Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 650/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 art. 155
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 12 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 7/18 w sprawie ze skargi T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji dotyczącej rekultywacji złoża oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 12 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 7/18 oddalił skargę T. M. (dalej określanego jako skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji dotyczącej rekultywacji złoża.

Wyrok został wydany na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy:

Starosta [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], po rozpoznaniu wniosku skarżącego, ustalił leśny kierunek rekultywacji terenu powydobywczego złoża Grupa VI i VII o łącznej powierzchni 11,0366 ha, zlokalizowanego na działkach nr [...], [...], [...], położonych w miejscowości [...], w gminie [...], w powiecie [...] (pkt 1) i nakazał wyrównanie dna niecki wyrobiska, wyprofilowanie i wzmocnienie skarp oraz rozplantowanie nadkładu w uzgodnieniu z Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] (pkt 2), a także nasadzenie roślinności na całej powierzchni dna wyrobiska w uzgodnieniu z Nadleśniczym Nadleśnictwa [...] (pkt 3). Ostateczny termin zakończenia prac w zakresie rekultywacji technicznej organ określił do dnia 30 listopada 2010 r. (pkt 4), zaś wykonania nasadzeń drzew i krzewów na całej powierzchni niecki do dnia 15 maja 2011 r. (pkt 5). Wskazał także skarżącego jako osobę zobowiązaną do rekultywacji (pkt 6).

Skarżący złożył odwołanie od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy, które decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] zmieniło ją w ten sposób, że uchyliło jej punkty 2, 3, 4 i 5 i ustaliło, że ostateczny termin zakończenia rekultywacji terenu nie może przekroczyć 5 lat od uprawomocnienia się decyzji. W pozostałym zakresie zaskarżona decyzja została utrzymana w mocy.

Następnie skarżący złożył do Starosty [...] wniosek o zmianę decyzji w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm., obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej określanej jako K.p.a.) poprzez nakazanie rolnego zamiast leśnego kierunku rekultywacji terenu.

W toku postępowania Starosta uzyskał odnośnie do wniosku skarżącego:

- negatywną opinię Wójta Gminy [...], wyrażoną w postanowieniu z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], akcentującą, że rolny kierunek rekultywacji jest mniej korzystny niż kierunek leśny, m.in. ze względu na konieczność nawożenia upraw rolnych;

- pozytywną opinię Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w [...], wyrażoną w postanowieniu z dnia [...] listopada 2016 r., które jednak nie zawierało uzasadnienia;

- negatywną opinię Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r.;

i na tej podstawie odmówił zmiany własnej decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r.

W wyniku odwołania skarżącego ta ostatnia decyzja została jednak uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy, które umorzyło postępowanie pierwszej instancji z powodu niewłaściwości organu (decyzja z dnia [...] kwietnia 2017 r.) wskazując, że to ono było właściwe w sprawie, skoro orzekało o rekultywacji w drugiej instancji.

Skarżący złożył zatem taki wniosek do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy. We wniosku przewidział m.in. wykonanie drenażu opaskowego celem magazynowania wody deszczowej i jej racjonalnego wykorzystania w produkcji rolnej, a także utworzenie warstwy glebotwórczej składającej się ze szkieletu glebotwórczego (materiału mineralnego nadającego glebie cechy mechaniczne) oraz materiału użyźniającego (nawozu mineralnego bądź organicznego nadającego temu szkieletowi odpowiednie właściwości fizyczne, chemiczne i biotyczne).

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] Kolegium załatwiło wniosek odmownie.

Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, w szczególności kwestionując pogląd, że jego słuszny interes strony, rozumiany jako interes prawny, nie może być sprzeczny z interesem społecznym, a rekultywacja gruntów w kierunku rolnym nie zapewni nadania lub przywrócenia gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy powołaną wyżej decyzją z dnia [...] października 2017 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 4 pkt 18, art. 22 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161, ze zm., dalej powoływanej jako ustawa), utrzymało w mocy swoją uprzednią decyzję, ze względu na brak wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 155 K.p.a.

