Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2539/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 8 ust. 4 w zw. z art. 6 ust. 1 i art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), Sędziowie asesor WSA Paweł Dańczak, sędzia WSA Katarzyna Golat, Protokolant sekr. sąd. Luiza Cycling, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 2539/19

UZASADNIENIE

Spółka [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Sp.k. z siedzibą w [...] po wcześniejszym bezskutecznym wezwaniu Rady Miasta [...]do usunięcia naruszenia prawa wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę Rady Miasta [...] Nr [...]z [...] października 2006 roku w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] zmienioną uchwałą nr [...]z dnia [...]lutego 2009 roku w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] uzupełnioną uchwałą nr [...]z dnia [...] kwietnia 2009 roku w sprawie uzupełnienia załącznika Nr 2 do uchwały w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...], ponownie zmienioną uchwałą nr [...]z dnia[...]października 2010 roku w sprawie uchwalenia zmian Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...], uchwałą nr [...]z dnia [...]lipca 2013 roku w sprawie uchwalenia zmian Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...], uchwałą nr [...]z dnia [...] października 2014 roku w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...]- etap I oraz uchwałą nr [...]z dnia [...] marca 2018 roku w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...]- etap II.

Spółka zaskarżyła uchwałę w części, w zakresie obejmującym:

- pkt 3 Lit. A Rozdziału XIII. Studium. Standardy zagospodarowania dotyczące rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej, terenów ogólnodostępnej zieleni urządzonej i sportu powszechnego oraz usług podstawowych, zgodnie z którym na obszarze [...] standardy zagospodarowania dla inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym z zakresu infrastruktury społecznej, terenów ogólnodostępnej zieleni urządzonej i sportu powszechnego oraz usług podstawowych, które odnoszą się w szczególności do obszarów planowanego rozwoju budownictwa mieszkaniowego wskazano na rysunku 25. Na terenach, gdzie stan zainwestowania uniemożliwia spełnienie wymaganych standardów dopuszcza się utrzymanie istniejącego wyposażenia w infrastrukturę społeczną, tereny ogólnodostępnej zieleni urządzonej i sportu powszechnego oraz usługi podstawowe;

- pkt 2.3 Rozdziału XVIII. Studium. Inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie Infrastruktury społecznej, zgodnie z którym inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej rozmieszczone zostaną w szczególności w obszarach planowanego rozwoju budownictwa mieszkaniowego, które zostały wskazane na Rysunku Studium nr [...];

- rysunek Studium nr [...], poprzez oznaczenie na Rysunku Studium nr [...] całego obszaru [...]jako granicy rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej, terenów ogólnodostępnej zieleni urządzonej i sportu powszechnego oraz usług podstawowych dróg i infrastruktury;

Spółka zarzuciła uchwale naruszenie:

1) art. 10 ust. 2 pkt 6) w związku z art. 9 ust. 4 w związku z art. 6 ust. 1 i art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez bezprawne naruszenie interesu prawnego spółki w następstwie przeznaczenia działek nr [...] na inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej oznaczonych na rysunku Studium nr [...] jako granica rozmieszczania inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej, terenów ogólnodostępnej zieleni urządzonej i sportu powszechnego oraz usług podstawowych, dróg i infrastruktury oraz poprzez uchwalenie Uchwały z naruszeniem zasad jej sporządzenia, albowiem Rozdział XVIII pkt 2.3 Uchwały, jak również pozostałe jej postanowienia nie zawierają oznaczenia (wskazania, wyartykułowania) jakichkolwiek inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej, które miałaby być realizowane w obszarach planowanego rozwoju budownictwa mieszkaniowego wskazanych na Rysunku Studium Nr [...], w tym na działkach nr [...]

2) art. 10 ust. 2 pkt 6) w związku z art. 9 ust. 4 w związku z art. 6 ust. 1 i art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia [...] marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez bezprawne naruszenie interesu prawnego spółki w następstwie przeznaczenia działek nr [...]na inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej oznaczonych na rysunku Studium nr [...] jako granica rozmieszczania inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej, terenów ogólnodostępnej zieleni urządzonej i sportu powszechnego oraz usług podstawowych, dróg i infrastruktury oraz poprzez uchwalenie Uchwały z naruszeniem zasad jej sporządzenia, albowiem infrastruktura społeczna, zieleń urządzona, sport powszechny, usługi podstawowe, drogi, czy infrastruktura nie są celami publicznym w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co uniemożliwia ich zagospodarowania przez skarżącą i korzystanie z nich z wyłączeniem innych osób, naruszając istotę prawa własności;

3) art. 10 ust. 2 pkt 6) w związku z art. 9 ust. 4 w związku z art. 6 ust, 1 i art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 kwietnia 2004 roku w sprawie projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, poprzez bezprawne naruszenie interesu prawnego spółki w następstwie przeznaczenia działek nr [...]na inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej oznaczonych na rysunku Studium nr [...] jako granica rozmieszczania inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej, terenów ogólnodostępnej zieleni urządzonej i sportu powszechnego oraz usług podstawowych, dróg i infrastruktury oraz poprzez uchwalenie Uchwały z naruszeniem zasad jej sporządzenia, albowiem:

a) przeznaczenie całego obszaru [...] (Rysunek Studium nr [...]) na inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej nie jest tożsame z jednoznacznym określeniem celów publicznych, których katalog ma charakter zamknięty i nie może być rozszerzany;

b) "inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury "społecznej" nie stanowią celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami;

4) art. 1 ust. 2 pkt 1), 2), 6), 7), 9), 12), ust. 3, art. 10 ust. 1 pkt 1), 2), 7), 8), art. 10 ust. 2 pkt 6) w związku z art. 9 ust. 4 w związku z art. 6 ust. 1 i art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia [...]marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uchwalenie Uchwały z naruszeniem zasad i trybu jej sporządzenia, tj. poprzez:

a) oznaczenie na Rysunku Studium nr [...] całej [...] jako obszaru (granicy) rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej;

b) brak zgodności na Rysunku nr [...] oznaczonych kolorem brązowym obszarów planowanego rozwoju budownictwa mieszkaniowego, na których będą rozmieszczone inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej z późniejszym oznaczeniem całej [...] jako obszaru (granicy) rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej;

c) wprowadzenie w rozdziale XVIII pkt 2.3 Studium zwrotu "w szczególności" skutkującego możliwością ulokowania inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej również poza wskazanymi obszarami planowanego rozwoju budownictwa mieszkaniowego oznaczonymi kolorem brązowym na Rysunku nr [...].

