Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 446/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2020 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi E. P. na decyzję Wojewody z dnia 8 maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej E. P.kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

E. P.-L. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 8 maja 2019 r., którą uchylono decyzję Prezydenta Miasta z dnia 4 lipca 2018 r. i orzeczono o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prezydent Miasta, po rozpatrzeniu wniosku inwestora E. P.-L., złożonego w dniu 18 kwietnia 2018 r., decyzją z dnia 4 lipca 2018 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rozbudowę budynku jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej o klatkę schodową usytuowaną od strony wschodniej wraz z przebudową budynku związanego z podziałem na dwa lokale, znajdującego się przy ul. P. w G., działka nr [.]., obręb [..].

Wojewoda, na skutek rozpoznania odwołania złożonego przez M. L. – współwłaściciela budynku, decyzją z dnia 8 maja 2019 r. uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę inwestycji objętej wnioskiem skarżącej.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że przedłożony projekt zagospodarowania terenu spełnia wymagania decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla wnioskowanej inwestycji. Projektowana szerokość elewacji frontowej wynosi 13,08 m przy dopuszczalnej 13,10 m, wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi 0,276 przy dopuszczalnym 0,28, a linia zabudowy, wysokość budynku oraz geometria dachu pozostaje bez zmian. Bez zmian pozostawiono również odprowadzenie wód opadowych. Projektowana rozbudowa nie zmieni także funkcji budynku mieszkalnego jednorodzinnego i nie będzie stanowić uciążliwości dla przyległej zabudowy mieszkaniowej.

Rozwiązania przyjęte w projekcie zagospodarowania działki są również zgodne z przepisami, w tym z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W szczególności spełnione zostały zawarte w tym akcie wymogi dotyczące usytuowania budynków na działkach, przesłaniania, oświetlenia naturalnego i nasłonecznienia oraz wymogi związane z bezpieczeństwem pożarowym. Projektowana klatka schodowa o szerokości 2,48 m znajduje się bowiem w odległości 6,7 m od granicy sąsiedniej działki nr [..] i 18,80 m od budynku na tej działce.

Jednocześnie Wojewoda stwierdził, że projekt architektoniczno- budowlany spełnia wymogi rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Do projektu dołączono opinię geotechniczną oraz orzeczenie techniczne stanu istniejącego budynku, sporządzone przez projektantów posiadających wymagane prawem uprawnienia, z którego wynika, że możliwa jest rozbudowa budynku i wykonanie robót budowlanych wewnątrz budynku w celu wydzielenia samodzielnego mieszkania zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia 1 marca 2012 r. W projekcie architektoniczno-budowlanym znajduje się również projekt konstrukcyjny klatki schodowej, projekt przyłącza gazowego, wewnętrznej instalacji gazowej w wydzielonym mieszkaniu oraz projekt instalacji elektrycznej.

Ponadto, projekt budowlany został sporządzony i sprawdzony przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane oraz legitymujące się aktualnymi na dzień jego opracowania i sprawdzenia zaświadczeniami o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Opracowanie jest kompletne i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia.

Pomimo uznania, że przedłożony projekt budowlany spełnia wymogi obowiązujących przepisów, organ stwierdził, że nie można wydać pozwolenia na budowę wnioskowanej inwestycji, ponieważ minął już termin do wykonania czynności opisanych w pkt 1 postanowienia wstępnego wydanego przez Sąd Rejonowy w dniu 1 marca 2012 r. Tym samym inwestorka utraciła prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w związku z czym wniosek nie wypełnia wymogów przepisu art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Wskazał, że objęte wnioskiem roboty budowlane miały być wykonane w celu ustanowienia odrębnej własności lokalu przy ul. P. w G. na rzecz E. P.-L. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego, sygn. akt [..], z dnia 1 marca 2012 r. W pkt 1 tego postanowienia Sąd upoważnił wnioskodawczynię E. P.-L. do wykonania tymczasowo, na jej koszt, robót adaptacyjnych w budynku położonym przy ul. P. w G. polegających na: przebudowie instalacji wewnętrznych umożliwiających odrębne rozliczenie lokalu położonego na piętrze - lokal nr 2; aranżacji dodatkowej kuchni i drugiego źródła ciepła dla projektowanego lokalu na piętrze lokal nr 2; wybudowaniu zewnętrznej klatki schodowej wraz z dostępem do klatki w postaci zewnętrznego ciągu komunikacyjnego w formie schodów terenowych, dla lokalu na piętrze - lokal nr 2; wykonaniu drzwi w miejscu styku nowej klatki schodowej z oknem piwnicy oznaczonej numerem 08; wykonaniu trwałego zamknięcia istniejącego przejścia pomiędzy pomieszczeniem 08 a pozostałą częścią budynku; oraz upoważnił ją do sporządzenia dokumentacji projektowej, uzyskania stosownych pozwoleń i uzgodnień oraz do zapewnienia nadzoru, zgodnie z opinią pisemną biegłego sądowego R. G. z dnia 21 września 2011 r. Zaś w pkt 2 postanowienia Sąd zakreślił wnioskodawczyni termin 18 miesięcy do wykonania robót opisanych w punkcie 1 postanowienia, licząc początek tego terminu od daty kiedy uprawomocni się postanowienie. Postanowienie to uprawomocniło się w dniu 30 stycznia 2013 r.

