Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1529/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 156 § 1pkt 2, art 156 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 06 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 623/18 w sprawie ze skargi T. B. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2018 r. r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 listopada 2018 r. sygn. I SA/Wa 623/18 oddalił skargę T. B. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 14 lutego 2018 r. nr DO.3.6611.25.2017.JF

w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji utrzymującą w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 28 grudnia 2016 r. nr DO.3-6611-760/2016.js odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 4 marca 1997 r. nr O5.GK.III.053K-R-2241/92, w części stwierdzającej wydanie z naruszeniem prawa decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 23 kwietnia 1951 r. nr MT.VII.2-2782-1/51, utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 21 marca 1950 r. nr PB/1231/50/U odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy [...], ozn. nr hip. [...].

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia 4 marca 1997 r. (dalej również jako: "decyzja z 1997 r.") stwierdził, że organy dekretowe rozpatrując wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej rażąco naruszyły przepis art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) oraz zasady postępowania administracyjnego nakazujące dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, co wypełnia przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowiącą podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Organ uznał jednocześnie, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 23 kwietnia 1951 r. (dalej również jako: "decyzja z 1951 r."), utrzymująca w mocy orzeczenie z dnia 21 marca 1950 r. (dalej również jako: "orzeczenie z 1950 r.") - w części -dotyczącej sprzedanych lokali nr [...] w budynku znajdującym się na gruncie oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w części budynku

i jego urządzeniach służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali, w związku z powstaniem nieodwracalnych skutków prawnych, wydana została z naruszeniem prawa. Podano, że zbycie przedmiotowych lokali wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego poprzedzone było decyzjami administracyjnymi orzekającymi o sprzedaży tych lokali ich najemcom i w każdym przypadku zawarto umowę sprzedaży i ustanowienia użytkowania wieczystego w formie aktu notarialnego.

T. B. wnioskiem z dnia 21 listopada 2014 r. powołując art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji z 1997 r.

- w części - stwierdzającej, że Decyzja z 1951 r. wydana została z naruszeniem prawa. W ocenie Skarżącej decyzja z 1997 r. - w części - w której nie stwierdza nieważności decyzji dekretowej, jest ponownym, merytorycznym rozpoznaniem sprawy i wykracza poza granice art. 156 § 1 k.p.a., a w konsekwencji w tej części organ dopuścił się rażącego naruszenia art. 156 § 1 i 2 k.p.a. We wniosku wskazano, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2000 r., uchylająca Orzeczenie z 1950 r. w całości. W ocenie Skarżącej, decyzja Kolegium odpowiada prawu, a skoro tak, to w obrocie prawnym pozostają dwie decyzje w różny sposób kształtujące sytuację prawną.

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia 28 grudnia 2016 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 4 marca 1997 r. w kwestionowanej części uznając, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast prawidłowo stwierdził, iż decyzja z 1951 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) dokonując jednocześnie prawidłowych ustaleń w kwestii wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., w części zbytych lokali wraz z udziałami w częściach budynku służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców oraz gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali.

T. B. wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia 28 grudnia 2016 r.

Minister Inwestycji i Rozwoju, rozpoznając ponownie sprawę, przytoczył przepisy k.p.a. i zasady postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oraz orzecznictwo sądowe odnoszące się do pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych, w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Podkreślił, że w dacie wydania decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast panowała linia orzecznicza wskazująca, że jeżeli obrót nieruchomością poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej lub przeniesienie własności nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, a decyzja dotknięta była wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a., zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji (uchwała skład siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 28 maja 1992 r. sygn. akt III AZP 4/92, OSNCP 1992/12/211; wyrok NSA z 10 września 1993 r. sygn. akt IV SA 1839/92). Prawidłowo zatem Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych w stosunku do zbytych lokali wraz z udziałami w użytkowaniu wieczystym pomimo, że decyzja dekretowa wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się do powoływanej przez Skarżącą uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 16 grudnia 1996 r. sygn. akt OPS 7/96 organ nadzoru wskazał, że przedmiotowa uchwała, a następnie uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 20 marca 2000 r. sygn. akt OPS 14/99 (ONSA 2000/3/93) stanowiła zwrot