Spółka wniosła o:

1) stwierdzenie, że uchwała Rady [...] Nr [...]z dnia [...]października 2006 roku w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...], ze zmianami została w części wydana z naruszeniem prawa, tj. w zakresie;

a) Rozdziału XIII Lit. A. Pkt 3,

b) Rozdziału XVIII Pkt 2.3,

c) Rysunku nr [...] w części dotyczącej oznaczenia obszarów planowanego rozwoju budownictwa mieszkaniowego, na których będą rozmieszczane inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej, terenów ogólnodostępnej zieleni urządzonej i sportu powszechnego oraz usług podstawowych, dróg i infrastruktury w szczególności: oświaty, zdrowia, kultury, sportu i rekreacji, usług podstawowych, dróg lokalnych, infrastruktury inżynieryjnej,

d) Rysunku nr [...] w części dotyczącej oznaczenia granicy rozmieszczania inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej, terenów ogólnodostępnej zieleni urządzonej i sportu powszechnego oraz usług podstawowych, dróg i infrastruktury;

ewentualnie,

e) Rozdziału XIII Lit. A. Pkt 3 w części dotyczącej słów "na obszarze [...]", "terenów ogólnodostępnej zieleni urządzonej i sportu powszechnego oraz usług podstawowych", "w szczególności", "wskazanych na rysunku [...]". "Na terenach, gdzie stan zainwestowania uniemożliwia spełnienie wymaganych standardów dopuszcza się utrzymanie istniejącego wyposażenia w infrastrukturę społeczną, tereny ogólnodostępnej zieleni urządzonej i sportu powszechnego oraz usługi podstawowe.",

f) Rozdziału XVIII Pkt 2.3 w części dotyczącej słów "w szczególności", "które zostały wskazane",

g) Rysunku nr [...] w części dotyczącej oznaczenia granicy rozmieszczania inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej, terenów ogólnodostępnej zieleni urządzonej i sportu powszechnego oraz usług podstawowych, dróg i infrastruktury;

2) stwierdzenie, iż zaskarżona Uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku;

3) zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że spółka nie otrzymała od Rady [...] odpowiedzi na wniesione w dniu 30 lipca 2019 roku wezwanie do usunięcia naruszenia.

Spółka jest właścicielem lub współwłaścicielem nieruchomości, których obszar znalazł się na terenie objętym ustaleniami Uchwały, tj. nieruchomości stanowiącej działkę gruntu oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków numerem ewidencyjnym [...]

Ustalenia Studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, jako aktów prawa miejscowego, kształtujących wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Regulacje przyjęte w Studium mają swoje bezpośrednie przełożenie na możliwość zagospodarowania nieruchomości, a docelowo również braku możliwości zagospodarowania nieruchomości z uwagi na realizację rzekomych inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym, które w Studium nie zostały określone.

Powyższe oznacza, że interes prawny spółki naruszony Uchwałą ma swoje źródło w regulacjach prawa rzeczowego. Skarżącej przysługują uprawnienia właścicielskie do przywołanych powyżej nieruchomości położonych na obszarze, który w Studium oznaczony jest symbolem [...], który to symbol oznacza teren o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, na którym ustala się priorytet dla lokalizacji funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, terenów ogólnodostępnej zieleni urządzonej i sportu powszechnego oraz usług podstawowych, według standardów określonych w rozdziale XIII. Studium. W rozdziale tym wskazano zaś, że na obszarze [...] standardy zagospodarowania dla inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym z zakresu infrastruktury społecznej, które odnoszą się w szczególności do obszarów planowanego rozwoju budownictwa mieszkaniowego wskazano na Rysunku nr [...].

Uchwałą Rady [...]nr [...]z dnia [...] listopada 2016 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru w rejonie ulicy [...] (dalej: "Plan Miejscowy") Nieruchomości wraz z pozostałymi nieruchomościami objętymi postanowieniami Planu Miejscowego - położone w obszarze Studium oznaczonym symbolem [...], który to symbol oznacza teren o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, na którym ustala się priorytet dla lokalizacji funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej – przeznaczone zostały na usługi oświaty (obszar o symbolu [...]).

Kwestionowana w skardze treść Studium narusza interes prawny skarżącej spółki jako właściciela nieruchomości oraz obiektywny porządek prawny, w szczególności w zakresie trybu i zasad sporządzenia zaskarżonego Studium.

Studium, podobnie jak plan miejscowy, jest wyrazem władztwa planistycznego gminy, a to władztwo, podobnie jak prawa własności właścicieli nieruchomości, podlega ograniczeniom.

W Studium w Rozdziale XVIII pkt 2.3, jak również w pozostałych jego postanowieniach nie zawarto oznaczenia (wskazania, wyartykułowania) jakie inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej mają być realizowane w obszarach planowanego rozwoju budownictwa mieszkaniowego wskazanych na Rysunku Studium Nr [...]. Po wtóre, co istotne, przeznaczenie całej [...], w tym i działek będących własnością skarżącej spółki, na inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej oznaczone na rysunku Studium nr [...] i oznaczenie następnie na tym rysunku granic rozmieszczania "inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym" w zakresie infrastruktury społecznej, terenów ogólnodostępnej zieleni urządzonej i sportu powszechnego oraz usług podstawowych, dróg i infrastruktury nie stanowi celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Otóż infrastruktura społeczna, zieleń urządzona, sport powszechny, usługi podstawowe, drogi, czy infrastruktura nie są celami publicznymi w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nawet wskazane w Studium drogi nie stanowią celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 1) ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem celem publicznym jest wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, nie zaś nieokreślone "drogi".

W chwili uchwalania Studium, a także późniejszych jego zmian, infrastruktura społeczna, zieleń urządzona, sport powszechny, usługi podstawowe, drogi, czy infrastruktura nie były celami publicznym. Obecnie również nie są.

