Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 64/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6171 Radcowie prawni i aplikanci radcowscy
Hasła tematyczne: Zawody prawnicze
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 31(1) ust. 2, art. 33 ust. 3, art. 33(10) ust. 1
journal: Dz.U. 1982 nr 19 poz 145
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie NSA Jan Grabowski Maria Myślińska Protokolant Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 5 października 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1139/06 w sprawie ze skargi A. R. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec wpisu na listę aplikantów radcowskich oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 5 października 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1139/06 po rozpoznaniu skargi A. R. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2006 r., Nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec wpisu skarżącej na listę aplikantów radcowskich, uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu oraz zasądził na jej rzecz zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podał, że Okręgowa Izba Radców Prawnych w W. wypełniając dyspozycję art. 7 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1361), dalej: ustawa o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw, zorganizowała w dniu 10 grudnia 2005 r. egzamin konkursowy na aplikację radcowską. Do powyższego egzaminu przystąpiła skarżąca A. R. uzyskując 183 punkty. Stwierdzając zdobycie niewystarczającej liczby punktów wobec wymaganych co najmniej 190, komisja konkursowa powołana do przeprowadzenia konkursu uchwałą nr [...] z 10 grudnia 2005 r. orzekła o uzyskaniu przez A. R. wyniku negatywnego z egzaminu konkursowego. Kolejną uchwałą (z tego samego dnia oraz o tym samym numerze) komisja konkursowa ustaliła, że A. R. udzieliła prawidłowej odpowiedzi na 185 pytań, uzyskując tym samym 185 punktów. Komisja konkursowa dokonała powtórnej weryfikacji wyników egzaminu w związku z uchwałą Krajowej Rady Radców Prawnych z 17 grudnia 2005 r., nr 479A/1/2005, na mocy której Krajowa Rada postanowiła, że wynik egzaminu powinien ulec zmianie poprzez uwzględnienie komunikatu Zespołu do spraw przygotowania pytań, zawierającego informację o uznaniu za prawidłowe innych odpowiedzi, niż to wynikało z arkusza prawidłowych odpowiedzi.

Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. uchwałą z [...] grudnia 2005 r., nr [...] odmówiła wpisania A. R. na listę aplikantów radcowskich stwierdzając w uzasadnieniu, że wobec nieuzyskania przez kandydatkę wymaganej liczby co najmniej 190 punktów, określonych w art. 339 ust. 3 ustawy z 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059 ze zm.), dalej: ustawa o radcach prawnych, nie została spełniona w sprawie konieczna przesłanka wpisu na listę aplikantów.

A. R. złożyła odwołanie od powyższej uchwały wnosząc o jej zmianę i dokonanie wpisu na listę aplikantów radcowskich. W uzasadnieniu wskazała na nieprawidłowości które, jej zdaniem, pojawiły się w testach egzaminacyjnych i które u zdającego mogły wywołać stan dezinformacji, gdyż nie mógł on udzielić tylko jednej prawidłowej odpowiedzi.

Uznając, że wniesione przez skarżącą odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, Rada OIRP w W. uchwałą z [...] lutego 2006 r., nr [...], stosownie do art. 132 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej: k.p.a., postanowiła uchylić swoją wcześniejszą uchwałę z [...] grudnia 2005 r. i wpisać A. R. na listę aplikantów radcowskich.

Minister Sprawiedliwości decyzją z [...] marca 2006 r., nr [...], działając na podstawie art. 311 ust. 2 w zw. z art. 33 ust 3 i art. 339 ust. 3 ustawy o radcach prawnych, sprzeciwił się wpisowi A. R. na listę aplikantów radcowskich Okręgowej Izby Radców Prawnych w W.

