Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 540/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 35, art. 36, art. 37
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 149 par. 1 i 2, art. 154 par. 6
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Kujawsko – Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 18 września 2019 r., sygn. akt II SAB/Bd 26/19 w sprawie ze skargi M. M. na bezczynność i przewlekłość postępowania Wojewody Kujawsko – Pomorskiego w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 18 września 2019 r., sygn. akt II SAB/Bd 26/19, po rozpoznaniu skargi M. M., w pkt 1. stwierdził, że Wojewoda Kujawsko – Pomorski dopuścił się przewlekłości postępowania w rozpoznaniu wniosku M. M. z dnia 20 kwietnia 2017 r. w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, w pkt 2. stwierdził, że przewlekłość postępowania Wojewody Kujawsko – Pomorskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w pkt 3. przyznał M. M. od Wojewody Kujawsko – Pomorskiego sumę pieniężną w wysokości 1000 zł, w pkt 4. oddalił skargę w pozostałej części.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

M. M., pismem z 15 kwietnia 2019 r. wniosła skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania Wojewody Kujawsko – Pomorskiego polegającą na braku rozpatrzenia jej wniosku z 20 kwietnia 2017 r., o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego. W skardze domagała się: 1) zobowiązania Wojewody Kujawsko – Pomorskiego do wydania decyzji stosownie do art.129 k.p.a. – jako organu II instancji, 2) stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłości i bezczynności, 3) stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznanie od organu na rzecz skarżącej kwoty 3.000 zł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.; 4) orzeczenie o zwrocie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego z dnia 20 kwietnia 2017 r., został złożony wraz z wszystkimi dokumentami wymaganymi przez przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Po tym czasie, wielokrotnie telefonicznie oraz osobiście w biurze delegatury w Toruniu dowiadywała się o sposobie załatwienia jej sprawy, każdorazowo otrzymując lakoniczną odpowiedź, że trzeba czekać. Skarżąca wskazała, że organ nigdy nie wystosował do niej żadnego pisma, nie wskazał terminu załatwienia jej sprawy, nie wzywał do ewentualnego uzupełnienia złożonych wniosków, jak również nie wskazywał na jakiekolwiek braki. Skarżąca podkreśliła, że przez okres ponad 2 lat, pozbawiona była jakichkolwiek środków finansowych, które w świetle obowiązujących przepisów są jej należne. Dopiero po pisemnej interwencji do Ministerstwa Rodziny i Polityki Społecznej w Warszawie, który sprawę przekazał do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu, skarżąca uzyskała pismo, w którym Kujawsko – Pomorski Urząd Wojewódzki uzasadnił opóźnienie w załatwieniu wniosku brakiem odpowiedniej, pełnej dokumentacji w sprawie.

Zdaniem skarżącej, w rozpatrywanej sprawie organ "pomieszał" dokumenty z dokumentami innych osób, na co wskazuje choćby mylne wskazanie kraju, w którym pracuje jej mąż oraz podanie mylnych okresów jego zatrudnienia.

Skarżąca podkreśliła, że do chwili obecnej wnioski przez nią złożone nie zostały rozstrzygnięte, uchybiając tym samym obowiązkowi określonemu w cytowanej wyżej ustawie. Nadto organ ten nie zawiadomił skarżącej o przyczynach zwłoki i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy, co winien uczynić zgodnie z art. 36 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu swego stanowiska, organ wskazał, że ilość wpływających wniosków w sprawach o ustalenie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego jest ogromna. Prowadzone postępowania są skomplikowane i wieloetapowe. W miarę możliwości uzupełniane są braki kadrowe. Podano, że działania związane z przekazaniem zadania innemu organowi (marszałek województwa – wojewoda) spowodowały, że wiele spraw nie zostało rozpatrzonych.

