Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 683/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1,
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 1 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 12, art. 7 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2011 nr 5 poz 13
law: Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym
article: art. 2 lit. e
journal: Dz.U. 2007 nr 315 poz 1
law: Rozporządzenie (WE) NR 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. dotyczące usług publicznych w zakresie  kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 1191/69 i (EWG) nr 1107/70

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz (sprawozdawca) Sędzia WSA Maciej Guziński Protokolant specjalista Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 12 lutego 2015 r. sprawy ze skargi B. Z. na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia [...] czerwca 2014 r. Nr [...] w przedmiocie zawarcia porozumienia międzygminnego w zakresie lokalnego transportu drogowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga B. Z. , prowadzącej działalność gospodarcza pod firmą: "A" /dalej skarżąca/, wniesiona na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym na uchwałę Rady Miejskiej w G. .

Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco:

Rada Miejska w G. w dniu [...] czerwca 2014 roku, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 12 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 4 i art. 74 ustawy z 08 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.) oraz art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. Nr 5, poz. 13 ze zm.) podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zawarcia porozumienia międzygminnego w zakresie lokalnego transportu zbiorowego o treści: § 1. Wyraża się zgodę na zawarcie z Gminą W. porozumienia międzygminnego w zakresie lokalnego transportu zbiorowego. § 2. Lokalny transport zbiorowy będzie wykonywany przez Gminę W. na zasadach określonych w porozumieniu. § 3, Wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi G. . § 4. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu na tablicy informacyjnej oraz Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w G. .

W uzasadnienie uchwały Rada wskazała, że zaspakajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, w tym w szczególności zadania własne obejmują sprawy lokalnego transportu zbiorowego. Publiczny transport zbiorowy to powszechnie dostępny regularny przewóz osób wykonywany w określonych odstępstwach czasu i po określonej linii komunikacyjnej, liniach komunikacyjnych lub sieci komunikacyjnej.

Organizatorem publicznego transportu zbiorowego, właściwym ze względu na obszar działania lub zasięg przewozów, jest: gmina na linii komunikacyjnej lub sieci komunikacyjnej w gminnych przewozach pasażerskich, albo gmina której powierzono zadanie organizacji publicznego transportu zbiorowego na mocy porozumienia między gminami - na linii komunikacyjnej albo sieci komunikacyjnej w gminnych przewozach pasażerskich, na obszarze gmin, które zawarły porozumienie.

Gminy mogą zawierać porozumienia międzygminne w sprawie powierzenia jednej z nich określonych zadań publicznych w tym w zakresie lokalnego transportu zbiorowego. Gmina wykonująca zadania publiczne objęte porozumieniem zawartym z innymi gminami, przejmuje prawa i obowiązki pozostałych gmin, związane z powierzonymi jej zadaniami, przy czym pozostałe gminy mają obowiązek udziału w kosztach realizacji powierzonych zadań, w celu zapewnienia prawidłowego ich wykonywania. Do wyłącznej właściwości rady gminy należą w szczególności podejmowanie uchwał w sprawach współdziałania z innymi Gminami oraz wydzielania na ten cel odpowiedniego majątku lub środków finansowych.

W W. , który jest również siedzibą ziemskiego powiatu w. , funkcjonuje transport zbiorowy osób, który obsługuje między innymi gminy: S. , B. , M. i J. .

Mieszkańcy Gminy G. związani są licznymi sprawami z powiatem w. i aglomeracją w. . Młodzież z G. dojeżdża do szkół ponadpodstawowych do W. , a studenci do uczelni w. .

W. stanowi także ważny kierunek komunikacyjny dla turystów przebywających do G. , w tym do "B" . Wspólna komunikacja przyczyni się do dalszego rozwoju rejonów atrakcyjnych turystycznie.

W motywach uzasadnienia podniosła, że bardzo liczna grupa mieszkańców G. postuluje o przystąpienie do zorganizowanego transportu zbiorowego podając za przykład, że z takich możliwości korzystają mieszkańcy J. . Wśród tej grupy są również mieszkańcy posiadający orzeczenia o różnym stopniu niepełnosprawności, którzy podkreślają, że dotychczas funkcjonujące środki transportu zbiorowego uniemożliwiają skorzystanie z przejazdu do W. lub w ograniczonym zakresie. Niskopodłogowe autobusy obsługujące linie komunikacyjne na trasie między innymi W. - J. umożliwiają przewozy osób zarówno z wózkami dziecięcym, jak również osób poruszających się na wózkach inwalidzkich. Ponadto autobusy te wyposażone są w sieć WiFi, co umożliwia korzystanie z internetu dojeżdżającej młodzieży szkolnej oraz studentom. Mieszkańcy G. pracujący na terenie W. oraz młodzież szkolna i studenci będą mogli korzystać z ulg obowiązujących dla zakupu biletów jednorazowych jak i okresowych dla wszystkich linii komunikacyjnych funkcjonujących na terenie W. . Przeprowadzone w okresie od [...] marca 2014 roku do [...] marca 2014 roku konsultacje potwierdziły potrzebę przekazania przez Gminę G. zadania publicznego w zakresie lokalnego transportu zbiorowego na terenie Gminy G. miastu W. i zawarciu w tej sprawie porozumienia międzygminnego.

