Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1005/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 30 ust. 4 pkt 2, art. 29 ust. 2 pkt 6, art 3 pkt 3
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant Daniel Zdzieszyński po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. P. Spółka z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 2035/09 w sprawie ze skargi S. P. Spółka z o.o. w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania urządzenia reklamowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 lutego 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 2035/09 oddalił skargę S. P. Sp. z o. o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...]w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania urządzenia reklamowego.

Powyższe rozstrzygnięcie Sąd ten poprzedził następującymi ustaleniami faktycznymi i oceną prawną:

Prezydent m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.) oraz art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592, ze zm.) w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41 poz. 361 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku inwestora S.P.Sp. z o.o. z siedzibą w W. z dnia 13 listopada 2008 r. wniósł sprzeciw do zgłoszenia dotyczącego zamiaru wykonania wolnostojącej tablicy reklamowej typu SO o wymiarach powierzchni ekspozycji 6 x 3 m (18 m²), posadowionej na fundamencie prefabrykowanym o wymiarach 3,40 x 2,0 m, wysokości słupa 3,0 m (wysokość urządzenia od poziomu terenu – około 7 m), na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w Dzielnicy M. m. st. W.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przedmiotem zgłoszenia jest wzniesienie w określonym miejscu poprzez montaż obiektu budowlanego – konstrukcji wsporczej składającej się z kilku elementów, stanowiącej całość techniczno – użytkową, mogącej funkcjonować samodzielnie. Obiekt budowlany składać się będzie z fundamentu żelbetowego blokowego o kształcie trapezowym, trzonu nośnego oraz konstrukcji wsporczej tablicy, do której zostanie zamontowana tablica reklamowa wraz z osprzętem reklamowym. Wskazane wyżej cechy konstrukcyjne oraz parametry nie pozwalają zaliczyć tego obiektu do budynku (brak przegród budowlanych, fundamentu i dachu), ani do obiektu małej architektury, czyli obiektu niewielkiego, nieskomplikowanego pod względem technicznym, łatwego do posadowienia lub przeniesienia w inne miejsce. Projektowana konstrukcja wsporcza jest konstrukcją przestrzenną stanowiącą budowlaną i techniczno – użytkową całość, mogącą funkcjonować samodzielnie, odpowiada zatem ogólnym cechom budowli, o której mowa w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył inwestor S.P.Sp. z o.o. z siedzibą w W.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta m. st. W. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że z posiadanej dokumentacji wynika, że inwestor zgłosił zamiar przystąpienia do robót budowlanych na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym.

Organ wskazał, że jak wynika z akt sprawy przedmiotowe urządzenie reklamowe jest montowane z elementów i zawiera prefabrykowany fundament. O tym, czy obiekt (urządzenie reklamowe) jest trwale związane z gruntem, czy też nie, nie świadczy sposób w jaki zagłębiono go w gruncie czy też posadowiono na gruncie, ani technika w jakiej to wykonano. Decyduje o tym masa całkowita obiektu i jego rozmiary, które wymagają trwałego związania z gruntem ze względów bezpieczeństwa. Objęte zgłoszeniem urządzenie reklamowe jest konstrukcją na tyle trwałą i związaną z gruntem, że uniemożliwia to jego przesunięcie w inne miejsce czy zniszczenie przez siły przyrody. Zamierzenie inwestycyjne objęte zgłoszeniem, jak wynika z projektu budowlanego, przewiduje realizację tablicy reklamowej "S-18" o wymiarach 6,36 x 3,36 (wraz z ramami ozdobnymi), zamocowanej na słupie z rur stalowych utwierdzonym w prefabrykowanym żelbetonowym fundamencie wymiarach 3.4 x 2,0 m i wysokości 0,5 m o kształcie trapezowym. Nie można mówić zatem o instalowaniu urządzenia reklamowego w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, skoro chodzi o budowę samodzielnej konstrukcji – budowli na własnym, chociaż prefabrykowanym fundamencie. Wielkość urządzenia reklamowego, jego masa całkowita, jak i sposób osadzenia na gruncie świadczą o tym, iż zgłoszona inwestycja jest budowlą, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, tj. wolnostojącym, trwale związanym z gruntem, urządzeniem reklamowym. Taka kwalifikacja przedmiotowej inwestycji pociąga za sobą obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego.

