Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 687/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2006-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6321 Zasiłki stałe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.), Sędziowie WSA Beata Kalaga-Gajewska, WSA del. Barbara Rymaszewska, Protokolant referent Agnieszka Janecka, po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w części uchylającej decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z dnia [...] r, i umarzającej postępowanie przed organem I instancji w zakresie przyznającym zasiłek stały od dnia [...] 2004 r. oraz przyznającym opłacanie składek na ubezpieczenie społeczne na okres pobierania zasiłku stałego (punkt 1 i 2 decyzji Nr [...] z dnia [...] r.); 2) oddala skargę w pozostałej części; 3) określa, że zaskarżona decyzja w zakresie rozstrzygniętym w punkcie 1 wyroku nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...] z dnia [...] r. na podstawie art. 43 ust. 1 i 6, art. 27 ust. 1 i art. 31 b ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej ( Dz. U. z 1998 r., Nr 64, poz. 414 ze zm.) oraz uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S.. przyznał :

1) B. G. zasiłek stały w wysokości [...] zł miesięcznie od [...] 2004 r. do nadal, 2) przyznał opłacanie składek na ubezpieczenie społeczne na okres pobierania zasiłku stałego, jednak nie dłużej niż do uzyskania 25 – letniego okresu ubezpieczenia składkowego i nieskładkowego, 3) odmówił przyznania zasiłku stałego od miesiąca [...] 2003 r. do [...] 2003 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że wnioskodawca spełnia warunki określone w art. 27 ust. 1 i art. 31 b ustawy o pomocy społecznej. Organ podkreślił, że dochód rodziny nie przekracza półtorakrotnego dochodu określonego w art. 4 cyt. ustawy, a dziecko ma orzeczoną niepełnosprawność wraz ze wskazaniami, o których mowa w art. 6 b ust. 3 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych ( Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.) lub ma orzeczony [...] stopień niepełnosprawności.

Zasiłek stały został przyznany do nadal gdyż orzeczenie o niepełnosprawności wydano na trwale.

Organ stwierdził, iż wnioskodawcy nie przyznano zasiłku stałego od miesiąca [...] 2003 r., gdyż zgodnie z art. 43 ust. 6 cyt. ustawy świadczenie pieniężne pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca na okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. Wnioskodawca wniosek o przyznanie zasiłku stałego złożył dopiero w [...] 2004 r., dlatego przedmiotowe świadczenie zostało przyznane od miesiąca [...] 2004 r. Poprzednio zasiłek stały był przyznany do miesiąca [...] 2003 r., gdyż zgodnie z nowymi przepisami od miesiąca [...] 2003 r. przyznanie zasiłku stałego uzależnione było od przedłożenia orzeczeń o niepełnosprawności dziecka wraz ze wskazaniami, o których mowa w art. 66 ust. 3 pkt 7 i 8 ustawy z 27.08.1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz o zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Wnioskodawca orzeczenia takiego nie złożył, co spowodowało uchylenie decyzji o przyznaniu zasiłku stałego od [...] 2003 r.

Organ podkreślił, że wnioskodawca nie poinformował, iż złożył wniosek o ustalenie niepełnosprawności syna, przy czym wniosek ten złożył dopiero dnia [...] 2003 r. mimo, że wcześniej był informowany, że wymagane jest nowe orzeczenie o niepełnosprawności w celu wypłaty zasiłku stałego. Postępowanie w sprawie przyznania zasiłku stałego nie było zawieszone, gdyż wnioskodawca nie informował organu orzekającego o prowadzonych staraniach dotyczących uzyskania odpowiedniego orzeczenia, dlatego nie ma możliwości nadpłacenia zasiłku stałego od miesiąca [...] 2003 r.

W odwołaniu A. G. zarzucił, iż kwestionuje rozstrzygnięcie organu I instancji w części dotyczącej odmowy przyznania zasiłku stałego za okres wsteczny, albowiem decyzja w tej części jest dla niego krzywdząca. Odwołujący wyjaśnił, że faktycznie wniosek o przyznanie zasiłku stałego za okres od [...] 2003 r. do [...] 2003 r. złożył dopiero w [...] 2004 r., gdyż właściwe orzeczenie o niepełnosprawności syna, które uprawniało go do ww. zasiłku stałego otrzymał w [...] 2004 r. Przyczyną złożenia wniosku dopiero w tym terminie było przedłużające się postępowanie toczące się w sprawie wydania właściwego orzeczenia o niepełnosprawności. Odwołujący zarzucił, że aczkolwiek wniosek złożył dopiero w [...] 2004 r. to informował MOPS o złożeniu wniosku w [...] 2003 r. nadto odbierając dokumenty z MOPS – informował o toczącym się postępowaniu odwoławczym. Wówczas został poinformowany, że jeżeli złoży stosowne orzeczenie to zasiłek będzie nadpłacony. Dodał, że sprawował nieprzerwaną opiekę nad synem i z tej przyczyny pozostawał bez pracy w okresie od [...] 2003 do [...] 2003 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją Nr [...] z dnia [...]r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że w dniu 1 maja 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), uchylająca uprzednio obowiązującą ustawę o pomocy społecznej z dnia 29 listopada 1990 r. ( Dz. U. z 1998, Nr 64, poz. 414 ze zm.). Zgodnie z art. 150 powołanej ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy tegoż aktu.

