Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 120/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2007-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Kisiel spr. Sędziowie AWSA Kazimierz Bandarzewski NSA Piotr Lechowski Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 września 2005 r. nr: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania l instancji uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2003 r. Burmistrz Miasta Z. odmówił J.K. wydania zgody na zajęcie pasa drogowego ul. K. w Z. w rejonie budynku nr [...]. W uzasadnieniu organ administracyjny wskazał, iż naczelna zasada, jaką winien kierować się zarządca drogi publicznej udostępniając pas drogowy, zapisana jest w art.39 ust. l pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. 2000, nr 71, póz. 83 8 z późn.zm.). Wolą ustawodawcy było, by pas drogowy był przeznaczany przede wszystkim na cele związane z gospodarką narodową i potrzebami ruchu drogowego. Wyjątek od tej reguły wprowadził art.39 ust.3 ustawy. Jednakże w niniejszej sprawie nie zachodziły takie okoliczności, które uzasadniałyby pierwszeństwo żądania stron przed określoną w ustawie zasadą utrzymywania pasa drogowego wolnego od obiektów niezwiązanych z ruchem (k.24 akt postępowania administracyjnego).

Na skutek odwołania wniesionego zarówno przez J.K. samodzielnie, jak i przez jego pełnomocnika, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2004 r. uchyliło powyższą decyzję w całości i sprawę przekazało organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazano, iż organ I instancji nie podał żadnych racjonalnych powodów odmowy wydania zezwolenia. Rozpoznając sprawę ponownie należy ustalić, czy stan faktyczny zmienił się od wydania stronie poprzedniego zezwolenia (k.29 akt postępowania administracyjnego).

Decyzją z dnia [...] 2004 r. Burmistrz Miasta Z. (jako organ I instancji) ponownie odmówił J.K. zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. K. w Z. w rejonie budynku nr [...], wskazując, iż ani J.K. ani A.K. nie zgłosili uczestnictwa w losowaniu, a taki tryb wprowadzono przy zawieraniu umów dzierżawy części gruntów położonych w pasie drogowym (k.31 akt postępowania administracyjnego).

Decyzją z dnia [...] 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości powyższą decyzję z dnia [...] 2004 r. i sprawę przekazało organowi I instancji do ponownego rozpoznania, podnosząc, iż "za co najmniej dziwne należy uznać stwierdzenie, iż strona nie zgłosiła wniosku o udział w losowaniu, skoro wcześniej złożyła wniosek i wniosek ten nie został wycofany" (k.39 akt postępowania administracyjnego).

Decyzją z dnia [...] 2004 r. Burmistrz Miasta Z. ponownie odmówił J.K. zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. K. w Z. w rejonie budynku nr [...]. W uzasadnieniu napisano, że ulica K. jest drogą publiczną gminną. W dniu [...] 2002 r. J.K. otrzymał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ul. K. w Z. na okres od dnia 1 sierpnia 2002 r. do dnia 31 lipca 2003 roku. W dniu 1 lipca 2003 r. J.K. złożył wniosek o przedłużenie zezwolenia na okres od dnia 1 sierpnia 2003 r. do dnia 31 lipca 2004 roku. Wnioskowany termin zajęcia pasa drogowego został następnie skorygowany przez pełnomocnika strony, przez wskazanie dnia 15 listopada 2003 r. jako wnioskowanej daty wygaśnięcia zezwolenia (k.45 akt postępowania administracyjnego).

