Wyrok NSA, sygn. akt IV SA 2230/96
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1998-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 613  Ochrona środowiska i ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Budowlane prawo
Teza: Nałożenie na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego /zespołu obiektów/ obowiązku przedstawienia oceny oddziaływania na środowisko na podstawie art. 70 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196 ze zm./ nie może być przez organ modyfikowane i ograniczane np. do zakresu emisji hałasu i ma obejmować kompleksową ocenę oddziaływania na środowisko.

TEZY

Nałożenie na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego /zespołu obiektów/ obowiązku przedstawienia oceny oddziaływania na środowisko na podstawie art. 70 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196 ze zm./ nie może być przez organ modyfikowane i ograniczane np. do zakresu emisji hałasu i ma obejmować kompleksową ocenę oddziaływania na środowisko.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Spółki Akcyjnej w T. na decyzję Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 5 listopada 1996 r. w przedmiocie złożenia oceny oddziaływania na środowisko:

1/ uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji;

2/ zasądził od Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa na rzecz skarżącej Spółki Akcyjnej w T. kwotę 10 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją Wojewody w T. z 4.03.1996 r., z powołaniem się na przepis art. 70 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196/, zobowiązano Spółkę Akcyjną w T. do przedstawienia oceny oddziaływania na środowisko w zakresie emisji hałasu, sporządzonej przez biegłego z listy rzeczoznawców Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, w terminie do 30.11.1996 r. W uzasadnieniu decyzji powołano się na wyniki kontroli przeprowadzonej przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska we wrześniu i listopadzie 1996 r., która wykazała, iż na terenie Spółki istnieje wiele źródeł hałasu /związanego m.in. z pracą wentylatorów, wirówek, chłodni/. Praca wielu z tych źródeł hałasu ma charakter okresowy, co utrudnia wykonanie pomiarów hałasu podczas kontroli oraz kompleksową ocenę stopnia uciążliwości Spółki. Wszystkie te względy uzasadniają nałożenie obowiązku przedstawienia oceny oddziaływania na środowisko w zakresie emisji hałasu.

Decyzją z 5.11.1996 r. Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa - po rozpatrzeniu odwołania Spółki Akcyjnej - uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody w T. w części ustalającej termin wykonania przedmiotowego obowiązku i określił ten termin na 31.01.1997 r., w pozostałej zaś części utrzymał w mocy decyzje organu I instancji. W ocenie Ministra nałożenie obowiązku przedstawienia oceny oddziaływania na środowisko znajduje uzasadnienie w okolicznościach sprawy, skoro o uciążliwościach akustycznych informują mieszkańcy osiedla R. Poza tym, jakkolwiek nałożony obowiązek jest wynikiem zawężenia dyspozycji przepisu art. 70 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska /do przedstawienia oceny w zakresie emisji hałasu/, to nie oznacza to niemożliwości wykonania tak ustalonego obowiązku. Zdaniem organu naczelnego, jeżeli strona nadal uważa "za niemożliwe wypełnienie zaskarżonego orzeczenia, to może bez żadnych obaw sporządzić kompleksową ocenę".

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję Ministra skarżąca Spółka w T. wniosła o stwierdzenie jej nieważności, twierdząc, że wydana została z naruszeniem prawa procesowego i materialnego. Według wywodów skarżącej dysponuje ona decyzją określającą dopuszczalne natężenie poziomu emisji hałasu, których nie przekracza, a jednocześnie przeprowadzane są okresowe pomiary natężenia tego hałasu w punktach pomiarowych usytuowanych na granicy strefy ochronnej. Poza tym zaskarżona decyzja jest niewykonalna, skoro ogranicza się do nałożenia obowiązku przedstawienia oceny oddziaływania na środowisko w zakresie hałasu, gdy tymczasem przepisy prawa materialnego wymagają, aby ocena ta obejmowała m.in. zużycie wody, kopalin, odpadów itd. Z kolei przedstawienie tak szerokiej oceny nie jest celowe i nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach sprawy i powoduje poniesienie zbędnych, wysokich kosztów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzutom skargi nie można odmówić słuszności. Nawet wstępna analiza i ocena ustaleń poczynionych zarówno w zaskarżonej decyzji Ministra, jak i w poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wykazuje, że wydane one zostały z naruszeniem wielu przepisów prawa materialnego i procesowego.

