Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1260/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 157 par. 2, art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska, sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 listopada 2017 r. sprawy ze skargi B. J. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę


UZASADNIENIE

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. po rozpatrzeniu wniosku B. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2017 r. odmawiające wszczęcia postepowania, z wniosku B. J. z dnia 7 grudnia 2016 r. w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] lutego 2012 r. znak: [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zgłoszonej szkody środowiskowej w obszarze chronionej przyrody w [...].

Powyższe postanowienie było wynikiem następujących ustaleń i oceny prawnej.

Pismem z dnia 7 grudnia 2016 r. skierowanym do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] B. J. wniosła w imieniu własnym o stwierdzenie nieważności postanowienia RDOŚ w [...] z dnia [...] lutego 2012 r. znak: [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zgłoszonej szkody środowiskowej w obszarze chronionej przyrody w [...] (zgłoszenie z dnia 18 sierpnia 2011 r.).

W treści pisma z dnia 7 grudnia 2016 r. Wnioskująca zażądała wykazania danych sprawców szkód w środowisku, w trzech wskazanych lokalizacjach ([...], [...] i [...]); ustalenia rozmiaru szkód w środowisku oraz wydania sprawcom nakazu zapłaty za poniesione szkody w wyniku niedozwolonych prawem ochrony środowiska działalności przemysłowych instalacji i gospodarki ściekowej gmin, prowadzonych w środowisku chronionej przyrody; wydania nakazu opracowania programów naprawczych i ich realizacji na koszt sprawców szkód w tym w lokalizacji w [...]; odszkodowania za bezpowrotną utratę elementów chronionej przyrody i krajobrazu; odszkodowania za naruszenie dóbr osobistych Fundacji [...] w postępowaniu dotyczącym posesji w [...], poświadczaniem nieprawdy co do stanu prawnego i faktycznego i podważaniem słusznego dążenia do naprawy wykazanych szkód a także udaremnianiem statutowych celów Fundacji.

We wniosku podkreślono, rażące naruszenie prawa RP i UE jako podstawę do "stwierdzenia z urzędu, w trybie autokontroli lub na przedmiotowy wniosek" nieważności postanowienia RDOŚ w [...] z dnia [...] lutego 2012 r. znak: [...]. Jako pozostałe przesłanki Wnioskująca wskazała niewykonanie przez RDOŚ w [...] żadnych czynności kontrolnych w sprawie szkody w [...], ukrycie braku pozwoleń środowiskowych dla działalności [...] i dla działalności ściekowej gminy [...] w parku w [...], ukrycie braku pozwoleń środowiskowych dla działalności przemysłowych na obszarze zespołu zabytkowego w [...], ukrycie faktu nielegalnej wycinki drzew z obszaru chronionego, ukrycie odprowadzania ścieków komunalnych do zabytkowego parku oraz wielokrotne poświadczanie nieprawdy przez RDOŚ w [...] w pismach do GDOŚ co do stanu faktycznego i prawnego środowiska a w konsekwencji tych zachowań ukrycia szkody środowiskowej w [...].

Wnioskująca podniosła, iż RDOŚ w [...] nie wykonał żadnych obowiązków kontrolnych i nadzorczych w stosunku do żadnego ze sprawców zgłoszonych szkód środowiskowych, powodowanych przez instalacje przemysłowe oraz Wójta Gminy [...]. Zdaniem Wnioskującej "odmowne decyzje" dowodzą bezprawności braku działań odszkodowawczych i naprawczych w stosunku do firm i gmin, które szkody środowiskowe spowodowały i nadal powodują, odprowadzając m.in. w [...] zanieczyszczone wody odpadowe bez pozwoleń. RDOŚ w [...] nie podjął żadnych działań w sprawie naprawy skutków zniszczeń przyrody przez nielegalne wycięcia drzew z obszaru chronionej przyrody w [...]. RDOŚ w [...] świadomie nie wykonywał żadnych obowiązków wynikających z powołanych wyżej dyrektyw i polskich przepisów prawa ochrony środowiska i przeciwdziałania szkodom w środowisku zabytkowych obszarów.

W piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r. znak: [...], skierowanym do Wnioskującej GDOŚ wyjaśnił, iż postępowanie zakończone postanowieniem RDOŚ w [...] z dnia [...] lutego 2012 r. zostało zainicjowane zgłoszeniem szkody przez Fundację [...] z/s w [...], w którym wskazywano, iż Fundacja [...] jest dysponentem zabytku z parkiem wpisanym do wojewódzkiego rejestru zabytków - przejętym na cele statutowe fundacji. W związku z wyrażeniem przez B. J. we wniosku z dnia 7 grudnia 2016 r. żądania stwierdzenia nieważności ww. postanowienia w imieniu własnym zwrócono się o wykazanie na podstawie dokumentów, iż wnioskująca jest w rozumieniu art. 28 Kpa stroną postępowania objętego żądaniem - jest władającym obszarem, co do którego toczyło się postępowanie administracyjne, w toku którego wydano akt objęty żądaniem stwierdzenia nieważności oraz termin, od którego wnioskująca objęła ten obszar we władanie.

W piśmie wskazano, że postanowienie RDOŚ w [...] z dnia [...] lutego 2012 r. podlegało rozpatrzeniu przez organ odwoławczy w związku z zażaleniem Fundacji [...], w wyniku którego Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (GDOŚ) wydał postanowienie z dnia [...] lipca 2012 r. utrzymujące w mocy zaskarżone postanowienie. W związku z powyższym zwrócono się o doprecyzowanie czy wniosek z dnia 7 grudnia 2016 r. dotyczy tylko i wyłącznie postanowienia wydanego przez organ I instancji czy obejmuje również postanowienie ostateczne wydane przez GDOŚ. Jednocześnie poinformowano, że w takim przypadku stan faktyczny i prawny regulowany jest decyzją organu II instancji.

Wskazano dodatkowo, iż postanowienie z dnia [...] lipca 2012 r. było zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a następnie wniesiona była skarga kasacyjna od wyroku I instancji do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 11 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 579/14 uchylił wyrok WSA w Warszawie i oddalił skargę Fundacji. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu administracyjnego wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09 "Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 kpa." W związku z powyższym wezwano Wnioskującą o sprecyzowanie przesłanek żądania stwierdzenia nieważności, które wykraczałyby poza zakres objęty przywołanym wyrokiem, to jest nie były objęte powagą rzeczy osądzonej. W wezwaniu pouczono, iż nieuzupełnienie wniosku w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego wezwania spowoduje podjęcie rozstrzygnięcia przez organ w oparciu o posiadane przez niego dowody.

Wnioskująca odebrała wezwanie osobiście w dniu 23 stycznia 2017 r. W dniu 30 stycznia 2017 r., pocztą elektroniczną przesłała, w imieniu własnym i Fundacji [...], na adres kancelarii GDOŚ prośbę o dodatkowy 7 dniowy termin na przekazanie wyjaśnień, gdyż jest "obłożnie chora z gorączką i komplikacjami grypowymi", przebywa na zwolnieniu lekarskim i nie jest w stanie pracować. Jednocześnie Wnioskująca zobowiązała się do udzielenia wyjaśnień natychmiast po ustaniu przeszkody w postaci choroby. Do dnia rozstrzygnięcia postępowania odpowiedź na wezwanie nie wpłynęła do organu.

Organ odwoławczy ustalił, że postępowanie zakończone postanowieniem objętym żądaniem stwierdzenia nieważności miało następujący przebieg. W dniu 18 sierpnia 2011 r. Fundacja, będąca dysponentem zabytku (zespół [...]) w [...] wniosła do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], dalej zwanego: "RDOŚ w [...]", wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie szkody w środowisku chronionej przyrody na obszarze zabytku w [...] i w jego otoczeniu, powodowanych przez Gminę [...] oraz firmy prowadzące działalność przemysłową (przemysł metalowy) na terenie: zabytku [...]. Zgłoszenia dokonano na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. Nr 75, poz. 493 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą szkodową", wskazując na:

1. szkodę w środowisku chronionej przyrody zabytkowego parku w [...] wywołaną przez [...] odprowadzaniem zanieczyszczonych wód opadowych z obiektów i parkingu działek gminy w [...] o nr [...] oraz odprowadzaniem ścieków komunalnych z budynku wielorodzinnego przy parku,

