Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 121/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 782
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 1, art. 8 ust. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 71 poz 838
law: Ustawa dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi K. C., E. K., K. K., A. K., M. K., S. K. i S. K. na decyzję Wojewody z dnia 12 grudnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 30 października 2015 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782 ze zm.; dalej jako "u.g.n."), Starosta odmówił ustalenia na rzecz K.C., A.A.-Z.Z. odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działki o numerach: [..] i [..], położone w obrębie S., gm. S., które zostały wydzielone na podstawie decyzji Wójta Gminy z dnia 15 września 2000 r., nr [..].

W toku postępowania organ ustalił, że podziału działki nr [..], położonej w obrębie S., dokonano na wniosek K. K. Wójt Gminy poinformował organ, że nie toczyły się rokowania w sprawie wysokości odszkodowania za działki nr [..] i nr [..], a także, iż przedmiotowe działki nie wchodzą w skład drogi publicznej, nie zachodzi więc możliwość ustalenia odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. Z kolei wnioskodawcy wyjaśnili, że wezwali Wójta Gminy do podjęcia rokowań zmierzających do ustalenia odszkodowania za ww. działki, jednak organ ten nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, należało zatem uznać, że odmówił podjęcia rokowań w sprawie.

Organ pierwszej instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie istotne znaczenie ma treść art. 98 ust. 1 zd. pierwsze u.g.n. obowiązująca w momencie dokonywania podziału nieruchomości, w wyniku którego powstały działki nr [..] i [..], tj. w dniu 29 września 2000 r. Wyjaśnił też, że badał, czy ww. działki stanowią ogólnodostępne drogi. Na podstawie dokumentacji fotograficznej ustalił, że przedmiotowe nieruchomości stanowią dojazd wyłącznie do bezpośrednich działek, co więcej działka nr [..] stanowi drogę zamkniętą, częściowo utwardzoną. Natomiast działka nr [..] stanowi częściowo wąski pas nieutwardzonej drogi, a częściowo całkowicie niemożliwy dla ruchu pojazdów pas zieleni (z uwagi na ukształtowanie terenu). Starosta stwierdził, że reżimem prawnym art. 98 ust. 1 u.g.n. objęte są wyłącznie drogi publiczne, których przebieg wynika z planu miejscowego albo z ostatecznej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Status drogi publicznej winien zatem mieć odzwierciedlenie w treści planu miejscowego. W odniesieniu do powyższego organ stwierdził, że ani obowiązujący w dniu wydania decyzji podziałowej plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego centralnego obszaru wsi S., zatwierdzony uchwałą GRN w S. nr [..] (Dz. Urz. Woj. Gdańskiego nr 31 poz. 269 z 1990 r.), ani też jego zmiana dokonana uchwałą Rady Gminy nr XXIV/140/93 z 1993 r. (Dz. Urz. Woj. Gdańskiego nr 13 poz. 172 z 1993 r.), nie przewidywały przebiegu dróg publicznych na dzielonej nieruchomości. Tym samym w rozpatrywanym przypadku wydzielenie w decyzji podziałowej gruntu przeznaczonego pod drogę nie skutkowało jego przejściem z mocy prawa na rzecz Gminy.

Organ wskazał nadto, że poza sporem pozostaje, że Wójt Gminy - decyzją z dnia 15 września 2000 r., nr [..], na wniosek właściciela nieruchomości – K. K. (obecnie C.), w oparciu o art. 93 ust. 1, 2, 4 i 5 u.g.n. zatwierdził projekt podziału nieruchomości nr [..], położnej w S., a przedmiotowa decyzja stała się ostateczna w dniu 29 września 2000 r. Na skutek dokonanego podziału, zostały wyodrębnione m.in. działki nr [..] o pow. 0,0442 ha oraz nr [..] o pow. 0,2254 ha. Podział nieruchomości nastąpił zgodnie z obowiązującym planem szczegółowym zagospodarowania przestrzennego centralnego obszaru wsi S., zatwierdzonym uchwałą GRN w S. nr VIII/36/90, zmienionym uchwałą Rady Gminy nr XXIV/140/93 z 1993 r. Jednocześnie z akt sprawy wynika, że Wójt Gminy w przedmiotowej decyzji podziałowej nie stwierdził, aby którakolwiek z wydzielonych działek miała przejść na własność Gminy, co dawałby podstawę do ustalenia i wypłaty odszkodowania. Strona zaś nie kwestionowała decyzji podziałowej, co do przyjętego charakteru wydzielonych - jako drogi wewnętrzne - działek gruntu.

Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że jeżeli plan miejscowy nie przewiduje dla terenu objętego podziałem drogi publicznej, to art. 98 ust. 1 u.g.n. nie może mieć zastosowania. W rozpoznawanej sprawie zarówno plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego centralnego obszaru wsi S., zatwierdzony uchwałą GRN w S. nr VIII/36/90, jak i jego zmiana dokonana uchwałą Rady Gminy nr XXIV/140/93 z 1993 r., nie przeznacza terenu pod drogę publiczną. Wydzielenie drogi publicznej nie nastąpiło również na podstawie dokumentacji podziałowej w trybie określonym w art. 93 ust. 6 u.g.n. Z załącznika do miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego obszaru centralnego wsi S. w formie mapy wynika, że działka nr [..], podobnie jak działka nr [..], znajdowała się na terenie oznaczonym C1 ZD (projektowane ogrody działkowe). Potwierdził to Kierownik Referatu Budownictwa Urzędu Gminy, który po przeanalizowaniu planu miejscowego obowiązującego do końca 2002 r. stwierdził, że zarówno działka nr [..], jak i działka nr [..] - w dniu ich wydzielenia - przeznaczone były pod ogródki działkowe. Załączone do akt sprawy fragmenty "Miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego obszaru centralnego wsi S." określają przeznaczenie terenów, na których położona jest nieruchomość, jako tereny C1 ZD- Projektowane ogrody działkowe. Organ wyjaśnił też, że w zmienionej wersji ww. planu miejscowego działki nr [..] i [..] znajdowały się na terenie, którego dotyczył zapis "rolnik może wydzielić działki budowlane dla rodziny."