w dotychczasowym orzecznictwie w kwestii nieodwracalnych skutków prawnych. Przyjęto wówczas, że samo ustanowienie na rzecz osoby trzeciej użytkowania wieczystego gruntów warszawskich umową zawartą na podstawie decyzji administracyjnej w tym przedmiocie nie powoduje nieodwracalności w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Zdaniem organu okoliczność ta nie wypełnia jednak przesłanki rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Minister Inwestycji i Rozwoju przytoczył stosowne orzecznictwo sądowoadministracyne podkreślając, że o rażącym naruszeniu prawa mówimy wyłącznie wówczas, gdy dotyka ono przepisów prawa. Rozbieżność orzecznictwa

i doktryny w przedmiocie oceny wystąpienia lub niewystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych nie stanowi przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i nie może mieć wpływu na ważność decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Zdaniem organu nadzoru powołanie się przez organ administracji na jedno

z możliwych rozumień instytucji prawnej nie stanowi rażącej wady decyzji z dnia

4 marca 1997 r., o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ zaznaczył ponadto, że publikacja uchwały z dnia 16 grudnia 1996 r. nastąpiła po dniu 12 kwietnia 1997 r.

w ONSA Nr 2, a więc po wydaniu przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzji z dnia 4 marca 1997 r. Odnosząc się do twierdzeń Skarżącej dotyczących szkody powstałej na skutek decyzji z dnia 4 marca 1997 r. Minister Inwestycji i Rozwoju wskazał, że kontrola decyzji w postępowaniu nadzorczym odbywa się pod kątem występowania w nich wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. i organ nie dokonuje oceny wystąpienia ewentualnej szkody wskutek ich wydania. Wystąpienie szkody nie stanowi bowiem przesłanki nieważnościowej w trybie art. 156 § 1 k.p.a. Organ stwierdził ponadto, że przedmiotem postępowania nie jest powoływana przez Skarżącą decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego

w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2000 r. (dalej również jako: "Decyzja z 2000 r.")

i Minister nie jest organem właściwym do oceny legalności tej decyzji.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie wniosła T. B., a Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Warszawie wyrokiem z dnia 14 listopada 2018 r. sygn. I SA/Wa 623/18 skargę tę oddalił.

Uzasadniając wyrok, Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem badania przez organ nadzoru była decyzja z 1997 r. - w części - stwierdzającej wydanie

z naruszeniem prawa decyzji z 1951 r. (utrzymującej w mocy Orzeczenie z 1950 r. odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy [...], ozn. nr hip. [...])

- w części - odnoszącej się do sprzedanych lokali nr [...] w budynku znajdującym się na przedmiotowym gruncie oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w części budynku i jego urządzeniach służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali.

Zdaniem Sądu I instancji stanowisko Ministra, że decyzja z 1997 r. nie jest dotknięta żadną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. jest prawidłowe. Słusznie organ nadzoru uznał, że decyzją z 1997 r. dokonano prawidłowej oceny Decyzji

z 1951r. stwierdzając, że wydana ona została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) oraz że w części dotyczącej wskazanych zbytych lokali wystąpiły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., co skutkowało stwierdzeniem wydania decyzji z naruszeniem prawa we wskazanym zakresie. Nieodwracalność skutków prawnych organ wywiódł z faktu, że stosownymi aktami notarialnymi sprzedano wymienione lokale ich najemcom oraz oddano ich nabywcom w użytkowanie wieczyste ułamkowe części gruntu.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że art. 156 § 2 k.p.a., ani inne przepisy k.p.a., nie zawierają definicji nieodwracalnych skutków prawnych. Pojęcie to wielokrotnie było przedmiotem rozważań zarówno w doktrynie jak

