Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2959/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 88a ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun – Kulik (spr.), sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska, asesor WSA Mateusz Rogala, po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Spółdzielni "[...]" w likwidacji z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") postanowieniem z 9 listopada 2021 r., nr KOC/1206/Zs/21, utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy (dalej: "Prezydent", "organ I instancji") z 12 lutego 2021 r., nr 1/BM/WMM/2021, odmawiające Spółdzielni "Zjednoczona" w likwidacji (dalej: "Spółdzielnia", "skarżąca") wydania zaświadczenia o żądanej treści.

Postanowienie Kolegium wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z 30 grudnia 2020 r. skarżąca wystąpiła o wydanie zaświadczenia, że Spółdzielnia [...] w likwidacji w dacie sporządzenia aktu notarialnego z 12 grudnia 1997 r., Rep. [...], wypełniła w całości stan faktyczny i prawny zawarły w art. 88a ust. 2-3 ustawy z dnia 29 maja 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tj. Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 z późn. zm.)

Powołanym na wstępie postanowieniem z 12 lutego 2021 r. Prezydent odmówił wydania zaświadczenia w powyższym zakresie.

Spółdzielnia, w ustawowym terminie, wniosła zażalenie na postanowienie organu I instancji zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że Spółdzielnia nie spełniła warunków przewidzianych w art. 88a ust. 2-4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ze względu na: 1) niewybudowanie budynków ze środków własnych, 2) niezłożenie w terminie wniosku o ustalenie na rzecz Spółdzielni obligatoryjnego roszczenia wynikającego z art. 88a ust. 4 cyt. przepisów, który następnie został przeniesiony bez zmian do art. 208 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 46 z 2000 r., poz. 543), mimo, iż jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, obie przesłanki zostały spełnione.

Ww. postanowieniem z 9 listopada 2021 r., Kolegium utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta z 12 lutego 2021 r.

Organ odwoławczy przywołał art. 217 § 2 k.p.a. oraz art. 218 k.p.a., wskazując że postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń sprowadza się do zbadania okoliczności wynikających z ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów lub stanu prawnego, którego potwierdzenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia jakiego rodzaju ewidencje lub rejestry, mogą zawierać żądane dane. Wskazał, że postępowanie wyjaśniające pełni jedynie pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia ("konieczny zakres"), bowiem zaświadczeniem organ nie rozstrzyga żadnej sprawy administracyjnej, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Co więcej, w postępowaniu tym niedopuszczalne jest dokonywanie ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zaświadczenie jest aktem wiedzy organu, który potwierdza jedynie istnienie określonego obiektywnego stanu (faktycznego, prawnego) na podstawie posiadanych danych.

Dalej Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 88a ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości spółdzielniom, ich związkom, Naczelnej Radzie Spółdzielczej i innym osobom prawnym, które na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, będących w ich posiadaniu, w rozumieniu art. 80 ust. 2 - do dnia 5 grudnia 1990 r. wybudowały same lub wybudowali ich poprzednicy prawni z własnych środków za zezwoleniem właściwego organu nadzoru budowlanego obiekty budowlane, przysługuje roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntów oraz o nieodpłatne przeniesienie własności znajdujących się na nich obiektów budowlanych. Roszczenie to przysługuje spółdzielniom, ich związkom, Naczelnej Radzie Spółdzielczej i innym osobom prawnym w odniesieniu do gruntów będących w ich posiadaniu w chwili zgłoszenia roszczenia i obejmuje grunty zajęte pod budynkami wraz z gruntem niezbędnym do prawidłowego korzystania z nich. Zawarcie umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste oraz o przeniesienie własności obiektów budowlanych następuje bez przetargu oraz bez obowiązku wniesienia pierwszej opłaty, o której mowa w art. 41 (art. 88a ust. 3 ww. ustawy). Roszczenie, o którym mowa w ust. 2 i 3, wygasa jeżeli wnioski zawierające to roszczenie nie zostaną złożone do dnia 31 grudnia 1996 r. (art. 88a ust. 4 ww. ustawy).

