Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1044/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), Sędzia WSA Mirosław Montowski, Protokolant starszy sekr. sąd. Sylwia Rosińska - Czaykowska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2019 r. sprawy ze skargi I G na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej I G kwotę 697zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], znak: [...] Wojewoda [...] (dalej: "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania I G, (dalej: "skarżąca"), reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, od decyzji Starosty [...] (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] września 2018 r., nr [...], znak: [...] odmawiającej uchylenia własnej decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Decyzja organu II instancji zapadła w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

W dniu [...] czerwca 2001 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] wydał decyzję nr [...] która następnie została przeniesiona decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r., a później zmieniona decyzjami Starosty [...]: nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...]z dnia [...] października 2007 r., nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. i przeniesiona decyzją nr [...]z dnia [...]czerwca 2008 r., a także zmieniona decyzjami Starosty [...]: nr [...]z dnia [...]marca 2009 r., nr [...]z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...]z dnia [...] marca 2011 r., oraz decyzją ostateczną nr [...]z dnia [...] sierpnia 2011 r., zatwierdzającą projekt budowlany zamienny i dotyczącą pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych "[...]", nr: [...],[...], [...],[...] ([...] i [...]) i [...] z usługami i garażem podziemnym na działkach nr ew.: [...],[...],[...],[...],[...],[...]z obrębu [...]przy ul. [...] w [...].

Wnioskiem z dnia 30 października 2012 r. skarżąca wniosła o wznowienie postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., o zmianie pozwolenia na budowę. We wniosku, na podstawie art. 152 § 1 k.p,a., jednocześnie zażądała wstrzymania wykonania przedmiotowej decyzji. Skarżącą stwierdziła, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

W związku ze złożonym wnioskiem o wznowienie postępowania organ I instancji wezwał skarżącą do wskazania jakie dokumenty złożone w przedmiotowym postępowaniu są sfałszowane lub zawierają fałszywe treści oraz kiedy skarżąca dowiedziała się o sfałszowaniu dokumentów lub o innych okolicznościach uzasadniających wznowienie w trybie art. 145 § 1 pkt. 1 k.p.a. W odpowiedzi na wezwanie skarżąca podkreśliła, że podstawą jej żądania jest art. 145 § 1 pkt. 4, a nie jak napisała we wniosku art. 145 § 1 pkt. 1.

W toku prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie o wznowienie w dniu 22 listopada 2012 r. wezwano skarżącą do wyjaśnienia w jakich okolicznościach dowiedziała się o planowanej inwestycji i wydanej przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę. Pismem z dnia 3 grudnia 2012 r. skarżąca poinformowała organ, że o przedmiotowej decyzji nr [...] dowiedziała się 10 października 2012 r. od jej syna M G, który zauważył budowę. Wskazała, że nie była na działce nr [...], której jest właścicielką, gdyż działka jest niezabudowana, niezamieszkana, ani w żaden inny sposób aktywnie wykorzystywana. Skarżąca nigdy nie przyjeżdża na działkę, gdyż nie ma takiej potrzeby.

W dniu 10 stycznia 2013 r. wpłynęła odpowiedź Spółki [...] (dalej: "inwestor") na wniosek o wznowienie postępowania. Inwestor podniósł, że wniosek o wznowienie postępowania, wniesiony został z naruszeniem art. 148 k.p.a., a więc z uchybieniem ustawowego terminu jednego miesiąca. Wskazano, że skarżąca wiedziała o przedmiotowej decyzji, gdyż była o niej informowana przez generalnego wykonawcę inwestora - firmę [...]. Ponadto inwestor stwierdził, że I i E G zawarli w dniu [...] kwietnia 2012 r. umowę dzierżawy, na podstawie której udostępnili generalnemu wykonawcy działkę o numerze ewidencyjnym [...], na której między innymi zostały ustawione urządzenia umożliwiające realizację robót budowlanych przedmiotowego budynku wielorodzinnego. Co więcej wyrazili oni zgodę na zainstalowanie na swojej działce o numerze ewidencyjnym [...]infrastruktury potrzebnej do działania zaplecza budowlanego - tymczasowego przyłącza wody, kanalizacji, energii elektrycznej. W odpowiedzi na pismo inwestora skarżąca zaprzeczyła, że była informowana przez generalnego wykonawcę i inwestora o przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę.

W toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ I instancji przesłuchał świadków wskazanych przez inwestora oraz skarżącą, celem ustalenia stanu faktycznego sprawy. Następnie postanowieniem z dnia [...]marca 2014 r. Starosta [...]odmówił wznowienia postępowania. Skarżąca wniosła zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie, po rozpoznaniu którego Wojewoda [...]postanowieniem nr [...]z dnia [...] maja 2014 r. stwierdził uchybienie do jego wniesienia.

Następnie w dniu 28 maja 2014 r. skarżąca złożyła wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostatecznym postanowieniem Wojewody [...]nr [...]z dnia [...] maja 2014 r., podnosząc, że podpis złożony na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki zawierającej to rozstrzygnięcie, nie został złożony przez skarżącą. Po rozpatrzeniu wniosku Wojewoda [...]postanowieniem nr [...]z dnia [...] sierpnia 2014 r., wznowił postępowanie administracyjne w sprawie i w dniu [...] listopada 2014 r., postanowieniem nr [...]odmówił uchylenia żądanego rozstrzygnięcia, z uwagi na brak orzeczenia sądu lub innego organu uprawnionego do stwierdzenia fałszywości dowodów, stanowiących podstawę do ustalenia istotnych dla sprawy faktycznych okoliczności. Na powyższe postanowienie Wojewody [...] skarżąca, za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika, wniosła zażalenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W związku z przedłożeniem poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii ekspertyzy Centrum Badań Kryminalistycznych Modus Spectrum z dnia [...] marca 2015 r., potwierdzającej, że złożony podpis skarżącej na potwierdzeniu odbioru przesyłki zawierającej postanowienie Starosty [...]z dnia [...] marca 2014 r., nie należał do niej, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Postanowieniem nr [...]z dnia [...]listopada 2015 r., Wojewoda [...]uchylił własne postanowienie z dnia [...] maja 2014 r. i utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...]z dnia [...] marca 2014 r. Natomiast w dniu [...]lutego 2016 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie Wojewody [...]nr [...]z dnia [...] listopada 2015 r., w części utrzymującej w mocy zaskarżone postanowienie Starosty [...]z dnia [...] marca 2014 r. i umorzył postępowanie Wojewody [...] w tym zakresie. Następnie [...] maja 2016 r. Wojewoda [...], postanowieniem nr [...]utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Starosty [...] z dnia [...] marca 2014 r.

W dniu 15 maja 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpatrzeniu skargi skarżącej na postanowienie Wojewody [...]nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] odmawiające wznowienia postępowania, wydał w dniu 15 maja 2017 r. wyrok uchylający zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji (sygn. akt VII SA/Wa 1704/16). Wyrok uprawomocnił się w dniu 7 września 2017 r.

W uzasadnieniu powyższego wyroku, Sąd wskazał, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2011 r., której dotyczył wniosek o wznowienie postępowania, była kolejną - dziewiątą decyzją Starosty [...], którą zmieniono pierwotną decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...]z dnia [...] czerwca 2001 r. udzielającą pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu, analiza dokonywanych zmian decyzji o pozwoleniu na budowę, a w szczególności fakt, że w 2011 r., dwukrotnie zmieniono decyzję pierwotną (decyzja Starosty [...]z dnia [...] marca 2011 r. oraz z dnia [...] sierpnia 2011 r.), nie pozwala na przyjęcie, że skarżąca wiedzę o wydaniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r., powzięła w związku z zawarciem umowy dzierżawy. Był to główny argument organów przemawiający za odmową wznowienia postepowania. Zdaniem Sądu, postanowienie odnawiające wznowienia postępowania, nie zostało poprzedzone wnikliwym wyjaśnieniem kwestii zachowania ustawowego terminu do skutecznego złożenia wniosku o wznowienie.