Starosta zgodził się z poglądem Wojewody wyrażonym w wydanej w tej sprawie decyzji kasacyjnej, że "dla zgodności podziału nieruchomości, przewidującego m.in. wydzielenie jednej z działek pod drogę nie było konieczne, aby w planie tym taka droga została przewidziana". Podkreślił, że decyzja podziałowa, w wyniku której powstały działki nr [..] i [..], została wydana w momencie obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, podziału nieruchomości Wójt dokonał zaś na podstawie miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego z obszaru centralnego wsi S., zatwierdzonego uchwałą z 24 października 1990 r. na podstawie ustawy o planowaniu przestrzennym z dnia 12 lipca 1984 r. W oparciu o zgromadzone dokumenty można jednakże jednoznacznie stwierdzić, że wskazane działki miały stanowić ogródki działkowe, a następnie - zmianą planu dokonaną w 1993 r. - działki nr [..] i [..] miały pełnić funkcję dróg dojazdowych służących do obsługi wyłącznie powstałych w wyniku podziału działek, przez co decyzja podziałowa nie wskazuje ich publicznego charakteru.

Organ ustalił nadto, że działki nr [..] i [..] - oznaczone w ewidencji gruntów i budynków jako dr-RV, nie posiadają numeru katalogowego w katalogu dróg gminnych. Wskazał też, że K. K. wystąpiła w dniu 4 lipca 2011 r. do Rady Gminy z prośbą o odpłatne przejęcie dróg o numerach: [..]-[..], wyjaśniając, że ww. drogi umożliwiają dojazd do wielu działek budowlanych, a ich utrzymywanie przez nią i pozostałych mieszkańców jest bardzo uciążliwe. Organ uznał, że z powyższego wynika, iż wnioskodawcy zdają sobie sprawę, że przedmiotowe działki, z ujawnionym w księdze wieczystej wpisem prawa własności na ich rzecz, stanowią jedynie drogi wewnętrzne - obsługujące działki, które zostały wydzielone decyzją podziałową z 15 września 2000 r.

Reasumując, Starosta stwierdził, że wydzielenie przedmiotowych działek pod drogi nie spowodowało naruszenia istoty prawa własności, gdyż wnioskodawca pozostaje do dziś ich właścicielem, a to właściciel decyduje o sposobie ich dostępności. Wskazał też, że sam fakt ustanowienia w KW nr [..] służebności gruntowej wyklucza uznanie działki za drogę publiczną. Organ wyjaśnił nadto, że brak jest podstawy prawnej, uzasadniającej przejście na rzecz Gminy prawa własności działek gruntu wydzielonych pod drogi wewnętrzne i powstanie z tego tytułu roszczenia o wypłatę odszkodowania w trybie przepisów prawa administracyjnego.

W odwołaniu od powyższej decyzji K. C. (dawniej K.), A.A.-Z.Z. wnieśli o jej uchylenie oraz rozstrzygnięcie sprawy co do istoty poprzez ustalenie odszkodowania zgodnie z treścią wniosku z dnia 3 października 2013 r. Zaskarżonej decyzji zarzucili rażące naruszenie:

- art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. poprzez błędną interpretację polegającą na uznaniu, że właścicielom gruntów przeznaczonym pod drogi odszkodowanie przysługuje wyłącznie wówczas, gdy w dacie uprawomocnienia się decyzji podziałowej droga ta posiada już status drogi publicznej w rozumieniu art. 1 i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. nr 14, poz. 60 ze zm.), podczas gdy dla oceny czy droga ma status drogi publicznej, czy też nie decydujące znaczenie ma sposób korzystania z niej;

- art. 98 ust. 1 u.g.n. poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że warunkiem ustalenia odszkodowania za działki gruntu przejęte przez jednostkę samorządu terytorialnego z przeznaczeniem pod drogę publiczną jest uprzednie stwierdzenie w decyzji podziałowej przejścia prawa własności tej działki na daną jednostkę samorządu terytorialnego, podczas gdy oczywistym jest, że przejście własności następuje z mocy samego prawa, bez konieczności stwierdzenia tego faktu w treści decyzji podziałowej, a w konsekwencji brak takiego stwierdzenia w decyzji z dnia 15 września 2009 r. nie przesądza o tym, że działki nr [..] i [..] nie przeszły na własność Gminy S.;

- art. 98 ust. 1 w zw. z art. 93 ust. 3 u.g.n. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji podziałowej), polegający na przyjęciu, że decyzja podziałowa mogła zostać wydana bez konieczności przyjęcia publicznego charakteru działek nr [..] i [..], mimo że uznanie, iż ww. działki nie są drogami publicznymi byłoby równoznaczne ze stwierdzeniem, że wydzielone wskutek tej decyzji pozostałe działki gruntu są pozbawione dostępu do drogi publicznej, a to wobec faktu, że skuteczności tej decyzji nie uzależniono od ustanowienia na działkach nr [..] i [..] drogi wewnętrznej z jednoczesnym ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla pozostałych (niebędących drogami) wydzielonych działek gruntu albo uzależnienia jej od ustanowienia na działkach nr [..] i [..] odpowiednich służebności drogowych dla pozostałych wydzielonych działek;

- art. 93 ust. 6 u.g.n. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że w okolicznościach niniejszej sprawy, mimo ustalenia istnienia załącznika graficznego do projektu podziału przewidującego "drogowe" przeznaczenie działek nr [..] i [..], brak jest podstaw do podstaw do przyjęcia, że w sprawie doszło do ustalenia przeznaczenia spornych nieruchomości w trybie przewidzianym w tym przepisie;

- art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460, dalej zwana "ustawą o drogach publicznych"), poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że brak stosownej uchwały Rady Gminy o zaliczeniu dróg zlokalizowanych na działkach nr [..] oraz [..] uniemożliwia uznanie ich za drogi publiczne w rozumieniu tego przepisu, podczas gdy zgodnie z jego treścią, czynnikiem determinującym o uznaniu danej drogi za drogę publiczną jest to czy z drogi tej korzystać może każdy zgodnie z jej przeznaczeniem;

- art. 7 ust. 1 i art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji podziałowej) poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że w okolicznościach niniejszej sprawy istnieją podstawy do stwierdzenia, że drogi zlokalizowane na działkach nr [..] i [..] stanowią drogi wewnętrzne w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a jednocześnie nie są drogami gminnymi w rozumieniu art. 7 ust. 1 powołanej ustawy;

- art. 10 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.) poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że status drogi publicznej powinien mieć odzwierciedlenie w treści planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, iż w dacie wydania decyzji podziałowej dla terenu objętego decyzją obowiązywał plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego centralnego obszaru wsi S., zatwierdzony uchwałą GRN w S. nr VIII/36/90, zmieniony m.in. uchwałą Rady Gminy nr XXIV/140/93, które to akty normatywne weszły w życie przed uchwaleniem ww. ustawy, a zatem nie sposób przyjąć by jej postanowienia znalazły do niej zastosowanie;

