Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 749/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2011-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 51 ust. 1 pkt 2m, 81 ust. 4, art. 81a i art. 81c
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2011 r. sprawy ze skargi A.M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie braku obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] r., II. stwierdza, że decyzje wskazane w punkcie I wyroku nie podlegają wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego A.M. kwotę 650,44 (sześćset pięćdziesiąt 44/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] września 2000r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego A.M. wystąpił o zbadanie legalności rozbudowy budynku (pawilonu handlowego) należącego do W. i R.H. o część mieszkalną. Domagał się w nim rozebrania ściany budynku II i III kondygnacji wzniesionej w linii granicy działek [...], rozebrania ściany II i III kondygnacji wzniesionej na jego działce nr [...] i na należącym do niego murze, wykonania dylatacji fundamentowej na działce [...] zgodnie z projektem budowlanym, naprawienia dachu na należących do niego budynkach: mieszkalnym i garażu oraz podjazdu, a także wykonania opierzenia zabezpieczającego ścianę niższego budynku na styku budynków.

W związku z tym wnioskiem PINB, zawiadomieniem z dnia [...] lutego 2001 r., poinformował inwestorów i wnioskodawcę o wszczęciu postępowania w przedmiocie doprowadzenia robót do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę, której inwestorami są W. i R.H. (budynek handlowo-mieszkalny). Wydana w tym postępowaniu decyzja PINB z dnia [...] kwietnia 2001r. znak [...], umarzająca postępowanie wobec wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie części mieszkalnej oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2001 r., zostały - w wyniku skargi A.M. - uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy z Poznaniu wyrokiem z dnia 23 stycznia 2004 r. ( sygn. akt II SA/Po 2949/01). W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż organy prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie de facto nie ustaliły prawidłowo stanu faktycznego czym naruszyły przepis art. 80 Kpa kształtujący zasadę swobodnej oceny dowodów. Sąd podkreślił, iż rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie zależy od ustaleń, co do stadium wykonanych robót, a w szczególności co do przedmiotu decyzji zezwalającej na użytkowanie. Wskazał, iż w tym zakresie, czyniąc zadość dyspozycji art. 77 § 1 Kpa organ powinien przeprowadzić szczegółowe postępowanie dowodowe. Stwierdzenie wykonania robót, obowiązywania decyzji ograniczającej zezwolenie na użytkowanie do określonych pomieszczeń spowodować powinno wnikliwe zbadanie zarzutów A.M., co do sprzeczności robót z wydanym pozwoleniem na budowę.

Rozpoznając sprawę ponownie PINB decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. (znak: [...]) umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe, wskazując na dokonanie przez inwestorów w dniu [...] lipca 2007 r. zawiadomienia o całkowitym zakończeniu robót, przyjętym przez organ bez sprzeciwu. Stwierdził, iż okoliczność ta wyklucza możliwość prowadzenia postępowania dotyczącego legalizacji robót budowlanych wydania nakazu w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W wyniku odwołania A.M., WINB decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. uchylił decyzję PINB wywodząc, iż w sytuacji gdy postępowanie toczyło się na wniosek strony nie ma podstaw do jego umorzenia, a zachodzi konieczność orzeczenia merytorycznego. Nie podzielił też organ odwoławczy poglądu PINB, iż doszło do przyjęcia budynku R. i W.H. do użytkowania ze względu na dokonane przez nich zawiadomienie. Zdaniem WINB skoro toczyło się już wcześniej postępowanie naprawcze, zakończone decyzją z dnia [...] sierpnia 1996r. o nałożeniu na inwestorów obowiązków, to ciąży na nich obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie (art. 55 Prawa bud.) i w takim przypadku zawiadomienie o zakończeniu budowy z dnia [...] lipca 2007 r. nie wywiera skutku, a zatem rozbudowa nie została formalnie zakończona.

W toku ponownego rozpoznania sprawy, PINB na dzień [...] marca 2011 r. wyznaczył przeprowadzenie kontroli rozbudowywanego budynku inwestorów i po jej przeprowadzeniu decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011r., powołując się na dyspozycję art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. powoływanej jako: Kpa), po rozpatrzeniu na wniosek A.M., sprawy doprowadzenia do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę robót budowlanych wykonywanych przy rozbudowie budynku handlowo-mieszkalnego, usytuowanego przy ul. [...], stwierdził, iż nie zachodzi konieczność nałożenia na inwestorów W. i R.H., obowiązku wykonania określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych, wykonanych przy rozbudowie, o część mieszkalną, budynku handlowego w śródmiejskiej zwartej -- grupowej zabudowie, usytuowanego przy ul. [...], na nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] (przed scaleniem [...]).

W uzasadnieniu organ przedstawił historycznie przebieg dotychczasowych postępowań administracyjnych prowadzonych w trybach zwykłych i nadzwyczajnych, a dotyczących inwestycji W. i R.H., wskazując też na postępowania dotyczące inwestycji A.M.. Wskazał, iż R.H. realizuje rozbudowę istniejącego pawilonu handlowego o część mieszkalną, na nieruchomości położonej w [...], na działkach oznaczonych na dzień dzisiejszy numerami ewiden. [...] na podstawie pozwolenia na budowę – decyzji Burmistrza nr [...] znak: [...], z dnia [...] kwietnia 1996 r., zmienionej decyzją nr [...], znak: [...], z dnia [...] marca 1998 r. oraz decyzji z dnia [...] września 1999 r. znak: [...] (dotyczącej budowy przyłączy i wewnętrznej instalacji gazowej). Decyzje te określają inwestycję jako rozbudowę budynku handlowo-mieszkalnego. Natomiast projekty budowlane, stanowiące załącznik do udzielonych pozwoleń na budowę, przewidują rozbudowę istniejącego parterowego budynku handlowego, którego inwestorem była S.K. (realizując jego budowę na podstawie pozwolenia z dnia [...] listopada 1989r znak: [...], którą zakończyła w dniu [...] października 1992 roku, zawiadomieniem Urzędu Miejskiego). W. i R.H., jako następcy prawni, na podstawie wyżej wymienionych pozwoleń na budowę, przystąpili do rozbudowy pawilonu handlowego o część mieszkalną w efekcie której, jak wynika z projektów budowlanych, miała powstać nowa część mieszkalna, bez powiększenia części handlowej. Dodatkowo organ podniósł, że decyzja nr [...], znak: [...], z dnia [...] marca 1998 roku, Burmistrza zmieniająca decyzję nr [...] znak: [...], z dnia [...] kwietnia 1996r., zatwierdzająca nowy projekt techniczny, została utrzymana w mocy decyzją Wojewody znak: [...] z dnia [...] maja 1998r. w której stwierdzono, iż wprowadzone zaskarżoną decyzją zmiany w projekcie budowlanym, nie naruszają warunków określonych w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] listopada 1995r., a także rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zaś w przypadku naruszenia własności jedyną drogą sporu jest droga sądowa w postępowaniu cywilnym.

