Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1867/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 lit a i c, art. 200 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Monika Barszcz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Łuczaj Sędzia WSA Anita Wielopolska Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Jastrzębska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2022 r. sprawy ze skargi P. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w J. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2021 r., znak sprawy [...] w przedmiocie orzeczenia o wpisie do rejestru historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi, informacji o potencjalnym historycznym zanieczyszczeniu powierzchni ziemi występujących na terenie działek 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej P. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w J. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

[...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] (dalej: Skarżąca, Spółka) reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej także: GDOŚ, organ II instancji, organ odwoławczy) z dnia [...] października 2021 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej: RDOŚ w [...], organ I instancji) z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] o wpisie do rejestru historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi informacji o potencjalnym historycznym zanieczyszczeniu powierzchni ziemi, występującym na terenie dziatek nr ew. [...] i [...] obręb [...], zlokalizowanych przy ul. [...] w m. [...], gm. [...].

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Starosta [...], pismem z dnia 1 października 2018 r., przekazał RDOŚ w [...] wykaz potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi. Wykaz zawierał m. in. informacje dot. działek o nr ewid. [...] i [...], obręb [...], jako władającego powierzchnią ziemi wskazano [...] S.A. Na przedmiotowym terenie wskazano działalność stacji paliw, a jako substancje powodujące ryzyko powstania zanieczyszczenia powierzchni ziemi wskazano frakcje benzynowe - olejowe i benzynowe.

Po analizie przedłożonej dokumentacji, pismem z dnia 31 stycznia 2019 r., RDOŚ w [...], zawiadomił [...] S.A. o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o wpisie do rejestru historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi. Następnie pismem z dnia 28 lutego 2019 r., RDOŚ w [...] wystąpił do [...] S.A. o przedłożenie informacji, czy na przedmiotowych działkach przeprowadzone zostały badania jakości gleby i ziemi, aktualnego zagospodarowania działek oraz o prowadzonej na nich działalności. W odpowiedzi na powyższe pismo [...] Sp. z o.o. poinformował, że przedmiotowe działki sprzedane zostały na rzecz [...] Sp. z o.o. w dniu [...] października 2018 r. Ponadto, spółka poinformowała, iż Zakład znajdujący się na działkach [...] i [...], obręb [...], został wyłączony z eksploatacji kilka lat przed sprzedażą, jednak nie zlikwidowano infrastruktury podziemnej i naziemnej. Ponadto, spółka powiadomiła, iż ostatnie badania gruntu przeprowadzone w 2009 r. nie wykazały występowania zanieczyszczenia powierzchni ziemi i gleby.

RDOŚ w [...] zawiadomieniem z dnia 13 maja 2019 r. poinformował [...] Sp. z o.o. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o dokonaniu wpisu do rejestru historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi, terenu działek [...] i [...], obręb [...]. Następnie pismem z dnia 19 lipca 2019 r. oraz ponownym pismem z dnia 14 listopada 2019 r., RDOŚ w [...] wystąpił do [...] Sp. z o.o., o przedłożenie informacji, czy na przedmiotowych działkach przeprowadzone zostały badania jakości gleby i ziemi, aktualnego zagospodarowania działek oraz o prowadzonej na nich działalności.

[...] Sp. z o.o. pismem z dnia 21 listopada 2019 r. przedłożył wyjaśnia w przedmiotowej sprawie, potwierdzając zakup przedmiotowych działek od [...] S.A., oraz przekazał, iż w 2009 r. wykonano badania gruntu, a na tę okoliczność sporządzono "Sprawozdanie z poboru prób gruntu na terenie bazy [...] w miejscowości [...]" oraz "Uzupełnienia do sprawozdania z 2009 r. z poboru prób na terenie bazy [...] w miejscowości [...]", z których to wynika, że gleba i ziemia spełniały wartości dopuszczalne dla gruntów grupy B. Dodatkowo, władający poinformował, iż teren działek jest dozorowany, jednak nie jest na nich prowadzona żadna działalność gospodarcza, a w przyszłości teren ten ma zostać wykorzystany do budowy obiektów magazynowych, a podziemne zbiorniki po uprzednim przygotowaniu wykorzystane zostaną jako zbiorniki wody.

Zawiadomieniem z dnia 29 maja 2020 r. RDOŚ w [...], na podstawie art. 10 § 1 Kpa, poinformował Stronę o zakończeniu zbierania materiału dowodowego w sprawie oraz o możliwości zapoznania się z dokumentacją dowodową.

