Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 983/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 października 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Kościanie na uchwałę Rady Gminy Kościan z dnia 30 stycznia 2003 r. nr IV/28/2003 w sprawie zatwierdzenia statutów dla sołectw Gminy Kościan 1. stwierdza nieważność wszystkich załączników do zaskarżonej uchwały, w części obejmującej jej § 5, § 7 pkt 2 w zakresie zwrotu "wybieranie i" i § 21 w zakresie zwrotu "w szczególności"; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 983/20

Uzasadnienie

Prokurator Rejonowy w K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] stycznia 2003 r. w sprawie zatwierdzenia statutów sołectw dla Gminy K. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części obejmującej przepisy § 7 pkt 2, § 5 ust. 1 i 2 oraz § 21 w zakresie fragmentu "w szczególności" we wszystkich 37 załącznikach.

Zaskarżonej uchwale zarzucono :

1. istotne naruszenie art. 35 ust. 3 pkt 2 i art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.. dalej u.s.g.) poprzez bezpodstawne przyznanie w § 7 pkt 2 wszystkich 37 załączników do zaskarżonej uchwały zebraniu wiejskiemu kompetencji w zakresie wyboru sołtysa i rady sołeckiej, a także bezpodstawne nadanie zebraniu wiejskiemu statusu organu elekcyjnego przy wyborze sołtysa i rady sołeckiej, co stanowi regulacje nieuprawnione, gdyż ustawodawca w art. 36 ust. 1 u.s.g. nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze,

2. istotne naruszenie art. 36 ust. 2 u.s.g. poprzez bezpodstawne przyjęcie w § 5 ust.1 i 2 wszystkich 37 załączników do uchwały, że "Dla dokonania ważnego wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej na zebraniu wiejskim wymagana jest osobista obecność co najmniej 1/5 uprawionych do uczestnictwa w zebraniu mieszkańców Sołectwa. W przypadku braku quorum o czym mowa w ust.2 w wyznaczonym terminie zwołujący zebranie wiejskie może zarządzić odbycie następnego zebrania wiejskiego po upływie 30 minut od pierwszego terminu zebrania, w tym samym dniu bez względu na liczbę osób uczestniczących", co stanowi regulację nieuprawnioną, albowiem ustawa o samorządzie gminnym nie wprowadza dla ważności wyboru sołtysa oraz rady sołeckiej żadnego kworum,

3. istotne naruszenie art. 35 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 i 36 ust. 1 u.s.g. poprzez bezpodstawne przyjęcie zapisem "w szczególności" w § 21 wszystkich 37 załączników do uchwały katalogu otwartego zadań sołtysa, co stanowi regulacje nieuprawnione, albowiem zadania organów sołectwa powinny zostać uregulowane w statutach w sposób wyczerpujący w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa oraz jego organów.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że Rada Gminy w K. działając na podstawie art. 35 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. na sesji w dniu [...] stycznia 2003 r., po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami poszczególnych sołectw, podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie statutów sołectw. Tym samym Rada Gminy w K. w 37 załącznikach do uchwały określiła organizację i zakres działania 37 jednostek pomocniczych, tj. sołectw: B. , C., C. , D. , N. D., G. , J. , K. , K. , K. , K.. K. K., K. , K. G., N. L., S. L., Ł. , M. , N. , N. , N. O. , S. O., O., P. , P. , P., R. , S. , S., S. , S. , T., W. , W. , W. i W. .

Zapisy zaskarżonej uchwały w niektórych jej miejscach są sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa. Przy czym zaznaczono, iż zarzucane istotne naruszenia prawa powtarzają się we wszystkich 37 statutach sołectw, stąd też zaskarżone § (paragrafy) dotyczą wszystkich 37 załączników do uchwały.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego § 7 pkt 2 zapisanych we wszystkich 37 załącznikach do uchwały, w świetle których do kompetencji zebrania wiejskiego należy wybór sołtysa i rady sołeckiej lub poszczególnych jej członków, wskazano, że zgodnie z art. 36 ust. 1 u.s.g. zebranie wiejskie jest organem uchwałodawczym w sołectwie, sołtys z kolei - organem wykonawczym, którego działalność wspomaga rada sołecka. Zgodnie natomiast z art. 36 ust. 2 u.s.g. sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. W aktualnym stanie prawnym brak jest zatem przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego do dokonywania wyboru sołtysa czy też rady sołeckiej lub poszczególnych jej członków. Z treści art. 36 ust. 2 wynika, że prawo wybierania tych organów przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych. Zebranie wiejskie jest zaś bytem odrębnym od ogółu uprawnionych do głosowania mieszkańców danej jednostki pomocniczej, mimo iż skład obu tych gremiów pokrywa się. Przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze. Gdyby bowiem ustawodawca zechciał, aby wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywało zebranie wiejskie to stosowny zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g., poszerzając uprawnienia organu uchwałodawczego o kompetencje elekcyjne.

Ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera jakichkolwiek przepisów pozwalających na przyjęcie konstrukcji domniemania właściwości zebrania wiejskiego w sprawach nieuregulowanych ustawą (vide: wyrok WSA w Opolu z [...] września 2009 r., sygn. akt II SA/Op [...]; wyrok WSA w Olsztynie z [...] lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Ol [...]).

Przechodząc do kolejnego zarzutu zestawiono treść § 5 zawartą we wszystkich 37 załącznikach do uchwały z brzmieniem art. 36 ust. 2 u.s.g., który wskazuje, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów. Ponadto statuuje, że wybór sołtysa oraz członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. Przepis ten jest regulacją kompletną i mocą czytelnej decyzji ustawodawcy nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej. W sposób niebudzący wątpliwości reguluje zatem podstawowe zasady prawa wyborczego, obowiązujące w sołectwie. Za sprzeczny zatem z art. 36 ust. 2 u.s.g. uznać należało § 5 ust. 1 we wszystkich 37 statutach, w którym określono, że dla dokonania ważnego wyboru sołtysa i rady sołeckiej wymagana jest obecność, co najmniej 1/5 uprawnionych mieszkańców sołectwa. W tych okolicznościach wprowadzenie w statutach dodatkowych warunków ważności wyboru, uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują mające charakter ius cogens ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej (vide: wyrok NSA z [...] stycznia 2002r., sygn. akt II SA [...]; wyrok WSA w Olsztynie z [...] lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Ol [...]). W konsekwencji za istotnie naruszające prawo należało uznać również zapisy § 5 ust.2 wszystkich 37 statutów, dotyczące dalszego przebiegu procesu wyboru sołtysa i rady sołeckiej w sytuacji braku kworum ustanowionego w ust.1 tego przepisu. Nie można również przyjąć, aby sporne zagadnienia stanowiły element zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej, które zostały przekazane - na mocy art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. - do uregulowania w statucie jednostki pomocniczej.

Za niezgodne z prawem należy uznać także zapisy zawarte w § 21 wszystkich 37 załączników do uchwały w zakresie fragmentu "w szczególności". Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 3 u.s.g., statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Użycie przez ustawodawcę w powyższym przepisie zwrotu "w szczególności" oznacza, że poza wskazanymi obligatoryjnymi regulacjami, statut jednostki pomocniczej gminy, jakim jest sołectwo, może zawierać regulacje dodatkowe. Z powyższego nie można jednak wywieść uprawnienia gminy do określenia kompetencji sołectwa również w formie katalogu otwartego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje ugruntowany pogląd, że zadania sołectwa, sposób ich realizacji, w tym również zadania organów sołectwa, powinny zostać uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa, jego organów i aparatu pomocniczego. Wynika to wprost z przywołanego wyżej art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g., w którym ustawodawca wyraźnie wskazał na konieczność uregulowania w statucie kwestii związanych z organizacją i zadaniami organów sołectwa. Dlatego też przyjęcie odmiennego stanowiska umożliwiłoby przekazywanie sołectwom oraz organom sołectwa zadań w trybie pozastatutowym, zarówno przez radę gminy, jak i przez organ wykonawczy gminy, a taki porządek ustrojowy sołectwa byłby sprzeczny z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. (vide: wyrok WSA w Krakowie z [...] kwietnia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr [...]; wyrok WSA w Łodzi z [...] marca 2019 r., sygn. akt III SA/Łd [...]). Wobec powyższego, użycie przez Radę Gminy K. zwrotu "w szczególności" przy określaniu zadań sołtysów (§ 21 ) stanowi istotne naruszenie prawa.

W tym stanie rzeczy wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej przepisy § 7 pkt 2, § 5 ust. 1 i 2 oraz § 21 we wszystkich 37 załącznikach.

Rada Gminy K. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie w całości.

Odnosząc się do wszystkich zarzutów skargi wskazano, że w odniesieniu do przedmiotowej uchwały Wojewoda W. nie skorzystał z przysługujących mu uprawnień nadzorczych wynikających z ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2020.713, t.j.), pomimo, iż zaskarżona uchwała została mu przekazana. A więc w ocenie Wojewody uchwała ta została w całości uznana za zgodną z prawem.