Przeznaczenie całego obszaru [...] (Rysunek Studium nr [...]) na inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej nie jest tożsame z koniecznością jednoznacznego określenia w Studium obszarów przeznaczonych na cele publiczne, które będą na tych obszarach realizowane i których katalog ma charakter zamknięty i nie może być rozszerzany.

Powyższe potwierdza uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2018 roku (sygn. akt II OSK 1179/16), w którym Sąd podkreślił, że "(...) na liście celów publicznych w dodanym art, 6 pkt 9c u.g.n. nie znalazły się tereny zieleni urządzonej, a jedynie parki, a wobec zakazu rozszerzającej interpretacji przepisów określających katalog celów publicznych - pojęcia te należy rozumieć ściśle".

W rozdziale XVIII pkt 2.3 Studium stwierdzono, iż inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej rozmieszczone zostaną w szczególności w obszarach planowanego rozwoju budownictwa mieszkaniowego, które zostały wskazane na Rysunku Studium nr [...].

Rada [...]zmieniając Studium uchwałą z dnia [...] października 2014 roku dokonała przede wszystkim zmiany Rysunku Studium nr [...] przedstawiającego inwestycje celu publicznego - kierunki zagospodarowania przestrzennego, do którego odwołuje się cześć tekstowa Studium w Rozdziale XIII. oraz Rozdziale XVIII. regulująca standardy zagospodarowania dla inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym z zakresu infrastruktury społecznej, terenów ogólnodostępnej zieleni urządzonej i sportu powszechnego oraz usług podstawowych.

Wprowadzona zmiana dotyczy oznaczenia na Rysunku Studium nr [...]całego [...] jako obszaru (granicy) rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej, terenów ogólnodostępnej zieleni urządzonej i sportu powszechnego oraz usług podstawowych, dróg i infrastruktury.

Takie działanie Rady [...]jest, po pierwsze, całkowicie niezrozumiałe oraz, po wtóre, stanowi bezprawne naruszenie interesu prawnego skarżącej spółki w następstwie przeznaczenia działek [...]na inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej. Niezrozumiałe działanie Rady [...]wynika z faktu, iż na przedmiotowym Rysunku nr [...] są już zaznaczone kolorem brązowym szczegółowo obszary planowanego rozwoju budownictwa mieszkaniowego, na których będą rozmieszczone inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej, terenów ogólnodostępnej zieleni urządzonej i sportu powszechnego oraz usług podstawowych, dróg i infrastruktury, w szczególności: oświaty, zdrowia, kultury, sportu i rekreacji, usług podstawowych, dróg lokalnych, infrastruktury inżynieryjnej. Brak jest tym samym podstaw i konieczności oznaczenia całego [...]jako obszaru (granicy) rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej. Oba obszary, pomimo, że obejmują inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym, dotyczą w przypadku obszarów oznaczonych kolorem brązowym tych samych terenów.

Oznaczenie w Studium całej [...] jako obszaru (granicy) rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej daje Radzie [...]niczym nieskrępowaną możliwość projektowania inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym w dowolnym rejonie [...]i tak jak w przypadku Nieruchomości skarżącej spółki, pomimo, że zostały w Studium oznaczone symbolem [...], wprowadzić na tym obszarze usługi oświaty, który w Studium nie został wskazany na Rysunku Studium nr [...] kolorem brązowym jako obszar planowanego rozwoju.

Przed ww. zmianą Studium, naruszającą zdaniem skarżącej podstawowe standardy prawidłowej legislacji urbanistycznej, niedopuszczalnym było lokowanie inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej poza wskazanymi na Rysunku Studium nr [...] obszarami oznaczonymi kolorem brązowym.

Po wprowadzonej w 2014 roku zmianie Studium organy [...]przyjmują, że Studium na obszarze, na którym znajdują się Nieruchomości skarżącej dopuszcza również usługi oświaty, które stanowią niezbędne inwestycje celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej. Rada [...]dokonując błędnej interpretacji Studium przyjmuje, że Rysunek Studium nr [...] jedynie w szczególności wskazuje tereny planowanego rozwoju budownictwa mieszkaniowego, na których usytuowanie infrastruktury społecznej uznać należy za obligatoryjne, bowiem wprowadzony ww. zmianą zwrot "w szczególności" w rozdziale XVIII pkt 2.3 Studium oznacza, że inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej mogą być lokowane również poza wskazanymi obszarami planowanego rozwoju budownictwa mieszkaniowego oznaczonymi kolorem brązowym.

Nowelizacja Studium zakładająca, że inwestycje celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej mogą zostać ulokowane w zasadzie "wszędzie", tj. poza obszarami, które nie zostały wskazane na Rysunku Studium nr [...] jako obszary planowanego rozwoju, ewidentnie stanowi naruszenie prawa. Oczywistym jest, iż niedopuszczalnym jest lokowanie usług publicznych poza wskazanymi na Rysunku Studium nr [...] obszarami niezurbanizowanymi bez uprzedniej zmiany Rysunku Studium w tym zakresie.

Brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, iż obszar oznaczony w Studium symbolem [...] i nie oznaczony jednocześnie na Rysunku Studium nr [...] jako obszar planowanego rozwoju dopuszcza usytuowanie w Planie Miejscowym usług oświaty.

Samodzielność planistyczna gminy nie oznacza niczym nie skrępowanej władzy. Przekroczenie granic stanowi istotne naruszenie prawa.

Zgodnie z art. 9 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym studium sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych gminy. Według art, 12 ust. 1 przedmiotowej ustawy załącznikami do studium są tekst i rysunek studium.

Studium w części tekstowej i graficznej musi być spójne i odpowiadać przepisom prawa, skoro ustalenia Studium są wiążące przy sporządzaniu planów miejscowych, to Studium winno być tak opracowane, aby jego wykładnia, przy uchwalaniu planu miejscowego nie budziła żadnych wątpliwości i nie dopuszczała różnych interpretacji.

W sytuacji, gdy w części tekstowej Studium określa się lokalizację inwestycji celu

publicznego o znaczeniu lokalnym, to obowiązkiem Rady [...]Jest oznaczenie miejsc ulokowania takowych inwestycji w części graficznej. Skoro Rada [...] decyduje o zakresie i szczegółowości ustaleń części tekstowej Studium, to wykluczona jest sytuacja, gdy ustalenia te nie mają swojego odzwierciedlenia w części graficznej Studium, wprowadzając całkowitą dowolność przy konstruowaniu planu miejscowego w odniesieniu do lokowania takich inwestycji.

