Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 604/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 20, art. 4, art. 9 ust. 1-4, art. 28 ust. 2, art. 32 ust. 4, art. 35 ust. 1, ust. 4, art. 83
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 19, art. 20
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi P.P.-P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę oddala skargę. dc


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] r., nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] r., nr [...], znak: [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę A. M. i R. M. obejmującego rozbudowę z nadbudową istniejącego budynku usługowo-mieszkalnego wraz z instalacjami wewnętrznymi oraz wykonaniem utwardzeń, do realizacji na działkach nr ewid. 99/2, 99/4 i 98/4, położonych w miejscowości G., przy ul. A 9, obręb B.

W uzasadnieniu organ drugiej instancji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że Starosta [...] decyzją z [...] marca 2020 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rozbudowę z nadbudową istniejącego budynku usługowo-mieszkalnego wraz z instalacjami wewnętrznymi oraz wykonaniem utwardzeń na działkach nr ewid. 99/2, 99/4 i 98/4, obręb B, położonych w miejscowości G. przy ul. A 9.

W odwołaniu od tej decyzji P.P.-P. zarzuciła naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 34 ust. 3 , art. 35 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie w okolicznościach sprawy oraz art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez ich błędne zastosowanie do nieprawidłowo ustalonego stanu faktycznego;

2. przepisów prawa procesowego, tj.:

- art. 7 i art. 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych;

- art. 80 w związku z art. 81 k.p.a. i 81a § 1 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnie i nieuzasadnionej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego;

- art. 75 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. i art. 85 k.p.a. poprzez pominięcie i brak rozstrzygnięcia zgłaszanych wniosków dowodowych.

Organ drugiej instancji uznając, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie podniósł, że decyzją z [...] października 2019 r. nr [...] uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji wraz z poprzedzającym ją postanowieniem nr [...] z [...] czerwca 2019 r. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, zobowiązując organ pierwszej instancji do uzupełnienia materiału dowodowego poprzez wyeliminowanie błędów, a następnie dokonanie ponownego sprawdzenia projektu budowlanego w trybie art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Starosta [...] postanowieniem nr [...] z [...] grudnia 2019 r. nałożył na inwestorów obowiązek uzupełnienia projektu budowlanego i złożenia w terminie 30 dni następujących dokumentów i uzupełnień:

- w projekcie budowlanym należy uwzględnić – jako teren inwestycji – działkę nr ewid. 99/2, przez którą odbywa się obsługa komunikacyjna. Działkę tę należy wskazać we wniosku, w oświadczeniach o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz w części opisowej projektu budowlanego, uwzględniając zmianę wskaźników zagospodarowania działki (m. in. powierzchnię biologicznie czynną) – inwestorzy uzupełnili oświadczenie, zakres wniosku o pozwolenie na budowę oraz projekt budowlany o wskazaną wyżej działkę nr ewid. 99/2. Jak wynika z uproszczonego wypisu z ewidencji gruntów, działka ta stanowi współwłasność inwestorów. Zestawienie powierzchni poszczególnych części zagospodarowania obecnie obejmuje również wskazaną działkę. W wyliczeniach powierzchni biologicznie czynnej uwzględniono powierzchnię 16 m2 działki nr ewid. 99/2;

- wskazać zgodność projektu budowlanego z § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.), powoływanego dalej jako: "rozporządzenie z 12 kwietnia 2002 r." – sposób odprowadzenia wód opadowych na nieutwardzony teren nieruchomości inwestycyjnej został opisany na str. 29 projektu budowlanego (pkt 10 opisu technicznego), co jest zgodne zarówno § 28 ust. 2 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., jak i § 25 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – uchwała nr [...] Rady Miejskiej w G. z 26 kwietnia 2017 r. Z mapy do celów projektowych wynika, że działka budowlana, objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę, nie posiada podłączenia do sieci kanalizacji deszczowej. Nie jest projektowana zmiana naturalnego spływu wód poprzez zmianę poziomu terenu czy jego nachyleń, celem kierowania wód na teren sąsiedniej nieruchomości. Projekt budowlany zachowuje naturalny spadek terenu, który jak sama skarżąca wskazuje i co wynika z rzędnych terenu określonych na mapie do celów projektowych, opada w kierunku północnowschodnim. W ocenie organu drugiej instancji, nie budzi zatem wątpliwości, że wynikający z § 29 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. zakaz dokonywania zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości nie został naruszony. Nadto wobec braku dodatkowych wymogów ustawowych, czy wynikających z obowiązujących aktów prawa miejscowego, brak jest podstaw prawnych do zobowiązywania inwestora do spełnienia innych warunków. Nieuprawnione są zarzuty dotyczące braku wyjaśnienia geologicznej budowy gruntu i związanej z nią kwestii chłonności gruntów, czy wykazywania określonej chłonności gruntu. Wielkości te pozostają bez wpływu na ocenę, czy projekt budowlany w zakresie ustalenia sposobu odprowadzania wód opadowych jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przywołanymi wcześniej przepisami;

- projekt budowlany uzgodnić z rzeczoznawcą do spraw sanitarno-higienicznych (brak klauzuli uzgodnienia na rzucie parteru obiektu) – warunek ten został spełniony. Potwierdzenie uzgodnienia w formie pieczęci i podpisu rzeczoznawcy do spraw sanitarno-higienicznych znajduje się na projekcie zagospodarowania terenu oraz na projekcie z rzutem parteru projektowanego budynku;

- uzupełnić projekt budowlany o rozwiązania techniczne pomieszczenia kotłowni oraz urządzeń c.o. w celu wykazania zgodności z obowiązującymi przepisami i normami – w opisie technicznym do projektu budowlanego instalacji na str. 98 w pkt 3.3.14 wyjaśniono jak będzie ogrzewany budynek oraz jak będzie wyglądało pomieszczenie kotłowni.

Inwestorzy w wyznaczonym terminie wnieśli odpowiedź na postanowienie z [...] grudnia 2019 r., zmienione postanowieniem nr [...] z [...] stycznia 2020 r. w zakresie określenia nowego terminu na uzupełnienie wniosku, załączając cztery uzupełnione egzemplarze projektu budowlanego. Postanowieniem z [...] stycznia 2020 r. termin na uzupełnienie wniosku został przedłużony na wniosek inwestora złożony z dochowaniem pierwszego terminu wynikającego z postanowienia z [...] grudnia 2019 r. na termin 21 dni od dnia otrzymania postanowienia z [...] stycznia 2020 r. Inwestorzy postanowienie z [...] stycznia 2020 r. otrzymali 30 stycznia 2020 r., czyli termin na ostateczne uzupełnienie braków upływał 20 lutego 2020 r., a pismo wraz z 4 egzemplarzami projektu wpłynęło do organu pierwszej instancji 13 lutego 2020 r., czyli inwestorzy uzupełnili braki w terminie.

