Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2337/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Bosakirska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Asesor WSA Danuta Szydłowska Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2009 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania S. Sp. z o. o. z siedzibą w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] marca 2007 r. o odmowie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi krajowej) ul. P. w rejonie ul. P. w celu umieszczenia obiektu reklamowego.

Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] października 2006 r. do Zarządu Dróg Miejskich w W. wpłynął wniosek S. Sp. z o. o. z siedzibą w W. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. P. w rej. ul. P. w celu umieszczenia w nim obiektu reklamowego o powierzchni reklamowej 36 m2 na okres od [...] lutego 2007 r. do [...] kwietnia 2007 r.

Pismem z dnia [...] stycznia 2007 r. organ zawiadomił stronę, że w przedmiotowej sprawie wydana zostanie decyzja odmawiająca zezwolenia na zajęcie pasa drogowego informując ją jednocześnie o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym oraz ustosunkowania się do niego.

W nawiązaniu do otrzymanego zawiadomienia strona w piśmie z dnia [...] stycznia 2007 r. zwróciła się do organu o wyjaśnienie przyczyn, dla których w sprawie ma być wydana decyzja odmowna wskazując, iż od 1992 r. nieprzerwanie otrzymywała kolejne zezwolenia na zajmowanie pasa drogowego pod przedmiotowy nośnik reklamowy.

Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Dyrektor ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich, działający z upoważnienia Prezydenta W., na podstawie art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) oraz art. 104 k.p.a., odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi krajowej) ul. P. w rejonie ul. P. w celu umieszczenia obiektu reklamowego.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż stosownie do postanowień art. 77 k.p.a., w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku, na który składają się:

1. wyniki badań natężenia ruchu w porannym szczycie (poj./godz.) opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W. S.A.;

2. opinia w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W. opracowana przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego;

3. pismo Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Policji z dnia [...] września 2006 r. w sprawie zmiany stałej organizacji ruchu na terenie W. w zakresie dopuszczalnych limitów prędkości;

4. szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku strony;

5. charakterystyka reklamy oraz jej wymiary zawarte w złożonym wniosku strony.

Organ wskazał na stałą tendencję wzrostu liczby wypadków drogowych w W. Podniósł, że szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczone w pasach dróg. Reklama powoduje bowiem dekoncentrację kierowców w postaci fiksacji, tj. stanu chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie. Badania przeprowadzone w USA wykazały natomiast, że w 10 – 30 % wszystkich wypadków drogowych czynnik rozproszenia uwagi kierowcy jest jednym z powodów ich zaistnienia, a przyczyną ok. 1/3 z tych wypadków były wizualne bodźce zewnętrzne – głównie przydrożne reklamy. Powyższe badania wykazały również wprost proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych do liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Średni wskaźnik wypadkowości dla odcinków drogi z przydrożnymi billboardami był o 40,9 % wyższy niż dla odcinków bez reklam.

Organ powołał się też na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 lutego 2005 r. (OSK 1026/04), że "nie ma podstaw do wniosku, że reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarza zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych tj. nie powoduje zagrożenia w ruchu drogowym. Zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego wyżej dobra i od nich zależy ocena czy występuje w konkretnym wypadku zagrożenie".

W ocenie organu zebrane w sprawie dowody potwierdzają okoliczność, że wnioskowana reklama, adresowana jest do kierujących pojazdami. Pas drogowy ul. P. pełni zaś ważną rolę w układzie drogowym W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego, w popołudniowym szczycie natężenie ruchu w tym miejscu wynosi 1640 pojazdów na godzinę, a w szczycie porannym 1250 pojazdów na godzinę. Ponadto na ul. P. ma zostać wprowadzona zmiana stałej organizacji ruchu, w zakresie dopuszczalnego limitu prędkości. Prędkość ta wynosić będzie 80 km/h. Stwierdził też, że odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni wynosi 9 m i jest mniejsza od odległości minimalnych, określonych w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Ponadto przedmiotowy nośnik reklamowy usytuowany jest w rejonie węzła komunikacyjnego.