Takie rozwiązanie, umożliwiające Radzie [...] dowolne lokowanie ww. inwestycji w planach miejscowych bez względu na treść Studium stanowi modyfikację wymogów ustawowych, związanych z prawidłowym konstruowaniem aktu planistycznego.

Dokumentacja planistyczna nie zawiera żadnego uzasadnienia dla przyjętego rozwiązania, co świadczy o zaniechaniach organu, jak również braku celowości takich rozwiązań planistycznych.

Dodatkowo spółka podkreśliła, iż art. 10 ust. 2 pkt 6) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje na obszary, na których rozmieszczone będą Inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym (liczba mnoga), nie zaś na obszar, który obejmuje całą gminę.

W uzupełnieniu skargi spółka podnosiła, że przepisy p.p.s.a. nie nakładają na stronę obowiązku konkretyzacji wnoszonej skargi w zakresie przepisów prawa. Dotyczy to także skarg wnoszonych na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Skoro skarga do sądu pierwszej instancji, wnoszona na podstawie art. 101 ust 1 u.s.g., nie podlega rygorom w zakresie merytorycznego określenia konkretnych naruszeń interesu prawnego bądź uprawnienia, tj. wskazania naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego, ustrojowego czy przepisów postępowania, bądź wskazania które konkretnie przepisy uchwały naruszają interes prawny bądź uprawnienie strony, to nie można na wcześniejszym etapie postępowania wymagać, aby strona w wezwaniu skierowanym do organu planistycznego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. wskazywała konkretne przepisy uchwały i to pod rygorem utraty prawa do wskazania innych jeszcze przepisów uchwały w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego i w toku postępowania przed tym sądem.

Zdaniem spółki podniesione zarzuty w sposób oczywisty odnoszą się do ogółu adresatów Studium i tym samym podlegają kontroli w pełnym zakresie, nie zaś wyłącznie w odniesieniu do Nieruchomości.

Samodzielność planistyczna gminy nie oznacza niczym nie skrępowanej władzy, a przekroczenie granic stanowi istotne naruszenie prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi w zakresie wykraczającym poza żądanie dotyczące działek o nr ew. [...]z obrębu [...]i oddalenie skargi w zakresie żądania dotyczącego działek [...], ewentualnie, w razie nie odrzucenia skargi w powyższym zakresie o oddalenie skargi w całości.

Organ wyjaśnił, że z załączonej do skargi treści księgi wieczystej wynika, że skarżący jest właścicielem nieruchomości składających się z działek [...]z obrębu [...]Skarżący w żaden sposób nie wykazał, jaki miałby być związek zaskarżonych ustaleń uchwały w odniesieniu do innych terenów, niż dotyczących działek, których jest właścicielem, z jego interesem prawnym.

W wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa skarżący żądał przywrócenia pierwotnej treści pkt 3 lit A Rozdziału XIII, pkt. 2.3 Rozdziału XVIII oraz rysunku Studium nr [...], a więc w istocie kwestionował zmiany dokonane uchwałą Nr [...]z [...].10.2014 r.

Zgodnie z art. 10 ust. 2 u.p.z.p. w studium określa się w szczególności kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, w tym wynikające z audytu krajobrazowego oraz kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy. Jest to więc zupełnie inny zakres niż w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdzie rada gminy ma obowiązek wskazać przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, czy kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium (tak wyrok NSA z 25 września 2013 r., II OSK 1676/2013). Studium pełni też funkcję koordynującą ustalenia przyszłych planów miejscowych.

Postanowienia studium dotyczące zagospodarowania terenów gminy powinny wyznaczać konkretne dyrektywy na przyszłość, jednakże nie mogą regulować kwestii szczegółowych, zastrzeżonych przez ustawodawcę dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z natury rzeczy plan jest bardziej szczegółowy niż studium, konkretyzuje jego ustalenia, a także operuje rysunkiem (mapą) o zupełnie innej skali, co często nie pozwala na proste porównanie obu dokumentów (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2012 r. II OSK 996/12, wyrok NSA z dnia z dnia 24 września 2013 r. II OSK 1460/13).

Zatem w dokonanej zmianie przedmiotowego Studium w zakresie dotyczącym rozmieszczenia inwestycji celu publicznego (tj. tekst Studium pkt 3 lit. A Rozdział XIII, pkt 2.3 Rozdział XVIII oraz Rysunek nr [...]) istotne jest zachowanie procedury planistycznej uchwalania zmiany Studium (art. 27 w związku z art. 11 u.p.z.p.), jak również zachowanie wymaganej prawem formy tego dokumentu (§ 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28.04.2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Przedmiotowa zmiana Studium dotycząca rozmieszczenia inwestycji celu publicznego, będąca częścią zmiany Studium - etap I (uchwała [...] z [...].10.2014 r.) obejmująca m.in. zmodyfikowane zapisy Studium w pkt 3 lit. A Rozdział XIII, pkt 2.3 Rozdział XVIII oraz Rysunku nr [...], została sporządzona zgodnie z § 8 ust. 2 ww. rozporządzenia tj. w formie ujednoliconego projektu Studium z wyróżnieniem projektowanych zmian, a tryb uchwalania zmiany Studium został przeprowadzony zgodnie z procedurą określoną w art. 11 u.p.z.p.

Intencją polityki przestrzennej [...], wyraźnie wynikającą z analizy całego Studium, jest odnoszenie standardów zagospodarowania, co do zasady, do skali całego miasta. Pośrednio świadczy o tym konstrukcja Rozdziału XIII, który dotyczy kierunków i wskaźników zagospodarowania i użytkowania terenów W części A rozdz. XIII ustalenia dotyczą zagadnień w skali miasta, w tym:

- w pkt 1 - minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej (PBC),

- pkt 2 - wysokości zabudowy i wskaźników intensywności zabudowy brutto

- pkt 3 - standardów zagospodarowania w zakresie rozmieszczenia inwestycji celu

publicznego o znaczeniu lokalnym (..

