Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1234/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 84 § 1, art. 138 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia NSA Wiesław Morys sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia -Rybak po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 lutego 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 740/14 w sprawie ze skargi Uniwersytetu [...] na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Uniwersytetu [...]na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I OSK 1234/15

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 19 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 740/14 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Uniwersytetu [...] w P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia odszkodowania, uchylił zaskarżoną decyzję. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] Prezydent Miasta P. na podstawie art. 4 pkt 9b¹, art. 6 pkt 6, art. 112, art. 113 ust. 1, art. 121 ust. 1, art. 123 ust. 1, art. 128 ust. 1 i 2, art. 129 ust. 1, art. 130, art. 132 ust. 1, 2 i 8 oraz art. 134 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.; dalej: "u.g.n."), orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawo własności nieruchomości położonej w P., stanowiącej współwłasność Y. A. M. M. i A. A. M., po 1/3 części każdego z nich, oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb M., arkusz mapy [...], działka nr [...], o powierzchni [...] m². Organ podał, że wywłaszczenie następuje na cel publiczny określony – budowę zespołu domów studenckich dla Uniwersytetu [...] , z przedszkolem oraz stołówką.

W pkt II organ ustalił na rzecz właścicieli odszkodowanie za utracone prawo własności, w łącznej kwocie [...] zł. Organ zaznaczył, że do pokrycia kosztów odszkodowania zobowiązany jest Uniwersytet [...] w P., jako podmiot, który będzie realizował cel publiczny, a zapłata odszkodowania nastąpi jednorazowo w terminie czternastu dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu podlega wykonaniu.

W pkt III decyzji organ wskazał, że ostateczna decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości stanowi podstawę do dokonania w księdze wieczystej wpisu prawa własności na rzecz Skarbu Państwa.

Odwołanie od powyższej decyzji opisanej decyzji "w punkcie II dotyczącym ustalenia odszkodowania" wniósł Uniwersytet [...] w P., domagając się uchylenia tej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W treści uzasadnienia skarżący zakwestionował wysokość ustalonego odszkodowania. Podał szereg zastrzeżeń kierowanych pod adresem sporządzonej wyceny, a dotyczących jej prawidłowości i zgodności z obowiązującymi przepisami. Zarzucił rzeczoznawcy, że nieruchomości podobne zostały wybrane przezeń w sposób przypadkowy, z naruszeniem powszechnie obowiązujących przepisów: art. 4, art. 16, art. 134 ust. 4 art. 151 u.g.n. oraz § 27 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.; dalej jako: "rozporządzenie w sprawie wyceny", w skrócie: "rozp.wycen.").

Decyzją z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] Wojewoda Wielkopolski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz przytoczył przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami znajdujące zastosowanie w sprawie. Następnie organ wskazał, iż w niniejszej sprawie, z racji niepowodzenia rokowań podjętych w celu doprowadzenia do dobrowolnego zbycia nieruchomości, na Prezydencie Miasta spoczął obowiązek prowadzenia postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia odszkodowania. Odszkodowanie zostało ustalone na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez powołanego w sprawie biegłego, który w podejściu porównawczym, przy wykorzystaniu metody korygowania ceny średniej, określił wartość rynkową gruntu działki nr [...] według jej stanu, przeznaczenia i wartości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Wartość nakładów budowlanych na gruncie biegły oszacował zaś w podejściu kosztowym przy wykorzystaniu metody kosztów odtworzenia w technice wskaźnikowej, natomiast wartość nasadzeń roślinnych – w oparciu o powszechnie wykorzystywane opracowanie K. Zmarzlickiego, na podstawie stosownego wzoru.

Dalej Wojewoda obszernie omówił zawartość operatu i założenia przyjęte przez biegłego przy jego sporządzaniu. W szczególności wskazał, że autor operatu dla potrzeb analizy lokalnego rynku nieruchomości zebrał dane o transakcjach zawartych w okresie dwóch lat poprzedzających wycenę, których przedmiotem były niezabudowane nieruchomości gruntowe położone na terenie miasta P. Biegły zaprezentował charakterystykę właściwego segmentu rynku nieruchomości, wskazując na panujące na nim trendy, mechanizmy oraz okoliczności, które mają decydujący wpływ na preferencje potencjalnych nabywców. Podniósł konieczność prowadzenia analiz również w oparciu o dane transakcyjne sprzedaży prawa użytkowania wieczystego, podając przy tym matematyczne zasady przeliczania danych celem skorelowania ich z prawem własności. Na podstawie analizy bazy danych nieruchomości o podobnych cechach do przedmiotu wyceny, biegły ustalił, że na osiągane przez nie ceny wpływ posiadają (udział procentowy): położenie (25%), sąsiedztwo i otoczenie (15%), przeznaczenie w planie (15%), uzbrojenie (10%), kształt i możliwości inwestycyjne (20%) oraz powierzchnia (15%). Po przypisaniu poszczególnym atrybutom ich zakresów znaczeniowych oraz wskazaniu stanów brzegowych, jakie mogą osiągać, autor operatu ustalił, że nieruchomość wycenianą charakteryzują: przeciętna/gorsza lokalizacja, przeciętne sąsiedztwo i otoczenie, korzystne przeznaczenie w planie, pełne uzbrojenie, dobry kształt i możliwości inwestycyjne oraz przeciętna powierzchnia. Jednocześnie biegły scharakteryzował pod tym kątem nieruchomości, które w przybranym do porównań zbiorze osiągnęły cenę minimalną (175,40 zł/m2) i maksymalną (423,00 zł/m2). Średnia cena 11 nieruchomości – co do których rzeczoznawca uznał, iż w sposób najlepszy spełniają kryterium podobieństwa w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. – wyniosła natomiast 322,88 zł/m². Następnie biegły skorygował ową cenę średnią współczynnikami wynikającymi ze stanów, jakie przyjmują poszczególne cechy w odniesieniu do wycenianej nieruchomości, z uwzględnieniem ich wcześniej ustalonych wag. W tym procesie otrzymał wartość jednostkową 1 m² na poziomie kwoty 319,65 zł/m². Przy uwzględnieniu powierzchni działki nr [...], wartość gruntu została ustalona w uśrednionej kwocie [...] zł, wartość posadowionych na nim nakładów budowlanych na kwotę [...] zł, a wartość nasadzeń roślinnych na kwotę [...] zł.

