Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2798/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2017 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2016 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej M. J. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi [...] jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2016 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak: [...].

Tą ostatnią organ powiatowy na podstawie art. 51 ust. 4 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zatwierdził zamienny projekt budowlany uwzględniający zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych prowadzonych przy rozbudowie budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działkach oznaczonych nr ewid. [...] i [...], położonych w [...] przy ul. [...], stanowiących własność [...]; wskazał, że budowę należy realizować zgodnie z opracowanym projektem budowlanym zamiennym uwzględniającym zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych z uwzględnieniem poszanowania interesów osób trzecich będących w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, oraz nałożył na [...] obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

W uzasadnieniu zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji [...] WINB podał, że niniejsza sprawa była już przedmiotem oceny merytorycznej przez tut. organ. Jednym z ostatnich rozstrzygnięć tj. decyzją [...] WINB z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], utrzymano w mocy decyzję organu powiatowego z dnia [...] marca 2013 r. znak: [...].

Wyrokiem z dnia 20 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 695/14 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 listopada 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1680/13 oddalający skargę [...] na ww. decyzję [...] WINB z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], oraz uchylił decyzję organu odwoławczego i poprzedzającą ją decyzję PINB z dnia [...] marca 2013 r.

W następstwie powyższego decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak: [...] organ powiatowy zatwierdził zamienny projekt budowlany rozbudowy budynku mieszkalnego (KOB I), zlokalizowanego na działkach oznaczonych numerami [...] i [...], położonych w [...] przy ul. [...], stanowiących własność [...] oraz nałożył na ww. obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego przed przystąpieniem do jego użytkowania.

I dalej, rozpatrując całość akt sprawy, organ odwoławczy stwierdził, że wskazana decyzja organu powiatowego jest prawidłowa.

Wskazał na przepis art. 51 ust. 4 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, jak również na przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Podał, że w zapadłym w niniejszej sprawie wyroku, NSA wskazał, że w części przedmiotowa rozbudowa budynku mieszkalnego została zrealizowana na fragmencie działki nr [...] (do której inwestor nie posiada tytułu prawnego). Ponadto, decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] sierpnia 2002 r., nr [...], w której okresie ważności rozpoczęto przedmiotową rozbudowę, określała warunki zabudowy tylko jednej działki tj. działki o nr [...]. Tymczasem jak podkreślił Sąd rozbudowy dokonano na więcej niż jednej działce tj. także na działkach nr [...] i [...] (aktualny nr dz. [...]). Odnosząc się do powyższego organ I instancji -w ocenie [...]WINB- prawidłowo wywiódł, iż dokumentacja projektowa zamienna uwzględnia zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych na działkach o nr ew. [...] i [...], do których inwestor posiada tytuł prawny. Wydana w niniejszej sprawie decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...] ustalała warunki zabudowy dla działki nr [...], natomiast odstąpienia polegały w niniejszej sprawie na powiększeniu powierzchni zabudowy w stronę posesji inwestora tj. w szerokości budynku 127 cm oraz zmianie konstrukcji schodów (w niewielkiej tylko części zlokalizowanych na dz. nr [...]) i dokonaniu zmian w elewacji od strony posesji inwestora. Prawidłowo także ustalił organ powiatowy, że analiza mapy załączonej do projektu zamiennego wskazuje, iż roboty budowlane związane z przedmiotową rozbudową nie są usytuowane w pasie drogi krajowej tj. działki nr [...]. W pasie tej drogi usytuowany jest już istniejący budynek mieszkalny (pierwotny budynek), który jest rozbudowywany. Niemniej jednak jak wynika z akt sprawy organ powiatowy wystąpił do zarządcy działki nr [...] z zapytaniem, czy sporna inwestycja narusza interes właściciela ww. nieruchomości. Przy piśmie z dnia 8 sierpnia 2016 r. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] udzielono PINB w [...] odpowiedzi, z której wynika, że ww. rozbudowa nie narusza interesów zarządcy drogi krajowej nr [...].

