Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SAB/Gl 209/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-08-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
659
Hasła tematyczne: Służba zdrowia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 42d ust. 13 i ust. 14
journal: Dz.U. 2017 poz 1938
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jedn.
article: art. 3 par. 2 pkt 8,  art. 149 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Sędzia WSA Iwona Wiesner, Protokolant Specjalista Beata Kujawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi H. M. na przewlekłość postępowania administracyjnego Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Katowicach w przedmiocie rozpoznania wniosku o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych za granicą 1) stwierdza, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2) umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji, 3) oddala wniosek w zakresie przyznania sumy pieniężnej, 4) zasądza od Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 10 kwietnia 2019 r. o sygn. akt II GSK 186/19 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 listopada 2018 r. sygn. akt IV SAB/Gl 176/18 w sprawie ze skargi H. M. na przewlekłość postępowania administracyjnego Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Katowicach (dalej jako: NFZ) w przedmiocie rozpoznania wniosku o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych za granicą - w punkcie 1 w części stwierdzającej, że przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, którego dopuścił się organ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz w punkcie 2.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że G. Z., opiekun prawny H. M. (dalej skarżący), w dniu 24 czerwca 2016 r. złożył wniosek do NFZ o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej będących świadczeniami gwarantowanymi, udzielanych na terytorium innego niż Rzeczypospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej.

Następnie pismem z 13 kwietnia 2018 r. zawodowy pełnomocnik skarżącego wniósł do Centrali Narodowego Funduszu Zdrowia zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania. W zażaleniu tym wystąpiono między innymi o stwierdzenie, że w sprawie doszło do przewlekłości postępowania oraz o wyznaczenie organowi pierwszej instancji dodatkowego terminu, w którym rozpoznany zostanie wniosek o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej będących świadczeniami gwarantowanymi, udzielanych na terytorium innego niż Rzeczypospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej. W motywach podniesiono, że sprawa nawet gdyby wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, powinna zostać rozpoznana do dnia 24 sierpnia 2016 r., co jednak nie nastąpiło. Zdaniem pełnomocnika organ nie załatwił sprawy w ustawowym terminie, bezzasadnie odkładając wydanie decyzji w czasie, nie wykonując przy tym kompletnie żadnych czynności procesowych mających na celu zakończenie postępowania w rozsądnym terminie.

