Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2803/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 73 ust. 5
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Jużków po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 lutego 2016 r. sygn. akt III SA/Łd 1093/15 w sprawie ze skargi J. H. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 9 lutego 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 1093/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę J. H. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] sierpnia 2015 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

J. H. [...] czerwca 2004 r. złożył wniosek o przyznanie płatności ONW na 2004 r. do powierzchni 23,80 ha. W dniu [...] grudnia 2004 r. Kierownik Biura Powiatowego wydał decyzję o przyznaniu płatności ONW za 2004 r. w wysokości 4.260,20 zł. W dniu [...] maja 2005 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności ONW na 2005 r. do powierzchni 17,29 ha. W dniu [...] czerwca 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego wydał decyzję o przyznaniu płatności ONW w wysokości 3.094,91 zł. W dniu [...] maja 2006 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności ONW na 2006 r. do powierzchni 14,82 ha. W dniu [...] stycznia 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego wydał decyzję o przyznaniu płatności ONW w wysokości 2.652,78 zł. W dniu [...] maja 2007 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności ONW na 2007 r. do powierzchni 12,67 ha. W dniu [...] stycznia 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego wydał decyzję o przyznaniu płatności ONW w wysokości 2.258,98 zł. W dniu [...] maja 2008 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności ONW na 2008 r. do powierzchni 12,55 ha. W dniu [...] lutego 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego wydał decyzję o przyznaniu płatności ONW w wysokości 2.179,06 zł. W dniu [...] maja 2010 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności ONW na 2010 r. do powierzchni 12,55 ha. W dniu [...] stycznia 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego wydał decyzję o przyznaniu płatności ONW w wysokości 576,67 zł.

W dniu [...] maja 2010 r. organ I instancji wszczął postępowanie z urzędu w sprawie ustalenia nienależnie pobranej płatności ONW przyznanych na mocy decyzji o przyznaniu płatności ONW: z [...] grudnia 2004 r., z [...] czerwca 2006 r., z [...] stycznia 2007 r., z [...] stycznia 2008 r., z [...] lutego 2009 r.

Decyzją z [...] kwietnia 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S., po uchyleniu wcześniejszej decyzji w tym przedmiocie przez Dyrektora Oddziału Regionalnego AriMR, ustalił kwotę 2.473,78 zł nienależnie pobranych płatności ONW, wynikającą z faktu niedotrzymania zobowiązań wieloletnich powstałych z dniem otrzymania pierwszej płatności ONW.

Decyzją z [...] sierpnia 2015 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Łodzi utrzymał w mocy powyższą decyzję.

Organ stwierdził, że skarżący zobowiązany był do prowadzenia działalności rolniczej na gruntach rolnych zgłoszonych w 2004 r. do płatności ONW przez pięć lat od otrzymania pierwszej płatności, tj. do [....] lutego 2010 r., ponieważ pierwszą płatność otrzymał na rachunek bankowy w dniu [...] lutego 2005 r.

Organ stwierdził, że skarżący wnioskował o przyznanie płatności ONW w latach 2005-2008, a w 2009 r. nie złożył wniosku.

Zdaniem organu skarżący powinien mieć pełną świadomość skutków prawnych związanych z utratą posiadania części działek rolnych. Skarżący nie dotrzymał częściowo zobowiązań ONW z powodu zerwania umowy dzierżawy. Jednak nie powiadomił organu w terminie 10 dni o zaistniałej sytuacji i uczynił to dopiero w odpowiedzi organu na wezwanie do złożenia wyjaśnień, tj. w dniu [...] lutego 2015r. Zakończenie tej działalności na części gruntów rolnych wcześniej obligowało beneficjenta pomocy do niezwłocznego powiadomienia organu o zaistniałej sytuacji.

Zdaniem organu powierzchnia, za którą powinien być dokonany zwrot środków za 2004r. wynosi 5,40 ha. Powierzchnia gruntów objętych zobowiązaniem ONW w 2005r. wynosiła 17,29 ha. Powierzchnia, za którą powinien być dokonany zwrot środków za 2005r. wynosi 5,40 ha. Powierzchnia gruntów objętych zobowiązaniem ONW w 2006r. wynosiła 14,82 ha. Powierzchnia, za którą powinien być dokonany zwrot środków za 2006r. to 3,02 ha. Powierzchnia gruntów objętych zobowiązaniem ONW w 2007r. wynosiła 12,62 ha, zaś powierzchnia, za którą powinien być dokonany zwrot środków za 2007r. to 0,82 ha. Powierzchnia gruntów objętych zobowiązaniem ONW w 2008r. wynosiła 12,55 ha, a powierzchnia, za którą powinien być dokonany zwrot środków za 2008r.to 0,75 ha. Łącznie organ ustalił kwotę 2 750,78 zł nienależnie pobranych płatności ONW, wynikającą z faktu niedotrzymania zobowiązań wieloletnich powstałych z dniem otrzymania pierwszej płatności ONW na mocy decyzji z dnia [...] grudnia 2004r. Organ I instancji odstąpił od ustalenia kwot za 2007 i 2008 r. – 146,78 zł i 130,22 zł, jako nieprzekraczających równowartości 100 euro według kursu euro ustalonego dla danego funduszu Unii Europejskiej zgodnie z odrębnymi przepisami.