W dalszej części uzasadnia Wojewoda Wielkopolski podkreślił, że na organie administracji spoczywa obowiązek sprawdzenia prawidłowości sporządzenia operatu pod względem formalnym, tzn. ustalenia, czy opinia została sporządzona w celu, dla którego ma być wykorzystana, oraz czy rzeczoznawca w procesie szacowania właściwie zastosował przepisy ustawy i rozporządzenia w sprawie wyceny. Organ II instancji stwierdził, że przyjął operat szacunkowy z dnia 21 maja 2013 r. wraz ze składanymi w toku postępowania wyjaśnieniami uzupełniającym jako dowód w sprawie, gdyż został on sporządzony prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami, i zasadami staranności zawodowej, czyniąc zadość wymogom formalnym ujętym w § 55 i § 56 rozp.wycen. Operat jest spójny, logiczny i zupełny, a wynikające zeń wartości w pełni wiarygodne.

Następnie nawiązując do wątpliwości co do prawidłowości tej wyceny podnoszonych przez strony w toku postępowania, organ II instancji ocenił, że biegły dostatecznie uzasadnił przyjęte stanowisko i metodologię, a skoro wykazał formalną poprawność operatu szacunkowego i rzeczowo odniósł się do stawianych mu przez strony i organ zarzutów, należało przyjąć jego opinię jako wiążący dowód w sprawie. Wojewoda zwrócił uwagę, że kontrola opinii biegłego ma swoje ściśle określone granice, organy administracji nie mają obowiązku ani kompetencji, by oceniać pod względem merytorycznym opinie wytworzone na potrzeby postępowania przez uprawnione do tego osoby. Wyraził również pogląd, że ocena wartości dowodowej operatów szacunkowych sporządzonych na potrzeby postępowania przez uprawnione do tego podmioty posiadające status biegłych nie ma charakteru absolutnego. Odnosi się bowiem tylko do tych elementów, w których to organ posiada, lub przynajmniej zobowiązany jest posiadać, wiedzę specjalną, a mianowicie do zgodności z obowiązującymi przepisami, logiczności i zupełności. Dobór materiału porównawczego, metodologia badań oraz sam proces wyceny są natomiast wiadomościami specjalnymi posiadanymi przez rzeczoznawców majątkowych, których organ nie ma ani prawa, ani obowiązku ocenić. Jednocześnie biegły ma obowiązek wytłumaczyć i uzasadnić okoliczności, na które się powołuje, w sposób umożliwiający weryfikację jego opinii pod kątem wartości dowodowej. W niniejszej sprawie biegły rzeczoznawca uzasadnił poszczególne elementy stosowanej przez siebie procedury i wykazał jej zgodność z obowiązującymi przepisami i standardami zawodowymi. Zatem, w ocenie Wojewody Wielkopolskiego, zarzuty podnoszone przez skarżącego zarówno w postępowaniu przed organem I instancji, jak i w odwołaniu, stanowią tylko polemikę ze stanowiskiem biegłego i są wyrazem niezadowolenia z oszacowanej przez biegłego wartości, która w przekonaniu Uniwersytetu [...] jest zbyt wysoka.

Niezależnie od powyższego organ II instancji zwrócił uwagę na mogący budzić wątpliwości zakres zaskarżenia, a to z uwagi na jego nieskorelowanie z wnioskami odwołania, gdyż, z jednej strony, Uniwersytet [...] wskazał, że skarży tylko pkt II decyzji, a z drugiej: wniósł o uchylenie decyzji (całej). Jednakże Wojewoda uznał, że decyzja organu I instancji stanowi integralną całość, która ze swej istoty nie poddaje się weryfikacji w części. Oba rozstrzygnięcia w niej zawarte, wywłaszczenie i ustalenie odszkodowania, są bowiem ze sobą skorelowane i pozostają ze sobą w logicznym związku. Nie można dokonać wywłaszczenia bez odszkodowania, podobnie jak nie można ustalić odszkodowania, o ile nie dokonano wywłaszczenia. Pozostawienie w mocy orzeczenia o wywłaszczeniu bez jednoczesnego ustalenia odszkodowania, powodowałoby, zdaniem organu II instancji, "niedopuszczalne i trudne do zaakceptowania skutki na gruncie społecznym".

