Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1337/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 66 ust. 1 pkt. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 7,77 par 1, art. 156 part 1 pkt 5 i 6
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki Sędziowie: sędzia WSA Artur Kuś asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 września 2021 r. sprawy ze skarg G. K. i A. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...]; 2. oddala skargę G. K.; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. C. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2021 r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołań A. C. i G. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Decyzja ta została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

W dniu 17 czerwca 2020 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej PINB) w [...] wpłynęło pismo G. K. w sprawie instalacji gazowej oraz przewodów kominowych w budynku mieszkalnym zlokalizowanym w miejscowości [...] nr [...], gm. [...].

Pismem z dnia 12 sierpnia 2020 r. PINB w [...] zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie stanu technicznego tego budynku. W dniu 17 listopada 2020 r. przedstawiciele PINB w [...] przeprowadzili kontrolę, w trakcie której ustalono, że przedmiotowy obiekt to budynek mieszkalny o konstrukcji częściowo drewnianej i częściowo murowanej z dachem dwuspadowym, pokrytym płytą falistą poliestrową. Stolarka okienna i drzwiowa PCV i drewniana. Ponadto ustalono, że budynek posiada fundamenty częściowo ceglane, częściowo żelbetowe i strop drewniany. Kontrolujący stwierdzili, że komin jest w złym stanie technicznym i wymaga remontu. Ustalono także, że budynek przy połączeniu ścian ze stropem oraz połączeniu ścian wewnętrznych posiada widoczne rysy powstałe w wyniku nierównomiernego osiadania na granicy dwóch materiałów tj. drewna i muru. Ustalono, że stan techniczny elementów konstrukcyjnych budynku jest zadowalający, a budynek nie stwarza zagrożenia dla ludzi i mienia.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) PINB w [...] nakazał A. C. i G. K. wykonanie, w terminie do dnia 30 września 2021 r., remontu budynku zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w [...], gm. [...] w zakresie:

• rozebrania istniejącego komina oraz wybudowania nowego komina z ilością kanałów dymowych wystarczających do obsługi wszystkich palenisk koniecznych do użytkowania oraz ilością kanałów wentylacyjnych potrzebną do obsługi pomieszczeń,

• wykonania włazu dachowego lub ławy kominiarskiej umożliwiającej dostęp do obsługi kominów,

• skrócenia krokwi stykających się ze ścianą komina i oparcia ich na wymianie mocowanym do sąsiednich krokwi.

Organ zakazał ponadto użytkowania wszystkich palenisk oraz komina jednoprzewodowego do czasu wykonania remontu.

Odwołania od powyższego rozstrzygnięcia w ustawowym terminie złożyli A. C. i G. K.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż zgodnie z art. 66 ustawy Prawo budowlane, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Organ wskazał, iż w myśl art. 61 ustawy Prawo budowlane to właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać go w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej.

Organ stwierdził, że w aktach sprawy znajduje się protokół Nr [...] z okresowej kontroli przewodów kominowych sporządzony w dniu [...] czerwca 2017 r. przez mistrza kominiarskiego M. A., w trakcie której stwierdzono nieprawidłowości polegające na podłączeniu do komina jednoprzewodowego pieca chlebowego, kominka z płaszczem wodnym oraz piecyka przenośnego. Według autora opinii każde z w/w palenisk powinno być podłączone do indywidualnego przewodu kominowego. Ponadto stwierdzono zły stan techniczny komina oraz brak wyłazu bądź ławy kominiarskiej umożliwiającej dostęp do jego obsługi. Natomiast w zaleceniach mistrz kominiarski M. A.zakazał użytkowania wszystkich palenisk, zalecił rozbiórkę istniejącego komina oraz wybudowanie nowego komina z ilością kanałów dymowych wystarczających do obsługi wszystkich palenisk koniecznych do użytkowania oraz z ilością kanałów wentylacyjnych potrzebną do obsługi pomieszczeń. Natomiast na dachu zalecono zamontowanie wyłazu lub ławy kominiarskiej. Ponadto w materiale dowodowym znajduje się protokół z okresowej pięcioletniej kontroli stanu technicznego przedmiotowego budynku mieszkalnego sporządzony przez inż. H. S. w dniu 8 października 2020 r. W pkt IV protokołu określającym zakres robót remontowych i kolejność ich wykonania, autor wskazał, iż należy rozebrać istniejący komin oraz wybudować nowy z ilością kanałów dymowych wystarczających do obsługi wszystkich palenisk koniecznych do użytkowania obiektu oraz z ilością kanałów wentylacyjnych potrzebną do obsługi pomieszczeń, krokwie stykające się ze ścianą komina należy skrócić i oprzeć na wymianie mocowanym do sąsiednich krokwi oraz zamontować wyłaz dachowy lub ławę kominiarską umożliwiającą dostęp do obsługi kominów. Ponadto we wnioskach końcowych protokołu wskazano, że zły stan techniczny komina i nieprawidłowe podłączenie kilku palenisk do jednego przewodu dymowego może spowodować pożar zagrażający bezpieczeństwu ludzi i mienia. Ponadto wskazano, że w celu usunięcia zagrożenia dla ludzi lub mienia należy niezwłocznie wyłączyć z użytkowania wszystkie paleniska podłączone do uszkodzonego komina.