Osobną kwestią podniesioną także w wyroku NSA jest wyjaśnienie, czy w niniejszej sprawie inwestor zapewnił względem sąsiedniego budynku prawidłowe funkcjonowanie przewodów kominowych. Sąd podkreślił, że w aktach sprawy znajduje się opinia techniczna z 2009 r. wskazująca na nieprawidłowe działanie przewodów kominowych w budynku strony skarżącej w związku z nadbudową budynku sąsiedniego. W tej kwestii, jak podał [...] WINB, należy zgodzić się z obszernym wyjaśnieniem organu powiatowego zawartym w uzasadnieniu decyzji, iż sporna rozbudowa nie wpływa negatywnie na funkcjonowanie budynku usługowego [...], w tym na prawidłowe działanie wentylacji w ww. obiekcie. Powyższe potwierdza także znajdujące się w aktach sprawy pismo Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. Organ odwoławczy zauważył przy tym, że jak słusznie podkreślił organ powiatowy, opinia mistrza kominiarskiego z dnia [...] września 2003 r., na którą powołuje się [...] wskazuje na istnienie 7 przewodów wentylacyjnych. Tymczasem z treści ww. pisma Starostwa wynika, że w ww. obiekcie znajdują się cztery przewody wentylacji grawitacyjnej i jeden wentylacji wymuszonej czyli razem 5. Zgodnie z obowiązującymi normami nie można łączyć wentylacji wymuszonej z grawitacyjną. Nadto przekrój każdego przewodu ponad dachem wynosi 14 cm x 14 cm, a długość ok. 1-1,15. Jak prawidłowo wywiódł organ powiatowy opierając się na analizie wentylacji przeprowadzonej przez Politechnikę [...] oraz normie [...], dla kanałów o wymiarach 14 cm x 14 cm aby zapewnić strumień powietrza dla pomieszczenia niezbędny jest przewód wentylacyjny o długości 5 m przy założeniu, że istnieje sprawny system nawiewny a przewody wykonane są zgodnie z obowiązującymi normami odnoszącymi się do materiału użytego do budowy przewodów i kierunku prowadzenia tych przewodów. Słusznie zauważył organ powiatowy, iż biorąc pod uwagę minimalną wartość wentylacji wymuszonej na ok. 500m3/h (taka wartość wynika z założeń biegłego sądowego powołanego w sprawie z powództwa cywilnego [...]) w lokalu usługowym [...] nie można było uzyskać skutecznej wentylacji grawitacyjnej zarówno przed rozbudową spornego budynku jak i po jego rozbudowie. Wykorzystując bowiem nawet pięć przewodów wentylacyjnych każdy przewód o przekroju 14 cm x 14 cm dla prawidłowego funkcjonowania musiałby mieć wysokość 25 m (5 x 109 m3). Nadto jak wskazał organ powiatowy wątpliwości w niniejszej sprawie budzić musi materiał z jakiego wykonano przewody wentylacyjne tj. cegła wapienno - piaskowa potrójnie drążona. Zgodnie z Polską Normą PN-89/B-10425 materiał o takich właściwościach nie mógł być użyty do wykonania ww. przewodów. Prawidłowo także wskazał organ powiatowy, że wskazana w ww. wyroku Sądu opinia techniczna zawiera treści sprzeczne ze stanem faktycznym (np. pod względem wskazania ilości przewodów wentylacyjnych) i jako taka nie może być uznana za wiarygodną. [...] WINB podkreślił przy tym, że PINB jako organ nadzoru budowlanego administracji publicznej posiada wiedzę uprawniającą do formułowania fachowych opinii w oparciu o przedstawioną dokumentację projektową, opinie techniczne w odniesieniu do stanu faktycznego. Reasumując, za wyjaśnioną organ odwoławczy uznał kwestię wiarygodności opinii kominiarskich przedstawionych w sprawie przez stronę skarżącą, przy czym podkreślił, że uprawdopodobnione w sprawie zostało, iż działanie wentylacji w budynku [...] nie zostało zakłócone poprzez realizację spornej inwestycji albowiem wentylacja ta nie działała prawidłowo z przyczyn wskazanych już wcześniej.

W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że PINB w [...] dokonał w prawidłowej, kompletnej i pozytywnej weryfikacji projektu budowlanego zamiennego dla spornej inwestycji pod kątem jego zgodności z wymogami stawianymi w ww. przepisie art. 35 ustawy Prawo budowlane, a także w świetle opinii prawnej wyrażonej w zapadłym wyroku NSA. Zdaniem [...] WINB w niniejszej sprawie zaistniały zatem przesłanki uprawniające organ stopnia podstawowego do wydania w dniu [...] sierpnia 2016 r. decyzji zatwierdzającej projekt zamienny spornej inwestycji i zezwalającej inwestorowi na wznowienie robót budowlanych. Organ I instancji stosownie do treści powołanego wyżej przepisu nałożył także obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ww. obiektu.

