Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 961/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Nadzór budowlany
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 48, art. 51
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Paweł Darmoń Protokolant: sekr. sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 26 czerwca 2015 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia braku podstaw do wydania nakazu rozbiórki uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...] z dnia 26 czerwca 2015 r., znak: [...]. MMUS, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1, 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (jednol. tekst: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 zd zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 30 października 2014 r., znak: [...] - którą na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego orzeczono o odmowie wydania nakazu rozbiórki przez inwestorów M. N. oraz K. N. stacji gazowej, zlokalizowanej w B. przy ul. S., na działce nr [...] - Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł, że na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie stwierdza się podstaw do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego w postaci stacji gazowej położonej przy ul. S. w m. B., na działce nr [...] przez M. N. i K. N. w trybie określonym w art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Orzekając w ten sposób, na podstawie zebranego materiału dowodowego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. ustalił, że wskutek wniosku z daty 21 grudnia 2001 r. zostało wszczęte przez PINB w dniu 27 grudnia 2001 r. postępowanie w sprawie wybudowania obiektów stacji gazowej i warsztatu samochodowego w B. przy ul. S., na działce o nr [...], bez decyzji o pozwoleniu na budowę Postanowieniem z dnia 22 grudnia 2003 r., znak: [...], zawieszono postępowanie w tej sprawie, w części dotyczącej wybudowania bez decyzji o pozwoleniu na budowę warsztatu samochodowego. Postanowienie to zostało uchylone przez WINB dnia 28 kwietnia 2004 r. Dnia 30 września 2004 r. PINB wydał decyzję, znak: [...], którą orzekł o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego w sprawie wybudowania obiektów stacji gazowej i warsztatu samochodowego bez decyzji o pozwoleniu na budową, w części dotyczącej obiektów warsztatu samochodowego. Decyzja ta została następnie uchylona przez WINB decyzją z dnia 7 grudnia 2004 r., znak: [...].

Dnia 4 stycznia 2005 r. została wydana przez PINB decyzja, znak: [...], którą na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), orzeczono o odmowie wydania K. N. i M. N., jako inwestorom stacji napełniania gazem skroplonym propan-butan zbiorników samochodowych oraz butli, zlokalizowanej na działce o nr [...] w B. przy ul. S., nakazu wykonania w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnie z przepisami, w jego części dotyczącej muru ogniowego i fundamentów pod zbiorniki gazu. Decyzja ta została uchylona, a sprawa przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia decyzją WINB z dnia 25 kwietnia 2005 r., znak: [...].

Do akt niniejszego postępowania dołączono pismo Urzędu Gminy z dnia 6 grudnia 2005 r., w którym PINB został poinformowany, iż decyzja Nr [...] z dnia 6 grudnia 1994 r. w sprawie wydania pozwolenia na budowę stacji napełniania gazem skroplonym propan-butan stała się ostateczna.

Dnia 17 stycznia 2006 r. organ pierwszej instancji wydał decyzję, znak: [...], którą umorzył postępowanie w części dotyczącej wybudowania stacji napełniania gazem skroplonym propan-butan bez decyzji orzekającej o pozwoleniu na budowę, zaś decyzją z dnia 14 lutego 2006 r., znak: [...], orzekł o umorzeniu postępowania w części dotyczącej wybudowania warsztatu samochodowego bez decyzji o pozwoleniu na budowę. Obie decyzje pINB zostały uchylone przez WINB - odpowiednio - decyzją z dnia 29 listopada 2006 r., znak: [...], oraz decyzją z dnia 29 listopada 2006 r., znak: [...].

Decyzją z dnia 16 marca 2012 r., znak: [...], organ pierwszej instancji odmówił wydania nakazu rozbiórki stacji gazowej. Decyzja ta została uchylona dnia 12 lutego 2013 r., decyzją Nr [...], znak: [...].

