...] z dnia [..]. listopada 1988 r. działka nr [...] o pow. 550 m2 podzieliła się na działki nr [...] o pow. 248 m2 i nr [...] o pow. 409 m2, która planem podziału [...] z dnia [...] lutego 1999 r. zmieniła oznaczenie na działkę nr [...] o pow. 409 m2 następnie podzieloną na działki nr [...] o pow. 113 m2, nr [...] o pow. 52 m2, nr [...] o pow. 51 m2, nr [...] o pow. 105 m2 i nr [...] o pow. 88 m2. W toku postępowania zwrotowego ustalono również, iż zmiana oznaczenia działki nr [...] i jej podział nie został ujawniony w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości. Jako właściciel w księdze wieczystej w dacie wydania decyzji z dnia [...] marca 2003 r. ujawniona była Gmina K.

Ponadto organ wskazał, że w toku postępowania nadzorczego prowadzonego przez Wojewodę [...], ustalono, że spadek po zmarłym A.C. na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla K. w K. z dnia [...] kwietnia 2007 r. sygn. akt [...] nabyli żona H.C. oraz synowie Z.C. i A.C. po 1/3 części każdy. Natomiast spadek po H.C. zmarłej w dniu 9 czerwca 2010 r. nabyli Z.C. i A.C. po 1/2 każdy, co potwierdza postanowienie Sądu Rejonowego dla K. w K. z dnia [...] stycznia 2012 r. sygn. akt [...].

Minister zauważył, że Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. znak [...] wskazał, iż decyzja Prezydenta Miasta K. znak [...] z dnia [...] marca 2003 r. w zakresie pkt 5 dotyczącego odmowy zwrotu działki nr [...] o pow. 52 m2 została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przedmiotowe naruszenie polegało, zdaniem organu I instancji, na rażącym naruszeniu art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami z uwagi na wydanie przez Prezydenta Miasta K. orzeczenia o odmowie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej bez dokonania ustaleń, czy zachodzą przewidziane w ustawie przesłanki do zwrotu nieruchomości. W ocenie Wojewody [...], decyzja z dnia [...] marca 2003 r. została oparta jedynie na oględzinach nieruchomości przeprowadzonych w dniu 17 sierpnia 2001 r. oraz informacji Zarządu Gospodarki Komunalnej w K. z dnia 11 stycznia 2002 r., na podstawie których nie jest możliwa jednoznaczna ocena występowania przesłanek zwrotowych. Z protokołu oględzin nieruchomości z dnia 17 sierpnia 2001 r. wynika, że na działce nr [...] urządzono dojazd i dojście do budynku mieszkalnego przy ul. [...]. W piśmie z dnia 11 stycznia 2002 r. Zarząd Gospodarki Komunalnej w K. poinformował, iż działka nr [...] obręb [...] jedn. ewid. [...] stanowi sięgacz drogowy od ulicy [...], zapewniający prawidłowy dostęp do drogi publicznej dla przyległych do ulicy nieruchomości. Mając na uwadze powyższe okoliczności, w pkt 5 decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2003 r. znak [...] wskazano, że nie jest możliwy zwrot działki nr [...], gdyż plan realizacyjny stanowiący załącznik do decyzji lokalizacyjnej Zarządu Rozbudowy K. z dnia [...] lipca 1978 r. znak [...] przewidywał urządzenie w tym miejscu dróg dojazdowych do powstałych działek budowlanych.

Organ podkreślił, że w aktach przedmiotowej sprawy znajduje się decyzja Zarządu Miasta K. z dnia [...] czerwca 1995 r. znak: [...], wydana na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej [...], którą orzeczono o rozwiązaniu umowy o oddaniu w użytkowanie wieczyste nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o pow. 550 m2 (z której wydzieliła się działka nr [...] o pow. 52 m2). Z przedmiotowej decyzji wynika, iż w czasie przeprowadzonej wizji lokalnej ustalono, że działka nr [...] w kształcie litery "L" położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie działek stanowiących własność osób fizycznych, a od strony północnej i wschodniej przylega do działki zabudowanej budynkiem mieszkalnym, oddanej w użytkowanie wieczyste na rzecz B. i Z.C. W sytuacji kiedy Spółdzielnia nie zabudowała wyżej opisanej działki nr [...] o pow. 550 m2, wniosek o rozwiązaniu umowy użytkowania wieczystego odnośnie tej działki należy uznać za uzasadniony. Zatem z uzasadnienia powyższej decyzji Zarządu Miasta K. z dnia [...] czerwca 1995 r. znak [...] jednoznacznie wynika, że działka nr [...] (z której wydzieliła się działka nr [...] o pow. 52 m2) stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Ponadto, zdaniem organu, z akt przedmiotowej sprawy nie wynika, aby działka nr [...] zapewniała dostęp do drogi publicznej dla inwestycji, pod którą została wywłaszczona.

