Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 995/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 25 ust. 1, art. 26 ust. 1 pkt 15
journal: Dz.U. 2016 poz 383
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju
article: art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 9 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zdzienicka-Wiśniewska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Sędzia NSA Sławomir Kozik, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Claudia Kozłowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi I. M. na decyzję Zarządu Województwa z dnia 9 czerwca 2016 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków przyznanych z Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa na lata 2007-2013 oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 28 grudnia 2011 r. zawarto w G. umowę o dofinansowanie projektu o numerze [...] "Wsparcie zrównoważonego rozwoju firmy A poprzez kompleksowy program inwestycyjny", realizowanego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa [...] na lata 2007-2013, aneksowaną trzykrotnie: dnia 28 grudnia 2011 r., 14 sierpnia 2012 r. oraz 18 września 2013 r.

Przedmiotowa umowa została zawarta pomiędzy Województwem, reprezentowanym przez B S.A. (zwaną dalej: B S.A. lub IP2) a Beneficjentem I. M. (zwaną dalej: Beneficjentem lub skarżącą), prowadzącą przedsiębiorstwo pod nazwą: A I. M. z siedzibą w G. przy ul. [...].

Zgodnie z zapisami umowy o dofinansowanie projektu i jej aneksami Beneficjent otrzymał na realizację projektu dofinansowanie z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w kwocie łącznej nieprzekraczającej 126.300,00 zł.

Decyzją nr [...] z dnia 31 marca 2016 r. zobowiązano Beneficjenta

do zwrotu środków przyznanych w ramach umowy o dofinansowanie projektu

w łącznej kwocie 99.989,91 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej

jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków do dnia zapłaty.

Decyzja została wydana z uwagi na naruszenia zapisów umowy

o dofinansowanie projektu, tj. zmianę miejsca realizacji projektu bez poinformowania o tym fakcie B S.A., a także ze względu na utylizację maszyny będącej przedmiotem realizowanego przez Beneficjenta projektu i brak informacji

o zastąpieniu jej inną maszyną o parametrach pozwalających na jego realizację,

jak również z uwagi na fakt, że Beneficjent zawiesił działalność gospodarczą.

Pismem z dnia 20.04.2016 r. Beneficjent zawnioskował o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając decyzji oparcie na wadliwie ustalonym stanie faktycznym, wydanie jej bez uwzględnienia treści pism Beneficjenta, bezkrytyczne powielanie wykładni przepisu art. 57 Rozporządzenia ogólnego oraz wydanie rozstrzygnięcia bez uwzględnienia indywidualnej sytuacji Beneficjenta, w tym okoliczności nieoszukańczego bankructwa.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia 9 czerwca 2016 r. Zarząd Województwa utrzymał w mocy swoje dotychczasowe rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu tej decyzji organ w pierwszej kolejności przytoczył dowody zgromadzone w sprawie oraz opisał ustalony na ich podstawie stan faktyczny.

W dniu 19 grudnia 2014 r. B S.A. przeprowadziła kontrolę projektu

na skutek powziętych w dniu 24 listopada 2014 r. informacji dotyczących prawdopodobnego opuszczenia przez Beneficjenta lokalu adaptowanego w ramach projektu znajdującego się przy ul. [...].

Przedmiotem projektu były roboty budowlane dokonane w celu adaptacji pomieszczenia na drukarnię, zakup zestawu urządzenia drukującego oraz jego instalacja, zakup i instalacja systemu informatycznego wspomagającego zarządzanie firmą, przeszkolenie 6 pracowników z systemu informatycznego do zarządzania firmą oraz przeszkolenie 2 pracowników w zakresie obsługi nowej drukarki.

Zgodnie z działaniem nr 1 Beneficjent zobowiązany był do przeprowadzenia prac skutkujących adaptacją lokalu znajdującego się przy ul. [...] w G. na drukarnię, tj. prac remontowo-adaptacyjnych wewnątrz lokalu, wykonania wewnętrznej instalacji elektrycznej, zakupu materiałów do instalacji grawitacyjnej i mechanicznej oraz wykonania instalacji.

Prace te zostały wykonane na podstawie pozwolenia na roboty budowlane

z dnia 29 lipca 2011 r. wydanego przez Prezydenta Miasta.

W dniu kontroli Zespół Kontrolujący Instytucji Pośredniczącej II stopnia zastał lokal zamknięty. W wyniku wizji lokalnej stwierdzono, iż Beneficjent nie prowadzi działalności w adoptowanym w ramach projektu lokalu, a w pomieszczeniu wskazanym w umowie o dofinansowanie jako miejsce prowadzenia działalności funkcjonuje kawiarnia.

Beneficjent w dniu kontroli ustnie oświadczył, że umowa najmu lokalu została wypowiedziana przez wynajmującego dnia 15 kwietnia 2014 r. Beneficjent z uwagi

na fakt, że nie chciał zmieniać lokalizacji projektu, dnia 16 lipca 2014 r. podpisał

z wynajmującym umowę najmu pomieszczenia znajdującego się w tym samym budynku, gdzie tymczasowo znajdowała się zakupiona w ramach projektu drukarka. Beneficjent wskazał, że w związku z pozostawieniem maszyny w tym samym budynku nie widział konieczności poinformowania B S.A. o wypowiedzeniu umowy najmu. Jednocześnie z uwagi na zaistniałą sytuację Beneficjent przeniósł siedzibę firmy do G.na ul. [...]. Beneficjent oświadczył też, że z dniem 1 marca 2015 r. planuje zmienić lokalizację, o której poinformuje B S.A. i dostarczy niezbędne dokumenty, tj. umowę najmu nowego lokalu. Zespół Kontrolujący zobowiązał Beneficjenta do niezwłocznego poinformowania B S.A. o zmianie miejsca prowadzenia działalności oraz dostarczenia umowy najmu. Dnia 6 marca 2015 r. Beneficjent dostarczył umowę najmu lokalu znajdującego się przy ul. [...] w G.

W ramach projektu Beneficjent zakupił drukarkę HP DesignJet 10000s

od firmy C Sp. z o.o. W dniu kontroli Zespół Kontrolujący nie miał możliwości skontrolowania drukarki z uwagi na fakt, iż zgodnie z ustnym oświadczeniem Beneficjenta, drukarka znajdowała się w naprawie. Na potwierdzenie powyższego Beneficjent w dniu kontroli przekazał Zespołowi Kontrolującemu protokół odbioru sprzętu do naprawy z dnia 5 grudnia 2014 r. Beneficjent został poinformowany

o konieczności niezwłocznego zawiadomienia B S.A. o wyniku naprawy zakupionej w ramach projektu maszyny oraz o fakcie jej zainstalowania w miejscu prowadzonej przez Beneficjenta działalności.

