Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 867/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 30 grudnia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 30 grudnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Zabierzów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1208/14 w sprawie ze skargi Gminy Zabierzów na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1208/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Gminy Zabierzów na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia 30 września 2013 r. skorygowanym w dniu 28 października 2013 r. P. Z. wystąpił do Starosty Krakowskiego o udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji "Budynek mieszkalny jednorodzinny ([...]) wraz z wewnętrznymi instalacjami wod.-kan., elektryczną, c.o. i kotłownią, oraz zjazd indywidualny z drogi gminnej działka nr [...] i teren utwardzony (dojście i dojazd) – na działce nr [...] w miejscowości Z., gmina Z".

Starosta Krakowski postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] na podstawie art. 35 ust. 3, art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), nałożył na inwestora obowiązek usunięcia szeregu nieprawidłowości w zakresie kompletności projektu budowlanego oraz posiadanych uzgodnień m.in. w zakresie doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Następnie Starosta Krakowski, decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2014 r., na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane odmówił Piotrowi Zabierzowskiemu zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji.

W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, że inwestor nie wypełnił wszystkich obowiązków wynikających z postanowienia z dnia [...] listopada 2013 r. o uzupełnieniu braków w dokumentacji projektowej, w szczególności w zakresie zgodności inwestycji z ustaleniami § 14 ust. 3 i 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Bolechowice, Brzezie, Ujazd i Zelków w Gminie Zabierzów (uchwała Nr XXIX/275/2000 Rady Gminy Zabierzów z dnia 21 lipca 2000 r. – Dz.Urz. Wojew. Małopolskiego z 2000 r. Nr 68, poz. 646). Zdaniem organu pierwszej instancji inwestycja nie spełnia ustaleń planu w zakresie wielkości działki przeznaczonej do zabudowy oraz współczynnika intensywności zabudowy, określonych zgodnie z ustaleniami planu dla terenów zabudowy o charakterze rezydencjonalnym, możliwej do realizacji na rozpatrywanym terenie. Za niedostatecznie wyjaśnioną uznano również kwestię odprowadzenia wód opadowych z powierzchni dachu projektowanego obiektu. Ponadto zarzucono brak jednoznacznego określenia warunków gruntowych i kategorii geotechnicznej obiektu, a także brak spójności w zakresie nazwy inwestycji podanej w poszczególnych elementach projektu budowlanego z zakresem inwestycji określonym przez inwestora we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę.

Odwołanie do Wojewody Małopolskiego od powyższej decyzji Starosty Krakowskiego z dnia [...] marca 2014 r. wniósł P. Z.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Starosty Krakowskiego z dnia [...] marca 2014 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowana jest w terenie, zgodnie z ustaleniami planu miejscowego predysponowanym do zabudowy o charakterze rezydencjonalnym, oznaczonym symbolem M2re, przy czym w przypadku nowej zabudowy, powierzchnia wyznaczonej działki nie może być mniejsza niż 40,0 a.

Zgodnie z § 14 ust. 4 ustaleń planu na terenie tym: "dopuszcza się zabudowę jednorodzinną (M2) na warunkach podanych w § 13, jednak powierzchnia wyznaczonej działki nie może by mniejsza niż 20,0 a". Działka inwestora nr 298/1 o powierzchni 28 arów, zlokalizowana jest w terenie M2re oraz w terenie RP – terenie upraw rolniczych bez prawa zabudowy. Część działki znajdująca się w terenach budowlanych ma powierzchnię jedynie 5 arów i w tej części projekt przewiduje budowę budynku mieszkalnego. Dodatkowo, w planie miejscowym dla terenów M2re określono, że współczynnik intensywności zabudowy nie może przekroczyć wartości 0,15 (w przypadku dopuszczalnej w tym obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej nieprzekraczalna wartość współczynnika wynosi 0,2 – § 13 ust. 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Organ pierwszej instancji, podał, iż wskaźnik intensywności zabudowy należy rozumieć jako stosunek powierzchni całkowitej mierzonej po zewnętrznym obrysie wszystkich kondygnacji nadziemnych do powierzchni działki budowlanej. Ponadto, zgodnie z art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm. – dalej: u.p.z.p.) działka budowlana to nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Przyjmując powyższe definicje organ pierwszej instancji stwierdził, że ustalenia planu miejscowego w zakresie wymaganego minimalnego areału oraz maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy, dotyczą wyłącznie części działki inwestycyjnej położonej w terenie budowlanym. Zatem projektowany obiekt o dwóch kondygnacjach nadziemnych (zgodnie z projektem budowlanym powierzchnia zabudowy wynosi 152,12 m2), zlokalizowany na działce o powierzchni 500 m2 nie spełnia ustaleń planu miejscowego zarówno w zakresie wymaganej minimalnej powierzchni działki (2000 m2), jak również wskaźnika intensywności zabudowy, który biorąc pod uwagę obrys jednej tylko kondygnacji wynosi: 152,12 m2/500 m2 = 0,3 > 0,2.