Na powyższą decyzję S.P.Sp. z o.o. z siedzibą w W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zarzucając naruszenie art. 30 ust. pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 6 oraz art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że roboty budowlane związane z zainstalowaniem nośnika reklamowego w niniejszej sprawie, nie mogą być realizowane w trybie zgłoszenia, gdyż dotyczą wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Zarzucono też, że organ nie wyjaśnił należycie sprawy i stwierdzono, że jeżeli organy powzięły wątpliwości co do prawidłowości przyjętego rozwiązania technicznego, powinny były dopuścić dowód opinii technicznej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S.P.Sp. z o.o. z siedzibą w W. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane można mówić o co najmniej dwóch rodzajach urządzeń reklamowych. Do pierwszej grupy należy zaliczyć, wymienione jako budowle w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, na które wymagane jest pozwolenie na budowę, bowiem ich budowa nie została wymieniona jako nie wymagająca pozwolenia na budowę w art. 29 ust. 1 ustawy. Do drugiej zaś grupy należy zaliczyć tablice i urządzenia reklamowe, na instalowanie których jest wymagane jedynie, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi.

Sąd podkreślił, że kluczowym zagadnieniem w sprawie jest to, czy zgłoszone roboty stanowią "instalowanie tablic i urządzeń reklamowych" w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, czy też stanowią "budowlę" w rozumieniu przepisów tejże ustawy, objętą obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 znowelizowanej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stanowi; że "pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na: instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym". Z treści powyższej normy wynika, że ustawodawca wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych uzależnił tylko od "instalacji", natomiast faktycznie bez znaczenia dla tejże instalacji pozostaje miejsce, w jakim ma to nastąpić, a więc czy będzie to na budynku czy też na gruncie. W tych warunkach istotnym pozostaje zdefiniowanie pojęcia "instalacji" w odniesieniu do urządzeń reklamowych.

Sąd stwierdził, że Prawo budowlane nie zawiera definicji terminu "instalacji", w przeciwieństwie do pojęcia budowy, dlatego koniecznym jest odwołanie się do słownika języka polskiego zgodnie, z którym przez instalowanie należy rozumieć zakładanie, montowanie jakiegoś urządzenia technicznego (w nowym miejscu). Bliskoznaczne pojęcie "montażu" oznacza zaś składanie, zespolenie części lub zespołów w dalsze zespoły lub gotowy wyrób (Słownik języka polskiego PWN Warszawa 1988 r., s. 794 i s. 209). Tak, więc zarówno pojęcie instalowania, jak i montażu odnosi się do pewnego sposobu, rodzaju działania, w wyniku którego powstaje nowy twór. W wyniku czynności instalowania ma powstać nowe urządzenie reklamowe, zakres jednak prac, jakie winny być wykonane przy realizacji tegoż urządzenia zawsze będzie wynikał z konkretnej ściśle zindywidualizowanej sytuacji, którą będzie z kolei kreowała wielkość tegoż urządzenia, jak i miejsce jego posadowienia. Inne będą, bowiem prace wykonywane przy realizacji urządzenia wolnostojącego o wadze kilku kilogramów, a inne o wadze kilku ton, inne przy urządzeniu o wysokości jednego metra, a inne przy urządzeniu o wysokości kilkunastu metrów.

Sąd zaznaczył, że to, iż ustawodawca wprost w przepisach ustawy nie wprowadza takiej klasyfikacji urządzeń reklamowych, nie oznacza, że nie wynika to z przepisów ogólnych, jak np. art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego oraz z regulacji zawartych w przepisach o warunkach techniczno-budowlanych, czy też z elementarnych zasad projektowania obiektów budowlanych. Wielkość obiektu, jego masa i względy bezpieczeństwa są wyznacznikami tego, czy może to być obiekt wolnostojący trwale związany z gruntem, czy też wolnostojący nie trwale związany z gruntem, czy też instalowany na innym obiekcie budowlanym.