Pismem z dnia 15 czerwca 2020 r. pełnomocnik [...] Sp. z o.o. odniósł się do materiału dowodowego zebranego w sprawie, ponownie powołując się na badania gruntu wykonane w 2009 r., oraz fakt, iż nie wykazały one historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi, tak więc organ I instancji nie miał podstaw do wydania zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik wskazał również, że Strona odpowiedziała na zapytanie organu I instancji, informując, że od czasu zakupu nieruchomości nie była prowadzona na niej żadna działalność, a zatem zarówno przeprowadzone badania, które nie wykazały zanieczyszczenia gruntu oraz to, że na działkach nie prowadzono żadnej działalności gospodarczej, nie wskazują na wystąpienie historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi, a sam wpis działek do rejestru historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi byłby bezzasadny. Pełnomocnik wniósł o przeprowadzenie badań zanieczyszczenia gleby i ziemi na przedmiotowych działkach na mocy art. 101 g Poś oraz o dopuszczenie dowodu w postaci wyników badań i sprawozdań z analizy wyników badań na okoliczność wykluczenia występowania historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi.

RDOŚ w [...] dnia [...] listopada 2020 r. wydał decyzję znak: [...] o dokonaniu wpisu do rejestru historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi informacji o potencjalnym historycznym zanieczyszczeniu powierzchni ziemi, występującym na terenie dziatek nr ew. [...] i [...] obręb [...], zlokalizowanych przy ul. [...] w m. [...], gm. [...]. RDOŚ w [...] w uzasadnieniu decyzji wskazał m.in., że przeprowadzone w 2009 r. badania gleby i ziemi nie wskazywały na występowanie na terenie przedmiotowych działek zanieczyszczeń, ale były to badania wykonane w ograniczonym zakresie (4 próbki gruntu z terenu ok. 1 ha) i zdaniem autora sprawozdania wyniki badań, nie dawały pełnego obrazu stanu gleby i ziemi. Brzmienie art. 101c ustawy Prawo ochrony środowiska różnicuje rejestr pod względem gromadzonych w nim informacji na potencjalne historyczne zanieczyszczenia i historyczne zanieczyszczenia powierzchni ziemi. Ustawodawca, w przypadku decyzji o wpisie do rejestru potencjalnego historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi, dopuszcza stan, w którym decyzja rozstrzyga jedynie co do możliwości występowania, w danej lokalizacji, historycznego zanieczyszczenia gleby i ziemi a nie jego faktycznego istnienia. Konsekwencją umieszczenia w rejestrze historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi, informacji o potencjalnym historycznym zanieczyszczeniu powierzchni ziemi danego terenu, jest przeprowadzenie w przyszłości badań gleby i ziemi w celu potwierdzenia występowania historycznego zanieczyszczenia. Jednocześnie, zgodnie z brzmieniem art. 101 c ust. 7 ustawy Prawo ochrony środowiska, regionalny dyrektor ochrony środowiska, w drodze decyzji skierowanej do władającego powierzchnią ziemi, dokonuje wykreślenia wpisu do rejestru, jeżeli nie potwierdzono historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi, w szczególności gdy badania zanieczyszczenia gleby i ziemi, nie potwierdziły występowania na danym terenie historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi. Pozyskane w trakcie prowadzonego postępowania informacje dotyczące działek nr ewid. [...] i [...] obręb [...], zlokalizowanych przy ul. [...] w m. [...], gm. [...], uprawdopodobniają, że na działach tych występuje potencjalne historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi.

Od ww. decyzji odwołanie z dnia 7 grudnia 2020 r. złożył pełnomocnik [...] Sp. z o.o., zaskarżając w całości decyzję RDOŚ w [...] z dnia [...] listopada 2020 r.