W ocenie Ministra Sprawiedliwości rola komisji konkursowej na mocy art. 7 ust. 27 ustawy o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw oraz art. 3310 ust. 1 ustawy o radcach prawnych sprowadzała się do przeprowadzenia egzaminu konkursowego, sprawdzenia testu i ustalenia w drodze uchwały wyniku kandydata. Minister Sprawiedliwości wskazał, że wynik A. R. ustalony został uchwałą komisji konkursowej z 10 grudnia 2005 r., z której wynikało, że skarżąca uzyskała 185 pkt (po weryfikacji). W ocenie organu, przepisy regulujące przebieg egzaminu konkursowego w 2005 r. nie dawały komisjom konkursowym ani radom okręgowych izb radców prawnych, a tym bardziej samym kandydatom, uprawnień do samodzielnego ustalania klucza prawidłowych odpowiedzi do pytań egzaminacyjnych oraz przeprowadzania dodatkowej weryfikacji wyników egzaminu w oparciu o inne pytania niż wskazane w komunikacie Zespołu z 21 grudnia 2005 r. Tym samym, zdaniem Ministra, brak było podstawy prawnej do wydania uchwały nr [...] dotyczącej wpisania A. R. na listę aplikantów radcowskich. W ocenie Ministra Sprawiedliwości, dokonana przez Radę OIRP w W. weryfikacja wyników egzaminu, w sytuacji gdy weryfikacji takiej nie dokonano w pozostałych okręgowych izbach, naruszała zasadę równość wobec prawa sformułowaną w art. 32 Konstytucji RP.

Uchylając powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjnego w W. stwierdził, że skarga A. R. zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja Ministra Sprawiedliwości została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd I instancji nie podzielił stanowiska Ministra Sprawiedliwości, że Rada OIRP w W. pozbawiona była możliwości ponownej analizy testu egzaminacyjnego skarżącej odwołującej się od uchwały odmawiającej wpisu na listę aplikantów radcowskich. Egzamin konkursowy na aplikację radcowską przeprowadzony w 2005 r. był szczególnym egzaminem uregulowanym w art. 7 ustawy o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw. Ustalając zasady przeprowadzania egzaminu w 2005 r. ustawodawca nie przewidział możliwości odwołania się od uchwały komisji konkursowej. Dopiero od dnia 1 stycznia 2006 r. zaczął obowiązywać przepis art. 3310 ustawy o radcach prawnych, zgodnie z którym od uchwały komisji konkursowej kandydatowi przysługuje odwołanie dotyczące wyniku jego egzaminu do Ministra Sprawiedliwości. W ocenie Sądu, wzgląd na wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP zasadę równości wobec prawa nie pozwala na przyjęcie, że zasady naboru na aplikację radcowską w 2005 r. wykluczały możliwość jakiejkolwiek weryfikacji oceny udzielonych przez skarżącą odpowiedzi na zakwestionowane przez nią pytania. Zdaniem Sądu, przed dniem 1 stycznia 2006 r. realizacja jej uprawnień była możliwa w ramach rozpoznawania wniosku o wpis na listę aplikantów radcowskich.

W ocenie Sądu, Minister Sprawiedliwości korzystając z przysługującego mu prawa złożenia sprzeciwu wobec wpisu, przed wydaniem ostatecznej decyzji zobowiązany był w sposób wyczerpujący i jednoznaczny ustalić stan faktyczny odnoszący się do zakwestionowanych przez skarżącą pytań, przy użyciu wszelkich dostępnych dowodów, przeprowadzonych zgodnie z regułami wynikającymi z art. 75 i 77 k.p.a. Sąd wskazał, że sprawa wymaga ponownej szczegółowej analizy, gdyż do przeprowadzenia prawidłowej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd musi dysponować stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich zarzutów stawianych przez stronę skarżącą. Kontrola sądowa jest możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracji rozstrzygający sprawę, których w rozpoznawanej sprawie nie poczyniono.

