Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 280/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2016-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Stwierdzono, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1,2,5 pkt 11, art. 26 ust. 1 pkt 8, ust. 2, art. 30c ust. 1 i ust. 3 pkt 1, art. 30e, art. 30f
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2016 r. sprawy ze skargi Wodnego Ochotniczego Pogotowia Ratunkowego Województwa na informację Zarządu Województwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie negatywnego wyniku oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 I. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania przez Zarząd Województwa, II. zasądza od Zarządu Województwa na rzecz skarżącego Wodnego Ochotniczego Pogotowia Ratunkowego Województwa kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] Zarząd Województwa przyjął ogłoszenie o konkursie zamkniętym Nr [...] dla Priorytetu III Ochrona i zarządzanie zasobami środowiska przyrodniczego Działanie 3.1 Infrastruktura ochrony środowiska przyrodniczego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013, a także regulamin tego konkursu.

W ramach powyższego konkursu w dniu [...] grudnia 2014 r. Wodne Ochotnicze Pogotowie Ratunkowe Województwa złożyło wniosek o dofinansowanie projektu pod nazwą "Zakup sprzętu ratowniczego do zapobiegania skutkom nadzwyczajnych zagrożeń na terenie województwa". W ramach otrzymanego dofinansowania wnioskodawca planował zakupić łódź ratowniczą z silnikiem zaburtowym i przyczepą podłodziową, ponton ratowniczy z silnikiem zaburtowym i wyposażeniem, silnik zaczepiany, skuter ratowniczy z platformą, trzy pojazdy typu ATV, dwie motopompy pływające z armaturą, dwie zapory olejowe, dwie pompy szlamowe z armaturą, dwie sprężarki powietrza i trzy kamery termowizyjne. W ramach powyższego projektu Wodne Ochotnicze Pogotowie Ratunkowe Województwa zamierzało łącznie zakupić 23 sztuki sprzętu. Sprzęt ten miał służyć do zabezpieczenia newralgicznych obszarów wodnych poprzez patrolowanie i zapobieganie ewentualnym wystąpieniom lub skutkom wystąpień katastrof ekologicznych, zanieczyszczeniom środowiska wodnego, w tym związanym z zagrożeniem powodziowym oraz nadzwyczajnym zanieczyszczeniom środowiska wodnego, a także do usuwania ich skutków i przywracanie środowiska do stanu właściwego. Dzięki zakupionym środkom ratowniczym WOPR Województwa planował rozszerzenie działalności na uczestnictwo w akcjach związanych z klęskami ekologicznymi wód oraz w akcjach powodziowych, a także podnieść efektywność w podstawowych dziedzinach swojej działalności.

Pismem z dnia [...] lutego 2015r. Zarząd Województwa jako instytucja zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym wezwał WOPR Województwa do uzupełnienia złożonego wniosku o szereg brakujących dokumentów i informacji, w tym o oświadczenie Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej o wpisie jednostek WOPR, które zostaną wyposażone w sprzęt zakupiony z dofinansowania, do krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego. W odpowiedzi na to wezwanie, wraz z pismem z dnia [...] lutego 2015 r. WOPR Województwa przedstawił żądane dokumenty i informacje, w tym oświadczenie Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] lutego 2015 r., w myśl którego na podstawie porozumienia z dnia [...] kwietnia 2006 r. pomiędzy Komendantem Głównym Państwowej Straży Pożarnej a Prezesem Zarządu Głównego WOPR w sprawie określenia zasad współdziałania krajowego systemu ratowniczo gaśniczego z Wodnym Ochotniczym Pogotowiem Ratunkowym oraz aneksem do tegoż porozumienia z dnia [...] kwietnia 2007 r. WOPR Województwa jest podmiotem współdziałającym z krajowym systemem ratowniczo-gaśniczym. Nadto wnioskodawca załączył do dokumentacji odpis powyższego porozumienia i aneksu do tego porozumienia z dnia [...] kwietnia 2007 r. oraz inne dokumenty mające na celu wykazanie, iż współdziałanie na podstawie zawartego porozumienia stanowi wystarczającą przesłankę do uznania WOPR Województwa za podmiot wpisany do ksrg.

Na dzień [...] grudnia 2014r. Wodne Ochotnicze Pogotowie Ratunkowe Województwa nie było wpisane do krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego .

Pismem z dnia [...] marca 2015 roku Zarząd Województwa poinformował WOPR Województwa, iż wniosek tego podmiotu nie został zakwalifikowany do kolejnego etapu opisanego wyżej konkursu i nie będzie podlegał dalszej procedurze wyboru projektów, albowiem jednostka ta nie spełnia szczegółowych wymogów podmiotowych tj. nie jest wpisana do krajowego sytemu ratownictwa gaśniczego prowadzonego na podstawie zasad określonych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 września 2014 r. w sprawie zakresu, szczegółowych warunków i trybu włączania jednostek ochrony przeciwpożarowej do krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego, wydanego na podstawie ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, jak również nie spełnia warunków wpisania do powyższego rejestru. Negatywny wynik oceny formalnej spowodował odrzucenie wniosku bez możliwości poprawy.

Od powyższego pisma instytucji zarządzającej WOPR Województwa wniósł protest, zarzucając błędne przyjęcie, iż przedstawiona dokumentacja nie wyczerpuje znamion włączenia jego jednostek do krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego, a co najmniej znamion spełniania kryterium wpisu do powyższego systemu.

Po rozpatrzeniu protestu, pismem z dnia [...] czerwca 2015 roku Zarząd Województwa poinformował skarżącego, że protest został rozpatrzony negatywnie.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ podtrzymał uprzednie stanowisko, zgodnie z którym dokumentacja aplikacyjna nie potwierdza, że WOPR Województwa został wpisany do krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego ani nawet że spełnia kryteria uzyskania takiego wpisu.

Po doręczeniu pisma Zarządu Województwa z dnia [...] czerwca 2015 roku w sprawie negatywnego rozpatrzenia protestu WOPR Województwa wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., kwestionując zgodność z prawem negatywnej oceny swego projektu według kryteriów formalnych i specyficznych.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uwzględnił skargę, stwierdzając, że ocena formalna projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa.

W uzasadnieniu wyroku podniesiono, że istota sprawy związanej z zakwestionowaniem przez stronę oceny formalnej wniosku dokonanej przez Instytucję Zarządzającą sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Wodne Ochotnicze Pogotowie Ratunkowe Województwa spełnia zawarte w regulacji konkursu, w ramach którego złożyła wniosek o dofinansowanie, specyficzne kryterium wyboru projektu (kryterium podmiotowe), polegające na wpisaniu (jak wynika z literalnej treści tej regulacji) do krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego. Kryterium to zostało doprecyzowane poprzez wskazanie, iż w przypadku gdy w wyniku realizacji projektu jednostka spełnia kryteria uzasadniające wpisanie do krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego, uznaje się kryterium za spełnione.