- art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. nr 36 poz.175) w zw. z art. 91 ust. 1 i 2 oraz

art. 21 ust. 1 Konstytucji RP i art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.) polegające na ich niezastosowaniu, wyrażające się w odmowie ustalenia odszkodowania za ww. działki, mimo że nie ulega wątpliwości, że przysługujące pierwotnym właścicielom tych działek prawo własności zostało ograniczone w ten sposób, że są one wykorzystywane jako drogi dostępne dla nieograniczonego kręgu osób i to mimo tego, że w świetle obowiązujących przepisów obowiązek utrzymywania dróg gminnych należy do zadań własnych gminy;

- art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. nr 36, poz.175)

w zw. z art. 91 ust. 1 i 2 oraz art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, polegające na ich niezastosowaniu i nieustaleniu odszkodowania, mimo że obowiązujące przepisy prawa (art. 1 Protokołu dodatkowego oraz art. 21 ust 1 Konstytucji) przewidują jego ustalenie;

- art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej w skrócie jako "k.p.a."), polegające na dowolnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, wyrażającej się w:

- pominięciu tego, że zgodnie z treścią pisma nr [..] z dnia 12 marca 2014 r. działka nr [..] przeznaczona jest pod drogę;

- pominięciu tego, że z treści załącznika graficznego do projektu podziału działki nr [..] wynika, że działki nr [..] oraz [..] przeznaczone są pod drogę;

- bezpodstawnym przyjęciu, że w świetle zgromadzonego materiału działki nr [..] oraz [..] miały pełnić funkcję dróg dojazdowych, służących do obsługi wyłącznie powstałych w wyniku podziału działek, podczas gdy żaden z przeprowadzonych w sprawie dowodów, a w szczególności żaden ze zgromadzonych dokumentów, nie daje podstaw do tak kategorycznych wniosków;

- uznaniu, że z pisma K. C. z 4 lipca 2011 r. wynika, że wnioskodawczyni zdawała sobie sprawę z faktu, iż drogi na przedmiotowych działkach mają charakter jedynie dróg wewnętrznych, podczas gdy wniosku takiego nie da się wysnuć z treści wskazanego dokumentu;

- nieprzeprowadzenie w sprawie jakiegokolwiek dowodu na okoliczność tego w jaki sposób faktycznie są obecnie użytkowane przedmiotowe działki, w szczególności z przesłuchania wnioskodawców, świadków w osobie właścicieli nieruchomości przylegających do ww. działek, czy też z dokumentów w postaci decyzji o warunkach zabudowy albo decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczących nieruchomości przylegających do tych działek, a z których to dokumentów może wynikać czy organ je wydający stwierdził w jaki sposób nieruchomości te mają zapewniony dostęp do drogi publicznej, a w konsekwencji pominięcie faktu, że działki te służą jako ciągi komunikacyjne dla nieograniczonego kręgu osób, zapewniając jedyny dostęp przyległych do nich działek do drogi nr [..] relacji S. – P.

Decyzją z dnia 12 grudnia 2016 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 9a w związku z art. 98 u.g.n., Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Wojewoda wyjaśnił, że decyzja podziałowa została wydana w dniu 15 września 2000 r., czyli w momencie, gdy obowiązywała ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, która wprowadziła obowiązek ustalania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego terenów przeznaczonych dla realizacji celów publicznych oraz linii rozgraniczających drogi publiczne. Jednakże samego podziału przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego obszaru centralnego wsi S., zatwierdzonego uchwałą nr VII/36/90 Gminnej Rady w S. z dnia 24 października 1990 r. Biorąc pod uwagę, że plan ten został sporządzony na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów, czyli ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989 r., nr 17, poz. 99 ze zm.), która nie nakładała obowiązku wyznaczania linii rozgraniczających ulic, placów oraz dróg publicznych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie istniała także konieczność ich wyznaczenia w przedmiotowym miejscowym planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego obszaru centralnego wsi S.

Organ odwoławczy wyjaśnił też, że Starosta - na podstawie pisma Wójta Gminy z dnia 8 lipca 2015 r., nr [..] ustalił, że ww. plan został zmieniony uchwałą Rady Gminy nr XXIV/140/93. Na podstawie tej zmiany działki nr [..] i [..] zostały wydzielone pod drogę jako drogi dojazdowe z powiększenia terenów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe zgodnie z zapisami, że rolnik może wydzielić działki budowlane dla rodziny. Powyższe zapisy w ocenie organu odwoławczego wskazują, że drogi dojazdowe, o których mowa w zmianie planu, zostały ściśle powiązane z faktem ewentualnego wydzielenia przez rolnika działek budowlanych "dla rodziny", a nie z koniecznością wybudowania bądź poszerzenia ogólnodostępnego ciągu komunikacyjnego.

Wojewoda uznał za prawidłowe stwierdzenie strony odwołującej się, że przepis art. 98 ust. 1 u.g.n. stanowi wprost o przejściu z mocy samego prawa własności działek wydzielonych pod drogi publiczne, bez konieczności stwierdzenia tego faktu w treści decyzji podziałowej. Aby jednak stwierdzić, czy faktycznie doszło do przejścia prawa własności nieruchomości z mocy prawa, należy zbadać, czy zostały spełnione ku temu ustawowe przesłanki, w szczególności należy określić - czy wydzielone działki stanowią drogę publiczną, zaś dla zbadania "publiczności" drogi w przedmiotowej sprawie, konieczna jest ocena - czy wydzielona droga miała charakter ogólnodostępny.

W odniesieniu do powyższego organ odwoławczy wskazał na pismo K.K. z dnia 4 lipca 2011 r., która - składając wniosek o "odpłatne przejście drogi o numerze [..], [..]" - wyjaśniła, że drogi te umożliwiają dojazd do wielu działek budowlanych, w większości już zamieszkałych. Wprawdzie nie można zgodzić się ze Starostą, że powyższy zapis świadczy o tym, iż wnioskodawczyni zdawała sobie sprawę z wewnętrznego charakteru drogi (na co słusznie zwróciła uwagę strona odwołująca się), jednakże w piśmie tym wnioskodawczyni wskazała, że droga ta prowadzi do działek budowlanych, czyli de facto do działek powstałych - podobnie jak przedmiotowe działki - z podziału działki nr [..]. Stwierdzić zatem można, że przedmiotowa droga nie jest ogólnodostępna.

