Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1880/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 73, art. 77 par.1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 ust. 1, art. 146, art. 148, art. 152 ust. 1, art. 154 par. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 55
journal: Dz.U. 2007 nr 155 poz 1095
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity
article: art. 106 par. 3, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c), art. 152, art. 200, art. 205 par. 2 i par. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2012 r. sprawy ze skargi W. C. i Z. G. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania dotyczącego zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2011 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżących W. C. i Z. G. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (zwany dalej Dyrektorem [...]OW NFZ) ogłosił, w dniu [...] stycznia 2011 r., postępowanie (ogłoszenie nr [...]) prowadzone w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia na okres od dnia [...] marca 2011 r. do dnia [...] grudnia 2013 r. umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju podstawowa opieka zdrowotna w zakresie świadczeń nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej na obszarze zabezpieczenia do 100.000 osób – ryczałt miesięczny. W ogłoszeniu przedmiotowego postępowania wskazano wartość zamówienia nie większą, niż [...] złotych na okres rozliczeniowy od dnia [...] marca 2011 r. do dnia [...] grudnia 2011 r.

W części jawnej, Komisja konkursowa zgodnie z art. 142 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - Dz. U. z 2008 r. Nr 165, poz. 1027 (zwana dalej ustawą o świadczeniach) stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu oraz liczbę złożonych ofert. Komisja konkursowa przyjęła do dalszego postępowania 2 oferty i wezwała obu oferentów do uzupełnienia braków formalnych. Oferta N. . z/s w Z. prowadzona przez W. C. i Z. G. – wspólników P. S.C. "S." (zwana dalej skarżącą) spełniła, po uzupełnieniu, wymogi formalnoprawne i została przekazana do oceny w części niejawnej postępowania konkursowego.

Z rankingu otwarcia przedmiotowego postępowania, z dnia [...] lutego 2011 r. wynika, iż oferta skarżącej zajęła 1 pozycję, uzyskując w ocenie 82,37 punktów w tym za:

1. ofertę cenową – 50 punktów;

2. ciągłość – 5 punktów;

3. kompleksowość – 5,8 punktów;

4. jakość – 16,57 punktów;

5. dostępność – 5 punktów.

W dniu [...] lutego 2011 r. Komisja konkursowa na podstawie art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach przeprowadziła ze skarżącą negocjacje, w wyniku których ustalono ostatecznie wartość ryczałtu miesięcznego w wysokości [...] złotych oraz liczbę planowanych świadczeń, wyrażonych w jednostkach rozliczeniowych, równą 10.

Po przeprowadzeniu kontroli u wszystkich oferentów oraz po negocjacjach Komisja konkursowa dokonała oceny ofert i sporządziła ranking końcowy, zawierający wszystkie oferty niepodlegające odrzuceniu. Oferta skarżącej została przyjęta do postępowania konkursowego, a jej ocena została dokonana według jednolitych dla wszystkich oferentów kryteriów oceny, określonych w zarządzeniu Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia 85/2010/DSOZ ze zm. W wyniku uszeregowania ofert w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów oceny i przy uwzględnieniu wyników negocjacji, komisja konkursowa dokonując rozstrzygnięcia postępowania w dniu [...] lutego 2011 r. nie wybrała oferty złożonej przez skarżącą ze względu na uzyskaną w postępowaniu liczbę punktów wynoszącą łącznie (tak jak w rankingu otwarcia) 82,37 punktów.

Komisja konkursowa w dniu [...] lutego 2011 r. rozstrzygnęła postępowanie konkursu ofert i uwzględniła ofertę S. w Z., zajmującą 1 pozycję w rankingu końcowym, która uzyskała 94,28 punktów.

Od powyższego rozstrzygnięcia skarżąca pismem z dnia [...] lutego 2011 r. złożyła odwołanie, które następnie uzupełniła pismem z [...] lutego 2012 r. Skarżąca podniosła, że Fundusz nie zapewnił równego traktowania oferentów, zwłaszcza w trakcie postępowań negocjacyjnych, oraz nie zapewnił uzyskania najkorzystniejszego bilansu ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia. Skarżąca zarzuciła również naruszenie przysługującego jej prawa poprzez nieudostępnienie dokumentów konkursowych przed złożeniem odwołania, a także nieudostępnienie dokumentów innych oferentów oraz informacji o sposobie i trybie prowadzenia negocjacji.

Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor [...]OW NFZ, na podstawie art. 154 ust. 2 i 3 ustawy o świadczeniach, w dniu [...] marca 2011 r. wydał decyzję nr [...] oddalając odwołanie w całości. W uzasadnieniu decyzji Dyrektor [...]OW NFZ przedstawił przebieg postępowania konkursowego, stwierdzając jednocześnie, że przedmiotowe postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego jak i zarządzeniami Prezesa NFZ. Kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie były zmieniane w trakcie postępowania konkursowego. Organ I instancji podał, że w postępowaniu nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej. Wskazał ponadto, że dopiero wniesienie odwołania wywołuje ten skutek, że sprawa staje się sprawą administracyjną, do której zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, umożliwiające stronie przeglądanie akt sprawy.

W dniu [...] marca 2012 r. skarżąca złożyła odwołanie do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, w którym wniosła o jego uwzględnienie i przeprowadzenie ponownego postępowania, bądź zmianę zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 134, 148 oraz 154 ustawy poprzez naruszenie zasady równego traktowania i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji; uniemożliwienie zapoznania się przez skarżącą z ofertą i warunkami drugiego świadczeniodawcy, jak również brak ujawnienia wszystkich dokumentów związanych z konkursem; niezaproszenie do wspólnych negocjacji świadczeniodawców; naruszenie kryteriów ocen wskazanych w Zarządzeniu nr 73/2009/DSOZ Prezesa NFZ; niejawne dokonanie oceny świadczeniodawców; rozpoczęcie realizacji kontraktu ze S. w Z. pomimo, iż wniesienie odwołania winno skutkować wstrzymaniem zawarcia umowy; nieuprawnione korzystanie przez S. w Z. z usług lekarzy, którzy świadczyli usługi na rzecz skarżącej i zostali wskazani w wykazie osób współpracujących ze skarżącą; zapewnienie przez ten s. usług zaledwie jednego lekarza i jednej pielęgniarki, a także przystąpienie do remontu gabinetów dopiero po dniu [...] marca 2011 r.

Po rozpatrzeniu odwołania, Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Odnosząc się do uwag związanych w szczególności z przebiegiem negocjacji organ zauważył, że zgodnie z art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach negocjacje w przedmiocie ustalenia liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej oraz ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej prowadzone są w części niejawnej postępowania i nie mają charakteru aukcji w rozumieniu kodeksu cywilnego. W odniesieniu do zarzutów dotyczących nieudostępnienia skarżącemu dokumentów konkursowych przed złożeniem odwołania oraz nieudostępnienia w ogóle dokumentów innych oferentów, a także nieudostępnienia informacji o sposobie i trybie prowadzenia negocjacji organ podniósł, że samo postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, prowadzone na podstawie przepisów ustawy o oświadczeniach nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów k.p.a. Jednocześnie podkreślił, że aktami sprawy w postępowaniu administracyjnym wszczętym na skutek wniesienia odwołania są: oferta odwołującego, który w odwołaniu wykazuje uszczerbek swojego interesu prawnego poprzez niewybranie jego oferty na skutek naruszenia przepisów w postępowaniu konkursowym, a także przejrzysta i pełna dokumentacja ukazująca zasady oceny ofert, ich punktacji oraz kryteria wyboru oferty najkorzystniejszej, z wyłączeniem danych wrażliwych innych uczestników. Oferty konkurentów w stosunku do skarżącego nie są aktami postępowania administracyjnego wszczętego na skutek odwołania wniesionego przez świadczeniodawcę na tej podstawie, że jego interes prawny doznał uszczerbku.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia kryteriów ocen wskazanych w Zarządzeniu 73/2009/DSOZ organ stwierdził, że skarżąca nie wskazała szczegółowo, jakich kryteriów naruszenie miało dotyczyć oraz na czym miało polegać. Organ ponadto wskazał, że [...]OW NFZ wstrzymał zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej do dnia rozstrzygnięcia odwołania, a podjęcie przez S. w Z. realizacji świadczeń było wyłącznie suwerenną decyzją tego podmiotu, podjętą na jego ryzyko, umożliwiającą zabezpieczenie wskazywanych świadczeń opieki zdrowotnej dla mieszkańców powiatu z.