W ocenie organu II instancji, skoro beneficjent świadomie zadeklarował określoną powierzchnie gruntów rolnych, jako kwalifikującą się do płatności, nie zachowując przy tym należytej staranności, to nie może być mowy o braku możliwości wykrycia błędu przez rolnika, więc zasadnie uznano, że zaistniał obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności.

W ocenie organu II instancji skarżący nie działał w dobrej wierze. Przyznane środki finansowe w wysokości 4 260,20 zł za 2004 r. zostały przekazane na rachunek bankowy wskazany przez producenta rolnego we wniosku o wpis do ewidencji producentów rolnych w dniu [...] lutego 2005 r. Jednakże skuteczne doręczenie skarżącemu w dniu [...] sierpnia 2014 r. decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. o ustaleniu kwoty 13. 248,42 zł (pierwotnie wydanej w sprawie decyzji, uchylonej następnie przez organ II instancji) nienależnie pobranych płatności ONW miało miejsce przed upływem lat dziesięciu od daty wypłaty przed datą [...] lutego 2015 r.

WSA w Łodzi oddalił skargę na powyższą decyzję.

Sąd I instancji stwierdził, że skarżący we wniosku zadeklarował działki o łącznej pow. 23,80 ha warunków przyznawania wnioskowanej płatności (po pomniejszeniu o pow. 6,60 ha przejętą przez osobę trzecią - 17,20 ha), zaś w dniu [...] lutego 2005 r. dokonano pierwszej wypłaty płatności ONW, co oznacza, iż zobowiązanie to ciążyło na zobowiązanym do dnia [...] lutego 2015r. Skarżący zadeklarował do tej płatności powierzchnię 23,89 ha, co z kolei oznacza, iż jego zobowiązanie wieloletnie do przestrzegania przyznanej tą decyzją płatności obejmowało pow. 23,89 ha (a po pomniejszeniu 17,80 ha), nie zaś jak obecnie twierdzi skarżący 9,54 ha. W kolejnych latach zadeklarowana w 2004r. powierzchnia gruntu ulegała systematycznemu zmniejszeniu, co była jak podnosi sam skarżący konsekwencją niezawinionej przez niego utraty poszczególnych dzierżawionych działek, tj. ich sprzedażą przez właścicieli, o czym poza jednym przypadkiem nie był on informowany. Z akt wynika nadto, że za 2009 r., a więc kolejny rok z pięcioletniego okresu objętego zobowiązaniem, skarżący nie wnioskował o przyznanie płatności a to jak stwierdził dlatego, że z powodów zdrowotnych spóźnił się ze złożeniem tego wniosku. Pomimo tego w tym roku również prowadził działalność rolniczą, co potwierdzili przesłuchani świadkowie, którzy pomagali mu w pracach w gospodarstwie. W dniu [...] lutego 2015r. skarżący oświadczył nadto, że w 2005 r. zobowiązał się do prowadzenia działalności na pow. nie mniejszej niż 17,20 ha, którą używał rolniczo, w 2009 i 2010r. użytkuje pow. 12,55 ha, a niedotrzymanie zobowiązań wynika z zerwania umowy dzierżawy oraz wstępnej umowy cywilno-prawnej. Zdaniem WSA powyższe okoliczności dowodzą, iż skarżący miał świadomość ciążących na nim obowiązków w związku z podjętym w 2004 r. zobowiązaniem do przestrzegania warunków przyznanej płatności. Sąd nie podzielił twierdzenia skarżącego, że zobowiązanie obejmowało prowadzenie działalności rolniczej na powierzchni 9,54 ha, a informacja o takiej powierzchni znajdującą się w decyzji przyznającej płatność za 2006, 2007 i 2008 r. uznał za omyłkę.

