Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1548/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 4 ust. 4, par. 5 ust. 2, par. 6 ust. 2, par. 7 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Dnia 21 czerwca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 1141/17 oddalającego sprzeciw K. W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz K. W. kwotę 1037 (jeden tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. POSTANOWIENIE Dnia 21 czerwca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku K. W. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi kasacyjnej K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 1141/17 oddalającego sprzeciw K. W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy postanawia: oddalić wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 7 lutego 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 1141/17, oddalił sprzeciw K. W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], którą organ ten uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] października 2016 r. nr [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przewidzianej do realizacji na działce nr [...], ark. [...] obręb G., położonej w P., przy ul. W. [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydent Miasta Poznania po rozpoznaniu wniosku J. A. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z trzema wieżami mieszkalnymi i garażem podziemnym przewidzianej do realizacji na działce nr [...], ark. [...] obręb G., położonej w P., przy ul. W. [...] decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Organ na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1, w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 z późn. zm. dalej jako ustawa o planowaniu) stwierdził, że z przeprowadzonej analizy urbanistycznej wynika, iż planowana inwestycja nie kontynuuje parametrów i cech zabudowy sąsiedniej oraz zagospodarowania terenu. Jest niezgodna z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu. Organ wskazał, ze obszar analizy został wyznaczony zgodnie z obowiązującym prawem, umożliwiając podjęcie decyzji w zakresie wnioskowanej zmiany zagospodarowania terenu w oparciu o zasadę dobrego sąsiedztwa. Przeprowadzona została analiza urbanistyczna, podczas której scharakteryzowano istniejące na tym terenie sposoby zagospodarowania przestrzennego. Z przeprowadzonej analizy zostały wyciągnięte wnioski. Brak spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa uniemożliwił ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu (dalej: SKO, organ II instancji) działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej K.p.a.) uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Organ II instancji nie podzielił stanowiska, że nie jest spełniony warunek kontynuowania przez wnioskowane przedsięwzięcie budowlane funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu. Wymóg kontynuacji funkcji oznacza, że przedsięwzięcie mieści się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. Wystarczy, aby inwestycja powtarzała jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, aby warunek kontynuacji funkcji został spełniony. Jako błędne SKO oceniło przekonanie, że zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy jednorodzinnej, bowiem organ planowania przestrzennego określając wymagania w zakresie kontynuacji funkcji winien mieć na względzie rzeczywisty sposób wykorzystania terenów sąsiednich i uwzględnić zabudowę jednorodzinną oraz wielorodzinną, jako zabudowę o funkcji mieszkaniowej.

SKO uznało, że organ nie wykazał należycie, że planowana zabudowa sprzeciwia się art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu.

Organ I instancji nie wykazał aby nie zostały spełnione warunki z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu odnoszące się do kontynuacji przez planowaną inwestycję wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, kontynuacji przez planowaną inwestycję średniej wartości szerokości elewacji frontowej oraz kontynuacji przez planowaną inwestycję wysokości sąsiedniej zabudowy występującej w obszarze przyjętym do analizy.

Skoro - jak wynika z przeprowadzonej analizy urbanistycznej - wskaźnik wielkości planowanej zabudowy (35%) w stosunku do powierzchni działki zawarty jest w przedziale od 6,2% do 40,1% to organ winien w sprawie zastosować § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164 poz. 1588, dalej: rozporządzenie). Organ I instancji nie wykazał także, że nie ma możliwości w niniejszej sprawie administracyjnej zastosowania ust. 2 § 6 rozporządzenia, podczas gdy, jak wynika z analizy urbanistycznej, w obszarze przyjętym do analizy występuje zabudowa posiadająca szerokość elewacji dwukrotnie przewyższającą szerokość elewacji frontowej planowanego budynku. W ocenie SKO organ I instancji w ogóle nie uzasadnił też na jakiej podstawie uznał, że w sprawie nie znaleziono uzasadnienia dla ustalenia wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia. Tym samym Prezydent naruszył treść art. 107 § 3 K.p.a.

Mając na uwadze opisane uchybienia w szczególności dotyczące analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, SKO uznało, że organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w zakresie postępowania dowodowego. Organ I instancji nie ustalił w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy, zatem nie można stwierdzić, czy prawidłowo zastosowano przepisy materialne, mające w sprawie zastosowanie. Na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. SKO uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zalecono aby w toku ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji dokonał rzetelnej analizy stanu terenu, po prawidłowym, zgodnym z § 3 ust. 2 rozporządzenia, wyznaczeniu obszaru analizowanego w sposób uwzględniający specyfikę terenu, na spełniającej wymogi art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p mapie, a następnie prawidłowo i w sposób kompletny uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie.

