Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 51/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6050 Obowiązek meldunkowy
Hasła tematyczne: Ewidencja ludności
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 15 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 993
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych - tekst jedn.
article: Art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek Sędziowie WSA Janusz Bociąga WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant st. ref. Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2015 r. przy udziale Prokurator Prokuratury Rejonowej M. S. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Wojewody z dnia 26 listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wymeldowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego W. S. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z dnia 26 listopada 2014 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t.j.: Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania W. S. - działającego w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik E. S., utrzymał w mocy decyzję Burmistrza Gminy i Miasta z dnia [...] 2014 r., znak: [...] orzekającą o odmowie wymeldowania z pobytu stałego C. G. z lokalu przy ul. J. M.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Burmistrz Gminy i Miasta decyzją z dnia [...] 2014 r., znak: [...] działając na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych orzekł o odmowie wymeldowania z pobytu stałego C. G. z lokalu przy ul. J, albowiem w trakcie postępowania wyjaśniającego prowadzonego w sprawie ustalono, że wymieniona nie opuściła wskazanego wyżej lokalu trwale, ale z uwagi na konieczność opieki nad matką, czasowo zogniskowała swoje sprawy życiowe pod innym adresem.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się W. S. działający w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik E. S. i w ustawowym terminie złożył odwołanie do Wojewody. Podniósł, że zaskarżona decyzja nie zawierała pouczenia o trybie odwoławczym. Została wydana na podstawie wybiórczej oceny materiału dowodowego. W ocenie odwołującego się pominięto okoliczność, że C. G. dobrowolnie i bez przymusu ze strony E. S. opuściła w dniu 30 września 2011 r. miejsce pobytu stałego przy ul. J w M. Wskazał ponadto, iż C. G. od dnia 30 września 2011 r. nie łoży na utrzymanie posesji przy ul. J w M jak również od dnia 30 września 2011 r. nie kontaktowała się z E. S. i zerwała wszystkie kontakty z dotychczasowym miejscem pobytu stałego i przeniosła się do O na ul. S. Wyjaśnił, że C. G. od 3 lat realizuje stale swoje podstawowe funkcje życiowe w O na ul. S, gdzie mieszka, nocuje, spożywa posiłki i wypoczywa, pobiera świadczenia emerytalne, przyjmuje i nadaje korespondencję. Powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 27 maja 2002 r. ustalający, że ewidencja ludności nie ingeruje w sferę spraw majątkowych i rodzinnych osób podlegających obowiązkowi ewidencji. Postępowanie administracyjne ma na celu doprowadzić stan ewidencji ludności do zgodnego ze stanem faktycznym. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Wojewoda po zapoznaniu się z materiałem dowodowym zgromadzonym w przedmiotowej sprawie podniósł, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, że opuszczenie lokalu uprawniające do wymeldowania następuje wówczas, gdy ma ono charakter trwały i jest dobrowolne. Ustawodawca nie zdefiniował jednak pojęcia "opuszczenia" miejsca pobytu stałego, nie precyzując czy winno ono mieć jakiś kwalifikowany charakter, co do jego przyczyn, sposobu, czy też czasu jego trwania. Dlatego każdorazowo pojęcie to należy odnosić do indywidualnej sytuacji strony. Niezbędne w tej kwestii jest uwzględnienie obiektywnych przesłanek opuszczenia, takich jak: powód opuszczenia, możliwości dostępu do lokalu, wola powrotu i utrzymania związku z miejscem stałego pobytu, jak również pogodzenie się z dalszym niezamieszkiwaniem w lokalu.

Z wnioskiem o wymeldowanie C. G. wystąpiła E. S. - współwłaścicielka budynku nr [...] przy ul. J w M. Wyjaśniła, że C. G. wyprowadziła się spod wskazanego wyżej adresu w dniu 30 września 2011 r., zamieszkała wówczas pod adresem: ul. S, O i nie przyjeżdża do M.

Organ pierwszej instancji wszczął w dniu 21 maja 2014 r. postępowanie wyjaśniające, w trakcie którego przesłuchano strony postępowania (C. G. oraz W. S. - działającego w imieniu własnym oraz E. S.), jak również świadków, osoby mieszkające w sąsiedztwie budynku nr [...] przy ul. J w M (B. K., H. J.) oraz dzielnicowego – T. Ż.

