Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1373/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 ust. 1 pkt 2, art. 145 ust. 2, art. 145 ust. 4, art. 145 ust. 5 pkt 2, art. 146 ust. 3
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych
article: art. 3 pkt 8
journal: Dz.U. 2012 poz 749
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia del. WSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 2 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. A. R. S.A. w likwidacji w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 1 lutego 2011 r. sygn. akt III SA/Gl 1365/09 w sprawie ze skargi Z. A. R. S.A. w likwidacji w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji celowej uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia 1 lutego 2011 r., sygn. akt III SA/Gl 1365/09, oddalił skargę Z. A. R. S.A. w likwidacji w B. (dalej: Agencja) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], w przedmiocie dotacji oraz subwencji z budżetu państwa.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Dotacja celowa została udzielona przez Marszałka Województwa Ś. o na projekt "Sieć współpracy sfery naukowo-gospodarczej na rzecz RIS i Z." realizowany w ramach Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006 w zakresie Działania 2.6 "Regionalne Strategie Innowacyjne i transfer wiedzy" na podstawie umowy dotacji zawartej w dniu [...] lutego 2005 r. pomiędzy Samorządem Województwa Ś. a Agencją. W umowie określono całkowitą wartość dofinansowania na poziomie [...] złotych. Zgodnie z § 13 umowy nr [...] Beneficjent (Agencja) wydatkując środki przyznanej dotacji zobowiązał się do stosowania przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych. Natomiast, zgodnie z § 5 ust. 9 umowy w ramach projektu podlegały jedynie wydatki kwalifikowane.

W dniach od [...] do [...] listopada 2007 r. Instytucja Wdrażająca przeprowadziła kontrolę sposobu wdrożenia projektu [...], w rezultacie której ujawniono szereg nieprawidłowości związanych z przygotowaniem i przeprowadzeniem postępowań o udzielenie zamówień publicznych oraz rozliczaniem budżetu projektu. Stwierdzono, że wszystkie czynności podejmowane przez Agencję w każdym z trzech postępowań o udzielenie zamówienia publicznego w trybie przetargu nieograniczonego niezależnie od jego etapu, zostały wykonane wadliwie. Podstawą do uznania poniesionych wydatków za niekwalifikowane był fakt, że zamawiający dokonał wyboru ofert wykonawców, którzy nie zostali zaproszeni do ich złożenia. Powierzenie zamówienia publicznego wykonawcom, którzy powinni byli zostać wykluczeni z postępowania zostało opisane jako przesłanka rażącego naruszenia art. 146 ust.1 pkt. 5 ustawy Prawo zamówień publicznych (Dz. U. Nr 19 poz. 177 ze zm. – dalej: ustawa Prawo zamówień publicznych). Ostatecznie z tytułu nieprawidłowego udzielenia zamówienia publicznego uznano wydatki poniesione na ich realizację za niekwalifikowane. Ponadto w trakcie kontroli realizacji projektu stwierdzono nieprawidłowości polegające na braku oryginalnej dokumentacji finansowej, dokonywaniu zwrotu na konto beneficjenta nadpłaty wynikającej z operacji zasileń konta w wysokości wyższej niż należna, rozliczaniu we wniosku o płatność wydatków z naruszeniem obowiązujących procedur, dokonywania zwrotu na konto projektu wydatków poniesionych z tytułu nieprawidłowo ustalonej wysokości składek na ubezpieczenie społeczne oraz zaliczek na podatek dochodowy w kwocie niższej niż należna. Łączna kwota zwrotu wydatków poniesionych w ramach projektu i uznanych w wyniku kontroli za niekwalifikowane wyniosła 409 487,61 złotych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., w wyniku rozpoznania odwołania, utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa Ś. z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...], w sprawie zobowiązania do zwrotu części dotacji celowej wykorzystanej bez zachowania odpowiednich procedur oraz pobranej w nadmiernej wysokości w kwocie 409 487,61 złotych i określenia terminu, od którego nalicza się odsetki.