W uzasadnieniu zwróciło uwagę, że w świetle tego przepisu zmiana decyzji dokonywana jest w ramach uznania administracyjnego oraz że ustalony w sprawie interes społeczny stoi w kolizji ze słusznym interesem strony. Organ stwierdził, że upływ terminu określonego w art. 20 ust. 4 ustawy, liczonego od zakończenia działalności, która spowodowała degradację gruntu, polegającej na wydobywaniu kopalin, nie znosi obowiązku prowadzenia dalszej rekultywacji do czasu jej zakończenia, co więcej wiąże się z koniecznością ponoszenia podwyższonej rocznej opłaty. Zmiana kierunku rekultywacji jest więc możliwa.

Organ zgodził się też ze skarżącym, że w myśl art. 4 pkt 19 ustawy rekultywacja gruntu nie musi być prowadzona w takim kierunku, który przywróci jego poprzedni sposób wykorzystania. Niemniej zaznaczył, że rekultywacja nie może odpowiadać wyłącznie interesom skarżącego, który spowodował przecież utratę lub ograniczenie wartości użytkowej gruntów, lecz musi chronić również interes publiczny, leżący u podstaw ustawowej regulacji ochrony gruntów rolnych i leśnych jako dobra publicznego. W tym kontekście stwierdził, że zmiana kierunku rekultywacji może spowodować zagrożenie dla gminnego ujęcia wód podziemnych, które podlegają ochronie stosownie do rozporządzenia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 5 lipca 2016 r. nr 5/2016 w sprawie strefy ochronnej gminnego ujęcia wód podziemnych na terenie wsi Górna Grupa, gmina Dragacz, województwo kujawsko-pomorskie (Dziennik Urzędowy Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 15 lipca 2016 r. poz. 2656, dalej zwanego rozporządzeniem). Teren, na którym ma być przeprowadzona rekultywacja, znajduje się w strefie ochrony pośredniej ujęcia wód w [...], na której w § 3 ust. 1 rozporządzenia ustanowiono zakaz m.in. stosowania nawozów i środków ochrony roślin klasyfikowanych jako niebezpieczne w zezwoleniu na wprowadzenie ich do obrotu (pkt 3) oraz prowadzenia prac melioracyjnych, z wyjątkiem prac mających na celu konserwację urządzeń wodnych i cieków powierzchniowych, zapewniających ich drożność (pkt 17).

Organ wskazał, że pominął negatywną opinię Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych, która okazała się zbędna z punktu widzenia zmiany kierunku rekultywacji z leśnego na rolny. Uwzględnił jednak negatywną opinię Wójta Gminy [...], nawiązując do wyrażonego w niej poglądu, że jakakolwiek uprawa rolna jest mniej korzystna niż posadzenie lasu, gdyż każda roślina uprawna wymaga nawożenia mineralnego lub organicznego, a standardowe mineralne nawozy sypkie, które są łatwo rozpuszczalne w wodzie, zawierają bardzo dużo związków azotu, potasu i fosforu i przekroczenie ich stężenia w wodzie pitnej ma szkodliwe skutki dla zdrowia ludzi. Organ odnotował także pozytywną opinię Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w [...], lecz - jak podkreślił - nie mógł się do niej odnieść, ponieważ nie została ona uzasadniona.

Skarżący wniósł od tej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 12 czerwca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy przedstawił zasady przeprowadzania kontroli sądowoadministracyjnej, powody przemawiające na rzecz uznania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy za organ właściwy w sprawie oraz stan faktyczny tej sprawy. Podniósł, że upłynął termin wykonania obowiązku nałożonego na skarżącego decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., która jest ostateczna i nie może być przez niego badania w niniejszym postępowaniu dotyczącym zmiany tej decyzji w nadzwyczajnym trybie określonym w art. 155 K.p.a. Zaakcentował zarazem, iż tryb ten nie zmierza do merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej już przecież decyzją ostateczną, ale do ustalenia, czy zachodzą przesłanki zmiany tej decyzji wynikające z powołanego przepisu.

