Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1709/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, 8, 97 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 10, 90 § 1, 119 pkt 3, 135
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 83 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 916
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j)

SENTENCJA

Dnia 10 listopada 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia NSA Piotr Przybysz (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1159/18 w sprawie ze skargi A. K. i A.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia 18 stycznia 2018 r., nr SKO.4000-1706/2017 w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. K. i A. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z 18 stycznia 2018 r., nr SKO.4000-1706/2017, w przedmiocie zawieszenia postępowania wyrokiem z 28 września 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1159/18: 1. uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Burmistrza Miasta S. z 23 października 2017 r., znak: ZPŚ.6131.1.27.2012; 2. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz A. K .i A. K. solidarnie kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła R. S.zaskarżając wyrok w całości.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła nieważność postępowania poprzez pozbawienie R. S. możności obrony swych praw w rozumieniu przepisów art. 183 §1 i § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270) zwanej dalej p.p.s.a., z uwagi na procedowanie w sprawie bez udziału jej pełnomocnika, a ponadto:

- naruszenie prawa materialnego poprzez nieuprawnione przyjęcie jako podstawę rozstrzygnięcia nieistniejącego przepisu w postaci § 1 art. 83 ustawy z dnia 18 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, bledną interpretację art. 83 pkt 1 tejże ustawy i nieuwzględnienie w sposób właściwy przepisów dotyczącego ksiąg wieczystych, w tym art. 3 u.k.w.h., oraz domniemania prawnego wynikającego z przepisów prawa cywilnego dotyczących stanu posiadania, t.j. art. 341 k.c.,

- naruszenie przepisów postępowania poprzez:

a) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym z naruszeniem przepisów art. 10, art. 90 § 1, art. 119 pkt 3 p.p.s.a. pomimo braku ku temu przesłanek i faktu, że sprawa była przedmiotem rozstrzygnięć Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego już dwukrotnie w trybie posiedzeń jawnych przeprowadzonych w sprawach sygn. akt IV SA/Wa 1802/14 i IV SA/Wa 2174/15,

b) uchylenie się Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego od wnikliwego rozpoznania sprawy i oceny kontrolowanych decyzji administracyjnych podjętych w sprawie poprzez bezpodstawne przyjęcie ich sprzeczności z obowiązującym prawem materialnym, tj. przepisami ustawy o ochronie przyrody, a także przepisami prawa o księgach wieczystych i prawa cywilnego, a także nierozważenie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym w szczególności danych wynikających z dokumentów dotyczących spraw sądowych, zakończonych lub będących w toku w Sądzie Rejonowym w Mińsku Maz., sygn. akt I C 386/09, I C 280/11 i I Ns 1758/15,

c) naruszeniem podstawowych zasad postępowania wyrażonych w przepisach art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez nierozważenie w sposób dostatecznie wnikliwy dotychczasowych rozstrzygnięć organów administracyjnych,

d) zawarcie w uzasadnieniu skarżonego wyroku oceny prawnej nieadekwatnej do faktów i okoliczności wynikających z zebranego w sprawie materiału dowodowego i zobowiązanie Burmistrza jako organu I instancji, aby miał je na uwadze w toku ponownego rozpoznania (por. k. 12 in fine uzasadnienia zaskarżonego wyroku),

e) sprzeczne z całokształtem zebranego w sprawie materiału dowodowego uchylenie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 28 września 2018 r. i utrzymanego w nim w mocy postanowienia Burmistrza Miasta S. z 23 października 2017 r. oraz sprzecznego z dyspozycją art. 135 p.p.s.a. uznania, że "w realiach niniejszej sprawy, w świetle posiadanych przez organy materiałów dowodowych i obowiązującego prawa możliwe jest merytoryczne rozpatrzenie podania o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Burmistrza z 24.11.2011 r. (por. k 12 in fine uzasadnienia zaskarżonego wyroku).

W związku z powyższymi zarzutami skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem kosztów oraz o wyznaczenie rozprawy celem rozpoznania niniejszej skargi na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła A. K. wnosząc o rozpoznanie sprawy in meritum po siedmiu latach procedowania w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest oczywiście niezasadna.

Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Skarga kasacyjna, będąca szczególnym pismem procesowym, tj. wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, powinna zawierać stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie. Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd I instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie, to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji).

Z kolei dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny (zob. np. wyrok NSA z 5 listopada 2019 r., II FSK 3864/17).

W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów - szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć Sąd I instancji, nie wskazując konkretnie, na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny – por. np. wyrok NSA z 19 grudnia 2014 r., II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo).

W ocenianej skardze kasacyjnej nie powiązano konkretnych okoliczności sprawy z powołanymi w ww. zbitce przepisów konkretnymi regulacjami p.p.s.a. i k.p.a. Tym samym, analizowane zarzuty należy ocenić jako szeroko zarysowane w zakresie powołanych okoliczności, ale wysoce nieprecyzyjne. Powołanie przez skarżącą kasacyjnie szeregu przepisów w omawianych zarzutach czyni często wątpliwym, jakie naruszenie jest zarzucane zaskarżonemu wyrokowi i jakie okoliczności mają wskazywać na zasadność zarzutu. Niezbędna konkretyzacja zarzutów nie została także przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Wnosząca ją skarżąca kasacyjnie ograniczyła się do zamanifestowania niezadowolenia przede wszystkim z oceny rozstrzygnięcia Sądu I instancji – jej zarzuty w tym zakresie stanowią polemikę ze wskazaną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentacją Sądu I instancji.

Należy podkreślić, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z 18 stycznia 2018 r., nr SKO.4000-1706/2017 w przedmiocie zawieszenia postępowania. Nie można zatem skutecznie zarzucać Sądowi I instancji, że dopuścił się naruszenia przepisów prawa w odniesieniu do innych kwestii, wykraczających poza tak określony przedmiot sprawy, w szczególności że uchylił się od oceny innych rozstrzygnięć organów administracji wydanych w sprawie.

Sąd I instancji rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W tym stanie rzeczy Sąd I instancji był władny rozpoznać sprawę na posiedzeniu niejawnym. Jest zatem oczywiście bezzasadny zarzut, że rozpoznanie sprawy w tym trybie prowadzi do nieważności postępowania, jak również, że stanowi naruszenie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Należy również zauważyć, że zarzut rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym z naruszeniem przepisów art. 10, art. 90 § 1, art. 119 pkt 3 p.p.s.a. nie został uzasadniony, co zwalnia Naczelny Sąd Administracyjny z dalszych rozważań na ten temat.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez przyjęcie jako podstawy rozstrzygnięcia art. 83 § 1 ustawy z dnia 18 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody należy wskazać, że przepis art. 83 tej ustawy jest podzielony na ustępy, a nie na paragrafy. Błędne określenie jednostki redakcyjnej jako paragrafu zamiast ustępu nie może w okolicznościach rozpoznawanej sprawy doprowadzić do skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą kasacyjnie, bowiem błąd ten pozostaje bez znaczenia, skoro Sąd I instancji prawidłowo przywołał treść tej jednostki redakcyjnej przepisu.

Zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. nie został uzasadniony, co zwalnia Naczelny Sąd Administracyjny z rozważań na ten temat.

Na zakończenie należy wskazać, że Sąd I instancji nie podzielił stanowiska prezentowanego przez organy orzekające w sprawie, że rozstrzygnięcie wydane w wyniku zainicjowanego w dniu 25 lutego 2011 r. postępowania rozgraniczeniowego między działkami 122/2 oraz 121/2 stanowi zagadnienie wstępne dla postępowania o wznowienie postępowania w sprawie zgody na usunięcie drzewa z działki nr 122/2, zakończonego wskazaną na wstępie decyzją Burmistrza z 24 listopada 2011 r. Zdaniem Sądu I instancji brak było w sprawie podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarżąca kasacyjnie nie zarzuciła naruszenia tego przepisu przez Sąd I instancji. Niezakwestionowanie przez skarżącą kasacyjnie sposobu wykładni i zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez Sąd I instancji czyni w istocie rzeczy niemożliwym wykazanie, że zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.).