Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1005/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 5 ust. 1 pkt 9 oraz art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 28
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 49 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 380
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny
Teza: 1. Ograniczenie stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oprócz inwestora do właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości, znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, jak stanowi art. 28 ust. 2 Pr.bud., nie może naruszać postanowień art. 28 k.p.a., jeżeli zgodnie z tym przepisem przymiot strony powinny mieć jeszcze inne podmioty, jak np. te, o których mowa w artykule 5 ust. 1 pkt 9 Pr.bud.

2. Przedsiębiorstwo (operator), do którego należą urządzenia przesyłowe, o których mowa w art. 49 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia  1964 r. Kodeks cywilny (t.j. 2016, poz. 380 ze zm.), jako podmiot wykonujący zadania z zakresu użyteczności publicznej, jest stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, jeżeli urządzenia te znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu.

TEZY

1. Ograniczenie stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oprócz inwestora do właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości, znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, jak stanowi art. 28 ust. 2 Pr.bud., nie może naruszać postanowień art. 28 k.p.a., jeżeli zgodnie z tym przepisem przymiot strony powinny mieć jeszcze inne podmioty, jak np. te, o których mowa w artykule 5 ust. 1 pkt 9 Pr.bud.

2. Przedsiębiorstwo (operator), do którego należą urządzenia przesyłowe, o których mowa w art. 49 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia  1964 r. Kodeks cywilny (t.j. 2016, poz. 380 ze zm.), jako podmiot wykonujący zadania z zakresu użyteczności publicznej, jest stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, jeżeli urządzenia te znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Czesława Nowak - Kolczyńska Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...]S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 859/14 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania organu I instancji 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] S.A. z siedzibą w W. kwotę 1250 (jeden tysiąc dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 859/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania organu I instancji.

Jak wynika z akt sprawy, Starosta Wolsztyński decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. K. pozwolenia na budowę budynku warsztatu usługowego z zapleczem socjalnym, garażem i częścią mieszkalną – obiekt w części zaplecza socjalnego dwukondygnacyjnego z lokalem mieszkalnym na piętrze i dachem płaskim dwuspadowym, w części usługowo-garażowej w postaci hali jednonawowej z dachem dwuspadowym oraz bezodpływowego zbiornika na ścieki, w miejscowości N. na działce nr [...].

Pismem z dnia 19 sierpnia 2013 r. [...] S.A. z siedzibą w Warszawie wystąpił do Wojewody Wielkopolskiego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Wolsztyńskiego z dnia [...] kwietnia 2013 r. w załączeniu przedstawiając decyzję Głównego Architekta Województwa z dnia [...] marca 1986 r. udzielającą Dolnośląskiemu [...] pozwolenia na budowę gazociągu wysokiego ciśnienia [...] z odgałęzieniem do W. (bez stacji redukcyjno-pomiarowej). Przez działkę nr [...], na której ma być zrealizowany obiekt budowlany na podstawie decyzji Starosty Wolsztyńskiego z dnia [...] kwietnia 2013 r., przebiega gazociąg w odległości ok. 7m od projektowanego budynku.

Pismem z dnia 9 stycznia 2014 r. Główny Urząd Nadzoru Budowlanego wezwał [...] S.A. o wykazanie interesu prawnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] kwietnia 2013 r. oraz o przedstawienie dokumentów potwierdzających tytuł prawny [...] S.A. do nieruchomości inwestycyjnej lub innej nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu.

Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. znak: [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Wolsztyńskiego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...]. Z uzasadnienia decyzji wynika, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. PINB w Wolsztynie wstrzymał prowadzenie robót budowlanych na działce Nr [...] w miejscowości N., wskazując, że budowa może sprowadzać zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia w strefie ochronnej gazociągu DN80 PN 6,3 MPa przebiegającego przez działkę nr [...]. Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. PINB w Wolsztynie nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia zgody Ministra Gospodarki Departamentu Ropy i Gazu na odstępstwo od warunków technicznych. Wcześniej pismem z dnia 26 czerwca 2013 r. Starosta Wolsztyński wystąpił do Ministra o udzielenie takiej zgody. W piśmie Ministerstwa Gospodarki z dnia 8 lipca 2013 r. stwierdzono, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do wystąpienia z wnioskiem o wydanie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych – wniosek z 26 czerwca 2013 r. pozostawiono bez rozpatrzenia.