Ocenę zgodności z prawem działania organu Sąd rozpoczął od analizy treści przepisów ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 178, poz. 1380 ze zm.). W myśl art. 2 pkt 4 tej ustawy, ilekroć w ustawie mowa jest o krajowym systemie ratowniczo-gaśniczym – rozumie się przez to integralną część organizacji bezpieczeństwa wewnętrznego państwa, obejmującą, w celu ratowania życia, zdrowia, mienia lub środowiska, prognozowanie, rozpoznawanie i zwalczanie pożarów, klęsk żywiołowych lub innych miejscowych zagrożeń; system ten skupia jednostki ochrony przeciwpożarowej, inne służby, inspekcje, straże, instytucje oraz podmioty, które dobrowolnie w drodze umowy cywilnoprawnej zgodziły się współdziałać w akcjach ratowniczych.

Na podstawie delegacji zawartej w art. 20 omawianej ustawy Minister Spraw Wewnętrznych wydał w dniu 15 września 2014 r. rozporządzenie w sprawie zakresu, szczegółowych warunków i trybu włączania jednostek ochrony przeciwpożarowej do krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego (Dz. U. z 2014 r. poz. 1317).

Z przytoczonych regulacji wynika, iż ustawodawca w przytoczonej definicji zawartej w art. 2 pkt 4 ustawy rozróżnił jednostki ochrony przeciwpożarowej oraz inne służby, inspekcje, straże, instytucje i podmioty, które współdziałają w akcjach ratowniczych na podstawie zawartej dobrowolnie umowy cywilnoprawnej. Jednostki ochrony przeciwpożarowej zostały wymienione w art. 15 ustawy. Przywołane przepisy ustawy oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia wykonawczego wskazują, iż wymienione wyżej podmioty tworzą krajowy system ratowniczo-gaśniczy w dwojaki sposób – na zasadzie skupienia w nim, a także na zasadzie włączenia.

Z załączonego do wniosku porozumienia zawartego w dniu [...] kwietnia 2006 r. pomiędzy Komendantem Głównym Państwowej Straży Pożarnej a Wodnym Ochotniczym Pogotowiem Ratunkowym w sprawie określenia zasad współdziałania krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego z WOPR wynika, że zostało ono zawarte z uwagi na konieczność prowadzenia wspólnych przedsięwzięć z zakresu organizacji działań ratowniczych w ramach krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego. Również analiza szeregu szczegółowych zapisów tego porozumienia wskazuje, iż jego treść przewidywała w istocie włączenie WOPR do krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego.

Zdaniem Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę skutkuje to naruszeniem interesu prawnego strony skarżącej polegającym na bezprawnym (bo nie znajdującym oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego) wykluczeniem jej z konkursu, spowodowanym nieprawidłową wykładnią przepisów ustawy, a następnie posłużeniem się wynikiem tej nieprawidłowej wykładni przy wyjaśnianiu niejednoznacznego kryterium zawartego w specyficznym źródle prawa, jakim jest dokumentacja konkursowa. Źródłem interesu prawnego strony skarżącej jest przepis art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r., w myśl którego instytucja zarządzająca, wykonując swoje zadania powinna uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewnić przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów. Zachowania tej właśnie ostatniej zasady (tzn. przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów) zabrakło w niniejszej sprawie. Przywołane wyżej specyficzne kryterium wyboru projektu, przez posłużenie się niejednoznacznym, nieznanym przepisom prawa powszechnie obowiązującego terminem "wpisania" do ksrg, utrudnia bowiem odczytanie jego istoty.

W związku z powyższym w ocenie Sądu brak było podstaw do dokonania negatywnej oceny wniosku strony skarżącej według kryteriów formalnych i specyficznych. Sąd zatem skargę uwzględnił na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 1 u.p.p.p.r. uznając, iż ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, w związku z tym sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia Zarządowi Województwa.

Po ponownym i tym razem pozytywnym rozpatrzeniu protestu z dniem [...] października 2015 roku organ przekazał projekt do ponownej oceny formalnej Instytucji Pośredniczącej II Stopnia tj. Wojewódzkiemu Funduszowi Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, uwzględniając w ten sposób wytyczne Sądu co do dalszego postępowania.

Pismem z dnia [...] października 2015 roku Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej poinformował WOPR, iż złożony projekt został zweryfikowany pozytywnie według kryteriów formalnych oraz specyficznych dopuszczających. Natomiast według kryteriów specyficznych punktowych wniosek otrzymał 87,67% możliwych do uzyskania punktów, a co za tym idzie został przekazany do kolejnego etapu oceny prowadzonego przez członków Grupy Roboczej. Weryfikacji miała zostać poddana zgodność przedłożonych dokumentów z kryteriami merytorycznymi. W piśmie tym poinformowano również Skarżącego, iż zgodnie z Regulaminem Konkursu rezerwa finansowa przeznaczona na sfinansowanie umów zawartych z beneficjentami, którzy pozytywnie przejdą procedurę odwoławczą wynosi 100.000.00 zł. W toku przeprowadzanej oceny merytorycznej, pismem ż dnia [...] listopada 2015 roku, poinformowano Skarżącego o konieczności dokonania korekt oraz uzupełnień dokumentacji w związku ze zmianą całkowitej kwoty dofinansowania, o którą mogą się ubiegać beneficjenci po przejściu procedury odwoławczej. W piśmie tym wskazano stronie na konieczność zmiany projektu o dofinansowanie z uwagi na fakt, że maksymalna kwota dofinansowania dla podmiotów, które przeszły pomyślnie procedurę odwoławczą, a która to kwota maksymalnie wynosi 100.000 zł. Należy więc zweryfikować założenia w projekcie działania oraz wartość dofinansowania i udział własny beneficjenta. Skorygowane zapisy należało nanieść na pozostałą dokumentację aplikacyjną. Wskazano również, że nieprawidłowo zidentyfikowano warianty realizacyjne. Wobec braku oferty leasingowej beneficjent ograniczył analizę w studium wykonalności jedynie do wariantu założonego w projekcie oraz wariantu tzw. zerowego, czyli zakładającego brak realizacji projektu. Natomiast zgodnie z wytycznymi ogólnymi do opracowania studium wykonalności należy analizie poddać warianty zakładające różną skalę i zakres inwestycji. Ograniczenie wariantów jedynie do realizacji zakładanego zakresu , bądź nie realizowania w ogóle nie daje oczekiwanych rezultatów w zakresie przeprowadzonej oceny projektu. Analizie należy poddać takie warianty, które pozwalają zrealizować zakładane cele projektu.

