Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt I SAB/Wr 2512/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono bezczynność organu
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Kieres (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Tadeusz Haberka Sędzia WSA Marta Semiczek po rozpoznaniu w Wydziale I - w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 lutego 2022 r. sprawy ze skargi O. F. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę: I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu administracyjnego w sprawie Strony skarżącej, w terminie 60 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie: 3.500,00 zł (trzy tysiące pięćset złotych); V. zasądza na rzecz Strony skarżącej od Wojewody Dolnośląskiego kwotę: 100,00 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi O. F. (dalej jako: Strona, Skarżący) jest bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej również jako: Organ, Wojewoda), w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Sąd przyjął w oparciu o akta sprawy oraz stanowisko Strony jak następuje. W dniu 10.08.2017 r. do Organu wpływa wniosek we wskazanym zakresie z załączonymi dokumentami w przedmiocie: paszportu, fotografii, zaświadczeń i oświadczeń. Na 30 stycznia i 2 lutego 2018 r. datowane są pisma Organu z wezwaniem do Strony, by w terminie 30 dni dostarczyła: oryginał informacji starosty o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy lub dokumentów zwalniających od dostarczenia tego dokumentu. W dniu 07.03.2018 r. wpływa informacja starosty i kolejno Wojewoda otrzymuje pisma od Strony:

– 20.05.2019 r. – zawiadomienie o zmianie pracodawcy z umową, KRS;

– 10.07.2019 r. – dotyczące zatrudnienia oraz informacja starosty;

– 04.12.2019 r. – o udzielenie informacji na temat stanu sprawy i o wgląd w akta;

– 01.07.2020 r. – o informację na temat aktualnego statusu sprawy.

W dniu 16.07.2020 r. Organ tworzy pisma: 1) do jednostek Policji, Straży Granicznej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z prośbą o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt Wnioskodawcy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej zagraża obronności lub bezpieczeństwu państwa lub ochronie bezpieczeństwa i porządku publicznego, 2) informujące o planowanym terminie zakończenia postępowania – 16.10.2020 r. wzywając równocześnie, by Strona w terminie 14 dni dostarczyła dokumenty potwierdzające posiadanie zapewnionego miejsca zamieszkania na czas pobytu w Polsce. Organ 27 lipca 2020 r. otrzymuje umowy najmu lokalu mieszkalnego i umowy podnajmu, a 4 sierpnia 2020 r. do Organu napływa odpowiedź z jednostki Policji, że według posiadanych danych Strona nie zagraża ochronie bezpieczeństwa i porządku publicznego. Strona zwraca się do Organu o wyznaczenie terminu na zapoznanie się z materiałami sprawy, a 14 października 2020 r. zwraca się z prośbą o nadanie numeru w systemie Przybysz. Następnie Strona 20 października 2020 r. osobiści stawia się w siedzibie urzędu Organu, a w dniu 30.10.2020 r. do Organu trafia prośba o wydanie decyzji. W dniu 31.12.2020 r. Strona informuje Organ o zmianie adresu, a w dniach:

– 31.12.2021 r. – zawiadamia o zmianie adresu zamieszkania;

– 09.04.2021 r. – zwraca się z prośbą o wydanie decyzji;

– 01.05.2021 r. – zwraca się z prośbą o wydanie kart pobytu;

– 05.05.2021 r. – składa wniosek o przyspieszenie rozpoznania sprawy;

– 18.05.2021 r. – prosi o pilne przyspieszenie rozpoznania sprawy.

W dniu 31.05.2021 r. do Organu wpływa ponaglenie, a 31 sierpnia 2021 r. Organ otrzymuje skierowaną do sądu administracyjnego skargę. Po otrzymaniu skargi w dniu 14.09.2021 r. Organ reaguje tworząc pisma: 1) wyznaczające termin ukończenia postępowania – do dnia 14.11.2021 r.; 2) w przedmiocie przekazania ponaglenia do Urzędu ds. Cudzoziemców; 3) do jednostek Policji, Straży Granicznej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z prośbą o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt Strony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej zagraża obronności lub bezpieczeństwu państwa lub ochronie bezpieczeństwa i porządku publicznego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Strona wniosła o:

1) stwierdzenie bezczynności Organu mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

2) zobowiązanie Organu do załatwienia sprawy – wydania decyzji w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;

3) przyznanie sumy pieniężnej w wysokości 5.000,00 zł;

4) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym;

5) zwrot kosztów.