Skargę na powyższą decyzję wniósł Uniwersytet [...] w P. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez niezastosowanie lub błędne zastosowanie: art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 i 17 u.g.n. oraz § 4 ust. 4, § 27 ust. 1 i § 55 ust. 2 rozp.wycen.

Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w punkcie II, tj. w przedmiocie przyznania odszkodowania za wywłaszczenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu powołanym na wstępie wyrokiem uchylił decyzję organu odwoławczego. Sąd I instancji wskazał, że postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości. To oznacza, że może być uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej jaką jest wniesienie odwołania i nie może być prowadzone z urzędu. Dopiero czynność strony, którą jest wniesienie odwołania powoduje, że organ II instancji może prowadzić postępowanie odwoławcze (o ile odwołanie wniesiono w terminie i nie zawiera braków formalnych wymagających uzupełnienia), co więcej - ma obowiązek ponownie rozstrzygnąć sprawę. Organ odwoławczy może jednak orzekać tylko w granicach sprawy objętej odwołaniem, nie może natomiast orzekać w sprawie, która nie jest objęta zaskarżeniem. Organ odwoławczy nie jest związany uzasadnieniem wniesionego środka zaskarżenia, może, nawet powinien skontrolować postępowanie i decyzję pierwszoinstancyjną z punktu widzenia legalności, a także celowości i słuszności rozstrzygnięcia, niezależnie od tego, czy zarzuty w tym zakresie zostały podniesione czy też nie przez odwołującego lecz jest związany zakresem zaskarżenia.

Sąd I instancji zauważył, wprawdzie w k.p.a. nie ma przepisu dopuszczającego expressis verbis wniesienie odwołania tylko od części decyzji pierwszoinstancyjnej, to jednakże w orzecznictwie podnosi się, iż powyższe nie może to wyłączać automatycznie takiej możliwości (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 556/06 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie powszechnie przyjmuje się dopuszczalność zaskarżenia oraz wzruszenia decyzji jedynie w części – w sytuacji, gdy pozostałe zawarte w takiej decyzji rozstrzygnięcia mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Zasada ta znajduje zastosowanie również w odniesieniu do postępowania odwoławczego. Jak to już wyżej wskazano, organ drugiej instancji nigdy nie może wszcząć takiego postępowania z urzędu, a niezadowolenie strony odwołującej się ze ściśle określonego rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego jest nieodzownym elementem odwołania. W postępowaniu odwoławczym nie jest zatem wyłączona zasada rozporządzalności. Od woli strony zależy bowiem wszczęcie tego postępowania oraz – co do zasady – także jego zakres. Jeżeli odwołujący jednoznacznie nie ogranicza swego żądania, to niewątpliwie należy przyjąć, że zaskarża on decyzję pierwszoinstancyjną w całości. Wówczas organ odwoławczy powinien ponownie rozpatrzyć całą sprawę administracyjną, która stanowiła przedmiot rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Natomiast w przypadku, gdy strona jednoznacznie w odwołaniu wskazuje, że zaskarża decyzję pierwszoinstancyjną w określonej części – mającej charakter wyodrębnionego rozstrzygnięcia, mogącego, jak to wyżej wskazano, samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym – to organ II instancji nie może wykroczyć poza tak wyznaczone granice kompetencji organu odwoławczego. W konsekwencji organ II instancji nie może poddać kontroli niezaskarżonej części decyzji organu I instancji i ponownie rozpatrzyć sprawy także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia. Oznaczałoby to bowiem działanie organu odwoławczego w tym zakresie ex officio, bez wniesionego w tej części odwołania.

Przedstawiona interpretacja nie stoi w sprzeczności z brzmieniem art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, gdyż, jak trafnie skonstatowano w przywołanym wyżej orzeczeniu NSA, użyte w tym przepisie sformułowanie "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" należy odnosić do takiego rozstrzygnięcia (rozstrzygnięć) organu I instancji, od którego (których) uprawniony podmiot wniósł odwołanie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy). W sytuacji, gdy odwołujący kwestionuje decyzję pierwszoinstancyjną wyłącznie w ściśle określonej części, to powyższe określenie odnosi się do tego zaskarżonego rozstrzygnięcia, a nie całego orzeczenia organu I instancji (wyrok NSA z dnia 21 maja 2007r., sygn. akt I OSK 556/06, CBOSA).