Minister stwierdził, że w związku z powyższym Wojewoda [...] prawidłowo ocenił, iż Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] marca 2003 r. znak [...] w zakresie pkt 5 dotyczącego odmowy zwrotu działki nr [...] pow. 52 m2 rażąco naruszył art. 137 ust. 1 u.g.n. Jednakże, zdaniem organu, nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu I instancji, że brak pełnego wyjaśnienia sprawy oraz zgromadzenia materiału dowodowego powoduje rażące naruszenie prawa. W ocenie organu, zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym decyzja Zarządu Miasta K. z dnia [...] czerwca 1995 r. znak [...] oraz protokół oględzin nieruchomości dnia 17 sierpnia 2001 r. potwierdzają, że działka nr [...] (powstała z podziału działki nr [...]) nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, a zatem powinna podlegać zwrotowi na rzecz poprzednich właścicieli. Zdaniem Ministra, pomimo błędnego uzasadnienia, ocena wystąpienia przesłanki wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. jest prawidłowa.

Jednakże organ wskazał, że zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji m.in., gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Stwierdził, iż aktem notarialnym z dnia [...] kwietnia 2004 r. nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] została sprzedana przez Miasto K. na rzecz B.C. i Z.C. Zauważył, że przeniesienie aktem notarialnym prawa własności na rzecz osób trzecich wywołuje skutki cywilnoprawne, których odwrócenie nie jest możliwe za pomocą decyzji administracyjnej, a jedynie na podstawie orzeczenia sądu powszechnego.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina Miejska K., zarzucając kwestionowanej decyzji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez przyjęcie, iż decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2003 r. znak [...] rażąco narusza prawo, pomimo iż stwierdzenie przez organy rażącego naruszenia prawa wynika wyłącznie z odmiennej oceny dowodów, na której Prezydent Miasta K. oparł ustalenia stanu faktycznego, co skutkowało naruszeniem art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że zbędność na cel wywłaszczenia działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] była w decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2003 r. nr [...] wykazana za pomocą środków dowodowych: dowodu z oględzin i dowodu z dokumentu sporządzonego przez zarządcę drogi. Zdaniem skarżącego, ocena stanu faktycznego dokonana w oparciu o zebrany w postępowaniu materiał dowodowy przez Prezydenta Miasta K. inna, niż dokonana w oparciu o dodatkowy dokument (decyzję Zarządu Miasta K. z dnia [...].06.1995 r.) przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa nie daje wystarczających podstaw do uznania wadliwości przedmiotowej decyzji w postępowaniu nadzwyczajnym.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

I. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwanej dalej p.p.s.a.) sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego stosowanie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami tej skargi-zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego prawo do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowanie administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.).

Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że rozstrzygnięcia organów obu instancji są prawidłowe, a zarzuty skargi nieuzasadnione.

II. Zgodnie z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Stosownie zaś do art. 136 ust. 3 ustawy, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

W kontekście art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami Do przyjęcia, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje niezbędne jest zatem łączne spełnienie trzech przesłanek: 1) nieruchomość została sprzedana lub ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego, 2) sprzedaż nieruchomości lub ustanowienie użytkowania wieczystego nastąpiło przed dniem 1 stycznia 1998 r., 3) prawo własności bądź prawo użytkowania wieczystego zostało wpisane do księgi wieczystej.

Prawidłowo organ w zaskarżonej decyzji stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2003 r. znak [...], w części pkt 5 dotyczącego odmowy zwrotu działki nr [...] została wydana z naruszeniem prawa.

Po pierwsze bowiem organy zasadnie oceniły, iż Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] marca 2003 r. znak [...] w zakresie pkt 5 dotyczącego odmowy zwrotu działki nr [...] pow. 52 m2 rażąco naruszył art. 137 ust. 1 u.g.n.

