Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 741/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 94, art. 101 ust. 1, art. 147 par. 1, art. 200 i art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art.101
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1,art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1, art. 91 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 19 ust. 3
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Cezary Kosterna, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Karolina Sikora, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2023 r. w Radomiu sprawy ze skargi K. W. na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia 21 lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność uchwały Rady Miejskiej w M. z dnia 21 lipca 2006 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M. z fragmentem obszaru sołectw: I.- G. i M. w gminie M., nr [...] w części § 30 ust 7 pkt 1-4 w odniesieniu do działki nr [...], obręb ewidencyjny 0001, położonej w M. oznaczonej symbolem "[...]"; 2. zasądza od Rady Miejskiej w M. na rzecz skarżącego K. W. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Syg. akt VIII SA/Wa 741/22

Uzasadnienie

Pismem procesowym z dnia 19 sierpnia 2022 roku K.W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia 21 lipca 2006 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M. z fragmentami obszaru sołectw: I. – G. i M. w gminie M. w części tj. w zakresie przeznaczenia działki ewidencyjnej nr [...], obręb ewidencyjny 0001, położonej w M. pod teren oznaczony symbolem ,, F.2.5.UI ‘’ – tereny usług komunalnych – zakład gospodarki komunalnej ‘’ ( dalej plan miejscowy).

Przedmiotowej uchwale zarzucał istotne naruszenie zasad i trybu sporządzania planu miejscowego tj.:

-1) art. 28 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym( DZ.U z 2022, poz. 503 w brzmieniu z dnia uchwalenia miejscowego planu dalej upzp) w związku z art. 20 ust.1 zd.1 w związku z art. 15 ust.1 zd.1 w związku z art. 9 ust.4 upzp poprzez naruszenie zasad oraz trybu sporządzania i uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] planu Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy M. ( uchwała nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia 1 grudnia 1999 roku dalej Studium) , zgodnie bowiem ze Studium nieruchomość stanowiąca działkę ewidencyjną nr [...] położona jest częściowo na terenie oznaczonym symbolem ,,SU"( tereny do zagospodarowania różnymi formami zieleni urządzonej lub seminarialnej o funkcjach rekreacyjnych lub ochronnych) oraz częściowo na terenie oznaczonym symbolem ,, MU "( funkcja mieszkaniowo – usługowa), podczas gdy na podstawie planu miejscowego nieruchomość przeznaczona jest pod tereny usług komunalnych – zakład gospodarki komunalnej, co w istocie uniemożliwia zrealizowanie funkcji mieszkaniowej terenu ustalonej w Studium,

-2) art.6 upzp w związku z art. 64 ust.3 Konstytucji RP poprzez przekroczenie przez organ przysługującego mu władztwa planistycznego oraz nieuzasadnione naruszenie istoty prawa własności skarżącego, a to ze względu na przeznaczenie nieruchomości stanowiącej własność skarżącego pod teren usług komunalnych – zakład usług komunalnych, co w istocie uniemożliwia wykorzystanie nieruchomości zgodnie z jej podstawową funkcją w ustalonym w Studium oraz w konsekwencji uniemożliwia zrealizowanie przysługujących skarżącemu uprawnień właścicielskich poprzez zabudowę ww. nieruchomości.

W związku z powyższym skarżący wnosił o:

-1) stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w części w zakresie dotyczącym działki ewidencyjnej nr [...], obręb ewidencyjny 0001, położonej w M., przeznaczonej pod teren oznaczony symbolem ,, F.2.5.UI ‘’ – tereny usług komunalnych – zakład gospodarki komunalnej,

-2) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnosił, iż jest właścicielem nieruchomości położonej w M., stanowiącej działkę o nr ew. [...] dla której SR w G. prowadzi KW nr [...]. Nieruchomość położona jest na obszarze objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania miasta M. z fragmentami sołectw I. – G. i M. w gminie M.. Według planu miejscowego nieruchomość jest położona na terenie przeznaczonym na terenach usług komunalnych – zakład gospodarki komunalnej – oznaczonym symbolem ,, F.2.5.UI ‘’.

