Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SAB/Wa 71/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Stwierdzono, iż przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i w pozostałym zakresie umorzono postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1, art. 149 par. 2 w zw. z art. 154 par. 6, art. 161 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi T. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu budowlanego położonego w [...] przy ulicy [...] do stanu zgodności z prawem I. stwierdza przewlekłość postępowania prowadzanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...], II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności, III. stwierdza, że przewlekłość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, IV. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla [...] grzywnę w wysokości 2000 zł (dwa tysiące złotych).


UZASADNIENIE

W dniu [...] marca 2013 r. T. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] – zwanego dalej: PINB dla [...].

W uzasadnieniu skargi wskazała, że organ od 2001 r. prowadzi postępowanie nadzorcze dotyczące zabudowy działki nr ew. [...] przy ul. [...] w [...]. Od tego czasu uchyla się od podjęcia decyzji zgodnej z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Narodowej [...] z dnia [...] grudnia 1982 r. oraz zgodnej z prawem budowlanym.

Organ w odpowiedzi na skargę wskazał, że w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, zgodnie z dyspozycjami zawartymi w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego – zwanego dalej: [...] WINB, z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], wydał rozstrzygnięcie w trybie art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane. Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] nałożono na M. D. R. obowiązek sporządzenia oraz przedłożenia dokumentacji powykonawczej obejmującej inwentaryzację budowlaną powykonawczą oraz inwentaryzację geodezyjną powykonawczą budynku mieszkalnego usytuowanego przy ul. [...] w [...]. Ponadto nakazano przesunięcie w głąb wiatrołapu drzwi wejściowych oraz wypełnienie otworów okiennych znajdujących się na ścianie zachodniej przedmiotowego budynku usytuowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki materiałem przepuszczającym światło. Dodał, że powyższa decyzja nie jest ostateczna, bowiem nie upłynął jeszcze termin przysługujący stronom, w tym skarżącej T. K., do złożenia odwołania.

Organ poinformował też, że decyzja [...] WINB z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez T. K.

W świetle powyższych wyjaśnień organ wniósł o odrzucenie skargi T. K. w przypadku niewyczerpania trybu wniesienia skargi lub ewentualnie o jej oddalenie.

Pismem z dnia [...] maja 2013 r. skarżąca wniosła skargę na przewlekłość postępowania PINB dla [...], który nie rozpatrzył wniosku skarżącej z dnia [...] grudnia 2008 r. o ustalenie położenia domu przy ul. [...] w odniesieniu do obowiązującego wówczas planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Narodowej nr [...] z dnia [...] grudnia 1982 r.).

W odpowiedzi na powyższą skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Wyjaśnił, że pismo – wniosek z dnia [...] grudnia 2008 r. rozpatrzono w toku przedmiotowego postępowania, albowiem zostało ono zakwalifikowane zgodnie z art. 234 k.p.a. jako pismo procesowe związane z wyjaśnieniem sprawy.

W piśmie z dnia [...] września 2013 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania oraz na bezczynność PINB dla [...].

Pełnomocnik opisał przebieg postępowania i wydane w sprawie rozstrzygnięcia. Podniósł, że sprawa ma charakter przewlekłej, gdyż toczy się od 2001 r.

Zwrócił uwagę, że w aktach sprawy brak jest dowodu na dopełnienie przez organ I instancji obowiązku wynikającego z art. 36 k.p.a., tj. zawiadomienia stron o przyczynach zwłoki i wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy.

Wskazał, że sprawa z zakresu prawa budowlanego dotycząca samowoli budowlanej przy wznoszeniu domu jednorodzinnego nie jest sprawą szczególnie skomplikowaną. Z analizy akt administracyjnych wynika, że na żadnym etapie postępowania nie było konieczności dokonywania licznych czynności postępowania dowodowego czy gromadzenia rozproszonych danych będących w posiadaniu różnych organów administracji. Trudności nie nastręczało ani ustalenie stron postępowania, ani ich adresów. Sprawa nie miała także precedensowego charakteru. Stan faktyczny i prawny był jasny. Z uwagi na sam czas jej trwania wszelkie okoliczności powinny być organowi już bardzo dobrze znane.