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z ww. art. 88a, zainteresowany, który spełnia wszystkie przesłanki przewidziane w tym przepisie, zgłasza swoje "żądanie" Skarbowi Państwa lub gminie, które mogą je uwzględnić lub odmówić realizacji. W pierwszym wypadku następuje zawarcie umowy o ustanowieniu użytkowania wieczystego gruntu i przeniesieniu własności obiektu budowlanego (zbędne jest wówczas wydanie jakiejkolwiek decyzji); w drugim wypadku Skarb Państwa lub gmina uchylają się od zawarcia takiej umowy (także w tym wypadku zbędne jest wydawanie jakiejś decyzji), mimo że - zdaniem zainteresowanego - spełnia on wszystkie wymagania. Jeśli zatem uchylenie się Skarbu Państwa lub gminy od zawarcia tej umowy jest bezzasadne, to wobec zbędności wydawania w tym przedmiocie jakiejkolwiek decyzji, zainteresowany może dochodzić swych praw nie w postępowaniu administracyjnym, lecz w toku procesu cywilnego. Ustalenie, czy zostały spełnione przesłanki wynikające z powyższego przepisu nie wymaga wydania zaświadczenia.

Kolegium podniosło, że ustalenie spełnienia przesłanek z art. 88a dokonywane jest w oparciu o dokumentację dostarczaną przez zainteresowanego, a której organ administracji nie posiada, tym samym nie może on wydać zaświadczenia o określonym stanie faktycznym, który winien wynikać z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Fakt w znaczeniu przepisów o zaświadczeniu musi być zatem oparty o istniejący stan rzeczy. Fakt nieposiadania określonych danych jest faktem samoistnym, a zatem nie wynika z danych posiadanych przez organ. Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że wydanie żądanego zaświadczenia tj. ustalenia, czy Spółdzielnia [...] w likwidacji wypełniła w całości stan faktyczny i prawny zawarty w art. 88a ust. 2-3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wymagałoby dokonania oceny dokumentacji, postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest natomiast postępowaniem uproszczonym, w którym organ poświadcza jedynie informacje, które posiada, nie dokonuje natomiast ocen prawnych, albowiem ocena taka jest elementem kształtowania prawa, co jest niedopuszczalne w tego rodzaju postępowaniu.

Skargę na postanowienie Kolegium z 9 listopada 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółdzielnia [...] w likwidacji, reprezentowana przez likwidatora [...], domagając się jego uchylenia w całości i wydania zaświadczenia o żądanej treści.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła "pozbawienie możliwości obrony praw Spółdzielni, przez nieustosunkowanie się do zarzutów zawartych w uzasadnieniu i bezzasadne oddalenie zażalenia na podstawie błędnego ustalenia, że SKO nie jest uprawnione do orzekania na podstawie dokumentacji dostarczonej przez stronę, co jest tezą nieprawdziwą, gdyż załączone dokumenty są w aktach sprawy i zostały wytworzone przez organ administracji publicznej, na podstawie których organ pierwszej instancji powinien wydać żądane zaświadczenie, potwierdzające stan faktyczny i prawny."

W uzasadnieniu skargi Spółdzielnia przedstawiła stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów. Przede wszystkim wskazała, że wbrew poglądowi wyrażonemu przez Kolegium, ustawodawca nie uzależnia wydania zaświadczenia od tego, czy strona wnioskująca - żądająca zaświadczenia i mająca interes prawny potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego, może uzyskać lub nie w innym postępowaniu administracyjnym lub sądowym. To strona decyduje o sposobie potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego.

Skarżąca wskazała, że Prezydent m. st. Warszawy w sposób rażący naruszył art. 107 k.p.a., bowiem nie uzasadnił w ogóle swojego stanowiska, przez przyjęcie a priori, że Spółdzielnia nie spełniła warunków przewidzianych w art. 88a cytowanej ustawy, gdyż nie wybudowała lokali ze środków własnych. SKO natomiast nie przeprowadziło żadnej analizy zarzutów zawartych w zażaleniu, po prostu je pominęło i oddaliło zażalenie wskazując, że "nie można opierać rozstrzygnięcia na dokumentach dostarczonych przez stronę". Zdaniem skarżącej twierdzenie jest rażąco błędne, albowiem strona nie złożyła żadnych nowych danych - dokumentów. Zatem, na podstawie uchwały Zarządu Dzielnicy [...] z dnia 26 marca 1997 r., nr 112/97, obowiązującej do dnia dzisiejszego, upoważnieni przedstawiciele Gminy zostali zobowiązani do zawarcia aktu notarialnego ze Spółdzielnią [...], ustanawiającego na Jej rzecz - na podstawie art. 2c ustawy z dnia 21 października 1990 r. (Dz. U. 90 poz. 79) - wieczyste użytkowanie gruntu na lat 99 i przeniesienia bezpłatnie na własność wybudowanego budynku handlowo usługowego "ze względu na wybudowanie go ze środków własnych w rozumieniu art. 7 rozporządzenia RM z dnia 16 marca 1996 r."

