Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1020/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2013-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28 ust.1 w zw. z art. 32ust. 4a
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 151 w zw. z art. 146 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant starszy referent Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2013 r. sprawy ze skargi C. B. i E.B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji w sprawie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...]r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Prezydent Miasta B., po rozpatrzeniu wniosku inwestorów – K. R., S. K., R. K. i M. D., ustalił warunki zabudowy la inwestycji: budowa budynku handlowo- usługowo- mieszkalnego na nieruchomości oznaczonej jako działka [...] przy ulicy [...] w B. Z kolei decyzją Nr [...] z dnia [...] r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla tej inwestycji.

Pismem z dnia 15 czerwca 2009 r. E. i C. B. wystąpili o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta B. dnia [...] r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla wymi"A"ej powyżej inwestycji.

Decyzją r. Nr [...] z dnia [...] r. Prezydent Miasta B. odmówił uchylenia wskazanej decyzji z dnia [...] r. W wyniku rozpatrzenia wniesionego odwołania Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] r. uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. Prezydent Miasta B., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 148. art. 149 i art. 150 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wznowił postępowanie w sprawie, a decyzją Nr [...] z dnia [...] r. kolejny raz odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] r. Wojewoda [...] po rozpoznaniu odwołania E. i C. B., decyzją Nr [...] z dnia [...] r. uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jednocześnie odwołania złożone w sprawie przez G. K. z dnia 10 maja 2010 r. oraz M. B. (B.) z dnia 17 maja 2010 r. zostały uznane przez Wojewodę [...] za wnioski o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] r. i przekazane postanowieniem z dnia [...] r. Prezydentowi Miasta B.

Postanowieniami z dnia [...] i [...] r. .Prezydent Miasta B. na wniosek M. B. i G. K. wznowił postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] r., a postanowieniem Nr [...] z dnia [...] r. połączono postępowania z wniosków E. i C. B. oraz M. B. i G. K.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] r. Prezydent Miasta B. kolejny raz odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] r. W uzasadnieniu wskazał, że wnioskujący – E. i C. B., jako właściciele działki nr [...] oraz M. B. i G. K. jako właściciele mieszkań przy ulicy [...], nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu zakończonym wydaną w dniu [...] r. decyzją o pozwoleniu na budowę budynku handlowo- usługowo – mieszkalnego na działce nr [...] w B. Organ wyjaśnił, że wbrew twierdzeniom skarżących inwestycja, będąca przedmiotem decyzji o pozwoleniu na budowę nie oddziałuje negatywnie na ich nieruchomości. Dokonując dokładnej analizy zarzutów zgłoszonych przez E. i C. B. organ stwierdził, że: w zatwierdzonym projekcie budowanym nie znajdowały się czerpnie ani wyrzutnie powietrza; zgodnie z analizą przesłaniania przedstawioną przez inwestora, budynek objęty decyzją z dnia [...] r. nie przesłania budynku E. i C. B. (spełnienie warunku z § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie powoduje brak zastosowania § 13 ust. 3 tego rozporządzenia); nie został naruszony § 60 tego rozporządzenia, gdyż przedłożona przez inwestora analiza nasłonecznienia wykazuje, że pomieszczenia w budynku jednorodzinnym należącym do małżonków B. mają zapewniony wymagany czas nasłonecznienia (w godzinach od 7 do 17 w dniach 21 marca i 21 września); przedłożony do zatwierdzenia projekt zagospodarowania terenu został pozytywnie uzgodniony przez właściwego dysponenta sieci elektrycznej "A" SA oraz opracowany na mapie zasadniczej opatrzonej wymaganą klauzulą; na dzień wydania decyzji wznowieniowej inwestor uzyskał wszelkie wymagane dokumenty uprawniające do przebudowy przyłącza energetycznego napowietrznego do budynku nr [...] przebiegającego przez budynek sklepu, w sposób, który nie koliduje z inwestycją. Kwestia zagrożenia zalania budynku wnioskujących E. i C. B. przez wody opadowe czy kwestia zanieczyszczenia ich nieruchomości substancjami ropopochodnymi wykracza poza zakres decyzji z dnia [...] r., która dotyczyła wyłączenie budowy budynku handlowo- usługowo – mieszkalnego na działce nr [...] w B i nie obejmowała przyłączy oraz instalacji gazowej. W zakresie odprowadzania wód opadowych inwestor przedstawił operat wodnoprawny, w którym przewidziano dwie, w miejsce jednej przewidzianej w projekcie zagospodarowania terenu zatwierdzonego decyzją z dnia [...] r., studnie chłonne. Zamiana ta nie przesądza o naruszeniu interesu prawnego wnioskujących.