W ocenie Wojewody Wielkopolskiego w rozpatrywanej sprawie brak przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r.

[...] S.A. z siedzibą w W. wniósł odwołanie od powyższej decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2013 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. znak [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2013 r. i umorzył postępowanie organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że we wniosku o stwierdzenie nieważności [...] S.A. w załączeniu przedstawił decyzję Głównego Architekta Województwa z dnia [...] marca 1986 r., znak: [...], udzielającą Dolnośląskiemu [...] pozwolenia na budowę gazociągu wysokiego ciśnienia [...] z odgałęzieniem do W. (bez stacji redukcyjno-pomiarowej). Wnioskodawczyni wyjaśniła, że przez działkę nr [...] przebiega należący do niej gazociąg w odległości ok. 7 m od projektowanego budynku. Pismem z dnia 9 stycznia 2014 r., Główny Urząd Nadzoru Budowlanego wezwał wnioskodawcę [...] S.A. o wykazanie interesu prawnego do występowania w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Wolsztyńskiego z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], w szczególności o przesłanie, dokumentu potwierdzającego tytuł prawny [...] S.A. do nieruchomości inwestycyjnej lub innej nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji. W odpowiedzi na powyższe, [...] S.A. przy piśmie z dnia 23 stycznia 2014 r., znak: [...] przesłał fragment zawartej w formie aktu notarialnego umowy z dnia 15 października 2008 r. o przeniesieniu własności/prawa użytkowania wieczystego oraz innych praw, z którego wynika jedynie, że ww. umowa dotyczyła przeniesienia stacji redukcyjno pomiarowej bez prawa własności gruntu. Z treści przesłanych fragmentów ww. dokumentu nie wynika na kogo zostało dokonane ww. przeniesienie. Brak jest również informacji o przeniesieniu jakiegokolwiek tytułu prawnego (a w szczególności prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu) do gazociągu znajdującego się na działce nr [...].

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że na pojęcie strony postępowania o pozwolenie na budowę składają się dwa elementy, które muszą być jednocześnie spełnione. Wziąć trzeba pod uwagę element podmiotowy ograniczający krąg podmiotów tylko do inwestora, właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości oraz element przedmiotowy wymagający, aby nieruchomość znajdowała się w obszarze oddziaływania obiektu. Przystępując do zastosowania art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego organ winien zatem ustalić, które nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał nadto, że w przytoczonym powyżej art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego enumeratywnie zostały wymienione kategorie praw do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji, których posiadanie skutkuje uznaniem osoby za stronę postępowania, w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę (obok inwestora). Należą do nich: prawo własności, użytkowania wieczystego i zarządu nieruchomością. W przepisie tym nie wymieniono natomiast praw do nieruchomości wynikających ze stosunków zobowiązaniowych, czy też ograniczonych praw rzeczowych m.in. służebności przesyłu. W konsekwencji organ odwoławczy uznał, iż wnioskodawca nie wykazał, że posiada prawo własności, użytkowania wieczystego lub zarządu nieruchomością znajdującą się w obszarze oddziaływania inwestycji. Co więcej, nie wykazał również, że fragment gazociągu znajdujący się na działce inwestycyjnej wchodzi w skład przedsiębiorstwa Spółki (aczkolwiek nie jest to okoliczność przesądzająca o posiadaniu przymiotu strony w omawianej sprawie).

Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył [...] S.A. z siedzibą w W.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 grudnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 859/14 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że pojęcie strony definiuje przepis art. 28 k.p.a. Stanowi on, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który, jako przepis lex specialis względem przywołanego art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy natomiast rozumieć, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Wyznaczenie takiego obszaru winno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć wnioskodawcy. Z kolei od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie może wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczeń i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracji.

Sąd podkreślił, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że choć sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę są prowadzone tylko w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, to jednak nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, to jest problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno więc w sprawie o takie pozwolenie prowadzonej w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznanych za strony powinien być identycznie ustalony na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który jest normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a.

W ocenie Sądu, w toku postępowania wykazano, że nie ma powiązania podmiotu żądającego wszczęcia postępowania z jego interesem prawnym takim, który wynika ze ściśle określonego przepisu prawnego, odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Jak ustaliły organy nadzoru, skarżąca Spółka co najwyżej jest właścicielem gazociągu biegnącego w pobliżu inwestycji objętej przedmiotowym pozwoleniem na budowę.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze, Sąd podniósł, że nie można mówić o naruszeniu art. 5 rozporządzenia Ministra Górnictwa z dnia 18 sierpnia 1978 w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe. Przede wszystkim nie mógł być on źródłem interesu prawnego z przyczyn wskazanych powyżej niemniej należy podkreślić, że wskazana wyżej norma zawarta w przytoczonym przepisie reguluje wymóg obowiązujący w procesie sytuowania gazociągu przy istniejącej zabudowie. Nie dotyczy natomiast zjawiska odwrotnego: sytuowania budynków przy istniejącym gazociągu.

W świetle powyższych okoliczności oraz wobec wszczęcia postępowania przez organ I instancji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo uchylił decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2013 r. znak [...] i umorzył postępowanie organu I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA w Warszawie z dnia 11 grudnia 2014 r. wniósł [...] S.A. z siedzibą w W. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego:

1. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zarówno w sprawach o pozwolenie na budowę prowadzonych w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych, w tym sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji takiego pozwolenia, krąg podmiotów powinien być identycznie ustalony na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego;

2. art. 5 rozporządzenia Ministra Górnictwa z dnia 18 sierpnia 1978 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz.U. z 1978 r. Nr 21, poz. 94) poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie będące wynikiem przyjęcia, że zawarta w przytoczonym przepisie norma reguluje wymóg obowiązujący w procesie sytuowania gazociągu przy istniejącej zabudowie, a nie dotyczy zjawiska odwrotnego, tj. sytuowania budynków przy istniejącym gazociągu.

Skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

W rozpoznawanej sprawie zostały wydane dwie różne decyzje. Organ pierwszej instancji Wojewoda Wielkopolski odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Wolsztyńskiego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nie dopatrując się żadnego z naruszeń prawa, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. natomiast organ odwoławczy uchylił powyższą decyzję Wojewody Wielkopolskiego i umorzył postępowanie organu I instancji, gdyż jego zdaniem [...] S.A. składający wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Wolsztyńskiego z dnia [...] kwietnia 2013 r. o pozwoleniu na budowę, nie miał przymiotu strony w świetle przepisów art. 28 ust. 2 Pr.bud. Jakkolwiek różny jest charakter rozstrzygnięć w wydanych w tym postępowaniu decyzjach, niemniej jednak obie decyzje budzą pewne wątpliwości i wymagają analizy zawartych w nich poglądów, na co trafnie wskazuje się w skardze kasacyjnej, gdyż Sąd pierwszej instancji nie rozważył występujących tam problemów. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji uznał, ze podmiot wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, nie jest stroną w rozumieniu art. 28 ust. 2 Pr.bud., który to przepis ma również zastosowanie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności. W orzecznictwie sądów administracyjnych jest to pogląd dominujący, że w sprawach o wydanie pozwolenia na budowę, jak i w trybach nadzwyczajnych dotyczących tych decyzji, krąg stron ustala się na podstawie art. 28 ust. 2 Pr.bud. Są jednak orzeczenia, w których przyjęto odmienny pogląd, gdyż postępowanie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, są to odrębne postępowania. Art. 28 ust. 2 Pr.bud. jest przepisem szczególnym i ma zastosowanie jedynie w sprawach o wydanie pozwolenia na budowę. Natomiast legitymację podmiotu wnoszącego o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, należy przede wszystkim oceniać na podstawie art. 28 k.p.a. (wyrok NSA z 16 października 2014 r., II OSK 958/13, Lex nr 1598468).