Odnosząc się do zarzutu, zgodnie z którym S. w Z. w sposób nieuprawniony korzystał z usług lekarzy, którzy przed dniem 1 marca 2011 r. świadczyli usługi na rzecz skarżącego i zostali wskazani w wykazie osób współpracujących ze skarżącą organ podkreślił, że wskazanie przez w/w s. czterech osób personelu, które znalazły się również w ofercie złożonej przez skarżącą w żaden sposób nie narusza zasad prowadzonego postępowania konkursowego, bowiem zgodnie z § 3 ust. 4 Zarządzenia 85/2010/DSOZ postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielnie nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej ma na celu wyłonienie tylko jednego świadczeniodawcy udzielającego świadczeń w jednym miejscu udzielania świadczeń na danym obszarze zabezpieczenia. W takim stanie rzeczy organ wykluczył z góry możliwość powstania stanu koincydencji czasowej w zakresie zapewnienia przez wskazane osoby gotowości do udzielania świadczeń nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej. Organ wskazał również, że przedstawiona w ofercie złożonej przez S. P. w Z. liczba personelu lekarskiego i pielęgniarskiego pozwala przyjąć, iż oferent ten spełnił wymóg zapewnienia gotowości od udzielania świadczeń przez jednego lekarza i jedną pielęgniarkę na każde rozpoczęte 50 tys. mieszkańców.

W kwestii możliwości przedstawienia przez oferentów informacji niezgodnych ze stanem faktycznym organ zauważył, że wszyscy oferenci zgodnie z załącznikiem 2 do zarządzenia 49/2010/DSOZ złożyli oświadczenia, że dane przez nich przedstawione są zgodne ze stanem prawnym i faktycznym. Jeżeli w wyniku weryfikacji okaże się, że świadczeniodawca przedstawił fałszywe dane w swojej ofercie Dyrektor OW NFZ może rozwiązać przedmiotową umowę w części albo w całości bez zachowania okresu wypowiedzenia.

W odniesieniu do zarzutu, zgodnie z którym S. w Z. nie posiada certyfikatu ISO organ wskazał, że podmiot ten już do oferty załączył trzy certyfikaty ISO 14001:2004, ISO 9000:2008 i PN-N 18001:2004. Organ stwierdził również, że sama analiza treści księgi rejestrowej nr [...] prowadzonej przez wojewodę [...] dla S. w Z. wiedzie do wniosku o posiadaniu stosownych certyfikatów.

Odnosząc się do zarzutu zaniżenia w stosunku do skarżącej kryteriów kompleksowości i jakości organ stwierdził, że skarżąca nie wskazała szczegółowo, których elementów oceny miałoby ono dotyczyć i nie przedstawiła również żadnych dowodów na powyższe działanie. Natomiast jeśli chodzi o ocenę warunków lokalowych oraz kwestii remontów w gabinetach organ zauważył, że ocena wynika z obowiązujących przepisów, których spełnienie zostało zweryfikowane podczas kontroli u oferentów.

Organ nadmienił, że zasady, według których prowadzone było przedmiotowe postępowanie określone zostały wprost w ustawie o świadczenia opieki zdrowotnej oraz aktach wykonawczych. Zasady te były znane wszystkim oferentom biorącym udział w postępowaniu, w tym również skarżącej. Komisja konkursowa w ramach postępowania konkursowego stosowała te same zasady i przepisy prawa wobec wszystkich oferentów biorących udział w postępowaniu a postępowanie było prowadzone w sposób gwarantujący wszystkim oferentom równe ich traktowanie. Ocena ofert została dokonana według jednolitych dla wszystkich świadczeniodawców zasad określonych w przepisach prawa, zaś kryteria oceny ofert, zasady punktowania i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku trwania przedmiotowego postępowania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] czerwca 2012 r. skarżąca wniosła o jej uchylenie zarzucając naruszenie:

- art. 7, 8, 9, 10 § 1, 73 § 1 w zw. z art. 74 k.p.a. poprzez odmowę udostępnienia skarżącej akt sprawy zarówno na etapie postępowania konkursowego, jak i odwoławczego;

