Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1731/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 16
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys, Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.), Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik, Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania, po rozpoznaniu w dniu 10 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. O. i D. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 kwietnia 2013 r. sygn. akt IV SAB/Wr 36/13 w sprawie ze skargi Z. O. i D. O. na bezczynność T. w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od T. w K. na rzecz Z. O. i D. O. solidarnie kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt IV SAB/Wr 36/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę D.O. i Z.O. na bezczynność T. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, iż D.O. i Z.O. wnieśli w niniejszej sprawie skargę, w której zarzucili T. bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej na ich wniosek z dnia [...] maja 2011 r., w którym domagali się udostępnienia informacji publicznej w postaci kserokopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznej na działce nr [...] położonej w G., stanowiącej własność skarżących.

W odpowiedzi na skargę T. wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu podała, że przedsiębiorstwo energetyczne, jakim jest T. nie jest organem, czy też podmiotem, o którym mowa w ust. 1 punkty od 1 do 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Do rozważenia pozostaje zatem jedynie, czy zastosowanie w przedmiotowej sprawie będzie miał art. 4 ust. 1 pkt 5 powołanej ustawy. Rozważając tę kwestię wyjaśniono, że spółka T. nie jest osobą prawną, w której Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W spółce 99,51% akcji posiada T., a 0,49% akcji pozostali akcjonariusze. Z kolei w Spółce T. Skarb Państwa posiada jedynie 30,06% akcji (informacja powszechnie dostępna na stronach internetowych Spółek). Spółka nie gospodaruje majątkiem Skarbu Państwa, czy też mieniem komunalnym. Posiadany majątek to majątek prywatnej osoby prawnej jaką jest T..

Wystąpienie skarżących dotyczy zatem prywatnego majątku przedsiębiorstwa Spółki, w związku z czym uznać należy, że sprawa nie dotyczy "sprawy publicznej". Zatem nie rodzi obowiązku udzielania informacji w tym przedmiocie w reżimie komentowanej ustawy. W ocenie strony przeciwnej informacje, których udostępnienia domaga się skarżący, nie są informacjami publicznymi, a T. nie jest podmiotem wykonującym zadania publiczne w rozumieniu przedmiotowej ustawy. Poza wszystkim zauważono, że decyzje, których udostępnienia domagają się skarżący, wydane zostały przez organ administracji publicznej w związku z czym mogą zostać uzyskane od tego organu. Wskazano, że istotny w przedmiotowej sprawie jest również fakt, że skarżący domagają się udostępnienia dokumentacji dotyczącej posadowienia infrastruktury elektroenergetycznej, zapowiadając jednocześnie wystąpienie z roszczeniami finansowymi przeciwko T., związanymi z posadowieniem infrastruktury elektroenergetycznej. Zatem informacje te są potrzebne skarżącym do przygotowania się do przyszłego postępowania sądowego przeciwko Spółce. Kwestia ta nie może pozostawać bez znaczenia dla oceny żądań skarżących. Podniesiono, że udostępnienie informacji, której domagają się skarżący, może zagrażać interesom Spółki, co jednocześnie uzasadnia uznanie tego typu informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa, a zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd I instancji wskazał, iż podstawową kwestią, która wymagała wyjaśnienia w niniejszej sprawie było ustalenie, czy podmiot, do którego skierowano wniosek o udzielenie informacji, to jest T. Oddział we Wrocławiu, jest podmiotem zdolnym w znaczeniu prawnym do skutecznego rozpatrzenia sprawy.

Sąd I instancji zauważył, iż zdolność prawną do prowadzenia postępowania administracyjnego, poza organami administracji publicznej, mają także inne podmioty, gdy są powołane do załatwiania spraw administracyjnych. O właściwości podmiotu do rozpoznania i załatwienia określonej sprawy stanowią przepisy prawne zawarte w ustawach o materialnoprawnym charakterze. W niniejszej sprawie krąg tych podmiotów określa ustawa o dostępnie do informacji publicznej w art. 4 ust. 1.

