Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2205/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 160 ust. 1 pkt 1 oraz 64a
journal: Dz.U. 2015 poz 469
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 19 września 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia NSA Roman Hauser sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 września 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.D. oraz S.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 28/16 w sprawie ze skargi L.D. oraz S.D. na zarządzenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] w przedmiocie kontroli gospodarowania wodami 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz uchyla zaskarżone zarządzenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2015 r. [...] 2. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku na rzecz L.D. oraz S.D. kwotę 897 zł (osiemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2016 r. (sygn. akt II SA/Gd 28/16) oddalił skargę L.D. i S.D. na zarządzenie pokontrolne Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2015 r. ([...]) w przedmiocie kontroli gospodarowania wodami.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku zarządzeniem pokontrolnym nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nakazał L. i S. D. podjęcie działań celem uregulowania stanu formalnoprawnego wykonanych urządzeń wodnych i wyznaczył w tym celu termin jednego miesiąca od dnia otrzymania zarządzenia. Zaskarżone zarządzenie pokontrolne wydane zostało na podstawie art. 160 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 9 ust. 2, art. 9 ust. 1 pkt 19a, art. 64a, art. 77 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469).

W uzasadnieniu powyższego aktu organ ten podał, że w dniu 11 czerwca 2015 r. przeprowadzona została - na wniosek Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej - doraźna kontrola gospodarowania wodami, dotycząca przestrzegania warunków ustalonych w decyzjach wydanych na podstawie ustawy Prawo wodne oraz utrzymania wód i urządzeń wodnych na działkach nr [...] i [...] obręb Szczerbięcin gm. Tczew. Działki te stanowią własność L. i S. D. W trakcie kontroli ustalono, że:

- na przedmiotowych działkach zlokalizowany jest rów R-B;

- L. i S. D. zasypali przedmiotowy rów w dwóch miejscach, tworząc tamy o szerokości 0,5 m oraz

- przebudowali ten rów na odcinku ok. 200 m umacniając lewy brzeg faszyną i narzutem kamiennym oraz gabionami.

Tamy w rowie usypano na granicy z działką nr [...] (stanowiącą własność M.S.), z działką nr [...] (stanowiącą własność T.Ł.) i z działką nr [...] (stanowiącą własność M.M.). Wykonanie tam miało na celu zatrzymanie wód "Rozlewiska" odprowadzanych siecią drenów i rowów do jeziora Damaszka za pośrednictwem odbudowanego przez S.L. rowu na działce nr [...].

Jak ustalono, na przebudowę rowu oraz usypanie tam, inwestorzy nie uzyskali pozwolenia wodnoprawnego. W zarządzeniu pokontrolnym organ administracji pouczył adresatów tego aktu o treści art. 9 ust. 1 pkt 19a oraz art. 64a ustawy Prawo wodne. Wskazał, że utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należy do zainteresowanych właścicieli gruntu. Jeżeli zaś obowiązek nie jest wykonywany, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego ustala w drodze decyzji, proporcjonalnie do odnoszonych korzyści przez właścicieli gruntu, szczegółowe zakresy i terminy wykonywania takiego obowiązku, zgodnie z art. 77 ustawy Prawo wodne. Pouczył również o art. 192 Prawa wodnego, który dotyczy sankcji karnych za korzystanie z wody lub wykonie urządzenia wodnego bez pozwolenia wodnoprawnego.

W skardze do sądu administracyjnego L. i S. D. zarzucili naruszenie:

1. art. 64a ust. 1 ustawy Prawo wodne w związku z art. 6 k.p.a. poprzez nałożenie obowiązku "podjęcia działań celem uregulowania stanu formalnoprawnego wykonanych urządzeń wodnych" pomimo braku podstawy materialnoprawnej do wydania takiego rozstrzygnięcia;

2. art. 160 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne w związku z art. 140 ust. 1 tej ustawy i art. 6 oraz art. 19 k.p.a. poprzez wydanie zarządzenia pokontrolnego w sprawie, w której właściwym jest Starosta Tczewski.