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] października 2021 r. (nr jak wyżej), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z póżn. zm.; zwanej dalej: "K.p.a.") w związku z art. 101c ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219, z późn. zm.; zwanej dalej "P.o.ś."), GDOŚ utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał się na brzmienie art. 3 pkt 5a P.o.ś., art. 6 pkt 11 lit. c ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. 2020 r. poz. 2187) i wyjaśnił, że z potencjalnym historycznym zanieczyszczeniem powierzchni ziemi mamy do czynienia, gdy na danym terenie była prowadzona działalność przed 30 kwietnia 2007 r., która mogła spowodować historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi oraz istnieją informacje lub dokumentacja historyczna wskazująca na możliwość występowania w danym miejscu zanieczyszczenia, ale zanieczyszczenie to nie zostało w pełni lub w ogóle potwierdzone badaniami. Zatem, jeżeli analiza dostępnych informacji wskazuje na możliwość występowania zanieczyszczenia, a brak jest stosownych i pełnych wyników badań, bądź jeżeli są wyniki badań wskazujące na zanieczyszczenie, których jednak nie można uznać za aktualne, to w takich przypadkach regionalny dyrektor ochrony środowiska dokonuje wpisu do rejestru. Organ II instancji wskazał na określone w art. 101d P.o.ś., zadania starosty w zakresie dokonywania identyfikacji potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi, sporządzenia ich wykazu oraz przekazania wykazu regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska. Powołał się na brzmienie art. 101c ust. 3 pkt 1 P.o.ś. i wskazał na kompetencje regionalnych dyrektorów ochrony środowiska do wydania decyzji o wpisie o potencjalnym historycznym zanieczyszczeniu powierzchni ziemi do rejestru historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi.

Organ wskazał, że w przypadku, gdy badania, o których mowa w art. 101e ust. 2 pkt 4 Poś, wskazują na zanieczyszczenie, regionalny dyrektor ochrony środowiska wydaje decyzję o wpisie o potencjalnym historycznym zanieczyszczeniu powierzchni ziemi, a następnie dokonuje zmiany statusu terenu na potwierdzone historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi. Należy także zauważyć, że aby dokonać wpisu musi istnieć dokumentacja archiwalna, która wskazuje na możliwość występowania zanieczyszczenia powierzchni ziemi. Natomiast jeśli brak jest jakiejkolwiek dokumentacji potwierdzającej, że na danym obszarze istnieje zanieczyszczenie postępowanie w tej sprawie należałoby umorzyć. Do rejestru historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi wpisano informację o potencjalnym historycznym zanieczyszczeniu powierzchni ziemi dla terenów działek o nr ew. [...] i [...], obręb [...]. Jak wynika z przedłożonego materiału dowodowego, jak i z map satelitarnych zamieszczonych na stronie http://mapy.geoportal.gov.pl, jest to teren byłej stacji benzynowej. W przedmiotowej sprawie wpisu dokonano na podstawie opracowania firmy [...] Sp. z o.o. "Sprawozdanie z poboru prób gruntów na terenie bazy ZPN-2 w miejscowości [...]". Z opracowania tego wynika, że na terenie przedmiotowej działki prowadzona była działalność polegająca na eksploatacji stacji paliw. Podkreślić należy, że jeżeli analiza dostępnych informacji wskazuje na możliwość występowania zanieczyszczenia, a brak jest stosownych i pełnych wyników badań, bądź jeżeli są wyniki badań wskazujących na zanieczyszczenie, których jednak nie można uznać za aktualne, to w takich przypadkach regionalny dyrektor ochrony środowiska dokonuje wpisu do rejestru.

W ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zanieczyszczenie powierzchni ziemi nie musi mieć charakteru pewnego i jednoznacznie potwierdzonego, niemniej jednak muszą istnieć źródła informacji, z których będzie wynikać, że takie zanieczyszczenie, z uwagi na określone uwarunkowania faktyczne, przynajmniej mogło wystąpić. O braku konieczności dowodzenia występowania zanieczyszczenia świadczy także pkt 2 cytowanego art. 101d ust. 1 POŚ, który nie stanowi o liście stwierdzonych substancji powodujących ryzyko, a jedynie o liście substancji spodziewanych ze względu na wcześniej wspomnianą, prowadzoną działalność. Co więcej, identyfikacja potencjalnych zanieczyszczeń ma być prowadzona przez starostę w oparciu o analizę wszelkich dostępnych informacji na temat zagrożenia zanieczyszczeniem gleby lub ziemi, a tylko w razie potrzeby wykonuje się pierwszy etap badań w tym zakresie, dokonywanych przez uprawnione laboratorium (art. 101 d ust. 1 pkt 3 i 4 Poś). Mając na uwadze powyższe, ustawodawca na etapie identyfikacji potencjalnego zanieczyszczenia oczekuje jedynie wykazania, na podstawie różnego rodzaju źródeł, możliwości wystąpienia w określonych uwarunkowaniach faktycznych i terminowych zanieczyszczenia gleby lub ziemi, natomiast nie uzależnia tego od pozyskania informacji, które dawałyby pewność co do jego rzeczywistego wystąpienia. Ponadto wskazać należy, że ustawodawca różnicuje rejestr, pod względem umieszczanych w nich informacji na potencjalne historyczne zanieczyszczenia i historyczne zanieczyszczenia.

Organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie, Organ I instancji wydał decyzję o wpisie do rejestru na podstawie informacji zawartych w wykazie potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi, przekazanym przez Starostę [...] oraz po analizie sporządzonego w 2009 r. przez [...] Sp. z o.o. "Sprawozdania z poboru prób gruntów na terenie bazy ZPN-2 w miejscowości [...]". Organ zaznaczył, że ze sprawozdania wynika, że teren działek zanieczyszczony jest olejami mineralnymi/węglowodorami C12-C35, jednak w sposób nieprzekraczający norm dopuszczalnych dla grupy B. Zauważył także, iż do badań pobrano łącznie 6 prób gleby różnych głębokości, z różnych punktów. Autor ww. opracowania wskazał, iż nie można wykluczyć obecności substancji ropopochodnych, a szczególnie związków C-H o wysokiej mobilności, ze względu na wysoką przepuszczalność znajdującej się na przedmiotowym terenie gleby. Mimo, iż działalność prowadzona na przedmiotowych działkach zakończona została przed wykonaniem badań, nie zlikwidowano infrastruktury podziemnej (zbiorniki, przewody paliwowe). W sytuacji, w której cała infrastruktura podziemna nadal istnieje, mogło dojść do zdarzenia, w którym to resztki substancji pozostających w zbiornikach uwolniły się na przykład w wyniku rozszczelnienia lub poprzez korozję zbiornika. Takie zdarzenie może powodować potencjalne historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi. Ponadto, GDOŚ zauważył, że wyniki badań wykazały zanieczyszczenie gleby, w ilości nieprzekraczającej dopuszczalnych norm określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi (Dz. U. z 2002 r., nr 165, poz. 1359), jednak badania przeprowadzone w 2009 r. wykonane zostały niezgodnie z § 1 ust. 3 wyżej wymienionego rozporządzenia. Badania wykonane przez [...] Sp. z o.o. nie zostały przeprowadzone w 3 etapach wymienionych w ww. rozporządzeniu, nie ustalono listy substancji, których wystąpienie jest spodziewane ze względu na prowadzoną działalność, nie przeprowadzono pomiarów wstępnych, celem sprawdzenia czy faktycznie wstępują substancje które ustalono, oraz nie przeprowadzono badań szczegółowych.

Organ odwoławczy przychylił się do zarzutu Strony, iż RDOŚ w [...] nie wywiązał się z ustawowego obowiązku wydania decyzji skierowanej do władającego powierzchnią ziemi, o dokonaniu do rejestru wpisu o potencjalnym historycznym zanieczyszczeniu powierzchni ziemi, w terminie nieprzekraczającym 6 miesięcy od otrzymania wykazu, o którym mowa w art. 101d ust. 6 P.o.ś. W przedmiotowej sprawie Starosta [...] pismem z dnia 1 października 2018 r. (data wpływu do RDOŚ w [...] - 4 października 2018 r.) działając na podstawie art. 101d ust. 6 Poś, przekazał do RDOŚ w [...] wykaz potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi, w którym to zawarł działki o nr ew. [...] i [...], obręb [...]. Według organu II instancji zauważone uchybienie nie miało wpływu na fakt, iż prowadzona na ww. działkach działalność, polegająca na magazynowaniu w zbiornikach podziemnych substancji ropopochodnych, mogła spowodować potencjalne historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi.

Odnośnie zarzutów naruszenia przepisów K.p.a. Organ odwoławczy uznał, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji rozważył cały materiał dowodowy zebrany w sprawie, a w wydanym postanowieniu odniósł się do całości zebranego materiału dowodowego. W ocenie organu II instancji nie został naruszony obowiązek zgromadzenia i zbadania całości materiału dowodowego, który dotyczył wszystkich okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie. Ponadto na każdym etapie postępowania zarówno organ I, jak i II instancji umożliwiły stronie udział w postępowanie oraz możliwość wypowiedzenia się.