Według Wojewody, w związku z upływem terminu określonego w pkt 2 postanowienia na wykonanie robót adaptacyjnych inwestorka utraciła prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z tego powodu Wojewoda wezwał inwestorkę do przedłożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działki nr [..] obręb [..] z uwzględnieniem zgody drugiego współwłaściciela działki.

W odpowiedzi na wezwanie E. P.-L. stwierdziła, iż prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie utraciła, przywołując na poparcie swego stanowiska zarówno postanowienie z dnia 1 marca 2012 r., jak również z dnia 25 kwietnia 2015 r. i z dnia 29 grudnia 2016 r. sygn. akt. [..].

Zdaniem Wojewody, z przedłożonych przez inwestora kolejnych postanowień Sądu Rejonowego wydanych w sprawie o sygn. akt [..] z dnia 22 kwietnia 2015 r. oraz z dnia 29 grudnia 2016 r., nie wynika jej prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowalne. Przedmiotem tych postanowień były nakazy i zakazy nałożone na uczestnika postępowania celem umożliwienia wykonania prac adaptacyjnych opisanych w pkt 1 postanowienia wstępnego z dnia 1 marca 2012 r.

Organ odwoławczy zaznaczył, że w literaturze i orzecznictwie zwraca się uwagę na to, że art. 11 ust. 2 ustawy o własności lokali z dnia 24 czerwca 1994 r. (dalej jako: u.w.l.), będący podstawą wydania postanowienia wstępnego, nie wymaga, aby w treści postanowienia wstępnego sąd oznaczał termin, w którym upoważniony uczestnik postępowania powinien przeprowadzić roboty adaptacyjne. Biorąc pod uwagę, że według Sądu Najwyższego art. 11 ust. 2 u.w.l. w sposób samodzielny reguluje treść przewidzianego w nim postanowienia wstępnego (postanowienie SN z 30 lipca 2002 r., sygn. akt IV CKN 1226/00), należałoby przyjąć, że prawidłowe jest postanowienie wstępne niezawierające określenia terminu, w którym upoważniony uczestnik powinien wykonać prace adaptacyjne (por. postanowienie SN z 11 stycznia 2018 r., sygn. akt III CSK 349/16). Uzasadnieniem dla takiego stanowiska jest także długotrwałość procedur administracyjnych poprzedzających rozpoczęcie prac budowlanych często wynikająca z oporu pozostałych współwłaścicieli. Jednakże w praktyce – tak jak ma to miejsce w przedmiotowym stanie faktycznym – w postanowieniach wstępnych wydawanych na podstawie art. 11 ust. 2 u.w.l. sądy wyznaczają terminy, w których powinny zostać zakończone roboty adaptacyjne. Podkreślił, że postanowienie wstępne jest wiążące dla organu architektoniczno-budowlanego rozpoznającego wniosek o pozwolenie na budowę bądź zgłoszenie wykonania robót budowlanych również w zakresie terminu wykonania robót adaptacyjnych, jeśli sąd orzekł także w tej kwestii.