Zdaniem WSA nie doszło do przedawnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranej płatności na zasadzie art. 73 ust. 5 rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L z dnia 30 kwietnia 2004 r., nr 141 poz. 18 ze zm.; dalej rozporządzenie 796/2004). Sąd podzielił stanowisko organu, że zaniechanie przez skarżącego działalności rolniczej na części działek przed upływem [...] lutego 2015r. obligowało go do niezwłocznego powiadomienia. Do tego wszak skarżący własnoręcznym podpisem się zobowiązał składając deklarację na 2004r. Był zatem świadomy tego obowiązku. A mimo to nie zawiadomił organu o rozwiązaniu umów dzierżawy poszczególnych gruntów. W ocenie Sądu jak już szczegółowo wskazano wiedział, a co najmniej powinien był, wiedzieć, że nie będzie dalej mógł użytkować części zadeklarowanych gruntów z uwagi na rozwiązanie umów ich dzierżawy. Podejmując się zobowiązania na dzierżawionych działkach skarżący winien mieć świadomość skutków prawnych związanych z utratą działek rolnych. To zaś tym bardziej obligowało go do niezwłocznego zawiadomienia o rozwiązaniu umowy dzierżawy. Obiektywnie więc oceniając działanie skarżącego, który pomimo tej wiedzy, wystąpił o przyznanie płatności a następnie nie zawiadomił o utracie poszczególnych działek - nie można przyjąć, iż skarżący nie mógł wiedzieć czy się spodziewać, że nie dochowa swojego zobowiązania. Zasadnie zatem organy przyjęły dziesięcioletni okres przedawnienia. Okres ten, liczony od daty pierwszej płatności, nie upłynął przed datą pierwszego powiadomienia skarżącego o nienależnej płatności. Skoro bowiem płatność za 2004r. została przekazana na rachunek bankowy skarżącego w dniu [...] lutego 2005r., to termin przedawnienia obowiązku zwrotu zakończył swój bieg w dniu [...] lutego 2015r., jednakże w dniu [...] sierpnia 2014r. skutecznie, pomimo początkowych dość dużych trudności, doręczono skarżącemu decyzję ustalającą kwotę nienależnie pobranej płatności.

Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które skutkowałyby uwzględnieniem skargi z urzędu. Prawidłowe są dokonane przez organ obliczenia powierzchni gruntów, co do których skarżący realizuje podjęte w 2004 r. zobowiązanie. W konsekwencji za prawidłowe uznano ustalenie powierzchni, na której skarżący zaniechał prowadzenia działalności rolniczej.

W ocenie WSA zakres postępowania dowodowego i wyjaśniającego w sprawie jest prawidłowy, zaś materiał dowodowy został zgromadzony i rozpoznany zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej k.p.a.), tj. w sposób wszechstronny i kompletny. W sprawie organy przeprowadziły wszelkie uwzględniające specyfikę przedmiotu rozstrzygnięcia niezbędne i konieczne dla ustalenia (wyjaśnienia) istotnych okoliczności faktycznych, a dopuszczone (zgodne z prawem) w art. 75 k.p.a., dowody. Zawarta przez organ w uzasadnieniu decyzji ocena okoliczności sprawy została dokonana na podstawie całokształtu materiału dowodowego sprawy, jest prawidłowa, logiczna i zgodna z doświadczeniem życiowym, zaś wywody – konsekwentne, jasne i zrozumiałe, co z kolei wyklucza przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, tj. naruszenie art. 80 k.p.a., zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji – pomimo wskazanej wadliwości i podlegającego rektyfikacji sentencji decyzji odwołującej się do pierwotnej decyzji pierwszoinstancyjnej - spełnia wymogi art. 107 § 4 k.p.a. Przedstawiono w nim szczegółowo stan faktyczny, przepisy prawne, dokonano ich wykładni oraz podano motywy podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, w szczególności wyjaśniono dlaczego okoliczność wypowiedzenia umów dzierżawy nie stanowi okoliczności wyłączającej zwrot pobranej płatności oraz dlaczego nie można przyjąć, iż strona działała w dobrej wierze, co z kolei uzasadniałoby zastosowanie czteroletniego okresu przedawnienia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Zarzucił naruszenie :

- przepisów prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 5 rozporządzenia 796/2004 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżący nie działał w dobrej wierze, co skutkowało uznaniem, że nie doszło do przedawnienia obowiązku zwrotu płatności;

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.) poprzez oddalenie skargi J. H. w sytuacji, gdy decyzja organu pierwszej i drugiej instancji została wydana z naruszeniem przepisów, tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a., uzasadniającym jej uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, w szczególności polegającym na błędnym ustaleniu przez organy stanu faktycznego w sprawie.