Organ drugiej instancji wskazał następnie, że inwestycja polega na rozbudowie z nadbudową istniejącego budynku usługowo-mieszkalnego o część usługową wraz z instalacjami wewnętrznymi oraz wykonaniem utwardzeń na działkach nr ewid. 99/2, 99/4 i 98/4, obręb B w miejscowości G..

Dla terenu tego Rada Miejska w G. podjęła 26 kwietnia 2017 r. uchwałę nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta G. ograniczonego: linią kolejową B. – Ł. K., ulicami: B, C, D, E, F oraz drogą krajową nr [...] i rzeką H.

Inwestycja znajduje się w jednostce planistycznej 1PU, dla której ustala się przeznaczenie podstawowe jako zabudowa produkcyjna, składy, magazyny, zabudowa usługowa, natomiast przeznaczenie uzupełniające jako drogi wewnętrzne, sieci i elementy infrastruktury technicznej (w zakresie przesyłu, przechodu lub wyposażenia budynków w: wodę, gaz, ciepło, kanalizację sanitarną i deszczową, energię elektryczną, usługi telekomunikacyjne), budynki gospodarcze i garaże, parkingi, zieleń. Zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 7 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego dopuszcza się dla budynków istniejących lub ich części, położonych pomiędzy nieprzekraczalną linią zabudowy i linią rozgraniczającą tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania możliwość przebudowy i remontu. Rozbudowa budynku możliwa jest tylko z zachowaniem nieprzekraczalnych linii zabudowy, wyznaczonych na rysunku planu. Zgodnie z projektem zagospodarowania terenu zaprojektowano rozbudowę budynku w głąb działki z zachowaniem ustalonej nieprzekraczalnej linii zabudowy. Zgodnie § 14 ust. 3 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu nakazuje się zachowanie udziału powierzchni biologicznie czynnej w wielkości nie mniejszej niż 30% powierzchni działki budowlanej. Warunek ten został spełniony. Powierzchnia biologicznie czynna wynosi 132,79 m2, co stanowi 30,88% całkowitej powierzchni terenu. W celu uzyskania większej powierzchni biologicznie czynnej projektant zastosował system geokraty, który będzie posiadał ażurowość 88%. Rozwiązania takiego nie wykluczają obowiązujące przepisy prawa ani miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W obliczeniach powierzchnia terenu zagospodarowanego geokratą została potraktowana w 88% jako teren powierzchni biologicznie czynnej.

W zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustala:

- maksymalną wysokość budynku produkcyjnego, magazynowego lub usługowego – 15 m i maksimum trzy kondygnacje nadziemne – warunek został spełniony. Budynek w najwyższym punkcie posiada wysokość 6,89 m. Zaprojektowano również dwie nadziemne kondygnacje;

- maksymalną powierzchnię zabudowy działki budowlanej – 65% powierzchni tej działki – warunek został spełniony. Powierzchnia zabudowy wynosi 38,7% powierzchni działek budowlanych;

- projektowanie dachu w budynkach jako jedno dwu lub wielospadowe, dla których kąt nachylenia odpowiadających sobie połaci nie będzie większy niż 40°; dopuszcza się stosowanie dachów powłokowych – warunek został spełniony, ponieważ dach został zaprojektowany jako dwuspadowy o kątach nachylenia od 5° do 20°. Oznacza to, że kąt nachylenia jest mniejszy niż 40°;

- minimalną intensywność zabudowy, liczoną jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej – 0,05 oraz maksymalną intensywność zabudowy, liczoną jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej – 0,8 – wskazane warunki zostały spełnione, ponieważ wskaźnik intensywności zabudowy wynosi 0,77, czyli mieści się pomiędzy minimalnym wskaźnikiem 0,05 a maksymalnym wskaźnikiem 0,8.

W zakresie zasad obsługi komunikacyjnej oraz wskaźników dotyczących miejsc postojowych miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustala:

- obsługę komunikacyjną działek budowlanych z dróg publicznych pokazanych na rysunku planu lub z dróg wewnętrznych powiązanych z tymi drogami – warunek również został spełniony, ponieważ działka budowlana obsługiwana będzie z drogi gminnej nr [...] ul. I – decyzja Burmistrza G. z [...] lipca 2019 r., nr [...];

- dla obsługi zabudowy zlokalizowanej na działce budowlanej nakazuje się realizację miejsc postojowych dla samochodów osobowych w granicach tej działki w liczbie minimum 2 miejsca postojowe dla obsługi usług handlu i lokali usługowych nie wymienionych na każde rozpoczęte 100 m2 powierzchni użytkowej (bez magazynów i składów stanowiących zaplecze użytkowe danej funkcji usługowej) oraz dodatkowo minimum 1 miejsce przeznaczone do parkowania pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową na każdy lokal usługowy – warunek został spełniony, ponieważ zostały zaprojektowane 3 miejsca parkingowe (1 dla samochodów osobowych, 1 dla samochodów osobowych, którymi poruszają się osoby niepełnosprawne, 1 dla samochodów osobowych wyposażonych w kartę parkingową).

Usytuowanie miejsca na gromadzenie odpadów stałych, zostało zaprojektowane od granicy z działką nr ewid. 98/3 i 98/2 w odległości 3 m i ponad 10 m od okien do pokoi znajdujących się na północno-zachodniej elewacji budynku, objętego projektem.

Miejsca postojowe o wymiarach, zgodnych z § 21 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., zostały zlokalizowane w odległościach, o których mowa w § 19 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.

Organ pierwszej instancji wezwał inwestora postanowieniem z 10 grudnia 2019 r. do usunięcia nieprawidłowości znajdujących się w projekcie budowlanym, czyli dokonał czynności wyjaśniających stan faktyczny.