Wojewoda podał, że w piśmie skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 kwietnia 2019 r. w istocie nastąpiła pomyłka dotycząca kraju wykonywania pracy przez L. M., jak i sytuacji zawodowej skarżącej. Jednak, zdaniem organu, była to zwykła pomyłka "redakcyjna". Organ podkreślił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019r. ([...]) stwierdziło, iż Wojewoda Kujawsko – Pomorski nie dopuścił się bezczynności. Wobec tego, Wojewoda Kujawsko – Pomorski wniósł o oddalenie skargi w całości.

Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 18 września 2019 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy orzekł, ja wskazano powyżej, uwzględniając częściowo skargę.

Sąd wskazał, że w przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona uprzednio wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a., zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania, stronie służy ponaglenie (art. 53 § 2b p.p.s.a.).

Sąd podał, że w niniejszej sprawie skarżąca pismem z 28 lutego 2019 r. wniosła do organu ponaglenie. Jakkolwiek nazwała je wnioskiem o udzielenie informacji, to jednak z jego treści wynika, że ma ono charakter skargi na niezałatwienie jej wniosków o świadczenie wychowawcze złożonych w 2017 r. i w 2018 r., co - w ocenie Sądu - przesądza o uznaniu jej pisma za ponaglenie. Wobec tego Sąd przyjął, że skarżąca wyczerpała tryb poprzedzający wniesienie skargi na przewlekłość postępowania przewidziany w art. 37 k.p.a. (art. 53 § 2 b, p.p.s.a.).

Sąd wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału wynika, iż wniosek o świadczenie wychowawcze na córkę B. M. skarżąca złożyła w dniu 20 kwietnia 2017 r. do Miejsko Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Mogilnie (k. 73 akt adm.), który decyzją z dnia 10 maja 2017 r. przyznał dochodzone świadczenie od 9 kwietnia 2017 r. do 30 września 2017 r. (k - 96 akt adm.). Wcześniej, tj. 28 sierpnia 2017 r., skarżąca złożyła oświadczenie, że jej mąż L. M. od 14 sierpnia 2017 r., pracuje w Niemczech.

W związku z powyższym, w dniu 4 września 2017 r., Miejsko Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Mogilnie zwrócił się do Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej w Toruniu o rozstrzygnięcie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy dotyczące koordynacji systemów zabezpieczeń społecznych w ramach Unii Europejskiej i Europejskiego Obszaru Gospodarczego (k. 114 akt adm.).

Sąd podał, że z dniem 1 sierpnia 2018 r. Wojewoda stał się organem właściwym do wydawania decyzji w sprawach świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, co wynika z przepisu art. 21 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2220). Zmiana właściwości organów w tym zakresie z marszałka województwa na wojewodę, spowodowała stopniowe przekazywanie dokumentacji dotyczącej w/w przedmiotu, w tym wniosku skarżącej z Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej w Toruniu do Urzędu Wojewódzkiego, Delegatury w Toruniu w okresie październik – grudzień 2017 r.

Sąd wskazał, że w konsekwencji powyższych działań, przekazane akta dotyczące wcześniej złożonych przez skarżącą wniosków o świadczenie wychowawcze i świadczenia rodzinne, były dostępne organowi od połowy stycznia 2018 r., którą to okoliczność przyznał organ.

Dalej Sąd podał, że skarżąca, oświadczeniem z 1 kwietnia 2019 r., poinformowała organ, iż z dniem 26 marca 2019 r., wraz z całą rodziną zmieniła adres zamieszkania na K., [...] T., położone w województwie wielkopolskim (k. 150-151 akt adm.). W związku z tym, w dniu 1 kwietnia 2019 r. organ przesłał złożone przez skarżącą wnioski, w tym wniosek o zasiłek wychowawczy z 20 kwietnia 2017r., Wielkopolskiemu Urzędowi Wydziałowi Koordynacji Świadczeń w Poznaniu, zgodnie z właściwością.