- pkt 4 - standardów mieszkaniowych

- pkt 5 - terenów wyłączonych spod zabudowy

- pkt 6 - zasad rozmieszczenia reklam i informacji wizualnej.

Tak interpretowaną intencję polityki przestrzennej w odniesieniu do rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym czyli stosowania standardów w skali całego miasta potwierdza zapis części B pkt 5 - wytyczne dotyczące zasad określania w mpzp ustaleń studium (...), mówiący:

" Wskaźniki urbanistyczne i standardy służą przede wszystkim do badania chłonności terenów i opracowywania wytycznych programowo przestrzennych w różnych rejonach miasta. Są podstawą do programowania i projektowania elementów infrastruktury transportowej, inżynieryjnej oraz infrastruktury społecznej. Inna interpretacja stosowania zapisów dot. standardów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym, oznaczałaby, że zgodnie z polityką przestrzenną miasta na obszarach innych niż obszary planowanego rozwoju wskazane w Studium nie obowiązują żadne standardy, co nie było intencją tej polityki".

Jest to wynikiem zamierzonej polityki przestrzennej władz [...] racjonalizującej kierunki w rozwoju przestrzennym miasta, zmierzającej do wytworzenia jednostek przestrzennym w pełni zaspokajających potrzeby wspólnoty lokalnej, w tym zwłaszcza w zakresie infrastruktury społecznej.

Z kolei zapis zawarty w pkt 3, poprzedzający standardy dla poszczególnych typów inwestycji, był w. pierwotnym literalnym brzmieniu niespójny z intencją polityki przestrzennej, a w sposób sprzeczny z tą intencją stał się podstawą do zaskarżania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego z terenami planowanych szkół, które wynikały z bilansu potrzeb (mpzp [...]) plany uchwalane dla obszarów innych niż obszary rozwojowe wskazane w Studium na rys nr [...].

W tej sytuacji konieczna była zmiana zapisów Studium dotyczących standardów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym (rozdz. XIII, XVIII i rys. nr [...]). Celem zmiany było czytelne odzwierciedlenie intencji polityki przestrzennej miasta w tym zakresie tj. w sposób niebudzący wątpliwości ustalenie, że standardy dotyczą stosowania w skali całego miasta, a nie tylko na obszarach planowanego rozwoju wskazanych na rys. nr [...] Studium.

Ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dotyczące lokalizacji infrastruktury społecznej powinny zostać poprzedzone analizą istniejącego i planowanego zagospodarowania terenów pod kątem wyposażenia w ww. obiekty oraz wykonaniem koncepcji struktury przestrzennej ze szczególnym uwzględnieniem lokalizacji lokalnych obiektów infrastruktury społecznej niezbędnych dla obsługi obszaru, w tym terenów ogólnodostępnej zieleni urządzonej (m.in. parków i skwerów) oraz terenów sportu powszechnego - jest to zapisane w wytycznych do planów miejscowych w pkt. 4 część B rozdz. XIII (po nowelizacji zapis dotyczy w sposób jednoznaczny wszystkich obszarów w mieście).

Tak więc, pierwotnie w rozdziale XII studium (str. 103) określono zasady identyfikowania ustaleń dla poszczególnych wydzieleń funkcjonalnych (przeznaczenia terenów). Zasady te wskazywały, że: w strefach funkcjonalnych wydzielono niewielkie tereny o jednorodnych lub niekolidujących ze sobą rodzajach zainwestowania nadając im odpowiedni symbol, różnicując je dodatkowo na istniejące (zachowane) funkcje terenu z możliwością uzupełnień - symbole bez nawiasów i planowane funkcje w obszarach rozwojowych lub wskazanych do przekształceń - symbole w nawiasach. Ze względu na charakter studium będącego dokumentem kształtującym politykę zagospodarowania przestrzennego w skali całego miasta, a więc opracowania o dużo większej ogólności niż plan miejscowy na rysunku [...] pokazano wyłącznie wydzielenia terenowe na obszarach planowanego rozwoju, a więc duże niezurbanizowane obszary usytuowane na obrzeżach miasta, w strefie przedmieść. Obszary te zostały wyodrębnione dlatego, że wymagają wdrożenia kompleksowych działań planistycznych i inwestycyjnych związanych z zapewnieniem obsługi społecznej. Na rysunku nr [...] nie wskazano natomiast niewielkich terenów, położonych w obszarach zurbanizowanych - tereny z symbolami bez nawiasów, wymagających uzupełnień zabudowy mieszkaniowej lub realizacji pojedynczych obiektów infrastruktury społecznej transportowej i inżynieryjnej oraz infrastruktury (żłobka, przychodni zdrowia, przedszkola czy szkoły) natomiast w tekście studium ustalono rodzaj funkcji o który można uzupełnić daną jednostkę.

Wobec zakwestionowania przez sądy administracyjne takiego zabiegu redakcyjnego poprzez zmianę studium dokonaną w 2014 r. jednoznacznie doprecyzowano, że cały obszar [...]jest granicą rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej, terenów ogólnodostępnej zieleni urządzonej i sportu powszechnego oraz usług podstawowych dróg i infrastruktury. Jest bowiem oczywistym, że na etapie studium nie jest możliwe wskazanie lokalizacji wszystkich tego rodzaju inwestycji, gdyż wówczas w istocie studium przejęłoby funkcje planu. W studium wskazano wyłącznie te inwestycje, które są szczególnie kluczowe właśnie na danych, konkretnych terenach, pozostawiając planom miejscowym doprecyzowanie rozmieszczania takich obiektów w pozostałym zakresie, w oparciu o poczynione analizy oraz przede wszystkim zakres wyznaczenia w nich zabudowy mieszkaniowej. Dopiero doprecyzowanie kierunków rozwoju zabudowy mieszkaniowej (w tym dokładnego położenia budynków a w konsekwencji sieci drogowe a także powierzchni użytkowej co przekłada się na ilość mieszkańców), pozwala określić rzeczywiste potrzeby w zakresie takich obiektów jak żłobki, szkoły i przedszkola.

