Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2254/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.1, art. 3 ust. 1, 4, art. 6 ust. 2, 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1103
law: Ustawa z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych,  jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 131/18 w sprawie ze skargi Gminy Miasta Bochnia na zarządzenie zastępcze Wojewody Małopolskiego z dnia 13 grudnia 2017 r. nr WN.II.4131.1.66.2017/ZZ w przedmiocie nadania nazwy ulicy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 131/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w sprawie ze skargi Gminy Miasta Bochnia, uchylił zarządzenie zastępcze Wojewody Małopolskiego z dnia 13 grudnia 2017 r., nr WN.11.4131.1.66.2017/2Z, w przedmiocie nadania nazwy ulicy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Małopolski. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 148 P.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.) i odpowiednie stosowanie art. 77 ust 1 i art. 80 K.p.a. podczas gdy przepisy ustawy "dekomunizacyjnej " nie przewidują żadnej normy odsyłającej do stosowania art. 91 ust. 5 ustawy ustrojowej, jak również nie odwołują się do stosowania K.p.a. co oznacza, iż przepisy ustawy "dekomunizacyjnej" stanowiące podstawę wydania aktu nadzoru stanowią regulację kompletną w zakresie procedury, w oparciu o którą wydawane jest zarządzenie zastępcze,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w zw. z art. 77 ust 1 i art. 80 K.p.a. poprzez przekroczenie granic swobody oceny dowodów polegające na uznaniu, iż opinia Instytutu Pamięci Narodowej (dalej: IPN) została sporządzona wadliwie, podczas gdy opinia ta została sporządzona przez wyspecjalizowany podmiot, zgodnie z obowiązującymi przepisami przy braku ustawowych wymogów względnie innych wiążących opiniującego wytycznych, których naruszenie umożliwiałoby jej podważenie, a sama opinia sporządzona została w sposób wystarczający do uznania iż zachodzą podstawy prawne do wydania zarządzenia zastępczego,

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w zw. z art. 77 ust 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu, iż opinia IPN zawierała błędy, które organ mógł kwestionować, w przypadku braku ku temu podstaw prawnych, jak również wobec związania organu zakreślonym ustawowo terminem do wydania zarządzenia zastępczego.

W konsekwencji powyższego w ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd wadliwie przyjął, że organ nadzoru wydając zarządzenie zastępcze w tak określonym stanie faktycznym i prawnym naruszył prawo w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie tj.:

1) art. 2 ust. 1 i 3 w zw. z art. 6 ust. 2 i 3 ustawy "dekomunizacyjnej " poprzez uznanie, iż opinia IPN nie spełnia wymogów formalnych, podczas gdy tak ww. ustawa, jak i inne obowiązujące przepisy prawa nie określają wymogów formalnych dla tego rodzaju opinii IPN,

2) art. 2 ust. 1 i 3 w zw. z art. 6 ust. 2 i 3 ustawy "dekomunizacyjnej" poprzez uznanie iż dopuszczalnym było wnioskowanie przez Wojewodę Małopolskiego o uzupełnienie opinii IPN w sytuacji, w której opinia IPN była opinią przekonywującą, jednoznacznie wskazującą na to, iż nazwa ulicy Andrzeja Benesza odnosi się do postaci symbolizującej i propagującej idee komunizmu, a organ nadzoru dysponował terminem zawitym do wydania zarządzenia zastępczego,

3) art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji wadliwe zastosowanie polegającą na przyjęciu, iż nazwa ulicy odnosząca się do Andrzeja Benesza nie upamiętnia osoby symbolizującej komunizm lub w inny sposób taki ustrój propagującej podczas gdy w opinii IPN oraz w uzasadnieniu aktu nadzoru wykazano, że osoba ta upamiętnia osobę symbolizującą i propagującą komunizm.

Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; względnie zmianę zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Gminy Miasta Bochnia na zarządzenie zastępcze Wojewody Małopolskiego z dnia 13 grudnia 2017 r. oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Sąd pierwszej instancji przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.

Bezskuteczny jest zarzut naruszenia art. 148 P.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.) i odpowiednie stosowanie art. 77 ust 1 i art. 80 K.p.a.