W konsekwencji powyższego pismem z 17 lipca 2018 r. wskazany powyżej pełnomocnik skarżącego wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na przewlekłe prowadzenie postępowania przez NFZ i zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego to jest art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.; dalej jako: k.p.a.) oraz art. 42d ust. 15 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1938 ze zm.). Zażądał zobowiązania organu do wydania decyzji administracyjnej w terminie 14 dni od dnia rozpatrzenia przez sąd skargi oraz orzeczenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto domagał się przyznania od organu na rzecz skarżącego odpowiedniej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. dalej: p.p.s.a.) w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 7 listopada 2018 r., sygn. akt IV SAB/Gl 176/18 w pkt 1 stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania oraz, że przewlekłość ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w pkt 2 oddalił skargę w zakresie wniosku skarżącego o przyznanie od organu odpowiedniej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz w zakresie zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postępowanie w tej sprawie prowadzone jest w oparciu o postanowienia art. 42d ustawy z 24 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Stosownie do postanowień art. 42d ust. 13 tej ustawy w przypadku gdy rozpatrzenie wniosku o zwrot kosztów nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, decyzję wydaje się w terminie 30 dni od dnia wszczęcia postępowania. Jeżeli natomiast rozpatrzenie wniosku o zwrot kosztów wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wydanie decyzji, następuje w terminie 60 dni od dnia wszczęcia postępowania. W przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające wymaga uzupełnienia przez świadczeniobiorcę albo jego przedstawiciela ustawowego wniosku o zwrot kosztów lub prowadzenia korespondencji z instytucją krajową, do tego terminu nie wlicza się okresu: od dnia wezwania do uzupełnienia wniosku do dnia otrzymania tego uzupełnienia przez oddział wojewódzki Funduszu albo do dnia bezskutecznego upływu terminu wyznaczonego na uzupełnienie wniosku o zwrot kosztów; od dnia wysłania zapytania do instytucji krajowej do dnia otrzymania przez oddział wojewódzki Funduszu odpowiedzi tej instytucji. Zatem skoro decyzja została wydana w dniu [...] r., czyli po upływie terminu wynikającego z treści art. 42d ust. 15 ustawy to mając na uwadze datę wydania decyzji w sprawie, a także wnioski z analizy działań podejmowanych przez organ administracji publicznej, Sąd I instancji stwierdził, że NFZ w sprawie tej dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Sąd nie podzielił natomiast stanowiska pełnomocnika skarżącego, że organ I instancji dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Wskazał, że od momentu wszczęcia postępowania administracyjnego organ administracji pierwszej instancji podejmował działania zmierzające do wyjaśnienia istotnych jej okoliczności. W tym zakresie skierował do skarżącego szereg pism, w których domagał się uzupełnienia złożonego wniosku, a także dołączenia niezbędnej dokumentacji. Organ zmierzał więc do uzupełnienia braków formalnych wniosku oraz zgromadzenia materiału dowodowego niezbędnego dla jego rozpatrzenia, nadto udzielane na wezwania tego organu odpowiedzi obarczone były istotnymi wadami, co powodowało niejednokrotnie konieczność ich powtarzania, celem doprecyzowania okoliczności faktycznych mających wpływ na wydane w sprawie pozytywne rozstrzygnięcie. Podejmowanie tych działań nie może być uznane za uzasadniające zarzut, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dodatkowo art. 42d ust. 15 ustawy posługuje się z jednej strony precyzyjnym terminem załatwienia sprawy, a mianowicie okresem 6 miesięcy, jednakże występuje w nim również pojęcie niedookreślone "niezwłocznie", w tej sytuacji konieczna jest wykładnia tego pojęcia, a tym samym nie można w tym zakresie mówić o rażącym naruszeniu prawa. Nadto Sąd I instancji wskazał również, że organ pierwszej instancji decyzją z [...] r. rozpoznał wniosek skarżącego o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej będących świadczeniami gwarantowanymi, udzielanymi na terytorium innego niż Rzeczypospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej. W świetle powyższego, jak również z uwagi na stwierdzenie, że naruszenie prawa nie miało charakteru rażącego; Sąd I instancji oddalił skargę w zakresie wniosku o przyznanie od organu sumy pieniężnej, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz odstąpił także od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania wskazując, że w sądzie prowadzonych jest wiele spraw o podobnym charakterze, w których wszyscy skarżący, w tym również skarżący, są reprezentowani przez tego samego pełnomocnika, a sporządzane pisma procesowe, w tym skargi są praktycznie tożsame, gdyż różnią się jedynie terminami, w jakich dokonywane są określone czynności, np. wniesienie ponaglenia, czy też skargi. W związku z tym udział profesjonalnego pełnomocnika w przedmiotowej sprawie ograniczył się do dostosowania przygotowanych już wcześniej pism procesowych (szablonów) poprzez naniesienie niewielkich zmian z zakresu wyżej wymienionych danych.

