Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1316/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 106 § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art.169
journal: Dz.U. 2019 poz 869
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr.), Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Protokolant - sekr. sąd. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2019 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu do budżetu dotacji celowej pobranej w nadmiernej wysokości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez N. w G. (dalej: "Skarżący", "Beneficjent") jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister") z [...] maja 2018 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję tego organu z [...] lutego 2018 r. nr [...] zobowiązującą Skarżącego do zwrotu części dotacji celowej w kwocie 3.938,73 zł pobranej w nadmiernej wysokości, wraz z odsetkami naliczanymi jak dla zaległości podatkowych.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.

[...] maja 2017 r. pomiędzy Ministrem a Skarżącym została zawarta umowa nr [...] , na mocy której Minister zobowiązał się do przekazania Beneficjentowi kwoty 10.000 zł tytułem dotacji na realizację zadania pn.[...] Beneficjent zobowiązał się natomiast do wykorzystania przyznanej dotacji zgodnie z celem, na jaki ją uzyskał i na warunkach określonych w ww. umowie. Termin wykonania zadania ustalono na okres od 1 kwietnia 2017 r. do 30 czerwca 2017 r. (§ 1 ust. 3 umowy).

Po zakończeniu realizacji zadania, Minister dokonał analizy prawidłowości jego wykonania pod względem merytorycznym i rachunkowym. W wyniku kontroli stwierdzono, że część udzielonej dotacji należy przypisać do zwrotu wraz z należnymi odsetkami, jako niewykorzystaną w terminie realizacji zadania, natomiast część dotacji wraz z należnymi odsetkami należy przypisać do zwrotu jako pobraną w nadmiernej wysokości.

Z uwagi na ustalenia zawarte w Sprawozdaniu końcowym z realizacji zadania, zawiadomieniem z 29 listopada 2017 r. Minister wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu należnych środków.

W toku postępowania pismem z 13 grudnia 2017 r. Skarżący nadesłał wyjaśnienia, zgodnie z którymi powodem opóźnień w dokonywaniu płatności związanych z realizacją zadania były opóźnienia w przekazaniu środków dotacji po stronie Ministerstwa, które to środki Beneficjent otrzymał 8 czerwca 2017 r.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie Minister decyzją z [...] lutego 2018 r. nr [...] zobowiązał Skarżącego do zwrotu części dotacji celowej w kwocie 3.938,73 zł pobranej w nadmiernej wysokości, wraz z odsetkami naliczanymi jak dla zaległości podatkowych. W uzasadnieniu podniesiono m.in., że dokonana ocena prawidłowości wydatków z dotacji z tytułu faktur za zakup artykułów spożywczych do warsztatów kulinarnych oraz za zakup łat na budowę jurty (odpowiednio faktury nr [...] na kwotę 1.985,00 zł oraz nr [...] na kwotę 1.953,73 zł) wskazuje, że z uwagi na ich opłacenie po terminie festiwalu, zasadnym jest zakwalifikowanie dotacji wydatkowanej na powyższe zakupy jako pobranej w nadmiernej wysokości, a tym samym podlegającej zwrotowi wraz z należnymi odsetkami.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem pismem z 7 marca 2018 r. Beneficjent wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że zobowiązanie do zwrotu części dotacji celowej jest nieuzasadnione. Podniesiono, że zapłata za ww. faktury, która nastąpiła 30 czerwca 2017 r. w żadnej mierze nie stanowi przekroczenia terminu wykonania zadania, który zgodnie z § 1 ust. 3 umowy został określony do 30 czerwca 2017 r.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Minister decyzją z [...] maja 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję własną z [...] lutego 2018 r., uznając jej słuszność pod względem faktycznym i prawnym. W uzasadnieniu powtórzono za pierwotnie wydaną decyzją, że zakwalifikowanie do zwrotu wydatków ze środków dotacji na zakup artykułów spożywczych do warsztatów kulinarnych oraz łat na budowę jurty, z uwagi na wydatkowanie po terminie realizacji zadania określonym w § 1 ust. 3 umowy, tj. po 30 czerwca 2017 r., jest zasadne. Analiza nadesłanych w toku postępowania I instancji faktur odpowiednio nr [...] na kwotę 1 985 zł oraz nr [...] na kwotę 1 953,73 zł wskazała, że obydwu powyższych wydatków dokonano 30 czerwca 2017 r., a zatem w terminie realizacji zadania określonym w umowie. Jednakże zarówno zakup artykułów spożywczych do warsztatów kulinarnych, jak i łat na budowę jurty, był w ocenie Ministra zasadny jedynie w okresie, w którym faktycznie materiały te mogłyby być spożytkowane na potrzeby wydarzeń związanych z realizacją przedmiotowego festiwalu. Przedstawione faktury wskazują natomiast, że zakupów dokonano niemal trzy tygodnie po dacie, w której festiwal się odbył. Brak jest zatem, w ocenie Ministra, uzasadnienia dla wydatków ze środków dotacji dokonanych z tak znacznym opóźnieniem w stosunku do daty, w której faktycznie ww. materiały miały zostać zużyte w toku zadania.

