Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1852/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2012 r. sprawy ze skargi B. M. i W. M. na uchwałę Rady W. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność § 37 zaskarżonej uchwały wraz z załącznikiem graficznym w zakresie przebiegu [...] ul. [...]; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części opisanej w pkt I. niniejszego wyroku do czasu jego uprawomocnienia się; III. zasądza od Rady W. na rzecz skarżących B. M. i W. M. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

IVSA/Wa1852/12

UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. (złożonym w Biurze Rady W. do

usunięcia naruszenia prawa w wyniku podjęcia uchwały nr [...] z dnia [...]

marca 2011 r. w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B.

w odniesieniu do działek gruntu stanowiących ich własność, tj. działek

o nr. ew. [...], [...], [...] i [...]. Rada W. nie ustosunkowała się do tego

wezwania, w wyniku czego B. i W. M. w ustawowo przewidzianym

do tego terminie, zaskarżyli tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie, żądając jej uchylenia w całości, a w szczególności w części

obejmującej działki skarżących o numerach [...], [...], [...] i część działki [...]. W

skardze zarzucili naruszenie obowiązującego prawa ustaleniami zawartymi w

szczególności w § 31 ust. 1 pkt 1 lit. a, w § 31 ust. 1 pkt 2, w § 31 ust. 2 pkt 1 lit. a, b i

c, oraz w § 37 ust. 3 pkt 1 zaskarżonej uchwały.

W bardzo obszernym uzasadnieniu skargi podnieśli argumentację mającą świadczyć

o rażącym naruszeniu wskazanych w skardze przepisów prawa, w tym

zakwestionowali bezprawne wprowadzenie do § 37 ust. 3 pkt 1 tej uchwały

dodatkowych treści na posiedzeniu Rady W., a więc z naruszeniem

ustawowo określonego trybu podejmowania uchwały w sprawie planu miejscowego.

Skarżący ze szczególną wnikliwością opisali w uzasadnieniu skargi m.in. kwestię

bezprawnego posłużenia się w treści zaskarżonej uchwały nr ew. [...] działki gruntu

mającej powstać z połączenia działek skarżących o numerach [...] i [...], gdy

tymczasem według skarżących działka nr [...] legalnie nie istnieje, a jeżeli istnieje, to

została utworzona nielegalnie. W skardze obszernie opisano kwestie dotyczące

numeracji, położenia i wielkości działek gruntu skarżących ze wskazaniem na

niezgodne z prawem działania podejmowane przez urzędników gminnych wobec

skarżących i ich działek gruntu. Skarżący wskazali także m.in. na pismo Wojewody

[...] z dnia [...] maja 2011 r. skierowane do Prezydenta W.

zawierające liczne zastrzeżenia wobec zaskarżonej uchwały, co w ocenie skarżących

potwierdza jej nielegalność. Ponadto, skarżący zgłosili szereg zastrzeżeń w sprawie

dotyczącej ustalenia w 2007 r. warunków zabudowy m.in. dla działek gruntu o

numerach [...], [...] i [...]. W skardze przytoczyli również treść uzasadnienia swojego

1

wniosku skierowanego do Wojewody [...] o zakwestionowanie

zaskarżonej uchwały z przyczyn wskazanych w tym wniosku.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady W. wniosła o jej oddalenie

opisując stan faktyczny sprawy, cały przebieg postępowania planistycznego,

okoliczności utworzenia działki nr ew. [...] oraz okoliczności i cel wprowadzenia zmian

do § 37 ust. 3 pkt 1 zaskarżonej uchwały na posiedzeniu Rady, na którym doszło do

uchwalenia zaskarżonej uchwały. W kolejnych pismach procesowych skarżący

zgłosili dodatkowe argumenty mające świadczyć o niezgodności zaskarżonej

uchwały z obowiązującym prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w części skargę tę uwzględnił.

Stwierdził nieważność § 31 ust. 2 pkt 1 lit. c oraz § 37 zaskarżonej uchwały w części

dotyczącej działki gruntu nr 94, § 31 ust. 2 pkt 1 lit. c zaskarżonej uchwały w części

dotyczącej działki nr 71 oraz graficznego załącznika do zaskarżonego planu w części

dotyczącej działki nr 94.

Kontrolujący ten wyrok - na skutek skargi kasacyjnej wywiedzionej przez Radę

Gminy Miasta W. - Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia

5.06.2012 r., sygn. akt II OSK 706/12 wyrok ten uchylił i przekazał sprawę WSA w

Warszawie do ponownego rozpoznania.