Ustosunkowując się do wywodów i zarzutów stawianych w odwołaniu [...]WINB zauważył, iż pozostają one bez wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia. Podkreślił, że przedmiotowa sprawa była wielokrotnie badana w trybie kontroli instancyjnej przez [...] WINB. Zdaniem tut. organu na jej obecnym etapie PINB w [...] prawidłowo wyjaśnił wszystkie kwestie mogące mieć wpływ na prawidłowość decyzji kończącej przedmiotowe postępowanie. Organ odwoławczy w pełni podziela zatem stanowisko wyrażone w objętej odwołaniem decyzji o braku podstaw do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego opracowanego dla spornej inwestycji. Wskazał jednocześnie, że dopiero faktyczne wykonanie rozwiązań projektowych zawartych w dokumentacji zamiennej będzie stanowiło podstawę do udzielenia pozwolenia na użytkowanie spornej inwestycji.

W skardze do Sądu na ww. decyzję [...] WINB z dnia [...] października 2016 r. nr [...], skarżąca [...] wniosła "o jej uchylenie w całości oraz stwierdzenie jej nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa" albo uchylenie tej decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu skargi wskazała, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów procesowych i prawa materialnego, z uwagi na brak dokładnej analizy projektu budowlanego zamiennego a także całkowite zignorowanie ustaleń i zaleceń NSA zawartych w wyroku z dnia 20 listopada 2015 r. o sygn. akt II OSK 695/14.

Podała dalej, że ustalenia WINB w zakresie lokalizacji rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego jedynie na działkach nr [...] i [...] są nieprawdziwe i sprzeczne z faktami, i wynikają z niewłaściwego odczytania zawartości projektu budowlanego zamiennego z listopada 2008 r., będącego załącznikiem do wydanej przez PINB decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. zatwierdzającej ww. projekt.

Wskazała też, że zamierzenie budowlane inwestora nazwane przez niego "rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego", nie jest tylko rozbudową ale również przebudową, a także nadbudową.

Stwierdziła jednocześnie, że o ile sama rozbudowa, nie wchodzi na działkę Skarbu Państwa [...] to, jednak przebudowa oraz nadbudowa budynku, o kilka metrów przekraczają granice własności inwestora, którymi dysponuje on na cele budowlane. Powyższe nie zostało zupełnie dostrzeżone przez organy.

Skarżąca dodała, że żaden projektów budowlanych opracowanych na potrzeby niniejszej sprawy, nie spełnia prawie żadnego z licznych warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowego zakresu formy projektu budowlanego, nie tylko w zakresie formalnym, ale również (a może przede wszystkim) merytorycznym, a to dyskwalifikuje je w zakresie możliwości dopuszczenia ich do obrotu prawnego.

Podała też, że dołączone do akt pismo Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad - Oddział w [...] udzielające Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego odpowiedzi, że rzeczona "rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego" (pod tym pojęciem jednak należy rozumieć cale "zamierzenie budowlane" przedstawione przez inwestora nie tylko w postaci tytularnego opisu ale i, a właściwie przede wszystkim, w oparciu o zakres określony przez całą część graficzną i tekstową projektu budowlanego ale i też projektu budowlanego zamiennego), nie narusza interesów Zarządcy Drogi krajowej nr [...], jest "oczywistym fałszem i nieprawdą".

Zauważyła w końcu, że w sprawie nie wyjaśniono statusu istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, który (jak to widać na planie zagospodarowania działki), położony jest na działkach będących własnością dwóch odrębnych właścicieli (działki [...] i [...] są własnością inwestora prywatnego, natomiast działka nr [...] jest własnością Skarbu Państwa).