2. szkodę w środowisku chronionej przyrody zabytkowego folwarku - powodowanej przez działalność przemysłową firm działających na obszarze i w zabudowaniach folwarku [...], odprowadzających zanieczyszczenia do powietrza, gleby i wód (cieku wodnego) bez wymaganych prawem ochrony środowiska •pozwoleń na korzystanie ze środowiska oraz bez decyzji - pozwolenia wydziału architektoniczno-budowlanego na zmianę przeznaczenia obiektów przemysłu rolniczego - na obiekty przemysłu metalowego m.in. firmy "[...]",

3. szkodę w środowisku chronionej przyrody powstałą przez zezwolenie gminy [...] na wycięcie (z obszaru 10 hektarów parku - lasu dawnego [...] - przynależnego historycznie do zabytkowego zespołu) dziesiątków drzew z tego chronionego obszaru w tym obiektów oznaczonych jako pomniki przyrody,

4. szkodę w środowisku chronionej przyrody powstałą przez zezwolenia gminy [...] na wycinkę drzew z obszaru zabytkowego folwarku w [...],

5. potencjalną szkodę w środowisku chronionej przyrody i krajobrazu w następstwie wprowadzania - bez żadnego postępowania środowiskowego z udziałem społeczeństwa, o którym mowa w ustawie z dnia 3.10.2008 r. - zmiany Studium uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. - która wprowadza zamianę 150 hektarów obszaru rolnego z chronioną przyrodą i krajobrazem zabytkowego zespołu wsi [...] na teren przemysłowy.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. znak: [...], RDOŚ w [...] odmówił wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie, od którego Fundacja wniosła zażalenie. Skarżąca zarzuciła organowi wydanie postanowienia bez przeprowadzenia wizji lokalnej i na podstawie fałszywych twierdzeń Wójta Gminy. Zarzuciła RDOŚ w [...] współdziałanie z Wójtem Gminy w poświadczaniu nieprawdy o stanie środowiska dla uzyskania dotacji na inwestycje, na dowód czego wskazała na bezprawnie utajone przed nią, jako właścicielką zabytku, uzgodnienie budowy nowych instalacji do przesyłu ścieków komunalnych, których linia ma przeciąć zabytkowy park, a przepompownia ścieków ma być ulokowana przy parkowym stawie. Podkreśliła, iż gmina stale odprowadza zanieczyszczone wody opadowe ze swoich nieruchomości, a instalacje te są wykazane na mapie geodezyjnej. Skarżąca zarzuciła, iż odmowa postępowania ma na celu ukrycie zaniedbań RDOŚ w [...] i poświadczania nieprawdy na żądanie Wójta Gminy w uzgodnieniach decyzji lokalizacyjnych i budowlanych dla inwestycji gminy, obciążających chronioną przyrodę parku. Podkreśliła, iż Wójt w korespondencji przyznaje, że posiada instalacje ściekowe na terenie parku i nie zamierza ich usunąć. Zdaniem Skarżącej, postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania było rażącym naruszeniem prawa postępowania i prawa ochrony środowiska i domagała się ona wymierzenia gminie stałej kary do czasu usunięcia naruszeń prawa. Skarżąca zarzuciła ponadto rażące i celowe naruszenie prawa postępowania przez nieuwzględnienie wniosku o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania prokuratury oraz wniosła o zbadanie pozwoleń gminy na wycięcie drzew z folwarku [...].

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy postanowienie RDOŚ w [...].

Postanowieniu z dnia [...] lipca 2012 r. zarzucono w skardze z dnia [...] sierpnia 2012 r. rażące naruszenie prawa ochrony środowiska oraz prawa postępowania przez brak nakazania wykonania wizji lokalnej, niezbadanie stanu, zaniechanie ustalenia sprawców szkód w środowisku na chronionym obszarze w [...], nieustalenie rozmiaru i rodzaju szkód oraz bezpodstawne zaniechanie obligatoryjnych działań naprawczych i odszkodowawczych.

Wyrokiem z dnia 29 października 2013 r. sygn. akt: IV SA/Wa 2105/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie RDOŚ w [...] z dnia [...] lutego 2012 r.