W obrocie prawnym funkcjonuje prawomocna Uchwała Rady Miejskiej W. Nr [...] z dnia [...] marca 2013 roku w sprawie przejęcia od Gminy G. zadania w zakresie lokalnego transportu zbiorowego. Funkcjonująca już linia komunikacyjna Nr [...] będzie przedłużona od ostatniego przystanku zlokalizowanego przy ul. [...] na terenie Gminy J. do G. i G. przy ul. [...] (rondo).

Wobec powyższego w ocenie Rady w pełni uzasadnione jest zawarcie porozumienia w sprawie realizacji wspólnej komunikacji zbiorowej dla przewozu osób. Koncentracja tych zadań w ramach jednego przedsiębiorstwa komunikacyjnego powoduje znaczne obniżenie kosztów stałych tego zadania. Organizatorem publicznego transportu zbiorowego, na mocy porozumienia między gminami G. i W. oraz J. , będzie Gmina W. .

W dniu [...] lipca 2014 r. skarżąca wezwała Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa, tj. uchylenia uchwały, jako sprzecznej z art. 1 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 12 oraz art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym w zw. z art. 2 lit e) Rozporządzenia WE 1370/2007.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2014r. Przewodniczący Rady Miejskiej w G. poinformował skarżącą, iż Rada Miejska w G. na posiedzeniu w dniu [...] sierpnia 2013 r. postanowiła w drodze głosowania, że uchwała nie zostanie uchylona, a tym samym wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie zostanie uwzględnione.

Skarżąca wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego we Wrocławiu na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] czerwca 2014 r. w sprawie zawarcia porozumienia międzygminnego w zakresie lokalnego transportu zbiorowego w całości i wniosła o: stwierdzenie nieważności uchwały i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonej uchwale, skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, a to : 1) art. 1 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 12 oraz art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. 2011 r., Nr 5, poz. 13 ze zm.) w zw. z art. 2 lit e) rozporządzenia (WE) nr 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. dotyczącego usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 1191/69 i (EWG) nr 1107/70 (Dz. U.UE.L.07.315.1), poprzez niezasadne przyjęcie, iż przewóz osób na linii komunikacyjnej objętej zakresem porozumienia pomiędzy gminami G. oraz W. stanowi przewóz o charakterze użyteczności publicznej, realizowany na zlecenie właściwego organizatora publicznego transportu zbiorowego w celu zaspokojenia potrzeb przewozowych mieszkańców tego obszaru - w sytuacji w której w/w przewozy są przewozami komercyjnymi; 2) art. 7 ust. 1 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, poprzez niezasadne przyjęcie, iż gmina W. może być organizatorem publicznego transportu zbiorowego na linii komunikacyjnej objętej zakresem w/w porozumienia w myśl art. 7 ust. 1 pkt 1 lit, b) ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, pomimo, iż gmina G. oraz gmina W. nie są gminami sąsiadującymi, a tym samym przedmiotowe przewozy nie stanowią gminnych przewozów pasażerskich, dla których organizatorem jest gmina, której powierzono zadanie organizacji publicznego transportu zbiorowego na mocy porozumienia międzygminnego.

Uzasadniając skargę, skarżąca wskazała, że legitymowanym do złożenia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest ten, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Skargę do sądu administracyjnego może wnieść ten, kto wykaże, że ma konkretne, indywidualnie przysługujące mu uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów prawa materialnego i te jego uprawnienia-obowiązki zostały naruszone konkretnym aktem organu samorządu gminnego (akt ten odnosi się do sytuacji prawnej skarżącego).

Dalej skarżąca podnosiła, że w niniejszej sprawie jest przewoźnikiem komercyjnym, wykonującym - w oparciu o wydane na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym, przewozy na liniach regularnych przebiegających m.in. przez obszar Gminy G. , J. oraz W. . Świadczy więc w celach zarobkowych - na zasadach swobodnej gry sił rynkowych - usługi przewozu osób na liniach komunikacyjnych łączących Gminy G. , J. oraz W. , a zatem w takim samym zakresie jak przewidziany w uchwale.

W konsekwencji, w ocenie skarżącej, uchwała, poprzez niezasadne przyjęcie, iż przewóz osób na liniach komunikacyjnych objętych zakresem porozumienia pomiędzy gminami G. oraz W. stanowi przewóz o charakterze użyteczności publicznej, realizowany na zlecenie właściwego organizatora publicznego transportu zbiorowego w celu zaspokojenia potrzeb przewozowych mieszkańców tego obszaru - w sytuacji w której w/w przewozy są przewozami komercyjnymi, odnosi się bezpośrednio do uprawnień skarżącej dotyczących wykonywania przez nią działalności gospodarczej w zakresie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym.

Powyższe skutkuje bowiem przejęciem przez organy samorządu terytorialnego od prywatnych przewoźników, w tym skarżącej, dochodowego rynku przewozów pasażerskich na linii łączącej Gminę G. z W. , a tym samym arbitralnym odebraniem przewoźnikom komercyjnym prawa do osiągania zysków z prowadzonej przez nich działalności gospodarczej.