Powyższe oznacza, że wbrew kategorycznemu stanowisku Wojewody Wielkopolskiego, możliwe jest w określonych sytuacjach zaskarżenie decyzji organu I instancji orzekającej o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości i o ustaleniu odszkodowania za tę nieruchomość – tylko w części dotyczącej odszkodowania (por. wyrok NSA z 9 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2492/12, CBOSA). W szczególności nie ulega bowiem wątpliwości, że rozstrzygnięcie w przedmiocie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia jest na tyle odrębne (dające się wyodrębnić), że może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Dowodzi tego choćby treść art. 129 ust. 5 u.g.n., który wprost przewiduje przypadki, w których wydaje się odrębne decyzje o odszkodowaniu – m.in. na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości (art. 129 ust. 5 pkt 2 u.g.n.). Jest przy tym jasne, że rozstrzygnięcie o odszkodowaniu za wywłaszczenie – o ile nie zapada jednocześnie z samym orzeczeniem o wywłaszczeniu – może, z konieczności logicznej, następować jedynie po akcie wywłaszczenia, a nigdy go poprzedzać.

Zatem stanowisko organu II instancji wykluczające możliwość rozpoznania i rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy wyłącznie w zakresie, w jakim zaskarżona decyzja traktuje o ustaleniu odszkodowania, w sytuacji, gdy – tak jak w niniejszej sprawie – strony nie kwestionują zasadności samego wywłaszczenia danej nieruchomości na wskazany cel, a spór dotyczy jedynie wysokości odszkodowania należnego z tego tytułu uznać należy za błędne.

Sąd I instancji zgodził się z organem odwoławczym, że w rozpatrywanej sprawie ustalenie zakresu odwołania nie było oczywiste, przede wszystkim z uwagi na istniejącą niespójność pomiędzy określeniem przedmiotu zaskarżenia a sformułowaniem wniosków odwołania. W części wstępnej odwołania skarżący wskazał bowiem, że odwołuje się od decyzji organu I instancji "w punkcie II dotyczącym ustalenia (...) odszkodowania (...) za wywłaszczone prawo własności nieruchomości". Zarazem jednak sformułował wniosek "o uchylenie przedmiotowej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji". W uzasadnieniu odwołania skarżący podniósł zaś argumenty wiążące się wyłącznie z wysokością ustalonego odszkodowania. Niewątpliwie utrudnia to jednoznaczne stwierdzenie, czy zakresem odwołania była objęta cała decyzja, czy tylko jej część dotycząca odszkodowania. Ubocznie należy zauważyć, że dodatkowe światło na rzeczywiste intencje skarżącego rzuca pkt 1 wniosków skargi, w którym skarżący domaga się już wyraźnie uchylenia decyzji Wojewody Wielkopolskiego w całości, a poprzedzającej ją decyzji organu I instancji tylko "w punkcie II tj. w przedmiocie przyznania odszkodowania za wywłaszczenie", ale z przyczyn oczywistych okoliczność ta nie mogła być znana organowi II instancji.

W świetle wcześniejszych uwag Sąd I instancji stwierdził, że ujawnione wątpliwości co do zakresu odwołania winny zostać wyjaśnione przez organ II instancji – czego ten jednak nie uczynił, błędnie przyjmując, iż z uwagi na przedmiot postępowania (wywłaszczenie nieruchomości i ustalenie zań odszkodowania) zasadną jest ocena decyzji w całości, a nie tylko w części dotyczącej wysokości odszkodowania.

Dostrzeżone uchybienie w pełni uzasadniało jednak uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody, jako naruszającej art. 7, art. 9 i art. 77 § 1 w zw. z art. 127 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, i zalecenie temu organowi wyjaśnienie zakresu odwołania wniesionego przez Uniwersytet [...], tak, aby możliwym było precyzyjne określenie przedmiotu zaskarżenia (całość czy tylko pkt II decyzji organu I instancji) i wydanie orzeczenia w granicach tego przedmiotu. W przypadku ustalenia, że intencją Uniwersytetu [...] było zaskarżenie decyzji pierwszoinstancyjnej tylko w części ustalającej odszkodowanie i regulującej dalsze kwestie z tym związane zamieszczone w punkcie II decyzji organu I Instancji, Wojewoda Wielkopolski wyda swe orzeczenie z poszanowaniem ostateczności wyżej wskazanej decyzji w pozostałym zakresie (art. 16 § 1 Kpa), tj. odnośnie do rozstrzygnięcia o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości.