Organ II instancji podkreślił, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy - z uwagi na jego specyfikę - w przypadku uwzględnienia odwołania od decyzji odmownej organu I instancji nie jest możliwe wydanie przez organ II instancji pozytywnej decyzji reformacyjnej (ustalającej warunki zabudowy), o której mowa w art. 138 § 1 pkt. 2 ab initio K.p.a., lecz konieczne jest przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Wynika to w dużej mierze ze specyfiki postępowania lokalizacyjnego, silnie akcentowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych (por.: wyrok WSA w Poznaniu z 29.03.2012 r., IV SA/Po 86/12; wyrok NSA z 9.11.2011 r., II OSK 1582/10, CBOSA; wyrok WSA w Poznaniu z 12.05.2010 r., IV SA/Po 103/10, CBOSA; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 9.07.2008 r., II SA/Go 732/07, CBOSA; wyrok WSA w Poznaniu z 30.10.2007 r., II SA/Po 239/07, CBOSA). Organ II instancji podkreślił, że w toku postępowania niezbędne jest sporządzenie analizy funkcji i cech zabudowy terenu oraz projektu decyzji przez osobę dysponującą szczególnymi kwalifikacjami (art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu). Projekt ten musi być następnie poddany uzgodnieniom z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu. Tym samym projekt sporządzony do zakwestionowanej decyzji organu I instancji nie może być uznany za projekt do decyzji wydanej na skutek powtórnego merytorycznego rozpoznania sprawy (por.: wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 9.07.2008 r., II SA/Go 732/07, CBOSA; wyrok WSA w Poznaniu z 12.05.2010 r., IV SA/Po 103/10, CBOSA). Ponadto wydanie decyzji pozytywnej (ustalającej warunki zabudowy) wiąże się z poczynieniem stosownych ustaleń, co do zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym - o ile okaże się w niniejszej sprawie uzasadnione, co wymagać będzie nowej analizy oraz sporządzenia projektu o treści diametralnie różnej od treści poprzedniego projektu, który dotyczył wszak decyzji odmownej, a ponadto wymagać będzie dokonania uzgodnień z właściwymi organami. W ocenie SKO przekraczało to zakres postępowania, wynikający z art. 136 K.p.a.

K. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sprzeciw na powyższą decyzję. Wskazała m.in. na naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez przyjęcie przez SKO, że konieczne jest uchylenie decyzji Prezydenta i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji wyjaśnił wszystkie okoliczności sprawy i możliwe było rozpoznanie sprawy co do meritum.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 7 lutego 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 1141/17, oddalił sprzeciw.

Sąd mając na uwadze treść art. 138 2 K.p.a. w zw. z art. 64e P.p.s.a. wyjaśnił, że sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny. Innymi słowy instytucja sprzeciwu służy skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a.

Sąd wskazał, że narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ustawy o planowaniu jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia.

Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analizy architektoniczno - urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy.

W myśl § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m.

Oceniając zaskarżoną decyzję, Sąd stwierdził, że SKO zasadnie zakwestionowało stwierdzenie organu I instancji o niespełnieniu warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (brak kontynuacji funkcji zabudowy położonej wzdłuż tej samej drogi publicznej). Konieczność dokonania oceny planowanej inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach ustalonego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu (wyrok NSA z dnia 20 lipca 2012 r., II OSK 797/11, LEX nr 1240734). Jednakże jednorodne zagospodarowanie działek sąsiednich nie wyklucza wprowadzenia zagospodarowania, które nie jest powieleniem funkcji istniejącej, ale stanowi uzupełnienie tej funkcji, zgodne z funkcją dominującą. Kontynuacja funkcji nie oznacza bowiem tożsamości, lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i niewchodzące z nią w kolizję (zob. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., II OSK 586/11, LEX nr 1217126). Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić. Wystarczające jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje w sensie urbanistycznym z zabudową już istniejącą ani nie narusza szeroko rozumianego ładu przestrzennego (wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2012 r., II OSK 1533/11, LEX nr 1367317 - por. A. Despot-Mładanowicz, Komentarz do art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, WK 2016).

Za zasadne Sąd uznał stanowisko organu II instancji w przedmiocie uzasadnienia możliwości stosowania odstępstw od reguł w zakresie ustalenia parametrów planowanej inwestycji. Sąd podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że nieskorzystanie z możliwości, jakie dają § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 powinno znaleźć uzasadnienie w decyzji organu I instancji, w szczególności w sytuacji niestandardowej formy architektonicznej planowanego budynku.

Dalej Sąd wskazał, że ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Trzeba jednak mieć na uwadze fakt, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego. W celu przedstawienia motywów swego rozstrzygnięcia oraz przekonania stron postępowania do swej decyzji organ administracji winien wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji przyczyny przyjęcia takiego, a nie innego obszaru analizowanego. Przepis § 3 rozporządzenia określa bowiem minimalne granice obszaru analizowanego, co oznacza, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną (wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 919/07, Lex 488144). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że wadliwe ustalenie granic obszaru analizowanego jest przeszkodą uniemożliwiającą właściwe określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 września 2007 r., sygn. akt II SA/Po 334/07, Lex 376849).