Mając na uwadze powyższe ustalenia, organ uznał, że wydanie zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwe. W sprawie nie zachodzi bowiem przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy, o której mowa w art. 39 ust. 3 ww. ustawy. Przepis ten dopuszcza bowiem lokalizowanie tego rodzaju obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, zaś naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zdaniem organu, z powyższych przepisów jednoznacznie wynika zakaz lokalizowania w pasie drogowym urządzeń i obiektów, wprowadzony przez ustawodawcę w celu ochrony pasa drogowego i zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Warunkiem odstąpienia od tego zakazu jest wystąpienie w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku, który w niniejszej sprawie nie zachodzi.

Od powyższej decyzji S. Sp. z o.o. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]

W odwołaniu zarzuciła, że organ I instancji odwołując się do ogólnych badań wykonanych w Polsce oraz w USA nie wykazał związku wzrostu liczby wypadków z tą konkretną lokalizacją reklamy. Tablica reklamowa przy ulicy P. w rejonie ulicy P. została zaś wybudowana w 1992 r. i od tego czasu bez żadnych przerw eksponuje reklamy. Od 1992 roku nie zwróciła się do ich firmy ani jedna osoba, która stwierdziłaby, że z powodu przedmiotowej reklamy doszło do wypadku w tym rejonie. Nie ma żadnych dowodów na to, że spowodowała w tym czasie jakiekolwiek zagrożenie dla ruchu drogowego.

Zdaniem strony, przedstawione w zaskarżonej decyzji statystyki również przemawiają za tym, że reklamy nie mają negatywnego wpływu na liczbę wypadków drogowych. Skoro w roku 2005, w porównaniu do roku poprzedniego, spadła liczba wypadków a wiadomo, że liczba reklam z roku na rok wzrasta, to przytoczone przez Zarząd Dróg Miejskich dane pokazują że wzrost liczby reklam nie ma wpływu na liczbę wypadków a nawet można pokusić się o stwierdzenie, że wpływają na obniżenie liczby wypadków. Według strony organ I instancji nie przedstawił dostatecznych dowodów na uzasadnienie swojej tezy, że kierowca reaguje na reklamę w sposób stanowiący zagrożenie dla ruchu. Skarżąca wniosła w związku z tym o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] rozpoznając powyższe odwołanie decyzją z dnia [...] września 2008 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, póz. 2086 z późn. zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że jest właściwy do kontroli decyzji administracyjnych tylko w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Uwzględnienie odwołania następuje więc jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym odwołanie nie mogło zostać uwzględnione.

Organ wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych w szczególnie uzasadnionych wypadkach możliwe jest - za zgodą zarządcy drogi - lokalizowanie w pasie drogowym obiektów nie związanych z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu.

Z przepisu tego wynika więc jednoznacznie, że lokalizowanie ww. obiektów w pasie drogowym stanowi wyjątek od zasady, że w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu. Odstąpienie od zasady określonej w art. 39 ust. 1 musi być zaś uzasadnione szczególnymi wyjątkowymi okolicznościami, a ich ocena należy wyłącznie do zarządcy drogi. Zakłada się, że każde umieszczenie urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego zagraża temu bezpieczeństwu i jako takie jest prawnie zakazane. Zezwolenie, w drodze wyjątku, na umieszczenie w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, musi być zatem spowodowane takimi względami, które powodują, że uzasadnione staje się odstawienie od ochrony dobra nadrzędnego, tj. bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Dlatego słusznie organ I instancji założył, iż umieszczanie reklam w pasie drogowym na terenie zabudowanym może zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego i nie wymaga to ze strony organu powoływania się na różne ekspertyzy i opracowania z natury rzeczy ogólne, chyba że inwestor wykaże że projektowane przez niego urządzenie reklamowe jest tym szczególnym przypadkiem uzasadniającym jego lokalizację w danym miejscu pasa drogowego.