W skardze kasacyjnej Minister Sprawiedliwości wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów: art. 7 ust. 1, 4 i 10 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw, art. 3310 ust. 1-2 ustawy o radcach prawnych w zw. z art. 7 ust. 27 ustawy o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw oraz art. 33 ust. 3 i 4 ustawy o radcach prawnych w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 7 i 32 ust. 1 Konstytucji RP. Minister Sprawiedliwości zarzucił ponadto Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania poprzez ustalenie, że organ ten w trybie art. 7 k.p.a. nie zbadał wyczerpująco wszystkich okoliczności faktycznych związanych ze sprawą.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister Sprawiedliwości podtrzymał zaprezentowaną już wcześniej w zaskarżonej decyzji oraz odpowiedzi na skargę argumentację odnoszącą się do braku podstaw prawnych do weryfikacji przez komisję konkursową oraz Radę OIRP w W. wyniku egzaminu konkursowego uzyskanego przez skarżącą. Przyjęte zasady naboru na aplikację radcowską w roku 2005, zdaniem organu, nie uzasadniały ponownej analizy testu egzaminacyjnego kandydata w ramach postępowania prowadzonego przez Radę OIRP w przedmiocie wpisu na listę aplikantów radcowskich. Odnosząc się do zarzutu niewyjaśnienia wątpliwości co do stanu faktycznego w przedmiocie prawidłowości przeprowadzonej przez Radę ORIP w W. weryfikacji testu egzaminacyjnego A. R. Minister Sprawiedliwości wskazał, że w dniu wydania decyzji o sprzeciwie wobec wpisu wymienionej na listę aplikantów radcowskich takie wątpliwości nie zachodziły, ponieważ Rada OIRP w W. nie była w ogóle uprawniona do dokonania ponownej oceny testu egzaminacyjnego w związku z odwołaniem zainteresowanej. Minister Sprawiedliwości zauważył, że postępowanie wyjaśniające dotyczące wyrażenia sprzeciwu ma wyraźnie ograniczony zakres. Stosownie do art. 311 ustawy o radcach prawnych w postępowaniu tym brane są pod uwagę wyłącznie materiały przedstawione przez radę okręgowej izby radców prawnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na gruncie przepisu art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach polegających na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub też naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany podstawami skargi kasacyjnej, rozpoznaje sprawę w granicach tej skargi, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

Zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej odnoszą się do obu podstaw, wskazując na naruszenie zarówno przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że sposób jego sformułowanego w skardze kasacyjnej nie odpowiada wymaganiom przewidzianym dla sformalizowanego środka odwoławczego, jakim jest skarga kasacyjna. Należy otóż przypomnieć, że wnoszący skargę kasacyjną, powołując się na podstawę wynikającą z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zobowiązany jest wskazać konkretny przepis naruszony przez sąd i uzasadnić, co przemawia za tym, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podniesiony w rozpoznawanej sprawie zarzut naruszenia przepisów postępowania nie został skonkretyzowany w stopniu umożliwiającym Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ustalenie jego zasadności, albowiem autor skargi kasacyjnej nie wskazał konkretnego przepisu prawa procesowego naruszonego przez Sąd I instancji, poprzestając jedynie na określeniu sposobu jego naruszenia. Zarzut stawiany Sądowi I instancji polegający na popełnieniu błędu przy sprawdzaniu prawidłowości dokonanych przez organ administracji publicznej ustaleń faktycznych (zdaniem wnoszącego skargę chodzi tu o nieprawidłowe ustalenie, że Minister Sprawiedliwości zgodnie z zasadą ogólną prawdy obiektywnej nie zbadał wyczerpująco wszystkich okoliczności faktycznych związanych ze sprawą), bez wyjaśnienia kwalifikacji prawnej tak rozumianej przez autora skargi kasacyjnej wadliwości procesowej, a więc wskazania przepisu, któremu uchybił w opisany sposób Sąd rozpoznający skargę, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczne rozpoznanie tego zarzutu.

