Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 650/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1  i ust. 5 pkt 2 lit. b
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz Sędziowie NSA Jolanta Rajewska del. WSA Iwona Bogucka (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt III SA/Gd 720/12 w sprawie ze skargi B. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 20 grudnia 2012 r., sygn. III SA/Gd 720/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę B. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z [...] września 2012 r., nr [...], którą utrzymano w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji odmawiające przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym przyjętym przez Sąd I instancji:

Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] odmówił B. N. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad A. N. W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 2, art. 3, art. 17, art. 23 ust. 1, art. 24 ust. 1, ust. 2a, ust. 3a, ust. 4, art. 25 ust. 1, art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., nr 139, poz. 992 ze zm.), zwanej dalej u.ś.r., rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. nr 105, poz.881 ze zm.), rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2009 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. nr 129, poz. 1058) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu tej decyzji organ wyjaśnił, że 16 listopada 2011 r. B. N. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad A. N. Z załączonego do wniosku orzeczenia o stopniu niepełnosprawności Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S. z dnia [...] czerwca 2010 r. wynika, że A. N. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności. Nadto strona przedłożyła postanowienie Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] października 1999 r., sygn. akt [...], którym ustanowiono rodzinę zastępczą terapeutyczną dla małoletniej A. B. w osobach B. i F. N. Ustalono również, że miejscem zamieszkania małoletniej jest miejsce zamieszkania rodziny zastępczej. Z zaświadczenia Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] stycznia 2000 r. sygn. [...] wynika, że B. i F. N. zostali opiekunami prawnym dla ww. małoletniej. Natomiast decyzją Starosty Powiatu S. z dnia [...] lipca 2003 r. orzeczono zmianę nazwiska małoletniej A. B. na N.

Organ I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej z dzieckiem, na której ciąży obowiązek alimentacyjny. Wnioskodawczyni, mimo że z mężem tworzy rodzinę zastępczą dla A. N., nie jest z nią spokrewniona. Stosownie do cytowanego przepisu nie może zatem korzystać z przedmiotowego świadczenia.

B. N. odwołała się od tej decyzji twierdząc, że nie ma różnicy między rodziną zastępczą spokrewnioną i niespokrewnioną. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...], działając w oparciu o art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) i art. 17 ust. 1 oraz art. 20, art. 32 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało na art. 17 u.ś.r., w tym art. 17 ust. 5 ustawy, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej z dzieckiem, na której ciąży obowiązek alimentacyjny. Podtrzymano wniosek, że B. N. nie mieści się w wyznaczonym przez przepis w art. 17 ust. 1 u.ś.r. kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Wnioskodawczyni nie jest matką, siostrą ani krewną w linii prostej A. N. Pomiędzy nią, a osobą którą się opiekuje, nie występuje stosunek przysposobienia, nie jest ona również opiekunem faktycznym A. N. w rozumieniu art. 3 pkt 14 u.ś.r., bowiem nie wystąpiła do sądu z wnioskiem o przysposobienie dziecka. Rodzinie zastępczej przysługiwałoby świadczenie pielęgnacyjne tylko wtedy, gdyby tworzyły ją osoby wymienione w art. 17 ust. 1 ustawy, czyli z tytułu obciążenia obowiązkiem alimentacyjnym, a nie z tytułu sprawowania funkcji rodziny zastępczej. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że rodzina zastępcza otrzymuje pomoc pieniężną, znacznie większą niż kwota świadczenia pielęgnacyjnego, na podstawie ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. Nr 149 poz. 887 ze zm.). Co do zasady rodzina zastępcza nie jest uprawniona do świadczeń rodzinnych na dziecko w niej przebywające ze względu na wyższe świadczenia na pokrycie wydatków związanych z utrzymaniem dziecka. Zwrócono dodatkowo uwagę, że w sprawie brak związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z aktywności zawodowej, a sprawowaniem przez wnioskodawczynię opieki nad A. N. Mimo sprawowania opieki nad dzieckiem o znacznym stopniu niepełnosprawności wnioskodawczyni w latach 1996-2011 była zarejestrowana w Urzędzie Pracy, a zatem należy domniemywać, że była osobą poszukującą pracy i gotową do podjęcia zatrudnienia w przypadku, gdyby pracę znalazła. Wyrejestrowanie w dniu 13 czerwca 2011 r. nastąpiło ze względu na zawinione przez stronę przyczyny powodujące utratę statusu osoby bezrobotnej. Zgodnie natomiast z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie jest świadczeniem należnym za samo sprawowanie opieki, jest to świadczenie należne za rezygnację z aktywności zawodowej wymuszoną koniecznością sprawowania opieki nad najbliższą osobą. Wnioskodawczyni nie wykazała, aby była zatrudniona przed rozpoczęciem sprawowania opieki i z pracy tej zrezygnowała w związku z podjęciem opieki, czy też, by nie podejmowała pracy właśnie z powodu sprawowania opieki.