Ponieważ obowiązująca od dnia 1 maja 2004 r. ustawa nie przewiduje zasiłków stałych oznacza to, że w obecnym stanie prawnym świadczenie nie istnieje. W tej sytuacji Kolegium nie ma prawa merytorycznie rozpatrzeć odwołania od decyzji przyznającej lub uchylającej zasiłek stały i obowiązane jest uchylić zaskarżoną decyzję oraz umorzyć postępowanie organu I instancji. Kolegium podkreśliło, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe z uwagi na brak w obecnym stanie prawnym wnioskowanego świadczenia, zaś żaden przepis nie zezwala na to by w chwili obecnej rozpatrzeć sprawę za okres do dnia utraty mocy przez ustawę z 1990r.

W skardze A. G. zarzucił, iż zaskarżoną decyzją organ naruszył art. 139 kpa ponieważ zaskarżył on decyzję organu I instancji tylko w części dla niego niekorzystnej tzn. nie przyznanie zaległego zasiłku stałego i opłacanie składek za okres od [...] 2003 r. do [...] 2003 r. tj. pkt [...] decyzji.

Dodał, że sprawa dotycząca pkt [...] i [...] została załatwiona w drodze odrębnej decyzji z dnia [...] r.

Zarzucił, że do zaległych roszczeń powinna mieć zastosowanie ustawa z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, skoro odwołanie wniósł przed dniem 1 maja 2004 r. i wówczas jeszcze obowiązywała ta ustawa. Dodał, że gdyby Kolegium rzeczywiście zastosowało art. 150 nowej ustawy to powinno zmienić decyzję organu I instancji przyznając opłacanie składek za okres sporny zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych z dnia 13 października 1998 r. ( Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) w brzmieniu nadanym przez art. 135 ustawy z dnia 12 marca 2004 r.

Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie prezentując argumentację zawartą uprzednio w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 – zwanej dalej ppsa ) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas w zależności od rodzaju naruszenia uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Z mocy art. 134 § 1 ppsa sąd administracyjny kontroli legalności zaskarżonego aktu dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie. Oznacza to jednak, że nie wszystkie zarzuty i wnioski skargi okazały się zasadne, powodując jej nieuwzględnienie w tym zakresie.

Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte wnioskiem skarżącego z dnia [...] 2004 r., w którym domagał się on przyznania zasiłku stałego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym synem począwszy od [...] 2003 r. do [...] 2003 r. oraz na bieżąco.

Organ I instancji decyzją z dnia [...] r. rozstrzygając o żądaniu wnioskodawcy zawartym w ww. wniosku przyznał skarżącemu zasiłek stały począwszy od [...] 2004 r. do nadal ( punkt 1 rozstrzygnięcia ), przyznał opłacanie składek na ubezpieczenie społeczne, na okres pobierania zasiłku stałego ( punkt 2 rozstrzygnięcia ), odmówił przyznania zasiłku stałego od miesiąca [...] 2003 do [...] 2003 r. ( punkt 3 rozstrzygnięcia ).

Tak sformułowana osnowa decyzji organu I instancji ( czyli rozstrzygnięcie decyzji ) składa się w istocie rzeczy z kilku elementów, z których każdy mógłby być przedmiotem rozstrzygnięcia odrębnej decyzji.

A. G. w dniu [...] 2004 r. złożył odwołanie od ww. decyzji, stwierdzając w nim stanowczo, iż nie może się zgodzić z rozstrzygnięciem: "w części dotyczącej odmowy przyznania zasiłku stałego za okres wsteczny". Takie sformułowanie oznacza w ocenie Sądu, że skarżący odwołał się nie od całej decyzji, lecz od tego jej rozstrzygnięcia, które było dla niego niekorzystne. Zatem w ten sposób zaskarżył on samodzielną część rozstrzygnięcia organu I instancji, co w żaden sposób nie determinuje pozostałych rozstrzygnięć zawartych w tej decyzji.

Kodeks postępowania administracyjnego nie wprowadza ograniczeń formalnych ani materialnych dotyczących prawa odwołania się strony, co oznacza, że to strona decyduje, czy i w jakim zakresie kontroluje w tym trybie rozstrzygnięcie organu I instancji.

