Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1280/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-03-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1289
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Toruniu na uchwałę Rady Miasta Chełmna z dnia 18 czerwca 2013 r. nr XXXII/214/2013 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność § 14 ust. 1, § 27, § 36 i § 37 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Prokurator Okręgowy w Toruniu wniósł skargę na uchwałę Nr XXXII/214/2013 Rady Miasta Chełmno z dnia 18 czerwca 2013 r. w sprawie "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasto Chełmno". Zarzucił zaskarżonej uchwale:

1. istotne naruszenie przepisów art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, dalej powoływana jako u.s.g.), art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 poz. 1399, dalej powoływana również jako ustawa) poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i zakazanie w przepisie § 14 ust. 1 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały gromadzenia w pojemnikach i kontenerach na odpady komunalne śniegu, lodu, gorącego popiołu, żużlu, gałęzi, gruzu budowlanego, odpadów wielkogabarytowych, niebezpiecznych oraz zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego;

2. istotne naruszenie przepisów art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i zakazanie w przepisie § 27 ust. 1, 2 i 3 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały wyprowadzania zwierząt na tereny przeznaczone do użytku publicznego: place zabaw i urządzone miejsca przeznaczone do zabaw dla dzieci, placówki oświatowo-wychowawcze, poza zwierzętami w celach dydaktycznych, zakłady opieki zdrowotnej i urzędy, placówki handlowe i gastronomiczne, obiekty sakralne, kulturalne i sportowe, kąpieliska miejskie i miejsca wykorzystywane do kąpieli, w sezonie kąpielowym, cmentarze i miejsca Pamięci Narodowej, z wyłączeniem psów przewodników i psów służbowych organów porządkowych oraz zorganizowanych wystaw i imprez związanych ze zwierzętami domowymi;

3. istotne naruszenie przepisów art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i określenie w przepisie § 36 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały, że obszarem podlegającym obowiązkowej deratyzacji wyznacza się teren wszystkich nieruchomości znajdujących się na terenie miasta Chełmna;

4. istotne naruszenie przepisów art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i określenie w przepisie § 37 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały, że deratyzacja powinna być przeprowadzona przez właścicieli nieruchomości, nieokreślenie terminów jej przeprowadzenia, a także nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku sporządzenia protokołu z przeprowadzonej deratyzacji.

Mając na uwadze powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności przepisów § 14 ust. 1, § 27 ust. 1, 2 i 3, § 36 i § 37 zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że akty prawa miejscowego nie mogą normować materii uregulowanej aktami prawnymi wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej. Granice upoważnienia do wydania regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie wyznacza przepis art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Każde unormowanie wykraczające poza zakres udzielonego upoważnienia jest naruszeniem normy upoważniającej, a tym samym stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego.

Regulamin wydany na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku w zakresie wyznaczonym przepisami art. 4 ust. 2 pkt 1-8 tej ustawy.

Regulacja zawarta w § 14 ust. 1 załącznika nr 1 pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 5 ust. 1 pkt 3b ustawy i jako taka jest dotknięta wadą nieważności. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 3b ustawy zobowiązuje bowiem właściciela nieruchomości do zapewnienia utrzymania czystości i porządku przez pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Przywołany przepis ustawy odnosi się do odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych, a w stosunku do innych odpadów zasady postępowania określają przepisy odrębne, na przykład ustawa o odpadach, a zatem wprowadzanie dodatkowych zakazów jest nieuprawnione.

W przepisie § 27 ust. 1, 2 i 3 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały organ wprowadził zakaz wyprowadzania zwierząt na tereny przeznaczone do użytku publicznego. Unormowanie takie wykracza poza upoważnienie ustawowe, albowiem ustawodawca nie upoważnia rady gminy do sformułowania zakazu wprowadzania psów na określone tereny, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom.