Dnia 14 maja 2015 r. Beneficjent mailowo poinformował, że maszyna zakupiona w ramach przedmiotowego projektu, tj. drukarka HP DesignJet 10000 s, została zutylizowana z uwagi na awarię i niemożność jej naprawy (zgodnie z mailem Beneficjenta wszystkie próby naprawy maszyny okazały się bezskuteczne). Beneficjent nie poinformował, że zutylizowana maszyna zostanie zastąpiona inną maszyną o parametrach umożliwiających realizację celów projektu, tj. zrównoważony rozwój firmy, pozwalający na realizację części wieloletniej strategii rozwoju.

W dniu 16 lipca 2015 r. Beneficjent zawiesił wykonywanie działalności gospodarczej, o czym również nie poinformował B S.A., a następnie zakończył tę działalność i wykreślił ją z dniem 30 października 2015 r. z Centralnej Ewidencji

i Informacji o Działalności Gospodarczej.

W tak ustalonych okolicznościach faktycznych organ administracji stwierdził, że Beneficjent rażąco naruszył zapisy umowy o dofinansowanie poprzez dokonanie zmiany miejsca realizacji projektu bez uprzedniego poinformowania o tym fakcie B S.A., utylizację maszyny będącej przedmiotem refundacji i brak przedstawienia zakupu drukarki, odpowiadającej swoimi parametrami utraconej drukarce,

a nade wszystko przez zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej. Organ uznał za niekwalifikowane zarówno wydatki na adaptację lokalu, utraconego

w wyniku wypowiedzenia umowy najmu przez wynajmującego, jak i na zakup maszyny, która uległa awarii, a następnie utylizacji bez zastąpienia jej nową maszyną o analogicznych parametrach. Wskazał, iż cel projektu nie został zrealizowany,

gdyż nie doszło do zrealizowania zakładanych wskaźników produktu i rezultatu takich jak: "Liczba przebudowanych obiektów", "Powierzchnia przebudowanych obiektów", "Liczba nabytych maszyn i urządzeń", "Liczba przedsiębiorstw, które dokonały zmiany w produkcji w zakresie ochrony powietrza" oraz "Liczba nowych produktów". Nadto skarżąca uchybiła wynikającemu z zawartej umowy o dofinansowanie obowiązkowi informacyjnemu w zakresie zmiany miejsca realizacji projektu

oraz zawieszenia działalności gospodarczej. W tych okolicznościach w ocenie organu zaktualizowały się przesłanki żądania od skarżącej zwrotu przyznanego dofinansowania. Odnosząc się do argumentacji skarżącej, organ wskazał,

iż w sprawie nie ma zastosowania art. 57 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006

z dnia 11 lipca 2006 r. dotyczący utrzymania trwałości projektu, gdyż projekt realizowany przez skarżącą nigdy się nie zakończył, a tym samym nie znajdował się w okresie trwałości. Powoływanie się na płynącą z tego przepisu ochronę

jest więc nietrafione. W ocenie organu Beneficjent zaprzestał działalności usługowej z wykorzystaniem środków refundowanych z EFRR i nie osiągnął jego celów

i wskaźników jeszcze przed zakończeniem projektu, a zaprzestanie tej działalności nie zostało spowodowane upadłością niewynikającą z oszukańczego bankructwa, gdyż nie doszło do ogłoszenia upadłości skarżącej przez sąd. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ uznał, iż działania Beneficjenta wypełniają przesłankę

z art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych,

tj. wykorzystania środków publicznych niezgodnie z procedurami, wskazując,

iż procedury te zawarte są m.in. w umowie o dofinansowanie projektu, której zapisy skarżąca naruszyła. Co więcej w opinii organu Beneficjent dopuścił się nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r., przez którą rozumieć należy jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku

z budżetu ogólnego. Końcowo organ wskazał, iż obowiązek zwrotu

przez Beneficjenta nieprawidłowo wykorzystanego dofinansowania wynika wprost z § 9 umowy o dofinansowanie projektu, którą podpisała skarżąca.

Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Zarządu Województwa z dnia 9 czerwca 2016 r., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

1) art. 27 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 207 ust. 12 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych

w zw. z art. 27 ust. 6 i art. 32 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, ponieważ osoby, które brały udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, podlegały wyłączeniu z mocy prawa;

2) art. 268a k.p.a polegające na zaniechaniu upoważnienia pracowników Urzędu Marszałkowskiego, skutkujące brakiem zdolności organu do wydania ważnej decyzji;

3) przepisów art. 7, 8, 11 k.p.a, polegające w szczególności na:

a) niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji zobowiązującej do zwrotu środków przyznanych w ramach umowy o dofinansowanie z dnia 28 grudnia 2011 r.,

b) niedostatecznym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy,

w szczególności niewzięciu pod uwagę faktu, że poza okresem uwzględnionym w decyzji są inne okresy, w których skarżąca wykazywała wskaźniki rezultatu,

c) bezpodstawnym przyjęciu, że skarżąca uchybiła postanowieniu § 5 ust. 4 umowy, albowiem żaden z dowodów nie potwierdza, by przy jej realizacji skarżąca postępowała bez należytej staranności, nierzetelnie, nieracjonalnie, nieoszczędnie oraz wbrew prawu czy procedurom,

d) braku pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez przyjęcie, że skarżąca ponosi odpowiedzialność

za wypowiedzenie umowy przez osobę trzecią, której to okoliczności skarżąca przy zachowaniu należytej staranności i uwzględnieniu realiów rynkowych nie mogła przewidzieć,

4) przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., co doprowadziło do błędów

w ustaleniach faktycznych, w szczególności:

a) art. w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest zobowiązany do podjęcia ciągu czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i do rozpatrzenia zgromadzonego materiału. Organ nie zapoznał się ze specyfiką branży, w jakiej działała skarżąca, nie zgromadził wystarczającej ilości materiału dowodowego,

a zgromadzony ocenił bardzo lakonicznie. Ponadto organ

nie ustosunkował się do pism skarżącej m.in. z dnia 25 lutego 2016 r.