Niezależnie od kwestii powyższych Sąd I instancji podkreślił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, iż zarówno organy administracji, jak i sąd administracyjny rozpoznający sprawę zobligowani są ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego sporządzonego w celu ustalenia wartości nieruchomości. Operat szacunkowy stanowi bowiem opinię biegłego, która – inaczej niż przyjmuje organ II instancji – podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Dotyczy to także podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego, gdyż fakt, że ich wybór należy do rzeczoznawcy, nie oznacza, iż może on działać w sposób dowolny – także w tym zakresie obowiązany jest uzasadnić swe stanowisko. Organ rozpoznający sprawę ma więc nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedłożony operat, i to nie tylko pod względem zgodności z odnośnymi przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia w sprawie wyceny, ale również, czy jest on logiczny, zupełny i nie budzi wątpliwości co do jego merytorycznej zawartości. W rozpatrywanej sprawie organ II instancji w istocie uchylił się od oceny operatu szacunkowego tylko w sposób ogólny przyjmując, że został on sporządzony prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami i z zachowaniem właściwej staranności zawodowej, czyniąc zadość wymogom formalnym ujętym w § 55 i § 56 rozp.wycen. Równie ogólnikowo i z pominięciem zastrzeżeń zgłaszanych w tym względzie przez strony, organ uznał ów operat za spójny, logiczny, zupełny i wiarygodny. Zwraca przy tym uwagę, że swej oceny organ w wymagany sposób nie uzasadnił. Nie można bowiem uznać za takie uzasadnienie stwierdzenia, że " skoro zaś biegły wykazał formalną poprawność operatu szacunkowego i rzeczowo odniósł się do stawianych mu przez strony i organ zarzutów, należało przyjąć opinie jako wiążący dowód w sprawie". Również owo odniesienie się przez biegłego do zarzutów winno zostać poddane ocenie przez organ, i to nie tylko przez pryzmat "rzeczowości", ale przede wszystkim pod tym względem, czy są one zupełne, adekwatne, logiczne, trafne, dostatecznie przekonujące i czy odpowiadają prawu.

Z powyższym naruszeniem ściśle wiąże się kolejne, polegające na nieodniesieniu się przez organ szczegółowo do zarzutów zawartych w odwołaniu i zastąpieniu wymaganego ustosunkowania się do tych zarzutów, odesłaniem do uzupełniających wyjaśnień biegłego.

Obowiązek odniesienia się przez organ odwoławczy do zarzutów podniesionych w odwołaniu stanowi jeden z istotnych i niekwestionowanych komponentów zasady dwuinstancyjności postępowania. W orzecznictwie podkreśla się, że istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy, a w szczególności ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych w środku odwoławczym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 622/10, CBOSA). Brak w motywach decyzji jakiegokolwiek ustosunkowania się do zarzutów odwołania uzasadnia nie tylko uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego, ale jednocześnie daje podstawę do stwierdzenia, że przy tego rodzaju postępowaniu pod znakiem zapytania pozostają gwarancje wynikające z zasady dwuinstancyjności.

Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiódł Wojewoda Wielkopolski zaskarżając wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie następujących przepisów postępowania administracyjnego:

I. art. 127, art. 128 i art. 138 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 119 ust. 1 i art. 129 ust. 1 u.g.n. poprzez ich nieprawidłową wykładnię i w efekcie przyjęcie, że Wojewoda Wielkopolski wykroczył w sprawie poza granice odwołania, gdyż możliwym jest zaskarżenie decyzji organu I instancji orzekającej o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu odszkodowania tylko w części dotyczącej odszkodowania, a tym samym, iż w wyniku kontroli przez organ odwoławczy decyzja taka zostać może uchylona jedynie w części obejmującej ustalone odszkodowanie, mimo iż:

a) art. 119 ust. 1 pkt 7 ugn określa, że obligatoryjnym elementem decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości jest ustalenie w sentencji kwoty odszkodowania, a tym samym a contrario, że nie jest możliwy byt prawny takiej decyzji administracyjnej o wywłaszczeniu nieruchomości wydanej w trybie przewidzianym przez przepisy rozdziału 4 działu III u.g.n., która pozbawiona byłaby rozstrzygnięcia o odszkodowaniu;

b) art. 129 ust. 1 u.g.n. po zmianach wprowadzonych ustawą z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz.U. z 2000 r. nr 6, poz. 70) statuuje zasadę ustalenia odszkodowania w decyzji wywłaszczeniowej;

c) art. 129 ust. 5 u.g.n. po zmianach wprowadzonych ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. nr 141, poz. 1492) oraz ustawą z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2006 r. nr 220, poz. 1601) wprowadza wyjątkowe sytuacje, gdy ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie następuje w odrębnej decyzji administracyjnej;

d) art. 21 ust. 2 Konstytucji odczytywany łącznie z art. 128 ust. 1 u.g.n. jest źródłem ex lege obowiązku słusznego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość powstającego z chwilą wyrządzenia szkody, czyli orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości, a którego realizacja jednocześnie wraz z wywłaszczeniem może nie nastąpić jedynie w sytuacjach wskazanych w art. 124 ust. 5 pkt 1 i 3 u.g.n.;

e) art. 132 u.g.n. ustanawia nieprzekraczalny termin do wypłaty odszkodowania liczony od dnia w którym decyzja o wywłaszczeniu podlega wykonaniu, a który to termin nie zostałby dochowany – mimo nieziszczenia się zawartego w nim zastrzeżenia - o ile by przyjąć, iż wykonanie (skutek) wywłaszczenia następuje z chwilą upływu terminu do wniesienia odwołania od tej części decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, gdyż w obiegu prawnym brak byłoby ostatecznego rozstrzygnięcia co do odszkodowania;

II. art. 128 k.p.a. poprzez uznanie, iż zakres odwołania Uniwersytetu nie był oczywisty i wymaga podjęcia przez organ odwoławczy zaleconych w trybie art. 153 P.p.s.a. dodatkowych czynności wyjaśniających, mimo iż w petitum odwołania strona ta wprost podała, że składa " (..) odwołanie w punkcie II dotyczącym ustalenia (...) odszkodowania (...)

III. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 15 k.p.a. poprzez uznanie, iż organ odwoławczy w sprawie niniejszej nie odniósł się do zarzutów odwołania oraz odstąpił od oceny operatu szacunkowego;

IV. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 153 ust. 1 i art. 154 ust. 1 u.g.n. poprzez ich nieprawidłową wykładnię i uznanie, iż organ administracji publicznej winien poddać ocenie operat szacunkowy określający wartość rynkową nieruchomości wywłaszczonej również przez pryzmat trafności dobranych przez biegłego nieruchomości podobnych a także słuszności zastosowanych metod i technik wyceny,

co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisów postępowania sądowo –administracyjnego, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez co skarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

V. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez jego niezasadne zastosowanie i uchylenie decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2014 r., mimo braku naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy, gdzie jedynym uchybieniem organu odwoławczego mogło być co najwyżej naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a., pozbawione jednak wpływu na wynik sprawy, czyli niedostateczne uzasadnienie motywów pozytywnej oceny przyjętego jako dowód operatu szacunkowego;

VI. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia skarżonego wyroku w sposób wadliwy, bowiem nie zawarto w nim merytorycznego ustosunkowania się do zarzutów zawartych we wniesionej skardze, sprowadzających się do zakwestionowania prawidłowości operatu szacunkowego,

a w razie uznania, iż zarzut w skazany w punkcie V nie jest zasadny, gdyż skarżony wyrok co do zasady jest prawidłowy, ponieważ decyzję Wojewody Wielkopolskiego z [...] maja 2014 r. należało uchylić z uwagi na niewystarczające objaśnienie, iż uznany za dowód w sprawie operat szacunkowy jest prawidłowy lub z innych niedostatecznie wyeksponowanych względów, to:

VII.art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia prawnego zawierającego błędne wskazania co do dalszego postępowania, tj. związanie organu odwoławczego oceną prawną, że dopuszczalne było rozpatrzenie zaskarżonej częściowo decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości wyłącznie w zakresie obejmującym ustalone odszkodowanie pieniężne.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.

W motywach skargi kasacyjnej, rozwijając te zarzuty, Wojewoda wskazał przede wszystkim na wadliwość poglądu, wedle którego zagadnienie odszkodowania za wywłaszczenie można rozpatrywać odrębnie od samego wywłaszczenia. Pogląd ten nie uwzględnia zasad przyznawania odszkodowania unormowanych w przywołanych wyżej przepisach u.g.n., których historyczne tło i regulacje obszernie przedstawił w uzasadnieniu kasacji. W konsekwencji czego uważa, iż zasadnie rozpatrzył w postępowaniu odwoławczym całość sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna pomimo częściowo wadliwie sformułowanych zarzutów zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zauważyć należy, że wskazując na art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Skarżący kasacyjnie powołał się na uchybienia przepisom postępowania administracyjnego, wyraźnie wskazując na przepisy K.p.a., jako uchybione, podczas gdy zaskarżenie wyroku sądu administracyjnego wiążę się z koniecznością wskazania przepisów P.p.s.a., jakie ten naruszył. Procedurę administracyjną stosują tylko organy administracyjne. Zatem poprawnie sformułowany zarzut powinien wskazywać przepisy P.p.s.a. i powiązać je z przepisami K.p.a., a zarzutem objąć pominięcie ich naruszeń przez sąd. Poza tym nie wskazano nawet, czy i w jaki sposób uwypuklone zarzuty mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jedynymi przepisami P.p.s.a. ujawnionymi w skardze kasacyjnej są art. 141 § 4 w związku z art. 134 § 1 i art. 153, jak również art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. Od analizy wytyków w ich obrębie należało więc rozpocząć rozważania.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż zawiera stan faktyczny sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska stron, podstawę prawną i jej wyjaśnienie. Prowadzi to do wniosku, że odpowiada ono wymaganiom stawianym w tym przepisie. Jest tak przede wszystkim dlatego, że umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto to orzeczenie. Przedstawiony tok rozumowania jest przejrzysty i nie sposób mu przypisać ograniczenia kontroli instancyjnej. Należy też zważyć, iż z reguły art. 141 § 4 P.p.s.a. nie stanowi samodzielnej podstawy kasacyjnej, bo może to mieć miejsce wyjątkowo, wówczas tylko gdy motywy wyroku nie zawierają stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (p. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39). W tej sprawie powiązano go z innymi przepisami, które nie motywują trafności poglądu o mającej wpływ na wynik sprawy wadzie uzasadnienia wyroku. Eksponowane w skardze kasacyjnej nieustosunkowanie się do zarzutów skargi nie jest słuszne, bo zważywszy na powód uchylenia zaskarżonej decyzji Sąd meriti nie miał potrzeby omawiania wszystkich naruszeń podniesionych w skardze. To zaś czy ten powód jest słuszny nie może być badane w ramach tego wytyku. Podobnie rzecz się ma ze wskazaniami co do dalszego postępowania, bo te implikuje właśnie przyczyna rozstrzygnięcia. Jeśli zaś chodzi o zarzut uchybienia 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., to trzeba wyjaśnić, iż przepis ten reguluje sposób i formę rozstrzygnięcia w wypadku zajścia określonych w jego hipotezie sytuacji. Zatem jego zastosowanie jest wynikiem wnioskowania dokonanego na bazie ustalonego stanu faktycznego i rozważań prawnych, przeto naruszenie go może mieć miejsce wówczas, gdyby Sąd bądź zastosował inną formę rozstrzygnięcia, do czego w sprawie nie doszło, albo gdyby mimo legalności decyzji czy postanowienia, je uchylił. Tym samym naruszenie wskazanego przepisu będzie miało miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonego aktu nie dostrzeże, że narusza on przepisy, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie oceni ich wpływ na rozstrzygnięcie. Oznacza to, że gdyby organ nie naruszył prawa, to (najprawdopodobniej) zapadłaby decyzja o innej treści. W przeciwnym wypadku dochodzi do oddalenia skargi na mocy art. 151 P.p.s.a. Zatem uznanie tego zarzutu za zasadny wymaga zawsze wykazania naruszenia prawa skutkującego bądź odmiennym wynikiem, bądź zastosowaniem niewłaściwej formy orzeczenia (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2812/13, publ. CBOSA), czego w skardze kasacyjnej nie uczyniono. Przepis ten jest tzw. przepisem wynikowym. Jego zastosowanie w sprawie jest konsekwencją oceny legalności zaskarżonej decyzji.