W ocenie organu drugiej instancji, planowana inwestycja spełnia wszystkie wymagania określone przepisami prawa. Projekt budowlany jest zgodny zobowiązującymi w dacie jego zatwierdzania regulacjami prawnymi. Posiada wymagane opinie, pozwolenia i uzgodnienia. Opracowany został przez projektantów posiadających stosowne uprawnienia. Projektanci złożyli oświadczenia o sporządzeniu go zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, o czym mowa w art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Zarówno oświadczenia o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z przepisami prawa i zasadami wiedzy technicznej oraz zaświadczenia o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego dla projektantów, którzy dostosowali projekt zagospodarowania terenu w części opisowej i graficznej do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz obowiązujących przepisów prawa zostały zaktualizowane na dzień sporządzenia zmian. Zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie znajdują żadnego uzasadnienia. Wniosek o pozwolenie na budowę dotyczy rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalno-usługowego wraz z zagospodarowaniem terenu i jako całość został przedstawiony w jednym projekcie budowlanym, który podlegał zatwierdzeniu zaskarżoną decyzją Starosty [...]. Podobnie uzasadnienia nie ma zarzut naruszenia art. 33 ust. 3 ustawy Prawo budowlane wskazującego na obowiązek dołączenia do wniosku o pozwoleniu na budowę specjalistycznej opinii wydanej przez osobę fizyczną lub jednostkę organizacyjną wskazaną przez właściwego ministra, dotyczącą obiektów budowlanych, których wykonanie lub użytkowanie może stwarzać poważne zagrożenie dla użytkowników, takich jak obiekty energetyki jądrowej, rafinerie, zakłady chemiczne, zapory wodne lub których projekty budowlane zawierają nowe, niesprawdzone w krajowej praktyce, rozwiązania techniczne, nie znajdujące podstaw w przepisach i Polskich Normach. Projekt dotyczy rozbudowy istniejącego budynku mieszkalno-usługowego (handlowego) o powierzchni użytkowej 317,65 m2 i wysokości nieprzekraczającej 7 m, wykonanego w technologii tradycyjnej, murowanej.

Skarżąca, w oparciu o art. 142 k.p.a., w odwołaniu od decyzji o pozwoleniu na budowę, jednocześnie zaskarżyła postanowienie Starosty [...] z [...] lutego 2019 r., nr [...] o udzieleniu zgody na odstępstwo od przepisu § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. polegające na wykonaniu w projektowanej rozbudowie i nadbudowie budynku usługowo-mieszkalnego ściany bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi nr ewid. 98/3, 99/3, 100/3 i 279. Postanowienie to zostało wydane na podstawie upoważnienia Ministra Inwestycji i Rozwoju z 31 grudnia 2018 r., znak: [...] zgodnie z wnioskiem z 25 października 2018 r. pod warunkiem wykonania w projektowanej rozbudowie i nadbudowie budynku ściany oddzielenia przeciwpożarowego w zbliżeniu do granicy tej działki budowlanej nr ewid. 98/4 i 99/4.

W ocenie organu drugiej instancji, przeprowadzona procedura odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych jest zgodna z art. 9 ustawy Prawo budowlane. Szczególne uzasadnienie udzielonego odstępstwa związane jest z małą powierzchnią działki inwestycyjnej oraz zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ograniczającymi możliwość rozbudowy budynku w stronę ulicy z uwagi na ustaloną linię zabudowy, którą istniejący budynek przekracza. Zaprojektowana rozbudowa dotyczy tylnej części budynku, znajdującego się obecnie 3 m od granicy z działkami budowlanymi nr ewid. 99/3, 100/3 oraz bezpośrednio przy granicy z działką budowlaną nr ewid. 279. Zgodnie z udzielonym upoważnieniem, a następnie zgodą organu administracji architektonicznobudowlanej, zaprojektowano rozbudowę i nadbudowę budynku usługowo-mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid. 99/4 i 98/4 bezpośrednio przy granicy tych działek (od strony działek nr ewid. 98/3, 99/3, 100/3 i 279) ścianą oddzielenia przeciwpożarowego (str. 33 projektu budowlanego). Brak jest podstaw, by z uwagi na poszerzenie terenu inwestycji o działkę nr ewid. 99/2 uznać, że wydane upoważnienie i postanowienie nie są aktualne, a przeprowadzona procedura odstępstwa od warunków techniczno-budowlanych wymaga powtórzenia, na co wskazuje skarżąca. Rozbudowa i nadbudowa budynku dotyczy budynku usługowo-mieszkalnego objętego wnioskiem o odstępstwo. Swoim zakresem nie przekracza wskazanych w upoważnieniu i postanowieniu działek nr ewid. 98/4 i 99/4. Została zaprojektowana zgodnie z warunkiem w zakresie ściany oddzielenia przeciwpożarowego od strony granicy z działkami budowlanymi nr ewid. 98/3, 99/3, 100/3 i 279. Natomiast działka nr ewid. 99/2 stanowi fragment zaprojektowanego dojazdu do budynku, na której nie jest zlokalizowany nawet częściowo budynek, którego odstępstwo dotyczy, a jej ujęcie we wniosku o odstępstwo nie mogło mieć wpływu na wydanie rozstrzygnięcia przez Ministra czy Starostę, gdyż działka ta znajduje się w granicach terenu wyłączonego z zabudowy budynkami z uwagi na przebieg linii zabudowy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego nielegalnego odprowadzania ścieków na teren nieruchomości skarżącej, organ drugiej instancji wyjaśnił, że z projektu zagospodarowania terenu będącego częścią zatwierdzonego projektu budowlanego oraz z akt sprawy wynika, że ścieki bytowe z budynku inwestorów odprowadzane są do istniejącej kanalizacji sanitarnej poprzez istniejące, niepodlegające przebudowie przyłącze w oparciu o zawartą umowę nr [...] z 12 lipca 2013 r. o zaopatrzenie w wodę i odprowadzenie ścieków z Miejskim Zakładem Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. z siedzibą w G. a inwestorką A.M., prowadzącą działalność gospodarczego. Brak jest zatem podstaw, by w sprawie konieczne było prowadzenie postępowania wyjaśniającego w tej kwestii. Projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z § 26 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. w zakresie obowiązku przyłączenia budynku do sieci kanalizacyjnej i dlatego uznać należy powyższy zarzut za niezasadny.

Podobnie zarzuty dotyczące zalewania ściekami i wodami opadowymi działki skarżącej, zdaniem organu drugiej instancji, nie znajdują ani potwierdzenia w zatwierdzonej dokumentacji, ani w przepisach prawa. Przepisy prawa dopuszczają odprowadzanie wód opadowych na własny nieutwardzony grunt, a zastrzeżenia co do częściowego zastosowania nawierzchni utwardzonej geokratą, pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie. Za prawidłowość rozwiązań projektowych, zapewniających, m. in. warunki użytkowe zgodne z przeznaczeniem obiektu w zakresie, m. in. usuwania ścieków czy wody opadowej, a także poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, odpowiedzialny jest projektant. Każde zagospodarowanie działek sąsiednich będzie stwarzało wzajemne oddziaływanie. Jednak nie można odmówić wydania pozwolenia na budowę na konkretne zamierzenie inwestycyjne, jeśli spełnione są wszystkie niezbędne wymagania określone przepisami ustawy Prawo budowlane i przepisami wykonawczymi, co też ma miejsce w niniejszej sprawie. Powyższe znajduje potwierdzenie w art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane.