Odnosząc się, zgodnie z wnioskiem A.M. i wytycznymi z wyroku NSA OZ w Poznaniu, do kwestii związanej z ustaleniem, czy przy realizacji inwestycji przez R.H. zaistniały odstąpienia od warunków zawartych we wskazanym pozwoleniu na budowę i czy w związku z tymi ustaleniami są podstawy do uwzględnienia wniosku organ stwierdził, iż stosownie do art. 51 ust 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w przypadku ich zaistnienia może wydać decyzję zakazującą prowadzenia dalszych robót, bądź orzec rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego. Natomiast ustalenie w postępowaniu wyjaśniającym, że jest możliwe doprowadzenie prowadzonych robót do stanu zgodnego z prawem, a nie zachodzą istotne odstępstwa od projektu budowlanego albo warunków pozwolenia na budowę, wówczas na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ zobowiązany jest nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, bądź jak przyjęto w orzecznictwie, uznania że nie ma konieczności nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Wskazał również, iż ratio legis art. 51 ust. 1 pkt. 2 polega na doprowadzeniu wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego. W rezultacie może dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych przez inwestora z naruszeniem prawa własności. W takim przypadku pokrzywdzeni mogą dochodzić swoich praw przed sądem powszechnym (wyrok NSA z 13 stycznia 2003., IV SA 523/01, ONSA 2004, Nr 2, poz. 54). Z kolei w sytuacji, gdyby w wyniku wykonywanych robót budowlanych w sposób istotny (w rozumieniu art. 36a ustawy Prawo budowlanej pow. wyżej) odstąpiono od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, byłyby podstawy do nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych (art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa bud.)

PINB wskazał, iż w wyniku postępowania wyjaśniającego ustalił, że W. i R.H. realizują, na podstawie pozwoleń na budowę, inwestycję polegającą na rozbudowie budynku w śródmiejskiej zwartej, grupowej zabudowie, składającej się w sumie z czterech budynków znajdujących się na odrębnych nieruchomościach oraz, że właściciele tych nieruchomości wybudowali obiekty o różnych parametrach technicznych. Powołując się na czynności kontrolne przeprowadzone w dniach [...] marca 2011 r. w rozbudowywanym budynku przy ul. [...] wskazał, iż w ich wyniku ustalono, że szerokość przedmiotowego budynku wynosząca 12 m oraz jego wysokość wynosząca 7,90 m od zaplecza i 9,19 m od frontu (+ - 0,03m ), jest zgodna z projektem budowlanym. Również dokonane pomiary szerokości pokoju dziennego w parterze budynku - 5,56 m (doliczając wykonane tynki), wskazują na zgodność z zatwierdzonym projektem. Także wysokość I i II kondygnacji jest zgodna z projektem. Odnośnie wymiarów ostatniej kondygnacji ustalono, że w najniższym punkcie wymiar ten wynosi 1,84 m, (winno być 1,67m,) na korytarzu natomiast 2,21 m, a w najwyższym punkcie 2,64 m, (winno być 2,52m), co oznacza, że ostatnia kondygnacja jest wyższa. Mając jednak na uwadze oświadczenie R.H., złożone podczas ostatniej kontroli, iż ma zamiar dokończyć budowę tzn. wykonać zaległe roboty posadzkowe ostatniej kondygnacji, co zmniejszy wysokość tej kondygnacji organ uznał, że jej wysokość będzie zgodna z projektem. Tym samym organ stwierdził, iż nie ma podstaw do wydania nakazu rozbiórki ściany II i III kondygnacji rozbudowywanego budynku będącego własnością W. i R.H.. Organ I instancji wskazał, iż ostateczna decyzja Burmistrza nr [...], z dnia [...] listopada 1995 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania dla przedmiotowego terenu, objętego zapisem planu 2.II.07.M stanowiła, że teren przeznaczony jest pod zabudowę mieszkalno - usługową, wysokość zabudowy do 2½ kondygnacji z dachem spadzistym. Zatwierdzony projekt budowlany przedmiotowej inwestycji przewidywał rozbudowę o część mieszkalną w parterze oraz w zakresie I piętra, natomiast poddasze zaprojektowano jako poddasza gospodarcze, składające się z czterech pomieszczeń o wysokości min. 1,67m do max. 2,52 m. organ wskazał, że wobec faktu, iż przepisy ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzenie wykonawcze do ustawy, w tym rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, obowiązujące na dzień wydawania pozwoleń na budowę, nie definiowały pojęcia poddasza użytkowego oraz kondygnacji, przyjmowano zgodnie z § 72 tegoż rozporządzenia, że wysokość minimalna w pomieszczeniach mieszkalnych budynków jednorodzinnych na poddaszu, nie może być mniejsza niż 2,20 m. Pomieszczenia przeznaczone na czasowy pobyt ludzi ( jeżeli nie występują czynniki szkodliwe dla zdrowia) również nie mogą być niższe niż 2,2m. Przy czym przy stropach pochyłych jest to wysokość średnia, natomiast wysokość najniższa powinna wynosić co najmniej 1,9 m. Przestrzeń o wysokości poniżej 1,9 uznaje się za pomocniczą. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 31, póz. 266 z późn. zm) obmiaru powierzchni użytkowej lokalu, o której mowa w ust. 1 pkt 7, dokonuje się w świetle wyprawionych ścian. Powierzchnię pomieszczeń lub ich części o wysokości w świetle równej lub większej od 2,20 m należy zaliczać do obliczeń w 100%, o wysokości równej lub większej od 1,40 m, lecz mniejszej od 2,20 m - w 50%, o wysokości mniejszej od 1,40 m pomija się całkowicie. Pozostałe zasady obliczania powierzchni należy przyjmować zgodnie z Polską Normą odpowiednią do określania i obliczania wskaźników powierzchniowych i kubaturowych w budownictwie. W czasie wydawania pozwolenia na budowę (rok 1998), liczbę kondygnacji określano natomiast jako liczbę kondygnacji budynku z wyjątkiem piwnic, suteren, antresoli oraz poddaszy nieużytkowych. Projektanci budynków mieszkalnych oraz organy orzekające w sprawach pozwoleń na budowę, w praktyce, przyjmowały wykładnię, że jeżeli poddasze budynku z tak zwanymi skosami ma wysokość np. od 1,40 m do 2,20 m, traktować je należy jako ½ kondygnacji. Również dla celów sprawozdawczości GUS przyjmowano to jako ½ kondygnacji. Dopiero w 2002 r. definicja kondygnacji została wprowadzona w § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm). Zgodnie z treścią tego przepisu przez kondygnację należy rozumieć "poziomą nadziemną lub podziemną część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie, a powierzchnią posadzki na stropie bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, klimatyzacyjna lub kotłownia". W związku z tym organ I instancji uznał, że inwestor, realizując budowę na podstawie pozwolenia z dnia [...] kwietnia 1996r., zmienionego decyzją nr [...] z dnia [...] marca 1998r., realizuje ją zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydaną dla tej inwestycji i zgodnie z istniejącym pozwoleniem na budowę oraz przepisami obowiązującymi w dniu jego wydawania.