Wobec tego, iż całkowita wartość zgłoszonego projektu wynosiła 980.000,00 zł, w tym kwota kwalifikowana 975.000zł, a wnioskowana kwota dofinansowania - 828.750,00 zł, Skarżący w związku z dostępem jedynie do rezerwy finansowej ustalonej w wysokości 100.000 zł dokonał korekty projektu. W przypadku niedokonania powyższego, udział własny w realizacji przedsięwzięcia musiałby wynieść 880.000,00 zł, co w sposób zdecydowany przekraczało możliwości finansowe WOPR. Na skutek wprowadzonych zmian zredukowano całkowitą wartość projektu do kwoty 136.000,00 zł, a wysokość wnioskowanego dofinansowania ustalono w kwocie 99.998,54 zł, dostosowując ją do dostępnej rezerwy finansowej.

Po złożeniu poprawionego wniosku dokonano ponownej oceny merytorycznej, o wynikach której skarżący został poinformowany pismem z dnia [...] listopada 2015 roku. W ramach oceny pod względem efektywności projektu i prawidłowości analiz zwrócono uwagę na konieczność skorygowania zapisów w studium wykonawczym dotyczących opcji, albowiem z jednej strony nadal utrzymano zapisy dotyczące leasingu jako alternatywnego wariantu realizacji oraz o przyjęciu do analizy wariantu inwestycyjnego oraz bezinwestycyjnego , a z drugiej strony dodano tabelę wskazującą , iż analizowane są dwa warianty inwestycyjne o różnym zakresie rzeczowym. Warianty te nie zostały właściwie opisane, w związku z czym, brak jest możliwości finalnej oceny wariantów. Nadto wskazano na błędne określenie źródła finansowania inwestycji. Nie pokazano źródeł finansowania całego projektu – wydatków niekwalifikowanych. Nie skorygowano zdaniem organu zapisów analizy finansowej pod kątem przyjętej różnicowej metody analizy. W analizie finansowej występują tabele i dane nie odnoszące się do przedmiotowego projektu, które należy usunąć z projektu. Nadto wskazano, że beneficjent przyjął założenie o poniesieniu w roku 2018 nakładów odtworzeniowych w wysokości 5000 zł. Niemniej brak jest uzasadnienia dla przyjętej wartości oraz faktu jednorazowej amortyzacji tych nakładów. W uwagach w ramach oceny formalno- prawnej i technicznej podniesiono, że zgodnie z regulaminem konkursu, jeżeli w wyniku oceny merytorycznej projektu do dokumentacji zostaną wprowadzone zmiany, które rzutują na wartość kosztów kwalifikowanych inwestycji wersje dokumentów nie mogą różnić się między sobą o więcej niż 10%w odniesieniu do całkowitych kosztów kwalifikowanych. Jeżeli koszty kwalifikowane wzrosną o więcej niż 10% powinny zostać ujęte we wniosku, jako koszty niekwalifikowane. Mierzalny efekt ekologiczny nie może się zmniejszyć o więcej niż 10% w stosunku do określonego pierwotnie. Spadek efektu ekologicznego, o więcej niż 10% powoduje odrzucenie wniosku z dalszej oceny. Koszty projektu oraz efekt ekologiczny przedsięwzięcia w ramach korekty wniosku złożonej w dniu 23 listopada 2015 roku nie spełniają powyższych kryteriów. Zgodnie z regulaminem konkursu taki projekt nie kwalifikuje się do dalszej oceny. Zmiana wartości dofinansowania nie powinna mieć wpływu na całkowite koszty projektu i całkowitą wartość kosztów kwalifikowanych. Zwrócono uwagę na niezgodność zakresu rzeczowego inwestycji w studium wykonalności pkt II.3.3 z zakresem rzeczowym podanym we wniosku o dofinansowanie w pkt C.1, oraz na konieczność przeanalizowania terminów dotyczących harmonogramu realizacji projektu. Nadto zobowiązano stronę do złożenia dokumentów potwierdzających kwalifikowane koszty zadania ujętego we wniosku o dofinansowanie. Jednocześnie zakreślono beneficjentowi termin 3 dni na dokonanie wskazanych korekt licząc od dnia doręczenia pisma.

Po złożeniu poprawionego projektu dokonano ponownej oceny merytorycznej , w wyniku której projekt odrzucono z dalszej procedury wyboru projektów do dofinansowania o czym wnioskodawca został poinformowany przez Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej pismem z dnia [...] grudnia 2015 roku. W uzasadnieniu wskazano, że wnioskodawca nie zastosował się do postanowień regulaminu konkursu dotyczących dopuszczalnych zmian jakie można wprowadzić do wniosku w wyniku oceny merytorycznej. Beneficjent wprowadził na tym etapie zmiany rzutujące na wartość kosztów kwalifikowanych inwestycji w ten sposób, że wersje złożonych dokumentów różnią się między sobą o więcej niż 10 %. Wartość kosztów kwalifikowanych uległa zmniejszeniu z kwoty 975.000 zł do kwoty 136.000 zł. Mimo zgłaszanych w tym zakresie uwag przez instytucję zarządzającą i wyczerpaniu procedury wnioskodawca nie wprowadził korekt. Jako drugą przesłankę odrzucenia projektu wskazano brak poprawnej analizy opcji, z uwzględnieniem wyboru właściwych wariantów inwestycyjnych, jakie winny zostać poddane ocenie. Stwierdzono brak spójności między zapisami studium wykonalności sporządzonego dla przedmiotowego projektu, a załączonymi analizami finansowymi. W studium wykonalności z jednej strony wskazano, iż ocenie poddawane będą dwa warianty inwestycyjne, oba zakładające zakup sprzętu jednak o innych parametrach (opis parametrów dla wariantu alternatywnego jest na tyle lakoniczny , iż nie daje możliwości porównania technicznego i finansowego), a z drugiej strony informuje się, iż do analizy przyjęto wariant inwestycyjny i bezinwestycyjny tzw. wariant zerowy. Wariant zerowy nie stanowi rozwiązania żadnego ze wskazanych we wniosku o dofinansowanie projektu problemów, a więc nie podlega ocenie. Wskazano również na niespójność zapisów w zakresie planowania źródeł finansowania objętej projektem inwestycji. Wnioskodawca w załączonej analizie błędnie przyjął założenie o współfinansowaniu ze środków UE wartości wydatków niekwalifikowanych (tabela 4 Źródła finansowania).

