Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 895/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 93 ust. 1, 3, 3b, 4 i 5
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Donata Starosta Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 listopada 2018 r. sprawy ze skargi U. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Dyrektora [...] z [...] września 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej U. G. kwotę [...]zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prawomocnym wyrokiem z 29 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 123/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu – po rozpoznaniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi U. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości – uchylił zaskarżone postanowienie.

Wyrok ten, jak wynika z jego uzasadnienia, zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Postanowieniem z [...] września 2017 r. nr [...] Dyrektor Zarządu Geodezji i [...] Miejskiego [...] w P. (dalej też jako "organ I instancji" lub "Dyrektor ZGiKM") – na podstawie art. 123 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; zwanej dalej "k.p.a.") oraz art. 93 ust. 4 i 5 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.; zwanej dalej "u.g.n.") – negatywnie zaopiniował proponowany podział nieruchomości położonej w P., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb W., arkusz mapy 7, działka nr [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...]

W uzasadnieniu postanowienia wyjaśniono, że w wyniku podziału mają powstać dwie działki gruntu, oznaczone na wstępnym projekcie podziału numerami: [...] i [...], położone na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (w skrócie "m.p.z.p.") symbolem 1U, dla którego ustala się przeznaczenie pod zabudowę usługową w obszarze funkcjonalnego śródmieścia. Dla tego terenu plan ustala: dostęp działek budowlanych do przyległych dróg publicznych oraz zakaz lokalizacji nowych zjazdów z terenu [...] (ul. K. J.) z dopuszczeniem przebudowy lub przesunięcia istniejących zjazdów.

Dalej wyjaśniono, że przedmiotowa nieruchomość zabudowana jest jednym budynkiem biurowo-usługowym, wzniesionym na podstawie pozwolenia na budowę, wydanego i zmienianego przed dniem wejścia w życie m.p.z.p. Proponowany podział działki nr [...] spowodowałby także podział posadowionego na niej budynku. Projektowana granica przebiegać ma wzdłuż pionowych płaszczyzn tworzonych przez ściany oddzielenia przeciwpożarowego na całej wysokości budynku, w ścianach tych na poziomach: -2, -1 i 0 są niezbędne otwory komunikacyjne zabezpieczone bramami i drzwiami przeciwpożarowymi. Zgodnie z oświadczeniem wnioskodawcy dostęp do drogi publicznej przy zbywaniu powstałej w wyniku podziału działki nr [...] zapewniony będzie na zasadzie służebności przejazdu i przechodu przez projektowaną działkę nr [...], poprzez halę garażową.

W ocenie organu I instancji zaproponowany podział jest niezgodny z zapisami m.p.z.p., w szczególności z jego ustaleniami dotyczącymi dostępu działek budowlanych do drogi publicznej. Drogą publiczną, do której działki budowlane zgodnie z ustaleniami planu winny mieć zapewniony dostęp, jest ulica [...], oznaczona na rysunku planu symbolem [...] Projektowana działka nr [...] nie przylega bezpośrednio do tej ulicy, a dostęp dla niej miałby się odbywać przez halę garażową w części budynku, która miałaby się znajdować na projektowanej działce nr [...] – przez jedyny istniejący wjazd do hali garażowej. Tak zaprojektowany dostęp do drogi publicznej nie spełnia wymogów planu. Ponadto proponowany podział spowodowałby także podział znajdującego się na działce budynku na dwie części, które nie będą mogły być odrębnie wykorzystywane i nie mogą funkcjonować w sposób całkowicie samodzielny. Tym samym jest również sprzeczny z zapisami art. 93 ust. 3b u.g.n.