W szczególności WSA za zasadny uznał zarzut dotyczący § 31 ust. 2 pkt 1 lit. c

zaskarżonej uchwały. Zdaniem Sądu pierwszej instancji uprzednio rozpatrującego tę

sprawę określenie szerokości frontu działki może nastąpić w planie miejscowym

jedynie dla działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, jako

ustawowa zasada scalania i podziału unormowanego w art. 101 - 108 ustawy o

gospodarce nieruchomościami. Odmienne stanowisko w tej kwestii zajął NSA we

wskazanym wyroku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego istnieją istotne

powody, aby przyjąć, że w planie miejscowym można określać m.in. takie parametry

działek jak szerokość ich frontu, także w odniesieniu do działek, które mają powstać

w wyniku podziału przeprowadzanego na podstawie przepisów art. 92-99 ustawy o

gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Sądu drugiej instancji, nie zachodzi na tyle

istotna różnica pomiędzy podziałem nieruchomości, o którym mowa w art. 92-99

ustawy o gospodarce nieruchomościami, a scalaniem i podziałem nieruchomości, o

którym mowa w art. 101-108 tej ustawy, aby organy gminy nie mogły w taki sam

sposób kształtować w planie miejscowym parametrów działek, które otrzymuje się w

wyniku każdej z tych procedur. Nie było więc, w ocenie NSA, podstaw do

stwierdzenia nieważności § 31 ust. 2 pkt 1 lit. c zaskarżonego planu miejscowego.

2

Drugie zagadnienie występujące w rozpoznawanej sprawie w kontekście zarzutów

skargi sprowadza się do pytania o możliwość zastosowania art. 38 ust. 1 ustawy z 21

marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. nr 19 z 2007 r., poz. 115 ze zm.) jako

podstawy ustaleń planu miejscowego. NSA stwierdził, że jakkolwiek słusznie w

orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przepis ten ma

zastosowanie do sytuacji, w której obiekt budowlany "znalazł się" w pasie drogowym

m.in. w wyniku zmiany lub uchwalenia planu miejscowego (np. wyrok NSA z dnia 20

listopada 2008 r., II GSK 499/08), to jednak nie oznacza to, że o pozostawieniu

takiego obiektu w pasie drogowym można przesądzić w planie miejscowym. Nie jest

bowiem możliwe dokonanie właściwej oceny tych przesłanek w chwili planowania w

planie miejscowym przebiegu pasa drogowego, a ocena w tym zakresie należy do

zarządcy drogi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można było

ustaleń planu miejscowego oprzeć na art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Nadto kwestionowany plan miejscowy jest w tym zakresie wewnętrznie sprzeczny.

Jednego z jego postanowień nie można byłoby wykonać. Nie można bowiem

pozostawić w liniach rozgraniczających części budynku skarżących i jednocześnie w

tym samym miejscu, niejako przez ten budynek, poprowadzić ścieżki rowerowej

przewidzianej w planie. Zaprojektowanie w planie miejscowym drogi publicznej w ten

sposób, że linia rozgraniczająca tę drogę przebiega przez budynek jest

dopuszczalne - jak podkreślił NSA - tylko wtedy, gdy zostanie wykazane przez

gminę, że nie było innego, mniej uciążliwego wariantu przebiegu drogi. Ze

znajdujących się w aktach dokumentów zdaje się zaś wynikać, że drogę tę można by

poprowadzić przez tereny niezabudowane. Bez wyjaśnienia tej kwestii postępowanie

organów gminy, mające swój wyraz w poprowadzeniu drogi przez budynek, może

być uznane za nadużycie władztwa planistycznego. Nadto NSA wskazał, że

eliminacja całego § 37 w części dotyczącej działki nr [...] powoduje dysfunkcjonalność

ustaleń planu. Na skutek orzeczenia Sądu pierwszej instancji ciągłość planowanej

drogi ("ul. [...]") została przerwana w miejscu położenia działki nr [...].

W wyniku tych ustaleń Sąd pierwszej instancji został zobowiązany do wyjaśnienia

czy przeprowadzenie drogi oznaczonej w planie miejscowym jako "ul. [...]" przez budynek skarżących nie stanowi nadużycia władztwa planistycznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Skarga jest zasadna, aczkolwiek tylko w części, ponieważ jedynie § 37 zaskarżonej

uchwały - w zakresie w jakim przesądził o przebiegu 4.KD-L ul. [...] w

odniesieniu do nieruchomości skarżących - naruszył interes prawny skarżących w

3

rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

(Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) w sposób nie znajdujący uzasadnienia w

powszechnie obowiązującym prawie. Mając jednak na uwadze, że takie

rozstrzygnięcie Sądu jedynie co do terenu skarżących wywołałoby skutek w postaci

dysfunkcjonalności ustaleń planu (przerwałoby ciągłość planowanej drogi nie

stwarzając możliwości właściwego jej przebiegu), dostrzeżona wadliwość uchwały

musiała prowadzić do stwierdzenia nieważności tego paragrafu nie tylko co do działki

skarżących oznaczonej nr ew. [...], obręb [...], lecz w odniesieniu do całego

przebiegu drogi publicznej, oznaczonej na planie symbolem 4.KD-L "ul.

[...]", której przebieg - naruszający tzw. władztwo planistyczne

przysługujące Radzie W. - może odbiegać znacznie od sposobu

wytyczenia tej drogi na rysunku planu.

Na marginesie należy stwierdzić, iż prawidłowo zostało udzielone pełnomocnictwo r.

pr. M. J. reprezentującej Radę W. przez Prezydenta m.

W., a więc zgodnie z uchwałą NSA z dnia 13.11.2012 r., sygn. akt I OPS

3/12.