Sąd zgodził się z organem, że zmiany tej dokonuje się w ramach uznania administracyjnego, nie podzielił natomiast jego poglądu, iż jest to możliwe po upływie terminu rekultywacji, określonego, skądinąd w różny sposób, w art. 20 ust. 4 i art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy. Powoduje on bowiem, że nie można już wyznaczyć innego dodatkowego terminu rekultywacji, co przekreśla tożsamość sprawy rozpatrywanej w trybie art. 155 K.p.a. ze sprawą zakończoną decyzją ostateczną. Sąd dostrzegł, że skarżący nie wykazał, by termin wyznaczony ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. został przedłużony, wobec czego termin ten prawdopodobnie upłynął, zaś organ w ogóle tej kwestii nie badał. Jego zdaniem nie ma to jednak wpływu na wynik sprawy, gdyż organ odmówił zmiany tej decyzji ze względu na niespełnienie przesłanek przewidzianych w art. 155 K.p.a.

Sąd nie dopatrzył się naruszenia m.in. art. 7 K.p.a. wskazując, że stanowisko skarżącego w świetle ujawnionego materiału dowodowego stanowi jedynie polemikę z ustaleniami organów, niepopartą żadnymi dowodami. Zebrany materiał dowodowy pozwalał organom na wykluczenie przesłanek zastosowania w art. 155 K.p.a. w postaci interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Nie jest bowiem wystarczające wystąpienie jedynie interesu strony wywiedzionego z prawa własności, ponieważ zmiana kierunku rekultywacji w trybie art. 155 K.p.a. jest niezależnym i uznaniowym rozstrzygnięciem organu, który musi uwzględnić wymogi interesu społecznego oraz obiektywne względy porządku prawnego, sprawiające, że wola strony staje się społecznie akceptowalna i godna poparcia.

Sąd skonstatował, że te względy nie pozwalają na zmianę decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. z powodu ograniczeń ustanowionych rozporządzeniem i bez znaczenia pozostaje argument skarżącego, iż utrudniają one jakąkolwiek rekultywację. Przedstawił te ograniczenia oraz cele ochronne, jakim one służą, polegające na zapewnieniu odpowiedniej jakości wody, a tym samym bezpieczeństwa i zdrowia mieszkańców gminy. Zastrzegł, że ich wprowadzenie po wydaniu tej decyzji świadczy o odmienności rozstrzygniętej nią sprawy od sprawy niniejszej, w której, w przeciwieństwie do wcześniejszego stanu prawnego, trzeba wziąć pod uwagę przepisy rozporządzenia.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej powoływanej jako P.p.s.a.), oddalił skargę.

Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł skargę kasacyjną od wyroku z dnia 12 czerwca 2018 r., zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera zarzuty zarówno procesowe, jak i materialnoprawne.

Pierwsze dwa zarzuty procesowe podnosiły naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a. w związku kolejno z:

– art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 155 K.p.a. przez przyjęcie, że zaskarżona decyzja odpowiadała prawu, pomimo przekroczenia przez organ granic uznania administracyjnego i oparcia się na niczym nieuzasadnionej obawie przed zagrożeniami rekultywacji rolnej dla ujęć wody pitnej;

– art. 65, art. 106 i art. 155 K.p.a. oraz art. 22 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegającego na uznaniu, że organ załatwiający sprawę nie musiał występować o zasięgnięcie opinii do organów, których współdziałanie było konieczne przy wydawaniu decyzji w sprawie rekultywacji, poprzestając na opiniach z 2016 r., w tym na stanowisku Wójta Gminy [...], wyrażonych na wniosek organu niewłaściwego, mianowicie Starosty [...].

Następny zarzut procesowy odniesiono do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 6, art. 10, art. 28 i art. 145 § 1 pkt 4 i 6 K.p.a. W tym zakresie pełnomocnik stwierdził, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł naruszeń prawa dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, z powodu których zaskarżona decyzja powinna być uchylona. Została ona bowiem wydana bez zapewnienia wszystkim stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, ponieważ skarżący i uczestnik nie byli jedynymi stronami, a pominięto właściciela/użytkownika wieczystego działek, których dotyczy postępowanie. Ponadto decyzję tę wydano bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu.