oraz 23 marca 2016 r., w szczególności nie zbadał dokładnie kwestii możliwości zgłoszenia upadłości przez skarżącą, co skutkowało błędnym ustaleniem faktycznym,

b) nieuwzględnienie pism i wniosków skarżącej m.in. ww. pism, a także pisma z dnia 30 listopada 2015 r. Organ administracji publicznej opiera się

na całym zgromadzonym materiale dowodowym, zgodnie z zasadą otwartego katalogu środków dowodowych. Rozpatrując materiał dowodowy, organ administracji publicznej nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu, w tym żadnego zgłoszonego pisma ani jego części, jak również nie może uwzględnić dowodu, którego brak w aktach sprawy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie z dnia 28 stycznia 2010 r., VII SA/Wa 1598/09),

c) błędne przyjęcie przez organ, że z treści dowodu – pisma z dnia 29 października 2015 r. – wynika, że rekompensata zamiany lokalu miała przysporzyć korzyści majątkowej osobie trzeciej, podczas gdy nikt nie został bezpodstawnie wzbogacony na skutek zmiany lokalu (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2009 r. VIII SA/Wa 361/09),

d) nieuznanie za udowodnionego faktu bankructwa skarżącej wobec braku wniosku o upadłość zgodnego z Prawem upadłościowym i naprawczym, mimo iż skarżąca nie spełniała przesłanek zgłoszenia takiego wniosku,

e) kolizję oceny materiału dowodowego przyjętego przez organ z zasadami doświadczenia życiowego, a także regułami logicznego wnioskowania,

tzn. organ wyprowadził błędny logicznie wniosek z ustalonych przez siebie okoliczności polegający na przyjęciu, że skarżąca miała możliwość zapewnienia trwałości umowy najmu, pomimo nałożenia na nią obowiązku racjonalnego gospodarowania środkami,

f) niedostateczne rozpoznanie wszystkich wniosków dowodowych, nieprzystąpienie przez organ administracji publicznej do wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co jest możliwe dopiero po przeprowadzeniu wszystkich ujawnionych w toku postępowania środków dowodowych, dotyczących istotnych okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności pisma z dnia 30 listopada 2015 r.

Nadto skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 44 ust. 3 pkt 1, 2, 3 ustawy o finansach publicznych poprzez błędną wykładnię, a tym samym błędne zrozumienie zasad celowości, oszczędności, skuteczności i efektywności,

2) niewłaściwe zastosowanie art. 10 i art. 11 ustawy – Prawo upadłościowe

z dnia 28 lutego 2003 r., poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca miała możliwość zgłoszenia wniosku o upadłość,

3) art. 57 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. poprzez nieuznanie, iż ma zastosowanie w niniejszej sprawie w sposób, który uniemożliwia żądanie od skarżącej zwrotu dotacji,

4) niewłaściwe zastosowanie art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady (WE)

nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 poprzez błędną wykładnię definicji nieprawidłowości, a także poprzez błędne przyjęcie powstania szkody

w budżecie unijnym.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zważył co następuje:

Skarga jest bezzasadna.

W pierwszej kolejności Sąd rozpoznał jako najdalej idący sformułowany

w skardze zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – zwaną dalej "k.p.a.") w związku z 207 ust. 12 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 poz. 885 ze zm. – zwaną dalej "u.f.p.") w związku z art. 27 ust. 6 i art. 32 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r.

o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz. U. z 2016 poz. 383 ze zm. – zwaną dalej "u.z.p.p.r."), którego istota sprowadza się do twierdzenia, że osoby, które brały udział w wydaniu zaskarżonej decyzji podlegały wyłączeniu z mocy prawa.

Sąd stwierdza, iż powyższa kwestia sporna została przesądzona uchwałą 7 sędziów NSA z dnia 5 grudnia 2016 r., II GPS 2/16, zgodnie z którą przepis art. 24

§ 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 k.p.a nie ma zastosowania do członka zarządu województwa, który to organ pełni funkcję instytucji zarządzającej w rozumieniu art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, biorącego udział w postępowaniu prowadzonym w następstwie złożenia wniosku

o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 207 ust. 12 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, w brzmieniu obowiązującym do dnia 12 września 2014 r., w sytuacji, gdy uczestniczył on w wydaniu zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że przyjęcie, że do wniosku

o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 207 ust. 12 u.f.p. stosuje się przepisy k.p.a., w tym przepisy dotyczące wyłączenia członka organu kolegialnego – zarządu województwa w sytuacji, gdy brał udział w wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej, byłoby niczym nieusprawiedliwionym wkraczaniem w obszar tworzenia prawa, a nie jego interpretacją. Dodatkowo wprowadzałoby zróżnicowanie sytuacji prawnej podmiotów, gdyż w różny sposób traktowałoby przesłankę bezstronności. W doktrynie i w judykaturze nie budzi wątpliwości stanowisko,

że w zakresie wyłączeń pracownika, członka organu kolegialnego i organu

od załatwienia indywidualnej sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji, regulowanych przepisami k.p.a., niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca, gdyż mogłaby prowadzić do zmiany właściwości organu bez wyraźnej ustawowej podstawy

(zob. B. Adamiak [w:] System prawa administracyjnego, t. 9, Prawo procesowe administracyjne, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, Warszawa 2010, s. 98 – 107). Jego podzielenie prowadziłoby do pozbawienia, w drodze wykładni, instytucji zarządzającej realnej i merytorycznej możliwości prowadzenia kontroli realizacji poszczególnych dofinansowanych projektów, a w konsekwencji odzyskiwania kwot podlegających zwrotowi przez wydawanie decyzji o zwrocie tych środków. Strona postępowania byłaby zaś "narażona" nie tylko na sytuację braku kompetencji organu ponownie rozpatrującego sprawę, ale również na brak fachowości i rzetelności w rozpoznaniu jej wniosku. Zasada rzetelności związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych kryteriów oceny stanu faktycznego, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem. Fachowość zaś gwarantuje,

że sprawę rozpozna organ dysponujący odpowiednim, wyspecjalizowanym aparatem pomocniczym, kompetentnie przygotowanym do rozpoznawania tego rodzaju spraw.

Zastosowanie do członków zarządu województwa (instytucji zarządzającej) rozstrzygających wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przepisów k.p.a.

o wyłączeniu członków organu kolegialnego jest sprzeczne z treścią art. 207 ust. 12

i art. 61 ust. 4 u.f.p. expressis verbis precyzujących uprawnienia zarządu województwa, ponieważ, ze względu na liczebność tego organu, pozbawia

go w każdym przypadku ustawowych kompetencji organu odwoławczego w takich sprawach.

W świetle powyższego nie może budzić żadnych wątpliwości to,

że to instytucja zarządzająca jest wyposażona w efektywne instrumenty i środki realizacji powierzonych jej zadań, w tym rzecz jasna tych, o których mowa między innymi w art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r. (odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi).