Wojewoda Małopolski podkreślił, że w analizowanej sprawie część działki przeznaczona pod zabudowę znajduje się w terenie, co podkreślono w treści planu miejscowego, przewidzianym pod zabudowę o szczególnie wysokim standardzie użytkowym i architektonicznym, charakteryzującą się niską intensywnością zabudowy. Przyjęcie niskiej intensywności zabudowy w tym obszarze wynika z faktu, iż w sąsiedztwie znajdują się tereny chronione, cenne przyrodniczo. W tej sytuacji, potraktowanie jako terenu inwestycji całej działki inwestora w jej granicach ewidencyjnych doprowadzić by mogło do zabudowy ponadnormatywnej znacznej powierzchni części działki przeznaczonej w planie pod zabudowę rezydencjonalną (części działki zlokalizowanej w terenie budowlanym). Tymczasem preferowany ustaleniami planu miejscowego charakter dopuszczalnej na tym terenie zabudowy wskazuje na tendencję przeciwną; celem ustaleń planu jest dążenie do rozluźnienia (przeciwieństwo zagęszczenia) zabudowy – lokalizacja jednego obiektu zlokalizowanego na dużej działce, obejmującej np. kilka działek ewidencyjnych, których sumaryczny obszar znajdujący się w terenie budowlanym spełnia ustalenia planu. Za przedstawioną powyżej interpretacją ustaleń planu miejscowego przemawia treść innych paragrafów. Na przykład w § 12 tekstu planu wyznaczono tereny zabudowy jednorodzinnej (M1) ustalając wskaźnik intensywności zabudowy < 0,35, a wielkość nowo wydzielanej działki nie mniejszą niż 7,0 a i nie większą niż 20,0 a. (Dopuszczono zabudowę na istniejących działkach mniejszych niż 7,0 a pod warunkiem zachowania odpowiednich wskaźników). W § 13 tekstu planu wyznaczono tereny zabudowy jednorodzinnej (M2) ustalając wskaźnik intensywności zabudowy < 0,20, a wielkość nowo wydzielanej działki na nie mniejszą niż 20,0 a. Zatem wyznaczenie w § 14 terenów predysponowanych do zabudowy o charakterze rezydencjonalnym jednoznacznie wskazuje, że są to tereny, na których dopuszcza się zabudowę o niskiej intensywności, pod warunkiem dysponowania działką wyznaczoną pod zabudowę o określonej planem powierzchni.