Ponownie rozpoznając sprawę Starosta [...] zebrał materiał dowodowy, który w jego ocenie zawierał wiele sprzeczności dotyczących jednoznacznego ustalenia zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Dlatego ostatecznie organ I instancji uznał, że termin ten został przez skarżącą zachowany i postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r., wznowił postępowanie administracyjne.

Po przeprowadzeniu postępowania, decyzją z dnia [...] września 2018 r. organ I instancji odmówił uchylenia własnej decyzji nr [...]z dnia [...] sierpnia 2011 r., zmieniającej decyzję dotyczącą pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych: [...],[...],[...],[...] i [...]z usługami i garażem podziemnym "[...]".

Pismem z 22 października 2018 r., skarżąca wniosła odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia.

Skarżoną decyzją z dnia [...] marca 2019 r. Wojewoda [...], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie Starosty.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ II instancji wskazał, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną w sytuacji, gdy postępowanie, w którym zapadło weryfikowane rozstrzygnięcie, było dotknięte jedną z kwalifikowanych wad wymienionych enumeratywnie wart. 145 § 1 oraz art. 145a k.p.a. Podanie o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne w toku którego organ sprawdza, czy spełnia ono wymagania formalne, a więc czy opiera się na ustawowej podstawie wznowienia postępowania oraz czy zostało wniesione w terminie określonym w art. 148 § 1 k.p.a. Dopiero wystąpienie powyższych przesłanek łącznie, obliguje właściwy organ do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. W sytuacji, gdy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na twierdzeniu strony, że taki status przysługiwał jej w postępowaniu, a została w nim pominięta, to weryfikacja twierdzeń wnioskodawcy następuje w kolejnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Organ administracji przeprowadza merytoryczną ocenę materiału sprawy i dokonuje weryfikacji twierdzeń wnioskodawcy. W sytuacji gdy organ administracji stwierdzi, że nie występują przesłanki do wznowienia postępowania przewidziane w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. to powinien - zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. - odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej.

Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji, słusznie odmówił skarżącej uchylenia decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., Wojewoda ocenił, że organ I instancji, zasadnie uznał, że skarżąca nie udowodniła, że przedmiotowa inwestycja, będzie ograniczać w jakikolwiek sposób obecne i przyszłe zagospodarowanie jej nieruchomości i korzystanie z niej. Stąd też nie udowodniła, że jej nieruchomość położona jest w obszarze oddziaływania inwestycji i że w postępowaniu o pozwolenie na budowę powinien przysługiwać jej przymiot strony.

Wojewoda [...] podkreślił, że na gruncie art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane, przez obszar oddziaływania należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Wskazał, że w każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa, a samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość, nie jest wystarczające do uznania, że jest ona usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia.

Organ odwoławczy podkreślił, że zakończone objętą wnioskiem o wznowienie decyzją postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia na budowę, jest sprawą nową w stosunku do rozstrzygniętej wcześniej decyzją o pozwoleniu na budowę. Jest ono ograniczone merytorycznie tylko do zakresu dokonywanej zmiany projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z tym obszar oddziaływania obiektu jest ustalany odpowiednio do zakresu projektowanej zmiany. Oznacza to, że legitymację procesową w postępowaniu prowadzonym, na podstawie art. 36a ustawy – Prawo budowlane będą mieli, co do zasady, właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania przedmiotowych zmian, o ile zmiany te będą wprowadzały ograniczenia lub uciążliwości w zgodnym z prawem zagospodarowaniu ich nieruchomości.