Sąd wskazał, że przekazanie sprawy przez organ, organowi właściwemu, z punktu widzenia wyrażonego w skardze żądania zobowiązania Wojewody Kujawsko – Pomorskiego do wydania decyzji, należy uznać za załatwienie sprawy. Co prawda organ nie rozstrzygnął merytorycznie wniosku (z dniem 1 stycznia 2018 r. utracił do tego kompetencje), lecz podjął niezbędną czynność procesową zamykającą sprawę w ramach jego kompetencji. Sąd wyjaśnił, że dlatego nie mógł uwzględnić żądania zobowiązania organu do wydania decyzji. W ocenie Sądu nie oznacza to jednak, że przekazanie sprawy organowi właściwemu w dniu 1 kwietnia 2019 r., uniemożliwiało złożenie skargi przez skarżącą po tej dacie w zakresie przewlekłości postępowania organu. Powołując się na orzecznictwo Sąd stwierdził, że fakt zakończenia sprawy przez organ administracji nie stanowi przeszkody do złożenia skargi w przedmiocie stwierdzenia przewlekłości postępowania, za czym dodatkowo przemawia to, że orzeczenie w przedmiocie stwierdzenia, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa stanowi niezbędny prejudykat w przypadku dochodzenia roszczenia odszkodowawczego na podstawie przepisów prawa cywilnego.

Przechodząc do merytorycznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy Sąd, powołując się na art. 35 k.p.a., wskazał, że co do zasady postępowanie administracyjne powinno zostać zakończone tak szybko jak tylko jest to możliwe, z zastrzeżeniem, że w sprawie wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno to nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, zaś w sprawie szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy.

Zdaniem Sądu, oceny przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ w przedmiotowej sprawie dokonać należy od złożenia wniosku przez skarżącą, skoro jak przyznał organ, akta spraw z wniosków skarżącej o świadczenie wychowawcze i zasiłki rodzinne były mu dostępne od połowy stycznia 2018 r. Zatem Sąd uznał, że od złożenia wniosku przez skarżącą do dnia 1 kwietnia 2019 r., kiedy to organ przekazał sprawę Wojewodzie Wielkopolskiemu, jako organowi właściwemu, nie podjęto jakichkolwiek czynności procesowych, ani faktycznych. Nastąpiła więc trwająca rok i trzy miesiące przewlekłość postępowania, w trakcie której organ był zobowiązany na podstawie art. 23 a ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, do ustalenia, czy w przekazanej mu przez marszałka województwa sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego i w zależności od podjętego stanowiska był następnie zobowiązany do podjęcia rozstrzygnięcia w sposób określony w przepisach art. 23 a ust. 5 – 7 w/w ustawy.

Sąd wskazał, że wskutek zaniechania organu, skarżąca przez ponad rok była pozbawiona uzyskania rozstrzygnięcia w zakresie dochodzonego przez nią świadczenia na dziecko. W ocenie Sądu taka sytuacja nie znajduje usprawiedliwienia okolicznościami wskazanymi przez organ w odpowiedzi na skargę. Sąd uznał, że problemy związane z ewentualnymi brakami kadrowymi organu rozpatrującego daną sprawę nie stanowią, co do zasady, "przyczyn niezależnych od organu", gdyż są to przyczyny pozostające "wewnątrz" – jeśli nie struktury samego organu, to aparatu administracyjnego jako całości. Sąd podkreślił, że skutki jakichkolwiek niedomagań w tym obszarze nie mogą być przerzucane na obywatela, ani inne podmioty spoza struktury administracji. Dlatego też w ocenie Sądu, działania organu noszą znamiona przewlekłego działania.

Z tych względów, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej "p.p.s.a") stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 1 wyroku), które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku).

Mając również na uwadze powyższe okoliczności sprawy Sąd uwzględnił na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. żądanie skarżącej o przyznanie sumy pieniężnej do wysokości 1000 zł., uznając ją za adekwatną do zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy, oddalając jej żądanie co do wyższej kwoty żądanej sumy. W ocenie Sądu przyznana kwota w wystarczającym stopniu rekompensuje negatywne przeżycia wynikające z przewlekłego prowadzenia postępowania, a ze skargi nie wynika by uzasadniona była konieczność rekompensacji tych przeżyć dochodzoną kwotą 3000 zł.