Ta zaś została dokonana wadliwie. Przede wszystkim godzi się podkreślić, że pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, które jak podano wyżej nie zostały sformułowane w pełni poprawnie, oceniono przy zastosowaniu się do tezy uchwały całego Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 1, poz. 1). Uczyniono to zbiorczo, gdyż wszystkie zarzuty koncentrują się wokół trzech kwestii: charakteru decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, zakresu odwołania rozpoznanego w sprawie oraz poprawności dokonanej przez Wojewodę Wielkopolskiego oceny operatu biegłego T. S. Przede wszystkim należy przyznać rację Sądowi Wojewódzkiemu, gdy twierdzi on, że w sprawie możliwe było oddzielne zaskarżenie decyzji organu I instancji w zakresie odszkodowania. Jakkolwiek bowiem zasadą jest w tego rodzaju sprawach łączne orzekanie o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, to jednak dyrektywa ta dotyczy w zasadzie organów I instancji. Natomiast zagadnienie to należy inaczej ocenić w odniesieniu do decyzji odwoławczych. Te mogą rozstrzygać sprawę bądź w obu aspektach, bądź tylko w sferze odszkodowania, w zależności od zakresu zaskarżenia. W tej materii nie ma znaczenia ani owa zasada materialna, ani reguła obligująca do rozpatrzenia całokształtu sprawy organy obu instancji, bo te dwa zakresy poddają się odrębnemu orzekaniu i wyjątkowo mogą stanowić przedmiot samodzielnych decyzji. Niepodobna wszak domagać się i doszukiwać zaskarżenia przez stronę całości decyzji wówczas, gdy kwestionuje ona tylko część decyzji, bo tyko z niej jest niezadowolona, tu z części orzekającej o odszkodowaniu za wywłaszczenie. Strona może dysponować środkiem zaskarżenia, w tym jego granicami. Reguła wyrażająca konieczność rozpatrzenia sprawy administracyjnej merytorycznie w jej całokształcie wyznaczonym żądaniem strony czy objętym działaniem z urzędu przez organy obu instancji, w tym w postępowaniu odwoławczym w zakresie rozstrzygniętym przez organ I instancji, doznaje ograniczeń, gdy zaskarżono odwołaniem odrębny (samodzielny) fragment sprawy czy decyzji. Przepisy procedury administracyjnej nie regulują dopuszczalności częściowego zaskarżenia decyzji, wszak niepodobna takiej możliwości wykluczyć. Jeżeli strona wyraźnie kwestionuje tylko taką część rozstrzygnięcia, która ma samodzielny byt, to w pozostałym zakresie decyzja staje się ostateczna, co zwalnia organ odwoławczy od rozstrzygania całości sprawy, a nawet czyni orzekanie w tym zakresie niedopuszczalnym. Trzeba przy tym zwrócić uwagę na treść art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., który dopuszcza uchylenie decyzji w części. Zatem od reguł i zasad ogólnych w konkretnych sprawach i konkretnych okolicznościach mogą wystąpić pewne odstępstwa. Przede wszystkim jest tak m.in. wówczas, gdy sprawa może być załatwiona tylko w pewnym zakresie, albo gdy decyzja kończąca zawiera elementy mogące samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym (p. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2012 r., sygn. akt I OSK 281/12, publ.CBOSA). Wedle brzmienia art. 119 ust. 1 u.g.n. decyzja o wywłaszczeniu winna m.in. zawierać określenie przedmiotu wywłaszczenia (pkt 2) i ustalenie wysokości odszkodowania (pkt 7); koreluje z nim przepis art. 129 ust. 1. Z reguły zatem wywłaszczenie i ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie winno nastąpić jednocześnie. Jednakowoż już sama ta ustawa dopuszcza odstępstwa od niej, przykładowo w art. 129 ust. 5 (w pkt 2 na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela nieruchomości), czy w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1, art. 124-126. Nie oznacza to jednak, iż te wyjątki są wyczerpująco uregulowane, poza tym iż odnoszą się do decyzji pierwszoinstancyjnej. W orzecznictwie odrębność obu tych elementów decyzji wywłaszczeniowej nie jest kwestionowana, co dosadnie wynika z treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 14/09 (ONSAiWSA z 2010r., nr 4, poz. 55). Wywody tamże zaprezentowane, akcentujące podzielność decyzji z powodu choćby tylko wadliwości jedynie odszkodowania, jak w niniejszej sprawie, obecny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni podziela (zob. też uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2016 r., sygn. akt I OPS 1/16, publ. CBOSA). Zatem nieuprawnione jest twierdzenie skargi kasacyjnej o konieczności rozpatrzenia całej spawy w razie zaskarżenia tylko kwestii odszkodowania (nota bene inaczej w razie zaskarżenia wywłaszczenia). W tym zakresie zarzuty naruszenia przytoczonych przepisów u.g.n. i art. 138 § 1 i 2 K.p.a. są nietrafne.