Ustosunkowując się do zarzutu bezpodstawnego przyznania w § 7 pkt 2 statutów sołectw zebraniu wiejskiemu kompetencji w zakresie wyboru sołtysa i rady sołeckiej, a także bezpodstawne nadanie zebraniu wiejskiemu statusu organu elekcyjnego przy wyborze sołtysa i rady sołeckiej stwierdzono, że regulacja zawarta w statutach jest regulacją o charakterze technicznym. Ma ona jedynie określić miejsce działania ogółu mieszkańców sołectwa w celu wyboru i odwołania sołtysa. Celem tej regulacji było i jest ustalenie, że czynności wyborcze podejmowane są na zebraniu wiejskim, nie zaś nadanie zebraniu wiejskiemu kompetencji elekcyjnych. W statutach wskazano mieszkańcom, że tak ważne decyzje jak wybór i odwołanie sołtysa będą przez nich podejmowane na zebraniu wiejskim. Ponadto nie można stwierdzić, że statuty nadają zebraniom wiejskim status organu elekcyjnego, skoro art. 36 ust. 2 u.s.g. stanowi, że: "Sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania." Zebranie wiejskie to właśnie stali mieszkańcy sołectwa uprawnieni do głosowania. Statuty sołectw nie przyznały zatem uprawnień wyborczych innej grupie ludzi, jest to to samo gremium. Sam skarżący wskazał w skardze, że: "skład obu tych gremiów pokrywa się".

W kwestii zarzutu dotyczącego bezpodstawnego przyjęcia w § 5 ust. 1 i 2 statutów sołectw, że "Dla dokonania ważnego wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej na zebraniu wiejskim wymagana jest osobista obecność co najmniej 1/5 uprawnionych do uczestnictwa w zebraniu mieszkańców Sołectwa. W przypadku braku quorum o czym mowa w ust. 2 w wyznaczonym terminie zwołujący zebranie wiejskie może zarządzić odbycie następnego zebrania wiejskiego po upływie 30 minut od pierwszego terminu zebrania, w tym samym dniu bez względu na liczbę osób uczestniczących" wskazano, iż skarżący błędnie zacytował zapisy statutów. W żadnym ze statutów sołectw Gminy K. nie ma takiego zapisu jak wskazał Prokurator. Zapis w § 5 ust. 1 i 2 statutów sołectw Gminy K. brzmi następująco: " 1. Zebranie jest ważne jeżeli uczestniczy w nim co najmniej 1/5 mieszkańców uprawnionych do głosowania na zebraniu wiejskim. 2. W przypadku nieważności zebrania z przyczyn, o których mowa w pkt 1 po pół godzinie następuje powtórzenie zebrania. Powtórzone zebranie jest ważne bez względu na ilość uczestniczących w nim osób". Brak w nim zatem wskazania, że dla ważności wyboru sołtysa i rady sołeckiej wymagana jest obecność co najmniej 1/5 uprawnionych mieszkańców sołectwa. Tym samym należy uznać, że nie zostały w statutach wprowadzone dodatkowe kryteria ważności wyborów sołtysa czy rady sołeckiej. Ponadto wskazano, że ustawodawca w art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. postanowił, że statut jednostki pomocniczej powinien określać organizację i zadania organów jednostki pomocniczej. Regulacja zawarta w statutach sołectw Gminy K. dotyczy właśnie organizacji organów jednostki pomocniczej, nie zaś dodatkowych warunków ważności wyborów.

Odnośnie ostatniego z zarzutów Prokuratora Rejonowego w K. w przedmiocie bezpodstawnego przyjęcie zapisu "w szczególności" w § 21 statutów sołectw powodującego powstanie otwartego katalogu zadań sołtysa wskazano, że użycie sformułowania "w szczególności" nie powoduje istotnej wady prawnej skutkującej stwierdzeniem nieważności tego zapisu, jeśli już jest to nieistotne naruszenie prawa. Zgodnie z art. 94 ust. 4 u.s.g. w wypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, lecz tylko wskazuje, że została ona wydana z naruszeniem prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się w przeważającej części zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a.") – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, ze zm.) – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii istotnych naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w zw. z ust. 4 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (obecnie Dz.U. z 2019 r., poz. 506 ze zm., zwana dalej "u.s.g."), zgodnie z którym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908, dalej "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w rozporządzeniu będzie miała charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa.