W przepisach §§ 36 i 37 uchwały organ uregulował kwestię przeprowadzania deratyzacji. Rada nie mogła wprowadzić w regulaminie obowiązku dotyczącego wszystkich właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy, gdyż nie spełnia to warunku wyznaczenia konkretnych obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy nakłada bowiem na radę gminy obowiązek wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia. Warunkom tym nie odpowiadają przepisy §§ 36 i 37 regulaminu, gdyż norma kompetencyjna nie obejmuje upoważnienia do określenia podmiotów zobligowanych do przeprowadzenia deratyzacji - w tym wypadku właścicieli nieruchomości - nadto nie budzi wątpliwości, że brzmienie kwestionowanych przepisów nie spełnia wymagań nałożonych przepisem ustawy. Próżno w nich bowiem poszukiwać konkretnych obszarów wyznaczonych przez Radę Miasta, które winny podlegać obowiązkowej deratyzacji, nie mówiąc już o sprecyzowaniu jakichkolwiek terminów do jej wykonania. Regulamin w tym względzie nie może stanowić o kwestiach informacyjnych, a zawierać powinien regulacje prawne podjęte na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Określenie, że szczegółowy termin deratyzacji uchwali Rada Miasta i poda do publicznej wiadomości przez obwieszczenie, przekracza zakres upoważnienia.

Uchwałodawca nałożył ponadto w § 37 in fine na właścicieli nieruchomości obowiązek sporządzenia protokołu z przeprowadzonej deratyzacji. Wprowadzenie takiego obowiązku bez wątpienia przekracza zakres upoważnienia ustawowego określonego w przepisie art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy. Trudno znaleźć odpowiedź na pytanie, w jakiej formie protokół winien być sporządzany i w jaki sposób z obowiązku tego mieliby się wywiązać ci z właścicieli nieruchomości, którzy takiego protokołu nie potrafiliby czy też nie mogliby z różnych względów sporządzić.

Wszystkie wyżej opisane przepisy uchwały podjęte zostały z naruszeniem prawa, przy czym jest to istotne naruszenie prawa i skutkować winno stwierdzeniem nieważności tych przepisów.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swego stanowiska wskazał, że z definicji pojęcia "regulaminu" wynika, iż jest to zbiór przepisów normujących zasady postępowania lub prac organu państwowego, instytucji, zakładu urządzenia wydany przez organ do tego uprawniony. Powyższe oznacza, że oprócz części zawierających regulacje, do których organ gminy został zobowiązany na podstawie ustawy, w regulaminie powinny się znajdować również zapisy o charakterze informacyjnym. Powyższe ma na celu stworzenie przepisu, który będzie zrozumiałym i czytelnym dla szerokiego kręgu odbiorców i w sposób nie budzący wątpliwości określałby prawa i obowiązki stron.

Odnosząc się do zarzutu ad. 1 skargi organ wskazał, że zapisy takie pojawiły się w związku z faktem, że odpady wymienione w § 14 ust. 1 zaczęły pojawiać się w pojemnikach na odpady. Organ uznając, że informacje udostępnione przez gminę są niewystarczające, uchwalając uchwałę uznał, że takie stanowisko powinno zostać zaprezentowane w samej uchwale, która funkcjonuje jako przepis aktu prawa miejscowego. Nie jest naruszeniem zasad wskazanych w art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach określenie w regulaminie zakazu wyrzucania określonych substancji za pośrednictwem pojemników do gromadzenia odpadów komunalnych.

Odnosząc się do zarzutu ad. 2 skargi organ wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące m.in. obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Zapisy dotyczące zakazów wyprowadzania zwierząt na tereny przeznaczone do użytku publicznego są spełnieniem dyspozycji tego przepisu, gdyż określają obowiązki posiadacza psa utrzymania czystości i porządku poprzez wprowadzenie zakazu wprowadzania psów na tereny szczegółowo określone w kwestionowanym przepisie. Zdaniem organu, wskazywanie obowiązków może być realizowane poprzez nakazy jak i zakazy.

Odnosząc się do zarzutu ad. 3 i 4 skargi organ wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy rada gminy ma obowiązek w ramach tworzonego regulaminu wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Taką rolę pełnią przepis § 36, który wskazuje na obszar podlegający deratyzacji i § 37, wskazujący na terminy. Ww. zapisy są prawidłowe i jako takie powinny pozostać w obrocie prawnym.