Uznając spełnienie przez skarżących wymogów formalnych do złożenia skargi w

trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym należy podkreślić, że sąd

administracyjny może rozpatrywać skargę w kontekście przesłanek określonych w

powołanym art. 101 ust. 1, a więc przez pryzmat naruszenia interesu prawnego

służącego skarżącym.

Przepis § 31 ust. 1 pkt 1 lit. a zaskarżonej uchwały Rady W. z dnia [...]

marca 2011 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu

zagospodarowania przestrzennego osiedla T. (Dz.Urz. Woj.

[...]. Nr [...], poz. [...]), kwestionowany przez skarżących stanowi, że dla terenu

8.U/MW (obejmującego działki skarżących nr ew. [...], [...], [...] i część działki nr [...])

ustala się podstawowe przeznaczenie terenu: usługi z zakresu administracji, kultury i

rozrywki, turystyki. W ocenie skarżących, ustalenie to ogranicza bezprawnie ich

prawa do tworzenia innych usług poza wskazanymi w tym przepisie, co stanowi

ograniczenie prawa do prowadzenia działalności gospodarczej.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i

zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), mającej

zastosowanie w niniejszej sprawie, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej

na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania

4

przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Według zaś art. 4 ust. 1

powołanej ustawy, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu

publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy

terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

O przeznaczeniu terenu decyduje zatem gmina w planie miejscowym uwzględniając

okoliczność, czy przeznaczenie to nie pozostaje w oczywistej sprzeczności z

porządkiem prawnym dotyczącym terenu, dla którego następuje ustalenie

przeznaczenia. Obowiązujące akty prawne nie konkretyzują bowiem dopuszczalności

określania przeznaczenia w planie miejscowym dla poszczególnych terenów, lecz

wyznaczają jedynie normy mogące ograniczać określanie stosownego

przeznaczenia. Do gminy należy zatem ustalanie przeznaczenia terenu z

uwzględnieniem okoliczności określonych przede wszystkim w art. 1 ust. 2 ustawy o

planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym zatem z uwzględnieniem

prawa własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy). Zgodnie z art. 6 ust. 1 powołanej ustawy,

ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z

innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Prawo

własności terenu objętego planem miejscowym nie stanowi zatem ustawowego

wyznacznika dopuszczalności ustalenia przeznaczenia dla tego terenu, lecz to

przeznaczenie wynikające z planu miejscowego determinuje sposób wykonywania

prawa własności. Ocena ustaleń planu miejscowego w kontekście art. 101 ust. 1

ustawy o samorządzie gminnym sprowadza się zatem do ustalenia, czy

przeznaczenie terenu określone w tym planie narusza powszechnie obowiązujące

prawo.

Skarżący w żaden sposób nie wykazali, aby przeznaczenie ich terenu określone w

zaskarżonej uchwale naruszało obowiązujący porządek prawny. Wskazali jedynie na

wykluczenie prowadzenia przez nich na przedmiotowych działkach gruntu innego

rodzaju usług, aniżeli dopuszczone w § 31 ust. 1 pkt 1 lit. a zaskarżonej uchwały. Z

akt sprawy nie wynika jednak, aby na przedmiotowych działkach gruntu prowadzili

jakąkolwiek działalność gospodarczą, która miałaby doznać ograniczeń ustalonym

przeznaczeniem. Analiza treści całej uchwały wskazuje natomiast, że taki zakres

przeznaczenia terenu pod wykonywanie usług określony został także dla innych

obszarów objętych zaskarżoną uchwałą (dla obszarów oznaczonych symbolami

1.U/UC, 3.U/MW, 4.U/MW, 5.U/MW, 9.U, 10.U/MW), co świadczy o zachowaniu

jednorodności przeznaczenia w tym zakresie różnych terenów, mającego służyć

zapewnieniu ładu przestrzennego postulowanego przez ustawodawcę w art. 1 ust. 1

5

pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kwestionowane

przez skarżących przeznaczenie nie ma więc charakteru dyskryminującego, skoro

także inne tereny objęte zaskarżoną uchwałą zostały objęte takim samym zakresem

przeznaczenia. Jakkolwiek przeznaczenie takie narusza interes prawny skarżących,

skoro nie uwzględnia ich oczekiwań co do przeznaczenia należących do nich

nieruchomości, to jednak nie narusza obowiązującego porządku prawnego, ze

względu na brak norm prawnych wykluczających uprawnienie gminy do określenia

tego przeznaczenia. Takim ograniczeniem nie są przy tym przepisy kodeksu

cywilnego, czy też przepisy Konstytucji RP, z których nie wynika absolutny charakter

prawa własności, lecz wręcz odwrotnie, prawo to może być poddawane

ograniczeniom służącym osiąganiu innych celów ustawowo lub konstytucyjnie

usprawiedliwionych. Nadto podkreślenia wymaga, że w rozpatrywanej sprawie nie

doszło do ograniczenia prawa własności, lecz do wyznaczenia jedynie sposobu jego

wykonywania w sferze zagospodarowania przestrzennego stanowiącego przejaw

korzystania z przedmiotu prawa własności. Samo korzystanie nie zostało zatem w

żaden sposób wyłączone.