Wreszcie pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 151 P.p.s.a. i art. 4 pkt 18 ustawy przez nieuwzględnienie skargi, mimo że zaskarżona decyzja obarczona była naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

– art. 4 pkt 18 i 19 ustawy przez ich niewłaściwe zastosowanie oraz arbitralne przyjęcie, że rekultywacja gruntów w kierunku rolnym nie zapewni nadania lub przywrócenia gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg;

– § 3 ust. 1 pkt 3 i 17 rozporządzenia przez jego niewłaściwe zastosowanie, w tym z powodu bezkrytycznego przyjęcia stanowiska Wójta Gminy [...], jakoby "każda znana organowi roślina uprawna wymaga nawożenia", które to nawożenie koliduje z zakazem obowiązującym na terenie ochrony pośredniej ujęcia wód podziemnych na terenie wsi [...].

Z kolei pierwszy z zarzutów materialnoprawnych, wedle zastrzeżenia pełnomocnika sformułowanych "z ostrożności procesowej", podniósł błędną wykładnię art. 22 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 20 ust. 4 ustawy i z art. 155 K.p.a., polegającą na uznaniu, że jest to przepis szczególny, który sprzeciwia się zmianie decyzji ostatecznej, w tym przez stwierdzenie, iż upływ 5 lat od uprawomocnienia się decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. wyklucza zmianę decyzji ostatecznej w trybie art. 155 K.p.a. z powodu braku tożsamości sprawy.

Pełnomocnik zarzucił też błędną wykładnię art. 22 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 4 pkt 18 i 19 ustawy przy określaniu granic uznania administracyjnego związanego z zastosowaniem trybu z art. 155 K.p.a., a w konsekwencji przyjęcie, że zamierzony przez skarżącego kierunek rekultywacji jest sprzeczny z interesem społecznym, gdyż wywołuje "obawy organu" przed zagrożeniem dla ujęć wody pitnej ze względu na zakazy przewidziane w § 3 ust. 1 pkt 3 i 17 rozporządzenia.

W oparciu o te zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Pełnomocnik zrzekł się również przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor w pierwszej kolejności nawiązał do art. 106 K.p.a. i wskazał, że w postępowaniu toczącym się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Bydgoszczy organ ten powinien był zwrócić się do Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] oraz Wójta Gminy [...], czego nie uczynił. Nawiązał bowiem do opinii uzyskanych podczas innego postępowania administracyjnego, które sam umorzył. To oczywiste naruszenie procedury administracyjnej stanowi podstawę do wznowienia postępowania, a tym samym winno skutkować uwzględnieniem skargi.

Identyczne skutki, zdaniem pełnomocnika, powinna mieć okoliczność, że zaskarżony wyrok został skierowany do skarżącego oraz uczestnika postępowania, którzy w dniu jego wydania nie byli właścicielami (użytkownikami wieczystymi gruntu). Wprawdzie w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 155 K.p.a. występują z reguły strony, których katalog jest tożsamy z zakresem podmiotowym stron występujących w ramach postępowania głównego, lecz nie zwalnia to organu z obowiązku samodzielnego ustalenia kręgu podmiotów posiadających przymiot strony. Wszystkie te strony powinny być przy tym zawiadomione o wystąpieniu do organu współdziałającego, czego w postępowaniu w niniejszej sprawie w ogóle przecież zaniechano.

W kolejnym fragmencie uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że organ przekroczył granice uznania administracyjnego. Po pierwsze oparł się wyłącznie na stanowisku Wójta Gminy [...] i po drugie, wbrew doświadczeniu życiowemu i zasadom racjonalności prawodawcy przyjął, że zmianę decyzji uniemożliwiają zakazy wprowadzone § 3 ust. 1 pkt 3 i 17 rozporządzenia.

Pełnomocnik wyraził także pogląd, że art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy nie jest przepisem szczególnym, który sprzeciwia się zmianie decyzji ostatecznej. Zdaniem pełnomocnika, jeżeli w decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. organ wbrew nakazowi z art. 20 ust. 4 ustawy ustalił termin do wykonania rekultywacji gruntów dłuższy od tego wynikającego z ustawy, to decyzja ta jest nieważna z mocy samego prawa, gdyż wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się bezzasadna.

Rozpoznanie jej zarzutów należy rozpocząć od tego najdalej idącego, podnoszącego kwalifikowane wady prawne, stanowiące podstawę wznowienia postępowania.

