Wyrok NSA, sygn. akt I SA 523/84
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1984-10-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 607  Gospodarka mieniem państwowym i komunalnym, w tym gospodarka nieruchomościami nierolnymi
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 196 par. 2 pkt 12
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: Zezwolenie na przyjęcie darowizny przez jednostki organizacyjne niepaństwowe /art. 888 par. 2 Kc/ jest decyzją administracyjną podlegającą kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 196 par. 2 pkt 12 Kpa.

TEZY

Zezwolenie na przyjęcie darowizny przez jednostki organizacyjne niepaństwowe /art. 888 par. 2 Kc/ jest decyzją administracyjną podlegającą kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 196 par. 2 pkt 12 Kpa.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art. 207 par. 5 Kpa skargę Archidiecezji K-wskiej na decyzję Ministra - Kierownika Urzędu do Spraw Wyznań z dnia 27 lutego 1984 r. w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na przyjęcie darowizny w postaci nieruchomości.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 12 listopada 1983 r. Kuria Metropolitalna w K. zwróciła się do Urzędu Miasta K. o wyrażenie zgody na przeniesienie w drodze darowizny własności całego budynku przy ul. K. J. nr 148 i parteru budynku przy ul. O. O. nr 4 w K. na rzecz Archidiecezji K-wskiej. We wniosku tym wskazano, że w wymienionych budynkach byłoby prowadzone Krajowe Duszpasterstwo Służby Liturgicznej, a przez przeniesienie własności "(...) zostałoby uregulowanych wiele spornych spraw, które narosły wokół wymienionych nieruchomości". We wniosku tym jednak nie wyjaśniono, jakiego rodzaju są to sprawy.

Decyzją z dnia 15 grudnia 1983 r. Prezydent Miasta K. odmówił wydania żądanego zezwolenia, powołując się na art. 888 Kc oraz par. 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 grudnia 1980 r. w sprawie organów właściwych do udzielania zezwoleń na przyjęcie darowizny, zapisu lub spadku przez jednostkę organizacyjną niepaństwową oraz na nabycie przez taką jednostkę nieruchomości na podstawie umowy o dożywocie /Dz.U. nr 27 poz. 113/. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że "wymienione obiekty posiadają charakter budynków mieszkalnych i nie stanowią niezbędnej bazy lokalowej dla zaspokojenia podstawowych potrzeb religijnych wierzących".

W odwołaniu od tej decyzji do Urzędu do Spraw Wyznań Kuria Metropolitalna w K. podniosła, że Sekretariat Episkopatu Polski pragnie mieć w spornych budynkach jeden ośrodek centralny, odpowiedzialny za duszpasterstwo młodzieżowe dla całej Polski południowej. podkreślono przy tym czysto religijny charakter tego duszpasterstwa.

Kierownik Urzędu do Spraw Wyznań, decyzją nr RK-600/44/84 z dnia 27 lutego 1984 r., wydaną na tej samej podstawie prawnej, co decyzja organu I instancji, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie wydane przez Prezydenta Miasta K. W uzasadnieniu swojej decyzji Kierownik urzędu do Spraw Wyznań stwierdził, że stanowisko organu I instancji, iż sporne budynki mają charakter mieszkalny i powinny być użytkowane zgodnie z ich przeznaczeniem, jest słuszne, a nadto wskazał, że w toku postępowania nie zostało wykazane, iż obiekty te stanowią niezbędną bazę lokalową dla zaspokojenia podstawowych potrzeb religijnych wierzących.