Odnosząc się do zarzutu A.M. niewykonania przez R.H. dylatacji fundamentowej na działce [...] zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, PINB wskazał, iż wykonana w trakcie kontroli przeprowadzonej przez PINB w dniu [...] i marca i [...] marca br. dokumentacja zdjęciowa budynków wykazuje istnienie tej dylatacji, widocznej pomiędzy budynkami na wysokości I piętra od ich zaplecza. W części frontowej nie widać wprawdzie dylatacji, ale z wyjaśnień R.H. wynika, iż została ona zakryta elewacją na wysokości I piętra w czasie robót budowlanych wykonanych przez A.M., a powyżej I piętra została zakryta styropianem z tynkiem, położonym w czasie robót budowlanych wykonanych podczas realizacji inwestycji przez R.H.. W odniesieniu zaś do dylatacji części fundamentowej A.M. nie przedstawił dowodów na to, że R.H. nie wykonał jej na działce [...], zaś ewentualna ocena w tym przedmiocie wymagałaby dokonania rozbiórki części wybudowanego obiektu. Jednakże analizując materiał dowodowy organ I instancji stwierdził, że ta "wątpliwość" nie ma widocznego wpływu na budynek A.M., zatem nie ma podstaw do robienia odkrywek i sprawdzania, gdyż w sytuacji kiedy fundamenty nie były jednocześnie zalewane i tak będą pracować oddzielnie, a do chwili obecnej nie widać skutków ubocznych, które mogą wystąpić, w przypadku gdyby ta dylatacja nie była wykonana. W tym zakresie organ powołał się także na stanowisko Architekta Miejskiego, mgr inż. arch. L.C. – M. (wyrażone w piśmie z dnia [...] października 1996 roku). Organ powołał się ponadto na znajdujący się na str. 3 dziennika budowy budynku realizowanego przez R.H. wpis kierownika budowy M.P. z dnia [...] maja 1996 r. o wykonaniu ław fundamentowych zgodnie z projektem.

Dokonując wskazanych ustaleń PINB stwierdził, że sporna inwestycja nie narusza dyspozycji art. 50 ust 1 pkt. 2 czy też art. 50 ust 1 pkt 4 Prawa bud. Stwierdził także, że występujące pęknięcia w ścianie garażowej równoległej do ściany granicznej nie mają związku z pracami na etapie wylewania fundamentów budynku przez inwestora R.H.. Organ wyjaśnił też, że nie jest właściwy do rozpatrzenia wniosku A.M. o nakazanie R.H. naprawienia dachu na należących do wnioskodawcy budynkach: mieszkalnym i garażowym oraz podjazdu garażu. Zarówno dach jak i podjazd do garażu nie budzą zastrzeżeń w świetle przepisów Prawa budowlanego, w tym przepisów wykonawczych. Z ewentualnym roszczeniem w tej kwestii można zwrócić się do właściwego sądu, bowiem dotyczy roszczeń z zakresu wyrządzonych szkód, a wiec przepisów Kodeksu cywilnego. Na uwzględnienie nie zasługiwało również żądanie wykonania opierzenia, zabezpieczającego ścianę niższego budynku na styku budynków. Z ustaleń w terenie, dokonanych [...] marca 2011r., wynika, że opierzenie wprawdzie nie jest wykonane w stopniu dobrym, to jednak dostatecznie spełnia swoje zadanie. A.M. nie zgłaszał do protokołu z [...] marca 2011 r. faktu zalewania wewnętrznych ścian jego budynku, a ponieważ dwukrotnie nie udostępnił do kontroli w dniach [...] marca i [...] kwietnia 2011 roku, budynku handlowo-mieszkalnego, położonego w [...], nie można było stwierdzić, czy te zacieki faktycznie występują. W kwestii wniesionego do protokołu z dnia [...] marca br. żądania odsunięcia budynku R.H. na odległość 3 m od granicy działki, organ nie stwierdził możliwości prawnych, dających podstawy do zrealizowania tego wniosku. Wszystkie cztery obiekty budowlane zrealizowane są w śródmiejskiej grupowej zabudowie, na podstawie ostatecznych pozwoleń na budowę i przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (obowiązujące na dzień wydawania pozwoleń na budowę), jak i obecnie obowiązujące przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku, w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) w zakresie zachowania 3 m odległości ścian budynków bez okien, od granicy działek sąsiednich nie mają w tym przypadku zastosowania.

Powyższe ustalenia stanowiły, w ocenie organu podstawę do wniosku, iż W. i R.H., realizując przedmiotową budowę, nie naruszyli art. 50 ust 1 pkt 1-4 ustawy Prawo budowlane, nie prowadzili bowiem robót budowlanych w sposób samowolny, bądź mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, bądź zagrożenie środowiska, czy też w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę, bądź w przepisach. Nie nastąpiło nie dające się usunąć naruszenie prawa, a zatem nie zaszła przesłanka do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Brak też przesłanki do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, bowiem nie doszło do nieistotnych odstępstw od projektu budowlanego, albo warunków pozwolenia na budowę, nie zaszły więc podstawy do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Ponieważ inwestor jest w trakcie realizacji inwestycji i ma zamiar kontynuować roboty budowlane, kolejna ocena prawidłowości wykonania zamierzonych robót nastąpi na etapie ubiegania się o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu. Natomiast wykonanie zaległych robót budowlanych doprowadzi do zgodności obiektu z projektem budowlanym, nie ma więc podstaw do zastosowania przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy.