Zdaniem pełnomocnika skarżącego postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, dotyczącej zmiany w trybie art. 155 K.p.a. decyzji nakładającej na skarżącego obowiązek rekultywacji terenu poeksploatacyjnego, była dotknięta taką wadą z dwóch powodów.

I tak pełnomocnik powołał się na art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., w myśl którego postępowanie wznawia się, jeżeli strona bez własnej winy nie brała w nim udziału. Zauważył, że również w postępowaniu nadzwyczajnym w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej, a także w następującym po nim postępowaniu sądowoadministracyjnym, należy zbadać krąg stron postępowania, który może ulec zmianie w stosunku do stanu, w jakim tę decyzję wydano. W kontekście tego trafnego spostrzeżenia pełnomocnik stwierdził, że skarżący w chwili wydania zaskarżonego wyroku nie był już właścicielem gruntu objętego obowiązkiem rekultywacji. Jeżeli uwaga ta oznacza jednak, że skarżący utracił status strony postępowania, to jego konsekwencją musiałoby być uznanie, iż w rozpatrywanej sprawie skargę kasacyjną wniosła osoba nieposiadająca interesu prawnego. Tymczasem skarżący niewątpliwie pozostaje adresatem decyzji, której zmiany się domaga i to na nim ciąży określony nią obowiązek rekultywacji. Skądinąd wynika on z art. 20 ust 1 ustawy, wedle którego to osoba powodująca utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów jest obowiązana do ich rekultywacji na własny koszt, przy czym stosownie do art. 20 ust. 6 ustawy przekazanie tego obowiązku następuje w drodze decyzji. Bezsprzecznie skarżącemu przysługuje więc interes prawny, decydujący o jego statusie strony nie tylko postępowania zakończonego decyzją objętą wnioskiem, ale i wszczętego tym wnioskiem administracyjnego postępowania nadzwyczajnego, a obecnie postępowania sądowoadmnistracyjnego. W przeciwnym razie zgoda skarżącego na zmianę decyzji byłaby nieskuteczna, co samo przez się wykluczałoby zastosowanie art. 155 K.p.a., który wymaga do tego zgody strony. Nie ulega też wątpliwości, że skarżący brał udział w postępowaniu i w związku z tym w jego przypadku nie zachodzi przyczyna wznowienia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Przesądza to o bezzasadności zarzutu odniesionego do tego przepisu. Podnieść go może bowiem wyłącznie ten podmiot, który uznaje, że sam bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, co oznacza, iż nie może on skutecznie powoływać się na tę okoliczność, jeśli dotyczy ona innych podmiotów (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 328/18, LEX nr 2763041). Strony postępowania sądowoadministracyjnego działają celem uzyskania ochrony swojego własnego interesu prawnego, z którego wywodzą swój status w tym postępowaniu, nie zaś w interesie innych podmiotów, zwłaszcza jeśli same nie przejawiły żadnej inicjatywy w tym zakresie.

Nie można również twierdzić, że wystąpiła okoliczność określona w art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a., w świetle którego postępowanie administracyjne wznawia się, jeżeli decyzja została wydana bez wymaganego prawem stanowiska innego organu. W przypadku decyzji wydanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy przesłanka ta bowiem nie zachodzi, skoro przed ich wydaniem właściwe do tego organy współdziałające wyraziły swoje stanowisko w przewidzianej prawem formie odnośnie do proponowanej przez skarżącego zmiany decyzji nakładającej na niego obowiązki rekultywacji gruntu. Zgodnie z art. 106 § 5 K.p.a. zajęcie stanowiska przez zobowiązany do tego organ następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, wobec czego uzyskanie stanowiska następuje z chwilą, gdy postanowienie to staje się ostateczne (zob. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 r., sygn. akt OPS 8/98, ONSA 1999, nr 1, poz. 7). Wtedy można wydać decyzję wymagającą współdziałania i jeżeli tak się stanie, to decyzja ta nie może być uchylona w trybie wznowienia postępowania (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1792/07, LEX nr 486226). Innymi słowy, decyzja zostaje wydana bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, gdy w dniu jej wydania w obrocie prawnym nie znajdowało się ostateczne postanowienie organu współdziałającego (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2007 r., sygn. akt I OSK 1415/06, LEX nr 420620). W art. 106 § 1 K.p.a. wyrażono wszak regułę, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, np. w formie opinii, decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Niezachowanie tej reguły oznacza konieczność wznowienia postępowania.