W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, ustalenia dokonane w omawianej sprawie (poparte protokołem z kontroli okresowej stanu technicznego budynku i kontroli przewodów kominowych wykonanej przez mistrza kominiarskiego) uzasadniają nakazanie właścicielom budynku podjęcie działań w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do treści odwołania A. C., organ wskazał, iż organ nadzoru budowlanego, orzekając w trybie art. 66 Prawa budowlanego nakazuje doprowadzenie obiektu do właściwego stanu technicznego. Bez znaczenia pozostaje kwestia planowanego w przyszłości sposobu ogrzewania przedmiotowego budynku, bowiem organ nadzoru budowlanego bierze pod uwagę aktualny stan faktyczny. Przedmiotowy budynek mieszkalny jednorodzinny posiada komin dymowy obsługujący dwa paleniska tj. kominek i piec chlebowy. Zwrócić należy uwagę, że PINB w [...] w sentencji skarżonej decyzji nakazał m.in. rozebrać istniejący komin oraz wybudować nowy komin z ilością kanałów dymowych wystarczających do obsługi wszystkich palenisk oraz ilością kanałów wentylacyjnych potrzebnych do obsługi pomieszczeń. Organ podkreślił, że autor protokołu z okresowej kontroli pięcioletniej stanu technicznego w odniesieniu do przewodów wentylacyjno-grawitacyjnych wskazał, że wykonane są one z rury spiro, wyprowadzonej na strych. Według autora opracowania takie rozwiązanie nie spełnia wymogów zawartych w Polskich Normach oraz w rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wskazać należy, że w myśl § 147 pkt 2 "wentylację mechaniczną lub grawitacyjną należy zapewnić w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi, w pomieszczeniach bez otwieranych okien, a także w innych pomieszczeniach, w których ze względów zdrowotnych, technologicznych lub bezpieczeństwa konieczne jest zapewnienie wymiany powietrza.'' Wobec powyższego zasadnie PINB w [...] nałożył powyższy obowiązek. To, czy skarżąca będzie korzystała w przyszłości z przewodów dymowych pozostaje bez znaczenia dla zasadności nałożonego obowiązku.

Natomiast G. K. w uzasadnieniu odwołania wskazał m.in., że w związku z treścią postanowienia Sądu Rejonowego [...] w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nie jest możliwe wykonanie przez niego obowiązków nałożonych zaskarżoną decyzją. Powyższym postanowieniem Sąd unormował stosunki pomiędzy stronami przez czas trwania postępowania w ten sposób, że przyznał A. K. uprawnienie do wyłącznego korzystania z nieruchomości położonych w [...]. Niemniej jednak, niezależnie od treści tego postanowienia, mającego wyłącznie charakter tymczasowy, adresatami obowiązku określonego w art. 66 Prawa budowlanego powinni być wszyscy współwłaściciele budynku. Fakt toczącego się pomiędzy właścicielami nieruchomości postępowania cywilnego w sprawie o podział majątku nie ma wpływu na ustalenie kręgu adresatów decyzji nakazującej doprowadzenie budynku do odpowiedniego stanu technicznego. W ocenie organu, powyższe postanowienie sądu cywilnego nie zmienia w żaden sposób stosunków właścicielskich, a wydane jest jedynie na potrzeby toczącego się przed sądem postępowania. W aktach sprawy znajduje się uproszczony wypis z rejestru gruntów, z którego wynika, że właścicielami nieruchomości nr ew. [...] w [...] są G. K. i A. K. (aktualnie C.).