Zdaniem Wojewody Małopolskiego projekt budowlany jest niespójny w zakresie poszczególnych jego działów i rysunków, a także z zakresem inwestycji podanym przez inwestora we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Brak jednoznacznego rozwiązania sposobu odprowadzenia i zagospodarowania wód opadowych, a także jednoznacznego określenia kategorii geotechnicznej projektowanego obiektu oraz warunków gruntowych na działce. Brak również jednoznacznego rozwiązania dotyczącego tarasu, zlokalizowanego pierwotnie częściowo w terenie RP (na którym obowiązuje całkowity zakaz zabudowy). Korekta polegająca na odręcznym naniesieniu linii określającej nowy przebieg krawędzi tarasu (co zmniejsza jego powierzchnię, tak aby całość tarasu znajdowała się w terenie budowlanym), jest niewystarczająca, wymaga bardziej precyzyjnego przedstawienia wprowadzonych zmian zarówno w części rysunkowej jak i opisie technicznym. Z uwagi na powyższe ustalenia organ odwoławczy stwierdził, iż słusznym było działanie organu pierwszej instancji. Po stwierdzeniu niezgodności zamierzenia budowlanego z zapisami planu miejscowego, działając zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, organ był zobowiązany wezwać inwestora do usunięcia zauważonych nieprawidłowości. Niewypełnienie przez inwestora obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. oznacza, że termin do usunięcia nieprawidłowości upłynął bezskutecznie. Ponadto organ odwoławczy zauważył, że brak w aktach sprawy oświadczenia inwestora o prawie do dysponowaniu nieruchomością nr [...] na cele budowlane, wymaganą zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, z uwagi na objęcie zakresem inwestycji budowy zjazdu na działkę inwestora z drogi gminnej (działka nr [...]).

Skargę na powyższą decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła Gmina Zabierzów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1208/14 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że działka nr [...] znajduje się w terenie, zgodnie z ustaleniami planu miejscowego predysponowanym do zabudowy o charakterze rezydencjonalnym, oznaczonym symbolem M2re, przy czym w przypadku nowej zabudowy powierzchnia wyznaczonej działki nie może być mniejsza niż 40,0 a. Stosownie do § 14 ust. 4 ustaleń planu miejscowego na terenie tym "dopuszcza się zabudowę jednorodzinną (M2) na warunkach podanych w § 13, jednak powierzchnia wyznaczonej działki nie może by mniejsza niż 20,0 a". Działka inwestora nr [...] ma powierzchnię 28 arów i – co jest bardzo ważne w tej sprawie – zlokalizowana jest częściowo w terenie M2re oraz częściowo w terenie RP – terenie upraw rolniczych bez prawa zabudowy. Obszar M2re obejmuje powierzchnie 5 arów, a pozostałe 23 ary znajdują się już w obszarze RP planu miejscowego.

Sąd podkreślił, że odczytując i definiując treść planu miejscowego należy dążyć do takiej jego wykładni, która będzie realizowała wykładnię językową, a dopiero wówczas, gdy taka wykładnia doprowadzi do skutków niedających się ani racjonalnie wyjaśnić, ani racjonalnie zastosować – wówczas należy sięgać po inne reguły wykładni. W tej sprawie wykładnia językowa jest wystarczająca do prawidłowego odkodowania normy prawnej i dokonania jej subsumcji.

W ocenie Sądu wprost z § 14 planu miejscowego wynika, że zasady zagospodarowania terenu wyznaczane są tylko w obrębie obszaru M2re, a nie dodatkowo także poza tym obszarem. Skoro więc w obrębie obszaru przeznaczonego pod zabudowę rezydencjonalną M2re działka pozwalającą na taką zabudowę ma stanowić nie mniej niż 40 arów, to oznacza to zarazem, że owe 40 arów ma znajdować się w obszarze M2re. Nie spełnia tego warunku sytuacja, w której inwestor ma np. działkę 50 arową, z której tylko 5 arów jest w obszarze M2re, a pozostałe 45 arów w obszarze np. RP – obszar rolny wyłączony spod zabudowy. To bowiem tylko w obszarze M2re można realizować inwestycje mieszkaniowe o wysokim standardzie użytkowym i architektonicznym, a nie niejako "przy okazji" także na obszarze wykluczonym spod zabudowy. Obowiązujące przepisy planowania przestrzennego nie zakazują, aby jedna działka była objęta dwoma różnymi obszarami zagospodarowania wyznaczonego w planie miejscowym (np. obszarem zabudowy i obszarem nieprzeznaczonym pod zabudowę). W takim jednak przypadku wskaźniki zagospodarowania inwestor powinien zachować dla tej części swojej działki, która znajduje się w obszarze pozwalającym na zabudowę. Analogiczna sytuacja dotyczy tej sprawy. Działka nr [...] o powierzchni 28 arów znajduje się częściowo w obszarze M2re – 5 arów i częściowo w obszarze RP – pozostałe ponad 20 arów. W takiej też sytuacji inwestor chcący zagospodarować swoją działkę w obszarze M2re powinien spełnić warunki zagospodarowania z obszaru M2re ale tylko w tym zakresie, w jakim ta część działki znajduje się w obszarze M2re. Wprost wynika to także z zapisów planu miejscowego. Zgodnie z § 14 ust. 3 pkt 2 planu miejscowego, w przypadku nowej zabudowy objętej obszarem M2re powierzchnia wyznaczonej działki nie może być mniejsza niż 40 arów. Z przytoczonej treści ww. przepisu wynika, że działka o powierzchni co najmniej 40 arów ma znajdować się w obszarze M2re, aby spełnić warunek zapisany w tym przepisie. Analogicznie z § 14 ust. 4 planu miejscowego wprost wynika, że na terenach predysponowanych do zabudowy o charakterze rezydencjalnym (a więc tylko w obszarze M2re) dopuszcza się zabudowę jednorodzinną (M2) na warunkach podanych w § 13 planu miejscowego, jednak powierzchnia wyznaczonej działki nie może być w takiej sytuacji mniejsza niż 20 arów. Także i ten przepis, mający charakter wyjątku od zasady wyznaczania dla nowej zabudowy działki o powierzchni co najmniej 40 arów – dopuszcza zmniejszenie takiej działki o połowę ale tylko wtedy, gdy działka o takiej powierzchni znajduje się w obszarze M2re.