W uzasadnieniu skargi podano, że Starosta Tczewski wszczął z urzędu postępowanie oznaczone numerem [...] w sprawie wykonania przez skarżących przebudowy urządzeń wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, dotyczącego wykonania na rowie oznaczonym R-B dwóch grodzi ziemnych oraz stawu rekreacyjnego. Postępowanie to zostało zawieszone postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r., co było znane Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku. W ocenie skarżących, ostatnio wskazany organ administracji wykroczył poza swoją właściwość nakładając na nich obowiązek w sprawie, w której Starosta Tczewski prowadzi już postępowanie, co świadczy o naruszeniu art. 19 k.p.a.

Zdaniem skarżących, w sprawie nie miał zastosowania art. 160 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne, a jedynie art. 160 ust. 1 pkt 2. Zgodnie tym przepisem, Dyrektor RDZGW może wystąpić do właściwego organu o wszczęcie postępowania, jeżeli w toku czynności kontrolnych dostrzegł nieprawidłowości. Wyjaśnili skarżący, że ich działanie (przebudowa urządzeń wodnych) zostało podjęte "w stanie wyższej konieczności, w celu ratowania rozlewiska i obszarów wodno – błotnych przed dalszym osuszeniem, w związku z wykonywaniem przez Stanisława Litawę prac melioracyjnych."

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku wniósł o jej oddalenie. Wyjaśniał, że zobowiązując skarżących zarządzeniem pokontrolnym zamierzał nakłonić ich do określonego działania. Zasugerował rozwiązanie leżące w interesie skarżących. Wskazał, że informacje o postępowaniu toczącym się przed Starostą Tczewskim powziął dopiero z treści wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W tej sytuacji zarządzenie pokontrolne mogło się stać bezprzedmiotowe, ale to nie oznacza, że wydano je z naruszeniem prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2016 r. oddalił skargę L. i S. D.. Sąd I instancji powołał przepisy mające w sprawie zastosowanie i podał, że w skardze nie zostały sformułowane zarzuty odnośnie procedowania w związku z kontrolą przeprowadzoną w dniu 11 czerwca 2015 r. Podkreślił, że ustalenie odnośnie wykonania przez skarżących na rowie melioracyjnym R-B na działce nr [...] dwóch tam (zapór wodnych) bez posiadania pozwolenia wodnoprawnego jest również bezsporne. Nie wynika natomiast z treści protokołu kontroli, aby L.D. uczestnicząca w czynnościach kontrolnych udzieliła inspektorowi informacji odnośnie toczącego się już wówczas postępowania administracyjnego prowadzonego z urzędu przez Starostę Tczewskiego. Do skargi dołączono postanowienie Starosty Tczewskiego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] zawieszające postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu dotyczące wykonania przez L. i S. D. przebudowy urządzeń wodnych (bez wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego), t.j. wykonania na rowie o nazwie R-B dwóch gródz ziemnych (przetasowań na granicy działek geodezyjnych nr [...] i [...] w obrębie Szczerbięcin, gm. Tczew) oraz wykonaniem stawu rekreacyjnego na działce nr [...]. Postępowanie przed Starostą Tczewskim wszczęte zostało w oparciu o art. 64a ust. 5 ustawy Prawo wodne. Zawieszenie tego postępowania nastąpiło z przyczyny prejudycjalnej, wobec ustalenia, że toczy się postępowanie przed Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Gdańsku w sprawie wystąpienia szkody w środowisku lub wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku. Według oceny Starosty, ustalenie warunków, terminu i dopuszczalności wykonania obowiązku likwidacji urządzeń wodnych zrealizowanych bez pozwolenia wodnoprawnego będzie możliwe po przeprowadzeniu postępowania przed organem ochrony środowiska. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że jak wynika z treści pisma RZGW w Gdańsku z dnia 27 sierpnia 2015 r. skierowanego do L. i S. D. w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, dodatkowe dokumenty (w tym postanowienie Starosty Tczewskiego), organ otrzymał od skarżących po wydaniu zarządzenia pokontrolnego, w dniu [...] lipca 2015 r. Treść zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego nie pozostawia, w ocenie WSA w Gdańsku wątpliwości co do tego, że celem nałożonego obowiązku było doprowadzenie zobowiązanych do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 64a ust. 1 ustawy Prawo wodne (wystąpienie o legalizację urządzenia wodnego wykonanego bez pozwolenia wodno prawnego). Według zatem ujawnionych okoliczności, Dyrektor RZGW w Gdańsku kwestionowanym obecnie zarządzeniem pokontrolnym, wobec ustalonej i bezspornej samowoli, zmierzał w istocie do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 64a ust. 1, poprzez nakłonienie zobowiązanych do złożenia wniosku o legalizację. Sąd I instancji podał, że dopuszcza ten zakres nałożonego obowiązku, mimo że wniosek o legalizację stanowi w istocie uprawnienie właściciela urządzenia wodnego. Stanowisko to wynika z następujących przyczyn:

1) z art. 160 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne nie wynika ograniczenie co do treści zarządzenia pokontrolnego, które mieścić się musi w zakresie dotyczącym kontroli gospodarowania wodami dotyczącymi kwestii wymienionych w art. 156 ust. 1 ustawy Prawo wodne;

2) skutkiem niewykonania obowiązku nałożonego zaskarżonym zarządzeniem, z którym zobowiązani nie musieli się zgadzać, mogło być jedynie podjęcie przez organ działania na podstawie art. 160 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, to jest powiadomienie starosty będącego organem właściwym dla udzielenia pozwolenia wodnoprawnego oraz legalizacji urządzenia wodnoprawnego, zgodnie z art. 140 ust. 1 (w tym przypadku Starosty Tczewskiego).

Z tych przyczyn WSA w Gdańsku uznał, że nietrafny jest zarzut skargi odnośnie wydania zarządzenia pokontrolnego w sprawie, w której Dyrektor RZGW nie jest właściwy, gdyż kompetencja tego organu wynika z art. 160 ust. 1 i pozostaje w zakresie kontroli gospodarowania wodami, o której mowa w art. 156 tej ustawy. Tym samym zarzut co do naruszenia art. 140 ust. 1 ustawy Prawo wodne nie mógł zostać uwzględniony, podobnie jak zarzuty odnośnie naruszenia art. 6 i art. 19 k.p.a.

Sąd I instancji podkreślił też, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane w warunkach już toczącego się postępowania administracyjnego przed Starostą, wszczętego na podstawie art. 64a ust. 5 ustawy Prawo wodne z urzędu i dotyczącego wykonania tych samych robót. Według Starosty, wykonanie dwóch grodzi na rowie melioracyjnym o nazwie R-B stanowiło przebudowę urządzenia wodnego, wymagające pozwolenia wodnoprawnego, którym skarżący nie dysponowali. WSA w Gdańsku zwrócił uwagę, że w oparciu o treść ujawnionych i przywołanych dowodów nie można stwierdzić, aby Dyrektor RZGW posiadał wiedzę o tym postępowaniu w trakcie kontroli lub przy wydaniu zarządzenia pokontrolnego w dniu [...] czerwca 2015 r. Nie można też temu organowi postawić zarzutu odnośnie niewyjaśnienia sprawy, skoro przepisów K.p.a. w tej sprawie nie stosuje się, a wadliwości postępowania przeprowadzonego w odrębnym trybie wynikającym z przepisów art. 156 – 160 ustawy Prawo wodne, sąd się dnie dopatrzył.

Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA w Gdańsku z dnia 13 kwietnia 2016 r. wnieśli L. i S. D.. Wyrok ten zaskarżyli w całości. Domagali się jego uchylenia i przekazania sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Żądali nadto zasądzenia kosztów postępowania.

Skargę kasacyjną oparli na zarzutach:

a) naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w ten sposób, że skarga na zarządzenie pokontrolne Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2015 r. została oddalona, pomimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia ze względu na naruszenie przez organ administracji: art. 52 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 7 Konstytucji RP oraz ewentualnie w związku z art. 6 k.p.a., a polegającego na tym, że Dyrektor RZGW najpóźniej w dacie otrzymania wezwania do usunięcia naruszenia prawa posiadał wiedzę o postępowaniu prowadzonym przez Starostę Tczewskiego na podstawie art. 64a ust. 5 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne, a pomimo to uznał wezwanie do usunięcia naruszenia prawa za nieuzasadnione. W ocenie skargi kasacyjnej, wskazane naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem gdyby Dyrektor RZGW w Gdańsku rozpoznając wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (jako quasi środek odwoławczy i rewizyjny, a nie jedynie wymóg formalny otwierający drogę do zaskarżenia zarządzenia do sądu administracyjnego) uwzględnił fakt, że właściwym do prowadzenia sprawy w sprawie "samowoli wodno – budowlanej", a co więcej już prowadzącym postępowanie jest Starosta Tczewski, to powinien swoje zarządzenie pokontrolne uchylić.

b) błędną wykładnię następujących przepisów prawa materialnego:

-art. 64 a (bez podania ustępu) ustawy Prawo wodne w zw. z art. 7 Konstytucji RP, poprzez uznanie, że dopuszczalnym było nałożenie na skarżących obowiązku "podjęcia działań celem uregulowania stanu formalno-prawnego wykonanych urządzeń wodnych" pomimo braku podstawy materialnoprawnej do wydania takiego rozstrzygnięcia;

- art. 160 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne w zw. z art. 140 ust. 1 ustawy Prawo wodne i art. 7 Konstytucji R.P. poprzez uznanie, że dopuszczalnym było wydanie przez Dyrektora RZGW w Gdańsku zarządzenia pokontrolnego w sprawie, w której organem właściwym (i już prowadzącym postępowanie) jest Starosta Tczewski.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że dyrektor RZGW w Gdańsku na etapie wezwania do usunięcia naruszenia prawa pozyskał wiedzę, że zarządzenie pokontrolne jest bezprzedmiotowe albowiem Starosta Tczewski prowadzi postępowania administracyjne na podstawie art. 64a ustęp 5 ustawy Prawo wodne, zainicjowane jeszcze przed przeprowadzoną kontrolą. Zwracała skarga kasacyjna uwagę, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest quasi nadzwyczajnym środkiem zaskarżenia. Na skutek wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa organ powinien dokonać merytorycznego rozpoznania sprawy, mając na uwadze argumentację (ewentualnie nowe dowody) w nim przedstawione. W związku z tym, na skutek otrzymania przez organ wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia 21 lipca 2015 r., gdy powziął już wiedzę o prowadzonym przez Starostę Tczewskiego postępowaniu na podstawie art. 64a ust. 5 ustawy prawo wodne, Dyrektor RZGW powinien dokonać autorewizji własnego stanowiska i uchylić wydany przez siebie akt. Skoro do wezwania o usunięcia naruszenia prawa zostało załączone postanowienie świadczące o toczącym się postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 64a ustęp 5 ustawy Prawo wodne, to organ powinien wyciągnąć z tego określone skutki prawne. Powinien odpowiedzieć na pytanie o sens utrzymania zarządzenia pokontrolnego w sytuacji, w której jest prowadzone postępowanie idące o jeden etap dalej, tj. nakazania likwidacji urządzenia wodnego.