Dnia 30 października 2014 r. PINB wydał skarżoną obecnie decyzję, którą wraz z aktami sprawy oraz odwołaniem A. P. przesłał do siedziby Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazał następnie, że dokonał powtórnego, pełnego i merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej w granicach zakreślonych treścią zaskarżonej decyzji, badając zarówno prawidłowość rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, jak i poprzedzającego je postępowania wyjaśniającego, w oparciu o akta sprawy PINB, znak: [...]. Dokonując analizy kręgu stron postępowania przyjętego przez organ pierwszej instancji stwierdził, że konieczna jest jego aktualizacji w postępowaniu odwoławczym. Zgodnie bowiem z adnotacją na liście poleconym, którym wysłano skarżoną decyzję, A. N. zmarła. Ze względu jednakże na fakt, niniejszą decyzją stwierdza się brak podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego, w postępowaniu prowadzonym w razie stwierdzenia przesłanek z w art. 50-51 Prawa budowlanego aktualny krąg stron zostanie ustalony przez organ pierwszej instancji. Pozostały krąg stron pozostał bez zmian.

Jak wyjaśnił dalej, przed organem pierwszej instancji z wniosku A. P. prowadzono postępowanie w sprawie budowy stacji gazowej na w/w działce. Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji jest art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że dnia 6 grudnia 1994 r. przez Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z up. Burmistrza Gminy została wydana na rzecz K. N. i M. N. decyzja znak: [...], orzekająca o pozwoleniu na budowę inwestycji obejmującej budowę stacji napełniania gazem skroplonym propan-butan zbiorników samochodowych oraz butli na działce nr [...] w m. [...]. Decyzję tę przeniesiono na G. K. (decyzja Starosty [...] z dnia 25 października 2007 r., znak: [...]), a następnie z powrotem na rzecz K. N. i M. N. (decyzja Starosty [...] z dnia 17 czerwca 2008 r., znak: [...]). Zgodnie z poglądem przyjętym w orzecznictwie postępowania z zakresu nadzoru budowlanego wszczynane są z urzędu. Taki tryb odpowiada istocie nadzoru i zakresowi kompetencji organu określonych przez prawo materialne. Inicjatywa wykazana przez osobę zainteresowaną, zmierzająca do uzyskania rozstrzygnięcia organu w sprawie objętej jego nadzorczymi kompetencjami, nie musi być wnioskiem wszczynającym postępowanie w określonej sprawie. Natomiast musi być badana pod kątem potrzeby wszczęcia postępowania z urzędu. Jednocześnie orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, iż nie wyłącza się dopuszczalności wszczęcia przez organ nadzoru budowlanego postępowania na wniosek.

Wobec powyższego należy stwierdzić, iż właściwym rozstrzygnięciem w niniejszej sprawie, na wniosek A. P. z dnia 21 grudnia 2001 r. w trybie określonym w art. jest orzeczenie stwierdzenia braku podstaw do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego spornej stacji gazowej w trybie określonym w art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podał, że niniejszą decyzją umorzono wszczęte na wniosek postępowanie w sprawie budowy obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę w trybie postępowania określonym w art. 48 Prawa budowlanego. W sytuacjach, w których pozwolenie na budowę zostało wydane, jednakże budowa została przeprowadzona albo jest przeprowadzana z naruszeniem m.in. jej warunków czy też przepisów prawa zastosowanie znaleźć może tryb określony w art. 50-51 Prawa budowlanego. Artykuł 50 Prawa budowlanego w ustępie pierwszym stanowi bowiem, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. l lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Tryb ten właściwy jest również w sprawach, w których wyeliminowano z obrotu prawnego pozwolenie na budowę. W sytuacji, gdy stwierdzono nieważność pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, czy też je uchylono, po wykonaniu obiektu budowlanego (zakończeniu robót budowlanych) powstaje stan, w którym wykonane roboty budowlane w całości lub w części nie mają oparcia w legalnie istniejącej dokumentacji. Taka sytuacja oznacza zaś, że może być stosowany odpowiednio przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, który pozwala po nałożeniu obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego na dokonanie ustaleń, ocen i rozstrzygnięć, o których mowa w art. 51 ust. 4 i 6 Prawa budowlanego. To czy będzie miał odpowiednie zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3, czy art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 Prawa budowlanego, zależy od okoliczności rozpoznawanej sprawy.