W zażaleniu [...] P. P. [...] (poprzednio działający pod nazwą [...]) zarzucił postanowieniu organu I instancji naruszenie:

- art. 93 ust. 1, 2 i 3 u.g.n. przez jego niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne uznanie, iż zaproponowany podział nieruchomości jest niezgodny z zapisami m.p.z.p., albowiem dostęp projektowanej działki nr [...] do drogi publicznej musiałby się odbywać na zasadzie służebności przechodu i przejazdu przez projektowaną działkę nr [...] poprzez wjazd do hali garażowej;

- art. 93 ust. 3b u.g.n. przez jego niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne uznanie, że podział posadowionego na działce nr [...] budynku na dwie części sprawia, że części te nie mogą być odrębnie wykorzystywane i nie mogą funkcjonować w sposób całkowicie samodzielny;

- art. 7, art. 11, art. 77 i art. 124 § 2 k.p.a. przez:

. niedokładne wyjaśnienie sprawy oraz nierozpatrzenie całości materiału dowodowego i wydanie rozstrzygnięcia w całkowitym oderwaniu od zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego,

. ograniczenie się jedynie do gołosłownych twierdzeń wskazujących na to, że zaprojektowany dostęp do drogi publicznej nie spełnia wymogów m.p.z.p., jak również, że podział budynku na dwie części nie jest możliwy, albowiem części te nie mogą funkcjonować w sposób całkowicie samodzielny, bez wskazania przesłanek merytorycznych, tj. podstawy faktycznej takiego rozstrzygnięcia,

. całkowite zaniechanie ustalenia tego, czy projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu, określonego w planie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "SKO" lub "organ II instancji) – postanowieniem z [...] listopada 2017 r. nr [...] – utrzymało w mocy postanowienie Dyrektora ZGiKM z [...] września 2017 r.

Uchylając ww. postanowienie SKO – przywołanym na wstępie wyrokiem z 29 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 123/18 – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyjaśnił, że wydanie postanowienia o negatywnym zaopiniowaniu projektu podziału nieruchomości musi być uzasadnione konkretnym unormowaniem zawartym w m.p.z.p. Ponadto niezbędnym elementem uzasadnienia takiego postanowienia jest jednoznaczne wykazanie, na czym polega sprzeczność proponowanego podziału z tym przepisem.

W ocenie WSA zaskarżone postanowienie wymogów tych nie spełnia. W jego uzasadnieniu nie wskazano, wykładni których dokładnie przepisów m.p.z.p. dokonywało SKO i jakich dokładnie kryteriów dostępu do drogi publicznej nie spełnia przedmiotowy projekt podziału nieruchomości. SKO nie wskazało też, które przepisy planu wymagają, by powstałe w wyniku podziału działki przylegały do drogi publicznej. Ograniczając się do ogólnych uwag na temat sprzeczności projektowanego podziału nieruchomości z ustaleniami m.p.z.p., SKO nie wskazało konkretnego przepisu m.p.z.p., z którym sprzeczny miałby być ten podział. Obowiązkiem organu było jednak wskazanie tego przepisu i wyjaśnienie, na czym polega owa sprzeczność.

W konsekwencji WSA uznał, że w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nie wskazano w sposób wystarczający racji mających przemawiać za wydaniem postanowienia o negatywnym zaopiniowaniu projektu podziału nieruchomości. Przypomniał, że zgodnie z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. uzasadnienie faktyczne postanowienia powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji [postanowienia], z przytoczeniem przepisów prawa. W ocenie WSA zaskarżone postanowienie wymogów tych nie spełnia.

Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia § 5 ust. 7 pkt 1 m.p.z.p. WSA wyjaśnił, że na tym etapie postępowania przedwczesnym byłoby przypisywanie SKO naruszenia tego przepisu, bowiem uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie pozwala przesądzić, na podstawie jakich przepisów planu organ dokonał oceny co do sprzeczności projektowanego podziału nieruchomości. Niemniej jednak WSA wskazał, że przepis ten odnosi się do zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, a według ostatecznej wersji proponowanej przez inwestora podział nie wymaga modernizacji, rozbudowy i budowy zjazdu. Ponadto wykładnia przywołanego w skardze przepisu m.p.z.p. prowadziłaby do uznania, że każda nowopowstała działka budowlana musiałaby mieć zapewniony bezpośredni dostęp do drogi publicznej, co stałoby w oczywistej sprzeczności z treścią art. 93 ust. 3 i art. 99 u.g.n. Zdaniem WSA przedwczesnym byłoby również odnoszenie się na tym etapie postępowania do zarzutów naruszenia art. 93 ust. 1-3b u.g.n., bowiem stanowiska w tym zakresie nie wyraził do tej pory organ II instancji.