Przepis art. 28 ust. 2 stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a., wprowadza ograniczenia podmiotowe przez wskazanie podmiotów uprawnionych do bycia stroną postępowania, uzależniając dodatkowo ich status od tego czy ich nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, zdefiniowanym w art. 3 pkt 20 Pr.bud. (wyrok NSA z 28 marca 2007 r., II OSK 208/06, ONSAiWSA 2008, nr 1, poz. 12). W praktyce orzeczniczej takie powiązanie art. 28 ust. 2 Pr.bud. z art. 3 pkt 20 tej ustawy, przeniosło cały ciężar sporów o to kto w konkretnej sprawie powinien być stroną na rozważania wokół rozumienia pojęcia "obszaru oddziaływania obiektu".

Przepis art. 28 ust. 2 Pr.bud. jako ograniczający krąg stron postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę, stanowi wyjątek od zasady wynikającej z art. 28 k.p.a., nie może więc jako wyjątek od zasady być interpretowany w drodze wykładni rozszerzającej, nadmiernie ograniczając uprawnienia wynikające z art. 28 k.p.a. Zdaniem W. Chróścielewskiego przepis art. 28 ust. 2 Pr. bud. nie wprowadza jakichś znaczących ograniczeń podmiotowych w stosunku do kręgu podmiotów wyznaczonego na podstawie art. 28 k.p.a. Niemniej jednak, zdaniem tego autora, najwięcej kontrowersji w praktyce administracyjnej wywoływała kwestia posiadania interesu prawnego w sprawach związanych z pozwoleniem na budowę (W. Chróścielewski, Konsekwencje prawne złożenia odwołania przez osobę, która nie jest stroną postępowania administracyjnego, ZNSA 2016, nr 5, s. 23). Należy jednak zauważyć, że podmioty wskazane jako strony postępowania w art. 28 ust. 2 Pr.bud., zostały wyodrębnione wyłącznie w oparciu o kryterium ochrony ich interesu prawnego. Tymczasem zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Jak widać z powyższego, art. 28 ust. 2 Pr.bud. nie uwzględnia w ogóle obowiązku, który w brzmieniu art. 28 k.p.a. ma równorzędne znaczenie z interesem prawnym przy ustalaniu podmiotu mającego przymiot strony. Nie można też chyba z tego wyciągać wniosku, że w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę nie mogą brać udziału podmioty, które wywodzą swój przymiot strony właśnie z obowiązku, a jest to tym bardziej uzasadnione, jeżeli chodzi o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

W rozpoznawanej sprawie odmówiono przymiotu strony [...] S.A., który żądał wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, którą zezwolono na budowę obiektu budowlanego w odległości 7 m od istniejącego tam gazociągu wysokiego ciśnienia, zrealizowanego na podstawie decyzji z dnia [...] marca 1986 r.