Rozwiązania przyjęte w zmianie kwestionowanej przez Skarżącego są uzasadnione oraz znajdują oparcie w obowiązujących przepisach u.p.z.p., w dopuszczalnym zakresie władztwa planistycznego gminy, tak więc skarga powinna ulec oddaleniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna. W ocenie sądu zaskarżona uchwała nie została wydana z naruszeniem zasad sporządzenia studium.

Rozpoznawana skarga została wniesiona w ustawowym terminie na podstawie art. 101 ust.1 u.s.g., po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa.

Stosownie do treści art. 101 ust. 1 u.s.g. prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę z zakresu administracji publicznej ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone takim aktem.

Sąd dokonując oceny dopuszczalności złożonej skargi podkreśla, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 50 p.p.s.a. określającej legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną, pozbawiając np. uprawnień lub uniemożliwiając ich realizację (naruszenie interesu prawnego).

W rozpoznawanej sprawie skarżąca spółka posiada interes prawny, gdyż przysługuje jej prawo własności działek o nr ew. [...]położonych w [...], obręb [...]a więc w obszarze objętym tą uchwałą, a jej interes prawny został naruszony, ponieważ na skutek ustaleń zawartych w uchwale istotnemu ograniczeniu uległy możliwości inwestycyjnego wykorzystania nieruchomości do których przysługuje jej prawo własności. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego działki skarżącej przeznaczono na funkcję usług oświaty, co oznacza, że spółka nie będzie mogła realizować zabudowy mieszkaniowej.

Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, mimo, że nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 ustawy p.z.p.), może naruszać interes prawny skarżącej spółki. Wynika to z faktu związania rady gminy ustaleniami studium przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy p.z.p. ). Ustalenia planu miejscowego stanowią konsekwencję ustaleń studium. Gmina dysponując władztwem planistycznym może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale jedynie w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Istnieje więc ścisły związek pomiędzy studium i planem miejscowym, który sprawia, że także ustalenia studium mają istotne znaczenie dla sytuacji prawnej właściciela nieruchomości (por. np. wyroki NSA z 25 września 2014 r., II OSK 706/13 oraz z 1 marca 2017 r., II OSK 1603/15, CBOSA). Przewidziany w art. 101 ust. 1 u.s.g. wymóg naruszenia indywidulanego interesu warunkuje nie tylko dopuszczalność skargi, ale determinuje również jej zakres oraz zakres ewentualnego rozstrzygnięcia. Stąd też w orzecznictwie zasadnie przyjmuje się, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie "w granicach" interesu prawnego skarżącego (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 25 listopada 2008 r., II OSK 978/08; 5 czerwca 2014 r., II OSK 117/13; 8 stycznia 2016 r., II OSK 1961/14; 19 kwietnia 2016 r., II OSK 992/15). Skarga oparta na art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma zatem charakteru swoistego actio popularis.

W niniejszej sprawie skarżąca swój interes prawny wywodziła z prawa własności przysługującego jej względem wskazanych w skardze nieruchomości (art. 140 k.c.), podnosząc, że postanowienia części tekstowej i rysunek nr [...] Studium ograniczają istotnie i bezprawnie jej prawo własności poprzez określenie, że obszar, w którym znajdują się działki stanowiące jej własność jest obszarem, w którym mogą być lokalizowane inwestycje celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej. Umożliwiło to gminie przeznaczenie działek w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod usługi oświaty mimo, że w części tekstowej Studium obszar ten o symbolu [...] przeznaczony był pod budownictwo wielorodzinne.

Sąd nie podzielił stanowiska spółki co do tego, że postanowienia Studium zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa i w warunkach wskazujących na przekroczenie władztwa planistycznego gminy.

W rzeczywistości spółka kwestionuje treść uchwały wprowadzoną uchwałą zmieniającą Nr [...]z [...] października 2014 r. Wtedy to, jak wskazano w odpowiedzi na skargę dokonano zmiany korekcyjnej zarówno części tekstowej, jak też rysunku Studium w celu zagwarantowania wewnętrznej spójności pomiędzy tymi częściami uchwały, uwzględniającej intencję gminy w zakresie polityki dotyczącej kierunków zagospodarowania odnoszącej się do całego obszaru [...] Ta intencja jak wynika ze stanowiska organu nie zawsze w sposób czytelny wynikała z ustaleń Studium w odniesieniu do niektórych obszarów, co powodowało wątpliwości interpretacyjne co do zgodności ustaleń uchwalanych planów zagospodarowania z ustaleniami Studium. W ocenie sądu analiza treści pierwotnej kwestionowanych przez spółkę postanowień Studium tj. rozdziału XIII A pkt 3, rozdziału XVIII pkt 2 ppkt 2.3 oraz rysunku [...] i treści obowiązującej od [...] października 2014 r. prowadzi do wniosku, że choć dokonanie zmiany było celowe i zapewne w wielu przypadkach zabieg ten prowadził do zapewnienia spójności integralnych części uchwały i pewności przyjętych rozwiązań, to w przypadku spółki, jeżeli chodzi o rozmieszczanie inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, wprowadzone zmiany nie pogorszyły jej sytuacji prawnej. Obszar, w którym usytuowane są działki do których tytuł prawny posiada spółka oznaczony jest na rysunku Studium symbolem [...] (m.in. rys. 14).

Należy zauważyć, że zgodnie z postanowieniami zawartymi w pierwotnym tekście Studium w rozdziale XII o tytule Kierunki zmian w strukturze przestrzennej oraz w przeznaczeniu terenów (rysunek studium Nr 14) w części A. Ustalenia w zakresie kierunków zmian w strukturze przestrzennej oraz w przeznaczeniu terenów w pkt 2. Struktura funkcjonalna – przeznaczenie terenów (schemat Nr [...]) teren o symbolu [...] określono jako teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z priorytetem dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej oraz usług podstawowych, według standardów określonych w rozdz. XIII.

Tego oznaczenia (symbolu obszaru), a także odpowiadającego mu opisu spółka nie kwestionuje. Uważa jednak, że ustalenia dotyczące planowanej funkcji obszaru w zestawieniu z rysunkiem Nr [...] Studium nie stanowiły podstawy do uznania o dopuszczalności lokalizowania w tym obszarze inwestycji celu publicznego w zakresie infrastruktury społecznej. Dlatego zdaniem spółki aktualnie, bez zmiany rysunku Nr [...] Studium dotyczącej lokalizowania obszarów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego w zakresie infrastruktury społecznej polegającej na oznaczeniu kolorem brązowym innych jeszcze terenów, nie jest dopuszczalne uznanie, że tereny dotychczas nieoznaczone tym kolorem stanowią obszary w których inwestycje celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej mogą być lokalizowane.