Wodne Ochotnicze Pogotowie Ratunkowe Województwa złożyło od powyższe negatywnej oceny merytorycznej protest. Zdaniem skarżącego wbrew stanowisku WFOŚiGW za dopuszczalne należy uznać dokonanie przez podmioty, które pozytywnie przeszły procedurę odwoławczą zmniejszenie wartości pierwotnego projektu i dostosowanie zmian przedmiotowych, polegających między innymi na redukcji liczby sprzętu przeznaczonego do zakupu w ramach projektu. Dopuszczalność takiego działania wynika z treści pisma instytucji zarządzającej z dnia [...] listopada 2015 roku. Powoływany przez WFOŚiGW punkt 2.2 zasad przeprowadzania oceny merytorycznej regulaminu konkursu nie ma w niniejszej sprawie zastosowania. Konieczność zredukowania wartości kwalifikowanej była bowiem nie następstwem oceny merytorycznej, a jedynie podyktowana koniecznością zredukowania poziomu wnioskowanego dofinansowania do wysokości rezerwy finansowej. Nadto podniesiono, że pkt 2.2 zasad przeprowadzania oceny merytorycznej narusza art. 32 ust 2- mówiący o zakazie dyskryminacji i art. 45 – przyznającego prawo do sądu Konstytucji RP. Zakwestionowano również dokonaną przez WFOŚiGW ocenę wskaźnika rezultatu zadania, który zdaniem beneficjenta mimo zmniejszenia liczy zakupionego sprzętu z 23 na 4 sztuki przy niezmienionej powierzchni objętej ochroną nie ulegnie zmianie. Wbrew stanowisku zawartemu w negatywnej ocenie merytorycznej beneficjent nie jest obowiązany do porównywania opcji finansowych, a jedynie technicznych. W studium wykonalności dokonano analizy poszczególnych wariantów. Wydatki kwalifikowane zostały we wniosku ujęte prawidłowo, a wskazanie błędnej kwoty wydatków jest następstwem oczywistej omyłki pisarskiej i wyznaczenia zbyt krótkiego czasu na dokonanie zmian merytoryczno-technicznych we wniosku o dofinansowanie.

Pismem z dnia [...] lutego 2016 roku Zarząd Województwa poinformował wnioskodawcę, że protest został rozpatrzony negatywnie.

W uzasadnieniu powyższego stanowiska organ wskazał, że oczywistą zasadą przy wyborze projektów do dofinansowania, choć nie sformułowaną w regulaminie wprost jest zasada zakazu wprowadzania zmian do raz złożonego wniosku o dofinansowanie. Wyjątek stanowią zmiany wskazane przez instytucję zarządzającą i będące konsekwencją wykrytych w toku ocen uchybień, ewentualnie zmiany wywołane zalecanymi zmianami. Wynika to z postanowień regulaminu dotyczących oceny formalnej i merytorycznej .

Konieczność wprowadzenia przez wnioskodawcę zmian polegających na zmniejszeniu wartości wnioskowanego dofinansowania nie była bezpośrednim wynikiem oceny merytorycznej, ani też wynikiem błędu leżącego po stronie wnioskodawcy. Zmianę tę implikowało bowiem skorzystanie przez wnioskodawcę z procedury odwoławczej oraz pozytywne jej przejście. Bezpośrednią przyczyną odrzucenia wniosku o dofinansowanie było wprowadzenie w nim błędnych zmian naruszających zapisy regulaminu oraz niezastosowanie się do wezwań WFOŚiGW w przedmiocie skorygowania tych błędnych wezwań. Wnioskodawca na etapie oceny merytorycznej nie tylko skorygował wysokość wnioskowanej kwoty dofinansowania o którą się ubiegał, a co wynikało z postanowień regulaminu konkursu, ale także zmniejszył całkowitą wartość projektu oraz wartość kosztów kwalifikowanych projektu. Mimo wezwań o wprowadzenie stosownych korekt odnośnie tych dwóch ostatnich kwot, korekt wnioskodawca tych nie dokonał. Wprowadzenie do wniosku korekt dotyczących całkowitej wartości projektu i kwoty kwalifikowanej należy uznać za niezgodnie z pkt 2 zasad oceny merytorycznej regulaminu konkursu.

Wprowadzenie do regulaminu konkursu postanowień, zgodnie z którymi kwota dofinansowania, o którą może ubiegać się podmiot który pomyślnie przeszedł procedurę odwoławczą ulega zmniejszeniu nie narusza zasady równości, ani też nie stanowi dyskryminacji. Zgodnie bowiem z art. 30f ustawy z dnia 6 grudnia 2006 roku o zasadach prowadzenia polityki rozwoju procedura odwoławcza nie wstrzymuje zawierania umów z wnioskodawcami, których projekty zostały zakwalifikowane do dofinansowania. Uruchomienie przez dany podmiot ubiegający się o dofinansowania procedury odwoławczej powoduje, że projekt ten automatycznie wypada z możliwości ubiegania się o dofinansowanie w ramach głównej puli przewidzianej na konkurs. Uzyskuje on możliwość ubiegania się o dofinansowanie w ramach przewidzianej regulaminem rezerwy finansowej dla wniosków, które pozytywnie przejdą procedurę odwoławczą i uzyska pozytywną ocenę merytoryczną. Ustawodawca przewiduje bowiem możliwość wyczerpania alokacji w ramach konkursu jeszcze przed rozstrzygnięciem procedury odwoławczej, co wymusza wydzielenie już na etapie ogłoszenia konkursu odrębnej kwoty na projekty, które skorzystają z możliwości złożenia protestu w ramach procedury odwoławczej. Zasady te zostały określone w ogłoszonym regulaminie, które są wiążące do uczestników konkursu, którzy zgłaszają się do udziału w nim dobrowolnie. Instytucja zarządzająca podtrzymała również dokonaną przez WFOŚiGW ocenę projektu w części dotyczącej wskaźnika realizacji celów projektu w zakresie wskaźnika rezultatu. Beneficjent nie skorygował powyższego wskaźnika mimo zmniejszenia liczby sprzętu podlegającego zakupowi z 23 sztuk na 4 sztuki i zmniejszenia miejsc jego dyslokacji z 15 na 4 miejsc mimo, że powierzchnia obszaru objętego ochroną nie uległa zmianie. Ograniczenie liczby sprzętu podlegającego zakupowi i miejsc jego rozmieszczenia wskazuje na znaczne ograniczenie obszaru realizacji projektu, nawet duża mobilność jednostek ratowniczych przy powyższych ograniczeniach nie może pozostać bez wpływu na wydłużenie czasu dotarcia do każdego miejsca województwa z odpowiednim sprzętem. Z drugiej strony argumentacja podnoszona przez wnioskodawcę dotycząca możliwości osiągnięcia takiego samego rezultatu dzięki dużego doświadczenia kadry ratowniczej, dużej mobilności jednostek WOPR mimo takiego samego obszaru podlegającego ochronie i planowanym uprzednio zakupie 23 sztuk sprzętu ratowniczego może świadczyć, iż założenia pierwotne były błędne, przeszacowane i przyjęte znacznie powyżej faktycznych potrzeb wnioskodawcy.