W skardze do sądu administracyjnego B. N. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i jej zmianę przez przyznanie przedmiotowego świadczenia, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzuciła błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia. Podniosła, że organ dokonał rozszerzającej wykładni art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych niezasadnie pozbawiając ją prawa do świadczenia. Zarejestrowała się jako osoba bezrobotna tylko dlatego, gdyż taki był warunek korzystania z publicznej opieki zdrowotnej, jednakże cały czas zajmowała się niepełnosprawną i z opieki tej nie zamierzała zrezygnować. Żaden z urzędników Powiatowego Urzędu Pracy nie poinformował jej wcześniej o możliwości dopisania się do ubezpieczenia męża, co uprawniałoby ją do korzystania z opieki zdrowotnej. A. N. nadal pozostaje pod opieką skarżącej, chociaż już jest pełnoletnia i nie będzie umieszczona w domu opieki społecznej, przez co nie obciąży budżetu gminy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

Zaskarżonym wyrokiem z 20 grudnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd opisał przebieg postępowania administracyjnego oraz przedstawił zakres i kryteria kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne w stosunku do aktów organów administracji publicznej. Wskazał, że bezsporne są w sprawie okoliczności związane z zaliczeniem A. N. do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym na stałe oraz z ustanowieniem Skarżącej wraz z mężem rodziną zastępczą, a także opiekunem prawnym dla A. N. Znajdują one potwierdzenie w dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy. Dla rozstrzygnięcia sprawy zasadnicze znaczenia ma natomiast wykładnia przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W dacie wydania decyzji przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jako osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego wymieniał ojca, matkę, inne osoby, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz opiekunów faktycznych dziecka. Przepis art. 17 ust. 1a ustawy stanowił natomiast, że osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki.

Poza wskazanymi przesłankami pozytywnymi, przepis art. 17 ust. 5 ustawy wyłącza możliwość uzyskania świadczenia, jeżeli:

- osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego;

- osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na inną osobę w rodzinie lub poza rodziną.

Wyłączenie dotyczy także sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki:

- pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności,

- została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej z dzieckiem, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu, z wyjątkiem zakładów opieki zdrowotnej.

Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego uwarunkowane jest zatem spełnieniem wymogów art. 17 ust. 1 i 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych przy braku przesłanek wymienionych w art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Op 143/2011, baza Lex Polonica nr 2627384). Sąd I instancji w związku z tym zauważył, że po pierwsze Skarżąca nie jest osobą spokrewnioną z A. N., po drugie nie ciąży na niej również obowiązek alimentacyjny wobec podopiecznej. Natomiast przepis art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych odwołuje się do kryterium obowiązku alimentacyjnego. Obowiązku alimentacyjnego dotyczą przepisy Działu III ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, ze zm.), zwanej dalej k.r.i o. Przepisy tego Działu regulują w zasadzie obowiązek alimentacyjny między krewnymi. Zgodnie z przepisem art. 128 k.r.i o. - obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Ustawowy obowiązek alimentacyjny może zatem istnieć tylko między osobami określonymi w art. 128 k.r.i o lub w innych przepisach kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (np. małżonkami czy pomiędzy przysposabiającym a przysposobionym). Przepisy kreujące obowiązek alimentacyjny są normami bezwzględnie obowiązującymi, a obowiązek alimentacyjny i odpowiadające mu prawo do świadczeń alimentacyjnych mają charakter ściśle osobisty (por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 25 listopada 1975 r., III CZP 76/75, OSNCP 1976, poz. 207).

Sąd I instancji podkreślił, że w konsekwencji regulacji art. 17 ust. 1 i 1a ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje przede wszystkim osobom najbliższym, tj. matce, ojcu, dzieciom, czyli osobom spokrewnionym w pierwszym stopniu. Z kolei dalszym krewnym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje tylko w przypadku, gdy nie ma osób najbliższych, albo osoby te nie mogą wypełnić swojego obowiązku. Zatem do świadczenia tego uprawnieni są krewni osoby wymagającej opieki i to z najbliższego kręgu, natomiast dalsi krewni tylko w warunkach precyzyjnie określonych w ustawie. Osobom obcym, które sprawują faktyczną opiekę nad osobą tej opieki wymagającą, ustawodawca uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego nie przyznał. Istnienie obowiązku alimentacyjnego po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest przesłanką konieczną, warunkującą przyznanie tego świadczenia. Oznacza to, że niespełnienie tej przesłanki wyklucza możliwość jego przyznania.

