Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2209/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 135 ust. 1, art. 139 ust. 2, art. 140, art. 141, art. 146 ust. 1 i 3, art. 154,
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia del. WSA Cezary Kosterna Protokolant Tomasz Haintze po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] Spółka jawna w Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 marca 2015 r. sygn. akt III SA/Gl 1513/14 w sprawie ze skargi [A.] Spółka jawna w Ż. na decyzję Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Katowicach z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [A.] Spółka jawna w Ż. na rzecz Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Katowicach 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 12 marca 2015 r. sygn. akt III SA/Gl 1513/14, oddalił skargę [A.] Spółka jawna w Ż. na decyzję Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Katowicach z [...] września 2014 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

W dniu [...] marca 2014 r. Dyrektor Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Katowicach (dalej: Dyrektor Oddziału NFZ), na podstawie art. 139 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t. j. Dz. U. z 2008 r. nr 164, poz. 1027 ze zm. – dalej: ustawa o świadczeniach), ogłosił prowadzone w trybie konkursu ofert postępowanie poprzedzające zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na okres od 1 lipca 2014 r. do 30 czerwca 2019 r., kod postępowania:

[...], w rodzaju: rehabilitacja lecznicza w zakresie: fizjoterapia ambulatoryjna dla powiatu żywieckiego. W ogłoszeniu podano wartość zamówienia nie większą niż 1.112.269,60 zł na okres rozliczeniowy od 1 stycznia 2014 r. do 31 grudnia 2014 r. Ponadto wskazano obowiązujące przepisy dotyczące wymogów, jakie muszą być spełnione przez podmioty składające oferty. W postępowaniu złożono łącznie 10 ofert; jedna oferta została odrzucona.

Komisja Konkursowa dokonała oceny formalno-prawnej złożonych ofert. W części niejawnej postępowania, działając na podstawie art. 148 ustawy o świadczeniach oraz zarządzenia Nr 3/2014/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (dalej: zarządzenie nr 3/2014/DSOZ Prezesa NFZ) Komisja Konkursowa dokonała oceny ofert, w wyniku której oferta złożona przez skarżącą [A.] Spółka Jawna w Ż. , uzyskała najwyższą liczbę punktów i została wybrana do zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Informacja o rozstrzygnięciu postępowania została opublikowana na tablicy ogłoszeń oraz na stronie internetowej Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Katowicach.

Spółka M. złożyła odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej (konkursu ofert). W związku z zarzutami naruszenia art. 134 ust. 1 i art. 148 pkt 1 ustawy o świadczeniach oraz art. 11 ust 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 765/2008 z dnia 9 lipca 2008 r. ustanawiającego wymagania w zakresie akredytacji i nadzoru rynku odnoszące się do warunków wprowadzania produktów do obrotu i uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 339/93 (Dz. UE.L.218 z 13.08.2008, s 30-47, dalej: rozporządzenie nr 765/2008), spółka wniosła o wybór jej oferty zgodnie z przedstawioną propozycją w zakresie ilości świadczeń i ich wyceną, a także zajmowanym miejscem w rankingu końcowym, oraz zawarcie umowy.

Dyrektor Oddziału NFZ decyzją [...] czerwca 2014 r. oddalił odwołanie Spółki, uznając ostatecznie, że nie doszło do naruszenia zasad postępowania, a w konsekwencji interesu prawnego spółki. Odnosząc się do zarzutów i argumentów odwołania organ wskazał, że podział środków finansowych w postępowaniu nastąpił w oparciu o potencjał wykonawczy, tj. personel - etatowość, sprzęt wymagany i dodatkowo oceniany, proponowany harmonogram jaki oferent przedstawił w ofercie, pozycję w rankingu oraz łączną liczbę punktów za kryteria cenowe i niecenowe. Łączna wartość ofert złożonych w postępowaniu i zakwalifikowanych do części niejawnej wyniosła 1.930.312 zł i stanowiła 174 % wartości ogłoszenia, skutkiem czego wyłonienie do realizacji świadczeń oferentów z uwzględnieniem 100% proponowanych w ich ofertach wartości - nie było możliwe. Propozycja skierowana do spółki wyniosła 70% złożonej w ofercie liczby punktów; oferenci zajmujący kolejne pozycje rankingowe otrzymali propozycje procentowo niższe.

Odnosząc się do nieuwzględnienia przez organ certyfikatu jakości ISO wydanego przez szwajcarską firmę [Z.] organ powołując zarządzenie nr 3/2014/DSOZ Prezesa NFZ podniósł, że oferent chcąc uzyskać dodatkowe punkty rankingowe oceny oferty związane z certyfikatem ISO obowiązany jest posiadać certyfikat systemu zarządzania wydany przez jednostkę certyfikującą systemy zarządzania posiadającą akredytację w zakresie sektora usług medycznych (branża "Zdrowie i opieka społeczna" zgodnie z kodem 38 EA lub kategorią G Katering zgodnie z ISO/TS 22003, udzieloną przez Polskie Centrum Akredytacji lub równorzędny podmiot zagraniczny. Krajową jednostką akredytującą upoważnioną do akredytacji jednostek certyfikujących jest Polskie Centrum Akredytacji, na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie zgodności (Dz. U. z 2010 r. Nr 138, poz. 935 ze zm.), natomiast przez równorzędny podmiot zagraniczny rozumie się podmiot z akredytacją jednostki akredytującej innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej, która to jednostka akredytująca wykazuje zgodność z wymaganiami odpowiedniej normy zharmonizowanej oraz wymaganiami określonymi w art. 8 rozporządzenia nr 765/2008, potwierdzoną pomyślną oceną wzajemną przeprowadzoną na podstawie art. 10 tego rozporządzenia. Firma [Z.] nie posiada takiej akredytacji, a więc brak było podstaw do uznania przedstawionego certyfikatu jako spełniającego wymagania określone w zarządzeniu, stąd Komisja Konkursowa nie przyznała spółce punktów za certyfikat. Organ dodał przy tym, że przyznanie punktów za posiadanie certyfikatu nie zmieniłoby pozycji rankingowej spółki, gdyż jej oferta i tak zajęła pierwszą pozycję w rankingu końcowym.

Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Dyrektor Oddziału NFZ decyzją z [...] września 2014 r. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] czerwca 2014 r. W ocenie organu, wnioskodawca nie wykazał we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, aby w postępowaniu konkursowym zostały naruszone zasady postępowania w tym w szczególności: zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, zasady zapewnienia uczciwej konkurencji, kryteriów oceny ofert, zasady dostępności do świadczeń opieki zdrowotnej.

Organ podkreślił, że oferta spółki uzyskała najwyższą pozycję w rankingu końcowym, w efekcie czego doszło do zawarcia umowy. Podział środków finansowych nastąpił w oparciu o potencjał wykonawczy, tj. personel - etatowość, sprzęt wymagany i dodatkowo oceniany, proponowany harmonogram jaki oferent przedstawił w ofercie, pozycję w rankingu oraz łączną liczbę punktów za kryteria cenowe i niecenowe. Organ przypomniał jednocześnie, że łączna wartość ofert złożonych w postępowaniu i zakwalifikowanych do części niejawnej przekraczała wartość postępowania wskazaną w ogłoszeniu i dlatego wyłonienie do realizacji świadczeń oferentów na 100% proponowanych w ich ofertach wartości nie było możliwe. Procentowo propozycja dla wnioskodawcy wyniosła 70% złożonej w ofercie liczby punktów, co stanowiło 145 % dotychczasowej liczby realizowanych świadczeń. Oferenci zajmujący kolejne pozycje rankingowe otrzymali propozycje procentowo niższe.

Organ zaznaczył, że podczas negocjacji przeprowadzonych w dniu 27 maja 2014 r. propozycja spółki oraz NFZ w zakresie liczby punktów rozliczeniowych była tożsama - 159.600. W protokole z negocjacji zgodnie przyjęto, że zawiera on ostateczne stanowiska stron w procesie negocjacji co do ilości i ceny. W protokole tym odnotowano także, że propozycja NFZ wynika z możliwości finansowych Śląskiego Oddziału NFZ. W związku z tym kwestionowanie propozycji NFZ w zakresie liczby udzielanych świadczeń na etapie postępowania administracyjnego organ uznał za bezzasadne, skoro podczas negocjacji propozycja ta została zaakceptowana.

Dyrektor Oddziału uznał za chybiony również zarzut naruszenia art. 134 ustawy o świadczeniach poprzez przeprowadzenie postępowania konkursowego z pominięciem zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców oraz z pominięciem zasady uczciwej konkurencji. Uczestnikom konkursu zostały udostępnione zarządzenia Prezesa NFZ wraz z załącznikami, które określały zarówno wymagania stawiane oferentom, jak i kryteria oceny ofert. Wszyscy uczestnicy konkursu składali odpowiedzi na te same pytania. Ocena ofert odbywała się na podstawie jasno określonych kryteriów. W toku postępowania były one niezmienne i w równym stopniu jawne dla wszystkich oferentów. Zasada równego traktowania świadczeniodawców przejawiała się w stosowaniu tych samych kryteriów do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w danym postępowaniu. Zdaniem organu w ogłoszonym konkursie obowiązywały te same wymagania w stosunku do wszystkich oferentów i tożsame kryteria ocen ofert. Nie naruszono również zasady jawności warunków wymaganych od świadczeniodawców oraz nie dokonano ich zmiany w toku postępowania. Tym samym postępowanie konkursowe było prowadzone w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

W ocenie organu niezasadny okazał się zarzut naruszenia przepisów rozporządzenia nr 765/2008 w związku art. 134 ust. 1 i 2 oraz z art. 146 ust. 1 i 3 ustawy o świadczeniach w związku z § 1 ust. 1, ust.2, i ust. 3 zarządzenia nr 3/2014/DSOZ Prezesa NFZ. Zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 1 lit. c) powołanego zarządzenia, kryterium jakości udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej było oceniane m.in. przez zewnętrzną ocenę potwierdzoną certyfikatem systemu zarządzania lub certyfikatem akredytacyjnym Ministra Zdrowia, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3.