Strona nie wskazała jednak, aby taki szczególny przypadek zachodził w niniejszej sprawie, który uzasadniałby lokalizowanie w pasie drogowym urządzenia reklamowego zawierającego reklamę mającą na celu np. zachęcanie potencjalnych klientów do zakupu oznaczonych dóbr lub usług.

Na poparcie zasadności tego stanowiska organ odwoławczy przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 r. (OSK 1026/04, Lex Nr 171170) podkreślając, że wyrok ten zapadł w kontekście oceny zasadności odmowy udzielenia przez zarządcę drogi zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę, a sformułowane w nim tezy są na tyle uniwersalne, że mogą znajdować zastosowanie do spraw charakteryzujących się takim samym stanem faktycznym i prawnym.

W sytuacji, gdy ustawa o drogach publicznych zabrania lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, nawet w sytuacji, gdy stan faktyczny się nie zmienił w sprawie w stosunku do sprawy wcześniej rozstrzygniętej pozytywnie, zadaniem organu jest ponowne rozpatrzenie sprawy zgodnie z literą prawa.

W skardze na tę decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. Sp. z o.o. ponowiła zarzuty przedstawione wcześniej w odwołaniu wskazując, że nośnik reklamowy przy ul. P. w rejonie ul. P. został wybudowany w 1992 roku i do [...] stycznia 2007r. posiadał decyzję zezwalającą na posadowienie reklamy wydaną przez Zarząd Dróg Miejskich na podstawie tej samej ustawy o drogach publicznych. Przez ponad 15 lat, bez żadnych przerw, funkcjonował więc w przestrzeni miejskiej i nie naruszał ustawy, ani nie stanowił jakiekolwiek zagrożenia dla ruchu drogowego. Skarżąca nie zgodziła się ze stwierdzeniem zawartym w decyzji, że odległość wnioskowanej reklamy jest mniejsza od odległości minimalnych określonych w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych podnosząc, iż zgodnie z treścią tego przepisu, w terenie zabudowanym przy ogólnodostępnej drodze wojewódzkiej lub powiatowej, obiekty budowlane powinny być usytuowane w odległości co najmniej 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Lokalizacja przedmiotowej tablicy reklamowej spełnia więc ten warunek. Ponadto art. 39 ust. l pkt 5 ustawy zabrania umieszczania reklam poza obszarami zabudowanymi, z wyjątkiem parkingów, a sporny nośnik reklamowy zlokalizowany jest na obszarze zabudowanym, czyli jego umieszczenie nie jest zakazane prawem. Od momentu zamontowania tego nośnika tj. od 1992 r. nie zwróciła się do skarżącej ani jedna osoba lub instytucja, która stwierdziłaby, że z powodu reklamy doszło do wypadku w tym rejonie. Nie są też znane żadne wiarygodne badania, które potwierdzałyby stwierdzenia zawarte w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o zwiększeniu zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego poprzez umieszczenie nośnika reklamowego przy ulicy P. w rejonie ulicy P.

Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych organ wskazał, iż usytuowanie obiektów budowlanych w minimalnej odległości 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni dotyczy dróg wojewódzkich i powiatowych. W przedmiotowej sprawie zajęcie pasa dotyczy natomiast drogi krajowej, dla której ustalona minimalna odległość od zewnętrznej krawędzi jezdni wynosi 10 m.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie strona skarżąca domagała się od organu I instancji wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego (drogi krajowej – ul. P. w rej. ul. P.) na kolejny okres od [...] lutego 2007 r. do [...] kwietnia 2007 r.

Stosownie do art. 39 ust. 1, ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (teks jednolity Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.), zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Wyjątkiem od tej zasady jest art. 39 ust. 3 ww. ustawy, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Wyjątek o jakim mowa w ww. przepisie został sprecyzowany, co do przedmiotu, w art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych - zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam.