W ocenie Sądu wyznaczenie minimalnych granic obszaru analizowanego nie zostało dostatecznie uzasadnione. Analizie poddany być musi cały obszar i występujące na nim tereny o różnych funkcjach. Specyficzne w niniejszej sprawie zróżnicowanie terenu (jak wynika z graficznej części analizy oraz dokumentacji fotograficznej – k. 127, 128 akt organu I inst. na północ w niewielkiej odległości od obszaru analizowanego znajdują się budynki mieszkalne wielorodzinne o znacznych gabarytach) winno obligować organ do rozważenia, czy dla uzyskania miarodajnych danych nie byłoby właściwe powiększenie obszaru analizowanego ponad minimum wynikające z § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy. Obszar przyjęty do analizy - o ile przy jego ustaleniu zostanie wzięta pod uwagę zasada dobrego sąsiedztwa, może być bowiem większy od wyznaczonego trzykrotną szerokością frontu działki. Może on także zostać wyznaczony nie w formie koła, lecz zawsze musi obejmować minimalny teren wytyczony zgodnie z treścią § 3 ust. 2. Sąd zwrócił uwagę na istotną wątpliwość dotyczącą wskazywanego w odwołaniu od decyzji Prezydenta budynku przy ul. B. [...],[...],[...] (k. 9 i 8 akt organu II inst.). Z graficznego załącznika do analizy prima facie wynikać by mogło, że obszar analizowany obejmuje działkę, na której posadowiony jest ten budynek. W analizie wskazano (prawidłowo w ocenie Sądu), że w przypadku posesji, które w całości nie znalazły się w granicach obszaru analizowanego, uwzględniono powierzchnie zabudowy i wskaźniki zabudowy dla całej działki. Działka przy ul. B. [...],[...],[...] nie została jednak w analizie ujęta i okoliczności tej nie wyjaśniono.

Sąd podkreślił, że w każdym razie w celu przedstawienia motywów swego rozstrzygnięcia oraz przekonania stron postępowania do swej decyzji organ administracji winien zawsze wyczerpująco wyjaśnić w uzasadnieniu swej decyzji przyczyny przyjęcia takiego, a nie innego obszaru analizowanego. Wyjaśnienia tego nie może stanowić jedynie stwierdzenie, iż obszar ten został wyznaczony zgodnie z § 3 rozporządzenia. Obowiązkiem organu jest określenie sąsiedztwa działki objętej projektowaną inwestycją nie w sposób automatyczny, ale w zgodzie ze specyfiką okolicy. Musi więc wyjaśnić stronom dlaczego w danej sprawie przyjął do analizy taki, a nie inny teren. Wszystkie ustalenia dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego, uzasadnienie takiego właśnie wyznaczenia, winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 919/07, CBOSA; tak też WSA w Łodzi w wyroku z dnia 25 września 2007 roku, sygn. akt II SA/Łd 719/07, CBOSA).

Sąd zwrócił uwagę na istotny mankament treści analizy: nie zawiera ona danych odnośnie do powierzchni działek, ani wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (odnośnie wszystkich działek na obszarze analizowanym). W prawomocnym wyroku z dnia 15 kwietnia 2010 r. sygn. IV SA/Po 1026/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że analiza winna zawierać szczegółowe przedstawienie wskaźników powierzchni zabudowy - dla poszczególnych działek - znajdujących się - w granicach obszaru analizowanego - wraz z podaniem powierzchni działek i wielkości znajdujących się na nich budynków. Brak takich danych nie pozwala, bowiem na weryfikację przyjętego przez organ wskaźnika. Podobny pogląd wyrażono w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 marca 2012r. sygn. akt IV SA/Po 1001/11 (oba dostępne w CBOSA). Z kolei brak danych odnośnie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej uniemożliwia weryfikację ustalenia tego parametru zgodnie z § 7 ust. 3 Rozporządzenia (wysokość na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok).

Mając powyższe na uwadze Sąd podzielił stanowisko SKO odnośnie braku możliwości wydania decyzji reformacyjnej z uwagi na konieczność sporządzenia w sprawie nowej analizy urbanistycznej i uznał, że prawidłowym było wydanie decyzji w trybie art. 138 § 2 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K. W. zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 poz. 1369 ze zm.; dalej: P.p.s.a.) zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego oraz procesowego.

W zakresie naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy wskazała na naruszenie:

I. art. 64e P.p.s.a. oraz art. 134 § 1 P.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie przez WSA w Poznaniu, iż rozpoznając sprzeciw od decyzji, Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., a sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi w sytuacji, gdy Sąd rozpoznaje sprawę w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami ujętymi w sprzeciwie, a zatem w tym wąskim zakresie ma obowiązek dokonania pełnej weryfikacji legalności działalności organu drugiej instancji - również pod kątem obrazy prawa materialnego;

II. art. 64e P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, iż w realiach niniejszej sprawy zaistniały przesłanki do wydania przez SKO decyzji kasatoryjnej w sytuacji, gdy organ I instancji przeprowadził szczegółowe postępowanie wyjaśniające, skutkujące odmową ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji planowanej przez J. A., w związku z czym organ odwoławczy był władny wydać decyzję orzekającą co do istoty sprawy, a wydanie decyzji kasatoryjnej w takich warunkach naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego;

III. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez fakt, iż uzasadnienie orzeczenia WSA w Poznaniu nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w konsekwencji nie pozwala na ustalenie, czy WSA dokonując swoich rozważań wziął pod uwagę fakt, iż SKO jako podstawę swojej decyzji przyjął wadliwe ustalenia co do stanu faktycznego sprawy tj. przyjął, iż teren objęty wnioskiem stanowi niezabudowana działka, podczas gdy przedmiotowa działka zabudowana jest domem jednorodzinnym; tym samym uzasadnienie wyroku nie pozwala na ustalenie, czy WSA wziął pod uwagę, iż zabudowa przedmiotowej działki jest zgodna z założeniami dla przedmiotowego terenu zawartymi w decyzji Prezydenta Miasta Poznania nr [...] z dnia [...] października 2016 r. znak nr [...], gdzie dokonano prawidłowych ustaleń faktycznych.

Formułując zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego skarżąca kasacyjnie wskazała na:

IV. błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 (brak kontynuacji funkcji zabudowy położonej wzdłuż tej samej drogi publicznej) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i uznanie przez Sąd pierwszej instancji, iż dla spełnienia wskazanego w nim warunku wystarczające jest spełnienie przez działkę sąsiednią ogólnego wymogu dostępności do drogi publicznej, gdzie działka ta nie musi być położona przy tej samej drodze publicznej co teren, na którym ma powstać planowana inwestycja, a w konsekwencji oddalenie sprzeciwu pomimo dokonania przez Prezydenta Miasta Poznania prawidłowych ustaleń co do braku kontynuacji funkcji zabudowy;

V. błędną wykładnię § 3 ust. 1 w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej rozporządzenie) i uznanie przez Sąd pierwszej instancji, iż Prezydent Miasta Poznania był obowiązany, w zakresie szerszym niż to dokonano, wykazać dlaczego przyjął minimalne granice dla analizowanego obszaru, przy jednoczesnym naruszeniu regulacji ww. zapisów i uznaniu, iż przyjęcie przez Prezydenta Miast minimalnych granic może stanowić podstawę uznania ich wadliwości, pomimo, że organ działał zgodnie z literalnymi wymogami prawa, a w konsekwencji oddalenie sprzeciwu wobec faktu dokonania przez Prezydenta Miasta Poznania ustalenia granic analizy zgodnie z prawem i przy przedstawieniu ku temu adekwatnego uzasadnienia.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca w trybie art. 188 P.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w Poznaniu ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Ponadto zwróciła się o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych a także o rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wyjaśnić, iż stosownie do art. 182 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm., dalej jako P.p.s.a.), skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. W § 3 tego przepisu stwierdza się, iż na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Z tego względu nie został uwzględniony wniosek skarżącej kasacyjnie o rozpoznanie sprawy na rozprawie. NSA zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.

Na wstępie wskazać należy, że przedmiotem oceny dokonanej w zaskarżonym wyroku WSA była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji tj. decyzji kasatoryjnej powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie były kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym tego rodzaju decyzji. Wobec powyższego stwierdzić należy, że ocena Sądu I instancji sprowadzała się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Kontrola ta nie może natomiast, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Decyzja organu odwoławczego powoduje, że co do meritum sprawy nie została wydana decyzja ostateczna. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu wiedzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 135 K.p.a.

Należy podkreślić, że ocena sądowa decyzji kasatoryjnej dokonywana w ramach rozpatrzenia sprzeciwu nie jest oceną przesądzającą o meritum sprawy. Sąd bada jedynie czy w okolicznościach sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a.

Potwierdza to brzmienie art. 64e P.p.s.a., gdzie wskazuje się, że rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 K.p.a. Sąd nie bada w tym względzie kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu.

Zdaniem NSA, zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 64e P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż w realiach niniejszej sprawy zaistniały przesłanki do wydania przez SKO decyzji kasatoryjnej.

W ocenie NSA, postępowanie prowadzone przez organ I instancji w zakresie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przewidzianej do realizacji na działce nr [...], ark. [...] obręb G., położonej w P., przy ul. W. [...] zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu oraz regulacjami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z przeprowadzonej przez organ I instancji analizy urbanistycznej wynika, że obszar analizowany określono zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Szerokość frontu działki objętej wnioskiem wynosi 38 m a jej trzykrotność 114 m. Obszar w takiej odległości od granic działki objętej wnioskiem był podstawą analizy. Organ szczegółowo wskazał jakie nieruchomości wchodzą w obszar analizowany (k. 120 akt adm.). W analizie stwierdzono, że ujęto w niej te nieruchomości, które wraz z budynkami znalazły się w promieniu wyznaczonym w odległości 114 m od linii rozgraniczających teren inwestycji. W przypadku posesji, które w całości nie znalazły się w granicach, uwzględniono powierzchnię zabudowy i wskaźniki zabudowy dla całej działki.