W zakresie zarzutu nałożenia obowiązku legalizacji skarga kasacyjna podawała, że wystąpienie z wnioskiem o legalizację urządzeń jest uprawnieniem a nie obowiązkiem ("właściciel może wystąpić" - art. 64a ustęp 1 ustawy Prawo wodne). Z przepisu tego wynika, że nie kreuje on materialnoprawnej podstawy do tego, aby jakikolwiek organ nałożył na stronę obowiązek wystąpienia z wnioskiem o legalizację urządzenia wodnego. Skoro tak, to zaskarżone zarządzenie pokontrolne wydane zostało mimo braku materialnoprawnej podstawy, co czyni je wadliwym.

Odnośnie zarzut przekroczenia kompetencji organu, skarga kasacyjna podawała, że Starosta Tczewski w sprawie o znaku [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wykonanej przez skarżących przebudowy urządzeń wodnych (bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego), tj. wykonania na rowie o nazwie R-B dwóch grodzi ziemnych oraz stawu rekreacyjnego (powinno być retencyjnego). Wyżej wymienione postępowanie prowadzone przez Starostę zostało zawieszone postanowieniem z dnia [...].07.2015 r. Organ administracji publicznej jest obowiązany przestrzegać z urzędu swojej właściwości. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku nie był więc władny do nałożenia na skarżących "obowiązku" rzekomo wynikającego z art. 64a ustawy Prawo wodne, a zatem wykroczył poza swą właściwość. Zgodnie z art. 64a ust. 2 tej ustawy materia ta (ale nie nakazanie legalizacji) leży w kompetencji organu właściwego do wydania pozwolenia wodnoprawnego, czyli starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej (art. 140 ust. 1 ustawy Prawo wodne). Co więcej, postępowanie w tym przedmiocie jest już prowadzone przez Starostę Tczewskiego.

Niezależnie od powyższych zarzutów skarżący wyjaśnili, że ich działanie, objęte postępowaniem legalizacyjnym, podęte zostało w celu ratowania rozlewiska i obszarów wodno-błotnych przed dalszym ich osuszeniem w związku z wykonywaniem prac melioracyjnych przez S.L..

