Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2892/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 176 par. 1 pkt 2.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 21.
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
article: par. 9 ust. 2 pkt 3.
journal: Dz.U. 2009 nr 33 poz 262
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 75 ust. 1.
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 368 poz 15 art. 47 ust. 1 i 2.
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady  (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich  (EFRROW)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Łuczyńska Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 17 czerwca 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 1585/15 w sprawie ze skargi P. Z. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. Z. na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 8 czerwca 2015 r. oddalił skargę P. Z. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] sierpnia 2014 r., w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

skarżący w dniu 15 maja 2013 r. złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013.

W dniu 5 lipca 2013 r. poinformował o uszkodzeniach nasadzeń drzew jabłoni przez zwierzynę leśną. Przedstawił również protokoły z kół łowieckich dotyczące wysokości szkód oraz oświadczenia świadków.

W dniach 5 - 22 lipca 2013 r. w gospodarstwie skarżącego przeprowadzono kontrolę w zakresie kwalifikowalności powierzchni w wyniku której stwierdzono nieprawidłowości w zakresie: pow. działki A 7,17 ha, wobec zadeklarowanej powierzchni 7,00 ha (kod DR13-); pow. działki B 17,19 ha, wobec zadeklarowanej powierzchni 16,63 ha (kod DR13-); pow. działki C 23,49 ha, wobec zadeklarowanej powierzchni 17,00 ha (kod DR13-); pow. działki CC 5,13 ha, wobec zadeklarowanej powierzchni 6,00 ha (kod DR13+) oraz pow. działki D 30,81 ha, wobec zadeklarowanej 32,00 ha (kod DR13+). Na działkach rolnych A ,B, C, CC oraz D stwierdzono również nieprawidłowości: kod E2 oznaczający, że materiał szkółkarski nie spełniał norm określonych w § 9 ust.2 pkt 3 rozporządzenia MRiRW z 26 lutego 2009 r. (Dz.U. Nr 33, poz. 262 ze zm.) oraz kod E7 oznaczający, że rolnik nie utrzymywał minimalnej obsady drzew i krzewów zgodnie z tabelą zawartą w załączniku nr 3 do rozporządzenia z 26 lutego 2009 r.

Ustalenia kontroli stały się podstawą decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z/s w G. K. z dnia [...] marca 2014 r., którą odmówiono skarżącemu przyznania płatności rolnośrodowiskowych. Z uwagi na uznanie działania siły wyższej nie ustalono kwot nienależnie pobranych płatności z lat ubiegłych.

Objętą skargą decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. w motywach organ odwoławczy wskazał, że skarżący zobowiązał się do prowadzenia uprawy sadowniczej metodami ekologicznymi, o minimalnej obsadzie drzew co najmniej 125 sztuk na 1 ha. Wymóg ten, a także wymogi odnośnie materiału szkółkarskiego (wysokość drzewek min. 80 cm) nie zostały spełnione, co oznaczało, że zobowiązanie w tym zakresie nie zostało przez stronę dochowane. Odnosząc się do przypadku siły wyższej organ wskazał, że kwestia ta może być rozważona w postępowaniu dotyczącym przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, jednakże w tej sprawie będzie miał ona jedynie znaczenie w sprawie dotyczącej ewentualnego zwrotu płatności w związku z niedochowaniem zobowiązania w roku 2013.

Sąd I instancji oddalając skargę na tą decyzję wskazał, że niespornym było, iż na gruntach deklarowanych w wariancie 2.9 i 2.10 nie były spełnione wymagania określone w obowiązujących przepisach. Wskazał również, że skarżący powoływał się na art.75 rozporządzenia nr 1122/2009, który w jego ocenie umożliwiał przyznanie wnioskowanych płatności. Organy zaś uznał, że przepis ten nie miał zastosowania w sprawie.