W wyniku rozpatrzenia kasacji Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 lutego 2016 r. sygn. akt: II OSK 579/14 uchylił zaskarżony wyrok w całości i oddalił skargę Fundacji [...] w przedmiotowej sprawie.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. GDOŚ odmówił na podstawie art. 61a w zw. z art. 156 § 1 i art. 158 § 1 Kpa wszczęcia postępowania z wniosku B. J. z dnia 7 grudnia 2016 r. w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] lutego 2012 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zgłoszonej szkody środowiskowej w obszarze chronionej przyrody w [...]. Odmowę umotywowano faktem wydania w niniejszej sprawie wyroku NSA z dnia 11 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 579/14 uchylającego wyrok WSA w Warszawie i oddalającego skargę Fundacji oraz niemożnością prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności z uwagi na powagę rzeczy osądzonej w przywołanym wyroku.

Pismem z dnia 10 marca 2017 r. B. J. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Organ ponownie rozpoznając sprawę ocenił, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia GDOŚ z dnia [...] lutego 2017 r. nie zawiera argumentów, które jak wskazano w zaskarżonym postanowieniu wykraczałyby poza powagę rzeczy osądzonej wyrokiem NSA z dnia 11 lutego 2016 r. sygn. akt: II OSK 579/14 .

Organ powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2572/14 (LEX nr 2119356) wyjaśnił, że: 1. Wynikająca z unormowania art. 170 p.p.s.a. (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.) prawomocność materialna co do zasady zamyka organom administracji publicznej oraz podmiotom posiadającym legitymację do uruchomienia nadzwyczajnego postępowania przed tymi organami możliwość stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a.,

2. Jeżeli sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej, decyzji obowiązany był z urzędu wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, gdyż nie był związany granicami skargi, należy przyjąć, iż sąd ten dokonał kontroli decyzji również pod kątem, istnienia wad kwalifikowanych. A skoro skarga na decyzję została oddalona, to uprawnione jest twierdzenie, że zaskarżona decyzja była wolna od wad uzasadniających stwierdzenie jej nieważności w trybie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego,

3. Nie zawsze wyrok oddalający skargę na kwestionowaną decyzję automatycznie stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Możliwa jest bowiem sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, które nie były objęte orzeczeniem sądu, np. fakt uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną albo zwróci uwagę na fakt oddalenia skargi z powodu braku legitymacji skarżącego. Uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o istotnych dla wyniku postępowania okolicznościach sprawy spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie.

Organ podkreślił, że w niniejszej sprawie, postanowienie GDOŚ z dnia [...] lipca 2012 r. było zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a następnie wniesiono skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 11 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 579/14 uchylił wyrok WSA w Warszawie i oddalił skargę Fundacji. Zdaniem organu wnioskująca nie wykazała ani we wniosku pierwotnym ani we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy argumentów, o których mowa w pkt 3 przywołanego wyroku NSA z dnia 23 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2572/14. Przeciwnie argumenty podnoszone w piśmie z dnia 7 grudnia 2016 r. są zbieżne z tymi, na których oparto zażalenie rozpatrywane przez organ odwoławczy, a do których odniósł się Sąd. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy również podnosi kwestie już rozpatrywane (wycięcie drzew i odprowadzanie ścieków do ziemi i wód stawu w parku).

Dodatkowo organ wyjaśnił, że wniosek pierwotny o stwierdzenie nieważności dotyczył postanowienia wydanego przez organ I instancji pomijając rozstrzygnięcie organu odwoławczego wydane w niniejszej sprawie. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie rozszerzył wniosku z dnia 7 grudnia 2016 r. w tym zakresie. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 453/15 "Objęcie wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia organu I instancji w sytuacji, gdy w obrocie prawnym pozostaje ostateczne postanowienie organu II instancji, stanowi przeszkodę formalną do wszczęcia postępowania nieważnościowego i uzasadnia zastosowanie art. 61 a § 1 k.p.a." (LEX nr 2190881)". W niniejszej sprawie wniosek z dnia 7 grudnia 2016 r. dotyczył stwierdzenia nieważności postanowienia RDOŚ w [...] z dnia [...] lutego 2012 r. to jest postanowienia, które w toku postępowania odwoławczego zostało utrzymane w mocy postanowieniem GDOŚ z dnia [...] lipca 2012 r.

W związku z powyższym zdaniem organu, posiłkując się wykładnią zawartą w przytoczonym wyroku należało odmówić wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie.