W przypadku, gdyby Sąd uznał, że stanowisko gminy nie jest prawidłowe, organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 147 § 1 ustawy o Postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Takim przepisem szczególnym, zdaniem organu, jest przepis art. 94 u.s.g., zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Z ust. 2 ww. przepisu wynika z kolei, że jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio. Biorąc pod uwagę powyższe, w związku z upływem terminu do stwierdzenia nieważności uchwały, sąd administracyjny nie może stwierdzić nieważności uchwały Rady Miasta, jednakże może stwierdzić, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga, jako zasadna, zasługuje na uwzględnienie.

Zasadnym jest podnieść na wstępie, że zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nie znajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy.

Należy zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja RP, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. W omawianym przypadku zakres spraw przekazanych do uregulowania w gminnym regulaminie utrzymania czystości i porządku oraz wytyczne dotyczące treści tego aktu prawa miejscowego wyznacza art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z przepisami tego unormowania, w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały, "Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania."

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Ustawowe wyliczenie zagadnień, które regulamin winien zawierać, jest wyczerpujące, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z 8.11.2012 r., sygn. II OSK 2012/12; wyrok WSA we Wrocławiu z 30.11.2006 r., sygn. II SA/Wr 527/06; wyrok WSA w Rzeszowie z 23.10.2007 r., sygn. II SA/Rz 59/07). Oznacza to, że nie można w nim zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść art. 4 ust. 2 cyt. ustawy.

W świetle poczynionych uwag za niezgodne ze wskazanymi wyżej przepisami (w szczególności z normą upoważniającą, z konstytucyjną zasadą praworządności - art. 7 Konstytucji RP) należy uznać wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego. Odnieść to należy zarówno do zakresu spraw mających być objętych regulaminem, ale także do kwestii związanych z zakazem obejmowania, zastępowania czy też zmieniania nim materii ustawowej i zamieszczania w regulaminie przepisów z nią sprzecznych (jak też z innymi aktami wyższego rzędu).

Oczywistym jest również to, że rada gminy, uchwalając przepisy prawa miejscowego, powinna to czynić w zgodzie z upoważnieniem oraz postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), stanowiącego, w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, źródło powszechnie obowiązującego prawa. Zatem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego winien uwzględnić regulacje § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia, z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym.

Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że ocena, czy dany akt normatywny wydany został w ramach, czy też z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, winna być dokonana z punktu widzenia charakteru prawnego upoważnienia ustawowego i jego zakresu w konkretnej sprawie merytorycznej, z uwzględnieniem poprawności legislacyjnej wynikającej z przytoczonych powyżej przepisów rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej.

Mając zaś na uwadze rozmiar i charakter uchybień w formułowaniu postanowień Regulaminu wykraczających poza materię wymienioną w art. 4 ust. 2 ustawy, uznać należy za zasadne zarzuty skargi, że w niniejszej sprawie doszło do istotnego naruszenia prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., gdyż nie zachodzi przypadek określony w art. 91 ust. 4 u.s.g. i uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Przez tego rodzaju sprzeczność należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9.12.2003 r., sygn. P 9/02, Dz. U. z 2003 r. Nr 218, poz. 2151).

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa, to naruszenia takiego rodzaju jak podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z 12.04.2011 r., sygn. II OSK 117/11 oraz z 26.05.2011 r., sygn. 412/11). Brak stanowiska ustawodawcy w jakiejś sprawie musi być interpretowany jako nieudzielanie w danym zakresie kompetencji normodawczej (por. wyrok NSA z 17.11.2015 r., sygn. II OSK 618/14).

Poddając we wskazanym zakresie szczegółowej analizie regulacje zawarte w zaskarżonej uchwale Sąd uznał, że zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonych zapisów załącznika nr 1 do uchwały z uwagi na zakres dostrzeżonych istotnych naruszeń prawa.