Reasumując organ drugiej instancji stwierdził, że spełnione zostały wymogi art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, co oznacza, że stosownie do art. 35 ust. 4 tej ustawy, organ administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji zobligowany był do wydania zaskarżonej decyzji.

W skardze na powyższą decyzję P.P.-P. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji oraz o zasadzenie na jej rzecz od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła obrazę:

I. przepisów prawa postępowania, która miała istotny wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. z związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niesłuszne utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji występujących uchybień wskazanych w zarzutach odwołania;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 1 k.p.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez zmianę zakresu przedmiotowego wniosku przez inwestora na skutek wcześniejszych decyzji uchylających, wydawanych przez Wojewodę [...], co skutkowało zmianą zakresu przedmiotowego wniosku inwestora i brak możliwości odwoływania się do postanowienia z 5 lutego 2019 r. statuującego możliwość odstępstw od przepisów prawa budowlanego, w sytuacji gdy wskazane postanowienie zostało wydane w innym zakresie przedmiotowym złożonego wniosku, zaś tylko organ je wydający może dokonywać wykładni tego postanowienia, nie zaś następczo organy, przed którym toczy się właściwe postępowanie w sprawie;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 80 w związku z art. 81 k.p.a. i art. 81a § 1 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, nieuprawnionej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w zakresie wykładni postanowienia z 5 lutego 2019 r., które zapadło w innym zakresie przedmiotowym wyznaczonym przez złożony wniosek przez inwestora na uprzednim etapie postępowania i bez kompetencji w tym zakresie organu, przed którym toczy się właściwe postępowanie do wykładania postanowienia, które nie pochodzi od tego organu;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 142 k.p.a. i art. 138 § 1 k.p.a. poprzez niesłuszną ocenę i wykładnię przez organ drugiej instancji postanowienia z 5 lutego 2019 r., które zapadło w innym zakresie przedmiotowym wytyczonym przez wniosek inwestora w kształcie złożonym na uprzednim etapie postępowania, zaś organ architektoniczno-budowlany w toku właściwego postępowania nie ma kompetencji do wykładni, czy postanowienie o udzieleniu odstępstwa w stosunku do wymogów prawa budowlanego zapadłoby, czy też nie, gdyby organ udzielający, władny do udzielania odstępstwa, rozstrzygał w granicach wniosku, który zmieniał zakres przedmiotowy w stanie, w którym rozstrzygał Minister.

II. przepisów prawa materialnego, która miała wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 33 ust. 1, 3, art. 34 ust. 4 i art. 35 ust. 1 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez ich błędne zastosowanie lub niesłuszne niezastosowanie w sposób opisany w odwołaniu do skarżonej obecnie decyzji.

W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła, że istota problemu w tej sprawie sprowadza się do tego, że organ udzielający odstępstwa działał w innym zakresie przedmiotowym i oceniał przedstawiony mu materiał dowodowy i wniosek co do innego zakresu przedmiotowego złożonego wniosku przez inwestora. Później ten wniosek inwestora został całkowicie zmieniony (również na skutek stwierdzonych uchybień przez organ drugiej Instancji). Nie sposób dawać kompetencje organowi, przed którym toczyło się właściwe postępowanie w sprawie, do wykładni jak zachowałby się organ orzekający w przedmiocie odstępstwa, gdyby wpłynął do niego wniosek w ostatecznym kształcie. Przecież gdyby było inaczej, ustawodawca nie decydowałby się na przekazywanie sprawy wpadkowej w zakresie udzielenia lub nie odstępstwa od przepisów prawa materialnego innemu organowi (Ministrowi) tylko pozostawiłby kompetencje w tym, zakresie organowi orzekającemu merytorycznie. Skoro jednak z woli ustawodawcy stało się inaczej, to nie można – tak jak to uczynił Wojewoda, czy wcześniej Starosta – bez posiadanych w tym względzie kompetencji orzeczniczych decydować jak zachowałby się organ, który ma kompetencje do orzekania o odstępstwach, gdyby wpłynął do niego wniosek inwestora o zakresie przedmiotowym jaki przyjął on w ostatecznym kształcie. Powyższe uchybienia są prejudycjalne dla zbadania prawidłowości dalszego procedowania, zbudowania podstawy faktycznej zapadłego rozstrzygnięcia i dokonanej subsumcji, stąd legalność działania organów w tym zakresie winna być zbadana w pierwszej kolejności.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżone decyzji.

Na rozprawie 17 sierpnia 2021 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że popiera skargę i wnioski w niej zawarte. W uzupełnieniu skargi podnosi zarzut naruszenia art. 9 ustawy Prawo budowlane. Oświadcza, że nie toczą się żadne inne postępowania przed organami administracji i sądami w sprawie przyłącza do kanalizacji. Poprzednio działki skarżącej i uczestników stanowiły jedną całość gospodarczą, będącą własnością mleczarni, która upadła. Przyłącze do kanalizacji było już na tym terenie. Teren ten został podzielony, a działki sprzedane.

Uczestnicy postępowania R. M. i A. M. wnieśli o oddalenie skargi oraz potwierdzili, że poprzednio działki te stanowiły jedną całość. Posiadają umowę o zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków. Uczestniczka postępowania oświadczyła, że uczestnicy wystąpili o możliwość podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej od strony ulicy, ale im odmówiono wskazując, że są już do niej podłączeni.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd administracyjny bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Sąd administracyjny orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Nie tworzy prawa i nie może zastępować ustawodawcy. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).

Z przepisów tych wynika że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy. Stwierdzenie istnienia którejkolwiek z powyższych przesłanek określonych w art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkuje wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga, zgodnie z art. 151 p.p.s.a., podlega oddaleniu odpowiednio w całości albo w części.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów sąd stwierdził, że skarga nie jest zasadna.