O tym, że działki nr [..] i [..] zostały utworzone w celu umożliwienia dojazdu wyłącznie właścicielom nowo powstałych działek do swoich nieruchomości, a zatem nie mają charakteru ogólnodostępnego, świadczy analiza wyrysu z mapy ewidencyjnej, na którym wyraźnie widać, że wzdłuż działek nr [..] i [..] znajdują się działki nr [..]-[..], które powstały w wyniku podziału działki nr [..]. Z działek nr [..] i [..] korzystają zatem osoby chcące dojechać tylko do ww. nieruchomości, co powoduje, że nie można uznać, iż działki te są ogólnodostępnym elementem układu komunikacyjnego S. Powyższe potwierdza również zapis w dziale III KW nr [..], zgodnie z którym na działce nr [..] została ustanowiona bezpłatna służebność przejazdu i przechodu na rzecz każdorazowych właścicieli nowo powstałych działek nr [..]-[..]. Nie można więc mówić o tym, że działki nr [..] i [..] stanowią drogę, z której korzystać może każdy, ponieważ droga ta jest nieruchomością prywatną i o ile wjazdu na nią nie uniemożliwia żadna brama/szlaban, to interes i prawo w przejeździe przez nią mają tylko mieszkańcy działek powstałych z podziału działki nr [..].

Reasumując, Wojewoda doszedł do przekonania, że podział nieruchomości doprowadził do wydzielenia działek nr [..] i [..] pod drogę wewnętrzną, która nie stanowi ogólnodostępnego ciągu komunikacyjnego, a tym samym nie zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w art. 98 ust. 1 u.g.n., czyli nie zaistniał skutek w postaci przejścia prawa własności działek nr [..] i [..] na rzecz Gminy. Wojewoda nie zaprzeczył przy tym, że przedmiotowe działki stanowią drogę, jednakże uznał, że droga ta nie jest drogą publiczną. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszym postępowaniu nie doszło do naruszenia Konstytucji RP oraz wskazanych w odwołaniu przepisów prawa międzynarodowego, ponieważ właściciel z własnej woli podjął inicjatywę i dążył do podziału swojej nieruchomości.

W skardze na powyższą decyzję Wojewody wnioskodawcy powtórzyli zarzuty zawarte w odwołaniu, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia 30 października 2015 r.

Dodatkowo skarżący zarzucili naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., polegające na pominięciu faktu, że: działka nr [..] spełnia wymogi (w zakresie szerokości) jakie przepisy prawa stawiają wobec dróg publicznych i jest przedłużeniem drogi publicznej istniejącej na działce nr [..], która to działka wyodrębniona została na mocy decyzji Naczelnika Gminy nr [..] z dnia 3 września 1987 roku i stanowi obecnie własność Skarbu Państwa; droga na działce nr [..] jest częścią drogi publicznej (zlokalizowanej m. in. na działkach [..]-[..]), która nie służy jako ciąg komunikacyjny wyłącznie dla właścicieli działek wydzielonych w decyzji podziałowej.

Skarżący wnieśli o przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi wydruków z "geoportal2" na okoliczność ustalenia, że przedmiotowe działki są częścią systemu komunikacyjnego Gminy (działka nr [..] - będąc przedłużeniem drogi publicznej na działce nr [..], zaś działka nr [..] - będąc częścią dróg publicznych zlokalizowanych także na działkach nr [..]-[..]).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 13 czerwca 2017 r. pełnomocnik uczestnika postępowania Gminy wyjaśnił, że obie działki mają charakter dróg wewnętrznych, korzystają z nich tylko właściciele nieruchomości, do których stanowią dojazd. Podkreślił, że skarżąca K. C. wielokrotnie zwracała się do Wójta Gminy o odpłatne przejęcie tych nieruchomości, a Wójt odmawiał, ponieważ - po przeanalizowaniu przedmiotowej sprawy - ustalił, że drogi te mają jedynie charakter dróg wewnętrznych i w związku z tym brak jest podstaw do ich przejęcia i w konsekwencji stworzenia z nich dróg publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) - zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia jej nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione

w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie zaś z art. 151 p.p.s.a. - w razie nieuwzględnienia skargi - Sąd ją oddala.

Podstawowym celem i efektem kontroli sądowej, jest więc eliminowanie z obrotu prawnego aktów i czynności organów administracji publicznych niezgodnych z prawem i przywrócenie stanu zgodnego z prawem poprzez wydanie orzeczenia odpowiedniej treści. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził wskazanych powyżej naruszeń prawa przez organy, dających podstawę do uchylenia, czy też stwierdzenia nieważności w całości lub w części zaskarżonej decyzji. Czyniąc to, Sąd zaakceptował w pełni poczynione w postępowaniu administracyjnym ustalenia w tej sprawie.

Stosownie do art. 98 ust. 1 u.g.n. (w brzmieniu obowiązującym już w chwili wydania w tej sprawie decyzji podziałowej), działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Zgodnie zaś z art. 98 ust. 3 u.g.n., za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Ustalenie prawa do odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. uwarunkowane zostało zatem dwoma przesłankami: po pierwsze - wydzieleniem działek gruntu pod drogi publiczne, w tym drogi gminne, w następstwie podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela, a po drugie - przejściem ich z mocy prawa na własność gminy - w przypadku drogi gminnej.

Słusznie więc Wojewoda w zaskarżonej decyzji podkreślił, że nie każda decyzja podziałowa w aktualnym stanie prawnym (tj. po dniu 15 lutego 2000 r., czyli od momentu, w którym w treści art. 98 u.g.n. dookreślono pojęcie "drogi" poprzez zawarcie warunku, że jedynie działki wydzielone pod drogi publiczne przechodzą na własność podmiotów publicznoprawnych, dzieląc je na: gminne, powiatowe, wojewódzkie i krajowe), skutkuje przejściem z mocy prawa własności działek wydzielonych w niej pod drogi na rzecz podmiotów publicznoprawnych, ponieważ w wyniku podziału działki mogą powstać także drogi wewnętrzne - niezbędne dla obsługi komunikacyjnej danego terenu. Wydzielenie takiej drogi wśród nowo powstałych działek zapewnia ich komunikację z drogą publiczną, czyli powstaje w interesie właściciela nieruchomości, na wniosek którego zostaje dokonany podział, aby ten mógł sprzedać wydzielone działki jako budowlane.

W toku przedmiotowego postępowania administracyjnego organy winny były zatem ustalić czy w stanie faktycznym i prawnym rozpatrywanej sprawy nastąpił skutek, o którym mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., tzn. czy konkretne działki - wobec zatwierdzonego podziału - zostały wydzielone pod drogi publiczne i tym samym przeszły na własność danej jednostki samorządu terytorialnego na mocy przepisów art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n.

Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach przedmiotowej sprawy bezspornie wynika, że Wójt Gminy - decyzją nr [..] z dnia 15 września 2000 r., wydaną na wniosek właściciela nieruchomości – K.K. (obecnie C.) w oparciu o art. 93 ust. 1, 2, 4 i 5 u.g.n., zatwierdził projekt podziału nieruchomości nr [..], położnej w S. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 29 września 2000 r. Na skutek dokonanego podziału, zostało wyodrębnionych 14 działek, w tym działka nr [..] o pow. 0,0442 ha oraz działka nr [..] o pow. 0,2254 ha. Podział nieruchomości nastąpił – jak wynika z treści ww. decyzji - zgodnie z obowiązującym miejscowym planem szczegółowym zagospodarowania przestrzennego centralnego obszaru wsi S., zatwierdzonym uchwałą GRN w S. nr VIII/36/90, zmienionym uchwałą Rady Gminy nr XXIV/140/93 z 1993 r.