W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 12 października 2017 r., skarżąca reprezentowana przez [...], podsumowała zarzuty skargi, zwracając przede wszystkim uwagę na wytyczne wynikające z wyroku NSA zapadłego w sprawie, o sygn. akt II OSK 695/14.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

W ocenie Sądu, rację ma bowiem skarżąca podnosząc, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego i art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a to z uwagi na nieprzeprowadzenie właściwego postępowania wyjaśniającego przed utrzymaniem w mocy decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny, w tym: nieuwzględnienie wytycznych wynikających z wyroku NSA zapadłego w niniejszej sprawie, wskazującego wyraźnie na okoliczności, które wymagają poczynienia dodatkowych ustaleń/ponownej analizy. Oceny prawnej wyrażonej w tymże wyroku (z dnia 20 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 695/14), nie uwzględnia również decyzja organu powiatowego, dlatego też dla prawidłowego załatwienia sprawy za konieczne Sąd uznał uchylenie decyzji organów obu instancji.

I tak, rozwijając powyższe, zważyć trzeba, iż zaskarżona decyzja zapadła w postępowaniu naprawczym trwającym od 2003 r., a uruchomionym z uwagi na realizację przez [...] inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego, z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na rozbudowę (v. decyzja Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...]). Zważyć też trzeba, iż w obrocie prawnym znajduje się decyzja PINB w [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. znak: [...], w części, w jakiej nakłada na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia w zakreślonym terminie projektu budowlanego zamiennego, oraz, że obecny etap postępowania naprawczego dotyczy ustalenia, czy obowiązek w tej decyzji nałożony został wykonany. Organy obu instancji kilkakrotnie wydawały rozstrzygnięcia w administracyjnym toku instancji, we wskazanym przedmiocie. Co istotne, w takim też zakresie w sprawie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 listopada 2015 r. o sygn. akt II OSK 695/14 (ze skargi kasacyjnej [...]), uchylającym wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 listopada 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1680/13 oraz decyzję [...] WINB z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję organu powiatowego z dnia [...] marca 2013 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu powiatowego z dnia [...] sierpnia 2016 r., zapadły na skutek wymienionego wyroku NSA, to zaś oznacza, iż orzekając ponownie w sprawie, organy obu instancji miały bezwzględny obowiązek zastosować się do wskazań i wytycznych wynikających z tego orzeczenia Sądu.

Stosownie bowiem do treści art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 1914/16, ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania decyzji. "Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciąży na organie administracyjnym i na sądach, a może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Niezastosowanie się przez organ administracji przy ponownym rozstrzyganiu do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku narusza zasadę związania organu ocena prawną i oznacza, że podjęte w ten sposób rozstrzygnięcie jest wadliwe". Co więcej, zdaniem Sądu, za godzący w zasadę demokratycznego państwa prawnego uznać należy akt, w którym organ administracji publicznej nie tylko nie wykonuje prawomocnego wyroku, ale także podważa wiążące go ustalenia wynikające z tego orzeczenia.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Sąd stwierdza, iż zarówno organ I, jak i II instancji, nie wykonały wytycznych wynikających z wyroku NSA z dnia 20 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 695/14, co doprowadziło po raz kolejny w tej sprawie do wydania wadliwych decyzji na gruncie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Sąd zauważa przy tym, iż o zastosowaniu się do zaleceń wynikających z wyroku, nie świadczy wskazanie na treść art. 153 p.p.s.a. czy wyrywkowe przytoczenie fragmentów uzasadnienia tego wyroku. Dlatego też, choć Sąd dostrzega, że w decyzjach wydanych w sprawie wskazano na ww. wyrok, to jednak stwierdza, iż nie stanowi to jeszcze o zastosowaniu się do ocen w nim zawartych; co więcej -zdaniem Sądu- analiza uzasadnień decyzji wydanych w sprawie prowadzi do wniosku, iż organy orzekające wyraziły stanowisko sprzeczne z poglądem Sądu Naczelnego przedstawionym w niniejszej sprawie. Z tych też przyczyn, orzeczenia te nie mogły się ostać.

I tak, zważyć trzeba, że we wskazanym wyroku z dnia 20 listopada 2015 r. Sąd kasacyjny stwierdził, iż projekt budowlany zawiera istotne wady, które nie mogły prowadzić do jego zatwierdzenia. "Wbrew stanowisku Sądu I instancji projekt ten nie odpowiada w pełni wymogowi z art. 34 ust. 2 Prawa budowlanego. Z uwagi na kwestie planowania przestrzennego, warunków własnościowych i interesów osób trzecich, w tym warunków techniczno-budowlanych brak było podstaw aby stwierdzić, że jest kompletny oraz dostosowany do specyfiki i charakteru obiektu oraz skomplikowania robót budowlanych."