Rozpatrując wniesione przez E. i C. B. odwołanie, Wojewoda [...], decyzją Nr [...] z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że przedstawione w sprawie dokumenty oraz ich analiza wykazały brak niedozwolonego zacieniania i przesłaniania. Ustalono, iż czas nasłonecznienia tak dla budynku na działce nr [...] jak i pomieszczeń mieszkań nr [...] i nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ulicy [...] jest zgodny z wymaganiami określonymi w obowiązujących przepisach. Nie został także potwierdzony zarzut zacieniania. Z kolei na podstawie przygotowanego przez inwestora operatu wodnoprawnego ustalono, że parametry filtracyjne gruntu umożliwiają skuteczne rozsączenie wód opadowych. Odprowadzenie wód opadowych z działki przeznaczonej do zainwestowania przewidziano przez dwie studnie chłonne usytuowane w odległości 6 m od południowo- zachodniego narożnika działki nr [...]. Wyjaśnienie w sposób niebudzący wątpliwości sposobu odprowadzania wód opadowych z terenu inwestycji oraz problemu zacieniania pozwoliło na twierdzenie, iż nie potwierdzono występowania innej przesłanki wymienionej w art. 145 § 1 czy art. 145a Kodeksu postępowania administracyjnego.

Powyższe rozstrzygniecie zostało zaskarżone przez E. i C. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który rozpatrując sprawę, wyrokiem z dnia 8 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/GL 111/11 uchylił decyzję Wojewody [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. W uzasadnieniu Sąd, odwołując się do przepisów (art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 28 ust. 2 w związki z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane) oraz uwzględniając gabaryty o położenie planowanej inwestycji nie zgodził się ze stanowiskiem wyrażonym przez organy administracji w kontrolowanych rozstrzygnięciach. Sąd uznał, że inwestycja ta wpływa na sąsiadujące z nią budynki, mogąc oddziaływać poprzez zacienianie. Z tego też względu właściciele nieruchomości sąsiadującej mają prawo do tego, by w trakcie postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę uczestniczyć jako strona postępowania w celu zapoznania się z materiałem dowodowym czy ewentualnego zgłaszania wlanych uwagi i zastrzeżeń. W ocenie Sądu nie można utrudniać właścicielom nieruchomości dochodzenia swoich praw właścicielskich, dążąc do ograniczenia stron postępowania administracyjnego. W sytuacji, gdy planowana inwestycja w jakikolwiek sposób może oddziaływać na nieruchomości sąsiednie w granicach przewidzianych przez określone przepisy, organy powinny umożliwić właścicielom sąsiednich nieruchomości uczestniczenie w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Nawet, jeśli oddziaływanie inwestycji zamyka się w granicach działki, na której jest realizowana, to właściciele nieruchomości sąsiedniej mają prawo zapoznania się materiałem dowodowym, w szczególności z ustaleniami i warunkami projektu budowlanego, a to prawo mogą realizować tylko jako strona postępowania. Sąd stwierdził, że organy obu instancji naruszyły art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 3 pkt 20 tej ustawy, a w konsekwencji naruszyły art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, co doprowadziło do naruszenia art. 10 § 1 tego Kodeksu, czyli prowadzenia postępowania bez udziału uprawnionych osób.

Po przeprowadzeniu ponownego postępowania Prezydent Miasta B., działając na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2, art. 150 § 1, art. 145 § 1 pkt 4, art. 147, art. 148 oraz art. 150 Kodeksu postępowania administracyjnego, w decyzji z dnia [...] r. stwierdził wydanie z naruszeniem prawa ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta B. nr [...] z dnia [...] r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i pozwalającej na budowę budynku handlowo-usługowo-mieszkalnego: sklep spożywczo-przemysłowy, biura, mieszkanie z instalacjami wewnętrznymi przy ulicy [...] w B. obręb [...].

