Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1125/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2022-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6266 Jednostki pomocnicze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1, art. 36 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 3 par. 2 pkt 5 i 6, art. 50 par. 1, art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 11 pkt 5, pkt 8, art. 17 pkt 6 lit. a i pkt 11
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym dniu 20 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Kamieniu Pomorskim na uchwałę Rady Miejskiej w Dziwnowie z dnia 16 września 2005 r. nr XXIX/316/2005 w przedmiocie uchwalenia statutu sołectwa Dziwnów Górny stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: § 3 pkt 9 lit. a), - § 7 w zakresie słów "w szczególności", - § 7 pkt 3 w części, w jakiej do zakresu działania zebrania sołeckiego należy wybór sołtysa i członków rady sołeckiej, - § 13 w zakresie słów "w szczególności" użytych przed punktem 1, - § 23.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 22 września 2021 r. Prokurator Rejonowy w Kamieniu Pomorskim wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Dziwnowie z dnia 15 września 2005 r. nr XXIX/316/2005 w sprawie uchwalenia statutu sołectwa Dziwnów Górny (Dz. Urz. Woj. Zacho. poz. 1815).

Prokurator podniósł następujące zarzuty w odniesieniu do niżej wskazanych przepisów skarżonej uchwały:

- § 3 pkt 9a skutkujące naruszeniem art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 11 pkt 5 i 6 oraz art. 17 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały i nadal obowiązującym poprzez przyznanie sołectwu prawa wydawania opinii w postępowaniu planistycznym pomimo, że w art. 11 pkt 5 i pkt 6 oraz art. 17 pkt 6 powołanej ustawy wymienione zostały wszystkie podmioty uprawnione do takiego opiniowania, wśród których nie ma sołectwa;

- § 7 skutkujące naruszeniem art. 7 Konstytucji RP oraz art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez użycie w zakwestionowanym przepisie pojęcia "w szczególności" przy określaniu w statucie zadań zebrania sołeckiego pomimo, że art. 35 ust. 3 pkt 2 i 4 powołanej ustawy dowodzi, ze zadania te powinny być uregulowane w sposób wyczerpujący;

- § 7 ust. 3 skutkujące naruszeniem art. 7 Konstytucji RP oraz art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie w kwestionowanym przepisie, iż wybór i odwoływanie sołtysa oraz członków rady sołeckiej jak i stwierdzenie wygaśnięcia ich mandatu należy do zakresu działania zebrania sołeckiego pomimo, że art. 36 ust. 2 powołanej ustawy wyraźnie określa, że sołtys i członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania;

- § 13 skutkujące naruszeniem art. 7 Konstytucji RP oraz art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym poprzez użycie w kwestionowanym przepisie wyrażenia "w szczególności" przy określaniu w statucie zakresu działania sołtysa mimo, że z powołanego przepisu ustawy o samorządzie gminnym zadania te winny być uregulowane wyczerpująco;

- § 23 skutkujące naruszeniem art. 7 Konstytucji RP oraz art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie w kwestionowanym przepisie, że dla dokonania wyboru sołtysa i rady sołeckiej wymagane jest oddanie głosów przez co najmniej 1/10 osób posiadających prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej, przy czym w razie braku kworum zwołuje się zebranie sołeckie w drugim terminie, według określonych zasad, mimo, że ani przepis art. 36 ust. 2, ani żaden inny powołanej ustawy o samorządzie gminnym nie określa, ze do wyboru sołtysa i rady sołeckiej potrzebne jest jakiekolwiek kworum.

Wobec tak sformułowanych zarzutów Prokurator wniósł, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o stwierdzenie nieważności § 3 pkt 9a, § 7, § 13 i § 23 powołanej uchwały.

Rada Miejska w Dziwnowie w odpowiedzi na skargę poparła argumentację Prokuratora Rejonowego w Kamieniu Pomorskim zawartą w skardze i wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały nr XXIX/316/2005 Rady Miejskiej w Dziwnowie z dnia 26 września 2005 r. w sprawie uchwalenia statutu sołectwa Dziwnów Górny w części obejmującej § 3 pkt 9a, § 7, § 13 i § 23.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc badają, czy organy administracji nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że sąd rozpoznał przedmiotową sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). Strony pouczone o możliwości uczestniczenia w rozprawie w trybie zdalnym (k.84-85), pisemnie zrezygnowały z tej możliwości wnosząc o rozpatrzenie sprawy w trybie niejawnym (k.94 i k.96 ).