Przedmiotem postępowania przed organem I instancji, była zmiana pozwolenia na budowę w zakresie podziału powierzchni wewnątrz budynków, polegających na zmianie układu lokali użytkowych zlokalizowanych na jednej kondygnacji. Podział ten, nie powodował zmian parametrów projektowanych budynków w zakresie ilości kondygnacji, czy ich wymiarów. Z kolei analiza dokumentacji wykazała, że od strony nieruchomości skarżącej, nie zmienił się obrys zewnętrzny, wysokość ani elewacje budynków. Z tego względu Wojewoda [...]stwierdził, że brak jest jakichkolwiek zmian w zakresie zagospodarowania działki, które mogłyby powodować ograniczenia w zakresie możliwości zagospodarowania działki skarżącej - nr ew. [...].

Odnosząc się do zarzutów wskazanych w odwołaniu, organ II instancji stwierdził, że w postępowaniu administracyjnym to wnioskodawca określa zakres prowadzonego postępowania, a organ administracji architektoniczno-budowlanej jest związany treścią wniosku i nie jest uprawniony do ingerowania w zamierzenia wnioskodawcy. Organ podkreślił, że w przedmiotowej sprawie z treści wniosku skarżącej z dnia 25 października 2012 r., jednoznacznie wynika, że obejmuje on wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Starosty [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. dotyczącą zmiany pozwolenia na budowę w zakresie podziału powierzchni wewnątrz budynków. Dlatego zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania poprzez brak ustalenia żądania strony są bezzasadne.

Skargę na decyzję Wojewody [...]do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła skarżąca.

W skardze zarzuciła organowi naruszenie:

- art. 7, art. 8, art. 104 § 1 i 2, art. 107 § 1, art. 222 w zw. z art. 241 k.p.a. oraz § 13 ust. 1 pkt 1) i 2) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia (Dz. U. z 2018 r. poz. 963). w zw. z art. 45 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane poprzez wydanie decyzji nie rozstrzygającej co do istoty sprawy, polegające bezpodstawnym pominięciu rozstrzygnięcia o wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, podczas gdy zakres i treść żądania wniosku skarżącej z dnia 25 października 2012 r. był określony w sposób precyzyjny oraz nie budził wątpliwości organu w trakcie postępowania, a także, że numer decyzji określony we wniosku o wznowienie postępowania ([...]r. z dnia [...] sierpnia 2011 r.) został wskazany przez skarżącą w ślad za numerem decyzji określonym na tablicy informacyjnej budowy oraz uznanym zarówno przez inwestora jak i organ za właściwy numer decyzji całego postępowania o pozwolenie na budowę dotyczącej inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych [...] z usługami z garażem podziemnym przy ul. [...]– wskutek czego organ rażąco naruszył zasady praworządności, prowadzenia postępowania z uwzględnieniem słusznego interesu obywateli, zasady pogłębiania zaufania i informowania, zasady bezstronności oraz zasady prymatu treści pisma nad jego formą,

- art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 79a k.p.a. polegającej na niepoinformowaniu o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań oraz zaniechanie obowiązku wskazania przesłanek zależnych od skarżącej, które nie zostały na dzień wysłania informacji o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, za spełnione lub wykazane,

- art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1 k.p.a. poprzez dowolną a nie swobodną ocenę materiału dowodowego oraz brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz naruszenie zasady bezstronności poprzez dokonanie ustalenia o braku oddziaływania inwestycji na nieruchomość skarżącej opierając ustalenia tej okoliczności na dowodzie z dokumentu prywatnego - analizie chłonności terenu sporządzonego przez inwestora,

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez dowolną a nie swobodną ocenę materiału dowodowego oraz brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego poprzez nieuprawione pominięcie w ocenie materiału dowodowego oraz nieuwzględnieniu w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia okoliczności wynikających z dowodu w dokumentu-analizy z dokonanej przez architekta dotyczącego przysłaniania oraz zacieniania, załączonego do wniosku o wznowienie postępowania przez skarżącą, a z którego wynika zakres oddziaływania obiektu na nieruchomość skarżącej,