Odnośnie zarzutów skargi skarżąca podniosła, że Rada Miejska jako podstawę prawną uchwały powołała przepisy art. 18 ust. 2 pkt 12, art. 7 ust. 1 pkt 4 i art. 74 ustawy o samorządzie gminnym, a także art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, wskazujący sytuacje, w których gmina jest organizatorem publicznego transportu zbiorowego na określonych liniach komunikacyjnych.

Przy czym w uzasadnieniu do uchwały przywołano treść w/w przepisów ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, a także okoliczności odnoszące się do potrzeb przewozowych mieszkańców G. w zakresie dojazdu do W. , podkreślając, iż "bardzo liczna grupa mieszkańców G. postuluje o przystąpienie do zorganizowanego transportu zbiorowego." Wskazano, iż "w pełni uzasadnione jest zawarcie porozumienia w sprawie realizacji wspólnej komunikacji zbiorowej dla przewozu osób", zaś "koncentracja tych zadań w ramach jednego przedsiębiorstwa komunikacyjnego powoduje znaczne obniżenie kosztów stałych tego zadania."

Zdaniem skarżącej z powyższego wynika, że podejmując uchwałę Rada Miejska przyjęła, iż przewóz osób na objętych przedmiotowych porozumieniem liniach komunikacyjnych pomiędzy gminami G. , W. oraz J. stanowi realizowany na 'zlecenie' właściwego organizatora publicznego transportu zbiorowego przewóz o charakterze użyteczności publicznej, mający na celu zaspokojenie potrzeb przewozowych mieszkańców tego obszaru, a nie zaś osiągnięcie zysku.

W ocenie skarżącej założenie przyjęte przez Radę jest błędne. Według art. 1 ust. 2 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym ustawa ta określa zasady finansowania regularnego przewozu osób w publicznym transporcie zbiorowym, w zakresie przewozów o charakterze użyteczności publicznej, realizowanego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej - w transporcie drogowym, kolejowym, innym szynowym, linowym, linowo – terenowym, morskim oraz w żegludze śródlądowej. Definicja legalna pojęcia przewóz o charakterze użyteczności publicznej została zawarta w art. 4 ust. 1 pkt 12 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, zgodnie z którym termin ten oznacza powszechnie dostępną usługę w zakresie publicznego transportu zbiorowego wykonywana przez operatora publicznego transportu zbiorowego w celu bieżącego i nieprzerwanego zaspokajania potrzeb przewozowych społeczności na danym obszarze. Dalej skarżąca argumentowała, że przepisy ustawy o publicznym transporcie zbiorowym regulują zasady finansowania regularnego przewozu osób w publicznym transporcie zbiorowym wykonywanym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (m.in. w ramach transportu drogowego) w odniesieniu do przewozów realizowanych w ramach użyteczności publicznej. Ustawodawca na gruncie ustawy o publicznych transporcie zbiorowym rozróżnia przewozy o charakterze użyteczności publicznej (realizowane na zlecenie organizatora publicznego transportu zbiorowego) i przewozy komercyjne (wykonywane w celach zarobkowych z inicjatywy określonego przedsiębiorcy. Analizując zaś treść pojęcia użyteczności publicznej, przywołać należy przepis art. 9 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiący, iż zadaniami użyteczności publicznej, w rozumieniu ustawy, są zadania własne gminy, określone w art. 7 ust.1(zadania własne gminy], których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Jak natomiast wskazuje się w doktrynie, "zadaniami użyteczności publicznej są, w rozumieniu ustawy, te zadania własne gminy określone w art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, których celem jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb gminnej wspólnoty samorządowej ("ludności") w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych; chodzi tutaj o działania i procesy polegające na bieżącym i nieprzerwanym zaspokajaniu tych potrzeb po kosztach własnych i nie w celach komercyjnych. Praktyczną konsekwencją prawną tego jest konieczność świadczenia tych usług także wtedy, gdy nie przynoszą one zysku i musza być dotowane."

Skarżąca argumentowała, że w literaturze wskazuje się, że funkcjonujące w porządkach prawnych krajów członkowskich UE pojęcia 'usługi użyteczności publicznej' czy 'usługi publiczne' odpowiada na gruncie prawa europejskiego terminowi 'usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym', przez które należy rozumieć "usługi, których świadczenie odbywa się pod kontrolą państwa, które w związku z tym posiada szczególne narzędzia interwencji w danym obszarze." Jak z kolei zauważa Komisja Europejska w swoim komunikacie 'Usługi w ogólnym interesie gospodarczym w Europie' "usługi w ogólnym interesie gospodarczym różnią się od zwykłych usług w tym sensie, że władze publiczne uznają, iż usługi te muszą być świadczone, nawet gdy na rynku nie ma dostatecznej na to koniunktury. "

Jednocześnie w doktrynie wskazuje się, że Trybunał Sprawiedliwości, jak i Komisja Europejska preferują szczegółowe badanie każdego przypadku podczas określania, czy dana usługa świadczona jest w ogólnym interesie gospodarczym. Dodatkowo unikają przy tym jednoznacznego uznania danej kategorii usług za służących ogólnemu interesowi gospodarczemu, ograniczając rozstrzygnięcie tylko do konkretnej sytuacji.