W odniesieniu do rozważanej kwestii warto również odwołać się do poglądów przedstawicieli doktryny wskazujących, że sięganie do reguł systemowo-aksjologicznych powinno rozpocząć się od poszukiwania zasad najbardziej konkretnych, co oznacza, że najpierw powinno być rozważone zastosowanie zasad instytucji prawnej w stosownym akcie prawnym, potem zaś zasad tego aktu prawnego, następnie zasad gałęzi prawa, a w końcu – zasad całego systemu porządku prawnego (por. L. Leszczyński [w:] L. Leszczyński, B. Wojciechowski,

M. Zirk-Sadowski, System prawa administracyjnego. Wykładnia w prawie administracyjnym, pod redakcją R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, t. 4, Warszawa 2012, s. 245). W nawiązaniu do tego stanowiska należy uznać,

że w odniesieniu do postępowania w sprawie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 207 ust. 12 u.f.p., na gruncie odpowiedniej aksjologii systemowej, wskazane jest przyjęcie,

że nie ma tu zastosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 k.p.a.

w odniesieniu do członka zarządu województwa biorącego udział w postępowaniu prowadzonym w następstwie złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy,

o którym mowa w art. 207 ust. 12 u.f.p. Z tego też względu, za dysfunkcjonalne uznać należałoby rozwiązanie, które w konsekwencji stosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. lub art. 27 k.p.a., skutkowałoby wyłączeniem instytucji zarządzającej

od rozpatrzenia sprawy wywołanej wnioskiem o ponowne jej rozpatrzenie

i to w sytuacji, gdy konkretna sprawa zwrotu środków finansowych pozostaje

w bezpośrednim związku z kontrolą ich wydatkowania przez beneficjenta pomocy

i realizacją konkretnego projektu. W niektórych sytuacjach, prawnie dopuszczalnych, przy ponownym rozpoznaniu sprawy mogą brać udział osoby, które uczestniczyły

na wcześniejszym etapie tego postępowania, a które należy postrzegać jako substrat osobowy organu, który reprezentują. Nie można bowiem utożsamiać członków zarządu województwa z pojęciem pracownika z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Dopuszczenie do ich wyłączenia, w określonych sytuacjach, mogłoby doprowadzić do pozbawienia tego organu działania. Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że w takiej sytuacji trzeba zawsze badać, czy w ogóle możliwe jest zastosowanie instytucji wyłączenia, o której mowa w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. (zob. wyrok TK z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt

P 57/07).

Zarząd województwa, jako instytucja zarządzająca odpowiadająca za kontrolę wykorzystania środków unijnych, jest właściwy ponownie rozpoznać sprawę zwrotu kwot przyznanych w ramach programu operacyjnego.

Konstytucyjna zasada praworządności (art. 7) nakazuje, aby organy władzy publicznej działały na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że działanie organu władzy publicznej opiera się wyłącznie na podstawie prawnej (kompetencji). Norma kompetencyjna, upoważniająca organ do podejmowania rozstrzygnięcia, powinna co najmniej określać czynność organu, która jest przedmiotem kompetencji (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 29 marca 2006 r., sygn. II GPS 1/06).

Z konstytucyjnej zasady praworządności, jak również zasady państwa prawa wynika jednoznaczny wniosek, że w przypadku, gdy normy prawne nie przewidują wyraźnie kompetencji organu państwowego, kompetencji tej nie wolno domniemywać i w oparciu o inną rodzajowo kompetencję przypisywać ustawodawcy zamiaru, którego nie wyraził (por. uchwała TK z dnia 10 maja 1994 r., sygn. W 7/94, OTK ZU 1994, poz. 23).

Z przepisów ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa wynika, że ustawowy skład zarządu uniemożliwia wyznaczenie zupełnie innego składu orzekającego, niż ten, który wydał pierwotne rozstrzygnięcie w sprawie (odmiennie niż w przypadku składów orzekających samorządowych kolegiów odwoławczych). Tym samym przyjęcie stanowiska o wyłączeniu członka zarządu prowadziłoby w efekcie do paraliżu decyzyjnego. Trzeba bowiem mieć na uwadze,

że w prawie administracyjnym obowiązuje ogólna zasada, według której nie jest dopuszczalne przenoszenie kompetencji między organami administracyjnymi. Organy bez wyraźnej podstawy prawnej nie mogą swoich kompetencji przekazać innemu organowi, nie można też zabrać im kompetencji, nawet, jeżeli jest to organ hierarchicznie podporządkowany. Także strony nie mogą w drodze własnych czynności zmienić właściwości organu. "Działanie organu w zakresie kompetencji innego organu musi mieć zawsze wyraźną podstawę ustawową i może przybrać jedną z dwóch postaci: przeniesienia kompetencji i działania z upoważnienia organu. Każda zmiana czy przesunięcie kompetencji jest wyjątkiem od zasady generalnej nieprzenoszalności kompetencji, a to oznacza, że przepisy upoważniające

do przenoszenia kompetencji, jako przepisy szczególne wobec zasady ogólnej,

nie mogą być interpretowane rozszerzająco" (M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Prawo administracyjne, Warszawa 2009, s. 103-104).

Przepisy procesowe nie mogą stanowić podstawy dla ustanawiania norm kompetencyjnych, ponieważ to normy materialnoprawne i ustrojowe stanowią źródło kompetencji organu do wydania prawnie przewidzianego rozstrzygnięcia, jak również wskazują na jego właściwość rzeczową (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak,

J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa, 2011, s.108). Funkcją prawa procesowego jest realizacja przepisów prawa materialnego, a nie wyłączanie tej realizacji przez pozbawianie zdolności do działania organów administracji publicznej.

Mając na uwadze cytowaną uchwałę, która ma moc wiążącą, Sąd uznaje

za chybiony zarzut naruszenia przez organ art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. w zw. z 207 ust. 12 u.f.p. w zw. z art. 27 ust. 6 i art. 32 u.z.p.p.r., a w konsekwencji również zarzut obrazy art. 268a k.p.a .

Skarżąca podpisała w dniu 28 grudnia 2011 r. (aneksowaną następnie trzykrotnie) umowę o dofinansowanie Projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa na lata 2007-20013. Umowa

ta określa prawa i obowiązki stron związane z realizacją projektu w zakresie zarządzania, monitorowania, sprawozdawczości i kontroli oraz zasady, warunki i tryb, na jakich przekazywane będzie dofinansowanie (§ 2 ust. 1), a zatem, co nie powinno rodzić wątpliwości, kształtuje sytuację prawną skarżącej jako beneficjenta środków publicznych.