Organ odwoławczy (G.I.N.B.) umarzając postępowanie przed organem pierwszej instancji z powodu braku przymiotu strony podmiotu wnioskującego o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego, wyjaśnił, iż w świetle przepisów art. 28 ust. 2 Pr.bud. [...] S.A. nie jest stroną w tym postępowaniu, ponieważ nie wykazał tytułu prawnego do nieruchomości, na której ma być realizowany zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę obiekt budowlany ani do żadnej innej nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu. Sąd pierwszej instancji, oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem, najwyraźniej zaakceptował stanowisko organu odwoławczego nie podejmując własnych rozważań w tym zakresie. W świetle zarzutów skargi kasacyjnej, nie można jednak zgodzić się z takim rozstrzygnięciem Sądu, bezkrytycznie przyjmującym stanowisko organu, który przy ustalaniu stron bierze pod uwagę wyłącznie przepisy art. 28 ust. 2 Pr.bud. Tymczasem w tym przypadku z uwagi na status prawny podmiotu wnioskującego o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, nie jest wystarczające odwołanie się do art. 28 ust. 2 Pr.bud., gdyż wymaga to szerszej analizy prawnej nie wyłączając uwzględnienia w rozważaniach również przepisu art. 28 k.p.a. Przy okazji należy też zauważyć, że art. 28 ust. 2 Pr.bud. ani inny przepis tej ustawy, nie wyłącza ją wprost stosowania art. 28 k.p.a., tak więc co najwyżej można mówić o ograniczonym stosowaniu w niektórych przypadkach tego przepisu np. art. 40 ust. 3, art. 59 ust. 7 Pr.bud. W wyroku z 28 marca 2007 r., II OSK 208/06 NSA stwierdził wprost, iż to, że przepis art. 28 ust 2 Pr.bud. jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a. nie oznacza, że przepis art. 28 k.p.a. nie ma zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Nie jest, więc uprawniony pogląd, że art. 28 ust. 2 Pr.bud. wyłącza generalnie stosowanie art. 28 k.p.a. w każdym przypadku, tak jakby można wnioskować z uzasadnienia zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji. Należy zauważyć, że w art. 28 ust. 3 Pr.bud. ustawodawca wyraźnie wyłączył stosowanie art. 31 k.p.a. w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, czego nie zawiera ust. 2 art. 28 Pr.bud. Gazociąg zgodnie z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami jest inwestycją celu publicznego. Ponadto stosownie do art. 49 ust. 1 k.c. gazociąg jest urządzeniem nie należącym do części składowych nieruchomości, stanowi bowiem własność, przedsiębiorstwa, w skład którego wchodzi. W tym przypadku, jak wynika z akt sprawy, przedmiotowy gazociąg stanowi własność [...] S.A. oddział we W.

Z dniem 3 sierpnia 2008 r. poprzez zmiany w Kodeksie cywilnym do polskiego systemu prawnego została wprowadzona służebność przesyłu (art. 3051–3054 k.c.), która zgodnie z art. 244 § 1 k.c. jest ograniczonym prawem rzeczowym.

W pkt 1 skargi kasacyjnej zarzuca się naruszenie art. 28 ust. 2 Pr.bud. poprzez jego błędną wykładnię, gdyż zdaniem strony skarżącej w tym przypadku powinien mieć zastosowanie art. 28 k.p.a. z uwagi na to, że chodziło o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego – o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Zarzut powyższy, przynajmniej w części dotyczącej zawężenia rozważań nad tym, czy skarżąca ma przymiot strony w tym postępowaniu do art. 28 ust. 2 Pr.bud., należy uznać za uzasadniony. Ponieważ art. 28 ust. 2 Pr.bud. nie wyłącza stosowania art. 28, a jedynie ogranicza jego stosowanie, wskazując podmioty, które są stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

Powyższe stwierdzenie wydaje się być istotne nie tylko z uwagi na to czy mamy do czynienia z postępowaniem zwykłym w sprawie pozwolenia na budowę, czy też z postępowaniem nadzwyczajnym, w którym kwestionuje się decyzję o pozwoleniu na budowę. W każdej sprawie administracyjnej, w tym również w sprawach z zakresu Prawa budowlanego, określenie podmiotów mających przymiot strony, należy do podstawowych zagadnień procedury administracyjnej, gdyż bez ustaleń w tym zakresie nie może się toczyć postępowanie. Ustalenie kręgu stron postępowania w każdym przypadku, wymaga indywidualnego podejścia i uwzględnienia wszystkich okoliczności sprawy, nawet tych, których ustawodawca nie przewidział w przepisach, gdyż życie jest zawsze bogatsze, niż wyobraźnia prawodawcy, czego najlepszym przykładem jest właśnie art. 28 ust. 2 Pr.bud. Jak powiedziano wcześniej, przepis ten dokonuje kwalifikacji stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wyłącznie mając na uwadze interes prawny. Tymczasem, jak stanowi art. 28 k.p.a., stronami są również podmioty, których obowiązku dotyczy postępowanie, albo które żądają czynności organu ze względu na swój obowiązek.