Z punktu widzenia treści art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a. ważne jest więc to, czy decyzja została poprzedzona ostatecznym postanowieniem organu współdziałającego, by można było wziąć pod uwagę jego stanowisko podczas załatwiania sprawy. Nie wynika z niej zaś w szczególności, by należało wznowić postępowanie z tego względu, że organ, który je prowadził, takiego postanowienia nie uzyskał czy nie wystąpił o zajęcie stanowiska. W efekcie naruszenie art. 106 § 2 K.p.a., zobowiązującego ten organ do zwrócenia się do innego organu o zajęcie stanowiska i do zawiadomienia o tym strony, nie jest równoznaczne z kwalifikowaną wadą uzasadniającą wznowienie postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględniło zaś stanowisko organów współdziałających, w tym, co kwestionuje pełnomocnik skarżącego, Wójta Gminy [...], wobec czego nie zachodzą podstawy do wznowienia prowadzonego przezeń postępowania. Nie zachowało ono natomiast wymogów art. 106 § 2 K.p.a., gdyż skorzystało z opinii sporządzonych w innym postępowaniu. To naruszenie przepisów postępowania mogło jednak doprowadzić do uchylenia jego decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., lecz jedynie wówczas, jeżeli mogło mieć wpływ i to istotny na wynik sprawy. Tymczasem skarżący miał możliwość ustosunkowania się do argumentów wyrażonych w jedynej opinii, do której Kolegium nawiązało (polemikę w tym zakresie zawiera nawet skarga kasacyjna). Wbrew wyrażonemu w niej przekonaniu argumenty te nie zostały też przyjęte bezrefleksyjnie i nie stanowią wszystkich racji przywołanych na rzecz zwalczanego przez nią rozstrzygnięcia, skoro rozbudowano je np. o wywód odwołujący się do przepisów rozporządzenia. Wreszcie nie można tracić z pola widzenia, że rozstrzygnięcie to dotyczyło nie tyle bezpośrednio rekultywacji gruntów, ile zmiany, w trybie art. 155 K.p.a., decyzji ostatecznej, którą już o tej rekultywacji orzeczono. W związku z tym warto przytoczyć pogląd wypowiedziany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 833/18 (LEX nr 2700839), że zmiana taka może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory. Sąd podkreślił, że postępowanie prowadzone w tym trybie nie jest kolejną (trzecią) instancją administracyjną i służy nie weryfikacji ustaleń czy też prawidłowości wykładni zastosowanych przy wydaniu decyzji ostatecznej, ale w szczególności zbadaniu, czy za zmianą lub uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Z tego względu opinia Wójta Gminy ma niewątpliwie inne znaczenie niż miałaby w postępowaniu, w którym trzeba orzec o obowiązku rekultywacji, nie zaś o zmianie jej kierunku.

Z tego powodu całkowicie chybione są zarzuty odniesione do art. 4 pkt 18 i 19 ustawy, w których definiuje się kolejno pojęcia rekultywacji gruntów i zagospodarowania gruntów w sposób dopuszczający zarówno leśne, jak i rolnicze użytkowanie zrekultywowanych gruntów. W niniejszej sprawie nie rozstrzygano bowiem o wyborze tego kierunku, ponieważ leśny kierunek rekultywacji został już wcześniej wytyczony ostateczną decyzją, której zmiany skarżący się domaga. W efekcie bezprzedmiotowe są również dokonane przez autora skargi kasacyjnej porównania rolnego i leśnego kierunku rekultywacji, o czym będzie jeszcze mowa. Miałby one zasadnicze znaczenie podczas wydawania decyzji, którą obowiązek rekultywacji byłby dopiero określony. Istotne jest natomiast to, że skarżący nie wykonał takiego obowiązku skonkretyzowanego wobec niego ostateczną decyzją.