Skarżąca wywodziła dalej, że przepisy Rozporządzenia 1370/2007 nie definiują w prawdzie wprost pojęcia 'usługi publicznej', jednakże analizując treść tego aktu można dojść do konstatacji, że na gruncie Rozporządzenia 1370/2007 "za usługę publiczną może zostać uznana tylko taka usługa, której świadczenia dany podmiot, biorąc pod uwagę swój interes gospodarczy, nie podjąłby się w takim samym zakresie lub na takich samych warunkach." Dlatego też, jak wskazuje się w literaturze, usługa publiczna w transporcie na gruncie Rozporządzenia 1370/2007 to "taka usługa, która nie mogłaby być świadczona w taki sam sposób na zasadach swobodnej gry sił rynkowych." Powyższe twierdzenie można wywieść z zawartej w art. 2 lit. e) Rozporządzenia 1370/2007 definicji pojęcia 'zobowiązania z tytułu świadczenia usług publicznej'. W myśl tej definicji zobowiązanie z tytułu świadczenia usług publicznych oznacza bowiem wymóg określony lub ustalony przez właściwy organ, w celu zapewnienia świadczenia usług użyteczności publicznej w zakresie pasażerskiego transportu publicznego, których świadczenia podmiot świadczący usługi ze względu na swój własny interes gospodarczy bez rekompensaty nie podjąłby lub nie podjąłby w takim samym zakresie lub na takich samych warunkach. Komisja Europejska w Komunikacie w sprawie wytycznych interpretacyjnych w odniesieniu do rozporządzenia (WE) nr 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. dotyczącego usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego na stronie 6 wskazuje przykłady zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych: obsługa mniejszych przystanków pośrednich, które nie są atrakcyjne oraz zapewnienie połączeń we wczesnych godzinach rannych i późnym wieczorem.

Zdaniem skarżącej reasumując swoje stanowisko, należy przyjąć, iż przewóz o charakterze użyteczności publicznej stanowi powszechnie dostępną usługę w zakresie publicznego transportu zbiorowego wykonywaną przez operatora publicznego transportu zbiorowego, której świadczenia dany podmiot - biorąc pod uwagę swój interes gospodarczy, nie podjąłby się lub nie podjąłby się w takim samym zakresie lub na takich samych warunkach. A zatem jest to usługa, która nie mogłaby być świadczona w taki sam sposób na zasadach swobodnej gry sił rynkowych, gdyż jej wykonywanie jest nieopłacalne z punktu widzenia interesów podmiotów komercyjnych.

Mając na uwadze powyższy wywód według skarżącej za niezasadne należy uznać przyjęcie przez Radę Miejską w uchwale, iż przewóz osób na objętych zakresem porozumienia liniach komunikacyjnych pomiędzy gminami G. , W. oraz J. stanowi przewóz o charakterze użyteczności publicznej.

Rozwiązanie to pozostaje w sprzeczności z faktycznym charakterem przewozów na analizowanych liniach. Dotychczas przewozy na liniach komunikacyjnych przebiegających przez obszar gmin G. , W. oraz J. , były i nadal są wykonywane przez przewoźników komercyjnych, w oparciu o wydane im na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym, a mianowicie wydane: B. Z. , prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą "A" :

na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej W. - J. - G. - L. - G. ; na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej G. - J. - W. ; na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej G. - J. - W. ; na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej L. - G. - J. - W. ; jak również trzem innym przedsiębiorcom, prowadzącym działalność gospodarczą w zakresie usług transportowych i wykonujących regularne przewozy na liniach W. – J. – G. .

Dalej skarżąca argumentowała w skardze, że wykonywanie przewozów regularnych w oparciu o zezwolenie, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowy stanowi jeden z rodzajów działalność gospodarczej, a więc zgodnie ze stanowiskiem Sądu Najwyższego wyrażonym w wyroku z dnia 23 lutego 2005 r., działalności podporządkowanej regułom zysku i opłacalności. Przedmiotowe zezwolenie wydawane jest przedsiębiorcy na jego wniosek, dlatego też niewątpliwie przewóz jest wykonywany z inicjatywy określonego przedsiębiorcy - w jego interesie gospodarczymi w celu zarobkowym.