Istotne przy tym jest, iż decyzja [...] WINB wówczas kontrolowana, utrzymywała w mocy decyzję organu powiatowego zatwierdzającą projekt budowlany zamienny z listopada 2008 r. Ten też projekt zamienny stał się po raz kolejny przedmiotem oceny organów, i zatwierdzenia decyzją PINB w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., utrzymaną w mocy decyzją zaskarżoną w niniejszej sprawie z dnia [...]października 2016 r. nr [...]. Przy czym, co należy podkreślić, z akt sprawy nie wynika, aby projekt ten po wskazanym wyroku NSA (i z uwagi na wytyczne w nim zawarte) został zmodyfikowany, tj. uzupełniony czy poprawiony. Już powyższe, zdaniem Sądu, dyskwalifikuje decyzje wydane w sprawie, albowiem skoro Sąd Naczelny uznał tenże projekt budowlany zamienny za nieprawidłowy/niekompletny, to nie sposób zaakceptować decyzji, wskazujących na inną ocenę w tym zakresie.

Nadto, stwierdzić trzeba, iż wobec wskazań zawartych w ww. wyroku NSA, tenże projekt zamienny powinien zostać przed jego zatwierdzeniem poprawiony. Jak wskazał bowiem Sąd Naczelny, w sprawie należało wyjaśni trzy kwestie; i w tym też zakresie uzupełnić postępowanie.

I tak, należało uwzględnić, że w części przedmiotowa rozbudowa budynku została zrealizowana na fragmencie działki [...], do której inwestor nie posiada tytułu prawnego; inwestor nie wykazał bowiem, aby miał tytuł prawny uprawniający go do prowadzenia robót budowlanych na ww. nieruchomości, której właścicielem jest Skarb Państwa. Z akt sprawy zakończonej zaskarżoną obecnie decyzją [...] WINB nie wynika, aby akta te zostały uzupełnione w ww. zakresie. Brak jest dokumentu wskazującego na tytuł prawny inwestora do wykonania inwestycji na fragmencie ww. działki. Za całkowicie chybione uznać jednocześnie trzeba stwierdzenie organu I instancji zawarte w uzasadnieniu wydanej decyzji, iż "roszczenie Pani [...] w tym zakresie znacznie wychodzi poza krąg jej uprawnień co do przedmiotu tegoż postępowania" w sytuacji, gdy nie jest ona właścicielem działki o nr ew. [...], a budynek mieszkalny jeszcze w stanie przed rozbudową położony był na działkach [...],[...] i [...], "gdzie zgodnie z treścią aktu notarialnego z dnia [...] stycznia 1996 r. nr [...] Państwo Pogorzelscy nabyli prawo własności działek oraz domu jednorodzinnego, co oznacza, iż posiadają prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". Zważyć w tym kontekście trzeba, iż przedmiotem postępowania jest ustalenie, czy przedłożony projekt budowlany zamienny nadaje się do zatwierdzenia; jeśli istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu polegały m. in. na wykonaniu inwestycji -choćby w niewielkiej części, ale również- na nieruchomości innej niż określona w pozwoleniu na budowę, to inwestor składając tenże projekt winien wykazać się prawem do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane, stosownie do art. 3 pkt 11 i art. 4 Prawa budowlanego. Przy czym, dla oceny sprawy w tym zakresie żadnego znaczenia prawnego nie ma to, czy strona inicjująca niniejsze postępowanie ma uzasadnione roszczenie w stosunku do tej części nieruchomości, którą to w wyniku dokonanego odstępstwa zajęto także pod inwestycję. Obowiązki organu w tym postępowaniu wyznacza treść art. 51 ust. 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, i na jego podstawie należało poczynić ustalenia w sprawie; te zaś winny odnosić się do przedstawionej dokumentacji zamiennej, ta natomiast może być zatwierdzona tylko w przypadku ustalenia jej zgodności z przepisami prawa. Przy czym, stanu zgodnego z prawem nie można ograniczać tylko do przepisów techniczno-budowlanych. Stwierdzić jednocześnie trzeba, że z powołanego wyżej aktu notarialnego nie wynika, aby na jego podstawie doszło do nabycia budynku mieszkalnego usytuowanego na działkach [...],[...] i [...]; we wskazanym akcie notarialnym mowa jest jedynie o sprzedaży działki o nr ew. [...] oraz nakładów poczynionych m. in. na ten obiekt (którego róg znajduje się na działce [...], a pozostała część – na nieruchomości [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa). Nadto, wskazać należy, iż włączone w poczet materiału dowodowego pismo Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...], z którego wynika, że przedmiotowa rozbudowa nie narusza interesów zarządcy drogi nr [...], nie stanowi o tytule prawnym inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. W konsekwencji, Sąd stwierdza, iż sprawa we wskazanym zakresie nadal, pomimo zaleceń NSA, nie została właściwie przeanalizowana i oceniona.