Zaskarżając powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka zarzuciła Generalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska:

- naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 101c ust. 3 p.o.ś. w zw. z art. 3 pkt 5a p.o.ś. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie i na jego podstawie utrzymanie w mocy decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o wpisie do rejestru historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi, o potencjalnym historycznym zanieczyszczeniu powierzchni ziemi terenu działek nr ew. [...] i [...] obręb [...], zlokalizowanych przy ul. [...] w m. [...], gm. [...], podczas gdy - co winien ustalić zarówno organ I jak i II instancji - działalność stacji benzynowej prowadzona na wzmiankowanych działkach, została zakończona po dniu 30 kwietnia 2007 r., a jednocześnie organ nie dysponuje jakimikolwiek dowodami na podstawie których możliwe jest przyjęcie, że do potencjalnego zanieczyszczenia powierzchni ziemi doszło w terminie do 30 kwietnia 2007 r., a nie po jego upływie, co obecnie jest już obiektywnie niemożliwe do ustalenia i co tym samym wyklucza stosowanie w niniejszej sprawie przepisów o historycznych zanieczyszczeniach powierzchni ziemi,

2. art. 101 d ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w przypadku braku dysponowania przez starostę aktualnymi badaniami zanieczyszczenia gleby i ziemi, brak jest potrzeby przeprowadzenia przez niego pierwszego etapu badań o których mowa w tym przepisie, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanej, normy prowadzi do wniosku, że właśnie taka okoliczność skutkuje zaistnieniem potrzeby wykonania pierwszego etapu badań zanieczyszczenia gleby i ziemi, tj. badań wstępnych - przed zamieszczeniem danej działki ewidencyjnej w wykazie potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi, co jednocześnie przesądza o wadliwości sporządzonego wykazu, będącego podstawą dokonania wpisu,

3. art. 101 c ust. 3 pkt 1 p.o.ś. w zw. z art. 101 d ust. 1 pkt 4 p.o.ś. w zw. art. 101 d ust. 7 pkt 6 p.o.ś. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie i na jego podstawie utrzymanie w mocy decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o wpisie do rejestru historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi, o potencjalnym historycznym zanieczyszczeniu powierzchni ziemi terenu działek nr ew. [...] i [...] obręb [...], zlokalizowanych przy ul. [...] w m. [...], gm. [...], w sytuacji braku dysponowania prawidłowo sporządzonym przez starostę wykazem potencjalnych zanieczyszczeń powierzchni ziemi, a to z uwagi na fakt, że w przedmiotowym wykazie: (1) umieszczono wymienione działki Skarżącego bez przeprowadzenia pierwszego etapu badań zanieczyszczenia gleby i ziemi, mimo iż występowała potrzeba ich przeprowadzenia, a w konsekwencji - (2) nie wskazano informacji o zawartości w glebie i w ziemi substancji powodujących ryzyko, jak tego wymaga art. 101 d ust. 7 pkt 6 p.o.ś.;

naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. - poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, a w konsekwencji brak prawidłowego ustalenia daty, w której została zakończona działalność stacji benzynowej na działkach nr ew. [...] i [...] obręb [...], zlokalizowanych przy ul. [...] w m, [...], gm. [...], z której to działalności ma w przekonaniu organu wynikać potencjalne historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi, podczas gdy z art. 3 pkt 5a p.o.ś., jednoznacznie wynika, że prawidłowe ustalenie tej okoliczności jest kluczowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, ponieważ aby można było przyjąć wystąpienie historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi, wspomniana działalność winna zostać zakończona przed dniem 30 kwietnia 2007 r., natomiast ze znajdującego się w aktach sprawy pisma [...] S.A. z dnia 14 kwietnia 2021 r. oraz stanowiącego jego załącznik - "Protokołu [...]", jednoznacznie wynika, że działalność ta została zakończona z dniem 1 lipca 2007 r.,

2. art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a. poprzez:

- utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy, podczas gdy w przypadku prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, tj. ustaleniu, że działalność stacji benzynowej ustała po dniu 30 kwietnia 2007 r., zaskarżoną decyzję należało uchylić, a postępowanie umorzyć jako bezprzedmiotowe, a to wobec przyjęcia przez ustawodawcę, że historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi to zanieczyszczenie powierzchni ziemi, które zaistniało przed dniem 30 kwietnia 2007 r. lub wynika z działalności, która została zakończona przed dniem 30 kwietnia 2007 r.,

- utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy, podczas gdy z uwagi na brak dysponowania przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] prawidłowo sporządzonym przez starostę wykazem potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi w odniesieniu do działek nr ew. [...] i [...] obręb [...], zlokalizowanych przy ul. [...] w m. [...], gm. [...], decyzję należało uchylić, a postępowanie umorzyć jako bezprzedmiotowe.