Skarżąca podniosła, że wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu postanowienia Prezydenta z dnia 12 lutego 2021 r., Spółdzielnia złożyła w terminie wiele wniosków (ponagleń) o ustanowienie na jej rzecz wieczystego użytkowania przedmiotowego gruntu. We wniosku nie miała obowiązku wskazywania podstawy prawnej poza przedstawieniem stanu faktycznego uzasadniającego pozytywne rozstrzygnięcie wniosku. Obowiązkiem organu jest ustalić czy przedstawiony stan faktyczny na dzień rozstrzygania wniosku wypełnia podstawę prawną (podstawy), zawartą w obowiązujących przepisach - w tym przypadku w ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. cytowanej wyżej. W przypadku gdyby w międzyczasie ustała jedna z podstaw prawnych organ obowiązany jest rozstrzygnąć zasadność wniosku i nabytych praw w oparciu o wypełnioną drugą podstawę prawną, bez potrzeby składania nowego wniosku. Pierwszy wniosek (było w kolejnych latach wiele ponagleń) został złożony w dniu 12 grudnia 1990 r. (str. 64 akt głównych - zał. 4). Niestety SKO także i w tej materii nie zajęło żadnego stanowiska. Skarżąca podkreśliła, że Spółdzielni przysługiwało obligatoryjne roszczenie o uzyskanie wieczystego użytkowania przedmiotowego gruntu na podstawie dwóch postaw prawnych wskazanych wyżej, gdzie każda z nich stanowiła odrębne uprawnienie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując zaprezentowane stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia z 9 listopada 2021 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postanowienie Kolegium nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie lub stwierdzenie jego nieważności.

Postępowanie w kontrolowanej sprawie zostało wszczęte wnioskiem skarżącej z 30 grudnia 2020 r. o wydanie zaświadczenia. Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W tym drugim przypadku organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź

innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (218 § 1 k.p.a.). Wydając zaświadczenie, o którym mowa w art. 218 § 1 k.p.a., organ może stosownie do art. 218 § 2 k.p.a., przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające.

Sąd podziela stanowisko prezentowane w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych wynikających z dokumentów będących w dyspozycji organu. Organ może zatem zaświadczyć tylko o tym, co w bezpośredni sposób wynika z dokumentów pozostających w jego dyspozycji, które wiążą się z zakresem wykonywanych przez niego ustawowych kompetencji. Organ musi zatem skonfrontować treść żądania z pozostającą w jego dyspozycji dokumentacją i ustalić, czy dokumentacja ta pozwala na pozytywne załatwienie tego żądania. Zaświadczenie pozostaje aktem wiedzy i nie ma charakteru prawotwórczego. Nie rozstrzyga ono żadnej sprawy i nie tworzy nowej sytuacji prawnej ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego (por. wyrok NSA z 26 listopada 2021 r. sygn. I OSK 793/21; wyrok NSA z 19 sierpnia 2021 r., I OSK 402/21). Jakkolwiek art. 218 § 2 k.p.a. uprawnia organ administracji publicznej do przeprowadzenia w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego, to jednak jest to postępowanie, które nie może "tworzyć" podstawy faktycznej i prawnej do wystawienia zaświadczenia. Niedopuszczalne jest zatem kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego, mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści, gdyż treść zaświadczenia ma się opierać na już posiadanych przez organ ewidencjach, rejestrach, czy też zbiorach danych.

Wniosek o wydanie zaświadczenia może być przez organ załatwiony bądź poprzez czynność materialno-techniczną polegającą na jego wydaniu, bądź też postanowieniem odmownym. Zgodnie z art. 219 k.p.a., odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Tą prawną formą działania posłużył się w niniejszej sprawie organ I instancji, przyjmując, że charakter zgłoszonego przez skarżącą żądania niezwiązanego z potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego uzasadniał wydanie postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia, które utrzymało w mocy Kolegium.