W obszernym uzasadnieniu, po przedstawieniu dotychczasowego toku postępowania w sprawie, organ stwierdził, iż zasadniczą kwestią do rozstrzygnięcia przez organ prowadzący postępowanie pozostaje ustalenie czy E. i C. B., jako właścicielom działki nr [...] oraz M. B. i G. K. jak właścicielom mieszkań nr [...] i nr [...] przy ulicy [...] przysługuje charakter strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Odnosząc się do zgłoszonych w sprawie zarzutów organ przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie, iż przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego sprawy przedmiotowa inwestycja nie oddziałuje negatywnie ani na działkę, ani na mieszkania wnioskujących o wznowienie postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę. Organ analizując zarzuty E. i C. B. stwierdził, iż nie został naruszony przepis § 152 ust. 9 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie, gdyż zatwierdzony projekt budowlany nie przewidywał zastosowania wentylacji mechanicznej. Nie stwierdzono naruszenia § 13 ust. 3 wymienionego rozporządzenia, bowiem wykonana w sprawie analiza przesłaniania wykazała, że budynek objęty decyzją z dnia [...] r. nie przeslania budynku należącego do wnioskujących B..

Nie stwierdzono także naruszenia § 60 tego rozporządzenia, gdyż zgodnie z przedstawioną przez inwestora analizą nasłonecznienia, pomieszczenia budynku jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] mają zapewniony czas nasłonecznienia w godzinach od 7:00 do 17:00 w dniach 21 marca i 21 września. Nie został także uznany zarzut przygotowania projektu zagospodarowania terenu na źle zaktualizowanej mapie zasadniczej poprzez brak wyrysowania przyłącza energetycznego napowietrznego do budynku nr [...] przebiegającego przez budowany budynek sklepu, które w dniu [...] r. znajdowało się na wysokości 1,5 m nad deskowanym i zbrojonym stropem parteru, rażąco naruszając warunki BHP na budowie u bezpieczeństwo pracującym tam robotników. Organ podniósł, iż przedstawiony do zatwierdzenia projekt zagospodarowania został uzgodniony pozytywnie przez dysponenta sieci elektrycznej ("A" S.A). Z kolei na dzień wydawania niniejszej decyzji inwestor uzyskał wszelkie wymagane prawem dokumenty uprawniające do przebudowy tego przyłącza w sposób, który nie koliduje z inwestycją oraz posiada uzgodnienie planu zagospodarowania terenu uwzględniające przebudowę przyłącza z dysponentem sieci – "A" SA. O

Nadto organ wyjaśnił, że pomimo stwierdzenia, iż budynek sklepu został podniesiony o ok. 55 cm w stosunku do zatwierdzonego projektu, co jest istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu, to badanie zgodności wykonania inwestycji z tym projektem pozostaje w gestii organu nadzoru, a tym samym zarzut ten nie może być uznany jako naruszenie prawa uprawniające do udziału w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę jako strona E. i C. B..

Dodatkowo wyjaśnił, że także żądanie przedstawienia w sprawie operatu wodnoprawnego na okoliczność zalewania wodami opadowymi z sąsiedniej posesji, nieruchomości należącej do odwołujących się, nie zmienia sytuacji w sprawie. Wprawdzie, wobec nakazu Wojewody wyrażonego w decyzji z dnia [...] r., organ zobowiązał inwestora do przedłożenia operatu wodnoprawnego, z którego wynika, że przewiduje on dwie studnie chłonne podczas, gdy w przedłożonym i zatwierdzonym projekcie budowlanym przewidziano tylko jedną taką studnię, ale w ocenie organu fakt ten nie przesądza o naruszeniu interesu prawnego C. i E. B.. Wielkość studni i jej parametry miały być przedmiotem odrębnego postępowania w sprawie pozwolenia wodnoprawnego. Uwzględniając zwiększone opady oraz bacząc na interes prawny sąsiadów inwestor przewidział dwie studnie zamiast jednej. Nie narusza to jednak interesu prawnego wnioskodawców. Organ zwrócił przy tym uwagę, że pozwolenie na budowę w zakresie oprowadzania wód deszczowych ograniczyło się jedynie do wskazania, że w tym zakresie inwestor powinien uzyskać pozwolenie wodnoprawne. Dlatego też w tym zakresie, gdy inwestor wskaże odprowadzanie wód deszczowych do dwóch studni chłonnych, czyli inaczej niż w zatwierdzonym projekcie zagospodarowania terenu, dopuszcza się możliwość sporządzenia aneksu do projektu, który będzie obejmował projekt zagospodarowania terenu w części dotyczącej studni chłonnych. Dodatkowo organ wskazał, iż przepisy nie wskazują na jakim etapie procesu budowlanego ma być uzyskane pozwolenie wodnoprawne.

