Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 700/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 31zq ust. 7
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Kraus (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Alicja Stępień, Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Dorota Kotlarek, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 11 października 2022 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 16 maja 2022 r. nr 100000/71/14/2022/RDZ w przedmiocie odmowy zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za listopad 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

1. Zaskarżoną decyzją z dnia 16 maja 2022 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako "ZUS" lub "organ"), działając na podstawie art. 31zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywoływanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm., dalej jako "ustawa o COVID-19") w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 423 ze zm., dalej jako "u.s.u.s."), odmówił G. G. (dalej jako "Skarżący") prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za listopad 2020 r.

2. Rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy:

2.1. Skarżący złożył do ZUS wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za listopad 2020 r. dla płatników określonych branżach (RDZ-B6). Wnioskodawca oświadczył, że prowadzi przeważającą działalność oznaczoną kodem PKD 49.32.Z, uprawniającą do zwolnienia z opłacania składek, zaś przychód z tej działalności, uzyskany w miesiącu kalendarzowym, za który składa wniosek, jest niższy o co najmniej 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w listopadzie 2019 r.

2.2. Decyzją z dnia 15 lutego 2021 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił Skarżącemu prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenie społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r. W uzasadnieniu ww. decyzji powołano art. 31zo ust. 10 ustawy o COVID-19 i wskazano, że na koncie Skarżącego na dzień 31 grudnia 2020 r. nie zaewidencjonowano deklaracji rozliczeniowej za miesiąc listopad 2020 r., w związku z czym nie przysługuje mu prawo do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy organ decyzją z dnia 12 kwietnia 2021 r. utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie, wskazując, że płatnik składek złożył wymaganą deklarację rozliczeniową po terminie wskazanym przez ustawodawcę. Jednocześnie stwierdził, że Skarżący w stosunku do należności za okres listopad 2020 r. nie był zwolniony z obowiązku złożenia deklaracji rozliczeniowej.

2.3. Skarżący zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, w wyniku czego tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 14 grudnia 2021 r., sygn. akt I SA/Gd 935/21, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję ZUS z dnia 15 lutego 2021 r.

W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd stwierdził, że stanowisko organu przedstawione w zaskarżonej decyzji nie zostało należycie uzasadnione. Sąd nie był w stanie należycie skontrolować prawidłowości wydanych decyzji, gdyż z uwagi na brak w aktach administracyjnych sprawy dokumentów źródłowych, które stanowiły podstawę rozstrzygania, kwestia ta wymykała się spod kontroli sądowej. Poza wnioskiem Skarżącego brak było jakichkolwiek dokumentów źródłowych. Również przy ponownej weryfikacji na skutek złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ, wydając kwestionowaną decyzję, nie dysponował wskazaną dokumentacją, czym w ocenie Sądu uchybił w istotnym stopniu zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Z uwagi na braki w zgromadzonym materiale dowodowym zaskarżona decyzja nie zawiera również należytego uzasadnienia, motywy podjętego przez organ rozstrzygnięcia uznano zatem za nieczytelne. Sąd stwierdził, że stanowisko organu w kwestii braku zwolnienia z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej za ww. okres nie wynika ani z uzasadnienia decyzji, ani ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Organ nie przedstawił, z jakiej okoliczności wynika fakt, że Skarżący miał obowiązek złożenia deklaracji rozliczeniowej, skoro jest to jeden z warunków przyznania zwolnienia z opłacania składek. Kwestia ta została w ocenie Sądu całkowicie pominięta. Sąd zauważył, że obowiązkiem ZUS było przytoczenie treści stosownych przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, skonfrontowanie ich treści ze stanem faktycznym występującym w niniejszej sprawie, a następnie wyjaśnienie dlaczego, zdaniem organu, Skarżący miał obowiązek złożenia deklaracji rozliczeniowych. Organ rentowy jednak tego nie uczynił, na co wskazuje brak jakichkolwiek rozważań na ten temat w uzasadnieniach decyzji obu instancji. Skupił się on jedynie na stwierdzeniu, że deklaracja została złożona po terminie. Sąd nie mógł więc skontrolować prawidłowości tezy, że na Skarżącym spoczywał obowiązek złożenia deklaracji rozliczeniowych za listopad 2020 r. W związku z powyższym Sąd uznał, że w sprawie błędnie ustalono stan faktyczny, a w konsekwencji doszło do naruszenia również art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej jako "k.p.a.").