Sąd I instancji podniósł, iż ze statutu T. oraz regulaminu organizacyjnego wymienionego podmiotu, z których Sąd przeprowadził dowód wynika, że T. spółką akcyjną z siedzibą w Krakowie, do której stosuje się przepisy ustawy – Kodeks spółek handlowych. W zakresie swojej działalności Spółka może otwierać i prowadzić oddziały, zakłady, biura, przedstawicielstwa i inne jednostki. Z uprawnienia tego Spółka skorzystała. W związku z rozczłonkowaniem organizacji pojawia się problem swoistości konstrukcji podmiotowości prawnej, zarówno w prawie cywilnym (gospodarczym), administracyjnym i w prawie pracy. Analizując problem z punktu prawa administracyjnego zdaniem Sądu I instancji należy postawić pytanie, czy oddział przedmiotowej Spółki, kierowany przez właściwy organ, ma atrybut podmiotu zobowiązanego (uprawnionego) do rozpoznania skierowanej do niego sprawy dotyczącej udzielenia informacji publicznej, a także, czy oddział tej Spółki jest wyposażony w atrybut zdolności sądowej w rozumieniu art. 25 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie sporu z dostępem do żądanej informacji. Nabycie osobowości prawnej przez spółkę akcyjną następuje, w świetle art. 12 ustawy – Kodeks spółek handlowych z chwilą wpisania do rejestru, tzn. Rejestru Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Handlowego. Żaden z przepisów Kodeksu spółek handlowych nie przyznaje natomiast osobowości prawnej, jak też zdolności sądowej oddziałowi spółki akcyjnej mającej siedzibę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, i to bez względu na zakres ich samodzielności organizacyjnej czy finansowej. Wskazana regulacja Kodeksu spółek handlowych odnosi się przede wszystkim do unormowania kwestii osobowości (samodzielności) jednostki w sferze stosunków cywilnoprawnych (gospodarczych), nie wykluczając jednak możliwości statutowego delegowania kompetencji do załatwiania określonych spraw na szczeblu oddziału Spółki. Takimi sprawami mogą być m.in. sprawy z zakresu dostępu do informacji publicznej. Z takim przekazaniem (delegowaniem) kompetencji łączyłaby się ewentualna kwestia uznania wewnętrznej jednostki organizacyjnej osoby prawnej za organ administracyjny w znaczeniu funkcjonalnym, właściwy do podejmowania aktów i czynności w stosunku do osób mających podmiotowość administracyjnoprawną. Organ taki, w przypadku złożenia skargi do sądu administracyjnego staje się stroną przeciwną skarżącemu (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 85).

W świetle treści art. 25 § 1 p.p.s.a. zdolność sądową ma osoba prawna, która dokonuje czynności procesowych przez organy uprawnione do działania w jej imieniu, natomiast w myśl art. 25 § 3 p.p.s.a., zdolność sądową mają także inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. O tym, że przekazanie określonej części podmiotowości Spółki na rzecz jej jednostek organizacyjnych jest możliwe świadczy postanowienie § 31 ust. 1 statutu Spółki, zgodnie z którym: oddziały Spółki mogą otrzymać status pracodawcy na podstawie uchwały zarządu. W świetle powyższego status odrębnego pracodawcy w rozumieniu art. 3 Kodeku pracy przyznano m.in. Oddziałowi Spółki we Wrocławiu (§ 7 ust. 8 pkt 5 regulaminu organizacyjnego Spółki).

Sąd I instancji doszedł do przekonania, iż analiza statutu i regulaminu organizacyjnego przedmiotowej Spółki wskazuje, że poza sprawami z zakresu prawa pracy takie delegowanie kompetencji we wskazanym obszarze nie nastąpiło. Potwierdza to postanowienie § 23 statutu Spółki, w którym stanowi się, że zarząd prowadzi sprawy Spółki i reprezentuje ją we wszystkich czynnościach sądowych i pozasądowych, oraz § 5 ust. 1 regulaminu organizacyjnego, zgodnie z którym zarządzanie Spółką należy do kompetencji zarządu. Oznacza to, że w świetle powołanych regulacji łączących kompetencje do zarządzania sprawami Spółki (w czym mieści się także prowadzenie postępowania w sprawie udostępnienia dotyczących jej informacji) ze strukturą Spółki jako całością, a nie z jej wewnętrznymi jednostkami organizacyjnymi oraz wobec braku w przepisach statutowych postanowień delegujących te kompetencje lub określoną ich część na oddziały wchodzące w skład Spółki, brak jest podstaw do kreowania podmiotowości jej wewnętrznych jednostek organizacyjnych w zakresie prowadzenia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Potwierdza to pośrednio treść § 26 ust. 1 regulaminu Spółki, który stanowi, że upoważnionymi do udzielania informacji (...) z zakresu działalności Spółki (...) są członkowie zarządu i rzecznik prasowy. Brak jest w konsekwencji podstaw do kreowania przymiotu zdolności sądowej oddziału Spółki. W szczególności nie może być ona wywodzona z faktu przyznania Oddziałowi Spółki we Wrocławiu podmiotowości w sferze z zakresu prawa pracy, z której wynika wyłącznie zdolność sądowa i procesowa w sprawach z zakresu prawa pracy powiązana z podmiotowością w sferze czynności odnoszących się do zatrudniania i zwalniania pracowników oraz podejmowania innych czynności dotyczących stosunku pracy. W tak ujętym obszarze nie mieści się podejmowanie aktów z zakresu informacji publicznej, stanowiące domenę prawa publicznego (administracyjnego). Powyższe zdaniem Sądu I instancji prowadzi do wniosku, że tylko przedmiotowa Spółka Akcyjna, jeżeli wykonuje zadania publiczne, mogłaby być stroną postępowania ze skargi na bezczynność w sprawie udzielenia informacji publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli D.O. oraz Z.O. zarzucając mu naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. poprzez jego brak jego zastosowania w sprawie, art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego brak jego zastosowania w sprawie.