W skardze E. P.-L. żądając uchylenia decyzji Wojewody oraz zasądzenia od organu na jej rzecz kosztów postępowania, zarzuciła naruszenie:

1) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. art. 11 ust. 2 u.w.l., z art. 3 pkt. 11 i art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2018r. poz. 1202 ze zm., dalej: p.b.), art. 199 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 1025 ze zm., dalej k.c.) oraz art. 365 § 1 i art. 366 ustawy z dnia 11 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (tj. Dz.U. z 2018r. poz. 1360 ze zm., dalej k.p.c.) przez jego błędne zastosowanie w sytuacji dysponowania przez organ dowodem w postaci wiążącego go (na zasadzie art. 365 § 1, w zw. z art. 366 k.p.c.) prawomocnego postanowienia wstępnego Sądu Rejonowego z dnia 1 marca 2012r., sygn. akt: [...], upoważniającego skarżącą do wykonania tymczasowo na jej koszt, ściśle określonych w jego sentencji robót adaptacyjnych w budynku przy ul. P. w G. (posadowionym na działce gruntu nr [...]), w konsekwencji uznania za usprawiedliwione co do zasady żądania ustanowienia odrębnej własności lokali w tej zabudowanej nieruchomości (art. 11 ust. 2 zdanie pierwsze u.w.l.), co w świetle treści tego przepisu rangi ustawowej jest istotą takiego rozstrzygnięcia sądu i przesądza o granicach powagi rzeczy nim osądzonej (art. 366 k.p.c.), a tym samym o granicach związania organu tym prawomocnym postanowieniem wstępnym sądu (art. 365 § 1 k.p.c.), nadal pozostającym w obrocie prawnym i zastępującym zgodę uczestnika, będącego drugim współwłaścicielem ww. nieruchomości na wykonanie wskazanych w nim robot adaptacyjnych, przesądzając o uprawnieniu skarżącej do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane (art. 3 pkt. 11 i art. 32 ust. 4 pkt. 2 p.b.);

2) art. 365 § 1 k.p.c. w zw. z art. 366 i art. 363 § 1 k.p.c. oraz art. 11 ust. 2 u.w.l. przez jego błędną wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, że upływ terminu do wykonania ww. robot adaptacyjnych (zakreślony w pkt 2 sentencji postanowienia wstępnego z dnia 1 marca 2012 r.), ma jakiekolwiek znaczenie dla uzyskania przez skarżącą pozwolenia na ich wykonanie (pozwolenia na budowę), skoro organ sam słusznie wywodzi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (odwołując się do orzecznictwa Sądu Najwyższego), że w świetle tego przepisu prawa "prawidłowe jest postanowienie wstępne niezawierające określenia terminu, w którym upoważniony uczestnik (w niniejszej sprawie skarżąca) powinien wykonać prace adaptacyjne" (str. 6) i co nadto wynika wprost z treści art. 11 ust. 2 zdanie pierwsze u.w.l., że kwestia wyznaczenia terminu wykonania robót adaptacyjnych wykracza poza samą zasadę przesądzoną ww. prawomocnym postanowieniem wstępnym, także ze względu na systematykę przepisów prawa budowlanego, że legalne rozpoczęcie robot budowlanych musi być poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 p.b.), dla której to czynności w przedmiotowym prawomocnym postanowieniu wstępnym nie został zakreślony skarżącej żaden termin, o czym świadczy wprost treść pkt 1 in fine i pkt 2 jego sentencji, co zupełnie umknęło uwadze organu;

3) art. 3 pkt. 11 p.b., w zw. z art. 32 ust. 4 pkt. 2 p.b. i z art. 11 ust. 2 zdanie pierwsze u.w.l. przez jego błędną wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, że skarżąca utraciła już w dniu 31 lipca 2014 r., czyli blisko cztery lata przed złożeniem w dniu 18 kwietnia 2018 r. wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, prawo do dysponowania na cele budowlane nieruchomością przy ul. P. w G., której jest współwłaścicielką i posiada prawomocne oraz wiążące organ (art. 365 § 1 w zw. z art. 366 i art. 363 § 1 k.p.c.) upoważnienie Sądu Rejonowego z dnia 1 marca 2012 r. wyrażone w pkt 1 ab initio sentencji prawomocnego postanowienia wstępnego tego Sądu zapadłego w sprawie, sygn. akt. [..], do wykonania ściśle określonych w nim prac adaptacyjnych niezbędnych, według opinii biegłego stanowiącej integralną część tego postanowienia wstępnego (pkt 3 sentencji) do uczynienia zadość przesłance samodzielności lokali mających zostać wyodrębnionymi w zabudowanej nieruchomości przy ul. P. w G. i zakończenia przedmiotowej sprawy cywilnej o podział majątku wspólnego, w tym poprzez zniesienie współwłasności tej nieruchomości w drodze ustanowienie odrębnej własności dwóch lokali (art. 11 ust. 1 i 2 u.w.l.), skoro to upoważnienie sądu nadal pozostaje w obrocie prawnym zastępuje zgodę współwłaściciela na dysponowanie ww. nieruchomością na cele budowlane (art. 3 pkt 11 p.b.), co organ sam przyznaje (str. 5);