Instytucja zarządzająca nie podzieliła również argumentacji wnioskodawcy dotyczącej braku obowiązku do porównywania opcji finansowych, lecz jedynie technicznych Właściwe przeprowadzenie analizy opcji powinna pozwolić na uzasadnienie realizacji wybranego wariantu spośród kilku różnych wariantów, możliwych do zrealizowania i prowadzących do osiągnięcia zamierzonego celu. Przedstawionego wariantu alternatywnego nie dało się ocenić również, a nie tylko w zakresie tak istotnej cechy jak koszt jego zastosowania. Kryterium ceny ma wpływ bowiem przy wyborze danego rozwiązania. Wariant alternatywny również pod względem opisu technicznego był bardzo lakoniczny co uniemożliwiało porównane go z wariantem podstawowym.

Nie uwzględniając złożonego protestu Instytucja Zrządzająca podzieliła nadto stanowisko WFOŚiGW odnośnie błędnego założenia przez wnioskodawcę o współfinansowaniu ze środków UE wartości wydatków niekwalifikowanych. Wbrew twierdzeniom skarżącego nie można powyższej błędnej kalkulacji uznać za omyłkę pisarską. Wnioskodawca miał zakreślony po pozytywnej ocenie formalnej, termin 14 – dniowy do poprawienia lub uzupełnienia wniosku, a po stwierdzeniu, że wniosek mimo naniesionych korekt zawiera nadal błędy zakreślono mu zgodnie z regulaminem 3 – dniowy termin do naniesienia poprawek. Mimo upływu zakreślonych terminów skarżący nie skorygował powyższego błędu.

Wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na negatywną merytoryczną ocenę wniosku o dofinansowanie wydaną w dniu [...] grudniu 2015 roku przez Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, a podtrzymaną dnia [...] lutego 2016 roku przez Instytucję Zarządzającą – Zarząd Województwa, na podstawie art. 30 c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju skarżący wnosił o uwzględnienie skargi i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W złożonej skardze podniesiono zarzuty dotyczące:

- naruszenia art. 26 ust. 2 w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zw. z art. 87 oraz art. 32 i art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich niezastosowanie tj. nieuznanie, iż pkt 2 rozdziału VIII – Zasad przeprowadzania oceny merytorycznej Regulaminu Konkursu [...] Priorytetu III Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 w zakresie, w którym nie dopuszcza się zmiany kosztów kwalifikowanych projektu ubiegającego się o dofinansowanie, koniecznej ze względu na obniżenie dostępnej kwoty dofinansowania, jest niezgodny z art. 26 ust. 2 w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zw. z art. 87 oraz art. 32 i art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej , co powinno prowadzić do jego niezastosowania w procesie oceny merytorycznej wniosków o dofinansowanie,

- pkt 2 rozdziału VIII – Zasad przeprowadzania oceny merytorycznej Regulaminu Konkursu [...] Priorytetu III Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy zmiany w treści wniosku skarżącego o dofinansowanie zostały dokonane w toku dokonywania oceny merytorycznej, a nie w jej wyniku.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że bezspornym jest, że w toku postępowania konkursowego skarżący dokonał zmiany w projekcie , które spowodowały zmianę kosztów kwalifikowanych- ich zmniejszenie o więcej niż 10%. Mimo, że działanie to może być uznane za niezgodne z postanowieniami regulaminu konkursu tj. pkt 2 rozdziału VIII, należy je uznać za w pełni uprawnione, bo odpowiada normie wywodzonej w treści art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Zgodnie z tymże przepisem instytucja zarządzająca dokonująca wyboru projektu do dofinansowania winna uwzględnić zasadę równego dostępu do pomocy wszystkim kategoriom beneficjentów w ramach programu oraz zapewnić przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów. Dostosowanie przez beneficjenta, który pomyślnie przeszedł drogę odwoławczą złożonego projektu do wartości rezerwy finansowej poprzez zmniejszenie wnioskowanej kwoty dofinansowania, przy jednoczesnym pozostawieniu kosztów kwalifikacyjnych na pierwotnym poziomie powoduje rzeczywiste wykluczenie wnioskodawcy, którego działanie nie jest nastawione na wypracowanie zysku z postępowania konkursowego. Podmiot, który bez własnej winy musiał przejść procedurę odwoławczą jest gorzej traktowany niż beneficjent zakwalifikowany do dofinansowania bez konieczności składania protestów, czy skarg do sądu. W związku z powyższym pkt 2 rozdziału VIII Zasad przeprowadzania oceny merytorycznej nie uwzględnia zasady równego dostępu do pomocy wszystkich beneficjentów. Zdaniem skarżącego również przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ze względu na zasadę ich bezpośredniego stosowania, mogą stanowić wzorzec kontroli w omawianej sprawie. Postanowienia regulaminu konkursu naruszają art. 32 ust 2 ustawy zasadniczej, który stanowi, że nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakichkolwiek przyczyn. Zastosowanie pkt 2 regulaminu konkursu powoduje, iż podmioty, które z winy organu władzy publicznej musiały przejść procedurę odwoławczą są jawnie dyskryminowane w stosunku do beneficjentów, którym nie zarzucono niezgodności projektu z kryteriami formalnymi. Postanowienia regulaminu dają organom władzy publicznej pole do nadużyć. Faktyczna możliwość ubiegania się o dofinansowanie nawet z puli rezerwowej staje się wykluczona, chyba że wnioskodawca dysponuje majątkiem wystarczającym na pokrycie 90% kosztów projektu z własnych środków. Nadto w uzasadnieniu skargi podniesiono, że sporne postanowienia regulaminu naruszają art. 45 ust. 1 Konstytucji, albowiem uniemożliwiają one efektywne wykonanie orzeczeń sądu. Wnioskodawca mając zapewniony formalnie dostęp do sądu i uzyskał możliwość dopuszczenia do dalszego etapu postępowania w wyniku uwzględnienia skargi został pozbawiony realnie szansy uzyskania dofinansowania w jakiejkolwiek wysokości ze względu na niemożność dostosowania wartości projektu do nowej kwoty maksymalnego dofinansowania. Nadto zdaniem skarżącego do zmian we wniosku o dofinansowanie w zakresie wysokości kwoty kwalifikowanej doszło nie w wyniku oceny merytorycznej, lecz w toku oceny merytorycznej. Wnioskodawca wprowadził je jeszcze przed dokonaniem oceny merytorycznej tj. w trakcie procedowania przez grupę roboczą. Przed dokonaniem zmian we wniosku w tym zakresie nie dokonano zdaniem skarżącego jakiejkolwiek oceny merytorycznej.