Na mocy powyższej umowy skarżąca zobowiązała się do realizacji projektu

w pełnym zakresie, z należytą starannością, w szczególności ponosząc koszty

i wydatki celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, zgodnie z umową

i jej załącznikami oraz z obowiązującymi przepisami prawa krajowego

i wspólnotowego, w sposób, który zapewni prawidłową i terminową realizację projektu oraz osiągnięcie celów (produktów i rezultatów) zakładanych we wniosku

o dofinansowanie projektu (§ 5 ust. 4).

Zawierając umowę, skarżąca zobowiązała się nie tylko osiągnąć wskaźniki rezultatu i produktu, ale również utrzymać je przez cały czas funkcjonowania projektu oraz trzyletni okres po jego zakończeniu, zwanym okresem trwałości projektu, którego upływ dopiero pozwala uznać, że środki wydatkowano efektywnie.

Skarżąca deklarowała osiągnięcie wskaźników produktu "Liczba przebudowanych obiektów" oraz "Powierzchnia przebudowanych obiektów",

jak również "Liczba nabytych maszyn i urządzeń" oraz wynikających z nich wskaźników rezultatu tj. "Liczba przedsiębiorstw, które dokonały zmiany w produkcji w zakresie ochrony powietrza" oraz "Liczba nowych produktów".

Nie jest w niniejszej sprawie sporne, że skarżąca z dniem 16 lipca 2014 r. przeniosła miejsce realizacji projektu z lokalu, który adaptowała z wykorzystaniem środków wspólnotowych, do zupełnie innego pomieszczenia, które nie było wcześniej uwzględnione w projekcie, jak również nie zostało zaadaptowane na jego cele. Podobnie jak nie budzi kontrowersji między stronami okoliczność utylizacji w dniu 30 kwietnia 2015 r. przez skarżącą maszyny (HP DesignJet 10000 s), będącej przedmiotem realizowanego projektu i niezastąpienie jej inną drukarką

o parametrach pozwalających na realizację i osiągnięcie założonego celu projektu. Skarżąca nie kwestionuje również faktu, iż z dniem 16 lipca 2015 r. zawiesiła wykonywanie działalności gospodarczej, a następnie z dniem 30 października 2015 r. zaprzestała prowadzenia tej działalności, co znajduje potwierdzenie w wykreśleniu jej z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej.

Sąd stwierdza, iż przywołane okoliczności faktyczne – i to niezależnie

od przyczyn, którymi zostały wywołane – stanowią podstawę dla skutecznego domagania się od skarżącej zwrotu przekazanych jej środków publicznych,

gdyż świadczą o niezrealizowaniu przez skarżącą celów projektu,

co jest równoznaczne z naruszeniem istotnych postanowień umowy

o dofinansowanie.

Nie budzi wątpliwości Sądu, iż skarżąca nie osiągnęła celów produktu

i rezultatu zakładanych we wniosku o dofinansowanie, będącym załącznikiem

do zawartej umowy i stanowiącym jej integralną część. Utrata lokalu, który był przedmiotem dofinansowania, skutkuje niemożnością potwierdzenia dwóch wskaźników produktu: "Liczba przebudowanych obiektów" oraz "Powierzchnia przebudowanych obiektów", zaś niezastąpienie zutylizowanej maszyny inną

o parametrach pozwalających na kontynuację projektu oznacza niezrealizowanie wskaźnika produktu "Liczba nabytych maszyn i urządzeń" oraz powiązanych z nim dwóch wskaźników rezultatu: "Liczba przedsiębiorstw, które dokonały zmiany

w produkcji w zakresie ochrony powietrza" i "Liczba nowych produktów". Nadto samo zaprzestanie przez skarżącą prowadzenia działalności (jej zawieszenie, a następnie zakończenie i wyrejestrowanie) przed upływem okresu trwałości projektu, a co więcej (o czym poniżej) – przed zakończeniem projektu, świadczy o nieutrzymaniu wskaźników produktu i rezultatu. Immanentnym warunkiem otrzymania dofinansowania z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnych Programów Operacyjnych jest prowadzenie działalności gospodarczej. Tym samym bezpośrednią konsekwencją przedwczesnego – w świetle postanowień zawartej umowy – zaprzestania działalności, która otrzymała dofinansowanie,

jest niemożność osiągnięcia zakładanego celu projektu, jakim jest długofalowe wsparcie rozwoju przedsiębiorstwa.

Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu naruszenia zasad słuszności

i proporcjonalności w zakresie żądania zwrotu całej dotacji, Sąd uznał

go za chybiony. Podkreślenia wymaga, że skarżąca utraciła możliwość wykazania się spełnieniem wskaźników produktu i rezultatu jeszcze w czasie realizacji projektu, przed jego wejściem w okres trwałości. Wskazać należy, iż zgodnie z § 10 ust. 9 umowy, Beneficjent zobowiązuje się zachować trwałość projektu i docelowe wartości wskaźników realizacji projektu przez okres trwałości projektu zdefiniowany w § 1

ust. 29. Zgodnie z tą definicją należy przez to rozumieć okres 3 lat od momentu spełnienia jednocześnie 3 poniższych kryteriów: zakończenia wszystkich działań opisanych w projekcie, zapłacenia przez beneficjenta wszystkich kosztów związanych z realizacją projektu oraz otrzymania przez beneficjenta całej przysługującej mu kwoty dofinansowania projektu (obliczonej po zatwierdzeniu wniosku o płatność końcową). Jak wynika z okoliczności niniejszej sprawy,

żaden z powyższych warunków się nie ziścił. W konsekwencji stwierdzić trzeba,

że skoro projekt w ogóle nie wszedł w fazę trwałości, niemożliwe jest określenie kwoty zwrotu proporcjonalnie do nieutrzymanego okresu trwałości.

W ocenie Sądu organ prawidłowo uznał, iż wydatki poniesione na remont lokalu, którego posiadanie zostało utracone przez skarżącą w wyniku wypowiedzenia jej umowy najmu, musiały zostać uznane za niekwalifikowalne, tj. nie podlegające zwrotowi, gdyż nie spełniają kryteriów niezbędności, efektywności, racjonalności

i oszczędności. Zainwestowanie środków w adaptację pomieszczenia, a następnie jego zamiana na zupełnie inne, nie jest działaniem ani racjonalnym, ani oszczędnym, i narusza zasadę dążenia do uzyskania założonych efektów przy jak najniższej kwocie wydatku.