Stanowisko to nie jest słuszne. Opiera się na przekonaniu, że skoro na rysunku Nr [...] wskazano wyraźnie jako obszary rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o charakterze lokalnym tylko tereny planowanego rozwoju budownictwa mieszkaniowego, oznaczone kolorem brązowym, oznacza to, że inne tereny nie stanowią obszarów, w których przewidywane jest rozmieszczanie takich inwestycji mimo, że jednocześnie na rysunku tym wskazano granice rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym, które stanowią granice miasta.

Należy zauważyć, że taka zmiana rysunku Nr [...] jest konsekwencją zmian w części tekstowej Studium zarówno w rozdz. XII, jak też zwłaszcza w rozdz. XIII A pkt 3 i rozdz. XVIII pkt 2 ppkt 2.3, w których uszczegółowiono dotychczasowe ustalenia poprzez wskazanie, że zarówno standardy dotyczące inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym, jak też zasady rozmieszczania tych inwestycji dotyczą obszaru [...] a w szczególności obszarów planowanego rozwoju budownictwa mieszkaniowego wskazanych na rysunku [...]. O ile w poprzednim brzmieniu ustalenia części tekstowej Studium zawarte w tych rozdziałach, jak też oznaczenia na rysunku Nr [...] mogły budzić wątpliwości w zestawieniu z ustaleniami wynikającymi z rozdz. XII część A pkt 2 Studium dotyczącymi planowanych kierunków zagospodarowania dla obszarów oznaczonych symbolem [...], o tyle po zmianie Studium takie wątpliwości co do dopuszczalności przeznaczenia tych obszarów dla lokalizowania w równym stopniu inwestycji mieszkaniowych, jak też celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej nie występują. Ustalenia zawarte w rozdz. XIII A pkt 3 i rozdz. XVIII pkt 2 ppkt 2.3 wprost wskazywały na obszary planowanego rozwoju budownictwa mieszkaniowego, których rozmieszczenie wskazano na Rysunku Studium Nr [...]. Jednak jednocześnie w tej samej części rozdz. XVIII zawarto ustalenie, że zasady rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym z zakresu infrastruktury społecznej określono w rozdziale XIII i XII.

W rozdziale XII część A pkt 2 jak wcześniej wyjaśniono zawarto ustalenie, że w obszarze [...] mogą być w równym (priorytetowym stopniu) rozmieszczone inwestycje celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej. Tak więc nie jest zasadne twierdzenie, że z części tekstowej Studium w jego pierwotnym brzmieniu nie wynikało ustalenie, z którego można byłoby wyprowadzić wniosek o dopuszczalności lokalizowania inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym z zakresu infrastruktury społecznej w obszarze, w którym położone są działki skarżącej spółki. Ustalenia zaś tej części tekstu Studium od początku znajdowały odzwierciedlenie na rysunku Nr [...], na którym zaznaczono obszary [...], w tym obszar [...].

Należy podkreślić, że wskazanie aktualnie na rysunku Nr [...] obszaru [...] jako granic rozmieszczania inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym nie jest sprzeczne z wymogiem wynikającym z art. 9 ust. 2 ustawy p.z.p. Zgodnie z tym przepisem studium sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych gminy. Z rysunku Nr [...] wynika przecież, że obszary rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym znajdują się w granicach gminy, a w szczególności są nimi obszary planowanego rozwoju budownictwa mieszkaniowego oznaczone kolorem brązowym. Obszary planowanego rozwoju budownictwa mieszkaniowego mieszczą się w granicach gminy i zostały w sposób szczególny przedstawione na rysunku Nr [...] ponieważ, to na tych terenach w największym stopniu nastąpi lokalizowanie inwestycji celu publicznego w związku z planowanym ich rozwojem urbanistycznym.

Nie zachodzi też zarzucana przez spółkę rozbieżność pomiędzy częścią tekstową i graficzną Studium. Zmiany wprowadzone w części tekstowej w rozdz. XII, rozdz. XIII i rozdz. XVIII Studium są spójne z częścią graficzną. W odniesieniu do obszarów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym aby dokonać oceny spójności ustaleń Studium i zgodności z wymogami wynikającymi z art. 10 ust. 2 ustawy p.z.p, a także art. 9 ust. 1 i art. 12 ust. 1 tej ustawy należy brać pod uwagę w zakresie części graficznej zarówno rysunek Nr [...], jak też rysunek Nr [...].

Zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 6 ustawy w Studium określa się obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym. Przepis ustawy nie obliguje więc do określenia w studium ani rodzajów inwestycji celu publicznego, ani ich lokalizacji jak sugeruje strona skarżąca. Zadaniem gminy jest określenie obszarów na których takie inwestycje będą rozmieszczane. Należy wziąć pod uwagę, że przepis ten dotyczy każdej gminy niezależnie od jej wielkości.