Nadto skarżący wnosił o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Instytucja Zarządzająca wnosiła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w piśmie noszącym datę [...] lutego 2016 roku skierowanym do skarżącego w przedmiocie odmowy uwzględnienia protestu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z przepisem art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.- dalej ustawa p.p.s.a.) sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. W myśl przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ) kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 z późn. zm.) przepisem art. 30c ust. 1 w zw. z ust. 3 pkt 1, poddała kognicji wojewódzkich sądów administracyjnych kontrolę pod względem zgodności z prawem przeprowadzenia oceny zgłoszonego projektu, dokonanej w systemie realizacji programu operacyjnego, zawierającego wniosek o dofinansowanie. Ustawa ta nie wprowadza więc innego kryterium kontroli sądu administracyjnego niż zgodność z prawem. W art. 30c ust. 3 pkt 1 - 3 określa rodzaje rozstrzygnięć jakie podjąć może sąd w wyniku rozpatrzenia skargi.

Natomiast przepis art. 30e ustawy stanowi, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3- 6, art. 115-122, 146, 150 i 152 tej ustawy. Przepis ten nie wyłącza zatem z odpowiedniego stosowania przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., w myśl którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonana na powyższych zasadach kontrola zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia prowadzi do wyrażonego na wstępie wniosku o zasadności skargi, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty przytoczone na poparcie skargi Sąd podziela. Skarga została oparte przede wszystkim na zarzucie naruszenia zasady równego dostępu do pomocy wszystkich beneficjentów w ramach programu z tym, że skarżący wskazał jednocześnie na naruszenie nie tylko art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, ale także art. 32 i art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Jeśli chodzi o regulaminowe zasady i procedury obowiązujących podmioty uczestniczące w realizacji danego programu operacyjnego, w rozumieniu przepisu art. 5 pkt 11 i art. 26 ust. 1 pkt 8 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, którego częścią jest procedura odwoławcza, pojawiły się wątpliwości, czy stanowią one źródło prawa. System realizacji programu nie jest bowiem wymieniony w katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, określonym w przepisach art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Nie pochodzi również od organu, który ma konstytucyjne upoważnienie dla wydania powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Ponadto, system realizacji programu nie jest publikowany w sposób powszechnie przyjęty dla publikacji aktów normatywnych.

Jednakże regulacja konkursowa przewidująca ustanawianie wiążących dla jego uczestników reguł ma wyraźne umocowanie w ustawie i co do zasady spełnia kryteria wymagane dla źródeł prawa. Ma ona bowiem charakter generalny i jest skierowana do nieokreślonego indywidualnie kręgu adresatów. Może być zatem traktowana jako źródło prawa, wiążące zawartymi w nim normami organ, który je wydał oraz podmiot, który zgłosił do konkursu wniosek o dofinansowanie danego projektu. Za takim wnioskiem przemawia również okoliczność, że ocena projektów podlegających dofinansowaniu ze środków publicznych na podstawie kryteriów zawartych we wspomnianym systemie realizacji programu, dokonywana przez instytucję zarządzającą, podlega kontroli sądu administracyjnego (art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r.). Należy jednak zaznaczyć, że przepisy systemu realizacji programu nie mają charakteru prawa powszechnie obowiązującego i nie wiążą sądu administracyjnego (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP). Powyższe wnioski znajdują również oparcie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2011 r., P 1/11, (OTK-A 2011/10/115). Regulacje zawarte w regulaminie określającym zasady przeprowadzania postępowania konkursowego, w tym określające wymogi formalne wniosku o dofinansowanie sposobu i formy dostarczania wniosku, czy też określające zasady przeprowadzania oceny formalnej i merytorycznej i procedury odwoławczej nie mogą być sprzeczne z bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa powszechnego, a w szczególności z przepisami ustawy z dnia 6 grudnia 2006 roku o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, mają one bowiem służyć realizacji celów określonych w powyższej ustawie.

Artykuł 32 Konstytucji RP stanowi, że wszyscy wobec prawa są równi i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne, a także, że nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakichkolwiek przyczyn. Zgodnie z ustaloną linią orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego z zasady równości wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Podmioty mieszczące się w obrębie tej samej klasy (kategorii) łączy wspólna istotna cecha. Nie chodzi zatem o bezwzględną równość wszystkich podmiotów, gdyż z zasady równości wynika nakaz jednakowego traktowania wszystkich podmiotów w obrębie określonej klasy, podmioty charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną. Nie zawsze jednak odmienne potraktowanie sytuacji podobnych jest konstytucyjne niedopuszczalne. Argumenty uzasadniające odstępstwo od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą jednak: 1) uwzględniać cel jaki mają realizować, który musi być racjonalnie uzasadniony, 2) uwzględniać zasadę proporcjonalności, czyli uwzględniać wagę interesu któremu ma służyć zróżnicowanie adresatów normy do wagi interesu, który zostaje naruszony, w wyniku nierównego potraktowania podmiotów podobnych oraz 3) pozostawać w związku z innymi wartościami, zasadami konstytucyjnymi uzasadniające odmienne potraktowanie podobnych podmiotów. Podobne stanowisko zajął Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 5 maja 20010 roku w sprawie I PK 201/09, w którym stwierdzono, że ,,od zasady równości nie ma żadnych odstępstw i wyjątków. Nie zawsze jednak odmienne potraktowanie stanowi o braku równości i dyskryminacji". "Ocena zróżnicowania sytuacji podmiotów zawsze winna wynikać z ustalenia, czy zróżnicowaniu temu można przypisać uzasadniony charakter. Zróżnicowanie jest uzasadnione jeśli pozostaje w związku bezpośrednim z celem przepisów, waga interesu dla którego zróżnicowanie jest wprowadzone pozostaje w proporcji do interesów naruszonych, zróżnicowanie nie uwłacza w sposób zasadniczy innym wartościom".

Tym samym dla ustalenia czy pkt 2 rozdziału VIII Zasad prowadzenia oceny merytorycznej Regulaminu konkursu [...] narusza zasadę równości podmiotów składających wniosek o dofinansowanie należy odwołać się do regulacji zawartych w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Z postanowień tej ustawy wynikają bowiem cele jakie mają być osiągnięte z zakresu polityki regionalnej i zasady jej prowadzenia. Z jej postanowień wynika, czy wprowadzone ewentualne zróżnicowanie podmiotów ubiegających się o dofinansowanie zgłoszonych projektów na poszczególnych etapach postępowania konkursowego ma uzasadniony charakter z uwagi na cele jakim realizacji ma służyć ustawa i zasady w niej określone.