Z rozstrzygnięcia zawartego w powyższej decyzji podziałowej i jej uzasadnienia nie wynika, aby jakakolwiek z wydzielonych działek została wydzielona pod drogę. Natomiast drogowy charakter działek nr [..] i nr [..] wynika z zatwierdzonego tą decyzją projektu podziału. Z mapy projektu podziału wynika bowiem, że działki te zostały wydzielone jako wąskie, długie działki, stanowiące dojazd do działek budowalnych.

Faktem jest również, że Wójt Gminy w przedmiotowej decyzji podziałowej nie stwierdził, aby którakolwiek z wydzielonych działek przechodziła z mocy prawa na własność Gminy. Jak jednak słusznie zauważył Wojewoda, nie miało to znaczenia dla oceny charakteru tych działek, ponieważ skutek wynikający z treści art. 98 ust. 1 u.g.n., tj. przejście na własność odpowiednio - gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa, działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, następuje z mocy prawa, a więc żadne zapisy tej treści w decyzji nie są wymagane.

Pojęcie drogi publicznej uregulowane jest w przepisach ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Ustawa ta, w art. 1 (według brzmienia z daty podziału; Dz. U. z 2000 r., nr 71, poz. 838 ze zm.) stanowi, że drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych.

Drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne (art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym nie zaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Przebieg dróg gminnych ustala zarząd gminy (art. 7 ustawy o drogach publicznych). Zgodnie z art. 8 ust. 1 powyższej ustawy, drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez podmioty prowadzące działalność gospodarczą, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami są drogami wewnętrznymi.

Z powyższego wynika, że ustawa o drogach publicznych dzieli wszystkie drogi na dwie kategorie dróg publicznych i dróg wewnętrznych. Podział ten ma charakter dychotomiczny i nie przewiduje pojęcia dróg, które pozostawałoby poza podziałem.

Sąd podziela ustalenia organów obu instancji, zgodnie z którymi działki nr [..] i nr [..] zostały wydzielone w decyzji podziałowej jako działki pod drogi wewnętrzne, a zatem zasadnie organy uznały, że odszkodowanie za te działki skarżącym nie przysługuje.

Należy w tym miejscu wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 maja 2014 r., sygn. I OSK 2681/12 (Baza Orzeczeń LEX nr 1478761), podkreślił, że aby można było mówić o skutku, jaki przewiduje przepis art. 98 ust. 1 u.g.n., czyli przejściu z mocy prawa własności działek, które w wyniku podziału zostały wydzielone pod drogi publiczne, na podmiot publiczny, a co za tym idzie, ziszczeniu się przesłanki ustalenia odszkodowania z art. 98 ust. 3 u.g.n., z decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości musi wynikać, że z nieruchomości zostały wydzielone działki pod drogi publiczne, a takich zapisów w decyzji podziałowej z 15 września 2000 r. niewątpliwie nie ma.

Publiczny charakter tych działek drogowych nie wynika także z pozostałych ustaleń organów, w pełni akceptowanych przez Sąd.

Obowiązujący w dniu wydania decyzji podziałowej miejscowy plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego centralnego obszaru wsi S., zatwierdzony uchwałą nr VII/36/90 Gminnej Rady w S. z dnia 24 października 1990 r. (Dz. Urz. Woj. Gdańskiego nr 31, poz. 269 z 1990 r.) ani też jego zmiana, dokonana uchwałą tej Rady nr XXIV/140/93 z 1993 r. (Dz. Urz. Woj. Gdańskiego nr 13 poz. 172 z 1993) nie przewidywały przebiegu dróg publicznych na dzielonej nieruchomości.

Z zapisów miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego centralnego obszaru wsi S. wynika, że teren ten stanowił, według pierwotnego brzmienia zapisów tego planu, tereny działkowe. Natomiast po dokonaniu zmiany tego planu miejscowego w 1993 r., teren ten został przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe, a działki nr [..] i [..] zostały wydzielone z tego terenu pod drogi dojazdowe zgodnie z zapisem planu miejscowego, że "rolnik może wydzielić działki budowlane dla rodziny". Jak trafnie ocenił Wojewoda, ten zapis zmienionego planu wskazuje, że powstające z nim w zgodzie drogi dojazdowe zostały ściśle powiązane z faktem ewentualnego wydzielenia przez rolnika działek budowlanych "dla rodziny", a nie z koniecznością wybudowania bądź poszerzenia ogólnodostępnego ciągu komunikacyjnego.

Powyższe ustalenia potwierdza treść postanowienia Wójta Gminy z 31 lipca 2000 r., nr [..], opiniującego zgodność z planem miejscowym projektu przedmiotowego podziału, z którego wynika, że zaproponowany projekt podziału jest zgodny z miejscowym planem szczegółowym zagospodarowania przestrzennego centralnego obszaru wsi S., ponieważ dzielona działka nr [..] stanowi teren pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem usług i rzemiosła nieuciążliwego.

Także z dokumentacji fotograficznej załączonej do akt sprawy, podobnie jak z wyrysu z mapy ewidencyjnej, a także z przedłożonych do akt sądowych wydruków z "geoportalu", w ocenie Sądu wynika, są to drogi o charakterze wewnętrznym, stanowiące dojazdy do działek budowlanych. Działką nr [..] odbywa się bezpośredni dojazd do powstałych w wyniku przedmiotowego podziału działek budowlanych o numerach od [..] do [..] i od [..] do [..], które są zlokalizowane wzdłuż jej granic. Działka nr [..] zlokalizowana jest natomiast bezpośrednio przy nowo powstałej działce nr [..] oraz dodatkowo można nią dojechać do działek o numerach: [..]-[..].

Jak słusznie zwróciły uwagę organy, ze zdjęć, które znajdują się w aktach sprawy, sporządzonych w dniu 16 października 2015 roku (o wykonaniu których pełnomocnik skarżących został powiadomiony przed wydaniem decyzji przez organ I instancji – vide akta administracyjne organu I instancji k. 20 - 21), wynika, że działka nr [..] stanowi częściowo wąski pas nieutwardzonej drogi, a częściowo w ogóle nie nadaje się dla ruchu pojazdów, stanowi bowiem pas zieleni o zróżnicowanym, pofałdowanym ukształtowaniu terenu.