Trafne jest zawarte w opisie naruszenia omawianego zarzutu spostrzeżenie, że przepisy ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz. U. z 2016 r. poz. 744 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 1103), dalej: ustawa dekomunizacyjna lub ustawa, nie przewidują żadnej normy odsyłającej do stosowania art. 91 ust. 5 ustawy ustrojowej, jak również nie odwołują się do stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego.

Nie oznacza to jednak, że przepisy ustawy dekomunizacyjnej stanowiące podstawę wydania aktu nadzoru stanowią regulację kompletną w zakresie procedury, w oparciu o którą wydawane jest zarządzenie zastępcze.

Analizę rozpocząć należy od wskazania, że wydanie zarządzenia zastępczego przewidują przepisy art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2 ustawy. W niniejszej sprawie chodzi o drugi przypadek, wynikający z niewykonania przez właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego obowiązku wynikającego z art. 6 ust. 1 ustawy, który to przepis zawarty jest w Rozdziale 3 Przepisy dostosowujące. W myśl art. 6 ust. 2, w przypadku niewykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 1, wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1, w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął termin, o którym mowa w ust. 1.

Zarówno charakter nadzorowanej działalności (nadanie nazwy ulicy, o którym mowa w art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym), jak i organ właściwy do wydania tego aktu (wojewoda) oraz charakter i skutki podejmowanego aktu (wkroczenie w działalność jednostki samorządu gminnego i skorygowanie tej działalności), pozwalają na przyjęcie, że zarządzenie zastępcze, o którym mowa w art. 6 ust. 2, stanowi rodzaj aktu nadzoru nad działalnością gminną. To, że podstawa prawna do podjęcia tego aktu nie jest zawarta w przepisach ustawy ustrojowej, w tym przypadku ustawy o samorządzie gminnym, nie oznacza, że nie chodzi o nadzór w rozumieniu art. 171 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz przepisów Rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym.

Warto zauważyć, że kwalifikowanie zarządzeń zastępczych wskazanych w art. 98a ustawy o samorządzie gminnym, jako szczególnego rodzaju aktów nadzoru, jest w orzecznictwie i piśmiennictwie powszechnie aprobowane (por. m.in. Katarzyna Borówka "Zarządzenie zastępcze wojewody", WK 2018, Wprowadzenie 2.2; Paweł Chmielnicki [w:] "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz", LexisNexis 2013, s. 962; wyrok NSA z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 557/08; R. Hauser/W. Sawczyn [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz", pod red. R. Hausera i Z. Niewiadomskiego, C. H. Beck 2011, s. 796).

Nie ma podstaw do tego by inaczej oceniać zarządzenie zastępcze wydawane na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej (por. Marta Makowska [w:] "Komentarz do art. 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki", pod red. Marcina Makowskiego, LEX/el 2018; Katarzyna Borówka "Zarządzenie zastępcze wojewody", WK 2018, Rozdział 1.6 Środki nadzoru nad samorządem terytorialnym).

Z odesłania zawartego w art. 3 ust. 4 ustawy, obowiązującego, z mocy art. 6 ust. 4, odpowiednio także w odniesieniu do zarządzenia określonego w art. 6 ust. 2, wynika, że do zarządzenia zastępczego stosuje się m.in. art. 98 ustawy o samorządzie gminnym. Z punktu widzenia dopuszczalności i trybu zaskarżenia zarządzenia zastępczego z art. 6 ust. 2, stosować należy zatem art. 98 ustawy o samorządzie gminnym. Odnotować jeszcze można, że zaskarżalność aktów nadzoru, a więc nie tylko rozstrzygnięć nadzorczych, przewiduje art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a.

Praktyczny skutek powyższych uwag jest taki, że reguły postępowania kończącego się wydaniem zarządzenia zastępczego, o którym mowa w art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej, wynikają nie tylko z bezpośrednich unormowań i odesłań zawartych w tej ustawie, ale także, w sytuacjach procesowych nieuregulowanych wprost w tych przepisach, należy uwzględniać normy gwarantujące rzetelne przeprowadzenie postępowania nadzorczego poprzedzającego wydanie tego zarządzenia, rzeczywiście umożliwiające ocenę zgodności z prawem nadzorowanej działalności organu samorządu gminnego. Nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 ustawy o samorządzie gminnym). Również kontrola sądowa działalności administracji, w tym kontrola aktów nadzoru, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych).