Przez wydatki kwalifikowalne należy bowiem rozumieć w świetle zawartej przez skarżącą umowy o dofinansowanie wydatki lub koszty poniesione

przez Beneficjenta lub podmiot upoważniony w umowie do ponoszenia wydatków kwalifikowalnych w związku z realizacją projektu w ramach Programu, zgodnie

z zapisami "Wytycznych dotyczących kwalifikowalności wydatków w ramach działań 1.1-1.2 RPO WP" stanowiących załącznik do Przewodnika Beneficjenta,

które kwalifikują się do współfinansowania ze środków przeznaczonych na realizację Programu w trybie określonym w umowie (§ 1 pkt 12).

Zarówno Krajowe Wytyczne dotyczące kwalifikowania wydatków,

jak i Wytyczne dotyczące kwalifikowalności wydatków w ramach RPO WP stanowią, iż wydatkiem kwalifikującym się do współfinansowania jest wydatek spełniający łącznie następujące warunki: został poniesiony w ramach projektu realizowanego

w ramach RPO WP, jest niezbędny do realizacji projektu, jest efektywny i racjonalny, został poniesiony w okresie kwalifikowania wydatków, jest rzetelnie udokumentowany i możliwy do zweryfikowania, został dokonany w sposób oszczędny, jest zgodny

z obowiązującymi przepisami prawa wspólnotowego oraz prawa krajowego,

jest zgodny z kategoriami wydatków wynikającymi z postanowień umowy

o dofinansowanie projektu, spełnia wszystkie warunki określone w Wytycznych, wymienione w Części 1, 2 i 3.

Niespełnienie któregokolwiek ze wskazanych warunków powoduje, iż dany wydatek nie może skorzystać z przymiotu kwalifikowalności. Wytyczne nie zawierają odstępstw od powyższych zasad.

Powyższe przesądza w ocenie Sądu o prawidłowym zakwalifikowaniu

przez organ spornych wydatków poniesionych na adaptację lokalu

za niekwalifikowalne.

Dokonanej oceny nie zmienia argumentacja skarżącej, zgodnie

z którą nie miała ona wpływu na działania wynajmującego, a z uwagi na realia rynku nie miała możliwości zabezpieczenia się przed ryzykiem utraty lokalu.

Sąd nie widzi konieczności polemiki z tą argumentacją, gdyż przyczyny utraty lokalu są nieistotne dla oceny słuszności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podpisując umowę na dofinansowanie i pobierając dotację na adaptację konkretnego lokalu, Beneficjent bierze na siebie ryzyko utraty prawa do jego posiadania. Beneficjent, ubiegając się o udzielenie dofinansowania, deklaruje przecież, że posiada tytuł prawny do lokalu wykorzystywanego dla potrzeb projektu i że stan ten utrzyma

przez cały okres realizacji projektu i okres trwałości (zgodnie z wymogiem zawartym w "Wytycznych dotyczących kwalifikowalności wydatków w ramach działań 1.1.-1.2 RPO WP" stanowiących załącznik do Przewodnika Beneficjenta). Kalkulacja możliwego ryzyka i ocena, czy warto przystąpić do Programu, leży w gestii Beneficjenta. Skorzystanie z możliwości dofinansowania nie jest przecież obligatoryjne. Jeżeli zdaniem zainteresowanego podmiotu wymagania warunkujące dofinansowanie projektu są zbyt rygorystyczne, nie musi składać wniosku aplikacyjnego, a następnie podpisywać umowy o dofinansowanie. Beneficjent winien mieć jednak świadomość, że jeśli zdecyduje się na podpisanie stosownej umowy, bierze na siebie odpowiedzialność za wynikające z niej, ciążące na nim zobowiązania, również w sytuacjach, w których ich niedotrzymanie będzie spowodowane przez czynniki od niego niezależne i trudne do przewidzenia. Możliwość ubiegania się o dofinansowanie jest dla przedsiębiorcy przywilejem,

z którego skorzystanie oznacza konieczność liczenia się z tym, że wykorzystanie otrzymanych środków będzie kontrolowane, gdyż są to środki publiczne i mają służyć ściśle określonemu w umowie celowi projektu.

Z tych samych powodów Sąd uznał za zbędne odniesienie się do twierdzeń skarżącej dotyczących konkurencji i zmian, które zaszły na przestrzeni lat, na rynku usług druku wielkoformatowego. Jak słusznie wywiódł organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nieprawidłowości, niepowodzenia, przeszacowanie własnych możliwości przy realizacji projektu czy nawet podnoszona przez skarżącą nagła zmiana sytuacji rynkowej nie wyłączają odpowiedzialności Beneficjenta

za naruszenie postanowień umowy o dofinansowanie. Należy pamiętać,

iż Beneficjent, składając wniosek o dofinansowanie, przedkłada projekt przedsięwzięcia, przekonując instytucję udzielającą dofinansowania, że to wsparcie przyniesie określony rezultat, wspierając się przy tym analizami i wyliczeniami. Podpisując umowę o dofinansowanie, Beneficjent godzi się z konsekwencjami niedochowania zastrzeżonych dla środków publicznych procedur. W konsekwencji ekonomiczne czy gospodarcze przyczyny niedochodowości prowadzonej działalności gospodarczej, skutkujące jej zakończeniem, które tak akcentuje skarżąca – niezależnie od stopnia ich nieprzewidywalności i dolegliwości wywołanej nimi sytuacji dla przedsiębiorcy – stanowią w istocie okoliczności nie mające znaczenia w sprawie.

Zasadnie również, zdaniem Sądu, organ uznał za niekwalifikowalne wydatki poniesione przez skarżącą na zakup zutylizowanej – w konsekwencji nieopłacalności jej naprawy – drukarki. Podkreślenia jednak wymaga, iż to nie fakt awarii środka trwałego i jego utylizacji był powodem żądania zwrotu dofinansowania, tylko okoliczność niezastąpienia tej maszyny inną o takich samych lub porównywalnych parametrach, spełniającą funkcje opisane we wniosku o dofinansowanie i w efekcie przyczyniającą się do realizacji założonego celu projektu.

Wezwanie skarżącej do zwrotu środków przyznanych na zakup zutylizowanej maszyny wynika bezpośrednio z treści zawartej umowy o dofinansowanie. Zgodnie bowiem z unormowaniem zawartym § 10 ust. 5 i 6 w przypadku zakupu sprzętu ruchomego Beneficjent oświadcza, że sprzęt ten będzie użytkowany zgodnie z celem określonym we wniosku, w obszarze geograficznym określonym we wniosku

oraz że umożliwi przeprowadzenie kontroli tego sprzętu przez Instytucję Pośredniczącą II stopnia. W przypadku niedotrzymania przez Beneficjenta któregokolwiek z warunków określonych w cytowanym powyżej paragrafie, dofinansowanie w części finansujące ten sprzęt ruchomy podlega zwrotowi

w terminie i na rachunek wskazany przez Instytucję Pośredniczącą II stopnia,

na zasadach określonych w § 9 umowy o dofinansowanie.