Organ zwrócił uwagę, że firma [Z.], która wydała certyfikat ISO przedłożony przez spółkę, nie posiada akredytacji jednostki akredytacyjnej innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej, a zatem brak było podstaw do uznania tego certyfikatu jako spełniającego wymagania określone w wymienionym zarządzeniu. Dyrektor Oddziału NFZ zaakcentował, że ustawodawca zdecydował, iż ocena ofert będzie dokonywana przez kryteria oceny ofert określone przez Prezesa NFZ, tj. wskazane w zarządzeniu Nr 3/20I4/DSOZ Prezesa NFZ. We wspomnianym zarządzeniu Prezes NFZ bardzo precyzyjnie określił, jakie kryteria są brane pod uwagę przy ocenie ofert i Komisja Konkursowa nie może według swojego uznania oceniać ofert kierując się np. zasadami słuszności. Żadne inne kryteria niż określone w zarządzeniu nie mogły decydować o ocenie oferty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę na powyższą decyzję wniesioną przez [A.] Spółka jawna.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie dopatrzył się naruszeń procedury przeprowadzenia konkursu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach i przepisy wykonawcze. Organ przedstawił powody swojego rozstrzygnięcia sprawy zarówno na etapie oddalenia odwołania od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego, jak i po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podając jego podstawą prawną i faktyczną. Organ szeroko i wyczerpująco uzasadnił swoje stanowisko w oparciu o znajdujące się w aktach sprawy dokumenty odzwierciedlające tok postępowania, w tym negocjacje. Sąd podniósł, że z art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika, że w postępowaniu wywołanym wniesieniem odwołania, organ jest uprawniony jedynie do badania, czy w związku z naruszeniem zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nie doznał uszczerbku interes prawny oferenta. Świadczeniodawca może więc wnieść odwołanie, a następnie skargę stosownie do art. 154 ustawy o świadczeniach, jeżeli NFZ naruszy zasady postępowania określone przepisami powszechnie obowiązującymi lub przepisami wydanymi na ich podstawie przez Prezesa NFZ i godzi to w interes prawny świadczeniodawcy.

WSA zauważył, że zasadniczy zarzut podnoszony w skardze dotyczył działania Komisji Konkursowej, które doprowadziło do nierównego potraktowania skarżącej w stosunku do innych oferentów, a w konsekwencji stanowiło przejaw złamania zasady uczciwej konkurencji. Efektem tego miało być obniżanie wielkości świadczeń w stosunku do przedstawionej w ofercie, z pominięciem pozycji rankingowej spółki.

W ocenie Sądu kwestie uprawnienia do weryfikacji wyników postępowania konkursowego poprzez przeprowadzenie porównawczej oceny ofert konkurujących podmiotów muszą być rozważane w kontekście charakteru i istoty całego postępowania. WSA stwierdził, że akta sprawy zawierają wszystkie złożone do konkursu oferty, a także ich zestawienie porównawcze. Zawierają one także protokoły z negocjacji, w tym ze skarżącą. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skoro negocjacje i ich wynik stanowią przejaw autonomii woli stron co do poczynionych uzgodnień końcowych, to przyznanie skarżącej, między innymi na ich podstawie, najwyższej punktacji i pierwszego miejsca w rankingu nie może być ocenione jako naruszenie jej interesu prawnego. W związku z tym Sąd nie podzielił zarzutów naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 7 w związku z art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne ich zastosowanie przejawiające się brakiem wyczerpującego zebrania i rozpoznania materiału dowodowego, w tym nieporównaniem ofert konkurencyjnych. Akta sprawy zawierają bowiem dowody prezentujące okoliczności faktyczne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia, a uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji prowadzi do wniosku, że Fundusz nie naruszył zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i interes prawny spółki nie doznał uszczerbku.

Sąd pierwszej instancji uznał za niezasadny zarzut skarżącej, że w sprawie zastosowano przepisy prawa sprzeczne z normami powszechnie obowiązującymi, w tym przepisami unijnymi. W sprawach dotyczących zawierania umów o świadczenia Prezes NFZ określa bowiem na podstawie upoważnienia ustawowego warunki stawiane podmiotom biorącym udział w konkursie i warunki te obowiązują w danym postępowaniu świadczeniodawców składających ofertę. Udzielone Prezesowi NFZ upoważnienie daje swobodę w kreowaniu warunków i nie stawia wyraźnych ograniczeń w tym zakresie. W związku z tym nie można uznać, że Prezes NFZ precyzując wymogi dotyczące uznawania certyfikatów wydanych przez podmioty zagraniczne wyszedł poza granice upoważnienia. W zarządzeniu nr 3/2014/DOZ Prezesa NFZ, w stanie prawnym obowiązującym w momencie rozstrzygania konkursu ofert, w § 1 ust. 2 zostały określone warunki jakie powinien spełniać certyfikat systemu zarządzania. W przypisie nr 3 – stanowiącym element zarządzenia – wyjaśniono, że przez równorzędny podmiot zagraniczny rozumie się podmiot z akredytacją jednostki akredytującej innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej, która to jednostka akredytująca wykazuje zgodność z wymaganiami odpowiedniej normy zharmonizowanej oraz wymaganiami określonymi w art. 8 rozporządzenia nr 765/2008, potwierdzoną pomyślną oceną wzajemną przeprowadzoną na podstawie art. 10 rozporządzenia. Tak sformułowany warunek obowiązywał wszystkich oferentów uczestniczących w postępowaniach o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, nie tylko tych którzy uczestniczyli w konkursie ofert razem ze skarżącą.