Sąd I instancji zgodził się z organem, że przepis art. 75 rozporządzenia nr 1122/2009 nie miał zastosowania w zakresie płatności rolnośrodowiskowych, gdyż obowiązujące w sprawie przepisy prawa nie zawierały odesłań pozwalających na zastosowanie przepisów dotyczących siły wyższej zawartych w powołanym art. 75. W tym zakresie Sąd wskazał, że rozporządzenia: Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, ze zm.) oraz Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającym szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25 z 28.1.2011, str. 8, ze zm.) i Komisji nr 1974/2006, a także przepisy krajowe i rozporządzenie nr 1122/2009 w zakresie stosowanym do płatności rolnośrodowiskowych nie zawierają przepisów pozwalających przyznać płatności w wypadku wystąpienia siły wyższej. Brak było tym samym podstaw prawnych do przyznania wnioskowanych przez skarżącego płatności rolnośrodowiskowych w zakresie wariantów 2.9. i 2.10. Sąd wskazał również, że określony w przepisach reżim płatności bezpośrednich nie miał zastosowania do wymogów płatności rolnośrodowiskowych, gdyż załącznik nr 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 26 lutego 2009 r. określa wymogi dla poszczególnych wariantów i pakietów i nie należą one do wymogów podstawowych, o których mowa w § 3 ust.1 tego rozporządzenia. Tym samym wymóg minimalnej obsady drzew i krzewów nie mógł być uznany za drobną niezgodność, w rozumieniu art. 24 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009. Stanowił on jednak o dotrzymaniu pięcioletniego okresu zobowiązania rolnośrodowiskowego. Jeżeli bowiem zobowiązania w danym roku nie mogą być spełnione, pomoc nie jest wypłacana, ale zobowiązanie nadal powinno być kontynuowane. Przypadek działania siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności ma znaczenie wyłącznie w kwestii ewentualnego zwrotu płatności już wypłaconych.

Sąd I instancji wskazał, że wysokość zmniejszeń określona została w załączniku Nr 7 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r., zgodnie z którym nieutrzymywanie minimalnej obsady drzew lub krzewów oraz wymogów co do materiału szkółkarskiego m.in. w wariancie 2.9 i 2.10 skutkuje 100% zmniejszeniem płatności w stosunku do działek rolnych, na których stwierdzono uchybienie. Skarżący zobowiązał się do prowadzenia uprawy sadowniczej metodami ekologicznymi, o minimalnej obsadzie drzew co najmniej 125 sztuk na 1 ha. Wymóg ten, a także wymogi odnośnie materiału szkółkarskiego (wysokość drzewek min. 80 cm) nie został przez niego spełniony, a zatem nie można było uznać, aby zobowiązanie zostało dochowane w tym zakresie.

Sąd nie stwierdził także, aby organy obydwu instancji naruszyły przepisy postępowania w sposób uzasadniający uchylenie decyzji. Dopełniły powinności tak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego jak i prawidłowej jego oceny, nie naruszając w tym względzie podstawowej zasady postępowania dowodowego, tj. zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. Ocena zebranych w sprawie dowodów znalazła zaś swój wyraz w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podała art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

P. Z. skargą kasacyjną zaskarżył wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie:

1. art. 7 rozporządzenia nr 65/2011 poprzez jego pominięcie, a zgodnie z którym do celów płatności rolnośrodowiskowych stosuje się odpowiednio art. 2 akapit drugi pkt 1, 10 i 20, art. 6 ust. 1, art. 10 ust. 2, art. 12, 14, 16 i 20, art. 25 ust. 1 akapit drugi, art. 73, art. 74 i art. 82 rozporządzenia nr 1122/2009;

2. art. 39 ust. 4 rozporządzenia 1698/2005 poprzez jego pominiecie, a zgodnie z którym płatności rolnośrodowiskowej udziela się corocznie i obejmuje ona dodatkowe koszty i utracone dochody wynikające z podjętego zobowiązania, i nieuwzględnienie w toku kontroli specyfiki uprawy i kosztów jej prowadzenia oraz możliwości uzupełnienia ubytków jedynie wczesną wiosną i późną jesienią przez beneficjenta i zgłoszenia siły wyższej przez skarżącego przed powiadomieniem o kontroli;