4) art. 11 ust. 2 u.w.l. w zw. z art. 3 pkt. 11 i art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. przez jego błędną wykładnię polegającą na nietrafnym przyjęciu przez Wojewodę, że do istoty rozstrzygnięcia w postanowieniu wstępnym, o jakim mowa w zdaniu pierwszym tego przepisu, w niniejszej sprawie wydanego przez Sąd Rejonowy w dniu 1 marca 2012 r., sygn. akt [..], poza przesądzeniem o zasadności żądania ustanowienia odrębnej własności lokali w zabudowanej nieruchomości i upoważnieniem przez sąd skarżącej do wykonania robót adaptacyjnych uznanych za niezbędne dla uczynienia zadość przesłance samodzielności lokali, które mają stanowić odrębną własność, należy także określenie terminu ich wykonania, jak to uczynił Sąd w pkt 2 sentencji, podczas gdy ten sam Sąd Rejonowy w tej samej sprawie wydając kolejne postanowienia z dnia 22 kwietnia 2015 r. i z dnia 29 grudnia 2016r (załącznik 2 i 3), obejmujące zakazy i nakazy kierowane do uczestnika postępowania, stawiającego przeszkody w realizacji tych robót, oparte na zdaniu drugim art. 11 ust. 2 u.w.l. (będące materiałem dowodowym w niniejszej sprawie, str. 5 uzasadnienia zaskarżonej decyzji), zawarł taką ocenę, że "w realiach niniejszej sprawy niemożliwe jest przewidzenie, kiedy konkretne czynności mogą zostać wykonane, gdyż konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę, co jest zdarzeniem przyszłym i niepewnym, a także w tym zakresie musi zostać przeprowadzone stosowne postępowanie administracyjne, które przesądzi ostatecznie o sposobie i zakresie wykonania prac adaptacyjnych" oraz, że "przeprowadzenie prac w terminie zakreślonym w pkt 2 wskazanego postanowienia [wstępnego z dnia 1 marca 2012r.], tj. 18 miesięcy od daty uprawomocnienia się postanowienia, nie było możliwe z uwagi na to, że uczestnik M. L. stawiał przeszkody uniemożliwiające wykonanie przez wnioskodawczynię prac adaptacyjnych, jak również długotrwale trwało postępowanie administracyjne w przedmiocie określenia warunków zabudowy", co dostatecznie dowodzi, że w ocenie sądu upoważniającego skarżącą do wykonania robót adaptacyjnych kwestia terminu ich wykonania pozostaje kwestią wtórną, która nie ma decydującego wpływu na istnienie co do zasady określonych sądownie uprawnień jako inwestora, w tym prawa do dysponowania ww. nieruchomością na cele budowlane.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skarżącej co do nieprawidłowej wykładni prawa prowadzącej do nietrafnych wniosków, organ zgodził się ze skarżącą, iż w literaturze i orzecznictwie zwraca się uwagę na to, iż artykuł 11 ust. 2 u.w.l. nie wymaga, aby w treści postanowienia wstępnego sąd oznaczał termin, w którym upoważniony uczestnik postępowania powinien przeprowadzić roboty adaptacyjne. Jednakże oznaczenie terminu na przeprowadzenie prac adaptacyjnych, wobec jego upływu nie może, wbrew stanowisku skarżącej, prowadzić do uznania, że po jego upływie możliwym jest uzyskanie wymaganych przepisami Prawa budowlanego rozstrzygnięć, o ile takie są wymagane w celu dokonania robot adaptacyjnych wyszczególnionych w postanowieniu wstępnym, albowiem, w ocenie organu, inwestor utracił prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