Tym samym, z uwagi na brak spełnienia kluczowej przesłanki z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, nie jest możliwym prowadzenie postępowania w tym trybie.

Organ pierwszej instancji winien rozważyć kwestię wystąpienia przesłanek określonych w art. 50-51 Prawa budowlanego, oraz w razie stwierdzenia ich zaistnienia, przeprowadzenia postępowania oraz procesowania w oparciu o wskazane przepisy prawa.

A. P. nie zgodziła się z powyższym rozstrzygnięcie, wniosła w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, a także nie obciążanie jej kosztami postępowania.

Skarżąca podniosła, że sprawa toczy się już czternaście lat. Zwróciła też uwagę, że decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 kwietnia 2007r., znak [...], została unieważniona decyzja wydana przez Burmistrza gminy [...] z dnia 18 lipca 1996 r. znak: [...], o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania. Nadto, skoro decyzja o pozwoleniu na budowę w/w obiektu została uchylona, to nie wiadomo na jakiej podstawie organ dokonał oceny zrealizowania inwestycji zgodnie z prawem. W myśl obowiązujących przepisów nie jest możliwe zalegalizowanie samowoli budowlanej (a taką jest wybudowanie stacji paliw) niezgodnej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. W tej sprawie zachodzi taka właśnie sytuacja, co zostało udokumentowane we wszystkich toczących się sprawach , w których zawarte są dokumenty to potwierdzające. Zatem orzec należało o nakazie rozbiórki wybudowanego obiektu. Po wielu latach prowadzenia postępowania organ drugiej instancji jednakże doszedł do wniosku, że sprawę należy rozpoznawać w innym trybie, niż art. 48 ust. 1 ustawy Prawo Budowlane. W ocenie skarżącej oznacza to powtórzenie całego postępowania. Tymczasem nie można mówić o odstąpieniu od nakazu rozbiórki obiektu, który narusza właściwe przepisy i interes publiczny. Teren na którym powstał sporny obiekt objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie ma w nim określonych warunków pozwalających na powstanie tam takiego obiektu, jak stacja paliw, co uniemożliwia legalizację tej samowoli budowlanej. Inwestor nie ma też zaświadczenia o zgodności tego obiektu z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż plan zagospodarowania przestrzennego istniał, gdy budowano stacje paliw i wybudowanie przedmiotowego obiektu według planu nie jest możliwe na tej działce.

W uzupełnieniu piśmie uzupełniającym skargę A. P. zauważała, że pozwolenie na budowę z dnia 6 grudnia 1994r. nie zostało wydane przez Kierownika Urzędu Rejonowego w P., lecz przez Urząd Gminy w B.. Nie ma dowodu, aby to pozwolenie zostało doręczone Urzędowi Rejonowemu, również skarżąca go nie otrzymała. Skarżąca podtrzymała też stanowisko, że w niniejszej sprawie istnieją podstawy do wydania nakazu rozbiórki spornego obiektu w trybie art. 48 ustawy Prawo Budowlane. Obiekt ten, jak wynika z dotychczas zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, został wybudowany bez zezwolenia na budowę i bez zezwolenia na zmianę użytkowania. Nie ma szans na legalizację spornego obiektu, ponieważ nie został zmieniony i nadal obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego na tym terenie.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn, niż podniesione w niej zarzuty.

Zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze.