Mając na uwadze materiał dowodowy zgromadzony w sprawie organ odwoławczy stwierdził, że nie ma podstaw do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] 2014 r., znak: [...] orzekającej o odmowie wymeldowania z pobytu stałego C. G. z lokalu na ul. J w M.

Organ odwoławczy dał wiarę C. G., że wymieniona nie opuściła budynku, w którym zameldowana jest na pobyt stały trwale. Wymieniona jedynie czasowo zogniskowała swoje sprawy życiowe pod innym adresem. C. G. aktualnie zameldowana jest na pobyt czasowy trwający ponad 3 miesiące pod innym adresem, co uzasadnia czasowe opuszczenie budynku nr [...] przy ul. J w M. Powyższe oznacza, że przez okres zameldowania na pobyt czasowy C. G. wszystkie czynności dnia codziennego wykonuje poza lokalem, w którym zameldowana jest na pobyt stały i usprawiedliwia czasową nieobecność pod adresem: M, ul. J. Wymieniona wyraża wolę powrotu i utrzymania związku z miejscem stałego pobytu, jak również nie pogodziła się z dalszym niezamieszkiwaniem w budynku. Ponadto żaden przepis prawa nie wskazuje w jaki sposób osoba zameldowana na pobyt stały ma korzystać z lokalu. Organ wskazał, że za okoliczności uzasadniające czasowy pobyt poza miejscem pobytu stałego uważa się w szczególności: wykonywanie pracy poza miejscem pobytu stałego, pobyt związany z kształceniem się, leczeniem, wypoczynkiem lub ze względów rodzinnych.

Na tym etapie sprawy organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uchylenia orzeczenia Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2014 r. znak: [...] odmawiającego wymeldowania C. G. z miejsca pobytu stałego z budynku nr [...] przy ul. J w M. Organ odwoławczy nie znalazł również podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, stwierdził bowiem, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie wymaga uzupełnienia, pozwala na rozstrzygnięcie sprawy.

Wskazano, że jeśli współwłaściciele nieruchomości nr [...] przy ul. J w M nie zgadzają się na powrót C. G. do budynku, w którym zameldowana jest na pobyt stały, to powinni swoich praw dochodzić na drodze cywilno-prawnej przed sądami powszechnymi, tzn. wystąpić do sądu z wnioskiem o eksmisję wymienionej. Wymeldowanie nie może stanowić bowiem podstawy wyprowadzenia osoby z budynku, ale jest następstwem dobrowolnego i trwałego opuszczenia nieruchomości, czego w przedmiotowej sprawie nie stwierdzono.

Wojewoda zwrócił uwagę organowi pierwszej instancji, że decyzja Burmistrza Gminy i Miasta z [...] 2014 r., znak: [...] została wydana z uchybieniem proceduralnym, poprzez niespełnienie wszystkich wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 9 k.p.a. Jakkolwiek organ pierwszej instancji w uzasadnieniu wyjaśnił podstawę prawną zaskarżonej decyzji, to przepisy prawa - w tym przypadku treść art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych - przytoczył w brzmieniu już nieobowiązującym. Przepis art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych został znowelizowany ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1407), która weszła w życie 31 grudnia 2012 roku. W uzasadnieniu faktycznym nie wskazano natomiast faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których organ się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej.

Organ pierwszoinstancyjny naruszył także przepis art. 107 § 1 k.p.a ponieważ zaskarżona decyzja Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2014 r. znak: [...] nie zawierała pouczenia o możliwości złożenia odwołania.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody z dnia 26 listopada 2014 r., znak: [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie W. S. zarzucając naruszenie art. 35 § 3, art. 36 § 1, art. 79 § 1, art. 107 § 3 k.p.a.