Sąd oddalił też skargę w zakresie domagania się żądania zobowiązania organu do wydania decyzji, albowiem organ utracił do tego kompetencję przed dniem złożenia skargi.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Wojewoda Kujawsko – Pomorski, reprezentowany przez radcę prawnego, wnosząc o jego uchylenie w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, albo uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Wniesiono także o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego (kosztów zastępstwa procesowego) według norm przepisanych. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 – 9 p.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (D. U. z 2018 r., poz. 2134), poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że procedura ustalenia istnienia koordynacji systemów zabezpieczeń społecznych przez Wojewodę następuje w normach przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.;

2) art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 53 § 2 b i art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a, przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skarżąca wniosła ponaglenie do niewłaściwego organu;

3) art. 135 p.p.s.a., poprzez zaniechanie jego zastosowania w stosunku do postanowienia SKO w Toruniu z dnia [...] kwietnia 2019 r. ([...]) objętego sprawą skargi – akt ten dotyczy tej samej sprawy administracyjnej;

4) art. 141 § 1 i 4 oraz art. 53 § 2b i art. 52 § 1 i p.p.s.a., poprzez dokonanie błędnej oceny stanu faktycznego – przyjęcie, że skarżąca wniosła ponaglenie do właściwego organu, a w konsekwencji nieodrzucenie skargi;

5) art. 141 § 1 i 4 oraz art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 3 p.p.s.a., przez dokonanie błędnej oceny stanu faktycznego – pominięcie okoliczności wydania ostatecznej decyzji w przedmiocie wniosku z 20 kwietnia 2017 r. (przyznanie świadczenia) oraz wbrew prewencyjnemu celowi tej regulacji Sąd nie uwzględnił wyjaśnień organu o przejściowych i systemowych przyczynach długiego rozpatrywania spraw – w konsekwencji nie zasadnie Sąd przyznał skarżącej kwotę pieniężną.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że podstawowym zadaniem Wojewody jest przesądzenie, czy w przekazanej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (art. 16 ust. 4 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci), w tym również prawa pierwszeństwa ustawodawstwa innego kraju. Podano, że na tym etapie Wojewoda nie rozstrzyga sprawy administracyjnej – w przedmiocie świadczeń społecznych.

Ponadto wskazano, że skarżąca nie skorzystała w skuteczny sposób z prawa do złożenia ponaglenia na "bezczynność" lub "przewlekłość" postępowania do właściwego organu wyższego stopnia, stosownie do regulacji art. 37 k.p.a. Pismo z dnia 11 marca 2019 r. (dotyczące kilku spraw prowadzonych w sprawie "500+") wpłynęło bowiem do organu niewłaściwego oraz zostało zakwalifikowane jako ponaglenie przez niewłaściwy w sprawie organ i rozpatrzone bez oznaczania konkretnej sprawy, której dotyczy. W ocenie autora skargi kasacyjnej, to postanowienie SKO w Toruniu z dnia [...] kwietnia 2019 r. powinno być przedmiotem oceny prawnej WSA w tej sprawie.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, w niniejszej sprawie Sąd nie zastosował art. 135 p.p.s.a. i nie skontrolował postanowienia SKO w Toruniu z [...] kwietnia 2019 r. w zakresie kryterium właściwości organu (art. 15 k.pa.) oraz oznaczenia przedmiotu rozstrzygnięcia (konkretnej sprawy administracyjnej) – art. 37 k.p.a. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu pismo skarżącej z dnia 11 marca 2019 r. powinno zostać przesłane i rozpatrzone przez właściwy w sprawie organ.