Organ stwierdził, że wskazana w odwołaniu G. K. okoliczność braku istnienia w dacie budowy budynku przepisów dotyczących palenisk w żadnym razie nie stanowi podstawy do odstępowania od wydania skarżonej decyzji. Organ nadzoru budowlanego, działając w trybie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, nie nakazuje doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami obowiązującymi w dacie powstania budynku, lecz nakazuje usunięcie nieprawidłowego stanu technicznego budynku, wskazując jakie czynności należy podjąć. W postępowaniu dowodowym w sposób bezsporny wykazano, że budynek mieszkalny jest w złym stanie technicznym, co wypełnia dyspozycję art. 66 ust. 1 pkt 3 w/w ustawy.

Skargi na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli G. K. i A. C.

G. K. zarzucił organowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 5 i 6 ustawy k.p.a. i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżanej decyzji w stosunku do jego osoby. W uzasadnieniu skargi wskazał, iż organy obu instancji posiadały wiedzę o ograniczeniu co do posiadania nieruchomości na działce ew. [...] w miejscowości [...] i wydanego postanowienia Sądu Rejonowego [...] w [...] [...] Wydział Cywilny z dnia [...] stycznia 2017 r. Tym sposobem w stosunku do drugiego właściciela nieruchomości istnieje sądowy zakaz korzystania z nieruchomości tj. również wykonywania robót budowlanych. Stan ten utrzymuje się od czterech lat i nie jest wiadome kiedy się zmieni i czy w ogóle się zmieni. Z całą pewnością nie zmieni się to przed upływem wskazanego w skarżonej decyzji terminu wykonania nałożonego obowiązku (30 września 2021 r.). Przeszkoda w wykonaniu tej decyzji po stronie skarżącego istniała w chwili jej wydania i ma charakter trwały w tym konkretnym przypadku. W związku z tym w przedmiotowej sytuacji prawnej i faktycznej adresat decyzji nie posiada ani faktycznych ani też prawnych możliwości wykonania decyzji będącej przedmiotem skargi. Aby uzyskać dostęp do tego budynku skarżący musiałby pokonać zabezpieczenia techniczne (wyłamanie zamków i kłódek), co oznaczałoby złamanie zakazu sądowego.

A. C. zaskarżyła przedmiotową decyzję w całości, zarzucając organowi:

1. naruszenie prawa procesowego art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylnie decyzji organu I instancji, pomimo zaistnienia przesłanki, o której mowa w tym przepisie, a to wskutek skierowania jej do G. K., który na dzień wydania zaskarżonej decyzji nie posiada obiektywnej możliwości wykonania obowiązku określonego przez organ I instancji na skutek prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. wydanego w sprawie sygn. [...], przyznającego skarżącej A. C. prawo do wyłącznego korzystania z nieruchomości oznaczonej nr ewidencyjnym [...] w [...],

2. naruszenie prawa materialnego art. 66 ustawy Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, nakładającej na skarżącą wskazane w niej obowiązki, podczas, gdy:

a. skarżąca zadeklarowała przed organami obu instancji zmianę sposobu ogrzewania budynku poprzez wyeliminowanie źródła ciepła na paliwo stale (w postaci kominka i pieca chlebowego) i przejście na ogrzewanie budynku zasilane wyłącznie z sieci elektrycznej, co niweluje potrzebę posiadania kanału wywiewnego spalin;

b. budynek objęty kontrolą ze strony organu nadzoru budowlanego pobudowano w latach 20-tych ubiegłego wieku tj. w czasie nieobowiązywania rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tym w szczególności § 147 pkt 2 w/w rozporządzenia;

c. § 147 pkt 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zawiera alternatywne formy zapewnienia wentylacji pomieszczeń, tak mechanicznej, jak i grawitacyjnej;

d. organ I instancji zaniechał szczegółowego wskazania wymagań technicznych dla wykonania nałożonego obowiązku, w szczególności poprzez zaniechanie wskazania materiału, z jakiego ma być wykonany komin, konkretnej ilości przewodów oraz materiałów i ich przekrojów, z jakich komin miałby być wykonany;

3. naruszenie w sposób rażący art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego oraz prawnego zaskarżonej decyzji oraz brak właściwej oceny zebranych w sprawie dowodów, co doprowadziło do niewłaściwego rozstrzygnięcia sprawie w postępowaniu odwoławczym.