Przedmiotem sądowej kontroli jest w niniejszym przypadku decyzja administracyjna Ministra Sprawiedliwości wyrażająca sprzeciw wobec wpisu na listę aplikantów radcowskich. Kompetencje do zgłaszania przez Ministra Sprawiedliwości sprzeciwu wobec wpisu na listę wynikają z art. 311 ust. 2 ustawy o radcach prawnych, zgodnie z którym wpis uważa się za dokonany, jeżeli Minister Sprawiedliwości nie sprzeciwi się wpisowi w terminie 30 dni od dnia otrzymania uchwały wraz z aktami osobowymi wpisanego. Konstrukcja sprawowania nadzoru przez Ministra Sprawiedliwości nad uchwałami organów samorządu radcowskiego, podejmowanymi w sprawach wpisu na listy (radców prawnych lub aplikantów), ma charakter szczególny, gdyż związana jest z przyznaniem temu organowi uprawnienia polegającego na pozbawieniu mocy prawnej decyzji administracyjnej, jaką jest uchwała o wpisie. Wszczynane przez Ministra Sprawiedliwości postępowanie w sprawie wyrażenia sprzeciwu jest postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego prowadzonego przed organami samorządu radcowskiego, dotyczy ze swej istoty rozstrzygnięć o wpisie na listę, a więc decyzji pozytywnej dla zainteresowanego i ma na celu uniemożliwienie wykonywania przez zainteresowanego (radcę prawnego lub aplikanta radcowskiego) praw wynikających z wpisu na listę z powodu wadliwości jego dokonania. Przyjąć należy, że wady prawne uzasadniające wyrażenie sprzeciwu odnosić się mogą zarówno do samego wpisu na listę i wywołanych tym skutków prawnych, jak i poprzedzającego to rozstrzygnięcie postępowania administracyjnego obarczonego określonymi ułomnościami procesowymi. Przyczyną powstania wad mających charakter materialnoprawny będzie z reguły naruszenie przez organy rozpoznające wniosek o wpis przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, odnoszących się przede wszystkim do wymogu spełnienia przez kandydata warunków koniecznych wpisu, wynikających z art. 33 ust. 2 i art. 24 ust. 1 ustawy o radcach prawnych.

Wymaga jednocześnie podkreślenia, że Minister Sprawiedliwości w swoim sprzeciwie rozstrzyga jedynie o niezgodności z prawem podjętej uchwały w przedmiocie wpisu na listę, albowiem nie jest uprawniony rozstrzygać o innych kwestiach, w szczególności nie jest władny orzec co do istoty sprawy rozstrzygniętej decyzją, której dotyczy sprzeciw - sprawy o wpis prowadzonej przed organami samorządu w odrębnym toku instancji (w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego). Postępowanie w przedmiocie wyrażenia sprzeciwu ma charakter jednoinstancyjny, co powoduje, że od decyzji Ministra Sprawiedliwości sprzeciwiającej się wpisowi na listę nie przysługuje przewidziany w art. 127 § 3 k.p.a. środek zaskarżenia, tj. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 30 października 2007 r., sygn. II GPS 3/07). Decyzja administracyjna jest podejmowana przez Ministra Sprawiedliwości jedynie wtedy, gdy organ sprzeciwia się dokonaniu wpisu, nie przyjmuje natomiast takiej formy (jak też żadnej innej) w pozostałych przypadkach, gdy Minister nie widzi podstaw do wyrażenia sprzeciwu (odnośnie specyfiki postępowania sprzeciwowego, w tym analizy nietypowej z punktu widzenia procedury jurysdykcyjnego sytuacji zakończenia postępowania poprzez wydanie rozstrzygnięcia tylko w przypadku zgłoszenia sprzeciwu, por. K. Ziemski, Indywidualny akt administracyjny jako forma prawna działania administracji, Poznań 2005, s. 291-293).

Mając na uwadze tak rozumianą konstrukcję sprzeciwu zgłaszanego przez Ministra Sprawiedliwości, wskazać należy, że ocena zasadności postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, związana jest z odpowiedzią na pytanie, czy Sąd I instancji w rozważanym przypadku w sposób prawidłowy przyjął, że weryfikacja wyników egzaminu konkursowego na aplikację radcowską, przeprowadzonego na podstawie art. 7 ustawy o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw, w związku z jego wadliwym opracowaniem, była dopuszczalna oraz, że komisje konkursowe i rady okręgowych izb radców prawnych (w ramach postępowania w sprawie wpisu na listę aplikantów) były podmiotami uprawnionymi do ustalenia faktu wystąpienia błędu w teście, a w konsekwencji mogły dokonać ponownego przeliczenia uzyskanych punktów i doprowadzić, w przypadku osiągnięcia wymaganego pułapu 190 pkt, do zmiany wyniku egzaminu.