i w orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stosowne orzecznictwo kształtowało również rozumienie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji dekretowych wydanych w trybie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Sąd I instancji zaakcentował, że istotne jest, że przed podjęciem uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r. sygn. akt OPS 7/96 (ONSA 1997/2/49) w orzecznictwie sądowym prezentowane było stanowisko, że jeżeli obrót nieruchomością poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej lub przeniesienie własności nastąpiło w drodze administracyjnej, a decyzja dotknięta jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a., zbycie na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji (uchwała skład siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 28 maja 1992 r. sygn. akt III AZP 4/92, OSNCP 1992/12/211 – dalej jako: "Uchwała SN"). Sąd I instancji wyjaśnił, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wydając decyzję z 1997 r. zastosował prezentowany wówczas w orzecznictwie pogląd

w zakresie interpretacji negatywnej przesłanki z art. 156 § 2 k.p.a., uznając,

że w odniesieniu do sprzedanych lokali nr [...] w budynku znajdującym się na gruncie oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w części budynku i jego urządzeniach służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców,

a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste, decyzja z 1951 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne. Sąd I instancji zgodził się przy tym ze Skarżącą, że linia orzecznicza w zakresie rozumienia nieodwracalnych skutków prawnych uległa zmianie i w powoływanej przez skarżącą uchwale NSA z dnia 16 grudnia 1996 r. sygn. akt OPS 7/96 (dalej jako: "Uchwała z 1996r."), a także w późniejszej uchwale

z dnia 20 marca 2000 r. sygn. akt OPS 14/99 (dalej jako: "Uchwała z 1999r.") NSA wyraził pogląd, że samo ustanowienie na rzecz osoby trzeciej użytkowania wieczystego gruntów warszawskich umową zawartą na podstawie decyzji administracyjnej w tym przedmiocie nie powoduje nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano jednak, że okoliczność powyższa nie ma wpływu na ocenę ważność decyzji z 1997 r. w kwestionowanej części. Podkreślono, że zgodnie z utrwalonym poglądem prezentowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, rozbieżność

w wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa, nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż nie ma ona cechy rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (wyroki NSA z dnia 18 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 840/09; z dnia 20 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 398/15).

Odnosząc się zaś do podnoszonych w skardze zarzutów dotyczących nieuwzględnienia przez organ nadzoru decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2000 r. Sąd I instancji stwierdził, że słusznie Minister Inwestycji i Rozwoju wskazał, że nie jest organem właściwym do badania jej legalności, bowiem w prowadzonym postępowaniu nadzorczym kontroli podlegała kwestionowana przez skarżącą decyzja z 1997 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Skarżąca zaskarżając wyrok w całości. Na podstawie art. 174 i art. 176 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako: "p.p.s.a". Sądowi I instancji zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy:

a) naruszenie art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 145a § 1 p.p.s.a. i ewentualnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 14 lutego 2018 r. nr DO.3.6611.25.2017.JF utrzymująca w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 28 grudnia 2016 r. DO.3-661 l-76/2016.js. została wydana z naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego tj.

- art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, oraz dokonanie oceny materiału dowodowego z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów. Zarzucono niewłaściwe uznanie, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w postępowaniu, w którym wydano kwestionowaną w postępowaniu administracyjnym decyzję z dnia 04 marca 1997 r. prawidłowo przeprowadził postępowanie nadzorcze i nie naruszył rażąco przepisów k.p.a. Podniesiono, że decyzja ta, doprowadziła do powstania oczywistej szkody, gdyż odebrała Skarżącej możliwość restytucji w całości nieruchomości należącej do poprzedników prawnych Skarżącej.

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie

w mocy decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 28 grudnia 2016 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 04 marca 1997 r., mimo że ta druga decyzja rażąco narusza prawo.