Sąd I instancji stwierdził także, że Skarżąca nie jest również opiekunem faktycznym dziecka w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ustawa ta w art. 3 pkt 14 zawiera definicję legalną opiekuna faktycznego, jakim jest osoba faktycznie opiekująca się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka. Niewątpliwie w rozumieniu przepisów ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy czym innym jest ustanowienie kogoś opiekunem prawnym (art. 145 i nast. k.r.i o.), a czym innym przysposobienie (art. 114 i nast. k.r.i o.). W niniejszej sprawie brak podstaw, aby skarżąca mogła być uznana za opiekuna faktycznego. W konsekwencji Sąd I instancji jako zasadny ocenił wniosek, że Skarżąca nie należy do kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego.

Zwrócił też uwagę, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje m.in. w razie umieszczenia osoby wymagającej opieki w rodzinie zastępczej, za wyjątkiem rodziny zstępczej spokrewnionej z dzieckiem, na której ciąży obowiązek alimentacyjny. To brzmienie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy zostało ustalone na podstawie art. 13 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją wydatków budżetowych (Dz. U. nr 219, poz. 1706 ze zm.) i obowiązuje od dnia 1 stycznia 2010 r. Z przywołanego przepisu wynika, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje w razie umieszczenie osoby wymagającej opieki w rodzinie zastępczej. Przy czym na zasadzie wyjątku od tej reguły ustawodawca przewidział, że można przyznać świadczenie na dziecko umieszczone w rodzinie zastępczej, gdy jest to rodzina spokrewniona, na której ciąży obowiązek alimentacyjny. Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji rodziny zastępczej. Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. nr 149, poz. 887 ze zm.) rodzinę zastępczą lub rodzinny dom dziecka tworzą małżonkowie lub osoba niepozostająca w związku małżeńskim, u których umieszczono dziecko w celu sprawowania nad nim pieczy zastępczej z zastrzeżeniem art. 55 i 58. Natomiast rodzinę zastępczą spokrewnioną tworzą małżonkowie lub osoba, o której mowa w ust. 1 będący wstępnymi lub rodzeństwem dziecka (art. 41 ust. 2 tej ustawy).

Poza sporem jest, że skarżąca wraz z mężem nie tworzy dla osoby podopiecznej rodziny zastępczej spokrewnionej (są osobami obcymi). Tym samym występuje negatywna przesłanka przyznania skarżącej świadczenia, związana z umieszczeniem osoby wymagającej opieki w rodzinie zastępczej.

Natomiast Sąd I instancji za zasadny uznał zarzut skargi dotyczący skutków zarejestrowania Skarżącej jako osoby bezrobotnej. Stwierdził, że w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, iż osoba zarejestrowana jako osoba bezrobotna może otrzymać świadczenie pielęgnacyjne (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 923/2001) i stanowisko to Sąd I instancji podziela. W konsekwencji argumentacja organu odwoławczego odnosząca się do faktu zarejestrowania skarżącej w Powiatowym Urzędzie Pracy w S. nie zasługuje na aprobatę. Okoliczność ta nie ma jednak znaczącego wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia zawartego w decyzjach organów administracji. Prawidłowy jest wniosek, że Skarżąca nie spełnia ustawowych przesłanek pozwalających na przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego. Członkom rodziny zastępczej sprawującym opiekę nad osobą niepełnosprawną, co do zasady nie przysługuje zasiłek pielęgnacyjny. Wyjątkiem jest rodzina zastępcza spokrewniona z dzieckiem. W rozpatrywanej sprawie skarżąca nie tworzy dla osoby podopiecznej rodziny zastępczej spokrewnionej, a zatem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