Zatem strona może odwołać się zarówno od całej pozytywnej i negatywnej decyzji. Może także odwołać się tylko od negatywnego rozstrzygnięcia, stanowiącego samodzielną część rozstrzygnięcia ( może być objęte tzw. decyzją częściową ) które nie wpływają na treść pozostałych rozstrzygnięć mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. W takiej sytuacji rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu I instancji, które może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym, od którego strona nie wniosła skutecznie odwołania, staje się ostateczne.

W orzecznictwie sądowym za utrwalony należy uznać pogląd, że wzruszenie ostatecznej decyzji organu I instancji w trybie odwoławczym bez odwołania rażąco narusza prawo ( por. wyrok NSA z dnia 5.04.1985 r. sygn. SA/Wr 127/85 z glosą

B. Adamiak, opubl. OSPiKA 1988/9/198 ).

Z rubrum zaskarżonej decyzji wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznało odwołanie skarżącego od decyzji organu I instancji rozstrzygającej nie tylko o odmowie przyznania zasiłku stałego od miesiąca [...] 2003 r. do [...] 2003 r., ale także rozstrzygającej o przyznaniu zasiłku stałego od

[...] 2004 r. oraz o przyznaniu składek na ubezpieczenie społeczne na okres pobierania zasiłku stałego. Zatem organ odwoławczy rozstrzygnął też o części pozytywnej decyzji organu I instancji, od której skarżący nie wniósł odwołania.

W sentencji decyzji organu odwoławczego zawarto sformułowanie "uchylić w całości zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie organu pierwszej instancji". Także z uzasadnienia zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że organ odwoławczy rozstrzygał o całości rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji.

Trafnie zatem skarżący zarzucił w skardze, że organ odwoławczy rozstrzygnął zaskarżoną decyzją także w tym zakresie, który nie był objęty jego odwołaniem.

Z tych przyczyn Sąd uznał, że zaskarżona decyzja w części w jakiej uchyla decyzję organu I instancji i umarza postępowanie przed tym organem w zakresie przyznającym zasiłek stały od dnia [...] 2004 r. oraz przyznającym opłacanie składek na ubezpieczenie społeczne na okres pobierania zasiłku stałego ( punkt 1 i 2 decyzji Nr [...] r.) została wydana z rażącym naruszeniem art. 16 § 1 kpa oraz art. 138 kpa.

Skutkuje to stwierdzeniem nieważności w części zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 2 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Stwierdzenie nieważności części decyzji administracyjnej może nastąpić gdy tylko ta część zawiera wady z art. 156 § 1 kpa, które jednak nie wywierają wpływu na treść pozostałych rozstrzygnięć mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym ( por. wyrok SN z dnia 23.01.2003 r., sygn. III RN 3/02, OSNP 2004/4/56 ).

W ocenie Sądu taka sytuacja występuje w rozpoznawanej sprawie. Rozstrzygnięcia co do przyznania zasiłku stałego od dnia [...] 2004 r. oraz przyznania skarżącemu opłacania składek na ubezpieczenie społeczne na okres pobierania zasiłku stałego mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym.

Z tych wszystkich względów Sąd w oparciu o art. 145 § 2 ppsa orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Mając na uwadze treść art. 152 ppsa Sąd rozstrzygnął jak w punkcie 3 sentencji wyroku.

Natomiast w ocenie Sądu skarga w zakresie w jakim kwestionuje decyzję organu odwoławczego rozstrzygającą o odwołaniu wniesionym od negatywnego rozstrzygnięcia, zawartego w decyzji organu I instancji ( punkt 3 decyzji z dnia [...] r.) nie jest zasadna.

Stosownie do art. 6 kpa organ administracji zobligowany jest do rozpoznania sprawy na podstawie obowiązującego prawa, mającego zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym. W przypadku zastosowania przepisów nieobowiązujących, decyzja wydana na ich podstawie, jako rażąco naruszająca prawo, dotknięta jest wadą nieważności. Jeżeli pomiędzy wydaniem decyzji przez organ I instancji,. a rozpatrzeniem odwołania uchylone zostały przepisy, które stanowiły podstawę prawną decyzji, organ odwoławczy może jedynie uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie w I instancji jako bezprzedmiotowe, chociaż nie było bezprzedmiotowe w chwili wszczęcia ( por. wyrok NSA z 23.11.1995 r., sygn. SA/Kr 95/05 z glosą W. Chróścielewskiego OSP 1997/4/81, wyroku NSA z dnia 4.11.1998, sygn. I SA 641/98, zbiór LEX 44567, wyrok NSA z dnia 29.04.1999 r. sygn. I SA 1325/98, zbiór LEX 47971 ).