Tryb przeprowadzenia egzaminu na aplikację radcowską w roku 2005 uregulowany został ustawą o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw. Zgodnie z art. 7 ust. 1 cyt. ustawy, nabór na aplikację radcowską, w drodze egzaminu konkursowego, przeprowadzają rady okręgowej izby radców prawnych. W myśl art. 7 ust. 4 tejże ustawy, Krajowa Rada Radców Prawnych powołuje zespół do przygotowania pytań na egzamin konkursowy dla kandydatów na aplikantów radcowskich. Zespół ten, stosownie do ust. 10 tego przepisu, przygotowuje jeden zestaw pytań w formie testu wyboru. Komisja konkursowa do przeprowadzenia egzaminu konkursowego dla kandydatów na aplikantów radcowskich powoływana jest przez Radę Okręgowej Izby Radców Prawnych (art. 7 ust. 12 ustawy). Stosownie zaś do art. 3310 ust. 1 ustawy o radcach prawnych w związku z art. 7 ust. 12 ustawy o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw, po przeprowadzeniu egzaminu konkursowego komisja ustala wynik kandydata w drodze uchwały i ogłasza wyniki egzaminu konkursowego.

Sąd orzekający w całości podziela dotychczas prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko odnoszące się do wykładni przywołanej wyżej ustawy o radcach prawnych w brzmieniu ustalonym ustawą o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw, zgodnie z którą w sytuacji wadliwie opracowanego w roku 2005 testu na aplikację radcowską, brak jest podstaw do przyjmowania, iż jego weryfikacja należała do wyłącznej kompetencji Zespołu do spraw przygotowania pytań.

W podjętym w dniu 30 października 2007 r., sygn. II GPS 1/07, postanowieniu w składzie siedmiu sędziów Naczelny Sąd Administracyjny odmówił podjęcia na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich uchwały w przedmiocie wyjaśnienia czy "w świetle art. 7 ust. 1 i 12 ustawy o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw oraz art. 33 ust. 2 i 3, art. 339 ust. 2 i 3 oraz art. 3310 ust. 1 ustawy o radcach prawnych w związku z art. 7 ust. 27 wym. wyżej ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. okręgowe izby radców prawnych przy naborze na aplikację radcowską w 2005 r. przy braku trybu odwoławczego od wyników konkursu uprawnione były w ramach postępowania o wpis na listę aplikantów radcowskich w zakresie zgłaszanych zastrzeżeń do weryfikacji wyników egzaminu konkursowego, czy też należało to do kompetencji Zespołu ds. przygotowania pytań na aplikację radcowską". Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w zakresie podnoszonych przez wnioskodawcę wątpliwości nie zachodzi w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżność uzasadniająca podjęcie żądanej uchwały. Sąd bowiem wielokrotnie (por. wyrok NSA z 22 marca 2007 r., sygn. II GSK 22/07; wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2007 r., sygn. 325/06; wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2007 r., sygn. II GSK 362/06) wskazywał, że za prawidłowy należy uznać pogląd, iż rola komisji konkursowych składających się z wykwalifikowanych prawników, nie może - w sytuacji wystąpienia błędów w sformułowaniu pytań egzaminacyjnych i odpowiedziach traktowanych jako prawidłowe - ograniczać się jedynie do technicznego sprawdzania testu, ale obejmuje w ramach podejmowanych uchwał także weryfikowanie prawidłowości odpowiedzi i reagowanie na dostrzeżone błędy. Za przyznaniem komisjom konkursowym kompetencji do weryfikowania prawidłowości odpowiedzi egzaminacyjnych, w razie utrzymujących się wątpliwości, przemawia potrzeba zapewnienia, aby egzamin został zorganizowany i przeprowadzony rzetelnie, a jego wyniki uwzględniały rzeczywisty stan wiedzy kandydatów. Wniosek taki można wyprowadzić z zasady państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP, jak również z art. 7 i 8 k.p.a.

