Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 858/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-10-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 101
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
article: art 153 i art 170
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz WSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Anna Frasik-Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2022 r. sprawy ze skargi D.Sp. z o.o. D. Spółka komandytowa z siedzibą w K. na uchwałę Nr LXXXV/2413/22 Rady Miasta Krakowa z dnia 25 maja 2022 r. w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ul. Seniorów Lotnictwa i ul. Ułanów. skargę oddala.


UZASADNIENIE

Spółka A, sp. z o.o. D, sp. kom. w K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr LXXXV/2413/22 Rady Miasta Krakowa z dnia 25 maja 2022 roku w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego złożonego z dwóch segmentów, z garażem podziemnym wraz instalacjami wewnętrznymi oraz zagospodarowaniem terenu (zjazd z drogi wewnętrznej, drogi, miejsca postojowe naziemne, chodniki, zieleń) z infrastrukturą techniczną, jej przekładkami, zabezpieczeniem oraz likwidacją kolidującej infrastruktury na działkach nr [...] ,[...] ,[..] itd... , obręb [...] w rejonie ulicy [...] i [...] ".

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:

- art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, poprzez podjęcie uchwały odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji zgodnie z wnioskiem, podczas gdy wniosek był kompletny i w pełni zasadny, a także poprzez brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały przez co nie sposób stwierdzić jednoznacznie, jaka była podstawa jej podjęcia, oraz poprzez brak wskazania w uchwale osoby inwestora, którego podjęta uchwała dotyczy,

- art. 140 ustawy Kodeks cywilny w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nieuprawnione ograniczenie prawa własności skarżącego, w stopniu wykraczającym poza swobodne uznanie organu,

- art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez podjęcie aktu władzy publicznej - uchwały - bez ujawnienia przyczyn przemawiających za konkretnym rozstrzygnięciem.

Z uwagi na fakt, że przedstawione powyżej naruszenia wskazują na istotne naruszenie wyżej wymienionych przepisów prawa, wniesiono o: rozpoznanie skargi na rozprawie lub ewentualnie na posiedzeniu niejawnym w przypadku braku możliwości przeprowadzenia rozprawy, stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały w całości, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w obowiązującym "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa" teren objęty wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej położony jest w granicach obszaru o symbolu "UM" o podstawowym przeznaczeniu pod tereny zabudowy usługowej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Planowana inwestycja nie jest zatem sprzeczna z ustalaniami Studium. Ponadto Skarżący wskazał, iż planowana inwestycja, objęta wnioskiem, spełnia wszelkie standardy urbanistyczne lokalizacji i realizacji inwestycji mieszkaniowych określonych w uchwale Rady Miasta Krakowa Nr VI/114/19 z dnia 30 stycznia 2019 r. w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych na potrzeby realizacji inwestycji mieszkaniowych, o których mowa w ustawie z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz.U. z 2018 r., poz. 1496), zmienionej uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr XIII/231/19 z dnia 10 kwietnia 2019 r. Spółka A. sp. z o.o. D. sp. kom. podkreśliła, że wszystkie jednostki oraz organy, do których wystąpił prezydent Miasta Krakowa, pozytywnie zaopiniowały i uzgodniły wnioskowaną inwestycję, w tym w szczególności Wydział Kształtowania Środowiska, Wydział ds. Jakości Powietrza oraz Wydział Mieszkalnictwa.