Należy wskazać, że uchwała podjęta przez radę gminy będzie aktem prawa miejscowego, jeżeli będzie to akt normatywny, zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei, generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto, akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, iż aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów (które mogą być jednak w jakiś sposób określone) oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA [...], dostępne LEX 81765; wyrok NSA z dnia [...] listopada 2005 r., sygn. akt I OSK [...], dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym wskazać należy, iż istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza konieczności jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, że uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia [...] lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Ol [...], dostępny www.orzeczenia.nsa. gov.pl).

Akty ustrojowe dzielą się na akty o charakterze wewnętrznym oraz powszechnie obowiązującym. Tylko te ostatnie mogą być aktami prawa miejscowego.

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała wraz z kwestionowanymi załącznikami do niej, jako podjęta w przedmiocie statutu jednostki pomocniczej gminy (sołectwa) – a więc materii mieszczącej się w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. – jest aktem prawa miejscowego. Zostało to expressis verbis przesądzone przez ustawodawcę w art. 40 ust. 2 ab initio u.s.g. Tym samym uchwała ta bez wątpienia należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego. Ponieważ zaskarżona uchwała wraz z kwestionowanymi załącznikami do niej, jest aktem prawa miejscowego, w razie stwierdzenia, że istotnie narusza prawo, treść art. 94 ust. 1 u.s.g. zezwala na stwierdzenie ich nieważności przez sąd administracyjny w całości lub w części, nawet jeżeli od czasu podjęcia uchwał upłynął rok.

Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargę Prokuratora za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji.

Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV z 19 października 2020 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), zmienionej ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875).

Z uwagi na fakt, że zaskarżona uchwała, bez wątpienia mająca charakter generalno-abstrakcyjny, jest aktem prawa miejscowego, treść art. 94 ust. 1 u.s.g. nie sprzeciwia się stwierdzeniu jej nieważności w całości lub części przez sąd administracyjny w razie stwierdzenia, że istotnie narusza prawo, i to niezależnie od czasu, jaki upłynął od daty jej uchwalenia.

W uchwale z [...] października 2009 r., sygn. akt I OPS [...] (ONSAiWSA 2010 nr [...], poz. 1), Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, iż sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Dlatego też Sąd w niniejszym składzie stoi na stanowisku, że dopuszczalne jest objęcie kontrolą sądową zaskarżonej uchwały także w części wyraźnie w skardze nie zaczepionej, w tym w zakresie obejmującym procedurę podjęcia tej uchwały. Taki pogląd ma też oparcie w wypowiedziach orzecznictwa i doktryny. Przykładowo, w wyroku z [...] maja 1993 r. (SA/Wr [...], CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że dopuszczalne jest objęcie kontrolą sądową także nie zaskarżonych części uchwały organu gminy i wykorzystanie wyników tej kontroli w formie wystąpienia sygnalizacyjnego przewidzianego w art. 214 k.p.a. [obecnie: art. 155 p.p.s.a.; uw. Sądu], bądź – w przypadku rażącego naruszenia prawa – stwierdzenie nieważności nie zaskarżonych postanowień uchwały. Stanowisko to zostało zaakceptowane również w doktrynie, czego dowodem jest aprobująca glosa J. Borkowskiego do cytowanego wyżej wyroku (OSP 1995, z. 3, s. 122 i n.). Podobnie w wyroku z [...] września 2011 r. (II GSK [...], CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że sąd administracyjny pierwszej instancji nie musi w ocenie legalności zaskarżonej uchwały ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale powinien dokonać wszechstronnej weryfikacji zaskarżonego aktu prawa miejscowego (por. też: wyrok NSA z [...].09.2013 r., II OSK [...]; wyrok WSA z [...].12.2019 r., IV SA/Po [...] – CBOSA). W tym duchu utrzymane jest także stanowisko doktryny, zgodnie z którym, nawet jeśli organ nadzoru nie zaskarży wszystkich sprzecznych z prawem postanowień aktu, sąd może z urzędu stwierdzić nieważność pozostałych, sprzecznych z prawem norm zawartych w tym akcie (tak R. Lewicka, Kontrola prawotwórstwa administracji o charakterze powszechnie obowiązującym, W. 2008, s. 232-233).

W konsekwencji za w pełni trafny należy uznać pogląd, zgodnie z którym kontrola legalności uchwał organów gminy nie może ograniczyć się wyłącznie do porównania przedmiotu uchwały z przepisem kompetencyjnym stanowiącym jej podstawę. Kontrola ta musi rozciągać się na wszystkie etapy procesu stosowania prawa przez radę gminy, jeśli kończy się on podjęciem uchwały. Z tego też względu Sąd, nie będąc związanym granicami skargi, miał obowiązek w pierwszej kolejności zweryfikować poprawność procedury podjęcia przez Radę zaskarżonej uchwały nawet gdyby nie było stosownego wniosku w tym zakresie (por. wyrok WSA z [...].07.2020 r., IV SA/Po [...], CBOSA).