Skarżący twierdzi również, że decyzja odwoławcza narusza art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r., gdyż została wydana z naruszeniem zasady, że postępowanie administracyjne ma na celu doprowadzić stan ewidencji ludności do stanu zgodnego ze stanem faktycznym. Ponadto zdaniem skarżącego w toku postępowania nastąpiło poświadczenie nieprawdy w dokumentach, gdyż w postanowieniu organu pierwszej instancji o wszczęciu postępowania z dnia 22 maja 2014 r. znalazło się stwierdzenie, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek E. S. i skarżącego W. S., podczas gdy skarżący nie składał wniosku o wymeldowanie C. G. Zdaniem skarżącego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pominięto dowód z pisma Straży Miejskiej, w którym znalazło się wyjaśnienie, że C. G. nie zamieszkuje w miejscu zameldowania na pobyt stały przez około 2 lata. Skarżący podniósł, że postępowanie przed organem pierwszej instancji było przedłużane bez podawania uzasadnionej przyczyny. Wskazał również, że jest skonfliktowany z przesłuchanymi w sprawie świadkami – B. K. i H. J.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, zgodnie z którą sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Kontrola działalności organów administracyjnych sprawowana jest przez Sąd pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że W. S. w piśmie z dnia 19 grudnia 2014 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody z dnia 26 listopada 2014 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wymeldowania C. G., zarzucając jednocześnie przewlekłe prowadzenie przez Burmistrza Gminy i Miasta postępowania w przedmiocie wymeldowania C. G. W związku z treścią skargi zostały zarejestrowane dwie sprawy, tj. niniejsza sprawa o sygn. akt: III SA/Kr 51/15 w przedmiocie odmowy wymeldowania C. G. oraz sprawa o sygn. akt: III SAB 4/15 w przedmiocie przewlekłego prowadzenia przez Burmistrza Gminy i Miasta postępowania w przedmiocie wymeldowania C. G.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji zawierają przepisy obowiązującej w dniu wydania tej decyzji ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t.j.: Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 z późn. zm.). Ustawa ta utraciła moc z dniem 1 marca 2015 r. na podstawie art. 92 ustawy z dnia 6 sierpnia 2010 r. o dowodach osobistych (Dz.U. z 2010 r. Nr 167, poz. 1131 z późn. zm.).

Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych osoba, która opuszcza miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące, jest obowiązana wymeldować się w organie gminy, właściwym ze względu na dotychczasowe miejsce jej pobytu, najpóźniej w dniu opuszczenia tego miejsca. Z kolei w myśl ust. 2 powołanego przepisu organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Regulacja powyższa prowadzi do wniosku, że stwierdzenie przez Sąd takiego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy powoduje konieczność uwzględnienia skargi. Warto podkreślić, że określone przez ustawodawcę kompetencje Sądu w fazie orzekania w sprawach ze skarg na decyzje administracyjne lub postanowienia zawarte w art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazują na kolejność kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia istoty wad aktu administracyjnego, przy czym w pierwszej kolejności akt podlega badaniu z punktu widzenia istnienia wad skutkujących jego nieważnością, w dalszej kolejności wad postępowania uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego, następnie pozostałych wad postępowania z punktu widzenia możliwości ich istotnego wpływu na wynik postępowania, a wreszcie uchybień polegających na naruszeniu prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie istnienia wad istotniejszych w myśl wyżej przyjętej hierarchii eliminuje potrzebę ustalania istnienia pozostałych wad (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 461). Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Istota jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego polega na kreowaniu indywidualnych norm prawnych w wyniku stosowania ogólnych i abstrakcyjnych norm prawa administracyjnego, przy czym dopuszczalność tego stosowania zdeterminowana jest zaistnieniem określonego stanu faktycznego. Indywidualny związek określonej sfery faktycznej ze sferą prawną wyznacza przedmiot jurysdykcji administracyjnej, który określa się mianem sprawy administracyjnej stanowiącej podstawowy łącznik między administracyjnym prawem materialnym i procesowym. Mająca materialnoprawny charakter sprawa administracyjna staje się przedmiotem postępowania jurysdykcyjnego z chwilą wszczęcia tego postępowania uzyskując jednocześnie walor sprawy w znaczeniu procesowym. Jurysdykcyjne postępowanie administracyjne ma więc na celu wiążące ustalenie przez organ administracji publicznej konsekwencji norm prawa materialnego w stosunku do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej. Innymi słowy, postępowanie jurysdykcyjne zmierza do skonkretyzowania i zindywidualizowania ogólnej i abstrakcyjnej normy prawnej, a jego celem jest załatwienie sprawy administracyjnej poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Kształt sprawy administracyjnej i tym samym decyzji administracyjnej determinują normy prawa materialnego.