Na podstawie § 30 ust.7 ppkt 1 planu miejscowego podstawowym przeznaczeniem terenu usług komunalnych – zakład gospodarki komunalnej jest adaptacja usług komunalnych, jako funkcje podstawowe. Zgodnie z § 30 ust.7 pkt 4 planu miejscowego dla terenów F.2.5 plan zakazuje lokalizowania a) budynków mieszkalnych jednorodzinnych i wielorodzinnych( za wyjątkiem mieszkań służbowych), b) funkcji usługowych innych niż określone w pkt 1( w szczególności stacji paliw, warsztatów samochodowych, hurtowni, obiektów magazynowych, składowych i drobnej produkcji) oraz innych usług uciążliwych, c) masztów i stacji bazowych telefonii komórkowej, d) funkcji innych niż określone w pkt 1 ‘’. W konsekwencji zgodnie z obowiązującym planem nie jest dopuszczalna jakakolwiek inwestycja na terenie nieruchomości( całkowite pozbawienie skarżącego prawa zabudowy).

Skarżący wskazywał, że zgodnie z art. 15 ust.1 zd.1 upzp( w brzmieniu na dzień uchwalenia planu) tj. 21 lipca 2006 roku ,, Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz przepisami odrębnymi odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem ‘’. Zgodnie z art. 20 ust.1 zd.1 upzp ,, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych ‘’. W myśl art. 9 ust.4 upzp ,, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych ‘’.

Dokonując analizy treści studium w zakresie dotyczącym nieruchomości skarżącego jest ona położona częściowo na terenie oznaczonym symbolem ,, SU’’ – tereny do zagospodarowania różnymi formami zieleni urządzonej lub seminaturalnej o funkcjach rekreacyjnych lub ochronnych oraz częściowo na terenie oznaczonym symbolem ,, MU ‘’ – funkcja mieszkaniowo – usługowa.

Studium nie wprowadza na terenie gminy funkcji usług komunalnych, oznaczonych symbolem ,, UI ‘’.

W ocenie skarżącego w zakresie w jakim miejscowy plan:

- 1) wprowadza na terenie przeznaczonym w Studium pod zabudowę mieszkaniowo- usługową oraz zieleń urządzoną lub seminarialną – pourządzaną ( obejmującą nieruchomość skarżącego) tereny usług komunalnych, których zabudowa na podstawie § 30 ust.7 pkt 4 ppkt 2 miejscowego planu jest niedopuszczalna,

-2) wprowadza nową funkcję/ przeznaczenie terenu tj. usługi komunalne nieznaną studium – jest sprzeczny z ustaleniami studium, bezwzględnie wiążącego na etapie sporządzania planu.

W ocenie skarżącego zgodnie ze studium teren, na którym znajduje się nieruchomość, został przeznaczony m.in. na cele mieszkaniowo – usługowe( określone jako funkcja podstawowa) stwierdzić należy, że rozwiązania miejscowego planu całkowicie uniemożliwiają realizację tych celów i to nawet w stopniu uzupełniającym. Obecne przeznaczenie nieruchomości skarżącego prowadzi do braku możliwości posadowienia jakiegokolwiek budynku na terenie nieruchomości, biorąc pod uwagę zapis § 30 ust.7 pkt 4 ppkt 2 miejscowego planu.

Zastrzeżenia w studium, że dane tereny przeznaczone są do pełnienia określonych funkcji w przeważającej części, pozostawia organowi margines swobody. Operowanie w ramach tej swobody, nie może jednak doprowadzić do zniweczenia realizacji tej funkcji na danym terenie, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie.

Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w judykaturze sądów administracyjnych, w tym w orzeczeniach zapadłych na tle stosowania studium.