Nie stwierdził także organ naruszenia powołanego przez odwołujących się przepisu § 19 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie warunków, jakie należy spełniać przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, wobec ustalenia, że powierzchnia przewidzianego parkingu jest znaczenie mniejsza niż przewidziana wymienionym przepisem.

Odnosząc się z kolei do zarzutów zgłoszonych przez M. B. i G. K., organ wskazał, iż w wyniku analizy przygotowanej w sprawie opinii, mieszkania nr [...] i nr [...] przy ulicy [...] nie są zacieniane. Czas nasłonecznienia w dniach 21 marca i 21 września został zapewniony w godzinach od 7:00 do 14:30, czyli więcej niż 3 godziny przewidziane i wymagane przepisami. Z kolei widok z okna nie jest prawnie chronionym interesem, a ewentualne odstępstwa od zapewnień inwestora w chwili sprzedaży mieszkań mogą być dochodzone w drodze procesu cywilnego.

Reasumując organ stwierdził, iż inwestycja będąca przedmiotem decyzji nr [...] z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę nie oddziałuje negatywnie na działkę nr [...] stanowiącą własność E. i C. B. oraz na mieszkania nr [...] i nr [...] stanowiące własność G. K. i M. B..

Z uwagi jednak na art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz na fakt, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 8 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 111/11 nakazał zapewnić udział w postępowaniu wszystkim właścicielom działek znajdujących się w zasięgu oddziaływania obiektu, w tym skarżącym E. i C. B., nie wskazując przy tym przepisu prawnego prawa materialnego, który nadawałby im status strony postępowania, jedynie powołując się na subiektywny punkt widzenia naruszenia przepisów prawnych, które de facto nie nastąpiło, stwierdzono zaistnienie podstawy do uchylenia decyzji wynikający z art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego – pozbawienie udziału E. i C. B. jako właścicieli działki [...] oraz G. K. i M. B. jako właścicieli mieszkań nr [...] i nr [...] przy ulicy [...].

Jednocześnie, zgodnie z art. 151 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 Kodeksu, organ administracji ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił decyzji. Mając na uwadze treść art. 146 § 2 Kodeksu, organ prowadzący postępowanie wykazał, że planowana inwestycja nie narusza przepisów prawa materialnego, czyli bez względu na zakres stron postępowania zapadłaby taka sama decyzja zatwierdzającą projekt budowlany i pozwalająca na budowę wymienionej inwestycji.

W ocenie organu skierowany przez E. i C. B. wniosek z dnia 7 grudnia 2011 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. o wszczęcie postępowania w sprawie realizacji inwestycji niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz projektem zagospodarowania terenu pozostaje bez wpływu na prowadzone przez Prezydenta postępowanie w przedmiocie prawidłowości wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, a nie prawidłowości jej realizacji.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli E. i C. B. wnosząc o jej uchylenie, wstrzymanie postępowania wznowieniowego do czasu zakończenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania w sprawie zgodności prowadzenia prac budowlanych z zatwierdzonym projektem budowlanym i projektem zagospodarowania oraz nałożenie na inwestorów obowiązków określonych w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Uzasadniając odwołanie stwierdzili, iż nie można zgodzić się z tym, że jedynym uchybieniem decyzji pozwalającej na budowę jest nie udostępnienie odwołującym możliwości uczestniczenia w postępowaniu i zapoznania się z aktami sprawy. Sam organ bowiem potwierdził, że zgodnie z operatem wodnoprawnym konieczna okazała się zamiana projektu zagospodarowania poprzez wykonanie dodatkowej studni chłonnej. Podtrzymali także zarzut naruszenia § 13 ust. rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Także usytuowanie przedmiotowego budynku odbiega od projektu, co sprawia, że automatycznie cały budynek będzie wyższy niż w decyzji o warunkach zabudowy i decyzji zatwierdzającej projekt. Wskazując na dysproporcję w zabudowie ich działki nr [...] oraz inwestycji na działce nr [...] podkreślili, że obowiązkiem orzekającego organu było dokładne, wnikliwe i szczegółowe zbadanie zatwierdzonego projektu pod kątem oddziaływania planowanej inwestycji na ich działkę. Dodali, że wobec nie powiadomienia ich o zamiarze wydania decyzji o warunkach zabudowy, jakiekolwiek działania mogli podjąć dopiero w momencie rozpoczęcia inwestycji.