W obydwu decyzjach jako podstawę materialnoprawną ich podjęcia powołano: "art. 70 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (...)", co nie jest jedynie formalną wadliwością, zważywszy iż powołany przepis obejmuje unormowania zawarte w przepisach ust. 1-5, lecz, co istotniejsze, organy, nie uwzględniając tych regulacji, nie zajęły stanowiska m.in. w sprawie zastępczego zlecenia wykonania oceny oddziaływania na środowisko /na koszt zobowiązaniowego podmiotu/, w sytuacji określonej w art. 70 ust. 3 ustawy. W rezultacie, jeśli nawet pominąć brak kompletności rozstrzygnięcia, nie wiadomo, czy jedynie przez przeoczenie nie uwzględniono tej kwestii, czy też w ocenie organów nie powinno dojść do wykonania zastępczego. Nie sposób pominąć, iż przepis art. 70 ust. 3 ustawy stanowi o możliwości zlecenia zastępczego wykonania oceny, a nie o obowiązku zlecenia zastępczego.

W zaskarżonej decyzji brak jest w istocie uzasadnienia faktycznego i prawnego /co stanowi naruszenie art. 107 par. 1 Kpa/. Świadczą o tym m.in. kilkuzdaniowe jedynie stwierdzenia dotyczące słuszności rozstrzygnięcia i powtórzenia treści art. 7 Kpa. Poza tym w uzasadnieniu tej decyzji brak jest nie tylko powołania jakichkolwiek przepisów rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 13 maja 1995 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi oraz ocen oddziaływania na środowisko /Dz.U. nr 52 poz. 284/, lecz przede wszystkim brak jest jakiegokolwiek ustosunkowania się do zarzutów strony składającej odwołanie. Wszakże w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w jej części opisowej, wskazano, iż "(...) Zarząd Spółki Akcyjnej odwołując się (...) zarzuca jej naruszenie prawa (...) par. 2, 4, 6 rozporządzenia (...)", po czym w dalszych rozważaniach w ogóle do tych zarzutów nie nawiązano. Przy tego rodzaju brakach w ustaleniach zaskarżonej decyzji w ogóle wyłączona jest możliwość oceny legalności /zgodności z prawem/ zaskarżonej decyzji oraz odparcia zarzutów skarżącej Spółki. Już tylko z tych przyczyn zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podlegają uchyleniu, rzeczą zaś organów będzie uzupełnienie postępowania dowodowego, poczynienie niezbędnych ustaleń oraz dokonanie ponownej oceny, czy spełniły się /i jakie/ przesłanki do nałożenia na skarżącą obowiązku przedstawienia oceny oddziaływania na środowisko.

Niezależnie od powyższych uwag /uzasadniających rozstrzygnięcie objęte wyrokiem/ najistotniejszą kwestią, która zresztą będzie miała podstawowe znaczenie w toku ponownego rozpoznania sprawy, jest prawidłowa wykładnia art. 70 ust. 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, która to wykładnia /jak to wynika m.in. ze stanowiska organów/ może budzić wątpliwości.

Kwestia ta więc wymaga szerszego przedstawienia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Ministra stwierdzono: "(...) Jakkolwiek nałożony spornym orzeczeniem obowiązek jest wynikiem zawężenia dyspozycji przepisu art. 70 cytowanej w sentencji ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, to nie jest on niemożliwy do spełnienia w związku z ww. przepisem. Jeśli natomiast Strona nadal uważa za niemożliwe wypełnienie zaskarżonego orzeczenia, to może bez żadnych obaw sporządzić kompleksową (...)".

Pomijając niezbyt precyzyjne sformułowania zawarte w cytowanym stwierdzeniu /powołanie przepisu bez ustępów, podobnie zresztą jak w osnowie decyzji przy wskazaniu podstawy prawnej oraz odwołanie się do sentencji i bliżej nie określonego spornego orzeczenia/, można przyjąć, że w ocenie Ministra przepis art. 70 ust. 1 ustawy dopuszcza nałożenie na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego albo zespołu obiektów obowiązku przedłożenia oceny oddziaływania na środowisko - "w zakresie emisji hałasu do środowiska". Należy przy tym dorozumiewać /z braku bliższych rozważań/, iż w ocenie Ministra możliwe jest "zawężenie dyspozycji art. 70 (...)", a jednocześnie brak jest przeszkód, aby strona, z własnej inicjatywy, przedstawiła kompleksową ocenę oddziaływania na środowisko.