4. naruszenie art. 6 i 8 k.p.a. powyższymi działaniami przez organ odwoławczy.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w całości, stwierdzenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, zasądzenie od organu II instancji na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej wskazał, iż decyzja organu I instancji obarczona jest wadą skutkującą jej nieważnością albowiem G. K. nie powinien być adresatem decyzji w sytuacji, gdyż nie ma możliwości dysponowania tą nieruchomością. Sądu Rejonowy [...], Wydział [...] Cywilny, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r., sygn. akt. [...], przyznał skarżącej uprawnienie do wyłącznego korzystania z tej nieruchomości. G. K. został objęty decyzją nakazującą solidarne ze skarżącą wykonanie obowiązku, choć nie posiada ku temu możliwości prawnych, a w sprawie jest jedynie osobą, która napisała donos od organu nadzoru budowlanego. Tym samym decyzję skierowano do wykonania przez osobę nie mającą ku temu uprawnień, zatem jest to decyzja niewykonalna, gdyż obarczona jest wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

W ocenie strony skarżącej, naprawa istniejącego komina mogłaby nastąpić w innych postaciach aniżeli wskazano to w zaskarżonej decyzji. Organy obu instancji przyjęły sposób wskazany przez mistrza kominiarskiego tj. jego wyburzenie i wybudowanie od nowa, w docelowej, ale niedookreślonej postaci. Wybrano rozwiązanie w postaci trzonu kominowego, łączącego w sobie wszystkie możliwe przewody dymowe i wentylacyjne, bez refleksji, czy w ogóle komin w takiej postaci jest potrzebny. Przyczyną zagrożenia jest ewentualne użytkowanie palenisk na paliwo stałe przy obecnym stanie komina dymowego. W związku z tym organ I instancji nakazał skarżącej nie naprawienie komina, co wybudowanie go od nowa, tak by obsługiwał szereg urządzeń na paliwo stale i by zapewniał wentylację grawitacyjną wszystkich pomieszczeń w budynku, ograniczając przy tym określenie parametrów technicznych tej instalacji do ogólnikowego twierdzenia, zawartego w sentencji decyzji. Oznacza to w praktyce konieczność wybudowania komina, który musiałby zawierać 3 przewody dymowe i 6 przewodów wentylacyjnych. Z treści decyzji wynika, że to musi być jeden komin, bowiem decyzja kategorycznie nakazuje "rozebrać istniejący komin i wybudować nowy komin z ilością kanałów dymowych wystarczających do obsługi wszystkich palenisk koniecznych do użytkowania oraz ilością kanałów wentylacyjnych potrzebną do obsługi pomieszczeń".

W ocenie skarżącej, treść decyzji jest niedostosowana do stanu faktycznego w sprawie. Kanały dymowe są potrzebne tylko wtedy, gdy mają obsługiwać urządzenia wytwarzające dym. Tymczasem skarżąca oświadczyła organowi I instancji, że zamierza urządzenia tego typu zlikwidować i korzystać z nowoczesnych urządzeń, niewytwarzających dymu, to jest z kuchni indukcyjnej do gotowania posiłków i ogrzewania prądem. W zakresie wentylacji pomieszczeń budynku, przepisy pozwalają na wybudowanie indywidualnych przewodów wentylacyjnych wyprowadzonych nad dach budynku albo poza ściany budynku lub zebranych w formie wentylacji mechanicznej z centralą nawiewno-wywiewną. W konsekwencji organy obu instancji organy ograniczają skarżącą w wykonaniu jej prawa własności do zastosowania bardzo tradycyjnej, nie zawsze wydolnej metody wentylacji i narażają skarżącą na ponoszenie niepotrzebnych wydatków w sytuacji gdybym na przykład chciała zastosować nowoczesną wentylację nawiewno-wywiewną z wymiennikiem ciepła.