W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi oraz orzeczenie zwrotu skarżącym wpisu sądowego w kwocie 100 zł w oparciu o art. 189 i art. 232 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a. Ponadto wniesiono o zasądzenie na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. od Spółki solidarnie na rzecz skarżących kosztów postępowania wg norm przepisanych, z wyszczególnieniem kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. w Krakowie wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej uznać należy za usprawiedliwione, chociaż z innych przyczyn niż wskazano to w skardze kasacyjnej.

Nie można zgodzić się z poglądem Sądu I instancji, że Oddział Spółki T. nie ma zdolności sądowej wobec czego nie mógł występować w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Postępowanie w sprawach dotyczących informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym, w którym inaczej niż w innych postępowaniach przed sądem administracyjnym, określony został krąg podmiotów występujących przed tym sądem. Stroną zobowiązaną do udostępniania informacji publicznej są bowiem nie tylko organy władzy publicznej czy też osoby prawne, ale także podmioty reprezentujące jednostki organizacyjne wykonujące zadania publiczne lub dysponujące majątkiem publicznym. Niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej trzeba przypomnieć, że kwestia dotycząca obowiązku udostępniania informacji publicznej przez przedsiębiorstwa energetyczne była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony m.in. w wyrokach NSA w sprawach o sygn. akt I OSK 102/13, I OSK 642/13 i I OSK 851/10 w których stwierdzono, że przedsiębiorstwa energetyczne są przedsiębiorstwami użyteczności publicznej i wykonują zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Należałoby w tej sytuacji rozważyć czy Oddział T. we Wrocławiu jest jednostką organizacyjną, o której mówi wskazana wcześniej norma prawna. Jak wynika z § 7 Regulaminu Organizacyjnego Spółki T. przedsiębiorstwo spółki jest organizacją wielooddziałową. Jednostkami organizacyjnymi spółki są: Centrala i Oddziały, przy czym Oddziały Spółki są zarejestrowane w Krajowym Rejestrze Sądowym. Oddział Spółki jest zatem wydzieloną organizacyjnie i prawnie jednostką organizacyjną wykonującą zadania publiczne, która może zarówno wytwarzać jak i posiadać informacje będące informacjami publicznymi.

Za całokształt spraw związanych z działalnością Oddziału odpowiada Dyrektor Oddziału. Do jego zadań należy również realizowanie polityki bezpieczeństwa i informacji w Oddziale (1.3.1. ...). Uprawnieniem Dyrektora Oddziału jest reprezentowanie Spółki na zewnątrz zgodnie z obowiązującym pełnomocnictwem lub probono (1.3.2. ...).

Należy jednak przyjąć, że skoro realizowanie polityki informacyjnej Oddziału należy do obowiązków Dyrektora Oddziału nie jest konieczne udzielanie w tym zakresie pełnomocnictwa. Tak więc Dyrektor Oddziału Spółki T. jest organem właściwym do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w tym również do wydania jako organ I instancji decyzji odmownej w oparciu o art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Trzeba dodatkowo wskazać, że zdaniem Sądu I instancji, w niniejszej sprawie występował przed sądem administracyjnym Oddział Spółki we Wrocławiu, który nie miał zdolności sądowej. Jednak jak wynika z akt sprawy Oddział ten reprezentował pełnomocnik ustanowiony przez władze Centrali a nie Dyrektora Oddziału.

W wyroku Sądu Wojewódzkiego, jako strona wskazana jest centrala spółki pomimo, że skarga do WSA skierowana była na bezczynność Oddziału Spółki we Wrocławiu. Sąd I instancji nie odniósł się do tych kwestii, chociaż również wymagają one wyjaśnienia.

Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Podstawą orzeczenia o kosztach był przepis art. 205 p.p.s.a.