W art. 1 i art. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, ustawodawca wskazał, że określa ona zasady prowadzenia polityki rozwoju w celu zapewnienia trwałego i zrównoważonego rozwoju kraju, spójności społeczno-gospodarczej, regionalnej i przestrzennej, podnoszenia konkurencyjności gospodarki oraz tworzenia nowych miejsc pracy w skali krajowej, regionalnej lub lokalnej. W myśl art. 4 ustawy rozwój ten ma być realizowany z wykorzystaniem środków publicznych, przy czym są to środki pochodzące z budżetu państwa, z Unii Europejskiej lub z innych źródeł zagranicznych (art. 3a). Ustawa zawiera uregulowania mające na celu usprawnienie i przyspieszenie rozdziału środków przeznaczonych na współfinansowanie rozwoju. Chodzi m.in. o przepisy upoważniające instytucje zarządzające programami operacyjnymi do określenia systemu realizacji programu operacyjnego (art. 26 ust. 1 pkt 8 u.z.p.p.r.), a następnie ogłoszenia i przeprowadzenia konkursu w celu wyłonienia projektów do dofinansowania (art. 28 ust. 1 pkt 3 i art. 29 ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju).

Zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy instytucja zarządzająca wykonując zadania na nią nałożone wskazaną ustawą powinna uwzględnić zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewnić przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów. Zasada ta musi być przestrzegana na całym etapie postępowania konkursowego. Od momentu ogłoszenia konkursu do czasu zawarcia wszystkich umów o dofinansowanie z beneficjentami wyłonionymi w konkursie lub w wyniku rozpatrzenia środków odwoławczych przewidzianych w ustawie , instytucja ogłaszająca konkurs nie może spowodować pogorszenia zasad konkursu, warunków realizacji projektu oraz nakładać na podmioty ubiegające się o dofinansowanie dodatkowych obowiązków (art. 29 ust. 4). Omawiana zasada musi być przestrzegana zarówno na etapie tworzenia kryteriów wyboru, zatwierdzania dokumentów konkursowych, jak i w trakcie procedur wyboru projektów do dofinansowania. Powinność ta stanowi podstawową regułę, która wiąże instytucję zarządzającą w całym procesie zarządzania i realizacji projektu operacyjnego. Ma to zapewnić zachowanie równego traktowania podmiotów uczestniczących w konkursie. Zastosowanie zasady równego traktowania w ramach procedury przyznania pomocy spełnia zarówno funkcję korygującą, jak i ochronną. Pozwala ona na wyeliminowanie niekorzystnych dla podmiotów uczestniczących w postępowaniu konkursowym regulacji konkursowych, a w konsekwencji umożliwia takim podmiotom realizację ich uprawnień. Zatem złamanie tej zasady daje sądom administracyjnym prawo do zakwestionowania postanowień dokumentacji konkursowej oraz kryteriów wyboru projektów.

Równe traktowanie oznacza nie dyskryminowanie w jakikolwiek sposób określonych podmiotów zarówno bezpośrednio jak i pośrednio. Dyskryminowanie bezpośrednie istnieje wtedy, gdy podmiot ubiegający się o pomoc z funduszu jest traktowany w porównywalnej sytuacji mniej korzystnie niż inne podmioty. Dyskryminowanie pośrednie istnieje wtedy, gdy na skutek pozornie neutralnego kryterium, zastosowanie tego kryterium wyboru wywołuje niekorzystne dysproporcje między podmiotami ubiegającymi się o pomoc.

Zdaniem Sądu postanowienia zawarte w pkt 2 rozdziału VIII Regulaminu konkursu dotyczące oceny formalnej i merytorycznej projektu w zakresie w jakim zakazują podmiotowi ubiegającemu się o dofinansowanie, który pomyślnie przeszedł procedurę odwoławczą wprowadzanie zmian odnośnie wartości kwalifikowanej tj. zmniejszenie o więcej niż 10% pierwotnie wskazanej kwoty w powiązaniu z postanowieniem punktu 3 rozdział II regulaminu, w którym ustalono rezerwę finansową w wysokości 100.000 zł, w celu sfinansowania umów zawartych z beneficjentami, którzy pozytywnie przejdą procedurę odwoławczą stanowi naruszenie zasady równego traktowania jako dyskryminowanie pośrednie danego podmiotu. Podmiot taki jest bowiem traktowany w porównywalnej sytuacji mniej korzystnie niż podmiot który nie musiał korzystać z procedury odwoławczej. Ustalenie bowiem kwoty przeznaczonej do dofinansowania projektów zgłoszonych przez podmioty, które pozytywnie przeszły procedurę odwoławczą na znacznie niższym poziomie (w niniejszej sprawie 10 razy mniej), bez możliwości skorygowania przez taki podmiot wartości kwalifikowanej stawia ten podmiot w sytuacji mniej korzystnej niż podmiot, który nie musiał przechodzić procedury odwoławczej. Ma to bowiem wpływ bezpośredni na kwotę, jaką będzie musiał przeznaczyć z własnych środków finansowych w przypadku zakwalifikowania jego projektu do dofinansowania i zawarcia z nim umowy. Sąd nie kwestionuje w niniejszej sprawie uprawnienia instytucji zarządzającej do ustalenia tzw. rezerwy finansowej, o której mowa w punkcie 3 regulaminu na poziomie znacznie niższym niż kwota środków przeznaczonych na konkurs między innymi z uwagi na postanowienia art. 30 f ustawy, który stanowi, że procedura odwoławcza, o której mowa w art. 30a-30e , nie wstrzymuje zawierania umów z wnioskodawcami, których projekty zostały zakwalifikowane do dofinansowania, a jedynie postanowienie regulaminu zawarte w pkt 2 rozdziału VIII regulaminu, które uniemożliwiają podmiotom, które pozytywnie przeszły procedurę odwoławczą dokonanie zmian w projekcie odnośnie zmiany wartości kwalifikowanej (oraz powiązanych z tą zmiana wartości, ilości planowanego zakupu sprzętu) z uwagi na obniżenie wartości rezerwy finansowej na dofinansowanie. Powyższa regulacja przy uwzględnieniu podmiotów uprawnionych do przystąpienia do konkursu, wprowadzeniu zakazu finansowania w ogłoszonym konkursie projektów generujących dochód, faktycznie uniemożliwia podmiotom, które przeszły pozytywnie procedurę odwoławczą ubieganie się o dofinansowanie w przypadku braku możliwości zmniejszenia kwoty kwalifikowanej. Powyższa regulacja powoduje odmienne traktowanie podmiotów, które nie musiały przechodzić procedury odwoławczej od podmiotów, które taką procedurę pozytywnie przeszły. W sytuacji, gdy rezerwa finansowa umożliwia dofinansowanie projektu bez możliwości zmiany kwoty kwalifikowanej na znacznie niższym poziomie niż w przypadku dofinansowania projektów zgłoszonych przez podmioty, które nie musiały przechodzić procedury odwoławczej należy stwierdzić, że podmioty które znalazły się w podobnej sytuacji są przez instytucję zarządzającą traktowane odmiennie. Nie można uznać za zgodne z zasadą równego dostępu do pomocy określonej w art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju różnicowanie podmiotów przy zastosowaniu kryterium pozytywnego przejścia procedury odwoławczej. Nie uzasadniają wprowadzenia takiego zróżnicowania cele ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Przepis art. 30f ustawy, na który powołuję się organ uzasadnia ustalenie kwoty rezerwowej przeznaczonej na dofinansowanie na niższym poziomie, ale z celu jakiemu służy wprowadzenie takiej możliwości nie wynika konieczność wprowadzenia zakazu wprowadzania innych zmian do wniosku, w szczególności dotyczących zmniejszenia wartości kwalifikowanej o ponad 10%.