Agencja wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. zarzucając organom I i II instancji naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania.

Sąd pierwszej instancji badając zaskarżoną decyzję wskazał, iż Agencja podpisała umowę dotacji, która zawierała postanowienia zobowiązujące ją do wykorzystania środków w sposób zgodny z jej postanowieniami oraz załącznikami do umowy, a w razie pobrania dotacji w nadmiernej wysokości lub wykorzystania niezgodnie z przeznaczeniem konieczność zwrotu dotacji – art. 145 ust 1 pkt.1 ustawy o finansach publicznych. Integralną część umów stanowiły załączniki precyzujące ramy procedur, w jakich dotacje mogę być wydatkowane. Zgodnie ze wskazaną umową Agencja nie tylko znała zasady rozliczania dotacji, ale również wiedziała, jakie sankcje będą stosowane w przypadku, gdy nie będzie stosowała określonych w umowie procedur. W przypadku realizacji umowy nie można, tak jak twierdzi Agencja, stosować zasad słuszności, celowości, czy słusznego interesu strony, gdyż treść umowy nie budziła żadnych wątpliwości, a w trakcie kontroli opierano się na dokumentach doręczonych przez Agencję. Kontrola ujawniła naruszenia postanowień umowy w zakresie wydatkowania dotacji, co nie miało żadnego znaczenia czy naruszenia były rażące, czy też mniejszej wagi i czy osiągnięto założony cel.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutu naruszenia art. 145 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz.2104 ze zm. – dalej: ustawa o finansach publicznych), jak również wskazał, że w sprawie nie mają znaczenia wyniki innych kontroli przeprowadzanych w Agencji przez audyt dokonywany przez firmę audytorską czy też Urząd Kontroli Skarbowej, bo kontrole te mogły dotyczyć innych kwestii niż kontrola realizacji umowy dotacji w szczególności pod kątem badania kwalifikowalności wydatków. W nawiązaniu do rozważań Sąd nadmienił, iż trzeba wyjaśnić, że dotacją jest nieodpłatne przekazanie pewnej kwoty środków publicznych określonemu podmiotowi w celu realizacji zadań publicznych. Przekazanie to może nastąpić - tak jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie - na podstawie umowy zawartej z beneficjentem dotacji. Zawarcie umowy nie oznacza, że wszelkie stosunki pomiędzy podmiotami będą regulowane przez przepisy prawa prywatnego. Umowa zawarta przez Agencję - zawierała postanowienia zobowiązujące ją do wykorzystania otrzymanych środków z zastosowaniem przepisów o zamówieniach publicznych. Nadto w treści umowy znalazły się zapisy mówiące o konieczności zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości lub wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem - stosownie do brzmienia art. 145 ust. 1 pkt. 1 ustawy o finansach publicznych.

Sąd, badając prawidłowość ustaleń organu w zakresie wydatkowania przez Agencję środków otrzymanych na mocy umowy, nie podzielił argumentacji zaprezentowanej w skardze, natomiast podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż Agencja miała obowiązek wykorzystać dotację zgodnie ze szczegółowymi warunkami zawartymi w umowie i jej załącznikach. Sąd wskazał, iż treść umowy nie budziła i nie może budzić żadnych wątpliwości, zaś tłumaczenie Agencji, że przecież liczy się tylko to, że ostatecznie dotacja została zużyta na cel, na który została przyznana, a uchybienia stwierdzone w trakcie kontroli wydatkowania środków dotacji były drobne, nie może być przyjęte z przyczyn wskazanych powyżej. Ponadto, jak sama Agencja przyznała w przeprowadzonych postępowaniach o zamówienia publiczne nastąpiły uchybienia, a przecież podpisując umowę dotacji zobowiązała się do stosowania ustawy o zamówieniach publicznych. Sam fakt uchybieniu przepisom ustawy wpływa na ocenę danego wydatku jako niekwalifikowanego.