W dniu 30 sierpnia 2021 r. do Biura podawczego Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynęło pismo Wojewody Kujawsko – Pomorskiego z dnia 25 sierpnia 2021 r., w którym to piśmie, "w uzupełnieniu argumentacji skargi kasacyjnej" wskazano na dodatkowe uzasadnienie mające przemawiać za zasadnością stanowiska organu.

W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 6 sierpnia 2021 r., poinformowano strony postępowania o zmianie art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie wyraziły zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Sądu z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. W związku z powyższym zwrócono się o udzielenie informacji, czy strony wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz poinformowano o możliwości przedstawienia dodatkowych wyjaśnień na piśmie.

W odpowiedzi na powyższe, wszystkie strony postępowania wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W tym stanie rzeczy, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 20 października 2021 r., w niniejszej sprawie wyznaczono termin posiedzenia niejawnego na dzień 16 grudnia 2021 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty są trafne.

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 177 § 1 p.p.s.a., skargę kasacyjną wnosi się do sądu, który wydał zaskarżony wyrok lub postanowienie, w terminie 30 dni od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. W niniejszej sprawie, zaskarżony wyrok z dnia 18 września 2019 r. doręczono organowi w dniu 16 października 2019 r. Oznacza to, że – zgodnie z w/w przepisem – skargę kasacyjną należało wnieść do dnia 15 listopada 2019 r., co też uczyniono. Pismo Wojewody Kujawsko – Pomorskiego z dnia 25 sierpnia 2021 r., mające stanowić uzupełnienie argumentacji skargi kasacyjnej, złożono w placówce pocztowej w dniu 27 sierpnia 2021 r., a więc znacznie po upływie w/w 30 – dniowego terminu. Skarżący kasacyjnie posiada prawo do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Natomiast zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych dokonane po terminie wyznaczonym ww. przepisie, skutkuje pozostawieniem ich poza zakresem merytorycznej kontroli (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2018 r. sygn. akt I GSK 658/16, publ. CBOSA). Dotyczy to wskazanego w piśmie z dnia 25 sierpnia 2021 r. nowego zarzutu - art.149 § 2 p.p.s.a.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Pierwszy zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 – 9 p.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2018 r., poz. 2134), poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że procedura ustalenia istnienia koordynacji systemów zabezpieczeń społecznych przez Wojewodę następuje w normach przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie organ prezentuje stanowisko, że w przedmiotowej sprawie nie ustalono, czy będą miały zastosowanie przepisy o koordynacji zabezpieczenia społecznego, kompetencja organu dotycząca rozstrzygnięcia, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji zabezpieczenia społecznego, jest sprawą wpadkową, poza postępowaniem głównym, nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej, w tym nie dotyczy uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa (art.3 §2 pkt 9 p.p.s.a.), co – zdaniem autora skargi kasacyjnej – przemawiało za zastosowaniem art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i tym samym za odrzuceniem skargi.

Wyżej zaprezentowanego stanowiska nie sposób jednak zaakceptować. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci ( dalej: "u.p.p.w.d.") wojewoda właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie wychowawcze pełni funkcję instytucji właściwej w związku z udziałem Rzeczypospolitej Polskiej w koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w przypadku przemieszczania się osób w granicach Unii Europejskiej i Europejskiego Obszaru Gospodarczego i Konfederacji Szwajcarskiej oraz wydaje rozstrzygnięcia, w tym decyzje, oraz przekazuje informację, o której mowa w art. 13a ust. 2, w sprawach świadczenia wychowawczego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego. Stosownie natomiast do art. 16 ust. 1 u.p.p.w.d., w przypadku gdy osoba uprawniona do świadczenia wychowawczego lub członek rodziny tej osoby przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami wojewodzie. W tym przypadku wojewoda ustala, czy w przekazanej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (art. 16 ust. 4 u.p.p.w.d.). Dalej ustawodawca w ust.5 – 8 art. 16 wskazanej ustawy zawarł regulacje szczegółowe określając sytuacje, gdy wojewoda ustala prawo do świadczenia wychowawczego, wydaje decyzje lub przekazuje sprawę organowi właściwemu.