Spółdzielnia nie zabudowała bowiem działki nr [...] o pow. 550 m2. Zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym decyzja Zarządu Miasta K. z dnia [...] czerwca 1995 r. znak [...] oraz protokół oględzin nieruchomości dnia 17 sierpnia 2001 r. potwierdzają, że działka nr [...] (powstała z podziału działki nr [...]) nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, a zatem powinna podlegać zwrotowi na rzecz poprzednich właścicieli. B. i Z.C. w trakcie prowadzonego postępowania wskazali, że ponieśli nakłady na urządzenie na tej działce dojazdu, tak aby działka ta stanowiła sięgacz drogowy z ul. [...], będąc jedynym możliwym dojazdem do ich domu (karta 216 akt sprawy). Z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 16 sierpnia 2001 r. (karta 50 akt sprawy) wynika, że działka nr [...] stanowi urządzony dojazd i dojście do posesji ul. [...]. Również z uzasadnienia powyższej decyzji Zarządu Miasta K. z dnia [...] czerwca 1995 r. znak [...] jednoznacznie wynika, że działka nr [...] (z której wydzieliła się działka nr [...] o pow. 52 m2) stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Ponadto słusznie organ ocenił, że z akt przedmiotowej sprawy nie wynika, aby działka nr [...] zapewniała dostęp do drogi publicznej dla inwestycji, pod którą została wywłaszczona, bowiem urządzono sięgacze do nowoutworzonych działek budowalnych. Z kolei plan realizacyjny zakładał urządzenie na tej działce dróg dojazdowych do działek budowlanych, które pozostają we władaniu osób fizycznych jako zieleńce (por. uzasadnienie decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] marca 2003 r. nr [...]).

Zgodnie z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania ocenianej decyzji, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany. Biorąc pod uwagę materiał dowodowy (utwardzenie terenu przez skarżących w celu utworzenia dojazdu do własnej nieruchomości) nie można stwierdzić, że cel został zrealizowany. Materiał ten – wbrew wywodom skargi - był wystarczający do wydania decyzji, a organ procedując w trybie nieważnościowym obowiązany był dokonać oceny w tym zakresie, zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Należy również zaznaczyć, że w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z sytuacją wielości prawidłowych interpretacji przepisu prawa, co powodowałoby brak możliwości stwierdzenia nieważności. Skarżąca Gmina zwracała uwagę na wielość materiałów dowodowych, co jednak nie pozbawia możliwości dokonania jednoznacznej och oceny, prowadzącej do wniosku o wadliwości decyzji organu I instancji w części dotyczącej pkt 5.

III. Słusznie również Minister wywodził odnośnie do skutków prawnych decyzji.

Nie budzi wątpliwości, że w każdym przypadku organ administracji przed stwierdzeniem nieważności decyzji musi badać, czy wywarła ona jakieś skutki prawne i jakiego rodzaju. Po ujawnieniu skutków nieodwracalnych należy odstąpić od stwierdzenia nieważności decyzji, podejmując decyzję określoną w art. 158 § 2 k.p.a. Skutek "nieodwracalny", stosownie do językowego rozumienia tego słowa, to "taki, którego następstw nie można usunąć, nieodwołalny". Nawiązując do ustaleń doktryny prawa administracyjnego w zakresie prawa rzeczowego (zob. B. Adamiak, Glosa do uchwały SN z 28 maja 1992 r., III AZP 4/92, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 1993, nr 5, s. 239), stwierdzić wypada, że nieodwracalny skutek ma miejsce, gdy dane prawo lub rzecz związane z decyzją obarczoną wadą nieważności już nie istnieją (i unieważnienie decyzji tego prawa czy rzeczy nie przywróci) albo istnieją, lecz podmiot został bezpowrotnie pozbawiony możliwości dysponowania nimi. Dokonując wykładni art. 156 § 2 k.p.a. nie można nie zauważyć, że przepis ten stanowi wyraz urzeczywistniania zasady ostateczności decyzji, wyrażonej w art. 16 § 1 zdanie pierwsze k.p.a.

NSA w wyroku z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 2074/14, LEX nr 2032755 wskazał, że zasada ta stanowi dyrektywę interpretacyjną, nakazującą m.in. rozstrzygać ewentualne wątpliwości na rzecz zachowania w obrocie ostatecznej decyzji administracyjnej, co zapewnia bezpieczeństwo i pewność obrotu prawnego, a także sytuacji jednostek - a zatem realizację zasad państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Nawiązując do poglądów prezentowanych w orzecznictwie i doktrynie (por. np. wyrok NSA z dnia 23 listopada 1987 r. o sygn. akt I SA 1406/86, ONSA 1987, Nr 2, poz. 81; wyrok NSA z dnia 23 października 2012 r. o sygn. akt II OSK 1143/11, LEX nr 1234131; J. Borkowski, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, wyd. 13, s. 656), wyjaśnić należy, że nieodwracalność skutków prawnych (ww. art. 156 § 2 in fine k.p.a.) oznacza w szczególności sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż: 1) przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, lub 2) podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania (wykonywania) owego prawa (odpadło dane prawo po stronie tego podmiotu) albo 3) wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa.