Uzasadniając zarzuty Skarżący wskazał dalej, że zaskarżona uchwała nie posiada uzasadnienia, co istotnie utrudnia możliwość rzetelnego odniesienia się do motywów podjęcia przez Radę Miasta Krakowa zaskarżonej uchwały. Podkreślił także, że z okoliczności niniejszej sprawy wynika jednoznacznie, iż złożony w imieniu inwestora wniosek był kompletny, a inwestycja spełniała standardy urbanistyczne lokalizacji i realizacji inwestycji mieszkaniowych określonych w uchwale Rady Miasta Krakowa Nr VI/114/19 z dnia 30 stycznia 2019 r. Ponadto w trakcie przeprowadzonej procedury, w imieniu inwestora złożone zostały dodatkowe wyjaśnienia, które w pełni potwierdzały brak jakichkolwiek obiektywnych argumentów, które mogłyby uzasadniać wydanie przez organ negatywnej uchwały. Dalej Spółka ponownie wskazała, teren planowanej inwestycji, zgodnie z miejscowym plan zagospodarowania przestrzennego przeznaczone, został przeznaczony pod zainwestowanie (oznaczenie symbolem U.4 - Tereny zabudowy usługowej), co zdaniem Skarżącego przesądza o zgodności wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej z realizowaną przez władze miasta polityką przestrzenną. Z uwagi na Skarżący powołał się na bezzasadność działanie Rady Miasta Krakowa, która z jednej strony we wszystkich obowiązujący względem tego terenu dokumentach planistycznych konsekwentnie przeznacza nieruchomości objęte wnioskiem o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej pod zabudowę, a z drugiej strony kwestionuje ona możliwość realizacji przez reprezentowaną przeze mnie spółkę inwestycji powołując się jak się wydaje między innymi na kwestie rzekomego występowania na tym terenie ważnego elementu ekosystemu miasta i środowiska. Równocześnie Spółka wskazała, że występowanie na terenie inwestycji ważnego ekosystemu, na co powołała się Rada Gminy nie znajduje odzwierciedlenia w opracowaniu ekofizjograficznym przygotowane na potrzeby uchwalonego planu miejscowego obszaru "Ugorek - Wschód". Analiza mapy wynikowej - wykazuje, że teren planowanej inwestycji położony jest w całości poza strefa ochrony wartości przyrodniczo-kulturowych. Ponadto z powyższej mapy wynika jednoznacznie, że teren inwestycji został zakwalifikowany do obszaru o przeciętnych walorach przyrodniczych, na których jak wynika z treści opracowania ekofizjograficznego, brak jest stanowisk roślin objętych ochroną gatunkową.

Powołując się na brak uzasadnienia uchwały Skarżący wskazał jako odrębne uchybienie naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Przywołując orzecznictwo NSA Spółka wskazała, że wprawdzie, co do zasady, uregulowania ustawy - o samorządzie gminnym nie wprowadzają obowiązku uzasadniania uchwał organów samorządu, jednak w świetle zasady demokratycznego państwa prawnego i adresowanego do wszystkich organów władzy publicznej nakazu działania na podstawie i w granicach prawa niedopuszczalne jest podejmowanie aktów władzy publicznej - w tym uchwał organów samorządu - bez ujawnienia przyczyn przemawiających za konkretnym rozstrzygnięciem. Dodatkowo Skarżący podkreślił, że wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Obowiązek ten jest elementem zasady jawności działania władzy publicznej, będąc zaliczanym do standardów demokratycznego państwa prawnego. Wobec powyższego, w ocenie Skarżącego podjęcie uchwały bez równoczesnego uzasadnienia motywów jej wydania spowodowało, iż Spółka, nie jest w stanie w sposób rzetelny odnieść się do stanowiska organu, które zostało wydane w ramach uznania administracyjnego. Ponadto zaistniała sytuacja niewątpliwie utrudni, a może nawet uniemożliwi, poddanie uchwały kontroli sądowej. Przedmiotowe uchybie stanowi zatem istotne naruszenie procedury i w konsekwencji powinno prowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w ramach niniejszego postępowania