Przyznali, że badanie zgodności wykonania inwestycji z zatwierdzonym projektem budowlanym leży w kompetencji organów nadzoru, tym niemniej organ który wydał pozwolenie na budowę i ma informacje, że budowa jest realizowana niezgodnie z zatwierdzonym projektem powinien tym bardziej mieć na uwadze słuszny interes właścicieli sąsiedniej nieruchomości i współdziałając z Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego podjąć działania mające na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem.

W ich ocenie niezbędne jest w sprawie sporządzenie zamiennego projektu budowlanego i dokonanie zmiany decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, także z uwagi na inne odstępstwa, m.in. usytuowania okien w połaci dachowej od strony ich nieruchomości.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ po przedstawieniu przebiegu dotychczasowego postępowania stwierdził, że zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 111/11 stwierdził, że uwzględniając jego wskazania organ pierwszej instancji uznając, że zachodzi przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, co z kolei obligowało do przeprowadzenia postępowania i wydania decyzji przewidzianej w art. 151 § 1 pkt 2 lub w § 2 Kodeksu. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił strony postępowania uznając, że są nimi inwestorzy oraz E. i C. B. oraz M. B. oraz G. K.. Organ pierwszej instancji przeprowadził gruntowną analizę projektu budowlanego w kontekście zarzutów podniesionych przez wnioskujących o wznowienie postępowania, a dotyczących zacieniania, przesłaniania, odprowadzania wód opadowych i rodzaju wentylacji i po jej dokonaniu orzekł, że jego własna decyzja z dnia [...] r. została wydana z naruszeniem prawa (z uwagi na brak udziału stron postępowania), niemniej jej uchylenie nie jest zasadne, bo w wyniku wznowienia zapadłaby taka sama decyzja. Uzasadniając organ ten podkreślił, że interes prawny wnioskujących nie został naruszony oraz ich udział w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Organ odwoławczy uznał, że decyzja ta zgodna jest z opinią Sądu i znajduje uzasadnienie w materiale dowodowym oraz obowiązujących przepisach. Dodał, że przedstawiona w sprawie analiza nasłonecznienia oraz operat wodnoprawny wykazały, że nie zostały naruszone w tym zakresie obowiązujące przepisy.

Podkreślił, że podnoszone w postępowaniu zarzuty podniesienia posadzki, budowa dodatkowej studni chłonnej, wykonanie okien w połaci dachu dotyczą nieprawidłowości w realizowanej budowie i ewentualnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, które należy kierować do organów nadzoru budowlanego.

Nadto organ odwoławczy wskazał, że nie ograniczając się jedynie do przesłanki wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego przeprowadził badanie i nie stwierdził innej przesłanki wymienionej w tym przepisie. Organ dostrzegł wprawdzie, iż toczy się obecnie postępowanie wznowieniowe wobec decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla spornej inwestycji, ale nie zostało ono jeszcze zakończone. Pomimo uchylenia poprzednich decyzji w tym zakresie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 kwietnia 2012 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 573/11, decyzja z dnia 7 lipca 2008 r. ustalająca warunki zabudowy dla tego przedsięwzięcia nadal pozostaje w obrocie prawnym, a zatem nie zachodzi przesłanka wymieniona w art. 145 § 1 pkt 8 Kodeksu.