Potrzeba oparcia postępowania na normach umożliwiających przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego odnosi się do zarządzeń zastępczych, w których zastosowanie dyspozycji, zastępujących działalność organu jednostki samorządu terytorialnego, poprzedza ustalenie okoliczności faktycznych wyczerpujących przesłanki materialnoprawne.

Nie ma podstaw, z uwagi na brak stosownego odesłania, do stosowania w odniesieniu do zarządzeń zastępczych, o których mowa w art. 98a ustawy o samorządzie gminnym, przepisu art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, a w konsekwencji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (por. Paweł Chmielnicki, op. cit. s. 962; wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 30/10; wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 2055/10; wyrok NSA z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 1469/14).

Wydanie zarządzenia zastępczego w trybie art. 6 ust. 2 ustawy niewątpliwie wymaga ustaleń faktycznych w odniesieniu do których następuje subsumcja przesłanek materialnych hipotezy art. 6 ust. 1 ustawy (por. Marta Makowska [w:] "Komentarz do art. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki", pod red. Marcina Makowskiego, LEX/el 2018; wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 786/18).

Również w odniesieniu do zarządzeń zastępczych wydawanych na podstawie ustawy dekomunizacyjnej, nie ma podstaw, z uwagi na brak stosownego odesłania, do stosowania art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym. Skoro możliwość zastosowania przepisów K.p.a. nie wynika z samej ustawy, ani tym bardziej z art. 98a ustawy o samorządzie gminnym, to należy odpowiedzieć na pytanie, jakie normy procesowe obowiązują w postępowaniu wyjaśniającym w przedmiocie zarządzenia zastępczego.

Niewątpliwe jest, że wymagana jest opinia Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Badania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (art. 6 ust. 3 ustawy). Jak wynika z art. 6 ust. 3, opinia potwierdza niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1. Opinia ma zatem odpowiedzieć na pytanie, czy nazwa upamiętnia osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny albo w inny sposób taki ustrój propaguje (art. 1 ust. 1). W zakresie propagowania komunizmu, opinia ma potwierdzać, czy nazwa odwołuje się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989 (art. 1 ust. 2).

Od razu warto wyraźnie stwierdzić, że w ocenie składu orzekającego, opinia nie jest rozstrzygnięciem. Jak wynika z art. 6 ust. 2, podobnie jak w przypadku art. 3 ust. 1, to wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze. Opinia nie ma także charakteru wiążącego (por. Marta Makowska, op. cit. pkt 9 i 10 do art. 2; Katarzyna Borówka "Zarządzenie zastępcze wojewody", WK 2018, 3.4 Postępowanie nadzorcze w sprawach nadawania nazwy jednostkom organizacyjnym, jednostkom pomocniczym gminy, budowlom, obiektom i urządzeniom użyteczności publicznej; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 254/18; wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 786/18). Obowiązki Instytutu Pamięci Narodowej i obowiązki wojewody są różne (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 658/18). Kwalifikując w sposób pozytywny analizowaną czynność procesową należy, nawiązując do zakresu opinii określonego w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy, stwierdzić, że opinia stanowi szczególny rodzaj dowodu z opinii biegłego. W konsekwencji, opinia nie może ograniczać się do faktów, ale ma polegać na ich ocenie, w kontekście symbolizowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego albo propagowania takiego ustroju w inny sposób, w tym symbolizowania represyjnego, autorytarnego i niesuwerennego systemu władzy w Polsce w latach 1944-1989.

Zagadnienie spełniania przez wydaną w sprawie opinię tak określonej roli zostanie omówione w dalszej części.