W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Skarżącego NSA postanowił uchylić powyższy wyrok w punkcie 1 w części stwierdzającej, że przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, którego dopuścił się organ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz w punkcie 2. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za usprawiedliwiony należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego tj. zarzut naruszenia art. 42d ust. 15 ustawy o świadczeniach poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie poprzez błędne przyjęcie, że organ zwrócił się do krajowego punktu kontaktowego na terenie [...], pomimo że taka okoliczność nie miała miejsca, czego konsekwencją było przyjęcie, że termin do wydania decyzji merytorycznej upłynął dnia 24 grudnia 2017 r., pomimo iż w rzeczywistości minął w dniu 24 sierpnia 2017 r. Przedstawiając specyfikę postępowania związanego z rozpatrywaniem wniosków o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych za granicą NSA wskazał, że terminy do wydania decyzji w sprawie zwrotu kosztów, o których mowa w art. 42d ust. 13-15 ustawy o świadczeniach, są różne w zależności od konieczności lub nie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz udziału krajowego punktu kontaktowego do spraw transgranicznej opieki zdrowotnej, działającego w innym niż Rzeczpospolita Polska państwie członkowskim Unii Europejskiej i nie wiadomo, na jakiej podstawie Sąd I instancji przyjął, że organ I instancji wystąpił do podmiotu pełniącego funkcję krajowego punktu kontaktowego na terytorium [...], a tym samym, że zastosowanie miała regulacja zamieszczona w art. 42d ust. 15 ustawy o świadczeniach oraz że skoro wniosek został wniesiony do organu administracji 24 czerwca 2017 r., to tym samym decyzja winna zostać wydana do 24 grudnia 2017 r. Zakwestionował więc takie stanowisko bowiem z akt administracyjnych sprawy nie wynika, że organ I instancji prowadził postępowanie wyjaśniające przy udziale krajowego punktu kontaktowego do spraw transgranicznej opieki zdrowotnej, działającego w innym niż Rzeczpospolita Polska państwie członkowskim Unii Europejskiej, co zaś miałoby uzasadniać przyjęcie, iż w rozpoznawanej sprawie ma zastosowanie 6-miesięczny termin z 42d ust. 15 ustawy o świadczeniach. Nadto NSA zaakcentował, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się pismo z dnia 14 listopada 2016 r., w którym organ zwraca się do [...] Krajowego Punktu Kontaktowego ds. transgranicznej opieki zdrowotnej ([...]) o potwierdzenie, czy dr A. P. udzielająca świadczeń stomatologicznych z znieczuleniu ogólnym w placówce A. (O.) - posiada prawo do wykonywania zawodu na terenie [...]. Jednakże wystosowanie tego pisma nie można uznać za prowadzenie postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. art. 42d ust. 15 ustawy o świadczeniach. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby organ I instancji otrzymał odpowiedź na ww. pismo. Nie wynika również, że w związku z brakiem tej odpowiedzi, podjął jakiekolwiek czynności mające na celu wyjaśnienie tej sytuacji, np. ponownie występując z takim zapytaniem. Zatem nie można przyjąć, że organ I instancji prowadził postępowanie wyjaśniające przy udziale krajowego punktu kontaktowego do spraw transgranicznej opieki zdrowotnej, działającego w innym niż Rzeczpospolita Polska państwie członkowskim Unii Europejskiej. Takiego udziału nie sposób się dopatrzeć. Wobec tego NSA skonstatował, że brak było podstaw prawnych do przyjęcia, że w rozpoznawanej sprawie ma zastosowanie 6-miesięczny termin z 42d ust. 15 ustawy o świadczeniach, nie zaś termin 60-dniowy z art. 42d ust. 14 ustawy.

Odwołując się do orzecznictwa NSA nadto zakwestionował dokonaną ocenę czy stwierdzona w rozpoznawanej sprawie przez Sąd I instancji przewlekłość postępowania miała charakter rażący wskazując, że należy w pierwszej kolejności prawidłowo określić, w jakim terminie organ był zobowiązany wydać decyzję w sprawie zwrotu kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych za granicą, a następnie ocenić konieczność i terminowość podejmowanych czynności, a w konsekwencji - w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a. – ocenić czy przewlekłość postępowania organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz stwierdzi, czy uzasadnione byłoby przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, o której stanowi art. 149 § 2 p.p.s.a. Ponadto za usprawiedliwiony NSA uznał zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 200 p.p.s.a w zw. z art. 206 p.p.s.a. wskutek odstąpienia przez Sąd I instancji od zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania w całości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczność, że przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach prowadzona jest duża liczba spraw o podobnym charakterze, w których skarżący są reprezentowani przez tego samego profesjonalnego pełnomocnika - nie uzasadnia całkowitego odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów w niniejszej sprawie, tym bardziej, że WSA nie skonkretyzował liczby spraw, ani nie wyjaśnił czy w pozostałych sprawach odstępowano od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że skład orzekający działa w warunkach związania powyższym wyrokiem NSA z 10 kwietnia 2019 r. o sygn. akt II GSK 186/19. Zgodnie z art. 170 Ppsa orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Kwestię związania oceną prawną NSA zasadniczo reguluje art. 190 Ppsa, zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przyjęty model postępowania w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powoduje, że zawarty tam przepis art. 190 nie jest jedynym uregulowaniem, które wyraża kwestię związania przyjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny oceną prawną. W związku z odesłaniem zawartym w art. 193 Ppsa, który stanowi, że jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi, odpowiednie zastosowanie znajdzie art. 153 Ppsa. Przepis ten stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem rozstrzygnięcia. Co do zasady przepis ten będzie miał zastosowanie w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w razie orzekania reformatoryjnego na podstawie art. 188 Ppsa (por. B. Dauter w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. VII, teza 5, LEX).