Przeznaczenie obszaru obejmującego nieruchomość skarżącego oznaczonego w planie jako ,, F.2.5.UI ‘’ pod tereny usług komunalnych, stoi w sprzeczności ze studium, co tym samym doprowadziło od istotnego naruszenia zasad oraz trybu sporządzania planu miejscowego oraz naruszenia praw skarżącego. Umieszczenie nieruchomości na terenie oznaczonym symbolem ,, F.2.5.UI ‘’, godzi w sposób istotny w przysługujące skarżącemu prawo własności. Skarżącemu przysługuje prawo zabudowy nieruchomości będącej jego własnością, zagwarantowane przez art. 64 Konstytucji RP. Ograniczenie tego prawa może mieć miejsce tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach i nie może godzić w istotę prawa własności( zgodnie z art. 6 upzp ustalenia planu zagospodarowania mogą jedynie kształtować sposób wykonywania własności i to w granicach chronionego prawem interesu osób trzecich). W sytuacji w której studium określa funkcję/przeznaczenie nieruchomości na cele budowalne, przyjąć należy, ze postanowienia planu miejscowego w zakresie, w jakim określają przeznaczenie nieruchomości pod tereny usług komunalnych, jako sprzeczne z prawem, nie mogą uzasadniać faktycznego ograniczenia prawa własności przysługującego skarżącemu.

Zdaniem skarżącego brak jakichkolwiek racjonalnych przesłanek uzasadniających zmianę przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym w stosunku do funkcji określonej w studium. Nieruchomość skarżącego w dacie uchwalenia planu miejscowego znajdowała się na obszarze w przeważającej części zainwestowanym zwartą zabudową usługową, której kontynuacja powinna zostać zagwarantowana w planie miejscowym. Nie istniało zatem ryzyko, że w przypadku objęcia obszarem przeznaczonym do zainwestowania również skarżącego zagrożona byłaby zasada ładu przestrzennego czy zasada dobrego sąsiedztwa.

Zarówno w studium, jak i w miejscowy plan nie uzasadniono dlaczego ten konkretny teren( nieruchomość skarżącego) musi być przeznaczony pod tereny usług publicznych, jakie cechy terenu wskazują na jego niezbędność w zasobach gminy przeznaczonych do zainwestowania pod usługi publiczne, dlaczego inne tereny, stanowiące własność gminy, nie są wystarczające by funkcje tę realizować.

Nieruchomość skarżącego od lat zabudowana jest budynkiem mieszkalnym ( wybudowanym przed uchwaleniem planu miejscowego), przy czym ze względu na ustalenia planu miejscowego skarżący nie może podejmować jakichkolwiek działań inwestycyjnych w stosunku do swojej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie.

Rada Miejska podnosiła, że uchwalając plan miejscowy organ działała w ramach uprawnień przyznanych jej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w ówczesnym obowiązującym brzmieniu. W oparciu o te regulacje Rada Gminy miała i ma uprawnienia do kształtowania ładu przestrzennego na terenie gminy. Ograniczenie wykonywania prawa własności w wyniku uchwalenia planu ma zatem umocowanie ustawowe( art. 6 ust.3 w związku z art. 22 upzp). W sytuacji gdy uregulowania obniżają wartość nieruchomości lub uniemożliwiają jej dotychczasowe zagospodarowanie właścicielowi przysługują stosowne roszczenia wobec gminy( art. 36 – 37 upzp).

Nie jest uprawnione twierdzenie, że ustalenia planu w części dotyczącej nieruchomości skarżącego były sprzeczne z ustaleniami studium. Wskazywana sprzeczność jest tylko pozorna, gdyż mamy tu do czynienia z uszczegółowieniem funkcji określanej dla danego terenu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Wskazać należy, że w przepisie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych( DZ.U nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Wykonywana również przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej( art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi( DZ.U z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. dalej jako p.p.s.a.)

Przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie była uchwała należąca do tej kategorii aktów.

Należy zauważyć, że prawo do wniesienia skargi do sądu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, ze zm., obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 1372, ze zm.; dalej zwanej ustawą) przysługuje podmiotowi, który nie tylko powoła się na istnienie własnego interesu prawnego lub uprawnienia, ale wykaże, że doszło do naruszenia przez zaskarżoną uchwałę interesu prawnego lub uprawnienia, zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. W przypadku zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 upzp), o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej skarżącego wskutek uchwalenia lub zmiany planu miejscowego. Powołując się na naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy powinien wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną uchwałą. Związek ten powinien polegać na tym, że uchwała narusza, pozbawia lub ogranicza tak rozumiany interes lub uprawnienie wnoszącego skargę jako indywidualnego podmiotu albo członka określonej wspólnoty samorządowej. Dodać trzeba, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniach wyroków z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84 i z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt SK 76/06, OTK-A 2008/7/121, podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy przysługuje wyłącznie tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego.