W piśmie z dnia 29.06.2016 r. (k. 90) skarżący kasacyjnie zrzekli się przeprowadzenia rozprawy przed NSA.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 r., poz. 1369; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna zawierała usprawiedliwione podstawy. Trafny okazał się bowiem zarzut dokonania przez sąd I instancji błędnej wykładani prawa materialnego tj. art. 161 ust. 1 pkt 1, jak również art. 64a ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. 2017 r., poz. 1121). WSA w Gdańsku bezzasadnie przyjął, iż w ocenianej sprawie dopuszczalne było nałożenie na skarżących przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku, w trybie zarządzenia pokontrolnego, obowiązku polegającego na "podjęciu działań celem uregulowania stanu formalno-prawnego wykonanych urządzeń wodnych". Należy zaakcentować, że zakwalifikowanie zarządzenia pokontrolnego do aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego wymaga aby przy ustaleniu jego zgodności z prawem wskazać regulację materialnoprawną, która z mocy przepisu prawa daje podstawy do stwierdzenia uprawnienia lub obowiązku (por. wyrok NSA z dnia 4 października 2016 r.; II OSK 3217/16). Sąd I instancji uznał, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne "zmierza w istocie do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 64a ust. 1, poprzez nakłonienie zobowiązanych do złożenia wniosku o legalizację". Taki jednak przedmiot zarządzenia pokontrolnego wydanego przez Dyrektora RZGW w Gdańsku nie znajduje oparcia w żadnym przepisie prawa materialnego. Podkreślić należy, iż za materialnoprawną podstawę zarządzenia pokontrolnego nie może być uznany, powołany przez WSA w Gdańsku – art. 64a ust. 1 Prawa wodnego. Stosownie do tego przepisu, jeżeli urządzenie wodne zostało wykonane bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo zgłoszenia, właściciel tego urządzenia może wystąpić z wnioskiem o jego legalizację (...). Ust. 5 powołanego przepisu przewiduje sankcję za m.in. brak wystąpienia z wnioskiem o legalizację urządzenia wodnego wybudowanego w warunkach samowoli. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli właściciel urządzenia wodnego nie wystąpił z wnioskiem, o którym mowa w ust. 1 (...) organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego nakłada na właściciela tego urządzenia, w drodze decyzji, obowiązek likwidacji urządzenia, ustalając warunki i termin wykonania tego obowiązku. Z treści cytowanych wyżej przepisów jednoznacznie zatem wynika charakter prawny postępowania legalizacyjnego odnoszącego się do urządzenia wodnego zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub zgłoszenia. Postępowanie to, jak trafnie wskazywała też skarga kasacyjna, jest wyłącznie uprawnieniem podmiotu dopuszczającego się samowoli. Przepisy nie przewidują bowiem żadnych mechanizmów prawnych pozwalających "nakłonić zobowiązanego do złożenia wniosku o legalizację". W przypadku zrealizowania urządzenia wodnego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub zgłoszenia i niewystąpienia przez inwestora o wdrożenia trybu legalizacyjnego, ustawa Prawo wodne przewiduje wyłącznie obowiązek likwidacji takiego urządzenia. Z przedstawionych rozważań wynika więc, że wskazany przez sąd i instancji przepis art. 64a ust. 1 Prawa wodnego nie mógł stanowić podstawy prawnej do tego, by organ administracji publicznej w zarządzeniu pokontrolnym władczo nakazał stronie dokonać legalizacji wybudowanego urządzenia wodnego. Także jakikolwiek inny przepis Prawa wodnego nie stanowi podstawy prawnej do nałożenia takiego obowiązku. Jak już bowiem wyżej zaznaczono, wdrożenie trybu legalizacji jest wyłącznie uprawnieniem strony, z którego może, lecz nie musi, skorzystać. Oznacza to, że brak jest podstaw prawnych do "wymuszania" na skarżących, w trybie zarządzenia pokontrolnego, konieczności wdrożenia procedury legalizacyjnej zrealizowanych urządzeń wodnych.

Wskazane wyżej motywy i przyjęte oceny stanowiły wystarczającą podstawę do uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia zaskarżonego wyroku. Nadto, spełnione zostały przesłanki, wynikające z art. 188 p.p.s.a., do rozpoznania przez NSA skargi L. i S. D. na zarządzenie pokontrolne Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2015 r. ([...]). Skarga ta zaś zasługiwała na uwzględnienie. Podkreślić bowiem trzeba, że z akt administracyjnych kontrolowanej sprawy wynika, iż przed Starostą Tczewskim toczy się postępowanie legalizacyjne w przedmiocie urządzeń wodnych zrealizowanych przez skarżących na działkach nr [...] i [...] obr. Szczerbięcin gm. Tczew. Ten fakt, czyni bezprzedmiotowym obowiązek nałożony na skarżących zarządzeniem pokontrolnym RDZGW w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2015 r., a polegający właśnie na wszczęciu postępowania legalizacyjnego. Nadto, jak już wyżej wskazano, brak było podstaw do uznania, że nałożony na skarżących powyższym zarządzeniem pokontrolnym obowiązek, znajdował podstawę w przepisach prawa materialnego.

O kosztach postępowania sądowego, NSA orzekł na postawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. Skoro bowiem w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej uchylony został wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę, skarżącym kasacyjnie należał się – stosownie do art. 203 pkt 1 p.p.s.a., od organu administracji publicznej – zwrot poniesionych, niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego (art. 205 par. 2 p.p.s.a.). Nadto, skoro w trybie art. 188 p.p.s.a. skarga została uwzględniona, to według art. 200 p.p.s.a. skarżącym przysługiwał od organu administracji także zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.