Należy w związku z powyższym - wobec zarzutów skargi – zauważyć, że rozstrzygnięciem zawartym w punkcie 3 decyzji z dnia [...] r. organ I instancji odmówił przyznania skarżącemu zasiłku stałego od miesiąca [...] 2003 r. do [...] 2003 r. W takim zakresie mógł też orzekać organ odwoławczy.

Sąd kontrolując legalność zaskarżonego aktu także rozstrzyga o jego zgodności z prawem w zakresie objętym zakwestionowanym rozstrzygnięciem.

Zatem Sąd był zobligowany ocenić, czy zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego obowiązującego w chwili jej wydania.

W dniu 1 maja 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm. ) uchylająca poprzednio obowiązującą ustawę o pomocy społecznej z dnia 29 listopada 1990 r. ( Dz. U. z 1998 Nr 64, poz. 414 ze zm.), w rozdziale 2 ustawy z 12 marca 2004 r. zostały zawarte przepisy przejściowe i końcowe. Zgodnie z art. 150 tej ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy niniejszej ustawy.

Należało zatem odnieść się do pojęcia spraw wszczętych i niezakończonych. Przez sprawy wszczęte należy rozumieć te sprawy, w których do dnia 30 kwietnia 2004 r. wpłynęły do właściwego organu pomocy stosowane wnioski i nie zostały one do tego dnia rozpatrzone. Do spraw niezakończonych należy zaliczyć również te, w których decyzje zostały wydane przed 30 kwietnia 2004 r. jednakże strona skorzystała z przysługującego jej prawa i wniosła odwołanie ( por. S. Nitecki " Postępowanie w sprawach z zakresu pomocy społecznej" w "Pozycja Samorządowych Kolegiów Odwoławczych w postępowaniu administracyjnym pod red. Cz. Martysza i A. Matana, Zakamycze 2005, str. 323 ).

Z akt niniejszej sprawy wynika, że skarżący wnioskiem z dnia [...] 2004 r. zgłosił żądanie o przyznanie mu zasiłku stałego za okres od miesiąca [...] 2003 do [...] 2003 r. Wniosek ten mógł zatem zainicjować stosowne postępowanie administracyjne. Wypada w tym miejscu zauważyć, że zgodnie z art. 43 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej z 29 listopada 1990 r, stanowiącym lex specialis do KPA w sprawach z pomocy społecznej dotyczących świadczeń pieniężnych decyzja wywołuje skutki od miesiąca, w którym został złożony wniosek ( analogiczna regulacja jest zawarta w art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ).

Z uwagi na charakter roszczenia objętego przedmiotowym żądaniem stwierdzić należy, że decyzja wydana w tym przedmiocie ma charakter konstytutywny, a zatem konkretyzacja stosunku administracyjno-prawnego wiąże się z momentem wydania decyzji. Skoro skarżący wniósł odwołanie od negatywnej dla niego decyzji, to sprawa w tym zakresie nie była zakończona, wobec czego organ odwoławczy zobligowany był uwzględnić zmieniony stan prawny, a to z uwagi na treść art. 150 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. W tej sytuacji decyzja organu odwoławczego konkretyzowała stosunek administracyjnoprawny, jako że organ II instancji orzeka ponownie merytorycznie przy uwzględnieniu aktualnego stanu faktycznego i prawnego w sprawie ( tzw. apelacyjny charakter orzekania przez organ II instancji).

Powyższe oznacza, że zmiana prawa między I i II instancją obligowała organ odwoławczy do stosowania prawa z daty decyzji II instancji, Tak też kwestia ta została uregulowana w przepisach przejściowych ( por. A. Zieliński "Zmiana stanu faktycznego lub zmiana stanu prawnego sprawy w postępowaniu administracyjnym i w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym", 1988 ).

Skoro ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej nie przewiduje zasiłków stałych w rozumieniu art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej i uprawnień z nim związanych, to trafnie uznał organ odwoławczy, że brak jest podstawy prawnej do wydania merytorycznej decyzji w tym zakresie objętym żądaniem skarżącego co do roszczeń za okres od [...] 2003 do [...] 2003 r. Postępowanie w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 kpa.

Dlatego odnośnie żądania objętego punktem 3 decyzji z dnia [...] r. Nr [...] organ odwoławczy trafnie uchylił w tej części decyzję organu I instancji i postępowanie przed organem I instancji umorzył z mocy art. 138 § 1 pkt 2 in fine kpa w zw. z art. 105 kpa.

Z tych wszystkich względów Sąd mając w powyższym zakresie skargę za bezzasadną na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w punkcie 2 sentencji wyroku.