Dlatego też zdaniem Sądu, skoro działka skarżącego mająca 28 arów jest tylko w części obejmującej 5 arów położona w obszarze M2re – to nie została spełniona przesłanka z § 14 ust. 4, a tym samym inwestycja ta nie była zgodna z planem miejscowym.

W ocenie Sądu trafne jest także stanowisko organów administracji wskazujących, że projekt budowlany jest niespójny w zakresie poszczególnych jego działów i rysunków. Brak jest bowiem jednoznacznego rozwiązania sposobu odprowadzenia i zagospodarowania wód opadowych, jednoznacznego określenia kategorii geotechnicznej projektowanego obiektu oraz warunków gruntowych na działce. Jak trafnie organy to podniosły, niejednoznacznie przyjęto rozwiązania dotyczące tarasu zlokalizowanego pierwotnie częściowo w terenie RP, a korekta polegająca na odręcznym naniesieniu linii określającej nowy przebieg krawędzi tarasu (co zmniejsza jego powierzchnię, tak aby całość tarasu znajdowała się w terenie budowlanym) jest niewystarczająca. W aktach sprawy brakuje oświadczenia inwestora o prawie do dysponowaniu nieruchomością nr [...] na cele budowlane, wymaganą zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, z uwagi na objęcie zakresem inwestycji budowy zjazdu na działkę inwestora z drogi gminnej.

Sąd podkreślił również, że okoliczność, iż plan miejscowy nie zawiera w swej treści definicji działki budowlanej nie oznacza, że działka budowlana to jakakolwiek działka. Działką budowlaną jest w okolicznościach tej sprawy działka objęta ustaleniami M2re. W przypadku, gdy działka ewidencyjna obejmuje swoim obszarem dwa różne przeznaczenia planu miejscowego, granica dzieląca te obszary rozróżnia także dwa porządki zagospodarowania części tej działki i to zgodnie przeznaczeniem w każdym z tych obszarów.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA w Krakowie z dnia 28 listopada 2014 r. wniosła Gmina Zabierzów zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez przyjęcie przez sąd meriti ustaleń stanu faktycznego sprawy w ślad za organami administracji publicznej, wydających decyzje w sprawie, co doprowadziło do naruszenia w stopniu istotnym przepisów postępowania, skutkujących ostatecznie oddaleniem skargi przez Sąd pierwszej instancji, a polegających w istocie na dowolnej ocenie materiału dowodowego zalegającego w aktach sprawy, co również doprowadziło w rezultacie Sąd orzekający do kontrfaktycznych ustaleń, jakoby inwestor w oparciu o źródło prawa miejscowego uchwałę Nr XXIX/275/2000 Rady Gminy Zabierzów z dnia 21 lipca 2000 r. w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Bolechowice, Brzezie, Ujazd i Zelków w Gminie Zabierzów ze względu na przekroczony wskaźnik intensywności zabudowy pozbawiony był prawa zabudowy nieruchomości zgodnie z przedstawionym projektem budowlanym, co dowodzi także, iż Sąd pierwszej instancji uznał rozstrzygnięcia organów architektoniczno-budowlanych za prawidłowe, mimo że stanowiły one wyraz dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego w sprawie, zwłaszcza w kontekście przyjęcia wbrew wykładni autentycznej organu planistycznego, że wskaźnik intensywności zabudowy miałby być obliczany, jako stosunek powierzchni całkowitej mierzonej po zewnętrznym obrysie wszystkich kondygnacji nadziemnych do powierzchni działki budowlanej w jej liniach rozgraniczających – a nie powierzchni działki ewidencyjnej ogółem, mimo że załącznik graficzny do ww. uchwały został wykonany na podkładzie kartometrycznym, który świadczy o tym, iż założeniem organu planistycznego (Wójta Gminy Zabierzów) było odnoszenie wskaźnika intensywności oraz powierzchni całej wyznaczonej działki do działki w rozumieniu ewidencyjnym, a nie działki o określonym przeznaczeniu w zakresie jej linii rozgraniczających;