M. L. w piśmie procesowym z dnia 12 sierpnia 2019 r. podzielił stanowisko Wojewody. Do przedmiotowego pisma dołączył kserokopie postanowienia Sądu Rejonowego, z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. akt [...], którym oddalono wniosek E. P.-L. o zmianę bądź uchylenie pkt 2 prawomocnego postanowienia wstępnego Sądu Rejonowego z 1 marca 2012 r. oraz kserokopię swojego pisma procesowego z dnia 18 czerwca 2019 r. złożonego w sprawie prowadzonej przez Sąd Rejonowy pod sygn. akt [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Wojewody, uchylająca decyzję Prezydenta Miasta z dnia 4 lipca 2018 r. i orzekająca o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę narusza prawo.

Kontrolowane postępowanie administracyjne zostało wszczęte wnioskiem skarżącej – inwestora o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej o klatkę schodową usytuowaną od strony wschodniej wraz z przebudową budynku związaną z podziałem na dwa lokale przy ul. P. w G., na działce nr [..], obręb ewidencyjny D.

Wniosek ten został złożony w wykonaniu upoważnienia do wykonania robót adaptacyjnych określonego przez Sąd Rejonowy postanowieniem z dnia 1 marca 2012, sygn. akt [...], w sprawie o dział majątku wspólnego pomiędzy skarżącą a M. L. Sąd Rejonowy, uznając żądanie ustanowienia odrębnej własności lokali w zasadzie za usprawiedliwione, w trybie art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 737 ze zm.), zwanej dalej u.w.l., szczegółowo określił zakres robót adaptacyjnych umożliwiających faktyczny podział budynku przy ul. P. w G. Integralną częścią postanowienia Sąd uczynił opinię biegłego sądowego R.G. z dnia 21 września 2011 r. Jednocześnie Sąd upoważnił skarżącą do sporządzenia dokumentacji projektowej, uzyskania stosownych pozwoleń i uzgodnień oraz zapewnienia nadzoru, zgodnie ze wskazaną opinią biegłego sądowego. W pkt 2 postanowienia Sąd zakreślił skarżącej termin 18 miesięcy od dnia uprawomocnienia się postanowienia na wykonanie robót, do których upoważnił w pkt 1.

Bezspornie każdy proces inwestycyjny można rozpocząć wyłącznie na podstawie pozwolenia na budowę bądź skutecznie dokonanego zgłoszenia robót budowlanych, co ustawodawca przewidział w przepisach art. 28-31 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 1186), zwanej dalej Prawem budowlanym. Procedura związana z uzyskaniem pozwolenia na budowę jest ściśle sformalizowana z uwagi na rolę jaką pełni pozwolenie na budowę będące z jednej strony formą ograniczenia wolności budowlanej w fazie przygotowania inwestycji, a z drugiej instrumentem ochrony ładu architektoniczno – budowlanego. W związku z tym Prawo budowlane przewiduje szereg wymogów, jakie musi spełnić wniosek o wydanie pozwolenia na budowę oraz określa kompetencje organów w zakresie weryfikacji przedłożonej dokumentacji.

Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tzn. posiada tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych (art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego). Oświadczenie to podlega badaniu przez organ rozpoznający wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, a pozytywna ocena w tym zakresie pozwala na wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego).

W niniejszej sprawie skarżąca jako inwestor przedmiotowych robót adaptacyjnych wykazując swoje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę przedłożyła opisane wyżej postanowienie Sądu Rejonowego z dnia 1 marca 2012 r.

Inwestor będący współwłaścicielem nieruchomości, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, może uzyskać prawo do dysponowania nią w granicach przekraczających zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną w różny sposób, tj. uzyskując zgodę wszystkich współwłaścicieli lub rozstrzygnięcie sądu na podstawie art. 199 Kodeksu cywilnego. Nie ma również wątpliwości, że uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może wynikać z orzeczenia sądu opartego o art. 11 ust. 2 u.w.l., zgodnie z którym, jeżeli uczynienie zadość przesłance samodzielności lokali wymaga wykonania robót adaptacyjnych, sąd może w postanowieniu wstępnym, uznającym żądanie ustanowienia odrębnej własności lokali w zasadzie za usprawiedliwione, upoważnić zainteresowanego uczestnika postępowania do ich wykonania - tymczasowo na jego koszt. W razie przeszkód stawianych przez innych uczestników, sąd - w postanowieniu wstępnym lub w postanowieniu oddzielnym - może wydać stosowne nakazy lub zakazy.