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak rozpoznania i brak odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi, a w szczególności zarzutu dotyczącego naruszenia przez organ art. 6 k.p.a. Wskazano na rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 30 sierpnia 2000 r., które uchyliło orzeczenie administracyjne z 1950 r. w całości. Zarzucono niezasadne przyjęcie przez Sąd, że w rozpoznawanej sprawie organy administracji publicznej wyjaśniły wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla sprawy oraz dokonały właściwej ich oceny, co doprowadziło do naruszenia podstawowych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono też naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

a) art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 5 oraz art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r.

o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) w zw. z art. 1 Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 20 marca 1952 r., a ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 26, poz. 175) w zw. z art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP polegającą na przyjęciu, iż zmiana interpretacji przepisów prawnych mających w sprawie zastosowanie nie mogła mieć wpływu na ważność kontrolowanej decyzji. Wskazano też na błędne przyjęcie przez Sąd iż decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 04 marca 1997 r. nie jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ani żadną inną wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 k.p.a.

W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia

i rozpoznanie skargi, ewentualnie, o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych,

z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego, oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału, wydanym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r.

o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem

i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842, ze zm.), o czym strony zostały poinformowane.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2022, poz. 329 – dalej jako: "p.p.s.a."),

z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

1. Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 145a § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi.

Odnosząc się do podniesionych zarzutów, w pierwszej kolejności wskazać trzeba, że skarżąca zarzucając Sądowi I instancji, że nie wziął pod uwagę faktu wydania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2000 r. nr KOC/407/Go/00 nie uwzględniła, że w dacie wydawania tej decyzji (decyzji z 2000r.), decyzja z 1997 r. pozostawała już w obrocie prawnym i korzystała z domniemania legalności. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności przedmiotem rozstrzygnięcia jest kwestionowana decyzja (w niniejszej sprawie decyzja z 1997 r.) według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu jej wydania (por. wyroki NSA: z dnia 6 marca 2018 r., II OSK 1190/16, z dnia 28 listopada 2012 r., II OSK 1345/11, z dnia 24 stycznia 2014 r., II OSK 2044/12, www.nsa.gov.pl). Skarżąca wniosła o stwierdzenie w części nieważności decyzji z 1997 r., a w dacie jej wydawania w obrocie prawnym nie pozostawała jeszcze decyzja z 2000 r.

Argumenty dotyczące poniesionej przez skarżącą szkody na skutek wydania decyzji z 1997 r. pozostawały prawnie neutralne dla toczącego się postępowania nieważnościowego. Nie mogły zatem doprowadzić do pożądanego przez Skarżącą skutku.

W kwestii zajęcia przez organ wydający decyzję z 1997 r. stanowiska niezgodnego z uchwałą z 1996r. wskazać trzeba, że zbliżony problem był już rozważany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. I OSK 516/09. Pomimo upływu czasu, stanowisko wyrażone w tym wyroku jest aktualne, a Sąd sprawę niniejszą rozpoznający je podziela i przyjmuje za swoje. Dlatego wskazać trzeba, że sprzeczność wykładni nie jest tożsama ze sprzecznością decyzji administracyjnej z przepisem prawa. A w konsekwencji, dokonanie w decyzji wykładni prawa odmiennej od wykładni przedstawionej w uchwale NSA nie stanowi rażącego naruszenia prawa, a zatem nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji.

Uwzględniając powyższe należy wskazać, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd obowiązany jest do oceny legalności zaskarżonej decyzji w jej całokształcie nie będąc związany zarzutami ani wnioskami skargi. Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. jest uzasadniony wówczas, gdyby sąd wyszedł poza granice danej sprawy, albo gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne i przy tym oczywiste, iż sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, niezależnie od treści zarzutów podniesionych w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 10 listopada 2017 r. sygn. I OSK 151/16). W niniejszej sprawie zarzutem naruszenia tego przepisu autor skargi kasacyjnej zmierzał w istocie do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, w zakresie oceny postępowania przeprowadzonego przez organy. Z tej też przyczyny zarzut ten nie mógł przynieść oczekiwanego rezultatu.