W skardze podniesiono ponadto, że nakaz przebudowy komina ma wbrew pozorom bardzo ogólny charakter, co jest świadectwem nierozpoznania istoty sprawy przez organy obu instancji. W gruncie rzeczy do sentencji decyzji przepisał zalecenia mistrza kominiarskiego, które miały z racji wzoru protokołu oraz zwyczaju opisywania nieprawidłowości bardzo skrótową formę. Skarżąca w aktualnym stanie sprawy musi zbudować jednotrzonowy komin obejmujący wszelkie domniemane instalacje jakie miałyby tam być, przy czym bez wskazania, jak w istocie ten komin ma wyglądać, jakie parametry spełnić, jak go wykonać. W ocenie skarżącej, decyzja powinna być jednoznaczna co do możliwości jej wykonania. Skoro organ przyjął tok rozumowania, zgodnie z którym skarżąca ma wykonać jeden komin na cały budynek, to powinien dookreślić jego parametry techniczne, takie jak liczba i przeznaczenie przewodów spalinowych i wentylacyjnych, ich przekroje oraz materiały z jakich mają być wykonane, by w konsekwencji sprawdzić, czy prace są wykonywane zgodnie z przyjętymi standardami.

W skardze podkreślono, że skarżąca w odwołaniu od decyzji organu I instancji z dnia [...] stycznia 2021 r. zaproponowała: likwidację wszystkich źródeł ciepła na paliwo stale, czego notabene dokonała jeszcze przed oględzinami prowadzonymi przez urząd, likwidację komina dymowego, jako urządzenia w tej sytuacji zbędnego (na dzień składania skargi część, która miała zły stan techniczny została rozebrana i zaś ubytek powstały w poszyciu dachowych został zaślepiony), przyjęcie elektrycznego ogrzewania w całym budynku. Tymczasem organ odwoławczy nie odniósł się do argumentacji skarżącej w sprawie, tylko zmusza skarżącą do posiadania urządzeń grzewczych na paliwo stale wraz z obsługującą je instalacją kominową.

Natomiast odnosząc się do kwestii wentylacji budynku, wskazano, że przepisy techniczno-budowlane obowiązujące w dacie budowy budynku nie przewidywały konieczności indywidualnej wentylacji osobnymi przewodami każdego z pomieszczeń. Skarżąca podniosła, że wykonanie decyzji w kształcie narzuconym przez organ I instancji grozi jej niepowetowaną szkodą w ten sposób, że zmusza ją do wykonania komina o nieznanych parametrach technicznych, co może skutkować potencjalną koniecznością jego kolejnej przebudowy w przypadku stwierdzenia że obowiązek został nienależycie wykonany.

W odpowiedziach na skargi [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 13 sierpnia 2021 r. Sąd połączył sprawy ze skarg G. K. (sygn. akt VII SA/Wa 1337/21) i A. C. (sygn. akt VII SA/Wa 1338/21) do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. akt VII SA/Wa 1337/21.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania.

Przedmiotową decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nakładającą na G. K. i A. C. określone obowiązki związane przede wszystkim z wybudowaniem nowego komina z ilością kanałów dymowych wystarczających do obsługi wszystkich palenisk koniecznych do użytkowania oraz ilością kanałów wentylacyjnych potrzebną do obsługi pomieszczeń w budynku mieszkalnym na działce nr [...] w [...].

G. K. podniósł w skardze zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a. poprzez skierowanie do niego decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały oraz która - w razie jej wykonania -wywołałaby czyn zagrożony karą. Skarżący wskazał, iż postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. Sąd Rejonowy [...] w [...] [...] Wydział Cywilny przyznał wyłączne prawo użytkowania powyższej nieruchomości A. C. W stosunku do drugiego współwłaściciela nieruchomości istnieje więc sądowy zakaz korzystania z nieruchomości tj. również wykonywania robót budowlanych. Stan ten utrzymuje się od czterech lat i nie zmieni się przed upływem wskazanego w decyzji terminu wykonania nałożonego obowiązku. Co wskazuje, że przeszkoda w wykonaniu decyzji po jego stronie istniała w chwili jej wydania i ma charakter trwały.