W konsekwencji Spółka wniosła o:

• uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2021 r., i utrzymanej nią w mocy decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] listopada 2020 r.,

• uchylenie w części czynności Starosty [...] polegającej na sporządzeniu wykazu potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi, przekazanego Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w [...] za pismem z dnia 1 października 2018 r., tj. w zakresie w jakim w wykazie umieszczone zostały działki nr ew. [...] i [...] obręb [...], zlokalizowane przy ul. [...] w m. [...], gm. [...];

• w oparciu o art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. o umorzenie postępowania;

• zasądzenie od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego sprawowanego przez radcę prawnego - według norm przepisanych - a także opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W odpowiedzi na skargę GDOŚ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329; dalej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem przepisów prawa procesowego, mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Przedmiotem skargi jest decyzja GDOŚ z dnia [...] października 2021 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję RDOŚ w [...] z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] o wpisie do rejestru historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi, informacji o potencjalnym historycznym zanieczyszczeniu powierzchni ziemi, występującym na terenie działek nr ew. [...] i [...] obręb [...], zlokalizowanych przy ul. [...] w m. [...], gm. [...].

W ocenie Sądu mając na uwadze materiał zgromadzony w sprawie przedwcześnie organ przyjął, że działka Skarżącej powinna zostać wpisana do rejestru historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi.

Jak wynika z zaskarżonej decyzji organ zasadność wpisania do rejestru działki skarżącego uzasadnił tym, że na terenie przedmiotowej działki prowadzona była działalność polegająca na eksploatacji stacji paliw oraz uwzględniono informacje zawarte w opracowaniu z 2009 r. firmy [...] Sp. z o.o. "Sprawozdanie z poboru prób gruntów na terenie bazy ZPN-2 w miejscowości [...]", z którego wynikało, że teren działek zanieczyszczony jest olejami mineralnymi/węglowodorami C12-C35, jednak w sposób nieprzekraczający norm dopuszczalnych dla grupy B. Autor ww. opracowania wskazał, iż nie można wykluczyć obecności substancji ropopochodnych w szczególnie związków C-H o wysokiej mobilności, ze względu na wysoką przepuszczalność znajdującej się na przedmiotowym terenie gleby. Mimo, iż działalność prowadzona na przedmiotowych działkach zakończona została przed wykonaniem badań, nie zlikwidowano infrastruktury podziemnej (zbiorniki, przewody paliwowe). W sytuacji, w której cała infrastruktura podziemna nadal istnieje, mogło dojść do zdarzenia, w którym to resztki substancji pozostających w zbiornikach uwolniły się na przykład w wyniku rozszczelnienia lub poprzez korozję zbiornika. Zdaniem organu takie zdarzenie może powodować potencjalne historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi.

Należy wskazać, że analiza przepisów Tytułu II Działu IV p.o.ś pt. Ochrona powierzchni ziemi, prowadzi do wniosku, że umieszczenie danego terenu w prowadzonym przez GDOŚ rejestrze historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi następuje dwuetapowo.

Na pierwszym etapie identyfikacji terenów, które powinny zostać umieszczone w rejestrze, dokonuje właściwy miejscowo starosta. Identyfikacja dokonywana przez starostę dotyczy wyłącznie terenów, na których mogło nastąpić potencjalne historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi. Starosta sporządza wykaz tego rodzaju terenów i przekazuje go regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska (art. 101d ust. 6 p.o.ś.). Potencjalne historyczne zanieczyszczenie ziemi oznacza zanieczyszczenie, które mogło nastąpić z wysokim prawdopodobieństwem. W celu tej identyfikacji starosta, w razie potrzeby, może wykonać tzw. badania wstępne, co wynika wprost z art. 101d ust. 1 pkt 4 p.o.ś. Literalna wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że starosta przeprowadza tego rodzaju badania wyłącznie w razie potrzeby, a nie w każdym przypadku. Ustalenia zatem wymaga, co w tym przypadku oznacza sformułowanie "w razie potrzeby".