Reasumując organ drugiej instancji stwierdził, że pomimo postępowania obarczonego wadą, wobec braku w nim udziału wnioskujących o wznowienie postępowania, to jednak właściwym w sprawie rozstrzygnięciem jest odmowa uchylenia dotychczasowej decyzji w oparciu o art. 151 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Niezadowoleni z powyższego rozstrzygnięcia E. i C. B. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, zarzucając wydanym w sprawie decyzjom naruszenie art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, a decyzji Wojewody [...] ponadto naruszenie art. 145 § 1 pkt 8 i art. 152 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi powtórzyli swoje stanowisko zaprezentowane w odwołaniu, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jak również poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta B. jako wydanych z naruszeniem prawa oraz o zasądzeniem kosztów postępowania. Skarżący podtrzymali argumenty podnoszone w trakcie postępowania administracyjnego. Zwrócili uwagę, że wobec ogromnej dysproporcji realizowanej inwestycji do nieruchomości skarżących, co zauważył już Sąd w wyroku z dnia 8 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 111/11, obowiązkiem organów było szczególnie staranne i wyczerpujące rozpatrzenie sprawy, tak aby zabezpieczyć nie tylko interes inwestora alta także skarżących. Dotyczy to przede wszystkim kwestii przesłaniania, a w tym zakresie organy nie wyjaśniły dlaczego nie uwzględniono dowodów dostarczonych przez skarżących. Skarżący podnieśli nadto, że dodatkowa przesłanka pozytywnego rozpatrzenia sprawy wynika z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 kwietnia 2012 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 573/11. W ich ocenie, na podstawie tego wyroku "decyzja pozwalająca na budowę utraciła oparcie w decyzji o warunkach zabudowy". Sąd stwierdził bowiem, że "nie da się utrzymać stwierdzenia, iż w ponownym postępowaniu może zapaść decyzja w swej istocie odpowiadająca dotychczasowej". Skutkiem uwzględnienia wskazań Sądu będzie wydanie przez organ nowej, innej niż dotychczasowa, decyzji o warunkach zabudowy, co w konsekwencji powinno skutkować wydaniem zgodnego z tą decyzją pozwolenia na budowę, czyli oczywistym jest, że nowe pozwolenie na budowę nie może być identyczne jak dotychczasowe. W tym stanie sprawę, zdaniem skarżących, obowiązkiem organu odwoławczego było wstrzymanie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę do czasu wydania nowej, uwzględniającej wskazania Sądu, decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący nie zgodzili się ze stanowiskiem organu, iż uchylenie przez Sąd decyzji, nie stanowi przesłanki z art. 148 §1 pkt 8 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie złożonej skargi. Odnosząc się do zarzutu nie uwzględnienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 8 Kodeksu, organ ten wyjaśnił, iż przywołanym wyrokiem uchylona została decyzja wydana w postępowaniu wznowieniowym. Decyzja ustalająca warunki zabudowy na dzień wydawania zaskarżonej decyzji pozostawała w obrocie prawnym, stąd też nie została spełniona przesłanka wymieniona w przywołanym przepisie. W pozostałym zakresie organ podtrzymał swoje stanowisko i argumenty prezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje:

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), stanowiący, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy badają również, czy organ administracji publicznej nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji (art. 145 § 1 cytowanej ustawy). Jednakowoż sądy administracyjne – w myśl art. 134 § 1 tej ustawy rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu.

Kierując się tym zapisem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta B. wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem nie mogą one pozostać w obrocie prawnym.

Należy zaznaczyć, że przedmiotem rozstrzygnięcia organów administracji było zagadnienie dotyczące postępowania wznowionego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją administracyjną Prezydenta Miasta B. Nr [...] z dnia [...] r. znak [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku handlowo– usługowo - mieszkalnego – sklep spożywczo- przemysłowy w B. na działce Nr [...] przy ulicy [...], zamkniętego wydaniem decyzji stwierdzającej wydanie tej decyzji z naruszeniem prawa, utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją Wojewody [...].

Wskazać także przyjdzie, iż sprawa powyższa nie jest rozpatrywana pierwszy raz, lecz była już przedmiotem wyrokowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach – wyrok z dnia 8 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 111/11. Analiza tego wyroku musi doprowadzić do stwierdzenia, że Sąd ten w wyroku uchylającym poprzednią decyzję Wojewody [...] wskazał jednocześnie sposób i tryb procedowania, przesądzając, że skarżącym przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] r.

Trzeba też w tym miejscu przypomnieć, że przepis art. 153 cytowanej już powyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że ocena prawna i wskazania co dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Dokonując oceny postępowania organu, które doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji należy więc dokonać oceny, czy orzekające w sprawie organy odniosły się do wskazań zawartych w tym wyroku i wyjaśniły podnoszone w sprawie wątpliwości.

