Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 3254/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 174, art. 193, art. 204 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 116, art. 116a
journal: Dz.U. 2018 poz 800
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa - t.j.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 czerwca 2018 r. sygn. akt III SA/Gl 489/18 w sprawie ze skargi D. Ś. na postanowienie Zarządu Województwa Śląskiego z dnia 7 listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie wydania decyzji dotyczącej zwrotu nieprawidłowo wykorzystanego dofinansowania ze środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od D. Ś. na rzecz Zarządu Województwa Śląskiego 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 20 czerwca 2018 r., sygn. akt III SA/Gl 489/18 - po rozpoznaniu skargi D. Ś. (dalej: skarżąca) na postanowienie Zarządu Województwa Śląskiego (dalej: organ lub Zarząd) z dnia 7 listopada 2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu dofinansowania w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2007-2013 – oddalił skargę.

Skarżąca w skardze kasacyjnej zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA. Wniosła też o przeprowadzenie rozprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzucono:

Naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 2a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r., poz. 800 ze zm., dalej: o.p.) w zw. z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 116a § 1 o.p. w zw. z art. 116 § 1 i 2 o.p. poprzez rozstrzygnięcie niedających się usunąć wątpliwości na niekorzyść podatnika poprzez stwierdzenie, że nie przysługuje podatnikowi status strony, a co za tym idzie, nie ma uprawnienia do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania wznowieniowego;

b) art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżąca nie jest stroną;

c) art. 147 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez niewszczęcia postępowania z urzędu mimo wiedzy o naruszeniu prawa, przez co podważane jest zaufanie obywateli do władzy publicznej i ich bezstronności;

d) art. 148 § 1 i 2 k.p.a. poprzez twierdzenie, że doszło do przekroczenia terminu;

Naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 2a o.p. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 116a § 1 o.p. w zw. z art. 116 § 1 i 2 o.p. poprzez rozstrzygnięcie niedających się usunąć wątpliwości na niekorzyść podatnika poprzez stwierdzenie, że nie przysługuje podatnikowi status strony, a co za tym idzie, nie ma uprawnienia do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania wznowieniowego;

b) art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżąca nie jest stroną;

c) art. 147 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez niewszczęcia postępowania z urzędu mimo wiedzy o naruszeniu prawa, przez co podważane jest zaufanie obywateli do władzy publicznej i ich bezstronności;

d) art. 148 § 1 i 2 k.p.a. poprzez twierdzenie, że doszło do przekroczenia terminu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w jej petitum.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Skargę kasacyjną, pomimo wniosku o jej rozpoznanie na rozprawie, rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Nastąpiło to na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020r., poz. 1842 - dalej jako ustawa COVID) oraz zarządzenia Przewodniczącej Wydziału I Izby Gospodarczej NSA. Sąd kasacyjny w obecnym składzie podzielił bowiem stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 i II OPS 1/20, zgodnie z którym powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie istnieją takie okoliczności, które w stanie pandemii oraz w okresie jednego roku po jego zakończeniu nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do - niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a. - oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Ze względu na zakres i konstrukcję podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów i sposób w jaki je uzasadniono, przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny można oprzeć, stosownie do art. 174 p.p.s.a., na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na wyraźne rozdzielenie w art. 174 p.p.s.a. podstaw kasacyjnych przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie, a przedmiotem zarzutu mogą być tylko te przepisy, które zastosował Sąd I instancji lub które powinien był zastosować, lecz je pominął. Nadto, należy zaznaczyć, że naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Ocena zasadności tego zarzutu może być skutecznie dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. Uzasadniając ten zarzut należy wykazać, że Sąd błędnie określił podstawę orzekania, stosując wybrany przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli, że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Należy wytłumaczyć, jaki przepis powinien być zastosowany, dlaczego powinien być zastosowany bądź, w jaki sposób przepis powinien być zastosowany ze względu na stan faktyczny sprawy. Co ważne, zarzutem naruszenia prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń stanu faktycznego, gdyż te można podważać jedynie w oparciu o podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Z kolei w odniesieniu do naruszenia przepisów prawa procesowego uzasadnienia wymaga, że mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to, że na stronie skarżącej spoczywa obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z 14 marca 2018r., II FSK 2480/17; dostępny na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże).

Z powyższych uwag wynika, że koniecznym elementem prawidłowo sporządzonej skargi kasacyjnej jest uzasadnienie podstaw kasacyjnych, które polega na wykazaniu, że stawiane zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę. Musi ono zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych.