W tym miejscu należy wskazać na "Wytyczne dla starostów dotyczące identyfikacji potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi", przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z 1 września 2016 r. w sprawie sposobu prowadzenia oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi, jak i uzasadnienie projektu ustawy z 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2014 r., poz. 1101), wprowadzającej cytowany przepis. Oczywiście, zarówno powołane wyżej wytyczne, jak i przepisy rozporządzenia nie mogą modyfikować przepisów rangi ustawowej, jak i nie mogą być z nimi sprzeczne. Mogą natomiast stanowić istotną wskazówkę interpretacyjną, uwzględniając, że zmiana ustawy p.o.ś. wprowadzająca analizowane przepisy została uchwalona z inicjatywy ustawodawczej rządu reprezentowanego przez Ministra Środowiska, który był również autorem wytycznych dla starostów oraz rozporządzenia z 1 września 2016 r. wydanego na podstawie delegacji ustawowej z art. 101a ust. 5 p.o.ś.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku 18 maja 2021 r., III OSK 3915/21 (CBOSA) z uzasadnienia projektu ustawy z 11 lipca 2014 r. (a więc z nieoficjalnej wykładni autentycznej wprowadzanych przepisów) wynika, że nie jest zasadne prowadzenie badań zanieczyszczenia gleby i ziemi w sposób losowy. Takie rozwiązanie generuje zbyt wysokie, nieuzasadnione koszty, jednocześnie nie doprowadzając do wykrycia punktowych zanieczyszczeń. Unormowanie z art. 101d ust. 1 p.o.ś. ma więc służyć ograniczeniu poszukiwań prowadzonych przez starostę do terenów, na których prowadzona była działalność mogąca z dużym prawdopodobieństwem powodować historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi. Rozwiązanie takie ma na celu ujednolicenie metodyki identyfikacji historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi oraz ograniczenie kosztów badań wykonywanych w terenie jedynie do miejsc wytypowanych w drodze analizy dokumentów. W stosunku do uprzednio obowiązujących przepisów nowelizacja ograniczyła zakres prowadzonych przez starostę badań do miejsc związanych z prowadzeniem określonych działalności mogących z dużym prawdopodobieństwem powodować historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi.

Należy zauważyć, że tak określony cel nowelizacji przepisów ustawy p.o.ś. został skorelowany z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z 1 września 2016 r. w sprawie sposobu prowadzenia oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi. Wynika z niego, że tereny zanieczyszczone identyfikuje się w pięciu etapach określonych w § 6-10 (§ 5 rozporządzenia).

Etap trzeci identyfikacji terenu zanieczyszczonego obejmuje zebranie oraz analizę dostępnych i aktualnych źródeł informacji istotnych dla oceny zagrożenia zanieczyszczeniem gleby lub ziemi na danym terenie oraz dostępnych i aktualnych badań zanieczyszczenia gleby i ziemi substancjami powodującymi ryzyko z listy ustalonej w etapie drugim (§ 8 ust. 1 rozporządzenia). Za aktualne badania zanieczyszczenia gleby i ziemi substancjami powodującymi ryzyko uważa się wyniki badań, od których wykonania nie upłynęło więcej niż 10 lat, o ile zostały wykonane przez laboratorium, o którym mowa w art. 147a ust. 1 pkt 1 lub ust. 1a p.o.ś., oraz zgodnie z metodykami, o których mowa w § 11 rozporządzenia, a także jeżeli od dnia ich wykonania na danym terenie nie zaistniały okoliczności mogące wpłynąć na "zawartość zanieczyszczenia". Są to w szczególności poważna awaria przemysłowa, emisja lub zdarzenie mogące powodować bezpośrednie zagrożenie szkodą lub szkodę w środowisku. Jak już wskazano wcześniej, z uwagi na braki materiału dowodowego, jak i brak potwierdzenia tej okoliczności przez Organ - tego rodzaju aktualnych badań organy w tej sprawie nie przedstawiły.

Etap czwarty identyfikacji terenu zanieczyszczonego obejmuje zebranie informacji koniecznych do wykonania badań wstępnych oraz wykonanie badań wstępnych (§ 9 ust. 1 rozporządzenia). Analiza powołanych przepisów stanowi istotne doprecyzowanie art. 101d ust. 1 pkt 4 p.o.ś., przez zgodne z uzasadnieniem projektu ustawy z 11 lipca 2014 r. wyjaśnienie, jakiego rodzaju okoliczności faktyczne i prawne należy rozumieć pod pojęciem "w razie potrzeby". W ocenie Sądu tego rodzaju potrzebą jest przede wszystkim brak dostępnych i aktualnych badań zanieczyszczenia gleby i ziemi substancjami powodującymi ryzyko.

Jak wynika natomiast z akt sprawy, w odniesieniu do przedmiotowej działki, wpisu do wykazu dokonano na podstawie opracowania, w ramach którego badania przeprowadzono w 2009 r. (ok. 11 lat przed wydaniem decyzji w sprawie w pierwszej instancji). Sam organ w zaskarżonej decyzji stwierdził, że badania te wykonane zostały niezgodnie z § 1 ust. 3 wyżej wymienionego rozporządzenia; nie zostały przeprowadzone w 3 etapach wymienionych w ww. rozporządzeniu, nie ustalono listy substancji, których wystąpienie jest spodziewane ze względu na prowadzoną działalność, nie przeprowadzono pomiarów wstępnych, celem sprawdzenia czy faktycznie wstępują substancje które ustalono, oraz nie przeprowadzono badań szczegółowych.