W zakresie naruszenia art. 7 ust. 4 Ustawa z dnia 5 lipca 2018 roku o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących Skarżący wskazał, że uzasadnienie projektu uchwały przedłożonej przez Prezydenta Miasta Krakowa zawiera informację, że planowana inwestycja może przyczynić się do częściowego zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie miasta Krakowa. Wskazał na to również treść pisma Wydziału Mieszkalnictwa z marca 2022 roku, które zostało skierowane w niniejszej sprawie do Wydziału Architektury i Urbanistyki jako odpowiedź na pismo z dnia 3 marca 2022 roku. Zatem w ocenie Spółki skarżącej rada gminy, podejmując uchwałę, wzięła pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy o czy stanowi powyżej przywołany artykuł. Dodatkowo Skarżący, negując stanowisko Rady Gminy w zakresie braku konieczności realizacji inwestycji mieszkaniowych w oparciu o tryb ustawy z dnia 5 lipca 2018 roku o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, powołał się na zwiększenie potrzeb mieszkaniowych Krakowa, na co istotny wpływ mają mieć ruchy migracyjne, w tym przede wszystkim napływ uchodźców z Ukrainy. Spółka wskazała, że stanowisko zawarte w przegłosowanej poprawce, jest przy tym sprzeczne z sytuacją panującą na rynku nieruchomości, na którym popyt na lokale mieszkalne znacznie przewyższa podaż bez względu na bardzo wysoką cenę przedmiotowych lokali. Skarżący wyraził stanowisko o niedoborze mieszkań realizowanych w programie Mieszkanie Plus oraz mieszkań komunalnych, twierdzenie o zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych na obszarze miasta jest całkowicie bezzasadne i sprzeczne doświadczeniami mieszkańców miasta.

Końcowo Skarżący podniósł, że w treści zaskarżonej uchwały, co prawda wskazano zakres inwestycji, jednak nie wskazano osoby wnioskodawcy - inwestora, któremu odmówiono wydania uchwały o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, co również miało stanowić naruszenie prawa.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Krakowa wniósł o oddalenie skargi w całości. Organ, po przywołaniu stanu faktycznego, odnosząc się do zarzutów Skarżącego, wskazał, że treść art. 7 ust. 4 ustawy z dnia z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących wskazuje na to, że nawet spełnienie wszystkich przesłanek określonych w ustawie nie obliguje rady gminy do podjęcia pozytywnej uchwały w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowych. Uchwała rady gminy ma charakter uznaniowy. Podejmując bowiem uchwałę rada gminy bierze pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Na potwierdzenie uznaniowego charakteru uchwały Rady Gminy Organ przywołał liczne orzecznictwo.

Organ, odnosząc się do kwestii, wynikającego z art. 7 ust. 4 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, obowiązku wzięcia pod uwagę stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wskazał, iż przed podjęciem przedmiotowej uchwały Rada Gminy wzięła pod uwagę wskazane kryteria, co wynika z przedstawionego uzasadnienia do poprawki. Zatem, w ocenie organu, wymóg art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących został spełniony, co jednocześnie czyni twierdzenia strony skarżącej, odnoszące się do przekroczenia przez organ uznania za nietrafne, albowiem opierają się w zasadzie na zaprezentowaniu odmiennej od organu wizji planistycznej dla terenu objętego wnioskiem.

W kwestii naruszenia art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Organ wskazał, że podjęta uchwała w żadnej mierze nie ogranicza prawa własności skarżącej, albowiem jak to wyżej wskazano decyzja o zgodzie lub odmowie wyrażenia zgody na inwestycję oparta jest o uznaniowość organu. Organ podkreślił, że skoro ustawa o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących nie kreuje po stronie strony skarżącej roszczenia prawnego względem organu do podjęcia aktu administracyjnego określonej treści, to nie sposób uznać, że na skutek odmowy uwzględnienia wniosku skarżącej doszło do ograniczenia jej prawa własności. W dalszym ciągu stan prawny nieruchomości strony skarżącej pozostaje bez zmian i jest kształtowany m.in. zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego.

Natomiast co do braku uzasadnienia uchwały Organ wskazał, że przepisy prawa nie przewidują obowiązku sporządzania pisemnego uzasadnienia zapadłych uchwała rady gminy, w tym także na gruncie ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących brak jest takiego obowiązku. Mimo braku ustawowego obowiązku - wbrew twierdzeniom strony skarżącej - podjęta uchwała o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej posiada uzasadnienie, które jest określone treścią wprowadzonej poprawki przez jednego z radnych. Organ wskazał także, że również ze stenogramu z sesji Rady Miasta Krakowa z dnia 25 maja 2022 r. wynika, jakie motywy przyświecały Radzie podejmującej uchwałę. Należy podkreślić, że motywy te oraz uzasadnienie uchwały wprowadzone ww. poprawką były również znane stronie skarżącej co najmniej od 25 maja 2022 r. Brała ona bowiem czynny udział w ww. sesji. Wobec tego nie można stawiać zarzutu skarżonej uchwale, z tego tylko względu, że strona skarżąca nie otrzymała uzasadnienia w formie pisemnej, albo że nie znała motywów jej podjęcia. Te motywy były bowiem znane skarżącej już w chwili podjęcia skarżonej uchwały.