Postanowienie wstępne stanowi zatem rozstrzygnięcie uprawniające do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w zakresie robót adaptacyjnych wskazanych w tymże orzeczeniu.

Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy nie tego, czy postanowienie z dnia 1 marca 2012 r. mogło stanowić tytuł prawny legitymujący skarżącą do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale tego, czy w dacie wystąpienia przez nią z wnioskiem o pozwolenie na budowę oraz w toku postępowania prowadzonego w tym przedmiocie przez organy administracji uprawnienie to nadal było aktualne w świetle treści pkt 2 postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 1 marca 2012 r.

Wojewoda w zaskarżonej decyzji uznał, że skoro sąd powszechny w pkt 2 postanowienia wyznaczył inwestorowi termin 18 miesięcy od daty uprawomocnienia się postanowienia na wykonanie robót adaptacyjnych, do których go upoważnił, a upływ tego terminu niewątpliwie nastąpił, to uprawnienie do wykonania robót adaptacyjnych wygasło i nie możliwości powoływania się na to upoważnienie jako źródło prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. To w konsekwencji doprowadziło do zastosowania art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, wezwania skarżącej do złożenia kolejnego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a gdy skarżąca nie wykonała wezwania, do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanowiska Wojewody nie podziela stwierdzając, że pomimo upływu terminu określonego w pkt 2 postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 1 marca 2012 r., upoważnienie do wykonania robót adaptacyjnych wynikające z pkt 1 postanowienia nie wygasło. W konsekwencji należało uznać, że inwestor wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane sprecyzowane we wniosku o pozwolenie na budowę.

Istota problemu tkwi w prawidłowej interpretacji przepisów art. 11 ust. 2 u.w.l. i skutków prawomocnego postanowienia sądu powszechnego wydanego na ich podstawie. Powołany wyżej przepis uprawnia sąd powszechny procedujący w celu zniesienia współwłasności do tego, ażeby w sytuacji, gdy uzna żądanie ustanowienia odrębnej własności lokali w zasadzie za usprawiedliwione, upoważnił uczestnika postępowania (inwestora) do wykonania niezbędnych robót adaptacyjnych i szczegółowo określił ich zakres, w oparciu o wiadomości specjalne zawarte w opinii biegłego. Sprecyzowanie koncepcji wyodrębnienia lokalu w zgodzie z prawem budowlanym jest bowiem istotne ze względu na konsekwencje uprawomocnienia się postanowienia: przesądzenie o tym, że zniesienie współwłasności nieruchomości nastąpi przez wyodrębnienie określonych w tym postanowieniu lokali.

Artykuł 11 ust. 2 u.w.l. nie przewiduje natomiast kompetencji dla sądu do określenia terminu, w którym prace adaptacyjne mają być wykonane przez zainteresowanego uczestnika. Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 30 lipca 2002 r., IV CKN 1226/00 (OSNC 2003/7–8, poz. 113), wskazał, że "przepis ten w sposób samodzielny reguluje zarówno przesłanki wydania przewidzianego w nim postanowienia wstępnego, jak i jego treść. Brak zatem podstaw dla przyjęcia, że sąd władny jest w postanowieniu określić termin realizacji prac adaptacyjnych. Z jednej strony jest to rozwiązanie racjonalne, biorąc bowiem, pod uwagę często nieznane jeszcze okoliczności rzutujące na możliwość zrealizowania tych prac, termin tego rodzaju trudno byłoby racjonalnie określić. Z drugiej strony pojawia się kwestia przewlekania przez upoważnionego współwłaściciela realizacji robót objętych postanowieniem wstępnym lub nawet zaniechania ich podjęcia. Prawomocne postanowienie wiąże sąd orzekający w sprawie". Oznacza to, że nie jest możliwe odstąpienie przez sąd od przyjętego w prawomocnym postanowieniu wstępnym sposobu zniesienia współwłasności. W konsekwencji, dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje prawomocne postanowienie wstępne upoważniające inwestora do wykonania określonych robót adaptacyjnych, dopóty inwestor posiada materialnoprawny tytuł do wykonania tych robót.