Wracając do podstaw procesowych postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wydanie zarządzenia zastępczego należy skonstatować, że fakty stanowiące podstawę wydania opinii powinny być ustalone przez organ w sposób możliwie najpełniejszy, a następnie cały materiał dowodowy powinien być oceniony w sposób obiektywny, co wyklucza dowolność organu. Jest zatem oczywiste, że przepis art. 6 ust. 2 ustawy nie wyłącza, ale wręcz zobowiązuje organ do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w pełnym zakresie z wykorzystaniem materiału dowodowego mającego wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Nie jest możliwe wydanie obiektywnej opinii bez pełnego materiału dowodowego pozwalającego ocenić, czy opinia spełnia wymagane w art. 6 ust. 2 w związku z art. 1 ust. 1 i ust. 2 wymagania.

Postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie zarządzenia nie może abstrahować od obowiązującej we wszelkich procedurach polskiego systemu prawa publicznego zasady prawdy obiektywnej, a także konstytucyjnej zasady działania na podstawie przepisów prawa (art. 7 Konstytucji RP). Przede wszystkim zaś, z uwagi na to, że chodzi o akt wydawany w procedurze samorządowej, należy zachować standardy rzetelności proceduralnej wymagane wobec wszelkich działań nadzorczych ograniczających samodzielność gminy w wykonywaniu ustawowych zadań.

W odniesieniu do rozstrzygnięć nadzorczych trzeba zauważyć, że z art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym wynika obowiązek zawarcia w rozstrzygnięciu uzasadnienia faktycznego, a co za tym idzie, z odesłania zawartego w art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, wynika obowiązek podania w uzasadnieniu faktycznym faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a więc elementów uzasadnienia wymienionych w art. 107 § 3 K.p.a. (patrz: Krzysztof Jaroszyński [w] "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniem do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa", C.H. Beck 2011, s. 759). Wojewoda powinien w rozstrzygnięciu nadzorczym przedstawić wszystkie okoliczności faktyczne istotne w sprawie oraz wnioskowanie, które doprowadziło go do stwierdzenia nieważności uchwały (patrz: wyrok NSA z dnia 15 maja 2001 r., sygn. akt II SA/Lu 202/00; wyrok NSA z dnia 21 maja 2001 r., sygn. akt II SA/Kr 541/01; wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 447/06). Odpowiednie stosowanie przepisów K.p.a. w omawianym zakresie polega na tym, że istotne ustalenia faktyczne przedstawione w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego powinny być oparte na wyczerpująco zebranym, rozpatrzonym i ocenionym materiale dowodowym (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 2568/16).

Postępowanie w przedmiocie zarządzenia zastępczego przewidzianego w art. 6 ust. 2 ustawy nie może być analizowane w oderwaniu od postępowań samorządowych unormowanych w Rozdziale 10 ustawy o samorządzie gminnym. Konieczność wykładni uwzględniającej ustrojowe unormowania w zakresie nadzoru nad działalnością gminną potwierdza to, że zarządzenie zastępcze jest środkiem o celu tożsamym z celem rozstrzygnięcia nadzorczego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej. W odniesieniu zaś do rozstrzygnięcia nadzorczego z art. 2 ust. 1, mimo odesłania w art. 3 ust. 4 ustawy dekomunizacyjnej jedynie do art. 98, art. 100 i art. 102a ustawy o samorządzie gminnym, nie jest kwestionowany pogląd o obowiązku wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i ocenienia materiału dowodowego. Rozstrzygnięcie nadzorcze nie może opierać się jedynie na konkluzji wynikającej z treści opinii, niepopartej innymi dowodami, dokumentami, czy ocenami (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 786/18; wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 658/18).

Biorąc zatem pod uwagę ustrojowe umiejscowienie zarządzenia zastępczego oraz funkcje i cel tego aktu nadzoru, należy przyjąć, że postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie zarządzenia zastępczego, o którym mowa w art. 6 ust. 2, nie może ograniczać się do przeprowadzenia jedynie wymaganego wprost przepisem art. 6 ust. 3 dowodu z opinii Instytutu Pamięci Narodowej.

Skoro zaś postępowanie to powinno zmierzać do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i ocenienia materiału dowodowego, to w istocie powinno odpowiadać dyspozycjom przepisów w tym zakresie najbliższym stosowanej dziedzinie materialnego prawa administracyjnego, którego częścią jest prawo ustrojowe samorządowe. Tymi przepisami są niewątpliwie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Akcentując raz jeszcze, że nie ma podstaw do stawiania zarzutu naruszenia wymienionych przepisów K.p.a., można także stwierdzić, że w zakresie w jakim kontrola sądowa opiera się na ocenie o naruszeniu przez organ nadzoru obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia istotnego materiału dowodowego oraz obowiązku jego oceny, nie można wyrokowi zarzucić naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., mającego istotny wpływ na wynik sprawy.