Potwierdzeniem przedstawionego kierunku orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego jest również wyrok z dnia 12 czerwca 2007 r., sygn. II GSK 42/07, w którym wskazano, że w sprawie ustalenia organu i trybu właściwego do usunięcia wadliwości testu – zdaniem Sądu - wchodzi w grę tylko taka wykładnia, która nie będzie stała w sprzeczności z celem i sensem dokonanej nowelizacji, to jest centralizacją i zwiększeniem obiektywizmu z jednej strony, ale jednocześnie będzie uwzględniała fundamentalną zasadę zaufania obywatela do organów państwa i nieponoszenia negatywnych konsekwencji przez obywateli na skutek prawa niezawierającego odpowiednich mechanizmów dla prawidłowej realizacji norm prawnych stanowionych przez państwo.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjęta przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku wykładnia przepisów ustawy o radcach prawnych, a zwłaszcza przepisów art. 33 ust. 3 i 4 oraz art. 3310 ust. 1 tejże ustawy, jest prawidłowa. Odmawiając trafności tym zarzutom Ministra Sprawiedliwości stawianym w skardze kasacyjnej, które wskazywały generalnie na niedopuszczalność weryfikacji odpowiedzi na pytania w teście przez podmiot inny niż Zespół do spraw przygotowania pytań, podobnie ocenić należy również podniesione przez autora skargi kasacyjnej zastrzeżenie odnoszące do możliwości dokonania przez radę okręgowej izby radców prawnych, w toku postępowania w przedmiocie wpisu na listę aplikantów radcowskich, zmiany wyniku egzaminu ustalonego uchwałą komisji konkursowej.

W myśl art. 33 ust. 1 ustawy o radcach prawnych nabór na aplikację radcowską przeprowadza się w drodze egzaminu konkursowego. Zgodnie z ust. 2 tegoż artykułu, aplikantem radcowskim może być osoba, która spełnia warunki określone w art. 24 ust. 1 pkt 1 i 3-5 ustawy i uzyskała pozytywną ocenę z egzaminu konkursowego. Art. 33 ust. 3 stanowi, że wpis na listę aplikantów radcowskich następuje po przeprowadzeniu egzaminu konkursowego na podstawie uchwały okręgowej izby radców prawnych właściwej ze względu na miejsce złożenia zgłoszenia. Uzyskanie przez kandydata pozytywnej oceny z egzaminu konkursowego uprawnia go do złożenia wniosku o wpis na listę aplikantów radcowskich w ciągu 2 lat od dnia ogłoszenia wyników egzaminu. Z kolei, w myśl art. 33 ust. 4 cyt. ustawy osobie spełniającej wyżej wskazane warunki nie można odmówić wpisu.