Przez ocenę prawną należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy i może ona dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania takiej a nie innej decyzji. Związanie oceną prawną sądu odwoławczego nie występuje tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Nadto przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez sąd pierwszej instancji "granice sprawy", o których mowa w art. 134 i art. 135 Ppsa podlegają zawężeniu do granic, w jakich rozpoznawał skargę kasacyjną Sąd II instancji i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 tej ustawy (por. wyrok NSA z 3 września 2008 r. sygn. akt I OSK 1311/07). Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 Ppsa. Z kolei, zgodnie z art. 149 § 1 Ppsa Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd – na podstawie art. 149 § 1a Ppsa – stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przedmiotem zaś skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Katowicach w zakresie rozpoznania wniosku strony skarżącej z 24 czerwca 2016 r. o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych za granicą.

Podstawę prawną rozpoznania przez organ wniosku skarżącego inicjującego postępowanie w sprawie stanowią przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Zgodnie zaś z art. 42a pkt 1 tej ustawy, Fundusz finansuje koszty świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych poza granicami kraju na zasadzie zwrotu kosztów, o którym mowa w art. 42b. Według art. 42b ust. 1 ustawy, świadczeniobiorca jest uprawniony do otrzymania od Funduszu zwrotu kosztów świadczenia opieki zdrowotnej, będącego świadczeniem gwarantowanym, udzielonego na terytorium innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej, zwanego dalej "zwrotem kosztów". Natomiast na podstawie art. 42d ust. 13 cyt. ustawy, w przypadku gdy rozpatrzenie wniosku o zwrot kosztów nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, decyzję wydaje się w terminie 30 dni od dnia wszczęcia postępowania. Jednak zgodnie z art. 42d ust. 14 tej ustawy, jeżeli rozpatrzenie wniosku o zwrot kosztów wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wydanie decyzji, następuje w terminie 60 dni od dnia wszczęcia postępowania. W przypadku gdy postępowanie wyjaśniające wymaga uzupełnienia przez świadczeniobiorcę albo jego przedstawiciela ustawowego wniosku o zwrot kosztów lub prowadzenia korespondencji z instytucją krajową, do tego terminu nie wlicza się okresu: od dnia wezwania do uzupełnienia wniosku do dnia otrzymania tego uzupełnienia przez oddział wojewódzki Funduszu albo do dnia bezskutecznego upływu terminu wyznaczonego na uzupełnienie wniosku o zwrot kosztów; od dnia wysłania zapytania do instytucji krajowej do dnia otrzymania przez oddział wojewódzki Funduszu odpowiedzi tej instytucji. Ponadto, zgodnie z art. 42d ust. 15 cyt. ustawy, gdy rozpatrzenie wniosku o zwrot kosztów wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przy udziale krajowego punktu kontaktowego do spraw transgranicznej opieki zdrowotnej, działającego w innym niż Rzeczpospolita Polska państwie członkowskim Unii Europejskiej, zwrot kosztów albo wydanie decyzji odmawiającej zwrotu kosztów następuje w terminie 6 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Jeżeli w powyższym terminie nie dokonano ustaleń pozwalających na jednoznaczne określenie kwoty zwrotu kosztów należnej świadczeniobiorcy, zwrot kosztów następuje niezwłocznie po upływie tego terminu w wysokości odpowiadającej kwocie, którą należy uznać w danym przypadku za najbardziej prawdopodobną podstawę zwrotu kosztów. W postępowaniu wątpliwości rozstrzyga się na korzyść świadczeniobiorcy.

Należy wskazać, że naruszenie przepisów dotyczących terminowego załatwienia sprawy może być kwalifikowane jako "bezczynność" lub "przewlekłość postępowania". Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 września 2013 r. sygn. II OSK 891/13, interpretacja tych pojęć wymaga przyjęcia założenia, że obie instytucje dotyczą różnych kategorii naruszeń prawa. W postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym skargi na przewlekłość postępowania organu, przedmiotem sądowej kontroli jest ocena podejmowanych w toku postępowania działań organu pod kątem zachowania należytej staranności w organizowaniu i prowadzeniu tego postępowania w taki sposób, aby doprowadziło ono w rozsądnym terminie do merytorycznego załatwienia sprawy. Bezczynność i przewlekłość postępowania to terminy o podobnym, ale nie tożsamym znaczeniu. W orzecznictwie przyjmuje się, że o bezczynności organu można mówić wówczas, gdy organ, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia sprawy, w określonej formie i w określonym czasie, będąc do tego właściwym z mocy stosownych przepisów. Instytucja skargi na bezczynność ma więc doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia w sprawie.