- art. 28 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 20 ustawy – Prawo budowlane poprzez nieuznanie skarżącej za stronę postępowania w przedmiocie pozwolenia budowę budynków wielorodzinnych, wskutek nieprawidłowego przyjęcia, że nieruchomość stanowiącą współwłasność skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego wynika przeciwnie,

- § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2002.75.690 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy inwestycja będąca przedmiotem postępowania w znaczny sposób ograniczyła możliwość zagospodarowani działki skarżącej poprzez jej znaczne zacienianie,

- § 13 powyższego rozporządzenia Ministra Infrastruktury poprzez jego niezastosowanie i nie uznanie, że decyzja pozwolenie na budowę została wydana z naruszeniem wskazanego przepisu,

- art. 138 § pkt 1 oraz 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji zamiast jej uchylenia i rozstrzygnięcia co do istoty sprawy; bądź w przypadku stwierdzenia upływu terminu na uchylenie decyzji, orzeczeniu o stwierdzeniu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji organu I i II instancji lub ich uchylenie.

Skarżąca uzasadniając zarzuty skargi podniosła, że jasno określiła, że przedmiotem postępowania o wznowienie jest decyzja o pozwoleniu na budowę budynku (a nie przebudowę lokalu). Doprecyzowała także o jaką budowę chodzi oraz określiła sposób oddziaływania obiektu na jej nieruchomość. Podkreśliła, że wskazała w uzasadnieniu wniosku, że decyzją nr [...] Starosta [...]wydał pozwolenie na budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych [...] z usługami i garażem podziemnym przy ul. [...] . Stwierdziła, że przedmiotowa inwestycja oddziałuje na jej działkę poprzez jej zacienianie w takim stopniu, że ograniczy możliwości zagospodarowania tej nieruchomości. Dodatkowo w uzasadnieniu skargi podniesiono, że w przedmiotowej sprawie, decyzji uzupełniających i decyzji zmienianych, decyzji przenoszących inne decyzje a związanych z postępowaniem o pozwolenia na budowę budynków przy ul. [...] było - w okresie od 2001 roku do 2012 roku - łącznie co najmniej 11. Podkreślono, że skarżąca nie ma wiedzy o dalszych decyzjach zmieniających, wydanych po 2012 roku. W żadnym z powyższych postępowań nie była ona przez organ uznana za stronę. Nie miała zatem żadnej wiedzy nawet o istnieniu a tym bardziej o treści tych rozstrzygnięć. Tym samym skarżąca nie posiadała narzędzi i możliwości do zweryfikowania prawidłowości numeracji decyzji oraz samej treści decyzji.

Ponadto w toku postępowania organ w żadnym z pism nie wyjaśnił skarżącej, że zachodzą jakiekolwiek rozbieżności w zakresie przedmiotowym decyzji oraz treści żądania wniosku o wznowienie. Organ także nie zapoznał skarżącej w toku całego postępowania z treścią pozostałych decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę budynków.

Skarżąca podniosła, że ani organ I instancji, ani organ II instancji nie zapewnił jej udziału w postępowaniu w sposób prawidłowy. Wojewoda [...] nie zapoznał jej z materiałem zgromadzonym w sprawie. Równocześnie organ nie przeprowadził postępowania dowodowego w zakresie żądanym wnioskiem. Jak wynika z treści decyzji, organ dokonał analizy porównania elewacji w zakresie przedmiotowym decyzji [...] r. dotyczącym przebudowy lokalu wewnątrz budynków. Ze sposobem wykonania tej analizy, ani z jej wynikami nie zapoznał jednak skarżącej przed wydaniem ostatecznego rozstrzygnięcia.