Ponownie rozpoznawszy sprawę, SKO – postanowieniem z [...] lipca 2018 r. nr [...] – powtórnie utrzymało w mocy postanowienie Dyrektora ZGiKM z [...] września 2017 r., uznając że rozstrzygnięcie tego organu negatywnie opiniujące wstępny projekt podziału nieruchomości z uwagi na to, że jest on niezgodny z ustaleniami planu miejscowego, odpowiada prawu.

Dotyczy to w szczególności – jak wyjaśniło SKO – niezgodności z ustaleniami m.p.z.p. w zakresie dostępu działek budowlanych do drogi publicznej. Plan miejscowy w § 5 ust. 7 dotyczącym komunikacji – a więc określającym również zasady dostępu dzielonych działek do dróg publicznych – wyraźnie wymaga, aby był to dostęp bezpośredni (przyleganie działek do drogi publicznej). Drogą publiczną, do której działki budowlane zgodnie z ustaleniami planu winny mieć zapewniony dostęp, jest ulica [...], oznaczona na rysunku planu symbolem [...] Projektowana działka nr [...] nie przylega bezpośrednio do tej ulicy, a dostęp dla niej miałby się odbywać przez halę garażową w części budynku, która miałaby się znajdować na projektowanej działce nr [...] – przez jedyny istniejący wjazd do hali garażowej. W ocenie SKO tak zaprojektowany dostęp do drogi publicznej nie spełnia wymogów planu.

Ponadto, według organu II instancji, istotne dla oceny proponowanego podziału nieruchomości jest to, że podlegająca podziałowi nieruchomość jest już zabudowana jednym budynkiem. W takim razie podział nieruchomości następuje wraz z podziałem budynku, zaś wydzielona z nieruchomości działka budowlana musi posiadać pożądane cechy, wynikające z definicji działki budowlanej umieszczonej w art. 4 pkt 3a u.g.n., takie jak odpowiednia wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiające prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce. Mimo braku szczegółowych wskazań, jak mają wyglądać wymienione cechy w różnych przypadkach, z intencji przepisu jasno wynika, że chodzi o takie cechy działki, jakie obecnie powinna ona posiadać, gdyby miała zostać zabudowana budynkiem, który już został wniesiony. W przypadku zatem realizacji przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (dot. wydzielenia działki budowlanej zabudowanej) określenie pożądanych cech takiej działki nie może być dowolne ani wynikać z czyjejkolwiek subiektywnej decyzji, zwłaszcza że służyć ma też realizacji roszczeń przewidzianych w ustawie oraz wydawaniu decyzji administracyjnych zatwierdzających podział nieruchomości, a organ wydający decyzję ma działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). Dlatego ustalając te cechy, powinno się bazować na przepisach technicznych i budowlanych, przede wszystkim na przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z [...] kwietnia 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Odnosząc powyższe uwagi do rozpatrywanego przypadku, SKO oceniło, że przewidziana do wydzielenia w przedłożonym projekcie podziału nieruchomości działka nie spełnia kryteriów działki budowlanej w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Skargę na opisane postanowienie SKO wniosła spółka [...] (zwana też dalej "Skarżącą"), reprezentowana przez r. S., który zarzucił naruszenie:

I. Przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 93 ust. 1, 2 i 3 u.g.n. przez ich niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne uznanie, iż zaproponowany przez Skarżącą podział nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] na działki o nr [...] i [...] jest niezgodny z zapisami m.p.z.p. w zakresie odnoszącym się do dostępu do drogi publicznej, albowiem dostęp projektowanej działki nr [...], która nie ma dostępu do drogi publicznej, musiałby się odbywać wyłącznie przez wjazd do hali garażowej posadowionej na projektowanej działce nr [...],

2. § 5 ust. 7 pkt 1 uchwały nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] stycznia 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "W rejonie ulicy [...]" w P. w zw. z art. 93 ust. 3 w zw. z art. 99 u.g.n. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż działki powstałe w wyniku podziału nieruchomości muszą mieć zapewniony bezpośredni dostęp do drogi publicznej, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisu art. 93 ust. 3 w zw. z art. 99 u.g.n.,