W rozpoznawanej sprawie chociaż w skardze jej zarzuty koncentrują się wokół braku ponowienia przez organ pierwszej instancji procedury w sprawie o odstępstwo od przepisów rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. wobec dokonanych przez inwestorów uzupełnień określonych w postanowieniu z [...] grudnia 2019 r., które według skarżącej miały skutkować zmianą wniosku, to ze składanych przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego pism (pismo z 22 lutego 2019 r., odwołanie od decyzji z [...] lutego 2019 r., odwołanie od decyzji z [...] sierpnia 2019 r., odwołanie od decyzji z [...] marca 2020 r.) oraz pisma uczestnika postępowania J.P. z 28 sierpnia 2019 r. skierowanego do Miejskiego Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w G. wynika, że istotą problemu jest nie tyle planowana inwestycja, co spór wynikający ze wspólnego korzystania przez skarżącą i inwestorów z istniejącego przyłącza do sieci kanalizacyjnej, zlokalizowanego na działce stanowiącej współwłasność skarżącej i jej ojca J.P.. W uzasadnieniu odwołania od decyzji z [...] sierpnia 2019 r. skarżąca wskazała, że z mapy numerycznej wynika, że tzw. studzienka rewizyjna podłączona do sieci kanalizacyjnej obsługiwanej przez MZWiK Sp. z o.o. w G. znajduje się na działce nr 98/3 (w punkcie geodezyjnym 124.43), zaś podłączenie inwestycji (budynku inwestorów) jest do sieci wewnętrznej znajdującej się na nieruchomości będącej we współwłasności skarżącej, tj. na działce nr 98/3 (w punkcie geodezyjnym 124/45). Właścicielem wewnętrznych urządzeń kanalizacyjnych jest więc skarżąca i jej ojciec, gdyż sieć zaczyna się od studzienki rewizyjnej (na mapie w punkcie 124.43). W uzasadnieniu odwołania od decyzji z [...] marca 2020 r. skarżąca stwierdziła, że zwalcza to, że jest zalewana wodą (deszczową i ściekami wprowadzanymi nielegalnie do studzienki kanalizacyjnej znajdującej się na jej nieruchomości) z nieruchomości sąsiedniej.

Wobec powyższego wyjaśnić należy, że stanowiące przedmiot kontroli sądu w niniejszej sprawie postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę nie jest postępowaniem, w którym organ administracji architektoniczno-budowlanej mógłby kwestię tę rozstrzygnąć.

Jak wynika z akt sprawy, planowana inwestycja nie obejmuje bowiem swoim zakresem podłączenia rozbudowywanego i nadbudowywanego budynku do sieci kanalizacyjnej za pośrednictwem tego przyłącza. Zatwierdzony decyzją z 17 marca 2020 r. projekt budowlany nie przewiduje w tym zakresie jakiejkolwiek zmiany w stosunku do już istniejącego stanu faktycznego. Nie budzi wątpliwości, że budynek, którego dotyczy kwestionowane przez skarżącą pozwolenie na budowę, jest już podłączony do sieci kanalizacyjnej. W toku postępowania administracyjnego inwestorzy przedłożyli umowę z 12 lipca 2013 r. o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków dla nieruchomości położonej w G. przy ul. A 9. Według § 2 ust. 2 tej umowy instalacje do odbioru wody i odbioru ścieków znajdują się na działkach nr 99/2 i 99/4, czyli działkach, na których znajduje się rozbudowywany i nadbudowywany budynek. W niniejszym postępowaniu kwestie związane z prawidłowością funkcjonowania tego przyłącza, jego stanu technicznego, jakości odprowadzanych z nieruchomości inwestorów ścieków, czy nielegalnego, jak zarzuca skarżąca, odprowadzania ścieków, nie mogą stanowić przedmiotu oceny ani organów administracji architektoniczno-budowlanej, ani sądu. Zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania (art. 20 k.p.a.). Skoro sporne przyłącze jest już zrealizowane, to organem właściwym w kwestii ewentualnej kontroli prawidłowości jego wykonania zgodnie z przepisami prawa, czy też stanu technicznego są organy nadzoru budowlanego a nie organy administracji architektoniczno-budowlanej (art. 83 ustawy Prawo budowlane). Kwestie związane z odprowadzaniem ścieków z nieruchomości uregulowane są w ustawie z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 143 ze zm.), zaś kwestie związane ze zmianą stanu wód, kierunku ich odpływu czy natężenia – w ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 310 ze zm.). Ustawy te nie stanowią jednak podstawy działania organów administracji architektoniczno-budowlanej w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę.

Przechodząc do oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji wskazać trzeba, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane wynika, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie odrębnych przepisów wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Organ administracji ma więc obowiązek ustalić, czy z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę wystąpił właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości, oraz czy realizacja inwestycji wskazanej we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę spowoduje, że właściciel użytkownik wieczysty lub zarządca innej nieruchomości dozna ograniczeń w zagospodarowaniu swojej nieruchomości. Ograniczenia w zagospodarowaniu muszą wynikać z konkretnego przepisu prawa. Przepisy ustawy Prawo budowlane regulujące kwestię przymiotu strony w sprawie pozwolenia na budowę należy wykładać ściśle nie zaś rozszerzająco. W związku z realizacją inwestycji musi rzeczywiście wystąpić prawne ograniczenie w możliwości zagospodarowania innej nieruchomości. Należy zwrócić uwagę, że aktualnie ustawodawca jeszcze bardziej zawęził definicję strony takiego postępowania. Ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane otrzymał nowe brzmienie. Obecnie przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć tylko taki teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, które to przepisy wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu.

W rozpoznawanej sprawie żaden ze sformułowanych przez skarżącą zarzutów nie dotyczył spowodowania przez planowaną inwestycję ograniczeń w zagospodarowaniu jej nieruchomości. Skarżąca nie kwestionuje wykonania w projektowanej rozbudowie i nadbudowie budynku ściany bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy ze stanowiącymi jej współwłasność sąsiednimi działkami budowlanymi nr ewid. 98/3, 99/3 i 100/3. Nie wskazuje na czym polegać by miało wprowadzenie związanych ze stanowiącą przedmiot postępowania inwestycją ograniczeń w zagospodarowaniu działek nr ewid. 98/3, 99/3 i 100/3.

Postanowieniem z [...] lutego 2019 r. Starosta [...], na podstawie upoważnienia Ministra Inwestycji i Rozwoju z 31 grudnia 2018 r., udzielił zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych zawartych w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. polegające na wykonaniu w projektowanej rozbudowie i nadbudowie budynku usługowo-mieszkalnego ściany bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi nr ewid. 98/3, 99/3, 100/3 i 279. W upoważnieniu z 31 grudnia 2018 r. Minister Inwestycji i Rozwoju upoważnił organ pierwszej instancji na wskazane wyżej odstępstwo pod warunkiem wykonania w projektowanej rozbudowie i nadbudowie budynku ściany oddzielenia przeciwpożarowego w zbliżeniu do granic działki budowlanej nr 98/4 i 99/4.

Zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż 3 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy.

W art. 9 ustawy Prawo budowlane ustawodawca dopuścił możliwość odstąpienia od przepisów techniczno-budowlanych, a więc warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7. Odstępstwo nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, a w stosunku do obiektów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 – ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych, o których mowa w art. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r., w tym osób starszych, oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, w drodze postanowienia, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo (art. 9 ust. 2 ustawy Prawo budowlane). Stosownie do art. 9 ust. 3 ustawy Prawo budowlane wniosek do ministra, o którym mowa w ust. 2, w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo organ administracji architektoniczno-budowlanej składa przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Wniosek powinien zawierać: 1) charakterystykę obiektu oraz, w miarę potrzeby, projekt zagospodarowania działki lub terenu, a jeżeli odstępstwo mogłoby mieć wpływ na środowisko lub nieruchomości sąsiednie – również projekty zagospodarowania tych nieruchomości, z uwzględnieniem istniejącej i projektowanej zabudowy; 2) szczegółowe uzasadnienie konieczności wprowadzenia odstępstwa; 3) propozycje rozwiązań zamiennych; 4) pozytywną opinię wojewódzkiego konserwatora zabytków w odniesieniu do obiektów budowlanych wpisanych do rejestru zabytków oraz innych obiektów budowlanych usytuowanych na obszarach objętych ochroną konserwatorską; 5) w zależności od potrzeb – pozytywną opinię innych zainteresowanych organów. Minister, o którym mowa w ust. 2, może uzależnić upoważnienie do wyrażenia zgody na odstępstwo od spełnienia dodatkowych warunków (art. 9 ust. 4 ustawy Prawo budowlane).

Ocena, czy w danej sytuacji ma miejsce taki szczególnie uzasadniony przypadek, należy do organów administracji architektoniczno-budowlanej. Organy muszą przy tym mieć na uwadze, że zgodnie z art. 4 ustawy Prawo budowlane każdy ma prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej, do której wykaże swoje prawo do dysponowania nią na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Odstępstwo umożliwiające modyfikację szczegółowych, bezwzględnie obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych może być udzielone jedynie w przypadkach szczególnie uzasadnionych, a więc mających w sobie element wyjątkowości. Wobec tego organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien brać pod uwagę charakter przepisu techniczno-budowlanego, od którego ma być udzielone odstępstwo, ukształtowanie nieruchomości, na której ma być realizowany obiekt budowlany, stan zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, ocenę proponowanych rozwiązań w świetle zasad wiedzy technicznej. W sytuacjach szczególnych wynikających z warunków lokalnych, takich jak kształt i wymiary nieruchomości, położenie względem nieruchomości sąsiednich, ukształtowanie terenu, stan zagospodarowania danej nieruchomości i terenów sąsiadujących, istnieje potrzeba wyważenia interesów indywidualnych i interesu publicznego, która uzasadniałaby wyłączenie stosowania określonych przepisów techniczno-budowlanych (por. wyroki WSA w Warszawie z 29 czerwca 2007 r., VII SA/Wa 431/07; WSA w Szczecinie z 23 stycznia 2008 r., II SA/Sz 734/06). Za przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 9 ust. 1 ustawy Prawo budowlane należy uznać sytuację, kiedy inwestor – pomimo wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i przeznaczenia terenu, na którym położona jest ta nieruchomość, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na takie cele – nie może zrealizować swojego prawa podmiotowego, jakim jest prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, ze względu na obowiązujące przepisy techniczno-budowlane (por. wyrok NSA z 23 lutego 2007 r., II OSK 381/06, ONSAiWSA 2007/6, poz. 134). W niniejszej sprawie taki właśnie przypadek wystąpił. Jak wynika z wniosku R. M. o odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, został on uzasadniony tym, że sklep, który inwestorzy prowadzą ma niewielką powierzchnię i niezbędna jest jego rozbudowa o pomieszczenia magazynowe (zaplecze). Jednocześnie chcą dostosować piętro dla potrzeb rodziny. Działka jest niewielkich rozmiarów i dlatego nie jest możliwe zaprojektowanie rozbudowy z zachowaniem odległości 3 m od granicy. Projektowana rozbudowa ma nie powodować jakichkolwiek uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich. Analiza akt sprawy, w tym projektu zagospodarowania działki potwierdza, że bez udzielenia odstępstwa, nie jest możliwe zrealizowanie planowanej rozbudowy i nadbudowy budynku. Powierzchnia terenu (430 m2), istniejąca już zabudowa oraz ograniczenia wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (linia zabudowy), uniemożliwiają realizację inwestycji bez udzielonego odstępstwa. Nie jest sporne, że teren inwestycji zlokalizowany jest w terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 1PU. Zgodnie z § 14 ust. 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu tego ustalono przeznaczenie podstawowe – zabudowa produkcyjna, składy, magazyny, zabudowa usługowa (pkt 1); przeznaczenie uzupełniające – drogi wewnętrzne, sieci i elementy infrastruktury technicznej (w zakresie przesyłu, przechodu lub wyposażenia budynków w: wodę, gaz, ciepło, kanalizację sanitarną i deszczową, energię elektryczną, usługi telekomunikacyjne), budynki gospodarcze i garaże, parkingi, zieleń (pkt 2). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ drugiej instancji czyniąc zadość wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a., ocenił zasadność udzielonej zgody na odstępstwo w tym zakresie. Przedstawił przesłanki jej udzielenia wskazując, że szczególne uzasadnienie udzielonego odstępstwa związane jest z małą powierzchnią działki inwestycyjnej oraz zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ograniczającymi możliwość rozbudowy budynku w stronę ulicy z uwagi na ustaloną linię zabudowy, którą istniejący budynek przekracza. Zaprojektowana rozbudowa dotyczy tylnej części budynku, znajdującego się obecnie 3 m od granicy z działkami budowlanymi nr ewid. 99/3, 100/3 oraz bezpośrednio przy granicy z działką budowlaną nr ewid. 279. Zgodnie z udzielonym upoważnieniem, a następnie zgodą organu administracji architektoniczno-budowlanej, zaprojektowano rozbudowę i nadbudowę budynku usługowo-mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr ewid. 99/4 i 98/4 bezpośrednio przy granicy tych działek (od strony działek nr ewid. 98/3, 99/3, 100/3 i 279) ścianą oddzielenia przeciwpożarowego (str. 33 projektu budowlanego).