Z powyższego zatem można wywieść, że Starosta zrealizował zatem wyłącznie trzy pierwsze etapy identyfikacji przedmiotowej działki, natomiast pomimo braku aktualnych wyników badań, nie przeprowadził badań wstępnych.

W ocenie GDOŚ dla wpisu danej działki do rejestru potencjalnego historycznego zanieczyszczenia powierzchni zmieni, zanieczyszczenie to nie musi mieć charakteru pewnego, jednoznacznie potwierdzonego, ale muszą istnieć źródła informacji, z których będzie wynikać, że takie zanieczyszczenie z uwagi na określone uwarunkowania faktyczne przynajmniej mogło wystąpić. Stanowisko to nie jest w pełni prawidłowe, ponieważ pomija, że zgodnie z obowiązującymi przepisami tego rodzaju źródłem informacji są między innymi badania wstępne. Przyjęcie stanowiska organu, prowadziłoby do niedopuszczalnych skutków prawnych. Właściwy starosta dokonując identyfikacji potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi w zasadzie w żadnym przypadku nie byłby zobowiązany do przeprowadzania badań, o których stanowi art. 101d ust. 1 pkt 4 p.o.ś. W każdej bowiem sytuacji, w której ustaliłby, że na danym terenie, prowadzona była przed 30 kwietnia 2007 r. działalność mogąca z dużym prawdopodobieństwem powodować historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi, uprawniony byłby do umieszczenia tej działki w wykazie następnie przedstawianym regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska. W powołanym wyżej wyroku NSA wskazano także, co Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela, że celem nowelizacji ustawy p.o.ś. dokonanej ustawą z 11 lipca 2014 r. było niewątpliwie ograniczenie wydatków starostów przeznaczanych na badania wstępne, lecz nie oznacza to przeniesienia całości kosztów przeprowadzania tego rodzaju badań na władających powierzchnią ziemi. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie zarówno w celowościowej, jak i systemowej wykładni normy z art. 101d ust. 1 pkt 4 p.o.ś. Potwierdzeniem tej wykładni jest również treść wytycznych dla starostów, w których Minister Środowiska, będący autorem nowelizacji ustawy p.o.ś. z 2014 r., wskazał, że "w przypadku, jeżeli analiza dostępnych informacji wskazuje na możliwość występowania zanieczyszczenia, a brak jest stosownych i pełnych wyników badań, bądź jeżeli są wyniki badań wskazujących na zanieczyszczenie, których jednak nie można uznać za aktualne, to w takich przypadkach starosta wykonuje badania wstępne." Dodać należy, że zarówno przepisy rozporządzenia, jak i cytowane wytyczne dla starostów, nie są sprzeczne z art. 101d ust. 1 pkt 4 p.o.ś., ale stanowią jego istotne doprecyzowanie.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organy nie wyjaśniły sprawy w sposób wystarczający do rozstrzygnięcia w przedmiocie wpisu do rejestru historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi, informacji o potencjalnym historycznym zanieczyszczeniu powierzchni ziemi występującym na terenie działki skarżącego, czym naruszyły przepisy postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 77 k.p.a. w zw. z art. 101c ust. 3 pkt 1 i ust. 4 p.o.ś.

Dodatkowo wyjaśnić należy, że zakres postępowania dowodowego, które należy ponownie przeprowadzić w celu należytego wyjaśnienia przesłanek koniecznych do rozpoznania niniejszej sprawy, uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji.

Z uwagi na powyższe Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz na podstawie art. 200 § 2 p.p.s.a zasądził na rzecz skarżącej koszty postępowania.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy uwzględnią zawartą w niniejszym uzasadnieniu wykładnię zastosowanych w sprawie przepisów oraz uzupełnią postępowanie wyjaśniające we wskazanym zakresie. W szczególności Starosta rozpoznając sprawę ponownie powinien zweryfikować zasadność uwzględnienia opracowania jako jedynego dowodu w sprawie wpisania działki skarżącej do rejestru i ustalić, czy pochodzi ono od podmiotu, do którego odnosi się art. 147a ust. 1 pkt 1 p.o.ś., ewentualnie rozważyć potrzebę przeprowadzenia tzw. badań wstępnych o ile w toku postępowania nie uzyska innych aktualnych badań w tym zakresie.