- art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a, poprzez brak szczegółowego uzasadnienia decyzji nr [...][...]OW NFZ poprzez niewskazanie konkretnych okoliczności faktycznych rzutujących na ilość przyznawanych punktów w poszczególnych kategoriach podlegających ocenie, a w konsekwencji – uniemożliwienie dokonania prawidłowej kontroli instancyjnej przez organ wyższego stopnia, a także uniemożliwienie dokonania merytorycznej weryfikacji decyzji przez skarżącą, jak i precyzyjnego sformułowania przez skarżącą jej zastrzeżeń i odniesienia się do argumentacji organu;

- art. 134 ustawy o świadczeniach w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji poprzez naruszenie zasady równego traktowania stron i prowadzenie postępowania w sposób niegwarantujący zachowania zasad uczciwej konkurencji;

- art. 148 ustawy o świadczeniach poprzez niedokonanie prawidłowej oceny ciągłości, kompleksowości, dostępności, jakości udzielanych świadczeń, kwalifikacji personelu, wyposażenia w sprzęt i aparaturę medyczną oraz ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorców, dokonanej bez możliwości weryfikacji tej oceny w części niejawnej postępowania konkursowego;

- art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach poprzez przekroczenie zakresu oceny dokonanej w części niejawnej postępowania konkursowego przejawiającej się w analizie i przyznaniu dodatkowych punktów jedynie ofercie konkurencyjnej w zakresie nieobjętym postępowaniem niejawnym.

Uzasadniając swoje stanowisko skarżąca podała, że pomimo, iż składała wnioski o udostępnienie akt sprawy (w szczególności dokumentacji dotyczącej innych oferentów) odmówiono jej dostępu do wskazanych akt, chociaż sprawa nie dotyczyła akt objętych tajemnicą państwową lub ważnym interesem państwowym. Nadto organ nie dokonał odmowy w formie postanowienia przez co pozbawił skarżącą możliwości złożenia środka zaskarżenia. Organ naruszył tym samym zasadę jawności akt sprawy administracyjnej, co według skarżącej miało wpływ na ostateczne rozstrzygniecie sprawy. Ponadto punktacja ocen w odniesieniu do poszczególnych wymagań związanych z ciągłością, kompleksowością, jakością oraz dostępnością usług i ich ceną była niedostatecznie uzasadniona. Prezes NFZ winien wskazać z jakimi okolicznościami przypisanymi poszczególnym kategoriom oceny wiążą się określone ilości punktów. Skarżąca wskazała, że S. w Z. otrzymał więcej punktów w sytuacji, gdy gabinety s. znajdują się w piwnicy, są przechodnie, gabinet lekarski i zabiegowy znajdują się w jednym pomieszczeniu, a ponadto jest jedna, wspólna toaleta dla personelu i pacjentów. S. nie dysponuje również certyfikatami ISO we wskazanym wyżej zakresie oraz nie świadczył wcześniej usług medycyny rodzinnej. Organ nie dysponował także w przeważającym zakresie dowodami w postaci dokumentów potwierdzających spełnienie przez s. wymaganych kryteriów, w szczególności dokumentów potwierdzających zatrudnienie odpowiedniej liczby lekarzy i pielęgniarek na każde rozpoczęte 50 tys. mieszkańców. Tymczasem skarżąca dysponuje nowoczesną, przystosowaną dla osób niepełnosprawnych przychodnią, posiada przestronne, samodzielne gabinety lekarskie, toalety zapewnione są oddzielnie dla personelu i pacjentów oraz osób niepełnosprawnych, współpracuje z lekarzami – specjalistami z wielu dziedzin, posiada wykwalifikowany personel, posiada certyfikat ISO 9001:2008 w zakresie transportu sanitarnego oraz ambulatoryjnej i wyjazdowej opieki lekarskiej i pielęgniarskiej.

Skarżąca zwróciła również uwagę na fakt, że od dnia [...] marca 2011 r. zaczęło obowiązywać Zarządzenie nr 10/2011, które w istotny sposób zmieniło warunki zawierania i realizacji umów, przez co pozbawiono skarżącą możliwości zawierania umów z podwykonawcami. Tym samym według skarżącej nie jest znaczącym argumentem posiadanie przez s.ambulatorium i rentgena w sytuacji, gdy zapotrzebowanie na tego typu usługi jest niewielkie, a skarżąca zabezpieczyła również potrzeby w tym zakresie i przedstawiła na tę okoliczność stosowne umowy.