3. art. 51 ust. 1 rozporządzenia 1698/2005 poprzez jego pominięcie, a zgodnie z którym, jeśli w jakimkolwiek momencie w ciągu roku kalendarzowego nie są przestrzegane podstawowe wymogi (w tym przypadku obsada w sadzie) w zakresie zarządzania lub zasady dobrej kultury rolnej zgodną z ochroną środowiska i jeżeli jest to wynikiem działania lub zaniechania, które można przypisać bezpośrednio beneficjentowi składającemu w danym roku wniosek o płatność, wtedy na podstawie szczegółowych zasad, o których mowa w ust. 4 redukuje się płatność lub wyklucza beneficjanta, podczas gdy redukcję lub wykluczenie z płatności można zastosować jedynie po stwierdzeniu winy lub zaniechaniu beneficjenta a tego z protokołu kontroli wywnioskować nie można. Ponadto nawet w wyniku zaniedbania redukcja nie może przekroczyć 5% i tylko w przypadku niepodjęcia po wezwaniu działań naprawczych. W żadnej części decyzji i jej uzasadnienia nie ma wskazania, że nieprzestrzeganie wymogu jest winą lub zaniedbaniem beneficjenta;

4. ust. 3 art. 21 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173), poprzez jego błędną interpretację, a który stanowi, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2 są obowiązane przedstawić dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Skarżący podnosi, że organy nie mogą, tak jak uczyniły to w niniejszej sprawie, z jednej strony przerzucać ciężaru dowodu na skarżącego, jako stronę postępowania, a z drugiej strony kwestionować potrzebę przeprowadzenia wnioskowanych przez niego dowodów, czy wręcz stwierdzając, że nie mają one znaczenia dla sprawy i służą jedynie przewlekłości postępowania;

5. pominięcie § 38 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, zgodnie z którym, tylko jeśli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje w danym roku w zmniejszonej wysokości, a w niniejszej sprawie rolnik nie jest winny uszkodzeniu sadzonek jabłoni;

6. art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich w zw. z art. 3 pkt 7 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów (...) poprzez ich błędną interpretację;

7. § 2, 3, 5, 6, 9, 10, 11, 12, 18, 20, 26, 38, 39 i 50 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. poprzez jego niewłaściwe wskazanie w podstawie prawnej oraz pominięcie § 50a zgodnie z którym skarżący miał prawo do zmiany uprawy na podstawie zmienionego planu działalności rolnośrodowiskowej w 2013 roku;

8. art. 10 ust. 1 i art. 16 ust. 5 i 7 rozporządzenia nr 65/2011 poprzez jego pominięcie;

9. art. 15 ust. 1, art. 17 i art. 26 ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009 poprzez jego pominięcie;

10. błędy w ustaleniach faktycznych skutkujących zastosowaniem niewłaściwej podstawy prawnej i odmowę płatności, co w okolicznościach niniejszej sprawy pozwala przyjąć, że zaskarżona decyzja, przy prawidłowym jej przeanalizowaniu nie może ostać się w obrocie prawnym.

Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W. wniósł w odpowiedzi na skargę kasacyjną o jej oddalenie jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie gdyż nie zawiera uzasadnionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku Sądu I instancji. Natomiast stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.

Przepis art. 174 p.p.s.a stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: a) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub b) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W świetle cytowanych przepisów od autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania. A zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować.

Po pierwsze należy zwrócić uwagę na błędy konstrukcyjne skargi kasacyjnej. Konstruując zarzuty pomieszczone w petitum skargi kasacyjnej jej autorka nie wskazała, które naruszone przez Sąd I instancji przepisy są przepisami prawa materialnego, a które prawa procesowego. W żadnym z zarzutów nie wskazano naruszenia przez Sąd I instancji jakiegokolwiek przepisu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.). Większość zarzutów, czyli siedem spośród dziesięciu, sprowadza się do zarzutu pominięcia przez Sąd I instancji tych przepisów podczas rozstrzygania sprawy. Te mankamenty skargi kasacyjnej powodują, iż sąd kasacyjny nie może odnosić się do tak sformułowanych zarzutów w sposób wnikliwy, ponieważ nie może nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować.