Odnosząc się do kolejnych zarzutów skargi Sąd stwierdził, że:

Ad. 1) W § 14 załącznika do zaskarżonej uchwały określono, że: "W pojemnikach i kontenerach na odpady komunalne nie gromadzi się śniegu, lodu, gorącego popiołu, żużlu, gałęzi, gruzu budowlanego, odpadów wielkogabarytowych, niebezpiecznych oraz zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego."

Sąd w pełni podziela stanowisko Prokuratora uznając zarzut za zasadny. Ww. przepis jest sprzeczny z art. 5 ust. 1 pkt 3b ustawy, który zobowiązuje właściciela nieruchomości do zapewnienia utrzymania czystości i porządku przez pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Kwestie objęte dyspozycją § 14 zostały uregulowane w przepisach odrębnych, przede wszystkim zaś w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21), która w art. 23 ust. 1 wprowadza generalną zasadę, że odpady są zbierane w sposób selektywny, jak również reguluje sposób postępowania z poszczególnymi rodzajami odpadów. Natomiast rada gminy jest adresatem obowiązków wymienionych w art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminie, co należy do obowiązkowych zadań własnych gminy, w ramach których gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności m.in. ustanawiają selektywne zbieranie odpadów komunalnych obejmujące co najmniej następujące frakcje odpadów: papieru, metalu, tworzywa sztucznego, szkła i opakowań wielomateriałowych oraz odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, w tym odpadów opakowaniowych ulegających biodegradacji (art. 3 ust. 1 pkt 5). Przepis art. 1a ustawy w sprawach dotyczących postępowania z odpadami komunalnymi, w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie, odsyła też do ustawy o odpadach.

Ad. 2) Zgodnie z § 27 ust. 1, 2 i 3 załącznika do zaskarżonej uchwały:

"1. Zabrania się wyprowadzania zwierząt na tereny przeznaczone do użytku publicznego:

a) place zabaw i urządzone miejsca przeznaczone do zabaw dla dzieci;

b) placówki oświatowo-wychowawcze, poza zwierzętami w celach dydaktycznych;

c) zakłady opieki zdrowotnej i urzędy, placówki handlowe i gastronomiczne;

d) obiekty sakralne, kulturalne i sportowe;

e) kąpieliska miejskie i miejsca wykorzystywane do kąpieli, w sezonie kąpielowym;

f) cmentarze i miejsca Pamięci Narodowej.

2. Zakaz określony w ust. 1 nie dotyczy psów przewodników i psów służbowych organów porządkowych.

3. Zakaz określony w ust. 1 pkt b i d nie dotyczy zorganizowanych wystaw i imprez związanych ze zwierzętami domowymi."

Wskazany przepis narusza art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. Regulamin w tym zakresie stanowi bowiem jednoznaczne przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w przywołanym przepisie. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone przez NSA w uzasadnieniu wyroku z 17.11.2015 r., sygn. II OSK 618/1, że nakładanie w uchwale rady miasta obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe jest co do zasady zgodne z celem art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. Nie sposób jednak z treści art. 4 ust. 2 pkt 6 wywieść upoważnienia do wprowadzenia generalnego zakazu, którego adresatem są osoby utrzymujące zwierzęta domowe, wyprowadzania zwierząt domowych na tereny placów zabaw i urządzonych miejsc przeznaczone do zabaw dla dzieci, placówek oświatowo-wychowawczych, zakładów opieki zdrowotnej i urzędów, placówek handlowych i gastronomicznych, obiektów sakralnych, kulturalnych i sportowych, kąpielisk miejskich i miejsc wykorzystywanych do kąpieli, cmentarzy i miejsc Pamięci Narodowej. Delegacja ustawowa wynikająca z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy uprawnia radę gminy do określenia w regulaminie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących m.in. obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe i mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Zwrócić należy uwagę, że ustawodawca nie upoważnił rady gminy do sformułowania zakazu wprowadzania zwierząt na określone tereny, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest trafny pogląd, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy nie daje radzie gminy kompetencji do określenia całkowitego zakazu wpuszczania lub wprowadzania zwierząt domowych do określonych miejsc. Istotą regulacji w tym zakresie winno być bowiem określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by zapewnić ochronę przed zagrożeniami lub uciążliwościami dla ludzi, nie zaś wprowadzenie całkowitego zakazu wstępu zwierząt do określonych miejsc (por. np. wyroki WSA w Poznaniu: z 27.11.2013 r., sygn. IV SA/Po 789/13; z 27.11.2014 r., sygn. IV SA/Po 646/14; z 7.10.2015 r., sygn. IV SA/Po 576/15, z 17.12.2015 r., sygn. IV SA/Po 824/15). Zakwestionowane przez skarżącego postanowienia Regulaminu, zawarte w § 27 ust. 1, stanowią niewątpliwie poważne ograniczenie uprawnień właścicieli zwierząt domowych (osób utrzymujących zwierzęta domowe). Tymczasem wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia właściciela zwierzęcia i nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności (por. wyrok NSA z 13.09.2012 r., sygn. II OSK 1492/12). Postanowienia Regulaminu nie pozwalają na stwierdzenie, że wprowadzone w omawianych przepisach obowiązki dotyczące zwierząt pozostają w odpowiedniej proporcji do innych wartości, którym miałoby służyć ustanowienie przez radę miasta całkowitego zakazu wprowadzania wszelkich zwierząt na określone tereny użyteczności publicznej.