W skardze pełnomocnika Archidiecezji K-wskiej do Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty jest wniosek o uchylenie decyzji organów I i II instancji w związku z naruszeniem przepisów prawa, a w szczególności art. 196 par. 1 i 2 pkt 7, 12, 14, 17, 19 i 20 Kpa. Z uzasadnienia skargi, uzupełnionego wywodem pełnomocnika Archidiecezji na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, wynika, co następuje:

1. Przeniesienie własności spornych nieruchomości na rzecz strony skarżącej ma na celu zlikwidowanie fikcji prawnej, powstałej w minionym okresie, a polegającej na tym, że przypadkowe osoby, nie związane z Krajowym Duszpasterstwem Służby Liturgicznej /z wyjątkiem Stanisławy O./, użyczyły Kościołowi swoich nazwisk dla nabycia tych nieruchomości. fakt ten potwierdzony został złożonymi do akt sprawy oświadczeniami wszystkich współwłaścicieli, że sporne nieruchomości pozostają w faktycznym i rzeczywistym posiadaniu Kościoła. Zdaniem strony skarżącej, to "faktyczne i rzeczywiste" posiadanie Kościoła wyraża się w tym, że w nieruchomościach zamieszkują osoby związane z Krajowym Duszpasterstwem Służby Liturgicznej, a nie współwłaściciele nieruchomości.

2. Przeniesienie własności spornych nieruchomości na rzecz strony skarżącej nie spowoduje zmiany mieszkalnego charakteru położonych na nich budynków, a w związku z tym nie spowoduje uszczuplenia bazy mieszkaniowej miasta K. Zamieszkałe w nich osoby, związane z działalnością Krajowego Duszpasterstwa Służby Liturgicznej, nie zostaną z budynków tych usunięte.

3. Rzeczywisty stan sprawy opisanej wyżej nie był dokładnie znany ani Urzędowi Miasta K., ani Urzędowi do Spraw Wyznań, z czego pełnomocnik strony skarżącej wyprowadza wniosek, że "zachodzi okoliczność przewidziana w art. 207 par. 2 ust. 3 w związku z art. 145 ust. 5 Kpa".

4. Przeniesienie własności spornych nieruchomości ma na celu organizacyjne ułatwienie pracy wychowawczej nad młodzieżą poprzez stworzenie bazy koncepcyjno-wychowawczej dla Krajowego Duszpasterstwa Służby Liturgicznej, prowadzącego zajęcia związane z pogłębieniem zainteresowań religijnych młodzieży. W konkluzji skargi pełnomocnik Archidiecezji K-wskiej podniósł, że jest podstawa do tego " (...) aby na zasadach ogólnych, a także opierając się na piśmie Ministra - Kierownika Urzędu do Spraw Wyznać z dnia 16.II.1982 r. do nr RK-6010/1/81 właścicielem tych lokali była Archidiecezja K-wska (...)"

W odpowiedzi na skargę, wniesioną przez Dyrektora Generalnego Urzędu do Spraw Wyznań, zawarty jest wniosek o jej oddalenie oraz zasądzenie od Archidiecezji K-wskiej kosztów postępowania. Na wstępie swych wywodów Dyrektor Generalny Urzędu do Spraw Wyznań, powołując się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie z dnia 24 sierpnia 1982 r. SA/Kr 809/82, zgłosił wątpliwość, czy sprawa podlega kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego, pozostawiając tę kwestię do uznania Sądu. W dalszej części odpowiedzi na skargę podniesiono, co następuje:

1. Twierdzenie strony skarżącej, że z faktu zamieszkiwania w budynkach na terenie spornych nieruchomości wyłącznie osób związanych z Krajowym Duszpasterstwem Służby Liturgicznej wynika, iż nieruchomości te pozostają w faktycznym posiadaniu Kościoła, jest zbyt daleko idące. Bezsporne jest jedynie to, że współwłaściciele wyrazili gotowość przeniesienia swoich udziałów na rzecz Kościoła, co wynika z ich oświadczeń.

2. Instytucja nazywana przez stronę skarżącą "Krajowym Duszpasterstwem Służby Liturgicznej" powołana została bez zgody władz państwowych i nie posiada osobowości prawnej.

3. Twierdzenie strony skarżącej, jakoby budynki na spornych nieruchomościach nie miały utracić swego charakteru mieszkalnego, wykazuje brak konsekwencji w zestawieniu z twierdzeniem, iż znajdujące się w nich lokale przewidziane zostały dla utworzenia "bazy koncepcyjno-wychowawczej".

