Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 728/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 211 ust.3a
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
article: art. 183 par.2 pkt 5
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ Sędzia del. NSA Zofia Flasińska Protokolant: Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Ke 496/09 w sprawie ze skargi J.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia zintegrowanego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 grudnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.G. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] lipca 2009 r. w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia zintegrowanego.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją z dnia 1 lipca 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, po rozpatrzeniu odwołania A. Spółki z o. o. z siedzibą w K. od decyzji Starosty Buskiego z dnia 20 kwietnia 2009 r., odmawiającej wydania pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do produkcji wyrobów ceramicznych za pomocą wypalania o zdolności produkcyjnej ponad 75 ton na dobę lub o pojemności pieca przekraczającej 4 m3 i gęstości ponad 300 kg wyrobu na 1 m3 pieca, zlokalizowanej w miejscowości Owczary ul. Przemysłowa 4, gm. Busko-Zdrój, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Organ wskazał, że w dniu 25 września 2008 r. wpłynął wniosek Spółki o wydanie pozwolenia zintegrowanego dla Zakładu Ceramicznego B.

Swój udział w niej w charakterze strony zgłosił między innymi skarżący J.G., który wniósł o wydanie decyzji odmawiającej wydania pozwolenia.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Starosta Buski odmówił wydania pozwolenia zintegrowanego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach uchylając decyzję Starosty i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazało dwie przyczyny takiego rozstrzygnięcia:

Po pierwsze Starosta Buski doręczając decyzję stronie, zamiast ustanowionemu przez nią pełnomocnikowi, naruszył art. 40 k.p.a., co stanowi podstawę wznowienia postępowania, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a to z kolei powoduje, zdaniem organu odwoławczego, konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji.

Po drugie, ponieważ postępowanie w sprawie zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227), zgodnie z jej art. 153 należało stosować przepisy dotychczasowe, w tym między innymi art. 211 ust. 3a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm. - zwanej dalej p.o.ś.), zgodnie z którym pozwolenie zintegrowane wydawało się po uzgodnieniu z wojewódzkim inspektorem ochrony środowiska. Jeśli zaś organ I instancji otrzymał od Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska odmowę uzgodnienia projektu decyzji, powinien zwrócić się do organu nadzoru nad tym organem z pismem informującym o niewłaściwym jego zdaniem postępowaniu organu, do którego przesłano decyzję w celu jej uzgodnienia.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze na tę decyzję, skarżący zarzucił, że wskazane w tej decyzji powody nie uzasadniają uchylenia decyzji organu I instancji. Spółka została skutecznie zawiadomiona o decyzji, o czym świadczy fakt, że wniosła od niej odwołanie. Nie zachodziła również potrzeba uzgadniania pozwolenia zintegrowanego na podstawie art. 211 ust. 3a Prawa ochrony środowiska, skoro pozwolenie nie zostało wydane z powodu przekroczenia dopuszczalnych standardów emisyjnych. Skarżący podkreślił, że spółka w odwołaniu potwierdza, że nadal przekracza dopuszczalne prawem normy hałasu.

Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd I instancji wskazał, że została ona wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 211 ust. 3a ustawy p.o.ś.

Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie jednym z powodów uchylenia decyzji organu I instancji – i to jak by wynikało z uzasadnienia zaskarżonej decyzji podstawowym – jest to, że decyzja ta nie została prawidłowo doręczona odwołującej się spółce. Faktycznie organ I instancji decyzję tę, stosownie do art. 40 § 2 k.p.a., powinien był doręczyć pełnomocnikowi spółki, zamiast samej spółce. W ocenie Sądu I instancji, naruszenie to nie mogło mieć żadnego wpływu na prawidłowość samej decyzji, skoro do naruszenia doszło już po jej wydaniu, a po drugie, skoro spółka w terminie wzniosła odwołanie. Oznacza to, że nie została pozbawiona udziału w sprawie, a w szczególności możliwości odwołania się od niekorzystnej dla niej decyzji. Nieprawidłowe doręczenie decyzji organu I instancji nie pociąga za sobą konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości czy też w znacznej części.

Odnosząc się do drugiego ze wskazanych w zaskarżonej decyzji powodów uchylenia decyzji organu I instancji, Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 211 ust. 3a p.o.ś. obowiązującym przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji [...], pozwolenie zintegrowane wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim inspektorem ochrony środowiska, chyba że organem wydającym to pozwolenie jest wojewoda. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że przedmiotem uzgodnienia musi być pozwolenie zintegrowane, a nie decyzja odmawiająca wydania takiego pozwolenia. Dlatego też, zdaniem Sądu I instancji, wszystkie wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na temat charakteru takiego postępowania były bezprzedmiotowe. Skoro Starosta odmówił wydania pozwolenia i nie zachodziła konieczność uzgodnienia takiej decyzji, brak uzgodnienia nie mógł uzasadniać zastosowania przez Kolegium art. 138 § 2 k.p.a.