Zmiana lub uchylenie decyzji w trybie art. 155 K.p.a. uzależniona jest, poza wspomnianą zgodą strony, od przesłanek pozytywnych i negatywnej. Musi za nią mianowicie przemawiać interes społeczny lub słuszny interes strony oraz nie mogą się mu sprzeciwiać przepisy szczególne. Oba wymienione interesy zostały wymienione w ramach alternatywy, ale Sąd pierwszej instancji trafnie opowiada się za ich koniunkcją w rozpatrywanej sprawie. Interes strony musi być bowiem słuszny, a to oznacza, że nie powinien być sprzeczny z interesem społecznym. Interes społeczny wyraża się przede wszystkim w wykonaniu rekultywacji gruntu zdegradowanego w wyniku działalności skarżącego, dalszą, bardziej szczegółową kwestią pozostaje jej kierunek. Z tego punktu widzenia wniosek skarżącego może rodzić obawy, które wcale nie są nieusprawiedliwione, ale znajdują potwierdzenie w jego dotychczasowej postawie. Nie wykonał on przecież obowiązku rekultywacji, doprowadzając przez to ponownie do stanu niezgodnego z prawem i dopiero wtedy wystąpił o jego zmianę. Domaga się więc w istocie uznania wcześniejszego obowiązku za niebyły i zniesienia negatywnych następstw jego niedopełnienia polegającego na ponownym określeniu jego treści i wyznaczeniu nowego terminu potrzebnego do jego wykonania. To także przekreśla słuszność jego interesu. Ponadto zastosowanie przepisu art. 155 K.p.a. nie może stanowić swoistej gratyfikacji za łamanie prawa, np. akceptowania niewykonania od lat ostatecznej decyzji, oznaczającej, że zmianie tej decyzji sprzeciwiają się przepisy szczególne (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 561/14, LEX nr 2002198).

Trafnie dostrzegł to Sąd pierwszej instancji, zwracając uwagę na bezskuteczny upływ terminu wykonania obowiązku rekultywacji nałożonego na skarżącego ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Wprawdzie nie stwierdził tego upływu jednoznacznie, wskazując jedynie na jego wysokie prawdopodobieństwo, lecz zarzuty procesowe skargi kasacyjnej nie podważają przyjętego przezeń stanu faktycznego w tym zakresie. Uznał natomiast słusznie ten fakt za czynnik wyłączający tożsamość przedmiotów niniejszej sprawy i sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Niepodobna wszak rozważać zmiany obowiązku w sytuacji, gdy już wiadomo, że nie został on dopełniony.

Pełnomocnik skarżącego nieskutecznie próbuje zakwestionować ten pogląd za pomocą zarzutu materialnoprawnego, odniesionego m.in. do art. 22 ust. 1 pkt 3 i art. 20 ust. 4 ustawy. Zarzut ten skierował w istocie przeciwko decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r., chociaż była ona przedmiotem wniosku o zmianę, nie zaś kontroli sądowoadministracyjnej przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji. Niewątpliwie zapatrywanie pełnomocnika, że ta decyzja jest nieważna, a więc nie wywołuje skutków prawnych, stawia wręcz pod znakiem zapytania możliwość, a zwłaszcza potrzebę jej zmiany. Koncentruje się on nadto na tezie, że w decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. wyznaczono na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy termin rekultywacji, chociaż stosownie do art. 20 ust. 4 ustawy termin zakończenia rekultywacji wynosił 5 lat od zaprzestania działalności przemysłowej. Zaakcentować zatem trzeba, że niezależnie od tego, którą z tych metod zastosować, termin ten niewątpliwie upłynął, co - jak wyjaśniono - ma znaczenie zasadnicze. Jedynie na marginesie zaznaczyć warto, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie tylko zmniejszyło znacznie zakres rekultywacji wynikający z decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., ale i przedłużyło termin do jej wykonania, który był wyznaczony na dzień 30 listopada 2010 r. Ten ostatni termin był już w dniu wydania decyzji przez Kolegium zbyt krótki i nie pozwalał na jej wykonanie, zwłaszcza jeżeli zważyć na porę roku, podczas której to nastąpiło. Mimo to skarżący tego ograniczonego obowiązku nie dopełnił.