Taki zapis w ocenie NSA oznacza, że analizie podlegały tylko działki, które wraz z budynkami znalazły się w promieniu 114 m od linii rozgraniczającej działki objętej wnioskiem. Jeżeli nieruchomość wraz z budynkiem wchodziła w zakres tego obszaru ale tylko w części to brano pod uwagę powierzchnię zabudowy i wskaźniki zabudowy dla całej działki. Tym samym nie jest zasadny zarzut Sądu I instancji, że analiza wymaga uzupełnienia w zakresie wskaźników zabudowy dotyczących nieruchomości położonej przy ul. B. [...],[...],[...] w P. ponieważ jak wynika z załącznika graficznego do analizy obszar obejmuje również działkę, na której posadowiony jest ten budynek. Sąd I instancji uznał, że objęcie obszarem analizy tej działki nie znalazło odzwierciedlenia w samej analizie i okoliczności tej nie wyjaśniono. Zauważyć należy, że wymóg uwzględnienia w analizie opracowanej przez organ I instancji powierzchni zabudowy i wskaźników zabudowy dla całej działki, kiedy tylko część tej działki wchodziła z obszar zakreślony promieniem 114 m dotyczył jedynie sytuacji kiedy w przestrzeń tak wyznaczonego obszaru wchodziły nieruchomości, które "wraz z budynkami" (podkreślenie NSA) znalazły się w promieniu 114 m od linii rozgraniczającej działki objętej wnioskiem. Natomiast działka położona przy ul. B. [...],[...],[...] jak wynika z załącznika graficznego do decyzji (k. 130 akt adm.) nie wchodzi w zakres wyznaczonego obszaru powierzchnią wraz z budynkiem. Promień obszaru analizowanego obejmuje część terenu tej nieruchomości ale bez zabudowań a zatem organ I instancji nie brał parametrów tej nieruchomości w analizie.

Z analizy wynika ponadto, czego nie kwestionuje SKO w Pozaniu, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, trzy bloki mieszkalne (wielorodzinne) oraz budynki usług oświaty i zabudowa garażowa.

W obszarze analizowanym wskaźniki powierzchni zabudowy działek do powierzchni działki dostępnych z tej samej drogi publicznej kształtują się w przedziale od 6,2% do 40,1%. Średni wskaźnik dla obszaru analizowanego wynosi 22,1%, zaś średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 15 m, przy czym najmniejsza szerokość elewacji frontowej to 7 m, a największa to 66 metrów. Na obszarze objętym analizą występują charakterystyczne kwartały zabudowy, gdzie zachodnia część tworzy kwartał budynków oświatowych, kwartał środkowy tworzą budynki mieszkalne jednorodzinne, natomiast wschodnia część obszaru analizowanego obejmuje budynki wielorodzinne typu blokowego.

W obszarze analizowanym budynki mają wysokość od 7,5 m do 14,5 m wysokości i dominują wśród nich budynki o dachach płaskich charakterystycznych dla budynków usługowych i mieszkalnych wielorodzinnych, jedynie budynki zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej występują zarówno z dachami płaskimi jak i dachami stromymi.

Planowana inwestycja ma wskaźnik zabudowy na poziomie 35%, szerokość elewacji frontowej 20,5 m, wysokość budynku to 15,5 m, dach płaski. Inwestycja to budynek mieszkalny wielorodzinny.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że z analizy przeprowadzonej przez organ I instancji wynika, iż planowany budynek nie realizuje zasady dobrego sąsiedztwa albowiem jego parametry i wskaźniki architektoniczne nie komponują się z istniejącym na obszarze analizowanym sposobem zagospodarowania.

O ile za słuszne uznać należy stwierdzenie SKO w Poznaniu, że organ I instancji błędnie uznał, że planowany budynek wielorodzinny mieszkalny nie kontynuuje funkcji mieszkaniowej dominującej na terenie objetym analizą, która dotyczy zabudowy w formie jednorodzinnej, to nie można uznać, iż wadliwość tego ustalenia uprawniała do wydania decyzji kasatoryjnej. W ocenie NSA organ odwoławczy mógł na podstawie analizy urbanistycznej dokonać odmiennej oceny kontynuacji funkcji przez planowaną inwestycję jak uczynił to w wyjaśnieniach zaskarżonej decyzji. W zakresie tego ustalenia nie było konieczne kierowanie sprawy do ponownego rozpoznania skoro z analizy wynikało wprost, że ocena organu I instancji o niespełnieniu wymogu kontynuacji funkcji była bezzasadna. Ustalenie takie przez organ odwoławczy mieściło się w zakresie uprawnień do uzupełnienia materiału dowodowego w ramach art. 136 K.p.a.

Jak wynika z akt sprawy organ I instancji na podstawie analizy urbanistycznej doszedł do wniosku, że planowana inwestycja nie spełnia parametrów i wskaźników zabudowy występujących na terenie objetym analizą a tym samym nie jest zachowana zasada dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu. Organ odwoławczy wskazał zaś, że organ I instancji poczynił w tym zakresie wadliwe ustalenia bowiem nie uzasadnił dlaczego nie zastosował dopuszczeń, o których mowa w § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 oraz § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164 poz. 1588, dalej: rozporządzenie). Sąd I instancji uznał, że taka wada uzasadnienia kwalifikowała się do wydania decyzji kasatoryjnej.