Rozważając kolejny aspekt sprawy dotyczący zgodności budynku z projektem w zakresie jego usytuowania PINB stwierdził, iż z mapy geodezyjnej powykonawczej wykonanej w skali 1:100 wynika, że inwestorzy realizując budowę, prawdopodobnie w wyniku wytyczenia geodezyjnego, zajęli wzajemnie na różnych odcinkach sąsiadującej nieruchomości, część działek sąsiednich o pow. około 2 m2. Natomiast mapa geodezyjna powykonawcza, wykonana w skali 1:500, nie wykazuje zajęcia wzajemnego terenu. W tej kwestii organ I instancji uznał, że właściwe jest przyjęcie pomiarów geodezyjnych w skali 1:500, skoro w tej właśnie skali budynki były wytyczane.

W odwołaniu od decyzji A.M. wniósł o jej uchylenie w całości, jako niezgodnej z prawem i obarczonej ciężką wadą prawną. Zarzucił, iż organ nie uwzględnił wskazań co dalszego toku postępowania w niniejszej sprawie zawartych w wyroku NSA OZ w Poznaniu z dnia 23 stycznia 2004 r. II SA/Po 2949/01. Nie uwzględnił także istniejącego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Jednocześnie odwołujący się wskazał, iż organ wprowadza go swoim działaniem w błąd. Postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone w sposób wadliwy. Nie uwzględniono stwierdzonej w orzeczeniu WSA z dnia 19 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Go 839/10 niezgodności z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżący zwrócił też uwagę na brak dokumentów potwierdzających oddanie obiektów inwestora do użytkowania, tymczasem obiekty te są użytkowane za przyzwoleniem organu nadzoru I instancji. Zarzucił też brak pouczenia w decyzji o przysługujących środkach zaskarżenia oraz sfałszowanie dziennika budowy i protokołu kontroli z dnia [...] marca 2011 r. przez dopisanie w nim dodatkowych treści już po jej zakończeniu z jego udziałem, jak też zamieszczenie w protokołach z kontroli przeprowadzonych [...] marca 2011 r. nieprawdziwych danych co do pomiarów, granic geodezyjnych, dylatacji i ilości kondygnacji.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2011r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi organ I instancji pozostawał związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w prawomocnym wyroku NSA OZ w Poznaniu z dnia 23 stycznia 2004r. w sprawie II SA/Po 2949/01. Niemniej, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ zobowiązany był również uwzględnić nowe okoliczności i dowody, które zaistniały po wydaniu uprzednich decyzji wyeliminowanych wyrokiem, co w omawianej sprawie wystąpiło. Wskazał, iż organ I instancji uwzględnił fakt, że wydane na rzecz W. i R.H. dwie kolejne decyzje o pozwoleniu na użytkowanie pomieszczeń mieszkalnych w przedmiotowym budynku, to jest decyzje Burmistrza nr [...] z dnia [...] lipca 2000 r. znak: [...] i z dnia [...] sierpnia 2003 r. znak: [...], zostały wyeliminowane z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie ich nieważności Oznacza to, że w aktualnym stanie faktyczno-prawnym rozpatrywany obiekt nie został przyjęty do użytkowania, co uprawniało organ I instancji do wydania w omawianej sprawie, wszczętej na wniosek Pana A.M., rozstrzygnięcia merytorycznego w oparciu o przepisy art. 51 Prawa budowlanego, regulującego kwestie w odniesieniu do robót budowlanych. Organ II instancji wyjaśnił jednocześnie, że w odniesieniu do przedmiotowej rozbudowy prowadzone było już postępowanie naprawcze zakończone decyzją z dnia [...] sierpnia 1996 r. znak: [...] wydaną przez - działającego z upoważnienia Kierownika Rejonowego - Burmistrza, którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nałożono na R.H. obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia robót budowlanych prowadzonych ówcześnie przy ul. [...] na działkach nr [...], do stanu zgodnego z prawem i jak wynika z akt sprawy obowiązek ten został wykonany. Czyni to bezzasadnym zarzut, iż budynek R.H. został wykonywany w okresie wstrzymania prowadzenia robót, tym bardziej, że decyzją Nr [...] znak: [...] z dnia [...] marca 1998 r. Burmistrz zmienił swoją decyzji nr [...] znak: [...] z dnia [...] kwietnia 1996 r. o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji.

WINB wskazał, iż powołany w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa bud. stanowi, że w celu doprowadzenia robót budowlanych wykonywanych w sposób, o jakim mowa w art. 50 ust. 1, do zgodności z prawem właściwy organ nakłada na inwestora obowiązek wykonania w wyznaczonym terminie określonych czynności lub robót budowlanych, a w sprawie wymagane jest orzeczenie merytoryczne z uwagi na żądania kierowane do organu przez uczestników postępowania. Przepis ten stosuje się bowiem w każdym przypadku, gdy istnieją przesłanki do legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych w przypadkach innych, niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 (odrębną regulacją objęto przypadek wykonania robót budowlanych z istotnym odstąpieniem od warunków udzielonego pozwolenia na budowę). Postępowanie prowadzone w sprawie robót budowlanych winno być wówczas zakończone decyzją stwierdzającą brak konieczności nałożenia obowiązków z uwagi na fakt, iż rozpatrywane roboty budowlane spełniają wszystkie wymogi ich zalegalizowania. W rozpatrywanej sprawie wszczęcie postępowania w związku z wnioskiem A.M. wykluczało stwierdzenie bezprzedmiotowości tego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że skoro postępowanie administracyjne toczyło się na wniosek podmiotu uznanego przez organ administracji za stronę postępowania, zaś w wyniku przeprowadzonych czynności wyjaśniających doszło do ustalenia, że nie zaistniała przesłanka do uwzględnienia żądania zawartego we wniosku strony, właściwym rozstrzygnięciem jest rozstrzygnięcie merytoryczne, a nie umorzenie postępowania na podstawie art. 105 Kpa. Nie można natomiast przyjąć, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania wszczętego na żądanie strony wówczas, gdy żądanie to nie może być spełnione ze względu na to, że wbrew twierdzeniu wnioskodawcy nie zaistniała przesłanka do uwzględnienia żądania wniosku. Umorzenie postępowania byłoby usprawiedliwione wówczas, gdyby organ uznał, że wniosek pochodzi od podmiotu nieuprawnionego, nie mającego przymiotu strony. Bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania ( wyroki NSA: z dnia 19 grudnia 2006 r. sygn. II OSK 121/06 i z dnia 11 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1665/06 - niepublikowane). Zatem w sprawie koniecznym było wydanie przez organ rozstrzygnięcia merytorycznego i to niezależnie od okoliczności, iż postępowanie organu doprowadziło do ustalenia, iż w sprawie nie wystąpiły naruszenia przepisów przy realizacji przedmiotowych robót, powodujące konieczność wydania decyzji o doprowadzeniu obiektu do stanu poprzedniego, czy też decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót naprawczych.