W odniesieniu do tego zarzutu wskazać należy, iż zgodnie z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Niewykonalność powinna mieć charakter obiektywny, a więc niezależny od subiektywnej oceny podmiotu zobowiązanego do jej wykonania. W szczególności nie mają tutaj znaczenia przeszkody o charakterze technicznym, finansowym, organizacyjnym itp., które mogą być usunięte działaniem tego podmiotu (A. Matan [w:] System Prawa Administracyjnego Procesowego pod red. G. Łaszczycy, A. Matana. Weryfikacja rozstrzygnięć w postępowaniu administracyjnym ogólnym, Tom II, Część 5 red. B. Adamiak, Warszawa 2019, s. 631). Niewykonalność decyzji musi mieć charakter trwały, to znaczy, że jej adresat jest trwale pozbawiony możliwości wykonania nałożonych decyzją obowiązków. Ocena niewykonalności decyzji nie może wynikać tylko ze stanu rzeczy istniejącego w dacie jej wydania, lecz musi uwzględniać faktyczny brak możliwości jej wykonania, również po jej wydaniu. Ponadto niewykonalność decyzji musi być następstwem przeszkód o charakterze obiektywnie i trwale nieusuwalnym. Przeszkody powodujące niewykonalność decyzji powinny być oczywiste (niewątpliwe).

Nie ulega wątpliwości, że w przepisie tym jest mowa o niewykonalności decyzji w sensie faktycznym, która ma miejsce, gdy nie ma możliwości technicznych wykonania decyzji. Niewykonalność decyzji w sensie prawnym polega natomiast na tym, że istnieją prawne nakazy lub zakazy stwarzające nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw i obowiązków wynikających z decyzji. O niewykonalności w tym znaczeniu można mówić również wtedy, gdy wykonanie decyzji wiązałoby się z dokonaniem np. czynu niedozwolonego w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Działanie powodujące szkodę może być zawinione, jak też wynikać z odpowiedzialności za działania innych osób, za skutek działalności z użyciem rzeczy lub sił przyrody (J. Borkowski, B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 944).

W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że G. K. i A. C. są współwłaścicielami (wspólność majątkowa małżeńska) budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości [...]. W aktach administracyjnych znajduje się postanowienie Sądu Rejonowego [...] w [...] [...] Wydział Cywilny z dnia [...] stycznia 2017 r., [...] wydane w sprawie z wniosku A. K. o podział majątku wspólnego małżonków, którym Sąd unormował na czas trwania postępowania stosunki pomiędzy stronami w ten sposób, że przyznał A. K. uprawnienie do wyłącznego korzystania z nieruchomości położonych w [...]. Postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. Sąd oddalił wniosek G. K. o zmianę tego postanowienia. Prawo A. C. do wyłącznego korzystania z budynku mieszkalnego w [...] ma więc charakter tymczasowy, gdyż zostało ustanowione na czas trwania postępowania o podział majątku wspólnego.

Zgodnie z art. 61 w zw. z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego adresatem obowiązków w zakresie utrzymywania i użytkowania obiektów budowlanych zgodnie z zasadami określonymi w art. 5 ust. 2 tej ustawy jest właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W przypadku obiektów budowalnych stanowiących przedmiot współwłasności zasadą jest, że decyzja wydawana na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego jest kierowana do wszystkich współwłaścicieli tego obiektu, niezależnie od wielkości udziałów we wspólnym prawie oraz niezależnie od stopnia osobistej odpowiedzialności lub przyczynienia się danego współwłaściciela do powstania stanu odpowiadającego przesłankom materialnoprawnym z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego (por. np. A. Despot-Mładanowicz, w: A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, WK 2016, pkt 10). Kwestie ewentualnych rozliczeń cywilnoprawnych pomiędzy współwłaścicielami lub ich osobistej odpowiedzialności (np. deliktowej lub karnej) nie należą do właściwości organów nadzoru budowlanego i nie stanowią przesłanek wydania rozstrzygnięcia konkretyzującego obowiązki określone w art. 66 ust. 1 w zw. z art. 61 Prawa budowlanego (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 18 lutego 2020 r., II SA/Rz 864/19).