Sąd stwierdza brak najdalej idącego zarzutu wobec zaskarżonej uchwały dotyczącego naruszenia art. 35 ust. 1 u.s.g. poprzez niepoddanie projektu statutu społecznym konsultacjom z jego mieszkańcami w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Co więcej, sam skarżący wskazał w skardze, że konsultacje takie zostały przeprowadzone. Dlatego też Sąd orzekający przyjął, że wymóg ten w kontrolowanym przypadku był spełniony.

Jak to już wyżej wskazano, statut jednostki pomocniczej gminy – podobnie jak statut samej gminy – jest aktem prawa miejscowego, upoważnienie do wydania którego zawarte zostało przez ustawodawcę wprost w art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g., a uszczegółowione w art. 35 u.s.g.

Dokonując bardziej szczegółowej charakterystyki prawnej statutu jednostki pomocniczej gminy, należy stwierdzić, że jako akt prawa miejscowego jest on aktem prawa powszechnie obowiązującego rangi podustawowej, obowiązującym na obszarze danej gminy (por. art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) – a ściślej na obszarze danej jednostki pomocniczej gminy – uchwalanym przez radę gminy, na podstawie normy kompetencyjnej z art. 35 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. znajdującej swoje zakotwiczenie w art. 169 ust. 4 Konstytucji RP.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.s.g. gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne; jednostką pomocniczą może być również położone na terenie gminy miasto. W świetle art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g. statut takiej jednostki pomocniczej określa jej organizację i zakres działania, a w szczególności:

1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;

2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;

3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;

4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;

5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Wszystkie te kwestie mieszczą się w pojęciu wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g.

Generalna kompetencja do uchwalania statutów gminy oraz jednostek pomocniczych wynika z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, w myśl którego organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego określają ustrój wewnętrzny tych jednostek "w granicach ustaw".

Na tle tego zwrotu pojawia się wątpliwość co do zakresu zagadnień mogących stanowić "materię statutową" – czy mianowicie w statucie gminy mogą zostać uregulowane: (i) tylko te kwestie, które mają odrębną szczegółową podstawę prawną w ustawie (tak np.: wyrok NSA z [...].01.1995 r., II SA [...], ONSA 1995, nr [...], poz. 186; A. Agopszowicz [w:] A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym. Komentarz, W. 1999, s. 52), czy też (ii) wszystkie zagadnienia związane z funkcjonowaniem (ustrojem i wewnętrzną organizacją) danej gminy, o ile tylko nie naruszają przepisów prawa powszechnie obowiązującego (por. np.: wyrok NSA z [...].02.2005 r., OSK [...], OwSS [...]/9; wyrok WSA z [...].10.2007 r., III SA/Kr [...], CBOSA; W. Kisiel [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, W. 2013 uw. 5 do art. 3; A. Wierzbica [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, W. 2018, uw. 1 do art. 3).

Sąd w niniejszym składzie podziela drugi z przedstawionych wyżej poglądów, w świetle którego pozytywne upoważnienie do kształtowania treści statutu gminy jest generalne, a nie kazuistyczne (ustrój gminy reguluje jej statut – art. 3 ust. 1 u.s.g.). W efekcie, jak trafnie zauważa się w doktrynie, statut daje się określić jako specyficznego rodzaju akt samoistny. Owa samoistność statutu, oznaczająca kompetencje samorządu do swobodnego, ale w granicach ustaw, stanowienia o swoim ustroju, oznacza w pierwszym rzędzie, że statut nie może wprowadzać regulacji sprzecznych z ustawą. Innym słowy, samorząd terytorialny może regulować w statucie wszystkie zagadnienia dotyczące swego ustroju, pod warunkiem że nie jest to sprzeczne z przepisami ustawowymi. W sytuacji zatem, gdy treść uchwalonego przez jednostkę samorządu terytorialnego statutu będzie sprzeczna z ustawą – statut dotknięty będzie wadą skutkującą jego nieważnością (zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe, W. 2015, s. 144). Tylko takie rozumienie zakresu kompetencji "statutodawczej" prowadzi do możliwie najpełniejszego urzeczywistnienia konstytucyjnie gwarantowanej samodzielności gminy. Rozumienie odmienne prowadziłoby zaś do zanegowania legitymującej roli przepisów art. 169 ust. 1 i 4 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 1 i art. 22 ust. 1 u.s.g. (zob. wyrok NSA z [...].02.2005 r., OSK [...], OwSS [...]/9). Powyższe nie stanowi odejścia od zasady, że do działalności organów samorządowych w sferze zobowiązań publicznoprawnych nie stosuje się reguły "co nie jest zakazane, jest dozwolone", lecz regułę "dozwolone jest to, co prawo wyraźnie przewiduje" – a tylko oznacza wyraźne przesądzenie, że powołane wyżej przepisy Konstytucji RP i ustawy o samorządzie gminnym stanowią dostateczną podstawę prawną pozwalającą na swobodne (acz w granicach ustaw) normowanie w statucie wszystkich kwestii ustrojowych, w tym także tych wyraźnie w ustawie nie przewidzianych (por. W. Kisiel [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, W. 2013, uw. 1 do art. 3).