Z wyrysu z mapy ewidencyjnej wynika natomiast, że wzdłuż działki nr [..] znajdują się działki o numerach od [.] do [.] oraz od [.] do [.], a więc działki, które powstały w wyniku podziału działki nr [.]. Natomiast wzdłuż działki nr [.] znajduje się działka nr [.], powstała w wyniku podziału, oraz cztery inne działki budowlane, wcześniej wydzielone. Z działek nr [.] i nr [.] korzystają zatem osoby chcące dojechać tylko do ww. nieruchomości, co powoduje, że nie można uznać, że działki te są ogólnodostępnym elementem układu komunikacyjnego S.

Należy także dodać, że z map i zdjęć znajdujących się w aktach administracyjnych wynika, że działka nr [..] stanowi wewnętrzną drogę zamkniętą, częściowo utwardzoną. Jak wynika natomiast z działu III KW nr [..] na działce tej zostały ustanowione bezpłatne służebności przejazdu i przechodu prowadzące do drogi publicznej na rzecz każdorazowych właścicieli nowo powstałych z podziału działek o numerach od [..] do [..] oraz od [..] do [..].

Z działu III KW nr [..] wynika także, iż również na działce nr [..] ustanowiono bezpłatną służebność przejazdu i przechodu w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej na rzecz każdorazowych właścicieli działki nr [..].

Powyższe zapisy - dotyczące ustanowienia na przedmiotowych działkach służebności przejazdu i przechodu do drogi publicznej, zdaniem Sądu bezspornie świadczą o tym, że przedmiotowe działki mają charakter dróg wewnętrznych. Jak słusznie wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym przez Wojewodę Pomorskiego wyroku z dnia 15 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2548/12 (Baza Orzeczeń LEX nr 1480886): "sam fakt ustanowienia przez dotychczasowego właściciela na drodze służebności gruntowej wyklucza uznanie jej za drogę publiczną".

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że w tej sprawie nie może mieć zastosowania unormowanie art. 98 ust. 3 u.g.n., gdyż - zgodnie z jego brzmieniem - wyłącznie za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne, w tym gminne, z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, a które przeszły, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa, przysługuje odszkodowanie.

Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd wyjaśnia, że - wbrew stanowisku skarżących - organ odwoławczy nie dokonał błędnej interpretacji art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. poprzez uznanie, że właścicielom gruntów przeznaczonym pod drogi odszkodowanie przysługuje wyłącznie wówczas, gdy w dacie uostatecznienia się decyzji podziałowej droga ta posiada już status drogi publicznej w rozumieniu art. 1 i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych. Takiego stanowiska organ odwoławczy w swojej decyzji nie wyraził. Wojewoda badał zarówno treść decyzji podziałowej aby ustalić, czy w tej decyzji znajduje się informacja, że działki nr [..] i [..] zostały wydzielone w niej pod drogę publiczną, jak i badał także – co wynika z uzasadnienia decyzji, w jaki sposób przedmiotowe działki są faktycznie wykorzystywane. Wojewoda nie stwierdził także, iż "warunkiem ustalenia odszkodowania za działki gruntu przejęte przez jednostkę samorządu terytorialnego z przeznaczeniem pod drogę publiczną jest uprzednie stwierdzenie, w decyzji podziałowej, przejścia prawa własności tej działki na daną jednostkę samorządu terytorialnego". Przeciwnie, organ odwoławczy zawarł w zaskarżonej decyzji pogląd, który Sąd orzekający w tej sprawie w pełni podziela, że przejście własności działek wydzielonych pod drogi w decyzji podziałowej na podmioty publicznoprawne następuje z mocy samego prawa, bez konieczności stwierdzenia tego faktu w treści decyzji podziałowej, jednak – co oczywiste, teza ta dotyczy jedynie działek wydzielonych pod drogi publiczne, a takiego wydzielenia w decyzji podziałowej z 15 września 2000 r. nie dokonano.

W ocenie Sądu, także wbrew zarzutom skargi, decyzja podziałowa z dnia 15 września 2000 roku mogła zostać wydana bez konieczności przyjęcia publicznego charakteru działek nr [..] i [..]. Wydzielone wskutek tej decyzji działki gruntu o numerach od [..] do [..] i od [..] do [..] nie są bowiem pozbawione dostępu do drogi publicznej, z uwagi na fakt, że dostęp ten mają zapewniony poprzez drogę wewnętrzną, tj. działkę nr [..], na której – jak wynika z działu III KW nr [..] - zostały ustanowione służebności przejazdu i przechodu prowadzące do drogi publicznej na rzecz każdorazowych właścicieli nowo powstałych działek, a także przez działkę nr [..], mającą również charakter drogi wewnętrznej.

Nie doszło w tej sprawie do zarzucanego w skardze naruszenia art. 93 ust. 6 u.g.n. W postępowaniu odszkodowawczym nie ma bowiem znaczenia kwestia interpretacji art. 93 ust. 6 u.g.n., który ma zastosowanie tylko i wyłącznie w postępowaniu podziałowym. Organ odszkodowawczy nie ma natomiast jakichkolwiek uprawnień, aby oceniać legalność dokonanego podziału.

Ponadto organy w tej sprawie – wbrew zarzutom skarżących - wzięły pod uwagę treść załącznika graficznego do projektu podziału, jednak prawidłowo oceniły, że wynika z niego jedynie, iż powstały w wyniku podziału drogi wewnętrzne a nie drogi publiczne. Takie rozumowanie ww. przepisu nie narusza.

Poglądu, iż "brak stosownej uchwały Rady Gminy o zaliczeniu dróg zlokalizowanych na działkach nr [..] oraz [..] uniemożliwia uznanie ich za drogi publiczne" w rozumieniu art. 1 ustawy o drogach publicznych, Wojewoda w zaskarżonej decyzji nie zaprezentował. Zarzut skargi dotyczący tej kwestii był zatem bezprzedmiotowy.

Wojewoda nie twierdził także, iż "status drogi publicznej powinien mieć odzwierciedlenie w treści planu zagospodarowania przestrzennego". Organ odwoławczy analizował zapisy planu miejscowego obowiązującego w dacie podziału, ponieważ chciał ustalić, czy publiczny charakter przedmiotowych dróg nie wynika wprost z jego zapisów. Wyraźnie wyjaśnił przy tym już w decyzji kasacyjnej wydanej w tej sprawie, że skoro podziału przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego obszaru centralnego wsi S., zatwierdzonego uchwałą nr VII/36/90 Gminnej Rady w S. z dnia 24 października 1990 r., a więc planu sporządzonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym, która nie nakładała obowiązku wyznaczania linii rozgraniczających ulic, placów oraz dróg publicznych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zatem nie istniała konieczność ich wyznaczenia w przedmiotowym miejscowym planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego obszaru centralnego wsi S.