W skardze kasacyjnej B. N. zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, art. 17 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 5 pkt 2 u.ś.r. w związku z art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że Skarżąca nie spełnia przesłanek do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, albowiem nie przysługuje ono opiekunom stanowiącym niespokrewnioną rodzinę zastępczą.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podano, że Skarżąca rozumie przepisy, na podstawie których odmówiono jej świadczenia, uważa jednak że dokonano ich wykładni w oderwaniu od art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji. Przepisy art. 17 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 5 pkt 2 u.ś.r. w sposób wadliwy i krzywdzący dokonują rozróżnienia miedzy rodziną zastępczą spokrewnioną i niespokrewnioną. Literalne rozumienie tych przepisów narusza zasady sprawiedliwości społecznej i równości wobec prawa. Prawidłowa wykładnia tych przepisów powinna mijać kryterium więzów krwi, albowiem jest ono niezasadne i narusza prawa i wolności Skarżącej. Argument, że rodziny zastępcze niespokrewnione otrzymują wyższą pomoc ze środków publicznych nie jest trafny, albowiem środki te zabezpieczają jedynie część potrzeb osoby niepełnosprawnej, pozostałą część pokrywają małżonkowie N. Wskazano także, że Skarżąca zamierza złożyć skargę konstytucyjną, po wyczerpaniu instancyjnych środków zaskarżenia.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej, mimo powołania w jej podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., sformułowano wyłącznie zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię. Uzasadnienie zarzutu błędnej wykładni związane jest z wykazaniem, że przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie określonego przepisu narusza uznane dyrektywy interpretacyjne. Wymaga zatem z jednej strony wskazania, na czym polega błąd Sądu w interpretacji przepisu, jakie dyrektywy zostały naruszone, zaś z drugiej strony wykazania, jakie winno być prawidłowe rozumienie przepisu.

Przedmiotem zarzutu skargi kasacyjnej jest wykładnia art. 17 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 5 pkt 2 u.ś.r. W ocenie skarżącej kasacyjnie wykładnia dokonana przez organy administracji i zaakceptowana przez Sąd I instancji, czyniąca różnicę między rodziną zastępczą spokrewnioną i niespokrewnioną, pomija standardy konstytucyjne określone w art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji RP, naruszając zasadę sprawiedliwości społecznej i równości wobec prawa, a prawidłowa wykładnia tych przepisów, bez względu na ich brzmienie i wprowadzone ustawowo warunki, winna pomijać kwestię więzów krwi (i w konsekwencji istnienia obowiązku alimentacyjnego), przy ustalaniu kryteriów przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Tak sformułowany zarzut wykracza w istocie poza granice czynności mieszczących się pojęciu interpretacji prawa i zmierza do zakwestionowania konstytucyjności rozwiązań ustawowych, a co zresztą w skardze kasacyjnej wprost wskazano. Nakaz wykładni zgodnej z Konstytucją nie jest zaś tożsamy z możliwością odmowy zastosowania przez sąd ustawy, lecz ogranicza się do nadania przepisowi takiego rozumienia, przy zastosowaniu uznawanych dyrektyw interpretacyjnych, które pozwala chronić wartości konstytucyjne, realizować konstytucyjne prawa i wolności.

W skardze kasacyjnej powołano się na zasadę sprawiedliwości społecznej i zasadę równości, które winny zostać uwzględnione przy ustalaniu zakresu norm ustanowionych art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 u.ś.r., tak aby takie same świadczenia przysługiwały niezależnie od rodzaju rodziny zastępczej, w której umieszczono osobę wymagającą opieki. Zasada sprawiedliwości odnosi się do problemu podziału dóbr lub rozdziału ciężarów i sprowadza do doboru kryterium tego podziału, tak aby zyskał on aprobatę, uzasadnienie aksjologiczne lub normatywne. Jednym z kryteriów, ale bynajmniej nie jedynym, w oparciu o jakie może być dokonywany podział, jest kryterium równości. Równość ta może mieć przy tym odniesienie zarówno do skutków podziału, co oznacza obowiązek równego traktowania wszystkich podmiotów zaliczonych do tej samej kategorii istotnej, jak i do kryteriów zaliczania określonych podmiotów do poszczególnych kategorii (klas). W tym ostatnim przypadku chodzi o to, aby podział na kategorie odbył się z zastosowaniem takiej samej miary wobec wszystkich zainteresowanych (np. z zastosowaniem kryterium zasług, potrzeb, pozycji i.t.p.). W konsekwencji sprawiedliwy będzie podział wedle zasady "równo równym i nierówno nierównym".