W myśl art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego przez budowlę "należy rozumieć każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: (...) wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe (...)". Zgodnie zaś z art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego "Ilekroć w ustawie jest mowa o: obiekcie budowlanym – należy przez to rozumieć budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami". W konsekwencji Sąd stwierdził, że urządzenie reklamowe, wolno stojące, trwale związane z gruntem stanowi obiekt budowlany, o jakim mowa w art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego. Dokonując kwalifikacji prawnej, czy dane urządzenie reklamowe wymaga pozwolenia na budowę, czy jedynie zgłoszenia, powinno brać się pod uwagę również przepis art. 5 Prawa budowlanego, w świetle którego nie jest obojętna jego wielkość i cechy konstrukcyjne.

Sąd wskazał, że dla przyjęcia, czy dokonane zgłoszenie wyczerpuje dyspozycję art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego istotne znaczenie ma zakres prac poprzedzających wykonanie robót budowlanych polegających na montażu urządzenia reklamowego poprzez ustalenie czy planowane prace nie mieszczą się w zakresie robót budowlanych, dla realizacji których wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, bowiem przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego jest normą szczególną w stosunku do regulacji o charakterze ogólnym, jaką stanowi art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. W tej kwestii Sąd powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1461/08.

W ocenie Sądu wielkość przedmiotowego urządzenia reklamowego (tablica reklamowa o wymiarach 3,36 x 6,36 m, słup o wysokości 3,0 m powyżej fundamentu) jak i sposób osadzenia (fundament trwale związany z gruntem ) świadczą o tym, że jest to wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, o którym mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Tym samym do tego typu budowli nie może mieć zastosowania przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Przedmiotowe urządzenie reklamowe niewątpliwie posiada trwałe związanie z gruntem, albowiem jego posadowienie na gruncie jest stabilne i odporne na działanie czynników atmosferycznych np. wiatru. Nazwanie określonych czynności robotami budowlanymi nie oznacza, iż muszą być wykonywane tylko i wyłącznie przy wykorzystaniu materiałów budowlanych, albowiem mogą polegać także na składaniu, zespalaniu części zespołów w dalsze zespoły lub gotowy wyrób, zakładaniu instalacji, czy łączeniu oddzielnych części w jedną całość jak to ma mieć miejsce przy projektowanej tablicy reklamowej, która ma być skręcona śrubami. Ponadto umieszczenie reklamy w konkretnym miejscu wiąże się z użyciem urządzeń budowlanych i stanowi roboty budowlane z uwagi na jej ciężar i wymiary. Prawidłowo zatem przyjęły organy administracji, że jest to budowla w postaci wolno stojącego urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem i w konsekwencji wniosły sprzeciw do zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych polegających na budowie urządzenia reklamowego. Z opisu technicznego konstrukcji wynika bowiem, iż posadowienie przedmiotowego obiektu wymagało przygotowania określonego nośnika (słupa posadowionego na podstawie fundamentowej żelbetonowej) i wiązało się z koniecznością zadziałania w określony sposób na istniejący w miejscu jego ustawienia grunt, aby zapewnić wystarczająco stabilną podstawę dla słupa z tablicą uniemożliwiającą łatwe przesunięcie, przeniesienie w inne miejsce czy zniszczenie przy silnych podmuchach wiatru.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2010 r. wniosła S.P.Sp. z o.o. z siedzibą w W., zaskarżając powyższy wyrok w całości i zarzucając:

- na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego oraz uznanie, poprzez błędną wykładnię art. 3 pkt 3 i art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z obiektem budowlanym, o którym mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego i w związku z powyższym konieczne jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę;

- na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie za prawidłowe ustalenia organu administracji niezgodne ze stanem faktycznym sprawy polegające na ustaleniu, że przedmiotowe urządzenie reklamowe

posadowione jest na nieprzestawnym fundamencie częściowo zagłębionego w ziemi, co mogło mieć znaczenie dla poczynionych przez sąd ustaleń.