Na gruncie niniejszej sprawy można mówić o drugiej z wyżej wymienionych przesłanek pozwalających przyjąć, że zaistniały nieodwracalne skutki prawne decyzji. Koresponduje to ze stanowiskiem doktryny prawa, która wśród nieodwracalnych skutków prawnych wymienia m.in. właśnie pozbawienie osoby uprawnień, których następnie nie można przywrócić (zob. J. Borkowski, Art. 156, w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. J. Borkowskiego, Warszawa 1985, uwaga 4). Wypada przy tym zaznaczyć, że prawo związane bezpośrednio z decyzją obarczoną wadą nieważności, którego utrata przez podmiot stanowi o nieodwracalności skutku prawnego tej decyzji, może być oparte zarówno na przepisach administracyjnego prawa materialnego, jak i innych gałęzi prawa, w tym materialnego prawa cywilnego. W tym kontekście warto wskazać, że jak zauważa się w literaturze prawniczej, u podstaw stwierdzenia nieodwracalności skutku prawnego w odniesieniu do aktu wywołującego skutki w sferze prawa cywilnego tkwi właśnie to, że administracja nie dysponuje instrumentami do tego, aby tego rodzaju skutek odwrócić. Szczególnie ma to miejsca w sytuacji, gdy decyzja administracyjna wywarła pośredni skutek w sferze prawa cywilnego, tj. gdy stała się ona podstawą do dokonania (nieodwracalnych dla organu) czynności prawa cywilnego (por. A. Kowalska, Nieodwracalne skutki prawne jako negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji określona w art. 156 § 2 k.p.a. w odniesieniu do praw słusznie nabytych, "Przegląd Prawa Publicznego" 2012, nr 7-8, s. 76; W. Chróścielewski, Pojęcie "nieodwracalne skutki prawne" w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., w: Współczesne zagadnienia prawa i procedury administracyjnej. Księga jubileuszowa dedykowana prof. zw. dr hab. Jackowi M. Langowi, pod. red. M. Wierzbowskiego, J. Jagielskiego, A. Wiktorowskiej, E. Stefańskiej, Warszawa 2009, s. 83, 91; wyrok NSA z dnia 19 lutego 2002 r. o sygn. akt I SA 1796/00, LEX nr 81755; wyrok NSA z dnia 21 marca 2013 r. o sygn. akt I OSK 1480/12; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 26 czerwca 2008 r. o sygn. akt II SA/BK 134/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA). Podnosi się także, że nieodwracalny skutek decyzji będzie miał miejsce wówczas, gdy stwierdzenie jej nieważności (ani inne działanie organu) nie doprowadzi do restytucji prawa własności (zob. R. Trzaskowski, Nieodwracalne skutki prawne wadliwej decyzji nacjonalizacyjnej. Przedstawienie dorobku orzecznictwa i doktryny, "Kwartalnik Prawa Publicznego" 2003, nr 3, s. 34), co odnieść można także do prawa użytkowania wieczystego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 sierpnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1976/97, CBOSA).

W przedmiotowej sprawie decyzją Wojewody K. z dnia [...] kwietnia 1994 r. znak [...] działka nr [...] została oddana w użytkowanie wieczyste na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej [...], w celu wybudowania budynków jednorodzinnych w terminie do końca 1984 r. Decyzją Zarządu Miasta K. z dnia [...] czerwca 1995 r. znak: [...], wydaną na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej [...], orzeczono o rozwiązaniu umowy o oddaniu w użytkowanie wieczyste nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], o pow. 550 m2 (z której wydzieliła się działka nr [...], o pow. 52 m2). Jako właściciel w księdze wieczystej w dacie wydania decyzji z dnia [...] marca 2003 r. ujawniona była Gmina K. Następnie aktem notarialnym z dnia [...] kwietnia 2004 r. nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] została sprzedana przez Miasto K. na rzecz B.C. i Z.C. Zasadnie zatem Minister wywodził, że przeniesienie aktem notarialnym prawa własności na rzecz osób trzecich wywołuje skutki cywilnoprawne, których odwrócenie nie jest możliwe za pomocą decyzji administracyjnej, a jedynie na podstawie orzeczenia sądu powszechnego.

Wystąpiły zatem nieodwracalne skutki prawne, zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a., co uzasadnia uznanie, że doszło do wydania decyzji z naruszeniem prawa, w miejsce stwierdzenia jej nieważności.

IV. Wobec powyższe zarzuty skargi nie są zasadne. Sąd z urzędu nie stwierdził wystąpienia innych nieprawidłowości niż zarzucane, a treść decyzja odpowiada wymogom z art. 107 k.p.a. W związku z tym Sąd oddalił skargę na decyzję na podstawie art. 151 p.p.s.a.