Przechodząc do analizy tych zarzutów – zarzutem, który można "podciągnąć" pod zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania jest zarzut z punktu 10 petitum skargi kasacyjnej, sformułowany jako: "Błędy w ustaleniach faktycznych skutkujące zastosowaniem niewłaściwej podstawy prawnej i odmowę płatności, co w okolicznościach niniejszej sprawy pozwala przyjąć, że decyzja skarżona, przy prawidłowym jej przeanalizowaniu – nie może ostać się w obrocie prawnym." W uzasadnieniu skargi kasacyjnej natomiast w ostatnim jego zdaniu pojawia się stwierdzenie, iż decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 8, 11, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 21 u.w.r.o.w. Po pierwsze wskazać należy, iż to nie sąd administracyjny ustala stan faktyczny sprawy, a czynią to organy administracji. Zadaniem sądu administracyjnego jest ocena czy organy administracji ustaliły ten stan w sposób prawidłowy, bez naruszenia przepisów postępowania. Zatem Sąd I instancji nie stosował w tej sprawie wskazanych przepisów k.p.a. i art. 21 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 173 ze zm.; dalej jako u.w.r.o.w.). Natomiast w zarzucie tym nie wskazano żadnego przepisu p.p.s.a., który naruszył ten Sąd. Nadto podkreślić należy, iż art. 21 u.w.r.o.w. składa się z wielu jednostek redakcyjnych (wielu ustępów), których autorka skargi kasacyjnej nie wskazała, a zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie może się tego domyślać i precyzować zarzutów skargi kasacyjnej za jej autorkę. Podobnie rzecz się ma z zarzutem wyartykułowanym w punkcie 4 petitum skargi kasacyjnej – brak jest w treści zarzutu odniesienia się do postępowania Sądu I instancji i wskazania norm prawnych regulujących jego działanie. Zarzuty te zatem są nieskuteczne, ponieważ skarżący kasacyjnie uchybił obowiązkowi przytoczenia w sposób prawidłowy podstawy kasacyjnej wraz z jej uzasadnieniem, wynikającym z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Pozostałe zarzuty pomieszczone w punktach 1-9 petitum skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadne. Sąd I instancji przeprowadził prawidłowa analizę zastosowanych przez organy administracji w tej sprawie przepisów prawa materialnego i prawa procesowego i doszedł do niewadliwego wniosku, iż w tej sprawie organy dokonały prawidłowej wykładni i prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego i nie uchybiły przepisom o postępowaniu w stopniu istotnym, mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Zauważyć należy, iż Sąd I instancji prawidłowo ocenił i przeanalizował wzorzec prawny rozstrzygnięcia tej sprawy, uznając, iż tryb składania wniosków o przyznanie płatności oraz warunki uzyskania płatności rolnośrodowiskowej reguluje rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007- 2013, a także ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2007 r. Nr 64, poz. 427 z późn.zm.). Zgodnie z § 2 ust.1 rozporządzenia MRiRW z 13 marca 2013 r. płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009, zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli: 1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym"; 2) łączna powierzchnia posiadanych przez niego działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia nr 73/2009, zwanych dalej "działkami rolnymi", wynosi co najmniej 1 ha; 3) realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn.zm.), zwane dalej "zobowiązaniem rolnośrodowiskowym", obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej; 4) spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu. Sąd I instancji zaakcentował, że zgodnie z § 58 rozporządzenia z 13 marca 2013 r. utraciło moc rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Przy czym, jak wynika z treści § 50 ust. 2 pkt 1) i 2) rozporządzenia z 13 marca 2013 r. do kolejnych płatności rolnośrodowiskowych przyznawanych za realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego w zakresie, o którym mowa w ust. 1, stosuje się przepisy niniejszego rozporządzenia, z tym że: a) płatności te są przyznawane, w wysokości ustalonej zgodnie z rozporządzeniem, o którym mowa w § 58, jeżeli są spełnione warunki przyznania tych płatności określone w rozporządzeniu, o którym mowa w § 58; b) jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów, o których mowa w ust. 1, płatności te przysługują w danym roku w wysokości zmniejszonej zgodnie z przepisami rozporządzenia, o którym mowa w § 58. Zgodnie zaś z § 9 ust.2 pkt 3 rozporządzenia MRiRW z dnia 26 lutego 2009 r. w przypadku pakietu wymienionego w § 4 ust. 5 pkt 2 (rolnictwo ekologiczne) płatność rolnośrodowiskową jest przyznawana do działek rolnych użytkowanych jako sady, w których są uprawiane drzewa lub krzewy z gatunków wymienionych w załączniku nr 4 do rozporządzenia, jeżeli wszystkie uprawiane drzewa są ukorzenione i spełniają wymagania dotyczące wysokości i grubości elitarnego i kwalifikowanego materiału szkółkarskiego, określone dla drzewek owocowych w przepisach w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących wytwarzania oraz jakości materiału siewnego w przypadku wariantu dziewiątego, dziesiątego, jedenastego i dwunastego. Stosownie natomiast do załącznika Nr 9 do rozporządzenia MRiRW z dnia 1 lutego 2007 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących wytwarzania i jakości materiału siewnego (Dz.U. Nr 29, poz.189 ze zm.) dla drzewek owocowych określono następujące wymagania: 1) wysokość powinna wynosić nie mniej niż 80 cm, mierząc od szyjki korzeniowej; 2) średnica pnia powinna wynosić nie mniej niż 8 mm, mierząc na wysokości 10 cm powyżej miejsca uszlachetniania; 3) powinny mieć korzeń główny i nie mniej niż 3 korzenie boczne albo wiązkę korzeni drobnych, albo korzenie przerastające całą objętość gleby w pojemniku. Dodatkowo zgodnie z § 4 ust.2 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe m.in. przestrzega innych wymogów określonych dla danego pakietu lub wariantu, które są określone w załączniku Nr 3 do rozporządzenia, zgodnie z którym, w przypadku uprawy jabłoni domowej minimalna obsada drzew wynosi 125 sztuk na 1 ha.