Organ zauważył także, że postępowanie zakończone postanowieniem RDOŚ, co do którego wniesiono wniosek o stwierdzenie nieważności toczyło się w trybie ustawy szkodowej i poza jego zakresem pozostają przepisy dyrektywy 96/61/WE dotyczącej zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom i ich kontroli (IPPC), dyrektywy ramowej w sprawie odpadów 75/442/EWG oraz innych dyrektyw dotyczących gospodarki odpadami, dyrektywy 2010/75/UE w sprawie emisji przemysłowych, dyrektywy 76/464/EWG w sprawie zanieczyszczenia spowodowanego przez niektóre substancje niebezpieczne odprowadzane do środowiska wodnego Wspólnoty, dyrektywy 80/68/EWG w sprawie ochrony wód podziemnych przed zanieczyszczeniem spowodowanym przez niektóre substancje zanieczyszczające. Inne argumenty podnoszone we wniosku, takie jak np. uczestniczenie w postępowaniu Ministra Środowiska z uwagi na powyżej wymienione przesłanki wykluczające możliwość wszczęcia postępowania pozostawił bez analizy, gdyż nie wpływają na rozstrzygnięcie.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącej naruszenia obowiązków administracji określonych w Rozporządzeniu Rady WE nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. oraz w art. 130 ust. 2 Traktatu o Unii Europejskiej organ wskazał, że rozstrzygnięcie podjęto zgodnie z obowiązującym prawodawstwem, które nie wykazuje sprzeczności z przywołanymi aktami.

B. J. wniosła skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Skarżąca wskazała, że domaga się usunięcia z obiegu prawnego obu postanowień odmownych i wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji Organu I Instancji o odmowie postępowania. Zarzuciła Organom I i II Instancji niedopełnienie obowiązku ustalenia rozmiaru szkody i niewykonanie obowiązku wydania decyzji nakazowej, naprawczej.

Podtrzymała zarzut rażącego naruszenia obowiązków administracji określonych w Rozporządzeniu Rady WE nr 1083/2006 z dnia 11.07.2006 oraz w art. 130 ust 2 Traktatu o Unii Europejskiej tj niewykonanie żadnych czynności nadzorczych merytorycznych. Zdaniem skarżącej organ I Instancji nie wykonał żadnych czynności sprawdzających, nawet elementarnego obowiązku sporządzenia protokołu ze stanu środowiska, ustalającego jakie budowle i instalacje przemysłowe oraz na podstawie jakich pozwoleń korzystają ze środowiska we wsi [...] w obrębie chronionej przyrody, także na własności gminy [...]. Dla żadnej inwestycji przemysłowej i kanalizacyjnej Wójt nie przeprowadziła postępowania środowiskowego. Naczelnym obowiązkiem Organu odpowiedzialnego za szkody środowiskowej jest ustalenie rozmiaru szkód, skutków samowoli budowlanych i sprawców zanieczyszczeń środowiska .

Z treści uzasadnienia wynika jedynie, że organ administracji manipulował przepisami aby uchylić się od obowiązku dokonania ustaleń stanu środowiska , myli i miesza różne odmowy i postępowania. Organ II Instancji nie zbadał I żadnych dokumentów środowiskowych - postanowień o zbędności postępowań środowiskowych jakie Wójt gminy [...] wydawała. Organ II Instancji wprawdzie wskazał na str 4 pięć zarzutów ( tożsamych zarzutów Fundacji) w zakresie naruszeń prawa ochrony środowiska, ale nie zbadał prawidłowości postępowania w zakresie żadnego z nich, toteż w uzasadnieniu swego odmownego postanowienia nie przytacza żadnej decyzji budowlanej ani żadnej decyzji środowiskowej której skutki dla środowiska były ignorowane.

Zarzuciła organowi poświadczenie nieprawdy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia (na str 4) twierdzeniem że Regionalna Dyrektor przeprowadziła postępowanie wyjaśniające i na jego podstawie postanowieniem z dnia [...]. 02.2012 odmówiła postępowania. Generalny Dyrektor nie wykazał jakie postępowanie wyjaśniające, w jakiej dacie, w jakim zakresie, z czyim udziałem, na podstawie jakich dokumentów, decyzji, dowodów z dokumentów urzędowych było prowadzone . Regionalna Dyrektor ukrywała naruszenia prawa lokalnej władzy, która bezprawnie, bez żadnego postępowania środowiskowego a więc wbrew nakazom RP i UE otrzymywała od partyjnych kolegów, środki na inwestycje.