Jednocześnie organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż brak jest okoliczności świadczących, iż omawiane przedsięwzięcie realizowane jest z istotnym odstąpieniem od warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź przepisach o jakim mowa w art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem organu II instancji, w kontekście powołanego przepisu PINB w toku postępowania, a w szczególności na podstawie oględzin, wykazał, iż żadna z powyższych przesłanek nie wystąpiła. Brak jest również podstaw do stwierdzenia, aby obiekt R.H. naruszał przepisy, w tym w szczególności przepisy techniczno – budowlane wymagające podjęcia przez organ nadzoru budowlanego działań naprawczych w postaci nałożenia obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. W ocenie WINB, organ I instancji w sposób wyczerpujący wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji swoje stanowisko, wskazując konkretne ustalenia i dowody.

Organ odwoławczy stwierdził, iż brak jest przesłanek potwierdzających zarzut "dopisywania" treści w protokole oględzin przeprowadzonych przez PINB w omawianej w sprawie w dniu [...] marca 2011 r. Protokół jest czytelny, dokonane wpisy składają się z następujących po sobie zdań, a wolne miejsca nie wykorzystane na wpisanie ustaleń i oświadczeń stron zostały wykreślone. Organ odwoławczy stwierdził także, iż nie ma zastrzeżeń również co do formy protokołu z oględzin przeprowadzonych przez PINB w dniu [...] marca 2011 r.

WINB podzielił stanowisko organu I instancji, iż celem przepisów art. 50 i 51 Prawa bud., które mają zastosowanie w omawianej sprawie, jest doprowadzenie do stanu zgodnego prawem robót wykonanych z naruszeniem prawa, jednakże w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego. Niezasadny w ocenie tego organu pozostawał także zarzut, iż decyzja PINB narusza prawo z powodu braku pouczenia o przysługującym stronom środku odwoławczym, zważywszy na fakt, iż w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak: [...] organ powiatowy uzupełnił przedmiotową decyzję w powyższym zakresie.

W skardze A.M. wniósł o uchylenie decyzji Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011r. jako niezgodnej z prawem, a także zobowiązanie tego organu do wydania decyzji o częściowej obiektu lub całkowitej rozbiórce obiektu, jako samowoli budowlanej nie podlegającej abolicji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi A.M. zakwestionował legalność całości realizowanego obiektu. Wskazał, iż jedynym prawidłowym dokumentem, jaki posiada inwestor jest decyzja o ustaleniu warunków zabudowy z 1995r., natomiast pozostałe rozstrzygnięcia w tym zakresie, tj. decyzje o pozwoleniu na budowę, postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych oraz kolejnych odbiorów inwestycji są niezgodne z prawem. W ocenie skarżącego, zrealizowana inwestycja, obejmująca w istocie dwa sklepy i 6 mieszkań, jest samowolą budowlaną, nielegalnie eksploatowaną za wiedzą i zgodą organów nadzoru budowlanego.

W odpowiedzi na skargę WINB domagał się jej oddalenia podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 23 listopada 2011 r. skarżący, podtrzymując skargę. Podkreślał, iż samowola w zakresie realizacji spornej inwestycji wynika z faktu, iż decyzją PINB z dnia [...] sierpnia 1996 r. doszło do wstrzymania robót budowlanych, zaś uczestnicy postępowania W. i R.H. nigdy nie odzyskali prawa do ich wznowienia, co potwierdza decyzja Wojewody z dnia [...] maja 2010 r. odmawiająca stwierdzenia jej nieważności. Podtrzymał dotychczasowe zarzuty pod adresem kontroli przeprowadzonych przez PINB i rzetelności sporządzonych protokołów. Jako zasadniczą niezgodność inwestycji z projektem budowlanym wskazał fakt, iż przewidywał on rozbudowę do 2 i ½ kondygnacji, a inwestorzy wybudowali 3 kondygnacje.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości sprawuje kontrolę zaskarżonego skargą aktu (np. decyzji administracyjnej) pod względem jego zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, przy czym nie jest związany granicami tejże skargi ( art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej jako : ppsa ).

Dokonując kontroli legalności decyzji sąd w pierwszym rzędzie bada, czy organy nie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, ponieważ dopiero po ustaleniu, iż w postępowaniu przed organami doszło do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy możliwa jest ocena prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego i ewentualne uchylenie decyzji z powodu ich naruszenia. Inaczej mówiąc sąd może badać czy doszło do naruszenia prawa materialnego tylko wówczas, gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, tj. zostały dostatecznie wyjaśnione okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy z punktu widzenia mających zastosowanie przepisów prawa materialnego.

Przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie była decyzja WINB utrzymująca w mocy decyzję PINB Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. stwierdzającą, iż nie zachodzi konieczność nałożenia na inwestorów W. i R.H. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych, wykonanych przy rozbudowie, o część mieszkalną, budynku handlowego w śródmiejskiej zwartej -- grupowej zabudowie, usytuowanego przy ul. [...], na nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] (przed scaleniem [...]). Podstawą materialnoprawną decyzji organu II instancji jak i PINB stanowiły przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (test jednolity: Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ).

W okolicznościach sprawy zauważyć jednakże należy, iż zarówno sąd orzekający, sprawując kontrolę działań organów nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie, jak i organy rozstrzygające ponownie sprawę, pozostawały związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku NSA OZ w Poznaniu dnia 23 stycznia 2004 r. w sprawie II SA/Po 2949/01. W powołanym wyroku Sąd wskazał na konieczność dokładnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy co do zakresu decyzji pozwolenia na użytkowanie jak i zgodności wykonanych robót budowlanych z wydanym pozwoleniem na budowę

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy (które stosownie do przepisu art. 133 § 1 ppsa są podstawą orzekania przez sąd), w okresie ponownego rozpoznawania sprawy jak i w chwili jej rozstrzygnięcia w obrocie prawnym nie pozostawały jakiekolwiek decyzje, których przedmiotem pozostawałaby kwestia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego (czy też jego części) objętego decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 1996 (decyzja Burmistrza Nr [...]), zmienionego decyzją z dnia [...] marca 1998r. (decyzja burmistrza nr [...]). Tak więc ta kwestia, przywołana przez NSA OZ w Poznaniu jako wymagająca wyjaśnienia przez organy nadzoru budowlanego przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, straciła swą aktualność ze względu na wyeliminowanie z obrotu prawnego, w wyniku stwierdzenia ich nieważności, zarówno decyzji Burmistrza nr [...] z dnia [...] lipca 2000 r. o pozwoleniu na użytkowanie jak i decyzji tegoż organu z dnia [...] sierpnia 2001r. Prócz tej zmiany stanu faktycznego sprawy, organy miały obowiązek uwzględnić przy rozstrzyganiu także pozostałe nowe okoliczności faktyczne sprawy, zaistniałe w okresie po uchyleniu przez NSA OZ w Poznaniu decyzji PINB z dnia [...] kwietnia 2001r. ([...] i utrzymującej ją w mocy decyzji WINB z dnia [...] lipca 2001r.