W ocenie NSA, wskazana przez organ odwoławczy wada w uzasadnieniu decyzji organu I instancji nie kwalifikowała się do wydania decyzji kasatoryjnej. SKO w Poznaniu dysponowało tą samą analizą urbanistyczną co organ I instancji a zatem tak jak uczyniło to w swojej decyzji mogło podważyć ustalenia organu I instancji i dokonać własnych, wypowiadając się, że dopuszczalne jest wydanie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji bowiem parametry tej inwestycji w ramach dopuszczenia wskazanego w § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 oraz § 7 ust. 4 rozporządzenia zostały zachowane. Zajęło by tym samym merytoryczne stanowisko w sprawie do czego jest uprawnione na mocy art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Okoliczność braku uzasadnienia odmowy zastosowania ww. przepisów rozporządzenia nie kwalifikowała się do wydania decyzji kasatoryjnej. Z powodzeniem organ odwoławczy mógł dokonać własnych ustaleń czemu dał wyraz w zaskarżonej decyzji.

Jednocześnie należy zauważyć, że organ I instancji nie wypowiadając się odnośnie do dopuszczeń z § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 oraz § 7 ust. 4 rozporządzenia przyjął, że z dopuszczeń tych nie skorzysta. Uznał niejako, że dopuszczenie skrajnych wartości parametrów wynikających z analizy nie doprowadzi do zachowania zasady dobrego sąsiedztwa. W ocenie NSA, niewątpliwie przyjęcie wskaźnika powierzchni zabudowy na poziomie 35% (planowana inwestycja) przy maksymalnym wynikającym z analizy 50,3% i przy średniej dla analizowanego obszaru 22,1%; szerokości frontowej budynku 20,5 m (planowana inwestycja) przy maksymalnej szerokości wynikającej z analizy 66 m, gdzie średnia wynosiła 15 m, czy też określenie w analizie maksymalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie 14,65 m, gdzie budynek planowany ma mieć 15,5 m wysokości nie przyczyni się do wykazania, że planowana inwestycja wpisuje się w istniejące parametry zagospodarowania terenu i nie koliduje z zagospodarowaniem już istniejącym. Dopuszczenie możliwości zastosowania danego parametru zabudowy w wartości wynikającej z analizy, zasadniczo innej niż przy zastosowaniu pozostałych reguł określania tych parametrów wskazanych w rozporządzeniu, zdaniem NSA, nie powoduje zachowania zasady dobrego sąsiedztwa ale w okolicznościach konkretnej sprawy może stanowić wyłom od występujących na danym terenie parametrów. Tak jest w niniejszej sprawie bowiem przyjęcie wyższych wartości parametrów i wskaźników zabudowy z analizy doprowadzić mogłoby do ustalenia warunków zabudowy dla wielorodzinnego budynku w okolicy o dominującej zabudowie jednorodzinnej. W tym wypadku brak zastosowania dopuszczeń z § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 oraz § 7 ust. 4 rozporządzenia mogło być podyktowane nadrzędną zasadą zachowania dobrego sąsiedztwa.

Ustalenie obszaru analizowanego odpowiadającego minimalnej wielkości określonej zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia nie jest uchybieniem, które kwalifikuje się do uchylenia decyzji i jej ponownego rozpatrzenia. Skoro przepis ten mówi o trzykrotności szerokości frontu działki objetej wnioskiem ale nie mniej niż 50 metrów, to uchylanie decyzji, z powodu nie przyjecia większego obszaru analizowanego nie jest zasadne. Zdaniem NSA, wyznaczenie obszaru analizowanego wbrew ocenie Sądu I instancji było prawidłowe. Przyjęcie szerszego obszaru nie miało uzasadnienia z uwagi na jakieś szczególne cechy obszaru podlegającego analizie. Została uwzględniona róznorodność zabudowy na analizowanym obszarze bowiem znalazły się w nim 35 budynków jednorodzinnych, 3 budynki mieszkalne wielorodzinne i zabudowa o funkcji oświatowej pobliskiego uniwersytetu oraz jeden budynek usługowy. Rozszerzenie obszaru o budynek wielorodzinny o znacznie większych gabarytach niż w przyjętym obszarze analizowanym nie było niczym uzasadnione. Na pewno nie doprowadziłoby do wykazania specyfiki tego obszaru, który jak wynika z akt sprawy ma charakter niskiej zabudowy mieszkaniowej.