3. art. 4 pkt 3a u.g.n. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na: (a) błędnym uznaniu, iż przepis ten ma zastosowania dla oceny zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami m.p.z.p., (b) uznaniu, iż przewidziana do wydzielenia w przedłożonym projekcie podziału działka nie spełnia kryteriów działki budowlanej w rozumieniu przepisów u.g.n., co w konsekwencji uniemożliwia dokonanie podziału nieruchomości;

II. Przepisów postępowania, tj.:

1. art. 7, art. 11, art. 77, art. 107 § 3 w zw. z art. 126, w zw. z art. 124 § 2, oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., przez:

a) nierozpatrzenie całości materiału dowodowego i wydanie rozstrzygnięcia w całkowitym oderwaniu od zebranego w nin. sprawie materiału dowodowego,

b) całkowite zaniechanie odniesienia się do części zarzutów podnoszonych przez Skarżącą w treści zażalenia, dotyczących ustalenia tego, czy projekt podziału nieruchomości stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu, określonego w m.p.z.p.

c) niewyjaśnienie, w oparciu o jakie kryteria SKO uznało, iż przewidziana do wydzielenia w przedłożonym projekcie podziału nieruchomości działka, nie spełnia kryteriów działki budowlanej w rozumieniu przepisów u.g.n.,

d) niewyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne wydanego rozstrzygnięcia, które to w konsekwencji doprowadziły do wydania niezgodnego z prawem rozstrzygnięcia;

2. art. 153 p.p.s.a. przez pobieżną analizę wniosków przedstawionych w uzasadnieniu uprzednio zapadłego w tej sprawie kasacyjnego wyroku WSA z [...] marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po [...], przez co naruszona została wyrażona w tym przepisie zasada związania organu administracji publicznej oceną prawą wyrażoną w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia SKO w całości oraz poprzedzającego je postanowienia Dyrektora ZGiKM, a także o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa. W obszernym uzasadnieniu skargi jej autor podniesione zarzuty rozwinął i umotywował.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi podkreślił, że przedmiotem postępowania opiniującego wstępny projekt podziału nieruchomości jest jego ocena pod kątem zgodności z m.p.z.p. (art. 93 ust. 1 u.g.n.) oraz ustalenie, czy projektowane do wydzielenia działki gruntu posiadają dostęp do drogi publicznej (art. 93 ust. 3 u.g.n.). Zaznaczył, że wobec faktu, iż plan jest aktem prawa miejscowego, ewidencyjny podział nieruchomości pełni rolę służebną wobec planu, zaś jego zapisy należy stosować w sposób ścisły. Jakkolwiek w kwestii dostępu do drogi publicznej ustawodawca przewidział również możliwość dostępu pośredniego (za pomocą wydzielenia drogi wewnętrznej wraz ustanowieniem na niej odpowiednich służebności lub utworzenia innych służebności drogowych w przypadku braku możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej), w niniejszej sprawie taka możliwość nie będzie mogła mieć zastosowania, albowiem Plan obowiązujący dla tego terenu dopuszcza wyłącznie dostęp do drogi publicznej, tj. ulicy [...], oraz wymaga, aby wydzielone działki posiadały dostęp bezpośredni, czyli inaczej mówiąc, przylegały do takiej drogi. Wobec tego, że nowoprojektowana działka nr [...] [powinno być: [...] – uw. Sądu] takiego wymogu nie spełnia, zdaniem organów rozpatrujących sprawę podział nie jest zgodny z Planem w kwestii dostępu nowych działek do drogi publicznej,