Zważywszy na przedmiot postępowania w niniejszej sprawie, wszczętego wnioskiem A.M. z dnia [...] września 2000r. i określonego w zawiadomieniu PINB z dnia [...] lutego 2001r. o wszczęciu postępowania jako doprowadzenie robót do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę, której inwestorami są W. i R.H. (budynek handlowo-mieszkalny) oraz mając na uwadze przedmiot zaskarżenia w postaci decyzji WINB z dnia [...] sierpnia 2011 r., istota niniejszej sprawy koncentrowała się wokół kwestii zgodności robót wykonanych przez inwestorów R. i W.H. z uzyskanym przez nich pozwoleniem na budowę, udzielonym decyzją ostateczną Burmistrza Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1996 r., zmienionym decyzją tegoż organu Nr [...] z dnia [...] marca 1988r. (ostateczną po utrzymaniu jej w mocy przez Wojewodę decyzją z dnia [...] maja 1988 r. znak [...]).

Taki przedmiot rozstrzygania obligował organy do poczynienia ustaleń faktycznych na temat zakresu, charakteru i rodzaju robót budowlanych wykonanych przez inwestorów R. i W.H.. Celowi temu służyły czynności organu I instancji podjęte w dniach [...] i (prawdopodobnie) [...] marca 2011 r.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, skierowanym do W. i R.H. zawiadomieniem z dnia [...] lutego 2011r., a doręczonym do wiadomości także A.M., PINB poinformował wskazane osoby o planowanym przeprowadzeniu w dniu [...] marca 2011r. czynności kontrolnych dotyczących doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych wykonanych przy rozbudowie budynku handlowego w zabudowie szeregowej o część mieszkalną, położonego w [...]. Jako podstawy prawne zamierzonej kontroli organ powołał przepisy art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 81 a i art. 81c ustawy Prawo budowlane oraz przepis art. 50 Kpa, informując jednocześnie, iż strony postępowania mają obowiązek uczestniczyć w kontroli.

Zaplanowana kontrola zakończyła się ustaleniem "kolejnego terminu kontroli na dzień [...] marca 2011 r." O terminie kolejnej kontroli wyznaczonej na wskazany dzień PINB poinformował W. i R.H. zawiadomieniem z dnia [...] marca 2011r., określając w taki sam sposób, jak w zawiadomieniu z dnia [...] lutego, jej przedmiot i podstawy prawne. Zawiadomienie o kolejnej kontroli doręczone zostało do wiadomości także skarżącemu i jego żonie S.M.. Jak to zapisano w protokole kontroli, przeprowadzonej w wyznaczonym dniu [...] marca 2011 r., skarżący i jego żona nie stawili się w wyznaczonym miejscu i czasie kontroli, będąc o niej – jak to wynika ze zwrotnych dowodów doręczenia zawiadomień - prawidłowo powiadomieni. Z treści protokołu kontroli z dnia [...] marca 2011 r. wynika, że w czynności tej wzięli udział W. i R.H. oraz Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, osoba pełniąca obowiązki zastępcy PINB oraz inspektor Inspektoratu. Z protokołu wynika także, iż w trakcie kontroli dokonano pomiarów na zewnątrz budynku W. i. R.H., odnotowano też wyjaśnienia złożone przez R.H. dotyczące przebiegu realizacji inwestycji. Na stronie trzeciej protokołu po tych wyjaśnieniach znajduje się zapis: "Czynności kontrolne odroczono do dnia 28 marca do godz. 14.30 z uwagi na konieczny wyjazd poza [...] na kolejną wcześniej wyznaczoną kontrolę". Dalej, w tej samej linii, bez jakiejkolwiek przerwy w protokole znajduje się zapis: "Kontynuując kontrolę wymierzono szerokość pomieszczenia pokoju dziennego parteru, wymiar wynosi 5,56 m co jest zgodne z (słowo nieczytelne) dokumentacją. Wysokość I i II kondygnacji zgodna z projektem. Nazajutrz po dniu [...].03.2011 r. byłem u Państwa M., ale zastałem tylko małżonkę, która poprosiła bym przyszedł w kolejny dzień. Spotkałem się z panem M., który był skłonny do ugody, ale dopiero po zakończeniu wszystkich spraw prowadzonych przez różnego rodzaju urzędy. Odnośnie wysokości III kondygnacji po dokonaniu pomiarów ustalono (...)". W dalszej kolejności w protokole wskazane są wyniki pomiarów wysokości pomieszczeń znajdujących się na II i III kondygnacji na przemian z oświadczeniem R.H. co do planowanych robót wykończeniowych na III kondygnacji i wnioskami organu co do zgodności wyników pomiarów z projektem oraz ustalenia w kwestii istnienia dylatacji między budynkami stron z odniesieniem do zdjęcia wykonanego do protokołu z dnia [...] marca 2011 r. Jako załącznik do protokołu wskazano "zdjęcia".

W aktach sprawy znajduje się również datowany na dzień [...] marca 2011 r. protokół kontroli przeprowadzonej (z powołaniem na przepisy art. 81 ust. 4 , 81a i 81c Prawa budowlanego), w sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego prawem robót budowlanych wykonanych przy budowie budynku handlowo-mieszkalnego przy ul. [...] – inwestor A.M.. Wynika z niego, iż A. i S.M. nie stawili się mimo prawidłowego zawiadomienia zaś obecny był R.H. oraz troje przedstawicieli PINB. W toku kontroli przeprowadzono zewnętrzne pomiary budynku, czyniąc ustalenia co do prawdopodobnej szerokości dylatacji, z obu stron budynku zakrytej prawdopodobnie tynkiem. Protokół zawiera też zapis iż: "R.H. złoży wyjaśnienia do protokołu dotyczącego czynności kontrolnych jego pawilonu handlowo-mieszkalnego położonego w [...]". Jako załącznik do protokołu wskazano "zdjęcia", a pod nim figurują trzy podpisy.