Zezwolenie wydawane na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych jest decyzją mającą charakter uznaniowy, co nie oznacza, że wydanie decyzji uznaniowej jest wydaniem decyzji dowolnej. Przepis art. 39 ust. 3 ww. ustawy zaostrza uznaniowe przesłanki wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę do szczególnie uzasadnionych przypadków ze względu na ochronę dóbr wskazanych w art. 39 ust. 1 tej ustawy. Przez te przypadki należy rozumieć między innymi sytuacje, w których umieszczenie takich obiektów (reklam) nie będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego, w tym z bezpieczeństwem tego ruchu, albo z innymi przepisami, jak na przykład z prawem miejscowym (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2006 r. w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 251/06).

Tego rodzaju decyzje uznaniowe służą z zasady realizacji polityki administracyjnej w określonej dziedzinie spraw (vide: M. Kulesza, "Administracyjnoprawne uwarunkowania polityki przestrzennej", Wydawnictwa UW, Warszawa 1987, str. 9 i n.). W rozpatrywanym przypadku chodzi natomiast o politykę miasta wobec szeroko pojmowanego bezpieczeństwa ruchu drogowego, której częścią jest polityka tegoż miasta w stosunku do reklamy zewnętrznej. Politykę administracyjną w określonej dziedzinie spraw wyrażają różnego rodzaju dokumenty, takie jak plany czy uchwały podejmowane przez uprawnione organy, a więc akty prawa miejscowego, ale również ekspertyzy, opinie przygotowane przez właściwe ciała doradcze itp.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w decyzji z dnia [...] września 2008 r., prawidłowo oceniło, iż zarządca drogi nie jest obowiązany udowadniać wnioskującej spółce, że konkretna reklama ulokowana w ruchliwym punkcie miasta zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Trafnie też przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 r. (sygn. akt OSK 1026/04), w którym NSA wskazał, że: "nie ma podstaw do tego iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp." W konsekwencji trafnie też stwierdzono, że zarząd dróg jest wyspecjalizowanym organem odpowiedzialnym za bezpieczeństwo dróg publicznych, a zatem posiada z urzędu informacje pozwalające na podejmowanie decyzji związanych z bezpieczeństwem na drogach. Brak jest w związku z tym podstaw do uznania, że odmawiając zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (kontynuację tego zajęcia) organ przekroczył granice uznania administracyjnego.

Stawiając ten zarzut strona w szczególności nie uwzględniła uzasadnionej szeroko w decyzji organu I instancji zmiany polityki W. w odniesieniu do reklamy zewnętrznej, a zwłaszcza w odniesieniu do tego rodzaju reklamy usytuowanej w pasach drogowych ulic, na którą miasto ma największy wpływ (choćby z tego tytułu, iż zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta).

Sprawy związane z zajęciem pasów drogowych przez nośniki reklamy zewnętrznej mają w W. charakter masowy i wobec ich typowości nie można wymagać, by w przypadku każdej lokalizacji przeprowadzane było pogłębione postępowanie dowodowe, wykraczające zakresem poza kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy – przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

Zarządca drogi był zobowiązany ocenić, czy reklama spółki nie będzie naruszała wymagań z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, w tym czy nie będzie miała istotnego wpływu na pogorszenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Jest on bowiem odpowiedzialny za skonkretyzowanie takich warunków na drodze i w pasie drogowym, by nie dopuścić do wystąpienia okoliczności wskazanych w wymienionym przepisie, a także do zagrożenia bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. Wbrew twierdzeniu skarżącej nie musiał zatem oczekiwać na wypadki drogowe, które zaistniałyby w miejscu posadowienia reklamy lub przeprowadzać badania czy analizy dotyczące kolizji. Innymi słowy, zarządca drogi nie ma obowiązku oczekiwania na skutki wpływu reklamy na bezpieczeństwo drogowe, lecz jest obowiązany zadziałać prewencyjne, w celu eliminacji potencjalnych skutków.