Sąd jednocześnie wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni przedstawioną w uzasadnieniu wyroku ocenę prawną, usunie stwierdzone uchybienia i wyda decyzję zawierającą prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne, rozważając, czy na podstawie materiału dowodowego zaistniały ustawowe przesłanki do zwolnienia. Powyższego organ miał dokonać na podstawie kompletnych akt administracyjnych, w których znajdą się dokumenty przedłożone przez Skarżącego, a także ustalenia organu dokonane na podstawie informacji znanych organowi z urzędu.

Dodatkowo ww. Sąd zauważył, że do akt administracyjnych sprawy załączono jedynie kserokopię wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ na wezwanie Sądu nie dołączył do akt podpisanego wniosku ani nie wyjaśnił, czy jest w posiadaniu oryginału pisma. Tymczasem wniosek bez oryginalnego podpisu nie spełnia wymogów formalnych określonych w kodeksie postępowania administracyjnego, nie wywołuje skutków prawnych podania i nie można go rozpatrzyć, zatem organ drugiej instancji naruszył art. 63 § 3 i art. 134 k.p.a., co w ocenie Sądu również musiało skutkować uchyleniem jego decyzji.

2.4. Decyzją z dnia 16 maja 2022 r. ZUS odmówił Skarżącemu prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres listopad 2020 r.

W uzasadnieniu ww. decyzji organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, powołał treść art. 47 u.s.u.s. i stwierdził, że według dokumentów zaewidencjonowanych na koncie Skarżącego w ZUS obowiązywał go wynikający z ww. przepisu termin składania dokumentów rozliczeniowych do 15 dnia następnego miesiąca. Następnie organ powołał art. 31 zq ust. 3 ustawy o COVID-19 i uznał, że wskazana w nim data na przesłanie deklaracji rozliczeniowych, tj. dzień 31 grudnia 2020 r., była ostatnim dniem, kiedy Skarżący mógł złożyć brakująca dokumentację i uzyskać zwolnienie z opłacania składek za listopad 2020 r. Ustawodawca nie przewidział wydłużenia tego terminu. ZUS stwierdził przy tym, że Skarżący nie dopełnił powyższego obowiązku, a nie był z niego zwolniony. Termin określony w ww. przepisie jest terminem zawitym, zatem niezłożenie w nim deklaracji rozliczeniowych za miesiąc listopad 2020 r. spowodowało definitywne wygaśnięcie przysługującego podmiotowi prawa.

3. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Skarżący zaskarżył ww. decyzję ZUS z dnia 16 maja 2022 r. i wskazał, że decyzja (jak i decyzje uchylone wcześniej orzeczeniem WSA w Gdańsku z dnia 14 grudnia 2021 r.) naruszają dobro wspólne przedsiębiorców, jednocześnie prosząc o zaprzestanie gnębienia decyzjami niezgodnymi z interesem prawnym. Skarżący podniósł, że ww. decyzje wydane przez ZUS dotknęły jego firmę i pracowników, których zatrudnia w tak trudnym okresie i sytuacji kryzysowej spowodowanej COVID-19.

4. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wskazał, że Skarżący nie złożył w terminie do dnia 30 czerwca 2020 r. dokumentów rozliczeniowych DRA za miesiąc listopad 2020 r., do czego był zobowiązany na mocy art. 31zq ust. ustawy o COVID-19, co skutkowało brakiem możliwości ustalenia należności składkowych, co do których mogło nastąpić zwolnienie z ich opłacania. W przypadku Skarżącego dokumenty rozliczeniowe za sporny okres zostały złożone dopiero w lipcu 2020 r., zatem po ww. terminie wynikającym z art. 31zq ust. 7 ustawy o COVID-19. Organ powołał wybrane przepisy u.s.u.s. i stwierdził, że Skarżący, jako osoba prowadząca działalność gospodarczą i nie zatrudniająca pracowników, co do zasady był zwolniony z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowych i nie miał obowiązku comiesięcznego ich składania do ZUS, jednakże odnosi się to jedynie do sytuacji, jeżeli do podstawy wymiaru składek w ostatnio złożonej deklaracji rozliczeniowej (imiennym raporcie miesięcznym) zadeklarował do kwoty wymiaru składek kwotę w wysokości najniższej podstawy wymiaru i nie nastąpiła żadna zmiana w stosunku do miesiąca poprzedniego. W sytuacji, gdy taka zmiana nastąpiła, w danym miesiącu, strona ma obowiązek złożenia dokumentów rozliczeniowych za ten miesiąc – czego Skarżący nie zrobił.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że nie ciążył na nim obowiązek wezwania płatnika składek o dokumenty rozliczeniowe, gdyż ich złożenie było obowiązkiem płatników ubiegających się o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek, chyba że byliby od tego zwolnieni, na co jasno wskazywałyby przepisy ustawy o COVID-19.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

5.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż w niej przedstawione.