Skarżąca wskazała również, że organ mimo wcześniej wskazywanych przez skarżącą nieprawidłowości nie skorzystał z przysługujących mu uprawnień ustawowych i nie przeprowadził kontroli weryfikującej prawdziwość dostarczonych przez s. informacji związanych z realizacją przedmiotowej umowy. Ponadto zastanawiający dla skarżącej jest fakt, że w pierwszym jawnym etapie postępowania skarżąca wyraźnie wyprzedziła konkurenta i zajęła pierwszą pozycję, gdy tymczasem na niejawnym etapie postępowania dodatkowe punkty uzyskał jedynie konkurent, który obniżył wartość swoich usług o ponad 17000 zł, korzystając z przywileju uczestnictwa w negocjacjach jako drugi w kolejności podmiot.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie analizowana pod tym kątem skarga W. C. i Z. G. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia jak i poprzedzająca ją decyzja Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] marca 2011 r. – naruszają przepisy prawa.

Otóż należy - zdaniem Sądu - uznać, iż wydając obie sporne decyzje organy dopuściły się - mogącego mieć wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. – polegającego na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy przez niewskazanie konkretnych okoliczności faktycznych rzutujących na ilość przyznanych punktów w poszczególnych kategoriach podlegających ocenie. Ten brak uniemożliwił skarżącym weryfikację decyzji organu i precyzyjne sformułowanie przez niego zastrzeżeń i odniesienia się do argumentacji organu.

Według Sądu, w konsekwencji powyższych uchybień proceduralnych, organy nie ustaliły w sposób jednoznaczny, czy rzeczywiście nie doszło do naruszenia przepisu art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a więc, czy nie doszło w toku postępowania konkursowego do obrazy zasady równego traktowania wszystkich oferentów oraz zasad uczciwej konkurencji, a w konsekwencji tego naruszenia interesu prawnego strony skarżącej. Poprzez niepełne wyjaśnienie wszystkich podstaw rozstrzygnięcia konkursu, organy nie ustaliły również, czy w toku postępowania konkursowego nie doszło do naruszenia przepisu art. 148 ustawy o świadczeniach. Tym samym organy, rozstrzygając w niniejszej sprawie, dopuściły się naruszenia przepisu art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Jak stanowi przepis art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Jednym z wymogów zachowania wspomnianych zasad jest dokonanie przez Komisję konkursową oceny wszystkich ofert zgodnie z obowiązującymi regulacjami prawnymi, w tym m.in. zgodnie z wytycznymi zawartymi w przepisie art. 148 cyt. ustawy.

Zgodnie z art. 148 ustawy o świadczeniach, porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności:

1) ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją;

2) ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów.

Niewątpliwie wskazane kryteria oceny ofert, użyte w ustawie i dookreślone następnie – na podstawie art. 146 ustawy o świadczeniach – przez Prezesa Funduszu, stanowią podstawową wykładnię (wskazówkę) dla Komisji konkursowych, jak dokonywać porównywania złożonych ofert. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia sprecyzował te pojęcia w Zarządzeniu nr 86/2010/DSOZ z dnia 23 grudnia 2010 r. zmieniające zarządzenie w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Należy, zdaniem Sądu, zauważyć, że w obu spornych decyzjach wydanych w rozpatrywanej sprawie, organy ograniczyły się do przedstawienia zasad punktacji, porównania liczby punktów uzyskanych przez oferentów na różnych płaszczyznach oceny (kryteriach), itp., nie próbując nawet zindywidualizować swojej oceny i wyjaśnić, dlaczego w konkretnym przypadku każdy z oferentów został oceniony przyznaniem tej a nie innej sumy punktów. Działanie takie jest niewątpliwie wadliwe, albowiem dla oceny prawidłowości postępowania dotyczącego zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej niezbędne jest szczegółowe wykazanie w oparciu o przepisy materialne – szczegółowo wskazane – iż wyliczenie ilości punktów przypadających na daną kategorię dokonane zostało w oparciu o przejrzyste i jednakowe dla wszystkich oferentów kryteria (tak m.in. /w:/ wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 10/10). Skoro ocena złożonych ofert dokonana została w oparciu o cyt. Zarządzenie Prezesa NFZ n86/2010/DSOZ z dnia 23 grudnia 2010 r., to organy obu instancji, rozstrzygając zarzuty strony skarżącej, winny szczegółowo wyjaśnić, jakie były podstawy przyznania skarżącemu oferentowi określonej ilości punktów w poszczególnych kategoriach. Z całą pewnością organy nie mogą ograniczyć się, przedstawiając zasady punktacji, do porównania jedynie liczby punktów uzyskanych przez oferentów na różnych płaszczyznach oceny, nie próbując swojej oceny zindywidualizować i wyjaśnić, dlaczego w tym konkretnym przypadku każdy z oferentów został oceniony przyznaniem takiej a nie innej liczby punktów.