W myśl art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Stosownie do art. 7 k.p.a, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego. Uzasadnienie faktyczne w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., która winna uwzględniać wymogi logicznego rozumowania i zasady doświadczenia życiowego. Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę - w ramach motywowania podjętej decyzji - jest ustosunkowanie się do wszystkich twierdzeń wniosku dotyczących istotnych okoliczności faktycznych czy prawnych, a także zarzutów podnoszonych przez strony w trakcie toczącego się postępowania, odzwierciedlenie tego winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji (tak m. in. komentarz do art. 80 k.p.a.: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd.II., a także G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005, oraz J. Borkowski Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., I SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131).

Naruszenie powyższych przepisów prowadzi w efekcie uchybienia zasadom praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz budzenia zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.).

Nadto, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 11 k.p.a., organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

Wyżej wskazane przepisy obowiązują również w postępowaniu przed organem drugiej instancji (art. 140 k.p.a.) Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy oraz jej rozstrzygnięcia, w ramach czego następuje równolegle kontrola prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji (art. 15, art. 138 k.p.a.). Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Niewątpliwie zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest wyznaczany zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji, a więc musi zachodzić tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy. Organ jest obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2014r., sygn. akt II OSK 1173/13, Lex Omega nr 1658267).

Analiza zaskarżonej decyzji oraz akt administracyjnych przedstawionych przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. prowadzi do wniosku, że decyzja Nr [...], znak: [...], z dnia 26 czerwca 2015 r. jest dowolna w takim stopniu, że nie poddaje się kontroli sądowej co do jej zasadności. Materiał, którym dysponował organ drugiej instancji ani nie pozwalał na poczynienie prawidłowych ustaleń, ani weryfikację rozstrzygnięcia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a tym samym – na wyartykułowanie jednoznacznych poglądów w sprawie.

Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dysponował oryginalnymi aktami organu pierwszej instancji, ani kompletem dokumentów tworzących takie akta poświadczonych za zgodność z oryginałami. Materiał, na podstawie którego orzekał organ odowławczy stanowi jedna teczka (segregator) opisana jako "Kopie [...] (warsztat samochodowy, stacja LPG) K. N., M. N., A. i S. P.". Wewnątrz segregatora znajduje się szereg kart, które w większości są niepoświadczonymi za zgodność z oryginałem kopiami oryginalnych dokumentów. Materiały zgromadzone w tym segregatorze nie posiadają ciągłej numeracji. Część kart wyrywkowo ponumerowano, co może naprowadzać, że oznaczenia te zostały im nadane w ramach innych postępowań bądź innych akt tej samej sprawy, z których dokumenty kompletowano. Oprócz segregatora, cześć akt organu pierwszej instancji znajduje się w pozbawionym okładki pliku zszytych kart. Karty te również nie są numerowane i w znacznej części nie są to dokumenty oryginalne, a jedynie niepoświadczone za zgodność z oryginałem kopie.

Z akt sprawy wynika, że organy nadzoru budowlanego nie pozyskały - czy też nie podejmowały nawet prób pozyskania – wszystkich istotnych w sprawie dokumentów, w tym takich, których istnienie sygnalizowała w toku postępowania skarżąca.

W materiałach znajduje się w formie oryginału lub kopii szereg decyzji wydanych w tej sprawie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. oraz Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.. Nadto akta te zawierają: poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię decyzji Burmistrza Gminy znak: [...], z dnia 18 lipca 1996 r. o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania budynków gospodarczych na warsztat naprawy samochodów na działce nr [...]; niepotwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię decyzji Wojewody z dnia 20 stycznia 2003 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Burmistrza Gminy z dnia 6 grudnia 1994 r., znak: [...], o zatwierdzeniu planu zagospodarowania i udzieleniu K. N. i M. N. pozwolenia na budowę stacji napełniania gazem zbiorników samochodowych i butli na działce nr [...]; niepotwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię decyzji Wojewody z dnia 17 stycznia 2003 r., znak: [...], o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Burmistrza Gminy z dnia 18 lipca 1996 r., znak: [...], o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania budynków gospodarczych na warsztat naprawy samochodów na działce nr [...]; niepotwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 marca 2003 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Wojewody z dnia 20 stycznia 2003 r. znak: [...]; niepotwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię odpisu decyzji Starosty z dnia 25 października 2007 r., znak: [...], o przeniesieniu decyzji Burmistrza Gminy z dnia 6 grudnia 1994 r., znak: [...], wydanej K. N. i M. N. na rzecz G. K.; niepotwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię decyzji Starosty z dnia 17 czerwca 2008 r., znak: [...], o przeniesieniu uprawnień z decyzji z dnia 25 października 2007 r., znak: [...], z G. K. na rzecz K. N. i M. N..