Dla Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego tę sprawę oczywistym jest, że zakres i granice złożonego w sprawie odwołania są jasne i nie wymagają precyzowania. Strona zaskarżyła decyzję organu I instancji jedynie co do odszkodowania. Niepodobna wyobrazić sobie, aby Uniwersytet, będący wnioskodawcą w sprawie o wywłaszczenie, kwestionował pozytywną decyzję w tej materii. Konkluzja ta czyni uprawnionym pogląd o wykroczeniu przez Wojewodę Wielkopolskiego poza granice odwołania, bo rozpoznał on sprawę zarówno co do wywłaszczenia, jak i odszkodowania (w tej materii orzekł odnośnie ostatecznej decyzji). Ten aspekt sprawy nie wywołał wszak prawidłowej reakcji Sądu I instancji, który zaskarżoną decyzję uchylił błędnie dostrzegając potrzebę sprecyzowania zakresu odwołania. W tym kontekście zarzut kasacji naruszenia przezeń art. 128 K.p.a. jest zasadny. Jednakowoż pozostałe zarzuty prezentowane w tym obrębie są przedwczesne.

Uwzględniając z powyższej przyczyny skargę Sąd Wojewódzki wkroczył na grunt merytoryczny w sposób nieco nieuprawniony. Bowiem w sytuacji uchylenia decyzji z tego powodu (proceduralnego) nie miał jednoznacznych podstaw dla dokonania oceny jej zasadności w sferze materialnoprawnej. W konsekwencji czego wywody w tym zakresie należy uznać za poczynione niejako ubocznie. Niemniej dostrzec można mały stopień ich szczegółowości, bo mają one charakter dość ogólny. Ponadto z większością z nich wypada się zgodzić. Dowód z operatu szacunkowego winien być traktowany jako dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a. Co do zasady podlega on więc ocenie pod kątem wiarygodności tak, jak każdy inny środek dowodowy. Z tym tylko, iż owa ocena nie może sięgać wiedzy specjalistycznej. Tymczasem organ, oceniając operat nie zbadał tych aspektów, do których badania był uprawniony, przeto wykazał się równie małym stopniem szczegółowości. Wynika to już samego jego twierdzenia, iż ocenił operat jedynie pod kątem formalnoprawnym. Jego rzeczą było odniesienie się do konkretnych zarzutów podniesionych w odwołaniu w sposób bardziej wnikliwy i przekonujący, a przynajmniej danie wyrazu takiej ocenie w motywach decyzji.

Powyższe okoliczności skutkowały wzruszeniem zaskarżonego wyroku w celu dokonania właściwej oceny legalności zaskarżonej decyzji. Rzeczą Sądu I instancji będzie obecnie ustalenie stopnia naruszenia przez organ odwoławczy przepisów prawa w zakresie objętym zaskarżoną decyzją w części dotyczącej niezaskarżonej decyzji organu I instancji, zaś w pozostałym zakresie wszechstronna i wnikliwa ocena legalności tej decyzji w części utrzymującej w mocy decyzję orzekającą o odszkodowaniu. Będzie miał przy tym na uwadze, że w wypadku kwestionowania operatu (uznanego przez organ za wiarygodny) na stronę przechodzi ciężar dowodzenia jego wadliwości, w tym również poprzez uzyskanie oceny organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Niemniej jednak eksponowanie trafnych zarzutów, nawet bez poparcia innego operatu, nie zwalnia organu od dogłębnej oceny tegoż w oparciu o zgłoszone zarzuty, przy czym nie można wykluczyć zlecenia wyceny innemu biegłemu na podstawie samodzielnej konkluzji dokonanej przez organ.

Mając zatem przytoczone względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w p. 1 sentencji niniejszego wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 203 pkt 2 tej ustawy.