Równocześnie należy przy tym podkreślić, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy trzeba mieć na uwadze art. 42d ust. 14 ustawy o świadczeniach, który określa 60-dniowy termin do rozpoznania sprawy, a także działania podjęte przez organ w toku postępowania zainicjowanego wnioskiem strony z 24 czerwca 2016 r. Mając bowiem na uwadze datę złożenia wniosku, tj. 24 czerwca 2016 r. oraz podejmowane czynności termin ten upłynął 24 sierpnia 2016 r., zgodnie z 42d ust. 14 ustawy o świadczeniach, jako że nie prowadzone było postępowanie, gdyż jak słusznie zauważył NSA w wyroku 10 kwietnia 2019 r., wydanym w niniejszej sprawie, z akt administracyjnych sprawy nie wynika ażeby organ I instancji prowadził postępowanie wyjaśniające przy udziale krajowego punktu kontaktowego do spraw transgranicznej opieki zdrowotnej, działającego w innym niż Rzeczpospolita Polska państwie członkowskim Unii Europejskiej, co zaś miałoby uzasadniać przyjęcie, iż w rozpoznawanej sprawie ma zastosowanie 6 miesięczny termin z 42d ust. 15 ustawy o świadczeniach. Tymczasem wniosek pozytywnie dla strony została załatwiony decyzją z [...] r., czyli poza wszelkimi prawnie określonymi terminami ustanowionymi w ustawie o świadczeniach. Tym samym Sąd uznaje, że w przedmiotowej sprawie zaistniały podstawy stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało charakter rażący, bowiem pomimo prowadzonego postępowania wyjaśniającego nie wydał decyzji o przyznaniu bądź odmowie przyznania zwrotu kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych skarżącemu za granicą w terminie wskazanym powyżej. Takie postępowanie organu spowodowało nadmierne odsunięcie w czasie merytoryczne załatwienia wniosku.

Równocześnie Sąd wskazuje, że wobec sformułowania w skardze żądania zasądzenia kwoty pieniężnej od organu, na podstawie art. 149 § 2 Ppsa – w wysokości połowu kwoty określonej w art. 154 § 6 Ppsa – należy podnieść, że przepis ten normuje uprawnienie sądu administracyjnego wymierzenia grzywny organowi lub przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej ("Sąd może"). Nie pozostawia także wątpliwości, że przepis ten posługuje się spójnikiem "lub", a zatem alternatywą zwykłą. Jak z tego wynika, wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu, a powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność lub przewlekłość, którym jest zwalczenie bezczynności organów i przewlekłości postępowania oraz doprowadzenie do zakończenia postępowania w sprawie. Gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu określoną sumę pieniężną (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1314/16, CBOSA). Trzeba przy tym zauważyć, że wskazana w tym przepisie suma pieniężna przyznawana na rzecz strony skarżącej ma charakter prewencyjny i kompensacyjny, przy czym ustawodawca pozostawił Sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie za oczekiwanie na załatwienie sprawy czy też zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności. Zgodzić się przy tym należy ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażonym w wyroku z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt I SAB/Wa 649/17, iż uwzględnienie wniosku o przyznanie na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 Ppsa sumy pieniężnej, poza funkcją represyjną i dyscyplinującą, ma również znaczenie kompensacyjne. Stanowi zatem swego rodzaju zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Ma ona więc zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł on na skutek bezczynności organu, a której wysokość powinien uzasadnić w skardze (por. wyroki NSA z dnia 16 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2934/16; z dnia 7 września 2017 r. sygn. akt I OSK 798/17, z dnia 16 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 1161/16). Tymczasem skarga wniesiona w niniejszej sprawie żadnej argumentacji w tej kwestii nie zawiera. W konsekwencji, pomimo uznania, że stwierdzona przewlekłość miała charakter rażącego, Sąd odstąpił od orzeczenia od organu grzywny czy kwoty wskazanej w tym przepisie na rzecz skarżącego.