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 106 § 5 i art. 106 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 231 oraz art. 233 § 1 k.p.c. przez zaniechanie dokonania wszechstronnej oceny materiału dowodowego zalegającego w aktach sprawy, a w szczególności wydania orzeczenia oddalającego skargę bez uwzględniania przedłożonego na rozprawie pisma z dnia 8 stycznia 2007 r., stanowiącego wykładnię autentyczną miejscowego planu dokonaną przez organ planistyczny, co w istocie rzeczy świadczy o dwóch kwestiach, iż po pierwsze Sąd meriti pominął w istocie ten dowód z dokumentu urzędowego w procesie orzekania, po wtóre zaś dopuścił się tym samym dowolnej oceny materiału dowodowego, poprzestając bowiem na twierdzeniach organów wydających rozstrzygnięcie w sprawie, które stanowią w istocie biegunowo odmienne stanowisko wobec woli racjonalnego prawodawcy lokalnego;

3) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 141 § 4 w związku z art. 151 p.p.s.a., polegające na zaniechaniu ustosunkowania się do wszystkich zarzutów lub też poprzestaniu na zbyt lapidarnych stwierdzeniach, mających stanowić replikę wobec twierdzeń skarżącego, co w istocie świadczy, iż owa podstawa kasacyjna wbrew pozorom ma istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, wszak dowodzi tego, iż sąd meriti nader powierzchownie dokonał badania zawisłej sprawy, po wtóre zaś umocował własne rozstrzygnięcie na dowolnej ocenie materiału dowodowego, zaprzestając przy tym jego wszechstronnego zweryfikowania – co w rezultacie dowodzi ponad wszystko błędu subsumcji w wydanym wyroku;

a w konsekwencji:

4) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 2 pkt 12 oraz art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na stwierdzeniu Sądu pierwszej instancji, iż jego pogwałcenie nie stanowi istotnego uchybienia, mimo że przepis ten został zastosowany jako wzorzec kontroli oraz podstawa prawna do odwołania się do interpretacji działki budowlanej na gruncie miejscowego planu, który został uchwalony znacznie wcześniej, aniżeli ów akt normatywny rangi ustawowej wszedł w życie, co wręcz przeciwnie stanowi o istotnej wadliwości rozstrzygnięcia Sądu orzekającego w sprawie, wszak po pierwsze dokonano go na podstawie aktu nieistniejącego w dacie podjęcia miejscowego planu, po drugie zaś Sąd w ogóle pominął, iż wykładnia pojęcia działki budowlanej, które to pojęcie zostało narzucone jako podstawa rozumienia działki na gruncie uchwały Nr XXIX/275/2000 Rady Gminy Zabierzów z dnia 21 lipca 2000 r. stanowiła tak naprawdę podstawę twierdzenia, iż wskaźnik intensywności zabudowy należy liczyć w stosunku do działki o określonym przeznaczeniu w miejscowym planie, a nie działki w jej granicach ewidencyjnych, co w tym względzie stanowi o naruszeniu jednej z podstawowych reguł intertemporalnych stosowania prawa materialnego, zgodnie z którą prawo materialne stosuje się na dzień zdarzenia, o ile przepisy szczegółowe nie stanowią inaczej;

5) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane przez jego niewłaściwe zastosowanie w zakresie w jakim Sąd pierwszej instancji uznał, że doszło do sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu, a w konsekwencji stwierdzenia, iż zamierzenie budowlane nie jest zgodne z zapisami miejscowego planu, mimo że sąd meriti ograniczył się w tym względzie wyłącznie do procesu dekodowania norm prawnych przy użyciu wykładni literalnej – w istocie niewystarczającej metody z uwagi na biegunowo odmienne stanowisko organu planistycznego w tym względzie, a także brak ograniczeń ustawowych w kontekście stosowania kryteriów weryfikacji projektu budowlanego z miejscowym planem;

6) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 2 w związku z art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie w sprawie, mimo że wydanie orzeczenia oddalającego skargę Gminy Zabierzów wraz z podaniem motywów jakie znalazły się w treści uzasadnienia świadczy niewątpliwie o pogwałceniu zasady pewności stosowania prawa w kontekście zasady państwa prawnego, polegającej na nieuprawnionym różnicowaniu sytuacji inwestora, który zamierza realizować zamierzenie budowlane w postaci budowy obiektu budowlanego, a położeniem osoby realizującej na tej samej działce identyczne zamierzenie budowlane bez pozwolenia na budowę, co w ostateczności prowadzi do dyskryminującego traktowania osoby niemogącej zainwestować tego terenu wskutek odmowy udzielania pozwolenia na budowę, a podmiotu, który realizuje inwestycję bez pozwolenia (samowola budowlana), a w ramach jej legalizacji uzyskuje możliwość zainwestowania tej samej działki w oparciu o taki sam projekt budowlany na podstawie zaświadczenia wydanego przez organ planistyczny;

7) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to § 13 i § 14 uchwały Nr XXIX/275/2000 Rady Gminy Zabierzów z dnia 21 lipca 2000 r. w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Bolechowice, Brzezie, Ujazd i Zelków w Gminie Zabierzów przez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez Sąd orzekający, iż przepisy te odnoszą wskaźnik intensywności zabudowy do działki, mającej wyłącznie określone przeznaczenie (budowlane w tym przypadku) w jej liniach rozgraniczających, a nie działki ewidencyjnej ogółem, mimo że organ planistyczny w przywołanych normach miejscowego planu nie posługuje się pojęciem działki budowlanej, co w myśl reguły interpretacyjnej lege non distinguente nec nostrum est distinguere nie uprawnia do różnicowania pojęcia działki na gruncie tych przepisów aktu prawa miejscowego na działkę budowlaną i inne w tej materii.

Skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W punkcie pierwszym skargi kasacyjnej zarzuca się błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy przez dowolną ocenę materiału dowodowego, "wbrew wykładni autentycznej organu planistycznego". W świetle akt administracyjnych przedstawionych Sądowi z powyższymi twierdzeniami skargi kasacyjnej nie można się zgodzić, gdyż stan faktyczny sprawy został przez organy ustalony prawidłowo, nie było więc podstaw aby Sąd pierwszej instancji zakwestionował tak ustalony stan faktyczny. Nie można też mówić w tym przypadku o dowolnej ocenie materiału dowodowego. Jak wynika z całości zarzutów zamieszczonych w pkt 1 skargi kasacyjnej, w konsekwencji autorowi tego pisma chodzi o to, że organy administracji architektoniczno-budowlanej oraz Sąd pierwszej instancji dokonały niewłaściwej wykładni postanowień uchwały Nr XXIX/275/2000 Rady Gminy Zabierzów z dnia 21 lipca 2000 r. (dalej: plan miejscowy), niezgodnej z "wykładnią autentyczną organu planistycznego". W związku z powyższym należy zauważyć, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego kompetencja do oceny zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy do organu właściwego do wydania pozwolenia na budowę, a nie do Wójta Gminy Zabierzów. Pisma Wójta Gminy Zabierzów z dnia 8 stycznia 2007 r. nie można traktować jako "wykładni autentycznej", ponieważ pismo to nie może mieć takiego charakteru, a poza tym przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nie przewiduje udziału wójta gminy w procesie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Załącznik graficzny do uchwały o planie miejscowym powinien być zgodny z częścią tekstową planu i nieistotne są tu założenia organu planistycznego w zakresie obliczania wskaźnika intensywności zabudowy i sposobu obliczania powierzchni działki budowlanej. Do kompetencji Rady Gminy Zabierzów należy uzgodnienie części tekstowej planu z załącznikami graficznymi do uchwały, tak aby obie te części aktu prawa miejscowego były zgodne z założeniami organu planistycznego. Nie ma żadnych przeszkód aby stwierdzenia Wójta Gminy Zabierzów zawarte w piśmie z dnia 8 stycznia 2007 r., zostały przeniesione do planu miejscowego w drodze jego zmiany z zachowaniem odpowiedniej procedury przewidzianej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W związku z powyższym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego żaden z przepisów wymienionych w pkt 1 skargi kasacyjnej nie został naruszony zaskarżonym wyrokiem. Również nie zostały naruszone przepisy wymienione w pkt 2 skargi kasacyjnej, gdyż jak wyjaśniono powyżej, pismo Wójta Gminy Zabierzów z dnia 8 stycznia 2007 r., nie jest dowodem w tej sprawie, ani nie zawiera wykładni autentycznej postanowień planu miejscowego, jak uważa autor skargi kasacyjnej.

Odnośnie pkt 3 skargi kasacyjnej, nie został zaskarżonym wyrokiem naruszony art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane powyższym przepisem elementy. Gołosłowne są też twierdzenia autora skargi kasacyjnej jakoby Sąd powierzchownie dokonał kontroli w tej sprawie, czy oparł się na dowolnej ocenie materiału dowodowego. W uzasadnieniu do pkt 3 skargi kasacyjnej pisze się jeszcze o nieoczekiwanej oraz bezzasadnej zmianie linii orzeczniczej organów architektoniczno-budowlanych, jeśli nawet taka była to nie wiąże to Sądu w tej sprawie. Natomiast "zarzut pogwałcenia procedury sądowoadministracyjnej", jeżeli ma być skuteczny to powinien wskazywać na konkretne fakty i przepisy prawa, które zostały naruszone. Zarzut taki nie może opierać się wyłącznie na wewnętrznym przekonaniu skarżącego, który jest niezadowolony z zaskarżonego wyroku.

W pkt 4 skargi kasacyjnej wskazuje się przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które rzekomo zostały naruszone zaskarżonym wyrokiem. Jest to pogląd błędny, bowiem fakt, że plan miejscowy został uchwalony w 2000 r., a powyżej powołana ustawa w 2003 r., nie ma nic do rzeczy. Ponieważ wniosek o wydanie pozwolenia na budowę w niniejszej sprawie, został złożony pod rządami ustawy z 2003 r. to organy w niezbędnym zakresie musiały się opierać na aktualnie obowiązujących przepisach, a nie na przepisach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. już nieobowiązującej.

Do zadań rady gminy należy aktualizacja postanowień planu miejscowego, tak aby był zgodny z przepisami obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie można oczekiwać, że organy administracji architektoniczno-budowlanej orzekające w 2014 r., będą dokonywały wykładni ustaleń planu miejscowego z 2000 r. w oparciu o przepisy ustawy z 1994 r., na podstawie których ten plan został uchwalony i aktualnie już nie obowiązują. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej fakt, że definicja działki budowlanej została zamieszczona dopiero w ustawie z 2003 r., nie ma tu żadnego znaczenia, gdyż o tym które działki są przeznaczane pod zabudowę i o jakim charakterze, wynika to wprost z ustaleń planu miejscowego, a w szczególności z jego § 13, 14 i 18. I dla prawidłowej wykładni tych przepisów nie była potrzebna definicja działki budowlanej zamieszczona w art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r. W wykładni powyżej wymienionych przepisów planu miejscowego, nie mogło mieć też żadnego znaczenia, to jakby sobie życzył Wójt Gminy Zabierzów aby te przepisy były rozumiane. W związku z powyższym nie ma również żadnego uzasadnienia zarzut skargi kasacyjnej zamieszczony w pkt 5.