Na przewlekłość całego postępowania niewątpliwy wpływ, w ocenie pełnomocnika, miała wadliwość proceduralna działań organów poszczególnych instancji. Do jej wykazania przyczyniły się uzasadnione skargi poszczególnych stron postępowania, które wnosiły stosowne środki odwoławcze, jednakże nie można z tego powodu czynić im zarzutu, usprawiedliwiając tym samym zachowania organu.

Wskazano, że mimo iż kolejne postępowania odwoławcze przyczyniły się obiektywnie do długotrwałości całego postępowania, to jednak nie zmienia to faktu, iż kierowanie akt sprawy do organów wyższych instancji czy sądów administracyjnych nie uniemożliwiało podejmowania przez organ właściwy bieżących czynności. Przekazując do organu wyższego stopnia odwołania czy zażalenia PINB dla [...] winien zapewnić sobie możliwość prowadzenia w czasie rozpoznawania środka odwoławczego czynności procesowych, chociażby poprzez założenie akt zastępczych.

Pełnomocnik podkreślił, iż rozpatrywana sprawa, jako sprawa z zakresu nieprawidłowości budowlanych, jest kategorią sprawy, która winna być rozpatrywana przez właściwe organy nadzoru budowlanego względnie szybko, w celu wyeliminowania z przestrzeni publicznej wszelkich niebezpieczeństw dla życia i zdrowia mieszkańców budynków. Ponad 10-letnie trwanie takiej sprawy stawia pod znakiem zapytania realizowanie ustanowionych przez ustawodawcę procedur przez organy publiczne. W ocenie przeciętnego obywatela organ administracji publicznej, właśnie z uwagi na czas, przez jaki toczy się już postępowanie, winien szczególnie aktywnie zmierzać do jego szybkiego zakończenia, minimalizując ryzyko jakiegokolwiek błędu proceduralnego czy merytorycznego.

W odniesieniu do skargi z dnia [...] maja 2013 r., określanej przez pełnomocnika jako skarga na bezczynność, stwierdził, iż jeśli organ nie wszczął na podstawie wniosku z dnia [...] grudnia 2008 r. odrębnego postępowania, lecz potraktował je jako "zwykłe" pismo w sprawie, to winien dać temu wyraz, podejmując stosowne czynności procesowe i informując o tym stronę, ewentualnie poinformować o odmowie podjęcia wnioskowanych czynności. Brak jakiegokolwiek zachowania w tym kierunku skłaniał stronę do wniosku, że skoro organ nie potraktował pisma jako stanowiska w sprawie, to winien był potraktować je jako odrębny wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, w tym także podjąć takie czynności, by strona wiedziała, co się stało z jej podaniem. W niniejszej sprawie zaś brak jest dowodu, by organ poczynił jakiekolwiek kroki w celu nadania pismu właściwego biegu.

Wskazując na powyższe pełnomocnik wniósł o: zobowiązanie organu do wydania decyzji administracyjnej w terminie 30 dni, stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 października 2013 r. sygn. akt VII SAB/Wa 31/13 oddalił skargę T. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB dla [...].

W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniu skarżącej, PINB dla [...] nie pozostawał w bezczynności w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Sąd wskazał, iż przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął czy też nie dalsze czynności w sprawie, uwzględniając stan sprawy istniejący w dniu orzekania. W ocenie Sądu, nowe brzmienie art. 149 p.p.s.a. (obowiązujące od dnia 12 lipca 2011 r.) wskazuje, że podstawowym celem orzeczenia sądu w sprawie skargi na przewlekłość postępowania pozostaje zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu. Uwzględnienie skargi na przewlekłość jest niemożliwe w sytuacji, gdy decyzja w sprawie została wydana, nawet gdy jest dla skarżącego niekorzystna. W sytuacji, kiedy decyzja w sprawie została wydana, sąd nie może wydać podstawowego orzeczenia w sprawie skargi na przewlekłość postępowania, tj. zobowiązać do wydania aktu. W konsekwencji, skoro PINB dla [...] wydał w sprawie decyzję I instancji w dniu [...] marca 2013 r., zatem z chwilą wniesienia skargi do Sądu, skarga na przewlekłość postępowania organu w tym zakresie jest niezasadna.