Następnie zawiadomieniem z dnia [...] marca 2011r. skierowanym do W. i R.H. poinformowano ich o możliwości zapoznania się w terminie 7 dni z dokumentacją zgromadzoną w sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych wykonanych przy rozbudowie budynku handlowego w zabudowie szeregowej o część mieszkalną, położonego w [...]. Pismo przekazane zostało do wiadomości S. i. A.M..

Uzasadnienie decyzji PINB z dnia [...] kwietnia 2011r. wskazuje, jednoznacznie, że ustalenia poczynione w wyniku czynności kontrolnych, których efektem są wskazane protokoły były jedyną podstawą ustaleń faktycznych organu I instancji (jak też WINB) w zakresie tego jakie faktycznie roboty budowlane wykonane zostały przy realizacji inwestycji przez W. i R.H.. Ustalenia poczynione w tychże protokołach stanowiły materiał w oparciu o który dokonano porównania rozwiązań projektowych zawartych w decyzji Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1996r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, zmienionej decyzją ostateczną Nr [...] z dnia [...] maja 1998 r., z robotami faktycznie wykonanymi w ramach wskazanego pozwolenia. Oznacza to, że w istocie ustalenia poczynione przez organy nadzoru budowlanego w oparciu o wyniki przeprowadzonych kontroli miały istotny wpływ na sposób załatwienia sprawy administracyjnej w decyzjach weryfikowanych przez sąd w niniejszym postępowaniu.

W ocenie Sądu, opisane powyżej czynności procesowe organu I instancji mające służyć wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy (uznane za prawidłowe przez WINB) przeprowadzone zostały wadliwie, z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1, 67 § 1 i § 2 pkt 3, 68 § 1 i 2, 80, 81, 85 i 89 § 2, 90 § 1 i 2 oraz 92 Kpa oraz przepisów art. 81a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Zdaniem Sądu nie mogły mieć one bowiem charakteru czynności kontrolnych w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane, ale w istocie stanowiły one oględziny w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i powinny być przeprowadzone z dochowaniem wymogów obowiązujących dla tej czynności procesowej.

W związku z tak sformułowanym pod adresem organów nadzoru budowlanego zarzutem, przedstawić należy relację zachodzącą między obiema wskazanymi instytucjami prawnymi i ich zastosowanie w toku rozpatrywania sprawy administracyjnej.

Instytucja "czynności kontrolnych" z art. 81a ust. 2 w zw. z art. 84 Prawa budowlanego, jaką dysponują organy nadzoru budowlanego, wiąże się z ich ogólnym uprawnieniem dotyczącym nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów Prawa budowlanego w kontrolowanych inwestycjach (vide: wyrok WSA w Szczecinie z dnia 15 października 2009r. II SA/Sz 927/08). Ma ona przy tym charakter doraźny, niejako "wykrywczy", służy ujawnianiu samowoli budowlanych czy innych naruszeń przepisów prawa budowlanego. Przeprowadzenie czynności kontrolnych o jakich mowa w powołanym art. 81a ust. 2 Prawa budowlanego, w przypadku wykrycia naruszeń, stanowi dopiero asumpt do wszczęcia postępowania administracyjnego wobec uczestników procesu inwestycyjnego i z udziałem wszystkich podmiotów, którym w danym postępowaniu przysługuje status strony. W toku wszczętego - w związku z ujawnieniem w wyniku kontroli naruszeń – postępowania administracyjnego organy nadzoru budowlanego winny wszechstronnie wyjaśnić stan faktyczny, jak wymaga tego art. 7 i 77 § 1 Kpa. Postępowanie wyjaśniające zaś musi być prowadzone zgodnie z normami Kodeksu postępowania administracyjnego z poszanowaniem uprawnień procesowych stron. Czynności kontrole o jakich mowa w przepisach Prawa budowlanego mogą mieć także miejsce w toku już wszczętego postępowania, jednakże także wówczas stanowią wyłącznie podstawy do ujawnienia nieprawidłowości. Poczynienie precyzyjnych ustaleń faktycznych, które później stanowić będą podstawę wydania decyzji co do istoty sprawy, możliwe jest wyłącznie w formie przewidzianej przepisami Kpa. Jeżeli zatem w sprawie ze względu na jej charakter niezbędne są oględziny, powinny być dokonywane w trybie wyznaczonym przepisami Kpa. z zachowaniem wszystkich rygorów tej czynności procesowej. Nie może ich zastępować kontrola przeprowadzona w trybie art. 81 a ust. 2 Prawa budowlanego.

Natomiast stosownie do przepisów Kpa, oględziny stanowią czynność procesową, mającą na celu dokonanie ustaleń faktycznych. Jako czynność procesowa podlegać muszą wszystkim rygorom postępowania administracyjnego, w tym zasadzie czynnego udziału stron (art. 10 Kpa.). Zgodnie z art. 85 Kpa organ administracji publicznej w toku postępowania wyjaśniającego może przeprowadzić oględziny. Nadto, o ile oględziny są konieczne do wyjaśnienia sprawy, organ winien dokonać ich w formie rozprawy administracyjnej, o czym stanowi przepis art. 89 § 2 Kpa. Z kolei czynność procesowa w postaci rozprawy administracyjnej jest szczegółowo regulowana przepisami procedury, które warunkują jej przeprowadzenie m. in. doręczeniem stronom zawiadomienia o terminie z wyprzedzeniem co najmniej siedmiodniowym (art. 92 Kpa). Z kolei zarówno przeprowadzenie oględzin jak i rozprawy administracyjnej ( art. 67 § 2 pkt 3 i 4 Kpa ) powinno być udokumentowane protokołem sporządzonym stosownie do wymogów określonych w przepisie art. 68 Kpa.