W pkt 6 skargi kasacyjnej jej autor, zarzuca naruszenie wymienionych tam przepisów Konstytucji RP, które są dobrze znane Sądowi, jak i zapewne organowi, jednak żaden z tych przepisów nie miał bezpośredniego zastosowania w niniejszej sprawie. Nie dostrzeżono też, aby przepisy ustawowe, na podstawie których odmówiono wydania pozwolenia na budowę w tej sprawie, były niezgodne z wskazanymi przepisami Konstytucji. Jak stwierdzono we wcześniejszych rozważaniach, żaden z przepisów ustawy, które miały zastosowanie w sprawie, nie został naruszony zaskarżonym wyrokiem. Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do tego, że organy administracji architektoniczno-budowlanej oraz Sąd odmiennie interpretują postanowienia planu miejscowego, niż Wójt Gminy Zabierzów. Rozbieżność poglądów w tym zakresie nie ma rangi sporu konstytucyjnego, trudno więc w tym przypadku mówić o naruszeniu przepisów Konstytucji, jak podnosi się w skardze kasacyjnej. Ponadto należy przypomnieć, że zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu, w tym również sędziowie sądów administracyjnych, są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom (patrz: art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych). W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji miał prawo odmowy uznania wykładni przepisów aktu prawa miejscowego, jakim jest uchwała z 2000 r. w sprawie planu miejscowego, proponowanej przez Gminę Zabierzów.

Zaskarżonym wyrokiem nie zostały też naruszone przepisy § 13 i § 14 uchwały Nr XXIX/275/2000 Rady Gminy Zabierzów z dnia 21 lipca 2000 r. Bezsporne jest, że należąca do inwestora działka nr 298/1 w miejscowości Zelków tylko w pewnej części jest położona na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem M2re, w pozostałej większej części położona jest na terenie upraw rolnych – RP, który objęty jest całkowitym zakazem zabudowy. Z powyższych już względów ta część działki nr 298/1 położona na terenie M2re, nie spełnia wymogów powierzchni, określonych w § 14 ust. 3 pkt 2 planu miejscowego, z tego powodu nie jest to działka przeznaczona do zabudowy w rozumieniu § 14 ust. 1 planu miejscowego. I nie ma tu żadnego znaczenia, że omawiany plan miejscowy nie posługuje się pojęciem "działki budowlanej". Nie ma jednak wątpliwości, że działki położone na terenie oznaczonym M2re, aby mogły być zabudowane, muszą mieć powierzchnię nie mniejszą niż 40,0 arów, i wszystkie postanowienia § 14 dotyczą tylko takich działek, położonych w całości na tym terenie. Użyty w § 14 ust. 3 pkt 1 zwrot "w granicach działki" odnosi się wyłącznie do działki, której powierzchnia nie jest mniejsza, niż 40 arów – położonej w całości na terenie M2re. Nie można pod żadnym pozorem łączyć działki położonej na terenie M2re z drugą częścią działki położoną na terenie oznaczanym RP gdzie obowiązuje całkowity zakaz zabudowy. Wskaźnik intensywności zabudowy 0,15 ustalony w § 14 ust. 3 pkt 1 planu miejscowego, dotyczy granic działki, która jest położona na terenie M2re i ma powierzchnię nie mniejszą niż 40 arów. Nie można zwrotu "w granicach działki" użytego w § 14 ust. 3 pkt 1 utożsamiać z granicami działki ewidencyjnej, gdyż to by wypaczało pozostałe postanowienia § 14. Postanowień § 13, 14 i 18, kiedy jest mowa o działkach, nie można pod tym pojęciem rozumieć działek w znaczeniu ewidencyjnym. Działki ewidencyjne zostały wymienione w § 14 ust. 3 pkt 3 planu miejscowego.

Powyższe rozważania świadczą o tym, że wykładnia przepisów planu miejscowego dokonana przez organy i Sąd pierwszej instancji jest prawidłowa.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.