W niniejszej sprawie mamy właśnie do czynienia z podmiotem, który żąda wszczęcia postępowania z uwagi na swój obowiązek ustawowy. [...] S.A. z siedzibą w W. jest podmiotem wykonującym zadania z zakresu użyteczności publicznej, którego zadania i obowiązki zostały określone w ustawie. W art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz.U. z 2012 r. poz. 1059 ze zm.) zostały określone zadania i obowiązki przedsiębiorstwa energetycznego zajmującego się przesyłaniem lub dystrybucją paliw lub energii.

Obowiązek wynikający z art. 4 ust. 1 Prawa energetycznego ma charakter publicznoprawny w tym znaczeniu, że zostaje nałożony w interesie publicznym (wyrok Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia 1 marca 2013 r., XVII AmE 167/11, Lex nr 1728395). Natomiast w art. 9c ust. 1 powyższej ustawy określono obowiązki operatora systemu przesyłowego, dystrybucyjnego magazynowania paliw gazowych.

Zgodnie z wyżej wymienionymi przepisami do podstawowych zadań i obowiązków przedsiębiorstwa energetycznego, jak i operatora należy:

– utrzymanie zdolności urządzeń, instalacji i sieci do realizacji zaopatrzenia w paliwa lub energię w sposób ciągły i niezawodny, przy zachowaniu obowiązujących wymagań jakościowych,

– bezpieczeństwo dostarczania paliw gazowych poprzez zapewnienie bezpieczeństwa funkcjonowania systemu gazowego,

– eksploatacja, konserwacja i remont sieci, instalacji i urządzeń.

Do podmiotów wykonujących zadania z zakresu użyteczności publicznej zalicza się również określone jednostki organizacyjne (przedsiębiorstwa, przedsiębiorców, operatorów), działające w oparciu o przepisy ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. z 2016 r. poz. 1489 ze zm.) oraz ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2015 r. poz. 139 ze zm.).

Jak wynika z powyższych rozważań, podmioty wykonujące zadania z zakresu użyteczności publicznej należy postrzegać jako szczególną kategorię podmiotów wykonujących swoje zadania ustawowe niezależnie od prawa do nieruchomości, przez które przebiegają ich urządzenia przesyłowe i których interes prawny lub obowiązek wynika wprost z przepisów ustaw (postanowienie NSA z 17 lipca 2015 r., II OZ 667/15).

Tak więc, jeżeli urządzenia, o których mowa w art. 49 § 1 k.c., należące do podmiotu wykonującego zadania z zakresu użyteczności publicznej, znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 Pr.bud.), podmiot ten powinien być stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdyż budowa projektowanego obiektu budowlanego może zagrażać funkcjonowaniu tych urządzeń. Pogląd ten jest zgodny z art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr.bud. zapewniającym poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich.

Z punktu widzenia ochrony interesu prawnego inwestora, usytuowanie obiektu budowlanego w z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych, w zbyty bliskiej odległości od urządzeń przesyłowych, o których mowa w art. 49 § 1 k.c., narusza przepisy art. 5 ust. 1 Pr.bud.

Ograniczenie stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oprócz inwestora do właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości, znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, jak stanowi art. 28 ust. 2 Pr.bud., nie może naruszać postanowień art. 28 k.p.a., jeżeli zgodnie z tym przepisem przymiot strony powinny mieć jeszcze inne podmioty, jak np. te, o których mowa w artykule 5 ust. 1 pkt 9 Pr.bud.