W kwestii zarzut w postaci braku określenia w uchwale podmiotu jakiemu odmówiono lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, Organ wskazał, że przepisy ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących nie przewidują obowiązku wskazywanie osoby wnioskodawcy w podejmowanych uchwałach o lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub o odmowie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Tym bardziej, że wobec wskazania w § 1 skarżonej uchwały charakteru inwestycji oraz jej szczegółowej lokalizacji, możliwa jest identyfikacja przedmiotu rozpatrywanego wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, a pośrednio również wnioskodawcy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 3 lipca 2021 r., wprowadzonym art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. (Dz. U. z 2021 r. poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę wyłącznie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających prowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym, że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. W myśl art. 15zzs4 ust. 3 ustawy Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W rozpoznawanej sprawie strony postępowania zostały wezwane o podanie, czy wnoszą o przeprowadzenie rozprawy zdalnej, a jeżeli tak - to o wskazanie adresu elektronicznego na platformie ePUAP - w terminie 7 dni od dnia doręczenia - pod rygorem przyjęcia, że strona nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Pełnomocnicy stron odpowiedzieli na wezwania i wskazali adresy poczty elektronicznej na platformie ePUAP, dlatego też zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału sprawa została skierowana do rozpoznania na rozprawę zdalną.

Przedmiotem skargi wywiedzionej w oparciu o art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego - jest odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ul. [...] Odmowa ta nastąpiła zaskarżona uchwałą nr LXXXV/2413/22 Rady Miasta Krakowa z dnia 25 maja 2022 roku.

Na wstępie wskazać należy, że sprawa dotycząca przedmiotowej inwestycji była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 15 października 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 777/21. Przedmiot postępowania dotyczył Uchwały Nr LVII/1660/21 Rady Miasta Krakowa z dnia 5 maja 2021 r. w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ul. [...]

Szczególne uregulowanie dotyczące zasad podejmowania uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego w ramach ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U.2021.1538 t.j., dalej "Specustawa"); polega na tym, że podjęcie uchwały poprzedzone jest postępowaniem, które nie jest postępowaniem stricte administracyjnym, choć ma wiele jego cech. Jednak nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej. Tym samym w sprawach tego rodzaju nie można wprost zastosować art. 153 p.p.s.a., niemniej jednak zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Nie sposób zatem nie odnieść się do wskazań i uwag, które poczynione zostały w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 października 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 777/21, w którym to postępowaniu kontrolowana była uchwała dotycząca tej samej inwestycji mieszkaniowej.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w całości stanowisko wyrażone w przywołanym wyroku.

Rozpocząć należy od tego, że poza sporem w sprawie pozostaje, że wniosek A. sp. z o.o. D. spółka komandytowa w K. (dalej "Inwestor"; "Spółka") o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej spełniał wymogi formalne wynikające z specustawy; inwestycja spełnia także lokalne standardy urbanistyczne wynikające z uchwały Nr VI/114/19 Rady Miasta Krakowa w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych na potrzeby realizacji inwestycji mieszkaniowych, o których mowa w ustawie z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, zmieniona uchwałą Nr XIII/231/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 30 stycznia 2019 r. (Dz.Urz. Woj. Małopol. Z 2019, poz. 3309). Nie ma też sporu co do tego, że inwestycja jest zgodna ze Studium, albowiem przedmiotowy teren leży w obszarze UM o podstawowym przeznaczeniu pod tereny zabudowy usługowej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Natomiast w planie miejscowym, teren ten przeznaczony został w zakresie podstawowym pod usługi publiczne, z przeznaczeniem dopuszczalnym pod zieleń urządzoną.