W przypadku [...]skala tego rodzaju opracowania jest nieporównywalna z żadną inną gminą. Zabieg polegający na wyszczególnieniu na rysunku Nr [...] tych obszarów, które dotąd nie są silnie zurbanizowane i w polityce gminy zostały uznane za obszary rozwoju budownictwa mieszkaniowego, jako jednocześnie tych obszarów na których przede wszystkim odbywać się będzie rozmieszczanie inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym, jest więc zrozumiały. Jednocześnie część graficzna Studium odzwierciedla ustalenia z części tekstowej, ponieważ uszczegółowienie wynikającej w sposób ogólny z rysunku Nr [...] informacji, co do pozostałych obszarów, w których będą rozmieszczane inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym znajduje się na rysunku Nr [...] przedstawiającym strukturę funkcjonalno-przestrzenną - kierunki zagospodarowania przestrzennego, a w jej ramach także granice tych obszarów. W części graficznej Studium uwzględniono więc obszar (na którym położone są działki skarżącej) o symbolu [...], który jak wynika z części tekstowej ma być przeznaczony na funkcję mieszkaniową i inwestycji celu publicznego w zakresie infrastruktury społecznej i inne. Nie zostały więc naruszone przepisy prawa materialnego tj. art. 10 ust. 2 pkt 6 p.z.p, art. 9 ust. 1 i art. 12 ust. 1 p.z.p oraz § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Nie ma racji skarżąca spółka, że Studium zostało uchwalone z naruszeniem art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ przeznacza obszary pod inwestycje, które nie są inwestycjami celu publicznego w rozumieniu tego przepisu prawa materialnego. Oczywiście katalog celów publicznych wskazany w ww. przepisie ustawy ma charakter zamknięty. Gmina nie może więc w Studium określić kierunku zagospodarowania danego obszaru poprzez wskazanie jego przeznaczenia i twierdzić, że jest to przeznaczenie na cel publiczny, jeżeli ten cel nie jest zgodny z katalogiem zawartym w art. 6 ustawy u.g.n. W sprawie, na którą powołała się skarżąca spółka, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przeznaczenie konkretnego obszaru w studium na teren zieleni urządzonej nie jest przeznaczeniem na cel publiczny, skoro celem publicznym są tylko samorządowe parki (art. 6 pkt 9c u.g.n.). Nie oznacza to jednak, że z takiego powodu obszar ten nie mógł być przeznaczony na teren zieleni urządzonej. W Studium obszar [...] na którym położone są działki skarżącej został określony jako obszar dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, terenów ogólnodostępnej zieleni urządzonej i sportu powszechnego. Wskazano więc jedynie zakres inwestycji celu publicznego, które w tym obszarze mogą być lokalizowane na równi z funkcją mieszkaniową, a więc nie dokonywano konkretyzacji inwestycji celu publicznego. Konkretyzacja przeznaczenia terenów położonych w tym obszarze na inwestycję celu publicznego nastąpi na etapie opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. We wskazanym zakresie inwestycji z pewnością mieszczą się cele publiczne wynikające z art. 6 u.g.n. W ramach terenu zieleni urządzonej może to być park (art. 6 pkt 9c), w ramach sportu powszechnego publiczne obiekty sportowe (art. 6 pkt 6), a w ramach infrastruktury społecznej szkoły publiczne, państwowe lub samorządowe instytucji kultury, publiczne obiekty ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej, placówek opiekuńczo-wychowawczych (art. 6 pkt 6). W rozdz. XIII A pkt 3 Studium określono standardy rozmieszczania inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej rozumianej jako obiekty przedszkoli, szkół, żłobków, przychodni publicznych, domów opieki społecznej, szpitali, pogotowia noclegowni, domów i ośrodków kultury, bibliotek.

Niezrozumiałe jest oczekiwanie skarżącej dotyczące konkretyzacji inwestycji celu publicznego już na etapie studium i kwestionowanie wskazanych w rozdz. XIII Studium obiektów z zakresu infrastruktury społecznej jako inwestycji celu publicznego. Skarżąca nie zauważa, że w katalog celów określony w art. 6 u.g.n odnosi się do działań z różnych etapów realizacji urządzeń, obiektów, niekiedy dotyczy określonych czynności, a w przypadku obiektów, które w znaczeniu użytym w uchwale stanowią pojęcie infrastruktury społecznej oznacza budowę i utrzymanie obiektów. Dla określenia w których obszarach gminy tego typu inwestycje będą rozmieszczane i dla późniejszej konkretyzacji tych ustaleń w miejscowych planach wystarczające było wskazanie zagadnień, pojęć, z którymi inwestycje mają być związane.

Przeznaczenie określone w studium dla danego obszaru nie jest przeznaczeniem dla konkretnej działki, dlatego też działki usytuowane obszarze [...] mogą w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zostać przeznaczone zarówno na funkcję mieszkaniową wielorodzinną, jak też na funkcję związaną z realizacją inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym. Nie można uznać za przejaw nadużycia władztwa ze strony gminy takiej polityki kształtowania zagospodarowania, która w obszarze przeznaczonym do zabudowy mieszkaniowej, już zurbanizowanym lub planowanym do rozwoju budownictwa mieszkaniowego, przewiduje w związku z koniecznością realizacji potrzeb mieszkańców jednocześnie lokalizowanie inwestycji celu publicznego w tym obszarze, zwłaszcza z zakresu infrastruktury społecznej. Działanie takie jest racjonalne.

Do zadań własnych gminy należy niewątpliwie zaspakajanie potrzeb zbiorowych wspólnoty, którą tworzą mieszkańcy gminy. Gmina powinna utrzymywać więc jakość życia mieszkańców i sukcesywnie ten standard podnosić. Interes publiczny i ład przestrzenny to oczywiście priorytety w polityce przestrzennej władz każdej gminy. Zatem regulacje planistyczne mające na celu utrzymanie i uporządkowanie ładu przestrzennego, zapewnienie ochrony zdrowia mieszkańców, utrzymanie standardów jakości ich życia oraz ochronę środowiska, wprowadzone zgodnie z regulacjami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nadto przepisami szczególnymi, są wskazane i uprawnione.

Uwzględnianie powyższych celów, a więc zaspokajanie potrzeb mieszkańców gminy w ramach realizacji zadań własnych przez projektowanie przeznaczenia określonych terenów w planie zagospodarowania na ten cel powinno również co do zasady, ze względu właśnie na obowiązki leżące po stronie gminy, uwzględniać wykorzystanie na ten cel terenów publicznych, prywatnych zaś w niezbędnym, jak najmniejszym zakresie. Co więcej w przypadku nieruchomości prywatnych powinno wiązać się w nieodległej, realnej perspektywie z możliwością uzyskania adekwatnego do poniesionego uszczerbku odszkodowania. Taką zaś możliwość zapewnia ustalenie przeznaczenia określonego terenu, którego realizacja może być uznana za inwestycję celu publicznego zdefiniowanego w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Oceniając działania z tego etapu planistycznego (studium) nie jest możliwa ocena czy ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie terenu zostało określone zgodnie z zasadą proporcjonalności.

Mając powyższe na uwadze nie stwierdzając naruszenia przez gminę obowiązujących przepisów prawa, ani przekroczenia granic władztwa, sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.