5.2. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez Sąd: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził naruszenia prawa, które skutkowały koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji ZUS.

5.3. Istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości wydania przez organ decyzji odmawiającej Skarżącemu prawa do zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za listopad 2020 r.

Dokonując sądowej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia należy zaznaczyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 14 grudnia 2021 r., sygn. akt I SA/Gd 935/21, uchylił decyzję ZUS z dnia 12 kwietnia 2021 r. oraz poprzedzającą ją decyzję ZUS z dnia 15 lutego 2021 r. W związku z powyższym orzekanie w niniejszej sprawie odbywa się w warunkach związania oceną prawną, o których mowa w art. 153 p.p.s.a.

Należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W orzecznictwie podkreśla się, że ustanowiona w art. 153 p.p.s.a. zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt I FSK 505/05, z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt I FSK 857/06, z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt II FSK 2506/12, wszystkie przywołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA"). Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu. Zasadniczym kryterium legalności decyzji wydanej w postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest więc zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowanie się wytycznym co do dalszego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt II FSK 353/16, CBOSA).

Przez "ocenę prawną" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast "wskazania co do dalszego postępowania" dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. A. Kabat [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2018).

Pomiędzy oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie, podczas gdy wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencje oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracji i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Wskazania sądu administracyjnego co do dalszego postępowania wytyczają kierunek działania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2022 r. sygn. akt II FSK 1393/21, CBOSA).

Podkreślenia wymaga, że związanie sądu i organu oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu trwa w danej sprawie dopóty, dopóki nie zostanie ono uchylone lub zmienione lub nie ulegną zmianie przepisy, czyniąc pogląd prawny nieaktualnym. Podobny skutek (tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny), może spowodować zmiana (po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych. Niezastosowanie się przez organ administracji publicznej przy ponownym wydaniu decyzji (bądź innego aktu czy czynności) do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęty akt lub czynność są wadliwe. Jednocześnie, w orzecznictwie i doktrynie wskazuje się, że naruszenie przez organy administracyjne zasady związania oceną prawną wyrażoną w wyroku sądu powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji (bądź innego aktu czy czynności) (por. T. Woś [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r., I FSK 506/05; CBOSA).

5.4. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 grudnia 2021 r., sygn. akt I SA/Gd 935/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją mają zastosowanie zasady ogólne, stanowiące między innymi, że organy administracji publicznej winny stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 k.p.a.) i zapewnić stronom udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), a także działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a.). Tymczasem w ww. sprawie Sąd nie był w stanie należycie skontrolować prawidłowości wydanych decyzji, z uwagi na brak w aktach administracyjnych sprawy dokumentów źródłowych. Ponadto Sąd wskazał, że zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W ocenie Sądu orzekającego w ww. sprawie poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Zdaniem tego Sądu organ naruszył powyższe przepisy, ponieważ z uwagi na braki w zgromadzonym materiale dowodowym zaskarżona decyzja nie zawierała należytego uzasadnienia. Organ nie uzasadnił, dlaczego przyjął, że Skarżący nie był zwolniony z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej za listopad 2020 r. Stanowisko organu w kwestii braku zwolnienia z obowiązku składania ww. deklaracji nie wynikało w ocenie orzekającego Sądu ani z uzasadnienia decyzji, ani ze zgromadzonych dowodów. Organ był zobowiązany przedstawić, z jakich okoliczności wynika przyjęty przez niego fakt, że Skarżący miał obowiązek złożenia deklaracji, skoro jest to jeden z warunków przyznania zwolnienia. Dalej Sąd wskazał, że obowiązkiem ZUS było przytoczenie treści stosownych przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, skonfrontowanie ich treści ze stanem faktycznym występującym w sprawie, a następnie wyjaśnienie, dlaczego, zdaniem organu, Skarżący miał obowiązek złożenia deklaracji rozliczeniowych. Dopiero ustalenie w oparciu o zebrany materiał dowodowy, że płatnik miał obowiązek złożenia deklaracji, mogłoby w ocenie ww. Sądu prowadzić do stwierdzenia, że dokonał tego po terminie.