Kwestionowany przez skarżących § 31 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały stanowi, że

dla terenu 8.U/MW ustala się przeznaczenie uzupełniające: usługi podstawowe

wbudowane w bryły budynków o funkcji podstawowej. W skardze zarzucono, że

przepis ten ogranicza bezprawnie prawa skarżących uniemożliwiając budowę usług

wolnostojących. Wobec tak sformułowanego zarzutu należy podtrzymać wyrażoną

uprzednio ocenę, iż stanowi to naruszenie interesu prawnego skarżących, jednakże

nie narusza obowiązującego porządku prawnego. Takie kształtowanie zabudowy

terenu mieści się bowiem w ustawowym uprawnieniu gminy do określania

przeznaczenia terenu. Gdyby przeznaczenie terenu mogło być ograniczone przez

gminę tylko w przypadkach enumeratywnie określonych w prawie powszechnie

obowiązującym, to tworzenie planu miejscowego nie byłoby efektem samodzielności

gminy w kształtowaniu rozwoju przestrzennego, lecz mechanicznym obowiązkiem

dopuszczenia przez gminę każdego rodzaju przeznaczenia i sposobu

zagospodarowania terenu, który nie byłby zabroniony przez stosowny przepis prawa.

Kwestionowany przez skarżących § 31 ust. 2 pkt 1 lit. a zaskarżonej uchwały

stanowi, że dla terenu 8.U/MW dopuszcza się zachowanie istniejącej zabudowy z

prawem do działań remontowych, bez prawa do nadbudowy, przebudowy,

rozbudowy lub wymiany oraz bez prawa do adaptacji na funkcje docelowe. W

skardze zarzucono, że przepis ten ogranicza bezprawnie prawa skarżących. Także i

6

ten zapis zaskarżonej uchwały, który odniesiono również do innych terenów objętych

tą uchwałą (tereny oznaczone symbolami 2.U/KS, 3.U/MW, 4.U/MW, 5.U/MW, 6.U,

7.U, 9.U, 10.U/MW) jest wyrazem ustawowego uprawnienia gminy do określania

zasad kształtowania zabudowy oraz szczególnych warunków zagospodarowania

terenów i ograniczenia w ich użytkowaniu (art. 15 ust. 2 pkt 6 i 9 ustawy o

planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), co w rozpatrywanej sprawie nie

narusza obowiązującego prawa zwłaszcza, gdy takie ograniczenie odniesiono do

większości terenów objętych zaskarżoną uchwałą.

Kwestionowany przez skarżących § 31 ust. 2 pkt 1 lit. b zaskarżonej uchwały

stanowi, że dla terenu 8.U/MW ustala się minimalną powierzchnię działki budowlanej

- 2000 m2. W skardze zarzucono, że przepis ten ogranicza bezprawnie prawa

skarżących uniemożliwiając podział na mniejsze działki. Zgodnie jednak z art. 15 ust.

3 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planie

miejscowym określa się w zależności od potrzeb minimalną powierzchnię nowo

wydzielonych działek budowlanych. Gmina posiada zatem ustawowe uprawnienie do

określenia w planie miejscowym minimalnej powierzchni działek budowlanych.

Wielkość tej powierzchni nie jest jednak w prawie powszechnie obowiązującym

skonkretyzowana, uprawnienia w tym zakresie posiada gmina i ustala je adekwatnie

do istniejących uwarunkowań i zamierzonych przez nią rezultatów planistycznych.

Taka wielkość działek budowlanych ustalona została także dla niektórych innych

terenów objętych zaskarżoną uchwałą, co świadczy o dążeniu gminy do zachowania

względnej równomierności powierzchni działek gruntu przeznaczonych do zabudowy

na terenie objętym tym planem. Określenie wielkości powierzchni wobec terenu

obejmującego działki gruntu skarżących nie jest więc przejawem ich dyskryminacji.

Kwestionowany przez skarżących § 31 ust. 2 pkt 1 lit. c zaskarżonej uchwały

stanowi, że dla terenu 8.U/MW ustala się minimalną szerokość frontu działki

budowlanej - 40 m. W skardze zarzucono, że przepis ten ogranicza bezprawnie

prawa skarżących uniemożliwiając podział terenu na mniejsze działki. Zarzut ten nie

zasługuje na uwzględnienie. Prawnej podstawy dla uprawnienia Gminy w tym

zakresie należy poszukiwać w art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i

zagospodarowaniu przestrzennym. Powołany przepis należy interpretować w ten

sposób, że przewidziany w nim obowiązek określenia zasad ochrony i kształtowania

ładu przestrzennego obejmuje też możliwość ustalenia w planie miejscowym

minimalnych i maksymalnych szerokości frontów działek, które powstaną w wyniku

podziału nieruchomości dokonanego w oparciu o przepisy art. 92-99 ustawy o

7

gospodarce nieruchomościami. Stanowisko takie przedstawił NSA we wskazanym

wyroku, wiążącym skład obecnie rozpatrujący tę sprawę.