W ocenie Sądu nie doszło przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy do wskazywanych w skardze naruszeń przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

W szczególności organy nie pominęły pisma nr [..] z dnia 12 marca 2014 roku. Jak wyjaśnił bowiem już organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji, dnia 4 marca 2014 r. wystąpił do Urzędu Gminy o przekazanie informacji dotyczącej przeznaczenia w planie miejscowym przedmiotowej nieruchomości w dniu wydania decyzji podziałowej. Pismem nr [..] z dnia 12 marca 2014 r. Urząd Gminy w S. poinformował Starostę, że działka numer [..] w dniu 15 września 2000 r. przeznaczona była pod drogę (nie wyjaśniając jakiego rodzaju – przyp. Sądu), natomiast działka nr [..] pod uprawy rolne. Starosta wyjaśnił dalej, że w przeprowadzonej dnia 20 marca 2014 r. rozmowie telefonicznej zwrócił się z prośbą o uzupełnienie ww. informacji o potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego obszaru wsi S., zatwierdzonego uchwałą GRN w S. z dnia 24 października 1990 r., nr VIII/36/90. Pismem z 2 kwietnia 2014 r. Starosta - po dokładnym przeanalizowaniu nadesłanych dokumentów, poddał w wątpliwość informację dotyczącą przeznaczenia działki nr [..]. Jak bowiem zasadnie wywiódł, z załącznika graficznego do miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego obszaru centralnego wsi S. wynika, że działka nr [..] - podobnie jak działka nr [..] - znajdowała się na terenie oznaczonym C1 ZD (projektowane ogrody działkowe). Kierownik Referatu Budownictwa Urzędu Gminy - ustosunkowując się do uwag zgłoszonych przez Starostę, po ponownym przeanalizowaniu ww. planu, obowiązującego do końca 2002 r., stwierdził, że zarówno działka nr [..] jak i działka nr [..], w dniu ich wydzielenia, przeznaczone były według zapisów tego planu pod ogródki działkowe (tereny C1 ZD - Projektowane ogrody działkowe". Organ ustalił także, iż zgodnie ze zmianą ww. planu, dotyczącą równych fragmentów wsi S. (naniesienie dodatkowych terenów pod budownictwo), działki nr [..] i [..] zostały wydzielone pod drogi jako drogi dojazdowe z powiększenia terenów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe zgodnie z zapisem, że "rolnik może wydzielić działki budowlane dla rodziny."

Wojewoda nie ocenił pisma K. C. z dnia 4 lipca 2011 roku tak jak wskazują to w skardze skarżący. Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołał pismo K. K. (C.) z 4 lipca 2011 r., w którym - składając wniosek o "odpłatne przejęcie dróg o numerze [..], [..]", skarżąca wyjaśniła, że "drogi te umożliwiają dojazd do wielu działek budowlanych w większości już zamieszkałych" i stwierdził, że "nie można zgodzić się ze Starostą, iż powyższy zapis świadczy o tym, że Pani K. C. (dawniej: K.) zdawała sobie sprawę z wewnętrznego charakteru drogi (na co słusznie zwróciły uwagę strony odwołujące się), jednakże w piśmie tym wskazała, iż droga ta prowadzi do działek budowlanych, czyli de facto do działek powstałych podobnie jak przedmiotowe działki z podziału działki nr [..]." Dlatego też Wojewoda uznał, że także to pismo potwierdza, iż przedmiotowe drogi nie są ogólnodostępne.

W ocenie Sądu z prawidłowo zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że działki przylegające do działek nr [..] oraz [..] mają zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez ustanowienie na ww. działkach drogowych służebności przejazdu i przechodu. Z tego ustalenia nie wynika jednak, że działki nr [..] oraz [..] stanowią drogi publiczne.

Skarżący zarzucają, że organy niezasadnie pominęły, iż działka nr [..] spełnia wymogi - w zakresie szerokości, jakie przepisy prawa stawiają wobec dróg publicznych oraz, że jest przedłużeniem drogi publicznej istniejącej na działce nr [..], która to działka wyodrębniona została na mocy decyzji Naczelnika Gminy nr [..] z dnia 3 września 1987 roku i stanowi obecnie własność Skarbu Państwa. W ocenie Sądu te fakty nie świadczą o tym, że działka nr [..] również jest drogą publiczną. Jak prawidłowo ustaliły organy, stanowi ona bowiem dojazd do drogi publicznej (w związku z tym ustanowiono na niej liczne służebności przejazdu i przechodu), a więc jest oczywiste, że z drogą publiczną musi się łączyć. Okoliczność podłączenia wydzielonych działek przeznaczonych pod drogi wewnętrzne bezpośrednio do drogi publicznej z automatu nie może świadczyć zatem o przyznaniu tak wydzielonym drogom charakteru drogi publicznej (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2014 r., sygn. OSK 2548/12, LEX nr 1480886), podobnie jak i ich szerokość.

Zdaniem Sądu z żadnych dowodów przedstawionych w tej sprawie nie wynika nadto, tak jak wskazują to skarżący w skardze, że działka nr [..] jest częścią drogi publicznej - zlokalizowanej m.in. na działkach nr [..]-[..]. O jej wewnętrznym charakterze przesądza, w ocenie Sądu, przede wszystkim ustanowienie na niej służebności przejazdu i przechodu, która byłaby całkowicie zbędna, gdyby ww. działka miała taki charakter, jak przypisują jej skarżący. Jej publicznego charakteru nie potwierdzają także ustalenia faktyczne, poczynione w sprawie, z których wynika, że jest do nieruchomość częściowo całkiem nieprzejezdna.

Sąd zważył nadto, że do przedmiotowej sprawy nie może też mieć zastosowania wyrok ETPC w Strasburgu z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce (Application no. 22531/05). W orzeczeniu tym ETPC w Strasburgu stwierdził, że w każdym przypadku należy ocenić czy zachowano, czy też nie zachowano, sprawiedliwej równowagi pomiędzy konkurującymi interesami - powszechnym i indywidualnym, zwłaszcza zaś ocenić, czy skarżący ponosi nadmierny ciężar indywidualny w danym przypadku. W niniejszej sprawie należy zauważyć, że zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. to Starosta wydaje decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 tejże ustawy. Tylko zaś wydzielenie na skutek zatwierdzonego podziału działek gruntu pod przyszłe inwestycje drogowe o charakterze publicznym (w tym gminnym), może odnieść skutek w postaci nabycia ich przez gminę na własność z mocy prawa. Jednostka samorządu terytorialnego przy planowaniu inwestycji w postaci drogi publicznej (gminnej), musi również uwzględniać realne możliwości finansowania takiej inwestycji, przewidziane w budżecie na dany rok budżetowy. Nie sposób zatem przyjąć, że w każdym przypadku wydzielenia w decyzji podziałowej działki pod drogę, będzie zmuszona przejąć tę działkę, jeżeli będzie z niej korzystało więcej osób (np. tak jak w tej sprawie - na podstawie ustanowionych służebności), niż tylko jej właściciel.