Należy zauważyć, iż zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 2 zaprzestanie

przez Beneficjenta realizacji projektu lub realizowanie go w sposób niezgodny

z umową, przepisami prawa krajowego i wspólnotowego i/lub procedurami właściwymi dla Programu stanowi przesłankę rozwiązania umowy o dofinansowanie bez wypowiedzenia. Taką samą przesłankę, przewidzianą w § 18 ust. 1 pkt 16

i pkt 20, stanowią: zawieszenie przez Beneficjenta działalności oraz zaistnienie względem niego okoliczności, o których mowa w § 9 ust. 1 umowy, wśród których znajduje się (w pkt 2) wykorzystanie przez Beneficjenta całości lub części otrzymanego dofinansowania z naruszeniem obowiązujących procedur. W przypadku rozwiązania umowy z powodów, o których mowa w ust. 1 § 18, Beneficjent jest zobowiązany do zwrotu otrzymanego dofinansowania wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych, naliczanymi od dnia przekazania beneficjentowi dofinansowania, w terminie i na rachunek wskazany przez Instytucję Pośredniczącą II stopnia. Z powyższym koreluje zapis § 9 ust. 1 umowy zobowiązujący Beneficjenta do zwrotu środków, których dotyczą stwierdzone nieprawidłowości.

Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdza, że organ słusznie przyjął

w niniejszej sprawie, iż skarżąca rażąco naruszyła zapisy umowy o dofinansowanie poprzez dokonanie zmiany miejsca realizacji projektu (co nastąpiło bez uprzedniego poinformowania o tym fakcie B S.A.), utylizację maszyny będącej przedmiotem refundacji i nieprzedstawienie zakupu drukarki odpowiadającej swoimi parametrami utraconej maszynie, a nade wszystko zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej.

Na marginesie można w tym miejscu wskazać, iż uchybienie przez skarżącą obowiązkowi informacyjnemu (w zakresie zmiany miejsca realizacji projektu

i zawieszenia działalności), choć niewątpliwie stanowi naruszenie zapisów umowy, nie było jednak najważniejszą nieprawidłowością, jakiej dopuściła się skarżąca,

i samo w sobie nie pociągnęłoby tak daleko idących, negatywnych skutków

jak żądanie zwrotu przyznanych środków z odsetkami.

Jak słusznie przyjął organ w zaskarżonej decyzji, działania Beneficjenta wypełniają przesłankę, o której mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., wykorzystania środków niezgodnie z procedurami, o których mowa w art. 184. Przywołany przepis art. 184 w ustępie 1 stanowi, iż wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków europejskich są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Zdaniem Sądu pod pojęciem innych procedur, których naruszenie uprawnia do wydania decyzji określającej kwotę zwrotu, rozumiane są także postanowienia dokumentów regulujących zasady przyznawania i wykorzystania dofinansowania, w tym zasady ponoszenia wydatków w ramach projektu, a także zapisy umowy o dofinansowanie, Wytycznych dotyczących kwalifikowalności wydatków w ramach działań 1.1-1.2 RPO WP 2007-2013, Przewodnika Beneficjenta RPO WP 2007-2013 dla działań 1.1-1.2. Ustawodawca nie przewidział bowiem zamkniętego katalogu procedur, na podstawie których wydatkowane są środki unijne związane z realizacją konkretnych programów operacyjnych. W katalogu innych procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków publicznych mieszczą się zatem procedury dotyczące realizacji projektu zawarte w umowie o dofinansowanie projektu, którym uchybiła skarżąca.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy uprawnione jest zatem w ocenie Sądu twierdzenie organu o zaktualizowaniu się przesłanki żądania od skarżącej zwrotu całej kwoty przekazanego jej dofinansowania wraz z odsetkami.

Za chybiony Sąd uznał podnoszony w skardze zarzut dotyczący naruszenia art. 57 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności

i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31.07.2006 r. ze zm.) – zwanego dalej Rozporządzeniem ogólnym – poprzez przyjęcie

w zaskarżonej decyzji, że przepis ten nie ma zastosowania w sprawie.

Sąd stwierdza, iż intencją spornego przepisu było utrzymanie trwałości projektów, zrealizowanych za pomocą dofinansowania ze środków unijnych,

przez okres 5 lat od ich zakończenia, zaś w przypadkach dotyczących utrzymania inwestycji realizowanych przez małe i średnie przedsiębiorstwa przez okres 3 lat

od zakończenia operacji.

Zarzut skarżącej sprowadza się do możliwości zastosowania względem niej ust. 5 art. 57 Rozporządzenia ogólnego, zgodnie z którym nie dochodzi

do naruszenia trwałości projektu w sytuacji, gdy doszło do zaprzestania działalności produkcyjnej spowodowanego upadłością niewynikającą z oszukańczego bankructwa.

W ocenie Sądu już literalna wykładnia przywołanego przepisu art. 57 przesądza, iż dotyczy on tylko tych projektów, które zostały zakończone i weszły

w fazę okresu trwałości, o czym wprost świadczy posłużenie się – w kontekście zachowania przez projekt wkładu funduszy – sformułowaniem "jeżeli w terminie pięciu (trzech) lat od jej (operacji) zakończenia". Projekt realizowany przez sSkarżącą nie został zakończony, a w konsekwencji w ogóle nie wszedł w fazę trwałości,

o czym była mowa powyżej i co zostało również dostatecznie wyjaśnione

w zaskarżonej decyzji. Skoro zatem projekt skarżącej nie znajdował się w okresie trwałości, nie mogą mieć do niego zastosowania zapisy cytowanego art. 57 ust. 5 Rozporządzenia ogólnego, stanowiącego przesłankę zwalniającą beneficjenta

z obowiązku zwrotu dofinansowania.