Sąd zaznaczył, że postępowanie w sprawie toczy się od 2001 r. Postępowanie to zostało umorzone w dniu [...] kwietnia 2006 r., jednak wyrokiem z dnia 20 listopada 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. rozstrzygnięcie. Sprawa wróciła do organu II instancji, który w dniu [...] kwietnia 2008 r. uchylił postanowienie organu I instancji o umorzeniu postępowania. Sprawa trafiła ponownie do organu I instancji. Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. organ I instancji nałożył obowiązek przedłożenia projektu budowlanego budynku przy ul. [...], a następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nakazał wykonanie określonych w tej decyzji robót budowlanych. Decyzja ta została jednak w dniu [...] stycznia 2010 r. uchylona, a następnie w wyniku zaskarżenia trafiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd ten wyrokiem z dnia [...] grudnia 2010 r. oddalił skargę (ostatecznie jednak decyzja z dnia [...] listopada 2008 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego w związku ze stwierdzeniem jej nieważności w dniu [...] lutego 2012 r.).

Decyzją z dnia [...] października 2011 r. zatwierdzono projekt budowlany zamienny budynku przy ul. [...] i udzielono pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Decyzja ta została uchylona w dniu [...] marca 2012 r., w związku z czym ponownie trafiła do organu I instancji, który wydał ponowną decyzję w dniu [...] lipca 2012 r. Ta decyzja także została uchylona przez organ II instancji w dniu [...] listopada 2012 r. Ponowna decyzja została wydana przez organ I instancji w dniu [...] marca 2013 r., czyli z chwilą wniesienia skargi do Sądu.

Zdaniem Sądu nie można zarzucić organowi, że postępowanie prowadził w sposób przewlekły. Organ nie mnożył czynności dowodowych, nie przeprowadzał także czynności pozornych. Sam fakt długiego prowadzenia sprawy jest następstwem postępowań odwoławczych i skarg składanych do sądu administracyjnego. Podkreślił, że przewlekłe postępowanie to działanie bądź zaniechanie organu, które sprowadza się do prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępstwie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. W niniejszej sprawie nie można zarzucić, aby organ takie czynności wykonywał. Długi okres rozpoznawania sprawy nie wynikał ze złej woli organu, opieszałości, niesprawności organu, a wynikał często z przyczyn niezależnych od organu, na które nie miał wpływu (postępowania odwoławcze, sądowoadministracyjne). Działania organu I instancji były wprawdzie nieskuteczne, co potwierdza kilkukrotny powrót sprawy do rozpoznania przez ten organ, jednak kwestia podejmowania błędnych rozstrzygnięć powinna być oddzielona od kwestii przewlekłego prowadzenia postępowania. W tej sytuacji nie można organowi postawić zarzutu nieuzasadnionego przedłużania terminu załatwienia sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca T. K. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

– art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi w oparciu o mylne założenie, że orzekanie o przewlekłości jest niezasadne, gdy przed rozpoznaniem sprawy organ administracji publicznej wyda akt lub podejmie czynność prowadzącą do załatwienia sprawy, gdyż podstawowym celem skargi na przewlekłość postępowania jest zobowiązanie organu do wydania decyzji lub aktu, i tym samym orzekanie o przewlekłości staje się niezasadne, a uwzględnienie skargi na przewlekłość niemożliwe;

– art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia przesłanek, którymi kierował się Sąd przy wydaniu zaskarżonego wyroku, wyrażającego się w braku przedstawienia analizy, jakie czynności były wykonywane przez organ, z jednoczesnym przyjęciem, że wykonywane czynności dowodowe nie były przez organ mnożone, ani nie były czynnościami pozornymi, zaś fakt długiego prowadzenia sprawy jest wyłącznie następstwem postępowań odwoławczych i wnoszonych skarg do sądu administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 3113/13 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w zaskarżonym wyroku stanowisko jest nieprawidłowe, albowiem nie uwzględnia pełnej treści art. 149 p.p.s.a. Przepis ten w wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173), która weszła w życie 17 maja 2011 r. oraz ustawą z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 76, poz. 409), która weszła w życie 12 lipca 2011 r., stanowi, iż uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest powiązane z zobowiązaniem organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Przepis ten stanowi również, że sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie w § 2 wskazano, że w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd może ponadto orzec o wymierzeniu organowi grzywny. Taka konstrukcja powołanego przepisu w zestawieniu z regulacją ustawową z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa rozszerzyła katalog środków przysługujących stronie celem przeciwdziałania bezczynności organu, czy przewlekłemu prowadzeniu postępowania, jak również zobowiązała sądy administracyjne do szerszego niż dotychczas rozpoznawania skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Dodatkowo, mając na uwadze treść art. 134 § 1 p.p.s.a., nie można przyjąć, że oparcie skargi na bezczynność albo przewlekłość ogranicza kontrolę sądową do wskazanej przesłanki.

Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że wydanie przez organ decyzji w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi, nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu.

Konkludując stwierdził, że prawidłowo rozpoznając skargę Sąd I instancji, mając na względzie katalog możliwych rozstrzygnięć wymienionych w art. 149 p.p.s.a., winien odnieść się do całości sprawy, orzekając zarówno w zakresie bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania, dokonując jednocześnie oceny, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa oraz rozważając, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 35 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) – zwanej dalej: k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.

W orzecznictwie przyjmuje się, iż przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępna pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej: p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji lub dokonania czynności albo stwierdzenia lub uznania uprawnienia czy obowiązku wynikających z przepisów prawa. Zgodnie zaś z art. 149 § 2 p.p.s.a., w przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Jednocześnie sąd stwierdza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi wniesionej przez T. K. było przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB dla [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu budowlanego położonego w [...] przy ul. [...] do stanu zgodności z prawem. Z akt sprawy wynika, że w dniu wniesienia skargi do Sądu, tj. w dniu [...] marca 2013 r., PINB dla [...] wydał decyzję merytoryczną w przedmiotowej sprawie. Decyzją nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), organ nałożył na M. D. R. obowiązek sporządzenia i przedłożenia dokumentacji powykonawczej obejmującej inwentaryzację budowlaną powykonawczą oraz inwentaryzację geodezyjną powykonawczą budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...], a także nakazał przesunięcie w głąb wiatrołapu drzwi wejściowych oraz wypełnienie otworów okiennych w ścianie zachodniej budynku materiałem przepuszczającym światło. Wydanie przez organ decyzji z chwilą wniesienia do sądu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego powoduje, że postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu stało się bezprzedmiotowe. W tej sytuacji postępowanie sądowe we wskazanym zakresie należało umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Mimo, że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu (z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu), nie powoduje to, że postępowanie w pozostałym zakresie określonym w art. 149 p.p.s.a. również stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. W tej sytuacji Sąd winien rozstrzygnąć o tym, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego, a także, ewentualnie, o wymierzeniu organowi grzywny (por. postanowienia NSA: z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 2626/12, z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze, a także będąc związanym wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartymi w wyroku z dnia 23 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 3113/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Sądu analiza toku sprawy potwierdza, iż PINB dla [...] prowadził postępowanie w przedmiocie doprowadzenia obiektu budowlanego położonego w Warszawie przy ul. [...] do stanu zgodności z prawem w sposób przewlekły.

Postępowanie dotyczące zabudowy działki nr [...] położnej przy ul. [...] w [...] było przedmiotem rozpoznania zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym. PINB dla [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego. [...] WINB decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania T. K., umorzył postępowanie odwoławcze. Skargę na powyższą decyzję wniosła T. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 listopada 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 693/07 uchylił zaskarżoną decyzję. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy [...] WINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] uchylił w całości decyzję PINB dla [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Następnie PINB dla [...] w dniu [...] listopada 2008 r. wydał decyzję nr [...], którą, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nałożył na M. D. R. obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie projektu budowlanego zamiennego budynku na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...]. Po przedłożeniu przez inwestora projektu budowlanego zamiennego PINB dla [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nakazał D. R. wykonanie w wyznaczonym terminie określonych robot budowlanych. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła T. K. [...] WINB wydał w dniu [...] stycznia 2010 r. decyzję nr [...], którą uchylił decyzję PINB dla [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 grudnia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 549/10 oddalił skargę T. K. na powyższa decyzję [...]WINB.