Jedną z konsekwencji tego stanu rzeczy jest to, że w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, w myśl której organy obydwu instancji obowiązane są do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej z uwzględnieniem wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w chwili orzekania. Organ bada sprawę na bieżąco, w tym również analizuje zarzuty i stanowiska stron i ustosunkowuje się do nich.

Należy zasygnalizować, że zameldowanie i wymeldowanie są aktami rejestracji danych dotyczących pobytu danej osoby w określonym lokalu bądź ustania tego pobytu w dotychczasowym miejscu (opuszczenia lokalu). Jak stanowi przepis art. 6 ust. 1 ustawy pobytem stałym jest zamieszkiwanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Zamieszkanie w lokalu w rozumieniu tego przepisu winno łączyć się ze skoncentrowaniem w tym lokalu (z przeniesieniem do tego lokalu) centrum życiowego danej osoby. Zatem miejsce stałego pobytu danej osoby to miejsce, w którym osoba ta stale realizuje swoje podstawowe funkcje życiowe, tj. w szczególności mieszka, nocuje, spożywa posiłki, wypoczywa, przechowuje rzeczy niezbędne do codziennego funkcjonowania (odzież, żywność, meble), przyjmuje wizyty członków rodziny lub znajomych, utrzymuje chociażby okazjonalne kontakty z sąsiadami, przyjmuje i nadaje korespondencję (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 maja 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 600/05; Lex nr 192912).

W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest jednolity pogląd dotyczący dobrowolności i trwałości "opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu", zgodnie z którym przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych jest spełniona, jeżeli opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne. Jeżeli zatem strona została usunięta z lokalu w drodze przymusu fizycznego czy psychicznego bądź uniemożliwiono jej dostęp do lokalu np. wobec wymiany zamków w drzwiach, to nie można uznać tego za opuszczenie dotychczasowego miejsca stałego pobytu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 marca 2003 r., sygn. akt V SA 2323/02, LEX nr 159183; z dnia 17 września 2003 r., sygn. akt V SA 402/03, LEX nr 159179; z dnia 3 kwietnia 2000 r., sygn. akt V SA 1784/99, LEX nr 49415; z dnia 21 marca 2001 r., sygn. akt V SA 2950/00, LEX nr 80643; z dnia 23 kwietnia 2001 r., sygn. akt V SA 3169/00, LEX nr 50123).

Jednocześnie jednak w orzecznictwie administracyjnym wyrażono pogląd, że możliwa do przezwyciężenia w postępowaniu prawnym przyczyna opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego, wynikająca z przeszkód faktycznych stosowanych przez najemcę, właściciela lub osobę pozostałą w lokalu, nie wyłącza dopuszczalności zastosowania trybu wymeldowania ustanowionego w omawianym przepisie. Podjęcie decyzji w tym trybie uzależnione jest od ustalenia, czy osoba, której postępowanie dotyczy, podejmowała środki prawne zmierzające do przezwyciężenia przeszkód w swobodnym korzystaniu z lokalu i powrotu do mieszkania. W sytuacji zatem, gdy opuszczenie lokalu nastąpiło na skutek przeszkód stawianych przez jego właściciela (współwłaściciela) to o dobrowolnym opuszczeniu lokalu w rozumieniu powołanego przepisu można mówić wówczas, gdy dana osoba nie skorzystała z przysługujących jej środków prawnych, umożliwiających powrót do lokalu, lub gdy podjęte środki okazały się nieskuteczne. (por. wyroki NSA w sprawach o sygn. akt: V SA 1424/99, V SA 108/00, V SA 3078/00). Przyjmuje się, że za równoznaczną z opuszczeniem lokalu w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy z 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych należy uznać nie tylko dobrowolną zmianę miejsca pobytu, ale także sytuację, w której osoba dotychczas zameldowana została usunięta z lokalu i nie skorzystała we właściwym czasie z przysługujących jej środków prawnych umożliwiających powrót do lokalu (wyrok NSA z dnia 30 listopada 2012 r., II OSK 1369/11, LEX nr 1291933; wyrok NSA z dnia 19 lipca 2012 r., II OSK 771/11, LEX nr 1252181). Jeżeli przez dłuższy czas strona, będąc zameldowana w lokalu, mieszka w innym lokalu, to tym samym daje wyraz swojej woli dobrowolnego opuszczenia lokalu, w którym faktycznie nie przebywa, a jedynie niezgodnie z przepisami o ewidencji ludności jest nadal zameldowana. Nie podejmując działań zmierzających do przywrócenia utraconego posiadania lokalu, daje też wyraz swej woli rezygnacji z zamieszkania w tym lokalu (postanowienie NSA z dnia 8 maja 2012 r., II OSK 966/12, LEX nr 1166162; wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r. II OSK 2122/11, LEX nr 1296074).