W niniejszej sprawie skarżący zaskarża uchwalę Rady Miejskiej w M. z dnia 21 lipca 2006 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M. z fragmentami obszaru sołectw I.- G. i M. w gminie M. w części przeznaczenia działki nr [...] której jest właścicielem.

Zgodnie z art. 9 ust. 4 upzp, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W myśl zaś art. 20 ust. 1 in principio upzp, plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Na tle tych regulacji należy przyjąć, że ustalenia planu miejscowego są konsekwencją postanowień studium. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Równocześnie należy podkreślić, że o istotnym naruszeniu art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 upzp, warunkującym uwzględnienie skargi (art. 28 ust. 1 upzp w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy można mówić wówczas, gdy w planie miejscowym przyjęto przeznaczenie terenu całkowicie odmienne od wskazanego w studium. Ponadto, stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia ustaleń studium. Stopień tego związania może być, w zależności od szczegółowości ustaleń, silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne.

Studium jest aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony opisuje się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy, a z drugiej strony określa długofalową politykę przestrzenną gminy. W związku z tym studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, czy kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia studium mają charakter ogólny, kierunkowy, a ich konkretyzacja następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 9 ust.4 upzp ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest ustalenie czy ustalenia studium w zakresie przeznaczenia terenu działki nr ew. [...] położonej w M., która jest własnością skarżącego K. W. jest zgodna z ustaleniami przyjętego zaskarżoną uchwałą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 upzp. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności miejscowego planu z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy.

Pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności miejscowego planu z przepisami prawa – należy wiązać zaś z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 25.05.2009 r., II OSK 1778/08; z 11.09.2008 r., II OSK 215/08 – CBOSA).

W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego teren przedmiotowej działki znalazł się w obszarze oznaczonym symbolem F.2.5. UI z przeznaczeniem terenu – obszar objęty strefą ingerencji konserwatorskiej, przylega do zespołu przyrodniczo – krajobrazowego doliny rzeki M. o powierzchni 0,30 ha.

Dla terenów F.2.5. plan ustala adaptację funkcji usług komunalnych jako funkcje podstawowe.

Teren F.2.5. położony jest w strefie ingerencji konserwatorskiej, wszelkie prace remontowe, modernizacyjne, budowalne powinny być uzgadniane z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Teren F.2.5. przylega do objętego ochroną prawną zespołu przyrodniczo – krajobrazowego zespołu doliny Mogielanki, wszelkie prace remontowe, adaptacyjne, budowlane, ziemne oraz związane z rolniczym użytkowaniem terenu, winny spełniać ustalenia rozdziału 2, § 9, niniejszej uchwały.

W ocenie Sądu istotne dla rozstrzygnięcia jest dokonanie analizy porównawczej postanowień Studium oraz zakwestionowanych przez stronę skarżącą postanowień planu miejscowego, stosownie do wymagań zawartych w art. 9 ust.4 oraz art. 20 ust.1 upzp, w stosunku do działki nr [...] będącej własnością skarżącego.

Należy zauważyć, iż działka skarżącego o nr ew. [...], położona w M. miała wskazane w Studium przeznaczenie oznaczone symbolem MU – funkcja mieszkaniowo usługowa i przylegała do terenu oznaczonego symbolem SU – zieleń urządzona i seminaturalna.

W panie miejscowym działka skarżącego oraz działka o nr 465 znalazły się w obszarze oznaczonym symbolem F.2 .5.UI. – tereny usług komunalnych – zakład gospodarki komunalnej. Organ podejmując uchwałę z dnia 21 lipca 2006 roku nr [...] stwierdził zgodność przeznaczenia tego terenu z zapisami studium – uchwała z 1999 roku. Organ wskazywał, że w okresie podejmowania zaskarżonej uchwały stan zainwestowania, użytkowania oraz funkcje działek położonych w kwartale F.2.5. przedstawiały się następująco :

- na działce nr [...] zlokalizowano wieżową stację transformatorową wraz z poprowadzoną przez teren działki napowietrzna linię średniego napięcia zasilającą miasto M., sieciami wodociągowymi i energetycznymi obsługującymi budynek hydroforni oraz budynki hydroforni oraz budynki gospodarcze i warsztatowe,

- na terenie działki nr 465 – funkcjonowała zabudowa użytkowana przez Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej – budynek administracyjno – biurowy i budynek hydroforni.