Istota reklamy, jak podkreślano to już wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych, polega na szeroko pojmowanym rozpowszechnianiu informacji o konkretnych wyrobach i usługach zaś jej funkcja polega na równie szeroko pojmowanym oddziaływaniu na potencjalnych nabywców tych wyrobów i usług. Zatem by spełniać te cele wyróżnia się swoim zamocowaniem, wyglądem, powierzchnią, kolorystyką, treścią itp., niekiedy w sposób bardzo ekspansywny, by przyciągnąć uwagę uczestników ruchu drogowego, co w konsekwencji ma istotny wpływ na jego bezpieczeństwo. Zjawisko tzw. fiksacji, to jest chwilowego zatrzymania wzroku przez kierujących pojazdami w jednym punkcie (na przykład na reklamie) niewątpliwie powoduje dekoncentrację kierowców. Podzielność uwagi kierujących pojazdami i ich doświadczenie w prowadzeniu pojazdów jest bardzo różne. Jednakże, o ile na prowadzenie pojazdów przez kierowców doświadczonych o pełnej zdolności psychomotorycznej takie obiekty, jak na przykład reklamy, nie mają większego istotnego znaczenia, to każde nadmierne zaangażowanie uwagi pozostałych kierowców może stanowić realne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Z tych względów zarządca drogi jest obowiązany tak skonfigurować drogę i pas drogowy, w tym obiekty znajdujące się na nim, by kierowcy o mniejszych predyspozycjach i umiejętnościach nie byli zbyt angażowani elementami niesłużącymi do obsługi ruchu drogowego. Dlatego wyłącznej kompetencji zarządcy drogi poddano kwestie związane z zagospodarowaniem pasów drogowych.

W tym miejscu należy przypomnieć, iż pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (W. Kotowski, Komentarz do art. 34 ustawy o drogach publicznych). Funkcjonalnie pas drogowy nie jest więc przeznaczony do instalowania reklam. Umieszczanie ich zatem w jego granicach należy uznać za wyjątek, na co wskazują również przepisy art. 39 ust. 1 oraz ust. 3 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych.

Podkreślenia też wymaga, iż zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu instalacji reklamy jest decyzją czasową. Po upływie okresu w niej wskazanego zezwolenie wygasa co oznacza, iż na dalsze zajęcie pasa drogowego wymagane jest uzyskanie nowego zezwolenia. W związku z tym fakt otrzymania zezwolenia, na zajęcie pasa drogowego pod umieszczenie reklamy, nie rodzi po stronie przedsiębiorcy skutecznego uprawnienia do żądania dalszego zajęcia pasa drogowego, ani po stronie zarządcy drogi obowiązku ponownego udzielenia zezwolenia. Strona otrzymując wcześniejsze zezwolenia winna mieć więc świadomość, iż zezwolenie na zajęcie pasa drogowego jest czasowe i po upływie przewidzianego w nim terminu będzie musiała przywrócić pas drogowy do stanu poprzedniego. W przypadku skarżącej - usunąć obiekt reklamowy - o ile organ zezwalający nie uzna, że nadal istnieją uzasadnione okoliczności do wydania zezwolenia.

W rozpatrywanej sprawie strona nie powołała się na żadne szczególne okoliczności, które uzasadniałyby zgodę na zajęcie pasa drogowego pod reklamę, a jedynie na fakt, iż od 1992 r. otrzymywała decyzje zezwalające na umieszczenie reklamy w tej lokalizacji.

W świetle powyższych rozważań rozstrzygnięcie organu odmawiające skarżącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. P. w rej. ul. P. w W. w celu umieszczenia reklamy należy uznać, w ocenie Sądu, za prawidłowe.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.