Jak wskazał Sąd orzekający w powyższej sprawie, ponownie rozpatrując sprawę organ miał uwzględnić przedstawioną w uzasadnieniu ocenę prawną, usunąć stwierdzone uchybienia i wydać decyzję zawierającą prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne, rozważając, czy na podstawie materiału dowodowego zaistniały ustawowe przesłanki do zwolnienia. Powyższego organ miał dokonać na podstawie kompletnych akt administracyjnych, w których znajdą się dokumenty przedłożone przez Skarżącego, a także ustalenia organu dokonane na podstawie informacji znanych organowi z urzędu.

Należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie naruszenia stwierdzone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku o sygn. akt I SA/Gd 935/21 nie zostały usunięte w ponownie przeprowadzonym postępowaniu.

5.5. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 31zo ust. 1 ustawy o COVID-19, na wniosek płatnika składek prowadzącego, na dzień 30 września 2020 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z, 49.32.Z, 49.39.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.2l.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.2l.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.5l.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.2l.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.O4.Z, zwalnia się z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r. wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten miesiąc, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek do dnia 30 czerwca 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w listopadzie 2020 r. był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w listopadzie 2019 r.

Jak wynika z art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19, warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania.

Jednocześnie wyjaśnić należy, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 u.s.u.s., mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym zasady ogólne stanowiące m.in., że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), co oznacza, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem konieczne jest zgromadzenie i przeprowadzenie z urzędu dowodów, które pozwolą rozstrzygnąć sprawę w kontekście znajdujących zastosowanie przepisów prawa materialnego. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).

Podjęte przez organ rozstrzygnięcie oraz okoliczności stanowiące podstawę rozstrzygnięcia powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji spełniającego wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Wskazany przepis stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie faktyczne i prawne przedstawia tok rozumowania organu, który doprowadził do wydanego rozstrzygnięcia. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Jak już tutejszy Sąd wskazywał w ww. wyroku z dnia 14 grudnia 2021 r., sygn. akt I SA/Gd 935/21, poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyroki NSA: z dnia 16 lutego 1994 r., sygn. akt III ARN 2/94; z dnia 12 lutego 1997 r., sygn. akt III RN 94/96; CBOSA).

Wskazania również wymaga, że z art. 133 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, co oznacza, że rozstrzygnięcie sądu musi znajdować oparcie w faktach prawidłowo udokumentowanych w aktach sprawy. Sąd zatem orzeka na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy administracyjnej, a stanowiącego podstawę faktyczną wydania zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z dnia 27 lipca 2021 r. sygn. akt II GSK 774/21, CBOSA).

W zaskarżonej decyzji organ uzasadniając odmowę prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek prezentuje stanowisko, że zobowiązany z tytułu składek w ustawowym terminie, tj. do dnia 31 grudnia 2020 r., nie złożył dokumentów rozliczeniowych i w związku z tym nie nabył prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za listopad 2020 r. Ponadto organ podkreśla, że wskazany termin jest terminem zawitym i niepodjęcie określonej czynności przez uprawniony podmiot w wymaganym terminie powoduje definitywne wygaśnięcie przysługującego temu podmiotowi prawa.

5.6. Należy wskazać, że organ przyjął, że Skarżący nie był zwolniony z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej za listopad 2020 r., jednak w treści decyzji nie uzasadnił powyższego stanowiska. Nie wynika ono zarówno z uzasadnienia decyzji, jak i ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Organ nie uzasadnił w decyzji, że strona nie była zwolniona z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowych, mimo że wyraził taki pogląd wprost, a mając na uwadze treść powołanych przepisów ustawy o COVID-19, z których wynika, że obowiązek złożenia wskazanej dokumentacji jako warunek zwolnienia z opłacania składek nie dotyczy tych płatników, którzy są zwolnieni z obowiązku jej składnia, kwestia tego, czy Skarżący miał obowiązek składania deklaracji, ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i winna być wyjaśniona w uzasadnieniu decyzji.