W ocenie Sądu powyższe uwagi należy odpowiednio odnieść do statutów jednostek pomocniczych. Potwierdza to zresztą użycie zwrotu "w szczególności" w zamieszczonym w art. 35 ust. 3 u.s.g. wprowadzeniu do wyliczenia kwestii podlegających uregulowaniu w takim statucie, znamionującego niewyczerpujący (niepełny) charakter wyliczenia. W rezultacie trafnie przyjmuje się, że przywołany przepis wskazuje jedynie elementy obligatoryjne – takie, które muszą być w każdym statucie jednostki pomocniczej uwzględnione (por.: B. Jaworska-Dębska [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, W. 2013, uw. 3a do art. 35; wyrok NSA z [...].02.2019 r., II OSK 985/ 17, CBOSA).

Ponieważ statut jednostki pomocniczej gminy jest aktem prawa miejscowego, to oprócz szczególnych wymogów charakterystycznych dla tego rodzaju aktów o charakterze ustrojowo-organizacyjnym, winien on także spełniać ogólne wymogi wspólne dla wszystkich aktów prawa miejscowego – wynikające zwłaszcza z ich statusu: źródła prawa.

W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87-art. 94 Konstytucji RP) akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.

Bardziej szczegółową regulację aktów prawa miejscowego stanowionych przez gminę zawiera ustawa o samorządzie gminnym. W świetle jej art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Na gruncie tych przepisów przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej". Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie Zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ("TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z [...].04.2004 r., P [...], OTK-A 2004, nr [...], poz. 36; wyrok TK z [...].05.2006 r., SK [...], OTK-A 2006, nr [...], poz. 58; wyrok TK z [...].12.2009 r., Kp [...], OTK-A 2009, nr [...], poz. 170; wyrok TK z [...].12.2015 r., K [...], OTK-A 2015, nr [...], poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, W. 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie też G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, W. 2016, s. 32; por. też D. Dąbek, Prawo miejscowe, W. 2015, s. 205–206).

Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 (podobnie: § 134 pkt 1) w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Godzi się w tym miejscu wszakże nadmienić, że – jak to już wyżej wspomniano – w przypadku statutów owe granice zostały wyznaczone w sposób bardziej ogólny (generalny, niekazuistyczny), niż w przypadku "klasycznych" upoważnień (delegacji) ustawowych dla pozostałych aktów prawa miejscowego (o charakterze wykonawczym).

Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji RP jest niewątpliwie dyrektywa wynikająca z § 118 (analogicznie: § 137) w zw. z § 143 ZTP, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, W. 2016, s. 662). Takie powtórzenie jest zasadniczo zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa trybunalskiego oraz sądów administracyjnych jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok NSA z [...].10.2016 r., II OSK [...], CBOSA). Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepis § 118 w zw. z § 143 ZTP, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, G. 2008, s. 224; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, W. 2016, s. 663). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne uznaje się niekiedy powtarzanie w aktach prawa miejscowego – takich zwłaszcza, jak statuty czy regulaminy – innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, W. 2012, s. 35 i 241).

Istotne znaczenie ma również wysłowiony w Zasadach techniki prawodawczej (zwłaszcza w § 6 ZTP) generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, W. 2012, uwaga do § 6, s. 38–39). Postulaty te znajdują niewątpliwie swoje zakorzenienie w wymogach płynących z zasady określoności przepisów prawa, stanowiącej istotny komponent konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, W. 2008, s. 181 i n.), wyprowadzanej z ogólnej klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Potwierdza to utrwalone orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, w świetle którego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych, wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego zawartej w art. 2 Konstytucji RP (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, T. 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego (zob. wyrok WSA w Poznaniu z [...].03.2016 r., IV SA/Po [...], CBOSA).