Sąd podniósł, że zasada równego traktowania świadczeniodawców przejawia się w stosowaniu takich samych kryteriów do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w danym postępowaniu, tym samym naruszeniem tej zasady byłoby zastosowanie w postępowaniu, którego uczestnikiem była skarżącą w stosunku do niej kryterium certyfikatu systemu zarządzania w sposób przez nią pożądany, lecz nie spełniający opisanego warunku. W badanym konkursie o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej obowiązywały te same wymagania w stosunku do wszystkich biorących w nim udział świadczeniodawców i tożsame kryteria ocen, określone w zarządzeniu Nr 3/2014/DSOZ Prezesa NFZ. Wobec tego, stosując kryterium certyfikatu zgodnie z warunkami opisanymi w powołanym zarządzeniu, Fundusz nie naruszył zasady równego traktowania oferentów ani zasady konkurencyjności, nie zmienił warunków w toku postępowania o udzielenie świadczeń zdrowotnych. Zwolnienie skarżącej z wymogu posiadania certyfikatu wystawionego przez jednostkę akredytowaną w jednym z państw członkowskich Unii Europejskiej doprowadziłoby do jej uprzywilejowania względem pozostałych świadczeniodawców biorących udział w konkursie. Następstwem tego byłoby złamanie, wyrażonej w art. 134 ustawy o świadczeniach, zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, a co za tym idzie doprowadziłoby do przeprowadzenia konkursu niezgodnie z prawem.

Sąd podkreślił, że nie naruszono zasady jawności warunków wymaganych od świadczeniodawców oraz nie dokonano ich zmian w toku postępowania. Skarżąca przystępując do konkursu ofert wiedziała jakim powinna legitymować się certyfikatem aby uzyskać dodatkowe punkty. Nie ulega przy tym wątpliwości, że ani w dacie złożenia oferty, ani też w toku postępowania skarżąca nie przedstawiła certyfikatu systemu zarządzania spełniającego wymogi określone w zarządzeniu nr 3/2014/DSOZ Prezesa NFZ. Zdaniem WSA, nie ma w sprawie znaczenia podnoszona przez skarżącą zmiana wprowadzona zarządzeniem Prezesa NFZ nr 60/2014/DSOZ, która nastąpiła po rozstrzygnięciu konkursu.

Skarżąca kwestionując decyzje Dyrektora Oddziału NFZ nie wykazała, że w toku postępowania o zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej doszło do naruszenia zasad postępowania, lecz w istocie kwestionuje wymóg stawiany świadczeniodawcom biorącym udział w konkursie ofert. Sąd nie podzielił stanowiska spółki w tym zakresie.

W ocenie Sądu Fundusz nie naruszył zasad przeprowadzania postępowania, zatem nie można uznać, że interes prawny skarżącej doznał uszczerbku. Treścią pojęcia "interes prawny" jest prawo podmiotowe rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa konkretnych korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym. Określenie konkretnych wymogów stawianych oferentom nie stanowi naruszenia prawa skarżącej i nie jest ograniczeniem konstytucyjnych gwarancji wolności działalności gospodarczej. Fundusz realizując nałożone przez ustawodawcę obowiązki w omawianym zakresie udostępnił na takich samych zasadach świadczeniodawcom wszystkie wymagania i informacje oraz dokumenty związane z postępowaniem. Warunki wymagane od świadczeniodawców oraz kryteria oceny ofert były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania. Komisja dokonała oceny wszystkich ofert z zastosowaniem tych samych kryteriów dla wszystkich świadczeniodawców. Skarżąca, wbrew jej przekonaniu, nie spełniła wymogu posiadania certyfikatu, pozwalającego jej na uzyskanie dodatkowych punktów.

Z powyższych względów Sąd uznał za niezasadny zarzut wydania decyzji na podstawie przepisu prawa niezgodnego z normami powszechne obowiązującymi w tym z rozporządzeniem nr 765/2008.

[A.] Spółka jawna zaskarżyła wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżąca wyrokowi Sądu pierwszej instancji zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 152 i 154 ustawy o świadczeniach, polegającą na przyjęciu (błędnej wykładni), że w granicach postępowania obejmującego badanie w postępowaniu konkursowym ofert na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie mieści się badanie prawidłowości oceny oferty złożonej przez podmiot konkurujący z podmiotem wnoszącym to odwołanie, i w konsekwencji nie ma możliwości badania danych wynikających również z oferty konkurencyjnego świadczeniodawcy, podczas gdy odwołanie dotyczy całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy (świadczeniodawców) i co do zasady nie ma podstaw do ograniczenia tego środka zaskarżenia wyłącznie do "sprawy" wnoszącego odwołanie, rozumianej, jako rozpatrzenie okoliczności dotyczących oceny tylko jego oferty z punktu widzenia zgodności z regułami przeprowadzania postępowanie o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń;

2. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, że wydanie decyzji nr [...] nastąpiło z naruszeniem art. 7, 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. podczas, gdy postępowanie administracyjne prowadzone przez organ administracji publicznej cechowało się brakiem wyczerpującego zebrania i rozpoznania materiału dowodowego, a tym samym brakiem należytego i wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, skutkujące:

a) nieprzedstawieniem i niewyjaśnieniem podstaw i kryteriów przyjętych zasad podziału i propozycji rozdziału środków, pomiędzy oferentów wyrażających się w proponowanej ilości świadczeń w toku prowadzonych negocjacji;

b) brakiem porównania oferty skarżącej z ofertami innych uczestników wybranych do zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie uzasadnienia ilości punków uzyskanych przez skarżącą i pozostałych oferentów z jednoczesnym zestawieniem przedstawionej przez komisję w toku negocjacji propozycji ilościowej dla każdego z oferentów biorących udział w postępowaniu, tak możliwym stała się rzeczywista weryfikacja postępowania konkursowego w kontekście składanych propozycji wielkości kontraktu;