Budzi zastrzeżenia, że organy prowadzące postępowanie administracyjne nie włączyły do akt – nawet w formie poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii – decyzji z dnia 6 grudnia 1994 r., znak: [...], o zatwierdzeniu planu zagospodarowania i udzieleniu K. N. i M. N. pozwolenia na budowę stacji napełniania gazem zbiorników samochodowych i butli na działce nr [...]. O tym, że decyzja taka została wydana, wiadomo jedynie z treści innych dokumentów, m. in. orzeczeń wydanych w przedmiocie odmowy stwierdzenia jej nieważności. Zarówno decyzja, jak i zatwierdzony nią projekt budowlany są zaś niezbędne przy kwalifikacji tożsamości obiektu, jako objętego albo nieobjętego pozwoleniem na budowę. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, że pomimo wydania pozwolenia na budowę stancji paliw na określonej nieruchomości obiekty faktycznie zrealizowane nie odpowiadają temu, co wynika z zatwierdzonego projektu budowlanego w stopniu uniemożliwiającym uznanie, że zostały wybudowane na podstawie takiej decyzji.

Nadto organy nadzoru budowlanego nie zgromadziły decyzji, którą jak twierdzi skarżąca została uchylona decyzja o pozwoleniu na budowę spornej inwestycji. A. P. w skardze wskazywała na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 kwietnia 2007 r., znak: [...], którą "została unieważniona" decyzja Burmistrza Gminy nr [...] z dnia 18 lipca 1996 r. o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania. Co prawda dane, wskazane przez skarżącą mogą sugerować, że to nie decyzja o pozwoleniu na budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego skoro organem orzekającym było Samorządowe Kolegium Odwoławcze, niemniej jednak organy nadzoru budowlanego powinny były podjąć czynności w celu ustalenia, czy A. P. nie podała informacji nieprawdziwej, albo błędnie jedynie zidentyfikowała taki akt o uchyleniu decyzji. Wskazana okoliczność była już bowiem podnoszona przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego.

Dodatkowo należy zauważyć, że w aktach sprawy znajduje się kopia pisma A. i S. P. z dnia 13 września 2002 r., zawierającego wniosek o wznowienie postępowań zakończonych decyzjami Burmistrza Gminy z dnia 4 lipca 1996 r. o zmianie sposobu użytkowania budynków gospodarczych oraz z dnia 6 grudnia 1994 r. o pozwoleniu na budowę stacji napełniania butli gazem. Organy nie ustaliły, w jaki sposób zakończyło się postępowanie wszczęte opisanym wnioskiem o wznowienie, m. in. zaniechały weryfikacji, czy decyzja Wojewody z dnia 20 stycznia 2003 r., znak: [...], której kopia znajduje się w aktach sprawy, jest w jakikolwiek sposób związana z tym wnioskiem, czy też wniosek o wznowienie został załatwiony innym orzeczeniem, i jaka była treść takiego orzeczenia.

W sprawie niniejszej nie wyjaśniono zatem prawidłowo, czy przedmiotowa stacja paliw może zostać uznana za obiekt budowlany realizowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, ani też w przypadku pozytywnych ustaleń w tym zakresie, czy decyzja o pozwoleniu na budowę spornej inwestycji została wyeliminowana z obrotu prawnego i w jakim trybie. Dokumenty, względnie ich kopie znajdujące się w aktach sprawy nie pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie takich istotnych faktów.