Natomiast to, czy wynik kontroli sądowej w konkretnej sprawie, polegający na przyjęciu, że doszło do naruszenia przez organ nadzoru opisanego obowiązku procesowego, zależy od okoliczności faktycznych i prawnych kontrolowanej sprawy administracyjnej.

Już z powyższych uwag wynika, że zdaniem składu orzekającego, opinia nie jest dowodem jedynym i przesądzającym. Niezależnie od tego, na uwzględnienie przez organ zasługuje jedynie opinia spełniające wymagania wynikające z art. 6 ust. 3 ustawy.

Przypomnieć warto, że według art. 6 ust. 3 ustawy, opinia potwierdza niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1. Opinia ma zatem odpowiedzieć na pytanie, czy nazwa upamiętnia osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny albo w inny sposób taki ustrój propaguje (art. 1 ust. 1). W zakresie propagowania komunizmu, opinia ma potwierdzać, czy nazwa odwołuje się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989 (art. 1 ust. 2).

Z takiego charakteru opinii wynika, że opinia ma przedstawiać nie tylko fakty, ale także oceny, określone w art. 84 K.p.a. jako wiadomości specjalne. Jak trafnie uznał Sąd pierwszej instancji, opinia powinna być sporządzona w sposób pozwalający na jej kontrolę. W zakresie faktów i ocen powinna zawierać wskazanie źródeł z których korzystano przy jej opracowywaniu. Powinna zawierać przesłanki, które doprowadziły do zawarcia w niej określonych konkluzji.

Organ nadzoru ma więc obowiązek poddania tego dowodu ocenie. Bada kompletność opinii, jej poprawność metodologiczną i to, czy ocena końcowa jest logicznym następstwem zebranego materiału faktograficznego.

W opinii poprzedzającej wydanie zarządzenia zaskarżonego w niniejszej sprawie należało zatem, w oparciu o całokształt materiału dowodowego odnoszącego się do osoby Andrzeja Benesza wyjaśnić, na czym polegało symbolizowanie lub propagowanie przez tę osobę komunizmu, w tym symbolizowanie przez tę osobę represyjnego, autorytarnego i niesuwerennego systemu władzy w Polsce w latach 1944-1989.

Niespełniająca takich wymagań opinia nie mogła stanowić podstawy do wydania zarządzenia zastępczego. Opinia odnoszącej się do nazwy ulicy związanej z osobą Andrzeja Benesza przedstawiała częściowo biografię tej osoby. Na tej niepełnej podstawie faktycznej organ współdziałający, bez powołania się na źródła oraz bez wskazania teoretycznej podstawy wnioskowania, w sposób kategoryczny i lakoniczny stwierdził, że nazwa Andrzeja Benesza wypełnia normę art. 1 ustawy. Pomijając brak precyzji sugerujący, że to organ współdziałający rozstrzyga sprawę, należy zwrócić uwagę na to, że opinia nie odpowiadała wymogom z art. 6 ust. 3 w dwóch aspektach: 1) nie została oparta o znajdujący się w aktach materiał dowodowy, 2) nie zawiera wypowiedzi odnoszącej się do wymagających specjalistycznej wypowiedzi zagadnień propagowania i symbolizowania komunizmu.

W opinii z dnia 8 grudnia 2017 r. nie wyjaśniono przyczyn, dla których nazwa ulicy Andrzeja Benesza nie była wskazywana, jako wymagająca zmiany, na stronie internetowej IPN, zaś w 2017 r. Instytut zajął stanowisko odnoszące się wprost do tej nazwy i było to stanowisko wskazujące na konieczność zmiany.

Konkluzja jest więc tej sytuacji stwierdzeniem o charakterze dowolnym.