Dalej, zważyć trzeba, że w ww. wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także na to, iż dla przedmiotowej inwestycji wydana została decyzja o warunkach zabudowy, która to określała warunki tylko dla jednej działki. Rozbudowy dokonano zaś na więcej niż jednej działce. "Wady tej nie może sanować to, że przedmiotowa inwestycja była zgodna z ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego miasta [...] z 1992 r. Taki plan nie uprawniał ani do wystąpienia o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, ani nie uprawniał do rozpoczęcia robót budowlanych". Na jego podstawie inwestor uprzednio powinien był uzyskać decyzję o warunkach zabudowy. W konsekwencji NSA przyjął, że argument, iż przedmiotowa inwestycja jest zgodna z tym planem jest pozbawiony usprawiedliwionych podstaw skoro inwestor uzyskał decyzję o warunkach zabudowy dla jednej działki, zaś z przedstawionego projektu budowlanego wynika, że przedmiotowa rozbudowa została zrealizowana także na działkach [...] i [...]. Wskazał w tym zakresie na naruszenie art. 51 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. [...] WINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji właściwie w żaden sposób nie odniósł się do tak postawionego problemu i nie dokonał właściwej oceny co do zgodności projektu budowlanego zamiennego w kwestii zagospodarowania przestrzennego, stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Wskazał jedynie na ww. decyzję o warunkach zabudowy, pomijając zupełnie stanowisko dotyczące tego aktu, a wynikające z ww. wyroku Sądu. Co więcej, treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje na to, iż organ ten dokonał sprzecznej oceny z tą, jakiej dokonał w omawianej kwestii NSA, podnosząc, że tylko w niewielkim zakresie inwestycja znajduje się na działce o nr ew. [...], nie dostrzegając przy tym zupełnie jej zlokalizowanie także na działce o nr ew. [...]. W sposób wadliwy (nie uwzględniający powyżej wskazanych wytycznych NSA), wypowiedział się także organ I instancji, który nie zważając na ocenę NSA, wskazał na decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] sierpnia 2002 r. oraz plan miejscowy obowiązujący w dacie jej wydania. Dlatego, także i z tej przyczyny należało uznać decyzje wydane w sprawie za wadliwe, skoro nie dokonano w nich właściwego sprawdzenia przedłożonego projektu zamiennego; odstąpiono przy tym od wyjaśnienia, czy na terenie objętym inwestycją obowiązuje obecnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego; zupełnie jednocześnie nie dostrzeżono, że istotne odstępstwa polegały m. in. na zmianie sposobu zagospodarowania terenu, a to oznacza, iż należy zbadać, czy przedłożony projekt uwzględniający te zmiany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (o czym stanowi art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego).