Mając na uwadze brzmienie powyższych przepisów, nie może ulegać wątpliwości, że na listę aplikantów radcowskich może być wpisana wyłącznie osoba, która uzyskała wynik pozytywny z egzaminu konkursowego. Zdobycie wymaganej liczby punktów jest warunkiem koniecznym, który musi zostać w sprawie obligatoryjnie spełniony, by organ samorządu radcowskiego mógł podjąć uchwałę o wpisie kandydata na listę aplikantów. Cytowany art. 33 ustawy o radcach prawnych, określając przesłanki dokonania wpisu na listę aplikantów, w sposób wyraźny - w zakresie warunku uzyskania pozytywnej oceny z egzaminu konkursowego - odwołuje się do przepisu art. 3310 ust. 1 ustawy, określającego podstawę przyjęcia takiego rodzaju wyniku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z faktu, iż okoliczność uzyskania odpowiedniej liczby punktów przez osobę przystępującą do egzaminu jest ustalana w oparciu o uchwałę komisji konkursowej, która zgodnie z powołanym wyżej przepisem jest podmiotem upoważnionym do ustalenia wyniku egzaminu, nie można jednakże wywodzić, że rada okręgowej izby radców prawnych jest związana wskazanym przez komisję wynikiem. Zarówno warunki określone w art. 24 ust. 1 pkt 1 i 3-5 ustawy o radcach prawnych (ukończenie wyższych studiów prawniczych w Rzeczypospolitej Polskiej i uzyskanie tytułu magistra lub zagranicznych studiów prawniczych uznanych w Rzeczypospolitej Polskiej, korzystanie w pełni z praw publicznych, posiadanie pełnej zdolności do czynności prawnych, posiadanie nieskazitelnego charakteru oraz dawanie swoim dotychczasowym zachowaniem rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego), jak i warunek uzyskania wystarczającej liczby punktów z egzaminu konkursowego, organ rozpoznający wniosek o wpis w sposób samodzielny bada w trakcie tego postępowania. Ustalenie wyniku egzaminu stanowi zakończenie etapu postępowania konkursowego, w którym dochodzi do sprawdzenia wiedzy kandydata na aplikanta, niemniej uchwała komisji konkursowej nie kończy postępowania, którego przedmiotem jest uzyskanie statusu prawnego aplikanta radcowskiego. Z tego powodu przyjąć należy, że wynik egzaminu określony uchwałą komisji konkursowej jest jedynie elementem stanu faktycznego sprawy, który - gdy zasygnalizowane zostaną istotne wątpliwości egzaminowanego - może być przedmiotem badania i oceny w postępowaniu, w którym dokonuje się wpisu na listę aplikantów.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zauważenia wymaga, że aplikacja radcowska stanowi zasadniczą formułę przygotowania zawodowego do wykonywania zawodu radcy prawnego, przez co selekcja kandydatów na aplikantów winna być przeprowadzana na podstawie jednoznacznie sprecyzowanych kryteriów. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 lutego 2004 r., sygn. P 21/02, OTK-A 2004/2/9, wskazując na wagę tej reguły podkreślił, że istnieje wyraźny związek pomiędzy zasadami przeprowadzania i oceny wyników konkursu a możliwością zrealizowania przez kandydatów na aplikantów konstytucyjnej wolności wyboru i wykonywania zawodu. Z tego względu, dla zachowania wymagań konstytucyjnych, egzamin konkursowy winien być przeprowadzony według kryteriów opartych na jednoznaczności uzyskanego wyniku. W przypadku wystąpienia wątpliwości co do wyniku osiągniętego przez kandydata, rada okręgowej izby radców prawnych, której została przyznana kompetencja do podjęcia decyzji o wpisie na listę, odpowiadając za jego (wpisu) formalną i merytoryczną prawidłowość, musi być jednocześnie wyposażona w uprawnienie do zweryfikowania wyniku egzaminu.

Uwzględniając złożoność sytuacji związanych z procedurą egzaminowania, w tym przede wszystkim możliwość powstania błędów przy opracowywaniu pytań testowych, czy też możliwych pomyłek przy przeliczaniu zdobytych punktów, nie może ulegać wątpliwości, że fakt uzyskania negatywnego wyniku egzaminu konkursowego nie pozbawia osób, które nie zgadzają się z taką oceną ich pracy testowej przez komisję konkursową, uprawnienia do złożenia wniosku o wpis na listę aplikantów. W sytuacji, gdy osoba składająca wniosek wskaże na określonego rodzaju błędy popełnione w postępowaniu konkursowym, które jej zdaniem wpłynęły na końcowy wynik egzaminu, przyjąć należy zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że dla wypełnienia dyspozycji art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a więc dokładnego wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, organ rozpoznający wniosek o wpis na listę winien w ramach tego postępowania ocenić zasadność podnoszonych wątpliwości prawnych. W szczególności organ ten uprawniony jest przed wydaniem rozstrzygnięcia (decyzji administracyjnej) przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie powstałego zagadnienia wstępnego poprzez zwrócenie się, jeżeli rodzaj zauważonych przez egzaminowanego nieprawidłowości tego wymaga, do komisji konkursowej o udzielenie stanowiska odnośnie zgłoszonych zastrzeżeń i ewentualne podjęcie stosownej uchwały weryfikującej wynik egzaminu uzyskany przez kandydata wnioskującego o wpis. Na tę możliwość wskazał już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 czerwca 2007 r., sygn. II GSK 42/07, trafnie zauważając, że skoro prawo do uruchomienia weryfikacji wyników egzaminu została przyznana organom samorządu radcowskiego, czy też Ministrowi Sprawiedliwości, to brak jest podstaw by pozbawiać tego uprawnienia również samych kandydatów. Taka wykładnia art. 33 ust. 3 i 4 w zw. z art. 3310 ust. 1 ustawy o radcach prawnych zabezpiecza z jednej strony zachowanie ustawowo wprowadzonej odrębności ról podmiotów biorących udział w wyłonieniu aplikantów, a z drugiej strony uwzględnia zasadę zaufania obywatela do organów państwa.