W uzasadnieniu skargi zwrócono uwagę na upływ 4 lat od złożenia przez Stronę wniosku. Organ wykonuje jedynie czynności które są na nim wymuszane.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w swojej argumentacji wskazał, że sposób prowadzenia postępowania nie wynika ze złej woli pracowników Organu lecz jest konsekwencją ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców, konieczności równoczesnego procedowania w wielu sprawach naraz, odpływu pracowników merytorycznych oraz braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Wskazano statystykę wpływu wniosków o legalizację pobytu cudzoziemców za lata: 2018-2020. Organ przeciwny jest uznaniu, że w sprawie miało miejsce rażące naruszeni prawa. Nie uważa również za uzasadnione wniosków o przyznanie Stronie sumy pieniężnej i o wymierzenie Organowi grzywny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej jako p.p.s.a., zgodnie z którym to przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art.120 p.p.s.a.). Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. Zauważanie ponadto wymaga zmiana prawa, albowiem 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91). Na mocy art. 1 pkt 13 wskazanej ustaw nowelizującej dodano art. 112a ustawy o cudzoziemcach. Zgodnie z ust. 1 dodanego art. 112a decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni, który to terminu bieg jest uzależniony od zaistnienia określonych przepisem zdarzeń. Przepisy ustawy nowelizującej nie zawierają regulacji odnoszących się do postępowania sądowoadministracyjnego, tym samym Sąd uznaje, że zasadność złożonej przez Stronę skargi należy rozważyć w stanie faktycznym i prawnym istniejącym na dzień jej wniesienia – a więc w stanie prawnym istniejącym przed 28 stycznia 2022 r.

Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane.

W myśl ogólnej reguły wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.

W ocenie Sądu Organ dopuścił się bezczynności. Złożony przez Stronę wniosek nie został załatwiony we właściwym, ustawowym terminie. Analiza akt postępowania administracyjnego daje podstawy do stwierdzenia, że od wniesienia wniosku – 10 sierpnia 2017 r. do dnia złożenia przez Stronę skargi – 31 sierpnia 2021 r. aktywność Wojewody ograniczyła się do wystosowania pisma datowanego na 30 stycznia i 2 lutego 2018 r. oraz dwóch pism z 16.07.2020 r. Tak więc poza wskazaną aktywnością do dnia złożenia skargi Organ nie uczynił nic w sprawie Strony. Powyższe determinuje uznanie, że Organ pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając w ten sposób zasady i terminy określone w art. 35, art. 36 oraz w art. 8, art. 12 k.p.a. Okres zwłoki ze strony Organu przekroczył maksymalny termin dla załatwienia sprawy w przedmiocie rozpoznania wniosku Strony. Opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie bezczynności w załatwieniu sprawy, wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców – obecnie charakterystycznych) przyczyn bezczynności bądź przewlekłego prowadzenia postępowania. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Sąd jest świadomy, że skarga wpłynęła do Organu już po 14 marca 2020 r. – od tej daty obowiązywał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stan zagrożenia epidemiologiczne, a następnie od 20 marca 2020 r. - stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Kwestia ta jak i przepisu art. 15zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) – obowiązującego 31.03.-15.05.2020 r., mają znaczenia dla rozstrzygania o bezczynności Organu o tyle, że Sąd wyłączył z tego okresu i jego skutków czas obowiązywania konsekwencji dla biegu terminów z art. 15zzs wymienionej ustawy. W zaistniałym stanie rzeczy stwierdzić należało, że Organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku.

W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnych wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 296/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Biorąc zaś pod uwagę opisaną wyżej postawę Organu (bierność poza wystosowaniem wskazanych wyżej pism oraz lekceważenie pism i wniosków Strony) oraz okres trwania - jałowego zdaniem Sądu postępowania - na dzień wniesienia skargi, Sąd uznał, że bezczynność w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Zlekceważenie terminów ustawowych jak i przez sam Organ wyznaczonych – wstrzymywanie się z procedowaniem sprawy w szczególności do dnia wniesienia skargi na bezczynność jest działaniem nieopartym na przepisach prawa – stworzeniem pozaprawnej przesłanki prowadzenia postępowania. Podkreślenia wymaga, że zachowanie Organu podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i porządku prawnego, a zaniechanie podjęcia czynności - chociażby weryfikacji formalnej wniosku niezwłocznie po jego wpływie i odłożenie go "na półkę" na ponad 6 miesięcy, a w dalszej perspektywie na lata, w ocenie Sądu również nosi cechę rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt II wyroku.

Wobec braku informacji o wydaniu wobec Strony aktu administracyjnego w sprawie złożonego przez Nią wniosku, Sąd orzeka o takim obowiązku Wojewody, który ma zostać wykonany w terminie 60 dni od otrzymania przez Organ niniejszego prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt III sentencji wyroku). Termin ten wynika z uwzględnienia przez Sąd zmiany stanu prawnego wywołaną ww. ustawą z 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw, albowiem nie dotyczy oceny stanu faktycznego sprzed nowelizacji, lecz praw i obowiązków już po jej wejściu w życie.

Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, co uzupełnia również regulacja zgodnie, z którą Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia, ma ono bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Mając powyższe na uwadze, Sąd za uzasadnione uznał przyznanie Skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 3.500,00 zł, o czym orzekł w pkt IV sentencji wyroku. Wnioskowaną w skardze wysokość sumy pieniężnej Sąd uznał za zbyt wygórowaną. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. w pkt V wyroku, przyznając zwrot uiszczonego od skargi wpisu.