Po rozpatrzeniu odwołania (k.46 akt postępowania administracyjnego), decyzją z dnia [...] 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości powyższą decyzję z dnia [...] 2004 r. i umorzyło postępowanie w pierwszej instancji. Jako podstawę prawną powołano art.138 § 1 pkt 1 w związku z art.105 Kodeksu postępowania administracyjnego. Istotą administracyjnego postępowania odwoławczego jest ponowne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, załatwionej w I instancji, a nie - kontrola zarzutów podniesionych w odwołaniu w stosunku do decyzji organu I instancji. Organ II instancji jest obowiązany badać sprawę według stanu faktycznego, według stanu orzekania w II instancji. Zakres rozstrzygania sprawy administracyjnej w decyzji odwoławczej wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją I instancji. Organ odwoławczy nie może zmienić rodzaju sprawy, modyfikować jej, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozstrzygana i rozstrzygnięta wyłącznie sprawa tożsama pod względem przedmiotowym i podmiotowym. Organ odwoławczy nie może również rozszerzać zakresu sprawy. W tym postępowaniu granice przedmiotowe sprawy zostały wyznaczone przez wniosek strony, złożony w Urzędzie Gminy Z. dnia 1 lipca 2005 r. (k. 11), wielokrotnie modyfikowany co do okresu i ostatecznie sprecyzowany na okres jednego roku, liczony od dnia 15 listopada 2003 r. W dalszym toku postępowania, pomimo uchylenia rozstrzygnięć I instancji, żądanie co do okresu nie zostało zmienione. Tak więc w dacie wydania decyzji pierwszoinstancyjnej aktualnym było żądanie obejmujące 5 dni.

Do dnia wydania decyzji organu II instancji, ani strona, ani jej pełnomocnik, nie zmienili wnioskowanego okresu zajęcia pasa drogowego. Ponieważ decyzja w II instancji wydana została w dniu 7 września 2005 r. czyli po dniu 15 listopada 2003 r. wymienionym we wniosku strony, więc wniosek strony stracił aktualność. Spowodowało to bezprzedmiotowość postępowania (art. 105 § 1 K.p.a.) i dlatego należało je umorzyć. Umorzenie postępowania nie oznacza, że strona nie może występować z ponownym wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (k.72-76 akt postępowania administracyjnego).

W skardze na powyższą decyzję zarzucono brak merytorycznego rozpatrzenia przez organ odwoławczy odwołania strony, podjęcie zaskarżonej decyzji bez uwzględnienia całokształtu materiału dowodowego w sprawie. Bezzasadnie i schematycznie przyjęto, iż wniosek strony o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ograniczony był datą 15 listopada 2004 r., choć z materiałów i okoliczności sprawy w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że strona ubiegała się o roczny okres zezwolenia. Składając jednak taki wniosek strona nie przewidziała, że postępowanie będzie trwało 3 lata czyli z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego (art.7, art.9, art. 12 § l, art.15 K.p.a.). Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 września 2005 roku.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie wskazując, iż w dacie orzekania przez organ II instancji postępowanie stało się bezprzedmiotowe, gdyż aktualność stracił wniosek strony dotyczący okresu zajęcia pasa drogowego. Organy I i II instancji nie mogły samowolnie inaczej oznaczyć tego okresu, gdyż byłoby to równoznaczne ze zmianą granic wniosku.

Organ odwoławczy podał, iż organ I instancji mógł wystąpić do strony z pismem informującym, iż sprawa nie mogła być załatwiona w terminie przewidzianym przez przepisy K.p.a. oraz wezwać o ewentualne uaktualnienie wniosku i takie działanie z pewnością nie wykraczałoby poza zakres procedury administracyjnej. Niemniej jednak, skoro tego nie uczynił, to rozpoznaniu podlega wniosek strony w takich granicach, jak to sprecyzowano w piśmie pełnomocnika.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, iż wydając decyzję kierowało się całością materiału dowodowego, a swe rozstrzygnięcie oparło na stosownych przepisach K.p.a. Zasady wydawania zezwoleń ustalone przez Miasto Z. nie podlegają zaś ocenie Kolegium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art.105 § 1 K.p.a. przesłanką wydania decyzji o umorzeniu postępowania jest zaistnienie sytuacji, w której to postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe.

Ze względu na ogólne zasady prawa administracyjnego, ustalające prawo strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym (art. 104 K.p.a.) oraz prawo do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, tzw. obiektywna bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego (art.105 §1 K.p.a.) nie może być interpretowana rozszerzające. O bezprzedmiotowości można mówić tylko w sytuacji, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania (zob. wyrok SN z dnia 9 listopada 1995 r., III ARN 50/95, OSNAPiUS 1996, nr 11, póz. 150). W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy organ stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (wyrok NSA z dnia 18 czerwca 1995 r., SA/Łd 2424/94, ONSA 1996, nr 2, póz.80).