Z uwagi na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie w całości ww. wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Dodatkowo wniesiono o rozważenie możliwości zwrócenia się w trybie art. 187 § 1 p.p.s.a. o rozstrzygnięcie budzącego poważne wątpliwości zagadnienia prawnego - czy wykonanie robót budowlanych polegających na ustawieniu urządzenia reklamowego bez związania tego urządzenia reklamowego za pomocą środków technicznych z gruntem w sposób trwały wymaga uzyskania pozwolenia na budowę i czy do przyjęcia trwałości związania z gruntem wystarczy jedynie waga i rozmiar urządzenia reklamowego zapewniająca mu stabilne i bezpieczne posadowienie na gruncie - przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, po uprzednim odroczeniu rozpoznania sprawy, albo przyjęcie do rozpoznania niniejszej sprawy przez skład siedmiu sędziów w trybie art. 187 § 3 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skarżąca spółka podniosła, że Sąd błędnie przyjął, iż przedmiotowe urządzenie posiada fundament trwale związany z gruntem. Wskazała, że urządzenie to w ogóle nie posiada fundamentu, a jedynie betonową podstawę, która nie jest trwale związana z gruntem. Z treści zgłoszenia wynika, że urządzenie zostanie zainstalowane w miejscu już w sposób odpowiednio przygotowanym i utwardzonym (betonie, asfalcie lub bezpośrednio na gruncie). Ani organy, ani Sąd nie ustalił na jak przygotowanym podłożu będzie instalowane urządzenie reklamowe. Przedmiotem zgłoszenia jest wykonanie robót budowlanych polegających na instalacji urządzenia reklamowego składającego się z trzech części podstawy, słupa nośnego i tablicy ekspozycyjnej, łączonych za pomocą śrub. Instalacja ma odbywać się za pomocą dźwigu. Zgłoszenie nie dotyczy wykonywania jakichkolwiek innych prac, w tym prac ziemnych.

Skarżąca zgodziła się z poglądem Sądu pierwszej instancji, że o trwałości związania z gruntem danego urządzenia reklamowego świadczy jego konstrukcja, konkretnie część elementów konstrukcji, powodujących, że urządzenie to jest trwale związane z gruntem. Jednocześnie zarzuciła, że Sąd przyjął bezkrytycznie, w sprzeczności z zebranym materiałem dowodowym ustalenia Wojewody Mazowieckiego, że urządzenie reklamowe posadowione jest na fundamencie nieprzestawnym, trwale związanym z gruntem.

Skarżąca podniosła, że z analizy przepisów wynika, iż budowa niewątpliwie jest procesem polegającym na prowadzeniu robót budowlanych, mającym na celu wybudowanie obiektu budowlanego - urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Natomiast instalacja jest procesem polegającym na prowadzeniu robót budowlanych mających na celu powstanie urządzenia reklamowego nie będącego budowlą, a więc urządzenia nie związanego w sposób trwały z gruntem. Zestawienie tych dwóch rodzajów robót koniecznych do wykonania wskazuje na fakt, że w odniesieniu do urządzeń reklamowych różnica polega na tym, że w procesie budowy muszą być wykonane roboty budowlane polegające na doprowadzeniu do trwałego związania urządzenia reklamowego z gruntem, gdyż to jest cechą budowli wskazaną przez ustawodawcę. Natomiast przy instalacji nie występuję wykonywanie robót budowlanych mających, na celu trwałe związanie urządzenia reklamowego z gruntem. Powyższe oznacza, że budowa urządzenia reklamowego polega na wykonaniu robót budowlanych, których część z tych robót ma na celu doprowadzenie do trwałego połączenia urządzenia reklamowego z gruntem, prac polegających na zespoleniu urządzenia reklamowego z gruntem, aby stanowiły jedną całość. Powyższe oznacza, że nie jest prawdziwy jak i zgodny z prawem pogląd, że o związaniu z gruntem nie decyduje metoda oraz sposób związania z gruntem, ale obciążeniowe działanie stopy fundamentowej. Podkreślono, że obciążeniowe działanie stopy fundamentowej wynika z działania na tą stopę siły grawitacji, a z analizy przepisów podanej powyżej wynika, że trwałe związanie z gruntem, ma powstawać w wyniku wykonania robót budowlanych (gdyż ten element różni budowę od instalacji). Działanie siły grawitacji nie jest wykonaniem robót budowlanych.