Następnie PINB dla [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] zobowiązał M. D. R. do usunięcia nieprawidłowości w zakresie złożonego projektu budowlanego zamiennego. Decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, PINB dla [...] zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił M. D. R. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku oraz zobowiązał do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła T. K. [...]WINB w pierwszej kolejności decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji PINB dla [...] z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...]. Następnie decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] uchylił decyzję PINB dla [...] z dnia [...] października 2011 r. nr [...] i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia

Po raz kolejny rozpoznając sprawę PINB dla [...] w dniu [...] lipca 2012 r. wydał decyzję nr [...]. Na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego nałożył na M. D. R. obowiązek sporządzenia i przedłożenia dokumentacji powykonawczej obejmującej inwentaryzację budowlaną powykonawczą oraz inwentaryzację geodezyjną powykonawczą budynku. [...]WINB decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania T. K., uchylił decyzję PINB dla [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Skargę na powyższą decyzję wniosła T. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 września 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 28/13 oddalił skargę.

Sprawa po raz kolejny wróciła do organu I instancji. PINB dla [...] decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...]., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, nałożył na M. D. R. obowiązek sporządzenia i przedłożenia dokumentacji powykonawczej obejmującej inwentaryzację budowlaną powykonawczą oraz inwentaryzację geodezyjną powykonawczą budynku oraz nakazał przesunięcie w głąb wiatrołapu drzwi wejściowych oraz wypełnienie otworów okiennych w ścianie zachodniej budynku materiałem przepuszczającym światło. Tego samego dnia T. K. wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB dla [...].

Rozpoznając niniejszą skargę na przewlekłość ocenie Sądu nie podlegała merytoryczna prawidłowość rozstrzygnięć podejmowanych przez PINB dla [...], a jedynie dochowanie należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania, by skończyło się ono przed tym organem w rozsądnym i prawem przewidzianym terminie. Nie mogło jednak ujść uwadze Sądu, a co winien mieć na względzie także organ, iż każda z przywołanych wyżej decyzji wydanych przez PINB dla [...] (z dnia: [...] kwietnia 2006 r., [...] grudnia 2009 r., [...] października 2011 r. i [...] lipca 2012 r.) była następnie uchylana przez organ odwoławczy i sprawa wracała do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Nie można pominąć także tego, iż zaangażowanie T. K. w przedmiotowej sprawę wynika z tego, iż wielokrotnie podnosiła, że zabudowa działki przy ul. [...] w [...] pozbawia dostępu do drogi publicznej należący do niej dom przy ul. [...]. Z powyższych względów sprawa zabudowy działki przy ul. [...] w [...] winna być traktowana przez organ ze szczególną starannością. Organ winien dopilnować, by postępowanie prowadzone było sprawnie, a podejmowane czynności procesowe pozwoliły na załatwienie sprawy w najkrótszym możliwym terminie, bez jego nieuzasadnionego przedłużania.

W rozpoznawanej sprawie działania podejmowane przez PINB dla [...] uzasadniają stwierdzenie, iż organ ten prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Potwierdza to już sam fakt, iż kiedy sprawa wracała do PINB dla [...] do ponownego rozpoznania w wyniku uchylenia jego decyzji przez organ odwoławczy, to wielokrotnie organ I instancji wydawał decyzję merytoryczną po upływie kilku miesięcy od wydania decyzji kasatoryjnej. Decyzję z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] organ wydał po ponad 7 miesiącach od wydania decyzji [...]WINB z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...]. Podobnie od wydania decyzji [...]WINB z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] do wydania decyzji PINB dla [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] upłynęły 4 miesiące. Równie długo organ zwlekał z wydaniem decyzji nr [...]. Od wydania decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] (nakładającej na inwestora obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego) do wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] (nakazującej wykonanie określonych robót budowlanych) minął ponad rok.

Rację należy przyznać pełnomocnikowi strony skarżącej, iż przedmiotowa sprawa nie jest sprawą wymagającą przeprowadzenia obszernego postępowania wyjaśniającego, dokonywania licznych czynności postępowania dowodowego, gromadzenia danych będących w posiadaniu innych podmiotów czy organów, jak również ustalania kręgu stron postępowania. Sprawa zabudowy działki przy ul. [...] w [...] nie jest sprawą szczególnie skomplikowaną, odbiegająca w sposób istotny od zawiłości szeregu spraw tego typu prowadzonych przed PINB dla [...]. Od organu nadzoru budowlanego wyspecjalizowanego w sprawach dotyczących prawidłowości zabudowy nieruchomości należy oczekiwać sprawności w podejmowaniu działań zmierzających do merytorycznego zakończenia sprawy. Oczywistym jest, że także w tego typu sprawach organ nadzoru budowlanego jest związany terminami załatwienia sprawy określonymi w art. 35 i 36 k.p.a. W analizowanym przypadku PINB dla [...] bez uzasadnienia wielokrotnie przekraczał nie tylko termin 1 miesiąca, ale nawet termin 2 miesięcy na załatwienie sprawy, przewidziany w art. 35 § 3 k.p.a. dla spraw szczególnie skomplikowanych.