Nie mogą zatem zasługiwać na uwzględnienie podnoszone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej okoliczności dotyczące zakresu orzekania przez Wojewodę, a konkretnie tego, że Wojewoda Kujawsko – Pomorski nie wydaje rozstrzygnięcia w sprawie.

Formułując zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 53 § 2b i art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a, skarżący kasacyjnie organ wskazuje drugi powód przemawiający za odrzuceniem skargi, a mianowicie, że skarga była niedopuszczalna, gdyż skarżąca nie wyczerpała środków zaskarżenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że pismo skarżącej z dnia 11 marca 2019 r. zostało zakwalifikowane w piśmie Wojewody z dnia 9 kwietnia 2019 r. jako ponaglenie, w dniu wniesienia tego pisma organem właściwym w sprawie koordynacji był Wojewoda Wielkopolski, a organem II instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, nie zaś Wojewoda Kujawsko – Pomorski.

Odnosząc się do powyższego stwierdzić trzeba, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej błędnie wskazano, że Sąd I instancji zakwalifikował, jako ponaglenie pismo z dnia 11 marca 2019 r. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd jako ponaglenie uznał pismo skarżącej z dnia 28 lutego 2019 r., które skarżąca nadała w urzędzie pocztowym w dniu 28 lutego 2019 r., zaś wpłynęło do Kujawsko – Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w dniu 4 marca 2019 r. Pismo to znajduje się w aktach administracyjnych sprawy i z jego treści wprost wynika, że skarżąca zwraca w tym piśmie uwagę na niezałatwienie jej wniosków z 2017 i 2018 r. o przyznanie świadczenia 500 + i nie wydanie decyzji w sprawach toczących się z tych wniosków. W piśmie tym wskazała, że w 2017 r. złożyła w MGOPS w Mogilnie wniosek o przyznanie świadczenia 500+ na dwoje dzieci: B. M. i B. M.. Podała, że następnie w 2018 r. składała ponownie wniosek o przyznanie tego świadczenia. Podkreśliła, że pomimo upływu tak długiego czasu, do chwili złożenia niniejszego pisma nie otrzymała żadnych informacji w sprawie złożonych wniosków, żadnej decyzji w sprawie. Strona zaznaczyła, że wielokrotnie telefonicznie oraz osobiście dowiadywała się o sposób załatwienia sprawy, jednakże za każdym razem otrzymywała odpowiedź, że trzeba czekać. Zaznaczyła, że nie otrzymała też żadnej informacji na temat przewidywanego terminu załatwienia złożonych wniosków. W związku z powyższym podała, że oczekuje na udzielenie odpowiedzi na piśmie w przeciągu 5 dni od dnia złożenia niniejszego pisma, pod rygorem złożenia skargi na bezczynność organu. Zasadnie zatem Sąd I instancji przyjął, że choć w/w pisma nie nazwano ponagleniem, lecz wnioskiem o udzielenie informacji, to jego treść wskazuje na to, że ma ono charakter skargi na niezałatwienie w terminie wniosków strony o świadczenie wychowawcze. W ostatnim zdaniu ponaglenia skarżąca stwierdza, "że oczekuje udzielania odpowiedzi w terminie 5 dni pod rygorem złożenia skargi na bezczynność organu". Pismo to zostało skierowane do Delegatury Kujawsko – Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Toruniu, czyli tego organu, który został skarżącej wskazany w piśmie z dnia 24 sierpnia 2018 r. Z akt sprawy wynika, że w dniu 1 kwietnia 2019 r. wnioski złożone przez M. M. zostały przekazane do Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego.