Dodatkowo w zakresie zarzutów dotyczących dowolnej oceny materiału dowodowego, skarżąca wskazała, że organ w sposób niezgodny z obowiązującymi przepisami postępowania, wezwał inwestora do przedłożenia analizy zagospodarowania działki, stanowiącej własność skarżącej. W odpowiedzi na wezwanie inwestor złożył analizę chłonności terenu sporządzoną przez projektantów inwestora. Na tym dowodzie organ oparł ustalenia stanu faktycznego o nieoddziaływaniu zrealizowanej inwestycji na nieruchomość skarżącej. Zdaniem skarżącej, organ zobowiązany był w takiej sytuacji zasięgnąć opinii biegłego, a nie opierać się opinii przedłożonej przez stronę przeciwną.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej: P.p.s.a., naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji Wojewody, przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł, doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne.

Przede wszystkim Sąd nie może uwzględnić sformułowanego w skardze wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., bowiem brak jest przesłanek do uznania, że decyzje organów I i II instancji, że dotknięte są jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Brak jest zatem podstaw do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia przy wskazaniu sposobu załatwienia sprawy w oparciu o art. 145a § 1 pkt 2 P.p.s.a.

Przystępując do rozpoznania sprawy, należy wskazać, że stosownie do treści art. 6 k.p.a, organy administracyjne, zobowiązane są działać w oparciu o przepisy prawa, a zatem przestrzegać podstawowych zasad postępowania administracyjnego.

Należy do nich określona w art. 8 k.p.a. zasada pogłębiania zaufania, która nakazuje by postępowanie prowadzone było w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz by organy administracji publicznej, kierowały się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Z kolei określona w art. 11 k.p.a. zasada przekonywania, polega na informowaniu stron postępowania o stanie prawnym oraz o wszystkich okolicznościach faktycznych mających znaczenie dla sprawy, a także na wskazywaniu stronie okoliczności przemawiających za uznaniem sposobu załatwienia sprawy za racjonalny, słuszny i właściwy.

Ponadto stosownie do treści art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., na organach administracji spoczywa obowiązek dokładnego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego i wyczerpującego uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia.

Powyższe zasady w ocenie Sądu, zostały naruszone przez organy obu instancji.

Pierwotną przyczyną tego stanu rzeczy było naruszenie przez organ I instancji art. 222 k.p.a. Organ ten, zignorował bowiem treść wniosku skarżącej o wznowienie postępowania, opierając się wyłącznie na wskazanym w tym wniosku numerze decyzji. Wniosek dotyczył decyzji o pozwoleniu na budowę zaś numeracja wskazana we wniosku, odnosiła się do innej decyzji, dotyczącej przebudowy lokalu wewnątrz budynków. Organy, nie dostrzegając tego dokonały we wznowionym postępowaniu kontroli zupełnie innej decyzji, niż ta, której faktycznie dotyczył wniosek skarżącej. Organy opierając się na numerze decyzji objętej wnioskiem, w istocie w sposób dowolny zmieniły zakres żądania skarżącej.

Należy wyraźnie podkreślić, że skarżąca w dniu 30 października 2012 r. złożyła wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 roku, wskazując że sprawa dotyczy budowy budynku w [...].

Zdaniem Sądu, skarżąca jasno i w sposób nie budzący wątpliwości co do zakresu jej żądania, określiła, że przedmiotem postępowania o wznowienie, jest decyzja pozwoleniu na budowę budynku, nie zaś decyzja o przebudowie lokalu.

Treść wniosku, jak też dołączona do niego analiza nasłonecznienia, w sposób oczywisty wskazuje, że intencją skarżącej, było wznowienie postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę wskazanego we wniosku zamierzenia budowlanego, a mianowicie budynków mieszkalnych wielorodzinnych [...],[...],[...],[...] ([...] i [...]) i [...]z usługami i garażem podziemnym położonych przy ul. [...].

Skarżąca wskazała we wniosku o jaką inwestycję chodzi i szczegółowo uzasadniła dlaczego w jej ocenie, należąca do niej działka, znajduje się w obszarze oddziaływania tej inwestycji.