Powyższa wykładnia art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych determinuje kierunek postępowania wyjaśniającego w sprawie o wymeldowanie osoby z miejsca stałego pobytu. Ocena przesłanek trwałości i dobrowolności opuszczenia lokalu przy ul. J w M przez C. G. i wniosek, że do takiego opuszczenia nie doszło są przedwczesne w świetle zgromadzonej w sprawie dokumentacji i jako takie nieprawidłowe.

Nie budzi w sprawie wątpliwości, że C. G. opuściła mieszkanie przy ul. J w M w 2011 r. i od tego czasu przebywa w O. Wynika to z oświadczeń samej C. G. złożonych do protokołu w dniu 3 lipca 2014 r. Przesłuchani w sprawie świadkowie nie byli w stanie ocenić na podstawie własnych spostrzeżeń, czy C. G. zamieszkuje w przedmiotowym lokalu. Sąsiadka B. K. przesłuchana w dniu 23 czerwca 2014 r. wyjaśniła, że widywała C. G. kilkukrotnie w przeciągu ostatnich 3 miesięcy pod lokalem nr [...] przy ul. J, widziała jak dochodziła do bramki, ale nie jest w stanie powiedzieć czy zamieszkuje w budynku, czy też nie. Widziała jak C. G. próbowała wejść do spornego budynku w asyście Policji, jednak jej się nie udało. Podobnie sąsiadka H. J. podała, że widziała C. G. "kilka miesięcy temu", jak próbowała dostać się do lokalu przy ul. J, a poza tym nie zna żadnych okoliczności opuszczenia lokalu przez C. G. Wyjaśnienia powyższe nie dają podstaw do ustaleń w kwestii dobrowolności lub braku dobrowolności opuszczenia mieszkania przez C. G. Należy zwrócić uwagę, że C. G. w oświadczeniu złożonym w dniu 23 czerwca 2014 r. wskazywała, że nie mogąc dostać się do lokalu zmuszona była nocować u koleżanki. Organy nie zweryfikowały tego twierdzenia strony, a zwłaszcza nie podjęły żadnej próby uzyskania informacji od osoby określanej przez C. G. jako koleżanka. Pozostałe twierdzenia C. G. dotyczące pozostawienia w lokalu przy ul. J wszystkich jej rzeczy osobistych, a także mebli nie zostały przez organy ocenione w kontekście wyjaśnień skarżącego kwestionującego oświadczenia C. G. Należy też zwrócić uwagę, że według oświadczenia C. G. opuszczenie lokalu spowodowane było koniecznością opieki nad jej matką zamieszkałą w O, jednakże obecnie skarżąca u matki wprawdzie bywa, ale zamieszkuje nie z nią lecz pod adresem S w O (oświadczenie skarżącej z dnia 3 lipca 2014 r.), tj. pod adresem zamieszkania jej byłego męża – według oświadczeń skarżącego złożonych w dniu 15 lipca 2014 r. Również tej okoliczności z perspektywy oceny przesłanki dobrowolności opuszczenia lokalu w M organy nie oceniły. Z oświadczeń C. G. i wskazanych wyżej świadków, a także zeznań świadka T. Ż. – dzielnicowego rewiru z dnia 1 sierpnia 2008 r. wynika, że C. G. w obecności policji usiłowała dostać się do mieszkania w dniu 18 czerwca 2014 r., tj. dopiero po wszczęciu postępowania w sprawie jej wymeldowania z pobyty stałego na wniosek E. S. z dnia 21 maja 2014 r. Inne próby dostania się do mieszkania przez C. G. nie zostały przynajmniej uprawdopodobnione, co również wymagało dokonania przez organy oceny przy uwzględnieniu faktu, że C. G. opuściła mieszkanie w M w 2011 r. Organy obydwu instancji nie wyjaśniły, a zwłaszcza nie wynika to z akt sprawy, czy skarżąca podjęła jakiekolwiek środki prawem przewidziane do przezwyciężenia przeszkód w swobodnym korzystaniu z lokalu i powrotu do mieszkania, w tym czy wystąpiła z pozwem o ochronę posiadania w sytuacji, gdy twierdzi, że pozostawiła w przedmiotowym lokalu wszystkie swoje rzeczy osobiste, meble i samochody. Należy podkreślić, że kwestie dotyczące dobrowolności opuszczenia lokalu należy rozważać również w aspekcie długości okresu opuszczenia przedmiotowego lokalu (ponad trzy lata do czasu wydania decyzji w sprawie), skoncentrowania spraw życiowych poza miejscem pobytu stałego i częstotliwości ewentualnych prób powrotu do lokalu. Ponadto o ocenie charakteru pobytu, czy też opuszczenia lokalu decyduje nie tyle werbalna treść oświadczenia woli, lecz okoliczności faktyczne wskazujące na rzeczywisty zamiar. Samo jedynie wyrażenie woli dalszego zamieszkiwania w opuszczonym lokalu, bez jednoczesnego zobiektywizowania tej woli i przejawienia jej przez wykorzystanie instytucji prawnych umożliwiających dopuszczenie do współposiadania lokalu, nie jest okolicznością wystarczającą do uznania, że nie doszło do dobrowolnego opuszczenia lokalu.