W tej sprawie oboje adresaci nałożonych na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego obowiązków są współwłaścicielami budynku, którego te obowiązki dotyczą. Postanowienie zabezpieczające wydane w postępowaniu cywilnym o podział majątku wspólnego nie znosi współwłasności tej nieruchomości, lecz tymczasowo uprawnia jednego ze współwłaścicieli do wyłącznego korzystania z niej, w szczególności do jej posiadania. W ocenie Sądu, nie oznacza to jednak, że drugi współwłaściciel jest całkowicie pozbawiony praw właścicielskich do tej nieruchomości i ma bezwzględny zakaz wykonywania jakichkolwiek obowiązków o charakterze administracyjnoprawnym w odniesieniu do niej. W ocenie Sądu, nie można w związku z tym stwierdzić, że w tej sprawie zachodzi trwała niewykonalność decyzji w sensie prawnym w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w stosunku do drugiego współwłaściciela nieruchomości. Ze znajdującego się w aktach sprawy postanowienia sądu cywilnego nie wynika, aby skarżący miał zakaz sądowy wstępu do budynku w celu wykonania obowiązków związanych z jego stanem technicznym nałożonych przez organ nadzoru budowlanego. Poza tym, nie jest konieczne, aby skarżący – z uwagi na istniejący konflikt między stronami - wykonywał te obowiązki osobiście, istnieje możliwość wykonania tych obowiązków za pośrednictwem osób trzecich. Z tych samych przyczyn Sąd uznał, że w tej sprawie nie zachodzi również przesłanka z art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a., a więc że wykonanie decyzji przez skarżącego wywołałaby czyn zagrożony karą. Skarżący nie ma sądowego zakazu wstępu na tę nieruchomość, w szczególności wstęp taki powinien mu zostać umożliwiony przez drugiego współwłaściciela w celu w celu wykonania obowiązku nałożonego decyzją administracyjną. W związku z powyższym Sąd uznał, że skarga G. K. jest bezzasadna i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił tę skargę.

Podkreślenia jednak wymaga, iż w okolicznościach tej sprawy nie jest wykluczone nałożenie obowiązków na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego tylko na jednego ze współwłaścicieli tego budynku, który aktualnie, w terminie przewidzianym na wykonanie nałożonych obowiązków, znajduje się w posiadaniu tego budynku i jest uprawniony na podstawie orzeczenia sądowego do wyłącznego korzystania z niego, jeżeli oboje współwłaściciele wyrażają na to zgodę.

W odniesieniu do zarzutów skargi A. C., Sąd również uznał za nieuzasadniony, ze wskazanych powyżej względów, zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez skierowanie decyzji do G. K.

W ocenie Sądu zasadne są natomiast zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, 77 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W myśl art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z przepisów tych wynika, że obowiązkiem organu jest zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie oraz dokonanie na jego podstawie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Istotnym elementem w tej sprawie było również uwzględnienie - zgodnie art. 7 k.p.a. - słusznego interesu skarżącej.