W ocenie Sądu organy obu instancji dysponując stosownym przygotowaniem i doświadczeniem zawodowym, nie mogły po analizie treści wniosku uznać, że dotyczy on decyzji o pozwoleniu na przebudowę lokalu. Nawet bowiem pobieżna lektura wniosku skarżącej i dołączonej do niego opinii, wyraźnie wskazuje jaka decyzja i dotycząca jakiej inwestycji, objęta była tym wnioskiem. Pomijając już samą treść wniosku, podkreślić należy, że skarżąca zarówno we wniosku o wznowienie, jak też w żadnym z pism złożonych w toku postępowania związanego z tym wnioskiem, nie wskazywała by pisma te, decyzji zamiennej związanej z przebudową lokali. Nie przedstawiała także żadnych argumentów na poparcie wniosku o wznowienie postępowania w zakresie przebudowy lokali. Błędne określenie przez organ zakresu żądania skarżącej, skutkowało jednocześnie przedwczesnym stwierdzeniem, że w odniesieniu do kwestionowanej przez nią inwestycji, nie posiada ona statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do kwestii oznaczenia decyzji objętej wnioskiem o wznowienie, należy podkreślić, że skarżąca miała podstawy, by sądzić, że decyzja o numerze [...]z dnia [...] sierpnia 2011 r., dotyczy pozwolenia na budowę wskazanych w jej wniosku budynków.

Skarżąca opierała się bowiem na informacjach przekazanych jej przez syna, który wiedzę na temat numeru decyzji, uzyskał z tablicy informacyjnej znajdującej się na terenie budowy.

Zgodnie z treścią § 13 ust. 1 pkt 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia (Dz.U.2018.963 t.j. z dnia 2018.05.22), inwestor ma obowiązek określić na tablicy informacyjnej, umieszczonej na terenie budowy, rodzaj prowadzonych robót oraz adres prowadzenia tych robót, a także numer pozwolenia na budowę oraz nazwę, adres i numer telefonu właściwego organu nadzoru budowlanego.

Jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy, fotografii przedmiotowej tablicy (K. 72 akt), informuje ona, że budowa dotyczy budynków mieszkalnych wielorodzinnych [...][...][...][...][...][...]z usługami z garażem podziemnym przy ul. [...]. Z informacji zawartych na tablicy, można także wnioskować zgodnie z jej treścią, że numer objętej wnioskiem decyzji z [...] sierpnia 2011 r. jest numerem decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowych budynków. Numer decyzji [...]z dnia [...] sierpnia 2011 r., został użyty jako jedyny numer decyzji przez inwestora na tablicy informacyjnej budowy, określający całe zamierzenie budowlane. W trakcie prowadzenia budowy, numer decyzji nie został uzupełniony ani sprostowany ani przez inwestora. Zdaniem Sądu, z informacji umieszczonych na tablicy z całą pewnością nie wynika, że decyzja o wskazanym numerze, ma dotyczyć przebudowy lokalu. Nie było zatem po stronie skarżącej żadnych podstaw do uznania, że decyzja ta dotyczy innej inwestycji, niż wskazana na tablicy informacyjnej.

Należy także podkreślić, na co zwrócił uwagę we wspomnianym wcześniej wyroku WSA w Warszawie, znaczną liczbę wydanych w okresie od 2001 do 2012 r. decyzji uzupełniających i decyzji zmienianych, decyzji przenoszących inne decyzje a związanych z postępowaniem o pozwolenie na budowę przedmiotowych budynków. W żadnym z postępowań związanych z tymi decyzjami, skarżąca, nie została uznana za stronę postępowania. Nie miała zatem możliwości zapoznania się z treścią decyzji o numerze wskazanym na tablicy informacyjnej, a co za tym idzie jej weryfikacji. Była przekonana, ze numer ten dotyczy decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżąca nie może więc ponosić negatywnych dla niej konsekwencji błędnego oznaczenia decyzji przez inwestora na tablicy informacyjnej.