Sąd I instancji oceniając ustalony stan faktyczny sprawy stwierdził zasadnie, iż z ustaleń kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie rolnika (skarżącego) w przypadku działek rolnych A ,B, C, CC oraz D nie stwierdzono minimalnej obsady 125 sztuk drzew na hektar (uwzględniając 5% poziom błędu). Sąd I instancji wskazał, iż z treści § 27 ust.1 pkt 1) rozporządzenia MRiRW z 26 lutego 2009 r. wynika, że jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje w danym roku w zmniejszonej wysokości, w części dotyczącej działek rolnych, w stosunku do których stwierdzono takie uchybienie, z tym że w określonych przypadkach wymienionych w załączniku nr 7 do rozporządzenia wysokość płatności rolnośrodowiskowej jest zmniejszana w części dotyczącej danego pakietu albo wariantu. Wysokość zmniejszeń płatności rolnośrodowiskowej w przypadku, o którym mowa w ust. 1, jest określona w załączniku nr 7 do rozporządzenia, zgodnie z którym w przypadku nieutrzymywania minimalnej obsady drzew lub krzewów (z granicą błędu 5% wymaganej obsady) stosuje się zmniejszenie płatności w wysokości 100%.

Sąd I instancji prawidłowo przyjął, iż żadna ze stron sporu nie kwestionuje, że na gruntach deklarowanych w spornym wariancie 2.9 i 2.10 nie były spełnione wymagania określone w obowiązujących przepisach. Rację ma Sąd I instancji uznając za organem administracji, iż wbrew zarzutom skargi (powielonym także w skardze kasacyjnej) przepis art. 75 st. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników, przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemów wsparcia ustanowionego dla sektora win (Dz. U. UE.L. 2009.316.65 ze zm.), który stanowi, że rolnik, który: "nie był w stanie wypełnić swoich zobowiązań w wyniku siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych (...) zachowuje prawo do pomocy w odniesieniu do obszaru lub zwierząt kwalifikowanych w momencie wystąpienia siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych", nie ma zastosowania w odniesieniu do wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, w tym do płatności rolnośrodowiskowej. Jak zasadnie stwierdził Sąd I instancji: "Dlatego też płatność rolnośrodowiskowa, o którą wnioskował skarżący nie mogła zostać przyznana, mimo wystąpienia siły wyższej, gdyż warunki i wymogi do jej przyznania nie zostały spełnione. W wypadku wystąpienia siły wyższej organ nie przyznaje płatności i jednocześnie nie nakazuje zwrotu już pobranych płatności (por. § 45 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. oraz art. 47 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) - Dz.Urz. UE L Nr 368, s.15 ze zm.; dalej rozporządzenie nr 1974/2006). Natomiast w myśl art. 47 ust. 1 rozporządzenia nr 1974/2006 państwa członkowskie mogą uznać w szczególności następujące kategorie siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, w których nie będą wymagać częściowego lub pełnego zwrotu pomocy otrzymanej przez beneficjenta: a) śmierć beneficjenta; b) długotrwała niezdolność beneficjenta do wykonywania zawodu; c) wywłaszczenie dużej części gospodarstwa, jeśli takiego wywłaszczenia nie można było przewidzieć w dniu podjęcia zobowiązania; d) katastrofa naturalna poważnie dotykająca grunty gospodarstwa; e) wypadek powodujący zniszczenie budynków dla zwierząt gospodarskich; f) choroba epizootyczna dotykająca część lub całość należącego do rolnika żywego inwentarza. Ustęp 2 art. 47 ww. rozporządzenia stanowi, że przypadki siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności są zgłaszane przez beneficjenta lub przez upoważnioną przez niego osobę na piśmie właściwemu organowi, wraz z odpowiednimi dowodami wystarczającymi dla właściwych organów, w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności. § 45 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. wskazuje, że inną niż wymienione w przepisach rozporządzenia nr 1974/2006 kategorią siły wyższej lub