W konsekwencji Sąd podziela zarzut strony skarżącej, iż organ w istocie przedstawił wyłącznie zestawienie ocen punktowych dla poszczególnych świadczeniodawców uzyskanych w toku postępowania, bez szczegółowego wyjaśnienia zasad punktowania poszczególnych elementów oferty. W rezultacie ma rację skarżący oferent podnosząc, że Prezes NFZ, wskazując na prawidłowość przeprowadzonego postępowania, odniósł się do kwestii punktacji ofert, wskazując, iż wybrana oferta uzyskała wyższą ocenę punktową, podczas, gdy stronę skarżącą nie zapoznano w ogóle ze sposobem punktowania poszczególnych elementów oceny ofert, jak również strona nie zna uzasadnienia przyjętej oceny punktowej, co uniemożliwiło jej jakąkolwiek sensowną polemikę z przedstawioną przez Prezesa NFZ argumentacją, a także uniemożliwia dokonanie merytorycznej weryfikacji decyzji przez skarżącego jak i sformułowanie jego zastrzeżeń i odniesienia się do argumentacji organu.

W tej sytuacji, nie przesądzając na tym etapie postępowania zasadności zarzutów skarżących - zgodzić się należy w pełni ze stroną, iż Prezes NFZ, jak również Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, wydając swoje decyzje, nie odnieśli się w ich uzasadnieniu w sposób rzeczowy i bezpośredni do wszystkich formalnoprawnych zastrzeżeń strony dotyczących procedury konkursowej, które strona podniosła w swoich środkach zaskarżenia składanych w toku całego postępowania.

Prawidłowość działania Komisji konkursowej, a następnie organów obu instancji budzi w tej sytuacji wątpliwości w kontekście przepisu art. 148 ustawy o świadczeniach, albowiem brak jednoczesnego zestawienia dowodów spełnienia takich samych wymagań przez wszystkich oferentów, w sytuacji żądania tej prezentacji przez stronę skarżącą, świadczyć może o naruszeniu zasad rządzących postępowaniem konkursowym, w tym przede wszystkim zasad równego traktowania i uczciwej konkurencji, o których mowa w art. 134 cyt. ustawy.

Nie budzi wątpliwości Sądu, iż w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, stosownie do art. 7 i art. 77 k.p.a. Zgodnie zaś z przepisem art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji (tak również: Naczelny Sąd Administracyjny /w:/ wyrok z dnia 26 maja 1998 r., sygn. akt II SA 420/98, nie publik.).

Zdaniem Sądu, wydając obie sporne decyzje, organy dopuściły się obrazy w/w norm postępowania, albowiem nie odniosły się w uzasadnieniu swych decyzji w sposób precyzyjny do wszystkich zarzutów strony skarżącej dotyczących wadliwości postępowania konkursowego przeprowadzonego przez [...] Oddział Wojewódzki NFZ, a także nie wyjaśniły, jakie były podstawy przyznania skarżącemu oferentowi określonej ilości punktów w poszczególnych kategoriach na tle innych oferentów biorących udział w konkursie. W ocenie Sądu brak pełnego odniesienia się przez organy do przedstawionych przez stronę skarżącą wątpliwości zarówno w zakresie braku przestrzegania zasady równego traktowania i uczciwej konkurencji, jak i w zakresie prawidłowości interpretacji kryteriów obowiązujących przy dokonaniu oceny ofert, a więc w zakresie okoliczności istotnych dla oceny zastosowania norm prawa materialnego, nie dało tej stronie możliwości ustosunkowania się do zarzutów (stanowiska) organu. W tej sytuacji uchybienie to nie pozwala sądowi administracyjnemu na pełne skontrolowanie legalności zaskarżonej decyzji.