Ponadto SKO wskazało, że przedmiotowy podział nieruchomości dotyczy nieruchomości zabudowanej jednym budynkiem. W takim przypadku podział nieruchomości następuje wraz z podziałem budynku, zaś wydzielona z nieruchomości działka budowlana powinna posiadać pożądane cechy wynikające z definicji działki budowlanej zamieszczonej w art. 4 ust. 3a u.g.n. SKO podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, że przewidziana do wydzielenia działka takich wymogów nie spełnia, zaś wydzielone w ten sposób budynki nie mogłyby funkcjonować w sposób całkowicie samodzielny – co również przesądziło o negatywnej opinii w sprawie podziału nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie – a do tej kategorii należą bez wątpienia postanowienia w kwestii opinii co do zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, wydawane na podstawie art. 93 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.g.n."). W sytuacji gdy, tak jak w niniejszej sprawie, przedmiotem skargi jest postanowienie administracyjne, sprawa może zostać rozpoznana przez sąd w postępowaniu uproszczonym (art. 119 pkt 3 p.p.s.a.) na posiedzeniu niejawnym (art. 120 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lipca 2018 r. (nr [...]) oraz, na mocy art. 135 p.p.s.a., poprzedzającego je postanowienia Dyrektora Zarządu Geodezji i [...] Miejskiego [...] w P. z [...] września 2017 r. (nr [...]) negatywnie opiniującego wstępny projekt podziału nieruchomości, Sąd doszedł do przekonania, że akty te nie mogą się ostać w obrocie prawnym. Nadal bowiem – wbrew wytycznym zawartym w zapadłym uprzednio i wiążącym w tej sprawie (art. 153 p.p.s.a.) prawomocnym wyroku WSA o sygn. akt IV SA/Po [...] – stanowisko organów nie zostało w pełni w sposób należyty uzasadnione, a ponadto w istotnym zakresie okazało się ono błędne.

Materialnoprawną podstawę kontrolowanych postanowień stanowiły przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące podziałów nieruchomości. Unormowania te zostały przedstawione i wyłożone w ww. wyroku WSA, a stan prawny w tym zakresie nie uległ zmianie, co zwalnia Sąd w niniejszym składzie z obowiązku ponownego omawiania tych kwestii.

Ograniczając się zatem do prezentacji wyłącznie tych unormowań, które bezpośrednio wiążą się z dalszym tokiem wywodu, należy wskazać, że:

- w myśl art. 93 ust. 1 zd. pierwsze u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Tak rozumiany punkt odniesienia stanowią w kontrolowanej sprawie przepisy uchwały nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] stycznia 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "W rejonie ulicy [...]" w P. (Dz. Urz. Woj. W.. poz. [...]; zwanego dalej "Planem miejscowym" lub "Planem");

- w świetle art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n. pierwszy etap procedury podziałowej sprowadza się do zaopiniowania przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta (tu: przez Dyrektora ZGiKM), w drodze zaskarżalnego postanowienia, zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego. Oczywiście chodzi tu zgodność z ustaleniami planu w myśl art. 93 ust. 1 u.g.n., czyli – jak objaśnił to ustawodawca w art. 93 ust. 2 u.g.n. – zgodność dotyczącą łącznie dwóch kwestii: (1) przeznaczenia terenu oraz (2) możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu;

- jak z powyższego wynika, postępowaniu opiniodawcze, o jakim mowa art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n., ogranicza się do badania kwestii zgodności zaproponowanego projektu podziału nieruchomości z przepisami obowiązującego na danym terenie m.p.z.p. (zarówno co do przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu). Zatem – wbrew stanowisku wyrażonemu przez organ w odpowiedzi na skargę – co do zasady nie obejmuje ono badania, czy projektowane do wydzielenia działki gruntu posiadają dostęp do drogi publicznej (chyba że wyjątkowo m.p.z.p. zawiera w tym zakresie jakieś szczególne unormowania). Kwestia ta podlega badaniu zasadniczo dopiero na drugim etapie postępowania podziałowego – w ramach zatwierdzania projektu podziału (art. 96 ust. 1 u.g.n.) – według kryteriów określonych w art. 93 ust. 3 u.g.n. W świetle tego ostatniego przepisu za dostęp do drogi publicznej – oprócz, jak należy rozumieć, dostępu bezpośredniego – uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem, przy czym nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną;

- w świetle przywołanego art. 93 ust. 3 u.g.n., warunkujący dopuszczalność podziału nieruchomości wymóg dostępu wydzielonych działek do drogi publicznej może być zapewniony na trzy zasadnicze sposoby: (1) jako dostęp bezpośredni, (2) poprzez drogę wewnętrzną, (3) za pomocą ustanowienia służebności drogowej innej niż na drodze wewnętrznej;