Za nietrafne, Sąd pierwszej instancji uznał zgłoszone w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów procedury, tj. art. 7, art. 8 i art. 9, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 136 i 107 § 3 k.p.a.

W ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie przekroczyło granic swobodnej oceny dowodów i odniosło się do całości zgromadzonego w sprawie materiału. Podstawą ustaleń były materiały dostarczone przez Agencję. Ponadto, w każdym stadium postępowania Agencja mogła wnosić uwagi i zastrzeżenia. Organ pierwszej instancji postanowieniem wyznaczył w dniu [...] sierpnia 2008 r. termin do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego, również organ drugiej instancji powiadomił stronę o możliwości wypowiedzenia się w dniu [...] stycznia 2009 r. co do przeprowadzonego postępowania. Agencja miała więc możliwość brania czynnego udziału w postępowaniu, ale nie skorzystała z tego prawa, jak również nie wnioskowała o przeprowadzenie innych dowodów.

Zdaniem Sądu, również zarzut naruszenia art. 39 Rozporządzenia Rady Unii Europejskiej z dnia 21 czerwca 1999 r. Nr 1260/1999/WE ustanawiającego przepisy ogólne w sprawie funduszy strukturalnych uznać należy za chybiony, gdyż jak Agencja zauważyła przepis ten odnosi się do Państwa Członkowskich, a ponadto w Rozporządzeniu 448/2004 z dnia 10 marca 2004 r. zmieniającym rozporządzenie Komisji Nr 1685/2000 w sprawie szczegółowych zasad wdrażania rozporządzenia Rady Nr 1260/1999 w zakresie uznawania wydatków na działania współfinansowane z funduszy strukturalnych, w dwunastu Zasadach zostały szczegółowo uregulowane kwestie kwalifikowania (uznawania) wydatków refundowanych współfinansowanych z Funduszy strukturalnych. Ponadto w załącznikach do Uzupełnień Programów Operacyjnych znalazły się zasady kwalifikowalności wydatków, określane w odniesieniu do terminów ich ponoszenia, podmiotu, który je ponosi oraz kategorii wydatków związanych z realizacją projektu. Natomiast sam projekt realizowany jest w ramach umowy dotacji. Agencję wiązała umowa dotacji z dnia [...] lutego 2005 r., w której określone były zarówno warunki uznania wydatków za kwalifikowane jak i sankcje związane z nieprzestrzeganiem zapisów umowy. Jedną z sankcji określonych w umowie był obowiązek zwrotu środków dotacji wykorzystanych niezgodnie z treścią umowy, a w związku z powyższym nie można mówić o karaniu Agencji, skoro sama nie przestrzegała podpisanej przez siebie umowy. Zgodnie z § 13 podpisanej umowy Agencja wydatkując środki z dotacji zobowiązała się do przestrzegania przepisów o zamówieniach publicznych, a z kolei zgodnie z treścią § 5 ust. 9 umowy rozliczeniu w ramach projektu podlegały jedynie wydatki kwalifikowane.

Agencja złożyła skargę kasacyjną na powyższy wyrok, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. naruszenie prawa procesowego, tj.:

- art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3. § 1 p.p.s.a. wyrażającego zasadę niezwiązania sądu administracyjnego zarzutami, wnioskami i powołaną podstawę prawną w zw. z art. 145 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych poprzez niedokonanie przez Sąd pierwszej instancji pełnej weryfikacji legalności działalności organów administracji publicznej, a to prawidłowego zastosowania przez organ administracji publicznej normy art. 145 ust. 2 ustawy o finansach publicznych skutkującej wobec naruszenia przez Agencje warunków zawartej umowy dotacji z dnia [...] lutego 2005 r. obowiązkiem zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, której Agencja nie objęła zakresem skargi, wskazując jedynie na naruszenie art. 145 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych poprzez błędne przyjęcie, że dotacja udzielona Agencji została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, podczas gdy zgodnie z treścią art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania, zaś w niniejszej sprawie kwestią bezsporną jest, że dotacja nie została udzielona w wysokości wyższej niż określona w umowie na ten cel przeznaczona, bowiem została udzielona w wysokości zgodnej z umową i w wysokości nie przekraczającej kwoty wydatkowanej na wykonanie dotowanego zadania;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji publicznej bez wyczerpującego rozpoznania całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny dotyczącej decyzji o nałożeniu na Agencję obowiązku zwrotu kwoty wskazanej w decyzji organu oraz nie dokonaniu przez ten Sąd kontroli legalności zastosowania przez organy podatkowe przepisów prawa i bezkrytyczne przyjęcie ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym, podczas gdy ustalenia te były kwestionowane przez stronę postępowania, a które dotyczyły zdaniem Agencji naruszenia przez organy administracji publicznej art. 146 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2007r., Nr 223, poz. 1655), poprzez błędne przyjęcie, że uchybienia stwierdzone w toku czynności kontrolnych z wykorzystania dotacji z budżetu stanowią wybór oferty z rażącym naruszeniem przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych oraz brak szczegółowego zbadania i oceny treści umowy, celu dotacji oraz oceny, czy faktycznie część dotacji winna zostać zwrócona, w sytuacji gdy projekt został zrealizowany, a zasadności i racjonalności działania Agencji nie była kwestionowana podczas odbywających się kontroli dokonywanych przez instytucje kontrolujące;

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 39 Rozporządzenia Rady Unii Europejskiej z dnia 21 czerwca 1999 r. Nr 1260/1999AA/E poprzez błędną jego wykładnię oraz pominięcie treści rozporządzenia pomimo bezpośredniej jego

skuteczności w stosunku do organów Państw Członkowskich.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator przedstawił szeroką argumentację wraz z powołaniem orzecznictwa sądów administracyjnych potwierdzającą zasadność podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., podzielając w pełni stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G., wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zakres kontroli sądu odwoławczego w stosunku do zaskarżonego orzeczenia jest zdeterminowany, poza przypadkami nieważności postępowania, które w niniejszej sprawie nie występują, granicami środka zaskarżenia. Stosownie bowiem do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Niniejsza skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, tj. naruszeniu przepisów postępowania oraz naruszeniu prawa materialnego, niemniej jednak treść uzasadnienie wskazuje, iż zmierza ona przede wszystkim do podważenia ustalonego w sprawie stanu faktycznego przyjętego przez Sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania.

Wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji, co do charakteru wydatków, sfinansowanych dotacją udzieloną na podstawie umowy z dnia [...] lutego 2005 r.

Podstawą wydania decyzji zobowiązującej do zwrotu dotacji był art. 145 ust. 1 pkt 2, ust. 2, ust. 4 i ust. 5 pkt 2 oraz art. 146 ust. 3 ustawy o finansach publicznych, co oznacza, iż organ powinien był wykazać, że beneficjent pobrał dotację nienależnie lub w nadmiernej wysokości.

Zgodnie z art. 145 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy, przewidziana w tym przepisie sankcja budżetowa, w postaci zwrotu dotacji udzielonej do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, ma zastosowanie jedynie do pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości dotacji.

Ustawodawca w ust. 2 i 3 powołanego przepisu wyjaśnił, iż dotacja pobrana w nadmiernej wysokości to dotacja otrzymana z budżetu w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Natomiast, dotacja nienależna to dotacja udzielone bez podstawy prawnej.

W stanie sprawy, jak podnosi autor skargi kasacyjnej, żadna z tych okoliczności nie wystąpiła.