NSA stwierdził, że scalanie i podział, o którym mowa w art. 101-108 ustawy o

gospodarce nieruchomościami, stosuje się wówczas, gdy nadmierne rozdrobnienie

działek i niekorzystne ich ukształtowanie uniemożliwia zagospodarowanie ich w

sposób przewidziany w planie miejscowym. Scalanie i podział dotyczyć więc może

dużego obszaru, na którym znajdują się nieruchomości, których właściciele mają

niekiedy sprzeczne interesy, a nawet nie są zainteresowani udziałem w scalaniu i

podziale. Z tego powodu ustawodawca przewidział możliwość przymuszenia

właścicieli nieruchomości do poddania się tej procedurze. O scalaniu i podziale

decyduje władczo rada gminy w drodze uchwały (art. 102 ust. 3 ustawy o gospodarce

nieruchomościami) i taką uchwałę może podjąć nawet wbrew wszystkim właścicielom

(użytkownikom wieczystym) nieruchomości, jeżeli nieruchomości mające być objęte

scalaniem i podziałem są położone na obszarze wcześniej określonym w planie

miejscowym (art. 102 ust. 2 część pierwsza ustawy o gospodarce nieruchomościami)

albo wbrew części właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości, gdy

właściciele (użytkownicy wieczyści) posiadający ponad 50% powierzchni

nieruchomości wystąpią z wnioskiem o scalenie i podział (art. 102 ust. 2 część druga

ustawy o gospodarce nieruchomościami). Zakres zmian własnościowych, będących

skutkiem scalenia i następnie podziału nieruchomości, powoduje konieczność

szczegółowego uregulowania procedury scalania i podziału, skutków tych czynności i

dodatkowych obowiązków gminy oraz właścicieli (użytkowników wieczystych)

nieruchomości. Jednakże nie zmienia to istoty tego postępowania, prowadzącej do

uzyskania działek gruntu, które umożliwią realizację funkcji (przeznaczenia) terenu

określonej w planie miejscowym. Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym,

wiążącym Sąd wyroku stwierdził, że taki sam cel przyświeca podziałowi, który jest

podejmowany w oparciu o art. 92-99 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jeżeli

podziałowi ma podlegać nieruchomość, dla której obowiązuje plan miejscowy, to

podział musi być, co do zasady, zgodny z ustaleniami tego planu, przy czym ta

zgodność dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości

zagospodarowania wydzielonych działek (art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce

nieruchomościami). Co do zasady podział nieruchomości przeprowadzany w tym

trybie służy też temu, aby nieruchomość można było wykorzystać na cel określony w

planie miejscowym i aby w tym celu uzyskać odpowiednie (wielkością, kształtem)

działki gruntu. Z tych spostrzeżeń Naczelny Sąd Administracyjny wyprowadził

wniosek, że nie ma, jeżeli chodzi o zasadnicze funkcje, istotnej różnicy pomiędzy

8

scalaniem i podziałem nieruchomości, o którym mowa w art. 101-108 ustawy o

gospodarce nieruchomościami, a podziałem, który jest uregulowany w art. 92-99 tej

ustawy. Upatruje więc powodu zróżnicowania tych trybów w okolicznościach

faktycznych. W przypadku scalania i podziału nieruchomości są tak rozdrobnione i

niekorzystnie ukształtowane, że w celu ich podziału trzeba je najpierw scalić.

Natomiast w przypadku podziału, o którym mowa w art. 92-99 ustawy o gospodarce

nieruchomościami nie ma uprzedniej konieczności scalenia. NSA podkreślił, że

znamienne jest, iż ustawodawca także w art. 98b ustawy o gospodarce

nieruchomościami przewiduje scalanie i następnie podział nieruchomości. Wynika z

niego, że właściciele albo użytkownicy wieczyści nieruchomości ukształtowanych w

sposób uniemożliwiający ich racjonalne zagospodarowanie, mogą złożyć zgodny

wniosek o ich połączenie i ponowny podział na działki gruntu. Warunkiem takiego

podziału jest to, aby właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości dokonali go

w drodze zamiany, wzajemnego przeniesienia praw do części nieruchomości, które

weszły w skład nowo wydzielonych działek. Jest to więc wg NSA, w pewnym

dopuszczalnym tutaj uproszczeniu, scalanie i podział nieruchomości w sytuacji, gdy

wszyscy właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości są co do scalenia i

podziału zgodni, co powoduje, że nie jest konieczny przymus ze strony organów

władzy publicznej, charakterystyczny dla scalania i podziału, o którym mowa w art.

101-108 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W świetle przedstawionego porównania scalania i podziału nieruchomości, o którym

mowa w art. 101-108 ustawy o gospodarce nieruchomościami i podziału

nieruchomości uregulowanego w art. 92-99 tej ustawy pozbawione jest racjonalnego

uzasadnienia, jak podkreślił NSA, różnicowanie uprawnień gminy w zakresie

określania tego jakie parametry mają mieć działki uzyskane w wyniku każdej z tych

procedur. Prowadzi to do stwierdzenia, że skoro gmina może w planie miejscowym

określić minimalną i maksymalną szerokość frontu działek, które uzyskuje się w

wyniku podziału i scalania, o którym mowa w art. 101-108 ustawy o gospodarce

nieruchomościami, to także może takie parametry ustalić w tym planie w przypadku

działek uzyskiwanych w wyniku podziału uregulowanego w art. 92-99 tej ustawy. Z tej

przyczyny również ten zarzut skargi nie zasługiwał na uwzględnienie.