- analiza przepisów Planu miejscowego pokazuje, że w ramach ustalonych dla poszczególnych rodzajów terenów postanowień "w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji" Plan ten wyraźnie przewiduje dwa sposoby dostępu działek budowlanych do drogi publicznej (zob. § 3 ust. 7 pkt 1, § 4 ust. 7 pkt 1, § 5 ust. 7 pkt 1, § 6 ust. 7 pkt 1, § 7 ust. 7 pkt 1, § 8 ust. 7 pkt 1, § 9 ust. 7 pkt 1, § 10 ust. 7 pkt 1, § 11 ust. 7 pkt 1, § 12 ust. 7 pkt 1 Planu): bezpośrednio (verba legis: "do przyległej drogi publicznej") lub poprzez drogę wewnętrzną. Natomiast nie uregulowano w nim wyraźnie trzeciego ze sposobów dostępu do drogi publicznej, dopuszczonego expressis verbis w art. 93 ust. 3 u.g.n., tj. poprzez ustanowienie służebności drogowej inaczej niż na drodze wewnętrznej;

- w ocenie Sądu przywołane regulacje planistyczne nie dają dostatecznych podstaw do wnioskowania a contrario, że ów ostatni sposób dostępu do drogi publicznej został przez uchwałodawcę lokalnego na obszarze objętym Planem wykluczony. Godzi się bowiem zauważyć, że – po pierwsze – podstawową przesłanką takiego wnioskowania jest uprzednie ustalenie, że dana regulacja ma charakter zamknięty i wyczerpujący, tak że można założyć, iż dany przepis (grupa przepisów) reguluje wszystkie sytuacje, z którymi normodawca chciał powiązać dany skutek prawny (por. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2006, s. 217). Tymczasem cytowanych ustaleń planistycznych nie sposób uznać za regulację w powyższym rozumieniu zamkniętą, już choćby z tego względu, że expressis verbis ograniczają się one tylko do określenia dopuszczalnych sposobów komunikacji w zakresie, a w jakim wiąże się to z "modernizacją, rozbudową lub budową systemów komunikacji", a więc nie obejmuje już przypadków pozostałych, nie pociągających za sobą wyszczególnionych modyfikacji istniejących systemów komunikacji. Po drugie, nie sposób wskazać racjonalnego uzasadnienia dla tak drastycznego ograniczenia uprawnień właścicielskich, które miałoby polegać na wykluczeniu na obszarze objętym Planem dopuszczalności zapewnienia skomunikowania konkretnej działki z drogą publiczną za pomocą służebności drogowej nie powiązanej z urządzeniem drogi wewnętrznej.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że prawidłowa wykładnia przepisu § 5 ust. 7 pkt 1 Planu – ustalającego dla terenu oznaczonego na rysunku Planu symbolem 1U, w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, "dostęp działek budowlanych do przyległych dróg publicznych, z zastrzeżeniem § 13 ust. 7 pkt 2 lit. b" – prowadzi do wniosku, że przepis ten nie wyklucza skomunikowania wydzielanej działki z drogą publiczną przez służebność drogową, której ustanowienie nie będzie się wiązać z wydzieleniem drogi wewnętrznej, ani z "modernizacją, rozbudową lub budową systemu komunikacji". Godzi się zauważyć, że prawidłowości takiego kierunku wykładni została już w istocie przesądzona w zapadłym w tej sprawie wyroku o sygn. akt IV SA/Po 123/18, w którym WSA wyraził wiążącą ocenę prawną, w myśl której "przepis ten [§ 5 ust. 7 pkt 1 Planu – uw. Sądu] odnosi się do zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, a według ostatecznej wersji proponowanej przez inwestora podział nie wymaga modernizacji, rozbudowy i budowy zjazdu. Ponadto wykładnia przywołanego w skardze przepisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadziłaby do uznania, że każda nowopowstała działka budowlana musiałaby mieć zapewniony bezpośredni dostęp do drogi publicznej, co stałoby w oczywistej sprzeczności z treścią art. 93 ust. 3 i art. 99 u.g.n."