Sąd uznał, że organ – co zostało zaakcentowane w odpowiedzi na skargę - z uwagi na ilość spraw i ilość urzędników przybranych do pomocy w ich załatwianiu, a także terminarz im przypisany nie wymaga dyscyplinowania orzeczeniem o grzywnie, ale też brak jest usprawiedliwionych podstaw zasądzenia na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej, której celem jest przede wszystkim o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty, itd.) jakiego doznała strona skarżąca na skutek bezczynności (tu: przewlekłości) działania organu administracji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2019 r., sygn. akt: I OSK 3622/18, LEX nr 2680138). I o ile, co do zasady, braki kadrowe oraz problemy wewnętrzne organu mogą być wprawdzie od niego niezależne, jednak nie mogą rodzić negatywnych skutków dla strony czy też wpływać na ograniczenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, w postępowaniu prowadzonym w sposób wnikliwy i szybki, to okoliczności te wymagają każdorazowego zindywidualizowania i odniesienia tak do charakteru sprawy jak i wpływu takiego procedowania na sytuację prawną strony. W pierwszej bowiem kolejności, wyjaśnić należy, że przewidziane w art. 149 § 2 Ppsa środki prawne winny być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki, tj. takich, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez ich zastosowanie (lub jednego z nich) nadal nie będzie on respektować obowiązków wynikających z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 stycznia 2019 r., sygn. akt: II SAB/Bd 101/18, LEX nr 2635387). W drugiej kolejności powtórzenia wymaga, że suma pieniężna przyznawana na rzecz strony skarżącej ma charakter prewencyjny i kompensacyjny, przy czym ustawa pozostawia sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie za oczekiwanie na załatwienie sprawy, czy też zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności. Przepis ten nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej stanowiąc o "sumie pieniężnej". Przyznanie tej kwoty, jak już wskazano, spełnia funkcją represyjną i prewencyjną, jak również powoduje, że groźba konieczności wydatkowania tych kwot ze środków publicznych na rzecz strony postępowania, wzmacnia gwarancje terminowego załatwiana spraw. Przyznanie tej kwoty ma też znaczenie kompensacyjne, bowiem ma na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek niesprawnie działającej administracji publicznej. Zauważyć przy tym należy, iż Sąd Najwyższy w orzeczeniach o sygn. III SPP 163/05, III SPP 154/05, SPK 10/05, III SPP 10/15, którego wskazania można odnieść do niniejszej sprawy orzekł, iż przyznana kwota ma zrekompensować negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z przewlekłością postępowania oraz z naruszeniem prawa, do rozpoznania sprawy sądowej bez zbędnej zwłoki. Przyznanie jej następuje w wysokości proporcjonalnej do wielkości zwłoki, jej przyczyn oraz dotkliwości. Odpowiednia suma pieniężna pełni rolę swoistego zadośćuczynienia za stres i frustrację, spowodowane przewlekłością postępowania. Tych z kolei okoliczności na żadnym etapie nie skonstruowała i nie przedstawiła strona skarżąca. Z akt sprawy nie sposób także ich dostrzec w aspekcie uzasadniającym zasadzenie wnioskowanej sumy, samo stwierdzenie rażącego naruszenia prawa nie stanowi przesłanki do jej zasadzenia. Model ukształtowania możliwości jej zasądzenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie jest powiązany normą obligująca jej zasądzenie każdorazowo przy stwierdzeniu rażącego naruszenia prawa, co wzmacnia konieczność uzasadnienia jej wymierzenia przez wnioskodawcę i wykazania jakichkolwiek poddających się ocenie okoliczności majaczej wpływ tak na jej zasadność w pierwszej kolejności, jak i jej wysokość w dalszej kolejności, czego sprawie nie uczyniono, a Sąd z urzędu dokowych nie dostrzegł. Nie można zatem – przy tak ukształtowanych normach wskazywanych powyżej poszczególnych jednostek redakcyjnych art. 149 § 2 Ppsa czy 154 § 6 Ppsa – uznawać, jak zdaje się oczekuje tego autor skargi, każdorazowe zasądzanie sumy pieniężnej bez wykazania zasadności jej wymierzenia gdyż zarówno jej zasadność jak i jej wysokość musi wszak zostać uzasadniona.