W niniejszej sprawie w momencie wydawania przez Burmistrza Miasta Z. decyzji o odmowie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. K. w Z. w rejonie budynku nr [...] , tj. w dniu 12 listopada 2004 roku, brak było bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w rozumieniu cytowanego wyżej art.105 §1 K.p.a. Jak wskazał organ w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia, wnioskowany termin zajęcia pasa drogowego został ostatecznie określony w piśmie pełnomocnika J.K. - adwokata Z.R. , na okres jednego roku do dnia 15 listopada 2004 roku. W momencie wydawania decyzji przez organ jeszcze nie upłynął okres czasu, na jaki skarżący domagał się wydania zezwolenia.

W związku z powyższym Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 7 września 2005 r. błędnie orzekło umarzając postępowanie w pierwszej instancji. Postępowanie w pierwszej instancji nie było bowiem bezprzedmiotowe, skoro nie upłynął wnioskowany okres ważności zezwolenia. Dlatego rozpatrując odwołanie Kolegium winno było ustosunkować się do niego merytorycznie, oceniając decyzję Burmistrza Miasta Z. z dnia 12 listopada 2004 roku, a następnie (1) albo utrzymać ją w mocy (jeżeli okazałaby się prawidłowa), (2) albo ją uchylić (gdyby stwierdzono jej wadliwość) i w takim wypadku czy to ponownie sprawę merytorycznie załatwić, czy to - umorzyć, ale - postępowanie odwoławcze. W dniu 7 września 2005 r. bezprzedmiotowe już było postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem strony o zezwolenia na czas do 15 listopada 2004 r. Zaistniały więc przesłanki umorzenia postępowania odwoławczego. Natomiast umorzenie przez SKO postępowania prowadzonego przez Burmistrza Miasta Z. było nieprawidłowe, skoro SKO nie miało wątpliwości, że decyzja pierwszoinstancyjna została wydana na trzy dni przed upływem okresu wskazanego przez stronę we wniosku.

Nie ma racji Samorządowe Kolegium Odwoławcze pisząc, że istotą administracyjnego postępowania odwoławczego jest wyłącznie ponowne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, załatwionej w I instancji, a nie - kontrola zarzutów podniesionych w odwołaniu w stosunku do decyzji organu I instancji. Takie przeciwstawienie nie ma oparcia w prawie przedmiotowym, gdyż kontrola organu odwoławczego nie może abstrahować od stanowiska strony. Dwuinstancyjność w połączeniu z zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu zobowiązuje organ odwoławczy nie tylko do skontrolowania i ewentualnego uzupełnienia materiału dowodowego, subsumcji i wniosków, ale i - ustosunkowania się do ewentualnych zarzutów podniesionych w odwołaniu. Z faktu, że odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia (art.128 zd. 1 K.p.a.), nie wynika zwolnienie organu odwoławczego z generalnego obowiązku rozpatrywania wniosków, żądań i zarzutów strony (art. 136 K.p.a.). Zasada ekonomii procesowej (art. 12 K.p.a.) nakazuje uważne wysłuchanie strony, która broniąc swego interesu prawnego może w odwołaniu wskazać istotne dla sprawy okoliczności. Organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu, (art. 11 K.p.a.) co wyznacza organowi odwoławczemu obowiązek starannego zapoznania się z argumentacją strony, dysponującą już pierwszym rozstrzygnięciem w sprawie. W niniejszej sprawie trafność powyższych reguł jest doskonale widoczna, gdyż zarzuty odwołania były konkretne i umotywowane oraz koncentrowały się na zasadniczych elementach postępowania prowadzonego przez Burmistrza Miasta Z. w l instancji.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270, zm.: Dz.U. 2004, nr 162, poz.1692 oraz 2005, nr 94, poz.788 i nr 169, póz. 1417 i nr 250, poz.2118 oraz 2006, nr 38, poz.268 nr 208, póz. 1 536).