Organ w toku postępowania, w żadnym z pism nie wyjaśnił skarżącej, że zachodzą jakiekolwiek rozbieżności pomiędzy zakresem przedmiotowym decyzji a treścią żądania wniosku o wznowienie. Potwierdza to tylko tezę o faktycznym nierozpoznaniu wniosku skarżącej.

Organ naruszył także art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 i 2 k.p.a oraz art. 79a k.p.a. , nie informując skarżącej o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zwrócić także należy uwagę, że skoro organ dokonał analizy porównania elewacji w zakresie przedmiotowym decyzji [...]r. dotyczącym przebudowy lokalu wewnątrz budynków, to powinien skarżącą zapoznać ze sposobem i wynikami tej analizy, czego jednak nie uczynił przed wydaniem decyzji.

Organ miał obowiązek przy okazji zapoznawania skarżącej z wynikami postępowania wskazać przesłanki, które nie zostały spełnione lub udowodnione, licząc się, że zostanie wydana decyzja niezgodna z wnioskiem. Skoro organ konsekwentnie trzymał się ustalonego zakresu wniosku, to powinien wskazać skarżącej jakie przesłanki nie zostały przez nią spełnione w odniesieniu do decyzji przebudowy lokalu wewnątrz budynków.

Ponieważ organ, nie spełnił tego obowiązku, skarżąca nie brała czynnego udziału w postępowaniu i nie miała szans na przedstawienie dowodów i złożenie wyjaśnień a w konsekwencji na korektę zakresu prowadzonego postępowania.

Biorąc pod uwagę dowolnie dokonaną przez organ zmianę zakresu postępowania, pozbawione znaczenia i błędne są rozważania organów na temat obszaru oddziaływania inwestycji na nieruchomość skarżącej. Oczywistym jest bowiem, że zupełnie inaczej należy bowiem oceniać tę kwestię w odniesieniu do inwestycji w postaci budowy budynków ( której dotyczył wniosek skarżącej ) niż w odniesieniu do przebudowy lokalu wewnątrz budynków ( czego jak błędnie przyjęły organy, dotyczył wniosek). W tym miejscu jednak wskazać należy, że niezależnie od rodzaju decyzji, ocena obszaru oddziaływania inwestycji, nie może być dokonywana wyłącznie w oparciu o dowody przedstawione przez inwestora. W rozpatrywanej sprawie, dowodem takim, była analiza chłonności terenu sporządzona na zlecenie inwestora i przez zatrudnionych przez niego projektantów. Jednocześnie organ pominął przedstawiony przez skarżącą dowód w postaci analizy, dotyczącej przesłaniania oraz zacieniania, załączonej do wniosku o wznowienie postępowania. Był to z pewnością dowód wymagający oceny i omówienia, bowiem wskazywał na zakres oddziaływania obiektu inwestycyjnego na nieruchomość skarżącej. Wskazywał także jakie w ocenie autora opracowania przepisy, naruszała objęta wnioskiem decyzja. Nie przesądzając końcowego wyniku sprawy, Sąd wskazuje, że przy ponownym rozpatrzeniu wniosku o wznowienie postępowania, organ dokona rzetelnej jego analizy i zakresu uwzględniając jakiej decyzji dotyczy ten wniosek. Dokona także analizy obszaru oddziaływania objętej decyzją inwestycji na nieruchomość skarżącej. Podda również dokładnej analizie dowody przedstawione przez obie strony, zaś w przypadku wątpliwości, dopuści dowód z opinii biegłego, aby bezspornie ustalić czy nieruchomość skarżącej, znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. W przypadku pozytywnego ustalenia, czy skarżącej przysługuje status strony, organ dokona następnie oceny objętej wnioskiem decyzji pod kątem przesłanek wskazanych we wniosku o wznowienie.

Z uwagi na powyższe, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.