3. naruszenie prawa materialnego tj. art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i przyjęcie, że w toku postępowanie nie doszło do naruszenia zasady równego traktowania, w sytuacji gdy wygrywającemu konkurs skarżącemu proponuje się zmniejszenie ilości wykonywanego kontraktu w toku negocjacji poprzez zaoferowanie mniejszej ilości punktów przeliczeniowych, podczas gdy podmiotom pozostającym na dalszych miejscach albo nie oferuje się zmniejszenia ilości punktów w ogóle albo propozycja Komisji Konkursowej nie pozostaje w jakiejkolwiek proporcji do uprzednio składanych ofert innym oferentom, wskutek czego podmiot wygrywający konkurs zmuszony jest do zmiany oferty poprzez zmniejszenie ilości deklarowanych świadczeń w większym proporcjonalnym (procentowym) stopniu niźli podmiot plasujący się na niższym miejscu rankingowym - skutkiem czego, niżej ocenione podmioty wygrały postępowanie z większą ilością punktów rozliczeniowych, niż oferta odwołującej się po uwzględnieniu propozycji Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ;

4. naruszenie prawa materialnego tj. art. 146 ust 1, 134 ust 1 ustawy o świadczeniach, 11 ust. 2 rozporządzenia nr 765/2008 polegające na niedopuszczalnym zawężeniu kręgu jednostek certyfikujących systemy zarządzania i w rezultacie wyłączenie zasady równego traktowania dla oferentów certyfikowanych przez jednostki akredytujące będące sygnatariuszem porozumienia o wzajemnym uznawaniu EA Multilateral Agreement.

Dyrektor Oddziału NFZ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Sąd pierwszej instancji rozpoznawał skargę [A.] Spółka jawna na decyzję Dyrektora Oddziału NFZ w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, wydaną na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach. Wspomniana decyzja została podjęta w postępowaniu zainicjowanym odwołaniem wniesionym przez skarżącą stosownie do art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Przepis ten stanowi, że świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 tej ustawy.

Zgodnie z art. 154 ust. 5 ustawy o świadczeniach dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu rozpatruje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w ust. 4 tego artykułu, w terminie 14 dni od dnia jego otrzymania i wydaje decyzję administracyjną w sprawie.

W myśl art. 154 ust. 1 do 4 ustawy o świadczeniach, świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania, przy czym wniesienie odwołania wstrzymuje zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej do czasu jego rozpatrzenia. Po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie i od tej decyzji świadczeniodawcy przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Wspomniany przepis art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach kreuje nie tylko uprawnienia świadczeniodawców do wnoszenia środków odwoławczych, ale także określa niezbędne przesłanki determinujące wynik postępowań odwoławczych jak i wynik sądowoadministracyjnej kontroli. Dla uznania skuteczności wniesionych środków odwoławczych konieczne jest bowiem najpierw pozytywne ustalenie, że w przeprowadzonym postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej zostały naruszone zasady tegoż postępowania, po czym ustalenie, że naruszenie to spowodowało uszczerbek w interesie prawnym strony. Ustalenie, że nie doszło do naruszenia zasad postępowania czyni zbędnym dalsze badanie.

Zasady przeprowadzenia postępowania, o których mowa w art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach zostały określone w Dziale VI tej ustawy – Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami.

Stosownie do art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach Fundusz obowiązany jest zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Sposób realizacji tej zasady jest określony w ust. 2, jak również w kolejnych przepisach ustawy o świadczeniach dotyczących zasad prowadzenia postępowania.

Z art. 134 ust. 2 ustawy o świadczeniach wynika obowiązek zapewnienia, aby wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej udostępniane są świadczeniodawcom na takich samych zasadach.

Z kolei w art. 135 ust. 1 ustawy o świadczeniach została wyrażona zasada jawności ofert i umów. Kolejną zasadą postępowania jest zawieranie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w trybie konkursu ofert lub rokowań (art. 139 ust. 1), obowiązek publikowania ogłoszenia o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (art. 139 ust. 3). Powyższym zasadom czynić zadość muszą kolejne czynności Funduszu podejmowane w ramach tego postępowania, w tym sposób opisania przedmiotu zamówienia (art. 140, art. 141 ustawy).

Zasadę równego traktowania oferentów i zapewnienia zachowania uczciwej konkurencji należy więc rozumieć jako generalny nakaz stworzenia jednakowych możliwości udziału w konkursie, w tym pozyskiwania informacji dotyczących postępowania konkursowego, warunków jego przeprowadzania, dostępu do informacji ze strony organu, a także zastosowanie jednakowych kryteriów i metod oceny składanych ofert, zapewnienie jednakowych warunków udziału w negocjacjach itp. Inaczej rzecz ujmując zasada równego traktowania wymaga, by wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, były traktowane równo, tj. bez zróżnicowań zarówno faworyzujących, jak i dyskryminujących.

Do podstawowych zasad przeprowadzania omawianego postępowania zaliczyć należy także zasadę, że zawieranie przez Fundusz umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, z zastrzeżeniem art. 159, odbywa się po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert albo rokowań (art. 139 ust. 1), przy czym zawarcie umowy w trybie rokowań następuje w przypadkach określonych w ustawie (art. 143 ust. 1).