Organ nadzoru był uprawniony i zobowiązany do zażądania uzupełnienia opinii przez organ współdziałający. Jest oczywiste, że szczególny charakter opinii jako dowodu wymaganego w myśl art. 6 ust. 3, nie pozbawia organu nadzoru uprawnienia do weryfikacji dowodu pod względem spełniania przezeń wymogów zakreślonych ustawą, kompletności, logiki i zgodności ze stanem faktycznym, wynikającym z innych zebranych w sprawie dowodów.

Przed dalszymi uwagami zaakcentować można w tym miejscu, że również proces weryfikacji opinii przez organ potwierdza, że w badanym postępowaniu nie można ograniczyć się do opinii, ale należy wyczerpująco zebrać i ocenić materiał dowodowy.

Wracając do szczególnego znaczenia opinii skonstatować można, że sposób badania przydatności tego rodzaju szczególnych ocen specjalistycznych nie jest w polskim systemie prawa publicznego odosobniony. Podobnie przebiega np. weryfikacja operatu szacunkowego sporządzanego w procedurach unormowanych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, czy też orzeczenia lekarskiego w postępowaniu w przedmiocie choroby zawodowej.

Od razu, nawiązując do zarzutów II. 1) i 2) skargi kasacyjnej określonych przez wnoszącego kasację jako materialne, a w rzeczywistości podnoszących zagadnienia procesowe, stwierdzić trzeba, że nie są one zasadne. Nie odpowiada rzeczywistości zarzut, według którego, Sąd pierwszej uznał, że opinia IPN nie spełnia wymogów formalnych. Sąd trafnie przyjął, że opinia nie odpowiada wymogom merytorycznym, a w związku z tym organ powinien zobowiązać Instytut do uzupełnienia opinii jako dowodu, a nie do uzupełnienia bliżej nieokreślonych braków formalnych opinii.

Przedstawione w niniejszym uzasadnieniu okoliczności wskazują na to, że wbrew zarzutowi II.2) skargi kasacyjnej, nie tylko dopuszczalne ale w okolicznościach niniejszej sprawy także konieczne było wnioskowanie przez Wojewodę Małopolskiego o uzupełnienie opinii IPN. Warto podkreślić, że przeszkodą do ustalenia prawdy obiektywnej nie może być krótki ustawowy termin na wydanie zarządzenia zastępczego. Ochrona sądowa jednostki samorządu terytorialnego nie może doznać uszczerbku z powodu wyznaczenia organowi nadzoru przez ustawodawcę określonego terminu załatwienia sprawy - w tym przypadku terminu 3 miesięcy, od dnia, w którym upłynął termin, o którym mowa w art. 6 ust. 1.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji wadliwe zastosowanie polegającą na przyjęciu, iż nazwa ulicy odnosząca się do gen. Bruno Olbrychta nie upamiętnia osoby symbolizującej komunizm lub w inny sposób taki ustrój propagującej podczas gdy w opinii IPN oraz w uzasadnieniu aktu nadzoru wykazano, że osoba ta upamiętnia osobę symbolizującą i propagującą komunizm.

Przed analizą merytoryczna konieczna jest uwaga, że zakończenie opisu naruszenia ma sens tylko w brzmieniu: "nazwa ta upamiętnia osobę symbolizująca i propagująca komunizm".

Sąd pierwszej instancji nie zajął stanowiska w zakresie zastosowania wobec nazwy ulicy Andrzeja Benesza norm prawa materialnego i nie uznał, że nazwa ulicy odnosząca się do osoby Andrzeja Benesza nie upamiętnia osoby symbolizującej komunizm lub w inny sposób taki ustrój propagującej. Sąd wyraźnie zastrzegł, że oceny materialnej nie przedstawia z uwagi na uchybienia procesowe w zakresie ustalenia istotnych okoliczności stanu faktycznego.

W odniesieniu do wykładni prawa materialnego, z uwagi na konieczność poddania najpierw analizie kwestii procesowych, Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie odczytał treść hipotez art. 1 ust. 1 i 2, które to odczytanie jest konieczne przy wskazaniu okoliczności istotnych z punktu widzenia prawa materialnego, a więc podlegających ustaleniu w postępowaniu wyjaśniającym poprzedzającym wydanie zarządzenia zastępczego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Koszty postępowania kasacyjnego zasądzono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.