Z akt sprawy wynika natomiast, że faktyczną podstawą żądania częściowego zwrotu przedmiotowej dotacji było uznanie przez organ, że beneficjent wydatkował ją bez zachowania odpowiednich procedur. Organ wywodził, że beneficjent, wbrew postanowieniom umowy, wydatkował dotację z naruszeniem przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych. Zatem rolą organu było wykazanie na czym owo naruszenie polegało. Mimo, że wskazywane przez organ naruszenia powodują podobne skutki finansowe, to czym innym jest wykorzystanie środków w sposób nienależny albo w nadmiernej wysokości od wykorzystania środków bez zachowania procedur. Rozróżnienie to wynika wprost z samej ustawy o finansach publicznych (v. art. 145, art. 146 i art. 205 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o finansach publicznych) i wymaga podjęcia odpowiednich czynności procesowych, stosownych dla określonego naruszenia. Natomiast w przypadku powoływania się na naruszenie procedur, organ w pierwszej kolejności powinien ustalić kształt tych procedur, a następnie wykazać w sposób przejrzysty fakt oraz stopień tych naruszeń. Innymi słowy zastosowanie sankcji budżetowej wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego opartego na wynikach kontroli czy też, jak w przypadku środków pochodzących z budżetu UE, dodatkowo, na wynikach oceny, o której mowa w art. 204 i art. 200 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych. Zatem fakt podpisania umowy, z której wynika obowiązek stosowania przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych zakreśla jedynie materialne ramy tego postępowania nie przesądzając jednak o doborze środków dowodowych. Postępowanie w sprawie zwrotu decyzji powinno zatem zostać przeprowadzone z uwzględnieniem zasad w nim obowiązujących.

Aktem kończącym to postępowanie jest decyzja, w której organ orzeka co do istoty sprawy. Zgodnie z art. 210 § 4 Ordynacji podatkowej uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności, uzasadnienie prawne zaś zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.

Poddane kontroli decyzje obu instancji nie odpowiadają wymogom. Przede wszystkim nie zawierają uzasadnienia na jakiej podstawie organy nie uznały wydatkowanych przez beneficjenta środków za koszty niekwalifikowane, stanowiące de facto przeciwieństwo kosztów kwalifikowanych, których poniesienie jest merytorycznie uzasadnione oraz które spełniają wyznaczone kryteria zasadności. Nie wystarczy bowiem odwołać się do postanowień umowy, z których wynika obowiązek przestrzegania przy realizacji tej umowy przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych, czy też opisać bardzo ogólnie stwierdzone w toku kontroli naruszenia, ale przede wszystkim trzeba wyjaśnić, w jaki sposób doszło do tych naruszeń, z powołaniem się na przepisy wspomnianej ustawy, a także wykazać w sposób szczegółowy, jakie z tego tytułu płyną konsekwencje finansowe dla beneficjenta dotacji. Tego rodzaju rozważań w kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji decyzji zabrakło. Stąd też dokonana przez Sąd pierwszej instancji kontrola nie odpowiada oczekiwanym standardom.

Sprawowany przez sądy administracyjne wymiar sprawiedliwości, obejmuje kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu, co polega na ocenie czy organ dokonał prawidłowych ustaleń, co do obowiązywania zaskarżonej normy prawnej, czy dokonał właściwej jej interpretacji oraz czy ustalił prawidłowo stan faktyczny sprawy.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2).

Nawiązując do zaskarżonego wyroku wypada w pierwszej kolejności wskazać, iż to, że podstawą udzielenia dotacji była umowa, nie zwalniało to Sądu pierwszej instancji od przeprowadzenia pełnej kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). W tym wypadku umowa jako jeden z dowodów w sprawie mogła być przedmiotem oceny Sądu. Należy bowiem pamiętać, iż ustawodawca nie zdecydował się na wprowadzenie jednolitego rozwiązania i mimo przyjęcia formy umowy dla udzielenia dotacji, ewentualne niewykonanie lub nieprawidłowe wykonanie umowy poddał reżimowi odpowiedzialności uregulowanej w ustawie o finansach publicznych (art. 145 i art. 146) i ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 114 ze zm.), nie zaś odpowiedzialności cywilnoprawnej.