Konkurs ofert składa się z części jawnej i niejawnej (art. 142 ust. 1). Komisja w części niejawnej konkursu ofert może przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej lub ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej (art. 142 ust. 6 ustawy), z tym, że obowiązek przeprowadzenia negocjacji obejmuje prowadzenie ich z co najmniej z dwoma oferentami, o ile w konkursie bierze udział więcej niż jeden oferent (art. 147 ust. 7 ustawy), co jest przejawem zapewnienia konkurencyjności postępowania w tym zakresie. Zasadą jest także zakaz zmian w toku postępowania kryteriów oceny ofert i warunków wymaganych od świadczeniodawców, które są jawne (art. 147).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku, że w toku postępowania o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie fizjoterapia ambulatoryjna dla powiatu żywieckiego Fundusz nie naruszył opisanych zasad prowadzenia postępowania. Uczestnikom konkursu, na tych samych zasadach, udostępniono zarządzenia Prezesa NFZ, które określały wymagania stawiane oferentom i kryteria oceny ofert. Warunki konkursu przez cały czas jego trwania pozostawały nie zmienione. Ocena wszystkich ofert została przeprowadzona przy zastosowaniu tych samych kryteriów.

Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia zasady równego traktowania dotyczą etapu prowadzenia negocjacji. Według skarżącej Sąd pierwszej instancji niesłusznie oddalił skargę, w sytuacji gdy Dyrektor Oddziału NFZ nie zebrał i nie rozpatrzył materiału dowodowego, a tym samym nie wyjaśnił należycie i wszechstronnie okoliczności faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, a więc naruszył art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Obowiązkiem organu było bowiem przedstawienie i wyjaśnienie podstaw i kryteriów przyjętych zasad podziału i propozycji rozdziału środków pomiędzy oferentów wyrażających się w proponowanej podczas negocjacji ilości świadczeń oraz porównanie ofert skarżącej z ofertami innych uczestników konkursu wybranych do zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie uzyskanych punktów z jednoczesnym zestawieniem przedstawionej przez Komisję w toku negocjacji propozycji ilościowej dla każdego z oferentów biorących udział w postępowaniu, tak by możliwa stała się rzeczywista weryfikacja postępowania konkursowego w kontekście składanych propozycji wielkości kontraktu. Z tym uchybieniem procesowym powiązany jest zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, którego skarżąca upatruje w nierównym traktowaniu oferentów podczas negocjacji wyrażającego się w zaproponowaniu skarżącej, która wygrała konkurs, nieproporcjonalnego, w stosunku do innych oferentów, zmniejszenia ilości wykonywanego kontraktu poprzez zaoferowanie mniejszej ilości punktów przeliczeniowych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty te są niezasadne. W kontekście stanowiska strony skarżącej podkreślenia wymaga, że negocjacje, co jednoznacznie wynika z art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach prowadzone są w celu ustalenia liczby planowanych do udzielenia świadczeń oraz ceny za udzielane świadczenia, a więc w celu ustalenia dwóch niezbędnych składników oferty, tj. proponowanej liczby i ceny oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej. Bezpośrednim celem prowadzonych negocjacji, zwłaszcza zaś ich rezultatem, nie jest zawarcie umowy ze świadczeniodawcą. Celem negocjacji nie jest bowiem ustalenie essentialia negotii umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz ostateczne ustalenia dwóch niezbędnych elementów oferty zmierzające do wyłonienia najkorzystniejszej spośród złożonych ofert, której wyboru ostatecznie dokonuje komisja. Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, że negocjacje i ich wynik stanowią przejaw autonomii woli stron co do poczynionych uzgodnień końcowych. W związku z tym należy zauważyć, że podczas negocjacji skarżąca i NFZ zaproponowali taką samą liczbę punktów rozliczeniowych. W protokole z negocjacji zgodnie przyjęto, że zawiera on ostateczne stanowisko stron co do ilości i ceny oferowanych świadczeń.

Uwzględniając istotę i cel negocjacji prowadzonych w ramach niejawnej części konkursu ofert należy zauważyć, że skarżąca miała możliwość aktywnego udziału w negocjacjach, w tym miała prawo zwrócić się do organu z prośbą o wyjaśnienie, w jaki sposób ustalono warunki zaproponowane przez Komisję Konkursową oraz je negocjować. Ustalenie wspólnego ostatecznego stanowiska przez strony prowadzące negocjacje oznacza, że skarżąca zaakceptowała propozycję Komisji Konkursowej, nawet jeżeli nie spełniała ona jej oczekiwań.

Należy dodać, że skarżąca w rankingu końcowym zajęła pierwsze miejsce i została z nią zawarta umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na wynegocjowanych warunkach.

Kwestionowanie rozstrzygnięcia konkursu poprzez wniesienie odwołania, w trybie art. 152 ustawy o świadczeniach, z powodu niesatysfakcjonujących skarżącą warunków na jakich została zawarta umowa jest więc bezzasadne. Ten tryb nie jest bowiem właściwy do podważania postanowień umowy zawartej w wyniku rozstrzygnięcia konkursu na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, a do tego w istocie zmierzają zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. Mając na uwadze, że doszło do zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej stwierdzić należy, że zgodnie z art. 155 ust. 1 ustawy o świadczeniach do wspomnianych umów stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. W związku z tym skarżąca, chcąc zakwestionować warunki umowy powinna skorzystać ze środków prawnych przewidzianych w Kodeksie cywilnym. Z akt sprawy nie wynika jednak, by skarżąca uchyliła się od skutków prawnych złożonego oświadczenia woli, przeciwnie jak wynika z twierdzeń Dyrektora Oddziału NFZ, którym skarżąca nie zaprzeczyła, umowa ta jest przez nią realizowana. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest w związku z tym możliwa do zaakceptowania sytuacja, w której skarżąca z jednej strony wykonuje umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawartą na warunkach uzgodnionych podczas negocjacji, z drugiej zaś, powołując się na art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, kwestionuje przebieg tych negocjacji, zarzucając nierówne traktowanie w zakresie zaproponowanej jej liczby świadczeń. Skarżąca ma oczywiście prawo do zmiany stanowiska odnośnie do warunków zawartej umowy, lecz realizacja przysługujących jej uprawnień powinna nastąpić z wykorzystaniem właściwych środków prawnych.