Sąd nie mając argumentów w tej kwestii uzasadniających żądanie w sposób poddający się ocenie stwierdza, że organ jest po części usprawiedliwiony zawiłością sprawy, co wiąże się zwłaszcza z prowadzonym postępowaniem karnym. Sądowi jest wiadome z urzędu, na podstawie oświadczenia pełnomocnika organu złożonego do protokołu rozprawy w sprawie o sygn. akt IV SAB/Gl 59/17, że z uwagi na wątpliwości wynikające ze złożonych wniosków, przykładowo wniosek dotyczył osoby nieżyjącej, organ złożył pół roku temu doniesienie do prokuratury jednakże do chwili obecnej nie zapadło rozstrzygnięcie. Ponadto pełnomocnik w tamtej sprawie stwierdziła, iż w większości usługi medyczne dotyczyły osób ubezwłasnowolnionych, względnie o znacznym stopniu niepełnosprawności, praktycznie wszystkich mieszkańcy domów pomocy społecznej z terenu południa kraju.

Mając zatem na uwadze specyfikę postępowania, jego podmiotowość i przedmiot, Sąd stwierdził, że brak jest podstaw do dyscyplinowania organu zwłaszcza, a także brak jest podstaw do zadośćuczynienia finansowego stronie, zwłaszcza gdy ta nie uzasadnia żądania w sposób poddający się zaakceptowaniu. Oceniając przedmiotowe postępowanie nie sposób nie zauważyć i nie zaakceptować podnoszonych przez organ argumentów związanych z ilością tożsamych postępowań, ich wielowątkowości odnośnie podmiotu, jego cech i przedmiotu, wespół z przeprowadzonym leczeniem i jego sposobem, czy metodologią wykonania. Jak bowiem podniósł organ, w jednym z postępowań także zawisłych przed tut. Sądem, że w toku rozpatrywania wniosków badał bowiem czy udzielanie świadczenia ogólnostomatologicznego wynikało ze wskazań medycznych oraz jakie były to wskazania. W ocenie składu orzekającego nie można także niejako "tracić z pola widzenia", że w 2017 r. do organu wpłynęło 5762 wniosków o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych poza granicami kraju, w oparciu o powołane wyżej przepisy. W konsekwencji wydano 5714 decyzji administracyjnych (stan – jak podał organ – na listopad 2017 r.). Z zakresu świadczeń stomatologicznych udzielonych osobom niepełnosprawnym wpłynęło 517 wniosków, opiewających na kwotę [...] zł. Nadto, co także eksponował organ, od początku 2018 r. do organu wpłynęło 3085 wniosków o zwrot kosztów świadczeń, z czego 195 wniosków dotyczyło świadczeń stomatologicznych. Wnioski te dotyczyły świadczeń udzielonych w znieczuleniu ogólnym, osobom niepełnosprawnym, najczęściej zamieszkującym w domach pomocy społecznej, osobom ubezwłasnowolnionym częściowo lub całkowicie. Powtórzenia wymaga, iż duża liczba wniosków o zwrot kosztów leczenia, co także wiadome jest Sądowi z urzędu, musiała mieć wpływ na szybkość ich rozpoznawania. Jak wynika z powyżej przywołanych regulacji prawnych, rozpoczęcie rozpatrywania wniosków o zwrot kosztów następuje zgodnie z kolejnością wpływu do właściwego oddziału wojewódzkiego Funduszu, a każdy z tych wniosków wymagał tożsamej wnikliwości i staranności w rozpatrzeniu sprawy, co w ocenie Sądu uzasadnia oddalenie skargi w zakresie żądania zasądzenia sumy pieniężnej, która podobnie jak grzywna musi być uzasadniona, a takowych motywów Sąd na niwie przedmiotowej sprawy, z przyczyn podanych powyżej nie znajduje.

Z tych względów, Sąd stwierdził, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zaś wniosek dotyczący sumy pieniężnej Sąd oddalił na podstawie art. 151 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa.