Część historyczna uzasadnienia zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nie zawiera powyższych ustaleń. W części motywacyjnej organ odwoławczy poprzestał natomiast w istocie na stwierdzeniu, że "tryb... jest właściwy w sprawach, w których wyeliminowano, jak podnosi Skarżąca, z obrotu prawnego pozwolenie na budowę..." Organ administracji publicznej, wypowiadając poglądy na temat właściwego trybu postępowania nie może opierać wyłącznie na twierdzeniach strony co do określonych istotnych faktów mających charakter zdarzeń prawnych - a tak stało się w niniejszej sprawie. Stwierdzenie czy w sprawie należy zastosować tryb z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednol. Dz. U. z 2013r., poz. 1409 ze zm., oznaczona dalej jako P.b.), czy też art. 50 – 51 P.b. wymaga poczynienia uprzednio wnikliwych, wyczerpujących ustaleń, opartych na dowodach, a nie niejasnych twierdzeniach stron. Tymczasem w niniejszej sprawie wszelkie poglądy co do właściwego trybu i mających zastosowanie przepisów Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego oparł jedynie na tym, co podnosiła A. P.. Jego wskazania mają zatem charakter warunkowy i będą prawidłowe tylko wówczas, o ile twierdzenia skarżącej dotyczące uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę stacji paliw są zgodne z prawdą.

Co do zasady organ odwoławczy ma rację twierdząc, że art. 48 P.b., dotyczący samowoli budowlanej, nie ma zastosowania wówczas, gdy budowa obiektu została rozpoczęta na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Istota unormowania zawartego w art. 48 P.b., w przypadku gdy wymagane jest pozwolenie na budowę, polega na tym, że sankcja przewidziana w tym przepisie dotyczy osoby, która nie uzyskała wymaganego pozwolenia na budowę, a mimo to wybudowała lub buduje obiekt budowlany. Przepis ten nie może więc mieć zastosowania, gdy budowa obiektu została rozpoczęta na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestora prowadzącego roboty budowlane w oparciu o ostateczną decyzję na budowę nie można traktować jako podmiotu popełniającego samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 P.b., pod warunkiem że zachodzi wymagana tożsamość inwestycji. Nie zmienia tego fakt późniejszego wyeliminowania z obrotu decyzji udzielającej pozwolenia na budowę.

Nie można zgodzić się z zarzutem, że stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wywiera taki skutek, iż budowa jest nielegalna od samego początku. Skoro sytuacja polegająca na wykonaniu robót budowlanych na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, które później zostało uznane za nieważne, nie podpada pod art. 48 P.b., a z drugiej strony stwierdzenie nieważności wywiera skutek od wydania decyzji (ex tunc), to istnieją podstawy, aby w takim przypadku stosować art. 51 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b. Odpowiednie stosowanie przepisów dotyczy przy tym jedynie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 P.b. (zob. poglądy wyrażone w wyrokach: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2286/12, Lex Omega nr 1447263 oraz z dnia 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 175/09, Lex Omega nr 597370; Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gdańsku, z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 350/09, Lex Omega nr 619899 oraz z dnia 24 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 363/08, Lex Omega nr 518384; w Opolu, z dnia 9 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Op 425/09, Lex Omega nr 606660; w Olsztynie, z dnia 11 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 587/09, Lex Omega nr 553136).