Skarga na uchwałę nr XXIX/316/2005 Rady Miejskiej w Dziwnowie z dnia 16 września 2005 r. w sprawie uchwalenia statutu sołectwa Dziwnów Górny została wniesiona przez sprawie Prokuratora Rejonowego w Kamieniu Pomorskim na podstawie art. 50 §1 p.p.s.a., który to przepis wśród osób uprawnionych do wniesienia skargi wymienia także prokuratora.

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zwanej dalej "u.s.g.", zgodnie z którym organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. W świetle natomiast ustępu 3 statut jednostki pomocniczej określa w szczególności:

1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;

2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;

3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;

4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;

5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Z kolei stosownie do art. 36 ust. 1 u.s.g., organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Stosownie do ust. 2 powołanej jednostki redakcyjnej, prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania.

Zgodzić się należy z zarzutem skargi, że nie można przypisać zebraniu sołeckiemu kompetencji do dokonywania wyborów sołtysa oraz rady sołeckiej (§ 7 pkt 3 statutu), w sytuacji, gdy kompetencja ta została ustawowo przypisana osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania. Z przepisu art. 36 ust. 2 wynika więc, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów, jak również, że wybór sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. Wprowadzenie w statucie sołectwa innych warunków przyznania korzystania z czynnego prawa wyborczego (wyłącznie w ramach zebrania sołeckiego) uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują one mające charakter ius cogens ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej. Ustawa w art. 36 ust. 2 nie przewiduje procedury odwoływania sołtysa i rady sołeckiej. Z tego powodu przepis § 7 pkt 3 statutu zawiera regulację, której ustawodawca nie przypisał zebraniu sołeckiemu, ani też stałym mieszkańców sołectwa uprawnionym do głosowania.

Z powyższych względów również wprowadzenie w statucie sołectwa dodatkowych warunków ważności wyboru w postaci minimalnej ilości oddanych głosów ( 1/10 osób posiadających prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej) uznać należy za niedopuszczalne. Wyeliminowanie § 23 uchwały jako istotnie naruszającego przepisy ustawy jest uzasadnione.

Za zasadne należy uznać nadto zarzuty Prokuratora, dotyczące § 7 i § 13 uchwały, odnoszące się do określenia jako katalogu otwartego kompetencji zebrania sołeckiego i sołtysa. Zakres działania poszczególnych organów sołectwa powinien być określony enumeratywnie. W dacie podjęcia zaskarżonej uchwały obowiązywała regulacja art. 35 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z powyższym przepisem organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Zdaniem sądu, zakres działania poszczególnych organów sołectwa powinien być określony ściśle, gdyż brak jest innej podstawy prawnej do podejmowania przez nie działań. Byt jednostki pomocniczej uzależniony jest m.in. od nadanych jej statutem "konkretnych" uprawnień. Nie sposób natomiast mówić o nadaniu jednostce pomocniczej lub jej organom w pełni "konkretnych" uprawnień w sytuacji, gdy - tak jak w niniejszej sprawie - nie zostały one wymienione w statucie w sposób wyczerpujący (por. też wyrok WSA w Poznaniu z 14 lutego 2020 r., IV SA/Po 917/19, wyrok WSA w Krakowie III SA/Kr 679/21).

Za niezgodne z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy uznać przypisanie sołectwu w § 3 pkt 9 lit. a uchwały uprawnienia do wydawania na wniosek rady gminy opinii w sprawach dotyczących studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Dziwnów oraz planów zagospodarowania przestrzennego w zakresie dotyczącym obszaru sołectwa. W procedurze planistycznej zarówno w odniesieniu do studium jak i planu miejscowego, odpowiednio w art. 11 pkt 5 i 17 pkt 6 lit. a, zostały wymienione enumeratywnie podmioty, do których należy się zwrócić o wydanie opinii.

Zakres powyższych regulacji nie oznacza, że mieszkańców sołectwa pozbawia się prawa wypowiadania się w kwestiach planistycznych dotyczących gminy oraz sołectwa, na terenie którego zamieszkują. Mieszkańcy sołectwa mają prawo wnoszenia uwag do projektu studium oraz projektu planu miejscowego stosownie do art. 11 pkt 8 i art. 17 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Podsumowując, z podanych wyżej powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznając zasadność zarzutów podniesionych przez Prokuratora, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 3 pkt 9 lit. a, § 7 w zakresie słów "w szczególności", § 7 pkt 3 w części, w jakiej do zakresu działania zebrania sołeckiego należy wybór i odwoływanie sołtysa i członków rady sołeckiej, §13 w zakresie słów " w szczególności" użytych przed pkt 1 i § 23.

Orzeczenia sadów administracyjnych powołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku są dostępne w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl