Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt I SA/Rz 635/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 18 ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 1341
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
article: art. 20 ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 217
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Piotr Popek /spr./, Sędzia WSA Grzegorz Panek, Sędzia WSA Jacek Boratyn, Protokolant ref. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2021 r. spraw ze skarg T.K. na decyzje Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2021 r. ← nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2020, ← nr [...] w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi ograniczeniami (ONW) na 2020 rok, ← nr [...] w przedmiocie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej PROW 2014-2020 na rok 2020, oddala skargi.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skarg T. K. (dalej: wnioskodawca, strona lub skarżący) są decyzje Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Agencji) z dnia [...] czerwca 2021 r.: nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2020 rok, nr [...] w płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na 2020 rok oraz nr [...] w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowo-klimatycznej PROW 2014-2020 na rok 2020, którymi utrzymano w mocy odpowiadające im decyzje Kierownika Biura Powiatowego Agencji z dnia [...] marca 2021 r., nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...].

Z uzasadnienia zaskarżonych decyzji oraz akt sprawy wynika, że w dniu 15 czerwca 2020 roku za pomocą aplikacji eWniosekPlus strona złożyła wniosek o przyznanie w/w płatności. Następnie w dniu 17 czerwca 2020 r.. strona złożyła zmianę do wniosku, która została uwzględniona w ramach weryfikacji przedmiotowej sprawy. Kolejnej zmiany wniosku dokonała strona w dniu 8 października 2020 r., która jednak nie została uwzględniona, ponieważ została ona złożona po przewidzianym przepisami terminie tj. po 10 lipca 2020 r.. We wniosku strona zadeklarowała:

- do przyznania jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności redystrybucyjnej, płatności dla młodych rolników 23 działki rolne o łącznej powierzchni 46,27 ha, w tym jedną działkę rolną oznaczoną lit. R (dz. ew. 2059) o pow. 1,22 ha do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno,

- do przyznania płatności ONW działki rolne typ specyficzny strefa I (niekorzystne warunki o walorach przyrodniczo turystycznych) o łącznej powierzchni 43,88 ha,

- do przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w czwartym roku 5-letniego zobowiązania realizację pakietu 5. Cenne siedliska poza obszarami Natura 2000 i w jego ramach realizację wariantu 5.5 Półnaturalne łąki świeże na powierzchni 19,42 ha.

Do przedmiotowego wniosku Strona dołączyła także załączniki graficzne, na których zaznaczyła granice zadeklarowanych działek rolnych w granicach poszczególnych działek ewidencyjnych.

W trakcie przeprowadzonej kontroli administracyjnej wniosku stwierdzono, że wnioskodawca zadeklarował do płatności działki ewidencyjne będące własnością jednostki samorządu terytorialnego tj. gminy T. o numerach 1540/2 ( pow. deklarowana 7,25 ha ), 1541/2 (pow. deklarowana 6,66 ha), 1644 (pow. deklarowana 0,94 ha), 1645 ( pow. deklarowana 2,31 ha), 2019/2 ( pow. deklarowana 0,84 ha), 2020/2 ( pow. deklarowana 0,84 ha), 2124/1 ( pow. deklarowana 0,03 ha), 2125/1 ( pow. deklarowana 0,05 ha) położone w T. obręb S. o łącznej powierzchni 18,92 ha. Zasadą jest, że w/w płatności do działki rolnej będącej własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej przysługuje rolnikowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny. Podczas weryfikacji tej przesłanki pełnomocnik strony w dniu 8 grudnia 2020 r., przedłożył organowi I instancji dokumentację, w tym kserokopie umowy dzierżawy [...] zawartą na okres 3 lat tj. od dnia 1 stycznia 2017 r. do dnia 31 grudnia 2019 r., z przeznaczeniem na cele rolne zawartą pomiędzy Skarbem Państwa reprezentowanym przez Prezydenta Miasta a B. K. na działki ewidencyjne położone w T. w obrębie S. nr 1645, 1644, 1541/2, 1540/2, 2019/2, 2020/2 o łącznej powierzchni 18,5563 ha, kserokopie wniosku o przedłużenie umowy dzierżawy gruntów na okres 3 lat o nr 1645,1644,1541/2,1540/2, 2019/2, 2020/2 o łącznej powierzchni 18,5563 ha, kserokopie pisma nr [...] z dnia 14 maja 2020 r., z Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie o uzupełnienie braków formalnych we wniosku, kserokopie pisma z dnia 13 października 2020 r., nr [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, do którego dołączone zostały załączniki w postaci 4 egzemplarzy umowy dzierżawy w celu uzupełnienia, podpisania i odesłania, kserokopie umowy dzierżawy nr [...], nr dok [...] zawartą pomiędzy Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie, a B. K. na okres 3 lat tj. od dnia 21 października 2020 r., do dnia 21 października 2023 r. działek ewidencyjnych położonych w T. w obrębie S. nr 1540/2, 1541/2, 1644, 1645, 2019/2,2020/2 o łącznej powierzchni 18,860 ha z przeznaczeniem na cele rolne, oświadczenie B. K. z dnia 8.12.2020 r., o użyczeniu działek o numerach 1540/2,1541/2,1644,1645,2019/2,2020/2 położonych w S. synowi T. Kuchcie celem użytkowania rolniczego i deklaracji do płatności bezpośrednich w roku 2020. Ponadto T. K. pełnomocnik T. K. złożył oświadczenie z dnia 8 grudnia 2020 r., w którym oświadczył, że posiada umowę dzierżawy [...], zawartą w dniu od dnia 1 stycznia 2017 r., do dnia 31 grudnia 2019 r., na działki ewidencyjne nr 1645, 1644, 1541/2, 1540/2, 2019/2, 2020/2 o łącznej powierzchni 18,5563 ha.

Organ I instancji stwierdził, iż strona posiadała tytuł prawny do działek ewidencyjnych o numerach 1540/2, 1541/2, 1644, 1645, 2019/2, 2020/2, w okresie od 1 stycznia 2017 r., do 31 grudnia 2019 r. i od 21 października 2020 r., do 20 października 2023 r. na podstawie użyczenia przez dzierżawcę tj. B. K. W związku z powyższym działki ewidencyjne o w/w numerach o łącznej powierzchni 18,92 ha nie zostały uwzględnione w powierzchni kwalifikowanej dla przyznania wnioskowanych płatności, z powodu braku posiadania do nich tytułu prawnego na dzień 31 maja 2020 r.,

Jak wskazał organ w odniesieniu do płatności bezpośrednich zgodnie z art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (j.t. Dz. U. z 2020 r. poz. 1341, dalej ustawa o płatnościach bezpośrednich) płatność bezpośrednia do działki rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (ZWRSP) przysługuje rolnikowi, który na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki "tytuł prawny". Ponadto w art. 18 ust. 2 i 3 tejże ustawy ustawodawca wprowadził też regulacje, z których wynika, że w przypadku gdy działka rolna jest przedmiotem współposiadania w dniu 31 maja danego roku, płatności bezpośrednie przysługują temu współposiadaczowi, na którego pozostali współposiadacze wyrazili zgodę. Taką zgodę dołącza się do wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich.

Wobec powyższego Kierownika BP Agencji decyzją z dnia [...] marca 2021 roku nr [...] przyznał wnioskodawcy płatności bezpośrednie na rok 2020 w tym:

- jednolitą płatność obszarową w wysokości 12 948,69 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 282,97 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego

- płatność za zazielenienie w wysokości 8 667,88 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 189,42 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego

- płatność redystrybucyjną w wysokości 4 337,40 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 94,79 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego

- płatność dla młodych rolników w wysokości 6 868,46 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 150,10 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego,

- płatność do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno - 2020 w wysokości 864,84 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 18,90 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego,

- kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 362,20 zł

W odniesieniu do płatności ONW oraz rolno-środowiskowo-klimatycznej wskazał organ, że zgodnie z art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t.j. Dz. U. 2021 r., poz. 182, ze zm., dalej: u.w.r.o.w.), jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gospodarstwa rolnego lub gruntu i pomoc jest przyznawana do powierzchni gruntu, to taka pomoc do gruntu będącego własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej przysługuje podmiotowi, który ma do tego gruntu tytuł prawny, z tym, że w przypadku działań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 10-12 - podmiotowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tego gruntu tytuł prawny.

W związku z powyższym organ I instancji nie uwzględnił do płatności działek ewidencyjnych o numerach 1540/2, 1541/2, 1644, 1645, 2019/2, 2020/2, o łącznej powierzchni 18,5563 ha, z powodu braku posiadania do nich tytułu prawnego na dzień 31 maja 2020 r., zaś do działek ewidencyjnych o numerach 2124/1 i 2125/1 o łącznej powierzchni 0,08 ha wnioskodawca nie przedłożył żadnej dokumentacji wskazującej na posiadanie do nich tytułu prawnego. Zatem łącznie organ I instancji wykluczył z płatności powierzchnię 18,92 ha. W konsekwencji powierzchnia kwalifikująca się do przyznania płatności ONW i płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej wyniosła 24,96 ha.

Wobec tych ustaleń Kierownik BP Agencji decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2021 roku przyznał wnioskodawcy płatność ONW typ specyficzny na 2020 r. strefa I w wysokości 4 467,84 zł,.

Natomiast decyzją z tej samej daty nr [...] umorzył postępowanie w sprawie przyznania płatności w ramach Działania rolno-środowiskowo-klimatycznego PROW 2014-2020 w części dotyczącej powierzchni wycofanej wnioskiem z dnia 17 czerwca 2020 r., oraz przyznał wnioskodawcy płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną na rok 2020 w łącznej wysokości 541,50 zł, w tym Wariant: 5.5 Półnaturalne łąki świeże w wysokości 541,50 zł, oraz ustalił obszar grantów objęty zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym w w/w wariancie, podjęte w dniu 15 marca 2017 r. na powierzchnię 19,45 ha.

W odwołaniach od w/w decyzji strona podniosła, że sporne działki zostały wydzierżawione na cele kośne podczas przetargu ustnego nieograniczonego w dniu 20 grudnia 2016r., umowa dzierżawy została zawarta na okres trzech lat od 1 stycznia 2017 r., do dnia 31 grudnia 2019 r., z zamiarem przedłużenia na kolejne lata. W dniu 5 grudnia 2019 r., a więc przed wygaśnięciem umowy dzierżawy, strona zwróciła się do PGW Wody Polskie z wnioskiem o przedłużenie umowy dzierżawy, a po pięciu miesiącach i dziewięciu dniach - tj. 14 maja 2020 r., strona otrzymała pismo od PGW Wody Polskie aby wniosek uzupełnić. Dopiero w dniu 13 października 2020 r., strona otrzymała od PGW Wody Polskie cztery egzemplarze umowy dzierżaw na w/w działki celem zapoznania się, uzupełnienia podpisu i zwrotu, co też od razu uczyniła. A więc dopiero w dniu 13 listopada 2020 r., otrzymała pismo przekazujące dwa egzemplarze obustronne podpisanej umowy dzierżawy w trybie bezprzetargowym nr [...]. Została ona zawarta na okres trzech lat od momentu podpisania jej przez ostatnią ze stron to jest od 14 października 2020 r. Odwołujący podniósł, że przez cały czas w/w działki były użytkowane rolniczo.

Dyrektor POR Agencji decyzjami z dnia [...] czerwca 2021 r.: utrzymał w mocy wyżej opisane decyzje organu I instancji.

Organ odwoławczy na wstępie skarżonych decyzji wskazał oraz omówił mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa.

W odniesieniu do płatności bezpośrednich, podkreślił organ odwoławczy, że zasady i tryb ich przyznawania określa ustawa o płatnościach bezpośrednich oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r., str. 608, z późn. zm., dalej: rozporządzenie nr 1307/2013). W myśl art. 8 ust. 1 wyżej powołanej ustawy jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, zwane dalej "płatnościami obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, zwanych dalej "kwalifikującymi się hektarami", będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha i nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Ponadto wyjaśnił organ, że płatność za zazielenienie przysługuje rolnikowi, który spełnia minimalne wymagania do otrzymania płatności bezpośrednich i zgodnie z art. 43 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 jeżeli przestrzega praktyk korzystnych dla klimatu i środowiska, polegających na dywersyfikacji upraw, utrzymywaniu trwałych użytków zielonych oraz utrzymywaniu obszarów proekologicznych lub praktyk równoważnych. Zgodnie z art. 13 ustawy o płatnościach bezpośrednich płatność dla młodych rolników przysługuje do powierzchni gruntów objętych obszarem zatwierdzonym dla tego rolnika do jednolitej płatności obszarowej, jednak nie większej niż 50 ha. Na podstawie art. 50 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, płatność dla młodych rolników przysługuje rolnikom, którzy rozpoczynają działalność w gospodarstwie rolnym jako kierujący tym gospodarstwem lub rozpoczęli już działalność w gospodarstwie rolnym w ciągu pięciu lat przed pierwszym złożeniem wniosku w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej w okresie 2015-2020 oraz ich wiek w roku składania tego wniosku nie przekracza 40 lat. Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich płatność dodatkowa jest przyznawana rolnikowi, jeżeli łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym do jednolitej płatności obszarowej będących w posiadaniu tego rolnika jest większa niż 3 ha. Płatność dodatkowa przysługuje do powierzchni gruntów objętych obszarem zatwierdzonym do jednolitej płatności obszarowej będących w posiadaniu rolnika nie większej niż 30 ha oraz pomniejszonej o 3 ha. Tym samym płatność dodatkowa może być przyznana maksymalnie do 27 ha. Zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 2a ustawy o płatnościach bezpośrednich płatność związana do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno jest przyznawana rolnikowi do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno gatunków określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 1 i 2, jeżeli dokonano zbioru ziarna.

Z kolei w zakresie płatności ONW powołał się organ na rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. 2015 r" poz. 364 z późn. zm., dalej: rozporządzenie ONW) oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 487, z późn. zm., dalej: Rozporządzeniem nr 1305/2013), a zwłaszcza § 2 ust. 2 rozporządzenia ONW, zgodnie z którym, płatność ONW jest przyznawana do użytków rolnych na których jest położona działka rolna o powierzchni co najmniej 0,10 ha, prowadzona jest działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1307/2013 oaz położonych na obszarach ONW. Jednocześnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia ONW wynika, że przy ustalaniu wysokości płatności ONW uwzględnia się powierzchnię działek rolnych, nie większą jednak niż maksymalny kwalifikowany obszar o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit, b rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych o których mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Natomiast jak wyjaśnił organ odwoławczy zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r" poz. 415, z późn. zm., dalej: rozporządzenie RŚK) płatność rolno-środowiskowo- klimatyczna przysługuje rolnikowi, jeżeli: został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, realizuje 5-letnie zobowiązanie rolno- środowiskowo-klimatyczne, o którym mowa w art. 28 ust. 3 rozporządzenia nr 1305/2013 lub art. 7 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 807/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i wprowadzającego przepisy przejściowe (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014, str. 1), w ramach określonego pakietu albo jego wariantu, spełnia warunki przyznania płatności rolno - środowiskowo -klimatycznej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu rolno-środowiskowo-klimatycznym.

Ponadto, w myśl § 15 ust. 3 w/w rozporządzenia, przy ustalaniu wysokości płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej przysługującej do gruntów uwzględnia się powierzchnię działek rolnych, nie większą jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa odpowiednio w art. 5 ust. 2 lit. b rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Podkreślono dalej, że to na organie spoczywa obowiązek ustalenia zgodności deklaracji rolnika ze stanem faktycznym na gruncie, co wynika bezpośrednio z treści art. 74 ust. 1 w zw. z art. 58 ust. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r., str. 549, z późn. zm. dalej: rozporządzenie nr 1306/2013), które stanowią iż państwa członkowskie ustanawiają skuteczne systemy zarządzania i kontroli w celu zapewnienia zgodności z prawodawstwem regulującym unijne systemy wsparcia, zmierzające do zminimalizowania ryzyka strat finansowych dla Unii za pomocą agencji płatniczych lub podmiotów przez nie upoważnionych do działania w ich imieniu, przeprowadzają kontrole administracyjne dotyczące wniosków o przyznanie pomocy w celu weryfikacji kryteriów kwalifikowalności do otrzymania pomocy.

Zwrócił także uwagę organ, że konieczność przeprowadzania kontroli administracyjnych dla wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich wynika art. 59 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013, który stanowi, że system kontroli ustanowiony przez państwa członkowskie zgodnie z art. 58 ust. 2 obejmuje systematyczne kontrole administracyjne wszystkich wniosków o przyznanie pomocy oraz wniosków o płatność.

Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji prawidłowo powołał się na treść art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich, zgodnie z którym płatność bezpośrednia do działki rolnej wchodzącej w skład ZWRSP przysługuje rolnikowi, który na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki "tytuł prawny". Ponadto w art. 18 ust. 2 tejże ustawy ustawodawca wprowadził też regulacje, z których wynika, że w przypadku gdy działka rolna jest przedmiotem współposiadania w dniu 31 maja danego roku, płatności bezpośrednie przysługują temu współposiadaczowi, na którego pozostali współposiadacze wyrazili zgodę. Taką zgodę dołącza się do wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich. Zatem dla działki ewidencyjnej zadeklarowanej we wniosku o płatność na rok 2020, będącej własnością Skarbu Państwa możliwość użytkowania jak i posiadania musi być potwierdzona tytułem prawnym, na dzień 31 maja 2020 r. Realizacja obowiązku, posiadania na dzień 31 maja danego roku tytułu prawnego do działki będącej własnością Skarbu Państwa powinna wyrażać się tym, że na składanym przez rolnika wniosku o przyznanie płatności na rok 2020 zawarte jest oświadczenie rolnika (IX Oświadczenia i zobowiązania p-kt 7 i 14) że działki rolne wnioskowane do płatności są w jego posiadaniu w dniu 31 maja 2020 r. oraz, że posiada on tytuł prawny do działek ewidencyjnych będącej własnością Skarbu Państwa. Powyższe oświadczenie dotyczy tylko i wyłącznie tych rolników, którzy mają zawartą z Agencją Nieruchomości Rolnych (obecnie Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa) umowę w przedmiotowej sprawie i są strona tej umowy. Oświadczenie, o którym mowa powyżej podlega weryfikacji na podstawie danych uzyskanych od Agencji Nieruchomości Rolnych (obecnie KOWR) na podstawie § 3 a pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie warunków oraz trybu udostępniania danych przechowywanych w rejestrach i ewidencjach prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów (t. j. Dz. U. 2004 r., nr 10 poz. 90, z późn. zm.), zgodnie z którym, Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa, w terminie do dnia 30 czerwca danego roku, udostępnia z urzędu Agencji, według stanu na dzień 31 maja danego roku, dane dotyczące gruntów będących własnością Skarbu Państwa, zawarte w rejestrach lub ewidencjach prowadzonych przez Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa. Natomiast w przypadku wystąpienia z wnioskiem o przyznanie płatności przez rolnika, który deklaruje grunty wchodzące w skład ZWRSP, a który nie zawarł umowy z ANR, to istnieje obowiązek złożenia przez niego oświadczenia o posiadaniu tytułu prawnego do zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności, gruntów wchodzących w składa ZWRSP. Jak podkreślił organ konieczność złożenia stosownego oświadczenia wynika z § 3 ust 6 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z dnia 13 marca 2015 r., poz. 352 ze zm.) w myśl, którego w przypadku, o którym mowa w art. 18 ust 4 ustawy, we wnioskach, o których mowa w § 1 pkt 1 lit. a-e, rolnik składa oświadczenie, że ma tytuł prawny do działki rolnej będącej własnością Skarbu Państwa do której ubiega się o przyznanie płatności.

Analogicznie, jak wyjaśnił organ, przy płatnościach ONW i rolno-środowiskowo-klimatycznej obowiązuje przepis art. 20 ust. 4 u.w.r.o.w., wedle którego, jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gospodarstwa rolnego lub gruntu i pomoc jest przyznawana do powierzchni gruntu, to taka pomoc do gruntu będącego własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej przysługuje podmiotowi, który ma do tego gruntu tytuł prawny, z tym że w przypadku działań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 10-12 - podmiotowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tego gruntu tytuł prawny. Zgodnie zaś z przepisem § 5 ust. 1 a Rozporządzenia ONW, w przypadku, o którym mowa w art. 20 ust. 4 u.w.r.o.w., we wniosku o przyznanie płatności ONW rolnik składa oświadczenie, że ma tytuł prawny do użytków rolnych będących własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej, do których ubiega się o przyznanie tej płatności. Zdaniem organu z powyższego wynika, że płatność ONW do działki rolnej będącej własnością Skarbu Państwa przysługuje rolnikowi, który na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny. Realizacja obowiązku, posiadania na dzień 31 maja danego roku tytułu prawnego do działki będącej własnością Skarbu Państwa powinna wyrażać się tym, że na składanym przez rolnika wniosku o przyznanie płatności na rok 2020 zawarte jest oświadczenie rolnika (IX Oświadczenia i zobowiązania p-kt 7 i 14) że działki rolne wnioskowane do płatności są w jego posiadaniu w dniu 31 maja 2020 r. oraz że posiada on tytuł prawny do działek ewidencyjnych będących własnością Skarbu Państwa.

Tymczasem organ odwoławczy w wyniku weryfikacji zebranego materiału dowodowego, ustalił, że umowa dzierżawy nr [...] pomiędzy B. K. (matką wnioskodawcy, użyczającą działki na podstawie art. 20 ust. 2 i 3 u.w.r.o.w. a prezydentem miasta T. (ówczesnym zarządcą nieruchomości gruntowych) działek nr ew. 1645, 1644, 1541/2, 1540/2, 2019/2, 2020/2 o powierzchni 18,84 ha obowiązywała przez okres 3 lat tj. od 1 stycznia 2017 r., do 31 grudnia 2019 r. W umowie tej została przewidziana możliwość przedłużenia

10 umowy dzierżawy na wniosek dzierżawcy przed upływem okresu dzierżawy - nie później niż 3 miesiące przed upływem umowy (§ 9 umowy). Jednakowoż B. K. w dniu 5 grudnia 2020 r., czyli jak zauważył organ, już po 3 miesięcznym terminie wynikającym z § 9 umowy, zwróciła się do PGW Wody Polskie (nowy zarządca przedmiotowych działek), z wnioskiem o przedłużenie umowy dzierżawy. W odpowiedzi PGW Wody Polskie w dniu 14 maja 2020 r., sporządziło pismo o uzupełnienie braków formalnych we wniosku, co też beneficjent uczynił. Ponadto w przedmiotowym piśmie wskazano, że dzierżawa jest możliwa na podstawie odpłatnej, okresowej umowy dzierżawy na podstawie ustawy prawo wodne. W dniu 13 października 2020 r., PGW Wody Polskie przekazało B. K. egzemplarze umowy dzierżawy, celem uzupełnienia, podpisania i odesłania. Wskutek tego Pani B. K. zawarła z PGW umowę dzierżawy nr [...] sporządzoną w dniu 15 września 2020 r., na okres 3 lat od dnia jej podpisania przez ostatnią ze stron tj. od dnia 21 października 2020 r. Natomiast organ odwoławczy stwierdził, że do działek ewidencyjnych o numerach 2124/1 i 2125/1 o łącznej powierzchni 0,08 ha, wnioskodawca nie przedłożył żadnej dokumentacji wskazującej na posiadanie do nich tytułu prawnego.

Organ odwoławczy podkreślił, że ustawodawca ograniczył możliwość otrzymania płatności dla działki rolnej będącej własnością Skarbu Państwa. Zgodnie bowiem z art. 18 ust 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich, jak z treści art. § 5 ust. 1 a Rozporządzenia ONW, płatność ONW do działki rolnej będącej własnością Skarbu Państwa przysługuje rolnikowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny. Zatem dla działek ewidencyjnych zadeklarowanych we wniosku o płatność na rok 2020, będącej własnością Skarbu Państwa możliwość użytkowania musi być potwierdzona tytułem prawnym, na dzień 31 maja 2020 r. Ponadto w art. 20 ust. 2 i 3 u.w.r.o.w. ustawodawca wprowadził też regulacje, z których wynika, że w przypadku gdy działka rolna jest przedmiotem współposiadania w dniu 31 maja danego roku, płatności ONW przysługują temu współposiadaczowi, na którego pozostali współposiadacze wyrazili zgodę.

Skonstatował organ odwoławczy, że dla działek ewidencyjnych zadeklarowanych we wniosku o płatność na rok 2020, będącejwłasnością Skarbu Państwa, możliwość użytkowania musi być potwierdzona tytułem prawnym, na dzień 31 maja 2020 r. Dla przedmiotowej sprawy ustalono, że na dzień 31 maja 2020 r. umowa z beneficjentem nie została zawarta. Podkreślił nadto, że sam fakt użytkowania takich gruntów, nie uprawnia do otrzymania płatności. Możliwość otrzymania płatności jest ograniczona posiadaniem tytułu prawnego, a wnioskodawca na dzień 31 maja 2020 r., takiego tytułu nie posiadał. Wnioskodawca posiadając wiedzę, że nie posiada tytułu prawnego umożliwiającego użytkowanie tych działek świadomie zadeklarował te działki we wniosku o przyznanie płatności na rok 2020.

W ocenie organu odwoławczego na dzień 31 maja 2020 r. wnioskodawca był bezumownym użytkownikiem działek o numerach 1645, 1644, 1541/2, 1540/2, 2019/2, 2020/2 2124/1 i 2125/1 o łącznej powierzchni 18,92 ha bowiem nie posiadał do w/w działek tytułu prawnego. Zdaniem organu odwoławczego zasadnym było więc wykluczenie z wniosku strony na 2020 rok działek ewidencyjnych 1645, 1644, 1541/2, 1540/2, 2019/2, 2020/2 2124/1 i 2125/1 o łącznej powierzchni 18,92 ha. Zatem powierzchnia zatwierdzona do płatności bezpośrednich wynosi według orgfanu II instancji 27,35 ha ( 46,27 ha - pow. deklarowana - 18,92 ha pow. wykluczona), do płatności ONW wynosi 24,96 ha ( 43,88 ha - pow. deklarowana - 18,92 ha pow. wykluczona) a do płatności wynosi 0,50 ha ( 19,42 ha - pow. deklarowana- 18,92 ha pow. wykluczona).

Organ podkreślił, że ze względu na fakt, że powierzchnia 18,92 ha została wykluczona z uwagi na brak potwierdzenia tytułem prawnym możliwości użytkowania działek będących własnością Skarbu Państwa nie są stosowane kary administracyjne z tytułu przedeklarowania powierzchni.

Następnie organ przeanalizował przepisy prawa dotyczące poszczególnych płatności i potwierdził prawidłowość wyliczeń dokonanych przez organ I instancji.

Odnosząc się do treści odwołań Dyrektor POR Agencji stwierdził, że nie zawierają one żadnych wyjaśnień i argumentów mogących mieć wpływ na wynik przedmiotowego rozstrzygnięcia.

W szczególności odnosząc się do podnoszonego przez odwołującego zarzutu przewlekłości prowadzonego postępowania administracyjnego przez PGW Wody Polskie, związanego z przedłużeniem umów dzierżaw, zauważył organ, że to B. K. nie dopełniła warunków przedłużenia umowy dzierżawy bowiem dopiero w dniu 5 grudnia 2020 r., (czyli już po 3 miesięcznym terminie wynikającym z § 9 umowy) zwróciła się do PGW Wody Polskie (nowego zarządcy przedmiotowych działek) z wnioskiem o przedłużenie umowy dzierżawy. Zatem za niestaranne działanie Strony zdaniem organu odwoławczego nie należy winić PGW Wody Polskie, bowiem warunki przedłużenia umowy dzierżawy nr [...] zawartej w dniu 5 stycznia 2017 r., zostały jasno sprecyzowane w § 9 tejże umowy, a wnioskodawca ( dzierżawca) się z powyższego warunku nie wywiązał.

Podkreślił organ, że przywołane wyżej przepisy określają podstawowe wytyczne w zakresie otrzymania dochodzonych płatności i obligują wnioskodawcę ubiegającego się o tę płatność do przestrzegania i sprostania tym wymogom.

Jak wskazał organ z ustalonych okoliczności sprawy wynika, że w dniu 5 stycznia 2017 r., została zawarta umowa dzierżawy nr [...] pomiędzy B. K. a Prezydentem Miasta ówczesnym zarządcą spornych działek gruntowych na okres 3 lat tj. od 1 stycznia 2017 r., do 31 grudnia 2019 r. W umowie tej została przewidziana możliwość przedłużenia umowy dzierżawy na wniosek dzierżawcy przed upływem okresu dzierżawy - nie później niż 3 miesiące przed upływem umowy. Tymczasem B. K. w dniu 5 grudnia 2020 r., zwróciła się do nowego zarządcy przedmiotowych działek PGW Wody Polskie z wnioskiem o przedłużenie umowy dzierżawy. W odpowiedzi PGW Wody Polskie w dniu 14 maja 2020 r., sporządziło pismo o uzupełnienie braków formalnych we wniosku, a w dniu 13 października 2020 r. PGW Wody Polskie przekazało egzemplarze umowy dzierżawy, celem uzupełnienia, podpisania i odesłania. Wskutek tego B. K. zawarła z PGW umowę dzierżawy nr [...] z dnia 15 września 2020 r., na okres 3 lat od dnia jej podpisania przez ostatnią ze stron tj. od dnia 21 października 2020 r.

Organ odwoławczy jeszcze raz podkreślił, że z przedstawionych w uzasadnieniu skarżonych decyzji wynika, że ustawodawca ograniczył możliwość otrzymania płatności dla działki rolnej będącej własnością Skarbu Państwa, mianowicie możliwość ich użytkowania przez wnioskodawcę musi być potwierdzona tytułem prawnym, na dzień 31 maja 2020 r. Zaznaczył tez organ, że sam fakt użytkowania takich gruntów, w przypadku deklaracji działek rolnych należących do ZWRSP, nie uprawnia do otrzymania płatności. Możliwość otrzymania płatności jest ograniczona posiadaniem tytułu prawnego, a wnioiskodawca na dzień 31 maja 2020 r., takiego tytułu nie posiadał.

Dyrektor POR Agencji wyjaśnił, że organy Agencji obowiązane są działać w zgodzie z wyrażoną w art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego zasadą praworządności, rozpoznając wnioski o przyznanie płatności na podstawie i w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa. Zaznaczył, że jako organ administracji działa na podstawie ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, wykonuje zadania z niej wynikające, a jednoznaczne brzmienie przepisów regulujących kwestie udzielenia płatności do gruntów rolnych uniemożliwia mu stosowanie odstępstw. Płatności w ramach płatności obszarowych stanowią jeden z instrumentów Wspólnej Polityki Rolnej Unii

Europejskiej, mogą być przyznawane producentom rolnym, spełniającym warunki określone przez prawo krajowe i unijne, tylko w takich przypadkach, w jakich zostały one konkretnie określone przez Unię Europejską. wskazał, że że zarówno z przepisów wspólnotowych jak i krajowych wynika, że zasadniczo, ustanowione przepisami warunki, dające prawo do płatności, muszą być spełnione przez tego rolnika, który się o te płatności ubiega. Natomiast zasadą jest, że udzielenie pomocy nie następuje z urzędu, a na wniosek rolnika. Zatem rolnicy, którzy chcą skorzystać z prawa do płatności w pełnym zakresie powinni dostosować swoje działania do uregulowań prawnych.

W jednobrzmiących skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższe decyzje z dnia [...] czerwca 2021 r., strona, za pośrednictwem fachowego pełnomocnika adwokata, zarzuciła naruszenia:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu z art. 8 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich, w zakresie, w jakim organ błędnie uznał, iż skarżący na dzień 31 maja 2020 roku nie był w posiadaniu działek nr 1644, 1645, 1531/2, 1540/2, 2019/2, 2020/2, tudzież nie legitymował się tytułem prawnym do w/w działek w dniu 31 maja 2020 roku,

2. naruszenie interesu prawnego skarżącego, w zakresie, w jakim organ nie wziął pod uwagę iż PGW Wody Polskie rozpatrując w sposób przewlekły wniosek dzierżawcy- B. K. - matki skarżącego- od grudnia 2019 roku do 13 października 2020 roku, de facto uniemożliwiło skarżącemu wykazanie na dzień 31 maja 2020 tytułu prawnego do w/w działek, co przełożyło się na wykluczenie z wniosku skarżącego w/w działek, a co za tym idzie zaniżenie przyznanych płatności,

3. naruszenie prawa materialnego tj. przepisu z art. 15 zzr ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVlD-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - w zakresie, w jakim organ nie wziął pod uwagę zawieszenia terminów materialnych do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa, który to przepis wprowadzony został nowelizacją w/w ustawy z dnia 31 marca 2020 roku.

Skarżący stanął na stanowisku, że art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich wprowadza termin końcowy do wykazania tytułu prawnego. Ponieważ więc w czasie obowiązywania przepisu z art. 15 zzr ust. 1 pkt 2 termin do wykazania tytułu prawnego był zawieszony, nie sposób uznać, iż upłynął on w dniu 31 maja 2020 roku, a co za tym idzie, że na ów dzień skarżący nie legitymował się tytułem prawnym do w/w działek - które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy.

Wywodząc powyższe skarżący wniósł o uchylenie skarżonych decyzji z dnia 20 grudnia 2019 roku oraz utrzymanych nimi decyzji organu I instancji i zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji w ten sposób, by uwzględnić powierzchnię działek ewidencyjnych 1644, 1645, 1541/2, 1540/2, 2020/2 i 2019/2 i przyznać skarżącemu wnioskowane przez niego płatności za w/w działki oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania w sprawie w tym kosztów zastępstwa adwokackiego liczonych według norm przepisanych.

W odpowiedziach na skargi Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o ich oddalenie i podtrzymał argumentację powołaną w zaskarżonych decyzjach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrolę tę sprawują stosując jedynie kryterium legalności, a więc zgodności z prawem zaskarżonych aktów. Oznacza to, iż tylko ustalenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a..

W myśl natomiast art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany argumentacją skargi, jej wnioskami i wskazaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli sądowej zaskarżonych decyzji w przedstawionych wyżej granicach Sąd doszedł do wniosku, że skargi są nieuzasadnione, bowiem decyzje te nie są obarczone sugerowanymi uchybieniami przepisom prawa procesowego czy materialnego.

Głównym przedmiotem sporu między stronami jest zasadność wyłączenia z płatności z tytułu wsparcia bezpośredniego, ONW i rolno-środowiskowo-klimatycznej w kampanii na 2020 r. działek ewidencyjnych o numerach 1540/2, 1541/2, 1644, 1645, 2019/2, 2020/2 o łącznej powierzchni 18,5563 ha, stanowiących własność Skarbu Państwa. Zdaniem organów Agencji skarżący nie może otrzymać płatności do tych gruntów na 2020 r., bowiem jak ustaliły, na dzień 31 maja 2020 r. nie posiadał do nich tytułu prawnego. Skarżący uważa natomiast, że w 2020 r. użytkował te grunty, kontynuując umowę dzierżawy spornych gruntów zawartą jeszcze w 2017 r. na okres 3 lat (do 31 grudnia 2019 r.) a nie zdążył, w terminie składania wniosku, podpisać nowej umowy, co przewidywała umowa wcześniejsza, z powodu opieszałego postępowania nowego zarządcy tych gruntów oraz wskutek sytuacji epidemiologicznej w kraju, a przepisy prawa przewidywały zawieszenie biegu terminów prawa administracyjnego.

Rację w tak zakreślonym sporze przyznać należy organom Agencji.

Zarówno zgodnie z art. 20 ust. 4 u.w.r.o.w w odniesieniu do płatności ONW i RŚK, jak i art. 18 ust 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich w odniesieniu do płatności bezpośrednich, warunkiem przyznania pomocy do gruntu, który stanowi własność Skarbu Państwa jest posiadanie tytułu prawnego do tego gruntu, wykazane na dzień 31 maja danego roku. Bezsprzecznie skarżący tego warunku nie spełnił i bez znaczenia jest, jakie względy o tym zadecydowały. Podpisując wniosek z dnia 15 czerwca 2020 r. skarżący potwierdził, że spełnił wszystkie warunki do przyznania dochodzonych płatności, w tym oświadczył, że posiada tytuł prawny do działek będących własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego, samorządowej osoby prawnej (cz. IX pkt 14). Obiektywnie tego warunku skarżący na dzień 31 maja 2021 r. jednak nie spełniał.

Jakkolwiek Sąd zaznaczył, że okoliczności czy powody dla których skarżący nie spełniał wskazanej przesłanki do płatności są irrelewantne do oceny przedmiotowych spraw, to nie można nie zauważyć, że w tym zakresie skarżący bezrefleksyjnie przerzuca odpowiedzialność za taki stan rzeczy na opieszałość organów. Skądinąd oznacza to, że skarżący ma świadomość, że nie spełniał jednej z konstytutywnych przesłanek do uzyskania płatności, o które się ubiegał. Należy zgodzić się z wywodami organu odwoławczego, że strona miała możliwość spełnienia tej przesłanki, o ile wystąpiłaby w odpowiednim czasie z wnioskiem o przedłużenie umowy dzierżawy z dnia 5 stycznia 2017 r. z podmiotem, w którego zarządzie nieruchomości te wówczas się znajdowały. Wobec braku spełnienia warunku z § 9 w/w umowy nie doszło do przedłużenia tej umowy i jako umowa terminowa wygasła z upływem terminu na jaki została zawarta to jest 31 grudnia 2019 r. Nowa umowa dzierżawy stanowiąca o tytule prawnym skarżacego została zawarta dopiero w dniu 21 października 2020 r. (data podpisania umowy przez ostatnią ze stron - § 7 umowy) już z nowym zarządcą nieruchomości – PGW Wody Polskie, na nieco innych zasadach to jest przewidzianych w ustawie z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2020 poz. 310). Nie można więc mówić o kontynuacji umowy z 5 stycznia 2017 r. która wygasła z końcem 2019 r.. Do czasu zawarcia nowej umowy, od momentu wygaśnięcia poprzedniej umowy, skarżący mógł być traktowany jako bezumowny użytkownik, co nie wypełnia wymogu z art. 20 ust. 4 u.w.r.o.w czy z art. 18 ust 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich. Skarżący miał więc pełną świadomość, składając wniosek, a także jego późniejsze uzupełnienia, że na dzień 31 maja 2020 r. nie jest w stanie okazać się tytułem prawnym do spornych działek będących własnością Skarbu Państwa.

Godzi się zauważyć, że organy Agencji odwołały się tylko do szczególnego traktowania przez ustawodawcę gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, nie wskazując jednak motywów takiego preferencyjnego traktowania tych akurat gruntów, co może rodzić wątpliwość co do respektowania przez prawo krajowe zasady równego traktowania oraz proporcjonalności, zwłaszcza, co podkreśla skarżący, przepisy rozporządzenia 1307/2013 de facto nie regulują, czy ubiegający się o przyznanie płatności musi posiadać tytuł prawny do gruntów. Zdaniem Sądu przepisy krajowe, na które powołały się organy Agencji mieszczą się jednak w marginesie przyznanej krajom członkowskim samodzielności, jako, że mają na celu zapewnienie skutecznego przeciwdziałania nadużyciom (tworzeniu sztucznych warunków) przez podmioty, które bezprawnie weszły w ich posiadanie lub posiadają je bez tytułu prawnego wbrew woli podmiotu, w tym Skarbu Państwa, a w przypadku tych gruntów, wchodzących w skład ZWRSP, ich stan prawny jest uregulowany, a więc inaczej, aniżeli ma to miejsce w odniesieniu do gruntów prywatnych.

W świetle zapisów art. 8 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. WE L 312 z 23.12.1995) i art. 72 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 uznać należy, że państwom członkowskim pozostawiono pewien zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności. Korzystając z zakresu swobodnego uznania, państwa członkowskie, w tym i Polska, powinny uwzględnić cele przepisów unijnych dotyczących pomocy, przestrzegać ogólnych zasad prawa unijnego, w szczególności zasady proporcjonalności. W Polsce koniecznym stało się przyjęcie rozwiązań uniemożliwiających przyznawanie dopłat do użytkowanej państwowej ziemi bez tytułu pranego. Wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą, w celu zapobiegania bezprawnego korzystania z terenów innych podmiotów, został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) za odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności (wyrok TSUE z 24 czerwca 2010 r. w sprawie C-375/08 - Luigi Pontini i in.). Trybunał stwierdził, że przepisy wspólnotowe nie sprzeciwiają się wprowadzeniu przez państwa członkowskie na mocy przepisów krajowych obowiązku przedstawienia tytułu prawnego potwierdzającego prawo wnioskodawcy do użytkowania obszarów przeznaczonych pod uprawę, pod warunkiem uwzględnienia celów przepisów wspólnotowych i przestrzegania ogólnych zasad prawa wspólnotowego, w szczególności zasady proporcjonalności.