Z tych wszystkich powodów należało uznać, iż PINB dla [...] prowadził postępowanie w sposób przewlekły.

Odnosząc się do pisma skarżącej z dnia [...] maja 2013 r., zatytułowanego "Skarga na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który nie rozpatrzył mojego wniosku z dn. [...].12.2008 r." wyjaśnić trzeba, iż Sąd potraktował powyższe pismo jako uzupełnienie skargi złożonej w dniu [...] marca 2013 r. na przewlekłe prowadzenie postępowania PINB dla [...]. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie podzielił stanowiska pełnomocnika skarżącej zawartego w piśmie z dnia [...] września 2013 r., iż powyższe pismo stanowi odrębną skargę na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku T. K. z dnia [...] grudnia 2008 r. Pismo z dnia [...] maja 2013 r. zostało wyraźnie oznaczone przez skarżącą jako skarga na przewlekłość postępowania, a nie na bezczynność organu. We wniosku z dnia [...] grudnia 2008 r. skarżąca przedstawiła stan sprawy w przedmiocie zabudowy przy ul. [...] w [...] i z uwagi na brak zadowalającego rozstrzygnięcia organów ponowiła wniosek o ustalenie, czy przedmiotowa nieruchomość została wybudowana zgodnie z ustaleniami obowiązującego wówczas planu zagospodarowania przestrzennego. Brak jest zatem podstaw, by uznać przedmiotowy wniosek za pismo wszczynające odrębne postępowanie administracyjne, a tym samym wydzielać kwestię rozpoznania tego wniosku ze sprawy na przewlekłość postępowania PINB dla [...] (który potraktował to pismo jako pismo procesowe związane z wyjaśnieniem sprawy).

Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, by długi okres rozpoznawania sprawy przez PINB dla [...] był uzasadniony. Sąd wziął pod uwagę, iż występowały przyczyny niezależne od organu – postępowania odwoławcze i sądowoadministracyjne, które nie miały wpływu na stwierdzenie przewlekłości postępowania PINB dla [...]. Pomimo tego organowi I instancji należy przypisać opieszałość, wykonywanie czynności w długich odstępach czasu, co doprowadziło do tego, że postepowanie prowadzone było nieefektywnie. W ocenie Sądu zestawienie terminów załatwienia sprawy przewidzianych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego z przebiegiem analizowanego postępowania, a także brak szczególnie starannego i sprawnego prowadzenia sprawy, która było kilkukrotnie kontrolowana w postępowaniu administracyjnym (odwoławczym) i sądowoadministracyjnym, wskazuje na rażące naruszenie reguł określonych w art. 35 i art. 36 k.p.a., jak również art. 7, art. 8 i art. 12 k.p.a. Uzasadnia to stwierdzenie, iż do przewlekłości doszło z rażącym naruszeniem prawa.

Zgodnie z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania sąd może orzec – z urzędu lub na wniosek strony – o wymierzeniu organowi grzywny do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 11 lutego 2014 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia gospodarce narodowej w 2013 r. (M.P. z 2014 r. poz. 146) przeciętne wynagrodzenie gospodarce narodowej w 2013 r. wyniosło 3650,06 zł.

W niniejszej sprawie Sąd uznał za zasadne wymierzenie organowi grzywny w wysokości 2000 zł. Ustalając jej wysokość Sąd miał na względzie z jednej strony łączną długość prowadzonego postępowania, na którą wpływ miało wielokrotne i nieuzasadnione przekraczanie przez PINB dla [...] ustawowych terminów na załatwienie sprawy, jak też należało wziąć pod uwagę fakt wydania w dniu wniesienia skargi decyzji nr [...].

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. stwierdził przewlekłość postępowania prowadzonego przez PINB dla [...] (pkt I wyroku). W zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności postępowanie umorzono na postawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt II). Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt. III). O grzywnie orzeczono na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.