Dodatkowo spółka wskazała, że zgodnie z ustawą związanie z gruntem ma mieć charakter trwały, a siła grawitacji takiego charakteru nie ma.

Dodano ponadto, że definicja zawarta w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego stwierdza, że pod pojęciem budowy należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu. A więc to związanie trwałe z gruntem ma nastąpić w konkretnym określonym miejscu, a siła grawitacji działa teoretycznie wszędzie. Zestawienie przepisów art. 3 pkt 3 i 5 Prawa budowlanego nakazują przyjęcie, że o tym, czy dany obiekt jest związany trwale z gruntem, decyduje nie stabilności trwałość posadowienia, ale fakt istnienia materialnego związania (zespolenia) z gruntem powstałego w wyniku wykonania robót budowlanych. I takim związaniem nie jest oddziaływanie siły grawitacji, gdyż ustawodawca nie rozróżniałby obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był rozpoznać sprawę w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna podlegająca rozpoznaniu oparta została na obu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie podstawowym zagadnieniem była kwalifikacja objętego zgłoszeniem urządzenia reklamowego, które w ocenie organów architektoniczno-budowlanych i Sądu I instancji stanowiło - ze względu na cechy konstrukcyjne i parametry – budowlę, o której mowa w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, wymagającą pozwolenia na budowę.

W skardze kasacyjnej skarżąca Spółka zarzucała Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że w sprawie nie ma zastosowania art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w związku art. 29 ust. 2 pkt 6 tej ustawy oraz uznanie, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z obiektem budowlanym, o którym mowa w art. 3 pkt 3 ustawy i w związku z powyższym konieczne jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Według inwestora planowane roboty budowlane polegają na instalacji urządzenia reklamowego, wymagającego wyłącznie zgłoszenia zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Jego zdaniem urządzenie to nie jest trwale związane z gruntem, bowiem posadowione jest na żelbetonowej przestawnej podstawie, która nie jest związana z gruntem.

Argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej sprowadzała się do wykazania, że urządzenie reklamowe, którego zgłoszenia dokonano, nie jest trwale związane z gruntem, tym samym nie jest to "wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe", zaliczane do budowli, o którym mowa w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane.

W orzecznictwie NSA od lat zwraca się uwagę na to, że na tle przepisów Prawa budowlanego, można wyróżnić co najmniej dwa typy urządzeń reklamowych: wolnostojące trwale związane z gruntem (art. 3 pkt 3) i inne, o których jest mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6, które nie wymagają pozwolenia na budowę w przeciwieństwie do tych pierwszych. Wśród cech wyróżniających (określających) urządzenia reklamowe zaliczane do budowli (art. 3 pkt 3) jest to, że są to urządzenia wolno stojące i trwale związane z gruntem, których to określeń nie zawiera przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 mówiący o "instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych". Niesporne w sprawie jest to, że zgłoszone przez inwestora urządzenie reklamowe jest wolnostojące, bowiem tak je określono w zgłoszeniu i wynika to z załączonego rysunku i opisu technicznego. Sporne natomiast jest to czy urządzenie reklamowe mogło być zakwalifikowane jako trwale związane z gruntem.

Różnice w klasyfikacji urządzeń reklamowych ww. typów, nie sprowadzają się tylko do sposobu związania ich z gruntem, czy też technologii robót budowlanych wykonywanych w związku z ustawieniem na gruncie urządzenia reklamowego, ale i z ich wielkością, parametrami i masą całkowitą, co nie jest bez znaczenia w świetle przepisów art. 5 Prawa budowlanego. Nie jest więc istotne w jaki sposób inwestor zamierza zrealizować obiekt budowlany. Wykładnia przepisów Prawa budowlanego i rozumienie pojęć zamieszczonych w art. 3 tej ustawy, nie mogą być uzależnione od technologii budowy obiektu, czy też stosowanych technik i użytych materiałów.