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi należy wskazać, że są one w przeważającej części trafne.

Zarzut skargi dotyczący § 7 pkt 2 jest jedynie częściowo zasadny (tylko w zakresie przyznania kompetencji zebraniu wiejskiemu do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej). Natomiast zarzut dotyczący § 7 pkt 2 w zakresie przyznania kompetencji zebraniu wiejskiemu do odwoływania sołtysa i członków rady sołeckiej jest niezasadny.

W § 7 pkt 2 statutów, postanowiono, że do kompetencji zebrania wiejskiego należy wybieranie i odwoływanie sołtysa i rady sołeckiej. Stosownie zaś do regulacji art. 36 ust. 2 u.s.g., sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Z powołanego przepisu ustawy wynika więc, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów, jak również, że wybór sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. Tym samym jako wymagające wyeliminowania z obrotu prawnego należy przyjąć wszystkie te regulacje, które dotyczą bezpośrednio lub pośrednio procedury wyboru niezgodnej z ustawą. Zaskarżone przepisy uchwały w zakresie, w jakim wskazują, że do zakresu działania zebrania wiejskiego należy wybór sołtysa i rady sołeckiej, naruszają w stopniu istotnym art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. Tym samym, jako wymagające wyeliminowania z obrotu prawnego należy przyjąć wszystkie te regulacje, które dotyczą bezpośrednio lub pośrednio procedury wyboru niezgodnej z ustawą.

Dokonując oceny legalności wskazanego unormowania należy dostrzec, że w u.s.g. brak jest przepisu uprawniającego zebranie wiejskie do wybierania sołtysa jak i członków rady sołeckiej. Zgodnie z art. 36 ust. 1 u.s.g., organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Zgodnie zaś z art. 36 ust. 2 powołanego aktu sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Przytoczony ostatnio przepis stanowi, że wybór sołtysa oraz członków rady sołeckiej następuje przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. W doktrynie wskazuje się, że norma wynikająca z art. 36 ust. 2 u.s.g. ma charakter bezwzględnie wiążący, tak więc nie może ona zostać zmodyfikowana przez radę gminy w statucie jednostki pomocniczej [S. Gajewski, A. Jakubowski (red.), Ustawa o samorządzie gminnym [w:] S. Gajewski, A. Jakubowski (red.), Ustawy samorządowe. Komentarz, W. 2018], Zebranie wiejskie jest bytem odrębnym od ogółu uprawnionych do głosowania mieszkańców danej jednostki pomocniczej. Brzmienie art. 36 ust. 1 u.s.g. wskazuje na to, że zebraniu wiejskiemu nadano jedynie kompetencje uchwałodawcze, nie zaś elekcyjne. Prawo wybierania sołtysa oraz członków rady sołeckiej z art. 36 ust. 2 u.s.g., nie może być utożsamiane i interpretowane poprzez prawo do udziału w zebraniu wiejskim, zdefiniowanym w art. 36 ust. 1 tej ustawy. Przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. przesądził, że prawo wybierania sołtysa oraz członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym (mającym status stałego mieszkańca sołectwa, uprawnionego do głosowania), nie przysługuje natomiast organowi sołectwa, jakim jest zebranie wiejskie (por. wyrok WSA w Opolu z [...] września 2009 r., II SA/Op [...]). Zaskarżony § 7 pkt 2 załączników do uchwały w części, w jakiej przepis ten wskazuje, że do wyłącznej kompetencji zebrania wiejskiego należy wybór sołtysa i rady sołeckiej lub jej członków narusza więc w stopniu istotnym art. 35 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. I w tym zakresie zarzut skargi był zasadny.

Powyższe nie dotyczy procedury odwołania. Ustawodawca kierując się bowiem zasadą samodzielności pozostawił kwestie regulacji odwołania (a nawet samej możliwości odwoływania) sołtysa i członków rady sołeckiej zapisom statutów jednostek pomocniczych (vide: wyrok NSA z dnia [...] kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK [...], publ. CBOSA). Nie można zatem uznać, że przyznanie zebraniu wiejskiemu, jako organowi uchwałodawczemu, kompetencji do odwołania sołtysa i rady soleckiej, w sposób istotny narusza prawo. Nie można przyjąć, że skoro dany przepis (art. 36 ust. 2 u.s.g.) reguluje tryb wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, to tak samo zostało ustawowo uregulowane ich odwoływanie. Gdyby ustawodawca zamierzał objąć ustawową regulacją także odwołanie sołtysa lub rady sołeckiej, to uczyniłby to w ustawie. Nie można przyjąć, że brak w tym zakresie regulacji stanowi wadę ustawy lub jest zaniechaniem prawodawczym. Ustawodawca kierując się zasadą samodzielności pozostawił kwestie regulacji odwoływania (a nawet samej możliwości odwoływania) sołtysa zapisom statutów jednostek pomocniczych (por. wyrok NSA z dnia [...] kwietnia 2019 r., sygn. II OSK [...]), co również odnosi się do członków rady sołeckiej. Nie można zatem uznać, że przyznanie zebraniu wiejskiemu - jako organowi uchwałodawczemu - kompetencji do odwołania sołtysa, rady sołeckiej lub jej członków, w sposób istotny narusza prawo.