Organ wskazał, że zważywszy na położenie obu działek w strefie obszaru chronionego oraz z uwagi na sposób ich użytkowania( infrastruktura służąca obsłudze ludności) obie działki zostały włączone do jednej jednostki obszarowej o funkcji usług komunalnych( stanowisko organu k – 154 akt sądowych).

W ocenie Sądu stanowisko organu, iż przeznaczenie działki skarżącego określone w Studium jest zgodne z przeznaczeniem przedmiotowej działki w palnie miejscowym nie znajduje usprawiedliwionych podstaw.

Należy zauważyć, iż Studium dla obszaru oznaczonego – MU określono następujące zasady użytkowania i kształtowania zabudowy:

-a) adaptacja istniejącej zabudowy małomiasteczkowej o przeważającej funkcji mieszkaniowo – usługowej(MU) z utrzymaniem gabarytów, form dachów budynku ( dwuspadowych, czterospadowych, z nadwieszeniem dookoła ścian , bez uskoku w linii kalenicy o nachyleniu ok.45 stopni);

-b) realizacja nowych kubatur w obrębie strefy ochrony konserwatorskiej w istniejących liniach zabudowy, z dachami jak pod lit.a), o gabarytach nie przewyższających istniejącej zabudowy więcej niż o ½ kondygnacji( ok. 1,5 m);

-c) realizacja nowych kubatur na obszarach poza strefami ochrony konserwatorskiej o zalecanym gabarycie 2 kondygnacji i nie przekraczającym 3 kondygnacji – z dachami dwu lub czterospadowymi o nachyleniu ok. 45 stopni, usytuowanie kalenicowe lub szczytowe wg. Istniejącego sąsiedztwa lub według przeważającego w pierzei typu;

-d) powierzchnia zabudowy działki o funkcji mieszkaniowej nie powinna przekraczać 50% działki, zabudowę gospodarczą zaleca się realizować jako zbliźniaczoną z zabudową sąsiednich działek, o nieprzekraczalnym gabarycie półtorej kondygnacji i z dachami dwuspadowymi.

Przy tak określonym przeznaczeniu działki skarżącego w studium przeznaczenie terenu – tereny usług komunalnych – zakład gospodarki komunalnej – symbol UI w planie miejscowym, pozostaje w sprzeczności z przeznaczeniem ze Studium. Okoliczność, że rada gminy stwierdzi w uchwale zgodność projektu planu ze studium nie wyłącza obowiązku sądu administracyjnego przeprowadzenia kontroli, czy plan miejscowy jest zgodny z ustaleniami studium( wyrok NSA z 20 sierpnia 2010 roku, syg. akt II OSK 1237/10).

Studium z założenia ma być co prawda aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobodnego planowania miejscowego pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu planów. Plan miejscowy ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolna interpretację, czy wręcz całkowitą zmianę. Plan miejscowy ma doprecyzować określone w studium zasady polityki przestrzennej i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zasadniczej zmiany lub modyfikacji.

Należy wskazać, że pojęcie usług komunalnych czy też szerzej ujmując gospodarki komunalnej reguluje ustawa z 20 grudnia 1996 roku o gospodarce komunalnej( DZ. U z 2021 roku, poz. 679). Zgodnie z art. 1 cyt. ustawy polega ona na wykonywaniu przez jednostki samorządu terytorialnego zadań własnych w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, obejmujących w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej. Przeznaczenie w planie określonego obszaru pod usługi komunalne oznacza włączenie go do zaspokajania zbiorowych potrzeb mieszkańców.