Ocena opisanych wyżej czynności procesowych PINB zmierzających do ustalenia stanu faktycznego sprawy, przeprowadzonych w dniach [...] i (prawdopodobnie) [...] marca 2011 r. w kontekście wskazanych regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego i Prawa budowlanego, prowadzić musi do wniosku, iż wynikające z protokołów "kontroli" ustalenia faktyczne, przyjęte za podstawę orzekania przez organy poczynione zostały w wyniku wadliwie przeprowadzonych czynności procesowych. Tym samym oparte na nich decyzje organów obu instancji musiały podlegać wyeliminowaniu z obrotu prawnego, bowiem popełnione naruszenia procesowe mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte nie z urzędu, ale w wyniku wniosku skarżącego A.M. z dnia [...] września 2000 r. Po ponad dziesięciu latach trwania postępowania trudno uznać by w sprawie zaszła konieczność przeprowadzenia czynności kontrolnych (doraźnych, wykrywczych), służących opisanym powyżej celom. Natomiast z uwagi na przedmiot sprawy, oględziny w rozumieniu Kpa pozostawały konieczne. Jednakże żadna z czynności procesowych, zmierzających do poczynienia ustaleń co do tego jakie roboty budowlane wykonali inwestorzy W. i R.H. w ramach realizacji inwestycji objętej posiadanym pozwoleniem na budowę, nie przybrała formy oględzin przeprowadzanych w toku rozprawy administracyjnej.

Szczególnie istotnymi wadami dotknięte pozostawały czynności dokonane w dniu [...] marca 2011r. O ile skarżący i jego żona byli o oględzinach wyznaczonych na ten dzień powiadomieni, o tyle w sytuacji ich przerwania skarżący i jego żona , jako strony postępowania, powinni być zawiadomieni o ich kolejnym terminie i to ze stosownym 7- dniowym wyprzedzeniem. Jak przy tym wynika z zawiadomienia o kontroli na dzień [...] marca 2011r. jej przedmiotem miał być jedynie budynek mieszkalno-handlowy W. i R.H.. Tymczasem w aktach znajduje się także datowany na ten sam dzień protokół kontroli posesji skarżących, o której nie byli oni zawiadomieni, a w toku której dokonano pomiarów mogących mieć wpływ na ustalenia faktyczne (dotyczące np. wykonania dylatacji ).

W kontekście regulacji art. 67 i 68 Kpa, istotnymi wadami obarczony jest też sam protokół z dnia [...] marca 2011r. dotyczący kontroli budynku inwestorów W. i R.H.. W istocie bowiem dotyczy on dwóch różnych czynności procesowych przeprowadzonych w dwóch różnych terminach tj. [...] marca 2011r. które powinny być udokumentowane dwa osobnymi protokołami. Podkreślić przy tym należy, iż po przerwaniu "kontroli" w dniu [...] marca 2011r., kontynuując ją w dniu [...] marca 2011r. dokonano pomiarów i ustaleń dotyczących wysokości pomieszczeń w budynku inwestorów, co stało się podstawą w zakresie ustaleń co do liczby kondygnacji wykonanych przez inwestorów, które jak wynika ze stanowiska skarżącego na rozprawie w dniu 23 listopada 2011r. stanowią jeden z zasadniczych powodów dla którego kwestionuje on legalność inwestycji uczestników postępowania.

Dodać przy tym należy, iż protokół ten jest sporządzony mało czytelnie i chaotycznie. Ustalenia faktyczne i wysnute z nich wnioski organu pomieszane są w nim z oświadczeniami stron. Tymczasem protokół z czynności kontrolnych o jakich mowa w Prawie budowlanym powinien zawierać wyłącznie ustalenia organu, protokół oględzin podobnie, natomiast protokół rozprawy w trakcie której dokonywane są oględziny może zawierać także wyjaśnienia stron, ich żądania, propozycje i zarzuty wnioski dowodowe na ich poparcie oraz wypowiedzi co do wyników postępowania dowodowego ( art. 95 § 1 w zw. z art. 67 i 68 Kpa ).

Reasumując, stwierdzić należy, iż przeprowadzenie oględzin na nieruchomości uczestników postępowania z prawidłowym utrwaleniem poczynionych w ich toku ustaleń – któremu to obowiązkowi PINB uchybił - miało decydujące znaczenie dla wyniku postępowania administracyjnego, a to ze względu na jego przedmiot. Wadliwość tych czynności organów nadzoru budowlanego spowodowała, iż skarżący jako strona postępowania nie miał możności wypowiedzenia się co do ich przebiegu i wyników w trakcie sporządzania protokołu bądź też podczas rozprawy administracyjnej. W konsekwencji zatem uznać należało, iż postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Nie mogą bowiem być uznane za zgodne z prawem decyzje wydane bez wyjaśnienia okoliczności faktycznych objętych hipotezą przepisów prawa materialnego znajdujących zastosowanie w danej sprawie i bez rozważenia tych przepisów w świetle prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Zaistniała sytuacja rodzi konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego zgodnie z dyrektywami Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym zawartymi w art. 7, 77 § 1, 67 § 1 i § 2 pkt 3, 68 § 1 i 2, 80, 81, 85 i 89 § 2, 90 § 1 i 2 oraz 92 Kpa. Skutkuje zatem ona koniecznością uchylenia, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ppsa, zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB z dnia [...] kwietnia 2011r.

Odnosząc się natomiast do żądania skargi zobowiązania WINB do wydania decyzji nakazującej orzeczenie całkowitej lub częściowej rozbiórki, wyjaśnić należy, iż sąd administracyjny nie jest związany jej wnioskami, nie rozstrzyga też merytorycznie o żądaniach zgłoszonych przez stronę bowiem wyposażony jest w kompetencje kasacyjne. Stwierdzając naruszenie przepisów mających lub mogących mieć wpływ na wynik sprawy administracyjnej sąd jedynie uchyla ( kasuje ) niezgodne z prawem akty, co prowadzi do ponownego rozpoznania sprawy przez organ administracji publicznej.

Mając na uwadze wynik sporu, o kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono na podstawie przepisu art. 200 i 205 § 1 ppsa. Zasądzony na rzecz skarżącego zwrot poniesionych przez niego kosztów postępowania objął zwrot uiszczonego wpisu od skargi (500 zł) oraz kwotę 150 zł 44 grosze, tytułem zwrotu kosztów dojazdu do sądu na rozprawę (180 km x 0,8358 zł/km samochodem o pojemności 1500 cm3 ), a to wobec zweryfikowania wskazanej ogólnie przez skarżącego kwoty 200 zł.

Ponownie rozpoznając sprawę rzeczą PINB będzie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego obejmującego, zgodne z wymogami procedury administracyjnej, czynności procesowe konieczne dla ustalenia zakresu zrealizowanych przez inwestorów robót budowlanych w kontekście posiadanego przez nich pozwolenia na budowę. Ustali też organ czy, z jakim wynikiem i skutkiem dla oceny legalności kontrolowanych obecnie – w związku z wnioskiem skarżącego– robót budowlanych, przeprowadzane były już uprzednio postępowania naprawcze.