Ad. 3 i 4) Zgodnie z § 36 załącznika do zaskarżonej uchwały: "Obszarem podlegającym obowiązkowej deratyzacji wyznacza się teren wszystkich nieruchomości znajdujących się na terenie miasta Chełmna." Natomiast zgodnie z § 37: "Deratyzacja powinna być przeprowadzona przez właścicieli nieruchomości, a szczegółowy termin jej przeprowadzenia uchwali Rada Miasta i poda do publicznej wiadomości przez obwieszczenie. Z przeprowadzonej deratyzacji właściciele nieruchomości sporządzą protokół."

Podobnie na uwzględnianie zasługuje zarzut Prokuratora dotyczący naruszenia przez organ art. 4 ust. 2 (pkt 8) ustawy. Zawarte w § 36 i § 37 załącznika do uchwały postanowienia dotyczące wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia oraz obowiązku sporządzenia protokołu z deratyzacji nie odpowiadają powołanemu przepisowi ustawy. Rada, przyjmując te regulacje, przekroczyła upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy, zgodnie z którym regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Celem tego przepisu jest zobowiązanie rady gminy do wskazania konkretnych obszarów na terenie gminy, które ze względu na ich usytuowanie lub inną charakterystykę wymagają poddania ich deratyzacji, a także terminów wykonania tych zabiegów sanitarnych. Nie wprowadza on zaś uprawnienia dla rady gminy do objęcia całego jej obszaru obowiązkiem deratyzacji ani do nałożenia tego obowiązku na wszystkich właścicieli nieruchomości. Rada Miejska nie mogła zatem wprowadzić w Regulaminie (§ 36) obowiązku dotyczącego wszystkich nieruchomości położonych na terenie miasta, gdyż nie spełnia to warunku wyznaczenia konkretnych obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji. Zarazem w sposób nieobjęty zakresem upoważnienia ustawowego Regulamin wskazuje podmioty (właścicieli nieruchomości) zobowiązane do przeprowadzenia deratyzacji. Ponadto, nie został w Regulaminie określony termin wykonania obowiązku deratyzacji. Warunku tego nie spełnia jedynie upoważnienie Rady Miasta do jego ustalenia w odrębnej uchwale. Termin winien wynikać z Regulaminu.

Nie jest zasadne twierdzenie organu, że przedmiotowa uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego. Okoliczność ta jest bezsporna i ugruntowana w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide np. wyrok NSA z 22.10.2009 r., II OSK 1621/08, LEX nr 551937, w którym stwierdzono, że uchwała rady gminy w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie jest aktem prawa miejscowego). Zgodnie z art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g. "1. Nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. 2. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. (...)." Skoro przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego, tym samym brak było podstaw do zastosowania art. 94 ust. 2 u.s.g.

Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.

Mając na uwadze powyższe wywody Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), orzekł jak w sentencji wyroku.