Należy zauważyć, iż przeznaczenia działki skarżącego w studium i planie miejscowym są odmienne. Przeznaczenie zabudowanej między innymi domem mieszkalnym działki skarżącego, która w studium była przeznaczona pod budownictwo i usługi pod usługi komunalne powoduje, iż plan przewiduje odmienne przeznaczenie tej nieruchomości. Nadto został nałożony na przedmiotową działkę zakaz budowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wielorodzinnych, co jest istotą przeznaczenia pod mieszkalnictwo. Zmiana przeznaczenia terenów w planie miejscowym, jeżeli nie była przewidziana w studium, może być dokonana przez gminę wyłącznie po uprzednim zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane. Przyjęcie w planie sprzecznych ustaleń z treścią studium stanowi istotne naruszenie zasada sporządzania zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W sytuacji gdy organ chciał dokonać zmiany przeznaczenia działki skarżącego w miejscowym planie, to winien w takiej sytuacji dokonać zmiany studium w tym zakresie, czego nie zrobił.

Wynikająca z art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 upzp samodzielność gminy w zakresie wykonywania zadań planistycznych nie jest nieograniczona, co wiąże z koniecznością poszanowania prawa własności i innych wartości wymienionych w art. 1 ust. 2 upzp. Zgodnie z art. 1 ust. 3 upzp, ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ zobowiązany jest zawsze ważyć interes publiczny i interes prywatny, który zmierzać może zarówno do zmiany w zakresie zagospodarowania terenu, jak też do ochrony istniejącego jego stanu zagospodarowania. Wprawdzie przepisy art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji dopuszczają ingerencję w prawo własności, musi ona jednak pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się uwagę, że poza regulacjami ustawodawstwa zwykłego organy gminy przy stanowieniu treści aktu planistycznego muszą uwzględnić również normy konstytucyjne, w tym ustanowioną w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadę proporcjonalności i wynikający z art. 64 ust. 3 Konstytucji zakaz nadmiernej ingerencji w chronione prawo własności (por. wyroki NSA z dnia 14 marca 2018 r., II OSK 1293/16; 26 października 2016 r., II OSK 145/15; 22 marca 2017 r., II OSK 1861/15; 13 marca 2019 r. II OSK 1026/17). Jakkolwiek zatem radzie gminy przyznana została kompetencja do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, to wprowadzenie na obszarze gminy określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności przez ustalenie w akcie prawa miejscowego przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu jest możliwe pod warunkiem, że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego oraz było to przewidziane w studium.

W ocenie Sądu zapis planu w § 30 ust.7 pkt 2 stanowiący, iż ,, Teren F.2.5. położony jest w strefie ingerencji konserwatorskiej, wszelkie prace remontowe, modernizacyjne, budowalne powinny być uzgadniane z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków ‘’ nakłada obowiązek uzgodnienia wszelkich robót budowalnych z organem ochrony konserwatorskiej powtarza uregulowania ustawowe.

Należy zauważyć, że w myśl art.19 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. 2014, poz. 1446 – aktualny w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, obecnie Dz. U. 2017, poz. 2187 – dalej jako u.o.z.) w planie, ustala się - w zależności od potrzeb - strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Również zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Nie może budzić wątpliwości fakt, że nakładane na mocy powołanych przepisów nakazy i zakazy, a w konsekwencji wynikające z nich ograniczenia nie mogą być kształtowane przez organ planistyczny w sposób dowolny. Postanowienia te, jako ingerujące w sposób wykonywania prawa własności nieruchomości powinny być bezwzględnie zgodne z zasadą proporcjonalności. Należy zwrócić uwagę na brzmienie przepisu art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. stosownie do treści którego każdy ma prawo - w granicach określonych ustawą - do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Dokonując zatem wyboru co do zakresu ingerencji w uprawnienia właścicielskie dysponentów terenów, które znalazły się w takiej strefie ochronnej, organ planistyczny powinien kierować się względem na jak najmniejszą uciążliwość nakładanych ograniczeń oraz ich – niezbędność - dla osiągnięcia zamierzonego celu w postaci ochrony zabytków. Na to wskazuje literalne brzmienie art. 19 ust. 3 u.o.z., a w szczególności użyte w nim sformułowanie: "w miarę potrzeby". O ile zatem ograniczenie prawa własności przez wzgląd na potrzebę ochrony zabytków jest prawnie dopuszczalne, o tyle zawsze powinno być ono - należycie uzasadnione - z wykazaniem braku innych, tj. mniej dokuczliwych dla właścicieli, środków realizacji tego interesu publicznego - zob. P. Antoniak, M. Cherka, F. M. Elżanowski, K.A. Wąsowski, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, Lex 2010, wyrok SN z dnia 18 listopada 1993 r. (III ARN 49/93, OSN 1994, nr 9, poz. 181).