Zatem zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcia organu, podjętego bez przeprowadzenia pogłębionej analizy stwierdzonych naruszeń, w kontekście przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych, nie odpowiada prawu, chociażby z tego powodu, że nie pozwala na rekonstrukcję podstawy rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 141 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienia stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Innymi słowy treść uzasadnienia powinna przekonywać do podjętego orzeczenia. Natomiast w sytuacji, gdy treść poddanej kontroli decyzji nie pozwalała na jej ocenę pod względem zgodności z prawem, Sąd powinien był uchylić zaskarżoną decyzję, a nie bezkrytycznie powielać jej treść. Po raz kolejny należy bowiem podkreślić, że decyzje obu instancji cechuje wysoki stopień ogólnikowości. Można rzec, że jedynie sygnalizują stwierdzone w czasie kontroli naruszenia przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych, co nie pozwala na rzetelne prześledzenie procesu dochodzenia do rozstrzygnięcia. Organ nie tylko nie wskazuje konkretnych przepisów, które zostały naruszone przez beneficjenta przy okazji dokonywanych wydatków, ale także nie podaje wysokości poszczególnych wydatków, co tym bardziej czyni kontrolę iluzoryczną.

Dodatkowo należy także zauważyć, iż Sąd, na co zwróciła wnosząca skargę kasacyjną, nie rozpoznał sprawy w jej całokształcie, do czego zobowiązuje art. 134 p.p.s.a., a mianowicie Sąd nie zauważył, iż zgodnie z postanowieniami umowy, beneficjent był zobowiązany do zwrotu dotacji w sytuacji, o jakiej mowa w art. 145 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, a więc w przypadku pobrania jej w nadmiernej wysokości lub wykorzystanie jej niezgodnie z przeznaczeniem, gdy tymczasem z treści decyzji wynika, że podstawą zwrotu dotacji było wykorzystanie jej bez zachowania odpowiednich procedur oraz pobranie jej w nadmiernej wysokości.

Ma to o tyle istotne znaczenie, gdyż jak wcześnie zostało wywiedzione art. 145 ust. 1 ustawy o finansach publicznych wyraźnie różnicuje źródło naruszeń.

Na marginesie powyższego należy dodatkowo wskazać, iż ustawa o finansach publicznych nie określa wprost procedur prawnych stosowania sankcji budżetowej. Mając jednak na uwadze treść art. 146 ust. 1 oraz ust. 3 powołanej ustawy, jak też fakt, iż sankcja budżetowa dotyczy wykorzystania środków publicznych, należy przyjąć, że co do zasady powinny mieć zastosowanie przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (jednolity tekst Dz. U. z 2012 r. poz. 749). W art. 3 pkt 8 Ordynacji podatkowej niepodatkowe należności budżetowe wynikające ze stosunków publicznoprawnych zostały zdefiniowane jako należności niebędące podatkami, do których mają zastosowanie przepisy tej ustawy (art. 2 § ust. 1 pkt 1). W obecnie obowiązującej ustawie o finansach publicznych z 2009 r. kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w tej ustawie zostały zaliczone do środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnych. Z podobnym poglądem można się spotkać w literaturze przedmiotu (Kosikowski Cezary, Finanse Publiczne. Komentarz Warszawa 2006, s. 336). Na takim stanowisku stoją również organy obu instancji, czego jednak nie zauważa w swoim wyroku Sąd pierwszej instancji rozpoznając zarzut naruszenia przepisów k.p.a.

Podsumowując, zarzut naruszenia przepisów postępowania należy uznać za zasadny.

W tej sytuacji za przedwczesne należy uznać wypowiadanie się w zakresie naruszenia prawa materialnego, ponieważ dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny daje taką możliwość.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za udzieloną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.

Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) pełnomocnik skarżącej powinien złożyć Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.

-----------------------

6