Natomiast o kosztach postępowania, orzeczono na podstawie art. 206 Ppsa. Zgodnie z tym przepisem prawnym Sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Analiza cytowanego przepisu prowadzi do wniosku, że na podstawie tego przepisu Sąd administracyjny działa w sposób uznaniowy, dokonując na tle konkretnej sprawy oceny, czy występują w niej szczególnie uzasadnione względy pozwalające na odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów w całości lub w części. W piśmiennictwie to rozwiązanie, wzorowane na art. 102 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 101 z późn. zm.) - określane jest jako zasada słuszności (zob. H. Knysiak-Molczyk (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowo - administracyjne, 2004, s. 383-384). Należy przy tym podkreślić, że art. 206 Ppsa nie konkretyzuje pojęcia "uzasadnionych przypadków", w których można odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, jedynie wymienia jeden z nich (świadczy o tym zawarte w przepisie sformułowanie "w szczególności"), dotyczący sytuacji, w której skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu, toteż ich kwalifikacja należy do sądu. Można zatem zastosować go w przypadku częściowego uwzględnienia skargi, ale nie tylko. Stosując powołany przepis, sąd musi zatem dokonać oceny, która jest suwerennym uprawnieniem jurysdykcyjnym, ma charakter dyskrecjonalny, oparty na swobodnym uznaniu, kształtowanym własnym przekonaniem, poczuciem sprawiedliwości oraz analizą okoliczności rozpoznawanej sprawy (por. dotyczące analogicznego przepisu art. 102 k.p.c. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 2 czerwca 2010 r., sygn. I PZ 2/10, Lex Polonica nr 3027650, OSNP 2011, nr 23-24, poz. 297).

Nadto określając wysokość wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika procesowego Sąd uwzględnia zarówno stopień zawiłości sprawy jak i nakład pracy radcy prawnego (adwokata), przyczyniający się do wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym jak i wyjaśnienia istotnych zagadnień prawnych, które mogą budzić wątpliwości judykatury bądź doktryny. Określenie wysokości wynagrodzenia fachowego pełnomocnika powinno następować także z uwzględnieniem czasu poświęconego na przygotowanie się do prowadzenia sprawy, liczby stawiennictw w sądzie, w tym na rozprawach i posiedzeniach.

Mając na uwadze powyższe Sąd postanowił zasądzić 1/2 stawki minimalnej z tytułu wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego stronę skarżącą. Orzekając w tym zakresie wzięto pod uwagę, iż w tut. Sądzie zawisło wiele spraw ze skarg Spółki o tożsamym stanie faktycznym i prawnym (jak chociażby za sygn. akt: III SAB/Gl 205/19, IV SAB/Gl 69/17, IV SAB/Gl 58/17), w których występuje ten sam pełnomocnik, a złożone skargi oraz pisma procesowe były podobnej treści. Oznacza to, że nakład pracy pełnomocnika w niemal tożsamych sprawach był mniejszy, niż gdyby każda z tych spraw była sprawą jednostkową. Ustalając wysokość wynagrodzenia Sąd uwzględnił także brak aktywnego działania w sprawie przez pełnomocnika, po ponownym rozpoznaniu sprawy. Aktywność ta sprowadzała się do odbioru korespondencji. Pełnomocnik nie składał żadnych nowych pism procesowych i nie występował na rozprawie. Co prawda obecność na rozprawie ani składanie pism procesowych nie są obowiązkiem pełnomocnika, niemniej jednak, zdaniem Sądu, mają one wpływ na ocenę poniesionego nakładu pracy i uzasadniają miarkowanie kosztów.

Tym samym powtórzenia wymaga, że mając na uwadze, iż przed tutejszym Sądem prowadzona jest duża liczba spraw o podobnym charakterze, w których strony skarżące są reprezentowane przez tego samego profesjonalnego pełnomocnika, a sporządzane w tych sprawach pisma procesowe są praktycznie tożsame, gdyż różnią się jedynie terminami w jakich dokonywane są określone czynności procesowe, a także, że postępowaniach sądowych, które zostały zakończone przed tutejszym Sądem w pierwszej kolejności, koszty zastępstwa procesowego zostały zasądzone z uwzględnieniem nakładu pracy pełnomocnika (przykładowo sprawy o sygn. akt: IV SAB/Gl: 58/17, 65/17), to zasadzając kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, nie doszło do uchybienia poczuciu sprawiedliwości czy zasadzie słuszności.

W tym stanie rzeczy Sąd postanowił zasądzić na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania w łącznej wysokości 240 zł, stanowiące 1/2 stawki minimalnej z tytułu wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego stronę skarżącą w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, stosownie do przepisu art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).

Na zakończenie jeszcze należy zauważyć, że powyższe rozważania są zbieżne ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku z dnia 5 sierpnia 2019 r. o sygn. akt 3SAB/Gl 218-19 wydanym w analogicznej sprawie, bowiem skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni ten pogląd podziela.

Mając powyższe na uwadze powyższe uwarunkowania prawne i faktyczne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł jak sentencji.