Organ powinien dokonać weryfikacji prawidłowości działania i orzeczeń podległego organu w trybie " z urzędu", a także w takim samym trybie zweryfikować zgodność z prawem własnych decyzji i postanowień w sytuacji udowodnionego niewykonania żadnych czynności sprawdzających na miejscu wystąpienia zgłoszonej szkody środowiskowej. Dlaczego mam się godzić na ścieki gminy w moim parku ?

W związku z faktem ignorowania zarzutów naruszeń prawa ochrony środowiska przez Wójta gminy [...] zarzuciła organowi niedopełnienie obowiązku wynikającego z art. 304 kpk w tej sprawie tj niezawiadomienie o przestępstwie urzędniczym w związku z brakiem obligatoryjnych postępowań środowiskowych dla inwestycji na terenie wsi [...], związanych z budową kanalizacji i infrastruktury drogowej, a także prywatnej inwestycji centrum logistycznego [...] na 11 hektarach gruntów rolnych prawnie chronionych, działalności fabryki farb i lakierów, kombinatu rolnego, wulkanizatorni i innych.

Skarżąca podtrzymała zarzut ochraniania bezprawia budowlanego i szkód środowiskowych jakie mają miejsce we wsi [...] w gminie [...]. Zdaniem skarżącej należy usunąć z obiegu prawnego decyzje i postanowienia o odmowie postępowania nieważne z mocy prawa w świetle Traktatu o Unii Europejskiej. Skarżąca wskazała, że domaga się wszczęcia postępowania nadzorczego z poszanowaniem prawa RP, poszanowaniem statusu Strony poszkodowanej i poszanowaniem Dyrektyw i procedur UE. Obowiązkiem organu jest przeciwdziałanie szkodom środowiskowym, tymczasem Regionalna Dyrektor ani Generalny Dyrektor nie chcą ustalić elementarnych danych: jaki jest stan środowiska i zanieczyszczeń w wyniku niewykonywania przez Wójta postępowań środowiskowych, a wykonania z funduszy UE szeregu inwestycji.

W ocenie skarżącej rażącą obrazą prawa jest wielokrotne powoływanie się przez generalnego Dyrektora na jakieś postępowania podległego organu, które faktycznie nie miały miejsca.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W ocenie Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] marca 2017 r., jak też utrzymane nim w mocy postanowienie tego organu z [...] lutego 2017 r. nie naruszają przepisów prawa.

Zdaniem Sądu organy obu instancji prawidłowo oceniły, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przeszkody uniemożliwiające merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy o stwierdzenie nieważności postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] lutego 2012 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zgłoszonej szkody środowiskowej w obszarze chronionej przyrody w [...].

Stosownie do treści art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, stanowiące wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych, wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie nieważności nie powoduje jednak automatycznie wszczęcia tego postępowania. Wniosek inicjuje jedynie postępowanie wyjaśniające, które nie może jeszcze obejmować badania czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce, a dotyczy jedynie formalnej dopuszczalności wniosku.

W przypadku wpłynięcia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji należy w pierwszej kolejności dokonać analizy dopuszczalności podjęcia tego postępowania, gdyż ze względu na nadzwyczajny tryb postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, ustawodawca wprowadził instytucję odmowy wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 kpa). Taka odmowa może nastąpić w przypadku braków przedmiotowych lub podmiotowych.

Podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z jego brzmieniem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Przepis ten przewiduje dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania. Natomiast druga występuje, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn - przy czym przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy lub w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie, albo gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.

Postępowanie w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, kończy się wydaniem postanowienia o odmowie wszczęciu postępowania, gdy warunki te nie są spełnione. Aby możliwa była odmowa wszczęcia postępowania na podstawie przepisu art. 61a § 1 k.p.a., wystarczające jest ziszczenie się jednego z warunków.

Uzasadnioną przyczyną uniemożliwiającą prowadzenie postępowania administracyjnego jest z pewnością okoliczność stanowiąca przeszkodę oczywistą, niewymagającą prowadzenia postępowania wyjaśniającego.

W niniejszej sprawie przeszkodą oczywistą uniemożliwiającą wszczęcie i prowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności jest zarówno okoliczność, że wnioskiem objęte zostało wyłącznie postanowienie organu I instancji, jak również druga okoliczność, że postanowienie organu II instancji utrzymujące w mocy wskazane we wniosku postanowienie poddane zostało kontroli sądów administracyjnych, w wyniku której Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 579/14 uchylił wyrok WSA w Warszawie i oddalił skargę kwestionującą legalność tego postanowienia.