Mając na uwadze powyższe, nie można zgodzić się z rozumieniem pojęcia trwałego związania z gruntem urządzenia reklamowego, prezentowanym w skardze kasacyjnej, gdyż sprowadza się ono wyłącznie do związania z gruntem w znaczeniu fizycznym. Tymczasem pojęcie to użyte w przepisie art. 3 pkt 3, podobnie jak i w pkt 2 ma szersze znaczenie, bardziej złożone i nie można go rozumieć dosłownie (w znaczeniu technicznym). Rozumienia przepisów Prawa budowlanego, nie można uzależniać od tego, czy fundament (stopa) urządzenia reklamowego będzie z betonu lanego na miejscu budowy, czy też urządzenie reklamowe będzie przymocowane do bloku betonowego gotowego, przywiezionego na miejsce usytuowania urządzenia i czy będzie on zagłębiony w gruncie, czy też nie (por. wyroki NSA: z 23 czerwca 2006 r., II OSK 923/05; z 29 kwietnia 2011 r. II OSK 770/10 publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Poza tym należy pamiętać, że przepisy art. 29 Prawa budowlanego są wyjątkiem od zasady zawartej w art. 28 ust.1 Prawa budowlanego i jako takich nie można interpretować w drodze wykładni rozszerzającej.

W świetle aktualnego orzecznictwa cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Ponadto o tym, czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem decyduje to czy wielkość konkretnego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania z gruntem (por. m. in. wyroki NSA: z dnia 23 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 923/05; z dnia 25 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 1509/06; z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 982/07; z dnia 20 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 680/07; z dnia 10 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 186/07; z dnia 3 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1331/08; z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1461/08; z dnia 28 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1686/09; z dnia 5 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 25/10; z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 514/10; z dnia 29 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 770/10; z dnia 7 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 920/10, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podzielając powyższe stanowisko należy stwierdzić, że ustawiane na gruncie urządzenie reklamowe, ze względu na swoje rozmiary, a także sposób połączenia z gruntem, wynikający z obciążeniowego działania stopy fundamentowej tworzy budowlę, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, a więc wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe.

Odnosząc się do argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej, wskazać należy, że pojęcie "trwałego związania z gruntem", poza aspektem technicznym, zawiera w sobie jeszcze powiązanie z aspektem czasowym. Tymczasowe obiekty budowlane, o których mowa w art. 3 pkt 5 i art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego z tej racji, że są przeznaczane do czasowego użytkowania, nie wymagają trwałego połączenia z gruntem w przeciwieństwie do tych obiektów, o których mowa w art. 3 pkt 2 i 3, których użytkowanie nie zostało ograniczone czasowo.

Podkreślić trzeba, że sygnalizowane w skardze kasacyjnej rozbieżności w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące urządzeń reklamowych mają już znaczenie historyczne, obecnie jednolicie prezentowany jest pogląd zbieżny z przyjętym w niniejszej sprawie. Nie można więc podzielić poglądu prezentowanego w skardze kasacyjnej, że występuje w sprawie budzące poważne wątpliwości zagadnienie prawne, które wymaga rozstrzygnięcia w trybie art. 187 § 1 p.p.s.a.

Reasumując, należy podzielić wyrażone w zaskarżonym wyroku stanowisko, że przedmiotowe urządzenie budowlane jest wolnostojącym, trwale związanym z gruntem urządzeniem reklamowym, o którym mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, na budowę którego wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, wobec czego zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 pkt 3 i art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię, nie mógł być uznany za uzasadniony.

Niezależnie od tego, że w świetle powyższych rozważań dotyczących wykładni przepisów materialnoprawnych bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostawała kwestia czy fundament, na którym posadowione jest przedmiotowe urządzenie jest przestawny, częściowo zagłębiony w gruncie, czy też nie, nie można było uznać za słuszny zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd oceniając zaskarżoną decyzję i akceptując dokonane przez organy ustalenia faktyczne nie wyszedł poza materiał dowodowy zgromadzony w aktach i stanowiący podstawę kwestionowanego rozstrzygnięcia, a tylko wówczas możliwe byłoby naruszenie tego przepisu.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.