Podkreślono, że w przedmiotowej sprawie dotacja została udzielona w wysokości wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Skoro realizowane przy udziale dotacji zadanie odbyło się na początku czerwca 2017 r., a w ramach festiwalu zarówno warsztaty kulinarne, jak i budowa jurty, zostały przeprowadzone bez wykorzystania środków dotacji w tym okresie, zasadnym jest twierdzenie, że uzyskana na podstawie umowy dotacja udzielona została w wysokości wyższej niż niezbędna na dofinansowanie dotowanego zadania, a zatem spełnia ustawowe przesłanki pobrania dotacji w nadmiernej wysokości.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących niezgodnego z postanowieniami umowy i zbyt późnego przekazania dotacji, Minister stwierdził, że są one niezasadne. Zgodnie z § 3 ust. 1 umowy Zleceniodawca zobowiązał się do przekazania dotacji na rachunek Zleceniobiorcy "(...) w terminie 20 dni od dnia otrzymania przez Zleceniodawcę pisemnej informacji od Zleceniobiorcy o terminie wymagalności pierwszej płatności ze środków dotacji, w ramach realizacji zadania". Właściwe pod względem formalnym pismo zawierające, zgodne z powyższym zapisem umowy, informacje pozwalające na przekazanie środków dotacji zostało przekazane natomiast do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji 31 maja 2017 r.

Minister podkreślił ponadto, że [...] czerwca 2017 r., tj. w dniu organizowanego festiwalu Beneficjent dysponował środkami z dotacji od dwóch dni. Zdaniem Ministra, w tym okresie Beneficjent powinien podjąć działania celem uregulowania kosztów zakupu artykułów spożywczych do warsztatów kulinarnych, jak i łat na budowę jurty, co uwolniłoby Beneficjenta od zarzutu pobrania dotacji w nadmiernej wysokości i stwierdzenia, iż w ramach festiwalu zarówno warsztaty kulinarne jak i budowa jurty zostały przeprowadzone bez wykorzystania środków dotacji w tym okresie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wobec jej niezgodności z prawem. W uzasadnieniu Skarżący zwrócił uwagę, że w sentencji zaskarżonej decyzji znajduje się zapis "postanawiam", co sugeruje formę postanowienia. Natomiast rozstrzygnięcie ma formę decyzji, a zatem powinno zawierać słowo "orzekam" o utrzymaniu w mocy decyzji Ministra z [...] lutego 2018 r. Zdaniem Skarżącego, powyższe rozstrzygnięcie jest już wadliwe z tego powodu i powinno skutkować uchyleniem przez Sąd. Skarżący podniósł, że przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a.") nie przewidują mieszania pojęć i instytucji prawnych oraz form rozstrzygnięcia ze strony organu. Odrębną rzeczą jest decyzja administracyjna, a odrębną wydawane postanowienia w postępowaniu administracyjnym. Już sam fakt, że pomylono te formy rozstrzygnięcia skutkuje, w ocenie Skarżącego, uchyleniem tej decyzji.

Przechodząc do kwestii merytorycznej w przedmiocie zwrotu części dotacji w kwocie 3 938,73 zł Skarżący wskazał, że uzasadnienie stanowiska o nieuwzględnieniu przez Ministra wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zawiera sprzeczności i błędy, co do logicznego uzasadnienia w sprawie. Minister przyznał, że festiwal zorganizowany przez Skarżącego odbył się [...] czerwca 2017 r., a Skarżący złożył dokumenty bankowe o otrzymaniu środków 8 czerwca 2017 r. Minister wskazał także, że był okres tylko dwóch dni na realizację zadania z powodu zbyt późnego przekazania środków dotacyjnych.

Skarżący podkreślił, że firma Z. nawet mimo tylko dwóch dni zorganizowała dostawę produktów spożywczych do warsztatów kulinarnych. Jej właściciel wyraził zgodę na to, aby faktura została wystawiona w miesiącu czerwcu 2017 r. i tak też się stało. Minister natomiast całkowicie pominął okoliczność, że Skarżący wcześniej ustalił z firmą Z., że zapłata za dostawę produktów spożywczych do warsztatów kulinarnych nastąpi do 30 czerwca 2017 r.