Zdaniem Sądu, organy prawidłowo oceniły, że przedmiotowe postanowienie objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności nie może być kontrolowane w nadzwyczajnym postępowaniu.

Należy zauważyć, że wydanie postanowienia przez organ drugiej instancji powoduje, że postanowienie organu pierwszej instancji pozbawione zostaje samodzielnego bytu prawnego, a zatem nie może być samodzielnie zaskarżane. Oznacza to, że nie może być również samodzielnie objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Próba zainicjowania nadzwyczajnego trybu kontroli wyłącznie w odniesieniu do postanowienia organu I instancji stanowi więc niebudzącą wątpliwości i wystarczającą przeszkodę do wszczęcia postępowania nieważnościowego.

W sprawie kluczowe znaczenie ma okoliczność, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, który zapadł po sądowej kontroli postanowienia organu II instancji, Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie ocenił materiał dowodowy, który legł u podstaw postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zgłoszonej szkody środowiskowej. W szczególności Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że brak jest podstaw do stwierdzenia istnienia chociażby prawdopodobieństwa wystąpienia szkody w środowisku w zakresie objętym zgłoszeniem.

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego wywołuje skutki, o których mowa w treści art. 170 p.p.s.a. Według tego przepisu prawomocne orzeczenie sądu wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Brzmienie przepisu musiało zatem uwarunkować treść rozstrzygnięcia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska co do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanego postanowienia. Wynikająca z unormowania art. 170 p.p.s.a. prawomocność materialna co do zasady zamyka bowiem organom administracji publicznej oraz podmiotom posiadającym legitymację do uruchomienia nadzwyczajnego postępowania przed tymi organami możliwość stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a.

Obecnie jakakolwiek polemika z materiałem dowodowym i jego sądową oceną wyrażoną w prawomocnym wyroku nie jest dopuszczalna, a do tego w istocie sprowadza się argumentacja przedstawiona we wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego, jak również w skardze.

Z uzasadnienia uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09, wynika, że jedynie uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o okolicznościach sprawy istotnych dla wyniku postępowania spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W takim wypadku prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania żądania złożonego do organu administracji.

W przedmiotowej sprawie sytuacja taka jednak nie zachodzi. Słusznie ocenił organ odwoławczy, że argumentacja powołana we wniosku z dnia 7 grudnia 2016 r. jest zbieżna z argumentacją na której oparte zostało zażalenie od postanowienia organu I instancji, a rozpoznane przez organ odwoławczy. Jednak istotniejsze w sprawie jest to, że argumentacja ta jest tożsama z argumentacją i zarzutami wywiedzionymi w skardze wniesionej od postanowienia organu II instancji do sądu administracyjnego przez podmiot zgłaszający szkodę w środowisku, jak też w samym zgłoszeniu szkody. Nie występują więc w sprawie takie okoliczności, których nie mógł brać pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny wyrażając wiążącą ocenę, iż wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy brak jest podstaw do stwierdzenia istnienia chociażby prawdopodobieństwa wystąpienia szkody w środowisku.

Skoro skarga na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] lipca 2012 r. została oddalona, to uprawnione jest twierdzenie, że zaskarżone postanowienie było wolne od wad uzasadniających stwierdzenie nieważności w trybie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego.

W konsekwencji zatem organy administracji publicznej są związane wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, co wyłącza możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia na podstawie art. 156 § 1 k.p.a.

Podkreślenia wymaga, że organ w piśmie z 12 stycznia 2017 r. wyjaśnił skarżącej obie okoliczności, a także wezwał do zajęcia stanowiska i przedstawienia przesłanek żądania, które wykraczałyby poza okoliczności oceniane w wyroku sądu. Skarżąca nie zajęła stanowiska.

Z powyższych względów zarzuty zawarte w skardze, które sugerują, że organy w postępowaniu zwykłym naruszyły zasady postępowania nie gromadząc wystarczającego materiału dowodowego i nie dokonując jego wszechstronnej oceny, a także nie stosując wynikających z przepisów krajowych oraz unijnych zasad rządzących ochroną środowiska, nie zasługują na uwzględnienie.

Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.