4. Biorąc pod uwagę doświadczenie życiowe, nie można wykluczyć zadrażnień, jakie mogą powstawać pomiędzy dotychczasowym i nowym współwłaścicielem nieruchomości w przypadku lokalu nr 1 przy ul. O. O. nr 4. W związku z tym, że osoba zamierzająca przekazać swój udział na rzecz Kościoła - Tomasz K. - jest współwłaścicielem tylko 1/2 części nieruchomości, drugi współwłaściciel mógłby znaleźć się w sytuacji konfliktowej z jej nowym nabywcą na tle sposobu użytkowania tej nieruchomości.

5. Pismo Ministra - Kierownika Urzędu do Spraw Wyznań z dnia 16 lutego 1981 r. nr RK-6010/1/81, powoływane przez stronę skarżącą, nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, dotyczy bowiem ono innych stanów faktycznych.

W ramach repliki na odpowiedź udzieloną na skargę pełnomocnik strony skarżącej przedłożył w dniu rozprawy dwa oświadczenia:

1. Arcybiskupa Metropolity K-wskiego z dnia 8 października 1984 r., z którego wynika, że: "Duszpasterstwo Służby Liturgicznej jest jedną z form działalności duszpasterskiej Kościoła i jako takie podlega na terenie Archidiecezji mojej jurysdykcji. Dlatego nie posiada samodzielnej osobowości prawnej, mieszcząc się w osobowości prawnej Archidiecezji K-wskiej".

2. Barbary B. - właścicielki lokalu nr 2 w domu przy ul. O. O. nr 4: "Oświadczam, że znam osoby zamieszkujące lokal nr 1 w tym domu jako pracownice instytucji kościelnej podległej Arcybiskupowi K-skiemu i nie miałam z nimi spraw spornych w sąsiedzkim współżyciu".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wymaga rozważenia kwestia właściwości Sądu do rozpoznania sprawy niniejszej, w związku z wątpliwością wyrażoną przez Urząd do Spraw Wyznań w odpowiedzi na skargę oraz w związku z powołanym wyżej postanowieniem Ośrodka Zamiejscowego Naczelnego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Kwestia ta powinna być rozważona w świetle art. 196 par. 2 Kpa, który zawiera katalog spraw poddanych kognicji sądu administracyjnego. wprawdzie w katalogu tym - jak trafnie podniesiono w tym postanowieniu - nie wymieniono wprost spraw dotyczących wydawania zezwoleń na przyjęcie darowizny /spadku/ przez niepaństwowe jednostki organizacyjne, to jednak okoliczność ta nie może przesądzać o wyłączeniu tej kategorii spraw spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. należy bowiem mieć na względzie, że udzielenie takiego zezwolenia jest fazą wstępną dla dokonania przeniesienia własności nieruchomości, a w związku z tym mieści się w zakresie art. 196 par. 2 pkt 12 Kpa, traktującego ogólnie o obrocie nieruchomościami oraz składnikami majątku ruchomego. W uzasadnieniu powołanego postanowienia nie podjęto próby analizy funkcji i miejsca tego rodzaju zezwoleń w systemie prawa administracyjnego. Tymczasem decyzje administracyjne, służące desygnowaniu osoby uprawnionej do udziału w charakterze strony w czynności cywilnoprawnej, której celem jest obrót nieruchomością, znajdują podstawę w różnych aktach administracyjnych, jak na przykład w art. 20 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach /Dz.U. 1969 nr 22 poz. 159 ze zm./, w art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach /Dz.U. nr 27 poz. 192 ze zm./, w par. 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi /Dz.U. nr 20 poz. 117/. We wszystkich tych wypadkach udzielenie zezwolenia przez organ administracji państwowej w formie decyzji administracyjnej nie jest celem samym w sobie, lecz czynnością obligatoryjną, stanowiącą fazę wstępną dla osiągnięcia celu właściwego, jakim jest obrót nieruchomościami. Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał się właściwym do rozpoznania niniejszej sprawy.