2. Niezasadnie też autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak rozpoznania i brak odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi. Należy zwrócić uwagę, że na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uchwałą NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FSP 8/09, przesądzono, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taki stan rzeczy w sprawie nie miał miejsca. Jednocześnie, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. - będącego przepisem procesowym - w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tego typu wpływ ewentualnego naruszenia wymogów uzasadnienia, skargą kasacyjną wykazany nie został. Zaakcentować też trzeba, że uzasadnienie wyroku nie musi zawierać kazuistycznego odniesienia się do wszelkich tez i zarzutów strony (tak: wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt II FSK 3919/17). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku poddaje się kontroli. Uzasadniając ten zarzut skargi kasacyjnej, w istocie zakwestionowano prawidłowość przyjętych za podstawę orzekania przez Sąd I instancji ustaleń. Tymczasem, na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Ewentualna wadliwość argumentacji, bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi o naruszeniu przez Sąd tego przepisu (por. wyroki NSA: z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3218/19, z dnia 11 marca 2020 r., sygn. akt I GSK 175/18, z dnia 17 grudnia 2019 r., sygn. akt I FSK 1789/17).

3. Nietrafny jest również, podniesiony w skardze kasacyjnej, zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego.

Wbrew argumentacji skargi kasacyjnej prawidłowo Sąd I instancji wskazał, że rozbieżność w wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa, nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż nie ma ona cechy rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tymczasem, stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyny rażącego naruszenia prawa może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty

i bezsporny narusza konkretny przepis prawa. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w przypadku niejednolitej linii orzecznictwa sądowego. Stanowisko judykatury pozostaje konsekwentne w tej kwestii od wielu lat (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 1994 r., III SA 388/94, wyrok NSA z dnia 19 listopada 2019 r. sygn. I OSK 862/18, wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2020 r. sygn. I OSK 2034/19). Niejednolita linia orzecznicza nie pozwala jednostkom przewidywać skutków podejmowanych przez nie działań, nie służy budowaniu zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, a obywatel nie może zakładać, że treści obowiązującego prawa są dokładnie takie, jak to zostało ustalone w orzecznictwie (por. Wyrok TK z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. P 57/07). Jakkolwiek, jest to stan zdecydowanie niepożądany to nawet okoliczność, że uchwała NSA wyraża stanowisko odmienne od tego, którym kierował się organ przy wydawaniu decyzji z 1997 r., nie stanowiła przesłanki do stwierdzenia jej nieważności. Z rażącym naruszeniem prawa materialnego mamy do czynienia wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem. Nie chodzi więc o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny. Nie stanowi rażącego naruszenia prawa błędna interpretacja przepisów składających się na podstawę prawną, jeżeli jest to jedna z możliwych interpretacji przepisu (por. uchwała NSA z 21 kwietnia 2008 roku I OPS 2/08, wyrok NSA z dnia 10 lipca 2015 r. sygn. I OSK 1474/14). Wobec powyższego należało przyjąć, że w świetle zaistniałej rozbieżności orzecznictwa w sprawach dotyczących skutków prawnych decyzji administracyjnych wydanych na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r.

o własności i użytkowaniu gruntów nam obszarze m.st. Warszawy trudno byłoby uznać stanowisko przyjęte przez organ w kwestionowanej decyzji z 1997r. za oczywiście sprzeczne z treścią art. 156 § 2 k.p.a. Odnosząc się końcowo do zarzutów kasacyjnych należało stwierdzić, że niezasadne było powoływanie się na skutki decyzji z 1997 r., jako wyłączne kryterium rażącego naruszenia prawa

w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie miało to, że stanowiący podstawę prawną kwestionowanej decyzji przepis art. 156

§ 2 k.p.a. dopuszczał możliwość rozbieżnej jego interpretacji, co znalazło wyraz

w różnych stanowiskach wyrażanych w judykaturze.

Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.