Godzi się zauważyć, że ZWRSP tworzy mienie o charakterze publicznym, które zgodnie z przepisami ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (t.j. z 2019 r. poz. 817 ze zm.,) służy wspieraniu poprawy struktury obszarowej gospodarstw rodzinnych, będących zgodnie z art. 23 Konstytucji RP podstawą ustroju rolnego w Polsce. Zajęcie gruntów przez bezumownego użytkownika i złożenie przez niego wniosku o płatności uniemożliwia ich zagospodarowanie, w trybie przewidzianym przepisami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Taki stan rzeczy prowadzi do istotnego ograniczenia możliwości kształtowania ustroju rolnego zgodnie z kierunkiem wyznaczonym w art. 23 Konstytucji RP.

Prawidłowo więc organy Agencji zastosowały w sprawie art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich, nie ograniczając się do treści art. 8 ust 1 tej ustawy co postuluje się w skargach. Ten pierwszy przepis pozostaje do tego drugiego w relacji przepis szczególny – przepis ogólny. Dla uzyskania płatności wystarczające jest co do zasady samo posiadanie przez rolnika, zadeklarowanej do płatności działki, jednakże warunek ten nie jest wystarczający w przypadku działek wchodzących w skład ZWRSP, względem których rolnik musi legitymować się tytułem prawnym, przez który należy rozumieć np. umowę dzierżawy, wieczystego użytkowania, użyczenia lub inną umowę, na podstawie której rolnik korzysta z gruntu, albo umowę lub decyzję, na podstawie której działka została przekazana rolnikowi w trwały zarząd (por. wyroki NSA: z 4 grudnia 2020 r. sygn. I GSK 1092/20; z 24 czerwca .2020 r., sygn. I GSK 232/20; z 20 maja 2020 r., sygn. I GSK 1585/20, z 7 lutego 2019 r. sygn. akt I GSK 3031/18).

Potwierdzeniem realizacji obowiązku posiadania na dzień 31 maja danego roku tytułu prawnego do działki będącej własnością Skarbu Państwa jest oświadczenie wnioskodawcy zawarte we wniosku (część IX Oświadczenia i zobowiązania pkt 14), że posiada on tytuł prawny do działek ewidencyjnych będących własnością Skarbu Państwa. Podpisując wniosek, złożył także taką deklarację, która okazała się nieprawdziwa, nie tylko w dacie określonej w/w przepisami prawa, ale także w dacie złożenia wniosku. Zgodnie choćby z § 5 ust. 1a Rozporządzenia ONW, w przypadku, o którym mowa w art. 20 ust. 4 u.w.r.o.w., we wniosku o przyznanie płatności rolnik składa oświadczenie, że ma tytuł prawny do użytków rolnych będących własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej, do których ubiega się o przyznanie tej płatności.

Bezpodstawnie skarżący odwołuje się do regulacji ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020r., poz. 374, ze zm.) dla wykazania usprawiedliwienia braku spełnienia omawianej przesłanki. Przesłanka legitymowania się określonym tytułem prawnym w określonej dacie nie jest terminem, do którego skarżący miał czas do podjęcia określonych działań, lecz obiektywnym, ustawowym, konstytutywnym warunkiem przyznania płatności. Do tej przesłanki nie mogły mieć zastosowanie regulacje w/w ustawy, a zwłaszcza jej art. 15 zzr oraz zzs przewidujące zawieszenie biegu wskazanych tam terminów prawa administracyjnego, procesowego i sądowego. Skarżący nie napotkał trudności w złożeniu wniosku aplikacyjnego, tyle tylko, że nie mógł w nim wykazać spełnienia przesłanki ustawowej do przyznania płatności. Nawiasem mówiąc, na mocy ustawy zmieniającej z dnia 14 marca 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020r., poz. 875) uchylone zostały regulacje art. 15 zzr i art. 15 zzs w/w ustawy z dnia 2 marca 2020 r. a w konsekwencji z dniem 24 maja 2020 r. nastąpiło odwieszenie w/w terminów.

Dodać należy, że w kampanii na 2020 r., w związku z sytuacją epidemiologiczną w kraju, termin składania wniosku o przyznanie płatności uległ wydłużeniu i wniosek mógł być złożony do dnia 10 lipca 2020 r.. Tak więc sytuacja epidemiologiczna w kraju została uwzględniona w postępowaniu przed organami Agencji, choć wypada powtórzyć, że skarżący nie zgłaszał problemu z terminowym złożeniem przedmiotowego wniosku.

Co do zarzutów skargi o braku lojalności czy postępowania organów w sposób podważający zaufanie do działania organu publicznego wskazać należy, że za rzetelność danych we wniosku o przyznanie płatności odpowiada rolnik, bowiem jak to wcześniej podkreślono, to przecież on, decydując się na złożenie wniosku o płatności, powinien być najlepiej zorientowany co do tego jaki deklarowany grunt ma charakter i czy posiada tytuł prawny do niego. To samo dotyczy, nawiązując do twierdzenia skargi o bezpodstawnym zmniejszeniu powierzchni kwalifikowalnej jednej z działek, zakresu w jakim grunt jest użytkowany rolniczo zgodnie z normami. Wnioskodawca nie może poprzestawać na bezrefleksyjnym aplikowaniu w oparciu o wniosek spersonalizowany, bowiem jest on jedynie dokumentem pomocniczym.

Mając na względzie, że skarżone decyzje zostały wydane w zgodzie z przepisami prawa procesowego i nie naruszają wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego, Sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - oddalił skargi.