W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest bezzasadna i podlega oddaleniu.

Zdaniem NSA Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że organy ustaliły prawidłowo stan faktyczny sprawy. Jak wynika bowiem z wniosku skarżącego o przyznanie płatności ONW za 2004 r. J. H. zadeklarował do płatności 23,8 ha. Na mocy decyzji z [...] grudnia 2004 r. otrzymał płatność do tej powierzchni, ograniczonej następnie do powierzchni 17,8 ha. [...] lutego 2005 r. została mu wypłacona kwota płatności ONW i od tego dnia zobowiązany był do prowadzenia działalności rolniczej na obszarze objętym zobowiązaniem. Twierdzenia skarżącego, że powierzchnia, na której powinien był prowadzić działalność rolniczą wynosiła 9,54 ha nie znajduje uzasadnienia. Powyższa powierzchnia wynika bowiem z błędu zawartego w decyzji z 2008 r. i w żadnym stopniu nie była dla skarżącego wiążąca, tym bardziej, że w decyzji z 2004 r. prawidłowo określono powierzchnię zobowiązania skarżącego.

Zdaniem NSA w okolicznościach niniejszej sprawy istotną okolicznością jest również ta, że skarżący, składając wniosek o przyznanie płatności, oświadczył, że zna zasady przyznawania płatności ONW, więc powinien był wiedzieć, że powierzchnią, na której zobowiązany jest do prowadzenia działalności rolniczej jest powierzchnia 17,8 ha. Co więcej, NSA akceptuje stanowisko Sądu I instancji, że działania skarżącego zmierzające do uzupełnienia powierzchni gruntów objętych działalnością rolniczą, po tym jak powierzchnia ta została ograniczona na skutek na przykład rozwiązania umowy dzierżawy, stanowią swoiste potwierdzenie tezy, że skarżący był świadomy powierzchni objętej zobowiązaniem. Tym samym NSA podzielił stanowisko Sądu I instancji, że skarżący miał świadomość niewłaściwego realizowania zobowiązania do działalności rolniczej, a swoimi działaniami (składaniem kolejnych wniosków, wskazujących stopniowo pomniejszaną powierzchnię zobowiązania) przyczynił się do powstania stanu pobrania płatności w nadmiernej ilości.

Zdaniem NSA w tak ustalonym stanie faktycznym nie sposób uznać, że skarżący działał w dobrej wierze. Jak wynika bowiem z orzecznictwa, dobra wiara jest oparta na przesłankach obiektywnych, wywodzących się ze stosunku będącego podstawą i przyczyną konkretnego stanu faktycznego. W dobrej wierze jest ten, kto powołuje się na pewne prawo lub stosunek prawny, mniemając, że one istnieją, choćby mniemanie to było błędne, jeżeli tylko błędność mniemania można w danych okolicznościach uznać za usprawiedliwioną. W złej wierze jest zaś ten, kto powołując się na określone prawo lub stosunek prawny wie, że owo prawo lub stosunek prawny nie istnieje, albo też wprawdzie tego nie wie, ale jego braku wiedzy w danych okolicznościach nie można uznać za usprawiedliwiony. (zob. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1209/11, z 5 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 21/14).

Oceniając działania skarżącego wg powyższych kryteriów, NSA podziela stanowisko Sądu I instancji, że nie można przypisać J. H. dobrej wiary w uchybieniu zobowiązaniu do prowadzenia działalności rolniczej. Jak zostało już bowiem stwierdzone, skarżący potwierdził, że zna zasady przyznawania płatności ONW, we wnioskach złożonych w latach 2005-2008 systematyczne deklarował mniejszą niż pierwotną powierzchnię działek objętych zobowiązaniem, a w 2009 r. nie złożył w ogóle wniosku o płatność. Powyższe świadczy o tym, że skarżący powinien był być świadomy niespełnienia zobowiązania podjętego wraz z uzyskaniem płatności za 2004 r. Wobec tego okres przedawnienia obowiązku zwrotu płatności ON pobranych w nadmiernej wysokości wynosił, jak słusznie uznał Sąd I instancji 10 lat, zgodnie z art. 73 ust. 5 rozporządzenia 796/2004.

Wobec tego zdaniem NSA stan faktyczny sprawy został ustalony zgodnie z art. 7, 77 §1 k.p.a.

NSA, uznając, że stan faktyczny w sprawie został ustalony prawidłowo, uznał, że nie zostały naruszone art. 145 §1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, NSA, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.