Jako wniosek de lege ferenda należy postulować do ustawodawcy, aby w art. 28 ust. 2 Pr.bud. uwzględnił również podmioty wykonujące zadania z zakresu użyteczności publicznej, których własność stanowią urządzenia, o których mowa w art. 49 § 1 k.c. znajdujące się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 Pr.bud.), podobnie jak to uczynił w art. 83 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tj. 2015, poz. 1651 ze zm.).

Jak wynika z powyższych rozważań zarzut skargi kasacyjnej zamieszczony w pkt 1 zasługuje na uwzględnienie, gdyż w okolicznościach tej sprawy, nie można przy ustalaniu stron postępowania, ograniczać się wyłącznie do postanowień art. 28 ust. 2 Pr.bud., skoro to byłoby sprzeczne z art. 28 k.p.a., który mimo wszystko, jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym i doktrynie, powinien w sytuacjach wątpliwych mieć wiodące znaczenie.

W stosunku do podmiotów niewymienionych w art. 28 ust. 2 Pr.bud. żądających wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu, jeżeli wskazują na inne prawa kształtujące ich interes prawny lub obowiązek, niż te wymienione w powyższym przepisie, powinien mieć zastosowanie art. 28 k.p.a. jako wzorzec odpowiadający zasadom konstytucyjnym w demokratycznym państwie prawnym.

W związku z powyższym, przedsiębiorstwo (operator), do którego należą urządzenia przesyłowe, o których mowa w art. 49 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. 2016, poz. 380 ze zm.), jako podmiot wykonujący zadania z zakresu użyteczności publicznej, jest stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, jeżeli urządzenia te znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu.

Zarzut drugi skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 5 rozporządzenia Ministra Górnictwa z dnia 18 sierpnia 1978 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe, niestety nie ma usprawiedliwionych podstaw, gdyż w dacie wydania decyzji Starosty Wolsztyńskiego z dnia [...] kwietnia 2013 r. przepis ten już nie obowiązywał. W dniu [...] kwietnia 2013 r., a więc w dacie wydania decyzji Starosty Wolsztyńskiego, kwestionowanej w drodze postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji, powinny mieć w tej sprawie zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz.U. z 2001 r. Nr 97 poz. 1055).

Przepisy powyższego rozporządzenia powinny mieć zastosowanie w stosunku do obiektów budowlanych sytuowanych w pobliżu istniejących gazociągów, jak i w sprawach dotyczących sytuowania gazociągów w pobliżu istniejących obiektów budowlanych. Przepis § 89 omawianego rozporządzenia wprowadza pewne ograniczenia co do stosowania tego rozporządzenia w stosunku do gazociągów, stacji gazowych, punktów redukcyjnych tłoczni i magazynów gazu wybudowanych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia i dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę. Nie można jednak tego przepisu tak rozumieć, że nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia, dotyczące odległości usytuowania obiektów budowlanych od istniejących gazociągów, jeżeli te obiekty mają być realizowane w okresie obowiązywania niniejszego rozporządzenia. Takie rozumienie § 89 rozporządzenia stanowiłoby zaprzeczenie jego ratio legis. Należy zauważyć, że w omawianym przepisie wyraźnie wymieniono do czego nie stosuje się przepisów rozporządzenia, nie można tego katalogu dowolnie rozszerzać na inne obiekty tam niewymienione, gdyż doszłoby się do wniosku, że nie ma żadnych ograniczeń ani norm prawnych w tym zakresie (patrz wyrok NSA z 9 grudnia 2016 r., II OSK 692/15). Tak więc w dacie wydania decyzji Starosty Wolsztyńskiego z dnia 5 kwietnia 2013 r. organ powinien brać pod uwagę w szczególności § 9 wyżej wymienionego rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r.

O wadliwym sformułowaniu § 89 rozporządzenia z dnia 30 lipca 2001 r., mogącym prowadzić do niewłaściwego zrozumienia tego przepisu, może świadczyć brzmienie § 110 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz.U. z 2013 r. poz. 640), który to przepis zupełnie odmiennie reguluje te sprawy.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.