Skarżąca, jak i inni wskazani przedsiębiorcy świadczą - na zasadach swobodnej gry sił rynkowych - usługi przewozu osób na liniach komunikacyjnych łączących Gminy G. , J. oraz W. , a zatem w takim samym zakresie jak przewidziany w zaskarżonej uchwale. Skarżąca podkreślała, iż wskazani przedsiębiorcy nie świadczą usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego (na liniach komunikacyjnych przebiegających przez obszar Gminy G. ), jako operatorzy publicznego transportu zbiorowego. Zgodnie bowiem z definicją ustawową zawartą w art. 4 ust. 1 pkt 8 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym operatorem publicznego transportu zbiorowego jest samorządowy zakład budżetowy oraz przedsiębiorca uprawniony do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób, który zawarł z organizatorem publicznego transportu zbiorowego umowę o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego, na linii komunikacyjnej określonej w umowie. Pomiędzy w/w przedsiębiorcami a gminą G. , bądź też innym organizatorem publicznego transportu zbiorowego, nie została zawarta taka umowa, a tym samym usługi transportowe świadczone przez nich do tej pory w ramach przedmiotowych linii komunikacyjnych nie stanowiły przewozów o charakterze użyteczności publicznej.

W konsekwencji analizowane przewozy, które są wykonywane z inicjatywy przedsiębiorców, w celach zarobkowych (korzystne dla przedsiębiorców pod względem gospodarczym), należy zakwalifikować jako przewozy komercyjne.

Skarżąca wywodziła, że w uzasadnieniu uchwały wskazano, iż linia komunikacja nr [...] (W. - J. ) zostanie przedłużona do G. oraz G. , a zatem będzie odpowiadała trasie przebiegowi linii komunikacyjnych obsługiwanych przez przewoźników komercyjnych. Wskazała, iż w orzecznictwie Sądu Najwyższego przyjęty został pogląd, że katalog zadań o charakterze użyteczności publicznej jest otwarty i zmienny, uwarunkowany cyklem życia mieszkańców, warunkami zewnętrznymi oraz ogólną sytuacją społeczno- gospodarczą, co wymaga dostosowywania świadczenia usług do tych zmian. Ocena, czy konkretnie świadczone usługi spełniają omówione przesłanki dokonywana powinno być w okolicznościach konkretnej sprawy, przez odniesienie ich do wyróżnionych cech tych zadań, wskazujących na ich wagę dla społeczności gminnej. W niniejszej sprawie organy Gminy G. nie dokonały rzetelnej oceny stopnia nasycenia rynku usługami przewozowymi i arbitralnie odebrały przewoźnikom komercyjnym prawo do osiągania zysków z prowadzonej przez nich działalności gospodarczej. Powyższe działanie należy zatem zakwalifikować jako ograniczenie konkurencji, prowadzące do zlikwidowanie wolnego rynku usług w tym zakresie. Zdaniem skarżącej mając na uwadze, iż przewozy regularne osób w zakresie wynikającym z uchwały były dotychczas wykonywane z zyskiem przez przewoźników komercyjnych, zasadnym wydaje się wniosek, iż rzeczywistym celem podjęcia zaskarżonej uchwały jest przejęcie od prywatnych przewoźników dochodowego rynku przewozów pasażerskich na linii z G. do W. . W konsekwencji przedmiotowa działanie wskazuje na próbą wprowadzenia monopolu na usługi transportowe i wykorzystanie dominującej pozycji podmiotu publicznego, jakim jest gmina, jego przewagi finansowej i organizacyjnej nad prywatnym przedsiębiorcą.

Odnośnie drugiego zarzutu skargi skarżąca podniosła, iż zgodnie z brzmieniem art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, na który powołała się Rada Miejska w zaskarżonej uchwale, organizatorem publicznego transportu zbiorowego, zwanym dalej "organizatorem", właściwym ze względu na obszar działania lub zasięg przewozów, jest: 1) gmina: na linii komunikacyjnej albo sieci komunikacyjnej w gminnych przewozach pasażerskich, b) której powierzono zadanie organizacji publicznego transportu zbiorowego na mocy porozumienia między gminami - na linii komunikacyjnej albo sieci komunikacyjnej w gminnych przewozach pasażerskich, na obszarze gmin, które zawarły porozumienie.

W konsekwencji w sytuacji powierzenia danej gminie zadania organizacji publicznego transportu zbiorowego na mocy porozumienia międzygminnego, jest ona organizatorem publicznego transportu zbiorowego, wyłącznie w odniesieniu do linii komunikacyjnych albo sieci komunikacyjnej w gminnych przewozach pasażerskich, na obszarze gmin, które zawarły takie porozumienie (art. 7 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy o publicznym transporcie zbiorowym).

Definicja legalna pojęcia gminne przewozy pasażerskie została zawarta w art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, zgodnie z którym termin ten oznacza przewóz osób w ramach publicznego transportu zbiorowego wykonywany w granicach administracyjnych jednej gminy lub gmin sąsiadujących, które zawarły stosowne porozumienie lub które utworzyły związek międzygminny; inne niż przewozy powiatowe, wojewódzkie i międzywojewódzkie. Gminne przewozy pasażerskie obejmują przewóz osób ramach publicznego transportu zbiorowego, o ile jest on wykonywany w graniach administracyjnych jednej gminy lub gmin sąsiadujących, które zawarły stosowane porozumienie międzygminne. Przy czym mając na uwadze wykładnią językową (gramatyczną),wyrażenie gminy sąsiadujące należy rozumieć jako gminy graniczące ze sobą, których terytoria przylegają do siebie.