Konkluzja zawarta w zaskarżonej decyzji, że organ pierwszej instancji "winien rozważyć kwestię zbadania wystąpienia przesłanek określonych w art. 50-51. u.p.b." wymaga dalszych ustaleń faktycznych, w szczególności zaś ustalenia, czy do faktycznie stacja paliw może zostać uznana za obiekt tożsamy z tym, co do którego wydano pozwolenia na budowę, a także czy doszło do zakładanego przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wyeliminowania z obrotu prawnego tej decyzji. Są to ustalenia, które organ odwoławczy może i powinien poczynić we własnym zakresie, tym bardziej że postępowanie dotyczące spornej inwestycji trwa już kilkanaście lat. Zaniechanie podstawowych rzetelnych ustaleń przez organ, który winien rozpatrzyć sprawę merytorycznie, trzeba uznać za nie dające się pogodzić z zasadami praworządności oraz budzenia zaufania obywateli do organów Państwa (art. 6 i art. 8 k.p.a.).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęty jest pogląd, że postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie art. 48 ust. 1 P.b. oraz postępowanie prowadzone na podstawie art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1-7 .b., to postępowania o różnych przedmiotach. Jeśli więc organ odwoławczy rozpoznając odwołanie stwierdzi, że postępowanie przed organem pierwszej instancji nie powinno być prowadzone na podstawie art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1-7 P.b., lecz na podstawie art. 48 ust. 1 tej ustawy, to nie może zmienić rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i rozpoznać sprawy w oparciu o te właściwe przepisy. Nie jest też dopuszczalna sytuacja odwrotna, tj. organ odwoławczy nie może zmienić rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i rozpoznać sprawy w oparciu o art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1-7 P.b. w miejsce art. 48 ust. 1 P.b. Zgodnie bowiem z treścią art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Strona postępowania ma prawo do tego, by jej sprawa o tym samym przedmiocie, została dwukrotnie rozpoznana przez organy administracji. Dopuszczenie możliwości rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy na podstawie art. 48 ust. 1 P.b., zamiast na podstawie art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1-7 tej ustawy, czy też odwrotnie, prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności. W istocie sprawa byłaby rozpatrywana tylko przez jeden organ, to jest organ odwoławczy (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 września 2014 r., sygn. akt II OSK 691/13, Lex Omega nr 1572784).

Ewentualne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania przed nim prowadzonego, względnie zaś odmowa wydania nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 P.b. nie oznacza – w świetle orzecznictwa - że organ pierwszej instancji nie może prowadzić już żadnego postępowania. Rozstrzygnięcie takie skutkuje tym, że organ pierwszej instancji nie może prowadzić postępowania na dotychczasowej podstawie, może natomiast prowadzić je na podstawie właściwej, ponieważ postępowanie takie jest postępowaniem o innym przedmiocie. Jednak w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego akceptuje się również wydanie w takiej sytuacji przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a, tj. uchylenie orzeczenia organu pierwszej instancji (wydanego w niewłaściwym trybie) oraz przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia celem zastosowania właściwego trybu. Rozstrzygnięcie to również zapewnia zachowanie zasady dwuinstancyjności. Po uchyleniu decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji organ ten może bowiem zawiadomić strony postępowania, że postępowanie będzie toczyło się od początku oraz, że będzie prowadzone w oparciu o inne przepisy P.b. (por. powołany wyżej wyrok w sprawie sygn. akt II OSK 691/13).

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. winien był zatem samodzielnie ustalić stan faktyczny niniejszej sprawy, w szczególności zaś zbadać czy decyzja o pozwoleniu na budowę rzeczywiście istniała i odpowiada jej zrealizowana inwestycji, a także czy i w jakim trybie decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego. Dopiero po dokonaniu takich ustaleń organ odwoławczy mógł ocenić zasadność odwołania. W sprawie niniejszej braki postępowania dowodowego były tego rodzaju, że organ odwoławczy mógł i powinien usunąć je we własnym zakresie. Skoro tego nie uczynił, koniecznym stało się uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Rozpatrując sprawę ponownie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wyjaśni wskazane wyżej kwestie w sposób rzetelny, gromadząc materiał dowodowy, w tym dokumenty oryginalne albo poświadczone za zgodność z oryginałem. Skoro zaś organ odwoławczy może postępowanie uzupełnić samodzielnie, stosując art. 136 k.p.a., to brak podstaw uzasadniających wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia organu pierwszej instancji.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.