wyjątkową okolicznością, w przypadku wystąpienia której zwrot pomocy nie jest wymagany, jest: 1) wywłaszczenie części nieruchomości, jeżeli takiego wywłaszczenia nie można było przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, uniemożliwiające dalszą realizację tego zobowiązania; 2) zmiana zasięgu obszarów objętych programami działań mającymi na celu ograniczenie odpływu azotu ze źródeł rolniczych na obszarach szczególnie narażonych lub zmiana tych programów; 3) utrata posiadania gruntów rolnych, na których powinno być realizowane zobowiązanie rolnośrodowiskowe, w wyniku scalenia gruntów dokonanego na podstawie przepisów o scalaniu i wymianie gruntów; 4) wystąpienie okoliczności określonych w § 7 ust. 2 lub 3 - w przypadku pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 4 lub 5; 5) śmierć posiadanego przez rolnika zwierzęcia rasy lokalnej, za którą rolnik nie ponosi odpowiedzialności - w przypadku realizacji pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 7; 6) usunięcie posiadanego przez rolnika zwierzęcia rasy lokalnej z programu ochrony zasobów genetycznych danej rasy z przyczyn niezależnych od rolnika - w przypadku realizacji pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 7; 7) określenie obszaru, na którym dotychczas było realizowane zobowiązanie rolnośrodowiskowe, jako obszaru zagrożonego erozją wodną, o którym mowa w przepisach o minimalnych normach - w przypadku realizacji pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 8; 8) inna okoliczność, której nie można było przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, mająca wpływ na realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego i będąca wynikiem przyczyn niezależnych od rolnika." (s. 10 -12 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu I instancji, że w tej sprawie organy administracji zasadnie stanęły na stanowisku, że przepis art. 75 rozporządzenia nr 1122/2009 nie ma zastosowania w zakresie płatności rolnośrodowiskowych, gdyż obowiązujące w sprawie przepisy prawa nie zawierają odesłań pozwalających na zastosowanie przepisów dotyczących siły wyższej zawartych w art. 75 rozporządzenia nr 1122/2009. Innymi słowy, rozporządzenia: Rady (WE) Nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, ze zm.; dalej rozporządzenie nr 1698/2005) oraz Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającym szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.Urz. UE L 25 z 28.1.2011, str. 8, ze zm., dalej rozporządzenie nr 65/2011) i Komisji nr 1974/2006, a także przepisy krajowe i rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1122/2009 w zakresie stosowanym do płatności rolnośrodowiskowych nie zawierają przepisów pozwalających przyznać płatności w wypadku wystąpienia siły wyższej. A zatem brak jest podstaw prawnych do przyznania wnioskowanych przez skarżącego płatności rolnośrodowiskowych w zakresie wariantów 2.9. i 2.10. Określony w przepisach reżim płatności bezpośrednich, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, nie ma zastosowania do wymogów płatności rolnośrodowiskowych. Załącznik nr 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 26 lutego 2009 r. określa wymogi dla poszczególnych wariantów i pakietów i nie należą one do wymogów podstawowych, o których mowa w § 3 ust.1 tego rozporządzenia. Słusznie ocenił Sąd I instancji, iż tym samym wymóg minimalnej obsady drzew i krzewów nie może być uznany za drobną niezgodność, w rozumieniu art. 24 ust.2 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009. Stanowi on jednak o dotrzymaniu 5-letniego okresu zobowiązania rolnośrodowiskowego. Jeżeli bowiem zobowiązania w danym roku nie mogą być spełnione, pomoc nie jest wypłacana, ale zobowiązanie nadal powinno być kontynuowane. Przypadek działania siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności ma znaczenie wyłącznie w kwestii ewentualnego zwrotu płatności już wypłaconych.