Przy dokonywaniu wykładni rozważanych przepisów ustawy o radcach prawnych nie można również nie uwzględniać, że normy te wpływają na konstytucyjnie chronione prawa jednostek, wobec czego w ramach przyjętych reguł wykładni winien być przyjęty przez Sąd taki jej wynik, by zapewniona została możliwość weryfikacji podjętych przez komisje konkursowe rozstrzygnięć w ramach wymaganej procedury ich kontroli (administracyjnej i sądowej). Brak dopuszczalności skorzystania z prawa do wniesienia odwołania od niekorzystnego wyniku egzaminu do Ministra Sprawiedliwości - uprawnienia wprowadzonego nowelizacją ustawy o radcach prawnych w stosunku do kolejnego postępowania konkursowego - nie oznaczał, że nie istniała żadna procedura kontroli prac egzaminacyjnych, w szczególności nie było możliwości wykazania faktu wadliwie ustalonego wyniku egzaminu w toku prowadzonego przez rady okręgowych izb radców prawnych postępowania w przedmiocie wpisu na listę.

Z rozważonych powyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że należy uznać za niezasadne zarzuty skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni przepisów art. 7 ust. 1, 4 i 10 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw, art. 3310 ust. 1-2 ustawy o radcach prawnych w zw. z art. 7 ust. 27 ustawy o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw oraz art. 33 ust. 3 i 4 ustawy o radcach prawnych w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 7 i 32 ust. 1 Konstytucji RP, przyjmując, że komisje konkursowe oraz rady okręgowych izb radców prawnych mogły weryfikować wyniki egzaminu oraz rozstrzygać zgłoszone wątpliwości dotyczące uchybień związanych z przebiegiem egzaminu.

Minister Sprawiedliwości orzeka o zgłoszeniu sprzeciwu w oparciu o stan faktyczny sprawy ustalony przez organ podejmujący uchwałę o wpisie na listę i jego rola, jako organu nadzoru oceniającego podjęty wpis, ograniczona jest do ustalenia w oparciu o przedstawione akta kandydata określonych uchybień (wadliwości) związanych z jego dokonaniem. W ramach postępowania w sprawie wyrażenia sprzeciwu Minister nie jest uprawniony do rozszerzenia granic postępowania dowodowego o nowe okoliczności i dowody pominięte przez organ rozpoznający wniosek o wpis na listę, niemniej przy podjęciu rozstrzygnięcia zobowiązany jest kierować się zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Oparcie uzasadnienia podjętej przez Ministra Sprawiedliwości decyzji w sprawie wyrażenia sprzeciwu na nieprawidłowej argumentacji prawnej sprowadzającej się do zasadniczego twierdzenia, że jedynie Zespół do spraw przygotowania pytań testowych był uprawniony do ich weryfikacji sprawia, że zaskarżone rozstrzygnięcie nieodnosząc się do meritum sprawy, a więc merytorycznego zbadania prawidłowości uchwały Rady OIRP w W., musi być, jak wskazał Sąd I instancji, uznane za nieprawidłowe.

Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

-----------------------

2