Stanowiska tego nie można podzielić. Wprawdzie mogłoby się wydawać, iż skoro można więcej, to można i mniej /argumentum a maiori ad minus/, to jednak wnioskowanie to okazuje się zawodne. Decydujące znaczenie powinien tu mieć charakter prawny instytucji prawnej oceny oddziaływania na środowisko oraz funkcje, które ta instytucja spełnia. Otóż ocena oddziaływania na środowisko, o której mowa w art. 70 ust. 1 ustawy, jest we współczesnych systemach prawnych przede wszystkim instrumentem ochrony środowiska, ma swoją historię w systemie prawa polskiego i przeszła liczne przeobrażenia. Nie rozwijając szerzej tej problematyki należy przytoczyć wypowiedzi piśmiennictwa co do tego, iż art. 70 ust. 1 określa jednym terminem dwie, z istoty odmienne instytucje: oceny oddziaływania na środowisko w odniesieniu do przyszłych inwestycji i oceny dotyczące tzw. przeglądów ekologicznych /por. Komentarz do ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, pod red. J. Sommera, Tow. Naukowe Prawa Ochrony Środowiska, Wrocław 1995, str. 251/.

W warunkach sprawy, wobec niepoczynienia przez organy stosownych ustaleń, nie wiadomo o jaką postać oceny oddziaływania na środowisko chodzi. Jest przy tym bezsporne, że skarżąca Spółka powołuje się i dokumentuje opracowanie ocen oddziaływania na środowisko w zakresie inwestycji, np. instalacji trzeciego pieca w Kotłowni Wysokich Temperatur Oddziału DMT II w roku 1996, kolejnej oceny oddziaływania na środowisko dot. załadunku autocystern ciekłym DMT w 1997 r. czy też oceny oddziaływania dot. Zakładu Polikondensacji w Fazie Stałej w 1997 r. /por. zestawienie w piśmie procesowym z 18.12.1998 r./.

Gdyby więc przyjąć, co będzie wymagało wyjaśnienia w toku ponownego rozpoznania sprawy, że we wszczętym postępowaniu chodzi jedynie o inwestycje już istniejące, to otwartą kwestią będzie odpowiedź na pytanie, o jakie obiekty lub o jaki zespół obiektów chodzi oraz czy uprzednio w odniesieniu do nich lub niektórych z nich już przedstawiono ocenę oddziaływania na środowisko.

Z braku omawianych ustaleń trudno o bliższe wskazania co do dalszego postępowania. Można jedynie podnieść, iż w sytuacji uznania za uzasadnione nałożenia na skarżącą Spółkę obowiązku przedstawienia oceny oddziaływania na środowisko w odniesieniu do obiektów /zespołu obiektów/ istniejących, do czego również upoważnia przepis art. 70 ust. 1 ustawy, obiekty te wymagają precyzyjnego wskazania i opisania. Co jednak ważniejsze, nałożenie takiego obowiązku nie może być ograniczone do oceny oddziaływania "w zakresie emisji hałasu do środowiska", jak to przyjęto w zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji.

Zasadność takiego poglądu i stanowiska wynika wprost z charakteru prawnego instytucji oceny oddziaływania na środowisko. Z istoty oceny wynika bowiem jej kompleksowość.

Dopuszczenie możliwości przedstawienia oceny ograniczającej się do zakresu emisji hałasu prowadziłoby do nakładania się rozwiązań ustawowych i naruszałoby przepis art. 70 ust. 1 ustawy.

Wszakże w warunkach sprawy skarżąca Spółka dysponuje decyzją administracyjną określającą dopuszczalny poziom hałasu, wydaną 12.12.1988 r., cyklicznie zaś dokonywane są pomiary jego natężenia. Wówczas bowiem organ administracyjny w odniesieniu do tego samego przedmiotu sprawy /emisji hałasu/ dysponowałby dwoma konkurencyjnymi środkami prawnymi, co byłoby nie do przyjęcia, a mianowicie byłby uprawniony do określenia poziomu emisji hałasu, a jednocześnie władny byłby nałożyć obowiązek przedstawienia oceny oddziaływania na środowisko "w zakresie emisji hałasu".

Wreszcie odwołać się należy do argumentacji wynikającej z cyt. już rozporządzenia wykonawczego z 13.05. 1995 r., wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego z art. 70 ust. 5 ustawy, w którym jednoznacznie określono, czym jest i co powinna zawierać ocena oddziaływania na środowisko. Modyfikowanie zatem czy ograniczanie takiej oceny byłoby swoistym poprawianiem ustawodawcy, a w rezultacie prowadziłoby do naruszenia omawianych przepisów.

W każdym bądź razie w ocenie składu nałożenie na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego /zespołu obiektów/ obowiązku przedstawienia oceny oddziaływania na środowisko, na podstawie art. 70 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, nie może być przez organ modyfikowane i ograniczane np. do zakresu emisji hałasu i ma obejmować kompleksową ocenę oddziaływania na środowisko.

W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty okazały się uzasadnione, a orzeczenia administracyjne podjęte zostały przed wyjaśnieniem wszystkich istotnych okoliczności sprawy, z mocy art.  22 ust. 2 pkt 1 i 3 oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 369 ze zm./, orzeczono jak w sentencji.