W końcu, podnieść trzeba, iż w wyroku z dnia 20 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK, NSA zwrócił uwagę także na to, że zatwierdzając projekt budowlany zamienny nie uwzględniono uzasadnionych interesów osób trzecich w sytuacji, gdy przedmiotowa inwestycja z uwagi na okoliczność budowy w granicy z działką sąsiednią, na której znajduje się budynek skarżącej kasacyjne, powinna uwzględniać określone konsekwencje wynikające z takiego zagospodarowania terenu inwestycji oraz działek sąsiednich. "Na ten problem wskazywał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 1 kwietnia 2004 r., sygn. akt 7/IV SA 909/03, który dotyczył przedmiotowej rozbudowy. Przy granicy działek znajdują się bowiem kominy wentylacji grawitacyjnej. Przedmiotowa inwestycja usytuowana jest w bezpośredniej bliskości tych kominów i wyniesiona nad te kominy, co może mieć wpływ na warunki sanitarnohigieniczne w budynku strony skarżącej kasacyjnie. Wątpliwości te potwierdza znajdujący się w aktach sprawy materiał zdjęciowy oraz opinia techniczna z 2009 r. w sprawie stanu technicznego wentylacji grawitacyjnej w pawilonie gastronomicznym w [...] sporządzona przez rzeczoznawcę budowlanego w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Z opinii tej wynika, że przewody kominowe w budynku strony skarżącej kasacyjnie są niesprawne z powodu nadbudowania budynku sąsiedniego." Z tego też powodu NSA zwrócił uwagę, iż w sprawie należy uwzględnić § 142 i 175 ust. 3 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Stwierdził jednocześnie, że z projektu budowlanego zamiennego nie wynika, czy inwestor zapewnił względem sąsiedniego budynku prawidłowe funkcjonowanie przewodów kominowych. "Istniały zatem podstawy do stwierdzenia, że projekt budowlany zawiera istotne wady, które nie mogły prowadzić do jego zatwierdzenia". Jak już Sąd wskazywał powyżej, zaakceptowany projekt budowlany zamienny po wyroku NSA nie został uzupełniony; o wypełnieniu powyższych zaleceń Sądu świadczyć ma zaś -zdaniem organów- treść pisma Starostwa Powiatowego Wydziału Komunikacji i Budownictwa dotyczącego prawidłowości działania wentylacji w budynku usługowym stanowiącym własność [...] oraz opinii biegłego z 2015 r. (sporządzonej na potrzeby trwającego postępowania przed sądem cywilnym z powództwa [...], sygn. akt C [...]), również odnoszącej się do wskazanego budynku skarżącej. Takiej oceny, nie sposób zdaniem Sądu uznać za prawidłową. Zważyć bowiem ponownie trzeba, iż celem obecnego etapu postępowania naprawczego było sprawdzenie przedłożonej dokumentacji zamiennej, a nie ocena stanu technicznego obiektu sąsiadującego z budynkiem objętym inwestycją. To projekt zamienny winien być poddany odpowiedniej weryfikacji, w tym: w zakresie nakazanym w cyt. powyżej wyroku NSA. Należało bowiem zweryfikować to, czy sporna inwestycja w zakresie poczynionych odstępstw, uwzględnia uzasadnione interesy osób trzecich poprzez spełnienie wymogów wynikających z ww. warunków technicznych – co winno znaleźć odpowiednie odzwierciedlenie w dokumentacji zamiennej, a nie to, czy w budynku skarżącej wentylacja funkcjonuje prawidłowo. Przedmiotem rozstrzygnięcia nie jest ten ostatni obiekt, a wykonane w warunkach istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego roboty budowlane.

W takich też okolicznościach, będąc związany wyrokiem NSA z dnia 20 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 695/14, Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał, iż skarga jest w pełni zasadna, albowiem organy nadzoru budowlanego nadal nie przeprowadziły prawidłowej weryfikacji przedłożonego projektu zamiennego.

Wymaga przy tym podkreślenia, że sam fakt złożenia projektu zamiennego nie legalizuje wykonanych z odstępstwami od pozwolenia na budowę robót budowlanych. Dopiero treść tego projektu wyznacza dalsze postępowanie organu nadzoru budowlanego. Przy czym, obowiązkiem projektanta jest opracowanie projektu zamiennego zgodnie z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a także w sposób zapewniający doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Natomiast obowiązkiem organu jest dokonanie jego sprawdzenia. Mając na uwadze okoliczności sprawy, w tym zarzuty skargi, podnieść również należy, iż projekt budowlany zamienny winien bezspornie przedstawiać stan rzeczywisty inwestycji, w tym - prace pozostałe do wykonania i sposób ich realizacji. Innymi słowy, projekt budowlany zamienny powinien uwzględniać zmiany wynikające z wykonanych już robót budowlanych i wskazywać zakres prac pozostających do wykonania, i winien w tym zakresie pozostawać spójny i czytelny. Sąd zauważa przy tym, iż projekt budowlany zamienny tak w części opisowej, jak i rysunkowej, winien w sposób precyzyjny wskazywać na wszystkie dokonane zmiany w stosunku do dokumentacji pierwotnej, a jeśli, co ma miejsce w niniejszej sprawie, budzi on wątpliwości co do tego, czy przedstawia stan rzeczywisty, organ nadzoru budowlanego ma odpowiednie środki (w tym: przewidziane w art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego), aby stan ten zweryfikować.

W tej sytuacji, na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.