Argumentacja zastosowana w skardze kasacyjnej pozwala przyjąć, że stronie skarżącej chodzi o drugi ze wskazanych przypadków równości, związany z zasadnością dokonanego rozróżnienia poszczególnych klas podmiotów. Nie budzi wątpliwości, że ustawa oświadczeniach rodzinnych nie jest skierowana do wszystkich rodzin i podmiotów sprawujących opiekę nad członkami rodzin, w tym członkami niepełnosprawnymi. Ustawodawca zróżnicował świadczenia publiczne dla wymagających pomocy rodzin, w tym przewidział świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania przez organy administracji świadczenie pielęgnacyjne przysługiwało, zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, matce albo ojcu, innym osobom, na których zgodnie z przepisami kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciążył obowiązek alimentacyjny (z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności), opiekunowi faktycznemu dziecka (w rozumieniu art. 3 pkt 14 u.ś.r.). Konsekwentnie zatem ustawodawca posłużył się kryterium obowiązku alimentacyjnego, który uzasadnia wyróżnienie klasy podmiotów uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Kryterium to nie jest aksjologicznie i normatywnie nieuzasadnione. Istnienie obowiązku alimentacyjnego względem osoby wymagającej ponadstandardowej opieki ze względu na stan zdrowia oznacza sytuację, w której z jednej strony zobowiązany do alimentacji winien dostarczać uprawnionemu środków na zaspokojenie potrzeb, zaś z drugiej konieczność sprawowania stałej lub długotrwałej osobistej opieki nad taką osobą pozbawia zobowiązanego możliwości zarobkowania. Taką sytuację ustawodawca uznał za uzasadniającą udzielenie pomocy ze środków publicznych i w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego zastosowane kryterium nie jest arbitralne i aksjologicznie wątpliwe. Znalazło ono także zastosowanie w regulacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b) u.ś.r. Dokonując wyłączeń ze względu na osobę wymagającą opieki, ustawodawca w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b) ustawy przyjął, że świadczenie nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej albo w placówce zapewniającej całodobową opiekę i korzysta z niej przez więcej niż 5 dni w tygodniu (z wyjątkiem zakładów opieki zdrowotnej). Sytuacje takie dla zobowiązanego do alimentacji nie rodzą bowiem przeszkód w podjęciu zarobkowania, skoro nie istnieje potrzeba sprawowania osobistej stałej lub długotrwałej opieki. Inaczej jednak rzecz wygląda, gdy rodzina zastępcza jest obciążona obowiązkiem alimentacyjnym, wówczas umieszczenie osoby wymagającej opieki w takiej rodzinie zastępczej, właśnie na zasadzie równego traktowania osób zobowiązanych do świadczeń alimentacyjnych, nie wyłącza uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego, przy spełnieniu pozostałych ustawowych przesłanek.

W konsekwencji rozumienie omówionych przepisów przyjęte przez Sąd I instancji w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie narusza żadnych dyrektyw interpretacyjnych, w tym w szczególności dyrektyw wykładni systemowej, nakazujących uwzględniać kontekst konstytucyjny. Wyłączenie z kręgu uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego osób nie zobowiązanych do alimentacji osoby wymagającej opieki nie narusza zasady równości, a w konsekwencji zasady sprawiedliwości, nie oznacza też wszak pozbawienia takich osób świadczeń z innych tytułów i udzielanych na podstawie innych przepisów. Można wskazać przy tym, że wprowadzone kryterium obowiązku alimentacyjnego nie zostało zakwestionowane przez Sąd zadający pytanie Trybunałowi Konstytucyjnemu o zgodność z Konstytucją RP art. 16a ust. 1 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2013 r. (postanowienie WSA w Poznaniu z 12 grudnia 2013 r., sygn. II SA/Po 1026/13). Ograniczenie kręgu osób uprawnionych przed 1 stycznia 2013 r. do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 1 a u.ś.r. do osób obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym zostało także zaakceptowane w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2013 r., sygn. I OPS 5/13, zgodnie z którą osobie, której nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, w stanie prawnym obowiązującym przed 1 stycznia 2013 r., nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił tak zmiany w brzmieniu przepisów regulujących przyznawanie przedmiotowego świadczenia, jak i orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego dotyczące tych przepisów, wskazując zarówno na stałą obecność przesłanki istnienia obowiązku alimentacyjnego względem osoby wymagającej opieki, jak i na akceptację Trybunału Konstytucyjnego dla tego kryterium. W kolejnych wersjach ustawy, każdorazowo świadczenie to przysługiwało członkom rodziny, na których ciążył obowiązek alimentacyjny w stosunku do osoby wymagającej opieki. Rozwiązania takiego nie zakwestionował Trybunał Konstytucyjny, począwszy od wyroku z 15 listopada 2006 r., sygn. P 23/05, przez wyroki z18 lipca 2008 r., sygn. P 27/07 i z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. P 41/07. Zwrócono także w uchwale z 9 grudnia 2013 r. uwagę, że nie można powołując się na ogólne zasady konstytucyjne wyprowadzać wniosku, że prokonstytucyjna wykładnia art. 17 u.ś.r. pozwala przyjąć, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje również osobie niezobowiązanej do alimentacji, a żadna wykładnia nie może prowadzić do skutków sprzecznych z wyraźnym brzmieniem przepisu. Stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku jest z tezami uchwały zgodne, co czyni zarzuty skargi kasacyjnej nieuzasadnionymi.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.