Wobec powyższego należy stwierdzić, że przyjęta przez organy obu instancji odmienna wykładnia § 5 ust. 7 pkt 1 Planu – w świetle której projektowany sposób skomunikowania z drogą publiczną wydzielanej działki nr [...] przepis ten narusza – jest błędna, a w przypadku SKO dodatkowo wiąże się z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. W tym więc zakresie zarzuty skargi podniesione w punktach: I.1. (w części dotyczącej naruszenia art. 93 ust. 3 u.g.n.), I.2. i II.2. jej petitum okazały się zasadne.

Przedwczesne byłoby natomiast wiążące odniesienie się przez Sąd do prawnomaterialnych zarzutów naruszenia: art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. (pkt I.1. petitum skargi) oraz art. 4 pkt 3a u.g.n. (pkt I.3. petitum skargi). W tym zakresie zaskarżone postanowienia organów obu instancji wymykają się bowiem kontroli sądowej, a to wobec stwierdzonych istotnych niedostatków ich uzasadnień (co zasadniczo za trafne każe uznać zarzuty z pkt II.1. petitum skargi). Godzi się bowiem zauważyć, że:

- w motywach tych rozstrzygnięć brak jest analizy spełnienia w przypadku proponowanego podziału nieruchomości wymogu zgodności z postanowieniami Planu w zakresie możliwości zagospodarowania wydzielonych działek w rozumieniu art. 93 ust. 2 u.g.n., czyli w szczególności w zakresie parametrów wskazanych w § 5 ust. 5 Planu. Organ I instancji ograniczył się do przytoczenia w uzasadnieniu swego postanowienia treści ww. przepisu Planu, wszakże bez dokonania (a w każdym razie: bez wyrażenia w motywach swego rozstrzygnięcia) jednoznacznej oceny co do spełnienia (bądź nie) statuowanych w nim wymagań, w rozpoznawanej sprawie. Z kolei organ II instancji w ogóle te kwestie pominął w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia;

- ponadto organ II instancji w motywach swego rozstrzygnięcia wytknął, iż cyt.: "przewidziana do wydzielenia w przedłożonym projekcie podziału nieruchomości działka, nie spełnia kryteriów działki budowlanej w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami" (jej art. 4 pkt 3a), nie precyzując wszakże w szczególności, która konkretnie z działek przewidzianych do wydzielenia (nr [...] czy [...]) i których dokładnie "kryteriów działki budowlanej" nie spełnia;

- z kolei organ I instancji zarzucił, że proponowany podział nieruchomości jest również sprzeczny z art. 93 ust. 3b u.g.n., z uwagi na to, że spowodowałby on także "podział znajdującego się na działce budynku na dwie części, które nie będą mogły być odrębnie wykorzystywane i nie mogą funkcjonować w sposób całkowicie samodzielny". Zarazem jednak Dyrektor ZGiKM nie wyjaśnił, skąd wyprowadził kompetencję organu do oceny możliwości "odrębnego wykorzystywania" lub "całkowitej samodzielności funkcjonowania" dzielonych części budynku (godzi się zauważyć, że art. 93 ust. 3b u.g.n. ogranicza się do wskazania sposobu ustalenia przebiegu granicy dzielonych działek zabudowanych), ani na jakich to ustaleniach faktycznych oparł swe twierdzenia o niedostatkach w zakresie "odrębności" oraz "samodzielności" wydzielanych części budynku.

Wskazane braki powinny zostać usunięte przez organ ponownie rozpoznający sprawę – w razie uprawomocnienia się niniejszego wyroku – w ramach którego to rozpoznania będzie on zobowiązany także uwzględnić pozostałe wskazania oraz ocenę prawną (zwłaszcza co do prawidłowej wykładni § 5 ust. 7 pkt 1 Planu), wyrażone w niniejszym uzasadnieniu.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił postanowienia organów obu instancji (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącą koszt wpisu (100 zł), wynagrodzenie jej pełnomocnika, ustalone w oparciu o stawki minimalne zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), w wysokości [...] zł, oraz koszt opłaty skarbowej od złożonego do akt pełnomocnictwa (17 zł) – łącznie [...] zł.