Kwestia obowiązku składania deklaracji rozliczeniowych oraz zwolnienia z tego obowiązku została uregulowana w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, tj. art. 46 ust. 1 i 3, art. 47 ust. 2, ust. 2a i ust. 2b (w ich brzmieniu znajdującym zastosowanie do niniejszej sprawy), które organ powołał dopiero w odpowiedzi na skargę. Natomiast w zaskarżonej decyzji organ powołał jedynie art. 47 ust. 1 ww. ustawy, stwierdzając, że Skarżący był obowiązany do składania dokumentów rozliczeniowych w terminie do 15 dnia następnego miesiąca, oraz art. 31 zq ust. 3 i art. 31 zo ustawy o COVID-19. Zatem w zaskarżonej decyzji brak jest wskazania podstawy prawnej obowiązku składania przez stronę deklaracji rozliczeniowej za listopad 2020 r., a ponadto w aktach administracyjnych sprawy brak jest dokumentów, na podstawie których organ mógł dokonać ustaleń stanu faktycznego w powyższym zakresie. Stwierdzenie organu zawarte w wydanej decyzji, zgodnie z którym Skarżący nie był zwolniony z obowiązku złożenia deklaracji rozliczeniowych za miesiąc listopad 2020 r., niepoparte jakimkolwiek materiałem dowodowym, nie stanowi prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy.

Wskazać przy tym należy, że zawarta w odpowiedzi na skargę argumentacja nie może sanować braków należytego uzasadnienia decyzji. Tymczasem organ dopiero w treści odpowiedzi na skargę powołuje ww. przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W treści decyzji organ wskazywał jedynie, że dzień 31 grudnia 2020 r. był ostatnim dniem, w którym Skarżący mógł złożyć brakująca dokumentację i uzyskać zwolnienie z opłacania składem za listopad 2020 r. oraz że obowiązku złożenia ww. deklaracji Skarżący nie dopełnił, mimo że nie był z niego zwolniony.

W związku z powyższym zaznaczyć należy, że argumentacja zaprezentowana w odpowiedzi na skargę nie może zastępować czy uzupełniać zaskarżonej decyzji. W orzecznictwie podnosi się, że odpowiedź na skargę nie może, jako pismo procesowe, być traktowana jako uzupełnienie istotnych braków decyzji. W odpowiedzi na skargę organ orzekający powinien odnieść się do podniesionych w niej zarzutów, a nie dokonywać brakujących ustaleń faktycznych lub ocen prawnych, które powinny znaleźć się w decyzji. Przedmiotem kontroli Sądu nie są bowiem wywody zawarte w odpowiedzi na skargę, lecz prawidłowość wydanej przez organ decyzji (por. wyrok WSA w Lublinie z 6 lutego 2020 r., III SA/Lu 366/19; wyrok WSA w Gliwicach z 24 lipca 2018 r., I SA/Gl 452/18, CBOSA).

Z uwagi na braki w zgromadzonym materiale dowodowym oraz niepełne uzasadnienie decyzji motywy podjętego przez organ rozstrzygnięcia są nieczytelne, co stanowi naruszenie przepisów postępowania. Nie jest przy tym rolą sądu administracyjnego wyręczanie organu w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. To na organie spoczywa obowiązek prawidłowego uzasadnienia decyzji. Organ powinien był odnieść się do konkretnych przepisów prawa i poczynić wywód, który pozwoli poznać klarowne stanowisko organu wraz z jego uzasadnieniem faktycznym i prawnym. Dopiero przedstawienie takich informacji, odwzorowanych w aktach administracyjnych sprawy, może pozwolić na prawidłową, pełną kontrolę decyzji administracyjnych wydanych wobec Skarżącego.

5.7. W świetle przedstawionych rozważań należało uznać, że zaskarżona decyzja, z uwagi na naruszenie art. 153 p.p.s.a., jak również art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., nie może pozostać w obrocie prawnym.

Dodatkowo Sąd orzekający w niniejszej sprawie zauważa, że ponownie rozpoznając sprawę ZUS powinien mieć również na uwadze, że w czasie, gdy organ wydał decyzję po ponownym rozpoznaniu sprawy, to jest w dniu 16 maja 2022 r., obowiązywał (od dnia 16 grudnia 2020 r.) przepis art. 15zzzzzn² ustawy COVID-19. Zgodnie z art. 15zzzzzn² ust. 1 pkt 2 ustawy COVID-19 w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. Jednocześnie organ w tym zawiadomieniu wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu (art. 15zzzzzn² ust. 2 ustawy COVID-19).

5.8. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wyrażone w niniejszym uzasadnieniu wyroku stanowisko Sądu.

5.9. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.