Zdaniem Sądu przy wykładni pojęcia równego traktowania w dostępie do pomocy wszystkich beneficjentów i dokonywaniu oceny czy poszczególne postanowienia regulaminu naruszają powyższą zasadę zbędne jest bezpośrednie sięganie do zapisów art. 32 i art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej., w sytuacji gdy art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przewiduje równość wobec prawa, nakładając na instytucję zarządzającą powinność uwzględnienia zasad równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu (wyrok NSA z 4 sierpnia 2010 roku, sygn. akt II GSK 790/10).

Wskazać należy, że zgodnie z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Wskazanego prawa do sądu skarżącego nie naruszają zarówno przepisy ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz regulaminu konkursowego. W art. 39b ustawy określono zasady wnoszenia protestu w przypadku negatywnej oceny projektu, a w art. 30c jednoznacznie ustawodawca wskazał, że po wyczerpaniu postępowania odwoławczego przed właściwą instytucją zarządzającą oraz w przypadku wskazanym w art. 30i pkt 1 wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z powyższego uprawnienia strona skarżąca skutecznie skorzystała wnosząc skargę do sądu administracyjnego po uprzednim wyczerpaniu postępowania odwoławczego przed instytucją zarządzającą od negatywnej oceny formalnej wniosku o dofinansowanie. Z treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. jaki zapadł w sprawie w dniu 27 sierpnia 2015 roku o sygn. akt II SA/Go 441/15 wynika, że -jak trafnie podnosi w odpowiedzi na skargę organ- została zakwestionowana ocena formalna wniosku dokonana

przez instytucję zarządzającą w przedmiocie spełnienia przesłanek podmiotowych przez skarżącego uprawniających do przystąpienia do konkursu. Natomiast jak wyżej wskazano przesłanką uwzględnienia skargi w niniejszej sprawie było naruszenia zasady równego dostępu do pomocy wszystkim beneficjentom określonej w art. 26 ust. 2 ustawy, poprzez wprowadzenie zakazu dokonywania przez beneficjenta, który pozytywnie przeszedł postępowanie odwoławcze zmian w zakresie wartości kwalifikowanej z uwagi na ustalenie kwoty rezerwowej wpływającej na możliwość wysokości ewentualnego dofinansowania i związanych z tym ograniczeniem uprawnienia beneficjenta o ubieganie się o dofinansowanie w porównaniu z sytuacją podmiotów, które nie musiały korzystać z procedury odwoławczej.

Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutu zawartego w końcowym fragmencie uzasadnienia skargi, a dotyczącego podpisania ostatecznych umów z podmiotami – jednostkami samorządu terytorialnego, które nie wchodzą w skład Krajowego Systemu Ratowniczo-Gaśniczego, a tym samym nie spełniły przesłanki podmiotowej o ubieganie się o dofinansowanie. Zastosowanie zasady równego dostępu do pomocy nie może prowadzić do podważania prawidłowości oceny przez powołanie się na ocenę innego wniosku (projektu) w ramach tego samego konkursu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 sierpnia 2010 roku sygn. akt II GSK 900/10 stwierdził, że nawet gdyby w ocenie jednego wniosku nie dostrzeżono wady, jaka skutkowała negatywną oceną innego wniosku ( o ile taka wada faktycznie istniała) nie może prowadzić do tolerowania takiego samego błędu w ocenie innych wniosków. W postępowaniu wywołanym wniesieniem skargi w niniejszej sprawie Sąd nie jest uprawniony do badania prawidłowości oceny innych wniosków. W trakcie procedury konkursowej nie ma obowiązku i możliwości opierania się na tzw. prawie precedensowym, czyli wzorowaniem się na rozstrzygnięciach (ocenach) podobnych projektów. Za zbędne należy w takiej sytuacji uznać wdawanie się w ocenę innych wniosków, które w danym postępowaniu konkursowym uzyskały ocenę pozytywną i z beneficjentami zawarto umowy o dofinansowanie.

Z związku z naruszeniem przez Instytucję Zarządzającą zasady równego dostępu do pomocy przez wszystkich beneficjentów, poprzez uniemożliwienie stronie skarżącej wprowadzenie zmian do projektu w zakresie dotyczącym wysokości wartości kwalifikowanej, skargę nalazło uznać za uzasadnioną i skutkującą wydaniem orzeczenia w oparciu o art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju tj. uwzględniającym skargę, stwierdzającym że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazującym sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Zdaniem Sądu w przypadku możliwości wprowadzenia przez stronę zmian w zakresie wysokości wartości kwalifikowanej ulegną zmiany inne dane dotyczące projektu objętego wnioskiem, w tym ilości zakupionego sprzętu, analiza wskazanych w studium wykonalności opcji, analiza finansowa. Tym samym dopiero po umożliwieniu stronie wprowadzenia zmian w zakresie dotyczącym wysokości wartości kwalifikowanej i zmian z tym związanych możliwe będzie dokonane prawidłowej oceny merytorycznej wniosku o kryteria określone w regulaminie konkursu. Dotyczy to w szczególności oceny wskaźnika rezultatu.

Przystępując ponownie do realizacji etapu oceny merytorycznej projektu organ winnikiem uwzględnić uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a. Zasądzono od Instytucji Zarządzającej na rzecz skarżącego kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Na kwotę tą składa się uiszczony wpis od złożonej skargi w wysokości 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego będącego radcą prawnym w wysokości 480 zł oraz uiszczona opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. Wysokość wynagrodzenia pełnomocnika strony skarżącej ustalono na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015r., poz. 1804).