Jak uprzednio wskazano, trafny jest natomiast zarzut naruszenia interesu prawnego

skarżących w wyniku uchwalania § 37 owego planu, w zakresie w jakim przepis ten

przesądził o przebiegu 4.KD-L ul. [...] przez zabudowaną część działki

skarżących oznaczonej aktualnie nr. ew. [...].

9

Kwestionowany przez skarżących § 37 ust. 3 pkt 1 zaskarżonej uchwały stanowi, że

dla terenu 4.KD-L - ul. [...] (obejmującego obszar działki skarżących o

aktualnym nr. ew. [...]) dopuszcza się zachowanie znajdującego się w liniach

rozgraniczających ulicy istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na

terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...], z prawem do działań remontowych, bez

prawa do nadbudowy, przebudowy, rozbudowy lub wymiany. W skardze zarzucono,

że przepis ten wprowadzono z naruszeniem konieczności ponowienia procedury

planistycznej, jak również wpisano bezprawnie rzekomo błędną pow. własności

skarżących pod nieistniejącym nr działki ew. [...], bezprawnie ograniczając prawa

skarżących do domu jednorodzinnego w sytuacji gdy dom skarżących jest domem

wielorodzinnym, a ponadto ograniczono w ten sposób prawo własności skarżących.

Teren oznaczony symbolem 4.KD-L stanowi planowaną drogę publiczną klasy

lokalnej. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik rady W. wskazała, że w

miejscu planowanej drogi znajduje się część budynku mieszkalnego skarżących,

dlatego zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach

publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm.) dopuszczono do istnienia w

liniach rozgraniczających planowanej drogi publicznej budynek mieszkalny

skarżących, jako obiekt budowlany niezwiązany z gospodarką drogową lub obsługą

ruchu, ale który nie powoduje zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłóca

wykonywania zadań zarządu drogi. Z art. 2a ustawy o drogach publicznych wynika

jednak, że drogi publiczne stanowią własność Skarbu Państwa lub jednostek

samorządu terytorialnego. Zachowanie budynku skarżących w liniach

rozgraniczających projektowanej drogi publicznej naraża skarżących na utratę do

części swojego budynku w liniach rozgraniczających projektowanej drogi prawa

własności, skoro obowiązującemu prawu nie jest znana możliwość przysługiwania

prawa własności do obiektu budowlanego, bez przysługiwania praw do gruntu

zajętego pod ten obiekt - wyjąwszy instytucję prawa użytkowania wieczystego, która

nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Jakkolwiek art. 38 ust. 1 ustawy o drogach

publicznych dopuszcza istnienie w pasie drogowym obiektów budowlanych

niezwiązanych z funkcją drogi publicznej, to jednak nie można tego odnosić w

niniejszej sprawie do budynku mieszkalnego skarżących, skoro przystąpienie do

budowy drogi publicznej spowoduje konflikt własnościowy ze skarżącymi, którego

efektem może być utrata prawa do części budynku mieszkalnego, której nie da się

prawnie i fizycznie wyodrębnić. Prawo miejscowe nie może prowadzić do

powstawania konfliktów własnościowych. Skutkiem jego stosowania musi być

powstawanie jednoznacznych sytuacji własnościowych. Z tego względu,

10

przeznaczenie działek gruntu skarżących pod projektowaną drogę publiczną z

jednoczesnym dopuszczeniem do zachowania istnienia ich budynku mieszkalnego w

tej drodze - narusza art. 38 ust. 1 w zw. z art. 2a ust. 2 ustawy o drogach

publicznych, co wypełnia przesłankę naruszenia interesu prawnego skarżących w

rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w

sposób niezgodny z obowiązującym prawem, skutkując nieważnością powołanego

przepisu uchwały w odniesieniu do nieruchomości skarżących, zgodnie z art. 28 ust.

1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Należy przy tym wskazać, iż kwestionowane przez skarżących aktualne oznaczenie

części ich gruntów działką nr ew. [...] nie stoi na przeszkodzie rozpoznaniu niniejszej

skargi na uchwałę nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie planu

zagospodarowania przestrzennego Gminy B., skoro takim

oznaczeniem nie posłużono się w części graficznej zaskarżonej uchwały. Rysunek

planu operuje poprzednimi, akceptowanymi przez skarżących oznaczeniami ich

działek. Nie jest też sporne, które działki do nich należą w kontekście obszaru, do

którego posiadają prawo własności. Numer [...] nadany części ich nieruchomości

wynika z aktualnie prowadzonej ewidencji gruntów i budynków. Niezależnie więc od

tego, czy numer ten prawidłowo został określony w ewidencji gruntów Gmina

opracowując plan nie kwestionowała przysługującego skarżącym tytułu własności do

posiadanych przez nich nieruchomości, ani też ich łącznego obszaru. Rysunek planu