Z kolei art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o publicznym transporcie, który został wskazana jako jedna z podstaw prawnych zawartego na skutek podjęcia uchwały porozumienia międzygminnego w sprawie powierzenie Gminie W. (jako organizatorowi) przez Gminę G. zadań w zakresie lokalnego transportu zbiorowego z dnia [...] sierpnia 2014 r., stanowi, iż pojęcie 'komunikacja miejska' oznacza gminne przewozy pasażerskie wykonywane w granicach administracyjnych miasta albo: a) miasta i gminy, b)miast, albo c) miast i gmin sąsiadujących - jeżeli zostało zawarte porozumienie lub został utworzony związek międzygminny w celu wspólnej realizacji publicznego transportu zbiorowego.

Odnosząc powyższe do analizowanego stanu faktycznego skarżąca wskazała, iż gmina G. nie graniczy z Gminą W. , a tym samym gminy te nie są gminami sąsiadującymi, o których mowa w art. art. 7 ust. 1 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym.

Z uwagi na fakt, iż Gminy G. oraz W. nie są gminami sąsiadującymi, przewozy objęte zakresem porozumienia między tymi gminami nie stanowią gminnych przewozów pasażerskich. Dlatego też brak jest przesłanek pozwalających przyjęcie, iż organizatorem przedmiotowym przewozów na gruncie art. 7 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy o publicznym transporcie zbiorowym może być gmina W. .

Wskazane uchybienia skutkować powinny stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podkreślił, że zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie art. 18 ust.2 pkt 12 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 4 i art. 74 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 7 ust.1 pkt 1 ustawy z 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym .

Przepis art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, w szczególności należy do nich sprawa lokalnego transportu zbiorowego. Natomiast art. 74 tej ustawy ustala, że gmina może zawierać porozumienia międzygminne w sprawie powierzenia innej gminie określonych wzajemnie zadań publicznych. W okolicznościach niniejszego sporu w ocenie organu nie ulega wątpliwości, że zapewnienie lokalnego transportu zbiorowego należy do zadań własnych Gminy G. oraz że zadanie te może wykonywać poprzez jego powierzenie innej gminie,

Przepis art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym stwierdza pod pkt "b", że organizatorem publicznego transportu zbiorowego jest... gmina której powierzono zadanie organizacji publicznego transportu zbiorowego na mocy porozumienia miedzy gminami - na linii komunikacyjnej ... , na obszarze gmin, które zawarły porozumienie. Podjęta przez Radę Miejską w G. uchwała spełnia wskazane kryteria. Organizatorem jest Gmina Miejska W. , z którą zawarto odpowiednie porozumienie. Linia komunikacyjna obsługiwana przez organizatora przebiega na obszarze gmin, które zawarły porozumienie. Organ zwrócił uwagę, że art. 4 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym nie był podstawą podjęcia zaskarżonej uchwały, nie może być zatem przedmiotem analizy co do zgodności z prawem podjętej uchwały, ponadto dodać należy, polemizując z twierdzeniami skarżącej, że w ustawie tej nie ma definicji sformułowania " sąsiedni " i może ono być interpretowane w różny sposób, nie koniecznie wskazywany w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), stanowiący, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W kontrolowanej sprawie skarga do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego została wniesiona na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zwanym dalej w skrócie u.s.g.

Wskazany przepis brzmi: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego" (ust. 1), "Przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił" (ust. 2), "Skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę" (ust. 2a), "W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym" (ust. 3), "W sprawach, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio art. 94" (ust. 4).

Bezsporne jest, że skarżąca: wniosła swoją skargę we własnym imieniu, skarga została poprzedzona wezwaniem rady gminy do usunięcia naruszenia prawa i złożona do Sądu z zachowaniem ustawowego terminu. W sprawie tej nie orzekał uprzednio sąd administracyjny. Bezsporne jest także, że jest przewoźnikiem komercyjnym, wykonującym w oparciu o wydane zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym, przewozy na liniach regularnych przebiegających m.in. przez obszar Gminy G. , J. oraz W. .

Skarga na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] czerwca 2014 r. w sprawie zawarcia porozumienia międzygminnego w zakresie lokalnego transportu zbiorowego nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżąca nie wykazała naruszenia interesu prawnego w świetle art.101 ust.1 u.s.g., co skutkowało jej oddaleniem.

Z treści art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika, że podmiot pragnący skutecznie w świetle prawa zaskarżyć uchwałę rady gminy z zakresu administracji publicznej, powinien na etapie wnoszenia skargi do sądu administracyjnego wykazać, że kwestionowana uchwała narusza jego interes prawny. Dopiero po ustaleniu, że kwestionowany akt narusza konkretny interes prawny strony skarżącej, sąd bada, czy kwestionowana uchwała jest zgodna z powszechnie obowiązującym prawem.

Przyjęta przez ustawodawcę konstrukcja prawna wiąże się z tym, że przepis art. 101 u.s.g. pozwala jednostce, podmiotowi administrowanemu na uruchomienie sądowej kontroli uchwał i zarządzeń organów gminy z zakresu administracji publicznej, w tym aktów prawa miejscowego.