Nie można również podzielić zarzutu naruszenia art.135 p.p.s.a. Twierdzenie skarżącego kasacyjnie organu, że przedmiotem badania Sądu winno być postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] kwietnia 2019 r. stanowi polemikę z rozważaniami i stanowiskiem Sądu. Nie można też w tym kontekście mówić o naruszeniu art. 135 p.p.s.a. Przepis ten stanowi bowiem, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przepis art. 135 p.p.s.a. zawiera więc uprawnienie sądu administracyjnego do orzekania "w głąb" sprawy, pozwalając na usunięcie z obrotu prawnego wszystkich rozstrzygnięć wydanych w sprawie, niezgodnie z prawem. Stosowanie jednak tego przepisu jest ściśle powiązane z przesłanką "niezbędności dla końcowego załatwienia sprawy". Przepis ten nie reguluje zatem generalnej kwestii usuwania każdego zaistniałego w sprawie stanu naruszenia prawa, ale kwestię głębokości orzekania przy usuwaniu stanu naruszenia prawa. Tym samym przepis ten nie nakłada na sąd administracyjny obowiązku kompleksowej oceny zgodności z prawem wszystkich wydanych w sprawie rozstrzygnięć, ale stanowi uprawnienie do orzekania "w głąb sprawy" z powiązaniu z w/w. przesłanką.

W niniejszej sprawie Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku orzekł, że Wojewoda Kujawsko – Pomorski dopuścił się przewlekłości postępowania w rozpoznaniu wniosku M. M. z dnia 20 kwietnia 2017 r. w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na B. M., stwierdził, że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od Wojewody Kujawsko – Pomorskiego kwotę pieniężną na rzecz skarżącej wynoszącą 1000 zł.

Uszło jednak uwadze Sądu I instancji, a co wynika z akt sprawy, że wniosek M. M. z dnia 20 kwietnia 2017 r. o przyznanie świadczenia wychowawczego na B. M. został rozpatrzony. W dniu [...] maja 2017 r. Burmistrz Mogilna wydał decyzję nr [...] o przyznaniu wnioskowanego świadczenia na okres od dnia 9 kwietnia 2017 r. do dnia 30 września 2017 r. (k. 96 akt adm.). Na odwrocie decyzji znajduje się adnotacja o jej odbiorze" w dniu 15 maja 2017 r. przez M. M." Z akt administracyjnych nie wynika, aby decyzja ta została zaskarżona. Pozwala to na przyjęcie, że stała się decyzją ostateczną. W odpowiedzi na skargę organ wskazywał, że wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego z dnia 20 kwietnia 2017 r. został rozpatrzony przez Burmistrza Mogilna. Rozpatrzenie wniosku nastąpiło zatem w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a. Trzeba mieć na uwadze, że w sprawie wystąpiła sytuacja szczególna, gdyż w okresie, na który przyznano świadczenie, tj. w dniu 28 sierpnia 2017 r. M. M. oświadczyła, że jej mąż z dniem 14 sierpnia 2017 r. rozpoczął pracę w Niemczech, a wobec tego Burmistrz Mogilna przekazał sprawę Regionalnemu Ośrodkowi Polityki Społecznej w Toruniu (4 września 2017 r. akta wpłynęły do tego organu) celem rozstrzygnięcia, czy w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy dotyczące koordynacji systemów zabezpieczeń. Z kolei z pisma Kujawsko – Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Delegatura w Toruniu wynika, że przedmiotowy wniosek przekazano w dniu 1 kwietnia 2019 r. Wielkopolskiemu Urzędowi Wojewódzkiemu. Ze złożonego Sądowi I instancji pisma Wojewody Wielkopolskiego z dnia 13 września 2019 r. (wpływ do Sądu w dniu 19 września 2019 r.) wynika, że: "rozpatrzenie wniosków o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego, zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, a także o ustalenie prawa do świadczenia rodzicielskiego z dnia 20 kwietnia 2017 r. możliwe będzie po otrzymaniu niezbędnych dokumentów od organu właściwego Miasta i Gminy Mogilno" ( k. 36 akt sądowych).