Z tej przyczyny należy uznać, iż uchybienia formalne poczynione w toku niniejszego postępowania przez organy, uniemożliwiły Sądowi prawidłowe ustosunkowanie się do zarzutów skargi i wypowiedzenie się co do zasadności podjętego rozstrzygnięcia pod względem materialnoprawnym. Nieprawidłowości te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w przypadku przyjęcia zasadności tezy strony skarżącej w zakresie wadliwości ustaleń Komisji konkursowej i wpływu tych ustaleń na końcowy wynik postępowania konkursowego, należałoby uznać, iż być może brak było jakichkolwiek podstaw do rozstrzygnięcia konkursu na niekorzyść strony skarżącej.

W ocenie Sądu, aby rozstrzygnięcie to ocenić w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów (przesłanek) dotyczących przede wszystkim kwestii podnoszonych przez stronę. Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpującego dokonania przez organ ustaleń faktycznych.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, że uzasadnienia obu decyzji nie spełnia wymogów stawianych przez normę zawartą w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., albowiem uzasadnienia te nie zawierają pełnych wyjaśnień okoliczności branych pod uwagę przy wydawaniu decyzji o rozstrzygnięciu spornego konkursu.

Mając powyższe na uwadze należy uznać, iż w toku ponownego postępowania organy winny dokonać wszechstronnej oceny całości zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego oraz ustosunkować się szczegółowo w uzasadnieniu decyzji do wskazanych wyżej zarzutów skarżącego.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie należy także zwrócić uwagę, iż uzasadnione wątpliwości składu orzekającego w niniejszej sprawie budzi również stanowisko Prezesa NFZ, zgodnie z którym w trakcie postępowania prowadzonego w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej nie przysługuje prawo zapoznania się z ofertami innych uczestników.

Zdaniem Sądu, oczywistym jest, że prowadząc postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i przestrzegając zasad tego postępowania, Fundusz nie może naruszać reguł wynikających zarówno z ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, jak i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych. Niemniej ograniczenia wynikające z powyższych ustaw w zakresie przestrzegania norm w nich zawartych, nie mogą naruszać jednocześnie zasad obowiązujących w postępowaniu odwoławczym prowadzonym według przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Owszem, uznać trzeba, iż nie mogą w toku postępowania odwoławczego podlegać ujawnieniu dane zawarte w ofercie, objęte tajemnicą przedsiębiorstwa oraz ustawowo chronione dane osobowe, w tym tzw. dane wrażliwe, niemniej w świetle art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, trudno byłoby wykazać naruszenia zasad prowadzenia postępowania w oparciu o materiał dowodowy, w którym nie byłoby jakiegokolwiek dostępu do danych wynikających z ofert konkurencyjnych świadczeniodawców. Organ nie odniósł się również do treści przepisu art. 73 k.p.a., który ma zastosowanie w sprawie, regulujący prawo strony wglądu do akt w każdym stadium postępowania. Postępowanie toczące się przed Dyrektorem Oddziału Wojewódzkiego NFZ oraz Prezesem NFZ jest postępowaniem administracyjnym, gdyż złożone odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania złożone zostało na podstawie art. 154 § 1 ustawy o świadczeniach. Złożone odwołanie otworzyło postępowanie administracyjne, do którego mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie niewyłączonym przez przepisy tej ustawy. O ile otwarte jest już postępowanie administracyjne, to musi dojść do ujawnienia i zbadania wszystkich okoliczności związanych ze sprawą. Także z punktacją, ofertami, uzasadnieniem punktacji, itp., gdyż jest to skutek ocen dokonanych w odniesieniu do poszczególnych wymagań stawianych w ogłoszeniu. Odmowa stronie udostępnienia pełnych akt sprawy, pomimo złożonego w tym względzie wniosku, narusza art. 73 Kodeksu postępowania administracyjnego. Akta, których stronie nie udostępniono, nie były objęte klauzulą poufności, o której mowa w art. 55 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.), co oznacza, że nie było innych podstaw prawnych, aby jawność akt stronie w postępowaniu administracyjnym wyłączyć. Stronę bezpodstawnie pozbawiono prawa do obrony, skoro nie miała prawa wglądu do całości akt, aby przedstawić i uzasadnić stawiane zarzuty.