Dodatkowo Sąd I instancji wskazał, że w dacie orzekania przez organ odwoławczy spółka nadal emitowała hałas przekraczający dopuszczalne normy. To, że już po wydaniu zaskarżonej decyzji spółka ograniczyła emisję hałasu, nie może mieć wpływu na wynik sprawy – ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach. Zarzuciło naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. – poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i przyjęcie, że w postępowaniu nie doszło do istotnego naruszenia prawa procesowego, podczas gdy z art. 40 § 2 k.p.a. jednoznacznie wynika, że jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, to decyzję doręcza się pełnomocnikowi. Po drugie, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. przez przyjęcie, że w postępowaniu administracyjnym przed organem I instancji nie doszło do istotnego naruszenia prawa procesowego – art. 40 § 2 k.p.a. Po trzecie, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. i art. 211 ust. 3a p.o.ś. (przed nowelizacją) poprzez uznanie, że brak przeprowadzenia postępowania uzgodnieniowego nie spowodował konieczności uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Kolegium podniosło również zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 211 ust. 3a p.o.ś. (przed nowelizacją) poprzez uznanie, że przedmiotem uzgodnienia ma być wyłącznie projekt decyzji pozytywnej, podczas gdy z przywołanego przepisu nie wynika obowiązek uzgodnienia projektu decyzji udzielającej zezwolenia, a jedynie wyrażenie w trybie art. 106 k.p.a. stanowiska w prowadzonym postępowaniu o wydanie pozwolenia zintegrowanego.

W związku z powyższym organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J.G. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W pierwszej zatem kolejności konieczne jest dokonanie kontroli zaskarżonego wyroku Sądu I instancji pod kątem przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., bowiem są to tego rodzaju naruszenia, które uzasadniają uchylenie wyroku niezależnie od podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie postępowanie zostało dotknięte wadą nieważności określoną art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, nieważność postępowania zachodzi jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw.

W postępowaniu przed organami administracji inwestor - spółka A. z siedzibą w K. - była reprezentowana przez fachowego pełnomocnika - radcę prawnego A.K.. W aktach administracyjnych znajduje się pełnomocnictwo udzielone przez Spółkę temu pełnomocnikowi (k. 38 akt administracyjnych), decyzja organu odwoławczego została doręczona pełnomocnikowi (k. 152 akt administracyjnych), a ponadto brak doręczenia decyzji organu I instancji pełnomocnikowi stanowił jedną z podstaw uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach decyzji Starosty Buskiego z dnia [...] kwietnia 2009 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Podkreślić przy tym należy, że z uwagi na opisane poniżej naruszenia, ocena prawna Sądu I instancji w zakresie, w jakim dotyczyła zgodności z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach, nie stanowiła przedmiotu niniejszego wyroku.

Analiza złożonego przez Spółkę dokumentu pełnomocnictwa nie pozostawia wątpliwości, że wolą Spółki było udzielenie pełnomocnictwa, które obejmuje swoim zakresem nie tylko postępowanie administracyjne, ale również ewentualne postępowanie sądowoadministracyjne i to nie tylko przed Sądem I instancji, lecz także przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Nie ulega też wątpliwości, że dokumentem pełnomocnictwa dysponował Sąd I instancji, bowiem zostało mu ono przesłane przez organ administracji wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy. W tej sytuacji Sąd I instancji był zobowiązany prowadzić postępowanie doręczając korespondencję nie bezpośrednio Spółce, lecz wyznaczonemu przez nią, fachowemu pełnomocnikowi, a przynajmniej już na samym początku tego postępowania wezwać Spółkę do jednoznacznego wypowiedzenia się, czy wolą Spółki jest występowanie przed sądem administracyjnym z udziałem pełnomocnika. Miało to znaczenie nie tylko z powodu ogólnej zasady postępowania sądowoadministracyjnego, która w przypadku ustanowienia pełnomocnika do występowania przed sądem nakazuje doręczanie korespondencji pełnomocnikowi, lecz również z tej przyczyny, że skargę do Sądu I instancji wniósł inny niż inwestor podmiot i to o przeciwnych interesach w sprawie. Skoro Spółka nie była autorem skargi do Sądu I instancji, to nie mogła w dacie wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego ponownie złożyć pełnomocnictwa czy też oświadczyć, że aktualnym pozostaje pełnomocnictwo znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy. Oznacza to, że doręczenie bezpośrednio Spółce zawiadomienia o terminie rozprawy było wadliwe i w konsekwencji pozbawiało Spółkę możliwości obrony swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Jeżeli strona ustanawia pełnomocnika fachowego do jej reprezentowania w postępowaniu, to jego pominięcie może stanowić naruszenie przepisów postępowania skutkujące pozbawieniem strony możności działania. Wagę jaką ustawodawca przykłada do prawidłowej reprezentacji strony w postępowaniu podkreśla nie tylko to, że braki w tym zakresie stanowią przesłankę nieważności postępowania (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.), lecz również w określonych okolicznościach mogą stanowić podstawę wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego (art. 271 pkt 2 p.p.s.a.).

Podkreślenia również wymaga, że zaskarżony do Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrok Sądu I instancji jest w istocie wyrokiem dla Spółki niekorzystnym, bowiem na jego mocy doszło do uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach, która swoją treścią zmierzała między innymi do zapewnienia Spółce należytej reprezentacji w postępowaniu administracyjnym. Tymczasem Spółka nie miała możliwości zaprezentowania swojego stanowiska przed wydaniem zaskarżonego wyroku, bowiem wadliwe doręczenie korespondencji bezpośrednio Spółce należy traktować równoznacznie z brakiem zawiadomienia o terminie rozprawy.

Z uwagi na powyższe naruszenie skutkujące nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał możliwości odniesienia się do zarzutów podnoszonych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach w skardze kasacyjnej. Ponownie rozpatrując sprawę Sąd I instancji zobowiązany będzie umożliwić pełnomocnikowi inwestora udział w postępowaniu, mając na uwadze, że wyrażoną w niniejszym wyroku ocenę prawną oraz fakt, że w toku postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym Spółka jednoznacznie potwierdziła aktualność udzielonego pełnomocnictwa.

Z powyższych względów i na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania między stronami, biorąc pod uwagę, że uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji nie nastąpiło z powodu zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.