Należy podkreślić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że czynności zmierzające do odstępstwa od warunków technicznych i uzyskania zgody na odstępstwa mogą być prowadzone nie tylko na etapie pozwolenia na budowę. Charakter postępowania, o którym mowa w art. 9 ustawy Prawo budowlane, w stosunku do postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, przy uwzględnieniu ratio legis tego przepisu oraz elementów, jakie powinien zawierać wniosek kierowany do właściwego ministra w sprawie upoważnienia organu administracji architektoniczno-budowlanej do udzielenia zgody na odstępstwo, nie stoi na przeszkodzie temu, by postępowanie takie mogło być przeprowadzone przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę (por. wyroki NSA: z 24 maja 2006 r., II OSK 875/05; z 5 stycznia 2012 r., II OSK 1846/10; z 24 czerwca 2010 r., II OSK 1827/09, ONSAiWSA 2012/3, poz. 39).

Należy podzielić stanowisko organów administracji, że w stanie faktycznym mającym miejsce w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw by uznać, że wydane upoważnienie i postanowienie z [...] lutego 2019 r. udzielające zgody na odstępstwo nie są aktualne, a przeprowadzona procedura odstępstwa od warunków techniczno-budowlanych wymaga powtórzenia. Z przepisów prawa stanowiących podstawę działania organów administracji architektoniczno-budowlanej w tej sprawie nie wynika obowiązek powtórzenia tej procedury. Nałożone na inwestorów postanowieniem z [...] grudnia 2019 r. obowiązki uzupełnienia projektu budowlanego nie dotyczyły w jakimkolwiek zakresie lokalizacji projektowanej rozbudowy i nadbudowy budynku usługowo-mieszkalnego, czy ściany, która ma zostać zrealizowana bezpośrednio przy granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi nr ewid. 98/3, 99/3, 100/3 i 279. Nie dotyczyły one odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, o których stanowi § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., a którego dotyczyło udzielone 31 grudnia 2018 r. przez Ministra Rozwoju i Inwestycji organowi pierwszej instancji upoważnienie na wyrażenie na nie zgody oraz zgoda udzielona postanowieniem z [...] lutego 2019 r. Uzupełnienia określone w postanowieniu z [...] grudnia 2019 r. nie obejmowały zmian, które pozostawałyby w jakimkolwiek związku z zakresem postępowania w przedmiocie zgody na to odstępstwo. W postanowieniu z [...] grudnia 2019 r. nałożono bowiem na inwestorów obowiązek uwzględnienia w projekcie budowlanym jako terenu inwestycji działki nr ewid. 99/2, przez którą odbywa się obsługa komunikacyjna (wskazania tej działki w oświadczeniach o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz w części opisowej projektu budowlanego, uwzględniając zmianę wskaźników zagospodarowania działki, m. in. powierzchnię biologicznie czynną), wykazania zgodności projektu budowlanego z § 29 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., uzgodnienia z rzeczoznawcą do spraw sanitarno-higienicznych (brak klauzuli uzgodnienia na rzucie parteru obiektu), uzupełnienia projektu budowlanego o rozwiązania techniczne pomieszczenia kotłowni oraz urządzeń c.o. w celu wykazania zgodności z obowiązującymi przepisami i normami. Jak wynika z akt sprawy, inwestorzy dokonali odpowiednich uzupełnień projektu budowlanego w powyższym zakresie. Wskazali działkę nr ewid. 99/2, która stanowi ich współwłasność, w oświadczeniu, w zakresie wniosku o pozwolenie na budowę oraz w projekcie budowlanym. Zestawienie powierzchni biologicznie czynnej obejmuje także tę działkę o powierzchni 16 m2. Sposób odprowadzania wód opadowych na nieutwardzony teren inwestycji został opisany na str. 29 projektu budowlanego (pkt 10 opisu technicznego). Według tego opisu, obiekt zalicza się do budynków niskich, dla których nie ma obowiązku przyłączania do sieci kanalizacji deszczowej. Woda opadowa i roztopowa będzie retencjonowana w granicach własności inwestorów poprzez teren trawnika oraz w niewielkim stopniu poprzez teren utwardzony geokratą. Układ spadków rynien został zaprojektowany w sposób uniemożliwiający spływ wody poza nieruchomość. Według geotechnicznych warunków posadowienia budynku (pkt 9 opisu technicznego), na działce występują warstwy gruntu jednorodne (piasek) genetycznie i litologicznie równoległe do powierzchni terenu. Poziom zwierciadła wód gruntowych poniżej istniejącego poziomu posadowienia fundamentów. Nie występują niekorzystne warunki geologiczne. Z projektu wynika, że działki inwestorów nie są podłączone do sieci kanalizacji deszczowej i nie jest projektowana zmiana naturalnego spływu wód poprzez zmianę poziomu terenu czy jego nachyleń celem kierowania wód na tereny sąsiedniej nieruchomości. Projekt zachowuje naturalny spadek i opada w kierunku północno-wschodnim, co wynika z rzędnych terenu. Organ drugiej instancji zasadnie uznał, że sposób odprowadzania wód opadowych zgodny będzie z § 28 ust. 2 (w przypadku budynków niskich lub budynków, dla których nie ma możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych) i § 29 (dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione) rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. oraz § 25 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w zakresie odprowadzenia wód opadowych i roztopowych dopuszcza się, do czasu wybudowania odcinków kanalizacji deszczowej, odprowadzanie wód do studni chłonnych lub stosowanie innych rozwiązań zgodnych z przepisami odrębnymi z zakresu ochrony środowiska). Należy w tym miejscu podkreślić, że zupełnie odrębną kwestią, nie podlegającą ocenie w niniejszym postępowaniu, jest ewentualne, późniejsze wykonanie robót budowlanych związanych z realizacją inwestycji nim objętej, czy też wykonanie ich z odstępstwami od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu, co w dodatku stanowi zdarzenie przyszłe i niepewne. Przedłożony projekt został także uzupełniony o uzgodnienie z rzeczoznawcą do spraw higieniczno-sanitarnych (pieczęć i podpis na projekcie zagospodarowania terenu oraz rzucie parteru projektu) oraz o opis techniczny dotyczący instalacji c.o., w tym kotłowni (str. 98 pkt 3.3.14.projektu). Z opisu tego wynika, że źródłem ciepła istniejącej i projektowanej instalacji c.o. jest wysokosprawny kocioł na paliwo stałe – ekogroszek, spełniający normy emisyjne. Pomieszczenie kotłowni znajduje się w piwnicy istniejącej części budynku – pozostaje bez zmian. Kotłownia spełnia wymogi określone w przepisach techniczno-budowlanych oraz Polskich Normach, w tym regulujących kwestię ochrony przecwipożarowej. Posiada odpowiednią kubaturę, zamknięcie i wentylację oraz oświetlenie światłem sztucznym. Wentylacja nawiewna została zapewniona poprzez otwory w drzwiach o łącznej powierzchni minimum 200 cm2 przy podłodze (drzwi niepalne). Istniejący kanał dymowy 20x20 oraz kanał wywiewny grawitacyjny 14x14 (oba niepalne) wyprowadzone ponad połać dachu na wysokość zgodną z PN i zaleceniami producenta. Obiekt nie będzie wyposażony w żadne inne źródło ciepła.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ drugiej instancji stosownie do wymagań art. 35 ust. 1 pkt 1-4 ustawy Prawo budowlane ocenił zgodność projektu budowlanego z pozostałymi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; wykonanie – w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu – przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu – lub jego sprawdzenia – zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Należy podzielić stanowisko organu drugiej instancji, że zaprojektowana rozbudowa budynku zachowuje nieprzekraczalną linię zabudowy stosownie do wymogu określonego w § 14 ust. 2 pkt 7 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w myśl którego dla budynków istniejących lub ich części, położonych pomiędzy nieprzekraczalną linią zabudowy i linią rozgraniczającą tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania dopuszcza się możliwość przebudowy i remontu, rozbudowa budynku możliwa jest tylko z zachowaniem nieprzekraczalnych linii zabudowy, wyznaczonych na rysunku planu. Zasadnie organ drugiej instancji wskazał, że obowiązujące przepisy prawa, w tym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie wykluczają zastosowania systemu geokraty o ażurowości 88% w celu uzyskania większej powierzchni biologicznie czynnej. Zastosowanie tego systemu pozwoliło na spełnienie określonego w § 14 ust. 3 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nakazu zachowania udziału powierzchni biologicznie czynnej w wielkości nie mniejszej niż 30% powierzchni działki budowlanej – według projektu wyniesie on 30,88% (132,79 m2). W § 14 ust. 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu ustalono maksymalną wysokość budynku produkcyjnego, magazynowego lub usługowego – 15 m i maksimum trzy kondygnacje nadziemne (pkt 1 lit. a), maksymalną powierzchnię zabudowy działki budowlanej – 65% powierzchni tej działki (pkt 4); projektowanie dachu w budynkach jako jedno dwu lub wielospadowe, dla których kąt nachylenia odpowiadających sobie połaci nie będzie większy niż 40º; dopuszcza się stosowanie dachów powłokowych (pkt 5); minimalną intensywność zabudowy, liczoną jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej – 0,05 (pkt 6); maksymalną intensywność zabudowy, liczoną jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej – 0,8 (pkt 7). Zasadnie organy administracji uznały, że warunki te zostały spełnione, gdyż budynek w najwyższym punkcie posiada wysokość 6,89 m. Zaprojektowano również dwie nadziemne kondygnacje. Powierzchnia zabudowy wynosi 38,7% powierzchni działek budowlanych. Dach został zaprojektowany jako dwuspadowy o kątach nachylenia od 5° do 20°, a więc kąt nachylenia jest mniejszy niż 40°. Wskaźnik intensywności zabudowy wynosi 0,77, czyli mieści się pomiędzy minimalnym wskaźnikiem 0,05 a maksymalnym wskaźnikiem 0,8.