NSA nie podziela stanowiska Sądu I instancji, który przychylił się do zdania SKO w Pozaniu, że nie było możliwości wydania decyzji reformatoryjnej z uwagi na specyfikę wydawania decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie NSA jeżeli wady postępowania organu I instancji w zakresie postępowania wyjaśniającego sprowadzają się, jak w niniejszej sprawie, do błędnych ocen danych ze sporządzonej analizy i formułowanych w oparciu o te dane wniosków, to prawidłowych ocen i wniosków może dokonać organ odwoławczy bazując na jednej i tej samej analizie urbanistycznej. Działanie takie w ocenie NSA nie przekracza jego kompetencji z art. 136 K.p.a. w zakresie uzupełnienia materiałów i dowodów w sprawie bowiem organ nie przeprowadza analizy od początku tylko formułuje na jej podstawie poprawne wnioski. Może także ocenić czy w okolicznościach ustalonych analizą mają zastosowanie dopuszczenia z § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 oraz § 7 ust. 4 rozporządzenia.

Mając na uwadze powyższe rozważania NSA uznał za zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 64e P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż w realiach niniejszej sprawy zaistniały przesłanki do wydania przez SKO decyzji kasatoryjnej. Ten zarzut był wystarczający do uwzględnienia skargi a zatem odnoszenie się do pozostałych zarzutów było zbędne.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie sprzeciwu do zaskarżonej decyzji i na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 151a § 1 P.p.s.a. i art. 193 P.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 7 lutego 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 1141/17, oddalił sprzeciw K. W. (dalej jako skarżąca) od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], którą organ ten na podstawie art. 138 K.p.a. uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] października 2016 r. nr [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przewidzianej do realizacji na działce nr [...], ark. [...] obręb G., położonej w P., przy ul. W. [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Skarżąca wniosła skargę kasacyją od powyższego wyroku zaskarżając go w całości, a następnie w piśmie z dnia [...] kwietnia 2018 r. złożyła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji SKO w Poznaniu z dnia [...] lipca 2017 r.

We wniosku tym skarżąca stwierdziła, że w sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia zancznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

W jej ocenie rozstrzygnięcie WSA w Pozaniu otwiera drogę do ponownego procedowania sprawy przez urząd i możliwość uzyskania przez wnioskodawczynię warunków zabudowy o oczekiwanej przez nią treści. Wydanie przedmiotowych warunków otwiera w konsekwencji możliwość uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z uwagi na fakt, iż sprawa jest nadal procedowana przez sądownictwo administracyjne brak jest podstaw dla takiego działania administracji. Dalej podkreślono, iż wydanie warunków zabudowy i ewentualne uzyskanie przez wnioskodawczynię pozwolenia na budowę prowadzić będzie do sytuacji, w której zarówno wzgledem wnioskodawczyni jak i skarżącej może dojść do wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków bowiem wnioskodawczyni w przypadku uzyskania pozwolenia na budowę i rozpoczęcia przygotowań do realizacji robót budowlanych poniesie określone koszty, które mogą zostać utracone w przypadku uzyskania przez skarżącą korzystnego rozstrzygnięcia przed NSA; natomiast skarżąca w przypadku gdyby roboty budowlane zostały rozpoczęte, zanim zapadnie orzeczenie przed NSA, mogłoby to doprowadzić do nieodwracalnych zmian i uczynić postępowanie przed NSA bezprzedmiotowym (nawet gdyby następczo uzyskano pozytywne dla Skarżacej rozstrzygnięcie).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Wniosek o wstrzymanie zaskarżonej decyzji nie zasługuje na uwzględnienie.

Z treści art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) wynika, iż sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przy czym zauważyć trzeba, że przewidziana w art. 61 § 3 P.p.s.a. ochrona tymczasowa nie służy zabezpieczeniu strony przed jakimikolwiek skutkami wykonania zaskarżonej decyzji, lecz jedynie przed skutkami bezpośrednio związanymi z jej wykonaniem, których ponadto nie można byłoby naprawić w razie ewentualnego uwzględnienia skargi. Chodzi więc o szkodę wyrządzoną wykonaniem konkretnej decyzji, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego (wyegzekwowanego) świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu.

Należy zaznaczyć, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przewidzianej do realizacji na działce nr [...], ark. [...] obręb G., położonej w P., przy ul. W. [...] i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Podstawą wydania takiej decyzji jest art. 138 § 2 K.p.a. Jest to tzw. decyzja o charakterze kasatoryjnym bowiem istota jej sprawadza się do uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania z uwagi na dostrzeżone przez organ odwoławczy naruszenie przepisów postępowania, które w ocenie tego ostatniego organu miało istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie a organ odwoławczy w zakresie swoich kompetencji do uzupełnienia postepowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 K.p.a. nie mógł przeprowadzić postępowania wyjaśniającego uznanego za wadliwe.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że skutkiem wykonania zaskarżonej decyzji nie będzie możliwość prowadzenia robót budowlanych w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę, czego obawia się skarżąca upatrując w tym przesłanek do wstrzymania jej wykonania określonych w art. 61 § 3 P.p.s.a. Wykonanie tej decyzji spowoduje jedynie, że postępowanie dotyczące ustalenia warunków zabudowy wróci ponownie do organu I instancji w celu naprawienia dostrzeżonych przez organ odwoławczy wadliwości, które miały mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem decyzja ta nie nakłada na skarżącą ani na wnioskującą o ustalenie warunków zabudowy żadnych obowiązków. Nie nadaje uprawnień, których wykonanie mogłoby spowodować znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Jest to decyzja o ściśle procesowym charakterze nie wywołująca skutków w zakresie praw i obowiązków stron postępowania. Nakłada obowiązek ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji. Skoro tak to nie nadaje się do wykonania i nie podlega wykonaniu co jest koniecznym wymogiem aby można było rozwazać jej wstrzymanie w oparciu o art. 61 § 3 P.p.s.a.