Należy także dodać, że w przepisach prawa administracyjnego - w szczególności w przepisach u.g.n., brak jest ogólnej normy uzasadniającej wypłatę odszkodowania w każdym przypadku, gdy dochodzi do ograniczenia wykonywania prawa własności nieruchomości przeznaczonej po drogę. Zapłata odszkodowania przewidziana jest w tej ustawie w przypadku wywłaszczenia - polegającego, zgodnie z art. 112 ust. 2 u.g.n., na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Ustawa nie normuje natomiast przypadku faktycznego ograniczenia prawa własności nieruchomości przeznaczonej pod drogę i wypłaty odszkodowania w takiej sytuacji. W przepisach prawa administracyjnego uregulowana jest jedynie sytuacja utraty przez właścicieli nieruchomości na rzecz jednostki samorządu terytorialnego prawa własności nieruchomości przeznaczonej pod drogę publiczną, przewidziana w art. 98 § 1 u.g.n.

Należy dodać, że organy administracji publicznej nie mogą wydawać decyzji administracyjnych bez podstawy prawnej. Z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej "na podstawie i w granicach prawa" (art. 7 Konstytucji RP) i z zasady ogólnej ustanowionej w art. 6 k.p.a. wynika, że nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 k.p.a. (ani też z art. 7 ustawy o samorządzie gminnym lub art. 6 ustawy o samorządzie województwa) lecz podstawę do jej wydania trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego. W obecnym stanie prawnym niezbędna staje się ścisła ocena dopuszczalności władczej ingerencji w sferę praw i obowiązków jednostki przez administrację publiczną. (tak B. Adamiak, J. Borkowski, KPA . Komentarz, wyd. 12, Warszawa 2012, str. 396). Każde działanie organu władzy publicznej musi odpowiadać kryterium legalności, co jest możliwe do spełnienia tylko przy założeniu, że podstawą ingerencji w sferę praw i obowiązków jednostki jest ustawa. Umieszczenie bezpośrednio w tekście ustawy wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej musi być stosowane ze szczególnym rygoryzmem, gdy regulacja ta dotyczy władczych form działania administracji publicznej.

Brak jest natomiast podstawy prawnej, która uzasadniałaby przejście na rzecz gminy, powiatu, województwa bądź Skarbu Państwa własności działek gruntu wydzielonych pod drogi o charakterze wewnętrznym i powstanie roszczenia o wypłatę odszkodowania z tego tytułu w trybie przepisów prawa administracyjnego. Powyższe orzeczenie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka mogło stanowić wyłącznie sygnał dla ustawodawcy polskiego, który winien rozważyć możliwość zmiany przepisów prawa uwzględniając treść Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r.

(Dz. U. z 1993 r. nr 61, poz. 284 ze zm.), który stanowi, że każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia i nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego

(Protokół nr 1 do Konwencji sporządzony w Paryżu 20 marca 1952 r.; Dz. U. z 1995 r., nr 36, poz. 175).

Należy przy tym również podkreślić, że w przepisach prawa polskiego przewidziana jest, co do zasady, możliwość istnienia dróg wewnętrznych (świadczą o tym chociażby cytowane powyżej przepisy ustawy o drogach publicznych). Celem normy art. 98 ust. 1 u.g.n. nie jest natomiast przejęcie przez gminę na własność każdej działki o charakterze komunikacyjnym, istniejącej na jej obszarze. Przejście nieruchomości na własność gminy następuje za odszkodowaniem na rzecz właściciela. Brak jest racjonalnych podstaw do uznania, że gmina winna nabywać nieruchomości, które nie służą celom publicznym i wydatkować środki publiczne na nabycie wszystkich dróg, w tym niemających charakteru dróg gminnych. Wydzielenie działki drogowej zapewniającej komunikację nowo powstałych działek z drogami publicznymi pozostaje w interesie właściciela nieruchomości dokonującego podziału i przyszłych właścicieli poszczególnych działek, zwiększa ono atrakcyjność i cenę działek. Może być ono także warunkiem dokonania podziału – zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Brak jest zatem, zdaniem Sądu, podstaw do obciążania społeczności gminnej kosztami realizacji takiego indywidualnego interesu. Wskazać także należy, iż wielokrotnie w interesie właściciela nieruchomości leżeć może posiadanie drogi o charakterze wewnętrznym i niezasadne byłoby pozbawianie go takiej możliwości, przez wprowadzenie regulacji przenoszącej własność każdej działki drogowej, w tym stanowiącej drogę wewnętrzną, na gminę.

Sąd wyjaśnia także, iż podziela przywołany przez organ pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 15 maja 2014 r., sygn. akt

I OSK 2548/12, zgodnie z którym z przepisów Konstytucji KP nie wynika nieograniczony charakter praw własności. Prawo to może bowiem podlegać licznym ograniczeniom. Przepisy obowiązującego prawa mogą mieć wpływ na to, jak można korzystać z terenu konkretnej działki, w tym - w jaki konkretnie sposób właściciel może zagospodarować swoją nieruchomość. Wydzielenie działki po drogi nie musi zatem prowadzić do naruszenia istoty prawa własności, o czym świadczy treść art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że odmawiając wypłaty odszkodowania w tej sprawie organy nie naruszyły wskazanych w skardze przepisów Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz Konstytucji RP. Organ II instancji wnikliwie, wszechstronnie i rzetelnie rozpatrzył stan faktyczny niniejszej sprawy oraz szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi się kierował przy rozstrzyganiu sprawy. Przekonująco uzasadnił także swoje stanowisko - nie naruszając przy tym granic swobodnej oceny dowodów - zyskując całkowitą aprobatę Sądu. Sąd podziela także stanowisko zaprezentowane przez organ I instancji w tej sprawie, że wydzielenie przedmiotowych działek pod drogi wewnętrzne nie spowodowało naruszenia istoty prawa własności, gdyż nadal stanowią one własność osoby prywatnej, a nie podmiotu publicznego. To ich właściciel decyduje zatem o sposobie ich dostępności, w szczególności poprzez ustanawianie na nich służebności przejazdu i przechodu.

Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał skargę za niezasadną i podstawie art. 151 p.p.s.a. ją oddalił.