W związku z tym, w ocenie Skarżącego, nie można uznać argumentacji Ministra, że ten wydatek jest nieuzasadniony i w nadmiernej wysokości w świetle art. 169 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r o finansach publicznych (Dz. U. z 2019, poz. 869, dalej: "u.f.p."). Co więcej, przygotowanie i zakup łat na budowę jurty też zrealizowano i rozliczenie mieściło się w terminie wykonania zadania zgodnie z § 1 ust. 3 umowy.

W dalszej części skargi podniesiono, że Skarżący zaprosił na festiwal zespół z teatru K. na [...] czerwca 2017 r. i nie mógł zmienić lub przesunąć na termin późniejszy realizacji tego festiwalu. W ocenie Skarżącego, skoro umowa w § 1 ust. 3 stanowiła, że termin wykonania zadania to 30 czerwca 2017 r., to wydatki na jego organizację i przeprowadzenie nie mogą być późniejsze niż wspomniana data. A zatem rozliczenie Skarżącego mieściło się w terminie wykonania zadania zgodnie postanowieniami umowy.

Zdaniem Skarżącego błędna jest interpretacja Ministra, że termin wszystkich faktur musi być zgody z terminem festiwalu, tj. [...] czerwca 2017 r., bowiem przy realizacji zadania Skarżący miał do czynienia z gośćmi z zagranicy, a konkretnie z K., którzy występują jako zespół na całym świecie i niemożliwe było opóźnienie terminu festiwalu w związku z innymi wyjazdami na kolejne występy.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi oraz podtrzymał w całości swoje stanowisko i argumentację w sprawie.

W pismach procesowych z 23 sierpnia 2018 r. oraz z 21 stycznia 2019 r. Skarżący podniósł uprzednio już przedstawiane argumenty dotyczące wydatkowania środków dotacyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem.

W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, skarga w rozpoznawanej sprawie nie jest zasadna, a zaskarżona decyzja jest prawidłowa i odpowiada prawu.

Na wstępie podkreślenia wymaga, iż stosownie do treści art. 126 u.f.p. dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie tej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Szczególny charakter środków finansowych przekazywanych w ramach dotacji polega na tym, że środki te mogą być wykorzystane wyłącznie na określony cel, na realizację konkretnego zadania, w tym przypadku na realizację zadań wskazanych w umowie z [...] maja 2017 r. nr [...] .

W doktrynie oraz w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, który Sąd w składzie orzekającym uznaje za słuszny, że środki z dotacji przekazane beneficjentom na podstawie umowy nie tracą publicznego charakteru, bowiem beneficjent nie staje się ich właścicielem, a jedynie dysponentem środków publicznych przyznanych z budżetu państwa na realizację ściśle określonego zadania (celu). Argumentację tę wzmacnia także i ta okoliczność, że w przypadku stwierdzenia wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem (przekazanej na podstawie umowy) bądź pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości, stosownie do treści art. 169 ust. 6 u.f.p., jej zwrot następuje na podstawie decyzji administracyjnej, a nie w trybie postępowania cywilnego (vide wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt II GSK 159/13, wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 września 2007 r. sygn. akt V SA/Wa 495/07 niepublikowane, L. Lipiec Warzecha, Komentarz do art. 126 ustawy o finansach publicznych).

Z treści art. 169 ust. 1 u.f.p. wynika, że znajduje on zastosowanie do zwrotu dotacji celowej udzielonej z budżetu państwa - w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości - o których mowa w treści tegoż przepisu prawa. Regulacja prawna zawarta w tym przepisie prawa wskazuje, że dotacje udzielone z budżetu państwa wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowej. Wskazany przepis prawa reguluje tryb postępowania w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości związanych z dotacjami udzielonymi z budżetu państwa, a także tryb postępowania w przypadku, gdy podmiot dotowany nie dokonuje w wyznaczonym terminie zwrotu niewykorzystanej dotacji lub zwrotu dotacji w sytuacji, gdy taki obowiązek jest rezultatem stwierdzonych nieprawidłowości określonych w ust. 1-3 tegoż przepisu prawa.

W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z obowiązkiem zwrotu części dotacji celowej pochodzącej z budżetu państwa. Podstawę materialnoprawną zwrotu części dotacji stanowi art. 169 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w związku z art. 169 ust. 4 u.f.p. Stosownie do treści art. 169 ust. 4 u.f.p. zwrotowi do budżetu państwa podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, która została nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości.

Wydając zaskarżoną decyzję organ administracji publicznej uznał, że Beneficjent część przyznanej dotacji celowej pobrał w nadmiernej wysokości.

Dotacjami zaś pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Dotacja nadmiernie pobrana odnosi się tylko do pewnej nadwyżki środków.