Jednocześnie przedmiot tej decyzji (ustalenie warunków zabudowy) nie wywołuje skutków jakie przypisuje jej skarżąca tj. w zakresie spowodowania wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i rozpoczęcia robót budowlanych. Przypisywanie jej takich skutków jest chybione, bowiem decyzja ta nie ustala nawet warunków zabudowy. Warunki te ustali dopiero decyzja organu I instancji, który ponownie będzie prowadził postępowanie w tym przedmiocie.

Dodatkowo podkreślić należy, iż nie można mówić o ewentualnym niebezpieczeństwie spowodowania trudnych do odwrócenia skutków lub wyrządzenia znacznej szkody w odniesieniu do decyzji wydanej w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. Warunki zabudowy nie zostały wydane a zatem zaskarżona decyzja uchylająca tej treści decyzję nie może wywołać skutku ich ustalenia. Dopiero organ I instancji w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy może wydać decyzję ustalającą lub odmawiającą ustalenia warunków zabudowy. Chybione jest twierdzenie skarżącej, że zaskarżona decyzja będąca decyzją kasatoryjną wobec decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy wywołuje jakikolwiek skutek dla stron postępowania. Niewątpliwie nie prowadzi ona do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Na tym etapie postępowania nie ma jeszcze ostatecznej i prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy, która umożliwiałaby prowadzenie przez organy właściwe do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę postępowania w tym zakresie. Nie istnieje zatem wskazywane we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji zagrożenie wystąpieniem znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków.

Ponadto wskazać należy, iż sama decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie podlega wstrzymaniu na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. Uwzględniając w szczególności przepis art. 4 ust. 2 i art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazać należy, że z samej istoty tego typu decyzji wynika, że jej wydanie nie wiąże się dla stron z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też z nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. Organy zaś nie mają możliwości użycia środka przymusu do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią zaskarżonej decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy daje inwestorowi prawo do wystąpienia do organu architektoniczno-budowlanego ze stosownymi wnioskami, sama jednak nie daje podstawy do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji zamierzonej inwestycji bądź do przystąpienia do użytkowania. Tym samym, nie może ona wiązać się ze znaczną szkodą lub powodować nieodwracalne skutki. Do takich skutków nie można zaliczyć możliwości wydania na jej podstawie w przyszłości stosownych zgód, przez właściwe organy administracyjne. Taki bowiem skutek materializuje się na etapie stosownych zgód (pozwolenie na budowę, przyjęcie zgłoszenia), które powinny być zgodne z decyzją o warunkach zabudowy. Konkretne rozwiązania projektowe uwzględniające treść decyzji o warunkach zabudowy pojawiają się w projekcie budowlanym, który przedkładany jest na etapie postępowania o udzielenie stosownej zgody. Jednak wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza, że inwestor w ogóle uzyska pozwolenie na budowę lub zgłoszenie będzie skuteczne. Ten etap procesu inwestycyjno-budowlanego, w którym następuje uzyskanie warunków zabudowy, nie powoduje żadnych skutków dla terenów sąsiednich. Istotne znaczenie ma okoliczność, że decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi aktu, który dawałby podstawę do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji planowanej inwestycji, a tym samym nie narusza na tym etapie inwestycyjnym praw strony w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania nieodwracalnych skutków. W szczególności nie może powodować takich skutków możliwość uzyskania w przyszłości decyzji o pozwoleniu na budowę (por. postanowienia NSA z dnia 19 września 2017 r., sygn. akt II OZ 901/17, z dnia 24 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2957/17, z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 3303/17, dostępne w CBOSA http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sama obawa, że w przyszłości zostaną podjęte akty administracyjne, które doprowadzą do rozpoczęcia procesu inwestycyjnego, nie stanowi okoliczności uzasadniającej zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Jeszcze raz podkreślić należy, że w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja, której wstrzymania wykonania domaga się skarżąca jest decyzją kasatoryjną w stosunku do decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy a zatem wydanie zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie świadczy o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji a tym bardziej nie stanowi o możliwości przystąpienia do wykonywania robót budowlanych w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę. Nie istnieje związek pomiędzy wydaniem decyzji kasatoryjnej w stosunku do decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy a podjęciem robót budowlanych na podstwie pozwolenia na budowę. Obecny etap postępowania administracyjnego to bardzo odległy proceduralnie moment procesu inwestycyjnego, który ma doprowadzić do realizacji inwestycji, a w tym właśnie upatruje skarżąca zagrożenia z art. 61 § 3 P.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 61 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.