Sąd to stanowisko i wspierającą je argumentację w całości podziela, nie znajdując podstaw do jej podważenia, jako że odpowiada ona znaczeniu normatywnemu art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. Kolegium właściwie poddało analizie treść złożonego wniosku z 30 grudnia 2020 r. o wydanie zaświadczenia. Twierdzenie, że organ odwoławczy nie zajął stanowiska odnośnie przedmiotu wniesionego przez skarżącą pozostaje w całości nieuprawnione, tak jak i ocena przypisywanego Kolegium uchylenia się od wypowiedzenia się co do licznych uchybień, których miałby dopuścić się Prezydent.

Skarżąca wystąpiła z wnioskiem o wydanie zaświadczenia, że Spółdzielnia [...] w likwidacji w dacie sporządzenia aktu notarialnego z [...] grudnia 1997 r., Rep. [...], wypełniła w całości stan faktyczny i prawny zawarły w art. 88a ust. 2-3 ustawy z dnia 29 maja 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Zgodnie z art. 88a ust. 2 ww. Spółdzielniom, ich związkom, Naczelnej Radzie Spółdzielczej i innym osobom prawnym, które na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, będących w ich posiadaniu, w rozumieniu art. 80 ust. 2 - do dnia 5 grudnia 1990 r. wybudowały same lub wybudowali ich poprzednicy prawni z własnych środków za zezwoleniem właściwego organu nadzoru budowlanego obiekty budowlane, przysługuje roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntów oraz o nieodpłatne przeniesienie własności znajdujących się na nich obiektów budowlanych. Roszczenie to przysługuje spółdzielniom, ich związkom, Naczelnej Radzie Spółdzielczej i innym osobom prawnym w odniesieniu do gruntów będących w ich posiadaniu w chwili zgłoszenia roszczenia i obejmuje grunty zajęte pod budynkami wraz z gruntem niezbędnym do prawidłowego korzystania z nich. Z kolei, według ust. 3 i 4 ww. przepisu "Zawarcie umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste oraz o przeniesienie własności obiektów budowlanych następuje bez przetargu oraz bez obowiązku wniesienia pierwszej opłaty, o której mowa w art. 41. Roszczenie, o którym mowa w ust . 2 i 3, wygasa jeżeli wnioski zawierające to roszczenie nie zostaną złożone do dnia 31 grudnia 1996 r."

W omawianej sprawie zasadnie Kolegium przyjęło, że postępowanie wyjaśniające, które organ przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie (art. 218 § 2 k.p.a.), nie może "tworzyć" podstawy faktycznej do wystawienia zaświadczenia. W rozpatrywanym przypadku zgłoszone żądanie, takie miałoby natomiast konsekwencje, albowiem w celu uczynienia zadość wnioskowi organ musiałby dokonać ustaleń faktycznych i za ich pośrednictwem sformułować zwrot stosunkowy o zgodności badanych faktów (sytuacji) pozostających w obszarze zainteresowania strony z przepisami prawa, a następnie dopiero uzyskanemu wynikowi nadać formę zaświadczenia.

Zaświadczenie stanowiące w ujęciu kodeksowym oświadczenie wiedzy stałoby się w tych warunkach aktem stosowania prawa, które zasadniczo uznaje się zawsze za oświadczenie woli a nie wiedzy. Trafnie wskazuje się, że w odróżnieniu do zaświadczeń pozostających oświadczeniami wiedzy, które zawierają wyłącznie informacje weryfikowane za pomocą kryterium prawdziwe-fałszywe, oświadczenia woli mogą podlegać weryfikacji jedynie za pomocą kryterium zgodności z prawem, tj. legalne – nielegalne (por. Z. R. Kmiecik [w:] System Prawa Administracyjnego Procesowego. Tom IV. Postępowania autonomiczne i szczególne. Postępowania niejurysdykcyjne, red. A. Matan, Warszawa 2021, s. 1074).

W tych warunkach, w ocenie Sądu, uznać należało, że stanowisko Kolegium wyrażające się utrzymaniem w mocy postanowienia Prezydenta odpowiada prawu.

Kierując się przedstawionymi względami, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 p.p.s.a.