W zakresie zasad obsługi komunikacyjnej oraz wskaźników dotyczących miejsc postojowych miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w § 14 ust. 6 ustalił obsługę komunikacyjną działek budowlanych z dróg publicznych pokazanych na rysunku planu lub z dróg wewnętrznych powiązanych z tymi drogami (pkt 1) oraz nakazał dla obsługi zabudowy zlokalizowanej na działce budowlanej realizację miejsc postojowych dla samochodów osobowych w granicach tej działki w liczbie dla obsługi usług handlu i lokali usługowych nie wymienionych – minimum 2 miejsca postojowe na każde rozpoczęte 100 m2 powierzchni użytkowej (bez magazynów i składów stanowiących zaplecze użytkowe danej funkcji usługowej) oraz dodatkowo minimum 1 miejsce przeznaczone do parkowania pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową na każdy lokal usługowy (pkt 2 lit. c). Warunki te także zostały spełnione, gdyż teren inwestycji obsługiwany będzie z drogi gminnej nr [...] ul. A. Burmistrz G. decyzją z [...] lipca 2019 r. wyraził zgodę na lokalizację zjazdu publicznego docelowo do działki o nr 99/4 w G. przy ul. A nr 9 włączonej zjazdem w drogę gminną nr [...] ul. I (działka drogowa nr ewid. 101/1) na czas nieokreślony. Zostały zaprojektowane 3 miejsca parkingowe – 1 dla samochodów osobowych, 1 dla samochodów osobowych, którymi poruszają się osoby niepełnosprawne, 1 dla samochodów osobowych wyposażonych w kartę parkingową (projekt zagospodarowania terenu).

Organ drugiej instancji ocenił nadto, że usytuowanie miejsca na gromadzenie odpadów stałych, zostało zaprojektowane zgodnie z § 23 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., w odległości 3 m od granicy z działką nr ewid. 98/3 i 98/2 i ponad 10 m od okien do pokoi znajdujących się na północno-zachodniej elewacji budynku, objętego projektem. Miejsca postojowe o wymiarach, zgodnych z § 21 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., zostały zlokalizowane w odległościach, o których mowa w § 19 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. Projekt posiada wymagane opinie, pozwolenia i uzgodnienia. Został opracowany przez projektantów posiadających stosowne uprawnienia, którzy zgodnie z art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane złożyli oświadczenia o sporządzeniu go zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Prawidłowość tej oceny znajduje potwierdzenie w aktach sprawy.

Stwierdzenie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 (złożenie przez inwestorów wniosku oraz oświadczeń, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane) zobowiązywało organ administracji architektoniczno-budowlanej do zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę. Stosownie bowiem do art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że wydane w sprawie decyzje odpowiadają prawu. Rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło po dostatecznym jej wyjaśnieniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego. Organy administracji dokonały właściwej wykładni przepisów prawa, które następnie prawidłowo zastosowały.

Ze względu na powyższe sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

dc