W ocenie Sądu, organ prawidłowo określił kwotę 3.938,73 zł, stanowiącą część dotacji przyznanej w roku 2017 na realizację zadania pn. "[...]", jako pobraną w nadmiernej wysokości. Minister w sposób wyczerpujący i przekonywujący uzasadnił swoje stanowisko.

Poza sporem pozostaje okoliczność, że wydatki z dotacji z tytułu faktur za zakup artykułów spożywczych do warsztatów kulinarnych oraz za zakup łat na budowę jurty (odpowiednio faktury nr [...] na kwotę 1 985 zł oraz nr [...] na kwotę 1 953,73 zł) zostały poniesione 30 czerwca 2017 r. czyli po terminie festiwalu, który odbył [...] czerwca 2017 r. Kwestią sporną między stronami pozostaje natomiast to, czy wydatki te poniesiono na warunkach określonych w umowie i zgodnie z celem przyznanej dotacji.

Rację należy przyznać organowi, że wobec dostępności środków dotacji od 8 czerwca 2017 r. poniesienie wydatków ze środków z otrzymanej dotacji celowej na realizację festiwalu niemal trzy tygodnie po dacie, w której festiwal się odbył, należało uznać za niezgodne z umową. Dokonane przez Beneficjenta wydatki można było uznać za zasadne jedynie w okresie, w którym faktycznie zakupione materiały mogłyby być spożytkowane na potrzeby wydarzeń związanych z realizacją przedmiotowego zadania. Przedstawione faktury wskazują natomiast, że zakupów dokonano niemal trzy tygodnie po dacie, w której festiwal się odbył. Brak jest zatem uzasadnienia dla wydatków ze środków dotacji dokonanych z tak znacznym opóźnieniem w stosunku do daty, w której faktycznie ww. materiały miały zostać zużyte w toku realizacji zadania. Z okoliczności sprawy wynika jednoznacznie, że w ramach festiwalu zarówno warsztaty kulinarne jak i budowa jurty zostały przeprowadzone bez wykorzystania środków dotacji w tym okresie. Tym samym zasadnym jest twierdzenie, że uzyskana na podstawie umowy dotacja udzielona została w wysokości wyższej niż niezbędna na dofinansowanie dotowanego zadania, a zatem spełnia ustawowe przesłanki pobrania dotacji w nadmiernej wysokości.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego zbyt późnego, w ocenie Skarżącego, przekazanie środków dotacyjnych, uniemożliwiającego w pełni realizację festiwalu (przekazanie dotacji - 8 czerwca 2017 r., data festiwalu - [...] czerwca 2017 r.) Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z postanowieniami umowy termin przekazanie środków dotacji był zależny od Skarżącego i przekazanie przez niego dokumentów umożliwiających wypłatę dotacji oraz, że środki dotacji zostały przekazane zgodnie z postanowieniami umowy i w terminie przewidzianym w umowie. Brak jest uzasadnienia dla powyższego argumentu w sytuacji, gdy Skarżący sam miał wpływ na termin przekazania dotacji.

Odnośnie zarzutu natury procesowej Sąd wyjaśnia, że zaskarżona decyzja spełnia wszystkie wymogi co do treści decyzji administracyjnej, określone w art. 107 § 1 k.p.a. W tytule rozstrzygnięcia wskazano wprost, że jest to decyzja, a w podstawie prawnej prawidłowo powołany został przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. jednoznacznie wskazujący na rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej w przypadku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją administracyjną. Natomiast użyty w sentencji zaskarżonej decyzji zwrot "postanawiam" ma charakter wyłącznie techniczny, wskazujący fragment decyzji zawierający istotę rozstrzygnięcia. Wybiórcze uznanie przez Skarżącego na podstawie tego sformułowania całego rozstrzygnięcia jako wydanego w nieprawidłowej formie jest całkowicie nieuzasadnione.

Reasumując należy podkreślić szczególny charakter środków finansowych jako środków publicznych przekazywanych w ramach dotacji, które mogą być wykorzystane wyłącznie na określony cel, na realizację konkretnego zadania. Sposób ich wykorzystania jest ściśle uregulowany w umowie z beneficjentem, a także podlega regulacjom u.f.p. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja wydana została na podstawie przepisów prawa i zawiera - zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a. prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne, oparte na podstawie zebranego materiału dowodowego, który uzasadnia oceny i rozstrzygnięcia orzekającego w sprawie organu. Minister zbadał wyczerpująco wszystkie okoliczności faktyczne i dokonał obiektywnej oraz wnikliwej ich oceny, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z powyższych względów oraz z uwagi na treść art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd postanowił o oddaleniu wniosków dowodowych zawartych w skardze.

Z przedstawionych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.