W świetle dotychczasowych rozważań należy stwierdzić, że Dyrektor Oddziału NFZ należycie i wszechstronnie wyjaśnił wszystkie okoliczności faktyczne istotne w sprawie. Wbrew twierdzeniom skarżącej, Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że zgromadzony materiał dowodowy jest kompletny. Akta sprawy zawierają wszystkie oferty złożone w konkursie i ich zestawienie porównawcze oraz protokoły z negocjacji. W związku z tym zarzut naruszenia przepisów postępowania nie mógł być uznany za usprawiedliwiony.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 146 ust. 1, art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach oraz art. 11 ust. 2 rozporządzenia nr 765/2008 należy zauważyć, że wyrazem przyjęcia zasad zapewniających równe traktowanie świadczeniodawców jest określone w art. 146 upoważnienie do wydania przez Prezesa Funduszu dokumentu określającego kryteria oceny ofert. Zgodnie z art. 146 ust. 1 ustawy o świadczeniach Prezes Funduszu określa przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert oraz warunki wymagane od świadczeniodawców, przy czym stosownie do art. 146 ust. 2 ustawy o świadczeniach Prezes Funduszu przed określeniem przedmiotu postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteriów oceny ofert i warunków wymaganych od świadczeniodawców zasięga opinii właściwych konsultantów krajowych.

Upoważniając Prezesa Funduszu do określenia m.in. warunków wymaganych od świadczeniodawców ustawodawca nie przesądził nazwy dokumentu zawierającego elementy wskazane w art. 146 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Przepis art. 102 ust. 5 ustawy o świadczeniach zawierający otwarty katalog zakresu działań Prezesa Funduszu, w pkt 24 stanowi o podejmowaniu decyzji w sprawach określonych w ustawie. W przepisach ustawy o świadczeniach wymienione są zarówno decyzje (art. 163 ust. 2, art. 102 ust. 5 pkt 24), jak i decyzje administracyjne (art. 154 ust. 6 i art. 181 ust. 2), co pozwala na przyjęcie, że termin "decyzja" użyty w art.102 ust. 5 pkt 24 obejmuje zarówno decyzje administracyjne jak i decyzje (niebędące decyzjami w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego) z zakresu kierowania ustawową i statutową działalnością Funduszu, podlegające kontroli ministra w ramach określonego ustawą nadzoru, które to rozstrzygnięcia mogą przyjąć różne nazwy. Nie ma przy tym przeszkód formalnoprawnych, by decyzje, w tym drugim znaczeniu, były określane, jako zarządzenia w ramach pragmatyki wykonywania ustawowych zadań przez Prezesa Funduszu. Nie są to jednak zarządzenia, o których mowa 93 Konstytucji RP.

Strona skarżąca zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 146 ust. 1, art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach oraz art. 11 ust. 2 rozporządzenia nr 765/2008 nie wykazała, że przy ocenie kryterium certyfikatu systemu zarządzania doszło do naruszenia zasad postępowania, lecz w istocie zwalcza wymogi stawiane świadczeniodawcom biorącym udział w konkursie ofert, do którego skarżąca przystąpiła.

Według skarżącej uchybienie powołanym przepisom polegało na "niedopuszczalnym zawężeniu kręgu jednostek certyfikujących systemy zarządzania i w rezultacie wyłączenie zasady równego traktowania dla oferentów certyfikowanych przez jednostki akredytujące będące sygnatariuszem porozumienia o wzajemnym uznawaniu EA Multilateral Agrement". Istotnie w § 1 ust. 2 zarządzenia nr 3/2014/DSOZ Prezesa NFZ określającego warunki konieczne do uznania, że kryterium certyfikatu systemu zarządzania jest spełnione, nie uwzględniono certyfikatów wydawanych przez jednostki akredytujące będące sygnatariuszem porozumienia o wzajemnym uznawaniu EA Multilateral Agrement. Zgodnie z powołanym przepisem certyfikat systemu zarządzenia powinien być wydany przez krajową jednostkę akredytującą tj. Polskie Centrum Akredytacji lub przez równorzędny podmiot zagraniczny. W związku z tym należy zauważyć, że Komisja konkursowa respektując zasadę równego traktowania miała obowiązek stosowania kryterium certyfikatu systemu zarządzania zgodnie z wymogami określonymi w zarządzeniu nr 3/2014/DSOZ Prezesa NFZ. Wspomniane zarządzenie było udostępnione wszystkim uczestnikom konkursu i jak należy przypuszczać było uwzględniane przy sporządzaniu ofert. Wobec tego przyjęcie innych zasad oceny spełnienia omawianego kryterium w stosunku tylko do jednego świadczeniodawcy stanowiłoby naruszenie zasady równego traktowania wszystkich podmiotów biorących udział w konkursie ofert. Ponadto dodać trzeba, że omawiany zarzut pomija treść art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, w świetle której zastrzeżenia oferentów obejmujące warunki wymagane od świadczeniodawców, określone przez Prezesa NFZ, o ile nie dotyczą naruszenia zasad postępowania nie mogą być uwzględnione (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lutego 2009 r., sygn. akt II GSK 748/08). Już tylko z tego powodu omawiany zarzut należało uznać za nieusprawiedliwiony. Podkreślić przy tym należy, że warunki wymagane od świadczeniodawców określone przez Prezesa NFZ, zgodnie z zasadą równego traktowania były takie same dla wszystkich oferentów biorących udział w tym konkursie ofert. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa także, że brak jest jakichkolwiek argumentów do przyjęcia, że dokument określający warunki wymagane od świadczeniodawców biorących udział w określonym konkursie ofert (niezależnie od przyjętej jego nazwy) określa prawa lub obowiązki uczestników tego konkursu. Określenie warunków wymaganych od uczestników konkursu nie kreuje praw, czy też obowiązków potencjalnych uczestników konkursu, lecz wskazuje (poprzez określenie wymagań) adresatów, którzy mogą wziąć udział w konkursie. Spełnienie przez oferenta i ofertę warunków wymaganych od świadczeniodawców, określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach, jest nakazem ustawowym wynikającym a contrario z art. 149 ust. 1 pkt 8 ustawy o świadczeniach. Naczelny Sąd Administracyjny ponownie podkreśla, że zakres kontroli sądowoadministracyjnej decyzji wydanej na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach obejmuje ocenę, czy w toku przeprowadzonego postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej nie doszło do naruszenia zasad postępowania. Zasady postępowania określone są zarówno w przepisach ustawy o świadczeniach jak i w dokumentach wydanych na podstawie art. 146 ust. 1 tej ustawy. Kwestionowanie zasad prowadzenia postępowania w trybie określonym w art. 154 ustawy o świadczeniach jest nieuprawnione, dlatego też bezzasadne jest zarzucenie Sądowi pierwszej instancji "niedopuszczalne zawężenie kręgu jednostek certyfikujących systemy zarządzania i w rezultacie wyłączenie zasady równego traktowania dla oferentów certyfikowanych przez jednostki akredytujące będące sygnatariuszem porozumienia o wzajemnym uznawaniu EA Multilateral Agrement".