Akta sprawy administracyjnej to dokumenty zgromadzone i wytworzone w danej, konkretnej sprawie administracyjnej. Stąd wniosek, że akta postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie są, nie stają się automatycznie z chwilą wniesienia odwołania aktami sprawy administracyjnej. Mogą, a nawet powinny być przez organ do postępowania administracyjnego włączone, stosownie do potrzeb tego postępowania. Jeżeli zatem np. organ ma za zadanie skontrolować zgodność rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, to musi nie tylko porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, ale również skonfrontować te oceny z samymi ofertami. W takim przypadku zarówno oceny poszczególnych ofert, jak i oferty powinny być włączone do akt kontrolnego postępowania administracyjnego. Pomijając już, że pogląd co do niestosowania w tym postępowaniu administracyjnym przepisów art. 73 i 74 k.p.a. nie ma prawnego uzasadnienia, to należy zauważyć, że jego zaakceptowanie mogłoby prowadzić do istotnego ograniczenia możliwości rozpatrzenia przez organ sprawy według zasad określonych w k.p.a., gwarantujących przeprowadzenie rzeczywistej, rzetelnej kontroli zaskarżonego wyniku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotne (por. wyrok NSA z 11.07.2012 r. II GSK 121/12).

W ocenie składu WSA w Warszawie orzekającego w niniejszej sprawie uznać należy w kontekście powyższych wątpliwości, że organy obu instancji rozpatrując sprawę ponownie, winny również odnieść się do tej kwestii i szczegółowo uzasadnić powody ewentualnej odmowy udostępnienia stronie skarżącej wglądu do pełnych akt postępowania, w tym do ofert innych uczestników postępowania konkursowego.

W konsekwencji Sąd stwierdził, iż organy nie zgromadziły należycie materiału dowodowego i nie odniosły się w sposób pełny do wszystkich przywołanych przez skarżącego dowodów i argumentów na okoliczność braku podstaw do rozstrzygnięcia konkursu na niekorzyść skarżącego.

Mając na względzie powyższe uznać należy, że Prezes NFZ z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a. nie rozważył należycie i wszechstronnie całokształtu zebranego materiału dowodowego i z naruszeniem art. 80 k.p.a. ustalił, że nie zachodziły podstawy do wyboru oferty strony skarżącej.

Taka całościowa analiza jest konieczna, tym bardziej, jeśli zauważymy, że związanie rygorami procedury administracyjnej oznacza, iż organy obu instancji zobowiązane były m.in. do przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań.

Mając powyższe na względzie należy uznać, iż w toku ponownego postępowania organy zobowiązane będą dokonać jeszcze raz pogłębionej analizy całego materiału dowodowego, która pozwoli na podjęcie właściwej decyzji, zgodnej z treścią przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, kierując się stosownymi wytycznymi wskazanymi w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązany jest jedynie na marginesie wyjaśnić, iż oddając na rozprawie w dniu 11 września 2011 r. wniosek dowodowy strony skarżącej, złożony na rozprawie , działał na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym to przepisem sąd administracyjny może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Należy zwrócić uwagę, iż postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym i w konsekwencji dokonywanie przez ten sąd ustaleń faktycznych jest dopuszczalne w zakresie uzasadnionym celami postępowania administracyjnego i powinno umożliwiać sądowi dokonywanie ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że sąd w istocie nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Jeżeli zachodzi potrzeba dokonania ustaleń, które mają służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu, sąd powinien uchylić zaskarżoną decyzję i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić (tak również: B. Dauter /w:/ B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2005, s. 257 i powołany tam wyrok NSA z dnia 7 lutego 2001 r., sygn. akt V SA 671/00).

Biorąc pod uwagę wskazane uchybienia organów obu instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

Jednocześnie Sąd stwierdził, że obie sporne decyzje nie będą podlegać wykonaniu do daty uprawomocnienia się wyroku, działając w tym zakresie na podstawie art. 152 p.p.s.a.

Sąd, orzekając o zwrocie kosztów postępowania, oparł swoje rozstrzygnięcie w tym zakresie na podstawie przepisów art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 i § 3 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).