Zdaniem Sądu, organ II instancji nie ustalił należycie stanu faktycznego tej sprawy istniejącego w dacie wydania decyzji. Skarżąca podnosiła w odwołaniu, że przedmiotowy komin nie będzie przez nią w przyszłości wykorzystywany zgodnie z jego dotychczasowym przeznaczeniem, tj. do użytkowania jednoprzewodowego pieca chlebowego, kominka z płaszczem wodnym oraz piecyka przenośnego, gdyż skarżąca zamierza zainstalować elektryczne urządzenia grzewcze, a ponadto zapewnić inny techniczny sposób wentylacji tego budynku. Skarżąca w odwołaniu od decyzji organu I instancji z dnia [...] stycznia 2021 r. wskazała na likwidację wszystkich źródeł ciepła na paliwo stale, faktyczne wyłączenie z użytkowania komina dymowego jako urządzenia zbędnego, zainstalowanie elektrycznego ogrzewania w całym budynku. Z twierdzeń skarżącej i przedstawionych przez nią dokumentów wynika, że część prac związanych z urządzeniem nowej instalacji grzewczej i wentylacyjnej skarżąca rozpoczęła przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Organ II instancji nie odniósł się do tej argumentacji skarżącej, przyjmując, że elementem stanu faktycznego, który był podstawą wydania decyzji jest istnienie starych urządzeń grzewczych na paliwo stałe wraz z obsługującą je instalacją kominową. Dodać należy, iż decyzje organów obu instancji zostały wydane na podstawie ustaleń zawartych w protokole z okresowej kontroli przewodów kominowych sporządzonym w dniu 13 czerwca 2017 r. przez mistrza kominiarskiego M. A. (a więc 3 lata przed wydaniem decyzji), w trakcie której stwierdzono nieprawidłowości polegające na podłączeniu do komina jednoprzewodowego pieca chlebowego, kominka z płaszczem wodnym oraz piecyka przenośnego. Według autora opinii każde z w/w palenisk powinno być podłączone do indywidualnego przewodu kominowego. Autor opinii zalecił zakazanie użytkowania wszystkich palenisk, rozbiórkę istniejącego komina oraz wybudowanie nowego komina z ilością kanałów dymowych wystarczających do obsługi wszystkich palenisk koniecznych do użytkowania oraz z ilością kanałów wentylacyjnych potrzebną do obsługi pomieszczeń. Natomiast na dachu zalecono zamontowanie wyłazu lub ławy kominiarskiej. Te ustalenia i zalecenia zostały w całości powtórzone w protokole z okresowej pięcioletniej kontroli stanu technicznego przedmiotowego budynku mieszkalnego sporządzonym przez inż. H. S. w dniu 8 października 2020 r. (pkt IV protokołu).

W ocenie Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy nie obrazuje w pełni stanu faktycznego istniejącego w dacie wydania decyzji przez organ odwoławczy, w szczególności nie uwzględniono podnoszonych przez skarżącą okoliczności faktycznych związanych z rezygnacją z korzystania z palenisk podłączonych do tego komina oraz z urządzeniem nowej instancji wentylacyjnej potrzebnej do obsługi pomieszczeń w tym budynku. W skardze podkreślono, że skarżąca dokonała rozbiórki komina (co potwierdza dołączona do skargi dokumentacja fotograficzna) i podłączyła elektryczne ogrzewanie w budynku, planuje również zastosować w tym budynku nowoczesną wentylację nawiewno-wywiewną z wymiennikiem ciepła, którą dopuszcza § 147 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.). W związku z powyższym zasadny jest zarzut skargi, iż nałożenie na współwłaścicieli budynku, w tym w szczególności na skarżącą obowiązków budowy nowego komina, w takim zakresie, jak zostało to określone w zaskarżonej decyzji, było w tym stanie faktycznym co najmniej przedwczesne. Zasadny jest więc zarzut skargi przedwczesnego zastosowania przez organ w tych okolicznościach faktycznych sprawy art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego.

Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję, a na podstawie art. 135 p.p.s.a. – decyzję organu I instancji.

Ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę, organ I instancji powinien wziąć pod uwagę aktualny stan techniczny tego budynku i uwzględnić słuszny interes stron. W szczególności organ powinien ustalić czy - wobec deklarowanej przez skarżącą rezygnacji z korzystania z urządzeń grzewczych podłączonych do przedmiotowego komina i urządzenia odrębnej instancji wentylacyjnej - istnieje konieczność wybudowania nowego komina. Jak wskazano powyżej, w przypadku, gdyby stan własności tej nieruchomości nie został nadal ostatecznie uregulowany, nie jest wykluczone nałożenie obowiązków na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego tylko na jednego ze współwłaścicieli tego budynku, który aktualnie, w terminie przewidzianym na wykonanie nałożonych obowiązków, znajduje się w posiadaniu tego budynku i jest uprawniony na podstawie orzeczenia sądowego do wyłącznego korzystania z niego, jeżeli oboje współwłaściciele wyrażają na to zgodę.

W związku z uwzględnieniem skargi A. C. Sąd - na podstawie art. 200 p.p.s.a. - zasądził na jej rzecz zwrot kosztów postępowania, na które składają się koszty wpisu od skargi i koszty zastępstwa procesowego.

Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).