W świetle przedstawionych uwag należy podkreślić, że sporządzona skarga kasacyjna nie w pełni odpowiada powyższym standardom, niemniej stwierdzone wady nie dyskwalifikują jej w stopniu uzasadniającym jej odrzucenie.

Dotyczy to zarówno pkt I. jak i II. petitum skargi kasacyjnej, gdzie jako naruszone wskazano te same przepisy i w taki sam sposób określono sposób ich naruszenia. Nie można też zgodzić się ze stanowiskiem strony, że Sąd I instancji naruszył wymienione w petitum przepisy k.p.a. oraz o.p. Sąd I instancji mógł naruszyć te przepisy tylko poprzez wadliwą kontrolę jego stosowania. Zatem skarga kasacyjna powinna odnosić się do przepisów naruszonych przez Sąd I instancji. Braki te są istotnymi brakami formalnym. Wprawdzie nie dają podstaw do odrzucenia skargi kasacyjnej ze względu na treść uchwały pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, jednak ograniczają rozpoznanie stawianych zarzutów do takiego ich kontekstu, który daje się ustalić na podstawie treści uzasadnienia skargi kasacyjnej i to tylko w takim zakresie, który jest jasny i jednoznaczny.

Zakres zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej wskazuje, że istota sporu dotyczy nieuznania skarżącej za stronę w sprawie (z jej wniosku) o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Ś w C. z [...] lipca 2012 r. w przedmiocie zwrotu nieprawidłowo wykorzystanego dofinansowania wypłaconego na realizację projektu. Obowiązek zwrotu dofinansowania został nałożony ww. decyzją na Fundację "A.", której to członkiem zarządu była skarżąca do [...] grudnia 2011 r., a zatem w okresie przed wydaniem ostatecznej decyzji o zwrocie środków. Skarżąca swój status jako strony w postępowaniu wznowieniowym wywodzi z odpowiedzialności ponoszonej na podstawie art. 116 § 1 i 2 w zw. z art. 116a o.p. (orzeczonej w postępowaniu w sprawie odpowiedzialności skarżącej jako członka zarządu Fundacji "A." za zobowiązania tejże fundacji).

W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny natomiast to interes wynikający z prawa materialnego, zgodny z nim i chroniony przez to prawo. Winien on przy tym opierać się na konkretnej normie prawa materialnego ustanawiającego prawa i obowiązki. Musi zatem istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Chodzi przy tym nie o interes faktyczny, dający się nawet racjonalnie uzasadnić, ale o interes prawny, to jest taki, który wynika z określonego przepisu prawnego, odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu (v. m.in. wyroki NSA: z 18 stycznia 2022 r., I OSK 1053/20; z 26 października 2021 r., II OSK 3724/18; z 11 marca 2021 r., I OSK 159/21). Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, w ramach którego podmiot, choć pozostaje bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, to jednak nie można wskazać przepisu prawa, który stanowiłby podstawę jego roszczenia i w konsekwencji uprawniał go do żądania stosownych czynności od organu administracji (wyrok NSA z 24 listopada 2020 r., II OSK 1382/18). W świetle powyższego, Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok prawidłowo wskazał, że art. 116 o.p. daje osobie trzeciej legitymację materialnoprawną wyłącznie do bycia stroną w postępowaniu dotyczącym tejże odpowiedzialności (a zatem może skutecznie kwestionować jedynie fakt przeniesienia odpowiedzialności za nieuiszczone należności, a nie ich wymiar), natomiast nie daje takiej legitymacji w postępowaniu dotyczącym zobowiązań głównego zobowiązanego (Fundacji). Orzeczona odpowiedzialność osoby trzeciej (skarżącej) powstaje na mocy konstytutywnej decyzji, która tworzy nowy stosunek. Podmiotem tego stosunku jest osoba trzecia (skarżąca), a przedmiotem - odpowiedzialność, która to nie odnosi się do obowiązku świadczenia dłużnika głównego (Fundacji), ale dotyczy pokrycia długu. Słusznie WSA zatem uznał, iż osoby trzecie w postępowaniu dotyczącym podmiotu za który przeniesiono na nie odpowiedzialność, nie mają interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Wobec powyższego bezprzedmiotowy okazał się zarzut naruszenia art. 148 § 1 i 2 k.p.a.

Na rozpoznanie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 147 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., zarówno z tego względu, że skarżąca kasacyjnie nie powiązała sformułowanego zarzutu niewszczęcia postępowania wznowieniowego z urzędu z którąkolwiek przesłanką wznowienia (o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1-3, 5-8 k.p.a.), jak i z uwagi na brak jego uzasadnienia.

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).