W tym stanie rzeczy oparcie rozstrzygnięcia na ocenie jako wiarygodnych oświadczeń C. G. i przyjęcie jako przesłanki odmowy jej wymeldowania oświadczenia, że wyraża ona wolę powrotu do M nie dawało podstaw – w świetle wyżej przedstawionych braków w zakresie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego – do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Przy tym ocena powyższa została dokonana jedynie przez organ odwoławczy. Uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nie spełnia standardów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., co zasadnie podkreślił organ odwoławczy.

Należy stwierdzić, że organy obydwu instancji naruszyły art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Organy nie podjęły bowiem czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy i nie dokonały jego oceny. Uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowały treść zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji pierwszej instancji, które w tym stanie rzeczy zostały wydane przedwcześnie.

Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, że wskazane wyżej uchybienia dotyczą decyzji organów obydwu instancji i nie mogą być konwalidowane w postępowaniu przed organem drugiej instancji, gdyż działanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W związku z tym uchylenie decyzji organów obydwu instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

W toku ponownie prowadzonego postępowania organy odniosą się szczegółowo do wszystkich zarzutów podniesionych w toku postępowania przez skarżącego, a także ocenią w tym kontekście zeznania wszystkich świadków, czemu dadzą wyraz w treści uzasadnienia rozstrzygnięcia sprawy. Wezmą również pod uwagę wskazane wyżej i wypracowane w orzecznictwie kierunki oceny kwestii dobrowolności opuszczenia lokalu mieszkalnego jako istotnego elementu oceny podstaw wymeldowania osoby z pobytu stałego.

W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy – należało uchylić zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Wymienione uchybienia organów administracji – które należy w toku dalszego postępowania wyeliminować poprzez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego we wskazanym wyżej przez sąd kierunku – miały istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w sposób bezpośredni zdeterminowały treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, które na tym etapie postępowania administracyjnego było przedwczesne.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.