W przywoływanym wyroku sygn. akt II SA/Kr 777/21 Sąd wskazał, że: "Procedura uchwalenia Uchwały została zachowana, z jednym wyjątkiem. W aktach sprawy brak jest opracowania ekofizjograficznego oraz prognozy oddziaływania na środowisko, sporządzonych na potrzeby miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Ugorek-Wschód", podjętego uchwałą nr XXVI/1105/13 Rady Miasta Krakowa z dnia 12 czerwca 2013r., ogłoszonego w Dz.Urz. Woj. Małopol. w 2013r. poz. 4092, obowiązującego na terenie proponowanej lokalizacji inwestycji. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 7 ust. 17, wspomniane dokumenty winny być dołączone do dokumentacji przedłożonej Radzie. Jak wynika z brzmienia cytowanego przepisu, dołączenie ich było obowiązkowe, nie podlegało uznaniu Prezydenta."

Obecnie uchybienie to zostało poprawione i opracowanie to zostało dołączone do akt sprawy, jednak jego treść nie miała wpływu na rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej uchwale.

Dalej Sąd wskazał, że: "Skarga podkreśla brak uzasadnienia. Wobec tego zaznaczenia wymaga, że w cytowanej specustawie brak jest formalnego wymogu sporządzenia uzasadnienia do uchwały. Jednocześnie w art. 7 ust. 4 jest mowa o tym, że rada podejmując uchwałę, bierze pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy i możliwości rozwoju gminy wynikające ze studium. Pytanie zatem, czy brak formalnego uzasadnienia ma tutaj istotne czy decydujące znaczenie. (...) W ocenie Sądu orzekającego w składzie niniejszym, wobec braku w specustawie formalnego wymogu uzasadnienia, przyjąć należy, że dopiero jednoczesny brak uzasadnienia uchwały oraz całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ gminy, powoduje istotną wadliwość uchwały uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności (tak uzasadnienie wyroku NSA z 14.10.2020r., II OSK 3942/19 i cytowane tam orzecznictwo). (...) W ocenie Sądu, decydujące jest tutaj brzmienie przepisu art. 7 ust. 4 specustawy: "(...) rada gminy podejmując uchwałę, bierze pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy." (...) Nie ulega wątpliwości, że kwestia zgodności wniosku ze Studium, przewidującym także budownictwo wielomieszkaniowe na tym terenie, była badana w trakcie procedury i nie budzi wątpliwości. Pytanie dotyczy wobec tego kwestii stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. (...) W kwestii potrzeb mieszkaniowych przedstawiono do akt sprawy "Informację w sprawie stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie Gminy Miejskiej Kraków w 2020r." Jednakże informacja ta dotyczy wyłącznie wykonania obowiązków Gminy nałożonych ustawą o ochronie praw lokatorów, w zakresie zawarcia umów najmu lokalu socjalnego lub zamiennego czy tymczasowego pomieszczenia na podstawie orzeczenia sądu oraz przez rodziny, które utraciły mieszkania w wyniku zdarzeń losowych lub w ramach pomocy mieszkaniowej. (...) W ocenie Sądu, w przypadku tej sprawy, złożone materiały nie dają podstawy do takiej oceny całościowo w odniesieniu do mieszkaniowego zasobu gminy, a cóż dopiero w odniesieniu do potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy poza pomocą mieszkaniową. Brak zatem dokumentów źródłowych dotyczących potrzeb mieszkaniowych, w powiązaniu z brakiem formalnego uzasadnienia, nie pozwala na przyjęcie, że zbadano potrzeby mieszkaniowe na terenie gminy. "Stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy ocenia rada gminy. Jednakże to wójt (burmistrz) jest organem prowadzącym całe postępowanie oraz przygotowującym projekt uchwały. Tym samym to on będzie pierwszym podmiotem ze strony gminy, który będzie oceniał stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium. Wójt (burmistrz) przedstawiając projekt uchwały, będzie musiał odnieść się do omawianej przesłanki, wskazując, czy została ona w danym przypadku spełniona" ( tak WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 18 września 2019r., IV SA/Po 427/19) Brak uzasadnienia uchwały, któremu towarzyszy brak w aktach sprawy informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia tego aktu przez organ gminy, powoduje istotną wadliwość uchwały, uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności (tak wyrok WSA w Bydgoszczy z 10.07.2019r., II SA/Bd 372/19). W ocenie Sądu, przez brak zbadania potrzeb mieszkaniowych sensu stricto i sensu largo, Rada nie zastosowała się do art. 7 ust. 4 specustawy, przez co podjęta uchwała nosi znamiona arbitralności i nie odpowiada prawu, co powodować musi jej nieważność. Podkreślenia przy tym wymaga, że spełnienie przesłanki istnienia niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych (co w sprawie nie było przedmiotem badania przez radę) nie musi automatycznie oznaczać konieczności podjęcia uchwały pozytywnej dla inwestora. Rację ma organ, gdy podkreśla, że uchwała rady gminy ma charakter uznaniowy, z uwagi na samodzielność gminy i przysługujące jej władztwo planistyczne, także w ramach przepisów specustawy ( tak wyrok NSA z 18.12.2020r. II OSK 2661/20 oraz wyrok NSA z 14.10.2020r. II OSK 3942/19). Przepis art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej należy zatem rozumieć w ten sposób, że mimo istnienia niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych gmina może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w miejscu, w którym takiego ustalenia domaga się inwestor, jeżeli przemawiają za tym uzasadnione okoliczności. (...) Jednak w pierwszej kolejności należy "wziąć pod uwagę" przesłanki z art. 7 ust. 4 specustawy, co zdecydowanie winno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu, bądź przynajmniej wynikać z akt sprawy, co w omawianym wypadku, w odniesieniu do kwestii zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, nie miało miejsca. Jak wyżej wspomniano, powoduje to konieczność stwierdzenia nieważności uchwały jako sprzecznej z prawem."