Bez wpływu na istnienie tego uprawnienia pozostaje wyznaczony przez sąd powszechny termin do jego wykonania. Dysponowanie nieruchomością na cele budowlane polega bowiem na wykazaniu istnienia prawa (uprawnienia). Takie uprawnienie zostało skarżącej przyznane przez sąd powszechny w postanowieniu wstępnym. Nie chodzi przy tym o faktyczną możliwość wejścia na teren nieruchomości i wykonania robót w jakimś określonym z góry terminie. Wynika to wprost z art. 47 Prawa budowlanego, ponieważ uzyskanie stosownej zgody na wejście na teren nieruchomości celem wykonania robót budowlanych przepis ten wiąże nie z postępowaniem o wydanie pozwolenia na budowę, lecz co do zasady z rozpoczęciem robót budowlanych. Uzyskanie takiego uprawnienia możliwe jest zatem już po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, która podlega wykonaniu. Wtedy można bowiem wyznaczyć dokładny zakres takiego uprawnienia i właśnie potrzebny termin na wykonanie robót. Brak jest też przeszkód aby takich reguł nie można było zastosować w przypadku sądownie ustalanych uprawnień (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2016 r., II OSK 336/15, LEX nr 2190777).

Skoro w postanowieniu wstępnym przesądzono o istnieniu uprawnienia skarżącej do wykonania określonych robót adaptacyjnych, a postanowienia tego nie usunięto z obrotu prawnego, to kwestia terminu wykonania takich robót budowlanych pozostaje wtórna i dlatego nie mogła mieć decydującego wpływu na istnienie określonych sądownie uprawnień inwestora.

Prawdziwości powyższego stanowiska nie podważa zasada związania prawomocnym orzeczeniem sądu cywilnego określona w art. 365 § 1 Kodeku postępowania cywilnego. Moc wiążącą prawomocnego postanowienia wstępnego należy bowiem rozpatrywać w związku z dyspozycją art. 366 Kodeksu postępowania cywilnego, który stanowi, że wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą sporu stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Mocą wiążącą objęte jest zatem to, co w związku z podstawą sporu stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Z przepisu art. 11 ust. 2 u.w.l. wynika, że przedmiotem rozstrzygnięcia postanowieniem wstępnym jest przesądzenie o zasadności żądania zniesienia współwłasności poprzez wyodrębnienie lokalu i upoważnienie w związku z tym do wykonania robót adaptacyjnych, które ten cel pozwolą faktycznie osiągnąć. Wobec tego określenie w pkt 2 postanowienia wstępnego terminu wykonania uprawnień ma wyłącznie wymiar procesowy, porządkujący, a nie materialnoprawny determinujący sam byt uprawnień z pkt 1 postanowienia.

Taka wykładnia przepisów umożliwia realizację zasady wolności budowlanej określonej w art. 4 Prawa budowlanego, mającej swoje źródło w przepisach art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, nakazujących poszanowanie wolności i własności, której ograniczenie może nastąpić wyjątkowo, wyłącznie na podstawie ustaw. Wśród przepisów kształtujących instytucję postanowienia wstępnego brak jest normy prawnej uprawniającej do ograniczenia upoważnienia do wykonania robót adaptacyjnych w czasie poprzez wyznaczenie terminu.