To uprawnienie, w stosunku do aktów prawa miejscowego, ma szczególnie doniosły i ważki charakter gdyż pozwala jednostce, człowiekowi zakwestionować zgodność z prawem aktu prawa miejscowego, który jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego na terenie danej jednostki podziału terytorialnego kraju. Analogiczne uprawnienie posiada jednostka w przypadku innych, niż akty prawa miejscowego, uchwał lub zarządzeń organów gminy z zakresu administracji publicznej, o których jest mowa wart. 101 u.s.g.

W związku z powyższym, dopiero po stwierdzeniu ,że akt prawa miejscowego, uchwała narusza indywidualny interes prawny skarżącego, sąd przystępuje do badania, czy kwestionowany akt prawa miejscowego, uchwała jest zgodny z powszechnie obowiązującym prawem.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy w celu skutecznego zaskarżenia kwestionowanej uchwały skarżąca powinna wykazać, że zaskarżona uchwała ingeruje uszczuplająco w jej interes prawny. Pod pojęciem interesu prawnego rozumie się korzystną, konkretną i realną sytuację dla danego zindywidualizowanego podmiotu, która znajduje oparcie w powszechnie obowiązującym prawie.

Jak pisze Wojewódzki Sad Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 25 lutego 2014r.,sygn.akt II SA/Kr 1478/13, w przypadku posiadania interesu prawnego skarżący ocenia jako korzystny dla siebie dany stan faktyczny, a to z uwagi na brzmienie obowiązujących przepisów prawnych.

Interes prawny to szczególny związek pomiędzy sytuacją danego podmiotu prawa a normą prawa materialnego, przy czym ten związek charakteryzuje się indywidualnym, konkretnym i realnym oraz osobistym charakterem. Taki związek musi wystąpić najpóźniej w chwili wnoszenia skargi do sądu administracyjnego i związek ten istniejący pomiędzy danym stanem faktycznym, w którym znajduje się dany podmiot prawa a treścią normy prawa materialnego (czyli interes prawny) ma być naruszony treścią, postanowieniami kwestionowanego aktu.

Stanowisko składu rozpoznającego jest zgodne z aprobowanym przez skład poglądem wyrażonym przez NSA w wyroku z dnia 1 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1209/13, w myśl którego"O powodzeniu takiej skargi przesądza wykazanie przez stronę skarżącą naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na jej sytuację prawną. Przy czym interes ten winien być bezpośredni i realny, aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem".

Z treści skargi do sądu administracyjnego, a także z akt sprawy nie wynika, że skarżąca posiada indywidualny, skonkretyzowany, realny, osobisty interes prawny, który został naruszony przez kwestionowaną uchwałę w sprawie zawarcia porozumienia międzygminnego w zakresie lokalnego transportu zbiorowego.

Skarżąca w skardze koncentruje się na wykazywaniu niezgodności treści uchwały z powszechnie obowiązującym prawem, zarzucając naruszenie prawa materialnego, a to : art. 1 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 12 oraz art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. 2011 r., Nr 5, poz. 13 ze zm.) w zw. z art. 2 lit e) rozporządzenia (WE) nr 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. dotyczącego usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 1191/69 i (EWG) nr 1107/70 (Dz. U.UE.L.07.315.1), poprzez niezasadne przyjęcie, iż przewóz osób na linii komunikacyjnej objętej zakresem porozumienia pomiędzy gminami G. oraz W. stanowi przewóz o charakterze użyteczności publicznej, realizowany na zlecenie właściwego organizatora publicznego transportu zbiorowego w celu zaspokojenia potrzeb przewozowych mieszkańców tego obszaru - w sytuacji w której w/w przewozy są przewozami komercyjnymi; art. 7 ust. 1 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, poprzez niezasadne przyjęcie, iż gmina W. może być organizatorem publicznego transportu zbiorowego na linii komunikacyjnej objętej zakresem w/w porozumienia w myśl art. 7 ust. 1 pkt 1 lit, b) ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, pomimo, iż gmina G. oraz gmina W. nie są gminami sąsiadującymi, a tym samym przedmiotowe przewozy nie stanowią gminnych przewozów pasażerskich, dla których organizatorem jest gmina, której powierzono zadanie organizacji publicznego transportu zbiorowego na mocy porozumienia międzygminnego.

W ocenie Sądu czyni to na mającą w przyszłości wystąpić okoliczność zawarcia porozumienia międzygminnego w zakresie lokalnego transportu zbiorowego, którego wykonanie powierzono Burmistrzowi Gminy i przekazania wykonania transportu przez gminę organizatorowi publicznego transportu zbiorowego, któremu powierzono zadanie organizacji transportu zbiorowego. Interesy, które podnosi w sprawie mają charakter hipotetyczny, potencjalny, są ukierunkowane na przyszłość.

Skarżąca, bez zaskarżenia również zawartego porozumienia, zdaniem składu rozpoznającego sprawę, nie sprecyzowała w skardze swojego konkretnego, zindywidualizowanego, osobistego i realnego interesu prawnego, który jest naruszony treścią wskazanych przepisów kwestionowanej uchwały.