sporządzany został w 2004 r., a podkład geodezyjny, na którym go sporządzono

posługiwał się wcześniejszymi numerami działek skarżących ([...], [...], [...] i część

działki [...]). Zadaniem Sądu kontrolującego legalność tego planu miejscowego nie

jest ocena prawidłowości oznaczeń działek gruntu ujętych w ewidencji gruntów i

budynków, lecz ocena ustaleń tego planu wobec nieruchomości skarżących według

takiego oznaczenia, jakie zastosowano w zaskarżonej uchwale. Z tej też przyczyny

Sąd nie uwzględnił wniosku skarżących o zawieszenie niniejszego postępowania

sądowego, wobec wywiedzenia przez B. i W. M. do Wojewódzkiego

Sądu Administracyjnego skarg na ostateczne decyzje administracyjne, dotyczące

kwestionowanych podziałów geodezyjnych ich nieruchomości i nadanych im

następnie numerów ewidencyjnych, w szczególności odnośnie podstaw do

utworzenia działki o nr. ew. [...]. Sąd dostrzega niekonsekwencje Gminy w tym

przedmiocie ponieważ mimo, iż rysunek planu posługuje się poprzednimi

oznaczeniami działek ([...], [...], [...] i część działki [...]), to kwestionowany § 37 ust. 3

pkt 1 uchwały zastosował aktualne oznaczenie działki skarżących (nr ew. [...]), która

to działka nie widnieje na przedmiotowym rysunku planu.

11

Najistotniejszą kwestią pozostaje jednak, w kontekście wyroku Naczelnego Sądu

Administracyjnego z dnia 5.06.2012 r., sygn. akt II OSK 706/12 ustalenie, czy

zaprojektowanie w planie miejscowym drogi publicznej 4.KD-L ul. [...] w

ten sposób, że linia rozgraniczająca tę drogę przebiega przez budynek skarżących

było dopuszczalne. Mogłoby to nastąpić tylko wtedy, jak zaznaczył NSA, gdyby

zostało wykazane przez Radę W., że nie było innego, mniej

uciążliwego wariantu przebiegu tej drogi. Ze znajdujących się w aktach dokumentów,

jak wywiódł NSA, zdaje się wynikać, że drogę tę można było poprowadzić przez

tereny niezabudowane. Obowiązek poczynienia ustaleń w tym zakresie NSA nałożył

na Sąd pierwszej instancji, co obligowało skład obecnie orzekający do wezwania

Rady, by przedstawiła swe stanowisko w tej sprawie.

W odpowiedzi na wystosowane przez Sąd pismo w tym przedmiocie, pełnomocnik

organu wyjaśnił, że skoro możliwa jest korekta szerokości drogi na tym odcinku, by

nie przechodziła ona przez budynek skarżących, ustalenie innych jej przebiegów

wydaje się bezcelowe. Droga ta ma zapewnić dojazd do działek budowlanych, w

większości zabudowanych. Poprowadzenie jej przez tereny niezabudowane nie

byłoby celowe, bo nie zapewniłoby dojazdu do istniejącej zabudowy. Wobec

poczynionych przez Sąd na rozprawie ustaleń, potwierdzonych przez pełnomocnika

organu, w dacie podejmowania uchwały nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. w

sprawie planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. nie

było już budynku uwidocznionego na rysunku planu na działce o nr. ew. [...], a więc

położonej po przeciwnej stronie tej drogi niż zabudowania skarżących. Jak

stwierdzono, to ten właśnie budynek stał na przeszkodzie przesunięciu przebiegu

przedmiotowej drogi na zachód i wyprostowaniu jej przebiegu względem

zaprojektowanego połączenia z ul. [...] na południu. Wobec zlikwidowania tego

budynku możliwe było już wówczas, w dacie poodejmowania zaskarżonej uchwały,

przesuniecie projektowanej drogi nieco na zachód względem przyjętego jej

przebiegu, a przez to unikniecie nie tylko kolizji z budynkiem usytuowanym na działce

skarżących (obecnie działka nr [...]), ale i odsuniecie jej od tego budynku na pewną

odległość, przy zachowaniu jednakowej jej szerokości na całej długości (trasie

przebiegu). Wobec poczynionych przez Sąd ustaleń niezakwestionowanych przez

żadną ze stron postępowania, obecnych na rozprawie, zaistniały podstawy do

stwierdzenia nieważności całego § 37 tej uchwały wraz z jej załącznikiem graficznym

w zakresie przebiegu drogi publicznej 4.KD-L ul. [...], a nie jedynie

kwestionowanego przez skarżących § 37 ust. 3 pkt 1 zaskarżonej uchwały, który

stanowi, że dla terenu 4.KD-L - ul. [...] (obejmującego obszar działki

12

skarżących nr ew. [...]) dopuszcza się zachowanie znajdującego się w liniach

rozgraniczających ulicy istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na

terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...], z prawem do działań remontowych, bez

prawa do nadbudowy, przebudowy, rozbudowy lub wymiany. Wyeliminowanie tego

zapisu planu jedynie w odniesieniu do działki skarżących nr [...] przerwałoby ciągłość

planowanej drogi, nie stwarzając możliwości właściwego jej przebiegu. Zwężenie jej

natomiast na tym odcinku i poprowadzenie w granicy z przedmiotowym budynkiem

nie jest uzasadnione, skoro nie stanowi jedynego dopuszczalnego rozwiązania,

wobec możliwości przesunięcia jej przebiegu nieco na zachód, eliminując przez to

kolizję z istniejącą zabudową.