Niezależnie od powyższego Sąd stwierdza, iż podziela w całej rozciągłości wykładnię przywołanego przepisu, zaprezentowaną w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 maja 2015 r.,

sygn. akt I SA/Kr 110/15 (publ. na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W przywołanym orzeczeniu Sąd wskazał, iż nie może umknąć z pola widzenia okoliczność, że państwo członkowskie ma obowiązek szczególnej dbałości

o prawidłowe i zgodne z procedurami wykorzystanie środków publicznych,

w tym pochodzących ze środków europejskich. Na gruncie Rozporządzenia ogólnego zasadą jest konieczność utrzymania okresu trwałości projektu i jego celu (art. 57

ust. od 1 do 4). W każdej sytuacji modyfikacji projektu dochodzi do obowiązku zwrotu pobranych środków przez beneficjenta. Art. 57 ust. 5 wskazanego rozporządzenia stanowi wyjątek od powyższej zasady, dlatego nie może być interpretowany

w sposób rozszerzający, a do tego w istocie sprowadza się wykładnia zaprezentowana przez skarżącą. Dlatego też rację ma organ stwierdzając, że skoro Rozporządzenie ogólne nie wprowadza odrębnej definicji "upadłości",

ani też odrębnego postępowania, dlatego terminu tego nie można interpretować

w sposób odmienny niż określony w ustawie z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe i naprawcze. Pojęcie niewypłacalności, bankructwa, czy upadłości należy bowiem kwalifikować w kategoriach prawnych, a nie faktycznych, jak chce tego skarżąca. Nie chodzi tu zatem o obiektywny czy faktyczny stan niewypłacalności, ale o prawną sytuację beneficjenta potwierdzoną formalnie

w drodze przewidzianej odpowiednimi przepisami prawa procedury

przez uprawniony do tego sąd upadłościowy (postanowienie o ogłoszeniu upadłości – art. 52 Prawa upadłościowego i naprawczego).

Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w cytowanym wyroku,

iż muszą istnieć pewne jasno sprecyzowane, obiektywne i weryfikowalne przesłanki

i procedury stwierdzania upadłości. W przeciwnym razie mogłoby dochodzić

do nadużyć. W każdym bowiem przypadku, gdy w ocenie beneficjenta stałby się

on niewypłacalny, zwolniony byłby z obowiązku zwrotu środków europejskich, pomimo niedochowania restrykcyjnie określonych warunków ich wykorzystania. Tymczasem zdarza się, że ocena taka jest nieuprawniona, co potwierdzają orzeczenia sądowe odmawiające postawienia podmiotów gospodarczych w stan upadłości. Dlatego ani organ, ani tym bardziej beneficjent nie jest uprawniony

do samodzielnej oceny przesłanki upadłości. Kompetencję do tego posiada jedynie właściwy sąd upadłościowy.

Skoro z art. 57 ust. 5 Rozporządzenia ogólnego wynika, że ustępów 1 do 4

nie stosuje się do operacji poddanej zasadniczej modyfikacji w wyniku zaprzestania działalności produkcyjnej spowodowanego upadłością niewynikającą

z oszukańczego bankructwa, a na gruncie niniejszej sprawy bezsporna jest okoliczność, że wobec skarżącej nie została ogłoszona upadłość, to przepis

ten nie mógł mieć zastosowania do Beneficjenta.

Nie mają przy tym znaczenia w kontekście braku postanowienia ogłaszającego upadłość skarżącej eksponowane w skardze i na wcześniejszych etapach postępowania przyczyny zaprzestania przez nią prowadzenia działalności,

tj. tłumaczenia o faktycznym bankructwie, do którego doprowadziły ją trudności

z osiąganiem przychodów z uwagi na silną konkurencję panująca na rynku, skutkujące systematycznym obniżaniem dochodów aż do generowania straty. Żaden przepis prawa nie nadaje doniosłości tym okolicznościom w kontekście rozstrzygnięcia o zwrocie środków publicznych, w szczególności nie czyni tego

art. 57 ust. 5 Rozporządzenia ogólnego.

W efekcie takiego rozumienia omawianego przepisu organy, wbrew zarzutom skargi, nie miały obowiązku badania i ustalania, czy skarżąca spełniała przesłanki upadłości, wyjaśniania specyfiki branży, w jakiej działała, oraz ustalania okoliczności jej bankructwa.

Zasadnie w ocenie Sądu organ uznał, iż Beneficjent dopuścił się nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 Rozporządzenia ogólnego, przez którą rozumieć należy jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Do stwierdzenia nieprawidłowości konieczne jest wystąpienie łącznie trzech podstawowych elementów tej definicji: naruszenie prawa, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje choćby potencjalną szkodę finansową w budżecie ogólnym Unii Europejskiej.

W przedmiotowej sprawie Beneficjent poniósł wydatki z naruszeniem przepisów prawa, umowy oraz Wytycznych obowiązujących w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa, narażając budżet UE

na straty, bowiem poniósł te wydatki niezgodnie z obowiązującymi procedurami. Zgodnie z powyższą definicją szkoda nie musi być rzeczywista, wystarczy tylko potencjalna. Nie istnieje konieczność wykazywania wystąpienia szkody,

aby domagać się zwrotu dofinansowania w związku z naruszeniem

przez beneficjenta przepisów prawa, umowy oraz Wytycznych obowiązujących

w ramach Programu.

Za niezrozumiały Sąd uznał zarzut naruszenia przepisów art. 44 ust. 3 pkt 1, 2 i 3 u.f.p., gdyż normy te są adresowane wyłącznie do dysponentów części budżetowych, tj. jednostek sektora finansów publicznych, a takim podmiotem,

co oczywiste, skarżąca nie jest. Z tych względów organ nie miał w niniejszej sprawie możliwości ich zastosowania.

Organ nie miał możliwości zastosowania w sprawie również wskazanych

przez skarżącą przepisów art. 10 i art. 11 ustawy z dnia z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe (t.j. Dz.U. z 2016, poz. 2171), gdyż badanie przesłanek niewypłacalności dłużnika i ogłaszanie upadłości należy do kompetencji sądu powszechnego w postępowaniu upadłościowym, a nie organu orzekającego

o zwrocie środków publicznych.

Odnosząc się do zarzutu skargi w zakresie naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, Sąd stwierdza, iż jest on chybiony. Przywołana zasada nie może być rozumiana, tak jak tego chce skarżąca, by organ prowadził postępowanie dowodowe w zakresie kwestii nie mających znaczenia

dla rozstrzygnięcia sprawy, tylko dlatego, że domaga się tego strona. Organ związany jest zasadą prawdy obiektywnej, która nakazuje mu ustalić okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, co też organ w niniejszej sprawie,

w ocenie Sądu, uczynił.

Końcowo Sąd stwierdza, iż nie jest prawdziwy zarzut dotyczący pominięcia przez organ wymienionych w skardze pism strony. Zostały one bowiem włączone

do materiału dowodowego, co więcej organ polemizuje z ich argumentacją

w zaskarżonej decyzji.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.

z 2016 r. poz. 718 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.