W aktach obecnie kontrolowanej sprawy znajduje się "Informacja Wydziału Mieszkalnictwa UMK w sprawie stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie Gminy Miejskiej Kraków w 2020 i 2021 r." (k. 707 akt adm.); poprawka Radnego Miasta Krakowa D.J. do projektu uchwały Rady Miasta Krakowa – druk nr [...] w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ul. [...] (k. 1083) oraz stenogram z sesji Rady Miasta Krakowa odbytej w dniu 25 maja 2022 r. zawierający zapis dyskusji poprzedzającej podjęcie zaskarżonej uchwały. W dyskusji tej zabierał również głos pełnomocnik inwestora, radca prawny S.K. i.

Powtórzyć w tym miejscu należy, że projekt uchwały przedstawiony Radzie Miasta Krakowa przez Prezydenta Miasta Krakowa był dla inwestora pozytywny tj. ustalał lokalizację tej inwestycji, natomiast poprawka polegała na zaproponowaniu Radzie podjęcia uchwały w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ul. [...] . Uzasadnienie tej poprawki zasługuje na szczególną uwagę w kontekście wyjaśnienia powodów podjęcia zaskarżonej uchwały – wobec braku jej formalnego uzasadnienia. Podkreślić też należy, że uzasadnienie poprawki wykorzystuje dane przekazane w przywołanej wyżej informacji Wydziału Mieszkalnictwa UMK o stanie zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie Gminy Miejskiej Kraków w 2020 i 2021 r.

W uzasadnieniu poprawki wskazano, co następuje:

"Podstawowymi uregulowaniami w zakresie polityki mieszkaniowej Miasta Krakowa są:

- Polityka mieszkaniowa Gminy Miejskiej Kraków - wprowadzona uchwałą nr LVIII/797/12 Rady Miasta Krakowa z dnia 10 października 2012 r. w sprawie przyjęcia polityki mieszkaniowej Gminy Miejskiej Kraków.

- Wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Miejskiej Kraków oraz zasobem tymczasowych pomieszczeń na lata 2021 - 2025, przyjęty uchwałą nr LIV/1486/21 Rady Miasta Krakowa z dnia 24 marca 2021 r. W sprawie przyjęcia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Miejskiej Kraków oraz zasobem tymczasowych pomieszczeń na lata 2021 - 2025.

- uchwała nr XXX/794/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków oraz tymczasowych pomieszczeń (tekst jednolity: Dz. Urz. Woj. Małop. z dnia 6 grudnia 2019 r. poz. 9006 z późn. zm.).

O kształcie lokalnej polityki mieszkaniowej decydują wszelkie działania, decyzje i plany przyszłych przedsięwzięć, zmierzające do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej, przy maksymalnym uwzględnieniu lokalnych uwarunkowań społeczno-gospodarczych, a w szczególności, demograficznych, urbanistycznych, infrastrukturalnych i techniczno-organizacyjnych. Szczegółowe informacje o potrzebach mieszkaniowych gminy zawierają:

• raporty z gospodarowania zasobem mieszkaniowym Gminy Miejskiej Kraków,

• sprawozdania z realizacji Strategii Rozwoju Krakowa,

• raporty o Stanie Miasta.

Zgodnie z danymi GUS za 2020 r. liczba mieszkańców Krakowa wynosiła 779 966 osób natomiast zgodnie ze sporządzoną prognozą demograficzną liczba mieszkańców Krakowa w latach 2021 — 2050 oscylować będzie wokół 740 000 mieszkańców. Na koniec 2020 r. w Krakowie było 412 500 mieszkań, co w przeliczeniu wskazuje, że na jedno mieszkanie przypada statystycznie 1,89 osoby. Sporządzony w 2021 r. bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę wykazał na obszarze Krakowa zasób terenów o pow. 270,6 ha pod nowe budownictwo wielorodzinne oraz 2224,8 ha pod nowe budownictwo jednorodzinne, co w przeliczeniu składa się na liczbę 123 840 potencjalnych użytkowników w budynkach mieszkalnych wielorodzinnych oraz 87 850 w jednorodzinnych. Aktualnie prowadzona polityka planistyczna gminy zapewnia zatem odpowiednią rezerwę terenów pod budownictwo mieszkaniowe celem realizacji potrzeb mieszkańców w tym zakresie (źródło: odpowiedź Prezydenta Miasta Krakowa na interpelację radnego D.J. [...] z dnia 25 marca 2022 r.).

Jak wskazuje Wydział Mieszkalnictwa UMK w piśmie z dnia 17 marca 2022 r. (znak sprawy ML-06.710.2.2022.AB): w 2020 roku w Krakowie oddano do użytku 10 158 mieszkań, a w 2021 r zostało oddanych ich do użytku 10 123. Na każdych 1000 mieszkańców oddano więc do użytku 13,02 nowych lokali. Jest to wartość znacznie większa od wartości dla województwa małopolskiego oraz znacznie większa od średniej dla całej Polski. Całkowite zasoby mieszkaniowe w Krakowie to 422 635 nieruchomości. Powyższy stan faktyczny jednoznacznie wskazuje na brak konieczności realizacji inwestycji mieszkaniowych w oderwaniu od porządku planistycznego (obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego) oraz pozwala stwierdzić, że inwestycja mieszkaniowa objęta wnioskiem lokalizacyjnym nie przyczyni się do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie miasta Krakowa, gdyż są one zaspokojone w ramach bieżącej polityki przestrzennej miasta."

Dodatkowo z wypowiedzi radnego D.J. zawartych w stenogramie sesji Rady Miasta Krakowa wynika, że mocno akcentowany był również argument dotyczący tego, że przewidziany specustawą sposób lokalizowania inwestycji mieszkaniowych - wbrew postanowieniom obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego - musi dotyczyć sytuacji szczególnych tj. sytuacji w których występuje brak zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej, skoro Rada ma podjąć uchwałę pozostającą w sprzeczności z uprzednią własną uchwałą dotyczącą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazano także na to, że zapisy obowiązującego na terenie wnioskowanej inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały gruntownie przemyślane, a zabudowa usługowa została zaplanowana na działkach spółki jako funkcjonalna kontynuacja zabudowy usługowej znajdującej się wzdłuż pierzei ul. [...]