Sąd I instancji uznając, że doszło do przewlekłości w rozpoznaniu wniosku skarżącej z 20 kwietnia 2017 r. o przyznanie świadczenia wychowawczego, jak wynika z uzasadnienia wyroku, nie wziął pod uwagę, że świadczenie wychowawcze z tego wniosku zostało przyznane wyżej opisaną decyzją Burmistrza Mogilna na okres od dnia 9 kwietnia 2017 r. do dnia 30 września 2017 r. W dacie wydania decyzji z dnia 10 maja 2017 r. przepisy u.p.p.w.d. przewidywały, że: " 1. Prawo do świadczenia wychowawczego ustalane jest na okres od dnia 1 października do dnia 30 września roku następnego. 2. Prawo do świadczenia wychowawczego ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu, o którym mowa w ust. 1, nie wcześniej niż od dnia odpowiednio urodzenia się dziecka, objęcia dziecka opieką lub przysposobienia dziecka." (art.18). Wniosek wpłynął do organu w dniu 20 kwietnia 2017 r., zaś świadczenie wychowawcze zostało przyznane, zgodnie ze wskazanymi przepisami do dnia 30 września 2017 r. Jak również uszło uwadze Sądu, co także wynika z akt sprawy, że strona skarżąca w 2017 r. złożyła jeszcze drugi wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego – tym razem na dwoje dzieci: B. M. oraz B. M. – wniosek z dnia 10 sierpnia 2017r. (k - 102 akt adm.). I to ten wniosek – jak wynika z akt niniejszej sprawy nie został rozpatrzony przed wniesieniem skargi do Sądu. W odniesieniu zaś do wniosku z 20 kwietnia 2017 r. Burmistrz Miasta i Gminy Mogilno przekazał wniosek skarżącej z dnia 20 kwietnia 2017 r. z uwagi na jej oświadczenie złożone w dniu 28 sierpnia 2017 r. dotyczące podjęcia pracy w Niemczech przez jej męża. Przekazanie tego wniosku Wojewodzie miało na celu ustalenie, czy miały w tym okresie zastosowanie przepisy o koordynacji zabezpieczenia społecznego, chodzi tu zapewne o czas od 14 sierpnia 2017 r. (rozpoczęcie pracy w Niemczech) do dnia 30 września 2017 r. (końcowa data przyznania świadczenia wychowawczego z wniosku z dnia 20 kwietnia 2017 r.). Zgodnie z art. 16 ust.2 u.p.p.w.d. w przypadku przebywania osoby, o której mowa w art. 4 ust. 2, lub członka rodziny tej osoby w dniu wydania decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze lub po dniu jej wydania poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, o którym mowa w ust. 1, organ właściwy występuje do wojewody o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Wojewoda w tej sytuacji korzysta z kompetencji przyznanej mu w art.16 wskazanej wyżej ustawy.

W tych okolicznościach sprawy Sąd I instancji ponownie rozważy, czy organ dopuścił się przewlekłego rozpoznania sprawy z wniosku z dnia 20 kwietnia 2017 r. i dokona analizy złożonych w 2017 r. w sprawie wniosków skarżącej o przyznanie świadczenia wychowawczego. Z uwagi na zakreślony przez Sąd I instancji przedmiot postępowania w niniejszej sprawie i treść zapadłego rozstrzygnięcia, ta ostatnia kwestia nie mogła być przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie.

Wobec tego, za uzasadnione należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia art. 149 § 1 pkt 3, § 1a p.p.s.a., bowiem Sąd I instancji orzekł o przewlekłości organu nie biorąc pod uwagę wszystkich okoliczności, które wystąpiły w sprawie. W konsekwencji, przedwcześnie również uznał, ze przewlekłość miała rażący charakter i zasądził też od organu sumę pieniężną.

We wskazanym powyżej zakresie skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy i z tego powodu zaskarżony wyrok został uchylony w całości, zgodnie z żądaniem zawartym w skardze kasacyjnej.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 §1 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. Na zasadzie art.207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, mając na uwadze charakter i okoliczności sprawy.