Zaskarżony przepis nie stanowi zatem realizacji art. 19 ust. 3 u.o.z. w którym zawarto upoważnienie dla rady gminy do nakładania – niezbędnych - dla osiągnięcia zamierzonego celu w postaci ochrony zabytków. podkreślić trzeba, że w § 135 w zw. z § 143 ZTP (tj. "Zasad techniki prawodawczej", stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"; Dz. U. z 2016 r. poz. 283) wskazuje się, że organy samorządu terytorialnego – na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie - ustanawiają akty prawa miejscowego, a w akcie prawa miejscowego zamieszcza się przepisy prawne regulujące - wyłącznie - sprawy z zakresu przekazanego. Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji jest dyrektywa wynikająca z § 137 w zw. z § 143 ZTP, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 633). w myśl art. 7 pkt 4 u.o.z. formami ochrony zabytków są: ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie ulega wątpliwości, że stosownie do treści art. 4 u.o.z. - ochrona zabytków polega - w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu: zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie (pkt 1); zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków (pkt 2); udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków (pkt 3); przeciwdziałanie kradzieży, zaginięciu lub nielegalnemu wywozowi zabytków za granicę (pkt 4); kontrolę stanu zachowania i przeznaczenia zabytków (pkt 5); uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska (pkt 6). Jednocześnie w myśl art. 31 ust. 1a u.o.z., osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna, która zamierza realizować: roboty ziemne lub dokonać zmiany charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, co doprowadzić może do przekształcenia lub zniszczenia zabytku archeologicznego - jest obowiązana, pokryć koszty badań archeologicznych oraz ich dokumentacji, jeżeli przeprowadzenie tych badań jest niezbędne w celu ochrony tych zabytków.

Zgodnie art. 39 ust.1 – 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowalne ( DZ.U z 2021 roku, poz. 2351 dalej jako pb) prowadzenie robót budowalnych przy obiekcie wpisanym do rejestru zabytków lub obszarze wpisanym tego rejestru oraz obiektów oraz obiektów oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków wymaga uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Tak więc nawet w sytuacji gdyby dany obiekt lub obszar był wpisany do rejestru zabytków lub ujęty w gminnej ewidencji zabytków do zgodnie z wyżej powołanym przepisem ustawy budowalnej, to roboty budowalne podlegałyby uzgodnieniu na podstawie przepisów ustawy, a nie na podstawie zapisów o potrzebie uzgodnienia zawartym w planie. Taki zapis zawarty w miejscowym planie odnośnie nieruchomości skarżącego powtarza treść przepisu ustawowego, co stanowi naruszenie zasad techniki prawodawczej.

W ocenie Sądu organ uchwalając miejscowy plan w stosunku do zabudowanej działki z przeznaczeniem pod usługi komunalne w sytuacji gdy w studium działka ta miała przeznaczenie pod mieszkalnictwo i usługi, gdzie wprowadzono całkowity zakaz zabudowy mieszkalnictwa jednorodzinnego i wielorodzinnego( poza mieszkaniami służbowymi) oraz lokalizacji usług poza usługami komunalnymi w istotny sposób narusza art. 20 ust.1 zd.1 w związku z art. 15 ust.1 zd.1 w związku z art. 9 ust.4 upzp poprzez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.

Z tego też względu Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części § 30 ust.7 pkt 1 – 4 w zakresie dotyczącym działki ew. nr [...], położonej w M., oznaczonej w planie symbolem ,, F.2.5.UI ‘’ stanowiącej własność skarżącego K. W..

Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 101 ust.1 w związku z art. 94 ustawy.

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. orzeczono o zwrocie kosztów postępowania( wpis i wynagrodzenie pełnomocnika).