Legalność zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji powinna być rozważona w aspekcie zgodności z przepisami prawa procesowego i materialnego.

W sferze prawnoprocesowej Sąd nie znalazł żadnych uchybień. Wydane one zostały przez organy właściwe w rozumieniu przepisów powołanego na wstępie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 grudnia 1980 r. i okoliczność ta nie była kwestionowana przez stronę skarżącą. Natomiast zarzuty podniesione w skardze, dotyczące naruszenia art. 196 par. 2 pkt 7, 12, 14, 17, 19 i 20 Kpa, należało uznać za bezzasadne, a to z tego względu, że te przepisy - jak już o tym była mowa wyżej - określają wyłącznie przedmiotowy zakres sądowej kontroli decyzji administracyjnych, a zatem nie można skutecznie powoływać się na ich naruszenie w celu udowodnienia naruszenia uprawnień, mających swe źródło w normie prawa materialnego.

W związku z tym fragmentem skargi, w którym podniesiono, iż " (...) o stanie prawnym instytucji kościelnej i wynikających z tego konsekwencjach odnoszących się do lokatorów lokali mieszkalnych, związanych z tą instytucją nie był dokładnie poinformowany ani Urząd Miasta K. - Urząd do Spraw Wyznań, ani też Urząd do Spraw Wyznań w Warszawie, a co za tym idzie zachodzi okoliczność przewidziana w art. 207 par. 2 ust. 3 w zw. z art. 145 ust. 5 Kpa". stwierdzić należy, że wyczerpujące poinformowanie organów orzekających o stanie faktycznym i prawnym spornych nieruchomości mogło być - z przyczyn oczywistych - dokonane przez Kurię Metropolitalną w K. Skoro jednak Kuria, w toku postępowania instancyjnego, nie uznała za właściwe powołać przytaczanych obecnie okoliczności, to nie może ona skutecznie powoływać się na nie jako na przesłankę uzasadniającą wznowienie postępowania. W art. 145 par. 1 pkt 5 Kpa bowiem mowa jest o okolicznościach, które "wyszły na jaw", nie zaś o okolicznościach, które strona mogła ujawniać - jednakże nie uznała tego za właściwe.

Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również naruszenia norm prawa materialnego wskutek wydania zaskarżonej decyzji. W tym miejscu należy podkreślić, że "niezgodność z prawem" decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 196 par. 1 Kpa, oznacza niezgodność z aktem normatywnym rangi ustawy, bądź aktem wydanym na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie w celu jej wykonania. Powołane w skardze pismo Ministra - Kierownika Urzędu do Spraw Wyznań z dnia 16 lutego 1981 r. nr RK-6010/1/81 nie odpowiada powyższym kryteriom, a zatem rzekoma niezgodność zaskarżonej decyzji z ustaleniami zawartymi w tym piśmie nie może być utożsamiana z niezgodnością z prawem. Wychodząc z tej przesłanki, Naczelny Sąd Administracyjny nie dokonywał oceny legalności zaskarżonej decyzji w świetle ustaleń zawartych w tym piśmie.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że organy orzekające w sprawie niniejszej miały do dyspozycji - jako materialnoprawną przesłankę rozstrzygnięcia - wyłącznie przepis art. 888 par. 2 Kc, ponieważ przepisy powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów zawierają tylko normę o charakterze kompetencyjnym. Na podkreślenie zasługuje fakt, że ani w postępowaniu odwoławczym, ani w postępowaniu przed Sądem, strona skarżąca nie podnosiła zarzutów mogących wskazywać na naruszenie tego przepisu, co wszelako nie zwalnia Sądu od dokonania oceny legalności zaskarżonej decyzji także w świetle jego dyspozycji.