Wobec takiej zawartości i treści akt administracyjnych, obecnie nie można już twierdzić, że brakowi uzasadnienia uchwały towarzyszy brak w aktach sprawy informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia tego aktu przez organ gminy. Nadto Rada Miasta Krakowa tym razem otrzymała dokładne informacje dotyczące stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie Krakowa. Skoro zaś przyjęta została uchwała w kształcie zaproponowanym w poprawce radnego, to nie ulega wątpliwości, że Rada Miasta Krakowa przyjęła te argumenty za własne i nimi właśnie kierowała się podejmując zaskarżoną uchwałę. Rada Gminy działając w zakresie swoich kompetencji i biorąc pod uwagę ustawowe, przywołane powyżej kryteria, zadecydowała zgodnie z regułami uznania administracyjnego.

Zgodzić się należy z przywołanym przez organ w odpowiedzi na skargę poglądem WSA w Szczecinie, iż "ustawodawca wyraźnie przyjmuje uznaniowy charakter aktu przewidzianego w art. 7 ust. 4 zdanie 2 ustawy z 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, stwierdzając, że rada gminy "bierze pod uwagę" wskazane w przepisie okoliczności wynikające ze studium, a nie np. po stwierdzeniu zgodności ze studium podejmuje uchwałę o lokalizacji inwestycji". Szczególnego podkreślenia wymaga, iż "to, czy zostanie podjęta uchwała o ustaleniu lokalizacji czy odmawiająca ustalenia lokalizacji należy od wyniku głosowania organu stanowiącego gminy, a nie od stanowiska zajętego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta)" (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w prawomocnym wyroku z dnia 05.09.2019 r., sygn. akt II SA/Sz 643/19).

Za bezzasadny uznać zatem należy zarzut naruszenia art. 7 ust. 4 specustawy, poprzez podjęcie uchwały odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji zgodnie z wnioskiem, podczas gdy wniosek był kompletny i w pełni zasadny, a także poprzez brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały przez co nie sposób stwierdzić jednoznacznie, jaka była podstawa jej podjęcia.

Z przywołanych wyżej przyczyn podobnie bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez podjęcie aktu władzy publicznej - uchwały - bez ujawnienia przyczyn przemawiających za konkretnym rozstrzygnięciem. Po raz kolejny wskazać należy, że przy podejmowaniu uchwały organ formalnie nie jest obowiązany do ich uzasadniania. W związku z powyższym motywów podjęcia uchwały należy szukać całości materiału zebranego w sprawie i na tej podstawie oceniać czy organ rozpatrzył kryteria, które powinny być wzięte pod rozwagę przy podejmowaniu uchwały. Jak już wskazywano, na gruncie specustawy organ obowiązany jest do wzięcia pod uwagę stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Nie bez znaczenia jest również i to, że pełnomocnik skarżącej spółki brał udział w sesji Rady Miasta Krakowa w dniu 25 maja 2022 r, zatem motywy podjęcia przedmiotowej uchwały oraz jej uzasadnienie wprowadzone przywoływaną poprawką radnego, były skarżącej znane.

Jeśli zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 140 KC w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nieuprawnione ograniczenie prawa własności skarżącego, to Sąd w całości podziela argumentację organu w tym zakresie, zawartą w odpowiedzi na skargę. Skarżąca w dalszym ciągu pozostaje właściciel nieruchomości przeznaczonej w mpzp na cele budownictwa usługowego, które to cele może – zgodnie z planem – swobodnie realizować.

Końcowo wskazać należy, że rolą sądu administracyjnego jest kontrola administracji publicznej zgodnie z kryterium legalności działania. Kontrola w zakresie celowości czy racjonalności działania rady gminy nie należy do Sądu, wręcz przeciwnie – oznaczałaby nieuprawnione wkraczanie w kompetencje samorządu terytorialnego.

Wobec powyższego skarga podlegała oddaleniu na zasadzie art. 151 p.p.s.a.