Wskazać trzeba, że instytucja wznowienia postępowania jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji decyzji ostatecznych. Stwarza ona prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym doszło do jej wydania, było dotknięte jedną z kwalifikowanych wad procesowych, wyliczonych wyczerpująco w przepisach prawa procesowego. Mając jednak na uwadze jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego – zasadę trwałości decyzji administracyjnych, wynikającą z art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego, obowiązkiem organów rozpatrujących niniejszą sprawę było postępowanie zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (art.145 do art. 153) dotyczącymi wznowienia postępowania. Przeprowadzone postępowanie wznowieniowe może zaś doprowadzić do odmowy uchylenia dotychczasowej decyzji (art. 151 § 1 pkt 1,) względnie do uchylenia decyzji dotychczasowej i wydania decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego).

W niniejszej sprawie prowadzone postępowanie wznowieniowe organ zakończył wydaniem decyzji przywołującej w podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 151 § 2 i art. 146 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią przywołanych przepisów organ może wydać taką decyzję, gdy ustali, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Treść art. 146 § 2 Kodeksu zakłada więc, że nie wszystkie wady postępowania administracyjnego mają wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wyjawienie tych wad i usunięcie we wznowionym postępowaniu może doprowadzić do konstatacji, że pomimo ich usunięcia treść rozstrzygnięcia winna pozostać niezmieniona, gdyż jest zgodna z prawem. Zatem rozstrzygnięcie takie jest dopuszczalne jedynie wtedy, gdy wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa.

Komentowany przepis warunkuje więc odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji sytuacją, w której w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Według słownika języka polskiego "Istota rzeczy" – to "prawdziwa, właściwa strona czegoś, sedno sprawy". Z kolei słowo " w istocie" oznacza tyle co "naprawdę, rzeczywiście, w rzeczywistości" (Słownik języka polskiego). Skoro więc treścią rozstrzygnięcia zawartego w decyzji jest określenie praw i obowiązków strony (adresata decyzji) to obowiązkiem organu administracyjnego jest zbadanie, czy prawa te i obowiązki nie mogłyby ulec zmianie, w wyniku wznowionego postępowania.

Rozstrzygając o istocie sprawy organ zobligowany był ponownie rozstrzygnąć w przedmiocie pozwolenia na budowę. Orzekając w tym zakresie organ w pierwszej kolejności winien zbadać stan zaawansowania robót budowlanych prowadzonych na podstawie kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1 Prawa budowanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z kolei art. 32 ust. 4a tej ustawy stwierdza, iż nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych (...). Tak więc pozytywny wynik ustaleń organu w zakresie rozpoczęcia planowanych robót budowlanych czy też zrealizowania projektowanej inwestycji rodzi konieczność umorzenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, jako bezprzedmiotowego w rozumieniu art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym zakresie orzekające w sprawie organy nie przeprowadziły jednak żadnego postępowania. Jak wynika jednak z informacji skarżących, a także z uzasadnień decyzji obu instancji przedmiotowa inwestycja jest w toku realizacji. Przyznają to i skarżący i organy odnosząc się do wskazywanych przez stronę skarżącą odstępstw od zatwierdzonego kwestionowaną decyzją projektu budowlanego. Organy przyjmując oświadczenia skarżących o podniesienia posadzki, budowie dodatkowej studni chłonnej, wykonaniu okien w połaci dachu, stwierdzają jedynie, że są to nieprawidłowości w realizowanej budowie i ewentualne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, które należy kierować do organów nadzoru budowlanego.

Tak więc ewidentnie wynika, że przedmiotowa inwestycja jest rozpoczęta i kontynuowana, co oznacza, że wbrew stanowisku zaprezentowanemu przez orzekające organy w sprawie nie mogłaby zapaść decyzja w swej istocie odpowiadająca dotychczasowej. Zatem postępowanie w sprawie wydania decyzji pozwolenia na budowę należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Inne rozstrzygnięcie w tym zakresie rażąco naruszałoby art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Postępowanie w tym zakresie winien prowadzić organ nadzoru budowlanego, uwzględniając interesy wszystkich stron postępowania w tym zakresie.

W tych warunkach należało uznać, że zarówno zaskarżona decyzja, jak również sama decyzja Prezydenta Miasta B. wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, obie wymienione powyżej decyzje należało uchylić na podstawie art. 145 ( 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.)

Uwzględniając skargę Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonej decyzji stosownie do art. 152 przywołanej powyżej ustawy.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej powyżej ustawy.

W ponownym postępowaniu organ odniesie się do wskazań podanych wyżej oraz podejmie stosowne rozstrzygnięcie.