Z konstrukcji art. 888 par. 2 Kc wynika, że uzależnia on przyjęcie darowizny przez niepaństwową jednostkę organizacyjną od zezwolenia organu państwowego. Norma ta jednak nie rozstrzyga, w jakich okolicznościach może, bądź powinno nastąpić udzielenie takiego zezwolenia, względnie kiedy organ państwowy może, bądź powinien, udzielenia zezwolenia odmówić. Ponieważ poza powołanym wyżej przepisem żaden inny przepis prawa materialnego nie rozstrzyga tego problemu, należy przyjąć, że decyzja organu administracji państwowej w przedmiocie udzielenia zezwolenia na przyjęcie darowizny pozostaje w sferze uznania administracyjnego. Jak temu wielokrotnie dawał wyraz Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie, działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza dowolności po stronie organów orzekających /por. wyrok SA 820/81 - ONSA 1981 Nr 1 poz. 57/. Pozostawia ono jedynie tym organom wybór skutku prawnego, znajdującego uzasadnienie we względach celowości gospodarczej, zasadach współżycia i interesu społecznego, polityce państwa - to jest zasadach wypełniających dyspozycję art. 7 Kpa. Obowiązkiem organów orzekających w ramach uznania administracyjnego, a więc również na podstawie art. 888 par. 2 Kc, jest przekonujące uzasadnienie dokonanego przez nie wyboru skutku prawnego.

Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie uchybiają powyższej regule. Organy orzekające w postępowaniu instancyjnym w sposób konsekwentny uzasadniły odmowę udzielenia zezwolenia na dokonanie darowizny względami polityki lokalowej, wyrażającej się między innymi potrzebą zachowania substancji mieszkalnej i wykorzystywania jej zgodnie z tym przeznaczeniem. organy te powołały się również na fakt, iż strona skarżąca w postępowaniu dowodowym nie wykazała, aby opisane na wstępie niniejszych wywodów obiekty stanowiły bazę lokalową niezbędną dla zaspokojenia podstawowych potrzeb religijnych wierzących. zarzuty skargi nie podważyły stanowiska organów orzekających, strona skarżąca bowiem nie kwestionowała mieszkalnego charakteru obiektów, których własność zamierzała nabyć, a nawet deklarowała, że charakter ten miałby być zachowany. Jednocześnie jednak strona skarżąca podnosiła, iż w obiektach tych zamierza zorganizować "bazę koncepcyjno-wychowawczą" dla prowadzenia pracy wychowawczej nad młodzieżą, który to zamiar w sposób oczywisty nie mieści się w pojęciu funkcji mieszkalnej, a w konsekwencji - potwierdza trafność argumentacji zawartej w motywach zaskarżonej decyzji. strona skarżąca nie podważyła również poglądu, że obiekty, które zamierza nabyć, stanowią niezbędną bazę lokalową dla zaspokojenia podstawowych potrzeb religijnych wierzących, w skardze bowiem - w odniesieniu do tego problemu - podniesiono jedynie, iż obiekty te "znajdują się w faktycznymi i rzeczywistym posiadaniu Kościoła".

Skoro zatem zaskarżona decyzja - wydana w ramach uznania administracyjnego - zawiera konsekwentnie uzasadnione stanowisko, które nie zostało skutecznie podważone przez stronę skarżącą, to brak jest podstaw do uchylenia tego rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny. W tym miejscu wypada nadto podnieść, że Sąd ma uprawnienia jedynie w zakresie oceny zgodności decyzji administracyjnych z przepisami prawa /art. 16 par. 2 oraz art. 196 par. 1 Kpa/, natomiast nie ma kompetencji w zakresie oceny słuszności gospodarczej lub społecznej, bądź też celowości takich decyzji.

Wobec niestwierdzenia naruszenia przepisów prawa procesowego ani materialnego przy wydaniu zaskarżonej decyzji, należało orzec o oddaleniu skargi na podstawie art. 207 par. 5 Kpa.