Podkreślić należy, że przedmiotem skargi jest uchwała wyrażająca zgodę na zawarcie porozumienia z inną gminą w sprawie lokalnego transportu zbiorowego. Jest to suwerenne prawo jednostki samorządu terytorialnego.

Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie art. 18 ust.2 pkt 12 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 4 i art. 74 ustawy. o samorządzie gminnym oraz art. 7 ust.1 pkt 1 ustawy z 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym. Zgodnie z art.18 ust.2 pkt 12 do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach współdziałania z innymi gminami oraz wydzielanie na ten cel odpowiedniego majątku. Przepis art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, w szczególności należy do nich sprawa lokalnego transportu zbiorowego. Natomiast art. 74 tej ustawy ustala, że gmina może zawierać porozumienia międzygminne w sprawie powierzenia innej gminie określonych wzajemnie zadań publicznych. Przepis art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym stwierdza pod pkt "b", że organizatorem publicznego transportu zbiorowego jest... gmina której powierzono zadanie organizacji publicznego transportu zbiorowego na mocy porozumienia miedzy gminami - na linii komunikacyjnej ... , na obszarze gmin, które zawarły porozumienie.

W okolicznościach niniejszego sporu nie ulega wątpliwości, że zapewnienie lokalnego transportu zbiorowego należy do zadań własnych Gminy G. oraz że zadanie te może wykonywać poprzez jego powierzenie innej gminie. Zawarcie porozumienia międzygminnego w trybie art.74 u.s.g. poprzedzane jest etapem rozmów i negocjacji pomiędzy zainteresowanymi gminami. Po ustaleniu treści porozumienia rady zainteresowanych gmin podejmują uchwały w sprawie zawarcia go. Uchwały powinny zawierać zakres zadań przekazywanych danej gminie, określenie tej gminy oraz ewentualne upoważnienie do dalszych negocjacji w sprawach, które będą objęte przyszłym porozumieniem. Organy wykonawcze gmin zawierają porozumienia międzygminne, zgodnie z treścią uchwał rad gmin. Zaskarżona sama uchwała nie narusza uprawnień komercyjnego przewoźnika. Same podjęcie uchwały wyrażające zgodę na zawarcie porozumienia międzygminnego w sprawie powierzenia zadań jednej z gmin określonych przez nie zadań publicznych nie narusza uprawnień prywatnych przewoźników wykonujących przewozy regularne osób na terenach gmin. Skarżąca pomija w skardze okoliczność, że dopiero z chwilą zawarcia porozumienia, jego treść ewentualnie może wpływać na prawa strony i gdy taka będzie wola strona może kwestionować te normy uchwały, które jej zdaniem ingerują w skonkretyzowane uprawnienia strony.

Z treści powszechnie obowiązującego prawa, na dzień wniesienia skargi do sądu administracyjnego skarżąca wykazuje stan zagrożenia interesu prawnego wykonywania przez nią działalności gospodarczej w zakresie przewozów regularnych na terenach gmin mających zawierać porozumienie, co skutkuje w ocenie skarżącej przejęciem przez organy samorządu terytorialnego od prywatnych przewoźników, w tym skarżącej, dochodowego rynku przewozów pasażerskich na linii łączącej Gminę G. z W. , a tym samym arbitralnym odebraniem przewoźnikom komercyjnym prawa do osiągania zysków z prowadzonej przez nich działalności gospodarczej.

Skład rozpoznający sprawę wskazuje, że w orzecznictwie sądowym wielokrotnie podnoszono i uzasadniano, że skarga wnoszona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi chociażby w interesie publicznym.

Sąd w tym składzie podziela to stanowisko wyrażane w judykaturze, wedle którego skarga złożona w powyższym trybie nie ma charakteru actiopopularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 marca 2013 r., I OSK 1761/12, Baza Orzecznicza Lex nr 1311573). Skarżący musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Musi on udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację.

Jak to wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 czerwca 2012 r. (II OSK 790/12, Lex nr 1212683) naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Podstawą do wyprowadzenia tej ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki. Do wniesienia skargi na podstawie art. 101 u.s.g. nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 maja 2012 r., II OSK 574/12, Lex nr 1217253).

Prawo do wniesienia na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. skargi do sądu przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Naruszenie zatem interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Podstawą do wyprowadzenia tej ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki. Przepisy prawa procesowego stanowią podstawę do wyprowadzenia interesu prawnego lub uprawnienia tylko w razie, gdy występuje bezpośredni związek z autorytatywną konkretyzacją uprawnienia lub obowiązku (por. cyt. uprzednio wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 czerwca 2012 r., II OSK 790/12).

Sąd administracyjny rozpoznający skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego obowiązany jest zbadać, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza prawnie chroniony interes prawny lub uprawnienie skarżącego.

Powyższe okoliczności prowadzą, zdaniem Sądu do wniosku, że skarżąca nie wskazała naruszenia interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. warunkującego przeprowadzenie merytorycznej kontroli przedmiotu zaskarżenia. To z kolei nakazywało oddalenie skargi na zasadzie art. 151 p.p.s.a.