Zasadnie podkreślił Sąd I instancji, że zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009 (...), jeżeli m.in.: spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu. Brak przestrzegania wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów, skutkuje przyznaniem w danym roku płatności rolnośrodowiskowej w zmniejszonej wysokości w części dotyczącej działek rolnych, w stosunku do których stwierdzono uchybienie (§ 58 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r.). Wysokość zmniejszeń określa załącznik Nr 7 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r., zgodnie z którym nieutrzymywanie minimalnej obsady drzew lub krzewów oraz wymogów co do materiału szkółkarskiego m.in. w wariancie 2.9 i 2.10 skutkuje 100% zmniejszeniem płatności w stosunku do działek rolnych, na których stwierdzono uchybienie. Zatem w świetle obowiązujących przepisów prawa nie jest możliwe przyznanie wnioskodawcy płatności w ramach pakietu rolnośrodowiskowego do działek rolnych, na których nie spełniono wymogów dla danego pakietu, z powodu wystąpienia przypadków siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności w gospodarstwie. Każdy przypadek wystąpienia siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności należy rozpatrywać mając na względzie wykonanie działań w zakresie podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Jak słusznie wskazał Sąd I instancji w analizowanej sprawie skarżący zobowiązał się do prowadzenia uprawy sadowniczej metodami ekologicznymi, o minimalnej obsadzie drzew co najmniej 125 sztuk na 1 ha. Wymóg ten, a także wymogi odnośnie materiału szkółkarskiego (wysokość drzewek min. 80 cm) nie został przez rolnika spełniony, a zatem nie można było uznać, aby zobowiązanie zostało przez rolnika dochowane w tym zakresie. "Wobec powyższego, nie sposób dopatrzyć się nieprawidłowości w działaniach organów, które na mocy obowiązujących przepisów odmówiły przyznania płatności rolnośrodowiskowych, o które wnioskował skarżący." (s. 13 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela także ocenę dokonana przez Sąd I instancji w zakresie nienaruszenia przez organy przepisów postępowania w toku prowadzonego postępowania administracyjnego oraz prawidłowości przeprowadzenia w tej sprawie czynności kontrolnych, które zostały wykonane zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz należycie i starannie. Nadto prawidłowo Sąd I instancji odniósł się do mocy dowodowej raportu z czynności kontrolnych w tej sprawie dochodząc do słusznego wniosku, iż organy administracji nie naruszyły przepisów postępowania wskazanych w skardze w stopniu uzasadniającym uchylenia decyzji. Sąd I instancji także wskazał, że część powołanych przez skarżącego przepisów nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdyż ustawa z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ( ....) wprowadziła własne odrębne od kodeksu postępowania administracyjnego, zasady postępowania. Zgodnie z art. 21 ust. 2 tej ustawy w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. W związku ze wskazaną regulacją prawną to od inicjatywy samego skarżącego zależało, czy organ udzieli niezbędnych pouczeń i informacji, a także zapewni czynny udział w postępowaniu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1) p.p.s.a.