Jak już wspomniano zasada równego traktowania świadczeniodawców przejawia się w stosowaniu takich samych kryteriów do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w danym postępowaniu. Naruszeniem omawianej zasady byłoby stosowanie w danym postępowaniu w stosunku do niektórych świadczeniodawców dodatkowych kryteriów, względnie wyłączenie stosowania określonych kryteriów wobec niektórych świadczeniodawców. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie nastąpiła. W ogłoszonym konkursie o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju fizjoterapia ambulatoryjna dla powiatu żywieckiego, obowiązywały te same wymagania w stosunku do wszystkich biorących udział w konkursie świadczeniodawców i tożsame kryteria ocen, określone w zarządzeniu nr 3/2014/ DSOZ Prezesa NFZ. Nie naruszono również zasady jawności warunków wymaganych od świadczeniodawców oraz nie dokonano ich zmian w toku postępowania. Skarżąca spółka przystępując do konkursu ofert wiedziała, iż warunkiem uzyskania punktów za spełnienie kryterium certyfikatu systemu zarządzania jest posiadanie certyfikatu systemu zarządzania wydanego przez krajową jednostkę akredytacyjną lub równorzędny podmiot zagraniczny w rozumieniu § 1 ust. 2 pkt 4 powołanego zarządzenia Prezesa NFZ. Nie ulega przy tym wątpliwości, że ani w dacie złożenia oferty, ani też w toku postępowania skarżąca tego wymogu nie spełniała, a więc słusznie uznano, że nie ma podstaw do przyznania skarżącej punktów za spełnienie kryterium certyfikatu systemu zarządzania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego błędne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w granicach postępowania obejmującego badanie w postępowaniu konkursowym ofert na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie mieści się badanie prawidłowości oceny ofert złożonej przez podmiot konkurujący z podmiotem wnoszącym odwołanie i w konsekwencji nie ma możliwości badania danych wynikających również z ofert konkurencyjnego świadczeniodawcy. Przedstawiając przytoczony pogląd Sąd pierwszej instancji powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 732/13.

Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie stwierdza, że w powołanym przez WSA wyroku z 5 czerwca 2014 r., przytoczony pogląd nie został zawarty. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził natomiast, że: "(...) nie podziela poglądu NSA wyrażonego w wyroku z dnia 25 stycznia 2012 r. sygn. akt II GSK 1458/10, że w granicach postępowania obejmującego badanie czy w postępowaniu konkursowym ofert na udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej nie mieści się badanie prawidłowości oceny oferty złożonej przez podmiot konkurujący z podmiotem wnoszącym odwołanie i w konsekwencji nie ma możliwości badania danych wynikających również z ofert konkurencyjnego świadczeniodawcy. Zdaniem NSA rozpoznanie odwołania wniesionego na podstawie art. 154 w związku z art. 152 z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.), zwanej dalej ustawą o świadczeniach, może obejmować również badanie prawidłowości oceny oferty złożonej przez podmiot konkurujący z podmiotem wnoszącym odwołanie, co wiąże się z prawem dostępu odwołującego do akt postępowania konkursowego, dotyczącym również podmiotów konkurujących jedynie z ograniczeniami wynikającymi z przepisów ustawy art. 74 § 1 i 2 k.p.a. i art. 55 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej."

Cytowany pogląd wyrażony w wyroku z 5 czerwca 2014 r. zasługuje na pełną akceptację. Stwierdzone naruszenie, z uwagi na przedstawione wcześniej okoliczności, nie miało jednak wpływu na wynik sprawy.

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.