W świetle powyższego niezasadny był wniosek o stwierdzenie nieważności § 7 pkt 2 statutów w zakresie dotyczącym odwoływania Sołtysa i Rady Sołeckiej.

Zgodnie z powoływanym art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g. statut jednostki pomocniczej określa w szczególności organizację i zadania organów jednostki pomocniczej, a także zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji. W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje ugruntowany pogląd, że zadania sołectwa, sposób ich realizacji, w tym również zadania organów sołectwa, powinny zostać uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa i jego organów. Wynika to wprost z przywołanego wyżej art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g., w którym ustawodawca wyraźnie wskazał na konieczność uregulowania w statucie kwestii związanych z organizacją i zadaniami organów sołectwa. Przyjęcie odmiennego stanowiska umożliwiłoby przekazywanie organom sołectwa zadań w trybie pozastatutowym, zarówno przez radę gminy, jak i przez organ wykonawczy gminy, a taki porządek ustrojowy sołectwa byłby sprzeczny z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. (por. wyrok WSA w Krakowie z [...] kwietnia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr [...]; wyrok WSA w Łodzi z [...] marca 2019 r., sygn. akt III SA/Łd [...], www.orzeczenia. nsa.gov.pl).

Za zasadny zatem należało uznać zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. poprzez bezpodstawne użycie zwrotu "w szczególności" w § 21 podczas, gdy zadania te powinny być uregulowane w statutach w sposób wyczerpujący i w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania. Stąd zasadnym jest stwierdzenie nieważności § 21 w zakresie słów: "w szczególności" użytych przed punktem 1 tych przepisów.

Zarzut dotyczący wprowadzenia w § 5 ust. 1 i 2 statutów (załączników do uchwały) ograniczenia czynnego prawa wyborczego, przez zastrzeżenie, że dla dokonania ważnego wyboru sołtysa i rady sołeckiej wymagana jest obecność co najmniej 1/5 uprawnionych do udziału w zebraniu wiejskim oraz wprowadzenie konieczności przeprowadzenia drugiego głosowania jest zasadny.

Wprawdzie istotnie, jak zarzucono w odpowiedzi na skargę, skarżący literalnie nie zacytował dokładnie przepisu § 5 ust. 1 i 2 statutów, jednakże w skardze oddał istotę ich treści. Jest to zresztą uchybienie nieistotne, gdyż Sąd kontrolując sprawę opierał się na zapisie § 5 ust. 1 i 2 statutów zawartym w załącznikach do uchwały.

Należy wskazać, że § 5 ust. 1 statutów stanowi, że zebranie wiejskie jest ważne jeżeli uczestniczy w nim 1/5 mieszkańców uprawnionych do głosowania na zebraniu wiejskim. W myśl zaś § 5 ust.2 w przypadku nieważności zebrania z przyczyn, których mowa w pkt 1 (winno być w ust.1) po pół godzinie następuje powtórzenie zebrania. Powtórzone zebranie jest ważne bez względu na ilość uczestniczących w nim osób.

Należy wskazać, że przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. jest regulacją kompletną i nie zastrzega żadnego kworum dla ważności zebrania, w trakcie którego stali mieszkańcy sołectwa uprawnieni do głosowania dokonują wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. W związku z tym, wprowadzenie takiego kworum (1/5 mieszkańców uprawnionych do głosowania na zebraniu wiejskim) w § 5 ust. 1 statutów narusza powyższy przepis u.s.g., gdyż wprowadza dodatkowe warunki ważności zebrania wiejskiego, modyfikując w ten sposób ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej (por. m.in. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] lipca 2019 r., sygn. II SA/Go [...], wyrok WSA w Kielcach z dnia [...] lipca 2019 r., sygn. II SA/Ke [...], http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. Skargę oddalono na podstawie art.151 p.p.s.a. w zakresie § 7 pkt 2 statutów w części dotyczącej odwoływania sołtysa i rady sołeckiej.