Z treści art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika, że pozostawienie w

pasie drogowym obiektu budowlanego niezwiązanego z gospodarką drogową lub

obsługą ruchu zależy od tego czy nie powoduje on zagrożenia i utrudnień ruchu

drogowego i nie zakłóca wykonywania zadań zarządu drogi. Jak podkreślił NSA, nie

jest możliwe dokonanie właściwej oceny tych przesłanek w chwili planowania w

planie miejscowym przebiegu pasa drogowego, a nadto ocena ta powinna należeć

do zarządcy drogi, jako organu właściwego do planowania, budowy, przebudowy,

remontu, utrzymania i ochrony dróg (art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych), a

nie do organów gminy właściwych w sprawach planowania przestrzennego, nawet

wtedy, gdy chodzi o pas drogi gminnej. W ocenie Naczelnego Sądu

Administracyjnego, nie można było zatem ustaleń planu miejscowego oprzeć na art.

38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Tą wykładnią prawa związany jest Sąd

rozpoznający niniejszą sprawę ponownie.

Z art. 2a ustawy o drogach publicznych wynika, że drogi publiczne stanowią

własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Zachowanie

budynku skarżących w liniach rozgraniczających projektowanej drogi publicznej

naraża skarżących na utratę do części swojego budynku w liniach rozgraniczających

projektowanej drogi prawa własności. Z graficznej części zaskarżonego planu

miejscowego wynika nadto, iż mimo zapisu o pozostawieniu części budynku w liniach

rozgraniczających drogę publiczną, przez tę część budynku poprowadzono ścieżkę

rowerową. Uchwalony plan miejscowy jest zatem w tym zakresie wewnętrznie

sprzeczny. Jednego z jego postanowień nie można by było wykonać. Nie można

bowiem pozostawić w liniach rozgraniczających części budynku skarżących i

jednocześnie w tym samym miejscu, niejako przez ten budynek, poprowadzić ścieżki

rowerowej. Takie ustalenia planu miejscowego, będącego aktem prawa

13

miejscowego, naruszają nadto wynikający z art. 2 Konstytucji RP i zawartej tam

zasady państwa prawa, nakaz poprawnej legislacji. Prawo miejscowe nie może

prowadzić do powstawania konfliktów własnościowych. Skutkiem jego stosowania

musi być powstawanie jednoznacznych sytuacji własnościowych. Z tego względu,

przeznaczenie działek gruntu skarżących pod projektowaną drogę publiczną z

jednoczesnym dopuszczeniem zachowania istnienia ich budynku mieszkalnego w tej

drodze narusza art. 38 ust. 1 w zw. z art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych, co

wypełnia przesłankę naruszenia interesu prawnego skarżących w rozumieniu art. 101

ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w sposób niezgodny z

obowiązującym prawem, skutkując nieważnością powołanego przepisu uchwały.

Zauważyć również należy, że zaprojektowanie w planie miejscowym drogi publicznej

w ten sposób, że linia rozgraniczająca tę drogę przebiega przez budynek jest

dopuszczalne tylko wtedy, gdy zostanie wykazane przez gminę, że nie było innego,

mniej uciążliwego wariantu przebiegu tej drogi. Jak już Sąd wykazał ze znajdujących

się w aktach dokumentów oraz z wyjaśnień pełnomocnika organu złożonych na

piśmie, jak i ustaleń Sądu poczynionych na rozprawie jednoznacznie wynika, że

drogę tę można byłoby poprowadzić przez tereny niezabudowane, znajdujące się po

jej zachodniej stronie. Taki przebieg drogi, w tym samym stopniu co obecnie

kwestionowany jej przebieg zapewniłby skomunikowanie położonych na tym terenie

zabudowanych nieruchomości, w tym nieruchomości skarżących. Wobec tego

postępowanie Rady W., przejawiające się poprowadzeniem drogi przez

budynek skarżących należało uznać za nadużycie władztwa planistycznego, a co za

tym idzie nadużyciem było także takie ukształtowanie przebiegu tej drogi jak na

rysunku planu, a więc linią łamaną z przesunięciem drogi na tym odcinku na wschód,

podczas gdy przy ul. [...] ta projektowana droga publiczna mocno odbija w

kierunku zachodnim.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 w zw. z art. 190 ustawy z dnia 30

sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr

153, poz. 1270, ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.

O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały we wskazanej części orzeczono na

podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o

postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

14

15

Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku organ po raz kolejny wytyczając w

planie przebieg drogi publicznej 4.KD-L - ul. [...] zastosuje się do

wskazań i oceny prawnej zawartej w tym wyroku.