Z tych przyczyn argumentacja Wojewody dotycząca sądowego oznaczenia terminu do wykonania robót nie ma w ogóle znaczenia dla oceny legalności złożonego w tej sprawie przez skarżącą oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane w świetle postanowienia wstępnego Sądu Rejonowego z dnia 1 marca 2012 r. Co do zasady uprawnienie do wykonania określonych robót wynika z ww. postanowienia wstępnego, a na żadnym z etapów postępowania nie przedstawiono dowodu, z którego wynikałoby, że postanowienie wstępne w części dotyczącej wskazania konkretnych robót budowlanych było nieobowiązujące. Co więcej, powoływane przez skarżącą w skardze postanowienia Sądu Rejonowego, wydane w tej samej sprawie działu majątku wspólnego pomiędzy skarżącą a M. L. z dnia 22 kwietnia 2015 r. i z dnia 29 grudnia 2016 r., każde skontrolowane przez Sąd Okręgowy orzeczeniami oddalającymi zażalenia w obu przypadkach, potwierdziły aktualność upoważnienia sformułowanego w postanowieniu wstępnym. Postanowienia te Sąd Rejonowy wydał w trybie art. 11 ust. 2 zdanie 2 u.w.l., nakładając na M. L. określone nakazy i zakazy w celu umożliwienia skarżącej realizacji upoważnienia do wykonania robót adaptacyjnych. Lektura uzasadnień powyższych postanowień potwierdza, że istniała ku temu rzeczywista potrzeba wobec przeszkód stawianych przez uczestnika postępowania. W postanowieniu z dnia 29 grudnia 2016 r. Sąd Rejonowy stwierdził nawet, że termin 18 miesięcy wyznaczony w postanowieniu z dnia 1 marca 2012 r. uległ zawieszeniu w związku z koniecznością uzyskania stosowanych decyzji administracyjnych, a przeciwko temu stanowisku nie oponował kontrolujący sąd wyższej instancji. Rozpoznający zażalenie Sąd Okręgowy w uzasadnieniu postanowienia z dnia 27 listopada 2015 r., w sprawie o sygn. akt [...], stwierdził, że "wobec prawomocności postanowienia wstępnego z dnia 1 marca 2012 r., konieczne było wydanie dalszych dyspozycji umożliwiających jego wykonanie".

Wskazane postanowienia Sądu Rejonowego i Sądu Okręgowego w przedmiocie zakazów i nakazów służących prawidłowej realizacji uprawnienia do wykonania robót adaptacyjnych są immanentnie związane z postanowieniem z dnia 1 marca 2012 r. i nie mogą być rozważane z pominięciem jego kontekstu. Z tego powodu treść tych rozstrzygnięć i ich motywy współkształtują okoliczności niniejszej sprawy, z których wynika, że pomimo upływu 18 miesięcy od uprawomocnienia się postanowienia wstępnego skarżąca nie utraciła tytułu prawnego do wykonywania robót adaptacyjnych w budynku przy ul. P. w G. Dlatego w okolicznościach niniejszej sprawy argumentacja Wojewody dotycząca sądowego oznaczenia terminu do wykonania robót nie ma w ogóle znaczenia dla oceny legalności złożonego przez skarżącą oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane w świetle postanowienia wstępnego Sądu Rejonowego.

W konsekwencji uznać należało, że skarżąca wykazała prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane sprecyzowane we wniosku o pozwolenie na budowę. W tych okolicznościach stanowiska Wojewody nie można było zaakceptować, gdyż narusza przepisy prawa materialnego w postaci art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Wskutek tego sprawa ponownie stanie się przedmiotem rozpoznania przez Wojewodę, zgodnie z oceną prawną oraz wskazanymi co do dalszego postępowania wynikającymi z niniejszego uzasadnienia.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy konieczne będzie zweryfikowanie tożsamości zakresu rozbudowy wynikającego z przedłożonego projektu budowlanego z zakresem upoważnienia określonego w postanowieniu wstępnym z dnia 1 marca 2012 r. oraz w stanowiącej jego integralną część opinii biegłego sądowego R. G. z dnia 21 września 2011 r. Poczynienia tych ustaleń zaniedbano w kontrolowanym postępowaniu, o czym świadczy chociażby brak w aktach administracyjnych opinii biegłego sądowego, która jest kluczowa dla odkodowania szczegółowego zakresu robót adaptacyjnych, do wykonania których uprawniona jest skarżąca. Wojewoda zobligowany będzie do dokonania ustaleń w powyższym zakresie w ramach kompetencji wynikających z art. 136 k.p.a. i podjęcia rozstrzygnięcia adekwatnego do wyników postępowania wyjaśniającego.

Stwierdzenie potrzeby poczynienia powyższych ustaleń w administracyjnym toku instancji uniemożliwiło Sądowi uwzględnienie wniosku skarżącej o wydanie orzeczenia w oparciu o art. 145a § 1 p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 500 zł, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł, składa się również wynagrodzenie pełnomocnika w osobie adwokata w wysokości 480 zł określone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).