Decyzja z dnia [...] sierpnia 2010 r. była podjęta w całkiem innej sytuacji niż decyzje dotyczące jej zmiany w trybie art. 155 K.p.a., gdyż dopiero konkretyzowała i wyznaczała skarżącemu obowiązek rekultywacji, podczas gdy w postępowaniu nadzwyczajnym nie można było tracić z pola widzenia, że skarżący tego obowiązku nie wykonał. Zasadnie przy tym Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na zmianę stanu prawnego po wydaniu tej pierwszej decyzji, stanowiącą następstwo rozporządzenia obejmującego teren, który miał być poddany rekultywacji, strefą ochrony pośredniej ujęcia wody. W § 3 ust. 1 pkt 3 i 17 rozporządzenia w granicach strefy wprowadzono bowiem zakazy stosowania nawozów i środków ochrony roślin klasyfikowanych jako niebezpieczne w zezwoleniu na wprowadzenie ich do obrotu (pkt 3) oraz prowadzenia prac melioracyjnych, z wyjątkiem prac mających na celu konserwację urządzeń wodnych i cieków powierzchniowych, zapewniających ich drożność (pkt 17), które co najmniej zmniejszają, o ile nie wyłączają możliwości prowadzenia działalności rolniczej. Zakazy te nie obowiązywały, gdy wydawano decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r. określającą leśny kierunek rekultywacji, musiały być natomiast wzięte pod uwagę podczas jej zmiany. Chybiony jest zatem argument, że nawozy mogą być stosowane również odnośnie do upraw leśnych, gdyż ta forma nawożenia w obecnie obowiązującym stanie prawnym także jest objęta zakazem.

W związku z tym odnotowania wymaga, że sama treść wniosku o zmianę decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. dowodzi, iż nowy kierunek rekultywacji naruszałby oba przywołane zakazy. Opisano w nim planowane działania zakładające nie tylko nawożenie, i to jeszcze przed rozpoczęciem działalności rolniczej (utworzenie warstwy glebotwórczej składającej się m.in. z materiału użyźniającego, jak sprecyzowano – nawozu mineralnego bądź organicznego nadającego szkieletowi glebotwórczemu odpowiednie właściwości fizyczne, chemiczne i biotyczne), ale także – wbrew § 3 ust. 1 pkt 17 rozporządzenia – prace melioracyjne na znaczną skalę, mające na celu zmianę stosunków wodnych na gruncie (wykonanie drenażu opaskowego celem magazynowania wody deszczowej i jej racjonalnego wykorzystania w produkcji rolnej). Możliwość negatywnego oddziaływania tych przedsięwzięć na stan chronionego ujęcia wody pozostaje poza sporem i jej stwierdzenie nie wymaga wiadomości specjalnych ani ustaleń faktycznych. Dlatego nie może odnieść skutku zarzut odniesiony do § 3 ust. 1 pkt 3 i 17 rozporządzenia.

Nie można zatem uwzględnić też zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 155 K.p.a., podnoszącego przekroczenie granic swobodnego uznania poprzez oparcie się na niczym nieuzasadnionej obawie przed zagrożeniami rekultywacji rolnej dla ujęć wody pitnej. Pomijając wspomniany już fakt, że był to tylko jeden z elementów składających się na stanowisko Sądu pierwszej instancji, stwierdzić trzeba, że obawa taka w świetle przytoczonych wyżej okoliczności musi być oceniona jako realna. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w ramach swobodnego uznania pozostaje także pogląd wypowiedziany w opinii Wójta Gminy i powołany następnie przez organy, że każda uprawa rolna jest mniej korzystna dla stosunków wodnych niż uprawa leśna. Znajduje on wszak potwierdzenie normatywne. Stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. 2020 r. poz. 6, ze zm.) trwale zrównoważoną gospodarkę leśną prowadzi się z uwzględnieniem w szczególności następujących celów: zachowania lasów i korzystnego ich wpływu m.in. na wodę, glebę i warunki życia i zdrowia człowieka (pkt 1) oraz ochrony wód powierzchniowych i głębinowych, retencji zlewni, w szczególności na obszarach wododziałów i na obszarach zasilania zbiorników wód podziemnych (pkt 4). Bezsprzecznie zatem to przeprowadzenie rekultywacji w kierunku leśnym może przyczynić się do dopełnienia ochrony ujęcia wody ustanowionej rozporządzeniem.

Z powyższych powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.

W myśl art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.